Crisi finanziaria La nuova governance economica europea ... ?· Crisi finanziaria La nuova governance…

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<p>Crisi finanziaria</p> <p>La nuova governanceeconomica europea:il Meccanismo di stabilitae il Fiscal Compact</p> <p>Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilita, firmato a Bruxelles il 2 febbraio 2012</p> <p>Omissis.</p> <p>Trattato sulla stabilita, sul coordinamento e sulla governance nellUnione economica e moneta-ria, approvato dal Consiglio europeo il 2 marzo 2012</p> <p>Omissis.</p> <p>Il Meccanismo europeo di stabilitae la nuova frontiera costituzionale dellUnione</p> <p>di Giulio Napolitano</p> <p>Listituzione del Meccanismo europeo di stabilita come organismo permanente segna una svolta costituzio-nale nel processo di integrazione europea. Per la prima volta, lUnione, seppure attraverso un tortuoso per-corso giuridico-istituzionale, si dota di un fondo comune per soccorrere Stati membri e cittadini ed evitare undefault del debito sovrano. LUnione si trasforma cos in comunita di rischi, non solo di benefici. Ma, per con-sentire interventi tempestivi ed efficaci, sara fondamentale aumentare le risorse a disposizione del Meccani-smo. Inoltre, bisognera sciogliere i nodi che ne affliggono il funzionamento, per quanto riguarda la governan-ce, le procedure di concessione dellassistenza finanziaria, gli istituti di trasparenza e di accountability.</p> <p>La gestione della crisi dei debiti sovrani</p> <p>La crisi del debito sovrano costituisce uno sviluppodella crisi finanziaria scoppiata nel 2008 e segnala ilconcreto pericolo di un passaggio da un fallimentodel mercato a un fallimento dello Stato. Lo sbi-lanciamento dellintervento pubblico sul versantefinanziario, unitamente alla bassa crescita, infatti,ha finito per aumentare lesposizione debitoria degliStati. Ma e nellarea delleuro che si e manifestatala crisi piu grave di liquidita e di solvibilita delle fi-nanze pubbliche. A un anno e mezzo dallo scoppiodella crisi economica e finanziaria nel settore priva-to, dunque, lEuropa ha per prima dovuto affrontareil problema di salvare il salvatore (1).Lordinamento europeo, pero, non contemplava nel</p> <p>suo arsenale alcuno strumento di intervento in casodi insostenibilita del debito pubblico di uno Statomembro (2). Di fronte allo scoppio dellemergenzagreca, pertanto, si sono dovute escogitare soluzioni</p> <p>Note:</p> <p>(1) Sui primi interventi adottati in questa prospettiva si rinvia aquanto esposto in Lassistenza finanziaria europea e lo Statoco-assicuratore, in questa Rivista, 2010, 10, 1085 ss.</p> <p>(2) Anzi, il messaggio contenuto nei Trattati, con la clausola anti-salvataggi, era di segno esattamente opposto: sulleffetto dise-ducativo di alcune scelte normative compiute nella costruzionedellUnione europea, che finiscono per tradire loriginaria aspira-zione di Jean Monnet ad unire i cittadini europei, piuttosto chegli Stati, J.H.H. Weiler, Europa: Nous coalisons des Etats, nousnunisson pas des hommes, in La sostenibilita della democra-zia nel XXI secolo, a cura di M. Cartabia e A. Simoncini, Bolo-gna, 2009, 51 ss.</p> <p>Giornale di diritto amministrativo 5/2012 461</p> <p>Norme</p> <p>Unione europea</p> <p>istituzionali ad hoc, per impedire che un default so-vrano producesse conseguenze negative a catenasulleuro e sulle finanze pubbliche degli altri paesi,compresi quelli virtuosi. Una volta definiti glistrumenti eccezionali di sostegno alla Grecia, attra-verso un sistema di prestiti bilaterali coordinati daparte dei singoli paesi dellEurozona, le istituzionieuropee e gli Stati membri si sono posti il problemadi istituzionalizzare i meccanismi di soccorso, al finedi affrontare in modo piu organico in sede comuni-taria la questione del debito sovrano.A questo scopo, veniva inizialmente adottato il re-golamento istitutivo dello European Financial Stabi-lisation Mechanism (Efsm) (3). Il provvedimentonormativo si basava sulla previsione contenuta nel-lart. 122, c. 2, Tfue, che consente di accordare unsostegno finanziario agli Stati membri in difficolta acausa di circostanze eccezionali al di fuori del lorocontrollo. Per giustificare lintervento collettivo, ladifficolta finanziaria degli Stati membri deve dipen-dere non da un inadempimento di obblighi europei,ma dal sopravvenire di un serio deterioramentodellambiente economico e finanziario internazio-nale. A tal fine, veniva istituito un piccolo fondoa disposizione della Commissione.La costituzione di piu ampie provviste a disposizio-ne degli interventi di assistenza costituiva oggettodi un distinto impegno degli Stati a rendere dispo-nibili risorse fino a 440 miliardi di euro mediantelistituzione di una veicolo speciale e lemissionedi obbligazioni garantite dagli Stati membri in pro-porzione al loro contributo al capitale della Bancacentrale europea. Il veicolo speciale, denominatoEuropean financial stability facility (dora in poi Efsfo Fondo), era costituito il 7 giugno 2010 in for-ma di societa a responsabilita limitata di diritto lus-semburghese da un unico socio, il Granducato diLussemburgo. Subito dopo la societa stipulava unaccordo (Efsf Framework Agreement) con i sediciStati della zona euro, i quali, secondo quanto previ-sto dallo statuto, assumevano la posizione di soci,provvedendo alla sottoscrizione delle relative quo-te.Grazie a questi articolati strumenti, sono stati varatii programmi di sostegno in favore dellIrlanda e delPortogallo. Il veicolo speciale e poi intervenuto perfinanziare la seconda tranche di interventi in favoredella Grecia. Nel Consiglio europeo del 21 luglio2011, per contrastare gli effetti contagiosi della crisidel debito sovrano, si e cercato di migliorare leffi-cacia dellazione dellEfsf. Si e cos previsto che essopotesse agire anche sulla base di un programma pre-cauzionale. Al Fondo e stato quindi consentito di</p> <p>finanziare la ricapitalizzazione degli istituti finanzia-ri mediante prestiti ai governi e di intervenire suimercati secondari dei titoli del debito pubblico, inbase a unanalisi della Banca centrale europea chericonosca lesistenza di seri rischi per la stabilita fi-nanziaria.La durata dellEfsf, tuttavia, veniva limitata a solitre anni al fine di prevenire futuri comportamentidi azzardo morale da parte sia di operatori finan-ziari sia di attori statali, i quali sarebbero stati inve-ce incentivati dalla predisposizione di meccanismistabili di salvataggio (4). Il Fondo, tuttavia, proprioper la sua precarieta istituzionale e per linsufficien-za delle risorse a sua disposizione, non e riuscito acostituire unefficace rete di protezione di fronteagli attacchi speculativi al debito sovrano. A cio siaggiunga che il Fondo si finanzia emettendo bondgarantiti dagli Stati membri. Ma dal momento incui le garanzie offerte dagli Stati membri perdonovalore a causa di un abbassamento del rating, anchela capacita dellEfsf di disporre di nuove risorse di-minuisce. Per questa ragione, si e quindi convenutosulla necessita di individuare una soluzione giuridi-co-istituzionale stabile in grado di affrontare tempe-stivamente i problemi di instabilita sistemica: cioanche al fine di meglio delineare un sistema di re-gole, condizioni e sanzioni idoneo a disincentivarecomportamenti opportunistici (5).Il Meccanismo europeo di stabilita (dora in poiMes o Meccanismo) e stato istituito sulla basedi un apposito accordo internazionale stipulato aldi fuori della cornice istituzionale dellUnione, an-che se coperto da un rinvio appositamente intro-dotto nel Tfue. La sua nascita si inserisce nellambi-to di una piu complessiva intesa politico-istituzio-nale sulla riforma della governance economica con-tinentale, che prevede ladesione degli Stati con-traenti al Fiscal Compact (6). Questa particolare ge-</p> <p>Note:</p> <p>(3) Regolamento n. 407/2010 del Consiglio dell11 maggio2010.</p> <p>(4) Su cui si v., in particolare, la nota della Banca centrale euro-pea, Reinforcing economic governance in the euro area, 10 giu-gno 2010, 11 ss., ove si sottolinea lesigenza di introdurre un si-stema in grado di minimizzare il rischio di azzardo morale.</p> <p>(5) Si v. in proposito D. Gros, T. Mayer, Perche ce bisogno diun Fondo monetario europeo, in Aspenia, 48, 2010, 193 ss.,secondo cui dovrebbero contribuire al Fondo soltanto i paesiche non rispettano i parametri di Maastricht, con aliquote fissatealluno per cento su base annua dello stock di debito in eccessoe alluno per cento del deficit in eccesso.</p> <p>(6) In argomento si v. il commento di R. Perez in questo stesso fa-scicolo, 469. Si v. anche G. Napolitano, Lincerto futuro della nuo-va governance economica europea, in Quad. cost., 2012, 123 ss.</p> <p>462 Giornale di diritto amministrativo 5/2012</p> <p>Norme</p> <p>Unione europea</p> <p>nesi si riflette sulla qualificazione giuridica del Mes esulla relativa organizzazione interna, sollevando di-verse questioni interpretative e applicative in ordineal carattere di istituzione finanziaria internazionale eal metodo intergovernativo di decisione. Nonostantelanalitica disciplina delle procedure di concessionedellassistenza finanziaria, rimane poi aperto il pro-blema dellaccountability del Mes, in un contesto ca-ratterizzato dalla latitudine del potere decisionale delsuo organo di governo. Lindividuazione di un mec-canismo permanente di assicurazione collettiva faentrare lUnione europea in una dimensione auten-ticamente costituzionale, ma le modalita con cui edisciplinato il funzionamento del Mes rischiano dipregiudicarne la capacita di azione.</p> <p>Le basi giuridiche del Meccanismo europeodi stabilita</p> <p>Al fine di consentire listituzione di un meccanismopermanente di intervento, il Consiglio europeo, nel-le riunioni del 19-20 dicembre 2010 e del 23-24aprile 2011, ha predisposto una modifica del Tfue,aggiungendo allart. 136 un ulteriore paragrafo. Inbase alla nuova disposizione, gli Stati membri lacui moneta e leuro possono istituire un meccanismodi stabilita da attivare ove indispensabile per salva-guardare la stabilita della zona euro nel suo insie-me. Per disincentivare abusi nel ricorso al sostegnocollettivo si prevede che la concessione di qualsiasiassistenza finanziaria necessaria nellambito del mec-canismo sara soggetta a una rigorosa condizionalita.La riforma del Trattato e affidata alla procedura sem-plificata di revisione di cui allart. 48, par. 6, Tue.Questa dovrebbe consentire unapprovazione relati-vamente rapida della riforma. Per lemendamento inquestione sembrano verificarsi i presupposti previstidallart. 48, par. 6, Tue. Lintervento, infatti, si rife-risce allarea delle politiche interne e dellazione del-lUnione, ma non conduce a unespansione dellecompetenze dellUnione. Il beneficio derivante dalpercorso cos prescelto non va comunque sopravva-lutato. La procedura, infatti, prevede comunque cheogni Stato membro ratifichi la modifica secondo leprocedure previste dal diritto interno. Cio significache, di norma, dovranno pronunciarsi in senso con-forme tutti i parlamenti nazionali. Ma non si puoescludere che taluni Stati membri debbano comun-que ricorrere al vaglio referendario, laddove ricorra-no le condizioni previste dalla legislazione nazionale.Questa soluzione giuridica mira a conciliare esigen-ze diverse. Serve a dare basi piu solide al nuovomeccanismo di sostegno, passando da una logica</p> <p>emergenziale a una istituzionale. Essa, inoltre, con-sente di superare due rilevanti obiezioni avanzatenei confronti delle misure di sostegno adottate al-lindomani della crisi del debito sovrano greco. Laprima consiste nel possibile contrasto del Regola-mento adottato dal Consiglio sul meccanismo euro-peo di stabilizzazione finanziaria con la norma anti-salvataggi contenuta nellart. 125, Tfue, in virtu delquale lUnione non risponde ne si fa carico degliimpegni assunti dalle amministrazioni statali. Laseconda riguarda invece il richiamo allart. 122,par. 2, Tfue, secondo cui lintervento solidale e am-messo soltanto laddove lemergenza da risolvere eoriginata da cause al di fuori del controllo delloStato membro. Di qui il dubbio che lesposizionedebitoria sovrana, per quanto aggravata dalla crisiinternazionale e dallandamento dei mercati finan-ziari, possa davvero considerarsi estranea alla sferadi responsabilita del paese in questione (7). La pre-disposizione di una norma speciale in materia servea superare entrambe le obiezioni, perche introduceuna previsione derogatoria al principio generale an-ti-salvataggi e la fonda su una base piu solida e me-no discutibile di quella riferita alla non imputabilitadella causa allorigine dellemergenza da affronta-re (8). Il prezzo pagato, pero, e labbandono dellan-coraggio al principio di solidarieta e del riferimentoalla logica della naturale espansione dei poteri im-pliciti dellUnione (9).Va poi evidenziato il particolare legame che vienea istituirsi tra il Meccanismo europeo di stabilita eil Trattato sul Fiscal Compact. La sottoscrizione diquestultimo, infatti, si configura come condizione</p> <p>Note:</p> <p>(7) Nel senso che lintervento di salvataggio sia in breach ofsubstantive rules of the Monetary Union si v. ad esempio M.Ruffert, The European Debt Crisis and European Union Law, inCommon Market Law Review, 2011, 1777 ss., in part. 1785 ss.</p> <p>(8) Si v. in proposito B. de Witte, The European Treaty Amend-ment for the Creation of a Financial Stability Mechanism, in Eu-ropean Policy Studies, 2011, n. 6, in www.sieps.se, 6.</p> <p>(9) Per la stessa ragione, come denuncia L. Gianniti, Il meccani-smo di stabilita e la revisione semplificata del Trattato di Lisbo-na: unipoteca tedesca sul processo di integrazione?, Documen-to preparato per lIstituto Affari Internazionali (IAI), febbraio2011, si e rinunciato anche alla possibilita di ricorrere alla clauso-la di flessibilita prevista dallarticolo 352 Tfue. In questo caso, in-fatti, secondo la giurisprudenza costituzionale tedesca, sarebbenecessaria addirittura una legge costituzionale di autorizzazionealla ratifica (si v. in proposito G.L. Tosato, La Corte costituziona-le tedesca e il futuro dellEuro, in AffarInternazionali, 19/09/2011, http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1860).Nel senso che la modifica non fosse obbligata data lampiezzadella base giuridica che il Trattato offre finalmente alla questioneamministrativa, M.P. Chiti, Lo Spazio amministrativo europeo,in Studi in onore di Alberto Romano, Napoli, 2011, I, 163 ss.,174 ss., qui 177.</p> <p>Giornale di diritto amministrativo 5/2012 463</p> <p>Norme</p> <p>Unione europea</p> <p>necessaria per poter contare in futuro sullassistenzafinanziaria del Meccanismo. Cio si spiega propriocon lesigenza di evitare comportamenti di azzardomorale. Gli strumenti di gestione dellemergenza fi-nanziaria possono essere attivati soltanto se gli Statihanno cercato di prevenire la crisi adottando icomportamenti virtuosi previsti dal nuovo Trattatoe si sono quindi sottoposti ai mezzi correttivi indivi-duati dalla Commissione. Soltanto laddove gli unie gli altri non raggiungano gli obiettivi auspicati, iproblemi di liquidita e di solvibilita potranno essereaffrontati con lintervento del Meccanismo. In que-sto modo, pero, il godimento della copertura offertadal Mes dovrebbe costituire lincentivo piu potenteper spingere gli Stati a sottoscrivere e rat...</p>

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