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FEDERALISMO FISCAL EN MÉXICO
ESTUDIO DE CASO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN
Samuel Alejandro García Sepúlveda
Mayo de 2016
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Índice
Pág.
Agradecimientos………………………………………………………….. 3
1. Introducción………………………………………………………....... 5
1.1 Tema…………………………………………………………….... 5
1.2 Planteamiento del problema…………………………………….. 5
1.3 Hipótesis…………………………………………………………... 6
1.4 Objetivo general y específicos………………………………….. 7
1.5 Estructura del libro……………………………………………….. 8
1.6 Diagnóstico………………………………………………………... 11
2. Marco teórico………………………………………………………...... 22
2.1 Definición de federalismo………………………………………... 22
2.2 Principios del federalismo……………………………………….. 31
2.3 Modelos del federalismo………………………………………… 38
2.4 Características del federalismo…………………………………. 46
2.5 Teoría del federalismo fiscal…………………………………….. 50
2.6 Conclusión………………………………………………………… 55
3. Marco histórico………………………………………………………... 56
3.1 El surgimiento del federalismo en Estados Unidos de
América……………………………………………………………. 56
3.2 El surgimiento del federalismo en México……………………... 63
3.3 Diferencias entre el surgimiento de los esquemas federales
mexicano y estadounidense…………………………………….. 69
3.4 El surgimiento del federalismo fiscal en México………………. 75
3.5 Conclusión………………………………………………………… 87
4. Marco jurídico actual del federalismo fiscal en México………... 89
4.1 Distribución de competencias tributarias en México…………. 89
4.1.1 Fuentes de imposición exclusiva de la federación……… 91
4.1.2 Fuentes de imposición exclusiva de los Estados……….. 108
4.1.3 Facultades concurrentes…………………………………… 113
4.2 La coordinación fiscal en México……………………………….. 116
4.2.1 Coordinación fiscal y el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal………………………………………. 116
4.2.1.1 Antecedentes de la coordinación fiscal en México….. 116
3
4.2.1.2 El Sistema Nacional de la Coordinación Fiscal……… 134
4.2.1.3 La Ley de Coordinación Fiscal………………………… 139
4.2.1.4 Convenios de colaboración administrativa en
materia fiscal federal………………………………… 144
4.2.1.5 Fondos participables de la Ley de
Coordinación Fiscal………………………………….. 147
4.2.1.6 La participación de las entidades federativas en
los fondos participables……………………………... 152
4.3 Conclusión………………………………………………………… 170
5. La puerta a un nuevo federalismo fiscal………………………….. 173
5.1 La visión de un nuevo federalismo fiscal mexicano………….. 173
5.2 Propuesta en materia de distribución de competencias
tributarias en la Constitución Mexicana………………………. 174
5.3 Propuesta en materia de coordinación fiscal en los criterios
que conforman el Fondo General de Participaciones………. 188
6. Propuesta de política pública. Modelo para el fortalecimiento
de la recaudación fiscal local……………………………………….. 198
6.1 Propuesta de política pública para fortalecer la recaudación
en las entidades federativas…………………………………….. 198
6.1.1 Propuesta legal……………………………………………… 206
6.1.2 Propuesta institucional……………………………………... 214
6.1.3 Estrategias y metodologías de fiscalización
a contribuyentes…………………………………………….. 225
6.1.4 Servicio profesional de carrera……………………………. 236
6.1.5 Transparencia y rendición de cuentas…………………… 246
6.1.5.1 Cuentas públicas…………………………………….. 247
6.1.5.2 Ética gubernamental………………………………… 252
6.1.5.3 Responsabilidad de servidores públicos………….. 256
6.1.6 Uso de tecnología en la recaudación…………………….. 260
7. Caso de estudio….......................................................................... 263
7.1 Ingresos en el Estado de Nuevo León…………………………. 263
7.1.1 Diagnóstico de los marcos que influyen en los ingresos
del Estado: legal, institucional, político y financiero…….. 263
7.1.2 Diagnóstico de los niveles de recaudación en
impuestos propios………………………………………….. 277
7.2 Recomendaciones……………………………………………….. 287
7.2.1 Recomendaciones legales………………………………… 288
7.2.2 Recomendaciones institucionales………………………… 300
4
7.2.3 Recomendaciones en materia de estrategias y
metodologías de fiscalización……………………………... 301
7.2.4 Recomendaciones respecto al servicio profesional
de carrera……………………………………………………. 304
7.2.5 Recomendaciones en transparencia y rendición
de cuentas……………………………………………………. 305
8.2.5.1 Cuentas públicas…………………………………….. 306
8.2.5.2 Ética gubernamental………………………………… 306
8.2.5.3 Responsabilidad de servidores públicos………….. 307
7.2.6 Recomendaciones en el uso de la tecnología……………. 308
7.2.7 Potencial recaudatorio………………………………………. 308
8. Conclusiones………………………………………………………….. 312
9. Anexos………………………………………………………………….. 315
Anexo I. La deuda de las entidades federativas conforme a las
participaciones federales…………………………………………. 315
Anexo II. Más sobre la descripción metodológica…………………... 316
Anexo III. Antecedentes del federalismo fiscal en México…………. 374
Anexo IV. Criterios del Poder Judicial sobre las facultades
amplias de la federación………………………………………….. 390
Anexo V. Criterios del Poder Judicial sobre la restricción a las
facultades amplias de la federación……………………………… 392
Anexo VI. Los fondos que constituyen las participaciones
federales en México……………………………………………….. 394
Anexo VII. Evolución de las participaciones federales a las
entidades federativas 2005-2013, por entidad federativa…….. 405
Anexo VIII. La participación de las entidades federativas en
los fondos participables…………………………………………… 421
Anexo IX. El Senado de la república…………………………………. 437
Referencias………………………………………………………………… 439
5
1. Introducción
1.1. Tema
Federalismo fiscal en México.
1.2. Planteamiento del problema
Estados Unidos Mexicanos es uno de los países cuya estructura gubernamental
está cimentada bajo el régimen federalista, con diversos matices y tonalidades
acorde a los diferentes regímenes de la misma naturaleza que existen en el
mundo.
Luego de la aprobación de la Constitución de 1917, hasta hoy vigente, el Estado
mexicano ha presentado diversas dificultades para constituir su régimen de
competencias tributarias entre las entidades federativas (estados) y la federación.
Esto ha sido mayúsculo, porque aún, a casi cien años de su inicio de vigencia, los
problemas en torno al federalismo fiscal no se han resuelto, ni siquiera discutido,
menos subido a la agenda nacional.
Lo anterior se debe a que la Constitución Mexicana no ha delimitado expresa,
detallada ni limitativamente las facultades que tienen la federación y las entidades
federativas para imponer determinados gravámenes, por lo que la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en un tono centralista, ha tenido que interpretar la Carta
Magna y ha delimitado una facultad concurrente de ambos órdenes de Gobierno
en las fuentes impositivas, legitimando en ese sentido, que el Gobierno federal
como los estatales cobren un determinado impuesto por una misma actividad, en
perjuicio de todos los contribuyentes.
Esto ha forzado la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que
tiene la finalidad de sentar las bases de coordinación entre la federación y los
estados para no detentar una doble tributación en contra de los gobernados. Para
ello genera convenios en materia de colaboración fiscal a efecto de repartir el
dinero público entre ambos órdenes de Gobierno.1
Como resultado de este Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la federación ha
acumulado un conjunto de facultades y atribuciones para imponer contribuciones y
atraer, así, la mayoría de los ingresos potenciales, llámese impuesto sobre la
renta, impuesto al valor agregado, impuesto especial sobre producción y servicios,
entre otros; con lo que se emplaza, a contrario sensu, a las entidades a depender
financieramente del Gobierno central.
1 Véase Adolfo Arrioja (2005), Beatriz Chapoy (2006), Manuel González (1995), José Serna (2004).
6
Esta dependencia en materia financiera ha ocasionado la pasividad de los
Gobiernos estatales para hacerse de recursos a través del cobro de sus pocas
facultades en materia impositiva, y se han dedicado solamente a extender la mano
al Gobierno central para que la federación le redistribuya de lo que recauda.
Todo este sistema endémico es el que existe en México desde 1917, y es
causante de la baja recaudación fiscal local, como se verá más adelante; que
rezaga la productividad que pudieran tener las entidades federativas a través del
uso eficiente del gasto público.
Así pues, conforme a lo mencionado, a continuación se plantean los principales
problemas que este libro aborda:
A. La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos no establece de manera
clara, detallada, limitada y expresa las facultades en materia tributaria que
tienen la federación y las entidades federativas, ante ello, el Gobierno
central, ha acumulado la mayoría de los gravámenes, lo cual perjudica el
nivel de recaudación que tienen los estados, es decir, la recaudación fiscal
local.
B. Los criterios que conforman los fondos de las participaciones se basan en
fórmulas obsoletas que castigan a los estados que ejercen potencialmente
sus pocas facultades impositivas; ello torna, además, a la mayoría de las
entidades dependientes de la federación, toda vez que ante el crecimiento
de las trasferencias y el reparto con fórmulas de carácter compensatorio,
orilla a los Gobiernos estatales a vivir en la comodidad de no recaudar.2
C. Las entidades federativas no han generado metodologías, mecanismos o
procedimientos que les permitan recaudar mayores ingresos para sus
haciendas, lo que ha ocasionado que el porcentaje de los ingresos propios
en la conformación de los totales sea muy bajo en comparación con otros
países, sobre todo, si los comparamos con los pertenecientes a la OCDE.
1.3. Hipótesis
El presente libro es desarrollado a través de la siguiente hipótesis:
Las tesorerías estatales no se encuentran alineadas a las mejores prácticas de
entidades recaudadoras de impuestos, en virtud de que sus marcos normativos,
2 El Estudio económico de México 2013, de la OCDE, señala que los ingresos propios de los Gobiernos subnacionales representan una parte muy pequeña de los ingresos fiscales totales, equivalente a solo el 0.7 % del PIB de 2009, muy por debajo al 8.9 % del PIB, que es el promedio de recaudación en los países pertenecientes a la OCDE.
7
estructuras orgánicas, estrategias y metodologías de fiscalización, recursos
humanos y uso de la tecnología, están desactualizados y desalineados.
1.4. Objetivo general y específicos
De acuerdo a la hipótesis planteada, se apuntan un objetivo general y dos
específicos:
Objetivo general
Proponer una política pública que ayude a fortalecer las finanzas de los estados y
que abarque el marco legal, institucional, así como otros criterios que auxilien a los
Gobiernos estatales a recaudar mayores ingresos.
Esta propuesta se abordará a partir de dos escenarios: uno en el supuesto de que
el Ejecutivo del Estado tenga a su favor a la mayoría en el Congreso, lo cual le
permita implementar varias propuestas legislativas, en las que se profundizará
más adelante; y el otro, en el caso de que el Ejecutivo no cuente con esa mayoría,
entonces, por voluntad propia de la administración pública, tanto del Gobernador
como el secretario de finanzas, se podrían fortalecer los ingresos estatales.
Objetivos específicos
1. Dar orden y claridad a las competencias tributarias desde la Constitución para
que haya una mejor función, cooperación y colaboración entre los entes de
Gobierno. Ello implica una reforma constitucional de inicio.
La anterior propuesta normativa sería la ideal para fortalecer el federalismo fiscal
en beneficio de las haciendas estatales.
Sabemos, desde luego, que la viabilidad de tal proposición comprende la
convergencia de muchos actores políticos, por lo que en el caso de que no resulte,
se desarrolla una segunda propuesta normativa, que se convierte en otro de los
objetivos específicos de la investigación.
2. Cambiar y definir las variables específicas a tomar en cuenta para la distribución
del Fondo General de Participación, a fin de garantizar una justa distribución de
las participaciones federales, que genere un incentivo a las autoridades locales
para que contribuyan al presupuesto, en el entendido primordial de generar una
corresponsabilidad en materia de recaudación de los ingresos con el Gobierno
federal y, que día con día, los Gobiernos subnacionales se aproximen más a la
autonomía fiscal. Ello implica una reforma a la Ley de Coordinación Fiscal.
8
Así, las dos propuestas normativas y la política pública ya delimitadas son
abordadas de manera complementaria desde el punto de vista de la viabilidad
jurídica, económica, administrativa y, sobre todo política, al requerir la primera una
reforma constitucional y la segunda, una reforma legal.
Es importante reiterar que el contexto ideal es que todas se implementen al mismo
tiempo en beneficio de las haciendas públicas; pero si esto no pasara, el segundo
escenario es que la propuesta normativa número dos y la política pública sí se
ejecuten, de tal forma que se siga teniendo en mente el beneficiar a las entidades
con mejores criterios de participaciones y con tesorerías locales comprometidas;
sin embargo, aún si esto no fuere posible, en el peor de los casos, sería muy
productivo, y es la base del presente trabajo, el implementar la política pública a
fin de fortalecer los ingresos propios de los estados vía el modelo que a
continuación se detallará.
3. Situar en el ámbito político, y en específico en los niveles de Gobierno y
poderes públicos, la discusión sobre las características del actual federalismo
fiscal, sus limitaciones y sus ventajas, así como el de considerar la necesidad de
establecer, conforme a las conclusiones previstas, un nuevo enfoque sobre el
federalismo fiscal mexicano.
1.5. Estructura del libro.
El libro se divide en ocho capítulos, a saber:
En el primero, que trata sobre la introducción, se señala el tema general y central
del presente trabajo de investigación, se describen los problemas o asuntos que
detonaron la realización del libro, se menciona la hipótesis, se desarrolla de
manera general la estructura y, por último, se lleva a cabo un diagnóstico y se
enumeran y analizan los objetivos de la investigación.
El segundo capítulo que trata sobre el estudio del marco teórico comprende de
una exposición del concepto de federalismo, para lo cual se revisan las
definiciones que han dado los mayores exponentes a nivel mundial y se emite un
significado personal. Una vez abordado el concepto desde distintas
aproximaciones se da una explicación de los principios teóricos a través de los
cuales se fundamenta el mismo, a partir de lo cual se describen los diversos
modelos del federalismo que existen a nivel global, y por último, se estudian las
características mínimas que comprende el régimen federalista. Así, una vez
abordado el federalismo, se define, desde el punto de vista teórico, el federalismo
fiscal, base de este trabajo. Este apartado también cierra con una conclusión.
9
El tercer capítulo es el referente al marco histórico, en este se incluye una
explicación del surgimiento del federalismo en los Estados Unidos de América, un
análisis del nacimiento del federalismo en México. Para ello, se dan a conocer los
antecedentes históricos, así como la evolución histórica del régimen, entendido
como el sistema federalista adoptado desde la promulgación de la Constitución
vigente hasta hoy en día. Además, se estudian las principales diferencias, a
manera de derecho comparado, entre el surgimiento de los esquemas federales
mexicano y estadounidense. Por último, este capítulo se enfoca al federalismo
fiscal mexicano, a su surgimiento y sus características propias; y cierra también
una conclusión del tema.
En el cuarto capítulo se trata el marco jurídico actual del federalismo fiscal en
México: se analiza la distribución de competencias tributarias en México, para lo
cual es importante indagar en las fuentes de imposición exclusiva que tiene la
federación en el gravamen de las contribuciones. Asimismo, se determinan las
causas de imposición exclusiva de los estados y, por último, las facultades
concurrentes en materia impositiva de ambos órdenes de Gobierno; cabe aclarar
que estos apartados se analizan también acorde con los criterios que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha adoptado en cada uno de ellos.
En este mismo capítulo se estudia el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
pero antes de adentrarse en la naturaleza del mismo, se dan a conocer los
antecedentes de la coordinación fiscal en México. También se estudian la Ley de
Coordinación Fiscal, que es el ordenamiento que materializa los postulados del
propio sistema, para entonces hablar de los convenios de coordinación fiscal y de
los fondos participables que especifica la propia ley. Asimismo, se hace un análisis
extensivo sobre la participación de las entidades federativas en los fondos
participables, y en el cierre del capítulo se presenta una síntesis del marco jurídico
actual que define el status quo al día de hoy en el país.
El quinto capítulo, denominado “La puerta a un nuevo federalismo fiscal”, trata
sobre el ofrecimiento de las primeras dos propuestas normativas, se expone la
visión que tiene quien esto escribe sobre un verdadero federalismo fiscal en
México que mejora la recaudación fiscal local, y para ello, se formaliza la primera
propuesta normativa que atiende este trabajo, sobre una recomendación en la
distribución de las potestades tributarias entre el Gobierno central y los Gobiernos
subnacionales desde la Constitución Política: se delimitan claramente las
facultades entre la federación y los estados, y se propone ampliar el ámbito de las
atribuciones de las entidades en materia impositiva. Para ello, se plantea una
reforma constitucional a nivel federal.
Al final de este capítulo, se expone la segunda propuesta, relativa a la materia de
coordinación fiscal que, en atención al suscrito, se justifican los criterios que deben
10
ser pertinentes para la conformación del fondo general de participaciones. Para la
modificación de tales criterios en la fórmula de participaciones, se requiere de una
reforma a la ley federal.
En el sexto capítulo, que trata sobre la política pública eje de esta trabajo y que
busca el fortalecimiento de la recaudación fiscal local, se plantea una serie de
acciones y programas que las entidades federativas pueden implementar para
fortalecer a sus secretarías de finanzas. Estas son propuestas legales e
institucionales que implican estrategias y metodologías de fiscalización a
contribuyentes, servicio profesional de carrera, transparencia y rendición de
cuentas que comprende lineamientos en materia de cuentas públicas, ética
gubernamental y la responsabilidad de los servidores públicos, y por último, el uso
de la tecnología en la recaudación.
Así las cosas, se propone un modelo base de este libro, que incluye tales acciones
y programas, enunciativo y a la vez flexible que sirva de referente para todas las
tesorerías estatales del país, para asegurar que con su aplicación se mejore
rotundamente la recaudación fiscal de las entidades federativas, y con ello su
autonomía e independencia con respecto a la federación.
En el séptimo y último capítulo se aborda un caso de estudio, para el cual se
definió como unidad de análisis de investigación el estado de Nuevo León, ya que
es uno de los que más aporta en la recaudación de las contribuciones de la
federación y de los que más recauda a nivel local. Así, en este apartado se
presenta un diagnóstico del sistema fiscal de esta entidad y de sus ingresos, así
como los marcos que influyen en su rango de ingresos: legal, político, institucional
y financiero.
Por último, se hace un análisis de los niveles de recaudación de la entidad, por
ingresos propios y se emiten recomendaciones a efecto de que el estado
incremente la recaudación por ingresos propios, principalmente.
Cabe destacar que con las recomendaciones que se harán en la política pública,
se considera que el Estado de Nuevo León puede recaudar cuantitativamente más
de 7000 millones de pesos por conceptos de ingresos propios; y que ello, a la vez,
impactará las transferencias del Fondo General de Participaciones, pues
únicamente en los criterios de incremento en la recaudación de impuestos y
derechos locales, así como en el nivel de recaudación, se estima que se
transfieran a la entidad un total de casi 6000 millones de pesos extras a los que
actualmente recibe.
Ello a partir del supuesto de que las demás entidades se mantengan en los niveles
de recaudación que actualmente tienen y considerando que se incrementarían al
doble ambos criterios, que en 2015 ascendieron a 5500 millones de pesos, según
11
la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;3 lo que en conjunto
arrojaría un incremento de aproximadamente 13 000 millones de pesos anuales
extras por el incremento en ingresos propios y en las trasferencias del Fondo
General de Participaciones.
Sin pasar desapercibido que existen recomendaciones cuyo impacto en la
recaudación, por su naturaleza, es difícil demostrar cuantitativamente, pero que
está comprobado que sí inciden; por lo tanto, se estima que se puede recaudar
más de 2000 millones de pesos adicionales a los mencionados anteriormente; lo
que en conjunto implicaría una recaudación de casi 15 000 millones de pesos más
por ingresos propios y participaciones federales con la totalidad de las
recomendaciones de este trabajo al año para la tesorería de Nuevo León.
Así pues, en resumen, en términos cuantitativos, el Estado puede recaudar
aproximadamente 13 000 millones de pesos y 2000 millones de pesos más por
otros conceptos. ¿Tenemos idea de lo que puede hacer el estado con 15 000
millones de pesos anuales? Sin duda, salir de la crisis financiera actual.
Es decir, este libro implica, por seguro, 13 000 millones de pesos adicionados por
otros 2000 millones que no se pueden demostrar de manera cuantitativa, por lo
que se trata alrededor de una sexta parte adicional de los 80 000 millones que el
Estado recibirá este año (2016) de presupuesto, incluido ingresos propios y
participaciones; es decir, actualmente los ingresos totales de la entidad federativa
ascienden a cerca de 80 000 millones de pesos; por lo que la propuesta aquí
planteada generaría un incremento de recursos de 16 %.
Lo anterior se puede lograr, sin necesidad de crear nuevos impuestos a la
sociedad en general, salvo el impuesto a casinos, que al final de día se cobra
sobre las ganancias de tales establecimientos y no a sus consumidores.
1.6. Diagnóstico
México es uno de los países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) con menor nivel de recaudación subnacional, ya
que esta representa únicamente el 0.7 % del Producto Interno Bruto (PIB), en este
rubro se consideran los ingresos tributarios locales de las entidades federativas y
los municipios. Así lo hace ver el Estudio económico México 2013, de la OCDE, al
especificar que los ingresos propios de los Gobiernos subnacionales, tanto de los
estados como de los municipios, representan una parte muy pequeña de los
3 De los informes mediante los cuales se da a conocer la recaudación federal participable y las participaciones federales por estados y municipios, así como su procedimiento de cálculo de los meses de enero a diciembre de 2015, se determinó que la entidad de Nuevo León recibió 5 500 millones de pesos derivado de estos dos componentes de la fórmula.
12
ingresos fiscales totales, aproximadamente el 3 %, y equivalen a solo el 0.7 % del
PIB de 2009.
El promedio de recaudación de los Gobiernos locales en los demás países que
forman parte de dicha organización es de 8.9 % del PIB. Aun, si se considera solo
la región de América Latina, el nivel observado en nuestro país es bajo, ya que los
ingresos propios de los Gobiernos de las entidades federativas y municipios en la
región ascienden a 2.3 % del PIB, poco más de tres veces lo observado en
México.4
Origen de ingresos recaudados
Fuente: Elaboración propia con información de OECD Revenue Statistics.
En el año 2014 se aprobó una reforma fiscal en México que ataca aspectos
paliativos ante el sistema fiscal ineficiente que presenta la nación; se trata solo de
aumentos de tasas, disminución de deducciones, cambios en la mecánica de pago
de impuestos, exenciones, entre otras figuras que únicamente tocan el régimen
tributario, sin entrar en mayor detalle a la mecánica institucional en el reparto del
poder tributario entre la federación y sus entidades. Es decir, a pesar de nuestro
grave problema de recaudación fiscal local, tuvimos la oportunidad coyuntural de
tener una verdadera reforma hacendaria integral, y esta simplemente no se dio,
sino que fue una miscelánea fiscal que abarco exclusivamente la modificación de
impuestos.
4 OCDE. Estudio económicos México 2013. México: OCDE Publishing, 2013 (p. 102. Obtenido de: <http://www.oecd-ilibrary.org/economics/estudios-economicos-de-la-ocde-mexico-2013_9789264201521-es>
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13
Estudios realizados por organismos internacionales, así como la opinión de
principales expertos en el tema determinan que la baja recaudación que hoy en
día presentan los Gobiernos locales se debe a la debilidad institucional de muchos
de estos, pero también a la existencia de competencias limitadas y a la elevada
dependencia de las transferencias federales; factores que desincentivan la propia
recaudación local y orillan a la dependencia del Gobierno federal.
Aunado a esto, es importante mencionar que en el ámbito financiero del país,
hasta septiembre de 2015, el 19.6 % de los ingresos totales del Gobierno
provenían del sector petrolero, lo que provocaba que las finanzas estatales –
indirectamente por la fórmula general de participaciones que incluye impuestos y
derechos de hidrocarburos– estén sujetas a la volatilidad del petróleo. En este
sentido, la OCDE nos ha dicho que “los ingresos petroleros –que representan
alrededor de una tercera parte de los ingresos presupuestarios– son altamente
volátiles, en especial por las fluctuaciones del petróleo”.5
También, el estudio del Instituto Nacional de Estadística y Geográfica (INEGI), El
ingreso y el gasto público en México 2014, demuestra que el Gobierno federal
depende de los recursos petroleros. Dicha dependencia se redujo solo cinco
puntos porcentuales de 2008 a 2013, cuando pasó de 33.8 % a 28.8 %.6
Ahora bien, en México los ingresos petroleros han conformado entre 5.2 % y 8.7 %
del PIB, con un mayor grado de volatilidad, según el Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas. Por lo que evidentemente la sujeción a este tipo de ingresos es
muy grande. Por ello, es evidente que además de tener un gran problema
financiero por la baja recaudación fiscal local, las entidades federativas van a
recibir menos participaciones por la pérdida de ingresos provenientes del petróleo
en México.
5 OCDE. Estudios económicos de México 2011. México: OCDE Publishing, 2011 (p. 7.) Obtenido de: < http://www.oecd.org/centrodemexico/47905766.pdf > 6 INEGI. El ingreso y el gasto público en México 2014. México: INEGI, 2015 (pp. 53-54). Obtenido de: < http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/702825065560.pdf>
14
Eso no es todo, pues asociado a lo anterior, la reforma energética de 2014
considera que con el régimen fiscal de Pemex, las entidades federativas recibirán
menos recursos, y se verán en la necesidad de aumentar los ingresos no
15
petroleros, toda vez que las características de este régimen fiscal ahora vigente
presenta una reducción del monto de derechos que hoy aporta la empresa
paraestatal a los Gobiernos estatales; el pago del impuesto sobre la renta (ISR)
(del cual estuvo exento), y la posibilidad de reinvertir las utilidades en la empresa o
la de pagar dividendos al Gobierno federal, cuyo monto se fijaría anualmente en la
Ley de Ingresos y definiría previamente el Consejo de Administración de dicha
empresa estatal, según lo establecido por la propia reforma, lo que evidentemente
generaría que los ingresos gubernamentales, tanto a nivel federal como estatal, se
vean reducidos.
Con este nuevo esquema, el derecho de extracción sobre hidrocarburos será de
solo el 65 %, que reducirá su carga fiscal en 14 puntos porcentuales, ya que la
legislación anterior tenía una tasa del 79 %. Esto representa alrededor de 120 000
millones de pesos que dejará de pagar Pemex a la Secretaría de Hacienda, y por
ende, en esa misma proporción, menores participaciones a los estados.7
De ahí la necesidad de que tanto los estados como la federación aumenten su
nivel de recaudación de ingresos provenientes de los impuestos y cada vez
dependan menos del petróleo, máxime si con la sobre oferta y acuerdos en Medio
Oriente con los Estados Unidos de América, el precio del petróleo ha disminuido
desde hace un año, al pasar el precio de 120 dólares por barril a menos de 40, es
decir, alrededor de un 70 % a la baja.8
Aunado a lo anterior, el precio del petróleo sigue en declive de lo presupuestado
por el Banco de México, pues al mes de febrero de 2016, la mezcla mexicana
llegó casi a los 20 dólares por barril,9 lo cual merma las finanzas públicas de una
manera alarmante.
Por si fuera poco, además hay otro foco de alerta que es importante mencionar:
recientemente el presidente de la república promulgó la nueva Ley de Disciplina
Financiera de las entidades federativas y municipios, que tiene por objeto regular
el endeudamiento de los Gobiernos subnacionales y asegurar un manejo
responsable de las finanzas públicas. Pronto Nuevo León tendrá que homologarla.
La ley fija el techo de endeudamiento neto en un 15 % de los ingresos de libre
disposición que tengan estados y municipios, por lo que la deuda estatal no podrá
exceder el 3.5 % del PIB.10
7 Articulo 39 y artículo segundo fracción VIII de las disposiciones transitorias de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. 8 Según la compilación de informes trimestrales correspondientes al año 2014 por el Banco de México (publicada el 29 de abril de 2015), en el que se prevé que los precios del petróleo permanezcan en niveles reducidos por un “lapso considerable” (p. 197). 9 El 19 de enero de 2016 el precio del barril del crudo mexicano llegó a cotizarse en 20.02 dólares. 10 Artículo 35 de la Ley de Disciplina Financiera de las entidades federativas y municipios.
16
Por otro lado, implementa la regla de disciplina financiera mediante principios de
responsabilidad hacendaria, establece un sistema de alertas que permite una
atención oportuna del riesgo en el endeudamiento de los entes públicos, regula la
contratación de financiamientos y obligaciones bajo principios de transparencia y
eficiencia, de tal forma que una contratación siempre se realizará al menor costo
financiero, e instruye el Registro Público Único para inscribir y transparentar la
totalidad de los ingresos locales.11
Según el artículo tercero transitorio del decreto que modifica diversas
disposiciones constitucionales en materia de disciplina financiera, las entidades
federativas deben realizar las reformas necesarias para armonizar la legislación
local a las disposiciones que se regulan en la ley federal, que entre otras, incluye
la obligación de subir a sus páginas de internet los contratos y condiciones de un
crédito al día siguiente de haberse firmado, además de obligarlos a estar al
corriente en sus obligaciones para poder acceder a la deuda estatal garantizada.
Para robustecer lo anterior, los datos que arroja la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP) demuestran que el promedio de endeudamiento de los
estados respecto a su PIB en 2007 era de 1.7 %; para 2013 aumentó a 2.7 %, lo
que generó un incremento de 159 %. A continuación se menciona lo relativo a
cada entidad federativa:
Comparativo del promedio de endeudamiento de entidades federativas respecto a su PIB (2007-2013)
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El 2013 está representado por el primer trimestre. Obtenido de: http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
11 Según la iniciativa enviada por el presidente de la República, la iniciativa de la Ley de Disciplina Financiara busca lograr su objetivo mediante estos componentes (p. 2).
0.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0
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2013
2007
17
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de que fue en el 2008 cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la federación a los estados y fue el año en que, además, se presentó el tema de la recesión económica a nivel nacional y mundial.
Los dos estados que llaman la atención al respecto son Coahuila y Nayarit: el
primero pasó de obtener un porcentaje del 0.1 en 2007, al 7.2 en 2013; y el
segundo, de 1 a 6.3 en el mismo período. Esto significa que el grado de
representación de la deuda pública respecto al PIB estatal se incrementó en una
variación de 7 200 % para Coahuila y de 630 % para Nayarit. En este orden de
ideas, los estados como Nuevo León, Coahuila, Nayarit, Chihuahua, Chiapas y
Veracruz son los que tienen los mayores incrementos porcentuales.
En el caso específico de Nuevo León, el grado de representación de la deuda
pública respecto al PIB estatal se incrementó de 2.1 a 4 puntos porcentuales; es
decir, obtuvo un crecimiento de 190 %. Para ver más indicadores que versan
sobre la deuda estatal, véase el anexo I del presente trabajo, en la página 336.
Por último, pero no por ello menos importante, no debe pasar desapercibido que
en la mayoría de los estados, los gobernadores en lugar de poner a sus tesoreros
a recaudar ingresos propios y exigir a la federación mayores potestades tributarias
para sufragar el gasto público de sus localidades, robustecen el sistema
institucional con la federación a través de las transferencias que esta designa,
como lo son las aportaciones y participaciones federales.
De tal forma que, en lugar de consolidar a las tesorerías para que con acciones y
programas incrementen los ingresos propios, fortalecen el círculo vicioso de hacer
poco para recibir más, pues actualmente los recursos que se reasignan a los
Gobiernos subregionales premian a los improductivos, y privilegian índices de
carencia y población, lo cual no genera los incentivos adecuados que permitan
fortalecer sus ingresos.
Este círculo vicioso se ha manifestado desde la entrada en vigor del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, en 1980, y hasta el día de hoy no ha generado
los incentivos necesarios para acrecentar la autonomía fiscal de las entidades
federativas y municipios del país; por lo tanto, es imprescindible colocar en la
agenda nacional este tema para su discusión.
Conforme a lo descrito en párrafos anteriores, si no se atiende el problema de la
baja recaudación fiscal local, en el corto y mediano plazo los Gobiernos estatales
no tendrán la suficiente capacidad financiera para sufragar sus responsabilidades
en materia de gasto y, por consiguiente, no tendrán la autonomía fiscal para
decidir el destino de los recursos, sojuzgándose rotundamente al actuar de la
federación; lo que distorsiona totalmente al federalismo y provoca un centralismo
ultranza. El escenario más difícil que pueden presentar las entidades federativas
18
en el mediano plazo es que no tengan la capacidad financiera para costear sus
responsabilidades en materia de gasto.
Por todo lo anterior, es que el suscrito sostiene que existe un problema mayor que
urge subir a la agenda nacional para no caer en una crisis financiera.
En resumen:
Existe una baja recaudación fiscal local en México, en comparación con
otros países pertenecientes a la OCDE y América Latina.
Las finanzas nacionales tendrán una merma y, por ende, las locales,
debido a la reducción de la tasa de derecho de hidrocarburos de un 79 %
a un 65 % para Pemex.
Los ingresos petroleros dependen demasiado de los ingresos totales del
Gobierno federal; además, la fuerte caída de los precios del petróleo y su
estabilidad a la baja al día de hoy, en un 80 %, mermará las finanzas
públicas del Estado.
La inminente regulación a nivel federal y su posterior homologación de la
Ley de Disciplina Financiera, prácticamente hará nugatorio para los
estados la contratación de deuda pública para adquirir liquidez.
Hay una falta de interés de las tesorerías locales por consolidarse, y por el
contrario, su actitud se inclina constantemente a esperar el rescate del
Gobierno federal.
Aunado a lo anterior, y específicamente en el caso concreto del estado de Nuevo
León, según lo expresado por la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del
estado, este ha resentido la baja en los precios del petróleo y la disminución de los
ingresos de la federación, que han impactado negativamente en las
participaciones federales de Nuevo León; así lo señaló el Secretario de Finanzas,
Carlos Garza Ibarra:
“En el caso de las participaciones federales se observó una disminución
de 323 millones de pesos en el acumulado a marzo de 2016 con respecto
a lo observado en 2015, representando una caída del 5 %. Dicha
disminución se explica por los siguientes componentes:
- Los principales conceptos participables que tuvieron disminuciones en
el primer trimestre de 2016 con respecto al mismo periodo de 2015
fueron: Fondo General de Participaciones (fondo más importante del
Ramo 28), en un 6 %; Fondo de Fomento Municipal, en un 9 %; 15 %
de reducción en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
19
(IEPS); y 8 % de disminución en el Fondo de Fiscalización y
Recaudación”.12
De hecho, los niveles de recaudación por ingresos propios, como se ha
establecido, aunque se han incrementado no han sido los suficientes para hacer
frente a las responsabilidades de gasto, sobre todo, bajo la idea de transitar hacia
una autonomía fiscal; según la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del
Estado, en el primer trimestre del año de 2016, el Gobierno del estado recaudó por
ingresos propios un monto de 5692 millones de pesos, cifra que representó un
incremento del 27 % respecto a lo recaudado en el mismo periodo de 2015. Este
incremento se debió principalmente a lo siguiente:13
- Los ingresos por impuesto ascendieron a 3117 millones de pesos, lo
cual representó un aumento del 1 % con respecto al mismo periodo
de 2015; la recaudación del impuesto sobre nóminas y sobre tenencia
o uso de vehículos significó el 97 % del total de ingresos por
impuestos.
- Los derechos tuvieron un comportamiento al alza al ubicarse en 1282
millones de pesos en el primer trimestre de 2016, es decir, 17 % más
con respecto al mismo periodo de 2015. En gran parte este
incremento se debió a la recaudación de los derechos de control
vehicular, que sumaron 1025 millones de pesos.
A continuación se desglosa la tabla sobre las variaciones de la recaudación en el
periodo de enero a marzo comparando 2015 y 2016, así como los montos
específicos al mes de marzo de 2016.
12 De acuerdo al comunicado de prensa del 14 de abril de 2016 emitido por la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León en el Informe de las Finanzas Públicas del Estado del Primer Trimestre para 2016. 13 Loc. cit.
20
Ingresos propios y participaciones federales
Enero-marzo 2015-2016
(millones de pesos)
Cifras preliminares. Los ingresos por el impuesto sobre tenencia y sobre derechos por control vehicular, son el 100 % recaudado, es decir no se descuenta lo correspondiente al 35 % de tenencia que se distribuye a municipios y lo correspondiente a las 0.6 cuotas de derechos de control vehicular. Tratándose de impuestos y derechos, las cifras se muestran sin el monto de los subsidios otorgados. En el caso de las participaciones federales no se descuenta lo correspondiente a los municipios. Fuente: Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.
21
Todo lo anterior, que es enunciativo y no limitativo, el que esto escribe considera
que existen también otras causas que conforman una alarma latente que implica
plantear una nueva visión del federalismo fiscal en México.14
A lo largo de esta investigación, se señalará la importancia de resolver
principalmente tres tópicos muy importantes en cuanto al federalismo fiscal
mexicano se refiere: 1) la falta de la distribución de facultades en materia
impositiva de las entidades federativas, dado el régimen confuso de competencias
tributarias desde la Constitución mexicana, 2) el injusto y precario reparto de las
participaciones a los estados, resultado de que los criterios que conforman el
Fondo General de Participaciones son de carácter compensatorio y forman un
círculo vicioso que fomenta la baja recaudación fiscal local y, 3) la baja
recaudación fiscal en ingresos propios de las entidades federativas.
Este documento tratará de dar solución a estos tres grandes problemas, mismos
que han estado presentes en el Estado mexicano desde hace más de 100 años;
para ello, se presentarán dos propuestas de carácter normativo y una política
pública que recomienda un modelo con planteamientos de diversa índole.
La primera propuesta normativa plantea una reforma constitucional a diversos
artículos de la Carta Magna que rompe el régimen difuso y ambiguo de
competencias en materia impositiva; para ello, se delimitarán exclusivamente los
ámbitos competenciales tributarios de la federación y sus entidades, para que
cada orden de Gobierno sea responsable de recaudar los ingresos que por esas
fuentes de riqueza se señalan; del mismo modo, se establece claramente la
obligación de la federación, para que en algunos impuestos de carácter federal, se
participe a las entidades federativas su recaudación, dada la autonomía financiera
con la que deben contar los gobiernos locales.
La segunda propuesta normativa planteará una reforma a la Ley de Coordinación
Fiscal para que los criterios que conforman el Fondo General de Participaciones
sean de carácter resarcitorio, es decir, que los recursos provenientes del mismo se
distribuyan a los estados que se esfuerzan por recaudar más y mejor y, que
brinden las mejores condiciones de vida para sus ciudadanos; ello pretende
romper el círculo vicioso que supone que a mayor carencia, población y pobreza,
mayores son los recursos transferidos, pues ante tal supuesto, es claro, como se
ha dado en la práctica, que los Gobiernos locales no se empeñan en brindar
mejores condiciones de vida para sus habitantes y erradicar, en ese orden de
ideas, la pobreza; al contrario, prevalece la idea de que a mayores condiciones
precarias mayor es el presupuesto reasignado.
14 Como lo es la falta de transparencia en el ejercicio de los recursos de las entidades federativas o la deficiente capacidad institucional de los estados para hacer frente a sus responsabilidades en materia de gasto.
22
Por último, la política pública que se propondrá parte de un modelo que tiene por
objeto recomendar a los estados diversas acciones a tomar para fortalecer su
recaudación fiscal local. Esas recomendaciones se dividen en distintas áreas:
legal, institucional, estrategias y metodologías de fiscalización a contribuyentes,
servicio profesional de carrera, transparencia y rendición de cuentas –que
comprende cuentas públicas, ética gubernamental y responsabilidad de servidores
públicos– y el uso de la tecnología en la recaudación. Este modelo cumple con el
objetivo de que cualquier entidad federativa esté en posibilidades de implementar
las recomendaciones que aquí se exhiben.
Una vez determinado este modelo, se estudiará el régimen actual que guardan los
marcos legal, institucional, político y financiero del estado de Nuevo León, que fue
el caso de estudio de esta investigación. Luego, se procederá a adoptar el modelo
a la entidad federativa, lo que evidenció diversas áreas de oportunidad y se
emitieron las recomendaciones a implementar. Del análisis que se obtuvo, se
determinó que el potencial recaudatorio de las medidas que se deben poner en
funcionamiento, puede ayudar a la entidad a recaudar y recibir aproximadamente
15 000 millones de pesos anuales, extras de lo que actualmente percibe por
ingresos propios.
Este trabajo contribuye al esfuerzo que desde la promulgación de la Constitución
de 1917 se ha hecho para liberar a las entidades federativas a un régimen de
autonomía financiera.
Se trata de un agradecimiento a todas las personas que han contribuido, desde
sus trincheras, al fortalecimiento del régimen federal en México, que desde luego,
no es un tema que se agote en un solo paso sino, que requiere de una
transformación constante acorde a la exigencia social de la época.
El régimen federalista es la forma de gobierno moderno, pero lo moderno también
implica transformación.
2. Marco teórico
2.1. Definición de federalismo
Al tratar de conocer un tema, cualquiera que este sea, es importante hacerlo
desde la base del mismo, con el fin de comprender principios y situaciones que se
suscitan al tiempo de la investigación, aún más cuando el objetivo de la
investigación es tratar con un problema que es importante resolver.
En consecuencia, para abordar el federalismo fiscal es necesario hacerlo desde su
origen, comprenderlo a fin y desde la raíz. Es importante anotar también que no se
pretende discutir las diferentes definiciones que los autores han aportado, sino a
23
partir de ellas definir las características propias del concepto, en el entendido de
que cualquier definición, por extensa que sea, menciona alguna característica del
federalismo, ya que siempre las particularidades de un concepto dependen del
lugar en donde se haya adoptado.
Los primeros en hablar de ideas federalistas, sin lugar a dudas, fueron los griegos;
en los escritos fundamentales de los filósofos de esa región permanecieron las
ideas básicas del concepto, principalmente de Platón y Aristóteles.
Los griegos siempre se preguntaron cuál es la mejor forma de gobernar la
sociedad. De estos planteamientos nació la ciencia política.
Según Platón, el objetivo primordial de ese cuestionamiento era el de tratar de
encontrar un “Estado perfecto”; en su obra La república, hace una análisis sobre el
Estado ideal, entendiéndolo como aquel que pretende realizar la justicia como
atribución de las personas, es decir, la responsabilidad se le debía asignar a cada
persona de acuerdo a sus propias aptitudes, de tal forma que existían tres clases
de hombres: gobernantes-filósofos, guerreros y quienes se dedicaban a los
trabajos productivos.15
Conforme a lo anterior, Platón segmenta los dos tipos de constituciones, las
corruptas y las ideales. Las primeras estaban conformadas por formas de gobierno
como la timocracia, la oligarquía, la democracia y la tiranía; mientras que las
segundas se constituían por la monarquía y la aristocracia.16
La aristocracia era la forma pura de gobierno en la que los gobernantes orientaban
sus acciones desde la idea del bien y no existía la injusticia. La timocracia era la
manera en que los guerreros detentaban el poder, pero oprimían a los inferiores y
se enriquecían; Platón sostiene que esta forma de gobierno es injusta pero al
menos tiene el valor y su honor como referencia. Para la oligarquía, o los
Gobiernos de los ricos, el máximo valor es el de la riqueza; por su parte, la
democracia tenía entre sus ideales una extrema libertad que autorizaba a todo tipo
de desmanes y al desprecio por las leyes. También la tiranía ejercía el poder sin
sujeciones y llevaba al pueblo a la ruina. Por último, si el mando entre todos los
regidores llevaban a una persona a ejercer el poder, permitía vivir en un gobierno
liderado y en paz, ese era un gobierno donde la monarquía avanzaba.17
Otro filósofo griego que sentó las bases o ideas federalistas fue Aristóteles, en los
libros tercero y cuarto de La política nos habla de las diferentes formas de
15 Platón, citado por Bobbio N. Teorías de las formas de gobierno. G. Giappichieli Editores, Turín. 1976. (p. 21). 16 Bobbio N. Ob. cit. (p. 23). 17 Caneque, Carlos; Botella, Juan; et. al. El pensamiento político en sus textos: de Plantón a Marx. Madrid: Editoriales Tecnos, España, 1998. (p. 22).
24
gobierno; el primero trata del origen del Estado y el segundo de las formas
políticas.
Asimismo, el libro tercero trata sobre la idea de la “constitución, en donde
determinaba que ésta era la estructura que daba orden a la ciudad y establecía el
funcionamiento de todos los cargos, sobre todo de la autoridad soberana. La
constitución, se verá más adelante, formará parte esencial del régimen federalista,
y Aristóteles fue de los primeros en desarrollar la importancia de una
constitución.18
Ahora bien, los primeros autores modernos que estudiaron el sistema federal
fueron Hamilton, Madison y Jay en su flamante obra El federalista, que consiste en
una recopilación de ensayos de estos tres autores cuyo objeto era ratificar la
Constitución de los Estados Unidos de América a finales de los 1700, ante la
disputa de diversas visiones para la conformación del Estado.
A lo largo de esta visión filosófica, los autores argumentan la importancia de una
estructura dual del Estado, hablan sobre la unión de entidades para la protección
de intereses en conjunto, la forma de gobierno, los poderes constitucionales y sus
contrapesos, así como la distribución de las facultades impositivas entre los
diversos órdenes.
Respecto a la conformación de poderes, Madison, especialmente,
determinó que era necesario que el poder se ejerciera por diversos
actores y que, esa estructura de poder se tendría que dividir en esferas
diversas de ejercicio; pero que además para el sano crecimiento de la paz
y libertad era necesario un control de poderes: “Una firme unión será
inestimable para la paz y libertad de los Estados como barrera contra los
bandos domésticos y las insurrecciones. Es imposible leer la historia de
las pequeñas repúblicas griegas o italianas sin sentirse asqueado y
horrorizado ante las perturbaciones que las agitaban de continuo, y ante la
rápida sucesión de revoluciones que las mantenían en un estado de
perpetua oscilación entre los extremos de la tiranía y la anarquía”.19
Continúa diciendo el autor que para contrarrestar esta serie de acontecimientos, a
partir de la visión de la ciencia política moderna, era necesario distribuir
ordenadamente el poder en distintos departamentos. La introducción de frenos y
contra pesos legislativos, la institución de tribunales integrados por jueces que
conservaban su cargo mientras observen buena conducta, la representación del
18 Caneque, Carlos; Botella, Juan; et. al. Ob. cit. (p. 41). 19 Hamilton, Madison, Jay. El federalista. México: Fondo de Cultura Económica, Segunda edición en español, quinta reimpresión. 2006. (pp. 32).
25
pueblo en la legislatura por diputados de su elección… eran medios poderosos
para conservar las sobresalientes ventajas del Gobierno republicano y aminorar o
evitar sus imperfecciones.
“Yo añadiría a este catálogo de circunstancias que tienden a mejorar los
sistemas populares de gobierno civil, por muy nueva que parezca a
algunos la adición, una más, de acuerdo con un principio que se ha
fundado una objeción contra la nueva Constitución: me refiero a la
ampliación de la órbita en la que esos sistemas han de desenvolverse, ya
sea respecto a las dimensiones de un solo Estado o a la consolidación de
varios más pequeños en una gran confederación”.20
Concluye que se puede definir a la república confederada como una reunión de
sociedades o como la asociación de dos o más Estados en uno solo. La amplitud,
modalidades, objetos de la autoridad federal, son puramente discrecionales.
Mientras subsista la organización separada de cada uno de los miembros por la
necesidad constitucional, para fines locales, aunque se encuentre perfectamente
subordinada a la autoridad general de la unión, seguirá siendo, tanto de hecho
como en teoría una asociación de Estado o sea una confederación.
La constitución propuesta, lejos de significar la abolición de los Gobiernos de los
Estados, los convierte en partes constituyentes de la soberanía nacional, les
permite estar representados directamente en el Senado y los deja en posesión de
ciertas partes exclusivas e importantísimas del poder soberano.21
Madison, por otro lado, nos dice que para el éxito de este Gobierno dual es
también necesario, a su vez, una división de departamentos (división de facultades
o poderes), pero relacionados íntimamente y articulados entre sí y para que cada
uno tenga injerencia constitucional en los otros, pues la división tajante del poder
(división de facultades) no podía sostenerse en la práctica; al respecto señala:
“Todo el mundo está de acuerdo en que los poderes propios de uno de los
departamentos no deben ser administrados completa ni directamente por
cualquiera de los otros. Es también evidente que ninguno de ellos debe
poseer directa o indirectamente, una influencia preponderante sobre los
otros en los que se refiere a la administración de sus respectivos poderes.
No puede negarse que el poder tienda a extenderse y que se le deba
refrenar eficazmente para que no pase de los límites que se le asignen.
Por tanto, después de diferenciar en teoría las distintas clases de poderes,
según que sean de naturaleza legislativa, ejecutiva o judicial, la próxima
20 Ídem. (p. 33). 21 Ídem (p. 35).
26
tarea, y la más difícil, consiste en establecer medidas prácticas para que
cada uno pueda defenderse contra las extralimitaciones de otros”.
De tal forma, este autor identificaba el federalismo desde su naturaleza filosófica
en los equilibrios de poder y contrapesos. No habría otra manera de salvaguardar
la unión y la extralimitación del poder que mediante un sistema –que reconocía él
como complejo– de injerencias que pudiese mantener el orden, la paz y la libertad
de los ciudadanos en la construcción de una nueva república. Es este estudioso
es quien abre la puerta para hablar de un sistema federal de gobierno.
Desde el punto de vista de los autores modernos, Tonatiuh Guillén afirma que el
federalismo es una estructura dual de organización del poder de un Estado, en
donde lo fundamental es la naturaleza política de las relaciones que se establecen
entre cada una de las partes (niveles u órdenes de gobierno), ambos son
caracterizadas por su independencia, no subordinación, o, por la permanencia de
su soberanía. La esencia del federalismo es la presencia de la estructura
institucional dual y la autonomía política que conservan las partes, esto es, la
capacidad para decidirse a sí mismas.22
Guillen establece el federalismo desde el punto de vista político, en donde
presupone la existencia de dos órdenes de gobierno que son independientes entre
sí, por lo que el punto central es precisamente la existencia de dos entidades que
se unen pero que conservan la capacidad de decisión. Como se puede observar,
este especialista admite la posibilidad de que los órdenes de gobierno conserven
su soberanía, lo que en la doctrina moderna se ha superado, pues los gobiernos
subnacionales solo mantienen su autonomía pero delegan la soberanía a la
federación, quien es la única que la posee.
Marcelo Prélot define al Estado federal como complejo, en el que se encuentra
una pluralidad de ordenamientos constitucionales, entre los que figura uno
superior, al que se subordinan los órganos de ordenamientos inferiores.23
Para este autor, el Estado federal comprende una serie de normas o
disposiciones, que conviven, a su vez, con otros ordenamientos, pero que al final
del día uno tendrá una jerarquía mayor que los otros –y por consiguiente, estos
serán inferiores a aquel–, por lo que supone que el Estado federal tiene un
carácter mixto, que comprende aspectos unitarios y aspectos societarios.
22 Guillén López, Tonatiuh. Federalismo, gobiernos locales y democracia. México, Instituto Federal Electoral, 2001. (p. 73). 23 Prélot. Marcelo, citado en Badía, Juan Ferrando. El federalismo. España, Revista de estudios políticos. Número 206. 1976. (p. 32).
27
Ferrando Badía, por su parte, nos dice que “a diferencia de la confederación, el
Estado federal es una unión de derecho interno o constitucional y no de derecho
internacional. En la primera, privan las relaciones de coordinación; en el segundo,
las de subordinación. Por estas razones, solo el Estado federal posee un poder
soberano originario, en tanto que en la confederación la soberanía continúa
perteneciendo a los estados-miembro”.24
De acuerdo a las consideraciones vertidas por este autor, en la federación existe
solo una soberanía, que es la de la federación misma, en virtud de que ella trabaja
bajo un esquema de subordinación, donde existe un conjunto de ordenamientos
internos que dan vida al Estado federal, así pues, al concebir relaciones de
dependencia, la soberanía radica esencialmente en este último (al que se
subordinan); por su parte, los Estados miembro conservarán la autonomía
esencial para sus atribuciones, sin llegar al extremo de considerarse soberanos.
Cabe destacar que la doctrina aún no se ha puesto de acuerdo en la naturaleza
jurídica del Estado federal, mientras algunos autores le niegan el carácter de
Estado y lo reducen a una especie particular de confederación de estados
(Calhoun, Seydel); otros, por el contrario, le atribuyen la naturaleza de Estado tan
solo al federal (Zorn, Borel, Le Fur). La mayor parte de los estudiosos se inclinan
por la naturaleza estatal, tanto de los Estados miembro, como del Estado federal.
En otras latitudes, Tena Ramírez dice que la federación “representa ante todo una
forma de gobierno que, al consistir sustancialmente en una distribución de
competencias, cubre por igual con un nombre el perímetro central y los locales”.25
Cabe destacar que para este flamante constitucionalista el sistema federal es una
forma de gobierno y no una forma de Estado en el que se distribuyen
competencias entre el Gobierno central y los que conformaron la Unión.
Otro constitucionalista, Jorge Carpizo, define al Estado federal a través de las
siguientes características:26
a) Una constitución que crea dos órdenes delegados y subordinados, pero que
entre sí están coordinados: el de la federación y el de las entidades
federativas.
b) Las entidades federativas gozan de autonomía y se otorgan su propia ley
fundamental para su régimen interno.
24 Badía, Juan Ferrando. El federalismo. España, Revista de estudios políticos. Número 206. 1976. (p. 39). 25 Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano. 32ª ed. México: Porrúa, 1998. (p. 125). 26 Gámiz Parral, Máximo. Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas. México: Universidad Autónoma de México, 2005. (p. 66) Obtenido desde: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/948/6.pdf.
28
c) Los funcionarios de las entidades federativas no dependen de las
autoridades federales.
d) Las entidades federativas deben poseer los recursos económicos
necesarios para satisfacer sus necesidades.
e) Las entidades federativas intervienen en el proceso de reforma
constitucional.
Jorge Carpizo aclara que el sistema federal es creado por una Constitución que
instituye dos órdenes de gobierno que están coordinados entre sí, en los cuales
las entidades federativas gozan de autonomía propia, por lo que los funcionarios
de estas no dependen de las federales, el régimen debe garantizar que las
entidades federativas posean los recursos económicos necesarios para hacer
frente a sus responsabilidades y, por último, que los Estados intervengan en el
proceso de reforma constitucional.
Carpizo aprecia una serie de características del régimen federal, que son los
elementos fundamentales por los cuales podemos presumir que un Estado ejerce
un régimen federal; en esas características, el maestro establece de manera muy
precisa que las entidades federativas deben participar en el proceso de reforma
constitucional, por lo que presupone el surgimiento de una constitución,
documento que da vida a todo el sistema normativo de la federación. Esta es una
de las particularidades distintivas que le atribuye al sistema federal.
Asimismo, Jacinto Faya afirma que “el federalismo es un pacto establecido por
voluntades, hecho por participantes que tienen capacidad y libertad de ejecutarlo:
entonces, quienes lo pacten son autónomos y la federación es la conexión de
entidades autónomas; sin ésta característica no puede darse un sentido firme al
pacto que los lleve a la forma de federación”.27 Faya aclara que es la característica
necesaria para la formación de una federación: un pacto hecho por entidades
autónomas, que tienen libertad en su actuar y que cuentan con la capacidad de
ejercer ese pacto, desde luego, cuando el autor afirma que se trata de un “pacto”
hay que señalar que tal situación conlleva la unión de entidades que antes no
estaban unidas.
Cuando se habla del federalismo es necesario poner atención y tener como marco
de referencia a autores que, sin duda, institucionalizaron y dieron vida a lo que en
la doctrina se le conoce como el federalismo clásico, es decir, a Alexander
Hamilton, John Jay y James Madison, de los cuales ya se ha hecho referencia; sin
embargo, cabe destacar que argumentaban con vehemencia que el federalismo es
27 Faya Viesca, Jacinto. Finanzas públicas. México, Editorial Porrúa, 1998. (p. 5).
29
una “unidad en la diversidad”, que se caracteriza por la interrelación, pero a su
vez, por la independencia de las relaciones estatales y jurídicas entre los
Gobiernos subregionales y el Estado central. En este sentido, Nicolás Mandujano
afirma que de estos autores se desprende que el sistema federal no solo es un
proceso evolutivo, sino que también está relacionado directamente con el
constitucionalismo.28
Cabe hacer una especial mención sobre criterios jurisdiccionales de la soberanía
dual, que han sido resueltos por la Suprema Corte de Justicia de los Estados
Unidos de América, a través del juez O’Connor, quien planteó la incompatibilidad
de la Constitución de Missouri, que preveía la jubilación de sus jueces estatales a
los 70 años de edad, ya que la Ley Federal de Discriminación por Edad en el
Trabajo de 1967 prohíbe cualquier despido por motivos de edad del trabajador.
Finalmente se determinó que la previsión constitucional del estado de Missouri,
sobre retiro forzoso de los jueces, no constituía una vulneración del ordenamiento
federal.
El núcleo de la doctrina de la soberanía dual se expone en los siguientes términos,
de acuerdo a la sentencia:
“Como sabe cualquier estudiante, nuestra Constitución establece un
sistema de soberanía dual entre los Estados y el poder federal. Esta corte
ha reconocido tal principio fundamental en la sentencia Tafflin contra
Levvit, donde se especifica que, de acuerdo con nuestro sistema federal,
los Estados poseen soberanía concurrente con la del poder federal, sujeta
solo a las limitaciones de la cláusula de comercio.
Hace más de cien años, la Corte describió el sistema constitucional de
soberanía dual: «el pueblo de cada Estado compone un Estado que tiene
su propio Gobierno y está encargado de todas las funciones que son
esenciales para una existencia independiente y separada. Sin los Estados
en unión no existiría un cuerpo político como los Estados Unidos. Por ello,
no solo no puede haber una pérdida de la autonomía independiente y
separada de los Estados en su unión bajo la Constitución, sino que no
puede razonablemente argumentarse que la preservación de los Estados
y sus gobiernos no se encuentra diseñada y mandada por la Constitución
al igual que la preservación de la Unión y el mantenimiento del Gobierno
nacional. La Constitución, en todas sus disposiciones contempla una unión
indestructible compuesto por Estados indestructibles»”.
28 Mandujano Ramos, Nicolás. Federalismo fiscal en México. Una propuesta para fortalecer la hacienda pública estatal. México: Universidad Autónoma de México, 2010. (p. 24) Obtenido desde: <http://ru.iiec.unam.mx/1305/>
30
En suma, las definiciones antes descritas rondan desde diversos ámbitos:
jurídicos, económicos o políticos, y no porque los autores definan temas
diferentes, sino porque al hablar del régimen federalista debemos suponer que se
trata del establecimiento de un orden normativo, de la creación de un régimen
económico y de la generación de un pacto político. Así, Alicia Hernández nos
explica que “en efecto, no es posible sostener que el Federalismo se circunscriba
a la definición constitucional de una forma de gobierno sin considerar su estrecha
vinculación con la libertad política de los ciudadanos, así como con el complejo
balance del poder económico y social nacional”.29
Conforme a lo visto anteriormente, se concibe que tanto los Gobiernos
subnacionales que forman parte de la federación, como del Estado federal, tienen
naturaleza estatal. Y quien esto escribe se inclina hacia la teoría que concibe a
este último como forma avanzada de descentralización; así pues el Estado federal
es un estado que se caracteriza por la descentralización especial, que se
compone de entidades miembro dominadas a un poder soberano estatal federal,
pero que poseen autonomía constitucional y que, sobre todo, participan en la
formación de la voluntad del Estado federal. Algunos autores que sostienen esta
teoría son Kunz, Eisenmann, Surand, García Pelayo, entre otros.30
En esta dirección pues, en el presente trabajo se define al federalismo como
aquella forma de Estado en donde se crea un ente nuevo a partir de la unión de
diferentes entidades autónomas, dicha unión es producto de un pacto político e
institucional; aquella entidad creada se le conoce como federación y solo se le
delegan las facultades necesarias para su sustento, esto es, aquellas
encaminadas a garantizar la unidad política y económica del país.
Por otra parte, se explica al federalismo fiscal como la enunciación de
competencias en la constitución entre los diferentes órdenes de gobierno para
llevar a cabo la recaudación de los ingresos, con el objetivo de cumplir con las
responsabilidades que cada orden está obligado a desempeñar en el pacto
constitucional.
Es forzoso hacer un especial énfasis en la naturaleza misma de la federación,
pues en la inteligencia de que existen entidades que son autónomas y que crean
una entidad, que si bien es suprema, no lo puede ser en términos absolutos, sino
que la federación solo debe ser superior en aquellas materias que la propia
voluntad de dichas entidades le han conferido observar, porque si fuera de otra
manera no se podría hablar de autonomía cuando una entidad no goza de una
completa dependencia y está sujeta, en lo que le concierne, a otra voluntad. Si a
29 Hernández, Alicia et.al. ¿Hacia un nuevo federalismo? México: el Colegio de México, 1996 (p. 15) 30 García Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado. España, Madrid: Alianza Editorial, 1958. (pp. 215-230).
31
alguien se le dice que es autónomo, pero se le somete en su actuar a otro sujeto,
en realidad no se le está diciendo la verdad.
2.2 Principios del federalismo
El federalismo, como ya se hizo notar, es el producto de un pacto entre distintos
entes; el objetivo de constituir este régimen obedece a diversas finalidades que se
expresan a través de lo que en la teoría se llaman principios del federalismo. En
efecto, como en cualquier materia, ya sea democracia, transparencia, derechos
humanos o el rubro electoral, existen diversos principios que definen a esa
institución jurídica, económica o social; y son precisamente estos principios los
que distinguen lo que se está hablando. Por ejemplo: en materia electoral los
principios de legalidad, transparencia, certeza o equidad dan vida a todo el
régimen electoral y cualquier acto o normatividad tienen esencialmente el objetivo
de respetar dichos principios. Así pues, en el federalismo también existen
principios que lo definen, y que invariablemente –al menos en la doctrina–, no
deben ser violados o menoscabados en su ejercicio, para algunos puede inclusive
no ser objeto de discusión.
Desde el punto de vista de quien suscribe, el federalismo se sustenta en tres
principios fundamentales para la existencia de la federación, el principio de la
solidaridad, el de la subsidiariedad y el de la corresponsabilidad, los cuales
siempre deben estar presentes, independientemente de las modalidades que cada
país puede adoptar en su forma federal.
Con el concepto “solidaridad” se da a entender un principio de “entrelazamiento
social”. Este concepto implica que el bienestar de las partes es inseparable tanto
del bienestar como de los problemas del todo, y viceversa.31 Así, al trasladar este
esquema al campo de lo federal, el Estado en su totalidad vive en y de sus partes
integrantes, las cuales, a su vez, viven en y del todo. Dicho principio se expresa en
la voluntad de los Estados en sentirse parte de un todo con las demás
comunidades que conforman la federación, “de modo tal que lo que a cualquiera
de ellas les acontezca, no le será indiferente a las otras”.32
Respecto del tema fiscal, el principio de solidaridad en el financiamiento de bienes
y servicios, lo explica Nicolás Mandujano:
“Se refiere al principio mediante el cual se establece un mecanismo
financiero y, éste a su vez, a un mismo esfuerzo fiscal, los Gobiernos
31 Sánchez de la Barquera y Arroyo, Herminio. La federalización de la política cultural en México. ¿Alemania como modelo? México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011. (p. 54). 32 Barrera Buteler, Guillermo. Derecho público provincial y municipal. Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba, 2008 (p. 6).
32
locales disponen de similares recursos (propios más transferencias) por
habitante, o para cubrir el mismo nivel de “necesidades” relativas a
competencias de ese ámbito de gobierno”.33
Desde el punto de vista de esta investigación, la solidaridad se traduce en dos
sentidos: por un lado, en la descentralización de las facultades del Estado, así, los
niveles de Gobierno deben colaborar para cumplir con los grandes objetivos
nacionales, por lo que es importante deslindar responsabilidades a los distintos
órganos de poder, es decir, consiste en el reparto de roles de manera vertical
desde la federación hacia los gobierno regionales y de aquí a los gobiernos
locales. Por otro lado, el principio de la solidaridad se traslada a su vez, de manera
horizontal, de manera que los diversos órdenes de Gobierno deben participar en el
desarrollo de los demás niveles que no se encuentran en su plano de relación
vertical, así, por ejemplo, los Gobiernos regionales deben ser solidarios entre sí o
los Gobiernos locales deben ayudar a otros en el cumplimiento de sus
responsabilidad o, inclusive, en el impulso de nuevas.
El objetivo de la solidaridad en el régimen federal es el de construir el desarrollo
uniforme del Estado, de esta forma territorios con un mayor desarrollo colaboran
con los que tienen un menor progreso; y lo hacen en muy diversos rubros: en
materia económica, política, seguridad, vivienda, salud o educación. Lo anterior
sin dejar de considerar que existe también la diversidad en una federación, por lo
que la colaboración entre los distintos actores es fundamental en la construcción
del adelanto. En este sentido se expresa Faya:
“La unión federal no pretende ningún tipo de reducción de las formas
propias de vida de las distintas comunidades que integran la Unión, sino
una organización más amplia que respete los modos de ser de las
comunidades, y que les permita un superior desarrollo a partir de un nuevo
espíritu, pero ya, de carácter nacional”.34
Es cierto que la solidaridad implica el alcanzar un desarrollo en conjunto sin dejar
entidades en el olvido, ni retrasadas en algún rubro, lo que arroja tener una sola
imagen en el plano internacional, como aquella fotografía de un solo ente; sin
embargo, la solidaridad no se convierte en un principio de la federación cuando los
recursos de esta se presentan en términos de un juego suma-cero, en otras
33 Mandujano Ramos, Nicolás. Ob. cit. (p. 26) 34 Faya Viesca, Jacinto. El federalismo mexicano. Régimen constitucional del sistema federal. México: Editorial Porrúa, 2004 (p. 7)
33
palabras, no es válido fundamentarse en la solidaridad para que una región reciba
más y, por el contrario, a otra se le reduzca en sus atribuciones.
Respecto a este punto no hablaríamos de una solidaridad como tal sino se tratara
de una reducción de las facultades de una entidad por un aumento en las
capacidades de otra. No es tampoco de un juego de palabras o de un eufemismo,
sino que la solidaridad debe ser vista en términos no solo de eficiencia sino de
justicia. Así pues, la federación debe tener como objetivo el alentar a las regiones
que la conforman a que crezcan más rápido y de manera sostenida, en el
entendido de que quienes así lo hagan deben ser solidarias con las otras que se
han quedado rezagadas, pero sin atrasar a los territorios que se desarrollan de
manera más acelerada que otros. Desde luego, la solidaridad conlleva a la
responsabilidad que tienen tanto los Gobiernos regionales como los locales en
participar en el desarrollo uniforme de toda la nación.
Este principio de solidaridad en materia fiscal constituye parte esencial de la
federación, ya que no se puede supeditar tal principio al tema de los recursos
públicos, pues aquí se debe trabajar en términos de justicia y de productividad.
Primero hay que diferenciar que el ámbito fiscal se refiere al tema de los ingresos
que el Gobierno puede captar a través de diferentes mecanismos, y otra es la
materia de la descentralización que consiste en la transferencia de
responsabilidades por el lado del gasto. Pues bien, la solidaridad debe operar en
la materia del gasto, mas no en el tema de los ingresos fiscales. En el primer
aspecto hay que ser solidarios para mantener ese desarrollo uniforme en toda la
federación (es decir, a través del gasto resarcir las desigualdades horizontales que
se dan entre los estados), y en el segundo hay que ser justos con quienes están
alentando la productividad, ya que si bien la federación puede catalogar las
participaciones como un gasto, lo cierto es que no se trata de tales, sino de
ingresos de los estados que comparte con ella.
En este sentido se expresa el Consejero Jurídico de la Secretaría de Finanzas del
estado de Nuevo León al afirmar que: “el principio que debe fortalecer en el
federalismo fiscal es la justicia, porque el tema comprende el determinar qué
impuestos son de la federación, cuáles del estado y cuáles del municipio, por lo
que las transferencias productos de los impuestos deben estar en proporción de lo
que cada ente aporta. En cambio, en materia de gasto, la federación puede
repartir a cualquier estado o municipio conforme a un programa nacional de
desarrollo, que tiene el objetivo de mantener un desarrollo uniforme”.
Es importante hacer esta anotación porque de aquí se desprenderá el mayor
contenido de esta investigación que más adelante se desenvolverá en cada uno
de los parajes que el suscrito expone.
34
Otro principio que toda federación sostiene es el de la subsidiariedad. Guillermo
Barrera explica que “la subsidiariedad federal aparece como el resguardo de la
diversidad y acota los efectos unitivos de la solidaridad, limitándolos a aquellos
aspectos en los que cada comunidad local resulta insuficiente por sí misma para
alcanzar los fines propuestos”.35 Por su parte, Oates afirma que la subsidiariedad
consiste en “asignar al nivel de gobierno más bajo posible aquellos productos y
servicios locales que puedan proveerse mejor a dicho nivel”.36
Por tanto, la autoridad central asume su función subsidiaria cuando participa en
aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no puedan resolverse
eficientemente en el ámbito local o más inmediato”.37 También Alberto Dalla y
Pablo Garat expresan que en el medio fiscal, la subsidiariedad se enuncia en el
sentido de que Estado central solo debe atender las prestaciones que no puedan
observarse a nivel de las unidades políticas menores.38
Asimismo Martín Loo parte del principio de que la subsidiariedad en el régimen
estatal deja de atender a la relación Estado/ciudadano cuando el primero hace
suya responsabilidades que los ciudadanos no pueden atender, y en cambio
comienza a observar la relación entre las distintas articulaciones del poder público,
al mirar hacia la distribución de las competencias al interior de la estructura pública
y asignar funciones a las autoridades que se encuentran en la base de la pirámide
organizativa interna del Estado.39
Así también, Luciano Parejo, al referirse al artículo 5 del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea, que establece el principio de subsidiariedad, señala lo
siguiente:
“Comporta que la Unión Europea actúa, en los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva, solo en la medida en que los objetivos de la acción
pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los
estados miembros y, por consiguiente, puedan, lograrse mejor, por
razones de la dimensión o los efectos de la referida acción, a nivel
comunitario”.40
35 Barrera Buteler, Guillermo. Ob. cit. (p.6) 36 Oates, W. Fiscal Federalism. Nueva York, Harcourt Jovanovich, 1972 (p. 67) 37 Peinado Guevara, Víctor Manuel. Federalismo en México: Conformación y principios fundamentales. México, Instituto Tecnológico de Sonora: El buzón de Pacioli, 2010. (p. 19) 38 Dalla Via, Alberto Ricardo y María Garat, Pablo. La situación de las provincias, descentralización fiscal y coparticipación federal. Argentina, Instituto Nacional de la Administración Pública, 2002. (p.16) 39 Loo Gutiérrez, Martín. La disciplina constitucional del principio de subsidiariedad en Italia y Chile. Chile, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso: Revista de Derecho, 2009. (pp. 406-407) Obtenido desde: http://www.scielo.cl/pdf/rdpucv/n33/a11.pdf 40 Parejo, Luciano. Derecho administrativo. Barcelona. Ariel Derecho. (pp. 55-57)
35
Con relación a lo anterior, el principio de la subsidiariedad en el régimen federal se
expresa a través de la acción de la entidad en la intervención que realiza
subsidiariamente, cuando las comunidades no pueden cumplir con sus objetivos o
fines, de tal manera que la federación interviene en la competencia de las regiones
locales cuando estas no han podido cumplir con sus responsabilidades.
Bajo este supuesto, la intervención del órgano central no se vincula con una
intervención en el ámbito de las facultades de otra entidad, sino que involucra el
fin último de la federación que es el de conservar la unión.
Nicolás Mandujano expresa que el principio de subsidiariedad referido a la
estructura de las competencias entre los diferentes órdenes de Gobierno en
materia funcional (poderes públicos, hacienda pública, agentes sociales, etc.),
comprende dos aspectos principales. El primero de ellos como un principio de
legitimación política y el otro como un principio operacional. Este último se asocia
al criterio de eficiencia económica, mientras que en la legitimación política la
subsidiariedad propone una comunidad que concentra sus esfuerzos en ciertas
áreas delimitadas en donde su acción es más eficaz que los países miembros; es
decir, donde la federación se convierte en un ente de poder más definitivo que el
estado particular.41 En este orden de ideas, la subsidiariedad se convierte en un
principio con doble función: para la integración entre la comunidad en general y, a
su vez, en la regionalización de los estados que conforman la federación.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México, ha
determinado como postulado primordial que el principio de subsidiariedad en el
ámbito internacional consiste en que, no obstante la existencia de normas y
procedimientos internacionales para la protección y defensa de los derechos
humanos, es a los Estados a quienes corresponde, en primera instancia, respetar
y hacer respetar tales derechos en el ámbito de su jurisdicción, y solo cuando a
nivel interno no se ha brindado una protección adecuada y efectiva, la jurisdicción
internacional debe ejercer su competencia.42
El tercer principio es el de la corresponsabilidad, que radica en la responsabilidad
compartida entre los diversos entes de Gobierno, que al trasladarlo al ámbito de la
hacienda pública, como lo señala el doctor Gerardo Guajardo, consiste en que
cada ámbito de Gobierno cuente con las potestades recaudatorias para poder
hacer frente a las responsabilidades de gasto; sin embargo, se entiende que
algunas veces conviene que las potestades recaudatorias las haga un ámbito de
Gobierno diferente a otro que tiene la responsabilidad del gasto; por lo que las
41 Mandujano Ramos, Nicolás. Ob. cit. (p. 25). 42 Principio de subsidiariedad. Su concepto en el derecho internacional de los derechos humanos. Tesis aislada. Décima Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Libro XV, diciembre de 2012, tomo 2.
36
autoridades de todos los órdenes de Gobierno deben ser corresponsables en
estos dos fundamentales ámbitos de la hacienda pública.43
La corresponsabilidad debe alejarse del ámbito del paternalismo, en el que un
orden de Gobierno se reserva para sí las potestades, en virtud de que otro no
tiene la capacidad de ser responsable en el cobro de las contribuciones. Sobre
este punto, el doctor Pedro Torres comenta que la generación de este régimen de
corresponsabilidad trae a la par la institucionalización de sanciones e incentivos
necesarios para alentar a todos los ámbitos de Gobierno a que realicen su trabajo,
y a la vez, generar un ambiente de presión con el objetivo de que tanto la
federación como los estados y los municipios generen políticas públicas en la
recaudación de los impuestos.44
A su vez, el principio de corresponsabilidad fiscal se ha discutido mucho en la
conformación de las comunidades autónomas en España; Adame Martínez, ante
su constitución, nos dice que “cuando se habla de responsabilidad fiscal de las
43 Entrevista realizada al Dr. Gerardo Guajardo, especialista en materia de finanzas públicas, la cual se reproduce íntegramente en lo que corresponde: Samuel García: “Muy bien, y en cuanto al federalismo fiscal en México, ¿qué principios cree usted debe sostener o tener mayor peso frente a otros, llámese solidaridad, subsidiaridad y/o corresponsabilidad?” Dr. Guajardo: “Yo pienso que un nuevo arreglo de federalismo fiscales se debe sostener más bien en base a la corresponsabilidad, el federalismo clásico, en su inicio como su nombre lo dice “clásico”, la idea es que cada ámbito de Gobierno cuente con las potestades recaudatorias para poder hacer frente a las responsabilidades de gasto que debe de hacer esa debería de hacer digamos el objetivo, entendemos que las potestades recaudatorias algunas veces conviene que las gana un ámbito de Gobierno diferente a otro que tiene la responsabilidad de gasto, pero tampoco puede ser tan radical tan diferente, entonces, yo pienso que el federalismo fiscal debería de tender, de alejarse de un principio paternalista de que, como tú no puedes cobrar bien yo cobro por ti, yo me quedo con las potestades y eventualmente también si esa visión la extendemos al gasto pues también al rato van a salir que como tampoco tienen capacidad institucional para gastar pues que también el gobierno federal lo haga de esta forma o los estados o por los municipios, creo que debieran ser, deberían abultarse o debería por lo menos, debería de cambiársele, debería de ver un punto de inflexión para propiciar gradualmente el enfoque de corresponsabilidad tanto en la recaudación como en el ejercicio del gasto.” 44 Entrevista realizada al Dr. Pedro Torres, especialista en materia de finanzas públicas, la cual se reproduce íntegramente en lo que corresponde: Samuel García: “¿En cuanto a federalismo fiscal en México que principio entre los que se destacan solidaridad, subsidiaridad y corresponsabilidad cree usted que debe manejar mayor peso o si deben de ser equiparables?” Gerardo Guajardo: “Yo creo que deben de atender a distintos momentos y a distintas particularidades de una organización que es la federal, no obstante, y focalizado al punto creo que se debe de impulsar el principio de corresponsabilidad y este principio donde se debe de materializar es en la ley de coordinación fiscal es decir que haya los incentivos necesarios para que estados y municipios se vayan viendo pues alentados e incluso presionados para establecer políticas públicas en la recaudación de impuestos, es decir no solamente el castigo sino también el incentivo por medio de las formulas, el tema es que cuando se llega a la arena de lo político, muchas veces los estados pues no tienen la capacidad que tienen el número de diputados y cenadores para poder bloquear una mayoría de este tipo pero sus administraciones no son sólidas entonces dicen… yo qué incentivo voy a tener si meto esta reforma pues el principal perjudicado voy a ser yo, entonces ese es un fenómeno que también… hay que crear el incentivo primero entre los políticos quienes son lo que aprueban las modificación”.
37
comunidades autónomas se alude a la necesidad de acrecentar el grado de
perceptibilidad que deben tener los contribuyentes residentes en una determinada
comunidad para poder identificar claramente que las cargas tributarias por ellos
soportadas han sido impuestos por el gobierno de dicha comunidad”.45
Al respecto, Perfecto Sánchez y José Ricardo escriben que para que la
corresponsabilidad se dé en la práctica, se debe ser responsable con uno mismo
en relación con las otras obligaciones propias de toda clase, en virtud de que “la
corresponsabilidad, por lo tanto, presupone la responsabilidad y es un valor más
elevado que la responsabilidad. Aquélla, en efecto, asume su compromiso para
actuar junto con otros en la construcción de una sociedad más justa”.46
En efecto, en primer lugar la corresponsabilidad fiscal nos permite entender la
autonomía de los Gobiernos en el campo de los ingresos, es decir, debemos
trabajar bajo la idea de que cada orden de Gobierno necesita de una autonomía
fiscal para hacer frente a las responsabilidades en materia de gasto.
En segundo momento, para cumplir con el objetivo de obtener una equivalencia en
materia fiscal, es necesario exigir a los beneficiarios de los servicios públicos los
impuestos necesarios para sufragar el costo de los mismos. Es decir, no solo
basta que se determine el nivel de aportación de cada sociedad, sino que es
necesario exigir a cada una de ellas los montos específicos para sufragar el costo
de los mismos.
En tercer lugar, la corresponsabilidad consigue lograr la desaparición de la ilusión
fiscal, ya que se considera necesario para que los contribuyentes decidan el nivel
de servicios públicos que desean tener, que ellos mismos perciban correctamente
el costo de su carga fiscal; es decir, a mejores servicios públicos, mayor debe ser
la carga fiscal para los particulares.
Para Fernando Serrano, el principio de corresponsabilidad, es una manifestación
del principio de autonomía, tanto política como financiera, reconocida por los entes
locales. Desde esta perspectiva cabe afirmar que el legislador, a la vista del
elevado grado de independencia con la que deben contar, tiene que dotar de
mayores competencias a la hora de diseñar el sistema de ingresos, claro, siempre
dentro de los límites constitucionales.47
A su vez, la corresponsabilidad fiscal encuentra su anclaje también en los criterios
de eficiencia y economía que deben inspirar al gasto público, pues debe tener una
45 Adame, Francisco. El nuevo modelo de financiamiento de las comunidades autónomas y la corresponsabilidad fiscal. España, XIX Jornadas de Estudio. (pp. 999-1022) 46 Perfecto Sánchez, José Ricardo. La corresponsabilidad, valor social instituible para la observancia de los derechos humanos. México, Universidad Autónoma de México. 2000. (pp. 6 - 7) 47 Serrano, Fernando. El principio de corresponsabilidad fiscal: fundamento y límites de los ingresos en la Constitución Española. España: Foro, Revista de Derecho. No. 20. UASB-Ecuador. Quito, 2013. (pp. 10 - 11)
38
incidencia directa en el sistema de ingresos exigido por los distintos entes
territoriales, que permita a los contribuyentes de un determinado lugar identificar al
verdadero responsable político de la inobservancia de las exigencias en materia
de gasto, y con esto, le permitirá votar en consecuencia.48
El principio de corresponsabilidad en materia fiscal está desarrollado directamente
con el elemento de la justicia, en donde debe aportar más quien cuenta con
mayores recursos, y que, a su vez, quien aporta más debe de observar que tal
aportación sea benéfica para su entorno, eso en el ámbito Estado-sociedad; pero
también tiene una nueva dimensión que aterriza en el campo de la relación entre
el Estado federal-Estados miembros, donde aquellos que tienen más aportan más,
pero que a su vez, quienes participan más deben tener las condiciones necesarias
a efecto de presuponer que las cargas tributarias por ellos impuestas son
benéficas para el entorno.
Los principios descritos con anterioridad (solidaridad, subsidiariedad y
corresponsabilidad fiscal), son los que la teoría ha desarrollado a lo largo la
construcción del régimen federal. La importancia de estos principios radica en el
hecho de que las naciones federalistas los adaptan al rubro de los ingresos y
gastos, y en lo específico, a la materia fiscal.
2.3. Modelos del federalismo
Una vez visto los principios del federalismo sobre los cuales se sustenta cada acto
y ordenamiento, es necesario saber que existen inclusive entre los países que son
federales diversas matices que interpretan de manera distinta tales principios; a
través de estos se generan modelos de organización interna de poder.
En ese sentido, por ejemplo, el modelo federalista de los Estados Unidos de
América no es el mismo que el de Canadá, Alemania o Brasil, sino que cada uno
de ellos interpreta de manera diferente los conceptos. Esa divergencia no quiere
decir que se aniquile o elimine el Gobierno federalista, sino que por razones
históricas, doctrinales o, simplemente, por costumbre, cada país ha adoptado un
modelo diverso, por lo que se reconoce que no existe un solo modelo federalista
en el mundo, y que no todo modelo es perfecto ante la perspectiva de alguien
más.
Por su parte, el federalismo mexicano, si bien es cierto que ha nacido a partir del
estadounidense, y se ha desarrollado bajo las ideas de los Estados federalistas
tradicionales como el alemán o suizo, también lo es que ha instrumentado sus
propias características bajo sus principales razonamientos tanto históricos como
48 Ídem.
39
doctrinales, lo que ha ocasionado adoptar las particularidades propias que definen
a nuestro sistema.
Por otro lado, también existen justificaciones de carácter político, pues con el
Gobierno en manos de un solo partido político por más de 80 años, se ha
impedido tanto la concepción y desarrollo del federalismo de la manera en que
sucedió en otras latitudes.
Bajo esa tesitura existen entre la doctrina tres modelos teóricos principales del
federalismo: el dual, el cooperativo y el competitivo.49
El federalismo dual, según Madison, está fundado sobre la idea que consiste en
afirmar que las funciones y competencias del Gobierno federal y de los estatales
están claramente definidas y separadas, por lo que ninguno debe interferir en la
esfera de actuación del otro.50
De esta manera, agrega Cárdenas, el postulado básico es muy claro: existe una
separación clara y tajante entre los poderes del Gobierno central y los de las
regiones. Al respecto, Bertrés nos dice que el federalismo dual se caracteriza a
partir de la relación en la que predomina la tensión y el conflicto entre el Estado
central y los Estados particulares y, entonces, se debilitan los vínculos de
consenso y colaboración.51
Por otro lado, Francisco Fernández afirma:
“El federalismo dual se asienta en la concepción de la Constitución Federal
de 1787 como un convenio o acuerdo entre los estados, de acuerdo con el
cual estos mantendrían su soberanía sobre una serie de cuestiones. Fruto
de ello sería la existencia de dos ámbitos de poder, mutuamente exclusivos
y recíprocamente limitados, con unos Gobiernos respectivos situados en un
plano de absoluta igualdad en cuanto igualmente soberanos”.52
Por su parte, Xavier Díez de Urdanivia Fernández concluye que:
“Se conoce, por tanto, como federalismo dual a esta concepción clásica,
formalmente concebida, que por más de un siglo pretendió haber agotado el
49 Cárdenas Gracia, Jaime. México a la luz de los modelos federales. México, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, mayo-agosto 2004. (pp.481-482); Mandujano Ramos, Nicolás. Ob. cit. (p. 27) y Bertrés, Raúl Eduardo. Modelos del federalismo e interpretación federal. Argentina, Revista Kairos, 2000 (p.1). Obtenido desde: <http://www.revistakairos.org/k05-07.htm> 50 Madison, Hamilton y Jay. Ob. cit. (p. 76). 51 Bertrés, Raúl Eduardo. Ob. cit. (p. 1). 52 Fernández Segado, Francisco. Cuadernos constitucionales México-Centroamérica: el federalismo en América Latina. México, UNAM: Centro de Investigaciones Jurídicas, 2003. (p. 14) Obtenido de: <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1081/1.pdf>
40
análisis definitorio del fenómeno federal, al determinar que tal era el
régimen de Gobierno en que coexisten dos órdenes jurídicos y de Gobierno,
coextensos y coetáneos, entre los cuales la constitución repartía
competencias exclusivas, concurrentes o coincidentes”.53
Y es que, en efecto, al delimitar claramente el ámbito de competencias no se
genera, ni siquiera de manera política, uno de negociación entre el Gobierno
nacional y los Estados autónomos; lo que origina, consecuentemente, solo
controversias cuando un Estado cree que ha sido violado en su esfera de
competencia, o cuando la federación así lo considera.
El surgimiento de este modelo data de El federalista, un conjunto de ensayos
publicados por Madison, Hamilton y Jay, al que ya hemos hecho referencia, en el
que explican que el federalismo se trata de un convenio o acuerdo entre los
Estados, el cual conserva una porción de la soberanía que estos no delegan y el
Estado federal es quien recibe la delegación de parte de la soberanía de los
delegantes, partiendo del supuesto de que ello delimita su competencia.
En este apartado hay que notar que en realidad las entidades que conforman la
federación no delegan parte de su soberanía, porque ni siquiera en ellos radica,
sino que hay que aclarar que esta se deposita en ellos, lo cual es diferente; dado
que la soberanía radica en la población de cada estado, de esa forma, no está
determinada en una por cada entidad, sino que solo es legítimo representador de
aquella.
Entonces, no se puede hablar de una cesión de parte de la soberanía; en cambio,
sí es una cesión de la representación de la soberanía, por lo que el ente que se
crea recoge cada potestad soberana de los Estados para formar una sola, que es
representativa de la federación.
Eso fue justamente lo que ocurrió en el surgimiento de los Estados Unidos de
América, pues en dicha época se marcó un ambiente de tensión y conflicto, y no
de consenso y colaboración, ya que prevaleció la idea de que en el ámbito de la
competencia, esta se ejerce por un poder que, por antonomasia, se le quita al otro.
Véanse las tradicionales sentencias de la Suprema Corte de Justicia en Estados
Unidos sobre los casos Marbury contra Madison (1803), McCulloch contra
Maryland (1819) o Gibbons contra Ogden (1824), las cuales generaron un
concepto más certero sobre el federalismo dual.
53 Díez de Urdanivia Fernández, Xavier. El sistema federal mexicano: antecedentes, evolución y perspectivas. Querétaro, Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política. 2003. (pp. 70)
41
Nicolás Mandujano relaciona este modelo con el llamado federalismo clásico, pues
en este existe una exclusividad de funciones que la norma suprema otorga a un
ámbito de gobierno, por lo que está facultada y tiene independencia para actuar en
ese espacio, de manera que disminuye la necesidad de coordinación y
concurrencia de atribuciones.54
El federalismo dual en América Latina sería muy distinto al estadounidense, pues
desde el inicio la federación, en específico el Ejecutivo federal, empezó a tener
una tendencia centralizadora del poder político, con lo que la autonomía de los
estados se vio paulatinamente amenazada y se alejó, en toda medida, del modelo
del federalismo dual estadounidense.55
En definitiva, el federalismo dual dejó de formar parte de la práctica de los Estados
porque se enfocó a un tratamiento equivocado y a una comprensión inoportuna del
federalismo, pues en el caso específico del mexicano, no se trata de una
federación y de Estados federados (como en Estados Unidos); no hay dos
entidades ajenas que, de los 32 Gobiernos subnacionales, se convertirían en 33
sujetos contando a la federación.
No, la federación no es algo distinto a los estados, y estos no son distintos entre
ellos. La federación es la adición de las entidades locales, se trata de la regulación
de competencias entre los agentes, es decir, a la esta se le encomiendan distintas
atribuciones y a los Estados otras, mas nunca facultades limitadas entre ambos
órdenes.
De esta manera, para cumplir con los objetivos del Estado, es necesaria la
convergencia de todos los órdenes de Gobierno, cuestión que en el federalismo
dual no se presenta.
En segundo término se encuentra el federalismo cooperativo, este es sucesivo del
dual, y presenta la distribución del poder mezclada entre el Estado central y los
autónomos.
El origen de dicho sistema proviene de los años de la Gran Depresión, y perduró
durante los quince años siguientes al fin de la Segunda Guerra Mundial. “El
postulado básico del federalismo cooperativo consiste en que los poderes, las
funciones y responsabilidades de las entidades del Gobierno central, regional y
local son poderes, funciones y responsabilidades compartidas. Las competencias
y funciones no están parceladas nítidamente entre los diversos poderes. La
elaboración y ejecución de las políticas públicas son compartidas”.56
54 Mandujano Ramos, Nicolás. Ob. cit. (p. 27). 55 Fernández Segado, Francisco. Ob. cit. (p. 18) 56 Cárdenas Gracia, Jaime. Ob. cit. (p. 485).
42
En relación con lo anterior en el federalismo cooperativo no se trata de una tajante
distribución de facultades y competencias, sino de trabajar en el ámbito de la
coordinación, cooperación y corresponsabilidad entre todos los ámbitos de
Gobierno. Así pues, “los funcionarios de los distintos niveles no trabajan para sí,
como rivales sino como socios”.
Nicolás Mandujano nos dice:
“En este sentido, los Gobiernos nacional y local no se encuentran conforme
a derecho subordinados, ya que ninguno de ellos rebasa los términos de su
pacto en relación con el poder y estatus del que cada uno ha de disfrutar;
de tal manera que la Constitución Federal es soberana en ambos niveles de
Gobierno, estableciendo mecanismos que conforman una relación de
interdependencia mediante la instrumentación de tareas compartidas”.57
Al tenor, la crítica al modelo cooperativo fue el aumento permanente del poder
central y el debilitamiento de los estatales, en donde se atrincheraron al actuar del
poder nacional. Comenta Raúl Bertrés que la objeción más fuerte que se le hace
al federalismo cooperativo es que el ámbito de Gobierno más fuerte absorbe al
otro, en consecuencia, los Estados autónomos perderían iniciativa y en definitiva
poder en beneficio del federal, lo que nos llevaría a una concentración no querida,
pero inevitable en los hechos.58
José Gamas Torruco nos dice que el federalismo cooperativo implica que tanto el
Gobierno federal como los provinciales colaboren sostenidamente, cada uno en su
zona competencia, y pongan en común sus respectivas facultades y recursos para
la realización de determinados fines. El régimen de distribución de competencias
no se discute, cada quien conserva las suyas. Pueden distinguirse dos tipos de
cooperación: federación-estados, en que cada uno, dentro de sus respectivas
competencias, realiza proyectos en común; y la horizontal, que se da
exclusivamente entre los Estados sin intervención de la federación.59
Hans-Peter Schneider, al hablar del federalismo cooperativo, dice que ya desde
los comienzos de la república federal existía en los Estados federados la
necesidad de coordinar mutuamente sus respectivas tareas con independencia de
la federación, pues propiamente el federalismo cooperativo encuentra su
expresión en una amplia autocoordinación de los estados con el propósito de un
pragmático ajuste, las situaciones jurídicas de cada entidad y una
57 Mandujano Ramos, Nicolás. Ob. cit. (p. 28). 58 Bertrés, Raúl Eduardo. Loc. cit. 59 Gamas Torruco, José. Teoría de la constitución. Origen y desarrollo de las constituciones mexicanas. Normas e instituciones de la Constitución de 1917. México, Editorial Porrúa, 2001. (p. 257)
43
homogeneización de la práctica administrativa. Los estados acordaron entonces,
en creciente proporción, un actuar común a través de convenios políticos,
acuerdos administrativos, así como mediante la creación de organizaciones
comunes.60
Cabe destacar que el objeto de la autocoordinación no está limitado en modo
alguno a ámbitos concretos, sino que afectan a todos los terrenos de las
competencias de los estados. La peculiaridad de esta visión de federalismo, desde
luego, se desarrolla en la competencia de las entidades solamente.
En el caso alemán se puede dar un ejemplo muy concreto de esto. En 1969 se
creó el Instituto de Asuntos Comunitarios que era de la competencia de los
estados, quienes, sin embargo, carecían de los medios financieros necesarios
para su adecuado desempeño; para estos asuntos, se previó que la federación y
los estados cooperaran, para lo cual acordaron que aquella aportaría la mitad de
los medios financieros necesarios, y estos la otra mitad.
En definitiva, este modelo supone la coparticipación de poderes y funciones entre
las distintas entidades de Gobierno. Este federalismo excluye toda rigidez, admite
y fomenta diversas formas de cooperación que se colocan al margen de las
discusiones sobre la supremacía de la federación y la autonomía de los estados,
aquí se pasa de la competencia a la cooperación.61
Así, las limitantes del federalismo cooperativo han generado la revisión y el diseño
de nuevas propuestas de políticas de descentralización, donde el federalismo se
convierte en un instrumento de equilibrio entre poderes y un mecanismo de
desarrollo, pues de acuerdo con la concepción moderna del Estado federal, se
plantea la transformación de las relaciones intergubernamentales ante los cambios
que se presentan en la realidad.62
En esta instancia ya podemos ver las diferencias entre el federalismo dual y el
cooperativo, aquel se cimenta sobre el reparto de potestades de manera
específica entre la federación y los estados, en donde ni uno ni otro debe
entrometerse en las facultades que no le son reservadas. En cambio, en el
federalismo cooperativo no se habla de una separación tajante de facultades sino
en el fundamento en que a partir de una facultad se desglosa un ámbito de
subfacultades, lo que genera un espacio de corresponsabilidad entre los
Gobiernos, todos interactúan en el campo de sus subfacultades para llevar a cabo
esa misma tarea, lo que produce ese concepto de “interdependencia” que
Mandujano hace ver.
60 Schneider, Hans-Peter. El Estado Federal Cooperativo. Problemas actuales del federalismo en la República Federal de Alemania. Revista de Estudios Políticos. No. 12. 1979. (p. 58). 61 Fernández Segado, Francisco. Ob. cit. (p. 25). 62 Mandujano Ramos, Nicolás. Ob. cit. (p. 29).
44
Si transportáramos a los federalismos dual y cooperativo en términos de los
clásico y moderno; el dual sería el clásico y el cooperativo moderno.
Por otro lado, el federalismo competitivo, en palabras de Jaime Cárdenas, no
representa un modelo que se traslade al marco jurídico si no tiene que ver con un
diseño orientado al campo de la economía. Al tenor, el autor afirma:
“La teoría competitiva propone una respuesta a uno de los problemas
fundamentales de cualquier democracia, el problema de cómo controlar al
Poder Ejecutivo, al gobierno, de modo que éste siempre sea sensible a las
preocupaciones, necesidades, preferencias, y deseos de los ciudadanos, en
lugar de actuar respondiendo a intereses particulares, sean propios o
ajenos”.63
Este modelo competitivo no se trata más que de un sistema de competencia entre
los Gobiernos locales; competencia en el sentido de cuál de ellos cumple mejor
con sus responsabilidades, inclusive responde a la pregunta sobre qué Gobierno
cuenta con mejores políticas públicas para atender un determinado asunto.
En efecto, en una primera aproximación se podría decir que este diseño se dirige
en contra sentido con el principio de solidaridad; sin embargo, como lo expresa
Ignacio Gutiérrez, “solidaridad y competencia no constituyen una contradicción,
sino que son las dos caras de una misma medalla. La competencia proporciona el
impulso decisivo para el rendimiento. Y solidario puede ser solo quien es capaz de
rendir”.64 El bosquejo de este modelo descansa en la idea de que dada la
competencia entre los distintos poderes se asegura un esquema de calidad de
vida de la población.
Bajo este orden de ideas, el federalismo competitivo:
“se caracteriza porque cada nivel de Gobierno ejerce las competencias
que la constitución le atribuye autónomamente respecto de los demás
poderes territoriales. De esta forma, las políticas concretas que, dentro de
su ámbito territorial, desarrolla un ente subcentral no tiene por qué
coincidir con las de otro ente subcentral”.65
63 Cárdenas Gracia, Jaime. Ob. cit. (p. 486). 64 Gutiérrez Gutiérrez, Ignacio. Sentido y alcance de la reforma del federalismo alemán. España, Universidad de Granada, 2006 (p. 206). Obtenido desde: http://www.ugr.es/~redce/REDCE6/articulos/03ignaciogutierrez.htm. 65 Corona Ramón, Juan y Puy Fraga, Pedro. Federalismo competitivo y financiación autonómica. España, Universidad de la Rioja, 1998. (p. 3).
45
De lo visto por los autores citados, podemos concluir que los elementos de este
modelo de federalismo son los siguientes:
1. Existen Estados y Gobiernos autónomos que son responsables del
bienestar de la gente que vive en su territorio.
2. El costo de los bienes y servicios públicos son iguales a los ingresos
recaudados de los contribuyentes.
3. No hay convivencia entre los poderes locales, todo se reduce a que los
costos y beneficios siempre serán para una jurisdicción y otra no tiene por
qué beneficiarse o responsabilizarse de otra.
4. Existe un grado de transparencia entre los Gobiernos locales muy amplios,
en función de que los contribuyentes saben la diferencia que existe entre
uno y otro.
5. Lo anterior genera que los habitantes del país estén atentos a los
Gobiernos locales más eficientes, lo que lleva a considerar a la calidad de
los servicios públicos como criterio fundamental para el establecimiento de
su residencia.
La tarea del poder central en este modelo se circunscribe en mantener un buen
nivel de competencia entre los estados; competencia, desde luego, con
estabilidad.
En palabras de Vanessa Suelt-Cock, la propuesta teórica del federalismo
competitivo se realiza en Estados Unidos a finales del siglo XX. Esta sugería
devolver competencias a los Gobiernos regionales y locales con las cuales
tuvieran mayor libertad para tomar decisiones, formular políticas públicas e innovar
en la solución de problemas públicos. Con ello, se les brindaría herramientas para
poder competir entre sí en una economía globalizada.66
El federalismo competitivo es un concepto que se propone transformar la
aproximación económica del libre mercado de bienes públicos a un horizonte
político, a la vez que le da un marco conceptual al federalismo fiscal; la
competencia intergubernamental en el plano regional y local se concibe como un
elemento que conducirá a la eficiencia en la prestación de los servicios y bienes
públicos.67
Ahora bien, los presupuestos de la competencia entre Gobiernos regionales y
locales en la provisión de bienes y servicios, parecen entrar en crisis en momentos
66 Suelt-Cock, Vanessa. La influencia del federalismo competitivo en el nuevo régimen local español. Colombia, Universidad Javeriana. Estud. Soco-Jurid. 199-232. Enero-junio de 2010. 67 Ídem.
46
de dificultades en seguridad ciudadana y económica, durante las cuales los
Gobiernos nacionales intervienen directamente para contrarrestarlas y aliviar sus
efectos, y dejan a los Estados y Gobiernos locales la implementación de las
medidas bajo mecanismos cooperativos. No obstante, mediante las propuestas
competitivas de participación en la configuración de política pública nacional y la
innovación en su formulación, los Estados y Gobiernos locales actúan para evitar
la concentración del poder político en el gobierno nacional y lograr su equilibrio.
En resumen, los modelos dualista, competitivo y cooperativo son los tipos de
diseños a través de los cuales se desenvuelve el sistema federalista. ¿Qué
modelo debe adoptar México en la delimitación de competencias tributarias, en la
redistribución de los recursos hacia los estados y en cada una de las entidades en
lo individual?
Desde luego la respuesta necesita ir aparejada con el diseño de una agenda
nacional que permita al Estado mexicano decidir sobre su futuro, pues los modelos
se presentan conforme las características de cada país; en este sentido, es
importante preguntarnos hacia dónde quiere transitar la nación.
2.4. Características del federalismo
Los investigadores más apasionados en el tema del federalismo no han podido,
por la naturaleza del mismo, ponerse de acuerdo en asuntos de carácter toral; así,
una de las cuestiones en donde ha habido ambigüedad de criterios es en la
determinación de las características o elementos que el federalismo sustenta. En
el entendido de que los Estados federales son diversos en el mundo, son varios
elementos los que llegan a ser trascendentales para clasificar a un Estado como
federal.
En este sentido Antonio Giménez dice que:
“Hoy día, la moderna doctrina del federalismo político defiende con claridad
el principio de que no existe un único criterio mediante el cual podamos
calificar a un país como federal, y acude, en consecuencia, a considerar un
conjunto más o menos amplio de criterios: que exista una forma
institucionalizada, real y efectiva, de distribución vertical de poder; que haya
garantías para su ejercicio; que se asignen de forma efectiva competencias
y responsabilidades a cada nivel de Gobierno; que los conflictos que surjan
entre los diferentes niveles se diriman por instancias neutrales de ámbito
superior; y que los ámbitos y procedimientos para la elaboración
47
independiente de las respectivas normas estén claramente establecidos y
garantizados”.68
Asimismo, Fix Zamudio y Salvador Valencia expresan como características de un
Estado federal las siguientes:69
1. En todo Estado federal coexisten dos órdenes jurídicos de gobierno,
uno de carácter federal para todo el país; y otro de carácter local, cuyo
ámbito espacial de validez es el Estado federal. Los conflictos que
surgen entre los órdenes jurídicos y las autoridades federales y locales
se resuelven por una Corte Suprema.
2. Distribución de competencias por la constitución. El acto fundador del
Estado federal es la expedición de una constitución que se encarga de
distribuir las competencias entre la federación y los estados, según
ciertas técnicas que mucho tienen que ver con el origen y la naturaleza
que la federación tiene en cada país.
3. Autonomía. Cada Estado federado tiene su propio orden jurídico, cuyo
punto máximo de expresión encarna una constitución local, que debe
respetar las prescripciones de la federal; también cada miembro de la
federación disfruta de autonomía gubernativa, y tienen sus propios
órganos de administración; esta autonomía no es absoluta, en casos de
excepción cuando está en peligro el sistema federal, pueden intervenir
los órganos centrales.
4. Participación. Cada Estado federado debe contribuir a la voluntad
nacional; dicha participación se percibe en cuando menos dos aspectos
esenciales: cualquier reforma que se haga del reparto competencial o
del estatuto autonómico de que goza un Estado miembro tiene que
hacerse con su concurso; y en el la cámara alta del poder legislativo de
la federación –que usualmente está integrado por dos cámaras–,se
consagra siempre la representación para los estados miembros.
Por su lado, Enrique Aguirre, afirma que existen varios principios o características
que dan al sistema federalista singularidad. Primero señala a la diversidad como
principio fundamental del Estado federal, en virtud de que el federalismo parte de
reconocer la diversidad de los miembros que integran la federación, así pues esta
68 Giménez Montero, Antonio. Federalismo fiscal. Teoría y práctica. España, Universidad de Valencia: Facultad de Economía, 2003. (p. 19) 69 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador. Derecho constitucional y comparado. México, Porrúa, 1999. (p. 244)
48
forma de Estado, consiente las diferentes realidades geográficas, sociales,
políticas y económicas de los socios y anota que la diversidad del federalismo no
es contraria a la unidad nacional, en virtud de que esta no implica uniformidad, por
lo que la favorece.
En segundo plano reconoce a la distribución del poder como característica del
régimen federal, ya que este sistema impide al abuso de poder político en sentido
vertical por el que cohabitan, en una relación de coordinación dos órdenes de
Gobierno: un poder central depositado en un Gobierno federal encargado de
distintas responsabilidades de interés para la unión y, poderes locales que
conocen de materias de interés para la comunidad.
En tercer lugar establece las competencias como consecuencia inmediata de la
característica anterior, de esta forma tanto el Gobierno central como los regionales
están dotados de atribuciones, en donde existe un dualismo de esferas de poder.
Como cuarto elemento admite la existencia de una constitución escrita que
establece los fundamentos de las relaciones de poder cuyo principio de
supremacía constitucional garantice, a la vez, su observancia y cumplimiento. Así,
tanto el órgano central como los regionales no podrán contravenir a la norma
constitucional.
En quinto lugar reconoce la existencia de un sistema jurídico, de tal manera que
existen normas centrales válidas para todo el territorio, así como normas locales
que valen solo para parte de ese territorio, lo que implica la existencia de distintos
órganos legislativos y, en general, de distintas autoridades. Bajo esta línea, el
autor admite, como elemento del federalismo, la incorporación de un control
constitucional por el cual se hagan valer los principios que la misma constitución
establece en virtud del pacto federal entre las entidades autónomas.
En la sexta característica se distingue la existencia de un territorio en concreto
como sustento del ámbito espacial de validez del derecho, así, la importancia del
territorio es la delimitación de competencias y jurisdicciones. También, Aguirre
describe a la autonomía como elemento que distingue al régimen federal, y con la
que cuentan los Gobiernos regionales, además de que la concibe como una
verdadera garantía del régimen para dictarse la propia constitución de los
gobiernos subnacionales, crear sus instituciones y elegir a sus representantes.
Asimismo, establece como elementos del federalismo, la participación,
cooperación y coordinación de los propios Gobiernos que intervienen en el Estado,
ya que cada entidad tiene autonomía por lo que los Gobiernos regionales tienen
que interactuar para poder cumplir con objetivos comunes. Del mismo modo,
Aguirre aclara que el federalismo es per se dinámico y no un proceso estático,
afirma que el federalismo a lo largo del tiempo se ha modernizado y es
49
precisamente por esta razón que se ha mantenido como régimen de Estado en el
mundo.
Por último, otra característica fundamental propia del federalismo es la
descentralización administrativa y política con la distribución del poder a través de
varios ámbitos de autoridad perfectamente articulados. En este sentido, la
descentralización, dice el autor, debe interpretarse como una cualidad de
redistribución equilibrada de atribuciones y responsabilidades entre distintas
entidades iguales, autónomas y unidas.70
De los autores antes citados se concluye que las características principales por las
cuales se forma un sistema federalista, independientemente de las
particularidades que cada uno quiera dar en función de sus argumentos, son las
siguientes:
1. La existencia de una distribución de poder, que se traduce a partir de la
delimitación de competencias entre el Gobierno central y los locales
expresadas de manera clara en una constitución, documento principal a
través del cual se expresa el Estado federal, que aunado a la
delimitación manifiesta de atribuciones, son condiciones necesarias para
instituir el sistema, aunque también es necesario generar mecanismos
de coordinación y de cooperación que ayuden a hacer efectiva esa
distribución de facultades, en el entendido de que, por más eficiente que
un Gobierno sea, es necesaria la ayuda mutua de todos los órdenes de
Gobierno. Si no se generan dichos mecanismos y formas de
colaboración se caería en el peligro latente de desintegrar la unión.
2. La efectividad de una autonomía constitucional y democrática del
Gobierno subnacional, lo que conlleva a la existencia de dos
ordenamientos jurídicos que no deben sobreponerse entre sí, sino que
deben coexistir en el marco de sus atribuciones; y en el caso de haber
discrepancia o incertidumbre, es necesario observar el régimen de
competencias de cada nivel de Gobierno; y solo en el caso de subsistir
la inseguridad en la delimitación de potestades prevalecerá la del orden
federal, dado el objetivo de salvaguardar la unión; asimismo, la
autonomía democrática reconoce la posibilidad de los Gobiernos
subnacionales de elegir a sus representantes políticos ante la unión.
3. La participación de los Gobiernos locales en la formación de la voluntad
de la federación, con motivo de la autonomía democrática de los
Gobiernos subnacionales, que garantice la reproducción de una sola 70 Aguirre Saldívar, Enrique. Los retos del derecho público en materia del federalismo. Hacia la integración del derecho administrativo federal. Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas. 1997. (pp. 77-88)
50
imagen en el plano internacional y que certifique la libertad de elección
entre los niveles de Gobierno.
4. La institución de instancias neutrales que garantice la imparcialidad en el
caso de la existencia de conflictos (como lo es en el orden normativo).
Para considerar a un Estado como federal, o inclusive, para determinar qué tan
federal es un determinado país, es importante atender a las características del
régimen en lo individual, y es precisamente en este tema donde las naciones
cimentadas bajo una estructura federal se diferencian entre sí. La incógnita
consiste en determinar los mecanismos o formas a través de los cuales se
distribuirá el poder, y esa es una decisión que se tiene que tomar al interior de las
naciones.
2.5. Teoría del federalismo fiscal
Una de las características del régimen federal, como lo hemos señalado, consiste
en la distribución de competencias en materia de ingreso y de gasto; esta es la
rama asignativa, precisamente una de las tres grandes funciones del sector
público que desarrolla Musgrave; las otras dos son la distributiva y la
estabilizadora.71
La función de asignación parte de la idea de que existen bienes públicos que no
pueden ser sujeto de los particulares por sus características económicas, pues se
suministran a toda la sociedad y el Estado es el único garante de la subsistencia
en el mercado.72
La rama distributiva, segunda función del sector público, comprende la “realización
de operaciones de impuestos, transferencias y servicios públicos diseñados con la
finalidad de modificar, de acuerdo con las preferencias políticas de la sociedad, la
distribución de la renta producida por el mercado”.73
La estabilización se refiere al manejo de la política monetaria y la política fiscal,
que incluye el índice general de precios, los ciclos económicos, la movilidad de los
71 Musgrave, Richard. Reconsidering the Fiscal Role of Government. The American Economic Review. Estados Unidos de América, vol. 88. 1997. pp. 3-16. 72 Ramírez, Eduardo. Federalismo y finanzas públicas: una discusión acotada para México. México, Economía, UNAM: Universidad Autónoma de México, vol. 8, número 22, 2011. p.18. 73 Álvarez, José; Molero, Juan. Federalismo fiscal y descentralización: España, un caso atípico. Cómo reformas las administraciones locales. Madrid, Círculo de Empresarios, 2011. p. 24
51
contribuyentes cuando cambian de jurisdicción, la naturaleza de la deuda y el
financiamiento del déficit, es decir, el control de variables macroeconómicas.74
Actualmente existe una gran confusión entre los teóricos y académicos sobre lo
que significa el concepto de federalismo fiscal, pues para algunos consiste en la
definición de competencias entre los diferentes órdenes de gobierno para llevar a
cabo la recaudación de los impuestos;75 para otros el federalismo fiscal es todo lo
que tenga que ver con la asignación de ingresos y gastos entre los órdenes de
Gobierno;76 y otros tantos señalan que tiene que ver con la distribución de los
recursos y la captación de los mismos por parte del Estado.77
En realidad la doctrina habla de los mismos conceptos pero desde diversos puntos
de vista, mientras unos se enfocan en la rama primaria del Estado de la
asignación, otros lo hacen desde el punto de vista de la distribución; como lo
señala Horacio Sobarzo:
“Toda esta literatura finalmente busca establecer lineamientos o reglas que
definan qué nivel de Gobierno debe encargarse de las funciones de
asignación, distribución y estabilización”.78
En efecto, el tema del federalismo fiscal, al final del día, versa sobre el sistema de
asignación de competencias, tanto en los ingresos como en los egresos de los
diferentes órdenes de Gobierno y sobre todo, consiste en analizar las
interrelaciones que se presentan en el Estado en cuanto a los recursos públicos.
Desde una perspectiva puramente económica, el federalismo fiscal estudia la
manera en que se asignan y distribuyen los recursos de un sistema económico.
Estas funciones del sector público juegan un papel muy importante en los Estados
federales, pues la discusión en torno a ellas radica en qué orden de Gobierno
debe controlarlas.
74 Díaz Flores, Manuel. Federalismo fiscal y asignación de competencias: una perspectiva teórica. México, Economía, Sociedad y Territorio, vol. 3, número 11. 2002. p. 394. 75 Véase entre estos autores a Garello, Pierre en The Dynamics of Fiscal Federalism (p. 1); Stiglitz, Joseph traducido por Rabasco María, en La economía del sector público (p. 651) Iván Pliego en El federalismo fiscal en México: entre la economía y la política (p. 2); Alberto porto en La teoría económica del federalismo fiscal y las finanzas federales (p. 2). 76 Ramírez, Eduardo. Ob. cit. (p. 15) 77 Véase entre estos autores a Ramírez, Eduardo en Federalismo y finanzas públicas: una discusión acotada para México (p. 15); Álvarez, Luis y Molero, Juan en Federalismo fiscal y descentralización: España, un caso atípico (p. 21); Díaz, Manuel en Federalismo fiscal y asignación de competencias: una perspectiva teórica (p. 392). 78 Sobarzo, Horacio. Federalismo fiscal en México. México, Economía, Sociedad y Territorio, 2005. p. 105
52
En el tema de la asignación, Oates señala que los servicios públicos deben ser
suministrados según las preferencias de los residentes del ámbito territorial donde
se encuentren, de tal forma en cuando el Gobierno federal no sea capaz de
ofrecer niveles adecuados de provisión, deberá entonces ofrecerlo el Gobierno
regional.79
En la definición de competencias entre los Gobiernos, en cuanto a la asignación,
se determina que los bienes públicos conocidos como puros deben ser
suministrados por los Gobiernos centrales, ya que su costo por persona se reduce;
el ejemplo más coloquial es el tema de la seguridad nacional, dado que la
característica de estos bienes consiste en que son exclusivos y no rivales, es
decir, existe una imposibilidad de excluir del consumo de un determinado bien a
quien no pague por él, así pues, todos se benefician del servicio, y no rivales dado
que el uso o disfrute de un bien no ha de verse afectado por el uso o disfrute de
otra persona.
En cambio, los bienes que están delimitados al área geográfica deben ser
suministrados por los órdenes de Gobierno más cercanos a la gente, como lo es el
pavimento de las calles.
Para los bienes públicos que se denominan como impuros, es decir, aquellos en
donde no es posible identificar si se cumplen o no las características de no
rivalidad y exclusión, la asignación de competencias y funciones se complican,
pues se parte de la idea de que el orden de Gobierno que mejor cumpla con la
actividad se quedará para sí la asignación; el ejemplo típico es la educación.
Cabe insistir que lo importante en la función asignativa es determinar a qué orden
de Gobierno se le dará la facultad o atribución para tener potestad sobre los
ingresos y gastos.
En la distribución, el objetivo, para algunos, tiene un carácter social más que
económico y consiste en obtener una imagen sólida y única a nivel internacional
sobre la federación,80 se trata pues de repartir los ingresos de manera equitativa
entre esta.
La rama distributiva realiza operaciones de impuestos, transferencias y servicios
públicos diseñadas con el objeto de modificar efectivamente la distribución de las
preferencias de los ingresos producidos por el mercado.81
La función de la distribución se puede cumplir con uno de los principios del pacto
federal –a través del cumplimiento del principio de solidaridad, que señala que los
79 Lagos, María. Una revisión de la literatura del federalismo fiscal. Notas sobre la equidad interterritorial. Universidad de Castilla, documentos de trabajo, serie 6, número 1, 2001. 80 Ramírez, Eduardo. Ob. cit. (p. 19). 81 Álvarez, José y Molero, Juan. Ob. cit. (p. 24).
53
Gobiernos regionales serán solidarios entre sí–, y si es de esta manera, entonces
se dice que la federación tiene que erigir esta función.
Para Horacio Sobarzo la distribución interregional de recursos públicos tiene razón
de ser solamente cuando la distribución interpersonal es desigual; sin embargo,
esta depende de factores mucho más complejos que la simple distribución de los
recursos públicos.82
En la distribución de los recursos públicos existe una visión generalizada de que el
Gobierno federal debe ser quien tenga la rectoría de redistribuir; aunque bien, la
discusión reciente en el ámbito de las finanzas públicas se inclina hacia la
centralización de la actividad recaudatoria sustentada en impuestos progresivos y
a la transferencia de recursos a los Gobiernos regionales para que ejerzan sus
gastos,83 estas transferencias pueden ser condicionadas al cumplimiento de
objetivos o pueden no serlas.
Es importante señalar que la transferencia de los recursos mediante el cobro
diferenciado de impuestos (o la redistribución desigual) crearía distorsiones y
provocaría desplazamientos de los ciudadanos entre las localidades; se
presentaría el fenómeno conocido como free rider, que señala que un individuo
dejaría para otros la carga del financiamiento de los programas distributivos si
descubriese alguna forma de evitar su contribución.
Por otro lado, la distribución de las capacidades de gasto y de ingresos entre los
diversos órdenes de Gobierno se ha visto influenciada más por intereses políticos
y electorales que por argumentos económicos, y actualmente la discusión se
centra en determinar a la eficiencia como uno de los elementos que se deben
introducir dentro de esta función.84
Por último, la estabilización señala fundamentalmente variables macroeconómicas
que son necesarias sostener en el plano internacional en pos de una buena
relación entre los países, que, como se señaló, incluye la nivelación de los precios,
ciclos económicos y deuda, principalmente; por lo que la teoría señala que la
función de estabilización debe dirigirse, primordialmente, por el Gobierno central.
Al respecto, Eduardo Ramírez explica:
“A diferencia de las funciones de asignación y distribución que se han
enunciado con anterioridad, la de estabilización se constituye como una
función netamente macroeconómica a cargo de los Gobiernos centrales”.85
82 Sobarzo, Horacio. Ob. cit. (p. 107). 83 Ramírez, Eduardo. Ob. cit. (p. 20). 84 Álvarez, José y Molero, Juan. Ob. cit. (p. 26). 85 Ramírez, Eduardo. Ob. cit. (p. 21).
54
La utilización de la deuda y la emisión monetaria representan los postulados
principales que impiden a los Gobiernos subcentrales para que ejerzan esta
función del Estado.
Como conclusión de lo principal de la teoría del federalismo fiscal; en la federación
es necesario establecer la procedencia de los recursos, la distribución de los
mismos y la estabilización de la economía.
Los Gobiernos subcentrales deben de usar recursos propios o ajenos. La decisión
implica autonomía o dependencia fiscal. Los ingresos propios básicamente se
refieren a impuestos y deuda, mientras que los ajenos tienen que ver con las
transferencias entre niveles de Gobierno, y tienen la característica de ser
condicionadas o discrecionales.86
Ante la centralización de los impuestos, los Gobiernos centrales tienen que
implementar un sistema de transferencias y participaciones a los locales, mismo
que debe de contener una serie de mecanismos que motiven la eficiencia
económica e impidan los incentivos negativos, como lo son el comportamiento del
free rider o cuestiones políticas y electorales.
En muchos casos, uno de los parámetros más eficientes en la distribución de las
participaciones tiene que ver con la capacidad de los Gobiernos subcentrales de
generar ingresos. Cuando la recaudación impositiva es independiente, se podrían
generar dos escenarios, uno en el cual predomine la concurrencia de fuentes
impositivas y otro en el que se dé una separación de las mismas, cuestiones que
más adelante se abordarán.
Desde el punto de vista de quien esto escribe, el federalismo fiscal comprende el
proceso de análisis de las relaciones gubernamentales entre ingresos y gastos, en
un determinado espacio y entre los diferentes órdenes de Gobierno, a través de
tres funciones principales: la asignativa, la distributiva y la estabilizadora. El
problema fundamental consiste en determinar a qué orden de Gobierno le toca
realizar cada función.
2.6. Conclusión
En el marco teórico de este trabajo, se abordaron la definición, principios, modelos
y características del federalismo, así como la teoría del federalismo fiscal.
Las diversas definiciones del federalismo se plantearon a partir de la doctrina,
desde la época de los grandes pensadores griegos hasta nuestros días.
86 Ramírez, Eduardo. Ob. cit. (p. 22).
55
Esencialmente, el régimen federal consiste en un pacto o acuerdo político, jurídico,
económico y social que crea una estructura dual del poder de un Estado, con una
federación y Gobiernos subregionales, en donde aquella conserva la soberanía y
estos gozan de autonomía, no existe un régimen de dependencia o subordinación,
sino una repartición de facultades y atribuciones entre ambos órdenes de
Gobierno.
Las visiones de los distintos autores que se estudiaron permitieron enunciar las
definiciones que sobre federalismo y federalismo fiscal se proponen este libro. Así,
se entiende por federalismo fiscal como la enunciación de competencias en la
constitución entre los diferentes órdenes de Gobierno para llevar a cabo la
recaudación de los ingresos, con el objetivo de cumplir con las responsabilidades
que cada orden está obligado a desempeñar en el pacto constitucional.
Como se mencionó, se abordaron también los principios del federalismo: el de
solidaridad, el de subsidiariedad y el de la corresponsabilidad.
La solidaridad, en su vertiente horizontal, implica que los diversos órdenes de
Gobierno deben participar en el desarrollo de los demás órdenes que no se
encuentran en su plano de relación vertical, de tal forma que, los Gobiernos
locales deben ayudar a otros en el cumplimiento de sus responsabilidades; la
solidaridad en la vertiente vertical, se traduce en el reparto de roles, justamente de
manera vertical, desde la federación hacia los Gobiernos regionales, y de aquí a
los locales.
La subsidiariedad es un principio que asume la posibilidad de que la federación,
en su función subsidiaria, participe en aquellas cuestiones que por distintas
razones no puedan resolverse efectiva o eficientemente en el plano local.
La corresponsabilidad, por su parte, consiste en la responsabilidad compartida
entre la federación y los estados para cumplir con los grandes objetivos
nacionales, de tal forma que estos aspiren a incluir elementos de justicia en las
diferentes materias que observan.
En el apartado de los modelos de federalismo se analizaron los tres esquemas
teóricos principales: el modelo dualista, el cooperativo y el competitivo.
El federalismo dual se funda en la idea de que las funciones y competencias del
Gobierno federal y de los estatales están claramente definidas y separadas, por lo
que un Gobierno no debe interferir en la actuación del otro; por su parte, en el
federalismo cooperativo la distribución del poder se mezcla entre la federación y
los estados, por lo que trabaja bajo un sistema de corresponsabilidad, cooperación
y coordinación; por su parte, el régimen competitivo comprende las competencias
que cada orden de Gobierno ejerce, según se las atribuye la constitución de
manera autónoma respecto a los demás poderes locales, por lo que la
56
competencia por brindar mejores servicios públicos se agota en el orden de
Gobierno local.
Por otro lado, hay características o distinciones que permiten concluir cuando un
régimen es federal, a saber: a) la existencia de una distribución de poder entre dos
órdenes de Gobierno expresada a través de la constitución; b) la efectividad de
una autonomía constitucional y democrática de los Gobiernos subnacionales; c) la
participación de los Gobiernos locales en la formación de la voluntad de la
federación y; d) la institución de instancias neutrales que garantice la imparcialidad
en el caso de la existencia de conflictos.
En la teoría del federalismo fiscal se estudiaron las principales funciones del sector
público desde el punto de vista económico: la asignativa, la distributiva y la
estabilizadora. La primera consiste en el deslinde de responsabilidades,
competencias y funciones entre los diversos órdenes de Gobierno; la segunda en
la distribución de la renta entre los Gobiernos regionales para un crecimiento
económico uniforme; y la última consiste en determinar una conveniente
estabilización de la economía a través del índice de los precios, el comportamiento
de la deuda y la emisión de la moneda, variables que son principalmente
macroeconómicas. La incógnita surgió al tratar de aclarar qué tipo de función debe
ejercer cada orden de Gobierno.
Este capítulo teórico se circunscribe en la posibilidad de abordar, desde el ámbito
de la doctrina, la importancia que tiene el régimen federal y, sobre todo, aporta los
insumos necesarios que sirven como base para desarrollar la propuesta a la que
se quiere llegar; de esta forma, el marco teórico es determinante para el análisis
del régimen federal al que se quiere transitar, pues a través del estudio de la
definición, principios, características, modelos y el análisis de la teoría del
federalismo fiscal, se comprenden los argumentos esenciales que los conocedores
del tema han establecido.
3. Marco histórico
3.1. El surgimiento del federalismo en Estados Unidos de América
Al tiempo de hablar del federalismo es importante ir a la raíz del tema, desde su
surgimiento. Los antecedentes del régimen federal y, en general, del sistema
constitucional, se remontan a Estados Unidos de América, en donde se inician una
serie de acontecimientos políticos y sociales que dieron como resultado la
definición de una nueva manera para organizar al Estado: el sistema federal.
57
Es necesario tomar en cuenta que Estados Unidos de América se conformó en un
principio por trece colonias británicas, las cuales no estaban unidas por una
legislación o por instituciones comunes, sino por la cultura y la lengua. No
obstante, la falta de cohesión institucional, se dieron tres causas principales que
originaron la decisión de unirse contra el Gobierno británico e independizarse: la
rivalidad de las colonias con Francia, las necesidades de defensa contra los indios
del sur y la decisión de la Gran Bretaña de que las colonias americanas debían
contribuir a la deuda nacional de aquella, con el argumento de que dicha deuda se
había contraído, en gran medida, porque el Gobierno británico se dedicó a
defender a las colonias continuamente.
Esto último fue, realmente, la razón determinante que llevó al levantamiento de lo
que hoy conocemos como la nación de los Estados Unidos de América, pues el
hecho de que el parlamento inglés impusiera contribuciones a los residentes de
las trece colonias de manera unilateral, evidentemente desembocó en el enojo de
estas, principalmente porque ni siquiera estaban representadas en aquel
parlamento para poder discutir el tema.
De esta manera, el 4 de julio de 1776 las colonias norteamericanas declararon su
independencia de Londres y se cortaron los lazos políticos. Al respecto, ese día,
en la ciudad de Filadelfia, se proclamó la Declaración de Independencia de las
trece colonias; que en opinión del propio Javier Díez de Urdanivia:
“Fue un evento trascendental –hoy lo sabemos– para la historia posterior
del mundo. Ciertamente, esa declaración no fue sino el principio del
desencadenamiento de una serie de acontecimientos políticos, cuya
resolución fue, entre otras muy importantes cosas, la definición de un nuevo
modelo orgánico para el Estado: el federalismo”.87
Como ya se había señalado, con la aparición del régimen federal de Gobierno, las
colonias se dedicaron a la elaboración de un documento que diera vida al
Gobierno de unión que se había formado; un Gobierno de elección popular. Para
septiembre de 1787 ya se había terminado de redactar la Constitución, que fue
adoptada hasta 1789 de manera oficial.
Con base en el interés de la presente investigación, a continuación se estudiará el
proceso de surgimiento de la Constitución de los Estados Unidos de América; para
lo cual, la Convención de Filadelfia, que es el evento clave que se abordará. Esta
convención representa el resultado directo de la Constitución estadounidense. El
punto central en dicha reunión fue la discusión sobre el sistema de Gobierno que
adoptaría la nueva nación.
87 Díez de Urdanivia Fernández, Xavier. Ob cit. (p. 26)
58
El 25 de mayo de 1787 en la ciudad de Filadelfia se celebró la primera sesión de
dicha convención, que culminaría el 17 de septiembre de 1787.
A lo largo de cuatro meses, las discusiones sobre el nuevo sistema de Gobierno
fueron tratados desde muy diversos puntos de vista. Entre ellos se pueden
mencionar:88
1. Se planteaba la necesidad de construir un Gobierno fuerte que se ganara la
obediencia de los estados y, a la vez, el respeto en el extranjero.
2. Se cuestionaba sobre el problema de que el Gobierno nacional respetara la
autonomía política, administrativa, económica y judicial de los estados.
3. Se preguntaban sobre equilibrar la representación de los estados ante el
Congreso Federal, ya que cada uno poseía una densidad de población
diferente.
4. Se debatía la necesidad de contar con un poder judicial que pudiera
interpretar el significado de la Constitución en cualquier caso específico, y
que dada su convergencia ningún otro poder podía ejercer influencia alguna
en la resolución de los casos.
5. Se discernía sobre regular las relaciones comerciales entre los estados
para evitar el establecimiento de impuestos a los residentes de otros
estados.
Y en efecto, estos temas, dada la naturaleza de la conformación del Gobierno
estadounidense, fueron novedosos en aquellos tiempos.
El principal problema que se planteó en la Convención de Filadelfia fue el de la
división de poderes (checks & balances), es decir, la asignación de atribuciones,
funciones, responsabilidades y prerrogativas a cada nivel de Gobierno, de tal
forma que se lograra un equilibrio exacto entre ellos. El Gobierno pues, quedó
conformado por tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.89
El propio Adolfo Arrioja, señala las facultades que cada uno de los poderes
asumió:90
“En este contexto, el Congreso Federal de los Estados Unidos asumió los
siguientes poderes: recaudar contribuciones; tomar dinero en préstamo bajo
el crédito de los Estados Unidos; regular el comercio con los demás países;
establecer una ley de nacionalización; acuñar moneda; disponer la sanción
88 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (p. 184). 89 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (p. 190). 90 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (pp. 191-193).
59
respecto de la falsificación de valores y monedas; formar y mantener
ejércitos; dictar las leyes necesarias para establecer la sede del gobierno de
los Estados Unidos, entre otras.
Al Poder Ejecutivo se le encomendaba: ser el comandante en jefe del
ejército y la armada, así como solicitar la opinión del funcionario principal de
las secretarías acerca de los temas relacionados con los deberes de sus
cargos respectivos; otorgar suspensiones temporales e indultos por delitos
cometidos contra los Estados Unidos; celebrar tratados internacionales;
presentar iniciativas de leyes federales; cuidar que las leyes se acaten, y
otras.
El Poder Judicial se confiaba en una Suprema Corte y en los tribunales
menores; para el efecto, el Poder Judicial se extendería a todos los casos
de derecho y equidad que surgieran bajo la Constitución, las leyes de los
Estados Unidos y los tratados internacionales; a las controversias entre dos
o más Estados, entre un Estado y ciudadanos de otro Estado, entre
ciudadanos del mismo Estado, entre ciudadanos de diferentes Estados,
entre otras.
No obstante en esta distribución de poder por materias (división de poderes), era
necesario también la adjudicación a nivel territorial (órdenes de Gobierno). Los
estados fueron los que crearon al ente federal, pero tenían ciertos derechos que,
desde luego, no querían ceder, lo que desembocó en los órdenes federal y estatal.
El presente libro se centra en el primero de ellos.
Ahora bien, en la Convención de Filadelfia se presentó un debate, que si bien dio
origen al sistema federal, también produjo una discusión entre verdaderos
demócratas. En efecto, la Convención se dividió en dos grupos, los federalistas y
los antifederalistas, ambos comprometidos con la idea de la democracia y de la
autonomía de los estados, pero con evidentes diferencias sobre la manera en que
la democracia se desenvolvería. Todos los constituyentes coincidían en que era
necesario reformar la estructura de las colonias.91
Por un lado, los antifederalistas, que fundamentaban sus ideas en Montesquieu,
proponían solo una reforma a la estructura de la confederación para dejar a salvo
el esquema de las colonias, ahora estados, ya establecidos. Estos temían en la
formación de una fusión entre los estados y la confederación que originara un solo
Estado, sentían que la formación de un gobierno nacional representaba el paso
sólido que terminaría con un Gobierno autocrático.
91 Cfr. Storing, Herbert., citado en Barceló, Daniel. Principios de la organización política de los estados en la Constitución Federal de 1917. 2007. (p. 75).
60
El grupo de los federalistas consideraba que los pequeños estados representan el
espacio propicio para el florecimiento de la democracia. Personajes muy
importantes que contribuyeron al surgimiento del sistema federal fueron Hamilton,
Jay y Madison en sus célebres documentos compilados en El federalista (The
Federalist). James Madison estuvo a cargo del ensayo número diez de la obra, en
el que se ve obligado a cuestionar las sugerencias de Montesquieu –y con ello las
de los antifederalistas– sobre las pequeñas repúblicas (los estados); por lo que
Madison subraya el hecho de que al constituirse las nuevas repúblicas
norteamericanas, en algunas de ellas se había sustituido la tiranía de un solo
hombre, por la tiranía de la mayoría de la legislatura, por lo que se produjo que las
mismas legislaturas actuaran bajo impulsos egoístas y satisficieran sus propios
intereses o los de su grupo en perjuicio de la población en general. Madison
argumentaba que ante tales abusos por aquella tiranía, el Gobierno de la
confederación (el central) estaba condenado a verse impasible ante las injusticias
que se presentaban en los estados.92
Lo anterior llevó a delimitar un campo de facultades de la federación, otra de los
Estados, y facultades que, de alguna u otra manera, ambos ámbitos de Gobierno
confluyeran en el tratamiento. Como resultado, la Constitución de los Estados
Unidos de América también regula las relaciones entre los miembros de la unión y
la federación.
En los poderes que le son otorgados a la federación está el de recaudar
impuestos, declarar la guerra y regular el comercio, estas son facultades expresas
que atribuye la propia Constitución. También, al Gobierno central se le atribuyen
las facultades implícitas, producto de una lógica jurídica, que se desprende de la
Constitución. Por ejemplo, para recaudar contribuciones es necesario primero
crearlas, por lo que la facultad de crear las contribuciones necesarias está
implícita.
En última instancia, existen facultades que son concurrentes en ambos órdenes de
Gobierno, en donde ambos órdenes intervienen según el ámbito de sus
responsabilidades, para mayor ejemplo, está el caso específico de la educación,
pues las escuelas son administradas por los estados, pero el Gobierno federal
contribuye a su financiamiento.
Así, “en el sistema de gobierno de Estados Unidos de América, cada nivel
administrativo tiene un grado de autonomía, y ciertos poderes únicos. No obstante,
cuando se trata de cuestiones de interés nacional, la cooperación de todos estos
92 Valadés, Diego y Carbonell, Miguel. (Comps.) El proceso constituyente mexicano. A 150 años de la Constitución de 1857 y 90 de la Constitución de 1917. México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007. (pp. 76). Obtenido de: <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2389/2.pdf>
61
niveles de Gobierno se da en forma simultánea”.93 Es esta manera, una forma de
gobierno en la que existen autonomías con poderes distintos y en principio
exclusivos, aunque no necesariamente excluyentes, según el ámbito de su
competencia y siempre conforme a la adscripción que de ellos haga la
Constitución.
Por otro lado, en el lapso entre la consumación de la independencia y la entrada
en vigor de la Constitución, se presentaban entre los propios estados
inconformados que ponían en peligro la unión ya efectuada: la circulación de
moneda diferentes entre los estados, la aplicación de impuestos recíprocos entre
los estados vecinos, la negativa a pagar las deudas contraídas durante la Guerra
de Independencia, la dificultad de extraditar a personas que habían cometido
delitos en otros estados, y las trabas de carácter fiscal y aduanero, así como el
libre comercio entre los estados.
La Constitución de los Estados Unidos contuvo las reglas mínimas de interacción
entre los estados con la federación, y entre ellos:94
1. Los Estados Unidos garantizaban a cada uno de los estados de la unión,
una forma republicana de gobierno, y los protegían en cualquier caso de
invasión.
2. Cada estado concedía toda su fe y daba credibilidad a las actas públicas,
los registros y los procedimientos judiciales de otras entidades.
3. Los ciudadanos de cada estado tenían derecho a todos los privilegios e
inmunidades que los ciudadanos de los demás estados.
4. La persona que fue acusada en alguna entidad a causa de traición, falta
grave u otros delitos, y que escapaba y se localizaba en otro estado, a
solicitud de aquel del cual huyó, sería entregada para su traslado al que
tenga jurisdicción sobre el delito que cometió.
5. Ningún impuesto o derecho podía ser aplicado a los artículos que fueran
exportados.
6. Ninguna regulación comercial podría otorgar preferencia a los puertos de un
estado sobre los de otro.
7. Ningún estado podía celebrar tratados, alianzas o confederaciones ni
conceder patentes de corso y represalia, ni acuñar moneda, ni expedir
93 Flores Caballero, Romeo. El sistema federal en Estados Unidos: niveles de gobierno. México, Instituto Nacional de la Administración Pública: Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, 1996. (p. 19). 94 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (pp. 192-195).
62
cartas de crédito, ni señalar como forma de pago de las deudas algo que no
fuera oro o plata, ni aprobar propuestas de proscripción.
8. Sin el consentimiento del Congreso Federal, ningún estado podía imponer
gravámenes o derechos sobre importaciones o exportaciones, salvo cuando
esto fuera absolutamente necesario para el cumplimiento de sus
respectivas leyes de inspección.
9. Sin el consentimiento del Congreso Federal, ningún estado podía aplicar
derechos de tonelaje, mantener tropa o buques de guerra en tiempos de
paz, celebrar acuerdos o pactos con otra entidad o con alguna potencia
extranjera, o declarar una guerra, a menos de que sea invadido o esté en
peligro tan inminente que no admita dilación.
También, un principio esencial del cual dio vida a todo el régimen federal es la
Décima Enmienda a la Constitución, que señala que “los poderes no delegados a
los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por esta a los estados,
quedarán reservados respectivamente a los estados o al pueblo”, lo que confirma
la base constitucional en materia de autonomía en todos los ámbitos de este tipo
de Gobierno subnacional.
Ahora bien, las bases sobre las que se constituyó el federalismo estadunidense
fueron las siguientes:95
a) El principio de la supremacía constitucional, que quedó consagrado en el
párrafo segundo, artículo sexto.
b) El principio de poderes exclusivos, concurrentes y reservados, que se
consagran en la sección ocho y diez del artículo primero.
c) El principio de reciprocidad, contenidas en el artículo cuarto, por el que los
actos oficiales de cada estado gozan de validez en otro y ante la unión, y en
segundo, los ciudadanos de cada estado tienen con los demás los mismos
derechos.
La independencia de los Estados Unidos de América trajo consigo la constitución
de una nueva estructura de organización y de la distribución del poder estatal, y
aunque si bien se originó por circunstancias específicas del país, lo cierto es que
ello derivó que otras naciones, como Brasil, Alemania, Suiza y México,
implementaran, a través del tiempo, este nuevo sistema de organización estatal .
95 Díez de Urdanivia Fernández, Xavier. Ob. cit. (p. 31).
63
3.2. El surgimiento del federalismo en México
Es importante recordar que no existe un criterio común para determinar el carácter
federalista de un Estado, como ya se hizo notar en párrafos anteriores, y como lo
establece Antonio Giménez, “los criterios pueden ser tan rígidos como los que
condujeron a Wheare en 1946 a identificar solo cuatro países genuinamente
federales, o tan amplios como para que Oates afirmase, en 1972, que
«prácticamente cualquier sistema fiscal es federal»”.96 Así pues, el Estado
mexicano ha adoptado un conjunto de características que han definido su sistema
federalista, y que lo distinguen del resto de los regímenes en el mundo.
Por su lado, Trigueros, afirma que la distribución vertical del poder, que implica
necesariamente una limitación tanto para el Estado central como para los estados
miembros, se lleva a cabo mediante el otorgamiento de facultades entre ellos, la
forma en que se realiza, el monto de lo que se otorga o concede, el punto de
equilibrio de tal distribución están directamente relacionados con las
circunstancias y condiciones de cada estado en particular; lo anterior no es
esencial al federalismo, lo que verdaderamente importa para que exista de manera
auténtica es que se mantenga la autonomía constitucional de los estados
miembros y su participación en la formación de la voluntad general.97 Son, como
se dijo en el apartado correspondiente, un conjunto de elementos que hacen
determinar que un Estado tiene matices del régimen federalista; México, por su
parte, cuenta con elementos que permiten establecer de manera innegable que
está cimentado bajo el régimen federalista.
Así pues, al hablar del surgimiento del federalismo en México es fundamental
atender a la primera constitución del Estado mexicano aprobada en 1824, la cual
estableció el sistema federal como base de la organización de la República.
La Constitución de 1824 garantizaba la forma republicana representativa y popular
de gobierno para cada estado de la federación.98 La adopción del sistema federal
se dio tanto por la influencia constitucional estadounidense como por los
elementos federales de la Constitución de Cádiz.99 De esta manera, inicia en
México la etapa de la consolidación de la forma de gobierno que imperaría en
territorio mexicano; los vaivenes entre federalismo y centralismo fueron la
constante en la historia constitucional de México.
Con la Independencia, se materializó la discusión entre los constituyentes sobre el
régimen en el cual se habría de cimentar México, por lo que surgieron dos
96 Giménez Montero, Antonio. Ob. cit. (p. 19) 97 Trigueros Gaisman, Laura. El federalismo en México autonomía y coordinación de las entidades federativas. México, Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1990. (p. 247). 98 Cruz Barney, Oscar. Ob. cit. (p.648). 99 Ídem (p.644).
64
corrientes: la monárquica y la republicana. Finalmente, ante la promulgación de la
Constitución, triunfó la segunda.
Como es conocido, el régimen federal de México proviene de una traducción de la
Constitución norteamericana que abrió las antenas para determinar la vía por la
cual se habría de transitar, y aunque ha sido objeto de discusión para muchos, se
dice que hubo una mala traducción y adopción de dicha constitución en los
Estados Unidos Mexicanos.
Si bien es cierto, además, que la Constitución de 1824 representa la piedra
angular para el surgimiento del federalismo en México, también lo es que
estudiosos señalan que había antecedentes que permitieron que el Estado
mexicano se inclinara por una constitución de corte federal, como lo es la
redistribución en provincias que se suscitó a finales del siglo XVIII por la forma de
constitución de México después de la colonización o los regímenes caciquiles
previos a la Conquista. Lo totalmente cierto es que, al menos constitucionalmente,
el primer instrumento que dio origen al régimen federal proviene de la Constitución
de 1824.
En el Consejo Constituyente de 1824, existían dos preferencias ideológicas: los
centralistas y los federalistas; los primeros eran comandados por Servando Teresa
de Mier, y los segundos por Miguel Ramos Arizpe. Los centralistas sostenían que
el país debería de dividirse en estados independientes, pues crearía los incentivos
necesarios para romper con el pacto federal, ya que las condiciones
principalmente de guerra e indefensión del Estado mexicano no estaban para este
tipo de organización; por su parte, los federalistas señalaron que la voluntad
consistía en formar una nación de corte federal ejemplificándose en la prosperidad
pujante de los Estados Unidos de América y evidenciaban, sobre todo, la forma de
gobernar del imperialismo que ya había fracasado.100
El ordenamiento de 1824 integraba a la nación en diecinueve estados, cuatro
territorios dependientes del centro y un distrito federal. Entre lo más relevante del
documento que determinó el surgimiento del federalismo en México, está lo
siguiente: en el artículo primero se señalaba a la nación mexicana como soberana
y libre del gobierno de España y de cualquier otra nación; en el artículo tercero se
estableció a la religión católica apostólica romana como aquella que debía ser
protegida por las leyes y prohibía la práctica de cualquier otra; en el artículo cuarto
se establecía la adopción del régimen representativo popular federal; en el sexto el
poder de la federación se dividió en tres: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial;
en el artículo séptimo se dividió el Congreso en corte bicameral: diputados y
senadores; en el artículo 74 se instaura la figura del Poder Ejecutivo, al cual se le
100 Rebasa, Emilio. La evolución constitucional de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas: UNAM, Serie Doctrina Jurídica, número 194. 2004. (p. 115).
65
denominaría presidente; en el artículo 75 se indica la figura del vicepresidente; en
el artículo 123 se señala la división de la Suprema Corte de Justicia, de los
tribunales de circuito y de los juzgados de distrito dentro del Poder Judicial; en el
artículo 157 se estableció la obligación para los estados de dividir el poder en los
tres poderes públicos antes mencionados; por último, en el artículo 124 se
constituye el principio de la cláusula residual que determinaba que aquello lo que
no estaba reservado a la federación se entendería como competencia de las
entidades federativas.
De esta forma, el último precepto aludido resulta fundamental para determinar las
características del federalismo en México es el artículo 124, que expresa de
manera clara el principio general de distribución de competencias al señalar que:
“las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”.
De la redacción de este artículo se desprende que son los estados quienes en un
principio tienen las facultades originales y que son precisamente ellos quienes las
van cediendo expresamente a la Federación, al reservarse todas las que no estén
delimitadas a los propios estados; de esta forma se crea aquel Pacto Federal del
que habla el artículo 41 de la Carta Magna. En este tenor, José González dice:
“En efecto, el artículo 124 constitucional únicamente puede interpretarse
como una limitación establecida en el máximo texto jurídico y político para
la autoridad federal. Se supone que si varios estados se han unido
voluntariamente para constituir otro ente político resultante de la unión de
todos ellos, lo lógico es que deseen conservar la mayor parte posible de
autonomía. De otra manera no tendría sentido la disposición del artículo
mencionado”.101
De manera específica, el artículo 124, como señala Serna, contiene la fórmula
típica del llamado federalismo dual, pues configura un sistema en el que de
manera clara se puede determinar que una competencia corresponde ya sea a la
federación o a las entidades federativas.102 Sin embargo, no es así, ya que existen
una serie de principios que definen facultades muy diversas como las atribuidas a
la federación, tanto de manera expresa como tácita, estas facultades son: las
respectivas a las entidades federativas; las prohibidas a la federación; las
prohibidas a las entidades federativas, ya sea de manera absoluta o relativa; las
coexistentes, las de auxilio o las coincidentes; que se podría decir son
101 González Ruiz, José Enrique. El federalismo mexicano desde el punto de vista fiscal. México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1976. (p. 55). 102 Serna de la Garza, José María. Federalismo y sistema de distribución de competencias legislativas. México, Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003. (p. 313).
66
precisamente excepciones de tal precepto constitucional y que institucionalizan
una amplia gama de distribución de competencias entre el nivel de Gobierno
central y los regionales que inhiben la materialización del principio del 124, por lo
que la interpretación del federalismo en México se hace complicada y, mucho
más, la aplicación de tales principios.
En este sentido la distribución vertical de poder, aquella de la que habla Trigueros
y Giménez, se manifiesta precisamente en esta repartición de competencias entre
los distintos órdenes de Gobierno, por un lado, las facultades atribuidas a la
federación están enunciadas en el artículo 73 constitucional, que, entre otras,
señala que el Congreso tiene facultad para admitir nuevos estados a la unión
federal, para formar nuevos estados dentro de territorio nacional, para cambiar la
residencia de los Poderes de la unión, para imponer las contribuciones necesarias
para cubrir el presupuesto, para declarar la guerra, para constituir la Guardia
Nacional, para legislar en materia diplomática o para conceder amnistías; en
materia de las facultades atribuidas de manera expresa a las entidades federativas
el artículo 115, fracción IV, cuarto párrafo establece un ejemplo: “las legislaturas
de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y
fiscalizarán sus cuentas públicas”; ahora, por su parte, una de las facultades
atribuidas de manera implícita a las entidades federativas se encuentra en el
artículo 41: “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión,
en los casos de la competencia de estos, y por los de los estados, en lo que toca a
sus regímenes interiores…”
Respecto de las facultades prohibidas a la federación se puede citar el segundo
párrafo del artículo 24: “el Congreso no puede dictar leyes que establezcan o
prohíban religión alguna”; las facultades prohibidas a las entidades federativas de
manera absoluta están pronunciadas en el artículo 117 que, entre muchas otras,
prohíbe a los estados acuñar moneda o emitir papel sellado; y de las facultades
prohibidas de manera relativa se establece en el artículo 118 que, entre otras,
permite a los estados con el consentimiento del Congreso de la Unión tener tropas
permanentes o buques de guerra.
Entre las facultades coincidentes (que tanto la federación como las entidades
federativas pueden ejercer) está la expedición de leyes sobre la educación o leyes
encaminadas al combate del alcoholismo; por lo que concierne a las coexistentes,
en donde una sola facultad corresponde en una parte a la federación y en otra a
las entidades federativas, se puede mencionar que en materia de salubridad
general el artículo cuarto constitucional señala que “la ley definirá las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia
de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general…”;
en lo que se refiere a las facultades de auxilio que, por ejemplo, el artículo 123 XXI
67
B primer párrafo afirma que “también será competencia exclusiva de las
autoridades federales la aplicación de las disposiciones de trabajo en los asuntos
relativos a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas… respecto de
la seguridad e higiene en los centros de trabajo, para lo cual, las autoridades
federales contarán con el auxilio de los estatales, cuando se trate de ramas o
actividades de jurisdicción local, en los términos de la ley reglamentaria
correspondiente”.
De esta manera, se establece, mediante ejemplos, el modo en cómo se constituye
el pacto federal, en el que se puede observar que existe un conjunto de facultades
que son distribuidas entre los órdenes de Gobierno, para lo cual, los estados
cedieron potestades a la federación; por lo que respecta al campo tributario, el
conjunto de estas se hace aún más complicado. Sin duda, la distribución de
competencias entre los distintos órdenes de Gobierno representa el carácter
fundamental del estado federalista.
Otra de las características, para seguir con la línea de la que nos habla Giménez
sobre la doctrina moderna del federalismo, es el establecimiento de instancias
neutrales para dirimir los conflictos que se susciten por el quebranto en el orden
competencial; en esta dirección, el régimen federal mexicano establece distintas
garantías para hacer efectiva la operación de las facultades, como es el caso de
las controversias constitucionales que son resueltas por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, poder autónomo del Estado mexicano, en razón de que una
autoridad invada la esfera de actuación de otra; a lo que, en otras palabras, es un
órgano de carácter jurisdiccional que resuelve toda invasión de atribuciones que
las distintas autoridades infringen; así pues, el artículo 105 fracción I constitucional
expresa, de manera clara, que “la Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá en los términos que señale la ley reglamentaria, de las controversias
constitucionales que se susciten entre la federación y un estado o el Distrito
Federal; la federación y un municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la
Unión; un estado y otro; dos municipios de diversos estados…” entre otros
supuestos; lo que, sin duda, representa aquél mecanismo idóneo para resolver el
ejercicio de las facultades establecidas en el pacto federal.
Con lo anterior la SCJN cumple con la función de ser el órgano para hacer
efectivas las facultades de cada ente de Gobierno.
Existen otros mecanismos que salvaguardan el campo de las atribuciones, como
lo son el juicio de amparo, la facultad del Senado de resolver cualquier conflicto
político que se presente entre los poderes de una entidad federativa o la facultad
del Poder Judicial de la Federación de resolver las controversias competenciales.
Del mismo modo, otro carácter fundamental del país mexicano es la autonomía de
cada estado que conforma la federación; esto se traduce en la facultad que tienen
68
las entidades federativas para regirse por su propia constitución y sus distintas
leyes; no obstante, la autonomía no se reduce a la capacidad de los Gobiernos a
regirse por su propio ordenamiento, sino implica la imperante necesidad de
expedir todas las normas jurídicas vigentes en su territorio, incluida la propia
constitución.
De tal forma, es menester que se rijan por una legislación distinta a la de la
federación, y que sean las mismas entidades quienes produzcan esa gama
normativa para garantizar una efectiva autonomía. Conjuntamente, los estados
requieren una organización a través de sus instituciones locales y un sistema
propio de elección de sus autoridades, que son independientes a las de la
federación.
Además, el sistema mexicano admite una manera para garantizar una
representación de las distintas regiones del país; esto se da con la existencia del
Congreso bicameral, en este caso, la Cámara de Senadores es la Asamblea que
representa a las entidades federativas como seña del pacto federal. En ella se
discuten todos los asuntos que conciernen a los estados, como por ejemplo, la
materia de la política exterior, la aprobación de tratados y convenios
internacionales, la ratificación de los nombramientos de cargos públicos del
Estado mexicano, la declaración de guerra, entre otros.
De acuerdo con lo expresado, la Cámara de Senadores está integrada por 128
representantes de todas las entidades federativas, de los cuales 96 son elegidos
de manera proporcional entre cada estado, por lo cual a cada entidad le
corresponden tres senadores; los restantes 32 son elegidos a través de una lista
nacional en el que, de acuerdo con la votación obtenida, se distribuyen por partido
político participante en la elección. De esta manera se garantiza, paralelamente,
una representación de todas las fuerzas políticas.
También el Estado mexicano se distingue por la coordinación y cooperación entre
los gobiernos locales, ya que como afirma Trigueros:
“Si bien es cierto que sin la autonomía de los estados miembros el
federalismo no puede darse, también lo es que las entidades en un Estado
federal no pueden funcionar y comportarse como estados independientes
y soberanos; esto supondría el fin de la unidad estatal y pondría en peligro
el funcionamiento de la federación como tal”.103
Esto se da con motivo de las propias limitaciones que ocasiona la autonomía de
cada entidad federativa, ya que naturalmente existirán obstáculos ya sean
103 Trigueros Gaisman, Laura. Ob. cit. (p. 253).
69
materiales, jurídicos, políticos o de cualquier otro índole para el actuar entre ellas,
por lo que es importante que se generen lazos para proceder de manera
coordinada.
Así, dos artículos constitucionales establecen de manera clara el apoyo entre las
distintas entidades federativas, por un lado se establece la obligación, en el
artículo 121 constitucional, de que en cada estado de la federación se dé entera fe
y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los
demás estados; también otro ejemplo se da en materia de coordinación
metropolitana, el que ordena el artículo 115 fracción VI, que cuando dos o más
centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades
federativas formen una continuidad demográfica, la federación, las entidades
federativas y los municipios deben planear y regular el desarrollo de dicho centro,
de esta forma existen otros ejemplos de coordinación.
Este conjunto de características viene a dar vida al régimen del federalismo en
México, pues el juego y deslinde de responsabilidades entre los poderes se da en
diversas materias, tanto económicas, políticas o sociales; en materia de gasto o en
función de prohibiciones tributarias.
3.3. Diferencias entre el surgimiento de los esquemas federales mexicano y
estadunidense
Como ocurre en la mayoría de los casos, México en la adopción de la Constitución
de 1824 (primera de corte auténticamente federalista) implantó el sistema federal
estadounidense, bajo ciertas diferencias y matices que pretendió adoptar al
esquema político, social e institucional de la región.
Sin embargo, como era de suponerse, la historia de ambos países no fue
construida por hechos políticos y sociales similares. Si bien había sido bueno
constituir el mismo régimen en el Estado mexicano, en virtud de los grandes
pensamientos contemporáneos estadounidenses de la época, fueron
precisamente los acontecimientos políticos y sociales quienes reclamaron, al final
del día, una manera distinta de constituir nuestro régimen federal.
Sin duda, el hecho esencialmente diferenciador entre el régimen federal mexicano
y estadounidense, desde el punto de vista político y social, fue que el sistema de
Estados Unidos nació de un gran pacto entre las diversas entidades para construir
una sola, única, que salvaguardara la soberanía del pueblo. Nuestro país vecino
se constituyó de una unión territorial, política, social e institucional entre trece
colonias para deslindar diversas responsabilidades a un ente central que velara
por la seguridad de las entidades conformadoras.
70
Hay que recordar que en el año de 1770 hubo una disputa entre las trece colonias
británicas e Inglaterra que ocasionó que las colonias se unieran contra el gobierno
inglés, principalmente porque estas contribuían a la comunidad británica, y las
trece colonias ni siquiera tenían una representación en el Congreso que velara por
sus intereses; lo que provocó que se declararan independientes el 4 de julio de
1776.
Al triunfo de los federalistas, se constituyó una república norteamericana
sustentada en las ideas de que las entidades representaban el espacio propicio
para el florecimiento de la democracia, y con ello, eran en sí los entes a través de
los cuales se determinaría el crecimiento del Estado.
En cambio, para esa época, México ya estaba unido, pues para cuando se
promulgó la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, ya se había
refrendado en el país la visión de que la unión era la pieza fundamental para
salvaguardar los intereses de los mexicanos. La Constitución de 1824 no fue
constituida a partir de la idea de que las entidades federativas en México
necesitaban unirse, pues estas ya habían superado el autoritarismo del primer
imperio mexicano.
El Estado mexicano, por el lado contrario al estadounidense, ya tenía más de 300
años unido producto de la Colonia española comandada por Hernán Cortes en los
años de 1500; lo que evidentemente violentó el principio fundamental de la
constitución de un régimen federal: unir lo que estaba desunido.
Así pues, el régimen federal mexicano fue una copia intransigente y sin acoplo de
una estructura estadounidense construida a base de un sentir social, con una vida
independiente y propia; en cambio, el problema que se ofrecía al crearse la
federación mexicana era el de construir un gobierno a partir de la desaparición del
Imperio de Iturbide, el problema que debió plantearse no consistía en el de
salvaguardar la unión, sino el de descentralizar a los estados las principales
facultades de diversas materias; debió partir, entonces, del reconocimiento de la
soberanía de los estados y de su independencia respecto del Gobierno central.
Aquí se debió construir la visión del régimen mexicano.
Esta diferencia esencial llevó a delimitar, de acuerdo a la práctica que México
tenía para esa época, diferentes matices en la adopción del régimen federal
mexicano en contravención con el estadounidense. A continuación se refiere a
algunas discrepancias en la adopción de la Constitución.
El primero de ellos se dio en la ratificación de la Constitución de 1824 como norma
fundamental vigente del país; pues si bien la Carta Magna de los Estados Unidos
de América precisaba como validez del texto fundamental la ratificación de los
estados, en el caso mexicano no se solicitó el consentimiento de los estados de la
71
república, sino que se determinó que a los diputados, aquellos representantes
únicos de la nación, se les había depositado la soberanía para ratificarla.
Por otro lado, la Constitución del pueblo estadounidense determinó la posibilidad
de participación de la población, a través de la reunión, a efecto de presentar al
Gobierno reformas a las leyes para la construcción del Estado. México, por su
parte, coartó la libertad popular de reunión para esos efectos, y delegó esa
posibilidad exclusivamente a los diputados, pues como ya se mencionó, a estos se
les había depositado la soberanía, por miedo precisamente a algún revuelo
popular que echara abajo el triunfo sobre el primer imperio en México.
También, en la Constitución de Estados Unidos de América se otorgó una
igualdad de los diversos poderes constituidos: el judicial, el legislativo y el
ejecutivo; en cambio, la Constitución Mexicana dio preeminencia al Congreso
sobre los diversos poderes, en virtud de que este no estaba constituido por una
sola persona, sino que la voluntad de la mayoría debía prevalecer sobre el
autoritarismo y discrecionalidad del Ejecutivo, que por cierto, no estaba constituido
en una persona, sino que el Supremo Poder Ejecutivo se ejercería por tres
personas que tenían igualdad de autoridad y responsabilidades.104
Igualmente, otra de las diferencias entre el régimen federal mexicano y
estadounidense, se presenta en el tema religioso de las constituciones, pues la de
los Estados Unidos Mexicanos mostró la intolerancia por cualquier otra religión
que no fuera la de la católica apostólica y romana, pues las leyes la protegieron y
prohibieron cualquier otra que la contradijera. En cambio, en el pensamiento
estadounidense no se exigía una declaración religiosa como condición para
ocupar algún empleo o mandato público.
Otra diferencia se determina en lo referente a la permanencia de los senadores en
su encargo; en el caso de los Estados Unidos la renovación del Senado se haría
por tercios cada dos años, en tanto que en México por mitades en dos años.
En lo que concierne a la admisión de nuevos estados para conformar el régimen
federal, la Constitución de Estados Unidos de América determinó que era
necesario el consentimiento de las legislaturas de los estados afectos a esa
adhesión así como del Congreso; en cambio, en el caso de la república mexicana,
se exigía la aprobación de las tres cuartas partes de los miembros presentes de
las dos cámaras del Congreso General, y la ratificación por la misma mayoría de
las legislaturas de todos los estados, lo cual evidencia que en el caso mexicano
era más difícil la adhesión de un nuevo estado al régimen federal.
104 Esta característica no fue recogida en la Constitución de 1824, pero sí fue implantada en la Constitución de Apatzingán, que vino a ser el antecedente necesario, junto con la Constitución de los Estados Unidos para la primera constitución mexicana. Este gobierno ejecutivo tripartita se estableció en el artículo 132 del Decreto Constitucional de Apatzingán.
72
Asimismo, en el caso estadounidense, el presidente, vicepresidente y cualquier
funcionario civil, serían separados de los puestos al ser acusados y declarados
culpables por traición y otros motivos; en el caso mexicano, las Cámaras debían
constituirse como jurado para los delitos cometidos por los altos funcionarios, por
lo que era necesario el voto de dos tercios de los miembros presentes de ambas
Cámaras para que el funcionario quedara suspendido de su cargo y puesto a
disposición de los tribunales.
El doctor Pedro Torres nos relata una serie de principales diferencias entre el
surgimiento del régimen federal mexicano y el estadounidense, las cuales se
resumen a continuación:105
a) El constituyente de Filadelfia ya tenía conformada una serie de textos
normativos propios que incluso influyeron de forma importante en la
Constitución de la Unión; en cambio, en México, los recién creados
estados, llegaron sin texto normativo propio y de ahí salieron con un texto
que replicaron en cada uno de los estados mexicanos.
b) En Estados Unidos, por mandato de la misma Convención de Filadelfia, la
Constitución de la Unión no se sometió a las legislaturas de los estados,
sino que fue examinada y adoptada por convenciones estatales elegidas
expresamente para tal efecto; en México no.
c) En la Constitución estadounidense a la hora de plantear el procedimiento
de ratificación de la misma en los estados, sabían que el texto de Filadelfia
difícilmente lograría ser aprobado en las legislaturas estatales, ya que estas
sentían que les querían quitar funciones que ya ejercían; en México se
siguió el mismo procedimiento, pero las legislaturas solo se concretaron a
ratificar la Constitución federal.
d) En Estados Unidos las legislaturas estatales habían experimentado de
forma independiente la función legislativa propia, en México las legislaturas
locales no.
e) En Estados Unidos las legislaturas locales contaban con controles
jurisdiccionales para el actuar de las autoridades locales; en México, lo que
reinaba era la ausencia de controles jurídicos de poder.
Las anteriores son las principales diferencias que el Constituyente mexicano
decidió construir en la adopción del régimen federal; sin embargo, lo esencial y
105 Torres Estrada, Pedro. La transición política y la reforma constitucional en las entidades federativas. El caso mexicano. La reforma constitucional y sus implicaciones jurídicas y políticas en el contexto comparado. México, Editorial Porrúa, 2010. (pp. 593-597).
73
determinante para constituir una nueva forma de gobierno quedo profundamente
impregnado en la Ley Fundamental de México de 1824.
Con esto, aunque noblemente se instituyó el régimen federal adoptado por
Estados Unidos de América, las circunstancias esenciales entre un país y otro
eran diferentes, al menos desde el punto de vista político, social e institucional.
El presidente mexicano Lázaro Cárdenas (1934-1940) al momento de presentar
una iniciativa en el Congreso de la Unión, explicó de manera íntegra la principal
diferencia entre el régimen federal mexicano, mismo que se reproduce
íntegramente:
“[…] Tengo la creencia firme de que ha llegado el momento de que sin
destruir las facultades emanadas de la soberanía local para la
organización financiera de los estados, se modifiquen las bases de libre
imposición, adoptadas por copia inadaptable a México, de la Constitución
Norteamericana, porque si en los Estados Unidos de América era una
realidad la existencia de entidades plenamente autónomas, con una vida
independiente y propia, y el problema que se ofrecía al crearse la
federación era el de hacer nacer visible una unión que se creía débil, en
nuestro país, al contrario, en los días siguientes a la desaparición del
Imperio de Iturbide, el problema que debió plantearse y que ha sido el
origen de muchas tragedias de la historia mexicana, fue el de inyectar
vitalidad a las descentralizaciones estatales del territorio patrio, que
adquirirían soberanía e independencia interior después de un rudo
centralismo colonial prolongado por cerca de tres siglos.
Para fortalecer a los estados es necesario entregarles ingresos propios;
participaciones y contribuciones exclusivas, que les aseguren
rendimientos regulares y bastantes a cambio de restringir la concurrencia
tributaria, que es el efecto inmediato de la libre imposición y que provoca
la improductividad de los gravámenes fiscales.
Con el criterio diverso, en la iniciativa que someto al examen del Congreso
de la Unión, propongo la atribución definitiva de algunas contribuciones al
Estado Federal, a los estados miembros y a los municipios, porque
considero que determinados impuestos, por tener ya en estos momentos
un destino exclusivo al gobierno de la república, que deriva de la
Constitución misma, no deben dejar de ser privativamente federales, y
porque otros por su propia naturaleza como después lo demostraré, deben
ser solo la federación o de los estados o de los municipios.
Se agrega, en seguida, la facultad privativamente federal para establecer
tributos especiales que gravan la producción industrial que por su
74
importancia se localiza en varias entidades federativas, lo que requiere
una legislación homogénea, que solo puede expedir con efectos
saludables el Congreso de la Unión, para impedir que la industria quede
más gravada en unos estados que en otros, lo que origina una emigración
artificial de los primeros hacia los segundos, en ocasiones contrariamente
a los que aconsejaría una prudente política industrial, interesada en
acercar los centros productores a los de consumo o a las regiones en que
la materia prima pueda obtenerse con menos costo, o en buscar
favorables condiciones climatéricas, o en una palabra, en hacer más
barato y mejor el producto.
La necesidad de eliminar la competencia local en esos impuestos, se ha
sentido con gran precisión al dictarse en las leyes federales reguladoras
de los impuestos especiales sobre la gran industria, preceptos que ofrecen
participaciones en sus rendimientos a estados y municipios a cambio de
que no impongan cargas fiscales sobre las mismas fuentes.
Los impuesto de que se trata y que conviene federalizar, con los
actualmente establecidos sobre energía eléctrica –ya que la fracción X del
artículo 73 sustrae de la esfera de competencia estatal– gasolina y otros
productos derivados del petróleo, ferrocarriles y empresas de transporte
de jurisdicción federal, hilados y tejidos, azúcar, cerillos y fósforos,
tabacos, alcoholes, aguardientes y mieles incristalizables, aguamiel y
productos de su fermentación y cerveza. Sobre ninguno de ellos podrán,
en consecuencia, legislar los Congresos de los Estado, aun cuando por
razones notorias de equidad, se hace participar en los mismos a las
entidades federativas y a los ayuntamientos, con excepción del impuesto
que grava los ferrocarriles y empresas de transporte de jurisdicción
federal.”
3.4. El surgimiento del federalismo fiscal en México
A continuación se realizará un breve análisis del surgimiento del federalismo fiscal
en México; de esta forma en esta etapa se estudiarán las principales
contribuciones y el procedimiento en su cobro a lo largo de la historia de México.
Asimismo, se hace la mención de que este capítulo consta de un resumen de los
acontecimientos históricos que llevaron al país a adoptar el sistema federal como
forma de organización estatal; sin embargo, para mayor detalle sobre los hechos
históricos importantes en torno a este régimen mexicano, puede consultarse el
anexo II de este trabajo que se encuentra en la página 338.
75
Existen pocos datos acerca del origen del impuesto en México; sin embargo,
algunos autores señalan que es en la época prehispánica donde por primera vez
se registró el cobro de tributos.
Con la existencia de las primeras agrupaciones humanas, que se unían para
compartir metas comunes, surgieron un conjunto de necesidades que tuvieron que
ser suplantadas a través de distintos recursos, ello permitió la satisfacción de las
distintas carencias que se tenían. De esta manera surge el pago de los impuestos
como contribución para cumplir con un objetivo en común: construir un templo,
crear mecanismos de seguridad o invertir en la compra de alimentos, por ejemplo.
En este sentido, el pueblo azteca fue uno de los que estableció de manera clara el
cobro de los tributos, realizado por el imperio, “en su más clásica forma, el tributo
era recolectado sobre bases regulares (cada 80 días, semestral o anualmente) en
las provincias conquistadas, y llevado a Tenochtitlán desde donde era
distribuido”.106 El Gobierno azteca se caracterizó por el hecho de que el cobro de
los tributos era dirigido esencialmente a los pueblos conquistados, así Porras y
López escribe: “en la época precortesiana, es bien sabido que el poderoso Imperio
Azteca imponía tributos a los pueblos vencidos”.107
“Todas las provincias conquistadas por las armas mexicanas eran tributarias de la
corona y pagaban frutos, animales y minerales de la tierra, según la tasa que les
habían prescrito”.108 Este pueblo se cimentó en una estructura evidentemente
centralista, pues la recaudación tributaria era esencialmente uniforme en todo el
imperio. A nivel local (o de calpulli) la supervisión del pago del tributo era asumida
por el tequistlat, oficial generalmente designado por una autoridad regional o
provincial, por lo regular no originaria del imperio. Los bienes eran recaudados
localmente por este oficial y llevados a la región central; es decir, de las distintas
regiones eran transferidos los bienes a la capital provincial. Allí pasaban a la
responsabilidad del calpixqui (recaudador de tributos) designado por el propio
imperio, el cual supervisaba personalmente su entrega en Tenochtitlán.
Por otro lado, la cultura olmeca se caracterizó por un sistema parecido al de la de
los aztecas, pues este pueblo prehispánico tenía una organización altamente
centralizada, con una estructura fuertemente jerarquizada, concentrada
inicialmente en San Lorenzo y en La Venta (principales centros ceremoniales) con
una élite capaz de utilizar todas sus habilidades para obtener todos los recursos
necesarios, como la piedra para monumentos, joyas y agua para sojuzgar a sus
106Berdan, Frances. La organización del tributo en el imperio azteca. México, Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1976. (p. 188) 107 Porras y López. Derecho fiscal. México, Porrúa, 1967. 108 Clavijero, Francisco Javier. Historia antigua de México. México, Memoria Política de México, 1945. (p. 232).
76
gobernados. Así, Drucker infiere que de acuerdo con lo acontecido en La Venta,
es decir, la evidente capacidad de movilizar a una fuerza de trabajo para los
requerimientos de planeación y la construcción del centro, así como el
mantenimiento del mismo, permite suponer el grado centralista del pueblo en
beneficio del centro ceremonial y su élite administrativa.109 Enrique Florescano nos
dice que “desde 1500 a 1200 a. C., San Lorenzo fue la cabecera de las aldeas
dispersas que pagaban tributo al centro político que dominaba el tránsito fluvial y
los cultos religiosos”.110
El Gobierno de toda agrupación, tanto territorial como institucional, correspondía a
una asamblea de ancianos o expertos en la materia, elegidos por los miembros de
la agrupación; todos los asuntos, también los de carácter fiscal o tributario
dependían y tenían que ser consultados por dicha asamblea.111 Lo anterior
permite concluir que el sistema de organización territorial suponía una extensa
gama de organizaciones que conformaban un régimen complejo de colaboración.
Asimismo, otra cultura que contó con un sistema definido en materia tributaria, sin
duda es la maya, cuya forma de organización social estaba totalmente
estratificada, conformada por cuatro niveles de clases: en la cúspide de la
pirámide se encontraba la clase dirigente, encabezada por una especie de “jefe de
estado”, Halach Uinic, cuyo cargo se transmitía de forma hereditaria. Este, cumplía
todas las funciones importantes: las civiles, militares y religiosas; a esta casta
también pertenecían los funcionarios encargados de los asuntos eminentemente
administrativos, dichos administradores de las provincias dependían de las
ciudades centrales, lo que hace suponer que también se organizaban mediante un
enfoque centralizado; estos caciques formaban parte del Ah Cuch Caboob o
Consejo de Estado.
El régimen de los tributos se edificó sobre dos ámbitos, el local y el regional, en el
primero, se supone que los señores recibían tributo de los miembros del común,
principalmente en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en las obras
de construcción masiva, puede ser que la participación en las guerras de
conquista también haya sido una forma de tributo; en el ámbito regional, el
contacto entre las unidades políticas frecuentemente derivaba en guerra, las
cuales podían tener como consecuencia la alianza o la derrota de una de las
participantes. En el segundo caso, se esperaba que la unidad política vencida
rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la relación guerra-conquista-tributo
109 W. Lowe, Gareth. Mesoamérica olmeca: diez preguntas. México, Colección Científica: INAH, 1998. (pp. 29-47). 110 Florescano, Enrique. Los olmecas: el primer reino de Mesoamérica. México, Revista de la Universidad de México, 2007. (p. 6). Obtenido de: <http://www.revistadelauniversidad.unam.mx/3807/pdfs/5_18.pdf>. 111 Romerovargas Yturbide, Ignacio. Organización política de los pueblos de Anáhuac. México, libros Luciérnaga, 1978. (pp. 25-32)
77
era parte fundamental del sistema económico maya y con el paso del tiempo
adquirió mayor importancia”.112
Así, en la época de los imperios indígenas, el monarca tenía un poder absoluto y
establecía, de manera autoritaria, las normas que regían las relaciones entre
Gobiernos y particulares, incluyendo las impositivas. O sea, que privaba una
concepción del impuesto similar a la romana, en la que el establecimiento de todas
las cargas no obedecía a ningún principio social o de justicia.113 En esa misma
dirección, Gregorio Sánchez afirma:
“Se puede apreciar que en el establecimiento de los mismos (tributos) no
se observaba ni el más elemental principio de justicia, sino que por el
contrario, su establecimiento se basa principalmente en el capricho de los
soberanos llegando hasta la barbarie, en cuanto que se establecieron
tributos en forma de seres humanos, con la finalidad de sacrificar sus
vidas”.114
Llegada la primavera de 1519 se asomaba en la Nueva España la expedición
conformada por Hernán Cortés, que al desembarcar, estableció un modelo de
gobierno distinto, que introdujo las primeras formas reguladoras y recolectoras del
tributo:
“La fundación de la Villa Rica de la Veracruz, en 1519, fue consecuencia
del carácter pragmático del conquistador y la verdadera cruz, de hecho, la
implementación de un nuevo orden de cosas, de una administración y de
una organización diferente a las de la autoridad incompetente y
burocrática del gobernador Velázquez. Es decir, la creación de un
gobierno encabezado por Hernán Cortés”.115
Así, la primera figura hacendaria que se instituyó en la Nueva España es la Real
Hacienda, creada en 1597, y que tenía a su cargo la Contaduría General, la
Secretaría de Virreinato, el Juzgado de Indias y la Contaduría General de Tributos.
La Real Hacienda era la encargada de recolectar los tributos para la Nueva
España por medio de cajas reales, las cuales registraban los ingresos en cédulas
reales y se situaban en puertos y grandes ciudades pobladas por indígenas, tenía
112 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. Historia de la tributación en Guatemala (desde los mayas hasta la actualidad). Guatemala, 2007. (p.31). 113 Uresti Robledo, Horacio. Los impuestos en México. México, Tax editores, Segunda Edición, 2007. (p. 91) 114 Sánchez León, Gregorio. Derecho fiscal mexicano. Morelia, Cárdenas Editor y Distribuidor, 1991, octava edición. (p. 9). 115 Flores Caballero, Romeo. Ob. cit. (p. 19).
78
como objeto principal el de administrar los gastos del Gobierno virreinal y enterar a
los virreyes y al rey de España los impuestos recaudados. Como parte de la
política de segregación de indios y españoles se empezó a implantar en las
comunidades indígenas el sistema de gobierno local modelado según las
instituciones municipales españolas; así, el cabildo de una comunidad indígena
debía estar constituido exclusivamente por indios, y en ciudades como México o
Puebla hubo dos cabildos separados (uno de indios y otro de españoles).
El cabildo estaba conformado por los oficiales de la república, que tenían los
títulos de alcalde y de regidor, desde luego, el cargo más alto en este nivel de
Gobierno era el del alcalde. Los funcionarios del cabildo eran los encargados de
recoger y entregar el tributo, el número y el título de estos funcionarios menores
variaba mucho de pueblo a pueblo; los más comunes eran los tequitlatos o
mandones, recaudadores del tributo, que también tenían padrones de población y
registros de propiedad. Así, fue evidente que el sistema de gobierno resultó de la
introducción deliberada de un modelo español.116
Hacia 1550 surgió un conflicto entre alcaldes y regidores, ambos querían su
autonomía hasta que, en 1586, se estableció la regla de que los dos tenían en sus
distritos los mismos poderes y debían ajustarse los límites territoriales para formar
regiones más pequeñas. Fue entonces necesario dividir las provincias en distritos
e implementar nuevos cargos: los encargados de la justicia o también conocidos
como tenientes. Luego, en 1786 se puso en funcionamiento el sistema de
intendencias conformada por cinco: Puebla, Veracruz, Guadalajara, Zacatecas y
San Luis Potosí.
El procedimiento de recaudación de los tributos se conformaba de dos fases, la
primera consistía en el reparto de los tributos en los pueblos de la Corona, que
residía en la fijación de una cuota individual, para lo cual se tenía en cuenta lo que
cada tributario pudiese buenamente dar, según su cantidad, calidad y posibilidad.
El repartimiento fue atribución de los caciques y gobernadores, ayudados por los
tequitlatos (oficiales subalternos, que tenían asignados un número pequeño de
indios, quienes recogían el tributo a domicilio). La segunda consistía en el cobro
que correspondía a los caciques y gobernadores, ayudados por los trequitlatos.
Los corregidores recogían lo recaudado por caciques y gobernadores.
En suma, los españoles vinieron, sin duda, a institucionalizar toda una forma de
gobierno y a implementar un sistema tributario, aunque de privilegios y de grandes
injusticias para los indios, en el territorio mexicano.
116 Carrasco, Pedro. La transformación de la cultura indígena durante la colonia. Nueva York, State University of New York, 1991. (p. 185).
79
Tiempo después, el 24 de agosto de 1821 se celebra en México el Tratado de
Córdova, con el que la nación refrenda un Gobierno monárquico constitucional,
esto se establece en los primeros tres artículos del documento, que al tenor señala
lo siguiente: 1) Esta América se reconocerá por nación soberana e independiente,
y se llamará en lo sucesivo Imperio Mexicano; 2) El Gobierno del imperio será
monárquico constitucional moderado; 3) Será llamado a reinar en el Imperio
Mexicano en primer lugar el señor don Fernando VII, rey católico de España, y por
su renuncia o no admisión, su hermano, el serenísimo señor infante don Carlos;
por su renuncia o no admisión el serenísimo señor infante don Francisco de Paula;
por su renuncia o no admisión el serenísimo señor don Carlos Luis, infante de
España, antes heredero de Etruria, hoy de Luca, y por su renuncia o no admisión
de este, el que la Corte del Imperio designaren.
De esta manera se produce un sistema formal de gobierno en el imperio
mexicano, no obstante este cambio de régimen, las normas en materia de tributos
quedaron aún vigentes, por lo que en el México independiente se desarrolló un
enfrentamiento entre el sistema centralista y el federalista, que con el tiempo
derivó en la oposición entre conservadores y liberales, respectivamente; así pues,
dice Oscar Cruz: “entre 1822 y 1824 los constituyentes estaban divididos entre
centralistas y federalistas, mas no en liberales y conservadores, posturas que se
fijaron en años posteriores”.117
En el asunto específico de la regulación tributaria, la primera Constitución de
México (La Constitución Federal de 1824) “no delimitó fuentes impositivas para
cada orden de gobierno, esto se dio en la ley secundaria denominada Ley de
Clasificación de Rentas generales y Particulares del 4 de agosto de 1824”.118
Por otro lado, Horacio Uresti comenta en la misma dirección que:
“Desgraciadamente, los constituyentes incurrieron en una lamentable
omisión al no incluir la asignación de fuente impositivas para cada ente
político; esa importante cuestión quedó regulada en la ley ordinaria
previamente expedida el 4 de agosto de 1824, denominada Ley de
Clasificación de Rentas Públicas”.119
Gil, por su parte, comenta:
117 Cruz Barney, Oscar. Historia del derecho en México. México, Oxford, 2005. (p. 644). 118 INDETEC. Mayor incorporación municipal en el proceso de coordinación hacendaria. México, INDETEC, 2007. (pp. 3) Obtenido de: < http://www.indetec.gob.mx/cnh/propuestas/364.pdf> 119 Uresti Robledo, Horacio. Ob. cit. (p. 257).
80
“En el citado año de 1824, el Órgano Constituyente en funciones de
Órgano Legislativo constituido, emitió la Ley de Clasificación de Rentas,
que limitó expresamente la competencia federal en materia fiscal,
reservando a los estados las fuentes no atribuidas a la federación y fijando
un contingente que deberían cubrir al gobierno federal las 16 entidades
federativas existentes. Algunas de las más importantes rentas exclusivas
de la federación fueron: los impuestos al comercio exterior, el derecho de
internación, las rentas provenientes de los estancos del tabaco y la
pólvora, la alcabala que pagaba el tabaco en la entidades de su cosecha,
las rentas de correos, de la lotería, etcétera”.120
Además, la Ley Fundamental ordenó que el Poder Legislativo de la Federación se
depositaba en un Congreso General, dividido en Cámara de Diputados y de
Senadores (artículo 7); que el Supremo Poder Ejecutivo de la Federación se
depositaba en un solo individuo que se denominaría presidente de los Estados
Unidos Mexicanos (artículo 74); también estableció la cláusula residual en donde
las facultades que no estaban señaladas de manera expresa en la ley se
considera ámbito de competencia de las entidades federativas; bajo este principio
se determinó que el Gobierno federal le correspondían “los derechos de
importación y exportación establecidos o que se estableciera bajo cualquier
denominación en los puertos y fronteras de la república” según el artículo primero
de la ley, además, en los subsiguientes se refería a la exclusividad de la
federación en el derecho de internación, la renta de tabaco y pólvora, la alcabala,
la renta de correos, la renta de lotería, la renta de salinas, entre otras.
Así pues, Horacio Uresti, concluye:
“En el Congreso Constituyente de 1824 se dio un verdadero sincretismo, y
después de superar los planteamientos de diversas tendencias políticas
que sugerían formas de gobierno monárquico, republicano centralista o
federal, se integra una nueva estructura política, basada en un Gobierno
republicano federado, emanado del pueblo y en su beneficio, en la que se
amalgamaron, tal vez por debilidad o por necesidad, los privilegios y
fueros de una iglesia obstinada e insumisa, libre de la Corona Española, y
de un ejército que reclamaba prebendas por haber logrado la victoria
bélica; de esa forma, se aprobaron en la Constitución los fueros
120 Gil Valdivia, Gerardo. El federalismo y sus aspectos educativos y financieros. México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1976. (pp. 37).
81
eclesiástico y militar, que durante casi todo el siglo XIX, causaron graves
problemas”.121
Emilio Rabasa expresa que lo que sobresale del Constituyente de 1824 fue la
implementación del sistema federalista, tomado de la Constitución
estadounidense, que significó el contraste al centralismo virreinal; “república
federal significaba, como seguramente bien lo entendió Ramos Arizpe, no solo la
división de poderes dentro del Gobierno nacional, sino también dentro de la
organización política social”.122 Así, la Constitución de 1824 garantizaba la forma
republicana representativa y popular de gobierno para cada estado de la
federación.123 La adopción del sistema federal se dio tanto por la influencia
constitucional estadounidense como por los elementos federales de la
Constitución de Cádiz.124 De esta manera, inicia en México la etapa de la
consolidación de la forma de gobierno que imperaría en territorio mexicano; los
vaivenes entre federalismo y centralismo fueron la constante en la historia
constitucional de México.
Desde 1824 hasta 1857 se vivió en el país una ola de pugnas entre el tipo de
Estado que debería prevalecer en territorio mexicano; federalistas y centralistas
provocaron una inestabilidad política, en 1833 Valentín Gómez Farías asumió la
presidencia ante la retirada de Santa Anna y dio inició una serie de reformas de
corte liberal que no tardaron en provocar descontento y un nuevo levantamiento
ese mismo año. Esto motivó el regreso de Santa Anna, quien suspendió las
reformas y despidió a Gómez Farías,125 así el 15 de enero de 1835 el Congreso
expidió las Siete Leyes Constitucionales, en las cuales los centralistas imponían
su sistema: el territorio se dividiría en departamentos, al frente de los cuales
habría gobernadores y juntas departamentales.
Se estableció igualmente que una ley sistematizaría la hacienda pública en todos
sus ramos y establecería un tribunal de revisión de cuentas.126 Además se
constituyó el Supremo Poder Conservador, de manera que se suprimieron todas
las legislaturas de las entidades federativas y, a fin de cuentas, el sistema
tributario del país quedaba en manos del Gobierno central.
121 Loc. cit. 122 Rabasa, Emilio. Historia de las constituciones mexicanas. México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997. (p. 29). 123 Cruz Barney, Oscar. Ob. cit. (p.648). 124 Ídem (p.644). 125 Ídem (p. 628). 126 Ídem (p. 651).
82
Este sistema centralista duró doce años, un periodo caótico para el país, pues
generó grandes diferencias en el territorio mexicano; la independencia de Texas,
la separación de Tabasco, el levantamiento en Zacatecas, la independencia de
Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, la independencia de Yucatán, la llamada
Guerra de los Pasteles y la guerra con Estados Unidos por la anexión de Texas a
territorio estadounidense. Respecto de estos acontecimientos, Óscar Cruz señala
que “Santa Anna partió con seis mil hombres rumbo a Texas y en marzo de 1836
tomó el Álamo; ese mismo mes los texanos proclamaron su independencia de
México y se constituyeron en una república… Zacatecas fue pacificado, y Yucatán
se separó del país de 1837 a 1843. En 1838 Francia declaró la guerra a México y
en marzo de ese año empezaron a aparecer buques franceses”.127
Dado estos acontecimientos, en 1843, Nicolás Bravo (entonces presidente)
designó a los 80 notables que habrían de elaborar las bases constitucionales
integrados en una Junta Nacional Legislativa,128 bajo esta línea ese mismo año se
promulgaron las Bases Orgánicas de los Estados Unidos Mexicanos que fueron
sancionadas por Santa Anna el 12 de junio de 1843, las cuales mantuvieron un
corte centralista pero eliminó al Supremo Poder Conservador; la Constitución
estableció en su artículo primero que “la nación mexicana, en uso de sus
prerrogativas y derechos, como independiente, libre y soberana, adopta para su
gobierno la forma de república representativa popular”, respecto a la materia fiscal,
las Bases Orgánicas mantienen la división en departamentos al preceptuar en su
título X “De la hacienda pública”, en su artículo 199 que: “la hacienda pública se
dividirá en general y departamental”.
En el primer período de sesiones del primer Congreso se expedía la ley, que
distribuía las rentas en las dos partes expresadas, de modo que las asignadas a
los departamentos serían proporcionadas a sus gastos, en los que se incluía el
pago de las dietas de sus respectivos diputados; de esta forma se subordinó a la
ley secundaria las rentas que tanto la federación como los estados podían
recaudar. No fue sino hasta el 6 de agosto de 1845 que se decretó la Ley Sobre
las Rentas, en la cual se determinó el ámbito de competencia para los estados,
que quedaron establecidas de la siguiente manera:
Repartimiento de rentas entre el centro y los departamentos,
según decreto del 6 de agosto de 1845
Departamentos Gobierno central
127 Ídem (p. 629). 128 Loc. cit.
83
- La totalidad de las contribuciones directas, incluida la capitación en donde se recaudare
- Queda exceptuado el derecho de patente que se encuentra hipotecado al pago de la deuda causada por la moneda de cobre
- Queda exceptuado el recurso proveniente del impuesto a los husos de las fábricas de hilados de algodón y lana, que se aplican al fomento de la industria
- En algunos estados se ceden en su totalidad los productos de las alcabalas
- En los demás se entregará un porcentaje del producto de alcabalas. El criterio para este porcentaje es la posibilidad de cada departamento de generar otros recursos fiscales (*)
- El estado de California recibe todo lo anterior y además dos terceras partes del producto de la aduana marítima de Monterrey
- Los productos de los oficios vendibles y renunciables
- Los peajes en los caminos interiores
- “Todas las rentas no asignadas por esta ley a los departamentos, y de que se halla en posesión el gobierno [general], se destinan para los gastos generales de la nación”
(*) Por ejemplo, el departamento de Durango recibiría el 90% del producto de las alcabalas; Oaxaca recibiría únicamente el 20%. Fuente: Dublán y Lozano, Legislación mexicana, 1876-1911, vol. 5, pp. 30 y ss.
Estas dos últimas constituciones establecen el carácter de una república
centralista, en donde los estados, como se infiere, pasan a ser departamentos
cuyos gobernadores son precisamente designados por el Gobierno central. Todos
los recursos se reunían en el dicho Gobierno central, y con la implementación del
sistema las capacidades de los Gobiernos subnacionales se redujo de manera
considerable; pasaron, desde luego, a ser simples entes subordinados al Gobierno
centralista.
Las Bases Orgánicas estuvieron vigentes solo cuatro años en el país, para 1847
se expidió el Acta Constitutiva y de Reformas, la cual restablecía el federalismo en
México luego de que las Siete Leyes lo suprimiera. Aquella, en sus artículos
primero y segundo reconoce que “los estados que componen la Unión Mexicana
han recobrado la independencia y soberanía, que para su administración interior
se reservaron en la Constitución” y, “que dichos estados continúan asociados
conforme al pacto que constituyó una vez, el modo de ser político del pueblo de
los Estados Unidos Mexicanos”; así, en el artículo 29 se ordenaba de manera
tajante la forma de gobierno al señalar que “en ningún caso se podrán alterar los
principios que establecen la independencia de la nación, su forma de gobierno
republicano, representativo, popular, federal, y la división, tanto de los poderes
generales como de los estados”.
84
Uresti comenta que “el Acta Constitutiva y de Reformas del 21 de mayo de 1847,
que con algunas modificaciones restauró la vigencia de la Constitución de 1824,
adoptando como forma de gobierno la república federal integrada por estados,
tuvo una aplicación relativa por la anarquía existente”.129 En esta dirección, el 17
de septiembre de 1846, se decretó la nueva ley de rentas, en el que el reparto de
las tributaciones quedó de la siguiente manera:
Clasificación de rentas de la república
según decreto del 17 de septiembre de 1846
Federación Estados - Derechos de importación y exportación que
están establecidos o que se establecieren en las aduanas marítimas o fronterizas
- Derecho de consumo impuesto a las mercancías extranjeras por la ley de 2 de abril de 1831
- Producto de la venta de tierras libres que la ley consigna a la federación
- Impuesto de 4% sobre moneda según decreto del 10 de marzo de 1843
- Productos de la renta del tabaco y de correos, lotería nacional, rentas de las salinas que pertenecen a la nación y la del papel sellado
- Productos de las casas de moneda - Rentas que se perciben en el Distrito Federal y
en los territorios - Bienes nacionales: exinquisición y
temporalidades, excepto los que se adjudican a los estados
- El contingente de los estados, cifra que iba de los 12 000 pesos mensuales para el caso de Jalisco hasta los 500 mensuales para Chiapas. Porque a la fecha del decreto se encuentran invadidos, de este derecho quedan exentos Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas, Chihuahua, las Californias y Texas
- Pertenecen a los estados todas las rentas, impuestos y contribuciones establecidas por disposiciones generales, que no se encuentren contenidas en los artículos anteriores
- Le corresponde también la contribución impuesta por el decreto del 6 de agosto de 18545 a los huso de las fábricas de hilados de algodón y lana, así como los fondos destinados a las juntas de fomento
- El producto de las aduanas interiores, a reserva de que éstas se extingan si conviniere al arreglo del comercio interior y exterior
- Las deudas por cobrar o por pagar son responsabilidad de las rentas generales
Fuente: Dublán y Lozano, Legislación mexicana, 1876-1911, vol. 5, pp. 169 y ss.
De lo anterior se puede demostrar que al igual que las demás leyes, se instituye
una separación tajante entre las facultades de la federación y de los estados,
estos no podrán gravar a lo que la federación le corresponda y aquella no podrá
intervenir en el ámbito de competencia de estos; de tal forma que hasta esta
época que se analiza no existe un solo margen de competencia en el cual la
federación y las entidades pudieran gravar una misma fuente impositiva.
129 Uresti Robledo, Horacio. Ob. cit. (p. 258).
85
Para 1857, el estado de cosas había cambiado con la promulgación de la
Constitución Mexicana de ese año, pues se ratificaron la separación de poderes,
la forma de Estado y de gobierno del país, así pues, el artículo 40 de este
ordenamiento señaló que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.
Para el caso de los estados, esta Carta Magna sentó las bases para los gobiernos
locales, al señalar que adoptarán para su régimen interior la forma de Gobierno
republicano, representativo y popular; simultáneamente, se estableció la
restricción para las entidades federativas en cuanto al acuñar moneda, emitir
papel moneda y papel sellado (artículo 111 III) También, “en este ordenamiento
jurídico se estableció la obligación de los mexicanos de contribuir a los gastos
públicos” (artículo 31 II). El 12 de septiembre de 1857, se promulgó la ley que
clasificaba las rentas y estableció que estas, las contribuciones y bienes de la
nación se dividían en dos partes: primero, en rentas, contribuciones y bienes
generales; segundo: rentas, contribuciones y bienes de los Estados. Así pues, la
división quedó decretada de la siguiente manera:
Clasificación de rentas de la república. Según decreto del 12 de septiembre de 1857
Federación Estados - Los derechos de importación, exportación,
toneladas, pilotaje y anclaje, faro y mejoras materiales
- Los derechos de circulación de moneda - El 3 % que se cobra al oro y plata pasta - El real de minería que forma una de las
rentas generales - La mitad de los derechos de contrarregistro
que deben pagar los géneros, frutos y efectos extranjeros
- Los derechos que a su importación debe pagar el tabaco extranjero
- Los productos del expendio del papel sellado en toda la república
- Los de los arrendamientos, ventas o explotaciones de neveras
- Los derechos que se impongan por la pesca de perla, ballena, nutria, lobo marino y demás objetos de esta clase de pesca
- El derecho sobre títulos, privilegios y patentes de invención
- El derecho impuesto a las fábricas - Los productos del correo
- La mitad de los derechos de contrarregistro que paguen los géneros, frutos y efectos extranjeros
- La mitad del derecho de traslación de dominio
- La contribución directa que se cobra o se imponga en lo de adelante a la propiedad raíz
- Las multas por infracciones de policía - El derecho de patente sobre giros
mercantiles - La contribución sobre profesiones y
ejercicios lucrativos - La contribución sobre objetos de lujo - Los derechos sobre juegos permitidos y
diversiones públicas - Los derechos de los oficios públicos de
escribanos, vendibles y renunciables, que se cobren en cada Estado
- Los créditos activos que por cualquier título se adeuden al Estado
- Los réditos y capitales que por cualquier título se adeuden al Estado
86
- Los productos de las casas de moneda - Los réditos y capitales que por cualquier
título se adeuden al erario - - Entre otros
Fuente: Elaboración propia según información proporcionada por Horacio Uresti Rebolledo en Los impuestos en México. Tax Editores. México, 2007.
Luego de la época de la República Restaurada, llegó al poder Porfirio Díaz Mori,
que luego de gobernar de 1877 a 1910, se enfrentó, en este último año, a una
inestabilidad política que desató el inicio de la Revolución Mexicana, que provocó
que Porfirio Díaz fuera derrocado.
Al terminar la Revolución, y luego del triunfo de los constitucionalistas
comandados por Venustiano Carranza, se promulgó la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos en 1917; que quedó conformada por 136 artículos con
16 transitorios, establecidos en nueve títulos, y es la que se encuentra vigente
actualmente.
La Ley Fundamental reafirmó el carácter federalista del estado mexicano al
preceptuarlo en su artículo 40. Además, fijó un conjunto de facultades exclusivas
en materia de contribuciones para la federación y restricciones para los estados.
En este sentido se mantuvo como facultad exclusiva del Congreso de la Unión el
de sentar las bases para celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación
(artículo 73 VIII). Asimismo, concedía la facultad exclusiva para legislar en materia
de minería, comercio e instituciones de crédito (artículo 73 X). Conjuntamente,
definió una serie de facultades exclusivas de la Cámara de Diputados para
aprobar el presupuesto anual de gastos, con la previa discusión de las
contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrir aquel (artículo 74 IV).
Por lo que concierne a las entidades federativas, la propia Carta Magna estableció
las bases de los Gobiernos locales en su artículo 115, al señalar que los estados
adoptarán, para su régimen interior, la forma de Gobierno republicano,
representativo, popular, y tendrán como base de su división territorial, y de su
organización política y administrativa, el municipio libre. Señala, además, que este
administrará libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que
señalen las legislaturas de los estados.
También, reproduce de manera íntegra la cláusula residual del texto del 57, que
señala que las facultades que no están expresamente concedidas por la
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados
87
(artículo 124). Asimismo, establece el principio de legalidad presupuestaria en el
numeral 126, al preceptuar que no podrá hacerse pago alguno que no esté
comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. Se establece la
facultad privativa de la federación para gravar las mercancías que importen,
exporten o que pasen de tránsito por el territorio nacional y, aún prohibir la
circulación en el interior de la república.
En suma, ni los tratados de Córdoba de 1821, ni la Constitución de 1824, ni las
Sietes Leyes de 1835, ni el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847; ni la
Constitución del 57 contemplaron la posibilidad de establecer un orden en materia
impositiva; para ese entonces se tenía la concepción de que el reparto de
facultades en materia tributaria era un asunto de la legislación secundaria y la
constitución no debía abundar en cuestiones pormenores. Por lo que respecta a la
Constitución del 17 no se puede hablar de una total distribución de facultades en
materia impositiva, sin embargo, consagra unas cuantas facultades a favor de la
federación y las que resultan de la prohibición a las entidades federativas.
Lo que sí es muy evidente es que ninguno de los anteriores ordenamientos tuvo la
concepción de dotar facultades concurrentes en materia impositiva; pues si bien
es cierto que tales leyes supremas no determinaban con exactitud las facultades
de ambos órdenes de Gobierno, lo cierto es también que se dejaba esta tarea a la
legislación secundaria. Los constituyentes pensaron que era innecesario
delimitarlo en la Constitución Política.
3.5. Conclusión
En el marco histórico se trataron los siguientes temas: el surgimiento del
federalismo en Estados Unidos de América y el de México, se incluyeron los
antecedentes históricos y las características del federalismo mexicano, así como
las diferencias entre los esquemas de los dos países y se abordó el nacimiento del
federalismo fiscal en México.
En el apartado del surgimiento del federalismo en Estados Unidos de América, se
hace un breve recuento del movimiento independentista de las trece colonias, que
culminó con la Convención de Filadelfia, que, a su vez, dio como resultado directo
la Constitución estadounidense. En dicha convención se discutió la importancia de
la distribución del poder en el nivel territorial, que dio origen a los órdenes de
Gobierno federal y estatal. Asimismo, al interior de la Convención de Filadelfia
congeniaban dos grupos: los federalistas y los antifederalistas; estos últimos se
fundamentaban en las ideas de Hamilton, Jay y Madison, de tal forma que
encomendaron poderes al Gobierno central y responsabilidades a los locales.
88
En los antecedentes históricos del federalismo mexicano se hace un resumen de
los acontecimientos que llevaron al país a adoptar el sistema federal como forma
de organización estatal. En las cultura olmeca y azteca el sistema de organización
comunal estuvo fuertemente centralizada con jerarquías definidas entre los
gobernantes y el pueblo, que los llevó a establecer un régimen complejo de
colaboración.
Con la conquista de los pueblos mesoamericanos por parte de la Corona
española, se instituyó un régimen más estructurado para el cobro de los tributos,
que dio entrada a la implementación de los Gobiernos locales a través de los
alcaldes y regidores en las diversas intendencias del país, con grandes injusticias
tributarias para los indios e importantes privilegios para los españoles.
En la primera constitución del México independiente, la de 1824, se garantizó la
forma de organización política republicana, representativa, popular y federal,
régimen que se adoptó de la Constitución estadounidense, y delimitó de manera
clara, entre ambos órdenes de Gobierno, su competencia en diferentes materias,
no así en la atribución de facultades impositivas.
De 1824 a 1857 se vivió en el país una ola de pugnas entre los federalistas y
centralistas que provocaron inestabilidad política, que dio entrada, en este inter, a
la adopción del régimen centralista de Gobierno. Con el regreso de Santa Anna se
expidieron las Siete Leyes Constitucionales, después se estableció el Supremo
Poder Conservador y se promulgaron las Bases Orgánicas de los Estados Unidos
Mexicanos. De este régimen centralista se recuerda, sobre todo, la guerra entre
Francia y México de 1838, la independencia de Texas, la separación de Tabasco,
la independencia de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, y posteriormente la
guerra con Estados Unidos de América por la anexión de Texas al territorio
estadounidense.
El sistema centralista duró doce años, para 1857 el estado de cosas cambió con la
promulgación de la Constitución Mexicana de ese año, en la que se ratificó la
separación de poderes, la forma de Estado y de gobierno del país, y en el propio
artículo 40 de la Carta Magna, la voluntad de constituirse, entre otras, en una
república federal.
En la sección de las características del federalismo en México se estudia la
distribución vertical del poder en el Estado mexicano, según lo establece el
artículo 73 y 124 constitucionales; de esta manera se definen facultades muy
diversas como las atribuidas exclusivamente a la federación, de manera tácita o
expresa; absolutas o relativas a las entidades federativas; coexistentes; de auxilio
o coincidentes entre ambos órdenes de Gobierno.
89
También, se habla del establecimiento de instancias neutrales para dirimir
controversias que se susciten entre los diferentes órdenes de Gobierno a través
de los medios de control constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. Por último, se habla de la existencia de un régimen de autonomía de las
entidades federativas para regirse por su propia Constitución y sus distintas leyes.
En el apartado de las diferencias entre el surgimiento de los esquemas federales
estadounidense y mexicano, se habló de las discrepancias entre ambos
regímenes, a partir de las cuales se concluye que el sistema mexicano adoptó
inadecuadamente el esquema federal; principalmente por el hecho de que los
acontecimientos políticos y sociales que dieron vida a la federación fueron
totalmente diferentes, pues el pueblo estadounidense luego de ser apaleado por el
Gobierno inglés, se unió para conformar la federación; y en México, por su parte,
los estados estaban ya unidos y el problema giraba en el hecho de descentralizar
las diferentes atribuciones.
Por ejemplo, en el Estado estadounidense, por mandato de la Convención de
Filadelfia, la Constitución de la Unión no se sometió a las legislaturas de los
estados sino que se constituyeron convenciones estatales elegidas expresamente
para ese efecto; en México, el pacto federal fue sometido a las legislaturas
estatales, pero estas únicamente se circunscribieron.
Pues bien, de acuerdo a estas diferencias se construyó el régimen federal
mexicano, bajo una idea acotada y un esquema sustraído de Estados Unidos de
América, lo que ha ocasionado que, a lo largo de este proceso de implementación,
el Estado mexicano se vea en la necesidad de ir adaptándolo a las características
del país, de acuerdo a su momento político y social. En el apartado siguiente, se
estudiará el marco jurídico del federalismo fiscal que actualmente ostenta el país.
4. Marco jurídico actual del federalismo fiscal en México
4.1. Distribución de competencias tributarias en México
Sin duda, uno de los más importantes temas de un Estado federal es la
distribución de competencias en materia fiscal entre la federación y los estados
federados, inclusive también entre los municipios, dado que se reconocen como el
orden de Gobierno más próximo a los ciudadanos; pues se ha originado un debate
90
en torno a la autonomía financiera de los Gobiernos locales y a las tareas del
orden federal en materia fiscal que se desprenden de la Constitución.130
En México, convergen tres órdenes jurídicos que dan vida a diferentes
ordenamientos que rigen la existencia financiera del Estado: el municipal, el
estatal y el federal. Ante tal convergencia, el estudio se dificulta aún más, pues el
grado de competencia que tiene cada orden de Gobierno se vuelve más complejo
en su estudio.
En los próximos apartados se abordará el tema de la distribución de competencias
en los órdenes federal y estatal, las facultades concurrentes y los criterios de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación emitidos al respecto. No sin antes aclarar
que a lo largo de la última mitad del siglo pasado y al principio de este, los estados
han perdido autonomía en cuanto a sus finanzas dado el sistema de
participaciones en el rendimiento de las contribuciones que establece el numeral
quinto de la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, por la suspensión o
derogación de las facultades en materia de contribuciones de carácter local, en
virtud del sistema de coordinación fiscal regido a nivel nacional y por las 76
reformas constitucionales al artículo 73 de las 214 reformas a la Constitución,131
en donde casi todas han tenido como objetivo asignar mayores facultades al
Congreso de la Unión, y por ende, establecer mayores facultades en materia
impositiva a la federación.
También hay que dejar en claro, que tal estado de cosas se debe a la pasividad y
sumisión de los Gobiernos locales, y a la falta de visión de un auténtico
federalismo, en el que estados y municipios optan por dejar de lado la negociación
política en el ámbito de las facultades, sojuzgándose de manera estricta a la
voluntad federal. En otras palabras, no son corresponsables en la recaudación de
ingresos.
Para citar al lector en los antecedentes necesarios para el conocimiento del tema,
se advierte que en el régimen constitucional de México no se han incluido las
fuentes exclusivas del Gobierno de la federación ni de las entidades federativas,
pues en suma, ni los tratados de Córdoba de 1821, ni la Constitución de 1824, ni
las Sietes Leyes de 1835; ni el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847; ni la
Constitución del 57, contemplaron la posibilidad de establecer un orden en materia
130 Desde 1980 las entidades federativas y la federación han entrado en un proceso de confrontación por la disparidad de ingresos que tienen ambos órdenes de gobierno, lo que ha desembocado en varias reformas en cuanto a los montos que se distribuyen a través de las participaciones federales incrementándose tras el paso del tiempo, la descentralización de facultades impositivas a los estados y la conformación de órganos que fungen como contrapeso a las decisiones federales, como lo es la Conferencia Nacional de Gobernadores. 131 Se toma en cuenta la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de enero de 2016.
91
impositiva, pues no se delimitaban de manera precisa las potestades
recaudatorias que tenía la federación ni los estados; para ese entonces se tenía la
concepción de que el reparto de facultades en materia tributaria era un asunto de
la legislación secundaria y la Constitución no debía abundar en cuestiones
pormenores.
Por lo que respecta a la Constitución de 1917, como se verá más adelante,
consagra unas cuantas facultades a favor de la federación y las que resultan de la
prohibición a las entidades federativas; sin olvidar, desde luego, la reproducción
del principio de concurrencia tributaria que establece el artículo 73 XXIX
constitucional, el 73 VII y el 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
A continuación, profundizaremos en ello.
4.1.1. Fuentes de imposición exclusiva de la federación
Encomendar poderes a la federación de manera expresa y con entera claridad en
la Constitución representa un signo distintivo de la creación de un Estado en
común, esa distinción obedece al espíritu de otorgar las atribuciones y potestades
necesarias para representar cabalmente la voluntad de los Estados
constituyentes. Tal concesión de atribuciones y potestades trae consigo el
suministrar los recursos necesarios para llevar a cabo los objetivos planteados. En
el caso mexicano, a la federación se le asignan las facultades necesarias para
obtener los recursos indispensables. En este apartado se especificarán cada una
de ellas.
En primer lugar, el artículo 73 XXIX de la Constitución establece varias fuentes de
imposición exclusiva para el Congreso de la Unión, al preceptuar lo siguiente:
73.- El congreso tiene facultad:
XXIX: Para establecer contribuciones:
1. Sobre el comercio exterior;
2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales
comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por
la federación;
5. Especiales sobre:
a) energía eléctrica;
b) producción y consumo de tabacos labrados;
92
c) gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) cerillos y fósforos;
e) aguamiel y productos de su fermentación; y
f) explotación forestal.
g) producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal
determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a
los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía
eléctrica.
Dicha facultad de gravar el comercio exterior, el aprovechamiento y explotación de
los recursos naturales, las actividades de las instituciones de crédito, trae consigo
la prohibición para los estados de gravar dichas actividades, pues es claro que
mediante el otorgamiento de facultades al Congreso de la Unión solo este puede
legislar en la materia, y por lo tanto, los estados no están en aptitud de ejercer
alguna facultad.
De acuerdo a lo establecido por esta fracción del artículo 73, en el numeral quinto
se establecen los impuestos especiales mediante los cuales el Gobierno central
puede recaudar ingresos; sin embargo, en el último párrafo se señala que los
estados recibirán el rendimiento de dichas contribuciones en la proporción que la
ley secundaria determine; lo cual desencadena la prohibición para las entidades
de establecer contribuciones sobre estas materias.
Lo descrito anteriormente lo estableció el Poder Judicial a través de la Suprema
Corte de Justicia de la Unión al resolver los siguientes casos:
En 1957, al resolver un amparo en revisión sobre la empresa Petróleos San
Germán, SA, la Segunda Sala determinó que los estados no pueden determinar
un impuesto sobre el petróleo, en específico, sobre la gasolina, pues el
Constituyente conservó el pensamiento de que la facultad atribuida por el artículo
73 XXIX Constitucional a la federación es irrenunciable e intransferible. Por lo
tanto, eran inconstitucionales las leyes locales que impusieran contribuciones
especiales sobre la gasolina y productos derivados del petróleo, aunque se le
denominaran sobre el comercio o sobre la industria. Porque si así lo hicieren, en
realidad estarían invadiendo la esfera de la federación.
93
PETRÓLEO Y SUS DERIVADOS, INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS
IMPUESTOS DE LOS ESTADOS A.132
Por otro lado, al resolver un amparo administrativo en revisión en 1947, la
Segunda Sala decretó que las entidades federativas no pueden determinar
impuestos a la explotación forestal, toda vez que el gravar esta materia se impone
sobre una de las atribuidas expresamente por el ya citado artículo 73 XXIX; ya que
si lo hacen invadirían el ejercicio de las facultades de la federación. Y se dispone,
además, que la imposibilidad de los estados se confirma en el párrafo final del
precepto citado, que establece que “las entidades federativas participarán en el
rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley
secundaria determine”.
Esto permite concluir, que en el caso de que la Constitución señale que las
entidades federativas participan en el rendimiento de alguna contribución, en
realidad su campo de acción solo se limita a la obtención de la participación,
nunca para efectos de la recaudación del tributo, ni mucho menos para el efecto
de su cobro a través del gravamen. En este orden de ideas, recaudar no es lo
mismo que participar.
EXPLOTACIÓN FORESTAL, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS CARECEN DE
COMPETENCIA CONSTITUCIONAL PARA ESTABLECER IMPUESTOS POR
LA.133
En sentido contrario, la misma Segunda Sala, en 1954, ante la promoción de un
amparo administrativo en revisión por la empresa Alpha, SA y coags. determinó
que la federación no tiene la facultad exclusiva de gravar los salarios, pues dicha
facultad no le es concedida expresamente por la Carta Magna, lo que confirmó
que a la federación solo se le encomiendan de manera limitativa y tajante el
ámbito de sus atribuciones. A continuación, lo señalado por la tesis.
SALARIOS (FACULTAD LEGISLATIVA PARA GRAVARLOS)134
132 Petróleo y sus derivados, inconstitucionalidad de los impuestos de los estados a. Tesis aislada. Amparo en revisión. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 5ª época, T XIII, mayo 2001. p. 293). 133 Explotación forestal, las entidades federativas carecen de competencia constitucional para establecer impuestos por la. Tesis aislada. Amparo administrativo en revisión. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: Quinta época, T. CXXI, marzo 1947. p. 2680).
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La fracción X, del artículo 73 de la Constitución, en relación con los
artículos 117 y 123 de la misma, no concede al Congreso de la Unión la
facultad exclusiva de gravar el salario de los trabajadores y, por lo mismo,
esta fuente de ingresos fiscales está dentro de la órbita del poder
impositivo de los estados, lo que significa que la federación y las
entidades federativas gozan de jurisdicción concurrente para gravar este
campo impositivo.
Se observa, pues, que la Constitución vigente en México, no existe otro precepto
que establezca de manera limitativa y expresa las facultades tributarias con las
que cuenta la federación, esta fracción XXIX del artículo 73 es la única que lo
determina expresamente.
De lo señalado anteriormente, se advierte a simple vista, que el Gobierno central
solo puede hacerse de los recursos al gravar dichas fuentes; sin embargo, la
propia Suprema Corte interpretó de manera amplia otro numeral del multicitado 73
constitucional en favor de la federación, es decir, la fracción VII, que a la letra
establece lo siguiente: “Artículo 73 VII. El Congreso tiene facultad para imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.
A primera lectura del precepto se dice que el Congreso puede imponer las
contribuciones que estime necesarias para completar el presupuesto, y de aquí
surgen las primeras preguntas: ¿puede la federación imponer cualquier impuesto
sin importar el ámbito de competencias determinado por la Constitución? ¿A qué
se refiere el Constituyente cuando establece que la federación está facultada para
imponer las “contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”? Para contestar
esto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado dicho artículo con
entera ventaja para la federación, para lo cual veremos algunos casos que
sustentan lo anterior:
En el primer caso, en un amparo en revisión promovido por la Planta
Almacenadora de Gas y Hogar Sonora, SA, el Pleno de la Suprema Corte
determinó que la fracción XXIX del artículo 73 no representa un límite para la
fracción VII del mismo precepto, pues esta última no se relaciona con aquella, sino
en todo caso debe relacionarse con la fracción II del artículo 65 que faculta al
Congreso para aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente; de esta manera el
sentido de la fracción XXIX es el de tener una legislación uniforme en toda la
134 Salarios (facultad legislativa para gravarlos). Tesis aislada. Amparo administrativo en revisión. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: Quinta Época. T. CXXI, julio 1954. p. 165).
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república en materia de impuestos especiales que limite las facultades de los
estados, mas no del Congreso.
CONGRESO DE LA UNIÓN, FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL, PARA
CUBRIR EL GASTO PUBLICO.135
En esta interpretación, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
confunde totalmente la materia de ingresos y la de gasto, dado que la fracción VII
que versa sobre la imposición no se relaciona en nada con el artículo 65 fracción
segunda que expresa la facultad reservada de la Cámara de Diputados en
materia del presupuesto de egresos. Con esta interpretación se abre la puerta
para que la federación sostenga su política de la potestad tributaria en función de
los gastos que lleve a cabo, pasando por alto la autonomía de las entidades
federativas, la concepción del Constituyente Permanente sobre las facultades
impositivas, y sobre todo, la capacidad financiera de los estados, en detrimento de
su hacienda.
Sin duda, representó una regresión culminante para el federalismo fiscal.
El segundo caso se presenta en el marco que arrojó una tesis aislada, también
del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del amparo en
revisión promovido por Guillermo Perales y agraviados, en el que trata la situación
de la constitucionalidad de la ley del impuesto sobre vehículos propulsados por
motores tipo diésel y por motores acondicionados para uso de gas licuado de
petróleo, que pretende resolver la duda sobre si el Congreso de la Unión cuenta
con facultades para establecerlo; para lo cual la Corte determinó que sí tenía
facultades para aprobar dicha ley, y entre los argumentos estuvieron los
siguientes:
Por un lado expresan los operadores jurídicos que el artículo 73 fracción VII, en
relación con el 74 fracción IV constitucionales, facultan al Congreso y a la Cámara
de Diputados, en ese orden, para imponer de manera general las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto, por lo que el Congreso tiene facultades
“ilimitadas” en cuanto a las materias que puede gravar y que comprenden: a) las
que se reservan de manera expresa y privativa al Congreso y, b) aquellas en las
que concurre con los estados.
El segundo argumento afirma que existen materias, que si bien son reservadas de
manera exclusiva a la federación, no debe entenderse que las facultades
135 Congreso de la Unión. Facultades constitucionales del, para cubrir el gasto público. Tesis aislada. Amparo en revisión. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: séptima época, volumen 26,. febrero, 1971 p. 35).
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impositivas deban circunscribirse a dichas materias, sino que son los estados que
están excluidos de gravarlas.
Y en el tercero se aclara que si bien es cierto que dicho impuesto no es de los
comprendidos en la fracción XXIX ni en la X, ello no impide que la federación
haga uso de las facultades en materia de concurrencia con los estados, y, de esta
manera, concluyen que “en consecuencia, no habiendo reserva constitucional en
esta materia a favor de los estados, no se infringe el artículo 124 de la
Constitución Federal”.
VEHÍCULOS PROPULSADOS POR MOTORES TIPO DIESEL Y POR
MOTORES ACONDICIONADOS PARA USO DE GAS LICUADO DE
PETRÓLEO, CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE, EN
CUANTO EL CONGRESO DE LA UNIÓN SI TIENE FACULTADES PARA
ESTABLECERLO Y NO HAY RESERVA CONSTITUCIONAL EN ESTA
MATERIA A FAVOR DE LOS ESTADOS.136
Es claro que los integrantes del máximo órgano jurisdiccional del país no tenían
una buena concepción del federalismo y de la intención del Constituyente, pues
por un lado el argumento de que el Congreso General tiene la facultades
“ilimitadas”, dado la fracción VII del 73 constitucional, no representa un argumento
representa la lógica de los controles federales, pues si bien al reservar de manera
exclusiva al Congreso de la Unión la facultad “para imponer las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto”, dicha atribución no se contrapone con las
facultades que tienen las entidades federativas, sino que al establecerla en el
plano constitucional va enfocada a delimitar las facultades que tiene el Congreso
de la Unión respecto de los demás poderes públicos; ya que en ningún precepto
constitucional se establece la facultad para imponer las contribuciones al Poder
Ejecutivo, ni mucho menos al Judicial.
Así pues, cuando el Constituyente atribuyó al Congreso de la Unión a determinar
las contribuciones necesarias a fin de cubrir el presupuesto tenía la intención de
que fuera este poder quien conservara la facultad, y no otro.
Por otro lado, si bien es cierto que al momento de delimitar expresamente una
facultad a la federación, los estados deben abstenerse de gravar dicha actividad;
al momento que se reserva una atribución exclusiva al Gobierno central, este
136 Vehículos propulsados por motores tipo diésel y por motores acondicionados para uso de gas licuado de petróleo, constitucionalidad de la ley del impuesto sobre, en cuanto el Congreso de la Unión sí tiene facultades para establecerlo y no hay reserva constitucional en esta materia a favor de los estados. Tesis aislada. Amparo en revisión. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 6ª época, T CXXXIII. Julio 1968. p. 77).
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tiene que circunscribirse a gravar restrictivamente tales actividades, pues en el
otro caso se caería al extremo siguiente de que las facultades de la federación no
son las reservadas de manera expresa, sino que son las que simplemente no
están reservadas; esencia distinta al federalismo adoptado por México
proveniente del estadounidense, contrarias, en este sentido, al artículo 124
constitucional.
En lo que respecta al último, lo insostenible y contradictorio del criterio se enuncia
por sí solo, pues al señalar que “en consecuencia, no habiendo reserva
constitucional en esta materia a favor de los estados, no se infringe el artículo 124
de la Constitución Federal”, el intérprete pasa por alto que la naturaleza del
artículo 124 constitucional gira al sentido contrario, pues este establece que las
facultades que no se determinan de manera expresa a la federación, se entienden
reservadas a los estados, así pues, nunca se va a encontrar en la Carta Magna
una facultad designada de manera expresa a las entidades federativas, y por lo
tanto, de hecho, se infringe totalmente la también llamada cláusula residual.
Otro ejemplo es el relativo a la resolución del amparo 334/77 en el que producto
de un juicio de amparo, promovido por un ciudadano, se refrendó la facultad
general del Congreso de imponer las contribuciones a todo tipo de impuestos sin
ninguna limitación, en lo específico, se transcribe la contundencia de las
apreciaciones del Tribunal Colegiado de Circuito, al señalar que “la federación
tiene facultades, conforme al artículo 73, fracción VII, de la Constitución Federal,
para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Y esta
facultad, así otorgada en términos generales, no tiene cortapisas con respecto a
impuestos directos e indirectos, ni respecto de actos celebrados en los Estados y
regidos por sus leyes locales”. Lo anterior, de acuerdo a la tesis cuyo rubro es:
IMPUESTOS. FACULTADES DE LA FEDERACIÓN Y DE LOS ESTADOS.
Se transcribe, a continuación, un apartado de una jurisprudencia emitida por el
Pleno de la Suprema Corte en el que se confirma una vez más la facultad amplia
de la federación para gravar cualquier tipo de impuesto, en este caso, el impuesto
sobre tenencia o uso de automóviles.
Automóviles, impuesto sobre tenencia o uso de. Facultades del Congreso
de la Unión para decretarlo.137
137 Automóviles, impuesto sobre tenencia o uso de facultades del Congreso de la Unión para decretarlo. Jurisprudencia. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 7ª época, volumen 60, primera parte. 1988. p. 88).
98
El Congreso de la Unión sí tiene facultades para expedir leyes que
establezcan impuestos sobre tenencia o uso de automóviles, por lo que la
ley relativa no adolece de vicios de inconstitucionalidad. En efecto, dentro
del sistema constitucional que nos rige, no se opta por una delimitación de
la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que se
sigue un sistema complejo cuyas premisas fundamentales son las
siguientes: a) concurrencia contributiva de la federación y los estados en
la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b)
limitación a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva
expresa y concreta de determinadas materias a la federación (artículo 73,
fracciones X y XXIX); y c) restricciones expresas a la potestad tributaria
de los estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118).
(Compilación de jurisprudencia de 1954, tesis jurisprudencial 557). Por
otra parte, los artículos 65, fracción II, y 73, fracción VII, de la Constitución
General de la República, establecen la facultad general, por parte del
Congreso de la Unión, de decretar las contribuciones para el año fiscal
siguiente; también el artículo 31, fracción IV, de la misma Constitución,
impone la obligación a los particulares de contribuir a los gastos públicos
de la federación, de los estados y de los municipios, de donde se deriva la
obligación para las autoridades federales, en este caso, de hacer frente a
los gastos públicos, y una manera de cumplir con ella, es a través de la
facultad impositiva en general. Por otra parte, la fracción XXIX del artículo
73 de la Constitución Federal previene la materia respecto de la cual la
federación tiene competencia exclusiva o privativa para establecer
contribuciones, pero esto no significa que se limite la actividad legislativa
impositiva de la federación a los renglones señalados en la fracción
citada, puesto que la fracción VII del artículo 73 de la Constitución Política
de México dota al Congreso de la Unión de la facultad general de imponer
las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. La interpretación
correcta de la fracción XXIX, antes aludida, se realiza al afirmar que la
Constitución ha previsto ciertas materias en relación con las cuales ha
establecido obligaciones a las entidades federativas para que no
impongan contribuciones, materias referidas al comercio exterior, a
instituciones de crédito y sociedad de seguros, energía eléctrica, gasolina,
cerillos y fósforos, etcétera. Concluido que el Congreso de la Unión sí
tiene facultad para establecer impuestos sobre tenencia o uso de
automóviles, de acuerdo con el artículo 73, fracción VII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tener competencia para ello,
no es posible admitir que exista ni inconstitucionalidad ni invasión en las
esferas de las entidades federativas por parte de dicha autoridad, cuando
99
legisla en el renglón impositivo, sobre tenencia o uso de automóviles.
De aquí se deduce que el Congreso tiene la potestad tributaria restringida de facto,
pues el único límite que podría ponerse es el de “las necesidades presupuestarias
de la federación”, de tal manera que las fuentes gravables determinadas de manera
exclusiva en el artículo 73 XXIX tiene el objetivo de determinar una limitante para
las autoridades estatales mas no el de restringir la capacidad tributaria de la
federación.
Conforme a lo anterior, es urgente que los tribunales intérpretes de la Carta Magna
ejerzan una interpretación respecto de esta porción normativa para el efecto de
delimitar el alcance de la federación en materia tributaria.
En esta dirección, Adolfo Arrioja escribe:
“Con base en este criterio, el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor
agregado y un cierto número de impuestos especiales sobre diversas
actividades productivas que no fueron sustituidos por el Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, poseen carta de constitucionalidad a pesar de
gravar fuentes de riqueza en la multicitada fracción XXIX”. 138
Dolores Chapoy opina al respecto:
“En nuestro derecho no existe una delimitación de fuentes de ingreso,
aunque existen sí, áreas reservadas exclusivamente a la federación. Esto
implica una prohibición para que los estados graven esas materias, pero la
federación puede gravar cualquiera sin ninguna limitación”.139
Horacio Uresti también comenta:
“Con base en el texto de la fracción VII aludida, y ante la ausencia de
normas que establezcan facultades exclusivas para gravar las fuentes
necesarias para cubrir el presupuesto de la federación, la SCJN continuó
con el criterio de las facultades concurrentes sostenido en 1879, en el
sentido de que la federación puede gravar no sólo las fuentes exclusivas,
sino cualquier otra, que no se encuentre expresamente establecida en la
Constitución, aun cuando haya sido gravada por los Estados”.140
138 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (p. 606). 139 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz. Particularidad del régimen tributario en nuestro sistema federal. México, Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1976. (p. 8). 140 Uresti Robledo, Horacio. Ob. cit. (p. 320)
100
En esta investigación se considera que la interpretación realizada por el máximo
tribunal del país es errónea, para lo cual se profundizará en lo ya dicho con
anterioridad, a través de lo siguiente:
Al analizar de manera detallada e interpretar de manera sistemática la disposición
planteada, se considera que al establecer el Constituyente que “el Congreso tiene
facultad: para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”, se
refería a la atribución que debe tener unos de los tres poderes del Estado para
imponer las contribuciones que integran todo el presupuesto, por lo que, se refería
a la facultad que tiene el Congreso de imponer los ingresos necesarios para la
federación en oposición al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial, mas nunca en
oposición a la capacidad de imponer fuentes impositivas a los estados, tan es así
que no existe en la Carta Magna disposición alguna que permita al Poder Judicial o
al Poder Ejecutivo imponer contribuciones. Es errónea, por ende, la interpretación
que se realiza respecto de que la federación puede imponer todas las
contribuciones que estime, aún cuya facultad le competa a las entidades
federativas.
Por otro lado, no se debe suponer que la federación puede imponer las
contribuciones que crea necesarias sin limitación alguna, toda vez que no tendría
razón de ser que las entidades federativas tengan en su Constitución Política
Estatal la facultad para imponer las contribuciones indispensables para cubrir su
presupuesto; como por ejemplo, la Constitución Política del Estado de Nuevo León
en su artículo 63 fracción X establece que “corresponde al Congreso: X.- Fijar
anualmente, a propuesta del Ejecutivo estatal o de los ayuntamientos, las
contribuciones y demás ingresos que deberán formar la hacienda pública estatal o
municipal respectivamente, procurando que sean suficientes para cubrir sus
necesidades”; también la Constitución del Estado de Michoacán esclarece en su
artículo 31 que “el Congreso sesionará por años legislativos, comprendidos del
quince de enero al catorce de enero del año próximo. En los meses de septiembre
a diciembre, se ocupará de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos
del año fiscal siguiente, decretando las contribuciones necesarias para cubrirlo”.
Bajo la lógica de la SCJN, entonces, las legislaturas locales, como el Congreso
General, pueden imponer las contribuciones necesarias para solventar sus gastos,
lo que en la práctica no es así. Por lo tanto, no es una facultad exclusiva de la
federación en contradicción con los Gobiernos subnacionales sino que es una
facultad exclusiva del Poder Legislativo (federal o local) respecto de los otros
poderes.
Hay que señalar, pues, como fundamento, lo que establece el artículo 124
constitucional, en relación con los numerales 40 y 41 que dan pauta para que las
101
entidades puedan establecer, dentro de su margen competencial, su forma de
gobierno.
A efecto de recordar, si se regresara hacia la Constitución de 1857, como ya se
comentó en el capítulo correspondiente, esta tenía un precepto muy parecido a la
actual, pues aquella establecía en su artículo 72 fracción VII que “el Congreso
tiene facultad: para aprobar el presupuesto de los gastos de la federación que
anualmente debe presentarle el ejecutivo, e imponer las contribuciones necesarias
para cubrirlo”. En este sentido, la redacción de 1917 (antes descrita) fue una copia
de la de 1857. Así, el 12 de septiembre de 1857, se promulgó una ley que
clasificaba las rentas, y estableció que estas, las contribuciones y los bienes de la
nación se dividían en dos partes: la primera, rentas, contribuciones y bienes
generales; la segunda, rentas, contribuciones y bienes de los estados. En aquel
tiempo, la división quedó decretada de la siguiente manera:
Clasificación de rentas de la república según decreto del 12 de septiembre de 1857
Federación Estados - Los derechos de importación,
exportación, toneladas, pilotaje y anclaje, faro y mejoras materiales
- Los derechos de circulación de moneda - El 3 % que se cobra al oro y plata pasta - El real de minería que forma una de las
rentas generales - La mitad de los derechos de
contrarregistro que deben pagar los géneros, frutos y efectos extranjeros
- Los derechos que a su importación debe pagar el tabaco extranjero
- Los productos del expendio del papel sellado en toda la república
- Los de los arrendamientos, ventas o explotaciones de neveras
- Los derechos que se impongan por la pesca de perla, ballena, nutria, lobo marino y demás objetos de esta clase de pesca
- El derecho sobre títulos, privilegios y patentes de invención
- El derecho impuesto a las fábricas - Los productos del correo - Los productos de las casas de moneda - Los réditos y capitales que por cualquier
título se adeuden al erario - Entre otros
- La mitad de los derechos de contrarregistro que paguen los géneros, frutos y efectos extranjeros
- La mitad del derecho de traslación de dominio
- La contribución directa que se cobra o se imponga en lo de adelante a la propiedad raíz
- Las multas por infracciones de policía - El derecho de patente sobre giros
mercantiles - La contribución sobre profesiones y
ejercicios lucrativos - La contribución sobre objetos de lujo - Los derechos sobre juegos permitidos y
diversiones públicas - Los derechos de los oficios públicos de
escribanos, vendibles y renunciables, que se cobren en cada Estado
- Los créditos activos que por cualquier título se adeuden al Estado
- Los réditos y capitales que por cualquier título se adeuden al Estado
Fuente: Elaboración propia según información proporcionada por Horacio Uresti Rebolledo en Los impuestos en México. Tax Editores. México. 2007.
102
Evidentemente, el Constituyente del 57 sabía exactamente que el precepto
constitucional diferenciaba la competencia entre el Poder Legislativo respecto de
los demás poderes mas no respecto de los estados o municipios, porque si fuera
de otra manera, ¿qué razón tendría decretar una ley que delimitara de manera
específica el ámbito de competencia en materia tributaria entre la federación y los
estados?
Por último, es significativo mencionar que gracias a este criterio, el Congreso de la
Unión ha determinado diferentes contribuciones en favor de la federación que la
Carta Magna no le concede facultad exclusiva, tal como el impuesto al valor
agregado o el impuesto sobre la renta, toda vez que se trata de contribuciones
“necesarias para cubrir el gasto público”.
Por si no fuera poco el criterio constitucional de la fracción VII otorga mayores
facultades al Gobierno central, a través del Congreso de la Unión, nuevamente la
SCJN falla en favor de la federación, pero ahora interpreta otra fracción del mismo
precepto constitucional, concretamente la fracción X del artículo 73, que para su
estudio se transcribe su redacción:
73 X. El Congreso tiene facultad: para legislar en toda la república sobre
hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia,
industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123”.
A simple vista, parece ser que se trata de una de las interminables facultades
exclusivas del Congreso de la Unión establecidas en el ya citado artículo, y por
consiguiente, de la federación. Sin embargo, este precepto se traduce en una
consecuencia específica: al darle la facultad al Congreso Federal de legislar en las
materias que la fracción describe, trae el efecto colateral de prohibir a los estados y
a la Ciudad de México de reglamentar en dichas materias que, desde luego, es un
efecto natural al darle esa facultad exclusiva, pero los tribunales del país no se
conformaron con dicha potestad, sino que fueron más allá, pues a través de sus
sentencias determinaron que la facultad de legislar en esas materias trae consigo
la potestad de imponer las contribuciones que por esas actividades se generen; al
respecto, se analizan los siguientes criterios:
El primero de ellos, una tesis aislada de la Quinta Época, emitida por la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es:
103
ENERGÍA ELÉCTRICA, LOS IMPUESTOS A LA. SON DE JURISDICCIÓN
FEDERAL, en donde establece que:
“De los términos de los artículos 73, fracción X, de la Constitución Federal
y 16, fracción I, de la Ley de Impuestos sobre Producción e Importación de
Energía Eléctrica, se desprende con claridad, que la voluntad del
legislador ha sido sustraer de la esfera de las autoridades locales toda
jurisdicción para aplicar impuestos o gravar en cualquier forma, la venta de
energía eléctrica, porque tal facultad está reservada expresamente a la
Federación […] Ahora bien, si una persona compra energía eléctrica a una
empresa productora o importadora, para revenderla en una entidad
federativa, tal circunstancia no la coloca en situación de que se le pueda
considerar como causante local, pues es indudable que la operación que
realiza es compraventa de esa energía, lo cual está vedado gravar con
impuestos a las autoridades locales, sin que quepa hacer el distingo entre
venta y reventa.141
De la tesis que acabamos de transcribir consideramos importante su texto, dado
que la misma aclara que la entonces Ley de Impuestos Sobre Producción e
Importación de Energía Eléctrica, así como el artículo 73 X de la Carta Magna
establecen con precisión que el tema de la energía eléctrica es una facultad
reservada a la federación, y por tanto, los estados no pueden determinar
contribuciones aun cuando sea sobre la venta de gasolina, dado que esa facultad
impositiva está reservada al Gobierno central; además, como los criterios
jurisprudenciales antes descritos, la tesis hace referencia a que las entidades
federativas participen en el 40 % del arrendamiento federal, y por lo tanto, eso
confirma la facultad exclusiva de la federación.
De esta forma se reitera el criterio en el sentido de que la participación de las
entidades en el rendimiento de las contribuciones trae consigo la exclusión a la
facultad de gravar dicha actividad, de recaudar su tributo y, con mayor razón, de
cobrarlo.
MINAS, QUIEN DEBE IMPONER LAS CONTRIBUCIONES SOBRE LA
INDUSTRIA DE.142
La fracción X del artículo 73 de la Constitución Federal, debe interpretarse
141 Energía eléctrica, los impuesto a la. Son de jurisdicción federal. Tesis aislada. Amparo administrativo en revisión. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 5ª época, TLXIV, abril 1940. p. 665). 142 Minas, quien debe imponer las contribuciones sobre la industria de. Tesis aislada. Amparo administrativo en revisión. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 5ª época, T. LXXIX, enero 1944. p. 1376).
104
en su sentido más amplio y constructivo. Estableciendo que en ella caben
tanto la facultad legislativa, o sea la de dictar las normas conforme a las
cuales debe orientarse el desarrollo de la industria minera, así como la
impositiva, o sea, la que comprende la imposición de contribuciones,
sobre esa actividad. […]
Para observar otros casos resueltos por los tribunales del país, puede consultarse
el anexo III de la presente investigación, en la página 423.
Así pues, con la postura de los tribunales antes planteada, es importante notar que
el criterio que ha sustentado la SCJN a través del tiempo ha sido totalmente
erróneo, pues en el entendido de que sí es cierto que el Constituyente ha otorgado
a la federación, y en concreto al Congreso de la Unión, el mando para legislar en
tales materias, solo la federación contrae dicha potestad; pero lo que no es verdad
es que dicha facultad, por sí sola, trae consigo la potestad específica de imponer
sus contribuciones, porque, en efecto, los legisladores pueden decretar a través
de la legislación secundaria que las entidades federativas pueden establecer, por
ejemplo, impuestos en materia de intermediación y servicios financieros, por lo
que no delegarían facultades a los estados y no violentarían esferas
competenciales, ya que acatarían estrictamente lo que les manda observar la
Carta Magna: “legislar en toda la república sobre intermediación y servicios
tributarios”.
Además, cabe preguntarse el supuesto sobre el cual si el Congreso de la Unión, a
través de la legislación secundaria, otorga la facultad de que los estados graven,
por ejemplo, una actividad de la industria cinematográfica, ¿carecería de
inconstitucionalidad la ley?
Por otro lado, si se analiza detalladamente el precepto, para lo cual lo trascribimos
una vez más: “73 X. El Congreso tiene facultad: para legislar en toda la república
sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria
cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y
servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo
reglamentarias del artículo 123”, podemos observar que tanto en la fracción XXIX
como en la X se repite la materia de energía eléctrica, por lo que cabría la incógnita
sobre qué razón tendría, en 1942, que se introdujera como facultad exclusiva de la
federación el imponer las contribuciones en dicha materia si, como lo vimos en la
primera tesis que transcribimos sobre la fracción X, ya en 1940 la Corte había
establecido el criterio a favor del Gobierno central.
En este sentido, se puede argumentar inclusive, que el Congreso de la Unión en
1942 cambió el criterio al otorgar facultades exclusivas para imponer contribuciones
105
en las materias que establece el XXIX y dejó de lado los fundamentos que hasta
ese entonces habían florecido en el Poder Judicial. En otras palabras, ¿qué razón
de ser tendría el constituyente permanente para que aún después de los criterios
del Poder Judicial que refrendaban el apoyo a la federación impusiera como
facultad exclusiva el imponer impuestos sobre la energía eléctrica?
Asimismo, y se debe señalar, este criterio no fue sostenido por unanimidad en el
Poder Judicial, pues el Pleno de la Suprema Corte determinó, pero en la época de
1970, que la facultad genérica de legislar en las materias que la fracción X del 73
establece no conlleva la específica de imponer contribuciones, con lo que colaboró
al fortalecimiento del federalismo, consideraciones que por desgracia fueron
abandonadas por el Poder Judicial:
COMERCIO, LA FACULTAD TRIBUTARIA GENÉRICA SOBRE TAL MATERIA
NO ES PRIVATIVA DE LA FEDERACIÓN, SINO QUE TAMBIÉN
CORRESPONDE A LOS ESTADOS (LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL A LAS
INDUSTRIAS CONGELADORAS DE MARISCOS, DEL CONGRESO DE
SINALOA, DE 30 DE SEPTIEMBRE DE 1967, PUBLICADA EL 12 DE OCTUBRE
DEL MISMO AÑO).143
La atribución concedida al Congreso de la Unión por el artículo 73, fracción
X, de la Constitución Federal, para legislar en toda la república sobre
comercio, no significa que esta materia genérica constituya una fuente de
imposición reservada exclusivamente a la federación, toda vez que la
interpretación sistemática de tal precepto, en relación con lo establecido
por los artículos 73, fracciones IX y XXIX y 117, fracciones IV, V, VI, y VII
de la Constitución General de la República, así como su interpretación
histórica (artículo 72, fracción X de la Constitución 1857 y su reforma de 14
de diciembre de 1883), conducen a concluir que la facultad de imponer
tributos sobre la materia de comercio en general, también corresponde a
los estados. En cuya razón, la Ley del Impuesto Especial a las Industrias
Congeladoras de Mariscos, contenida en el Decreto 171 del Congreso de
Sinaloa, no viola los preceptos citados.
143 Comercio, la facultad tributaria genérica sobre tal materia no es privativa de la federación, sino que también corresponde a los estados (Ley del Impuesto Especial a las Industrias Congeladoras de Mariscos, del Congreso de Sinaloa, de 30 de septiembre de 1967, publicada el 12 de octubre del mismo año. Tesis aislada. Amparo en revisión. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 7ª época, volumen 68, primera parte. Agosto 1974. p. 19).
106
Pueden consultarse también en el anexo IV, otros criterios en defensa del
federalismo fiscal en México, que en alguna época, algunos intérpretes judiciales
defendieron, bajo las tesis con número de registro: 233944
Por último, y a manera de conclusión, la siguiente tesis especifica de manera
tajante los criterios a través del tiempo de la SCJN, en defensa de la federación y
en detrimento de la facultad impositiva de las entidades federativas:
FEDERACIÓN, FACULTADES LEGISLATIVAS DE LA.144
Es notorio que las facultades legislativas de la federación no son
únicamente las consignadas de modo expreso en el artículo 73 de la
Constitución Federal, puesto que de diversas disposiciones de la misma
Carta Fundamental, se infieren esas facultades sobre materias distintas de
las especificadas en dicho precepto, en cuanto tales disposiciones imputan
competencia y jurisdicción a la federación sobre dichas materias; así, el
derecho que el artículo 27 constitucional confiere a la nación para imponer
a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público; el de
regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y
para cuidar de su conservación; el de hacer concesiones para la
explotación de los productos del subsuelo; la facultad privativa que a la
misma federación concede el artículo 131 de la repetida Carta Federal, de
gravar las mercancías que se importen o exporten o pasen de tránsito por
el territorio nacional, así como la facultad de reglamentar, en todo tiempo, y
aun prohibir la circulación de toda clase de efectos, cualquiera que sea su
procedencia; y aun la jurisdicción que le otorga el artículo 132 sobre los
bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público
o al uso común, implican necesariamente el ejercicio, por parte de la
federación, de las facultades legislativas correspondientes; y esto no
obstante, tales facultades no están específicamente determinadas en el
citado artículo 73, ni en ningún otro, aunque no se necesita esfuerzo alguno
para considerarlas incluidas en la fracción XXIX, antes XXXI, de dicho
artículo 73; de donde se ve que la Federación no solo puede legislar sobre
las materias enumeradas en ese artículo, sino que puede hacerlo para
poner en ejercicio todas las atribuciones que le asigna la Constitución
Federal. Es, por tanto, inexacto que solo puede legislar sobre aquello para
lo cual ha sido expresamente autorizada; pues puede hacerlo sobre todas
aquellas materias que le están sujetas por razón de dominio o jurisdicción, 144 Federación, facultades legislativas de la. Tesis aislada. Controversia Constitucional. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 5ª época, T. XXXVI, octubre 1932, p. 1070).
107
como poder soberano, aun cuando ninguna ley le confiera específicamente
tal facultad.
De esta forma se constituye el marco constitucional del poder de gravamen de la
federación, desde luego, se concluye que las potestades de esta son muy amplias,
tanto que puede decirse que no existe limite, de acuerdo a los criterios que ha
sustentado el Poder Judicial y la práctica. Lo anterior ha sido un golpe fuerte al
federalismo en México, toda vez que se restringe en demasía la facultad impositiva
a las entidades federativas, lo que provoca un grado de centralización enorme en la
materia fiscal.
Esta práctica de los intérpretes máximos en materia constitucional ha sido en virtud
de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no cuenta con un sistema de
elección de sus integrantes con plena autonomía e independencia, en virtud de que
no han llegado al órgano los jueces más conocedores del tema en materia de
federalismo, ya que lejos de profesionalizar este importante poder, se deja sujeto al
juego político y a la manifestación de diversos tipos de interés, pues actualmente
los ministros son propuestos en ternas por el presidente de la república y
aprobados por el senado; lo que demuestra que la selección tenga que ver más
con política y no con técnica jurídica.
En suma, con esta amalgama difusa de distribución de facultades en materia
impositiva establecida en la Constitución y la interpretación del Poder Judicial en
dicha materia, la federación ha sumado un conjunto de tributos que gravan diversas
fuentes de riqueza; sobre ingresos, al patrimonio, a la producción, al consumo,
ecológicos, entre otros.
Los impuestos de carácter federal son los siguientes: 145
Impuesto sobre la renta de personas morales
Impuesto sobre la renta de personas físicas
Impuesto al valor agregado
Impuesto especial sobre producción y servicios
- gasolina y diésel
- bebidas alcohólicas
- cervezas y bebidas refrescantes
- tabacos labrados
145 Impuestos de carácter federal que la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2015 establece en su artículo primero.
108
- juegos con apuestas y sorteos
- redes públicas de telecomunicaciones
- bebidas energizantes
- bebidas saborizadas
- alimentos no básicos con alta densidad calórica
- plaguicidas
- combustibles fósiles
Impuestos sobre automóviles nuevos
Impuestos sobre servicios declarados de interés público por ley, en
los que intervienen empresas concesionarias de bienes del dominio
directo de la nación
Derechos a las exportaciones de petróleo
Comercio exterior
- A la importación
- A la exportación
Accesorios; recargos y multas
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley de Ingresos de la Federación 2015.
4.1.2. Fuentes de imposición exclusiva de los estados
•Impuesto sobre la renta de personas morales
•Impuesto sobre la renta de personas físicas
•Impuesto al valor agregado
•Impuesto especial sobre producción y servicios
•Impuestos sobre automóviles nuevos
•Sobre servicios declarados de interés público por ley
•Comercio exterior
•Accesorios; recargos y multas
Impuestos federales
109
Después de revisar las facultades en materia impositiva exclusivas de la
federación, debemos abordar las facultades tributarias de las entidades
federativas que se desprenden de la Carta Magna y aquellas atribuidas a este
orden de Gobierno por interpretación del Poder Judicial.
Para empezar, es necesario recordar que la Constitución Mexicana ha adoptado la
fórmula de la Décima Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de
América, en la que se prescribe que las facultades que no son otorgadas de
manera expresa a las autoridades federales se entienden reservadas a los
estados y al pueblo (en el caso mexicano, solo a los estados, toda vez que el
Constituyente determinó que decir “al pueblo” era redundante).
Con la implementación de este sistema, es necesario recordar, las facultades
exclusivas de las entidades federativas no podrán ser vistas en el Pacto Político
del Estado Mexicano, dado que efectivamente todas las facultades “exclusivas”
son precisamente las que no se les ha atribuido directa y expresamente a la
federación.
Pues bien, en el caso concreto de las facultades impositivas, la Constitución
Federal no señala de manera expresa las potestades que conservan las entidades
federativas, ya que la operación de la cláusula residual resuelve cualquier
problema. Sin embargo, con este extraño entendimiento acerca del sistema
federal que se le ha dado a lo largo del tiempo por los tribunales y que ha sido
avalado por el poder reformador de nuestra Constitución; en la década de 1980,
con el otorgamiento de mayores facultades al municipio y su reconocimiento como
un orden de gobierno, se le tuvieron que deslindar a las entidades federativas
facultades que ayudaran a trabajar de manera coordinada con los municipios, en
este sentido, el artículo 115 fracción IV de la Carta Magna indica lo siguiente:
115 IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se
formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como
de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a
su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que
establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las
que tengan por base el cambio de valor de inmuebles […]”
Así, de manera expresa al establecer que los municipios “percibirán las
contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la
propiedad inmobiliaria” se indica que la propiedad inmobiliaria es objeto de ser
gravado por las entidades federativas. Ahora, hay que tomar en cuenta dos
110
momentos: el primero, es que efectivamente los estados gravan la propiedad
inmobiliaria y, el segundo, que el producto de ese gravamen tendrá que ser
suministrado en favor de los municipios, lo que atenta contra este último orden de
Gobierno, toda vez que siempre se está sujeto a lo que las legislaturas locales
impongan con arbitrariedad y conveniencia política.
Esta facultad impositiva, directamente establecida en la Constitución vigente en
favor de los estados, ha sido confirmada por el Alto Tribunal del país, al señalar
que “la indicada facultad es concomitante con la obligación del Congreso de
hacerse cargo de esa proposición para decidir si la acepta o no, lo que implica que
no se otorgó a los municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino
que esta corresponde, esencialmente, a los congresos locales”.146
Además, la redacción de este precepto constitucional trae consigo una confusión,
porque si bien es cierto que se establece la facultad de los estados para gravar la
propiedad inmobiliaria, la Carta Magna no establece en qué porcentajes deberá
participar a los municipios.
Como se ha comentado reiteradamente, si bien la Constitución no establece las
facultades tributarias de los estados, lo que sí ha previsto el Constituyente es la
denominación de prohibiciones para las entidades federativas para gravar algunas
fuentes de riquezas. Así, en primer lugar, el artículo 117 constitucional viene a
establecer un conjunto de prohibiciones aplicables. Este precepto establece una
serie de prohibiciones a la actividad económica de las entidades federativas que, a
contrario sensu, redundan en atribuciones para los poderes federales. Este
artículo contiene reglas relacionadas con los estados, para lo cual a la letra se
esclarece:
“Artículo 117. Los estados no pueden, en ningún caso:
I.
II.
III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la
salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
146 Propiedad Inmobiliaria. Los ordenamientos que establezcan un sistema de determinación alternativa de la base gravable del impuesto relativo, respetan los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y quinto transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999. Jurisprudencia. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tomos XXVII, mayo 2008. Número de registro: 169645.
111
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o
extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por
aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija
documentación que acompañe la mercancía.
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que
importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la
procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta
diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad,
o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
VIII.
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en
forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión
autorice […]”.
Entonces, cuando la Constitución reconoce la facultad exclusiva de la federación
para la emisión de estampillas o papel sellado, así como el hecho de preservar el
monopolio sobre la moneda, lo presenta por razones de control de legalidad.147 La
prohibición de gravar la entrada o salida de personas responde a la garantía de
libre tránsito establecida en el artículo 11 constitucional; y la de gravar la entrada,
salida y circulación de mercancías nacionales obedece a una necesidad de
carácter nacional de evitar trabas al desarrollo del comercio. La restricción de
gravar la circulación de mercancías de procedencia extranjera se debe a la
exclusividad de la facultad federal de gravar su entrada, además de evitar que se
entorpezca el comercio exterior. La prohibición de establecer derechos de tonelaje
y puertos e impuestos al comercio exterior, resulta, hasta cierto punto, redundante
porque precisamente conforme lo ordenado por el artículo 73 XXIX es una facultad
exclusiva del Congreso de la Unión.148
Por su parte, la fracción séptima prohíbe que las leyes fiscales locales establezcan
diferencias por razón del origen de las mercancías, con el objetivo de mantener
una uniformidad en todo el estado. La diferencia de impuestos fundada en el
origen de los productos, no es sino una forma de hacer incosteable su entrada o
salida de un estado, es decir, es una restricción para el comercio; y por tanto, se
prohíbe.149 La última fracción de contenido fiscal restringe a los estados gravar la
producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas
mayores de las que el Congreso de la Unión autorice, en este sentido, el precepto
147 Sánchez León, Gregorio. Ob. cit. (p. 109) 148 Uresti Robledo, Horacio. Ob. cit. (p. 340). 149 Sánchez León, Gregorio. Ob. cit. (p. 116).
112
contiene una prohibición de carácter relativa, no absoluta, en virtud de que la
negativa está subordinada a la autorización por parte del Congreso para gravar las
diversas etapas del tabaco en rama.
Por su parte, afirma Adolfo Arrioja:
“Como puede advertirse, la finalidad de estos preceptos supremos es la de
preservar dentro del ámbito fiscal de la federación, todos los gravámenes
al comercio exterior, y un buen número de los vinculados al comercio
interior, tradicionalmente canalizados hasta la fecha a través de los
impuestos federales a la importación, a la exportación y al valor
agregado”.150
Merece hacer una específica mención a la fracción novena de este numeral 117,
toda vez que del análisis del articulado se puede concluir que implícitamente los
estados pueden gravar la producción, acopio y venta de tabaco en rama, conforme
al modo y cuota que determine el Congreso General, lo que representa una
prohibición subordinada a la federación, pero al final de cuentas una autorización
para que, si pretende, así lo determine.
Es vital hacer una reflexión sobre este numeral 117, porque ¿qué razón de ser
tiene entonces el artículo 124 constitucional? ¿Por qué hacer prohibiciones
expresas a las entidades si esas facultades, como ya se hizo notar en párrafos
anteriores, ya están reservadas a la federación? ¿Cuál es el juego, entonces, de la
cláusula residual?
En esta dirección se forman el ámbito de las atribuciones en materia de
potestades recaudatorias constitucionales de las entidades.
También los estados han encontrado un conjunto de fuentes de riqueza que, bajo
los límites establecidos en la Carta Magna, constituyen una partida de recursos
que ayudan a formar los ingresos totales de los propios gobiernos subnacionales.
Es loable recordar que no en todos los estados se gravan los mismos impuestos;
en el caso específico de Nuevo León, por ejemplo, la entidad recauda los
siguientes impuestos:
1. El impuesto por obtención de premios;
2. El impuesto sobre tenencia o uso de vehículos;
3. El impuesto sobre servicios de hospedaje;
4. El impuesto sobre transmisión de propiedad de vehículos automotores
usados;
150 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (p. 608).
113
5. El impuesto sobre nóminas;
6. Impuestos ecológicos;
7. Impuesto sobre ejercicio de profesiones y/o honorarios;
8. Todas las que no están reservadas en favor de la federación según el
artículo 124 constitucional.
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley de Ingresos para el estado de Nuevo León
para el ejercicio fiscal 2014.
4.1.3. Facultades concurrentes
Existe un criterio entre los estudiosos del federalismo que han denominado
facultades concurrentes, en ellas, la Constitución también prevé, de manera
expresa, una variación en la distribución de las competencias que puede incluir la
materia tributaria, al establecer en materias muy específicas la concurrencia entre
las autoridades de carácter federal y las estatales.
Bajo esa perspectiva, y producto de las interpretaciones de tribunales
pertenecientes al Poder Judicial, existen también facultades concurrentes en
materia impositiva entre las autoridades estatales y las federales en el estado
mexicano, según lo establecido por el ya transcrito artículo 73 VII, en donde se
faculta al Congreso de la Unión para determinar las contribuciones necesarias a
cubrir el presupuesto.
En efecto, el artículo 73 VII contiene la facultad amplia, mediante la cual el
Congreso de la Unión puede gravar las fuentes exclusivas y cualquier otra en
concurrencia con los estados, sin que deba entenderse que la fracción XXIX del
•Impuesto por obtención depremios
•Impuesto sobre tenencia o uso devehículos.
•Impuesto sobre hospedaje.
•El impuesto sobre transmisión depropiedad de vehículosautomotores usados.
•Impuesto sobre nóminas.
•Impuestos ecológicos.
•Impuesto sobre ejercicio deprofesiones y/o honorarios
•Las no reservadas expresamente a la federación.
Impuestos estatales
114
mismo numeral, al establecer facultades exclusivas limite la potestad,151 como ya
se ha mencionado.
En otras palabras, este mecanismo difuso de distribución de competencias en
materia tributaria genera la factibilidad de que la federación pueda establecer una
contribución que, en principio, se considera reservada a los estados. Desde luego,
en contravención con el artículo 124 constitucional, criterio base de la
conformación del Estado federal. Con el ánimo de no ser repetitivos, respecto del
73 VII constitucional se remite, para la opinión, al capítulo en donde se trata.
Ya se ha hecho referencia, por otro lado, a que con la implementación de las
facultades concurrentes se ha dado entrada al gravamen de diversos impuestos
que no están comprendidos en la Constitución, pero que en la práctica la
federación los ha hecho suyos, tales como el impuesto sobre la renta o el
impuesto al valor agregado.
Tal estado de cosas ha determinado que exista en México una concurrencia entre
los estados y el Gobierno central en diversos rubros, hoy en día, entre las fuentes
tributarias que pueden ser gravadas por los estados y también por la federación
son las siguientes: el impuesto sobre automóviles nuevos, el impuesto sobre
sorteos y apuestas e impuestos ambientales.152
Fuente: Elaboración propia con información cotejada con el estudio de las leyes de los ingresos de
los estados en el ejercicio fiscal de 2010 (realizado en aregional.com) y la Ley de Ingresos de la
Federación para el ejercicio fiscal de 2014.
151 Uresti Robledo, Horacio. Ob. cit. (pp. 303) 152 Información cotejada con el estudio de las leyes de los ingresos de los estados en el ejercicio fiscal de 2010 (realizado en aregional.com) y la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014.
•Impuesto sobreautomóviles nuevos.
•Impuesto sobre sorteos yapuestas.
•Impuestos ambientales.
•Todos los impuestos quedecrete el Congreso de laUnión y que los estadostambién graven.
Impuestos concurrentes
115
Desde el punto de vista de quien suscribe, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación incurrió en un error al interpretar que en materia impositiva exista un
régimen de concurrencia, cuando el Constituyente y la propia Constitución en
ningún momento aluden a un régimen de concurrencia o colaboración.
Existen antecedentes, tales como las Leyes de Clasificación de Rentas,153 que
señalan que en las facultades tributarias no existe concurrencia.
No se debe confundir la materia impositiva con la de gasto, en esta la Constitución
sí establece de manera expresa que en algunos rubros, y de hecho en muchos,
tanto la federación como los estados deben ayudar a cumplir con los objetivos que
se han planteado, tales como la materia de seguridad, salud o educación; pero en
ningún momento la Carta Magna establece un régimen de concurrencia en materia
tributaria o impositiva.
En el ejercicio de las facultades impositivas es claro el régimen en el que
descansa: la federación tiene un conjunto de facultades exclusivas para imponer
contribuciones, y las que no estén reservadas a dicha entidad, se considera
atribución gravarlas por parte de las entidades federativas. No existe ni el mínimo
grado de concurrencia, tan es así que el artículo 73 XXIX numeral 5° al establecer
que “los estados participarán en el rendimiento de las contribuciones” en los
impuestos especiales, se delimitó claramente que la federación tiene exclusividad
en cobrarlos, mas nunca que exista un régimen donde ambos órdenes tengan la
misma atribución.
No debe parecer extraño que los motivos que llevaron a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación a adoptar el régimen de concurrencia fueran totalmente
políticos. Lo que es claro es que la federación con sus facultades exclusivas, no
puede solventar el gasto que está obligada a erogar, eso es un hecho; pero eso es
materia de corresponsabilidad fiscal. En todo caso, y con respeto al régimen
constitucional federal mexicano, el Constituyente Permanente debió ampliar la
base de facultades en favor de la federación, acorde a su capacidad institucional y
al ambiente político en que está inmersa. En ningún momento, el Poder Judicial
debió sostener esa interpretación porque se extralimitó en sus facultades. Ese es
el sentido de una reforma constitucional, para eso fueron establecidas.
Lo que ocasionó esa interpretación fue el hecho de que exista en México una
múltiple tributación en perjuicio de los contribuyentes, inclusive al grado de
establecerlas en las materias que sean, lo cual corrompe la esencia primordial del
federalismo.
153 Ley de Clasificación de Rentas de 1857.
116
4.2 La coordinación fiscal en México
Las relaciones intergubernamentales en el régimen federal entre el Gobierno
central y los subcentrales inciden expresamente en las competencias en materia
de ingresos y gastos, de tal manera que ambos órdenes deben establecer formas,
instituciones, procedimientos y mecanismos institucionales y legales que les
permitan tener una buena coordinación en tales materias. En este apartado se
estudiará la coordinación que existe en México con un enfoque a la materia de
ingresos, que es el tópico que este trabajo de investigación aborda.
4.2.1 Coordinación fiscal y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
En México, la coordinación en materia de ingresos –que es lo mismo que la
coordinación fiscal– se ha desarrollado a través del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal; en este apartado se estudiarán los antecedentes de dicho
sistema, la Ley de Coordinación Fiscal y los convenios de colaboración
administrativa en materia fiscal federal, los fondos participables de la Ley de
Coordinación Fiscal y, por último, la participación de las entidades federativas en
los fondos.
4.2.1.1. Antecedentes de la coordinación fiscal en México
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal nace con el objetivo de generar un
esquema de coordinación entre la federación y las entidades federativas, con el
objeto de que los dos entes de gobierno no establezcan impuestos sobre las
mismas fuentes de riqueza, es decir, para que estados y federación eviten la
múltiple tributación.
Esto se dio porque tanto los estados como la federación no tenían delimitados de
manera clara y precisa el ámbito de sus facultades en materia tributaria. En este
sentido Pimentel comenta:
“Antes de que se dieran los primeros antecedentes del actual Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, la situación que reinaba en el ámbito
fiscal se caracterizaba por la multiplicidad de tributos federales, estatales y
municipales que aumentaban las complejidad de un sistema tributario
carente de acuerdos entre los gobiernos, sujeto a leyes a menudo
contradictorias, basado en cuotas y exacciones desproporcionadas y
117
sustentadas en gravámenes congruentes que ampliaban la carga
impositiva para los contribuyentes”.154
En este contexto, se hicieron distintos esfuerzos para lograr un sistema eficaz de
coordinación entre la federación y las entidades federativas, el primero de ellos
tuvo lugar en la primera Convención Nacional Fiscal que se celebró en 1925; le
siguió la Segunda Convención en 1933, la tercera en 1947 para que
posteriormente se promulgara en 1948 la Ley del Impuesto Sobre Ingresos
Mercantiles; la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados en
1953; y una serie de acontecimientos celebrados hasta 1979, año en que se
constituyó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF).
A continuación se hablará de cada uno de estos sucesos y otros más que fueron
importantes para la constitución de dicho sistema, y que precisamente
conformaron su antecedente.
En primer lugar, en 1925 se generó un acontecimiento importante: la primera
Convención Nacional Fiscal que “pretendió establecer una delimitación clara entre
los poderes tributarios de la federación y de los estados”.155 En ese entonces cada
estado establecía su propio sistema de tributación, el gobierno federal tenía el
suyo, y donde no existía un sistema definido de limitación de las competencias
entre el gobierno federal y los gobiernos locales.156
La convocatoria a los gobernadores de los estados de esta primera convención
especificaba que no había, en suma:
“[…] ningún elemento técnico ni moral que oriente o coordine las
legislaciones de impuestos en la república; la concurrencia entre los
poderes locales y el poder federal aumenta la carga de las obligaciones
fiscales sobre el contribuyente, y hace crecer también la carga
improductiva para el fisco; la multiplicidad y la inestabilidad de las leyes
fiscales, la duplicación constante de los gravámenes, la complejidad de
disposiciones y de oficinas y autoridades, introducen la anarquía fiscal,
rompen la unidad económica, en la república, agotan la renta de las
mayoría y cierran el paso a toda posibilidad de desarrollo económico y de
bienestar”.157
154 Pimentel Méndez, Norma Estela. Análisis jurídico administrativo de los ingresos municipales. Puebla, Universidad de las Américas, 2002. (p. 32). 155 Serna de la Garza, José María. Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo fiscal en México. México, Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004. (p. 11). 156 Ídem (p.58). 157 Ídem (p. 59).
118
Este régimen aumentaba las cargas fiscales para los contribuyentes y, de alguna
manera, provocaba una anarquía en materia fiscal. Luego de esta imperante
necesidad de reunión para establecer un sistema fiscal que permitiera delimitar las
competencias locales y federal en materia de impuestos, así como determinar un
plan que permitiera unificar el sistema fiscal en toda la república, el dictamen de la
convención fue el siguiente:
1. Se recomendó la adición al artículo 131 constitucional para quedar en los
siguientes términos: “Cada cuatro años, o cuando lo crean necesario la
mayoría de los estados, o el Ejecutivo de la Unión, se reunirá en la capital
de la república una convención integrada por representantes de cada uno
de los ejecutivos de los estados y por un representante del Ejecutivo de la
Unión. Esta convención se ocupará de determinar los impuestos que deben
causarse en toda la república, de uniformar los sistemas de impuestos y de
establecer la competencia de las distintas autoridades fiscales.
Las decisiones tomadas en la convención serán obligatorias para los
poderes locales y federales cuando hayan sido aprobadas por el Congreso
de la Unión y por la mayoría de las legislaturas de los estados. Cuando el
Congreso de la Unión o alguna de las legislaturas de los estados, no
resuelvan sobre las decisiones de la convención en el periodo de sesiones
siguiente a la celebración de dicha convención, se considerará que dan su
voto aprobatorio a tales decisiones.”
2. Se recomendó una adición a la fracción II del artículo 117 de la Constitución
para que estableciera lo siguiente:
“El Gobierno federal, sin embargo, proporcionará a los Gobiernos locales y
municipales, estampillas reselladas con el nombre de cada estado o
municipio, para que tales estampillas, con la contraseña local que
corresponda, se empleen en el cobro de la participación de dichas
entidades en impuestos federales.”
3. El ejecutivo deberá crear en el Departamento Técnico de la Secretaría de
Hacienda una Comisión que se encargue de facilitar la ejecución de los
acuerdos tomados en la primera Convención Nacional Fiscal, de estudiar el
curso de la aplicación de los mismos acuerdos; y de preparar los trabajos
de la futura convención.
4. La distribución de los impuestos cuya existencia ha acordado la convención
para toda la república, se hará en los siguientes términos siguientes:
a) Es facultad privativa de las autoridades locales establecer y percibir
impuestos sobre la propiedad territorial.
b) Es facultad privativa de las autoridades locales, establecer impuestos
sobre los actos no comerciales cuya realización se limite a su
119
jurisdicción, o sobre las concesiones que esas mismas otorguen sobre
los servicios locales.
c) Es facultad privativa de la federación establecer impuestos generales
sobre el comercio y la industria. Las autoridades locales participarán en
la fijación del coeficiente y de tasas y en la determinación del monto del
impuesto individual para cada causante. Las autoridades locales
participarán también, conforme a un porcentaje que se señale
uniformemente para todos los estados, en el producto que estos
impuestos rindan en cada localidad.
El cobro de la parte que en el producto de estos impuestos corresponda
a las autoridades locales, se hará por dichas autoridades, con
separación de las autoridades federales, mediante el uso de estampillas
reselladas a que se refiere la segunda proposición, y de manera que el
pago no se repute hecho mientras el comprobante respectivo no se
cancelen las estampillas reselladas relativas.
d) El impuesto sobre las sucesiones y donaciones será establecido por las
autoridades locales. La autoridad federal participará en la fijación de
cuotas y en la determinación del monto del impuesto en cada caso.
Igualmente participará la federación en un por ciento uniforme para
todos los estados, en el producto de este impuesto. Para el cobro de
este impuesto, se hará uso de las estampillas en los términos de la
fracción anterior.
e) La uniformidad recomendada por la convención para los impuestos
especiales, deberá obtenerse mediante acuerdos tomados en
convenciones también especiales, a que concurrirán representantes de
la federación y de los estados interesados, y que se reunirán a petición
de cualquiera de los mismos interesados.
f) Cuando el impuesto especial deba ser establecido por la federación o
por alguno o algunos de los estados, la administración de ese impuesto
quedará confiada a juntas mixtas formadas en la localidad por la
autoridad fiscal relativa y por el representante local de la federación.
g) En los impuestos especiales de cuyo producto participe la federación, el
cobro se efectuará mediante el uso de las estampillas reselladas a que
se refieren las fracciones anteriores.
h) Se recomienda al Gobierno federal que amplíe la Ley del Impuesto
sobre la Renta y que establezca una cédula sobre la propiedad edificada
para substituir al gravamen que sobre el capital invertido en
construcciones y mejoras, quedará excluido del impuesto sobre la
propiedad territorial.
120
i) Debe corresponder a las autoridades locales el producto que rinda el
impuesto sobre la renta por concepto de la cédula de “explotaciones
agrícolas” y por concepto de la cédula de “propiedad edificada”.
5. Las legislaturas locales determinarán cuáles de los impuestos reservados
exclusivamente a las autoridades locales, o qué parte de esos impuestos y
de la producción que en los federales corresponda a dichas autoridades
locales, debe reservarse a los municipios
6. La federación no podrá distraer sus ingresos en subvenciones a estados o
en atención de servicios exclusivamente locales.
7. Los ingresos de los estados en ningún caso se destinarán a gastos
generales, ni en los estados podrán emplear esos ingresos, cuando
procedan de impuestos generales, en su circunscripción, a subvenciones o
a servicios exclusivamente locales.
8. Los ingresos municipales deben destinarse exclusivamente al servicio de la
ciudad.
9. Los acuerdos tomados por la convención deberán ponerse en vigor a la
mayor brevedad, y el proyecto de distribución antes recomendado, deberá
empezar a surtir sus efectos el día 1o de enero de 1927.
Los resultados de esta convención, sin embargo, no fueron materializados en
virtud de que la Cámara de Diputados no estudió la iniciativa. Empero, como el
propio Serna de la Garza afirma: “No obstante, también se introdujo en estas
conclusiones un principio que a la postre vendría a convertirse en elemento central
del sistema tributario mexicano: la participación de los estados en los ingresos
producidos por impuestos cobrados por la federación y viceversa”.158 Establecidos
precisamente en los incisos c) y d) del punto 4 antes transcrito.
Esta convención se trató, sin duda, del primer esfuerzo por establecer un sistema
legal y, sobre todo, constitucional, para formar un sistema de distribución de
competencias en materia tributaria que atendiera la necesidad de los distintos
órdenes para sufragar su gasto público.
Para la época de 1930 se organizaba ya la Segunda Convención Nacional Fiscal
ante el fracaso en la materialización de la primera. La segunda convención se
llevó a cabo en febrero de 1933 y tuvo como objetivo, nuevamente, el delimitar los
poderes tributarios de la federación y de los estados.
La realización de esta convención se dio como resultado de la resolución de la
primera asamblea, que establecía que debería haber una segunda reunión para
revisar, por un lado, los resultados que se obtuvieron de la primera; y por segundo,
158 Ídem. (p. 12).
121
precisar orientaciones y conceptos que apuntaran hacia la solución definitiva del
problema planteado. Lo anterior lo establece la convocatoria emitida por el
Secretario de Hacienda, Alberto J. Pani, en ese período:
“Cuatro años más tarde (para 1929), de conformidad con la resolución de
la misma asamblea, debió haberse reunido la Segunda Convención
Nacional Fiscal que revisara los resultados obtenidos de los acuerdos
dictados por la primera y que, sobre la base de la experiencia adquirida,
precisara orientaciones y conceptos y fuera apuntando las soluciones
definitivas de los problemas que, en muchos casos, apenas habían podido
ser planteados.
Ahora bien, como la iniciativa de reformas constitucionales no han sido
aún considerada ni siquiera por la Cámara de Diputados, y la convención
no se ha verificado todavía, a pesar de haber corrido ya con demasiado
exceso el plazo fijado para su celebración; y como la continuada demora
de tal asamblea aplazaría lamentablemente, de modo indefinido, la
solución de diversos problemas que afectan directamente a la economía
nacional, la Secretaría de Hacienda considera de su deber convocar, con
la mayoría brevedad posible, a la Segunda Convención Nacional Fiscal”.
Así, los objetivos de esta Segunda Convención fueron los siguientes:
1. Revisar de las conclusiones de la Primera Convención Nacional Fiscal.
2. Considerar el problema de delimitación de las jurisdicciones fiscales de
la federación, de los estados y de los municipios.
3. Determinar las bases de unificación de los sistemas locales de
tributación y de la coordinación de ellos con el sistema federal.
4. Estudiar y determinar los medios más adecuados para la ejecución de
las decisiones de la asamblea y constitución del órgano más
capacitado para encargarse de ello.
En esta orientación, el dictamen de la comisión se redactó luego de diversas
discusiones, en los términos siguientes:159
159 Ídem. (pp. 75-79)
122
Primera:
Dese vida dentro de nuestro régimen constitucional a la Convención Nacional
Fiscal como organismo de coordinación y consulta obligatorias en materia
impositiva, tanto para la federación como para los estados, precisando al efecto:
a) su integración
b) su funcionamiento
c) sus facultades
d) la periodicidad de sus reuniones
e) las autoridades capacitadas para convocarla
f) el carácter de sus decisiones
g) sus relaciones con los poderes de los estados y los de la federación
h) las atribuciones e integración de su comisión permanente
Segunda:
A. Legislación
Reconózcase como principio fundamental la necesidad de que ninguna fuente de
riqueza, actividad, acto, contrato, documento, operación o servicio debe estar
gravado por dos o más impuestos, tasas o derechos: tiéndase, en consecuencia a
que cada fuente de imposición reporte un solo gravamen establecido por la
autoridad a quien sea más conveniente atribuirle esa facultad, de acuerdo con la
delimitación de jurisdicciones establecida en la conclusión tercera.
En los casos que sea preciso reconocer la facultad de intervención en el
establecimiento de un impuesto a dos o más entidades, establézcase como
procedimiento forzoso para la expedición de esas leyes el acuerdo previo entre
tales entidades.
B. Determinación, administración y recaudación.
Establézcase como principio el que la determinación, administración, recaudación
de cada impuesto debe encomendarse a una sola autoridad, que sea la misma a
quien corresponde el aprovechamiento del gravamen.
En los casos en que haya necesidad de que dos entidades impositivas deriven
ingresos de la misma fuente, encomiéndese la determinación del gravamen a una
sola de ellas, reconózcase a las otras una participación conveniente en el
rendimiento y establézcase una colaboración estrecha entre todas ellas en la
administración y recaudación del impuesto.
123
Tercera:
Proyéctese la delimitación de competencias en materia de legislación, recaudación
y aprovechamiento de los impuestos conforme a las bases siguientes:
I. Reconózcase como base de la tributación local la imposición territorial
en todos sus aspectos y establézcase, en consecuencia, que la
federación no podrá establecer ni percibir gravámenes sobre esa fuente
ni en forma de impuestos directos ni como tantos adicionales sobre los
tributos locales.
II. Conságrese el principio de que los estados tienen derecho de gravar
con el impuesto a la propiedad territorial todos los bienes inmuebles
ubicados dentro de su jurisdicción con las solas excepciones que a
continuación se indican:
a) Los bienes del dominio público o de uso común y los destinados a
servicios públicos que conforme a las leyes pertenezcan a la
federación o a los municipios.
b) Los terrenos comprendidos dentro del derecho de vía de las vías
generales de comunicación que indispensablemente lo requieran
(siempre que esos terrenos no sean materia de explotación agrícola
o comercial diversas de la propia y natural de la empresa de que se
trate).
c) Las propiedades de la beneficencia pública o privada en los casos en
que las autoridades locales así lo acuerden.
III. Establézcase el impuesto predial rústico sobre la tierra desnuda de
mejoras y reconózcase el derecho de los estados a cobrar impuesto
predial sobre las tierras en donde se encuentren o exploten las
substancias a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 27
constitucional, en la inteligencia de que para los efectos del gravamen
sólo deberá tenerse en cuenta el valor o la rentabilidad de tales bienes
atendiendo a su aprovechamiento superficial.
IV. Atribúyase privativamente a las entidades locales la imposición y el
aprovechamiento de los gravámenes sobre contratos o actos jurídicos
no comerciales cuya realización se limite a su jurisdicción, en los casos
en que esa imposición sea justificable de acuerdo con las resoluciones
aprobadas por la asamblea.
V. Conságrese el derecho exclusivo de las propias entidades locales para
establecer y percibir tasas y derechos sobre servicios locales o
124
municipales y sobre las concesiones que otorguen dentro de su
competencia.
VI. Confiérase facultad privativa de la federación para el establecimiento de
los siguientes impuestos, tasas y derechos:
a) Sobre el comercio exterior.
b) Sobre la renta (income tax)
c) Sobre la producción o explotación de los recursos naturales cuyo
dominio directo corresponde a la nación de acuerdo con el artículo
27 constitucional.
d) Sobre la industria, cuando ésta requiera formas especiales de
imposición de conformidad con las conclusiones relativas aprobadas
por esta asamblea.
e) Sobre servicios públicos y concesiones federales.
VII. Sométase la imposición al comercio y a la industria a las bases
siguientes:
a) La legislación se expedirá y modificará por el H. Congreso de la
Unión a iniciativa que presentarán de común acuerdo la federación y
la mayoría de los estados.
b) La determinación del impuesto se hará por juntas mixtas en las que
ambas autoridades (federación y estados) estén representadas.
c) La recaudación corresponderá a los estados.
d) El rendimiento se repartirá entre la federación, los estados y
municipios en la proporción que las autoridades federales y locales
acuerden y en relación con el rendimiento de los impuestos que
actualmente tienen establecidos cada uno de ellos sobre esas
actividades.
VIII. Salvo el caso excepcional del estado de Yucatán, y con el carácter
transitorio que al mismo, debe reconocerse, proscríbase absolutamente
por parte de la federación y de los estados la imposición sobre
productos agropecuarios.
Cuarta:
Insístase en la conveniencia de la desaparición de la contribución federal para
mejor organización fiscal del país, y recomiéndese a la Secretaria de Hacienda la
125
tendencia a derogarla, reduciéndola dentro de los límites que le permitan las
necesidades presupuestarias de la federación.
Quinta:
Reconózcase como régimen transitorio de organización fiscal del país –mientras
es posible la implantación definitiva del que se sugiere– el que ha sido
recomendado y aprobado como tal por la asamblea al estudiar en particular los
diversos problemas que se sometieron a su consideración y encomiéndese a la
comisión permanente de esta convención la redacción de los proyectos
legislativos necesarios para implantar desde luego ese régimen transitorio.
Sexta:
Encomiéndese a la comisión permanente de esta convención la redacción del
proyecto de reformas constitucionales que se requieran para consagrar la
delimitación de facultades que se recomienda, así como la incorporación a nuestro
régimen constitucional de la Convención Nacional Fiscal.
Las conclusiones de esta Segunda Convención, en palabras del titular del Poder
Ejecutivo, Abelardo L. Rodríguez:
“[…] tuvieron el carácter de recomendaciones concretas para resolver los
dos grandes problemas de los erarios estatales y del federal: la escasa
productividad de los impuestos existentes, y la imposibilidad de promover
el desarrollo económico del país mientras existiera un sistema tributario
complicado y oneroso”.
Así pues, Serna de la Garza nos explica:
“A pesar del debate abierto por la Segunda Convención Nacional Fiscal y
de sus propuestas, una vez más el grueso de estas conclusiones no
llegaron a convertirse en reforma constitucional que modificara el régimen
de “concurrencia” existente. Sin embargo, una de ellas sí lo logró: el
principio de la participación de los estados en los ingresos producidos por
determinados impuestos definidos como federales.”160
Al analizar el segundo resolutivo inciso b) del dictamen, se establece que la
facultad de gravar una determinada fuente le corresponderá a uno de los órdenes
160 Ídem (p. 12).
126
de Gobierno (ya sea a las entidades o a la federación); sin embargo, afirma el
mismo inciso que el otro orden participará en el rendimiento que por la
recaudación se genere. Así, pese al fracaso en la materialización de la propuesta
de la asamblea, en 1934 el entonces presidente Lázaro Cárdenas acató la
recomendación que la convención había resuelto en virtud de que presentó ante el
Congreso una iniciativa de reforma constitucional en el que se le daba al propio
Congreso de la Unión la facultad para legislar en materia de energía eléctrica y
con ello la facultad especial de gravar con tributos la misma materia; de esta
manera el precepto entró en vigor el 1º de enero de 1943, cuya redacción del
artículo 73 fracción X estableció: “en el rendimiento de los impuestos que el
Congreso Federal establezca sobre energía eléctrica, en uso de las facultades que
en materia de legislación le concede esta fracción, participarán los estados y los
municipios en la proporción que las autoridades federales y locales respectivas
acuerden”. De esta forma, pues, el esfuerzo de la Segunda Convención no habría
sido en vano.
Es precisamente en 1934 que se reformó la Constitución, y se otorgó al Congreso
de la Unión la facultad de legislar, y por lo tanto de establecer contribuciones
sobre energía eléctrica, con lo que se establecieron participaciones para los
estados y los municipios.161
Para 1936, el propio presidente Lázaro Cárdenas envío una iniciativa de reforma a
los artículos 73, fracción X y 131 de la Constitución a efecto de establecer una
delimitación clara entre las facultades impositivas de la federación y de los
estados, en este sentido el general Cárdenas en la exposición de motivos
correspondiente afirmó:
“[…] Tengo la creencia firme de que ha llegado el momento de que sin
destruir las facultades emanadas de la soberanía local para la
organización financiera de los estados, se modifiquen las bases de libre
imposición, adoptadas por copia inadaptable a México, de la Constitución
Norteamericana, porque si en los Estados Unidos de América era una
realidad la existencia de entidades plenamente autónomas, con una vida
independiente y propia, y el problema que se ofrecía al crearse la
federación era el de hacer nacer visible una unión que se creía débil, en
nuestro país, al contrario, en los días siguientes a la desaparición del
Imperio de Iturbide, el problema que debió plantearse y que ha sido el
origen de muchas tragedias de la historia mexicana, fue el de inyectar
vitalidad a las descentralizaciones estatales del territorio patrio, que
adquirirían soberanía e independencia interior después de un rudo
centralismo colonial prolongado por cerca de tres siglos.
161 Gil Valdivia, Gerardo. Ob. cit. (p. 40)
127
Para fortalecer a los estados es necesario entregarles ingresos propios;
participaciones y contribuciones exclusivas, que les aseguren
rendimientos regulares y bastantes a cambio de restringir la concurrencia
tributaria, que es el efecto inmediato de la libre imposición y que provoca
la improductividad de los gravámenes fiscales.
Con el criterio diverso, en la iniciativa que someto al examen del Congreso
de la Unión, propongo la atribución definitiva de algunas contribuciones al
Estado federal, a los estados miembros y a los municipios, porque
considero que determinados impuestos, por tener ya en estos momentos
un destino exclusivo al gobierno de la república, que deriva de la
Constitución misma, no deben dejar de ser privativamente federales, y
porque otros por su propia naturaleza como después lo demostraré, deben
ser sólo la federación o delos estados o de los municipios.
[…] Se agrega, en seguida, la facultad privativamente federal para
establecer tributos especiales que gravan la producción industrial que por
su importancia se localiza en varias entidades federativas, lo que requiere
una legislación homogénea, que sólo puede expedir con efectos
saludables el Congreso de la Unión, para impedir que la industria quede
más gravada en unos estados que en otros, lo que origina una emigración
artificial de los primeros hacia los segundos, en ocasiones contrariamente
a los que aconsejaría una prudente política industrial, interesada en
acercar los centros productores a los de consumo o a las regiones en que
la materia prima pueda obtenerse con menos costo, o en buscar
favorables condiciones climatéricas, o en una palabra, en hacer más
barato y mejor el producto.
La necesidad de eliminar la competencia local en esos impuestos, se ha
sentido con gran precisión al dictarse en las leyes federales reguladoras
de los impuestos especiales sobre la gran industria, preceptos que ofrecen
participaciones en sus rendimientos a estados y municipios a cambio de
que no impongan cargas fiscales sobre las mismas fuentes.
[…] Los impuesto de que se trata y que conviene federalizar, con los
actualmente establecidos sobre energía eléctrica –ya que la fracción X del
artículo 73 sustrae de la esfera de competencia estatal– gasolina y otros
productos derivados del petróleo, ferrocarriles y empresas de transporte
de jurisdicción federal, hilados y tejidos, azúcar, cerillos y fósforos,
tabacos, alcoholes, aguardientes y mieles incristalizables, aguamiel y
productos de su fermentación y cerveza. Sobre ninguno de ellos podrán,
en consecuencia, legislar los Congresos de los Estado, aun cuando por
razones notorias de equidad, se hace participar en los mismos a las
128
entidades federativas y a los ayuntamientos, con excepción del impuesto
que grava los ferrocarriles y empresas de transporte de jurisdicción
federal.”
El proyecto de iniciativa establecía como contribuciones federales: impuestos y
derechos de importación y de exportación; impuestos sobre la renta de las
sociedades y de las personas físicas (en tales ingresos participaran los estados);
impuestos sobre instituciones de crédito y las compañías de seguro; impuestos
especiales sobre energía eléctrica, gasolina y otros productos derivados del
petróleo, ferrocarriles, transporte por vías generales de comunicación, hilados y
tejidos azúcar, cerillos y fósforos, tabacos, alcoholes, aguardientes y mieles
incristalizables, aguamiel y productos de su fermentación, cerveza, juegos, lotería
y rifas, explotación forestal. En las rentas de estos impuestos participarían los
estados y los municipios y los impuestos sobre servicios públicos federales y
concesiones otorgadas por la federación.
Para las entidades federativas el proyecto les reservaba las facultades siguientes:
el impuesto predial, cuyos ingresos deberán participar los municipios en cuanto a
la recaudación que se realice dentro de su territorio; el impuesto general sobre la
industria y el comercio que sustituyó al antiguo impuesto de la patente, el
Gobierno federal debía participar en el producto de dicho impuesto.
Como era de esperarse, el Congreso de la Unión no aprobó la iniciativa del
presidente que reformaba dichos preceptos constitucionales, sin embargo, el
mandatario Lázaro Cárdenas puso en manifiesto la necesidad de poner en agenda
nacional el tema del reparto de las facultades en materia impositiva; ahora en la
década de los cuarenta.
El 4 de octubre de 1947 el presidente Miguel Alemán Valdés consideró la
necesidad de celebrar la Tercera Convención Nacional Fiscal, para lo cual emitió
la convocatoria respectiva a los gobernadores de los estados, en donde se
plantearon los siguientes objetivos:
a) Trazar el esquema de un Plan Nacional de Arbitrios, es decir, de un
verdadero sistema nacional de distribución de todos los gastos públicos
entre todos los contribuyentes.
b) Planear la forma en que las entidades económicas obligatorias que existen
en el país –federación, estados y municipios– deban distribuirse, en
relación con el costo de los servicios públicos a cada una encomendados y
en relación también con su capacidad de control sobre los causantes
respectivos, la facultad de establecer y administrar los impuestos para dejar
definitivamente establecido el principio de que el reconocimiento de la
129
facultad o capacidad de legislación o administración en materia tributaria,
no implique, en forma alguna, el derecho de aprovechar privativamente los
rendimientos de los gravámenes que se establezcan o recauden por cada
autoridad.
c) Determinar bases ciertas de colaboración entre las diversas autoridades
fiscales y fórmulas asequibles de entendimiento entre ellas y los
particulares que permitan reducir al mínimo los gastos de recaudación y
control de los impuestos para lograr, en esta forma, que su rendimiento se
aproveche hasta el máximo posible en la satisfacción de las necesidades
colectivas.
Con base en lo anterior, “el objetivo de la Tercera Convención Nacional Fiscal
celebrada en 1947, fue diferente al de las dos convenciones nacionales fiscales
anteriores, es decir, mientras que en estas se buscaba la distribución de fuentes
de ingresos para que correspondieran en forma exclusiva a la federación o a los
estados, en esta convención le interesaba establecer un sistema coordinado entre
ambos, que garantizara la uniformidad y coherencia de los sistemas impositivos de
estos niveles de gobierno, distribuyéndose los rendimientos de los impuestos”.162
En este sentido, la convocatoria respectiva, manifestaba que la celebración
de la reunión de las autoridades hacendarias del país se debía a que una vez
“concluida la Segunda Guerra Mundial y desaparecida la euforia que provocó
el desarrollo anormal que muchas actividades industriales y comerciales
experimentaron durante ella; restablecida en algunos aspectos la normalidad
y aun afectada esta por las inevitables repercusiones del desequilibro
mundial entre la producción y el consumo de toda clase de productos que ha
seguido a la guerra.
Así, el país se colocaba nuevamente frente a la necesidad de contar con más
y mejores servicios públicos que demandan una economía pública fuerte y
bien organizada, se ve ahora, el Gobierno nacional, frente al antiguo
problema fiscal: el mismo que se presentaba en 1925 en sus antecedentes,
en sus manifestaciones generales y en sus inconvenientes prácticos, pero
agravado enormemente como consecuencia de 22 años más de vida de un
régimen que ya en 1925 se calificó de complicado, antieconómico e injusto;
que por no haberse corregido sino por el contrario empeorado como
resultado de la creación de nuevos impuestos tanto por la federación como
por los estados y los municipios, es ya insostenible; hay más impuestos,
estos son más complicados en sí mismos y más faltos de armonía en el
162 Pimentel Méndez, Norma Estela. Ob. cit. (p. 35)
130
conjunto; han aumentado los requisitos y trámites exigidos por las leyes
fiscales que se traducen en cargas económicas y molestias para el causante
pero que no aumentan los ingresos del erario ni facilitan su control; se han
generalizado más el fraude y la ocultación que desprestigian al fisco y
corrompen a los contribuyentes; y a pesar de tanta carga y tanta molestia
para el causante, ni la federación, ni los estados, ni los municipios cuentan
con recursos bastantes para prestar adecuadamente los servicios públicos
que el país reclama”.
Con base en los nuevos objetivos planteados, las conclusiones de la Tercera
Convención Nacional Fiscal fueron, entre otras, las siguientes:
a) Abolir los impuestos locales y municipales sobre las remuneraciones del
trabajo y sobre el producto de las inversiones de capital. Para que sean
gravadas una sola vez por la federación. En dicho impuesto habrían de
participar la federación, los estados y los municipios en la proporción que
de común acuerdo aprobasen los organismos legislativos correspondientes.
b) Promover una legislación uniforme en materia de impuestos sobre herencia
y legados, a través de una ley tipo.
c) En materia de impuesto predial, debía ser local con participación de los
municipios.
d) La hacienda municipal debía formarse principalmente con el producto de los
impuestos sobre actividades de carácter local y de los derechos por la
prestación de los servicios públicos a su cuidad; y con las participaciones
en impuestos federales y estatales.
e) Se consideraron como impuestos sobre actividades de carácter local los
impuestos: sobre diversiones y espectáculos públicos; sobre los expendios
al menudeo de artículos de primera necesidad que señalasen las
legislaturas locales; los mercados y el comercio ambulante al menudeo.
f) Como derechos municipales se identificaron los de aguas potables, registro,
panteones, de cooperación por obras municipales de urbanización; y los
que se causen por las autorizaciones, permisos y licencias que expida la
autoridad municipal.
g) Se propuso que se dictara por los estados una legislación uniforme para
gravar el comercio, y que la federación suprimiera todos los impuestos
federales especiales al comercio como un paso previo para el
establecimiento de un impuesto sobre ventas al consumo.
131
h) En cuanto a los impuestos especiales a la industria, su rendimiento se
debía dividir en tres porciones fijas, para compartirse entre la federación las
entidades federativas y los municipios, y una parte más, con la cual se
conformaría un fondo de reserva para auxiliar a cualquier estado que
sufriera un déficit o desequilibrio en su presupuesto o para impulsar el
desarrollo económico de las entidades que lo necesitasen.
i) Se recomendó el diseño y aprobación de un Plan Nacional de Arbitrios, de
común acuerdo entre la federación y los estados, sin perder de vista las
necesidades de los municipios.
Ahora bien, el resultado de esta última convención fue que, en 1947, se
comenzaron a expedir una serie de leyes fiscales que desembocaron en un
complejo sistema de coordinación, entre otros, la Ley Federal de Impuestos Sobre
Ingresos Mercantiles, en 1948 la Ley que Regula el Pago de Participaciones en
Ingresos Federales a las Entidades Federativas, en 1953 la Ley de Coordinación
Fiscal entre la Federación y los Estados, y la Ley que Otorga Compensaciones
Adicionales a los Estados que celebren Convenio de Coordinación en Materia del
Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles que entró el vigor en 1954.
La Ley Federal de Impuestos Sobre Ingresos Mercantiles representó la sustitución
de la Ley del Impuesto General de Timbre:
“Esta ley fija una sola tasa federal del 1.8 % para la federación y el 1.2 %
para las entidades coordinadas en materia de este impuesto, es decir, la
entidad debía derogar sus propios impuestos al comercio y a la industria.
Sumado a esto, para 1954 se establece una cuota adicional que
aumentaba las participaciones federales en otros impuestos distintos al de
ingresos mercantiles. A pesar de tales estímulos, hasta 1970 solo se
habían coordinado 15 estados, completándose la coordinación con el resto
hasta finales de 1973”.163
Esta ley estuvo en vigor hasta la entrada en 1980 del impuesto al valor agregado.
Así, Saucedo comenta:
“Es así que, al establecerse el ISIM, en 1948, no se habló de asignarlo de
manera exclusiva a un nivel de gobierno, sino de concretar un mecanismo
mediante el cual se tuvieran tasas coordinadas. Se desecha con esto la
163 Saucedo Sánchez, José Alberto. Hacia el federalismo fiscal. La reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados. México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1997. (pp. 92) Obtenido de: <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1202/1.pdf>
132
idea de delimitar diversas competencias y se optó por desarrollar la
coordinación por medio de convenios, así es como se pretende armonizar
el sistema tributario, olvidándose por completo de la idea de otorgar
fuentes propias a cada nivel de Gobierno”.164
Así pues, con el cambio del impuesto al timbre por el ISIM, en las entidades
federativas no desapareció la tributación múltiple en virtud de que los estados no
renunciaron a cobrar el impuesto al comercio y la industria, porque representaban
parte importante de sus ingresos, por lo tanto la federación, para tratar de
solucionar el problema, incentivó a los estados para que se coordinaran con una
participación en los ingresos federales recaudados localmente. Con tal presión, las
entidades federativas empezaron a firmar los primeros convenios a partir de 1950.
Por su parte, en la ley que reguló el pago de participaciones en ingresos federales
a las entidades federativas se reitera la definición del concepto de participaciones
en impuestos y señala la intervención del Banco de México SS, considera también
sus sucursales, como un organismo auxiliar de la propia SHCP en la recaudación
de impuestos participables, con esto se garantizaría la eficacia del cobro en los
mismos estados y, al mismo tiempo, este organismo sería quien pagaría las
participaciones federales. De esta forma, en su artículo primero, dicha ley
establecía que “las participaciones son las cantidades que los estados, territorios,
Ciudad de México y municipios tienen derecho a percibir conforme a las leyes
fiscales federales y las cantidades que la federación tienen derecho recibir en el
rendimiento de impuestos de carácter local”. Cabe destacar que esta ley regulaba
la manera en que deberían pagarse las participaciones a los estados, una ley
eminentemente regulatoria del procedimiento de pago mas no contenía elementos
sustantivos de los impuestos participables.
Por lo que respecta a la Ley de Coordinación Fiscal, entre la federación y los
estados, representó el eje de la coordinación fiscal en 26 años hasta que entró en
vigor el SNCF.165 El contenido de la ley hacía referencia a la enumeración y
descripción de las restricciones indebidas en el comercio interestatal, creaba la
Comisión Nacional de Arbitrios para proponer medidas a la coordinación de la
acción impositiva de los Gobiernos federal y local, así también dicha comisión
tenía la intención de actuar como consultor técnico de ambos niveles de Gobierno
y gestionar el pago oportuno de las participaciones; establecía la forma de
integración de la comisión, además proporcionaba un programa de soluciones
tendientes a la creación de arbitrios locales, auxilio técnico para la mejoría de las
leyes fiscales, el aumento de participaciones federales, el otorgamiento de créditos
164 Ídem. (p. 81). 165 Ídem (p. 92)
133
para la promoción de obras y servicios y, el otorgamiento de un subsidio temporal
del Gobierno federal mientras se cumplían con los objetivos anteriores.166
Asimismo, se estableció la normativa que otorgó compensaciones adicionales a
los estados que celebraran convenios de coordinación en el impuesto federal
sobre ingresos mercantiles que tenía la finalidad específica de ser un estímulo con
una cuota adicional del 10 % de aumento en las participaciones federales.
Durante los años sesenta los estados se coordinaron aún más estrechamente con
la federación para recaudar y administrar diversos tributos a cambio de mayores
participaciones a través de distintos impuestos, tales como el impuesto sobre la
renta para causantes menores, el impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos y
los especiales sobre bebidas alcohólicas, aguas envasadas y cigarros.
De esta manera, escribe Luis Aguilar, en la segunda mitad de los años setenta:
“la recaudación se fue deteriorando gradualmente y aparecieron
problemas en la administración tributaria. Los estados hicieron explícita su
inconformidad ante la manera en que se distribuían los recursos federales
asignables, pues argumentaban que a) la mayor parte de los ingresos se
concentraba en unos cuantos estados; b) se manipulaba la ubicación de
los contribuyentes, lo cual permitía a ciertas localidades cobrar los
ingresos que debían corresponder a otras; c) en la participación del ISIM
existían diferencias en sus distribución de acuerdo con la condición de los
causantes –productor, consumidor o ambos– y de la entidad donde se
percibía el ingreso; d) había continuos retrasos en el pago de las
participaciones, y e) se notaba una pérdida neta en el total de la
recaudación.”167
En este contexto, en 1980 se optó por centralizar aún más el sistema tributario del
país, con la creación del impuesto al valor agregado y la consecuente eliminación
del ISIM y otros impuestos federales y estatales, con lo que se presionó más en la
creación de un sistema de participaciones, para ello se establecieron distintos
convenios de colaboración administrativa y de adhesión que fueron comunes en
todas las entidades federativas; con la creación de tales convenios y el incremento
en el sistema de participaciones se fijaron las bases para crear la Ley de
Coordinación Fiscal en 1980. Con esta ley formalmente se instituyó el Sistema
166 Núñez Jiménez, Arturo. Antecedentes y características del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1981 (p. 90). Obtenido de: <http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/4/fip/fip8.pdf> 167 Aguilar Villanueva, Luis. Diagnóstico del sistema de contribuciones y distribución de la hacienda pública estatal y municipal. México, Instituto Nacional de la Administración Pública, 1996. (p. 121). Obtenido de <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1391/1.pdf>
134
Nacional de Coordinación Fiscal, ya que, “los estados aceptaron limitar su
capacidad recaudatoria y la federación se comprometió a fortalecer el nuevo
sistema de participaciones bajo el principio de resarcimiento”.168
El objetivo de esta etapa, que antecedió al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, fue que conforme a las metas planteadas en la tercera convención, era
necesario pasar de un régimen de delimitación de competencias entre órdenes de
Gobierno a un sistema de coordinación o armonización entre los distintos niveles a
través de la reglamentación de las participaciones, producto de los ingresos que
cada entidad recaudaba, así Pimentel concluye:
“En ese contexto fue necesario implementar un sistema cuyos objetivos
fundamentales permitieran dar coherencia a los ordenamientos tributarios
de la federación con los de los estados, municipios y la Ciudad de México,
establecer la participación correspondiente a sus haciendas públicas en
los ingresos federales, distribuir entre ellos dichas participaciones, fijar las
reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades
fiscales, unificar la carga impositiva para los contribuyentes y efectuar un
reparto entre los gobiernos federal y estatal de los rendimientos de cada
fuente de ingresos”.169
4.2.1.2 El Sistema Nacional de la Coordinación Fiscal
Ante la falta de distribución competencial en materia fiscal en la Constitución de
México, y dado los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en lo
concerniente, la federación y los estados se dieron a la tarea de colaborar en la
recaudación de las contribuciones, para lo cual se asignaron las facultades de
acuerdo a los criterios jurisdiccionales, que permitieran beneficiar a los
contribuyentes al erradicar la múltiple tributación; es decir, tanto la federación
como las entidades federativas pactaron el colaborar en diversas áreas a fin de
recaudar más ingresos sin llegar al extremo de aterrorizar al contribuyente con los
múltiples impuestos.
Ahora bien, una vez vistos los antecedentes de la coordinación fiscal, se estudiará
a profundidad el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual institucionalizó
la manera en que las relaciones intergubernamentales se desenvolvían en materia
tributaria.
Primero, es significativo mencionar que la coordinación fiscal se define como “la
participación proporcional que, por disposición de la Constitución y de la ley, se
otorga a las entidades federativas y a los municipios en el rendimiento de un
168 Ídem (p. 121) 169 Pimentel Méndez, Norma Estela. Ob. cit. (p. 35)
135
tributo federal en cuya recaudación y administración han intervenido por
autorización expresa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.170
Es importante distinguir entre concurrencia y coordinación fiscal, pues si bien
aquella es producto de la interpretación del máximo tribunal constitucional, al
permitir que cualquier ente de Gobierno –esto es tanto la federación, las entidades
federativas y los municipios–, pudieran imponer gravámenes sobre la misma
fuente de riqueza salvo lo expresado directamente por la Constitución como
facultad exclusiva, esta se refiere a la participación que tienen derecho tanto las
entidades federativas como los municipios por los ingresos exclusivos de la
federación.
En este sentido, nuestra Carta Magna lo señala muy claro en el ya estudiado
artículo 73 XXIX último párrafo al establecer que “las entidades federativas
participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción
que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el
porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del
impuesto sobre energía eléctrica.”
De esta manera se promulga en 1980 la Ley de Coordinación Fiscal, que
representa el instrumento a través del cual tiene como objeto, según el artículo
primero de la propia legislación, “coordinar el sistema fiscal de la federación con
las entidades federativas, así como con los municipios y demarcaciones
territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas
públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar
reglas claras de colaboración administrativa entre las diversas autoridades
fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases
de su organización y funcionamiento.”
Es importante hacer notar que el acuerdo entre la federación y a las entidades
federativas respecto a las participaciones no se ha restringido solo a las fuentes
expresadas en el 73 XXIX constitucional, sino que, por el contrario, existen otras
fuentes de riqueza de carácter estatal, en las cuales tanto estados como
municipios han decidido coordinarse y renunciar a la facultad de gravar la misma
fuente impositiva. Es decir, estas participaciones que corresponden a estados y
municipios se determinan en función del total de impuestos federales, en los que
se incluyen aquellos que el Constituyente Permanente consideró de recaudación
exclusiva de la federación, tales como los impuestos materia de comercio exterior.
Por lo anterior, la coordinación fiscal en México se da en ingresos que la ley
suprema señala y en ingresos que por acuerdos entre los Gobiernos locales y la
federación han llevado a cabo. Como ejemplo de lo anterior, la federación
170 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (p. 622)
136
recauda, por disposición constitucional, el impuesto general a la importación; y
también, por acuerdo entre la federación y los estados, el impuesto sobre la renta.
Dada la concurrencia impositiva que la Corte sostuvo mediante sus
interpretaciones, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tuvo como fin
controlar los efectos jurídicos de tal decisión, como lo fue la múltiple tributación.
De tal manera, desaparecieron 30 impuestos federales y alrededor de 400
estatales y municipales.171
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en palabras de Hugo Carrasco,
“constituye un conjunto de disposiciones y órganos que regulan la coordinación
entre la federación con las entidades federativas. Incluido el Distrito Federal”.172
Desde el punto de vista de Manuel Hallivis, la implementación del SNCF tuvo entre
sus propósitos:
“[…] armonizar los sistemas tributarios de los tres niveles de Gobierno,
evitar la superposición de gravámenes, distribuir adecuada y
racionalmente la carga fiscal entre personas y regiones, fortalecer las
haciendas públicas locales y municipales, lograr una racionalización de los
gastos de administración y control mediante la colaboración administrativa
de los fiscos de los tres niveles de Gobierno, así como armonizar el
sistema fiscal nacional”.173
Para adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal cada entidad celebró
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un convenio de adhesión en el
que, a cambio de recibir tales participaciones en el total de los impuestos
pertenecientes a la federación, aquellas se comprometían a derogar o suspender
las contribuciones que hasta entonces recaudaban. De esta forma, la naturaleza
del convenio de adhesión fue potestativa, pues si los estados no querían
coordinarse con la federación, conservaban la facultad de no celebrar el convenio.
Es importante hacer notar tal facultad de las entidades para no adherirse al
convenio, pues si eso ocurría, aquellas solamente participarían en los impuestos
especiales reservados a la federación en la Carta Magna; este mismo criterio rige
para las entidades que pretendan salirse del sistema.
En este orden de ideas, es el propio sistema el que alienta a las entidades
federativas a adherirse a él, ya que por un lado, los recursos provenientes de los
171 Hallivis, Manuel. Fisco, federalismo y globalización en México. México: Tax Editores Unidos. Primera Edición. 2003. (p. 199) 172 Carrasco, Hugo. Derecho fiscal II. Impuestos federales y locales. México. IURE Editores. Quinta Edición, 2005 (p. 31) 173 Loc. cit.
137
impuestos especiales son muy limitados y, por el otro, los propios estados tendrían
que enfrentar los costos procedente de la recaudación de sus respectivos
ingresos. Ante tal panorama, los Gobiernos subnacionales cayeron en la
comodidad de que sea la federación la encargada de recaudar y ellos solo se
limitaron, sin mayor problema, a recibir los ingresos derivados de la recaudación
de aquella.
A manera de ejemplo, estos criterios han sido sostenidos por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, a través de la jurisprudencia con número de registro 189752,
cuyo rubro es del tenor siguiente: “Coordinación fiscal entre la federación y los
estados. Efectos de la celebración de los convenios de adhesión al sistema
nacional relativo respecto de la potestad tributaria local”.174
En otro orden de ideas, el Gobierno federal, por conducto de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y los Gobiernos estatales, por medio de su organismo
hacendario, participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal a través de diferentes organismos, a
saber: la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de
Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas (Indetec) y la Junta de Coordinación Fiscal.
Estos órganos tienen distintas responsabilidades en materia de coordinación fiscal
y cumplen el objetivo de asegurar que el sistema funcione conforme a lo
establecido por el propio ordenamiento.
a) Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales
Este órgano se integra por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y por el
titular de la Secretaría de Finanzas de cada entidad federativa. La reunión sesiona
cuando menos una vez al año, y tiene la facultad de aprobar los reglamento de
funcionamiento de este mismo organismo, de la Comisión Permanente de
Funcionarios Fiscales, del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas (Indetec) y de la Junta de Coordinación Fiscal; también el de fungir como
asamblea general del Indetec, así como aprobar sus presupuestos y programas;
174 Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados. Efectos de la Celebración de los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional relativo respecto de la Potestad Tributaria Local. Jurisprudencia. Amparo en revisión. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 9ª época, T XIII, mayo 2001. p. 293). Disponible en línea: SCJN http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fdfdf8fc00&Apendice=1000000000000&Expresion=sistema%2520nacional%2520de%2520coordinaci%25c3%25b3n%2520fiscal&Dominio=Rubro&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=17&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&ID=189752&Hit=14&IDs=2005369,160587,160850,161609,161608,163271,165063,165219,166718,167139,167490,168373,172211,189752,190637,190633,250193&tipoTesis=&Semanario=0&tabla Registro 189752. (Consulta 26 de junio de 2014)
138
también el de proponer al Ejecutivo federal las medidas que estime convenientes
para actualizar o mejorar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
b) Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales
La comisión es el organismo que atiende, de manera cotidiana, los asuntos que se
generen dentro del sistema, cuenta para tal finalidad con la integración de la
Secretaría de Hacienda y el de ocho entidades, quienes representan a la totalidad
de los estados y la Ciudad de México, por lo que durarán en su encargo dos años
y se renovarán anualmente por mitad, pero continuarán en funciones, aún
después de que haya terminado su periodo, en tanto no sean elegidos quienes
deban sustituirlos.
Entre las facultades de esta comisión están las de preparar las Reuniones
Nacionales de Funcionarios Fiscales y establecer asuntos que deban ocuparse,
también el de preparar los proyectos de distribución de aportaciones ordinarias y
extraordinarias que tengan que cubrir la federación y las entidades para el
sostenimiento de los órganos de coordinación, los cuales someterá a la
aprobación de la Reunión Nacional de Funcionarios. Asimismo, la comisión tiene
facultades para fungir como consejo directivo del Indetec y formular informes de
las actividades de dicho instituto y de la propia comisión permanente. Por último,
tiene la facultad para vigilar la creación e incremento de los fondos establecidos en
la ley, su distribución entre las entidades y las liquidaciones anuales que de dichos
fondos formule la SHCP, así como vigilar la determinación, liquidación y pago de
aportaciones a los municipios que de acuerdo con la ley deben efectuar la
Secretaría de Hacienda y las entidades federativas.
c) Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
El Indetec es el organismo del SNCF, instituido en 1980, con personalidad jurídica
y patrimonio propios, con, entre otras funciones, la de apoyar en materia de
capacitación, asesoría y consultoría técnica para las entidades, así como el de
realizar estudios e investigaciones relacionados con el sistema fiscal, también el
de informar y difundir lo concerniente a la fiscalización de los impuestos y
participar como secretaría técnica de la Reunión Nacional de Coordinación Fiscal
y la Comisión Permanente y sus órganos de trabajo.
Para tales efectos, el Indetec se integra de manera interdisciplinaria con
profesionales especialistas en las áreas de derecho, contaduría, economía,
administración pública e informática, y todas aquellas que coadyuvan el análisis e
interpretación de los fenómenos relacionados con la materia fiscal y hacendaria.
139
d) Junta de Coordinación Fiscal
Este es el organismo que se encarga de presentar los dictámenes técnicos que le
solicite la Secretaría de Hacienda, para la resolución de los casos en que se
interpone un recurso de inconformidad por cualquier agente que resulte afectado
con el incumplimiento de las disposiciones del SNCF, tanto en materia de
impuestos como de derechos y del gravamen sobre adquisición de inmuebles.
Está conformada tanto por los representantes que designe la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, así como por los titulares de los órganos hacendarios
de las ocho entidades que forman la Comisión Permanente de Funcionarios
Fiscales.
En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley de Coordinación Fiscal se
aclara que la coordinación de los sistemas fiscales de los diversos órdenes de
gobierno resulta ser un proceso dinámico que requiere órganos propios que lo
hagan posible, lo vigilen y lo promuevan. Para todo ello, la ley crea y organiza los
órganos de coordinación fiscal, antes aludidos.
Así se da vida institucional a mecanismos que el desarrollo de las relaciones entre
los estados y la federación han resultado convenientes, porque ha regulado
aquello que directamente la Carta Magna mandata crear una legislación
secundaria, y porque ha resuelto muchos de los problemas suscitados de la
múltiple imposición.
4.2.1.3 La Ley de Coordinación Fiscal
La Ley de Coordinación Fiscal está conformada por 52 artículos desarrollados en
cinco capítulos, y tiene como objeto el de coordinar el sistema fiscal de la
federación con las entidades federativas y con los municipios y demarcaciones
territoriales; distribuir entre estos órdenes de Gobierno dichas participaciones; fijar
reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales y
constituir los organismos en materia de coordinación fiscal, así como sentar las
bases de su organización y funcionamiento.
Asimismo, la Ley de Coordinación Fiscal contempla varias instituciones jurídicas y
financieras que hacen posible la coordinación entre los estados, municipios y la
federación en el reparto de los recursos, tales instrumentos son los siguientes:
a) Convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Los convenios de adhesión al SNCF representan el perfeccionamiento de la
voluntad, tanto de la federación, a través de la Secretaría de Hacienda, como de
las entidades federativas, mediante los gobernadores de los estados y las
140
legislaturas locales, sobre el sometimiento a tal sistema. Este acuerdo versa sobre
la posibilidad de que uno u otro orden de Gobierno grave determinada materia y
comparta el producto de su recaudación, de manera que se configuren, al efecto,
las bases para la colaboración administrativa en determinados impuestos. Por
ejemplo, la cláusula primera del convenio de adhesión que celebraron la SHCP y
el Gobierno del estado de Nuevo León, celebrado el 28 de diciembre de 1979
afirma que “el estado conviene con la Secretaría en adherirse al Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, de este
convenio y de sus anexos, que se consideran formando parte integrante del
mismo”.
b) Convenios de colaboración administrativa
El Gobierno federal y los estatales que se hubieren adherido al SNCF podrán
celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos
“federales”, que comprenderán las funciones de Registro Federal de
Contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas
por las autoridades fiscales de las entidades o de los municipios cuando así se
pacte expresamente.
En los convenios se fijarán las percepciones que recibirán las entidades o sus
municipios, por las actividades de administración fiscal que realicen. Al respecto,
las autoridades fiscales de las entidades que se encuentren adheridas serán
consideradas como autoridades fiscales federales, en el ejercicio de las facultades
a que se refieren los convenios o acuerdos respectivos.
En esta tesitura, en los convenios, además, se especificarán los ingresos de que
se trate, las facultades que se ejercerán y las limitaciones de las mismas. Por
ejemplo, en la cláusula primera del convenio de colaboración administrativa en
materia fiscal federal celebrado entre la SHCP y el estado de Nuevo León el 29 de
julio de 2015 se resuelve que el objeto del convenio “es establecer la coordinación
y colaboración administrativa para que las funciones de administración de los
ingresos federales y el ejercicio de las facultades en materia fiscal que se otorgan
mediante este convenio, se asuman por parte de la entidad y, en su caso, por los
municipios de esta, dentro del marco de la planeación democrática del desarrollo
nacional”, en ese sentido, en tal acuerdo tanto la SHCP como el estado de Nuevo
León convinieron coordinarse en el impuesto al valor agregado, el impuesto sobre
la renta, el impuesto al activo, el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el
impuesto sobre automóviles nuevos, entre otros.
141
c) Fondos de aportaciones federales
Las aportaciones federales son recursos económicos que el Gobierno de la
federación transfiere a los estados y municipios para su ejercicio y condiciona su
gasto a los fines específicos para los cuales fueron creados. Dichos fondos están
representados en el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la federación y
regulados en la Ley de Coordinación Fiscal; así pues, las aportaciones
representan el mecanismo trazado para transferir a los Gobiernos subnacionales
recursos que les permitan atender las demandas de sus gobernados en los rubros
específicos de salud, educación, fortalecimiento financiero y seguridad pública,
infraestructura básica, programas alimenticios y de asistencia social e
infraestructura educativa. Las aportaciones federales fortalecen la capacidad de
respuesta de las autoridades de los gobiernos locales, en beneficio de la
población.
Es importante ahora hacer mención de las características básicas de las
aportaciones, que según José Guízar, son las siguientes:175
1. Su gasto está condicionado a fines específicos:
Esto significa que las autoridades estatales y municipales no pueden
manejar libremente los recursos para ejercerlos en los rubros que ellos
deseen sino que deben ejercerlos a los fines que el presupuesto de
egresos y la ley les ordena.
2. Deben registrarse como recursos propios:
Esta característica se refiere a que si bien los recursos son
transferencias provenientes de la federación, están destinados para las
entidades federativas, y ellas deben considerarlos como parte de sus
recursos.
3. Su administración y ejercicio se realiza conforme a las leyes locales:
Los fondos de aportaciones se establecen en la Ley de Coordinación
Fiscal y esta distribuye de manera clara el monto de los fondos a los
estados y a la Ciudad de México, también como se dijo en líneas
pasadas, asegura el destino de los recursos; sin embargo, solo se
limita a ello, porque la administración de los fondos y su ejercicio lo
establecen las legislaturas locales a través de sus propias leyes, esto
es, los ordenamientos locales redistribuyen (ciertos fondos) a sus
municipios con las fórmulas que ellos establezcan, y por otro lado,
175 Guizar, José. Ramo 33: Fondos de aportaciones federales. México, Indetec: Federalismo hacendario, 2004. (p. 42). Obtenido de < http://www.indetec.gob.mx/Publicaciones/Productos/381%20Ramo%2033.pdf>
142
administran el monto del fondo, por lo que ellos deciden cómo y
cuándo pagar.
4. Están sometidos al imperio tanto de la legislación federal, como de la
legislación local.
Desde luego, como su ejercicio no lo establece el Poder Ejecutivo de
las entidades federativas sino que depende de las legislaturas locales,
y como son recursos provenientes de la federación, son dos los
ámbitos normativos que regulan los montos: la ley federal y la ley local.
5. Tienen una relación indirecta con la recaudación federal participable
(RFP):
Los fondos están delimitados por la recaudación federal participable –
conformada por todos los impuestos que obtenga la federación, así
como por los derechos sobre extracción de petróleo y minería,
disminuidos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones
y excluyendo algunos conceptos como el ISR por concepto de salarios
o el impuesto sobre automóviles nuevos–, de tal manera, que dichos
fondos dependen directamente de esta recaudación, por lo que sí
existe una abundante RFP, el monto de los fondos aumentará; y si no
lo es tan cuantiosa, disminuirá.
6. Son de carácter inembargable:
El dinero proveniente de los fondos es inembargable, por lo que no
podrá existir acción judicial para el cumplimiento de una deuda de los
estados o municipios sobre ellos, toda vez que por su naturaleza, van
destinados a satisfacer condiciones básicas para toda la población.
La Ley de Coordinación Fiscal establece los fondos siguientes que conforman las
aportaciones federales:
1. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
5. Fondo de Aportaciones Múltiples
6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
143
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal
8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas
a) Participaciones de las entidades federativas y municipios en ingresos federales
Las participaciones federales a las entidades federativas, representadas en el
Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, son los recursos
económicos asignados a las entidades y municipios otorgados en virtud del
mandato constitucional establecido en el artículo 73 fracción XXIX párrafo quinto,
que establece que el gobierno federal está obligado a participar a las entidades en
el rendimiento de determinados gravámenes especiales para ella. De esta
manera, las participaciones que se entregan a los estados se realizan a través de
los fondos siguientes: el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento
Municipal, impuesto especial sobre producción y servicios, Fondo de
Compensación, Fondo de Extracción de Hidrocarburos, Fondo de Fiscalización,
Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y el 0.136 % de
la recaudación federal participable.
Los fondos de las participaciones federales se calculan en función de la
recaudación federal participable (RFP ). En este sentido, el artículo 2 de la Ley
de Coordinación Fiscal establece que “la recaudación federal participable será la
que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como los derechos sobre
la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones
por los mismos conceptos”.
Desde el punto de vista de Hugo Carrasco,176 las características de las
participaciones federales son las siguientes:
1. Libre manejo y disponibilidad.
Los recursos provenientes de las participaciones no están
condicionados ni en su entrega ni en su ejercicio por parte de la
federación a las entidades o los municipios; por lo que el manejo, la
aplicación y determinación de los recursos lo hará el Congreso
Legislativo del estado.
2. Periodicidad
Cada 30 días, la federación entregará las participaciones a las
entidades el monto de los anticipos a cuenta de las participaciones que
176 Carrasco, Hugo. Ob. cit. (pp. 50)
144
les corresponden. La federación entrega las participaciones a los
municipios por conducto de los estados.
3. Oportunidad
A partir de la vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal, la oportunidad
en el pago de participaciones ha sido norma de actuación por parte de
la federación. La falta de entrega en el plazo establecido dará lugar a
que se causen, a cargo de la entidad o de la federación, intereses a la
tasa de recargos que establezca anualmente el Congreso de la Unión,
y para los casos de entrega de participaciones a los municipios, la
citada ley dispone igualmente que el retraso dará lugar al pago de
intereses, y en caso de incumplimiento por parte de la entidad, la
federación hará la entrega directa a los municipios y descontará la
participación del monto que corresponda al estado.
Ahora bien, es necesario esclarecer la diferencia que existe entre las
participaciones y aportaciones federales, ya que aquellas comprenden recursos
que se les traslada a los Gobiernos subnacionales y que pueden ejercer de
manera libre, mientras que esta abarca recursos que son etiquetados, es decir, su
fin va dirigido a una finalidad en específico, contemplada en la ley.
Conjuntamente, las participaciones se representan en proporción de la
recaudación fiscal participable y las aportaciones se establecen directamente en el
presupuesto de egresos de la federación del año aplicable; la fiscalización de las
participaciones corresponde a órganos locales y la de las aportaciones a
autoridades estatales y, posteriormente, a las federales; la rendición de cuentas de
las participaciones se rinden ante el congreso local mientras que el de las
aportaciones a autoridades de carácter federal; en las participaciones se establece
la obligación a las entidades federativas de otorgar un mínimo de 20 % a los
municipios y el 100 % al fondo de fomento municipal mientras que en las
aportaciones se establece específicamente los montos que corresponden a
estados y municipios.
En suma, hablar de participación es hacer referencia a la materia impositiva, y
hablar de aportación es hacer alusión a la materia del gasto.
4.2.1.4 Convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal
De la coordinación en materia fiscal, con fundamento en el proceso dinámico que
sustenta el federalismo moderno, han surgido diversos convenios que han forjado
la colaboración administrativa en materia fiscal federal.
145
Se trata de un esfuerzo por contrarrestar el grado de centralización en el ámbito
federal en la recaudación de ingresos; de esta forma, la colaboración
administrativa de los estados con la federación para realizar tareas de
recaudación, fiscalización, y en general de administración de los impuestos
federales, había hecho posible obtener un aumento importante en la recaudación,
motivo por el cual el 1980 se instituyeron los convenios para realizar comúnmente
los roles de administración fiscal.177
Esta colaboración consiste en el acuerdo que celebran tanto estados y municipios
con la federación, que se transforma en diversas acciones y responsabilidades en
materia de administración de impuestos federales coordinados. Bajo este
presupuesto, el convenio tiene como finalidad atacar las deficiencias del sistema
de coordinación fiscal que sustenta el régimen tributario del Estado, pues la
entidad federativa es la encargada de vigilar el cumplimiento de las obligaciones
fiscales de los contribuyentes.
En efecto, las entidades federativas como los municipios pueden colaborar en la
administración de los impuestos federales del país a cambio de recibir parte de los
recursos recaudados, los cuales se denominan como “incentivos económicos”.
Cabe destacar que para que la entidad federativa y el municipio puedan acceder a
tales incentivos, es obligatorio que aquellos se encuentren adheridos al Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, dado que el artículo 13 de la ley de la materia así
lo obliga, al preceptuar que “el Gobierno federal, por conducto de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, y los Gobiernos de las entidades que se hubieran
adherido al SNCF, podrán celebrar convenios de coordinación en materia de
administración de ingresos federales, que comprenderán las funciones de registro
federal de contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán
ejercidas por las autoridades fiscales de las entidades o de los municipios cuando
así se pacte expresamente”.
De esta forma, se han celebrado varios convenios (conformados, a su vez, por
anexos) que a lo largo de la existencia del SNCF han sido derogados por otros,
con el objetivo de que los gobiernos subnacionales como la federación tengan
mayor participación en el sistema. Las modificaciones y adecuaciones en los
convenios de colaboración se hacen a través de los ya citados anexos, que tienen
precisamente la voluntad de trasladar nuevas funciones de administración
respecto de los impuestos de carácter federal.
En los convenios de colaboración administrativa se establecen las bases de la
participación de los estados en la administración de las contribuciones de carácter
177 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz. Finanzas nacionales y finanzas estatales. México, Universidad Autónoma de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006. (p. 284).
146
federal, así como los derechos y obligaciones a que se sujetan ambos órdenes al
momento de ejercer las atribuciones que conforme al convenio, se establecen.
Una parte importante de la coordinación fiscal descansa sobre los convenios de
colaboración en materia administrativa, pues de aquí se desprende la facultad de
las autoridades locales para determinar y liquidar diversos créditos fiscales a cargo
de los contribuyentes.
En lo específico, se faculta a las entidades federativas, a través de los convenios
de colaboración administrativa, a coordinarse en las funciones de gestión de
diversos impuestos, tales como el ISR, IVA, IEPS, mediante diferentes
actividades, como revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no
favorables a un particular o el de determinar y notificar a los contadores públicos
registrados las irregularidades de su actuación profesional; asimismo, los
convenios permiten la participación de la entidad en los programas de intercambio
de padrones y registros de contribuyentes; se faculta a la entidad a aplicar el
procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivos los créditos
fiscales determinados por la federación; inclusive las entidades pueden interponer
recursos de revisión ante el tribunal colegiado de circuito, siempre y cuando se
trate de sus propias resoluciones; además, la entidad tiene la potestad de ejercer
actos de comprobación en materia de impuestos federales, autorizándola para que
realicen el aseguramiento de bienes en caso de ser necesario y para que
practiquen el levantamiento del embargo precautorio.178
Estos convenios provienen del artículo 73 XXIX, 5º constitucional, en donde tal
numeral establece que las entidades participaran en los ingresos exclusivos de la
federación; no obstante, en la práctica, los convenios se han concertado en la
mayoría de los impuestos que el Gobierno central ha hecho suyos. Sobre lo
anterior, en opinión de Adolfo Arrioja, tal sistema de coordinación fiscal:
“conlleva una gran desventaja, pues conduce al centralismo fiscal, opuesto
por esencia a la naturaleza jurídico-constitucional del sistema federal en el
que supuestamente vivimos. La coordinación, en la práctica, nos está
llevando a un régimen tributario en el que solamente subsistan
contribuciones federales y una serie de participaciones que, a manera de
donaciones graciosas alimenten la subsistencia presupuestaria de las
entidades federativas y los municipios”.179
178 Datos obtenidos del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado entre la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y el Estado de Jalisco, de fecha 20 de enero de 2009. 179 Arrioja Vizcaíno, Adolfo. Ob. cit. (p. 625).
147
Asimismo, el propio autor termina concluyendo:
“La coordinación fiscal, lejos de representar una solución idónea al
complejo problema competencial que se da entre la federación y las
entidades que la componen, así como entre las propias entidades y sus
municipios, constituye un obstáculo más que, en la medida en la que siga
creciendo, generará nuevos y mayores intereses creados, que tenderán a
alejarnos de la verdadera solución. Por eso cabe afirmar que se trata de
una cuestión que demanda atención inmediata a nivel de reforma
constitucional. Para lo cual, desde luego, se va a requerir de una gran
voluntad política y de una gran capacidad de negociación y
conciliación.”180
Los convenios de colaboración administrativa han forjado una coordinación entre
los Gobiernos estatales y la federación para la administración de los impuestos en
los que ambos órdenes de Gobierno concurren, lo que ha desembocado en el
fortalecimiento de la recaudación fiscal en beneficio del Gobierno.
4.2.1.5. Fondos participables de la Ley de Coordinación Fiscal
Con la creación del SNCF se cambió de un esquema de participaciones en los
ingresos federales, conformado por un impuesto, a otro esquema por una
participación en el total de los ingresos de los impuestos federales. Y en efecto,
ante tal situación se establecieron una gama de fondos que sirven como base para
redistribuir los recursos a las entidades federativas y municipios. Dichos fondos,
como ya se ha establecido, se dividen en participaciones y aportaciones federales.
Los fondos que constituyen las participaciones federales están especificados en la
Ley de Coordinación Fiscal. Actualmente las participaciones en ingresos federales
y los incentivos que se entregan a las propias entidades federativas y municipios,
se hacen a través de los fondos siguientes:
1) Fondo General de Participaciones (FGP)
2) Fondo de Fomento Municipal (FFM)
3) Participaciones sobre el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS)
4) Fondo de Fiscalización y Recaudación (FFyR)
5) Fondo de Compensación (FC)
6) Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI)
180 Loc. cit. (p. 625).
148
7) El 0.136 % de la recaudación federal participable (0.136 %)
8) El 3.17 % del derecho ordinario sobre hidrocarburos. (3.17 %)
El Fondo General de Participaciones se constituye por el 20 % de la recaudación
federal participable que obtenga la federación en un ejercicio. La recaudación
participable será la que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como
por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el
total de las devoluciones por dichas contribuciones.
Desde el inicio de la LCF existió el FGP que resarcía a las entidades federativas y
municipios por la pérdida de la imposición en determinadas contribuciones, e
incluye en el propio fondo un principio de carácter compensatorio.
En 1980 el FGP se constituyó con el 13 % de los ingresos totales anuales de la
federación por concepto de impuestos, lo que hizo que para ese año el fondo
ascendiera a 16.9 % del ingreso federal. Para 1987 se cambió la forma de
distribución del FGP entre los estados, por lo que se estableció que el coeficiente
de participaciones fuera aplicado únicamente al incremento que tuviera tal fondo.
En 1988, ante la implementación de una nueva reforma, el fondo se integró por el
30 % del IVA recaudado por los estados, más un porcentaje aplicado a la RFP
ajustada.
Para 1990, se reforma la integración del Fondo General de Participaciones y se
divide en dos partes: por un lado, inserta el elemento de la población, y por la otra,
mediante la aplicación de un coeficiente basado en el incremento que tienen los
impuestos asignables al consumo, así como las contribuciones locales por predial
y agua. El fondo, al tomar en cuenta estos dos criterios, buscó una redistribución
más justa y equitativa de la recaudación federal participable. Sin duda, esta
reforma benefició a los estados que tenían una mayor desigualdad y un poco
crecimiento en su régimen interior. Para este año, el fondo general llegó a sumar
el 18.51 %.
En este sentido, la mecánica de redistribución se conformó de la siguiente
manera: 45.17% se distribuía en proporción directa al número de habitantes que
tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate; el 45.17% en términos de un
coeficiente que toma en cuenta la eficiencia recaudatoria de cada estado, y premia
a los que recaudaron más; y un 9.66 % restante se distribuía en proporción
inversa a las participaciones por habitante que tuviera cada estado, y estas son el
resultado de la suma de participaciones a que se refieren los dos primeros criterios
(el llamado criterio compensatorio).181
181 Serna de la Garza, José María. Ob. cit. (pp.24)
149
Por otro lado, desde 1996 la LCF estableció que las entidades federativas
adheridas al sistema participarían en la recaudación que se obtuvieran del
impuesto especial sobre producción y servicios, el cual se aplicó a la cerveza,
bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas y tabacos labrados. Además, la
proporción de la RFP cambió a 20 %, porcentaje que se contempla en la
actualidad.
En 2008, la Ley de Coordinación Fiscal incorporó cambios en los criterios para la
distribución de participaciones a los estados, para lo que estableció solo en los
excedentes de la recaudación y no en la fórmula completa, criterios resarcitorios
para las entidades que realicen un mayor esfuerzo fiscal. En ese orden de ideas,
la conformación del Fondo General de Participaciones se divide en lo siguiente: la
recaudación base que obtuvieron los estados en 2007, y los excedentes de
recaudación se distribuyen en un 60 % al crecimiento del PIBE; un 30 % al
incremento en la recaudación de impuestos y derechos locales y un 10 %
conforme al nivel en la recaudación de impuestos y derechos locales.
El Fondo de Fomento Municipal está integrado por el 1 % de la recaudación
federal participable, y como su nombre lo indica, se dirige a los municipios del país
y se distribuye conforme a la fórmula establecida por el artículo 2-A fracción III de
la Ley de Coordinación Fiscal. “Los recursos de este fondo no son entregados
directamente a los municipios, sino a los Gobiernos de los estados, y son estos
quienes se encargan de transferirlos a los municipios”.182 Los estados deberán
entregar íntegramente a sus municipios la cantidad que reciban del fondo, de
acuerdo con lo establecido por las propias legislaturas locales.
La fórmula del Fondo de Fomento Municipal imprime los esfuerzos de los
municipios por recaudar el impuesto predial y las cuotas de agua, de esa forma el
fondo se constituye en un 70 % por el incremento en la recaudación del impuesto
predial y derechos de agua y un 30 % conforme al incremento en la recaudación
del impuesto predial de municipios con convenio de colaboración con el Estado.
De las participaciones sobre el impuesto especial sobre producción y servicios, las
entidades federativas adheridas al SNCF participarán de la recaudación que se
obtenga del referido impuesto, por la realización de los actos o actividades
gravadas sobre los bienes, conforme a las proporciones siguientes:
1. El 20 % de la recaudación, si se trata de cerveza, bebidas
refrescantes, alcohol y bebidas alcohólicas fermentadas.
2. El 8 % de la recaudación si se trata de tabacos labrados.
182 Loc. cit.
150
La participación se distribuye en función del porcentaje que representa las ventas
de cada uno de los bienes en cada entidad federativa, respecto a la enajenación
nacional. La propia ley establece la obligación a las entidades federativas de que
los municipios reciban, como mínimo, el 20 % de la participación que corresponde
a los propios estados.
El Fondo de Fiscalización tiene el objetivo de reconocer el esfuerzo de las
administraciones locales para incrementar la recaudación de pequeños y
medianos contribuyentes, está conformado por el 1.25 % de la recaudación federal
participable de cada ejercicio y se distribuye de manera trimestral. Es importante
saber que el Fondo de Fiscalización considera como impuestos y derechos locales
todos aquellos que se recauden a nivel estatal, así como el predial y los derechos
por suministro de agua que registren un flujo de efectivo; por su lado, considera
derechos a las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento
de los bienes del dominio público de la entidad; así como los servicios que presten
las entidades en sus funciones de derechos público, excepto cuando se presten
por organismos descentralizados u órganos desconcentrados. Se establece la
obligación para los estados y la Ciudad de México de que distribuyan por lo
mínimo el 20 % a sus municipios.
El Fondo de Compensación es el mecanismo a través del cual se distribuye la
recaudación derivada del aumento a la gasolina y diésel, para lo cual, del total
percibido por este aumento, 9/11 corresponderá a las entidades federativas en
función del consumo efectuado en su territorio, de acuerdo con la información que
Pemex proporcione a la SHCP, siempre y cuando estén adheridas al SNCF.
Se establece, también, la libertad de afectar dichos recursos siempre y cuando la
afectación correspondiente no exceda el 25 % de los montos que les
correspondan. Ahora bien, el monto restante (2/11), se destinará a la
conformación del Fondo de Compensación, el cual se distribuirá entre las diez
entidades federativas que, de acuerdo con información especial del INEGI, tengan
los menores niveles de producto interno bruto per cápita, no minero y no petrolero.
La repartición del fondo trae consigo la responsabilidad de las entidades a
redistribuir a los municipios de su jurisdicción, como mínimo, el 20 % de la
recaudación que le corresponda a cada estado, en función de dicho monto,
también este se distribuirá, cuando menos, en un 70 % de acuerdo a los niveles
de población.
El Fondo de Extracción de Hidrocarburos está conformado con el 0.6 % del
importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Pemex
para exploración y producción. Se establece la obligación para las entidades
federativas de repartir, por lo menos, el 20 % de los recursos percibidos a los
municipios. Dicho fondo solo se distribuirá entre aquellas entidades que formen
151
parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo
económico realizado por el INEGI.
El 0.136 % de la RFP se entrega a los municipios fronterizos y marítimos por los
que materialmente se realiza la entrada o la salida del país, de los bienes que se
importan o exportan, siempre y cuando la entidad federativa haya celebrado el
convenio de adhesión al SNCF en materia de vigilancia y control de introducción
ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera y en dichos
convenios se establezcan descuentos en las participaciones.
El 3.17 % del derecho ordinario sobre hidrocarburos se distribuye a los municipios
de manera adicional sobre la extracción del petróleo, pero se excluye el derecho
extraordinario sobre el mismo, a los que sean colindantes con la frontera o
litorales, que sean el tránsito de la salida del país de dichos productos.
Para conocer de manera más detallada las fórmulas a través de las cuales se
distribuyen los Fondos véase el anexo VI al final de este trabajo (pág. 443).
En suma, los criterios para la distribución de las participaciones federales a los
estados pueden resumirse a través de la tabla siguiente:
Criterio de distribución de las participaciones federales
Fondo Criterios
FGP Conforme al esfuerzo recaudatorio de los impuestos y derechos locales, el crecimiento económico per cápita en la entidad y la población en la misma
FFM Conforme al comportamiento de la recaudación de las contribuciones locales sobre el impuesto predial y derechos de agua
IEPS Conforme a las ventas estatales por concepto de bebidas alcohólicas, cerveza, tabaco y bebidas refrescantes
FFyR 1.25 de la RFP, de la cual 9/11 de la recaudación de los estados en función de su consumo y 2/11 para el fondo de compensación
FC 10 entidades con menor ingreso per cápita de acuerdo al INEGI
FEXHI Para las entidades afectadas por Pemex. 0.6 % de los derechos pagados por Pemex, se otorga a las entidades afectadas por sus actividades
0.136 % Se entrega a municipios por la entrada o la salida del país, de los bienes que se importan o exportan
3.17 % Se distribuye a municipios que sean colindantes con la frontera o litorales, por los que se realice materialmente la salida del país de productos de hidrocarburos
Elaboración propia con la información de la LCF.
152
4.2.1.6. La participación de las entidades federativas en los fondos participables
De acuerdo con las fórmulas de los fondos de participaciones federales que se
acaban de exponer, las entidades federativas reciben un porcentaje del monto
recaudado para efectos de que integren su gasto público. Estos y otros rubros
conforman la totalidad de los ingresos de las entidades federativas.
Los recursos que perciben los estados y la Ciudad de México, de acuerdo a su
fuente, pueden clasificarse en seis grandes rubros: los ingresos que obtiene
producto de las participaciones federales, los ingresos provenientes de las
aportaciones federales, los recursos recaudados por ingresos propios, el capital
recaudado producto del endeudamiento, los ingresos por venta de bienes y
servicios del sector paraestatal, organismos descentralizados y órganos
desconcentrados y, por último, el dinero que se reúne de convenios, las
transferencias, subsidios y apoyos del Gobierno federal. En conjunto, tales
conceptos son los que forman parte del gasto público de los estados.
Por su parte, el clasificador de ingresos del Consejo Nacional de Armonización
Contable los enumera en cuatro rubros: los ingresos estatales propios, los
ingresos por venta de bienes y servicio del sector paraestatal, organismos
descentralizados y desconcentrados, los ingresos federales y, el endeudamiento.
El clasificador de la CONAC toma en cuenta que tanto las aportaciones como las
participaciones federales, y los ingresos que proceden de convenios,
transferencias, subsidios y apoyos federales son precisamente, al final del día,
recursos que “provienen” de la federación; sin embargo, no se comparte dicha
clasificación porque es necesario tomar en cuenta que las participaciones
federales no son recursos de ese orden de Gobierno, sino que son producto de la
voluntad de los estados en suspender o derogar impuestos que originalmente son
potestad de tal Gobierno subnacional, por eso surge el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, que ya se ha estudiado de manera amplia. En ese sentido, el
destino de los recursos de las participaciones federales es determinado por cada
legislatura estatal.
En contraposición, las aportaciones federales sí constituyen ingresos que
provienen de la federación, tan es así que ella misma etiqueta la manera y la
forma en que deben gastarse tales recursos. No obstante, se necesita hacer la
clasificación en seis rubros, toda vez que esta investigación se enfoca solamente a
las participaciones federales y a los incentivos que se generan producto de la
colaboración administrativa, y deja de de lado el estudio de las aportaciones.
Como ya se ha sostenido, las participaciones federales son los recursos
asignados a estados y municipios conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, de
acuerdo a los Convenios de Adhesión al Sistema. Las aportaciones federales
153
consisten en el mecanismo presupuestario diseñado para transferir a las entidades
federativas y municipios recursos focalizados a los rubros de educación, salud,
infraestructura, entre otros, a través del artículo 124 de la Constitución.
También, los ingresos propios de las entidades son los recursos reunidos por cada
estado, con fundamento en sus facultades en materia impositiva, y que fueron
plasmadas por disposición constitucional; por ejemplo, el impuesto sobre nóminas,
el de servicios de hospedaje, el de tenencia o uso de vehículos, entre otros.
Los recursos que provienen del endeudamiento son aquellos que se constituyen
por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de
financiamientos y a cargo del Gobierno. El endeudamiento público es una
herramienta de financiamiento que los Gobiernos utilizan para sufragar el gasto en
inversión, su utilización obedece a las medidas de estabilización y compensación
económica, y observan la reactivación del mercado y la atención a los sectores
más vulnerables.183
El dinero recaudado por convenios, transferencias, subsidios y apoyos federales
consiste en una amplia gama de conceptos que, generalmente, es dinero que la
federación transfiere a las entidades, que no son más que ayudas para atender
algún asunto en específico.
Por último, los ingresos por venta de bienes y servicios del sector paraestatal,
organismos descentralizados y órganos desconcentrados provienen de la venta de
bienes y la prestación de servicios de los sectores, que si bien no guardan una
subordinación técnica, orgánica o financiera con algún orden de gobierno, lo cierto
es que no dejan de pertenecer al Estado y no están fuera del escrutinio de los
ciudadanos.
Para 2014, las entidades federativas han estimado recaudar 1 532 171 millones de
pesos por concepto de ingresos totales para sufragar su gasto público.184 A lo
largo de los últimos ocho años, los ingresos totales de las entidades han
aumentado, aunque es necesario notar que tal incremento no ha sido el
conveniente para atender las necesidades sociales.
Por ejemplo, el INEGI, a través de su estudio El ingreso y el gasto público en
México 2013, estimó que los ingresos totales estatales en 2007 ascendieron a los
894 122 447 millones de pesos; en 2008 a 1 057 098 519 de pesos; en 2009
fueron de 1 150 380 940 millones de pesos; en 2010 a 1 235 616 682; y en 2011 a
183 Liever de la O, Xóchitl. ¿Representa un riesgo para las finanzas públicas el uso adecuado de la deuda pública estatal? México, INDETEC; Federalismo Hacendario. Mayo-junio 2012. (p. 20). 184 Liever de la O, Xóchitl. Clasificación y montos de los ingresos de las entidades. México, INDETEC: Federalismo Hacendario, Marzo-abril 2014. (p. 87).
154
1 374 454 522. En ese sentido, el crecimiento puede expresarse a través de la
gráfica 5.1.
Ingresos totales de las entidades federativas
Fuente: El ingreso y el gasto público en México 2013, INEGI. Obtenido de:
http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion/sociodemograf
ico/igpm/2013/702825053048.pdf
De tales resultados, se puede interpretar un crecimiento en términos constantes
de 154 5. Es decir, por cada peso que las entidades tenían para su ejercicio, en
2007, en tan solo cuatro años, se incrementó en 50 centavos más.
Ahora bien, parte importante de los ingresos de los estados está conformada por
las participaciones federales. En 2005 las participaciones transferidas a las
entidades sumaron 278 842.7 millones de pesos; en cambio, en 2013 se
transfirieron 532 455.5 millones de pesos, es decir, el incremento fue de 253 621.8
millones de pesos, lo que representó un aumento de casi 200 puntos porcentuales
en términos constantes, en tan solo ocho años. El comportamiento de los recursos
transferidos por las participaciones, expresadas en el Ramo 28 del presupuesto de
egresos de la federación, es parecido al incremento en los recursos totales de las
entidades federativas, como se puede observar en la gráfica 5.2.
0
200,000,000
400,000,000
600,000,000
800,000,000
1,000,000,000
1,200,000,000
1,400,000,000
1,600,000,000
2007 2008 2009 2010 2011
Ingresostotales delasentidadesfederativas
155
Participaciones federales
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal. Véase en:
http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_Federales_Ramo_28_
Desde 2005, los fondos que conforman las participaciones federales han sido
varios, pues han ido cambiando en función de que los convenios, que han hecho
lo propio, ya que en estos últimos años se les han regresado potestades que
habían sido suspendidas o derogadas por las entidades federativas, o en su caso,
la coordinación en diversos impuestos ha cambiado.
0.0
100,000.0
200,000.0
300,000.0
400,000.0
500,000.0
600,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Participacionesfederales
156
Fuente: Elaboración propia con información recabada por el Instituto Nacional para el Federalismo
y el Desarrollo Municipal. Obtenida de:
http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_Federales_Ramo_28_
El impacto de los fondos en la recaudación fiscal total de las entidades es
significativo; el porcentaje de la recaudación total aumentado a lo largo de los
últimos años, pues en promedio el Ramo 28 representa un 30 % del cobro de los
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Impuesto Especial SobreProducción y Servicios;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho adicional Sobre la Extracción dePetróleo; ISAN; Incentivos Económicos2005
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Impuesto Especial SobreProducción y Servicios;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho adicional Sobre la Extracción dePetróleo; ISAN; Incentivos Económicos2006
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipa; Impuesto Especial SobreProducción y Servicios;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho adicional Sobre la Extracción dePetróleo; ISAN; Incentivos Económicos2007
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; Tenencia; 0.136 % de la RFP; DerechoAdicional Sobre Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos; Fondo de Extracción deHidrocarburos.
2008• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; Tenencia; 0.136 % de la RFP; DerechoAdicional Sobre Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos; Fondo de Extracción deHidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios Artículo 2A Fracción II.
2009• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; Tenencia; 0.136 % de la RFP; DerechoAdicional Sobre Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos; Fondo de Extracción deHidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios Artículo 2A Fracción II.
2010• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Fondo de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPSgasolinas; Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo;ISAN; Incentivos Económicos.
2011• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Fondo de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPS gasolinas; Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos.
2012• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Fondo de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPS gasolinas; Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos.
2013• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Fondo de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPSgasolinas; Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo;ISAN; Incentivos Económicos.
2014
157
impuestos, y, en muchas de las entidades es la segunda fuente de ingresos, luego
de las aportaciones federales.
A continuación se desglosarán gráficas en donde se observa el incremento en el
monto de las participaciones, en términos constantes, de 2005 a 2013 de tres de
las entidades federativas, Nuevo León, el Estado de México y la Ciudad de
México.
0.0
10,000.0
20,000.0
30,000.0
40,000.0
50,000.0
60,000.0
70,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Distrito Federal
0.0
10,000.0
20,000.0
30,000.0
40,000.0
50,000.0
60,000.0
70,000.0
80,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
México
158
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal. Véase en:
http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_Federales_Ramo_28_
Para observar la evolución de las participaciones federales 2005-2013 de cada
una de las entidades federativas véase el anexo VII (pág. 454).
En las gráficas se observa el crecimiento estable de las participaciones federales
en los últimos años, pues en términos constantes los fondos han crecido de 2005
a 2013 en casi un 200 %; por ejemplo, el incremento en el estado de Zacatecas de
las participaciones en ese periodo fue de 205 %; en Sonora 182 %; en Quintana
Roo 192 %; en Nuevo León 181 %; en Oaxaca 206 %; en Morelos 176 %; en el
Estado de México 207 %; en Durango 196 %; en la Ciudad de México 168 % y en
Coahuila 192 %. Para expresar esto de manera más simple, se sostiene que por
cada peso transferido a los estados en 2005; hoy en día se les asignan dos pesos.
Las diez entidades federativas que más recursos obtuvieron, producto de las
participaciones, conforme a 2013, fueron México, Ciudad de México, Jalisco,
Veracruz, Nuevo León, Puebla, Guanajuato, Chiapas, Tabasco y Michoacán, y
quienes menos recibieron fueron Baja California Sur, Colima, Nayarit, Tlaxcala y
Aguascalientes, de conformidad con la siguiente gráfica.
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Nuevo León
159
Otra variable que demuestra el incremento de las participaciones a las entidades
es la que se expresa en términos de la composición porcentual de los ingresos
totales de los estados. En donde se puede apreciar, de igual manera, un
incremento en el porcentaje de la participación del Ramo 28 en la composición
total de los ingresos de las entidades. Tal y como se desprende de los estados
0.0 10,000.0 20,000.0 30,000.0 40,000.0 50,000.0 60,000.0 70,000.0 80,000.0
México
Distrito Federal
Jalisco
Veracruz
Nuevo León
Puebla
Guanajuato
Chiapas
Tabasco
Michoacán
Tamaulipas
Sonora
Chihuahua
Baja California
Oaxaca
Sinaloa
Coahuila
Guerrero
Hidalgo
San Luis Potosí
Querétaro
Yucatán
Morelos
Zacatecas
Durango
Campeche
Quintana Roo
Aguascalientes
Tlaxcala
Nayarit
Colima
Baja California Sur
Participaciones Federales 2013(millones de pesos)
160
siguientes, puede consultarse a su vez el anexo VIII del presente trabajo para ver
la totalidad de las entidades en la página 470.
Aguascalientes
Chiapas
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienesy servicios del sectorparaestatal
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
161
Ciudad de México
Jalisco
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
162
Estado de México
Nuevo León
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
163
Oaxaca
Tabasco
Fuente: Elaboración propia con base en las cuentas públicas de las entidades federativas de 2011,
2012 y 2013. Respecto del año 2014, se realizó el ejercicio con base en la Ley de Ingresos de
cada estado. Las cifras pueden no coincidir por el efecto del redondeo.
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
164
En virtud de las gráficas anteriores, se advierte que las participaciones conforman
una fracción significativa de los ingresos totales de las entidades federativas, pues
en promedio entre el 30 y 45 % de los recursos de los estados provienen del
Ramo 28. En esa dirección, Aguascalientes y Tabasco dependen en más del 45 %
de sus recursos a las participaciones, mientras que la Ciudad de México, Jalisco,
Morelos, Nuevo León, Tamaulipas y Tlaxcala entre el 40 y 45 %; Baja California,
Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Estado de México, Nayarit,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora y Veracruz entre el 35 y 40 %;
los estados de Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca,
San Luis Potosí, Yucatán y Zacatecas dependen entre un 30 y 35 %; y los estados
de Durango y Guerrero están sujetos entre un 25 y 30 % a las participaciones.
Si apreciamos el comportamiento de las participaciones en los últimos años, se
puede advertir que las mismas van en aumento en la composición de los ingresos
totales de las entidades, en las que las participaciones, junto con las aportaciones
federales, conforman en más del 75 % el total de los ingresos de los estados. Un
porcentaje, sin duda, muy alto en proporción con los ingresos propios que esos
Gobiernos subnacionales generan.
En este caso, Tlaxcala es la entidad que más depende de los ingresos de la
federación pues el 96.4 % de sus recursos se genera de transferencias federales;
le sigue, Hidalgo, depende en un 90 % de las finanzas del Gobierno central;
después Guerrero en 88 %; también Oaxaca y Aguascalientes confrontan una
composición de ingresos federales de 84 % y Tamaulipas en un 83 %, según los
datos arrojados las leyes de ingreso de las entidades en 2013.
Si bien es cierto que en la mayoría de las entidades los ingresos propios se han
incrementado en los últimos años, también lo es que las haciendas estales
continúan registrando una gran dependencia a los recursos que la federación
reasigna. En efecto, en 2013, en promedio, los ingresos propios de las entidades
representaron alrededor de un 10 % del total de sus recursos, por lo que
financieramente las entidades se hacen dependientes a las transferencias para
sufragar el gasto total en su región.
En promedio, los ingresos propios de los estados simbolizan un 30 % de las
participaciones federales; es decir, por cada peso que reasigna la federación a los
estados, estos recaudan 30 centavos producto del cumplimiento con el cobro de
los impuestos propios. Asimismo, los ingresos propios de las entidades
representan una séptima parte de los recursos provenientes de la federación (solo
tomando en cuenta a las aportaciones y participaciones federales); esto es, por
cada peso que la entidad recauda, la federación transfiere siete al estado.
Por otro lado, las diez entidades federativas que registran una participación mayor
de recaudación de impuestos locales sobre la totalidad de ingresos son: la Ciudad
165
de México con un 27.8 %, le sigue Nuevo León con un 18 %, Chihuahua con un
15.7 %, Campeche con un 15 %, Aguascalientes y Quintana Roo con un 14.4 %,
Veracruz con un 12.8 %, Coahuila con un 11.9 %, Querétaro con un 11.3 % y
Tamaulipas con un 10.7 %.
Si se realiza una comparación entre las diez entidades que reciben más
participaciones y las diez con mayor recaudación de impuestos locales, se
advierte que solo la Ciudad de México, Veracruz y Nuevo León son las que
reciben más participaciones y las que más recaudan de ingresos propios. Por lo
que evidentemente, no hay una correlación entre las entidades que realizan el
esfuerzo de ejercer sus facultades tributarias y las que se les reasigna mayores
recursos derivados del SNCF.
Por último, otro factor que demuestra el crecimiento de las participaciones
federales es el que se mide de acuerdo a los recursos per cápita, es decir en
términos monetarios, cuánto se les transfiere a las entidades, producto de las
participaciones federales, por persona. Dicho en otras palabras: , los recursos
provenientes de las participaciones federales divididos entre el número total de la
población genera la cantidad que por cada habitante le corresponde de las
participaciones. Esto permitirá evaluar a las entidades de manera más equitativa,
es decir, cuánto recibe por habitante para ser gastado.
Para lo anterior, se toma como base el último censo general realizado por el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía en 2010 y las participaciones
transferidas a cada entidad en ese mismo año. En ese sentido, se obtienen los
siguientes datos:
Estado Participaciones
federales
Número total de
habitantes
Participaciones
federales per cápita
Tabasco 16 527 300 000.0 2 238 603 7382.86333
Campeche 5 628 400 000.0 822 441 6843.530417
Ciudad de México 52 552 100 000.0 8 851 080 5937.365836
Sonora 13 020 600 000 2 662 480 4890.402933
Colima 3 086 100 000 650 555 4743.795682
Baja California Sur 2 987 900 000 637 026 4690.389403
Nuevo León 20 430 400 000 4 653 458 4390.369484
Tamaulipas 14 170 700 000 3 268 554 4335.464551
Quintana Roo 5 691 900 000 1 325 578 4293.900472
166
Nayarit 4 442 200 000 1 084 979 4094.272792
Aguascalientes 4 820 400 000 1 184 996 4067.861832
Zacatecas 6 041 500 000 1 490 668 4052.88099
Sinaloa 11 012 100 000 2 767 761 3978.703363
Baja California 12 391 200 000 3 155 070 3927.393053
Querétaro 7 152 600 000 1 827 937 3912.93573
Tlaxcala 4 569 700 000 1 169 936 3905.940154
Coahuila 10 571 100 000 2 748 391 3846.286791
Jalisco 28 084 600 000 7 350 682 3820.679496
Chihuahua 12 537 500 000 3 406 465 3680.501634
Chiapas 17 484 500 000 4 796 580 3645.201373
Yucatán 7 011 400 000 1 955 577 3585.335684
México 53 430 800 000 15 175 862 3520.775294
Morelos 6 228 600 000 1 777 227 3504.673292
Durango 5 639 500 000 1 632 934 3453.599472
Veracruz 25 991 600 000 7 643 194 3400.620212
San Luis Potosí 8 354 000 000 2 585 518 3231.074005
Puebla 18 248 500 000 5 779 829 3157.273338
Hidalgo 8 315 700 000 2 665 018 3120.316636
Guanajuato 16 862 500 000 5 486 372 3073.524726
Michoacán 13 355 200 000 4 351 037 3069.429196
Oaxaca 11 166 000 000 3 801 962 2936.904682
Guerrero 9 527 800 000 3 388 768 2811.582262
Como se puede concluir, las diez entidades federativas que reciben mayores
participaciones por habitante son Tabasco, Campeche, Ciudad de México, Sonora,
Colima, Baja California Sur, Nuevo León, Tamaulipas, Quintana Roo y Nayarit. Al
comparar al estado que más recibe con el que menos obtiene, se puede ver que la
diferencia es muy amplia, específicamente de 2.62 veces entre las participaciones
de Tabasco y Guerrero.
Por otro lado, si se comparan las diez entidades federativas que recaudan más
recursos producto de las participaciones, conforme a 2010, es decir: Estado de
167
México, Ciudad de México, Jalisco, Veracruz, Nuevo León, Puebla, Chiapas,
Guanajuato, Tabasco y Tamaulipas, con las diez entidades que reciben mayores
participaciones por habitante, se desprende el hecho de que no necesariamente
las entidades que reciben más en términos nominales son las que reciben más por
habitante, pues solo tres estados figuran en ambas listas.
Ahora bien, si se confrontan, por habitante, las participaciones en los ingresos
totales de las entidades federativas, se podrá demostrar que la dependencia a
estas es muy alta, pues representa un porcentaje importante en los ingresos
totales. Lo que genera que la actividad que desarrolle la entidad a través del gasto
penda de lo que se transfiera de las participaciones. De lo dicho, resulta la
siguiente tabla:
Estados Ingresos totales de la entidad
($)
Número de
habitantes
Ingresos totales per
cápita ($)
Participaciones per cápita
($)
Porcentaje de participaciones
per cápita en ingresos totales
per cápita (%)
Tabasco 34 886 781 000 2238603 15 584.18 7382.86333 47.37
Ciudad de México 127 285 873 000 8851080 14 380.83 5937.37 41.29
Chihuahua 39 628 833 000 3406465 11 633.42 4743.80 40.78
Jalisco 68 877 961 000 7350682 9 370.28 3820.68 40.77
Baja California 30 821 676 000 3155070 9 768.94 3927.39 40.20
Campeche 14 578 039 000 822441 17 725.33 6843.53 38.61
México 141 225 382 000 15175862 9305.92 3520.78 37.83
Aguascalientes 13 140 862 000 1184996 11 089.37 4067.86 36.68
Tamaulipas 40 126 595 000 3268554 12 276.56 4335.46 35.31
Querétaro 20 257 626 000 1827937 11 082.23 3912.94 35.31
Tlaxcala 13 064 365 000 1169936 11 166.73 3905.94 34.98
Guanajuato 48 464 596 000 5486372 8833.63 3073.52 34.79
Nuevo León 58 954 057 000 4653458 12 668.87 4390.37 34.65
Morelos 17 981 733 000 1777227 10 117.86 3504.67 34.64
Sonora 37 599 418 000 2662480 14 121.95 4890.40 34.63
Sinaloa 31 813 869 000 2767761 11 494.44 3978.70 34.61
Baja California Sur 8 914 713 000 637026 13 994.27 4690.39 33.52
Puebla 54 491 394 000 5779829 9427.86 3157.27 33.49
Chiapas 57 417 860 000 4796580 11 970.58 3846.29 32.13
Hidalgo 26 878 585 000 2665018 10 085.70 3120.32 30.94
168
Yucatán 22 767 451 000 1955577 11 642.32 3585.34 30.80
Veracruz 84 967 100 000 7643194 11 116.70 3400.62 30.59
San Luis Potosí 27 761 178 000 2585518 10 737.18 3231.07 30.09
Coahuila 33 499 070 000 2748391 12 188.61 3645.20 29.91
Michoacán 46 463 227 000 4351037 10 678.66 3069.43 28.74
Nayarit 15 853 472 000 1084979 14 611.78 4094.27 28.02
Durango 20 196 368 000 1632934 12 368.15 3453.60 27.92
Colima 8 826 817 000 650555 13 568.13 3680.50 27.13
Quintana Roo 21 284 901 000 1325578 16 057.07 4293.90 26.74
Zacatecas 23 489 315 000 1490668 15 757.58 4052.88 25.72
Oaxaca 44 240 267 000 3801962 11 636.17 2936.90 25.24
Guerrero 38 937 324 000 3388768 11 490.11 2811.58 24.47
La dependencia de los estados a las participaciones es muy grande. Tabasco es
un caso extremo en donde por cada peso que el Estado gasta en un habitante,
casi el 50 % proviene de las participaciones. En la Ciudad de México, un 41.29 %,
en Chihuahua un 40. 78 %, en Jalisco un 40.77 %, en Baja California un 40.20 %.
En cambio, al otro extremo, Guerrero por cada peso que gasta un habitante, un
24.47 %, Zacatecas un 25.72 %, Quintana Roo un 26.74 % y Colima un 27.13 %.
Con estos indicadores se demuestra que las participaciones federales se han
convertido en recursos que sofocan a las entidades federativas a mantener una
gran dependencia, pues de acuerdo a lo que se ha expuesto, las participaciones
federales se han incrementado nominalmente en casi 200 puntos porcentuales en
los últimos ocho años, las participaciones representan un alto porcentaje en los
ingresos totales de los estados que fluctúa entre el 30 y el 45 %, las
participaciones federales per cápita oscilan entre los 7000 y 3000 pesos y el
porcentaje de participaciones per cápita en los ingresos totales de las entidades
ronda entre el 25 y el 47 %.
Es importante esclarecer que, si bien es cierto que existen otros ramos y recursos
que son transmitidas a las entidades federativas, lo cierto es que esta
investigación se enfoca a cumplir con el objetivo de recaudar mayores ingresos
para las entidades federativas, por lo que concierne en el rubro de ingresos
propios o aquellos recursos que puedan ser destinados directamente por las
entidades, de ahí que las participaciones federales cumplen con estas últimas.
Existen otro tipo de recursos que componen el gasto federalizado, como lo es el
Ramo 23 del presupuesto de egresos de la federación, el cual “tiene el propósito
de integrar, registrar, administrar y dar seguimiento al ejercicio de las provisiones
169
de gasto destinadas a la atención de obligaciones y responsabilidades del
gobierno federal que, por su naturaleza, no es posible prever en otros ramos
administrativos o generales, o cuando su ejercicio solo es posible por conducto de
este ramo”.185
Pues bien, el Ramo 23 representa el gasto responsable de la federación pero que
no puede ejercer en función de que sus secretarías no están facultadas para ello,
pero a final del día, representa el gasto que la federación está obligada a sufragar,
de ahí que su análisis no sea parte de este estudio; ello, sin considerar el hecho
de que el ramo citado representa para 2016 el 2 % del gasto federalizado.186
Cabe destacar que con las recomendaciones que se harán en la política pública,
se considera que el Estado de Nuevo León puede recaudar cuantitativamente más
de 7000 millones de pesos por conceptos de ingresos propios (aunados a los 5000
millones que se perciben actualmente); y que ello, a la vez, impactará las
transferencias del Fondo General de Participaciones, pues únicamente en los
criterios de incremento en la recaudación de impuestos y derechos locales, así
como en el nivel de recaudación, se estima que se transfieran a la entidad un total
de casi 6000 millones de pesos extras a los que actualmente recibe. Ello a partir
del supuesto de que las demás entidades se mantengan en los niveles de
recaudación que actualmente tienen y considerando que se incrementarían al
doble ambos criterios, que en 2015 ascendieron a 5500 millones de pesos, según
la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;187 lo que en
conjunto arrojaría un incremento de aproximadamente 13 000 millones de pesos
anuales extras por el incremento en ingresos propios y en las trasferencias del
Fondo General de Participaciones.
Ello sin considerar que existen recomendaciones cuyo impacto en la recaudación,
por su naturaleza, es difícil demostrar cuantitativamente, pero que está
comprobado que sí inciden; sin embargo, se estima que se puede recaudar más
de 2000 millones de pesos aunados a los anteriores; lo que en conjunto implicaría
una recaudación de casi 15 000 millones de pesos más por ingresos propios y
participaciones federales con la totalidad de las recomendaciones de este libro.
Así pues, en resumen, en términos cuantitativos, El estado puede recaudar
aproximadamente 13 000 millones de pesos y 2000 millones de pesos más por
otros conceptos.
185 Exposición de motivos del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2009. 186 El ramo 23 representa únicamente el 2 % del gasto federalizado según el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2016. 187 De los informes mediantes los cuales se da a conocer la recaudación federal participable y las participaciones federales por estados y municipios, así como su procedimiento de cálculo de los meses de enero a diciembre de 2015, se determinó que la entidad de Nuevo León recibió 5 500 millones de pesos derivado de estos dos componentes de la fórmula.
170
4.3. Conclusión
En este capítulo, sobre el marco jurídico actual se analizan los temas de la
distribución de competencias tributarias en México, que incluyen las fuentes de
imposición exclusiva de la federación, de los estados y de las facultades
concurrentes entre estos; la coordinación fiscal en México que trata el tema de los
antecedentes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, la Ley de Coordinación Fiscal, los convenios de
colaboración administrativa en materia fiscal federal, los fondos participables de la
Ley de Coordinación Fiscal y la participación de las entidades federativas en los
fondos participables.
En la distribución de competencias tributarias en México se hizo un estudio, a
través de criterios jurisdiccionales emitidos principalmente por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, sobre la competencia que tiene la federación y las
entidades federativas en el cobro de los impuestos.
En las fuentes de imposición exclusivas de la federación, se enumeran las
facultades que se desprenden del artículo 73 fracción XXIX de la Constitución
Política de México, esto es, las facultades para gravar el comercio exterior,
aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, sobre instituciones de
crédito, servicios públicos concesionados y especiales sobre energía eléctrica,
gasolina y otros. Además, se estudian las facultades impositivas que se
desprenden del propio artículo 73 fracción X de la Constitución Política para gravar
los hidrocarburos, la minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria
cinematográfica, entre otros. Por último, se estudian las facultades implícitas que
la Suprema Corte de Justicia ha interpretado a través del artículo 73 fracción VII
constitucional, en el sentido de que la federación está facultada para imponer
todas aquellas contribuciones que estime necesarias para solventar los gastos
públicos; criterios controversiales en torno al estudio del régimen fiscal de México.
En las facultades exclusivas de las entidades federativas, se investigan las
facultades que se desprenden del artículo 115 de la Carta Magna, en cuanto a los
impuestos que se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, así como las
restricciones impositivas que al efecto prevé el artículo 117 de la Ley Suprema
para acuñar moneda, gravar el tránsito de personas que atraviesen su territorio,
gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con
impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, entre otras.
Del mismo modo, se estudian las facultades impositivas implícitas de las
entidades, expresadas a través de la cláusula residual establecida en el artículo
124 de la Constitución Mexicana, que señala que aquellas facultades que no se
destinen expresamente a la federación, se entenderán reservadas a las entidades
federativas.
171
En las facultades concurrentes se estudia principalmente la variación que señala
directamente la Constitución en la distribución de las competencias en cuanto a la
concurrencia de ambos órdenes de Gobierno en su administración (según lo
interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, expresado en la
fracción VII del artículo 73 y el artículo 124 constitucional; en los cuales, según los
criterios del Tribunal Constitucional del país, se percibe que la federación puede
imponer contribuciones sobre facultades que no estén expresamente reservadas
para ella en concurrencia con los estados; situación que ha arrojado en la múltiple
tributación de los órdenes de gobierno sobre una misma fuente de riqueza, como
lo son los impuestos sobre automóviles nuevos y los impuestos ambientales (sin
considerar aquellos en donde la federación ha convenido con los estados a que
estos no graven esas fuentes de riqueza, a cambio de participar en los montos
recaudados).
En el estudio de la coordinación fiscal en México, se abordan los antecedentes de
la coordinación y la primera Convención Nacional Fiscal del país, que pretendió
establecer una delimitación clara entre los poderes tributarios de la federación y de
los estados en 1925; luego, se celebró una segunda convención, en 1933, que
tuvo nuevamente el objetivo de delimitar los poderes tributarios en virtud de que a
partir de la primera se había fijado la obligación de celebrar una segunda que
revisara los resultados obtenidos de los acuerdos de aquella, iniciativas que no
fueron ni siquiera consideradas por la Cámara de Diputados para su discusión y
que concluyó con la implementación del principio de la participación de los estados
en los ingresos producidos por determinados impuestos definidos como de corte
federal; luego de esto, se celebró la tercera Convención Nacional Fiscal en 1947
en donde esencialmente lo que se buscaba era establecer un sistema coordinado
entre ambos órdenes de Gobierno que garantizara la uniformidad y coherencia de
los sistemas impositivos y se distribuyeran los montos de lo recaudado.
En el apartado del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se estudió la
conformación del este en 1980, mediante la creación del impuesto al valor
agregado y la eliminación de impuestos federales y estatales, con lo que se
presionó la creación de un sistema de participaciones a través de distintos
convenios de adhesión y colaboración administrativa.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal comprende un conjunto de normas y
órganos que regulan la coordinación entre la federación y las entidades
federativas. De esta forma se establece como obligación del Gobierno federal y de
los estatales participar en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del sistema
a través de diferentes organismos: la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales,
la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo
172
Técnico de las Haciendas Públicas y la Junta de Coordinación Fiscal, los cuales
se abordan en el capítulo.
En la sección de la Ley de Coordinación Fiscal se aborda el ordenamiento que da
vida a la coordinación del sistema fiscal de la federación con las entidades
federativas y con los municipios, a través de sus 52 artículos, para ello se
analizaron diversas instituciones jurídicas y financieras contempladas en la
legislación, como lo son los convenios de adhesión al sistema, los convenios de
colaboración administrativa y los principales fondos económicos que integra la ley.
Después se trataron, específicamente, los convenios de colaboración
administrativa en materia fiscal federal que tienen por objeto la colaboración entre
los diferentes órdenes en las tareas administrativas: la recaudación, fiscalización
y, en general, la administración de los impuestos de carácter federal, tales como el
impuesto sobre la renta, impuesto al valor agregado e impuesto especial sobre
producción y servicios.
En cuanto a los fondos participables se estudia, específicamente, la conformación
de las variables y los criterios que integran cada uno de ellos, del fondo general de
participaciones, del de fomento municipal, el de las participaciones sobre el
impuesto especial sobre producción y servicios por las actividades que se gravan;
el de fiscalización; el de compensación; el de extracción de hidrocarburos y; el
0.136 % de la recaudación federal participable que se entrega a municipios
fronterizos y marítimos, así como el 3.17 % del derecho ordinario sobre
hidrocarburos.
En esta última sección, se estudia la participación de las entidades federativas en
los fondos participables, para lo cual se determinó una clasificación de los
ingresos propios de los estados, y se establecieron diversos indicadores para
medir la dependencia que las entidades federativas tienen de las participaciones:
el incremento en términos nominales de los montos transferidos a los estados por
concepto de participaciones; el incremento de las participaciones a las entidades
expresadas en términos de la composición porcentual en los ingresos totales de
los estados; el crecimiento de las participaciones federales per cápita y el
porcentaje de participaciones en ingresos totales, también per cápita.
La conclusión del estudio del marco jurídico actual se resume en señalar la
excesiva competencia del Gobierno central en la imposición de las contribuciones,
por un lado, al generar que las entidades tengan poco margen de competencia
para recaudar ingresos por cuenta propia, precisamente debido a la interpretación
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la constitucionalidad de la
doble imposición; asimismo, y como causa de lo anterior, el sistema de
coordinación fiscal en los ingresos ha generado una gran dependencia de los
estados a las transferencias de la federación, principalmente en el ramo de las
173
participaciones, pues ello genera un circulo virtuoso para los estados en no
recaudar por estar esperanzados a recibir las transferencias federales, pero
además los criterios que impone el fondo general de participaciones son
anticuados, pues las fórmulas contienen elementos que no incentiva a que los
estados se esfuercen por recaudar, arrastrando a la falta de crecimiento de
aquellas localidades que sí hacen el esfuerzo debido a que se les transfiere
menos recursos por este concepto.
Por la tanto, cabe insistir en la importancia de cumplir con los objetivos específicos
de proponer un régimen taxativo de competencias entre los órdenes de Gobierno
que le permitan a los Gobiernos estatales, en primera instancia, emprender el
camino hacia la autonomía fiscal; no obstante, existe el segundo objetivo
específico de cambiar los criterios de la fórmula del Fondo General de
Participaciones para incentivar a los estados a recaudar mayores ingresos
propios, pero también a repartir, justamente, los montos percibidos de acuerdo a
criterios que generen una mayor recaudación y alienten a un mayor crecimiento.
De este modo, en el capítulo que procede se presentarán las dos propuestas
normativas que cumplirán los objetivos específicos planteados.
5. La puerta a un nuevo federalismo fiscal
5.1. La visión de un nuevo federalismo fiscal mexicano
Después de plantear el marco jurídico en el capítulo anterior, en este se pretende
transformar las observaciones teóricas y jurídicas en propuestas de política
pública, que permitan delimitar el esquema ideal por el que debe transitar el
Estado mexicano.
A partir de los principios y modelos que conforman el régimen federal, se debe
dirigir a México hacia una autonomía de las entidades con respecto a la
federación, camino que desde luego involucra la materia fiscal, para lo cual se
debe entender a la autonomía fiscal como la capacidad que tiene cada entidad
para destinar discrecionalmente el uso de los recursos.
Cabe recordar que la presente investigación tiene como objetivo específico dar
orden y claridad a las competencias tributarias desde la Constitución, para que
haya una mejor función, cooperación y colaboración entre los entes de gobierno.
La anterior propuesta normativa sería la ideal para fortalecer el federalismo fiscal
en beneficio de las haciendas estatales.
Queda claro que la viabilidad de tal proposición comprende la convergencia de
muchos actores políticos, por lo que en el caso de que no resulte la misma, las
174
finanzas de las entidades se podrán fortalecer con otro objetivo específico en el
que se cambien y definan las variables a tomar en cuenta para garantizar una
justa distribución de las participaciones federales, que genere un incentivo a las
autoridades locales para que contribuyan al presupuesto, en el entendido
primordial de generar una corresponsabilidad en materia de recaudación de los
ingresos con el Gobierno federal y, que día con día, los Gobiernos subnacionales
se aproximen más a la autonomía fiscal.
Asimismo, si las dos propuestas normativas no llegaran a ejecutarse, es
importante precisar que se necesitan grandes pactos políticos que dependen de
actores federales, en ese caso se propondrá como objetivo general el diseñar una
política pública que ayude a fortalecer las finanzas de los estados a través de
estrategias que abarquen el marco legal, institucional y otros criterios que auxilien
a los estados a recaudar mayores ingresos. Este diseño de política pública es el
importante de este trabajo y se desarrollará con mayor profusión.
Una vez que se ha recordado lo expuesto anteriormente, se presenta la primera
propuesta, en el marco constitucional, con el reparto expreso de facultades en
materia impositiva a las entidades, y la segunda, en el marco legal, con la
delimitación de criterios contenidos en la fórmula para la conformación del Fondo
General de Participaciones. Ambas propuestas se detallan a continuación.
5.2. Propuesta en materia de distribución de competencias tributarias en la
Constitución mexicana
Antes de entrar a la propuesta, es importante recordar que el sistema que guarda
la Constitución de México en el ámbito de competencias tributarias es muy
escueto, dado que versa sobre una estructura compleja que se basa, por un lado,
en premisas fundamentales como la concurrencia contributiva de la federación y
los estados –conforme a la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación–; por otro, en una serie de limitaciones a la facultad impositiva de las
entidades, y para finalizar, en restricciones expresas a la potestad tributaria de
estas últimas.
Ante tal panorama, surge el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que divide la
recaudación federal participable entre los órdenes de Gobierno. La conformación
del sistema, a lo largo de años de implementación, ha ocasionado un alto grado de
subordinación de los Gobiernos estatales a las transferencias de la federación,
como bien lo señala Enrique Cabrero:
“[…] el nivel federal encontró comodidad en mantener capacidades
institucionales subdesarrolladas en los niveles estatales, ya que estos
permitían una sumisión automática, una coordinación más fácil, una falta de
175
creatividad de las administraciones estatales y una mayor dependencia y
subordinación hacia el nivel federal”.188
Subordinación en todos los ámbitos, desde luego el financiero, pero también
desde el punto de vista político e institucional, lo que no corresponde en nada a la
naturaleza del régimen federal y, en el peor de los casos, desalienta los canales
de participación ciudadana, responsabilidad política y rendición de cuentas de
ambos órdenes de Gobierno.
Es forzoso, en este sentido, hacer un especial énfasis en la naturaleza misma de
la federación, pues en la inteligencia de que existen entidades que son autónomas
y que crean, a su vez, un ente, que si bien es supremo, no lo puede ser en
términos absolutos, pues la federación solo debe ser superior en aquellas materias
que la propia voluntad de las entidades autónomas le han conferido observar,
porque si fuera de otra manera no podríamos catalogar a una entidad como
autónoma, si goza de una completa dependencia y está sujeta, en lo que le
concierne, a otra voluntad.
Hoy México tiene que transitar a un debate nacional sobre el futuro del régimen
federal en materia fiscal en el país, pues el sistema que actualmente ostenta, lo ha
orillado a la situación que enfrenta actualmente, y que se ha comentado
reiteradamente en este trabajo; se debe, entonces, abrir a la discusión pública el
futuro de las entidades federativas en la federación, para buscar la manera de
fortalecer financieramente los ingresos de los Gobiernos locales.
De acuerdo al marco teórico, se considera que el Estado mexicano debe, para el
reparto de competencias en materia fiscal, tomar los beneficios de los modelos de
federalismo dual y competitivo.
Es importante que el régimen fiscal descanse sobre el competencial limitativo para
la federación y, el enunciativo para las entidades federativas.
Esto es, para garantizar ingresos propios mínimos para los Gobiernos
subnacionales, es menester destinar facultades impositivas de manera taxativa, y
definir las funciones y competencias del Gobierno federal y de los estatales, de
manera definida y por separado. Así, se garantiza que las entidades, por ingresos
propios, tengan la solidez financiera mínima de solventar su gasto público.
Con este régimen de federalismo dual en materia impositiva se quebranta el
sistema que hasta ahora ha imperado en el país desde la interpretación de los
tribunales sobre las facultades concurrentes, pues la enunciación de fuentes 188 Cabrero, Enrique. Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de México. ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?. México, Revista Gestión y Política Pública, 2005. (p. 758)
176
rompería la exégesis de que la federación puede imponer cualquier tributo que
desee, y privilegiar, en ese orden de ideas, las competencias exclusivas para los
Gobiernos.
Definir qué facultades impositivas debe tener cada orden será un efecto de la
implementación de esta propuesta normativa, y para entonces tendrá que ser
objeto de discusión el determinar qué fuentes de ingresos generan la autonomía
financiera de las entidades, cuestión que se abordará más adelante.
Ahora bien, una de las críticas hechas en torno a este régimen dual, que también
se señaló en el marco teórico, es la ausencia de consenso y colaboración entre los
Gobiernos, lo que fomenta la tensión política y la falta de negociación entre los
órdenes.189
Para subsanar esta deficiencia del federalismo dual y aprovechar los beneficios de
las relaciones intergubernamentales que provee el cooperativo, es necesario
entonces delimitar las facultades impositivas exclusivas para la federación y
señalar la obligación de esta en participar a las entidades los ingresos que por
esas fuentes se generen.
Con esto, la elaboración y ejecución de las políticas públicas de recaudación de
dichos ingresos serán compartidas; esto permitirá que los Gobiernos colaboren
sostenidamente, cada uno dentro de su zona de competencia, para poner en
común sus respectivas facultades y recursos para la recaudación de los ingresos,
por ejemplo, a través de acuerdos administrativos; cuestión que actualmente ya
sucede a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.190
Esta iniciativa, entonces, supone la coparticipación de los poderes y funciones
exclusivamente en este régimen de participación a las entidades, admite y
fomenta la cooperación al margen de las discusiones sobre la supremacía de la
federación y la autonomía de los estados, para pasar de la competencia a la
cooperación y excluir toda rigidez.191
El definir en qué proporción participarán las entidades federativas en los ingresos
federales será un efecto de la implementación de esta propuesta normativa, y la
discusión, entonces, tendrá que darse en ese momento.
Este modelo, que toma los beneficios del federalismo dual y del cooperativo,
brinda la posibilidad de que prevalezca el principio de la corresponsabilidad fiscal
del Gobierno central y de los regionales, pues cada uno contará con las
potestades recaudatorias para poder hacer frente a las responsabilidades de
gasto.
189 Véanse las páginas 66-70 de este trabajo. 190 Véanse las páginas 70-75 de este trabajo. 191 Véase la página 73 de este trabajo.
177
De tal modo que cada estado tendrá que velar por la satisfacción de los servicios
públicos de sus residentes, y entonces será responsable de su régimen de
ingresos (y por consiguiente, de sus egresos) así como de las políticas públicas
que al efecto se implementen, y sostendrá siempre la potestad de determinar cuál
es la política fiscal que necesita al interior del estado.
Este régimen taxativo en materia imponible y, a su vez, cooperativo, permite
comprender la autonomía fiscal de los Gobiernos para hacer frente a los gastos, a
su vez, cumple con el objeto de obtener una equivalencia en materia fiscal que
permitirá a los estados exigir a los beneficiarios de los servicios públicos los
impuestos que se estimen necesarios para sufragar el costo de los mismos, y por
último, consigue la desaparición de la ilusión fiscal, pues los contribuyentes
decidirán, a través de sus impuestos, el nivel de servicios públicos que desean
tener.192
Una vez visto teóricamente el reparto de competencias tributarias que debe
imperar en el Estado mexicano; se determinará el alcance de esta propuesta
normativa en lo específico.
Al momento de tratar de distribuir competencias tributarias en el orden
constitucional surge la pregunta ¿qué impuestos, debido a sus características,
deben ser federales y cuáles estatales?
En efecto, uno de los principios fundamentales sobre los que descansa el
federalismo fiscal es el que la distribución del poder tributario es posterior al
reparto de competencias en materia de gasto, si se parte de la lógica de que la
distribución de potestades tributarias debe estar directamente proporcionada a la
capacidad competencial de cada orden de gobierno, lo que en la teoría se conoce
como el principio de correspondencia fiscal, el cual se abordó en el capítulo
respectivo.
Por otro lado, tal principio debe estar acorde con el postulado de la eficiencia
recaudatoria, es decir, qué orden de Gobierno es el que tiene la capacidad
necesaria para generar una mejor recaudación, como lo recomienda Fausto
Hernández:
“Es preciso mencionar que para lograr un esquema óptimo de distribución
de recursos y funciones fiscales entre los órdenes de Gobierno, es
necesario alcanzar un punto de equilibrio entre dos fuerzas opuestas entre
sí: por un lado el principio de la correspondencia fiscal, que establece que
cada orden de Gobierno debe contar con atribuciones suficientes en
materia de ingresos como para solventar adecuadamente sus
necesidades de gasto; y por el otro lado, el principio de eficiencia
192 Véanse las páginas 65-66 de este trabajo.
178
recaudatoria, que establece que los impuestos más potentes (a la renta y
al consumo, por ejemplo) deben estar ubicados en el orden de gobierno
federal que, debido a su óptica y alcance nacional, garantiza una mejor y
mayor recaudación de este tipo de contribuciones”.193
En relación con lo anterior, Horacio Sobarzo dice:
"En todos estos trabajos se parte del principio de que, en general, el
ámbito de Gobierno más indicado para ejercer funciones de ingreso y
gasto debería ser el local, ya que es el que se encuentra más cercano al
ciudadano. Sin embargo, es también aceptado que, en la práctica, esta
regla tiene limitaciones que surgen de posibles externalidades,
distorsiones resultantes de la movilidad de factores y economías de
escala. Es decir, las decisiones descentralizadoras pueden conducir, en
ocasiones, a resultados menos eficientes y equitativos que si se toman en
forma centralizada".194
De acuerdo a lo establecido a las principales teorías sobre distribución de
responsabilidades en materia de ingresos, como lo indica Richard Musgrave,195 la
potestad tributaria debe estar distribuida de la siguiente manera:
A la federación le corresponden las siguientes materias: imposiciones sobre
rentas personales, rentas societarias, bienes y servicios, gasto y, sobre los
recursos naturales, así como las cotizaciones a la seguridad social.
A los estados le corresponden las siguientes materias: imposiciones sobre
la propiedad inmobiliaria, nóminas, productos, e, sobre los recursos
naturales.
Sin embargo, de acuerdo al constitucionalismo moderno, la separación tajante de
fuentes tributarias no parece ser la vía propicia, y quien esto escribe comparte la
idea de que así sea para el nuevo orden estatal, debido a la centralización federal
que los regímenes hoy presentan; en ese sentido, las ideas actuales, defienden un
marco tributario que combine mecanismos de concurrencia, participación,
193 Hernández Trillo, Fausto: Federalismo fiscal en México: ¿cómo vamos?, Documento de trabajo núm. 85, División de Economía, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1997. 194 Sobarzo, Horacio. Federalismo fiscal en México. México, Economía, Sociedad y Territorio, 2005. (p.105). 195 Musgrave, Richard. Who should tax, where, and what?, en McLure, Charles E. Tax Assignment in Federal Countries. Centre for Research on Federal Finance Relations, The Australian National University Press. (pp. 2-19).
179
distribución de la recaudación, así como una coordinación y cooperación entre
órdenes de Gobierno. Desde luego, sin dejar de tomar en cuenta que debe existir
un marco normativo base que distribuya limitativamente las competencias
tributarias entre los diferentes Gobiernos, a fin de garantizar una autonomía en las
finanzas públicas que permita cumplir con las responsabilidades en materia de
gasto que cada orden tenga que cumplir. Este último punto es se estima necesario
proponer en este apartado.
Además, es importante recordar que las conclusiones de la Tercera Convención
Nacional Fiscal derivaron en la delimitación clara de facultades en materia
impositiva que cada orden de Gobierno debería de tener, entre las cuales se
estableció la necesidad de reconocer como ingresos privativos de la federación,
los derivados de los impuestos al comercio exterior y sobre la renta, los derechos
por servicios públicos federales, los productos de sus inversiones y bienes y, los
aprovechamientos que sean resultado del ejercicio de sus funciones legales. Así
también reconocer, como ingresos privativos de las entidades federativas y de los
municipios, en los que la federación no debe tener ningún tipo de injerencia, ni en
participación en su rendimiento ni en cuotas adicionales, sobre los impuestos
derivados de la tributación de conceptos como la propiedad raíz rústica y urbana,
los productos agrícolas, la ganadería, la traslación de dominio de bienes
inmuebles, el comercio a menudo de artículos de primera necesidad y expendios
de bebidas alcohólicas, así como los derechos por servicios públicos de carácter
local y los productos y aprovechamientos que le sean propios.
También, el maestro Horacio Sobarzo habla de la importancia de transferir nuevas
facultades en materia impositiva, criterio que llevó a delimitar de manera clara las
facultades fiscales, al recomendar que:
“La conclusión que se deriva es que la descentralización del gasto durante
los noventa no necesariamente ha implicado mayor autonomía para
Gobiernos estatales y municipales, ya que la mayor parte de los recursos
descentralizados han sido gastos condicionados. No obstante ello, se ha
logrado una mayor transparencia en su asignación. Ahora bien, de
persistir esta tendencia de descentralización por el lado del gasto, sin
transferir también facultades impositivas, se corre el riesgo de caer en una
situación de falta de disciplina financiera con los distintos órdenes de
Gobierno, como de hecho ha sucedido ya con algunos países”.196
Al considerar la delimitación de facultades en materia impositiva como una forma
de avanzar hacia la descentralización fiscal por el lado de los ingresos; de igual
196 Sobarzo, Horacio. Ob. Cit. (p.106).
180
modo, se reafirma el compromiso y la responsabilidad que deben imprimir los
Gobiernos locales en el manejo de sus finanzas públicas.
Al tomar en cuenta tales principios del federalismo fiscal, así como los modelos del
régimen federalista y, sobre todo, acorde a los postulados básicos de la
Constitución Mexicana, se propone el siguiente mecanismo que siente las bases
del nuevo federalismo fiscal mexicano, en cuanto a la distribución de facultades en
materia impositiva.
De hecho, el Doctor Juan Paura, en la entrevista que se le realizó, señala la
necesidad de que se realice una reforma donde se delimiten de forma expresa las
facultades de la federación, entidades y municipios, de tal manera que no
ocasione incertidumbre a los gobernados, pues es una de las consecuencias de la
evolución política y social, es la transformación de las necesidades de orden local,
se pudiera llegar a pensar que las facultades de la federación se dividieran
algunas áreas de forma exclusivas para los estado y municipios.197
Se quiere dejar en claro que la siguiente propuesta delimita las facultades en
materia impositiva de manera clara en la Constitución, pero no por ese hecho se
cuestiona o se plantea la eliminación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
pues se reconoce, en ese sentido, las ventajas de las relaciones
intergubernamentales que ha traído este sistema, así como lo señalado en la
propia Constitución, de manera expresa, al establecer qué impuestos deberán ser
objeto de regulación secundaria a efecto de que los estados participen en el
rendimiento de dichas contribuciones federales.
La propia Constitución establece de manera clara, en su artículo 73 XXIX, numeral
quinto, último párrafo, la obligación de la federación en participar con las entidades
federativas en el rendimiento de las contribuciones especiales; se manda
constitucionalmente la formación del sistema de coordinación en materia tributaria;
no obstante, la federación ha utilizado tal sistema para la coordinación de otros
197 Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia impositiva entre la federación y los estados desde la Constitución; ¿es necesario, conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de Gobierno en materia fiscal? ¿Por qué? Dr. (…) Por esta razón sí considero que tenga que realizarse una reforma donde se delimiten de forma expresa las facultades de la federación, entidades y municipios, de tal manera que no ocasione incertidumbre a los gobernados, pues es una de las consecuencias de la evolución política y social, es la transformación de las necesidades de orden local, se pudiera llegar a pensar que las facultades de la federación se dividieran en algunas áreas de forma exclusivas para los estados y municipios, así como modificar con base en la Ley de Coordinación Fiscal, en los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal vigentes, la forma en que se distribuyen los recursos fiscales a través de las participaciones federales, quitar esa figura de paternalismo entre los tres niveles de Gobierno, respecto al sistema impositivo que se maneja y que estos sean autónomos en la extensión de la palabra, dado la importancia del tema.
181
gravámenes, como el impuesto sobre la renta o el impuesto al valor agregado,
para generar una coordinación (o subordinación) entre las entidades federativas y
el Gobierno central.
Por otro lado, se propone facultar a los estados para gravar impuestos sobre la
venta final de gasolina y diésel (que consiste en una sobretasa a la ya existente en
materia federal), en este deseo por asignar mayores facultades en materia
impositiva que permita fortalecer las haciendas estatales.
Estas medidas vienen a dar certeza al sistema de distribución de competencias
fiscales, mantienen la coordinación fiscal de los Gobiernos en determinadas
contribuciones y otorgan mayores facultades en materia impositiva a los gobiernos
estatales.
Asimismo, el reservar de manera exclusiva la recaudación del impuesto especial a
la venta final de la gasolina, fortalecerá las finanzas de los estados, ya que es una
base tributaria con alto potencial recaudatorio. Su base es progresiva, desde un
punto de vista económico, que afecta menos a las personas de ingresos bajos y la
mayor parte de la carga recae en las personas con mayores ingresos por ser
quienes usan más esos productos. Esta sobretasa, adicional a la ya existente,
quedará al arbitrio de cada entidad para su recaudación.
Igualmente, la teoría moderna sobre el federalismo fiscal, se ha llevado a la
práctica en el marco internacional, pues diversas zonas regionales de países
federales, tales como Alemania, Australia, Canadá y Estados Unidos,198 basan sus
ingresos impositivos en los gravámenes sobre bienes y servicios, lo que significa
que la mayoría recauda sus ingresos a través de este tipo de impuestos, lo que en
la práctica genera que este tipo de facultad impositiva se dirija hacia los Gobiernos
de las entidades federativas, situación que en México no acontece, pues la
potestad en materia de impuestos sobre producción y servicios la conserva el
Gobierno central, lo que ocasiona que los estados se conformen solo con la
participación en el rendimiento de dichos impuestos. El uso de la gasolina
presenta demandas inelásticas que minimizan las distorsiones de los
impuestos.199
Al respecto, en la entrevista que se le realizó al doctor Juan Paura, señala la
necesidad de introducir un impuesto estatal a la venta final que es congruente con
una reforma fiscal general y con un planteamiento federalista, mismo que sería de
aplicación voluntaria por parte de las entidades. A diferencia de la mayoría de los
instrumentos tributarios disponibles a los estados actualmente, este impuesto es
198 Giménez Montero, Antonio. Ob, cit. (p. 124). 199 Principales modificaciones en la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y en la Ley de Coordinación Fiscal propuestos en la Reforma Fiscal. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Cámara de Diputados. Nota Informativa. 31 de julio de 2007
182
de base amplia. Para evitar distorsiones asociadas a la doble tributación o al
traslado de la incidencia a otras entidades federativas es importante que el
impuesto se aplique solo al consumo final.200
En ese sentido, se propone reformar los artículos 73, fracciones VII y XXIX, y
adicionar un artículo, el 118 BIS, para que de esta manera el mecanismo
propuesto se dirija a partir de las siguientes ideas:
- Se establece en el artículo 73 XXIX las facultades expresas y
detalladas que tiene la federación para imponer las contribuciones en
el ámbito de su esfera. Además, se delimita la obligación de la
federación en participar, respecto de diversos impuestos, a los
estados.
- Se adiciona un artículo 118 BIS, a efecto de delimitar de manera clara
las facultades en materia impositiva que tendrán los estados y el
Distrito Federal de manera exclusiva.
- Se mantiene el artículo 124 constitucional como está expresado, de
esta manera se consolida la cláusula residual en este artículo, y se
asegura que aquella facultad impositiva que cuando no esté
expresamente designada a la federación o a los estados la imposición
de un gravamen, estos últimos tendrán esa facultad. En este orden de
ideas, en el caso de que un estado quiera implementar una nueva
facultad impositiva, por ejemplo, gravando las donaciones,
sucesiones o imponiendo impuestos ambientales; podrán hacerlo con
fundamento en este artículo 124 constitucional.
Bajo esa premisa, las propuestas concretas son las siguientes:
Artículo 73 fracción VII: El Congreso tiene facultad: para imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto conforme a las facultades
exclusivas que de esta Constitución se deriven.
200 Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales? ¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la fórmula para la repartición de participaciones federales? Dr. Juan Paura: La introducción de un impuesto estatal a las ventas finales no requiere de reformas constitucionales y es congruente con una reforma fiscal general y con un planteamiento federalista. Sería de aplicación voluntaria por parte de las entidades. A diferencia de la mayoría de los instrumentos tributarios disponibles a los estados actualmente, este impuesto es de base amplia. Para evitar distorsiones asociados a la doble tributación o al traslado de la incidencia a otras entidades es importante que el impuesto se aplique solamente sobre el consumo final. En este sentido, no podrán gravarse las ventas entre empresas.
183
Artículo 73 fracción XXIX: Para establecer exclusivamente las siguientes
contribuciones:
1°. Sobre el comercio exterior;
2°. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales
comprendidos en los párrafos 4 y 5 del artículo 27;
3°. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4°. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por
la federación, y
5°. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; Productos derivados
del petróleo, excepto la venta final de gasolina y diésel.
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal;
g) Producción y consumo de cerveza;
h) Hidrocarburos;
i) Minería;
j) Sustancias químicas;
k) Explosivos;
l) Pirotecnia;
m) Industria cinematográfica;
n) Comercio;
o) Juegos con apuestas, rifas, concursos y sorteos;
p) Intermediación y servicios financieros;
q) Energía nuclear y renovables;
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal
determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a
184
los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía
eléctrica.
6°. Sobre la renta;
7°. Sobre el valor agregado;
8° Sobre producción y servicios, excepto a la venta final de gasolina y
diésel.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de las
contribuciones especiales, así como en los casos señalados en los
numeral 6°, 7°, y 8°, en la proporción que la ley secundaria federal
determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje
correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del
impuesto sobre energía eléctrica.
Artículo 118 BIS. Las entidades federativas podrán imponer las siguientes
contribuciones:
I. Sobre automóviles nuevos;
II. Sobre remuneraciones al trabajo personal;
III. Sobre prestación de servicios de hospedaje;
IV. Sobre tenencia y uso de vehículos;
V. Especial sobre venta final de gasolina y diésel;
VI. Sobre diversiones y espectáculos públicos;
VII. Sobre ejercicio de profesiones u honorarios;
VIII. Sobre el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes
inmuebles;
IX. Sobre negocios jurídicos e instrumentos notariales;
X. Sobre medio ambiente;
XI. Las demás de conformidad con el artículo 124.
Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
estados.
185
Para profundizar más sobre la manera en la que se plantea la adición y
modificación de los preceptos constitucionales, se establecen las facultades
exclusivas de la federación en el artículo 73 constitucional, porque es en este
donde descansan las facultades exclusivas de la federación, y la fracción XXIX
porque en ella se describen las facultades exclusivas en materia impositiva; como
se podrá observar se incluyeron todos aquellos impuestos que derivan de la
facultad de legislar en los asuntos que comprende el artículo 73 fracción X
constitucional y aquellos que por la capacidad institucional se les ha atribuido al
Gobierno central, de acuerdo al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Así pues, después de haber estudiado y comprendido el contexto histórico y
actual, se sugiere mantener los impuestos que la federación ha adoptado como
suyos, pero no por interpretación judicial, sino directamente por mandato
constitucional.
En ese mismo sentido, se decidió agregar un artículo 118 BIS a la Constitución
porque, por un lado plantea las restricciones que tienen los estados, absolutas o
relativas, en materia impositiva; en esa dirección, y para mantener el orden
constitucional, se establecieron enseguida las facultades de las entidades
federativas en materia impositiva, de manera enunciativa y no limitativa.
Esto último, –ya que se mantiene del artículo 124 constitucional, que es donde
descansa el régimen federalista del Estado mexicano–,reafirma el principio de que
lo no asignado expresamente en la Constitución en favor de la federación, se
entiende reservado a las entidades; inclusive con el reparto de gravámenes se
considera que si no existe una actividad o producto que puedan ser gravados por
los dos órdenes de gobierno, los estados y el Distrito Federal podrán imponerlos.
Respecto con asignar a las entidades federativas la facultad de establecer un
impuesto local a la venta final de gasolina y diésel, los estados se encuentran
familiarizados con la recaudación de dicho impuesto, ya que dichas cuotas
representan una de las importantes variables para asignar las participaciones
federales. Según la Secretaría de Hacienda, en 2013, las participaciones pagadas
a los estados y al Distrito Federal derivadas del IEPS gasolina (artículo 2 A
fracción II) representó 20 612 millones de pesos en ese ejercicio, monto que ahora
las entidades federativas estarían obligadas a recaudar, pero no para efectos de
integrar dichos conceptos a la recaudación federal participable, sino para formar
parte de los ingresos propios de los estados.
Ahora bien, como se señaló en un principio, esta propuesta requiere tanto de la
voluntad de los Gobiernos estatales como las del ámbito federal, lo que
evidentemente complica su implementación.
186
Para el cambio en la distribución de competencias tributarias en la Constitución,
dado la naturaleza de una reforma constitucional, se requiere de acuerdo al
artículo 135, el voto de las dos terceras partes del Congreso de la Unión para
aprobar la reforma; en condiciones de asistencia total se necesitan 333 diputados
y 86 senadores que consientan las reformas o adiciones; asimismo, se requieren
que los cambios legislativos también sean aprobados por la mayoría de las
legislaturas de los Estados, es decir, por lo menos 16 legislaturas. Luego de esto,
se necesita la sanción del presidente para su publicación y entrada en vigor. En
resumen, para aprobar lo aquí propuesto, se necesita la voluntad de las cámaras
del Congreso General, así como de las legislaturas de los estados.
Ahora bien, cabe destacar que en el corto plazo tal propuesta no es viable, dado
que se necesita mínimo de un año para seguir todo el procedimiento legislativo,
sin tomar en cuenta la voluntad de los legisladores, del presidente de la república
y de los congresos estatales.
5.3. Propuesta en materia de coordinación fiscal en los criterios que
conforman el Fondo General de Participaciones
Antes de entrar al tema, es necesario recordar lo visto en capítulos anteriores
respecto a la diferencia que existe entre las dos transferencias federales más
importantes que se hacen a los estados y municipios: las aportaciones federales y
las participaciones federales.
Las aportaciones federales son recursos económicos que el Gobierno de la
federación transfiere a los estados y municipios para su ejercicio, cuyo gasto está
condicionado a los fines específicos para los cuales fueron creados. Dichos fondos
están representados en el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la federación,
y regulados en la Ley de Coordinación Fiscal; así pues, las aportaciones
representan el mecanismo trazado para transferir a los Gobiernos subnacionales
recursos que les permitan atender las demandas de sus gobernados en los rubros
específicos de salud, educación, fortalecimiento financiero y seguridad pública,
infraestructura básica, programas alimenticios y de asistencia social e
infraestructura educativa.
En cambio, las participaciones de las entidades federativas, representadas en el
Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, son los recursos
económicos asignados a las entidades y municipios en virtud del mandato
constitucional establecido en el artículo 73 fracción XXIX numeral quinto, que
establece que el Gobierno federal está obligado a participar a las entidades en el
rendimiento de determinados gravámenes especiales para ello, y del rendimiento
de diversas contribuciones que cobra la federación, por convenio con los estados.
187
Cabe destacar que existen otro tipo de recursos que componen el gasto
federalizado, como lo es el Ramo 23 del presupuesto de egresos de la federación,
que “tiene el propósito de integrar, registrar, administrar y dar seguimiento al
ejercicio de las provisiones de gasto destinadas a la atención de obligaciones y
responsabilidades del Gobierno federal que, por su naturaleza, no es posible
prever en otros ramos administrativos o generales, o cuando su ejercicio solo es
posible por conducto de este ramo”.201
Pues bien, el Ramo 23 representa el gasto responsable de la federación pero que
no puede ejercer en función de que sus secretarías no están facultadas para ello,
pero a final del día, representa el gasto que la federación está obligada a sufragar,
de ahí que su análisis no es parte de este estudio; ello, sin considerar el hecho de
que el ramo citado representa, para 2016, el 2 % del gasto federalizado.202
En esa dirección, la diferencia entre las aportaciones y las participaciones es que
aquellas van enfocadas al gasto, en donde se combaten principales necesidades
de la población, por lo que el destino está íntegramente señalado y los estados no
pueden usarlos para otros fines; en cambio, las participaciones tienen un enfoque
hacia los ingresos, y se redistribuyen hacia las entidades con variables que
alientan, en cierta medida, al incremento en la recaudación local, y por tanto, su
gasto no está condicionado a cumplir con objetivos, sino que es discrecional por
parte de los estados: ellos eligen cómo se gastan.
Las participaciones federales reflejan puramente la facultad concedida al Gobierno
federal de recaudar los ingresos a los cuales también los estados tienen derecho;
y en ese sentido, se tratan de recursos que se recaudan en las entidades y que se
deben también gastar en ellas, conforme a la cantidad de ingresos que en esos
territorios se perciban. Se insiste, y tal como se planteó en el apartado de
coordinación fiscal en México, las participaciones cumplen el objetivo exclusivo de
redistribuir tales ingresos.
De esta forma, en las participaciones federales el modelo federalista que debe
tutelar es el competitivo, y debe fundamentarse en un sistema de competencia
entre los Gobiernos locales; competencia en el sentido de qué Gobierno cumple
mejor con sus responsabilidades, inclusive, habría que atender a criterios que nos
permitan determinar qué gobierno cuenta con las mejores políticas públicas para
la recaudación tributaria.203
Bajo este régimen, las entidades federativas serán responsables del bienestar de
sus habitantes; el costo de los bienes y servicios públicos son iguales a los
201 Exposición de motivos del presupuesto de egresos de la federación para 2009. 202 El Ramo 23 representa únicamente el 2 % del gasto federalizado según el presupuesto de egresos de la federación para 2016. 203 Véase la página 75 de este trabajo.
188
ingresos recaudados de los contribuyentes; no hay un beneficio o responsabilidad
entre los diferentes Gobiernos locales; existe una mayor transparencia y genera
un incentivo para que los habitantes estén atentos a lo que ocurre en su
localidad.204
El federalismo competitivo que debe regir el sistema de participaciones federales
debe construirse desde el ánimo de resarcir, en términos de justicia fiscal, los
ingresos que las propias entidades federativas proporcionan a la federación.
Resulta necesario también traer a colación lo expresado por Ignacio Gutiérrez en
torno a la crítica del contrasentido que se alega del modelo competitivo con el
principio de solidaridad, pues se señala que al optar por este modelo no se cumple
con uno de los principios federales como lo es el de la solidaridad, pero Gutiérrez
lo refuta de manera clara al señalar que “solidaridad y competencia no constituyen
una contradicción, sino que son las dos caras de una misma medalla. La
competencia proporciona el impulso decisivo para el rendimiento. Y solidario
puede ser solo quien es capaz de rendir”.205
Lo anterior deja en claro que para privilegiar el principio de la solidaridad de la
federación existen otro tipo de ingresos que aspiran a cumplir ese principio, como
lo son las aportaciones federales o las ayudas federales.206
Este régimen competitivo en materia de participaciones federales también lleva a
adoptar, de igual modo, el principio de la corresponsabilidad fiscal.
Es menester recordar lo que dice Francisco Adame: “cuando se habla de
responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas se alude a la necesidad de
acrecentar el grado de perceptibilidad que deben tener los contribuyentes
residentes en una determinada comunidad para poder identificar claramente que
204 Véase la página 75-78 de este trabajo. 205 Gutiérrez Gutiérrez, Ignacio. Ob. cit (p. 206). 206 Es cierto que la solidaridad implica el objetivo de alcanzar un desarrollo en conjunto sin dejar entidades en el olvido ni retrasadas en diversos rubros, lo que arroja tener una sola imagen en el plano internacional, como aquella fotografía de un solo ente; sin embargo, la solidaridad no se convierte en un principio de la federación cuando los recursos de esta se presentan en términos de un juego suma-cero, en otras palabras, no es válido fundamentarse en la solidaridad para que una región reciba más y, por el contrario, a otra se le reduzca en sus recursos. Respecto a este punto no se hablaría de una solidaridad como tal, sino se trataría de una reducción de las facultades de una entidad por un aumento en las capacidades de otra. No se trata tampoco de un juego de palabras o de un eufemismo, sino que la solidaridad debe ser vista en términos no solo de eficiencia sino de justicia. Así pues, la federación debe tener como objetivo el alentar a las regiones que la conforman a que crezcan más rápido y de manera sostenida. En el entendido de que las regiones que así lo hagan deben ser solidarias con las otras que se han quedado en el rezago y no atrasar a las regiones que se desarrollan de manera más acelerada que otras. Desde luego, la solidaridad conlleva a la responsabilidad que tienen todas tanto los Gobiernos regionales como los locales en participar en el desarrollo uniforme de toda la nación.
189
las cargas tributarias por ellos soportadas han sido impuestos por el gobierno de
dicha comunidad”.207
La corresponsabilidad en las participaciones federales nos lleva a concluir la
responsabilidad y compromiso que deben tener las entidades federativas para
construir una sociedad más justa.208
Une vez vertidas las consideraciones doctrinarias, es necesario decir que las
participaciones federales están distribuidas a través de diversos fondos, los cuales
se especifican en la Ley de Coordinación Fiscal. Actualmente las participaciones
en ingresos federales y los incentivos que se entregan a las propias entidades
federativas y municipios, se hace a través de los fondos siguientes:
A. Fondo General de Participaciones (FGP)
B. Fondo de Fomento Municipal (FFM)
C. Participaciones sobre el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios
(IEPS)
D. Fondo de Fiscalización y Recaudación (FFyR)
E. Fondo de Compensación (FC)
F. Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEXHI)
G. El 0.136 % de la Recaudación Federal Participable (0.136 %)
H. El 3.17 % del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos. (3.17 %)
El fondo más importante es el Fondo General de Participaciones, ya que está
conformado por el 20 % de la recaudación federal participable que obtenga la
federación en un ejercicio, para esto, la recaudación participable será la que
obtenga la federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre
la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones
por dichas contribuciones.
En 2008, la Ley de Coordinación Fiscal incorporó cambios en los criterios para la
distribución de participaciones a los estados, al establecer solo en los excedentes
de la recaudación y no en la fórmula completa, criterios resarcitorios para las
entidades que realicen un mayor esfuerzo fiscal. En ese orden de ideas, la
conformación del Fondo General de Participaciones se divide en lo siguiente: la
recaudación base que obtuvieron los estados en 2007, y los excedentes de
recaudación se distribuyen en un 60 % al crecimiento del producto interno bruto
207 Adame, Francisco. Ob. cit. (pp. 999-1022) 208 Véanse las páginas 63-66 de este trabajo.
190
estatal ponderado por la población; un 30 % al incremento en la recaudación de
impuestos y derechos locales y un 10 % conforme al nivel en la recaudación de
impuestos y derechos locales.
Es decir, un 60 % del fondo de los excedentes que se obtengan de la recaudación
presupuestada se distribuye de acuerdo al grado de crecimiento en la producción
de bienes y servicios que la entidad obtiene, ponderado por la población, un 30 %
de acuerdo al incremente en la recaudación de impuestos y derechos locales en
comparación con dos períodos específicos, y un 10 % de acuerdo al nivel en la
recaudación de impuestos y derechos locales, es decir, el estado que recaude
más (no en incremento, sino en cantidad) recibirá más participaciones.
El que esto escribe asegura que la conformación de los criterios del fondo es
injusta, pues en más del 60 % de los montos se reparte conforme a una base
establecida en 2007, y aproximadamente un 40 % de acuerdo a los criterios
descritos con anterioridad. Se debe tomar en cuenta que dentro de este 40 %, el
60 % se reparte ponderado por la población.
Es decir, aproximadamente el 80 % de las participaciones distribuidas a través del
Fondo General de Participaciones se reparte conforme a criterios compensatorios
(recaudación base de 2007 y población) y solo un 20 % de acuerdo a criterios
resarcitorios (niveles de montos de recaudación y crecimiento en los porcentajes
de recaudación).
Por ejemplo, las participaciones pertenecientes al Fondo General de
Participaciones transferidas según la integración por el tercer ajuste cuatrimestral
de 2015, se repartieron de la manera siguiente:
Participaciones FGP (2015)
Fondo General
de
Participaciones
2007
Primera parte
de la fórmula.
PIBE por
población
Segunda parte
de la Fórmula.
Incremento
recaudación
local
Tercera parte
de la fórmula
Montos
recaudatorios
Resarcimiento
BET 2015
Total
88 609 351 333 31 923 289 727 115 961 644 863 5 320 548 288 387 092 221 142 201 926
432
62.31 % 22.44 % 11.22 % 3.74 % 0.27 % 100 %
Fuente: Informe sobre la recaudación federal participable y las participaciones federales, por
estados y, en su caso, por municipios y la correspondiente al Distrito Federal, así como los
procedimientos de cálculo, por el mes de febrero de 2016 y por el ajuste de participaciones del
tercer cuatrimestre de 2015.
191
Como podrá advertirse la mayoría de los recursos del fondo se reparten conforme
a criterios ya definidos y que no atienden a una fórmula que incentive a los
estados a recaudar más y mejor, por el contrario, se atiende a razonamientos
improductivos y que tienen que ver con factores que no están relacionados con el
esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas.
No obstante lo anterior, si bien es cierto que una muy pequeña parte de los
montos que se distribuyen a las entidades federativas se hace con atención a
criterios de esfuerzo recaudatorio, también lo es que dicho fondo está constituido
con impuestos caracterizados puramente como “locales”, es decir, donde el estado
tiene potestad recaudarlos; y deja de lado el esfuerzo que realizan las entidades
por recaudar impuestos de carácter federal a través de los convenios de
coordinación; y del mismo modo genera una discriminación a la capacidad
generadora de ingresos de cada estado.
En este caso, la propuesta en materia de la conformación de las variables que
definen las participaciones federales y, en específico, el Fondo General de
Participaciones se enfoca a la productividad que tienen las entidades para la
recaudación de los ingresos y a la efectividad de la recaudación de los ingresos
federales en los estados, porque el hablar del federalismo fiscal consiste en
determinar qué impuestos son de la federación, cuáles del estado y cuáles del
municipio, por lo que las transferencias productos de los impuestos deben estar en
proporción de lo que cada ente aporta, es decir, la utilización de criterios
resarcitorios debe ser el eje fundamental, dado que los estados ceden su facultad
tributaria para delegarla en la federación.
Para esto, es importante conocer cada uno de los criterios que conforman los
fondos transferibles. En cuanto a los efectos que tienen las transferencias
federales en las finanzas de los gobiernos que reciben los mismos, de acuerdo
con la teoría, dependerá básicamente del criterio de distribución que se elija
(resarcitorios, compensatorio, u otro) y no de su carácter de condicionadas o
incondicionadas. En cambio, en materia de gasto, la federación puede repartir a
cualquier estado o municipio conforme a un programa nacional de desarrollo, que
tiene el objetivo de mantener un desarrollo uniforme.
En este sentido, por ejemplo, si las transferencias se distribuyen de manera
directamente proporcional al esfuerzo recaudatorio (criterio resarcitorio) se espera
que los gobiernos que reciban los recursos incrementen su colecta en aras de
recibir una mayor cantidad de recursos transferidos; pero si las transferencias se
distribuyen de manera inversa al recaudatorio, el incentivo se traducirá en una
disminución de los ingresos de los gobiernos receptores, de este mismo modo
ocurre si las transferencias se asignan en función de la población o el tamaño
territorial de la jurisdicción (criterio distributivo); o si la distribución se realiza a
192
partir de la asignación de montos transferidos anteriormente (criterio inercial); en
todo estos casos no habrá un incentivo claro para el gobierno receptor respecto al
incremento de su esfuerzo recaudatorio.209
No obstante la utilización de los criterios resarcitorios, es necesario que se tome
en cuenta el ámbito político y el impacto que podrían algunas entidades
federativas sufrir por el cambio de las fórmulas, que puede llegar a ser lesivo para
cada una; así, para el caso específico, se plantea que el cambio sea con visión de
nación, es decir, que se genere la plataforma adecuada a través de un cierto
número de años para que las entidades federativas se vayan adaptando a dichos
criterios y construyan los escenarios adecuados para recaudar ingresos.
Es decir, se genera una propuesta normativa que puede tener dos ámbitos de
implementación temporal diversa; el primero inmediatamente, y el segundo, a
partir de un determinado año, cuestiones que son asuntos de la implementación
de la propuesta normativa.
Ahora, lo que sí es importante notar, es que no solo se necesita el interés y la
voluntad de los Gobiernos estatales para incrementar la recaudación en sus
localidades, sino que también es necesario resarcir, en términos de justicia, lo que
cada entidad aporta en la recaudación federal participable.
En esta dirección, los criterios de asignación del Fondo General de Participaciones
deben alentar a los Gobiernos locales recaudar en mayor medida, pero para ser
totalmente justos, de la misma manera, hay que reasignar recursos a las
entidades que aportan más.
La recaudación del Gobierno federal en la entidad federativa cumple con el
objetivo de trabajar en el elemento de justicia, se trata de distribuir los ingresos
conforme a lo que cada estado aporta para la recaudación fiscal federal. La
entidad que más recaude para las arcas federales, recibirá más recursos. En ese
sentido, se beneficiará la coordinación fiscal entre las entidades y la federación.
Asimismo, es muy importante recordar que la recaudación federal participable
“será la que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como por los
derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de
las devoluciones por dichas contribuciones”, según lo establece el artículo 2 de la
Ley de Coordinación Fiscal.
El segundo elemento es el incremento en la recaudación fiscal local, con el
objetivo de que las entidades federativas obtengan poco a poco una mayor
autonomía en materia fiscal, que avancen en términos de capacidad administrativa
209 Peña, José y Wence, Luis. La distribución de transferencias federales para municipios, ¿qué incentivos se desprenden para el fortalecimiento de sus haciendas públicas?, en Revista Hacienda Municipal. Indetec. Octubre-diciembre 2011. (p. 84).
193
para la recaudación y que alienten la corresponsabilidad en el cobro de los
ingresos. Las entidades serán menos independientes a los recursos federales.
El tercer elemento es el producto interno bruto estatal, con el objetivo de medir el
crecimiento de la producción de bienes y servicios que cada entidad federativa
lleva a cabo; el PIB es un factor que mide la mayoría de los componentes en
términos de cuán productivo es un estado; calcula a su vez, tanto actividades
primarias, secundarias y terciarias; es el elemento de medición que suele ser
también de los más justos.
Una vez que se han establecido los elementos, y los diferentes ámbitos de
aplicación en el tiempo, también es importante considerar el hecho de que los
criterios que se definieron se pueden integrar en la totalidad de la fórmula, lo que
nos llevaría a suprimir los componentes constantes y variables y a adoptar un solo
componente (opción 1); o bien, los criterios propuestos pueden ser integrados
exclusivamente en el componente variable del Fondo General de Participaciones
(opción 2).
Lo que no debe pasar desapercibido es el hecho de que es necesario que el
Fondo General del Participaciones se distribuya con criterios resarcitorios, a efecto
de alentar en el modelo federalista competitivo y en el principio de la
corresponsabilidad fiscal como postulados básicos de la reasignación de recursos.
El doctor Daniel Carrillo Martínez habla de la importancia de los criterios
resarcitorios en el Ramo 28 del presupuesto de egresos de la federación, al
señalar que la distribución resarcitoria, que es la que marca el Fondo General de
Participaciones, refleja las formas de cómo todo un estado (incluyendo a sus
ciudadanos y empresas) se comporta respecto a la corresponsabilidad de pagar
sus impuestos para mantener el gasto público. Por lo que, si se contemplan estos
conceptos dentro de las variables ya incorporadas de cálculo se pueden
establecer mejores relaciones de aportación del estado a la federación, y por
consiguiente de distribución.210
210 Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local? Dr. Daniel Carrillo: Actualmente se consideran la recaudación local de los Gobiernos Locales incluyendo algunos derechos como el del agua, mientras que para la productividad es el Producto Interno Bruto; sin embargo, creo que pudieran sumarse la recaudación de impuestos “federales” en proporción al primer catálogo de variables, mientras que la balanza comercial por Estados pudiera incorporarse dentro de la segunda variable. ¿Por qué? La distribución resarcitoria (que es la que marca el Ramo 28 (el fondo general de participaciones) refleja las formas como todo un Estado (incluyendo sus ciudadanos y empresas) se comportan respecto a la corresponsabilidad de pagar sus impuestos para mantener el gasto público. Por lo que, contemplando estos conceptos dentro de las variables ya incorporadas de cálculo se pueden establecer mejores relaciones de aportación de Estado a la Federación y por consiguiente de distribución a la inversa.
194
En esta dirección, la transición en los criterios de asignación que se proponen en
el fondo, es la siguiente:
195
196
En este orden de ideas, la proporción que cada criterio debe tomar será el de la
recaudación del gobierno federal en la entidad federativa 40 %, el incremento en la
recaudación de impuestos y derechos estatales un 30 %, y el PIBE un 30%.
Es importante notar que la propuesta que aquí se escribe tiene la intención de
cambiar de manera integral la totalidad de la fórmula, es decir, los criterios que se
enuncian deben de formar la totalidad del Fondo General de Participaciones, por
lo que se erradicaría el componente variable, y se dejaría solo el constante, como
el criterio base para la repartición de los recursos a las entidades federativas; de
esa forma, se cumpliría con la intención de distribuir las participaciones conforme
a criterios que alienten a los estados a recaudar más.
Sin embargo, también se sabe, el cambio tajante podría generar un desequilibrio
en las finanzas públicas de las haciendas estatales, dada, precisamente, la
dependencia que se ha generado a lo largo del tiempo de estas a las
participaciones federales, como ya se ha demostrado; de tal manera que, si una
vez evaluado el grado de impacto que tendrían las finanzas con el cambio de
conceptos se desprende un perjuicio para los estados, se propone que el
componente constante sea conforme a las participaciones recibidas en 2015 (o el
año en que se lleve a cabo la reforma) y de ahí el criterio variable se divida a
través de los conceptos que aquí se proponen.
Es muy importante dar el siguiente paso para sanear el área de las participaciones
federales, a efecto de que los estados compartan con mucho compromiso la
responsabilidad de recaudar más y mejor.
Con la implementación de la recaudación fiscal federal en la entidad federativa, se
introduce un complemento en materia de justicia fiscal, en el que se toma en
cuenta que los recursos que son reasignados a los estados provienen de tributos
(impuesto al valor agregado, impuesto sobre la renta, etcétera) recaudados
precisamente en las entidades; de tal forma que se implementan rasgos de un
federalismo competitivo, en el que quien recauda más en las entidades tendrá
mayores recursos, pero no solo eso, se trata de un plan integral de
responsabilidad de los Gobiernos subregionales, en el que estos tendrán que
generar las condiciones necesarias para obtener mayores ingresos. Es decir, se
mide efectividad y potencialidad en la recaudación.
Con la implementación del criterio de la recaudación fiscal local lo que se mide es
el esfuerzo recaudatorio de las entidades, no tanto su efectividad, pues se orienta
al porcentaje de incremento en la recaudación; por lo cual, es un incentivo para
que las entidades rezagadas mejoren diametralmente su recaudación hasta llegar
a su potencial. Así pues, no habrá entidad federativa que no recaude, pues si no
corre con esa responsabilidad, evidentemente no recibirá recurso alguno.
197
El procurador fiscal del estado de Nuevo León, Ulises Carlín de la Fuente, en la
entrevista realizada, y ante la pregunta de qué elemento es necesario tomar en
cuenta para la eficiencia de la recaudación fiscal local, señaló la importancia del
índice de recaudación, al decir que este es el único indicador que parte del
esfuerzo que hacen las autoridades locales por recaudar más.211
Por su parte el subsecretario de ingresos de la misma entidad, Ramiro Bravo, dijo
que sin duda una variable que tiene múltiples efectos en la recaudación local es el
crecimiento de la recaudación de impuestos y derechos locales con respecto a los
años anteriores, así como el crecimiento de los impuestos locales con respecto a
lo que recaudan, de la misma forma los demás estados, si procuramos, esto dará
como consecuencia un mayor porcentaje de participación de los fondos, lo cual
permitirá atraer recursos al Estado, mismos que generarán inversión y por
consecuencia un crecimiento del PIB estatal, que también es una variable de peso
en la fórmula de participaciones.212
Por último, con la implementación del PIBE, se mide y premia el crecimiento de los
bienes y productos que una entidad tiene en su territorio durante el año, pues con
este criterio se erradicaría las diferencias horizontales que existen en el país, y se
hecho que fortalecería el incremento de la producción en el país a efecto de tener
un crecimiento uniforme.
Esta propuesta normativa tiene el objetivo de terminar con el circulo vicioso que
actualmente ostenta el régimen de la distribución de las participaciones federales,
y en específico, del Fondo General de Participaciones; pues con esta proposición
se incentiva al Gobierno estatal a que cumpla y sea responsable con la
recaudación fiscal federal dentro de su territorio, lo que le hará esforzarse por
obtener una recaudación mayor, tanto en este tipo de ingresos como en los
propios; y romperá con el paradigma anticuado y caduco que se tiene: entre más
211 Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local? ¿Por qué? Ulises Carlín: El índice de recaudación, porque es el único indicador que parte del esfuerzo de las autoridades locales. También se podría considerar el índice de inversión extranjera captada, la generación de empleos, el número de denuncias penales atendidas, la disminución de tasas delictivas, venta de vehículos no contaminantes, construcción de cierto número de infraestructura de transporte público, etcétera. 212 Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local? ¿Por qué? Ramiro Bravo: Sin duda una variable que tiene múltiples efectos en la recaudación local es el crecimiento de la recaudación de impuestos y derechos locales con respecto a los años anteriores, así como el crecimiento de los impuestos locales con respecto a lo que recaudan de la misma forma los demás estados, si procuramos, esto se dará como consecuencia un mayor porcentaje de participación de los fondos lo cual permitirá atraer recursos al Estado, los cuales generarán inversión y por consecuencia un crecimiento del PIB estatal, la cual también es una variable de peso en la fórmula de participaciones.
198
población y carencias se recibe más, pero cuando se recibe, por el mismo hecho
de recibir más, las condiciones socioeconómicas permanecen igual.
Con esta nueva visión se generan los incentivos selectivos necesarios para que
los estados se comprometan a obtener mayores ingresos, ya sea por el lado de
conceptos propios o por la parte de las transferencias federales, pero a costa de
ser eficientes con su administración pública y de generar las condiciones
necesarias para que el Estado se desarrolle socioeconómicamente.
Ahora bien, es importante tomar en cuenta que igualmente que la anterior, esta
propuesta normativa no es viable en el corto plazo, porque se necesita la anuencia
del Congreso de la Unión y del presidente de la república para que se apruebe; en
ese sentido, debe transitar todo el procedimiento legislativo que se hace en torno a
una reforma legal en materia federal.
6. Propuesta de política pública. Modelo para el fortalecimiento de
la recaudación local
6.1. Propuestas de política pública para fortalecer la recaudación en las
entidades federativas
En los capítulos anteriores de esta investigación se ha señalado puntualmente la
necesidad que existe dentro de las administraciones locales en cuanto al
incremento de la recaudación en ingresos propios. Para efecto de recordar, si se
toma como referencia el PIB nacional, se concluye que México cuenta con niveles
muy bajos de recaudación de ingresos propios de los Gobiernos subnacionales.
Circunstancia que ya se ha atendido en el capítulo de diagnóstico e introducción
de este libro.213
El presente trabajo tiene como objetivo general el de desarrollar una política
pública que le permita a las entidades federativas incrementar sus ingresos,
principalmente aquellos que se derivan de potestades propias.
Cabe destacar que con las recomendaciones que se harán en la política pública,
se considera que el Estado de Nuevo León puede recaudar cuantitativamente más
de 7000 millones de pesos por conceptos de ingresos propios; y que ello, a la vez,
impactará las transferencias del Fondo General de Participaciones, pues
únicamente en los criterios de incremento en la recaudación de impuestos y
derechos locales, así como en el nivel de recaudación, se estima que se
213 Véase el apartado de “Diagnóstico” en el capítulo introductorio de este trabajo académico (p. 13).
199
transfieran a la entidad un total de casi 6000 millones de pesos extras a los que
actualmente recibe.
Ello a partir del supuesto de que las demás entidades se mantengan en los niveles
de recaudación que actualmente tienen y considerando que se incrementarían al
doble ambos criterios, que en 2015 ascendieron a 5500 millones de pesos, según
la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;214 lo que en
conjunto arrojaría un incremento de aproximadamente 13 000 millones de pesos
anuales extras por el incremento en ingresos propios y en las trasferencias del
Fondo General de Participaciones.
Sin pasar desapercibido que existen recomendaciones cuyo impacto en la
recaudación, por su naturaleza, es difícil demostrar cuantitativamente, pero que
está comprobado que sí inciden; por lo tanto, se estima que se puede recaudar
más de 2000 millones de pesos adicionales a los mencionados anteriormente; lo
que en conjunto implicaría una recaudación de casi 15 000 millones de pesos más
por ingresos propios y participaciones federales con la totalidad de las
recomendaciones de este libro al año para la tesorería de Nuevo León.
Así pues, en resumen, en términos cuantitativos, el estado puede recaudar
aproximadamente 13 000 millones de pesos y 2000 millones de pesos más por
otros conceptos. ¿Tenemos idea de lo que puede hacer el estado con 15 000
millones de pesos anuales? Sin duda, salir de la crisis financiera actual.
Es decir, este documento implica por seguro 13 000 millones de pesos,
adicionados por otros 2000 millones que no se pueden demostrar de manera
cuantitativa, por lo que se trata alrededor de una sexta parte adiciona de los 80
000 millones que el estado recibirá este año (2016) de presupuesto incluido
ingresos propios y participaciones. Es decir, actualmente los ingresos totales de la
entidad federativa ascienden a cerca de 80 000 millones de pesos; por lo que la
propuesta aquí planteada generaría un incremento de recursos de 16 %.
Lo anterior se puede lograr, sin necesidad de crear nuevos impuestos a la
sociedad en general, salvo el impuesto a casinos, que al final de día se cobra
sobre las ganancias de tales establecimientos y no a sus consumidores.
También, una de las propuestas para cumplir el objetivo específico de alentar una
mayor recaudación, como se ha señalado a lo largo de la presente investigación,
es dar orden y claridad a las competencias tributarias desde la Constitución para
que haya una mejor función, cooperación y colaboración entre los entes de
214 De los informes mediantes los cuales se da a conocer la recaudación federal participable y las participaciones federales por estados y municipios, así como su procedimiento de cálculo de los meses de enero a diciembre de 2015, se determinó que la entidad de Nuevo León recibió 5 500 millones de pesos derivado de estos dos componentes de la fórmula.
200
Gobierno, a través de la primera propuesta normativa, que sería la ideal para
fortalecer el federalismo fiscal en beneficio de las haciendas estatales.
Se sabe, desde luego, que la viabilidad de tal proposición comprende la
convergencia de muchos actores políticos, por lo que en el caso de que no resulte,
las finanzas de las entidades se podrán fortalecer si se cambian las variables
específicas y se definen nuevas, que ayuden a garantizar una justa distribución de
las participaciones federales y que creen un incentivo a las autoridades locales
para que contribuyan al presupuesto, en el entendido primordial de generar una
corresponsabilidad en materia de recaudación de los ingresos con el Gobierno
federal y, que día con día, los Gobiernos subnacionales se aproximen más a la
autonomía fiscal.
Como tercer momento, tomando en cuenta las dos propuestas normativas, si
estas no se ejecutan, pues es importante precisar que se necesitan grandes
pactos políticos que dependen de actores federales, se propondrá la política
pública que ayude a fortalecer las finanzas de los estados a través de estrategias
que abarquen el marco legal, institucional y otros criterios que auxilien a los
estados a recaudar mayores ingresos.
Este diseño de política pública es el que se desarrollará en los siguientes
apartados, pues de esta forma se cumple el objetivo general de la investigación.
En el capítulo de marco teórico, se explicaron debidamente los principios y
modelos a través de los cuales se sustenta el federalismo; y en ese sentido, para
las propuesta normativas uno y dos se eligieron aquellos postulados que son
necesarios tomar como referencia para cumplir con el objetivo de dotar a las
entidades de una auténtica autonomía fiscal. Con el mismo objetivo, la presente
propuesta de política pública no será la excepción.
El modelo de política pública eje que se describe a continuación está sustentado
sobre el modelo competitivo del federalismo fiscal y sobre el principio de
corresponsabilidad en materia fiscal.
En efecto, la teoría competitiva presupone un ejercicio de limitación del poder
contra el gobernante para que este sea siempre sensible a las necesidades de la
población, contrarrestando en sentido contrario el poder dominante de los
intereses particulares o de grupo dentro del Gobierno.215
Lo que se quiere en este modelo para las entidades federativas es que cada una
de ellas ejerza las competencias que la Constitución le designa, de manera
expresa o tácita, respecto de los demás poderes, tanto del poder federal como de
215 Cárdenas Gracia. Ob. cit. (p. 486).
201
otros estados, para que le permita a cada uno de estos ofrecer los mejores
servicios públicos y las mejores condiciones a sus ciudadanos.
Aunado a lo anterior, lo que se persigue es que el costo de los bienes y servicios
sean iguales a los ingresos que se recaudan de los contribuyentes, ello permitirá a
los Gobiernos locales ejercer la transparencia y rendir cuentas para beneficio de la
colectividad que gobierna. También, las entidades se verán en la necesidad de
innovar sus políticas públicas y formular soluciones para los problemas públicos.
Este modelo provocará una competencia en el plano regional (de las entidades
federativas) al ofrecer las mejores condiciones de vida para sus habitantes, y
provocará una eficiencia en su actuar. Los costos y los beneficios solo serán para
un estado, y otros no tendrán que beneficiarse o perjudicarse por el actuar de un
determinado Gobierno.
Este bosquejo provoca, desde luego, observar el principio de corresponsabilidad
en materia fiscal, pues cabe recordar que este postulado trae a la par la
institucionalización de sanciones e incentivos necesarios para que todos los
ámbitos gubernamentales realicen su trabajo, aunque en un ambiente de presión,
con el objeto de que los órdenes de Gobierno recauden mayores ingresos.
En efecto, en primer lugar la corresponsabilidad fiscal permite entender la
autonomía de los Gobiernos en el campo de los ingresos, es decir, se debe
trabajar bajo la idea de que cada orden de Gobierno necesita de una autonomía
fiscal para hacer frente a las responsabilidades en materia de gasto.
En segundo momento, para cumplir con el objetivo de obtener una equivalencia en
materia fiscal, es necesario exigir a los beneficiarios de los servicios públicos los
impuestos necesarios para sufragar el costo de los mismos. Es decir, no solo
basta el determinar el nivel de aportación de cada sociedad, sino que es necesario
exigir a cada una de ellas los montos específicos para sufragar el costo de los
mismos.
En tercer lugar, la corresponsabilidad consigue lograr la desaparición de la ilusión
fiscal, ya que se considera necesario para que los contribuyentes decidan el nivel
de servicios públicos que desean tener, que ellos mismos perciban correctamente
el costo de su carga fiscal; es decir, a mejores servicios públicos, mayor debe ser
la carga fiscal para los particulares.
Con este modelo se pretende que las entidades federativas fortalezcan sus
capacidades institucionales para recaudar mayores ingresos derivado de sus
facultades propias, ello con la responsabilidad de que cada ente regional será
responsable de sus finanzas públicas.
De hecho, para hacer un estudio comparado, cabe mencionar que el sistema
español de descentralización “ha perseguido una corresponsabilidad fiscal que
202
consiste en que los incrementos marginales de gasto de una comunidad autónoma
sean financiados por incrementos marginales de tributos de esa comunidad. De
cumplirse este requisito, dará lugar a una combinación óptima de gastos e
ingresos públicos a nivel regional. En caso de no lograrse dicha
corresponsabilidad, si los gobiernos regionales pueden gastar sabiendo que será
otro nivel de gobierno quien suministre los recursos necesarios, existirá un
incentivo al faso excesivo”.216
Así pues, de acuerdo lo anterior, es necesario construir la agenda y el análisis de
las demandas hacia el sistema político, y tomar como factores que contribuyen a
la formación de la misma la presentación de las condiciones extremas y reales del
problema, la agenda formal eminente de los poderes públicos, entendiendo por
esta la eventual regulación federal a través de diversos ordenamientos que
obligará a que las entidades fortalezcan su autonomía financiera y, la necesidad
de los gobiernos estatales en recaudar mejor; además de difundir los beneficios
que la política pública sostiene.
No sin olvidar que esta propuesta de política pública: modelo para el
fortalecimiento de la recaudación local dirá a las entidades federativas qué hacer
para incrementar sus ingresos propios, y recomendará, de acuerdo a lo arrojado
por la metodología y técnicas de investigación, diversas acciones a implementar;
luego, en las recomendaciones del caso de estudio, adoptamos los componentes
y actividades al caso en concreto del estado de Nuevo León, y ante ello, se detalla
cómo cumplir con las recomendaciones; es decir, se le dice a la entidad cómo
hacerlo.
Existen diversas alternativas para mejorar la recaudación de las tesorerías
estatales, las cuales necesariamente se complementan para cumplir con tal
objetivo, es decir, no se trata de elegir una sola opción como la absoluta, sino que
todas ayudan al final de cuentas a optimizar los ingresos de las entidades, de esta
forma se habla en lugar de “la solución”, de un conjunto de soluciones que
concatenadas unas con otras alientan a mejorar las finanzas públicas de los
estados.
En el proceso de investigación, y de acuerdo a los resultados esperados, se
tomaron en consideración algunos criterios para juzgar las alternativas propuestas,
de esa forma, todas las alternativas están valoradas a partir de diversos criterios, a
saber: eficiencia, legalidad, aceptabilidad política, solidez y perfectibilidad.
216 Cuenca, Alain. La política tributaria de las CCAA de régimen común. Dialnet. Universidad de la Rioja. España. Diciembre de 2013. p. 3
203
Por lo que corresponde al enfoque de la eficiencia, las alternativas se evalúan
desde un análisis “costo-efectividad”, por lo que se proyecta que aquellas tienen la
capacidad para obtener mayores ingresos que los gastos en que se pueda incurrir.
Respecto de la legalidad, las alternativas planteadas desde el punto de vista de
quien suscribe, no violan derechos humanos, preceptos constitucionales ni
federales ni locales, ni tampoco leyes secundarias, pues se analizan conforme a
estos ordenamientos.
Así, lo propuesto en esta investigación no es ilegal, y por tanto, no se corre el
riesgo de que sea declarado por un tribunal como una política pública indebida.
Para que una política sea viable, es necesario que sea políticamente aceptable. La
aceptación política genera una ventaja en el tiempo de implementación de una
política pública en todas sus etapas, además de que la hace más eficaz. Eugenio
Lahera dice lo siguiente:
“Las ventanas de oportunidad para los problemas en general y para sus
aspectos políticos están relacionadas. Cuando se abre una ventana de
oportunidad porque un problema gana importancia, las soluciones
planteadas tienen más éxito si también obtienen aceptación política. Al
revés la falta de aceptación política las hace menos viable. La definición
de la agenda pública es definida y redefinida también según la dinámica
de las fuerzas políticas”.217
Las opciones formuladas son viables desde el punto de vista político,
principalmente por una razón, la mayoría de ellas depende del actuar de un solo
agente político, esto es, de la administración pública. No se necesita, en ese
sentido, de una aceptación de otros órdenes de Gobierno, sino que solo se
requiere de la voluntad de la Secretaría de Finanzas de los estados, en la mayoría
de los casos; o de la anuencia del Poder Legislativo estatal, del cual, el suscrito ya
es parte.
Por otro lado, por la naturaleza de la política pública (impuestos), también son
evaluadas las alternativas desde el punto de vista de la oposición que puedan
generar en la sociedad, y se concluye que las mismas no deben suponer alguna
oposición porque están enfocadas en que la Secretaría de Finanzas sea más
eficiente o bien brinda mayor facilidad a los contribuyentes, principalmente.
Desde el punto de vista de la solidez, las alternativas son lo suficientemente
sólidas para que, aunque el proceso de implementación sea complicado, los
217 Lahera, Eugenio. Política y políticas públicas. Chile, CEPAL: División de Desarrollo Social. 2004. (p. 14).
204
resultados de la propia propuesta siempre sean los esperados. Así, ante cualquier
eventualidad que se presente en la implementación de las alternativas, estas
siempre serán viables desde todos los puntos de vista.
Ahora bien, otro criterio importante que se tomó en cuenta es el de la
perfectibilidad, por consiguiente, las propuestas se pueden afinar en comparación
con la proposición original aquí seleccionada. En efecto, la participación de
personas y grupos con experiencia en la etapa de implementación de la
propuesta, y que no se han incluido en el proceso, puede generar propuestas al
diseño que, igualmente viables, ayuden a mejorar la recaudación de las finanzas
estatales.218
Asimismo, Juan Amieva-Huerta recomienda que para que una reforma en la
administración tributaria sea efectiva en el mediano y largo plazo, la estrategia
debe seguir una guía completa para el proceso de recaudación y considerar cada
uno de los elementos como registro, recaudación, fiscalización, auditoría, servicios
al contribuyente y asuntos legales. Para el éxito de la reforma debe cumplirse con
cada uno de estos procesos.219
Con el estudio de los criterios definidos arriba, para esto es significativo estudiar
los actores, tanto públicos como privados, que intervienen en el proceso de las
políticas públicas, esto es, el Gobierno, la administración pública, los partidos
políticos, los organismos nacionales e internacionales, la empresa privada, los
grupos de interés, centros de investigación y medios de comunicación.220 Las
propuestas planteadas no representan un peligro ni inciden directamente en los
intereses de estos actores que intervienen en el proceso.
Del mismo modo, se necesita plantear los recursos necesarios con los que se
cuenta para proponer la política pública. Para ello se toma en cuenta lo señalado
por Manuel Tamayo en el sentido de que los recursos que se pueden utilizar en
las políticas públicas pueden ser financieros, humanos, organizativos y
tecnológicos.221
A continuación se muestra el diagrama que define el proceso de formulación,
diseño e implementación (en general, no a detalle) de la política pública:
218 La selección de criterios, en opinión de Bardach, “es el paso más importante para que los valores y la filosofía entren en el análisis de políticas, porque los ‘criterios’ son normas evaluativas utilizadas para juzgar la ‘bondad’ de los resultados de la política que han sido proyectados en cada una de las alternativas”. 219 Amieva-Huerta, Juan. Ob. cit. (pp. 106). 220 Santibañez, Alejandro, et.al. La racionalidad de los actores en políticas públicas: un esquema teórico para entender el funcionamiento de las democracias modernas. México: Colpos, 2006. (p. 3). 221 Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (Comps). La nueva administración pública. España, Alianza Universidad. 1997. (p. 3).
205
En este tenor, se considera que los principales mecanismos que ayudarán a que
los estados recauden mayores ingresos y que forman parte de la política pública
integral propuesta son los siguientes:
1. propuesta legal
2. propuesta institucional
3. estrategias y metodologías de fiscalización
4. servicios profesional de carrera
5. transparencia y rendición de cuentas
6. ética gubernamental
7. responsabilidad de los servidores públicos
8. uso de tecnología en la recaudación
A continuación, desde la perspectiva del marco lógico, se muestra el diagrama
general de la propuesta aquí definida:
206
6.1.1. Propuesta legal
Cuando se hace referencia a una propuesta legal, se dispone de un conjunto de
principios y normas (principalmente leyes) que dan vida y competencia a las
principales dependencias que, en este caso, conforman la administración pública.
En palabras de Pedro Torres, “se entiende por competencia, la capacidad jurídica
que tiene la autoridad constitucionalmente designada para legislar o ejecutar un
acto de gobierno o acto administrativo”.222 De tal manera que, para implementar
un apolítica pública, es necesario que la autoridad tenga las suficientes
capacidades jurídicas para materializarla.
La importancia del marco legal es directamente proporcional al grado del
desempeño que tiene una entidad en la realización de su encargo, esa es una
premisa fundamental.223 La existencia de un marco legal fuerte, sólido y bien
estructurado representa el principal apoyo para las autoridades que llevan a cabo
las diversas tareas de recaudación de los ingresos. 222 Torres, Pedro. Derecho y política pública. México, Editorial Tirant. El sistema normativo de competencias y su impacto en la política pública. 2015. (p. 21). 223 Esto en virtud de que los estados financieros de las entidades federativas así lo demuestran en los informes sobre pasivos contingentes. Véase por ejemplo la cuenta pública de 2014 del Estado de México o de Nuevo León.
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Legal
Actualizar marco jurídico y
facultades de recaudación
Crear / revivir impuestos en
desuso
Institucional
Departamentos administrativos
necesarios
Reformular subsecretaría de ingresos
Estrategias de fiscalización
Masivas / específicas y/o mixtas
Departamento de
inteligencia en la RFL
Servicio profesional de
carrera
Profesionalizar a los
servidores
Ingreso, capacitación, monitoreo y evaluación
Transparencia y rendición de
cuentas
Cuentas públicas
Ética gubernamental
Comité de ética
Promulgación de códigos y prohibiciones
Responsabilidad de servidores
públicos
3 de 3 de servidores
Tecnología en la recaudación
Contabilidad electrónica
Declaraciones y pago en
línea
Convenios de intercambio de
información fiscal
207
Entre las estrategias que Juan Amieva-Huerta señala para el éxito de una reforma
a la administración tributaria está la de identificar las leyes y decretos que deban
ser reformados:
“Un primer paso es determinar cuáles son las leyes que se necesitan, para
luego plantear la calendarización de la reforma legal y la definición del
proceso de cabildeo en el poder legislativo. Los cambios en la legislación
vigente deben ser determinados al principio del proceso de reforma para
que ésta sea ampliamente entendida y eventualmente apoyada por los
causantes”.224
Por otro lado, Andrea Greppi, en su trabajo Concepciones de la democracia en el
pensamiento político moderno, habla de la importancia del derecho en la
renovación del ideal democrático y de la importancia de encontrar un marco
institucional que defina la virtud política de la integridad:
“La renovación del ideal democrático pasa por el derecho, porque sin la
integridad, que es su virtud soberana, no cabe equilibrio entre los
opuestos principios que forman el tejido normativo de una sociedad
democrática. Se podrá decir, entonces, que la legitimidad de las
decisiones democráticas o proviene ya de la simple voluntad expresada
por las mayorías, sino de la capacidad del sistema político para hallar
soluciones correctas, así como de la capacidad del sistema judicial para
verificar que los políticos han adoptado soluciones acordes con la mejor
interpretación disponible de los principios y derechos. Y si alguien
pregunta cuáles son las decisiones mejores, contestaremos que son
aquellas que pueden ser justificadas por medio de un uso adecuado
(accurate) de la razón práctica. La mejor democracia es la que se
aproxima a este último ideal”.225
Así pues, para confirmar lo dicho en párrafos anteriores, es menester que las
entidades federativas cuenten con leyes (principalmente) que delimiten bien las
funciones de cada órgano estatal y que, sobre todo, velen por el respeto a los
derechos humanos, cuestión fundamental a abordar sobre todo en materia fiscal.
Cualquier política pública, desde el punto de vista legal, debe respetar dos
principios fundamentales: a) que de acuerdo al ámbito de competencias que
224 Amieva-Huerta, Juan. Ob. cit. (p. 112). 225 Geppi Andrea. Concepciones de la democracia en el pensamiento político contemporáneo. Constitucionalismo y mayorías. España, Editorial Trotta, 2007. (p. 37).
208
establece la legislación vigente, la autoridad pueda implementar la política pública
y b) que la política pública no afecte o grave derecho humano alguno.226
Está comprobado que un marco regulatorio débil es contradictorio con el objetivo
que tiene la Secretaría de Finanzas en recaudar mayores recursos, pues con un
medio de impugnación que el contribuyente interponga (y ante la resolución
favorable a este) provoca que la dependencia tenga que regresar lo recaudado y,
en algunos casos, incluso con los intereses que se efectuaron por el indebido
cobro. La causa es la existencia de un marco jurídico que no delimita bien las
atribuciones de cada entidad o que, por el contrario, extralimita las capacidades de
las autoridades de acuerdo con lo establecido en la ley, incluso en la propia
Constitución.
Un ejemplo será más claro: la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
determinado que, de acuerdo con los convenios de colaboración administrativa en
materia fiscal federal, las facultades de la Secretaría de Hacienda se delegan a las
autoridades de los estados, en donde dichas atribuciones serán ejercidas por el
gobernador de la entidad o por las propias autoridades que, conforme a las
disposiciones legales locales, estén facultadas para administrar contribuciones
federales.
Lo anterior implica que el ejercicio de las facultades por parte de las autoridades
locales dependerá de que el Estado, en su legislación, prevea atribuciones para
administrar contribuciones federales, entre las cuales la recaudación y
fiscalización deberán estar presentes. Se deberá, así, recurrir a dicha normativa,
en el entendido de que las facultades en cuestión deberán estar expresamente
señaladas en los convenios y ser acordes con el marco de coordinación fiscal del
que derivan; para lo cual se deducirán como disposiciones jurídicas locales, no
solo los ordenamientos en sentido formal y material, sino también las emanadas
de la facultad reglamentaria que posee el ejecutivo estatal.227
Por lo tanto, es muy importante que la legislación local sea sólida por lo que
corresponde a la delimitación de las facultades de las autoridades fiscales y su
régimen de competencias.
Y aunque pareciere que se trata solamente de una interpretación sin mayor efecto,
no es así, porque la importancia de esa disposición trae como consecuencia que
al contribuyente se le regrese el dinero recaudado por la omisión en los impuestos
226 Torres, Pedro. Ob. cit. (p. 24). 227 Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal. Para determinar si una autoridad local está facultada para ejercer las atribuciones derivadas de aquel, debe atenderse al marco normativo integral en la entidad federativa, inclusiva a las disposiciones reglamentarias emitidas por el ejecutivo local. Jurisprudencia. Contradicción de tesis 315/2013. Segunda Sala de la SCJN. Tesis 2ª./J. 165/2013 (SJF. 10ª época, Tomo II, febrero 2014, p. 1051).
209
de carácter federal, inclusive con el pago de intereses, lo que repercutirá en los
recursos que la federación le transfiera a la entidad dado los convenios signados.
Para poder dimensionar lo que esto puede ocasionar, en el estado de Nuevo
León, por ejemplo, en el informe sobre pasivos contingentes de la cuenta pública,
presentada por el Ejecutivo en 2014, se demuestra que para ese año la
contingencia fiscal del estado ascendió a 2 039 965 000 de pesos, lo cual
representa una contingencia de aproximadamente la recaudación total que se
obtiene del impuesto a la tenencia vehicular en ese estado.
Esta situación se presenta en la mayoría de las entidades federativas, por lo que
es necesario que en su legislación ordinaria se delimiten claramente la
competencia de las autoridades para administrar, comprobar, determinar y cobrar
ingresos federales, o bien, a merced del poder legislativo local, se exprese en la
propia ley la facultad del poder ejecutivo de constituir autoridades que se
encarguen de esas actividades.
Esto, como se trata de una interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es aplicable a todas las entidades federativas.228 Es un hecho claro y
concreto de la importancia de contar con un marco normativo robusto en cuanto a
las atribuciones y facultades que tiene la autoridad para recaudar un impuesto,
pero ello es solo un ejemplo de la importancia de la solidez que debe tener el
marco normativo del estado.
Con lo anterior, se recomienda a las entidades federativas que revisen las leyes
orgánicas que regulan las competencias y facultades de la administración pública,
así como los reglamentos internos de las secretarías de finanzas y tesorerías del
estado en los capítulos específicos de facultades y competencias de las
autoridades administrativas, sobre todo en los procedimientos de fiscalización que
se les hacen a los contribuyentes, esto involucra revisar las facultades de la
Secretaría de Ingresos, de la Dirección de Créditos y Cobranzas (o su
equivalente), la Dirección de Fiscalización (o su equivalente), la Dirección de
Recaudación (o su equivalente) para verificar que efectivamente tengan la
competencia necesaria para llevar a cabo la actividad que en el campo se realiza,
por ejemplo, para girar una orden de visita domiciliaria, para firmar en ausencia de
un funcionario, para notificar el ejercicio de una facultad de comprobación, incluso
para dar por concluido el ejercicio de la facultad, entre otras figuras como la
recaudación, cobro y determinación de los impuestos.
228 Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El artículo 217 de la Ley de Amparo que establece su obligatoriedad, no transgrede el artículo 1o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tesis aislada. Amparo directo en revisión 5534/2014. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tesis 2ª.XL/2015. (SJF. 10ª época, Tomo I, junio 2015, p. 1072).
210
Además del perjuicio económico en las finanzas estatales, la invalidez judicial de
una acción de Gobierno trae consigo el declarar la ineficiente acción
gubernamental, lo que genera problemas de rechazo de la sociedad.
“Es prácticamente imposible calificar de eficaz a un Gobierno que, al
actuar para resolver los problemas y las necesidades materiales de la
comunidad o de grupos de ella, deja de lado o transgrede valores
fundamentales de convivencia (libertades, derechos, tolerancia, respeto,
veracidad, equidad) o valores centrales de la relación republicana y
democrática entre el Gobierno y los ciudadanos, pues su transgresión
generará repudio social a la política decidida por el Gobierno, críticas a su
validez o idoneidad, y seguramente provocará problemas de otro tipo,
acoso más graves, que harán efímera o frágil la eventual solución del
problema o la satisfacción de la necesidad material”.229
Por otro lado, tal como ya se ha mencionado en apartados anteriores, es
importante que las entidades revisen periódicamente el marco de los elementos
esenciales de los impuestos a fin de que las legislaciones que crean las
contribuciones no se encuentren obsoletas o no contengan los postulados
necesarios a través de los cuales se permita obtener una mejor recaudación.
Sobre todo, de aquellos impuestos propios en donde la entidad es la encargada de
establecer únicamente el marco normativo a través del cual se desarrollará la
implementación del gravamen.
Por lo anterior recomendamos lo siguiente:
Primero, es importante que los estados dejen de ver el tema de las contribuciones
como un asunto de carácter estrictamente político, pues gracias a esto hoy
nuestro país tiene la menor recaudación tributaria de los Gobiernos subregionales
en comparación con otros países de la OCDE.
No obstante las entidades federativas en realidad no tienen las suficientes
facultades para imponer gravámenes y ser autónomas financieramente –como se
ha demostrado a lo largo de esta investigación–, resulta perjudicial que los
estados renuncien a las pocas potestades que se les han conferido por el grado
de centralización que existe en el país por un miedo a un probable desgaste
político.
Habría que realizar un análisis, desde esta perspectiva, a los impuestos que los
Gobiernos subnacionales deben detonar, como lo es el impuesto sobre lotería,
229 Aguilar, Luis. Introducción, en Freddy Mariñez y Vidal Garza (coords.) Política pública y democracia en América Latina: del análisis a la implementación. México, Editorial Porrúa. 1996. (p. 53).
211
rifas, sorteos, concursos y juegos con apuestas que grava el valor nominal de los
premios o boletos del sorteo o sobre el ingreso del ganador, además de gravar a
quien organice, celebre, o lleve a cabo ese tipo de hechos.
El impuesto sobre nóminas que grava la realización de pagos en dinero o especie,
por concepto de remuneraciones al trabajo personal prestado bajo dirección o
dependencia de un patrón. También, el impuesto sobre prestación de servicios de
hospedaje que grava a las personas físicas o morales que presten servicios de
hospedaje.
Entre en la lista de facultades impositivas está también el impuesto sobre
adquisición de vehículos automotores usados y/o bienes muebles usados, que
grava a la compra venta de vehículos de motor usados u otros bienes muebles
entre particulares. También el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos
automotores usados, que grava a las personas físicas y morales tenedoras o
usuarias de vehículos de motor usados. Impuestos adicionales, que consiste en un
porcentaje adicional con cargo a los contribuyentes, sobre los impuestos
ordinarios o sobre los derechos (determinados por la ley de hacienda), cuya
recaudación es destinada a instituciones o áreas determinadas en la legislación.
De igual manera, puede gravarse la celebración de diversiones y espectáculos
públicos, específicamente gravar a la venta total de boletos en eventos públicos
diversos; el impuesto sobre ejercicio de profesiones y/o honorarios, incluyendo el
ejercicio profesional de medicina, que grava los ingresos en efectivo o en especie
que se perciban en el libre ejercicio de una profesión, arte, oficio, actividad técnica,
deportiva o cultural.
Los impuestos cedulares que gravan los ingresos de las personas físicas por los
siguientes rubros: arrendamiento de bienes inmuebles, enajenación de bienes
muebles, por actividades profesionales, por actividades empresariales, según lo
establezca la respectiva ley hacendaria.
Por último, las entidades federativas deben desarrollar la capacidad suficiente de
crear un determinado impuesto ambiental, de acuerdo a las características de la
región, a fin de subsanar los gastos que se originan de la conservación del medio
ambiente en el territorio de cada uno de ellos; y aunque la teoría estima que este
tipo de impuestos tienen un fin extra fiscal (que no es precisamente el de
recaudar, sino el de mantener el orden de “quien contamina, paga”), se considera
necesario implementarlos a fin de amortizar los gastos destinados que se derivan
por la propia conservación del medio ambiente.
212
Impuestos estatales
1. Impuesto sobre nóminas
2. Impuesto sobre lotería, rifas, concursos y juegos con apuestas que grava el
valor nominal de los premios y la organización de estos eventos
3. Impuesto sobre prestación de servicios de hospedaje
4. Impuesto sobre adquisición de vehículos automotores usados y bienes
muebles usados
5. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos automotores usados
6. Impuesto sobre la celebración de diversiones y espectáculos públicos
7. Impuesto sobre ejercicio de profesiones u honorarios
8. Impuesto sobre ejercicio profesional de medicina
9. Impuestos cedulares
10. Impuestos ambientales
Elaboración propia.
En resumen, es importante que las entidades ejerzan una revisión integral de sus
legislaciones tributarias y ponderen las circunstancias específicas de cada
territorio, se delimiten los impuestos que arrojarían una mayor recaudación, bajo
los principios constitucionales y doctrinarios que existen.230
Lo anterior, sin dejar de lado el hecho de que los Gobiernos subregionales deben,
igualmente, revisar de manera integral los impuestos existentes a fin de no dejar
obsoleta su legislación fiscal, pues a medida que eso ocurre, los ingresos
estatales se verán mermados en su crecimiento.
A continuación mostramos el diagrama de flujo de acuerdo a la teoría del marco
lógico:
230 Todo gravamen debe respetar los principios de legalidad, proporcionalidad, equidad y destino al gasto público, que prevé el artículo 31 fracción IV constitucional.
213
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Legal
Actualizar marco Jurídico y revisar facultades y
competencias
Crear impuestos en desuso o actualizar los existentes
Impuesto sobre nóminas; impuesto sobre lotería, rifas, concursos y juegos con apuestas que grava el valor nominal de los premios y la organización de estos eventos; impuesto
sobre prestación de servicios de hospedaje; impuesto sobre adquisición de vehículos automotores usados y bienes muebles usados; impuesto sobre tenencia o uso de
vehículos automotores usados; impuesto sobre la celebración de diversiones y espectáculos públicos; impuesto sobre ejercicio de profesiones u honorarios; además el
ejercicio profesional de medicina; impuestos cedulares; impuestos ambientales
Revisar facultades y competencias en leyes
orgánicas y reglamentos de la subsecretaría de los órganos
de ingresos: recaudación, fiscalización, cobro
Facultades para girar órdenes de visita; para notificar algún
acto de autoridad; para firmar por ausencia de un
funcionario; para dar por concluida una orden de visita
214
6.1.2. Propuesta institucional
Las entidades federativas guardan diversas formas de organización dentro del
órgano que se encarga de la recaudación de impuestos, desde el nombre con el
que denominan a la secretaría encargada, que en la Ciudad de México es la
Secretaría de Finanzas, en Querétaro, Secretaría de Planeación y Finanzas; en
Jalisco, Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas; en Chiapas,
Secretaría de Hacienda y; en Nuevo León, Secretaría de Finanzas y Tesorería
General del Estado, solo por mencionar algunas.231
La denominación diferenciada atiende fundamentalmente a las razones históricas
con la que le han nombrado a lo largo de los años, pero esta dependencia se
encarga esencialmente de la recaudación de ingresos, la erogación de gastos, la
administración de la hacienda, contratación de deuda y administración financiera.
En la entrevista realizada al C.P. Encarnación Ramones Saldaña, Secretario de
Finanzas y Tesorería del municipio de San Pedro Garza García en el estado de
Nuevo León –de los municipios más eficientes en la recaudación de ingresos–,232
comentó sobre la importancia de ser eficientes administrativamente, de tal manera
que le permita al Estado serlo tanto en materia de ingresos como en la de gastos;
y con ello, evitar la corrupción y ser transparentes dentro de la propia
administración.233
Así, en virtud de lo anterior y como resultado de este estudio, y producto de la
implementación de las diferentes técnicas de investigación, se realizó un estudio
en el que se propone determinar los departamentos, direcciones, coordinaciones o
equivalentes, con las que cada Subsecretaría de Ingresos, y en general, la
Secretaría de Finanzas, deben contar para establecer una eficiente recaudación
de los impuestos propios y aliente, en ese orden de ideas, a mejorar la
recaudación de impuestos coordinados con la federación.
Actualmente esta última, la Secretaría de Finanzas está distribuida de la siguiente
manera:
231 De acuerdo a las leyes orgánicas de las administraciones públicas de las entidades federativas citadas. 232 Según datos del 2011 de ARegional, San Pedro Garza García fue el segundo municipio del país con mayor incremento a su recaudación de 2005 a 2009 233 Samuel: ¿Alguna propuesta u opinión en cómo se podría fortalecer el federalismo fiscal en México? C.P. Encarnación: Pues siendo como lo he dicho, verdad, siendo más eficientes, y evitar la corrupción. Y por eficientes me refiero a no tener una fuerte administración, porque hay mucho gasto corriente, por lo que es necesario ser más eficientes en los gastos y en los ingresos; y ser más transparentes también, definitivamente.
215
Con las recomendaciones que en este trabajo se presentan, la estructura de este
órgano quedaría conformada así:
Secretaría de Finanzas
Subsecretaría de Ingresos
Coordinación y Planeación Hacendaria
Fiscalización
Dirección de Recaudación
Créditos y Cobranzas
Coordinación General de
Ingresos
Subsecretaría de Egresos
Subsecretaría de Administración y
Planeación
216
Por su parte, la organización interna de la Subsecretaría de Ingreso es como
sigue:
Secretaría de Finanzas
Subsecretaría de Ingresos
Ingresos coordinados
Fiscalización
Contencioso
Inteligencia Recaudatoria
Dirección General de Recaudación
Subsecretaría de Egresos
Subsecretaría de Administración y
Planeación
Auditoría Interna
Procuraduría Fiscal
Orientación al Contribuyente
217
Y, de acuerdo a las recomendaciones que aquí se hacen, quedaría así:
Del mismo modo, las siguientes unidades administrativas le otorgan un enfoque al
camino de la recaudación, el cual involucra principalmente el siguiente proceso:
Subsecretaría de Ingresos
Coordinación y Planeación Hacendaria
FiscalizaciónDirección de Recaudación
Créditos y Cobranzas
Coordinación General de
Ingresos
Subsecretaría de Ingresos
Ingresos Coordinados
Fiscalización ContenciosoInteligencia
Recaudatoria
Dirección General de
Recaudación
218
Sobre la definición de los departamentos administrativos de la Secretaría de
Finanzas, cabe mencionar que primero, es sumamente importante establecer una
Dirección General de Recaudación que se encargue de diseñar, medularmente, la
política de ingresos y evaluar sus resultados y el efecto recaudatorio de todas las
reformas que se propongan, coordinar las unidades administrativas dependientes
dentro de la secretaría, recomendar sistemas y procedimientos para mejorar la
recaudación, identificar áreas de oportunidad dentro de la Subsecretaría de
Ingresos y, proponer alternativas de ingresos a la secretaría en un momento
determinado.
Se necesita una unidad administrativa encargada específicamente de la atención
de los ingresos coordinados, para que, de acuerdo a lo se ha visto en las
propuestas normativas, formule las sugerencias del estado para fortalecer el
federalismo ante el Gobierno federal, programe los ingresos estatales por
concepto de participaciones y aportaciones federales y otros ingresos derivados
de la coordinación fiscal, participe en la formulación del presupuesto de ingresos
del estado y presente el plan financiero del Estado, a fin de incrementar los
recursos provenientes de participaciones, aportaciones federales y otros ingresos
de carácter federal. Asimismo, esta unidad administrativa deberá mantener
contacto directo con los municipios, en miras de repartir las participaciones
federales y estatales, así como con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
para determinar los montos que provengan de ingresos federales y proporcionar
los elementos necesarios para su proyección. Entre sus tareas, también tendrá
que vigilar la correcta determinación de las participaciones federales distribuidas al
estado, formular propuestas tendientes a fortalecer las finanzas estatales en los
rubros de coordinación fiscal del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y
mantener una coordinación directa con el grupo que corresponde de la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales; del mismo modo, en caso de ser necesario,
Inteligencia recaudatoria
¿Cómo recaudo más y mejor?
Auditoría fiscal
¿A quién y cómo voy a revisar?
Contencioso fiscal
¿Cómo me voy a defender?
219
determinará la activación de los medios de defensa legal adecuados en materia
federal para el reparto de los recursos federales.
Es sustancial un departamento especializado de inteligencia recaudatoria que
tenga como función principal el de generar, obtener, analizar, consolidar y revisar
el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, a través de los
padrones instituidos para cada una en específico; además, deberá investigar a los
contribuyentes que están incumpliendo en el pago de los impuestos, como lo son
aquellos que viven en la informalidad o que no están adheridos a los padrones de
contribuyentes, para lo cual deberá aportar los elementos necesarios al
departamento de auditoría o al contencioso para que se ejerzan las facultades de
comprobación correspondientes o se aporten, dependiendo del caso en
específico, mediante las vías administrativas, civiles o penales, las pruebas
necesarias al efecto.
Este departamento también tendrá que investigar los potenciales recaudatorios y
de proyección a largo plazo de los ingresos de la Secretaría de Finanzas y,
requerir a todas las unidades administrativas, órganos desconcentrados,
delegaciones y diversas entidades de la administración pública que proporcionen
la información y documentación necesaria para la investigación; igualmente,
participará en foros y eventos relacionados, consultas a expertos, instituciones
académicas y de investigación a efecto de mejorar la recaudación fiscal. Este
departamento sería la piedra angular para cumplir con ese objetivo.
En lo específico, se señala que, derivado de las reformas al Código Fiscal de la
Federación a finales de 2014, así como a las leyes especiales en materia fiscal
como lo es la Ley del Impuesto sobre la Renta o la Ley del Impuesto Especial
Sobre Producción y Servicios, se implementaron acciones para mejorar la labor de
fiscalización del Servicio de Administración Tributaria, de la cual las entidades
federativas, a través de los convenios de colaboración, se pueden aprovechar
para recaudar inteligentemente.
A partir del establecimiento de ciertos mecanismos fiscales, tales como la
generalización del Comprobante Fiscal Digital por Internet como mecanismo único
de facturación, la desaparición de las facilidades de comprobación para algunos
sectores, la obligación de llevar la contabilidad electrónica y entregarla
mensualmente al SAT, la incorporación del buzón tributario y revisiones fiscales, el
inicio en el proceso del timbrado de la declaración de operaciones con terceros, se
estará en la posibilidad de programar inteligentemente los procesos de
fiscalización y cobro de los impuestos a través de los cruces de información semi-
automatizados, así como el cruce de información en las declaraciones,
informativas y pagos. Ello, le permitirá a la autoridad fiscal detectar
comportamientos de los contribuyentes en un plazo relativamente corto y sin
220
mayor inversión económica; lo anterior, de acuerdo a los convenios de
coordinación que tienen que celebrar las entidades federativas con el órgano
fiscalizador federal. El departamento de inteligencia recaudatoria se encargaría de
este función.
Ahora bien, para la creación de esta, además del reordenamiento estructural de
competencias y facultades, se requieren ciertos recursos humanos, entre ellos:
quien dirija el departamento y, por lo menos, cinco especialistas, abogados o
contadores que se encarguen exclusivamente de la investigación a las prácticas
indebidas, elusivas, evasivas y planeaciones fiscales agresivas, para sus demás
tareas se podrán ayudar con los diversos departamentos de las secretaría.
Se necesita aproximadamente una partida anual extra de 2.5 millones de pesos
para contemplar la nómina de este nuevo departamento, en la inteligencia de que
el director del departamento obtenga 50 000 pesos mensuales y los cinco
especialistas con un sueldo de 30 000 pesos mensuales cada uno.
Es pertinente señalar que la Unidad de Inteligencia Recaudatoria debe depender
directamente de la Subsecretaría de Ingresos, por ser un órgano especializado
que cumple únicamente con el objetivo de analizar e investigar el correcto
cumplimiento de las obligaciones fiscales, y por tanto, es la materia que atiende
exclusivamente al campo de los ingresos; por otro lado, esta unidad se dedicaría
exclusivamente a dicha tarea, por lo que se contrarresta cualquier intención que
tenga la administración de usarla en perjuicio de los contribuyentes y de
convertirla en terrorista fiscal.
El proceso para la fiscalización, derivado de esta nueva normativa, sería el
siguiente:
Fuente: Elaboración propia.
Información de
contabilidad electrónica
Buzón tributario
Revisiones electrónicas
(declaración de operaciones con terceros, cruce de información)
Resolución de autoridad
221
El manual del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) sobre
inteligencia fiscal,234 entiende a la inteligencia fiscal como el uso de técnicas
especializadas que buscan la producción y salvaguarda de los conocimientos, con
el objetivo de asesorar a la administración tributaria en el combate a la elusión
fiscal, a la evasión fiscal y a los ilícitos aduaneros.235
Bajo esta línea, la Unidad de Inteligencia Recaudatoria se configura con una
estructura centralizada, con la suficiente autonomía financiera, que mantenga una
coordinación de las actividades de inteligencia fiscal con otros organismos de
Estado, con una base normativa de actuación que contenga perfiles y habilidades
definidos para los funcionarios que participen en la inteligencia fiscal, con fuentes
de información y herramientas para la inteligencia, y con técnicas y metodologías
de actuación definidas.236
Se torna indispensable, también, una Dirección de Auditoría Fiscal o Fiscalización
que, primordialmente, formule un programa de auditoría fiscal local y que se
sintonice con la Secretaría de Hacienda en los ingresos coordinados en donde se
establezca primordialmente el número de actos para revisar las declaraciones de
los contribuyentes, visitas domiciliarias, revisiones de gabinete, verificación de
expedición de comprobantes fiscales, entre otros actos de fiscalización. Esta
dirección también deberá de ordenar y practicar, en los términos de la legislación
fiscal, los actos de fiscalización de los contribuyentes; imponer multas por
infracciones a disposiciones legales en materia de su competencia; comunicar a la
autoridad competente los hechos delictivos tanto de servidores públicos como de
contribuyentes en materia financiera en perjuicio de la hacienda estatal;
monitorear los diferentes sistemas de registro estatal de contribuyentes para
comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales; notificar los actos
derivados del ejercicio de las facultades de comprobación y las resoluciones que
determinen créditos fiscales; ordenar y practicar el embargo precautorio para
asegurar el interés fiscal y determinar los impuestos, con actualizaciones y
accesorios de carácter federal o estatal que resulten a cargo de los
contribuyentes.
Se considera importante contar con un departamento especializado en lo
contencioso fiscal, que tenga las facultades de representar a la secretaría y al
Estado ante los tribunales judiciales y administrativos, tanto locales como
federales, en materia fiscal y administrativa, así como elaborar los documentos
mediante los cuales se ejerciten acciones, se opongan excepciones y defensas
por parte de la secretaría y sus unidades administrativas; representar al Estado en
234 El CIAT está conformado por Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos de América, Francia y Países Bajos. 235 Brasil y CIAT. Manual CIAT sobre inteligencia fiscal. Brasil, CIAT, 2007. (p. 13). 236 Brasil y CIAT. Ob. cit. (pp. 13-53).
222
los juicios de amparo, nulidad, civiles, penales y mercantiles cuando la secretaría
sea requerida en juicio; formular las denuncias o querellas ante el Ministerio
Público por la presunta comisión de delitos de los servidores públicos y elaborar
las resoluciones a los recursos administrativos que establece el Código Fiscal
emitidos de las facultades que se desprenden de los convenios de colaboración
administrativa.
Estos organismos son necesarios dentro de la subsecretaría de ingresos de las
entidades. A continuación se muestra el organigrama del ramo, no sin antes dejar
en claro que este tiene como propósito el delimitar las unidades administrativas
óptimas e indispensables con las que se debe contar, para lo cual se
contemplaron todos los procesos de la recaudación de una contribución: desde el
pago espontáneo de un contribuyente hasta el cobro de manera judicial. Sin
embargo, este modelo es flexible, pues se deberá adecuar a las características de
cada entidad, de manera que se implementen otros departamentos que ayuden a
cumplir los objetivos.
Existen otras unidades administrativas que, si bien, no dependen de la
Subsecretaría de Ingresos sí deben formar parte de la Secretaría de Finanzas, y
están orientadas a cumplir con el objetivo de que, institucionalmente, se generen
las condiciones necesarias para que exista una mayor recaudación de ingresos.
Estas son: Auditoría Interna, Procuraduría Fiscal y Orientación al Contribuyente.
La Auditoría Interna será el departamento que elabore programas que se aplicarán
en las diversas unidades administrativas de la secretaría e inclusive en órganos
desconcentrados del propio sector, además de llevarlos a cabo; asimismo,
Subsecretaría de Ingresos
Ingresos coordinados
Fiscalización ContenciosoInteligencia
Recaudatoria
Dirección General de
Recaudación
223
realizará las auditorías a las direcciones y unidades administrativas. evaluará y
vigilará el control interno de información en cada una de las direcciones y
departamentos, revisará que las unidades atiendan las observaciones derivadas
de las auditorías, desahogará los procedimientos para determinar y fincar las
responsabilidades administrativas a los servidores públicos dentro de la secretaría
y que formule las actas administrativas a los servidores por irregularidades en sus
funciones.
La Procuraduría Fiscal debe ser la encargada de comparecer y representar a la
secretaría en toda clase de contratos, convenios y juicios en los que forme parte,
así como en los conflictos contenciosos administrativos y fiscales federales y
estatales; también dará seguimiento a todos los juicios que se susciten, brindará
asesoría jurídica a las unidades administrativas y tesorerías de los municipios en
el cumplimiento de sus obligaciones fiscales cuando así lo requieran, generará las
disposiciones normativas de la secretaría para la aplicación de la legislación fiscal
estatal, mantendrá actualizado el acervo de leyes, reglamentos, acuerdos,
circulares y otras disposiciones según los criterios emitidos por los tribunales
federales y estatales en materia fiscal y administrativa, inclusive aquellas
derivadas de la materia de amparo, tribunales colegiados o Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
La Dirección General de Orientación y Asistencia al Contribuyente, cuyo
departamento será el encargado de brindar asistencia a los contribuyentes en
materia fiscal coordinada y estatal, para el mejor cumplimiento de sus
obligaciones, operará los módulos de orientación y asistencia al contribuyente y
los mecanismos de pago en línea, resolverá las consultas sobre trámites de toda
índole fiscal, apoyará a los contribuyentes en la realización de todos los trámites
para pago de impuestos, incluyendo además la elaboración de formularios y otros
trámites administrativos, dará a conocer a los contribuyentes los medios de
defensa con los que cuenta en caso de algún acto arbitrario de la autoridad fiscal,
promoverá una cultura fiscal que tenga por objeto el cumplimiento voluntario y
oportuno de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, colaborará con las
demás unidades administrativas a fin de orientar a los ciudadanos en cualquier
trámite, y emitirá recomendaciones de políticas en materia de métodos de pago de
impuestos, que ayude a la administración a recaudar mayores ingresos.
Esta formación institucional, tanto en el ramo de los ingresos en la Secretaría de
Finanzas, así como en las demás ramas que inciden en la recaudación en esas
vertientes, tiene como objeto consolidar el proceso de recaudación de ingresos
propios; no obstante, también está enfocado en privilegiar la recaudación de
ingresos federales dentro de la entidad.
224
A continuación, se presenta el organigrama mínimo del cual ya hemos hablado,
que son los que inciden directa o indirectamente en el nivel de recaudación:
Elaboración propia.
De este modo, definimos el diagrama de acuerdo al marco lógico, que planteamos
en esta actividad:
Secretaría de Finanzas
Subsecretaría de Ingresos
Ingresos coordinados
Fiscalización
Contencioso
Inteligencia Recaudatoria
Dirección General de
Recaudación
Auditoría Interna
Procuraduría Fiscal
Orientación al Contribuyente
225
6.1.3. Estrategias y metodologías de fiscalización a contribuyentes
Uno de los problemas que enfrenta frecuentemente una determinada secretaría es
ver la manera en que fiscalizará a los contribuyentes, es decir, cómo va a revisar
el cumplimiento de las obligaciones fiscales; para ello debe tener un sistema muy
estructurado que le ayude a cumplir con el objeto de la recaudación, pero también
para ejercer las facultades de comprobación, de manera ordenada y metódica, al
potencial de contribuyentes de un determinado tributo.
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Institucional
Subsecretaría de Ingresos
Dirección General de Recaudación;
Unidades administrativas:
Atención a los ingresos coordinados, inteligencia recaudatoria, auditoría
fiscal; contencioso fiscal;
Auditoría interna; Procuraduría Fiscal,
Atención a los contribuyentes
Subsecretaría de egresos
Direcciones
Unidades administrativas
Subsecretaría de Administración.
Direcciones
Unidades administrativas.
226
La fiscalización propicia el ingreso a las arcas del Estado de los recursos que
potencialmente contemplan las leyes de hacienda estatales; en el ámbito federal,
por ejemplo, desde el año 2013 al cuarto trimestre de 2015, se ha incrementado
sostenidamente la recaudación por actos de fiscalización, al pasar de 118 000
millones a 140 000 millones de pesos.237
La fiscalización a los contribuyentes consiste en una estrategia para alcanzar la
justicia, la equidad y la eficiencia en la recaudación; bajo esos principios, es un
procedimiento destinado a revisar el correcto cumplimiento de las obligaciones
tributarias principales por parte de los contribuyentes, así como algunas
accesorias o formales contenidas en la normativa legal vigente. Tiene tres fines
principales:238
a) Verificar que las declaraciones de impuestos sean expresión leal de las
operaciones registradas en los libros de contabilidad y de sus pólizas, y
materializar todas las transacciones económicas efectivamente
realizadas.
b) Establecer si las bases imponibles, créditos, exenciones, franquicias,
tasas e impuestos, están debidamente determinados y de existir
diferencias, proceder a efectuar el cobro de los tributos con los
consecuentes recargos legales.
c) Detectar oportunamente a quienes no cumplen con sus obligaciones
fiscales.
Así, la fiscalización no es más que un conjunto de tareas cuya finalidad es instar a
los contribuyentes a cumplir su obligación tributaria. No obstante, evidentemente
no se aplica a todos los contribuyentes, pues es imposible, por ello, para realizarla,
es necesario que se seleccionen a los contribuyentes.239Existen dos tipos de
proceso de fiscalización: los masivos y los selectivos. Los primeros corresponden
a los planes que enfrentan a un número significativo de contribuyentes, a través de
procedimientos más estructurados de atención y fiscalización, y que cuentan para
su ejecución con un apoyo informático uniforme a lo largo del país, con objeto de
lograr eficiencia y efectividad en dicha intervención fiscal. Los segundos
corresponden a los planes orientados a actividades económicas o grupos
específicos de contribuyentes que muestran un incumplimiento mayor, tienen un
237 Informe tributario y de gestión. Cuarto trimestre 2015. Servicio de Administración Tributaria, México. (p. 9). 238 Procedimiento de auditoria. Circular No. 58 del 21 de septiembre del 2000. Servicio de Impuestos Internos. Chile. 239 Camacho, S. Análisis de la incidencia del sistema tributario en la economía nacional. Maracay; UC. Venezuela. (p. 114).
227
enfoque menos estructurado y dependen del objetivo que se desea alcanzar con
cada programa.240 Un ejemplo de un proceso de fiscalización masivo se da
cuando la autoridad revisa si los contribuyentes están dados de alta en el padrón,
y un ejemplo de revisión selectiva se presenta cuando la autoridad realiza un
cruce de facturación.
De acuerdo con la teoría de los procesos de fiscalización masivos, específicos y
mixtos, en cada una de las potestades impositivas se debe limitar cuál es el tipo
fiscalizador que más conviene, conforme a las características de cada uno de
ellos, para lo cual se toma en cuenta la posible existencia de un padrón de
contribuyentes, la potencialidad de sujetos de los impuestos, el tipo de impuesto
(directo o indirecto) y la posible existencia de retenedores del impuesto.
Impuestos estatales
1. Impuesto sobre nóminas Masivo
2. Impuesto sobre lotería, rifas, concursos y juegos
con apuestas que grava el valor nominal de los
premios y la organización de estos eventos
Mixto
3. Impuesto sobre prestación de servicios de
hospedaje
Selectivo
4. Impuesto sobre adquisición de vehículos
automotores usados y bienes muebles usados
Selectivo
5. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos
automotores usados
Selectivo
6. Impuesto sobre la celebración de diversiones y
espectáculos públicos
Selectivo
7. Impuesto sobre ejercicio de profesiones u
honorarios
Masivo
240 Servicio de impuestos internos. Fiscalización. Información vigente a 2015. Chile.
228
8. Impuesto sobre ejercicio profesional de medicina Masivo
9. Impuestos cedulares Selectivo
10. Impuestos ambientales Masivo
Fuente: Elaboración propia.
A su vez, existen procesos de fiscalización informática y de campo. La primera,
como su nombre lo indica, hace uso de la tecnología para cruzar la información,
con el objetivo de verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones de los
contribuyentes; el segundo, se refiere al uso de recursos humanos para fiscalizar
las operaciones de los sujetos obligados por la ley.241
Sin embargo, se advierte que en la implementación de las técnicas de
investigación, en materia de la fiscalización a contribuyentes, no existe estrategia
para fiscalizar; en otras palabras, se hace al azar, no hay ni una metodología ni un
sistema que recaude los datos arrojados o que fiscalice en función de los que
tiene la autoridad, al menos en el ámbito estatal. Esto sin duda vuelve lesivo al
propio Gobierno, porque no tiene una habilidad definida para llevar a cabo la
fiscalización.
Llega a ser dañino para el contribuyente, por un lado, porque presionan, incluso de
manera molesta, a quienes en realidad están cumpliendo con sus obligaciones
fiscales y, por otro lado, porque en muchos casos, los que no cumplen con ellas
no son objeto de fiscalización. Por este motivo es importante establecer una
estrategia y, sobre todo, una metodología para ejercer las facultades que de
acuerdo a la ley se habilita a través de un sistema transparente y sin tendencias ni
vicios.
Para robustecer esto, el C Consejero Jurídico de la Secretaría de Finanzas y
Tesorería General del Estado de Nuevo León, licenciado Eugenio Valdés
Adamchik, dice:
“Lo que se busca (con las estrategias y metodologías de fiscalización) es
una presencia fiscal y un efecto colateral, que la gente sepa que se están
llevando a cabo campañas de fiscalización; ya que se distribuyen en
diferentes segmentos, hay campañas masivas o revisiones masivas donde
se busca si estás dado de alta o no, en otros casos son revisiones de
241 Selección de contribuyentes a fiscalizar. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. París, Francia. Conferencia técnica del CIAT. 6 al 10 de noviembre de 1995. Obtenido de:: http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/selcontri.htm
229
gabinete, cruce de facturaciones o cuentas bancarias, y también lo que es
la visita domiciliaria, se buscan ciertos factores donde se sabe que se es
más efectivo”.
Lo que nos permite concluir que las metodologías se basan más en materias
específicas, y se conjuntan con la efectividad de las mismas. En particular, el
proceso de fiscalización de campo, evidentemente, se traduce en que la relación
de número de contribuyentes por funcionario es muy elevado, por lo que no es
factible establecerlo a todo el universo; así pues, la administración tributaria estará
imposibilitada para controlar las actuaciones de todos los contribuyentes, y por
tanto, es menester focalizar la actuación en solo algunos de ellos.
Actualmente, la mayoría de las entidades federativas tienen como facultades de
comprobación de campo el rectificar los errores aritméticos que aparecen en las
declaraciones, así como el requerir a los contribuyentes su contabilidad para
revisarla y solicitar los datos, documentos o informes que se les precisen, visitar a
los contribuyentes, revisar los dictámenes formulados por contadores públicos,
practicar algún avalúo de los bienes y recabar informes de funcionarios públicos,
principalmente. A partir de dichas facultades se deben emplear metodologías para
fiscalizar a los contribuyentes.
Antes de entrar a las metodologías de fiscalización específicas por cada facultad
de comprobación, es necesario recomendar a las entidades federativas la
implementación de una nueva capacidad para la autoridad, como lo es la conocida
“revisión electrónica”.
Una revisión electrónica consiste en que la autoridad, de acuerdo a la información
contable y a la documentación que tiene en su poder, revisa uno o más rubros o
conceptos de una o varias contribuciones. Esta capacidad beneficia a los estados,
porque se reduce el tiempo que actualmente se consume en las revisiones a los
contribuyentes a través de una visita domiciliaria o de la revisión de información,
por ejemplo; además, cumple con el objetivo de ampliar el universo a las
revisiones de los contribuyentes.
Esta nueva capacidad de revisión ya fue implementada en 2014 a nivel federal y
tiene un procedimiento específico que le permite al Estado revisar de manera
pronta y efectiva información contable, que combate eficazmente la evasión fiscal;
así, debido a la experiencia obtenida en el ámbito federal, las entidades pueden
homologar esta práctica a nivel local para su implementación.
De hecho, en fechas recientes, ya la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
declarado, a través de la jurisprudencia, que este sistema o medio electrónico es
230
constitucional, y por lo tanto, los gobernados deben de cumplir con su contabilidad
de manera electrónica.242
El procedimiento que se debe seguir es el siguiente:243
a) Con base en información y documentación en poder de la autoridad
fiscal, esta, a través de una revisión, dará a conocer los hechos u
omisiones en el cumplimiento de las obligaciones fiscales, en el pago de
las contribuciones mediante de una resolución que contenga la
preliquidación respectiva.
b) En esta resolución se le requerirá al contribuyente para que manifieste lo
que a su derecho convenga y proporcione la información y
documentación que pretenda desvirtuar las irregularidades o acreditar el
pago de las contribuciones o aprovechamientos consignados en la
propia resolución; si el contribuyente acepta la resolución puede optar
por corregir su situación fiscal mediante el pago de las contribuciones
omitidas, y gozar de los beneficios que la ley pueda establecer.
c) Una vez recibidas y analizadas las pruebas e información proporcionada
por el contribuyente, la autoridad fiscal identifica los elementos que
deban ser verificados y podrá efectuar un segundo requerimiento al
ciudadano, o bien, solicitará información y documentación a un tercero
para que coteje la información proporcionada; una vez obtenida la
información que la autoridad necesite, se contará, a partir de ese
momento, de un plazo estimado para que la autoridad emita la
liquidación respectiva.
En efecto, mediante esta medida, la autoridad disminuirá los plazos para fiscalizar
a un contribuyente, en comparación con el tiempo efectuado en las demás
revisiones fiscales; conjuntamente, los particulares deberán de enviar su
contabilidad de manera electrónica para que la autoridad tenga la oportunidad de
contar con las bases necesarias a efecto de revisarla.
Esta medida permitirá homologar los procesos y técnicas utilizadas en los estados
para fiscalizar electrónicamente, aumentará la presencia fiscal a través de la
multiplicación de los actos de autoridad al incrementar la percepción de riesgo
hacia los contribuyente, se contará con papeles de trabajo electrónicos
242 Según la contradicción de tesis 334/2015, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en donde se determinó que no procedía conceder la suspensión en el juicio de amparo en contra de la aplicación del artículo 28 fracción III del Código Fiscal de la Federación. Tesis que está pendiente por publicar. 243 Según artículo 42, fracción IX y 53-B del Código Fiscal de la Federación para 2016.
231
automatizados con cédulas de prellenado antes de que la autoridad fiscal inicie el
ejercicio de facultades de comprobación, y se reducirán los plazos para concluir
las auditorías y disminución de costos administrativos para la autoridad.
En este caso en concreto, cabe hacer alusión a lo dicho en la entrevista realizada
al catedrático doctor Gerardo Guajardo:
“Yo pienso que particularmente con la reforma fiscal reciente, el Gobierno
federal está dando una paso adelante con respecto a las entidades
federativas de los municipios en cuanto a la fiscalización, lo que se está
básicamente planteando es la conformación de la factura electrónica, de la
nómina electrónica de discrepancia fiscal, del manejo a través de cuentas
bancarias, etc. Básicamente lo que han hecho es dar un salto
verdaderamente importante en la fiscalización; sería conveniente que las
entidades federativas en su propio ámbito de influencia y de acuerdo con
las potestades recaudatorias que ellos tienen, implementen acciones que
siguieran la misma receta que el gobierno federal, como lo es el uso
intensivo de la tecnología de información; creo que eso es algo que los
municipios también deben contar con la actualización de toda la
información del contribuyente y la actualización del contribuyente así como
la calidad en la información de los de los padrones; no hay que olvidar que
la Secretaría de Hacienda a hecho un esfuerzo muy importante para
actualizar la información de los padrones del contribuyente, para ubicar
donde están sus verdaderos domicilios, del mismo modo es importante
aprovechar la tecnología de información y tratar de fiscalizar
prácticamente en tiempo real esas acciones, creo que en la medida de lo
posible los gobiernos estatales y municipales deben de aplicar esa misma
receta para las potestades recaudatorias.244
244 Samuel García: Sí, ¿qué estrategias o metodologías propondría en materia de fiscalización? La que ejerce el estado a los ciudadanos, y si dentro de esta nueva metodología hay un acercamiento con autoridad federal o un distanciamiento. Dr. Guajardo: Yo pienso que, particularmente, con la reforma fiscal reciente, el Gobierno federal está dando una paso adelante este con respecto a las entidades federativas de los municipios en cuanto a la fiscalización, lo que se está básicamente planteando es la conformación de la factura electrónica, de la nómina electrónica de discrepancia fiscal, del manejo a través de cuentas bancarias etc. Básicamente lo que han hecho es dar un salto verdaderamente importante en la fiscalización; sería conveniente que las entidades federativas en su propio ámbito de influencia y de acuerdo con las potestades recaudatorias que ellos tienen, implementen acciones que siguieran la misma receta que el Gobierno federal, en el caso del impuesto sobre la renta y otros impuestos federales tal eso el uso intensivo de la tecnología de información; creo que eso es algo que los municipios también deben contar con la actualización de toda la información del contribuyente y la actualización del contribuyente así como la calidad en la información de los de los padrones; no hay que olvidar que la Secretaría de Hacienda a hecho un esfuerzo muy importante para actualizar la información de los padrones del contribuyente para ubicar donde están sus verdaderos domicilios, del mismo modo es importante aprovechar la tecnología de información y tratar de
232
Del mismo modo, es importante que las secretarías de los estados, encargadas de
los ingresos, celebren convenios de colaboración para poder acceder a esta
información, y que con ello, la autoridad estatal esté en la posibilidad de fiscalizar
en los impuestos.
Aunado a esta nueva facultad de comprobación, que pueden explotar las
entidades, se estima pertinente que las diversas secretarías y unidades
administrativas ejerzan, sobre todo en las “revisiones de escritorio” y en las visitas
domiciliarias, estrategias que permitan tener una mayor presencia y efectividad en
la fiscalización, para combatir con ello la elusión fiscal. Así pues, es menester
utilizar criterios que permitan a las administraciones tributarias restringir todo el
universo de los contribuyentes.
Existen diversos criterios a través de los cuales se pueden segmentar a los
obligados y privilegiar la asignación de recursos destinados a fiscalización a
determinadas actividades económicas, dada su importancia en el potencial de la
recaudación. Por su parte, los contribuyentes se pueden segmentar de acuerdo a
la asignación de recursos en función a su tamaño, para lo cual deberán considerar
la cantidad de impuestos que pagan; asimismo, se puede privilegiar la
segmentación de acuerdo al criterio de la localización de los contribuyentes;
también puede basarse en la organización jurídica y económica de los
contribuyentes y tomar en cuenta a quienes tienen un mayor nivel de formalidad
en sus operaciones; por último, la fiscalización se puede focalizar de acuerdo a los
recursos por tipo de impuesto.
No obstante, y es menester recalcar, existen otras formas y mecanismos
complementarios a través de los cuales es posible conseguir una mayor presencia
fiscal y evadir la elusión, como lo es, inclusive, el tratar de privilegiar la retención
de los impuestos.
Del estudio realizado, se contempla que en todas las entidades federativas el
impuesto propio del cual se obtiene mayor recaudación es el correspondiente a
nóminas; a partir de esta contribución se desarrollará una metodología adecuada
para su fiscalización, la cual se detalla a continuación:
El pago del impuesto sobre nóminas debe efectuarse mensualmente, y se debe
presentar, al efecto, la declaración correspondiente, ya sea en internet o
directamente en las oficinas recaudadoras en las formas que la administración
tributaria efectúe.
fiscalizar prácticamente en tiempo real esas acciones, creo que en la medida de lo posible los gobiernos estatales y municipales deben de aplicar esa misma receta para las potestades recaudatorias.
233
A partir de dichas declaraciones se generará una base de datos con la que se
clasificará, por zonas o apartados, a todos los contribuyentes; es decir, luego de
auditar a través de los diversos actos de fiscalización a los contribuyentes, se
generará una primera tendencia que la revisión arrojará, luego se realizará una
segunda y después una tercera, para así crear un patrón de comportamiento del
contribuyente que nos permitirá clasificarlo en alguno de los siguientes apartados:
Apartado 1: contribuyentes que cumplen y no tienen la intención de evadir.
Apartado 2: contribuyentes que cumplen, pero tienen intenciones de no cumplir o
evadir.
Apartado 3: contribuyentes que no cumplen, pero tienen intenciones de cumplir.
Apartado 4: contribuyentes que no cumplen o evaden.
Apartado 5: contribuyentes que no cumplen y evaden y son presuntos
responsables de delitos.
De estos apartados, las zonas 4 y 5 son los contribuyentes a los cuales se debe
poner especial atención, de tal forma que se deberá orillarlos a que se trasladen a
los primeros apartados de la clasificación, y si existe alguna presunción de delito,
se tendrá que hacer saber a las autoridades competentes. Esta clasificación nos
permitirá que la selección de los contribuyentes sea dirigida y no al azar. Del
mismo modo, es importante que las secretarías de los estados, encargadas de los
ingresos, celebren convenios de colaboración para poder acceder a esta
información y que con ello la autoridad estatal esté en la posibilidad de fiscalizar
en los impuestos.
Ahora bien, una vez obtenidas las declaraciones y la información histórica de las
mismas, la autoridad debe tener en cuenta el uso de información externa que
permita contar con información adicional a la declaración efectuada por los
particulares, a partir de diversas solicitudes de información con terceros y con la
información que ya cuenta la autoridad tributaria en su base histórica de datos.
Esta información será la obtenida, por ejemplo, de las retenciones declaradas, los
pagos provisionales efectuados, la información de deducciones realizadas por los
particulares, los avisos de inscripción, apertura o cierre de sucursales, cambio de
nombre, razón social, domicilio, traspaso o suspensión de actividades, la
utilización de estímulos fiscales, la información obtenida por parte del contador
público registrado, entre otro tipo de información.
A partir de dicha clasificación y de la información adicional, la autoridad sabrá a
qué contribuyentes fiscalizar para hacer que cumplan, puntual y en forma, el pago
234
del impuesto, a través de una revisión electrónica, una visita domiciliaria o una
revisión de escritorio, lo cual provocará ello una mayor recaudación de ingresos.
Este tipo de clasificaciones debe compulsarse con otra distribución de
contribuyentes que permita seguir con el objetivo planteado, como lo es el
clasificar de acuerdo al nivel de recaudación por contribuyente, según las
características de cada estado; para lo anterior se tomará en cuenta los
antecedentes que reflejan un comportamiento tributario. Un ejemplo es la
clasificación siguiente:
Contribuyentes Rangos
A++ De 300 000 en adelante
A+ De 200 000 a 300 000
A De 100 000 a 200 000
B++ De 70 000 a 100 000
B+ De 50 000 a 70 000
B De 0 a 50 000
La clasificación se debe dar de acuerdo a los niveles de recaudación por
contribuyente de las propias entidades federativas, de tal forma que, de acuerdo a
los intereses de cada estado, se segmente y seleccione a los contribuyentes
conforme a los ingresos que se obtienen de acuerdo a la nómina de cada una de
las personas físicas y morales.
Con la consolidación de esta clasificación, la autoridad puede concentrarse en
aquellos contribuyentes que tengan un mayor impacto en la recaudación, lo que
ayudará a constituir, inclusive, un departamento especializado que se encargue de
la fiscalización a estos.
Además, es necesario aprovechar las reformas recientemente suscitadas a nivel
federal, para 2016; en las que la clasificación de grandes contribuyentes pasó de
contar, en términos monetarios, de 500 millones a 1250 millones de pesos; así
pues, las administraciones tributarias locales tendrán mayor campo de acción para
comprobar impuestos de carácter fiscal, pues los convenios de colaboración solo
permiten revisar a quienes no están clasificados en grandes contribuyentes.245 Por
245 Según lo establecido por el artículo 28, apartado B, fracción III del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria vigente a partir del 22 de noviembre de 2015.
235
ello, una gran estrategia sería que las entidades se enfoquen a esta nueva gama
de contribuyentes que ya no forman parte de los grandes.
Otros de los mecanismos a implementar para incrementar la recaudación estatal,
específicamente del impuesto sobre nóminas, son el dictamen fiscal obligatorio y
la figura de la retención del impuesto.
Un medio eficaz para evitar el pago de los impuestos es la institución de la
retención; pues bien, las entidades federativas pueden asegurar los montos por
este impuesto al establecer en sus legislaciones la obligación de retener y enterar
el impuesto a las personas que contraten la prestación de servicios, conocidos
comúnmente como outsourcing, así como al incorporar la responsabilidad solidaria
para quien lo recibe; para tal efecto se determinará una base de los servicios a
retener antes de IVA, lo que puede ser un 50 %.
Por otro lado, se recomienda establecer, como obligación de las personas sujetas
de la contribución, el dictaminar a cada contador público autorizado sus estados
financieros con relación a este impuesto; con esto, la autoridad podrá obtener el
pago de la diferencia por créditos que la autoridad deja de recaudar y que son
detectados por el contador público registrado; así también, representa un acto de
fiscalización más para la autoridad en este impuesto.
Se insiste, estos y otro tipo de clasificadores ya detallados en párrafos anteriores
son implementados de acuerdo a las características de los impuestos propios de
cada estado; lo esencial y primordial es generar un mecanismo a través del cual
se pueda ejercer una metodología y estrategia detallada de fiscalización para
combatir la elusión y el correcto cumplimiento de las obligaciones, para generar
con ello una presencia fiscal.
De este modo, se define el diagrama de acuerdo al marco lógico, que se planteó
en esta actividad:
236
6.1.4. Servicio profesional de carrera
Al momento de ejercer la administración de un determinado Gobierno, si bien es
imprescindible contar con todas las herramientas para su éxito, incluidas las
legales, económicas, políticas, sociales, etc., es igualmente indispensable contar
con recursos humanos a través de los cuales se ejercerá cada una de las políticas
públicas de la administración, en el entendido de que solo será a través de las
personas la vía en la que el Estado estará facultado para actuar.
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Estrategias de fiscalización
Masivas, específicas o
mixtas
Determinar esquemas de fiscalización; revisión
electrónica, convenios de colaboración con el SAT,
esquema de fiscalización del impuesto sobre nóminas y retención del impuesto y
dictamen fiscal
237
Al respecto, Juan Amieva-Huerta señala como un último punto para garantizar el
éxito de una reforma en la administración tributaria el de seleccionar y capacitar al
personal adecuado:
“El último objetivo, pero no el menos importante para reformar la
administración tributaria de una manera exitosa, es seleccionar al personal
más calificado con base en exámenes de oposición que demuestren los
conocimientos y capacidades del personal a contratar. Esto transparenta
el proceso de selección con los beneficios que esto conlleva. Es,
asimismo, crucial capacitar intensivamente al personal involucrado”.246
Antes de entrar al tema de los postulados básicos que debe seguir el servicio
profesional de carrera en los estados, es importante comentar sobre la importancia
de contar con un servicio de este tipo y en qué consiste.
El servicio profesional de carrera parte del estudio de lo que la teoría política ha
denominado dicotomía política, que radica, esencialmente, en contar dentro de la
administración pública con una auténtica separación entre la política y la
burocracia. Lo anterior con el objeto de que se logre redefinir, implementar y
perfeccionar un verdadero servicio civil (profesional) de carrera, con todos los
principios que este conlleva, para la mejora de la gestión pública y que permita a
las dependencias ser más eficientes.
Woodrow Wilson fue el pionero en cuanto a servicio profesional de carrera se
refiere. Él veía como un mal endémico de corrupción y botín el que la política se
mezclara con la administración pública, pues los políticos beneficiaban a su gente
para saldar compromisos, en lugar de crear un servicio profesional fomentado por
los principios de la estabilidad, la meritocracia y la neutralidad política de los
asuntos administrativos. Lo anterior es así, pues cada puesto tiene su razón de
ser.
El político, por un lado, es el estratega y negociador de acuerdos, mientras que el
administrador es quien implementa y ejecuta las políticas públicas propuestas por
el político y con ello crea los programas y planes de acción. Así, mediante la clara
distinción de la política y la administración (dicotomía), Wilson diseña una reforma
civil de carrera para la eficiencia y mejoramiento de la administración pública, lo
que él llama “la oficina de gobierno”, en donde los burócratas resuelven los
problemas públicos que tanto aquejan a la sociedad.
Por ello, Peters Guy nos dice lo siguiente:
246 Amieva-Huerta, Juan. Ob. cit. (p. 112).
238
“Si se quiere que la administración sea eficiente resulta necesario aislarla
del proceso político, separando las funciones del ámbito político y el
administrativo, y creando una administración profesionalizada desde el
punto de vista del personal público y jerarquizada en lo que respecta a su
estructura organizativa.”.247
En ese mismo orden de ideas, existe otra corriente que también se funda en los
principios y bases de la dicotomía política para la definición de una administración
pública eficiente, que es la ortodoxa, la cual establece que:
a) La dicotomía política-administración es una verdad autoevidente y
deseable.
b) La administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política
mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el
ajuste estricto de sus actos.
c) La administración pública constituye un campo con contenido propio;
su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente
en el poder ejecutivo.
d) El fin último de la administración pública es la eficiencia, entendida
como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de
obra.
Posteriormente, ya dentro del tema de la nueva gestión pública, Haro de Antonio,
Gilberto García, José Ramón Gil y Edgar Ramírez,248 dejan muy en claro el
concepto de la dicotomía política, al establecer como principio de la nueva gestión
pública, la regla de liberación del administrador (funcionario público) de los
controles políticos, pues parten de la premisa que por mezclar política y
administración, muchos Gobiernos pierden objetividad, eficiencia y solidez, lo cual,
los conduce a zonas de desastre, como por ejemplo las crisis fiscales.
Cabe destacar que tales autores varían con la vertiente de que se cambian los
contratos laborales por los contratos de desempeño, para así pasar de la rutina a
la innovación como concepto clave para la administración pública. Por ello, la 247 Guy, Peters. Cambios en la naturaleza de la administración pública: de las preguntas sencillas a las respuestas difíciles. En De la administración pública a la gobernanza, María del Carmen Pardo (compiladora), México, El Colegio de México. (p. 25). 248 De Haro, Antonio; García, Gilberto e.t. a.l. Las fuentes económicas de la gestión pública. Sobre los aportes de la economía para el estudio de las burocracias públicas, en Más allá de la reinvención del Gobierno, David Arellano Gault (coordinador), México, coedición Cámara de Diputados, LIX Legislatura, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Miguel Ángel Porrúa, 2004. (pp. 49-97).
239
nueva gestión pública contempla, en cuanto a dicotomía política de refiere, en
resumen, lo siguiente:
a. Procurar la autonomía y autosuficiencia de los organismos
administrativos.
b. Los políticos deben de crear y diseñar política, el administrador
implementarla.
c. Los organismos del gobierno deben ser autónomos de sus
patrocinadores políticos.
d. El control de los administradores no debe ser político, sino del mismo
aparato administrativo, por medio de sus funcionarios de alto nivel
(control intraorgánico).
e. Rendición de cuentas interna y profesional.
Bajo este postulado de separar la política de la administración pública, nace el
concepto del servicio profesional de carrera (servicio civil de carrera), que cumple
precisamente con la idea de profesionalizar el servicio público a través de la
planeación de los recursos humanos, el ingreso al servicio público, la capacitación,
la evaluación del desempeño y el control y evaluación del servicio.249
Se considera al servicio profesional de carrera como una política pública primordial
dentro de la Secretaría de Finanzas de los estados pues las decisiones de las
unidades hacendarias deben estar ajenas a las decisiones políticas de los
gobernantes, porque como se ha sostenido, los recursos económicos de una
entidad federativa representan la piedra angular para la actuación de todo el
Estado.
La implementación de un servicio profesional de carrera dentro de la Secretaría de
Finanzas de los estados fortalecería la asignación y ejercicio eficiente, pero sobre
todo responsable de los recursos públicos; pero la implementación del servicio no
solo beneficia en el área del gasto, sino que en la de los ingresos se convierte en
piedra fundamental para la recaudación aquellos de carácter tributarios,
primordialmente.
El Subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del
Estado, Ramiro Bravo, durante la entrevista, señaló que la importancia del servicio
249 Según los subsistemas del Sistema del Servicio Profesional de Carrera definidos en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Este sistema tiene por objeto administrar los recursos de las instituciones, garantizar el ingreso, desarrollo y permanencia de los funcionarios en la administración pública federal, a través del mérito y la igualdad de oportunidades.
240
profesional de carrera permite, por un lado, aumentar la percepción de riesgo a la
evasión para el contribuyente, al contar con personal más capacitado en esta
área; y por otro, fomenta la equidad a través de la implementación de un sistema
tributario con bases sólidas mediante la planeación.250
Poner en marcha este servicio en el área de los ingresos causaría una mejora en
la implementación de los de procesos en el cobro de tributos, en la
profesionalización de los actos de fiscalización a contribuyentes, en el
conocimiento de las formas de pago y simplificación administrativa, en los usos de
los medios tecnológicos, en el ejercicio de las facultades de la administración
tributaria, en el conocimiento de la estructura orgánica y legal de la secretaría, en
la profesionalización de los cargos público; ello provocaría un aumento en la
recaudación tributaria del estado.
La propuesta que se expone a continuación transita de la administración
tradicional a la nueva gestión pública, por lo que es necesario implementar un
mecanismo para que el servicio profesional de las secretarías de finanzas de los
estados tenga intocables sus principios, que serían el de mérito, estabilidad,
legalidad, eficiencia, objetividad, imparcialidad, desarrollo permanente y equidad
de género.251
Es necesario someter a la decisión de la legislación el proceso que permita
mejorar la calidad del servicio público, por la vía del reclutamiento, en razón de la
capacidad y la disponibilidad para el mejor desempeño del funcionario público, la
estabilidad y permanencia en el empleo y, la posibilidad de acceder a un
escalafón. Los estados deben contar, primordialmente, con una Ley del Servicio
Profesional de Carrera en la Secretaría de Finanzas de las entidades, inclusive en
toda la administración estatal.
Así pues, el trazo del sistema del servicio profesional de carrera debe contener
subsistemas que permitan implementar medidas, a través de las cuales, se
desarrolle y se delimiten claramente sus directrices.
Conforme a lo anterior, se estima necesario que las entidades federativas
implementen este servicio profesional a través de cuatro subsistemas: 1)
clasificación de puestos y planeación de recursos humanos; 2) ingreso:
250 Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué principios, en su caso, debe de instituirse? Ramiro Bravo: Sí, un servicio profesional de carrera permite por un lado aumentar la percepción de riesgo a la evasión para el contribuyente, al contar con personal más capacitado en esta área y por otro fomenta la equidad a través de la implementación de un sistema tributario con bases sólidas mediante la planeación. 251 Principios que del mismo modo se implementan en el sistema del servicio profesional de carrera.
241
reclutamiento y selección; 3) capacitación y desarrollo profesional y; 4)
permanencia y evaluación del servicio público.252
La clasificación de puestos y planeación de recursos humanos es un mecanismo
que se encargará de determinar las necesidades que requiere la administración en
materia de recursos humanos, esto es, la cantidad de personas necesarias para
cada una de las unidades administrativas y las herramientas que precisa el
personal para ejercer su encargo. Asimismo, se encargará de llevar a cabo una
clasificación de los puestos para el eficiente ejercicio del Sistema.
El subsistema de ingreso: reclutamiento y selección, se encargará de regular,
justamente, el procedimiento de reclutamiento y selección de candidatos, así como
los requisitos que deben cumplir los mismos para adherirse al sistema; del mismo
modo, será el encargado de emitir los nombramientos, licencias y reingresos de
los servidores públicos de carrera.
El subsistema de capacitación y desarrollo profesional será el encargado de
fomentar la formación de los servidores públicos, a fin de que cuenten con las
habilidades, destrezas y conocimientos necesarios que les permitan desempeñar
su función de manera eficiente. Igualmente, determinará el procedimiento para
llevar a cabo los planes individualizados de los servidores públicos a efecto de
ocupar cargos de mayor nivel jerárquico.
El subsistema de permanencia y evaluación del servicio público tiene el propósito
de establecer los mecanismos de medición del desempeño de los servidores y su
productividad, así como el de verificar el cumplimiento de las metas trazadas
dentro de la secretaría.
Además, cabe destacar, que en el ámbito estatal durante 2007, se llevó a cabo el
proyecto Desarrollo de un Modelo de Profesionalización para las Administraciones
Estatales, coordinado por el Inafed y por 21 entidades federativas, en el cual se
recomienda un paradigma que aporta una guía de gestión que puede ser
adaptada a las particularidades de cada una de las entidades, el cual está
conformado por un marco conceptual organizativo, procedimental y de método.253
Dicho modelo, que representa grandes beneficios para las entidades, no ha sido
adoptado inclusive por aquellos estados que influyeron en su realización, al
252 La definición de estos cuatro subsistemas simplifican los establecidos en la Legislación de la Administración Pública Federal; sin embargo, sustancialmente se trata de los mismos. 253 Secretaría de Gobernación, Guanajuato, Chiapas, Campeche, Guerrero, Estado de México, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz, Zacatecas. Modelo de profesionalización para los servidores públicos de las entidades federativas. 2007. Obtenido de: http://www.profesionalizacion.org.mx/descargables/profesionalizacion/Modelo_profesionalizacion.pdf.
242
contrario, los puestos públicos aún siguen al arbitrio y ambiente político de la
entidad.
De acuerdo con la propuesta que se presenta en este documento, de lo que se
trata es de fijar en las constituciones políticas de los estados una cláusula que
contenga la institución del servicio civil de carrera para las unidades
administrativas de la secretaría de finanzas locales, y que contengan, como
mínimo, sus principios y postulados básicos, mismos que adoptarán de acuerdo a
sus necesidades.
Por otro lado, puede también crearse una ley reglamentaria de tal figura, y en
obviedad de razones, un reglamento de ley que la detalle y dé su exacta
observancia. Para ello se va a requerir de un gran acuerdo entre los poderes
políticos, para que sea reformada la constitución estatal.
No obstante esta reforma constitucional, la ley que regule la institución del servicio
profesional de carrera, el reglamento administrativo adecuado y otras
disposiciones complementarias, así como las diversas secretarías de finanzas
pueden fijarse, motu proprio, el objetivo de instituir un servicio profesional de
carrera durante la administración, de acuerdo a casos específicos y a sus
necesidades.
Aunado al establecimiento de este servicio civil de carrera, que muy pocas
entidades federativas han implementado en su administración pública, es loable
hacer hincapié en el concepto de la competencia profesional en el ámbito de la
administración pública estatal que pueden resultar de gran valor para los
funcionarios fiscales encargados de la administración tributaria, como parte de ese
subsistema de capacitación y desarrollo profesional.
Por competencias profesionales, dice Luis Aguilar, se entiende al conjunto de
capacidades analíticas, técnicas, gerenciales y dialógicas del personal tributario
que permiten a un gobierno producir un valor público, centrado en los ciudadanos
y en los valores de la comunidad de convivencia.254
Varios expertos, entre ellos, Arturo Pontifes, Luis Rivas, Mara Trujillo, han
estudiado las competencias, habilidades y capacidades profesionales que deben
tener los administradores tributarios que permitan tener una administración
hacendaria eficiente.
En este sentido, Enrique Alderete muestra un conjunto de competencias
profesionales y rubros del desempeño de quienes se encargan de la
administración tributaria estatal, que es muy importante atender.255
254 Aguilar, Luis. Gobernanza y gestión pública. México, FCE. 2009. (pp. 279-280). 255 Alderete, Enrique. Federalismo hacendario. México: Indetec. No. 185. (pp. 127-136).
243
A continuación se detallan las competencias necesarias que se deben observar
por parte de los que ejercen la administración pública:
En el ámbito de la organización, desde la nueva gestión pública, resulta
indispensable que los funcionarios posean un conocimiento general y amplio en
materia hacendaria estatal, que entre otras, involucra las funciones de la
administración tributaria para dibujar escenarios como el de recaudación y su
impacto en las participaciones federales y estatales.
Otra competencia consiste en formar una visión global sobre la organización del
Gobierno y la administración pública estatal, la cual puede adquirirse a través de la
experiencia en cargos públicos de responsabilidad, de preferencia relacionados
con la materia hacendarias y en particular con la administración tributaria.
Por otro lado, se debe mencionar la competencia profesional para atender los
problemas relativos al área de desempeño de la administración tributaria estatal,
así como la forma adecuada de abordarlos. El manejo de técnicas, tanto de
delegación de responsabilidades como de administración estratégica, son dos
habilidades profesionales para trazar un rumbo y hacer más factible la
administración tributaria estatal.
Respecto a la toma de decisiones, es importante resaltar que los profesional
deberán ser capaces de analizar los problemas con una perspectiva causa-efecto
de la administración tributaria estatal, que atiende a la magnitud y a las
consecuencias que se deriven al emprender una determinada acción; asimismo,
otra deberán tener habilidades relacionadas con el diseño, aplicación y evaluación
de estrategias, además de que deberán de poder identificar los ajustes que
resulten necesarios.
Una competencia profesional muy importante es la que refiere a las técnicas para
tomar decisiones de acuerdo con escenarios. En relación con la calidad y las
condiciones para brindar una adecuada atención a los usuarios, en los últimos
años la nueva gestión pública ha promovido el desarrollo de una visión de interés
público, así como también el manejo de técnicas de administración del tiempo, que
permite emprender las acciones necesarias para asegurar una atención adecuada
a los usuarios, de acuerdo con sus necesidades y expectativas.
El encargado de la administración tributaria estatal debe contar con herramientas
para aprender y gestionar el cambio, de tal forma que la competencia a desarrollar
se enfoca a la apertura, a la innovación y la adopción de nuevas prácticas. Las
habilidades técnicas se refieren a las bases para administrar los recursos que le
han sido asignados a la administración tributaria estatal.
244
En relación con la solución de problemas técnicos, hay una aptitud orientada a
establecer criterios de actuación, de manera que el personal esté en condiciones
de abordar con rigor profesional los problemas técnicos que se susciten.
Respecto al empleo y aplicación de herramienta para potenciar la labor, se debe
mencionar la habilidad profesional en el manejo del cuadro de mando, una
herramienta gráfica de la nueva gestión pública que permite alinear las estrategias
de la administración tributaria estatal, con los programas anuales, a través de
metas e indicadores.
En cuanto al logro de resultados, los profesionales deberán ser capaces de aplicar
técnicas de liderazgo y dirección por resultados. En lo que se refiere a la mejora
del rendimiento y la productividad, es importante considerar la aptitud para tener
apertura y aceptación a los métodos de evaluación del desempeño, así como a la
administración de proyectos.
Sobre la coordinación y comunicación institucional, es necesario tener habilidades
para organizar y distribuir el trabajo con equidad y responsabilidad, así como para
fortalecer la colaboración entre todas las áreas que formen parte de la
administración tributaria estatal.
Cabe recalcar que, mediante la aplicación del servicio profesional de carrera, a
través de un precepto constitucional, una ley o reglamento, o inclusive por
iniciativa propia de la Secretaría de Finanzas, y con la implementación de este
conjunto de competencias profesionales en los servidores públicos de la
administración tributaria, se generará el marco que logrará consolidar los ingresos
tributarios.
De este modo, a continuación se define el diagrama de acuerdo al marco lógico,
que se plantea en esta actividad:
245
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Servicio profesional de
carrera
Implementación del servicio profesional de carrera en Ley
del Servicio Profesional de Carrera o por iniciativa propia de la secretaría
Desarrollo de competencias
profesionales, : organización, visión
global, técnicas, etcétera
246
6.1.5. Transparencia y rendición de cuentas
Los gobiernos democráticos de corte tradicional con una administración pública
jerarquizada, presentan grandes dificultades y obstáculos en las nuevas corrientes
democráticas de pensamiento. Ricard Gomá e Ismael Blanco resumen los
principales ejes a través de los cuales las administraciones públicas han
presentado dificultades:256
a) Las dificultades de conocimiento, dada la especialización de una
sociedad postindustrial.
b) El enredo de los valores, intereses y preferencias en juego de los
sujetos, y la inestabilidad y volatilidad de estos.
c) La concepción jerárquica de los procesos de gobierno.
d) La creciente interdependencia de problemas y de actores políticos.
De tal forma, el proceso de transición a la nueva administración pública debe tener
como eje la participación de actores en la propia administración, a efecto de
generar una relación institucional entre gobernante, burocracia, actores y
ciudadanos.257
En consecuencia, existen dos ámbitos importantes a tomar en cuenta para
transitar a un Gobierno sustentado bajo políticas públicas democráticas: 1) la
implementación de medios para la participación de la ciudadanía, y en general de
los gobernantes en la gobernanza, y 2) la implementación de medios efectivos
para la rendición de cuentas de los funcionarios públicos.
Por lo que respecta a la rendición de cuentas, Carlos Ugalde dice:
“Es un término escuchado en cualquier discurso político o programa de
gobierno. Rendir cuentas se ha convertido en prioridad de los
gobernantes, al menos en el discurso. Muchas secretarías de Estado y
organismos descentralizados han diseñado programas de transparencia y
rendición de cuentas… Rendir cuentas se ha vuelto una prioridad, pero
nos siempre se entiende el significado global del concepto ni los
mecanismo adecuados para diseñar un sistema eficaz y eficiente”258
256 Goma, Ricard; Blanco, Ismael. Gobiernos locales y redes participativas. España, Colecciones Ariel Ciencias Políticas, 2002. (p.1). 257 Mariñez, Freddy. Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación. México, Editorial Porrúa, 2009. (p. 80). 258 Ugalde, Luis Carlos. Rendición de cuentas y democracia. El caso de México. México, Instituto Federal Electoral, 2002. (p. 52).
247
La rendición de cuentas consiste en un método para generar un ambiente de
confianza que permite construir puentes de comunicación y fortalecer los valores
de la vida pública entre los gobernantes y los gobernados.259
Así, una auténtica rendición de cuentas implica la obligación por parte de los
funcionarios a informar sobre las decisiones de carácter público y a justificarlas,
además de implementar mecanismos, y por supuesto, de ejercerlos, para
sancionar los actos indebidos de los servidores públicos.
En ese sentido, la rendición de cuentas también forma parte de una pieza
fundamental, sobre todo, cuando está en medio el manejo de los recursos
públicos; con este Gobierno incluyente, los ciudadanos estarán en aptitud de
valorar la importancia de contribuir a los gastos públicos.
De acuerdo a la entrevista realizada al doctor Pedro Torres Estada, un mecanismo
indispensable para aumentar la recaudación local es el establecimiento de
medidas en materia de transparencia a efecto de combatir la impunidad, debido a
que esta es la que legitima al Estado el recaudar un determinado tributo.260
6.1.5.1. Cuentas públicas
La cuenta pública de un Estado integra todos los expedientes de las dependencias
gubernamentales; esto es, las actividades de los entes públicos respecto de la
administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y,
en general, de los recursos públicos que las unidades administrativa utilizan para
la ejecución de los objetivos contenidos en los programas en el periodo que 259 Uvalle, Ricado. Perspectivas de la administración pública contemporánea. México, Instituto de la Administración Pública del Estado de México. 2007. (p. 112). 260 Samuel García: ¿Cree que es indispensable para aumentar la recaudación local ejercer medidas en materias de transparencia, auditoria y responsabilidades de los servidores públicos, si es afirmativa por favor contestar por qué y cuáles? Dr. Pedro Torres Estrada: Sí, definitivamente que era lo que ya nos referíamos hace rato; el gran tema es que en México y América Latina, no lo digo yo, lo dice el último reporte de seguridad ciudadana, establece que uno de los elementos del aumento del delito en América es la impunidad que se da, lo que ha ocasionado también una polarización entre ricos y pobres, y otro fenómeno bien interesantes son los delitos aspiracionales en América Latina, pues la base filosófica del modelo de desarrollo se ha dado mucho en la figura del consumismo y esto ha ocasionado que la gente, un referente de ellos sea el consumo, y cuando la movilidad social no se da como una intensidad importante, pues el único modo de romperla y pasar de un extracto social a otro fuerte, pues se cometen y aumentan estos delitos aspiracionales, que es lo que ha pegado mucho en América Latina y que en la parte fiscal es muy evidente, que se da cada vez más vemos que políticos aparecen en escándalos de corrupción, licitaciones hechas a modo, aspectos también en desvíos de recursos públicos a otros lados, etcétera; entonces un argumento de la sociedad en México que no paga impuestos debido a la impunidad; es necesario entonces, una política de transparencia, ya que ayudaría, primero, a poner orden en la administración pública y también para que la sociedad vaya viendo que su dinero sí está siendo bien ejercido; creo que eso es básico, de lo contrario, siempre habrá un argumento que va estar latente y que eso lo va hacer más difícil al fisco poder tener la legitimidad del cobro de impuesto.
248
corresponda; lo que en conjunto, son remitidas para el estudio al Congreso estatal,
pues de acuerdo a las constituciones locales, la revisión de la cuenta pública
corresponde a este poder público.
Una vez recibida la cuenta pública, el Congreso encarga su fiscalización a un
órgano –generalmente denominado Auditoria Superior del Estado–, pues aunque
la revisión de la cuenta corresponde al Congreso, la fiscalización la realiza un
órgano especializado. Esta inspección comprende la revisión de los ingresos,
egresos, incluyendo subsidios, transferencias, donativos, fondos, gastos fiscales y
toda la información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y
programática que los entes públicos deben incluir.
Ante la revisión de las cuentas públicas, el órgano de fiscalización somete al
Congreso la aprobación o rechazo de los resultados de la fiscalización efectuada,
así como el ejercicio de todo tipo de responsabilidades y denuncias penales que
se deriven del ejercicio de los recursos públicos por parte de los funcionarios.
Las cuentas públicas representan el aglomerado fundamental en el que el
Gobierno del Estado muestra ante el Congreso y el pueblo los resultados
financieros de su gestión, medularmente, por lo que corresponde a los ingresos y
egresos. Aquí se concentra, por lo que interesa en esta investigación, la manera
en cómo recauda el Estado sus ingresos; asimismo, las cuentas públicas son
indispensables, sobre todo, en la determinación de cuánto está recaudando la
entidad.
De manera que a medida que exista una revisión integral de lo que ingresa a la
entidad, así como una vigilancia en el ejercicio de los recursos, los actos de
corrupción y desvío que se generen producto de la recaudación o aplicación de
ingresos se irán conteniendo, pero además, se podrá resarcir el daño patrimonial
que pueda tener el Estado como resultado de las conductas desleales de los
funcionarios, y con ello, se crean mecanismos para consolidar los ingresos de la
entidad. Se considera, pues, importante la implementación de mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas en las cuentas públicas presentadas por el
Gobierno del Estado a efecto de mejorar los niveles de recaudación.
Según Roberto Fernández:
“La contabilidad pública local tiene un valor informativo e intrínseco, al
tiempo que sirve también como base para el control externo de gestión. La
meta final es que las cuentas anuales, en tanto que contienen la
información básica sobre la gestión local, debe suministrar datos y cifras
útiles para la toma de decisiones, así como constituir un medio de
249
respuesta ante la sociedad por los recursos que le han sido confiados a
una administración pública por el conjunto de la ciudadanía”.261
De acuerdo a lo arrojado en las técnicas de investigación, se considera que en
este rubro se deben atender dos aspectos importantes por lo que concierne a las
cuentas públicas: la naturaleza jurídica del órgano de fiscalización y la publicación
y sometimiento al escrutinio público de las cuentas.
Así lo hizo ver el doctor José Ángel Giménez Macías durante la entrevista, en la
que señaló puntualmente la importancia de que los Gobiernos den cuenta a sus
ciudadanos al cumplir con la parte que les corresponde; y aseveró que las
medidas o propuestas ya están diseñadas, por lo que es necesario aplicarlas,
como lo es el hecho de las auditorías en las cuentas públicas, donde es menester
que el Congreso de los estados no negocien su aprobación porque el trabajo de la
auditoría sería entonces inservible; por lo tanto, esta debe estar desligada del
aquel.262
En efecto, en el proceso de la captación de ingresos y la asignación de estos, en
donde intervienen los poderes pertenecientes al Estado y órganos
constitucionalmente autónomos –que si bien no pertenecen a los poderes
públicos, sí lo son del Estado– se llevan a cabo diferentes etapas para materializar
los recursos económicos en beneficio de la población, como dichos recursos son
públicos es necesario emprender toda una forma a través de la cual se fiscalice su
recaudación, manejo, administración y aplicación. A todo este andamiaje se le da
el nombre de fiscalización superior.
La fiscalización tiene por objeto evaluar los resultados de la gestión financiera de
las entidades inspeccionadas; comprobar si se observó lo dispuesto en el
presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales aplicables, así
como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento
de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y
261 Fernández, Roberto. Transparencia y rendición de cuentas de entidades locales. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. 2014. (p. 3). 262 Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento fundamental para incrementar la recaudación? ¿Qué medidas en transparencia y rendición de cuentas aconsejarías que las tesorerías locales implementen? Dr. José Ángel Giménez Macías: Sí es fundamental. Un Gobierno que no da cuentas a sus ciudadanos no está cumplimento su parte o está ocultando algo. Las medidas ya están, solo deben aplicarse, como lo son las auditorías a las cuentas públicas, y no negociarse las aprobaciones en el Congreso del Estado porque el trabajo de auditoria seria “inservible” si se hacen negociaciones sin castigar a nadie.
250
principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y
confiabilidad.263
En tal procedimiento, que evidentemente está engendrado de importantes
consecuencias, pues las observaciones que hace el órgano encargado de la
fiscalización superior, producto de la revisión de las cuentas públicas pueden
derivar en: a) acciones promovidas: solicitudes de aclaración, pliegos de
observaciones, promociones de intervención de la instancia de control
competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal,
promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de
hechos y denuncias de juicio político y de carácter penal, y b) recomendaciones,
incluyendo las referentes al desempeño;264 sin embargo, ante estas importantes
facultades, la mayoría de las auditorías superiores estatales están sujetas, para
promover las acciones, a la voluntad del poder legislativo o Congreso Local, lo
cual evidentemente torna el ejercicio de los recursos en un botín político para los
gobernantes, lejos de observar lo técnico que puede ser el detrimento a las arcas
del Estado.
Por lo tanto, se tiene que mantener una autonomía entre los diversos poderes
públicos y los órganos constitucionales de fiscalización, pues por razón de
inteligencia, si el órgano fiscalizador depende de uno de estos, en realidad no
tendría sentido fiscalizar el manejo de los recursos públicos; lo anterior provocaría
una profesionalización y responsabilidad en la recaudación de los ingresos; el
órgano legislativo se convierte, entonces, en juez y en parte.
En la descrito se han determinado un conjunto de características que llevan a
determinar la autonomía de un órgano,265 en relación con lo anterior, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha determinado el momento en que se está
hablando de un órgano constitucional autónomo, y ha señalado que la actuación
de estos no está sujeta ni atribuida a alguno de los poderes locales, a los que se
les han encargado funciones estatales específicas para atender eficazmente a las
demandas sociales, para lo cual, los órganos autónomos medularmente deben
“a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b)
mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c)
contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender
263 Según el artículo 1 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. 264 Según el artículo 13 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; disposiciones adoptadas también por las leyes locales. 265 Reyes, Guerra (2014); Escudero, Hiram (2013); Ackerman, John (2007); Pedroza, Susana (2002).
251
funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad”.266
En efecto, las auditorías superiores de los estados son los órganos creados
directamente desde las constituciones locales, toda vez que estos ordenamientos
dan vida a tales órganos, limitan su conformación y su ámbito de facultades,
también, establecen los principios por la cual se rige, así como sus grados de
autonomía (técnica, de gestión, orgánica, funcional y resolutoria). Ello trae consigo
la conformación del segundo elemento, como lo es la independencia funcional y
financiera que desprendido de la disposición constitucional se le garantiza.
Empero, al momento de estudiar la relación de coordinación con los demás
poderes públicos, surge la discrepancia entre la doctrina y la práctica. Así pues,
las disposiciones contenidas en los ordenamientos jurídicos estatales determinan
que los órganos superiores de fiscalización no son autónomos, en virtud de que, al
menos orgánicamente, las entidades de fiscalización superior no conservan una
verdadera autonomía, ya que dependen de los Congresos de los estados para el
ejercicio de las acciones y observaciones; así pues, no tienen una independencia
íntegra.
Es necesario, en este sentido, realizar una reforma a las constituciones locales
que delimite claramente las facultades del órgano de fiscalización del Estado y su
estructura orgánica, que le permita tener una independencia funcional y financiera,
y mantener con otros poderes y órganos una coordinación, y no subordinación.
Lo anterior lo recomienda claramente la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe, que exhorta a los países a “reconstruir la confianza tributaria
enseñando con el ejemplo. Para incrementar la confianza de los ciudadanos en las
instituciones, las políticas tributarias deben ser evaluadas de manera
independiente y transparente, sin una influencia desproporcionada de élites ni de
los grupos económicos más poderosos”.267
Por otro lado, con la implementación de esta reforma a las constituciones locales,
es necesario también generar una convicción entre la población de que la
auditoría delimita las responsabilidades y promueve las sanciones derivadas de la
recaudación y el ejercicio de los recursos a los funcionarios públicos, pues esto
generará, evidentemente, una certeza de que los impuestos son administrados
266 Órganos constitucionales autónomos. Sus características. Jurisprudencia. Controversia Constitucional. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 9ª época, T. XXVII, Febrero, 2008. P. 1871); Órganos constitucionales autónomos. Notas distintivas y Características. Jurisprudencia. Controversia constitucional. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (SJF: 9ª época, T. XXV, Mayo 2007. P. 1647). 267 CEPAL. Tributación para un crecimiento inclusivo. Chile, CEPAL, Marzo de 2016. p.18
252
con pulcritud. Lo cual provoca el pago de los impuestos por parte de los
contribuyentes, en virtud de que los ciudadanos percibirán un real destino de los
recursos públicos.
Para generar la rendición de cuentas se debe hacer ver a la sociedad, en su
conjunto, los resultados de las revisiones de las cuentas públicas y sus
consecuencias; se debe comunicar, por ejemplo, cuando se lleve a cabo alguna
irregularidad o si se fincó alguna responsabilidad a los servidores públicos; lo
anterior, se insiste con el objetivo de generar un ambiente de certeza en la
sociedad.
Por ejemplo, en España, existe una página web de internet
(www.rendicióndecuentas.es), también conocido como el Portal del Ciudadano,
donde se encuentran todas las cuentas anuales rendidas por las entidades locales
de dicho país. En esa página, cualquier persona puede observar en tiempo real y
obtener estadísticas de lo que el Gobierno hizo y hace con sus impuestos; esto
permite agilizar trámites y ejercer una fiscalización universal, y facilita la aportación
de información adicional sobre algún dato, expediente, y más.
La percepción de la sociedad sobre la corrupción en las entidades, y en general en
el Estado mexicano, es muy significativa,268 de ahí la importancia de que los
estados realicen el esfuerzo por mejorar en el tema de la corrupción dentro de los
órganos locales, porque no se debe pasar desapercibido el hecho de que a
medida que el Gobierno sea más eficiente, éste podrá tomar decisiones que no
pongan en riesgo la legitimidad general del sistema político.269
6.1.5.2. Ética gubernamental
Una de las situaciones que el Estado mexicano, en su generalidad, no puede
soslayar, es el nivel de corrupción que rige, sobre todo, en los Gobiernos
subnacionales.
En 2013, por ejemplo, según la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto
Gubernamental, realizada por el INEGI y que mide las experiencias de la
población al enfrentar una situación de corrupción en la realización de trámites,
solicitudes de servicios y otros contactos con servidores públicos, determinó que la
tasa de incidencia de corrupción por cada 100 000 habitantes es de 24 274; y
enlista las diez entidades que presentan una mayor incidencia de corrupción: 1.
268 Véase The Global Competitiveness Report, World Economic Forum 2015; Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental INEGI, 2013; Índice de Percepción Corrupción 2015, OCDE. 269 Guy, Peters. Ob. cit. (p. 95).
253
San Luis Potosí, 2. Distrito Federal, 3. Estado de México, 4. Chihuahua, 5.
Quintana Roo, 6. Tabasco, 8. Tlaxcala, 9. Michoacán y 10. Oaxaca.
Por otro lado, el reporte del Índice de Competitividad Global 2014-2015 del Foro
Económico Mundial, mencionó que México se encuentra en la posición número 61,
de 144 naciones calificadas, y señaló que el país tiene un desempeño deficiente
en desvío de recursos públicos, pagos extraoficiales y sobornos y favoritismo en
las decisiones de los funcionarios.270
La Corporación Financiera Internacional, perteneciente al Banco Mundial, por su
parte, dijo que la corrupción en el país representa cerca del 9 % del PIB, es decir,
1 603 millones de pesos.271
Lo anterior, además de las cifras y datos económicos en torno al régimen de
corrupción que existe en el entorno mexicano, también es importante señalar el
nivel de percepción que tienen los ciudadanos respecto del actuar gubernamental;
pues uno de los problemas endémicos del país es el nivel de corrupción que existe
en las diversas esferas del acontecer público.
Esto invita a la reflexión sobre la ética en la función pública y su importancia como
piedra angular en la prestación de servicios, con el ideal en mente de realizar las
actividades que estén orientadas a satisfacer los intereses de la colectividad.
Al respecto, Freddy Mariñez explica:
“…el reconocimiento público y crítico de los ciudadanos podría ser la
forma de legitimar el poder, por lo que la astucia y la capacidad política
combinada con la coerción legal podrían lograr la legitimidad social”.272
Sin embargo, es importante no solo remitirse expresamente a la generación de un
código de ética y valores en la administración pública, sino que inclusive es
necesario, como una exigencia social, crear mecanismos de control del capricho y
autoritarismo de la autoridad, que actualmente forma parte de la gestión pública.
Así pues, el objetivo sería elevar la calidad de la política y la gestión pública
mediante la transformación de la conducta y el actuar de los funcionarios.
En lo que respecta a los esfuerzos por abordar la corrupción desde el ámbito de la
ética, la OCDE ha hecho diversos esfuerzos para combatirla, como lo es el
Combate al Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros y los Principios de
270 The Global Competitiveness Report 2014-2015, World Economic Forum. 2015. Obtenido de: http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2014-2015 271 Intervención de Ary Naïm, gerente general de Corporación Financiera Internacional durante el Foro The Economist. Ciudad de México. 5 de noviembre de 2015. 272 Mariñez, Freddy. Reflexiones sobre las éticas en la gestión púbica. Administración – Desarrollo. 2011. (p. 91).
254
Gobernanza Corporativa además del Comité de Administración Pública de la
OCDE sobre ética y prevención de la corrupción.
Se propone la creación de un sistema estatal de ética que tenga por objeto el de
promover el desempeño ético en la administración pública, prevenir, detectar y
sancionar la corrupción de los servidores públicos por motivos de actitudes
antiéticas.
Para esto es necesario la creación de un órgano o comité de ética y la
promulgación de una norma que describa principios, deberes éticos y contenga
además prohibiciones éticas o maneras de actuar de los funcionarios.
Dentro de los principios éticos de la administración pública es necesario el
privilegiar:273
La supremacía del interés público: el interés público siempre debe
estar por encima del privado.
La probidad: actuar con integridad, rectitud y respeto.
La imparcialidad: el actuar de los administradores sin distinción
personal.
La justicia: dar a cada quien lo que es suyo y lo que le corresponde.
La transparencia: las autoridades siempre deberán exhibir su actuar
como servidores públicos con apego a la ley.
La legalidad: tener como marco de actuación lo que establece la ley.
La eficiencia y eficacia: cumplir las metas y objetivos trazados en la
administración pública en el menor tiempo y con los menores
recursos.
La responsabilidad: asumir las consecuencias de los actos.
La rendición de cuentas: fundar y motivar el actuar de la autoridad
ante las demás autoridades y ante los gobernados en lo que
concierne a las actividades de interés público.
La lealtad: actuar con fidelidad a los servidores públicos, y ante la
encomienda hecha por los ciudadanos.
Dentro de los deberes éticos de la administración pública, es necesario privilegiar:
273 Según Rodríguez-Arana, Jaime. La ética en la administración pública. España, Universidad de la Coruña (p. 14-24); la Ley del Código de Ética de la Función Pública de Perú y el Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal.
255
Deber de conocimiento de su marco normativo: todos los servidores
públicos deben conocer su ámbito de competencias, su facultades y
prohibiciones en su actuar.
Deber de eficiencia y eficacia: utilizar los recursos de una manera
adecuada y con los menores posibles.
Deber de excusarse de participar en asuntos sobre los que exista un
conflicto de interés: obligación de los funcionarios de abstenerse en
participar o tomar decisiones cuando existan motivos de cualquier
índole para ello.
Deber de denunciar: señalar a las autoridades y a los ciudadanos
cualquier acto desleal a la normatividad de ética.
Deber de presentar la declaración patrimonial: presentar ante las
instancias competentes el estatus del patrimonio del servidor público.
Por otro lado, es necesario señalar una serie de prohibiciones éticas para los
servidores, de acuerdo a lo siguiente:
Solicitar u obtener dádivas, regalos, cualquier tipo de remuneración o
regalía por acciones que se deslinden directamente del cargo
conferido.
Usar su cargo público para obtener algún beneficio privado.
Desempeñar dos cargos públicos en la administración.
Negar el acceso a la información pública.
Intervenir en cualquier asunto que tenga un conflicto de interés.
Utilizar en forma indebida los bienes públicos del Estado.
En otra dirección, es necesario constituir un órgano, tribunal o comisión de ética
que tenga plena autonomía y que se encargue de resolver los conflictos derivados
de la aplicación de la normatividad ética; asimismo, que impulse en los
funcionarios el conocimiento y la capacitación adecuada para cumplir con la
función pública, tramitar los procedimientos de denuncia, así como resolver los
mismos e imponer las sanciones debidas.
De alguna u otra manera, y en diversos matices, diferentes Estados han creado
mecanismos a través de los cuales se combate la corrupción con la ética, como lo
es el establecimiento del Organismo de Protección y Revisión de Méritos de
256
Australia, la Comisión de Cargos Públicos en Irlanda, las Comisiones Especiales
en el Parlamento de Italia y la Oficina Central Anticorrupción de Bélgica, por
mencionar algunos.
Además, este órgano debe ser el encargado de definir las políticas públicas
necesarias a seguir para fortalecer el sistema de ética estatal.
Por último, es necesario la creación de un régimen de sanciones que, por un lado,
incentive al buen actuar de los gobernantes y que corrija las conductas antiéticas,
mediante la imposición de sanciones como amonestación, multa, despido sin
responsabilidad para el Estado, la suspensión de cargo y la inclusión de medidas
penales para ese efecto.
El instrumento que aquí se propone cumple con la finalidad de llevar a la vida
práctica la misión, los valores y objetivos estratégicos de toda administración
pública en conductas que deben observarse en el actuar de todo el personal
administrativo.
De esta manera, “no se trata tanto de rogar a la clase política que incorpore a su
conducta principios y reglas éticas derivadas de la propia esencia de la
democracia, que también, sino esencialmente de construir sistemas políticos que
incentiven la moralidad pública y promover sistemas sociales que sanciones
eficazmente la inmoralidad en la actuación política”.274
Con lo anterior, se afirma que: “mientras más justas sean las instituciones mayor
anclaje tendrá la ética en el sector público, ya que el principio de publicidad ligado
al de transparencia así como el de legalidad, dan las bases de las reglas del juego
para que funcionarios, políticos y ciudadanos encuentren puntos de
vinculación”.275
6.1.5.3. Responsabilidad de servidores públicos
El asunto de administrar recursos económicos, cuyo dueño es el bienestar de la
ciudadanía, no es un fenómeno menor, mucho menos se debe tolerar la
corrupción de funcionarios públicos que ejercen una mala administración de los
recursos comunes. Este punto, sin duda, lleva a la responsabilidad que deben
tener los funcionarios para manejar los ingresos del estado.
Así, el diseño de política pública propondrá distintas responsabilidades con
enfoques administrativos, políticos, civiles, de reincidencia, y hasta penales a
aquellas autoridades que ejercen un mal manejo en la recaudación de los recursos
económicos, y no solo en el destino, sino en la recepción de los mismos, que es
274 Volloria, Manuel. La corrupción política. España, Editorial Síntesis. 2006. (p. 140). 275 Mariñez, Freddy. Ob. cit. (p. 91).
257
objeto de estudio de esta investigación, así como a quienes usen el cargo como
tráfico de influencias, extorsiones o sobornos contraerán las consecuencias
debidas que sus actos generen. No es tolerable que mientras los contribuyentes
realicen el esfuerzo necesario para contribuir al gasto, otras personas se
beneficien de ese esfuerzo.
En este sentido, es importante que las entidades federativas realicen el esfuerzo
indicado para someter a los servidores públicos a las diversas consecuencias por
su indebido actuar.
Una de las formas, a través de las cuales se puede cumplir ese objetivo, consiste
en la obligación de presentar las declaraciones patrimoniales, las fiscales y la
manifestación del conflicto de intereses de todos los servidores públicos.
Con la declaración patrimonial se busca conocer la cantidad de bienes y recursos
con los que contaban los servidores, a efecto de detectar un posible
enriquecimiento inexplicable; con la declaración fiscal se busca verificar si
efectivamente los funcionarios cumplen con sus obligaciones fiscales, sobre todo
de aquellos que pertenecen a las diversas secretarías de finanzas de los estados;
y por último, con la manifestación del conflicto de intereses se pretende conocer si
los servidores tienen algún vínculo o participaban con empresas, negocios o
asociaciones que eventualmente podrían derivar en un conflicto de intereses en el
ejercicio del cargo, pues sus decisiones podrían ser afectadas en virtud de contar
con un juicio ya existente.
Además, es necesario ejercer el principio de la máxima publicidad y ponderarlo
con el derecho de los servidores públicos al conocimiento de sus datos
personales, por lo que de acuerdo a las diversas interpretaciones realizadas por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, es necesario hacer una lista de lo que se
puede y no hacer público respecto del patrimonio de un funcionario.
Entre otros aspectos, los hechos que sí pueden ser públicos son los siguientes:
• La fecha y el valor de la adquisición de bienes inmuebles.
• La propiedad de bienes muebles.
• Las inversiones financieras.
• Los adeudos.
• Los datos curriculares, entre otros.
Asimismo, la siguiente información debe ser confidencial:
• La dirección donde se ubican los bienes inmuebles.
258
• El nombre de la institución donde se tienen inversiones financieras.
• Información relativa a su persona como la religión u origen étnico,
etcétera.
• Información atenten contra derechos de terceros o la vida íntima.
Para la manifestación de bienes, entonces, es necesario realizar una al inicio del
cargo y otra a su conclusión. En esta declaración se deberán señalar los bienes
inmuebles, muebles, valores, créditos a favor y obligaciones a cargo del servidor
público, de su cónyuge y de sus dependientes económicos, y se debe señalar,
además, la fecha y el valor de adquisición.
En las manifestaciones patrimoniales anuales se señalarán las modificaciones al
patrimonio, con fecha y valor de adquisición, y se anotará, en todo caso, el medio
por el que se hizo la adquisición, así como los obsequios y donaciones recibidos
por el servidor público.
En la presentación del acuse de recibo de la declaración fiscal anual, deberá de
presentarse el documento de acuse que genera el Servicio de Administración
Tributaria a través de su medio electrónico, una vez realizada la declaración
aludida, así como de todos aquellos acuses por los cuales el funcionario realice
declaraciones, como lo es en el caso del impuesto sobre nóminas u otros de
carácter estatal.
En las manifestaciones de conflicto de intereses se deberán señalar los intereses
económicos y financieros que podrían ser susceptibles de influir en decisiones
públicas tomadas por el servidor público obligado, que entre otros deberá
contender: la participación en direcciones y consejos de administración, la
participación accionaria en sociedades, préstamos, créditos y obligaciones
financieras, bienes inmuebles y, otros convenios y compromisos económicos y
financieros.
Asimismo, se señalarán las actividades profesionales y empresariales, así como
cargos y funciones que podrían ser susceptibles de influir en decisiones públicas
tomadas por el servidor público. Se deberá especificar, además, si estas
actividades son o fueron remuneradas. Entre otras secciones, este apartado
deberá contener las posiciones y cargos desempeñados por el servidor público en
entidades durante los últimos cinco años, actividades profesionales y
empresariales desempeñadas como persona física por el declarante en los últimos
cinco años, así como actividades profesionales y empresariales, cargos y
funciones de familiares hasta en primer grado y dependientes económicos.
259
También se señalarán los intereses diversos, que comprenden los relacionados
con actividades honorarias o sin fines de lucro, pero que podrían ser percibidos o
susceptibles de influir en decisiones tomadas por los propios servidores. Entre
otras secciones, este apartado deberá contener las posiciones y cargos
honorarios, la participación en consejos y actividades filantrópicas, los viajes
financiados por terceros, los patrocinios y donativos realizados.
La declaración patrimonial de los servidores públicos cumple con el objetivo de
velar en todo momento por el buen uso de los recursos públicos y el de transitar
del panorama actual de la falta de legitimidad de los funcionarios hacia la
generación de un clima de confianza entre ciudadanos y gobernantes, a fin de
generar un mayor ingreso para el Estado.
De este modo, se define el diagrama de acuerdo al marco lógico, que se plantea
en esta actividad:
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Transparencia y rendición de cuentas
Cuentas públicas
Autonomía de la Auditoría Superior del Estado; publicación de
los resultados de las revisiones y sus consecuencias
Ética gubernamental
Sistema Estatal de Ética
Promulgación de códigos y
prohibiciones
Responsabilidad de servidores públicos
3 de 3 de Servidores
260
6.1.6. Uso de tecnología en la recaudación
Uno de los mayores retos que enfrenta cualquier secretaría de hacienda de los
estados consiste en adaptarse a las nuevas tendencias generadas por el
desarrollo de la tecnología, y obtener de ese crecimiento las ventajas que existen.
Para obtener una mayor recaudación es necesario que las administraciones
hacendarias modernicen los procesos recaudatorios de los ingresos, y
principalmente, de los impuestos, a través de la orientación y agilización de la
forma en que se pagan los tributos.
Así pues, las tecnologías de la información se han consolidado como un
mecanismo muy importante que permite fortalecer a la administración pública, y si
se usa de manera adecuada, le permitirá además alcanzar la accesibilidad,
transparencia, eficiencia en beneficio de la ciudadanía.
La administración tributaria tiene que ser sencilla desde el punto de vista del
contribuyente y deberá favorecer el ahorro en costo y tiempo para todos los
involucrados. Las formas de pago de los impuestos han de ser lo más factible
posibles, se debe evitar el burocratismo en el llenado de las mismas para mejorar
el cumplimiento y facilitar la administración tributaria. Existen grandes ventajas
administrativas de un sistema sencillo.
Específicamente, hay facilidades administrativas para que los contribuyentes
cumplan con sus obligaciones fiscales, como por ejemplo, realizar pagos a través
de medios electrónicos (bancarización electrónica), comúnmente llamados “pagos
en línea”.
Conforme a lo anterior, el Procurador Fiscal del estado de Nuevo León, Ulises
Carlín de la Fuente, muestra que un aspecto fundamental para mejorar la
recaudación es hacerlo a través de medios electrónicos, ya que la sociedad quiere
una manera fácil para la determinación y el cobro de sus impuestos.276
Es necesario, en este sentido, que las tesorerías estatales generen los canales
adecuados que permitan a los contribuyentes realizar pagos en línea a través de
la generación de un certificado que les permita tener la certeza jurídica de que las
retribuciones que realizan en línea, de manera cómoda y menos costosa, en
realidad lo liberan de cargas fiscales.
276 Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)? Ulises Carlín de la Fuente: Que cobre mayor importancia la recaudación a través de medios electrónicos, ya que la sociedad quiere una manera fácil para la determinación y para el cobro de sus impuestos.
261
Es necesario, entonces, que las secretarías generen formatos de pago a la
Tesorería para que los ciudadanos realicen una transacción en línea, a efecto de
pagar cualquier impuesto, derecho, aprovechamiento y en general, todo ingreso
propio del Estado. Para eso evidentemente es indispensable generar una firma
electrónica que permitirá validar y dar autenticidad a todos los trámites realizados,
como inclusive ocurre actualmente en el Servicio de Administración Tributaria.
Lo anterior podrá abrir la puerta para generar un Gobierno informático hacia una
nueva gestión pública, y entonces, por ejemplo, se permitan realizar devoluciones
a través del portal o aplicar reducciones y descuentos que incentiven el pago
puntual de las contribuciones.
Además, este mismo sistema ayudará en el cobro de las multas, trámites
vehiculares, solicitud de licencias y otros recursos accesorios a las principales
contribuciones.
Lo anterior sin dejar de lado, desde luego, la formalización de las transacciones a
través de los bancos, instituciones de crédito, tiendas departamentales o de
conveniencia, que ayudan a que las contribuciones se efectúen de manera más
rápida, por lo que la administración tributaria debe generar los convenios
necesarios que permitan que los ciudadanos cuenten con estos beneficios.
El uso de cualquier sistema de bancarización ayuda a limitar el uso del efectivo, y
por consiguiente, a evitar la evasión fiscal y el fraude fiscal.
Aunado a la primordial opción del pago en línea, las tesorerías de las entidades
deben generar los canales adecuados, vía internet, que les permita brindar
información oportuna y veraz a los contribuyentes en el pago de sus impuestos,
como lo es el información para el cálculo de sus impuestos, la fecha en la que la
ley los obliga a pagarlos, la atención personalizada sobre algún trámite en internet,
la fijación de un chat simultáneo para la atención al usuario, entre otros trámites y
servicios de la misma naturaleza.
Es indispensable también que las transacciones en línea se puedan realizar
directamente en los portales de las secretarías de finanzas de los estados y que
se generen aplicaciones o software que permitan condensar el sistema de pagos
en una sola aplicación y que su uso sea fácil y amigable.
Como se señaló en el capítulo respectivo, la tecnología puede usarse en el
proceso de fiscalización, a través de la contabilidad electrónica, aunque no en el
proceso de recaudación y cobro de los impuestos.
Es necesario, además, celebrar convenios de colaboración con la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, el Servicio de Administración Tributaria, la Unidad de
Inteligencia Financiera, el Banco de México y otros organismos para que las
262
autoridades puedan compartir información a través de las diversas bases de datos
para el cobro puntual de los impuestos.
Al respecto, el doctor Daniel Carrillo considera necesaria la concentración de la
información de todos los contribuyentes en una sola base de datos compartida con
todas las autoridades recaudadores (o construidas a partir de ellas).277
De este modo, se define el diagrama de acuerdo al marco lógico, que se plantea
en esta actividad:
277 Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)? Daniel: La concentración de la información de todos los contribuyentes en una sola base de datos compartida con todos las autoridades recaudadoras (o construidas a partir de ellas), la creación de un órgano de fiscalización local, que incluso podría partir de la descentralización del Servicios de Administración Tributaria. Asimismo, un cambio en la legislación hacendaria local para eliminar la falta de equidad en el trato a los contribuyentes y que generan amparos.
AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ESTADOS
ALTA RECAUDACIÓN FISCAL
Tecnología en la recaudación
Contabilidad electrónica
Declaraciones y pago en lnea (formatos de
pagos en línea)
Convenios con tiendas de
conveniencia
Convenios de intercambio de
información fiscal
263
7. Caso de estudio
7.1. Ingresos en el Estado de Nuevo León
Antes de dar las recomendaciones de acuerdo a los marcos que se vieron en el
capítulo anterior, es necesario estudiar los marcos que influyen en los ingresos del
estado; el legal, institucional, político y financiero, además de estudiar los niveles
de recaudación por ingresos propios que tiene el estado; estas dos circunstancias
nos permitirán estar en la mejor posición para emitir las recomendaciones a la
entidad.
7.1.1. Diagnóstico de los marcos que influyen en los ingresos del Estado: legal,
institucional, político y financiero
En el análisis de una política pública se vislumbran diversas capas y se incluyen
diversas operaciones intelectuales, cuya dificultad depende de la complejidad del
problema a resolver, así como de la estabilidad del contexto sociopolítico en el que
se encuentra el problema.
Las operaciones intelectuales del estudio de una política pública se agrupan en
cuatro tipos: el análisis jurídico, el económico, el organizacional-administrativo y el
politológico. El resultado de todo ello desprende la política legalmente correcta, la
costo eficiente, la factible administrativamente y la viable políticamente.278 Así está
representado el eje del examen de la política pública que aquí se presenta, es por
ello la razón del estudio de los diferentes marcos.
El estado de Nuevo León es una de las 32 entidades federativas que conforman el
Estado mexicano; ubicado al norte del país en colindancia con los Estados Unidos
de América, es una de las tres entidades con los mayores índices de crecimiento
económico en el país, cuyo signo distintivo es el grado de industria y de comercio
que se desarrolla en la región.
Es también la entidad que contribuye con el 7.5 % del PIB nacional, equivalente a
652 000 millones de pesos; ocupa el tercer lugar, después del Estado de México y
de la Ciudad de México.
Asimismo, en Nuevo León se cuenta con el mayor índice de autonomía fiscal,
entendida esta como la proporción del ingreso total que es asignada en el gasto
de los estados por sus Congresos locales, la cual se conforma por los recursos
que provienen de ingresos propios, participaciones e incentivos económicos.
278 Aguilar, Luis. Introducción, en Freddy Mariñez y Vidal Garza (coords.). Ob cit. (p. 13).
264
En 2013, a nivel nacional, de cada peso que en promedio gastaron los Gobiernos
estatales, 41 centavos tuvieron un destino establecido por los propios Congresos
locales, mientras que 54 centavos correspondieron a transferencias de la
federación. Los cinco centavos restantes provinieron de endeudamiento. En el
caso específico de Nuevo León, de acuerdo con la cuenta pública presentada por
el Estado, el índice de autonomía fiscal fue de casi 70 % (considerando a la deuda
como un ingreso propio); y por otro lado, la dependencia de los recursos
provenientes de la federación en la entidad se condensó en un 30 %, mientras que
el promedio en la federación fue de 55 %.
Asimismo, en 2013, Nuevo León recaudó para la federación 160 000 millones de
pesos solo en los impuestos sobre la renta, el especial sobre producción y
servicios y al valor agregado. En ese mismo año, según la cuenta pública, el
estado recibió una totalidad de ingresos federales de 63 500 millones de pesos. Es
decir, por cada peso que aportó a la federación, solo de esos tres impuestos, se le
devolvieron casi 40 centavos.
Nuevo León ocupa el primer lugar en recaudación del IEPS, en 2013 recaudó 18,
826 millones de pesos, tres veces más que Jalisco, que es el segundo que más
recaudó por este impuesto, con 6 150 millones de pesos.
En 2013 Nuevo León ocupó el segundo lugar en recaudación del impuesto sobre
la renta, luego de la Ciudad de México. Ambos, en ese orden, recaudaron 99 180
millones de pesos y 571 013 millones de pesos. En ese mismo lapso, el propio
estado obtuvo el tercer lugar en captación de recursos del IVA, luego de la Ciudad
de México y Tamaulipas.
Con base en lo anterior se determina que la entidad es un referente entre los
estados que transitan hacia una autonomía fiscal y que cada vez más son menos
dependientes de la federación; lo que genera, en sentido contrario, un incremento
en la recaudación de ingresos propios al llegar a percibir un 18 %, según lo
señalado también en la cuenta pública de 2013, lo que lo posiciona en el primer
lugar de la república en recaudación propia.
Acorde a estos principales indicadores, se ha hecho un estudio de caso de la
Secretaría de Finanzas del estado de Nuevo León para diagnosticar fortalezas y
deficiencias, tanto de la dependencia como de los ingresos de este Gobierno
subnacional.
De acuerdo con la recaudación estatal, el tributo más cuantioso previsto para el
2014 es el impuesto sobre nóminas, por el cual se recaudaron 5000 millones de
pesos, que representaron el 72 % de la totalidad de los ingresos derivados de los
impuestos. Por su parte, el impuesto a la tenencia y uso de vehículos ascendió a
1771 millones de pesos, es decir, un 25 % de los recursos hacendarios.
265
En lo que corresponde a los derechos, Nuevo León recaudó, en 2014, 1592
millones de pesos. El concepto más rentable es el derecho sobre control vehicular,
transporte y licencias de manejo, que representan en promedio el 51 % de los
derechos totales. Revisten también importancia en este mismo concepto, los
ingresos derivados de los derechos por servicios prestados por la Secretaría
General de Gobierno, cuya recaudación representó el 36 % de los derechos
totales. Es decir, estos dos conceptos sumaron el 87 % del total de ingresos por
derechos. Todo lo anterior, de acuerdo a la Ley de Ingresos para el estado de
Nuevo León para el ejercicio de 2014.
Respecto de los productos de tipo corriente que obtiene Nuevo León, el más
importante se deriva del uso y aprovechamiento de bienes no sujetos a régimen
de dominio público sobre enajenación de bienes muebles o inmuebles, dado que
el estado recibió 200 millones de pesos por este concepto, que representó el 53 %
de la totalidad de los productos. El segundo concepto de mayor importancia
también desciende del uso y aprovechamiento de bienes no sujetos a régimen de
dominio público por concepto de intereses, pues la recaudación se elevó a 167
millones de pesos, equivalente al 44 % de la totalidad de los productos. La suma
de ambos conceptos indica que se obtiene un 97 % de la totalidad de los
productos, solo de la imposición de tales gravámenes.
Lo descrito en párrafos anteriores comprende los niveles de recaudación de la
entidad por concepto de ingresos propios para 2014.
Ahora bien, con respecto al marco legal, las atribuciones de la Secretaría de
Finanzas y Tesorería General del Estado descansan en lo establecido por el
artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de
Nuevo León, pues señala, precisamente, que esta es la dependencia encargada
de la administración financiera, fiscal y tributaria de la hacienda pública del estado,
así como de otorgar apoyo administrativo en relación a los recursos humanos,
materiales y servicios generales que requieran los demás organismos del
Gobierno del Estado, correspondiéndole además, la recaudación de los ingresos
de carácter fiscal que establezcan las leyes, el elaborar y presentar al Ejecutivo el
anteproyecto de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, promover,
organizar y realizar el estudio con el fin de incrementar los ingresos y mejorar los
sistemas de control fiscal, sugerir al gobernador las políticas de recaudación
impositiva, ejercer en el ámbito de su competencia las atribuciones derivadas de
los convenios fiscales que celebre el Gobierno del Estado con el Gobierno federal,
con los municipios de la entidad y con los Gobiernos de otros estados de la
república.
También le corresponde el constituir y actualizar los padrones de contribuyentes,
controlar el cumplimiento de sus obligaciones, ejercer la facultad económico-
266
coactiva y las acciones de fiscalización tendientes a evitar la evasión y elusión por
parte de los mismos, así como llevar la contabilidad de la hacienda pública estatal,
entre otras importantes.
Es decir, a la Secretaría de Finanzas le incumbe, por el lado de los ingresos, el
asegurar en todo momento la recaudación, cobro, custodia, vigilancia,
coordinación y supervisión en materia de los ingresos del Estado, de acuerdo con
la legislación especial en materia tributaria, tanto del Estado como de la
federación, lo que origina también una observancia de las disposiciones de la
legislación federal conforme a lo establecido en los convenios de colaboración.
Ahora bien, en el estudio del marco institucional, esta secretaría se divide en la
Subsecretaría de Administración, la Subsecretaría de Egresos y la Subsecretaría
de Ingresos. Esta última la conforman seis despachos importantes: la
Coordinación General de Ingresos, la Dirección de Coordinación y Planeación
Hacendaria, la Dirección de Créditos y Cobranzas, la Dirección de Fiscalización, la
Dirección de Recaudación y la Unidad Especializada en Comercio Exterior; de
conformidad con el siguiente organigrama.
267
268
Acorde al marco legal, a la Subsecretaría de Ingresos le compete proponer al
secretario la política fiscal en materia de recaudación de los ingresos, ordenar y
practicar visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones, verificaciones y todos los
demás actos que establezcan las disposiciones fiscales para comprobar el
cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, responsables solidarios y
demás obligados en materia fiscal derivadas de las leyes de la materia y de los
convenios de coordinación fiscal y colaboración administrativa celebrados con la
federación y los municipios; asimismo, debe expedir oficio de ampliación del plazo
de las visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones, verificaciones y demás actos
que sean de su competencia; dar a conocer al contribuyente, mediante oficio de
observaciones, los hechos u omisiones que se hubiesen conocido con motivo de
la revisión de los informes, datos, documentos o contabilidad, tratándose de
revisiones desarrolladas de conformidad con las facultades contenidas en este
artículo y en las disposiciones fiscales estatales o federales de su competencia.
También es facultad de la subsecretaría expedir los oficios de designación,
credenciales o constancias de identificación del personal que se autorice para la
práctica de notificaciones, visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones,
verificaciones y demás actos que se deriven de las disposiciones fiscales estatales
y federales; determinar y recaudar los créditos fiscales; vigilar y promover el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley de Coordinación Fiscal, de
sus convenios y acuerdos, de sus anexos, declaratorias y demás disposiciones
legales relativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; así como promover
la colaboración y la concertación con las autoridades municipales en los asuntos
relativos a la coordinación fiscal en toda clase de contribuciones y demás créditos
en la materia.
La Coordinación General de Ingresos cuenta entre sus facultades la de diseñar y
proponer al subsecretario de ingresos, la política de ingresos, en congruencia con
la de hacienda pública y la económica y social del Estado, en coordinación con
otras unidades administrativas competentes de la secretaría y de otras
dependencias y entidades de la administración pública de la entidad; evaluar el
efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan; supervisar
y vigilar la recepción de los ingresos que percibe la secretaría y las entidades
paraestatales, así como emitir recomendaciones con el propósito de mejorar los
sistemas y procedimientos utilizados por las unidades administrativas que
recauden, manejen y administren ingresos del Estado.
La Dirección de Coordinación y Planeación Hacendaria tiene la obligación de
formular, previo acuerdo con el subsecretario, las propuestas del Estado para el
fortalecimiento del federalismo ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y
269
cualquier otra instancia; concentrar, controlar y evaluar la información en materia
de coordinación fiscal y sobre ingresos por participaciones federales, estatales y
municipales; llevar el control de las transferencias de recursos federales al estado
y sus municipios y, concentrar y enviar toda la información periódica y esporádica
relacionada con el ejercicio de los recursos federales a las dependencias y
organismos del Gobierno federal y a los integrantes del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal; intervenir en los convenios y acuerdos de coordinación fiscal
con la federación, las entidades federativas y los municipios, que celebre el
Estado.
También le corresponde a este despacho, el realizar el cálculo y determinación de
las participaciones y aportaciones que correspondan a los municipios, de acuerdo
a las disposiciones legales aplicables y a los convenios celebrados en la materia;
llevar el control estadístico de los convenios que suscriba la entidad con la
federación, que impliquen aportación de recursos federales y solicitar información
a las dependencias y entidades de la administración pública del Estado, de los
trámites realizados para la obtención de recursos federales; apoyar al
subsecretario de ingresos en el estudio de ordenamientos legales e iniciativas que
se presenten a nivel federal y estatal, en materia de coordinación fiscal, con el
objeto de evaluar su impacto económico; así como el efectuar el cálculo y trámite
de los incentivos federales que procedan a favor de la hacienda pública del
Estado.
A la Dirección de Créditos y Cobranzas le corresponden las siguientes facultades:
notificar las resoluciones administrativas que determinen créditos fiscales y otros
actos administrativos de su competencia, así como requerir el pago de los
mismos; habilitar días y horas hábiles para la práctica de diligencias y actuaciones
en los términos de las disposiciones legales aplicables; ordenar y sustanciar el
procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivos los créditos
fiscales a cargo de los contribuyentes, responsables solidarios y demás obligados,
así como los demás créditos que tenga derecho a percibir el Estado de
conformidad con los convenios de coordinación, celebrados con la federación y los
municipios; ordenar y practicar el embargo de toda clase de bienes para asegurar
el interés fiscal, cuando así proceda en los términos legales; ampliar o reducir los
embargos y levantarlos cuando corresponda.
También, esta dependencia deberá, previa calificación, aceptar las garantías que
se otorguen en relación a las contribuciones, autorizar su sustitución, cancelarlas o
en su caso hacerlas efectivas; autorizar el pago diferido o en parcialidades de los
créditos fiscales, una vez se establezca la garantía del interés fiscal; así como
resolver las solicitudes para el pago en especie de créditos fiscales; hacer
efectivas las garantías que se otorguen a favor del Gobierno del Estado, conforme
270
a las disposiciones jurídicas aplicables; rematar los bienes decomisados,
abandonados y embargados dentro del procedimiento administrativo de ejecución.
A la Dirección de Fiscalización le corresponde comprobar el cumplimiento de las
obligaciones fiscales estatales y federales de los contribuyentes, responsables
solidarios y demás obligados en materia fiscal, a través de distintos actos de
fiscalización, tales como visitas domiciliarias, requerimientos de información y
revisión de dictámenes de estados financieros. Lo anterior de acuerdo a las leyes
en la materia, a los convenios de coordinación fiscal y colaboración administrativa
celebrados con la federación y demás disposiciones legales aplicables.
Igualmente, esta dirección tiene obligación de determinar y liquidar las
contribuciones estatales y federales coordinadas, los aprovechamientos, los
productos y cualquier crédito fiscal, incluyendo sus accesorios, cuya omisión se
hubiera detectado con motivo del ejercicio de sus facultades; así como participar,
en las materias de su competencia, en el análisis de la formulación de los
convenios y acuerdos de coordinación con las autoridades fiscales de la
federación y municipios y en los programas que deriven de su instrumentación.
La Dirección de Recaudación es el despacho encargado de colectar los ingresos
del Estado que por concepto de impuestos, derechos, contribuciones especiales,
productos, aprovechamientos y sus accesorios y demás créditos fiscales que le
correspondan conforme a las leyes, los que se deriven de los convenios
celebrados con la federación o municipios y demás entidades públicas o privadas
y los que por otros conceptos señalen otros ordenamientos legales; recibir y, en su
caso, requerir de los contribuyentes, responsables solidarios y demás obligados,
las declaraciones, avisos, manifestaciones y demás documentación a que
obliguen las disposiciones fiscales y los convenios que celebre con la federación o
con los municipios, a fin de verificar su debido cumplimiento.
Revisar las declaraciones presentadas por los ciudadanos y determinar, en su
caso, las diferencias que provengan de errores aritméticos y sus accesorios, así
como los créditos que procedan por este concepto y demás créditos que no sean
competencia de la Dirección de Fiscalización ni de la Unidad Especializada en
Comercio Exterior; integrar y mantener actualizado el Registro Estatal de
Contribuyentes y el archivo fiscal; ordenar y practicar verificaciones para
comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales relacionadas con este
registro y, en su caso, realizar la inscripción y actualización del mismo por actos
de autoridad; imponer multas por infracción a las disposiciones fiscales que rigen
en materia de contribuciones estatales y las de carácter federal de los ingresos
federales, cuya administración tenga delegada el Estado; recibir, tramitar y
resolver las solicitudes de devolución, acreditamiento o compensación, en los
términos de las disposiciones jurídicas aplicables.
271
La Unidad Especializada de Comercio Exterior, por su parte, es la encargada de
verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y aduaneras derivadas de la
introducción al territorio nacional de mercancías y vehículos de procedencia
extranjera, excepto aeronaves y ferrocarriles, así como de su legal almacenaje,
estancia o tenencia, transporte o manejo en el país cuando circulen en su
territorio; ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías, revisiones de
escritorio en centros de almacenamiento, distribución o comercialización, tianguis
o lotes donde se realice la exhibición para la venta de las mercancías, mercados
sobre ruedas, puestos fijos y semifijos en la vía pública; decretar el embargo
precautorio de las mercancías y de los vehículos, excepto aeronaves y
ferrocarriles, en términos de las leyes de la materia.
Asimismo, esta unidad tiene la obligación de iniciar el procedimiento administrativo
en materia aduanera o el procedimiento a que haya lugar y notificarlo al
interesado, entre otras funciones en materia de comercio exterior.
La Dirección de Recursos Humanos está dentro de la Subsecretaría de
Administración y es la encargada, según el artículo 14 del Reglamento Interior de
la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, de “coordinar las
auditorías de recursos humanos y revisiones al sistema de pagos de las nóminas”,
que se consideran parte importante para el fortalecimiento de esta secretaría; en
ese tenor de ideas, es importante también su análisis debido a que es este órgano
quien elige a los mejores hombres y mujeres dentro de la institución, a efecto de
ejercer las responsabilidades que se derivan del encargo, pues en el entendido de
que al final del día es el recurso humano quien ejerce estas responsabilidades, es
necesario escoger a los mejores actores.
Por otro lado, desde el ámbito político, Nuevo León es la entidad federativa que a
lo largo de su historia reciente, por lo menos desde la creación del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal (1980), ha sido gobernada por un partido político
hegemónico, que se ha convertido en actor principal dentro de las políticas
públicas más importantes, esto es, el Partido Revolucionario Institucional. A
continuación se presenta la lista de gobernadores del estado de 1979 a 2015.
272
Gobernadores de Nuevo León (1979-2015)
Período Gobernador Partido político
1979-1985 Alfonso Martínez
Domínguez
Partido Revolucionario
Institucional
1985-1991 Jorge Alonso Treviño
Martínez
Partido Revolucionario
Institucional
1991-18 abril 1996 Sócrates Cuauhtémoc
Rizzo García
Partido Revolucionario
Institucional
18 abril 1996 al 3
octubre 1997
Benjamín Clariond Reyes
Retana
Partido Revolucionario
Institucional
4 octubre 1997 al 13 de
enero de 2003
Fernando de Jesús
Canales Clariond
Partido Acción Nacional
13 de enero al 3 de
octubre de 2003
Fernando Elizondo
Barragán
Partido Acción Nacional
4 de octubre de 2003 al
3 de octubre 2009
José Natividad González
Parás
Partido Revolucionario
Institucional
4 de octubre de 2009 al
3 de octubre de 2015
Rodrigo Medina de la Cruz Partido Revolucionario
Institucional
En los últimos 36 años, el Partido Revolucionario Institucional ha gobernado en 30
de ellos, el Partido Acción Nacional solo estuvo a cargo del Gobierno durante un
sexenio.
Por otro lado, el Congreso del Estado tiene una característica muy peculiar,
derivado precisamente del marco político en el que vive, pues en los últimos años
dentro del Congreso, inclusive también en las alcaldías, se ha establecido un
sistema bipartidista. A continuación se muestra una tabla con la conformación de
las legislatura del estado desde la LXVIII.
Conformación del Congreso del Estado
Legislatura Conformación
LXVIII PRI
14
PAN
24
PRD
2
PT
2
LXIX PRI PAN PRD PT
273
16 23 1 2
LXX PRI
23
PAN
11
PVEM
3
PT
3
PRD
1
INDEP
1
LXXI PRI
15
PAN
22
PT
2
NA
2
PRD
1
LXXII PRI
20
PAN
17
NA
2
PVEM
1
PRD
1
PT
1
LXXIII PRI
16
PAN
17
NA
3
PRD
2
PT
1
INDEP
3
LXXIV PRI
16
PAN
17
MC
2
PVEM
2
INDEP
3
NA
1
PT
1
PRI, Partido Revolucionario Institucional; PAN, Partido Acción Nacional, PRD, Partido de la
Revolución Democrática; PT, Partido del Trabajo; MC, Movimiento Ciudadano; PVEM, Partido
Verde Ecologista de México; INDEP, Independientes; NA, Nueva Alianza.
Como podrá observarse, en las últimas seis legislaturas anteriores a la LXXIV, el
Congreso de Nuevo León ha estado marcado por dos partidos políticos que, en
uno u otro período, han dominado la mayoría relativa; sin embargo, no han
obtenido la mayoría absoluta del Congreso, por lo que se establece, así, un
bipartidismo que deja a las fuerzas minoritarias sin mucho marco de actuación.
Actualmente, dentro de la LXXIV Legislatura (2015-2018), el Congreso del Estado
está conformado por nueve legisladores que no pertenecen a los partidos
mayoritarios, y que, en conjunto, representan el 21 % del mismo. Empero, es
necesario reconocer que aún los mismos dos partidos políticos dominan más de
las tres cuartas partes de la legislatura.
Dentro de este marco político es importante hacer notar que en el mandato 2015-
2018 la ciudadanía de Nuevo León eligió como gobernador, por primera vez a
nivel nacional, a un candidato independiente de cualquier partido político: Jaime
Rodríguez Calderón, alias “El Bronco”.
Este hecho evidentemente genera un cambio trascendental en la historia política
de la entidad, en donde la ciudadanía ha lanzado un mensaje a los partidos
políticos para que cambien la forma de hacer política. La lectura a este hecho se
presenta en un panorama de hartazgo al bipartidismo en el que ha estado inmerso
la entidad, pero más que ello, a la manera en la que se ha gobernado. Se trata
274
pues de la consolidación de la democracia participativa en la toma de decisiones
públicas.
Desde el punto de vista de quien suscribe, esta coyuntura es positiva, pues refleja
una gran oportunidad, y a la vez responsabilidad, de generar un mejor clima para
fortalecer el federalismo fiscal del estado para con sus municipios, y de aquél con
la federación; pero además de robustecer las finanzas públicas del Estado, en
virtud de que su marco financiero actualmente se caracteriza por el nivel de
endeudamiento, del cual se hará un diagnóstico en los siguientes párrafos.
Por último, el marco financiero de Nuevo León hoy en día es reflejo de Gobiernos
que, principalmente, han incurrido en endeudamiento para solventar el gasto
público de manera irresponsable. Existen diversos indicadores que permiten
evaluar la deuda de las entidades federativas, uno de ellos es la relación que
existe entre la deuda del estado y sus participaciones.
En el caso específico de Nuevo León, la deuda conforme a las participaciones
federales se incrementó de 2007 al 2013 en 101 puntos porcentuales, ya que en
2007 la relación entre lo endeudado y lo que recibía de participaciones federales
ascendió a 107.4 % y en 2013 a 208.3 %, lo que significó un aumento de 194 %
en tan solo seis años.
Participaciones federales según entidad federativa (2007-2013)
0.0
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
300.0
350.0
Agu
asca
lien
tes
Baj
a C
alif
orn
ia
Baj
a C
alif
orn
ia S
ur
Cam
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s
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na
Ro
o
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sí
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a
Son
ora
Tab
asco
Tam
aulip
as
Tlax
cala
Ver
acru
z
Yuca
tán
Zaca
teca
s
2007
2013
275
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el
2013 está representado por el primer trimestre. Obtenido de:
http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de que fue en el 2008
cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la federación a los estados y fue el año
en que, además, se presentó el tema de la recesión económica a nivel nacional y mundial.
Otro elemento que explica el grado de endeudamiento de los estados es el
producto interno bruto, en el cual se expresa en términos porcentuales las
obligaciones financieras del estado en relación con los bienes y servicios que se
fabrican y ofrecen en el periodo de un año.
En el caso específico de Nuevo León, el grado de representación de la deuda
pública respecto del PIB estatal se incrementó de 2.1 a 4 puntos porcentuales; es
decir, obtuvo un crecimiento de 190 %. Lo anterior de acuerdo a la gráfica
siguiente.
Deuda pública respecto al PIB por entidad federativa (2007-2013)
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el
2013 está representado por el primer trimestre. Obtenido de:
http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de que fue en el 2008
cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la federación a los estados y fue el año
en que, además, se presentó el tema de la recesión económica a nivel nacional y mundial.
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
Agu
asca
lien
tes
Baj
a C
alif
orn
ia
Baj
a C
alif
orn
ia S
ur
Cam
pec
he
Co
ahu
ila
Co
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Ch
iap
as
Ch
ihu
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a
Dis
trit
o F
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eral
Du
ran
go
Gu
anaj
uat
o
Gu
erre
ro
Hid
algo
Jalis
co
Méx
ico
Mic
ho
acán
Mo
relo
s
Nay
arit
Nu
evo
Leó
n
Oax
aca
Pu
ebla
Qu
eré
taro
Qu
inta
na
Ro
o
San
Lu
is P
oto
sí
Sin
alo
a
Son
ora
Tab
asco
Tam
aulip
as
Tlax
cala
Ver
acru
z
Yuca
tán
Zaca
teca
s
2013
2007
276
Ahora bien, Nuevo León ha tenido últimamente un crecimiento constante en la
deuda pública si se la toma en cuenta en términos de pesos constantes. Según
datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la deuda total de las
entidades federativas y municipios aumentó de 2007 al 31 de marzo de 2013 en
233.94 % en términos nominales, ya que las obligaciones financieras de entidades
federativas y municipios se extendieron de 186 470 a 436 242.3 millones de
pesos, lo que se concretó, ciertamente, en un acelerado grado de endeudamiento
entre muchos de los estados y la Ciudad de México.
Obligaciones financieras de entidades federativas y municipio (2007-2013)
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el
2013 está representado por el primer trimestre. Obtenido de:
http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de que fue en el 2008
cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la federación a los estados y fue el año
en que, además, se presentó el tema de la recesión económica a nivel nacional y mundial.
0.0
10,000.0
20,000.0
30,000.0
40,000.0
50,000.0
60,000.0
70,000.0
80,000.0
mill
on
es
de
pe
sos
Obligaciones financieras de entidades federativas y municipios.
2007
2013
277
En términos constantes se puede observar que las dos entidades federativas con
mayor aumento en su endeudamiento fueron Veracruz y Nuevo León. La deuda de
la primera se incrementó en 32 735.22 millones de pesos, pues pasó de 7074.4 a
39 809.6 millones de pesos, lo que en términos porcentuales significa 562.72 % en
el período respectivo. Para el caso de Nuevo León, la deuda pasó de 17 346.2 a
47 863.5 millones de pesos, lo que significa una diferencia de 30 517 millones de
pesos, que representó un 275.93 % de agravamiento. Un crecimiento totalmente
acelerado y desmedido.
Las obligaciones financieras, producto de la deuda a cargo de los habitantes de
Nuevo León, limitará la inversión en proyectos y políticas públicas de Gobiernos
subsecuentes, además de que se retrasará el pago hacia proveedores, lo que
ocasionará problemas en torno al óptimo cumplimiento de las obligaciones en
materia de gasto que tiene la entidad, y sobre todo, en la satisfacción de los
servicios públicos.
Hasta aquí el diagnóstico que se realiza de acuerdo a los rubros legal,
institucional, político y financiero.
7.1.2. Diagnóstico de los niveles de recaudación en impuestos propios
Cabe destacar que con las recomendaciones que se harán en la política pública,
se considera que el Estado de Nuevo León puede recaudar cuantitativamente más
de 7000 millones de pesos por conceptos de ingresos propios; y que ello, a la vez,
impactará las transferencias del Fondo General de Participaciones, pues
únicamente en los criterios de incremento en la recaudación de impuestos y
derechos locales, así como en el nivel de recaudación, se estima que se
transfieran a la entidad un total de casi 6000 millones de pesos extras a los que
actualmente recibe.
Ello a partir del supuesto de que las demás entidades se mantengan en los niveles
de recaudación que actualmente tienen y considerando que se incrementarían al
doble ambos criterios, que en 2015 ascendieron a 5500 millones de pesos, según
la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;279 lo que en
conjunto arrojaría un incremento de aproximadamente 13 000 millones de pesos
anuales extras por el incremento en ingresos propios y en las trasferencias del
Fondo General de Participaciones.
279 De los informes mediante los cuales se da a conocer la recaudación federal participable y las participaciones federales por estados y municipios, así como su procedimiento de cálculo de los meses de enero a diciembre de 2015, se determinó que la entidad de Nuevo León recibió 5 500 millones de pesos derivado de estos dos componentes de la fórmula.
278
Sin pasar desapercibido que existen recomendaciones cuyo impacto en la
recaudación, por su naturaleza, es difícil demostrar cuantitativamente, pero que
está comprobado que sí inciden; por lo tanto, se estima que se puede recaudar
más de 2000 millones de pesos adicionales a los mencionados anteriormente; lo
que en conjunto implicaría una recaudación de casi 15 000 millones de pesos más
por ingresos propios y participaciones federales con la totalidad de las
recomendaciones de este libro al año para la tesorería de Nuevo León.
Así pues, en resumen, en términos cuantitativos, el Estado puede recaudar
aproximadamente 13 000 millones de pesos y 2000 millones de pesos más por
otros conceptos. ¿Tenemos idea de lo que puede hacer el estado con 15 000
millones de pesos anuales? Sin duda, salir de la crisis financiera actual.
Es decir, este documento implica, por seguro, 13 000 millones de pesos
adicionados por otros 2000 millones que no se pueden demostrar de manera
cuantitativa, por lo que se trata alrededor de una sexta parte adicional de los 80
000 millones que el Estado recibirá este año (2016) de presupuesto, incluido
ingresos propios y participaciones; es decir, actualmente los ingresos totales de la
entidad federativa ascienden a cerca de 80 000 millones de pesos; por lo que la
propuesta aquí planteada generaría un incremento de recursos de 16 %.
Una vez analizados los marcos que influyen en los ingresos del estado de Nuevo
León, se procederán a estudiar los niveles de recaudación de la entidad.
Se insiste, esta propuesta de política pública, que consiste en el establecimiento
de un modelo para fortalecer la recaudación local, ofrecerá a las entidades
federativas un camino para incrementar los ingresos propios, a través de diversas
acciones a implementar, de acuerdo a lo arrojado por la metodología y las técnicas
de investigación. En la siguiente sección (recomendaciones del caso de estudio),
se adoptan los componentes y actividades al caso en concreto del estado de
Nuevo León, y ante ello, se detalla cómo cumplir las recomendaciones, es decir,
se establece la manera de hacerlo.
Así pues, el diagnóstico de los niveles de recaudación de los ingresos propios,
principalmente en el ramo de los impuestos, arrojó como resultado que el estado
atraviesa por un estancamiento en el aumento porcentual de los ingresos que no
corresponde al esfuerzo recaudatorio que debe tener la entidad en función de las
necesidades que presenta; asimismo, se manifiesta la falta de una política definida
de recaudación, y que, principalmente, la Ley de Hacienda del Estado está
obsoleta y requiere una reforma que tenga como objeto ampliar la base de
diversos impuestos, aumentar la tasa de otros y activar tributos que actualmente el
Estado no detona. Se estima que lo anterior podría reforzar las finanzas públicas
de Nuevo León.
279
Del análisis de las cuentas públicas en los últimos seis años, se determinó que la
recaudación proveniente de los ingresos de la gestión (considerados en este rubro
los impuestos propios, derechos, productos de tipo corriente y aprovechamientos)
ascendió en 2009 a 3 864 566,000 pesos, de los cuales 2 274 617 provienen de
recursos propios; en 2010 se percibieron de la gestión 4 188 558 000 de pesos, de
los cuales 2 674 356 000 se desprenden de tributos propios; en 2011 se recibieron
10 818 597 000 pesos de los cuales 4 675 089 proceden de impuestos propios; en
2012 a 13 080 867,000 pesos de los cuales 5 304 ,457 000 se desprenden de
impuestos propios; en 2013 se originaron 17 482 493 000 pesos de ingresos de la
gestión, de los cuales 5 304 457 000 son de impuestos propios; en 2014 el monto
por ingresos de la gestión fue de 20 837 107 521 pesos, 7 081 296 000 de ellos
pertenecen a tributos propios.
Los impuestos propios, sin duda, representan alrededor de una tercera parte de la
totalidad de los ingresos de la gestión, lo que ocasiona que sea el rubro de mayor
peso en comparación con los derechos, productos y aprovechamientos.
A continuación se analizará cada uno de los impuestos que Nuevo León recauda
como ingresos propios.
En el caso del impuesto por la obtención de premios, la recaudación ha fluctuado
año con año en un crecimiento y decrecimiento que no está definido, pues de
acuerdo a las cuentas públicas presentadas por la entidad en el periodo de
estudio, se recibieron entre 25 496 000 y 48 613 000 pesos. Así pues, en 2009 se
percibieron 32 386 000 pesos, en 2010, 48 613 000 pesos; en 2011, 25 496 000;
en 2012, 25 680 000 pesos; en 2013, 36 619 000 pesos y en 2014, 40 501 000 de
pesos. Lo anterior de acuerdo con la siguiente gráfica.
280
Cabe recordar que, según lo establecido en la Ley de Hacienda del Estado, es
objeto de este impuesto la percepción de premios derivados de la celebración de
loterías, rifas, sorteos y concursos de toda clase, que celebren los organismos
públicos descentralizados de la administración pública federal, cuyo objeto social
sea la obtención de recursos que se destinan a la asistencia pública, del mismo
modo, el fin de este impuesto es también la percepción de premios derivados de la
celebración de juegos con apuestas.
El gravamen por los premios derivados de loterías, rifas, sorteos, concursos y
juegos con apuestas se calculará sobre el valor del premio correspondiente a cada
boleto o billete, sin deducción alguna, es de una tasa del 6 %.
Por otro lado, en lo que respecta a la percepción por el impuesto sobre hospedaje,
este ha fluctuado, en el periodo de estudio, entre los 28 248 000 pesos en 2009 y
los 48 605 000 pesos en 2014, año en que alcanzó la mayor recaudación. Los
ingresos provenientes de esta contribución se representan en la gráfica siguiente.
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
50,000
IMPUESTO POR OBTENCIÓN DE PREMIOS
Recaudación Impuestos por Obtención de Premios
2009 2010 2011 2012 2013 2014
281
El año 2011 no está representado, en virtud de que la cuenta pública presentada por el estado en
ese mismo año, solo clasifica al impuesto por rubro y tipo, esto es, la información desglosada en la
cuenta pública solo muestra la recaudación de los impuestos sobre la producción, el consumo y las
transacciones, sin detallar específicamente la recaudación que proviene del impuesto sobre
transmisión de propiedad de vehículos automotores usados y la que proviene del impuesto sobre
hospedaje, por eso no se puede determinar los montos de recaudación del impuesto específico en
eso año.
De acuerdo con la Ley de Hacienda del estado, el objeto del impuesto sobre
hospedaje es la prestación de servicios de hospedaje realizados en hoteles,
moteles, albergues y demás establecimientos de estancia, así como en
campamentos y paraderos de casas rodantes, ubicados en el estado de Nuevo
León. También se incluye en este gravamen el sistema de tiempo compartido, por
los servicios de estancia y por el otorgamiento de derechos de uso, goce o
usufructo por períodos específicos, sobre un bien inmueble o porción del mismo,
destinado al servicio de hospedaje.
El monto total de las erogaciones por la prestación de los servicios gravados es la
base de este arancel, el cual se determina al aplicar una tasa del 2 % sobre la
base determinada.
Asimismo, se encuentra el impuesto sobre transmisión de propiedad de vehículos
automotores usados, el cual ha obtenido una recaudación de 164 185 000 pesos
en 2009 y de 196 736 000 pesos en 2014. Esto se representa a través de la
gráfica siguiente.
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
50,000
IMPUESTO SOBRE HOSPEDAJE
2009 2010 2011 2012 2013 2014
282
El año 2011 no está representado, en virtud de que la cuenta pública presentada por el estado en
ese mismo año, solo clasifica al impuesto por rubro y tipo, esto es, la información desglosada en la
cuenta pública solo muestra la recaudación de los impuestos sobre la producción, el consumo y las
transacciones, sin detallar específicamente la recaudación que proviene del impuesto sobre
transmisión de propiedad de vehículos automotores usados y la que proviene del impuesto sobre
hospedaje, por eso no se puede determinar los montos de recaudación del impuesto específico en
eso año.
La Ley de Hacienda del Estado establece que es objeto de este impuesto la
transmisión de propiedad de automóviles, camiones y demás vehículos de motor
usados, que se realice dentro del territorio del estado, excepto cuando los
vehículos se adquieran de personas físicas o morales que realicen actividades
empresariales.
La base de este arancel es el valor mayor entre el de operación y el valor
comercial. Este impuesto se causará, liquidará y pagará, con tasa del 1.8% sobre
la base.
Otro tributo que recauda el Estado, y que además es el más importante de todos
en términos de percepción es el impuesto sobre nóminas, que, en comparación
con los descritos en párrafos anteriores, su recaudación ha oscilado entre 2245
millones de pesos en 2009 y 5446 millones en 2014. Cabe destacar que el
incremento de más del 100 % en ese periodo se debe a que a partir de 2013 la
145,000150,000155,000160,000165,000170,000175,000180,000185,000190,000195,000200,000
IMPUESTO SOBRE TRANSMISIÓN DE PROPIEDAD DE VEHÍCULOS
Recaudación Impuesto sobre transmisión propiedad vehículos
2009 2010 2011 2012 2013 2014
283
tasa se aumentó del 2 al 3 %, por ese motivo, el ingreso aumentó
significativamente.
El comportamiento de la recaudación del impuesto sobre nóminas se expresa a
través de la siguiente gráfica.
De acuerdo a lo establecido por la Ley de Hacienda del estado de Nuevo León, es
objeto de este impuesto la realización de pagos en efectivo, en servicios o en
especie por concepto de remuneraciones al trabajo personal, prestado bajo la
subordinación a un patrón, dentro del territorio del estado. Se consideran
remuneraciones al trabajo personal todas las contraprestaciones, cualquiera que
sea el nombre con el que se les designe, ya sea ordinarias o extraordinarias,
incluyendo viáticos, gastos de representación, comisiones, premios,
gratificaciones, fondo de ahorro, donativos, primas, aguinaldo, tiempo extra,
despensas, alimentación y otros conceptos de naturaleza semejante, aun cuando
se eroguen en favor de personas que, teniendo su domicilio en Nuevo León, por
motivo de su trabajo, presten sus servicios fuera del estado. Son también objeto
de este impuesto los pagos realizados a los directores, gerentes, administradores,
comisarios, miembros de los consejos directivos o de vigilancia de sociedades o
asociaciones, así como los pagos que se realicen por concepto de honorarios a
personas físicas que presten servicios personales preponderantemente a un
prestatario, siempre que no se pague el impuesto al valor agregado.
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
IMPUESTO SOBRE NÓMINAS
Recaudación Impuesto sobre nóminas
2009 2010 2011 2012 2013 2014
284
La base de este impuesto es el monto total de los pagos que se deroguen de
acuerdo con lo establecido en el párrafo que precede, y el mismo tasará con el 3
% sobre la base.
Conforme a todo lo descrito en este apartado, se determinan los niveles de
recaudación derivados de los impuestos propios de los que Nuevo León ejerce la
facultad de gravar hasta 2014.
Por otro lado, específicamente sobre los niveles de precepción de la entidad en el
ejercicio fiscal de 2014, se desprende que la Secretaría de Finanzas se enfoca en
aquellas actividades que detonan un alto potencial recaudatorio, esto es,
actividades en las que, acorde a las características económicas de la entidad, se
recauda de manera elevada. Ello ocasiona que la secretaría deje de tomar en
cuenta conceptos de los cuales puede aprovechar para recaudar aún más, lo que
genera un desequilibrio entre las actividades que siempre son sujetas a pago y
aquellas en las que se hace poco por recaudar.
Se observa que un 97 % de la recaudación tributaria emana solo de la
recaudación de impuesto sobre nóminas e impuesto a la tenencia, por lo que se
desestima en demasía el dinero que se puede recaudar por la obtención de
premios, los impuestos ecológicos, sobre hospedaje, sobre transmisión de
propiedad de vehículos automotores usados, así como los accesorios de
impuestos, entre otros.
En lo que concierne a los derechos, el 87 % de la totalidad de lo que se percibe
proviene solo de los derechos sobre control vehicular, transporte y licencias de
manejo y de los derechos por servicios prestados por la Secretaría General de
Gobierno. Se concluye, entonces, que se desestima el potencial de los derechos
por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de bienes de dominio público, los
derechos por prestación de servicios de las Secretarías de Trabajo, de Educación,
la propia Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, la de Desarrollo
Sustentable, entre otras; lo mismo pasa con los accesorios de dichos derechos, e
incluso con otros derechos. En este sentido, la entidad puede cobrar diversos
derechos por trámites que se llevan ante las diversas secretarías pero que, por
algún motivo, no se recauda respecto de tales servicios.
Ahora bien, en los productos se desestiman los derivados del uso y
aprovechamiento de bienes no sujetos a régimen de dominio público, en
específico, el arrendamiento o explotación de bienes muebles o inmuebles, la
enajenación de bienes muebles no sujetos a ser interventariados, así como los
accesorios de los productos; igualmente, los productos que generan ingresos
corrientes tales como los procedentes de los medios de comunicación social del
Estado o los ingresos de organismos desconcentrados y otras entidades.
285
Resulta digno de mención especial, la desestimación del potencial recaudatorio de
los aprovechamientos, en específico, los incentivos derivados de la colaboración
fiscal en contribuciones municipales, lo que desemboca automáticamente en una
no colaboración en la colecta con este orden de gobierno dado que la Ley de
Ingresos para el 2014 no contempla ningún recurso procedente del mismo.
Asimismo, se desdeña el potencial de conceptos como multas, indemnizaciones,
reintegros, aprovechamientos provenientes de obras públicas y de participaciones
derivadas de la aplicación de leyes, así como otros aprovechamientos como las
aportaciones de entidades paraestatales y las cauciones cuya pérdida se declara
a favor del Estado.
Esto, se insiste, genera un trato discriminatorio entre los contribuyentes, pues la
recaudación se enfoca en aquellos que tienen un alto potencial y que la
oportunidad de percibir más, en lugar de generar mecanismos que involucren la
posibilidad de cobrar lo que corresponde (aunque sea escaso) hacia la totalidad
de los contribuyentes.
Este análisis es muy importante, dado que Nuevo León ha resentido la baja en los
precios del petróleo y la disminución de los ingresos de la federación, que han
impactado negativamente en las participaciones federales de la entidad; así lo
señaló el Secretario de Finanzas, Carlos Garza Ibarra, al señalar que:
“En el caso de las participaciones federales se observó una disminución
de 323 millones de pesos en el acumulado a marzo de 2016 con respecto
a lo observado en 2015, representando una caída del 5 %. Dicha
disminución se explica por los siguientes componentes:
Los principales conceptos participables que tuvieron disminuciones en el
primer trimestre de 2016 con respecto al mismo periodo de 2015 fueron:
Fondo General de Participaciones (fondo más importante del Ramo 28),
en un 6 %; Fondo de Fomento Municipal, en un 9 %; 15 % de reducción
en el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS); y 8 % de
disminución en el Fondo de Fiscalización y Recaudación”.280
De hecho, los niveles de recaudación por ingresos propios, como se ha
observado, aunque se ha incrementado, no han sido los suficientes para hacer
frente a las responsabilidades de gasto, sobre todo, bajo la idea de transitar hacia
una autonomía fiscal. Según la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del
Estado, en el primer trimestre del año de 2016, el Gobierno del Estado recaudó,
280 De acuerdo al comunicado de prensa del 14 de abril de 2016, emitido por la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León, en el Informe de las Finanzas Públicas del Estado del Primer Trimestre para 2016.
286
por ingresos propios, un monto de 5692 millones de pesos, cifra que representó un
incremento del 27 % respecto a lo percibido en el mismo periodo de 2015. Este
incremento se debió principalmente a lo siguiente:281
Los ingresos por impuesto ascendieron a 3117 millones de pesos, lo
cual representó un incremento del 1 % con respecto al mismo periodo
de 2015; la recaudación del impuesto sobre nóminas y sobre tenencia
o uso de vehículos represento el 97 % del total de ingresos por
impuestos.
Los derechos tuvieron un comportamiento al alza al ubicarse en 1282
millones de pesos en el primer trimestre de 2016, equivalente al 17 %
con respecto al mismo periodo de 2015. En gran parte este
incremento se dio por la recaudación de los derechos de control
vehicular, que sumaron 1025 millones de pesos.
A continuación se desglosa la tabla sobre las variaciones de la recaudación en el
periodo comparativo de enero a marzo de 2015 y de 2016, así como los montos
específicos al mes de marzo de 2016.
Ingresos propios y participaciones federales
Enero-marzo 2015-2016
(millones de pesos)
281 Loc. cit.
287
Notas:
Cifras preliminares.
Los ingresos por el impuesto sobre tenencia y sobre derechos por control vehicular, son el 100 % recaudado, es decir no se descuenta lo correspondiente al 35 % de tenencia que se distribuye a municipios y lo correspondiente a las 0.6 cuotas de derechos de control vehicular.
Al tratarse de impuestos y derechos, las cifras se muestran sin el monto de los subsidios otorgados. En el caso de las participaciones federales no se descuenta lo correspondiente a los municipios.
Fuente: Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.
Debemos de destacar que en el presente estudio de caso solo se analizaron los
niveles de recaudación que tiene el estado de Nuevo León en impuestos propios,
a la luz de los cuatro tipos de análisis de una política pública.
7.2. Recomendaciones
A partir del análisis de los niveles de cobro de impuestos de la entidad, acorde a la
legislación vigente y a los marcos que influyen en los niveles de recaudo, se
pueden emitir recomendaciones que cumplen con el objetivo general de este
documento, pero aplicadas al caso en concreto del estado de Nuevo León; de
manera que se atiende al objetivo único de lograr que la entidad incremente su
recaudación fiscal local.
288
7.2.1. Recomendaciones legales
Por lo que concierne a los ingresos propios, y específicamente a los impuestos,
dentro del marco legal, es necesario tomar en cuenta lo que a continuación se
expresa.
Nuevo León necesita una reforma integral o la promulgación de una nueva Ley de
Hacienda del Estado, dado que la que está vigente actualmente es obsoleta, en lo
que concierne a los elementos sustantivos de los impuestos que son potestad del
Gobierno estatal, así como la implementación de otros gravámenes que no
contempla la legislación. Para ejemplificar, la Ley de Hacienda vigente del Estado
de Nuevo León fue promulgada en 1974, aproximadamente diez años antes de la
institucionalización del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Del impuesto sobre transmisión de propiedad de vehículos automotores usados se
desprende que es necesario ampliar el objeto del impuesto a la transmisión de
propiedad de remolques a partir de la segunda enajenación; además, es menester
eliminar la excepción al objeto del impuesto que hoy en día presenta, pues según
lo establecido en el artículo 104 de la Ley de Hacienda para el estado, exceptúa
del pago del impuesto cuando los vehículos se adquieran por personas físicas o
morales que realicen actividades empresariales. Sobre lo señalado en estas
últimas líneas, la mayoría de los estados no exentan del pago del impuesto a este
tipo de contribuyente, por lo que es necesario homologar el gravamen sin hacer
distinción alguna.
Por tales recomendaciones se estima que se obtendrían alrededor de 70 millones
de pesos adicionales a los 211 millones de pesos que actualmente se recaudan.
Es imprescindible cambiar diametralmente el concepto del impuesto por obtención
de premios, pues solo va referido a gravar la obtención de premios y juegos con
apuestas; sin embargo, también debe tasar, como pasa en la mayoría de las
entidades como Querétaro o la Ciudad de México, la realización, organización y
celebración de loterías, rifas, concursos y sorteos y, juegos con apuestas, que se
realicen, organicen, celebren o que surtan sus efectos dentro del territorio del
estado, sin importar el lugar en donde se realice el evento.
Asimismo, se debe gravar aun cuando por la lotería, rifa, concurso o sorteo no se
cobre cantidad alguna que represente el derecho a participar en los mismos. La
tasa que debe cobrarse a quien organice, realice o celebre tales eventos debe ser
de hasta el 15 %, como sucede en la mayoría de los estados. Aunado a esto, la
tasa aplicada a los que obtengan el premio, es decir, por la que actualmente se
cobra, debe ampliarse de un 6 hasta un 12 %, como lo contempla la Ciudad de
México.
289
A continuación se presenta un cuadro comparativo de los elementos esenciales
del impuesto, a efecto de demostrar la diferencia entre ciertas entidades y Nuevo
León:
Elemento Nuevo León Ciudad de México Querétaro Estado de México
Objeto I. La percepción de premios derivados de la celebración de loterías, rifas, sorteos, concursos de toda clase que celebren los organismos públicos descentralizados de la administración pública federal, cuyo objeto social sea la obtención de recursos para destinarlos a la asistencia pública
II. También, la percepción de premios derivados de la celebración de juegos con apuestas
I. La organización de loterías, rifas, sorteos, juegos con apuestas, apuestas permitidas y concursos de toda clase
II. La obtención de los premios derivados o relacionados con las actividades a que se refiere el párrafo anterior
III. La organización de las actividades que se refiere el primer párrafo de la columna u obtenga los premios derivados de las mismas cuando los billetes, boletos o contraseñas sean vendidos en la Ciudad de México, independientemente del lugar donde se realice el evento
I. La realización, organización y celebración de loterías, rifas, concursos y juegos con apuestas y sorteos
II. La obtención de ingresos por la recepción de premios que se otorguen con motivo de loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos con apuestas
I. Organización o explotación de loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con cruce o captación de apuestas
II. Distribución o venta de los billetes, boletos, contraseñas o instrumentos que permitan participar en los eventos o actividades anteriores
III. Recepción, registro, cruce o captación de apuestas, no obstante que el organizador del evento se encuentre fuera del territorio y de que el evento de cuyo resultado dependa la obtención del impuesto se celebre también fuera del territorio estatal, aun cuando el importe de lo cobrado sea inferior al costo del premio
IV. Obtención de los premios derivados o relacionados con las actividades
290
anteriores
V. Organización de las actividades expuestas con anterioridad cuando los billetes, boletos o contraseñas sean distribuidos en el estado, independientemente del lugar donde se realice el evento
Sujetos Personas físicas, morales o unidades económicas que obtengan los ingresos determinados en la columna anterior
Personas físicas o morales que denoten lo establecido en la columna anterior
Personas físicas y morales que actualicen las hipótesis normativas descritas en la columna anterior
Personas físicas y jurídicas colectivas que en el territorio detonen lo descrito en la columna anterior
Base y tasa Por los premios derivados de loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos con apuestas se calcula sobre el valor de los premios, sin deducción alguna, aplicando tasa del 6 %
Quienes organicen loterías, rifas, sorteos, juegos con apuestas y concursos de toda clase, calcularán el impuesto aplicando la tasa del 12 % al total de las cantidades que se obtengan por la realización de dichas actividades
Quienes obtengan premios derivados de loterías, rifas, sorteos, juegos con apuestas y concursos, calcularán el impuesto aplicando al valor del premio obtenido la tasa del 6 %
Para quienes realicen, organicen o celebren loterías, rifas, sorteos y concursos, el 15 % sobre el total de las cantidades percibidas de los participantes en dichas actividades
Para quienes realicen, organicen o celebren juegos con apuestas, el 15 % sobre el monto total de las apuestas recibidas
Para quienes obtengan premios derivados de loterías, rifas, sorteos, concursos y
El impuesto se determinará aplicando la tasa del 12 % al valor nominal de la suma de los billetes, coletos, contraseñas, documentos, objetos o registros distribuidos para participar en loterías, rifas y sorteos, disminuyéndole el monto de los premios efectivamente pagados o entregados
En el caso de organización, realización o explotación de juegos permitidos con cruce y/o captación de apuestas, el impuesto se determinará
291
juegos con apuestas, el 6 % sobre el monto total del premio o sobre el valor del premio obtenido cuando este no sea en efectivo
aplicando la tasa del 12 %
En el caso de concursos, el impuesto se determinará aplicando la tasa del 12 %
Quienes obtengan premios derivados de las loterías, rifas, sorteos o concursos a que se refiere esta sección, pagarán el impuesto que resulte de aplicar la tasa del 6 % al valor del premio.
Momento de causación
La obtención de ingresos derivada de los premios
Se causará en el momento en que se entreguen a los participantes los billetes, boletos y demás comprobantes que permitan participar en los eventos
Tratándose de personas que obtengan los premios, se causará en el momento en que los mismos sean pagados o entregados por los organizadores de dichos eventos
En el momento que se perciban las cantidades en los supuestos de la fracción I y II del objeto
En el momento en que el premio sea pagado o entregado al participante en el supuesto de la fracción III
“al momento aquel en que se realizaron los actos generadores del mismo”
Legislación Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León
Código Fiscal del Distrito Federal
Ley de Hacienda del estado de Querétaro
Código Financiero del Estado de México y municipios.
Como puede advertirse, en los principales elementos del impuesto, este ha
quedado desactualizado en comparación a las demás entidades federativas, lo
que ha ocasionado un estancamiento en los niveles de recaudación y también en
el control y monitoreo de dichas actividades.
292
Esto ha provocado que el estado de Nuevo León, ante el evidente crecimiento de
las actividades ya multicitadas, haya desarrollado diversos problemas sociales
como lo es el de la ludopatía, que inclusive ha sido cosecha de desastrosos
acontecimientos que han marcado al estado, como el notorio caso del Casino
Royale.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) lo recoge en su clasificación
internacional de enfermedades en el año 1992, en donde lo define como el juego
compulsivo y una alteración del comportamiento que consiste en perder el control
de los impulsos ante el juego o, de forma más sencilla, es un trastorno por el que
algunas personas se vuelven adictos al juego.
A pesar de que no hay estudios certeros sobre el número de ludópatas que hay en
el país, el Centro de Atención de Ludopatía y Crecimiento Integral calcula que son
4 millones, y Nuevo León es uno de los estados con mayor incidencia. En el 2013
la entidad era la que contaba con más casinos operando reconocidos por la
Secretaría General de Gobernación (Segob); en total había 42, de los cuales, 23
ese encontraban en el municipio de Monterrey.
Esta reforma tiene dos intenciones, por un lado, la de actualizar, conforme a la
política tributaria nacional, el marco normativo del impuesto en cuestión, para que
el Estado obtenga mayores ingresos de tal potestad tributaria y, por otro lado,
desincentivar este tipo de actividades que ocasionan efectos nocivos.
Así pues, es importante realizar un cambio en la denominación del capítulo
respectivo para que en lugar de llamarse “impuesto por obtención de premios”, se
le conozca como “impuesto sobre loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos con
apuestas”, de tal forma que no solo grave la obtención de un premio por concepto
de loterías, rifas, sorteos, concursos o juegos con apuestas, sino que también lo
haga con las actividades de los sujetos que realicen, celebren u organicen tales
eventos a una tasa del 15 %, de acuerdo al monto total de los ingresos que se
obtengan por la realización de dichas actividades. Asimismo, se mantiene gravado
la obtención de ingresos por la recepción de premios que se otorguen por motivo
de los eventos definidos con anterioridad.
Además, se debe tasar la distribución o venta de billetes, boletos, contraseñas o
instrumentos que permitan participar en loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos
con apuestas, aun cuando por dichos eventos no se cobre cantidad alguna que
represente el derecho de participar en los mismos o cuando el evento se realice
fuera del territorio del estado.
De las propuestas antes planteadas, correspondientes al impuesto por obtención
de premios, se estima que Nuevo León podría recaudar por esos conceptos hasta
150 millones de pesos adicionales a los 42 millones que percibe hasta ahora.
293
Es importante, además, tomar en cuenta que el Estado puede tomar medidas de
carácter administrativo que ayude a recaudar más por este concepto.
Actualmente, existen en operación en la entidad un total de 32 casinos, los cuales
se dividen de la siguiente manera, de acuerdo a sus ingresos: cash in, consiste en
el monto totalizado de apuestas que realizan los clientes en los casinos y que son
ingresos en los distintos aparatos y mecanismos de apuestas; cash out, es el
monto totalizado de los pagos que realiza el casino a los clientes como premios o
devoluciones; y net win, es la ganancia o utilidad favorable al casino y que resulta
de restar el cash out del cash in.
Ahora bien, los casinos, para mantener su negocio, cuentan con la política de que
el cash out debe ser por lo menos del 75 % del cash in, y el restante 25 %
conforma el net win o la ganancia del casino; es decir, el beneficio del casino es
del 25 % de todo lo que ingresa; y en premios y devoluciones se destina el 75 % a
los jugadores.
Hoy en día, de acuerdo a los montos que perciben los casinos en la entidad, se
tiene que una sola maquina tiene un promedio de 100 dólares diarios por concepto
de net win, eso quiere decir que el cash out equivale a 300 dólares diarios por
máquina. Si cada casino cuenta en promedio con 400 máquinas, entonces…
32 casinos 400 máquinas 12 800 máquinas
aproximadamente en el estado
12 800 máquinas 300 dólares diarios por
máquina
3 840 000 dólares diarios de cash
out
3 840 000 dólares
diarios
365 días del año 1 401 600 000 dólares por año
6 % del impuesto a
la obtención del
premio
84 096 000 dólares Al tipo de cambio (17.42 por dólar)
= 1 464 952 320 pesos por este
impuesto
Esto, sin tomar en cuenta los impuestos a cargo de los casinos que tienen
rezagados en los cinco años anteriores, que aumentaría el potencial recaudatorio
de 6 937 920 000 pesos para el gobierno estatal.
El Estado debe recaudar, año con año por la obtención de premios casi 1500
millones de pesos. Sin embargo, los ingresos han fluctuado en un crecimiento y
decrecimiento que no está definido, pues de acuerdo a las cuentas públicas
presentadas por la entidad de 2009 a 2014, se han recaudado entre 25 496 000 y
48 613 000 pesos. Así pues; en 2009 se percibieron 32 386 000 pesos, en 2010
294
se recaudaron 48 613 000 pesos; en 2011 se recaudaron 25 496 000; en 2012 se
recaudaron 25 680 000 pesos; en 2013 se recaudaron 36 619 000 pesos y en
2014 se recaudaron 40 501 000 de pesos. Lo anterior de acuerdo con la siguiente
gráfica:
Este potencial recaudatorio del impuesto a la obtención de los premios no guarda
relación con los montos efectivamente recaudados por la administración del
Estado; lo cual torna en una elusión y/o evasión de impuestos muy grande en
beneficio de los dueños de los casinos.
En este sentido, es importante dotar a la administración del Estado la facultad de
implementar protocolos, mecanismos y procedimientos adecuados para llevar a
cabo una mayor recaudación de los impuestos derivados de la obtención de
premios; y brindarle, en la legislación, a la Secretaría de Finanzas y Tesorería
General del Estado las atribuciones para mantener la vigilancia y monitoreo de
estas actividades. Esto, por lo que concierne al impuesto hoy vigente de la
obtención de premios.
Es importante destacar que la entidad federativa ha desaprovechado una facultad
en materia impositiva que grave la realización, celebración u organización de los
juegos con apuestas; por lo cual, esta iniciativa tiene por objeto gravar este tipo de
actividades. Asimismo, se pretende tasar la distribución o venta de billetes,
boletos, contraseñas o instrumentos que permitan participar en loterías, rifas,
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
50,000
IMPUESTO POR OBTENCIÓN DE PREMIOS
Recaudación Impuestos por Obtención de Premios
2009 2010 2011 2012 2013 2014
295
sorteos, concursos y juegos con apuestas, aun cuando por dichos eventos no se
cobre cantidad alguna que represente el derecho de participar en los mismos o
cuando el evento se realice fuera del territorio del estado.
De tal manera que el potencial recaudatorio crecería aún más, pues la base
gravable de este impuesto se determinaría de acuerdo al monto total de los
ingresos que se obtengan por la realización de dichas actividades. En esta
iniciativa se propone como tasa impositiva un 15 % del monto total de los ingresos.
El potencial recaudatorio quedaría de la siguiente manera:
32 casinos 400 máquinas 12 800 máquinas,
aproximadamente en el
estado
12,800 máquinas 400 dólares diarios por
máquina (cash in)
5 120 000 dólares diarios
de (cash in)
5 120 000 dólares diarios 365 días del año 1 868 800 000 dólares por
año
15 % del impuesto a la
organización, celebración
o realización de juegos
con apuestas
280 320 000 dólares Al tipo de cambio (17.42
por dólar) = 4 883 174 400
pesos por este impuesto
Ahora bien, en lo que se refiere al impuesto sobre tenencia o uso de vehículos,
además de realizar propuestas accesorias a los elementos esenciales del tributo,
–como lo es el de pagar la parte proporcional del impuesto anual hasta en el mes
que cause un reporte de baja en los casos de robo, pérdida total o accidentes de
vehículos matriculados, o ampliar el concepto de lo que se considera que la
tenencia o uso de vehículo se efectúa dentro del estado, entre otros–, lo que es
diametralmente importante es eliminar de la legislación el tratamiento de tasa cero
respecto a los automóviles cuyo modelo sean anteriores a 2003.
En otras palabras, el Estado debe dejar de lado la política tributaria de otorgar
subsidios o de exentar del pago a todos aquellos que usen o tengan un
determinado vehículo, pues inclusive estos forman un importante aforo que
provoca los grados de contaminación que actualmente existe en el área
metropolitana de Monterrey.
De este modo, también se debe plantear una reforma a la Ley de Hacienda para el
estado de Nuevo Léon que establezca como obligación de las empresas
automotrices (agencias) establecidas en el territorio del estado, de tramitar,
296
forzosamente, las placas, pago de derechos, y evidentemente la licencia para la
tenencia o uso del vehículo, ante las autoridades estatales. Ello lo que pretende
erradicar es el fraude a la ley que actualmente se está cometiendo, dado que
muchas empresas están obteniendo los derechos y pagando impuestos en otros
estados que tienen una menor carga fiscal.
Del impuesto sobre nóminas, las observaciones que se pudieran hacer no
dependen de la legislación, salvo el incluir como sujeto del impuesto a las
asociaciones en participación, sino que son indispensablemente de carácter
administrativo, como el de alcanzar el potencial recaudatorio del impuesto, reforzar
el empadronamiento de quienes son sujetos de pagarlo, eliminar diversas
deducciones, entre otras observaciones.
Por otro lado, también es necesario reglamentar la subcontratación dentro de la
Ley del Hacienda del estado, pues es necesario realizar tres cosas en este rubro:
a) establecer la obligación de retención y entero a cargo de la empresa
beneficiaria, por concepto del impuesto sobre nóminas; b) establecer la
responsabilidad solidaria a cargo de las beneficiarias de los servicios de
subcontratación laboral en el pago del impuesto sobre nóminas, y c) establecer el
dictamen fiscal obligatorio para obligar a las empresas a dictaminarse por contador
público para efectos del impuesto sobre nóminas. De tal manera que es necesario
reformar los artículos 154 y 159 de la Ley de Hacienda para el estado de Nuevo
Léon.
En lo que corresponde al impuesto sobre hospedaje, es necesario ampliar la tasa
del 2 % a 2.5 o 3 %, que es el implementado en la mayoría de las legislaturas
locales, además es importante en el ámbito administrativo regular las
declaraciones y pagos correspondientes y fortalecer el empadronamiento de los
sujetos. Con el aumento de tasa, se estima un crecimiento de hasta 25 millones de
pesos en la recaudación.
El incrementar la tasa del 2 al 3 por ciento no genera un perjuicio para la
economía de los habitantes del estado de Nuevo León debido a que los que están
obligados a pagar este impuesto son generalmente personas que no residen en la
entidad y que vienen de otros lugares del país o del extranjero, pues son a estos
quienes se les traslada los montos.
Por otro lado, es importante establecer en el objeto del impuesto sobre hospedaje
de manera clara el pago del impuesto por el otorgamiento de derechos de uso,
goce o usufructo por periodos específicos de tiempo (como son los moteles),
sobre un bien inmueble o sobre una porción del mismo, incluyendo también el
servicio de habitación con cochera individual.
297
Hay impuestos que actualmente la entidad no recauda porque no ejerce su
potestad tributaria, al respecto, Nuevo León puede imponer un gravamen, a nivel
estatal, sobre diversiones y espectáculos públicos, en los que el objeto del
impuesto sea el ingreso que se obtenga por la realización de funciones de teatro,
circo, lucha libre y boxeo, corridas de toros, espectáculos deportivos, audiciones y
espectáculos musicales o de cualquier otro tipo con cuota de admisión, así como
la explotación de aparatos electromecánicos, mecánicos, eléctricos y otros
similares accionados o no por monedas, que se realicen dentro del territorio del
estado.
Además sería objeto de este impuesto la obtención de ingresos por la recepción
de premios con motivo del uso de los aparatos a los que se refiere la explotación
aludida en el párrafo anterior.
El tributo sobre diversiones y espectáculos públicos se podría causar en el
momento que se perciban los ingresos y su base será el monto total de los
mismos. La tasa aplicable para el cálculo del impuesto sobre diversiones y
espectáculos públicos sería alrededor del 8 %, según legislaciones comparadas;
en ese sentido, también puede establecerse una tasa preferencial para los
espectáculos públicos de teatros y circos.
Cabe destacar que actualmente este tipo de ingresos es recaudado por los
municipios del estado de Nuevo León a través de lo señalado en la Ley de
Hacienda para los Municipios del Estado; sin embargo, se considera que el Estado
cuenta con mayor capacidad para recaudar tales ingresos, además que se podría
establecer en la legislación que los recursos establecidos por ese concepto
correspondan a las participaciones que se otorgan a los municipios.
Por otro lado, puede establecerse un impuesto sobre la venta de bienes cuya
enajenación se encuentra gravada por la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, cuyo objeto sería la venta final para su consumo o
posterior comercialización en envase abierto de bebidas, en envase cerrado con
contenido alcohólico, alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables,
exceptuando aquellas bebidas cuyo gravamen se encuentra expresamente
reservado a la federación, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5,
inciso e) y g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La base de este impuesto será el valor de enajenación, que se considera como el
precio de venta, y se sumarían las cantidades que por cualquier otro concepto se
carguen o cobren al adquirente del bien, excepto aquellas correspondientes al
impuesto al valor agregado e impuesto especial sobre producción y servicios.
Dicho impuesto se calculará aplicando la tasa de 4.5 %, según legislaciones
comparadas de las entidades federativas que cobran este impuesto dentro de sus
legislaciones hacendarias, por ejemplo, Querétaro o Baja California.
298
En otra dirección, uno de los impuestos que no ha explotado la entidad es el del
impuesto sobre negocios o instrumentos jurídicos, para ello se gravaría a los
sujetos que realicen los actos jurídicos que expresamente la ley señale, como la
constitución de sociedades civiles y mercantiles, la fusión de dichas sociedades,
aumentos de capital, disolución y liquidación de sociedades, y otros tipos de
contrato; la base del impuesto será el número de fojas y se pagará alrededor de
un día de salario mínimo por foja entre otras especificaciones que pueden
establecerse por negocio o instrumento jurídico en concreto.
Estas áreas de oportunidad pueden ser explotadas tanto en lo que concierne a los
impuestos que actualmente cobra la Tesorería del estado así como en nuevos
donde la entidad no ejerce su potestad tributaria, para esto último, evidentemente
es necesaria una reforma a la Ley de Hacienda del Estado.
Por otro lado, lejos del ámbito tributario pero cerca del de la corresponsabilidad en
materia fiscal, al estado de Nuevo León le urge una Ley de Coordinación
Hacendaria.
Se necesita la creación de un Sistema de Coordinación Hacendaria, como casi
todas las entidades federativas lo tienen y como se plantea igualmente en la
federación, el cual se conformaría administrativamente de dos organismos
identificados como Reunión Estatal de Funcionarios Estatales y Comisión Estatal
Permanente de Funcionarios, los cuales serían los encargados de brindar soporte
para las relaciones entre las entidades federativas y los municipios, pues tendrían
en su encargo la evaluación en el comportamiento de las distribuciones de las
participaciones y aportaciones de índole federal y estatal, así como la observancia
del cumplimiento de los convenios de coordinación y colaboración administrativa
entre los ayuntamientos y el Gobierno del Estado.
Es necesario que la distribución de los recursos hacia los diferentes órdenes de
Gobierno se realice de acuerdo a criterios que potencialicen el monto de la
percepción tributaria local, así como el incremento en el esfuerzo recaudatorio de
los municipios en sus ingresos propios. Ello conduce al establecimiento de reglas
de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales.
Con la propuesta de esta legislación de coordinación hacendaria se tiene la
intención de fortalecer las finanzas públicas del Estado, a través de la
coordinación en materia de recaudación y administración de participaciones y
aportaciones federales y estatales que correspondan a estos últimos.
Asimismo, la creación de esta Ley de Coordinación Hacendaria ayudaría a
incrementar los ingresos propios de los municipios y de entidad, lo que generaría
una corresponsabilidad en la recaudación. Esta nueva propuesta no solo atendería
la falta de un ordenamiento jurídico al caso concreto, sino que resolvería los
299
conflictos que se presentan por la baja recaudación tributaria que percibe aún el
estado y los municipios.
Por otra parte, en cuanto a la delimitación de las facultades de las autoridades
fiscales y su régimen de competencias en la legislación local, es importante
entender que actualmente, en el procedimiento de visitas domiciliarias, quienes
llevan a cabo la notificación de una orden de visita, desahogan las actas parciales,
aseguran la contabilidad cuando exista el peligro de que el visitado se ausente y,
en general, quienes desahogan el procedimiento de la visita domiciliaria son los
visitadores.
Pues bien, en la práctica y en el desarrollo de las visitas domiciliarias es común,
por la naturaleza de la facultad de comprobación, que el visitador requiera
documentación dentro de las actas parciales, sobre todo; pues bien, de acuerdo al
Código Fiscal del Estado de Nuevo León los visitadores no tienen facultades para
requerir información documental, el único autorizado para ello es el administrador
de recaudación, lo que genera que ante su impugnación y argumentación se
nulifique el crédito fiscal que se determine en la visita.
Así, al momento en que el visitador requiere la información se genera un vicio
legal por falta de competencias y facultades para ello; por lo tanto, es importante
establecer como atribución del visitador requerir la documentación necesaria para
llevar a cabo las facultades de comprobación del estado. Par ello, se necesita
reformar el artículo 48 fracción III del Código Fiscal del Estado de Nuevo León.
Otra de las violaciones por falta de facultades y atribuciones se da cuando la
dirección de fiscalización del estado de Nuevo León requiere la exhibición de
bienes, ya sean inmuebles o muebles con la intención de corroborar el
cumplimiento de una obligación fiscal o el de desvirtuar el hecho de que no exista
una operación simulada,; pues bien, según lo establecido en el artículo 27 fracción
II del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del
Estado, solo se establece como facultad de la dirección: “requerir a los
contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, que
exhiban la contabilidad, declaraciones, avisos y toda clase de datos, documentos
e informes, que permitan comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales”;
desde luego, la contabilidad no involucra la exhibición de bienes muebles e
inmuebles, por tanto, es necesario reformar este artículo para no caer en un vicio
que puede reconocer la nulidad lisa y llana del acto administrativo.
Los anteriores son solo algunos ejemplos de facultades y competencias de las
autoridades fiscales que deben ser analizadas para efectos de determinar si existe
la competencia administrativa de actuar en un determinado sentido, por lo tanto
las secretarías de finanzas deben fortalecer sus reglamentos y legislaciones para
que estén bien sustentadas sus atribuciones y no generen perjuicios mayores.
300
7.2.2. Recomendaciones institucionales
La Secretaría de Finanzas del Estado de Nuevo León sí cuenta con una Dirección
General de Recaudación, a la que se le denomina Coordinación General de
Ingresos, y comparte las mismas funciones como el diseñar y proponer la política
de ingresos, así como la política económica y social del Estado, evalúa el efecto
recaudatorio de la reformas propuestas y recomienda procedimientos y procesos
para obtener una mayor recaudación de ingresos.
Por otro lado, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado no cuenta
con un departamento del grado de la Dirección de Atención de los Ingresos
Coordinados; pues si bien cuenta con un despacho, también es cierto que no tiene
en el rango jerárquico de dirección, que se encargue precisamente de formular las
propuestas del Estado para fortalecer el federalismo ante el Gobierno federal, que
programe los ingresos de la entidad provenientes de las participaciones y
aportaciones, además de otro tipo de recursos federales, así como formular planes
financieros que permitan incrementar la recaudación proveniente de la federación,
y esencialmente, el de mantener una coordinación directa con ese orden de
Gobierno, tanto en la Secretaría de Hacienda como en el Congreso de la Unión.
Esta entidad administrativa sí cuenta con la Dirección de Fiscalización del mismo
rango jerárquico que las demás coordinaciones que atienden principalmente la
tarea de fiscalizar a los contribuyentes. Del mismo modo, cuenta con un
departamento especializado en lo contencioso fiscal que defiende los intereses del
Estado ante diversos procedimientos instituidos por los contribuyentes en materia
fiscal.
Por otro lado, la Secretaría de Finanzas no cuenta con un departamento
especializado de inteligencia recaudatoria que tenga como función principal el de
generar, obtener, analizar, consolidar y revisar el cumplimiento de las obligaciones
fiscales de los contribuyentes, así como investigar a quienes estén incumpliendo
con el pago de sus impuestos y contribuciones, además que tenga la naturaleza
de órgano que se encargue de recaudar todos los medios necesarios a efecto de
ejercer las acciones civiles, penales o administrativas que resarzan el patrimonio
del Estado.
La entidad federativa actualmente no cuenta con un convenio de colaboración que
le permita intercambiar información de los contribuyentes con el Servicio de
Administración Tributaria; para ello, la Secretaría de Finanzas debe aprovecharse
de las recientes reformas aprobadas al Código Fiscal de la Federación de 2014,
mediante las cuales se implementaron; es necesario, en el ámbito administrativo,
celebrar tal convenio con la autoridad exactora central que le facilite programar
301
inteligentemente los proceso de fiscalización y cobro de los impuestos a través de
los cruces de información tanto semiautomatizados como en las declaraciones,
informativas y pagos, y permitir así a la autoridad fiscal y la unidad de inteligencia
recaudatoria, detectar el comportamiento de los contribuyentes en poco tiempo y
con poca inversión monetaria.
Como se señaló en el modelo, se necesita aproximadamente una partida anual
extra de 2.5 millones de pesos para contemplar la nómina de este nuevo
departamento, en la inteligencia de que el director del departamento cobre 50 000
pesos mensuales y los cinco especialistas 30 000 pesos mensuales. Para ello se
necesita, también, que se realicen las reformas necesarias al Reglamento Interior
de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, para que le faculte
llevar a cabo las actividades enunciadas en párrafos anteriores.
Asimismo, en lo que concierne a los departamentos necesarios de la Tesorería,
que no necesariamente penden del ramo de los ingresos, actualmente la
administración sí cuenta con una auditoria interna que se encarga de elaborar los
programas aplicados en cada una de las unidades administrativas del despacho,
además de realizar las auditorías a tales unidades administrativas y direcciones.
Además, la dependencia sí cuenta con una Procuraduría Fiscal que representa a
la Secretaría ante los acontecimientos jurídicos y juicios, principalmente, y da
asesoría legal a todas las unidades administrativas y tesorerías de los municipios.
Por último, la Tesorería no eleva a rango de Dirección de Orientación y Asistencia
al Contribuyente y mucho menos cuenta con una general, que debe ser la
encargada de brindar a los contribuyentes, en todo momento, asistencia en
materia fiscal coordinada y estatal para el mejor cumplimiento de sus obligaciones,
resolver las consultas sobre trámites de índole fiscal, y entre otras muy
importantes que le permita al ciudadano el pagar los impuestos de manera
espontánea y correcta.
Se insiste, esta formación institucional, tanto en el ramo de los ingresos en la
Secretaría de Finanzas, así como en las demás ramas que inciden en la
recaudación, en esas vertientes, tiene como objeto consolidar el proceso de
recaudación de ingresos propios; no obstante, también está enfocado en
privilegiar la recaudación de ingresos federales dentro de la entidad.
7.2.3. Recomendaciones en materia de estrategias y metodologías de fiscalización
Las técnicas de investigación empleadas, nos revelaron que el estado de Nuevo
León no tiene definido, ni sistemática ni operativamente, un procedimiento de
fiscalización a los contribuyentes, sino que dichas prácticas se generan a través
de aquellos actos que detonan un alto potencial recaudatorio o que,
302
administrativamente, permiten una fiscalización cómoda, lo cual se aleja de los
principios de eficiencia y responsabilidad en la materia.
Para evitar repeticiones innecesarias, se recomienda, específicamente, lo que se
señaló en el capítulo anterior sobre las estrategias y metodologías de fiscalización,
a fin de que la Secretaría implemente la metodología en el impuesto sobre
nóminas, que es el de mayor potencial recaudatorio; no por eso se soslaya el
hecho de que es importante que la administración implemente diversos métodos
que le permitan auditar el cumplimiento de las obligaciones.
De acuerdo a la teoría de los procesos de fiscalización masivos, específicos y
mixtos, a continuación se delimita qué tipo de fiscalizador es el que más conviene
en cada una de las potestades impositivas, conforme a las características de cada
uno de ellos; para ello se toma en cuenta la posible existencia de un padrón de
contribuyentes, la potencialidad de sujetos de los impuestos, el tipo de impuesto
(directo o indirecto) y la posible existencia de retenedores del impuesto.
Impuestos estatales
1. Impuesto sobre nóminas Masivo
2. Impuesto sobre lotería, rifas, concursos y juegos
con apuestas que grava el valor nominal de los
premios y la organización de estos eventos
Mixto
3. Impuesto sobre prestación de servicios de
hospedaje
Selectivo
4. Impuesto sobre adquisición de vehículos
automotores usados y bienes muebles usados
Selectivo
5. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos
automotores usados
Selectivo
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley de Hacienda para el Estado de Nuevo León.
Por otro lado, se recomienda a la entidad que establezca como facultad de
comprobación el ejercicio de revisiones electrónicas. El procedimiento a seguir
debe ser establecido de acuerdo a lo siguiente:
303
a) Con base en información y documentación en poder de la autoridad
fiscal, esta, a través de una revisión, dará a conocer los hechos u
omisiones en el cumplimiento de las obligaciones fiscales, en el pago de
las contribuciones a través de una resolución que contenga la pre-
liquidación respectiva.
b) En esta resolución se le requerirá al contribuyente que manifieste lo que
a su derecho convenga y proporcione la información y documentación
que pretenda desvirtuar las irregularidades o acreditar el pago de las
contribuciones o aprovechamientos consignados en la propia resolución;
si el contribuyente acepta la resolución puede optar por corregir su
situación fiscal mediante el pago de las contribuciones omitidas, y gozar
de los beneficios que la ley pueda establecer.
c) Una vez recibidas y analizadas las pruebas e información proporcionada
por el contribuyente, la autoridad fiscal identifica los elementos que
deban ser verificados y podrá efectuar un segundo requerimiento, o bien,
solicitará información y documentación a un tercero para que coteje la
información proporcionada; una vez obtenido la información que la
autoridad requiera, se contará a partir de entonces de un plazo estimado
para que la autoridad emita la liquidación respectiva.
Esta medida permitirá homologar los procesos y técnicas utilizados en la entidad
para fiscalizar electrónicamente y aumentar la presencia fiscal a través de la
multiplicación de los actos de la autoridad hacia los contribuyentes. Tampoco se
soslaya el hecho del gran potencial que tiene la Secretaría de investigar a través
de las revisiones de escritorio y de las visitas domiciliarias.
Se necesita reformar el Código Fiscal del Estado de Nuevo León en el apartado de
facultades de comprobación de la autoridad fiscal, del título tercero del dispositivo
normativo para el efecto de establecer como facultad de comprobación las
revisiones electrónicas.
Insistimos también en este apartado sobre la necesidad de que la entidad
federativa celebre un convenio de colaboración que le permita intercambiar
información de los contribuyentes con el Servicio de Administración Tributaria,
pues debe la Secretaría de Finanzas aprovecharse de las recientes reformas
aprobadas al Código Fiscal de la Federación de 2014, mediante las cuales se
implementaron; es necesario en el ámbito administrativo, celebrar tal convenio con
la autoridad exactora central que le permita programar inteligentemente los
proceso de fiscalización y cobro de los impuestos a través de los cruces de
información semiautomatizados, así como el cruce de información en las
304
declaraciones, informativas y pagos, permitiéndole a la autoridad fiscal, la unidad
de inteligencia recaudatoria, detectar comportamientos de los contribuyentes en
un plazo de tiempo corto y sin mayor inversión monetaria.
Otro de los mecanismos a implementar para aumentar la recaudación estatal,
específicamente del impuesto sobre nóminas, son el dictamen fiscal obligatorio y
la figura de la retención del impuesto.
Un medio eficaz para evitar el pago de los impuestos lo es la institución de la
retención; pues bien, el estado de Nuevo León debe establecer la obligación en la
Ley de Hacienda del Estado de retener y enterar el impuesto a las personas que
contraten la prestación de servicios, conocidos comúnmente como outsourcing, y
establecer la responsabilidad solidaria para quien lo recibe; para tal efecto se
determina una base de los servicios a retener antes de IVA, lo que puede ser un
50 %.
Por otro lado, se recomienda establecer, como obligación de las personas sujetas
de la contribución, el dictaminar por contador público autorizado sus estados
financieros con relación a este impuesto; con esto, la autoridad podrá obtener el
pago de la diferencia por créditos que deja de recaudar y que son detectados por
el contador público registrado; así también, representa un acto de fiscalización
más para la autoridad en este impuesto. Así, se necesitan reformar los artículos
154, 155 y 158 del ordenamiento anteriormente citado.
7.2.4 Recomendaciones respecto al servicio profesional de carrera
La Secretaría de Finanzas del estado necesita institucionalizar el servicio
profesional de carrera para miembros de la administración hacendaria, así como
para altos mandos de la misma, que le permita contar con funcionarios públicos
capacitados y con las competencias necesarias para ejercer las atribuciones con
experiencia y a cabalidad.
Esta implementación se puede realizar a través de dos vías: por un lado, con el
compromiso de la administración pública de forjar un sistema profesional de
carrera que respete sus ejes básicos y subsistemas, que durará la gestión de la
administración estatal, y por el otro lado, empujar una legislación para la
Secretaría de Finanzas, o inclusive que aplique para todas las secretarías, que
igualmente instituya el sistema profesional de carrera, que respete sus principios
básicos y sus subsistemas –que comprende el de clasificación de puestos y
planeación de recursos humanos, el ingreso, reclutamiento y selección– y, por
último, la permanencia y evaluación del servicio.
Para ello es necesario reformar la Constitución Política del Estado de Nuevo León
y establecer la institución del Servicio Profesional de Carrera para las unidades
305
administrativas de las Secretarías (por ende, la de la Secretaría de Finanzas y
Tesorería General del Estado); por otro lado, se debe crear la ley reglamentaria de
tal figura y en obviedad de razonamientos, el reglamento que le dé su exacta
observancia.
Para tomar en cuenta los principios, naturaleza, subsistemas, órganos y demás
figuras jurídicas es necesario remitirse al capítulo anterior, donde se desarrollan
las recomendaciones en materia del servicio profesional de carrera.
Actualmente en el estado, el servicio profesional de carrea, como obligación
universal a seguir, solo está establecido en la Ley del Servicio Profesional de
Carrera de la Auditoría Superior del Estado y en la Ley de Servicio Profesional
Electoral; de tal forma que únicamente estos órganos técnicos y autónomos son
los obligados a implementar los sistemas y principios que guarda dicho servicio.
La entidad deberá reconocer y recoger las bondades de estos sistemas para
implementarlos en toda la administración pública.
Por último, la nueva gestión de la Secretaría de Hacienda estatal debe
institucionalizar procedimientos de capacitación para sus servidores públicos, a
efecto de que cuenten con las competencias necesarias para desempeñar los
cargos públicos, como parte fundamental también del subsistema de capacitación
y desarrollo profesional.
En este sentido, la administración tributaria debe enfocarse en un conjunto de
competencias profesionales, tales como poseer el conocimiento general de la
materia hacendaria estatal, dibujar posibles escenarios, atender los problemas
relativos al área donde se desempeñan y, analizar problemas desde la perspectiva
causa-efecto de la administración, entre otros descritos en el capítulo respectivo.
7.2.5 Recomendaciones en transparencia y rendición de cuentas
7.2.5.1. Cuentas públicas
En materia de fiscalización de las cuentas públicas, es necesario que el órgano
encargado de esta tarea, es decir, la Auditoría Superior del Estado, sea autónomo
de todo poder y ente, debido a que actualmente posee una dependencia del
Congreso del Estado que vulnera su autonomía orgánica, además de que no
puede ejercer un procedimiento sin la anuencia del Poder Legislativo, lo que
perjudica su autonomía resolutoria.
Así pues, para que la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León cuente con
autonomía técnica, de gestión, orgánica, funcional y resolutoria, será necesario,
entonces, reformar el artículo 63 fracción XIII de la Constitución Política del estado
de Nuevo León.
306
En otra dirección, es importante no solo que la Secretaría de Finanzas asuma la
responsabilidad de dar a conocer las cuentas públicas presentadas por la entidad,
sino también las recomendaciones emitidas por el órgano de fiscalización sobre
las mismas, en el caso de que las hubiere. Asimismo, es necesario evidenciar y
someter al escrutinio público las consecuencias y resoluciones de las
observaciones y procedimientos instituidos por la Auditoría, esto es, la acciones
promovidas y las recomendaciones hechas, a fin de tener una presencia ante la
ciudadanía y ante los servidores, para que en caso de que se malversen los
fondos públicos se ejerzan las consecuencias señaladas por la legislación.
Así pues es necesario modificar el artículo 63 fracción XIII de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León en cuanto a la organización
de la Auditoría Superior del Estado, así como los artículos 125 y 136 de la misma
norma suprema que obligue al Congreso del Estado a remitir obligatoriamente en
un plazo de tres días al Órgano Fiscalizador para que realice las acciones que se
le faculten.
De manera específica, se reformaría el artículo 36 de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Nuevo León para facultar a la Auditoría del Estado a
formular e iniciar así como promover ante las autoridades competentes los
procedimientos, denuncias o querellas de responsabilidad administrativa, penal y
todas aquellas a las que hubiere lugar, así como fincar responsabilidades
resarcitorias de conformidad con la ley. Todo ello deberá realizarlo de manera
oficiosa.
7.2.5.2. Ética gubernamental
Dentro de este tipo de recomendaciones, es necesario que el Estado instituya un
sistema estatal de ética gubernamental que tenga por objeto promover el
desempeño ético en la administración pública, así como prevenir, detectar y
sancionar la corrupción de los servidores públicos por motivos de actitudes
antiéticas. Para ello, es necesaria la creación de un órgano o comité de ética y la
promulgación de una norma que describa los principios, deberes éticos y que
contenga las prohibiciones o maneras de actuar de los funcionarios y, también, las
sanciones respectivas que ya se analizaron en el capítulo anterior. Este
instrumento cumple con la finalidad de llevar a la práctica la misión, los valores y
los objetivos estratégicos de la administración pública.
Asimismo, resulta indispensable la conformación de un órgano, tribunal o comisión
de ética que tenga autonomía suficiente y que se encargue de resolver los
conflictos derivados de la aplicación de la normatividad ética; y que impulse en los
funcionarios el conocimiento y la capacitación adecuada para cumplir con la
307
función pública, tramitar y resolver los procedimientos de denuncia e imponer las
sanciones.
Por último, es menester la creación de un régimen de sanciones que, por un lado,
incentive al buen actuar de los gobernantes y corrija las conductas antiéticas
mediante la imposición de sanciones, como la amonestación, multa, despido sin
responsabilidad para el Estado, suspensión de cargo e inclusión de medidas
penales para ese efecto.
7.2.5.3. Responsabilidad de servidores públicos
Se debe llevar a cabo una reforma en la Ley de Responsabilidad de los Servidores
Públicos del Estado de Nuevo León para efecto de hacer obligatoria la declaración
patrimonial de los mismos y hacer pública la información que posee la autoridad,
como lo es la fecha y el valor de la adquisición de bienes inmuebles, la propiedad
de bienes muebles, las inversiones financieras, los adeudos, etcétera; asimismo,
es necesario contemplar en la legislación la responsabilidad de los servidores
públicos de realizar la manifestación del conflicto de intereses para que señalen
los económicos y financieros que podrían ser susceptibles de influir en decisiones
públicas que tome el funcionario, señalar las actividades profesionales y
empresariales, así como cargos y funciones que podrían ser susceptibles de influir
en decisiones públicas tomadas por el propio servidor, entre otras cuestiones
descritas en el capítulo respectivo anterior.
Por último, en el componente de la transparencia y rendición de cuentas, dentro
del régimen de responsabilidad de los servidores públicos, es importante presentar
el acuse generado por el SAT una vez realizada la declaración anual así como de
todos aquellos acuses o justificantes generados en el pago de los impuestos
locales.
Todo esto sin pasar por desapercibido que el estado de Nuevo León, a principios
de marzo del presente año, aprobó una reforma constitucional en materia de
anticorrupción para crear el Sistema Estatal Anticorrupción como una instancia de
coordinación entre las autoridades de los diferentes órdenes de Gobierno,
competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades
administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de
recursos públicos.
Ello posibilitará la plena observancia para generar, desde una misma perspectiva,
la adecuación del marco normativo relacionado con las leyes anticorrupción y de
responsabilidades de los servidores públicos, así como la constitución de una
fiscalía anticorrupción autónoma y, la reestructura y fortalecimiento de la Auditoría
Superior del Estado, la actualización normativa, programas y actividades de
308
control interno en las administraciones públicas estatales y municipales, así como
la homologación de criterios acerca de los tipos administrativos, procedimientos
disciplinarios y sanciones aplicables.
7.2.6. Recomendaciones en el uso de la tecnología
Por último, se le recomienda a la Secretaría utilizar los sistemas tecnológicos de
pago de las diversas contribuciones, pues actualmente no cuenta con un formato
de pago de tesorería, por lo que es importante auxiliarse en la bancarización en
línea.
La administración deberá implementar un certificado de pagos para los
contribuyentes, para lo cual será necesaria una firma electrónica.
Del mismo modo, la tesorería debe generar canales adecuados, en internet, que
les permita brindar información oportuna y veraz a los contribuyentes en el pago
de sus impuestos, pues actualmente ni cuenta con un portal de internet que la
misma dependencia maneje y que le brinde información al ciudadano para el
cálculo de sus impuestos, la fecha en la que la ley los obliga a pagarlos, la
atención personalizada sobre algún trámite en internet, la fijación de un chat
simultáneo con el contribuyente para cualquier duda, entre otros trámites y
servicios de la misma naturaleza.
Es indispensable también que los pagos en línea se puedan realizar directamente
en el portal de internet de la Secretaría.
Del mismo modo, la autoridad estatal debe celebrar convenios de colaboración
con el Servicio de Administración Tributaria, la Unidad de Inteligencia Financiera,
el Banco de México, entre otros órganos y dependencias administrativas o
autónomas para que puedan compartir información a través de las diversas bases
de datos para el cobro puntual de los impuestos.
7.2.7. Potencial recaudatorio
Como ya se ha mencionado, con las recomendaciones que se harán en la política
pública, se considera que el Estado de Nuevo León puede recaudar
cuantitativamente más de 7000 millones de pesos por conceptos de ingresos
propios; y que ello, a la vez, impactará las transferencias del Fondo General de
Participaciones, pues únicamente en los criterios de incremento en la recaudación
de impuestos y derechos locales, así como en el nivel de recaudación, se estima
que se transfieran a la entidad un total de casi 6000 millones de pesos extras a los
que actualmente recibe.
309
Ello a partir del supuesto de que las demás entidades se mantengan en los niveles
de recaudación que actualmente tienen y considerando que se incrementarían al
doble ambos criterios, que en 2015 ascendieron a 5500 millones de pesos, según
la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;282 lo que en
conjunto arrojaría un incremento de aproximadamente 13 000 millones de pesos
anuales extras por el incremento en ingresos propios y en las trasferencias del
Fondo General de Participaciones.
Sin pasar desapercibido que existen recomendaciones cuyo impacto en la
recaudación, por su naturaleza, es difícil demostrar cuantitativamente, pero que
está comprobado que sí inciden; por lo tanto, se estima que se puede recaudar
más de 2000 millones de pesos adicionales a los mencionados anteriormente; lo
que en conjunto implicaría una recaudación de casi 15 000 millones de pesos más
por ingresos propios y participaciones federales con la totalidad de las
recomendaciones de este documento al año para la tesorería de Nuevo León.
Así pues, en resumen, en términos cuantitativos, el estado puede recaudar
aproximadamente 13 000 millones de pesos y 2000 millones de pesos más por
otros conceptos. ¿Tenemos idea de lo que puede hacer el estado con 15 000
millones de pesos anuales? Sin duda, salir de la crisis financiera actual.
Es decir, este libro implica por seguro 13 000 millones de pesos adicionados por
otros 2000 millones que no se pueden demostrar de manera cuantitativa, por lo
que se trata alrededor de una sexta parte adiciona de los 80 mil millones que el
estado recibirá este año 2016 de presupuesto incluido ingresos propios y
participaciones. Es decir, actualmente los ingresos totales de la entidad federativa
ascienden a cerca de 80 000 millones de pesos; por lo que la propuesta aquí
planteada generaría un incremento de recursos de 16 %.
Lo anterior se puede lograr, sin necesidad de crear nuevos impuestos a la
sociedad en general, salvo el impuesto a casinos, que al final de día se cobra
sobre las ganancias de tales establecimientos y no a sus consumidores.
Únicamente en los criterios de incremento en la recaudación de impuestos y
derechos locales y en el nivel de recaudación de impuestos, se estima que
derivado el incremento de 7000 millones de pesos por conceptos de ingresos
propios, se le transfieran al estado un total de casi 6000 millones de pesos extras
a los que actualmente percibe por concepto del Fondo General de Participaciones,
ello a partir del supuesto de que las demás entidades se mantengan en los niveles
282 De los informes mediantes los cuales se da a conocer la recaudación federal participable y las participaciones federales por estados y municipios, así como su procedimiento de cálculo de los meses de enero a diciembre de 2015, se determinó que la entidad de Nuevo León recibió 5 500 millones de pesos derivado de estos dos componentes de la fórmula.
310
de recaudación que actualmente tienen por lo que incrementaría dos veces la
recaudación de ambos conceptos.
Lo anterior de acuerdo al siguiente cuadro:
Potencial recaudatorio de las recomendaciones
Recomendación Monto estimado
Promulgación de una nueva Ley de Hacienda del
Estado de Nuevo León
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Reforma en materia de impuestos de manera
general (Ley de Hacienda)
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Reforma en materia del impuesto sobre loterías,
rifas, sorteos y juegos con apuestas de la Ley de
Hacienda del Estado de Nuevo León
(Gravar a una tasa del 15 % los ingresos de
quienes realicen, celebren u organicen tales
actividades, además gravar la distribución o venta
de billetes, boletos, contraseñas o instrumentos
que permitan participar en tales actividades y
tomar la medida administrativa recomendada)
1 464 952 320; 6 %
4 883 174 400; 15 %
Reforma en materia del impuesto sobre
transmisión de propiedad de vehículos Ley de
Hacienda del Estado de Nuevo León
(Ampliación del objeto del impuesto para gravar la
transmisión de remolques y la eliminación de la
excepción del pago del impuesto cuando los
vehículos se adquieran por personas físicas o
morales que realizan actividades empresariales)
70 millones
Reforma en materia del impuesto sobre nóminas
de la Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León
(Incluir como sujetos a las asociaciones en
participación, reforzar el empadronamiento,
eliminar diversas deducciones, entre otras)
50 millones
Reforma en materia del impuesto sobre hospedaje
de la Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León
(Ampliación de la tasa, fortalecer el
empadronamiento)
25 millones
Reforma en materia del impuesto sobre tenencia o 500 millones
311
uso de vehículo
(Gravar la parte proporcional del impuesto anual
hasta en el mes que cause un reporte de baja,
ampliar el concepto de tenencia cuando se efectúa
dentro del estado, eliminar tasa cero en
automóviles cuyo modelo sea anterior a 2003)
Implementación del impuesto sobre venta de
bienes que no se encuentran gravados por la Ley
del Impuesto Especial Sobre Producción y
Servicios
25 millones
Aprobación del impuesto sobre diversiones y
espectáculos públicos
30 millones
Implementación del impuesto sobre negocios o
instrumentos jurídicos de la Ley de Hacienda del
Estado de Nuevo León
70 millones
Aprobación de la Ley de Coordinación Hacendaria Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Establecer la Dirección de Atención a los Ingresos
Coordinados perteneciente a la Secretaría de
Finanzas y Tesorería General del Estado
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Establecer el Departamento Especializado de
Inteligencia Recaudatoria perteneciente a la
Secretaría de Finanzas y Tesorería General del
Estado
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Implementar los mecanismos de metodología de
fiscalización del impuesto sobre nóminas
Cumple con un efecto directo en la
recaudación pero no tangible
Establecer las revisiones electrónicas como
facultad comprobatoria de la autoridad
Cumple con un efecto directo en la
recaudación pero no tangible
Implementación del servicio profesional de carrera,
a través de la aprobación de la legislación, ya sea
que lo establezca solo en la Secretaría de
Finanzas o en todas las entidades administrativas
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Capacitación en materia de competencias
profesionales de los servidores públicos
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Reforma a la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Nuevo León para establecer la
autonomía orgánica, técnica, financiera y
resolutoria de la Auditoria Superior del Estado
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
312
Publicación de las cuentas públicas presentadas
por el Gobierno del Estado, los informes recaídos
a la misma y los procedimientos instaurados por la
Auditoría así como las consecuencias suscitadas
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Implementación y expedición de la Ley que crea el
Sistema Estatal de Ética
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Implementar en la legislación la obligación de los
servidores públicos de rendir la manifestación de
los bienes, declaración fiscal y la manifestación del
conflicto de intereses, la obligación para el sujeto
responsable de dar a conocer cierta información
relativa a las publicaciones
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible.
Implementación del sistema de pagos en línea Cumple con un efecto directo en la
recaudación pero no tangible
Portal web de la Secretaría de Finanzas y
Tesorería General del Estado
Cumple un efecto colateral a la
recaudación, no tangible
Total estimado por año de ingresos propios
tangibles
7 118 126 720 de pesos.
Total estimado por año de ingresos propios no
tangibles
2 000 millones de pesos.
Total estimado del incremento en las
participaciones federales
5 500 millones de pesos.
RECAUDACIÓN TOTAL APROXIMADA 14 618 millones de pesos
8. Conclusiones
A lo largo de esta investigación, se señaló la importancia de resolver
principalmente tres tópicos muy importantes en cuanto al federalismo fiscal
mexicano se refiere: 1) la falta de la distribución de facultades en materia
impositiva de las entidades federativas, dado el régimen confuso de competencias
tributarias desde la Constitución mexicana, 2) el injusto y precario reparto de las
participaciones a los estados, resultado de que los criterios que conforman el
Fondo General de Participaciones son de carácter compensatorio y forman un
círculo vicioso que fomenta la baja recaudación fiscal local y, 3) la baja
recaudación fiscal en ingresos propios de las entidades federativas.
Este documento trata de dar solución a estos tres grandes problemas, mismos que
han estado presentes en el Estado mexicano desde hace más de 100 años; para
313
ello, se presentan dos propuestas de carácter normativo y una política pública que
recomienda un modelo con planteamientos de diversa índole.
La primera propuesta normativa plantea una reforma constitucional a diversos
artículos de la Carta Magna que rompe el régimen difuso y ambiguo de
competencias en materia impositiva; para ello, se delimitan exclusivamente los
ámbitos competenciales tributarios de la federación y sus entidades, para que
cada orden de Gobierno sea responsable de recaudar los ingresos que por esas
fuentes de riqueza se señalan; del mismo modo, se establece claramente la
obligación de la federación, para que en algunos impuestos de carácter federal, se
participe a las entidades federativas su recaudación, dada la autonomía financiera
con la que deben contar los gobiernos locales.
La segunda propuesta normativa plantea una reforma a la Ley de Coordinación
Fiscal para que los criterios que conforman el Fondo General de Participaciones
sean de carácter resarcitorio, es decir, que los recursos provenientes del mismo se
distribuyan a los estados que se esfuerzan por recaudar más y mejor y, que
brinden las mejores condiciones de vida para sus ciudadanos; ello pretende
romper el círculo vicioso que supone que a mayor carencia, población y pobreza,
mayores son los recursos transferidos, pues ante tal supuesto, es claro, como se
ha dado en la práctica, que los Gobiernos locales no se empeñan en brindar
mejores condiciones de vida para sus habitantes y erradicar, en ese orden de
ideas, la pobreza; al contrario, prevalece la idea de que a mayores condiciones
precarias mayor es el presupuesto reasignado.
Por último, la política pública que se propone parte de un modelo que tiene por
objeto recomendar a los estados diversas acciones a tomar para fortalecer su
recaudación fiscal local. Esas recomendaciones se dividen en distintas áreas:
legal, institucional, estrategias y metodologías de fiscalización a contribuyentes,
servicio profesional de carrera, transparencia y rendición de cuentas –que
comprende cuentas públicas, ética gubernamental y responsabilidad de servidores
públicos– y el uso de la tecnología en la recaudación. Estas propuestas fueron
recogidas de la metodología de la investigación, así como de la estrategia y las
técnicas que se implementaron para abordar el problema de la baja recaudación
fiscal local. Este modelo cumple con el objetivo de que cualquier entidad federativa
esté en posibilidades de implementar las recomendaciones que aquí se exhiben.
Una vez determinado este modelo, se estudió el régimen actual que guardan los
marcos legal, institucional, político y financiero del estado de Nuevo León, que fue
el caso de estudio de esta investigación. Luego, se procedió a adoptar el modelo a
la entidad federativa, lo que evidenció diversas áreas de oportunidad y se
emitieron las recomendaciones a implementar. Del análisis que se obtuvo, se
determinó que el potencial recaudatorio de las medidas que se deben poner en
314
funcionamiento, puede ayudar a la entidad a recaudar y recibir aproximadamente
15 000 millones de pesos anuales, extras de lo que actualmente percibe por
ingresos propios.
Este trabajo contribuye al esfuerzo que desde la promulgación de la Constitución
de 1917 se ha hecho para liberar a las entidades federativas a un régimen de
autonomía financiera.
Se trata de un agradecimiento a todas las personas que han contribuido, desde
sus trincheras, al fortalecimiento del régimen federal en México, que desde luego,
no es un tema que se agote en un solo paso sino, que requiere de una
transformación constante acorde a la exigencia social de la época.
El régimen federalista es la forma de gobierno moderno, pero lo moderno también
implica transformación.
315
Anexos
Anexo I. La deuda de las entidades federativas conforme a las
participaciones federales
Hoy en día, existen entidades federativas que registran una deuda mayor a tal
porcentaje. El promedio nacional del grado de dependencia de la deuda de los
Gobiernos subnacionales con sus participaciones aumentó de 56.1 % en 2007 a
81.5 % en 2013, un aumento de 25.4 puntos porcentuales, en tan solo seis años.
De esta forma, las estadísticas por estado son las siguientes:
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el
2013 está representado por el primer trimestre. Obtenido de:
http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
Es importante destacar que se emplearon los años 2008 y 2013 en virtud de que fue en el 2008
cuando se cambiaron las fórmulas de las participaciones de la federación a los estados y fue el año
en que, además, se presentó el tema de la recesión económica a nivel nacional y mundial.
En este sentido, Quintana Roo y Coahuila son las entidades federativas que tienen
un mayor porcentaje en cuanto a la afectación de las participaciones federales al
pago de su deuda pública; Coahuila, luego de tener un 6 % de dependencia en
2007 de su deuda a las participaciones federales, pasó en 2013, a un 298.5 %; por
0.0
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
300.0
350.0
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Yuca
tán
Zaca
teca
s
2007
2013
316
otra parte Quintana Roo incrementó su grado de dependencia de un 53 % a un
235 % en el mismo tiempo. En este rubro, destaca el Estado de México, ya que su
grado de dependencia pasó de un 83.5 % a un 63.4 %, es decir, tuvo un
decremento de 19.06 %, esto último dado el cambio de fórmulas que se suscitó en
2007 en las transferencias federales que ayudó a que dicho estado fuera el que
recibiera mayores participaciones y aportaciones que cualquier otro.
En el caso específico de Nuevo León, su deuda conforme a las participaciones
federales se incrementó de 2007 al 2013 en 101 puntos porcentuales, ya que en
2007 la relación entre lo endeudado y lo que recibía de participaciones federales
ascendió a 107.4 % y en 2013 a 208.3 %, lo que significó un aumento de 194 %
en tan solo seis años.
Según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la deuda
total de las entidades federativas y municipios aumentó de 2007 al 31 de marzo de
2013 en 233.94 % en términos nominales, ya que se extendió de 186 470 a 436
242.3 millones de pesos las obligaciones financieras de entidades federativas y
municipios, lo que se concretó evidentemente en un acelerado grado de
endeudamiento entre muchas de los estados y el Distrito Federal.
Anexo II. Entrevistas
1. Entrevista al doctor Pedro Torres Estrada, investigador académico.
El primer capítulo es el tema de distribución de competencias en materia fiscal.
(1) Samuel: ¿Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en
materia impositiva entre la federación y los estados, cree usted que es necesario
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitada las facultades entre ambas órdenes de
Gobierno?
Pedro Torres: Sí, pues aquí estamos ante un problema lo que técnicamente
sucede y el gran tema es que técnicamente lo viable sería lo lógico, no obstante el
modelo de distribución de competencia sobre el tema fiscal y financiero pues
resulta ser siempre una caja de Pandora, en sentido de que si se abre esa caja de
Pandora, pues se somete y se pone a discusión otros temas que no sé qué tanto
los actores políticos, pues e quieran considerar, entonces hasta el día de hoy una
aspecto político es que no se le a movido mucho a esta parte por que conlleva la
apertura en temas que pueden ser muy sensibles para las haciendas, principal
mente para la hacienda federal, pero del punto de vista técnico pues sería lo más
317
viable porque se delimita, se aclara y se define ahora sí con un aspecto más
puntual que es de cada uno, de hecho si nosotros revisamos cómo esto se ha ido
delimitando nuestra Constitución es muy explícita en muchas cosas sin embrago
en el tema fiscal es muy parca.
(2) Samuel: ¿Qué efectos tendría una reforma constitucional que señale las
facultades de la federación y las entidades para imponer disposiciones de manera
clara en cuanto al sistema nacional de coordinación fiscal se refiere?
Pedro Torres: Bueno pues, una reforma constitucional tiene que ir para que se
haga pues tiene que ir acompañada de un consenso político muy importante por
eso primero que nada se tendría que llegar a una acuerdo entre las fuerzas
políticas para ver lo que se va a modificar y aquí un elemento que entra en
constante tención es que la federación siempre argumenta que los estados no
cobran los impuestos y tienen razón si le vemos del punto de vista de las
tendencias recaudatorias, porque que si viene cierto la recaudación federal ha ido
creciendo tras recaudaciones estatales y municipales se han mantenido o han
crecido entonces en si hay que crear los incentivos para que esta reforma se
pueda dar, porque de lo contrario pues teórica y técnicamente sería viable pero
política y operativamente pues no sería viable entonces para llegar y para
modificar una ley pues se tiene que primero crear una necesidad y en la creación
de esta necesidad pues pasa por identificar que es una prioridad que se tiene que
resolver pero si vemos que las autoridades estatales son débiles va hacer difícil
que los legisladores federales se avienten a modificar un marco constitucional
para dar más competencia a
(3) Samuel: En cuanto al tema de impuestos, ¿cree usted que para fomentar una
mayor recaudación que impuestos deberán conservarse por medio de los estados
en el entendido que para ellos es más eficiente su recaudación, me refiero IVA,
ISR, IEPS, ente otros impuestos federales?
Pedro Torres: Primero que nada creo que se tendrían que ir a la definición de una
reforma fiscal el gran problema siempre ha sido si se graba eso de manera
general que al día de hoy se ha venido haciendo pues crea disparidades y pues
también mucha fuga en el pago de impuestos, yo creo que los estado deben de
fortalecer sus cobros de impuestos visualmente en todo lo que tiene que ver con el
tema de las bebidas alcohólicas es un impuesto que debe pasar a ser parte de los
estados que pudiera ayudarles, si bien es cierto que, yo creo que el impuesto se
debe ver a la luz de a quien impacta en el cobro de una determinada función, por
ejemplo si vemos el tema del alcohol es un elemento que le impacta en el día a
318
día a los estados y municipios, en el tema de seguridad en gran parte de los
delitos que se comenten no es por el consumo de drogas sino por el consumo de
alcohol pues estamos ante una problemática que el que la tienen que resolver y
enfrentar pues son los estados, los estados son los principales que les
corresponde después resolver problemas derivados de ese tipo de situaciones,
sino también en el tema de casinos yo creo que el impuesto debe tener como
filosofía que deben cobrarlos y debe de tener un resultado más cercano quien
vaya a enfrentar la problemática derivada en la función de o en la realización de
una determinada actividad entonces el planteamiento ahí son de los 12 impuestos
que se me vienen a la mente
(4) Samuel: ¿Considera usted que la capacidad administrativa de los Gobiernos
locales en la actualidad es lo suficientemente solvente para atribuirles y darles
mayores facultades?
Pedro Torres: Creo que tendríamos que ir a revisar los datos duros, si ustedes
revisan la cantidad de movilidad y rotaciones en los cuadros de que se encargan
de administrar las haciendas públicas, pues nos vamos a dar cuenta que es muy
endeble este tejido institucional yo recomendaría sacar un estadística que sacó el
IMCO donde vienen unos datos de cuál es el perfil de los funcionarios públicos en
las haciendas estatales y municipales y en ese sentido yo haría un paragón para
identificar y que hay que decirlo creo que una de las áreas valiosos del gobierno
federal es el área de hacienda y en ese sentido basta con ver quién está en la
Secretaría de Hacienda y cuáles son sus secretarios y directores generales sus
directores cual es el perfil, y nos damos cuenta que son gente bien pagada muy
bien formada que tiene incentivos que tiene que hay que decirlo que tiene un
prestigio no solamente del mismo gobierno federal entre la población incluso
dentro de la administración pública los identifican como una elite si lo
contrastamos a los estados pues nos vamos a dar cuenta que los estados tienen
sus perfiles no son lo fuerte que son la gente de hacienda, no están pagadas
como son los perfiles del orden federal y además también la constante rotación y
la falta de un servicio profesional de carrera hace esto que sea pues coyuntural y
hace que también al ser coyuntural pues estén sujetos a los vaivenes políticos y
sobre todo pues que respondan a intereses de coyuntura del gobernador o de los
presidentes municipales entonces si siento que es, hay que ser muy cuidadosos si
se les va entregar algo yo creo que si se tiene que iniciar un proceso de fortaleza
de los cuerpos y de los aparatos institucionales de recolección de impuestos y de
captaciones, entonces tendríamos que revisar que impuesto, pero si la pregunta
llana es si están preparados, yo creo que algunos estados sí, pero creo que la
gran mayoría no tiene esa fortaleza institucional una de las características básicas
319
cuando uno revisa una política pública que se quiere implementar uno de los
elementos prioritarios es ir a ver el tejido institucional para ver si esa política
pública va a tener una viabilidad técnica porque de lo contrario va a ser peligroso y
eso sucede mucho cuando se tiene extrapolar política pública de países con
servicios civiles de carreras solo cuando se vienen aquí pues los cambios del
gobierno hace que se pierda continuidad en la política públicas no tengan un
solides en el tiempo.
(5) Samuel: En cuanto a federalismo fiscal en México, ¿qué principio, entre los
que se destacan solidaridad, subsidiaridad y corresponsabilidad, cree usted que
debe manejar mayor peso o si deben de ser equiparables?
Pedro Torres: Yo creo que deben de atender a distintos momentos y a distintas
particularidades de una organización que es la federal no obstante y focalizado al
punto, creo que se debe de impulsar el principio de corresponsabilidad y este
principio donde se debe de materializar es en la ley de coordinación fiscal es decir
que haya los incentivos necesarios para que estados y municipios se vayan
viendo, pues alentados e incluso presionados para establecer políticas públicas en
la recaudación de impuestos, es decir no solamente el castigo, sino también el
incentivo por medio de las formulas, el tema es que cuando se llega a la arena de
lo político, muchas veces los estados pues no tienen la capacidad que tienen el
número de diputados y cenadores para poder bloquear una mayoría de este tipo
pero sus administraciones no son sólidas entonces dicen “yo, yo” qué incentivo
voy a tener si meto esta reforma pues el principal perjudicado voy a ser yo,
entonces ese es un fenómeno que también hay que crear el incentivo primero
entre los políticos quienes son lo que aprueban las modificación
(6) Samuel: ¿Qué medidas adicionales cree usted podrían fortalecer la
coordinación fiscal entre federación y estados?
Pedro Torres: Yo creo que también el tema de transparencia y rendición de
cuentas debe ser muy fortalecido en el tema de coordinación fiscal hablamos
también de los incentivos yo creo que habría que entrar en un replanteamiento de
los incentivos sobre todo de darle a unos estados la obligación de asumir su
responsabilidad de este tema y esto tiene que ver mucho con nuestra historia,
pues muchos estados tuvimos un paternalismo, aunado a esto hemos tenido, para
bien o para mal la figura del petróleo el petróleo ha sido el gran apalancamiento de
la vida pública y económica de nuestro país y esto a hecho que no se haya creado
la necesidad de crear impuesto por que teníamos o tenemos y pues esto va ir
perdiendo fuerza y tenemos que estar preparados para que ver qué va a suceder
320
cuando no tengamos los ingresos que hemos tendido con el petróleo, ya hemos
tenido momento en las que la crisis del 76 y el 82, pues ya hemos visto qué pasa
cuando no hay políticas solidas de recaudación tributaria y, bueno, creo que el
petróleo es un factor que ha debilitado también esta posibilidad.
(7) Samuel: En cuanto a transferencias federales, ¿cree usted que representan un
incentivo o lo contrario para alentar la recaudación de los Gobiernos locales?
Pedro Torres: Pues las transferencias son un incentivo en la medida en las que
sean un criterio en la partición del recurso, si están las formulas bien delineadas
hay incentivos de recaudación pues las transferencias van a ser un
apalancamiento de esto, de lo contrario va hacer un incentivo perverso que
nuevamente no vamos a crear la cultura de la corresponsabilidad ni de la
necesidad de la recolección de impuestos y, además, del tema de los impuestos
también es un tema que va más haya más de fondo, un tema cultural de la
sociedad para el pago de impuestos, mientras no tengamos una autoridades que
verdaderamente transparenten y que verdaderamente puedan hacer sentir al
ciudadano que con su pago de impuestos se mejoren las condiciones, que hay
modelos de distribución bien realizados por el gobierno y además de eso podamos
identificar, que no hay impunidad cunado un funcionario desvía recursos, pues
esto creo que va a ayudar el gran problema, es que ha sido un círculo vicioso
porque la gente no paga impuestos, porque considera que no son destinados a
bienes que le van a satisfacer sus necesidades básicas entonces creo que es aquí
un tema que lleva emparejado un tema cultural un tema también de transparencia
y falta de fortalecimiento de distribuciones democráticas.
(8) Samuel: Entrando al caso de Nuevo León, ¿cómo impacta el actual fondo
general de participaciones en su recaudación local?
Pedro Torres: Nuevo León han siempre pugnado porque el dinero que recauda
en uno de los argumentos que se dan, a que no regresan lo que ellos se manda a
la federación habría que revisar los números cuestión, que ahorita no tengo a la
mano, pero yo creo que en la medida en que las formulas vean aparejadas bien en
los incentivos para la captación de impuestos para el estado de Nuevo León, eso
va ayudar, pero además también creo que estados como Nuevo León tienen un
tejido institucional más sólidos que otros estados de la republica creo que está en
condiciones también de por medio de convenios y por medios también de solicitar
la transferencia del cobro de ciertos impuestos a presentar sus ingresos
hacendarios, entonces yo siento que Nuevo León debe de impulsar también
políticas de recaudación vía a los convenios, pero sí hay un descontento de hace
321
mucho tiempo, que considera la población y el estado, no se le da al estado lo que
originalmente ellos aportan al modelo federal.
(9) Samuel: En cuanto al tema de coordinación fiscal, ¿de los criterios que se
toman en cuenta como son población, como son carencias, recaudación local,
eficiencia, que criterios, cree usted deben actualizarse en la fórmula de
participaciones, llamase compensatorios, redistributivos o resarcitorios, para usted
cuáles serían los criterios más justos?
Pedro Torres: Es una pregunta complicada porque hay que ajustarla a una
realidad puntual, pero sí creo que un elemento que sí debe seguirse incursando es
el tema de la corresponsabilidad en estos criterios, como ya lo decíamos de que le
toque más a quien haga la tarea y también cuidando mucho un proceso de
transición bien transparente bien cuidada, que no le vaya a pegar a los estados,
que por su debilidad institucional que no tengan esta capacidad, yo creo que se
pudiera ir a un proceso de transición pudiera ser de 10 años, donde dijéramos, “a
ver, señores, se van a modificar las reglas”, incluso políticamente pudiera ser
viable, desde el punto de vista del quien lo hace en este momento, pues no va
hacer el que le va a tocar, es decir ellos no le van a tener que al momento de la
implementación con algún transitorio en el cual pudiera fijarse un proceso, un
tiempo para incentivar las haciendas destinar recursos, para crear un tejido
institucional de aquellos estados que no lo tengan al día de hoy, pero que
aparejado a este incentivo económico del fortalecimiento de los aparatos
municipales democráticos estatales vaya un control temporal, donde se diga que a
partir de ahí un criterio más definido de las transferencias básicas va a ser el de
corresponsabilidad, también es muy peligroso cambiar una fórmula de un día para
otro donde ahora se va a aplicar el de corresponsabilidad, porque correríamos el
riesgo de dejar a estados sin esa habilidad que no tienen ahorita ya no podemos
entrar a echar culpas, eso ya quedaría a un lado pero sí crearles el incentivo de
fortalecer sus haciendas con recursos de transferencias de recursos directos por
un tiempo, en el cual, a partir de ahí el criterio de corresponsabilidad iría en
aumento, yo lo veo más como un proceso de transición más que un proceso de
cambio rígido, que en primer lugar políticamente sería difícil que pasara y, en
segundo lugar, sería muy peligroso, porque estaríamos también impulsando un
desequilibrio sobre todo una polarización de estados ricos y estados pobres.
En segmento de recaudación local estas preguntas van dirigidas hacia la
propuesta de la política pública:
322
(10) Samuel: ¿Qué estrategia o metodología propondría en materia de
fiscalización de los estados para recaudar los impuestos localmente,
adicionalmente, cree usted que los estados estén bien coordinados con la
autoridad federal para cobrar impuestos?
Pedro Torres: Es un tema que no lo conozco en la operatividad, sin embargo, hay
que decirlo, lo que las últimas reformas fiscales y aparejado con el desarrollo
tecnológico que ha venido dando se en México, pues cada vez es más fácil
coordinar sistemas y crear interfaces de conexión entre sistemas estatales y
sistemas federales, entonces yo sí veo que se está dando ese fenómeno, al
menos del punto de vista tecnológico y legal. Recordemos que el aparato técnico y
el aparato tecnológico, pues va aparejado de la voluntad política, pues eso está
fuera del alcance de ver en cada uno de los estados, pero yo creo que en este
tema sí se ha avanzado y, pues, tal es el caso que cada vez más hay más bases
de datos integradas, todavía hay mucho por hacer, México es un país que ha ido
conformando padrones y bases de datos en los últimos años, pero todavía habría
que revisar cómo se encuentran alguna de estas pero sí es visto que ahí se ha
dado un avance, estoy pensando en el cobro de multas en los municipios de la
zona metropolitana, como Monterrey, pues ya una multa de Guadalupe cuando
quieres ir a pagar un impuesto estatal como es la tenencia, pues ahí mismo el
tema esta cruzado.
(11) Samuel: ¿Cree que es indispensable para aumentar la recaudación local
ejercer medidas en materias de transparencia, auditoria y responsabilidades de los
servidores públicos, si es afirmativa por favor contestar por qué y cuáles?
Pedro Torres: Sí, definitivamente que era lo que ya nos referíamos hace rato, o
sea, el gran tema es que en México y América Latina, no lo digo yo, lo dice el
último reporte de seguridad ciudadana de la Organización de los Estados
Americanos establece que uno de los elementos del aumento del delito en
América es la impunidad, que se da lo que ha ocasionado también una
polarización entre ricos y pobres y, otro fenómeno bien interesante, los delitos
aspiracionales en América Latina, pues la base filosófica del modelo de desarrollo
se ha dado mucho en la figura del consumismo y esto ha ocasionado que la gente,
un referente de ellos es el consumo y cuando la movilidad social no se da como
una intensidad importante, pues el único modo de romperla y pasarla de un
extracto social a otro, y cuando hay necesidad y la necesidad de consumo, y
cuando hay una impunidad muy fuerte, pues se comenten y aumentan estos
delitos aspiracionales, que es lo que ha pegado mucho en América Latina, y que
en la parte fiscal es muy evidente que se da cada vez más, vemos que políticos
aparecen en escándalos de corrupción, licitaciones hechas a modo, aspectos
323
también en desvíos de recursos públicos a otros lados, entonces la sociedad en
México, pues también un argumento que no paga impuestos porque
coloquialmente dice “se los roban”, pues creo entonces que una política de 0
impunidad, una política de transparencia, pues sí ayudaría, primero, para poner
orden en la administración pública y, también, para que la sociedad vaya viendo
que su dinero si está siendo bien ejercido, creo que eso es básico, de lo contrario
siempre va a ver un argumento que va estar latente y que eso lo va hacer más
difícil al fisco: poder tener la legitimidad no la ilegalidad, sino la legitimidad del
cobro de impuesto.
(12) Samuel: ¿Representan los convenios de coordinación fiscal ordenamientos
que en realidad ayudan a recaudar mayores ingresos o perjudican el mismo?
Pedro Torres: Ante la ausencia de un marco constitucional claro y ante la falta de
limitación y sobre todo recordemos que en México vino de un modelo fortalecido y
focalizado en presidente de la republica donde los estados eran tratado más como
departamentos más que como estados y pues esa centralización del poder en los
fondos federales hizo que este tipo de convenios fuera el mecanismo para tener
cubiertos estados y municipios, no obstante cuando la oposición empieza a dar
espacios de poder en estado y municipios pues este tipo de convenios se han ido
replanteando, al día de hoy pues es un mecanismo que se tiene ante la ausencia
de definición de un marco legal claro y también hay que decirlo, los convenios son
complicados de moverles por que como son convenios para 32 entidades
federativas, pues no puede haber hechos diferenciales, entonces creo que es un
tema que, sale de lo jurídico ante la ausencia de un marco claro, pero también
entra mucho en el área de la operatividad de la transferencia de estos recursos y
creo que es el instrumento que al día de hoy, pues se ha dado y no sé , al menos
que yo conozca, se ha planteado otra forma distinta de hacer o de remodelar el
modelo de coordinación fiscal federal mexicano.
2. Entrevista al doctor Gerardo Guajardo, investigador académico
Samuel: Buenos días, el día 30 de abril se hace una entrevista al doctor Gerardo
Guajardo. El siguiente cuestionario está dividido en tres partes el propósito es el
recoger la opinión de los principales expertos en el tema de federalismo fiscal.
Primera parte: Distribución de competencia en materia impositiva.
324
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre federación y estados, ¿cree usted necesario realizar una reforma
constitucional que establezca de manera detallada, ilimitada las facultades cada
orden de Gobierno, por qué?
Dr. Guajardo: Sí, yo considero que es muy importante que se haga una reforma a
la Constitución para que se quede delimitado claramente las potestades
recaudatorias que le corresponde a cada ámbito de Gobierno, esto es con el
objetivo que a los propios funcionarios públicos de cada ámbito de Gobierno les
quede claro cuáles son las potestades recaudatorias que tienen, cuáles, y si no las
están aplicando, cuáles pudieran ser de aplicación potencial, porque está dentro
de sus atribuciones, y con el objetivo de dar claridad a cada ámbito de Gobierno,
ahora bien, ese rediseño, que en realidad estaríamos hablando de una
clarificación o delimitación, y rediseño de la asignación de las potestades
recaudatorias, debería verse también con el ánimo o con el ánimo de un nuevo
arreglo del federalismo fiscal en México, para tratar de, tratar de propiciar un
mayor grado de autonomía financiera y de responsabilidad de parte de los ámbitos
de gobierno sobre nacionales, en resumidas cuentas, creo que sí es necesario
clarificar para evitar redundancia y ausencia y malas interpretaciones y, segundo,
para propiciar una mayor responsabilidad de los diferentes ámbitos y
coparticipación de los diferentes ámbitos de Gobierno en la recaudación de los
impuestos .
(2) Samuel: Perfecto, ahora bien, concatenado con lo anterior, en caso de darse
¿qué pasaría con el actual sistema nacional de coordinación fiscal?
Dr. Guajardo: Yo creo que no, no debería ver mayor impacto, por supuesto que el
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tendría que adaptarse, tendría que tomar
en cuenta las condiciones del nuevo arreglo constitucional en la asignación de
competencias, quizá como consecuencia de reasignar las potestades
recaudatorias en los diferentes ámbitos de Gobierno se tendían que dirimir a las
trasferencias, se tendrían que ampliar nuevas fórmulas, porque actualmente la
forma como está contemplada la recaudación federal participable, el fondo de
general de participación, las fórmulas de distribución de participaciones, las
fórmulas de distribución de aportaciones federales, estados y municipios, pues
están basadas en el arreglo, en el arreglo constitucional, parten desde el arreglo
constitucional de la distribución potestades recaudatorias sin responsabilidades de
gasto, entonces por supuesto que sí hay un nuevo arreglo, hay una nueva
asignación de potestades, por supuesto que tendría que tener implicaciones en,
en el, en la conceptualización y en la definición de las trasferencias
intergubernamentales del Gobierno federal hacia los estados y municipios.
325
(3) Samuel: Muy bien, para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué
fuentes impositivas considera usted debería conservar los estados, en el
entendido de que sería más eficiente en la recaudación y/o gasto de tal concepto?
Dr. Guajardo: Bueno, la realidad es de que existen, de acuerdo con las
potestades recaudatorias con la interpretación que le damos al arreglo de la
distribución de las potestades recaudatorias, existen aproximadamente de quince
a diecisiete potestades recaudatorias que pueden aplicar los estados, el promedio
está en siete, en un estudio presentado por A Regional el promedio es de siete, y
no es una casualidad que sean siete, estamos hablando de las potestades
recaudatorias que son las que tienen el mayor potencial de recaudación, llamase
el impuesto sobre nómina, impuesto sobre tenencia, el impuesto sobre rifas y
sorteos, impuesto sobre el hospedaje y algunos otros más, quizás, este algunas
potestades recaudatorias donde pudieran ser más indicado para los Gobiernos
estatales, pudiera ser el impuesto a la tenencia, pero puesto la tenencia a los
vehículos con más de diez años, quizás pudiera ser una sobretasa al consumo de
combustible, un IEPS, un consumo de sobretasa de IEPS a consumo de gasolina,
combustibles en los estados que sería fácilmente fiscalizable, fácil identificable y
ahí seria pues básicamente en el ámbito estatal, también quizás estaríamos
hablando de una conceptualización de impuestos verdes, es decir, impuestos a la
ecología, que se estarían localizados y serian básicamente fundamentados en la
contaminación y en el daño que le hacen al medio ambiente, ciertas industrias que
están ubicadas en las diferentes entidades federativas.
(4) Samuel: Muy bien, ¿considera que la capacidad administrativa de los
Gobiernos locales, es lo suficientemente solvente para atribuirle mayores
facultades a las actuales?
Dr. Guajardo: Aquí estamos hablando de dos mundos, definitivamente yo creo
que encontramos en los Gobiernos nacionales podemos encontrar Gobiernos
estatales que cuentan con una muy buena o arriba del promedio, o muy buena, o
quizás en algunos puntos excelente capacidad institucional para recaudar los
impuestos actuales, los impuestos nuevos que pudieran asignarles de acuerdo a
las potestades recaudatorias, pero igualmente nos encontramos en el ámbito
estatal que habría unos estados de la república que no necesariamente cuentan
con esas potestades, con esa capacidad institucional, con esa capacidad
institucional para recaudar los impuestos actuales que tienen con las potestades
recaudatorias actuales y menos los impuestos que pudieran recaudar con nuevas
potestades recaudatorias, un caso similar sucedió con los Gobiernos municipales,
que podemos encontrar en los más de dos mil quinientos municipios que hay en el
326
país, quizás haya cincuenta o cien municipios que sí cuenten con la capacidad
institucional para optimizar la recaudación de los impuestos con las potestades
actuales y/ e inclusive recaudar impuestos con nuevas potestades recaudatorias,
peor la inmensa mayoría de los municipios pienso yo, que haría falta reforzar su
capacidad constitucional, como nos podemos dar cuenta, pues simplemente,
pienso yo, que analizando cual es el grado de autonomía financiera que tienen
actualmente los Gobiernos estatales y municipales, nos podemos dar cuenta que
estados que si tienen suficiente capacidad institucional para recaudar impuestos
deben estar ubicados alrededor de un quince, veinte por ciento de sus ingresos
estatales son propios, pero si no tienen la suficiente capacidad institucional pues
estaríamos hablando de que estuviéramos entre un cero y un cinco por ciento de
sus ingresos son propios, esos serian claramente en desventaja, el caso que se
les asignaran en potestades recaudatorias y en el caso de los Gobiernos
municipales sería algo similar, ¿cuál es el grado de autonomía financiera?,
podemos encontrar los municipios que están ubicados entre un cuarenta y un
sesenta por ciento de ingresos propios respecto a los ingresos totales de estos
municipios claramente tienen autonomía, tienen suficiente capacidad institucional,
pero nos podemos encontrar municipios particularmente los que son suburbanos y
los rurales que tienen una autonomía financiera muy baja que están ubicados
entre el cero y el diez, quince por ciento, debido fundamentalmente a la falta de
capacidad institucional.
(5) Samuel: Muy bien, y en cuanto al federalismo fiscal en México, ¿qué principios
cree usted debe sostener o tener mayor peso frente a otros, llámese solidaridad,
subsidiaridad y/o corresponsabilidad?
Dr. Guajardo: Yo pienso que un nuevo arreglo de federalismo fiscales se debe
sostener más bien en base a la corresponsabilidad, el federalismo clásico, en su
inicio como su nombre lo dice “clásico”, la idea es que cada ámbito de gobierno
cuente con las potestades recaudatorias para poder hacer frente a las
responsabilidades de gasto que debe de hacer, esa debería de ser, digamos, el
objetivo, entendemos que las potestades recaudatorias algunas veces conviene
que las gana un ámbito de Gobierno diferente a otro que tiene la responsabilidad
de gasto, pero tampoco puede ser tan radical tan diferente, entonces, yo pienso
que el federalismo fiscal debería de tender, de alejarse de un principio paternalista
de que, “como tú no puedes cobrar, bien yo cobro por ti”, yo me quedo con las
potestades y eventualmente también si esa visión la extendemos al gasto pues
también al rato van a salir que como tampoco tienen capacidad institucional para
gastar pues que también el gobierno federal lo haga de esta forma o los estados o
por los municipios, creo que debieran ser, deberían abultarse o debería por lo
327
menos, debería de cambiársele, debería de ver un punto de inflexión para
propiciar gradualmente el enfoque de corresponsabilidad tanto en la recaudación
como en el ejercicio del gasto.
(6) Samuel: Muy bien, ahora entrando al bloque de coordinación fiscal, de manera
abierta, ¿qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre federación-
estados?
Dr. Guajardo: Las medidas de coordinación fiscal creo están conectados un poco
con la respuesta hace dos preguntas, creo que para que verdaderamente haya
esquemas efectivos de coordinación fiscal debería haber cierta uniformidad a lo
que se refiera la capacidad institucional, difícilmente se va hablar de coordinación
fiscal cuando hay un ámbito de Gobierno muy capaz, muy desarrollado y cuando
hay ámbitos de Gobierno, principalmente municipales que con mucha área de
oportunidad de capacidad institucional, entonces pienso yo que un aspecto que se
debería alentar, es tratar de disminuir esas o atenuar esas asimetrías que hay en
la capacidad institucional y no eternizar, o sea, creo que es un error decir “como
los municipios no pueden cobrar, entonces pues yo voy a cobrar por ellos, por
toda la eternidad”, y así es el arreglo de la coordinación fiscal, creo que la
coordinación fiscal sí debiera de alguna forma tender a que los municipios
verdaderamente se fueran desarrollando, fueran madurando, fueran llegando a la
mayoría de edad, me refiero a que vayan haciendo capacidad institucional y
entonces sí, tender a disminuir esas simetrías que hay entre el Gobierno federal,
algunos estatales y la mayoría de los municipales.
(7) Samuel: ¿Las transferencias federales, a su punto de vista, representan un
incentivo beneficioso o perverso para alentar la recaudación de los Gobiernos
locales?
Dr. Guajardo: Yo pienso que la forma en como están estructuradas, actualmente,
como lo contempla la Ley de Coordinación Fiscal, creo que, para la mayoría de los
estados y para la mayoría de los municipios, contempla incentivos perversos,
porque básicamente (este) depende más del enfoque de en lugar de productividad
o de resarcitorio, es decir, de premiar la productividad (este) privilegia más el
enfoque de la necesidad, entonces las transferencias, tal y como está el diseño
actual de las transferencias, privilegia aspectos históricos, inerciales, de
necesidad, y eso, pues, va en contra de la productividad en la recaudación; si nos
encontramos que de los estados, de las entidades federativas, una abrumadora
mayoría, veintidós de las treinta y una entidades federativas y adicionalmente el
Distrito Federal, y quizás más de dos mil de los dos mil quinientos municipios,
328
pues, les resulta más cómodo que el régimen actual de transferencias
intergubernamentales, pues si les da incentivos perversos para no correr el costo
político de fijar nuevos impuestos, de hacer una fiscalización más agresiva y
ponerse (este) más exigente con la ciudadanía; y eso también conlleva a la
revisión de cuentas, pues a final de cuentas no tiene que dar, la revisión de
cuentas pudiera ser limitada si verdaderamente los ciudadanos de un municipio,
pues, no están aportando el dinero (digo), sí lo están aportando, pero el Gobierno
federal y los recursos a final de cuentas llegan por el Gobierno federal, más que
directamente por los propios ciudadanos de un municipio.
(8) Samuel: Muy bien, ahora, en el caso en particular de Nuevo León, ¿cómo
impacta este fondo en la recaudación local del Estado?
Dr. Guajardo: ¿Cuál fondo?
Samuel: El Fondo General de Participaciones (perdón).
Dr. Guajardo: ¿Cómo afecta?
Samuel: ¿Cómo afecta a la actual estructura del Estado de Nuevo León?
Dr. Guajardo: Bueno, como todos sabemos, en 1980 cuando se firmó el 79 (1979)
que se firmó el Acuerdo Nacional de Coordinación Fiscal, ahí se privilegiaba la
productividad sobre la necesidad, posteriormente en 1992 se modificó la Ley de
Coordinación Fiscal, para que a lo largo de tres años se fueran cambiando las
proporciones para premiar más la necesidad que la productividad. A estados
productivos, altamente productivos, donde la federación puede recaudar una
buena cantidad de impuestos, como Nuevo León, definitivamente las
transferencias, pues, si les afectan; ¿de qué estamos hablando? En el 2014 el
presupuesto del Estado de Nuevo León, anda alrededor de los setenta mil
millones de pesos, de esos setenta mil millones de pesos, aproximadamente el
quince por ciento son propios, estaremos hablando de alrededor de unos diez mil,
estaríamos hablando de… más la deuda que se pueda contratar, unos cinco mil
millones, entonces quedarían setenta, si le quitamos diez mil de ingresos propios y
luego le quitamos unos cinco mil de deuda, estaríamos hablando de unos
cincuenta y cinco mil, de esos cincuenta y cinco mil prácticamente la mitad son
participaciones y la mitad son aportaciones, entonces sí de las participaciones
estamos hablando de cerca entre veinticinco y veintiocho mil millones de pesos,
eso es lo que se presupuesta a recibir en el 2014, pero hay estimaciones de que si
hubiera una fórmula de instrucción de participaciones como la que se había
pactado en 1979, en lugar de recibir alrededor de veinticinco y veintiocho mil
millones de pesos en el 2014 se podría estar recibiendo alrededor de treinta y
cinco mil.
329
(9) Samuel: Muy bien. Ahora bien, ¿qué criterios, cree usted, deben proponerse
para cambiar la fórmula del Fondo General de Participaciones? Llámese, ya sea,
compensatorios, redistributivos o resarcitorios. ¿Qué criterios se deben agregar?,
¿cuáles disminuir? y ¿cuáles incrementar? De los que acaba de mencionar…
carencias, población, productividad, recaudación fiscal, etcétera.
Dr. Guajardo: Sí, bueno, antes de mencionar algunas ideas sí quisiera aclarar
que sería difícil que transitara este tipo de reformas, pero bueno, ese ya es otro
asunto; es difícil porque de las treinta y una entidades federativas, pues,
aproximadamente veinticuatro entidades federativas están a gusto con el esquema
de distribuciones actual, pero bueno vamos a suponer que cambiaron, pues
definitivamente creo que se debía de incorporar particularmente darle mayor peso
a la parte de productividad (este) más que, o sea, al enfoque resarcitorio más que
al enfoque compensatorio a hora del enfoque resarcitorio creo que tendría que
estar basado precisamente en la recaudación del Gobierno federal en la entidades
federativas, por un lado, pero también en la recaudación que hacen los propios
entidades federativas con las potestad recaudatorias que ellos actualmente tienen
asignadas y también en función de la eficiencia en el gasto que tienen las
entidades federativas con respecto al total de sus egresos la eficiencia del gasto
básicamente la mezclan entre gasto por cliente e inversión, entonces en
resumidas cuentas pienso que sí se debe de premiar la productividad pero en
base a la productividad que tenga, el Gobierno federal en la recaudación de
impuestos en el territorio, la productividad que tenga el propio estado con sus
potestades recaudatorias la eficiencia que tenga en el gasto.
(10) Samuel: Sí, ¿qué estrategias o metodologías propondría en materia de
fiscalización, la que ejerce el estado a los ciudadanos, y si dentro de esta nueva
metodología hay un acercamiento con autoridad federal o un distanciamiento?
Dr. Guajardo: Yo pienso que particularmente con la reforma fiscal reciente, el
gobierno federal está dando una paso adelante este con respecto a las entidades
federativas de los municipios en cuanto a la fiscalización, lo que se está
básicamente planteando es la conformación de la factura electrónica, de la nómina
electrónica de discrepancia fiscal, del manejo a través de cuentas bancarias etc.
Básicamente lo que han hecho es dar un salto verdaderamente importante en la
fiscalización; sería conveniente que las entidades federativas en su propio ámbito
de influencia y de acuerdo con las potestades recaudatorias que ellos tienen,
implementen acciones que siguieran la misma receta que el gobierno federal, en el
caso del impuesto sobre la renta y otros impuestos federales tal eso el uso
intensivo de la tecnología de información; creo que eso es algo que los municipios
330
también deben contar con la actualización de toda la información del contribuyente
y la actualización del contribuyente así como la calidad en la información de los de
los padrones; no hay que olvidar que la Secretaria de Hacienda a hecho un
esfuerzo muy importante para actualizar la información de los padrones del
contribuyente para ubicar donde están sus verdaderos domicilios, del mismo modo
es importante aprovechar la tecnología de información y tratar de fiscalizar
prácticamente en tiempo real esas acciones, creo que en la medida de lo posible
los Gobiernos estatales y municipales deben de aplicar esa misma receta para las
potestades recaudatorias.
(11) Samuel: Muy bien, ¿cree indispensable para aumentar la recaudación fiscal
local para ejercer medidas en materia de transparencia auditoria o
responsabilidades de servidores públicos? Si es afirmativa, ¿qué medidas cree
usted se haya tomado?
Dr. Guajardo: Bueno, siempre va servir digo no es indispensable desde la
perspectiva ciudadana hay clamor de que se debe procurar un ejercicio más
eficiente, trasparente y libre de corrupción del gasto público, y tienen toda la razón;
sin embargo, estamos hablado de dos problemas diferentes, uno es la obligación
que uno tiene como ciudadano de contribuir a pagar el gasto público y otro
problema diferente es la ineficiencia o la falta de trasparencia de la corrupción que
existe en el ejercicio del gasto público, (este) el hecho de que hay deficiencia falta
de trasparencia o corrupción en el ejercicio de gasto público no nos exime como
ciudadanos o nos autorizaría como ciudadanos que dejáramos de pagar los
impuestos lo que habría que hacer reconociendo que son dos problemas e dos
problemas e independientes pero que si de alguna forma sí están, tienen, relación
lo que sí es imperativo que se pongan medidas para promover la eficiencia, para
promover la trasparencia, para combatir la corrupción, para con el objetivo de
pensionar se tenga un poquito más tranquilo confiado en cumpliendo las
obligaciones que de cualquier forma las tiene cumplir pues el dinero va estar cada
vez mejor empleado.
(12) Samuel: Muy bien, ahora por ultimo, ¿cree usted que los convenios de
coordinación fiscal previstos en el sistema nacional de coordinación fiscal ayudan
recaudar e ingresos importantes en los estados?
Dr. Guajardo: Creo que como herramienta, como esquema, me parece muy
acertado la coordinación creo que el Gobierno federal debiera de apoyarse cada
vez más en Gobiernos estatales y municipales; sin embargo, pues todo
dependería en que dañara entre Gobiernos estatales y municipales, por un lado
331
que tuvieran la suficiente capacidad institucional para que honraran y le sacaran
provecho a esos convenios de coordinación fiscal y, por otro lado, que estuvieran
comprometidos a hacer un buen trabajo, o sea, una cosa es que estén en
capacidad y otra cosa es que tenga voluntad para sacarle para sacarle provecho a
eso convenios de coordinación fiscal, y creo que nos queda muy claro por ejemplo
los municipios en el ámbito de su influencia podían ayudar mucho a fiscalizar a los
contribuyentes, inclusive del Gobierno federal, puesto que ellos por ejemplo el
municipio den que otorguen permiso para usos de sueldos licencias de
construcción anuncios, el Gobierno estatal permisos de sanidad, el municipal
permisos para extender bebidas alcohólicas etc. Y todo eso, a final de cuentas,
son instrumentos que pudieran ser muy valiosos para la autoridad federal para
mejorar la fiscalización de cierto tipo de contribuyentes, entonces creo que sí
debería apoyarse el Gobierno federal más sujeto a que los estados y municipios
con la suficiente capacidad institucional y con el suficiente compromiso, no que
firmen acuerdos de coordinación nomás de papel para ver lo que sale, y bueno, lo
que caiga es bueno y no, no es lo que caiga es bueno, es los estamos asociando
en diferentes ámbitos de Gobierno para poderle sacar verdaderamente mejor
provecho al cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Samuel García: Perfecto, doctor, pues le agradezco bastante y en su momento se
le mandará la entrevista transcrita, muchas gracias.
3. Entrevista al secretario de Finanzas y Tesorero del municipio de San Pedro Garza
García, Encarnación P. Ramones.
Preámbulo
“Yo más que nada me dediqué a la iniciativa privada, a bienes raíces, ya tengo
cincuenta y tres años de trabajar, pero por azares del destino, entre en la política.
Por azares del destino me metieron a la política, al PAN.”
Contenido
Buenas tardes.
Samuel: Estamos proponiendo un nuevo esquema legal desde la Constitución, un
nuevo esquema de coordinación fiscal tanto de federación con estado como
estados con municipios, y en ese sentido van encaminadas las siguientes
preguntas.
Muy buenas tardes, estamos con el Contador Público Encarnación Ramones,
Secretario de Finanzas y Tesorería del municipio de San Pedro Garza García,
332
Nuevo León. Procedemos a la entrevista. Está dividida en cuatro bloques, el
primero es distribución de competencias en materia impositiva.
Distribución de competencias.
(1) Samuel: ¿Es, o considera que es, necesario un cambio desde la Constitución
en la distribución de competencias tributarias entre federación, estados y
municipios?
C.P. Encarnación: Definitivamente, yo digo que sobre todo en el ámbito municipal
dado que el municipio es el que está más cerca del pueblo; entonces, la mayoría
de los municipios dependen mucho del federalismo; de los recursos del Ramo 28,
que es la mayor parte; entonces, ni a veces nosotros nos enteramos qué fórmulas
usan para el reparto, entonces, los municipios pues siempre necesitan más dinero,
y yo como estoy en el municipio y he tenido experiencia, ya que estuve en
Monterrey y definitivamente, y se está más cerca y hay más necesidad entre los
municipios, entonces sí definitivamente debe de haber una reforma, sobre todo por
ejemplo Nuevo León que es un Estado más tributario que la mayoría de la
federación pues deberían de ampliarlo más, pero bueno, pues así está la situación
y yo sí pienso que sí debe de haber una reforma.
(2) Samuel: ¿Qué efectos políticos tendría, si es viable o no, que se dé una
reforma constitucional en esta materia para reforzar el régimen fiscal mexicano,
partiendo de la base de que no es clara la Constitución qué le debe corresponder
a cada ámbito de Gobierno?
C.P. Encarnación: Mire, yo pienso que se deben generar efectos positivos para
los municipios, hay muchos municipios que dependen cien por ciento del
federalismo, verdad, entonces, claro, falta también una cultura de eficiencia
administrativa, que eso pues debemos de tener pues todos los municipios, y los
estados y la federación, el ser más estrictos en la recaudación, y entre más
eficientes séannos; y otra cosa pues es evitar aunque, no es el tema, la
corrupción, que ha hecho mucho daño al país, eso es lo que tiene que combatir el
federalismo.
(3) Samuel: ¿Qué fuentes impositivas cree usted le deben corresponder a la
federación, cuáles a los estados y cuáles a los municipios?
333
C.P. Encarnación: Pues mire, pues de hecho el reparto, se supone que es
equitativo, pero volvemos a lo mismo, por ejemplo Nuevo León contribuye a
ayudar mucho a otros estados, es un estado que genera más impuestos, entonces
no es muy equitativo para otros estados, que son los más eficientes, ya sea por la
industria, más recursos, producción, la industria de la cerveza, alcoholes, deja
buenos impuestos.
(4) Samuel: Es importante hacer notar que en la teoría ya hay criterios que dicen
qué impuestos deben ser federales, cuáles estatales y cuáles municipales, qué
opinión le merece.
C.P. Encarnación: Pues beneficiaría a estados como Nuevo León, pero
definitivamente al país como no es; la situación del norte es más positiva que en el
sur, pues afectaría a otros estados,
(5) Samuel: Ahora bien, de manera particular a su municipio, y en general a otros,
¿considera que se tiene capacidad administrativa o suficiente para atribuir
mayores facultades impositivas; crear más impuestos o manejar otros?
C.P. Encarnación: Pues por ejemplo San Pedro sí está capacitado para tener
mayores retos, de hecho a nivel nacional, es de los mejores recaudadores, en
recursos propios, entonces si no es el primero, es el segundo más alto a nivel
nacional, en recursos propios; claro, esto también tiene que ver mucho con la
cultura, es un municipio con un nivel socioeconómico más fuerte, pero pues es
cuestión de como decía al rato, ser más eficientes administrativamente y, los
municipios se han vuelto más; en predial somos los más rezagados a nivel
mundial.
(6) Samuel: Muy bien, el federalismo fiscal en la teoría parte de principios como lo
es la de solidaridad, la subsidiariedad y la corresponsabilidad. En México la
mayoría de los conceptos o fórmulas van dirigidas hacia la solidaridad, y
descuidamos la corresponsabilidad, ¿qué principios cree usted que deben tener
mayor peso en las fórmulas de distribución?
C.P. Encarnación: Desgraciadamente México no es un país, este; demasiada
gente pobre, entonces los últimos sexenios, se ha dedicado mucho a nivel de
ayudar a la gente, pues se utiliza mucho en la política, pero lo que necesitamos es
que se debata más lo social, o sea dedicarle más a la educación, que es ahí
donde estamos más rezagados, y claro también es una cultura de que la familia
sea más unida, de los valores,
334
(7) Samuel: ¿Alguna propuesta u opinión, en cómo se podría fortalecer el
federalismo fiscal en México?
C.P. Encarnación: Pues siendo como lo he dicho, verdad, siendo más eficientes,
y evitar la corrupción. Y por eficientes me refiero a no tener una fuerte
administración, porque hay mucho gasto corriente, por lo que es necesario ser
más eficientes en los gastos y en los ingresos; y más transparencia también,
definitivamente.
Coordinación fiscal.
(8) Samuel: Desde su punto de vista, ¿las transferencias federales representan un
incentivo o no, para alentar la recaudación fiscal local?
C.P. Encarnación: Definitivamente estados y municipios están atenidos a la
Federación, que son los que saben que se mandan todos los recursos para
impuestos a la renta, el IVA, y los regresan con las famosas fórmulas, que es lo
que andamos perdidos en si son justas o no, y luego se dice que los estados
también abusan un poquito, pues aunque en el caso específico de los municipios
en Nuevo León, el Estado sí es muy cumplido para los pagos; el día quince, los
días últimos que llegan las participaciones, algunas veces hemos tenido que te
jinetean y hemos detectado algunas anomalías
(9) Samuel: ¿Qué criterios deben proponerse para el cambio de las fórmulas de
participación en el entendido que se enfocan mayoritariamente en población y
carencias, es decir, pobreza; por lo que qué componentes cree usted que
deberían incluirse y sí se puede muy aproximado, el porcentaje por conceptos.
C.P. Encarnación: Pues mire, se toma mucho el concepto de la población, por lo
que se toma mucho en cuenta para cuestiones de reparto, pero afortunadamente
ha habido un cambio de fórmulas, pero por ejemplo aquí en Nuevo León estaban
tomando más en cuenta la eficiencia administrativa, solo en algunos casos. Por lo
que hace falta que en esos municipios exista eficiencia, pues no son buenos
recaudadores.
Sobre todo a los municipios chicos, no funciona la evidencia, administrativa y
(este), la población, es buena y sobre todo ayudar, pero volvemos a lo mismo, la
pobreza la toman mucho en cuenta pero siguen siendo más pobres, en vez de que
bajen los pobres aumentan, ¿por qué?, porque hace falta más empleo, y otra
335
cosa, la palabra confianza esa palabra es muy difícil para que la gente sea más
eficiente en el pago, a veces la confianza, al no tenerla hace que seamos menos
eficientes, porque la gente dice pagamos y luego no usan bien el dinero, y otra es
que los presupuestos, porque el gasto corriente debe manejarse con mucha
eficiencia, yo siento que nos falta mucha eficiencia administrativa.
(10) Samuel: Si tuviera los medios para elegir uno de los siguientes, ¿cuál
elegiría: que el municipio pueda crear mayores fuentes, o el que sea mejor el
sistema de coordinación fiscal hacia los municipios?
C.P. Encarnación: Que sea mejor la coordinación fiscal.
(11) Samuel: ¿Qué fuentes impositivas podrían crearse para el municipio?
C.P. Encarnación: Un impuesto sobre la basura, incluso algunos de alumbrado
público, a veces también a empresas centralizadas que paguen impuestos.
Recaudación local.
(12) Samuel: Desde su punto de vista, ¿qué diagnostico le daría a la recaudación
del municipio de San Pedro?
C.P. Encarnación: No, pues volvemos a lo mismo, afortunadamente somos
eficientes, porque de recursos propios llegamos hasta sesenta o sesenta y cinco
por ciento. Sí, nosotros, gracias a Dios, somos eficientes.
(13) Samuel: ¿Alguna idea o área de oportunidad, de cómo podríamos, de los
buenos márgenes, realizar mejor la recaudación?
C.P. Encarnación: Uno es actualizar cada año los valores catastrales, pues
muchos municipios estamos rezagados en eso, nosotros, pese a que estamos
rezagados, somos de los que estamos menos rezagados,
(14) Samuel: ¿Qué tan buena es la coordinación con la autoridad estatal y federal
para el cobro de los impuestos?
C.P. Encarnación: Hay buena coordinación en el aspecto de que no nos falla la
programación por días, aparte hemos hecho algunas gestiones de algunos ramos
en donde hay muchos apoyos federales que a veces los municipios no conocen, el
336
Ramo 23 por ejemplo, el del apoyo para pavimentos, el de apoyo para cultura,
para deporte, hay partidas que no conocemos y dependiendo de la eficiencia del
alcalde o tesorero se pueden conseguir más recursos.
(15) Samuel: En cuanto a convenios de coordinación, esta oportunidad se les da a
los municipios en lo que se refiere al caso de Nuevo León.
C.P. Encarnación: Pues bueno tendríamos que buscar que sea aprobado el
impuesto nuevo. Hay impuestos que el Congreso permite a los municipios cobrar
para luego repartírselos; pues bueno, acuérdense que cualquiera puede proponer
reformas a impuestos nuevos, pero todo tiene que pasar por el Congreso.
Federalismo fiscal local.
(16) Samuel: Hay una propuesta del PAN de que Nuevo León necesita una Ley
de Coordinación Hacendaria para regular aportaciones y participaciones a los
municipios; pues el hecho de que esté en una Ley de Egresos puede ser
manipulable políticamente, en este sentido, ¿cuál es su opinión?
C.P. Encarnación: Sí hay convenios de coordinación, el problema son las
formulas, que estas sean equitativas, pero pues ahí entra siempre el Congreso y lo
político, por lo tanto es viable subir el porcentaje a veinticinco por ciento para las
transferencias los municipios.
(17) Samuel: Al no estar regulados en una ley es muy fácil a que el Gobierno del
Estado quite y ponga fondos, por ejemplo el de desarrollo municipal y el de
ultracrecimiento municipal, que en los últimos años se han quitado, ¿estos fondos
ayudaban de manera sustantiva a los municipios?
C.P. Encarnación: Sí, sí ayudaban, por ejemplo cambiaron la fórmula de
eficiencia y pusieron la de población, entonces pues es lógico que por ejemplo
San Pedro tiene menos población y hay menos recurso, sin embargo si fuera por
eficiencia administrativa pues nos tocaría más.
Comentarios finales:
La Federación es un monstruo a veces se queda mucho a discreción y se usa
mucho lo político, yo digo que el día en que el país se le olvide lo político y se
empiece a querer más al país progresaríamos más, a pesar de los problemas
337
México no está tan mal. Quitar la corrupción es muy importante, al menos esa es
mi percepción personal.
4. Entrevista al C. Consejero Jurídico de la Secretaría de Finanzas y Tesorería de
Nuevo León, licenciado Eugenio Valdés Adamchik
Buenas tardes, hoy 5 de marzo, entrevistamos al licenciado Eugenio Valdés
Adamchik, Consejero Jurídico de la Secretaría de Finanzas y Tesorería del Estado
de Nuevo León. Procedemos a hacer las preguntas.
Distribución de competencias
(1) Samuel: ¿Es necesario un cambio en la distribución de competencias
tributarias entre federación y estados desde la Constitución, si es afirmativa, por
qué?
Eugenio Valdés: En primer lugar, gracias por la invitación. Yo creo que sí es
necesario y hay muchos aspectos que hay que considerar, pero yo creo que el
primer aspecto que hay que tomar en cuenta es que hace mucho tiempo que no
se actualiza la Constitución en esta materia, yo te pondría en primer lugar
actualización al México actual, como primer factor de importancia. Por qué razón,
porque si tú ves por ejemplo los artículos que te manejan la distribución de
competencias particularmente aquellas que son exclusivas del Gobierno federal, o
exclusivas, entre comillas, del municipio, te vas a dar cuenta que, por ejemplo,
habla del aguamiel, de fósforos, este tipo de contribuciones que sí existen todavía
pero que no son las materias importantes a nivel nacional, por lo general. Los
principales impuestos son el ISR, el IVA, el IEPS, el tema del petróleo y algunos sí
están regulados en cuanto a que son competencia exclusiva de la federación pero
otros son en materia concurrente, entonces ni digo que se haga un cambio en ese
sentido, pero sí conviene analizar o hacer un replanteamiento de todas las
materias exclusivas de la federación o exclusivas del municipios cuando los
establece el Estado; el artículo 115 yo le haría un replanteamiento, incluyendo los
artículos 117 y 118 de la Constitución, y buscar la manera de actualizarlos. Te voy
a dar ejemplos concretos: si yo tuviera la posibilidad de cambiar potestades serían
dos ejemplos: uno de ellos es el tema de los combustibles sobre todo para
vehículos automotores, porque el gasto de vehículos es para el Estado y del
municipio, también de la federación pero el Estado no puede poner un impuesto a
la venta de la gasolina, entonces tiene que ser la federación quien lo pone y luego
338
la federación se la da al Estado, pero sería más práctico que cada Estado dijera
que le va a poner un peso o 10 centavos, que cada quien decidiría en qué se lo
gasta o a quién se lo distribuye con los municipios; otro tema que vería aquí es el
tema de los impuestos ecológicos, por ejemplo algo muy sencillo, ¿qué te genera
un gasto en materia ecológica? A lo mejor, todos los que venden desechables,
bolsas de plástico, vasos y platos que vemos tirados por el centro siempre, con los
taqueros ahí que se les van y todo, pues a lo mejor les pones un impuesto para
que eso se utilice para la limpieza de la ciudad; no es un ejemplo técnico pero va
referido al tema.
Otro ejemplo es el impuesto a plusvalía que el artículo 115 fracción IV que dice
que si el Estado impone un impuesto a plusvalía es para el municipio, eso es
absurdo, el impuesto a plusvalía es para la obra, entonces si el Estado hace la
obra y establece el impuesto, se lo tiene que dar al municipio y si ese municipio no
aportó nada para la obra es un contrasentido, entonces, tienen que hacerse
convenios y tratar un poquito por razones políticas o por razones de operatividad
el impuesto.
(2) Samuel: Y en ese mismo sentido, se ha criticado que muchas veces la
Constitución no define y que se debiera ir conforme a la cláusula residual del 124,
que todo lo que no es federal debiera ser estatal sin embargo la Corte en el siglo
pasado todos los sentidos van enfocados a mejorar la federación, entonces, mi
pregunta sería, ¿los razonamiento de la Corte tendrán una matiz no jurídica que
quieran dar la razón a la federación o por qué contradecir los principios del pacto
fiscal federal que tiene la Constitución?
Eugenio Valdés: Mira, definitivamente que la Constitución tiene una redacción
que no es bastante clara, si tú ves el artículo 73 XXIX viene una lista de temas que
son federales en ninguna parte de la Constitución dice que son exclusivos de la
federación, entonces, por qué son de la federación, y luego tienes el artículo 73
VII, que dice que el Congreso de la Unión está facultado para establecer las
contribuciones destinadas al gasto público, entonces ahí entran todas. Yo creo
que aquí, por ejemplo el artículo 124, que establece la fórmula de las actividades
exclusivas, concurrentes y reservadas. Yo creo que la redacción no es la mejor
redacción que pudo haberse presentado.
(3) Samuel: Lo que se propone es una reforma que establezca qué es exclusivo
Federal (Consejero agrega: “y que te lo diga”) y que te lo diga, pero enlistarlo
conforme a las atribuciones estatal, federal y municipal. Pasamos a la siguiente
pregunta, ¿qué efectos políticos llevaría una reforma constitucional en materia de
339
competencias tributarias, por efectos políticos nos referimos a qué tan viable es
que la federación acepte si los estados y municipios proponen una reforma o
viceversa?
Eugenio Valdés: Pues yo creo que muchos, yo te diría, y todos sabemos, que el
país no es lo mismo el norte y el sur o el centro, nuestro país es multicultural;
tienes estados por ejemplo Nuevo León que tiene contribuyentes muy cumplidos,
que tienen esa cultura del trabajo y de hacer las cosas bien y otras partes también,
pero hay lugares donde la visión del mundo es muy diferente y no se esfuerzan
mucho. No digo todos pero sí abundan ese tipo de estados, entonces, puede
haber estado que te digan, dame facultades, yo quiero cobrar, yo quiero tener
impuestos, y puede haber estados que digan: no, no, no, yo no le entro a eso,
porque si hacemos eso, eso no funciona en mi estado. Entonces, esa diversidad
que se presenta en el país sí es un obstáculo para el tema porque si fuerzas al
estado que lo haga y que establezca contribuciones en el sentido de que si no lo
hace hay una serie de consecuencias para ellos, entonces, eso termina
provocando que esos estados se van a oponer, yo no lo entro y le voy a decir a
mis diputados que rechacen esa propuesta.
(4) Samuel: Muy bien, ahora, en un sentido muy simple, ¿qué fuentes impositivas
cree usted que debiera conservar la Federación, cuáles los estados, y cuales en
todo caso pudieran ser concurrentes?
Eugenio Valdés: Mira, ahí yo creo que si analizamos en un sentido teórico, la
única que debe ser exclusiva de la federación es el comercio exterior, las demás
pueden ser concurrentes o exclusivas. Claro, buscaría uno que las contribuciones
que van enfocadas al comercio, esas si fueran un solo impuesto que se repartan,
como es el caso del IVA o del IEPS. Ahí sí, pero por ejemplo, el ISR puede ser
estatal o municipal, oye, dime una razón para que no fuera así.
(5) Samuel: Muy bien, ahí lo que analizamos es que los modelos y la teoría qué
tan bien o no son aplicados en distintos países y parece que México es de los que
no le atinan a lo que debiera ser, el deber ser. Bien, ¿considera que la capacidad
administrativa de los Gobiernos locales, considerase estados, es suficiente para
que se les atribuya mayores facultades en materia impositiva, por qué Nuevo León
sí?
Eugenio Valdés: Hay estado que sí, hay estados que no. Lo que se busca es que
haya gente capacitada, preparada o que la puedas conseguir que tengas el
equipo, los sistemas, tecnología, la voluntad política qué es lo más importante.
340
(6) Samuel: Por ejemplo, si se llegara a proponer que el IVA se parta o que de
repente se les diga que ya no haya vía convenios, pero que ya sea ya que el
estado tendría la facultad exclusiva de cobrar, por ejemplo ISR, ¿creemos que
Nuevo León sí sería un estado que no tuviera problema llevarlo a cabo?
Eugenio Valdés: Sin problema.
Federalismo fiscal
(7) Samuel: ¿Cómo considera o cual es el estado actual del federalismo fiscal en
México, cómo podríamos mejorarlo?
Eugenio Valdés: Pues yo creo que de federalismo ya queda muy poco. Nunca ha
habido, el auténtico federalismo por lo menos en la época moderna no ha existido,
por lo menos en el siglo XIX, o tal vez a principios del siglo XX, pero ya ahorita lo
que dice la federación.
(8) Samuel: Ahora, en caso de crear un verdadero federalismo fiscal, hay distintas
posturas y algunas a veces mezclan diversas posturas, algunas se apoyan con la
solidaridad que es lo que buscan los estados menos productivos, otros es la
subsidiariedad, que consiste en la productividad o bien la corresponsabilidad, y
parece ser que a partir de estos criterios se componen las fórmulas de
participación; a su opinión, ¿cuál de esos criterios cree usted que debería estar
más ponderado o tener mayor peso?
Eugenio Valdés: En el federalismo fiscal, la justicia. Y te voy a decir por qué. Por
qué el federalismo fiscal es el tema impositivo, en materia de ingresos; en materia
de gasto federal ese es otro problema. El Gobierno federal puede decir, yo de mi
gasto federal voy a dar a los estados para apoyarlos de acuerdo a un programa
nacional de desarrollo, pero el tema fiscal es qué impuestos son del estado, qué
impuestos son de la federación y cuáles del municipio. Y no se vale que la
Federación le quite a un Estado, por ejemplo, Nuevo León, para darles a otros
estados porque eso ya no es justo.
(9) Samuel: ¿Cómo puede fortalecerse el federalismo fiscal mexicano?
Eugenio Valdés: Te lo comento básicamente, volviendo al tema de la justicia
debe quedar diseñado de tal manera que cada Estado reciba vía fiscal directa o
con coordinación fiscal reciba en proporción a lo que aporta al PIB nacional. El que
más produce más recibe; el que menos, menos. El que esté rezagado que se le
341
apoye pero con el gasto federal no con el dinero de los estados. El gobierno no
debe ser un Robin Hood de quitarle a los ricos.
(10) Samuel: Muy bien, y en ese sentido, ¿hacia dónde cree usted que deba
transitar el régimen del federalismo fiscal, en el sentido de modificar las fórmulas
de participación?
Eugenio Valdés: Modificar las fórmulas de participación, a que sean más justas y
conforme a lo que cada estado aporta.
Coordinación fiscal
(11) Samuel: ¿Cómo se puede fortalecer la coordinación fiscal, hablando de la
autoridad que pueda cobrar impuestos, o que tanto se coadyuva con el SAT para
cobrar impuestos?
Eugenio Valdés: Hay muchos programas, con el SAT se tienen muchos
programas, para el cobro de los impuestos y también la administración porque
incluye fiscalización, incluye cobranza y otras acciones adicionales.
(12) Samuel: ¿Las transferencias federales representan, para usted, un incentivo
para la recaudación fiscal local?
Eugenio Valdés: Primero empezaría por criticar la palabra de “transferencias” ese
es parte del origen del problema, porque desde el momento de que las
participaciones, el Gobierno federal las considera una transferencia, o sea una
partida de gasto, ya estamos mal, porque entonces la federación se siente ya
dueña de ese dinero; entonces dice la federación cómo se reparte, cuando el
concepto de la coordinación fiscal establece que el impuesto es compartido, el
impuesto es tuyo y el mío, es compartido entre el estado y la federación y no es un
impuesto federal donde la federación va a decidir cómo se distribuyen los
recursos. Entonces ahí le damos en la torre al federalismo al usar la palabra
transferencia. Ahora, vamos a empezar a decirlo en términos generales.
Yo me iría más al PIB, más que recaudación, porque un estado puede producir
mucho maíz, mucho frijol, mucho pescado y todo eso pero, hay quien considera
que las computadoras son más importantes, y hacen menos al que produce lo
básico, lo que tampoco es correcto. Yo me iría mejor al PIB más que recaudación.
342
Y por otra parte esas son las transferencias bajo un criterio de justicia, y otro tipo
de transferencias que debe existir, pero desde nuestro punto de vista no están
muy diseñadas son las transferencias donde tú buscas que los estados
rezagados, se incorporen al crecimiento. Pero ese tiene que ir muy bien dirigido,
muy bien planeado, para que tengas un buen efecto. Si se los avientas así, el
estado se lo va a gastar en otras cosas y no jalas a ese estado al desarrollo.
(13) Samuel: Muy bien, en el caso particular, de Nuevo León, ¿cómo impacta el
Fondo General de Participaciones, en incentivar o no la recaudación de los
ingresos propios?
Eugenio Valdés: Es muy mínima, la fórmula a como está diseñada, tú puedes
incrementar la recaudación y te impacta positivamente muy poco.
(14) Samuel: Ahora bien, con base en la pregunta anterior, ¿qué criterios cree
usted deben incrementarse, adoptarse o modificarse en las actuales fórmulas de
participación?
Eugenio Valdés: Definitivamente que el PIB, yo me iría por el PIB, también puede
el elemento de población, no lo descartes porque el PIB igual lo puedes medir
pero no es una medición perfecta; entonces yo sí me iría por ese lado, déjale un
lado de población, déjale otro de PIB, nada más. Y recaudación de ingresos
propios no. Y te voy a decir por qué, el punto es encontrarle un equilibrio entre
población y PIB, porque la recaudación es una decisión local, y la decisión local de
recaudación no debe ser un motivo para que te den más o menos participaciones,
y es algo muy sencillo. Tú tienes una empresa y tienes trabajadores. Tú en base a
qué le pagas a cada trabajador, pues en base a lo que te aporta a la empresa, no
le pagas a cada trabajador según qué tan bueno es para cobrar tus cuentas.
(15) Samuel: Si usted tuviera la oportunidad de cambiar esa fórmula con número
porcentuales, ¿cómo lo pondría?
Eugenio Valdés: Cincuenta por ciento PIB y cincuenta por ciento población es
muy buena alternativa.
(16) Samuel: ¿Qué estrategias propondrías para incrementar la recaudación local
del estado, mayores fuentes impositivas o establecer y cambiar el sistema de
recaudación fiscal, o ambos?
Eugenio Valdés: Ambos
343
(17) Samuel: ¿Cuál cree usted que es más sencillo de ejecutar?
Eugenio Valdés: Crear mayores fuentes impositivas es más fácil porque ahí no
hay estados perjudicados; si tú cambias las fórmulas sí hay estados perjudicados,
pues los estados perdedores se inconforman y no aceptan la nueva fórmula; si son
mayoría en el Congreso pues no jala esto. En cambio, establecer mayores fuentes
impositivas no habría efecto suma cero; pues el que paga es el ciudadano y si
fuera a través del cambio de fórmulas el que pagaría es la federación u otro
Estado.
Recaudación local.
(18) Samuel: ¿Qué diagnóstico ve en materia fiscal en el estado de Nuevo León,
qué áreas de oportunidad cree usted que hay para sobre eso trabajar?
Eugenio Valdés: Bueno, pues yo me inclinaría a lo que ya tenemos. Hay algunas
materias que todavía se pueden gravar, por ejemplo el alumbrado público y
también hay un ISR a las ventas de las personas físicas, no un ISR pero sí un
impuesto como el IVA pero sin acreditar; es decir, a los ingresos de las personas
físicas por actividades comerciales.
Por ejemplo el impuesto a los doctores, como no lleva IVA puede ponérsele en
Nuevo León, pero si tratamos de entender ayuda muy poco. Por lo que es más
fácil ser más eficientes como en materia de ISN y la tenencia, particularmente en
esos dos. La otra sería revisar los derechos estatales, ver cómo andamos en
materia del cobro por los servicios públicos,
(19) Samuel: Ahora administrativamente para mayor eficiencia se requiere de más
gente, quizá con mayor especialización o el marco normativo no me permite, ¿qué
es lo que hay como obstáculo para mejorar recaudación?
Eugenio Valdés: Yo creo que a pesar de todo, lo que hay que ver es sobre si con
lo que hay disponible se es más eficiente, porque vamos a pensar que nos
autorizaron una partida de tantos millones de pesos para fortalecer el área de
recaudación dónde hay que meterlo si al área de sistemas, de vehículos, si a
notificadores, yo creo que ahí cabría un estudio más profundo en cómo se sería
más eficiente.
344
(20) Samuel: Ahora bien, entendemos que existen estrategias o metodologías en
materia de fiscalización y que estas pueden tener un acercamiento en materia
federal, entiéndase hacienda o SAT, estas metodologías ¿cómo están orientadas
o qué buscan?
Eugenio Valdés: No, lo que se busca es una presencia fiscal, y un efecto
colateral, que la gente sepa que se está llevando a cabo esas campañas de
fiscalización y que se sepa que hay ese riesgo de que te caigan, entonces, lo que
se hace es que eso se distribuye en diferentes segmentos, por ejemplo hay
campañas masivas, o revisiones masivas, donde don superficiales y se buscan
muchas veces buscar si estás dado de alta o no, en otros casos es una revisión de
gabinete, o cruce de cuantas bancarias y también lo que es la visita domiciliaria.
Se buscan ciertos indicadores o ciertos factores donde sabemos que vamos a
hacer más efectivos con ese tipo de acciones.
(21) Samuel: ¿Cree usted que es indispensable para mejorar la recaudación fiscal
local implementar medidas como transparencia, auditoria y responsabilidad de
servidores públicos?
Eugenio Valdés: Mira, yo creo que sí, menos el último, el de responsabilidades lo
pondría de otro lado, porque realmente se trabaja bien y el problema no es que
haya falta de responsabilidad de los servidores públicos. Auditorias para efecto de
gasto público sí, porque ese un tema completamente diferente pero para efectos
de ingresos transparencia no puede haber porque hay un secreto fiscal. Y luego
resulta por ejemplo en materia de responsabilidad, si tú tienes diez éxitos no te
pagan más que tu sueldo y si tienes una tragedia, pagas con tu persona; entonces
está muy cargado pero en sentido contrario, yo lo que buscaría son incentivos
hacia la productividad.
(22) Samuel: ¿Qué tanto benefician los convenios de coordinación fiscal para que
el gobierno cobre impuestos federales, qué tan productivos son?
Eugenio Valdés: Un estado como Nuevo León, que sí hace su trabajo, como te
dan un incentivo por hacerlo hay un ingreso adicional.
(23) Samuel: ¿Es representativo por ingresos propios?
Eugenio Valdés: Es representativo, pero si lo comparas con el presupuesto pues
se pierde. Pero son cantidades importantes.
345
Federalismo fiscal local.
(24) Samuel: ¿Es necesaria una ley de coordinación hacendaria en Nuevo León
para regular aportaciones y participaciones a municipios?
Eugenio Valdés: La pregunta si es necesaria o no, yo quisiera primero
comentarte que existe un artículo de la constitución que es el 115 fracción IV, en
algún inciso, que te dice que esas fórmulas de participaciones tiene que ser
aprobada anualmente por el Congreso del Estado. Entonces una ley de
coordinación fiscal, pues de entrada la fórmula ya quedaría en una ley definida, y
las fórmulas ya no serían anuales. Pero si tú le quitas la fórmula a una Ley de
Coordinación Fiscal pues ya no es nada. La ley de egresos prácticamente recoge
las participaciones. Además hay una ley de administración financiera que tiene un
artículo que habla de la colaboración administrativa.
(25) Samuel: Ahora, tal ley, que entendemos que solo Nuevo León y Sonora no
manejan esas leyes, entendemos que en caso de que fuera viable, ¿mejoraría la
recaudación?
Eugenio Valdés: No.
(26) Samuel: Existe una iniciativa de ley en el Estado, que lo que busca son dos
temas, que los componentes que actualmente son compensatorios, mucho es
población y mucho es carencia y muy poco es productividad o recaudación fiscal
del municipio, y por otro lado, se establece que suba de un veinte por ciento
obligatorio a un poquito más, la iniciativa pide un veinticinco por ciento, ¿qué tan
viable son estos dos temas?
Eugenio Valdés: Bueno, aclarando varias cosas verdad. Mira, es un tema difícil
porque por una parte el gobierno de Nuevo León critica que la federación reparta
conforme a la población, pero el Estado reparte principalmente con base en
población, y entonces parece ser un contrasentido pero no lo es, porque lo que
nosotros alegamos es la justicia, y la justicia es cuánto aporta cada estado a nivel
nacional, o sea, con cuánto contribuye cada estado a nivel nacional para que cada
estado tenga dinero. Y con base en lo que distribuyes se comparta. Ahora ese
mismo criterio es el que usamos para la fórmula estatal, con cuánto contribuye
cada municipio para que recibamos más participaciones, si la fórmula federal toma
principalmente la federación entonces aunque no nos guste el criterio es ese y por
lo tanto, basados en la fórmula federal, con cuánto contribuye cada municipio para
que jale participaciones al estado, por eso mismo se refleja esa fórmula.
346
Seguimos en términos de justicia, la fórmula federal es injusta, y basado en una
fórmula federal injusta, lo más justo es que se reparta a los municipios por
población porque ahora resulta un fenómeno que se presenta también, porque
cuando tú tienes, por ejemplo, cuando te bajas a nivel municipal, tienes una
fórmula injusta a nivel federal tú repartes injustamente a nivel de los estados y
entonces pensamos en dos posibilidades: o repartes por población o repartes por
producción, entonces repartes por población en la fórmula federal y luego después
repartes por producción en la fórmula local entonces llega a ver quién pierde
doble, porque pierdes por la federal y luego vuelves a perder por la fórmula local.
Por lo que se da el fenómeno de municipios pobres de estados ricos o municipios
ricos de estados pobres, donde ya rompe la justicia. Entonces así atempera la
injusticia, repartiendo como reparte la federación sigues en el tema de que cada
quien recibe lo que aportó. Hay que ver la fórmula federal, si cambia la fórmula
federal, cambia la fórmula estatal.
Ahora bien, en cuanto al veinte por ciento, es un dato que no está cien por ciento
completo porque cuando hablamos con los diputados promoventes en este tema,
traían una lista con estados y columnas de lo que cada estado aportaba a sus
municipios y Nuevo León era de los del veinte por ciento y había estados que
llegaban al veintitrés o veinticuatro por ciento, luego les llevamos nuestros
números y les dijimos: “Te demuestro que nosotros repartimos mucho más que el
número uno de los que tú traes en tu lista, porque por ejemplo en tenencia no
repartimos el veinte por ciento, repartimos el treinta por ciento, hay estados que ni
tienen tenencia, nosotros damos el treinta por ciento, que en un principio no
estamos obligados a repartir nada.
(27) Samuel: Es decir, esas tablas federales como que están muy uniformes que
no toman en cuenta particularidades que podrían plasmar que es más del veinte
por ciento.
Eugenio Valdés: Ahora bien, les damos también un porcentaje del impuesto
sobre nóminas que ningún estado da, o creo que ningún estado da, o por lo
menos la mayoría no da. Les damos fondos descentralizados, hay estados que
daban antes fondos especiales, los cancelaron y aumentaron el porcentaje de las
participaciones. Entonces damos esos fondos que no dan otros estados. Yo creo
que hay que sumar todo, verdad, no solo el porcentaje en particular. Hay que
comparar a todos los estados cuánto le dan a sus municipios e írselos sumando.
(28) Samuel: Perfecto, por último, hace todavía algunos daños existían unos
fondos de aportaciones estatales que era el de desarrollo municipal y el de ultra
347
crecimiento que tengo entendido a partir de hace dos años quedaron suspendidos
(“cancelados”, agrega el consejero) estos fondos al final de cuentas era dinero del
estado, qué tan viable es y qué tanto conviene reactivarlos.
Eugenio Valdés: Como dice el dicho, para poder dar hay que tener. El Estado no
tiene dinero para reactivarlos. El estado tendría que pedir prestado, que tenga que
endeudarse para poder dar esos fondos, lo cual creo yo que cualquiera pensaría
que no es una buena decisión.
Samuel: Perfecto, bueno pues, le agradecemos bastante. Muchas gracias por el
tiempo prestado.
5. Entrevista al doctor Juan Paura García, delegado regional de la Procuraduría de
la Defensa del Contribuyente (PRODECON)
Distribución de competencias en materia impositiva
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre la federación y los estados desde la Constitución; ¿es necesario,
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de
Gobierno en materia fiscal? ¿Por qué?
Juan Paura: Es claro que existe ambigüedad en las facultades otorgadas al
Congreso de la Unión establecidas en nuestra Carta Magna, puesto que en su
artículo 73, fracciones VII y XXIX expresamente señalan las áreas que puede
imponer contribuciones la federación y entendiéndose reservadas a los estados
las que no están expresamente concedidas la federación conforme lo establecido
en el artículo 124 del mismo ordenamiento.
Las facultades tributarias del Congreso de la Unión se establecen en las
fracciones VII y XXIX del artículo 73 que expresamente señalan:
El Congreso tiene facultad:
VII Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto;
XXIX Para imponer contribuciones:
1º Sobre el comercio exterior.
2º Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales
comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27.
348
3º Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguro.
4º Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la
Federación, y
5º Especiales sobre:
a) energía eléctrica
b) producción y consumo de tabaco labrados
c) gasolina y otros productos derivados del petróleo
d) cerillos y fósforos
e) aguamiel y productos de su fermentación
f) explotación forestal, y
g) producción y consumo de cerveza
Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o
a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
Por esta razón sí considero que tenga que realizarse una reforma donde se
delimiten de forma expresa las facultades de la federación, entidades y municipios,
de tal manera que no ocasione incertidumbre a los gobernados, pues es una de
las consecuencias de la evolución política y social, es la transformación de las
necesidades de orden local, se pudiera llegar a pensar que las facultades de la
federación se dividieran algunas áreas de forma exclusivas para los estado y
municipios, así como modificar con base en la Ley de Coordinación Fiscal, en los
Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de
Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal vigentes, la forma en que
se distribuyen los recursos fiscales a través de las participaciones federales, quitar
esa figura de paternalismo entre los tres niveles de Gobierno respecto al sistema
impositivo que se maneja y que estos sean autónomos en la extensión de la
palabra, dado la importancia del tema.
(2) Samuel: Para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué fuentes
impositivas considera usted deben conservar la federación, los estados? ¿Se
deben de crear nuevas fuentes de imposición a nivel local (estados).
Juan Paura: Existen algunas contribuciones que por su naturaleza, debe seguir
siendo recaudadas por la federación, como es el caso de los hidrocarburos y
comercio exterior; los Gobiernos estatales tienen acceso a bases impositivas muy
reducidas, entre las que destacan, por tenencia o uso de automóviles. Asimismo,
349
los municipios dependen del predial, que es su principal fuente de ingresos, sin
embargo considero que se debería ampliarse la potestad de los estados para el
cobro de contribuciones, en la medida que las diferentes instancias cuenten con
los recursos necesarios para el buen desempeño de sus funciones, se contará con
una administración pública eficiente y con un desarrollo más homogéneo a nivel
nacional.
No considero que se realice una nueva creación de fuentes de imposición local, si
no que la federación de manera gradual transfiera a los Estados la infraestructura
con que se cuenta para realizar la recaudación federal de manera que se fusione
con la local, la cual se encargaría de reportar permanente a la federación de los
movimientos registrados así como enviar los montos correspondientes a la
federación en una primera etapa, esto implicaría la necesidad de someter los
presupuestos de egresos que aprueben los congresos locales a los lineamientos y
acciones previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o su equivalente. De igual
forma parte de la infraestructura federal, dependencias y entidades paraestatales
pasaría a los Estados para dejarlos en condiciones de poder efectuar acciones
que actualmente le competen a la federación.
Coordinación fiscal.
(3) Samuel: ¿Qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre los
diferentes órdenes de Gobierno?
Juan Paura: Primeramente fortalecer el federalismo fiscal a través de la
reconsideración de las variables de repartición de participaciones federales
principalmente la deficiencia recaudatoria y ponderar en mayor escala la
participación de la economía de las entidades federativa, así mismo establecer
mayor interdependencia entre los estados y el Indetec.
(4) Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de
Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta
para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local?
¿Por qué?
Juan Paura: Respecto lo establecido en la fórmula de Fondo General de
Participaciones, regulados en La Ley de Coordinación fiscal en sus artículos 2 y 2-
A, considero que el factor o variable de mayor importancia para eficiencia y
productividad y mayor recaudación radica en el porcentaje que les corresponde a
cada entidad federativa, en cuanto a los recursos del Fondo de Aportaciones para
350
el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, son los interés de infraestructura
física, financiera, educación pública, modernizar los sistemas de recaudación
fiscales, como lo establece en su artículo 47 del mismo ordenamiento, este factor
es que se debería de prestar más atención, pues toma encuentran las
necesidades regionales de cada entidad, y por consiguiente el crecimiento de los
estados, pues solo los Gobiernos locales, comprenden realmente la prioridad que
tiene cada uno.
El criterio que predomina, que en la mayoría de los casos es la generalidad,
consiste en que la hacienda pública central transfiere menos ingreso de lo que
recauda o extrae en los territorios con una alta actividad económica, y retorna más
recursos fiscales en aquellas regiones con fuertes rezagos socioeconómicos. De
esta manera, empleando el instrumento de la coordinación fiscal, alcanza dos
objetivos que tiene toda autoridad central: redistribuir la riqueza y fomentar el
desarrollo regional.
Sin embargo, aunque en las jurisdicciones con alta dinámica económica les
retorna menos transferencias de las que recaudó dentro de su territorio, tal
decisión está sujeta al cumplimiento del principio constitucional de la
proporcionalidad, como consecuencia, del flujo total de participaciones, las
haciendas públicas subnacionales que más contribuyen en la economía nacional
son las que concentran la mayor parte de las ingresos participables.
(5) Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará
al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales?
¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la fórmula para la
repartición de participaciones federales?
Juan Paura: Considero que el riesgo más importante que se presentaría al
considerar un cambio a la fórmula de repartición de participaciones federales, en
primera instancia, será el tiempo de transición para los estados y municipios,
puesto que no se encuentran preparados ni cuentan con la capacidad para la
infraestructura recaudatoria y sin esa parte de ingresos, pasarían un etapa difícil
para efectos de llevar acabo sus proyectos y programas, sin embargo, es una
curva de aprendizaje que las entidades y los municipios deben enfrentar por un
tiempo para recuperar potestad tributaria, de forma que pueda ser menor la
dependencia de los recursos federales y paulatinamente convertirse en verdadero
federalismo.
Otorgar a los estados la facultad de establecer un impuesto voluntario a la venta
de bienes y servicios al consumidor final. Este impuesto estaría acompañado de
351
un crédito fiscal para los consumidores sobre el IVA federal y una reducción
proporcional de las participaciones federales.
La introducción de un impuesto estatal a las ventas finales no requiere de
reformas constitucionales y es congruente con una reforma fiscal general y con un
planteamiento federalista. Sería de aplicación voluntaria por parte de las
entidades. A diferencia de la mayoría de los instrumentos tributarios disponibles a
los estados actualmente, este impuesto es de base amplia.
Para evitar distorsiones asociados a la doble tributación o al traslado de la
incidencia a otras entidades es importante que el impuesto se aplique solamente
sobre el consumo final. En este sentido, no podrán gravarse las ventas entre
empresas.
La competencia en tasas puede conducir a que estas sean relativamente similares
entre estados, lo cual evitaría que las ventas se reduzcan de manera significativa
al elegir algunos consumidores realizar sus compras en estados con tasas
inferiores, aunque el aumento en la recaudación puede en ocasiones compensar
la reducción en las ventas. El impuesto sugerido opera de la siguiente manera:
El gobierno federal otorgara un crédito fiscal a los consumidores finales,
equivalente al cincuenta por ciento del impuesto estatal aplicable a los mismos
bienes y servicios gravados por el IVA, siempre y cuando el monto del crédito no
exceda tres puntos porcentuales de la tasa federal de IVA. El crédito fiscal se
otorgara automáticamente al momento de realizar el pago de los bienes o
servicios, de este modo, parte del impuesto estatal será cubierto por una menor
tasa efectiva de IVA, lo cual implica que el impuesto final al consumidor será
menor que la suma del IVA y el impuesto estatal. Por un ejemplo, con una tasa del
impuesto seis por ciento y el IVA del doce por ciento, los consumidores pagaran
un impuesto del equivalente quince por ciento.
El Gobierno federal reducirá las participaciones federales correspondientes a la
entidad en un monto equivalente al cuarenta por ciento de la recaudación estatal
del impuesto a la venta de bienes y servicios. Es importante destacar que este
mecanismo asegura que los estados tendrán un ingreso superior al que reciben
actualmente por concepto de participaciones con cualquier tasa distinta de cero
que apliquen. En otras palabras, representa una mejora respecto de la situación
actual para aquellas entidades que opten por establecer este impuesto.
Concretamente, ganan en una cantidad equivalente a la recaudación estatal neta
(recaudación estatal menos la reducción de participaciones. Con ello se reconoce
el principio de corresponsabilidad en la recaudación que deben tener los
Gobiernos locales y el federal en un sistema verdaderamente federalista. En
relación a este principio, los estados serán menos dependientes de los recursos
federales en la medida que logren aumentar sus ingresos propios.
352
El crecimiento nominal del Fondo General de Participaciones que se distribuyen a
cada estado no podrá ser superior al crecimiento del esfuerzo fiscal de cada
entidad, medido este último como el crecimiento nominal en los ingresos propios.
Para el primer año se considerará el crecimiento en los ingresos propios
observado en los últimos diez años, con el objeto de reconocer el esfuerzo
recaudatorio que han realizado algunas entidades en años recientes. La cuenta
pública de las entidades deberá ser auditada para este efecto. El fondo de
fomento municipal no se verá afectado por este mecanismo, pero se podrán
revisar los criterios de distribución o fusionarlos con otros fondos. Con esta medida
se cumplen dos objetivos: por un lado, se promueve el espíritu federalista de
reducir la dependencia de los estados de los recursos federales y a la vez se le
devuelven potestades tributarias. Por el otro, se fomenta el esfuerzo recaudatorio
a nivel local. Aquellas entidades que opten por no imponer.
Finalmente es también importante reconocer la afectación a entidades federativas
que por décadas han sido dependientes de la metodología actual del sistema de
federalismo que existe en el país, como es el caso de los estados de Chiapas,
Oaxaca y Guerrero, por mencionar algunos.
Recaudación local
(6) Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de
fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene
acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)?
Juan Paura: En el aspecto estatal fortalecer la fiscalización en lo que se refiere al
impuesto sobre nóminas realizando cruces con el padrón del Instituto Mexicano
del Seguro Social, así como explorar la parte respecto al impuesto de obtención
de premios en lo que refiere a gravar a los casinos.
Además de las ya mencionadas, para fortalecer el desarrollo de las fuentes de
ingreso municipales: a) en materia del impuesto predial, promover la actualización
de los sistemas catastrales a nivel municipal, quizá a través de asistencia técnica
de los propios estados y de la federación; y b) fomentar el uso de derechos para
financiar el gasto, bajo el principio de cobrar a los que se benefician de los
servicios. En medida de los posibles los derechos deben reflejar el costo de
proveer los servicios con el objeto de fomentar un uso eficiente de los mismos.
(7) Samuel: ¿Es viable que el estado establezca o reviva más impuestos para
incrementar la recaudación local? ¿Por qué?
353
Juan Paura: Sí considero que los estados y municipios puedan establecer
impuestos o más bien determinar tasas respecto a su jurisdicción territorial,
siempre y cuando teniendo una clara idea de los principios de las contribuciones,
evitando la doble tributación al cobro de estas, el modelo de federalismo se está
convirtiendo en una necesidad económica y política, pero realmente un sistema de
federalismo en toda la extensión de la palabra, no puede catalogarse únicamente
como una cesión del poder central, no se trata de un buen deseo nacido desde el
centro, evitando de ese modo una ruptura global. Se busca establecer una
corresponsabilidad de las instancias locales en el ejercicio del gobierno
instrumento para sustentar la acción del gobierno en distintos puntos de apoyo
(conformados regionalmente).
En lo económico, la necesidad se hace evidente ante la urgencia de alcanzar un
manejo eficiente de los recursos públicos en época de crisis. Aquí, la
corresponsabilidad que se trata de dar a los Gobiernos locales obedece al hecho
de que, ante la escasez de recursos, el trasladar funciones y competencias hacia
los estados y municipios libera en buena medida a la Federación de
responsabilidades que había cumplido históricamente, cargando con el costo de
un manejo burocrático centralizado.
En lo político, la funcionalidad del poder depende, cada vez más, de un nuevo
arreglo de pesos y contrapesos dentro del sistema político, en donde la
concertación y el consenso devienen en procesos continuos que viabilizan el
ejercicio de gobernar. Cada vez resulta más claro que las formas tradicionales de
actuación que se seguían en el sistema político se encuentran en un proceso de
agotamiento. Aunado a ello, se presenta una emergencia –un despertar– de la
sociedad civil, a través de las organizaciones no gubernamentales (ONG), las
cuales exigen respeto a la pluralidad de opiniones y una mayor apertura a la
participación en la toma de decisiones. Con los cambios en el mapa político del
país –que suponen la convivencia cada vez más frecuente entre Gobiernos
provenientes de distintas filiaciones políticas– se requiere también de un nuevo
esquema de concertación, tanto para los estados como para los municipios,
partiendo del respeto a estas esferas de gobierno
(8) Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades
federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de
carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué
principios, en su caso, debe de instituirse?
Juan Paura: Francamente no considero que se tenga que implementar un servicio
profesional de carrera en el área de recaudación para que los estados puedan
tener un mayor ingreso, más bien se debe capacitar al personal, con sistemas
354
modernos, mismos que ya utiliza el gobierno federal a el personal de los estados y
municipios paras que ellos puedan realizar una mejor recaudación, no considero
necesarios el institucionalizar otra carrera, puesto que ya existen, diferentes
profesiones en diferentes ámbitos: financiera, jurídica, administración, social, etc.,
para que con diferentes perfiles se busque el persona correspondiente para llevar
acabo un buen equipo de trabajo para cada entidad.
(9) Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento
fundamental para incrementar la recaudación? ¿Qué medidas en transparencia y
rendición de cuentas aconsejarías que las tesorerías locales implementen?
Juan Paura: Sí, mantener informado al gobernado de cada recurso que se utiliza
para el bien común, por supuesto da credibilidad en los Gobiernos en sus
diferentes niveles.
Crear un órgano diferente al SHCP, para auditar a las entidades y municipios y
compuesto por la ciudadanía pero que al igual que órgano institucional tenga
efectos vinculantes de responsabilidad administrativa.
(10) Samuel: ¿Cuáles son otras propuestas que ayudarían a incrementar la
recaudación fiscal local?
Juan Paura: 1. Esclarecer las responsabilidades de cada orden de Gobierno en
las áreas en que actualmente existe concurrencia. Si las responsabilidades
respectivas de cada orden de Gobierno dentro de las funciones compartidas no
están bien definidas se, reduce el rendimiento de cuenta con el consecuente
detrimento en las prestación de servicios. El esclarecimiento de funciones en caso
de concurrencia no requiere reformas constitucionales. La división de
responsabilidades podrá variar entre áreas funcionales, pero debe basarse en las
siguientes consideraciones:
a) Los objetivos de política pública que se persiguen en cada caso. Por ejemplo, si
el objetivo es mejorar los servicios de salud en zonas marginadas y se parte del
principio que los estados conocen mejores cuales son dichas zonas y que tipo de
servicios hacen falta, deben ser estos quienes tengan la responsabilidad de
determinar hacia dónde se dirigen los recursos. En cambio si lo que se busca es
asegurar que todos los alumnos de cierto grado cuenten con una serie de
conocimientos, la definición de los estándares a aplicar y la evaluación del sistema
debe ser realizada por el Gobierno federal.
355
b) Los recursos con que cuenta cada orden de Gobierno. Si el Gobierno
responsable carece de los recursos necesarios, no podrá llevar a cabo de manera
eficaz sus funciones a menos que se encuentren recursos adicionales.
c) Estructura de la demanda: entre mayor sea la heterogeneidad de las
preferencias de las personas sobre la provisión de los bienes públicos, tendrá
mayor efectividad la provisión descentralizada.
d) Los costos de producción de servicios públicos y la presencia de economías de
escala y de enlace. Si no hay economías de escala significativas, por ejemplo, se
puede asignar la responsabilidad de provisión al Gobierno municipal o estatal.
e) Presencia de externalidades territoriales derivadas de la producción de la
producción de un bien público. Si la producción de un bien en cierta jurisdicción
tiene beneficios en los demás y dicha jurisdicción no los toma en cuenta entonces
no producirá los servicios en cantidades óptimas. La producción nacional o estatal
según el caso evita este problema.
2. Reformar los programas de gasto bipartita para que respondan mejor a las
necesidades regionales.
a) Promover una mayor participación de las autoridades estatales y municipales
en la definición y aceptación de los proyectos a través de mecanismos
institucionales.
b) Permitir la posibilidad de optar por no participar en algunos de los proyectos, sin
castigo fiscal por parte de la federación.
3. Otorgar a los estados la posibilidad de establecer impuestos especiales sobre
bebidas alcohólicas, tabacos labrados, gasolinas y diesel, de manera adicional a
los impuestos federales por el mismo concepto.
Esta sugerencia se destaca que estos impuestos deberán ser gravados sobre el
consumo y no la producción o las ventas a personas en otras entidades. Los
estados deberán tener facultades para determinar la tasa impositiva en cada caso,
pudiéndose establecer tasas máximas y mínimas de común acuerdo para evitar
distorsiones. Esto requiere reformar el artículo 73 constitucional.
4. Transferir a los estados el impuesto sobre automóviles nuevos. Este impuesto
se participa actualmente al cien por ciento a los estados. Tendría sentido entonces
transferir la potestad de gravarlo, dejando a estos la libertad de determinar la tasa.
De considerarlo pertinente, cada estado puede establecer mecanismos para
cobrar diferencia en el monto del impuesto sobre vehículos adquiridos en otras
entidades pero registrados en el primero, como sucede en otros países.
356
5. Establecer criterios objetivos y trasparentes para determinar el monto y la
distribución de recursos federales trasferidos a estados y municipios cambiar la
distribución de los recursos de manera congruente.
Lo anterior tomando en cuenta lo siguientes puntos: medidas de efectividad en la
prestación de los servicios públicos; indicadores de necesidad y rezago en los
servicios en cuestión relativo a otros estados y; el esfuerzo fiscal realizado por las
entidades con recursos propios.
6. Entrevista al doctor José Ángel Giménez Macías, investigador académico
Distribución de competencias.
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre la federación y los estados desde la Constitución, ¿es necesario,
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de
Gobierno en materia fiscal? ¿Por qué?
Giménez Macías: Sí es necesario. La distribución de competencias como está en
la Constitución tiene una centralización de los ingresos fiscales que trae consigo la
desigualdad de riqueza y facilita la corrupción dentro de los Gobiernos por esa
forma de manejar los impuestos. ¿Porque?, pues su distribución actual no tiene
una aplicación equitativa causando efectos nocivos para el desarrollo del país
como se aprecia actualmente en términos socioeconómicos.
(2) Samuel: Para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué fuentes
impositivas considera usted deben conservar la federación, los estados? ¿Se
deben de crear nuevas fuentes de imposición a nivel local (estados)?
Giménez Macías: Se debe dejar que los Estados tengan un universo de actividad
económica del ciudadano para que la entidad federativa pueda atender y hacerse
responsable del manejo financiero. Me refiero a los impuestos indirectos o al
consumo que la federación se abstenga o se autoricen tasas al consumo
estatales. Se abrogue el esquema de fondos que solo causa más centralización y
los funcionarios federales desconocen las necesidades de las entidades
federativas.
Coordinación fiscal
357
(3) Samuel: ¿Qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre los
diferentes órdenes de Gobierno?
Giménez Macías: Actualmente el sistema nacional de coordinación fiscal significa
centralización de los Ingresos fiscales así como del regreso de esos recursos para
los servicios públicos a los ciudadanos darle más celeridad y aplicación idónea y
exacta a las necesidades pero también fortalecer a los Estados que más aportan y
no quitarles para los que no tienen ingresos suficientes; el actual sistema de
coordinación es así de inequitativo pues mientras algunos estados como Nuevo
León aporta, solo le es regresado un sesenta por ciento (más menos, debe tener
el dato más exacto) por lo que desde esa perspectiva no es justo para el
ciudadano que paga impuestos no recibirlos. Entonces como una breve conclusión
se deben crear mecanismos para que se elimine esta distribución que no ha
demostrado ser eficaz y equitativa, de hecho es la causa de tanta pobreza entre
otros factores.
(4) Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de
Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta
para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local?
¿Por qué?
Giménez Macías: La fórmula ha sido modificada la última fue en noviembre 2007
y se incluyeron factores econométricos para tener una certidumbre para la
distribución de los ingresos, como está actualmente ha demostrado no ser
eficiente ni equitativa como lo comentaba en el punto anterior ha causado mala
distribución de la riqueza y aumento de la pobreza, si considero que se debe tener
en cuenta factores variables entre los que menciona su pregunta se debe incluir la
transparencia de la aplicación de los recursos, y no dejar que el gobernador y
alcaldes manejen a su antojo los dineros que son para obra y servicio público.
(5) Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará
al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales?
¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la fórmula para la
repartición de participaciones federales?
Giménez Macías: El cambio en la formula no es tan sencillo; se debe tener una
planeación financiera de transición y en momentos propicios y ante todo voluntad
política.
358
Recaudación local
(6) Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de
fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene
acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)?
Giménez Macías: Las actuales circunstancias de facultades a las entidades
permiten a las autoridades locales efectuar auditorias sobre todos los impuestos
que se encuentre en el convenio de colaboración y adendum firmados.
Lo que necesitan es ver una dependencia productiva con gente capacitada y no
dar puestos en esa dependencia a personas no aptas y/o corruptas. Puesto que
de ahí se depende el Estado para sus ingresos.
(7) Samuel: ¿Es viable que el estado establezca o reviva más impuestos para
incrementar la recaudación local? ¿Por qué?
Giménez Macías: No. Más que impuestos, lo que necesitan es ser más eficientes
en el manejo de las finanzas y tratar de recaudar más con las facultades que les
han conferido los convenios de colaboración. Dar más impuestos implica una
reforma nacional sobre el sistema nacional de coordinación fiscal.
(8) Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades
federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de
carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué
principios, en su caso, debe de instituirse?
Giménez Macías: Sí. Debe de tener un instituto o dependencia de servicio de
recaudación y también de registro de control vehicular, transporte local para tener
un servicio eficiente de cobro y control de estas actividades importantes para el
desarrollo de la entidad.
(9) Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento
fundamental para incrementar la recaudación? ¿Qué medidas en transparencia y
rendición de cuentas aconsejarías que las tesorerías locales implementen?
Giménez Macías: Sí es fundamental. Un Gobierno que no da cuentas a sus
ciudadanos no está cumplimento su parte o está ocultando algo. Las medidas ya
están solo deben aplicarlas como lo son las auditorías a las cuentas públicas y no
negociarse las aprobaciones en el congreso del estado porque el trabajo de
auditoria seria “inservible” si se hacen negociaciones sin castigar a nadie.
359
(10) Samuel: ¿Cuáles son otras propuestas que ayudarían a incrementar la
recaudación fiscal local?
Giménez Macías: Debería hacer una auditoria de procesos y funciones dado que
después de un sexenio polémico y con antecedentes de corrupción solo volviendo
a acomodar las funciones y gente, se puede “hacer más eficiente que pueda
recaer en recaudación. No siempre es aumento de impuestos. La ciudadanía ya
no aguanta aumentos.
7. Entrevista al doctor Daniel Carrillo Martínez, extesorero del municipio de San
Nicolás de los Garza, académico y actual diputado local a la LXXIV Legislatura
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre la federación y los estados desde la Constitución; ¿Es necesario,
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de
Gobierno en materia fiscal?
Carrillo Martínez: Sí se requiere, pero esto no recomendaría que fuera de
inmediato. Lo que primero debe de concretarse es una homologación de los
sistemas de fiscalización locales con el de la federación. Conocer el
comportamiento de los contribuyentes en un mismo lugar pero con distinto
recaudador; ¿una prestadora de servicios (o cualquier compañía) es evasora-
elusiva con la federación pero no con el sistema de recaudación local?, ¿es al
revés?, ¿por qué se da esto? Conocer el comportamiento de los contribuyentes y
saber para los esquemas fiscales que son los mismos genera economías de
escala en la recaudación. Colocar primeramente toda a información que identifique
a un mismo contribuyente en un solo código es primordial antes de avanzar en un
paso por definir competencias constitucionales porque el riesgo de no generar una
mejora en la recaudación es alta.
(2) Samuel: ¿Por qué? Parte mi comentario de que el pacto fiscal actual asemeja
más una subordinación fiscal que una sinergia de sistemas fiscales federados y
que se dedican a hacer más fuerte el presupuesto público y distribuirlo de forma
solidaria y subsidiaria.
Carrillo Martínez: Para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué
fuentes impositivas considera usted deben conservar la federación, los estados?
¿Se deben de crear nuevas fuentes de imposición a nivel local (estados)?
360
(3) Samuel: La federación debe controlar la que regule la explotación de los
espacios naturales (agua, minas, etc.), energéticos (petróleo, gas, energía, etc.),
telecomunicaciones (espectro radioeléctrico, transporte aéreo, ferroviario,
caminos-derechos vía, etc.), servicios exteriores y aduanas, entre otros. Considero
que los estados deben absorber los de valor agregado al consumo, los impuestos
a trabajo, y algunos especiales relacionados con la protección del medio ambiente,
adicionales a los que ya tiene. Los municipios mantener los de propiedad, así
como los que ya tiene y absorber los de régimen de incorporación.
Carrillo Martínez: No considero conveniente la creación de mayores impuestos
sino en establecer figuras de benchmark de tasas impositivas de lo que ya se tiene
y eliminar tasas cero. Sin embargo, considero que primeramente tiene que haber
una mejora en la recaudación de los esquemas que ya se tienen antes de pasar a
la revisión de tasas.
Coordinación fiscal
(4) Samuel: ¿Qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre los
diferentes órdenes de Gobierno?
Carrillo Martínez: Un nuevo pacto fiscal que considere la descentralización del
órgano federal recaudador como órganos autónomos de los Gobiernos estatales.
En caso de seguir con el mismo modelo de coordinación fiscal (considero que ya
está caduco) serviría que los recursos que se distribuyen de forma compensatoria
(Ramo 33) eliminaran los incentivos a no disminuir la pobreza; específicamente el
Fondo de Infraestructura Social Municipal. Actualmente, el veinte por ciento del
factor de rezago social de la entidad/municipio que se trate se toma como impulsor
de mejoría de los estados y municipios para repartir mayores recursos, en lugar
del cien por ciento, por lo que se sigue repartiendo más a los estados y municipios
que sigan “siendo” más pobres, lo cual genera una espiral negativa.
(5) Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de
Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta
para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local?
Carrillo Martínez: Actualmente se consideran la recaudación local de los
Gobiernos locales incluyendo algunos derechos como el del agua, mientras que
para la productividad es el producto interno bruto; sin embargo, creo que pudieran
361
sumarse la recaudación de impuestos “federales” en proporción al primer catálogo
de variables, mientras que la balanza comercial por estados pudiera incorporarse
dentro de la segunda variable
Samuel: ¿Por qué?
Carrillo Martínez: La distribución resarcitoria, que es la que marca el Ramo 28 (el
fondo general de participaciones) refleja las formas como todo un estado
(incluyendo sus ciudadanos y empresas) se comportan respecto a la
corresponsabilidad de pagar sus impuestos para mantener el gasto público. Por lo
que, contemplando estos conceptos dentro de las variables ya incorporadas de
cálculo se pueden establecer mejores relaciones de aportación de estado a la
federación y por consiguiente de distribución a la inversa.
(6) Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará
al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales?
Carrillo Martínez: Riesgo político de afectar negativamente a algún Gobierno
local.
(7) Samuel: ¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la
fórmula para la repartición de participaciones federales?
Carrillo Martínez: Creo que el contexto actual de baja recaudación,
principalmente por los ingresos petroleros, es un buen escenario para plantear un
cambio, pero no en la fórmula. En la fórmula lo único que se hace es dividir los
pedazos del pastel de diferente forma o criterio, siendo el pastel del mismo
tamaño. Creo e insisto que es un escenario en el que vale la pena cambiar el
modelo de coordinación para hacer más grande el pastel.
Recaudación local
(8) Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de
fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene
acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)?
Carrillo Martínez: La concentración de la información de todos los contribuyentes
en una sola base de datos compartida con todos las autoridades recaudadoras (o
construidas a partir de ellas) La creación de un órgano de fiscalización local, que
incluso podría partir de la descentralización del Servicios de Administración
362
Tributaria. Asimismo, un cambio en la legislación hacendaria local para eliminar la
falta de equidad en el trato a los contribuyentes y que generan amparos.
(9) Samuel: ¿Es viable que el estado establezca o reviva más impuestos para
incrementar la recaudación local? ¿Por qué?
Carrillo Martínez: Sí es viable. El Estado de Nuevo León ha mantenido tasas sin
tener un comparativo de lo que se cobra en otros estados de la república. No lo
recomiendo pues o se ha demostrado la eficiencia en la recaudación local ni en la
aplicación del gasto público.
(10) Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades
federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de
carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué
principios, en su caso, debe de instituirse?
Carrillo Martínez: Sí, aunque debería ser en cualquier Gobierno, municipal y
estatal (y sus dependencias descentralizadas, autónomas, etc.). Las capacidades
técnicas deberán de preferirse dentro de los perfiles que se consideren.
(11) Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento
fundamental para incrementar la recaudación?
Carrillo Martínez: Son elemento fundamental para mejorar la eficiencia y poder
reflejar el costo real de los servicios públicos en las cuotas, tarifas e impuestos.
(12) Samuel: ¿Qué medidas en transparencia y rendición de cuentas aconsejarías
que las tesorerías locales implementen?
Carrillo Martínez: Homologación de presentación de información en formatos que
permitan modificación y consulta automática.
(13) Samuel: ¿Cuáles son otras propuestas que ayudarían a incrementar la
recaudación fiscal local?
Carrillo Martínez: Insisto que la concentración de toda la información de un
contribuyente para distintos recaudadores puede ahorrar dinero y estrategias: si el
contribuyente por todo lo público que tiene que pagar (predial, energía, agua,
refrendo) se concentrara en una sola base de datos y pudiera pagar todo el mismo
día y en un mismo lugar redundaría en un incremento de la recaudación. El
363
modelo de incentivos (rifas, sorteos, premios) a cambio de que los contribuyentes
paguen es bueno, sin embargo, es limitado al momento de conocer el riesgo
moral: los contribuyentes que pagan independientemente de que puedan recibir
“algo” y los contribuyentes “objetivo” que son los que regularmente no pagan y que
pueden dejar de pagar en el momento en que los incentivos desaparezcan.
8. Entrevista con el doctor Roberto Elías Hernández, investigador académico y
perteneciente a la iniciativa privada
Distribución de competencias en materia impositiva
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre la federación y los estados desde la Constitución; ¿Es necesario,
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de
Gobierno en materia fiscal? ¿Por qué?
Roberto Elías: Sí, puesto que ninguno de los tres ámbitos cuenta con los
recursos suficientes para cubrir sus necesidades y gastos, en cuanto a la
educación, la salud, infraestructura, etc. Es necesario tener bien definido cuánto y
qué le compete tanto a la federación como a los estados y municipios, y que dicha
coordinación cumpla con los principios de equidad y proporcionalidad,
estableciendo un nuevo delito penal, para las entidades que no atiendan a su real
competencia, y que pretendan gravar con un impuesto o derecho municipal una
actividad que de acuerdo a la coordinación fiscal no es sujeta; en este sentido,
también que se establezca real y públicamente la suspensión de las
participaciones a la entidad que se está aprovechando y beneficiando doblemente.
(2) Samuel: Para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué fuentes
impositivas considera usted deben conservar la federación, los estados? ¿Se
deben de crear nuevas fuentes de imposición a nivel local (estados)?
Roberto Elías: Por lo que hace a la primera: a) estoy parcialmente de acuerdo
con la existencia de las fuentes impositivas al día de hoy, sin embargo tanto la
federación como los estados y municipios no deben olvidar que la finalidad de la
recaudación de los mismos es la redistribución de la riqueza y la promoción de un
verdadero desarrollo regional, y como consecuencia el bien común para todos los
ciudadanos, ya que no es posible que estemos en pleno siglo XXI y todavía
364
existan ciudadanos con un grado de pobreza mayor, ejemplo Los tarahumaras en
chihuahua.
Por lo que hace a la segunda, b); en cuanto a la creación de nuevas fuentes de
imposición considero que no es necesario, ya que se cuentan con las suficientes y
necesarias para la mejor obtención de la recaudación tanto local como federal.
Que los señores diputados entiendan que su función es la voz del pueblo, y no la
voz de su jefe de estado que les paga; no es posible que sigan o pretendan buscar
hechos imponibles para gravar más a toda la ciudadanía; ya tenemos la suficiente
legislación fiscal, en lugar de lo anterior, que se sienten y trabajen para que de la
legislación existente la adecuen o mejoren y sean más viables, en su origen, los
señores diputados, están para la protección y revisión de los presupuestos; gastos
públicos y como cámara de origen en materia fiscal, los revisores de todos los
proyectos en esta materia, pero de qué sirve que la voten o la objeten en sentido
negativo, si el jefe de ellos (el ejecutivo federal) por decisión del poder que ordena,
es decir el ejecutivo, se aprueba el proyecto sujeto a consideración.
Ahora que si a los señores diputados se les paga por hacer leyes, o con esta
hechura se les justifica su designación, es más sano que se eliminen a todos y
que solo se nombre a un verdadero representante del pueblo y no a unos
secuaces; que solo hacen comparsa en la orquesta del poder.
Coordinación fiscal
(3) Samuel: ¿Qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre los
diferentes órdenes de Gobierno?
Roberto Elías: Establecer claramente en la Constitución las fuentes de ingresos
que podrán gravar cada uno de los tres niveles de Gobierno y que exista una
mejor coordinación tanto fiscal como legal para los impuestos estatales y
municipales, para evitar la competencia horizontal.
Pero lo más deseable es que no exista esta supuesta coordinación fiscal, sino que
cada estado sea como lo decretan libre y soberano.
Ya basta que los estados solo reciban porciones de algo que es suyo, y al final del
día, se anuncia respecto a las obras que se realizan en la ciudad que se “hizo con
fondos federales”, eso no es cierto, cuáles fondos federales, si la federación o
tiene ingresos, estos pertenecen a los estados debido a su explotación económica
en su aplicación fiscal, aunado a los tiempos de entrega, ya que lo hacen, cuando
ellos quieren, y no cuando la comunidad los necesita.
365
(4) Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de
Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta
para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local?
¿Por qué?
Roberto Elías: El factor Pi,07 es la participación del fondo a que se refiere este
artículo que la entidad recibió en el año, por lo tanto el mencionado factor es el
que considero más relevante para distribuir de una manera más proporcional y
equitativa la recaudación tanto federal como la local, ya que sin la información que
proporciona sería imposible medir que es lo que le corresponde a cada nivel.
El hecho de que debido a la formula este indicador represente los movimientos
deseados por el legislador, no implica que sea el correcto para asignar a los
estados la participación neta que les corresponde, es necesario cambiar la
formula, y tomar en cuenta la realidad económica por la que pasan todos los
ciudadanos.
Que si los diputados están según ellos para hacer leyes, que realicen una reforma
integral, proponiendo una nueva ley de servicio gratuito diputacional, que no se les
pague nada.
(5) Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará
al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales?
¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la fórmula para la
repartición de participaciones federales?
Roberto Elías: Primero que nada sería el impacto que la misma implicaría en las
recaudaciones tanto estatales como municipales, en donde las condiciones del
mencionada modificación a la formula provendrían desde la intención de realizar
una mejora integral hasta el recorte del gasto público, ya todo dependería del
presupuesto con que la federación cuente y los esquemas en los cuales se
encuentre.
Recaudación local
(6) Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de
fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene
acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)?
366
Roberto Elías: a) Una mejor armonización respecto a la recaudación de los tres
niveles de Gobierno, tanto en su aspecto administración como contable; legal y
fiscal; b) realizar auditorías constantes; rápidas y eficientes, sin lastimar los
derechos de los ciudadanos o contribuyentes; conforme a lo pactado en los
convenios de coordinación fiscal de cada estado con la SHCP, y evitar que los
cierres se vayan a recursos o medios de impugnación; c) mayor transparencia en
cuanto a la redistribución de la riqueza; d) una supervisión y sujeción en todos sus
actos administrativos, en forma amplia de los derechos de los contribuyentes; e)
una mejor vigilancia para evitar la corrupción; f) revisar integralmente el padrón de
contribuyentes, no que siempre sea a los mismos.
(7) Samuel: ¿Es viable que el estado establezca o reviva más impuestos para
incrementar la recaudación local?, ¿por qué?
Roberto Elías: El punto medular no es establecer o revivir más impuestos, al
contrario, es contar únicamente con las imposiciones principales; necesarias y con
estas mismas hacer rendir el presupuesto estatal, de ahí que la federación
conforme lo ha pactado en el convenio de coordinación fiscal incentive si es
necesario al Estado. Volvemos a la paradoja de siempre, ¿queremos más
impuestos? Pues que el Gobierno se comprometa a generar más fuentes de
trabajo y crear empresas con apoyos fiscales. Recordar que es bueno el apoyo, ya
que con los impuestos se lo vuelven a quitar a los contribuyentes, es solo un
dulce, pero en fin es un apoyo. Que sea un factor y una variable dependiente en el
ejercicio de la economía del pueblo.
(8) Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades
federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de
carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué
principios, en su caso, debe de instituirse?
Roberto Elías: En el caso de que fuera necesario tener un servicio profesional los
principales principios mediante los cuales se debe regir son: la equidad; ética
profesional; honestidad y la proporcionalidad y en general que el plan de estudios
contenga una aplicación de todos los valores morales y axiológicos necesarios
para que este tipo de personal sea el producto de una sociedad más culta en el
sentido de la administración pública y no la administración de unos cuantos en el
poder.
367
(9) Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento
fundamental para incrementar la recaudación? ¿Qué medidas en transparencia y
rendición de cuentas aconsejarías que las tesorerías locales implementen?
Roberto Elías: Es necesario que exista una verdadera y expedita transparencia y
rendición de cuentas a la ciudadanía, puesto que uno de los objetivos principales
de la imposición es lograr un mayor beneficio a la misma, tanto en los ámbitos de
salud; educación; infraestructura; etc., mientras los ciudadanos vean que sus
aportaciones están siendo correctamente canalizadas, mayor va a ser su incentivo
a seguir colaborando con las imposiciones, algunas de las medidas de
transparencia y redición de cuentas podrían ser:
a) Aparte de los portales vía web que existen, tener un semanario en el cual se
exhiban las obras; adecuaciones; concursos; juntas; eventos; etc. que se realicen
por semana, que sea como un DOF pero únicamente especializado en cuestiones
de transparencia, el cual pueda ser tanto impreso, como vía web; b) contar con un
organismo que realice constantemente auditorias, para evitar el desvió de
recursos y; c) mayor agilidad a la atención ciudadana, cuando se requiera algún
informe.
(10) Samuel: ¿Cuáles son otras propuestas que ayudarían a incrementar la
recaudación fiscal local?
Roberto Elías:
a) Una mejor redistribución de la riqueza.
b) Tener bien definido cuales son los principales problemas que aquejan al
Estado, para dar mayor prioridad a los mismos en cuanto al presupuesto
estatal.
c) Mayor transparencia de recursos.
d) Optimizar lo que se recaude.
e) Mantener una coordinación constante que se ajuste a la situación actual de
cada uno de los niveles de Gobierno.
f) Menor corrupción;
g) Menor ejercicio del gasto público;
h) Menor personal de administración en cualquier nivel de la administración
pública;
i) Menor actitud de no se puede, por el de sí se puede;
368
j) Menor autoestima de todos los funcionarios públicos, tanto diputados, como
cualquier empleado; o funcionario público, que se les recuerde que están para
servir a la comunidad no para servirse de ella.
k) Menor tiempo en cualquier discusión;
l) Mayor atingencia en aplicar efectivamente la norma juridica fiscal;
m) Dejar de aplicar criterios personales;
n) Concederle al contribuyente sus prerrogativas a través del ejercicio de sus
derechos fundamentales;
o) Tener la visión y misión de preservar la fuente de trabajo de los contribuyentes
revisados y no actuar de forma inmediata ejerciendo los embargos.
9. Entrevista con Ulises Carlín de la Fuente, Procurador Fiscal de la Secretaría de
Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.
Distribución de competencias en materia impositiva
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre la federación y los estados desde la Constitución; ¿es necesario,
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de
Gobierno en materia fiscal? ¿Por qué?
Carlín: No creo que se requiera una reforma constitucional en ese sentido. Sin
embargo se podrían fortalecer tanto el Código Fiscal de la Federación, así como
de los Estados (o equivalente), para crear un sistema de recaudación más
eficiente. Creo yo que el fracaso del régimen de Repecos y el simplificado, ha sido
primordialmente porque no se reformaron a la par los dos códigos antes
mencionados, a la luz de las leyes orgánicas estatales y reglamentos municipales,
siendo que es importante que queden debidamente definidas las obligaciones de
gasto de los distintos niveles de Gobierno.
(2) Samuel: Para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué fuentes
impositivas considera usted deben conservar la federación, los estados? ¿Se
deben de crear nuevas fuentes de imposición a nivel local (estados).
Carlín: Creo que es urgente elevar los niveles de recaudación locales. Ante la
baja de los precios del petróleo esto se acentúa. Sin embargo, existe el
369
impedimento de que, a nivel local, es muy difícil cobrar impuestos por cuestiones
políticas. A nivel federal esto se superó al independizar el órgano recaudador
(SAT). Es por ello que creo que debería existir tanto un órgano técnico de
recaudación de impuestos que se puedan deslindar de cuestiones políticas. Se
puede empezar a cobrar el servicio de alquiler de vehículos, etcétera.
Coordinación fiscal
(3) Samuel: ¿Qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre los
diferentes órdenes de Gobierno?
Carlín: Incluir a los estados en la toma de decisiones en materia fiscal federal,
dentro de la junta de Gobierno del SAT. Premiar, a través del Indetec, a las
autoridades locales más eficientes, que el nivel más eficiente pueda tomar bajo
ciertas circunstancias las potestades tributarias de otro nivel, cuando no sean las
óptimas.
(4) Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de
Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta
para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local?
¿Por qué?
Carlín: El índice de recaudación. Porque es el único indicador que parte del
esfuerzo de las autoridades locales. También se podría considerar el índice de
inversión extranjera captada, la generación de empleos, el número de denuncias
penales atendidas, la disminución de tasas delictivas, venta de vehículos no
contaminantes, construcción de cierto número de infraestructura de transporte
público, etcétera.
(5) Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará
al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales?
¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la fórmula para la
repartición de participaciones federales?
Carlín: Cualquier cambio en la fórmula de distribución “descobija” algún área en
particular. Es por ello que se debe de ser muy cuidadoso al momento de solicitar
370
un cambio. El riesgo más importante es perjudicar a la población de los estados
perjudicados con la modificación.
La tendencia de la autoridad federal, desde hace más de diez años, ha sido el
incremento en la recaudación local, como forma de reparto de participaciones.
Recaudación local
(6) Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de
fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene
acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)?
Carlín: Que cobre mayor importancia la recaudación a través de medios
electrónicos, ya que la sociedad quiere una manera fácil para la determinación y
para el cobro de sus impuestos.
(7) Samuel: ¿Es viable que el estado establezca o reviva más impuestos para
incrementar la recaudación local? ¿Por qué?
Carlín: Toda contribución que se quiera imponer se tiene que hacer cuidando que
no violar la coordinación fiscal, buscar nuevas potestades tributarias al tenor de las
nuevas conductas que se dan en la sociedad. Aunque lo primero que se tiene que
hacer es la medición de recaudación del potencial de las actuales que se han
hecho, y explorar casos de éxito de otras entidades, como el caso de los
impuestos cedulares.
(8) Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades
federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de
carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué
principios, en su caso, debe de instituirse?
Carlín: Sería positivo contar con servidores públicos que sean de carrera para las
áreas de recaudación y atención al público. Especialmente en los municipios.
Respetando los principios de eficiencia de cada funcionario, respuesta a la
capacitación, etcétera.
(9) Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento
fundamental para incrementar la recaudación? ¿Qué medidas en transparencia y
rendición de cuentas aconsejarías que las tesorerías locales implementen?
371
Carlín: El presupuesto participativo, que a nivel municipal ha generado confianza
en los contribuyentes. Y la aplicación de transparencia presupuestaria nivel federal
ha contribuido en este rubro, se debería de emular a nivel local.
(www.transparenciapresupuestaria.gob.mx)
(10) Samuel: ¿Cuáles son otras propuestas que ayudarían a incrementar la
recaudación fiscal local?
Carlín: El tener una mecánica eficiente en la determinación y cobro de
contribuciones. Incentivos a los contribuyentes que cumplen en tiempo.
10. Entrevista a Ramiro Bravo, subsecretario de Ingresos de la Secretaría de
Finanzas y Tesorería General del Estado.
Distribución de competencias en materia impositiva
(1) Samuel: Dado el régimen ambiguo de distribución de competencias en materia
impositiva entre la Federación y los estados desde la Constitución; ¿es necesario,
conforme a las circunstancias actuales, realizar una reforma constitucional que
establezca de manera detallada y limitativa las facultades entre estos órdenes de
Gobierno en materia fiscal? ¿Por qué?
Ramiro Bravo: Dadas las condiciones actuales del entorno global y del país
considero que realizar una reforma constitucional de este tipo restaría flexibilidad
para adaptarse a los constantes cambios, si bien el régimen de distribución de
competencias actual es complicado y hasta cierto punto ambiguo, creo que dota al
sistema de la suficiente capacidad de adaptación través de las fórmulas de
distribución para resolver estos problemas, y limitar esta flexibilidad acabaría por
acotar su capacidad de reacción.
(2) Samuel: Para poder fomentar una mayor recaudación local, ¿qué fuentes
impositivas considera usted deben conservar la Federación, los estados? ¿Se
deben de crear nuevas fuentes de imposición a nivel local (estados).
Ramiro Bravo: Considero que hay que estudiar a fondo el potencial y los efectos
de las fuentes impositivas con las que contamos actualmente (tanto las que se
aplican como las que no) previo a buscar nuevas potestades, acompañado de una
constante vigilancia de que las fórmulas de distribución sean reflejo de los
372
esfuerzos de los estados y de su representación en la actividad económica del
país.
Coordinación fiscal
(3) Samuel: ¿Qué medidas podrían fortalecer la coordinación fiscal entre los
diferentes órdenes de Gobierno?
Ramiro Bravo: Mantener una constante presencia y seguimiento de los acuerdos
tomados en los distintos foros con los que cuenta el SNCF, como la Reunión
Nacional de Coordinación Fiscal y la Comisión Permanente de Funcionarios
Fiscales.
(4) Samuel: Del cálculo actual para repartir la fórmula del Fondo General de
Participaciones, ¿qué factor/variable considera más relevante a tomar en cuenta
para la eficiencia, productividad y el mejoramiento de la recaudación fiscal local?
¿Por qué?
Ramiro Bravo: Sin duda una variable que tiene múltiples efectos en la
recaudación local es el crecimiento de la recaudación de impuestos y derechos
locales con respecto a los años anteriores, así como el crecimiento de los
impuestos locales con respecto a lo que recaudan de la misma forma los demás
estados, si procuramos, esto se dará como consecuencia un mayor porcentaje de
participación de los fondos lo cual permitirá atraer recursos al Estado, los cuales
generarán inversión y por consecuencia un crecimiento del PIB estatal, la cual
también es una variable de peso en la fórmula de participaciones.
(5) Samuel: ¿Cuál considera que es el riesgo más importante que se presentará
al considerar un cambio en la fórmula de repartición de participaciones federales?
¿Bajo qué condiciones la federación impulsaría un cambio en la fórmula para la
repartición de participaciones federales?
Ramiro Bravo: Que se generen efectos distributivos no deseados, lo cual
terminaría presionando los fondos de estabilización, de hacerse un cambio en la
formula este debe reflejar el entorno actual y permitirle adaptarse a cambios
imprevistos.
373
Recaudación local
(6) Samuel: ¿Qué estrategias o metodologías propondrías en materia de
fiscalización, para fortalecer la recaudación local del estado? ¿Se tiene
acercamiento con la autoridad federal (SHCP-SAT)?
Ramiro Bravo: Realizar estudios que nos permitan entender y cuantificar el
potencial recaudatorio de los impuestos y con base en estas conclusiones detectar
las áreas de oportunidad para efectos de fiscalización, todo esto acompañado de
un constante proceso de vigilancia de obligaciones.
(7) Samuel: ¿Es viable que el estado establezca o reviva más impuestos para
incrementar la recaudación local? ¿Por qué?
Ramiro Bravo: En primera instancia habrá que procurar potenciar la recaudación
de los impuestos con los que se cuenta actualmente y después de ello estudiar las
potestades tributarias no aprovechadas, su impacto en la sociedad y su potencial
recaudatorio.
(8) Samuel: Con el ánimo de mejorar la recaudación fiscal local en las entidades
federativas, ¿considera usted necesario implementar un servicio profesional de
carrera en el área de recaudación de las tesorerías locales? ¿Por qué? ¿Bajo qué
principios, en su caso, debe de instituirse?
Ramiro Bravo: Sí, un servicio profesional de carrera permite por un lado
aumentar la percepción de riesgo a la evasión para el contribuyente, al contar con
personal más capacitado en esta área y por otro fomenta la equidad a través de la
implementación de un sistema tributario con bases sólidas mediante la planeación.
(9) Samuel: ¿Representa la transparencia y la rendición de cuentas un elemento
fundamental para incrementar la recaudación? ¿Qué medidas en transparencia y
rendición de cuentas aconsejarías que las tesorerías locales implementen?
Ramiro Bravo: Desde luego, el implementar y fomentar el uso de plataformas
electrónicas para el pago de los derechos y obligaciones permite agilizar y
transparentar el flujo de los recursos.
(10) Samuel: ¿Cuáles son otras propuestas que ayudarían a incrementar la
recaudación fiscal local?
374
Ramiro Bravo: El apartado de derechos es fuente de ingresos en ocasiones
menospreciada por las entidades, y contar con un sistema tarifario acorde con el
servicio prestado procurando siempre cumplir el principio del beneficio considero
aporta para potenciar la recaudación en este rubro. En lo que respecta a
Impuestos considero pertinente la implementación de impuestos ecológicos o
ambientales que contribuyan a resarcir a la sociedad los daños por las la
externalidad que la contaminación ocasiona.
Anexo III. Antecedentes del federalismo fiscal en México
Con la existencia de las primeras agrupaciones humanas, que se unían para
compartir metas comunes, surgieron un conjunto de necesidades que tuvieron que
ser suplantadas a través de distintos recursos, ello permitió la satisfacción de las
distintas carencias que se tenían, así, de esta manera, es que surge el pago de los
impuestos, como aquella contribución que se realizó para cumplir con un objetivo
en común: construir una escuela, crear mecanismos de seguridad o invertir en la
compra de alimentos, por ejemplo.
Existen pocos datos acerca del origen del impuesto en México; sin embargo,
algunos autores señalan que es en la época de los pueblos prehispánicos donde
por primera vez se registró el cobro de tributos. A continuación se realizará un
breve análisis de los antecedentes del federalismo mexicano enfocado a la
materia tributaria, para pasar, en la siguiente sección, a estudiar de manera
precisa el federalismo fiscal; por lo anterior en esta etapa se estudiarán las
principales contribuciones y el procedimiento en su cobro.
En este sentido, el pueblo azteca fue uno de los que estableció de manera clara el
cobro de los tributos; este lo realizaba el imperio, “en su más clásica forma, el
tributo era recolectado sobre bases regulares (cada 80 días, semestral o
anualmente) en las provincias conquistadas, y llevado a Tenochtitlán desde donde
era distribuido”. (Berdán, 1975:188) El gobierno azteca se caracterizó por el hecho
de que el cobro de los tributos era dirigido esencialmente a los pueblos
conquistados, así Porras y López escribe: “En la época precortesiana, es bien
sabido que el poderoso Imperio Azteca imponía tributos a los pueblos vencidos.
En los códices pre y postcortesianos constan listas de objetos de algodón, telas de
especies de fibras, productos naturales y metales preciosos que los pueblos
vencidos debían enviar como tributo al pueblo Tenochtitlán”. (Porras y López,
1967: 54)
Clavijero, por su parte, nos dice que: “Todas las provincias conquistadas por las
armas mexicanas eran tributarias de la corona y pagaban frutos, animales y
minerales de la tierra, según la tasa que les habían prescrito”. (Clavijero,
375
1945:232) Los bienes dados en tributo consistían tanto en bienes manufacturados
como en materias primas. Las grandes cantidades de bienes manufacturados
incluían, por ejemplo: ropa, indumentaria para guerreros, sartas y mosaicos de
piedras preciosas, objetos de oro y vasijas. Las materias primas eran
principalmente comestibles como maíz, frijol, chile y cacao” (Berdán, 188)
Esta tribu se cimentó en una estructura evidentemente centralista, pues la
recaudación tributaria era esencialmente uniforme en todo el imperio. A nivel local
(o de calpulli) la supervisión del pago del tributo era asumida por el tequistlat. Este
oficial era generalmente designado por una autoridad regional o provincial, por lo
regular no originaria del Imperio. Los bienes eran recaudados localmente por este
oficial y llevados a la región central; es decir, de las distintas regiones eran
transferidos los bienes a la capital provincial. Allí pasaban a la responsabilidad del
calpixqui (recaudador de tributos) designado por el propio Imperio, el cual
supervisaba personalmente su entrega en Tenochtitlán.
De esta manera, todos los habitantes de la población estaban obligados a pagar
impuestos, excepto los sacerdotes, nobles, esclavos y niños. Existía el tributo
individual que comúnmente era llamado macehualtin, estos podían obtener bienes
para el pago del tributo en varias formas: del trabajo comunal en tierras estatales,
de trueques de excedentes agrícolas en los mercados locales, y de transacciones
con los mercaderes profesionales; los macehualtin de las provincias eran los
contribuyentes predominantes de los pagos de tributo, ellos recibían poco en
compensación porque el grueso de los bienes era redistribuido en los más altos
niveles del imperio específicamente para gastos administrativos, así Berdán
explica: “Grandes cantidades de bienes de tributo eran utilizadas para el
sostenimiento de la extensa burocracia administrativa, para campañas militares y
para el mantenimiento de la casas reales del Imperio”. (Berdán, 1975:189) Así
pues, el enfoque centralista, sin duda, caracterizó la estructura fiscal del pueblo
azteca.
Por otro lado, la cultura Olmeca se caracterizó por un sistema parecido al de la
cultura de Tenochtitlán, pues este pueblo prehispánico tenía una organización
altamente centralizada, con una estructura fuertemente jerarquizada, concentrada
inicialmente en San Lorenzo y en la Venta (principales centros ceremoniales) con
una élite capaz de utilizar todas sus habilidades para obtener todos los recursos
necesarios, como la piedra para monumentos, joyas y agua para sojuzgar a sus
gobernados. Así, Drucker infiere que en La Venta, acorde con la evidente
capacidad de movilizar a una fuerza de trabajo para los requerimientos de
planeación y la construcción del centro así como el mantenimiento del mismo,
permite suponer el grado centralista del pueblo en beneficio del centro ceremonial
y su élite administrativa. (Drucker, 1981:29-47) Por otro lado, Enrique Florescano
376
señala: “Desde 1500 a 1200 a.C., San Lorenzo fue la cabecera de las aldeas
dispersas que pagaban tributo al centro político que dominaba el tránsito fluvial y
los cultos religiosos” (Florescano, 2007:6).
El sistema tributario olmeca funcionaba de la siguiente manera: Se estableció una
estructura de carácter federal e interestatal en materia impositiva o tributaria,
adecuado a las necesidades del gobierno central como de la propia “federación”,
para sufragar los gastos públicos o para la redistribución de la producción de unas
regiones a otras, Así, conforme este sistema, dice Romerovargas, se pueden
distinguir dos clases de organizaciones: 1.- Las territoriales, que eran: a) El calpulli
rural (autónomo y disperso); b). El calpulli urbano (autónoma y concentrado a
manera de barrio); c).- La región o icnihútli de calpótin, hermandad, fraternidad,
grupo de amista de caseríos (entidad regional autónoma) llamado Tlatocáyatl,
gobierno; d) Los territorios o señoríos del Estado (autónomos, pero la autoridad
dependía del Estado) llamados tecúhyotl, señoríos; e) El Estado (independiente)
llamado hueyatlahtocáyotl, gran gobierno; f) La federación de estados llamada
Tlatacaicniuhyotl, hermandad o amistad de gobernantes, o tecpílotl, conjunto de
principales o palaciegos; y, 2) Las institucionales, jerarquías centralizadas de
gobierno, que podían ser: locales (la organización religiosa, los gremios
industriales, las sociedades de señores) o federales (las jerarquías en materia
educativa o judicial).
El Gobierno de toda agrupación, tanto territorial como institucional, correspondía a
una asamblea de ancianos o expertos en la materia, elegidos por los miembros de
la agrupación; todos los asuntos, también los de carácter fiscal o tributario
dependían y tenían que ser consultados por dicha asamblea (Romerovargas,
1978:25-32). Lo anterior permite concluir que el sistema de organización territorial
suponía una extensa gama de organizaciones que conformaban un régimen
complejo de colaboración.
También, otra cultura que contó con un sistema definido en materia tributaria, sin
duda, es la cultura maya, cuya forma de organización social estaba totalmente
estratificada, conformada por cuatro niveles de clases: en la cúspide de la
pirámide se encontraba la clase dirigente, la que era encabezada por una especie
de “jefe de estado”, Halach Uinic, cuyo cargo se transmitía de forma hereditaria.
Este, cumplía todas las funciones importantes para ellos: las civiles, militares y
religiosas; A esta casta también pertenecían los funcionarios encargados de los
asuntos eminentemente administrativos, dichos administradores de las provincias
dependían de las ciudades centrales, lo que hace suponer que también se
organizaban mediante un enfoque centralizado; estos caciques formaban parte del
Ah Cuch Caboob o Consejo de Estado.
377
En el segundo nivel de la estructura social maya estaban los funcionarios
encargados también de funciones administrativas pero de menor rango; entre ellos
se destacan los Nacones o también conocidos como jefes militares, los Ah
Holpopoob y los Betabes quienes eran precisamente los encargados de repartir el
trabajo tributario y dirigir las fuerzas militares. En el tercer nivel estaban los
militares, sacerdotes, y comerciantes; y en el cuarto se ubicaban los campesinos y
esclavos. Para la cultura maya, el tributo era el grano de cacao, que se pagaba
cuando se realizaba algún trabajo, como la construcción de viviendas,
edificaciones y espacios públicos, “el cacao también se encuentra entre los
‘artículos de lujo’ que pudieron haberse utilizado como tributo”. (ICEFI, 2007:23)
El régimen de los tributos se edificó sobre dos ámbitos, el local y el regional, en el
ámbito local, se supone que los señores recibían de los miembros del común
tributo, principalmente en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en las
obras de construcción masiva. Puede ser que la participación en las guerras de
conquista también haya sido una forma de tributo; en al ámbito regional, el
contacto entre las unidades políticas frecuentemente derivada en guerra, las
cuales podían tener como consecuencia la alianza o la derrota de una de las
participantes. En el segundo caso, se esperaba que la unidad política vencida
rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la relación guerra-conquista-tributo
era parte fundamental del sistema económico maya y con el paso del tiempo fue
adquiriendo mayor importancia”. (ICEFI, 2007:31)
De esta manera, al igual que las demás culturas de Mesoamérica, las guerras y la
conquista fue una fuente importante en la obtención del tributo, el libro sagrado
Popol Vuh, por ejemplo, señala a los Gobiernos conquistados como sujetos de
pago de los mismos: “No solamente gobernaban así, sino que (además) no ponían
aparte los dones de sus sostenes, de sus nutridores, sino que (con ellos) hacían
alimentos, bebidas. No les pagaban, Habían ganado, habían arrebatado su poder,
su fuerza, su dominación. No solamente se humillaron así los barrancos, las
ciudades (sino que) las tribus pequeñas, las tribus grandes, dieron de buen grado,
llegaron jedeítas, llegaron metales preciosos y llegaron ámbar, gigantescos
puñados, gigantes con esmeraldas, con piedras preciosas, llegaron verdes
guirnalda; estos tributos de todas las tribus llegaron ante los jefes Sabios
Gocumatz, Cotuha, y ante Quicab, Cavizimah, Consejero, Consejero
Lugarteniente (y ante) el eminente, el Hablador de los Hombres.
Ciertamente, aquello no era poca (cosa), y no eran pocas las tribus que (aquellos
jefes) habían vencido; de numerosas fracciones de tribus venía el tributo al
Queche; y ellas sintieron, sufrieron pesadumbre…” (Instituto Cultural Quetzalcóatl)
El tributo era, entonces, un aspecto de la vida cotidiana entre los pueblos
378
asentados en los años anteriores al momento de contacto y conquista, ya fuera en
calidad de señores o en la de subordinados”. (ICEFI, 2007:28)
Así, en la época de los imperios indígenas, el monarca tenía un poder absoluto, y
establecía de manera autoritaria las normas que regían las relaciones entre
Gobiernos y particulares, incluyendo las impositivas. O sea, que privaba una
concepción del impuesto similar a la romana, en la que el establecimiento de todas
las cargas no obedecía a ningún principio social o de justicia (Uresti, 2007:91) Por
otro lado, Gregorio Sánchez afirma: “Se puede apreciar que en el establecimiento
de los mismos (tributos) no se observaba ni el más elemental principio de justicia,
sino que por el contrario, su establecimiento se basa principalmente en el capricho
de los soberanos llegando hasta la barbarie, en cuanto que se establecieron
tributos en forma de seres humanos, con la finalidad de sacrificar sus vidas”
(Sánchez, 1991:9)
Cabe destacar que la concepción de los tributos en la época prehispánica
obedeció al pensamiento de la época, en donde los gobernados contemplaban la
necesidad de sojuzgarse ante deidades por la creencia de que a estos había de
obedecerles y rendirles tributos; en este sentido, el pago de alguno de ellos se
ejercía a través del trabajo físico o de alguna prestación personal, cuestión que en
la actualidad no tiene sustento alguno.
Llegada la primavera de 1519 se asomaba en la Nueva España la expedición
conformada por Hernán Cortés, que al desembarcar, estableció un modelo de
gobierno distinto, que introdujo las primeras formas reguladoras y recolectoras del
tributo, “la fundación de la Villa Rica de la Vera Cruz, en 1519, fue consecuencia
del carácter pragmático del conquistador y la verdadera cruz, de hecho, la
implementación de un nuevo orden de cosas, de una administración y de una
organización diferente a las de la autoridad incompetente y burocrática del
gobernador Velázquez. Es decir, la creación de un gobierno encabezado por
Hernán Cortés” (Flores, 1986:19). Así, la primera figura hacendaria que se
instituyó en la Nueva España es la Real Hacienda, creada en 1597, y que tenía a
su cargo: la Contaduría General, la Secretaría de Virreinato, el Juzgado de Indias
y la Contaduría General de tributos.
La Real Hacienda era la encargada de recolectar los tributos para la Nueva
España por medio de cajas reales, las cuales registraba los tributos en cédulas
reales y se situaban en puertos y grandes ciudades pobladas por indígenas, tenía
como objeto principal el de administrar los gastos del gobierno virreinal y enterar a
los virreyes y al rey de España los impuestos recaudados (Silva, 2004:7). Como
parte de la política de segregación de indios y españoles se empezó a implantar
en las comunidades indígenas el sistema de gobierno local modelado según las
instituciones municipales españolas, así, el cabildo de una comunidad indígena
379
debía estar constituido exclusivamente por indios, y en ciudades como México o
Puebla hubo dos cabildos separados (uno de indios y otro de españoles).
El cabildo estaba conformado por los oficiales de la República, que tenían los
títulos de alcalde y de regidor, desde luego, el cargo más alto en este nivel de
gobierno era el de alcalde. Los funcionarios del cabildo eran los encargados de
recoger y entregar el tributo, el número y el título de estos funcionarios menores
variaba mucho de pueblo a pueblo; los más comunes eran los tequitlatos o
mandones, recaudadores del tributo, que también tenían padrones de población y
registros de propiedad. Así es evidente, concluye Carrasco, que el sistema de
gobierno resultó de la introducción deliberada de un modelo español (Carrasco,
1991:185)
Durante la época colonial el territorio de la Nueva España estaba dividido en
distintas formas, inició la división entre provincias y gobernaciones, por otra parte,
se formó la división territorial administrativo-judicial determinada por las
Audiencias de México y Guadalajara, subdivididas, a su vez, en corregimientos,
alcaldías y Gobiernos. La Corona castellana erigió la primera audiencia como
tribunal real, para restringir a los encomenderos la jurisdicción adquirida de ejercer
el derecho de percibir tributos, pero sin tener funciones judiciales ni
administrativas.
Hacia 1550 surgió un conflicto entre alcaldes y regidores, ambos querían su
autonomía hasta que, en 1586, se estableció la regla de que ambos tenían en sus
distritos los mismos poderes y debían ajustarse los límites territoriales para formar
regiones más pequeñas. Fue entonces necesario dividir las provincias en distritos,
implementando nuevos cargos: los encargados de la justicia o también conocidos
como tenientes. Luego, en 1786 se implementó el sistema de intendencias
conformada por cinco: la intendencia de Puebla, Veracruz, Guadalajara,
Zacatecas y San Luis Potosí.
En los tres siglos de dominación española, se establecieron diversos tributos como
consta en fuentes directas, tributos al comercio interior y exterior, por ejemplo,
entre los cuales se encuentran el derecho de avería, el derecho de almirantazgo,
el almojarifazgo, la alcabala, el derecho de muralla, el peaje o la sisa; impuestos a
la minería, a la propiedad raíz, al papel sellado; derechos de ensaye, de
internación de esclavos, de licencias, entre otros; y otros ingresos. (Uresti,
2007:46-54).
Respecto del procedimiento de recaudación de los tributos en los pueblos de la
Corona, este se conformaba de dos fases, la primera consistía en el repartimiento
de los tributos en los pueblos de la Corona, que residía en la fijación de una cuota
individual teniendo en cuenta lo que cada tributario pudiese buenamente dar
según su cantidad, calidad y posibilidad. El repartimiento fue atribución de los
380
caciques y gobernadores, ayudados por los tequitlatos (oficiales subalternos, que
tenían asignados un número pequeño de indios, a quienes recogían el tributo a
domicilio); la segunda consistía en el cobro que correspondía a los caciques y
gobernadores, ayudados por los trequitlatos. Lo recaudado por caciques y
gobernadores se recogía por los corregidores.
En este sentido los españoles vinieron, sin duda, a institucionalizar toda una forma
de gobierno y a implementar un sistema tributario, aunque de privilegios y de
grandes injusticias para los indios, en el territorio mexicano.
Ante el descontento social por las injusticias que sufrían los indios y con el
debilitamiento de España, para 1821, con la expedición del Plan de Iguala y los
Tratados de Córdoba, se marca una nueva etapa en la que se proclama la
separación de la Corona española y se erige una nueva nación independiente.
(Uresti, 2007:54) Es en este momento cuando se institucionaliza toda una forma
de gobierno.
Así, el 24 de agosto de 1821 se celebra en México el Tratado de Córdova, con el
que la nación refrenda un gobierno monárquico constitucional, esto se establece
en los primeros tres artículos del documento: 1. Esta América se reconocerá por
Nación soberana e independiente, y se llamará en lo sucesivo Imperio mexicano;
2. El gobierno del Imperio será monárquico constitucional moderado; 3. Será
llamado a reinar en el imperio mexicano en primer lugar el señor don Fernando
VII, rey católico de España, y por su renuncia o no admisión, su hermano el
serenísimo señor infante don Carlos; por su renuncia o no admisión el serenísimo
señor infante don Francisco de Paula; por su renuncia o no admisión el serenísimo
señor don Carlos Luis, infante de España, antes heredero de Etruria, hoy de Luca,
y por su renuncia o no admisión de este, el que la Corte del Imperio designaren.
De esta manera se produce un sistema formal de gobierno en el Imperio
mexicano, no obstante este cambio de régimen quedaron aún vigentes las normas
en materia de tributos, de esta manera en el México independiente se desarrolló
un enfrentamiento entre el sistema centralista y el federalista, que con el tiempo
derivó en la oposición entre conservadores y liberales, respectivamente; así pues,
dice Oscar Cruz: “Entre 1822 y 1824 los constituyentes estaban divididos entre
centralistas y federalistas, mas no en liberales y conservadores, posturas que se
fijaron en años posteriores” (Cruz, 2005:644)
Ante los Tratados de Córdoba el 31 de enero de 1824 se aprueba el Acta
constitutiva de la Federación mexicana, en el que se dan las bases para la
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos que entraría en vigor unos
meses después, estas son muy importantes para el federalismo mexicano y aun
más para el régimen tributario del país porque sientan las bases de la primera
República Federal como aquella forma de gobierno que hasta hoy día se ejerce.
381
Durante el Congreso Constituyente el líder de los diputados que sostenían el
sistema federal fue Miguel Ramos Arizpe, quién había sido diputado en las Cortes
de Cádiz y tenía una vasta experiencia parlamentaria; fungió como presidente de
la Comisión de Constitución. Del lado de los diputados que preferían el
centralismo, fray Servando Teresa de Mier se encontraba a la cabeza (Cruz,
2005:644)
En el asunto específico de la regulación tributaria, la primera Constitución de
México (Constitución Federal de 1824) “no delimitó fuentes impositivas para cada
orden de gobierno, esto se dio en la ley secundaria denominada Ley de
Clasificación de Rentas generales y Particulares del 4 de agosto de 1824”
(Indetec, 2007:3) Asimismo, Uresti lo afirma: “desgraciadamente, los
constituyentes incurrieron en una lamentable omisión al no incluir la asignación de
fuente impositivas para cada ente político; esa importante cuestión quedó regulada
en la ley ordinaria previamente expedida el 4 de agosto de 1824, denominada Ley
de Clasificación de Rentas Públicas”. (Uresti, 2007:257) Gil, por su parte,
comenta: “En el citado año de 1824, el Órgano Constituyente en funciones de
órgano legislativo constituido, emitió la Ley de Clasificación de Rentas, que limitó
expresamente la competencia federal en materia fiscal, reservando a los estados
las fuentes no atribuidas a la federación y fijando un contingente que deberían
cubrir al gobierno federal las 16 entidades federativas existentes.
Algunas de las más importantes rentas exclusivas de la federación fueron: los
impuestos al comercio exterior, el derecho de internación, las rentas provenientes
de los estancos del tabaco y la pólvora, la alcabala que pagaba el tabaco en la
entidades de su cosecha, las rentas de correos, de la lotería, etcétera. (Gil,
1976:37) Además, la Ley Fundamental ordenó que el poder legislativo de la
Federación se depositaba en un Congreso General, dividido en Cámara de
Diputados y de Senadores (7); que el Supremo Poder Ejecutivo de la Federación
se deposita en un solo individuo que se denominará Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos (74); también estableció la cláusula residual en donde las
facultades impositivas que no estaban señaladas de manera expresa en la ley se
considera ámbito de competencia de las entidades federativas, bajo este principio
se determinó que el gobierno federal le correspondían “los derechos de
importación y exportación establecidos o que se estableciera bajo cualquier
denominación en los puertos y fronteras de la república” según el artículo primero
de la ley, además, en los subsiguientes se refería a la exclusividad de la
federación en el derecho de internación, la renta de tabaco y pólvora, la alcabala,
la renta de correos, la renta de lotería, la renta de salinas, entre otras.
En este sentido, Uresti Robledo, concluye: “En el Congreso Constituyente de 1824
se dio un verdadero sincretismo, y después de superar los planteamientos de
382
diversas tendencias políticas que sugerían formas de gobierno monárquico,
republicano centralista o federal, se integra una nueva estructura política, basada
en un gobierno republicano federado, emanado del pueblo y en su beneficio, en la
que se amalgamaron, tal vez por debilidad o por necesidad, los privilegios y fueros
de una iglesia obstinada e insumisa, libre de la Corona española, y de un ejército
que reclamaba prebendas por haber logrado la victoria bélica; de esa forma, se
aprobaron en la Constitución los fueros eclesiástico y militar, que durante casi todo
el siglo XIX, causaron graves problemas”. (Uresti, 2007:257)
Señala Emilio O. Rabasa que la gran cuestión del Constituyente de 1824 fue la
adopción del federalismo, tomado de la Constitución estadounidense, que significó
la antítesis del centralismo virreinal. ‘República federal significaba, como
seguramente bien lo entendió Ramos Arizpe, no sólo la división de poderes dentro
del gobierno nacional, sino también dentro de la organización política social.’ Así,
la Constitución de 1824 garantizada la forma republicana representativa y popular
de gobierno para cada estado de la federación. (Cruz, 2005:648) La adopción del
sistema federal se dio tanto por la influencia constitucional estadounidense como
por los elementos federales de la Constitución de Cádiz (Cruz, 2005:644) De esta
manera, inicia en México la etapa de la consolidación de la forma de gobierno que
imperaría en territorio mexicano; los vaivenes entre federalismo y centralismo
fueron la constante en la historia constitucional de México.
En los primeros años del México independiente se empezó a formar dos partidos
que fueron configurando a la Nación: el liberal y el conservador, aquél
representaba el cambio de una idea periclitada del derecho por otra nueva al
propugnar por un nuevo estado de vida alejado de la colonia, se abogaba por el
federalismo como el mejor sistema de vida democrática; en cambio este estaba
organizado por la clase aristocrática que tomó una medida conservadora
propugnando por el centralismo con el que consideraban que daría orden y
seguridad jurídica a sus propiedades y facilitaría una dictadura que consideraban
necesaria para una verdadera integración del país. (Farías, 1967:73)
Desde 1824 hasta 1857 se vivió en el país una ola de pugnas entre el tipo de
Estado que debería prevalecer en territorio mexicano; federalistas y centralistas
provocaron una inestabilidad política, en 1833 Valentín Gómez Farías asumió la
presidencia ante la retirada de Santa Anna, aquél dio inició una serie de reformas
de corte liberal que no tardaron en provocar descontento y un nuevo
levantamiento ese mismo año. Esto motivó el regreso de Santa Anna, quien
suspendió las reformar y despidió a Gómez Farías (Cruz, 2005:628), así el 15 de
enero de 1835 el Congreso expidió las Siete Leyes Constitucionales, en la cual los
centralistas imponían su sistema, “el territorio se dividiría en departamentos, al
frente de los cuales habría gobernadores y juntas departamentales.
383
Se estableció igualmente que una ley sistematizaría la hacienda pública en todos
sus ramos y establecería un tribunal de revisión de cuentas”. (Cruz, 2005:651),
además se constituyó el Supremo Poder Conservador, de esta manera se
suprimieron todas las legislaturas de las entidades federativas y, en fin de cuentas,
el sistema tributario del país quedaba en manos del gobierno central.
Este sistema centralista duró doce años, este periodo fue caótico para el país,
pues generó grandes diferencias en el territorio mexicano; la independencia de
Texas, la separación de Tabasco, levantamiento en Zacatecas, la independencia
de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, la independencia de Yucatán, la guerra
de los pasteles y la guerra con Estados Unidos por la anexión de Texas a territorio
estadounidense. Respecto de estos acontecimientos, Óscar Cruz señala: “Santa
Anna partió con seis mil hombres rumbo a Texas y en marzo de 1836 tomó el
Álamo; ese mismo mes los texanos proclamaron su independencia de México y se
constituyeron en una república… Zacatecas fue pacificado, y Yucatán se separó
del país de 1837 a 1843. En 1838 Francia declaró la guerra a México y en marzo
de ese año empezaron a aparecer buques franceses”. (Cruz, 2005:629)
Dado estos acontecimientos en 1843 Nicolás Bravo (entonces presidente) designó
a los 80 notables que habrían de elaborar las bases constitucionales integrados en
una Junta Nacional Legislativa (Cruz, 2005:629), bajo esta línea ese mismo año se
promulgaron las Bases Orgánicas de los Estados Unidos Mexicanos que fueron
sancionadas por Santa Anna el 12 de junio de 1843, la cual mantuvo un corte
centralista pero eliminó el Supremo Poder Conservador; la Constitución establece
en su artículo primero: “La nación mexicana, en uso de sus prerrogativas y
derechos, como independiente, libre y soberana, adopta para su gobierno la forma
de República representativa popular” respecto de la materia fiscal, las Bases
Orgánicas mantienen la división en departamentos al preceptuar en su título X “De
la hacienda pública” en su artículo 199 que: “La hacienda pública se dividirá en
general y departamental.
En el primer período de sesiones del primer Congreso se dará la ley, distribuyendo
las rentas en las dos partes expresadas, de modo que las asignadas a los
departamentos sea proporcionadas a sus gastos, incluyendo en estos el pago de
las dietas de sus respectivos diputados” de esta forma se subordinó a la ley
secundaria las rentas que tanto la federación como los estados podían recaudar.
No fue sino hasta el seis de agosto de 1845 que se decretó la ley sobre las rentas,
en la cual se determinó el ámbito de competencia para los estados quedando
establecidas de la siguiente manera:
384
Repartimiento de rentas entre el centro y los departamentos,
según decreto del 6 de agosto de 1845
Departamentos Gobierno central
- La totalidad de las contribuciones directas,
incluida la capitación en donde se recaudare
- Queda exceptuado el derecho de patente
que se encuentra hipotecado al pago de la
deuda causada por la moneda de cobre
- Queda exceptuado el recurso proveniente
del impuesto a los husos de las fábricas de
hilados de algodón y lana, que se aplican al
fomento de la industria
- En algunos estados se ceden en su totalidad
los productos de las alcabalas
- En los demás, se entregará un porcentaje
del producto de alcabalas. El criterio para
este porcentaje es la posibilidad de cada
departamento de generar otros recursos
fiscales (*)
- El estado de California recibe todo lo anterior
y además dos terceras partes del producto
de la aduana marítima de Monterey
- Los productos de los oficios vendibles y
renunciables
- Los peajes en los caminos interiores
- “Todas las rentas no asignadas por esta ley
a los departamentos, y de que se halla en
posesión el gobierno [general], se destinan
para los gastos generales de la nación”
(*) Por ejemplo, el departamento de Durango recibiría el 90 % del producto de las alcabalas;
Oaxaca recibiría únicamente el 20 %.
Fuente: Dublán y Lozano, Legislación mexicana, 1876-1911, vol. 5, pp. 30 y ss. (Dublán
Lozano citado en Jáuregui:10)
Estas dos últimas constituciones establecen el carácter de una república
centralista, en donde los estados, como se infiere, pasan a ser departamentos
cuyos gobernadores son precisamente designados por el gobierno central. Todos
los recursos se centraban en el gobierno central, y evidentemente las capacidades
de los Gobiernos subnacionales se redujo de manera considerable; pasaron,
desde luego, a ser simples entes subordinados al gobierno centralista.
En este sentido, las Bases Orgánicas estuvieron vigentes solo cuatro años en el
país, para 1847 se expidió el Acta Constitutiva y de Reformas, esta restablece el
federalismo en México luego de que las Siete Leyes lo suprimiera. Aquella, en su
artículo primero y segundo reconoce que “los Estados que componen la Unión
385
Mexicana han recobrado la independencia y soberanía, que para su
administración interior se reservaron en la Constitución” y, “que dichos estados
continúan asociados conforme al pacto que constituyó una vez, el modo de ser
político del pueblo de los Estados Unidos Mexicano; así en el artículo 29 ordena
de manera tajante la forma de gobierno al señalar que “en ningún caso se podrán
alterar los principios que establecen la independencia de la nación, su forma de
gobierno republicano, representativo, popular, federal, y la división, tanto de los
poderes generales como de los Estados”.
En este sentido, Uresti comenta: “El Acta Constitutiva y de Reformas del 21 de
mayo de 1847, que con algunas modificaciones restauró la vigencia de la
Constitución de 1824, adoptando como forma de gobierno la república federal
integrada por estados, tuvo una aplicación relativa por la anarquía existente”.
(Uresti, 2007:258) En esta dirección, el 17 de septiembre de 1846, se decretó la
nueva ley de rentas, en el que el reparto de las tributaciones queda de la siguiente
manera:
Clasificación de rentas de la república,
según decreto del 17 de septiembre de 1846
Federación Estados
- Derechos de importación y exportación que
están establecidos o que se establecieren
en las aduanas marítimas o fronterizas
- Derecho de consumo impuesto a las
mercancías extranjeras por la ley de 2 de
abril de 1831
- Producto de la venta de tierras libres que la
ley consigna a la federación
- Impuesto de 4 % sobre moneda según
decreto del 10 de marzo de 1843
- Productos de la renta del tabaco y de
correos, lotería nacional, rentas de las
salinas que pertenecen a la nación y la del
papel sellado
- Productos de las casas de moneda
- Rentas que se perciben en el Distrito
Federal y en los territorios
- Bienes nacionales: exinquisición y
temporalidades, excepto los que se
adjudican a los estados
- El contingente de los estados, cifra que iba
- Pertenecen a los estados todas las rentas,
impuestos y contribuciones establecidas
por disposiciones generales, que no se
encuentren contenidas en los artículos
anteriores
- Le corresponde también la contribución
impuesta por el decreto del 6 de agosto de
18545 a los huso de las fábricas de hilados
de algodón y lana, así como los fondos
destinados a las juntas de fomento
- El producto de las aduanas interiores, a
reserva de que estas se extingan si
conviniere al arreglo del comercio interior y
exterior
- Las deudas por cobrar o por pagar son
responsabilidad de las rentas generales
386
de los 12 000 pesos mensuales para el caso
de Jalisco hasta los 500 mensuales para
Chiapas. Porque a la fecha del decreto se
encuentran invadidos, de este derecho
quedan exentos Nuevo León, Coahuila,
Tamaulipas, Chihuahua, las Californias y
Texas
Fuente: Dublán y Lozano, Legislación mexicana, 1876-1911, vol. 5, pp. 169 y ss.
(Dublán Lozano citado en Jáuregui:11)
De lo anterior se puede demostrar que al igual que las demás leyes, se instituye
una separación tajante entre las facultades de la federación y de los estados,
estos no podrán gravar a lo que la federación le corresponda y aquélla no podrá
intervenir en el ámbito de competencia de estos; de tal forma que hasta esta
época no existe un solo margen de competencia concurrente entre la federación y
estados.
El primero de marzo de 1854 un grupo de opositores a Santa Anna, comandados
por Comonfort y Villarreal proclamaron el Plan de Ayutla donde se pedía su
destitución, el nombramiento de un presidente provisional y un nuevo Congreso
Constituyente. Finalmente Álvarez quedó como presidente interino el 4 de octubre
de 1855, este renuncio por problemas de salud ese mismo año. Comonfort el 11
de diciembre ocupó la presidencia del país, en este período se llevaron a cabo
distintas reformas como la Ley Lerdo (Cruz, 2005:633)
Para 1857, el estado de cosas había cambiado, con la promulgación de la
Constitución Mexicana de 1857, se ratifica la separación de poderes, la forma de
Estado y de gobierno del país, así pues, en su artículo 40 afirmó que “es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática,
federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de
esta ley fundamental”.
En el ámbito tributario, en la Constitución del 57 “el régimen consagrado estableció
lo que la jurisprudencia y la doctrina constitucionales han denominado la
“concurrencia” entre los poderes tributarios de ambos niveles de Gobierno… En
efecto, al debatir sobre la fórmula de distribución de competencias en materia
tributaria, el Constituyente de 1857 tuvo a la vista dos opciones: la primera de ellas
consistió en establecer con precisión cuáles impuestos corresponderían a la
Federación y cuáles a las entidades federativas; la segunda descansó en la idea
de no establecer una delimitación de campos impositivos, sino en dejar abierta la
posibilidad de que ambos niveles de Gobierno pudieran establecer los impuestos
que fueran necesarios para cubrir sus respectivos presupuestos de gastos.”
387
(Serna, 2008:282) A lo cual el Constituyente decidió optar por la segunda opción,
la de la concurrencia, el punto central que ilustró este sistema se determinó en la
fracción VII del artículo 72, según la cual el Congreso tenía facultad “Para aprobar
el presupuesto de los gastos de la federación que anualmente debe presentarle el
Ejecutivo, e imponer las contribuciones necesarias para cubrirlo”.
También, la Carta Magna puso en funcionamiento una mecánica para implementar
el presupuesto fiscal, al especificar que el segundo periodo de sesiones se
destinará, de toda preferencia, al examen y votación de los presupuestos del año
fiscal siguiente; a decretar las contribuciones para cubrirlos y a la revisión de la
cuenta del año anterior (68) también definió la facultad del Congreso para expedir
aranceles sobre el comercio exterior, y para impedir, por medio de bases
generales, que en el comercio de Estado a Estado se establecieran restricciones
onerosas (72 IX), también daba facultad al Congreso para establecer las bases
generales de la legislación mercantil (72 X); asimismo el de ratificar a los
empleados superiores de hacienda (72 XII). Además estableció la facultad
exclusiva del presidente de la República para habilitar toda clase de puertos,
establecer aduanas marítimas y fronterizas así como designar su ubicación,
Para el caso de los Estados, esta Carta Magna sienta las bases para los
Gobiernos locales al señalar que los Estados adoptarán para su régimen interior la
forma de gobierno republicano, representativo y popular; simultáneamente, se
estableció la restricción para las entidades federativas en cuanto al acuñar
moneda, emitir papel moneda, ni papel sellado (111 III) También, “en este
ordenamiento jurídico se estableció la obligación de los mexicanos de contribuir a
los gastos públicos (31 II). En esta dirección, el 12 de septiembre de 1857, se
promulgó la ley que clasificaba las rentas, y estableció que estas, las
contribuciones y bienes de la nación se dividían en dos partes. Primera: rentas,
contribuciones y bienes generales; segunda: rentas, contribuciones y bienes de los
Estados. Así pues, la división quedó decretada de la siguiente manera:
Clasificación de rentas de la república
según decreto del 12 de septiembre de 1857
Federación Estados
- Los derechos de importación, exportación,
toneladas, pilotaje y anclaje, faro y mejoras
materiales
- Los derechos de circulación de moneda
- El 3 % que se cobra al oro y plata pasta
- El real de minería que forma una de las
rentas generales
- La mitad de los derechos de contraregistro
- La mitad de los derechos de contraregistro
que paguen los géneros, frutos y efectos
extranjeros
- La mitad del derecho de traslación de
dominio
- La contribución directa que se cobra o se
imponga en lo de adelante a la propiedad
raíz
388
que deben pagar los géneros, frutos y
efectos extranjeros
- Los derechos que a su importación debe
pagar el tabaco extranjero
- Los productos del expendio del papel
sellado en toda la república
- Los de los arrendamientos, ventas o
explotaciones de neveras
- Los derechos que se impongan por la pesca
de perla, ballena, nutria, lobo marino y
demás objetos de esta clase de pesca
- El derecho sobre títulos, privilegios y
patentes de invención
- El derecho impuesto a las fábricas
- Los productos del correo
- Los productos de las casas de moneda
- Los réditos y capitales que por cualquier
título se adeuden al erario
- Entre otros
- Las multas por infracciones de policía
- El derecho de patente sobre giros
mercantiles
- La contribución sobre profesiones y
ejercicios lucrativos
- La contribución sobre objetos de lujo
- Los derechos sobre juegos permitidos y
diversiones públicas
- Los derechos de los oficios públicos de
escribanos, vendibles y renunciables, que
se cobren en cada Estado
- Los créditos activos que por cualquier título
se adeuden al Estado
- - Los réditos y capitales que por cualquier
título se adeuden al Estado
Fuente: Elaboración propia según información proporcionada por Horacio Uresti
Rebolledo en Los impuestos en México. Tax Editores. México. 2007.
Luego de la época de la República Restaurada, llegó al poder Porfirio Díaz Mori,
este luego de gobernar de 1877 a 1910, en este último año, se enfrentó a una
inestabilidad política que desató el inicio de la Revolución Mexicana, este
acontecimiento provocó que Porfirio fuera derrocado:
Al terminar la Revolución y luego del triunfo de los constitucionalistas comandados
por Venustiano Carranza se promulgó la Constitución de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917, esta Constitución quedó constituida por 136 artículos con 16
transitorios, establecidos en nueve títulos, la cual se encuentra vigente hasta
nuestros días, esta vino a reafirmar el carácter federalista del estado mexicano al
preceptuar en su artículo 40: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental” por lo que se
observa que mantuvo la misma redacción que la de 1857, ahora bien en el ámbito
fiscal del Estado mexicano la propia Constitución reafirma el principio de
concurrencia tributaria al señalar en el 73 VII que el Congreso tenía facultad para
imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Además fijaba la propia Constitución un conjunto de facultades exclusivas en
materia de contribuciones para la federación y restricciones para los estados, en
este sentido se mantuvo como facultad exclusiva del Congreso de la Unión el de
389
sentar las bases para celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación (73 VIII)
Asimismo, concedía la facultad exclusiva para legislar en materia de minería,
comercio e instituciones de crédito (73 X). Conjuntamente, definió una serie de
facultades exclusivas de la Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto
anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que a su juicio deben
decretarse para cubrir aquél (74 IV). Por lo que concierne a las entidades
federativas la propia Carta Magna estableció las bases de los Gobiernos locales
en su artículo 115 al señalar que los Estados adoptarán, para su régimen interior,
la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de
su división territorial, y de su organización política y administrativa, el Municipio
Libre. Señala, además que este, administrará libremente su hacienda, la cual se
formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados.
Declara la propia Constitución que los estados no pueden, en ningún caso acuñar
moneda, emitir papel moneda ni estampillas (117 III), prohibir ni gravar directa ni
indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía
nacional o extranjera (117 V), ni gravar la circulación o el consumo de efectos
nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectué por
aduanas locales (117 VI). Tampoco expedir ni mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por
razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras (117 VII) entre
otras, de esta manera se establecía un régimen de principios y competencias en
materia de contribuciones.
También, reproduce de manera íntegra el texto del 57 en el principio que da
cabida al ámbito de la concurrencia tributaria al señalar que las facultades que no
están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados (124). Asimismo, establece el principio de
legalidad presupuestaria en el numeral 126 al preceptuar que no podrá hacerse
pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por Ley
posterior. Además estableció la facultad privativa de la federación para gravar las
mercancías que importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio
nacional y, aún prohibir la circulación en el interior de la república.
Ahora bien, en suma, ni los tratados de Córdoba de 1821, ni la Constitución de
1824, ni las sietes leyes de 1835, ni el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847; ni
la Constitución del 57, contemplaron la posibilidad de establecer un orden en
materia impositiva; para ese entonces se tenía la concepción de que el reparto de
facultades en materia tributaria era un asunto de la legislación secundaria y la
Constitución no debía abundar en cuestiones pormenores. Por lo que respecta a la
Constitución del 17 no se puede hablar de una total distribución de facultades en
materia impositiva, sin embargo, consagra unas cuantas facultades a favor de la
390
federación y las que resultan de la prohibición a las entidades federativas; sin
olvidar, desde luego, la reproducción del principio de concurrencia tributaria
Anexo IV. Criterios del Poder Judicial sobre las facultades amplias de la
federación
Criterios jurisprudenciales que describen la facultad amplísima de la federación
para legislar en materia tributaria respecto de las actividades señaladas en la
fracción X del artículo 73 constitucional:
Época: Quinta Época
Registro: 319069
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo CXI
Materia(s): Administrativa
Tesis:
Página: 995
INDUSTRIA ELECTRICA.
De acuerdo con lo que dispone el artículo 73, fracciones X y XXIX, de la
Constitución General de la República, el Congreso de la Unión es el único
capacitado para legislar en toda la República, en materia de energía
eléctrica y para establecer contribuciones sobre el consumo de dicha
energía; los Estados no podrán gravar estas actividades, y si lo hacen,
invaden la esfera de acción de los Poderes Federales.
Amparo administrativo en revisión 5351/51. The National Trust Company
Limited. y coag. 9 de febrero de 1952. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Manuel Bartlett B. Relator: Nicéforo Guerrero.
Época: Novena Época
Registro: 185143
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
391
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XVII, Enero de 2003
Materia(s): Administrativa, Constitucional
Tesis: XIV.2o.70 A
Página: 1807
JUEGOS Y SORTEOS. LOS ARTÍCULOS 37 AL 43 DE LA LEY
GENERAL DE HACIENDA DEL ESTADO DE YUCATÁN, PUBLICADA
EL DIECISÉIS DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y
OCHO EN EL DIARIO OFICIAL DEL GOBIERNO DE DICHA ENTIDAD,
SON VIOLATORIOS DE LOS PRECEPTOS 73, FRACCIÓN X Y 124 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
Si el artículo 124 de nuestra Carta Magna establece una norma de
exclusión de acuerdo a la cual se tienen como facultades reservadas para
los Estados aquellas que no fueron expresamente concedidas a la
Federación, y el numeral 73, fracción X, de la Ley Suprema, confiere al
Congreso de la Unión la competencia exclusiva para legislar sobre la
materia de juegos con apuestas y sorteos, es inconcuso que los Estados
carecen de dicha competencia. En consecuencia, los artículos 37 al 43 de
la Ley General de Hacienda del Estado de Yucatán, publicada el dieciséis
de diciembre de mil novecientos noventa y ocho en el Diario Oficial del
Gobierno de dicha entidad, que regulan el impuesto sobre loterías, rifas,
sorteos y concursos, son violatorios de los mencionados preceptos
constitucionales por invadir la esfera de competencia de una autoridad
federal.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO.
Amparo en revisión 511/2001. Operadora Cantabria, S.A. de C.V. 5 de
julio de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Alfonso Gabriel García
Lanz, secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera Judicial
del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de
Magistrado. Secretario: Mario Andrés Pérez Vega.
392
Anexo V. Criterios del Poder Judicial sobre la restricción a las facultades
amplias de la federación
Criterios jurisdiccionales en defensa del artículo 124 Constitucional, que expresan
de manera clara que la Federación solo puede imponer los gravámenes que de
manera exclusiva el Constituyente Permanente le reservó:
Época: Séptima Época
Registro: 233944
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Volumen 1, Primera Parte
Materia(s): Constitucional
Tesis:
Página: 54
SEGUROS, FACULTAD EXCLUSIVA DE LA FEDERACION PARA LEGISLAR
EN MATERIA DE INSTITUCIONES DE. LEY DEL IMPUESTO SOBRE
INGRESOS MERCANTILES PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS.
Si se atiende sólo a la interpretación literal del artículo 73, fracción X, de la
Constitución Federal, este precepto concede facultades exclusivas al
Congreso Federal para legislar ilimitadamente sobre toda la materia de
comercio (incluyendo obviamente el aspecto tributario), pero tal
conclusión apresurada es inexacta, pues en la raíz histórica inmediata de
este precepto no se encuentran indicios siquiera de que se pretendiera
otorgar facultades exclusivas al Congreso Federal para imponer tributos
sobre comercio en toda la República; los antecedentes parecen indicar
que la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete sólo concedía
atribuciones al Congreso de la Unión para dar las bases generales del
comercio exterior y, posteriormente, por la reforma de mil ochocientos
ochenta y tres, para expedir el Código de Comercio únicamente; y el
estudio de la diversa fracción IX del actual artículo 73 constitucional,
confirma que efectivamente el Constituyente no concedió ni ha concedido
a la Federación la facultad exclusiva de imponer tributos en materia de
comercio interior, pues en dicha fracción se establece que el Congreso de
la Unión tiene facultad para "... impedir que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones". Por lo que, lo hasta aquí
considerado, permite entender que, históricamente, la fracción X del
artículo 73 constitucional no concede atribuciones ilimitadas e irrestrictas
393
al Congreso General para legislar en materia de comercio con conclusión
de los Estados, y que específicamente en materia tributaria sobre
comercio en general, las atribuciones de los Estados no se hallan
impedidas por tal fracción X; sólo se encuentran limitadas pero por la
fracción IX del mismo precepto constitucional, y el análisis relacionado y
comparativo de la fracción X multicitada, con otros preceptos
constitucionales, confirma estas conclusiones, ya que no se explicaría la
necesidad de conservar la fracción IX del mismo artículo, puesto que de
aceptarse el que la facultad de legislar en tal materia es ilimitada e
irrestricta, ningún sentido tendría la subsistencia de una facultad limitada
solamente a impedir las restricciones comerciales entre los Estados.
Tampoco se explicaría la existencia en la fracción XXIX del artículo 73
constitucional, de los incisos 1o. y 3o. que otorgan facultades exclusivas
al Congreso Federal para establecer contribuciones sobre el comercio
exterior y sobre las Instituciones de Crédito y Sociales de Seguros.
Carecería también de explicación el que subsistieran las fracciones IV, V,
VI y VII del artículo 117 constitucional, que expresamente prohíben a los
Estados imponer en sus respectivas entidades, gravámenes sobre
algunos aspectos mercantiles únicamente o gravarlos en ciertas formas;
en fin, en la propia fracción X tantas veces mencionada, del artículo 73
constitucional, se otorgan facultades legislativas al Congreso de la Unión
sobre hidrocarburos, minería, instituciones de crédito, etcétera, que
también se consideran materias mercantiles, y cuya existencia sería
inexplicable por superflua si la facultad concedida al Congreso Federal
para legislar en materia de comercio fuera ilimitada e irrestricta. Por tanto,
debe concluirse que la facultad exclusiva del Congreso Federal para
legislar tributariamente en materia de instituciones de seguros, no deriva
de la fracción X del artículo 73 constitucional, a través de la atribución
genérica de expedir leyes sobre la materia de comercio; tal facultad
exclusiva encuentra su fundamento en la fracción XXIX, inciso 3o. del
referido precepto constitucional, en relación con la Ley General de
Instituciones de Seguros.
Amparo en revisión 6136/54. Juan González Noriega y coagraviados
14 de enero de 1969. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: Ernesto
Solís López.
Véase: Semanario judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 1,
Primera Parte, página 29, tesis de rubro "SEGUROS, AGENTES
POLICITADORES DE. LOS ESTADOS DE LA FEDERACION PUEDEN
ESTABLECER IMPUESTOS SOBRE LAS PERCEPCIONES QUE DICHOS
394
AGENTES OBTIENEN POR LAS COMISIONES DERIVADAS DE SU
ACTIVIDAD (LEY DEL IMPUESTO SOBRE INGRESOS MERCANTILES PARA
EL ESTADO DE TAMAULIPAS)".
Anexo VI. Los fondos que constituyen las participaciones federales en
México
Las participaciones en ingresos federales y los incentivos que se entregan a las
propias entidades federativas y municipios, se hace a través de los fondos
siguientes:
1) Fondo General de Participaciones
2) Fondo de Fomento Municipal
3) Participaciones sobre el Impuesto Especial Sobre Producción y
Servicios
4) Fondo de Fiscalización
5) Fondo de Compensación
6) Fondo de Extracción de Hidrocarburos
7) El .136 % de la Recaudación Federal Participable
8) El 3.17 % del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos.
A) Fondo general de participaciones.
Este fondo se constituye por el 20 % de la recaudación federal participable que
obtenga la federación en un ejercicio, para esto, la recaudación participable será la
que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como por los derechos
sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las
devoluciones por dichas contribuciones.
Desde el inicio de la LCF existió el FGP que resarcía a las entidades federativas y
municipios por la pérdida de la imposición en determinadas contribuciones,
incluyendo en el propio fondo un principio de carácter compensatorio.
En 1980 el FGP se constituyó con el 13 % de los ingresos totales anuales de la
Federación por concepto de impuestos, lo que hizo que para ese año el fondo
ascendiera a 16.9 % del ingreso federal. Para 1987 se cambió la forma en que el
FGP se distribuyó entre los estados, por lo que se estableció que el coeficiente de
participaciones fuera aplicado únicamente al incremento que tuviera tal fondo.
395
En 1988, ante la implementación de una nueva reforma, el fondo se integró por el
30 % del IVA recaudado por los estados más un porcentaje aplicado a la RFP
ajustada.
Para 1990, se reforma la integración del Fondo General de Participaciones y se
divide en dos partes: por un lado, inserta el elemento de la población, y por la otra,
mediante la aplicación de un coeficiente basado en el incremento que tienen los
impuestos asignables al consumo, así como las contribuciones locales por predial
y agua. El fondo al tomar en cuenta estos dos criterios buscó una redistribución
más justa y equitativa de la Recaudación Federal Participable. Sin duda, esta
reforma vino a beneficiar a los estados que tenían una mayor desigualdad y un
poco crecimiento en su régimen interior. Para este año, el Fondo General llegó a
sumar el 18.51 %.
En este sentido, le mecánica de redistribución se conformó de la siguiente
manera: 45.17 % se distribuía en proporción directa al número de habitantes que
tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate; el 45.17 % en términos de un
coeficiente que toma en cuenta la eficiencia recaudatoria de cada Estado,
premiando a los que recaudaron más; y un 9.66 % restante se distribuía en
proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada Estado, y
estas son el resultado de la suma de participaciones a que se refieren los dos
primeros criterios (el llamado criterio compensatorio).283
En 1996 la LCF estableció que las entidades federativas adheridas al Sistema
participarían en la recaudación que se obtuvieran del Impuesto Especial Sobre
Producción y Servicios, el cual se aplicó a la cerveza, bebidas refrescantes,
alcohol, bebidas alcohólicas y tabacos labrados. Además, la proporción de la RFP
cambió a 20 %, porcentaje que se contempla en la actualidad.
Ahora bien, hoy día, el modelo conceptual del Fondo General de Participaciones
está relacionado con la visión de justicia. Particularmente, se compone de las
siguientes visiones:
1. Justicia distributiva: se puede relacionar con la visión de John Rawls del
concepto. En otras palabras, maximizar el ingreso de los más desfavorecidos.
De acuerdo a esta visión, los recursos fluyen del que más tiene al que menos
tiene.
2. Justicia utilitarista: los individuos deben de maximizar su propio ingreso. Según
esta visión el que más aporte al colectivo es que más recursos debe obtener.
3. Justicia según Amartya Sen: se puede definir brevemente como una visión en la
que los medios y no sólo los fines importan. En este sentido, se puede resaltar
283 Serna de la Garza, José María. Ob. cit. (pp.24)
396
el hecho de que se busca fortalecer las capacidades de los individuos (para el
presente caso de los estados y municipios) y no sólo realizar transferencias de
recursos sin metas a alcanzar.
4. Justicia igualitaria: el total del fondo a distribuye en partes iguales.
Así pues la siguiente fórmula es la correspondiente al Fondo General de
Participaciones, el cual se define en el Artículo 2º de la LCF.
FÓRMULA:
𝑃𝑖𝑡 = 𝑃𝑖,07 + ∆𝐹𝐺𝑃07,𝑡(0.6 𝐶1𝑖,𝑡 + 0.3 𝐶2𝑖,𝑡 + 0.1𝐶3𝑖,𝑡)
𝐶1 𝑖, 𝑡 =
𝑃𝐼𝐵𝑖,𝑡−1
𝑃𝐼𝐵𝑖,𝑡−2 𝑛𝑖
𝛴1 𝑃𝐼𝐵 𝑖,𝑡−1
𝑃𝐼𝐵𝑖,𝑡−2𝑛𝑖
𝐶2𝑖,𝑡 =∆𝐼𝐸𝑖,𝑡𝑛𝑖
∑ ∆𝐼𝐸𝑖,𝑡𝑛𝑖𝑖 𝑐𝑜𝑛 ∆𝐼𝐸𝑖,𝑡 =
1
3∑
𝐼𝐸𝑖,𝑡−𝑗
𝐼𝐸𝑖,𝑡−𝑗−1
3
𝑗=1
𝐶3𝑖,𝑡 =𝐼𝐸𝑖,𝑡−1𝑛𝑖
∑ 𝐼𝐸𝑖,𝑡−1𝑛𝑖𝑖
(Las definiciones formales de las variables que constituyen esta fórmula se
puede consultar directamente en la LCF. En el presente trabajo se hará
referencia a ellas sólo de manera narrativa. Esta decisión fue motivada por
dos razones; la primera, porque el objetivo principal del presente es hacer
un análisis crítico desde el punto de vista histórico y lega, y sólo
parcialmente matemático; la segunda, porque con ello se pretende hacer
más ágil la lectura. Basta saber que el subíndice i siempre hará referencia
a la unidad de análisis (Estado o Municipio, según sea el caso) y el
subíndice t siempre hará referencia al periodo observado. El símbolo Σ
hace referencia a sumatorias y el símbolo Δ hace referencia a algún
cambio en el valor de la variable.
Así, la participación del fondo P estará determinada en primer lugar, por el nivel de
participación que la entidad tuvo en el año 2007 (Pi,07). Entonces, podemos
entender a esta variable como una línea base. En otras palabras, la entidad no
podrá recibir menos de lo que recibió en el año 2007, a menos que el fondo en la
397
fecha de cálculo sea menor al del año 2007. Partiendo de esta base,
posteriormente se hace la repartición del crecimiento observado en el fondo del
2007 a la fecha de cálculo, ΔFGP07,t, por medio de tres coeficientes, C1, C2 y C3.
El primer coeficiente indica que se premia al crecimiento económico de un periodo
anterior a la fecha de cálculo (t – 1), respecto al periodo inmediatamente anterior a
este (t – 2), medido a través del producto interno bruto, PIB.
Como se puede observar, la tasa de crecimiento del PIB se encuentra multiplicada
por la población, n, por lo tanto, de esta manera se hace una compensación a las
entidades que no crecieron en gran medida, como proporción del crecimiento
nacional, pero que tienen mucha población. Por otra parte, C2 representa una
media móvil de tres años de la recaudación de impuestos y derechos locales de la
entidad, incluidos el impuesto predial y los derechos por suministro de agua. La
media móvil permite que aquellos estados que no hayan tenido un buen año de
recaudación, se vean compensados por sus esfuerzos anteriores. De nuevo, C2
se encuentra multiplicada por la variable poblacional. Para finalizar, C3 premia la
recaudación del periodo anterior a la fecha de cálculo (t – 1) respecto a la
recaudación nacional en ese mismo periodo. Se puede afirmar que C3 premia
directamente la eficiencia.
La constante de los coeficientes quiere decir mucho. En este caso, se premia al
crecimiento económico el doble que a los esfuerzos, en el mediano plazo, que la
entidad muestra en la recaudación de impuestos y derechos locales, y seis veces
más que al último esfuerzo observado en dicha recaudación. Si consideramos que
el PIB se compone de gasto público, consumo, inversión y exportaciones netas,
entonces los estados preferirán crecer en lo que respecta a estas variables en vez
de esforzarse por presentar una recaudación más eficiente. Así, resulta lógico
argumentar a favor de la teoría de la burocracia de Niskanen, en donde se les
muestra como agentes ineficientes. Por supuesto, si los coeficientes se
distribuyeran a favor de C2 y C3, esta realidad cambiaría.
Por lo tanto, se puede decir que en términos de justicia, el Fondo General de
Participaciones maneja principalmente una visión utilitaria de justicia, en donde se
le da más al que más contribuye respecto de los demás. Sin embargo, tiene tintes
igualitarios puesto que esta distribución es dependiente del nivel poblacional de
cada entidad.
En el caso de que el fondo para el año del cálculo no sea superior al del 2007, la
distribución se hará con base en la cantidad efectivamente generada en el año del
cálculo y con el coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido en el 2007.
Asimismo, según lo marca la LCF “También se adicionará al Fondo General un
monto equivalente al 80 % del impuesto recaudado en 1989 por las entidades
federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se
398
actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación,
desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe
la distribución…” En los productos nacionales relacionados con bienes y bosques,
la entidad recibirá el 50 % de su monto. En cuanto al impuesto sobre automóviles
nuevos, la Entidad recibirá el 100 % de la recaudación, del cual, al menos el 20 %
deberá ser destinado a los municipios, en la forma que la legislatura respectiva lo
determine.
De esta manera se puede comprobar que todo el fondo se distribuye
ponderadamente por la población, y el factor de la recaudación local pasa a
segundo término.
B) Fondo de fomento municipal
Este fondo está integrado por el 1 % de la recaudación federal participable dirigido
a los municipios del país y distribuido conforme a la fórmula establecida por el
artículo 2-A fracción II de la Ley de Coordinación Fiscal. “Los recursos de este
fondo no son entregados directamente a los municipios, sino a los Gobiernos de
los estados, y son estos quienes se encargan de transferirlos a los municipios”.284
Los estados deberán entregarán íntegramente a sus municipios la cantidad que
reciban del Fondo, de acuerdo con lo establecido por las Legislaturas Locales. La
fórmula del fondo es la siguiente:
𝐹𝑖,𝑡 = 𝐹𝑖,13 + ∆𝐹𝐹𝑀13,𝑡(0.7𝐶𝑖,𝑡 + 0.3𝐶𝑃𝑖,𝑡
𝐶𝑖,𝑡 =
𝑅𝑖,𝑡−1
𝑅𝑖,𝑡−2𝑛1
∑𝑅𝑖,𝑡−1
𝑅𝑖,𝑡−2𝑛𝑖𝑖
𝐶𝑃𝑖,𝑡 =𝐼𝑖,𝑡𝑛𝑐𝑖
∑ 𝐼𝑖,𝑡𝑛𝑐𝑖𝜑𝑖
𝐼𝑖,𝑡 = 𝑚𝑖𝑛 {𝑅𝐶𝑖,𝑡−1
𝑅𝐶𝑖,𝑡−2, 2}
284 Loc. cit.
399
Fuente: Artículo 2-A Ley de Coordinación Fiscal. Véase todos los términos en la referida
Ley.
C) Participaciones en el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios
Respecto de esta formación de participación, las entidades federativas adheridas
al SNCF participarán de la recaudación que se obtenga del impuesto especial
sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades
gravadas con dicho impuesto sobre los bienes, conforme a las proporciones
siguientes:
i. El 20 % de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes,
alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.
ii. El 8 % de la recaudación si se trata de tabacos labrados.
Establece la propia Ley, además la obligación a las entidades federativas de que
los municipios reciban como mínimo el 20 % de la participación que corresponde a
los propios estados.
D) Fondo de Fiscalización
Este fondo tiene el objetivo de reconocer la fiscalización de las entidades
federativas, para lo cual el fondo está conformado por el 1.25 % de la recaudación
federal participable de cada ejercicio. Se distribuye de manera trimestral. Es
importante saber que el Fondo de Fiscalización considera impuestos y derechos
locales todos aquéllos que se recauden a nivel estatal, así como el predial y los
derechos por suministro de agua que registren un flujo de efectivo; por su lado,
considera derechos a las contribuciones establecidas en ley por el uso o
aprovechamiento de los bienes del dominio público de la entidad; así como los
servicios que presten las entidades en sus funciones de derechos público, excepto
cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados.
Se establece la obligación para los estados y el Distrito Federal de que distribuyan
por lo mínimo el 20 % a sus municipios. La fórmula a través de la cual se
distribuye este fondo, es la siguiente:
𝑇𝑖,𝑡 = 𝑇𝑖,13 + ∆𝐹𝑂𝐹𝐼𝑅13,𝑡(0.3𝐶1𝑖,𝑡 + 0.1𝐶2𝑖,𝑡 + 0.3𝐶3𝑖,𝑡 + 0.3𝐶4𝑖,𝑡)
𝐶1𝑖,𝑡
𝐶𝑉𝑖,𝑡−1
𝑃𝐼𝐵𝑖,𝑡−1𝑛𝑖
∑ 𝑉𝑀𝑖,𝑡−1𝑛𝑖𝑖
400
𝐶2𝑖,𝑡 =𝑉𝑀𝑖,𝑡−1𝑛𝑖
∑ 𝑉𝑀𝑖,𝑡−1𝑛𝑖𝑖
𝐶3𝑖,𝑡 =
𝑅𝑖,𝑡−1
𝑅𝑖,𝑡−2𝑛𝑖
∑𝑅𝑖,𝑡−1
𝑅𝑖,𝑡−2𝑛1𝑖
𝐶4𝑖,𝑡 =
𝑅𝑖,𝑡−1
𝐼𝐿𝐷𝑖,𝑡−1𝑛𝑖
∑𝑅𝑖,𝑡−1
𝐼𝐿𝐷𝑖,𝑡−1𝑛𝑖𝑡
Fuente: Ley de Coordinación fiscal, artículo 4º. Obtenido de:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31.pdf
E) Fondo de Compensación
El fondo de compensación es el mecanismo a través del cual se distribuye la
recaudación derivada del aumento a la gasolina y diesel, para lo cual, del total
recaudado por este aumento, 9/11 corresponderá a las entidades federativas en
función del consumo efectuado en su territorio, de acuerdo con la información que
Pemex proporcione a la SHCP, siempre y cuando estén adheridas al SNCF. Se
establece, también, la libertad de afectar dichos recursos siempre y cuando la
afectación correspondiente no exceda el 25 % de los recursos que les
correspondan. Ahora bien, el monto restante 2/11, se destinará a la conformación
del Fondo de Compensación, el cual se distribuirá entre las diez entidades
federativas que, de acuerdo con información especial del INEGI, tengan los
menores niveles de Producto Interno Bruto per cápita, no minero y no petrolero. La
repartición del Fondo trae consigo la responsabilidad de las entidades a redistribuir
a los municipios de su jurisdicción como mínimo el 20 % de la recaudación que le
corresponda a cada estado, en función de dicho monto, también, este se
distribuirá cuando mensos en un 70 % atendiendo a los niveles de población. La
fórmula de este fondo es la siguiente:
401
𝑇𝑖,𝑡 =
1𝑃𝐼𝐵𝑝𝑐𝑖,𝑡−1
∑1
𝑃𝐼𝐵𝑝𝑐𝑖,𝑡−1𝑖
𝐹𝐶𝑡
Fuente: Artículo 4o A, de la Ley de Coordinación Fiscal. Obtenido de:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31.pdf
F) Fondo de Extracción de Hidrocarburos
El fondo de Extracción de Hidrocarburos está conformado con el 0.6 % del importe
obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Pemex
Exploración y Producción. Se establece la obligación para las entidades
federativas de repartir cuando menos el 20 % de los recursos percibidos a los
municipios. Dicho fondo solo se distribuirá entre aquellas entidades que formen
parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo
económico realizado por el INEGI, de acuerdo a la fórmula siguiente:
G) El 0.136 % de la Recaudación Federal Participable
Este monto se entrega a los municipios fronterizos y marítimos por los que
materialmente se realiza la entrada o la salida del país, de los bienes que se
importan o exportan, siempre y cuando que la entidad federativa haya celebrado el
convenio de adhesión al SNCF en materia de vigilancia y control de introducción
ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera y el dichos
convenios se establezcan descuentos en las participaciones. La fórmula que
conforma este porcentaje de participación es la siguiente:
402
H) El 3.17 % del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos
Este porcentaje de distribuye a los municipios de manera adicional sobre la
extracción del petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los
que sean colindantes con la frontera o litorales por los que se realice
materialmente la salida del país de dichos productos.
En suma, los criterios para la distribución de las Participaciones Federales a los
estados pueden resumirse a través de la tabla siguiente:
Fondo Criterios
FGP Conforme al esfuerzo recaudatorio de los impuestos
y derechos locales, el crecimiento económico per
cápita en la entidad y la población en la misma
FFM Conforme al comportamiento de la recaudación de
las contribuciones locales sobre el impuesto predial y
derechos de agua
IEPS Conforme a las ventas estatales por concepto de
bebidas alcohólicas, cerveza, tabaco y bebidas
refrescantes
FFyR Se conforma con el 1.25 % de la RFP, de la cual
9/11 de la recaudación de los estados en función de
403
su consumo y 2/11 para el Fondo de compensación
FC Se distribuye a las10 entidades con menor ingreso
per cápita de acuerdo al INEGI
FEXHI Para las entidades afectadas por Pemex, 0.46 % de
los derechos pagados por Pemex, se otorga a las
entidades afectadas por sus actividades
0.136 % Se entrega a municipios por la entrada o la salida del
país, de los bienes que se importan o exportan
3.17 % Se distribuye a municipios que sean colindantes con
la frontera o litorales, por los que se realice
materialmente la salida país de productos de
hidrocarburos
De 2005 a 2014, los fondos participables a las entidades federativas han sido
diversos, a continuación mencionamos cronológicamente la conformación en el
lapso citado.
404
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Impuesto Especial SobreProducción y Servicios;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho adicional Sobre la Extracción dePetróleo; ISAN; Incentivos Económicos2005
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Impuesto Especial SobreProducción y Servicios;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho adicional Sobre la Extracción dePetróleo; ISAN; Incentivos Económicos2006
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipa; Impuesto Especial SobreProducción y Servicios;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho adicional Sobre la Extracción dePetróleo; ISAN; Incentivos Económicos2007
• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; Tenencia; 0.136 % de la RFP; DerechoAdicional Sobre Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos; Fondo de Extracción deHidrocarburos.
2008• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; Tenencia; 0.136 % de la RFP; DerechoAdicional Sobre Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos; Fondo de Extracción deHidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios Artículo 2A Fracción II.
2009• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización;
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; Tenencia; 0.136 % de la RFP; DerechoAdicional Sobre Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos; Fondo de Extracción deHidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios Artículo 2A Fracción II.
2010• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización; Fondo
de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPS gasolinas;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo; ISAN;Incentivos Económicos.
2011• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización; Fondo
de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPS gasolinas; Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos.
2012• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización; Fondo
de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPS gasolinas; Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo; ISAN; Incentivos Económicos.
2013• Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal; Fondo de Fiscalización; Fondo
de Extracción de Hidrocarburos; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios; IEPS gasolinas;Tenencia; 0.136 % de la RFP; Derecho Adicional Sobre la Extracción de Petróleo; ISAN;Incentivos Económicos.
2014
405
Anexo VII. Evolución de las participaciones federales a las entidades
federativas 2005-2013 por entidad federativa
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Aguascalientes
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
16,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Baja California
406
0.0
500.0
1,000.0
1,500.0
2,000.0
2,500.0
3,000.0
3,500.0
4,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Baja California Sur
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Campeche
407
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Coahuila
0.0
500.0
1,000.0
1,500.0
2,000.0
2,500.0
3,000.0
3,500.0
4,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Colima
408
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Chiapas
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
16,000.0
18,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Chihuahua
409
0.0
10,000.0
20,000.0
30,000.0
40,000.0
50,000.0
60,000.0
70,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Distrito Federal
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Durango
410
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Guanajuato
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Guerrero
411
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Hidalgo
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
35,000.0
40,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Jalisco
412
0.0
10,000.0
20,000.0
30,000.0
40,000.0
50,000.0
60,000.0
70,000.0
80,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
México
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
16,000.0
18,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Michoacán
413
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Morelos
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Nayarit
414
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Nuevo León
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
16,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Oaxaca
415
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Puebla
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
9,000.0
10,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Querétaro
416
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Quintana Roo
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
San Luis Potosí
417
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Sinaloa
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
16,000.0
18,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Sonora
418
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Tabasco
0.0
2,000.0
4,000.0
6,000.0
8,000.0
10,000.0
12,000.0
14,000.0
16,000.0
18,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Tamaulipas
419
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Tlaxcala
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
35,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Veracruz
420
Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal. Véase en:
http://www.inafed.gob.mx/es/inafed/Participaciones_Federales_Ramo_28_
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
9,000.0
10,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Yucatán
0.0
1,000.0
2,000.0
3,000.0
4,000.0
5,000.0
6,000.0
7,000.0
8,000.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las participaciones federales 2005-2013 (Millones de pesos)
Zacatecas
421
ANEXO VIII. La participación de las entidades federativas en los fondos
participables
Aguascalientes
Baja California
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienesy servicios del sectorparaestatal
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
422
Baja California Sur
Campeche
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
423
Coahuila
Colima
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
424
Chiapas
Chihuahua
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
425
Ciudad de México
Durango
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
426
Guanajuato
Guerrero
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
10
20
30
40
50
60
70
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
427
Hidalgo
Jalisco
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
428
México (Estado de México)
Michoacán
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
429
Morelos
Nayarit
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
430
Nuevo León
Oaxaca
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
431
Puebla
Querétaro
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
432
Quintana Roo
San Luis Potosí
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
433
Sinaloa
Sonora
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
434
Tabasco
Tamaulipas
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
435
Tlaxcala
Veracruz
0
10
20
30
40
50
60
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
436
Yucatán
Zacatecas
Fuente: Elaboración propia con base en las cuentas públicas de las entidades federativas
de 2011, 2012 y 2013. Respecto del año 2014, se realizó el ejercicio con base en la ley de
ingresos de cada estado. Las cifras pueden no coincidir por el efecto del redondeo.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2011 2012 2013 2014
Ingresos propios
Participaciones estatales
Aportaciones
Recursos federalizados
Endeudamiento
Ingresos por venta de bienes y servicios del sectro paraestatal…
437
Anexo IX. El Senado de la República
El Poder Legislativo, dentro del sistema constitucional moderno, puede descansar
en una o ambas cámaras, lo que en la doctrina se le ha denominada sistema
unicameral y sistema bicameral de representación, el objetivo es que una o ambas
ejerzan la función legislativa dentro del Estado.
En el caso de México, el sistema bicameral es el que predomina en la Constitución
Política, esto se manifiesta a través de la existencia de la Cámara de diputados,
como los máximos representantes del pueblo, y a través de la Cámara de
senadores, como los representantes de las entidades federativas.
Sin mayor preámbulo, el Senado es la máxima pieza federal de un Estado
Federal. El objeto de estudio del Senado se presenta en términos de su
importancia para el federalismo, pues en efecto, la creación de este Poder
representativo nació de una honda revelación desde el enfoque federalista en la
época del entonces presidente Benito Juárez, en el entendido de que este órgano
colegiado y soberano representaba la igualdad política con la que deberían ser
tratadas las entidades federativas sin importar el grado de su economía o el
tamaño de su territorio o de su población, por lo que se contrarrestaría la desigual
composición de la Cámara de Diputados, que por su naturaleza, su conformación
se pondera en función de la cantidad de población.
El objetivo del Senado era sopesar la desigual composición de la Cámara de
Diputados, para efectos de que los intereses de los estados mayoritarios no
predominaran sobre los minoritarios, es decir, balancear la representación
territorial con la representación poblacional, y por otro lado, contrarrestar la posible
actitud caprichosa de la Cámara de Diputados.
Ya lo decía así Hamilton, Jay y Madison, que la igualdad de representantes en el
Senado era el resultado de una transacción entre los intereses opuestos de las
entidades más pequeñas y las más grandes. Era innegable, que cada distrito
participe proporcionalmente en el gobierno y que las propias partes, pese a la
desigualdad en su extensión, tengan una participación igual en las asambleas
comunes; precisamente el gobierno se cimentaba en la igualdad y la
proporcionalidad de representación. Así, la igualdad debería de ser tan aceptable
si se trataba de Estados más extensos como a los más pequeños.285
La Cámara de Senadores se compone de dos miembros por cada Estado que son
electos por la fórmula que obtenga la mayoría relativa y uno más que se asignaría
a la primera minoría; de esta forma, cada entidad federativa asegura tener tres
representantes, para obtener un total de 96 senadores entre todos los estados y el
Distrito Federal.
285 Hamilton, Madison y Jay. Ob. cit. (p. 56)
438
De lo escrito anteriormente, se sustentó en gran parte la vigencia del sistema
bicameral, en el entendido de que había auténticamente una igualdad de
representación en el Senado. Sin embargo, es en 1996 cuando se agregan 32
senadores más al Senado de la República electos a través del principio de
representación proporcional mediante un sistema de listas dictadas en una sola
circunscripción nacional. Precisamente, con la introducción de esta fórmula, se
rompe todo equilibrio que se supone debe existir en el Estado. Sin profundizar
más en el caso particular, con la introducción de los senadores plurinominales se
conforman los 128 senadores de México que actualmente está vigente.
Además de los objetivos antes trazados respecto de la importancia del Senado, es
simbólico hacer notar que este órgano soberano representa también los intereses
de las entidades federativas en los procedimientos de decisión política de la
Federación. Los estados miembros participan en la formación de la voluntad
general. Más allá de ejercer la función de colegisladora, la Cámara alta se
distingue por sus facultades exclusivas en la Constitución, que son precisamente
las que refuerzan el poder político en el orden federal de las entidades federativas.
Al respecto, el artículo 76 de la Carta Magna establece las facultades exclusivas
del Senado, y señala las siguientes:
“I.- Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal
además de aprobar los tratados internacionales y convenciones
diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de
terminar, denunciar, suspender… los mismos.
II.- Ratificar los nombramientos que el presidente realice de los
Secretarios de Estado, en caso de que se opte por un gobierno de
coalición.
III.- Autorizar al Ejecutivo federal la salida de tropas nacionales fuera de
los límites del país, es paso de tropas extranjeras por territorio nacional y
de la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en
aguas nacionales.
IV.- Dar su consentimiento para que el presidente pueda disponer de la
Guardia Nacional.
V.- Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes
constitucionales de un Estado.
VI.- Resolver los conflictos políticos que se susciten entre los poderes de
las entidades federativas.
439
VII.- Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las
faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales.
VIII.- Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
IX.- Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal.
X.- Autorizar mediante decreto por el voto de las dos terceras partes, los
convenios amistosos sobre los límites territoriales que celebren las
entidades federativas.
XI.- Aprobar la estrategia nacional de seguridad pública.
XII.- Nombrar a los comisionados del organismo público de acceso a la
información pública.
XIII.- Integrar la lista de candidatos a Fiscal General de la República y
nombrar a dicho servidor.”
Bajo las anteriores consideraciones, es importante concluir que el Senado
simboliza el mayor órgano federal que representa los intereses de los estados y al
propio Distrito Federal (hoy Ciudad de México), y que debe ser este, en primera
instancia quien salvaguarde la autonomía de los Gobiernos estatales; ahí radica la
base de la creación del sistema bicameral, el de certificar que los estados
participen en la formación de la voluntad de la federación, porque en última
instancia son estos quienes tienen la legitimidad para hacer conducir al gobierno
central.
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