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  • Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

    Direccin de Estudios Econmicos

    ARCHIVOS DE ECONOMA

    Poltica para mejorar el servicio de transporte pblico urbano de pasajeros

    Documento CONPES 3167

    DNP: DIE- GEINF Ministerio de Transporte

    Documento 191 24 de Junio de 2002 La serie ARCHIVOS DE ECONOMIA es un medio de la Direccin de Estudios Econmicos, no es un rgano oficial del Departamento Nacional de Planeacin. Sus documentos son de carcter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institucin.

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    Poltica para mejorar el servicio de transporte pblico urbano de pasajeros

    Documento CONPES 3167

    DNP: DIE- GEINF Ministerio de Transporte

    I. INTRODUCCIN

    Este documento somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES)

    la poltica del Gobierno Nacional orientada a mejorar el servicio de transporte pblico urbano de pasajeros

    mediante la aplicacin de herramientas tcnicas y financieras innovadoras, con el propsito de fortalecer

    los procesos de descentralizacin, aumento de productividad, ordenamiento y consolidacin de las

    ciudades1, dentro de un marco de disciplina fiscal.

    II. DIAGNSTICO

    A. Aspectos Generales

    Los procesos de urbanizacin que el pas ha observado durante su historia reciente han exigido el

    desarrollo de nuevas capacidades en la prestacin de los diferentes servicios que requieren las ciudades

    para su adecuado funcionamiento. A medida que stas crecen en poblacin y en superficie urbanizada, el

    nmero de viajes aumenta requiriendo sistemas de transporte urbano que proporcionen la movilidad

    adecuada para la interaccin de las nuevas comunidades que resultaron del proceso de expansin urbana.

    Dentro del marco legal, el transporte pblico urbano est definido como un servicio pblico planificado,

    regulado y controlado por el Estado. Su prestacin permanece principalmente en manos de operadores

    privados dentro de una economa de mercado, y la infraestructura necesaria para su operacin la

    suministra el Estado.

    1 En adelante el trmino ciudad(es) comprende municipio(s), distrito(s) (cualquiera sea su tipo) y rea(s) metropolitana(s).

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    La preponderancia del uso del transporte pblico urbano de pasajeros (entre el 65 y 85% de los viajes

    motorizados) no ha sido suficiente para cambiar la fuerte tendencia al deterioro de la calidad del servicio

    prestado en las ltimas dcadas, el cual da origen al plan presentado en este documento. Si bien el

    comportamiento del transporte pblico tiene una estrecha relacin con los dems modos de transporte y el

    uso del suelo en las ciudades, se puede afirmar que las principales manifestaciones de las fallas del sector,

    relacionadas con la oferta de servicios e infraestructura, se reflejan fundamentalmente en los impactos

    negativos sobre los usuarios y las externalidades generadas por su funcionamiento. Y estas fallas a su vez

    se desprenden de fallas estructurales (Grfico 1).

    Grfico 1

    Problemtica del transporte pblico urbano de pasajeros

    Fuente: DNP.

    Los usuarios son afectados en forma directa al tener mayores tiempos de viaje, menor confiabilidad,

    comodidad, seguridad y tarifas ineficientes. Esta tendencia puede generalizarse a las principales ciudades.

    Por ejemplo en Bogot, previo a la construccin de la troncal, la Avenida Caracas presentaba velocidades

    del orden de 8 km/h en sus tramos crticos. Con la entrada en operacin de la Troncal Caracas a

    comienzos de los aos 90 se increment la velocidad a 13 km/h y posteriormente con TransMilenio

    mejor en forma notoria hasta alcanzar los 26 km/h. En otras ciudades de tamao importante como Cali,

    Bucaramanga y Pereira la congestin se acenta en las horas pico, pero existen indicios que permiten

    predecir que de no hacerse nada la magnitud del problema seguir agravndose. Los principales

    corredores de transporte alcanzarn en el mediano plazo los niveles observados en Bogot y los obstculos

    para implantar medidas correctivas tendern a amplificarse con el tiempo.

    Las ciudades sufren tambin externalidades negativas resultantes de sistemas de transporte urbano

    inadecuados y no existen cargos a los usuarios que permitan cobrar el costo marginal inducido. En lugar

    Problemas de la ofertaen los servicios

    i. Sobreofertaii. Rutas y operacin inadecuadasiii.Equipos obsoletos

    Impactos negativos sobre el usuario en

    1. Tiempo de viaje2. Seguridad3. Comodidad4. Confiabilidad5. Tarifa

    Externalidades negativas relacionadas cona. Accidentalidadb. Medio ambientec. Consumo energticod. Congestine. Desarrollo urbano

    Problemas de la ofertaen infraestructura

    A. SubutilizadaB. Deficiencia en la calidadC. InsostenibleD. Inequitativa

    CAUSAS ESTRUCTURALES

    I. Capacidad institucional deficiente

    II. Regulacin inadecuada

    Problemas de la ofertaen los servicios

    i. Sobreofertaii. Rutas y operacin inadecuadasiii.Equipos obsoletos

    Impactos negativos sobre el usuario en

    1. Tiempo de viaje2. Seguridad3. Comodidad4. Confiabilidad5. Tarifa

    Externalidades negativas relacionadas cona. Accidentalidadb. Medio ambientec. Consumo energticod. Congestine. Desarrollo urbano

    Problemas de la ofertaen infraestructura

    A. SubutilizadaB. Deficiencia en la calidadC. InsostenibleD. Inequitativa

    CAUSAS ESTRUCTURALES

    I. Capacidad institucional deficiente

    II. Regulacin inadecuada

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    de contribuir al desarrollo urbano planificado de las ciudades, la evolucin del transporte urbano ha

    contribuido a patrones de crecimiento desordenados, y ha incrementado los niveles de accidentalidad y

    contaminacin, atentando contra el bienestar de la totalidad de la poblacin.

    Histricamente, los mayores esfuerzos para corregir las deficiencias de los sistemas de transporte han

    contribuido marginalmente a su mejoramiento y al de la movilidad urbana. Es el caso de la repotenciacin

    de los vehculos para ampliar su vida til, los permisos de ruta otorgados sin procesos competitivos, o la

    expansin desarticulada de la capacidad de la infraestructura. Tambin se emprendieron programas de

    construccin de nuevas vas, de intersecciones a desnivel y en el caso de Medelln, el Metro, con la

    conviccin de solucionar a travs de grandes proyectos de infraestructura los problemas de transporte

    urbano. Estas acciones debilitaron la capacidad financiera de las ciudades, y en algunos casos, impactaron

    de manera negativa las finanzas de la Nacin.

    En Bogot, la inversin pblica (cerca de US$195 millones) y privada (estimada en US$100 millones) en

    el sistema TransMilenio, ha permitido movilizar 640.000 pasajeros al da en su primera fase, con una

    velocidad promedio de 26 km/h. Estas caractersticas contrastan con el Metro de Medelln, donde se

    invirtieron alrededor de US$2.500 millones (en su totalidad recursos pblicos), los cuales a la fecha

    permiten la movilizacin de 320.000 pasajeros al da, con una velocidad promedio de 35 km/h. Entre uno

    y otro tipo de inversin la diferencia es significativa no slo en trminos del esfuerzo de los entes

    territoriales como de la Nacin en el gasto, sino tambin en los beneficios reales obtenidos. El grfico 2

    ilustra tanto esta diferencia en los montos de inversin pblica, como el grado de participacin privada en

    cada caso, el nivel de impacto en trminos del nmero de viajes atendidos y la proporcin de la demanda

    de transporte pblico de pasajeros a la que corresponde (ver rombos).

    De acuerdo con lo anterior, el aporte de la Nacin para el Metro de Medelln, establecido por ley2,

    asciende a US$370 por habitante, mientras que en el caso de TransMilenio, para la totalidad del proyecto,

    asciende a US$87 por habitante. Ahora bien, si se analiza el aporte de la Nacin por usuario (poblacin

    beneficiada) la diferencia es an ms crtica siendo 30 veces mayor el aporte de la Nacin a Medelln que

    a Bogot (US$4.400/usuario y US$145/usuario respectivamente, Anexo 1). De otra parte, contando el

    tiempo de preinversin, al Distrito le tom menos de tres aos poner en funcionamiento los primeros 24

    2 La Ley 310 de 1996 establece que la Nacin pagar el 40% del valor presente del servicio de la deuda de todos los crditos que se hayan contrado o se encuentren contratados o que est o estuvieron garantizados por la Nacin, para la financiacin de este Sistema, cualquiera sea el estado de amortizacin en que se encuentren. No obstante, la Nacin ha pagado el 57% de la deuda (hasta 1999) haciendo que los valores de los indicadores sean an ms contundentes: US$528 por habitante y US$6,288 por usuario. En todo caso los Entes Territoriales debern asumir la totalidad del porcentaje que les corresponde segn las contragarantas suscritas con la Nacin.

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    km de troncal y ocho servicios de alimentacin de TransMilenio, frente a quince aos3 que tom al Metro

    de Medelln poner en funcionamiento parte de su primera lnea de 22 km, sin ningn tipo de integracin.

    Grfico 2

    Inversin y cubrimiento de sistemas de transporte masivo en Colombia

    Fuente: DNP.

    B. Aspectos Especficos La tendencia al deterioro de los servicios de transporte pblico urbano se caracteriza y refleja

    principalmente en los equipos, la infraestructura, la definicin y operacin de los servicios y sus

    externalidades negativas.

    1. Equi