LA INSTITUCIONALIZACION

DEL PROCESO DE PLANIFICACION

EN COLOMBIA

OLGA RESTREPO QUINTEROEconornista - Adrninistradora Publica

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"Quienes no f!ueden recordar ('Ipa.l{/( I()estan condenados (/ mpetirlo"

.George Santayana

A 10 largo de los capftuJos precedentes se ha de£inido 1aplanificaci6n comouna disciplina decisiva para racionalizar, ordenar, darlecoherencia y con-gruencia alas polJticas para eJ desarrollo. La p1anificaci6ndebe ponefse enmarcha, como un proceso de largo plazo, con visi6n de futuro 0 de rUmbo,con acciones en eJpresente para garantizar que ese futuro deseado sea posibley/o factibJe.

En C(olombiaha existido, atraves de su hist1ria, e1intervencionismo de Bita-do, asp~cto esencial en la planillcaci6n, que se ha quedado mas en 10nonnativoque en laejecuci6n de acciones. Es hasta entrado este sigl0, cuandO Josgobiemos colombianos tratan de armonizar las profundas transformacionessod ales con cambios institudonales.

Vale la pena recurrir al recuento hist6nco para dar un marco de referenCia aestas polJticas macroecon6micas y obtener de el un sentido 16gico y concretosobre la realidad del pais.

Con la administraci6n de Pedro NeJ Ospina 0922-1926), Comicnz:1cI i/1ter-vencionismo de Estado y con eI, una polJtica planificadora ClI;IIHIIl. pmintermedio de la Ley 60 de 1922, se autoriza al ejecutivo par:1COIIIl.ILlr~1ll:1misi6n de expertos'extranjeros en materia fiscal, administraliv:1 l' /'.Iil<:1ri:1.Misi6n presiclida par Edwin Walter Kemmerer y con cuyas n'C( )III!'III!.II",(1(',':

sc migina una cascaela ele reformas y nonnas que iniciallllll.l "1,1/',' ,II 1.1(Jrg:lIli7.:lci()11ele b vida econ6mica del pais.

En efecto; secmite la Ley 25 de 1923, Organica del Banco de la Republica,que estructura la BanGl Central en el pais; la Ley 34 del 18 de julio del923,sobre Formacion y Fuerza Restrictiva del Presupuesto Nacional; la Ley 42 dejulio19 de 1923, sobre Organizaci6n y Contabilidad Nacional.Ademas, secrea el Departamento de Contraloria, que va a marcar un cambio relevanteen el manejo financiero de! Estado y ordena toda la cosa pllblica. La Ley 36del mismo ano y fecha, sobre Administraci6n yRecaudacion de Rentas Na-cionales, y la Ley 45, que regula la Estructura de los Establecimientos Banca-nos Colombianos y ordena e! conjunto del Sistema Bancario que hasta esemomentose habla manejado bajouna concepci6n Iibrecambista y de absolu-ta independencia del Estado.

Con este conjunto deleyesy la creaci6n de entidades del orden nacional, sehaee transito de un sistema monetario y financiero incierto a una organiza-ci6nmonetaria y crediticia con perfiles de gran estabilidad y confianza.

Todf;lSestas reformas. no deben entenderse como formas de planificaci6ndirecta, s610.son la expresi6n de las necesidades de nuevos grupos emergen-tes, de 1l10vimientossociales fuertes, de una nueva sociedad que se alimentade los avances de la ciencia y que rompe losparadigmas que tenian validezhasta ese entonces, Esto significa pasar de una cultura proteccionista basadaen la produccion ajena a una cultura mas abielta en busca de nuevas necesi-dades, .mas liberal.,

Dura'nte los anos veinte, Colombia vivia un proceso generalizaelo ell' Iransl'm-macionesiriternas y externas, En su entorno se hahian prcscnt:ldo las J'('volu

. ciones 'mbdcana,rusa y en Argc~nlina,en ]a ciuelaelelc C:{m!o!JaSt· lilm) 1:1batalla estudiantil de mas ampliarepercusi()Jl en i\tn(~ricaL:llin:l,I donde igu:dmente se sientenlas secuelas de la Primera Guerra Mundi:d,

Asimismo, a nive! interno, elpais sufre una serie decamhios que influ)'en entodos los 6rdenes y generalizan un ambiente de agilaci6n y c1esconlentusocial.

Duranteel periodo 1923-1928 ingresaron al pals US$197.807.740, dinero quepenniti6 construir ferrocarriles, interconectar redes en areas petroliferas parae! funcionamiento de oleoductos y de otras obras publicas; comenz6 eJ auge

'de la produccion cafetera, dela industrializacion, todos estos, factores de

1 EI primer gran cuesiionamlento serio de la universidad latinoamiJricana tradlonal surge en 1918, ano quemarca el momento en que America Latina ingresa al siglo XX. Las universidades seguian siendo los"virreinatos del espfritu" y conservaban, en esencia, su caracter de academias senoriales, La universidad y

, lasociedad hasta ese momenta marchaban de la mana y respondian a los intereses de las clases dominan-tes, duenas del poder politico y econ6mico y por ende de la universidad, Eillamado "Movimiento de C6rdo-ba" fue el primer consenso importante entre una sociedad que comenzaba a experimental' cambios en sucomposici6n intema y una universidad enquistada enesquemas coloniales obsoletos.

atracei6n quecontribuyeron al procesode migradon del campo a la ciudad,trayendocomo consecuencia la urbanizaci6n. '. ' ,

Simultaneamente, otros factores actuaron com~ elementos expulsores, talescomo: 10s 1l10vimientossoeiales de diferente inclole quese estaban presen-tandoen el nivel nacional; los movill1ientos campesinos en Tolinia y Cundi-namarca causados por la concentraeion delariqueza cafetera;por la lenenciay la forma de contrataeion; pOl' el pago y la jornada de trahajo. '

Adicionalmente,durante 1914-1926,las ZOnasindigenas se organizaron lidera-das pOl' Manuel Quintin Lame,' quien logro obtener el respaldo de 195comunidadesindigenas de! Cauca, MetayTolima. Se presentaronchoqucs yocupaei6n reivindicatoria de la tierra, reflejadosen ll1ovimientos como losde1928, cuandocerca de JO,OOO trabajadores denuneian malos lralos pOl' parlede los propietarios, que se ll1uestran renuentes a cualquier tipo de cambio.Los trabajadores del 110 Magdalena y 10s de la. Tropical Oil Company en

.Santander, y especialmente los de la Costa Atlantica, presentan un alto gradode agitacion social que concluyc con ellamentable hecho del 6 de diciembrede 1928, La Masacre c1e.lasBananeras, Todos es\os factor~s internos y exter-nos suscitan y presionan transfurmaciones doqrinarias e idcologicas, coyun-tura que aprovcch6 cI li1>cralisl1lopara Janzar su candidato propio.

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F., el ['inde 10 qUI' se h;\ denominado La Hegemonla Conservadora, perio-do hisll)rim que V:I c1esde b constitucion de 1886, hasta 1930. Enrique(J!:ty:1 Ilnrn:1 (11),10-19.14) fut' acogido pOl'el partido liberal y Juego par(,1 p:lrlido mnscrvador; en su nombre, se agruparof! fuerzas' opuestas yconi radiclori:ts, conformando cI movimiento .de Concertacion Nadona!.FI pwgr:IIJ1:1ell' Ol:t)':l Herr.era se movi6 en el plano de las rela-dones in-Icrn:lcionalcs de Colombia con los Estados Unidos, con eI fin de atraer]a,inversj(mnt'cesaria para salir de la supuesta crisis generada porIa GranDcpresi6n. "

La apeltura a la inversion extranjera, en estc gobierno, qued6 definida con laaprobaei6n de la Ley 37 de 1937 y con la firma de' un nuevo contrato deconcesion, la Concesi6n Barco, algunas de cuta's estlpulaeiones fueron:

• Suprimir el requisito deell1plear el veinticincopor'cienta (25%) de personalcolombiano en puestos administrativos,

• Reautorizar al Estado para declarar caducos los contratos par inquTI.pJimientode las compafiias petroleras..· '. . " ,

• Disminuir en setenta y cincopor eiento (75%)]os canones de arrenclainientode las companias extranjeras, previamente establecidos, .

• Rebajar las regalias del once:por eiento dl%)aidbspor eientoCz%).

."Suspenderen laNacionei derecho de vetarla 10caHzacionde refinerias si tal,ubicacion no estaba en concordancia con los intereses nacionales. '

.Estegobiemo fue,claram~nte intervencionista,. brindo soluciones q~econ~ri-buyeron a clisminuirlas magnitudes de los confhctos. A1gunasde sus e)ecutonasFueron: la derogcicionde la Ley de Emergencia vigente desde 1926; pararestringir la libre importacion de alimentos y, fav?re~er ~~agricultor s~ cr.eolaCaja de Credito Agrario Industrial y ~inero co~o tnSt1tu.cl~nde fmanclanuentoagricola; se adoptaron algunas medldas de, tipo camblano para defender lasreservas internacionales, como fue Ia suspension del Hbrecomercio de oro,s~fundola Oficina de Control de Cambios.

Como ~edida complementaria,.la deuda que los particulares teniancon-traida conel Estado y la deudaexterna del pais fueron tratadasen formadiferencial. Para la primera, se otorgaron rebajas de intereses y ampHacionde plazas; para la segunda, Colombia fue uno de los ultimos paisesdeAmerica Latina en declarar la moratoria parael pago ele intereses yamortizaci6n de la eleuda.

En1931 se ihicio un proceso reformista en tornoaluso, propiedad y prod.uc-tividad de la tierra; como paHativo urgentea los graves confhctos agranos,desde este momenta en la histbria colombiana aparece en elpanorama detodoslos ,partidos, politicos la propuesta de Refonna Agraria. Jorge E~iecerGaitan propuso un Proyecto de Ley segun el cual "La prop~edad p~JVad.agarantizada por la Constitucion es no solamente un der~~ho, smo .que lmph-

, Cadeberes para con la propiedad. Elcultivo y explotaclOn ele la tierra es un, deber delpropietario". Los confictos agrarios obligaron al Estado a la

socializacion de mas de 300.000 hectareas que elan origen en 1936 a la Ley'200 eleReforma Agraria.2 ' .

EI conflicto agrarioen Colombia es el resultado de multiples problem~s so-ciales solucionaelos en forma coyuntural, ha estado circunscrito a 10regIonal,

. local y sectorial, y la imbricacionde estos niveles da?omo resulta.do una

. problematica nacional que posee todas las facetas: es vlOlento, no vlolento,.por la via' del hecho y pOI la accion juridica; ademas, vin~ula a todos lossectores de ,Ia produccion, porque este es el, que debe bnndar fuerza de

, ;trabajo alos demas sectores. .

Olaya Herrera adoptola posicion de evitar cualquier alteracion ewel sist~~1ade tenencia de la tierra y la expres6 en forma cl\ta en nota que envlO amediaelos e1el19.33a la Soci.eelaelde Agricultores de Colombia (SAC);

GILHODES, Pierre, Nueva his/aria de Colombia. Torno III. Editorial Plan eta. Bogota. DE, Colombia, 1989,pag.316.

"El Gobierno tiene: qile poneI' .todo.el peso'de su autGrielac\oyJoelos .loselementos que 10 respaldanpara evitar que todos los ,propietario.sdetierras se vean amenazados de un elesconocimiento violento de losde-rechos que poi virtuel de IaLeytienen adquil:id6s ... No pued~ dlGobier-no, sin faltar a su deber... de dar seguridad, permitir que se ejerza pre-si6n e intimidacion pOI' organizaciones. que persiguenel logrode susobjetivosineeliante la fuewi y Iaviolencia.Ni podra, sin p'erinitirconella, que e1 pais fueraaun pavoroso estado d'edesc(l1uposic{6n,que seinvadan terrenos de propiedad privadao seh~gaalos dueiiosdeellosimposible la vida 0 el ejerciciode sus eI~beres, medianteel'uso cielasamenazas 0 la intimidaci6n ... EIGobiernoproceder:icon]a ac?nsejabIemoderaci6n pero con absoluta firmeza",3 De 10 anterior se deduce quela propuesta de soluci6n asumida pOI' este gobierno fue la de ampJiar lafrontera agricola, abriendo nuevos frentes .d,e colonizaci6n;· mantenien-do decualquier forma el statu quo sin. tocar' a ,105 latifundistas; en elcaso de algunas parceJaciones que se efectuaron, 'Se pagaron jugosasindemnizaciones.

En 10social, en el gobierno de 01aya Herrera se recuerda la expedition de laLey 83 de 1931 que reconoce eJ derecho delasindicaIizacion ye1 celehuelgaen determinadas condiciones. Esta leyha .sido calificada pOI'algunos autorescomo altamente reformista e iguaIitaria; pero pOl'atras, cornola ;que evit61aconsoIidacion y concientizacion de la clase obrera, institucionaIizando y Iimi-tando sus acciones reivindicatorias.

En conclusi6n, e1ptimergobiemo Iiberal,tuvo como caractedstlca de su pro-grama econ6micola moderacion"ya que gQbern6con eI apoyoconselvadorcomo .fonsecuencia de ser esteel partido mayoritario en el Ccingreso. De 10anteriof'se deduce, que los cambios estructurales no tuvieron'lugar; mientraslos planteamientos formales se' repiten hasta nuestros dias,en Ias mismascondiciones ..

En el otro sector del Iib~ralismo, se destaca la figurade]orge )~lie~erGaitanyotros Iiberales de izquierda, que fundarian laUnion Naciona1de Izquierdaen 1933. Como se mencionoen losparrafos preceqentes, es en este periodode 1934-1938 cuando se inicia una grimproyeccion reformista en lOdos 1056rdenes: constitucional, agrano, tributario, universitario, jlldicial y de relacio-nes exteriores.

3 GAITAN, Blanca y VEGA, Renan.Historia de·Colombia.Liberales alpoder-, Editorial Oveja Negra. Bogo-ta, 1985, pag. 152.

3;2·I.aj)lgl~ifica,ci6n·en la'ley,

3.2.1Periodo de 1936 a 1968

N6'~s extrafio quedentro de este panorama de agitacion y crisis entodos losniveles, surgiera un ideario liberalizador y organizadorasomido por el parti-do liberal en e1gobierno de Alfonso Lopez Pumarejo. Es con este gobiemo,en '1934,cuandase comienzan a practicar los mecanismos para hacer reali-dad la RepUblica Liberal, poniendo en marcha estrategias de acciondenomi-nadas 'la' Revolucion en' Marcha, definidacomo "EI' deber' del hombre deEStado de efeduar por medias pacificos y constitucionales todo 10que hariauna revoluci611par medios violentos".4 .

En este gobierno,en 1936, la Constitucion estableceuna nocion precursorasobre planificacion, al decir en el articulo 11 del Acto Legislativo, 10 siguiente:

"EI :Estado puede intervenir par medio de las leyesen la explotacion deindus trias 0 empresas publicas y privadas con el fin de racionalizar la pro-duccion, distribucion y ·consumo de la riqueza,odar al trabajador la justaproteccion a que tiene derecho",

.Est~ articulo de la Constitucion fue sustentadopor la Ley 54 de 1939 y sirvio

. como base para elDecreto 1439 de 1940, donde se consignaron los elemen-tos inicialesde Ios organismos de plinificacion.

La Reforma Constitucional de 1936 fue revisada en 1945, asi: "EIEstado pue-de intervenir por mandato en la explotacion de industriaso empresas pubH-cas y privadas con el fin deracionalizar la produccion, distribucion y consu-.mo ,de riquezas, 0,de dar al trabajadar laprotecci6n a que tiene derecho.,Esta '.funcion no podra ejercerse en usa de las facultades del articulo 69,ordinal 12 de 1aConstitucion".

Esto signifid que el intervencionism6 de Estado no podia ejercerseen usode facultades extraordinarias, como el Estado de Sitio.Loque supone tonsignarlas "leyes Marco" en la Constitucion, es decir, par "Mandatocle ley".Consolidando la filosofia, los principios gen~rales, las.,directrices de manejo,es decir, el "dcber ser". Por tanto, las leyesdeben ser estableciclas preferible-mente en tiempos de paz para el beneficio de todos. D~en ~er reglamenta-das 0 complementadas pOI'decretos que las desarrolleA'y precisen. Adicio-nal111cnte,en J945, en eI alticulo 69, se establecio que el Congreso puede

4 . ARIZMENDI POSADA, Ignatia. Pres/dentes de Colombia; 1810-1990, Ed. Planeta, Bogota, D.C., Colom-bia, 1989, pag 234. . .

"Fijar los planes y programas.a que debe s0l11cterseel,fomcflto,ge..la Econo-rnia Nacional y los planes y programas de toclas las abras p6blicas que hayande emprenderse 0 continuarse". Con esto, se brindaron los elementos deorientacion para que la planificacion estimularala economIa nacionaL

En 1948, durante el gobierno del presidente Mariano Ospina Perez 0946-1950) el Banco Mundial, despues de la Segunda Guerra lVlundial,puso enmarcha un plan para ubicar sus fondos ·en los paises en via de desarrollo,para el caso colombiano, con el fin de establecer la posibilidad .de otorgarcredito a nuestro pais; el.Banco envi6 una comision presidida por el econo-mista Lauchin Currie,.asesor del Presidente Franklin Delano Roosev,elt, quienpromovia d bienestareconomico y social del pueblo estadounidense, "Ame-rica para los americanos" tambien denominada la politica del ','New Deal",5politica puesta en marcha despues de la GranDepresion de 1929. A partir de1948, Lauchin Currie estuvo vinculado, hasta su muerte, ala politica econo-mica y a los procesos de planificaci6ncolombianos:

La comision del Banco Mundial presento el informe en 1950, -~nel cual im-pulsaba dos aspectos muyimpOltantes: en primer lugar, se promovian yapoyaban Ios proyectosde caracter productivo, esto implicaba eliminar elcontrol de precios y de importaciones,eliminar racionamienros y £ubsidios;incluso recomendo no realizar el proyecto delaSiderurgica.dePaz del Rio.De otra parte, el informe planteaba la necesiclad de establecer sistemas detributacion progresistas, Ia puesta en marcha del i1l1puestopredial; 'disminuirlas clisparidades en el consumo e incremental' los gastos de salud, el:lucacion,y selvieios publicos. EIinfonne tuvo efectos practicos inrnecliatcis,algunas delas reeomendaciones fiscales pasaron a serleyes, asi como tambien las reformasaelministrativaspropuestas. Simulraneamente se d,:mlas bases paral~ creacionde mganismos asesores de planificacion .

Los Decretos 2838 y 1928 ele septiembrede 1950 )"1951, respettivamente,crean el Comite e1eDesarrollo Econ6mico y la Oficina dePlaneaci6n, ambosentes asesores de la Presidencia de la Rep6blica, sin funciones administrati-vas, encargados e1eestudiar y recomendar un proceso permanente! de plani-ficacion.

El Decreto 0389 de febrero II de 1952 creo el ConsejodePlanificacion Eco-n6mica V modificola estructura de la Oficina de Planeacion: EsdificiJ evaluarel impa~to econ6mico de estos decretos.

A partir deeste momento,se realizaron numerosas r~fo~mas.'~1~l~s organis-

5 URRUTIA MONTOYA, Miguel. La Planilicac/on y los organos de decision eco()omica. ('ran Enciclopedia deColombia. Editorial Circulo de Lectores, pags. 111-122. .. .

mosde planiHcacion, tal vezpor.lagestion que adelanto el General GustavoRojas Pinilla (1953-1957).,

"Cab.e anoW que los becretos 0389 y0999 de 1952 y 1953 reestructuraron ymodificaron el Consejo de Planeacion y la Oficina de Planeacion, ubicando-los' como Organismos Especiales de laPresidencia de laRepublica,

El Decreto 3278 de diciembre de 1953 crea la Direccion Nacional de Planea-cionEconomica y Fiscaly suprime el Consejo de Planeacion, Esta reforma enalguna inedidase puede explicar poria bonanzacafetera sin precedentes enla historia nacional que' requeria un mecanisme para su manejo.

No obstante, aunque laplanificacion fue tomada encuenta pOI'este gobierno.y su administracion esrecordada pOl' sus logros en obraspublicas, las conti-nuas reformas ,muestran que la planificacion ha estado enmarcada mas den-

. tro de enfoques directivos acordes con la vision personal decada gobierno yno en un modelo planificador acorde con las necesidades endogenas denuestro. pais,

En 1954, con Jos Decretos 3080 y 3103se reestructuran nuevamente los orga-nos de planificacion, elConsejo Nacional de Economiay la Direccion Nacio-nal de Planificacion Economicay Social, colocandolos como organism os decaracter consultivo,

Enel gobierno del General Rojas Pinilla se adelantaron obras como el Hospi-tal Militar, la carretera Bogota-Chia, las vias para 10s ferrocarriles del Atlanti-co, Ambalema, Cundinamarca y La Dorada;se termino la hidroelectrica deLebrija, se inauguraron las instalacionesde Paz del Rio y lanueva refine ria deBarrancabermeja. Se introdujo 1a television en el pais, se construyo el nuevoObservatorio Astronomico, el Club Militar y la Universidad Pedagogica de ;Tunja -ciudad natal del mandatario- yse termino el Aeropuerto El Dorado, yel Centro AdministrativoCAN,para la localizacion centralizada de las depen-'dencias del Estado. En otros aspectos, otorgo a la mujer la plenitud de susderechos civiles y dedaro' ilegales las actividades del partido comunistacolombiano.

La situacion del pais nuevamente era conflictiva y presentaba dificultades entados losterrenos; luegode grandes jornadas civicas en su contra, pratagoni-

"zadas porlosmismos grupos que 10habianapoyado cuatro ailos antes, caeel regimen del General Rojas y la presidencia es asumida pOI' una Junta,Militarpres!dida pOI'el General Gabriel Paris; si~ el11blgo, a los otras miem-bros tamblen se les'daba el tratamlento de presldentes, '

Ignacio Al:izmendi Posada ~xplica que esta junta tenia como principal preocu-pa~ion consolidarlapazpublica, recuperary estabilizar la economia en materiade hacienda publica,pues al finalizar el gobiernodel General Rojas existia

un deficit de 80 millonesde pesos yuna deuda comercial de casi 500 millo-nes de dolares, provenientes de facturas com'erciales; servicios; dividendos yrega-lias a favorde,firrnas extranjeras, La situacion paralizo muchas empre-sas, incrementandose'la tasa de desempleo, Para salir de esta crisi's, se creounaComision integrada pOI' expresidentes paragestionar un emprestito de103 millones de dolares,

Durante la administracion de laJunta Militar:ie creo el Plan Vallejo, con el fin.de reducir las importaciones y estimuJar las exportaciones, propuesta que seha mantenido y renovado endiferentes periodos presid\!nciaJes" A~emas, serealizo un estudio sobre las caracteristicas socioeconomicas del pais,presididopOI'el Padre Lebret.'Una vezpresentado eI inforine ysuperada la crisispolitica,:en 1958, se utilizo sU,diagnostico para darJetriayor iniportancia a la planifica-cion, Conestefin, se crearonpormedio de la Ley 19 del 25 de noviembre de1958 el Consejo Nacional de Politica Econ6mica y Planeaci6n y el Depar- /tamento Nacional de Planeaci6n y Servicios Tecnicos. Los'Decretos 0239/y 1088 de los meses de enero y abril de 1959 determinal'on slls'funciones yplanta de personaLEI D~P, con estareestructuradon,paso a depender direc-tamente de la Presidencia de la Republica, ,

En 1958 se consolida una nueva etara de la vida nacional,"elbipartidis-mo" 0 Frente Nacional, con la eleccion del expresidenteliberaI AlbertoLleras Camargo (l958~1962), gobiemoaLque se lereconoce una gran visionplanificadora, Es durante su administraci6n, en 1961, cuando se 'elaboro elPlan General de Desarrollo Economico y Social, porIa Comision Econol11icapara America Latina (CEPAL),que cubre el periodo 1962-1971 y con estemotivo, surge la siguiente reglamentacion: .

EI Dec:reto 3242 de, diciembre 20 de ,1963,reorganizael Consejo Nacional dePolitica''Ec:onomica y Planeacion; y el' 3243 de diciel11bre20 del mismo anomodifiea la estructura organica del Departamento 'Administrativo de Planea-,cion y Servicios Tecnicos,6 " '

Las propuestas de la CEPALse materializaron en el pl;in'l~acroeconomicodenol11inado Plan Decenal; fueron revisadas, pOI'unacomision del BancoMundial, nuevamente dirlgida PO! eldoctor Lauchin, Currie, ,qllit~n en esaopoltunidad, realiz6 un analisis comparativo de la. situacioneconomica ysocial del pais en ese momento,1960, en relacion conla primera Mision delmismo Banco en 1950. EI informe, mostro una apreciacion, integral de lasituacion socioeconol11ica colombiana, y planteaba un modeIocleQesarrollosustentado en el fomento de la migracion rural-urbana cuyo factor de atrac-

6 VARGAS CARDENAS, Orlando. Resefia hist6rica sabre planeaci6n. D,N.P., Informe Ejecutivo, Bogota,D,C .• Colombia,' 1994, ' ' " ' " ,

'iidonse apoyaba enlainversi6tJen laconstrucciondeobrasdeinfraestructu-. fa yvivienda,.7 '

Para 1950 se encontraron las siguie~tes condiciones:

'. Del total de la poblaci6n del.pais, 66.1% vivia en el campo, con tecnoJogiasatrasadas y produciendo unicamente cafe y grandes extensiones de tierradedicadas a.la ganadena.

• El sistema vial era practicamente inexistente, el trans porte y traslado demercandasse realizaban por via aerea y por elno Magdalena.

• Las industrias manufactureras elaboraban productos de consumo, como tex-tiles, cerveza y cigarrillos.

• El analfabetismo de la poblaci6n se calculaba en un 44%, 'acompanado deuna alta tasa de morbilidad.

• Soloexistian 15 ciudades can poblaci6n entre 20.000 y 100.000 habitantes..• No habian series estadisticasque registraranel comportamiento de agrega-

dos; tales como: balanza de pagos,' indice de precios, ingreso nacional ymedios depago.

'En i9611~'Misi6nd~1 Banco'Munciial senal6 notables cambios:

• La poblaci6n del pais estaba ubicada,en una mayor proporci6n en la ciudad,un 60%j.esto es 10 que se h.adenominado el proceso de urbanizaci6n.

• En la produccion agricola habia sucedido una'Verdadera revoluci6n: se esta-blecieron modernos sistemas de cultivos enel algodon, el an'oz, la cebacla, eltrigoy enoleaginosas.

• Elsistema ,vial y f~rroviario habia sufridd una transformaci6n con lapavimentacion cle 2,500 kilometros, 10mismo con la interconexi6n del ferro-c'arril nacional del Atlantico. .

• ~lpais adquirio unidad economica al crear un Sistema Estadistico Nacional,que ha permitido hacerarialisis de las variables econ6micas.' .. ' '. -' :' "

• Bubo cambios notables en la.construccion y en la industria manufacturera,. como resultado dela creaci6n de entidades estatales que fomentaron eJ cre-dito en ambos frentes, .'

La Mision del Banco Mundial establecio que cran inrwmerables las activida-desy tecnicas de production que habian cambiado, pero muchosproblemasallfl subsistian, tales como:

• Lahaja procluctividaddelamayoria de lostrabajadoresdelcampo con lasconsecuentes limitaciones en el mercado de los productosindustrjales, y eldesempleo y subempleo de la mano de obra.

• La reorientacion de la demancla agregada y la necesid~d de modificar com-portamientos en ahorro e inversion para alcanzarel crecimiento emn6mico.Este modelo estuvo sustentando el paradigma de desarrollo valicla p,lra esemomento historico, el del crecimiento del Producto Intemo Bruto (PIB).

3.2.2 LaReforma Constitucional de 1968y elproceso deplanificaci6n

Con el gobiemo conservador de Guillermo Le6n Yalencia (l962~1966), laplanificacion no fue tenida en cuenta y alas entidades de planific'acion no seles asigno ninguna funcion, incluso, quedo vacante el cargo de jefe de pla-neaci6n, Duranteeste penodolos organism os internacionales ,s610 hacianprestamos para actividades productivas, directriz sefialada poria, Comisi6nEconomica de Ias Naciones Unidas para America Latina (CEPAL);significaesto que los prestamos no poclian ser utilizaclos en proyectos que mejbraranIa calidad de vida, como acueductoso alcantarillados. Surgen,asi, conflictospara la aprobaci6n deproyectos de inversi6n que no fueran de interes paraeI Banco Mundial, situaci6n que continua vigente.

La gesti6n gubernamental del gobierno de Carlos Lleras Restrepo, en 1968,incentiv6 y dinamiz61a planificacion. En su programa de gobierno se fortalecciemn el Departamento Nacional de Planeacion -DNP-y el Consejo dePoliticaEconomica (CONPES), pasando a depender·' directamente de laPrcsidcncia de la Repllblicaj adicionalmente, se realizaron importantes modi-ficaciones en materia de planificacion, definidas enla Constitudori.

En cI al1iclilo69 de ]a Carta fueaprobada la enmienda constitlleional de 1945rcJaciomida conla fijaci6n de planes y prograrnas para el'fomento de lacconomia; se Ie introdvjeron call1bios que viabilizaban el.proceso y se agre-g{) como requ isito "la determinacion.de 105 recursos e .jnversiones que se~Illtoricenp~lrasu ejccllcioll y las medidas necesarias para impulsar el CUl11-plimiento de los misl110s"H

En e1 articulo 118, numeral tercero,seestableci6como obligacion delPresjdente de la Repll!llica "presentar al Congreso los planes y programas

aquese refiere. el ordinal.cuarto del articulo 76, entre cuyosobjetivosdeberan cOhtemplarse el desarrollo arm6nico de las diferentes regionesdel pais :y las reformas ,que se considere necesario introducira los mis-mos".9

En el articulo 182 se impuso la "tutela administrativa de los departamentossobre 10s municipios" ...para planificar y coordinar el desarrollo regionaly local y la prestaci6n de servicios en los terminos quelas Jeyes 10senalen".10

Enel articulo 187, numeral segundo, entre las atribuciones de las Asam-bleas, [igur? laslgu,ieqte:"fijara iniciativadelgobernador, Josplanes dedesarrollo econ6mko y social departamental, asi como los de vias publi~

, cas que hayan c;ie,empr~nderse a continuarse con la determinaci6n de losrecursos e inversiones que se autoricen para su ejecuci6n, y de las medi-c;1asnecesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos: tales planesy program as se ehiboraran bajo las normas que establezca la Ley para quepuedan ser cOordinados can los planes y programas regionales y naciona-les". ,.

\'"A:partir de ·este momenta, se perdi6 la visi6nglobal delo econ6mico yaparece la planificaci6n por sectores. La planificaci6n no se realiz6 paracumplir objetivos integrales, con criterio prospectivo, sino que se enfoc6,asolucionar problemas coyunturales y sectoriales.

El articulo 208 estableci6 que el Presupuesto Nacional deberia refJejar losplahesy programas propuestos en elarticulo 210 que definia la Ley de

", Apropiaciones, destinada a dar cumplimientoa los planes y programas dedesarrollo que.trataba el ordinal 40. del articulo 76 (articulo 69 del Acte:

. Legislativo numero 10, de 1968).

"Como se meilcion6 anteriorrnente, durante este gobierno se dict6 la si-guiente reglarnentaci6n cori1plementaria a la Reforrna Constitucional de1968, para la actualizaci6n de instituciones.u

'EI'Decfeto Ley 1050cle1968 fij6 las normas a los ministerios para crearoficina;sde planead6n 'y elaborar los presllptiestos de estas entidades, coneldeber' depreseritar. sus planes al DepartamentoNacional de Planea-cion. ',. ,

9 ORTEGA TORRES, Jorge. Constituci6n Pol/tica de Colombia. Decimotercerfedici6n actualizada. Bogota,Ed. Temis, 1988.

10 'Ibidem.

11 ,VARGAS CARDENAS, Orlando. Resefia·hist6rica sobrep/aneaci6n, D.N.P.,lnforme Ejecutivo. Bogota,D.C., Colombia, 1989.

Porel Decreto 2996 de diciembre10 de 1968 se modificaronladenomina-ci6n,funciones y plant a de personal del Consejo Nacional de PoliticaEcon6mica y Planeaci6n y el Departamento AdministrativodePlaneaci6ny Servicios Tecnicos. Las dos se denominarian Consejo Nacional de Poli-tica Econ6mica y Social (CONPE,S)y Departamento Nacional de Planea-ci6n (DNP) respectivamente. A partir de ese momento, estas entidadeshan sido las encargadas de. estabJecer las p'oHticas de planificaci6n enColombia. . '.

EI articulo 80 cre6 la Comisi6n del Plan, encargadadel primer debate delos respectivos proyectcis y de ,vigilar la ejecuci6nde los planesy progra-mas de desarrollo ec6n6mico y social, 10'misllloquelaev61uci6ndelgasto pllbJico. Esta Comisi6n se deriomin6 el Peqtieno Congreso,estabaintegrada por 27 mienibros· en representaci6n de losdepartamentos, elDistrito Especial de Bogota y los Territorios Nacionales asi: 13 miembrosdebian ser elegidos par el Senado (uno deellos en representaci6n deBogota) y los 14 restantes poria Camara (cuatro de ellos poi'los Territo-rios Nacionales), a raz6n de uno por cada circunscripci6n electoral parala Camara, teniendo en cuenta que los partidos estuvieran representadosjsi se creabannuevos departamentos 0 circunscripciones para la Camara,cada uno tendriarepresentaci6nen la Comisi6ndel Planysu elecci6nseria hecha por la Camara de RepresentantesP ,

El funcionamiento 'de esta Comisi6n del Plan n6 tuvo lugardurante 11afJos por las condiciones requeridas para su composici6n. S610en 1979 seresolvi6 que las nuevas directivas de Senado yCamara la conformaran,haciendo posible integrarla y que sesiopara, durante algunos ;1ueses.

Fueron muchas las reformas de la Constiruci6n de 1979 declarac1asinexe-quibles; sin embargo, como fruto del trabajd dela Comisi6n, que'd6 la LeyNormativa38 de 1981, una de las pocasque no present6inconvenientes yque la Corte encontr6 ajustada a la Carta.

Hacia finales de su periodo presidencial, Carlos Lldas Restrepo present6 eldocumento denominado Planes y Programas de Desarrollo -1969-1972-, sin-tesis de las accionesrealizadas durante.su gobierno, que secaracteriz6 por lapuesta en marcha de la descentralizaci6n econ6mica.con lasinstitucionesque garantizarian al menos legalmente la planificaci6ndel desarrollo regio-nal y urbano.

12 ARANGO LONDONO, Gilberta. Estructura econ6mica de Colombia. Cuarta Edicion. Editorial Colibri, Boi:)ota, D:E., 1981, pag. 533. .,'

3~3 Un(l'nl1ev~(qiiliensi6hde'la'plal1ificaci6n

3.'3.1 Los planes de desarrollo, .

Eri ia decada de los setenta se inici6 10 que en algun momento Carlos A.Mattos denomin6 "EIplanlibro",docUluentos mas estmcturados en sus enfo-ques y en la definici6n de los objetivos economicos de crecimiento del Pro-ducto Interno Bmto, distdbucion del ingreso,' empleo y estabilidadde pre-cios, objetivos,que dentrodel modelocepalino, tambien denominadoDesa-rrollista, se considerabanrequisito de obligatorio cumplimiento para alcanzar

.' eldesarrollo;fueron elaboradoscon un alto mvel tecnico,pero desarticuladosde los diferentes estamentos sociales, sin la participacion de la comunidad.

A 'partir de este decenio, todos losgobiernos han presentado un plan dedesarrollo que plantea, al menos en el papel, las directriees de manejo eco-nomico.

3.3.{J Plan de ~ Cuatro Estrategias 1971-197413.

Este plan de desarr~llo tenia el objetivo de oriental' todos los esfuerzos gu-bernan1cntales hacia una mayor igualdad, haciendo compatible el crecimien-toeconomico y elcambio social. De este proposito surgio el programa delpresidente Misael Pastrana Borrero, .Frente Social, planteado. en su discurso

. del 20 de julio de 19'71ante elCongreso de Colombia en pleno, "EIdesarrollC(eshoyun fenomeno inseparable del crecimiento urbano", Elequipo tecnicoque desarro1l6 esta idea estuvo integradopor Lauchlin Cunie, quien 10presi-dio, y vados expertos extranjeros. Las cuatro estrategias del plan de desarro-llo fueron:

Primera.El desarrollo urbano sustentado enla industria edificadora y servi-cios complementaIios traeria como efectos la generacion de empleo, ensan-che del mercado interno, elevacion de lqsniveles de. consumo y pOl' ende,

.incrementosen laproducci6n industrial yagricola. .

Segurida. Incremento de las exportaciones, basado en la ampliacion de mer-cados internacionales, para facilitar el incremento de Iproduccion agricola eindustriaL .

Tercera. Mejoramiento deJa prQductiyidadagricola ymejor distribuci6n dela propiedad mral, estrategia que debia ser coherenteco~ .Ia urba~a,paracaptar la poblacion cesante del campo pOl'mayor productlvldaclde este.

Cuarta. Distribucion y reclistribucion del ingreso, fundamentadas esencial-mente en un sistema progresivo de impuestosypoliticasdegastopublico, eneducacion, en salmi y en recrcacion,

La puesta en marcha de la primera estrategia. trajo como consec::encia eland:llniaje institucional para la captaci6n del ahorro, yf1l,lanClaCmnde lavivienda a traves del sistema UPAC,Unidad dePoder Adquisitivo,Constartte,objcto de an;i1isispara atm estudio. . " .,'

Sin embargo, es illlportanle resaltarel hecho de que en 'elprologo del plande referencia dice: "No podclllos olvidar que la planeacion es aun un ensayorecienle en nueslra vida economicae institucionaLla planeaci6n se desen-vuelve en una recl de organismos einslituciones nacionales y extranjeras; deindivicluos y de opinic)J1pllblica, y es ahsolutamente necesario que todosellos puedan percat'1rsc, en eI nivel propio de su realicl'1d,de quelaplanea-cion implica la movilizaci6n c1cliher'1dade la ccoriomia nacional en formamas racional, polilic'1 y t{~cnica,para lograr el crecimiento y la elevacion delos niveles de vida de nuestra genIe. Esta red est;l integrada pOl' los organis-mas del gobierno y de la administracion pllblica,el Congreso ~acional, losgremios empresariales, 10s sindic'1tos, las asociaciones de usuanos, campesl-nos, los miembros de 1'1accion comunal, los organismos y agendas interna-cionaJes y la opinion publica. Sin'un esfuerzo minimo critico, para decirlocon las palabras del Plan, este por 'lecnico' que sea,terminarJ arrumadocomo unejercicio mas de Economia Te6rica". Este gobiemo se recuer~a parsus programasde construccionde vivienda para sectores de m~nores Jn~~e-sos:si0 embargo, evaluaciones posteriores encontraron que la 'construCClonse desvlo haciasectores deingresos medios y altos. .; .

Los objetivos del Plan de Desarrollo Economico, Social y RegionalimpulsaclopOI'el presidentc Alfonso Lopez Michelsen consistieron en dislllinuir las clis-l'1ncias entre los sectores m:ls traclicionales del campo y de la cmdad, destt-n'1r la inversion pllblica a obras en ciudades inlermediasy pequenas, y en laszonas mraJes donde se encuentra J'1poblacion mas pobre.

E1plan estuvo orientado acerrar las brechas 'que el modelo tradicional dedesarrollo habia creado . .5e esperaba entonees reducir la brecha entre cam-pocciudad; entre barrios ricosy pobres, entre los que tienen servicios desalud, educacion y los que no,' y finalmente entre los que son an'1lfabetos y

,. :desnutridos y los que no 10son.

S~gun el plan de desarrollo estos objetivos podrian haber sido logrados cam-j:)iaqdola a~;jgnacionde recursos.

En la parte operativa del plan se presentaron las bases de la politica fiscal,cambiaria y monetaria, eliminando subsidios que discriminabanel factor tra-bajo y creando estimulos especiales para aquellasindustrias que produdanbienes de conSUlJlOpopulflr.

Adicionalmente, se dieron las pautas de las politicas del gobiemo en el sectoragrario, lndustrialy parael fon'lentode las exportaciones y del desarrollo

. regional yurbano.

E~l; tercera parte del plan se presentaron los principales programas delgasto publico. para darle acceso a losservicios sociales basicos de la pobla-,cion mas pobre .•

'Entre estos programas se 'destaco por su' importancia y porque despues de, estegobierno todos los gobiernoslo han mantenido con algunas variantes, el

Plan deAlimentacion y Nutricion(PAN).

" , El,Plan Para Ce~ar la Brecha apar~ceclaramente, definido, dentro de losIineamieritos de lacorriente neoliberal,que partede una profundizacion yextension de ,Ias teodas microeconomicas neoclasicas y que se Ie ha dado elnombre de Escuela ,de Chicago, una de las vias por las que se manifest6 lateoria monetaria y cuantitativa.1S '

Semantiene la politica de captaci6n de ahorros por medio de los UPACsdel• anterior gobierno, integrada a la politica econ6mica del periodo 1975-1978,

10 que permitio consolidarse a 10sgrupos financieros como el Grupo Gran-cOlombiano, Banco de Bogota, Barico Cafetero; GrupoArdila Lulle, que apartil: de ese momento, son 10s que fijan las reglas de operacion del capital'prlvado: .' i ., -

15 La corriente "neoliberal", lesis que no se encuenlran condensadas en un scllibro, se presenla como unrenacimienlo cientffico aplicado al analisis de los hechos politicos, econ6micos y sociales. Se puede afir-

.mar que su influencia sEiextiende a lraves de cualro caminos: la corriente monetarisla que encabeza MiltonFriedman, la teoria del capital humano, tesis asociada al nombre de Theodore Schultz y promovidas lunda-mental mente a partir de la decada de los sesenta por el politico autor Gary Becker, el movimienlode los

"derechosdepropiedad yla ,escuela del Public Choice.

Las ,tesis n~onetaristas fuerontransferidas, a' America-Latina;;in ningunaadaptaci6n a Chile, a Uruguay, a Brasil; yaqui enC61ombia,especifica-mente en este periodo se intentaron imponer en [oda su 'l11agnitqdpero elmismo sistema, rechazando las premisas basicas, creo injertos, que desvir-tuaron todo su planteamiento. No por ello se puede afirmarque estasconcepciones no sean buenas bajo ciertas circunstancias de operatividaddel sistema econ6mico. Al final de este periodo se sucede la Gran CrisisFinanciera de 1982 que debe afrontar y conjurar el Presidente 'BetancurCuartas.

El plan de desarrollopropuesto por elPresidente Julio Cesar TurbayAyala para su periodo de gobierno ha sido cpnsiderado par muchosanalistas como un plan de obras de infraestructura. Sin embargo, elPlan de Integraci6n Nacional plante6basical11entedos din'lensiones,unaecon6mica y otra social.Laprimera tenIa comO objetivola descen-tralizaci6n econ6mica y la autonomia regional, para 10 cual era indis-pensable el desarrollo de una adecuada infraestructura de ,vias y me-dias de comunicaci6n, asi como una asignaci6n prioritaria de,recursosal sector energetico y minero. Enla segunda dimensi6n,.se tenia comoobjeto b{lSicoel mejoramiento de las condiciones generales de vida dela poblaci6n colombian a, espec1ficamente en salud, en educati6n y enempleo, apoyados y fortalecidos por programascomo el DesarrolloRuralIntegrado (DRI), el plan Nacional de Alimentaci6n y Nutricion(PAN) y eJ Programa de Integraci6nde Servicios y Participation a laComunidad (IPC).

EI plan destacaba laestrecha interdependencia entre crecimiento y de-sarrollo, es decir, entre 10 estrictamente ecohomico y el bienestar social.

EI Plan de Integraci6n 'Nadonal pretendia conciliar 10sdesaju.stes susten-tados en las mismas politicas monetarias del anterior gobierno, .con baseen programas de inversi6n en infraestructura, creando unhibrldo entrelos enfoques monetaristas y los modelos de desarrollo econ6mico Keyne-siano.

3:3.L4'·PlanNacional deDesarrolloCambio con"fquid~dJ98,3';19861j

Elplan de desarrollo de este periodo, propuesto por el presidente BelisarioBetancur Cuartas, estuvo sustentado en tres criterios basicos: estabilidad, cre-dmiento y equidad,quedeberian marchar juntos, porque dada, su virtuali-dad, si uno falla, 10hace el conjunto. En este gobierno se acufi61a expresi6n~'sise puede".

EIplanse estructuraen C10setapas; la primera, la ~eactivaci6n de la economia, que acab'abade pasarpor la crisis financiera queafect6 a todoslos sectores,y la segunda, incentivar las relaciones internacionales con una visi6n futurista.

, Los objetivos de este plan fueron:

Primero: Gene~ar un ordenamiento para eI cambio social, Con el fin de, lograr mayor equidad en ladistribucion de las oportunidades d~ progreso.

Segundo: Consolidar el desarrollo economico, de tal manera que se asegura-fa elcrecimientode laeconomia y'Se gal'antizara la elevaci6nconstante delas condidones'devida: Las estrategias y politicas disefiadas para cumplircon estos objetivos fueron: .

• r •. '.¢~~cim'{entoecon6n1ico con estabilidad.'..:,

., Politica m~meta;'iay manejo deexpectativas;

,• - Cn~aitospara la produccion.

• La vivienda como factor impulsor.• ,Pr~teccion altrabajo y a la industria nacional. '

Este gobiernoes recordado en 10 socialespecialmente porsu politica de"vivienda sin cuota inicial", tanto rural como urbana, para la poblaci6n debajas ingresos; porhabercreado y puestoenmarcha la Universidad Abierta

'ya Distancia en loeducacional, y por lacampafia"Camina", orientada a la,alfabetizaci6n masiva.

Elgobierno de BeJisario Betancur, abicltamente"popular", pOl'las caracteris-ticas del gobemante y por el volumen de votacion por el cual fueelegido,,planteo grandes expectativasque no pudieroncuntlirse porhechos quemarcaron una triste epoca en la historia colombiana, como fueron:

El escandalo entre·el Procurador. General ,fie la Naci6nyel Ministro De Dec'fensa porque el primero acus6 alas Fuerzas Armadas de estar protegiendoalllamado MAS,-Muerte a Secuestradores-; la firma de los pactosde paz, enabril y agosto de 1984, con 10sprincipales grupos y movimientos armados; latoma del Palacio de justicia el6 y 7 de noviembre de 1985; el 13 de noviem-bre deJ mismo afio, una semana despues,el crater Arenas delVolcan dell{uizhizo el1lpci6n y sepult61a poblacion tolimense de Armero, dondeperecieronmas de 25:000 personas; el terremoto en la ciudad de Popayan en 1983, connumerosos muertos yheridos, y la perdida de invaluables tesorosartisticos yurbanos; el asesinato del Ministro de Justicia eI primerode mayode 1984, elcual 'dio inicio a la politica de. extradicion haci~ 10s Estados Unidos. Estoshechos condujeronala"perdidade las directrices'planteadas pOl'ese gobier-no que dedic6 los recursos publicos a cubrir estas calamidades. "

Sin embargo, el gobierno de Belisario Betarrcur se destaca pOl'el cambio enla organizacion de la planificaci6n. Parece contraelictorio, pero.las reformaspropuestas en gobiernos Iiberales se hacen factibks institucionalmente enesta administraci6n conservadora. .

Lo que habia sido vetado enla Constituyentede.l?79, aunque' presentadopOl'un gobierno liberal, fue aprobado en.este periodo presidenci~l conserva-dor, como fue el caso del proceso de descentralizaci6n. '

En primera instanc1a se aprueban las narmas bas1cassobre planificac16n y elSistema Nacional de Planificaci6n y Ordenamiento Territorial, Ley 76 de 1985y Decretos 3083 a 3086; pOl' los cuales se crean 10sCORPES, mas adelanteanalizados. A partir de este momenta aparece una serie de nonnas comple-mentarias que apoyan el proceso descentralizador y planificador.

Es asi como durante los periodos de laadministraci6~ Betancur y Barco seestructura el Sistema Nacional de Planificacion (vergrafiCo No. i), consti-tuido pOl'el DNP, como arganismocentral y coordinadord,el sistema, con

, la asignacionde los recursos de inversi6n en Ios niveles nacional, regional,departamental, municipal, sectorialylocalj el Ministerio'de Hacienda, muyimportante tambien, con el control de la asignaci6n de.los recurs os defuncionamiento en los mismos niveles. El Sistema Naeional de Planificaci6nintegrado , ademas, en eJ nivel nacional par las ofieinas de planeacion de

·Ios ministerios,las oficinas de planeaci6n ell' los departaii1entos administra-tivos, de 10s establecimientos Pllbiicos y de'las empresas ·indllstriaJes ycomerc1ales del Estado;, en el nivd regional,por Jos· CORPES-ConsejosRegionales de Planificaci6n- y las oficinas de planeaci6n 0 entes 'q'ue hagansus veces en Ios diferentes niveles territoriales, departamentales, municipa-les y locales.

Hacia el final de su gobierno, pOl'medio del ActoLegislativo No.1 de 1986,18deenero ni,leve, el Congreso de la Republica reformola Constitucion Politicade Colombia,. con unainnovaci6n fundamental que consisti6 enincluir a losjefes de administraci6n municipal-alcaldes- entre los funcionarios de elec-ci6n directa.

.ElActo Legislativoen mendon decreta:

Articuloi E\art1c~ioI7rdelaConstituci6n Politica quedar:lasi: "Todos ]osdud~d~ln~s eligen directamente Presidente de la Republica, Senadores, Re-presentantes, Diputados, Consejeroslntendenciales y Comisariales, Alcaldesy ConcejalesMunicipales y'del Distrito Especial". Coricordancia: ConstitucionNadonal,articulos.14, 15, 179, 201.

Articulo 2. EI articu10200 de la ConstitucionNacionalquedara as!: "En todo.. muniCipio habra un. a1calde' que sera jefe de la. administracion municipal.

Desaparece la condicion de "Agente del Gobernador" que tenian Jos alcaldes".Concordancia: Constitucion Nacional,articulo 194,atribucion $, Ley 11 de

'1986, artlculos 44 y45;

.Articulo 6..Previo cumplinlientode Jos requisitos y fonnalidades que la Leysefiala yen los casos que estadetelmine, podran realizarse consultas popu-Jares para decidir sobre asuntos que interesen a los hGbitantes del respectivodistrito municipal.

1B HENAOHIDRON. Javier. EI podermunieipal. Segulldaedicion actualizada. Escuela Superior de Adminis-tracion Publica. ESAP. Bogota, Colombia, 1988, pags. 117-119.

Lasconsultas populares o. plebiscitos municipales son una nueva forma departicipacion ciudadana para decidir los asuntos locales.

Finalmente, en el articulo 7Q se establece que la ciudad de Bogota, lacapitalde la Republica, sera organizada como Distrito Especial.

Esta Reforma Constitucional estuvo apoyada pore! proceso de descentraliza-cion, que se formaliza, estmctura y pone en practicaa traves de las siguientesleyes:

• La Ley 130 de 1985 rescat6 para 10s municipios el potencial que significadestinar e150/0delpresupuesto de gastos ala realizacion de planes de vivien-da y a la construccion de infraestmcturade servicios.La Ley 11 de enero 11 de 1986, por la cual sereestmctur6 la forma deadministraci6n municipal y se orden61a participacion de la comunidad en eImanejo de los asuntos locales.

• La Ley 12 de 1986 aumento la transferencia a los municipios, del impuesto alas ventas(IVA) y refonno el Decreto 231 de 1983, con la metodologia parala aplicacion delimpuesto.

• La Ley 78 de dieiembre30 de 1986 desarrcilloparcialmente el Acto I;egislativonumero 1 de 1986, sabre Eleccion Popular de Alcaldes y se dktan otrasdisposiciones.

• EI Decreto No 1222 de abril18 de 1986, en el que se expiclio elCodigo deRegimen Departamental, en ejercicio de las facultades conferidas pm la Ley 3de 1986, estableci610 relativo a la planeacion departameptal y coordinaci6n.de las funciones nacionales,. vincula~do y armoni~ando 'laplaneaci6n nacio-nal, regional, distrital metropolitana y municipal,. articulos 17 a 25.19

.• Decret\) No 1333d~1986 expidi6 el C6digodeRegimenMunicipalen ejerci-cio de liLeyll de 1986 yen el Titulo III contiene 10relativoa la planeacionmunicipal, alticulos 30 a 37. .

• La Ley 03 de 1986 estableci61as normas sabre administrac16n ypresupuestodepartamental y regional. ...' . .

• La Ley 23 de 1986 ofrece a los departamentos la posibilid;,ld de captar recUf-sos en el mercado financiero para programas de electrificacionrural.

• EI Decreto 470 de 1986 reglamento la Ley 22 de 1985, mediante el estableci-miento del C6c1igode Regimen Intendencialy Comisarial. 211 .

19 COTES MEJIA, Micael. Deseentralizaci6n Administrativa, Camara de Representantes. Bogota, 1987.

20 Descentralizaci6n administrativa, Leyes y deeretos.Departamento Nacional de Planeacion. D.N.P., Bogota,julio de 1988.

" .•' -EIDecreto 3446 de 1986, en suTitulo IX, reglament610relacionadocon laparticipaci6n de usuarios, entidadescivicas, en las juntas y consejos directi-vosdeentidades'descentralizadas del orden municipal.

• EJDecreto 3152 deoctubre 7 de 1986 reorganiza la estructura y funciones delDepartamento Nacional de Planeaci6n, con el fin de adaptarlo alas necesida-des de descentralizacion.En el ultimo ano de la administracion Betancur se establecio el Plan Nacionalde Rehabilitacion como elemento fundamental de la politica de paz, paraatenderespecialmente la problematica ubicadaenel escenario rural, aunque'tambien present6 propuestas de solucion para algunas cabeceras urbanas. EIplancontemplo objetivosgenerales, identificaba yproporcionaba posibilida-des para eI desarrollo y el bienestar social; pero formulo uno mas especifico:crear condiciones para la paz. Tuvocomo principal caracteristica el ser unplan descentralizado, que utiliz6 como principal estrategia la participacioncomunitaria en I~identificacion de problemas, busqueda de soluciones, eje-cucion, de programas y proyectos, el control yseguimiento de su desarrollo. 21

Este plan buseo dar acceso a los servicios minimos de disponibilidad, cons-truccion y mejoramiento de vivienda, centros de salucl, escuelas y centros demercado. '

Se puedeconc1uir que !as acciones de planificacion eneste gobierno seocuparon basicaltJente de "regiones especiales'" con la creation de los CORPESy con planes y programas de inversion, tales como: Plan de Desarroilo parala Costa Pacifica (PLADEICOP)j22el Plan de Fronteras y su Estatuto, elabora-

dos por elDNP y aprobados pOl'el Consejo Nacional dePolitica Econ6micay Social (CONPES), en marzo de 1986; el Plan Nacional de RehabiHtacionpara los municipios azotados porIa violencia, antes mencionado; el Plan deAccion para la Orinoquia Bien Drenada23

Este.g()bierl1o consoHd61as regiones como elemento esencial en la dinamica,planificadora del pais, utilizanclo como instrumentos orientadores de la pia-.nificacion los CORPES-Consejos Regiomilesde Planificacion~, con la finaH-dad de optimizar sus recursos, Estos consejos, en la mayoria de los casos, sehan,convertido en entes que dificultan eI proceso administrativo, y en conse-

21 VALLEJO MEJiA, Cesar, Jete del Departamento Naeional de Planeacion./iilministraeion Publica y Planea·cion del Desarrollo. ESAP. Ministerio de Relaciones Exteriores y Fundaci6n'iedrich Neumann. 1986. pags.77-82.

2' Deseentralizaeion administrativa.Leyes y deeretos. Departamento Nacional de Planeaci6n, D.N.P., Bogota,. polom~ia, julio ,de 1988,

23 DAINCO. Diez grandes propositos y plan de desarrollo de las intendencias y eomisarias.1983-1986.

La institl:tciollalizaciun del pmceso de Plall!(icacicjn en Colombia

~u~nCia,so~una' trab~ y no un apoyo a1proceso planWcador y,descentraJiza-~1. POl'la l~portanCla e~ eJ maneja politico y presupuestal que, Jlan tenido

para Col.ombla.los ConseJos Regionales de Planificacion(CORPES) y con elfm de plOfundlzar sobre eI tema, seelaboro elAnexo No.1,

3.3.1.5 EIPlan de Economia Social(PES) 1987-199024

~I Pla.~ de. Economia SociaIdeJ presidenteVirgilio B~rco'Vargas dada las~tl~aCJOnvNJda pOI'su antecesor, planteo comoprop6sito del gobJerno in'-Ctal y Hevar a cabo un proceso de reconstrvccion nacionaJ cuvo rinci. ~lo':Jetlvo flle el de 1l1st:.llJrarun regimen. de "economiasocial" 't bPI . PIpnonll" I> .. " I' '. ' .,esa eCleneo(ae es ee aCCIonen rentes basados. en Jos siguientes principios:

Llev~rel Estad~ de ta.lforma Cjue10splanes y programas cubran lasnecesida-~!esleales y pnontanas de la comunidad compJenientaridoJascon la accionmstltuclOnal y el esfuerzo de todos paradisti'ibuir 10s beneficios equitativa-mente.

~rticular ias lineas ~e accion del Estado para 'evitar que 105 intei'eses particu-lares de se~tores pfJ~nen so?r~ los generales de la Nacion Con dllplicidadescostosas e,mneces~nas, y aSlllllsmo, para simpliIlcar y modernizar Jas institu-Clones a I'm de meJorar su eficiencia en la prestacion de los, servi~ios.25'

LbS recursos de estegobierno tuvieron como destino erraclicar la pobrezaa .soluta, fortalecer las ciudades ~lternas, dotal' de agua potable; 'e1 sanea-mlento amblent~l en zonas margmadas Ul'lxinas, coninversioties en acue-ducto?, al~antanUados yaseo, A ~sto Se Ie denomino e1 Plan de Ajuste delSectol de Agua Potable y Saneamlento B3Sico (PAS)..

Otros objetivos contemplados pOI' el PES, adem3s de los p me~cionadosfueron la ge?er~cion de empleo y ejlogro de Ij reconciliacion nacionaL Par~~s~ose contmuo con el Plan Nacional de Rehabilitaci6rr, a cargo dela Conse-Jella .~reslde;lCJ~1para la Rehabilitaci6n y eI Departamento Nacional de Pla-n~aClon,CDNP),y se puso ~n marcha el Pl,a~de NonJ.1alizad6ny Rehabilita-~l~n ~ ca:?o de la Secretana de IntegraclOn Popular y el DNP )7 eJ Plan dejElladlCaClOl1de la Pobreza Absoluta a cargo de la Consejeria para el Desarro-10SOCIaly el DNP. '

EIbalance' de realizaciones de cambio quepresent6 e1gobierno .al Congre-S026en el ano de 1989 mostraba: la creaci6n de las Consejerias antes mencio-nadas, la modificaci6n de la estructura tradicional. delgasto publico coh laexpedici6n de la Ley 38 de 1989, lacual reestructur6 el sistema del manejopresupuestal y permitio participar alas entidades territoriales y regionales enla preparacion de los gastos de la Nacion, con la consiguiente destinacion delgasto a servicios sociales, mediante la colaboraci6n comunitariaen la en'adi-caci6n de la pobreza,

Este gobierno impuls6,en 10 social, el programa Salud B<isicapara Todos;,sentolas bases para la reforma constitucional quese realizo en 1991 para lamodernizaci6n del Estado; incentiv6 la consolidaci6nde la balanza de pa-gas, la eficiencia en el gasto de 'Ianacion para acabar con el deficit fiscal y elajuste en el sectar privado y eJ pCiblico,27

_,Adicionalmente ?e continu6 can el proceso para normatizar y reglamentar ladescentralizaci<?n a traves de Jas siguicolcs oormas:2H

.' Decreto Ley No 77 de ]987, par eI eual se cxpicli() cI Estatuto de Deseeotra-lizacion, en beneficio de los municipios,

.,Decreto Ley No 78 de 1987, pOl' el cual se aseguraroo algun;ls lundones aentidades territoriales beneficiarias de la cesion del impuesto al v:i1or:Igrega-do.

.• , Los Decretos Leyes 79,80 Y81 de 1987, pOl'los cuales se aseguraron algunasfunciones para el mejoramiento de la vida municipal yse estableeieron lun-

-ciones de los municipios en relacion conel transporte urbano y ailnslilutoColombiano de Bienestar Familiar (ICBF) respectivamente,

.' Ley 49 dediciembre 4 de 1987 que moclifica la Ley 78 de 1986,• Ley 15 de 1988, par la cualse modifican los concejos municipales.• Decreto 222de febrero de 1988, por eI cual se establecen las categorias de

municipios, con el fin de fijar salarios a los alcaldes.

• Decreta 700 de abril 20 de 1987 que reglamento el Titulo IX del Codigo deRegimen Municipal en 10relacionado con la formacion de las juntas 0 conse-

" SARMIENTO ANZOLA, Libardo, Economfa Colombiana, Revista No 231, Contraloria General de la Repu,blica. Bogota, septiembre - octubre de 1990. pags, 46:47, •

27 RHENAIS M., Remberto. Economfa Colombiana, Revista No 232, Contratoria General de la Republica,Bogota, diciembre • enero 1990·1991, pags. 30-41.

28. TAMAYO BORRERO, Enrique. Administraci6n municipal coJombiana, Segunda Edicion actualizada. Ed,. Guadalupe ltda, Bogota, D.E. Colombia, 1988, pags. 269·394," ;. '

jos directivos de las entidades, descentralizadasd.el orden 111llfikipal,respon-sables de la prestacion de serviciospublicos locales.

• EIActo tegislativo No2 dediCiembrHl de '1987, porel cualsereforl11a laConstituci6n Politica en relacion con Jos aspectos territoriales, nueval11ente,Todas estas reforl11asfueron hechas can eI fin d~robusteCi~rI~sfis~os muni-cipales, Elias facilitarlan e iniciarian el desarrollo y mejoramient9 en la cali-dad de vida, integrando el area rural con la urbana, mejorancio y;apoyandosu vinculacion a Jo nacional. Para conduir este procesoserealizaron otrotipo de reformas de caracter nacional, tales fueron:

• EI·Decreto 2410 del 20 de octubre de 1989;pQrel cu~l.selllodifit;jla estruc-tura interna del Departamento Nacional de Planeacion,y se detenninan susfunciones, . .

• La Ley 38 de 1989 reestructuro eI sistema elemanejo presupuestal ylo adecuoa las nuevas reglamentaciones, procurando q~e el presupuestoreflejara laspoliticas nacionales, los progralnas y los proyectosaprobados de los planesde desarrollo, escogiendo los proyectos que garantizaran eficiencia y efecti-vidad en la ejecucion de Ios recursos de inversion. Creo h~rramientas quetenian el proposito de garantizar el cumplimiento de los objetivosmacroeconomicos, para buscar asiarticular eJ presupuestodel sector publi-co, a un sistema nacional de planificacion. .FI Fs[alulo Org{tnico de Presupuesto 0 Ley 38 de 1989 creo el Banco deProycctos dc Inversion Nacional (BPIN) y 10definio como "un conjlinto de:Ic[ivi(bdes rclacionadas como viables previamerite evaluadas social, tecnicay cconc')micalllcnle, n~~gistradasy sistematizadasen 'elDNP", EIBPIN debiaregistrar los proyec!os ell' inversion a ser finahciaeloso cofinanciados canrccllrsos del prC511pUestogeneral ele la Nacion. Los procedimientos a seguirSl' Ilucdco vcr cn los diagramas del Anexo No 2,FsI:1Icy cstableci(), y aCIl1sigue vigente, que ningun proyecto de inversionqilC no cumpb con los procedimientos previos establecidospara ~I funcio-I1:Illliclltodel IWIN poclraser incluido en elPlariOperativo Anual'de Inver-sir)/]yen consecucocia, en el presupuesto general de la Nadon, Este conjun-[0 dc proccdilllicOIOSse eslablecen en 10s pecretos84Ade 1990 y 1569 de19912') que sicntan las bases para la apertura economica -modelo de manejoIllacroccon()mico- puesta en marcha pOl'eI programa de gobiernodel presi-deilic (;:Iviria,

29 Banco de Proyectos de Inversion, Manual de opiHaciones ymetodologfa. D.N.P., Capitulo I. Bogotil, Co-lombia, agosto de 1991, '

la -moderni,zaciony 'lap11vatizaciondel, Estado wlombiano, puestas en mar-cha en el siguiente cuatrienio ..

3.3.1:6 I.a RevoIuci6nPacillca.PIan de Desarrollo Econ6mico ySocial ,1990-1994.30

La Revolucion Pacifica, asi sedenomino el plan de desarrollo de la adminis-tracion del presidente Cesar Gaviria Trujillo. La presentacion de su programade gobierno sedividioen siete partes, en las cuales se exponen las bases'conceptuales,el diagnostico, las metas de cobertura, losaspectos financie-ros, los programas de inversion y los efectos economicos de las inversionespara el periodo.

EIplan se fundamento en tres pilares, el primero de 10s cuales fue un "conjuntode reformas estructurales" que buscaban incrementar la movilidad de facto-res en la economia y aumentar la competencia. Estas refonnas fueron presen-tadas en el documento sobre modernizadon y apertura de la economia31 ycomprende las acciones realizadas durante su primer ano de gobierno enmateria de apertura comercial al exterior, con la Ilamada Apertura Eton6mica.Los nuevos estatutos legales y reglamentarios en materia laboral (Ley 50 de1990), financiera (Ley45 de1990), cambiaria (Ley 9 de 1991) y eI tratamientoa la inversionextranjera (Resolucion 49 de 1991 del DNP).

"El segundo pilar del plan fue definido como "Iaconcentracion de las actividadesdel Estado", en cuatro estrategias de desarrollo a largo plazo, con el fin depromover la eficiencia, la equidad y el crecimiento, a saber: 1) Ampliaci6n delcapital humano: en campos como 13 educacion primaria y secundari;j,especialmente en elarea rural. 2) Salud preventiva, elevando ]a cubel1ma enacueductos, alcantarillados, calidad de vivienda y programas para madrcsgestantes y Dinos menores de 2 aiios; 3) La construccion de infracstructurafisica mediarite lit pueSta en marcha de un plan vial, la rehabilitacion de la reclferrea ylaadecuacion de tierras, quehicieran posible la integracion regional, yfacilitar asi, la apertura y 4) El fortalecimiento de la capacidad cientifica ytecnologicay la proteccion del media ambiente.

, EI tercer pilar estuvo sustentadoen las reformas institucionales ordenadas enleiConstitucion de 1991, tales como:

3D Revoluei6n Pacifica. Departamento Nacional de Planeaci6n, D.N.P., Presidencia de la Republica. Santafe. de Bogota, D.C., 1991.

31 La Aevoluci6n Pacifica.·Modemizaci6nyapertura de la economia. Volumen I.Departamento Nacional dePlaneaci6n. D.N.P., Santafe de Bogota, D.C. 1991.

Creacion del Ministerio de Comercio ExterJQfYla conver,sion}de ,proexpo aProexport apoyado por el Banco de ComerciQEXterior;.Jatransformacion delMinisterio de Obras Publicasen Ministerio de Transporte; la descentraliza-cion de la construccion y mantenimiento del sistema vial y la creacion delMinisterio del Ambiente y eI Consejo de Politica Ambiental.

Este gobierno puso en marcha la reestructuracionymoclernizacion del Estadopara la Apertura Economica, la cual tuvo como su principal objetivo consolidarla balanza comercial a traves delas exportacionesydisminuir el deficit en ella.

Sin embargo, la apertura produjo un incremento mas que proporcional de lasimportaciones en relaci6n con las e-xportacionesy disminucion en los ingre-sos del Estado pOl'concepto del comercio exterioryla inflacion tuvo una tasapromedio para el pe110do del 26% con un crecimiel1to del PIB promedio del3.9%.32Pese a que estos indicadores no son 111Uysatisfactorios en cuanto alcumplimiento de los objetivos propuestos paraeste perioclo,estegobiernoes valiclado por haber Jogrado la Refoni1aConstituc.i0nalde 1991.

3.3.1.7 EI SaIto Soda11994-199833'

EI presidente Ernesto Samper Pizano, con su,plan de gobierno, ha continua-do con el modelo neoliberal de su anteceso(. Manteniendo Jos principios dela Apertura Econ6111ica,hace enfasis en cuatro aspectos: el desarrollo social,b competitividad, la protecci6n del medio ambiente, elementosesencialespara alcanzar eJ desarrollo sostenible. EI eleinento novedoso del plan dedesarrollo es ('ste (dUmo aspecto, que debe ser apoyado por el desarrolloinstitucional y la parlicipacion ciucladana para permitirla integraci6n socialmcdiante hi col1solidaci6n de todos Jas personas,organizaciones einstitucio-ncs que hi cOlllponcn.

EI plan de clesarrolloeconomico, social y ambiental ha 'lmscadoconsolidaruna sociedacl m;lSpacifica y equitativa, cimentada en un proceso de desarro-llo economico, dimlmico y sostenible. ' . .

La politica macroeconomica esta sustentada en la defensa de la tasa de cam-bio, en el fortalecimiento clel ahorro domestico, Jareducciol1 delainflacion;adicionalmente en el incremento dela productividacl, y de Jos ~alarios, conuna politica activa de empleo y consolidacion de laapertura economica. Lo

32 Citras tomadas dellnforme presentado por el BID, 1995.

33 Las politicas del salta social. Tomo I y II, Presidencia de la Republica; D,N.P. CONP.ES, agosto 1994, jynio1995.

II•• ';(II"I:d,h ,colllpdillvHl:ld, I:l ploln, 11111.1,1111. .II" ,llllhll'llk, YIcid,1101111111.';IIIIWioll:IL'I'odos es!os L1elliulio': ,c',11111.1k', p:lI;1:delil/.:II 1111.1.';:1110110soslcnihk, dil11ensi{)f1noyedos;l ,!Lclpbll d,' desarrollo 'i"':IP(ly;lh;l ell LI (ksarrollo institucional y la pallielpaci{)J1 CilHbd:III:1 1'II ,Ilq'.:II;1 la intLgraci6n social mediante la consolidaci6n de todos 10' .. III'I,d:1IItlS,organizaciones e instituciones. El plan de desarrollo econ{)I]lin I.' to I ,t

V :1I11hienlal propuso consolidar una sociedad mas pacifica y l'll'lIl.ill ,,CllllL'n!adaen un proceso de desarrollo econ6mico dinamico y s,d,'illoI,

La politica macroecon6mica se sustent6 en la defensa (lL I:i 1.1' ,I.l'al11hio, en el fortalecimiento del ahorro domestico, la reduecioll ,I, I,Ildl:lei6n, un pacto social de productividad, precios y salarios, ell 11111I'"1111(';\activa de empleo y en laconsolidaci6n de la "Apertura ECOIl<11111'I

• ,., II', (1I1l"11111.liI.. ,J. 11' dill ,1110111'01110pllllio vilal de ,'II('IWllllo Ilill, . III. ,,111,,1/•• ""II:d .."C01H'lI11icoy :lIlihielllaL

• I,a pl.ICSI:I,cll111,11,11.1.1,'/;1 p:lllicipaci6n -modificaei6n SlIS-1:~I~claleli I:t "';lr:lll'gia dd plan-, a traves de la conforma-cion de orgalli/.acioncs de ciudadanos, que apoyan yg~ncr~n ~r,ocesos, segun 10 ordena el articulo 103 de la( onstItuclOn.

• I..:~,compromi~o g~bern~n~ental con el reconocimiento yelIl:speto a la dIversIdad etmca, cultural y regional, al presen-{ars~ los ~rogramas de las comunidades indigenas y negrasL:~I~o~~a mtegrada como resultado de los procesos de parti-UpdClOn fomentados por el Consejo de Planifieaci6n .

• I,a observaci6n del Consejo Nacional de Planeaci6n refe-rente a que" s,ibien el modelo de desarrollo sostenible ex-prcsa una VISI6n de futuro y unas estrategias de desarrolloL~!sec.tor agropecuario no s610 requiere de inversi6n so~clal., smo la convocatoria del sector rural (agricultores cam-pesll10s y organizaciones). '

• 1,:1 propuest~ de convocar una Red de Solidaridad Intema-ClOnal, surgIda de las decisiones del Consejo y presenta-d,IS a! ~~P, que no s610 fue acogida por el plan, sino que seconVlrtlO en la principal propuesta del presidente Samperen la Cumbre Social de Copenhague.

• 1\1I1~quela ~rospectiva, como reflexi6n sobre el porvenird~,ColombIa e~ el conci;rto?e las naciones -que, en opi-nion del Conse]o, debena gUlar la reflexi6n de un plan dedesarr?llo del pais- alm no ofrece un planteamiento vi-slOnano .en el contexto intemacional, la nueva versi6nd"II:lan mcluy6 consideraciones de importancia sobre el:lllIhlto externo.

I':n el gobierno de Samper se inici6 el proceso de consol id:I' ">II.I· I1I11,'yOSistema de Planificaci6n y se conforrn6 el Consejo N:l'WII.II .1·1'l:llleaci6n. El15 de noviembre de 1994 el presidente de la i~qlld,II' .,ollyoc6 el Primer Consejo Nacional de Planeaci6n, seglll1lo (lId, 11.,,1por la Constituci6n de 1991, para que a traves suyo la socied:IlI, 1\,1SliS organizaciones conceptuaran sobre el proyecto de plan dl' .11.11'110.La tarea encomendada era de la mayor trascendencia: el pL1I1,I, I",orientar inversiones del Estado por cerca de cuarenta billollcs dl 1,. ;p:ml el periodo 1994-98. Por primera vez en Colombia, UllCow;, I" . ,,'"pllesto por 26 representantes de los sectores mas diversos ,It" 1111'I"socicdad tenian la oportunidad de proponer sobre estas invn:,I"II'sohre las politicas del gobiemo.

HI Consejo adelant6 un proceso de consulta con la SOCil,.htl ,I ,I

Illediante una convocatoria publica: mas de tres mil perSOIl:IS :1',111', .":1 cerea de cuarenta audiencias durante los meses de noy iCIid)I' .1,

cicillbre en las distintas regiones del territorio nacional, emiql", I' ",I1:1yisi{)11y propuestas del Consejo.34

lie aqui algunas recomendaciones formuladas en cI ('(111:;'1" 'I"

I"lInoll illcorporadas en el documento final del plan (k lk:>:IIII" I" I":-;,'lllado por cI DNP:35

• los d~,~s2: y ~8 de noviembre de 1994 se citaron los Con-S("IOSr erntonales de Planeaci6n y se conforrn6 el Sistema

III j'V ',OB Ill'! :'!J lh~ jlllifl c1(~ Iqqq, pOI Id (1I.d·.I' I "111l'" cd 1'1;111N;Il:ioll;1! !II' Ill""liitdl •• I'·!! i

,1111", ,II' lIllIe, :'()();'

, '''"1""1,, I (Jill I(()PINrll1\!'hll"c ," (.. .I"." I. II ' '. ' ' .ILIOn parlClpatlVa. Una pnmorn ('va!/I;w;';/I. 1)()"1If1"~1I1()

'1111dl 1).1 I (,oflqrn:.(II!" (_'III,.fl'iH;I~; Y Cnn~:(~j(~r()~;(If: 1)1;1I1(';I('IlHI

Na"lo!l:1I <Ie1'1:11\(':1('1\III, I 1Illlpll\'ll\lo COil10,'sl;lhl,','I\!< I ('IIla Ley 152 dellllisillo :1110,

Igualmente, durante el gobierno del presidente Sal11pn S,' pl,'';('1 II.,

un avance importante en el proceso de consolidaci6n de cOlllPCil'IIlLi,recursos. Por primera vez se regionaliz6 el plan de desarrollo y s,' :1J)1l\"la planeaci6n territorial; se disen6 un programa de apoyo a la pblili II I

ci6n orientado al fortalecimiento institucional, que incl uyb la l'b III '1.1

ci6n de metodologias e instrumentos tecnicos en Ias difcrcnles l'I:q"del proceso de planeaci6n, y la capacitaci6n para la elaboracibll lk Ill..gramas de gobiemo para las alcaldias y gobemaciones con cnfolju,' IlL'participativo. Aunque se avanz6 y se puso en march a el proccso lI,' eLlboraci6n de planes de ordenamiento territorial, las principalcs dill"ldl.,des se presentaron en la falta de !imites alas responsabilida(It-',competencias en los diferentes niveles del gobiemo, por partc d(' I.,entidades territoriales.

Al ano 2001 no ha sido aprobada la Ley Organica de Ordenallli,'lllllTerritorial y ademas se requiere un conjunto de ajustes en los diferelillcomponentes del financiamiento territorial.

La consolidaci6n de la Apertura Econ6mica, se orient6 en tll'S (II

recciones: defender la tasa de cambio real para dinamizar las CXpOll.1ciones no tradicionales y reducir las importaciones de bienes de COIlSUIIii'privilegiar la entrada de capitales y la inversi6n extranjera y fort:llu'llos procesos de integraci6n. Para el periodo 1994-98 se esperaba UIJ(I (

cimiento econ6mico de 5,7 por ciento promedio anual, liderado pm 1.1exportaciones de bienes tradicionales y no tradicionales transabks l'«.n6micamente. El crecimiento promedio fue de 4,2 por ciento quc, :11111que inferior al proyectado, es superior al obtenido en el periodo I l)9() I) "

Ver cuadro 1.

Durante este gobiemo los indicadores sociales muestran I11cjlli (resultados, sustentados en mayores transferencias regionales y cnl~1g:r',I.,publico social. EI gasto en educaci6n se increment6 en $10,2 billolll':; .I,pesos;36 4,5 por ciento del PIB, superior en 1,2 por ciento a la ci li:1 ti'l'existia al inicio del cuatrienio. La cobertura se elev6, en prccsco!;11 .I,19,6 por ciento en 1993 a 38,1 por ciento en 1997; en primaria (It- /. '

06 EI documento presenta cifras a precios de 1994. Logros y retos t '1:/11Nilc:iOl1illl!,' I I( "" III' ,/I, '

Saito Sodal, 6090t;\, IlNP, 1" (If, julio de 1998.

C lJI\IJIlO 1INIJICI\1l011lS ECON6MICOS

PIIODUCTO INTERNO BRUTO

EXPORTACIONES TOTALES

EXPORTACIONES NO TRADICIONALES

IMPORTACIONES TOTALES

IMPORTACIONES SIN ESPECIALES

iNOICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC)

DESEMPLEO

SALDO EN DEUDA EXTERNA

SALDO EN DEUDA PRIVADA

SALDO EN DEUDA PUBLICA

COEFICIENTE DE GINI

3,92,16,6

15,515,822,67,1

38,67,3

31,30,58

(1993)

.L' I

1\,1,

Ill. /

PROPORCION DEL GASTO TOTAL DEL

GOBIERNO EN GASTO SOCIAL 45,7(1994)54,4

20,8

Sb,:1

(19D/)S2,/

1~HPROPORCION DE POBRES

PROPORCION DE INDIGENTES

pur cicnto en 1993 a 83,4 por ciento en 1997 (con prepo~deraIJC':' d(oll'rla privada) y en secundaria de 48 por ciento a 60 por Clcnto,

Sc promulg61a Ley de Cultura, y se inici6 su desarrollo in~lillll'IP11:11con Ia consolidaci6n del Sistema Nacional de Cultura, cOlJlol'Ill:ldopur eI Ministerio de Cultura, treinta y seis fondos mixtos dC\?a,rt:1I11l'111.1Ics y distrita1es, los institutos y casas departamentales y munlclpall'~< II I',

cOI1SCjOSde cultura y el Fondo Mixto de Cultura. Adicionallllclll<', ',(CI('(')~I Sistema Nacional de Formaci6n Artistica y Cultural y cI PIO) 'I. 1Ilia ('RI~A, disenado para prom over y difundir Ias diferentcs ilia I II 1<-:;1.1ClOlles de la cultura popular.

1':11cuanto a la seguridad social, en 1997 los fondos pri va<l(l~;('PII1.1h;11lCOil 2'650.000 afiliados y el ISS con 2'600.000, para 1111loj:1I .II',' ,'-,() ()OO mientras en 1993 el total de afiliados cra <k 4'()()()()()() I"

111:11~;'i1'-lliiica1I11illcrclllento del 25 por ciento al11 pol cil'lIlo <1('1.1puhl:II'II'lll CCOIl<"III1LIIIII'III(':lCtiv:l. 1':1110 illStitIICioll:lI, <1111:11111",,11)(,1111

dll :,,' ,'Il';1I1l11 1Il'IIII:I V 1111;1I I", 1>, "'I'" I 1'1'''11,,1''1.1',d,' :;:lIl1d p,ll.l' I1l"',IIIIl"II,'Olllrihlllivo y ,l,I') i\I\:, I>,,,11111111,11••1111.1',d, I '')'.IIIIl"II SIIIJ:,ldl Ido: I X I l'lllprl:S:IS solidarias de S;lIl1d, 1'1( ,,,,I', d, ( 1>I I Ip,'IISal'II'lIl y dll, IIllleve I'I'S, I\dicionalmente, I<A 11O,'1llIl:lIl':, lk Iliveics II Y IIIcOllvirlieroll en empresas sociales del lislado, se Illejor6 la inl'r:Il'::IIIIIIllra del 46 pOl' ciento de los hospitales de nivell y del 77 pOI' Cil'llll> ,I,los lIiveles II y Hi. Se mejor6 la dotaci6n hospitalaria y se avail/II III , IIcvanlamiento del catastro fisico funcional de las instituciones tI, III \'Ics II Y III. 37

EI crecimiento econ6mico deberia conducir al mejaramiento (lL-1 ,II'pleo, Se previ6 un crecimiento promedio anual del 2,8 pOl' cien(o, p,lI ,Igellerar hacia el final del periodo 1,6 millones de nuevos pueslll:, ,IiIrabajo. La tasa nacional de desempleo aument6 de 7,1 pOl' ciellill , II1994 a 9,8 pOl' ciento en 1997; para las siete ciudades princip:IIt-:: .I, Ipais pas6 de 8 pOI' ciento en 1994 a 12 pOI' ciento en 1997 y a liL' I'"'ciento en 1998.

El deficit fiscal se ha incrementado a partir de 1994, a pesar tI, 1.1einco refarmas tributarias realizadas en esta decada. Los ingres():, I"rrientes de la naci6n se incrementaron 3,1 par ciento del PIB, mil'IIILIque los gastos del gobierno pasaron de 11 par ciento en 1990 a 1 X 1'''1ciento del PIB en 1998. Este incremento estuvo representado ell f:I:,IIIde funcionamiento.38

Durante el periodo, la ejecuci6n de la inversi6n fue de 75 pOl' cWIII"del presupuesto programado. Hubo un rezago en la inversi6n, pa:;;III,I"este de 1 pOl' ciento del PIB en 1994 a 2,5 pOl' ciento en 1996, expl iClIll) , IIla disminuci6n de ingresos y el recorte alas apropiaciones. EI presuplll",I"para 1998 se calcu16 con el rezago hist6rico de 0,8 pOl' ciento del I'll \

El gasto ejecutado en el ambito territorial para la descentnd i/,;" 1""paso de 2,8 pOI' ciento del PIB en 1990 a 4,5 pOl' ciento en 19()}< I Iproceso de descentralizaci6n se plantea como un problema critic() P,II!los ingresos nacionales, dado que cualquier politica que los allllWliI,incrementa autom<iticamente las transferencias, e impide LIlla disllllllliei()Il del deficit. Frente al tema, la Comisi6n de Racionalizaci(lIl dcl ( ;:J.I"

1'111,111'0Il"'llllll'lld"II""'''!'' III I ,II (,I :;ISIL'IIl:1 dc l':lpl:ll'l(')II'" (It- Ill:; :;,',l"Il',', (It- ,'.;;l1udY l't1tJ( ,J( lOll 11>11I1l10 propolle el Ballco MUlldi;II, 1]'.11.11111l/IIt', se plaillea la III'Il':,ld:ld (It- revisal' la Ley 60 de 1993 y Sl' propllill1'.11.1"1,'1ituado Fisealulla separaci6n entre sa1ud y edueaci(lIl, di:;111I1111.Ill lOll Ius eriterios de cada sector. Para las participaciones 1lIlIlIH'lp:IJ.',1!.lll'l IlIla transferencia especifica para cada uno de ellos y 011':1(k pi 01'":;Jlu gelleral. En los dos casos, la base del caIculo seria el I'll\.

I'll el gobierno de Samper se estructur6 el Program a de I\pll\" ,i1';.IIIl';lIlliento Fiscal y al Fortalecimiento lnstitucional dc 1;\.,.; 1111111.1.1,I ,'I riloriales, PASP, para apoyar aquellas con problemas estnllllll,dl11I1;llIcieros e institucionales.40 De otra parte, la mayorfa (k Ill:: 11111111'II'll 1'; LTeados no cumplen con las condiciones minimas esl;lhlt-, ilL, , I" 'I1.1Il'Y, constituyendose en municipios inviables. Se requil'll' till 1.11III "1.1';"cOIlOmias locales y revisal' la Ley para la creaci6n de 1]1111111"'1"

1 '~IIrelaci6n con la gesti6n ambiental, componente novedll,';" I II ,I,pl:lll, los principales logros se pueden resumir asi: se complel() ('I I" I" ,',I) dc estrLlcturaei6n y organizaci6n del Sistema de Informal' 101I \ IIII>wlllal, SINA, se reestructur6 eI Ministerio del Medio Amblt'lllt', ',I

,PII.')olid6 el Instituto de Hidrologia, Meteorologia y Estudios I\lllilllll1.11.-.'1,IDEAM, Y el Instituto de Investigaciones de Recursos Bio!t'I)'I(Il:,\ lex;lIlder von Humboldt. Igualmente, se organizaron unidades Illl'dill

,llIlhicntales en las entidades del sector publico y se suscribieroll qililll'( 'Pilvenios de Producci6n Limpia. El proceso requiere continllid;ld \Illllcrecion en estrategias y metas.

Se puede concluir que para el periodo del presidente Erneslu S:IIIIplT Pizano, los avances logrados se vieron limitados pOl' problem:!.'1 (It-PI dCIl internacional que impidieron el alcance de las metas de !Tn I

'" I ,I Il(~formade SeguridadSocialen Salud,iniciadaen Colombiaa partirde la I "V I l)f J ,I"1~1~):l, ha sido particularmentecomplejaparasu puestaen marchae instrurrWlll;ill/;i<lo"v1'''1.1lograrque tengaun desarrolloequilibrado,Uno de los elementoscentri1I{~,;"i'lL, 1'''1.ii,.",,,1'directamentelasfinanzasdel Estado,de losaseguradores,losprestador,~,;II" ',I" \II

'10'; V IDSusuarios,es la Unidadde PagopOI'Capitaci6n,upc, 0 el valor fill" 1'1';(';1""1.1"'''')IIOC'~ala EntidadPromotorade Salud(EPS) POI'personaafiliada;esterrwc;III1""", ,","<I'"" 1;1compensaci6nde ingresosy riesgosdesaludentrelosafiliadosV IIS'I;lIio:;<1,,1',1',1,'111,1,ollllihl/tivo, Paramayorinformaci6n,verLa Reforma a !a Seguricfd(! SO"/"! "~II ::,II",{("1110I, ,;ohm"Antecedentesy resultados",Bogota,Ministeriode Sa/I/d,I'll}!)

'"I ,"II "I ohl"(Ode dinami/ill I,,:;I,'III;,,;propiasde losdeparli1ff1elllm:,ii' (,xpi<l,oL,I "V: ':' I d,1'1'1'""ollll' "11;lCi'"liill/"'''''' 1111'1/1.'1/,,"V 1;1 L,~V :1~iH d,~I~)'}/, "01'1""I IIII""d,IIIl"'lllo I"",

11111,11"

1IIIl'IIlu "I'UIH'lII1IU)~,':IIIS:ldu,'; 111111<'11,1111" III, 1'''1 ,,1 d,'('llTIIIIWliI" .I, Ic;ITlul c\.pollador. 1':slc cOllllihllVO ,1.11',111111111110;; Il'CllrSOS de 01'" II

11:ll'iollal y a illCl'Clllcntar d dCSCqllildlllo jlll':;lIjllll'C;lal y 1111:1111'11'1"", Ipais, 1':11clio tambicn tuvo mucho que VCl' I;IS III11exibilid~llk:: Ii, I"l'oillprolllisos Cl'editicios ya adquiridos y la di/lcultad en las nel'( 111.1<I"Ill'S quc buscaban fortalecer la cooperaci6n tecnica internaciol1:11 \ I""Illover nuevos mecanismos para la captaci6n de recursos,

Durante el periodo 1994-98 se cumplieron las expectativas (kll, ,I ,

li:IS flscales de 3,8 por ciento para 1995, 3,7 por ciento en 199h~ i '! I" ,(ciento en 1997 y 4,5 par ciento para 1998. Al finalizar estc period",rccomend6 presentar un paquete de iniciativas legislativas condlll'l'1 ii,

reducir las inflexibilidades presupuestales de funcionamiento e ill\"I'"''y estudiar un nuevo sistema de competencias nacionales y territon:d,

Es importante destacar, que en 10s dos ultimos periodos presid,11< 1.1les, se ha dado cumplimiento al mandato Constituciona1 para la dd '"I'c i,\n de un Plan de Desarrollo segun 10 establecido en la Ley 152 d,' 1'1'1I

A continuaci6n, se presentan los objetivos, las principales ,':;It.iI,i'ias, la financiaci6n y los indicadores econ6micos y sociales, ,ll-I "1111de Desarrollo del presidente Andres Pastrana Arango.

Objetivos del PlanLa Ley 508 del 29 de julio de 1999 par la cual se expide ", 1'1111

desarrollo para 10s anos 1999-2002 establece como objetivo fUl1d;1111<"lal del Plan Nacional de Desarrollo la bllsqueda y conservaci('lIl d, I ,paz, para ubicar al pais en una senda de crecimiento sosteniblc l'llil '(J

hesitlll social. Con este objetivo general se desarrollan en forllla p:1111<IIlar las siguientes acciones:

• Promover la generaci6n de riqueza, reducir signiJlcativ:Imente las tasas de desempleo, disminuir la pobreza y pn)pender por un adeeuado aprovechamiento del Illedl():lI11biente,

"1"'11'1'1.,,,N,t!:,,,,,,,1 Ii" 1)"";111,,11,,"(:;II"lIio p;II;, .:"",,111111I." ',,/ 1'1:11\:'(1(1:",II",!,>!", 1"1",,(-11lllq

• ()(n"'I'IIIHI"III\", 1,,11.11.11)ltlilloci"lIl :;ol'ial yeU)IH'lIll1l':Idc 1;1pohl;lCltlil 'II 1)'ILlld:1(1tk cOl1diciones para 1;1expal1SlI'lIl(Ie las Oporlllllld;Hks sociales, particularmente para Ia1)(Ihlaci6n que se ellcuentra en condiciones de especial vul-Ilerabilidad, por sus caracteristieas socioecon6micas, cul-tIIra les, etnicas, territariales, religiosas 0 de genero,

• ( 'onlribuir a la generaci6n de una cultura de paz, para cIejereicio cotidiano de la convivencia en solidaridad, tokr:llleia, y respeto de los derechos humanos como base p:ll:Ila reconciliaci6n nacional.

• Mejorar la eficiencia y la equidad en la asignaci6n de I(I',recursos publicos, teniendo en cuenta criterios de illl'll':" I

y de redistribuci6n regional y de genero.

• Movilizar la sociedad en su conjunto de acuerdo COil ::11',capacidades econ6micas para lograr que en este cualriellH I

n i un solo nino 0 nina deje de asistir hasta el noveno gr:\( I(Iescolar, que se cumpla con la afiliaci6n obligato ria y :;('cotice par el valor real de los ingresos, al Sistema GClll'l:1Ide Seguridad Social en Salud; para que los afiliados a I r,'gimen subsidiado en salud sean verdaderamente los 11I:'ISdesvaiidos; que no se tolere la violencia intrafamiliar y selengan mejores relaciones familiares; que las nifias y ni-ilos esten mas protegidos y mejor nutridos. Que se ofrez-can mejores condiciones a los discapacitados.

• Illcidir de manera profunda sobre las oportunidades de ac-eeso que 10s pobres y 10s segmentos de la poblaci6n dehajos ingresos tienen a los activos esenciales. En este COIl-texto, la politica social del Estado es la forma como insli-tuciollalmente se logra que la acumulaci6n individual decapital humano y la formaci6n colectiva del capital soci:t1se articulen equilibradamente con la acumulaci6n risicao

illdividual y colectiva para potenciar al maximo cI desa-rrollo Ilacional y lograr un crecimiento econ61l1ico sosll'Ilihk COilcohesi6n social.

/\t!oplar una poHtica de Estado ell materia de P:I/ \(""11:1~;cielld<llos pniodos guberJwll1elll;t1cs, Sl' Ol'IIIH' de 1:1IH)hl:ll'i{')11;d;','!;,d:1 pOl' 1:1vioklll'i:l" ill,'orpoll' ,',\(;1:; :1"

ciollcs COIIIOp:llk (It- II"~,III''''1'1'0110tcrritorial, Cil cI IILlllu titdeseentral izaci()/).

tI, I" "IIPII (It-I (It-'..I1.11'1'.Illl1dl/;(("1011(It- 1.1

• Proponerinversiones sectorialcs oriclll<l,bs :lllIl:iorar 1:ls,'PIIdiciones que fortalecen la conviveneia paci fica y a dcs,'::11mular los factores que promueven la violencia en SCCllllt',tales como: el agropecuario, infraestructura, justicia, I1lnll!'

ambiente, defensa y seguridad, las cuales senin comp klWl1tadas con medidas especiales para combatir la corrupci(lll

• Poner en marcha un plan especial para la reconstrucci(11iecon6mica, social, y ambiental en las zonas afeetadas III 1I

el eonf1icto,

• Incluir estrategias pertinentes para la reconstrucci6n y It'

habilitaci6n de la comunidad afectada por el terremoto (It-Ieje cafetero, buscando un desarrollo sostenible, promovil'lldo la recuperaci6n de la calidad de vida de sus habiUIJlIt':,y la reinserci6n de la regi6n a la economia nacional C IIItemacional.

Al efectuar una lectura cuidadosa de las propuestas que sc I;111111/1I"

en el plan, se aprecian problemas de inconsistencias, de cl~lrId:1I1 d,coherencia, de visi6n y de claridad en metas. En efecto, el Mod,'I" tl,desarrollo de capital humano, propuesto no tiene claridad en 1:1:-;\1/11bles y supuestos que 10 soportan, el papel protag6nico del EsLldp 1,1.111teado en el plan, no es coherente con la delegaci6n de respons:lhi Iill.ltl,a la comunidad y a la vinculaci6n del sector privado, dejando 1<11""1""'sabilidad del desarrollo a estos dos ultimos. El plan de desarroll" 1/"presenta una visi6n de construcci6n de pais, las prioridadcs (I<':Itt I,'IIpublica son ambiguas y no estan suficientemente financiadas. I( I:; i" 'I'tivos son muy generales e incoherentes con las estratcgias p/;I1II",ItI.,para el periodo presidencia1.42 No esta claro como se vall a IO!'1.1/It,objetivos al no existir metas claras con resultados cspcci llcos,

42EI paragrafo del capitulo i de la Ley 508 ordena la incorpor;lCi'HI COlllo ;'llt'X",' ,",I., I ,\ "documento Cambia para Canstruir 1.1Pil7, elilLJor;lllo pOI I;, I '"·",,11,, WI;' tI,· I., I I, 'I ,,,/ >It, ' .. "

dnp, con las adiciones y rnoliific;ll:i'"ll':;;1 'illl: "" It,I"''''1I /,,:, p,II;"",,,,,,, tI,,/ ,III" "I" I" d, "

ponenr.i;1 par;l ,'I "''''IllIlilo lid';,lt' y ;'11",'11;,', ;'1""/""1.,', ,." "",t'lI"l" ,11'1",1"

11:11111:111.';('11111,1.",I' "I, II' ,,/Ill'" .It /'(lhiITIIO del plcsidcllk '\/1d"". 1':lslr:lIl:J /\r;III)'I' \' I 1'.d,l/lt 1 "" (', ' •• ill:;/;lclorio, SlI tr"h:ljo ::( It,It i 'IW,'IIIr:ldo Cil ,,1 kllLI .I" h P:I/, 1" II"'lp:1I ohjctivo prcscnt"do ,'II '.111'1.111de Dcsarrollo, pl'lU 11:1dCI:ld,) Sill cnfl'entar los dos temas CCIIIL''',

,I.- h crisis: cI descl1Iplcu y la scguridad civil y la social. Un eXallll'11"I,I"" dll'crcntcs sectores que componen el PIB, muestra un deteriOio (II

11,,10,<; los scetores (ver cuadro 2).

CUADRO 2PRODUCTO INTERNO BRUTO TRIMESTRAL A PRECIOS CONSTANTES DE 1994

RAMAS DE ACTIVIDAD ECON6MICA

SERIES DESESTACIONAUZADAS

1999 (Pr)

'v III IV

1,96 3,43 - 3,32 0,42 - i,89

10,68 11,52 4,98 6,44 3,80

3,25 - 3,25 - 0,93

- 9,50

- 8,32 - 3,17

- 2,35 - 0,65

- 8,24 - 8,20

4,21 3,6'1

(35,00)

5,10 1,44 - 0,58 - 3,07 - 4,87 - 5,81 - 3,00 O,l:l{j

- 1,18 - 0,27 1,02 - 4,51 (10,42) (11,95) - 9,ll! (;,111

15,03 1,51 - 1,51 6,83 -·0,45 iJ,()() (J,b! I I: I ,~,·1

I!J,BS a,lS -5,5? (13.75) ('19,5(')) (lfl,:j1) (H.; J)

Ii.·11

I','(j.~J',! I-l/,n 1,:17 (;'~). 1 :3) (:::'"1.114) Vl,llqj 11,1,',

!1,31 11,44 0,75 3,89 5,97 (;,111I :1,~II I,Ll ".Iill

-~-

j, I q II' I II lid, III tll' /\11. dr',I', f\J1.1I'. Ie '1:( II lflill/("11 I II\!I/\i ,Ill I ,///d//, It(1I1t"; (((' ( '0\'11111111, I I I 11(/1 '11111 I

llj IIJIII,-. I) ( 111,IVe fIll 'lllll)

1':11I()'H~ I:t 1!l-lll;lIld;1Illklll;1 IlT,',II" IIiLt <,11,1.1 ,It- (),i,~ pOl ('Will"

("01110l'OIlSCCIICIlCiadcl cscaso aUlllt'lilo !'II 1,1, "11',1111111(kl S(Tlol p,dd,('0 (),() por ciellto y 0,9 por ciellto Clld ('(lIl::111III I Iit" Iio)',arcs y I:t d 1;'1:,111.1

rnlllcci(lI1 ell la inversi(lI1 publica (-21,4 pOI CiL'lllo) y CIl la priv;H\;J ( , ,pOI cielllo). Sin embargo, se resalta que las exportaciones se illCItIII! II

I;lnlll ell 8.8 por ciento y las importaciones en 0,3 por ciento,

Dc acuerdo con las cifras suministradas por el DANE, el crecilllll 111<,del Producto Intemo Bruto para el segundo trimestre de 1999 fllL"1,1III!yOI porcentaje negativo, al reportar -6,78 por ciento, frente al misllll' IIImestre del ano anterior. Desde que existen estadisticas trimestraks ( \1) / !}

es la primera vez que se obtienen durante seis trimestres continuos It ,I dtados negativos (tercer trimestre de 1998 a cuarto trimestre de 1(1)1))

Los sectores de menor crecimiento durante el ano de 1999 y L\1Il'111<scntan cifras negativas en los cuatro trimestres fueron: la industri;1 1\1;11111f'acturera, la construcci6n, comercio, restaurantes y hoteles, eketri(1l11< Igas y agua y el sectorfinanciero. En el primero de estos, el manuf'acllllll"presenta el mayor valor negativo en el primer trimestre de, -18.4 PI)I ('It 11to para terminar en el ultimo trimestre con -3,83 par ciento; la COII::IIII<cion tiene su pear registro en el segundo trimestre en -29.55 por ('Ill II••

para terminar con -17,9 por ciento; comercio, restaurantes y hotck:; III11'su mayor disminuci6n en el primer trimestre con -11.82 par cicllio \' I, Imina con -3.17 par ciento; electricidad, luz y agua tambien tienc :~III111yor disminuci6n en el primertrimestre con -5.95 por ciento y terlllill;\ I I'"-0.93 por ciento y el sector financiero que tiene su mayor pcrdid;, III , Itercer trimestre con -8.24 par ciento para terminar con -8.20 por ('11"1111,

Como resultado de la perdida de dinamismo de las difercnles ;\111\ 1dades productivas, 10s impuestos registraron un comportamiell(o lili' I

tivo. Los derechos de impuestos sobre las importaciones se rcdujn, iii ',I'

por ciento; el IVA se redujo 17 por ciento y el resto de impuestos illdll' ,tos disminuy6 11,7 par ciento.44

Para 1999 el crecimiento esperado no se present() y (Vl'I (11.1<11,'No 2) a mediados del ano en referencia, el PIB lIego a su millilllO 111\.1las cifras muestran un decrecimiento importante. EI crecilllll'liI" tll'rante el primer trimestre del 2000 10 estima cl DANI': ell :Ul pOll II III ••

,].1]Il'JI', I)il(~u:i(-Hl d,'1 ';IIIlIIII'.1 1-I)rj(')1I1iI:1I~;, IlldiC;HI()I'f~~; li." (:IIVllldIILII (:(111111111(:.1 MI'lI'.ll.lI Il!li

(11,1')11'1

Ih~11) :;(' (,OIl'~llkl 1 I" I I,k,' , .. ,,' ," 11111'1,1 I 111111III III('IIOSpor clcsc;ISo ('011:;1111101III,'IlI):l<!.,','" ;1111',ltll',I,1till 1»111'('Ilia publicaei(lI1 de esilidios 111;1

I (OIlOmleos lit- ;1111 II 1111110de I()I)I) S()stl'ene qLle I' ·t:1 . ", , , . ..,. • d <lse t e rcc 'C'Iii' 111;11se 1I11craCil I1)1)j' b.t . ." (,. Oil111I)' _. . ' , , ' 1100 s anle que las estlmacioncs del IlANI, 1<111I,csuitados poslllVOS en el crecimiento del PIB Dara I . I ' .'IIll'lo,S lrrmestres de 1998. " os (OS IIII

No parece coherente este resultado con 10 ue ocurre ' - ,11111'1lnmestre d 1998 d ... q a partll <II I

.. .e , cuan 0 se mlCla el nuevo gobierno y se ponell,'II pr;;ctlca,politIcas nuevas, todas ellas con el prop6sito de lagrar 11111'1.111( e~eStImulo a la producci6n al generarse una importante dismillli;," ".1L:Il,~I~el~anda ..Tal vez 10 que se podria rescatar sobre este escrill)

, 1.1~1~l.s,ten.cIade cldos econ6micos y por ello se considera vaIido 11;1I I I IL Ict~ncra alas causas que se citan sobre el inicio del cido a prill!'1/111:';,( e. o~ o~hentas. Lo cierto es que las apreciaciones ener:III",Pi! I( mien JustIficar un evento politico heredado del gobierno

gt·'

j III hll I, t 1 ' an etlolI It ellnen 0 a guno mas profundo sobre el probl '

111("'I'll"lconel b' . emareceslvoquc:sl','Ie nuevo go Ierno.

'kl,»tre 10 mencionado par el articulista del DNP las causas del inicio. ,It, 0 Y los eventos que refuerzan sus diferentes etapas en el comien-

CI\ I (' os ochenta son:

• EI pais no ha encontrado fuentes de riqueza permanentes 0por 10 men~s estables y cuantificables, las fuentes de ri-queza han sIdo transitarias tales como: el cultivo y tra'fiI d '1' . ICO(e rogas I ICltas.

• La activi?ad petrolera en la decada de los noventa gener'expectatIvas positivas sobrevaloradas a nivel inte~o y ex~!~I:no, las cual,es trajeron como consecuencia la amplia-C101~d~ los prestamos externos -disminuy6 la restricci6nde 1 IqUlde,z- y la ampliaci6n de los gastos administrativosell las reglOnes beneficiadas con las regalias. .

• ':a ~'onstituci~n ~e 1991 aument61as transferencias alas(nttdades ternt~nales en gastos orientados hacia la justi-('la, ,salud, segundad social, el sector publico no finaneieroP;ISO,de gastar 24 por ciento del PIB en el ano 1990 ;1 1XpOI clento en 1998. .

• 1'/ ;dIOITOpriv;Hlo v p{lhlico ha disminllido P;ls;lIHlo (It- I'~pOI l'wlllo !'II I 'l;-;q ,I " por ('il'lllo I'll I()I)X(".) I ' /

I I .1 pO JI";I

dc C!toqllc ;1I111,'kllC:1;lpll\';ld,1 dlll,lIll, 1'1'1/ Iljt)() ,'11111)';11de solucionar los problcillas ,k WI,',II III 1.1plC,'lpil<'l ;1 hpeor recesi6n de los ultimos cincucllLI ;1I10S.I,

• El total de la deuda actual mente asciende a 48 billollcs II,'pesos, y el Plan de Desarrollo tiene un importante COlllpOnente de endeudamiento, esta es una situaci6n que rcpl\'senta una pesada carga para el pais y deberia utilizarsc ,'IIel sector productivo. Hoy pnicticamente la n6mina cst:ILdse financia con endeudamiento.

Con este panorama, y aunque es cierto que se recibi6 una CClll)l>I'" ,

en mal estado, los resultados sefialan la necesidad de cambios UI)" Iii,

estructurales y coyunturales. Con los compromisos ante el I'MI (II I"intemo y 10 extemo, se esta en proceso de ajuste de los deseq U iI II >I '"

fiscal - financiero y se tendni que revisar el actual manejo de !;IS1111.1iI

zas publicas ademas de su relaci6n con el sector privado. Debc 1\'.111'Iise el gasto de la n6mina estatal, disminuir el gasto territoria L III<, ,cambios en la estructura impositiva actual, adelantar la reform;\ 1:11"'1of

y adoptar metas en la disminuci6n del deficit fiscal.

La decisi6n mas importante que se ha de tomar, girara en tOil III ,I I,estrategia macroecon6mica que haga compatible el ajuste fisc;" "'I I I ,reactivaci6n econ6mica, aunque han sido grandes las interveneioll" , "el sector financiero privado, aIm se requiere el saneamiento de /;t IJolli' ,publica. Igualmente, se deberan aplicar otras medidas complcnlCll I.III ,a la del UVR, que permita dinamizar el sector de la construeeioll 0"

requiere ademas, la disminuci6n en las tasas de desempleo que !t;11III,gada a 22 por ciento; estos cambios deben ir acompafiados de rc /;11111.'legales aprobadas por el Congreso. Todas estas tare as necesali:IIJI' III,exigen un gran esfuerzo de planificaci6n y organizaci6n conjulll;1 1111,graci6n de cada uno de 10s entes del Estado que permitan con (:111Il,,, , ,recursos y sobrecarga de trabajo resultados que conduzcan ala n':I' I, \ ,

ci6n econ6mica y social.

"'Juan Carlos ECII[Vl-HHY GAn70N, "Lil mc.-;;;i(lIl ,I" III, ,I" ',1'1" " 'II (;,,1,1I1l11l,1",I ',ltt,III' 1\ I!,('cOIu)lIJin)s, vol xxx, 1101J01;'II>.C, [INI', dllllllOIl'I< d, 1'1'1'1

Srl'l 1;\( 'I(')N .\( III \I, HI" 1,,\ I"LAN lIil( 'A( 'I{)Nf<:N('OLOMBL\. nl<CI..\IVJIi:NTACI()N YIH(S;\RROLLOS ( 'ONSTITUCIONALES

1;1 naei6n ha estado reclamando un sistema de planifieaci(lIl 111.1','" 1l';1/ Y ereible, acorde con la descentralizaci6n y las neeesid;t<I<-:; <I,.1"';;11'1'0110 humano, social y productivo que interprete los inkl":;":·: '"Inl ivos y posibilite una sociedad mas equitativa. Es por eso lIU" 1:,(,," ,1lllICi(lIlde 1991 result6 claramente partidaria de la planific;\ci('lIl (\ l I , I,IIIl',O ]), al establecer la necesidad de un plan de desarrollo ,'LIIJ"""I"1011cI concurso activo de los diferentes sectores sociales, C,'OIlOIlIl,"/'01 it icos y regionales; iguaimente, se requiere que las entid;1( It':; 1'1I ii"

11:1k,<;orienten su acci6n a traves de planes de desarrollo a,'UJd, :' , "II , II'lall NacionaI,46pero respetando su autonomia.

I,a mencionada Ley con sus doce capitulos, estabiecc cI ;'11111"I,. ,"

npliC;lci6n, los principios generales, los procedimientos y 111,',;1111,111"P;II;I la ejecllci6n, el seguimiento, Ia evaIuaci6n y el control II<-Ipl.lIlI ),'he desarrollarse en esta forma en la naci6n, las entidades tCIIIIUII.",

IIIS organismos publicos de to do orden. Ver Ia figura 2,

I,os principios generales que rigen Ias actllaciones de las autorid;1dl',C; lI:1cionales, regionales y territoriales encargadas de la planilic;ICI'lil,'II ( 'olombia son los siguientes:

• A lJTONOMIA

1,:1naci6n y las entidades territoriales rigen sus intereses peel 1liares mediante norm as y 6rganos de gobiemo propios, knicl]do en cuenta el marco legal establecido en la Constituci(ln, I;ISkyes y ]os decretos.

3.4.1 Reglamentacion y desarrollos.constitucionales sobre la planificacion.

La mencionada ley esta compuesta por 12 capitulos, enlos cuales se estable-cen el ambito de aplicaci6n, los principios generales, los procedimientos ymecanismos para la ejecuci6n, el seguimiento, la evaluaci6n y el control. Enrelaci6n con elprimer aspecto .tienecomo ambito de aplicaci6na la Naci6nen general, y particularmente'a las entidades teriitorialesy a losorganismospUblicos de todo orden, Ver Grafico No 2,

Los principios generales que deben guiarlas aduacionesdelas personas acargo de la planificaci6n en Colombia son los siguientes:

• Autonomia: La Nad6n y las enticlades territoriales pueden ejercer su libeltadtenienda en cuenta el marco legal establecido en la Constitud6n y c1emasleyes y decretos reglamentarios.

• Ordenaci6n de competencias: Se tendra en cuentaen los contenidos delos planes de desarrollo, 10 naciol)al, 10 regional,lo tsrritorial,lo departa-mental, 10 municipal, 10 distrital yde las entidades territorialesindigenas ylos orWlnismos Pllblicos de tocla orden, observando para su aplicaci6ncomo principales criterios la concurrencia, la complementariedad y lasllhsicliaricclad.

• Coordinaci6n: Se debera asegurar la estabilidad macroecon6mica y financie-ra. Sli I1nanciaci6ndebe estar acorclecon la programaci6n global de la economiaYSliSpresllpuestos de ingresos y gastos deben ser consistentes y congruentes,

• l>rioridad del gasto publico social: Para consoHdar un progresivo bienes-tar social, se debe asegurar una distribuci6n equitativa del gasto para Jograrnwjorar la calidad de vida de la poblaci6n. Se debe tener como criterio espe-ciaI del gasto piiblico a las personas con necesidades basicas insatisfechas, eltotal de poblaci6n, la eficiencia fiscal y administrativa.

• Continuidad: Se buscara siempre gue los planes, programas y proyectosinclllidos en 10splanes de desarrollo nacionaJ tenganuna cabal culminaci6n,

• J>articipaci6n: Durante el tiempo de discusi6n de los planes, se incentivarala participaci6n ciudadana mediante la creaci6n de mecanismos efectivos,

• Sustentabilidad ambiental: Para consolidarel desarrollo socioecon6micoen armon/a con eJ medio ambiente, los planes de desarrollo, de acuerdo consus competencias, deberan estimar los costos y beneficios ambientales quegaranticen el presente y futuro de la poblaci6n.

• Desarrollo arm6nico de las regiones: Los planes de desarrollo promoveranla distribuci6n eguitativa de oportunidades y beneficios para las regiones.

• J>roceso de planeaci6n: Se estableceran los elementos basicos gue com-prende la planificaci6n como una actividad continua, teniendo en cuenta laformulaci6n, aprobaci6n, ejecuci6n, seguimiento y evaluaci6n.

• Eficienda: Se deberan optimizar para el desarrollo de las etapas 0 fases delplan y el cllmplimiento de sus acciones, 10srecursos financieros, hllmanos ytecnicos necesarios, considerando una relaci6n positiva beneficio/costo,

• Viabilidad: Elconjunto de acdones del plan debe serfactiblede realizar, enmontos, tiempos, capacidad de administrad6n, ejecuci6n y recursos finan-deros accesibles.

• Coherencia: Los programas y proyectos deben tener relad6n efectiva conlas estrategias y objetivos del plan, .

3.4.1.3 Conformaci6n de los planes

De conformidad con 10 dispuesto en el articulo 339 de la Constituci6n Nacio-'nal, 105 planes de desarrollo delos nivelesnacidnal y territorial,estaran con-forrn41dos.poruna .parte general. de caracter estrategico Y.por un plan de

. inversiones de caracter operativo,

a.- EIPlan Nacional de Desarrollo. Contenido de la parte general:

Los principales elementos que debe contener el Plan Nadonal se enuncian acontinuaci6n:

• be cOllformidadcoplo estipulado en la ley 152 de 1994, los objetivos nacio-nales, sectoriales de la acci6n estatal a mediano y largo plaza, seglm resulted.el diagn6stico general de la economia y de sus sectores y grupos sociales,

It Las. metas nacionales y sectoriales de.la acci6nestatala mediano y largo: plazo} 105 pr9cedimientos Ymecanismos para logradas,

• . Las estrategias y politjcas en materia econ6mica, social y ambiental que guia-Jan la aeci6n del gobierno para alcanzar los objetivos y las metas propuestas,

• El sefialamlento de las formas, medios e instrumentos de vinculaci6n y anno-nizaci6n de la planificaci6n nacional en los diferentes niveles, sectorial, terri-torial y etnico,

b.: ~ontenido del plan deinversiones

EI plan operativo 0 de inversiones debeincluir principalmente:

• La proyecci6n de los recursos financieros disponibles para su ejecuci6n y suannonizaci6n con la programaci6n del gasto pllblico,

• La descrijxi6nde los principales programas y slllbprogramas, con indicaci6ndc, susobjetivos ymetas nacionales, region~les y sect1iales y ios proyectosprioritarios de. inversi6n,

• Los presupuestos plurianuales, mediante los cuales se proyectaran los costosde)os programas mas importantes de.inversi6n publicacontemplados en la

, parte ge11eraI:' ,

3.4.1.4Autoridades e instancias naciomilesdeplanificad6n

Son autoridades nacionales de planificaci6n (vergrafica No, 3);. . . .,-.- ,,'--:,

• EI Presidente de la Repllblica, quien es el maximo orientador dela planifica-ci6n nacional.

• El (onsejo dePolitica. Econ6mica y.Social (CONPES)36yel COJ;lPESsocial.• El Departamento Nacional de Planeaci6n (DNP),organismo al que.le corres-

ponde ejercer la secretaria del CONPES Y desarrollar las orientaciones deplaneaci6n impaltidas pOl' el Presidente de la Republica, coordina el trabajode formulaci6n del Plan Nacional de Desarrollo con las oficimis de planea-ci6n de 10s ministerios, departamentos administrativos, entidadesterritoria-les, y con las unidades tecnicas de los CORPESy/o las regionesadministrati-vas y de planificaci6nque se organicen en desarrollo de los articulos 306 y307' de la Constituci6n Politica, como resultado de la Ley de ()rdenamientoTenitorial.Igualmente, el DNP elabora metodologias para preparar y evaluar los progra-mas y subprogramas del Plan Nacional de Desarrollo y establece los' proce-sos para identificar,' fonnular y evaluar 105 proyectos financiados con recur-sos del Presupuesto General de la Nacion; disefia y organizasistemas paraevaJuar Ja gestion y los resultados de laadmirustrad6n,acordes con la poli-tica en curso, con indicadores proyectos de inversi6n que sefialen los res-ponsables, . "... - ';

Organiza y pone en funcionamiento un sistema de evaluaci6n posterior a lapuesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo y de los Plan~s de Desa-rrollo de las entidades territoriales para su coordinaci6n, direcci6n y orienta-ci6n del mismo departamento.

36 EI CONPES desarrolla las siguientes funciones: Estudia los informes peri6dicos U ocasionales que Ie pre-senta el DNP a traves de su Secretaria Ejecutiva, sobre el desarrollo de polfticas, estrategias, programas yproyectos generales, sectoriales, regionales y urbanos. Aprueba el plan de desarrollo econ6mico y social, lainversi6n publica, el plan financiero del sector publico, el programa de desembolsos de 'credito externo delsector publico. Establece el programa macroecon6mico anual. Analiza el monto y distribuci6n de las utilida-des y el superavit de las entidades descenlralizadas a ser incorpdradas" como recursos de capital delpresupuesto general de la Naci6n. Emite conceptos relacionados con el otorgamiento de garantias porparte de la Naci6n a los contratos de credito interno y externo de las entidades publicas. DNP.Funciones delCONPES, Bogota, DE, agosto, 1978. ' .

Coordina, con el Ministerio de Hacienda y Credito Publico, a todas lasentida-des y organismos publicos para garantizar el debido cumplimiento y ejecu-ci6n de las politicas, programas y proyectos contenidos en el Plan Nacionalde Desarrollo? garantizando la consistencia de los aspectos presupuestales.

EI Plan de Desarrollo es programatico y pOl' ello sus maximas autoridadesson el Presidentede la Republica y eI CONPES;sin embargo, en cumplimien-to de 10 plasmado en el pr610go de laConstituci6n, en 10referente a que elEstado colombiano es una democracia participativa, la ley establece cualesson las instandas nacionales de planeaci6n, asi:

• EI Congreso de la Republica evalua la viabiJidad del plan y 10 apmeba.

• EI Consejo Nacional de Planeaci6n,

EI Consejo Nacional de Planeaci6n debe ser convocado pOl'eJ gobierno, unavez el Presidente haya tomado posesi6n de su cargo, y estara integrado pOI'aquellas personas designadas par el Presidente de la RepllbJica, de Iistas queIe son presentadas porlas correspondientes autoridades y organizaciones .

.·En representaci6n de las entidades territariales, de los municipios, de losdistritos yde las provincias que Ilegaren a convertirse en entidacles territoria-les seran seleccionados el numero de representante, seglll1 jurisdicci{)n delos actuales CORPES.Para este efecto, los gobernadores de clichas jurisdic-ciones presentaran ternas con nombres distintos a los que propongan losalcaldes, los distritos y las provincias. EI numero de representantcs de 10territorial esel siguiente.

4 por los municipios y distritos.4 por las provincias que Ilegaren a convertirse en entidades territoriales.5 par los departamentos.1 par las entidaeles territoriales indigenas:1 pOI'caela regiOn segun eJ altlculo 307 de la Constituci6n PoJitica.En representaci6n de los sectares econ6micos:4 par organizaciones juridicamente rectlDociclas que agremien y asocien aindustriales, productares agrarios, comerciantes, y de entidades financieras yaseguradoras, microempresarios y de entidades de I1'estaci6n de servicios.

37 Consejeria para la rnodernizaci6n del Estado. Hacia un Estado Moderno. Presidencia de la Republica.Torno 2. Santafe de Bogota,D.C., febrero de 1993, pags. 552-566.

La insiituciunalizaciCm del proceso de Plan!!icacitJJ/ eli ColumNa

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r-~-;~~ULACI6NlI.__.~~~(I~~.~.~~_J~-~;~,~;;;6Nl

~:,~:~;;~P~~~~~~~~5~[~~ij__.._.__._.,__~_c._.-,,-._I.--~--.~._-,~.~._·~.I CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA FISCAL - CQNFIS ' IL-·-_._:-~-=====-r~•......._ -.~~,

CONSEJO DE POLITICA ECON6MICA Y SOCIAL - CON PES - I'."-5 GOBERNADORES __ ~~!'l:c;i\LE~ J__.====:~~=:.::=:=--~=r--.'. . '~--"1

1"_ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACI6N.. Jl--------·-·----'I'·- __-_' ----,

I CONSEJO NACIONAL DE PLANEACI6NL__________ -----~-~{15 de noviembre 810 de enero}

Enrepresentaci6n'de Jos sectores sociales:

4 pOl'las organizaciones juridicamente reconocidas que agremien 0 asocien aprofesionales, campesinos, empleados, obreros y a trabajadores indepen-dientes e infol1nales,

. En representaci6n de los sectores educativo y cultural:

2 pOI'las organizaciones juridicamente reconocidas que agrupen a universi-dadese instituciones de educaci6n primaria y secundaria de caracter publicooprivado; a organizacionescienti£icas, tecnicas 0 culturales y a organizacio-pes que agrupen <l nivel nacional a los estudiantes,

En representaci6nde los sectores ecol6gico, comunitario, de las minorias et-niGisy mujeres:

1 representante?,el sector ecol6gico,lrepresentante POI'el sector comunitario,1.representante de los indigenas,1 representante de las comunidades negras,1 representante de las comunidades islenas del archipielago de San Andres y

,;;. Providenda ySanta Catalina,l' mujer representante de entidades no gtibemamentales.Los integrantes del Consejo Nadonal dePIaneaci6n son designados por unperiodo deocho (8) anos yla mitad de sus miembros seran removidos cadacuatro (4) anos.

Las funcionesdel Consejo Nacional de Planeaci6n son:

.' AnalizaI' ydiscutir el proyecto del plan de desarrollo.

• OrganiZar)7 coordioclr unaamplia discusi6n nacional con los sectores econ6-,micas, ;;ociales, ecol6gicos, <:omunitariosyculturales, con el fin de garantizarla participaci6n ciudadana,

• ,Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule elGobienio Nacional y demas autoriclades de planeaci6n, durante la discusi6ndel proyecto, ..

• Formular recomendaciones alas demas autoridades y. organism os d~ planea-<:i6n.sobre eI contenido y forma del plan. #;

, , . ; , . .

• Conceptuar sobre el plan de desarrollo elaboradopor eI gobiemo,

Cabe anotar que desafoltunadamente el Consejo Nacional de Planeaci6n ess610 un organismo decaracter consultivo,

La instituciuna!izaciun del procesu de Plani(icaciun en Colombia

3.4.1.5 Procedimiento parala elaboraci6n del PlanNacional de DesarrolloEl proyecto del Plan de Desarrollo N;lCionalque e}gobilerno debe 'pr:~sentaral Congreso Nacional para su aprobaci(m sehara con la coord!naCIOndelDNP, DidIO proceso comprende las siguientes fases: formulaClon, aproba-cion y ejecuci6n, .Fonnulaci6n: durahte los scis mesessiguientes a lainiciaci6n del periodopresidencial, es decir, del 7 de agostoal15 de ~ovien~bre, esta faseins~uye elconcepto pOl'parte de losmiembros del Consejo N~clOnal~e Planeacl,on, del15 de noviembre all0 de enero; el CONPES reahza !osalustespertlOentesantes del 7 de febrero; yel plan debe ser presentadoal CO~lgresoa traves delMinisterio de Hacienda y Credito Publico

Aprobaci6n: en el Congreso Nacional se discute. el plan en ~rimero y~segun-do debate durante un periodo de tres meses, Una vez cumphdo este termmo,si el Congreso no apmeba el Plan, el gobierno podra ponerlo en vigenciamediante Decreto con fuerza de ley, , .

Ejecuci6n: en esta etapa.se cleb~n elabo;ar, y poneI' en,marcha 10sp!ane,s d~acci6n en cada uno de los orgamsmos pubhcos de todo orden, Como pnncl-pal instrumentoejecutivo se cre6 el BPIN que a continuac.i6n se analiza,

3.4.1.6 El Banco de Programas y Proyectos deInversio~i~BPIN)

EI BPIN es un instrumento para. ejecutar y poneI' en marcha los prsgranl~s ypmyectos del Plan Nacional de Desarrollo, .En el, ·1?Slminidpios" ios d~pa,lta-

.menias, las localidades y las entidades adscritas 0 vlOculadasal s~ctorpUbilco,de cualquier orden, deben inscribirpara su aprobaci6n los programas oprsyec-tos que deseen realizar. Deben cumplir con las nonna,s I:pales yamblentalesvigentes, de tal forma que sean susceptibles de. fmanClaCloncon rj(]lJrso~delPresupuesto General de la Nad6n. . .

Todos los proyectos naddnales, segunsea su niveJ, debdn seguihs,s prdce-dimientos indicaclos en los graficos del Anexo No 2, Una vez a~~!Jzados ycumplidos 10sprocesos, se podran otorgar los recursos de inverSIon paraeldesarrollo de programas de beneficio sodal. '

Estos procesos fueron impla~tados dllrante el gobiel:nodelPresiCiente B~rco.Actualmente, el BPIN cre61a Unidad de Gesti6n de proyectos,contempJadaen eI articulo 58 de la Ley 70 de 1993,

3.4.1.7Actividades definandadono preinversionen elproceso d~planificacion

Las actividades que se definan como prioritarias para las regiones, se finan-cian a partir de las rentas hisicas queconstituyen los Fondos de Inversi6npara el Desarrollo Regional(FIR). El Decreto 1113 de 1992 reglamenta 10relativo a la ejecuci6n de 10srecursosquealimentan este fondo. Actualmentelas rentas basicas del FIR son:

• EI 5% de lasregalias departamentales por la explotaci6n de los recursosnaturales no renovables realizadasen su area de jurisdicci6n.

• El 10% de los gravamenes de valorizaci6nde las obras ejecutadas por laNaci6n en la regi6n.

• El100/0de 10producido en cada departamento del impuesto de timbre nacio-nal sobrevehiculosautomotores,estipulado en laLey 14 de 1983.La administraci6n y destinaci6n ele los recursos del FIRfueron ereados comouna cuenta especial enel Banco de la Repllhlica; sus recursos son adminis-trados mediante contratos de fiducia y se destinan para apoyar la pJanifica-ci6n regional y la preinversi6n, excepto en el CORPESde la OrinoCjuia,en el

,cual pueden destinarse a otros proyectos regionales de inversi6n previo con-cepto del DNP, de acuerdo con el Decreto 1113 de 1993.

A nive! municipallos instrumentos legales en que se enmarca Ia planificaci6nmunicipal en aspectos financieros son: las Leyes 136 y 60 de 1993, sobreorganizaci6n y funcionamiento de los municipios y distribuci6n de compe-tencias y recursos, respectivamente.

'EI proceso deevaluaci6n y gesti6n del plan de desarrollo, se representa demanera sinteticaen el Grafico No 4,La evaluaci6n corresponde al DNP, entidacl que disefia y organiza los siste-mas de evaJuaci6n de gesti6n y de resultados, Esta instituci6n, como organis-1110 cbordinador, debe tener en cuentael cump~liento delas l~e~as, lacobertura la calidad de los servicios, los costos uhitarios, los procedlllllentosv obliaad6nes. Adicionalmente debe contar con el suministro de la informa-~i6n ~portuna por parte de las entidades, en cualquiera de los niveles (nacio"naJ, regional,departamental, municipal, sectorial y local) paragarantizarunadecuado seguimiento.

La lnstitllciollaiizaciun del proceso de Plan!(lcaciull en Colombia

El DNP debe presentar aICONPES, en el mes ele abril de cada afl0, uninformc sobrc resultados, que servira de base para el diseno del plan deIl1VCrS10nesdelslgUlcnte ano.

El control fiscal de los recursos de los Fondos de Inversi6nRegional (FIR) Iecorresponde a la Contraloria General de 1'1Repllblica, sin perjuicio de lasaClividades de vigiJancia, seguimiento y control que puede adelantar el DNP.

E~ importante resaltar que 1'1evaluaci6n y el control de gesti6n representanlos mayores rctos entodo proceso de planificaciqn. En C()lombia,paradise: ,_flar, cr:ar y poner en marcha un si~tel11adeevaluaci6n.y,coml~01de gesti6n,se creo en el DNP una divisi6n especial encargada de dichas funciones.

Seha tratadode establecer u~a metodoJogiay un si:stc~lad~ 0~eraci6n'0 ejecuci6na traves de las diferentes,oficinas de planeaci6n. Sinembargo, ~n,la prattica noexiste en el pais.una "cultura instituciona!" de la planificaci6n.38 Lasfuente~ einformaci6n existentes son deficientes, se encuentran dispersa~y desalticulaclas.

38 Habiendo recursos capacitados, no son contratados y quiEmes S8 desempef\im no son id6neospara desem·pef\ar los cargos en 105 diferentes niveles gubernamentales. " . "

Elseguimiento de los procesos de planificaci6n es incipiente, porque se ve mascomo una interventorra negativa dentro de las instituciones. Las metas I' 10stiempos de cumplimiem6 son generalmente difusos, sobredimensionados 0carentes de realismo; han aparecido sistemas de inf0I111aci6nato11lizados,sindirectrices ni criterios unificados. EI seguimiento ha presentado dificultad al serpuesto en marcha, sin indicadores que pennitan establecer el cumplimiento demetas en fOl1nacuantitativay cualitativay, adicionalmente, no se contrata personalcapacitado a nive! tel1itoIialpara e! desempeflo en estas actividades. En 10scasosen que estas se han logrado establecer I' realizar, ello ha sido posible gracias a ladedicaci6n de los funcionarios de ias entidades que tesoneramente la han logl"adocrear, con la colaboraci6n de los diferentes niveles de la administraci6n I' suconciencia de gesti6n; sin embargo, la continuidad se ve siempre asaltada conlos cambios en la direcci6n, cuando necesariamente dicha direcci6n debe estarinvoJucrada en e! proceso.

3.4.1.9 JLos planes de desarrollo en las entidadesterritoriales

Son entidades territoriales: los depattamentos, distritos, municipios I' territoriosindigenas. La ley podra conformarlos de acuerdo con Jas actividades 0necesidacles de indole econ6mica y social. La Ley de Ordenamiento Territoriala pesar de ser una de !as m{lsimpoltantes, no ha sido aprobada. Son much oslos intereses alii conjugados que impiden su normal proceso; aunque la Ley deOrdenamiento es una Ley Organica 0 Marco estaria pOl' encima de las otrasJeyes, porque establece las generalidades: el marco te6rico y conceptual de ladistribuci6n espacial, de la distribucion politica y administrativa del pais. Sinembargo, han sido promulgadas !as Jeyes sabre descentralizaci6n politica yadmillistrativa, la ley del medioambiente, la ley y reglamentaci6n sobre manejopresupuestal, la ley del plan, las leyes sobre pal1icipacion ciudadana y votoprogramatico; todas eHasestablecen pro-cedil11ientos,asignan recursos y dictanmanejos de caracter administrativo con criterios de ordenamiento territorial.Leyes que c1eberiancontener los preceptos de la Ley de Ordenamiento Territo-rial b la Ley Marco. EJ proyecto de ley prop one una distribuci6n especial, conun enfoque politico que tenga como (mico fin administrar los recursos de ]aNaci6n siguiendo varias metodologias I' enfogues, para integral' !as regionesseg(m su vocaci6n economica, topografica, cultural, etr~:a, de transporte, 10

.cual supone un gran ejercicio democratico.

Actualmente continllan funcionando los COWES, vel' Anexo No 1, comoregiones juridicamente constituidas, que han venido trabajando desele 1975.

La Ley 152 de 1994 los reform a conforme alas iniciativas democraticas, para]a creaci6n ell' nuevas regiones. La Ley 152 de 1994 otorg6 a los CORPESunplaza de dos anos, a partir de su promulgacion, para gue promovieran laorganizaci6n de las regiones de que trata el articulo 306 de Ja Constituci6n, yJimit6 ademas su existencia a julio de 1996.

Razanes de caracter politico I' tecnico han impedido el cabal cumplimientode la norma, I' antes ha sido necesario que se apl1lebe la Ley 290 de 1996,porla cual se ampJia ]a vigencia de los CORPEShasta el primero de enero delallO 2000, establecidaen eI paragrafo primero del articulo 51 de la Ley delPlan.

3.4.1.10Autoridades e instandas territoriales deplanificad6n

LeiLey ] 52 de 1994 establece como autoridades 0 instancias de planeaci6n en7.On:lstelTiluri,lles, LIs siguicntes:

El :dc:dcle0 golJCrnador, m{lximoorientador en Ja respectiva enticlaclterritorial.

EI conscjo ell' gohicrno municipal, departamental 0 chstrital.

La secretari:l, depart:lIllCnto :ldministrativo u oficina de Planeaci6n coordina-r{lIlen Sli nivcl, Il'cnicll11cntc, ]a ejecuci6n del plan.

Son inst:1I1eiasell' pl:mificacilJ1l en las entidades territoriales: 10s consejosterrilOri:i1es de pl:lnC:lci6n municipal, departamental, distrital 0 de lasenticlaclcs Icrriloriales ineligenas, los cuales estan integrados pOl'las personasque designcll cl gollCrn:ldor 0 cl alcalcle de ternas presentadas por lascorrcspondien[es :llItoricLiclcs I' organizaciones. seglm la composici6ndelinida pur LIs asamhlcas 0 concejos, seg(lJ1 sea el caso.

Fstos consejos de planificaci6n son las nuevas categorias en las entidadesterriioriales que expresan un enfoC]ue m{lSparticipativo de la pJanificaci6n;en novicmhre e1c']995 se conforlJl6 cI Sistema Nacional ell' Planeaci6n delnivel n:leilillal, seg(ln 10 eSI:dJJeci()la Ley 152 de 1994.

1.(1,'; nlllJlicipio\ :l,k'tn;ls de los pLl11es(Ic desarrollo, c1elJl'ncontar con unpl:ln de ()rdenalllicn[o territorial segClIl]0 establece la Ley 388 de jlllio deJl!~7, 1:1ell:iI :lI'llloni?<lI' :lclll:ilii.:1las disposiciones conteniclas en la Ley 9~de J ~S~ con 1:1Ley Org{lI1jcldel Plan de Desarrollo, la Ley Organica de lasAre<lsMdropolitcll1asy i:J ley pm ]a que se crea el Sistema Nacional Ambiental.

Aunque son muchas las falencias, se ha iniciado un proceso que promueve laparticipaci6n de la sociedad civil y de las diferentes entidacles territorialesaunque en el nive! de consulta, Sinembargo, se requiere de vol un tad politica,de una verdadera participaci6n de ]05 divers os actores sociales, que las enti-dades territoriales faciliten 1a concertaci6n en el proceso de p1anificaci6n,

En el Grafico No, 5 se sintetizan los procedimientos a seguir en los planesterritoriales,

GOBERNADOR 0 ALCALDEORIENTACIONES

,/==,,,(t '\,\, PLAN II'''''=~

2 MESES ,,'> 2 MESES

: SECRETARIA DE PLANEACION 0 E~TIDAD QUE HAGA SUS VECES :

':~7-----------------~1 MES L-CONSEJOS TERRITORIALES DE!,LANE.A.CIO_N _

J-i,~.,,/

~------. __ .-- II

~ ASAMBLEA DEPARTAMENTAL a CONCEJO MUNICIPAL .__-..---J

_S--L~, /'

En 1anueva legislaci6n, las regiones de planificaci6n 0 entidades tc:rri\ori,dcsregionales, para aka mar el desarrollo ccon6mico y social de su \crritoriodeben contribuir ala coherencia y articulaci6n entre la planificaci6n nacionaly la territorial, asi como a promover y a preparar los planes y programas quesean de interes mutuo, tanto de la Naci6ncomo de los departamentos; igual-mente deberan asesorar tecnica y administrativamente alas oficinas de pla-neaci6n departamentales y apoyar 10s procesos de descentralizaci6n,

Las autoridades regionales de pJ3nificaci6n corresponderan a la 1\.3maEjecu-tiva delas regioncs que se constituyan,

Aunque la Constituci6n reconoce las regiones de plal-tticaci6n, limita eJ con-cepto de regi6n; porque una regi6n de planificaci6n tambien puede ser unaasociaci6n de municipios, un grupo de municipios de diferentes departa-mentos, de acuerdo ,con !as caracteristicas culturales, politicas, sociales yecon6micas que presente ese espacio 0 que se desee delimitar como regi6n,

1

Las instancias regionales de planeaci6n son las correspondientes alas corpo-raciones de elecci6n popular y los consejos consultivm de planeaci6n,

Los diversos intentos de regionalizaci6n realizados en el pais, desde la decadade los 60, en lugar de traducir un8 visi6n glohaliz8nte y de aJia11Z3naciona-lista, facilitadora de procesos de eficiencia en el gasto pllblico y de promoci6ndel Desarrollo Social y Econ6mico, han traducido y promovido interesesregionaJistas, separatistas y de poder, que bacen perder la visi6n de 10 queson las regiones, Por estos !11otivosseguiran funcionanclo 10s CORPES hastael al10 2000, seglll1 fa Ley 290 de ] 996, sigla deriv8da del maximo organismode direcci6n definido en su estructura administrativa,

EI Departamento Nacional de Estadistica, DANE,el Departamento Nacionalde Planeaci6n -DNP- y 10.0organis!11os de planeaci6n territoriales establece-ran un sistema de informaci6n que permit8elaborar diagn6sticos y hacer elseguimiento de 105pl8nes de desarrollo mcionales, territoriales y municipa-les. EI Departamento Nacional de Planeaci6n esta preparando un sistema deevaJuaci6n posterior para el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de lasenticbcles tcrritoriales.

Lis enticLlcies ll'ITitori8lcs dcben organizar hancos de programas y proyectosy sistemas de inforlllaci6n P:11':1 b planeaci6n, Los programas y proyectosrq~istr::c1os ell cstos hancc)s tcndr:1I1 prioridad para acceder alsistemad(Ce<Ji'ill:lliCi:IC·!('>n,

1':11 ::11:: Cllillision integl-<Id::pm Ires sen:lclores y tres representantes a la Ca-mal:l, ('(111el I'residenle de Ia Eep(!lllica, se acordaron las reformas a la es-II'IIct 1II:: )' !UllCiollCSdel ])cp:lllamcnto Nacional de Planeaci6n; las modifica-ciulJ('s S(' prescnl:11'<I11C0l110sustento para el desarrollo en 10 legal e institu-ciull<Ilde 1:1pLlniliGlci(m,

En ((I11Clusi(lI1,Ius COlisejos Regionales de Planificaci6n COR.PES,en colabo-r:lci(1I1COilcI DNP, el DANE y las organizaciones de planeaci6n depal1alllen-1:t1 y llIunicipal pl'Ol11over<1nJa organizaci6n de las regiones y Jos sistemas deinlcIllll::ci(ln de 1m planes de desarrollo, para su aclccuaclu disC110, scgui-miento, evaluaci6n y controL Lo anterior se sustenta en el GrMico No, 6,

En conclusi6n, ]a Ley de Planeaci6n desarrolla 10 establecido en el Titulo XIIde nuestra Constituci6n Politica de ]991, En 10 referente alRegimen Econ6-mico yde ]a Hacienda P(]blica, en su Segundo Capitulo, Delos Planes deDesar;'ollo, sel1ala que existira un Plan Nacional de Desarrollo, conformado

par una parte general que contenclra 10s objetivos nacionales a largo plaza,las prioricbdes de b acci6n est;ltal a mecliano plazo y las estrategias genera-les de la politica ecc)[J(1Il1ica,social y arllhiental a ser acloptadas pm el gobier-no. EI plan de inversioncs pllblicas mntcnclr:'1 los prcsupuestos plurianualesele 10s principales programas V proyectos (k' invnsi(1I1 pldllic:a ll:Ic:ion:t1yespedficar{l los recursos f'in:IIlI'ieros II'qlll'lldos p:lr:1 C'i('(II(;lrlm. 'I':IIII!)I('IIsefiala que las enticlacles tenitori:des tellllr:lll pl:lrH's dc' de.'<lIlolil)mil Slillib,res componentes, pero enfocaclos a mediano y coriO pb/.().

~~~~~-~~~ORGJ~NISMOSDE'PLAI~EACI6NI DANE DNP DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES~--~~-~~. ~-_.,-- ._~~---,.~_.. --~-,--~~-,., "~~_.".- .~---~-".•--

====-'----------~-L__.SIST§t\o1,~DEINFORMACION I~ARA: ...J

-<=7 -<=7.~ ~~7DIAGN6STlCZ- __.! SEGUIM"N~ ~CEVALUACI6N 1

rcoNTROLDEPL~ESDE'DESARRciLO'-i .!.: ,

roo .'.-l j", -<=7I DNP I DEBE r '" SISTEMA DE EVALUACION DEL PLAN DE DESARROLLOL---.-J CREAR l/ Y DE LOS PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

BANCOS Y PROGRAMAS DE PROYECTOSY SISTEMA DE INFORMACiON PARA LA PLANEACION

DEPARTAMENTOS. DISTRITOS Y MUNICIPIOS CON MAs DE 100.000 HABITANTESA diciembre de 1995 deberian haber creado banco de proyectos.

Los de menos de 10.000 habitantes hasta julio de 1997.

EI Sistema Nacional ele Planeaci6n ha generaelo un proceso mas panicipativode Ja planificaci6n. Sin embargo, como se puede vel' en el Capitulo IV de cstc!ibro, la Ley 152 de 1994 Organica del Plan de Desarrollo tiene car{lctcr deCOrlO plazo, y las disposiciones estipuladas en la Constituci6n de 1991 nohan sido llevadas a la practica. Planificar n:presenta un itinerario compkjoque cubl'e el estudio e interpretaci6n previa de la ~ea!idad, con visi6n defuturo, objetivos y metas de corto, mediano y largo plaza alcanzables y/ofactibles. La planificaci6n no es ni una actividad, ni un conjunto de normas,es un proceso, un camino qtle requiere diferentes metoclologias, discip!inas yproceclimientos encaminados a alcamar el desarrollo de una comunidad.