Capitulo de Federalismo Fiscal

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Resumen textos de federalismo fiscal

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El federalismo fiscal

Todos los pases estn organizados con jurisdicciones poltico-administrativas de gobierno de jerarquas diversas. En los pases federales existe un nivel nacional, otro provincial y un nivel municipal. En los pases unitarios existe slo el nivel nacional y el municipal. El Federalismo Fiscal es la rama de las Finanzas Pblicas que se ocupa de cmo habra que distribuir (anlisis normativo) y cmo se distribuyen (anlisis positivo) las responsabilidades de gasto y las facultades impositivas entre distintos niveles de gobierno. El tema tiene importancia econmica, pues los arreglos que existen pueden afectar la eficiencia con la cual la gestin estatal es realizada; pero tambin tiene trascendencia poltica, pues los arreglos particulares pueden implicar altos grados de concentracin del poder en el gobierno central o, en la alternativa opuesta, comunidades locales con elevados grados de autonoma y participacin poltica.

Correctamente definida, la temtica del federalismo no se limita a las relaciones econmicas entre Nacin y Provincias sino que incluye tambin las facultades de gastos y recursos de los gobiernos municipales. En algunos pases caracterizados por su rgimen poltico unitario (Chile, los pases nrdicos), donde existe solamente un nivel nacional y otro municipal, el federalismo se refiere a la distribucin de funciones entre el estado nacional y los municipios. Cuando se trata de una confederacin de pases como la ex Unin de Repblicas Socialistas Soviticas o la Unin Europea- el tema del federalismo involucra tambin la divisin de responsabilidades entre gobiernos nacionales y supranacionales. El tema puede abarcar incluso formas embrionarias de gobierno mundial, como son las Naciones Unidas y las organizaciones multinacionales.

En el uso corriente el adjetivo federal se utiliza para caracterizar gobiernos descentralizados mientras que el adjetivo unitario se emplea como sinnimo de gobierno centralizado. Pero en los hechos puede haber regmenes formalmente federales que funcionan como si fueran unitarios por la concentracin de las facultades recaudatorias y de poder poltico en el gobierno central (Argentina es un ejemplo); y regmenes formalmente unitarios esto es, sin gobiernos provinciales- con una amplia participacin de responsabilidades de gasto y potestades tributarias en los gobiernos municipales. En los hechos el grado de federalismo -como sinnimo de autonoma en la toma de decisiones de los gobiernos locales- debe ser definido en cada caso no por la apariencia formal sino por la capacidad recaudatoria propia de las jurisdicciones locales (provincias y municipios), que es lo que determina que haya simultneamente autonoma y responsabilidad en las decisiones de gasto.

Enfoques normativos

Al igual que en otras reas de las finanzas pblicas, la visin liberal y la estatista difieren significativamente con respecto a las recomendaciones normativas para el federalismo fiscal. La visin liberal del Estado Mnimo favorece la descentralizacin del poder y de las potestades de gastos y de recursos hacia las jurisdicciones locales. La visin ms estatista del Estado de Bienestar favorece por el contrario una concentracin del poder y de las potestades en el gobierno central.

La visin liberal (descentralizadora) tiene dos fuentes. La ms antigua es de naturaleza poltica, profundamente democrtica, que percibe la concentracin de poder en el gobierno central como germen de tiranas y ausencia de democracia genuina. Para este enfoque, la participacin poltica de la ciudadana es un objetivo en s mismo que sera alcanzable con una organizacin descentralizada del Estado. La idea de la descentralizacin del poder y el debilitamiento del gobierno central fue un fenmeno del nuevo mundo, fundamentalmente de la constitucin federalista americana (EUA), que se gest como reaccin a la experiencia europea, caracterizada por gobiernos centrales muy fuertes y monrquicos.

La justificacin econmica del enfoque liberal descentralizado es que la competencia entre las jurisdicciones por atraer inversiones y personas obligara a reducir la presin tributaria y mejorar la calidad del gasto pblico. La voluntad de los agentes econmicos de mover sus capitales y migrar tendra un efecto similar a la decisin del consumidor de comprar o no comprar los bienes privados en mercados competitivos. Esta es la visin de James Buchanan, que ve la descentralizacin como una forma de ponerle limites al crecimiento del Estado.

El enfoque del Estado de Bienestar se caracteriza -por el contrario- por un nfasis en las bondades de la centralizacin de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias. En este enfoque no existe el temor a los totalitarismos que puede derivarse de la concentracin de poder econmico en un Estado omnipotente la visin tpica es que el Estado es benvolo-; hay una ponderacin muy importante del objetivo de equidad distributiva dentro de las fronteras nacionales objetivo que sera imposible alcanzar con potestades descentralizadas-; y hay un nfasis en los aspectos negativos de una competencia impositiva entre jurisdicciones que puede llevar a una provisin subptima de bienes pblicos y a una ineficiente localizacin de actividades productivas privadas.

El modelo de Tiebout

El argumento econmico del liberalismo descentralizador se apoya en las conclusiones del modelo de Tiebout, que sostiene que la movilidad de individuos y familias entre jurisdicciones tendera a producir un resultado eficiente en la provisin de bienes pblicos. De la misma manera que la competencia entre empresas lleva a la eficiencia, la competencia entre jurisdicciones locales tambin lo hara. La conclusin de Tiebout es que las familias votaran con los pies, relocalizndose para vivir en la comunidad que se adecue a su combinacin preferida de impuestos y bienes pblicos locales. Con su movilidad, las familias premiaran a las comunidades que tengan una mayor calidad de servicios, ajustada por presin impositiva. Esto llevara al desarrollo de comunidades que minimicen la presin tributaria y tiendan a reflejar las preferencias de la gente por bienes pblicos.

La potencial eficiencia competitiva de un modelo descentralizado se apoya primero en el supuesto que la descentralizacin permite adecuar el gasto a las preferencias de los contribuyentes locales. Cuanto ms cerca del residente se toma la decisin de gasto, mayores probabilidades existen que los gobernantes adecuen sus polticas a las necesidades y preferencias locales. Un gasto decidido centralmente sera probablemente uniforme y no reconocera las variadas necesidades y preferencias de las comunidades locales.

El segundo supuesto, imprescindible para que se cumpla el primero, es que en un modelo descentralizado existe una mayor responsabilidad de las autoridades polticas. Cuando el gasto es ejecutado localmente, el ciudadano tiene a su alcance el reclamo directo o ejerce un voto penalizador del poltico ineficiente. Los problemas de informacin asimtrica en la accin de gobierno se minimizan cuando las acciones del agente (el poltico) estn cercanas y son visibles al principal (el votante).

Pero para que se cumplan los resultados esperados por el modelo competitivo de Tiebout, deberan converger otras condiciones: En primer lugar, la competencia nterjurisdiccional puede operar slo en el mbito de los bienes pblicos de naturaleza local; pero en los hechos hay muchos bienes pblicos que por su naturaleza pueden ser provistos eficientemente slo por gobiernos provinciales o nacionales. En segundo lugar, para que la opcin migratoria sea efectiva, las familias deberan ser perfectamente mviles entre comunidades. Pero la migracin es humanamente costosa y limitada por razones de especialidad laboral y por factores culturales, tnicos o religiosos. La migracin puede ser importante como factor de presin competitiva en el mercado de bienes pblicos entre municipios de grandes urbes, pero su importancia se va reduciendo a medida que la migracin involucra a municipios alejados, involucra migracin interprovincial o la migracin a otros pases. En tercer lugar, la migracin puede tener consecuencias socioeconmicas de una trascendencia poltica perversa. La migracin es mucho ms probable que involucre personas con un elevado capital humano, capaces de sortear las dificultades lingsticas, culturales y laborales. Si la migracin ocurre en los sectores ms capacitados mientras que los sectores de bajos ingresos son prcticamente inmviles, el peso electoral de los sectores de menores ingresos proclives a seguir propuestas populistas- ser cada vez mayor. Con mayor pobreza y peor distribucin del ingreso, se puede generar -a travs de un proceso electoral que degenera en populismo- un crculo vicioso de mayor intervencionismo y creciente peso de la pobreza.Los argumentos para la centralizacin

Los argumentos a favor de la centralizacin estn vinculados con la eficiencia y a la equidad del gasto pblico. En primer lugar se argumenta que los beneficios de la provisin de muchos bienes pblicos exceden la esfera local y deben ser provistos a nivel inter jurisdiccional (provincial) o nacional. Este es el caso por ejemplo de un hospital especializado, que puede cubrir los habitantes de varias jurisdicciones locales. Si el hospital es construido por una de las jurisdicciones, existira un problema distributivo pues con libre acceso, los habitantes de otras jurisdicciones podran usarlo sin haber contribuido a su construccin y mantenimiento. Si el libre acceso de jurisdicciones vecinas fuera bloqueado y cada jurisdiccin construyera su propio hospital, la escala econmicamente inapropiada de cada uno de ellos llevara a una sobre inversin ineficiente. El acuerdo entre las jurisdicciones beneficiadas sera tericamente la solucin ideal, pero el acuerdo sobre la distribucin de costos de construccin y mantenimiento puede ser imposible cuando hay muchas jurisdicciones invo

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