la descentralizacion en el perÚ un proceso inconcluso

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Un estudio integral acerca delas dificultades, avances y retrocesos en el largo camino a la descentralización.

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  • 1. Derecho Municipal y Regional Por: ANGELES RAQUI, Carlos La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA

2. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 2 INTRODUCCIN El centralismo ha sido desde muchos siglos atrs, un terrible lastre que atenta contra de la unidad nacional, ha sido es hoy mismo- una fuente de resentimientos y de egosmos regionales a manera de reaccin contra la injusta postracin, la misma que cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes, acentuando an ms la divisin de pueblos y de gentes. La descentralizacin crece al impulso de la exigencia econmica, azuzada por el comercio internacional y los TLC. Lima el centro de los centros en el Per- voltea la mirada a las provincias solo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la razn por la que a los ojos de los pobladores del interior el proceso descentralizador no cubre las expectativas. La manera como se quiere descentralizar, es la razn del fracaso de los intentos del estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningn funcionario, ningn gobierno podr lograr la integracin real del Per y sus provincias sin hacer partir la descentralizacin desde la base social, empezando desde luego, por atender con equidad las demandas ms urgentes de salud, educacin e infraestructura. Tres son los grandes enemigos de la promesa de vida peruana: los podridos, los congelados y los incendiados. Los podridos han prostituido palabras, conceptos, hechos e instituciones al servicio de sus medros, de sus granjeras, de sus instintos y de sus apasionamientos. Los congelados se han encerrado dentro de ellos mismos, no miran sino quines son sus iguales y a quienes son sus dependientes, considerando que nada ms existe. Los incendiados se queman sin iluminar, se agitan sin construir. Los podridos han hecho y hacen todo lo posible para que este pas sea una charca, los congelados lo ven como un pramo; y los incendiados quisieran prender explosivos y verter venenos para que surja una gigantesca fogata. Toda clave del futuro est all: Que el Per escape del peligro de no ser sino una charca, de volverse un pramo o de convertirse en una gigantesca fogata. Que el Per no se pierda por la obra o la inaccin de los peruanos. Jorge Basadre 3. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 3 Ante la ausencia del estado, la insatisfaccin, el reclamo social, la indignacin se convierten en turbas violentas, en masas fcilmente influenciadas por los aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con expectativas electorales y de poder. Por eso, la regionalizacin, sntesis de la disyuntiva centralismo/descentralismo, es el reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicacin. A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Per descubriendo que, la descentralizacin fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas pocas avanzaron en ese sentido para que a continuacin- el siguiente presidente desmontara todo lo avanzado. Solo despus del gobierno transitorio de Valentn Paniagua, se ha consolidado un proceso constante en el marco de una poltica nacional que cada presidente est obligado a proseguir, y ha empezado la construccin de un marco normativo que permite sentar las bases de un proceso de largo aliento. An as, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de manera real y efectiva, recin podremos hablar de una nacin unitaria y consolidada, por ahora, el desafo es un reto para gobernantes y gobernados. Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho ms a los segundos, pues la descentralizacin es todava un proceso inconcluso. Lima, abril del 2012 4. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 4 INDICE INTRODUCCIN CAPITULO I MARCO TEORICO 1. La situacin precedente a la descentralizacin. 2. Orgenes del centralismo 3. El centralismo contemporneo 4. Descentralizacin: caractersticas definitorias 5. Los ejes de la descentralizacin A. descentralizacin administrativa B. descentralizacin econmica. C. descentralizacin poltica. d. descentralizacin fiscal. 6. Como se hizo posible la descentralizacin 7. Los obstculos que bloquean el avance descentralizador. 8. Agenda pendiente de los procesos de descentralizacin y regionalizacin. 9. Conclusiones Preliminares. 10.Bibliografa utilizada. CAPITULO II DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION 1. La Constitucin Poltica de 1979. a. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): los albores del proceso descentralista. b. El primer Periodo de Alan Garca (1985-1990) 5. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 5 2. La Constitucin Poltica de 1993. a. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) B. El gobierno de transicin: Valentn Paniagua. (2000-2001) c. El gobierno de Alejandro Toledo.(2001-2006) i. Ley de Bases de la Descentralizacin. ii. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales iii. Ley de Incentivos para la Creacin de Regiones d. .Alan Garca: Segundo Perodo (2006-2011). 3. Conclusiones preliminares. 4. Bibliografa utilizada. CAPITULO III DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN LEY N 27783 1. Situacin actual del proceso a. Antecedentes 2. mbitos de descentralizacin claves para la etapa que inici en Julio del 2011. 3. Evaluacin del proceso de descentralizacin. a. Introduccin b. Competencias asignadas y proceso de transferencia c. Recursos y descentralizacin fiscal d. Estrategia para la regionalizacin 4. Legalidad constitucional y descentralizacin 5. Conclusiones Preliminares 6. Bibliografa Utilizada. CAPITULO IV ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO 1. Consejo Nacional de Descentralizacin. 6. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 6 2. Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin 3. Fondo de apoyo gerencial a los gobiernos regionales. 4. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. 4.1 Objetivos y lneas de trabajo. a. La comisin tcnica de educacin b. La Comisin tcnica de Descentralizacin Fiscal c. La Comisin tcnica de Presupuesto Pblico d. La Comisin tcnica de salud 2010 e. La Comisin tcnica de gestin descentralizada f. Comisin de participacin ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupcin. 4.2 Organizacin a. La Secretara Tcnica b. Comisin Tcnica de Educacin c. Comisin Tcnica de Descentralizacin Fiscal d. Comisin Tcnica de Presupuesto Pblico e. Comisin Tcnica de Salud f. Comisin Tcnica de Gestin Descentralizada g. Comisin de participacin ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupcin h. Convenios y alianzas internacionales i. Cooperacin Internacional. j. Instituciones Nacionales. 5. Conclusiones Preliminares 6. Bibliografa utilizada. CAPITULO V CAPITULO V ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES 1. Antecedentes. 7. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 7 2. Elecciones Regionales 2002 a. Organizaciones polticas participantes b. Listas por organizaciones polticas participantes c. Resultados d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votacin obtenido 3. Referndum para la Constitucin de Macro Regiones a. Resultados del referndum 4. Elecciones Regionales 2006 a. Organizaciones polticas participantes b. Resultados c. Autoridades reelectas 5. Elecciones Regionales 2010 a. Organizaciones Polticas Participantes. b. Resultados. c. Tendencias basadas en el desempeo de los partidos polticos y movimientos regionales. 6. Conclusiones Preliminares. 7. Bibliografa. ONES CAPITULO VI LA INTEGRACION INTERREGIONAL 1. Antecedentes 2. El referndum del ao 2005: la oportunidad perdida 3. Perspectivas macro regionales a. Dinmicas macro regionales b. Escenario territorial propuesto c. Previsin ante el cambio climtico mundial d. Poblacin creciente, e. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrcola. 8. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 8 f. Bosques amaznicos g. Articulacin sinrgica territorial, con valor agregado 4. Gestin del territorio en la reforma descentralista. 5. Conclusiones preliminares 6. Bibliografa Consultada. CAPITULO VII EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL 1. Integracin territorial 2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nacin 3. Determinantes nacionales 4. La descentralizacin fiscal. 5. Descentralizacin de recursos 6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos. 7. Conclusiones preliminares. CAPITULO VIII MANCOMUNIDADES REGIONALES 1. Definicin. 2. Marco Legal 3. Antecedentes. 4. Principios. 5. Objetivos. 6. Incentivos para la mancomunidad regional. 7. Organizacin y estructura bsica. 8. La mancomunidad regional econmica. 9. Conclusiones preliminares. EPILOGO 9. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 9 CAPITULO I MARCO TEORICO 1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIN La descentralizacin como antitesis de la Centralizacin, ha sido a lo largo de nuestra historia un clamor de siempre, el pensador Jos Carlos Maritegui en uno de sus Siete Ensayos de interpretacin de la realidad peruana, precisamente el Sexto ensayo denominado Regionalismo y centralismo, elabor un anlisis que en aquel entonces no pudo ser ms preciso. Advirti el peligro de acceder a la demanda descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX que solo buscaban autonoma en sus dominios provinciales y progreso entendido como infraestructura que est al servicio de sus extensas propiedades. En ese pedido de descentralizacin era obvio que los pueblos no participaban, no era posible hacerlo pues, en la estructura socio poltica del Per del siglo pasado, una costra poltica muy adherida a los grupos de poder servan de mayordomos de sus deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo podan favorecer a unos pocos. Desde la publicacin de los Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana, transcurrieron setenta aos de centralismo, sin casi ningn parntesis digno de nota. De alguna manera la modernidad de Lima lleg al interior, pero sin desembocar en ese conjunto homogneamente capitalista que anhelara Maritegui1. Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la mentalidad egosta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los 1 CONTRERAS, CARLOS Centralismo y Descentralizacin en la historia del Per Revista del Instituto de Estudios Peruanos, serie II no. 04, Lima 2000, pg. 03 10. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 10 privilegia inequitativamente con recursos econmicos, infraestructura, medios de desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayoras excluidas. Fue la crisis institucional de los aos ochenta la que deslegitim el sistema democrtico, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la poblacin y la incapacidad del Estado para satisfacerlas deriv en el cuestionamiento de las instituciones polticas, econmicas y sociales, y ocasion una crisis de gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia poltica e ndices de hiperinflacin que vivi el pas, sta adquiri la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrtica.2 2. ORIGENES DEL CENTRALISMO En estricto recuento de la Historia del Per debemos mencionar que durante el dominio colonialista del Reino de Espaa, nuestro pas fue el gran Virreynato del Per, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda Sudamrica. Nada poda suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanas Generales de Chile o de Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del poder en esa poca era Lima. Independizado el Per de Espaa, conserv ese esquema centralista sin mayores cuestionamientos; las masas indgenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y las etnias selvticas confinadas an ms all no significaban ningn peso poltico para cambiar este estado desventajoso de cosas. Por si fuera poco, durante las primeras dcadas de vida independiente sobrevino un grave caos poltico por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se 2 SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLS Y HERNANDEZ MAX, Democracia y buen gobierno. Hacia la Gobernalidad democrtica en el Per, Agenda, Lima 1996. pg.137. 11. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 11 enfrentaron en guerras civiles por el afn de conquistar el botn de la independencia que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de metales preciosos expropiadas a la corona espaola o a los sbditos de la pennsula, quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de lucha emancipatoria.3 Ms adelante, surgida la bonanza del guano, se vivi un perodo de aparente prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos aos (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que databan de la poca virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza econmica reforz el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos que antes provenan de las provincias y la indiferencia se acentu ms an. Despus de ello se le atribuye a Andrs Avelino Cceres el primer intento de descentralizacin4 , despus de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacfico, el Mariscal comprendi con mucha visin que, muchos sectores de la nacin peruana no haba defendido a la patria con igual ardor por una simple razn: gran parte de ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca haba sido considerada como regin, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de manera displicente. Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estim que el Estado no estaba preparado para llevar a cabo ningn proceso de descentralizacin y regres a la misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la operacin de transnacionales en el Per que no tuvieran la amenaza de un gobierno regional. 3 CONTRERAS, CARLOS. op. cit. pg. 07 4 CONTRERAS CARLOS op. cit, pg. 13 12. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 12 A continuacin, con la constitucin de 1933 se crearon consejos departamentales que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta Magna sin llegar a plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la prctica, ms an hacia mediados de siglo, la creacin de diversos ministerios (salud, hacienda, educacin, vivienda) todos de corte vertical y burocrtico que naca en Lima y dependa de ella hicieron ms slida la decisin de centralizar el poder. 3. EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO As llegamos a las dcadas contemporneas, en muchsimos aspectos, el Per est casi ntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchsimos de los intereses de los peruanos estn casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y Callao slo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentracin demogrfica creciente e incesante se deba y se debe a que un grueso sector de la poblacin campesina de los lugares ms remotos y olvidados de nuestro pas se ven obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las oportunidades que total y absolutamente les vena negando el Estado en su lugar de origen. Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas contexto de vida nuevo y moderno, castellanizacin, y mayores posibilidades de esparcimiento, es un monstruo incapaz de resolver la demanda ms acuciante de los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa, los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradjicamente tambin al caos, que cada vez se hace ms insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la oferta de servicios, los limeos o lugareos de las grandes capitales de provincia, bsicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los servicios que venan recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las calles. 13. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 13 El fenmeno, no obstante, genera simultneamente otra gravsima manifestacin: el resto del territorio del pas, en lugar de verse cada vez ms poblado, fsicamente ms y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a los centros de poder del pas, aprovechando desde luego, la estratgica posicin frente al mar, va a travs del cual se desarrolla el comercio principalmente con el resto del mundo. Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza a suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo econmico mayor al resto del pas. De ah que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo- descentralizacin, los trminos conceptuales de su significado como veremos a continuacin. 4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS. La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la descentralizacin del pas. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperizacin, en un paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica en recursos naturales y otros elementos. Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Caras5, que se entienda que en el Estado no slo debe existir un solo gobierno nacional, sino que el gobierno del Estado est conformado adems de por el gobierno nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si 5 BREWER-CARIAS, ALLAN R. Reflexiones sobre la descentralizacin poltica y el Estado Universidad Externado de Colombia, Santa F de Bogot, 1996 pg. 72 14. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 14 esto no se entiende, lo que habr ser una caricatura de descentralizacin y el riesgo inminente de la prdida de la democracia por ausencia de mecanismos de participacin poltica, que slo frmulas descentralizadas pueden procurar. Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y descentralizado al Estado Unitario Descentralizado6 . Existen un sinnmero de definiciones sobre descentralizacin, siendo las ms empleadas, las siguientes: A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de los que son titulares las entidades de la funcin ejecutiva hacia los gobiernos sub- nacionales7 . B. Reduccin y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes integrantes, prctica de transferir competencias, funciones y recursos desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de sta y de la sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente ms adecuados para una mayor y ms democrtica participacin de la poblacin en la determinacin poltica, econmica y fsico-ambiental de su destino colectivo.8 C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la adscripcin de la realizacin de sus fines directos e indirectos a las competencias de personas jurdicas distintas del gobierno central (administracin indirecta), favoreciendo la participacin de la colectividad 6 BLUME FORTINI ERNESTO. La Descentralizacin en la constitucin del Per (Avances, retrocesos y reforma constitucional) pg. 14. 7VSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. Desarrollo econmico local y descentralizacin: aproximacin a un marco conceptual. CEPAL/GTZ, Madrid 2000. 8 LIJPHART, AREND. Modelos de Democracia. Editorial Ariel, Barcelona 2000, P. 178. 9AMPUERO, ADA, La Descentralizacin de los Servicios de Educacin y Salud en el Per: Una mirada panormica. ESAN-USAID, lima: 1999, P. 84. 15. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 15 en el poder pblico como modo de reestructuracin de competencias realizada a favor de las Entidades ms prximas a los ciudadanos. . D. En sentido genrico: se entiende por descentralizacin todo proceso que traslada asuntos de la capital del pas hacia la provincia, cualquiera que sea su ndole, en sentido tcnico-jurdico significa la radiacin de competencias de carcter administrativo en manos de autoridades regionales o locales. El mximo grado de descentralizacin se confunde con el federalismo . Se la define tambin como un proceso de redistribucin espacial y social del acceso a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geogrfica, ecolgica y tnico-cultural.10 El que recibe la competencia acta como rgano de un ente distinto de aquel al que se resta la competencia. asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado puede existir un cierto grado de centralizacin interna o puede existir desconcentracin. Algunas caractersticas bsicas que describen a la descentralizacin son: autogobierno, auto-administracin, recursos propios y control (tanto del pueblo como de los que ejerzan el poder) 5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIN. Al hablar de descentralizacin no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro ejes de aplicacin, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a las autoridades regionales, como el aspecto poltico que empodera y legitima a los 10 Descentralizacin en el Per: Propuestas para una reforma descentralista 2001-2021, Elaborado por la Secretara Tcnica para el proceso de Descentralizacin, 2002, p. 19. 16. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 16 representantes regionales en su actuacin al frente de su mbito de poder, son ejes temticos que desarrollaremos a continuacin conjuntamente con el aspecto econmico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones. A. Descentralizacin Administrativa Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestin efectiva del GGRR o GGLL que recepciona dichas competencias.11 El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada organizacin de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En ltima instancia, el rgano de gobierno regional o local responder de alguna u otra forma ante el gobierno central. En este tipo de descentralizacin las autoridades encargadas de la administracin local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el gobierno central. Partiendo del enfoque de la provisin de bienes pblicos, se puede decir que este tipo de descentralizacin no incluye decisiones sobre la provisin, como lo afirma Ivan Finot, en el caso de una descentralizacin operativa (administrativa) tambin existen decisiones, pero no sobre provisin en su sentido estricto- sino sobre operacin de la provisin. 12 11 DANOS ORDOEZ, JORGE. La reforma administrativa en el Per. en: Derecho y Sociedad, Lima, Editorial Derecho y Sociedad, no 21, 2003, p. 259. 12 FINOT, IVN. Descentralizacin en Amrica latina: teora y prctica. Santiago de Chile: Instituto latinoamericano y del Caribe de planificacin econmica y social ILPES, 2001. 17. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 17 La descentralizacin administrativa ha sido definida como la transferencia de responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocacin de recursos del Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes niveles de gobierno, autoridades semiautnomas, autoridades pblicas, corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentracin, a la devolucin y a la delegacin como mecanismos de la descentralizacin administrativa, enfatizndose que en todos ellos debe primar la responsabilidad funcionarial (accountability) ante la poblacin y las entidades fiscalizadoras por los actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta responsabilidad maneja la discrecin como esencia de la descentralizacin administrativa, que envuelve la delegacin de esa autoridad. B. Descentralizacin Econmica. Tambin entendida por algunos como privatizacin. Consiste en transferir el proceso de asignacin de diferentes factores e insumos de produccin, de instancias poltico- administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede considerar a la privatizacin como una forma de descentralizacin, siempre que se relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisin de bienes pblicos, se puede decir que la descentralizacin econmica se relaciona ms que con la provisin de bienes pblicos, con la produccin de stos. La descentralizacin econmica debe propender a la integracin horizontal entre las regiones (a fin de lograr economas de integracin bajo una sola administracin estatal), y la integracin vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales con sus ciudades-eje (complementando la produccin rural y la produccin y el consumo urbanos). 18. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 18 El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qu nivel de gobierno determina la base y la tasa de cada impuesto, qu nivel de gobierno se hace responsable de la prestacin de un servicio especfico -por ejemplo, agua, salud, educacin- y cmo equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de ingreso, de educacin y de pobreza- entre regiones.13 C. Descentralizacin Poltica. Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralizacin poltica, el hecho de que las autoridades a las cuales se har la transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la regin o localidad, y no simplemente designadas por el gobierno central. Las competencias transferidas en una descentralizacin poltica, esencialmente normativas, sern ejercidas de forma autnoma por los gobiernos subnacionales, respondiendo en ltima instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Desde el enfoque econmico de la provisin de bienes pblicos, afirma Finot: ...slo habr descentralizacin poltica cuando se decide (por parte de los gobiernos locales) qu, cunto y con qu recursos proveer... La dimensin poltica del proceso (descentralizacin) responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas y dar a stas legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia principalmente como una reforma democrtica, dirigida a ampliar la "matriz de oportunidades de participacin. D. Descentralizacin Fiscal. 13 LARIOS JOS, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA Documento Tcnico no. 7, PRODES pro- descentralizacin. USAID, Lima Enero, 2004. pg. 575 19. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 19 Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica reglas de eficiencia en la recaudacin tributaria, el uso eficiente de los recursos pblicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Per son de dos tipos: a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y, b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras: 1. los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y, 2. los que provienen de los impuestos generales de la nacin. Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la explotacin de riquezas naturales y el Impuesto de Promocin Municipal (IPM). Por otro lado, entre los ingresos generales del tesoro pblico que el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de maestros y servidores pblicos de los centros de salud en las regiones. Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Per carecen de fuentes de ingresos tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las 20. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 20 mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de impuestos destinados y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios del tesoro pblico. A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que tienen los gobiernos regionales, stos continan demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan ms recursos que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o ms regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralizacin Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirn tres tipos de recursos nuevos. Por un lado, recibirn el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en la respectiva regin: el IGV (sin el Impuesto de Promocin Municipal), el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales. Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos regionales debe ir aparejado con una clara asignacin de responsabilidades y funciones a los mismos, as como con una demostrada eficiencia de ejecucin presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que los gobiernos estn recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores gastos especialmente de inversin. En este sentido, sera interesante recoger lo que ya est estipulado para los gobiernos regionales en la ley de Descentralizacin Fiscal, y aplicarlo tambin a los gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en funcin a metas de recaudacin pre- establecidas. An no se ha determinado el procedimiento para establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar. 21. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 21 Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las polticas y planes relacionados con la explotacin racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene an insuficientemente operativizada por esas carencias. 6. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION El inicio de la descentralizacin democrtica fue posible por la confluencia de 3 factores principales: En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas de gestin locales basadas en procesos de gestin participativa y concertada que desde hace ms de 2 dcadas se venan desarrollando en diversos lugares del pas. Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseo del nuevo marco normativo de la descentralizacin. Pero el proceso de descentralizacin fue tambin fruto de grandes consensos nacionales. El marco normativo bsico para darle curso, no hubiera salido adelante si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y partidos polticos en el Congreso de la Repblica. La reforma de los 12 artculos de la Constitucin referidos al captulo de la descentralizacin, la Ley de Bases, la Ley de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo, en el Congreso de la Repblica, no hay hegemona de alguna fuerza poltica en particular.14 Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad poltica del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al 14 THAIS DIAZ, IVN El proceso de Descentralizacin en el Per CEDEP lima 2005, pg. 12 22. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 22 proceso de descentralizacin es quiz uno de los mayores mritos y logros del gobierno actual. En nuestro pas, dada la precariedad de la representacin poltica as como la debilidad de la representacin social, es necesario tomar plena conciencia de que la consolidacin del proceso de descentralizacin slo ser posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible iniciarla. A ello habra que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos Gobiernos Regionales y Locales. El diseo de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de articulacin interinstitucional en funcin de estrategias y priorizaciones de programas y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones. En funcin de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y la accin de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la accin de los sectores del Gobierno Nacional. 7. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR. Entre los problemas y limitaciones15 ms serias que enfrentan la descentralizacin podemos mencionar: Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no responden a un diseo integral y concordado. 15 MOLINA, RAL. Sistematizacin de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales. Informe de Consultora USAID-PRODES, Lima mayo 2010. pg. 43. 23. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 23 Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva normativa de la descentralizacin, la estructura de los antiguos Comits Transitorios de Administracin Regional (CTAR) y los sectores transferidos del gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES). La autonoma limitada de los GR debido a la cercana supervisin del MEF, prevista por ley, en la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los presupuestos regionales. Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en espacios ms amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e integracin econmica. Capacidades profesionales y tcnicas limitadas derivadas en parte de las barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relacin a los montos de inversin disponibles. Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperacin tcnica horizontal entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias innovadoras y exitosas en temas de gestin pblica, inclusin social, emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras. Preferencia poltica y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro y cemento) en desmedro de la inversin en capital humano y programas sociales. Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos naturales (agua) y asignacin de canon y regalas, as como la poca o nula disposicin de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en estos conflictos. Quizs el factor comn detrs de muchos de estos problemas es la debilidad institucional de los GR que se debe a mltiples factores; legislacin y normatividad profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralizacin, la falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la crisis del crecimiento ya sealada. Pese a todo ello, la descentralizacin es un proceso 24. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 24 irreversible,16 responde no solo a una decisin poltica sino tambin a la necesidad y al reclamo ciudadano de acercar la gestin pblica a la poblacin local y atender mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una poblacin tan heterognea como la peruana. Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones regionales y locales, pblicas, privadas y de la sociedad civil, para construir y participar en una visin compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizs tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superndose los conflictos en los que predomina una miope visin cortoplacista y localista, para lograr una integracin basada en la diversidad que el pas reclama. 8. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN. El tema de la descentralizacin aparece en los primeros lugares de la agenda gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y polticas pblicas que configuran avances importantes pero an insuficientes para contrarrestar el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato poltico-administrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarn las posibilidades satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el pas en su conjunto. Bajo este argumento, se trata de develar los orgenes o causas estructurales del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que rigen la economa y la estructura del Estado. Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva descentralizacin en el Per: 16 ARAMBURU , CARLOS Procesos de Regionalizacin y Descentralizacin del Estado PNUD Informe de Evaluacin Final 2006-2010, Lima Octubre 2010 pg. 10 25. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 25 a. Se aprecian vacos en los contenidos programticos de las organizaciones con una visin descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los contendores electorales (en la poca justa) para explicitar sus propuestas descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad ser ms eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias detectados. Quiz sea el Acuerdo Nacional el escenario ms adecuado para auspiciar estos intentos, considerando que la octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor b. La reforma o modernizacin del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular debieran considerar la insercin en la arquitectura gubernamental de estructuras orgnicas y mecanismos de gestin que garanticen la mejor atencin a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendran que precisarse con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominacin Regional es una ficcin transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y potencialidades comunes. c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su desempeo, como son la confusa representacin de los Gobiernos Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestin es fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo idneo para articular y consensuar estrategias de gestin y polticas de desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno. d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Pblicos Descentralizados, 26. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 26 Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin embargo, ests no se han acompaado de modo paralelo o, mejor an, de manera previa, con los recursos humanos, logsticos y financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuacin del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenmeno perverso: a) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitacin aplicados a los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratgico y gestin gerencial, b) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en el desenvolvimiento de sus funciones. e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad Ministerial, y el desempeo de las Gerencias de los Gobiernos Regionales. Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, polticas y proyectos seguirn amenazados por su incompetencia y se mantendrn mecanismos burocrticos ineficientes y onerosos. f. Es tambin pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes Gobernadores, considerando que, en trminos orgnicos, se superponen o conflictan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales. g. Deberan ser mucho ms categricas y explcitas las estrategias dedicadas a reordenar econmicamente el territorio. Siguen siendo frgiles y extremadamente 27. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 27 h. parciales y desconectadas entre s, en todos los estratos del Gobierno, las polticas dedicadas a armar corredores o circuitos econmicos sustentados en redes viales y energticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestin integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construccin de espacios amplios donde se generen economas de escala para atender con mayor eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno. Dentro de esta temtica territorial, han sido dbilmente tratados los agudos conflictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El desbosque masivo, la contaminacin de las tierras y aguas por los relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la prctica regulatoria del Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez ms claro que tendr que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos de las mayoras, donde tambin se incluyen a las Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendr que arbitrar equitativamente los lmites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como las reas de Amortiguamiento y los cursos de agua. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalizacin, en el sentido de que all no se delimitarn Regiones formales, como entidades de gobierno con sus respectivas autonomas polticas y administrativas. La opcin planteada por la Secretara de Descentralizacin propone ms bien escenarios territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposicin para articular vocaciones econmicas, geogrficas, culturales e institucionales; as como proyectos de inters comn. Se asume que la maduracin real de estas vocaciones viabilizar progresivamente la configuracin de Regiones formales (macroregiones); evitando as las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de octubre del 2005. 28. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 28 La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinacin Interregionales, Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos Regionales Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulacin e integracin de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la determinacin de procedimientos y normas reguladoras para la designacin de unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecucin, bajo el patrocinio de la Secretara de Descentralizacin y del Ministerio de Economa y Finanzas. Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de participacin popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los procesos de formulacin, ejecucin y monitoreo de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y Regionales Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a travs de los Informes de la Defensora del Pueblo y de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, que, en la prctica, estos mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situacin se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la poblacin que no es favorable a involucrarse en debates colectivos an si estos tocan temas que la afecta directamente. La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan recursos pblicos para las instancias regionales departamentales y locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de un asunto crucial para los procesos de descentralizacin. En efecto, y a pesar de la configuracin de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma 29. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 29 fiscal con una ptica descentralista, se mantienen latentes una serie de ambigedades, inercias y deformaciones que tendrn que corregirse. Entre ellas: a) la relativamente baja carga tributaria (alrededor del 13 15% del PIB) para solventar el gasto pblico en las magnitudes que permitan responder a las demandas crticas, b) la distribucin inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los sectores e instancias territoriales de gobierno, c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre canon y regalas; as como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que tambin algunas empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy voltiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue originalmente concebido, d) prcticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos, e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captacin impositiva en la forma de impuestos directos. 9. CONCLUSIONES Regionalizacin es una forma de organizacin del Estado destinada a acercar el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello la integracin de los Pueblos y su participacin en la vida poltica y econmica del Pas. El Per a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralizacin que al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visin futura. Toda descentralizacin en el Per debe pasar por una reforma del Estado, ya que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos de las regiones, no podr esperar xito, Esa reforma pasa por redefinir los roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar confrontaciones y disputas de poder. 30. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 30 La descentralizacin es el eje de la regionalizacin, pues le permite acceder a una descentralizacin administrativa, poltica, econmica y fiscal, los cuales son herramientas de progreso para las regiones. Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del proceso estn dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los ministerios y las autoridades regionales, as como un estrecho margen de autonoma que el MEF concede para la elaboracin de los presupuestos regionales. Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitacin y adiestramiento de profesionales y tcnicos en las Regiones para un mejor uso del presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos econmicos se quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren las regiones. 10. BIBLIOGRAFIA CONTRERAS, CARLOS Centralismo y Descentralizacin en la Historia del Per Revista del Instituto de Estudios Peruanos, Serie II No. 04, Lima 2000. SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLS Y HERNANDEZ MAX, Democracia y Buen Gobierno. Hacia la gobernalidad democrtica en el Per, AGENDA, Lima 1996. BREWER-CARIAS, ALLAN R. Reflexiones sobre la descentralizacin poltica y el Estado Universidad Externado de Colombia, Santa F de Bogot, 1996. BLUME FORTINI ERNESTO. La Descentralizacin en la Constitucin del Per (Avances, retrocesos y reforma constitucional) 31. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 31 VSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin: Aproximacin a un marco conceptual. CEPAL/GTZ, Madrid 2000. LIJPHART, AREND. Modelos de democracia. Editorial Ariel, Barcelona 2000 . AMPUERO, ADA, La Descentralizacin de los servicios de educacin y salud en el Per: una mirada panormica. ESAN-USAID, Lima: 1999. DANOS ORDOEZ, JORGE. 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Esta propuesta fue catalogada por los analistas como verticalista17 , por su forma de implementacin. Para la norma constitucional, las regiones son bsicamente entes de ficcin jurdica que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la ley. Dicha ley deba ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran deficiencia de no recoger la opinin de los pobladores y de sus representantes regionales. Desde su planteamiento y discusin, la propuesta fue tipificada como una clara imposicin de uno de los rganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los objetivos perseguidos. Para una gran parte de la oposicin, exista el convencimiento que las regiones deban ser entes geogrficos, sociolgicos e histricos con caracteres afines; es decir, que las regiones deban surgir como circunscripciones administrativas impulsadas por la voluntad espontnea y persistente de los pueblos y no por imposicin del Estado.18 17 Verticalismo en el sentido de ausencia de participacin de las personas o pueblos a quienes iba dirigida el beneficio de la norma. 18 CHIRINOS SOTO ENRIQUE. La nueva Constitucin al alcance de todos, Editorial Andina, Lima, 1980, pp. 318 33. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 33 Aunque no se trat de una propuesta original, pues la tendencia era ya un clamor poltico que supieron recoger las mayoras polticas de la Constituyente de aquel entonces. La Constitucin de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios importantes e inditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso por la regionalizacin que abarc desde 1979 hasta 1989. Al respecto afirma que La Asamblea Constituyente de 1979 tena que poner trmino a este sistemtico centralismo, garantizando un ntido proceso de descentralizacin mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la Constitucin, que inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una inmediata convocatoria a elecciones municipales. 19 2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso descentralista. Durante el gobierno de Fernando Belande Terry, en 1984 se aprob el Plan Nacional de Regionalizacin, que fij sus objetivos y metas en la descentralizacin administrativa. Tal vez uno de los importantes avances por desarrollar los departamentos se dio durante el segundo perodo de gobierno del arquitecto Belaunde (1980-1985), con el restablecimiento de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo 19 PLANAS SILVA, PEDRO. La Descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Grfica S.A. Lima, 1998, pg. 559 34. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 34 CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado. En el periodo de gobierno de Accin Popular se logr convertir a las CORDES en organismo desconcentrados de desarrollo, con autonoma econmica y de decisin en los departamentos, logrndose importantes obras de alcance nacional, departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa, social, econmica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las localidades ms deprimidas del pas, se dio impulso de manera destacable al programa de Cooperacin Popular COOPOP, creadas durante este gobierno, con participacin activa de la poblacin local, dotando a los sectores ms pobres de la infraestructura bsica y elemental. 3. El Primer Periodo de Alan Garca (1985-1990) Durante el primer gobierno del presidente Alan Garca Prez se promulga el 16 marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalizacin Ley 2465020. El marco legal de entonces puso como lmite la existencia de 12 regiones, lo que gener un problema en la integracin de los departamentos y provincias contiguas en ellas., la creacin de las regiones fue apurada por razones de clculo poltico. Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la conformacin, por haber sido incluidos en una regin junto con otros con quienes jams haban tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la regin de La Libertad-San Martn donde el departamento de San Martn, a travs de marchas y movilizaciones bastante violentas, logr que se respete su autonoma departamental y tambin que sea separado definitivamente de la regin en que haba sido colocada. 20 LEY DE BASES DE REGIONALIZACIN NO 24650 QUE FUE PUBLICADO EL 11 DE FEBRERO DE 1988. 35. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 35 El 13 julio de 1989: Mediante la Resolucin Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie sobre demarcacin regional. El 19 julio de 1989 se aprueba el reglamento de la Ley 2507721, sobre la primera eleccin de los representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo ao: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Maraon; San Martn-La Libertad; Gran Chavn; Andrs Avelino Cceres; Los Libertadores-Wari; Inka. Siguiendo el orden cronolgico y en plena vigencia de la Constitucin del 79, mediante un referndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante el gobierno de Fujimori), la poblacin del ex Departamento de San Martn decidi separarse de la Regin Vctor Ral Haya de la Torre22 (San Martn La Libertad), derogndose por consiguiente la ley de creacin. 4. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo signific la disolucin de los gobiernos regionales sino tambin la liquidacin de un sistema de planificacin del desarrollo. Este, a partir del Instituto o Nacional de Planificacin (INP), engarzaba los diversos sectores y las instancias de los mbitos nacional, regional y local. Este sistema buscaba concordar y dar coherencia a las polticas de desarrollo en sus diferentes mbitos. 21 A TRAVS DEL DS 060-89-PCM 22 La regin Vctor Ral Haya de la Torre es la regin que se cre durante la primera iniciativa de regionalizacin en el ao 1988 durante el gobierno del presidente Alan Garca Prez y fue integrada por las provincias de los departamentos de San Martn y La Libertad. 36. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 36 Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de Economa y Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente las asumi la Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces prim en el pas una visin centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una visin de desarrollo integral23. El Ministerio de Economa y Finanzas privilegi el aspecto presupuestal, optando por una poltica de asignacin de recursos en funcin de las urgencias de la coyuntura y de la disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo. El proceso de descentralizacin en cierne fue socavado en sus dbiles cimientos por el autcrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de ese entonces se anul anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazndolas por los Consejos Transitorios de administracin Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades. Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992, los CTARES tomaron ms poder debido a que este ministerio se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionndoles ms recursos. Segn la constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES ms de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Per deban ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central. El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los alcaldes provinciales. 23 No obstante, UGARTE UBILLA sostiene que Esta Constitucin confiere a los gobiernos subnacionales autonoma poltica en los asuntos de su competencia, adems de la autonoma econmica y administrativa Establecida en la anterior (CP79). sta es una diferencia notable porque limita la interferencia poltica directa del Gobierno nacional. Ver El proceso de descentralizacin en el Per en Revista Dilogo Poltico , pg. 97 37. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 37 De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la macroceflica Lima. Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinacin del desarrollo en el mbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la ejecucin de algunos proyectos sueltos realizados con fondos de la cooperacin internacional, no articularon una visin de conjunto24. Si bien algunos CTAR llegaron a elaborar planes departamentales de desarrollo, estos se quedaron en el papel. 25 Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que estos estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreci un cuadro muy semejante a la bblica Torre de Babel. Al visitar las provincias hallamos una serie de proyectos que, pese a proclamar su voluntad de desarrollar las regiones ms pobres del Per, se expresan en lenguajes distintos y muestran una gran descoordinacin entre s. Tal cosa dificulta que se articulen en un esquema de desarrollo regional sostenible. As, en una misma provincia pueden coincidir programas desarrollados por diversas entidades pblicas sin que exista entre ellos la coordinacin necesaria (FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc. Al respecto, Garca Belande26 nos dice: La Constitucin de 1993 tambin consagr las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades, sin competencias, sin rganos de direccin y sin recursos. Estuvieron pintadas en la pared, pues no sirvieron para nada y jams se instalaron. Ms bien, a travs del Ministerio de la Presidencia, se inici un lento pero eficaz proceso de centralizacin del pas, a tal extremo que a los pocos meses todo dependa del poder Ejecutivo. Se lleg de esta 24 MARCOS JAIME, El proceso de Regionalizacin en el Per Revista Nueva Sociedad no. 142, Marzo - Abril 1996 , pg. 126 25 SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, Planificacin descentralizada del desarrollo Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003, pp. 17 26 GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pg. 13 visto el 01 ABR 2012 en : http://www.garciabelaunde.com/articulos/descentralizacionenelperuactual.pdf 38. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 38 manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jams antes existieron. Fue, pues, un retroceso notable. 5. EL GOBIERNO DE TRANSICIN: VALENTN PANIAGUA. Con el derrumbe del rgimen de la autocracia se inici la transicin a la democracia. El Congreso nomin Presidente al Dr. Valentn Paniagua el que convoc y realiz elecciones libres, en las que sali elegido el Presidente Alejandro Toledo, y se eligi un Congreso unicameral de composicin en distrito mltiple departamental, para un perodo de cinco aos, todo ello vigente todava en la Constitucin de 1993. Durante el Gobierno de Transicin de Valentn Paniagua se logr un cambio positivo: se inici un proceso de elaboracin de planes concertados de desarrollo que deberan servir de base para la elaboracin de los presupuestos participativos. Este proceso fue coordinado por los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) y las mesas departamentales de lucha contra la pobreza, y signific un importante avance, pues consigui lo siguiente: Gener una discusin pblica y participativa sobre las estrategias y prioridades del desarrollo. Logr identificar, a travs de diversos talleres distritales, provinciales y departamentales, un cuadro de necesidades. Tambin se recogi la percepcin de la poblacin sobre los principales problemas que enfrenta implic un ejercicio de asignacin de los recursos con criterio de equidad. 39. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 39 Cabe reconocer que el sistema de planificacin de los aos noventa mostraba ciertas seas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente estatistas. Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la metodologa de planificacin en lugar de liquidarla. Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr. Paniagua. Se pudo notar una decidida vocacin por sentar las bases legales que reencaminaran el avance del proceso regionalizador. 6. El Gobierno de Alejandro Toledo Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancion la Ley 2768027 que modific el ttulo sobre la descentralizacin de la Constitucin vigente de 1993, modificndolo sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional ms definido (esta modificacin, por ser poco conocida, se inserta como anexo). En sntesis, esta modificacin constitucional ha afinado el modelo municipal, restaurando algunas de las facultades que la dictadura de Fujimori haba cercenado, y precisando las regiones, que antes existan slo en el papel. El nuevo contexto plantea una situacin diferente en cuanto a la formulacin de los planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos: Se cuenta con nuevas autoridades regionales democrticamente elegidas, con una legitimidad que no tenan los CTAR. Las regiones asumen, de acuerdo con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley N 27867), la misin de promover el desarrollo regional. 27 Ley de Reforma Constitucional del captulo XIV del ttulo IV, sobre descentralizacin. 40. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 40 En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon los Consejos de Coordinacin Regional, con participacin de los alcaldes provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil. Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un insumo importante para la elaboracin de los nuevos. Ellos contienen la informacin bsica de los departamentos y las propuestas generales para el desarrollo regional. Pero tambin muestran ciertos lmites y requieren ser readecuados a la luz del nuevo escenario regional. All se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cmo lograrlas y sin definir prioridades que permitan puntualizar cules son los primeros pasos a seguir. Encontramos en ellos una yuxtaposicin de grandes lineamientos, con una sumatoria de pequeos proyectos. Se evidencia, por tanto, la falta de propuestas intermedias que articulen ambas dimensiones. Revisando, por ejemplo, las propuestas de polticas sociales, encontramos en gran parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal, proyectndose una educacin ptima en todos los niveles (bsica, primaria, secundaria, tcnica y superior), que abarca tanto los aspectos de infraestructura como los de estructura curricular. En un contexto de recursos restringidos, no se especifica cul es el orden de prioridades ni tampoco los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo similar sucede en el tema de la salud y en los dems mbitos. De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo raramente un diagnstico especfico sobre los problemas que se enfrentan en la gestin del desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por parte del gobierno regional y los gobiernos locales, el porcentaje de recursos se destina a la inversin, el nivel de formacin de los funcionarios y empleados, el grado de eficiencia en la prestacin de servicios etc. 41. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 41 En noviembre del 2001 se inicia la discusin de la Reforma Constitucional del Captulo XIV referida al proceso de Descentralizacin. El 22 de julio del 2002 se concerta con los partidos polticos y representantes de la sociedad un ambicioso conjunto de polticas nacionales de largo plazo denominado Acuerdo Nacional, donde la descentralizacin ocupa un lugar preeminente. En marzo del 2002 se convoca a elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes. El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralizacin N 27783. En setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND).En noviembre del 2002 se eligen Presidentes Regionales junto con los alcaldes para el periodo 2003-2006. A. Ley de Bases de la Descentralizacin. En julio del ao 2002 se promulg la Ley de Bases de la Descentralizacin (El Peruano 2002, Ley 27783) que, adems de finalidad, principios y objetivos polticos, econmicos, administrativos, sociales y ambientales define aspectos como territorio, gobierno, jurisdiccin, autonomas, normatividad y procedimientos. Asimismo, establece competencias de los gobiernos regionales y locales como tambin las reglas, mecanismos y procedimientos para la conduccin y ejecucin del proceso de descentralizacin y crea el Consejo Nacional de Descentralizacin con la responsabilidad y los recursos para impulsar la descentralizacin y se encarga de disear instrumentos complementarios para la 42. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 42 creacin de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral, previsto para noviembre de ese ao.28 B. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Se promulga el da anterior a la eleccin de los veinticinco presidentes regionales y de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El Peruano, 2002), con base en la antes citada, establece principios rectores de la gestin regional, sus competencias generales y especficas, la organizacin, recursos, atribuciones, procedimientos, regmenes y funciones. Adems regula el proceso de transferencia de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales (CTAR), que durante diez aos fueron entidades regionales subordinadas al poder poltico nacional. c. Ley de Incentivos para la Creacin de Regiones Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la integracin territorial, poltica y administrativa de los actuales departamentos para crear competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos financieros y tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podan ser promovidas por los presidentes regionales, los partidos polticos o los vecinos. Se dej al margen de la promocin y de las juntas de coordinacin a los alcaldes. Las iniciativas deban ser expresadas en un expediente tcnico que evaluara el CND para convocar a un referndum y constituirse como tal. El resultado de la consulta fue adverso y subsisten los actuales departamentos, que son sedes de gobiernos regionales, pero no se crearon regiones como mbitos jurisdiccionales. 7. ALAN GARCA: SEGUNDO PERODO El gobierno de Alan Garca se inaugur con un discurso de compromiso explcito con la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nacin anunci que gobernara 28 UBILLA ALVARO, OP. CIT. PG. 78 43. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 43 conjuntamente con las autoridades regionales y locales. En octubre de 2006, en la presentacin de las 20 medidas para relanzarla, busc proyectar una imagen comprometida con el proceso. Al igual que en muchos otros aspectos de la gestin del gobierno, los hechos han estado muy distantes de las palabras y ninguna poltica se ha orientado a resolver los problemas que han limitado la descentralizacin. El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera ms rpida posible se ha reducido a un procedimiento burocrtico que no modifica la estructura del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios que duplican las funciones supuestamente transferidas; se carece del clculo de costos de las funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales que sustente tcnicamente la transferencia de los recursos; y tambin falta una visin integradora de la transferencia que permita a los gobiernos regionales formular polticas y estrategias regionales de desarrollo. El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene del canon, las regalas y el FONCOMN, que son polticas aprobadas antes de 2006 y que hoy, en un escenario de crisis, se vern seriamente afectadas. Ejemplos concretos de esta situacin son los siguientes: el estancamiento de la descentralizacin de los recursos pblicos en los mismos niveles porcentuales que al inicio del gobierno; el frreo control de la burocracia del MEF sobre la formulacin y gestin del presupuesto nacional, lo que afecta la autonoma de los gobiernos regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar seriamente una propuesta de descentralizacin fiscal, que incumple as acuerdos tomados con el presidente Alan Garca. stos son indicadores claros de que en este aspecto persiste el centralismo de una tecnocracia que se impone por encima de las autoridades elegidas e incluso de las leyes. Con la crisis econmica, estas circunstancias se han hecho ms evidentes, ya que la estrategia del gobierno pasa por incrementar an ms el control de los recursos. 29 29 BOLVAR OCAMPO, ALBERTO. La Importancia de la Geopoltica y Geoestrategia en los planes de desarrollo, visto el 01 abr 2012 en CEPLAN.GOB.PE 44. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 44 El discurso a favor de la regionalizacin termin en el incumplimiento del compromiso presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) y del anuncio de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el da de hoy carecen de sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de contenido y capacidad operativa, a pesar de la buena disposicin de varios presidentes regionales. La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinacin Intergubernamental, definido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, es una clara muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad efectiva para generar marcos institucionales vinculantes sobre la conduccin del proceso de descentralizacin. Son positivas las reuniones que promueve la Presidencia del Consejo de Ministros y la Secretara de Descentralizacin con la ANGR, AMPE y REMURPE, as como la apertura al dilogo de algunos ministerios como Salud, Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no estamos ante una poltica del Presidente y del partido de gobierno. Las campaas sistemticas del APRA y de una buena parte de la clase poltica contra los mecanismos de participacin y concertacin ciudadana buscan contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones y localidades. El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los mecanismos de concertacin de la gestin pblica con los principales actores sociales y polticos. El argumento es que son una traba para la eficiencia en la gestin de los recursos. No cabe duda de la necesidad de hacer cambios en estos mecanismos, pero no hay sustento alguno para sealar que afectan la capacidad de gestin de los gobiernos regionales y locales. Los desempeos muy buenos de algunas autoridades que promueven la concertacin demuestran categricamente que se trata de un argumento falaz que busca bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada tenga un rol activo en la gestin pblica. 45. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 45 El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones polticas y la asignacin de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el apoyo de un amplio sector de la clase poltica y de los grupos de poder econmico, es el estancamiento del proceso. 7. CONCLUSIONES: A partir del gobierno de Valentn Paniagua, se puede observar una sostenida voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalizacin en el Per, sobre todo despus de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha permitido incluir como poltica de Estado la descentralizacin del pas en beneficio de las regiones. La Constitucin del 79, planteaba una integracin territorial en base a criterios geoeconmicos dirigida por el propio Estado, en base a criterios sociolgicos e histricos, que, sin embargo, al no contar con la participacin real de los propios habitantes de las regiones, no lleg a implementarse. Durante el primer Gobierno de Alan Garca , se quiso imponer la conformacin de macro-regiones sin tener en cuenta la opinin de los pobladores, as por ejemplo fracas el intento de unir a la Libertad con Amazonas, poco tiempo despus de su conformacin va Decreto Supremo. Eso demuestra que en materia de regionalizacin hay que ser sumamente democrticos. En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance de las descentralizacin, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comit Transitorio de Administracin Regional) a las regiones, confirmado de esta manera su proyecto centralista y autoritario. 46. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 46 8. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA CHIRINOS SOTO ENRIQUE. La nueva Constitucin al alcance de todos, Editorial Andina, Lima, 1980. PLANAS SILVA, PEDRO. La Descentralizacin en el Per Republicano (1821- 1998). Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Grfica S.A. Lima, 1998, UGARTE UBILLA El proceso de descentralizacin en el Per en Revista Dilogo Poltico, Lima 2005. MARCOS JAIME, El proceso de regionalizacin en el Per Revista Nueva Sociedad No. 142, Marzo -Abril 1996 , pg. 126 SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, Planificacin descentralizada del desarrollo Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003. GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pg. 13 visto el 01 ABR 2012 en: http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf BOLVAR OCAMPO, ALBERTO. La importancia de la Geopoltica y Geoestrategia en los Planes de Desarrollo, visto el 01 ABR 2012 en CEPLAN.GOB.PE 47. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 47 CAPITULO III DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN LEY N 27783. 1. SITUACIN ACTUAL DEL PROCESO a. ANTECEDENTES30 Los principales momentos por los que pasa la descentralizacin son: 2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley N 27783), se aprob la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. 2003: Se aprob la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley Marco del Presupuesto Participativo, y se inici la transferencia de responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. 2004: Se caracteriz por la aprobacin de la Ley y Reglamento del Sistema de Acreditacin, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones y la Ley de Descentralizacin Fiscal. Adicionalmente, se continu con el proceso de transferencia de responsabilidades y se universaliz la formulacin del presupuesto participativo. 2005: Lo ms relevante fue el referndum para la conformacin de regiones, en que el 69% de los electores vot por el NO, ninguna regin se conform y slo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votacin mayor al 50% ms uno. 2006: Fue un ao marcado por las elecciones generales a inicios de ao y las elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo avances 30CONGRESO DE LA REPBLICA: EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN, PERIODO LEGISLATIVO 2007- 2008. 48. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 48 muy limitados en el proceso de descentralizacin. Lo ms destacable fue el Shock de Descentralizacin que consisti en el anuncio por el nuevo gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes de octubre, de las cuales la mayor parte se refirieron a acelerar la transferencia de funciones y activos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. El Congreso, por su parte, aprob la eliminacin de las prefecturas y subprefecturas, y estableci que corresponde a los Presidentes Regionales designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales dependen de los gobiernos regionales. 2007: El Poder Ejecutivo se centr en la implementacin de las 20 medidas descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los sistemas administrativos en especial el Sistema Nacional de Inversin Pblica y el de Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el Congreso aprob, a inicios de ao, normas para promover la fusin de municipios distritales y su asociacin en mancomunidades, y para establecer la separacin de poderes entre el Ejecutivo del Gobierno Regional y su Consejo, y posteriormente la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. 2008 31 : En este ao hubieron avances relevantes en algunas dimensiones del proceso de descentralizacin, tales como: la culminacin de la transferencia formal de funciones a los gobiernos regionales, la institucionalizacin del instructivo de presupuesto participativo multianual, la creacin e instalacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico CEPLAN y la instalacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental CCI. 31USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2008 BALANCE Y RECOMENDACIONES. (www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf) 49. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 49 2009 32 En este ao se constituy legalmente la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR, adoptando la forma de asociacin civil sin fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos regionales. Se transfiri el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales. Este ao que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la misma que tuvo impacto negativo en nuestro pas, lo que origin que el Poder Ejecutivo diseara e implementara el Plan de Estmulo Econmico cuyo principal objetivo fue mantener el crecimiento econmico y tasas estables de empleo; incrementando la asignacin de recursos fiscales a los gobiernos descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversin en infraestructura, as como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en el ao 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). En el ltimo trimestre del ao 2009 se avanz en la aprobacin del Reglamento del funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental; sin embargo qued en el tintero la aprobacin del Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal. 2010 33 : Hubo la tercera eleccin de autoridades regionales y autoridades locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la definicin de elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la gestin descentralizada; se inici la transferencia administrativa del Programa de Complementacin Alimentaria PCA a municipios distritales y del proceso de transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pblica a las municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de delimitacin de 32USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 2009 Balance y Agenda Crtica. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf) 33 USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A JULIO 2011. Resumen Ejecutivo. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0669179001326750960.pdf) 50. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 50 competencias y distribucin de funciones del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. 2011 4 : Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la Ley Anual del Presupuesto Pblico para el ao fiscal 2011 ha detenido el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa hasta que sea auditada por una entidad independiente; se elabor la Matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones del MTC y el MINDES; once (11) ministerios con competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales, slo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen trabajando sus lineamientos de gestin descentralizada, destacndose las correspondientes a MTPE, MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios con competencias compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los ministerios con competencias exclusivas. 2. MBITOS DE DESCENTRALIZACIN CLAVES PARA LA ETAPA QUE INICI EN JULIO DEL 20114 . La descentralizacin del poder y, por consiguiente de la gestin estatal es considerada como una poltica de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines especficos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, as como a la eficiencia en la gestin del territorio. La descentralizacin se implementa a travs de un proceso de mediano y largo plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y mayores niveles de autonoma a los gobiernos descentralizados que administran, prestan servicios y gobiernan a una determinada circunscripcin territorial. La descentralizacin en el Per viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa (2002 2006) se caracteriz por la aprobacin del marco legal inicial, la eleccin e instalacin de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la 51. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 51 transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de un sistema de acreditacin; as como, el frustrado proceso de integracin de regiones. Los resultados del referndum del 2005 marcaron el cierre de esta primera etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del proceso, particularmente en la entidad encargada de su conduccin poltica, el CND. La segunda etapa (2006 2011) se caracteriz por la reorientacin de la estrategia descentralista, el reemplazo del CND por la Secretara de Descentralizacin en el mbito de la PCM, la aceleracin del proceso de transferencia de funciones, la aparicin de nudos crticos del proceso que demandan nuevas reformas, la consolidacin relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de nuevos actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinacin Intergubernamental JCI, entre otros). Se adopt el denominado Shock Descentralizador en el 2006 y la reorientacin del proceso que trajo consigo la urgencia de revisar la poltica de descentralizacin fiscal originalmente diseada. A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide con la finalizacin de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos a los gobiernos regionales y locales. Para esta etapa, los mbitos de la descentralizacin identificados como claves son los siguientes: 1. Reforma institucional para una gestin descentralizada. 2. Conduccin del proceso, articulacin y coordinacin para la gestin descentralizada. 3. Fortalecimiento de capacidades para la gestin descentralizada. 4. Financiamiento para la gestin descentralizada y descentralizacin fiscal. 5. Regionalizacin y ordenamiento territorial. 6. Democracia representativa y participacin ciudadana. 7. Desarrollo econmico descentralizado. 52. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 52 8. Igualdad de gnero en la agenda de la descentralizacin. 9. Descentralizacin y gestin de los conflictos sociales. 3. EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 34 a. INTRODUCCIN Quines estuvieron a cargo de la Descentralizacin?; Cuntas funciones han sido transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; Cul ha sido la ejecucin presupuestal en los tres niveles de gobierno en los ltimo aos?; Ha funcionado la estrategia de descentralizacin?; Cules son los principios interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralizacin?; son los temas que se desarrollarn en este punto en cual evaluaremos el avance del proceso de descentralizacin. b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA. A travs de la reforma constitucional acerca de la descentralizacin, se efectu la asignacin de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el de gobierno local, las leyes orgnicas de Bases de la Descentralizacin, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignacin de competencias y son extensas en el sealamiento de las funciones que deben ser entregadas por el gobierno nacional. Primero el Consejo Nacional de Descentralizacin CND hasta 2006, y luego la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros PCM, implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con ellas fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos. Segn el informe de la PCM 2010 2011, el balance del proceso de transferencias de funciones es el siguiente: 34 CONGRESO DE LA REPBLICA, COMISIN DE DESCENTRALIZACIN, REGIONALIZACIN, GOBIERNOS LOCALES Y MODERNIZACIN DEL ESTADO. INFORME ANUAL PERIODO LEGISLATIVO 2010 2011. 53. UPLA 2012 La descentralizacin en el Per: Un proceso inconcluso 53 Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones sealadas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales LOGR, multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado 4,342 funciones (90.3%), estando pendientes 468. Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que destaca el Programa de Complementacin Alimentaria; y las experiencias piloto en materia de municipalizacin de la educacin (35 municipalidades distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestin de la atencin primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados). c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIN FISCAL El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafos en materia de recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento presupuestal es la ejecucin de la inversin pblica por niveles del gobierno, siendo una variable de poltica y expresin de gestin pblica. En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente: La inversin pblica ha crecido significativamente para los tres niveles de gobierno. Si se considera el total (se denomina gobierno general a la suma de los tres) casi se ha triplicado. En el periodo, la responsabilidad de ejecucin se ha estabilizado en torno a la sigui