Federalismo fiscal: diagnóstico y propuestas

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  • Federalismo fiscal: diagnstico y propuestas

    Gustavo Merino*

    Sumario

    La nueva realidad de Mxico hace cada vez ms urgente una profundareforma de las relaciones intergubernamentales. El sistema fiscal vigenteno corresponde a esta realidad, ni a las nuevas condiciones y muestrasntomas de caducidad. Por esta razn, la reforma necesaria debe teneruna visin de largo plazo, debe tambin vincular de manera msresponsable las potestades de ingreso fiscal y la responsabilidad de gastode las entidades. El presente captulo ofrece un diagnstico delfederalismo fiscal actual y hace propuestas para contribuir a la definicinde la agenda de la reforma de las relaciones intergubernamentales enMxico.

    1. Introduccin: hacia una visin integral del federalismo fiscal

    La lgica del sistema fiscal vigente corresponde a un Mxico muy distinto al

    que tenemos ahora, ms democrtico, abierto a la economa mundial y con

    gobiernos locales y estatales asumiendo cada vez ms funciones a travs de

    procesos de descentralizacin y de cambio poltico. Se trata de un sistema que

    no responde bien a las nuevas condiciones, que muestra sntomas de caducidad.

    La apertura comercial tiene un impacto diferenciado entre las entidades.

    Algunas, tpicamente las que cuentan con mayor capital humano y fsico, mejor

    infraestructura y mayor tradicin democrtica, han entrado en un crculo

    virtuoso que impulsa su crecimiento y les permite responder mejor a los ciclos

    econmicos. Otras, las que no han podido beneficiarse de la nueva realidad

    econmica, pueden quedar atrapadas en un crculo vicioso de pobreza y

    marginacin. La capacidad del sistema federal como mecanismo de nivelacin y

    seguro entre regiones se vuelve cada vez ms importante.

    Al otorgar nuevas responsabilidades a los gobiernos estatales y locales, los

    recientes procesos de descentralizacin pueden cambiar la estructura de nuestro

    * Director del Centro de Investigacin en Polticas Publicas del ITAM. En la elaboracin de este captulo

    tuve el beneficio de contar con los comentarios y sugerencias del Dr. Arturo Fernndez, Dr. Ignacio

    Trigueros, Dr. Fernando Snchez Ugarte, Dr. Francisco Gil Daz, C.P. Valentn Villa, y C.P. Jos

    Merino. Los errores son responsebilidad del autor.

  • 146 Una agenda para las finanzas pblicas de Mxico

    federalismo y promover una mejor administracin pblica, pero requiere

    tambin de un sistema fiscal adecuado a las nuevas responsabilidades de los

    gobiernos locales.1 El impulso democrtico, a su vez, genera presiones

    adicionales sobre las relaciones fiscales intergubernamentales. La forma que

    tome un nuevo federalismo fiscal, por su parte, tambin influir en el tipo de

    democracia que desarrollemos.

    Los cambios mencionados hacen cada vez ms urgente una reforma

    profunda de las relaciones intergubernamentales. Esta reforma debe tener una

    visin integral y de largo plazo. Integral en el sentido de formar parte de una

    reforma fiscal general, que vincule de manera estrecha las potestades e ingresos

    fiscales y las responsabilidades de gasto de los distintos rdenes de gobierno.

    Tambin que promueva polticas fiscales locales y federales que arrojen una

    recaudacin ms eficiente, un gasto ms efectivo, mayor rendimiento de cuentas

    de las autoridades, y un sistema de coordinacin ms equitativo.

    A continuacin se presenta el marco conceptual utilizado en el anlisis. En

    la segunda seccin se presenta el diagnstico del federalismo fiscal actual y en

    la tercera seccin, catorce propuestas de reforma. Con ello se busca contribuir a

    la definicin de la agenda para una reforma de las relaciones fiscales

    intergubernamentales en Mxico.

    1.1. Marco conceptual

    La literatura econmica sugiere una divisin de funciones de gasto e impositivas

    entre rdenes de gobierno basada en criterios relacionados con la eficiencia y la

    equidad. En un estudio clsico, Musgrave [1989] identifica tres funciones

    econmicas tradicionales de los gobiernos: mantener la estabilidad econmica,

    alterar la distribucin de recursos y promover la eficiencia en la asignacin de

    los recursos pblicos. En principio, las dos primeras funciones deben ser

    asignadas al Gobierno Federal ya que los gobiernos locales no tienen control

    sobre los precios, el empleo y la actividad econmica dado su tamao y la

    movilidad de bienes y personas entre regiones. En cambio, las autoridades

    nacionales s pueden afectar las variables mencionadas y, generalmente, se les

    1 Por gobiernos locales se refiere a gobiernos estatales y municipales a menos que se haga referencia

    explcita a alguno de ellos.

  • Federalismo fiscal: diagnstico y propuestas 147

    asignan facultades exclusivas en materia de poltica monetaria.2 A su vez, se

    considera que el gobierno nacional tiene mejores herramientas para la

    redistribucin de recursos entre personas y entre regiones, considerando la

    movilidad de personas y bienes.

    Sin embargo, la intervencin gubernamental en la economa para promover

    la asignacin de recursos pblicos con base en las preferencias de la sociedad es

    consistente con la participacin de todos los rdenes de gobierno. En este caso,

    el objetivo es asegurar el funcionamiento competitivo del mercado, y la

    prestacin de servicios pblicos que ste no pude ofrecer de manera eficiente

    (ver Fischer [1996]). La asignacin de responsabilidades entre gobiernos, por lo

    tanto, debe considerar la presencia de externalidades territoriales (es decir, ms

    all de las fronteras de cada jurisdiccin), el que existan economas de escala o

    de alcance en la produccin de los bienes pblicos, el alcance territorial del

    servicio y el grado de heterogeneidad de las preferencias de los ciudadanos entre

    regiones.

    De esta manera, un bien pblico que afecta por igual a todos los ciudadanos

    como sera la defensa nacional, debe asignarse al Gobierno Federal. A su vez,

    un bien pblico en el que estn presentes economas de escala o externalidades

    sobre otras regiones, como sera la educacin pblica, puede ser asignado a un

    nivel intermedio de gobierno.3 Finalmente, un bien cuya provisin no afecta a

    las jurisdicciones vecinas ni est asociado con economas de escala, pero

    respecto del cual pueden diferir las preferencias de los ciudadanos entre

    regiones, debe ser puramente local. Tal sera el caso de la recoleccin de basura

    o el diseo y cuidado de los parques pblicos. Oates [1972] retoma este

    argumento y pone nfasis en la informacin disponible a las autoridades

    respecto de las preferencias de los ciudadanos y la heterogeneidad de stas.

    Seala que por su mayor cercana a los ciudadanos, los gobiernos locales

    tendrn mejor informacin que el gobierno nacional y que el bienestar social

    puede maximizarse cuando cada bien pblico se produce por el orden de

    gobierno de menor nivel posible, dadas las externalidades y economas de escala

    2 La actividad fiscal, y sobre todo el endeudamiento de los gobiernos locales puede tener un efecto sobre

    la economa nacional, de no establecerse reglas claras que eviten el rescate consuetudinario de entidades

    endeudadas en exceso.3 En el caso de la educacin, sin embargo, puede haber objetivos nacionales que sugieran una

    intervencin federal, o gran disparidad en las preferencias locales que sugieran provisin por los

    gobiernos locales.

  • 148 Una agenda para las finanzas pblicas de Mxico

    en la produccin mencionadas anteriormente. Este es uno de los argumentos

    principales para la promocin de la descentralizacin fiscal.

    La asignacin ptima de las potestades tributarias tambin obedece a

    criterios de equidad y eficiencia. Si una de las funciones econmicas asignada al

    gobierno nacional es la redistribucin, como se indic anteriormente, entonces

    las bases gravables que inciden de manera significativa sobre la redistribucin

    deben asignarse a dicho orden de gobierno. Lo anterior no excluye que los

    gobiernos locales tengan algunas facultades concurrentes en la materia. Los

    impuestos sobre los factores de la produccin de alta movilidad, como es el

    capital, deben asignarse tambin al gobierno nacional de modo que no se

    distorsionen las decisiones de localizacin, por lo que el impuesto sobre la renta

    a las empresas debe ser nacional. De manera opuesta, los impuestos sobre

    factores poco movibles, como aquellos sobre la tierra o edificios, pueden

    asignarse a los gobiernos locales. Los impuestos al consumo complejos como el

    IVA son mejor administrados por el gobierno nacional, mientras que los

    impuestos al consumo simples pueden ser igualmente administrados por

    gobiernos locales y el nacional. La eficiencia econmica tambin sugiere que los

    recursos naturales se graven por el gobierno nacional. A pesar de ser

    inamovibles, su distribucin desigual a lo largo del territorio puede exacerbar

    las desigualdades interregionales, distorsionar las decisiones de localizacin al

    inducir la migracin hacia zonas ricas en recursos o inducir la explotacin

    ineficiente de los recursos naturales en cuestin (ver Shah [1994]).

    En la asignacin de las potestades tributarias es recomendable tomar en

    cuenta las responsabilidades de gasto. En principio, promover una adecuacin

    entre ambas a nivel local conduce a un manejo ms eficiente y responsable de

    las finanzas pblicas por parte de los gobiernos local

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