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OPOSICION POLÍTICA EN COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C. 2014
EL CAMINO INCONCLUSO HACIA LA INSTITUCIONALIZACION DE LA OPOSICION POLÍTICA EN COLOMBIA
MARGARITA MARIA BUITRAGO PEREZ
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2014
EL CAMINO INCONCLUSO HACIA LA INSTITUCIONALIZACION DE LA OPOSICION POLÍTICA EN COLOMBIA
MARGARITA MARIA BUITRAGO PEREZ Trabajo de grado a optar al título de Politóloga
DIRECTORA DEL TRABAJO DE GRADO
PATRICIA INES MUÑOZ YI Docente e investigadora
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2014
1. Capítulo I: Revisión de Estudios Previos……………………………………… 4
2. Capítulo II: Marco teórico y Conceptual ………………………………………. 8
3. Capítulo III: Contexto histórico y político de la oposición en Colombia…... 18
3.1 Frente Nacional: Movimiento Revolucionario Liberal y Alianza Nacional
Popular……………………………………………………………………………. 19
3.2 Oposición en el Marco de la Asamblea Nacional Constituyente: M-19 y Unión
Patriótica………………………………………………………………………….. 23
4.4 Partidos de oposición posterior a la Constitución Política de 1991: El
Partido Liberal, Polo Democrático Independiente y el Polo Democrático
Alternativo…………………………………………………………………... 26
4. Capítulo IV: Proyectos de ley estatutaria para la formalización de la oposición
política y los bloqueos en el proceso de
institucionalización…………………………………………………..………….. 29
4.1 Normatividad y reglamentación de la Oposición en Colombia…………..…. 30
4.2 Garantías a la oposición dentro de la Constitución Política de 1991…..…. 31
4.3 Intentos por institucionalizar la oposición: análisis a la luz de los postulados
de Pasquino ……………………………………………………….…...……….. 36
5. Conclusiones…………………………………………………………………….47
“Políticamente, ser libre es disentir; doctrinariamente, disentir es oponerse;
Institucionalmente, la libertad de disentir se plasma en los derechos de los partidos de la
oposición. La oposición es a la democracia lo que el oxígeno al organismo vivo”…1
Introducción
La Constitución de 1991 en el artículo 112 se planteó la necesidad de disponer una
ley que reglamentara en Colombia el ejercicio de la oposición política, dándole
importancia a los derechos de participación, acceso a la información y presencia
institucional de la oposición. Sin embargo, los resultados hasta ahora no han sido
del todo satisfactorios para aquellos que dentro de la esfera política ejercen este
papel, teniendo en cuenta que se habla de un país como Colombia que no sólo
enfrenta un conflicto armado de más de 50 años de existencia, sino que también ha
tenido distintos obstáculos a través de las institucionales para la formalización del
ejercicio de la oposición política.
En medio del debate que ha existido en torno a la formalización de un Estatuto de
la oposición en Colombia, los partidos y movimientos políticos que se consideran de
oposición se han convertido en actores determinantes y van más allá de validar su
presencia en los comicios electorales buscando las garantías necesarias para llegar
al poder. Sin embargo, además de la voluntad política de los actores, se hace
preciso contar con arreglos institucionales que den cuenta de la importancia que
tiene para toda democracia la regulación de la oposición política.
Es por esto, que la presente investigación tiene como fin responder ¿Cuáles han
sido los obstáculos que se han dado a lo largo de la historia política colombiana
para la formalización de un Estatuto de Oposición?, un estatuto que promueva la
participación política de los partidos dentro de un escenario de oportunidades y
garantías y que a su vez contemple los derechos y deberes que estos tienen para
el ejercicio pleno de sus funciones dentro del sistema Político. Donde se parte de la
1 Pinzón de Lewin Patricia. (1994) Democracia Formal y real “La Oposición política en Colombia” Instituto para el desarrollo de la Democracia, pág. 74 - Tomado de: Gaona Cruz, Manuel. Ponencia presentada en el Coloquio sobre los partidos políticos. FESCOL – Universidad Externado de Colombia, nov. 1982 pág. 23
2
hipótesis que las falencias en la formalización del estatuto de oposición se dan a
través de las instituciones y no de la falta de una normatividad adecuada que dé
respuesta de los derechos y deberes de la oposición.
De acuerdo con lo anterior, se tienen unos objetivos específicos que pretenden 1)
Realizar una aproximación teórica que permita comprender el papel de las
Instituciones en la oposición así como también sus funciones, deberes y derechos
2) Analizar el contexto histórico y político de la oposición en Colombia
específicamente el papel de los partidos políticos de oposición a partir del periodo
conocido como Frente Nacional. 3) Observar los proyectos de Ley Estatutaria que
se han presentado hasta el momento para la formalización de la oposición política
y los bloqueos en el proceso de institucionalización. Para lograr dichos objetivos, la
presente investigación se divide en tres partes fundamentales, cada una de las
cuales abordará tres temáticas indispensables para justificar, contextualizar y
aportar a este debate.
En primera medida, se realizará una aproximación teórica que mostrará desde dos
miradas el papel de la oposición política. Por un lado se recogerán los aportes del
Institucionalismo trabajado por Douglas North (1995), March y Olsen (1998) y
Buchanan, J. M., & Tullock, G. (1980) para comprender las reglas de juego de una
sociedad y la forma como las instituciones influyen directamente en los procesos de
consolidación de unas normas, en este caso para la formalización de la oposición
política. A pesar que este enfoque parte de las instituciones como rasgo estructural,
también tiene en cuenta dentro de su análisis las ideas y los intereses en juego tanto
de los individuos como de los grupos que detentan el poder, lo que fortalece la
investigación pues más allá del papel descriptivo de las instituciones involucradas
en la formalización de la oposición, lo que se pretende es hacer un análisis de sus
decisiones e intereses.
En la presente investigación se adoptará el institucionalismo como eje fundamental
para buscar dar explicación a los fenómenos en la relación instituciones- sociedad
3
civil que ocurren cuando se presenta un proyecto de ley Estatutaria que busque
reglamentar las funciones de la oposición. Por otro lado, es importante aterrizar el
tema de la oposición bajo unos conceptos claros, por lo que la línea teórica de
Robert Dahl y de Pasquino, permitirán percibir en concreto qué se entiende por
oposición y cuáles son sus alcances y limitaciones.
Existe una variable histórica que ha dimensionado el papel de la oposición desde
otra perspectiva, antes de la constitución política de 1991 el papel de la oposición
estaba obstaculizado por las élites partidistas procedentes del Frente Nacional
promoviendo una exclusión de las minorías y dificultando el ejercicio de la oposición,
por lo que es importante comprender los antecedentes históricos que permiten dar
una mirada más amplia de porqué hoy en día no se encuentra formalizada esta
figura. El segundo capítulo corresponde a una contextualización de aquellos
partidos que históricamente se perciben como alternativa al poder pasando por la
Asamblea Nacional Constituyente y llegando a los partidos actuales que se han
declarado de oposición al gobierno de turno.
Finalmente, el tercer capítulo hace un recuento histórico entre 1992 y 2004 de los
cerca de diez proyectos de ley estatutaria donde se formalizaba el ejercicio de la
oposición y se daban lineamientos generales para su funcionamiento dentro de la
actividad política del país. A pesar de estos intentos que se han dado en diferentes
momentos de la historia, ninguno tuvo la aprobación para ser reglamentada, por lo
que el presente capítulo corresponde a un análisis detallado de los proyectos de
Ley Estatutaria así como del papel de las instituciones y de los actores, para
entender de dónde surgen los principales obstáculos en el proceso de
implementación. Para la realización de este capítulo se tendrá en cuenta el análisis
de las leyes estatutarias para el ejercicio de la oposición examinadas bajo cuatro
variables descritas por Dahl y Pasquino dentro del marco teórico: Garantías a la
oposición, Acceso a Medios de comunicación y espacios extra institucionales,
Fiscalización y control al gobierno, Presupuesto y financiación de la oposición.
4
Es importante tener en cuenta que este trabajo versará principalmente sobre la
oposición institucionalizada y los bloqueos que se dan a través de esta para la
formalización de la oposición política, se excluye a la oposición al gobierno ejercida
por movimientos sociales, grupos de interés y organizaciones no gubernamentales,
pues se considera que los partidos políticos encarnan la búsqueda del poder e
intentan convertirse en alternativa política al gobierno de turno, mientras que los
movimientos sociales tienen mayor representación en las bases y su principal
intención es “buscar la participación formal o informal para incidir en las decisiones
públicas y que favorezcan sus intereses en relación con otros grupos”.2
Son diversas las razones para justificar el valor del presente estudio. En primera
medida el ejercicio de la oposición es trascendental en cualquier sistema
democrático, pues la oposición constituye los fines contrapuestos de aquellos
grupos que detentan el poder económico o político o que institucionalmente se
reconocen como autoridades. La oposición entonces corresponde a una expresión
del derecho fundamental a la participación política, lo que establece una variable
clave para el desarrollo democrático y en el caso colombiano tiene unas
características especiales debido a su trascender histórico y a los obstáculos con
los que ha tropezado, un país como Colombia en el que su accionar político se ve
permeado por intereses particulares que modifican el funcionamiento adecuado de
las estructuras políticas del Estado permite preguntarse por qué no existe un
Estatuto de la Oposición, .
1.1 Revisión de Estudios previos
Se han realizado distintas investigaciones en lo que concierne al papel que ha tenido
la oposición en Colombia durante los últimos siglos, especialmente después la
2 Vargas Alejo. (1996) Hacia la gobernabilidad democrática en Colombia al final del siglo en A.A.V.V Constitución gobernabilidad y poder, Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho, ciencias políticas y sociales, 1° Edición, Pág. 21
5
segunda mitad del siglo XX, en donde las reformas políticas y un sin número de
acontecimientos históricos jugaron un papel determinante para el análisis de la
creación e institucionalización de un estatuto de oposición, así como también para
determinar el ejercicio de la oposición política en Colombia y poder establecer sus
alcances y limitaciones. Es importante comprender, que si bien los trabajos que se
han analizado, realizan una descripción y trabajan de distintas formas el rol de la
oposición, también cuentan con vacíos teóricos y formales que permiten justificar la
realización del actual trabajo de grado. Durante los siguientes párrafos, se realizará
un recorrido que permitirá entender las distintas maneras en las que se ha abordado
el tema, cómo se encuentra en este momento y cuáles son los avances y aportes
que se extraen de dichas investigaciones. Se analizarán los estudios encontrados
bajo dos categorías: Oposición en el sistema político colombiano, y reformas
institucionales para el ejercicio de la oposición.
Para trabajar el tema de la oposición, Eduardo Pizarro Leongómez, Álvaro Villarraga
Sarmiento, Francisco Gutiérrez Sanín (1996) realizan un estudio donde se indaga
sobre una honda transformación que deben tener los partidos, ya que estos desde
sus inicios han sido la principal institución de mediación entre la sociedad civil y el
Estado3. Como segundo elemento teórico importante para hablar de la oposición,
se encuentra que en Colombia no ha existido una verdadera tradición del ejercicio
de la oposición democrática por lo que es necesario que exista un esquema
gobierno – oposición que permita la canalización de los desacuerdos por la vía
institucional, que sirva para estrechar los vínculos entre los electores y los elegidos
y finalmente que aumente la fiscalización donde el principal objetivo sea el
fortalecimiento de los partidos y las instituciones.
Cabe anotar que la presente investigación corresponde a un avance amplio en
materia de elementos conceptuales que se deben tener en cuenta al momento de
hablar de oposición en Colombia, elementos tales como la pluralización política y la
3 Pizarro Eduardo, Villarraga Álvaro, Gutiérrez Francisco. (1996). “La oposición política en Colombia” Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales – Universidad Nacional de Colombia. Pág 19.
6
oposición y las fuerzas no bipartidistas dentro del desarrollo de las instancias
participativas, así como la influencia del sistema de partidos en el funcionamiento
del ejercicio de la oposición.
Por otra parte, en la indagación sobre autores que contemplen la oposición política
se encuentra Eduardo Pizarro quien afirma que a partir de la Constitución Política
de 1991, se planteó la necesidad de disponer hacia el futuro de una ley estatutaria
que reglamentara el papel de la oposición política, 14 años después continúa ese
vacío, y es precisamente lo que se encarga de analizar este libro es el papel de la
reelección y la posibilidad que existe desde las instituciones para ejercer un papel
contundente en la oposición, las preguntas entonces que intenta responder el autor
en el libro son ¿Qué garantías requieren los partidos de oposición para poder
enfrentar en igualdad de condiciones a un presidente en trance de reelección? y ¿
Cuáles deberían ser los fundamentos de un futuro “estatuto de la oposición”?
En un trabajo sobre la oposición en las democracias occidentales realizado por
David Rodríguez en acompañamiento con el profesor Alejo Vargas en donde el
objetivo de la investigación era ofrecer fundamentos constitucionales para el
ejercicio del derecho a la oposición en los sistemas políticos modernos, se encontró
que la ausencia de partidos institucionales de oposición impide que el conflicto se
canalice en el régimen político y se expresa muchas veces de manera violenta, y en
el peor de los casos a través de grupos armados anti sistema. Este elemento, facilita
que los conflictos sociales, inevitables en las sociedades contemporáneas
encuentren canales institucionales que den garantías a los contradictores4 así la
oposición canaliza e institucionaliza los conflictos sociales incluso evita, que se
radicalice y se convierta en una oposición contra el sistema, aportando al mismo
4 Vargas Alejo, (1998) “El hoy del conflicto armado colombiano y sus perspectivas” en Ensayos de paz en medio de una sociedad paralizada. Bogotá. Almudena Editores. Pág. 211
7
tiempo a que todo el sistema político, al permitir participación, aumente su
legitimidad.5
En cuanto al tema de la institucionalización de la oposición, son muy pocas las
investigaciones que se encuentran, sin embargo vale la pena rescatar dos textos
que reflejan el entusiasmo por tratar de entender los vacíos en la formalización del
ejercicio. David Rodríguez realiza su investigación “Ejercicio institucionalizado de la
oposición política en el presidencialismo Colombiano” Elementos para el debate
desde el derecho comparado. En primer lugar se encontró que la democracia liberal,
requiere de la existencia de partidos político contrarios al gobierno y en oposición,
ya que estos cumplen roles esenciales para el funcionamiento de una democracia
constitucional, por otro lado, el autor evidenció las condiciones institucionales que
concurrieron en sistemas presidenciales de América Latina para permitir que dentro
de sus regímenes de gobierno todas las fuerzas políticas, incluidas las de oposición,
encontraran garantías y condiciones reales para la alternancia en el poder,
finalmente el autor hace uso de ciertos proyectos de ley presentados en el congreso
para conocer en qué condiciones se ejerce la oposición política en regímenes
presidenciales de la región.
Finalmente, es importante reconocer el trabajo que realiza el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD sobre la oposición política en Colombia
y la importancia de la presencia de proyectos de Ley Estatutaria que reglamentaran
su ejercicio el principal objetivo de la investigación está en brindar herramientas
conceptuales y comparadas que permitirán contextualizar la discusión sobre el
Estatuto y analizar su viabilidad y necesidad en el sistema político colombiano, el
principal hallazgo evidencia una preocupación real hacía el marcado
presidencialismo existente en Colombia y la independencia de las instituciones
llamadas a exigirle rendición de cuentas por la inexistencia de un Estatuto de la
5 Rodríguez David, (2010) “La oposición: fundamentos e importancia en las democracias occidentales” en Los veinte años de la Constitución Política de 1991.Universidad Nacional de Colombia. Revista Pensamiento Jurídico N° 32. Disponible en la web: http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/peju/article/viewFile/36739/38691 Consultado: 16 Marzo 2014.
8
Oposición y afirma también que se requiere de un ajuste institucional que tenga en
cuenta la relación de la oposición con los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los
organismos de control y las autoridades electorales.
CAPITULO II:
2.1 Marco teórico y conceptual
Para el acercamiento conceptual y teórico en la presente investigación se abordarán
dos miradas que permitan dar una respuesta aproximada sobre el tema que
concierne la investigación que son los obstáculos que se han presentado a lo largo
de la historia política colombiana para la formalización de un Estatuto de Oposición.
Por un lado el marco teórico permitirá analizar por medio del Institucionalismo, el
papel que juegan las instituciones al momento de la toma de decisiones para la
aprobación o no de proyectos de ley que integren la formalización de la oposición
política, de otro, a partir de una aproximación al concepto de Oposición sugerido por
Dahl y trabajado por Pasquino se busca entender sus funciones, alcances y
limitaciones dentro cualquier régimen democrático
2.1.1 El Institucionalismo
La noción de institución hace referencia a las reglas de juego de una sociedad, o
como el autor expresa de manera formal las limitaciones creadas por el hombre que
ayudan a moldear las relaciones e interacciones humanas. Es así como las
instituciones reducen la incoherencia y la incertidumbre del comportamiento
humano debido a que proporcionan una estructura a la vida cotidiana. En un
lenguaje más técnico, “las instituciones definen y limitan el conjunto de elecciones
de los individuos. La función principal de las instituciones en la sociedad es reducir
la incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente
eficiente) de la interacción humana.” 6
6 North, Douglas. (1995). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo
9
precisamente de analizar los mecanismos de regulación de las instituciones. North
afirma entonces, que las instituciones son conjuntos de reglas formales e informales
por medio de las cuales es posible reducir la incertidumbre básica de la sociedad.
Afirma que las instituciones no sólo proveen un conjunto de reglas que deben seguir
los participantes en el intercambio sino que vigilan que todos los participantes las
obedezcan y, en caso necesario cuentan con mecanismos coercitivos para castigar
a quien las rompe. 7 A partir del concepto de institución se pueden construir los
significados de marco o diseño institucional y cambio institucional. Para North, el
concepto de Institución va directamente relacionado al conjunto de reglas, normas
que son de cumplimiento obligatorio, mientras que el cambio institucional hace
referencia al marco o al diseño donde se relacionan las instituciones.
Para la formalización de la oposición en Colombia, las Instituciones se consideran
un factor determinante así como también los cambios institucionales que son
regidos por estas. Estos cambios están dados por las mismas instituciones y la
mayoría de diseños contemplan reglas para los cambios. De otra manera se darían
cambios discontinuos o tajantes que son propios de “guerras, revoluciones,
conquistas y desastres naturales8”.
Los enfoques institucionalistas presentan dos niveles de funcionalidad: el primero
proporciona un entendimiento normativo del proceso político que muestra el grado
de adecuación o inadecuación de determinadas instituciones para el desempeño de
concretas tareas colectivas; en el segundo se eleva a un nivel constitucional,
informándonos de las posibilidades, ventajas e inconvenientes de optar entre
diversas reglas sociales a través de las cuales se van a adoptar las decisiones
de Cultura Económica Pág.123 7 North Douglas. (1986) “The New Institutional Economics” Revista de Institucionalismo y teoría económica. Pág. 238 8 Ibíd. 137
10
sociales9. Dicho lo anterior, se puede afirmar que los aportes estructurales que
ofrece el institucionalismo a la presente investigación, radica en entender no sólo el
funcionamiento de las estructuras que participan en la formalización de nuevas
reglas de juego, sino que también permite entender cómo toman las decisiones
políticas estas instituciones.
Dentro de esta teoría, la investigación de los fenómenos políticos parte de las
instituciones, como rasgo estructural de la sociedad, o de la forma de gobierno. Sin
embargo, se postula que este análisis debe estar también informado por un
escrutinio del comportamiento individual, las ideas y los intereses en juego, tanto
individuales como grupales. Las instituciones entonces, poseen la función de reducir
la incertidumbre en los problemas de cooperación y en los de coordinación. (Losada
y Casas 2008).
Dentro del marco del institucionalismo, es importante poder determinar una serie de
conceptos que van a ser útiles dentro de la investigación para poder entender el
papel que juegan los partidos políticos de oposición en el marco de los arreglos
institucionales. El concepto de institución trata de un fenómeno estructural de la
sociedad o de la forma de gobierno, en cuanto la institución trasciende a los
individuos que en un momento dado la componen. Pueden ser formales o
informales, se le atribuye la estabilidad a través del tiempo, pero el alcance de la
estabilidad difiere según cada corriente institucional, también se considera que las
instituciones generan restricciones que afectan el comportamiento individual, pero
al mismo tiempo se plantea, que aquellas son producto y consecuencia de la acción
humana intencional. Finalmente se dice que las instituciones permiten predecir
9 Solano Edgar. (2010) “Los compromisos previos institucionales en los sistemas políticos, el caso de Colombia y Venezuela 1958- 2009” Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. Pág 12.
11
algunos tipos de interacción entre sus miembros y se asume que estas mismas se
asientan sobre ciertos valores compartidos por quienes las respaldan.10
Las Instituciones Formales se entienden como soluciones contractuales a los
problemas de cooperación. Dichos problemas son resueltos a través de
mecanismos que incentiven el respecto de los acuerdos y el cumplimiento de las
obligaciones adquiridas, mientras que las instituciones informales se consideran
como soluciones convencionales a problemas de coordinación. Se desarrollan en el
marco de las convenciones sociales, el conocimiento común, la apropiación de
normas y los parámetros de la cultura adquiridos a través de los procesos de
socialización. Las formas de sanción social son ejemplos del sistema de incentivos
a través de los cuales los grupos materializan las restricciones informales.
Finalmente el Cambio Institucional corresponde al resultado de acciones
individuales orientadas a resolver problemas de cooperación. (North 1990)
Teniendo en cuenta que dentro de la teoría neo institucional, las instituciones
condicionan el desarrollo político, económico y social del entorno, se presupone que
además de influir, cumplen con el papel de guiar el comportamiento individual y
ordenar y estructurar el cumplimiento de acuerdos. “Es por esto que las sociedades
pueden, en gran parte, ser explicadas a partir de sus instituciones, ya que por un
lado, el grado de estabilidad de aquellas depende de la fortaleza o debilidad de
estas y, por otro, los procesos de cambio social se encuentran ligados a cambios
que tienen lugar al interior de las organizaciones, los cuales a su vez inducen
cambios en sus respectivas instituciones”11
Dicho lo anterior es importante poder analizar cómo los postulados del
institucionalismo permiten analizar el problema planteado. En primer sentido se
habla de la formalización de un estatuto donde se den los lineamientos formales
10 Peters Guy. (2003) “El nuevo institucionalismo: Teoría Institucional en Ciencia Política. Barcelnona. Pág 165. 11 Losada Rodrigo, Casas Andrés. (2008) “Enfoques para el análisis político, historia, epistemología y perspectivas de la Ciencia Política” pág. 187.
12
para el ejercicio de la oposición, siendo las instituciones las encargadas de
iniciativas tales como la formalización del ejercicio de oposición como mecanismo
saludable para la democracia.
Por otro lado, el nuevo institucionalismo tal como lo afirman March y Olsen (1990)
se preocupa fundamentalmente por explicar el comportamiento decisorio en las
instituciones políticas. Los autores argumentan que “el comportamiento de los
actores políticos se explica más adecuadamente por la lógica de lo correcto, es
decir, por las prácticas organizacionales institucionalizadas y expresadas en rutinas,
reglas, códigos de conducta, leyendas y mitos de la organización, que por la lógica
del cálculo de las consecuencias de las acciones individuales”12 Es importante tener
en cuenta que este concepto va ligado directamente con la forma como los actores.
A partir de lo mencionado anteriormente, se puede inferir que una preocupación
estructural de la Ciencia Política sobre el estudio de las instituciones es la búsqueda
por entender de manera adecuada la estructura y funcionamiento de las mismas.
Sin embargo, la voluntad de los actores políticos dentro de las instituciones en cierta
medida llega a convertirse en obstáculos y limitantes por lo que es importante poder
analizar este tipo de situaciones a partir de otro enfoque. Buchanan y Tullock
presentan en su obra ‘El Cálculo del Consenso’ un análisis del cálculo del individuo
racional cuando se enfrenta con la construcción de un marco o diseño
constitucional, o en sus palabras, “con cuestiones de elección constitucional” 13 .
Su obra presenta un marco analítico útil para el presente texto donde se concibe a
los individuos como únicos responsables finales de la determinación de la acción de
grupo así como de la acción privada. Representa un intento de reducir todos los
temas de organización política a la confrontación del individuo con las alternativas
y su elección entre ellas, debaten sobre la constitución y entienden por este término
un conjunto de reglas que están acordadas por adelantado y dentro de las cuales
12 March P. “The bussiness firm as a political coalition” Journal of Politics. Pág. 662 13 Buchanan, J. M., & Tullock, G. (1980). El cálculo del consenso. Madrid: Espasa - Calpe. Pág. 233
13
se dirigirá la acción posterior. En otras palabras, se preocupan por compromisos
previos y la interrelación de éstos con los actores políticos.
Los autores aseveran que “la actividad política es una forma particular de
intercambio, donde se espera que se obtengan beneficios recíprocos para todas las
partes de la relación colectiva. La acción política es vista esencialmente como un
instrumento a través del cual el poder de todos los participantes puede
incrementarse, se define poder como la capacidad de imponer cosas que son
deseadas por los hombres. Esto es contrario a la maximización del poder de un
individuo donde la toma de decisiones colectiva es un juego de suma cero” 14
2.1.2 Conceptualización de la Oposición
Para Dahl “oposición”, es un tipo de “conducta” o de “comportamiento” político, cuya
formalización en las instituciones y en los sistemas políticos ha tenido lugar junto al
desarrollo del parlamentarismo y de los partidos políticos. Oposición es expresión
de la controversia que tiene lugar en el proceso de formación de la voluntad política
y de la adopción de decisiones y se entiende que ella actúa en un marco de respeto
y de aceptación de “reglas consensuales” del juego político. 15La oposición está
vinculada a otros conceptos o fenómenos de la política, como libertades o derechos
políticos, pluralismo, alternancia en el poder, conflictos. La oposición entonces, es
el resultado del ejercicio de libertades y derechos como la libre expresión,
asociación y reunión y, por cierto, de sufragio.
Continuando con la línea de Dahl, la oposición sólo aparece en sociedades
pluralistas, en las cuales se garantiza la libre expresión de ideas e intereses y el
funcionamiento de grupos que los encarnan. En tercer término, oposición se
relaciona con la alternancia en el gobierno, pues uno de sus rasgos principales es
14 Buchanan, J.M. Tullock, (1980). El cálculo del consenso. Madrid. Editorial Espasa-Calpe Pág. 26 15 Dahl, Robert A. (1966) Political Oppositions in Western Democracies, Universidad de Yale. Pág. 73
14
justamente que la oposición es tal en cuanto no concuerda con el gobierno y
presenta un curso de acción distinto.
La oposición sólo se entiende en cuanto “aspirante al gobierno”, y esa aspiración
sólo es viable en sistemas en los cuales la alternancia está garantizada en la medida
en que se obtiene el apoyo electoral requerido. Es preciso, sin embargo, precisar
que tanto en sistemas democráticos estables como en democracias del Tercer
Mundo, se presentan los casos de oposiciones “sin alternativa”, que están
conformadas por partidos que por diversas razones tienen cerrado el camino hacia
el gobierno. Por último, para Dahl oposición se relaciona con el conflicto político
entendido como la mutua, simultánea y contradictoria aspiración de dos fuerzas
oponentes a un mismo objetivo.
El análisis que realiza Dahl, afirma que el régimen donde la oposición al gobierno
puede organizarse abierta y legalmente, construir partidos, enfrentarse en
elecciones, constituye una democracia más avanzada. El desarrollo de una
oposición legal es esencial en una democracia pluralista, aun cuando no son
idénticos el proceso de democratización y el desarrollo de una oposición, marchan
paralelamente16
Es en este punto importante comprender que a partir del análisis anterior realizado
por Dahl, es que se va a entender el fenómeno de la oposición en Colombia.
Teniendo en cuenta que el presente trabajo enmarca las posibilidades de la
oposición institucionalizada y su rol a partir del Frente Nacional, donde se constituye
una etapa determinante para el surgimiento de nuevos partidos políticos de
oposición y teniendo en cuenta su papel de organización, construcción de partidos
y enfrentamiento en elecciones que serán las variables por las cuales se regirán los
partidos estudiados a lo largo de la investigación. Habría que entender
concretamente a la oposición en el régimen democrático ya que si Dahl hablaba en
el contexto de la poliarquía, distintos autores se enfocarían al estudio de la oposición
16 Dahl Robert (1973) “Poliarchy, Participation and opposition”. Universidad de Yale. Pág. 112
15
en la Democracia, tal como ocurre con Ricardo Haro quien en su estudio sobre “La
oposición política en el régimen democrático” permite entender las dinámicas de las
instituciones para mejorar el rol de la oposición. Haro provee una mirada más
alentadora sobre el papel de la oposición política que va ligada directamente con el
desarrollo de las instituciones democráticas, afirma entonces que el proceso de
democratización de las instituciones requiere como presupuesto indiscutible el
derecho con sentido de una oposición organizada, de suscitar en los actos
electorales y en el seno del parlamento votaciones contrarias al gobierno.
Este enfoque exige que la vigencia del régimen democrático vincule a más de dos
partidos políticos de oposición, que no solo disputen el acceso al poder con el que
lo ocupa, sino que discutan con él las soluciones políticas a los requerimientos
sociales, como una dimensión insoslayable del pluralismo y de la convergencia en
el disenso, presupuesto inexcusable de la democracia. 17
El concepto de oposición, sin embargo, no parece tener un significado unívoco en
los distintos regímenes políticos, pero de su visión comparada en distintos ámbitos
(Dahl, 1966) puede concluirse que en sentido estricto ella no es posible si no están
presentes las siguientes condiciones: Cohesión o concentración organizada de sus
miembros, competencia para ser alternativa de poder, coincidencia de los grupos
opositores, en aspectos puntuales para optar al poder frente a la mayoría
gubernamental, especificidad diferencial de la oposición, tanto internamente,
respecto a sus propios miembros como frente al resto de la sociedad, objetivos
claros, específicos y viables, Estrategias de reflexión y acción a diverso plazo
suficiente y claramente imaginadas.18
Uno de los autores que más aportes ha realizado a definir las funciones de la
oposición en regímenes democráticos es Gianfranco Pasquino, tal como lo afirma
María Luz Morán en el prólogo al estudio de Pasquino, si bien está escrito desde
17 Haro Ricardo. “Democracia y oposición”, Teoría General de la oposición, Constitución, poder y control. 18 Dahl Robert (1973) “Poliarchy, Participation and opposition”. Universidad de Yale. Pág. 118
16
Italia y desde las incertidumbres que aquejan a la izquierda europea, no se puede
dejar de insistir en que se trata de un ensayo pensado y redactado desde la Ciencia
Política donde el principal postulado es que la historia de la democracia es también,
sino fundamentalmente, el proceso de construcción de una oposición que lucha por
conseguir alcanzar sus metas, es por esto que el estudio realizado por Pasquino
representa un modelo comprensible y adaptable al marco general de la presente
investigación.
Para Pasquino, las oposiciones han de contender con el gobierno en materia de
reglas y en materia de política, en cuanto a las políticas, las oposiciones serán
críticas de los contenidos que propone el gobierno y propositivas de contenidos
distintos, pero también conciliadoras cuando existen espacios de intervención,
mediación, colaboración, y mejoras recíprocas.19 Es importante anotar que para
Pasquino, el fortalecimiento de la oposición depende directamente de las reformas
institucionales que existan, es decir, cuando se defienden las reglas del juego
político – institucional, cuando las normas se reforman con el objetivo de mantener
abierta la competencia política “Para que aumente el crédito de la oposición, y con
él las probabilidades de un mejor funcionamiento de la democracia, se necesita
sobre todo, volver a diseñar las instituciones” 20
Sin embargo, para Pasquino parece evidente que una oposición parlamentaria no
puede quedarse al margen del juego de las relaciones con el gobierno, aun cuando
no intente sustituirlo y persiga objetivos distintos del de transformarse en gobierno.
Los objetivos de los que habla Pasquino orientados a la conservación de la
oposición son: El mantenimiento de la pureza ideológica, la preservación de la
identidad política y finalmente la conservación de la cohesión organizativa.
Un argumento de Pasquino y que podría acomodarse a lo que ha ocurrido
históricamente en el proceso de formación del ejercicio de la oposición en Colombia
19 Pasquino Gianfranco, 1995 “La Oposición” Alianza Editorial Ciencia Política. Pág. 33 20 Ibíd. Pag 29.
17
como ocurre con los Partidos de oposición originados en el marco del Frente
Nacional, es que puede que haya poca oposición porque muchos de los oponentes
potenciales han encontrado nichos cómodos y gratificantes dentro del sistema,
porque los oponentes reales siempre tienen cada vez menos recursos para
organizarse, luchar y presentarse como portadores de una alternativa aceptable,
capaz de cimentar una mayoría política, electoral, parlamentaria y gubernamental.
Una oposición definida mejora la calidad de la democracia, incluso cuando no
consigue llegar al gobierno pero persiste en optar a él a través de su actividad de
control y de dirección, de propuesta y de crítica. Estas características evidencian lo
que ha sido el papel de la oposición en Colombia en los últimos años, como se va
a mostrar más adelante en la construcción y análisis del ejercicio de la oposición en
este país. Finalmente y de manera práctica se pretende dar una mirada alentadora
a la naturaleza y al papel de la oposición, así como sus características y atribuciones
concretas que permitirán dentro de la presente investigación construir una idea de
lo que debe catalogarse dentro de la oposición, es decir, dentro de este último
apartado también hace referencia a la oposición dentro de cualquier sistema
Democrático pero le atribuye ciertas funciones que permitirán la formalización e
institucionalización del ejercicio.
Dicho esto, es importante decir que toda oposición no puede renunciar a su propia
naturaleza ni a su objetivo, dejando, lisa y llanamente, gobernar al gobierno. Por el
contrario, deberá impedir que haya mal gobierno, recurriendo a la imaginación y a
la gama de posibilidades para ejercerla, y caracterizándose por ser siempre crítica,
en momentos dura o flexible, constructiva o intransigente, conciliadora y propositiva,
sin esperar además, del gobierno, directrices de cómo debe ser o actuar21. Todo lo
contrario, deberá contender con el gobierno las reglas de su actividad y las políticas,
siendo crítica de sus contenidos pero postuladora de alternativas y conciliadora
21 Pardo Orlando. (2001 ) “Poder y oposición: La dinámica política” Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal. Universidad Autónoma de Bucaramanga. Reflexión Política, vol. 3, núm. 6. Disponible en la web: http://www.redalyc.org/pdf/110/11000610.pdf Consultado: 5 de Abril de 2014.
18
cuando sea procedente. A partir de esto y a lo largo de la presente investigación, se
va a entender que la oposición es fundamental no sólo para el ejercicio de la
democracia sino también como clave en el funcionamiento y la legitimad del Estado
entendiendo que para que exista una oposición deben también existir las siguientes
características: 1) Acceso y control al gobierno. 2) Garantías de la oposición. 3)
Acceso a medios extra institucionales. 4) Adecuada Financiación.
Pasquino considera que aunque resulte paradójico una de las actitudes que debe
asumir la oposición es “actuar conscientemente para permanecer como tal”22, esto
es para no verse involucrado en la actividad del gobierno. Sin embargo cabe aclarar
que el postulado de Pasquino evidencia una postura ética donde el papel de la
oposición será visto únicamente como el actuar bien para buscar la permanencia en
la arena política más no como la posibilidad tener una figura que respalde el actuar
de los actores, una vez garantizado el cabal ejercicio de la acción de la oposición,
esta cumpliría las siguientes funciones o atribuciones:
Formular políticamente las demandas sociales, económicas, políticas y
culturales que no hayan sido tenidas en cuenta por el gobierno.
La Fiscalización, corrección y denuncia de las acciones improcedentes, de la
administración o por la mayoría.
Presentar alternativas políticas materializadas en programas y candidaturas.
Exhortar al electorado a la comprobación de cuál ha de ser la alternativa legítima
y posible, buscando que aquella determine o aprecie como la opción
políticamente deseable.
Pedagogización del debate político público, mediante la incentivación de la
participación ciudadana, con miras a elevar la cultura política.
3. CAPITULO III
19
Contexto histórico y político de la Oposición en Colombia
Para poder analizar cuáles han sido los obstáculos que se han dado a lo largo de la
historia política colombiana para la formalización de un estatuto de la oposición, es
pertinente realizar un breve recuento del papel de los principales partidos de
oposición a partir del periodo conocido como el Frente Nacional hasta la actualidad,
teniendo en cuenta que este periodo se enmarca en un contexto donde el
bipartidismo excluyente y la falta de real competencia electoral reducen las
posibilidades de ejercer oposición política y por ende de crear mecanismos para
formalizar el ejercicio.
Se tendrán en cuenta una seria de oleadas en donde los partidos políticos tuvieron
un auge importante a fin de comprender la historia de la oposición política en
Colombia, por lo que el presente capítulo se remite a analizar brevemente el papel
de estos partidos así como sus principales características ya que son pertinentes
para dar respuesta a la pregunta de investigación. Es importante tener en cuenta
que se va a analizar la oposición ejercida desde los partidos que históricamente se
han denominado como partidos de oposición.
3.1 Frente Nacional ¿Había oposición?
Uno de los principales acontecimientos que marca la historia partidista del país,
corresponde al Frente Nacional, periodo que comienza en 1958 y termina en 1974.
Se aborda el estudio a partir de este periodo histórico pues es en este punto donde
la oposición parece estar aislada de la esfera política, comienzan a aflorar ciertas
dinámicas de exclusión que son determinantes al momento de construir la historia
de la oposición en Colombia y empieza a visibilizarse una serie de obstáculos para
el ejercicio de la oposición institucionalizada. La creación de los dos partidos
políticos tradicionales en Colombia, Liberal y Conservador marcó el rumbo del país,
y se entendía entonces que al ser los únicos partidos políticos existentes, estos
representaban su oposición mutua.
20
El Frente Nacional fue una fórmula de entendimiento entre los dos partidos
tradicionales para evitar los excesos que habían ocurrido durante la época de La
Violencia, la dinámica entonces consistía en la alternancia del poder cada cuatro
años tanto en las elecciones presidenciales como en los cargos de cuerpos
colegiados donde el total de los congresistas eran mitad del partido Liberal y mitad
del partido Conservador, las elecciones se fundamentaban en la escogencia por
parte de la sociedad civil de miembros representantes de los dos partidos, de esta
manera se trataba de impedir una fuerza política sobre otra, la figura de la oposición
no podía imaginarse por fuera de esta coalición.
El sistema de ejecución de políticas en el marco del Frente Nacional, no examinó
las consecuencias de las medidas que se iban a adoptar, se eliminó la posibilidad
de constituir una oposición organizada, concretaron un conjunto de normas que
eximía las acciones de los dos partidos tradicionales y por ende se establecieron
pautas que propendían la impunidad en materia jurídica.
Producto de la imposibilidad práctica para fundar nuevos partidos, de la dificultad
de participar en las elecciones presidenciales y legislativas y de acceder a cargos
públicos, se crearon paralelo al Frente Nacional, nuevos partidos políticos distintos
a los tradicionales, que llegaron a convertirse en la oposición política, partidos como
la ANAPO (Alianza Nacional Popular) y el MRL (Movimiento Revolucionario Liberal),
son importantes para hablar de oposición en el marco del Frente Nacional. Al
encontrar obstáculos en cuanto a la participación directa en los comicios electorales,
estos partidos optaron por medidas como el ingreso en las filas de los partidos
tradicionales para poder aspirar a cargos públicos, a pesar que se enfrentaban a
una compleja red de liderazgos tradicionales que tenían un posicionamiento
substancial en la historia política del país. Para entender cuál fue el proceso de
construcción del ejercicio de la oposición realizada por estos partidos, se hará un
recuento de sus características esenciales y de la forma como motivaron el
desarrollo de la acción política en el país.
21
Movimiento Revolucionario Liberal: Corresponde una disidencia política del
partido Liberal que no estaba de acuerdo con las políticas bipartidistas y que se
convertiría en uno de los mayores opositores de la época, este movimiento estaba
encabezado por Alfonso López Michelsen y un grupo de jóvenes abanderados con
la política del partido Liberal pero que se encontraban en desacuerdo con los pactos
emitidos durante el Frente Nacional.
López señalaba que más allá de un pacto por la tenencia del poder en el país, el
Frente Nacional se había convertido en una coalición “Ospino – Llerista”, La tesis
de López giraba alrededor de la inconveniencia de pactar la alternación forzosa
entre los dos partidos haciendo caso omiso de su natural derecho de optar al poder
por la legítima decisión de las mayorías; eso, a juicio suyo, significaba someter
durante 16 años a la democracia a interdicción judicial como si aún Colombia no
hubiera ganado el derecho a la libertad23.
Sin embargo, en uno de los principales estudios que se han realizado sobre el
Movimiento Revolucionario Liberal, se indica que los tres factores después de la
elección presidencial que iban a debilitar el MRL y a fragmentarlo, limitando la
capacidad del movimiento como alternativa del poder serían los siguientes: La
pérdida de la alternación como bandera de batalla, la adhesión o la distancia del
movimiento frente a la Revolución Cubana, la coalición o la independencia frente al
partido Comunista24
En 1967, culmina el proceso de oposición del MRL al Frente Nacional y se
reintegran a las filas del Partido Liberal, el sector perteneciente al partido Comunista
se presenta a las elecciones de 1968 donde redujeron el número de votos. A pesar
de que este movimiento se convirtió en una perspectiva fuerte contra los principios
23 Font José. (1997) “Qué fue, qué hizo y qué dejó el MRL” Archivo Periódico El Tiempo. Fecha de Publicación: 23 de Noviembre de 1997. Disponible en la web: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-692737 Consultado: 5 de Marzo de 2014. 24 Ardila Benjamin. (2007) “El Movimiento Revolucionario Liberal: Antecedente esencial de la carta política” Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Pág 106
22
contrario a lo que ocurrió con la Anapo.
Alianza Nacional Popular: La Anapo, surge entonces como la necesidad de
reivindicar el gobierno militar de Rojas Pinilla en 1961, con ex dirigentes del Partido
Conservador y con militares retirados que buscaban re ordenar las fuerzas internas
del periodo de la dictadura militar. La anapo en sus comienzos parecía ser un ala
más del Conservatismo, practicando sin embargo la política de masas y
arraigándose fuertemente a estas presentándose como la oposición a los caudillos
tradicionales más representativos Laureano Gómez y Mariano Ospina.
Contaron con un discurso muy contundente de oposición donde se expresa que su
papel como oposición organizada versará en su adhesión a las bases sociales25
Este discurso personifica el espíritu de cambio y de oposición que se discutía al
interior de las filas de la anapo, e independiente de no haber podido llegar al poder,
esta ha sido una organización política de las más influyentes en materia de
oposición que se haya enfrentado al bipartidismo tradicional, este discurso la
posicionó como una alternativa popular clara para llegar al poder en un futuro
cercano.
El Frente Nacional era un proyecto excluyente, este fue siempre su carácter y su
dinámica en los 16 años que duró, el control y el abuso de poder agudizaban las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil donde la oposición no era admitida en
ninguna de sus formas, ni siquiera en la de corte conciliador. Tanto la Anapo como
el MRL, se convirtieron en el eje fundamental de la oposición previo a la constitución
política de 1991, pues a pesar de que fueron movimientos con contradicciones
25 “Contra el sistema agnóstico del Frente Nacional, el movimiento de Alianza Nacional Popular afirma orgullosamente su raíz en la tierra y en las gentes de Colombia. Ante la codicia acumuladora de riqueza y la explotación del hombre por los más poderosos que son esencia y objeto del frente oligárquico, la Alianza Nacional Popular levanta la bandera de la distribución justa del ingreso nacional, de las oportunidades para trabajar, del crédito, de la distribución racional de las tierras de labor, contra la sistemática desnacionalización de los usos, la educación, el estilo de vivir (…) nuestro movimiento plantea la urgencia de fortalecer y mejorar la vida nacional en busca de su autenticidad, hasta hacer de ella algo firme, claro y consciente de sí, capaz de afrontar con decoro y eficacia la lucha dramática que en todos los órdenes plante el mundo moderno y de la cual nadie se escapa.” Ibíd. Pág. 46
23
internas y que tuvieron corta duración en el tiempo, dieron paso a la participación
política de nuevos sectores que entrarían a formar parte de nuevos partidos políticos
de oposición institucionalizados de los cuales se hablará más adelante.
Estos grupos son un claro ejemplo de cómo se ejercía la oposición en un espacio
coaptado por los partidos políticos tradicionales, en donde los movimientos que
surgían eran manejados con mano dura y se veían obligados a pertenecer a uno de
los dos bandos. La experiencia del Frente Nacional es determinante para
comprender la historia de la oposición política del país pues representó la ausencia
de organizaciones políticas e instituciones que dieran cuenta del descontento y de
las inconformidades de los ciudadanos, organizaciones que facilitaran la
movilización popular.
3.2 Oposición y Asamblea Nacional Constituyente
En el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, y con la disolución de la
Alianza Nacional Popular, se originó el M-19 una guerrilla en principio urbana que
ganó protagonismo con una serie de acontecimientos como la Toma del Palacio de
Justicia en 1985, el robo de armas al Cantón Norte en Bogotá y la Toma de la
embajada de República Dominicana, y que se desmovilizaría más adelante, hecho
determinante para la posibilidad de algunos de sus miembros de participar en
política
Este contexto en el que las guerrillas colombianas empiezan a tener mayor fuerza
se da en principio por la criminalización de la oposición política. En el marco del
gobierno del presidente Julio César Turbay (1978 – 1982) la seguridad era una
prioridad ratificada en el discurso político, no buscaba solamente erradicar la
delincuencia y los ataques que realizaban los grupos guerrilleros, sino que
prácticamente el propósito era “combatir el enemigo interno comunista que
amenazaba la seguridad del Estado”26, su política de represión golpeó
26 Discurso de posesión Julio César Turbay Ayala Ed. Cámara de Representantes Bogotá D.C 1988
24
drásticamente a los movimientos subversivos, dando autonomía a las Fuerzas
Armadas para controlar el orden público e impidiendo que nuevas fuerzas políticas
surgieran como oposición al gobierno nacional.
Es así como la década de los 70 y 80 estuvo marcada por un amplio sectarismo
político en donde el gobierno aceptaba que el sistema político adolecía graves fallas
y que era urgente su ampliación. Es en este contexto donde una de las principales
salidas a la dificultad de organizar grupos políticos que no fueran excluidos por sus
posiciones y también debido al alcance que llegaron a tener las guerrillas en estos
años que se propuso la desmovilización de los grupos armados para ser agregados
a la política que se ejercía a través de las instituciones.
Las garantías para la oposición política eran necesarias en un tejido de violencia y
permeada además por la fuerza que tomaría el narcotráfico en los siguientes años,
el nuevo gobierno del presidente Belisario Betancur (1982 – 1986) se aproximaba
al tema desde la perspectiva de proponer “Un estatuto claro y completo de los
derechos, los medios, las obligaciones y las responsabilidades que tendría la
oposición dentro del Estado de Derecho”27 además de institucionalizar el resto de
partidos políticos distintos a los tradicionales.
La Unión Patriótica (UP): El afán del presidente Betancur de terminar el conflicto
armado a través de las negociaciones con los grupos guerrilleros se hacía cada vez
más evidente, puesto que para él “La guerrilla existía debido a condiciones
objetivas, es decir, como producto del marginamiento, la pobreza, el desempleo y
la carencia absoluta de posibilidades para amplios sectores de la población, así
como la influencia comunista de la Guerra Fría en Colombia”,28 es así como el
presidente Betancur pone en marcha la Estrategia de Paz con el fin de acercar a los
sectores en conflicto a través de unos acuerdos que acogían a las Fuerzas Armadas
27 Cita de Chernick Marc. Cit. Pág. 309 28 Santofimio Rodrigo. (1994) “La izquierda y el escenario político en Colombia. El caso de la Unión Patriótica (UP) 1984 – 1986 Pág. 38
25
guerrilla más grande en términos cuantitativos.
Es así como La Unión Patriótica (UP) tiene su origen en el contexto de las
conversaciones de paz entre el gobierno Betancur y las FARC en marzo de 1984
en La Uribe – Meta. Al comienzo la UP nace como un “amplio movimiento unitario”
para una reforma de las costumbres políticas direccionado a desmontar el
monopolio de la opinión política ejercido por los viejos partidos tradicionales29, con
la consigna de combinación de todas las formas de lucha la UP representa un
movimiento que plasmaría la inserción en la sociedad de todos los miembros de la
militancia armada. A pesar que la UP para las elecciones de 1986 logró elegir más
de 260 concejales y 19 alcaldías, el triunfo no duró mucho tiempo en el escenario
político, pues significaba el posicionamiento de la izquierda como un elemento
determinante en las decisiones políticas del país, y tal como lo afirmaba la
administración de Virgilio Barco (1986 – 1990) “la izquierda en el poder cumpliría
cabalmente sus objetivos de socavar y destruir el orden social y el sistema
democrático” 30 estos hechos posicionarían a la izquierda como un núcleo
fundamental y desatarían en la “extrema derecha” un ambiente de desequilibrio
político, que más adelante desembocaría en un exterminio que callaría las voces de
los principales líderes del movimiento, sin embargo se convertiría en un punto de
oposición a los siguientes gobiernos.
El esquema “gobierno – oposición” fue la respuesta en materia política del gobierno
Barco a las exigencias de un cambio político. “un gobierno con el apoyo de su
partido y de las fuerzas que comparten sus políticas se hace responsable de cumplir
desde la cabeza del Estado un programa en beneficio de todos los colombianos,
mientras los demás partidos ejercen el derecho a la oposición, vigilando,
29 Ibíd. Pág. 72 30 Ibíd. Pág 175
26
contrarrestando, sugiriendo opciones”31, este esquema permitió apreciar las
debilidades de los partidos colombianos, las tácticas obstruccionistas adoptadas por
el conservatismo y su falta de políticas alternativas adoptadas por el conservatismo
y su falta de políticas alternativas llevaron al fracaso electoral de 1990, el liberalismo
ganó de nuevo la presidencia 32 ponían en juego un nuevo escenario político con
la aparición de nuevos partidos políticos.
3.3 Posterior a la Constitución Política de 1991
Partido Liberal: A pesar de que el partido Liberal Colombiano, tuviera fuertes
acercamientos al conservador, a partir de la Carta Política de 1991, se convirtió en
un eje importante de oposición al gobierno nacional. Esta situación iba ligada
directamente con la apertura económica que inició con el ex presidente César
Gaviria donde se daba fin al modelo de Industrialización por Sustitución de
Importaciones y aparecían una serie de políticas de corte neoliberal orientadas por
el Consenso de Washington, el seno del Liberalismo adoptó estas medidas como
enclave de su estrategia política para las elecciones de 1994 y para ejercer
oposición.
Para las elecciones de 1998, Horacio Serpa candidato a la presidencia por el partido
Liberal y declarando una “oposición patriótica” al conservatismo, afirmó que esta
oposición se creó con el objetivo de “ejercer la vigilancia programática que más le
conviene al país y el control político”. A pesar de estas declaraciones, este pacto
por la oposición patriótica no obtuvo los resultados esperados en su
implementación, pues consistía en un acuerdo que no contó con la aprobación de
los miembros de la dirección nacional del Partido, así como tampoco contó con la
consulta de los congresistas y los ex presidentes, por lo que más adelante se
31 Barco Virgilio (1990) “El Fortalecimiento de la Democracia: EL esquema Gobierno – oposición, la democracia participativa y la paz” Informa del presidente Virgilio Barco al Congreso Nacional, tomo 2, Presidencia de la República 1990, p.18 32 Pinzón de Lewin Patricia. (1982) Democracia Formal y real “La Oposición política en Colombia” Instituto para el desarrollo de la Democracia, 1994 pág. 74 - Tomado de: Gaona Cruz, Manuel. Ponencia presentada en el Coloquio sobre los partidos políticos. FESCOL – Universidad Externado de Colombia. Pág. 23
27
convertiría en un pacto inválido aduciendo en primera medida la falta de un estatuto
de oposición, y la exclusión del partido Liberal en el gobierno de Pastrana.
Finalmente para las elecciones del 2002 la votación del partido Liberal en cabeza
de Horacio Serpa fue de 3´514.770 votos 33 a pesar de este suceso, el panorama
político tendría un cambio determinante, nuevos partidos políticos se consolidaron
para formar oposición al Gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
3.4 Polo Democrático Independiente y Polo Democrático Alternativo
A partir de la unión de dos movimientos de izquierda democrática existentes en
Colombia en el año 2005, se conformó lo que hoy se conoce como Polo
Democrático Alternativo. El primer movimiento, Polo Democrático Independiente se
conformó mediante la unión de sectores políticos independientes, distantes de los
Partidos tradicionales, con la aspiración de darle el aval a un personaje reconocido
en la izquierda colombiana para que fuera su candidato presidencial para las
elecciones presidenciales del año 2002, el cual fue Luis Eduardo Garzón. Se
conformó para las elecciones presidenciales la alianza “Polo Democrático”, la cual
fue disuelta por no llegar a acuerdos con el movimiento Frente social y Político
encabezado por Carlos Gaviria. Para el año 2003 se expide la personería jurídica al
Polo Democrático Independiente.
El segundo movimiento, Alternativa Democrática se conformó como una alianza
política después de las elecciones presidenciales del año 2002, se caracterizó por
ejercer desde sus inicios una oposición organizada y permanente, logrando así un
mayor nivel de cohesión en contra de proyectos gubernamentales. En el marco del
gobierno de Álvaro Uribe, crearon una plataforma de acción que incluyó la lucha en
contra de la reelección presidencial, tal como se evidencia en la declaración
realizada en el surgimiento del nuevo partido de izquierda donde se afirma que:
“Alternativa Democrática adelanta en el Congreso una permanente oposición contra
33 Base de Datos Políticos de las Américas. (1999) Colombia: 2002 Elecciones Presidenciales, Primera Vuelta, Resultados Nacionales. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En: http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Col/pres94_1.html. 27 de abril 2005.
28
todos los desafueros del uribismo, ha respaldado las principales luchas libradas por
los trabajadores y el sindicalismo, ha repudiado desde su inicio la entrega todavía
mayor de los intereses nacionales que pretende hacerse firmando el TLC con
Estados Unidos y ha recorrido el país en su empeño por reunir todas las fuerzas
posibles en torno de defender la patria y todos sus pobladores, incluyendo a las
instituciones y empresarios verdaderamente nacionalistas.”34
Vale la pena resaltar que Alternativa Democrática no tuvo problemas internos para
ejercer la oposición política tal como lo afirma Rafael Guarín en el proyecto Integral
para la Modernización del Sistema Electoral Colombiano “su marcado carácter
ideológico y programático impidió que la compra y venta de las voluntades de los
congresistas para el año 2004, tan generalizada en los partidos tradicionales,
funcionara a favor del gobierno y en menoscabo del control político que debía
cumplir la institución parlamentaria”. Este aspecto evidencia en la oposición ejercida
por Alternativa Democrática un claro ejemplo del esquema gobierno- oposición ya
que contaba en ese momento con bases sólidas y organizadas, orientadas en torno
de esquemas programáticos que determinaban su accionar político.
Es así como hoy en día es el único partido de tendencia Izquierda y tal como lo
afirmaron en le Declaración como partido de oposición “mantendremos nuestra
oposición al establecimiento político antidemocrático asentado en la corrupción, el
narcotráfico y el clientelismo, a su modelo neoliberal que anexa la economía
colombiana a Estados Unidos y al programa, las políticas y las prácticas que preside
el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, seguramente el más retardatario de la historia de
Colombia”.35 Actualmente el Polo Democrático Alternativo, se ha encargado de
mantener una oposición constante a las principales políticas implementadas a partir
34 Declaración de Alternativa Democrática: Una opción unitaria, popular y nacionalista 27 de noviembre de 2003. Disponible en la web: http://www.deslinde.org.co/IMG/pdf/Alternativa_Democratica_una_opcion_uniaria.pdf Consultado: 19 de marzo de 2014. 35 Rodríguez Quiñones Claudia. (2010) “El Frente Amplio y el Polo Democrático Alternativo. Una comparación” Uniciencia. Pág. 130
29
del año 2010 por el presidente Juan Manuel Santos, principalmente en materia
económica sobre los Tratados de Libre Comercio, Ley de Tierras, Minería
transnacional, así también como en temas de salud, educación, justicia y Reforma
Tributaria. Por su parte el Polo Democrático Alternativo, y tal como se estudiará más
adelante, se ha convirtió en un actor institucional que se opuso al Proyecto de Ley
Estatutaria presentado por el Gobierno Nacional.
4. CAPÍTULO IV
Proyectos de ley estatutaria para la formalización de la oposición política y los
bloqueos en el proceso de institucionalización.
El presente capítulo busca analizar las iniciativas y los procesos de construcción de
las leyes estatutarias para la formalización de la oposición realizadas hasta el
momento en Colombia para entender los obstáculos que se han dado en el camino
durante este proceso. En primer lugar se hará un recuento que permitirá establecer
a través de un marco jurídico las condiciones legales que se han dado a través de
distintas instancias tales como la Constitución Política de 1991, las sentencias de la
Corte Constitucional y la expedición de leyes en general para facilitar el
funcionamiento de la oposición.
Seguido de esto, se realizará un análisis a la luz de los postulados de Pasquino y
Dahl, junto con las consideraciones del artículo 112 de la Constitución Política de
1991 sobre las diez propuestas de estatutos de oposición que se han presentado
hasta el momento y que no han contado con una aprobación para hacerse efectivos.
Este análisis será determinante para poder comprender el objetivo principal de la
presente investigación el cual hace referencia al intento por institucionalizar la
oposición, sus posibles fallas y el papel inminente de los actores que participaron
en este proceso. Finalmente lo que se pretende es analizar cuáles fueron las
razones para que estos procesos legislativos no hubiesen cristalizado en Estatutos
de Oposición.
30
4.1 Normatividad y reglamentación: La expedición de la ley 58 de 1985 fue el
comienzo para la ampliación de las funciones para los partidos que ejercían
oposición así como el estatuto básico de los partidos políticos; allí se establece
también la financiación parcial de las campañas. Se decreta entonces que “Las
autoridades reconocerán y garantizarán a los ciudadanos el derecho a organizarse
en partidos políticos que se regirán por sus propios estatutos y para los efectos de
la presente ley, por las disposiciones aquí consagradas”36y los estatutos de los
partidos deberán establecer los siguientes principios “Libertad de afiliación y
participación de los afiliados en las decisiones relativas a la orientación ideológica y
programática del partido y en la selección de sus autoridades y candidatos. También
deberán otorgar a los afiliados el derecho a fiscalizar la gestión de los dirigentes del
partido, y en general, las actividades de éste”37
En esta ley se reconocen los derechos a los ciudadanos a organizarse en partidos
políticos y la obligación de las autoridades de reconocer y garantizar ese derecho y
donde “los partidos deben cumplir con los principios de libertad de afiliación y
participación de sus miembros en las decisiones ideológicas, en la selección de
candidatos y directivas, los afiliados al partido tienen el derecho de fiscalizar su
gestión y la de sus dirigentes”38 En la segunda mitad de la década de 1980 fueron
aprobadas importantes medidas que, aun sin ir dirigidas explícitamente a los
partidos de oposición, sí brindaban más garantías para su ejercicio. La sanción del
Estatuto Básico de Partidos (Ley 58 de 1985), el Código Electoral (Decreto 2241 de
1986) y la elección popular de alcaldes (Acto Legislativo 01 de 1986), son ejemplo
de ello.
Con este paquete de medidas, entre otras cosas, se reconoció el derecho de los
ciudadanos a organizarse en partidos políticos y el deber de las autoridades
electorales de reconocer este derecho, se permitió la personería jurídica de las
36 Ley 58 de 1985 37 Ibíd. Artículo 3 Parágrafo a. 38 Ibíd. Pág 64
31
disidencias políticas y se garantizó el acceso gratuito de todas las colectividades a
los medios de comunicación del Estado (Ley 58 de 1985). Este conjunto de medidas
se profundizaron bajo el Gobierno de Virgilio Barco (1986–1990), quien desmontó
finalmente la estructura del Frente Nacional y convocó un esquema gobierno –
oposición. Al igual que en el cuatrienio anterior, en la agenda gubernamental se
incluye el tema del Estatuto de la Oposición, con un punto adicional: el
reconocimiento público de que el desprestigio de los partidos y el Gobierno era en
gran medida consecuencia de la falta de una oposición fuerte. En ese sentido, por
primera vez desde el Gobierno Nacional se hizo referencia a “la necesidad de contar
con una oposición fuerte, monolítica y con facilidades para ejercer su rol”.39
4.2 Garantías a la oposición dentro de la Constitución Política de 1991
En el artículo 112 de la constitución política de 199140 queda sentada la posibilidad
de ejercer la oposición y de la necesidad de contar con una ley estatutaria donde se
consagren las garantías con las cuales debe estar dotada la oposición para ejercer
este papel, así como el derecho de los partidos y movimientos minoritarios a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo con su
representación.41 Es entonces importante comprender que con la Constitución
quedó atrás el bipartidismo generado en el marco del Frente Nacional, así como el
desconocimiento de los derechos políticos de grupos minoritarios. La crisis de la
oposición en Colombia podría ser el reflejo de una falta de garantías en materia
normativa que le impiden ejercer su rol de manera adecuada, sin embargo, con la
39 Ungar Bleier, E., & Cardona Cárdenas, J. F. (2006). El Congreso en la Encrucijada. En F. L. Buitrago, En la Encrucijada: Colombia en el Siglo XXI. Bogotá DC: Grupo Editorial Norma. 40 Por el cual los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación. Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos. Una ley estatutaria
reglamentará íntegramente la materia. 41 Ballén R. Constituyente o Constitución del 91. Medellín Ed. Jurídica, 1991, pág. 342
32
Constitución Política de 1991, se pueden evidenciar ciertos avances que permiten
ser un comienzo para el análisis.
En primer lugar se encuentra el artículo 2 de la Constitución, el cual dice que Son
fines esenciales del Estado: (…) facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación,42 en este artículo se evidencia la necesidad del Estado de servir como ente
para la participación activa de la ciudadanía, lo que incluye, la formulación de
estrategias para que se pueda ejercer control político a través de una ley estatutaria
que las promueva. Por otra parte se encuentra el artículo 40 en el cual se dice que
“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político”, es decir que los ciudadanos sin distinción alguna pueden ejercer
también un control político ya sea a través de las instituciones o de los partidos
políticos.
De la misma forma el artículo 265 de la Constitución Política de 1991 estipula que
El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, tendrá las siguiente
atribuciones especiales: Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y
movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de
opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el
desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías43. Este
artículo hace referencia a los derechos propios de los partidos tanto los de oposición
como los de gobierno, lo que permitiría que todos los partidos y movimientos
estuvieran en las mismas condiciones al momento de hacer campaña.
42 Constitución Política de 1991. Por el cual se dice: ARTÍCULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 43 Ibíd. Art. 265
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Existen también sentencias de la Corte Constitucional donde se hace alusión al
papel de las minorías políticas. En la sentencia T 439 de 199244, se consagró que
“En particular, agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía
democrática, abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al
apoyo institucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de
participación política, así como, para garantizar su seguridad y la de sus miembros,
el acceso a los medios y mecanismos estatales indispensables para desarrollar su
acción política y poder crecer como alternativa de poder.” Esta sentencia re afirma
la necesidad de la terminación del conflicto armado y la participación de este tipo de
actores en la arena política para consolidarse como una alternativa política, tal como
ocurrió con los ex guerrilleros del movimiento M-19 Alianza Democrática que
optaron por la participación política, también refleja la necesidad del Estado de
brindarle la seguridad necesaria a los nuevos movimientos y partidos, con el fin de
que puedan ejercer la oposición de la manera justa.
En 1994, se expidió la ley 130 sobre partidos y movimientos políticos. En sus
artículos 32, 33, 34, 35 y 36 se desarrolla gradualmente el artículo 112 de la
Constitución. En primer lugar, se define la oposición como “un derecho de los
partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer
libremente la función cr