municipio y federalismo fiscal

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Municipio y Federalismo fiscal

Dra. Nancy García Vázquez

Nancy García Vázquez

Profes ora- invest i -gadora del Departa-mento de Políticas Públicas del Colegio de Jalisco. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Ni-vel I.

Doctora en Ciencias Sociales con espe-cialidad en Ciencia Política por la Facul-tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (México).

Premio Nacional de Administración Pú-blica 2007.

Sus temas de investi-gación son: finanzas públicas municipales, rendición de cuentas y políticas públicas. Publica en revistas indexadas y es autora de varios libros sobre estos temas.

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PRESENTACIÓN

El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consiste en promover el cono-cimiento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como di-vulgar los trabajos de investigación realizados.

Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la cele-bración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014.

El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesi-vo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: Municipio y federa-lismo fiscal de la Dra. Nancy García Vázquez, profeso-ra-investigadora en El Colegio de Jalisco.

Siendo un tema que no pierde vigencia, el de los flujos de recursos que corren de la federación hacia los estados y los municipios, la Dra. García Vázquez ofrece una aná-lisis muy específico y puntual sobre los diferentes com-portamientos que tuvieron dichas transferencias desde poco antes de la reforma hacendaria de 2007 hasta el 2013. Con la claridad que la caracteriza, expone con in-

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Municipio y federalismo fiscal

formación detallada, como la mencionada reforma y el impacto de la crisis global de 2008-2009, no trajeron los beneficios importantes del federalismo fiscal.

Con la seguridad de que este trabajo, y respaldada por la calidad y trayectoria académica de su autora, su lectura será de suma utilidad para abundar en el conocimiento de la realidad en el federalismo fiscal. Con el objetivo anterior el Instituto de Estudios del Federalismo espera que este volumen cumpla con las expectativas señaladas.

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Índice

Presentación

1. Los gobiernos locales y el Federalismo fiscal

2. Bases normativas del Federalismo fis-cal en Jalisco.

3. La hacienda pública municipal jalis-ciense y las transferencias: desarrollo y tendencias

4. Conclusiones y discusión

Anexo 1. Variables monetarias y regio-nales de la base de datos

Anexo 2. Estadística descriptiva de aná-lisis regional

Referencias.

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MUNICIPIO Y FEDERALISMO FISCAL

Nancy García Vázquez 1

Presentación

El objetivo de este cuaderno de trabajo es acercar al lec-tor a la discusión del federalismo fiscal desde la pers-pectiva de los gobiernos locales. Tradicionalmente, los estudiosos del federalismo fiscal enfatizan el papel del gobierno central en la producción y distribución de los bienes públicos.

Sin embargo, el propósito del análisis de este artículo es co-nocer cómo se estructura el federalismo fiscal en los mu-nicipios jaliscienses y cómo evolucionó entre 2006 y 2012.

La relevancia del federalismo fiscal en el contexto ja-lisciense es muy importante porque las transferencias que reciben los municipios por su adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, representan la mayor fuente de ingresos.

El cuaderno ofrece una perspectiva institucional y ana-liza las principales tendencias en los recursos que entre-ga el Gobierno de Jalisco (participaciones estatales), y el Gobierno Federal (Participaciones-Ramo 28 y Aporta-ciones-Ramo33), hacia los 125 gobiernos locales.

1 Profesor-investigador, El Colegio de Jalisco. Email: [email protected] Dirección: Departamento de Políticas Públicas Locales. El Colegio de Jalisco. 5 de Mayo 321. CP 45100. Zapopan, Jalisco, México. La autora agradece las aportaciones de Antonio Ruiz Porras (Coordinador del Doctorado en Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara), y de las asis-tentes de investigación Laura Alejandra Cruz Hernández y Susana Monserrat Pérez Palma.

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La perspectiva institucional revisa la normatividad y los agentes que se involucran en el proceso de coordinación hacendaria en los tres niveles de gobierno. Las tenden-cias del sexenio pasado se abordan a partir de tres consi-deraciones. Desde luego, una perspectiva agregada que muestra el crecimiento promedio de los recursos reci-bidos por los municipios. Una perspectiva más simple: los recursos que cada uno de los habitantes de esos mu-nicipios debieron recibir por esas transferencias. Y una última, que analiza cómo llegaron los recursos a las doce regiones de Jalisco, dado que un sistema federal emana de una coordinación territorial.

En el análisis deben resaltarse dos eventos exógenos que impactaron al federalismo fiscal de los municipios. El primero de ellos es la reforma hacendaria de 2007, que tuvo como principal propósito mejorar los criterios redistributivos del gasto público. El segundo, fue pro-vocado por la crisis global de 2008 y 2009 que impac-tó tanto en las finanzas privadas como en las públicas, contrayendo las economías. No ahondamos sobre estos dos factores, pero sí deben tomarse en cuenta para com-prender las tendencias

Este cuaderno se estructura en tres grandes apartados. En el primero de ellos se revisa la literatura del federalis-mo fiscal. De la discusión académica, nos interesa des-tacar el impacto que el federalismo fiscal tiene en los go-biernos locales. En un segundo apartado se abordan las bases normativas del federalismo fiscal en México y en Jalisco. El objetivo es revisar el marco institucional que define las relaciones intergubernamentales entre federa-ción, entidades y municipios, así como revisar los cri-terios de asignación de participaciones y aportaciones.

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En una tercera parte se analizan las tendencias del fede-ralismo jalisciense en los 125 municipios, a partir de una base de datos que se diseñó para el estudio de las finan-zas públicas. De modo que presentamos las tendencias agregadas, a nivel per cápita y por región. Finalmente, en un cuarto apartado se presentan las conclusiones.

1. Los gobiernos locales y el federalismo fiscal

El federalismo fiscal es una forma de relación, organiza-ción y coordinación entre distintos niveles de gobierno a fin de distribuir los bienes y servicios públicos. Se trata de un arreglo institucional que persigue la coordinación de funciones entre diferentes niveles de gobierno para optimización de los recursos públicos.

El federalismo fiscal establece que los gobiernos tienen tres funciones principales (Musgrave, 1959 y Oates, 1968). Estas son las funciones de estabilización mone-taria y fiscal; de redistribución del ingreso y la riqueza entre regiones y ciudadanos; y de asignación de bienes y servicios públicos y meritorios.

La justificación de la existencia de un sistema federal para la distribución de los recursos públicos se funda-menta a partir del teorema de la descentralización. La premisa principal del teorema es que cualquier bien pú-blico debe ser provisto tomando en cuenta que:

“…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y usualmente más alto), si los niveles de consumo (públi-co) Pareto eficientes son proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones

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(por igual)” (Oates,1972: 54). El teorema puntualiza que un bien público sólo puede proporcionarse en una ju-risdicción geográfica, la cual debe considerar a quienes viven ahí y consumen los bienes y servicios; esto implica internalizar “los costos y beneficios de su provisión” (Oates (1972).

De modo que se parte de criterios diferenciados en la definición de costos asociados a bienes y servicios. Las funciones de estabilización y redistribución del ingreso suelen estar a cargo del gobierno federal; mientras que, la función de asignación y suministro de bienes y servi-cios suele estar a cargo de los gobiernos subnacionales o locales (Cabrera Castellanos y Lozano Cortés, 2011). El federalismo fiscal se complementa con la descentrali-zación fiscal, entendida como el conjunto de principios y prácticas relativas a las responsabilidades funcionales o de gasto, la asignación de los ingresos y la rectificación de los desequilibrios verticales y horizontales. Los crite-rios de descentralización tienden a fortalecer los niveles inferiores de gobierno.

Tanto el federalismo como la descentralización de las finanzas intentan definir institucionalmente las condi-ciones para garantizar la asignación y distribución de recursos más eficiente y equitativa, de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos {[Véase Oates (1972), Bird (2000), Shah (2004)}. En el ámbito de los gobiernos locales, esta discusión es muy importante porque siem-pre hay disparidades regionales, de desarrollo, bienestar y factores de orden político.

Por ejemplo, los gobiernos locales deben tener arqui-tecturas de federalismo fiscal que concilien procesos

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deliberativos y desarrollo social. Por un lado, la demo-cracia es el espacio donde los ciudadanos muestran sus preferencias. Por otro lado, la descentralización de las responsabilidades y los recursos se hace con base en las necesidades y preferencias de los ciudadanos de una co-munidad o gobierno local.

Oates (1972) fue quien más ahondó en las funciones de estos gobiernos locales relativas a la estabilización, distribuciones y preferencias de los ciudadanos. En ge-neral, asume que la capacidad del gobierno sería poco eficiente por las condiciones exógenas. En general, se argumenta que los gobiernos subnacionales y locales deben proveer bienes y servicios de manera eficien-te con base en varias consideraciones. La primera se refiere a las ventajas de los gobiernos para conocer y satisfacer las preferencias de los habitantes de una lo-calidad. La segunda se refiere a la potencial promoción de la competencia y eficiencia entre los productores de bienes y servicios locales. La tercera se refiere a las fa-cilidades para monitorear y supervisar el manejo de los recursos públicos.

La teoría del federalismo fiscal no se limita a justificar por qué la provisión de bienes y servicios públicos de-biera realizarse bajo un esquema descentralizado. En realidad, la descentralización de las funciones guber-namentales depende indisolublemente de sus formas de financiamiento. En este contexto, los objetivos de las transferencias consisten en: 1) internalizar las externali-dades que pudieran existir en las regiones de una econo-mía; 2) impulsar el consumo de bienes y servicios meri-torios; y 3) corregir desequilibrios fiscales.

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El diseño del federalismo fiscal es un asunto técnico, pero también político. Se trata de un asunto técnico dado que deben definirse las instituciones que estructu-ran las relaciones intergubernamentales para la coordi-nación fiscal y la distribución de los recursos. El diseño hacendario incide directamente sobre la planeación del desarrollo local y nacional.

También es un asunto político en tanto que implica la cooperación entre actores políticos y agentes públicos, que pueden tener intereses no necesariamente conver-gentes. Y como señalan Tiebout (1956) y Oates (1972), en un contexto democrático los ciudadanos tienen di-ferentes elementos para valorar el desempeño de los gobiernos. De hecho, cuando el federalismo ocurre en contextos de competencia política o electoral se hace más complicado llegar a un consenso.

Frente a los problemas y complejidades técnicos y po-líticos, en el federalismo fiscal se establecen incentivos institucionales para planear, implementar y controlar el gasto público cuando intervienen actores y agentes de varios niveles de gobierno, esto es, la federación, las en-tidades federativas y los municipios.

Puede decirse que el federalismo fiscal es un mecanis-mo para intentar resolver problemas de gobernanza en la distribución de los bienes públicos, como dicen Rod-den, Eskeland y Litvack (2003) desde la perspectiva de un “planeador benevolente”.

Como refiere Musgrave, los planes del federalismo fis-cal deben influir en cómo los gobiernos proporcionan servicios públicos, igualando o compensando a los dis-

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tintos estados de modo que se podrían elevar sus niveles de servicio o asegurar un nivel mínimo, independiente-mente de la auto-financiación por los estados (1961: 97). Justamente los sistemas de transferencias son el núcleo para establecer si la planeación tiene un objetivo iguala-torio o compensatorio, es decir, si es distributiva o redis-tributiva. En el federalismo fiscal, los sistemas de trans-ferencias condicionan o no los recursos financieros que serán garantizados a los gobiernos subnacionales para proveer bienes y servicios, pero también definen accio-nes específicas en materia de política pública. En la ex-periencia internacional, la mayoría de los países cuentan con transferencias condicionadas y no condicionadas.

En el federalismo fiscal, las transferencias son una fuen-te de recursos muy importantes para los gobiernos lo-cales. Las transferencias son el mecanismo de coordina-ción en el nivel nacional y subnacional para equilibrar la ecuación entre necesidades insatisfechas y provisión de servicios públicos y generación de políticas sociales.

En las finanzas públicas se considera que las relaciones intergubernamentales y los sistemas de transferencias son necesarios para el funcionamiento de los gobierno federales (Hyman, 2005). Tradicionalmente estas rela-ciones y sistemas se justifican asumiendo que los go-biernos subnacionales y locales son capaces de asignar y suministrar bienes y servicios de manera eficiente. Las transferencias se justifican con base en la necesidad de proveer de poder de compra para satisfacer objetivos económicos y sociales diversos.

Si bien los sistemas de transferencias tienen como ob-jetivo contribuir a garantizar la adecuada provisión de

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bienes y servicios públicos y meritorios2, esto es compli-cado porque involucra procesos de cooperación y coor-dinación entre los diversos actores políticos y agentes públicos. Asimismo involucra actividades entre juris-dicciones distintas. Ello implica que, para efectos de la planeación gubernamental, las relaciones interguberna-mentales y los sistemas de transferencias deben conside-rar los objetivos económicos y sociales y la existencia de intereses políticos diversos (Krane y Wright 2000).

En la literatura mexicana son muy pocos los trabajos que abordan el sistema de transferencias en México a nivel municipal. Esta carencia de estudios es sorprendente si se consideran las desigualdades al interior del país y la descentralización fiscal en que ha estado envuelta la economía mexicana desde 1980. Más sorprendente es, cuando se evidencia que las transferencias cubren más del 88 por ciento de las responsabilidades de gasto de los estados (Cabrera Castellanos y Lozano Cortés, 2011).

Por ejemplo acerca de los ramos que componen las trans-ferencias a nivel subnacional y su proceso de planeación hay muy pocos trabajos de orden subnacional o munici-pal (Kraemer, 1997; Ibarra Salazar, 2003; Cabrera Cas-tellanos y Lozano Cortés , 2011). Otra literatura analiza algunos de los fondos transferidos (Hernández y Jarillo, 2007) o los incentivos fiscales (Sour 2004 y 2008).

2 Un bien o servicio meritorio es aquel que, para el otorgante de la trasferencia, es importante que sea proporcionado y que, des-de la perspectiva de la jurisdicción receptora, pudiera no haberse contemplado en absoluto o no lo suficiente (Cabrera Castellanos y Lozano Cortés, 2011). El caso más notorio de este tipo de bienes y servicios es la educación básica. La misma usualmente es sub-valorada por los votantes adultos y, por tanto, su financiamiento resulta relativamente escaso. Otros ejemplos de estos bienes son los museos y las bibliotecas.

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Los estudios reseñados se centran en cómo son asigna-das las transferencias a los gobiernos locales. Sin em-bargo, justo es reconocer que los resultados de dichos estudios pudieran no reflejar cómo la práctica del fe-deralismo fiscal se adhiere a demandas locales. Con el análisis de las transferencias en Jalisco, se busca comple-mentar la escasa literatura referida al federalismo fiscal, las relaciones intergubernamentales y la asignación de transferencias. Particularmente complementa los estu-dios de Hernández y Jarillo (2007), Cogco-Calderón y Rodríguez-Vargas (2009), Ruiz y García (2012).

2. Bases normativas del federalismo fiscal en Jalisco

En este segundo apartado, se revisa el diseño institucio-nal de federalismo en Jalisco. Concretamente, se estudia la estructura del sistema de transferencias, base del fede-ralismo fiscal mexicano. En primer lugar se analizan los mecanismos de asignación federal, para posteriormente revisar los mecanismos estatales y municipales. Cabe se-ñalar que este análisis se basa en la Reforma Hacendaria de 2007, dado que es el marco que estuvo vigente hasta el año 20133.

Como se recordará, la reforma hacendaria del año 2007 se denominó “Por los que menos tienen”. Su principal propósito fue disminuir la dependencia financiera las

3 Debe precisarse que en octubre de 2013, el Congreso de la Unión aprobó una nueva reforma hacendaria que tuvo, principalmente un objetivo recaudatorio. De ahí que se espera que se modifiquen pro-cesos de recaudación y asignación tanto a entidades como a muni-cipios. Asimismo, en diciembre de 2013, el Congreso de Jalisco mo-dificó varias disposiciones de sus leyes y códigos hacendarios, por lo que también se definieron nuevos impuestos, y procedimientos de control. Se espera que ambas reformas entren en vigor en 2014. Por esa razón, se omiten en este texto.

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entidades, generando nuevos incentivos de recaudación y esfuerzo fiscal.

Esta reforma modificó los coeficientes de asignación de los fondos federales, dado que las fórmulas que asig-naban recursos a estados y municipios, consideraban criterios ambiguos para su asignación, lo que introdujo distorsiones en el sistema de transferencias que, por un lado, desincentivó el esfuerzo fiscal de las entidades fe-derativas y municipios, situación que provocó una baja recaudación de ingresos propios por parte de dichos ór-denes de gobierno (INAFED, 2011).

A fin de revertir esta situación, el rediseño del federalis-mo fiscal mexicano integró un sistema más centralizado en la planeación hacendaria, pero al mismo tiempo, más descentralizado en la ejecución de las tareas de gobier-no fundamentales: educación, salud, etcétera. Para ello, propició que los gobiernos locales tuvieran más posibi-lidades de capturar impuestos y, al mismo tiempo, que no fueran reducidos sus recursos financieros para llevar a cabo las políticas públicas y los programas descentra-lizados.

a) Los mecanismos de asignación de las transferen-cias federales

Desde 1980, la Recaudación Federal Participable (RFP) es el instrumento administrativo-financiero para deter-minar la distribución de los recursos del gobierno cen-tral hacia los gobiernos subnacionales. La RFP adiciona todos los impuestos recaudados por la federación (in-gresos tributarios), más los derechos sobre la extracción de petróleo y la minería (restando las devoluciones por

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tales conceptos). La RFP no considera derechos adicio-nales o extraordinarios ni impuestos o servicios conve-nidos entre la federación y las entidades.

La reforma hacendaria de 2007 tuvo como uno de sus objetivos más ambiciosos rediseñar la RFP y todo el sistema de transferencias. Para ello se modificaron las fórmulas de distribución de las participaciones y las aportaciones. Así se intentó incentivar los esfuerzos hacendarios de estados y municipios, mediante la am-pliación de su base recaudatoria y la aplicación de im-puestos adicionales a los productos y servicios. Las leyes modificadas fueron la de Coordinación Fiscal (LCF), del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS) y de Derechos (LFD).

a) Transferencias no condicionadas (Ramo 28. Parti-cipaciones a Entidades Federativas y Municipios). Este tipo de recursos no se encuentra etiquetado, es decir, destinado a gastos acordados en el pacto fiscal. Cada entidad y municipio deben establecer las acciones gu-bernamentales particulares para ejercer los distintos fondos que integran el Ramo 28 (véase figura 1). Estos recursos son la base de las relaciones interguberna-mentales a nivel subnacional, pues no sólo deciden el destino de los recursos, sino también su implementa-ción y control. El ejecutivo y legislativo estatales pue-den definir cómo van a asignar los recursos, siempre y cuando al menos el 20% del Ramo 28 se destine a los municipios. Las fórmulas federales de asignación del Ramo 28 toman como base la población, la capacidad recaudatoria de las entidades federativas y, aspectos es-pecíficos de acuerdo al tipo de fondo:

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Figura 1. Criterios de distribución del Ramo 28 de la federación a las entidades

20 %. Fondo General de Participaciones de la RFP.Actualización del 80 % de las Bases Especiales Tributarias1 % del Fondo de Fomento Municipal con base en la RFP20 % Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (Bebidas alcohólicas y cervezas) y 8% Tabacos Labrados1.25 %. Fondo de FiscalizaciónFondo de Compensación. 2/11 Gasolina y diesel a 10 entidades y 9/11 a las entidades en función de su consumo0.46% Fondo de Extracción de Hidrocarburos0.136 % de la RFP para municipios Fronterizos y Marítimos 3.17 % del 0.0143 % del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos distribuye entre los municipios por los que se exporta petróleo crudo y gas natural.Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nue-vosOros incentivos por: Tenencia o Uso de Vehículos, Automóviles Nuevos, régimen de pequeños contribuyentes, la vigilancia de obligaciones, etc.

RAMO28

Fuente: Elaborado con información de la SHCP EN http://www.trans-parenciapresupuestaria.gob.mx consultado el 6/10/12

Los artículos 8 y 9 de la LCF establecen que los fondos son inembargables; no pueden afectarse a fines especí-ficos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los gobiernos locales a insti-tucionales nacionales. Para ello deberán tener la autori-zación del congreso estatal y visto bueno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

b) Transferencias condicionadas (Ramo 33 “Aportacio-nes a Entidades Federativas y Municipios). De acuerdo

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Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB)Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)2.5% RFP. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)2.5623% RFP. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM)

0.814% RFP. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)Fondo de Aportaciones para la Educación TecnológicaFondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Esta-dos y del Distrito Federal (FASP) 1.4 % RFP. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).

RAMO33

Fuente: Elaborado con información de la SHCP EN http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx consultado el 6/10/12

con el artículo 25 de la LCF, las aportaciones son recur-sos que la federación transfiere a las entidades y sus mu-nicipios condicionando los rubros de gasto a objetivos específicos de política pública como son: educación, salud, alimentación, infraestructura básica, seguridad pública, entre otros. Su carácter es distributivo y com-pensatorio. Desde su creación en 1998, el Ramo 33 es el principal recurso financiero para combatir la pobreza, a partir de la delegación de la política social a las entida-des federativas. En términos generales, su distribución también depende de la RFP y de los niveles de pobreza subnacional. A partir de 2007, se trató de dar mayor cla-ridad en los criterios de asignación.


La descentralización contempló aspectos relativos a la conformación de los montos, a los mecanismos de dis-

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tribución y diversas medidas de transparencia que de-bieron quedarse fijas, no ser susceptibles ajustes en cada ejercicio fiscal.

De acuerdo con el INAFED (2011), con la reforma ha-cendaria de 2007, las participaciones federales repre-sentaron alrededor del 33 por ciento de los ingresos es-tatales; y las aportaciones federales –con los fondos de educación y salud-, sumaron aproximadamente el 49 por ciento, de sus ingresos totales; mientras que los in-gresos propios significaron solamente el siete por ciento. Sin embargo, esta relación no es igual para los muni-cipios. Los fondos que se destinan a los ayuntamientos tienen otro comportamiento, dada la política de des-centralización. De modo que la mayor fuente de recur-sos directos municipal es el Ramo 28, mientras que las únicas aportaciones federales del Ramo 33 que reciben directamente provienen de los fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social en su vertiente municipal (FAISM), y el Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF).

A continuación se sintetizan algunos de los criterios de asignación, pero éstos son mucho más complejos y to-man distintos aspectos dependiendo del fondo.

c) Los mecanismos para transferencias federales en Jalisco

Parte del acuerdo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en que las entidades federativas deben distribuir a sus respectivos municipios las participacio-nes federales y aportaciones, a partir de los lineamientos generales de la LFC. Sin embargo, existe una mayor li-

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bertad para que el ejecutivo y legislativo estatales deci-dan cómo se van a transferir los recursos del Ramo 28, mientras que está más acotada la asignación de recursos en el 33.

No deben perderse de vista los roles que desempeñan ejecutivo y legislativo y que están definidos en un con-junto amplio de leyes4. En la Constitución Política de la entidad (artículo 50), corresponde al ejecutivo esta-tal y a todas sus dependencias elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos. La Secretaría de Finanzas es la dependencia encargada de coordinar y publicar los montos del total de egresos e ingresos. Hay dos órganos importantes. Uno de ellos es el Comité Inter-no de Presupuestación, integrado por el titular Gober-nador (quien lo preside), los secretarios de Finanzas, General de Gobierno, Planeación, Administración, así como por los coordinadores de Políticas Públicas y el de Innovación y Desarrollo5. Todas estas entidades son quienes verdaderamente poseen la información finan-ciera y programática.

El otro órgano importante es el Consejo Estatal Hacen-dario, integrado por el Secretario de Finanzas (presi-dente), el Presidente de la Comisión de Hacienda del

4 Constitución Política del Estado de Jalisco; Ley Orgánica del Po-der Ejecutivo del Estado de Jalisco; Ley de Fiscalización Superior del Estado de Jalisco; Ley de Planeación para el Estado de Jalisco y sus Municipios; Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado; Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco; Ley de Obra Pública del Estado de Jalisco; Ley General de Contabilidad Gubernamental; Lineamientos Generales para la Gestión Financiera de la Inversión Pública; Manual de Normas y lineamientos presupuestales; Clasificador por Objeto del Gasto.

5 Gobierno de Jalisco, Reglamento Interno del Comité Interno de Presupuestación, 2012.

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Congreso y los tesoreros de los 125 ayuntamientos. Es un órgano de consulta y análisis técnico respecto a la legislación fiscal; sesiona periódicamente y está al tanto de las variaciones en las transferencias.

Por lo que se refiere al rol del congreso, el artículo 43 de la Ley de Deuda establece que éste “dará trámite a las iniciativas de Ley de Ingresos y Egresos presentadas (…) y una vez aprobada la Ley de Ingresos, procederá al estudio y análisis para su aprobación del proyecto de Presupuesto de Egresos. A partir del 1º de noviembre, que el congreso recibe el anteproyecto, los legisladores pueden requerir información para explicar las decisio-nes de gasto propuestas6.

De modo que la planeación de las transferencias fede-rales y estatales es un asunto que compete a los ejecuti-vos estatal y municipal, así como al congreso estatal. Los acuerdos se formalizan con base en los factores de par-ticipación establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Jalisco con sus municipios. De un modo general, hay una serie de criterios básicos.

1. El gobierno estatal asigna hasta un 22% de la RFP a los municipios

2. Todas las participaciones (federales y estatales) se reúnen en el Fondo Municipal de Participaciones.

3. La garantía inicial es que ningún municipio debe recibir una transferencia menor al año anterior.

6 Constitucionalmente, no hay un artículo que refiera de modo es-pecífico la facultad del congreso para enmendar el presupuesto. Hay interpretaciones que se derivan de una serie de artículos 35, párrafo IV, CPEJ y 4º LDP.

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4. Se toman como base la recaudación de los ingresos propios del municipio pero también sus índices de marginación y de población

5. Las participaciones que provienen del gobierno estatal provienen del cobro de los derechos estatales.

Del Ramo 28, se integra el Fondo Municipal de Particio-nes (FMP) que es el instrumento administrativo-finan-ciero para adicionar tanto los recursos estatales como los federales. Para su asignación, el FMP toma como re-ferentes las siguientes proporciones:

Figura 3. Criterios de distribución del Fondo Municipal de Participaciones

Fuente: Elaboración propia

Con base en la información poblacional del Instituto Na-cional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) se estiman la proporción al número de habitantes de cada municipio en relación al total estatal, así como el

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22% Fondo General de Participaciones (FGP) 100% Fondo de Fomento Municipal (FFM) 22% Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)

22 % Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)20% Fondo de Fiscalización (FOFIE)40% Impuesto sobre Nóminas100% Impuesto Estatal de Espectáculos100% Impuesto Estatal de Hospedaje

Fondo Muni-

cipal de Participa-

ciones

Fuente: Elaboración propia

índice de marginalidad. Asimismo, se reparten las parti-cipaciones y aportaciones federales sobre la base del es-fuerzo recaudatorio local. Los fondos se asignan a partir de un coeficiente que se integra primero, por el 50% de las participaciones federales y los ingresos estatales; segundo, por la clasificación de todos los municipios considerando el grado de marginalidad. A continuación se exponen los porcentajes asignados a los principales fondos municipales.


Por lo que se refiere al Ramo 33, la Secretaría de Finan-zas debe entregar lo correspondiente al Fondo de Forta-lecimiento y al Fondo de Infraestructura, apegándose a las reglas establecidas por la federación dado que se trata de transferencias condicionadas.

Hasta aquí mostramos cómo se articulan las reglas en la

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planeación7. Recapitulando, hay que señalar que el obje-tivo de este rediseño fiscal es una mejor distribución de los recursos, incentivar el esfuerzo hacendario y evitar la discresionalidad en el manejo de los fondos.

3. La hacienda pública municipal jalisciense y las transferencias: desarrollo y tendencias.

En esta sección se describen y se muestran las estadís-ticas y las tendencias de las transferencias que tanto la federación como el gobierno de Jalisco entregaron a los 125 municipios. De esta manera, intentamos capturar la evolución del federalismo fiscal a nivel municipios. Esta evolución está marcada por dos procesos: la reforma ha-cendaria de 2007 y la crisis económica de 2008-2009.

Como ya referimos, la reforma hacendaria modificó los recursos que los municipios reciben por concepto de transferencias. Pero la crisis financiera global fue un factor negativo para las finanzas municipales. Aquí no revisamos ese impacto, pero sí mostramos su compor-tamiento. Para ello, revisamos dos aspectos. El primero tiene que ver con las cifras netas de transferencias recibi-das por los municipios, las cuales se estiman de manera anual. El segundo es un análisis que clasifica las fianzas municipales con base en las doce regiones administra-tivas de Jalisco, a fin de identificar los municipios y las regiones que más se beneficiaron de la reforma.

7 Además, los municipios también reciben otros recursos. Como parte del Ramo 39 denominado Programa de Apoyos al Fortale-cimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), reciben el Fondo de Incentivo a la Eficiencia en la Gestión Municipal (FIEGM) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federati-vas. Estos fondos se integran con el uno por ciento de los ingresos del estado respectivamente.

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El análisis es de estadística descriptiva y se lleva a cabo a través de medias, desviaciones estándar y tasas de creci-miento. La base de datos con la que se genera este aná-lisis corresponde a un proyecto de investigación sobre las finanzas municipales8. Aquí se trabaja con datos de las transferencias entregadas a los municipios y las doce regiones de Jalisco. Estas cifras son las entregadas anual-mente por los gobiernos federal y estatal 9. Todas las cifras anuales están expresadas en pesos constantes per cápita10.

Para simplificar el análisis, las transferencias se dividen en cuatro categorías. Una que incluye las participacio-nes estatales (impuesto del 2 % sobre nómina y 2% sobre hospedaje). Otra incluye las participaciones federales del Ramo 28. Una más contiene las aportaciones federales del Ramo 33. Finalmente, la última agrega la suma de las transferencias estatales y federales.

En relación a la ejecución de las transferencias, para cada año se calculan los promedios de las cantidades asignadas para cada categoría de transferencia. Estos promedios se estiman para municipios según su clasi-ficación regional.

8 El proyecto de investigación está coordinado por el Dr. Antonio Ruiz Porras (Universidad de Guadalajara) y la Dra. Nancy García Vázquez (El Colegio de Jalisco). Las finanzas públicas de los muni-cipios de Jalisco es un proyecto para revisar la planeación y ejecu-ción de las transferencias federales y estatales en los municipios de Jalisco.

9 Las transferencias son presupuestadas y publicadas por el gobier-no de Jalisco. Las mismas pueden consultarse en http://www.jalis-co.gob.mx (Consultado el 12/12/13).

10 Los índices del precios usados para deflactar las transferencias estatales y federales son los correspondientes al INPC de la segunda quincena de junio de cada año. La base de dicho índice corresponde a la segunda quincena de diciembre 2010.

28


Estadísticamente, la base de datos constituye un panel balanceado de 874 observaciones anuales para los 125 municipios de Jalisco para el periodo comprendido entre 2006 y 2012. Cada una incluye datos financieros (transferencias en pesos constantes per cápita), y regio-nales. Estos indicadores se sintetizan en el Anexo 1.

a) Tendencias generales

Como ya se refirió, los municipios reciben directamente más recursos del Ramo 28, que del Ramo 33. De acuer-do con información de la Secretaría de Finanzas, a partir de 2008, los municipios recibieron transferencias de la siguiente forma:

• Participaciones Estatales: Nómina, y Hospedaje

• Participaciones asociadas a Ramo 28: Fondo Ge-neral, Fondo de Fomento, EIPS, Tenencia, ISAN, Fondo de Incentivo a la Eficiencia de la Gestión Municipal, Fondo de Compensación ISAN, Fondo de Fiscalización11.

• Aportaciones de Ramo 33: Fondo de Fortalecimien-to y Fondo de Infraestructura.

En la siguiente tabla, se muestra el total de transferen-cias recibidas por los 125 municipios entre 2006 y 2012. Como puede apreciarse, el crecimiento no ha sido cons-tante. En 2008, justo cuando se implementa la reforma

11 El análisis descriptivo del Ramo 28, excluye fondos que no estu-vieron definidos en todo el periodo de estudio: Fondo de Fiscaliza-ción y el Fondo de Incentivo a la Eficiencia de la Gestión Municipal. También se excluyeron algunos derechos y aprovechamientos que sólo estuvieron vigentes en 2006 y 2007.

29


hacendaria e inicia la crisis global, los recursos transfe-ridos a los municipios decaen notablemente.

Tabla 1. Crecimiento anual de las transferencias totales

Después de ese periodo vuelven a crecer y, de hecho, lo hacen más que antes del periodo crisis. Sin embargo hubo una reducción significativa (-2) en el 2012, cuando la política federal se preocupa por regular el endeuda-miento de estados y municipios.

¿Qué pasa con este crecimiento cuando analizamos los componentes del total de transferencias? A diferen-cia de lo que ocurre con los estados, la distribución de los recursos municipales, en promedio 55.5 por ciento corresponde al Ramo 28, 36.9 al Ramo 3 y el 7.6 a los recursos estatales. De modo que la principal fuente de

Año Billones de pesos

Tasa de creci-miento(%)

Total de los municipios, 2006-2012

2006200720082009201020112012

9,6989,8099,182

10,08910,89611,73511,462

1-61088-2

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García, (2013).

30


recursos directos son las transferencias no condiciona-das, es decir, aquellas de las que pueden disponer con libertad los municipios para su gestión administrativa e infraestructura básica. En la Tabla 2, se muestra la pro-porción que de las transferencias totales representó para cada uno de los rubros.

Tabla 2. Proporción de las transferencias, por ramo

Como se puede observar, ni antes ni después de la refor-ma la composición varió sustantivamente. Con excepción de 2008, en que fue un año fiscal especial para ajustar las finanzas locales a la reforma hacendaria, no hay una recomposición importante en los recursos de los ayun-tamientos. En promedio, Ramo 28 representó el 59 por

Año Estatales Ramo 28 Ramo 33

Total de los municipios, 2006-2012

2006200720082009201020112012

Valor promedio

7898778

8

59568052555556

59

34371140373836

33

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

31


ciento, Ramo 33 el 33 por ciento y las participaciones es-tatales un 8 por ciento. De modo, que la reforma no gene-ró más recursos para los municipios.

Con el propósito de hacer más simple este análisis, calcu-lamos el valor de las transferencias a nivel per cápita. De modo que pueda compararse cuánto de las transferencias correspondió a cada uno de los habitantes. Por ello calcu-lamos el valor promedio, así como la desviación estándar, el mínimo y el máximo.

Tabla 3. Transferencias per cápita según ramo (pesos per cápita)

La Tabla 3 muestra que en términos per cápita, los habi-tantes de los municipios jaliscienses recibieron en pro-medio 2,503 pesos. Sin embargo, la distribución no fue igual para los 125 ayuntamientos. Los que más recibie-

Transfe-rencias

Obs. Anuales

Media Des-viacion

Standard

Mínimo Máximo

2006-2012

EstatalRamo 28Ramo 33

Total

874874874874

301512652

2503

47898360

1226

027812

750

38478824157

12890


32


ron rondaron los 12,890 pesos, mientras que los menos favorecidos apenas percibieron 750 pesos, es decir, caso 17 veces menos recursos.

Del total de transferencias, 1,512 pesos correspondieron al Ramo 28. Sobre las participaciones, los más beneficia-dos recibieron 7,888 pesos, los menos, 278 (lo que signi-fica casi 28 veces menos).

En el Ramo 33, en promedio se recibieron 652 pesos. Sin embargo, quienes más se beneficiaron de las apor-taciones recibieron hasta 4, 157 pesos por habitante, los que menos, 12 pesos. De modo que, comparativamente, el fondo más desigual es el Ramo 33. El fondo más va-riable es el 28, si se toma como referencia su desviación estándar.

En la Tabla 4 se presenta un análisis descriptivo de las transferencias y cómo evolucionaron a lo largo del pe-riodo. En ésta se observa que, al revisar año con año, existe un notorio crecimiento en el total de transferen-cias. Sin embargo, como ya hemos mencionado este crecimiento es muy particular. Desde luego, aumen-taron todos los ramos, pero no lo hicieron de la mis-ma forma. Por ejemplo, las participaciones estatales si aumentaros y pasaron de 26 pesos, a 35. Incluso, el 2011 se llegó a un máximo de 346. Sin embargo, siguen apareciendo municipios que no recibieron nada o no reportaron nada.

Por lo que se refiere al Ramo 28, como ya también había-mos señalado, se trata de recurso sumamente fluctuante. Entre 2006 y 2012, pasó de 1,404 pesos por habitante a 1,696. Su máximo fue de 7, 882 y su mínimo de 278

33


en 2009. El Ramo 33 varió mucho entre 2009 y 2012. Su máximo fue de 4,152 pesos y un mínimo de 141. En esta tabla también se comprueba que es un fondo muy desigual. Ello puede deberse a las transformaciones en las políticas sociales.

Las tablas anteriores exhiben que en hay diferencias cuantitativas claras entre las transferencias estatales y federales, las condicionadas y no condicionadas. En el grupo de referencia, las transferencias estatales. Se con-firma que las transferencias federales superan amplia-mente a sus contrapartes estatales. Particularmente, las participaciones federales estimadas del Ramo 28 inclu-yen el más de la mitad del total de transferencias, mien-tras que las aportaciones del Ramo 33 comprenden una tercera parte. Por tanto, los resultados muestran que las transferencias no condicionadas tienen mayor impor-tancia que las condicionadas.

Se concluye esta sección indicando que el análisis de es-tadística descriptiva muestra que las transferencias in-tergubernamentales hacia los municipios no han sufrido transformaciones radicales a pesar de que las reformas han sido muy debatidas y de que generaron amplias ex-pectativas.

La reforma “Por los que menos tienen” no logró minar la alta dependencia financiera de los municipios con respecto a las participaciones y aportaciones federales. De hecho, el incremento que se observó entre 2006 y 2012 tuvo como consecuencia una mayor dependen-cia. De modo que los criterios de asignación federal y estatal no coadyuvan a tener un federalismo fiscal más eficiente.

Tabla 4. Transferencias per cápita según ramo y región (pesos per cápita)

Transfe-rencias

Obs. Anuales

Media Desviación estándar

Mínimo Máximo

Total de Municipios 2006EstatalesRamo 28Ramo 33

Total

124124124124

261404666

2097

41715232866

0415238819

304394817455264


Total

125125125125

271335690

2124

41691234828

0349347902

289380818525263


Total

125125125125

321673

732695

5286555

1152

054512

1164

3124948475

6976Total de Municipios 2009

EstatalesRamo 28Ramo 33

Total

125125125125

301294770

2577

48699268

1145

0278306857

288385920007413


Total

125125125125

301526772

2537

47904281

1212

0314272750

271497119697303


Total

125125125125

341652834

2781

551015299

1376

0325418923

346567421098304


Total

125125125125

351696757

2707

551201385

1639

0308141818

32378824157

12890Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013)

35


b) Tendencias regionales

En este último apartado presentamos un análisis de la evolución de las transferencias en las doce regiones de Jalisco. La división regional de la entidad obedeció a una iniciativa del entonces gobernador, Alberto Cár-denas Jiménez, para restructurar administrativamen-te a los municipios. Esta clasificación regional se basó en criterios territoriales.

Las doce regiones continúan siendo un referente en el análisis de la planeación y asignación de recursos. Por ese motivo, en esta última parte de la revisión del federalismo fiscal se toma en consideración.

Por simplicidad, presentamos este análisis a partir de gráficas que muestran las transferencias asignadas a cada región en términos per cápita12. Se proyectan cuatro gráficas, la primera de ellas correspondiente al total de transferencias y las otras tres restantes para cada uno de los ramos transferidos.

La Gráfica 1 muestra varias tendencias generales. Una primera es muy evidente: no todas las regiones obtie-nen la misma cantidad de transferencias. Una segunda tendencia tiene que ver con que en 2008, el aumento en las transferencias de los tres fondos no se mantuvo porque coincidió con el periodo de crisis financiera. De hecho, la tendencias de las transferencias ha sido volátil, dado que también hubo un auge en 2011, pero le sobrevino una disminución muy importante en el año siguiente. Una cuarta, es que después de 2008 no

12 Los datos de medias, desviaciones estándar, máximos y mínimos pueden consultarse en el Anexo 2.

Grá

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200

6-20

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Peso

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Gar

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(201

3)

37


existe mucha “movilidad”, es decir, no existen incre-mentos notables que hagan que una región duplique los recursos recibidos. Los únicos “saltos” han ocurri-do en la región Sureste (2012), pero en la mayoría de los casos las tendencias son muy estables.

De manera particular, en esta misma gráfica se obser-va que los más beneficiados, en términos per cápita, han sido los habitantes de la Región Norte, que pasó de 3,500 pesos a 4,500 pesos.

Cabe señalar que ello puede deberse a que posee una menor densidad poblacional que otras regiones como la Centro, que aunque es la que más recursos recibe, debe distribuirlos entre una población mucho mayor.

Los municipios que conforman la Región de la Cié-nega, como se puede observar en ésta gráfica, perci-bieron menos transferencias. Cada habitante recibió poco más de 1,500 en todo el periodo. Incluso dismi-nuyó en comparación al 2008 y 2011. Pero también la Región Centro, donde su ubica la Zona Metro-politana y la Región Valles, las cuáles prácticamente recibieron menos de 2,00 pesos por habitante, pero insistimos que ello se explica por su mayor densidad poblacional.

Por lo que se refiere a las participaciones estatales, en la Gráfica 2 se observa que casi no han aumentado. De hecho, diez regiones no han rebasado la franja de los 50 pesos por habitante (o mucho menos de 20 pesos).

Sólo dos regiones incrementaron su participación:

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006-

2012

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Gar

cía

(201

3)

39


Altos Norte y la Región Centro. En particular destaca la primera que que recibió más. De hecho, en 2008, sus habitantes recibieron 118 pesos. Sin embargo, el dato más importante es Zona Metropolitana. Los montos más altos ocurrieron entre 2006 y 2008, cuan-do el gobierno estatal estaba encabezado por el panis-ta Emilio González Márquez. Coincidentemente, en ese periodo los ayuntamientos de Zona Metropolita-na eran gobernados también por presidentes munici-pales provenientes del PAN. De modo, que las cifras revelan un apoyo claro del gobernador a municipios de su misma filiación política13. En cambio, en el pe-riodo posterior, ocurre la alternancia municipal y las participaciones disminuyen. Del resto de las regiones podemos referir un incremento excipiente.

Respecto a las Transferencias por el Ramo 28, en la Gráfica 3 se observa que la Región Norte y la Sierra de Occidente tuvieron más participaciones federales por habitante (cercanas a los 3,000 mil pesos). En 2012 el Sureste prácticamente igualó con 2980 pesos por habitante a la Región Norte. En las líneas inferiores se encuentran nuevamente las regiones de la Ciénega y el Centro, que son mayormente pobladas. Lo que lla-

13 La asignación política de los recursos en el federalismo mexica-no, así como los límites políticos de la redistribución del gobierno ha sido estudiados y discutidos desde distintas perspectivas. Véase, entre otros, los estudios de Díaz Cayeros (1997) y (2004). A nivel teórico, un estudio interesante sobre la relación entre las transfe-rencias, decisiones públicas y las consideraciones políticas es el de-sarrollado por Kochi (2011). Una línea de investigación relacionada a las anteriores se refiere al llamado “efecto matamoscas” (flypaper effect), planteado originalmente por Bradford y Oates (1971). Véase los estudios de Sour y Girón (2009) y Cárdenas y Sharma (2011) para la evolución del mismo en el contexto de los municipios mexi-canos.. Para el caso de Jalisco, Ruiz y García, (2012), han abordado esta relación.

Grá

fica

3. P

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28 (

2006

-201

2).

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Gar

cía

(201

3)

41


ma la atención es que hay un grupo de ocho regiones que no tiene grandes modificaciones (Ciénega, Cen-tro, Valles, Costa Sur, Sur, Altos Norte, Costa Norte y Altos Sur), y que sus habitantes recibieron cerca de 1,000 y 1,500 pesos).

En contraste, hay un grupo intermedio (Norte y Su-reste), que tuvieron 2,000 o más pesos. Y luego hay un tercer grupo que se despega del resto (Sierra Occi-dente y Sierra de Amula), que rebasa los 2,500 y llega hasta los 3,000. De modo que para Ramo 28, incide mucho la región. De modo que la burocracia munici-pal tuvo un mayor manejo de recursos per cápita en este último grupo.

Por lo que corresponde al Ramo 33, en la Gráfica 4 observamos una tendencia de mayor crecimiento y movilidad. Por un lado, todos los municipios regis-traron incrementos entre 2006 y 2012. El año 2008 es atípico por ser el periodo de ajuste de la reforma hacendaria en lo relativo a las aportaciones. Pero si se excluye 2008, la tendencia muestra un crecimiento en las aportaciones.

La Región Norte percibe en general más presupues-to por habitante aunque en 2012 disminuye. La Re-gión Suereste creció pues pasó de cerca de 800 pesos a 1,246 pesos.

De nueva cuenta, las regiones más pobladas, Centro y Valles apenas distribuyeron poco menos de 600 pe-sos por habitante. Esto es muy importante porque las aportaciones contemplan el gasto en infraestructura. De modo que estos fondos están limitados no sólo por

Grá

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4. P

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2006

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Gar

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(201

3)

43


las reglas de operación de orden federal, sino también por las condiciones de densidad poblacional.

Para finalizar, se estimaron las tasas de crecimiento a fin de observar la variabilidad que se espera antes y después de las modificaciones hacendarias, e incluso considerando la incidencia que la crisis tuvo en las fi-nanzas locales. En la Gráfica 5 puede apreciarse que el total de transferencias tuvo un crecimiento promedio muy importante.

El mayor incremento ocurrió en el Ramo 33, que be-neficio a las regiones Norte y Sureste, por encima del resto. Proporcionalmente, las participaciones estata-les fueron las que crecieron menos.

Las regiones donde menos crecieron tanto el 28 y el 33 son la Centro y la Costa Norte, que son altamen-te pobladas; además de la Zona Metropolitana se en-cuentra Puerto Vallarta. Ello implica que no existe un crecimiento proporcional entre el monto de los recur-sos transferidos y el aumento poblacional. En cambio, áreas que están en proceso de despoblamiento dispo-nen de más recursos per cápita.

El hecho de que el Ramo 33 se haya incrementado considerablemente debe verse con cuidado. Los re-cursos que se reciben están destinados para coadyu-var en la falta de infraestructura o de requerimientos de la administración municipal (obligaciones finan-cieras, pagos de servicios que el ayuntamiento consu-me, deuda). De modo que su incremento no siempre incide en más bienes o servicios para la comunidad.

44


Gráfica 5. Transferencias por Ramo (2006-2012). Precios constantes per cápita

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y Gar-cía (2013)

45


4. Conclusiones y discusión

En este cuaderno hemos revisado el sistema de transferen-cias en los 125 municipios jaliscienses. Hemos analizado su diseño institucional y su evolución entre 2006 y 2012. Los resultados del análisis institucional muestran que la le-gislación estatal simplemente se adecúa a la normatividad nacional, lo que debilita su propia capacidad para proponer un federalismo municipal y estatal vigoroso. La legislación y los organismos que de ella emanan, solo se coordinan para la distribución de los fondos pero no para fomentar una planeación más proactiva ni tampoco para estimular los ingresos propios y reducir la dependencia financiera.

Por lo que respecta al análisis de estadística descriptiva, se observan claramente los efectos de esta normatividad. Se aprecia el desempeño inercial de las participaciones esta-tales. Pero más importante aún es el comportamiento de los ramos 28 y 33.

Particularmente el análisis muestra que las transferencias crecieron entre 2006 y 2012 (medidas en pesos constantes per cápita); aunque no de manera constante. La evidencia también sugiere que las cantidades e incrementos en las transferencias dependen de la región. También hay otro punto importante: los incrementos en las transferencias no consiguen ser eficientes en zonas altamente pobladas.

Otro elemento importante tiene que ver con que los ajus-tes de la reforma hacendaria se vieron mermados por la crisis financiera. De modo que la final del periodo el cre-cimiento fue mínimo. Así que la reingeniería del Sistema de Coordinación Fiscal propuesto en 2007, no pudo con-

46


tener la debacle económica. ¿Qué pudo haber pasado con la producción de bienes y servicios en los municipios? Lo más probable es que los incrementos fueron destinados para los mismos rubros de 2006. Es decir, a pesar de las modificaciones en los coeficientes de distribución, dado que los recursos en la mayor parte de los municipios no aumentaron significa-tivamente, se siguieron destinando a las actividades que estaban definidas en la reforma. Luego entonces, la refor-ma “Por los que menos tienen”, debió llamarse “un poco más para lo mismo”, dado que el valor de la reforma se depreció con la crisis. Pero esta es una hipótesis que debe revisarse con mayor información.

Otro elemento que no debe soslayarse es que los ramos 28 y 33 sí se reparten de manera diferenciada, lo cual puede generar un efecto de mayor desigualdad entre los munici-pios. De hecho, el Ramo 28 es el más variable. Así que la reforma tampoco cumplió su cometido de equidad.

Cuando estimamos el valor promedio de los recursos por tipo de transferencia, con valores promedio de ocho por ciento para las participaciones estatales, 59 por cien-to para el Ramo 28 y un 33 por ciento para el Ramo 33, también se evidenció que no se cumplió el cometido de reducir la dependencia financiera de los municipios. Esto es grave porque el federalismo fiscal está basado más en la descentralización de recursos y asignación de funciones, que en generar un nuevo sistema de incentivos. Por esa razón, tenemos un federalismo fiscal que no da autono-mía a los municipios, sino que los pone a competir entre sí frente a los poderes nacionales y no frente a los ciuda-danos, quienes son los demandantes de bienes y servicios públicos de calidad.

47


Anexo 1

Varia-ble

Medición Descripción Fuente

Estatal Par t ic ipa-ciones Esta-tales

Recursos al municipio in-cluye impuestos del 2% sobre la nomina y el 2% sobre hospedaje. Las cifras se expresan en términos reales.

Secretaría de Finanzas del Estado de Ja-lisco (2006-2012)

Ramo 28

Participa-ciones Fe-derales del Ramo 28

Recursos pagados al mu-nicipio. Incluye transfe-rencias del Fondo Federal Participable, del Fondo de Fomento Municipal, del IEPS, del ISAN y de la tenencia. Las citas se ex-presan en términos reales.

Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco (2006-2012).

Ramo 33

Participa-ciones Fe-derales del Ramo 33

Recursos pagados al municipio. Incluye trans-ferencias del FAIS y del FORTAMUN. Las cifras se expresan en términos reales.

Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco (2006-2012).

Total Transferen-cias

Estimaciones anuales de transferencias estatales y federales por municipio. Es equivalente a la suma de las transferencias esta-tales y federales. Las cifras se expresan en términos reales.

Estimación propia.

INP Indice de precios

Indice Nacional de Precios al Consumidor. La base de dicho indice corresponde a la segunda quincena de diciembre 2010.

Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI)

RegionesNorte 10 munici-

piosBolaños, Chimaltitán, Colotlán, Huejúcar, Hueju-quilla el Alto, Mezquitic, San Martín de Bola-ños, Santa María de los Ángeles, Totatiche, Villa Guerrero.

Gobierno del Estado de Jalisco. http://www.jalisco.gob.mx/es/ja-lisco/regiones

48


Altos Norte

8 munici-pios

Encarnación de Díaz, Lagos de Moreno, Ojuelos de Jalisco, San Diego de Alejandría, San Juan de los Lagos, Teocaltiche, Unión de San Antonio, Villa Hidalgo.


Altos Sur

12 munici-pios

Acatic, Arandas, Cañadas de Obregón, Jalostotitlán, Jesús María, Mexticacán, San Ignacio Cerro Gordo, San Julián, San Miguel el Alto, Tepatitlán de More-los, Valle de Guadalupe.


Ciénega 13 munici-pios

Atotonilco el Alto, Ayot-lán, Chapala, Degollado, Jamay, Jocotepec, La Barca, Ocotlán, Poncitlán, Tizapán el Alto, Tototlán, Tuxcueca, Zapotlán del Rey.


Sureste 10 munici-pios

Concepción de Buenos Aires, Jilotlán de los Do-lores, La Manzanilla de la Paz, Mazamitla, Pihuamo, Quitupan, Santa María del Oro, Tamazula de Gordia-no, Tecalitlán, Valle de


Región Sur

16 munici-pios

Amacueca, Atemajac de Brizuela, Atoyac, Gómez Farías, San Gabriel, Sayula, Tapalpa, Techaluta de Montenegro, Teocuitatlán de Corona, Tolimán, To-nila, Tuxpan, Zacoalco de Torres, Zapotiltic, Zapotit-lán de Vadillo, Zapotlán el Grande.


Sierra de Amula

11 munici-pios

Atengo, Chiquilistlán, Ejutla, El Grullo, El Li-món, Juchitlán, Tecolotlán, Tenamaxtlán, Tonaya, Tu-xcacuesco, Unión de Tula.


49


Costa Norte

3 munici-pios

Cabo Corrientes, Puerto Vallarta, Tomatlán.


Sierra Occi-dente

8 munici-pios

Atenguillo, Ayutla, Cuaut-la, Guachinango, Mascota, Mixtlán, San Sebastián del Oeste, Talpa de Allende.


Valles 14 munici-pios

Ahualulco de Mercado, Amatitán, Ameca, Cocula, El Arenal, Etzatlán, Hos-totipaquillo, Magdalena, San Juanito de Escobedo, San Marcos, San Martín Hidalgo, Tala, Tequila.


Centro 14 munici-pios

Acatlán de Juárez, Cuquío, El Salto, Guadalajara, Ixt-lahuacán de los Membri-llos, Ixtlahuacán del Río, Juanacatlán, San Cristóbal de la Barranca, San Pedro Tlaquepaque.


Costa Sur

14 munici-pios

Autlán de Navarro, Casimiro Castillo, Cihut-lán, Cuautitlán de García Barragán, La Huerta, Villa Purificación.


Notas: los acrónimos incluidos en las participaciones del Ramo 28 se refieren al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y al Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN). Los acrónimos incluidos en las aportaciones del Ramo 33 se refieren al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAIS) y al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN).

50


Anexo 2. Estadística descriptiva del análisis regional

Transfe-rencias

Obs. Anuales


Mínimo Máximo

Municipios de la región NorteEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

77777777

132614996

4086

20902542

1271

099320

1627

79468021096960

Municipios de la región Altos NorteEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

56565656

281092620

2006

25423246597

767428

1372

792888935

4919 Municipios de la región Altos Sur


Total

83838383

321346625

2270

26666257837

064612

1164

1373390988

4789 Municipios de la región Ciénega


Total

91919191

30934539

1713

20268213338

160125

1184

641870881

2822Municipios de la región Sureste


Total

70707070

122125856

3395

161258578

1852

095219

1711

5878824157

12890Municipios de la región Sur


Total

112112112112

191366597

2266

16491255652

056817

818

60263310743864

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Ruiz y García (2013

51


Anexo 2. Estadística descriptiva del análisis regional

Transfe-rencias

Obs. Anuales


Mínimo Máximo

Municipios de la región Sierra de AmulaEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

77777777

241913605

2915

48822238

1041

175320

1373

238457310126189

Municipios de la región Costa NorteEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

21212121

871412870

2756

106602489995

1079066

1412

306248916714549

Municipios de la región Sierra OccidenteEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

56565656

72466767

3721

5826315

1069

11252

462139

22458912746668

Municipios de la región VallesEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

98989898

351107511

1884

64463197589

157031

1141

3462784827

3887 Municipios de la región Centro


Total

98989898

711049500

1853

86879231

1097

127830

750

312493011196506

Municipios de la región Costa SurEstatalesRamo 28Ramo 33

Total

42424242

361247724

2297

31443413766

171326

1342

105233014754023


52


REFERENCIAS

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53


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Otros títulos de la colección:

El asociacionismo entre estados en el Federalismo

Dr. Alberto Arellano Ríosy

Lic. Manuel Hernández González

•

Gestión del agua en el marco del Federalismo

Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentesy

Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas

•

Federalismo y planeación urbana en México

Dr. José Alfonso Baños Franciay

Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez

•

Federalismo y Coordinación Metropolitana

Dr. Roberto Arias de la Moray

Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez

DIRECTORIOMtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz

Gobernador del Estado de Jalisco y presidente del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo

Roberto López LaraSecretario General del Gobierno

Javier HurtadoDirector General del Instituto de Estudios del Federalismo

Primera edición 2014

EDITOR RESPONSABLEFrancisco Javier Jiménez Campos

ARTE Y DISEÑOJosé Luis López González

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”Juan Álvarez N° 2440 Colonia Ladrón de Guevara c.P. 44600N° 2 Municipio y federalismo Fiscal se terminó de imprimir

durante el último trimestre de 2014, con un tiraje de 250 ejemplares. ISBN: 978-607-8136-16-2

El trabajo de la doctora Nancy García Vázquez, se sitúa entre las coordenadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en México y la evolución del federalismo fiscal en los municipios de Jalisco, entre 2006 y 20012. Periodo en el que se circunscribe la re-forma hacendaria de 2007 que pretendió mejorar los criterios de distribución de transferencias; y que con-trajo a las economías locales.

Ampliamente documentado y respaldado por abun-dante información gráfica y reveladora, su trabajo da cuenta, por ejemplo, que la legislación estatal sim-plemente se adecúa a la nacional, sin proponer un federalismo municipal ni estatal vigoroso, pues el que tenemos no da autonomía a los municipios, ni fomenta una planeación para reducir la dependencia financiera. Además de que con la reforma, las trans-ferencias intergubernamentales hacia los municipios no sufrieron transformaciones radicales.

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”Cuadernos de Divulgación del Federalismo

municipio y federalismo fiscal

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