Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Equipo de investigación:Sandra Elizabeth Herrera Ruiz (Guatemala), Norma Elizabeth Molina López (El Salvador),Mirna Báez Galeano (Nicaragua) con el apoyo de Olga Elvira Hernández Sánchez (FUNDAESPRO-Guatemala), Marisa de Martínez (CINDE -El Salvador-) y Aura Lila Ulloa González (CANTERA –Nicaragua)

Redacción y coordinación:Margarita Castillo y Julio Cano

Fotografías:Sebastiana Ceto López y Olga Elvira Hernández Sánchez (Guatemala)Edu Ponce (El Salvador)Silvia Elena Quezada y Mirna Báez Galeano (Nicaragua)

Diagramación:Marcelino Guzmán/Cantera

Editado por:Centro de Comunicación y Educación Popular CANTERA

Impresión:Marca.-Estrategia de Comunicación

Lugar y año de impresión:Managua, febrero de 2011 (1,500 ejemplares)

Esta publicación recoge la investigación en el marco del proyecto “Promoción del debate y difusión de la teoría, prácticas y políticas de atención a la infancia en Guatemala, El Salvador y Nicaragua”, ejecutado por FUNDAESPRO,

APPEDIBIMI, CINDE, FUNDASAL y CANTERA durante el período de julio 2009 a junio 2011 con el apoyo financiero de Fundación Bernard van Leer, Holanda

3

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

INTRODUCCIÓN

METODOLOGÍAPlanteamientoGeneralidades Objetivo GeneralObjetivos específicosDelimitación y técnicasConceptos principales

CAPÍTULO ILAS POLÍTICAS DE ATENCIÓN A LA NIÑEZ

El perfil socioeconómicoLa noción sobre las políticasEl contenido de las políticasAlgunos comentarios sobre las políticas

CAPÍTULO IILOS MECANISMOS DE LAS POLÍTICAS

El concepto rectorLos mecanismos de atención de la niñez en Guatemala:

La protección de la familia•La educación•La salud•

Los mecanismos de atención a la niñez en El Salvador:

La protección de la familia•La educación•La salud•

Los mecanismos de atención a la niñez en Nicaragua:

La protección de la familia•La educación•La Salud•

9

13131313141417

2122283135

4343

45464951

52535558

59606264

ÍNDICE

Aproximación a un balance regional

CAPITULO IIILAS PRÁCTICAS DE ATENCIÓN A LA NIÑEZ

Interpretación de lo integral en la prácticaCategorización de las prácticasLas prácticas formalesGuatemala: Centro de Atención y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas El Salvador: Centros de Bienestar Infantil y Centros de Desarrollo IntegralNicaragua: CICO El Garaje

Las prácticas informalesGuatemala: APPEDIBIMI y FUNDAESPROEl Salvador: Centros Infantiles de DesarrolloNicaragua: Semilla del proceso de aprendizaje para la vida

Elementos para el debateDe las prácticas formalesDe las prácticas informalesAspectos generales de las prácticas

CAPÍTULO IVREFLEXIONES PARA EL DEBATE

El enfoqueLa coordinaciónLa abogacía en la aplicación de normasLa generación y difusión de información y conocimientoLa formación de recursos humanosEl currículoLo informal y lo formalEl involucramiento de las familiasEl papel de las mujeres

65

69707476

77

8184

888999

103

106107108108

111112113114

115115116117118119

PRÓLOGO

La Convención de los Derechos del Niño es una declaración que fue adoptada unánimemente por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989 y desde entonces ratificada por aproximadamente 193 países. Aunque este hecho es un paso positivo e importante para el reconocimiento de los derechos de la niñez, hay que destacar que hoy en día, este hecho no ha generado de manera automática políticas y prácticas que aseguren el cumplimiento de lo que se estipula en la misma Convención.

Las contrapartes de la Fundación Bernard van Leer3 en Guatemala, El Salvador y Nicaragua decidieron, con base en y como seguimiento a un proyecto regional dirigido a la niñez que se concluyó en el año 20084, profundizar su conocimiento sobre la realidad de las políticas y prácticas vigentes en sus respectivos países. Para realizar el estudio se conformó un grupo integrado por un investigador por cada país, bajo el liderazgo de un investigador principal y un asesor de investigación. Durante dos años se trabajó en la recolección de datos y el análisis de las políticas y prácticas en relación con la atención a la primera infancia en los tres países mencionados. El grupo de investigadores fue respaldado por representantes de las instituciones contrapartes de la Fundación Van Leer, la cual proporcionó los recursos financieros para llevar al cabo este proyecto.

El resultado de este trabajo colectivo es un documento que, en forma sistemática y precisa, ofrece un panorama de las políticas y prácticas actuales en los tres países dirigidas a la primera infancia. La investigación muestra los avances de los tres países a partir 3 www.bernardvanleer.org4 Ver las publicaciones “Entornos Positivos a favor de la niñez Centroamericana, sistematización de seis experiencias de ejecución de proyectos con niñas y niños en Guatemala, El Salvador y Nicaragua” (Cano, Julio 2008); “Estudio de Proyectos de Atención Integral para la Primera Infancia en El Salvador, Guatemala y Nicaragua” (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en El Salvador, FLACSO, 2008).

de su ratificación de la Convención, así como las debilidades en el cumplimiento con esta misma. Además, la investigación muestra claramente que cumplir con la responsabilidad que se estipula en la Convención, no está limitada a un sólo actor, sino que es corresponsabilidad de distintos actores en la sociedad. La publicación presenta elementos para realizar un debate sobre la política y práctica de atención a la niñez, en el cual se convoca a participar actores como son: los tomadores de decisiones, las organizaciones de la Sociedad Civil, el mundo académico, el sector privado, fundaciones nacionales e internacionales, Organismos Internacionales, así como las organizaciones de padres y todos aquellos actores que trabajan ofreciendo servicios de atención a la niñez.

Como Fundación Bernard van Leer consideramos la promoción de la investigación y la divulgación de información una de nuestras responsabilidades. Invitamos al lector a tomar nota de esta publicación de alta calidad, y respaldamos los autores en su llamado al debate sobre cómo mejorar las políticas y prácticas dirigidas a la primera infancia, tanto en los países donde se realizó la investigación, y en centroamérica así como en América Latina en su conjunto.

Marc J. MataheruOficial de Programas

Fundación Bernard van LeerLa Haya, Holanda

9

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

INTRODUCCIÓN

Guatemala, El Salvador y Nicaragua son países signatarios de la Convención de los Derechos del Niño, desde los años 1990. La suscripción de la Convención generó una serie de compromisos estatales que los países han debido cumplir. Los compromisos constituyen, como en toda acción emanada del Estado, una fuente de declaración de políticas, legislación y aplicación de mecanismos que operen las intenciones de la política y la normativa de la legislación.

A partir de la suscripción, los estados de los tres países iniciaron reformas legislativas y emitieron pronunciamientos de política. Ahora: ¿son suficientes las reformas legales, las declaraciones de políticas y la creación de mecanismos, para empalmar con los requerimientos de la atención de la niñez, según las necesidades que generan los entornos socioeconómicos?

Al parecer, la aplicación de las políticas públicas hacia la infancia, a pesar de los diferentes tratados internacionales que la amparan, siguen siendo la deuda que los tres países tienen con los niños y niñas de sus sociedades. Así lo indican los numerosos informes de desarrollo. Entonces los compromisos que los Estados han asumido aún tienen un camino por recorrer, para que se observen cambios sustanciales y efectivos en la vida de la niñez.

Sin embargo, es conveniente reconocer que hay iniciativas y experiencias, sobre las cuales es necesario reflexionar. Iniciativas públicas y privadas que, no obstante, el embate de las políticas (neo)liberales de los años 1990 consiguieron logros, tal el caso de la generación de movimientos sociales para las reformas legislativas.

10

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La reflexión tiene por objetivo emprender acciones más articuladas y coherentes con las demandas de estos sectores de población.3 Lo anterior requiere de esfuerzos del Estado y sociedad civil para generar y velar por el cumplimiento de políticas públicas de largo aliento que respondan a la situación de abandono de la infancia.

Cabe señalar que las políticas públicas están referidas al conjunto de objetivos y acciones que ejecuta el Estado, a través de las instituciones públicas o gubernamentales, para solucionar problemas y demandas de la población, consideradas prioritarias para el desarrollo. En la formulación e implementación de las políticas, resulta insustituible la acción y responsabilidad del Estado.

En la actualidad existe consenso social, en los tres países, sobre la necesidad de atención de la niñez, sobre todo de los primeros años y de la educación (de los niños y de sus padres o encargados) en su desarrollo integral. Sin embargo como se ha señalado anteriormente, sigue siendo un reconocimiento nominal sin la aplicación de las necesarias y suficientes acciones para incidir en las realidades socioeconómicas.

Si hubiese conciencia de todo lo que se juega en los primeros años de vida, los niños pequeños serían los mimados de la sociedad, en todos los sentidos, y habría atención preferencial para ellos, sus madres y sus familias. Sin embargo no es esto lo que ocurre. La mortalidad, morbilidad, desnutrición, abandono, abuso, falta de afecto y protección de los niños pequeños siguen siendo alarmantes en el mundo entero. Menos aún de oportunidades de aprendizaje y desarrollo, cuando la propia supervivencia no está asegurada.4

3 Cabe recordar que las políticas conservadoras tradicionales y el neoliberalismo de los años 1990 fueron reduciendo drásticamente la participación del Estado en la oferta de servicios de salud, de educación, de asistencia social afectando en especial a los sectores más pobres de la población que carece de recursos para pagar lo que ofrecen las organizaciones privadas. Las sucesivas crisis económicas profundizaron los efectos de estas políticas dejando desprotegidos a los grupos más vulnerables: los niños y niñas.4 Entrevista a Rosa María Torres: Los Desafíos de la Educación Infantil 2008. En www.Bernardvanleer.org.

11

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Hoy se reconoce que el aprendizaje de los niños y las niñas comienza con el nacimiento y no con su ingreso a la escuela, en la primera etapa de la vida, comprendida entre el nacimiento y los seis años de edad. La educación de niños y niñas en esa etapa es tan importante para su desarrollo futuro, como es la nutrición y la buena salud desde la concepción.

De lo expuesto surgen un par de preguntas: ¿cuál es la situación de la acción política en Guatemala, El Salvador y Nicaragua a favor de la primera infancia? ¿cómo debatir para que esa situación mejore y se encamine al desarrollo integral de la primera infancia?

Para obtener respuestas a las preguntas un grupo de organizaciones sociales, se plantearon generar, mediante un proceso de investigación, un conocimiento sistematizado sobre las políticas y las aplicaciones de éstas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Ello con el objetivo de disponer de elementos que abrieran el debate, tanto de lo que en común comparten los países en la búsqueda de soluciones, como en las especificidades que obligan sus propios entornos socioeconómicos.

Los resultados del proceso de investigación son el contenido de este documento, el cual se divide en cuatro capítulos, además de esta parte introductoria y la descripción de la metodología.

El primer capítulo documenta las declaraciones de política a favor de la niñez de cada uno de los tres países. Asimismo, esboza las reformas legislativas que, en los tres países, obligó la respectiva suscripción de la Convención de los Derechos del Niño de la ONU en los años 1990.

El segundo capítulo presenta los principales mecanismos que han emanado de la declaración de las políticas y las reformas legislativas, partiendo del concepto rector de la atención integral de la niñez. Asimismo, enfatizando en el aspecto clave de la coordinación, en razón de que la política integral de atención a la niñez se instala en un entorno institucional pre-existente, la negociación y toma de acuerdos resulta fundamental para el cumplimiento de los objetivos de dicha política.

12

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

El tercer capítulo caracteriza las prácticas de atención a la niñez en la primera infancia. El recurso metodológico fue enfocarse en dos estudios de casos, según lo que se indica en la descripción metodológica que sigue a esta introducción.

Finalmente el capítulo IV contiene los puntos del debate, planteados a partir de las reflexiones que ocasionaron la captura y análisis de los datos del proceso de investigación.

Las organizaciones promotoras del trabajo de investigación son las siguientes:

1. El Centro de Educación y Comunicación Popular (CANTERA), de Nicaragua

2. La Fundación Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO) y la Asociación para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI), de Guatemala.

3. La Asociación CINDE5 y la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo y Vivienda Mínima (FUNDASAL), en el Salvador.

Estas organizaciones contaron con el apoyo financiero de la Fundación Bernard van Leer. La Fundación van Leer, además, otorga los recursos financieros para la organización de eventos y otros medios de difusión y promoción de los espacios para el debate de los resultados.

El equipo de investigación estuvo integrado por las personas indicadas en la descripción de la metodología. La revisión y redacción final del documento estuvo a cargo de Margarita Castillo y Julio Cano.6

5 Acrónimo por Centros Infantiles de Desarrollo y Promoción Humana.6 Margarita Castillo es socióloga por la Universidad de San Carlos de Guatemala y Julio Cano es economista por la misma universidad.

13

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

METODOLOGÍA

Planteamiento

GeneralidadesLa investigación, cuyos resultados presenta este documento, surge de una visión de la problemática de la atención a la niñez en general y a la primera infancia expresada en los siguientes términos: Las estructuras e instrumentos o mecanismos para la aplicación de las políticas públicas para niños y niñas de 0 a 3 años son insuficientes para la atención integral. Situación que se refleja en bajos niveles de desarrollo integral de niños y niñas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

Lo antes descrito puede expresarse, mediante la búsqueda de respuestas a las siguientes interrogantes:

1. ¿Existen políticas públicas para la atención integral a la niñez de 0 a 3 años en Guatemala, El Salvador y Nicaragua? ¿Cuáles son? ¿Cómo se aplican? ¿Con quiénes? ¿Qué cobertura tienen?

2. ¿Existen instituciones gubernamentales y no gubernamentales que cuenten con estructuras, instrumentos o mecanismos y acciones sostenidas para la puesta en práctica de las políticas públicas a favor de la atención integral de la niñez de 0 a 3 años?

Considerando las anteriores interrogantes, el trabajo de investigación planteó guiarse por los siguientes objetivos:

Objetivo General:Analizar las políticas públicas e instrumentos dirigidos a la atención de la niñez de 0 a 3 años, e identificar las posibles acciones a incluir en la Política pública para el desarrollo integral de la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

14

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Objetivos específicos:

1. Identificar y analizar las políticas públicas, estructuras e instrumentos de la atención a la niñez de 0 a 3 años existentes en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

2. Caracterizar y analizar algunas prácticas de atención integral formal y no formal a favor de la niñez de 0 a 3 años que se desarrollan en los países participantes y en particular en comunidades urbano-marginales previamente seleccionas.

3. Identificar los logros, desaciertos y desafíos de las políticas a favor de la atención integral de la primera infancia.

Observando los objetivos, la hipótesis guía del trabajo se formuló en los términos siguientes:

En Guatemala, El Salvador y Nicaragua, existen políticas públicas para la atención a la niñez de 0 a 3 años, sin embargo, sus estructuras institucionales, instrumentos o mecanismos y acciones sostenidas para la puesta en práctica son débiles e insuficientes para el cumplimiento de los derechos de la niñez de 0 a 3 años.

Delimitación y técnicas

El principal desafío para la delimitación apunta a la caracterización de las prácticas de atención, como expresión de la aplicación de las políticas. Esto planteado en interrogante es ¿cómo caracterizar al universo y cómo elegir los casos típicos?

Al respecto la investigación aplicó los siguientes criterios:

1. Observó que el universo de las prácticas es bastante amplio que requiere, en sí mismo, la definición de una metodología, para, por ejemplo, establecer la unidad a partir de la cual se caracteriza la práctica.2. Operativamente, sin embargo, el problema se reduce si se aplica el criterio de que la práctica parte de un centro o un punto de referencia en el cual es atendido un grupo de niños y niñas.

15

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

3. En la realidad social, básicamente, pueden diferenciarse dos tipos de prácticas: las formales y las informales. Entendidas las primeras, como las promovidas por las instituciones públicas y las segundas, como las promovidas por instituciones privadas (principalmente organizaciones de desarrollo sin fines lucrativos), siguiendo las definiciones de formal e informal presentadas más adelante.3

Con base a estos criterios y dado el interés por generar datos cualitativos, la investigación se planteó caracterizar, por lo menos, dos casos, por cada país: una práctica formal y una informal, conforme al siguiente cuadro:

En consecuencia, los resultados de la investigación deben considerarse como elementos cualitativos de un universo amplio de prácticas que existen. Esto significa que no puede considerarse como un trabajo de evaluación de políticas y prácticas, sino de identificación de elementos para el debate sobre la situación de las políticas de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

3 El término informal se toma, para fines de este trabajo de investigación, como sinónimo de no formal el cual en algunos casos específicos, como la legislación nicaragüense, puede tener connotación particular. El sentido de la sinonimia entre informal y no formal es utilizar una categoría alternativa a lo formal.

6

PAÍS PRÁCTICA DE ATENCIÓN FORMAL INFORMAL

GUATEMALA Centro de Atención y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas.

Proyecto de Educación Inicial del Centro de Educación Inicial y Escuelas de Preprimaria. Asociación para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI). Centro Comunitario Infantil (CECI), La Verbena. Fundación Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO).

EL SALVADOR

Centros de Bienestar Infantil (CBI), Centros de Desarrollo Integral (CDI). Instituto Salvadoreño de la Niñez y Adolescencia (ISNA).

Centros Infantiles de Desarrollo. CINDE para el Desarrollo Infantil y Promoción Humana.

NICARAGUA Centro Infantil Comunitario (CICO) El Garaje.

Semilla del Proceso de Aprendizaje para la Vida. San Lucas.

En consecuencia, los resultados de la investigación deben considerarse como elementos cualitativos de un universo amplio de prácticas que existen. Esto significa que no puede considerarse como un trabajo de evaluación de políticas y prácticas, sino de identificación de elementos para el debate sobre la situación de las políticas de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. En lo que corresponde a las técnicas, el trabajo de investigación se sustentó en datos de fuentes secundarias y de fuentes primarias. Los datos de fuentes secundarios se obtuvieron de documentos oficiales sobre las políticas, la legislación, los planes y programas gubernamentales; asimismo, de estudios e informes generados sobre la atención a la niñez. Los datos de fuentes primarias se obtuvieron de entrevistas personales. El trabajo de colecta, procesamiento, análisis y redacción de informes se organizó de la siguiente manera:

1. Se constituyeron equipos de investigación en cada país, los cuales generaron un documento de los resultados que obtuvieron en sus respectivos procesos de investigación.

16

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

En lo que corresponde a las técnicas, el trabajo de investigación se sustentó en datos de fuentes secundarias y de fuentes primarias. Los datos de fuentes secundarios se obtuvieron de documentos oficiales sobre las políticas, la legislación, los planes y programas gubernamentales; asimismo, de estudios e informes generados sobre la atención a la niñez. Los datos de fuentes primarias se obtuvieron de entrevistas personales.

El trabajo de colecta, procesamiento, análisis y redacción de informes se organizó de la siguiente manera:

1. Se constituyeron equipos de investigación en cada país, los cuales generaron un documento de los resultados que obtuvieron en sus respectivos procesos de investigación.

2. Los documentos elaborados se entregaron a la persona que, fungiendo como coordinadora de investigación, consolidó y generó el documento de análisis regional.

3. Las personas involucradas directamente en el trabajo de investigación fueron:

4. El período de investigación comprendió, desde el diseño hasta la redacción del informe regional, de julio del año 2009 a diciembre de 2010.

7

2. Los documentos elaborados se entregaron a la persona que, fungiendo como coordinadora de investigación, consolidó y generó el documento de análisis regional.

3. Las personas involucradas directamente en el trabajo de investigación fueron:

Sandra Elizabeth Herrera Ruiz Investigadora en Guatemala. Norma Elizabeth Molina López Investigadora en El Salvador Mirna Báez Galeano Investigadora en Nicaragua Ana Margarita Castillo Chacón Coordinadora de investigación Julio César Cano Bran Asesor de la investigación

4. En la revisión y análisis también participaron:

Aura Lila Ulloa González Silvia Elena Quezada y Sofía Lacayo

Coordinadora de Programas Centro de Comunicación y Educación Popular CANTERA – Nicaragua Técnicas de CANTERA

Olga Elvira Hernández Sánchez Benito Terraza Cedillo Sebastiana Ceto López

Coordinadora General del Programa de Educación. FUNDAESPRO –Guatemala. Director General de APPEDIBIMI –Guatemala. Coordinador de participación comunitaria de APPEDIBIMI –Guatemala.

Marisa de Martínez Laura Aguirre

Directora Ejecutiva Asociación CINDE para el Desarrollo Infantil y Promoción Humana El Salvador. Asesora de investigación, CINDE El Salvador.

5. El período de investigación comprendió, desde el diseño hasta la redacción del informe regional, de julio del año 2009 a diciembre de 2010.

17

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

5. En la revisión y análisis también participaron:

Conceptos principalesEn el trabajo de investigación y en la redacción del documento se utilizaron una serie de conceptos, cuyas definiciones deben entenderse en los términos expresados a continuación.

Políticas socialesLas políticas sociales típicas comprenden acciones encaminadas a promover la sobrevivencia humana, el desarrollo temprano del niño y la niña, la nutrición, la educación integral, las capacidades de aprendizaje, el desarrollo de la familia, la prevención de los problemas de salud, la seguridad social y la participación social.

Análisis de políticasLas políticas públicas son una declaración gubernamental, escrita o verbal, que expresa un propósito y establece objetivos o defina metas cuantitativas. Las políticas están definidas por acuerdos sobre criterios para la toma de decisiones y para optar entre alternativas.

7

2. Los documentos elaborados se entregaron a la persona que, fungiendo como coordinadora de investigación, consolidó y generó el documento de análisis regional.

3. Las personas involucradas directamente en el trabajo de investigación fueron:

Sandra Elizabeth Herrera Ruiz Investigadora en Guatemala. Norma Elizabeth Molina López Investigadora en El Salvador Mirna Báez Galeano Investigadora en Nicaragua Ana Margarita Castillo Chacón Coordinadora de investigación Julio César Cano Bran Asesor de la investigación

4. En la revisión y análisis también participaron:

Aura Lila Ulloa González Silvia Elena Quezada y Sofía Lacayo

Coordinadora de Programas Centro de Comunicación y Educación Popular CANTERA – Nicaragua Técnicas de CANTERA

Olga Elvira Hernández Sánchez Benito Terraza Cedillo Sebastiana Ceto López

Coordinadora General del Programa de Educación. FUNDAESPRO –Guatemala. Director General de APPEDIBIMI –Guatemala. Coordinador de participación comunitaria de APPEDIBIMI –Guatemala.

Marisa de Martínez Laura Aguirre

Directora Ejecutiva Asociación CINDE para el Desarrollo Infantil y Promoción Humana El Salvador. Asesora de investigación, CINDE El Salvador.

5. El período de investigación comprendió, desde el diseño hasta la redacción del informe regional, de julio del año 2009 a diciembre de 2010.

18

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La política debe tener claramente definidos sus instrumentos o mecanismos. En consecuencia instrumentos equivale al conjunto de elementos para aplicar la política. Los elementos a los que se refiere el anterior enunciado son los dispositivos legales, las estructuras institucionales y los dispositivos operacionales, los cuales se definen en los siguientes términos:

1. Dispositivos legales: Ley (normativa) que legitima la política. En ocasiones incorpora elementos de la política misma. 2. Estructura institucional: Es la encargada de poner en funcionamiento las acciones para ejecutar la política. 3. Dispositivos operacionales: Elementos que permiten afectar las variables pertinentes para ejecutar la política.

Atención integralEl conjunto de acciones coordinadas que pretenden satisfacer tanto las necesidades esenciales para preservar la vida, como aquellas que tienen relación con el desarrollo y aprendizaje humano, acorde a sus características, necesidades e intereses tanto permanentes como variables.4

Se refiere a la multiplicidad de acciones que de forma intencional y dirigida contribuyen a que las niñas y los niños tengan un buen comienzo de la vida. Acciones que pueden incorporarse a los componentes que constituyen los derechos de los niños y de las niñas en la primera infancia, así:

Supervivencia• : servicios básicos de salud, agua y saneamiento del medio, prevención, detección y atención. Protección contra el peligro físico. Crecimiento• : nutrición y atención de la salud adecuadas. Vacunación apropiadaDesarrollo• : estimulación, promoción al derecho a la identidad, juego y recreación. Ocasiones diarias para jugar con diversos objetos. Objetos para mirar, tocar, escuchar, oler probar.Aprendizaje• : educación preescolar, educación para la salud, orientación a las familias. Apoyo para adquirir nuevas

4 Peralta, M.Victoria y Fuljimoto Gómez, Gaby (1998): La atención integral de la primera infancia en América Latina: ejes centrales y los desafíos para el Siglo XXI. Organización de Estados Americanos. 1998, Santiago de Chile.

19

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

aptitudes motoras, lingüísticas y mentales. Una estimulación apropiada del lenguaje.Afectiva y actitudinal• : ocasiones para explicar el mundo que les rodea. La posibilidad de obtener un cierto grado de independencia. Ayuda para aprender a controlar la conducta. Ocasiones para comenzar a aprender a cuidarse por sí mismos. Un adulto con quien establecer vínculos afectivos.

Estas acciones se desarrollan en los diversos contextos: familiar, comunitario, institucional, que deben generar entornos familiares y sociales positivos. En suma tiene como propósito proteger y promover el desarrollo de condiciones, que permita asegurar el derecho de los niños y niñas a gozar de una vida plena y al desarrollo integral de su persona.

El niño y la niña de 0 a 3 años es un ser integral, una totalidad humana, física, cognitiva, afectiva, social y espiritual. Su formación debe articular las diferentes acciones de salud, nutrición, estimulación temprana, educación y socialización para su desarrollo, tomando en cuenta que depende esencialmente de los estímulos que se le proporcionen y de las condiciones en que se desenvuelva.

Educación inicialProceso de aprendizaje para la vida y para el ser de los niños y niñas menores de seis años, en espacios de convivencia interactuando en contextos familiares, comunitarios y sociales. Tiene como propósito proteger y promover el desarrollo de condiciones, que permitan asegurar el derecho de los niños y niñas a gozar de una vida plena y al desarrollo integral de su persona. La educación inicial se genera a través de ambientes educativos orientados a potenciar su capacidad física, cognitiva, afectiva, social, espiritual y actitudinal.

Cada niño o niña es un ser integral, una totalidad humana, física, cognitiva, afectiva, social y espiritual. La centralidad de los procesos educativos debe estar en el niño y niña, orientarse al desarrollo integral de su persona. Es a partir del niño y la niña que se deben articular las diferentes acciones de salud, nutrición, estimulación temprana, educación y socialización para su desarrollo.

20

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Primera infanciaComprende el grupo de las niñas y niños en el grupo etario de 0 a 3 años. Es la población infantil que está ubicada en el rango de edad comprendido entre el nacimiento y los 3 años con 11 meses.

Prácticas educativasEn la literatura y en algunas legislaciones educativas, como la nicaragüense, está predominando el uso de los conceptos formal e informal. Las definiciones de estos conceptos aquí utilizadas son:

Formales: las prácticas formales o escolarizadas se •desarrollan dentro de los centros educativos previstos para tal fin, cuentan con una infraestructura y un conjunto de recursos disponibles; sus actividades se ajustan a una pauta curricular nacional o similar y el personal a cargo es docente.Informales o no formales: Las informales desarrollan •acciones intencionalmente formativas pero los espacios y ambientes educativos suelen ser más variados, en general, no escolares. No necesariamente se ajustan a una pauta curricular general y tienden a integrar directamente a padres y comunidad en el trabajo con los niños.

CurrículoEs el instrumento técnico-pedagógico con el que se pretende alcanzar los fines y objetivos de la educación. Está constituido por un conjunto articulado de conocimientos, habilidades, destrezas, valores, y actitudes, que se concretan a través de la interacción del estudiante con la ciencia, la tecnología y la cultura. El objetivo del currículo es propiciar la adquisición de saberes que tengan significación y relevancia en la solución de problemas locales y nacionales.

21

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

CAPÍTULO ILAS POLÍTICAS DE ATENCIÓN A LA NIÑEZ

Las políticas de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua tienen como antecedente inmediato la ratificación por sus estados de la Convención de los Derechos del Niño, acordada por la Asamblea de la Organización de Naciones Unidas. Aunque en tiempos diferentes los tres países asumieron compromisos de implantar políticas y mecanismos para readecuar las instituciones públicas al contenido de esta Convención.5

El contenido de la Convención se ha interpretado y sintetizado en el concepto de enfoque de derechos de la niñez. Intelectualmente este concepto difiere del enfoque de tutela de los menores. Esto porque reconoce a los niños como sujetos de derechos desde su nacimiento. La tutela en cambio se limita a reconocer el derecho a los tutores.

Al reconocer los derechos de la niñez, la Convención crea argumentos a favor del diseño, la definición y la puesta en funcionamiento de instituciones públicas que promuevan, garanticen y cumplan con los derechos que declara. Esta es una tarea compleja. Particularmente en países que, como Guatemala, El Salvador y Nicaragua, han experimentado confrontaciones bélicas como los conflictos armados de los años 1980, la reciente violencia atribuida a pandillas juveniles y, sobre todo, en las condiciones de pobreza que abarcan a una buena parte de sus poblaciones.

La adecuación del accionar de los estados, por la vía de las políticas basadas en la Convención de los Derechos del Niño, en esas condiciones particulares, sin duda que provocó, provoca y provocará debates sustantivos. Posiblemente, armoniosos en tiempos de relajamiento social, pero emotivos, contradictorios y antagónicos en tiempos de tensión.

5 En el año 1990 los tres estados ratificaron la Convención de los Derechos del Niño

22

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Este primer capítulo enmarca las políticas de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Inicia con un apartado que presenta un perfil básico de la situación socio-económica dominante en los tres países.

El segundo apartado introduce la interpretación sobre las políticas de atención a la niñez, utilizada en la elaboración de este trabajo de investigación. El tercer apartado describe los contenidos principales de las políticas de los tres países. Finalmente el cuarto presenta algunas reflexiones en torno a lo observado por los autores en torno a las políticas, basándose en lo descrito en los tres apartados previos.

El perfil socioeconómicoGuatemala, El Salvador y Nicaragua tienen similares características socioculturales, económicas y demográficas. Comparten un pasado como unidad política-administrativa de la Corona Española y durante la efímera existencia de la República Federal, acordada después de la declaración de la independencia en 1821. Si bien en la conformación de estados separados, a partir de la ruptura del pacto sobre la República Federal, cada uno de los países constituyó sus propias instituciones, continuaron compartiendo vinculaciones, complementarias en algunos momentos y de competencia por mercados y territorios en otros. Prueba de ello son las guerras fronterizas y, en la época moderna, los intentos de articularse política y económicamente por los tratados de integración y de libre comercio.

Sociológicamente la característica común que resalta es el desarrollo excluyente y concentrador de la riqueza, lo cual ha generado sociedades con profundas desigualdades. Tanto la desigualdad económica como la exclusión política se consideran los elementos sustanciales, que explican los conflictos militares de los años 1980. En esto, no obstante, Guatemala se distingue como la más desigual,6 así como por las características socioeconómicas que son propias de un país en el cual comparten el territorio, poblaciones de diferentes identidades étnicas.

6 El coeficiente de Gini arroja valores por encima del 50%, según las estimaciones de la Organización de Naciones Unidas.

23

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Asimismo, Guatemala tiene el territorio más poblado. Incluso de toda la Región Centroamericana con 13 millones de habitantes, seguido por El Salvador con 6 millones y Nicaragua con 5 millones. Como ya se indicó, la sociedad guatemalteca tiene, además, el signo de ser una nación multilingüe, plurietnica y multicultural: cerca del 50% de su población es indígena de diferentes expresiones lingüísticas y culturales pero, en su mayoría, de origen común maya.

Económicamente el rasgo que distingue a los tres países es la pobreza de la población. De los tres, las estadísticas oficiales del Sistema de Naciones Unidas revelan que Guatemala y Nicaragua son los países más pobres de la Región Centroamericana; Guatemala es, asimismo, el segundo más pobre de los países de América Latina.

A Guatemala y El Salvador les une, además de la pobreza, la violencia. En ambos países se reportan promedios en muertes violentas que oscilan entre 10 y 18 personas por día, la mayoría de muertes son jóvenes, muchos de ellos menores de edad agrupados en las pandillas juveniles, denominadas maras.

Con respecto de la población de menores de edad, en Guatemala la población aproximada de niños y niñas menores de 6 años equivale al 21.5% del total población, y la población de 0 a 3 años representa el 12%,7 8 de la cual un alto porcentaje vive en condiciones de pobreza y en extrema pobreza9 principalmente en las áreas rurales y, dentro de éstas, en las áreas pobladas por indígenas.

En Guatemala, las precarias condiciones de vida de la niñez se reflejan desde las circunstancias en que ocurren la mayoría de los nacimientos. En el país, la cobertura de los servicios de salud es limitada, particularmente de la materno-infantil, lo cual aumenta el riesgo de muerte por la maternidad. Las estadísticas revelan que de 1,200 nacimientos diarios, dos madres mueren como promedio en el momento del parto. Del total de partos, únicamente el 41% de

7 Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004.8 Estimaciones y proyecciones de la población total por años calendario, según edades simples. Período 2000-2020. INE.9 Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004.

24

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

mujeres tiene asistencia profesional (médico o enfermera) durante el evento. La asistencia profesional es significativamente menor en mujeres de zonas rurales (30%), y más en mujeres indígenas (19%). Asimismo afecta a las mujeres de bajos niveles de escolaridad (20%).10

La asistencia del parto por médicos no revela una clara ventaja sobre la asistencia por comadronas. Más aún, las investigaciones de salud pública convergen en considerar a la práctica tradicional de las comadronas, como una práctica social que otorga una oportunidad para la reproducción, en los lugares marcados por la

10 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI).

13

En Guatemala, las precarias condiciones de vida de la niñez se reflejan desde las circunstancias en que ocurren la mayoría de los nacimientos. En el país, la cobertura de los servicios de salud es limitada, particularmente de la materno-infantil, lo cual aumenta el riesgo de muerte por la maternidad. Las estadísticas revelan que de 1,200 nacimientos diarios, dos madres mueren como promedio en el momento del parto. Del total de partos, únicamente el 41% de mujeres tiene asistencia profesional (médico o enfermera) durante el evento. La asistencia profesional es significativamente menor en mujeres de zonas rurales (30%), y más

En Guatemala, El Salvador y Nicaragua la población joven sigue -y seguirá- siendo importante. Esta premisa se sustenta en el sostenimiento de de tasas de fecundidad, las cuales muestran una tendencia a la disminución, pero se mantienen en tres hij(a)s por mujer en El Salvador y Nicaragua y cuatro en Guatemala.

El siguiente gráfico muestra la importancia de la población infantil en los tres países. Como puede observarse la población de hasta nueve años equivale al 30.4% en Guatemala, 23.2% en El Salvador y 26.4% en Nicaragua.

Diagrama I-1: Porcentajes de la población infantil

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Guatemala El Salvador Nicaragua

Porcen

taje

Fuente: CELADE

% DE LA POBLACIÓN INFANTIL

0 a 4 años

5 a 9 años

25

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

desprotección de los servicios de la medicina oficial. Sin embargo, es importante reconocer que el registro o información que genera la asistencia calificada de los partos, ayuda a la identificación del estado nutricional de los recién nacidos con bajo peso (12% según las estadísticas); también en la oportuna detección de los que necesitan cuidados especiales, por daños motores y neurológicos asociados a problemas de asfixia neonatal, o por problemas del tubo mioneural con parálisis infantil, por deficiencias de folatos durante el embarazo (aproximadamente 600 nacimientos anuales en el país).11

Las consecuencias de la limitada cobertura de servicios de salud también se reflejan en el elevado número de muertes neonatales: la tasa de mortalidad neonatal en Guatemala es 23 por cada 1,000 nacidos vivos.12 Las causas de mortalidad en el período neonatal representan el 43% del total de la mortalidad infantil 13.

De los niños y niñas nacidos vivos muchos mueren por causas de mortalidad prevenibles. Las estadísticas los casos de fallecimiento por causas prevenibles, según los ciclos de vida, son así: tres antes de cumplir un día, seis antes de cumplir una semana de vida14, cuatro antes de cumplir el primer mes de vida , cincuenta y seis antes de cumplir su primer año y sesenta y cuatro antes de cumplir cinco años de edad. Asimismo, el aumento de la prevalencia de personas viviendo con VIH-SIDA prevé que quinientos niños o niñas nacerán con VIH 15.

Las condiciones de pobreza, etnia, ruralidad y escolaridad remarcan la desigualdad de la sociedad guatemalteca en la atención social de la niñez. Se estima que la prevalencia actual de desnutrición crónica total en menores de 5 años es de 49.3%. Este porcentaje es mayor cuando se refiere a la población rural (55.5%) e indígena (69.5%).16 11 Perfil Epidemiológico de las Anomalías del Tubo Neural en Guatemala, Cifuentes G. 200212 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI).13 Datos estimados con la Memoria Anual de Informática y Vigilancia Epidemiológica del MSPAS, 2005.14 Estimaciones basadas en la información de Estadísticas Vitales de INE, 2004.15 ONUSIDA, Guatemala. 200616 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI).

26

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Con relación a la educación, la cobertura17 de la inicial y la preprimaria (0 a 6 años) en Guatemala es poco significativa (22% de ese grupo de edad) a pesar de que dicha educación está expresada como obligatoriedad del Estado 18. El porcentaje de cobertura, no obstante, es menor para la infancia de los primeros cuatro años: tasas de matriculación inferiores a 0 en menores de 3 años, 6.5% de 3 años y 11.3% de 4 años. En cualquier caso los programas de educación preprimaria benefician primordialmente a la población que reside en zonas urbanas 19.

En El Salvador, las cifras indican que la población menor de 9 años equivale al 23.2% del total. Asimismo, que la el 37.0% de la población tiene menos de 15 años.

El Salvador se distingue por ser el más urbano de los tres países. Más de la mitad de la población vive en zonas urbanas; específicamente las estadísticas indican que solo el 37% de la población salvadoreña vive en zonas rurales.

La pobreza, aunque menor que la de Guatemala y Nicaragua, afecta al 34.6 % de la población salvadoreña. Estudios recientes destacan que la economía tiene un fuerte soporte de las remesas de los salvadoreños residentes en Estados Unidos: así la pobreza en El Salvador ha sido aliviada por esta vía. CEPAL cuenta que El Salvador tiene el porcentaje de migración más alto en el Región Centroamericana, el cual estimó en el año 2002 en 14.5% del total de la población. Pero si bien la migración aporta al sistema económico y alivia la pobreza de las familias, tiene repercusiones sociales en las niñas y niños de 0 a 3 años, que crecen desprovistos del núcleo del entorno familiar.

La cobertura de los servicios de salud en El Salvador genera mejores resultados que en Guatemala y Nicaragua. Esto se comprueba en las sostenidas reducciones de la tasa de mortalidad infantil, las 17 Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) se requiere un mínimo de 10 a 12 años de educación formal para tener mejores probabilidades de no caer en la pobreza.18 UNICEF. Análisis de la Situación de la Primera Infancia en Guatemala. Guatemala, 2007. Pag. 1519 Guatemala: Programas de Atención y Educación de la Primera Infancia. UNESCO, 2006.

27

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

cuales se ubicaron en el período 2000-2005, según CEPAL, en 26 y 35 por cada 1,000 nacidos vivos en los grupos de edad de menores de un año y menores de cinco.

La atención de la educación de la niñez ocurre con la educación preprimaria (niñas y niños entre los cuatro y los seis años), la cual, en cualquier caso, es bastante reducida, pues la tasa de cobertura indica que solo el 40% de la niñez en este rango de edad está matriculada. Los programas de atención públicos para menores de cuatro años son de baja cobertura y, al igual que en Guatemala, asentados en las zonas urbanas.

Por su parte, en Nicaragua la población de niños y niñas de menos de nueve años equivale al 26.4% de los poco más de cinco millones de nicaragüenses. Un alto porcentaje de la población infantil proviene de familias catalogadas como pobres: la encuesta de nivel de vida del año 2005 indica que el 46.2% del total de la población de Nicaragua se encontraba viviendo en situación de pobreza, con un 15% viviendo en pobreza extrema20.

El país tiene bajos niveles de escolaridad, lo cual se refleja, en dos indicadores21. Primero, en el nivel promedio de escolaridad de la población nicaragüense, el cual es de cinco grados de primaria, agudizándose cuando se trata de poblaciones en extrema pobreza que no alcanzan este promedio. Segundo en la cobertura educativa que registra: 30.7% de la población en edad de pre-escolar; 83.5% en edad del nivel primario de educación; y 40.0% de la población en edad del nivel de secundaria.

Las amenazas a la desnutrición empiezan a revelarse en la precaria situación del acceso a dietas balanceadas. Por ejemplo, el Ministerio de Salud estima que: el 59% de las familias cubren solamente el 70% de las necesidades de hierro que requiere el organismo; el 28% de los niños menores de cinco años padecen anemias por el poco hierro que consumen; el 66% de niñas y

20 UNICEF: Plan de Acción del Programa de País 2008-2012- Pagina 9.21 El analfabetismo en Nicaragua se estima en menos del 5%, razón por la cual el país ha sido declarado por UNESCO como libre de analfabetismo. Sin embargo, la UNESCO advierte que el logro puede debilitarse si no se aumenta la cobertura de la educación.

28

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

niños tienen deficiencias de vitaminas A; el 80% de la población consume 1,700 calorías diarias de las 2,125 calorías indicados por las normas nutricionales22.

Sin duda que el principal factor de riesgo y amenaza de desnutrición es el bajo nivel de ingreso económico. Más de cuatro millones de nicaragüenses no pueden satisfacer sus necesidades básicas, con los US$2.00 diarios que, en promedio, perciben.

En lo descrito se resume el contexto socioeconómico que demarca la orientación de la política en general y de la atención a la niñez en estos tres países. En el siguiente apartado se presentan las principales características de estas políticas.

La noción sobre las políticasEl preámbulo de la declaración de las políticas públicas es el contexto sobre el cual pretenden actuar los estados. Sin duda es el elemento objetivo y fundacional, el cual ha sido sumariamente descrito en el apartado anterior.

Otro elemento, sin embargo, está relacionado con la interpretación de esa situación. Es el elemento subjetivo en torno a la manera en que el imaginario social y el acervo intelectual, con que las personas intentan responder a 22 Nicaragua: Las Metas del Milenio de Oscar René Vargas, tomado del Política Social y Trabajo Social, Serie Atenea No 4, Pag. xxviii. Agosto, 2008.

17

Otro elemento, sin embargo, está relacionado con la interpretación de esa situación. Es el elemento subjetivo en torno a la manera en que el imaginario social y el acervo intelectual, con que las personas intentan responder a la interrogante de cómo accionar individual y socialmente ante la situación planteada.

Significa -para el objeto de interés de esta investigación- que la declaración y aplicación de políticas en general y de la niñez en particular, remite tanto al contexto como al imaginario social con que la sociedad concibe el ámbito de lo público y lo privado, para que, derivado de esta concepción, se plantee el papel del Estado y de la sociedad. En Centroamérica la historia reciente de los tres países destaca dos ciclos de rumbo ideológico-político que están demarcando el ámbito de lo público y lo privado. El primero de ellos es el ciclo de movimientos sociales que por vías revolucionarias buscaron transformaciones políticas y sociales en los años 1960 hasta los años 1980. En este ciclo el ámbito de lo público se ensanchó imaginaria y políticamente como la respuesta a las falencias del desarrollo, aunque con un fuerte sesgo de la militarización de las estructuras gubernamentales.

La crisis de la modernidad proviene del hecho de que ya no nos sentimos dueños del mundo que hemos construido: éste nos impone su lógica, la de la ganancia o la del poderío, de modo que, para a él, debemos recurrir a lo que tenemos de menos moderno, lo más ligado a una historia y una comunidad. Es verdaderamente así como vivimos, agradablemente en los países ricos, dramáticamente en los países pobres. En los primeros, nuestra vida pública nos hace participar en el mundo instrumental, pero podemos conservar un espacio privado, repleto de recuerdos y emociones, de narcisismo o de repliegue sobre un grupo restringido. En los segundos, una comunidad se moviliza contra una modernización que destruye las formas tradicionales de vida y hace triunfar los intereses y las costumbres de los extranjeros. Tanto en uno como en otro caso, la democracia pierde sus fuerzas; es reemplazada por un mercado político abierto, en los casos más favorables, o por conflicto total entre dos culturas, en el caso del enfrentamiento más destructivo. (Touraine, 2001:190, 191).

29

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

la interrogante de cómo accionar individual y socialmente ante la situación planteada. Significa -para el objeto de interés de esta investigación- que la declaración y aplicación de políticas en general y de la niñez en particular, remite tanto al contexto como al imaginario social con que la sociedad concibe el ámbito de lo público y lo privado, para que, derivado de esta concepción, se plantee el papel del Estado y de la sociedad.

En Centroamérica la historia reciente de los tres países destaca dos ciclos de rumbo ideológico-político que están demarcando el ámbito de lo público y lo privado. El primero de ellos es el ciclo de movimientos sociales que por vías revolucionarias buscaron transformaciones políticas y sociales en los años 1960 hasta los años 1980. En este ciclo el ámbito de lo público se ensanchó imaginaria y políticamente como la respuesta a las falencias del desarrollo, aunque con un fuerte sesgo de la militarización de las estructuras gubernamentales.

El segundo, es el ciclo de transformaciones de corte (neo)liberal que por orientaciones ideológicas redujeron los ámbitos de acción de lo público. En este ciclo los estados fueron reducidos -a partir de los años 1980-, mediante las transformaciones inducidas por las proclamas de las políticas de ajuste estructural, aunque con el fortalecimiento de la democracia y desmilitarización de las estructuras gubernamentales.

Estos ciclos heredan a la vida política, social y económica de los países centroamericanos tres características: estados debilitados, sociedades desarticuladas e imaginarios sociales con rumbos ambiguos23.

23 Las complicaciones de las sociedades modernas son, precisamente, los desafíos de la modernidad y la globalización en un mundo que desafía la racionalidad de los planteamientos de las ideologías liberales. Existen diversas teorías sociológicas para comprender el vario pinto mundo post moderno. Véase la cita del recuadro tomada de ¿Qué es la democracia? por Alain Touraine.

30

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

En lo que respecta a la política de la niñez –declarada al amparo de la Convención de los Derechos del Niño en los años 1990-, las anteriores características del contexto se resumen en tres elementos sustantivos:

a. Altos niveles de violencia en Guatemala y El Salvador, en los cuales la juventud marginada tiene un sesgo en su contra por la acción de las pandillas juveniles o maras.

b. Sistemas democráticos frágiles por la dificultad de las instituciones para resolver conflictos sociales y de la administración pública, entre los que destacan la corrupción de la gestión de los bienes públicos, la poca eficacia de la administración de la justicia, la limitada cobertura de los servicios públicos básicos y su baja calidad.

c. Estructuras sectoriales de organización del Estado y la administración pública, en las cuales las jerarquías y las prioridades subordinan las políticas sociales (como la atención de la niñez) a la política económica que, a su vez, privilegia la visión del libre mercado como pacto básico de la sociedad.

Estos elementos demarcan el campo de acción de la política en el Estado y la sociedad. Así, por el lado del Estado, debe actuarse dentro de la propia estructura pública de administración, pues para generar impactos sociales debe, en principio, generar cambios en las jerarquías y prioridades en el gobierno.

Por el lado de la sociedad, debe actuarse en el imaginario social y en el diálogo intelectual alrededor de la visión del concepto niñez, la definición de los parámetros de intervención del Estado y el ámbito de acción de la familia con respecto de la niñez y adolescencia, acordes a los compromisos de la Convención de los Derechos del Niño como valores universales en la crianza.

En apariencia la negociación de las políticas es una cuestión de mera voluntad de los poderes formales y fácticos, ante el planteamiento de un derecho que proclama el aspecto humano de lo racional y de convivencia deseable entre las personas, desde su nacimiento y en

31

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

cualquiera de sus ciclos de vida. Ninguna racionalidad e ideología puede oponerse a esta visión. La realidad social de los tres países, sin embargo, demarcada por los derroteros históricos y sociales, ante los cuales deben abrirse paso las buenas intenciones de los valores.

El contenido de las políticasLa política en los tres países está muy vinculada a la promulgación de leyes. La explicación de esta vinculación se encuentra en el afán de legitimar el ejercicio de la soberanía por parte del Estado. Este ejercicio, a su vez se caracteriza por la tradición de las dictaduras, el autoritarismo, el absolutismo y el verticalismo que prefiguran el ejercicio del gobierno y la manera de entender al Estado, aún en la actualidad24.

Así, en Guatemala y El Salvador lo que más destaca de las políticas de atención a la niñez es la promulgación y vigencia de leyes de Protección a la Niñez y Adolescencia, denominadas LEPINAS. Nicaragua, por su parte, destaca con una acción legislativa más integral con la promulgación del Código de la Niñez, como centro de su política de atención.

En Guatemala el Estado sancionó su LEPINA en el año 2003. En aplicación de la ley, al año siguiente se formuló la Política Pública de Protección Integral de la Niñez. Ésta se acompañó del Plan de Acción Nacional a Favor de la Niñez y la Adolescencia 2007-2015, conocido por sus siglas como PNAFNA. Conviene mencionar que la elaboración de esta política y del plan, estuvo bajo la responsabilidad de la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA) 25, en cumplimiento del mandato de estructuración gubernamental-social de la LEPINA.24 Estudios sobre la historia y la sociología de los tres países destacan como elementos centrales del ejercicio del poder la constitución de redes familiares que ejercen el dominio de la sociedad, la economía y el estado. Esta forma de ejercer el liderazgo define la forma de entender las relaciones paternales, familiares, parentales y demás aspectos relacionados con la visión de gobernar la sociedad, las relaciones entre el Estado y la sociedad y, por consiguiente, de la noción de niñez y juventud. Véase, por ejemplo, Élites, familias y redes de poder en las sociedades mesoamericanas. Revista de historia No. 13, I semestre de 1999. Instituto de historia de Nicaragua y Centroamérica, Universidad Centroamericana (UCA).25 Véase el capítulo II, artículos 85 al 89, referente a la Comisión Nacional de la Niñez y de la Adolescencia.

32

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La estructuración del mandato enunciado en el párrafo anterior tiene un antecedente de acción social ejecutada al amparo de la formulación de las políticas hacia la niñez. Se trata de acciones de los grupos sociales realizadas entre los años 1996 y 2000, a través de un esfuerzo de coalición, al cual se denominó Grupo de Trabajo Global por la Infancia 26. Este grupo desarrolló la propuesta inicial de Política Pública hacia la Niñez y Adolescencia, en el marco de propensión al diálogo que abrió las negociaciones de los acuerdos de paz, que antes, durante y en las postrimerías a la firma d e s e n c a d e n a r o n procesos de apertura al debate de problemas sociales.

Amparados en este ambiente de debate, en el año 2001, representantes de diversas o r g a n i z a c i o n e s sociales, incluidos grupos de niños y niñas, realizaron cumbres municipales, departamentales y nacionales, en las cuales se analizaron temáticas sobre la situación y condición de la niñez y la adolescencia en el país.

Estos esfuerzos de acciones sociales 26 Conformado por organizaciones internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia y, Visión Mundial, entre otras, y nacionales como el Movimiento Social por los Derechos de la Niñez.

21

Los objetivos específicos de la Política y el Plan de atención a la niñez se vinculan a las políticas definidas en la LEPINA guatemalteca por medio de 5 instrumentos de políticas que contienen 140 acciones estratégicas relacionadas con el campo de las políticas sociales básicas, de asistencia social, de protección especial, de garantías y de participación.

Estos instrumentos incluyen planes, estrategias, instituciones involucradas y metas para el período comprendido entre los años 2004 y 2015. Sin embargo, cada uno de los Ministerios y Secretarías de Gobierno aporta lo que entiende, o lo que programáticamente puede cumplir, de acuerdo a lo que definen de conformidad con las prioridades y asignaciones presupuestarias del Estado. Esto porque la política de atención a la niñez no es oficialmente vinculante.

Quedaron definidas las acciones de las instancias, instituciones y organizaciones con mandato de responsabilidades a favor de la niñez. Empero, debe subrayarse, que el accionar de las instancias e instituciones está sujeto a sus propias interpretaciones y a las prioridades de las políticas de los gobiernos. Por ejemplo, en el actual gobierno la atención de la política está sujeta a las acciones de la estrategia del programa de Cohesión Social.

En ninguno de estos instrumentos, no obstante, se incluyó una visión de atención a la Primera Infancia. Ante esta ausencia el Movimiento Social por los Derechos de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud, desarrolló la Propuesta de Plan de Acción Integral a Favor de la Primera Infancia 2007-2015 (PAFPI ). El plan, sin embargo, no tiene signo oficial. Es decir, el Estado no lo ha validado como política o mecanismo de la política de la niñez.

La estructuración del mandato enunciado en el párrafo anterior tiene un antecedente de acción social ejecutada al amparo de la formulación de las políticas hacia la niñez. Se trata de acciones de los grupos sociales realizadas entre los años 1996 y 2000, a través de un esfuerzo de coalición, al cual se denominó Grupo de Trabajo Global por la Infancia28. Este grupo desarrolló la propuesta inicial de Política Pública hacia la Niñez y Adolescencia, en el marco de propensión al diálogo que abrió las negociaciones de los acuerdos de paz, que antes, durante y en las postrimerías a la firma desencadenaron procesos de apertura al debate de problemas sociales. Amparados en este ambiente de debate, en el año 2001, representantes de diversas organizaciones sociales, incluidos grupos de niños y niñas, realizaron cumbres municipales, departamentales y nacionales, en las cuales se analizaron temáticas sobre la situación y condición de la niñez y la adolescencia en el país. 28 Conformado por organizaciones internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia y, Visión Mundial, entre otras, y nacionales como el Movimiento Social por los Derechos de la Niñez.

33

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

convergieron para que en el año 2002 se formulara la política pública y su respectivo Plan de Acción Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, con participación de instancias públicas y privadas. Así, en su formulación intervinieron representantes del Estado y la sociedad: la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República y las organizaciones sociales integradas al denominado Movimiento Social por los Derechos de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud en Guatemala.

Además el proceso abarcó la inclusión de temáticas más extensas que las específicas de la niñez, pero a esta temática vinculadas. Así la Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia (SEGEPLAN) consultó a las instituciones gubernamentales sobre su papel en la política de atención a la niñez. Las organizaciones sociales e indígenas, en tanto, enmarcaron la atención de la niñez, en reflexiones y debates en torno al género y la multi-culturalidad como componentes de la Política de Protección Integral.

El Salvador, por su parte, promulgó una Política de la Niñez desde el año 2001. El desarrollo de esta política estuvo bajo la conducción de la Secretaría Nacional de la Familia (SNF) 27, institución presidida por la Primera Dama de la República28. La ejecución de la política, en tanto, se encomendó al Instituto Salvadoreño de la Niñez y la Adolescencia (ISNA). Sin embargo, ésta no se reconoce, por su contenido, declaración de intenciones y mecanismos de acción, como una política integral. Opinión compartida por algunos funcionarios públicos y por personalidades reconocidas en El Salvador como expertas en la temática.

27 La política de atención a la niñez ha estado vinculada a las obras sociales de las esposas de los presidentes. Por esta razón tanto en Guatemala como El Salvador las políticas y la atención a la infancia están vinculadas a esta figura institucional. En Nicaragua la creación del Ministerio de la Familia otorga una perspectiva diferente a la visualización de la atención a la niñez. Véase en el capítulo II las consideraciones sobre esta forma de organizar las políticas hacia la niñez.28 Política elaborada durante la administración de Armando Calderón Sol (1999-2004). La SNF tiene como función principal contribuir a la seguridad humana y articular esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de la niñez y la adolescencia. Asimismo le corresponde cubrir las necesidades básicas en salud, educación, alimentación y nutrición e infraestructura de la población escolar de las escuelas públicas rurales del país.

34

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

En realidad y deducido de la información pública oficial, lo que ha existido son esfuerzos de formulación de líneas estratégicas y de políticas nacionales sectoriales a través de los ministerios de Educación y Salud. En derivación de las cuales se han formulado programas y proyectos de objetivos sectoriales, con aplicaciones dirigidas a la niñez. Pero no con objetivos de política integral hacia la niñez en sí misma.

Finalmente, Nicaragua encomendó la formulación de la Política Nacional de Atención Integral de la Niñez y la Adolescencia 29 al Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia (CONAPINA) 30. CONAPINA es un ente de representación multisectorial constituido por decisión del Estado. Las dos grandes funciones atribuidas al Consejo son: articular los esfuerzos y las acciones emanadas de la política y de la defensa de los derechos de la niñez y población adolescente.

29 Decreto No. 20-2006, Aprobado el 23 de Marzo del 2006, De la Política de Protección Especial a los Niños, Niñas y Adolescentes.30 Este consejo fue creado con el respaldo jurídico de Ley de Organización del Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia y la Defensoría de las Niñas, Niños y Adolescentes. Ley No. 351, Aprobada el 18 de Mayo del 2000. Publicado en La Gaceta No. 102 del 31 de Mayo del 2000, en la actualidad funciona desde el MIFAN, el Sistema Nacional de Niñez y Adolescencia (SINA), que entre sus funciones está el registro de las estadísticas de la niñez atendida, por los diferentes programas gubernamentales en el país.

23

contenido, declaración de intenciones y mecanismos de acción, como una política integral. Opinión compartida por algunos funcionarios públicos y por personalidades reconocidas en El Salvador como expertas en la temática. En realidad y deducido de la información pública oficial, lo que ha existido son esfuerzos de formulación de líneas estratégicas y de políticas nacionales sectoriales a través de los ministerios de Educación y Salud. En derivación de las cuales se han formulado programas y proyectos de objetivos sectoriales, con aplicaciones dirigidas a la niñez. Pero no con objetivos de política integral hacia la niñez en sí misma. Finalmente, Nicaragua encomendó la formulación de la Política Nacional de Atención Integral de la Niñez y la Adolescencia31 al Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia (CONAPINA)31F

32. CONAPINA es un ente de representación multisectorial constituido por decisión del Estado. Las dos grandes funciones atribuidas al Consejo son: articular los esfuerzos y las acciones emanadas de la política y de la defensa de los derechos de la niñez y población adolescente. La política de atención a la niñez emitida por el Estado Nicaragüense se autoproclama como un instrumento político y técnico para orientar las acciones, definir las prioridades y unificar criterios para la atención de los menores de edad. Como instrumento político declara que la atención de la niñez es responsabilidad compartida entre el gobierno y las organizaciones sociales que deben velar por la aplicación de los derechos de la niñez. Como instrumento técnico constituye el

31 Decreto No. 20-2006, Aprobado el 23 de Marzo del 2006, De la Política de Protección Especial a los Niños, Niñas y Adolescentes 32 Este consejo fue creado con el respaldo jurídico de Ley de Organización del Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia y la Defensoría de las Niñas, Niños y Adolescentes. Ley No. 351, Aprobada el 18 de Mayo del 2000. Publicado en La Gaceta No. 102 del 31 de Mayo del 2000, en la actualidad funciona desde el MIFAN, el Sistema Nacional de Niñez y Adolescencia (SINA), que entre sus funciones está el registro de las estadísticas de la niñez atendida, por los diferentes programas gubernamentales en el país.

Fuentes de la política de atención a la niñez en El Salvador:

Política Nacional de Atención al Menor, 1993.

Política Nacional de la Mujer, 1997-1999.

Política Nacional para la Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, 2000.

Política Nacional de la Mujer, El Salvador, 1999

Política de Descentralización, 2000. Política de Desarrollo Local con Enfoque

de Género, 2000. Plan de gobierno (ISDEMU, 2010): “País Seguro. Plan de Gobierno 2004-

2009”, Programa Presidencial “Creación de

Oportunidades para las mujeres jefas de hogar”.

35

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

La política de atención a la niñez emitida por el Estado Nicaragüense se autoproclama como un instrumento político y técnico para orientar las acciones, definir las prioridades y unificar criterios para la atención de los menores de edad. Como instrumento político declara que la atención de la niñez es responsabilidad compartida entre el gobierno y las organizaciones sociales que deben velar por la aplicación de los derechos de la niñez. Como instrumento técnico constituye el referente de planificación a fin de que el diseño de las políticas sectoriales y las acciones de coordinación sean coherentes a sus preceptos.

La política se ampara en el paradigma de la protección integral, aludiendo a tres conceptos: el niño como sujeto de derechos, el derecho a la protección especial y el derecho a condiciones de vida. Establece la responsabilidad estatal, en términos de que el Estado es el garante de la ejecución de las políticas formuladas y es un derecho de la niñez y la adolescencia exigir su cumplimiento al Estado.31

Algunos comentarios sobre las políticasLa promulgación de la legislación a favor de la niñez en los tres países tiene, sin duda, un carácter modernizante, pues las reformas legislativas se basan en la suscripción y ratificación de Convenios Internacionales, particularmente el Convenio de los Derechos del Niño. Ratificación que, aunque en tiempos y momentos políticos diferentes, comprometió a los estados de los tres países a la adecuación de los instrumentos jurídicos internos, a lo que preceptúa el Convenio.

En términos generales no se observa contradicción entre los preceptos de la normativa del Convenio y las nacionales. Esto significa que la tendencia de modernización de los cuerpos legislativos, para regular y normar la institucionalidad y las acciones gubernamentales hacia la niñez, abren un campo de interacción entre los sectores públicos de los tres países. Asimismo, constituyen un escenario común para la articulación de acciones de organizaciones sociales en la promoción y abogacía a favor del cumplimiento de los derechos de la niñez, con argumentos 31 Véanse los artículos 56 y 58 del Código de la Niñez y la Adolescencia de la República de Nicaragua.

36

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

basados en el Convenio de los Derechos del Niño y las legislaciones nacionales.

Sin embargo, lo moderno de la legislación es un campo para la colisión, tanto con el imaginario conservador de las relaciones del parentesco, como con la ideología (neo)liberal de inducir la reducción del ámbito de intervención del Estado. La aprobación de la legislación fue la primera puesta a prueba del enfoque de derechos y atención integral, que no ha pasado de manera uniforme en las tres sociedades. Lo aprobado, en cualquier caso, no significa que el acuerdo político alcanzado pueda contraerse en razón de la polémica que, sin duda, continuará provocando la disputa entre quienes favorecen la visión de lo público y quienes argumentan por lo privado; tanto con argumentos políticos como sociales, incluidos en éstos los religiosos.

Al respecto y considerando la referencia histórica de los eventos para la aprobación de las legislaciones, conviene revisar el marco de antecedentes de los tres países, en los cuales se desarrollaron los procesos de promulgación de las legislaciones.

En Guatemala se aprobó, en el año 2003, la versión del contenido de la atención integral a la niñez en el texto de la LEPINA. Sin embargo, la ley aprobada tiene un significado socio-político de compensación, yendo de más a menos, según puede interpretarse del devenir de su contenido en la aprobación de los cuerpos legislativos.

Así, en el año 1996 el Congreso de la República aprobó el Código de la Niñez y la Juventud, el cual debió entrar en vigencia en el año siguiente, según los tiempos establecidos en el decreto. Esto, sin embargo, no sucedió. En su defecto continuó aplicándose el anterior Código de Menores vigente desde el año 1979 y derogado por el Decreto Legislativo que dio vida al Código de la Niñez y Juventud.

El vacío legislativo y regresión al cuerpo derogado fue efecto de la oposición de sectores conservadores de la sociedad guatemalteca, que irrumpieron en la escena socio-política cuestionando el

37

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

contenido del Código, al amparo del argumento que atentaba contra los valores morales y éticos, así como culturales de la Nación Guatemalteca. Políticamente los argumentos se encuadraron, por un lado, en la ideología conservadora sobre las relaciones familiares y, por el otro, en la ideología (neo)liberal sobre la injerencia del Estado en asuntos privados.

La oposición conservadora puso freno al ejercicio de acción ciudadana que hacía analogía con la negociación y suscripción de los Acuerdos de Paz del año 1996. Las organizaciones sociales, proclives a la entrada en vigencia de la nueva legislación, habían iniciado en el año 1996 la conformación de un movimiento social unificado. Al impulso de este proceso se creó, en el año 1998, el Movimiento Social por los Derechos de la Niñez, Adolescencia y Juventud, integrado por organizaciones no gubernamentales. Pero su éxito en cuanto a obtener la entrada en vigencia del Código de la Niñez fue anulado por la acción de los conservadores.

El Código de la Niñez y la Juventud superaba los desencuentros filosóficos y legales entre la Convención sobre los Derechos del Niño y el Código de Menores, el cual contrariaba la doctrina de protección integral, pues se basaba en el precepto de que los niños y las niñas eran menores objetos de tutela y no sujetos de derechos como declara la Convención.

Entre los contenidos del Código y la Ley de Menores, el de la LEPINA alcanzó cierto nivel de consenso y equilibrio político-social. Aunque de menor significado con respecto del Código, sin embargo, la promulgación de la LEPINA fue suficiente para que el Estado Guatemalteco cumpliera con la sanción de instrumentos legales acordes a la doctrina contenida en la Convención de los Derechos del Niño, cuyo compromiso había sido establecido en su ratificación signada desde trece años atrás.

Es importante reconocer que esta ley tiene correspondencia, en lo básico, con el enfoque de derechos que sustenta la Convención sobre los Derechos del Niño. El punto central de esta apreciación es la conceptualización de los menores como sujetos de derechos, en una etapa específica de la vida. En el orden jurídico del país

38

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

este postulado reafirma lo preceptuado por la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual otorga a los niños y a las niñas el reconocimiento jurídico de ser sujetos de derecho.

En términos de la precisión de la acción social y política, por su parte, la concepción de derechos es un asunto de fondo, pues implica asumir un nuevo modelo ideológico de orientación de la atención a la niñez. Es un modelo que intenta romper con prácticas culturales y sociales del cuido y la protección hacia los niños, desde una visión de lo público. Por ejemplo, se pueden impulsar nuevas formas de atender la conflictividad con los menores o educarlos a partir de modalidades pedagógicas formuladas desde el contenido filosófico e ideológico de la protección integral. Y, en el contexto guatemalteco, es posible que la formulación de las acciones para operar los derechos abra de nuevo el campo a la oposición conservadora, tal como sucedió con la aprobación del Código de la Niñez y la Juventud.

El Estado Salvadoreño, por su parte, ratificó la Convención de los Derechos del Niño en 1990. A partir de entonces, a pesar de que no promulgó leyes específicas de atención a la niñez, inició una revisión de su legislación interna32. Por ejemplo, fue aprobada la Ley General de Educación, la cual en artículo 12 enuncia que “la educación parvularia y básica serán obligatorias para todos y juntamente con la educación especial serán gratuitas, cuando las imparta el Estado”; reformas a esta ley se abordaron en el año 2008, en consonancia con visiones modernas de la pedagogía y la educación inicial.

Recientemente, en el año 2010, la Asamblea Legislativa Salvadoreña aprobó la LEPINA. Así el Estado responde al proceso de reforma legislativa para ajustar la legislación a favor de la niñez a la Constitución de la República y a la normativa de la Convención sobre los Derechos del Niño. Básicamente para enfocarse en los derechos de la niñez y cambiar el paradigma de la tutela de los menores33.

32 En la reforma constitucional del año 1994, la Convención adquirió Jerarquía Constitucional, según el art. 75, inciso 11 de la Constitución Salvadoreña.33 Decreto Legislativo 839 de fecha 26 de marzo de 2009, vigente a partir del 16 de abril del 2010.

39

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

La LEPINA salvadoreña tiene, como en el caso guatemalteco, cierto grado de aceptación social. Fue sometida a un proceso de consulta nacional, resultado del cual fue la presentación de la propuesta de ley a la Asamblea Legislativa en el año 2008. Esta ley derogó la Ley del Instituto Salvadoreño de la Niñez y la Adolescencia, considerada insuficiente para operar el enfoque de derechos, pues se basaba en la tutela de menores.

La LEPINA salvadoreña crea el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia y el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CONNA), un órgano representativo de las instituciones públicas y privadas similar a la Comisión que creó la legislación guatemalteca.

En El Salvador la historia muestra una situación parecida a la sucedida en Guatemala para la introducción de las reformas legislativas a favor de la niñez. Así, en el año 1995 se promulgó la Ley del Menor Infractor (Decreto 863), argumentando que esta ley se adecuaba al mandato de la Convención de los Derechos del Niño en la regulación de las infracciones cometidas por los menores de edad34.

Empero la aplicación de la ley fue objetada por la oposición de sectores conservadores de la sociedad, argumentando que se atentaba contra de los intereses morales, culturales y nacionales del país. En respuesta el Estado aprobó un nuevo decreto (274 de la Asamblea Legislativa). Pero la aplicación quedó sujeta a los preceptos de la Ley Transitoria de Emergencia contra la Delincuencia y el Crimen Organizado, aprobada en el año 1996, la cual desarrolla un tratamiento para “los menores infractores” 35.

34 El artículo 3 citaba como principios rectores la protección integral del menor, de su interés superior y el respeto a sus derechos humanos.35 Con este concepto esta ley de emergencia cambia el concepto de ”menores en conflicto” utilizado en la ley penal ordinaria.

40

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La violencia y criminalización de la población joven plantea al Estado Salvadoreño un reto para el cumplimiento de políticas de protección a la niñez36. Esta situación es muy similar a la de Guatemala. Ambos países, registran incrementos de la criminalidad y la delincuencia en general y, muy particularmente, del involucramiento de adolescentes y niños en graves hechos delictivos, como los asesinatos. Esta situación ha desequilibrado la aprobación social de la protección de la niñez, a favor de la criminalización y penalización, buscando legalizar procedimientos judiciales y de investigación criminal desarmonizados con los principios del enfoque de derechos de la niñez.

Cabe subrayar que los estados salvadoreño y guatemalteco no han podido entretejer una respuesta adecuada, al enfoque de derechos de la niñez de prevención de la criminalidad y delincuencia juveniles. Reflejado, básicamente, en la escasa inversión de recursos públicos hacia la niñez y la adolescencia. Las reformas a la legislación, en consecuencia, regulan sobre los efectos sociales, pero no las causas que predisponen a los menores a delinquir.El contexto de Nicaragua, en cuanto a la criminalización, es diferente a Guatemala y El Salvador. En este país las tasas delictuales son mucho más bajas, no obstante, que sus indicadores de pobreza son mayores.

La situación social ha sido el factor favorable para que Nicaragua introdujera en su Constitución Política la adopción de la plena vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño 37. Un compromiso político asumido y cumplido por Nicaragua, país que, además, fue el primero de los centroamericanos en ratificar la Convención. La reforma constitucional es, sin duda, el mayor avance en la protección integral de la niñez en la región Centroamericana.

36 Sin duda que el aumento de la delincuencia atribuida a pandillas juveniles en El Salvador es un valladar para aplicar reformas legislativas a favor de enfoque de derechos humanos. El enfoque “duro”, sin embargo, amenaza con alterar derechos ya constituidos. Por ejemplo, en el caso de ley citada, la Corte Suprema de Justicia Salvadoreña emitió un dictamen sobre la inconstitucionalidad de 7 de sus artículos.37 En el artículo 71 introducido en la Constitución Política de Nicaragua en el año de 1987.

41

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

La aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley 287 de mayo de 1996), fue apuntalada por la movilización de sectores afectos a los contenidos de la protección integral a la niñez y a la adolescencia. El desarrollo de este código, ha dado como resultado la formulación de políticas públicas, planes, programas y proyectos, para la niñez en general.

En síntesis, de la lectura de las políticas y las legislaciones de atención integral a la niñez en los tres países puede destacarse lo siguiente:

a. Guatemala y Nicaragua coinciden en dividir la política en cuatro categorías: i) políticas sociales básicas, ii) políticas de asistencia social, iii) políticas de protección especial y, iv) políticas de garantías y participación.

b. En Nicaragua, la declaración de política incluye la categoría de Protección Especial, direccionada a proteger a la población que se encuentra en situación de riesgo social. Éste se define por las condiciones de salud (discapacidad) o por problemas devenidos de una situación socioeconómica de pobreza o pobreza extrema. Así la política reconoce la exclusión y marginación de la niñez por la situación de pobreza de las familias.

c. Las políticas sectoriales de los tres países evidencian que existe la voluntad pública de reconocer a los niños y las niñas sujetos de derechos humanos, civiles y sociales en igualdad de condiciones; asimismo, se les reconoce el derecho al disfrute de una vida digna. Los estados asumen al fiel cumplimiento de los derechos humanos de los niños y las niñas en salud, educación, recreación y protección; así como del desarrollo social, y al fortalecimiento y protección de sus familias.

d. La formulación y cabildeo de las LEPINAS, en Guatemala y El Salvador, las acciones sociales a favor de la inclusión en la norma constitucional de la Convención sobre los Derechos del Niño, en Nicaragua, y el diseño y monitoreo de políticas a favor de la niñez, en los tres países, son ejemplos de alianzas entre

42

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

las instituciones públicas y las organizaciones sociales. Han sido alianzas estratégicas, de coordinación interinstitucional como los consejos, y operativas, como las de ejecución de las acciones.

e. Las políticas a favor de la niñez en los tres países carecen de una específica para la atención integral de la primera infancia. Lo cual significa que, desde lo público, aún no se ha reconocido la necesidad de atender a la niñez, en correspondencia con sus ciclos de vida y de su desarrollo psicosocial. Por tanto, tampoco, existe legislación específica dirigida a la niñez en esta etapa de su vida.

43

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

CAPÍTULO IILOS MECANISMOS DE LAS POLÍTICAS

En el capítulo anterior se revisó el estado de las políticas de atención a la niñez y la introducción de reformas legales, acordes a los postulados de la Convención de los Derechos del Niño en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. La política y la legislación, no obstante, son los elementos fundacionales. Para que operen es necesario aplicar los mecanismos. En este capítulo se revisan las características generales de los mecanismos de ejecución de las políticas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

En el primer apartado se indaga sobre el mecanismo general de acción: la coordinación. Ello en razón de que la declaración de política debe operar en una estructura sectorial de administración del Estado preexistente.

En los apartados, segundo, tercero y cuarto se presentan las características generales de los mecanismos de la política de atención a la niñez que desarrollan los principales sectores involucrados por la política en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

Finalmente en el apartado quinto se presenta un balance de lo observado, considerando un aspecto crucial de la política: la gestión de servicios públicos, en el contexto de las poblaciones pobres a las cuales se dirigen los programas sociales.

El concepto rectorLa primera tarea de la definición de los mecanismos es interpretar los principios y conceptos contenidos en la declaración de la política, que se intenta hacer operativa. En la política de atención a la niñez el concepto rector es la política integral. Entonces la definición de mecanismos debe responder en primera instancia a la interrogante: ¿Por qué una declaración de política calificada como integral?

44

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Los argumentos relacionados con la atención integral de la niñez devienen del concepto que guía la psicología, la pedagogía, la salud y otras áreas del conocimiento, condensados en la búsqueda del desarrollo –también integral- de la persona.

Presumiendo que el concepto es académicamente comprensible, en la perspectiva de la administración pública la intención de aplicarlo obedece a la percepción de lo fallido que resulta la organización en competencias y atribuciones sectoriales, prevaleciente en el modelo gubernamental de administración vigente en los tres países.

La interpretación del calificativo integral es, en consecuencia, la respuesta de la política al modelo sectorial de administración pública vigente, planteándose como objetivo la definición –y aplicación- de mecanismos armonizadores y articuladores de las competencias sectoriales. En otras palabras, debido a que la ejecución de la política de atención integral de la niñez -y la legislación que dirige las acciones- se inserta en un modelo preexistente de la administración pública, requiere de mecanismos capaces de conjuntar diversos campos o ámbitos de decisión, validados por cuerpos legales de igual jerarquía.

A esto se debe que la coordinación sea un elemento básico de la política y un objetivo fundamental para su aplicación. Pero requiere de la definición de una estrategia y sus respectivos mecanismos de operación, según puede interpretarse de los textos de las políticas y las legislaciones de los tres países.

Es decir que la coordinación tiene el objetivo de conciliar las decisiones de las entidades con competencias delegadas para la atención integral de la niñez, derivado de un desafío que no resolvieron las reformas políticas y legislativas. Y la conciliación de las decisiones entre sectores de igual jerarquía, requiere de un mecanismo de negociación de acuerdos.

En las condiciones prevalecientes en la administración pública de los tres países, los mecanismos de la negociación de las decisiones relacionadas con la atención integral deben involucrar a, por lo

45

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

menos, las entidades encargadas de los siguientes tres ámbitos de competencias sectoriales:

1. La protección de la familia. En Guatemala y El Salvador un campo de acción atribuido a las instituciones que operan en la esfera de competencias de bienestar y protección de las familias, ubicadas en las líneas jerárquicas de la Presidencia de la República, las cuales, históricamente, se les ha reconocido como propias de las obras sociales de las esposas de los presidentes. En Nicaragua, por su parte, este campo de acción está siendo ejecutado por el Ministerio de la Familia; es decir, un órgano del Ejecutivo con jerarquía de las que conforman el gabinete gubernamental, desprendido de la línea directa de dirección de la presidencia.

2. La educación, en los tres países bajo la dirección de ministerios, los cuales cumplen con la rectoría del sector y la organización de los servicios de educación pública.

3. La salud, en los tres países bajo la direccionalidad de ministerios, encargados de la rectoría del sector y de la organización de los servicios públicos.

Los mecanismos de atención de la niñez en GuatemalaLa guía de atención a la niñez en Guatemala es el Plan de Acción Nacional a Favor de la Niñez y la Adolescencia, el cual establece como estrategia la articulación de los programas y proyectos institucionales. Sin embargo, este plan no tiene carácter oficial, lo cual lo limita a constituirse en una orientación, pero los compromisos oficiales o públicos deben generarse en el ámbito de las coordinaciones (diálogo, negociación y toma de acuerdos).

Además de este plan, existen otros que vinculan acciones a favor de la niñez: el Plan de Equidad de Oportunidades para la Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas (2001-2006), el Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Adolescencia Trabajadora, el Plan Nacional contra la Explotación Sexual Comercial de la Niñez y Adolescencia y el Plan Nacional de Protección de la Niñez de la Calle.

46

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Estos planes distribuyen las responsabilidades del cumplimiento de objetivos a los sectores del Organismo Ejecutivo y del Organismo Judicial, según las acciones que deben ejecutar en el ejercicio de sus competencias.

Sin embargo, como ya se mencionó el factor crítico de la inter-acción es la vinculación de instituciones que ejercen diversas competencias y bajo diferentes esquemas de jerarquías, sobre todo aquellas que tienen vinculaciones más directas con la promoción de la protección de la familia, la educación y la salud, según lo que se indicó en el apartado anterior.

La protección de la familiaEn Guatemala, la protección de la familia está ligada a acciones agrupadas bajo la denominación de bienestar social. El bienestar social está a cargo de dos instituciones de la estructura de la Presidencia de la República: la Secretaría de Bienestar Social (SBS) y la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP).

Programáticamente, corresponde a la SBS ejercer la rectoría de las políticas hacia la niñez. Para ello debe formular las Políticas Públicas de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia; y actuando como ente coordinador, la promoción de la ejecución de acciones por intermedio de la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia.

La atención de la niñez y la adolescencia, no obstante, es una fracción de sus responsabilidades institucionales. El mandato de la secretaría es más amplio. Le corresponde dictar políticas y elaborar planes y programas dirigidos a la mujer, la familia y la comunidad, con una estructura que, básicamente, se despliega bajo la dirección de las tres subsecretarías siguientes:

Fortalecimiento Familiar y Apoyo Comunitario• Protección, Abrigo y Rehabilitación Familiar• Reinserción y Resocialización de Adolescentes en • Conflicto con la Ley Penal

47

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Las acciones correspondientes al cumplimiento de las funciones y los objetivos, en tanto, se ejecutan a través de seis programas principales, cuyo resumen se presenta a continuación:

Programa de Atención Integral (CAI) atiende a hijas e hijos de padres trabajadores, comprendidos entre los 8 meses y los 12 años, con actividades de educación, nutrición y recreación, organizando grupos así: lactantes, entre 8 a 18 meses; maternal I, 19 a 36 meses; maternal II 3 años; pre kínder, 4 años; kínder, 5 años; y preparatoria, 6 años.

Programa de Discapacidad atiende a niños y niñas comprendidos entre los 4 y 12 años edad con discapacidad mental leve y moderada.

Programa de Prevención y Erradicación de la Violencia Intrafamiliar (PROPEVI), dirigido a las familias afectadas por violencia en contra menores de edad.

Programa de Protección, Abrigo y Rehabilitación Familiar, dirigido a menores de dieciocho años calificados como en riesgo social o conflicto con la ley: abandono, maltrato, vulnerabilidad, callejización, consumo de drogas, discapacidad y otros.

Programa de Familias Sustitutas, cuya finalidad es proveer un hogar sustituto y temporal a los menores abandonados, en tanto se reubican en sus familias o son adoptados por otras. Las decisiones las toma el Consejo Nacional de Adopciones (CNA).

Programa de Niñez en Situación de Calle, dirigido a los menores de 13 a 17 años que viven o están en la calle.

La otra entidad pública relacionada con la atención de la niñez y la familia es la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), constituida en el año 1991, para impulsar e implementar programas de carácter social en beneficio de los niños, las niñas, las familias y las comunidades en general, afectados por la situación de pobreza y de pobreza extrema.

48

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

El emblema de la SOSEP, sin embargo, son los programas que genera para la población infantil en edad preescolar o menos de 5 años, las mujeres del área rural, los adultos mayores y las personas con discapacidad.

Las acciones a favor de la niñez emanadas de la SOSEP se ejecutan, actualmente, en los 45 municipios calificados oficialmente como pobres y en extrema pobreza, por intermedio del programa denominado Hogares comunitarios, el cual atiende a hijos e hijas menores de seis años de madres trabajadoras.

El método de atención de Hogares comunitarios básicamente consiste en que una mujer, denominada madre cuidadora, se encarga del cuido de un grupo de niños y niñas en edad preescolar; además, se ocupa de encauzar las demandas de salud y nutrición del grupo, hacia las entidades públicas que prestan este tipo de servicios en el entorno comunitario. 32

Programa de Atención Integral (CAI) atiende a hijas e hijos de padres trabajadores, comprendidos entre los 8 meses y los 12 años, con actividades de educación, nutrición y recreación, organizando grupos así: lactantes, entre 8 a 18 meses; maternal I, 19 a 36 meses; maternal II 3 años; pre kínder, 4 años; kínder, 5 años; y preparatoria, 6 años.

Programa de Discapacidad atiende a niños y niñas comprendidos entre los 4 y 12 años edad con discapacidad mental leve y moderada.

Programa de Prevención y Erradicación de la Violencia Intrafamiliar (PROPEVI), dirigido a las familias afectadas por violencia en contra menores de edad.

Programa de Protección, Abrigo y Rehabilitación Familiar, dirigido a menores de dieciocho años calificados como en riesgo social o conflicto con la ley: abandono, maltrato, vulnerabilidad, callejización, consumo de drogas, discapacidad y otros.

Programa de Familias Sustitutas, cuya finalidad es proveer un hogar sustituto y temporal a los menores abandonados, en tanto se reubican en sus familias o son adoptados por otras. Las decisiones las toma el Consejo Nacional de Adopciones (CNA).

Programa de Niñez en Situación de Calle, dirigido a los menores de 13 a 17 años que viven o están en la calle.

La otra entidad pública relacionada con la atención de la niñez y la familia es la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), constituida en el año 1991, para impulsar e implementar programas de carácter social en beneficio de los niños, las niñas, las familias y las comunidades en general, afectados por la situación de pobreza y de pobreza extrema. El emblema de la SOSEP, sin embargo, son los programas que genera para la población infantil en edad preescolar o menos de 5 años, las mujeres del área rural, los adultos mayores y las personas con discapacidad. Las acciones a favor de la niñez emanadas de la SOSEP se ejecutan, actualmente, en los 45 municipios calificados oficialmente como pobres y en extrema pobreza, por intermedio del programa denominado Hogares comunitarios, el cual atiende a hijos e hijas menores de seis años de madres trabajadoras. El método de atención de Hogares comunitarios básicamente consiste en que una mujer, denominada madre cuidadora, se encarga del cuido de un grupo de niños y niñas en edad preescolar; además, se ocupa de encauzar las demandas de salud y nutrición del grupo, hacia las entidades públicas que prestan este tipo de servicios en el entorno comunitario.

49

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

La SOSEP entrega dinero para los gastos de alimentación, el pago de la cuidadora y otros insumos, como materiales educativos. Según los datos oficiales hay hogares comunitarios en 213 municipios del país en los cuales son atendidos aproximadamente 16 mil niñas y niños. Las metas, para los siguientes años, son duplicar la actual cobertura 38.

La educaciónEl Ministerio de Educación (MINEDUC) es la institución rectora de las políticas, planes y programas educativos en el país. Según su declaración de política, los programas se direccionan hacia el mejoramiento de la calidad educativa y son fomentadores de nuevo conocimiento, del desarrollo de: la creatividad, de habilidades, de liderazgo y de interpretación de la realidad39.

En lo que respecta a la primera infancia, el MINEDUC ejecuta el Proyecto de Atención Integral al niño y la niña de 0 a 6 años (PAIN)40 . Este proyecto atiende a niños y niñas de 0 a 3 años y 11 meses, ofreciendo:

Servicios educativos a madres •embarazadas y lactantes.Estimulación para el desarrollo •de los niños y las niñas, en compañía de sus madres.Desarrollo de destrezas de •aprendizaje, comunicación y lenguaje, conocimiento de su entorno, estimulación y motricidad.

El proyecto está bajo la responsabilidad de la Unidad Técnica de los Niveles Inicial y de Pre primario de la Dirección de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE) del MINEDUC. La población

38 Entrevista a Marta Lidia Navichoc, Hogares SOSEP, 2009.39 Consulta del 19 de octubre de 2010 a www.mineduc.gob.gt40 Los antecedentes de este programa se remontan al año 1984, cuando fue creado por Acuerdo Ministerial 1191 del 5 de diciembre de 1984, y reformado por Acuerdo Ministerial 943 del 6 de junio de 1985.

33

La SOSEP entrega dinero para los gastos de alimentación, el pago de la cuidadora y otros insumos, como materiales educativos. Según los datos oficiales hay hogares comunitarios en 213 municipios del país en los cuales son atendidos aproximadamente 16 mil niñas y niños. Las metas, para los siguientes años, son duplicar la actual cobertura40. La educación El Ministerio de Educación (MINEDUC) es la institución rectora de las políticas, planes y programas educativos en el país. Según su declaración de política, los programas se direccionan hacia el mejoramiento de la calidad educativa y son fomentadores de nuevo conocimiento, del desarrollo de: la creatividad, de habilidades, de liderazgo y de interpretación de la realidad.40F

41 En lo que respecta a la primera infancia, el MINEDUC ejecuta el Proyecto de Atención Integral al niño y la niña de 0 a 6 años (PAIN) 41F

42. Este proyecto atiende a niños y niñas de 0 a 3 años y 11 meses, ofreciendo:

Servicios educativos a madres embarazadas y lactantes. Estimulación para el desarrollo de los niños y las niñas, en compañía de

sus madres. Desarrollo de destrezas de

aprendizaje, comunicación y lenguaje, conocimiento de su entorno, estimulación y motricidad.

El proyecto está bajo la responsabilidad de la Unidad Técnica de los Niveles Inicial y de Pre primario de la Dirección de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE) del MINEDUC. La población objetivo, son las comunidades pobres de zonas urbano-marginales y áreas rurales del país. Metodológicamente en el PAIN destaca la intención de promover la participación comunitaria y de la familia, para que contribuyan a mejorar la calidad educativa de los

40 Entrevista a Marta Lidia Navichoc, Hogares SOSEP, 2009. 41 Consulta del 19 de octubre de 2010 a www.mineduc.gob.gt 42 Los antecedentes de este programa se remontan al año 1984, cuando fue creado por Acuerdo Ministerial 1191 del 5 de diciembre de 1984, y reformado por Acuerdo Ministerial 943 del 6 de junio de 1985.

Según las directrices del Currículo Nacional Base (CNB) la educación preescolar o para la primera infancia, se organiza en las cuatro etapas siguientes:

Etapa A 0 a 1 año Etapa B 1 a 2 años Etapa C 2 a 3 años Etapa D 3 a 4 años

El CNB argumenta que el objetivo o propósito de la educación a la primera infancia es explorar y desarrollar su potencial genético y favorecer las condiciones de su desarrollo evolutivo. La técnica propuesta es la estimulación temprana y el componente nutricional.

50

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

objetivo, son las comunidades pobres de zonas urbano-marginales y áreas rurales del país. Metodológicamente en el PAIN destaca la intención de promover la participación comunitaria y de la familia, para que contribuyan a mejorar la calidad educativa de los programas y, por derivación, de sus hijos e hijas.

Según datos oficiales del año 2010 el PAIN se está ejecutando en 267 centros educacionales, ubicados en los 22 departamentos de Guatemala, atendiendo a 17,785 niños y niñas menores de 6 años.

El PAIN desarrolla las orientaciones del Currículo Nacional Base (CNB), para la educación de la niñez en la primera infancia. El CNB, conviene mencionar, es el macro-mecanismo de la política educativa, cuyo objetivo es organizar la educación en Guatemala.Pese a considerar que el CNB es un recurso intelectual importante para la educación, su implementación ha evidenciado algunas debilidades. Entre éstas destacan:

1. La prevalencia de prácticas centralizadoras. Por ejemplo, los materiales educativos son estandarizados y diseñados desde el nivel central de administración del MINEDUC, así que no incorporan visiones sobre la diversidad de las culturas del país.

2. La incorporación del carácter multicultural y multilingüe de la sociedad guatemalteca es poco evidente. El ejemplo anterior también evidencia esta aseveración.

3. La campaña de promoción y divulgación del CNB ha sido limitada, lo cual determina que el desarrollo del modelo pedagógico y sus mecanismos de implementación hayan sido lentos.

4. En general, la transición entre el viejo modelo y el CNB no ha estado articulada en una propuesta técnica de promoción y divulgación de este mecanismo. Por ejemplo no se conocen técnicas de difusión que convoquen a consultas y diálogos sobre la pertinencia de la implementación del CNB a las etnias

51

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

indígenas o a organizaciones sociales que trabajan con la niñez.

En las acciones de educación pública conviene mencionar que, de conformidad con el nuevo modelo de gestión educativa, el MINEDUC busca la desconcentración y descentralización. En términos operativos la acción más encaminada a la descentralización es el manejo de los recursos de los programas de apoyo a la escolarización, a través de las comunidades educativas. Las comunidades educativas están integradas por docentes y representantes de la población. Los programas de apoyo incluyen: la entrega de útiles escolares; el mantenimiento y reparación de edificios y mobiliario; la alimentación; becas; textos escolares.

La saludEn Guatemala, la institución rectora de la salud es el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). Los servicios de salud, en tanto, se proveen a la población por varias instituciones públicas y privadas, las cuales cubren aproximadamente al 89.7% de la población.

Los mayores generadores de servicios públicos son las entidades bajo la jerarquía del MSPAS y las del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS); el primero sirve a la población en general; y el segundo a los trabajadores públicos y de empresas privadas, afiliados al sistema. Otros servicios de salud para instituciones públicas son los que organizan el Ministerio de la Defensa, dirigidos a las personas vinculadas al Ejército de Guatemala, y los servicios que origina la Universidad de San Carlos de Guatemala. En cualquier caso no existe una articulación entre estos servicios públicos y los que organizan empresas del sector privado.

En general el 89.7% de cobertura que, oficialmente, alcanzan los servicios de salud están distribuidos de la siguiente manera: 60% por el MSPAS, 18% por el IGSS y 11.7% por entidades privadas. No obstante datos de encuestas indican que la población sin servicios equivale al 37.6%41. 41 La cobertura del sistema de pensiones en Guatemala, Nicaragua y Honduras, sendas asignaturas pendientes. Lima, Perú 2009. En www.gtz-cepal.cl/. Consulta del 4 de diciembre de 2010.

52

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

En lo que respecta a la primera infancia, el MSPAS no tiene una política explícita. La política de atención está orientada, en general, por el concepto del binomio madre-hijo, básicamente encaminados a la salud materno-infantil. Los servicios públicos de mayor importancia social, por la cobertura, son los que generan los centros de atención del MSPAS y del IGSS.

Así, el programa de salud materno infantil del MSPAS tiene servicios de primer nivel de atención para las mujeres embarazadas y los niños y las niñas, en los diferentes tipos de sedes que dispone –según la calificación del servicio profesional (centros, puestos, comunidades satélites, centros de convergencia, entre otros)-. El programa tiene cobertura teórica 42 en todo el país.

Por su parte el IGSS genera servicios a través del programa denominado control del niño sano. En este programa se atiende el embarazo y el control del peso, la talla y la nutrición de los hijos e hijas de las personas afiliadas al sistema del seguro social. Históricamente, sin embargo, la cobertura del seguro social en Guatemala ha sido limitada; así, la población afiliada se ha mantenido alrededor del 15% de la población económicamente activa del país.

Los mecanismos de atención a la niñez en El SalvadorEn El Salvador, la atención a la primera infancia está guiada por el Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia. Una sección del plan global de atención a la niñez.

El plan fue elaborado en coordinación institucional y, de la misma manera que en Guatemala, compromete la ejecución de acciones de instituciones públicas, privadas y organismos internacionales. La lista es numerosa. Conviene destacar, por la injerencia directa con la ejecución de la política, la participación del Instituto Salvadoreño de la Niñez y Adolescencia (ISNA), el Ministerio de Salud Pública y 42 El Sistema Integrado de Atención en Salud (SIAS) es el encargado de organizar estos servicios y, según su criterio de organización de los servicios, el programa materno infantil es de cobertura universal. El criterio de organización de los servicios es un grupo de personal (compuesto por un médico, auxiliado por una enfermera y personal comunitario) por cada 10 mil habitantes. Además de los servicios de salud los programas contemplan la entrega de micronutrientes y otras formas de atención como las maternidades cantonales atendidas por comadronas.

53

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Asistencia Social (MSPAS), el Ministerio de Educación (MINED)43.

Es importante mencionar que la característica que destaca de la planificación de acciones y de la regulación sobre la niñez y adolescencia, en El Salvador, es la visión de acoso a la sociedad de las pandillas juveniles.

Así, el plan la atención parte de un esquema de tres ejes o guías: prevención, protección y reinserción. Sin duda que este esquema está definido por la actual coyuntura de violencia atribuida a las acciones de las pandillas juveniles.

La protección de la familiaLa regulación, dirección y coordinación de la protección a la familia y, específicamente, del sistema de protección integral a la niñez y la adolescencia, le corresponde al ISNA, aunque temporalmente, según la LEPINA salvadoreña 44. La función rectora del ISNA se direcciona hacia la ejecución y vigilancia del cumplimiento de la Política Nacional de Atención a la Niñez y la Adolescencia.

Extraordinariamente el ISNA debe cumplir con una acción inmediata, según la normativa de la LEPINA: divulgar y liderar el proceso de reforma institucional, para la aplicación de ley, lo cual implica la rápida implantación de un mecanismo de divulgación y capacitación sobre los contenidos de dicha ley.

43 Según el coordinador de la educación inicial del MINED, Rodolfo Cruz, el plan se elaboró con el apoyo técnico y financiero de la organización no gubernamental Plan Internacional y el organismo de la ONU encargado de la infancia, UNICEF.44 El ISNA deviene del anterior Instituto Salvadoreño de Protección al Menor (ISPM). En el futuro la función descrita le corresponderá ejecutarla a la Secretaría de Inclusión Social.

36

El plan fue elaborado en coordinación institucional y, de la misma manera que en Guatemala, compromete la ejecución de acciones de instituciones públicas, privadas y organismos internacionales. La lista es numerosa. Conviene destacar, por la injerencia directa con la ejecución de la política, la participación del Instituto Salvadoreño de la Niñez y Adolescencia (ISNA), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), el Ministerio de Educación (MINED).45 Es importante mencionar que la característica que destaca de la planificación de acciones y de la regulación sobre la niñez y adolescencia, en El Salvador, es la visión de acoso a la sociedad de las pandillas juveniles. Así, el plan la atención parte de un esquema de tres ejes o guías: prevención, protección y reinserción. Sin duda que este esquema está definido por la actual coyuntura de violencia atribuida a las acciones de las pandillas juveniles. La protección de la familia La regulación, dirección y coordinación de la protección a la familia y, específicamente, del sistema de protección integral a la niñez y la adolescencia, le corresponde al ISNA, aunque temporalmente, según la LEPINA salvadoreña45F

46. La función rectora del ISNA se direcciona hacia la ejecución y vigilancia del cumplimiento de la Política Nacional de Atención a la Niñez y la Adolescencia. Extraordinariamente el ISNA debe cumplir con una acción inmediata, según la normativa de la LEPINA: divulgar y liderar el proceso de reforma institucional, para la aplicación de ley, lo cual implica la rápida implantación de un 45 Según el coordinador de la educación inicial del MINED, Rodolfo Cruz, el plan se elaboró con el apoyo técnico y financiero de la organización no gubernamental Plan Internacional y el organismo de la ONU encargado de la infancia, UNICEF. 46 El ISNA deviene del anterior Instituto Salvadoreño de Protección al Menor (ISPM). En el futuro la función descrita le corresponderá ejecutarla a la Secretaría de Inclusión Social.

Atribuciones del ISNA, según la LEPINA. Coordinar, ejecutar y promover el

desarrollo de programas de prevención, protección, atención y reinserción dirigidos a la niñez y la adolescencia.

Aplicar medidas de protección a niños, niñas y adolescentes amenazados o vulnerados en sus derechos.

Autorizar y supervisar el funcionamiento de entidades privadas y organismos no gubernamentales que ejecuten programas de atención para la niñez y adolescencia.

Promover la capacitación y formación de recurso humano en las áreas de atención y protección de la niñez y adolescencia.

Emitir la resolución que declare sujeto de adopción a un niño, niña o adolescente.

Calificar conjuntamente con la Procuraduría General de la República la aptitud de las familias extranjeras para adoptar en El Salvador.

Divulgar los derechos de la niñez y la adolescencia.

54

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Ordinariamente el ISNA tiene bajo su responsabilidad la ejecución de programas relacionados con sus mandatos institucionales. Los cuatro principales son los siguientes:

1. Programa Presidencial Creación de Oportunidades para las mujeres jefas de hogar.

2. Programa de Escuela para Padres.

3. Programa Insignia (con énfasis en la atención de niños y niñas de 0 a 3 años).

4. Programa de Fortalecimiento a la población adolescente, preescolares y la familia.

Los dos primeros programas y el cuarto tienen una relación indirecta con la atención a la primera infancia. Así, la creación de oportunidades tiene interés específico en la generación de ingresos para las mujeres 45, la escuela de padres enfatiza en la educación de adultos sobre las relaciones familiares y el fortalecimiento de la niñez y adolescencia tiene su punto de interés en el apoyo a la educación. La vinculación es, por derivación, en la constitución de entornos familiares favorables a la niñez en la primera infancia.

El tercer programa, o Programa Insignia, sí está enfatizado en la atención de niños y niñas de 0 a 3 años, y abarca las vinculaciones directas con la formación de padres y madres de familia, operando bajo el denominador de que el primer educador de la población infantil es la familia.

El ISNA, asimismo, ejecuta el programa de Centros de Desarrollo Infantil. Este programa se creó con la denominación de Centros Hogares Materno Comunitarios, en el año 1992 al amparo de los

45 El programa en referencia tiene como población de beneficio directo las madres de familia. Los programas de atención a la mujer, en el sentido amplio del concepto, corresponden al Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU), el cual fue creado en el año 1996 al amparo del Decreto 644. El espectro de funciones del ISDEMU es amplio, incluyendo el fomento de la organización de mujeres, la definición y ejecución de programas de generación de ingresos, la prevención de la violencia contra las mujeres, la promoción de reformas legislativas.

55

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Acuerdos de Paz suscritos en ese año 46. El objetivo del programa es atender a niños y niñas en edad preescolar, entre los 0 y 6 años, con salud, educación no formal y cuidado, durante las jornadas de labores de los progenitores. Empero, no se conoce que los centros operen con base en planteamientos curriculares o con algún otro mecanismo de regulación de la docencia, la didáctica o el cuidado.

Los anteriores mecanismos operan en el aspecto de la prevención, prescrito en la LEPINA. En la orientación de la reinserción, el ISNA debe establecer articulaciones con otras instituciones, particularmente las encargadas de la justicia e investigación criminal. Aquí el ISNA pierde autonomía de decisiones y se sujeta a las prescripciones de estas instituciones.

En síntesis lo que puede observarse es que en la perspectiva de la actual coyuntura de aturdimiento de la sociedad, por la acción de las pandillas juveniles, la visión global de la institucionalidad parece orientada a que la reinserción paute la atención de las instituciones públicas hacia la niñez. Así, la institucionalidad está en pleno proceso de reestructuración, pensando en la reinserción, iniciando con la implantación de la Secretaría de Inclusión Social, la cual, asumirá la regulación del CONA y del sistema de protección integral, en sustitución del ISNA47.

La educaciónEl MINED es, en El Salvador, la institución rectora de la educación. En la época moderna la educación en El Salvador, como en otros países, entró en procesos de reforma educativa. Como es conocido las reformas educativas abarcan un amplio abanico de temas y no se circunscriben a lo pedagógico. En los países centroamericanos la participación de las comunidades en los procesos educacionales es una temática de interés. Pero polémica en razón de los estilos centralizadores de administración pública, 46 A partir de 1994-95 se convirtieron en los Centros de Bienestar Infantil CEBI. Para los detalles puede verse el trabajo de Karina Rodríguez Cortés: Una mirada a la educación preescolar e inicial en cuatro países centroamericanos.47 Esta secretaría es la conversión de la anterior Secretaría Nacional de la Familia (SNF). La conducción de la secretaría está a cargo de la esposa del presidente. Una mirada a la Educación Inicial y Preescolar en cuatro países. En www.redalyc.uaemex.mx/pdf/342/34202208.pdf, consulta del 22 de octubre de 2010.

56

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

así como sobre la penumbra que de la organización social heredan los recientes conflictos armados.

Aún así la participación comunitaria se abrió paso, a través de programas de extensión de cobertura, patrocinados por organismos internacionales. En el caso de El Salvador el antecedente de la participación comunitaria en los procesos educacionales es el programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO).

El Plan de Educación 2021, recoge los principios del programa EDUCO. Incluye dentro de sus políticas “… lograr la contribución de las familias en la mejora de la educación y unir esfuerzos en beneficio de la formación integral de los niños y niñas”. Asimismo que “los padres y madres de familia, especialmente en la Educación Inicial, Parvularia, Básica y Media, con sus modalidades formal, no formal y especial, son actores muy importantes como apoyo a los procesos de desarrollo y aprendizaje de sus hijos, como gestores de la acción educativa y como beneficiarios de los servicios y proyectos institucionales”.

Los mecanismos de la política de educación comprenden cuatro programas o estrategias:

1. Redes Escolares Efectivas (REE) 2. Educación Parvularia y juega leyendo. 3. EDUCO.4. Educación para la diversidad.

Los anteriores mecanismos operan en el aspecto de la prevención, prescrito en la LEPINA. En la orientación de la reinserción, el ISNA debe establecer articulaciones con otras instituciones, particularmente las encargadas de la justicia e investigación criminal. Aquí el ISNA pierde autonomía de decisiones y se sujeta a las prescripciones de estas instituciones. En síntesis lo que puede observarse es que en la perspectiva de la actual coyuntura de aturdimiento de la sociedad, por la acción de las pandillas juveniles, la visión global de la institucionalidad parece orientada a que la reinserción paute la atención de las instituciones públicas hacia la niñez. Así, la institucionalidad está en pleno proceso de reestructuración, pensando en la reinserción, iniciando con la implantación de la Secretaría de Inclusión Social, la cual, asumirá la regulación del CONA y del sistema de protección integral, en sustitución del ISNA.49 La educación El MINED es, en El Salvador, la institución rectora de la educación. En la época moderna la educación en El Salvador, como en otros países, entró en procesos de reforma educativa. Como es conocido las reformas educativas abarcan un amplio abanico de temas y no se circunscriben a lo pedagógico. En los países centroamericanos la participación de las comunidades en los procesos educacionales es una temática de interés. Pero polémica en razón de los estilos centralizadores de administración pública, así como sobre la penumbra que de la organización social heredan los recientes conflictos armados.

EDUCO emergió de las propias comunidades rurales, durante la guerra civil salvadoreña. Fue una alternativa educativa a la escasez de maestros. Su funcionalidad se basó en una propuesta alternativa de co-gestión (Estado-comunidad). En correspondencia con el principio descentralizador se transferían recursos del nivel central del Ministerio de Educación al nivel local. En consecuencia, tales recursos eran administrados por los padres y madres de familia y la propia comunidad. Se conformaron las Asociaciones Comunales para la Educación, para gestionar el proceso educativo en las comunidades, desde el nivel parvulario hasta la educación básica. Su informalidad inicial, porque nacieron de manera espontánea, se vio formalizada, cuando el Estado las oficializó y fomentó su reproducción (véase www.bancomundial.org/foros/meza.htm).

Aún así la participación comunitaria se abrió paso, a través de programas de extensión de cobertura, patrocinados por organismos internacionales. En el caso de El Salvador el antecedente de la participación comunitaria en los procesos 49 Esta secretaría es la conversión de la anterior Secretaría Nacional de la Familia (SNF). La conducción de la secretaría está a cargo de la esposa del presidente. Una mirada a la Educación Inicial y Preescolar en cuatro países. En www.redalyc.uaemex.mx/pdf/342/34202208.pdf, consulta del 22 de octubre de 2010.

38

57

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En lo que respecta a la primera infancia, el programa del MINED está incluido en la educación parvularia, extendiéndolo a la educación inicial y parvularia. Este programa abarca a la niñez comprendida entre los 0 y los 7 años de edad.

La fórmula de aplicación del programa son los Centros de Desarrollo Infantil. En estos centros deberán atender a todos los niños y las niñas y, a quienes no asistan, deberá equivalerse la atención en salud, nutrición, estimulación del desarrollo y

educacionales es el programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO). El Plan de Educación 2021, recoge los principios del programa EDUCO. Incluye dentro de sus políticas “… lograr la contribución de las familias en la mejora de la educación y unir esfuerzos en beneficio de la formación integral de los niños y niñas”. Asimismo que “los padres y madres de familia, especialmente en la Educación Inicial, Parvularia, Básica y Media, con sus modalidades formal, no formal y especial, son actores muy importantes como apoyo a los procesos de desarrollo y aprendizaje de sus hijos, como gestores de la acción educativa y como beneficiarios de los servicios y proyectos institucionales”. Los mecanismos de la política de educación comprenden cuatro programas o estrategias:

1. Redes Escolares Efectivas (REE)

2. Educación Parvularia y juega leyendo.

3. EDUCO. 4. Educación para la

diversidad. En lo que respecta a la primera infancia, el programa del MINED está incluido en la educación parvularia, extendiéndolo a la educación inicial y parvularia. Este programa abarca a la niñez comprendida entre los 0 y los 7 años de edad.

El programa de educación parvularia e inicial considera el desarrollo de las siguientes líneas estratégicas:

Sensibilización, promoción y difusión del derecho a la educación y al desarrollo integral de la primera infancia.

Acceso universal y equitativo. Currículo pertinente y de calidad para la

educación y desarrollo integral de la primera infancia.

Formación permanente y profesionalización de agentes educativos para la primera infancia.

Educación inclusiva y atención a la diversidad.

Fortalecimiento de la gestión institucional e interinstitucional.

Creación e implementación del modelo de Educación y Desarrollo Integral.

Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación.

Investigación, sistematización e innovación.

La fórmula de aplicación del programa son los Centros de Desarrollo Infantil. En estos centros deberán atender a todos los niños y las niñas y, a quienes no asistan, deberá equivalerse la atención en salud, nutrición, estimulación del

39

se desarimple

rrollo y protmentó en 3

tección por3 centros m

r parte de lmodelo.50

as instituciones respoonsables. El pilotaje

La lódel p

50 La igratuidaanunciagratuidaéxito cl2010.

Adu

emb

Dup

Desp

RN

ógica de la aparto e inme

Di

intención de laad de la educacado que la graad, sin embarglave es la acep

Antes y rante el

barazado

••••

rante el parto

••

spués del parto

••••

Recién Nacido

•••

atención deediata desp

iagrama 2:

as modalidadeción del Gobieatuidad se extgo, está sujeta aptación social.

• Planificac• Prevenció• Inmunizac• Dieta y nu

• Parto limp• Detección

• Tratamie• Cuidados• Planificac• Prevenció

• Reanimac• Lactancia• Prevenció

e la salud mpués del pa

Lógica de

es en dentro yerno. Así el MItiende a la edual éxito de las p En pdf.usai

ción familiarón ETS/VIHciónutrición

pio y seguron precoz y t

nto de coms posnataleción familiaón y tratam

cióna maternaón y detecc

materno infarto se ejem

e la atenció

y fuera de loINED, en correucación iniciapruebas de piloid.gov/pdf_doc

rH SIDA

otratamiento

mplicacioneses (lactanciaarmiento ETS/

ción de oftal

antil –en Elmplifica en e

ón materno

s centros correspondencia col y parvulariaotaje. En estascs/PNADF057

o de complic

sa materna)

/VIH SIDA

lmia e infec

l Salvador- el siguiente

o-infantil

responden a laon la política g. La posibilids pruebas pilot, consulta del

caciones

cciones del

en la etapadiagrama:

a

a declaratoria gubernamental,dad de operarto un elemento22 de octubre

cordón

40

de ha

r la de de

58

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

protección por parte de las instituciones responsables. El pilotaje se implementó en 3 centros modelo48.

La saludEl MSPAS es la institución rectora de la salud en El Salvador. Los servicios los originan instituciones públicas y privadas. Entre los servicios públicos los de mayor significado son los generados por el propio MSPAS. Enseguida los que origina el Instituto Salvadoreño de Seguridad Social (ISSS), el cual tiene una cobertura de 17%. De menor significado son los servicios originados por instituciones de salud que atienden gremios específicos del sector público como los miembros de las fuerzas armadas, los maestros y de las empresas de telecomunicaciones y eléctrica, entre todas estas instituciones generan servicios para el 2.3% de la población.

Los servicios privados son generados por ONG sin fines lucrativos y empresas lucrativas (ubicadas en las ciudades o centros urbanos), con una cobertura inferior al 1%. En esta cuenta se estima que el MSPAS debe generar servicios para el 80%, cuya cobertura se estima que es bastante inferior a este requerimiento49.

De lo expuesto se colige que los servicios de salud de mayor significado son los que origina el MSPAS y el ISSS. Así, la atención de la salud de la niñez, en general, está encargada, dentro de la estructura del MSPAS, a la Unidad de Atención Integral en Salud a la Niñez. El objetivo central de esta unidad es mejorar la calidad de vida de los niños, garantizando su bienestar, su crecimiento óptimo y el desarrollo integral de sus potencialidades.

La atención específica a la niñez en la primera infancia está articulada, de la misma manera que en Guatemala, al ámbito de

48 La intención de las modalidades en dentro y fuera de los centros corresponden a la declaratoria de gratuidad de la educación del Gobierno. Así el MINED, en correspondencia con la política gubernamental, ha anunciado que la gratuidad se extiende a la educación inicial y parvularia. La posibilidad de operar la gratuidad, sin embargo, está sujeta al éxito de las pruebas de pilotaje. En estas pruebas piloto un elemento de éxito clave es la aceptación social. En pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADF057, consulta del 22 de octubre de 2010.49 Caracterización del Sistema de Salud de El Salvador. En www.docstoc.com/.../CARACTERIZACION-DEL-SISTEMA-DE-SALUD-DE-EL-SALVADOR. Consulta del 6 de diciembre de 2010.

59

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

la salud materno-infantil. En este ámbito el MSPAS aplica los siguientes programas50:

1. La atención neonatal, la cual opera a través del paquete de servicios denominado Madre-Bebé Ampliado (EPAMBA). Incluye actividades de atención materna, monitoreadas por la Unidad de Atención a la Mujer en coordinación con la Unidad de la Niñez. 2. El Programa de Estabilización y Transporte del Neonato Crítico (STABLE). 3. El Programa de Reanimación Neonatal (PRN) que consiste en reducir las probabilidades de asfixia en el momento del parto.

En la promoción de la salud, las entidades encargadas de generar los servicios realizan campañas educativas con el objetivo de mejorar la prestación en tres aspectos: el sistema de salud (hospitales y centros de salud), las habilidades de los trabajadores de salud y las prácticas familiares.

En la promoción de la salud materno-infantil tiene particular interés la nutrición y dentro de ésta la promoción de la lactancia materna. En este aspecto a partir del año 2005 el MSPAS elaboró y socializó la guía Unidades de salud amigas de las madres y de los niños estableciendo que todo el personal de salud, tanto técnico como administrativo, debía certificarse en la consejería en lactancia materna, para promover esta práctica en mujeres embarazadas y puérperas que asisten a los servicios de salud.

En lo que respecta al ISSS los servicios que origina son de naturaleza curativa, lo cual significa que genera muy pocas acciones de promoción y prevención. La atención a la infancia está encargada, en el ISS, a los servicios generados a través de los programas de maternidad y control postnatal de la madre y de las hijas o hijos.

Los mecanismos de atención a la niñez en NicaraguaEn Nicaragua el instrumento que orienta la atención a la niñez es el Plan Nacional de Desarrollo Humano, 2009-2011 (PNDH), estructurado con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de todos los nicaragüenses, especialmente de aquellos en situación 50 En www.basics.org/.../Third-Evaluation-of-the-Extended-Mother-Baby-Package-in-El-Salvador.pdf). Consulta del 22 de octubre de 2010.

60

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

de pobreza. La responsabilidad de implementación del PNDH, y los planes específicos derivados de éste, las asumen las instituciones de Estado según su campo de atribuciones y competencias.

El plan se fundamenta en el artículo 71 del Capítulo II de la Constitución Política, el cual es el marco general, pues en este artículo se reconoce la vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño. Además, en los artículos 35 y 40 del Título II, el 76 del Capítulo IV y el 84 del Capítulo V, que discurren sobre la protección especial de las niñas, niños y adolescentes; y, de manera específica, en el Código de la Niñez o Ley 287.

La protección de la familiaEn Nicaragua, la protección de la familia está atribuida al Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez. Este ministerio, como cabeza de la estructura, se constituye en el rector de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia, contenidos en la Convención de los Derechos del Niño.

El mecanismo de operación del plan de desarrollo humano –citado en el apartado anterior-, en lo que corresponde a la niñez, es el Programa Amor. Este programa está dirigido a promover, defender y garantizar los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, a través de esfuerzos intersectoriales. Esto significa que debe identificar fórmulas de armonización y articulación con las instituciones comprometidas en la ejecución del programa.

Del programa general de niñez se deriva el Programa Amor para los Más Chiquitos, dirigido a fortalecer el papel de las familias en los modelos de crianza con niños y niñas de 0 a 6 años. El programa consiste, básicamente, en la difusión de conocimientos de cuidado, estimulación y educación de los niños y las niñas en el hogar, por intermedio de un grupo de promotores sociales. El Programa Amor, según lo indicado, tiene un espectro de atención amplio, por lo cual debe conseguir la participación comunitaria y de las familias.

Otra modalidad de atención preventiva, para menores de seis años, es el Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense

61

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

(PAININ). Este programa tiene como antecedente una experiencia piloto aplicada en 35 municipios del país. Su ejecución estuvo a cargo de organizaciones sociales que funcionaron con recursos de la cooperación externa, pero bajo la rectoría del Ministerio de la Familia.

Adicionalmente el ministerio presta servicios en sitio, por intermedio de los Centros de Desarrollo Infantil (CDI). Los CDI atienden a menores de 6 años de edad, proporcionándoles cuido y protección, educación inicial, alimentación y servicios de salud y nutrición. Los CDI son un modelo genérico y en algunos casos son administrados directamente por el ministerio y en otros por asociaciones sociales. Existen, asimismo, experiencias de redes de CDI, las cuales articulan varios de estos centros, para gestionar recursos o servicios apoyo de las instituciones públicas o de cooperación externa. La cobertura del modelo CDI, sin embargo, es limitada.

En relación con la niñez en riesgo (todos los menores de 18 años), según los tipos identificados en el artículo 76 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el Ministerio de la Familia genera dos modalidades de centros de protección y atención:

1. Los centros de protección especial, cuyo objetivo es proteger a aquellos menores de edad que se encuentren en abandono, maltrato, abuso o cualquiera de las situaciones descritas en el referido artículo de la ley. Estos centros son operados por asociaciones sociales o directamente por el Ministerio de la Familia. En cualquier caso a este ministerio le corresponde autorizar el ingreso de las niñas o niños a los centros y, por consiguiente, sentenciar en torno a su separación del núcleo familiar.

2. Los centros de protección social, cuyo objetivo es proteger a la población de menores con algún indicio de riesgo, pero sin desvincularlos del núcleo familiar.

62

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La educaciónLa rectoría de la educación en Nicaragua le corresponde al Ministerio de Educación (MINED). La guía de ejercicio de esa rectoría, y el cumplimiento de las sus atribuciones legales como autoridad educativa, están definidas en el Plan Nacional de Educación (2001-2015).

El Plan tiene carácter de Plan de Estado Nación, según su propia declaración, con la finalidad de orientar y estabilizar los procesos educacionales, creando condiciones para garantizar la permanencia, gobernabilidad y legitimidad de las políticas educativas en el plazo largo. En su carácter de marco de referencia, el Plan busca guiar los cambios en el Sistema Educativo, enfrentar los retos de la superación de la pobreza y fortalecer la modernización del Estado, a fin de contribuir al logro del desarrollo sostenible del país, con mayor equidad.

El Plan establece los principios, objetivos y estrategias del Sistema Educativo Nicaragüense, adoptando como principio la participación a fin de articular los subsistemas educativos, formales y no formales.

En lo que corresponde a la atención de la primera infancia el plan define como objetivos la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de la educación de los niños y las niñas en esta etapa de la vida, asumiendo como principio la integralidad. Declara, asimismo, que las políticas públicas deben beneficiar, prioritariamente, a los niños y niñas menos favorecidos por el desarrollo socioeconómico del país.

Los principales mecanismos que se han aplicado en la época reciente (últimos seis años, aproximadamente, algunos de ellos vigentes actualidad), para la operación de las intenciones de la política educativa dirigida a la primera infancia son los siguientes:

1. Educación inicial.2. Toma mi mano.3. Aprendiendo en Casa.4. Red de Preescolares Comunitarios.5. FUNARTE y Libros para Niños.

63

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

El primero constituye la estrategia oficial del MINED. Los otros son experiencias o pilotos ejecutados en lugares específicos, en cooperación del MINED con entidades de apoyo, nacionales e internacionales, así:

1. Educación inicial es la estrategia oficial del MINED, lo ejecuta de manera directa y opera, principalmente, adscrito a las escuelas de educación primaria. Los niveles educativos reconocidos por el MINED son tres: Nivel I de 0 a 3 años; Nivel II de 3 a 5 años; y Nivel III de 5 a 6 años. Sin embargo, el programa educativo se completa, en la práctica, mediante dos ciclos de implementación: el primero, para los niños y las niñas comprendidos entre los 0 y 3 años; y el segundo para los comprendidos entre los 3 y los 6 años. El ciclo 0 a 3 años, es atendido bajo modalidad no formal, con la participación comunitaria, y el ciclo 3 a 6 años, con las dos modalidades, formales y no formales.

2. Toma mi Mano es la estrategia oficial del MINED para la educación de los padres y las madres de familia y otros tutores, encargados de los niños y las niñas en las edades de la primera infancia. Como estrategia oficial los servicios educacionales los genera el propio MINED, con el apoyo de UNICEF. Este programa está diseñado para apoyar y acompañar a las madres de familia, en la tarea de educar a sus hijos e hijas en los primeros años de vida. Extensivamente abarca a los padres y otros tutores.

3. Aprendiendo en Casa es una experiencia educativa aplicada entre los años 2005 y 2008 en tres municipios, con predominio de población rural y dispersa (Mateare del departamento de Managua, Juigalpa del departamento de Chontales y San Lucas del departamento de Madriz), en coordinación del MINED y el Centro de Comunicación y Educación Popular CANTERA, y con el soporte financiero de la Fundación Bernard van Leer. Los objetivos de este proyecto fueron brindar orientaciones educativas a las familias con niños y niñas de 0 a 6 años, sobre pautas de crianza en ambientes de vida cotidiana. En la actualidad, como etapa de seguimiento, funcionan redes de padres y madres de familia en la aplicación de la práctica metodológica inaugurada por Aprendiendo en Casa.

64

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

4. Red de Preescolares Comunitarios, cuya ejecución está amparada en un convenio suscrito entre el MINED, la entidad internacional Save the Children y la organización de desarrollo nicaragüense CAPRI. Las actividades se desarrollan en el municipio de Ocotal del departamento de Nueva Segovia, con la organización nicaragüense Movimiento Comunal Nicaragüense y la Comisión de Preescolares de la alcaldía de Ocotal.

5. FUNARTE y Libros para Niños es una forma de estimular a los niños y las niñas en las expresiones artísticas. Las actividades son generadas por la Fundación para el Arte (FUNARTE), con la participación de 8 Asociaciones de Pobladores y 11 Comisiones Integrales de las municipalidades, entre otras organizaciones sociales que participan en la iniciativa.

La SaludLa rectoría de la salud en Nicaragua le corresponde al Ministerio de Salud (MINSA). La guía para el ejercicio de esa rectoría está contenida en el Plan Nacional de Salud (2004-2015).

El MINSA además de rector es, como en el caso de los ministerios de salud de Guatemala y El Salvador, prestador de servicios de salud. En este aspecto el MINSA tiene una responsabilidad superior a los ministerios de salud de Guatemala y El Salvador, pues la cobertura del seguro social es muy limitada. En efecto, la cobertura de los servicios de salud en Nicaragua se estima de la siguiente manera: el 60% con los servicios generados por el MINSA y 6% con los servicios generados por el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS). En consecuencia se estima que entre el 30 y el 35% de la población no tiene cobertura de servicios de salud51. 51 Los servicios de salud generadas por entidades o empresas privadas son poco significativos. Véase Perfil de los servicios de salud en Nicaragua. En www.minsa.gob.ni/.../perfildelsistemadesaluddenicaragua-ES.pdf. Consulta del 6 de diciembre de 2010.

rural y dispersa (Mateare del departamento de Managua, Juigalpa del departamento de Chontales y San Lucas del departamento de Madriz), en coordinación del MINED y el Centro de Comunicación y Educación Popular CANTERA, y con el soporte financiero de la Fundación Bernard van Leer. Los objetivos de este proyecto fueron brindar orientaciones educativas a las familias con niños y niñas de 0 a 6 años, sobre pautas de crianza en ambientes de vida cotidiana. En la actualidad, como etapa de seguimiento, funcionan redes de padres y madres de familia en la aplicación de la práctica metodológica inaugurada por Aprendiendo en Casa.

4. El proyecto Fortalecimiento a la Red de Preescolares Comunitarios, cuya ejecución está amparada en un convenio suscrito entre el MINED, la entidad internacional Save the Children y la organización de desarrollo nicaragüense CAPRI. Las actividades se desarrollan en el municipio de Ocotal del departamento de Nueva Segovia, con la organización nicaragüense Movimiento Comunal Nicaragüense y la Comisión de Preescolares de la alcaldía de Ocotal.

5. El proyecto FUNARTE y Libros para Niños es una forma de estimular a los niños y las niñas en las expresiones artísticas. Las actividades son generadas por la Fundación para el Arte (FUNARTE), con la participación de 8 Asociaciones de Pobladores y 11 Comisiones Integrales de las municipalidades, entre otras organizaciones sociales que participan en la iniciativa.

La Salud La rectoría de la salud en Nicaragua le corresponde al Ministerio de Salud (MINSA). La guía para el ejercicio de esa rectoría está contenida en el Plan Nacional de Salud (2004-2015). El MINSA además de rector es, como en el caso de los ministerios de salud de Guatemala y El Salvador, prestador de servicios de salud. En este aspecto el MINSA tiene una responsabilidad superior a los ministerios de salud de Guatemala y El Salvador, pues la cobertura del seguro social es muy limitada. En efecto, la cobertura de los servicios de salud en Nicaragua se estima de la siguiente manera: el 60% con los servicios generados por el MINSA y 6% con los servicios generados por el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS). En

La lista principal de programas generados por los servicios de salud del MINSA, relacionados con la salud materno-infantil, incluye:

Programas de promoción de Lactancia Materna

De prevención de enfermedades De atención prenatal a las mujeres

embarazadas, De inmunizaciones De atención general especializada en

diferentes áreas (pediatría, nutricional, psicológica, fisioterapia, medicina interna)

45

65

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

El actual gobierno, por su parte, generó el Plan Institucional de Corto Plazo 2010, orientado a resultados. El plan enfatiza en la prevención y la asistencia. Las poblaciones priorizadas son las mujeres, niños, jóvenes y adultos en la tercera edad, y los territorios de las regiones autónomas del Atlántico52.

Además, se incluyen en el plan un conjunto de programas de apoyo a los servicios, entre los cuales resaltan los amparados en el Desarrollo del Modelo Integral en Salud, que abarca los siguientes proyectos:

De Fortalecimiento del Sistema de Salud.•De Apoyo a la Implementación de la Política Nacional de •Medicamentos. Fortalecimiento de la Regulación Sanitaria de los •Medicamentos.Criterios para el Licenciamiento y Certificación de Profesionales •y Técnicos de la Salud y de Reglamento de las Investigaciones en Salud.

Finalmente y como una aplicación de la promoción y prevención de la salud, conviene mencionar el desarrollo del programa de capacitación y evaluación de personal comunitario (parteras, brigadistas y líderes). Al amparo de este programa se estructuran los Sistemas Locales de Atención Integral en Salud (SILAIS), que en conjunto suman diecisiete (uno por cada departamento en que se divide el territorio del país), además de los que administran las regiones autónomas de la costa del Atlántico.

Aproximación a un balance regionalEl aporte principal de las políticas públicas a favor de la niñez, como se indicó en el capítulo anterior, es el reconocimiento del Estado que la niñez es un asunto de derechos humanos y por consiguiente de interés público. Asimismo, es un avance la promulgación, en los tres países, de leyes a favor de la niñez con el moderno reconocimiento de los niños y las niñas como sujetos de derechos y no objetos de tutela.52 Ministerio de Salud, División General de Planificación y Desarrollo. Plan Institucional a Corto Plazo 2010 Orientado a Resultados. Managua, 27 de octubre 2009. En la web: http://www.minsa.gob.ni. Consulta

66

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La aplicación del concepto de la integralidad, sin embargo, encuentra el obstáculo de tener que articular y armonizar decisiones de instituciones públicas de similar jerarquía. Instituciones que por sus atribuciones deben ejercer la rectoría del sector y la generación de programas (prestación de los servicios) con recursos públicos.Aquí conviene resaltar que esta última función, la generación de programas sectoriales con recursos públicos, es de suma importancia en países con altos índices de pobreza. Es difícil argumentar en contra de la importancia de los programas de educación, salud, nutrición y otros de naturaleza social, en países en los cuales los reducidos ingresos de las familias son insuficientes para costearse soluciones de mercado o privadas. El ejemplo más evidente es el enorme significado de los servicios de salud pública en Nicaragua, país en el cual es poco significativa la participación del sector privado en este aspecto clave del desarrollo.

Pero también es importante reconocer que la actividad pública, con carácter de gran empresa, es un campo fértil para la constitución de poderes burocráticos y gremiales, que incuban el riesgo de convertirse en intereses clientelares y elitistas, en el ejercicio de la democracia.

Así además de las ineficiencias de la concentración de poder en estructuras centralizadas, los cambios en las direcciones superiores, que obligan los relevos democráticos, introducen el riesgo del clientelismo político y económico en la administración pública. Por ejemplo nótese que el MINEDUC de Guatemala, para generar los servicios de educación pública, constituye, en sí mismo, la empresa más grande de Centroamérica: en términos de su nómina de empleados y funcionarios que suma más de cien mil personas y la dirección que gestiona recursos anuales equivalentes a poco más o menos US$200 millones.

Lo anotado significa que en el contexto de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, la política de la niñez tiene un doble campo de acción. Por un lado la rectoría, que opera en el ámbito de la conciencia (la buena voluntad) y por el otro la gestión de los servicios públicos, que opera en el ámbito de la economía (la generación y la distribución de la riqueza).

67

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En todo caso y considerando tanto la política como los mecanismos que la aplican, existen modelos de gestión y campos comunes en los tres países para la acción a favor de la niñez. A manera de ejemplo, y según lo observado pueden identificarse los siguientes:

1. En la definición de estructuras es evidente que Nicaragua ha dado un paso adelante, creando el Ministerio de la Familia como ente rector de la política y la atención a la niñez. En Guatemala y El Salvador persiste la noción de articular la política de la niñez al ámbito de la Presidencia de la República. La estructuración de un ministerio, como en Nicaragua, otorga a la política de la niñez un aspecto de equilibrio frente a los otros sectores.

2. En la educación es importante señalar que en los tres países se han desarrollado propuestas curriculares para el nivel de la educación inicial, la dirigida a los niños y niñas de 0 a 3 años. Sin embargo, el desarrollo y aplicación oficialmente regulada tiene limitaciones, en el caso de Guatemala, y en Nicaragua y El Salvador aún se encuentra en la fase de diseño, análisis y aprobación. La existencia de currículo base, como el caso guatemalteco, constituye un mecanismo de política educativa para desarrollar las adaptaciones y modalidades apropiadas a los contextos locales.

3. En la salud pública la prioridad descansa en la salud materno-infantil. En este campo de la salud la promoción y prevención son aspectos relevantes y de suma importancia, de tal manera que constituyen un amplio campo para el trabajo social y de abogacía por la participación social.

Sin embargo, el reto en los tres países sigue siendo la definición de mecanismos de coordinación más eficientes y menos ligados a las coyunturas o amenazas temporales. Es decir mecanismos efectivos para la implementación de políticas integrales a la niñez. Las políticas y las legislaciones discurren sobre su necesaria implementación para generar acciones integrales, pero aún no parecen generar mecanismos más allá de los consejos y la integración de (co)mandos durante las amenazas coyunturales, como las emergencias nutricionales y los desastres naturales.

68

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Por el lado de las acciones de las organizaciones sociales es importante mencionar que las políticas y reformas legislativas a favor de la niñez se deben, en buena medida, a los movimientos sociales. El reto para los movimientos sociales, no obstante, es sostener un discurso y un conjunto de acciones ante las amenazas de la violencia y criminalidad, atribuida a las pandillas juveniles, particularmente en las ciudades de Guatemala y San Salvador. Sin duda que estos ambientes son propicios para alentar políticas conservadoras y antidemocráticas, respecto de cómo proteger a los niños y a las niñas que se ven involucrados en conflictos del orden de los sistemas de administración de justicia.

Finalmente, el elemento socio-político común en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, es la ausencia de legislación y políticas hacia la primera infancia. Así la aplicación de mecanismos, programas y acciones para la niñez en esta etapa de la vida debe derivarse de la interpretación de las políticas generales dirigidas a la niñez, emitidas por los estados de los tres países.

69

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

CAPITULO IIILAS PRÁCTICAS DE ATENCIÓN A LA NIÑEZ

De la política, legislación y mecanismos de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, los dos capítulos anteriores destacaron los siguientes aspectos:

1. Es un logro que la política a la niñez declarada por los estados reconozca a los niños y las niñas como sujetos de derechos, a cambio de objetos de tutela, conforme a los preceptos de la Convención de los Derechos del Niño y las modernas teorías de atención de la niñez y de la protección de los derechos humanos.

2. Los estados no han emitido políticas específicas de atención a la primera infancia. Ante lo cual han sido las políticas de la niñez y la juventud funcionan como guías de atención para la primera infancia.

3. La combinación de una moderna declaración de política y unas formas sectoriales, centralizadas y tradicionales de administrar recursos del Estado, deviene en que las prácticas de atención a la niñez, deban negociar en el ámbito de los mecanismos que obedecen a cada política sectorial.

4. La negociación obliga a la búsqueda de decisiones políticas y administrativas de articulación o coordinación institucional, tanto en los procesos y la definición de acciones, como en la organización.

Partiendo de este contexto, en este capítulo se describen y analizan algunas experiencias de las prácticas de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. El objetivo es identificar, en

CAPITULO III

LAS PRÁCTICAS DE ATENCIÓN A LA NIÑEZ De la política, legislación y mecanismos de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, los dos capítulos anteriores destacaron los siguientes aspectos:

1. Es un logro que la política a la niñez declarada por los estados reconozca a los niños y las niñas como sujetos de derechos, a cambio de objetos de tutela, conforme a los preceptos de la Convención de los Derechos del Niño y las modernas teorías de atención de la niñez y de la protección de los derechos humanos.

2. Los estados no han emitido políticas específicas de atención a la primera infancia. Ante lo cual han sido las políticas de la niñez y la juventud funcionan como guías de atención para la primera infancia.

3. La combinación de una moderna declaración de política y unas formas sectoriales, centralizadas y tradicionales de administrar recursos del Estado, deviene en que las prácticas de atención a la niñez, deban negociar en el ámbito de los mecanismos que obedecen a cada política sectorial.

La oportunidad de accionar bajo visiones integrales de atención a la niñez, en el contexto de la administración pública vigente en los tres países, parte de la posibilidad (política) de identificar y ejecutar mecanismos de coordinación inter institucional

4. La negociación obliga a la búsqueda de decisiones políticas y administrativas de articulación o coordinación institucional, tanto en los procesos y la definición de acciones, como en la organización.

Partiendo de este contexto, en este capítulo se describen y analizan algunas experiencias de las prácticas de atención a la niñez en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. El objetivo es identificar, en los casos observados, factores que expresen cómo, en la práctica, las instituciones interpretan y ejecutan las intenciones de la política, las normas de aplicación, los recursos de que disponen. El capítulo se compone de tres apartados. El primero presenta una interpretación de la atención integral a la niñez. El segundo, el acuerdo sobre la categorización entre práctica formal y práctica informal. El tercero, la descripción de los casos investigados en dos secciones, según la categorización de las prácticas en formal e informal. Finalmente, el tercero establece un balance de lo investigado y apunta

49

70

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

los casos observados, factores que expresen cómo, en la práctica, las instituciones interpretan y ejecutan las intenciones de la política, las normas de aplicación, los recursos de que disponen.

El capítulo se compone de tres apartados. El primero presenta una interpretación de la atención integral a la niñez. El segundo, el acuerdo sobre la categorización entre práctica formal y práctica informal. El tercero, la descripción de los casos investigados en dos secciones, según la categorización de las prácticas en formal e informal. Finalmente, el tercero establece un balance de lo investigado y apunta hacia los elementos que pueden constituir una visión de política, partiendo de lo observado en las prácticas.

Interpretación de lo integral en la prácticaEl concepto integral parte de una crítica a lo parcial. Significa, para el caso, el enfoque sectorial de la administración pública, especializada o parcializada en alguno o algunos aspectos de la atención a la niñez. El punto es, entonces, responder a la pregunta: ¿cómo se interpreta la integración de partes en la atención a la niñez?

El término de atención integral aparece en el discurso de las políticas, planes y programas de las instituciones públicas encargadas de los asuntos relacionados con la niñez. También en las declaraciones y las prácticas de las entidades privadas. Conceptualmente el término, sin embargo, es poco preciso en su significado. En consecuencia, hay que indagar en las nociones que lo originan para comprender cuál es el sentido del término.

El enfoque de lo integral, en la política de la niñez, parte de un principio de conjunción de cumplimiento de los derechos humanos, en las dimensiones individuales y sociales. Ello significa que los Estados deben proveer, procurar y garantizar servicios y atención a la niñez y a la adolescencia, basados en la lista de los derechos de las convenciones internacionales.

71

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En la complejidad de este conjunto de derechos se observa que la atención integral proviene del enfoque multidisciplinario de las relaciones humanas. En términos de la aplicación significa atribuirle valor jurídico y social a la visión de que los niños y las niñas son seres humanos individuales, pero integrales e integrantes de una familia, una comunidad y una sociedad.

La práctica, por derivación o interpretación de la anterior noción, debe organizar un proceso que incluya intervenciones intencionadas de cuidado, protección, salud y educación hacia la niñez, regulada o bajo la rectoría del Estado. La atención integral funciona como guía de convergencia –hacia el cumplimiento de derechos- de la provisión de servicios y la protección para cubrir necesidades fundamentales. Lo anterior debería materializarse en un protocolo o guía básica de regulación de la atención a la niñez. Por ejemplo, en un modelo pedagógico expresado en un currículo de atención para la primera infancia.

Cuadro III-1 Derechos individuales y sociales, según los convenios internacionales

Derechos individuales Derechos sociales A la vida. A un nivel de vida adecuado y a la

salud. A la igualdad. A la educación, cultura, deporte y

recreación. A la integridad personal. A la protección de la niñez y

adolescencia con discapacidad. A la libertad, identidad, respeto, dignidad y petición.

A la protección contra el tráfico ilegal, sustracción, secuestro, venta y trata de niños, niñas y adolescentes.

Fuente: Elaborado con base en la Convención de los Derechos del Niño

A la protección contra la explotación económica. A la protección por el uso ilícito de sustancias que produzcan dependencia. A la protección por el maltrato. A la protección por la explotación y abusos sexuales. A la protección por conflicto armado. A la protección de los niños, niñas y adolescentes refugiados. A la protección contra toda información y material perjudicial para el bienestar de la niñez y la adolescencia. A la familia y la adopción.

En la complejidad de este conjunto de derechos se observa que la atención integral proviene del enfoque multidisciplinario de las relaciones humanas. En términos de la aplicación significa atribuirle valor jurídico y social a la visión de que los niños y las niñas son seres humanos individuales, pero integrales e integrantes de una familia, una comunidad y una sociedad. La práctica, por derivación o interpretación de la anterior noción, debe organizar un proceso que incluya intervenciones intencionadas de cuidado, protección, salud y educación hacia la niñez, regulada o bajo la rectoría del Estado. La atención integral funciona como guía de convergencia –hacia el cumplimiento de derechos- de la provisión de servicios y la protección para cubrir necesidades fundamentales. Lo anterior debería materializarse en un protocolo o guía básica de regulación de la atención a la niñez. Por ejemplo, en un modelo pedagógico expresado en un currículo de atención para la primera infancia.

51

72

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Lo expresado supone el ejercicio de la función de normalización del Estado. Al Estado le corresponde crear la institucionalidad, los órganos y el presupuesto público, articulados en una visión de sistema de prestación de servicios y regulación de las relaciones públicas y privadas (la familia, el mercado y las instituciones), en los asuntos que afectan la atención a la niñez.

El siguiente diagrama (III-1) ilustra los componentes de atención a la niñez y su necesaria interconexión en las relaciones sociales -a través de los derechos individuales y sociales- para que la práctica cumpla con la noción de lo integral.

En los aspectos específicos de la atención integral a la primera infancia, la práctica debe integrar a la visión general de derechos y los componentes anteriores, el involucramiento de la familia y la comunidad con sus especificidades culturales, particularmente en la educación inicial53.

53 El contexto de la cultura y el involucramiento de la niñez y la comunidad son parte de la atención de la niñez en general. Se enfatiza en la atención a la primera infancia porque en esta etapa son determinantes.

73

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En un diagrama (III-2) esta noción puede expresarse de la siguiente manera.

La atención integral debe considerar la continuidad y los estándares de calidad. La conexión de las etapas y la priorización de los eventos y acciones, sus componentes, fases, programas y protocolos. Pero debe respetar el sentido de equidad y el reconocimiento de la cultura 54.

Desde la perspectiva de la gestión pública, lo integral significa que las instituciones públicas y privadas deben articular su accionar a la noción de derechos y organización de servicios, aún aquellas que no están relacionadas directamente con la niñez. El ejemplo que mejor ilustra lo indicado es la indicación a las instituciones encargadas de la seguridad pública y administración de justicia, que deben actuar al amparo de procesos y procedimientos judiciales de protección de los derechos de la niñez.

¿Qué revelan los casos investigados sobre las prácticas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua?54 Guatemala es un caso que ejemplifica la pertinencia de las prácticas de atención a la niñez.

74

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Categorización de las prácticasLa categorización de las prácticas puede tener diferente justificación y propósito. En la perspectiva de la política pública lo que justifica la categorización de la práctica es su adecuación a la política, la legislación, los mecanismos o cualquier otra norma de regulación pública.

Para establecer la adecuación, la categorización puede tener variantes, dependiendo del enfoque, la justificación y el propósito. Pero en cualquier caso, la categorización intenta establecer los grados de aproximación a la política, la legislación y, en general, a los sistemas que establecen las normas de regulación. Por ejemplo en educación se utiliza la diferenciación entre modalidades escolarizadas y no escolarizadas o extra escolares, para asignar los créditos y la vinculación o no al sistema educativo. La categorización, sin embargo, no denota ilegalidad, aunque la no vinculación tiene la connotación de marginalidad, por lo menos al sistema.

En la literatura reciente la categorización que se ha adoptado parte de una división entre formal y no formal. En algunos casos, por ejemplo, el nicaragüense esta categorización tiene carácter oficial, pues es utilizado en la legislación y otras medidas regulatorias.

En la atención a la niñez, las prácticas formales se entienden como las acciones institucionales seleccionadas y aplicadas en cumplimiento de los sistemas normativos. Las prácticas informales (o no formales) refieren a acciones experimentales o alternativas, pero que una o todas sus partes queda fuera del sistema de normas; esto significa que las prácticas informales no necesariamente concatenan con los otros sistemas institucionalmente reconocidos. Pueden mencionarse ejemplo en diferentes áreas de la acción social: en educación, una carrera que no tiene el aval para el ejercicio profesional o que no está reconocida para continuar estudios universitarios; en salud, una práctica como la homeopatía, que en el sistema de enseñanza y aplicación de la medicina no tiene el reconocimiento de la normativa55.

55 El alcance de lo informal puede ser muy amplio. Pero el límite aquí establecido es lo alternativo mas no lo ilegal.

75

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En el caso de la atención a la primera infancia la diferenciación es dinámica y de negociación política. Esto porque no existe una política específica hacia la primera infancia, lo cual significa que el campo de la experimentación de la práctica informal es amplio56.

La práctica informal no es casuista. Los elementos que la conforman tienen una lógica de conexión del conocimiento con la práctica social y el contexto, como se expresó en los diagramas III-1 y III-2. El diagrama III-2 dice que la práctica, para calificarse como de atención integral primera infancia debe organizarse con enfoque de derechos, en un ambiente contextualizado a la cultura, involucrando a la familia y a la comunidad en la entrega de servicios referidos los componentes que la integran.

Al amparo de esta lógica en el curso de la comprensión se planteó observar cómo ocurren en la sociedad las prácticas de atención en la etapa de la primera infancia, y cómo se correlaciona el concepto, la política, la institucionalidad y la organización social. Se seleccionaron dos casos –por cada país- partiendo de los criterios formal e informal, así:

1. La práctica formal se ejercita en el ámbito de las instituciones públicas.2. La práctica informal (o no formal) se ejercita en el ámbito de las instituciones privadas.

Es necesaria una aclaración. La clasificación de una práctica en formal y otra en informal obedece a una percepción de lógica, más que a una categorización analítica, resumida en:

1. Las instituciones públicas deben su existencia a la política pública, por tanto tienen que expresar con más solidez las decisiones gubernamentales.2. Las instituciones privadas tienen más soltura para ejercitar acciones alternativas.

56 Es complicado adelantar explicaciones sobre la falta de la política a la primera infancia. Pero, a manera de conjetura, puede decirse que obedece a que la atención a la primera infancia es una tarea socialmente considerada del ámbito privado de las familias y, por tanto, fuera del ámbito público.

76

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Por supuesto que, como en toda práctica social, es complicado establecer fronteras entre uno y otro, pues, por ejemplo, las prácticas privadas deben cumplir con las normas mínimas -de lo contrario son marginales- y las prácticas de las instituciones públicas pueden experimentar con opciones alternativas.

Las prácticas seleccionadas para los casos investigados en este trabajo se resumen en el cuadro siguiente:

El contenido de lo observado en las prácticas son los aspectos siguientes: la metodología, los instrumentos, la intervención de los agentes, los facilitadores y las dificultades, que enfrentan en el desarrollo de sus aplicaciones. Esto significa que se enfatizan las prácticas, como experiencia de intervención, más que como atribuciones o facultades institucionales.

Las prácticas formalesMetodológicamente la observación y comprensión de las prácticas formales de Guatemala y Nicaragua se realizó por medio de visitas y entrevistas con el personal de dos centros infantiles, uno por cada programa de atención a la niñez.

Cuadro III-1

Prácticas de atención de la primera infancia observadas PAÍS PRÁCTICA DE ATENCIÓN

FORMAL INFORMAL GUATEMALA Centro de Atención y

Desarrollo Infantil Las Tortuguitas.

Proyecto de Educación Inicial del Centro de Educación Inicial y Escuelas de Preprimaria. Asociación para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI). Centro Comunitario Infantil (CECI), La Verbena. Fundación Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO).

EL SALVADOR

Centros de Bienestar Infantil (CBI), Centros de Desarrollo Integral (CDI). Instituto Salvadoreño de la Niñez y Adolescencia (ISNA).

Centros Infantiles de Desarrollo. CINDE para el Desarrollo Infantil y Promoción Humana.

NICARAGUA Centro Infantil Comunitario (CICO) El Garaje

Semilla del Proceso de Aprendizaje para la Vida. San Lucas.

Fuente: Elaboración propia El contenido de lo observado en las prácticas son los aspectos siguientes: la metodología, los instrumentos, la intervención de los agentes, los facilitadores y las dificultades, que enfrentan en el desarrollo de sus aplicaciones. Esto significa que se enfatizan las prácticas, como experiencia de intervención, más que como atribuciones o facultades institucionales. Las prácticas formales Metodológicamente la observación y comprensión de las prácticas formales de Guatemala y Nicaragua se realizó por medio de visitas y entrevistas con el personal de dos centros infantiles, uno por cada programa de atención a la niñez. En El Salvador el proceso metodológico de observación y comprensión de la práctica formal se realizó por entrevistas con funcionarios de las instituciones encargadas de operar los programas de atención a la niñez. Guatemala: Centro de Atención y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas

56

77

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En El Salvador el proceso metodológico de observación y comprensión de la práctica formal se realizó por entrevistas con funcionarios de las instituciones encargadas de operar los programas de atención a la niñez.

Guatemala: Centro de Atención y Desarrollo Infantil Las Tortuguitas El centro Las Tortuguitas está ubicado en la zona 7 de la ciudad de Guatemala, en un populoso centro urbano conocido como La Verbena. La Verbena está dividida en sectores. El centro ocupa un área del salón comunal perteneciente a la parroquia católica, la cual está ubicada en el sector conocido como La Joya 557. El entorno del lugar es típico de un área urbana precaria con servicios públicos limitados, altos índices de violencia, desempleo, presencia de pandillas juveniles, entre otros signos de la precariedad.

El centro de Las Tortuguitas atiende a treinta niños y niñas comprendidos entre los 0 y los 6 años, hijos e hijas de madres trabajadoras. El personal lo conforman tres personas: dos comunitarias (conocidas como madres cuidadoras) y una empleada del MINEDUC (maestra de educación). La diferenciación entre personal comunitario y empleado se fundamenta, básicamente, en la calificación de servidor público y la retribución: el personal comunitario recibe un estipendio (que no se define como salario) y no se considera como servidor público; en tanto que el empleado forma parte de la planta de servidores públicos del Ministerio de Educación Pública (MINEDUC).

Al personal del centro lo asesora una trabajadora social, empleada del programa de Hogares comunitarios, quien vigila el cumplimiento

57 El centro Las Tortuguitas es parte del Programa de Hogares comunitarios que impulsa la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP). Este programa gubernamental fue creado en 1985 para atender a la primera infancia (0 a 3 años).

El centro Las Tortuguitas está ubicado en la zona 7 de la ciudad de Guatemala, en un populoso centro urbano conocido como La Verbena. La Verbena está dividida en sectores. El centro ocupa un área del salón comunal perteneciente a la parroquia católica, la cual está ubicada en el sector conocido como La Joya 5.59 El entorno del lugar es típico de un área urbana precaria con servicios públicos limitados, altos índices de violencia, desempleo, presencia de pandillas juveniles, entre otros signos de la precariedad. El centro de Las Tortuguitas atiende a treinta niños y niñas comprendidos entre los 0 y los 6 años, hijos e hijas de madres trabajadoras. El personal lo conforman tres personas: dos comunitarias (conocidas como madres cuidadoras) y una empleada del MINEDUC (maestra de educación). La diferenciación entre personal comunitario y empleado se fundamenta, básicamente, en la calificación de servidor público y la retribución: el personal comunitario recibe un estipendio (que no se define como salario) y no se considera como servidor público; en tanto que el empleado forma parte de la planta de servidores públicos del Ministerio de Educación Pública (MINEDUC).

Los objetivos programáticos de Las Tortuguitas son: Impulsar la capacitación y

promoción de la mujer para enfrentar la pobreza.

Facilitar el sano crecimiento y desarrollo de los niños y niñas menores de 7 años de edad, con énfasis en la nutrición.

Involucramiento del gobierno central, local y la comunidad para el fortaleciendo de las acciones; y

La apropiación de los centros a nivel local, por parte de las comunidades.

Al personal del centro lo asesora una trabajadora social, empleada del programa de Hogares comunitarios, quien vigila el cumplimiento de las normas de cuido, a cargo de las madres cuidadoras, y educación, a cargo de la maestra. De conformidad con el conjunto de actividades que el personal de Las Tortuguitas manifestó ejecutar, la práctica de atención que realiza puede tipificarse en los cuatro procesos siguientes:

1. La prestación de los servicios de cuidado y educación. 2. La formación y capacitación del personal comunitario. 3. La coordinación institucional. 4. El involucramiento de los padres y madres de familia.

El proceso de servicios comprende la alimentación, la educación y el cuidado de la salud. Los dos primeros los cumple el personal del centro Las Tortuguitas, en

59 El centro Las Tortuguitas es parte del Programa de Hogares comunitarios que impulsa la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP). Este programa gubernamental fue creado en 1985 para atender a la primera infancia (0 a 3 años).

57

78

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

de las normas de cuido, a cargo de las madres cuidadoras, y educación, a cargo de la maestra.

De conformidad con el conjunto de actividades que el personal de Las Tortuguitas manifestó ejecutar, la práctica de atención que realiza puede tipificarse en los cuatro procesos siguientes:

1. La prestación de los servicios de cuidado y educación.2. La formación y capacitación del personal comunitario.3. La coordinación institucional.4. El involucramiento de los padres y madres de familia.

El proceso de servicios comprende la alimentación, la educación y el cuidado de la salud. Los dos primeros los cumple el personal del centro Las Tortuguitas, en tanto que los servicios de salud los proporciona el personal del centro de salud del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) que atiende a la población de la Verbena.

El proceso de formación y capacitación comprende acciones conducidas por: i) el personal de apoyo del programa de Hogares comunitarios que se encarga de las madres cuidadoras; y ii) las madres cuidadoras que se encargan de la educación de las personas que cuidan a los niños y las niñas en sus hogares. El proceso abarca temáticas de salud, nutrición y, en general, los aspectos relacionados con el cuidado. El factor crítico del proceso es que las madres cuidadoras, tienen pocos niveles de escolaridad, en razón de lo cual debe recurrirse a prácticas educativas informales.

El proceso de coordinación abarca a instituciones públicas, como el señalado en el caso de salud, y organizaciones privadas presentes en la localidad. Las acciones que generan estas últimas no dependen de la normativa y presupuestos públicos, pues su funcionamiento depende de las decisiones y presupuestos que este tipo de organizaciones gestionen (cooperación externa y de entidades nacionales sin fines lucrativos, por ejemplo).

El proceso de involucramiento de los padres de familia básicamente consiste en el desarrollo de acciones educacionales, que transmiten

79

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

conocimientos e información sobre la atención de niños y niñas. El propósito es concienciar a los progenitores en la atención integral y el enfoque de derechos de la niñez y la responsabilidad que tienen su cumplimiento.

La anterior tipificación de la práctica en cuatro procesos tiene propósitos ilustrativos. En la realidad, el desarrollo de acciones no parece estar articulada a una metodología o sistema de la atención a la primera infancia, suficientemente articulado. En principio porque no existe una normativa que la regule. La referencia más cercana a una normativa es el Currículo Nacional Base (CNB) -instrumento aprobado por el MINEDUC como guía de la organización de la educación en el país-, el cual contiene unas orientaciones generales para la educación en la Etapa Inicial (niños y niñas entre los 0 y 4 años de edad).

El MINEDUC, sin embargo, no ejecuta una acción específica para desarrollar las aplicaciones de la Etapa Inicial del CNB, aunque genéricamente, puede utilizarse el método denominado Proyecto Educativo Institucional (PEI)58. En su defecto los centros que conforman el Programa de Hogares Comunitarios utilizan las pautas y materiales desarrollados por el propio programa. Estos materiales presentan áreas, ejes temáticos y contenidos, y los tiempos de ejecución de los programas de cuidado y educación.En cualquier caso, lo anotado evidencia que hay una falla institucional en la regulación y coordinación de la política y los

58 El PEI es un instrumento de planificación de la pedagogía y administración del establecimiento o centro escolar, basados en el CNB. En Guatemala se ha aplicado, principalmente, en establecimientos de educación primaria, tanto públicos como privados. El método de aplicación del PEI puede verse en: Manual para la elaboración presentación del Proyecto Educativo Institucional -PEI. www.mineduc.edu.gt Consulta del 14 de diciembre de 2010.

El prosaludtanto MinistpoblaEl propersomadrede lasabarcel cuipocoseducaEl procaso que gpues

oceso de se. Los dosque los serterio de Sción de la V

oceso de foonal de apoes cuidados personas

ca temáticaidado. El s niveles dativas informoceso de code salud, y

generan estsu funcion

ervicios com primeros rvicios de s

Salud PúblVerbena. ormación y oyo del progras; y ii) la

s que cuidas de salud,factor crític

de escolaridmales. oordinacióny organizactas últimas amiento de

mprende la los cumple

salud los prica y Asis

capacitaciógrama de Hs madres c

an a los niñ, nutrición yco del procdad, en ra

n abarca a iciones priva

no dependepende de

Ilust

alimentacióe el personroporciona stencia So

ón comprenHogares cocuidadorasños y las ny, en geneceso es qu

azón de lo

nstitucioneadas presenden de la nlas decisio

ración 1: Centr

ón, la educnal del cenel personalcial (MSPA

nde accionomunitarios

que se enniñas en sural, los aspue las mad

cual debe

s públicas, ntes en la lormativa y

ones y pres

ro Las Tortugui

cación y el ctro Las Tol del centroAS) que a

es conducis que se encargan de

us hogares.pectos relacdres cuidade recurrirse

como el seocalidad. Lpresupues

supuestos q

itas, La Verbena

cuidado de ortuguitas, eo de salud datiende a

idas por: i) ncarga de lla educació. El procecionados codoras, tienee a práctic

eñalado en Las accionstos públicoque este tip

a (2010).

58

la en del

la

el as ón so on en as

el es os, po

Ilustración 1: Centro Las Tortuguitas, La Verbena (2010).

80

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

medios de su aplicación, en el caso de Las Tortuguitas, entre el MINEDUC y la SOSEP.

Aún así, la aplicación de las pautas de atención generadas por Hogares Comunitarios es de uso discrecional y depende de las capacidades y habilidades del personal encargado de los centros. Por lo menos eso es lo que evidencia el caso de Las Tortuguitas. Así, el personal de este centro manifestó que conoce de la existencia del CNB, pero desconocen los mecanismos y la metodología para su aplicación; y, con respecto de lo que genera Hogares comunitarios, que el tiempo no es suficiente para cumplir con los contenidos programáticos propuestos y que las madres cuidadoras tienen pocos conocimientos para aplicar lo que les corresponde.

La falta de armonización y articulación metodológica resulta en que la práctica resuelva problemas cotidianos. Pero encuentre dificultades para la aplicación de método y técnicas que fomenten el desarrollo educacional de los niños y las niñas. En Las Tortuguitas se observó que el personal aplica criterios de cuidado (alimentación, higiene, nutrición), pero carece de una guía clara para la educación de los menores de cuatro años, como, por ejemplo, una pauta metodológica de patrones de crianza.Los siguientes aspectos de la práctica, observados en Las Tortuguitas, sirven de evidencia para las anotaciones anteriores:

1. Los registros existentes no revelan que exista un diagnóstico sobre el niño o niña que muestre el perfil en el momento de su ingreso al programa, así como para el monitoreo y la evaluación de los efectos de las acciones en su vida personal y familiar.

2. Los aspectos de cuidado tienen referentes en la promoción y prevención de la salud en sus aspectos físicos, como la orientación y aplicación de protocolos nutricionales para la alimentación de los niños y las niñas. Pero no tiene para la atención de los aspectos relacionados con la salud mental o sicológica y el involucramiento de los padres y madres de familia en la generación del entorno familiar.

81

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

3. El perfil docente del personal profesional no es el adecuado para la atención de la primera infancia, al menos por lo que reporta la acreditación de la docente –entrevistada para esta investigación- cuyo perfil de formación la habilita para el ejercicio de la docencia en el nivel primario de educación.

En síntesis el centro Las Tortuguitas, como práctica de la política de atención a la infancia, desarrolla algunos de los elementos de la atención integral. El personal y los colaboradores tienen nociones sobre el concepto de atención integral. Sin embargo, existe una brecha entre el discurso y la aplicación en la realidad, debido a carencias de métodos específicos para articular y armonizar las intervenciones, presupuestarias y coordinación de las instituciones.

El Salvador: Centros de Bienestar Infantil y Centros de Desarrollo IntegralEn los capítulos anteriores se señaló que la rectoría de la atención de la niñez en El Salvador es una atribución del Instituto Salvadoreño de la Niñez y Adolescencia (ISNA). Al menos hasta que entre en vigencia la parte de la LEPINA que indica transferirla a la Secretaría de Inclusión Social. Además al ISNA le corresponde organizar la prestación de servicios de atención a niñas y niños comprendidos entre los 0 y los 7 años de edad. En la actualidad cumple con esta función, mediante la ejecución de dos programas: los Centros de Bienestar Infantil (CBI) y los Centros de Desarrollo Integral (CDI).

Estos programas aplican prácticas de atención a la infancia similares a las que ejecutan en el programa de Hogares comunitarios en Guatemala. Dichas prácticas fueron perfiladas en la sección anterior, ilustrando su ejecución en cuatro procesos: la prestación de los servicios, la formación y capacitación de madres cuidadoras59 de los centros, la coordinación interinstitucional y el involucramiento de padres y madres de familia. La diferencia con respecto de Hogares comunitarios es que el ISNA define una separación programática según las edades de los niños y las niñas: los CBI atienden a los comprendidos entre los 2 y los 7 años de edad, en tanto que los CDI están orientados la atención de los menores de 2 años de edad.59 El término de madres cuidadoras es utilizado tanto en los programas aplicados en Guatemala como en El Salvador.

82

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Las acciones programáticas, y por derivación sus prácticas, el ISNA las orienta por la definición de los modelos que cumplan con las orientaciones de los ejes acordados para operar su mandato -la atención a la niñez es solo un componente del amplio mandato de protección de la familia que le compete al ISNA-.

En la atención a la primera infancia el ISNA organiza las prácticas de sus centros siguiendo las indicaciones de los ejes de prevención y protección, operando con las indicaciones de los tres grupos de modelos siguientes:

1. Modelos de atención inicial.2. Modelos de atención de pre y adolescentes de grupos focales.3. Modelos de atención de padres y madres de familia.

Los modelos del primero y el tercer grupo tienen relación directa con la atención a la primera infancia. Son los que sirven de referencia para la organización de los servicios en los CDI y CBI.

Los centros utilizan una guía metodológica elaborada para orientar las prácticas que aplican. En la elaboración de la guía, el ISNA coordinó con los ministerios de Educación y de Salud Pública. La guía facilita temáticas para la promoción del desarrollo integral de la personalidad infantil a través de prácticas orientadas a la estimulación temprana, la salud preventiva, la nutrición, el apresto, la educación formal y la recreación.

Sin embargo, el método y el contenido de la guía están basados en aspectos generales, lo cual significa que no desarrollan aplicaciones para los diferentes contextos sociales.

Lo anterior es una observación de las organizaciones sociales que accionan a favor de la niñez. En opinión de estas organizaciones

Los centros utilizan una guía metodológica elaborada para orientar las prácticas que aplican. En la elaboración de la guía, el ISNA coordinó con los ministerios de Educación y de Salud Pública. La guía facilita temáticas para la promoción del desarrollo integral de la personalidad infantil a través de prácticas orientadas a la estimulación temprana, la salud preventiva, la nutrición, el apresto, la educación formal y la recreación. Sin embargo, el método y el contenido de la guía están basados en aspectos generales, lo cual significa que no desarrollan aplicaciones para los diferentes contextos sociales. Lo anterior es una observación de las organizaciones sociales que accionan a favor de la niñez. En opinión de estas organizaciones las consultas sobre el método y contenido de la guía fueron insuficientes, para validar u orientar sobre la aplicación a contextos sociales diferentes. El ejemplo más evidente es que la guía no presenta opciones para los entornos de las comunidades rurales, en un aspecto fundamental de la educación inicial: la estimulación temprana. Esta es una complicación para que los centros -o para cualquier otra modalidad de atención-, puedan organizar los servicios con base en protocolos para las familias o los cuidadores reclutados o formados para la atención, como las madres cuidadoras. En todo caso, el acuerdo institucional sobre la guía es un paso en la normalización de la atención de la infancia. Sin embargo, para efectos de desarrollo institucional y social, de mayor impacto en la consolidación del enfoque de derechos de la atención integral de la niñez, se requiere de acuerdos de mayor significado que posibiliten el ejercicio de la rectoría al ISNA o la institución que se encargue en el futuro. En lo que respecta a la primera infancia lo antedicho significa responder a las interrogantes básicas de: cómo definir y atender de manera integral; y cómo comprender la visión sistémica que involucra institucionalidad pública y privada, así como a organizaciones sociales y cómo se articulan para desarrollar los procesos de atención integral.

Los programas educacionales dirigidos a los niños y las niñas, aplican un currículo, separando la atención en grupos, según las edades. La temática está divida en las áreas de aprendizaje siguientes: lenguaje, socioafectiva, biopsicomotora, diagnosticativa y cognitiva.

Los programas de apoyo, dirigidos a los padres y madres de familia, tienen el objetivo de lograr a una interacción positiva entre las personas cuidadoras y los niños y las niñas a quienes proveen cuidado y atención.

En lo que corresponde a la aplicación en terreno de las prácticas de atención aplicadas por centros, las evidencias revelan la existencia de brechas con respecto de los planteamientos teóricos de los propósitos y los objetivos de los programas. Las más significativas son las siguientes:

61

83

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

las consultas sobre el método y contenido de la guía fueron insuficientes, para validar u orientar sobre la aplicación a contextos sociales diferentes. El ejemplo más evidente es que la guía no presenta opciones para los entornos de las comunidades rurales, en un aspecto fundamental de la educación inicial: la estimulación temprana. Esta es una complicación para que los centros -o para cualquier otra modalidad de atención-, puedan organizar los servicios con base en protocolos para las familias o los cuidadores reclutados o formados para la atención, como las madres cuidadoras.

En todo caso, el acuerdo institucional sobre la guía es un paso en la normalización de la atención de la infancia. Sin embargo, para efectos de desarrollo institucional y social, de mayor impacto en la consolidación del enfoque de derechos de la atención integral de la niñez, se requiere de acuerdos de mayor significado que posibiliten el ejercicio de la rectoría al ISNA o la institución que se encargue en el futuro. En lo que respecta a la primera infancia lo antedicho significa responder a las interrogantes básicas de: cómo definir y atender de manera integral; y cómo comprender la visión sistémica que involucra institucionalidad pública y privada, así como a organizaciones sociales y cómo se articulan para desarrollar los procesos de atención integral.

En lo que corresponde a la aplicación en terreno de las prácticas de atención aplicadas por centros, las evidencias revelan la existencia de brechas con respecto de los planteamientos teóricos de los propósitos y los objetivos de los programas. Las más significativas son las siguientes:

1. La coordinación en terreno es más efectiva con las entidades encargadas de la salud, en los aspectos de la prestación de los servicios. Es menos con las entidades encargadas de la nutrición.

2. La organización de las juntas directivas para que asuman la responsabilidad de los centros, es un aspecto que no se ha desarrollado, a pesar de que es un objetivo programático.

84

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

3. Los registros existentes indican que se carece de diagnósticos individualizados, que permitan observar el desarrollo de los niños y las niñas, a partir de la intervención de las prácticas de atención.

Los CDI y CBI, como práctica de la política hacia la infancia, desarrollan, de la misma manera que en Guatemala, algunos de los elementos de la atención integral. Sin embargo, las brechas entre la teoría y las aplicaciones revelan dificultades muy similares a las de las prácticas que se ejecutan en Guatemala: insuficiencias de métodos específicos para articular y armonizar las intervenciones, presupuestarias y coordinación de las instituciones.

Nicaragua: CICO El GarajeEn Nicaragua la rectoría de la atención a la niñez y la protección de la familia es una atribución conferida al Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez (MIFAN), como se mencionó en los capítulos anteriores. La atención a la primera infancia está orientada por el Programa Amor que desarrolla MIFAN, pero apoyándose en la coordinación intersectorial.

Las aplicaciones del Programa Amor, en la atención a la primera infancia, están a cargo de los Centros Infantiles Comunitarios –conocidos como CICOS- y los Centros de Desarrollo Infantil (CDI).

De manera similar a las prácticas de la primera infancia en Guatemala y El Salvador, en las aplicaciones de los CICOS y los CDI pueden identificarse los cuatro procesos indicados en aquellos casos, tal y como fue observado en el estudio de caso del CICO conocido como El Garaje, cuya relatoría se expone en las siguientes líneas.

1. La coordinación en terreno es más efectiva con las entidades encargadas de la salud, en los aspectos de la prestación de los servicios. Es menos con las entidades encargadas de la nutrición.

2. La organización de las juntas directivas para que asuman la responsabilidad de los centros, es un aspecto que no se ha desarrollado, a pesar de que es un objetivo programático.

3. Los registros existentes indican que se carece de diagnósticos individualizados, que permitan observar el desarrollo de los niños y las niñas, a partir de la intervención de las prácticas de atención.

Los CDI y CBI, como práctica de la política hacia la infancia, desarrollan, de la misma manera que en Guatemala, algunos de los elementos de la atención integral. Sin embargo, las brechas entre la teoría y las aplicaciones revelan dificultades muy similares a las de las prácticas que se ejecutan en Guatemala: insuficiencias de métodos específicos para articular y armonizar las intervenciones, presupuestarias y coordinación de las instituciones. Nicaragua: CICO El Garaje En Nicaragua la rectoría de la atención a la niñez y la protección de la familia es una atribución conferida al Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez (MIFAN), como se mencionó en los capítulos anteriores. La atención a la primera infancia está orientada por el Programa Amor que desarrolla MIFAN, pero apoyándose en la coordinación intersectorial.

Se destaca que el contexto familiar de las niñas y niños que asisten a El Garaje, en un número significativo es de familias monoparentales, con la madre como primer responsable. Esto motiva a que las madres se empleen en tareas de generación de ingresos -de subsistencia- fuera del hogar. El cuidado y tutela de los hijos e hijas queda, en consecuencia, bajo la responsabilidad de las abuelas, principalmente, las maternas. La escolaridad de las abuelas es limitada, así como su formación en el ejercicio de la tutela y el cuidado con el enfoque de derechos.

Las aplicaciones del Programa Amor, en la atención a la primera infancia, están a cargo de los Centros Infantiles Comunitarios –conocidos como CICOS- y los Centros de Desarrollo Infantil (CDI). De manera similar a las prácticas de la primera infancia en Guatemala y El Salvador, en las aplicaciones de los CICOS y los CDI pueden identificarse los cuatro procesos indicados en aquellos casos, tal y como fue observado en el estudio de caso del CICO conocido como El Garaje, cuya relatoría se expone en las siguientes líneas.

62

85

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

El Garage está físicamente ubicado en la zona 3 del Municipio de Ciudad Sandino, departamento de Managua. El centro surge por una demanda comunitaria de atención a niñas y niños de 0 a 5 años, planteada en un diagnóstico de necesidades de atención a la niñez en salud, nutrición, educación y otras. La funcionalidad del centro responde, básicamente, a las acciones emprendidas por las organizaciones comunitarias.

Las tareas de atención del CICO El Garage están encomendadas a personal institucional y comunitario: un técnico de MIFAN, dos educadoras –con jornada de media mañana- constituyen los recursos institucionales; y un comité de apoyo integrado por madres de familia constituyen el personal comunitario.

En términos generales la demanda supera la capacidad de El Garage. En términos de la infraestructura disponible, en el centro tienen prioridad los niños y las niñas en edad preescolar (entre cuatro y seis años). Esto porque el centro tiene habilitados los salones con mobiliario para preescolares; así: dos salones funcionan como preescolar multinivel (el 60% de los niños y las niñas que asisten al centro) y el otro para atender a niñas y niños de 1 a 3 años (el 40% restante). Pero no disponen de mobiliario y equipo para atender a menores de un año (por ejemplo cunas o materiales educacionales apropiados a estas edades).

Las actividades educativas las ejecutan las docentes y las madres cuidadoras, siguiendo las pautas de la modalidad de educación no formal para los menores de 3 años y formal para los niños y niñas en la edad preescolar (entre 3 y 5 años). Ambas modalidades, no obstante, tienen el reconocimiento institucional.

Estas actividades en El Garage se desarrollan con las generalidades expuestas en la Guía Multinivel, que es la norma para la educación de preescolares aprobada por el Ministerio de Educación (MINED).

El Garage está físicamente ubicado en la zona 3 del Municipio de Ciudad Sandino, departamento de Managua. El centro surge por una demanda comunitaria de atención a niñas y niños de 0 a 5 años, planteada en un diagnóstico de necesidades de atención a la niñez en salud, nutrición, educación y otras. La funcionalidad del centro responde, básicamente, a las acciones emprendidas por las organizaciones comunitarias. Las tareas de atención del CICO El Garage están encomendadas a personal institucional y comunitario: un técnico de MIFAN, dos educadoras –con jornada de media mañana- constituyen los recursos institucionales; y un comité de apoyo integrado por madres de familia constituyen el personal comunitario.

La Guía Multinivel para las niñas y los niños de 3 a 5 años (o en edad preescolar) divide la actividad educacional en cinco áreas: cognoscitiva, psicomotora, de expresión, de comunicación y de creatividad. Los ejes temáticos están contenidos en los siguientes títulos: yo en mi centro; crezco saludable y feliz; pertenezco a una familia que me cuida y me quiere; vivo en una comunidad; y que linda es Nicaragua.

En términos generales la demanda supera la capacidad de El Garage. En términos de la infraestructura disponible, en el centro tienen prioridad los niños y las niñas en edad preescolar (entre cuatro y seis años). Esto porque el centro tiene habilitados los salones con mobiliario para preescolares; así: dos salones funcionan como preescolar multinivel (el 60% de los niños y las niñas que asisten al centro) y el otro para atender a niñas y niños de 1 a 3 años (el 40% restante). Pero no disponen de mobiliario y equipo para atender a menores de un año (por ejemplo cunas o materiales educacionales apropiados a estas edades). Las actividades educativas las ejecutan las docentes y las madres cuidadoras, siguiendo las pautas de la modalidad de educación no formal para los menores de 3 años y formal para los niños y niñas en la edad preescolar (entre 3 y 5 años). Ambas modalidades, no obstante, tienen el reconocimiento institucional. Estas actividades en El Garage se desarrollan con las generalidades expuestas en la Guía Multinivel, que es la norma para la educación de preescolares aprobada por el Ministerio de Educación (MINED). La práctica dirigida a los menores de tres años, por su parte, se aplica sin ninguna guía. Sin embargo, es importante mencionar que no se han elaborado los protocolos o manuales de atención y educación más específicas o acordes a las condiciones del entorno comunitario en el cual está ubicado El Garage. Además la tarea de capacitación en la aplicación de la guía, encargada al MINED, tampoco ha sido desarrollada con las educadoras del centro o con quienes cumplen con las tareas de educadoras comunitarias mencionadas en la Guía.62

62 En el tiempo de recopilación de los datos se conoció que el MINED estaba elaborando una guía específica para el grupo de edad 0 a 3 años.

63

86

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La práctica dirigida a los menores de tres años, por su parte, se aplica sin ninguna guía. Sin embargo, es importante mencionar que no se han elaborado los protocolos o manuales de atención y educación más específicas o acordes a las condiciones del entorno comunitario en el cual está ubicado El Garage. Además la tarea de capacitación en la aplicación de la guía, encargada al MINED, tampoco ha sido desarrollada con las educadoras del centro o con quienes cumplen con las tareas de educadoras comunitarias mencionadas en la Guía60.

Los recursos para la operación del centro provienen de MIFAN, los cuales consisten, básicamente, en la provisión mensual de alimentos y estipendios económicos para las educadoras (bastante menos que el salario de un maestro empleado en el servicio público). Por su parte, la preparación de los alimentos es una tarea encargada a las madres que conforman el Comité de Apoyo. Pero El Garage no tiene presupuesto ordinario; así, el funcionamiento depende de los apoyos inter-institucionales y otros que gestione la organización comunitaria.

En tiempo reciente se inició una práctica de planificación de las actividades del centro. La actividad fue promovida por el MINED y MIFAN. Sin embargo, el personal del centro considera que el apoyo bridando no ha sido el adecuado. Por ejemplo, el acompañamiento del MINED se ha circunscrito a recopilar datos de matrícula, pero no se ha desarrollado la orientación metodológica o de soporte técnico a las tareas de cuidado y educación.

La atención de la salud, para la población infantil del centro, tiene mayores posibilidades con la política de gratuidad del Estado, enfatizada en la salud de las mujeres embarazadas. Sin embargo, 60 En el tiempo de recopilación de los datos se conoció que el MINED estaba elaborando una guía específica para el grupo de edad 0 a 3 años.

Algunas personas que han participado en las actividades de divulgación de los contenidos del Código de la Niñez, los resultados han sido satisfactorios, a que ello les ha permitido conocer cerca de los derechos de la niñez.

Consideran que, el funcionamiento de la Comisión de la Niñez (instalada por

s autoridades municipales de Ciudad Sandino, es un logro, aún cuando no se hayan planteado esfuerzos específicos para la atención de la rimera infancia. En su defecto, varios

organismos no gubernamentales, se han encargado de atenderla, particularmente a la niñez con discapacidad.

Los recursos para la operación del centro provienen de MIFAN, los cuales consisten, básicamente, en la provisión mensual de alimentos y estipendios económicos para las educadoras (bastante menos que el salario de un maestro empleado en el servicio público). Por su parte, la preparación de los alimentos es una tarea encargada a las madres que conforman el Comité de Apoyo. Pero El Garage no tiene presupuesto ordinario; así, el funcionamiento depende de los apoyos inter-institucionales y otros que gestione la organización comunitaria.

ya

la

p

En tiempo reciente se inició una práctica de planificación de las actividades del centro. La actividad fue promovida por el MINED y MIFAN. Sin embargo, el personal del centro considera que el apoyo bridando no ha sido el adecuado. Por ejemplo, el acompañamiento del MINED se ha circunscrito a recopilar datos de matrícula, pero no se ha desarrollado la orientación metodológica o de soporte técnico a las tareas de cuidado y educación. La atención de la salud, para la población infantil del centro, tiene mayores posibilidades con la política de gratuidad del Estado, enfatizada en la salud de las mujeres embarazadas. Sin embargo, existen deficiencias en la provisión de insumos y la calidad de la atención, que no han acompañado a la declaración de política de cobertura universal. En la irregularidad de la provisión de recursos, la acción comunitaria es el elemento más significativa de sustentabilidad del centro. El compromiso de las familias y la comunidad, se expresan, primero, en la organización del Comité de Apoyo, el cual gestiona la consecución de recursos. Segundo en el trabajo parcialmente remunerado de los dos grupos de personas: el tiempo de las educadoras; y el tiempo que destinan las madres cuidadoras a las tareas en el centro. En el contexto más amplio de implantación de la atención de la niñez con el enfoque de derechos, el CICO revela algunas características de la realidad social nicaragüense que puede abarcar a otras sociedades con similares contextos socioeconómicos. Primero como aspecto favorable, sin duda, que así debe calificarse la acción comunitaria de encauzar demandas, a través de la organización comunitaria. Esto demuestra que hay segmentos de la población que se involucran o están en la voluntad de involucrarse en la promoción de los derechos de la niñez. Segundo como aspectos desfavorables, la lista abarca los siguientes:

64

87

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

existen deficiencias en la provisión de insumos y la calidad de la atención, que no han acompañado a la declaración de política de cobertura universal.

En la irregularidad de la provisión de recursos, la acción comunitaria es el elemento más significativa de sustentabilidad del centro. El compromiso de las familias y la comunidad, se expresan, primero, en la organización del Comité de Apoyo, el cual gestiona la consecución de recursos. Segundo en el trabajo parcialmente remunerado de los dos grupos de personas: el tiempo de las educadoras; y el tiempo que destinan las madres cuidadoras a las tareas en el centro.

En el contexto más amplio de implantación de la atención de la niñez con el enfoque de derechos, el CICO revela algunas características de la realidad social nicaragüense que puede abarcar a otras sociedades con similares contextos socioeconómicos.

Primero como aspecto favorable, sin duda, que así debe calificarse la acción comunitaria de encauzar demandas, a través de la organización comunitaria. Esto demuestra que hay segmentos de la población que se involucran o están en la voluntad de involucrarse en la promoción de los derechos de la niñez.

Segundo como aspectos desfavorables, la lista abarca los siguientes: 1. La irregularidad de algunas madres y padres de familia para cumplir con las normas de las sesiones de trabajo. Por ejemplo atraso en los horarios o inasistencia de los niños y niñas en las jornadas de trabajo y de los padres y madres o tutores en las reuniones de involucramiento de las familias.

2. En las prácticas de crianza familiar predominan los patrones conservadores, la violencia es una práctica asumida y validada por muchas familias; el enfoque de derechos contradice esta práctica, razón por la cual es una visión antagonista en el imaginario comunitario.

3. El efecto más visible de la práctica de crianza conservadora

88

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

es la discriminación por género y sus efectos sociales, en edades tempranas de los niños y las niñas.

4. La importancia de la atención temprana no es comúnmente valorada por las familias, lo cual se explica por los bajos niveles de escolaridad de las madres y los tutores.

5. Es una forma de pensar de las familias que la educación no es su obligación, razón por la cual la circunscriben al ámbito de lo que se realiza en las escuelas. Esto se explica, en parte, porque el método de El Garage tiene una orientación más próxima al asistencialismo de la educación.

En conclusión El CICO El Garage, como práctica de la política hacia la infancia, desarrolla algunos de los elementos de la atención integral. Sin embargo, las brechas entre la teoría y las aplicaciones revelan dificultades muy similares a las de las prácticas formales que se ejecutan en Guatemala y El Salvador: insuficiencias de métodos específicos para articular y armonizar las intervenciones, p r e s u p u e s t a r i a s , de coordinación de las instituciones, e infraestructura.

Las prácticas informalesLas prácticas educacionales informales –según la definición presentada líneas arriba- tienen una visión de adoptar metodologías que involucren a las familias en los procesos educativos. Es decir que extienden las acciones a conjuntos poblacionales de los entornos de vida familiar y comunitaria de los niños y las niñas.En este trabajo de investigación se revisaron dos prácticas desarrolladas en Guatemala y una en El Salvador y Nicaragua,

1.

2.

3.

4.

La irregul

normas dinasistency madres En las conservadfamilias; ees una visEl efectodiscriminalos niños La importfamilias, madres y

aridad de a

de las sesiocia de los no tutores eprácticas

dores, la viel enfoque sión antagoo más visiación por gy las niñasancia de lalo cual se los tutores

algunas ma

ones de traniños y niñaen las reuni

de criaolencia es de derecho

onista en el ible de la

género y su.

a atención teexplica p

.

adres y pad

abajo. Poras en las joones de inv

anza famiuna prácticos contradiimaginario práctica

us efectos s

emprana noor los bajo

res de fam

r ejemplo aornadas de volucramienliar predo

ca asumidace esta prá

o comunitarde crianza

sociales, en

o es comúnos niveles

ilia para cu

atraso en lotrabajo y d

nto de las fominan loa y validadaáctica, razório. a conservan edades te

nmente valode escola

umplir con l

os horariosde los padrfamilias. os patrona por muchón por la cu

adora es empranas d

orada por laridad de l

65

as

s o es

es as

ual

la de

as as

Ilustración 2: CICO El Garage, Ciudad Sandino (2010).

89

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

destacando las características enunciadas en las siguientes secciones.

Guatemala: APPEDIBIMI y FUNDAESPROLa Asociación para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI)61 desarrolla una práctica educacional para niños y niñas en la primera infancia, con poblaciones rurales de zonas indígenas del grupo ixil en los municipios de Nebaj, San Juan Cotzal y Chajul del departamento de Quiché62.

La actual práctica educacional es una derivación, permanentemente actualizada, de la experiencia de atención a poblaciones infantiles en el marco del conflicto armado de los años 1980. Es importante mencionar que las poblaciones de estos tres municipios fueron sumamente afectadas por las acciones de guerra de aquellos años.

La experiencia empezó a desarrollarse ante la ausencia de programas de acción pública por parte del Estado en aquellos años, salvo las acciones cívico militares que ejecutaban las fuerzas armadas. Esto motivó a que la organización internacional Niños Refugiados del Mundo en cooperación con UNICEF, promovieron una iniciativa de atención a la niñez que comprendió dos acciones básicas: la formación de personal comunitario en asuntos relacionados con la educación y el cuido de niños y niñas; y la instalación de centros de aprendizaje para niños y niñas, adecuada al contexto de la población indígena y la situación de guerra.

Con la implantación de la pacificación de la zona, la práctica fue derivando hacia la aplicación de modalidades pedagógicas de enfoque multicultural en contextos comunitarios de poblaciones indígenas. Ello a instancias de los miembros de APPEDIBIMI cuya identificación étnica facilitó los procesos de definición de contenidos y método.61 APPEDIBMI, es una asociación local formada en el año 1998 como entidad social y no lucrativa que promueve proyectos y programas para el beneficio de la niñez, juventud, madres y padres de familia y líderes comunitarios en la región Ixil.62 El departamento de Quiché se ubica en la zona nor-occidental del territorio de Guatemala. La población del departamento es mayoritariamente indígena del grupo étnico k’iché. El territorio de los tres municipios identificados constituye un enclave étnico.

90

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

En la actualidad la práctica impulsada por APPEDIBIMI conlleva el desarrollo de cinco procesos básicos 63:

1. La gestión de recursos.2. La coordinación institucional.3. El desarrollo metodológico adaptando las indicaciones del CNB a las características lingüísticas del idioma ixil y su entorno cultural.4. La formación y capacitación de personal docente y personal comunitario.5. La atención de los niños y niñas en centros de educación inicial.6. La formación y capacitación de las madres y padres o los encargados del cuidado en los hogares.

Los elementos de los anteriores procesos han sufrido adaptaciones, según la etapa histórica de su desarrollo. Pero en términos generales continúan siendo los esenciales. En la actualidad los procesos tienen las características descritas en los siguientes párrafos.

El proceso de gestión de recursos consiste en la gestión de recursos para la administración programática y la formación y capacitación al personal (docente y comunitario), así como otras acciones de apoyo a la actividad de la docencia y el cuidado en los centros64.

La gestión de recursos la ha desarrollado APPEDIBIMI con la cooperación técnica y financiera de agencias internacionales, a través de un equipo de trabajo que se compone de cuatro puestos: dirección, asesoría pedagógica, asesoría comunitaria y administración (contabilidad y secretaría).

Por un buen tiempo la gestión de recursos incluyó la búsqueda de financiamiento para la totalidad de acciones. En la actualidad el pago del personal docente de los centros proviene del presupuesto

63 La práctica se aplica en 15 centros educacionales en igual número de comunidades de pobladores en los tres municipios.64 El financiamiento para este tipo de actividades proviene de UNICEF y la Fundación Global para Niños. En épocas anteriores administraron recursos financieros de la Fundación Bernard van Leer y el Proyecto Ixil de la Unión Europea.

91

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

del MINEDUC, desde unos cinco años atrás en que lo asumiera como compromiso, entre otros, en convenios anuales suscritos con APPEDIBIMI. De tal manera que ahora la búsqueda de recursos está circunscrita al gasto de funcionamiento del personal de dirección y apoyo a la actividad docente otorgada por APPEDIBIMI.

Aquí conviene mencionar que el apoyo a la docencia, en los servicios públicos de educación, es una actividad que tiene poca atención de parte de los programas de apoyo del MINEDUC, no obstante que es fundamental como ejercicio de la rectoría y control de la calidad de los procesos educacionales. La tarea de apoyo docente desarrollada por APPEDIBIMI es una innovación pues las aplicaciones de la educación inicial tienen poco tiempo de implantación como parte de la educación en el país, más aún en contextos culturales indígenas.

El proceso de coordinación institucional incluye la relación con las instituciones gubernamentales que ejercen la rectoría y prestación de la educación pública, y la salud; así como con entidades no gubernamentales promotoras de la educación y los derechos de la niñez.

La coordinación de mayor significado es la que ha establecido con el MINEDUC, por la acreditación y vinculación con la educación pública. Entre APPEDIBIMI y el MINEDUC se ha suscrito convenios de contenido financiero, como el ya mencionado para el pago de los docentes de los centros infantiles, y programático, como el desarrollo y aplicación del CNB –de educación inicial- adaptado a la cultura ixil. En tanto la coordinación con las entidades de salud se refiere a la operación de acciones de salud, preventiva y atención de las enfermedades infantiles.

Los elementos de los anteriores procesos han sufrido adaptaciones, según la tapa histórica de su desarrollo. Pero en términos generales continúan siendo los

tica y la formación y capacitación al personal (docente y

ternacionales, a través de un equipo de trabajo que se

d el pago del personal docente de los

apoyo a la docencia, en los

desarrollada por APPEDIBIMI es una in vaceducación inicial tienen p anta

e la educación pública, y la

eesenciales. En la actualidad los procesos tienen las características descritas en los siguientes párrafos. El proceso de gestión de recursos consiste en la gestión de recursos para la administración programácomunitario), así como otras acciones de apoyo a la actividad de la docencia y el cuidado en los centros.66 La gestión de recursos la ha desarrollado APPEDIBIMI con la cooperación técnica y financiera de agencias incompone de cuatro puestos: dirección, asesoría pedagógica, asesoría comunitaria y administración (contabilidad y secretaría). Por un buen tiempo la gestión de recursos incluyó la búsqueda de financiamiento para la totalidad de acciones. En la actualidacentros proviene del presupuesto del MINEDUC, desde unos cinco años atrás en que lo asumiera como compromiso, entre otros, en convenios anuales suscritos con APPEDIBIMI. De tal manera que ahora la búsqueda de recursos está circunscrita al gasto de funcionamiento del personal de dirección y apoyo a la actividad docente otorgada por APPEDIBIMI.

Aquí conviene mencionar que el

servicios públicos de educación, es una actividad que tiene poca atención de parte de los programas de apoyo del MINEDUC, no obstante que es fundamental como ejercicio de la rectoría y control de la calidad de los procesos educacionales. La tarea de apoyo docente ión pues las aplicaciones de la ción como parte de la educación

en el país, más aún en contextos culturales indígenas. El proceso de coordinación institucional incluye la relación con las instituciones gubernamentales que ejercen la rectoría y prestación d

Áreas Ejes Motricidad Derechos y

Respons des de abilidala niñez

Pensamiento Lógico Equidad de Género Lenguaje y

Comunicación Interculturalidad

Socioafectividad El Juego Expresión Artística El Ambiente

Hábitos y Valores

nooco tiempo de impl

salud; así como con entidades no gubernamentales promotoras de la educación y los derechos de la niñez.

66 El financiamiento para este tipo de actividades proviene de UNICEF y la Fundación Global para Niños. En épocas anteriores administraron recursos financieros de la Fundación Bernard van Leer y el Proyecto Ixil de la Unión Europea.

67

92

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Con las entidades no gubernamentales APPEDIBIMI mantiene relaciones con el Consejo Nacional de Educación Maya (CNEM), las redes sobre Paternidad Responsable, Educativa de Quiché y Centroamericana de Derechos de la Niñez (Guatemala, El Salvador y Nicaragua), y con el denominado Grupo de Trabajo Infancia Indígena y Educación en México.

Es importante mencionar que, en Guatemala, la acción de entidades no gubernamentales en el desarrollo de la educación es ampliamente significativa, introduciendo visiones y aplicaciones educativas que, en el contexto burocrático de los servicios públicos, tienen pocas oportunidades de desarrollo. La política del bilingüismo en la educación, por ejemplo, ha sido un logro del cabildeo de acciones no gubernamentales. En lo que respecta a APPEDIBIMI, en consecuencia, la acción de incidencia política resulta crucial para lograr las acreditaciones: primero de la práctica de educación inicial; y segundo en la adecuación de la práctica a contextos lingüísticos y culturales indígenas.

El proceso de desarrollo metodológico comprende la interpretación y adaptación de las indicaciones del CNB al contexto cultural ixil. La acreditación por el MINEDUC de la aplicación pedagógica ha sido un logro de alto significado para APPEDIBIMI. Constituye un buen ejemplo de aprovechamiento de recursos técnicos, experiencias programáticas y organización comunitaria para la incidencia en el logro de objetivos políticos con sustentaciones de tecnología pedagógica.Sin embargo, es importante reconocer que el desarrollo de la aplicación y la obtención de la acreditación fueron posibilitadas por la adopción de la reforma educativa en el país. La reforma

La coordinación de mayor significado es la que ha establecido con el MINEDUC, por la acreditación y

e

le, Educativa de Quiché y Centroamericana de

La adaptación del CNB tiene sus fundamentos en las teorías de Piaget, Vigotsky y Montessori,

vinculación con la educación pública. Entre APPEDIBIMI y el MINEDUC se ha suscrito convenios de contenido financiero, como el ya mencionado para el pago de los docentes de los centros infantiles, y programático, como el desarrollo y aplicación del CNB –de educación inicial- adaptado a la cultura ixil. En tanto la coordinación con las entidades de salud se refiere a la operación de acciones de salud, preventiva y atención de las enfermedades infantiles. Con las entidades no gubernamentales APPEDIBIMI mantiene relaciones con el Consejo Nacional d

interpretados en el contexto de la cultura ixil. El contenido curricular se desarrolla en áreas y ejes transversales, ordenados en los títulos siguientes:

Áreas Ejes Motricidad Derechos y

Respon dades sabilide la niñez

Pensamiento Lógico

Equidad de Género

Lenguaje y Com ón unicaci

Interculturalidad

Socioafectividad El Juego

Educación Maya (CNEM), las redes sobre Paternidad ResponsabDerechos de la Niñez (Guatemala, El Salvador y Nicaragua), y con el denominado Grupo de Trabajo Infancia Indígena y Educación en México.

Expresión Artística El Ambiente Hábitos y Valores

68

93

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

fue impulsada con mayor énfasis en los años siguientes a la firma de los Acuerdos de Paz del año 199665. La formulación del CNB es producto de los debates de reforma educativa, así como las proclamas y acuerdos sobre la adopción de prácticas de bilingüismo en la enseñanza.

La adaptación del CNB, para el caso de la práctica de APPEDIBIMI, incluye la creación de instrumentos, denominados fichas pedagógicas de educación inicial, mediados para el

contexto cultural y lingüístico ixil.

El proceso de atención de los niños y niñas en centros de educación inicial consiste en la organización del trabajo por el personal comunitario, denominado promotoras en educación inicial.

Las promotoras son madres de familia propuestas por las comunidades, para facilitar las actividades educativas a los niños y niñas en edad preescolar (nivel de escolaridad que inicia en los cuatro años de edad).

En las aulas, el espacio se organiza bajo el concepto de los rincones de aprendizaje. Los rincones son separaciones del espacio físico habilitándolo con materiales didácticos y mobiliario acordes al tipo de objetivo de pedagogía que se pretende desarrollar. En la aplicación de APPEDIBIMI los rincones son las cuatro esquinas 65 Los documentos de Acuerdos de Paz contienen numerosas referencias a la educación bilingüe y la reforma educativa, particularmente en el Acuerdo sobre los Pueblos Indígenas y el Acuerdo Socioeconómico.

Eg

s importante mencionar que, en Guatemala, la acción de entidades no ubernamentales en el desarrollo de la educación es ampliamente significativa,

rende

e el desarrollo de la

l uerdos c CNB es producto de los debates de

chas pedagógicas de educación inicial, mediados para el contexto cultural y lingüístico ixil.

introduciendo visiones y aplicaciones educativas que, en el contexto burocrático de los servicios públicos, tienen pocas oportunidades de desarrollo. La política del bilingüismo en la educación, por ejemplo, ha sido un logro del cabildeo de acciones no gubernamentales. En lo que respecta a APPEDIBIMI, en consecuencia, la acción de incidencia política resulta crucial para lograr las acreditaciones: primero de la práctica de educación inicial; y segundo en la adecuación de la práctica a contextos lingüísticos y culturales indígenas. El proceso de desarrollo metodológico comp la interpretación y adaptación de las indicaciones del CNB al contexto cultural ixil. La acreditación por el MINEDUC de la aplicación pedagógica ha sido un logro de alto significado para APPEDIBIMI. Constituye un buen ejemplo de aprovechamiento de recursos técnicos, experiencias programáticas y organización comunitaria para la incidencia en el logro de objetivos políticos con sustentaciones de tecnología pedagógica. Sin embargo, es importante reconocer quaplicación y la obtención de la acreditación fueron posibilitadas por la adopción de la reforma educativa en el país. La reforma fue impulsada con mayor énfasis en de Paz del año 1996

os años siguientes a la firma de los Ación del 67. La formula

reforma educativa, así como las proclamas y acuerdos sobre la adopción de prácticas de bilingüismo en la enseñanza. La adaptación del CNB, para el caso de la práctica de APPEDIBIMI, incluye la creación de instrumentos, denominados fi

a grupos: Las modalidades de atención están dirigidas

a. Grupo uno: niños y niñas de 0 a 2 años y medio

b. Grupo dos: niños y niñas de 3 años y medio hasta 4

Las temáticas de trabajo, según los grupos son las siguientes:

Grupo uno Grupo dos Etapas del

67 Los documentos de Acuerdos de Paz contienen numerosas referencias a la educación bilingüe y la reforma educativa, particularmente en el Acuerdo sobre los Pueblos Indígenas y el Acuerdo Socioeconómico.

desa y El juego libre,

rrollo crecimiento del niño y la niña.

planificación, desarrollo, evaluación y

Salud y nutrición. El juego como recurso de aprendizaje

El juego. Derechos y responsabilidades de los niños y niñas.

Prácticas de cuidado del niño y la niña.

69

94

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

para el desarrollo de actividades educacionales en las áreas de: el pensamiento lógico, la comunicación y lenguaje, la experimentación y la expresión artística.

El proceso de formación y capacitación docente y el personal comunitario ha sido una acción permanente desde los inicios de las acciones educacionales, en los años 1980, con la primera infancia en la región ixil. De hecho varios de los docentes empleados por el MINEDUC en la educación inicial y preescolar –para el área ixil- fueron formados y capacitados en el desarrollo de la práctica de APPEDIBIMI.

En la actualidad el referente es la aplicación del CNB al contexto de la cultura ixil. Operacionalmente, la planificación, la ejecución, el monitoreo y la evaluación del proceso de formación y capacitación está a cargo de la coordinadora pedagógica de APPEDIBIMI –un puesto de trabajo en la estructura organizativa-, que se encarga de que el personal comunitario –las 30 promotoras de educación inicial- apliquen el CNB con los niños y niñas de 0 a 3 años. El proceso de formación y capacitación de las madres y padres o los encargados del cuidado en los hogares es un elemento diferencial de la práctica desarrollada por APPEDIBIMI, con respecto de la tradicional u oficial forma de encarar la educación pública en cualquiera de los niveles de la preprimaria. En este proceso de formación APPEDIBIMI incluye la organización de grupos para que traten los temas en torno al apoyo de los cuidadores en el desarrollo de las competencias y destrezas de niños y niñas, acordes a las indicaciones del CNB para la educación inicial y preprimaria.

Dentro de la organización del trabajo en APPEDIBIMI, el involucramiento de los padres y madres de familia, es una actividad que le compete ejecutarla a una persona, denominada coordinadora de participación comunitaria. Programáticamente las tareas se desarrollan en la escuela de padres de familia.

En síntesis APPEDIBIMI ha contribuido a la generación de una modalidad pedagógica y administrativa de la educación inicial, interpretada y adaptada al contexto de la cultura indígena en general

95

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

y la xil en el noroccidente de Guatemala. Es una experiencia que ha sabido aprovechar las oportunidades y sortear algunas de las inconveniencias.

Sin embargo, es importante reconocer que por el dinamismo de la sociedad, en particular la local ixil, la práctica tiene retos que resolver. Los que más resaltan del plano socio-cultural son los siguientes:

1. La creencia de que la atención a los niños y niñas de 0 a 3 ó 4 años es un asunto privado de la familia, lo cual limita la proclama del enfoque de derechos.

2. La orientación a los jóvenes es una parte que no ha vinculado la práctica, la cual es muy importante por la tendencia a formar hogares en edades tempranas.

3. La pobreza rural condiciona la respuesta de las familias y la comunidad a los asuntos relacionados con la educación en la primera infancia. Es evidente que muchos niños y niñas no tienen una nutrición adecuada y que sus posibilidades de desarrollo están definidas por esa condición.

El prroceso de formacióón y capa

Ilu

citación d

stración 3: Jard

de las ma

dín Infantil, AP

adres y pa

PPEDIBIMI (20

adres o lo

010).

71

os

Ilustración 3: Jardín Infantil, APPEDIBIMI (2010).

96

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La Fundación Esfuerzo y Prosperidad (FUNDAESPRO)66 ha desarrollado una práctica de atención en comunidades urbanas precarias de la ciudad de Guatemala y áreas conurbanas a ésta, desde la segunda mitad de la década de 1980. La práctica se aplica en los centros que FUNDAESPRO denomina como centros comunitarios infantiles (CECI).

Uno de estos centros funciona en una comunidad urbana ubicada en los linderos de la ciudad de Guatemala, denominada La Verbena. Es la misma comunidad en la cual funciona el centro infantil del programa de Hogares de Cuidado denominado Las Tortuguitas referido anteriormente.

FUNDAESPRO perfiló el proyecto de la instalación de un centro de atención infantil en La Verbena, ante la evidencia de que las madres trabajadoras tenían pocas posibilidades de cuidar y atender a sus hijos e hijas durante el tiempo de duración de sus jornadas de trabajo. A finales de los años 1980 e inicios de los 1990 el centro fue instalado. La construcción de la infraestructura y el equipamiento, así como las o p e r a c i o n e s ordinarias, fueron soportadas con el apoyo financiero y técnico que F U N D A E S P R O

66 FUNDAESPRO es una organización de apoyo al desarrollo de las comunidades, integrada por mujeres que residen en las áreas o zonas urbanas en las que FUNDAESPRO tiene presencia. De manera que la organización se reconoce la capacidad y el potencial que tienen de generar sus propios procesos de desarrollo. Los ámbitos de trabajo de FUNDAESPRO son, básicamente, la salud y la educación. FUNDAESPRO clasifica sus actividades en programas. La actividad de los CECI se ubica en el programa de educación que comprende, además de los centros para la atención de la niñez en la primera infancia, alfabetización y apoyo a la escolarización. En la actualidad FUNDAESPRO administra diez CECI en igual número de comunidades urbanas precarias.

Ilustración 4: CECI La Verbena (2010)

97

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

obtuvo de la cooperación de ayuda al desarrollo de la infancia canalizada a través de UNICEF.

Hacia el año 1996 FUNDAESPRO inició una relación con el programa Hogares comunitarios, con la intención de articular la práctica que desarrollaban en los CECI con esta propuesta institucional. Asimismo, para canalizar recursos públicos ante la disminución de los apoyos financieros de la cooperación internacional. Parte de la cooperación con Hogares comunitarios es la entrega de recursos para la alimentación de los niños y las niñas, y un estipendio otorgado para compensar el trabajo de las madres educadoras que atienden a los niños. Es importante mencionar que en los últimos años el estipendio aumentó considerablemente, pero aún así no alcanza para constituir un ingreso monetario equivalente al salario mínimo vigente en el país67.

La experiencia de FUNDAESPRO es similar a la APPEDIBIMI, en lo que respecta al desarrollo constante de la experiencia. Básicamente adaptando los cinco procesos referidos, para APPEDIBIMI, a las condiciones del contexto político y las realidades de la vida urbana en las áreas precarias.

El principio de la práctica es el reconocimiento del niño y la niña en su individualidad y, por lo tanto, sujeto de derechos desde los primeros años de vida. Pero una individualidad inserta en un colectivo familiar y en un entorno comunitario. Por esta visión es que las prácticas de atención incluyen a las familias. Este principio conceptual moldea el desarrollo de la práctica.

El CECI de La Verbena desarrolla su aplicación, con una serie de pautas relacionadas con acciones de atención a la niñez en la primera infancia:

1. La salud preventiva.2. La nutrición para los niños y las niñas comprendidas entre los 0 y los 6 años.3. La estimulación oportuna.

67 El salario mínimo en Guatemala vigente en la actualidad equivale a US$200.00 mensuales. El estipendio que reciben las madres educadoras equivale a unos US$ 193.00 por mes.

98

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

4. La recreación.5. La formación en valores y hábitos higiénicos6. La formación dirigida a padres y madres de familia7. La formación dirigida a madres educadoras8. La coordinación interinstitucional con las entidades públicas de servicios de salud y educación ubicados en el entorno comunitario.

Las áreas de trabajo del CECI La Verbena, enunciadas en la lista anterior, se expresan en operaciones estrictamente locales cuyas características más destacadas son las siguientes:

1. La formación y capacitación tiene como población objetivo a las madres educadoras, que es la denominación utilizada en FUNDAESPRO para las mujeres que toman el encargo del cuidado de las niñas y los niños en los CECI. El número de mujeres especializadas en estas acciones de atención a la niñez de 0 a 6 años es de cincuenta (en todos los CECI).

2. Además del cuidado de las niñas y los niños, las madres educadoras generan actividades de información y educación para las familias, en los aspectos relacionados con la atención de la niñez y el bienestar familiar y comunitario. El tiempo de trabajo de las madres educadoras no tiene remuneración.

3. Otro grupo de apoyo educativo lo conforman treinta y cinco jóvenes (hombres y mujeres) que han sido entrenados para facilitar la alfabetización de adultos, principalmente mujeres.

4. La formación y capacitación es un procedimiento que FUNDAESPRO ha generado a la interno, mediante la acción de un grupo de sus socias que se denominan a sí mismas con el acrónimo de RECAP. 73

ECAP significa REPROINSA capacitadora. REPROINSA a su vez es el

crónimo de Representante del Programa Integrado de Salud. Aquí conviene mencionar que FUNDAESPRO inició desarrollando acciones de salud preventiva en las comunidades urbanas precarias, mediante un conjunto de acciones comunitarias a las que denominaron Programa Integrado de Salud.

R

a

El principio de la práctica es el reconocimiento del niño y la niña en su individualidad y, por lo tanto, sujeto de derechos desde los primeros años de vida. Pero una individualidad inserta en un colectivo familiar y en un entorno comunitario. Por esta visión es que las prácticas de atención incluyen a las familias. Este principio conceptual moldea el desarrollo de la práctica. El CECI de La Verbena desarrolla su aplicación, con una serie de pautas relacionadas con acciones de atención a la niñez en la primera infancia:

1. La salud preventiva. 2. La nutrición para los niños y las niñas comprendidas entre los 0 y los 6

años. 3. La estimulación oportuna. 4. La recreación. 5. La formación en valores y hábitos higiénicos 6. La formación dirigida a padres y madres de familia 7. La formación dirigida a madres educadoras 8. La coordinación interinstitucional con las entidades públicas de servicios de

salud y educación ubicados en el entorno comunitario. Las áreas de trabajo del CECI La Verbena, enunciadas en la lista anterior, se expresan en operaciones estrictamente locales cuyas características más destacadas son las siguientes:

1. La formación y capacitación tiene como población objetivo a las madres educadoras, que es la denominación utilizada en FUNDAESPRO para las mujeres que toman el encargo del cuidado de las niñas y los niños en los CECI. El número de mujeres especializadas en estas acciones de atención a la niñez de 0 a 6 años es de cincuenta (en todos los CECI).

2. Además del cuidado de las niñas y los niños, las madres educadoras generan actividades de información y educación para las familias, en los aspectos relacionados con la atención de la niñez y el bienestar familiar y comunitario. El tiempo de trabajo de las madres educadoras no tiene remuneración.

3. Otro grupo de apoyo educativo lo conforman treinta y cinco jóvenes (hombres y mujeres) que han sido entrenados para facilitar la alfabetización de adultos, principalmente mujeres.

4. La formación y capacitación es un procedimiento que FUNDAESPRO ha generado a la interno, mediante la acción de un grupo de sus socias que se denominan a sí mismas con el acrónimo de RECAP.

99

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

En el contexto más amplio de implantación de la atención de la niñez con el enfoque de derechos en comunidades urbanas precarias, el CECI de La Verbena revela aspectos positivos que pueden servir de guías para el desarrollo de acciones de atención, en entornos comunitarios similares. Los que más destacan son los enunciados a continuación:

1. Los centros deben ubicarse en lugares accesibles a las familias, para que los desplazamientos no impliquen costos adicionales y riesgos sociales.

2. Los servicios deben ser gratuitos o de muy bajo costo, para que sean accesibles a poblaciones pobres o extremadamente pobres.

3. El material didáctico y metodológico de apoyo debe estar contextualizada y mediado en función del entorno en el cual viven las niñas y los niños. FUNDAESPRO ha elaborado materiales educativos con esta visión, entre los cuales se mencionan: Guía didáctica para niños y niñas de 4 a 6 años de edad; Manual de iniciación matemática; Manual de rincones educativos; Guía de actividades para niños y niñas de 0 a 3 años de edad; Currículo para la capacitación de madres educadoras.

4. La sostenibilidad es un elemento que debe ser considerado desde el inicio. El trabajo voluntario contribuye a la sostenibilidad, pero de manera temporal.

5. Debe obtenerse un acuerdo sobre un modelo nacional de educación inicial y de pre-primaria que sea inclusivo. Las experiencias locales contribuyen al desarrollo de la niñez, pero tienen limitaciones.

6. La violencia en las áreas precarias es una amenaza constante, tanto la comunitaria como la intrafamiliar.

El Salvador: Centros Infantiles de DesarrolloLos Centros Infantiles de Desarrollo son lugares en los cuales la Asociación CINDE atiende a niñas y niños en la edad de la primera

100

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

infancia. Las acciones de atención están comprendidas, en procesos similares a los que aplican las prácticas anteriormente referidas para Guatemala: la gestión de recursos; la coordinación institucional; el desarrollo metodológico adaptando la educación al contexto de vida urbano-precario; la formación y capacitación de personal docente y personal comunitario; el cuido de los niños y niñas en centros de educación inicial; y la formación y capacitación de las madres y padres o los encargados del cuidado en los hogares.

El primer centro se fundó desde la segunda mitad del decenio de los años 1980. En la actualidad son tres centros infantiles ubicados en los municipios de Soyapango, Mejicanos y Zacamil. Estos municipios son conurbanos a la ciudad de San Salvador, en los cuales existe una fuerte actividad de economía informal, en los mercados cantonales y en las calles de los centros urbanos.

Los tres centros atienden a una población ligeramente superior a trescientos niños y niñas68, comprendidos entre 3 meses y 6 años de edad, hijos e hijas –en su mayoría- de las vendedoras de los mercados, seccionados en grupos por las edades, así: el grupo de bebes, entre tres y veinticuatro meses; el grupo de kínder 2, entre dos y tres años; el grupo de kínder 3, entre tres y cuatro años; el grupo de kínder 4, entre tres y cinco años; el grupo de kínder 5, entre 68 Según los registros de la Asociación CINDE, en el año 2009 los centros atendieron a 312 niños y niñas.

El primer centro se fundó desde la segunda mitad del decenio de los años 1980. En la actualidad son tres centros infantiles ubicados en los municipios de Soyapango, Mejicanos y Zacamil. Estos municipios son conurbanos a la ciudad de San Salvador, en los cuales existe una fuerte actividad de economía informal, en los mercados cantonales y en las calles de los centros urbanos.

El objetivo general de CINDE es promover procesos de desarrollo entre los sectores sociales excluidos que sean referentes en políticas de atención integral a la niñez y adolescencia. Los objetivos específicos son los siguientes: Garantizar la educación inicial a hija(o)s de

vendedoras de la calle.. Mantener un proceso de formación,

sensibilización a las madres y padres que favorezca su implicación consciente y positiva en el desarrollo integral de sus hija(o)s.

Ofrecer espacios de aprendizaje estimulantes que faciliten la escolarización de niños y adolescentes, y promover su organización para desarrollar alternativas que respondan a sus necesidades.

Capacitar formadores comunitarios que promuevan la protección y bienestar de la niñez y sus derechos.

Motivar, animar y acompañar la organización de mujeres para la búsqueda de alternativas comunes que mejoren sus condiciones de vida.

Realizar actividades locales de sensibilización con tomadores de decisiones, líderes comunales y otros actores sociales, sobre la realidad que enfrenta la niñez en sus entornos.

75

El currículo utilizado en los centros CINDE se divide en dos áreas, las cuales a su vez se dividen en las temáticas tituladas conforme a lo siguiente:

Área I: Desarrollo cognitivo-afectivo

Área II: Proyecto curricular del centro

Psicomotricidad, a partir de Kinder 4 se le denomina “apresto”.

Mi centro infantil

Lecto-escritura también llamada lenguaje

Nuestro cuerpo

Proceso lógico, trabajando con matemáticas.

La familia

Socioafectiva, autonomía del niño, hábitos y socialización entre otros.

La naturaleza

La comunidad El universo

101

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

cinco y seis años; y el grupo de preparatoria, niños y niñas con seis años.

Las tareas de cuido ordinario están a cargo de profesoras de educación parvularia -21 mujeres en la actualidad-, formadas por CINDE en didácticas basadas en los postulados de la pedagogía de Paolo Freire. La metodología incluye acciones con los niños y las niñas, y con las personas encargadas del cuido en el hogar –madres, padres u otros familiares-. El involucramiento de los cuidadores en el hogar, parte de la percepción sociológica de que las prácticas de atención deben asumir que el niño y la niña forman parte de una familia y ésta de una comunidad. Basado en este principio, la práctica de CINDE incentiva y motiva a que se produzcan cambios en la calidad de vida familiar y comunitaria, iniciando con la comprensión del entorno en el cual viven los niños y las niñas que asisten a los centros.

Las actividades comunitarias operan bajo la lógica de programas, denominados y con las características descritas en las siguientes líneas:

1. Forjando futuro, reuniones bimensuales de formación con los padres o responsables de los niños y niñas que asisten a los Centros, en las que se tratan temáticas relacionadas con los derechos de sus hijos e hijas.

2. Zona libre de violencia y maltrato, atención diaria a niños y niñas entre 7 y 16 años en jornadas de: apoyo escolar, formación en valores, acciones lúdicas y culturales; formación, capacitación y orientación a los padres y madres para desarrollar

El primer centro se fundó desde la segunda mitad del decenio de los años 1980. En la actualidad son tres centros infantiles ubicados en los municipios de Soyapango, Mejicanos y Zacamil. Estos municipios son conurbanos a la ciudad de San Salvador, en los cuales existe una fuerte actividad de economía informal, en los mercados cantonales y en las calles de los centros urbanos.

El objetivo general de CINDE es promover procesos de desarrollo entre los sectores sociales excluidos que sean referentes en políticas de atención integral a la niñez y adolescencia. Los objetivos específicos son los siguientes: Garantizar la educación inicial a hija(o)s de

vendedoras de la calle.. Mantener un proceso de formación,

sensibilización a las madres y padres que favorezca su implicación consciente y positiva en el desarrollo integral de sus hija(o)s.

Ofrecer espacios de aprendizaje estimulantes que faciliten la escolarización de niños y adolescentes, y promover su organización para desarrollar alternativas que respondan a sus necesidades.

Capacitar formadores comunitarios que promuevan la protección y bienestar de la niñez y sus derechos.

Motivar, animar y acompañar la organización de mujeres para la búsqueda de alternativas comunes que mejoren sus condiciones de vida.

Realizar actividades locales de sensibilización con tomadores de decisiones, líderes comunales y otros actores sociales, sobre la realidad que enfrenta la niñez en sus entornos.

75

El currículo utilizado en los centros CINDE se divide en dos áreas, las cuales a su vez se dividen en las temáticas tituladas conforme a lo siguiente:

Área I: Desarrollo cognitivo-afectivo

Área II: Proyecto curricular del centro

Psicomotricidad, a partir de Kinder 4 se le denomina “apresto”.

Mi centro infantil

Lecto-escritura también llamada lenguaje

Nuestro cuerpo

Proceso lógico, trabajando con matemáticas.

La familia

Socioafectiva, autonomía del niño, hábitos y socialización entre otros.

La naturaleza

La comunidad El universo

102

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

criterios y seguridad para enfrentar la educación de hijos e hijas; involucramiento de voluntarios y líderes comunales en acciones de apoyo hacia la niñez-adolescencia.

3. Mujeres constructoras de alternativas, formación y reflexión sobre el entorno de la economía comunitaria y la capacitación para actividades económicas que mejoren el ingreso familiar.

El enfoque de derechos de la niñez, en la práctica de CINDE, tiene la característica de que la relación entre los educadores y los encargados del cuido en el hogar, con los niños y las niñas, deberá basarse en el respeto y el reconocimiento de que son personas en proceso de formación, con su propia lógica para interpretar la realidad y con sus propias necesidades y expectativas.

Otra característica de la práctica de CINDE es el apoyo a la conformación de estructuras organizativas en las comunidades, con objetivos económicos y político-sociales. Por ejemplo, con objetivos económicos, se han organizado, en los entornos de las niñas y los niños que asisten a los centros, a las mujeres para

la comercialización de artesanías que ellas han aprendido a producir, en el marco de acciones formativas impulsadas para ellas por los programas de CINDE; y con objetivos político-sociales se han fomentado redes comunitarias para la promoción de los derechos de la niñez

y los adolescentes. Estas organizaciones comunitarias son ahora parte de los comités de prevención de la violencia, que coordinan acciones con el Concejo Municipal de la Alcaldía del municipio de Mejicanos.

CINDE por su parte, conforma con otras organizaciones promotoras

Las ddenom

1.

2.

dichas actminados y c

Forjando responsabtratan temZona libre16 años

tividades ccon las carafuturo, reu

bles de losmáticas relae de violenen jornada

comunitariaacterísticasuniones bim niños y niñ

acionadas ccia y maltraas de: apo

as operan s descritas mensuales ñas que as

con los dereato, atenció

oyo escolar

Ilustraci

bajo la en las sigude forma

sisten a losechos de suón diaria a r, formació

ión 5: CINDE, Z

lógica de ientes líneación con l Centros, eus hijos e hniños y niñn en valor

Zacamil (2010)

programaas: os padres

en las que shijas. ñas entre 7res, accion

77

as,

o se

7 y es

Ilustración 5: CINDE, Zacamil (2010)

103

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

de los derechos de la niñez, como la Red para la Infancia y la Adolescencia69. Asimismo, promueve y ejecuta estudios e investigaciones socioeconómicas y de apoyo a la educación.

En la vida de los centros, el funcionamiento tiene limitaciones por: la violencia del entorno comunitario en que están insertos, violencia que se ha incrementado en los últimos años con la presencia de las pandillas juveniles; y la insuficiencia de los recursos financieros para el sostenimiento de los servicios, ofertados por CINDE.

La falta de recursos es una derivación de la insuficiencia de las políticas públicas hacia la niñez, pues, como ya se ha indicado los centros CINDE están ubicados en zonas de pobladores pobres que no pueden costearse la educación de sus hijas e hijos con sus propios recursos.

Nicaragua: Semilla del proceso de aprendizaje para la vidaSemilla del proceso de aprendizaje para la vida es la denominación de una práctica de seguimiento a la aplicación del Proyecto Aprendiendo en Casa que desarrolló, entre 2005 y 2008, El Centro de Comunicación y Educación Popular CANTERA, en coordinación con el MINED, en comunidades de los municipios de Juigalpa, Mateare y San Lucas.

La observación de la práctica Semilla de aprendizaje para la vida se desarrolló, en el marco de este trabajo de investigación, en el municipio de San Lucas. En este municipio se atendieron, durante la ejecución del Proyecto Aprendiendo en Casa, a 859 niñas y niños de 250 familias que habitan en 7 comunidades70, en el período de tiempo referido. La práctica, en esencia, tiene como modalidad pedagógica la formación en el hogar de los niños y las niñas, por

69 Entre otras apoyan la red: Save The Children, Plan Internacional y UNICEF.70 El municipio de San Lucas, está ubicado en el Departamento de Madriz, a 250 kms, de la Ciudad de Managua. La población actual es de 12,791 habitantes, distribuidos el 11.41% en el área urbana y 88.59% en el área rural. Su extensión territorial es de 164 kms cuadrados. Lo conforman 34 comunidades, divididas en 7 micro-regiones y cuatro sectores urbanos. Su población es mayoritariamente joven, con una densidad poblacional de 78 habitantes por km. Cuadrado. Como actividad económica predomina la agricultura de granos básicos (maíz, frijol, sorgo y millón). Mientras que en la zona húmeda, se produce café para el consumo familiar y en menor escala la actividad ganadera, destinada básicamente, para el consumo interno.

104

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

intermedio de la intervención de promotores de la educación a la primera infancia, que organizan jornadas de capacitación con las personas encargadas del cuido. Las poblaciones de este municipio –y de los otros referidos- están dispersas y mal comunicadas, de tal manera que es compleja la asistencia a centros infantiles u otros de enseñanza-aprendizaje.

La Semilla del proceso de aprendizaje para la vida constituye el compromiso de la Red de madres de familias y el Liderazgo C o m u n i t a r i o , de multiplicar la experiencia a todas las comunidades del municipio,

con apoyo y seguimiento de la Delegación local del MINED. Esto significa que es una experiencia de coordinación entre la organización comunitaria y la institucionalidad.

El objetivo del compromiso es orientar sobre prácticas educativas de desarrollo y aprendizaje, salud y nutrición aplicadas en la fase de Aprendiendo en casa a mujeres embarazas y familias, con niñas y niños de 0 a 3 años. En esta fase de seguimiento se conformó un grupo con líderes de 31 comunidades y educadoras comunitarias, para implementar sus prácticas educativas, utilizando las cartillas metodológicas que se elaboraran durante la primera fase de la experiencia; es decir con el modelo Aprendiendo en Casa. La propuesta de desarrollo se ha apoyado en las visitas domiciliarias por los miembros de la Red a las familias, con quienes se intercambia información así como orientación, relativa a los derechos de las niñas y los niños.

coordMejicaCINDderecAsimiapoyoEn la

entornlos úllos reCINDpúblic

71 Entre

inan accioanos. E por su

chos de lasmo, promo a la educavida de los

no comunittimos añosecursos finE. La falta

cas hacia la

e otras apoyan

ones con e

parte, cona niñez, c

mueve y ejeación. s centros, e

tario en qus con la prenancieros pa de recursa niñez, pu

la red: Save Th

el Concejo

nforma concomo la Recuta estud

el funciona

e están insesencia depara el sosos es una

ues, como

he Children, Pl

Municipal

n otras orRed para ldios e inves

miento tien

sertos, violee las pandilstenimientoderivación ya se ha i

lan Internacion

de la Alc

rganizacionla Infanciastigaciones

ne limitacion

encia que las juvenile

o de los sde la insufndicado lo

nal y UNICEF.

caldía del m

nes promota y la Ados socioecon

nes por: la

se ha increes; y la insservicios, oficiencia des centros C

municipio d

toras de lolescencia

nómicas y d

violencia d

ementado esuficiencia dofertados pe las políticCINDE está

78

de

os .71 de

del

en de

por as án

Ilustración 6: Capacitación a madres.- Aprendiendo en Casa

105

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

La temática de formación está contenida en cuatro cartillas, en las cuales se desarrollan los derechos de la niñez, además de temáticas de la vida familiar y comunitaria, incluidas en los títulos siguientes:

1. Importancia de la organización comunitaria2. Desarrollo y aprendizaje3. Nutrición4. Salud comunitaria

La metodología utilizada tiene como principal elemento el intercambio entre los facilitadores del proceso y los líderes comunitarios. Es una construcción colectiva del conocimiento, mediante la cual se aplica el principio de nadie enseña y todos aprendemos.

En la actualidad el programa documenta logros importantes en los aspectos organizativos. El de mayor significado es el involucramiento directo y comprometido del liderazgo comunitario, así como el trabajo comprometido y voluntario por parte de las educadoras comunitarias.

Esta apreciación parte de dos actos motivacionales de los pobladores involucrados en las acciones referidas. Primero, la actitud de empoderamiento del saber, que se fundamenta en reconocer que la pobreza no es una limitante para desarrollar procesos educativos, iniciándolos desde las relaciones con la niñez en la primera infancia. Segundo, en la disposición de las comunidades para aportar recursos, aún en las condiciones de sus reducidos ingresos económicos.

Sin embargo, existen limitaciones que reducen la posibilidad de ampliar y sostener los logros. El principal es la insuficiencia de los recursos institucionales. En la actualidad las fuentes de aprovisionamiento de recursos para el sostenimiento de las acciones, provienen de la alcaldía y del MINED, así como de las entidades privadas Instituto Nicaragüense de Promoción Humana (INPRHU) y el Movimiento Comunal Nicaragüense (MCN).

106

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

La falta de recursos mantiene en riesgo la ejecución de las acciones. Las limitaciones de recursos que más destacan son las dificultades para sostener las actividades siguientes:

1. La organización y desarrollo de intercambios de experiencias, dotación de materiales educativos y el desarrollo de actividades recreativas donde participen las familias campesinas con sus hijas e hijos.

2. La ejecución coordinada de micro proyectos productivos, por parte del gobierno municipal y los diferentes actores sociales, en beneficio de las familias campesina, mas pobres.

3. La incidencia en el ámbito local para que educación Inicial sea incorporada en los planes y políticas de desarrollo municipal.

4. El monitoreo y seguimiento por parte de la entidad rectora de la educación, el MINED.

En síntesis, el proyecto Aprendiendo en casa es una práctica innovadora de los procesos educacionales para la primera infancia, que ofrece alternativas educativas sin aulas. Requiere de dos elementos fundamentales: una sólida organización comunitaria y una asistencia coordinada de las instituciones. El primer elemento ha sido logrado durante la fase de Aprendiendo en casa y un objetivo de expansión de la fase Semilla de aprendizaje. El segundo elemento, sin embargo, está limitado por la falta de recursos. Esto último es un riesgo particularmente para, primero, consolidar el logro del esfuerzo comunitario y, segundo, para articular al sistema educativo como una modalidad de educación para poblaciones con las características ya indicadas: en territorios extensos y con limitadas vías de comunicación.

Elementos para el debateLos siguientes elementos de análisis, sobre las prácticas de atención a la niñez en la primera infancia, que se sintetizan en las siguientes líneas, están basados en lo observado en este trabajo de investigación. El propósito de listarlos es ponerlos a disposición de organizaciones públicas y privadas –y en general todas las

107

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

personas interesadas- para el debate de las políticas de atención a la niñez.

De las prácticas formales1. Las prácticas formales son las aplicaciones para la atención de la niñez, emanadas de las políticas de bienestar social, organizadas en los tres países por las instituciones que ejercen la rectoría de la atención de la niñez en la primera infancia. Sin embargo, y a pesar de que son formales, no aplican un currículo apropiado a los contextos sociales.

2. En términos generales, las prácticas formales están dirigidas y más contextualizadas a la vida de las poblaciones urbanas, con reducida o ninguna atención a las poblaciones rurales.

3. Es evidente que el currículo, como instrumento de normalización educativa, requiere de un proceso social de consulta, iniciando con su diseño y validación, siguiendo con la difusión y posteriormente con la aplicación. Con base en el consenso social, el currículo debe desarrollar las cláusulas para el seguimiento, monitoreo y evaluación. En síntesis el currículo debe orientar sobre: contenidos, método, metodología, instrumentos y sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación.

4. En la actualidad, a los ministerios de educación les corresponde pautar y señalar la dirección y orientación del currículo para la primera infancia. Asimismo, facilitar las herramientas metodológicas y los protocolos de atención, tanto a los establecimientos oficiales como a las organizaciones o instituciones que atienden niñez de la primera infancia. Sin embargo, no se observa, en los tres países, una política sólida de sus ministerios de educación, en torno a la normalización de las políticas educativas, por intermedio de currículos bien adaptados a las condiciones socioculturales de sus poblaciones.

5. La debilidad institucional incide para que, en las prácticas de atención a la primera infancia, se prime el componente del bienestar; entendido éste en brindarles atención y cuidados,

108

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

estimulación temprana, salud (preventiva y curativa) y alimentación. Pero exista poco desarrollo del componente educativo.

De las prácticas informales6. Las prácticas informales han sido desarrolladas, fundamentalmente, por las organizaciones sociales. Estas prácticas han enfocado su atención al fortalecimiento de organizaciones comunitarias, en particular creando vínculos con las organizaciones de mujeres.

7. En el proceso de apropiación de prácticas innovadoras, impulsadas por las organizaciones sociales, la conformación de la comunidad educativa (madres educadoras, las maestras o facilitadoras, los padres y madres de familia y la comunidad) es el elemento fundamental.

8. En los tres países existen experiencias importantes y relevantes de atención a la primera infancia. La interpretación y aplicación del concepto de atención integral es una innovación de estas prácticas.

9. Sin embargo, las instituciones u organizaciones sociales enfrentan dificultades para generar coordinaciones inter institucionales con el sector público. Tampoco han desarrollado aplicaciones para monitorear y evaluar el impacto de las acciones en el rendimiento individual de las niñas y los niños que se insertan en los programas.

10. Es evidente, en síntesis, que las prácticas informales surgen como alternativas a las formales. Las políticas públicas deben desarrollar mecanismos de interconexión, para mejorar la comprensión y desarrollo de técnicas de atención a la niñez en la primera infancia.

Aspectos generales de las prácticas11. La educación inicial debe disponer de suficientes recursos para cumplir con la obligación de ser gratuita y obligatoria, generando servicios adecuados a la visión integral y tomando

109

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

como referentes los derechos individuales y los sociales de la niñez. Los proyectos de pilotaje, impulsados como innovadoras o alternativas informales, enfrentan limitaciones para convertirse en políticas públicas y asumirse como oficiales en las estructuras gubernamentales y, por tanto, en la distribución de los gastos públicos. La continuidad de estos proyectos ha dependido, hasta ahora, de las fuentes externas de cooperación.

12. El carácter de obligatoriedad de un servicio educativo, establecido a partir de la mayoría de las leyes de educación, constituye uno de los elementos clave en la ampliación de la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios de atención para la primera infancia. Es un desafío que compromete al Estado como garante de los derechos y la generación de condiciones para el desarrollo de la niñez. Las fallas en la generación de servicios públicos de atención a la niñez, tanto de rectoría como de prestación, son responsabilidad de las instituciones del Estado.

13. Las anteriores leyes enfocaban la atención a la niñez en la visión de que las niñas y los niños eran objetos de tutela. Sin embargo, los estados de los tres países han adoptado leyes modernas, que orientan la declaración de políticas y aplicación de mecanismos con enfoques de derechos.

14. El enfoque de la participación de los padres y madres de familia, así como de la comunidad, en los procesos de atención a la niñez es una visión de modernización de la educación. Sin embargo, existen barreras culturales que limitan la configuración de las aplicaciones en la realidad de la sociedad y la comunidad. Al parecer la más significativa es la imagen socio-cultural de que la educación es un asunto de la escuela -entendida ésta como el asistencialismo en la educación de las personas- con que tradicionalmente se desarrollan los procesos educacionales.

15. La violencia comunitaria y el maltrato en contra de los niños y las niñas, así como los patrones de crianza que fomentan la discriminación de género, son realidades de la vida comunitaria que constituyen la barrera socio-cultural de amplia significación.

110

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

16. Las prácticas de atención, tanto formales como informales, evidencian deficiencias en la definición y aplicación de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación, lo cual dificulta conocer el impacto real de los programas en la primera infancia.

17. El personal que tiene bajo su responsabilidad la atención de la primera infancia, está limitado en su formación y capacitación. Los programas con este propósito son de bajo perfil y limitado alcance. Aún no existen propuestas sistemáticas para la formación profesional, lo cual deriva en que las personas encargadas de la atención y educación de la niñez tengan una reducida capacidad para generar herramientas metodológicas y protocolos, para el desempeño de sus labores.

18. El trabajo voluntario puede ser un importante factor de soporte de algunos de los componentes de los programas. Pero tiene las limitaciones de los entornos de las comunidades pobres: bajos niveles educativos y de ingreso monetario.

19. Las prácticas informales han sido motivadoras. Son ejemplo de aplicaciones locales que, sin duda, deben estar consideradas en las políticas públicas, sobre todo en la descentralización de la administración del Estado. Sin embargo, es importante reconocer que el ámbito local en que operan es complejo, por tanto asumirlas como modelos estandarizados de aplicación puede conducir a conclusiones erróneas, para su extensión a contextos diferentes.

111

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

CAPÍTULO IVREFLEXIONES PARA EL DEBATE

En Guatemala, El Salvador y Nicaragua la aplicación del concepto de atención integral a la niñez se ha abierto espacio en las sociedades. Es un asunto que los estados de los tres países han confirmado mediante las declaraciones de política y la promulgación de reformas legislativas. En esta apertura, el enfoque de declaración y cumplimiento de derechos, sostenido por la Convención de los Derechos del Niño, constituye un importante valor de referencia.

En la definición y aplicación de los mecanismos, sin embargo, ha podido observarse, con los ejemplos presentados en este trabajo de investigación, que existen diferencias entre las voluntades políticas y las intenciones legislativas. La insuficiencia de recursos públicos es un elemento importante. Pero no es suficiente para explicar las diferencias. Además, existen barreras sociales y aplicaciones metodológicas que impiden la concreción de los principios y postulados intelectuales. En los asuntos de la primera infancia la ausencia de recursos políticos, legislativos, mecanismos, así como de barreras sociales es aún más pronunciada, tal como se ha enunciado en los capítulos anteriores a éste.

Corresponde, entonces, verter algunas reflexiones que permitan apoyar el análisis sobre los faltantes y las posibles formas de cubrirlas que, a su vez, acerquen mejor las prácticas a los conceptos y las declaraciones de políticas. Esto puede plantearse en términos del concepto de brechas con respecto de ciertos objetivos y metas.

En principio el referente para identificar las brechas son las prescripciones de la Convención de los Derechos del Niño. La Convención destaca la importancia del desarrollo de la primera infancia. Primero, declarando en el artículo 6 que todos los niños y las niñas tienen derecho a desarrollarse en la máxima medida posible. Segundo, induciendo a los actores políticos a generar acciones, para operar lo que los Estados Parte han reconocido: el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo

112

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

físico, mental, espiritual, moral y social, según lo establecido en el artículo 27.

Enseguida y aplicando el concepto de brechas a los aspectos operativos, abordar las variables de cobertura, calidad y pertinencia de las prácticas de atención y de protección a la niñez. Estas variables sintetizan el cumplimiento de la lista de los derechos individuales y sociales de la niñez expuestos en la Convención.

Metodológicamente el planteamiento de las brechas es a su vez orientación e invitación a identificar los espacios para la reflexión y el debate. Esta es la visión del uso del término en el trabajo de investigación. La brecha tiene el mensaje positivo de que constituye el punto de discusión -y persuasión-, sobre lo que social y políticamente falta para el cumplimiento del enfoque de derechos en la atención a la niñez en la primera infancia. A la vez invita a abrir espacios para el análisis y la práctica del debate, considerando los faltantes en la atención de los asuntos de la primera infancia.

Partiendo de lo antedicho se presentan las siguientes reflexiones que, conforme a los datos recabados y analizados en este trabajo de investigación, como las brechas de la política de atención a la niñez -en la primera infancia- en Guatemala, El Salvador y Nicaragua.

El enfoqueLo observado en el enfoque de derechos en la investigación indica que existen, por lo menos, cuatro aspectos relevantes sobre los cuales debatir:

1. Los actores políticos enuncian que la atención a la primera infancia es un asunto estratégico, para salvar con ello las brechas de inequidad en las sociedades. De manera que se reconoce la equidad como la igualdad de oportunidades de acceso, permanencia y resultados o logros de la niñez. Esto es un salto cualitativo que ahora considera a los centros de atención -y otros mecanismos para la atención a la primera infancia-, como las vías para la promoción del enfoque de derechos.

2. La atención integral a la primera infancia es la guía conceptual

113

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

para la formulación de políticas públicas. En la práctica desarrollada por las instituciones la integralidad se interpreta a partir de los mandatos o competencias a éstas atribuidas, por la normativa o las conveniencias sociales y culturales.

3. La atención a la primera infancia, descansa en la propuesta de programas relacionados con centros de atención (centros de cuidado, hogares comunitarios); este modelo predomina, tanto en las propuestas públicas como en las de las organizaciones sociales. Sin embargo, el modelo responde mejor a la realidad urbana que a la rural, por las características de las condiciones de vida en las zonas rurales: dispersión de la población, escasas vías de comunicación, bilingüismo (como en Guatemala) o mayor analfabetismo de los cuidadores como en casi todas las propuestas observadas.

4. Las prácticas de atención integral observadas desarrollan más el componente de protección o cuido y menos el educacional o de desarrollo para la vida.

La coordinaciónLas coordinaciones son factores críticos, como se ha observado en este trabajo de investigación. Son complejas porque requieren de estrategias y liderazgo efectivo, que permitan articular e integrar diversas acciones y actores ante un marco conceptual bastante común, pero con funciones y jerarquías institucionales preestablecidas a dicho marco.

El papel de la institucionalidad es equilibrar o dotar a los actores de similar espacio político y operativo de decisión en los asuntos de atención a la primera infancia. Por ejemplo, equiparando en el espacio de decisión pública, el papel de instituciones encargadas de las políticas de la niñez, como en el caso de Nicaragua que creó el Ministerio de la Familia.

Entonces el punto del debate es preguntarse ¿Qué debe generar la institucionalidad para equiparar a los actores políticos en la definición y aplicación de acciones a favor de la primera infancia?

114

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Las respuestas a la anterior interrogante inducen a observar que la política pública de atención integral de la niñez, debe (re)definir las dos funciones fundamentales de gestión gubernamental:

Primero, en definir a que ente o instancia el Estado faculta para ejercer la rectoría de la atención integral de la niñez. La rectoría incluye las funciones de decisión sobre la normativa general, la vigilancia y la sanción.

Segundo, en organizar las facultades institucionales, acordes a los principios rectores que emanen de las decisiones del ente o instancia facultado para ejercer la rectoría.

La abogacía en la aplicación de normasLas legislaciones han abierto espacios y tiempos para ejercer la abogacía a favor del cumplimiento de políticas y normas. Así las organizaciones tienen un referente.

Por ejemplo en la LEPINA de El Salvador, en su artículo 82, norma el derecho a la educación gratuita y obligatoria, incluyendo la educación inicial. Sin embargo, hasta el año 2009, en el Ministerio de Educación no existía una línea estratégica definida para la atención de la primera infancia. Lo que se contempló fue la obligatoriedad de la educación parvularia (a partir de los 4 años).

Lo que sugiere el ejemplo anterior es que para ejercer la abogacía a favor de la niñez se requiere de:

1. El espacio para el diálogo (intercambio de información entre actores) y la negociación, en torno a las propuestas existentes o próximas a lo que se pretende abordar.

2. Un compromiso claro y conciso sobre el elemento por el cual abogar. En el ejemplo, la educación gratuita a favor de la educación inicial.

3. Un cronograma de realización de acciones con las cuales se cumplen los procesos y las metas. En el ejemplo, los tiempos de diseño de modalidades, construcción de las infraestructuras (si

115

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

es el caso), formación de los recursos humanos, dotación de los materiales, entre otros.

4. Una identificación y formulación de propuestas de gestión de los recursos financieros. En el ejemplo, los incrementos presupuestarios necesarios para el financiamiento de la gratuidad.

5. La definición de responsabilidades de ejecución de las entidades gubernamentales y el marco del control o vigilancia de los compromisos, por los entes contralores.

La generación y difusión de información y conocimientoLa información es un elemento clave para la generación y difusión del conocimiento. Se requiere de un esfuerzo público y social de síntesis y homologación de criterios respecto de la obtención, recolección, procesamiento, análisis y difusión de la información, para transformarla en productos útiles en la planificación, la dirección y la ejecución de acciones.

En la planificación la información y el conocimiento son vitales. Deben facilitarse servicios y programas que garanticen el acceso a los derechos de educación, salud, nutrición y desarrollo en condiciones dignas. Asimismo, la implantación de programas que permitan la detección oportuna de las situaciones, que ponen en riesgo el pleno disfrute de los derechos de la niñez.

El debate sugerido gira en torno a clarificar conceptos cuyo uso y aplicación es básico en los procesos, programas y prácticas de atención a la primera infancia. Asimismo, sobre la importancia de generar y regular los métodos de acceso a la información y el conocimiento. Por ejemplo, la mediación pedagógica en función de los usuarios del mismo.

La formación de recursos humanosEn el marco de la atención de la niñez en la primera infancia, los puntos clave para la reflexión y el debate en la generación del conocimiento es la formación de recursos humanos. El punto de inicio es que las personas involucradas tienen una vocación social-humanista de

116

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

amplio significado. Por lo tanto los currículos de formación deben considerar tanto el desarrollo humanístico como de las diferentes técnicas de sicología de la infancia, educación, nutrición entre otros.

En este trabajo de investigación, además de los aspectos anteriores, se considera que las personas encargadas de la atención de la niñez deben acopiar capacidades para generar acciones sociales relacionadas con:

1. La sistematización del conocimiento y su aplicación en los contextos sociales.2. La difusión y aplicación de las buenas prácticas.3. La abogacía y defensa de la atención integral de la niñez.4. La comunicación social e individual de los derechos de la niñez.5. La gestión de los recursos.

El currículoEl currículo sintetiza, en un diseño concreto, la visión de desarrollo educacional que asume el Estado, con respecto de la niñez y la adolescencia. La normalización de la atención para la primera infancia es de interés público; también debe serlo el desarrollo de aplicaciones contextualizadas a las realidades socioeconómicas o culturales, en las cuales el currículo intenta orientar el proceso de enseñanza-aprendizaje.

En los tres países existe una brecha entre la atención educativa a la primera infancia y la aplicación de un currículo de la etapa inicial, con métodos apropiados a las intenciones del cuido y la estimulación. Es decir en correspondencia con la edad, el desarrollo, la escolarización, la psicología, la pedagogía, la biología, la cultura, entre otros indicadores.

Derivado de lo encontrado en esta investigación, es evidente que en los tres países se han desarrollado propuestas curriculares oficiales para niños y niñas: de 0 a 3 años en Guatemala y 4 a 6 en El Salvador y Nicaragua.

117

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

El empalme de las propuestas curriculares oficiales con las prácticas de atención y las educativas, sin embargo, tiene reducida aplicación, por:

1. La poca promoción y divulgación.2. La falta del instrumental metodológico y los protocolos de atención.3. La insuficiencia –casi inexistencia- de programas de formación de recursos humanos con las capacidades requeridas por los contenidos curriculares.4. Lo inapropiado de la infraestructura en el caso de los centros de atención.5. Las decisiones centralizas en el diseño de contenidos.6. La falta de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación.

No obstante, existen ejemplos de las prácticas informales originadas por organizaciones sociales, sobre las cuales conviene abrir el debate. Ejemplos, el desarrollo de: APPEDIBIMI para los contextos culturales de los pueblos indígenas en Guatemala; CANTERA para las zonas semi-rurales de Nicaragua; y FUNDAESPRO y CINDE para los contextos urbanos marginales en Guatemala y El Salvador, según las anotaciones del Capítulo III.

Lo informal y lo formalLos modelos de intervención de educación informal o alternativa, tienden a ser más flexibles en términos de tiempo, espacio, modalidad y experimentación. La participación de las familias, en cualquiera de las modalidades, ha sido desarrollada a partir de propuestas informales.

Si lo informal ha funcionado como una etapa de experimentación, debe abrirse un debate en torno a preguntarse: cuáles planteamientos, de la atención, son esenciales en la intervención a favor de la primera infancia que deben formar parte de los protocolos de cualquier tipo de práctica.

Asimismo, qué características debe tener el espacio de interacción entre uno y otro. Esto conduce a preguntarse cómo allanar un camino de unidad entre ambos. Es decir la unidad de lo informal y lo formal en el sistema.

118

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

En consecuencia la reflexión y el debate en torno a lo anotado, pasa por resolver lo siguiente:

1. El tiempo de duración de los pilotajes y el ciclo de atención integral para el cual se propone el pilotaje.

2. El marco de evaluación de las fortalezas y las debilidades de las experiencias de pilotaje.

3. Las condiciones identificadas para el seguimiento.

4. Las perspectivas de adopción de regulaciones que posibiliten su expansión o réplica.

En el desarrollo actual la educación inicial tiene un amplio campo para la experimentación. Ello se debe a que es relativamente novedosa en los contextos sociales de los tres países. Por tanto la política pública necesariamente tiene que crear los lazos vinculantes entre lo informal y lo formal.

El involucramiento de las familiasInvolucrar a las familias en procesos de capacitación y preparación para la atención a la primera infancia, contribuye a disminuir la distancia que las separa por la desinformación y la falta de acceso al conocimiento.

La participación de la familia debe ser reconocida y precisada en términos de derechos y deberes. La forma de participación es interpretada de diversas maneras por los programas de atención, tanto de carácter oficial como en los que desarrollan las organizaciones sociales que atienden a la niñez. Es probable que el concepto de derechos se subsuma, porque se asume que las familias los conocen.

Sin embargo, es necesaria la reflexión social con respecto de la situación o condición en la cual los derechos pasan a ser deberes y viceversa. Asimismo, sobre la correspondencia que existe entre la creación de los derechos y a quienes obliga la norma a cumplirlos.

119

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Por ejemplo, los Estados reconocen y valoran el derecho que tiene la familia a procrear. Pero el derecho implica el deber, por ser la familia la primera institución de atención de la niñez. ¿Cuáles son las obligaciones del Estado y de las familias? ¿Hay conciencia sobre esas obligaciones?

El papel de las mujeresEl personal que atiende a la niñez es básicamente femenino, con lo cual se transmite a los niños y niñas la visión y el aprendizaje de que son las mujeres las responsables de su cuidado, mientras que los hombres tienen un papel subsidiario o secundario. Esta situación: ¿ahonda la brecha que separa a las mujeres y los hombres, por la asignación de funciones a partir del género?

Esta tendencia también se replica en la formación de las educadoras comunitarias. Se asume entonces, que el cuido y la atención a la niñez es responsabilidad de las mujeres. Al aplicar, la perspectiva de género en las prácticas de atención, ésta colisiona con los ambientes educativos de los centros, al quedar casi exclusivamente la ejecución de tales programas, en manos de las mujeres.

120

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

121

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

REFERENCIAS DE LA BIBLIOGRAFÍA

ImpresosBanco Mundial (2003): La Pobreza en Guatemala. Primera Impresión en español. Estados Unidos de América.

Bautista Arrien, Juan, Rafael Lucio Gil y Miguel De Castilla (2009): Activando la Educación. Un aporte desde el IDEUCA y el Nuevo Diario. Managua, Nicaragua.

Cano, Julio (2008): Entornos Positivos a favor de la niñez Centroamericana, sistematización de seis experiencias de ejecución de proyectos con niñas y niños en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. San Salvador, El Salvador.

Cardona, O (2003): La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulnerabilidad y riesgo. Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos (CEDERI), Universidad de los Andes. Bogotá, Colombia.

Centro de Educación y Comunicación Popular CANTERA (2008): Informe Proyecto “Aprendiendo en Casa”. Managua, Nicaragua.Centro de Educación y Comunicación Popular CANTERA (2005): Diagnóstico Municipal de San Lucas. Proyecto “Aprendiendo en Casa”. Nicaragua.

Cifuentes G. (2002): Perfil Epidemiológico de las Anomalías del Tubo Neural en Guatemala. Guatemala, Guatemala.

El Salvador, Gobierno: Plan de Gobierno (ISDEMU, 2010).

El Salvador, Gobierno, Secretaría Nacional de la Familia: Informe de labores 2007-2008.

122

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Elvir, Ana Patricia y Celso Luis Asencio (2006): La atención y educación de la primera infancia en Centroamérica: desafíos y perspectivas. UNESCO.

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, en El Salvador (FLACSO) (2008): Estudio de Proyectos de Atención Integral para Primera Infancia en El Salvador, Guatemala y Nicaragua. San Salvador.

Guatemala, Gobierno: Política Pública de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, 2004-2015.

Guatemala, Gobierno, Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia (2007): Plan de Acción Integral a Favor de la Primera Infancia, 2007-2015.

Guatemala, Gobierno, Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (2004): Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI).

Guatemala, Gobierno, Instituto Nacional de Estadística (INE): Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 (ENSMI).

Guatemala, Gobierno, Instituto Nacional de Estadística (INE): Estimaciones y proyecciones de la población total por años calendario, según edades simples,2000-2020.

Guatemala, Gobierno, Ministerio de Educación de Guatemala, Dirección General de Gestión de Calidad Educativa (DIGECADE): Currículo Nacional Base del Nivel Inicial de Guatemala.

Lahera Parada, Eugenio (2004): Introducción a las políticas públicas. Fondo de Cultura Económica. Santiago de Chile, Chile.

Nicaragua, Gobierno: Plan Nacional de Desarrollo Humano.

Nicaragua, Gobierno: Plan Nacional de Educación 2001-2015.

Nicaragua, Gobierno: Política Nacional de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia.

123

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Nicaragua, Gobierno, Instituto Nacional de Estadística y Censos de Nicaragua (INEC): Censo de población y IV de vivienda, 2005.

Nicaragua, Gobierno, Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) (1998): Situación de la Niñez y la Adolescencia. Encuesta Nacional de medición del nivel de vida.

Nicaragua, Gobierno, Ministerio de Educación: Estrategia Nacional de Educación Inicial, CEI-2004.

Nicaragua, Gobierno, Ministerio de Salud: Plan Institucional a Corto Plazo 2010 Orientado a Resultados.

Nicaragua, Gobierno, Plan de Acción del Programa de país 2008-2012 entre el gobierno de la República de Nicaragua y el fondo de las naciones unidas para la infancia (UNICEF).

Peralta, María Victoria (2006): En la Educación nos jugamos el futuro. Conferencia en Revista en Vivo 291. Managua, Nicaragua.

Rodríguez Cortés, Karina (2004): Una Mirada a la Educación Inicial y Preescolar en Cuatro Países Centroamericanos. En revista del Centro de Investigaciones Universidad La Salle, volumen 6 No. 022. Universidad La Salle, México, Distrito Federal.

Serra, Luis y Hloreley Osorio: Perspectivas local de la política de Educación y salud. Espacios de gobernanza con actores civiles e instituciones estatales. Managua, Nicaragua.

Torrado, María Cristina, María Emma Reyes y Ernesto Durán (2005): Bases para la formulación de un Plan Nacional para el Desarrollo de la Primera Infancia. Observatorio de Infancia. Colombia. Universidad Nacional de Colombia. Colombia .

UNESCO, International Institute for Educational Planning IIPE-UNESCO (2009): Primera Infancia en América Latina: La situación actual y las respuestas desde el Estado. Informe sobre tendencias sociales y educativas en América Latina.

124

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

UNICEF (2007): Declaración por la Primera Infancia. Encuentro Nacional por la Primera Infancia. Guatemala.

UNICEF: Plan de Acción del programa de país entre el gobierno de la República de Nicaragua y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2008-2012.

UNICEF (2007): Análisis de la Situación de la Primera Infancia en Guatemala.

UNICEF: ¿Cuánto invierte El Salvador en su niñez y adolescencia? Estudio del gasto social orientado hacia la niñez y adolescencia en El Salvador, 2006- 2007.

Universidad Centroamericana (UCA) de Nicaragua, Instituto de Historia de Nicaragua y Centroamérica (1999): Élites, familias y redes de poder en las sociedades mesoamericanas. Revista de historia No. 13.

Vargas, Oscar René (2008): Las Metas del Milenio. En Política Social y Trabajo Social (Atenea No.4). Programa Red Solidaria como Política Social para la Erradicación de la Pobreza en El Salvador. San Salvador, El Salvador.

Touraine, Alain (1995): ¿Qué es la democracia?. Primera edición en español. Fondo de Cultura Económica. México D.F.

InternetAsociación CINDE: Memoria de Labores 2009. En www.asociacioncinde.org/

CEPAL (2009): La cobertura del sistema de pensiones en Guatemala, Nicaragua y Honduras, sendas asignaturas pendientes. Lima, Perú. En www.gtz-cepal.cl/.

Meza, Darlyn (2001): Ponencia en: taller internacional sobre participación y empoderamiento para el desarrollo inclusivo. En www.bancomundial.org/foros/mez.htm.

125

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Guatemala, Gobierno, Ministerio de Educación: Manual para la elaboración presentación del Proyecto Educativo Institucional -PEI-. En www.mineduc.edu.gt

LegislaciónEl Salvador: Código de la Niñez y la Adolescencia Ley No. 287.

El Salvador: Constitución Política de 1983 y reformas.

El Salvador: Ley Contra la Violencia Intrafamiliar.

El Salvador: Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia. Decreto Ley 839.

Guatemala: Constitución Política de 1985 y reformas.

Guatemala: Código de la Niñez y la Juventud. Decreto 78-96.Guatemala: Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia. Decreto Legislativo 27-2003.

Nicaragua: Constitución Política.

Nicaragua: Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley 87.

Nicaragua: Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia.Tratados, convenios y legislación internacionales.

Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem Do Pará), 1995.

Convención sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación de la Mujer, ONU, 1981.

Convención sobre los Derechos del Niño, ONU, 1990.

Convenio sobre la Protección de Menores y la Cooperación en Materia de Adopción Internacional, 1998.

Convenios de la OIT: 29, 77, 78, 142, 138, 100,182.

126

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Cumbre del Milenio 2000.

Cumbre Mundial sobre la Educación para Todos (Jomtiem 1990).Declaración Universal de los Derechos Humanos, ONU, 1948.

EntrevistasEl Salvador, Espinoza, Guadalupe (2010). Secretaría de Inclusión Social de El Salvador. Dirección de la Niñez y Adolescencia.

El Salvador, Cruz, Salomón Cruz (2010). Plan Internacional.

Cruz Jiménez, José Rodolfo (2010). Coordinador de Educación Infantil y Parvularia, Ministerio de Educación.

Flores, Alma y Jenny de Mejía (2010). Save The Children.

El Salvador, Minero Cornejo, Ana (2010). Instituto Salvadoreño de la Mujer.

El Salvador, Meléndez, Carlos (2010). Programa de Atención integral de la niñez, Ministerio de Salud Pública.

El Salvador, Molina, Sonia (2010). Instituto Salvadoreño del Desarrollo de la Niñez y la Adolescencia.

El Salvador, Morales, Marina (2010). Programa de educación UNICEF.

Salazar, Luis Procurador (2010). Procuraduría General para la Defensa de los Derechos Humanos Adjunto de la Niñez, El Salvador.

El Salvador, Vásquez, Edith (2010). Programa de Fortalecimiento Educativo, Ministerio de Educación.

El Salvador, Villalta, Georgina (2010). Red a favor de la Infancia y Adolescencia: (RIA).

127

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Guatemala, Alvarado Byron (2009). Comisión Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA).

Guatemala, Cabrera Patricia (2009). Defensoría de la Niñez y Adolescencia. Procuraduría de Derechos Humanos.

Guatemala, Can Brenda (2009) Facultad de Humanidades, Universidad Rafael Landivar.

Guatemala, Chamay Rodríguez Diego Mario, (2009) Auxiliar de Derechos Humanos. Área Ixil, Quiche.

Guatemala, García, Felipe (2009). Movimiento Social por los Derechos de la Niñez y Adolescencia.

Guatemala, Lito López, Carlota (2009). Dirección General de Calidad Educativa. Ministerio de Educación. (MINEDUC).

Guatemala, López Chajul Wendy; Ixcoy Quiché Olga (2009). Programa de Hogares Comunitarios. Área Ixil y Quiché.

Guatemala, Navichoc, Marta Lidia (2009). Programa Hogares de Cuidado Diario de la Secretaría de Obras Públicas de la Presidencia (SOSEP).

Guatemala, Palomo González Silvia del Carmen (2009) Secretaría de Bienestar Social (SBS).

Guatemala, Payes Solares, Sara (2009). Procuraduría General de la Nación (PGN).

Guatemala, Sánchez, Ana María (2009). Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).

Guatemala, Serech, Miriam (de), Santisteban Tania, (2009). Save The Children.

Guatemala, Sirín Vicenta; Ucelo, Sonia, (2009) DIGEBI, Ministerio De Educación.

128

Polít

icas

y P

ráct

icas

de

Aten

ción

a la

Prim

era

Infa

ncia

en

Gua

tem

ala,

El S

alva

dor y

Nic

arag

ua.

Guatemala, Ucelo Lesena Sonia Noemí (2009). Educación Bilingüe Intercultural nivel pre primario. Ministerio de Educación. (MINEDUC).

Guatemala, Velasco Brito Petrona (2009) Juzgado de la Familia, Organismo Judicial.

Nicaragua, Cordero, Daysi (2009). Directora de Educación Inicial, Ministerio de Educación.

Nicaragua, D`trinidad, Marta Lorena. Programa Educación- FE Y ALEGRIA.

Nicaragua, Mendieta, Vicky (2010). Coordinadora del PAINI, Ministerio de la Familia.

Nicaragua, Sáenz, Jacinta (2010). Directora Programa Educación INTERVIDA.

Nicaragua, Sevilla, Orlando (2009). Director Instituto Medico Pedagógico “Los Pipitos” del IMPP.

Nicaragua, Zamora, Aurora (2009). Organización Iberoamericana para la Educación y la Cultura (OEI).

Nicaragua: Entrevistas en el Municipio de Ciudad Sandino del Departamento de Managua (2009).

Aguilar, Samir, Director del Centro de Salud.

Cuaresma, Juanita, Vice Alcaldesa Ciudad Sandino.

González, Karla, Delegada Ministerio de la Familia.

Ramírez, María Luisa Ramírez, coordinadora Comisaría de la Mujer.

Rivas, Rolando, Delegado del MINED.

129

Políticas y Prácticas de Atención a la Primera Infancia en G

uatemala, El Salvador y N

icaragua.

Úbeda, María Elena, Responsable Educación UNICEF.