descentralizacion en colombia

Darío I. Restrepo Editor

Memorias del Seminario

Memorias del Seminario 20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro

Primera edición. Bogotá D.C. Octubre de 2007.

Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial - RINDE

Edición: Darío I. RestrepoApoyo de Coordinación: Magda Tamayo y Betty PedrazaIlustración portada: Edgar Duarte ForeroEjemplares: 3000Impresión:

Esta publicación fue realizada gracias a las entidades miembros de la Red RINDE:

GTZ ColombiaInstituto Francés de Estudios AndinosADAM - USAIDFundación Foro Nacional por ColombiaPrograma PRIAC - Universidad Nacional de ColombiaUniversidad Externado de ColombiaEscuela Superior de Administración Pública - ESAPTransparencia Internacional

© Instituto Francés de Estudios AndinosAv. Arequipa 4595, Lima 18Teléf: (51 1) 4476070 Fax: (51 1) 4457650E-mail: [email protected]ág Web: http://www.ifeanet.peEste volumen corresponde al tomo 18 de la Colección “Actes & Mémoires de l’Institut Français d’Études Andines” (ISSN 1816-1278)

Contenido

Agradecimientos 7Veinte años no son nada 9Betty Pedraza López

Capítulo 1. Instalación La cooperación alemana frente a la descentralización en Colombia 26Barbara HessVeinte años de lecciones aprendidas 30Sean JonesDescentralización en Colombia: timidez frente a los retos 32Roberto HinestrosaLa descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia 35Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial

Capítulo 2. Descentralización en Colombia en perspectiva latinoamericana La coordinación: reto para la descentralización 73Fernando Rojas Interrogatorio a la descentralización latinoamericana 77Fernando CarriónDescentralización en América Latina: evaluación y lineamientos para avanzar 97Iván Finot

Capítulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralización en Colombia ¿Cómo salvar la descentralización? 113Jaime CastroLas ilusiones fallidas de la descentralización 132Humberto de la Calle LombanaBalance y retos del proceso descentralizador en Colombia 138Horacio Serpa UribeLa lenta agonía de la descentralización 143Armando Estrada Villa

Capítulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y desarrollo local

Dilemas de la política de descentralización en Colombia 159Adolfo Meisel RocaRealidades de un departamento fronterizo 166Luis Miguel Morelli Navia Una revisión histórica al sentido de la descentralización 170María Teresa Forero de SaadeEl marketing territorial, alternativa de desarrollo 176Roberto Hinestrosa Una descentralización a la criolla 180Orlando Fals Borda

Capítulo 5. La democratización de la gestión pública Antecedentes y retos de la descentralización en Colombia 185Pedro Santana El fortalecimiento de las asambleas departamentales 190Jairo Slebi Medina Colombia: una nación hacia la adultez 195Antonio Galán Sarmiento

Capítulo 6. La descentralización vista desde el Congreso Un balance del proceso de descentralización 203Antonio Guerra de la EspriellaAspectos políticos y económicos de la descentralización 207Alfonso Núñez LapeiraUn recorrido por la descentralización 212Juan Manuel López Cabrales La importancia del poder local 218Gustavo PetroUn país de regiones 223Fabio Bustos

Capítulo 7. La mirada de la Cooperación Internacional El rol de la cooperación internacional en la descentralización 229Thorsten Sagawe El desarrollo local humano y la descentralización 232Adelina PaivaLa prestación de servicios en un contexto descentralizado 235Miguel López El rol del BID en el proceso de descentralización 239Rodrigo Parot La democracia, un ejercicio práctico 244Cristina Barrera

Capítulo 8. La descentralización en la Región Andina Descentralización, integración regional y democracia en el Perú 251Luis Chirinos SeguraDescentralización en Colombia y Bolivia y la democratización en América Andina 288Gonzalo Rojas OrtusteLa descentralización en América Latina: 20 años después 296Darío I. Restrepo

Capítulo 9. La descentralización vista por los movimientos sociales El aporte de los movimientos sociales a la descentralización 305Jorge Enrique Bossa AriasDescentralización y movimiento social indígena 311Arquímedes Vitonás Descentralización: un tema político también 316Carlos Arturo Rodríguez DíazPlaneación participativa, un camino para la descentralización 322Roberto Ortegón

Capítulo 10. Descentralización y pazLos contrapesos en la democracia 331León ValenciaDescentralización, una condición para la paz 336Gilberto Toro¿Descentralizar para pacificar? 343Hernando Gómez Buendía

Capítulo 11. ClausuraLa descentralización: una tarea inconclusa 349Andrés GonzálezLa descentralización soñada 353Carlos Holguín Sardi

ConclusionesParadojas de la descentralización 361

Darío I. Restrepo

Agradecimientos

El libro que el lector tiene en sus manos es un fiel producto del trabajo en red. La Fundación Foro por Colombia propuso celebrar un seminario sobre los 20 años de la descentralización en Colombia con un marcado énfasis a sus contenidos políticos, idea a la que suscribi-mos en su concepción y realización todas las instituciones de RINDE. La Universidad Externado de Colombia facilitó sus instalaciones y con la Universidad Nacional garantizaron un lote muy importante de conferencistas, moderadores y relatores. Las agencias de cooperación USAID-ADAM y GTZ – Prodespaz, aportaron cuantiosos recursos eco-nómicos, además de participar activamente como ponentes y garanti-zar la presencia de numerosos invitados nacionales e internacionales. La Fundación Foro por Colombia, además de liderar el proyecto de seminario, animó la redacción de la ponencia central de RINDE, la cual recoge apreciaciones de todas las instituciones y avanza en una agenda de reformas a la cuestión territorial en Colombia. La Fundación para la Participación Comunitaria, Parcomún, se encargó de armonizar las relatorías de las nueve sesiones con base en las cuales redactó la pre-sentación y las conclusiones de este libro.

La edición y publicación de 20 años de la descentralización: pre-sente y futuro, contó con el apoyo financiero de la GTZ y del IFEA, instituciones a las que se les agradece además su compromiso con los temas de la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial. De igual forma se reconoce especialmente el trabajo y la colaboración de Magda Tamayo Rey y Betty Pedraza López en el levantamiento y edición de textos del libro.

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20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro

Para terminar, no puede faltar un reconocimiento al interés que el conjunto de invitados al seminario desplegó, lo cual testimonia la cali-dad de las múltiples presentaciones que se recogen en esta publicación. Cuando ex ministros de gobierno, representantes de todas las banca-das en el parlamento, líderes de los principales movimientos sociales, reconocidos académicos e importantes agencias internacionales, se toman tan en serio estructurar balances, evaluaciones y propuestas al proceso de descentralización colombiano, es prueba de que la cuestión territorial todavía genera mucha expectativa y guarda un buen caudal de reformas posibles.

Veinte años no son nada

Betty Pedraza LópezRed de Iniciativas para la Gobernabilidad,

la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)

Al cumplirse en 2006 veinte años de la expedición de las primeras normas que originaron el proceso de descentralización en Colombia, la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE), propone al país iniciar una profunda reflexión sobre los avances y limitaciones que aquejan al actual modelo de organización del Estado. Pretende desde allí identificar los desafíos que enfrenta la descentralización y convocar un despliegue de esfuerzos que hagan posible su reinvención.

Como parte de sus actividades, RINDE realizó el 20 y 21 de sep-tiembre de 2006 en la ciudad de Bogotá el seminario 20 años de la descen-tralización en Colombia: presente y futuro. Ex constituyentes, ex ministros, gobernadores, alcaldes, congresistas, ex guerrilleros, representantes de partidos políticos, concejales, diputados, líderes sociales, organizaciones gubernamentales, entidades de cooperación internacional, organismos multilaterales y académicos nacionales e internacionales, desde su pers-pectiva, dieron testimonio de los avances y desafíos que retan la descen-tralización en Colombia en el contexto latinoamericano.

La Red cumple así una de sus principales misiones: alrededor de esta pluralidad de actores, generar un escenario que recupera la impor-tancia de la cuestión territorial como una de las principales reformas

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de las dos últimas décadas, factor con un inmenso potencial dentro de la agenda política futura del país.

El presente texto ofrece al lector una apretada síntesis de la evolu-ción y el estado actual de la descentralización, vista desde el calidosco-pio que ofrecen 38 ponencias articuladas en nueve ejes temáticos, que parten de las reflexiones y propuestas de la Red.

La descentralización es esencialmente un mecanismo distribuidor del poder político entre el centro y la periferia, entre el Estado central y las entidades territoriales, que en su conjunto conforman el Estado unitario reconocido constitucionalmente en el país desde 1886. Para buena parte de los participantes, se ha venido imponiendo una mirada exclusivamente fiscal sobre la descentralización, centrada en temas de eficiencia y moralidad de la gestión pública. Desde finales de la década de los 90 y de manera progresiva, el gobierno ha reducido la descen-tralización a una cuestión de control administrativo y financiero sobre las entidades territoriales.

Veinte años después de haberse iniciado el proceso descentraliza-dor en Colombia, la autonomía de las entidades territoriales está cada vez más desdibujada; el mapa político territorial incluye nuevos actores pero altamente fragmentados; la participación ciudadana exige mayo-res espacios de decisión, aun cuando el liderazgo sigue permeado por el clientelismo; el conflicto armado coopta la gestión pública y limita la profundización del proceso, y, para completar, es evidente una ten-dencia de recentralización en la toma de decisiones. Todos éstos argu-mentos configuran un complejo contexto nacional e inducen a una pro-funda reflexión sobre el futuro de la descentralización.

Con la propuesta de recuperar el sentido político de la descentra-lización, RINDE articula su reflexión en torno a cuatro ejes temáticos: la autonomía territorial y las relaciones intergubernamentales, el mapa político territorial, la gestión pública y la participación ciudadana y el conflicto armado. A partir de esa reflexión, sugiere varias iniciativas para enfrentar nuevos dilemas cruciales de la descentralización.

Considera que el momento es ideal para proponer ideas que per-mitan fortalecer la descentralización en Colombia. La coyuntura pro-piciada por el fenómeno de actores armados y mafias organizadas que infiltran el poder territorial, el cada vez más denunciado desequilibrio regional, las propuestas de reforma del gobierno nacional al modelo actual, así como las principales apuestas contenidas en lo que será el

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Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial

próximo Plan Nacional de Desarrollo, indican que la discusión sobre el tema de la descentralización recobra vigencia.

De cara a garantizar una distribución del poder más equilibrada, que permita desconcentrar el modelo de desarrollo y las oportunida-des para la equidad, la lista de propuestas que alimentarían una agenda de la descentralización que está por redefinirse podría ser larga, pero RINDE propone centrar la mirada en los siguientes aspectos:

Construir una estrategia conjunta entre los poderes del Estado para enfrentar el fenómeno de infiltración y pre-sión que actores armados y mafias ejercen sobre las auto-ridades locales y su gestión. La estrategia comprende garantizar transparencia en los próximos comicios elec-torales y disminuir los índices de abstención, así como fortalecer los organismos de control y la participación ciudadana en la vigilancia del uso de recursos públicos.Redefinir el origen y la redistribución de los recursos que municipios y departamentos reciben por concepto de transferencias provenientes de la nación, orientán-dose por los pactos suscritos en la Constitución Política de 1991.Ampliar el espacio de incidencia que tienen los procesos de planeación participativa.Crear las condiciones suficientes para propiciar el desa-rrollo regional.Promulgar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territo-rial, que contribuya a redefinir la figura del nivel inter-medio de las entidades territoriales y a cerrar la brecha regional. Crear la Comisión de Descentralización y Ordenamiento Territorial, en la que tendrán asiento representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil.

La Red se propuso, con el evento, analizar y encontrar diferentes res-puestas a preguntas como: ¿qué ha ocurrido y qué está ocurriendo con la descentralización en Colombia desde el punto de vista político? ¿La auto-nomía territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? ¿Cuál es el actual mapa político de la descentralización? ¿La participación ciu-dadana ha contribuido a democratizar la gestión pública y a lograr mejo-res condiciones de vida para la población? ¿Cuáles han sido los impactos

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del conflicto armado sobre el desempeño de los gobiernos municipales y departamentales? ¿Qué aspectos merecen hoy un lugar central en el debate público y en el diseño de propuestas para fortalecer la descen-tralización en Colombia?

El primer panel Descentralización en Colombia en perspectiva latinoa-mericana, integrado por Fernando Rojas, del Banco Mundial; Fernando Carrión, concejal de Quito y miembro de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador, e Iván Finot, de la Comi-sión Económica para América Latina (CEPAL), centró la atención de los participantes en una mirada comparada.

Los tres ponentes abordaron el tema desde diferentes ópticas. Para Rojas no hay un paquete de reformas perfecto y la clara definición de competencias no tiene garantía del éxito, lo importante es la labor de coor-dinación entre las entidades territoriales. Para Carrión la descentraliza-ción es un proceso político continuo, que en Colombia vive un momento de reflujo por el conflicto armado. Finot, por su parte, considera que la experiencia colombiana ha sido importante porque las reformas han tendido a garantizar el acceso a los bienes públicos; sin embargo, falta conseguir la igualdad jurídica de los ciudadanos ante el Estado.

Los expositores coinciden en que no hay un modelo único de des-centralización y que cada país avanza o retrocede según sus necesida-des y el interés de sus actores. Las sugerencias son diversas. Rojas se inclina por repensar el modelo de organización del Estado colombiano hacia un escenario de coordinación, Carrión propone un cierto equili-brio entre el centro y las entidades territoriales y Finot asume que la descentralización debe encaminarse hacia la equidad o igualdad jurí-dica del ciudadano, que se logra a partir de la provisión de los bienes territoriales y bienes sociales y de un esquema de transferencias que corrija las inequidades regionales.

De la mano de los ex ministros de gobierno: Jaime Castro, Hum-berto de la Calle, Horacio Serpa y Armando Estrada se hizo un reco-rrido histórico del proceso. En el panel Pasado, presente y futuro de la descentralización en Colombia, los cuatro ponentes coinciden en ubicar el pasado como glorioso, el presente como crítico y el futuro como desa-fiante e incierto.

Del pasado resaltaron la demanda política de acercar el gobierno al ciudadano, la apertura democrática, la mayor eficiencia en el gasto y la distribución del poder. Además, rescataron el impulso que le impri-

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mió la Constitución Política de 1991 al tema de la descentralización. De manera ponderada, reconocen los aspectos positivos y negativos del proceso.

Los ponentes dedican un mayor esfuerzo a caracterizar el presente de la descentralización, identificando las dificultades que han frenado su desarrollo y limitado sus resultados. Sus afirmaciones dibujan un diseño incompleto y relativamente atrofiado de la descentralización, un pro-ceso políticamente abandonado por el Estado y deformado hacia un tema fiscal, en detrimento de los aspectos más políticos del proceso, tales como la distribución de poder y la autonomía territorial.

A pesar de su postura crítica reconocen los logros del proceso: aumento de recursos a las entidades descentralizadas; ampliación de la cobertura de servicios, especialmente en salud y educación; mayor participación política, básicamente electoral, y mayor eficacia del gasto reflejado en el superávit financiero que hoy reporta la mayoría de los municipios del país.

Preocupados por el retroceso actual de la descentralización, refle-jado esencialmente en el recorte de transferencias a las entidades terri-toriales y en la propuesta de intervenir los municipios con problemas de corrupción o ineficiencia, los ponentes proponen, entre otras cosas, asumir desde la ciudadanía la defensa política de la descentralización, e impulsar un frente común de los actores sociales para hacer un lla-mado a la dirigencia política nacional para que asuma su responsabili-dad y siga avanzando en el proceso.

En el panel Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y desarrollo local expresan sus opiniones: Adolfo Meisel, gerente del Banco de la República en Cartagena; Miguel Morelli, gobernador de Norte de Santander; María Teresa Forero, directora ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos; Roberto Hinestrosa, procurador dele-gado para Entidades Territoriales, y Orlando Fals Borda, docente de la Universidad Nacional de Colombia.

Los ponentes afirman que en Colombia las relaciones centrope-riferia son marcadamente desiguales. Están determinadas por la dis-paridad en la asignación de recursos desde el nivel central, que se convierte en inequidades sociales entre los ciudadanos. La mayoría de expositores reconoce que no existe autonomía sin recursos y que la insuficiencia de las transferencias a las entidades territoriales, frente a las necesidades que deben atender, ha convertido la descentralización

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en un mecanismo de administración de la “pobreza”. Existen dos posi-bles alternativas: definir políticas nacionales explícitamente dirigidas a superar la inequidad regional ó lograr el desarrollo local endógeno.

Aquí parece abrirse una discusión implícita ¿desde dónde se modifican las relaciones centro-periferia? Algunos ponen el énfasis en lo local. Asignan al desarrollo local el potencial de generar una inde-pendencia económica que no sólo produzca real autonomía, sino que transforme las relaciones entre el nivel central y las regiones, haciéndo-las más horizontales. El secreto es entonces evitar la dependencia del nivel central por la vía de las transferencias.

Para otros, la complejidad del tema compromete a la nación en su conjunto y, sin negar la pertinencia del desarrollo local, consideran que la autonomía regional pasa por el fortalecimiento de las relaciones nacio-nales, internas y binacionales, para el caso de territorios fronterizos.

Dentro del conjunto de ponentes, uno escapó a la tentación de leer las relaciones intergubernamentales desde la lógica de la depen-dencia económica y centró su mirada en la construcción del modelo de nación. Para Fals Borda Colombia ha sido siempre un país de regiones y culturalmente descentralizado, por encima de las decisiones polí-tico-administrativas que han puesto al país a oscilar entre centraliza-ción y descentralización; oscilación resuelta desde 1986 con un modelo híbrido que descentraliza unas cosas y centraliza otras.

La descentralización es la condición natural de los cuatro grupos fundantes de la nación y, en consecuencia, estamos conminados a cons-truir un modelo social que rescate la solidaridad de los indígenas, la libertad de las negritudes, la dignidad personal y política de los cam-pesinos y la autonomía de los colonos. Centralizar equivale a negar las profundas raíces nacionales y apostarle a la destrucción del país.

Otra arista de la descentralización emerge en el escenario de la reflexión La democratización de la gestión pública. Pedro Santana, presi-dente de Viva la Ciudadanía; Jairo Slebi, director ejecutivo de la Fede-ración Nacional de Diputados, y Antonio Galán, concejal de Bogotá fueron los encargados de reflexionar sobre los cambios que la descen-tralización ha producido en la forma de conducir el Estado y en los procesos de toma de decisiones.

Para Santana, una verdad a veces olvidada es que antes de la descentralización, el centralismo reflejado en la constitución de 1886 había convertido la vida municipal en un cascarón vacío de contenido.

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En materia de recursos, por cada 100 pesos de la nación, los munici-pios recibían y gastaban 5,30 pesos y los departamentos 9,70 pesos. En materia administrativa, la inestabilidad de alcaldes y gobernadores era el pan de cada día. Hasta el más cotidiano de los problemas de la población escapaba de las manos de los gobernantes locales y la solu-ción dependía de decisiones y acciones de entidades centralizadas en la capital del país. En lo político, hizo crisis la expresión electoral y su voz fue reemplazada por los gritos de las protestas sociales que, al unísono, reclamaron la renovación del sistema político local, que era profundamente antidemocrático.

En ese contexto, la descentralización, a pesar de estar cumpliendo ya 20 años, es una experiencia novedosa para el país, que ha contri-buido a generar capacidades para que los municipios puedan hoy des-empeñar las funciones que les fueron asignadas. En ese sentido, no se puede decir que haya un retroceso. Por el contrario, convoca a evitar el debilitamiento de las regiones afrontando dos peligros que pesan sobre la gestión local: la interferencia de actores armados y las normas regresivas desde el nivel central, como la reducción de transferencias y la suspensión de la vida democrática por corrupción o ineficiencia.

De manera complementaria, Slebi y Galán consideran la profun-dización de la descentralización como el mejor camino para la defensa de la democracia. Por ello ven indispensable repensar las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo a nivel local, y entre gobernantes y electores, con el fin de lograr que la democracia local sea más equili-brada e incluyente.

Es preciso construir un nuevo modelo de ordenamiento territo-rial, donde sea más claro y fuerte el rol de los cuerpos colegiados loca-les como canales efectivos de la participación democrática y de control político sobre los mandatarios, antes que intermediarios de favores; donde, departamentos y asambleas tengan mayores capacidades para articular a los municipios con el nivel central y para equilibrar las fuer-zas políticas y sociales de su nivel territorial.

Como afirma uno de los ponentes “la participación ciudadana sin promover la descentralización lleva a la frustración, de la misma manera que incrementar las responsabilidades de las entidades terri-toriales sin adecuar el modelo fiscal sólo permite un desarrollo formal y no real de la autonomía regional.”

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Para continuar con el análisis, en el panel La descentralización vista desde el Congreso participan los senadores Antonio Guerra, del Par-tido Cambio Radical; Alfonso Núñez Lapeira, del Partido Conservador; Juan Manuel López Cabrales, del Partido Liberal; Gustavo Petro, del Polo Democrático Alternativo, y el señor Fabio Bustos, coordinador Nacional de Convergencia Ciudadana.

Ninguno de los panelistas pone en discusión el aporte de la des-centralización como vehículo para la corrección de las inequidades sociales y políticas, ni contradice los avances que han llevado a Colom-bia a convertirse en uno de los países más descentralizados de América Latina. Coinciden también en la imposibilidad del proceso descentra-lizador de corregir las deficiencias en salud, educación, agua potable y saneamiento básico y resaltan el problema de la alta dependencia de las transferencias como fuente de financiación de los entes locales.

Para algunos congresistas es preciso reflexionar con profundidad sobre la existencia real de una república unitaria y de la autonomía local, más allá de los aspectos meramente técnicos o financieros de la descen-tralización. Para otros, la urgencia está en resolver los obstáculos que limitan la descentralización: la inexistencia de un ordenamiento terri-torial acorde con la realidad nacional, la falta de recursos, la debilidad de la estructura electoral y la falta de cualificación de las autoridades locales.

Uno de los ponentes considera que existe una clara tendencia hacia la recentralización y el presidencialismo, que busca legitimarse satanizando la gestión de departamentos y municipios y haciendo ver al nivel central como eficiente, no corrupto y no deficitario, cuando en realidad presenta considerables problemas de ineficiencia y de corrup-ción; en tanto que los departamentos han mostrado ser entidades terri-toriales capaces de generar superávit financiero.

Este panel se cierra con una estimulante reflexión sobre las rela-ciones históricas entre la propiedad de la tierra y el poder local, en torno a los cuales se alimenta la discusión con dos propuestas que modifica-rían profundamente la democracia en el país: recaudar los impuestos sobre la tierra en el nivel central, pues el escenario local es susceptible a la presión de los poderes locales ligados a la tierra, y trasladar la res-ponsabilidad en materia de salud y educación al nivel nacional y no sólo local, a fin de eliminar simultáneamente los intermediarios parti-culares en estos sistemas.

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No sería completa una revisión de los 20 años de la descentrali-zación, sin La mirada de la cooperación internacional, que durante años, y no siempre libre de controversias, ha apoyado importantes experien-cias de descentralización en Colombia. Por ello, este seminario invitó a los actores de mayor experiencia en el país: Thorsten Sagawe, de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ); Adelina Paiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Miguel López, del Banco Mundial; Rodrigo Parot, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y Cristina Barrera, de la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID).

Los y las ponentes consideran que la descentralización en Colom-bia tuvo orígenes profundamente endógenos; no fue resultado de pre-siones externas y esto, aunado a la voluntad política demostrada, lo hace un caso ejemplar, una real oportunidad para seguir construyendo sus pilares centrales: el buen gobierno, la organización de la comuni-dad y la competitividad económica.

A una sola voz, las exposiciones coinciden en hacer un llamado a comprender que la descentralización no es un fin en sí misma, es un pro-ceso permanente que dura décadas, donde los cambios forman parte de su naturaleza. Sólo se avanza en la medida en que las instituciones y la sociedad asumen los nuevos postulados y los convierten en rutinas coti-dianas de su quehacer. Como cualquier cambio social, la descentraliza-ción exige paciencia y un cercano acompañamiento de largo plazo. Este es el rol central de la cooperación internacional, apoyar la generación de capacidades en todos los niveles territoriales para facilitar el cumpli-miento de los propósitos buscados con la descentralización.

En este contexto son muchos los campos de acción abiertos para la cooperación internacional: construcción de presupuestos participativos, rendición de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos; aná-lisis sobre desarrollo humano y pobreza; reorganización de empresas prestadoras de servicios públicos; acompañamiento técnico a reformas institucionales; promoción del diálogo entre gobernantes, responsabili-dad social empresarial; intercambios y sistematización de experiencias, y financiación de procesos participativos locales. Estos temas son cada vez más abordados en ejercicios multilaterales de cooperación.

El acompañamiento a experiencias concretas ha permitido cons-tatar que la autonomía de los gobiernos locales y una activa participa-ción de la ciudadanía en la toma decisiones de los asuntos que le com-

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peten permiten solucionar las necesidades básicas de las comunidades, recuperar legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.

Entre las propuestas que presentan para avanzar en la descentra-lización, consideran de vital importancia: 1) retomar el tema de ordena-miento territorial según el principio de la subsidiariedad, de acuerdo al cual, cuando un nivel territorial no puede prestar un servicio asignado a su competencia, este es asumido por otro. Pensar en un nivel interme-dio entre el departamento y el municipio y una clasificación más efectiva de los municipios según su capacidad. 2) Optimizar el control fiscal en todos los niveles territoriales para garantizar transparencia en la rendi-ción de cuentas. 3) Articular la representación política de los distintos niveles territoriales, para lograr que los alcaldes sean miembros de las asambleas departamentales y los gobernadores parte del Congreso. Y, 4) adoptar la reelección de alcaldes y gobernadores como algo impres-cindible para ganar estabilidad política en Colombia.

Para complementar la discusión en una perspectiva comparada, en el panel La descentralización en la región andina intervienen Luís Chirinos, de Perú; Gonzalo Rojas, de Bolivia, y Darío I. Restrepo, de Colombia. Los ponentes trazan tres distintos estados del proceso des-centralizador, muy ligados a las particularidades étnicas, culturales y políticas de cada país.

Para Perú la descentralización es una reivindicación nacional con sabor antiguo; ocho intentos figuran en su historia nacional, el último de ellos, posterior a la transición democrática. Aparece como una demanda social de los movimientos regionales con dos efectos impor-tantes: la creación del Consejo Nacional de Descentralización, con la participación de los presidentes regionales, los alcaldes provinciales y municipales, y la definición de un marco normativo que regula algu-nas instituciones en el tema de participación ciudadana, especialmente los presupuestos participativos. Sin embargo, los obstáculos al proceso parecieran de mayor magnitud: falta de liderazgo y de compromiso por parte del gobierno central, plazos agobiantes en el proceso (2005-2009), ausencia de perspectiva de largo plazo y subvaloración de las identidades y diferencias regionales.

En este proceso peruano la integración regional es uno de los temas cruciales para avanzar. La propuesta incorporaba un plan nacional de regionalización por medio de las juntas de coordinación interregional y una Ley Orgánica del poder Ejecutivo, con nuevos actores políticos, partidos y movimientos sociales y un expediente técnico de las regiones

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(desarrollo económico, político, social y cultural) evaluado y sometido a referendo. A pesar de la riqueza de la propuesta, el proceso fracasó por falta de apoyo en el referendo del 2006.

Bolivia, por su parte, vive un momento cúspide de la descentra-lización, en términos económicos y políticos: el 25% de los concejales municipales es indígena y los espacios de participación están conforma-dos por aproximadamente un 66% de población indígena-campesina. No sólo se ha duplicado el monto de los recursos por transferencias a nivel municipal, sino que incluye mecanismos compensatorios por nivel de pobreza. Pero estos avances aún no se reflejan en una dismi-nución de las desigualdades. Por ello la pertinencia de atar la equidad a la construcción de legitimidad, así la participación ciudadana podría alejar la exclusión y el despotismo.

Requeriría también el proceso boliviano leyes uniformes que resuelvan la asimetría institucional que existe hoy en los presupuestos, alcances, objetivos, competencias dentro de cada uno de los niveles territoriales. Insiste en la pertinencia de adoptar modelos de descentra-lización acordes a necesidades particulares, pensando al Estado como un sistema y no como un centro.

Colombia, en cambio, después de 20 años de descentralización, revisa, se pregunta sobre lo logrado, lo valora y lo relativiza. Descubre que en virtud de la descentralización hay más instituciones, más sis-tema político, más mercado, más organizaciones sociales, todos defi-nidos alrededor del territorio; pero no se ha modificado el modelo de desarrollo, la política económica, los impuestos regresivos, ni la con-centración de la propiedad. Estos factores se transnacionalizan, esca-pan a la lógica nacional y por ende a la local.

Mirando desde la historia hacia el horizonte, el ponente colom-biano plantea nuevos y más profundos sentidos para la descentraliza-ción en América Latina: distribución de oportunidades entre territo-rios, equidad social en el acceso a bienes y servicios y mayor equidad política. Estos sentidos que ponen de nuevo el reto en el cambio de las relaciones sociales y políticas, en una democracia real capaz de mejorar la calidad de vida y de producir resultados en términos de bienestar social.

Analizando los espacios que la descentralización creó para las organizaciones sociales, se desarrolla el panel La descentralización vista por los movimientos sociales. Con la concurrencia de Jorge Enrique Bossa,

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presidente de la Confederación Comunal; Arquímedes Vitonás, alcalde de Toribío, Cauca; Carlos Arturo Rodríguez, presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y Roberto Ortegón, presidente del Con-sejo Nacional de Planeación.

Todos los expositores reivindican el importante papel de los movimientos sociales, desde finales de los años 70, en la conquista de la descentralización para el país. Mencionan cómo ha posibilitado su presencia permanente en todos los espacios de la vida nacional, pues se ensancharon los escenarios de participación social desde donde han logrado hacerse escuchar e influir en decisiones que los afectan. Los escenarios de planeación, la gestión pública y la organización en torno a iniciativas productivas son apenas unas muestras de ello.

Con base en la experiencia del municipio de Toribío, uno de los ponentes resalta que la descentralización es vital para un gobierno local conquistado por un movimiento social. La participación de la población en las decisiones de gobierno y el mejoramiento real de las condiciones de vida de la población retroalimentan el movimiento social aportándole sostenibilidad y crecimiento como expresión polí-tica. Exalta también las tensiones y dilemas que impone el ejercicio de gobierno al movimiento social en un contexto descentralizado, pero con grandes carencias.

Otro de los ponentes da cuenta del desarrollo desigual de la des-centralización y de sus limitaciones. De los 1.098 municipios ni siquiera el 10% ha desarrollado la elección de ediles y corregidores; menos aún reglamentado la participación de los pobladores en la elaboración de presupuestos, ni aplicado los mecanismos de la Ley 174 de 1994, aho-gados por la excesiva reglamentación, con excepción de la tutela. Como muy grave se ve el que la descentralización no plantee salidas al conflicto armado, que ha golpeado tan fuertemente a las organizaciones sociales.

Tampoco ha contribuido la descentralización al cambio de las prácticas políticas de las mismas organizaciones sociales, 20 años des-pués continúan reproduciéndose las formas de liderazgo clientelista, la ausencia de agenda y objetivos propios, la actuación como apén-dices del Estado y las debilidades en sus formas de comunicación e información. También el Estado continúa limitando la participación comunitaria y ciudadana y su profundización por la vía de excesivas regulaciones y demoras en la promulgación de normas de iniciativa de las organizaciones sociales.

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Por su parte, el representante de la CUT centra sus preocupaciones en torno a dos aspectos: los condicionamientos que el contexto de guerra o paz impone en el futuro a la descentralización y el hecho de que, siendo Colombia un país de regiones, el modelo de descentralización hoy ins-taurado en el país no refleje un acuerdo institucional capaz de definir y armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales.

El representante del Consejo Nacional de Planeación centra su mirada en la planeación participativa; considera que después de la promulgación de la Constitución de 1991, la descentralización ha sido sometida a una progresiva restricción por la vía normativa, hasta colo-carla bajo la amenaza de la recentralización. Sólo la Corte Constitu-cional ha obrado como garante legal del proceso descentralizador que interpreta acertadamente el espíritu constitucional.

Con acentos en diferentes aspectos, los cuatro ponentes consi-deran necesario asumir la defensa de la descentralización como una de sus banderas de lucha para presionar por una participación social y política, cada vez más real y efectiva, y por una autonomía de las comunidades en sus territorios que les permita asumir aquellas funcio-nes que hoy se descentralizan de manera condicionada.

Diversas fueron las propuestas para avanzar en este sentido: reforzar el papel del Estado central como coordinador de las políticas públicas y no como ejecutor, conformar comisiones constitucionales permanentes especializadas en el tema, bajo la coordinación del Minis-terio del Interior, asumir la región como un escenario de construcción y reconstrucción de agendas territoriales de paz, evaluar el desempeño de los gobernantes locales con indicadores más integrales, recuperar el rol de los consejos territoriales de planeación, como escenarios de participación directa y no representativa, y otorgar capacidad consti-tucional y legal a los gobiernos locales para que puedan adoptar sus propios planes de desarrollo.

Un tema de igual valía, Descentralización y paz, se incluye en el semi-nario para concluir con la diversidad de perspectivas sobre la descentra-lización. León Valencia, Hernando Gómez Buendía y Gilberto Toro, en su orden directores de la Fundación Nuevo Arco Iris, del Informe de Desarro-llo Humano para Bogotá y de la Federación Colombiana de Municipios, analizaron los peligros que el conflicto armado ha impuesto al proceso de descentralización.

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Con tres énfasis diferentes desarrollan los ponentes este tema. El primero, ex combatiente del ELN, se apoya en una revisión de la historia nacional reciente, desde finales del Frente Nacional hasta el presente, para señalar que la eliminación del contradictor político ha impedido la construcción de democracia en el país. Si bien, la descen-tralización abrió el panorama político a nivel local, por una parte, este avance no tuvo expresiones inmediatas en el nivel nacional; por otra, fue rápidamente constreñido por las presiones tanto de las FARC como de los grupos paramilitares. Esto elevó el abstencionismo o causó la realización de elecciones atípicas para un porcentaje importante de las alcaldías locales, mediante la votación por candidaturas únicas.

En este sentido, ahondar en los procesos de democratización, descentralización y municipalización sólo será posible cuando exista una reforma política sustentada en un proceso de reconciliación y de pluralismo político, que recupere la confrontación política entre con-trarios y elimine la corrupción.

El segundo ponente, Gómez Buendía considera que actualmente se contraponen dos miradas sobre la relación entre descentralización y paz. Según algunos, se descentraliza para pacificar, superar la ausencia del Estado y movilizar el apoyo de la población. En cambio, para otros, incluido el presidente de la República, se centraliza para pacificar, pues cualquier aumento del poder local, especialmente de recursos, haría más atrayente al municipio a los actores armados, lo que aumentaría así el conflicto.

No obstante, la práctica ha demostrado que los actores armados son atraídos por los recursos naturales que están siendo explotados por particulares privados; así mismo, deja claro que la legitimidad política de los gobernantes locales constituye la mejor protección de las admi-nistraciones locales frente a los actores armados.

Profundizar la descentralización resulta entonces la alternativa coherente; fortalecer los procesos de elección, combatir las rentas ilega-les y proteger las legales para hacer una política social que llegue a los más pobres y fortalezca la democracia en el sentido social, y crear un régimen especial donde se revalúen las competencias, la vigilancia y el control sobre aquellos municipios que tengan las mayores dificultades para captar recursos y trasladar al nivel nacional los impuestos como la renta son algunas de las posibles soluciones.

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En la perspectiva del representante de las municipalidades, Gilberto Toro, alcanzar una paz sostenible pasa por la existencia de gobiernos locales autónomos y descentralizados. Se tergiversa la dis-cusión cuando se plantea la corrupción y la intervención armada como consecuencias de la descentralización. El aumento de la corrupción en los niveles locales es discutible, de 5.000 denuncias instauradas ante los organismos de control contra funcionarios locales, menos del 5% resul-taron condenados. La presencia de los actores armados insurgentes no logró finalmente ahogar el sistema democrático local, a pesar de que hasta hace cuatro años se asesinaba en el país a un alcalde cada mes.

Son múltiples las pruebas del fortalecimiento democrático a partir de la elección popular de alcaldes, así como del desequilibrio entre com-petencias y recursos transferidos. La limitante más seria es la visión de corto plazo, que impide al escenario local articularse con la región y con el país.

Una paz sostenible pasa por la coherencia, porque no se puede ade-lantar un proceso de reconciliación con actores violentos y reformar el Sistema General de Participaciones; esta reforma debilita a los gobiernos locales en un momento en el que existe gran presión para la solución de las necesidades de la población. Adicionalmente, si se quieren munici-pios autónomos, eficientes y eficaces, debe haber transparencia y mayor credibilidad e inversión por parte del gobierno central.

Concluye aquí la síntesis de lo expresado por los y las ponen-tes. Queda la puerta abierta para que el lector, ya provocado, acuda a profundizar los temas y planteamientos de su interés en las ponencias presentadas.

Con esta publicación, RINDE convoca al país a reflexionar sobre los logros y limitaciones de la reforma territorial, a fin de transitar hacia una nueva fase de la descentralización inspirada de manera más pre-cisa como mecanismo de profundización de la democracia, de promo-ción del desarrollo territorial y del logro de una arquitectura institucional más adecuada para la paz.

Capítulo 1Instalación

Barbara HessSean Jones

Roberto HinestrosaRINDE

La cooperación alemana frente a la descentralización en Colombia

Barbara HessRepresentante en Colombia de la

Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ)

Colombia ha vivido en los últimos 20 años uno de los procesos de cambio más significativos y relevantes. Un proceso que se inició en 1986 con la elección democrática de las autoridades locales y que tuvo su mayor impulso con la Constitución de 1991.

La Constitución propuso a los y las colombianas un modelo de Estado descentralizado, democrático, incluyente y solidario, pero no ha sido fácil concretarlo. Hoy, 15 años después de su promulgación y vigencia, si bien es cierto que todavía falta mucho por hacer, también es cierto que es mucho lo que se ha avanzado, tanto que la experien-cia colombiana en materia de descentralización ha sido el modelo que nutre y enriquece los procesos descentralizadores en muchos países de América Latina.

El tema de la descentralización, como parte del proceso de moder-nización del Estado, tiene ya bastantes años de estarse debatiendo y nadie podría decir que no ha merecido un tratamiento profundo y sus-tantivo. La descentralización irrumpió con fuerza en la agenda polí-tica regional a inicios de los años ochenta, se mantiene, y seguramente, continuará muchos años más.

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Hace veinte años se creía que la finalidad de la descentralización era la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de los servicios básicos bajo la responsabilidad de los municipios. Ahora se ha abierto un camino de expectativas que van desde el mejor uso de los recursos y una asignación más equitativa por regiones, localidades y sectores; pasando por la participación social y la posibilidad de control de la gestión pública; hasta la democratización del poder, el mejoramiento y legitimación de los sistemas políticos, la eficiencia del sistema ins-titucional, la adaptación a la diversidad cultural y demográfica y la readecuación de las relaciones Estado-sociedad.

La descentralización se ha legitimado en el imaginario político de los países y, sin ser una panacea, se plantea como una alternativa que apunta a revisar y reformar la estructura del Estado que modifica las relaciones de sus diversas funciones, instancias y niveles con la socie-dad y la posibilidad de impulsar un nuevo tipo de Estado, más cercano a sus ciudadanos.

Bajo esas grandes líneas conceptuales se ha movido en toda Amé-rica Latina la cooperación técnica alemana, y Colombia no ha sido la excepción. Por eso puedo decir, que la Agencia Alemana de Coopera-ción Técnica (GTZ) ha sido partícipe, en buena medida, del proceso de transformación del Estado colombiano.

Una reseña muy rápida. Empezamos el trabajo en 1995, acompa-ñando al Departamento Nacional de Planeación en la implementación del Programa Mejor Gestión de los Departamentos. Posteriormente, a solici-tud del gobierno nacional, ayudamos a algunos departamentos a mejo-rar su capacidad administrativa, financiera y de gestión, cuando apenas empezaba a clarificarse su rol como líderes del desarrollo económico y social de sus territorios.

Luego se puso en marcha el Programa de Fortalecimiento Finan-ciero Municipal (Profim), que tuvo como contraparte la Federación Colombiana de Municipios. Este programa tuvo énfasis en dos áreas de trabajo: fortalecer la Federación de Municipios, como entidad gre-mial capaz de velar por sus intereses de manera seria y responsable, y mejorar las finanzas de municipios pequeños seleccionados.

En el sur del país, en los departamentos de Cauca y Nariño, los pro-yectos de Asopatía y Bota Caucana han formado parte del acompaña-miento a la descentralización. El primero dirigido al fomento de la asocia-

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tividad municipal, y el segundo, a rescatar las experiencias de desarrollo económico local.

Nuestro balance es que ha valido la pena acompañar a Colombia en este proceso. Siempre hay interlocutores reflexionando y gobiernos territoriales dispuestos a liderar cambios en sus regiones. Hace cuatro años, los dos gobiernos, el colombiano y el alemán, acordaron orientar los recursos y esfuerzos de la cooperación hacia el diseño e implemen-tación de un solo programa, que integrara las experiencias de los pro-yectos anteriores de manera sinérgica y se avocara a apoyar los esfuer-zos del pueblo y el gobierno colombianos en la búsqueda de la paz y la disminución de los conflictos.

Se trató, entonces, de fortalecer la presencia y aceptación del Estado, con una mejor prestación de servicios y con la aplicación de pro-cesos transparentes y participativos. El gobierno colombiano demanda de nosotros, en la nueva etapa del acompañamiento, una contribución más decidida para tender puentes y tejer alianzas entre la sociedad y el Estado, que apunten a la resolución pacífica de los conflictos, así como a promover las reformas estructurales que requiere el país y que apunten a la paz. El desarrollo territorial y los avances hasta ahora logrados con la descentralización, al igual que los impactos alcanzados con otros programas de cooperación colombo-alemana, serán la base para el nuevo programa que inicia a partir de 2007.

Valoramos profundamente lo logrado hasta ahora en términos de democracia, participación e inclusión. Por eso la descentralización debe mantenerse como un elemento de la vida institucional, sin el que será imposible edificar la paz, pues si no existen niveles territoriales eficientes y participativos, próximos al ciudadano, el Estado no podrá fortalecer su presencia en los territorios.

Es necesario avanzar definitivamente en las reformas del ordena-miento territorial, de tal manera que exista una adecuada articulación del Estado y unas mejores relaciones intergubernamentales. La cons-trucción territorial del Estado, articulada en torno a los principios de descentralización y autonomía, debe complementarse con una visión nueva en la que prime la corresponsabilidad y que reconstruya el espa-cio de decisión pública de abajo hacia arriba, sin poner en peligro la eficacia de la gestión.

Las instancias subnacionales de gobierno deben fortalecer sus mecanismos de participación y rendición de cuentas; ser capaces de

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abordar en forma más contundente los problemas de fortalecimiento institucional, de desarrollo económico local, de las políticas sociales y de la redistribución de la riqueza, y emprender de manera sistemática el cumplimiento de las metas del milenio contra la pobreza y la exclu-sión. Hoy, el territorio debe ser repensado y redefinido y, con ello, también la estrategia de sus actores. Es necesaria la reinvención del territorio para convertirlo en un espacio de competitividad e innovación. Es parte de la respuesta de las sociedades locales a los retos de la globalización.

Este evento pareciera ser el fin de una etapa: los 20 años de la des-centralización. Para nosotros como europeos es sólo el comienzo de un largo camino. En nuestro caso, Alemania ha tardado más de 200 años para consolidar el Estado que hoy tenemos y no podemos decir que el proceso ha terminado. En junio pasado fueron aprobadas un conjunto de reformas constitucionales, orientadas a dar mayor poder de decisión a las entidades territoriales, y seguramente vendrán más cambios.

Por eso, vale la pena señalar que 20 años son pocos para un pro-ceso radicalmente transformador como la descentralización. Es impor-tante hacer un alto en el camino y emprender las reformas necesarias, con la tranquilidad institucional requerida para que se produzca el afianzamiento y empoderamiento social que se demanda.

Las reformas orientadas a la descentralización deben convertirse en un patrimonio social e institucional del que se puedan sentir orgullo-sos los colombianos, para alcanzar así una madurez en la aplicación y en el ejercicio íntegro de sus competencias, un fortalecimiento de los meca-nismos de participación y una autonomía presupuestal visible por parte de los gobiernos locales. Me honra profundamente ser hoy partícipe de la celebración de los 20 años de la descentralización en Colombia.

Veinte años de lecciones aprendidas

Sean JonesAgencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo

(USAID)

Todos creemos en los beneficios de una mayor autonomía de los gobiernos locales para la satisfacción de las necesidades de las comuni-dades. Los gobiernos cercanos a las localidades siempre tendrán venta-jas para lograr una mejor prestación de servicios públicos locales, para el recaudo y el buen uso de los recursos públicos.

La descentralización sirve simultáneamente para que las comuni-dades desarrollen mayores compromisos frente a la gestión pública y hagan mayores esfuerzos en liderar su propio desarrollo. Igualmente, el proceso descentralizador promueve la participación ciudadana y recupera la legitimidad y gobernabilidad del Estado, especialmente en zonas donde imperan la marginalidad, los cultivos ilícitos y los grupos armados al margen de la ley.

Durante los últimos cinco años, la USAID ha venido apoyando los esfuerzos del gobierno colombiano para fortalecer los gobiernos locales. Así es como 267 municipios, en 9 departamentos, recibieron nuestra asistencia en gestión municipal. Se ejecutaron 270 proyectos de infraestructura social que beneficiaron directamente a cerca de un millón de personas.

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En los próximos años, con nuestro programa de Áreas de Desa-rrollo Alternativo Municipal (ADAM), esperamos impulsar un modelo de desarrollo alternativo sostenible y participativo, que promueva la gobernabilidad local y las oportunidades económicas de las poblacio-nes marginadas del desarrollo y afectadas por los cultivos ilícitos y el conflicto armado.

Veinte años después de la puesta en marcha de la descentrali-zación en Colombia, son muchas las lecciones aprendidas, temas que tocarán los próximos ponentes, quienes han tenido un papel protagó-nico en el proceso. Son ellos entonces los más indicados para analizar el presente y el futuro de la descentralización en Colombia. Estamos muy satisfechos de haber contribuido a hacer realidad esta alianza que agrupa varias instituciones y les deseamos suerte en su esfuerzo por analizar y promover el tema de la descentralización.

Descentralización en Colombia:timidez frente a los retos

Roberto HinestrosaDecano de la Facultad de Finanzas, Gobierno

y Relaciones Internacionales,Universidad Externado de Colombia

La descentralización en Colombia ha sido una revolución contun-dente, pero extrañamente silenciosa. Nuestra sociedad se caracteriza por su timidez a la hora de asumir cambios diametrales y nuestras ins-tituciones aún se resisten a aceptar la pertinencia y vitalidad del poder territorial. Devolver a las comunidades el legítimo derecho a decidir su porvenir ha sido una de las estrategias más ambiciosas del país.

La descentralización es el sistema que permite a los entes territoriales ser autónomos en la formulación de sus políticas de desarrollo social, para que actúen de manera responsable en el diseño de planes, en la gestión para el desarrollo y en la adecuada inversión de los recursos. La descen-tralización política llamó a reconfigurar el Estado y la manera de entender su entorno, para mejorar las condiciones de vida de la sociedad.

A pesar de la elección por voto popular de alcaldes y gobernado-res, a los mandatarios territoriales no se les ha permitido tener capaci-dad para decidir sobre los temas más urgentes y sensibles de los ciu-dadanos. El nivel central insiste en llevar de cabestro a las entidades territoriales, a actuar de manera uniforme, bajo el pretexto de la inca-

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pacidad de las regiones para discernir entre lo conveniente y lo innece-sario en materia de gasto público.

Existen más de 460 normas en materia de descentralización que sitúan a las autoridades locales en la encrucijada, entre cumplir reglamen-tos o cumplir con sus obligaciones programáticas. En Colombia las razo-nes que llevaron a la descentralización política siguen vigentes pero, ¿por qué no se han logrado los efectos tan pretenciosos que esperábamos?

La descentralización no puede ser un simple ejercicio de delega-ción de funciones, ya que implica un ejercicio de ajuste gubernamental, según lo que las regiones y provincias estén en capacidad de producir. En un sistema descentralizado de gobierno, se debe garantizar la cali-dad de la presencia del Estado en cualquier latitud del país. El modelo debe considerar la capacidad de cada región, las condiciones de su territorio y su desarrollo gradual.

Durante la vigencia de la Constitución de 1886, la Cámara de Representantes expresaba las voces territoriales ante la nación, pero hoy en día, a pesar de la elección popular, es preciso definir el rol y la impor-tancia de gobernadores y alcaldes. Deberían tener un papel directo y una representatividad permanente en la toma de decisiones que afec-ten sus provincias, ya que son los voceros elegidos popularmente para administrar sus territorios. En Alemania, por ejemplo, los gobernadores elegidos popularmente tienen al menos el 50% de la representación.

Por otro lado, la Ley Orgánica de ordenamiento territorial, que define competencias y capacidades de los entes territoriales, se ha hun-dido tantas veces como se ha presentado a discusión en el Congreso de la República. Ese atraso en la aprobación de dicha ley ha impedido el desarrollo integral de regiones y provincias, luego de 20 años de elec-ción popular de alcaldes y 15 años de la de gobernadores.

La adopción de la Ley permitiría la existencia de proyectos integra-dos, sostenibles y de beneficio común, con mayor generación de ingresos para los territorios, que fomentarían su asociatividad y el interés común de la población. Podría proponerse que la norma de ordenamiento territorial sea votada por la población a manera de referendo o de consulta popular.

Temas como la racionalización de servicios públicos domiciliarios, que incluyen electrificación, acueducto, alcantarillado, aseo, comunica-ciones, educación, transporte público escolar (rural y municipal), salud y muchos más, son áreas en las que los municipios podrían ser verdade-

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ramente eficientes, pero no es así porque el Plan de Ordenamiento Terri-torial y la legislación existente no permiten la integración territorial.

Los planes de ordenamiento territorial fueron formulados hace 10 años por cada ente territorial, pero sin tener en cuenta el municipio vecino, hecho que muestra la desarticulación regional. Las gobernaciones apenas fueron oficinas de registro, sin que pudieran evaluar los planes y mucho menos incluirlos dentro de una política de integración provincial.

Los planes de desarrollo deben ser presentados ante el respectivo Concejo dentro de los tres meses siguientes a la posesión del alcalde, luego de haber cumplido con las normas de participación ciudadana del municipio; por lo tanto, no hay posibilidad ni tiempo para que las administraciones vecinas interactúen e integren proyectos de beneficio común. Es un problema además de delimitación legal: no se han defi-nido las funciones y competencias de los departamentos, menos como instancia de planificación regional.

Existe una débil capacidad de control y gestión de los recur-sos públicos por parte de las administraciones regionales y locales, y aunque los entes de control, Procuraduría y Contraloría, han hecho un gran esfuerzo con más de 50 programas de control, entre el 2004 y el 2006, la capacitación siempre ocupará un lugar preponderante.

La gestión de los entes territoriales arroja cifras muy satisfacto-rias entre el 2002 y el 2005, con un superávit de más de 370 mil millones de pesos. Gracias a los superávit de los municipios y departamentos se amortizan deudas por más de 400 mil millones; además, los gobernado-res locales han dado continuidad a las políticas de ajuste y responsabili-dad, y con ello han fortalecido el recaudo de rentas propias y el aumento de la inversión total en el territorio.

Algunos hechos para resaltar en el 2005, frente al 2004 son: un incremento en el recaudo tributario de 625 mil millones de pesos, en la inversión por 4.630 millones de pesos y en el ahorro corriente de 903 millones de pesos. Estas cifras demuestran el fortalecimiento fiscal de los municipios y una gestión sana en la cabeza de sus gobernantes.

Nuestro país se ha debatido entre guerras inspiradas por el fede-ralismo, la centralización y la descentralización. También por una puja entre las constituciones abiertas y federales de 1853 y 1863, y la centra-lista de 1886; pero hoy día, los aires de apertura y los cambios de los últi-mos cuatrienios nos permiten vislumbrar un modelo de organización globalizado, que será ejemplo para muchos países en América Latina.

La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia

Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)

Hace veinte años, la descentralización fue considerada como un logro político que creó altos niveles de expectativa en diversos sectores de la población. Hoy el proceso es motivo de preocupación para un importante segmento de los colombianos, que piensan que la descen-tralización está enfrentando serios dilemas y sufriendo una involución que afectaría seriamente las posibilidades de desarrollo en muchos rin-cones del país.

La descentralización del Estado colombiano fue uno de los cam-bios políticos más importantes en la segunda mitad del siglo pasado, comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma del pacto del Frente Nacional en 1957 o la expedición de la nueva Carta Política en 1991. Fue una reforma necesaria. Aquellos quienes la impul-saron en ese entonces entendieron que el Frente Nacional había dejado una herencia negativa en un doble sentido: por una parte, el Estado se mostraba cada vez más incapaz de enfrentar con éxito los grandes pro-blemas del país, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades sociales y regionales. Por la otra, el pacto bipartidista había eviden-ciado algunos rasgos indeseables del régimen político, que minaban su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el

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autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de atención a las necesidades de la población y la exclusión política de grupos diferentes a los partidos tradicionales.

La descentralización surgió entonces como una estrategia de reforma del Estado destinada a paliar la crisis del régimen político y a darle un nuevo aire que permitiera recuperar la confianza de los colombianos en sus instituciones.1 El espíritu de la reforma fue dar mayor poder a los entes territoriales en la definición de políticas públi-cas, mejorar la prestación de los servicios a su cargo y democratizar las decisiones públicas a través de la participación ciudadana.

En tal sentido, la descentralización del Estado fue un proceso de carácter eminentemente político que entregó una cuota de poder a los entes subnacionales, expresada en una mayor autonomía de las autorida-des territoriales, en la devolución de competencias y la entrega de recur-sos a los departamentos y los municipios para atender más eficazmente las demandas de la población y en la institucionalización de mecanismos de participación ciudadana y control social de la gestión pública.

Hoy día, sin embargo, sin que el proceso haya perdido su esencia política, esa dimensión ha sido relegada a un segundo plano no sólo en el discurso gubernamental, sino en la lectura que sobre éste hacen diferentes sectores políticos y sociales. En su lugar, se ha venido impo-niendo en los últimos años una mirada exclusivamente fiscal sobre la descentralización, complementada en ocasiones por una insistencia en temas de eficiencia y moralidad de la gestión pública. En efecto, desde finales de la década pasada, comenzó a difundirse el argumento de que la descentralización era la principal causa del déficit fiscal nacio-nal, en razón del crecimiento sustancial de las transferencias a los entes subnacionales. Esa idea fue ganando fuerza y se tradujo en 2001 en las reformas al régimen de transferencias y a la ley 60 de 1993. Desde entonces, el gobierno nacional ha centrado su atención en esos temas y prácticamente ha reducido la descentralización a una cuestión de carácter administrativo y financiero. Por su parte, los gobiernos territo-riales han centrado el grueso de su discusión con el gobierno nacional en ese aspecto.

Sin negar la importancia de tales cuestiones en el momento de hacer el balance de lo que ha ocurrido con la descentralización en estas dos décadas, es preciso recuperar la consideración de su dimensión

1 Velásquez, Fabio. “¿Descentralizar o recentralizar?”, en Revista Foro, N° 58, Bogotá. 2006

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política. La descentralización es una forma de distribución del poder, lo que marca de entrada su carácter y su alcance.

Por supuesto, las circunstancias que dieron lugar a la descentrali-zación del Estado colombiano hace un par de décadas no son las mis-mas que vive hoy el país. Concretamente, el mapa de los actores que inciden en las decisiones que se toman en departamentos y municipios ha cambiado sustancialmente; nuevas fuerzas han ganado protago-nismo en el escenario territorial, especialmente en aquellas zonas del país donde las economías ilegales y/o los actores armados tienen un peso significativo, incluso dominante, y una influencia notoria en las decisiones públicas. Pero, precisamente, ese cambio de coordenadas obliga a seguir pensando políticamente la descentralización y a resca-tar dimensiones del proceso hoy por hoy olvidadas.

En ese sentido, caben varias preguntas: ¿qué ha ocurrido y qué está ocurriendo con la descentralización en Colombia desde el punto de vista político? ¿La autonomía territorial ha mejorado las relaciones intergu-bernamentales? ¿Cuál es el actual mapa político de la descentralización? ¿La participación ciudadana ha contribuido a democratizar la gestión pública y a lograr mejores condiciones de vida para la población? ¿Cuá-les han sido los impactos del conflicto armado en el desempeño de los gobiernos municipales y departamentales? ¿Qué aspectos merecen hoy un lugar central en el debate público y en el diseño de propuestas para fortalecer la descentralización en Colombia?

La Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE) quiere proponer en este documento algunas reflexiones que aporten elementos de juicio para dar respuesta a los anteriores interrogantes, con el exclusivo ánimo de promover un debate público sobre aspectos que siguen siendo centrales en el desa-rrollo de la descentralización, y que no por haber sido relegados a un plano secundario en la discusión política reciente dejan de ser cruciales para pensar el presente y el futuro de ese proceso, clave –por lo menos en el espíritu de la Carta Constitucional– para asegurar mayores nive-les de bienestar para todos los colombianos y las colombianas.

Para tal efecto, el documento se refiere en la primera parte a cua-tro aspectos considerados de primer orden en el análisis político de la descentralización: las relaciones intergubernamentales, el nuevo mapa político territorial, la participación ciudadana en la gestión pública y el impacto del conflicto armado. La reflexión se cierra con una referencia a la propuesta del gobierno consignada en su plan Visión Colombia

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2019 y con la enumeración de algunas propuestas que, a juicio de los integrantes de RINDE pueden afianzar la descentralización del Estado y alejar las amenazas que se ciernen sobre ella.

Descentralización y dinámicas políticas

Autonomía territorial, relaciones intergubernamentales y ordenamiento territorial

La descentralización implica la distribución del poder entre el centro y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales, lo que supone garantizar en la letra y en los hechos la autonomía de estos últimos para el ejercicio de dicho poder.

La reforma municipal de 1986 y la Constitución de 1991 garantiza-ron la autonomía de las entidades territoriales. La Constitución define a Colombia como un:

Estado social de derecho, organizado en forma de República unita-ria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (Artículo 1°).

Luego, en su artículo 287, la Constitución establece que “las enti-dades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”, en virtud de lo cual gozan del derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.

Se trata, por supuesto, de una autonomía relativa, derivada del carácter unitario del Estado colombiano y subordinada por tanto a lo dispuesto por la Constitución y las leyes que lo rigen. De todos modos, otorga a las entidades territoriales un margen de libertad de acción para enfrentar las tareas del desarrollo y atender con propiedad las demandas y aspiraciones de la población.

Así, pues, desde el punto de vista formal la autonomía está ple-namente garantizada en los términos definidos por la Carta Política. ¿Puede decirse lo mismo de lo que ocurre en el día a día del funcio-namiento del Estado colombiano? A ese respecto, creemos que existe

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una tensión creciente entre el interés de las autoridades municipales y departamentales por salvaguardar el margen de autonomía que les otorga la Constitución, por un lado, y la estrategia del gobierno central encaminada a intervenir cada vez más en campos de competencia de los entes territoriales, por el otro.

La idea hace veinte años era devolver a los municipios una serie de competencias y recursos que la Nación había concentrado a lo largo del siglo XX bajo el amparo de la Constitución de 1886 y de sus refor-mas posteriores. La reforma municipal de 1986 produjo así un modelo “polarizado” de relaciones intergubernamentales, en el que el gobierno central y los municipios se ubicaron en los extremos de la relación y los departamentos quedaron de alguna manera al margen de la dis-tribución de competencias y recursos, con muy poca visibilidad en el contexto de las decisiones gubernamentales y desempeñando un papel secundario en la gestión de lo público.

La Constitución de 1991 introdujo un principio de equilibrio en las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales, al rescatar al departamento de su condición marginal al ordenar la elec-ción popular de los gobernadores, entregarle competencias y recursos y asignarle funciones en materia de planeación regional, coordina-ción de la acción del gobierno nacional en su territorio, promoción del desarrollo y asistencia a los municipios. De esa forma, se estableció un modelo relativamente equilibrado de relación entre los distintos nive-les de la administración pública, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

Esa situación cambió con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2001 y de la Ley 715 de 2001. Con estas medidas se afianzó un modelo de “equilibrio jerárquico” en las relaciones intergubernamentales, que ya se vislumbraba en la Ley 60 de 1993. En dicho modelo, el gobierno central ganó una importante cuota de poder de decisión en el diseño de políticas, concentró recursos que años antes eran manejados por las enti-dades territoriales y ganó atribuciones para ejercer un control “desde arriba” del desempeño administrativo y fiscal de las autoridades muni-cipales y departamentales. Se fraguó de esa manera un esquema pira-midal en el que los entes subnacionales quedaron subordinados a las decisiones del gobierno central, y ser convirtieron en unos casos en eje-cutores y en otros en beneficiarios de políticas y programas nacionales. Además, la Ley 715 privilegió la dimensión sectorial de la descentraliza-ción, lo cual menguó su sentido territorial, pues lo importante dejó de ser

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el desarrollo del territorio en su conjunto para pasar a ser simplemente el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional.

El gobierno de Álvaro Uribe, aprovechando el nuevo marco nor-mativo, ha llevado al límite ese modelo concentrando recursos y poder de decisión sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios y departamentos, por medio de, entre otras cosas, los consejos comu-nitarios y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Coopera-ción Internacional –un ministerio de la Presidencia–, que lleva a cabo una buena cantidad de programas de generación de empleo e ingresos, inversión social y construcción de infraestructura, la mayoría de los cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales. De esta forma, no sólo se produce una duplicidad de esfuerzos, sin ningún grado de coordinación entre los niveles de la administración pública, sino que el gobierno central comienza a intervenir en “terre-nos ajenos” y produce un efecto de recentralización de competencias y recursos, que pone en riesgo la autonomía de las autoridades territo-riales y (más aún) atenta contra la institucionalidad municipal y depar-tamental diseñada en 1991. A ello se suma la costumbre cada vez más corriente del gobierno nacional de negociar inversiones directamente con los congresistas de cada región por fuera de los planes de desarro-llo, que genera una distorsión en las relaciones políticas.

Esta tendencia se habría podido contrarrestar, así fuera parcial-mente, mediante la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la cual, entre otras cosas, debía definir por man-dato constitucional las competencias de las entidades territoriales. Sin embargo, como lo sabe todo el país, después de quince años de expe-dida la Constitución, el país no cuenta con esa ley orgánica debido a la falta de acuerdo del Congreso de la República, por razones que no es el caso traer en este documento. Hay aquí un vacío que el Legislativo debe llenar pronto, y una frustración que puede ser mucho mayor en el futuro si no llegamos pronto a un consenso sobre el nuevo ordena-miento territorial para el país.

La aprobación de la LOOT es la oportunidad para definir un nuevo orden territorial que supere las deficiencias del actual, en parti-cular la crisis de los departamentos. El nuevo diseño debe propiciar el fortalecimiento del nivel intermedio, a la luz de los principios conteni-dos en la Constitución Nacional, y diseñar un esquema de equilibrio en las relaciones intergubernamentales que permita un desempeño más

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eficiente del Estado en su conjunto y así promover el crecimiento eco-nómico y el bienestar de la población en todas sus regiones.

Nuevo mapa político territorial

En el plano de la democracia representativa, la elección popular de alcaldes constituyó un primer mecanismo para la apertura de un régimen político cerrado y excluyente. La violencia de diverso signo que vivía el país en los años ochenta y la multiplicación de la protesta ciudadana desde las regiones chocaban con un sistema controlado férreamente por el bipartidismo y difícil de reformar, no sólo por la fragmentación de los partidos, que impedía el logro de las mayorías requeridas en el congreso para la reforma, sino además por la declara-ción de inconstitucionalidad de que fueron objeto otras iniciativas pro-movidas por diversas administraciones para desbloquear el régimen.

En este sentido, el mérito de la descentralización fue atacar desde la base el bloqueo de un régimen político incapaz de reformarse por la cúpula. La elección popular de alcaldes propiciaba la participación local de actores excluidos en el escenario político, de manera que desde estos niveles se diera respuesta a problemas de eficiencia en la presta-ción de los servicios del Estado. Cabe preguntarse entonces ¿qué efec-tos ha tenido esta apertura política en el país?

Aparición de nuevas fuerzas

Sin duda, uno de los más relevantes fue la configuración de un nuevo mapa político que permitió la entrada en el escenario político de terceras fuerzas que comenzaron a disputar el poder a los partidos tradicionales.

Si bien el Partido Liberal ha sido la fuerza mayoritaria en todas las elecciones regionales, su participación ha venido disminuyendo (de tener 552 alcaldes en 1990 pasó a 228 alcaldes y a sólo 12 de los 30 gober-nadores elegidos en el 2003). Por su parte, el Partido Conservador, tra-dicionalmente la segunda fuerza en votación del país, ha sido superada en ocasiones por los llamados “otros” partidos y movimientos políticos, como sucedió en las elecciones municipales de 1992 y en 2003, y despla-zada de ciudades y departamentos que anteriormente constituyeron su feudo electoral, como el caso de Antioquia en el año 2000.

Un caso relevante en ese sentido es el de Bogotá, donde los partidos tradicionales después de haber elegido al conservador Andrés Pastrana

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como alcalde de la capital en 1988 y a los liberales Juan Martín Caicedo Ferrer y Jaime Castro en 1990 y 1992, respectivamente, han desaparecido como tales de la competencia por la Alcaldía. En 1994, por primera vez, el bipartidismo fue derrotado en una elección distrital cuando Antanas Mockus lideró la llamada “revolución antipolíticos”.2 En 1997, Enrique Peñalosa ganó la elección inscrito como independiente. Lo sucedieron candidatos desvinculados de los partidos tradicionales: Mockus, quien repitió en el período 2001-2003, y Luis Eduardo Garzón, elegido a nom-bre del Polo Democrático Independiente y con apoyo del liberalismo. Incluso, dirigentes reconocidos del liberalismo, como Enrique Peñalosa y María Emma Mejía, han buscado un perfil que los distancie del partido como estrategia para lograr el triunfo en las elecciones.

En las elecciones del 2003, un mayor número de alcaldías y gober-naciones quedaron en manos de organizaciones diferentes a los parti-dos políticos tradicionales. En el caso de los alcaldes elegidos, 493 se presentaron a nombre de otros partidos, mientras que 228 lo hicieron a nombre del Partido Liberal, y 158, del Conservador. En las goberna-ciones fueron elegidos doce aspirantes del Partido Liberal, cuatro del Conservador y catorce a nombre de otros movimientos políticos, algu-nos vinculados estrechamente a las viejas maquinarias políticas.

Así, tanto coaliciones como terceras fuerzas, representadas en movimientos cívicos y regionales, movimientos étnicos, partidos reli-giosos y partidos o movimientos de izquierda son hoy una realidad innegable en las regiones. Como señala Darío Restrepo:

... desde la primera elección de alcaldes en 1988, partidos y movi-mientos políticos no adscritos al partido liberal y conservador han ganado la representación de la administración municipal en por-centajes que oscilan entre más del 11% y menos del 37%. Esta apertura política comenzó en pequeños municipios y pasó, rápida-mente a las principales alcaldías y gobernaciones del país.3

2 Gutiérrez S., Francisco. “Historia de Democratización Anómala: el Partido Liberal en el sistema político colombiano desde el Frente Nacional hasta hoy”. En Gutiérrez, Francisco et al. Degradación o cambio: evolución del sistema político en Colombia. Bogotá: IEPRI – Norma. 1995. p. 73.3 Restrepo, Darío. “De la descentralización a la regionalización: nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz”. En Revista Eure. Vol. XXIX, No. 89. Santiago de Chile. 2004. p. 82. En las cuatro elecciones comprendidas entre 1988 y 1997, el apoyo electoral a la candida-tura de terceras fuerzas en elecciones de asambleas departamentales representó un 46,63% en promedio sobre el potencial de votantes (Véase Guzmán, Carlos E. Política, descentralización y subsistemas regionales de partidos en Colombia, 1988-2000. Ibagué: Universidad de Ibagué. 2005. p. 274.

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Aunque algunas de estas terceras fuerzas no han tenido la conti-nuidad ni la relevancia que se esperaba para hacer contrapeso al bipar-tidismo, y aunque otras hayan reproducido vicios y formas de hacer política similares a los de los partidos tradicionales, existen diversas experiencias que vale la pena destacar. Es el caso de los movimien-tos indígenas que han logrado mantenerse en las diversas arenas de la competencia electoral desde inicios de los años noventa, alcanzando incluso proyección nacional.4 La elección del guambiano Floro Alberto Tunubalá para la Gobernación del Cauca (2001-2003) o la presencia mayoritaria de los indígenas en municipios como Jambaló o Toribío desde inicios de esa década habrían sido impensables sin las reformas descentralistas. Lo mismo puede afirmarse de las administraciones de independientes, outsiders y representantes de sectores religiosos. Es de destacar también el caso de Pasto y Nariño, donde dirigentes prove-nientes de movimientos cívicos alternativos han logrado mantener su hegemonía en la Alcaldía y en la Gobernación del departamento en los últimos diez años.

Dinámicas políticas territoriales independientes del nivel nacional

Además de un mapa político territorial inédito en el país, que con-templa sectores tradicionalmente excluidos, hay indicios de que la des-centralización rompió la unidad vertical de un sistema de partidos que reproducía en el nivel local lo que ocurría en el nacional. Las elecciones municipales y departamentales permitieron el desarrollo de sistemas de partidos que responden a dinámicas propias de los territorios y que fun-cionan independientemente de lo que sucede en el nivel nacional.

Aunque los estudios sobre este tema son aún limitados, pueden mencionarse dos casos para ilustrar el fenómeno. En primer lugar, el caso de Bogotá: los resultados recientes muestran que la Alcaldía no es ya el “trampolín” para aspiraciones nacionales, en cuanto políti-cos ligados al Concejo Distrital y a las juntas administradoras locales (JAL) encuentran su propio nicho y construyen redes de apoyo que funcionan independiente de lo que ocurre con los partidos en el nivel nacional. Este cambio no sólo se observa entre lo nacional y lo distrital, también entre las instancias de representación de la ciudad, pues no siempre coinciden las preferencias políticas de los electores en cuanto

4 Laurent, Virginia. “Presencia indígena en el paisaje político electoral colombiano: balances y perspectivas”, En Pizarro, Eduardo y Rodríguez, Clara (Eds.). Los retos de la demo-cracia: viejas y nuevas formas de la política en Colombia y América Latina. Bogotá: Fundación Foro Nacional por Colombia – IEPRI. 2005. pp.138 – 159.

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a las organizaciones políticas del alcalde elegido y de las corporaciones distrital y locales. Esa independencia lleva a plantear a algunos autores que la ciudad tiene varios sistemas de partidos.5

El otro caso se refiere a la elección en 2003 de líderes de izquierda o alternativos en el gobierno de las más importantes ciudades y depar-tamentos (Luis Eduardo Garzón en Bogotá, Sergio Fajardo en Mede-llín, Guillermo Hoenigsberg en Barranquilla, Honorio Galvis en Buca-ramanga, Raúl Delgado en Pasto, Édgar Cote en Barrancabermeja, Eduardo Zúñiga en Nariño y Angelino Garzón en el Valle), muchos de ellos en claro contraste con el gobierno nacional, que cuenta con un amplio apoyo popular y representa una corriente política e ideológica opuesta.

Participación electoral y legitimidad del sistema político

Un tercer efecto positivo de las reformas descentralistas en mate-ria político-electoral ha sido el volumen de participación en las elec-ciones municipales y departamentales, en general mayor que el que se da en escenarios nacionales. Al respecto, es demostrativo que cerca de un 50% de colombianos se acercaron a las urnas para elegir sus auto-ridades locales el 26 de octubre de 2003, mientras que el día anterior, en la consulta sobre el referendo promovido por el presidente Uribe participó menos de un 25% de los votantes. Aunque puede parecer un caso particular, representa cierta tendencia: desde sus inicios la elec-ción popular de alcaldes atrajo la atención de un número importante de votantes (67% en la primera elección) y, aunque los niveles han disminuido, esta reducción no es la misma para todos los municipios colombianos, a la vez que en conjunto la participación sigue siendo en promedio mayor que la observada para las elecciones nacionales.

Teniendo en cuenta los tradicionales índices de abstención exis-tentes en el país, es posible afirmar que las elecciones territoriales y el interés que despiertan contribuyen a legitimar el régimen político, lo que da paso a una corriente de opinión independiente que se expresa, especialmente en las grandes ciudades.

Por lo demás, el país ha ganado estabilidad institucional con la elección de alcaldes y gobernadores. Antes, quienes desempeñaban

5 García Sánchez, Miguel. “La política bogotana, un espacio en recomposición”. En Gutiérrez, Francisco, et al. Degradación o cambio: evolución del sistema político en Colombia. Bogotá: IEPRI – Norma. 2002. p. 212.

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estos cargos se debían al jefe político que les daba su respaldo y per-manecían en su cargo por corto tiempo (seis meses en promedio los alcaldes), lo que les impedía adelantar una gestión coherente y conso-nante con las directrices de los planes de desarrollo. Hoy día, el man-dato popular de las autoridades territoriales por períodos de cuatro años las obliga a trabajar ordenadamente, a hacer un uso racional de los recursos y a rendir cuentas ante sus electores en función de metas de desarrollo.

La fragmentación partidista y la reforma política del 2003

Pese a los avances mencionados, el proceso político en el nivel terri-torial no ha estado exento de los problemas de fragmentación partidista y personalismo que sufrió el sistema político en su conjunto, que se refle-jaron en la proliferación de candidatos, listas y avales, con consecuencias negativas en términos de representatividad y gobernabilidad.6

En este sentido, gráficamente un estudioso denominó las eleccio-nes en pequeños y medianos municipios como “la guerra del centavo electoral”, para indicar que las propias reglas de juego fomentaban la operación avispa y la fragmentación en la búsqueda de los partidos por maximizar su potencial de votación y obtener el mayor número de curules a través del residuo.7

La reforma política expedida en 2003 buscó precisamente atacar la dispersión partidista y fomentar la agrupación política, privilegiando mecanismos de carácter electoral (lista única, voto preferente, umbra-les y cifra repartidora), aplicados por primera vez en la elección de octubre de ese año. Otros aspectos importantes de la norma, que tienen relevancia en el nivel territorial, como el funcionamiento en bancadas, empezaron a regir recientemente. Existen pocos estudios que analicen los resultados de esta reforma a nivel global. El tema requiere mayor atención en la agenda futura, sobre todo teniendo en cuenta que las reformas serán el marco legal bajo el cual se regirán las próximas elec-ciones de autoridades territoriales. Se pueden sugerir algunas tenden-cias que afectarán lo político en el plano local y regional:

6 Por ejemplo, en las elecciones del 2000, se presentaron 30.089 listas para concejos, 1.457 para asambleas departamentales y 8.361 para las JAL. Se postularon 3.379 candidatos para las alcaldías y 136 para las gobernaciones. 7 Calderón. José Miguel. “Elecciones locales en medianos y pequeños municipios: la guerra del centavo electoral”. En Revista Javeriana. No. 671 Tomo 136. Bogotá. 2001. pp. 35-43.

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Disminución en el número de listas y partidos. Aunque es una tendencia positiva frente a la fragmentación y per-sonalismo existente, en algunos casos el que la reforma ligue el mantenimiento de la personería jurídica a un por-centaje de votos obtenido en elecciones del nivel nacional afectará a los partidos con presencia en el nivel regional o local que no logran proyectarse a escala nacional. Queda el interrogante si es o no beneficioso para la democracia fomentar dinámicas políticas que surjan desde los terri-torios.Mayor inclinación de los partidos y movimientos políti-cos por la lista con voto preferente, lo cual permite mane-jar clientelas electorales. Los resultados de diversas vota-ciones muestran que este tipo de listas son más efectivas para obtener un mayor número de curules. La existencia de dos tipos de listas es inconveniente, confunde al elec-tor y no plantea reglas claras, por lo cual debería pensarse en una reforma al respecto. Procesos de unidad más motivados por factores electora-les que por dinámicas de modernización y democratiza-ción de las organizaciones políticas, lo cual se explica en los incentivos y castigos electorales que se derivan de la reforma. Como ha sucedido en el caso de Bogotá y como se empieza a ver en el Congreso, es probable que aque-llas listas que fueron elaboradas por intereses puramente electorales, tengan más dificultades para funcionar como bancadas que aquellas en que también influyeron acuer-dos ideológicos, organizativos y programáticos. Aumento de la representación al concentrarse el voto en algunas alternativas políticas y disminución del voto que se perdía apoyando iniciativas sin ninguna posibilidad de salir elegidas (voto eficiente).

Gestión pública y participación ciudadana

La reforma municipal de 1986, la Constitución de 1991 y sus desa-rrollos legislativos crearon una buena cantidad de espacios y mecanis-mos institucionales de participación ciudadana en la gestión pública. La idea de los legisladores y los constituyentes era fortalecer la instituciona-lidad democrática desde un enfoque de democracia participativa.

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En esa materia ha habido logros importantes, así como fallas que es preciso corregir.8 Entre los primeros cabe mencionar la adopción del lenguaje de la participación por parte de la dirigencia política, los líde-res sociales y la ciudadanía en general, y la multiplicación de las prác-ticas participativas, de las cuales un buen número han dado resultados positivos desde el punto de vista de la concertación de decisiones entre las autoridades públicas y la ciudadanía. En algunos casos, la gente ha hecho uso de los espacios creados por la ley, como es el caso de la planeación participativa o de la formulación de políticas públicas. En otros, ha creado sus propios canales y procedimientos (mesas de concertación, asambleas, eventos de rendición de cuentas, mesas de trabajo).

Un buen número de esas prácticas han sido exitosas en el logro de los objetivos y de la movilización ciudadana en torno a los asuntos públicos. Es el caso de los presupuestos participativos y de algunas experiencias de planeación en varias ciudades del país o la construc-ción de los planes de vida en poblaciones indígenas y de iniciativas mixtas (ciudadanía-gobierno) para la construcción de paz. Esas expe-riencias han logrado una sintonía entre el gobierno y la ciudadanía, que se ha traducido en acuerdos de acción pública. De igual manera, han estimulado la organización social y la inserción de un número cre-ciente de personas en el escenario público. Ello ha permitido un acerca-miento entre gobernantes y gobernados, que ha modificado las formas tradicionales de relación y generado confianzas mutuas que abren la posibilidad de conjugar esfuerzos en el futuro.

Sin embargo, no todo ha sido color de rosa en ese campo. Han ido apareciendo dificultades que deben ser materia de atención por parte del gobierno y de la ciudadanía, en la mira de introducir los correctivos necesarios para mejorar el desempeño de los actores y los resultados del proceso. Entre ellas es preciso señalar, en primer lugar, las deficien-cias normativas que frenan el alcance de la participación. La dispersión de las normas que regulan su ejercicio; la excesiva reglamentación de los espacios, los actores y los procedimientos, y la creencia que con sólo expedir normas ya están garantizadas las prácticas participativas (fetichismo de la norma) constituyen fallas que han tenido un impacto negativo en la democratización de la gestión pública y le han restado legitimidad a la participación entre algunos sectores de la población. Un buen ejemplo de las debilidades en el campo normativo es la Ley

8 Véase Velásquez, Fabio y González, Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación ciu-dadana en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona, 2003.

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134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participación, cuya aplicación ha sido hasta hoy casi imposible, especialmente en temas como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la pre-sentación de iniciativas legislativas.

A lo anterior se suma la ausencia de políticas y estrategias de estímulo y fortalecimiento de la participación ciudadana por parte del gobierno nacional. Desde la expedición del documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) sobre participación en 1997, no se conoce ninguna estrategia nacional en esa dirección, a excepción del trabajo en los últimos años por la Contraloría General de la República para estimular el control social de la gestión pública. La responsabilidad del diseño de políticas participativas ha quedado en manos de las autoridades territoriales, que han promovido la vincula-ción de la población a la gestión pública empleando sentidos y estra-tegias muy distintas, sin que esa sea una constante observable en todo el territorio nacional. Los recursos destinados a la participación son mínimos, lo que implica la intervención de actores externos (coopera-ción internacional, ONG, universidades e iglesias) para sostener a las prácticas de participación que diversos sectores de la población están interesados en realizar.

También se han observado en estos veinte años algunas “fractu-ras” en el desarrollo de las prácticas participativas: en primer lugar, la desarticulación entre los actores de la participación, producto, por un lado, de la dispersión de espacios participativos y, por el otro, de la desconfianza que atraviesan las relaciones entre actores en el escenario público. El aumento del número de organizaciones sociales en el país no se ve reflejado en una densificación del tejido social, pues siguen operando bajo lógicas corporativas que les impiden articular esfuerzos para el logro de metas colectivas. Por supuesto, hay excepciones, cada vez mayores, pero siguen confirmando la regla de la fragmentación de la acción en el mundo de la participación.

En segundo lugar, los desentendimientos entre los actores de la participación son más notorios cuando se trata de la relación entre líde-res sociales y dirigentes políticos. Entre ellos existe una disputa por el control de las decisiones en los escenarios de participación, en lugar de una colaboración para sacar adelante iniciativas que pueden ser de provecho para todos. Los dirigentes políticos alegan en su favor el haber sido elegidos por voto popular y critican en los líderes sociales, especialmente en los que hacen parte de las instancias de participación,

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su baja representatividad. Por su parte, los dirigentes sociales acusan a los políticos de representarse a sí mismos en la toma de decisiones y de utilizar el aparato institucional para favorecer y resguardar sus propios intereses y reproducir el clientelismo.

En tercer lugar, las conductas aisladas de personas, grupos y organizaciones, en un país en el que cada quien se rebusca a su manera la forma de sobrevivir, han vuelto cada vez más difícil juntar intereses particulares y bien común. Cada grupo busca lo suyo y se desinteresa de los asuntos de los demás. Que cada quien intente resolver sus pro-blemas es legítimo. En una democracia el bien común prima como cri-terio para las decisiones públicas, y no es precisamente eso lo que se observa en el país. Por el contrario, la lucha de intereses se acrecienta y convierte a algunos espacios de participación en una arena muy move-diza en la que quien posea mayores recursos de experiencia, informa-ción, económicos o de poder resulta beneficiado.

Finalmente, existe una fisura cada vez más visible entre los líde-res sociales y sus bases, quienes parecen delegar su poder de decisión y desinteresarse paulatinamente del ejercicio de las responsabilidades públicas. Los líderes, por su parte, fácilmente se desprenden de su base social y padecen un proceso de burocratización que los aleja aún más de la gente que representan y los acerca más a la institucionalidad esta-tal, donde la cooptación es el pan de cada día. Como resultado de esa tendencia, ha venido operando en estos años un proceso de estratifi-cación del mundo de la participación: dirigencia política, por un lado, liderazgo social, por el otro, más una ciudadanía que se vuelve espec-tadora de unas tensiones no procesadas y no resueltas.

Uno de los temas pendientes de la participación es el quiebre del clientelismo como forma dominante de relación entre el Estado, los agen-tes políticos y la sociedad, especialmente en sus segmentos más pobres. Si la participación fue propuesta como una herramienta de lucha contra el clientelismo, hay que aceptar que esa meta no ha sido lograda del todo. Las experiencias exitosas de democratización de la gestión pública han aumentado en número, pero aún persiste en muchos rincones del país la herencia de las formas tradicionales de intercambio de favores por lealtades político-electorales. Allí hay todavía una tarea no totalmente cumplida que implicará en el futuro un trabajo arduo de transformación cultural que logre romper las ataduras propias de las redes de clientela y fomente estilos diferentes del ejercicio de la política, tanto de parte de los gobernantes como de los gobernados.

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Pese a las anteriores limitaciones, el panorama de la participa-ción ciudadana deja entrever un saldo positivo, en cuanto a los avances logrados en estas dos décadas. Las experiencias exitosas se han multi-plicado y han ido construyendo un acumulado que, sin duda alguna, traerá beneficios para el conjunto de la población. Hacen falta algunos cambios normativos, algunos arreglos institucionales y, sobre todo, un cambio cultural, de mentalidad, que genere nuevas cosmovisiones democráticas y defina, bajo criterios de corresponsabilidad, el rol de la ciudadanía en la gestión pública y de los gobiernos nacional y subna-cionales en la promoción de la participación como una práctica desea-ble en la mira de fortalecer las instituciones democráticas del país.

La participación será, sin duda, un instrumento clave para trans-formar la gestión pública, y resolver problemas como el uso ineficiente de los recursos, la corrupción, la falta de información adecuada, la ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el presente.

El conflicto armado y la descentralización

Los alcances del proceso de descentralización se han visto limita-dos por el fenómeno de la violencia que afecta a las autoridades terri-toriales de diversas maneras. Las cifras son escalofriantes: la guerrilla asesinó a 29 alcaldes, 65 concejales y 12 diputados entre 1987 y 1995, y secuestró a 112 alcaldes, 58 concejales y 18 diputados entre 1988 y 1995, según datos citados por Alfredo Rangel.9 De acuerdo con la Federación Colombiana de Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejer-cicio de su cargo entre 1986 y 2005, mientras que 21 fueron asesinados después de terminar. De los 12 diputados de la Asamblea del Valle secuestrados por la guerrilla de las FARC, 11 murieron en poder de esta agrupación guerrillera.

La descentralización y la elección de los mandatarios locales fueron avaladas por las guerrillas durante las negociaciones de paz (1984-1985) en el gobierno de Belisario Betancur. A partir de allí, los diversos grupos desmovilizados intentaron, en unos casos con éxito, en otros no, copar espacios de poder local a través de la participación electoral.10 Como

9 Cifras de la Consejería Presidencial citadas por Rangel, Alfredo. “El poder local: obje-tivo actual de la guerrilla”. En Descentralización y orden público. Bogotá: FESCOL - Corporación Milenio. Bogotá. 1997. pp. 11-17. 10 Según estadísticas del Programa para la Reinserción, hasta el 2002 más de 400 guerri-lleros reinsertados habían sido elegidos en concejos municipales. Citado por Restrepo, Darío I. “Luchas por el control territorial en Colombia”. En Economía, sociedad y territorio. Vol. III, No. 12. 2002. pp. 517-537.

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experiencias positivas de tránsito hacía la vida civil se pueden mencio-nar casos como los del M-19 o los desmovilizados del EPL, contrarios al desafortunado caso de la Unión Patriótica, grupo político que alcanzó a tener una importante presencia electoral a nivel territorial, pero cuyos militantes fueron en su gran mayoría asesinados.11

Son varias las hipótesis que intentan explicar este fenómeno: para unos, los recursos y el poder que la descentralización proporcionó a los municipios empezaron a interesar a la guerrilla, así como a los gru-pos de autodefensas, quienes aumentaron su incidencia en los territo-rios, lo que contribuyó al escalamiento del conflicto.12 Otros piensan que por medio del paramilitarismo la derecha buscó contener los ele-mentos democratizadores de la descentralización política, con lo que este grupo “se configuró en una fuerza militar dirigida a contrarrestar las reformas derivadas de los procesos de negociación política con la insurgencia y a imponer cambios en sentido contrario”.13

Un estudio reciente señala cómo en el caso de grupos paramilita-res han existido relaciones intrasistémicas que les han permitido hacer alianzas con sectores poderosos de los partidos políticos tradicionales. Sin embargo, estas relaciones no estuvieron exentas de tensiones debido a la desconfianza paramilitar frente a los políticos tradicionales “porque entre ellos hay figuras blandas frente a la subversión” y por su posibili-dad de hacer alianzas con sectores de izquierda.

En todo caso, resulta claro que los grupos armados alteran los procesos electorales e influyen de diversa forma en la gestión munici-pal y departamental. La presión que ejercen sobre las elecciones locales ha obligado a candidatos a renunciar o han impedido la inscripción de listas de candidatos. Según Rodrigo Losada, en las elecciones de octu-bre de 1997, la guerrilla amenazó el proceso democrático en cerca de

11 La UP alcanzó 8,2% de las alcaldías, 13 concejales municipales y 24 escaños en las Asambleas departamentales. Restrepo, “De la descentralización a la regionalización: nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz”, op. cit., p. 89.12 Esta es la tesis planteada por Sánchez, Fabio y Chacón, Mario. “Conflicto, Estado y descentralización: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002”. En Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto colombiano. Bogotá: IEPRI - Norma. 2006. Bogotá. pp. 347–403. De igual forma, Restrepo señala que “el proceso de descentralización —al transferir recursos y funciones y legitimar el poder electoral de los mandatarios— convierte la conquista del poder local en un asunto importante y estratégico para el movimiento gue-rrillero. Mediante la conquista de los poderes locales, usufructúa las funciones y los recursos descentralizados y se legitima a través del manejo, presión y apropiación de tales recursos y funciones”. (“Luchas por el control territorial en Colombia”, op. cit., p. 351.)13 Sanguino, Antonio y Bonilla, Laura. “Entre la reelección y el paramilitarismo”. En Revista Foro. No. 58. Bogotá. 2006.

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320 municipios mediante amenazas intimidatorias. Como resultado, en cerca de 30 municipios no se pudo realizar la jornada electoral y en 60 o más la afluencia de electores a las urnas se contrajo sustancialmente. También renunciaron 359 candidatos a alcaldías y 1.570 listas a conce-jos, hechos que tuvieron lugar en 153 municipios. Para las elecciones del 2000 la guerrilla no amenazó con impedir el proceso electoral pero sí “ha hecho circular repetidas amenazas que restringen las opciones de los ciudadanos a únicamente aquellos candidatos que cuenten con el aval guerrillero”. Losada señala que lo mismo sucede con los para-militares en sus zonas de influencia.14

Acciones violentas como asesinatos o secuestros impiden el ejer-cicio normal del poder local, que amenaza la vida de alcaldes, conceja-les o autoridades departamentales, así como de líderes destacados en los principales escenarios públicos. Así, muchos se han visto obligados a renunciar a sus cargos o a despachar desde las capitales de departa-mento, como ocurrió a 154 mandatarios locales entre el 2000 y el 2003.

Una de las consecuencias del conflicto a la que también se ven abocados los mandatarios locales y seccionales es el fenómeno del des-plazamiento forzado. Aunque las cifras oficiales y las de la Consulto-ría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) u otros organismos de la sociedad civil no coinciden, se calcula que un 80% de los municipios colombianos han sufrido el impacto de este fenómeno. La Conferencia Nacional Episcopal y la Codhes han calculado que 4,8 millones de hectáreas fueron abandonadas por causas relacionadas con el conflicto armado entre 1995 y 2005. Acciones armadas dirigidas a la población civil, despojo de tierras, masacres, asesinatos, selectivos y amenazas han obligado a unas tres millones de personas a despla-zarse, lo cual ocasiona, en muchos casos, situaciones traumáticas en las poblaciones receptoras.

Además de las acciones violentas contra mandatarios locales y de fenómenos como el desplazamiento, se observa una clara estrategia de dominio territorial, que se afianzó a partir de las elecciones del 2000, cuando la Federación de Municipios señaló que al menos en 600 muni-cipios se haría sentir la presión de actores armados en su empeño por hacerse al control territorial. En las actuales condiciones, la presencia activa de actores ilegales en las regiones y los intereses que éstos pro-

14 Losada Lora, Rodrigo. “Violencia, elecciones y gobernabilidad”. En Revista Javeriana. No. 668. Tomo 135. Bogotá. 2000. pp. 643–646.

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mueven ponen parcialmente en riesgo la sostenibilidad del proceso de descentralización.

Recientemente ha habido una disminución de acciones violentas contra autoridades locales en el país. Se ha señalado que desde las elec-ciones parlamentarias del 2000 se ha venido desarrollando por parte de los paramilitares un proceso de búsqueda del poder político que tiene efecto sobre los resultados electorales en varias regiones.15 Este proceso continuó en las elecciones locales del 2003 y parece afianzarse en las últimas elecciones parlamentarias.16 Así, por ejemplo, en el 2003 gobernadores cercanos a proyectos paramilitares de derecha ganaron las gobernaciones de Magdalena, Cesar, Arauca y Casanare. En el Mag-dalena y en el Cesar los candidatos fueron únicos, con altos porcenta-jes de votación en blanco.17 Esta influencia también se ha extendido a regiones de Antioquia, Santanderes y Boyacá. A pesar que los políticos implicados niegan que estos fenómenos sean producto de la presión armada, lo cierto es que existe una correlación entre votaciones atípicas y cambios de tendencias electorales, por una parte, y el incremento en el número de intimidaciones, masacres y homicidios, por la otra, tal y como lo han denunciado la investigadora Claudia López y los estudios realizados por la Corporación Nuevo Arco Iris.18

Además de la violencia, el desplazamiento y la pugna por el con-trol territorial, la descentralización se ha visto afectada por el conflicto armado, en la medida en que existe una tensión entre la atribución otorgada al gobierno nacional de centralizar las políticas de seguridad y control del orden público, por una parte, y los intentos de manejo de las expresiones de los diversos conflictos a los que se enfrentan los man-datarios territoriales, por la otra. Tanto la Constitución como diversas sentencias de la Corte Constitucional establecen que habrá una partici-pación armónica de las diferentes entidades territoriales en el manejo del orden público, pero con clara unidad de mando en el presidente de la República. Al analizar con detalle la normatividad existente al respecto se encuentra que “el grado de autonomía territorial para el

15 Recuérdese que los paramilitares reclamaron tener cerca del 35% de representación en el congreso para el periodo 2002-2006.16 La campaña para las elecciones parlamentarias se desarrolló en medio de la des-movilización con los paramilitares, lo cual generó una situación inédita para el país, más aún teniendo en cuenta el interés planteado por dirigentes de estos grupos de tener o aumentar su representación en la vida política nacional. 17 Santana, Pedro. “El nuevo mapa político: el referendo y las elecciones regionales y municipales”. En Revista Foro. No. 49. Bogotá. 2004.18 López, Claudia. “Del control territorial a la acción política”. En Revista Arcanos. No. 11, Corporación Nuevo Arco Iris. www.nuevoarcoiris.org.co. Sanguino y Bonilla, op. cit.

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manejo del orden público es mínimo y que las autoridades municipa-les y seccionales tienen una ausencia de papel protagónico”.19

Esta tensión se hacía ya evidente en un evento organizado en 1997 por el Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL) y la Fun-dación Tercer Milenio, donde alcaldes e investigadores denunciaban las limitaciones normativas en cuanto a sus competencias y reclama-ban mayor autonomía.20 Algunos investigadores planteaban abierta-mente que frente al crecimiento sostenido y acelerado de las guerrillas desde los años ochenta, en su interés por obtener el control local, y ante la necesidad estatal de mantener el control de poblaciones y zonas rurales, era inconveniente realizar diálogos regionales por fuera de un proceso serio de negociaciones de paz. Se proponía así mismo vincular como miembros de la policía a pobladores de los propios municipios que debían defender, para obtener el apoyo de las comunidades a la fuerza pública.21

Aunque a partir del 2002 el gobierno del presidente Uribe desa-rrolla la segunda de estas propuestas a través de su política de segu-ridad democrática, no han sido pocos los intentos de resistencia y de búsqueda de salidas propias a la paz promovidos desde las regiones, dentro de las cuales se destacan las propuestas realizadas por el actual gobernador del Valle, Angelino Garzón. Previamente se conocieron otras experiencias que desde uno u otro espectro mostraban diferencias con la política nacional. Entre ellas se pueden mencionar las alianzas de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia o la “diploma-cia alternativa”, que seis gobernadores del sur del país desarrollaron contra el Plan Colombia para oponerse a la fumigación de cultivos ilí-citos, para buscar una solución política negociada de carácter regional y para desarrollar un modelo de desarrollo alternativo.22

19 Correa, Néstor Raúl. “Nexos descentralización-orden público”. En Descentralización y Orden Público. Bogotá: FESCOL–Corporación Milenio. 2006. pp. 19-35. 20 El ex alcalde de Bogotá, Antanas Mockus, señalaba que la Constitución de 1991 defi-nió de manera poco clara “las responsabilidades en materia de orden público entre autori-dades del orden nacional, departamental y municipal”, con lo cual el “gobierno nacional ha tomado muchas decisiones sin consultar con las autoridades locales y en algunos casos en contravía de sus políticas”. Afirmaba igualmente que el país no podía continuar “…tratando de afrontar este fenómeno sólo desde el gobierno central, mientras las administraciones locales y la ciudadanía observan expectantes cómo crecen las amenazas y la vulnerabilidad de todo orden que cada día las acorralan y asfixian con mayor intensidad” (Mockus, Antanas. “Admi-nistraciones locales-orden público”. En Descentralización y orden público. Bogotá: FESCOL-Cor-poración Milenio. 1997. pp. 11-17). 21 Rangel, op. cit.22 Restrepo, “De la descentralización a la regionalización: nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz” y “Luchas por el control territorial en Colombia”, op. cit.

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De una u otra forma, es evidente que en diversas ocasiones las visiones y políticas nacionales no han coincidido con las de los man-datarios seccionales en materias centrales de la política nacional, como las vías para el logro de la paz, el manejo del conflicto, la respuesta que se debe dar desde el Estado a problemas como el secuestro de autori-dades locales por parte de actores armados o consideraciones del Dere-cho Internacional Humanitario.

La forma como se viene desenvolviendo el conflicto sitúa en la agenda la cuestión de hasta dónde la regionalización y un cambio en el ordenamiento territorial que redefina el régimen político y electoral son elementos necesarios para el logro de la paz. Aunque estas son defi-niciones de mediano plazo que requieren mayor debate, en términos inmediatos el país está en mora de adoptar medidas de carácter electo-ral que frenen el avance que fuerzas ilegales están realizando en terri-torios estratégicos y que garanticen la libertad y limpieza del sufragio en las elecciones territoriales de octubre de 2007. Esa es una tarea que no da espera y debe ser discutida. En tanto la expansión paramilitar está sustentada en el poder de mafias y grupos económicos poderosos, otras propuestas que no pueden dejar de considerarse están relaciona-das con el robustecimiento de los mecanismos de financiación estatal de las campañas y los partidos.23

La propuesta del gobierno nacional: Visión Colombia 2019

Hace un poco más de un año, el gobierno nacional dio a cono-cer el documento Visión Colombia II Centenario: 2019, el cual presenta los resultados del ejercicio de planeación prospectiva realizado por el Departamento Nacional de Planeación con la idea de proponer un plan de acción estratégico en todos los campos de la vida nacional. Uno de los apartes, titulado “Fortalecer la descentralización y adecuar el orde-namiento territorial”, hace un diagnóstico sobre ambos temas y define una serie de objetivos y metas de mediano y largo plazo a cuyo logro el gobierno hará una contribución durante su segundo mandato.

El diagnóstico que hace el gobierno sobre el proceso de descen-tralización y sus resultados es en general negativo.24 En materia de competencias señala que, a pesar que la Ley 715 de 2001 eliminó par-cialmente la confusión que introdujo la Ley 60 de 1993, no logró evitar

23 Sanguino y Bonilla, op. cit. p. 18.24 Se alude únicamente a los aspectos políticos de la descentralización. Otros elementos del diagnóstico, referidos a las finanzas y a los modelos de gestión, no son abordados.

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duplicidades, especialmente en campos que siguen siendo claves para el desarrollo de los territorios, como son la construcción de vías, la atención a sectores vulnerables y el impulso al sector agropecuario.

Desde el punto de vista político, el documento plantea que la elec-ción de las autoridades públicas no ha sido suficiente para garantizar la apertura política. El principal problema es la representatividad de los cuerpos colegiados. En las asambleas no están representados todos los municipios de los respectivos departamentos. Además, el criterio pobla-cional es muy rígido para determinar el número de miembros de las asambleas y los concejos municipales. Finalmente, hay casos en los que la asamblea y el concejo son elegidos para un solo municipio.

En cuanto a la participación, el documento es aún más crítico. Plantea un bajo nivel de corresponsabilidad ciudadana en las tareas de desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. A ello se suma la dispersión de los órganos de participación, el bajo interés de la ciuda-danía en esos espacios, la debilidad del tejido social y la ausencia de una información adecuada y suficiente para que la ciudadanía pueda intervenir en los asuntos públicos.

Finalmente, en materia de ordenamiento territorial el listado de problemas es largo: bajos niveles de información sobre el territorio; des-conocimiento de la diversidad regional del país; bajo nivel de coope-ración y asociatividad entre las entidades territoriales; predominio de los planes y políticas nacionales sobre las territoriales; desarticulación entre municipios y departamentos, por un lado, y entidades territo-riales indígenas, por el otro; ausencia de políticas de largo plazo que integren los mares al desarrollo del país; aprovechamiento inadecuado de las zonas fronterizas, y bajo desarrollo económico e institucional de las entidades territoriales de frontera.

El diagnóstico llama la atención por varias razones: en primer lugar, reconoce muy pocos avances de la descentralización y señala una gran cantidad de problemas, muchos de estos reales, pero que no pueden dejar la impresión de que lo hecho hasta aquí contiene más errores que aciertos y que esos avances no tienen el peso que realmente habría que darles al realizar un balance más ponderado del proceso. Algunos de ellos fueron identificados en las páginas anteriores, por lo que sería pretencioso negarlos.

Sin embargo, hace falta en el documento del gobierno un reco-nocimiento de logros evidentes en campos como la multiplicación de

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programas y proyectos de desarrollo en los municipios y departamen-tos para atender las demandas de la población, especialmente en mate-ria de educación, salud y agua potable; la legitimidad de la elección popular de las autoridades territoriales; la multiplicación de experien-cias exitosas de participación y la mayor transparencia en el uso de los recursos públicos, gracias, entre otras cosas, al papel desempeñado por la ciudadanía a través del ejercicio de control sobre la gestión pública. Estos logros no pueden ocultar las fallas del proceso, varias de ellas enunciadas en el documento del gobierno; pero tampoco pueden ser desconocidos si se quiere diseñar una estrategia de largo plazo.

En segundo lugar, es un diagnóstico sin cifras y, por tanto, poco sustentado en los hechos. Varias afirmaciones tienen seguramente piso en la realidad, pero el documento aporta apenas una mínima canti-dad de datos y hace afirmaciones que requieren ser demostradas. Esto denota por lo menos dos rasgos que afectan las políticas en esta materia: primero, la inexistencia de una base adecuada de información que per-mita conocer las tendencias más relevantes del proceso y calibrar poco a poco sus resultados; segundo, la ligereza con la que el gobierno mira el asunto, especialmente en aspectos donde la investigación ya ha hecho aportes sustantivos para comprender lo que está ocurriendo.

En tercer lugar, el diagnóstico no establece las diferencias entre grandes ciudades y pequeñas localidades; entre regiones, departamen-tos y municipios, y entre sectores de la gestión. Las generalizaciones hechas son, por tanto, en algunos casos injustas pues no correspon-den con logros alcanzados en algunos campos. Esta es una dimensión importante del análisis, particularmente en lo que respecta al diseño de políticas de cara al futuro y a las normas que regirán el proceso en los próximos años. Sobre la legislación, precisamente, se ha insistido en la necesidad de contar con una legislación que tome en cuenta las diferencias regionales y sectoriales y proponga modelos flexibles de relación entre los distintos niveles de gobierno.

Finalmente, es un diagnóstico incompleto, especialmente en lo concerniente al impacto del conflicto armado en la descentralización. Es un tema vetado por el gobierno, cuya ausencia vuelve débil el diag-nóstico y las propuestas. Y lo que ocurre es que los actores armados tie-nen un interés muy específico en ganar control territorial para presio-nar la negociación en el nivel nacional. Pero, el gobierno central sigue afirmando que en Colombia no hay conflicto, y así termina calificando los hechos de violencia como producto del terrorismo, frente a los cua-

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les lo único que cabe es combatirlos militarmente. Sin embargo, se trata de grupos que tienen una influencia cada vez mayor en la vida de las entidades territoriales y que amenazan con cambiar el rumbo demo-crático que inspiró en un comienzo el fortalecimiento de los munici-pios y departamentos. No tomar en cuenta esta dimensión de análisis es querer tapar el Sol con las manos y negarse tercamente a aceptar la realidad, con lo cual las políticas diseñadas pierden solidez.

Pero, lo que más llama la atención en el análisis del gobierno es el hecho de que ese diagnóstico no lo haya motivado durante los últi-mos cuatro años a emprender las acciones necesarias para enfrentar los problemas evidenciados. En otras palabras, ¿qué ha hecho el gobierno para enfrentar las deficiencias de la descentralización, específicamente en su dimensión política? El gobierno debería ser el primero en reco-nocer que algunas de las fallas de la descentralización son responsabi-lidad suya.25

Con base en el diagnóstico arriba descrito, el gobierno propone unas metas y los resultados esperados en 2010 y 2019, que aparecen resumidos en el Cuadro 1. Son cuatro los temas que acaparan la aten-ción del gobierno: las competencias, los recursos, el modelo de gestión y el ordenamiento territorial. En el primer caso, sugiere un modelo de competencias exclusivas que define roles diferentes para la nación y las entidades territoriales. Ese modelo tiene sus ventajas y sus desventajas. Permite aclarar responsabilidades, pero reduce el margen de colabora-ción intergubernamental, necesaria en varios campos, especialmente en el caso de los municipios más débiles administrativa y financiera-mente. Además, supone que al asumir una competencia específica, la entidad territorial cuenta con los recursos suficientes para la presta-ción de los servicios, cosa que no ha ocurrido, especialmente en el caso de los municipios que tienen una alta dependencia con respecto a las transferencias de la nación.

El modelo de competencias exclusivas implica equilibrio en la dis-tribución de los recursos propios y de las transferencias entre todas las entidades territoriales, algo casi imposible en el caso de las que no cuen-tan con una sólida base económica que les garantice suficientes ingresos propios y una cierta autonomía con respecto a las transferencias nacio-nales. En esos casos, sería necesario diseñar sistemas de compensación y cofinanciación eficaces y de subsidios cruzados entre las entidades

25 Resulta curioso que el diagnóstico se centra en el análisis del papel del municipio y el departamento y no examina el modelo desde el punto de vista del papel de la nación.

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territoriales ricas y las pobres, como ocurre en otros países de América Latina. En síntesis, el modelo de competencias exclusivas es factible sólo si se aseguran los recursos a las entidades territoriales para ejercerlas. De lo contrario, el remedio resulta ser peor que la enfermedad.

Cuadro 1. Metas y acciones en descentralización y ordenamiento territorial

Metas Acciones 2010 Acciones 2019

1. El país contará con una definición clara de competencias de carác-ter exclusivo para la nación y las entidades territoriales.

Identificación de com-petencias por descen-tralizar o delegar en sectores como el agro-pecuario, vías, vivienda y atención de población infantil.

Distribución de compe-tencias exclusivas entre la nación y las entidades territoriales, tanto sectoria-les como normativas.

2. El país contará con un sistema de financia-miento territorial soste-nible para las entidades territoriales.

Reformas constituciona-les al Sistema General de Participaciones y regalías aprobadas.

Sistema de compensacio-nes sostenible y articulado en mecanismos y objetivos.

Las rentas territoriales representarán 20% del recaudo tributario total del país.

Participación de 25% de los impuestos territoriales en la tributación total.

La calificación prome-dio de desempeño fiscal no será inferior a 60 puntos.

100% de las entidades terri-toriales serán fiscalmente viables.

3. Municipios y depar-tamentos con gestión eficaz, eficiente, parti-cipativa y orientada a resultados.

Reforma a los códigos de régimen departa-mental y municipal aprobada.

Entidades territoriales con un marco legal propicio para una gestión orientada a resultados, que genere información útil para la rendición de cuentas.

Ley 152 de 1994 refor-mada y ajustada a las características territo-riales.

Las entidades territoriales contarán con un sistema de planificación con normas, instrumentos y metodolo-gías que permitan la armo-nización e integración de las políticas públicas.

continúa

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Metas Acciones 2010 Acciones 2019

4. Desarrollar un marco normativo de políticas e instrumentos para un ordenamiento territorial, que posibilite y promueva:

• Nuevas formas de orga-nización e integración territorial sin limitarse a la división político adminis-trativa.

• La articulación del terri-torio marítimo al desarro-llo del país.

• Integración regional con países vecinos e interna-cional con bloques econó-micos, que contribuyan a la generación de mayores niveles de desarrollo económico y social para las zonas fronterizas y en general para el país.

• Esquemas asociativos público-privados orienta-dos al desarrollo territorial endógeno.

• Conformación y conso-lidación de las entidades territoriales indígenas.

Marco constitucional ajustado para contar con un ordenamiento territorial flexible.

Aprobada la Ley Orgá-nica de Ordenamiento Territorial.

Armonización del marco legal con Vene-zuela y Ecuador para programas binacio-nales.

Se consolidarán tres zonas de integración fronteriza (ZIF):

1. Colombia-Ecuador (Nariño, Putumayo-Esmeralda, Carchi y Sucumbíos).

2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Táchira y Apure).

3. Colombia-Perú (Amazonas-Putumayo, Loreto).

La flexibilidad de normas de ordenamiento territo-rial aprobadas permiten aprovechar la diversidad social, económica, ambien-tal, cultural y étnica de la nación; generar dinámicas territoriales y diferentes alternativas de organiza-ción territorial que se tra-ducen en mayor desarrollo y bienestar.

Colombia cuenta con marco legal armonizado con los países vecinos para la ejecución de programas binacionales.

Se encuentran conforma-das y en funcionamiento cinco ZIF:

1. Colombia-Ecuador (Nariño, Putumayo-Esme-ralda, Carchi y Sucum-bíos).2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Táchira y Apure).3. Colombia-Brasil (Leticia-Tabatinga).4.Colombia-Venezuela (Arauca-Apure). 5. Colombia-Perú (Amazo-nas-Putumayo, Loreto).

En el tema del financiamiento de las entidades territoriales, la pro-puesta del gobierno es coherente con la idea de establecer un régimen de competencias exclusivas: fortalecer recursos propios, por medio de una reforma tributaria territorial y reducir al máximo las transferencias del Sistema General de Participaciones, amén de metas de eficiencia en el desempeño fiscal. Encuestas en algunas ciudades del país muestran

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que las personas están más dispuestas a tributar en lo local que en lo nacional, como lo muestra el Gráfico 1.

Gráfico 1. ¿A quién prefiriría pagar más impuestos?

Fuente: basado en la Encuesta Social realizada por Fedesarrollo a 3.328 hogares en cinco ciu-dades (Bogotá, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga). Tomado del libro Bases para una reforma tributaria estructural en Colombia.

Este es probablemente el punto que más interesa al gobierno, por lo planteado recientemente con respecto a una reforma del sistema general de participaciones. Según el gobierno, esa reforma debe asegu-rar la sostenibilidad del sistema, lo que no significa otra cosa que redu-cir las transferencias. De esa manera, el gobierno central dispondría de mayores recursos para respaldar sus estrategias políticas.

Ello supone modernizar la gestión de los entes territoriales (se supondría que también la gestión del gobierno nacional), materia de la tercera meta propuesta por el gobierno: lograr municipios y departa-mentos eficientes, con una administración orientada a resultados y con alguna dosis de participación ciudadana. En ese campo, el gobierno aspira a modificar el orden legal (códigos de régimen municipal y depar-tamental, Ley Orgánica de Planeación) y la cultura organizacional de las entidades territoriales, así como mejorar los sistemas de información, de control interno y de seguimiento y evaluación de la gestión pública.

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El tema no deja de ser importante. Dos aspectos son relevantes en esta propuesta: por un lado, la intención de modificar la Ley 152 de 1994 con el ánimo de armonizar la planeación nacional, departamental y muni-cipal y seguramente de modificar los espacios de participación creados por esa ley. Sabido es que el presidente Uribe ha insinuado la necesidad de reformar el Consejo Nacional de Planeación para que sus funciones se limiten exclusivamente al seguimiento del plan de desarrollo. Por el otro otro, articular de alguna manera las normas sobre participación ciu-dadana, comenzando por la reforma de la Ley 134 de 1994 y de los artí-culos sobre espacios de participación contenidos en la Ley 136 de 1994. Esas reformas pueden ser saludables si se trata de fortalecer y hacer más eficientes los espacios de participación y de estimular la vinculación de la ciudadanía a los asuntos públicos. Lo percibido en los primeros cuatro años de gobierno del presidente Uribe es que no sería esa la intención, sino más bien restarles poder a esos espacios y convertirlos en instancias de carácter meramente consultivo, lo que significaría dar un paso hacia atrás.

Finalmente, en lo que respecta al ordenamiento territorial, nadie esta-ría en desacuerdo con la necesidad de aprobar la LOOT. Las diferencias surgirían seguramente en los contenidos, particularmente en lo relacio-nado con la reglamentación de las provincias y las regiones, la asignación de competencias y recursos y la definición de las relaciones interguberna-mentales. Como se señalará luego, creemos importante superar el actual ordenamiento territorial del país y buscar las formas de organización polí-tico-administrativa más eficientes y democráticas, al tenor de lo que ya está consignado en la Constitución nacional. La integración territorial es un supuesto necesario y qué mejor que las figuras creadas por los consti-tuyentes en 1991 para lograrlo. El criterio de flexibilidad propuesto por el gobierno es válido en la medida en que implica un tratamiento diferente a situaciones diferentes.

De igual forma, es urgente llevar a los hechos el principio de la mul-ticulturalidad y reglamentar las entidades territoriales indígenas a par-tir de una consulta con las propias comunidades indígenas, que ya han desarrollado un debate interno al respecto. Finalmente, el ordenamiento territorial debe propender por el crecimiento económico y el desarrollo local y regional, en un contexto de integración del país al nuevo orden internacional.

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Las propuestas

Estamos en un momento propicio para proponer ideas que per-mitan fortalecer la descentralización en Colombia. Hay varias razones para pensar que el tema de la descentralización ha cobrado vigencia. Por un lado, la actual coyuntura de infiltración del poder público por parte de los actores armados, mafias organizadas y otros grupos ile-gales de presión en varios municipios del país supone una revisión profunda sobre el papel de los actores locales en el proceso de descen-tralización. Es urgente pensar en estrategias de corto plazo que per-mitan fortalecer la democracia local en términos de representatividad, legitimidad y autonomía de las entidades territoriales, que redunden en mayor transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Por el otro lado, el gobierno nacional presentó al Congreso de la República y a la opinión pública un par de iniciativas de alto impacto, una sobre la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores (que ter-minó archivada) y otra sobre las transferencias de la nación a las entida-des territoriales. También se dio el debate público sobre el Plan Nacio-nal de Desarrollo en el que no se incluyó, ni discutió, como hubiéramos querido, la dimensión territorial, incluido lo relativo a su ordenamiento y los demás aspectos sustantivos del proceso de descentralización. Pre-cisamente, en este marco ha venido configurándose la coyuntura, en el que RINDE quiere formular algunas propuestas con el exclusivo propó-sito de animar la discusión en la presente coyuntura sobre los temas que hoy nos ocupan.

Aunque existe ya un amplio y complejo marco normativo sobre la descentralización, y sus resultados son considerados positivos en varios sectores, creemos que la estrategia debe consistir, antes que en debilitarlo y retroceder, en profundizar y fortalecer el proceso, tanto desde el punto de vista del diseño normativo e institucional como desde las políticas y programas que desarrollará el gobierno nacional en esa dirección. Este gran propósito será alcanzable sólo desarrollando una agenda que incluya como grandes estrategias el fortalecimiento de la gestión pública en las entidades territoriales, la redefinición del origen y la redistribución de los recursos que municipios y departamentos reciben por concepto de trans-ferencias de la nación; el estímulo para la inserción ciudadana en los asun-tos públicos, tanto electorales como en la gestión pública, y la creación de condiciones suficientes para el desarrollo regional, por medio de la pro-mulgación de una LOOT.

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Mejoramiento de la gestión pública territorial

Es necesario trabajar de forma inmediata en el mejoramiento de la gestión pública, para lograr un impacto real en la tarea de mejorar la calidad de vida de los habitantes y disminuir las disparidades en la distribución del ingreso y el acceso a oportunidades. Son varias las áreas donde se debe trabajar, desde la planeación hasta la evaluación de las políticas y programas públicos. Se deben formular planes estratégicos de manera participativa; así como definir metas de resultado e impacto y diseñar mecanismos de monitoreo y evaluación.

Es importante, dada la actual coyuntura, comprender las lógicas mediante las cuales actores armados y mafias organizadas lograron en los últimos años infiltrar el poder público local. Conocer las causas de este fenómeno y sus consecuencias, permitirá diseñar e implementar eficaces estrategias correctivas y de prevención para este tipo de fenómenos.

La formulación de los presupuestos debe hacerse por resultados, a fin de hacer un uso más eficiente de los recursos y así permitir un control social más efectivo, además se deben promover y permitir la rendición de cuentas y el acceso a la información pública. Para tal efecto, debería intro-ducirse una reforma de la Ley 136 de 1994, que incluya la obligatoriedad de dichos procesos y las sanciones respectivas para quien no la cumpla.

A fin de que la rendición de cuentas sea posible y alcance sus obje-tivos, los sistemas de información deberán ser mejorados y convertirse en prioridad de la gestión. Tales sistemas deberían tener como uno de sus objetivos principales el permitir el seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de la gestión pública. El seguimiento y la eva-luación deberán referirse no solamente a los procesos y a los productos (cumplimiento de metas), sino a los impactos en términos de calidad de vida de la población. El Departamento Nacional de Planeación y las ofi-cinas departamentales y municipales de planeación deberán construir sistemas estandarizados de medición. El nivel central debe prestar ase-soría y apoyo técnico a las entidades con menor capacidad de gestión mientras se fortalecen y se preparan para asumir de manera eficiente las competencias asignadas.

Sistema de transferencias y distribución de recursos

Es preciso guardar coherencia entre las competencias asignadas y los recursos transferidos y dotar a las entidades territoriales de más instrumentos para garantizar su sostenibilidad financiera. Es funda-

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mental impulsar una reforma tributaria territorial que tenga como meta incrementar los recursos propios de las entidades territoriales y reducir así su dependencia de los ingresos provenientes de transferen-cias.

Sobre el tema de la participación de municipios y departamentos en el total de los ingresos de la nación, proponemos tres puntos. Pri-mero, esta participación debe crecer en términos reales de manera que las entidades territoriales puedan cumplir sus compromisos en cuanto al incremento de la cobertura y la calidad de la salud, la educación y el agua potable. Así, el incremento de las coberturas no dependerá exclu-sivamente de los recursos propios.

Segundo, se hace imprescindible unificar la bolsa de recursos de transferencia (regalías y otros) y definir criterios unificados de asigna-ción a las entidades territoriales. Se propone crear un Fondo Territorial de Compensación alimentado por recursos nacionales y de las entidades territoriales de mayores ingresos, que mediante un determinado meca-nismo permita a las zonas más pobres acceder a mayores ingresos para promover su desarrollo, avanzando así en el tema de equilibrio regional.

Tercero, es necesario crear incentivos dirigidos a los municipios y departamentos, para obtener mayores recursos por transferencias, basa-dos en el desempeño fiscal o el cumplimiento de metas del Plan de Desa-rrollo, especialmente en programas productivos, de empleo y de inver-sión social. También se puede pensar en la construcción de un índice de calidad de la democracia local, por parte del gobierno nacional y de las entidades territoriales, que genere incentivos para municipios y depar-tamentos con mayores niveles de participación ciudadana y electoral.

Sobre el cruce de competencias gubernamentales en materia de inversión, el gobierno nacional sólo debería invertir en municipios y departamentos previo aval de las autoridades territoriales y como complemento de los recursos de estas últimas.

Políticas de fomento de la participación

Un tercer componente estratégico de la propuesta consiste en una acción más decidida por parte del gobierno nacional en el estímulo a la participación de la ciudadanía en las elecciones y en la gestión de los asuntos públicos. Debe, en primer lugar, diseñar una política nacional de participación que la estimule por medio de los canales institucio-nales existentes y de otras formas menos institucionalizadas que pro-

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picien el diálogo y la interacción entre las autoridades públicas y los diversos sectores de la población.

Para lograr este primer propósito debe ocuparse de una reforma del actual marco normativo de la participación. Este marco involucra cuatro normas: la Ley Orgánica de Planeación (152 de 1994), la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana Directa (134 de 1994), la Ley de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (aproximadamente 30 leyes vigentes) y la Ley de Rendición de Cuentas y Control Social (850 de 2003, sobre veedurías ciudadanas).

Sobre la Ley 152 de 1994, es preciso que ésta se convierta en una ley de planeación que abarque todos los planes (de desarrollo económico y social, de ordenamiento territorial, sectoriales). Debe propiciar el fortale-cimiento de los consejos de Planeación como instancias de participación ciudadana en la planeación, para lo cual es preciso convertirlas en instan-cias representativas exclusivas de sectores sociales. Es igualmente necesa-rio definir su carácter de entes permanentes con funciones consultivas, de iniciativa y de seguimiento a los planes, se trate de consejos nacionales, departamentales o municipales. En cuanto instancias de representación social, los consejos deben realizar rendición de cuentas anualmente para informar a la ciudadanía sobre el trabajo realizado en cada período.

Por su parte, la Ley 134 de 1994 debe ser objeto de una reforma de fondo, de manera tal que se estimule realmente la participación ciu-dadana a través de los mecanismos establecidos: referendo, consulta popular, plebiscito, revocatoria del mandato, iniciativa popular, etc. En tal sentido, es necesario flexibilizar los requisitos exigidos para el uso de tales mecanismos y definir incentivos para su uso.

En cuanto a las instancias de participación ciudadana, es necesa-rio expedir una ley que unifique la extensa legislación existente sobre instancias sectoriales, territoriales y poblacionales (consejos y comi-tés). De esa manera, se resolverán los problemas de dispersión de estos espacios y de fragmentación de sus actores. Además, las propias auto-ridades públicas tendrán interlocutores más precisos para la toma de decisiones sobre los asuntos públicos.

Sobre las leyes de régimen municipal y departamental vigen-tes, éstas deberán ser modificadas para que incluyan y reglamenten los comités de Desarrollo Municipales y Departamentales, instancias mixtas de concertación de políticas de desarrollo, en las que participen

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representantes de los gobiernos correspondientes y de la ciudadanía, incluyendo aquí a los consejos de planeación.

En el presupuesto nacional debería incluirse una partida desti-nada específicamente al fomento de la participación ciudadana por parte del gobierno nacional. La orientación del uso de esos fondos deberá estar sustentada en una política pública integral de participa-ción, ratificada mediante un documento del Conpes.

Con respecto a la participación electoral, es preciso blindar a las entidades territoriales contra las presiones electorales y políticas provenientes de los actores armados (clientelismo armado). Concre-tamente, se requiere introducir reformas de carácter electoral para garantizar que en las próximas elecciones haya competencia política real y disminución de los índices de abstención. En tal sentido, debe-rán ser prohibidas las candidaturas únicas a alcaldías y gobernaciones cuando haya dos o más candidatos, los votos por el o los candidatos perdedores deberán superar un umbral mínimo para dar por válida la votación (10% o 20%). Para que estas normas se cumplan, será necesa-rio involucrar veedurías internacionales para monitorear el desarrollo de la democracia local en zonas de conflicto armado.

Con el objetivo de disminuir la abstención, los gobiernos deben emprender campañas de sensibilización sobre la importancia del voto ciudadano, responsable, basado en la consideración objetiva de los programas de gobiernos de candidatos y candidatas a los cargos de elección popular, y campañas para mejorar la comprensión ciudadana de las reglas de juego electorales.

Ordenamiento territorial

Como último punto, el éxito de las anteriores propuestas está ligado a la creación de una legislación orgánica sobre ordenamiento territorial que incluya —entre otros temas—, la reorganización político-administrativa del país; la redefinición de competencias y recursos de las entidades territoriales; la definición de instrumentos para el desarrollo local; regional y nacional; el manejo del suelo; del subsuelo; del espacio aéreo y de los mares; las relaciones fronterizas y la integración del país en el nuevo orden internacional. La descentralización encontrará su sen-tido, se fortalecerá y contribuirá a los objetivos de desarrollo que el país reclama, en gran parte si aprueba esa ley. Así, un gran propósito nacio-nal para el corto plazo debe ser la formulación, discusión y aprobación

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de dicha ley. Algunos criterios que, a juicio de la Red, deben ser tenidos en cuenta para la formulación de la ley orgánica son los siguientes:

Visión estratégica: la LOOT deberá crear los instrumen-tos para que el país se dote de un proyecto estratégico de territorio en el marco del cual pueda diseñar los mejores derroteros para alcanzar objetivos de largo plazo.Fortalecimiento del nivel intermedio del ordenamiento estatal y de las nuevas figuras creadas por la Constitución de 1991 (regiones, provincias y entidades territoriales indígenas): uno o varios de estos niveles intermedios asu-mirían competencias en producción de infraestructura y desarrollo local y regional. Se trata de asegurar un equili-brio en las relaciones intergubernamentales que permita al Estado cumplir sus funciones eficazmente y la satisfac-ción de los ciudadanos.Flexibilidad para la asignación de competencias entre los niveles nacional, intermedio y municipal de la administra-ción pública: dicha flexibilidad significa manejo diferen-cial de las normas de descentralización según la categoría de municipio y el tipo de región, teniendo en cuenta no sólo su población y sus ingresos, sino su base económica local y su capacidad de gestión. La flexibilidad debe, ade-más, permitir múltiples relaciones espaciales e institucio-nales que faciliten la ejecución de proyectos estratégicos.Asociatividad: generar incentivos para promover la aso-ciación entre entes territoriales. En el caso de municipios, fortalecer la figura de las asociaciones municipales para la prestación de servicios, y/o las provincias como medio de integración económica y social y de prestación conjunta de servicios (economías de escala).Territorialización: el presupuesto nacional deberá tener expresión territorial. Es necesario que haya una distribu-ción espacial de la inversión, complementaria de la inver-sión de las entidades territoriales en su jurisdicción. Multiculturalidad: implica reconocer la diversidad cultu-ral del país y adaptar las normas a esa característica, a fin de estimular la autonomía de las regiones y las etnias y el desarrollo en el marco de un proyecto compartido de país.

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Un aspecto estratégico es la creación de la Comisión de Des-centralización y Ordenamiento Territorial, en la que tendrán asiento representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil. Su función básica será la de concertar las políticas de descentralización y ordenamiento territorial, proponer cambios normativos y hacer segui-miento y evaluación a todo el proceso.

La lista de propuestas podría alargarse de manera indefinida. Lo que interesa a RINDE es proponer algunos temas sobre los cuales creemos que los distintos sectores de la opinión pública tienen puntos de vista que no necesariamente coinciden, pero que deben alimentar desde ya un debate que el país no puede aplazar. Si en los próximos meses esa discusión se realiza efectivamente, los integrantes de la Red sentiremos que hemos cumplido buena parte de nuestra tarea.

Capítulo 2Descentralización en Colombia en perspectiva latinoamericana

Fernando RojasFernando Carrión

Iván Finot

La coordinación: reto para la descentralización

Fernando Rojas Especialista en Sector Público del Banco Mundial

Hay algunos consensos en el plano internacional sobre el debi-litamiento del Estado a partir de los programas de ajuste y privatiza-ción en los años ochenta. Autores como Fukuyama o Stiglitz plantean la necesidad de fortalecer de nuevo el Estado, pues los Estados débi-les que quedaron de ese proceso no están listos para insertarse en el mundo globalizado.

Existe otra tendencia. Independiente de la debilidad del Estado, otros autores consideran posible saltar de manera directa a una fase de internacionalización, pues los estándares, pautas, reglas de juego, incluida la administración de justicia, ya se dictan a ese nivel.

Hoy en Singapur, en las reuniones anuales del Banco Mundial y del Fondo Monetario, se discute civilizadamente sobre los estánda-res internacionales que se deben introducir para fortalecer el Estado Nacional, pero que —y a ustedes no se les escapa— cuando se trata de situaciones de conflicto y guerras se proyectan de manera más violenta y con más beligerancia.

¿Hasta dónde puede el orden capitalista mundial imponer las reglas de juego? Ya no solamente se trazan lineamientos frente a la libertad indi-

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vidual, la contratación, la ciudadanía, sino que se consideran otros asun-tos: ¿cómo se administra un Estado? ¿Cómo compra el Estado? ¿Cuáles son las relaciones del Estado con su personal? Estos temas se volvieron globales y el mundo se divide en dos, los que dicen esto se maneja local-mente y los que dicen esto se debe imponer internacionalmente.

Estas cuestiones están relacionadas con el tema de la descentrali-zación, pues tocan con asuntos como el grado de autonomía de las enti-dades descentralizadas y a quién rinden cuentas. Para algunos autores se trata de robustecer la sociedad civil en su capacidad de actuar frente a las nuevas entidades descentralizadas, para otros, se trata más bien de robustecer al electorado, el constituyente primario, capaz de definir y dar mandato a las entidades autónomas. Y para quienes están de acuerdo con que es el momento de imponer los estándares a nivel internacional, porque así lo requiere el mundo globalizado, estarán a favor de que sean así que determinen también a las entidades territoriales, en el caso de Colombia, a los departamentos y municipios.

Al margen de estas discusiones, parece existir coincidencia res-pecto de los instrumentos que conviene aplicar para llevar a cabo la agenda de reforma. Los aspectos en los que todos coinciden tienen muchísimo que ver con un sector público que gestiona y da cuenta de sus resultados. Esta es una corriente que los administradores identi-fican con la llamada nueva gerencia pública, impulsada desde el plano internacional por quienes buscan ampliar estándares comunes para compras, contratación, relaciones laborales y formas de gestión.

Los sistemas de rendición de cuentas permiten verificar si se están introduciendo o no esos patrones internacionales, y los autores que defienden fortalecer el congreso y gobiernos nacionales comparten la tendencia porque exige a las entidades descentralizadas dar cuenta de su gestión, resultados y rendimiento al gobierno central, para armo-nizar así las prioridades con el orden nacional.

Alejandro Foxley, sobre la descentralización en Chile, comentaba que se han implementado varios sistemas centrales de seguimiento, evaluación y gestión por resultados, los más avanzados de la región. En este sentido, planteaba también un aspecto que les ha causado pre-ocupación: hasta dónde involucrar a la sociedad civil en la definición de los estándares que se están aplicando.

En América Latina hay una presión para que la sociedad civil y las ONG participen en la definición de los estándares por los cuales

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van a rendir cuentas las entidades descentralizadas, en Europa parece diferente, se informa a la sociedad civil, se le invita a participar con esa información, pero se llega hasta ahí, no se avanza hasta la definición de metas de gobierno o criterios de evaluación. Eso para ilustrar los dilemas que hay en la región.

Por ejemplo, en el caso de Chile, que es el sistema más centralizado y jerárquico que se conoce —ningún Ministerio de Hacienda en el mundo tiene el poder relativo de la Dirección de Presupuesto de Chile—, cuando se diseña el sistema de seguimiento y evaluación, ahora trasladado a los municipios, se elaboran también informes de evaluación, pero la rendi-ción de cuentas más importante para la entidad no se hace con la socie-dad civil, sino con el Congreso; existe un mecanismo institucionalizado mediante el cual, con el Ejecutivo, se discuten la calidad del gasto y los resultados que se van a alcanzar y no los montos de presupuesto y de inversión.

En Brasil, desde la crisis financiera de los Estados, se establecieron reglas muy férreas de responsabilidad fiscal, aplicadas y evaluadas estric-tamente desde la Federación. Colombia siguió el mismo camino con un paquete de leyes para la rendición de cuentas de las entidades descentra-lizadas hacia el gobierno nacional. En un inicio se consideraron aspectos fiscales y financieros y más recientemente se ampliaron aspectos de las formas de gestión, el manejo de las finanzas y la sostenibilidad fiscal.

Con estas medidas se busca controlar el sistema de administración financiera que se tiene, cómo se da la comunicación con el gobierno cen-tral, cómo se está gestionando el resultado en el presupuesto y cómo se incorpora en el plan de desarrollo municipal, es decir, no se limita a evaluar que las metas sean alcanzables y controlables, sino cómo se armonizan con el nivel nacional.

En México tienen un modelo distinto hoy: resolvieron que los dis-positivos de seguimiento, evaluación y control de las entidades federa-tivas, los estados y los municipios iban a ser principalmente por meca-nismos de mercado, entonces son las agencias de calificación de crédito las que califican y se meten, en un país tan federal y soberano como este, en los asuntos internos de estados y municipios, evaluando cómo se gestiona la administración pública estatal y municipal.

Así, siguiendo las ideas de los principales fiscalistas del mundo, el primer paso y el principio rector para descentralizar es clarificar la división de responsabilidades, quién debe hacer qué. Si se piensa en

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otros países de la región y en Colombia, después de veinte años de descentralización, ese principio es inaplicable, tanto en estados fede-rales como unitarios. Por ello, sin debates explícitos, los países están reconociendo que la gestión de los niveles de gobierno y la ejecución del gasto público debe ser coordinada.

Generalmente la gente rechaza ese argumento y afirma que en Colom-bia la descentralización quedó mal hecha desde el comienzo, porque no se definió con claridad quién es el responsable de la salud o la educación. Veinte años después uno no encuentra un caso donde la reforma haya quedado bien hecha, el resto de los países, desde México hasta Argentina, pasando por Chile, no han definido esto con suficiente precisión.

Entonces el desafío está en la coordinación. Las reformas de Colombia, no sólo las de 1999, 2000 y 2001, sino las que se anuncian ahora, la reforma al Sistema General de Participaciones, tendrán que incorporar ese elemento. El perfil de un buen gobierno local o regional, que se pretenda autónomo, va a ser muy distinto al que se pensaba en 1986, la exigencia no será cumplir la ley sino saber combinar una masa de recursos, con un conjunto de programas y con la optimización de los servicios para la comunidad.

En ese sentido, la programación y coordinación del gobierno nacio-nal se vuelve un insumo esencial para la gestión de los gobiernos regio-nales y locales. Las grandes ciudades no pueden actuar por sí solas. Sao Paulo, por ejemplo, no puede operar por sí sola, necesita el referente del contexto nacional y ese es un punto que la literatura no ha clarificado todavía ¿Cuáles son los factores que realmente controla un gobierno municipal, departamental o regional? Es necesario reconocer que la ges-tión es coordinada, que la responsabilidad parte de la base de la coordi-nación y que hay una cierta esfera de acción autónoma que se da en ese marco de coordinación.

El seguimiento, la evaluación, la definición de cómo se hace la ges-tión debe ser también coordinada. Se requiere llegar a compartir ins-trumentos de gestión entre los varios niveles de gobierno, y esa necesi-dad de solidaridad, que se va a dar bajo la presión de la sociedad civil, del mismo gobierno nacional, de los organismos internacionales, de la comunidad internacional o de la empresa multinacional, dependerá de cada país. Va a ser una respuesta local y hacia allá se dirige el proceso.

Interrogatorio a la descentralización latinoamericana

Fernando CarriónConcejal del Distrito Metropolitano de Quito

En América Latina, el proceso de descentralización se inició con el quiebre de aguas que significó el retorno a la democracia, producido a fines de la década de los setenta y principios de la de los ochenta. Esto quiere decir que su existencia tiene no menos de 25 años, que nació de la mano de la redemocratización y que, por lo tanto, éste debería ser su signo.

Sin embargo, la descentralización también fue contemporánea de dos procesos simultáneos de reforma del Estado: el uno, de carácter político, que impulsó la llamada gobernabilidad por medio del forta-lecimiento del presidencialismo y por ende de una importante recen-tralización; el otro, de carácter económico, en el que se impusieron los ajustes, aperturas y privatizaciones, con los que se introdujeron deter-minantes internacionales en la definición de autonomía1 y soberanía.2

Con ello, la descentralización quedó subsumida y atrapada en la contradicción de dos corrientes hegemónicas: la de los vientos demo-

1 Desde este momento queda claro que el concepto de autonomía es una definición de la subordinación que opera dentro de una relación específica.2 Con los procesos de integración supranacional que se viven, empiezan a operar for-mas de soberanías compartidas donde se resigna parcialmente en beneficio de una superior.

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cratizadores de la región y la de ópticas neoliberales. Esta tensión hizo que su concreción se alejara en el tiempo, no sólo por lo difícil de enrumbarla, sino por el descrédito en que cayó debido a esta manipu-lación. Por eso la privatización (descentramiento) de puertos, servicios o educación ha sido recubierta bajo el halo descentralista.

En este largo caminar quedan muchos interrogantes sobre los resultados obtenidos por la descentralización, por lo que es necesario preguntar, entre otras cosas: ¿es hoy la democracia más sólida en el continente de lo que fue hace 25 años? ¿Es mayor el desarrollo econó-mico y más difundido a lo largo y ancho del territorio que antes? ¿Ha mejorado la calidad de vida del conjunto de la población?

Por eso, más que describir algún caso emblemático o interesante de descentralización, es pertinente reflexionar sobre el conjunto del proceso en América Latina. Para llevar acabo este análisis se abordarán diez pre-guntas relevantes, que permiten debatir de manera abierta la temática y, además, encontrar respuestas adecuadas a los problemas regionales.

Este decálogo de interrogantes no tiene un orden secuencial en la lógica de exposición, aunque de hecho algunas de las preguntas y sus respectivas respuestas están evidentemente relacionadas entre sí. Se trata de preguntas que se formulan una tras otra y que no se agotan en sí mismas.

¿Qué se entiende por descentralización?

Esta primera pregunta es de carácter conceptual y debe formu-larse, sobre todo, para entender que hay distintas ópticas y que no existe un pensamiento único sobre la misma. Es necesario partir seña-lando que la descentralización es un proceso complejo tendiente a distri-buir la centralidad (el poder) en el marco de la búsqueda del equilibrio democrático entre los poderes (la centralidad) existentes en el interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desa-rrollo y mejorar la calidad de vida de la población.

Una definición de estas características conduce a entender la des-centralización como un medio y no como un fin, esto es, que no se agota en sí misma; pero también a comprender que la descentraliza-ción no busca acabar o eliminar la centralidad estatal, es decir, el poder

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que tiene el Estado, sino distribuirlo equitativa y democráticamente en su interior, para redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad.3

En este sentido el centro (como el poder) es una relación que se entiende exclusivamente en su interior. Si el centro es una relación y no un atributo, habría que concebirlo en el marco de su contenedor (el Estado) y de sus instituciones (puntos) en equilibrio (equidistancia).4 Por eso la dis-tribución del centro tiene que darse dentro de la relación que le da sentido que es, para el caso que nos ocupa, el Estado y sus instituciones.

Cuando se distribuye la centralidad por fuera del Estado, mediante la transferencia de competencias y recursos hacia el mercado, lo que existe es descentramiento o privatización, y no descentralización. En este caso se pierde la centralidad de lo público, de lo estatal y de lo político. Siguiendo el ejemplo de la geometría, ocurre que el círculo como una superficie compuesta de puntos, en el cual está inscrito el centro, desaparece, y la circunferencia, donde se expresa la equidistan-cia interinstitucional, pierde el equilibrio y se desdibuja, se descentra, es decir, pierde centralidad pero no se descentraliza. De allí que la des-centralización tenga que ver con el todo y no con una de sus partes.

También se desprende que su propuesta no puede dirigirse, por fuera del Estado porque es el contenedor de la relación y no puede pri-vilegiar a uno de los órganos de éste (un punto), por más importante e ideal que sea para el proceso. De allí que la privatización no sea des-centralización, tampoco que el municipio o los gobiernos locales sean las instituciones principales y, mucho menos, las únicas destinatarias de la descentralización.5

De la distribución y búsqueda de los equilibrios del poder se desprenden dos formas fundamentales de descentralización. Una es la denominada descentralización horizontal, que es la modalidad con la que se constituye el Estado moderno, fundamentada en la clásica sepa-ración de poderes (centralidades) ejecutivo, legislativo y judicial. Esta propuesta busca el equilibrio democrático del peso omnímodo que

3 De allí que, por ejemplo, la descentralización de la educación signifique la descentra-lización de sus actores principales: los maestros.4 Según los postulados, por ejemplo, de la geometría euclidiana, el centro se define como el punto que se encuentra inscrito en el círculo, pero con la particularidad única de la equidistancia con todos los puntos de la circunferencia.5 Justamente uno de los problemas que han atravesado algunos de los países de Amé-rica Latina es el referente al privilegio que se le ha asignado a lo local y dentro de este escena-rio al municipio, en detrimento de las instancias intermedias y nacionales. Por eso, lo que ha existido como política predominante de descentralización es la vía municipalista, que genera procesos altamente asimétricos.

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ejerce el príncipe en el ejercicio de su poder, a través de los contrapesos que debe ejercer institucionalmente el soberano, mediante las institu-ciones creadas para el efecto.

La otra forma de descentralización, entendida como descentraliza-ción vertical, es aquella que distribuye el poder o la centralidad entre los distintos niveles en los que está organizado el Estado, para construir los equilibrios en términos territoriales y en las distintas instancias subnacionales en las que está constituido.

En otras palabras: existe una descentralización horizontal, que se produce en el interior de cada uno de los niveles del Estado (nacional, provincial o cantonal), y una descentralización vertical, que se desarrolla en los distintos niveles subnacionales en que se organiza el Estado y que hace referencia a lo que se ha dado en llamar la democracia territorial.

De la relación de estas dos formas de descentralización —horizon-tal y vertical— surge una pregunta que vale plantearse. Si la descentra-lización debe corresponder a la totalidad de la relación, ¿cómo explicar que en muchos de los países de la región donde se han producido refor-mas constitucionales dirigidas al fortalecimiento del presidencialismo se pueda afirmar que exista un proceso de descentralización?

La descentralización, para ser tal, debe ser integral, es decir, hori-zontal y vertical.6 Por eso, con el fortalecimiento del presidencialismo y la concomitante transferencia de recursos y competencias hacia los niveles subnacionales se observa, en el mejor de los casos, una des-centralización asimétrica que puede conducir, incluso, a una mayor cen-tralización, encubierta bajo el velo descentralista. Existe entonces, una asimetría que recentraliza.

En muchos de los países de América Latina los distintos órganos legislativos han disminuido sus atribuciones frente al fortalecimiento de los ejecutivos y han visto erosionar su legitimidad frente a la población, con lo cual han perdido poder y, por tanto, centralidad. Esto que ocurre en el nivel nacional también acontece en los otros ámbitos del Estado.

6 Para ser integral tiene que incorporar las dimensiones culturales, políticas, económicas y tecnológicas. En este caso, por ejemplo, por qué no pensar en incorporar como regiones o loca-lidades virtuales a los espacios constituidos a partir de los procesos migratorios, que van confor-mando lo que Beck señala como “comunidades simbólicas” configuradas en “espacios sociales transnacionales.” Beck, Ulrik. ¿Qué es la globalización? Barcelona: Paidós. 1998. Al respecto véase la propuesta de Carrión para conformar la provincia 23 en Ecuador. Carrión, Fernando. “La pro-vincia 23”. En Diario Hoy. Quito. 2006.

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Hoy en día esta tendencia hacia el fortalecimiento de los ejecuti-vos nacionales, por la vía presidencialista, es fácilmente perceptible en los gobiernos intermedios (sean de las regiones, provincias o depar-tamentos) y locales (municipios). El peso que ha adquirido, por ejem-plo, el alcalde sobre los concejos municipales o el gobernador sobre las asambleas departamentales es altamente significativo.

Esta situación se ha convertido en una tendencia generalizada en la región y se configura a través de dos vías: la primera, desde los ámbitos nacionales, con las sucesivas propuestas de reforma constitu-cional, con los procesos de modernización del Estado y con el deterioro de las prácticas parlamentarias, todas ellas enmarcadas en las críticas hacia lo estatal, lo público y lo político.7

Y la segunda, que se desarrolla en los niveles subnacionales, acorde con los procesos señalados, que proviene, entre otros, de la formación de empresas, corporaciones o fundaciones municipales que buscan la eficien-cia en la provisión de los servicios y el desarrollo de los procesos de pri-vatización. A ellas también se suman los diseños de los planes estratégicos y los presupuestos participativos que se vienen desarrollando profusa-mente en nuestras localidades de América Latina, bajo los lineamientos de buscar racionalización en las acciones y participación en las decisiones.

Este conjunto de iniciativas termina por expropiar las funciones asignadas a los concejos municipales en beneficio de las juntas directi-vas de las empresas o de las respectivas asambleas, y por construir nue-vas formas de representación, básicamente corporativas, que suplan-tan las de origen político o territorial. En otras palabras, las empresas municipales, los planes estratégicos y los presupuestos participativos terminan por corporativizar la representación, por crear nuevas insti-tuciones por fuera de las instancias políticas —como los concejos o las asambleas— y por centralizar en el ejecutivo los poderes reales.

¿La descentralización es un tema local, nacional o supranacional?

Si la descentralización busca el equilibrio democrático del poder, es decir, de la centralidad, en el interior de la totalidad del Estado, ¿es la descentralización un sinónimo de localización? O formulado dife-rente ¿es la descentralización un tema local, nacional o supranacional?

7 De aquí surgen dos importantes constataciones: el presidencialismo y las privatiza-ciones han sido, probablemente, las dos grandes vías de contra reforma del Estado que hemos vivido estas últimas décadas en América Latina y las dos han estado, a su vez, vinculadas a la descentralización.

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La descentralización es una relación que busca el equilibrio de pode-res, entonces, la integralidad requiere el trato del conjunto de la rela-ción que la define, por eso la descentralización es menos competencia de los alcaldes y, probablemente, mucho más de los presidentes de la república, quienes gobiernan la totalidad de la relación y se convierten en actores medulares de cualquier propuesta de descentralización.

Para responder estas preguntas se plantean, por lo menos, dos entradas metodológicas: una de carácter teórico y otra de contenido his-tórico. Respecto de la teórica, hay que entender que el concepto centro es una relación que está subsumida en la definición de la descentralización y, por tanto, tiene que ver con el todo y no con las partes del Estado. O que éstas —local, provincial o departamental— sólo tienen sentido en la medida en que se discuta el conjunto de la relación interinstitucional (el sistema): local, departamental, nacional, supranacional.

De allí nace la necesidad de definir el conjunto de la estructura de Estado y no sólo la del municipio, porque proponer la descentraliza-ción implica plantear un nuevo modelo de Estado, que debe contenerlo y definirlo. Por eso, si no existe una propuesta general de transición de un Estado centralizado —sea unitario o federal— a otro descentrali-zado, no tendrá sentido, por ejemplo, el fortalecimiento local, porque terminará siendo una condición aislada que no encuentra perspectivas de desarrollo o se convertirá en un “caso exitoso”.

En suma, como es cuestión del cambio del conjunto de la estruc-tura del Estado y no de una de sus partes, por más importante que sea, se trata de un asunto nacional y no local, porque es un tema de distribución del centro, es decir, del poder, hacia los distintos niveles territoriales subnacionales, de manera equitativa y democrática. Esto supone que debe ser asumido por los poderes nacionales, intermedios y locales de manera conjunta.

Desde la perspectiva histórica de la descentralización, porque se trata de un proceso histórico, se deben plantear las condiciones con las que se llega al momento actual, que están fuertemente condicionadas por las características del proceso de globalización; por consiguiente, los Estados nacionales resultan demasiado grandes para la diversidad local y pequeños para la globalización.8

8 Podría decirse que los Estados nacionales son demasiado pequeños para controlar y diri-gir los flujos globales de poder, riqueza y tecnología del nuevo sistema, y demasiado grandes para representar la pluralidad de intereses sociales e identidades culturales de la sociedad; por tanto pierden legitimidad a la vez como instituciones representativas y como organizaciones eficientes.

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Esta afirmación lleva a definir dos elementos de la descentraliza-ción actual: por un lado, el carácter supranacional que asume, bajo la lógica global/local, donde la integración (social y territorial) se convierte en uno de sus componentes centrales, porque lo global no es externo a lo local sino su parte constitutiva, así como lo local es una determinación de existencia de lo global. Por el otro, ahora la democracia no se sustenta en el viejo principio liberal de la igualdad ante la ley, sino en el respeto a la diversidad, como cualidad equilibradora de lo diverso (género, etnia, ambiente), en la búsqueda de la equidad y no de la igualdad.

No hay entonces descentralización sin equidad e integración social y territorial, construida a partir de lo local, nacional e internacional o supranacional. La descentralización y la integración son dos caras de la misma moneda, por eso camina con más fuerza en aquellos lugares donde se han articulado los órganos supranacionales con los locales, como en la Unión Europea.

Si no se construyen importantes órganos supranacionales, tam-poco se construirán órganos subnacionales fuertes, porque no existirán escenarios a los cuales articularse. Esto supone la existencia de una centralidad nacional y de unas localidades fuertes y articuladas, por-que mientras más descentralizado es el Estado, es más necesario forta-lecer las funciones centrales de la integración.

Asimismo, lo nacional y lo local no deben ser vistos como pares distantes y contradictorios sino, por el contrario, partes de una misma realidad en la que el uno es complemento del otro. El caso ecuatoriano es muy aleccionador al respecto, porque el fortalecimiento de lo local ha sido concebido en contraposición al debilitamiento de lo nacional, lo que conduce a una atrofia que se expresa en la implosión de lo nacio-nal y la explosión de lo local.9 Por otra parte, también es importante la centralidad nacional no sólo para articular las centralidades intrana-cionales, sino para que opere como filtro de la globalización.

Si lo local existe en lo global es porque lo global no es externo a lo local, sino su elemento constitutivo. Lo local existe en lo global y lo global existe en lo local gracias a los lugares estratégicos en los que se proyecta. Lo local no existe por sí mismo, existe en la relación con la globalización porque afirma su existencia. De allí que el neologismo glocal10 sea una realidad. La descentralización no es un tema sólo local ni nacional sino supranacional, como lo confirma la Unión Europea.

9 Carrión, Fernando. Implosión nacional y explosión local. Mimeo. Quito. 2006.10 Robertson, Roland. Globalization: Social Theory and Global Culture. Londres: Sage. 1992.

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¿Cuál es el origen de la descentralización en América Latina?

La descentralización es un proceso que renace en América Latina a fines de la década de los setenta y principios de la de los ochenta, gracias al proceso de redemocratización y al impulso dado por la glo-balización. La descentralización está conformada por tres aspectos: uno, desde los ejecutivos nacionales; dos, con la transferencia de los servicios, y tres, hacia un destino municipal. Si ese es el contexto gene-ral de la descentralización, el origen se concreta a partir de dos cami-nos principales: las demandas nacidas desde las regiones y el impulso desarrollado desde los gobiernos nacionales.

Desde las regiones nace bajo dos formas de demandas por descen-tralización, según la condición social y económica: desde las regiones ricas o desde las pobres. Así, tenemos las demandas de regiones como Santa Cruz (Bolivia) o Guayaquil (Ecuador), que reivindican la descen-tralización como mecanismo para integrarse con ámbitos supranaciona-les, como el Mercado Común del Sur (Mercosur) o la cuenca del Pacífico. Son regiones ricas para las que la capital del país y el propio Estado sig-nifican un freno a su desarrollo, porque identifican talanqueras que les impiden integrarse a mercados más grandes, modernos y dinámicos.

Las propuestas son similares y están enmarcadas bajo una lógica general contraria al Estado central o vinculada a la necesidad de redu-cir su peso bajo dos formas dominantes: por un lado, la privatización o descentramiento, que no es más que el traslado de la centralidad esta-tal hacia el mercado; por el otro, la autonomía, como expresión de la necesidad de acumulación local de recursos.

Sin duda, son demandas legítimas que deben ser procesadas, por-que cuando los Estados nacionales frenan el desarrollo de las regiones también se frenan a sí mismos. Por eso hay que lograr un esquema donde la política de descentralización, permita que las regiones ricas se con-viertan en motores solidarios que jalonan el desarrollo de las regiones pobres. La solidaridad interregional no debe ser entendida exclusiva-mente desde la perspectiva de la redistribución de los recursos económi-cos, sino de la articulación de los flujos productivos y comerciales.

El otro caso, son las demandas de las regiones pobres como pue-den ser las circunscripciones territoriales indígenas (CTI) de Ecuador o las organizaciones territoriales de base (OTB) en Bolivia. Estas deman-das, paradójicamente, reivindican una descentralización diametral-mente contraria a la de las regiones ricas: mientras éstas demandan la

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ausencia del Estado (privatización y autonomías), las regiones pobres reivindican la presencia del Estado, bajo la dotación de Estado (caso pueblos indígenas),11 la construcción de una mayor representación política o el impulso a las políticas públicas.

Este conjunto de demandas por la presencia del Estado se concre-tan, por ejemplo, con la creación de más municipios,12 que conducen a un proceso de minifundización municipal, al fraccionamiento del terri-torio y a una segmentación de la sociedad. Se consigue así la presencia estatal y se eligen autoridades locales, pero esas municipalidades no tienen un aparato institucional capaz de enfrentar los problemas de la sociedad local, con lo cual el proceso de descentralización se deslegi-tima, las autoridades recurren al clientelismo y al caudillismo, y llevan así a una descentralización del conflicto pero no a su procesamiento.

A las dos vías de reivindicación de la descentralización desde las regiones se suman dos propuestas provenientes del Estado. La primera, la hegemónica, dentro de la lógica del ajuste estructural, la apertura, la modernización y el fortalecimiento del presidencialismo como vías para mejorar la gobernabilidad.13 En este caso hay un peso gravitante de los organismos internacionales de cooperación técnica y de crédito. Los pila-res de la propuesta son la privatización y la descentralización fiscal, con el objetivo de equilibrar el presupuesto nacional.

Con la privatización del Estado se pretende introducir la noción de eficiencia en la gestión pública, eliminar los subsidios, mediante la transferencia de las competencias hacia el mercado (descentramiento), con lo cual el Estado se desentiende de ciertas obligaciones económicas y se logra segmentar la ciudadanía por mercados. Como contrapartida,

11 En América Latina no se han logrado construir sociedades regionales fuertes con identidades ancladas en cada uno de sus territorios. Por esta razón los únicos que podrían seguir la vía “española” de dotar de aparato estatal a sus naciones son los pueblos y naciona-lidades indígenas.12 En 1979, Ecuador tenía 114 municipios y hoy, 26 años después, son 219 municipios. La mitad de los municipios en Ecuador son jóvenes porque tienen menos de 25 años, es decir, no tienen un desarrollo institucional importante y tampoco sociedades locales consolidadas. Y la mayoría de esos municipios (78%) son pequeños y, por tanto, ilegales, porque la Ley de Régimen Municipal establece el requisito mínimo de 50.000 habitantes y 10.000 concentrados en la Cabecera Cantonal. 13 En la mayoría de los países de América Latina, la descentralización surgió en la década de los ochenta, como consecuencia de las medidas de ajuste estructural a las que se debieron someter las economías nacionales después de la crisis del endeudamiento externo y del agota-miento del modelo de Estado desarrollista. Velásquez, Fabio. “La descentralización en Colom-bia: en busca del bienestar y la convivencia democrática”. En Carrión, Fernando. Procesos de descentralización en la Comunidad Andina. Quito: FLACSO-OEA-PA. 2003.

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se impulsan políticas de desregularización con la finalidad de atraer la inversión extranjera.

La descentralización fiscal, en última instancia, busca que los gobiernos subnacionales financien sus competencias mediante la mejora de la recaudación de los recursos propios, para que no recurran a los recursos de transferencias.14 Predominan el combate a la “pereza fiscal” y la transferencia de recursos nacionales preasignados para fines específicos, para determinadas competencias y con la restricción del gasto corriente. En algunos casos, va acompañada de tímidos procesos de desconcentración de políticas sociales, cuando se sabe que depen-den de las políticas macroeconómicas.

Adicionalmente existe otra lógica, que combina las dos anterio-res, la transferencia de competencias desde el nivel nacional hacia los ámbitos subnacionales para que en el contexto local se privaticen los servicios de educación y salud. En esto son reveladoras las experien-cias del gobierno dictatorial de Augusto Pinochet, así como también de Nicaragua, en el campo de la educación.

La segunda propuesta que nace del Estado viene de la necesidad política de buscar mayor legitimidad a lo largo del territorio nacional, así como mayor eficiencia y eficacia en las políticas públicas, profundi-zar la democracia y procurar el desarrollo. Es una propuesta política y económica para reestructurar la relación sociedad-Estado, con la distri-bución del poder desde una forma descentralizada.

En términos políticos esta propuesta busca una reforma del Estado donde la descentralización ayude a procesar el conflicto y legi-time a las instituciones públicas. Los casos de Colombia y Bolivia son los más llamativos. En Colombia, desde la década de los setenta hasta mediados de los años ochenta se produjeron no menos de trescientos paros cívicos que exigían una mejor prestación de los servicios bási-cos, y se pronunciaban contra la profundización del conflicto militar en los territorios más apartados. En Bolivia, desde los años cincuenta han sido los movimientos cívicos regionales, los partidos políticos y la Central Obrera de Bolivia los que hacen las movilizaciones.

Si bien estos procesos de descentralización tuvieron resultados ini-ciales interesantes, con el paso del tiempo se llegó a un círculo vicioso: las autoridades subnacionales electas terminaron por deslegitimarse

14 Este fue el caso de la misión Bird-Weisner, que estudió las finanzas públicas de 1980 en Colombia.

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dada la baja capacidad institucional y los pocos recursos económicos para cumplir las competencias.

El caso boliviano es emblemático: los organismos internaciona-les de cooperación y financiamiento lo convirtieron en el modelo de exportación. Sin embargo, el proyecto no fue suficiente para Bolivia y hoy se encuentra en una encrucijada porque las regiones ricas de la “media luna” reclaman una propuesta autonómica y porque desde el Ejecutivo nacional se encarna otra opción distinta, uno y otro redirec-cionan el proyecto.15

Las reivindicaciones desde las regiones, negando el Estado o pidiendo Estado, evidencian la existencia de propuestas diferentes según el lugar desde donde se demande. Pero también depende del proyecto que se impulse desde el centro, sea si busca una descentrali-zación del conflicto, mayor legitimidad del Estado o solventar el déficit del presupuesto de éste.

Esto significa que hay varios proyectos de descentralización y no uno solo. Por eso, cuando se habla de descentralización hay que pre-guntar cuál proyecto está en juego, cuál es el hegemónico y qué actores lo encarnan. Estas preguntas son pertinentes porque la descentraliza-ción no es un tema técnico, sino eminentemente político, porque redis-tribuye el poder, es decir, la centralidad. Por eso en cada coyuntura se redefine el proyecto, en función a los cambios en la correlación de fuerzas, que acelera, detiene o cambia el proyecto. Se puede afirmar que se sabe cómo empieza un proyecto de descentralización, pero no cómo terminará.

¿Quién se encarga del centro en la descentralización?

Si nos preocupamos por lo local, también deberíamos hacerlo por el polo contrario: el centro. Sólo de esta manera se tendrá una visión del conjunto de las relaciones que se configuran en el contexto nacional o supranacional. Si la descentralización busca distribuir la centralidad, no acabarla, y si se trata de una relación, lo lógico es ver qué ocurre o debe ocurrir con sus pares o polos (local, global) y, mucho más, si ésta es el objeto del proceso —en el sentido de su distribución— y es el eje articulador de las partes.

15 Este hecho reafirma el carácter político de la descentralización, porque coyuntura por coyuntura se redefine y porque es un proyecto en permanente definición.

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Es válida la pregunta porque generalmente nunca se plantea ¿qué se debe hacer con el centro, cómo concebirlo, qué tiene que ser y cuál debe ser su funcionalidad? La idea del centro no existe más allá de la búsqueda de su pulverización o de su “existencia” como vacío. Incluso, no hay nadie que asuma la responsabilidad de su defensa, porque inmediatamente es declarado centralista, es decir, contrario a la descentralización.

La fragmentación puede producirse por la falta de pensar en el centro y de asumir la totalidad de la relación; más aún, si toda des-centralización requiere un punto a partir del cual asirse. El centro, es decir, el poder, es el lugar de la integración social y territorial, pero no bajo la supresión de las diferencias sino, por el contrario, del reco-nocimiento al otro (otredad).16 La descentralización y las autonomías deben llevar al diseño de otro Estado y no sólo al fortalecimiento de los gobiernos locales. No se trata de acabar con la centralidad, sino de distribuirla democráticamente en la constitución de un nuevo Estado, ni más grande ni más pequeño, sino otro. De ahí la importancia de diseñar un nuevo modelo de Estado.

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que por razones histó-ricas los países y los Estados nacionales en América Latina surgieron bajo formas unitarias y federales, pero con rasgos centralistas. El Estado nacional fue importante en ciertos momentos históricos, como cons-tructor de identidades y de integración social y territorial. También la centralidad es un mecanismo redistribuidor de recursos económicos y base para el principio de la solidaridad, de otra forma las regiones ricas seguirían siendo ricas, y las pobres, siendo pobres. Para construir un nuevo modelo de Estado se requiere un centro fuerte, aunque diferente al actual, y una periferia fuerte pero también distinta.

Por otro lado, hoy en día es importante la presencia de un Estado nacional que contrarreste el lado negativo de la globalización y que se convierta en un colchón y un filtro frente a sus efectos perversos ¿Cómo enfrentar desde lo local, por ejemplo, los tratados de libre comercio, el desarrollo tecnológico en las comunicaciones, la homogeneización cul-tural, la necesidad de competitividad y la producción de servicios?

16 Una afirmación de este tipo debe llevar a discutir las formas de representación polí-tica en cada uno de los distritos electorales, de tal manera que tampoco sean contradictorios, porque si por la vía del hiperpresidencialismo existente se ha logrado desarrollar la llamada pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el futuro tendremos, como ya se presa-gia en el caso de Bolivia, una confrontación de la regiones con los poderes nacionales.

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Cuando se produce una reivindicación en contra de la centrali-dad, sea desde la perspectiva de la privatización o del fortalecimiento de lo local, se pierden sus nexos, virtudes y fortalezas, y se debilita al conjunto de la relación y la totalidad del poder estatal. Se trata, enton-ces, de la construcción de una nueva articulación de las centralidades múltiples que acoge el Estado, en la perspectiva de tener no menos o más Estado sino otro Estado. Con Estados nacionales fuertes no hay necesidad de liquidar el centro bajo el pretexto de fortalecer las loca-lidades; bajo un Estado débil, lo local queda desprotegido frente a la globalización.

Hoy día en Ecuador se afirma la falacia que los municipios están bien, mientras que el país está mal. ¿Es posible esta afirmación? Si el país está mal, los municipios y las ciudades están mal. Si Quito y Guayaquil concentran la población pobre del Ecuador, entonces no pueden estar bien.

¿Por qué si todos estamos de acuerdo, no avanzamos?

Hay una tendencia a la generalización de la descentralización a lo largo y ancho del planeta. Está presente en Estados Unidos, en Europa, en Asia y en América Latina, lo cual conduce al fenómeno calificado como una ola global o como una mega tendencia.

Además de la generalización territorial, tenemos una legitimi-dad entre todos los actores, sean de derecha, centro e izquierda, del gobierno, de la oposición, de la cooperación internacional o de los organismos de crédito. Lo interesante es que la descentralización ha hecho metástasis en toda la sociedad al extremo que todos están de acuerdo. Si es así, hay dos líneas de reflexión vinculadas: algo debe estar mal para que haya semejante unanimidad y por qué no se avanza más rápido en la descentralización si existe ese consenso.

Si todos los actores están de acuerdo, puede ser que cada uno de los sujetos de la descentralización le estén asignando un contenido distinto o que se definen distintas situaciones y objetos bajo las mismas categorías. Que haya un acuerdo generalizado sobre la descentralización significa que es un concepto polisémico en disputa, porque tiene significados dis-tintos dependiendo de quién lo postule. Ocurre igual con los conceptos de democracia, desarrollo y derechos humanos, frente a los que nadie se opone pero existen distintas ópticas. Cuando se plantea la descentraliza-ción, es necesario saber quién la plantea y qué proyecto defiende, porque no hay un solo proyecto sino varios; existe sí uno hegemónico que puede

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cambiar coyunturalmente. Esto confirma que se sabe cómo empieza la descentralización pero no cómo termina.

Se trata de un concepto que define un ámbito específico del con-flicto y que, según los actores, tiene distintos significados y sentidos. Hay que buscar detrás de cada propuesta las características del proyecto, los actores que lo defienden y lo impulsan, y el lugar desde donde lo formulan —región, gobierno, partido—. Las reivindicaciones de regio-nes como Santa Cruz o Tarija difieren de las que se plantea en Pando, Cochabamba o La Paz; pero también son diferentes las reivindicaciones del movimiento cocalero boliviano al de los empresarios cruceños. Esto significa que hay actores portadores de proyectos de descentralización específicos, y lo hacen desde sus intereses particulares.17

¿La descentralización es un medio o un fin?

La respuesta es trivial porque opera como un medio, pero la tecno-cracia la presenta como si fuera un fin en sí misma. Si la descentralización es entendida como un fin, se puede concluir que se ha descentralizado la región, porque los tres pilares en los que se asienta se han cumplido.

Hay mayor autonomía política en el sentido de que todas las autoridades subnacionales son electas de manera popular. El proceso se inició a mediados de la década de los ochenta en Colombia, Bolivia y Venezuela, con la elección de alcaldes y gobernadores, y concluyó en Ciudad de México y Buenos Aires en 1997 con la elección de los respec-tivos jefes de gobierno. Con la culminación de este proceso se cerró el ciclo de la reivindicación por la elección de las autoridades (represen-tación) y se abrió el de la participación social.

Existe un crecimiento de la autonomía económica gracias al pro-ceso de descentralización fiscal que se ha llevado a cabo. Como resul-tado se tiene que entre el 20% y el 40% de los presupuestos nacionales se invierten en cada uno de los países a través de los gobiernos subna-cionales, lo cual ha significado un incremento promedio regional no menor al 500%. Se ha producido un aumento importante de la autono-mía administrativa, vía la transferencia, devolución o creación de com-petencias, que lleva a pensar que los municipios pueden hacer todo lo que quieran sin estar obligados a hacer nada.

17 Es muy interesante que no hay un partido político que lo haya planteado con la prio-ridad que el tema se merece. Probablemente esto tenga que ver con el carácter centralista que la mayoría de ellos tiene.

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La mayoría de las evaluaciones sobre los procesos de descentrali-zación en América Latina llegan a estas conclusiones optimistas que sólo muestran que hay una óptica autorreferida que conduce a entenderla como un fin. Se concluye que Latinoamérica está en un camino vigoroso hacia la descentralización y que es una tendencia lineal ascendente e irreversible.

Sin embargo, la descentralización, como se la ha definido, no se agota en sí misma, porque su fin último es mejorar la calidad de vida, potenciar la calidad de la democracia e impulsar la calidad del desa-rrollo; es decir, convertirse en un medio y en un instrumento. Si es así, se pueden detectar algunos problemas.

Es difícil sostener que se ha mejorado la calidad de vida de la población en la región, porque si revisamos los informes sociales de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se observa un incremento de la pobreza y la indigencia en América Latina. Según el Panorama social de CEPAL,18 en América Latina se ha incrementado el número de pobres, hoy hay muchos más y más de los que se tenían a principio de los años ochenta.19 En otras palabras, la descentralización no ha reducido la pobreza ni por necesidades básicas insatisfechas, ni por generación de empleo, ni por mejora de la calidad de vida. No se puede negar que se han incrementado las desigualdades y las inequi-dades sociales y económicas.

Una situación preocupante es el deterioro en la calidad de la demo-cracia. El sistema político no está constituido por partidos políticos sóli-dos, y esos partidos que fueron nacionales, hoy día se regionalizan y en muchos casos se localizan. Debe sumarse la desinstitucionalización, la dispersión del voto (las autoridades son elegidas por minorías20) y el fraccionamiento del sistema político (múltiples organizaciones).

Por otro lado, se ha extendido la democracia plebiscitaria21, el inte-rinazgo se ha convertido en el signo de los tiempos22 y no hay continui-dad política. Los últimos procesos electorales muestran una preocupante

18 CEPAL. Panorama social de América Latina. Santiago de Chile. 2004.19 Se pasa de 135 millones de pobres en 1980 a 210 millones en 1999. Esto significa un incremento del 55% en 20 años.20 Lucio Gutiérrez y Néstor Kirchner llegan a la segunda vuelta con alrededor del 20% de votos, y en las últimas elecciones de los gobiernos regionales en el Perú, la dispersión del voto fue significativa.21 Ecuador, Venezuela, Colombia, Uruguay, Perú, entre otros, han debido recurrir a ple-biscitos periódicos.22 Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Perú, entre otros, han tenido presidentes interi-nos en estos últimos tiempos.

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polarización de la democracia territorial en el interior de cada uno de los países: en México y Perú, entre el norte y el sur; en Bolivia, entre oriente y occidente; en Costa Rica, entre la capital y el resto del país.

El estancamiento del desarrollo económico regional es evidente, tanto que los años ochenta fueron definidos como la década perdida, cuestión que puede extenderse hacia las otras décadas. Lo que existe ahora es un Estado nacional que no construye sus referentes de inter-mediación política a nivel nacional, sino que el núcleo fundamental de la expresión política empieza a ser el poder local, donde hay hegemonía de ciertas fuerzas vinculadas al caciquismo y al clientelismo. Además porque la descentralización del Estado conlleva la descentralización de la sociedad. Si se descentraliza la salud, lo que se tiene es un cambio de la interlocución de sus actores, del nivel ministerial nacional al local.

¿La búsqueda de la autonomía tiene autonomía?

La respuesta a la pregunta es relevante e importante porque nos lleva al tema de las determinaciones internacionales (generalización) y al de su supuesta inevitabilidad, es decir, a conocer cuáles son los factores que estimulan el ingreso de un país a la descentralización y cuáles son los que definen la velocidad y características del proceso.

En la corriente de la inevitabilidad se asienta la cooperación inter-nacional, técnica o de crédito, para impulsar su implantación a lo largo del planeta y, por eso, se han construido los llamados modelos de des-centralización, que no son otra cosa que la copia de los casos llamados exitosos, elevados a esa condición. Allí están, por ejemplo, los casos español, colombiano o boliviano o la vía municipalista, que ha buscado generalizarse en América Latina.23

Si la descentralización se considera un proceso ineluctable, todos los países deberían, tarde o temprano, entrar en esta lógica, con lo que tendríamos unos que entran primero y otros que entran después o unos adelantados y otros atrasados; esto es igual a lo que ocurre respecto de las reformas económicas, la modernización del Estado, la apertura o el ajuste propios del pensamiento único existente.

23 Estos modelos pierden sentido cuando vemos que la propuesta española no tiene nada que ver con la alemana y mucho menos con la italiana y belga. Y mientras en Europa se tiene una constante en el peso asignado al gobierno intermedio, la cooperación europea nos trae a América Latina el fortalecimiento de los municipios.

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Por ejemplo, mientras Europa empieza antes que América Latina, Ecuador ingresa tardíamente y Colombia entra tempranamente.24 Si es así, El Salvador, un país pequeño que tiene 262 municipios, ¿debería seguir en esa línea; o Costa Rica, que tiene una buena política social pero municipios débiles, o Chile con una buena política económica pero es uno de los más centralistas de América Latina?

La existencia de factores generales del proceso de globalización y la imposición de propuestas comunes por parte de los organismos internacionales dan lugar a pensar en la existencia de modelos. Sin embargo, la revisión de casos muestra una realidad totalmente dis-tinta: el proceso en Alemania, España, Bélgica o Inglaterra son total-mente diferentes entre ellos, así como lo son los de Bolivia, Colombia y Brasil. Es decir, la descentralización no representa una experiencia homogénea, y mucho menos la existencia de un modelo único.

Respecto de la autonomía del proceso de descentralización, se podría decir que es relativa, en cuanto que los países tienen cierta flexi-bilidad para ingresar al proceso, proveniente de los límites que surgen entre algunas tendencias generales (límites estructurales) y otras prove-nientes de sus propias realidades. Los países tienen pocas posibilidades de diseñar las características de sus procesos particulares.

¿Cuáles son los umbrales de la descentralización?

Si se acepta que se sabe cómo empieza la descentralización pero no cómo termina, porque es un proceso abierto, es imprescindible preguntarse respecto de los peligros que encierran sus extremos. Se pueden plantear dos perspectivas: una enmarcada en los procesos de descentramiento, que pueden llevar al fin del Estado, porque lo niegan mediante el peso que le asignan al mercado con los procesos de privati-zación. La privatización de los puertos, la telefonía, el agua y los servi-cios conduce no a una redistribución del poder en el interior del Estado sino a una transferencia del poder y de la centralidad del Estado y lo público hacia lo empresarial, lo privado y el mercado.25

24 Colombia había entrado temprano en la que sería una ola global de procesos de des-centralización, en la cual se hallan inmersos en la actualidad la mayoría de los países en desa-rrollo. Forero, Clemente et al. Descentralización y participación ciudadana. Bogotá: Tercer Mundo. 1997.25 Un país como Chile, considerado uno de los más centralizados de la región, podría ser tomado como altamente descentralizado desde la perspectiva privatizadora.

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La otra perspectiva, que tiene que ver con la extensión del con-cepto de autonomía hacia el de soberanía, el cual puede llevar a la crea-ción de un nuevo Estado. De allí que la autonomía sea un concepto de dependencia y de integración dentro de una relación particular (un Estado). La autonomía es un concepto de subordinación a la relación que lo contiene, porque si se sale de ella hay el peligro que se defina otro campo de relaciones o que, llevada al límite, conduzca a la crea-ción de nuevas soberanías y a la conformación de otros Estados.

Entonces, la descentralización tiene dos umbrales que provienen de la negación del Estado, por la vía de la privatización, o de la crea-ción de uno nuevo, por el camino de la formación de nuevas sobera-nías. Paradójicamente la reivindicación por privatización y autonomía aparece en las regiones ricas como expresión de la demanda de descen-tralización.

Pero así como se redefine el concepto de autonomía, ocurre lo mismo con el de soberanía. Hoy esta última tiene que entenderse en un ámbito supranacional luego de ceder una parte para potenciar sus posibilidades. El caso del euro en Europa es muy claro: desaparecen las monedas nacionales por el beneficio que significa alcanzar la posi-bilidad de contar con un Banco Central Europeo.

¿La descentralización es un proceso lineal, irreversible y ascendente?

La descentralización es un proceso político complejo, vinculado a los actores sociales y políticos de cada coyuntura; es decir, a la correla-ción de fuerzas y a la construcción de una hegemonía en un momento específico. Todo proceso de descentralización se desarrolla sobre la base de varios proyectos que se impulsan de manera simultánea, al extremo que se podría afirmar que no existe un proyecto único y defi-nitivo, sino una pluralidad.

En ese sentido, es un proceso que avanza o retrocede, acelera o se detiene, o que puede cambiar de modelo o de proyecto; por eso se debe considerar un proceso inacabado y abierto, en permanente definición. Hoy en América Latina hay algunos países que viven un reflujo,26 otros que redefinen posiciones y otros que avanzan lentamente luego de un estancamiento importante (Perú).

26 Colombia por el conflicto militar y Venezuela por la importante reforma política.

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Es claro que el proceso de descentralización no es técnico, tanto por el objeto sobre el cual se actúa, es decir, la centralidad o el poder, como por los actores que lo impulsan o detiene. Más, si la descentralización se entiende como un ámbito del conflicto social y político, que requiere la búsqueda permanente de consensos. Por ello, si no se procesan satis-factoriamente las demandas locales y regionales de descentralización, se puede caer en la situación de Chechenia, Ucrania o Yugoslavia. Si se tienen demandas regionales y locales justificadas, hay que satisfacerlas institucionalmente en el contexto de la estructura del Estado.

La pregunta es importante porque se da por sentado que existe una sola y hegemónica propuesta de descentralización o que existe un solo modelo de descentralización que debe replicarse y generalizarse. Esto supone que habría una sola vía de la descentralización que debe-ría conducir a un proceso secuencial ascendente sin retorno posible. Como se ha visto, no es así y si lo fuera, no sería otra cosa que una imposición que expresa una centralidad asimétrica peligrosa.

También queda la posibilidad o la necesidad de repensar no en un solo proyecto, sino en varios, simultáneos, y que operen articulada-mente, de tal manera que sea posible la construcción de una descentra-lización híbrida que asuma la diversidad en su entera dimensión.

¿Hay un día después de la descentralización?

Teniendo en cuenta que la descentralización es un proceso histó-rico, es pertinente platearse la pregunta: ¿cuándo concluye el proceso?, o ¿qué es lo que viene después?, si es que hay ese día, más aún, si se supone que se trata de un proceso que debería tener un final o que debería concluir en algún momento. Eso implica tener claro un pro-yecto que anticipe los resultados, aunque la experiencia muestra que existe un futuro incierto por ser un proceso abierto.

Por otro lado, es importante preguntarse en qué momento se encuentra el proceso para saber cuánto y qué falta para concluirlo. Se empezó con formas declarativas contenidas en las constituciones de la época, luego una óptica municipalista que polarizó la centralidad, con-tinuó con un tímido proceso de fortalecimiento del nivel intermedio y hoy parece que está en un momento de reflujo.

Hay que afirmar que la vía hegemónica ha sido la municipa-lista, que ha traído problemas de polarización, debilitamiento de lo nacional, pérdida de peso del nivel intermedio y desorganización del

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Estado. En la actualidad se tiene una tendencia de reflujo importante, por ejemplo: en Venezuela hay una reforma política de corte presiden-cialista, en Colombia el peso que tiene el conflicto militar ha conducido a posiciones centralistas, en Chile la crisis asiática y el peso del modelo macroeconómico redefinieron la propuesta y en México el tratado de libre comercio lo llevó por otros causes. Hay un cambio de velocida-des en Perú con la elección de presidentes regionales, el debate de las macrorregiones y el peso de lo municipal. En Centroamérica por su parte hay un discurso de cambio.

De todas maneras, si el reflujo se consolida como tendencia o si el proceso se estanca, se tendrá una conflictividad en crecimiento y un aumento de las asimetrías regionales, que pueden desembocar en problemas que desbordan la institucionalidad democrática. Las reivin-dicaciones de las ciudades de Santa Cruz en Bolivia o Guayaquil en Ecuador, así como las regiones del sur del Brasil o del Norte mexicano, se pueden convertir en bombas de tiempo.

Con el reflujo de la descentralización que se vive en la actualidad, el día después se distancia. Si esto es así, terminará siendo un simple enunciado de una utopía. Y, lo más grave, llegará el momento en que el proceso sea exigido por fuera del sistema con un grado de fuerza que puede ser inusitado.

Descentralización en América Latina: evaluación y lineamientos para avanzar

Iván Finot Experto en gestión local y regional del

Instituto Latinoamericano del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la

Comisión Económica para América Latina (CEPAL)

Antecedentes

Los actuales procesos de descentralización tienen un antecedente importante en la planificación regional, que los países encararon entre los años 60 y 70. En todos los países de América Latina las circunscrip-ciones de primer nivel (estados, provincias o departamentos) fueron agrupadas en macrorregiones y en cada una de éstas fueron confor-madas corporaciones de desarrollo, cuya finalidad era integrar terri-torialmente la gestión de la inversión, que tenían a su cargo distintas reparticiones desconcentradas de los gobiernos nacionales. Los obje-tivos primordiales de esta política eran aumentar la eficiencia de la inversión pública (a través de la gestión territorial) y reducir la concen-tración de la producción, el ingreso y la población. Para esto último se

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empezó por desconcentrar significativamente la inversión pública, a través de las corporaciones mencionadas.

Por lo general, los directorios de estas corporaciones estaban inte-grados por los responsables de los órganos sectoriales desconcentrados y, con frecuencia, también por representantes funcionales de la sociedad civil. Las políticas de planificación regional implicaron primordialmente una desconcentración pero, en la medida en que participaron represen-tantes de la sociedad civil en los directorios de las corporaciones, tam-bién implicaron cierto grado de descentralización política.

La descentralización como parte de la democratización

Sin embargo, la descentralización política pasó a primer plano a fines de los años 80 y comienzos de los 90, con el surgimiento de la actual tendencia democratizadora, que emergió como consecuencia de la sustitución de las dictaduras militares que se habían instaurado en la mayoría de los países, por gobiernos democráticamente electos. Con la reinstauración de la democracia, a veces inmediatamente, a veces paulatinamente, se fue recuperando el derecho a elegir gobiernos sub-nacionales que correspondían a las circunscripciones político-admi-nistrativas tradicionales y la descentralización —esta vez claramente política— se orientó, no hacia las macrorregiones previamente consti-tuidas, sino hacia las mencionadas circunscripciones.

A los objetivos anteriores fueron añadidos otros tres, esenciales para la gobernabilidad democrática: transformar la participación “rei-vindicativa”, propia de la lucha por la democracia, en una participa-ción “constructiva”; contar con una estructura territorial que permi-tiera ejecutar una política social de amplio alcance (para hacer frente a la “deuda social”), y contribuir a recuperar el equilibrio fiscal (compro-metido en muchos países por la crisis de la deuda).

La descentralización y la globalización

Ante la evidencia de que en la economía globalizada compiten no sólo empresas con el respaldo de políticas nacionales sino territorios, se hace cada vez más tangible la necesidad de que los territorios sub-nacionales cuenten con autonomía para encarar su propio desarrollo. ¿Cómo lograrlo cuando los procesos fueron enfocados no en función de este objetivo, sino de los mencionados, y a estas alturas parecen diseñados en función casi exclusiva de implementar políticas asisten-

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cialistas? Para poder responder a este interrogante comencemos por examinar brevemente en qué han consistido los procesos y cuáles han sido sus resultados.

Aspectos comunes y diferencias

¿Qué se descentralizó? Por lo general los procesos más antiguos han consistido principalmente en: i) una ampliación de competencias en servicios de infraestructura básica y ii) la transferencia de compe-tencias en materia de atención de salud y de educación escolar. Esto último fue una novedad en la mayoría de los países ya que, salvo en Brasil y Argentina, la prestación de estos servicios había sido hasta entonces una responsabilidad exclusiva del nivel nacional.

¿Hacia qué nivel se descentralizó? Como era de esperar, en los paí-ses federales (salvo Brasil), primordialmente hacia el nivel intermedio y hacia las grandes ciudades, y en los unitarios hacia el nivel municipal.

En Brasil, la descentralización se orientó tanto hacia los estados (ya había habido una primera descentralización en ese nivel en 1941) como hacia los municipios, con énfasis en el nivel municipal. No sólo eso, en la Constitución de 1988 se definió que la Unión estaría confor-mada en forma igualitaria por estados y municipios, se estableció que entre ambos niveles sólo puede haber relaciones de coordinación y fue-ron instaurados sistemas de transferencias independientes a cada uno de estos niveles. Esta descentralización “democrática” contrasta con la descentralización “jerárquica” propia de los otros países federales de la región e, incluso, en algunos aspectos, con la de países unitarios.1

Con alrededor de 20 años de experiencia en descentralización en la región, es posible realizar un balance respecto al logro de los objeti-vos trazados. Se ha podido comprobar que, por ejemplo, en lo que se refiere a desconcentración del producto interno bruto (PIB), con fre-cuencia, ha habido una mayor desconcentración con la planificación regional que con la descentralización (claramente el caso de Brasil, pero también Colombia). En cuanto a eficiencia, los resultados son contra-puestos: por lo general se evidencian notables incrementos en el gasto sin que se haya podido establecer aumentos proporcionales en calidad. Tampoco se ha podido establecer claramente que la descentralización hubiera contribuido a la eficiencia fiscal. Es más, el endeudamiento

1 En Chile, por ejemplo, la inversión de la gran mayoría de los municipios es decidida en el nivel regional.

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excesivo de los gobiernos subnacionales, sobre todo de los de nivel intermedio, contribuyó a generar desequilibrios fiscales en Argentina y Brasil. Es cierto que en muchos casos se puede observar una tendencia creciente de los ingresos fiscales generados en niveles subnacionales, pero por lo general el gasto subnacional crece a ritmos aún mayores.

Donde sí se puede observar avances significativos debidos a la descentralización es en materia de equidad: por un lado, desde el comienzo los distintos procesos implicaron mejoras en la distribución territorial de los recursos fiscales; por el otro, la descentralización ha sido muy importante para la equidad social, sobre todo al facilitar la focalización en la lucha contra la pobreza.

En cuanto a la participación, sin duda, todos los casos conllevaron avances significativos en lo que adecuadamente Velásquez denominó en su exposición “participación electoral”. En este sentido, se debe des-tacar en el caso colombiano el “voto programático”. Pero en cuanto a participación social, las expectativas de canalizar el impulso participa-tivo de una manera constructiva se han cumplido muy limitadamente. Y ello se puede afirmar incluso en el caso de algunos países que con-taban con una importante cultura previa de autogestión territorial: en Bolivia, con la Ley de Participación Popular (que condiciona la entrega de transferencias a una planificación participativa), actualmente se esta-ría movilizando un 50% de la mitad de la población; en Brasil se estima que participa efectivamente alrededor de un 30%, y ello ocurriría sobre todo en el Sur pues en el Norte hay menos cultura participativa.

Finalmente, en lo que se refiere a autonomía, imprescindible para el desarrollo local y regional, lo evidente es que la inmensa mayoría de los gobiernos locales depende de transferencias altamente condiciona-das. Este hecho estaría mostrando además un problema de desigual-dad jurídica: que haya territorios financieramente más autónomos que otros implica que unos ciudadanos cuenten con más facilidad que otros para proveerse de bienes locales, lo que iría en contra del principio de igualdad jurídica del ciudadano.

Felizmente aún existe un amplio margen para seguir avanzando. Utilizando cifras del Fondo Monetario Internacional (las únicas que permiten hacer comparaciones), hemos podido estimar que entre 1992 y 2001 el gasto autónomo municipal ha representado: en México, un 7,4%; en Chile, un 8,1%; en Bolivia, un 12,3%, y en Brasil, un 15,7% (lamentablemente no contamos con esos datos para Colombia). Si se comparan, estas cifras con las correspondientes a países desarrollados,

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se puede observar que en América Latina la participación municipal en el gasto público aún es reducida. En Dinamarca, por ejemplo, país unitario, el 58% del gasto público se decide en los municipios; en Esta-dos Unidos, país federal donde el gasto nacional es elevado debido a las guerras internacionales en las que participa y el gasto del nivel intermedio es también muy importante, del total del gasto público un 24% se decide localmente.

Los procesos latinoamericanos son relativamente incipientes, tenemos la oportunidad de rectificar y reorientarlos, y en ese sentido queremos presentar algunas ideas. El desafío actual sería cómo aumen-tar la autonomía local, situar a todas las comunidades en igualdad de oportunidades y, a la vez, seguir avanzando en democratización y gobernabilidad, equidad social, eficiencia —incluida la fiscal— y reducción de la corrupción.

Para contribuir en dar respuestas a ese desafío, en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) desde hace algunos años venimos analizando los procesos desde el punto de vista de la econo-mía y a partir de ello planteando algunos lineamientos.

Dos tipos de descentralización

En primer lugar, como bien señaló Fernando Rojas, en casos como el colombiano no está claro si lo que hay es una descentralización o una desconcentración, y en mi opinión esta apreciación se puede ampliar a todos los procesos de la región.

En efecto, la descentralización implica el traslado, desde un gobierno central a gobiernos locales, de decisiones sobre qué, cuánto y con qué recursos proveer bienes locales; mientras en la región la mayo-ría de los gobiernos locales, particularmente los municipales, estaría desempeñando primordialmente funciones más como agentes de los gobiernos centrales, que como autonomías.

Por supuesto, es altamente conveniente que los gobiernos centra-les aprovechen las capacidades de los locales para ejecutar sus políti-cas, pero simultáneamente éstos deberían contar con iguales faculta-des y recursos para desempeñarse como autonomías en aquello que resultara conveniente.

Para poder analizar esta situación se debería distinguir entre dos tipos de descentralización: una descentralización política y fiscal y una

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descentralización sólo administrativa, que para diferenciarla de otros casos de descentralización administrativa (en los términos definidos en la Constitución colombiana) hemos denominado descentralización ope-rativa (caso particular de una descentralización administrativa hacia gobiernos).

En América Latina, se están dando ambas formas de descentrali-zación. Ambas son útiles pero el problema surge cuando no se las dife-rencia, pues al no hacerlo surge un problema de accountability. ¿Quién es el principal? Para reenfocar las políticas de descentralización será útil poder distinguir en qué casos sería conveniente una descentralización política y fiscal, a fin de que los gobiernos locales cuenten con la necesa-ria autonomía, y en qué otros lo conveniente sería una descentralización operativa, estableciendo que los gobiernos locales actuarán sólo como agentes del gobierno central. La economía cuenta con herramientas de análisis para poder hacer estas diferenciaciones.

Cumplimiento de condiciones de eficiencia y equidad

Una primera condición de eficiencia sería que la demanda de la provisión descentralizada esté diferenciada geográficamente. Lo que se ha descentralizado ha sido sobre todo la provisión de servicios de infraestructura básica y de servicios de educación y atención a la salud. ¿Tienen estos servicios una demanda geográficamente diferenciada? Evidentemente sí, pero no de la misma manera.

Mientras en el caso de los servicios de infraestructura básica la demanda está diferenciada tanto en lo cualitativo como en lo cuanti-tativo (respondiendo a claras diferencias naturales); en el caso de la educación y la salud, si bien existen diferencias en aspectos cualita-tivos (principalmente por factores culturales en el caso de la educa-ción y biológicos en el de la salud) no se podrían aceptar diferencias en cuanto a nivel. En este segundo caso la demanda estaría definida por los derechos sociales: todo habitante tiene igual derecho a que el Estado le subsidie el acceso a un mismo nivel mínimo de educación y atención a la salud, independientemente del lugar donde resida.

Entre los servicios cuya provisión ha sido descentralizada, enton-ces, habría que diferenciar claramente entre bienes “sociales”, para los que el Estado en su conjunto debería garantizar una igual satisfacción mínima, y bienes “territoriales”, que serían aquellos cuya demanda sería conveniente que fuera definida localmente. En consecuencia, en

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los sistemas de financiamiento de las competencias descentralizadas debería diferenciarse claramente entre transferencias sociales y trans-ferencias territoriales.

Una segunda condición de eficiencia sería lograr la mayor corres-pondencia posible entre las circunscripciones políticas, dentro de las que se dan los procesos de decisión, y las diferenciaciones geográfi-cas de la demanda descentralizable, lo que implica que la descentra-lización debe estar acompañada (o anticipada) de un reordenamiento territorial político-administrativo. Adicionalmente, y a fin de poder transferir las mismas atribuciones a gobiernos de un mismo nivel, las circunscripciones deberían tener una dimensión similar.

En este sentido, en Italia y Francia, por ejemplo, antes de descen-tralizar se conformó un nuevo nivel intermedio: la región. Y en gene-ral en Europa, junto con el proceso de integración, tempranamente se redujo el número de municipios en aproximadamente la mitad. Sobre esta base, es posible incentivar la mancomunidad o consorciamiento de circunscripciones sin que las de mayor dimensión predominen sobre las más pequeñas.

En cambio, en la mayor parte de los países de América Latina se puede observar un notable fraccionamiento en el nivel intermedio y una impresionante heterogeneidad demográfico-territorial en el nivel muni-cipal. La excepción es Chile, país donde la descentralización hacia el nivel intermedio se hizo sobre una regionalización trazada en los años 70 y donde, además, existe una política mediante la cual se fraccionan los municipios que exceden determinado número de habitantes (400.000).

En consecuencia, en la mayoría de los casos, nuevos avances en descentralización deberían estar acompañados, en el caso del nivel intermedio, de procesos previos o simultáneos de regionalización y, en el caso del nivel municipal, de un fraccionamiento (o descentrali-zación) de los megamunicipios y un agrupamiento (o fusión) de los más pequeños. Sobre esta base se podría incentivar la asociación de cir-cunscripciones de dimensión similar en función de los distintos mapas de demanda de bienes públicos.

Una tercera condición para que la asignación pública descentrali-zada sea eficiente, sería que en los procesos autónomos de asignación se pudiera comparar libremente beneficios con costos. Sin embargo, los sistemas de transferencias en vigencia no estimulan este proceso cuando desvinculan las decisiones sobre gasto basadas en transfe-

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rencias de aquellas referidas a los respectivos aportes ciudadanos. En ausencia del mecanismo de eficiencia que se suscita cuando el gasto es decidido sobre la base de recursos generados localmente, se tiende a reemplazar este mecanismo con controles administrativos.

Ciertamente lo conveniente sería que las decisiones descentrali-zadas sobre gasto sean adoptadas junto con aquellas referidas a los aportes ciudadanos sobre cuya base se ejecutarían dichas decisiones. Pero ¿cómo hacerlo cuando se trata de gasto en educación y salud?

En respuesta a este interrogante y a fin de garantizar equidad, siguiendo una pauta planteada a la X Reunión de Ministros y Jefes de Planificación,2 que se llevó a cabo en 1998, se debería diferenciar claramente entre dos sistemas de transferencias: uno de transferencias sociales, del Estado en su conjunto a las personas con menores recur-sos, cuyo objetivo sería garantizarles un mismo nivel de bienes sociales independientemente de su lugar de residencia, y otro de transferencias propiamente territoriales, cuya finalidad sería apoyar igualitariamente decisiones autónomas sobre desarrollo local y regional, haciendo que la provisión de bienes territoriales sea proporcional al respetivo esfuerzo fiscal. En este esfuerzo fiscal local se debería incluir, además de la res-pectiva tributación local, las contribuciones comunitarias (en trabajo, materiales, dinero) a la provisión de bienes públicos, y dicho esfuerzo debería ser medido, no en términos absolutos, sino en relación con los ingresos de los habitantes de la respectiva circunscripción.

Colombia fue el primer país que estableció claramente la diferen-ciación entre transferencias sociales y territoriales, a través de la apro-bación de un nuevo Sistema General de Participaciones (2001), pero aún no ha adoptado un sistema de transferencias territoriales que sea estrictamente subsidiario respecto a decisiones autónomas sobre desa-rrollo local. En cambio, en Guatemala, desde 2002 ha quedado definido que:

... los municipios y mancomunidades de municipios que se hagan cargo de competencias para el desarrollo integral municipal, per-cibirán recursos que se distribuirán en proporción directa de los aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su densidad demográfica, en los que se contabilizará tanto la recau-dación de impuestos locales como la valorización de los aportes

2 ILPES-CEPAL. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D. Descentralización y desarrollo territorial. Santiago. 1998.

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que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero para la provisión de bienes públicos.3

Una cuarta condición de eficiencia sería que las preferencias geo-gráficamente diferenciadas estén representadas en los órganos donde se adoptan las decisiones descentralizadas. Esa es la función de los repre-sentantes electos, pero el sistema de representación proporcional —que todavía prevalece para el nivel municipal (con excepción de Panamá y Cuba)— hace que tales representantes respondan más a quién los coloca en su lista que a sus representados. El sistema de representación proporcional puede ser muy adecuado para conformar una cámara de diputados nacional, pero para conformar un concejo municipal el más adecuado sería el sistema de representación territorial (general para este nivel en otras regiones del mundo).

Un medio complementario para que la provisión local de bienes públicos corresponda mejor a las preferencias ciudadanas sería la par-ticipación social, pero con frecuencia dicha participación no es cana-lizada hacia decisiones sobre asignaciones presupuestarias (la excep-ción serían los presupuestos participativos de Brasil), sino hacia otras actividades cuyos beneficios no superan los costos de oportunidad de la gente, y en consecuencia la convocatoria resulta débil.

Una quinta condición de eficiencia, finalmente, sería lograr un equilibrio entre beneficios de la descentralización y economías de escala. El actual ordenamiento territorial político-administrativo, por su característico fraccionamiento y su extrema heterogeneidad, y la ausencia de políticas proactivas de asociación, hacen que esta condi-ción se dé difícilmente y que, en cambio, proliferen múltiples admi-nistraciones con baja capacidad de gestión dentro de territorios con características similares.

Algunos lineamientos de política

El análisis anterior muestra, en primer lugar, la importancia de diferenciar no solamente las transferencias, sino los sistemas de finan-ciamiento completos de la provisión de servicios como educación esco-lar y de atención a la salud, y de otros bienes cuyo financiamiento es conveniente que sea decidido localmente.

3 Guatemala. Reglamento de la Ley General de Descentralización. Acuerdo Guberna-tivo 312-2002.

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Con este enfoque, habría que partir por medir las disparidades existentes tanto en lo que se refiere a bienes sociales como en lo relacio-nado con bienes territoriales (los otros bienes provistos por gobiernos locales, donde lo equitativo sería que el nivel de provisión dependiera del respectivo esfuerzo fiscal).

Veamos dos casos sobre disparidades en la provisión de ambos tipos de bienes: Brasil, el país más descentralizado de la región, y Ecua-dor, país unitario con un proceso poco avanzado de descentralización, donde ésta se orienta primordialmente a la provisión de infraestructura de transportes y en medida sólo muy incipiente a la de bienes sociales.

Comencemos por los bienes sociales. En Brasil, los gobiernos subnacionales proveen no solamente educación escolar y atención a la salud, sino también otros bienes sociales: asistencia social (principal-mente la “bolsa familia”) y vivienda. Según un estudio reciente,4 en 2002, mientras en la región nordeste se gastaba en bienes sociales 851 reales por pobre, este mismo indicador aumenta al doble y a más del triple para otras regiones (Cuadro 1).

Cuadro 1. Brasil: gasto en bienes sociales* por pobre, según región (2002)

RegiónGasto en bienes sociales /

número de pobres (en reales)

Comparación respecto a región nordeste

Norte 1.695 199

Nordeste 851 100

Centro-oeste 3.108 365

Sudeste 2.975 350

Sur 3.092 363

* Bienes sociales: educación, atención de salud, asistencia social, vivienda. Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).

4 Aziz, Cristina. Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación brasileña: un análisis de la inequidad espacial en el acceso a bienes sociales y territoriales. Tesis de Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Santiago: Universidad de Chile. 2006.

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En Ecuador, según un estudio realizado recientemente en dicho país,5 mientras en la provincia de Orellana se gasta 240 dólares por pobre en edad escolar, en la provincia de Pastaza este gasto alcanza a 889 dólares, 3,7 veces más, y en Galápagos, a 3.538, 14 veces más. Así como en la provincia Los Ríos el gasto público anual destinado a salud sólo llega a 30 dólares por pobre, en Zamora Chinchipe alcanza a 119 (4 veces más) y en Galápagos a 384 (13 veces más que en Los Ríos).

Si se corrigen estos resultados por densidad (para prestar un ser-vicio de igual calidad en una región de baja densidad se requieren más recursos que en una de alta densidad), las proporciones se mantienen similares para ambos casos (aunque con diferentes provincias en los extremos) en el caso del territorio continental y aumentan respecto a Galápagos.

En cuanto a disparidades en el caso de los bienes territoriales, en Brasil, por cada punto porcentual de su ingreso que un habitante dedique a tributos subnacionales, recibirá 42 reales si habita en la región nordeste; 93 reales si vive en la región norte; 78 si reside en la región centro-oeste; 63 si se encuentra en la región sudeste, y 76 si vive en la región sur. Si bien el mayor gasto en la región norte podría justificarse por el mayor costo de lograr niveles similares de provisión en una región selvática, no se encuen-tra una argumentación similar para las otras regiones (Cuadro 2).

Cuadro 2. Brasil: gasto en bienes territoriales* por habitante y esfuerzo fiscal, según región (2002)

RegiónEsfuerzo fiscal

subnacional(Ts/ys)

Gasto en bienes territoriales

por habitante(en reales)

Reales por punto de esfuerzo

fiscal

Comparaciónrespecto a la

región nordeste

Norte 9,3% 868 93 222

Nordeste 10,3% 430 42 100

Centro-oeste 10,6% 833 78 188

Sudeste 10,7% 679 63 152

Sur 9,0% 681 76 181

* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional – gasto en bienes socialesFuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).

5 Ecuador. Consejo Nacional de Modernización. “Síntesis del diagnóstico de la descentra-lización en Ecuador”. Quito. 2006.

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En Ecuador, como era de esperar, el esfuerzo fiscal subnacional es apreciablemente menor pero, nuevamente, por cada punto porcen-tual que destine un ecuatoriano a tributos subnacionales obtendrá 31 dólares si vive en la costa, casi 40 si habita en la sierra y 65 si reside en la Amazonía (Cuadro 3).

Cuadro 3. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante y esfuerzo fiscal, según región (en dólares, promedio 2003-2004)

RegiónEsfuerzo fiscal

subnacional(Ts/y)

Gasto en bienes territoriales por

habitante(dólares)

Dólares por habitante

por punto de esfuerzo fiscal subnacional

Comparaciónrespecto a la

costa

Costa 2,7% 84,88 31,21 100

Sierra 2,2% 87,60 39,49 127

Amazonía 3,9% 251,47 64,72 207

* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional – gasto en salud y educaciónFuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).

Si se aplica a las cifras mostradas un factor de densidad, las dis-paridades entre costa y sierra aumentan, y la cifra para la Amazonía se justifica (asumiendo en general el supuesto de que a menor densidad corresponde un mayor costo por habitante para alcanzar un nivel simi-lar de provisión). Por otro lado, es posible observar notables disparida-des en el interior de cada región (Cuadro 4). Y, por cierto, en Brasil es posible observar una disparidad intrarregional similar.

Cuadro 4. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante, por punto de esfuerzo fiscal subnacional, según región y provincia con máximo y mínimo en cada región (en dólares, promedio 2003-2004)

RegiónDólares por habitante por punto de esfuerzo

fiscal subnacionalMáximo Mínimo

Costa 31,21 Manabí: 60,04 El Oro: 26,85

Sierra 39,49 Bolívar: 71,80 Chimborazo: 28,91

Amazonía 64,72 Napo: 107,58 Morona Santiago: 50,52

* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional – gasto en salud y educaciónFuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).

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Sobre la base de éste análisis se debería diferenciar claramente entre sistemas de transferencias sociales, del Estado en su conjunto a las per-sonas de menores recursos, a través del cual se les garantice un mismo nivel de bienes sociales, y un sistema propiamente de transferencias territoriales orientado a igualar el derecho a proveerse de bienes territoriales, esto es, que a igual esfuerzo fiscal corresponda un nivel similar de provisión de bienes terri-toriales. Si además se facultara a las comunidades subnacionales para definir las alícuotas de sus impuestos, el gasto subnacional dependería en última instancia de las decisiones ciudadanas sobre la parte de su ingreso que destinarán a proveerse bienes locales, con lo que se garan-tizaría estabilidad.

En el caso de Colombia, se podría evaluar la utilidad de transfor-mar las actuales transferencias “de propósito múltiple” en un sistema territorial como el propuesto, trasladando el objetivo de estimular la inversión local en agua potable y alcantarillado al sistema de transferen-cias sociales, es decir, comprometiendo un subsidio para las familias de menores ingresos (de manera similar a como se hace en Chile). Garanti-zada la equidad a través de sistemas de transferencias como los descri-tos, se deberían considerar otras condiciones de eficiencia, y para ello:

Analizar la demanda de bienes públicos a fin de diferen-ciar claramente entre las funciones que los gobiernos sub-nacionales realizan o sería conveniente que realicen en calidad de agentes del gobierno nacional (como sería el caso del sistema de redistribución social) y aquellas otras que ejercen (o deberían ejercer) para ejecutar decisiones autónomas, y diferenciar en consecuencia los sistemas de financiamiento, la contabilidad y la accountability.Considerar la conveniencia de introducir la representa-ción territorial en el municipio.Inducir, junto con una mayor descentralización política y operativa, un reordenamiento territorial político-adminis-trativo. En particular, los incrementos de recursos deberían estar condicionados a la fusión o asociación de las circuns-cripciones de menor dimensión, a una efectiva descentrali-zación territorial de los municipios de mayor dimensión, y a que circunscripciones de dimensión similar se asocien a fin de adecuar las circunscripciones políticas a los respecti-vos mapas de demanda de bienes públicos.

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No se plantea un retorno a la planificación regional, sino intro-ducir el análisis regional en los procesos de descentralización, a fin de que con ésta se coadyuve efectivamente al logro de objetivos como la competitividad económica en el largo plazo, el mejoramiento más equitativo de condiciones de vida y el desarrollo de ciudadanía.

Capítulo 3Pasado, presente y futuro de la descentralización en Colombia

Jaime CastroHumberto de la Calle Lombana

Horacio Serpa UribeArmando Estrada Villa

¿Cómo salvar la descentralización?

Jaime CastroMinistro de Gobierno (1984-1986)

Ninguna de las instancias que toman decisiones en la materia (gobierno, Congreso, partidos) se están ocupando de la descentraliza-ción como política pública, ni del qué es ni del qué debe ser. Ninguno de esos grandes actores de la vida pública está verificando su estado actual, ni se pregunta cuál puede ser su futuro, ni a corto ni mediano plazo, a pesar de que hace varios años está en crisis. La abandonaron como si no fuera obligación suya rescatarla y crear las condiciones que le permitan cumplir sus propósitos políticos, económicos y sociales. En las oficinas que de ella deberían ocuparse hay un pequeño cartel que dice: “Silencio. Enfermo grave”. Sin embargo, por razones múltiples, al país le interesa el tema de manera particular.

Un poco de historia

Los colombianos siempre han sido partidarios de la autonomía territorial y han defendido los derechos de la provincia, porque Colom-bia es un país de regiones, ciudades y pequeños municipios. Esa ha sido y es la realidad geográfica, política, social, económica y cultural.

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Durante el siglo XIX, el debate entre federalistas y centralistas animó la controversia pública, en alguna ocasión con tanta o más inten-sidad que la que enmarcó el debate sobre las relaciones Estado-Iglesia o la definición de los derechos de las personas y el estatuto del poder que se empezaba a organizar.

El campo de batalla sirvió, en ocasiones, para dirimir las encona-das diferencias que habían sobre la materia. Precisamente una victoria militar que obtuvo Núñez en 1885 enterró el federalismo y organizó, en la Carta de 1886, el régimen centralista que, con el paso del tiempo, se hipercentralizó en lo político, lo fiscal y lo administrativo. Buena parte del abandono, atraso y marginamiento de extensas regiones de la patria se deben a esa forma de gobierno y manejo del territorio.

Ese régimen también condenó a cien años de soledad democrá-tica. A partir de 1886, en torno del federalismo se tejió una especie de “leyenda negra” y se le echó la culpa de todos los males de la época, cuando la crisis de los años sesenta y ochenta se debió mas a causas económicas y fiscales que a las situaciones político-institucionales que creó el régimen autonómico.

Sólo a fines del siglo XX, a mediados de los años ochenta, se empe-zaron a tomar decisiones orientadas a superar la problemática creada por el centralismo. Entre ellas, el Acto Legislativo 01 de 1986 y las leyes 14 de 1983, 22 y 76 de 1985 y 3, 11, 12 y 23 de 1986, que ordenaron la elección popular de alcaldes, incrementaron las transferencias, moder-nizaron municipios y departamentos y pusieron en marcha el proceso descentralizador que hoy se conoce.

La Carta de 1991 profundizó ese proceso y le dio nuevos desarro-llos: definió al municipio como la “entidad fundamental de la organi-zación político-administrativa del Estado”, ordenó la elección popular de gobernadores, amplió en el tiempo el régimen de transferencias que estaba vigente, le dio a provincias y regiones el carácter de entidades territoriales y constitucionalizó la autonomía.

Las decisiones tomadas en esos dos momentos —mediados de los años ochenta y principios de los noventa— le dieron nueva vida a las entidades territoriales y, en general, a la provincia que se ahogaba en las aguas estancadas de centralismo centenario. Los gobiernos de Betancur y Gaviria, el Congreso del período 1982-1986 y la Constitu-yente de 1991 merecen reconocimiento por la tarea que adelantaron. Puede decirse que le cumplieron al país. No ha sido así después por-

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que gobiernos y congresos posteriores olvidaron el tema, por descuido o conveniencia.

Municipios y departamentos fortalecidos

Los cambios mencionados mejoraron la situación fiscal y admi-nistrativa de las entidades territoriales. Primero, porque mejoraron su capacidad tributaria e incrementaron las transferencias y regalías. Segundo, por el fortalecimiento administrativo, porque se les devol-vieron competencias y atribuciones que por su naturaleza y alcances eran y son de carácter regional y local.

Durante la década de los noventa y primeros años del siglo XXI ha continuado ese proceso de fortalecimiento fiscal y administrativo. En una tesis de grado para la Universidad de París se identificaron las 46 decisiones más importantes (leyes, decretos, resoluciones) que en materia de descentralización se tomaron en Colombia entre 1992 y 2002. De esas 46 decisiones, 42 tuvieron contenido y alcance fiscal y/o administrativo; apenas 4 fueron políticas, cuando el deterioro del pro-ceso descentralizador se debe a causas políticas. Entre las decisiones de la década conviene recordar las siguientes leyes:

Ley 358 de 1997: fija topes al endeudamiento territorial.Ley 388 de 1997: modifica las normas vigentes sobre temas urbanos y reglamenta los planes de ordenamiento territorial.Ley 549 de 1999: crea el Fondo de Pasivos Pensionales de las Entidades Territoriales (Fonpet).Ley 550 de 1999: facilita la reestructuración de la deuda pública territorial.Ley 617 de 2000: ordena el ajuste fiscal de municipios y departamentos.Ley 633 de 2000: destina recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera al pago de obligaciones crediti-cias de municipios y departamentos.Ley 643 de 2001: reglamenta el monopolio sobre los jue-gos de suerte y azar.

Al mismo propósito de mejorar los fiscos seccionales y locales obedecen las reformas tributarias 488 de 1998 y 788 de 2002, que modi-ficaron parcialmente el régimen tributario de municipios y departa-

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mentos. Debe decirse, además, que tan profusa legislación ha sido de carácter reactivo, no preventivo. Esta es otra de las causas por la que no ha podido superarse la crisis que vive la descentralización.

Balance de prueba satisfactorio

Los procesos descentralizadores no producen en sus inicios todos los resultados que se esperan. Su comienzo suele ser lento porque exige un periodo de aprendizaje tanto para el gobierno central, que cede com-petencias y recursos, como para las entidades territoriales, que ejercen atribuciones y realizan inversiones nuevas. Durante el proceso se intro-ducen ajustes y rectificaciones y se dan nuevos desarrollos que poten-cian la inercia propia de la descentralización. En Colombia, infortuna-damente, ha ocurrido lo contrario: el proceso empezó dando resultados aceptables, pero, con el tiempo, se deterioró en buen número de casos y está produciendo desencanto, y, lo más grave, verdadera frustración.

El Banco Mundial y Planeación Nacional, en 1994, evaluaron lo que había ocurrido en 16 municipios de diferente tamaño, condiciones y características: Manizales, Valledupar, Ipiales, Zipaquirá, San Juan Nepomuceno, Piedecuesta, Jamundí, Líbano, Belalcázar, La Mesa, Zapatoca, Puerto Tejada, Versalles, Pensilvania, Cucunubá y Puerto Nariño. Estas fueron algunas conclusiones:

La mayoría de los municipios analizados hizo progresos notables en la prestación de servicios esenciales para sus habitantes. El incremento de recursos a disposición de los entes locales se reflejó en mayor cobertura de los servicios (el de agua aumentó en 12 de los 16 casos).Entre el grupo de municipios, 10 avanzaron en materia educativa.La construcción y el mantenimiento de vías mostraron gran dinamismo.El aumento de la atención a los sectores sociales más desprotegidos y a las zonas rurales se evidenció.Cuando participó la comunidad con trabajo, material o recursos, las obras mejoraron y los ahorros fueron grandes.La tarea fiscalizadora de la ciudadanía y las comunida-des organizadas se intensificó y se elevó el costo de las decisiones equivocadas o ineficaces.

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La población ahora espera más del gobierno municipal que del nacional, según el 90% de los encuestados en Manizales, el 75% en Ipiales y el 60% en Zipaquirá.

Diez años después, Planeación Nacional evaluó los resultados del Sistema General de Participaciones para el año 2004. Encontró que las transferencias financian un porcentaje bien importante de las inversio-nes que departamentos y municipios hacen en salud y educación y que los servicios citados se municipalizan cada día más. Las cifras de esa evaluación lo confirman:

Las transferencias financiaron más del 95% de la educa-ción a cargo de los departamentos y el 85% de los muni-cipios y distritos; las otras fuentes de financiación fueron las regalías, los ingresos propios y los recursos del cré-dito. Los municipios aumentaron su participación en las trans-ferencias destinadas a educación: del 30% en el 2001 al 45,7% en el 2004.Las transferencias financiaron el 85% de la inversión que en salud pública hicieron los departamentos y el 65% de la que realizaron municipios y distritos.Los municipios manejan la mayor parte de las transfe-rencias que financian la salud, el 70%, porque son los encargados de administrar el régimen subsidiado. Las transferencias financiaron el 50% de las inversiones que hicieron los municipios en agua potable y sanea-miento básico.El deporte, la cultura, la alimentación escolar, la atención a grupos vulnerables, el desarrollo comunitario, los sec-tores agropecuario y ambiental, el transporte y servicios como alumbrado público fueron objeto de inversiones financiadas con transferencias y recursos propios.

Balance desolador

Los resultados de la descentralización, para algunos alentadores, están cediendo campo al juicio severo y crítico, a veces exagerado, pero con fundamento, que hoy hace la opinión sobre el proceso. Se consi-dera, con razón, que hay despilfarro y malversación, clientelismo, buro-cratización y nepotismo. Se piensa que a buen número de municipios y a algunos departamentos los devoró la politiquería y la corrupción.

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Agréguese la presencia y la acción altamente perturbadora y desestabilizadora de los actores ilegales del conflicto, la guerrilla y el paramilitarismo, que decidieron tomarse y copar las administraciones regionales y locales de los territorios en los que ejercen su “autoridad”, o controlarlas ordenándoles lo que deben hacer o dejar de hacer.

Infortunadamente numerosos municipios han caído en manos de roscas, camarillas o mafias políticas que los manejan, con el propósito de recuperar las inversiones hechas en campañas, cada día más costo-sas; de pagar con licencias, permisos, autorizaciones, contratos y buro-cracia, los favores recibidos; de perpetuarse como grupo en el poder, y de participar activamente en la elección de congresistas amigos. Esos grupos externos, pero no ajenos a la vida regional y local, consideran que la descentralización debe pagar el precio de la corrupción y, por ello, saquean patrimonios y presupuestos públicos. Hace poco el con-tralor general dijo que los tres mayores focos de corrupción en el país están en el manejo de las regalías, el régimen subsidiado de salud y la contratación local con cooperativas.

¿En qué momento se jodió la descentralización?

Es difícil responder a esa pregunta porque no se puede decir que la causa del deterioro sea única. Se suman situaciones y el resultado final es producto de un proceso sostenido de degradación, y a pesar de su gra-vedad, no hay reacción. Se continúa como si nada importante hubiera ocurrido, como si la descentralización no estuviera comprometida. La situación denunciada tiene consecuencias que conviene destacar.

Municipios y departamentos han perdido gobernabilidad, es decir, capacidad para cumplir las atribuciones que les competen, asignadas por el ordenamiento jurídico y que las comunidades esperan que sean cumplidas. Por la compra de votos y las fallas del sistema electoral, las instituciones locales han perdido respeto y cada día muestran mayor déficit de legitimidad. Esa situación llevó a los gobiernos de Samper y Pastrana a pedir que se suprimieran los departamentos y municipios que no fueran viables, según los parámetros de los proyectos de ley 225 de 1998 y 41 de 2001, que afortunadamente el Congreso no aprobó, pues se negó a decretar el genocidio municipal que le propusieron.

Las decisiones descentralizadoras de los últimos años han tenido orientación fiscalista y, por ello, las finanzas públicas de departamen-tos y municipios viven una relativa bonanza, que contribuyen a sol-

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ventar el déficit del sector público. Esa situación de equilibrio fiscal no permite un canto de victoria, porque todavía algunas entidades terri-toriales no son viables, y las que lo lograron pagaron un alto precio en materia social (despidos y recortes en programas para sectores vulne-rables). Las medidas no han logrado superar del todo la crítica situa-ción fiscal de la mayoría de municipios y departamentos, son salidas coyunturales y puntuales y no las une un hilo conductor que revele una real intención de solucionar el problema.

La relativa bonanza le permitió a los gobiernos de Pastrana y Uribe dictar cuantiosos e inexplicables decretos de millonarios reajustes en los sueldos de gobernadores y alcaldes con cargo a los presupuestos subnacionales. El primero fue el 1472 de 2001, que ordenó una bonifi-cación de tres sueldos mensuales al año para todos los gobernadores y alcaldes del país. El entonces ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, compró con esa bonificación el apoyo de alcaldes y goberna-dores al proyecto que recortaba las transferencias, materializado en el Acto Legislativo 01 de 2001. El segundo fue el 4353 de 2004, durante el periodo de Uribe, que elevó la misma bonificación a cuatro sueldos mensuales por año para los gobernadores y cuatro, cinco y seis sueldos para los alcaldes, según la categoría del municipio. Sin una explicación oficial, puede pensarse que el aumento se dio a cambio del apoyo a la reelección presidencial.

La política importa tanto o más que el resto

Se cambió y fortaleció la vida administrativa y fiscal de muni-cipios y departamentos, pero no se cambiaron las reglas de juego en materia política. Se permitió el manejo de las recuperadas entidades territoriales conforme a prácticas, costumbres, mañas y vicios que se utilizaban en el esquema anterior centralizado. No importó quiénes iban a ser los protagonistas de la nueva realidad administrativa y fis-cal, no contó que fueran las tradicionales y conocidas figuras de la vida municipal y departamental, tampoco se promovió ni se estimuló la presencia de nuevas fuerzas políticas ni sociales.

Ese descuido marcó el origen de la situación que hoy se lamenta. No se cambiaron las reglas de juego político-electorales, y al no obligar a los viejos actores a que cambiaran sus prácticas y costumbres, se apo-deraron de municipios y departamentos fácilmente y los manejaron conforme a principios y reglas de politiquería heredadas de la época en las que no había descentralización.

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Con dificultad, nuevas organizaciones políticas, sociales, cívicas, comunitarias, rebeldes o independientes lograron conquistar alcaldías y gobernaciones, pero como no se cambiaron las reglas, en poco tiempo y en la mayoría de los casos, se “contaminaron”, incluso, incurrieron en faltas mayores que los actores tradicionales, por eso no sobrevivie-ron más allá de un periodo.

¿Qué hacer?

Las mayores fallas de la descentralización en este momento no son, entonces, de carácter fiscal o administrativo, sino político-insti-tucionales. Al haber identificado el origen, es relativamente más fácil identificar soluciones y respuestas.

Lo primero sería un nuevo esquema de ordenamiento que distri-buya territorialmente todo el poder del Estado, no únicamente parte de sus funciones administrativas y tributarias, sino que reparta también, las funciones políticas del poder público, incluidas las constituyentes y legislativas, entre las autoridades nacionales —gobierno y Congreso— y los gobiernos subnacionales. Un modelo que interprete y exprese la realidad colombiana, la condición de país de regiones, ciudades y municipios. La vida económica y social del país ya no es departamen-tal, como ocurrió hasta hace un tiempo, sino regional.

El modelo que se adopte debe acompañarse de decisiones polí-ticas que aseguren su viabilidad y funcionamiento. Los resultados de toda organización territorial dependen de la manera como los intere-sados decidan aplicarla, darle vida, trasladarla a su quehacer político y administrativo, potenciar sus desarrollos. El primer grupo de decisio-nes tiene que ver con la inclusión de una efectiva participación ciuda-dana y comunitaria en la vida pública local y regional.

Ponerle pueblo a la descentralización para quitársela a las mafias políticas

En toda elección de alcaldes y gobernadores debe participar no menos del 40% del respectivo censo electoral. Si en la primera vota-ción no se logra dicho porcentaje, esta debe repetirse dentro de los dos meses siguientes, incluso con nuevos candidatos. Si en la segunda oportunidad tampoco se alcanza el 40% citado, debe entenderse que la ciudadanía renunció al derecho que tenía de elegir alcalde o gober-

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nador; en este caso, la autoridad superior (gobernador o presidente) nombraría al titular de la cartera.

Para ser elegido alcalde de una ciudad que tenga más de 100.000 habitantes debe obtenerse no menos del 33% de la votación total. Habría segunda vuelta entre los dos candidatos más votados, pero cuando nin-guno haya alcanzado ese porcentaje, debe repetirse la votación para alcaldes y gobernadores, con candidatos distintos a los que se presen-taron.

Los problemas en el proceso descentralizador no se superan con las equivocadas propuestas de reforma constitucional que el gobierno ha anunciado que llevará al Congreso y que todo indica son sus únicas iniciativas en la materia.

Así como las cámaras aprobaron la reelección presidencial, el gobierno no debería apoyar la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores. Si se aprueba, la crisis de la que se ha venido hablando se profundizaría porque se habrán constitucionalizado la politiquería y la corrupción. Gobernadores y alcaldes, tocados por el síndrome de Uribe, se sentirán únicos e irremplazables y aspirarán a la reelección.

Si los abusos de poder son incontrolables a nivel nacional, es fácil imaginar lo que ocurrirá en niveles más bajos. Pero como al gobierno le interesa más la condición de quienes ahora se desempeñan como alcal-des y gobernadores, que la suerte de los municipios y departamentos como instituciones, se está ante el riesgo de centenares de “reyecitos” locales cometiendo toda clase de alcaldadas para quedarse en el cargo.

Recorte de las transferencias

Otra propuesta oficial es la relacionada con el recorte de las trans-ferencias territoriales. La Carta ordena a la nación ceder a municipios y departamentos un porcentaje de sus ingresos corrientes. Esos recursos son el mayor aporte a la inversión social que se hace en provincia, bási-camente en salud, educación y saneamiento básico.

En desarrollo de acuerdos con el Fondo Monetario, el entonces minis-tro de Hacienda, Juan Manuel Santos, con la oposición del entonces can-didato Álvaro Uribe, pidió al Congreso que aprobara el Acto Legislativo 01 de 2001 con el fin de ponerles techo a las transferencias, de desacelerar su crecimiento, porque eran la causa del déficit fiscal del sector público. Al país se le dijo, y así quedó consignado, que el recorte sólo regiría durante

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siete vigencias, del 2002 al 2008, año a partir del cual las transferencias crecerían paralelamente con los ingresos corrientes de la nación.

Ahora el gobierno pide volver a revisar el tema para que el creci-miento de las transferencias a partir del 2009, sea inferior al que ordena la Constitución. El mismo argumento del ministro de Hacienda de hace cinco años puede servir ahora al ministro de Defensa para que los recursos del sector social se vayan a cubrir las necesidades crecientes de la guerra y la fumigación de los parques naturales. Para el debate sobre las transferencias conviene tener en cuenta:

Que los ingresos corrientes de la nación no son sus ingresos totales, son apenas una parte. Las transferencias territoria-les en el 2006 equivalen al 33,8% de los ingresos corrientes; al 31% de los ingresos ordinarios; al 14,8% del presupuesto general, y a apenas el 10% del ingreso del sector nacional consolidado. Que el déficit fiscal público lo producen el desbordado gasto del gobierno, el servicio de la deuda nacional y las transferencias para seguridad social.

La obsesión de los gobiernos con el tema de las transferencias obedece al enfoque fiscalista que la descentralización ha tenido desde hace ya varios años. Esa obsesión también lo es de quienes fueron altos funcionarios de la banca multilateral o empresarios y de quienes aspi-ran a ocupar tan atractivos cargos.

“Golpes de Estado blandos”

También ha anunciado el gobierno que solicitará autorizaciones constitucionales para “disolver gobiernos locales y departamentales” cuando considere que de esa manera puede combatir eficazmente el despilfarro y la corrupción. Sin desconocer que algunos casos exigen la adopción de medidas severas y eficaces, no se puede atentar contra la autonomía territorial ni propiciar “golpes de Estado blandos” como ocurriría si al Ejecutivo se le dota de ese poder excepcional.

En casos extremos pueden ser necesarias intervenciones tempo-rales y focalizadas en una dependencia, sobre determinados recursos o actividades, que temporalmente autorice el respectivo Tribunal de lo Contencioso Administrativo o el Consejo de Estado, según la entidad que se pretenda intervenir. Tal autorización sólo deberían solicitarla

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documentadamente la Procuraduría, la Contraloría General o la Fisca-lía, no los enemigos políticos del funcionario cuestionado.

Conviene preguntarse ¿cómo salvar la descentralización? Debe hacerse sabiendo qué es exactamente lo que se quiere. En una materia tan delicada no se puede improvisar, ni aplicar remedios peores que la enfermedad. La corrupción en municipios y departamentos no debe verse como el resultado de situaciones personales, ni como la causa de agudos problemas económicos, fiscales o sociales, también debe verse como el resultado de equivocadas formas de organización política y de falta de reglas de juego que garanticen masiva presencia ciudadana en la vida pública regional y local.

La improvisación es una enfermedad contagiosa

No sólo el gobierno se equivoca en materia territorial. También lo hacen los congresistas, pues uno de ellos presentó a consideración del Senado un proyecto de reforma constitucional que unifica el calen-dario electoral (elección de presidente, gobernadores, alcaldes, dipu-tados, concejales y ediles). De esa forma, se nacionalizan los comicios regionales y locales y acaba la autonomía política, porque la campaña presidencial, con toda su capacidad de movilización y de arrastre, pon-drá a muchos electores a votar por los candidatos a gobernaciones y alcaldías afines a uno u otro aspirante presidencial, y no por los candi-datos que mejor puedan servir los intereses y necesidades del departa-mento o municipio.

Proyecto político contra plan de ajuste fiscal

La descentralización, en todo el mundo, es un proyecto político que hace parte de los programas de reforma del Estado para el forta-lecimiento del sistema democrático y el logro de cambios económicos y sociales. Obviamente, la variable fiscal dentro de la descentraliza-ción, es importante pero no define ni orienta el proceso, ni lo puede desnaturalizar cambiándole su esencia y naturaleza política. No puede convertirse en razón de ser y objetivo del reparto territorial del poder, porque la descentralización es un proyecto político con el que se crea el Ministerio de las Autonomías, de Ordenamiento Territorial o de la Descentralización.

Por esa misma razón, el Ministerio de Gobierno, hoy del Interior, lideró en Colombia el proceso descentralizador iniciado a mediados de los

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años ochenta. Infortunadamente, después de la Carta de 1991, los gobier-nos han abandonado el tema de la descentralización, no lo han apoyado, ni siquiera lo han acompañado. Y el Ministerio del Interior se dejó “rapo-near” el tema de Planeación Nacional y del Ministerio de Hacienda, o lo entregó voluntariamente. Estas dos entidades, por razones obvias, le han dado a la descentralización un enfoque meramente fiscalista y la convir-tieron en sinónimo de transferencias y de déficit fiscal.

A mediados de 1995 se anunció que la conversión del Ministerio del Interior (Ley 199 de 1995) permitiría consolidar el proceso, pues los departamentos y municipios tendrían un vocero de sus intereses, con novedosos instrumentos, herramientas y capacidad técnica para lide-rar y coordinar el nuevo modelo descentralizado de administración pública. Sin embargo, ocurrió todo lo contrario, porque fue en ese año cuando empezó a dársele al proceso el tratamiento meramente fiscal.

A pesar que en el Ministerio del Interior se creó una unidad administrativa especial para el desarrollo institucional de las entida-des territoriales y seguramente otras dependencias relacionadas, han sido los ministros de Hacienda y los jefes de Planeación quienes hablan oficialmente del tema y quienes han concebido, con la complicidad de sus colegas del Interior, los últimos cambios coyunturales.

El “renovado” Ministerio del Interior sólo burocratizó el tema. No era cierto, como se dijo oficialmente, que el cambio de nombre lo habilitaría para defender los entes territoriales, el antiguo Ministerio de Gobierno lo había hecho con eficacia porque las normas anteriores se lo permitían. Una vez más, quedó probado que la falta de voluntad política no se reemplaza con la expedición de una ley.

En el lugar y momento equivocados

Lo que se puede decir de las propuestas que ha dado a conocer el gobierno en el tema de descentralización es que van en contravía de las necesidades que se tienen en la materia. En vez de solucionar la crisis, la profundizan. Equivalen a apagar el incendio con gasolina. Lo que el país necesita es la gran reforma regional y local que Álvaro Uribe ofreció hace cuatro años durante su primera campaña y que salió de la agenda pública porque tenía prioridad la reelección presidencial. Todo indica que esa gran reforma seguirá en el clóset porque ahora lo que importa es el recorte a las transferencias, la reelección inmediata de gobernadores y alcaldes y “tomarse” las alcaldías y gobernaciones corruptas que se intervengan.

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Es posible que más tarde aparezcan nuevas propuestas, ojalá que no se revivan las iniciativas de Samper y Pastrana, que propusieron suprimir los departamentos y municipios que no fueran viables fis-calmente de acuerdo con parámetros que fijaron sus gobiernos. Es de esperar que tampoco reaparezca la idea de suprimir las personerías como se propuso en el fracasado referendo.

Falta una política pública

Todo lo anterior permite afirmar que, la descentralización le ha quedado grande al establecimiento porque no ha logrado estructurar y poner en marcha una política pública que identifique el problema y sus respectivas soluciones, que evalúe los resultados y el impacto de las decisiones aplicadas y que introduzca periódicamente los ajustes que requiera para su consolidación.

Como se dijo antes, a mediados de los años ochenta y principios de los noventa se tomaron decisiones que abrieron el camino, porque pusieron en marcha un serio proceso descentralizador. Sin embargo, durante la década de los noventa, concretamente después de la Carta de 1991, el proceso fue puesto en el invernadero de los propósitos nacionales, ni el gobierno, ni el Congreso, ni los partidos se volvieron a ocupar del tema de manera sistemática. No le hicieron el seguimiento ni lo evaluaron para introducirle ajustes y reformas que permitieran superar los tropiezos, obstáculos e imprevistos que ha tenido que enfrentar.

Nunca se pensó en nuevos desarrollos o en pasar a una segunda fase, en darle un impulso o un segundo aire. Las medidas fueron de carácter administrativo y fiscal, cuando lo que se necesitaba era con-servar y profundizar la naturaleza política del proceso. Había que pro-mover y garantizar efectiva presencia de la ciudadanía y la comunidad organizada en los actos que le dan vida a la descentralización; en vez de hacerlo, se adoptaron medidas heroicas como la Ley 617, que controló el gastó público regional y local, con un alto costo social, y el gobierno se embarcó en equivocadas propuestas como las del referendo de octubre del 2003 (supresión de personerías y contralorías locales).

¿Por qué el establecimiento congeló el proceso y se paralizó?

Por varias razones. La primera, porque consideró que con las deci-siones de los años ochenta y la Constitución de 1991 había hecho lo que

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tenía que hacer: cumplir su deber y bien. No encontró necesario vigilar al proceso y ajustarlo.

También, porque quienes detentan el poder nacional no aceptan compartirlo con las regiones, ciudades y municipios del país. Por eso no quieren reformar ni reemplazar el modelo de ordenamiento territo-rial o ¿de desorden territorial?, que vive la peor de sus crisis. Las refor-mas que se han hecho no han producido los cambios esperados. El país abandonó la descentralización. Creyó equivocadamente, que como proceso podía vivir de su propia dinámica. En vez de profundizarla, hay quienes han buscado frenarla o reversarla. Muchos ni siquiera se han percatado de la crisis que afecta el proceso.

La última razón de la parálisis radica en el hecho de que los gobier-nos, los congresos y los partidos en los últimos 15 años han calculado los costos políticos de las decisiones que tomaron y de las que deberían tomar y entendieron que perderían poder y el control que ejercen sobre municipios y departamentos, ventaja a la que no renunciarán nunca, porque es fundamental para la suerte y el futuro de la clase política tra-dicional.

Se dieron cuenta de que se les había ido la mano con las decisio-nes que iniciaron el proceso, que habían sido demasiado generosos; por eso, por la puerta de atrás, han tratado de recortar y reversar el alcance de la descentralización con propuestas como la de unificar el calenda-rio electoral, que sólo busca entregarles a senadores y representantes el manejo de las elecciones locales y, por esa vía, el control de municipios y departamentos, fortalecidos fiscal y administrativamente.

Lo más grave de la parálisis es que el proceso entró en crisis y las instancias nacionales que deberían tomar decisiones y proponer cam-bios no actúan. Por eso, las dificultades son cada vez mayores. Alguien malpensado podría decir que el juego maquiavélico o la estrategia del establecimiento, consiste en dejar que la crisis toque fondo y llegue hasta sus últimas consecuencias, para poder desmontar, con razones “válidas”, todo el proceso y acabar con la descentralización.

Tampoco hay liderazgo

Para lograr algún liderazgo es necesario que se sepa qué se quiere o hacia dónde se debe dirigir el proceso. Se debe decir con franqueza el propósito del gobierno, el Congreso y los partidos, que no es pro-

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piamente fortalecer la descentralización, ni mejorarla, ni sacarla de la crisis. Así se puede deducir qué han hecho y qué han dejado de hacer.

En la campaña del 2002, Uribe prometió una gran reforma territo-rial. Las regiones reemplazarían a los departamentos, sus parlamentos autónomos ejercerían algunas de las funciones legislativas del Con-greso y se acabarían los monopolios departamentales (licoreras y lote-rías, la caja negra o menor que financia las campañas electorales). Todo eso fue cambiando por las propuestas del referendo. En la campaña para su segundo mandato, el presidente ofreció el recorte a las transfe-rencias y la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores.

Las intenciones y voluntad del Congreso tampoco aparecen. Ade-más, son inseparables de las intenciones y voluntad de la clase política tradicional, que es ampliamente mayoritaria en las cámaras y dueña de las decisiones del Legislativo. Por eso el Congreso nunca hará la gran reforma territorial que el país requiere. No la hará, porque perdería el poder político que hasta ahora ha detentado gracias al control que ejerce sobre municipios y departamentos.

En Colombia, como en otros países, el poder electoral y político tiene sólida base territorial y se obtiene y organiza según el uso que se les dé a las entidades públicas que gobiernan y administran el territo-rio. La clase política tradicional es producto del contexto institucional y las reglas de juego que a nivel regional y local le han permitido acumu-lar poder, sobrevivir y proyectarse nacionalmente. Por tanto, no acepta que se transforme su hábitat natural ni la manera como adquiere capi-tal electoral y lo convierte en poder político.

La clase política tampoco acepta cambios que comprometan la estabilidad de las organizaciones que le sirven de plataforma de lanza-miento, y para coadministrar y consolidar jerarquizadas redes de ediles, concejales, diputados y políticos de provincia y manejar frondosos apa-ratos burocráticos. Por esa misma razón no comparten la propuesta de eliminar los monopolios que financian las campañas, ni admiten que se cierren las asambleas departamentales. Sólo les interesa que los barones electorales sigan siendo dueños de las curules y que en la conformación, ejercicio y control del poder político no participen nuevas fuerzas.

El orden o desorden político que existe es producto del orden o desorden territorial vigente; son hermanos siameses. Para renovar el primero y poder cambiar las costumbres políticas, hay que reordenar el territorio y sus formas de gobierno y administración, pero la clase

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política se opone a que se junten reforma política y territorial, porque sabe que se transformaría el escenario que utiliza como fuente y origen de su poder. Ha logrado un acuerdo tácito con el gobierno: se hace una reforma política con muy pocos cambios y, sobre todo, sin impacto regional y local, pero no se hace ninguna reforma territorial.

Si se considera a los partidos en forma separada del congreso, ajenos a lo que ocurre en las cámaras, debe decirse que también están lejanos del tema, que carecen de una política en la materia, guardan silencio, dicen ser amigos de la descentralización; pero de ahí no pasan, tal vez porque no tienen ideas ni propuestas para presentar.

Asignatura pendiente

El congreso ha expedido nueve actos legislativos, reformatorios de la Carta de 1991, sobre temas territoriales:

1 de 1993: convierte a Barranquilla en Distrito Industrial y Portuario.2 de 1993: sobre planes departamentales, distritales y municipales de desarrollo.3 de 1993: dispone cómo proveer las faltas de diputados, concejales y ediles.1 de 1995: inversión de parte de las transferencias en gas-tos de funcionamiento.1 de 1996: sobre la remuneración y seguridad social de los diputados.1 de 2000: cambia el nombre de Santa fe de Bogotá por el de Bogotá.1 de 2001: sobre transferencias o sistema general de par-ticipaciones.2 de 2000: periodo de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles.1 de 2003: nuevo sistema electoral para elección de dipu-tados, concejales y ediles.

A este listado deben agregarse los proyectos gubernamentales citados que en un futuro pueden terminar siendo actos legislativos. El elevado número de reformas hechas a la Constitución prueba que el tema territorial no ha sido resuelto ni está definido. Al considerarse una “asignatura pendiente”, es necesaria su permanente regulación, pero, a pesar del interés continuo del congreso por el problema, la cri-

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sis no se soluciona, lo cual prueba que la estrategia de reformas coyun-turales o para tapar goteras es equivocada, porque lo que se necesita es una reforma integral y con visión de futuro.

El Congreso no hará la gran reforma

El Congreso no hará la reforma porque la mayoría de senadores y representantes está en el congreso gracias a que conoce bien el ordena-miento territorial del país, lo sabe manejar y lo aprovecha sin límites, con fines político-electorales. Ese aprovechamiento no es indebido ni abusivo; los congresistas, en buena medida, son producto de un orden regional y local que ellos mismos han diseñado con la expedición de leyes que lo organizan y las interpretaciones que hacen.

Para senadores y representantes ese orden es su marco institucio-nal y su hábitat político. Hace parte de las reglas de juego para los can-didatos que se disputan las curules. Se proyecta sobre los partidos para estructurar su organización y medir su peso político nacional. Nadie en Colombia, ni en ninguna parte del mundo, cambia voluntariamente las reglas de juego que le han servido exitosamente en la vida pública. Y si las cambia, no lo hace para desmejorar.

El Congreso no producirá una ley que desmonte baronatos y cacicazgos electorales que se apoyan en aceitadas administraciones departamentales y municipales. Los intereses político-electorales de senadores y representantes explican por qué solo excepcionalmente el congreso ha reformado el régimen departamental y municipal. Sólo lo hizo a mediados de los años ochenta cuando aprobó la elección popu-lar de alcaldes.

La incapacidad política del congreso para hacer la reforma regio-nal y local fue reconocida en su interior cuando se expidió el Acto Legislativo 02 de 1977, que convocó a una asamblea constituyente que se encargaría, precisamente, de hacer esa gran reforma. Infortunada-mente, la Corte Suprema, pues en ese entonces no había Corte Consti-tucional, tumbó ese acto legislativo.

Clave de la guerra o de la paz

Los partidos de oposición, que dicen representar la izquierda, no parecen entender que un nuevo ordenamiento territorial es una de las claves de la guerra o de la paz. El conflicto que padecemos hunde sus raí-

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ces en la tierra, porque una de sus causas está en el inequitativo reparto de la propiedad y otra, en la lucha por el poder regional y local. Por eso la distribución territorial del poder aparece como una de las respuestas indicadas para el logro de la paz. Se deben crear espacios y escenarios democráticos, regionales y locales, en los que se reinserten quienes quie-ran poner a prueba su vocación política y sus ideas sobre el Estado, el servicio público y la manera de lograr el bienestar colectivo.

Entre los actores armados del conflicto seguramente hay quienes tienen vocación política. Para su reincorporación, más que ayudas de carácter económico o social (casa, carro y beca), lo que cuenta son las posibilidades reales y ciertas para ejercer esa vocación, para participar por canales democráticos en la vida política, para presentar y defender sus ideas y propuestas y para ejercer al menos parte del poder político del Estado. Unos serán ministros o congresistas, como ha ocurrido.

Pero como no hay puestos en el gobierno ni curules en el con-greso para todos, es necesario organizar y fortalecer escenarios y espa-cios, distintos de los de carácter nacional, como verdaderos centros de poder regional y local, que les permitan reclamar el favor popular para sus proyectos políticos. En otras palabras: la reforma territorial debe ser puente de plata para la consecución de la paz.

Esos escenarios son las regiones, las ciudades y los municipios fortalecidos política, fiscal y administrativamente. En ellos pueden concretarse esas vocaciones con proyección sobre el bienestar de sus comunidades. Se alcanzará la paz cuando se vea como gobernadores y alcaldes de regiones, ciudades y municipios a los antiguos comandan-tes que se desmovilicen y que el pueblo elija. Será parte del precio que el país debe pagar para lograr la paz.

Esa reinserción sólo será posible si se cuenta con entidades terri-toriales dotadas de atribuciones y recursos suficientes para cumplir una gestión en beneficio de los pueblos que las habiten. No es serio por parte del gobierno invitar a quienes están en la ilegalidad a que abandonen las armas y se incorporen como gobernadores o alcaldes de departamentos y municipios y jefes de administraciones que no tienen capacidad de gestión ni posibilidades de recuperarse.

La probabilidad de que esos centros territoriales de poder sirvan como espacios para la incorporación de los desmovilizados no tiene nada de irreal. Sin que las ciudades y municipios del país hubieran sufrido la transformación que se propone, el M-19 no podría aparecer

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en la vida pública del país. Carlos Pizarro fue candidato a la Alcaldía de Bogotá y otros comandantes y militantes han sido alcaldes de ciu-dades importantes (Pasto, Yumbo, Zipaquirá, entre otras). En varios de los municipios del Urabá antioqueño han sido alcaldes los reinsertados del antiguo Ejército Popular de Liberación (EPL).

Lo dicho para los partidos de oposición vale también para los de la coalición gobiernista. Su situación es aún más delicada porque, en vez de hacer política presentando propuestas y debatiendo los problemas públi-cos, parecen estar dedicados a tomar la siesta burocrática después de la fatiga que les debió producir la dura pelea que libraron por los puestos.

¿Cómo salir del laberinto?

Si los llamados a decidir no saben qué hacer, ni tienen voluntad para producir el cambio que se requiere, y si el Congreso no hará nunca la reforma territorial que se necesita, ¿cómo concebirla, diseñarla y ponerla en marcha? Podría decirse que la instancia o el instrumento idóneo serían entonces una asamblea constituyente o la aprobación de un referendo. Sin embargo, debe anotarse que ambos requieren la aprobación del congreso para luego sí pasar a la elección ciudadana en las urnas. Situación difícil de conseguir si detrás de la propuesta no están ni el gobierno ni una fuerza política mayoritaria o con gran capacidad de convocatoria.

Así pintado, el panorama es desolador. Seguramente, en esta pre-sentación se han exagerado algunos trazos para llamar la atención sobre las dimensiones y características de la crisis, no para desanimar a quie-nes tengan interés en hacer aportes, ni para que quienes creen en la nece-sidad del cambio piensen que no hay camino ni salida posibles.

A comienzos de los años noventa se llegó, después de intentos fracasados de reforma, a una situación de bloqueo institucional y en poco tiempo apareció la fórmula política, en la que casi nadie había pensado, que permitió salir de la encrucijada; lo mismo debe ocurrir ahora porque si no se encuentra respuesta a la crisis regional y local, se compromete la legitimidad, la estabilidad del sistema democrático y la paz. Vastos sectores de opinión terminarán exigiendo una reforma, pues no soportarán durante más tiempo que quienes tienen el poder, no sepan qué hacer, ni cómo, y en cambio, que quienes sí saben, no tengan poder para hacer lo que se debe hacer.

Las ilusiones fallidas de la descentralización

Humberto de la Calle LombanaMinistro del Interior (1990-1992)

Es necesario recordar el sueño, la ilusión, ¿qué se quería en 1991?, ¿qué hizo efervescencia en las deliberaciones de la Constituyente y de la sociedad colombiana? En primer lugar, se pensaba que el proceso de descentralización implicaba un mayor acercamiento del ciudadano a sus autoridades; en segundo lugar, un marco más amplio para una apertura democrática, elemento que permea todo el andamiaje consti-tucional del 91.

También se hablaba de mayor eficacia en el gasto público, de necesi-dades básicas insatisfechas como un vector importante para la aplicación del gasto y, por lo tanto, de elementos de lucha contra la pobreza, pero por encima de los elementos técnicos, se hablaba fundamentalmente de un problema de poder, de una distribución más armónica y equitativa de este, una visión pluralista de la sociedad colombiana, que debería permitir, al contrario de lo que sucedió con la Constitución de 1886, la coexistencia multipolar de fuerzas políticas y de toma de decisiones.

En el esquema nacional, la descentralización era fundamental-mente una decisión política, que tenía que ver con la distribución del

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poder, con la lucha contra el caudillismo, un elemento moderador con-tra esa enfermedad del presidencialismo latinoamericano.

Esa ilusión y ese sueño de 1991 se expresó a través de distintos instrumentos, el primero de ellos fue la regionalización. El ideal era el de un país de regiones que no fueran producto de linderos o fronteras arbitrarias, sino que conjugaran realidades orográficas, procesos de producción económica u homogeneidades culturales.

Se hablaba de la región Caribe, de la región Pacífico y se que-ría romper la estructura de fronteras departamentales que ideó Rafael Núñez para lograr el proceso de centralización del poder en Colombia. Realmente lo que hizo Núñez fue fragmentar, poner una especie de carro bomba al poder de los Estados que existía hasta 1886.

Se pensaba en 1991 que con la idea de la regionalización se podía revertir el centralismo en beneficio de una Colombia más tolerante, más pluralista y menos presidencialista. Primer instrumento fraca-sado, la regionalización no funcionó, el proceso fue muy confuso, por-que concluidas las deliberaciones de la Constituyente, nadie sabía de lo que se estaba hablando. Probablemente en el Caribe había más con-cepto de región, pero lo que siguió fue una especie de juego de niños armando un rompecabezas, unos decían que sí hay una región que arranca en Cúcuta y termina en el Huila, otros consideraban a la región del viejo Caldas, y finalmente surgían preguntas como la de ¿cómo jugará Chocó?

El proceso, con excepción de la región Caribe, fue un poco artifi-cial. En aquella época, el presidente Uribe, en ese entonces gobernador de Antioquia, preguntó si su departamento podría ser parte de varias regiones, lo que revela la total incertidumbre del momento, una pre-gunta absolutamente sorprendente, que además se relacionaba con un asunto que no se ha podido resolver. Si el estatus de la región debía ser una especie de tercer nivel que coexistiría con los departamentos o si más bien debían reemplazarlos.

Un segundo instrumento fue la formación de provincias dentro de los departamentos, particularmente los que se han venido configu-rando en forma de provincias, y allí también el propósito fue admi-nistrativo, no de poder, pues se habló por ejemplo de la creación de círculos dentro de los departamentos para la elección de diputados, con el ánimo de lograr decisiones políticas más coherentes en función de provincias que existían antes de la división territorial de 1886, pero

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tampoco se pudo. La verdad es que ni las provincias ni las regiones se han desarrollado.

El tercer instrumento fue la posibilidad de crear unos hiper-departamentos, que irían a una velocidad, y unos infradepartamentos, que eran los que necesitaban algún tipo de cofinanciación por parte del Estado central.

Esa especie de descentralización a distintas velocidades quedó tam-bién cancelada. El artículo 290, incluso, hablaba de la revisión periódica de los límites departamentales y es algo que no se ha hecho. El arranque de la Constituyente fue bastante municipalista, aparecieron los temas regionales por iniciativa de algunos constituyentes, pero en la comisión respectiva, cuando habían transcurrido dos o tres meses sólo se hablaba del municipio y casi todo el mundo había olvidado el tema del departa-mento.

De algún modo, esa situación crítica actual de los departamentos, que incluso desconocen su propia identidad y cuyo papel institucional es todavía confuso, obedeció a que al final del periodo constituyente hubo que rescatar viejas normas de la Carta de 1886, y salió de allí un departa-mento contrahecho, cuyas funciones no son claras y sin un sistema tribu-tario. Una situación bastante grave en términos institucionales, pues el nivel intermedio salió desfigurado del proceso constitucional de 1991.

Un cuarto instrumento, el referendo. Se hablaba de la convocación de referendos locales para consultar las modificaciones a las fronteras, las funciones, la toma de decisiones y la autonomía; se le pediría a la gente que tomara sus propias decisiones, pero si realmente no han funcionado los referendos nacionales, los locales nunca se han puesto en marcha. El instrumento clave para lograr esta propuesta era la Comisión de Ordena-miento Territorial, que nunca funcionó. La Comisión, desde su nacimiento, ya tenía una debilidad manifiesta: la estructura política del manejo del territorio anterior a 1991 fue más fuerte que el legado constitucional.

Una vez disuelta la Constituyente, esas ilusiones de 1991 cayeron nuevamente en el entramado institucional. El poder político territorial que determina la constitución del Congreso tomó venganza, y el des-quite de la clase política tradicional fue ir diluyendo las ideas centrales de carácter político de distribución del poder, que era realmente de lo que se estaba hablando.

Eso no quiere decir que todo ha fracasado, hay cosas que se logra-ron: un aumento importante de los recursos particularmente para cier-

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tos destinos, educación, salud, infraestructura, hay por lo tanto mayor cobertura de algunos de los servicios inmersos en el proceso de des-centralización. Hay también más participación política, lo que pasa es que esa participación sigue expresándose en términos electorales. Lo que no se logró es más participación social o que esa efervescencia de 1991 tomara otros canales; pero la elección popular de gobernadores y de alcaldes ha rendido frutos: se ha politizado positivamente la vida municipal y regional aunque hay un largo camino por recorrer.

Si se analizan esos logros en perspectiva con respecto a las falen-cias o ilusiones perdidas, hay que reconocer que ha ido declinando el apoyo político al proceso de descentralización. La estructura política lo que ha hecho es clandestinamente recuperar un poder que se suponía estaría repartido entre las regiones.

El aumento del gasto es importante; sin embargo, muestra un grado de ineficiencia también alarmante. Realmente ha habido flujos de fondo en beneficio de la provincia, pero el resultado es menos que proporcio-nal que el flujo de fondos transferidos; todo esto acompañado de una situación de debilidad institucional en los niveles locales y regionales. Además, el nivel central ha contribuido de muchas formas porque no ha querido acomodarse al contexto de la descentralización.

Un signo de ese desacomodo se evidenció, en primer lugar, en que después de 1991, comenzaron a surgir leyes sectoriales, de salud, de educación, que en vez de contribuir al proceso de descentralización, lo entorpecieron. Muchas de esas leyes incluso son incoherentes, situa-ción que se manifiesta por ejemplo, entre la Ley 60 y la Ley 100, y lo mismo pasa en el sector de la educación.

En segundo lugar, el proceso no ha solucionado las deficiencias estructurales y no se ha corregido la disparidad municipal y depar-tamental que venía de antes. Lo que realmente hay en Colombia son unas inequidades ancestrales, por lo que no basta la igualdad de opor-tunidades. La situación del Chocó con respecto a Antioquia es incom-parable. En ese sentido, tiene que haber un proceso de acción afirma-tiva dirigido a que esas condiciones de equidad sean reales y no sólo producto de la igualdad de oportunidades.

En tercer lugar, la estructura tributaria es inadecuada. Los tribu-tos departamentales son de la etapa colonial, absolutamente premo-dernos. Los departamentos no han logrado beneficiarse de la tributa-ción que proviene de los sectores más dinámicos de la economía. Las

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transferencias han sido como una especie de rehén de una discusión fiscalista, en manos de economistas que sólo cuidan el tema fiscal y que olvidan los elementos de poder que hay detrás.

Por último, los mecanismos de cofinanciación no han logrado supe-rar esas deficiencias ancestrales. En el marco en el que estamos, que exhibe ciertos progresos, hay también deficiencias políticas y otras de tipo técnico u operativo. Para mirar el futuro hay que sacar unas lecciones sobre los retos ¿cuáles son los nuevos desafíos de la descentralización?

En primer lugar, se requiere más que Constitución. En este, como en otros temas, hay que bajarse del fetichismo nacional de creer que a cada problema se le escribe una ley y que todo se arregla. Hay muchos más elementos de tipo cultural, político, de falta de controles, de incapacidad de la sociedad civil para organizarse alrededor de estos problemas.

En segundo lugar, recuperar el apoyo político al proceso que se ha perdido. De un gran proyecto político se ha ido descendiendo a una discusión entre técnicos, básicamente de tipo fiscal.

En tercer lugar, las leyes sectoriales han sido complejas, incon-sistentes con la descentralización, y terminan imponiendo sobre los municipios unas cargas que no consultan la realidad diferenciada de estos. Hace veinte años un municipio podía funcionar con un alcalde y el secretario de la Alcaldía, hoy hay que tener secretario de planeación, de gobierno o del interior y una estructura burocrática. Cada ley que se dicta en el Congreso termina afectando la estructura del munici-pio. Las entidades territoriales han sido víctimas de la proliferación de leyes sectoriales que no han tenido en cuenta la necesidad de diversifi-car el ritmo de la descentralización.

En cuarto lugar, es necesario que las transferencias no sólo se mantengan, sino que contengan incentivos que hoy no existen, que promuevan la capacidad local para generar tributos. Las transferen-cias no se hacen de acuerdo con las necesidades reales ni con el costo de los servicios. Existe un problema entre regalías y equidad territorial. Cuando se trata de recursos no renovables, las regalías enmiendan el daño que sufre una región por la extracción de unos recursos que no podrá recuperar, pero lo que ha generado es una bolsa de inequidad absolutamente alarmante.

Cuando comenzaba toda esta discusión, hablábamos de Arauca Saudita, el departamento de Arauca con su piscina de olas; pero eso existe todavía, hay municipios donde el dinero llega sobre la base de la

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existencia de recursos naturales o simplemente pasa un oleoducto. Esa situación se ha dado porque se extremó el criterio, y es un tema que debe revisarse de nuevo, hay que colocar un ingrediente de equidad nacional en el tema de las regalías.

También existe una serie de problemas de orden técnico por falta de focalización en materia de salud y educación. La inercia en la manera de distribuir los recursos termina favoreciendo a los ineficientes. No hay criterio de distribución en materia de educación que favorezca la escuela. Sigue la misma inequidad en beneficio de los municipios ricos.

La repartición de los ingresos se hace con base en los insumos, ancestralmente inequitativa y sin tener en cuenta el impacto. Por ejem-plo, se preguntan cuánto cuestan los maestros y no cuántos alumnos reciben educación. Los elementos de capitación deberían ser tenidos en cuenta en esta materia.

En general, parece que hay recomendaciones para retomar el impulso en el proceso de descentralización, para poner en marcha una verdadera Ley de Ordenamiento Territorial, que ha sido una asignatura pendiente. Una verdadera y auténtica adecuación del gobierno central en beneficio de las competencias municipales y una revisión de las ideas extremada-mente fiscalistas.

Termino con el que puede ser el mayor desafío, y es el problema de la captura de algunas administraciones locales en beneficio de gru-pos ilegales, porque la ilusión en 1991 era extender la presencia del Estado. Al principio había mayores niveles de corrupción, grupos gue-rrilleros que actuaban, algunos carteles con mayor predominio local, pero esos fenómenos no estaban anonadando al Estado local.

El mayor riesgo hoy del proceso de descentralización es la persisten-cia del conflicto en ciertas zonas, que ha ocasionado una verdadera captura integral; las organizaciones ilegales se han tomado las administraciones locales y se han convertido en el talón de Aquiles del proceso actualmente.

El vicepresidente Santos se equivocó cuando propuso disolver las alcaldías capturadas por poderes ilegales, pero esa equivocación instru-mental no debe impedir preocuparse por el tema. Hoy hay ciudades y regiones, no propiamente pequeñas, que están en manos de organiza-ciones ilegales acaballadas en un proceso imperfecto de descentraliza-ción. También hay que tener una vacuna para este problema dentro de una evaluación equilibrada en este proceso.

Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia

Horacio Serpa UribeMinistro de Gobierno y del Interior (1994-1998)

Es necesario reconocer que en Colombia se avanzó bastante en cuanto a la descentralización, en la segunda mitad de la década de los ochenta y lo que se produjo a partir del año 91, cuando hubo eferves-cencia y compromiso. Los resultados saltan a la vista, por ejemplo, en Barrancabermeja, en 1970, el presupuesto era de 4 millones, hoy es de 220.000 millones de pesos, y ese incremento tiene que ver con las refor-mas al Sistema de Transferencias y de Regalías.

Se avanzó mucho en el propósito de lograr la eficacia en el gasto y hacer llegar recursos nacionales a lugares del país que antes eran deso-lados y estaban absolutamente abandonados desde el Estado nacional. No obstante, aunque se hicieron buenas cosas, se dejaron de lado otras. La falta de la Ley de Ordenamiento Territorial por ejemplo ha sido definitiva.

No ha sido posible tampoco perfeccionar un sistema tributario que favorezca el desarrollo regional y local, ni avanzar suficientemente en lo que tiene que ver con la participación ciudadana o con los instru-mentos de la soberanía popular. Sus progresos han sido ineficientes, no se capacitó de forma correcta, se mantuvo la corrupción y no se alcanzó la paz.

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La Constitución de 1991 contiene elementos suficientes para lograr la paz, pero la violencia ha incidido con fuerza en la descentralización, los actores armados, particularmente los paramilitares, se apoderaron del país y de los presupuestos municipales e impusieron sus leyes a los alcaldes, concejales y a muchos gobernadores, en este sentido se sabe por ejemplo que los paramilitares entraron en los presupuestos de la salud y se apoderaron de las administradoras de régimen subsidiado (ARS). Rea-lidades como éstas hay que descubrirlas y resolverlas para enfrentar las dificultades que aqueja la descentralización.

No se hizo una definición correcta en materia de transferencias, se abandonaron completamente las asambleas y los concejos, esto en parte porque en Colombia predomina la cultura presidencialista: el país siempre mira desde todos los niveles al gobierno nacional, y a su cabeza, que es el presidente, quien todo lo tiene que examinar y resol-ver desde la capital. Una situación que ilustra hasta dónde se puede llegar en ese sentido es, por ejemplo, que en Norte de Santander los congresistas se reunieron, uribistas, liberales, conservadores, y en un momento determinado nombraron padrino del departamento al vice-presidente de la República, ¿qué fue lo que pasó ahí?

Por otra parte, a nivel nacional nunca ha habido consenso sobre la necesidad de esas transformaciones. Los gobiernos siempre quieren recuperar el poder y lo que se ha perdido en los procesos de descen-tralización. Varios presidentes han manifestado públicamente que no hay manera de organizar bien al país porque la presidencia perdió sus facultades, y que fue un error lo que se hizo en la Asamblea Constitu-yente. Un ex ministro del interior llegó a decir que los ministros eran unos eunucos, que no tenían capacidad ni oportunidad, ni recursos para poder atender sus dificultades.

En el gobierno del presidente Samper, se presentó un proyecto para la desaceleración de las transferencias y no pasó; en el gobierno de Pastrana se expidió la Ley 715, con la que las regiones perdieron once millones de pesos. Se presenta ahora un nuevo proyecto de reforma a las transferencias, porque por mandato constitucional, cada cinco años hay que hacer las modificaciones correspondientes.

El país tiene que resolver de alguna manera el que los políticos del Legislativo ejerzan su poder en las regiones, impidiendo que pros-pere el desarrollo descentralizador, esta es una de las causas de que no haya Ley de Ordenamiento Territorial, los que ganan las elecciones para ser representantes a la cámara o senadores, las pierden para alcaldes y

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gobernadores. Los congresistas no están conformes con que éstos tengan poder político, y que entren en colisión con el que ya detentan.

Como parte del desaliento en el proceso descentralizador influye, en primer lugar, la eliminación de los fondos de cofinanciación —éstos eran una manera de impulsar el desarrollo en las regiones—, se dijo que eran unos auxilios disfrazados y no se legisló sobre el particular. El gobierno nacional también cambió el tema de las regalías, como si fue-ran regalos para las regiones, pero son derechos de las regiones, de las entidades locales. Todas las cosas ahora se hacen desde el Fondo Finan-ciero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), cuando la entidad se creó con otro objetivo; se convirtió en la caja menor de los alcaldes, dispone de la realización de las obras, de las licitaciones, entre otras cosas.

Se han centralizado muchas actividades. Las entidades que tienen alguna autonomía y que hacen funciones regionales o municipales están amenazadas, por ejemplo la Corporación de Desarrollo del Río Magda-lena ha sido atacada. No se han creado ni las regiones, ni las provincias. Los alcaldes y los gobernadores han terminado siendo apéndices del gobierno nacional, que con el manejo presupuestal doblega la autono-mía territorial, hecho que se profundizó con la reelección presidencial, pues los mandatarios locales perdieron también su independencia polí-tica.

Para la reelección se usó ese poder local, que desvirtúa el princi-pio de la autonomía política y la capacidad administrativa de las regio-nes. Eso va a tener ahora una incidencia notable en la aprobación de algunas reformas que tienen que ver con el régimen de participaciones, pues la reelección local es como la contraprestación para alcaldes y gobernadores.

Es inaudito que so pretexto de la corrupción, se frene y se pre-tenda dar jaque mate al proceso de descentralización en Colombia. Es inaudita la propuesta del vicepresidente de la República de suspender las transferencias a los sitios donde se están manejando equivocada-mente las regalías —donde hay corrupción— para disponer de esos recursos bajo otros criterios.

Esa propuesta es un chantaje que se le está haciendo al país so pretexto del tema de la corrupción y entonces, ¿para qué existen la Fiscalía, la Contraloría, la Procuraduría y las veedurías ciudadanas? Es una iniciativa que corresponde al estilo del gobierno, pero que tiene que ser rechazada por los colombianos, quienes han creído en la des-

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centralización como un recurso apropiado para el desarrollo, la efi-ciencia en el gasto y para la paz.

El tema de la descentralización, de la autonomía de las localida-des y de la descentralización fiscal y política tiene mucho que ver con la paz. No habrá nunca la anhelada convivencia si no se logra avanzar en el proceso de descentralizar y dar poder a las regiones. Para lograr la paz se tiene que discutir sobre la distribución el poder político.

Lo que se percibe es la falta de voluntad política, que no es sino la correspondencia entre el propósito de hacer y las acciones. Todos los mandatarios, los parlamentarios, los políticos hablan de la descentra-lización, pero poco se hace en realidad para lograrla. Para avanzar en el proceso que necesita Colombia, se tiene que recuperar la voluntad política, crear una cultura de la descentralización y buscar la manera de construir la Ley de Ordenamiento Territorial, que garantice el res-peto a las autonomías locales y regionales.

Es una magnífica idea la propuesta de crear una comisión inte-grada por representantes de los diferentes niveles para discutir el pro-ceso de descentralización. Los instrumentos de la participación ciuda-dana tienen que operar, hay que fortalecer los concejos y las asambleas, darles capacidad de fiscalización, sacarlos de la politiquería y volverlos instituciones que representen políticamente, pero que también puedan defender los municipios y las regiones.

Hay que buscar que los alcaldes asuman la defensa de lo local y que no abandonen, bajo el señuelo de la reelección o de partidas del presupuesto nacional, su carácter municipalista.

Nada de lo bueno que se pueda concebir se construye eficazmente si no se logra la convivencia y superar un conflicto armado tan com-plejo con narcotráfico, con las irregularidades alrededor del proceso con los paramilitares, con la violencia de la guerrilla. La paz tiene que ser un objetivo fundamental.

Este año hay un pulso político significativo. La suerte del pro-ceso de descentralización en Colombia depende de lo que se haga en los próximos meses en el Congreso de la República, pero como alguien dijo en relación con la guerra, la descentralización es un asunto muy importante y delicado para dejarlo solamente en manos de los políticos y particularmente de los congresistas.

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La descentralización se definirá en el congreso con el tema de la reelección, con el Plan de Desarrollo, con la revisión al régimen de transferencias y de participaciones. La ciudadanía tiene que actuar desde las localidades, desde la academia y desde los departamentos.

A propósito de los veinte años, desde aquí se puede hacer un lla-mado de atención al país, al gobierno, a los políticos, para que se asuman las responsabilidades correspondientes. Aunque no se puede ser opti-mista, la conciencia ciudadana está hoy bastante mediatizada y se espera que en la Presidencia de la República haya un iluminado que resuelva todas las dificultades, nadie toma la decisión de avanzar ni de hacer refor-mas, “que nadie se meta conmigo que yo con nadie me meto,” es el principio que rige. Además, la gente cree que todo va bien porque las encuestas dicen insistentemente que somos el pueblo más feliz del mundo.

La lenta agonía de la descentralización

Armando Estrada VillaMinistro del Interior (1998-2002)

El gobierno nacional ha propuesto al congreso una fórmula para abandonar, de manera definitiva, las transferencias de recursos a las entidades territoriales ligadas a los ingresos corrientes de la nación, y ratificar un esquema que los ata a la inflación. Una vez más, lo transi-torio se vuelve permanente, lo que es una arraigada costumbre colom-biana. Igual sucedió con el aumento transitorio de las tarifas del IVA o con el impuesto transitorio a las transacciones financieras; ahora se intenta lo mismo con el Acto Legislativo 01 de 2001. Es necesario con-frontar esa propuesta que marchitaría el proceso descentralista y com-prometería el porvenir de municipios y departamentos.

Hoy, como ayer, los argumentos para la reducción de las transfe-rencias son los mismos, no porque haya desparecido la necesidad de descentralizar, o porque se haya fracasado, o porque los fondos trans-feridos se hubieran despilfarrado, no. Aunque el gobierno reconoce que esos recursos han servido para aumentar en el último quinque-nio la cobertura educativa en 23% y la de salud subsidiada en 63%1, insiste una vez más en que municipios y departamentos deben hacer

1 Carrasquilla, Alberto. Exposición de motivos al proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Bogotá. 2006. pp. 6, 7.

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otro aporte a la buena salud de la economía colombiana, mediante la disminución de las participaciones.

El argumento de hoy es el mismo de antes, o el de antes el mismo de hoy. Ayer se dijo que era vital aminorar el crecimiento de las trans-ferencias para saldar el déficit de las finanzas públicas, asegurar el equilibrio macroeconómico y garantizar la estabilidad de las partici-paciones. Ahora se esgrime el mismo argumento y se dice que si se aprueba el proyecto, las entidades territoriales “mantienen un seguro en términos de cantidad y estabilidad de los recursos en épocas de crisis económica” y que la nación “garantiza estabilidad macroeconó-mica y, por tanto, la capacidad para mantener crecimiento sostenido y financiación a costos moderados”.2

Lo cierto es que el déficit fiscal no ha disminuido, no obstante, el sensible descenso de recursos asignados a departamentos y municipios con la fórmula adoptada en el Acto Legislativo 01 de 2001. A pesar del recorte en las participaciones, la crisis fiscal continúa porque el gobierno central persiste en gastar por encima de sus posibilidades. No puede olvidarse que esta norma se aprobó porque se consideró que ocho años serían tiempo suficiente para que el gobierno nacional resolviera sus afugias financieras, pero ahora se confirma que poco ha hecho en esta materia. Lo extraño es que municipios y departamentos han entrado por la senda de la disciplina fiscal, en tanto que la nación incrementa el ritmo del gasto sin un adecuado sustento en los ingresos.

Si bien la descentralización política, fiscal y administrativa fue impulsada por factores de orden nacional e internacional elementos que mantienen su vigencia y validez el país y el mundo globalizado exigen mayor descentralización y no menos, como lo pretende el gobierno nacional con su iniciativa. Y aunque el proyecto no lo diga expresamente, el congelamiento de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) estancaría el proceso descentralista.

Pero hay más iniciativas que ponen en peligro la descentraliza-ción. Ante la creciente corrupción, se propone autorizar la destitución de alcaldes y gobernadores por parte del gobierno central. En ese orden de ideas, no está en la mira del presidente Uribe únicamente reducir la descentralización fiscal, sino que quiere también limitar la descen-tralización política. Si bien debe admitirse que corrupción, ineficiencia, clientelismo y favoritismo siguen siendo problemas que impiden que los recursos públicos lleguen a los más necesitados, éstos no son exclu-2 Ibid, pp. 28-29.

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sivos de departamentos y municipios, pues la nación no está exenta de ellos, como a diario lo demuestran los hechos.

La corrupción es un problema que por su gravedad y persistencia urge corregir, pero parece un poco ingenua la idea de combatirla con la disolución de los gobiernos regionales, al desconocer la voluntad política de la ciudadanía. Mayor participación ciudadana, prácticas inteligentes y novedosas para enfrentar la corrupción y mejorar la capacidad de los organismos de control son instrumentos que podrían resultar más útiles y efectivos que la disolución de los gobiernos regionales.

Por lo anterior, debe reconocerse que el proceso descentralista vive momentos críticos. Bajo el argumento del déficit fiscal y de la lucha contra la corrupción se quiere revertir el proceso, aun aceptando sus resultados positivos. La descentralización tambalea porque se intenta recortar los recursos que municipios y departamentos requieren y por-que se les reduce su autonomía política.

Hasta ahora no han salido a la palestra los dolientes de la des-centralización y la autonomía regional, pero pronto alcaldes y gober-nadores, concejos y asambleas, congresistas, académicos y opinión pública en general comprenderán que el proyecto de Acto Legislativo 11 de 2006 perjudica de manera delicada el proceso descentralista y rebaja sensiblemente los fondos para las entidades territoriales. Ojalá se entienda que el déficit fiscal no se puede resolver en perjuicio de los recursos de la descentralización.

Crisis del Estado-nación y descentralización

La crisis del sector público, la globalización, la pérdida de sobera-nía y la incapacidad manifiesta para cumplir muchas funciones deter-minó la necesidad de reestructurar el Estado. La ingeniería genética, las telecomunicaciones, la tecnología nuclear y la industria aeronáutica son ventajas que pueden aprovechar los Estados hoy día. La lluvia ácida, el efecto invernadero, el terrorismo, el narcotráfico, el contrabando de armas son problemas que exceden la capacidad estatal. En ese sentido, tanto para beneficiarse de las oportunidades como para enfrentar las dificultades, se hacen pertinentes estructuras políticas más grandes, mercados más vastos y extensiones geográficas más amplias.

Aunque esas circunstancias implican una mayor cooperación entre los Estados, también han conducido a la supraestatalidad, de la cual la Unión Europea es el mejor ejemplo. Este tipo de organización

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se nutre de las cesiones de soberanía que le hacen los Estados que la integran. Por eso, el manejo de ciertos temas de importancia corre a cargo de la Unión, que vacía así de contenido y funciones al tradicional Estado-nación. En palabras de Manuel Castells, “para superar su ino-perancia creciente, los Estados-nación se asocian cada vez más, orien-tándose hacia un nuevo orden de gobierno supranacional”.3

Otra manifestación de la crisis del Estado es la porosidad que se presenta en el concepto de soberanía. Como lo corroboran los atentados terroristas, la capacidad militar de los Estados para defender sus territo-rios y para derrotar los desafíos de los grupos subversivos se muestra dis-minuida. En el campo económico, ya no controlan los flujos financieros, que provoca competencia para atraer capital, y mayor flexibilidad en las medidas en materia de impuestos, remesas, ambiente, propiedad intelec-tual y regulación laboral. También el que el sector privado preste mejor algunos servicios públicos que el mismo Estado, ha tornado en menos útil el aparato estatal para la satisfacción de las demandas sociales.

Los Estados centralistas fracasaron en el cumplimiento de sus funciones, pues se fueron convirtiendo en estructuras torpes para aten-der necesidades locales de servicios públicos. De allí la necesidad de un proceso de descentralización con el fin de obtener mayor eficiencia en la operación y lograr cercanía entre la comunidad y las autoridades. Se partía del supuesto de que el Estado era distante a la comunidad y que no tenía la capacidad para atender con oportunidad y eficiencia las demandas ciudadanas. Para lograrlo se pensó en la viabilidad de ceder competencias estatales en favor de municipios y regiones dotados de recursos económicos y de autonomía política.

En Colombia, gracias al centralismo, empresas manejadas desde Bogotá atendían la prestación de servicios de acueducto y alcantarillado en pequeñas y distantes poblaciones. Éste y otros hechos contribuyeron a alimentar el descontento con el centralismo como forma de organiza-ción territorial del Estado y dieron pábulo a constantes y enérgicas pre-siones para alcanzar una mayor autonomía municipal y departamental.

Algunos autores, como Vallés4 y Castells,5 afirman que el Estado parece haberse hecho demasiado grande y complejo para la atención de sus asuntos internos. Es decir, para manejar la vida cotidiana de la

3 Castells, Manuel. La era de la información: economía, sociedad y cultura. Vol. 2. El poder de la identidad. Madrid: Alianza. 1998. p. 295.4 Vallés, Joseph. Ciencia política: una introducción. Barcelona: Ariel. 2000. pp. 132-133.5 Castells, op. cit, p. 302.

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gente, y demasiado pequeño para manejar las fuerzas globales. En lo interno, porque la complejidad de los problemas sociales excede su capacidad, y en lo externo, porque su autoridad se ve desdibujada ante las comunicaciones, la informática y la electrónica. En la órbita externa, el Estado se ha convertido en un actor político más, al lado del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, las empresas trasnaciona-les, las ONG de alcance global, entre otros, y no en el principal prota-gonista como sucedía hasta hace muy poco tiempo.

La respuesta de los Estados ante la crisis estuvo enmarcada por presiones externas, para que se lograra una economía más eficiente y competitiva. Puede afirmarse que por efectos de la globalización los Estados han perdido soberanía, y que los procesos de integración eco-nómica y política, de descentralización y regionalización estatal, son respuestas al fenómeno globalizador.

La evolución de la descentralización en Colombia

La descentralización en nuestro país debe analizarse antes y des-pués de la Constitución Política actual, lo que permite precisar tres etapas: antes de la Constitución de 1991, durante la vigencia de los artículos 356 y 357 tal como fueron aprobados por la Asamblea Consti-tuyente, y después de la Constitución.

Antes de la aprobación de la Carta Magna de 1991, el proceso descentralista en materia fiscal se inició en 1968, cuando la reforma constitucional de ese año creó el situado fiscal, que transfirió recursos de la nación a los departamentos para atender servicios de educación y salud. En el mismo año, la Ley 33 consagró la cesión a los municipios de parte del impuesto a las ventas, pero durante el gobierno de Beli-sario Betancur la descentralización fiscal recibió un gran refuerzo. En efecto, la Ley 14 de 1983 modernizó y amplió las bases gravables de varios impuestos municipales y la Ley 12 de 1986 ordenó que el por-centaje del IVA cedido a los municipios fuera creciente.

Así mismo, por medio del Decreto 077 de 1987 se definieron las competencias de los municipios. En materia política, el avance funda-mental de esta etapa se dio con la elección popular de alcaldes, apro-bada con el Acto Legislativo 01 de 1986, y que entró en funcionamiento en 1988, durante el gobierno de Virgilio Barco.

Con la aprobación de la Constitución de 1991, la descentraliza-ción se profundiza y consolida, durante el gobierno de César Gaviria.

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Se establece la posibilidad de crear provincias y regiones, se convierten en departamentos las antiguas intendencias y comisarías, se consagra la elección popular de gobernadores, se organiza el sistema nacional de planeación, se les da carácter obligatorio a los planes de desarro-llo, se autoriza la constitución de entidades territoriales indígenas y se asignan más recursos a favor de los departamentos y municipios dependiendo de los ingresos corrientes de la nación.

En la Constitución se delinearon las competencias de la nación y de las entidades territoriales, y le correspondía al gobierno central la pla-neación, coordinación y evaluación, y a departamentos y municipios, la prestación de los servicios públicos básicos, como educación, salud, acueducto y alcantarillado, entre otros. De esta manera la Carta Magna aprobó más recursos, más funciones y más autonomía política para municipios y departamentos, en el que se constituye el paso más avan-zado en el proceso descentralizador del Estado en toda su historia. La Ley 60 de 1993, reglamentaria de los artículos 356 y 357 de la Constitu-ción, definió las competencias de los tres niveles de gobierno y les asignó los recursos necesarios para que pudieran cumplir sus funciones.

Después de la Constitución, el hecho más importante fue el Acto Legislativo 01 de 2001, en el gobierno de Andrés Pastrana, que modificó la fórmula para calcular los recursos que deben ser cedidos a municipios y departamentos; se abandonó su relación con los recursos corrientes de la nación y se reemplazaron por un ajuste según la infla-ción. Asimismo, cambió la nomenclatura de situado fiscal por el de sis-tema general de participaciones. Este cambio constitucional se justificó en la posible crisis fiscal a la que el país se exponía si no reformaba el régimen de transferencias, que afectaba el equilibrio macroeconómico, el empleo y el crecimiento.

Lo que no se dijo en su momento, ni tampoco ahora, es que el gran responsable del déficit fiscal es el Estado central, que ha mante-nido un elevado y creciente volumen de gasto, en ocasiones no justifi-cado, y en otras, sometido a prácticas corruptas. El resultado lógico de la descentralización de competencias a municipios y departamentos debió haber sido la de un Estado central más pequeño; sin embargo, no fue así y muchas actividades se duplicaron.

También en la administración de Pastrana se aprobaron varias leyes restrictivas de la autonomía municipal y departamental y que ahora, paradójicamente, le dan nueva vida a la descentralización. Fue-ron leyes aprobadas no tanto para saldar el déficit fiscal, sino para sacar

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a los municipios y departamentos de la bancarrota y mejorar su gestión financiera. Aunque limitantes de la autonomía, fueron positivas en sus resultados. Por ellas en conjunto, los gobiernos locales superaron sus agobiantes penurias y hoy contribuyen a que no haya déficit en el sec-tor público consolidado, no obstante, el elevado déficit de la nación. Estas leyes fueron la 358 de 1999, de control al endeudamiento local; la 550 de 1999, para el saneamiento fiscal; la 617 de 2000, para el manejo de las finanzas locales, y la 715 de 2001, sobre competencias y recursos cedidos a las entidades territoriales.

De no haber sido por la aplicación de estas leyes, la discusión hoy no sería sobre cómo congelar la descentralización, sino sobre cómo aca-barla definitivamente. Pero es justo admitir que durante ese gobierno no sólo se impusieron mecanismos que aminoraban la independencia regio-nal, sino que también se tomaron mediadas para aliviar sus dificultades, como se hizo con la cesión de recursos del Fondo de Ahorro y Establiza-ción Petrolera (FAEP) para pagar parte de la deuda y con la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) para atender compromisos prestacionales de las entidades territoriales.

El avance del proceso descentralista en lo político ha sido interfe-rido en múltiples oportunidades por consideraciones de orden público. Se ha permitido, en zonas donde se presenta terrorismo y problemas de orden público, que el presidente pueda separar de sus cargos a alcaldes y gobernadores; se decretaron territorios especiales de orden público, donde el comandante militar estaba por encima de las autoridades elegi-das democráticamente, y se ha pretendido reglamentar el artículo 296 de la Constitución para permitir que el presidente destituya a gobernado-res y los gobernadores a los alcaldes. También debe reconocerse que las consejerías presidenciales que funcionan en algunas partes del país han significado recorte de las atribuciones de los mandatarios locales.

Pero lo que definitivamente más reduce la autonomía de las adminis-traciones regionales es la forma como se distribuyen los recursos. Usando criterios discrecionales, alcaldes y gobernadores enajenan su voluntad a cambio de que el gobierno nacional, les apruebe y financie proyectos. Las entidades territoriales saben que en las oficinas centralizadas se mueven recursos con relativa facilidad y sin mayores exigencias. Casi no hay obras de importancia en las regiones que no cuenten con la ayuda de la nación. No está mal que el gobierno central cofinancie proyectos, lo que está mal es la exigencia de una contraprestación política a los mandatarios locales.

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Esta pérdida de autonomía por razones financieras se vio patente en el trámite y la campaña de la reelección presidencial.

Evaluación de la descentralización

Múltiples objetivos se asignaron a la descentralización. Tantos que resultaba difícil que pudiera cumplirlos todos. Debía ofrecer respuestas positivas en lo político, lo administrativo, lo fiscal, lo social y lo econó-mico; se descentralizó para lograr mayor legitimidad y gobernabilidad del sistema político, así como mayor eficiencia en la asignación de los recursos públicos y mejorar la calidad en la prestación de los servicios; para aumentar la autonomía política, fiscal y administrativa de las regio-nes; para promover el desarrollo, la equidad y justicia social, y para tra-tar de ampliar la base de participación popular y abrir nuevos espacios en la democracia.

¿Se han cumplido estos objetivos y alcanzado tan ambiciosos pro-pósitos?, ¿qué tanto se ha avanzado en cada uno? Para responder vale la pena consultar primero al gobierno y luego a los expertos en descen-tralización. La Evaluación de la descentralización municipal en Colombia, un documento oficial para realizar el balance de la primera década después de la Ley 60, dice que la descentralización ha generado avances en tér-minos agregados: “las coberturas en educación aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; hubo mayor disponibilidad de docentes, mayo-res niveles de escolaridad, ampliación de la red pública de servicios de salud y aumento de los instrumentos para la mejora de la gestión”.6

La exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 11 de 2006 dice al respecto: en el período 2001-2005 la matrícula educativa se incrementó en 1,7 millones de alumnos nuevos y que el SGP constituyó la principal fuente de recursos de este crecimiento, ya que cubrió el 91% de los costos del servicio educativo público.7 En referencia a los servicios de salud afirma que entre 2002 y 2005 se han incorporado al régimen subsidiado 7,2 millones de nuevos afiliados, lo que representa un creci-miento del 63%.

Para este incremento de cobertura se ha contado con recursos del SGP, el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y recursos propios de las entidades territoriales. Los recursos del SGP han contribuido a la

6 Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la descentralización: balance de una década. Tomo I. Bogotá. 2002. 7 Carrasquilla, op. cit. p. 6.

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financiación de la prestación de servicios de salud a la población pobre no asegurada, con asignaciones de promedio anual de $1,35 billones entre 2002 y 2006.8 Estos datos muestran que las obras sociales que el presidente Uribe anuncia se ejecutaron con recursos del SGP. Coinciden entonces los dos últimos gobiernos acerca de los efectos positivos de las transferencias.

Jorge I. González sostiene que gracias a la descentralización fiscal se han realizado progresos en algunas áreas. La cobertura de los ser-vicios públicos ha mejorado, así como los indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) y el índice de condiciones de vida (ICV).Las transferencias se han reflejado en un aumento de las coberturas de los servicios sociales.9 Ariza afirma que es importante la ampliación de coberturas en la prestación de los servicios públicos, el aumento de la presencia del Estado en el territorio y una mayor legitimidad en las decisiones públicas.10 Y para Restrepo los logros son incuestionables.Hoy hay más escuelas y puestos de salud, más niños estudiando, más perso-nas que acceden a planes de servicios de salud obligatorios, más empleo y mejores salarios en el sector público en estos sectores.11

Además, no puede desconocerse que gracias a la descentraliza-ción y a las condiciones establecidas para su funcionamiento, muni-cipios y departamentos redujeron la pereza fiscal e incrementaron el recaudo de sus propias rentas. Hoy disponen de una mayor capacidad de gestión institucional y administrativa para manejar sus recursos y los transferidos y los ciudadanos disfrutan de la posibilidad de elegir a sus propias autoridades locales.

Sin embargo, no pueden negarse los problemas en el manejo de las transferencias. La eficiencia del gasto y la calidad de los servicios prestados, el clientelismo y la corrupción, el énfasis en los aspectos fis-cales y contables en contra de los espaciales y territoriales, su baja con-tribución para aminorar la brecha en materia de pobreza, los recortes de fondos y de autonomía por la crisis fiscal o por orden público, el bajo

8 Ibid, pp. 7-8. 9 González, Jorge Iván. “Transferencias y equidad: hacia la descentralización espa-cial.” En Desarrollo de las regiones y autonomía territorial. Bogotá: GTZ-FESCOL. 2004. pp. 22-23.10 Ariza, Juan. “Descentralización, desarrollo regional y autonomía local: aportes y propuestas”. En Desarrollo de las regiones y autonomía territorial. Bogotá: GTZ-FESCOL. 2004. p. 171.11 Restrepo, Darío. “Transferencias y desarrollo: un portafolio para el riesgo de las regiones”. En Desarrollo de las regiones y autonomía territorial. Bogotá: GTZ-FESCOL. 2004. p. 49.

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impacto social de la infraestructura son lunares que han empañado los logros de la descentralización y de la transferencia de recursos.

La discusión ahora es si esas fallas deben servir para corregir el rumbo de la descentralización o para frenarla. La aprobación del Acto Legislativo 11 significaría, en la práctica, el congelamiento de los recur-sos, lo que en el fondo significaría su paulatino marchitamiento. Por eso, la discusión entre el gobierno y el Congreso debe referirse al con-tenido del proyecto en sí y no sobre las prebendas que se obtienen por un voto a favor de la iniciativa.

Riesgos que corre la descentralización

Se presenta ahora un nuevo embate contra la descentralización, con el proyecto de reforma constitucional, que busca convertir en perma-nente la fórmula transitoria adoptada en el 2001. Con los mismos argu-mentos, el gobierno nacional busca convencer a alcaldes, gobernadores y congresistas de la urgencia de la iniciativa. Además, agrega un nuevo factor que afectaría la autonomía territorial, la facultad del gobierno para remover a los gobernantes locales por motivos de corrupción.

Extraña que un gobierno consciente del problema del hipercen-tralismo, busque reducir los recursos que servirían para mejorar esa situación. En el Plan de Desarrollo 2002-2006, el gobierno fija como componentes del Estado comunitario el Estado descentralista, junto con el gerencial, el participativo y el transparente. Sobre el Estado des-centralista se menciona:

Colombia presenta desequilibrios regionales, el 70% de la produc-ción industrial y del sector terciario se origina en las cuatro prin-cipales ciudades, que representan el 35% de la población; cerca del 90% de los tributos y el 70% del gasto se concentran en 40 municipios, y reconoce que es necesario capitalizar los avances de la descentralización política, administrativa y fiscal en función del fortalecimiento de la capacidad de desarrollo económico, local y regional.12

El Plan de Desarrollo muestra conocimiento del problema y de la fórmula para solucionarlo; sin embargo, se proponen congelar los recursos que alimentan la descentralización. Si con recursos crecientes

12 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: hacia un Estado comunitario. pp. 268-269.

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el centralismo económico, demográfico y presupuestal se ha fortale-cido, qué esperar si los recursos se congelan. Lo que va a ocurrir con la nueva fórmula es un retroceso real en los recursos transferidos porque la inflación viene disminuyendo.

Atar las transferencias a un indicador no sólo negativo sino poco dinámico, como la inflación, ha significado el retroceso de los fondos del SGP con relación a otros indicadores. Si bien los recursos muestran un leve crecimiento en cifras absolutas, en términos relativos, frente a su crecimiento y frente a indicadores dinámicos, muestran un retro-ceso considerable. Todo cambio que se ha hecho a la fórmula resulta regresivo con relación a la anterior.

En un primer momento se ligaron las transferencias al IVA, el más activo de los impuestos. Luego, a ingresos corrientes de la nación y, finalmente, a la inflación, índice perjudicial porque es indeseable que crezca. El año pasado los gastos de funcionamiento crecieron un 8,1%; la economía, un 5,3%; la inflación un 4%, y el SGP al pasar de 15,8 billones de pesos a 16 entre 2004 y 2005 sólo creció 1,33%, aunque debía crecer en términos reales 2,5% de acuerdo con la Constitución.

El actual proyecto muestra el comportamiento de las participa-ciones con relación al PIB y al gasto del gobierno nacional durante los últimos años. De 1994 a 2002 las participaciones como proporción del PIB pasaron de 3,57% a 5,91%, año en el que empezaron a descender para llegar a 5,28% en 2006. En cuanto al gasto, de 2000 a 2001 las par-ticipaciones como proporción de los pagos totales subieron del 27% al 30% y de ese año en adelante disminuyeron hasta un 28% en el 2004.

Según el proyecto de presupuesto para el 2007, la situación de las participaciones no mejora, pues bajarán de 2006 a 2007 del 16,6% a menos del 16%. Como proporción del PIB, pasarán del 5,25% a ser el 5,24%. Aunque el presupuesto viene creciendo con relación al PIB, pasando del 31,4% en 2003 al 33,8% en 2007, las participaciones bajan del 5,7% en 2003 al 5,2% en el 2007. El futuro de las transferencias es incierto y la fórmula que las ata a la inflación asegura su lento marchitamiento.

Transferencias, capital humano y competitividad

Con este tratamiento a las transferencias, Colombia empieza a caminar en contravía de lo que el país requiere y el mundo globalizado impone. Es claro que necesitamos más y mejor educación y con este proyecto desfinanciamos el sector; y que, debilitando las regiones y

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localidades, y fortaleciendo el Estado central no podremos lograr una integración competitiva en la economía mundial.

El país demanda un aumento de los gastos en educación, salud e infraestructura social para construir una sociedad equitativa y for-mar capital humano, que hagan posible avanzar en la justicia social y nos prepare para ser competitivos. Estos son precisamente los servicios que se financian con las transferencias y que corresponde prestar a los municipios y departamentos. Son los que producen equidad y capital humano; por eso, si la financiación se estanca o reduce, estos servicios vitales se verán disminuidos.

Frente a la crisis del Estado-nación, los Estados se integran y se descentralizan. De allí que nuestro caso se vea incongruente, pues en vez de tonificar las localidades y regiones, se les debilita. No es lógico en el mundo globalizado que el gobierno central se ocupe de los pro-blemas locales. Lo razonable es que se trasladen responsabilidades y recursos a localidades y regiones. El Estado colombiano no puede seguir siendo el mismo y debe empezar a caminar en la senda de hacerse más chico y más eficiente.

Hoy, la competitividad la marcan las ciudades y regiones. Por ejem-plo, Felipe González afirma que los Estados tenderán a ser realmente federales, porque la descentralización política es un fenómeno impara-ble, el reclamo de identidad frente a la homogeneidad de la globaliza-ción tiende a la distribución interna del poder.13 Por otra parte, Borja y Castells sostienen que los gobiernos locales disponen de dos importan-tes ventajas comparativas con respecto a sus tutores nacionales: por un lado, gozan de mayor capacidad de representación y de legitimidad; por otro, gozan de más flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra en un mundo de flujos entrelazados, demandas y ofertas cambiantes y sistemas tecnológicos descentralizados e interactivos.14

El financista japonés Ohmae habla de la muerte del Estado-nación por su incapacidad para controlar la economía y porque hoy son el capital, las corporaciones, los consumidores y las comunicacio-nes los que ostentan el poder que en otra época tuvo el Estado15 y que el mundo debe prepararse para reemplazar los Estados centrales con las regiones que tendrán verdadera capacidad para enfrentar los retos 13 González, Felipe. “Siete asedios al mundo actual”. En Revista Visión. 16 al 31 de diciembre de 1998. 14 Borja, Jordi y Castells, Manuel. Local y global: la gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid: Taurus. 1998.15 Ohmae, Kenichi. El fin del estado-nación. Santiago de Chile: Andrés Bello. 1997.

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económicos del presente y del futuro.16 Finalmente, Wainwright estima que sólo es posible tener una mayor justicia en el mundo y consolidar la democracia si se fortalecen los espacios locales.17

No hay pensadores que defiendan la centralización y el manteni-miento de los Estados nacionales. Se impone, por una parte, la integra-ción de los Estados; por otra, la inaplazable descentralización fiscal y funcional de su aparato. Debemos comenzar a recorrer el camino de la integración con otros estados y tonificar la descentralización. Si quere-mos construir capital humano y ser competitivos, la descentralización es el mejor camino para lograrlo.

Se hace necesario exclamar en voz alta “no más recortes al total de las transferencias”, los gobiernos locales hicieron el esfuerzo que no ha hecho el gobierno nacional en la reducción de las tasas de endeudamiento, la generación de superávit fiscales y la contribución a la disminución del déficit nacional. Los municipios y departamentos hicieron el sacrificio de ver disminuidos sus ingresos en aras del equilibrio macroeconómico y aportaron de manera trascendental a la solución del déficit fiscal del sec-tor público, en tanto que la nación siguió gastando a un ritmo superior a sus posibilidades. Resulta insostenible que se castigue a quienes han cumplido y se premie a quien no ha realizado ningún esfuerzo.

El gasto local es objeto periódico de evaluación para ver su impacto y eficiencia. El del Estado centralizado no se evalúa con la misma seve-ridad y está libre de restricciones. Lo cierto es que el gasto realizado por las entidades territoriales, a pesar de la corrupción y el clientelismo, muestra avances importantes en educación, salud, acueducto y alcan-tarillado. Debe insistirse en la calidad y eficiencia del gasto local y en la disciplina en el gasto de la nación. No es admisible que el problema fis-cal sólo se enfrente con el recorte de transferencias. Lo cierto es que esta propuesta es fatal para las entidades territoriales, pues verán disminuir sus ingresos con relación a los que les garantiza la constitución vigente.

Las transferencias han disminuido en relación con indicadores dinámicos como el crecimiento del PIB y los ICN y en cambio, los gastos nacionales han crecido. El gasto público central crece a una proporción más amplia que la economía y la inflación, mientras el gasto social que se realiza con el dinero de las transferencias tiende a estancarse. Congelar las

16 Ohmae, Kenichi. El próximo escenario global: desafíos y oportunidades en un mundo sin fronteras. s.d. 17 Wainwrigth, Hilary. ¿Cómo ocupar el Estado? Barcelona: Icaria Antrazyt. 2005.

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transferencias significa detener el incremento del gasto público social con relación al crecimiento general de la economía y del gasto público total.

Existe una costumbre que debería superarse. La del desfile de alcaldes y gobernadores con el sombrero en la mano, para lograr auto-rizaciones, aprobaciones y recursos. El actual gobierno ha fortalecido esa forma de clientelismo desde los consejos comunitarios, porque transforma la relación con los mandatarios locales en algo más per-sonalista que institucional. Lo que el país requiere es administradores locales con recursos para atender las necesidades de sus comunidades sin tener que pagar peaje al centralismo bogotano.

De aprobarse la propuesta contenida en el Acto Legislativo 11, Colombia iría en contravía de lo que requerimos los colombianos y de lo que se impone en el mundo. Necesitamos más educación e inversión social para construir equidad y mejorar la competitividad. Para enfren-tar la crisis del Estado, el mundo descentraliza, acerca el gobierno al ciudadano y mejora la eficiencia en la atención de sus problemas coti-dianos. La competitividad en el mundo de hoy para atraer inversión y capacidad de decisión se logra a partir de las ciudades y las regiones. Si el gobierno consigue imponer su propuesta en el Congreso, podría-mos decir, que el pasado de la descentralización es de crecimiento y esplendor; el presente, de estancamiento e incertidumbre, y el futuro, de marchitamiento y lenta agonía.

Capítulo 4Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y desarrollo local

Adolfo Meisel RocaLuis Miguel Morelli Navia

María Teresa Forero de SaadeRoberto HinestrosaOrlando Fals Borda

Dilemas de la política de descentralización en Colombia

Adolfo Meisel RocaGerente del Banco de la República, Cartagena

En esta presentación se abordan varios aspectos sobre la política de descentralización en el país. En primera instancia, se argumenta que en Colombia no hay una política explícita y clara de reducción de las disparidades regionales. Usando cifras recientes publicadas por el Centro de Estudios Ganaderos (Cega1), es posible evidenciar la dispa-ridad en el ingreso regional. En segundo lugar, se plantea la ausencia de una política regional explícita y las limitaciones de la Constitución Política de Colombia de 1991 y sus reformas en materia regional. Final-mente, se esbozan algunos de los dilemas actuales.

Disparidad entre el crecimiento de los entes territoriales

Es común para este tipo de análisis utilizar como unidad de medida comparable el producto interno bruto (PIB), que refiere al valor de todo lo que se produce en un departamento o país en un año dado; considero que éste no refleja bien la situación económica de un depar-tamento ya que no todas las utilidades de la producción que mide se quedan en el ámbito de éste. El ingreso per cápita refleja mucho mejor

1 Vallecilla, Jaime. Ingreso, consumo y ahorro en los departamentos de Colombia 1975-2000. Bogotá: CEGA. 2006.

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la situación de los departamentos y tiene una correlación muy clara con los indicadores de calidad de vida. Un ejemplo de ello es la situa-ción del departamento de La Guajira, el cual tiene un PIB alto —en razón a la explotación carbonífera del Cerrejón—, pero su ingreso per cápita está por debajo del ingreso nacional.

En las cifras del ingreso departamental en Colombia, publicadas recientemente por el Cega, para el periodo 1975-2000, se nota una clara hegemonía económica de Bogotá, que pasó de tener el 30% del ingreso nacional en 1975 a tener el 36% en el 2000, siendo su ingreso per cápita más del doble de la media nacional.

Con la descentralización, las diferencias regionales en Colombia no se redujeron sino que, además de persistir, se ampliaron a partir de la década de 1990. La supremacía económica de Bogotá se hizo todavía más fuerte. Encabeza la lista de los departamentos con más ingresos per cápita mientras que los departamentos de la periferia, desde el Norte de Santander, recorriendo toda la costa Caribe y del Pacífico, con excepción del Valle del Cauca, terminando en Caquetá, tienen los últimos lugares.

Observando la distribución porcentual del incremento absoluto en el ingreso bruto nacional, para el periodo de 1975-2000, casi el 40% del aumento en esos 25 años se dirigió hacia Bogotá. Le siguen Cundi-namarca, Antioquia, Valle del Cauca y Santander, que están por encima del ingreso per cápita promedio nacional. El resto del país básicamente constituiría la periferia económica.

En la escala del ingreso per cápita promedio nacional para el año 2000, los departamentos del Pacífico y la costa Caribe están en los últimos lugares Chocó, Nariño, Sucre, Caquetá, Córdoba, Magdalena, Norte de Santander, Cauca, La Guajira y Cesar. Todos están muy por debajo del promedio nacional, esto se evidencia en la diferencia que hay entre el ingreso per cápita del Chocó —el departamento que tiene el ingreso per cápita mas bajo— y Bogotá, que es de 1 a 8. Esto en términos internacio-nales es una brecha enorme (Gráfico 1).

Mientras que Bogotá no converge hacia el promedio nacional, la gran mayoría de los departamentos convergen por debajo de ese pro-medio. Se identifican así dos grupos de convergencia, uno conformado por Bogotá y otro por la mayoría de los departamentos del país. Esta relación centro-periferia, tan polarizada se consolida en este periodo a pesar del impulso a la descentralización dado por la Constitución de 1991 (Gráfico 2).

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Gráfico 1. Distribución porcentual del incremento absoluto en el ingreso bruto nacional por departamentos, 1975-2000

Suma de los incrementos es igual a 100%. Fuente: Estimaciones de los autores con base en el Cega.

Gráfico 2. IDB per cápita como porcentaje del nacional, 1975-2000

Fuente: Cálculos propios.

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Ausencia de políticas

Otro asunto es la ausencia de una política económica regional que en Colombia se dirija a corregir las disparidades regionales, los planes de desarrollo nacional reflejan poco interés en esta problemática. A diferencia de países como Brasil, en donde el problema de las regiones rezagadas recibe una clara atención en los planes de desarrollo y en sus respectivos gobiernos.

Una de las políticas de desarrollo regional que existió en el país, fue la de industrialización por sustitución de importaciones, que rigió desde 1950. Fue una política para subsidiar a las regiones industriales y urbanas a costa de las regiones rurales y no industriales; se transfería el recurso vía aranceles proteccionistas de la industria nacional locali-zada en Medellín, Cali y Bogotá. Se asignaban cupos preferenciales para importaciones y créditos subsidiados, incluso en algunos periodos, se asignaron créditos de fomento con tasas negativas de interés real, pero esos recursos no se distribuyeron en todo el país, sino que se concentra-ron en esas ciudades. Esto contribuyó a profundizar las disparidades regionales después de la Segunda Guerra Mundial.

Las reformas realizadas en los años noventa, plantearon que la apertura económica eliminaría todos los sesgos de la industrialización por sustitución de importaciones. Al desaparecer esos sesgos seríamos concentradores en algunas regiones. Adicionalmente, con la descen-tralización política y administrativa, las transferencias deberían llegar principalmente a las regiones más rezagadas; como consecuencia auto-mática de estos dos hechos, se reducirían las disparidades regionales; la conclusión es que, ni se redujeron las disparidades, ni llegaron más recursos en términos per cápita.

La costa Caribe es una de las zonas donde existe un claro pro-blema de rezago económico. Allí reside el 20% de la población del país y en los últimos cincuenta años ha registrado un crecimiento anual de su PIB per cápita equivalente al 1% anual, mientras que el de la nación crece al 2%. A esta misma tasa, del 1% han crecido los países del África tropical, países que han tenido los peores índices de desarrollo del mundo.

No obstante, en Colombia no hay compromiso con la reducción de esas disparidades regionales. En propuestas como Visión Colombia 2019 el tema regional está ausente. Así por ejemplo, en el Plan Nacional de Desarrollo, con el argumento de que falta espacio, no se incluye el

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problema de la costa Caribe que afecta a nueve millones de personas; pero sí se dedica una página completa al problema de la población gitana, que son entre 5.500 y 8.000 personas en todo el país.

En el Plan Nacional de Desarrollo, la disminución de las dispari-dades regionales simplemente se enuncia y se afirma que se fortalecerá la democracia local, la descentralización y el ordenamiento territorial, pero no se destinan recursos ni se diseñan estrategias.

Las políticas regionales no han logrado mayores avances por limitaciones establecidas desde la Constitución de 1991, ni definió el ordenamiento territorial ni la destinación de recursos para financiar las regiones. Lo dejó para ser desarrollado en la Ley, pero dadas las dificultades que plantea el tener simultáneamente departamentos y regiones, no se ha logrado un consenso de intereses que permita la expedición de la Ley de Ordenamiento Territorial.

Por su parte, la descentralización tampoco ha logrado cristalizar el espíritu de la Constitución en esta materia, lo lógico en términos de la equi-dad regional, sería que Chocó recibiera muchos más recursos de transfe-rencias per cápita que, por ejemplo Quindío, pero en la realidad eso dista mucho de lo que finalmente definieron las leyes (Gráfico 3).

Gráfico 3. Total de transferencias per cápita y PIB per cápita 1996-2003 (promedio)

Fuente: Estimaciones del autor con base en DNP y DANE.

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Cuando se habla de disparidades fiscales en Colombia, es impor-tante no dejar la mirada solamente en las transferencias. La discusión también debe incluir los ingresos propios de origen tributario que tie-nen las entidades territoriales.

Bogotá es la única ciudad del país cuyos ingresos tributarios son más altos que los provenientes de las transferencias de la nación. En una economía urbana, formal y con el ingreso per cápita más alto del país es relativamente fácil cobrar impuestos. En contraste, cobrar en Chocó, de economía rural, con un sector formal muy pequeño y con un ingreso per cápita muy bajo, es muy difícil cobrar impuestos.

La capacidad para recaudar impuestos en Colombia está muy relacionada con el nivel de desarrollo de sus departamentos. A mayor PIB per cápita, mayores impuestos se captan, a excepción de Casanare donde el tema de las regalías puede llevar a que se presenten problemas fiscales. A diferencia de lo planteado, no hay ninguna relación entre la manera como se distribuyen las transferencias entre los departamentos y su respectivo PIB per cápita, aun cuando desde la perspectiva de la corrección de las inequidades regionales se esperaría que a menor PIB, mayor volumen de transferencias.

Dilemas de la descentralización

Resulta obvio plantear que uno de dichos dilemas sea reducir las disparidades regionales desde el punto de vista económico. Una alternativa sería fortalecer la autonomía fiscal de los entes territoriales. Entonces las regiones más prósperas van a poder cobrar más impues-tos y la suerte de las regiones periféricas será cada vez peor, pero, un país así, en el largo plazo es ingobernable y crece mucho menos, por lo tanto, una opción por la cual debe apostar el país es por una política nacional para reducir esas disparidades.

Para terminar, cabe decir que a pesar de los brotes de recentrali-zación, es necesario seguir impulsando la descentralización, que es un proceso social de muchos años comparable con lo que fue la indepen-dencia. Ningún país de Hispanoamérica avanzó en las primeras déca-das después de la independencia; la mayoría de los países, y Colombia no fue la excepción, tuvieron una caída en su ingreso per cápita y un desbarajuste político. Uno de los productos de la independencia fue el sistema económico. Antes se tenía un sistema económico que funcio-naba, había legitimidad, un orden monetario estable, unas reglas de

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juego, una legitimidad del Estado. Todo ello se perdió y llevó a cin-cuenta años de decrecimiento del ingreso per cápita, pero aun así no se puede argumentar que había que esperar a que estuviéramos maduros para haber declarado la independencia.

Realidades de un departamento fronterizo

Luis Miguel Morelli Navia Gobernador del Departamento Norte de Santander

(2004–2007)

Desde la experiencia como gobernador, quiero puntualizar sobre dos aspectos: la autonomía regional, vista desde el manejo de los recur-sos, y las relaciones intergubernamentales en el marco de los progra-mas especiales de desarrollo.

La autonomía regional

Norte de Santander, como departamento fronterizo, tiene condiciones políticas y económicas que difieren de los procesos que comúnmente se dan en otras regiones. Las políticas económicas de Colombia y de la República Bolivariana de Venezuela inciden de manera directa en la frontera. Sus vai-venes producen, en la mayoría de los casos, eventos desestabilizadores que afectan la sociedad civil, la administración departamental y la de los muni-cipios. Así es como el recaudo de sus rentas, en especial aquellas que tienen que ver con impuestos al consumo de cerveza y licores y el impuesto de timbre de vehículos, disminuye con las fluctuaciones de la moneda.

La experiencia que dejó la crisis generada por el diferencial cam-biario al inicio de la actual administración, llevó a pensar en estímulos

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e incentivos fiscales para los empresarios y comerciantes. Ello hizo que se buscaran fuentes de ingreso alternativas a las tradicionales y a las establecidas para el común de los departamentos, que fueran aplicables sólo a las zonas de frontera como un mecanismo compensatorio frente a la disminución de los ingresos. Entre las medidas de choque que se plantearon, y que no pudieron ser aplicadas por cuanto las decisiones fiscales deben ser aprobadas por el Congreso, estaban la devolución del IVA, un régimen especial aduanero, estímulos tributarios para las empresas y la disminución de los aportes parafiscales.

No se puede olvidar que aunque algunos impuestos nacionales han sido cedidos a los entes territoriales y un gran porcentaje transfe-ridos, éstos son sujetos a los destinos determinados por la ley. Así, la autonomía regional, entendida como la independencia en la búsqueda de fuentes de ingresos y destinación de recursos acorde a las necesi-dades locales, no existe como tal para los gobiernos territoriales. Al no poder establecer medidas de tipo fiscal, se sigue dependiendo de las decisiones que se tomen en el nivel central, lo que permite afirmar que el sistema fiscal colombiano no está de acuerdo con la prescripción constitucional de conformar una nación descentralizada.

Las relaciones intergubernamentales en el marco de programas especiales de desarrollo

Al analizar las relaciones intergubernamentales en un departa-mento de frontera, se deben estudiar tres aspectos: las relaciones con el nivel nacional, las relaciones internas del departamento y las relacio-nes binacionales fronterizas.

Ahora bien, el proceso de descentralización, concretamente la Constitución Política de 1991, asignó a los departamentos el papel de intermediación entre la nación y los municipios, cofinanciador de los programas y proyectos de las entidades territoriales y de promotor del desarrollo en su jurisdicción; por ello, los departamentos, deben forta-lecer la interacción entre sus diferentes instancias, teniendo en cuenta las notables debilidades desde lo fiscal, administrativo y operativo, aunado esto a la falta de claridad en sus competencias.

Con el propósito de cumplir con el mandato constitucional, y frente a la debilidad fiscal departamental, en el caso de Norte de Santander, el reto fue buscar estrategias para el fortalecimiento de las rentas. Una de las más importantes ha sido el incremento de la gestión ante el gobierno

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nacional y la búsqueda de la cooperación internacional como fuente de financiación y apoyo para la ejecución de las propuestas contempladas en el Plan de Desarrollo. Esto ha exigido que buena parte del tiempo se deba emplear en Bogotá estableciendo los acercamientos con el nivel central.Hecho que si bien ha sido cuestionado, hoy tiene resultados importantes reflejados en las decisiones que en materia de seguridad e inversión se están realizando en el departamento. Todos estos aspectos han incidido en el fortalecimiento de las relaciones intergubernamentales.

Internamente, la estrategia para el cumplimiento de este man-dato constitucional fue consolidar el esquema de subregionalización del departamento, utilizando como instrumento los encuentros departa-mentales de desarrollo. Experiencia que se inició con la formulación del Plan y que ha continuado con el seguimiento a las acciones empren-didas. Ha sido la oportunidad de rendir cuentas y evaluar el avance de los compromisos con los municipios. Este mecanismo ha permitido acercar la administración al ciudadano para ejercer un mayor control sobre los compromisos que se adquiere como candidato y que hoy se deben cumplir como gobernante. Pedagógicamente, los encuentros condujeron a que los municipios construyeran proyectos subregiona-les con visión compartida del desarrollo.

En las diferentes subregiones, se ha venido trabajando conjun-tamente entre sector público, privado y academia. Para que la política de desarrollo territorial sea eficiente, es conveniente que se produzca una sinergia entre las acciones de los actores locales y las de los demás niveles institucionales y empresariales, para que esto sea posible, es pre-ciso definir nuevas formas de asociación como los planes y proyectos subregionales concertados (contratos-planes o alianzas estratégicas), y disponer de instrumentos que favorezcan el aprendizaje y difundan el conocimiento mediante la interacción entre distintos actores.

Es aquí donde se empezaron a mostrar los resultados de una estra-tegia integral planteada para una región tan difícil como el Catatumbo. Si bien, no se ha podido consolidar una paz duradera en esta zona, los avances sociales en materia y de inversión y seguridad son altamente satisfactorios. Cuando inició, la administración se encontró que algunas agencias internacionales y entidades de gobierno realizaban inversiones en el departamento y en zonas muy relevantes, sin que ello obedeciera a un programa concertado con la administración departamental.

Tal desarticulación conduce a una dispersión de esfuerzos y a una competencia dañina que impide la generación de sinergias con los siempre

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escasos recursos del sector público. Por ello, se establecieron mecanismos articuladores entre estas instancias, de manera que con los recursos depar-tamentales y en alianza con la Presidencia de la República se lograra llevar inversión real y estructural a sitios donde hacía mucho tiempo no había presencia del Estado, y que responden al Plan de Acción y Paz, formulado con el apoyo de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).

En situación similar se encontraba el manejo dado al programa II Laboratorio de Paz. Esta estrategia en sus comienzos, hace dos años, planteó varios inconvenientes que interrogaron la permanencia del programa en la región, pese incluso, a la innegable importancia que tal iniciativa tiene para un departamento como Norte de Santander, con una profunda escasez de recursos para amplios sectores de la pobla-ción y en medio de un conflicto armado que afecta la totalidad de la vida del departamento.

Se encontró, que si bien la Gobernación aportaba un grueso de los recursos para el funcionamiento de la Unidad Coordinadora Regional, así como para cofinanciar los proyectos, ésta no era tenida en cuenta en la definición del norte del proceso, la gobernabilidad del departa-mento estaba en entre dicho.

Para superar la situación descrita, se trabajó en la recuperación del papel legítimo del Estado en la toma de decisiones y en la orien-tación de las acciones por seguir, las cuales deben estar enmarcadas dentro del Plan de Desarrollo, solución al suministro de agua para las poblaciones Ureña y San Antonio, en Venezuela, y Villa del Rosario, en Colombia, y la definición a la salida al Puerto de Maracaibo a través del desarrollo del eje vial Cúcuta-Guaramito-La Fría, con un nuevo puente nacional. Con este trabajo se ha mantenido un constante acercamiento con los vecinos, que blinda las relaciones de los conatos de crisis que se han presentado entre los dos países.

Para concluir, resta decir que a fin de que la autonomía regional sea real y el manejo de las relaciones intergubernamentales eficiente, se debe considerar que Colombia es un país con diversidad de territorios; con este reconocimiento la nación puede entender que para el estable-cimiento de sus relaciones con los departamentos, las gobernaciones son el vehículos de articulación con los municipios y a su vez con el sector privado y la academia en su jurisdicción. Esto reforzaría el papel que deben ejercer las gobernaciones en el marco de la descentraliza-ción, cuyas competencias hoy todavía no son claras.

Una revisión histórica al sentido de la descentralización

María Teresa Forero de SaadeDirectora Ejecutiva de la

Federación Nacional Departamentos

La descentralización, en la forma más simple de definición, es una herramienta para mejorar los niveles de eficacia, eficiencia y legiti-midad de la administración pública. Si la instrumentación de este pro-ceso tiene un fin tan claro, ¿por qué el camino ha sido tan complicado para las entidades territoriales? Por la permanente demostración de su creciente capacidad para asumir competencias y funciones y por la innegable complejidad que se tiene para abordar los asuntos relaciona-dos con los recursos que para su cumplimiento se le deberán asignar.

Todas las teorías que existen sobre las relaciones interguberna-mentales, pueden ser absolutamente complementarias a un debate político que implica la dinámica vertical. Mediando los principios de coordinación, subsidiaridad y complementariedad, resulta absoluta-mente diametral, hacer todas las consideraciones de carácter práctico en el desarrollo de estas relaciones.

La institucionalidad como un concepto macro de la formación de las relaciones intergubernamentales debe pasar por procesos escalona-dos de delegación de competencias, por verdaderas formas de redes-plazamiento vertical de funciones y recursos. Han sido muchas las

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solicitudes que se han elevado a los gobiernos, por parte de los manda-tarios departamentales, frente a la generación de una verdadera polí-tica descentralista, debates que se han subsumido al plano económico. Se deben propiciar reformas profundas relacionadas con:

Fortalecimiento estructural de los niveles regionales y locales

Las tendencias centralistas cada vez más fuertes tienen pleno camino en la medida en que se enfrentan fácilmente a debilidades eco-nómicas, funcionales y estructurales de los niveles subnacionales, con lo cual la dependencia del gobierno central casi se convierte en un círculo vicioso difícil de romper. Por ello el debate sobre cómo generar verdade-ras reformas legales, que se constituyan en un marco estructural sólido para los departamentos y municipios es una necesidad evidente.

Organización político-administrativa

No en vano los departamentos de Colombia han reclamado cla-ridad en la asignación de competencias y funciones. No existirá auto-nomía si no se sabe sobre qué se reclama, además con la incertidumbre de una temporalidad en el ejercicio de las funciones. Esto está acom-pañado de una problemática creciente: la falta de articulación entre los planes de gobierno municipal y departamental. La coherencia en la estructuración de políticas para los niveles subnacionales da como resultado la eficiencia y eficacia de la administración pública.

Capacidad de decisión

La habilidad en el manejo en cada una de las jurisdicciones no está llamada a existir por el voto popular. Cada vez más, se hace evi-dente la importancia de dotar a los departamentos y municipios de una mayor capacidad para tomar decisiones no asociada a su capaci-dad económica.

Legitimidad y representatividad

Los pueblos, al elegir a sus mandatarios, no únicamente asumen un voto de confianza, sino que aluden a la importancia de representa-ción en el ámbito nacional. Esa vocería, que permite transmitir sus nece-sidades, sus requerimientos, el desarrollo de las regiones como verdade-

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ros polos de progreso, no sólo está determinada por la forma en la que internamente logran equilibrar pesos y contrapesos, sino a su capacidad de liderar y forjar programas que lleven avante su economía.

Agenda social común

Las relaciones intergubernamentales están basadas en la cons-trucción común de una agenda social validada por la identificación de las necesidades de las comunidades, que se sentirán satisfechas por la convergencia de los tres niveles de gobierno en los planes y progra-mas que se adelanten en torno de políticas sectoriales. Si el Gobierno Central renuncia a la confluencia de los departamentos y municipios, en términos de descentralización significa sacrificar la cobertura y, por tanto, renunciar al ciudadano como objetivo primordial.

Como lo hemos reiterado en diversas oportunidades, nuestra carta política, garantista por excelencia, se debe al individuo y a su desarro-llo integral. Por tanto, todas las políticas que permitan el desarrollo de estas garantías deben estar acompañadas de verdaderos instrumentos de realización, y es ahí donde la descentralización deja el plano mera-mente político y se incorpora como una verdadera necesidad.

La descentralización, un instrumento de equidad

La extensión de nuestro país, así como su densidad poblacional, hace pensar que para poder dotar de herramientas de equidad a una sociedad dispar y cada vez amplía más las brechas entre ricos y pobres, la descentralización es una salida de equilibrio que permitiría a las enti-dades territoriales entregar a las comunidades no sólo las necesidades básicas de existencia, sino también, aquellos estímulos que las hagan establecerse en un determinado municipio o departamento, porque se les están brindando posibilidades de desarrollo.

No es extraño que en las principales ciudades se concentre gran parte de la oferta laboral, educativa, cultural o industrial. Pero si con-tamos con entidades territoriales fuertes, podemos generar la distribu-ción organizada y equitativa de esta demanda en todo el país, aban-donando las políticas de desplazamiento que a la postre marcan las inequidades en el crecimiento regional.

Estos elementos, sumados a otros tantos, son parte de un rompe-cabezas llamado autonomía, que tiene como consecuencia el desarro-

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llo, y en este punto me detendré para fijar en algunas líneas, lo que yo he denominado la sintaxis de la discusión.

¿Qué es autonomía?

Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, una de las acepciones de la palabra autonomía es: “Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”.

Bajo un temido principio de autodeterminación, que se ha miti-ficado en los últimos años, y al que se ha atribuido un significando de anarquía y descontrol, se ha condenado a los departamentos a depen-der del centro inexorablemente, por una aparente incapacidad radicada en el manejo de los recursos, lamentable desde todo punto de vista, si se considera que éstos, históricamente, han dependido de unas rentas que, además de escasas, son perversas por su escaso crecimiento.

Repetiré las palabras que expresé en el pasado simposio que desa-rrolló la Comisión Primera del Senado en torno a los quince años de la Constitución Política de Colombia:

La compuerta de la tan temida autonomía de las entidades terri-toriales ha estado enfrascada en el círculo vicioso de los avatares económicos, circunstancias que para el efecto resultan difíciles de prever y en ocasiones de controlar, pero además resulta nefasto para el proceso de descentralización reducir a un nivel puramente financiero, las posibilidades de crecimiento de los departamentos y municipios.

La autonomía no hace parte de una ecuación, ni de un ejercicio matemático que determine las probabilidades de existencia de las enti-dades territoriales. Todo lo contrario es una filosofía complementaria de la descentralización, es su compañera de camino, a la cual se le ha estigmatizado para generar un infundado pánico por un proceso que ya está en marcha.

En la Asamblea de Gobernadores, que se realizó en la ciudad de Neiva el año pasado, fuimos partícipes de un espacio académico que permitió a los mandatarios departamentales el debate de estos temas. Recuerdo que Carlos Rodado Noriega, gobernador del Departamento del Atlántico, dijo que la palabra autonomía es una composición de dos palabras griegas: authos, que significa mismo, y nomos, que significa

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norma. La capacidad con la que cuentan las entidades territoriales de autorregulación, es un determinante básico de la verdadera descen-tralización. Es el ejercicio práctico de la madurez, que para el caso no puede ocultarse bajo parámetros económicos, como una medida de la independencia.

La instrumentación de este proceso debe partir de un ejercicio de confianza, ya validado por el ciudadano en las urnas, ya acogido al votar por un plan de desarrollo, ya determinado un responsable al momento de elegir al mandatario, quien deberá dirigir los destinos del departamento.

Haciendo honor a un maravilloso escrito que reposa en las publi-caciones que esta Federación hace, retomo para este escenario, la reseña que hiciera el señor Otto Morales Benítez, ilustre hombre que realzó las celebraciones que convocaron al país a recordar el centenario de algu-nos de nuestros departamentos. Su impecable pluma nos recordó que el general Uribe Uribe en el libro División territorial, dio las razones del por qué de su iniciativa, que hoy les participo por considerarlo no sólo un documento histórico de invaluable validez, sino de una claridad radical sobre el país que anhelaba. Aprecio, en cada una de sus líneas el reflejo claro de la Colombia de hoy; sólo quiero dejar constancia de las reflexiones que dejó consignadas fielmente el señor Morales Benítez:

Primera: la filosofía política hacia la libertad de las instituciones sólo es posible cuando el pueblo participa.Segunda: la democracia se soporta en la participación del pueblo. Esta, se garantiza con la descentralización.Tercera: el impulso del gobierno de voluntad nacional, se basa en las localidades. Es, por lo tanto, la descentralización. Para que esto suceda, es el pueblo quien debe elegir los funcionarios, los alcaldes y los gobernadores [...]Duodécimo: la división del trabajo gubernamental, implica una correcta distribución planificada; evitar distorsiones entre el gobierno nacional y el local.Décimo cuarto: la división territorial implica acercar el gobierno a quien lo necesita, ponerlo en sus manos y hacerlo responsable de su gestión.Que la historia no inscriba en sus anaqueles que al próximo cen-tenario el debate sigue siendo el mismo, porque si así fuera hemos suscrito un fracaso, del que seremos partícipes por las generacio-

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nes venideras y el imaginario de un país renovado morirá en un recuento académico.

Finalizo enfatizando que la descentralización dejó de ser un pro-yecto para ser una realidad que se debe a los entes territoriales, como forjadores del desarrollo, como instrumento y política de Estado. Esa la forma en la que se instrumenta la verdadera equidad.

El marketing territorial, alternativa de desarrollo

Roberto Hinestrosa Procurador delegado para Entidades Territoriales

Procuraduría General de la Nación

Municipios, administradores de la pobreza

Uno de los aspectos más importantes sobre la descentralización se refiere a la ausencia en los planes de desarrollo nacional, es de polí-ticas orientadas a reducir la disparidad entre los entes territoriales y a generar crecimiento en las regiones.

El artículo 320 de la Constitución de 1991 planteó gradualidad en el proceso de descentralización; sin embargo, los desarrollos legislati-vos posteriores han introducido algunas contradicciones. La Ley 617, estableció el criterio de viabilidad financiera con base en el cual se creó un esquema de categorías para clasificar los municipios del país que contempla desde categoría especial hasta sexta categoría. En el último cuatrienio, los cambios de los municipios entre las diferentes catego-rías han sido grandes: los municipios de categoría especial disminuye-ron del 61% al 50%, pasaron de cinco a cuatro; los de segunda categoría pasaron de 19 municipios a 17; los de cuarta, de 120 municipios a 19,

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y los de sexta, de 670 a 95 municipios —el 90,6% de los municipios del país está bajo esta categoría—.

Estos cambios, acordes con lo establecido por la Ley 617, entre el 2002 y el 2005 produjeron un aumento del presupuesto nacional de 2,3 billones a 6,7 billones de pesos, redujeron los gastos corrientes en 0,7 billo-nes de pesos, aumentaron la inversión de 20,4 a 26,4 billones de pesos, redujeron el endeudamiento en cerca de 1 billón de pesos. Así, el balance de calificación es que 32 departamentos y 649 municipios mejoraron, en tanto que 361 empeoraron. En el caso de 87 municipios no fue posible identificar su estado actual por falta de información.

El aumento del número de municipios en la categoría sexta, sig-nifica que en la práctica se ha aplicado una política de recorte fiscal esencialmente sobre los gastos de funcionamiento: los municipios se han convertido en entidades administradoras de la pobreza. Adicio-nalmente, la misma Ley 617, estableció un plazo perentorio, finales de 2007, para que los municipios tengan saneadas sus finanzas. De acuerdo con los informes producidos a la fecha, 350 municipios ten-drían que ser fusionados con otros, para atender a los criterios del gobernador, si han sido presentados a la Asamblea para su aprobación por ordenanza.

Frente a este panorama, la Procuraduría, de manera preventiva, ha planteado la pertinencia de corregir los manejos circulares de pagos de la deuda de servicios públicos, fundamentalmente hacia el sector eléctrico, dado que la mora es inmensa por parte de las entidades terri-toriales. También ha insistido en el aumento del recaudo de predial y del impuesto de industria y comercio e igualmente en el ajuste fiscal.

De la administración a la gerencia del desarrollo

No obstante, se considera que el tema de la viabilidad de los muni-cipios, es también un problema de independencia económica y por ello una cuestión de marketing. El mercadeo debe ser entendido como un pro-ceso que busca interpretar el territorio, éste debe competir, tener su propia visión de desarrollo y una alta creatividad. En este contexto, los gobernan-tes deben ser gerentes del desarrollo territorial y no sencillamente admi-nistradores de los recursos del Sistema General de Participaciones.

No es sano, ni posible, que las entidades territoriales esperen los recursos de transferencias para poderse desarrollar, la única alternativa para la construcción de país es el desarrollo de los territorios sobre la base

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de una acción conjunta de los gobiernos locales, la población y el sector productivo. Se requiere entonces la adopción de estrategias alternativas de gestión, la valoración de los elementos del territorio, la identificación de cadenas productivas y la capacidad de comunicar adecuadamente.

La Procuraduría, dentro de sus acciones preventivas, ha impul-sado en muchas regiones del país la aplicación de un modelo de mar-keting, por ejemplo, en el caso de Santander, en la provincia de Vélez, se identificó la cadena del bocadillo veleño, se reconocieron las tres o cuatro empresas familiares productoras, se tramitó una marca con denominación de origen, se definió la presentación del producto den-tro de una caja con cantidades y calidades estandarizadas y se hicieron convenios para su comercialización en supermercados locales y con Carrefour. Hoy, aunque enfrentan dificultades con la alta demanda de materia prima que requieren para la producción, estas empresas exportan bocadillo a París.

También se está adelantando con frutas del Sumapaz, un pro-yecto de recolección de mangos silvestres en el Cesar y en el sur de Cundinamarca, se está organizando con la comunidad, la Gobernación y la Alcaldía. Se capacita a la comunidad en la selección, el manejo pos-cosecha y el empacado. También se establecen acuerdos con algunas empresas compradoras de frutas, en este caso concreto, con Alpina. Se han definido puntos de comercialización que aseguran la compra de todo el mango producido.

Para estas experiencias resulta vital tener en cuenta que la tra-dición que tienen otros países puede ser trasladada a Colombia, por ejemplo, a través de los planes de hermanamiento entre ciudades o departamentos. En esos casos, el hermanamiento se puede utilizar para trasladar tecnología y traer expertos a un costo totalmente distinto al de las negociaciones entre particulares, siempre que sean financiados por la cooperación.

El marketing territorial es una estrategia para el desarrollo local que puede efectivamente reducir las disparidades regionales, evitando la dependencia de las transferencias. Demanda identificar y valorar la riqueza cultural y productiva de cada territorio, establecer cadenas productivas, definir marcas regionales, crear agencias que articulen los sectores y apoyarse en redes de cooperación y desarrollo local.

La situación de los municipios en nuestro país es una situación bastante grave, por ello la reforma en el Sistema General de Participa-

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ciones debería tener en cuenta los recursos generados por las entidades territoriales para generar mecanismos de compensación y facultarlas para su manejo de libre inversión con participación de la comunidad en veedurías ciudadanas.

Con este tipo de experiencias podría hacerse posible que un sis-tema descentralizado generara confianza en la gestión de los gober-nantes de las entidades territoriales, es el momento de ver si tienen capacidad para gerenciar sus recursos y plasmar sus planes de desa-rrollo dentro de un esquema ejecutivo de gerencia de gestión.

Una descentralización a la criolla

Orlando Fals BordaEx constituyente (1991)

Profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia

Los artículos de este libro nos invitan a examinar críticamente nuestra historia y el desarrollo de nuestro país. Me han llamado espe-cialmente la atención los conceptos sobre construcción de nación y desa-rrollo local.

Abordaré un tema que no ha sido suficientemente elaborado por ninguna razón crítica, la autonomía regional, voy a concentrarme en ese tema principalmente por mi creencia de que Colombia ha sido siempre, y sigue siendo, un país de regiones. De manera realista lo reconoció la Constituyente de 1991 al establecer en sus artículos 306-307 la regionalización como meta nacional; superar los departamentos para llegar a las regiones ayudaría mucho a reconstruir nuestro país.

La historia de Colombia, especialmente desde el siglo XIX para acá, registra un movimiento pendular en las políticas entre aquellas que han invocado la federalización, como en la Constitución de 1863, y aquellas que se le oponen y tratar de centralizar con el fin, según ellos, de gobernar mejor, tendencia centralizadora que se expresa por supuesto en la Constitución de 1886.

En 1986 se hizo un gran esfuerzo hacia la descentralización para corregir cien años de centralismo; sin embargo, hoy, después de veinte

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años, asistimos a un nuevo movimiento del péndulo hacia la concen-tración de poderes en Bogotá. Si este movimiento pendular estimulara el desarrollo real de nuestros pueblos, si produjera un país mejor, si lograra terminar con la violencia secular o si determinara patrones de moralidad mucho más exitosos, sería magnífico; pero resulta que las actuales tendencias hacia la centralización tratan de destruir lo poco que se alcanzó con la Constitución de 1991, están destruyendo valores esenciales de aquellos pueblos que históricamente han sido los cons-tructores de esta nación.

Colombia no es, aunque lo parezca, el resultado de un desarrollo propio de nuestra gente; se ha desvirtuado por la influencia europei-zante de su clase dominante, esas clases que han olvidado muchas veces las raíces fundantes de nuestra nación. Sin importar cómo se mueva el péndulo de la historia, esas raíces deben ser respetadas, apreciadas y amadas porque portan los valores sociales y culturales fundantes, aquellos que provienen de la esencia misma de los pueblos de base.

¿Cuáles son esos pueblos de base? Lo he dicho en otras ocasio-nes, son aquellos que las clases dominantes históricamente han des-preciado, explotado, marginado y dejado sin voz: los indígenas, los negros cimarrones, los campesinos —los artesanos antiseñoriales que vinieron desde el siglo XVIII— y los pioneros colonos que ocuparon los intersticios del país haciendo avanzar las fronteras.

Si uno examina cercanamente el devenir de estos cuatro pueblos, que yo llamaría originarios, entendería por qué Colombia es como es en sus aspectos positivos. Ellos han defendido la actitud, las creencias y el valor universal que se dirige hacia la construcción de la sociedad y no hacia su destrucción; valores que seguramente hoy necesitaríamos para reconstruir esta nación y detener los efectos nocivos de la centralización pendular que nos afecta como pueblo colombiano.

¿Cuáles son esos valores fundantes? Diría en términos generales que de los indígenas podemos aprender todavía, a pesar de sus seis-cientos años de genocidio constante, el valor de la solidaridad, toda esa tradición de ayuda mutua que persiste.

De los negros cimarrones abría que tomar su sentido de la liber-tad, una tradición libertaria que fue tan respetable durante 120 años, que los españoles no se atrevieron a pisar un palenque.

De los campesinos artesanos hispánicos, valoramos el que se levan-taron contra el mal gobierno, organizaron la revolución de los comune-

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ros del Socorro y se tomaron el poder total de Colombia en 1874, año inolvidable opacado por Henao y Arrubla, por supuesto socialistas para quienes era importante defender no solo la economía contra el apertu-rismo de la época, sino la dignidad personal y política. A ellos se les debe precisamente muchas de las instituciones políticas que hoy tenemos, entre ellas el municipio, los cabildos abiertos y las provincias.

Por último, de los colonos recogemos su espíritu de autonomía capaz de autogobernarse. Llegaban a sitios lejanos donde quizás se estaban escondiendo del paso de los ejércitos enfrentados por la gue-rra civil de estos dos partidos tradicionales que fundaron la nación; huyéndole a la guerra, construyendo la paz en autonomía y sin necesi-dad de policía, ni de agentes externos ni de gobierno central.

Si sumamos estos cuatro valores, vemos que allí está la razón de nuestra nación en su verdadera esencia, y allá tendremos que volver, no echando atrás el reloj de la historia, sino retomando esos valores para incorporarlos hoy e impulsarlos hacia el futuro. La política de centralización del actual gobierno es destructora, anticolombiana, anti-patriótica; no es simplemente destruir a los municipios, ni dificultar las transferencias, es también afectar el alma de nuestros cuatro pueblos fundantes, por eso pido su protección.

Gobernadores, profesores, estudiantes, colegas, todos nosotros pertenecemos a una élite que con justa razón quiere aprender de las corrientes mundiales. Yo mismo soy producto de una sociología norte-americana, pero aprendí a respetar nuestra propia realidad, nuestras raíces, nuestras fuentes, el trópico que tenemos, y que este gobierno centralista está fumigando y destruyendo. Persigue a los indígenas, a los negros. Ha desplazado pobladores de 900 de los 1.100 municipios del país, eso es destruir la nación. La política centralista de ese tipo es fatal para el pueblo colombiano, y si nosotros somos pueblo, tenemos que levantarnos ante este crimen.

Capítulo 5La democratización de la gestión pública

Pedro SantanaJairo Slebi Medina

Antonio Galán Sarmiento

Antecedentes y retos de la descentralización en Colombia

Pedro Santana Presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía

Contexto económico, político y administrativo

Durante la administración de Alfonso López Michelsen (1974-1978) , se desarrollaron varios estudios relacionados con la descentra-lización, pues su propuesta de gobierno, sugería una reforma consti-tucional en dos materias: la administración de justicia, que estaba en crisis, y un asunto de la agenda nacional tan complicado para López como para la élite, la reforma administrativa y fiscal. Para ese entonces, el congreso aprobó la convocatoria de una pequeña Asamblea Nacional Constituyente que naufragó en la Corte Suprema de Justicia y que declaró la reforma constitucional como inexequible.

Las múltiples investigaciones, monografías, artículos y discusio-nes académicas y políticas sobre la descentralización realizadas por dife-rentes entidades se abordaron desde distintas vertientes, unas desde la perspectiva de las finanzas públicas, otras desde los movimientos socia-les, la crisis de los partidos, del centralismo, entre otras.

Para esta época, de cada cien pesos que entraban al fisco nacio-nal, los municipios recibían y gastaban 5,30 pesos y los departamentos

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recibían 9,70, de ese tamaño era la participación de las entidades terri-toriales. La vida promedio de un alcalde era de seis meses, incluidos los de las capitales de los departamentos, nombrados a dedo por los gobernadores; así mismo, la vida promedio de los gobernadores, nom-brados por el presidente, era de nueve meses.

Esto produjo el vaciamiento de la vida local y regional que había sido tan rica en Colombia; se generaron conflictos y conflagraciones armadas, incluida la famosa Guerra de los Mil Días, producto de la Constitución de 1886 que bajo la fórmula de centralización política con descentralización administrativa seguía rigiendo los destinos del país.

Administrativamente los municipios y departamentos dependían hasta para decisiones mínimas de las entidades centrales ubicadas en la capital, tres casos sirven para ilustrar la capacidad de gestión1 de las administraciones en esta época:

Instituto Colombiano de Construcciones Escolares: la construcción física de todas las escuelas del país tenía que ser aprobada por este organismo, por eso, existen un conjunto de colegios y escuelas, diseñadas por un grupo de arquitectos desde Bogotá, quienes no conocían ni los climas, ni la topografía, ni las características de los muni-cipios. No se movía un ladrillo en las escuelas sin que se tuviera la autorización de dicho organismo.Instituto Nacional del Transporte (Intra): aprobaba la ruta de los buses de transporte público en todas las ciudades. Asociación de Acueductos y Alcantarillados.

Así, a un sinnúmero de organismos llamados pomposamente ins-titutos descentralizados, que de descentralizados no tenían sino el nom-bre, se llegó por la aplicación de la Constitución de 1886.

Paros cívicos o descentralización

¿Cómo se expresaban entonces los ciudadanos? ¿Por qué se hace la reforma descentralista? ¿Por qué la reforma comienza a sonarle a la clase

1 La capacidad de gestión de las administraciones departamentales y municipales no es más que la capacidad para ordenar los recursos humanos, económicos y de poder con el fin de atender un territorio y sus habitantes. La gestión pública tiene como propósito atender el conjunto de necesidades en infraestructura, educación o salud, para garantizar las mínimas condiciones de existencia de pequeños o medianos sitios.

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política tradicional?2 ¿Qué pasó en los años setenta? La repuesta a estos interrogantes tiene su fondo en los paros cívicos promovidos por varios movimientos ciudadanos que sacudieron toda la estructura del país entre la década de los setenta y la de los ochenta.

Las capitales de departamentos de la costa norte del país, inclui-das Barranquilla y Cartagena, tuvieron paros cívicos, incluso Valle-dupar y Sincelejo repitieron hasta tres paros; reclamaban el nombra-miento de maestros en las escuelas públicas, inversiones para acue-ducto y alcantarillado. También reclamaron pequeños pueblos, dos de ellos muy significativos simbólicamente en el inicio del proceso de reforma: Riosucio y Anserma en 1983, cuando era presidente Belisa-rio Betancur.

Esos dos paros, en los que se paralizó toda la actividad produc-tiva y educativa, en los que se implicó la población y que dejaron como resultado varios muertos en la confrontación con la fuerza pública, dieron inicio al proceso de refundación de las entidades territoriales.3 Los movimientos sociales pusieron en evidencia, en primer término, la quiebra de los municipios; en segundo lugar, advirtieron como un problema el excesivo centralismo, y además cuestionaron el proceso de renovación de los poderes políticos en el país, profundamente antide-mocrática y clientelista.

¿Qué obras o experiencia podría tener un municipio cuyo alcalde, elegido por el gobernador, tenía un promedio de gobierno de seis meses? La labor principal del alcalde era mantenerse en el poder el mayor tiempo posible, pero esto no le permitía ocuparse de los proble-mas de la gente y tampoco tenía los recursos para hacerlo.

El ex presidente López lo mencionó temerariamente en un dis-curso en la plaza pública, en el año de 1974, en Tunja: “el país no puede seguirse gobernando a punta de paros cívicos” y propuso hacer una reforma, pero no una reforma democrática, pues ese tema sería parte de los debates de los años ochenta.

2 Siempre se habían negado a hacer una transformación significativa de la Constitución y del reparto de poderes entre los niveles territoriales, el municipal, departamental y nacional.3 En realidad, lo que hubo en los años ochenta y después de la Constitución de 1991, fue la refundación principalmente de los municipios, pues en Colombia, la entidad intermedia entre la nación y los municipios no se ha terminado de refundar.

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La descentralización

Ha avanzado significativamente en el país, con tres características básicas:

La primera, la refundación administrativa que devolvió atribu-ciones y funciones al nivel local. Para los más de mil municipios del país, la gestión pública, la capacidad para orientar recursos financieros, económicos y humanos y ejercer el poder es relativamente reciente.

La experiencia en la gestión pública apenas se viene logrando ahora. En la mayoría de los municipios del país y en ciudades como Bogotá, donde la autonomía ya era relativa en 1988, la capacidad era limitada. Para ese entonces, la junta directiva y el gerente de las empresas públicas del distrito eran nombrados por el presidente de la República.

La segunda característica tiene que ver con la interferencia de acto-res armados ilegales en el funcionamiento de los municipios y de algunos de los departamentos del país. Hoy, uno de los retos fundamentales de la gestión pública democrática tiene que ver con el peligro que representan las mafias, influenciadas en el norte del país principalmente por el para-militarismo y en el sur por la guerrilla, especialmente por las FARC.

El asesinato de los concejales en Rivera ilustra la problemática de una guerrilla que en los años ochenta fue amiga de la descentraliza-ción, de la elección popular de alcaldes, de la autonomía territorial y que hoy en día es su enemiga, de los alcaldes y los concejos municipa-les, que se han convertido en objetivo militar.

Finalmente, una tercera característica que se constituye en un peligro que amenaza la descentralización, es el recorte al sistema de transferencias. El proyecto impulsado por el gobierno del presidente Uribe pretende mantener un recorte de once mil millones en las trans-ferencias a departamentos y municipios, lo cual representa un retro-ceso en materia de recursos que impediría cumplir con la cascada de funciones asignadas a las entidades territoriales.

Este proyecto se justifica con el argumento de la regresión econó-mica y la corrupción en las administraciones locales y regionales; pre-tende que el gobierno nacional pueda interrumpir la vida democrática de municipios y departamentos mediante la destitución o suspensión de los alcaldes y los gobernadores arguyendo situaciones de corrupción.

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Esto significa que hoy, en la Casa de Nariño no hay un amigo de la descentralización; por el contrario, la administración de Uribe tiene gente completamente adversa al fortalecimiento de la gestión local y la democratización del poder público local.

El fortalecimiento de las asambleas departamentales

Jairo Slebi Medina Director ejecutivo de la Federación Nacional de Diputados

Una descentralización no exitosa

Se ha hablado mucho de las bondades de la descentralización. Innegablemente hay adelantos, y el aumento en las transferencias es importante, pero existen también datos dramáticos sobre la problemá-tica social, los recursos del sistema general de participaciones no alcan-zan para acercar los servicios del Estado al ciudadano, entregar bienes-tar a la comunidad o para solucionar los problemas de la sociedad.

La descentralización en Colombia no ha sido un modelo exi-toso a pesar de sus avances, ni en la gestión, ni en su realización, ni en lo democrático. Si se entiende la gestión como hacer las cosas en forma eficiente, eficaz y participativa para decidir sobre lo que afecta a la comunidad, el proceso descentralizador que se ha impulsado en Colombia no ha sido ni incluyente ni solidario. Si bien se ha avanzado en la modernización administrativa, aún se deben ampliar los servicios para que cubran a los más pobres, mejorar el sistema político y aumen-tar la efectividad del Estado.

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Ese mejoramiento de la democracia se debe lograr mediante la participación ciudadana, la formación política y el fortalecimiento de las corporaciones públicas, como los concejos municipales y las asam-bleas departamentales, que son el reflejo de la dinámica de la democra-cia local y seccional.

La descentralización y la participación ciudadana son una llave importante para construir y mejorar el desarrollo. El ordenamiento territorial debe ir de la mano del desarrollo económico y social, arti-culado con medidas que mejoren la capacidad de gestión de los entes territoriales. El desarrollo social y económico de la población más pobre es la fórmula del poder territorial que incide sobre el desarrollo.

La descentralización es política, por lo tanto, debe ser concertada y participativa, porque es una forma de redistribuir el poder. La des-centralización acerca el Estado al ciudadano y permite equilibrar el poder entre el sector central y los niveles territoriales.

Los indicadores muestran que aún no se ha superado el analfa-betismo en Colombia, que está cerca del 8%, y que no existe tampoco cobertura en salud a pesar de que la Ley 100 pronosticaba una cober-tura completa para el año 2000. No hay cobertura en educación, los ingresos no aumentan y la redistribución de las participaciones no llega a cubrir las necesidades de los más pobres de Colombia.

Más responsabilidades y menos recursos

Según lo planteado por la Federación de Departamentos, se han reducido en un 52% las transferencias. Si no hay recursos, no hay des-centralización, y se disminuye la capacidad de gestión en los munici-pios y departamentos, que ya ha desmejorado en un 40% y un 30%, respectivamente, lo cual frena el desarrollo social y económico de la región y pone en peligro la legitimidad y la gobernabilidad.

En Colombia se ha pasado del centralismo exagerado a una des-centralización moderada. La gestión pública como capacidad para gas-tar eficiente y efectivamente los recursos en la provisión de servicios a la comunidad es un paso importante, y en este sentido es innegable que la administración pública en Colombia ha mejorado, pero aún no se ha llegado a atacar la pobreza y la exclusión, por ello, se requiere reinventar la toma de decisiones en la descentralización y la gestión de los entes territoriales.

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La razón de ser de la descentralización es cambiar la estructura del Estado, para que se adecue a una redistribución no sólo de competencias y recursos sino de poderes a los organismos territoriales. En Colombia la normatividad vigente no permite a las localidades manejar recursos ni tomar decisiones de tipo fiscal que les permitan mayor gobernabilidad. Se aumentan las responsabilidades de los entes territoriales en los servi-cios básicos como educación, salud, saneamiento básico, sin cambiar el modelo fiscal. El artículo 287 la Constitución de 1991 no permite sino un desarrollo de las autonomías de manera formal y no real.

En este sentido, se da una afectación de tipo político. Igualmente, el conflicto interno absorbe también una cantidad de recursos que podrían ser destinados a cubrir las necesidades básicas de la pobla-ción. La asignación de responsabilidades y competencias que no se acompaña de recursos hace que se desdibuje la descentralización.

En una economía globalizada se requiere un Estado mucho más comprometido con el mejoramiento, no sólo de la productividad y la com-petitividad, sino del recurso humano. Hoy existen en el país diferentes niveles de atraso: el sector rural no tiene las condiciones mínimas de com-petitividad que permita a los entes territoriales corresponder con el lide-razgo necesario para el nuevo orden económico y social de Colombia.

Es necesaria la ley de ordenamiento territorial, para la cual se han presentado más de quince proyectos que buscan consolidar la autono-mía de las autoridades territoriales y definir más claramente las com-petencias en pro de una mayor cohesión social y eficiencia económica de cara al mundo globalizado.

El replanteamiento del ordenamiento territorial debe ser cons-titucional, se tendría que evaluar si el modelo de descentralización actual es el adecuado o si es necesario cambiar hacia una regionali-zación, hacia la autonomía de las regiones, o hacia un modelo federal o confederado. El modelo que se va a elegir será uno de los grandes temas por discutir en un proceso de paz en Colombia. La paz transitará por un cambio del modelo territorial, por está razón, el diagnóstico de los veinte años de descentralización no debe pasar simplemente por preguntarse ¿cómo se han venido manejando los recursos públicos?

La propuesta: replantear el modelo de descentralización

La propaganda que se ha hecho sobre la disciplina fiscal de los entes territoriales ha significado una drástica reducción de la capacidad

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de los municipios y de los departamentos para mejorar su eficiencia fiscal, lo que hace imposible la prestación de los servicios. El superávit generado no se reutiliza en inversión social; por el contrario se busca reducir las transferencias y cambiar el modelo del Sistema General de Participaciones que había sido reestructurado hace pocos años.

La situación de los entes territoriales no es de completa dicha. Un tercio de los departamentos y más del 60% de municipios no son viables, por ello se requiere una redistribución de ingresos, no sólo de competencias, responsabilidades y funciones, para evitar que todos los recursos se vayan a la guerra y al pago de la deuda.

El control del Ministerio de Hacienda sobre los entes territoriales ha restringido la autonomía en la inversión social; en contraste, el sec-tor central está desbordado, además ha creado un gran déficit fiscal, acompañado de los gastos de la guerra. La Federación Nacional de Asambleas viene proponiendo el fortalecimiento territorial a partir de mejorar la gestión y de definir claramente las competencias, pues no se sabe qué hacer con los departamentos ni con las asambleas.

Los departamentos han desarrollado muy lentamente su capaci-dad operativa y de gestión, la propuesta es replantear el modelo de des-centralización, considerando tanto las falencias, debilidades y limitacio-nes que tiene el proceso como su dimensión política, pues el Estado ha sido dirigido por élites poderosas que trazan las políticas públicas sin proteger los intereses de los más pobres de las provincias.

El modelo debe ser coherente administrativa, financiera y políti-camente; pues los ahorros durante este cuatrienio de los entes territo-riales, deben ser invertidos en actividades económicas y sociales. En este sentido, se podría transitar hacia un sistema semifederal, federal o confederado o de autonomía de las regiones.

Existe una tendencia ambivalente en la forma de estado actual. Muchos servicios públicos concentrados en el nivel central crean un doble gasto y duplican esfuerzos y recursos, pero las decisiones políti-cas todavía están centralizadas. Es importante en la reforma del Estado colombiano darle mayor capacidad de decisión política tanto a los departamentos como a las asambleas.

Es preciso dar mayor participación y poder de decisión a los entes territoriales para que se articulen mejor con el nivel central. El modelo de Estado unitario está en crisis pues no logra desarrollar la autonomía política y fiscal de las entidades territoriales descentralizadas.

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Es necesario definir con claridad el ordenamiento territorial, desarrollar capacidad de gestión y una democracia participativa inte-gral, buscando aumentar la participación política de la ciudadanía en la toma de decisiones para su propio desarrollo y el fortalecimiento de una cultura política. El nivel central debe ceder recursos, competencias y mayor autonomía fiscal para los departamentos y municipios y así evitar la duplicidad de funciones y gastos.

Las provincias y las regiones deben desarrollarse superando el esquema administrativo de planificación y permitiendo una integra-ción mayor en el nivel territorial. Es necesario hacer una distribución de las competencias, acompañada de recursos y de mayor poder para las autoridades elegidas popularmente, para que puedan realmente gobernar en los departamentos.

Las competencias del nivel intermedio deben ser reformuladas.Se deben crear mecanismos de control político como la moción de cen-sura y elementos para preservar la identidad departamental, conviene también comprometer las fuerzas vivas y ciudadanas de los departa-mentos mediante la participación en la gestión y la concertación de los planes de desarrollo.

Para terminar, es importante reflexionar respecto de las funcio-nes que cumplen las corporaciones de elección popular, pues teniendo una mayor capacidad de control político sobre la gestión de gober-nadores y alcaldes, podrá existir un equilibrio de poder en el nivel local y seccional.

Colombia: una nación hacia la adultez

Antonio Galán SarmientoConcejal de Bogotá (2004-2007)

Colombia es una nación adolescente haciendo la analogía entre la edad humana y la edad de las sociedades. El desarrollo del ser humano tiene tres momentos importantes en cuanto a la toma de decisiones: la infancia, la adolescencia y la adultez.

En la infancia, el niño no toma decisiones, éstas son tomadas por los padres, es una etapa de dependencia; en la adolescencia, el joven reclama el derecho a su autonomía, grita su independencia; en la adul-tez, el ser humano reconoce la interrelación entre personas y por lo tanto comprende la necesidad de participar en la toma de decisiones colecti-vas.

En las sociedades ocurre algo semejante. En primer lugar, viven un periodo de infancia, que en lo concerniente a la toma de decisiones, se caracteriza por la preeminencia de modelos autoritarios, dictatoria-les o monárquicos, equivalentes a procesos embrionarios de las demo-cracias representativas.

En segundo lugar, las sociedades pasan por la adolescencia, en este periodo los gobiernos no confían en sus ciudadanos, no les entre-gan responsabilidades mayores y mantienen las riendas sin querer sol-

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tarlas. Ahora bien, Colombia está en plena adolescencia, pues no hay confianza en las entidades territoriales; desde el gobierno de Andrés Pastrana se viene recortando el ejercicio de la descentralización en el país, al reducir las transferencias, disminuir los recursos y poner trabas al funcionamiento de los entes territoriales.

La soberanía popular

La Constitución Política de 1991 planteó cambios fundamentales en el proceso de toma de decisiones, los cuales marcaron profundas diferencias en el ordenamiento del país. La soberanía en la Constitu-ción de 1986 era un concepto abstracto y residía en la nación, a diferen-cia de la de 1991, donde la soberanía emana del pueblo y lo reconoce como soberano, con la posibilidad de revocar el mandato.

Sin embargo, pese a este cambio en la Constitución, hasta ahora los desarrollos legislativos son débiles o casi inexistentes, la Ley 131 no es suficiente para impulsar una revocatoria de mandato. Si existe un mandatario y un mandante deberían existir también los mecanis-mos institucionales, legales y formales que permitieran a la organi-zación ciudadana el ejercicio de la revocatoria como poder soberano. Se avanza en la democratización del poder mediante una democracia participativa, fundamentada en el concepto de soberanía popular, pero no se establece con claridad cómo el pueblo puede articularse colecti-vamente para limitar al mandatario.

Debilidad en los cuerpos colegiados locales

La elección popular de alcaldes y gobernadores con un programa de gobierno o con voto programático, fue otro de los cambios propues-tos por la Constitución de 1991 para garantizar la participación de los ciudadanos en las decisiones; como consecuencia, hoy existe un poder ejecutivo fuerte en las entidades territoriales pero unos cuerpos cole-giados sin oficio.

Anteriormente los cuerpos colegiados cogobernaban, pero en la reforma no se definió su nuevo papel, lo cual puede representar un debilitamiento de la democracia departamental, municipal y distrital, por un exceso de autoritarismo del poder Ejecutivo, que deja la puerta abierta para alcaldes que hagan alcaldadas y gobernadores que arrasen con las asambleas departamentales, pues además cuentan con los ins-trumentos para hacerlo.

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La legislación confirió a los alcaldes y gobernadores la posibili-dad de expedir por decreto los planes de desarrollo si no son aproba-dos por acuerdo o por ordenanza. Igual sucede con los presupuestos, medida que da pie a una dictadura fiscal, situación que ante la pro-puesta de una reelección de alcaldes y gobernadores, sería sumamente peligrosa.

En los casi mil municipios de sexta categoría que hay en el país, la división de poderes es débil, en eso hay que trabajar identificando bien el papel de los cuerpos colegiados. En una democracia participativa, los cuerpos colegiados tienen que dejar de ser intermediarios de favo-res y pasar a ser canales de la participación ciudadana, que escruten a la población para hacer un balance de las necesidades de desarrollo de los municipios y departamentos.

Es cierto que existen debilidades en la gestión local, y parte de ese problema tiene que ver con la profesionalización de las autoridades y funcionarios locales: un 9,5% de los concejales en Colombia no terminó primaria, el 53% no terminó bachillerato y sólo el 15% tiene educación superior.

Por otra parte, para lograr el fortalecimiento de las entidades territoriales y de su capacidad de gestión es imprescindible buscar un equilibrio entre las competencias y los recursos transferidos. Incremen-tar las responsabilidades territoriales sin adecuar a ello el modelo fiscal sólo permite un desarrollo formal y no real de la autonomía regional. Al trasladar competencias sin recursos, se desdibuja el objetivo de la des-centralización. Hoy se constata que departamentos y municipios han mejorado su desempeño fiscal y financiero; sin embargo, el gobierno nacional sigue renuente a trasladar recursos.

El poder en los entes territoriales

Es preciso diferenciar el concepto de administración pública del concepto de administración del poder público, tema que generalmente se olvida y que está relacionado con la distribución de competencias entre las diferentes ramas del poder público local. Un componente del poder es la gestión pública, que es la capacidad de transformar la realidad del municipio y el departamento para bien de todos sus ciudadanos residentes.

El poder debe entenderse como parte de la administración pública y repartirse adecuadamente entre las ramas del poder público

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local, para construir una verdadera descentralización administrativa. La palabra poder puede ser sigla1 de las cinco funciones administrati-vas fundamentales: planificación, organización, dirección, ejecución y revisión.

La planificación tiene que darse en primer lugar; se elige quién dirige y después se define un plan de desarrollo de verdad, de los que nunca se han aprobado en Colombia, pues aquí sólo se formulan pro-gramas de gobierno.

El plan de desarrollo tiene que ser construido antes de la elección; la fase de planeación no puede hacerse después de que el gobernante ha sido elegido, pues en ese caso, llegará con un mandato que no se puede modificar por muy numerosa que sea la participación. Los ciu-dadanos tienen que participar antes de la elección para garantizar su incidencia en las decisiones que se van a tomar.

Sobre el tema de la planificación en las entidades territoriales, los cuerpos colegiados tienen que dar un paso audaz en la redefinición de funciones de los poderes locales. Se debe garantizar la participación antes de las elecciones para que exista una verdadera democracia par-ticipativa y se avance en una descentralización administrativa que no genere mayor corrupción.

En Colombia se piensa que descentralización y corrupción van de la mano. Con esa afirmación irresponsable y falsa, se busca desacelerar el proceso y reducir las transferencias; por ello, es preciso empoderar a las comunidades en la construcción de sus municipios y ciudades, pues una descentralización sin participación puede efectivamente ali-mentar la corrupción.

En el país hace falta planificar el desarrollo de los municipios y departamentos; no se ha trazado el primer plan de desarrollo más allá de los cuatro años, lo que se ha hecho es presentar programas de gobierno elevados al rango de planes de desarrollo que carecen de una planificación a corto, mediano y largo plazo.

La toma de decisiones en una sociedad adulta

Es necesario que los procesos de participación conduzcan real-mente a la toma de decisiones de una sociedad adulta, donde los ciuda-danos participen en la construcción del modelo de municipio y depar-

1 Palabra construida con las primeras letras de otras.

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tamento que quieren, para evitar que los aspirantes a la alcaldía o a la gobernación se inventen un programa de gobierno que nadie conoce, que apenas tiene alcance para un periodo de gobierno.

Bogotá se podría constituir en un excelente ejemplo si se hace una adecuada reforma político-administrativa. Tiene un régimen especial que permitiría desarrollar dos elementos fundamentales: la distribu-ción de recursos y de competencias. El reto de esta ciudad es definir con qué recursos y funciones va a contar la localidad y con qué recursos y funciones queda la administración central. En el marco del régimen especial que tiene Bogotá debería darse una concertación de parlamen-tarios, concejales y de la administración distrital para lograr una reforma político-administrativa para la ciudad.

Capítulo 6La descentralización vista desde el Congreso

Antonio Guerra de la EspriellaAlfonso Núñez Lapeira

Juan Manuel López CabralesGustavo Petro

Fabio Bustos

Un balance del proceso de descentralización

Antonio Guerra de la EspriellaSenador por Cambio Radical (2006-2010)

Cambio Radical recibió con toda complacencia esta invitación y quiero compartir unas cuantas reflexiones, sobre lo que creemos ha sido el ejercicio de la descentralización en Colombia, por un lado, y lo que prevemos debe ser hacia el futuro, por el otro. Podríamos empezar por decir que la descentralización en Colombia es relativamente joven, 20 años apenas, y si la comparamos con un ciudadano, ya habría cum-plido la mayoría de edad, ya contaría con cédula de ciudadanía.

Los primeros intentos en materia de descentralización fiscal y administrativa se plasmaron en la Ley 14 de 1983, que transformó la estructura impositiva nacional, y abrió la puerta para que los niveles inferiores de gobierno pudieran definir las tasas de impuestos y los mecanismos de excepción.

Posteriormente la Ley 12 de 1986, acompañada del Decreto 77 de 1987, facilitó la redistribución de competencias entre los niveles guber-namentales y fortaleció el sistema de transferencias con un sistema de cofinanciación, entendido como sistema mixto o de financiación com-partida entre el gobierno central y las entidades territoriales, aunque su verdadero auge fue a partir de la Constitución de 1991.

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Como presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial tuve la oportunidad de implementar este sistema en el sector educativo y particularmente en el de agua potable y saneamiento básico. Durante la administración del presidente Gaviria logramos acercarnos a 693 municipios, y a la totalidad de los departamentos, con programas cofi-nanciados y recursos no reembolsables, para obras en el sector educa-tivo y en acueducto y alcantarillado.

El gran paso en materia de descentralización en el país se dio a partir de la Constitución de 1991, que estableció la elección popular de gobernadores como una muestra evidente de descentralización polí-tica, mayor autonomía fiscal a las autoridades municipales y depar-tamentales y nuevas responsabilidades a los diferentes niveles terri-toriales, guiados por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.

De la misma manera la constitución modificó el sistema de trans-ferencias y determinó nuevas reglas para los entes territoriales y para la distribución de las regalías. Se reconoce como un gran aporte en materia de descentralización la introducción del concepto de equilibrio entre las funciones y los recursos, es decir, relacionar la asignación de recursos con la asignación de responsabilidades.

Sin embargo, una de las críticas más fuertes que se escuchan sobre el proceso de descentralización ha sido, precisamente, que el traslado de un mayor número de responsabilidades a las regiones no siempre va acompañado de recursos necesarios. Las necesidades en la provisión de bienes públicos locales siguen siendo muy altas, por lo que se hace necesario corregir los desequilibrios existentes entre las responsabili-dades de los niveles de administración departamental y municipal.

Por la experiencia en América Latina, Colombia aparece con uno de los estándares más altos en materia de descentralización; sólo es superada por Brasil y Argentina. En Colombia, según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al finalizar la década de los noventa las entidades territoriales tuvieron a su cargo más del 39% del gasto total de la administración pública.

Una de las características centrales de las finanzas públicas en Colombia es la marcada dependencia de las trasferencias como fuente principal de financiación del gasto local, y esa es precisamente otra de las críticas al sistema de transferencias en Colombia, que genera pereza fiscal o dependencia de las transferencias en detrimento del

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esfuerzo fiscal propio. La mayor cantidad de recursos o ingresos para municipios y departamentos ha desestimulado el ejercicio de un buen recaudo por parte de los gobiernos locales.

La experiencia indica que hay muchos municipios que dependen de las transferencias nacionales más que de los ingresos locales. Hay municipios que sin las transferencias no están en capacidad de atender sus propios gastos, y aunque son distintas las causas, no se puede des-conocer que en muchos casos existe, evidentemente, pereza fiscal.

Por las bajas tasas de recaudo local, departamentos y munici-pios han iniciado un proceso de privatización del recaudo de muchos impuestos y en no pocas ocasiones han estado viciados por el ami-guismo o por corrupción. En Colombia, la descentralización debe cons-tituirse en un vehículo para combatir la corrupción y las inequidades políticas y económicas.

El camino de la descentralización debe ser el camino de la solu-ción de muy buena parte de los problemas políticos de la nación. En Cambio Radical estamos absolutamente comprometidos en consolidar el proceso de descentralización en Colombia, no sólo administrativa, también política y económica.

Debo recordar también como seis o siete años atrás, cuando estuve por primera vez en el congreso, por iniciativa del entonces Senador Rodrigo Rivera se presentó un proyecto de reforma de la Constitución Nacional, para darle un carácter más federativo a nuestro país, asig-nando más responsabilidades a las regiones y muchos más recursos. La idea era que el Estado central quedara limitado a tres o cuatro res-ponsabilidades nacionales, como máximo: el monopolio de las armas, las relaciones internacionales y los asuntos macroeconómicos.

Sobre el tema de la reelección de alcaldes y gobernadores, Cam-bio Radical presentó en esta legislatura esa iniciativa porque estamos comprometidos con ese proceso. Hacemos eco de la promesa de cam-paña del presidente Uribe, que ya empieza a languidecer.

Como persona de origen de provincia y que representa a la ban-cada de Cambio Radical, que en un 96% tiene origen en provincia, rei-tero el compromiso con el proceso de descentralización, en la medida en que vaya, simultáneamente, trasladando funciones y recursos sufi-cientes para asumir las competencias.

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Por último, uno de los aspectos más cruciales para el futuro de la descentralización en Colombia es el debate en el congreso nacional del proyecto de acto legislativo que pretende reformar el sistema de participación o de transferencias. De los resultados de esa discusión dependerá en buena parte la consolidación del proceso de descentrali-zación en Colombia.

Aspectos políticos y económicos de la descentralización

Alfonso Núñez LapeiraSenador por el Partido Conservador

(2006-2010)

Las propuestas han sido constantes, desde todos los partidos y agrupaciones políticas, en relación con el tema de la descentralización. Es importante recordar que Colombia es un país de regiones distin-tas. Hay grandes ciudades, ciudades intermedias, pequeños poblados y regiones más tranquilas, y por ello en el tema de la descentralización deberían tenerse en cuenta temas como el ordenamiento territorial, la asignación de recursos y de competencias y el trasfondo político del proceso; la capacidad real de participación ciudadana y su relación con el logro de la paz.

La descentralización administrativa, en su concepto técnico y jurí-dico, consiste en la entrega de competencias administrativas a organis-mos regionales, locales o especializados, con competencias constitucio-nales o legales. La descentralización tiene que ver con competencias administrativas, pero a medida que se avanza en el proceso, también cambia el mapa político: en las últimas elecciones territoriales una can-tidad de gobernaciones y de alcaldías no quedaron en manos de la polí-tica tradicional.

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La elección popular de alcaldes significó un cambio de actuación radical frente a una elite política que parecía no estar dispuesta a refor-marse a sí misma. Las comunidades locales y regionales tomaron en sus manos la decisión y se empezaron a promover los movimientos sociales que han cambiado por completo el mapa político de la nación y han generado grandes saltos en la historia colombiana.

Si recordamos la Constitución de 1986, que tenía una orienta-ción hacia la centralización política y administrativa, se reconoce que durante un largo trecho de la historia nacional predominaron la cen-tralización y unas aparentes desconcentraciones. Así trascurrió la vida nacional durante mucho tiempo, con el objetivo de solucionar los con-flictos armados y mantener la unidad nacional.

La descentralización administrativa fue bastante lenta y se daban res-puestas que no implicaban descentralización, como los establecimientos públicos, que en teoría eran descentralizados, pero lo hacían todo desde el nivel central con algunas seccionales con poca capacidad operativa.

Hoy Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. La gran pregunta es ¿hasta dónde predomina la república unitaria?, y ¿hasta dónde somos capaces de avanzar en la descentralización de autonomía territorial? Hemos tenido largos deba-tes frente al problema de la centralización y la descentralización, pero muchas veces se han concentrado en el aspecto fiscal, en el sistema general de participaciones y las competencias, y quizás se ha avanzado poco en el análisis de la realidad política y de participación.

Aunque las circunstancias son distintas, recordemos que en el caso de España o Reino Unido se pudo avanzar en una mayor estabili-dad a medida que se definieron problemas de tipo regional. Hay una estrecha relación entre las autonomías locales, las libertades individua-les y la capacidad de cambio de la sociedad.

La reforma de 1968 rompió el esquema centralista y empezó a plantear temas de descentralización. En el ámbito político fue impor-tante la elección popular de alcaldes, que cambió el mapa político de la nación, y después, la Constitución de 1991, con la elección popular de gobernadores. En materia fiscal el precedente fue la Ley 33 de 1968 que creó el situado fiscal, es decir, las transferencias a los departamentos para financiar servicios como salud y educación.

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Tales sectores fueron fortalecidos con leyes como la 46 del 71, que dispuso el 13% de los ingresos corrientes de la nación como situado fis-cal, porcentaje que debía ir creciendo hasta llegar a un máximo del 21%. La Ley 14 de 1983 fortaleció los tributos territoriales y la Ley 12 de 1986 incrementó la participación de las administraciones regionales en el Impuesto al Valor Agregado. Luego por normas constitucionales y por Ley 60, se estableció el mecanismo de las participaciones. El situado fis-cal y las participaciones municipales deberían representar una porción definida de los ingresos recaudados con tendencia creciente.

Si recordamos la crisis fiscal del país entre 1995 y 1999, cuando el déficit consolidado del sector público ascendió a 5,5% del producto interno, el más alto desde la década de los 70, se produjo un menor recaudo tributario, un bajo crecimiento, un recorte de inversión del gobierno central y problemas en las regiones, dada la dependencia de los ingresos territoriales.

Las dificultades financieras de la nación propiciaron el Acto Legis-lativo 01 del 2001. Si uno analiza el acto legislativo y las normas que se derivaron, hay avances regionales. Se ha avanzado en educación, 1,7 millones de nuevos cupos entre 2001 y 2005, con toda la discusión que haya sobre el modelo; en el régimen subsidiado se incorporaron 7,2 millones nuevos afiliados entre 2002 y el 2005, se incrementaron los recursos para atender prioridades municipales y se estabilizó la pre-sión que ejercían las participaciones sobre las finanzas del gobierno nacional, evitando así las oscilaciones entre el monto de las participa-ciones y las reducciones asociadas al ciclo económico.

Hacia el nuevo debate

Es evidente que para avanzar en la descentralización es muy importante que las fórmulas que se adopten aseguren esas partici-paciones adecuadas para atender los servicios fundamentales. En el debate del congreso nacional sobre la propuesta de acto legislativo que congela las transferencias habrá que determinar cuál puede ser su impacto regional.

El proyecto de Acto Legislativo para modificar los artículos 356 y 357 de la Constitución propone incrementar el Sistema General de Participaciones durante los años 2009 y 2010, en un porcentaje igual al de la inflación del año anterior, más un incremento de 3,5%, que toma

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como base el monto liquidado de la vigencia 2008 y a partir del año 2011. El porcentaje sobre la tasa de inflación causada sería del 2%.

Frente a la decisión que se tome hay que estudiar si vale la pena robustecer a la región y así avanzar en la posibilidad de una paz nacio-nal, o si simplemente debemos seguir haciendo cálculos de tipo finan-ciero. El término descentralización es algo más que competencias y dinero, pensemos en que es necesario llegar a la universalización de la salud o del preescolar con ciertos grupos de población. Si el debate lo centramos simplemente en el aspecto económico, se torna en algo muy restringido.

Los departamentos y municipios han mejorado su situación finan-ciera pero, no ocurre lo mismo en el gobierno nacional. Está dando mal ejemplo y está tratando de reducir las transferencias, exigiendo unos ahorros para mantener el déficit estructural que no ha podido corregir. El país requiere la presencia del Estado en las regiones, con poder para las autoridades locales incapaces de enfrentar los retos del desarrollo por falta de recursos y que nos lleva a la deslegitimación del Estado y a un caos que no deseamos.

Si Colombia quiere construir la paz, la tiene que construir desde abajo y hacerlo con competencias y recursos para las autoridades terri-toriales, suficientes para poder atender las necesidades urgentes de nuestra población. Sin esa redistribución de recursos y de competencias será muy difícil, porque no se limita a la terminación de la guerra.

Colombia ha padecido doce guerras civiles y no ha conseguido la paz; normalmente el posconflicto de una guerra es el comienzo de la siguiente y me parece que es así porque no se han resuelto las causas del conflicto. Estamos gestando ya el siguiente en la medida que hoy se está tratando mejor a los victimarios que a las víctimas.

En ese sentido existe la necesidad de profundizar en la descentra-lización y profundizar en la democracia participativa. Es urgente para lograr una construcción de la paz en Colombia, y yo invitaría a que pen-semos en un modelo federal o federado, o a que definamos el modelo de país que necesitamos. ¿Cómo vamos a fortalecer la presencia del Estado? ¿Cómo resolvemos un problema estructural que tiene Colombia?

Para terminar quiero mencionar un estudio sobre el nivel de esco-laridad de los concejales en Colombia, que es muy parecido también al de los alcaldes. Vale la pena advertir que no es sólo un problema de los concejales, de los cuales el 9,5% no tiene primaria, el 53,7% no tiene

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bachillerato y tan sólo el 15% de los concejales de Colombia tiene edu-cación superior.

Esa es la clase de dirigentes locales de más de mil municipios, porque a nivel local el alumno que logra terminar el bachillerato tiene que irse del pueblo si quiere tener futuro. Además, una vez termina su carrera no tiene qué hacer en el pueblo. La formación de las autori-dades locales pudo haber sido la causa de las innumerables sanciones aplicadas a los alcaldes y los concejales; esa es una deficiencia estructu-ral del estado colombiano.

Para la profundización de la democracia y de la descentraliza-ción todo debe girar en torno a un audaz plan de formación nacional de la clase dirigente local, no sólo de concejales, ediles y líderes de la comunidad. Todos tienen que ser apoyados por el Estado en una estra-tegia de formación que los capacite en educación básica, y si se puede, profesional.

Para celebrar el bicentenario del primer cabildo abierto, Colombia debería titular a todos sus concejales como bachilleres para el año 2010 e iniciar, por lo menos, el primer ciclo de una carrera profesional; de lo contrario no vamos a tener ninguna esperanza, porque una clase dirigente local que no esté formada no va avanzar en el desarrollo municipal.

Si queremos cambiar el mapa de los próximos 20 años de des-centralización y democracia, tenemos que formar adecuadamente a la clase dirigente local para que puedan asumir los retos de un mandato construido colectivamente, para que ese empoderamiento colectivo realmente comprometa a todos en el desarrollo de un nuevo país.

Un recorrido por la descentralización

Juan Manuel López Cabrales Senador por el Partido Liberal (2006-2010)

Quiero resaltar la importancia del propósito de recuperar la dimensión política de la descentralización, ya que, debemos reconocer que en las dos últimas décadas ha imperado la tecnocracia en la toma de decisiones y ejecución de las políticas públicas del país.

El primer reto de la descentralización desde la óptica de los par-tidos políticos, es su fortalecimiento. Estos son los que, en últimas, aprueban las normas modificatorias del ordenamiento territorial y res-ponden por su ejecución, a través de sus representantes en el órgano legislativo.

A manera de balance

Constituye una especie de paradigma para la descentralización en Colombia la expedición de la Ley 76 de 1985, por la cual se crea la región de planificación de la costa Atlántica, y se autoriza al gobierno nacional para crear otras regiones de planeación en el resto del país. A partir de la creación de ese instrumento en la costa Atlántica, se otor-garon facultades extraordinarias al gobierno nacional para establecer otras regiones de planificación en el territorio.

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En esa oportunidad la región Caribe tomó la iniciativa y ello no fue producto de un mero acto de audacia, sino el resultado de una labor adelantada por las denominadas fuerzas vivas de la región. Los Consejos Regionales de Planificación Social y Económica (Corpes) cumplieron un papel muy importante en el proceso descentralización, a tal punto que inspiraron a los constituyentes del 91, quienes con-signaron en la nueva Carta los artículos 306 y 307, que se refieren a la posibilidad de que dos o más departamentos constituyan una región administrativa y de planificación con autonomía y patrimonio propio. El 307 establece la posibilidad de que la región se convierta en entidad territorial.

Estos dos artículos han quedado como letra muerta, ya que se han presentado varios proyectos de ley con el propósito de reglamen-tar el tema y por diversas razones no ha sido posible su aprobación. Se dice que previamente se requiere la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), y mientras tanto se ha venido apro-bando un sinnúmero de leyes que afectan el ordenamiento territorial.

Contamos con varias disposiciones que no constituyen un cuerpo coherente y que muy poco favorecen el proceso de descentralización. Realmente no se ha visto una voluntad política real para avanzar en el tema por parte del Ejecutivo. Por ejemplo, la Ley Orgánica de Planeación de 1994 fijó como plazo máximo para la vigencia de los Corpes el 17 de julio de 1996, plazo que fue prorrogado mediante la Ley 290 de 1996 hasta 1999, año en que no se hizo la prórroga y dejaron de existir.

Si bien los Corpes cumplieron un papel importante dentro del proceso de descentralización, también es cierto que habían cumplido su ciclo, pero el remedio resultó peor que la enfermedad, ya que en lugar de avanzar hacia la creación de las regiones administrativas de planificación, se dio un paso atrás y desde entonces las regiones no cuentan con instrumentos para su coordinación y mejor defensa de sus intereses y sus proyectos.

Lo que demuestra la historia de los Corpes es que en Colombia el centralismo se resiste al más mínimo cambio. Desde finales del siglo XIX, cuando Rafael Núñez reglamentó la centralización política con descentra-lización administrativa, lo que hemos tenido durante algo más de un siglo es el modelo de centralismo a ultranza, que no permite la mínima expre-sión de descentralización y mucho menos de la autonomía regional.

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Las regiones tienen claro que para que el proceso de descentra-lización sea integral debe darse en lo político, lo administrativo y lo fiscal, de lo contrario no pasa de ser una falacia. En el artículo primero de la Constitución Política se afirma que Colombia es una república unitaria, descentralizada, con autonomía en sus entidades territoriales, pero hoy en día, 15 años después de haber entrado en vigencia nuestra carta magna, cualquier ciudadano podría preguntarse dónde está el carácter descentralizado de nuestra república y, peor aún, en qué con-siste la cacareada autonomía de las entidades territoriales.

Algunos congresistas y dirigentes de la vida nacional son parti-darios de un régimen federalista, otros, de uno parlamentario. El pre-sidencialismo y el centralismo son una especie de hermanos siameses y por eso es que el resultado es difícil de lograr, casi imposible de cumplir con una política de descentralización que mantiene inmune al centra-lismo. Cabe imaginarse la reacción que se produciría con una profun-dización del proceso de descentralización como lo pregonan hoy sirios y troyanos, aunque no pocos lo hagan de labios para afuera.

El recorrido del proceso

En 1985 se crearon los Corpes con la expedición de la Ley 76; ade-más, se expidieron varias normas relacionadas con la descentralización y con el ordenamiento territorial, como el Decreto 232 de 1983, que aumenta la porción de impuestos de ventas a favor de los municipios; la Ley 14 de 1983, cuyo propósito fue fortalecer los fiscos municipales mediante la reestructuración de varios impuestos en su base gravable y su taza de liquidación, entre otros, el predial, industria y comercio, circulación y tránsito, al consumo de licores; la Ley 76 de 1985, sobre las regiones de planificación; la Ley 11 de 1986 o estatuto básico de la admi-nistración municipal; la Ley 12 de 1986, y el Decreto-Ley 77 de 1987, en la que se trasladaron competencias a los municipios como la prestación de servicios públicos. A partir de esa nueva repartición de funciones, se acabaron entidades como el Instituto Nacional de Formento Munici-pal (INSFOPAL) y el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE).

El estado actual de la descentralización

De la misma manera en que la política económica pasa por el con-cepto de los expertos del Fondo Monetario, las entidades territoriales

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están sometidas a la aprobación de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda. No hay acción de alguna importancia que las entidades territoriales puedan hacer sin el consentimiento del Departa-mento Nacional de Planeación, de tal manera que la descentralización y la autonomía territorial sólo existen como una letanía que se repite en los textos e intervenciones de funcionarios del gobierno nacional.

La descentralización no es un capricho o un embeleco parroquial de las regiones colombianas, responde a un anhelo justificado de la gente de provincia, que tiene el derecho de gestionar sus propios asuntos e incluso el derecho a equivocarse. Tenemos que refutar las falacias que se esgrimen en contra de las regiones y en favor del centralismo.

Entre otros argumentos están, que el gobierno central no se equivoca y las regiones sí, en nivel central no hay corrupción pero en las regiones sí, el gobierno central es eficiente y las regiones despilfarran los recursos públicos. No obstante los hechos muestran lo contrario, prueba de ello es que los entes territoriales han generado superávit fiscal en los últimos años, en tanto que el nivel nacional no ha hecho más que generar déficit.

La descentralización, como se ha demostrado en otras latitudes, no sólo es un modelo más justo y equitativo, sino que ha demostrado ser más eficiente, como ejemplo tenemos el sistema federal norteame-ricano y las regiones autónomas en Europa. La descentralización y la paz van de la mano en Colombia, si las regiones se dedican a desarrollar todo su potencial crecerán ellas y todo el país, que no es otra cosa que la suma de sus regiones y provincias. Los tecnócratas tratan de mostrar a la nación como algo abstracto, que no sólo se diferencia de las regiones sino que incluso se les contrapone.

Así como en Estados Unidos se hizo popular la frase “lo que le con-viene a General Motors le conviene a los Estados Unidos”, en Colombia la frase parecería ser: “lo que a la tecnocracia centralista le conviene al país también”. Aunque parezca absurdo, más de uno se lo cree y poco importa que en los departamentos más deprimidos el índice de necesi-dades básicas insatisfechas en lugar de disminuir, aumenta.

Lo peor del caso es que el panorama que se anuncia para Colom-bia no es el mejor. Se piensa disminuir las transferencias en forma drás-tica, centralizar más el manejo de las regalías y convertirlas en títulos de deuda pública. También se pretende aprobar una reforma tributa-ria regresiva que afectaría el consumo de los colombianos de menores ingresos y, negativamente, la demanda de bienes.

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En ningún caso pretendo justificar los errores y desaciertos de los entes territoriales, que deben sancionarse y corregirse. Lo que no es justo es que sólo se destaquen las deficiencias de las entidades territo-riales, mientras que los errores del nivel central se pasan por alto.

En mi calidad de senador del Partido Liberal y militante de las ideas socialdemócratas que tanta paz y progreso les han traído a los países europeos, planteo que se promuevan y posibiliten cambios den-tro de los cauces democráticos. Colombia es un país de regiones, esa es una incuestionable realidad ante la cual no existe más alternativa que reconocer y adecuar las instituciones a la diversidad regional.

La descentralización corresponde a razones geográficas, demo-gráficas, históricas y culturales, y en tal sentido discrepamos con quie-nes la ven como un invento de los líderes de provincia. La descentrali-zación es una forma avanzada de la organización institucional; en cam-bio el centralismo corresponde a una forma anacrónica, que en nuestro país se pretende mantener con respiración artificial para defender pri-vilegios a costa de la paz y del progreso nacional.

La centralización que comenzó hace algo más de dos décadas y que tuvo una curva ascendente hasta los primeros años de los años 90 se encuentra en un proceso de desaceleración y hoy en día se encuentra en franco retroceso. La denominada profundización de la descentrali-zación que se pregona en forma repetitiva en los planes de desarrollo y en los documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) de los últimos años no es más que una simple letanía incolora e insabora que ha perdido todo signo de credibilidad porque nunca se traduce en ningún avance.

Es hora de abrir el debate a un verdadero cambio de modelo ins-titucional en el país y comenzar a discutir sobre la conveniencia de un modelo verdaderamente descentralizado y con autonomía de las regio-nes, sin descartar ni el federalismo, un régimen parlamentario o semi-parlamentario. Las regiones no quieren que se les siga tratando como a menores de edad, pendientes de los residuales del presupuesto nacional o de que les nombren a un funcionario en los cargos nacionales.

Lo que aspiran las regiones es a que se les dé un trato como inte-grantes de la nación y a hacerse partícipes de las grandes decisiones de la vida económica, política y social del país. Es en esos términos como conseguiremos la descentralización. Sobre la reelección popular de alcaldes, en el Congreso de la República no hay un ambiente pro-

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picio porque pueden más los intereses particulares que los nacionales, en el sentido de que apoyan el proyecto los partidos a los que más les convenga por su presencia regional y local.

Para terminar lanzaría una propuesta arriesgada: que mediante un acto legislativo se autorice a las asambleas departamentales y a los concejos municipales a aprobar la reelección de sus gobernadores y de alcaldes en cada región. Si hay reelección presidencial, también puede haber reelección de gobernadores y alcaldes.

La importancia del poder local

Gustavo PetroSenador por el Polo Democrático Alternativo

(2006-2010)

En Colombia, por orígenes históricos, siempre ha sido más impor-tante el poder local que otro tipo de poder. Antes de España nunca hubo aquí un imperio indígena; ni aztecas, incas o mayas. Fuimos una confederación de pueblos con dominio territorial y confederados, quizás con algunos intercambios comerciales de sal o conchas, por ejemplo, pero nunca hubo un gran imperio. El poder local en aquel entonces era superior a cualquier poder extralocal, que al parecer no existía. Y cuando vino España, nos trajo un feudalismo donde tam-bién el poder local era fundamental, con una especificidad europea y es que ya habían construido una fuerte institucionalidad municipal, el cabildo y el cabildeo. Así, la Colonia también fue un gran esfuerzo de construcción de poderes locales semifeudales coloniales, pero locales.

El Virreinato de la Nueva Granada no fue sino un espejismo, real-mente no fue de los más importantes en América, y luego vino la vida republicana y sus innumerables guerras civiles, que no terminan. Nos trajo una prevalencia del poder local durante todo el siglo XIX y aun con la reforma de Núñez subsistió sobre la base del poder que emana de la propiedad de la tierra.

La tierra es un instrumento de construcción de riqueza, por lo menos de apropiación de riqueza local, y quizás la Constitución de

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1991 no hizo sino reconocer esa realidad del país al trabajar dos aspec-tos fundamentales: el aspecto fiscal con las transferencias, aunque esa palabra tiene una connotación política, porque primero se habló de participación, que es un derecho.

Las regiones tienen el derecho de participar en el ingreso nacio-nal, por eso se habló de participaciones y situado fiscal; un sistema de participación en los ingresos corrientes de la nación que buscaba que un mayor porcentaje de los ingresos corrientes fuera trasladado paulatinamente al gasto social, básicamente a salud y educación, agua potable y otros servicios.

Esos ingresos corrientes tienen una característica especial, se financian con los impuestos de más fácil recaudo; las regiones se que-daban con los impuestos de más difícil recaudo, predial y otros de herencia colonial, como alcoholes, tabacos etc.

Lo que quería la Constitución era una especie de idea socialde-mócrata, de origen europeo, que concibe al Estado como un redistri-buidor del ingreso, que capta los ingresos de los más ricos y gasta en los más pobres, un Estado Robin Hood.

El principal problema de Colombia es la desigualdad social, por-que ocupamos el cuarto o el séptimo lugar entre todos los países de la tierra en ese aspecto, y regiones como Cesar o Casanare tienen la mayor taza de desigualdad social del mundo. La Constitución de 1991, reconociendo esa situación de inequidad, que hoy no reconoce Uribe, propuso instrumentos para disminuir la desigualdad social, la redis-tribución del ingreso vía Estado y, el otro mucho más importante pero menos aplicado, la repartición de los activos que generan riqueza entre la sociedad: la tierra, el crédito y el conocimiento.

La descentralización de los recursos nacionales buscaba consti-tuir un esquema para la redistribución de ingresos, a partir de la con-tribución de los más ricos al Estado, para después distribuir entre los más pobres, por la vía del gasto social prioritario.

El segundo aspecto que nos trae la constitución, muy poco dis-cutido, es político, no simplemente funcional o fiscal. El poder local, el poder más importante en Colombia, debe ser realmente un poder de los ciudadanos y hay que establecer una serie de mecanismos que lo vinculen con la democracia participativa, incluida la elección de alcal-des y gobernadores.

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Esa realidad nos arroja a una terrible desgracia institucional y política en Colombia, ¿cómo es que un país tiene una realidad que no corresponde con su constitución? Significa que no estamos en un Estado de Derecho, que no estamos en una democracia. Nuestra realidad no es la constitucional, pero, ¿cuál es la realidad? Hubo una presión en toda ésta década de ajuste económico, de reestructuración, promovida tras un modelo impartido para todo el mundo por el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones que nos trataron de convencer de que los países crecen más si ahorran.

Ese es el modelo en general, por tanto, la nación debe disminuir sustancialmente su déficit o volverlo superávit, técnicamente superávit primario. Obviamente en el trasfondo existía la necesidad de sanear las finanzas nacionales para posibilitar el pago cumplido de la deuda externa. ¿Qué implicó esto? Unos cambios institucionales en el sistema de transferencias, básicamente que el ingreso a las regiones no crecería proporcionalmente, porque el ingreso corriente crece más que propor-cionalmente que el crecimiento de la economía, y más que proporcio-nalmente a la población.

Por eso lo que establecía la constitución era tratar de asegurar las condiciones para lograr que la totalidad de los ciudadanos tengan salud y educación. Con el cambio matemático en la fórmula se frenó ese crecimiento. Se estableció que las transferencias no crecerían más según los ingresos corrientes, sino atadas a la inflación más dos pun-tos.

Ahora se proponen tres para el primer año y otra vez dos puntos de aquí hasta lo que sigue del 2010. ¿Qué significa eso? Que si las trans-ferencias crecen 2,5 en promedio más que la inflación, sólo crecerán 2,5 puntos reales cada año, pues lo hacen por debajo de la economía. Eso es lo que significa la reforma, si los ingresos corrientes de la nación crecen más que la economía, pues va haber una tajada cada vez más grande de recursos que no se destinarán a salud y educación de los colombianos, o sea al gasto social.

¿En qué se van? Ya lo hemos visto en los últimos años, en guerra y en pagar cumplidamente la deuda externa. Es un cambio no para ahorrar —el déficit del gobierno se mantiene— es para cambiar unos gastos por otros, en vez de salud y educación, guerra y pago de la deuda. Los gobernadores dicen que se han perdido 50 mil millones de pesos para la salud y la educación en forma acumulada desde el 2001.

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Respecto a lo político, el poder no es de los ciudadanos en lo local, el poder es de las mafias, —y perdonen la generalización pues no es en todo el país, y las mafias no son solo los narcotraficantes—. El poder mafioso es uno de los poderes grandes de este país, está en crecimiento y su primera labor fue eliminar por vías terroristas cualquier posibili-dad de poder de los ciudadanos.

¿Qué proponemos? Devolver el poder a los ciudadanos. La ver-dadera revolución democrática en Colombia está en el poder local, reemplazar los poderes mafiosos de tipo político, e incluso narcotrafi-cante, por el poder de los ciudadanos, y cambiar un poco el sistema de transferencias y asignación de poder.

¿Cómo se logra que la región tenga un poder ciudadano?, que un municipio promedio del país tenga un poder ciudadano, no un poder mafioso. Hablemos por ejemplo de Magangué, ¿cómo se hace? No se trata de un discurso, de un problema simplemente electoral, se trata de un problema de cambio de las fuerzas políticas y sociales que dirigen el poder local en las regiones.

En Magangué ¿quiénes son? Desde la época colonial vienen siendo grandes propietarios de tierras. ¿Cómo se vuelve eso un poder ciudadano? En mi opinión con la tierra, todos los municipios pequeños y medianos del país derivan de alguna manera su principal fuerza de riqueza de la producción de la tierra.

El tema de la posesión de la tierra es un tema político crucial, el que tenga la posesión de la tierra y, por ende, la riqueza regional, tiene el poder político; por eso los campesinos, con muy pocas excepciones, tuvieron el poder político; en los municipios de Colombia. Se necesita una reforma sobre la posesión de la tierra para garantizar el traslado de los poderes mafiosos al poder ciudadano, pero también se necesita una reforma en el aspecto fiscal.

Necesitaríamos un cambio en el sistema de distribución de los recursos, transferencias y competencias. Por ejemplo, los impuestos sobre la tierra deben ser recaudados nacionalmente y distribuidos regionalmente, porque una región no logra enfrentarse contra los poderes de los que tienen la tierra para gravarlos. Sólo mil millones de pesos podría obtener un municipio pequeño o mediano si el poder nacional los recaudara.

Por ejemplo, el gasto social fundamental en salud y educación no debe ser exclusivamente responsabilidad territorial, sino tener una res-

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ponsabilidad nacional, y además debe eliminar la intermediación. Lo que ha hecho el poder mafioso es captar los recursos transferidos para salud, para enriquecerse principalmente.

La víctima es el ciudadano que se queda sin salud y sin educación, situación que se agrava con la posibilidad de la disminución de las trans-ferencias mismas. Si reconstruimos un sistema nacional de educación, con universidades públicas, más un sistema nacional de promoción y preven-ción, del nivel de atención primaria en salud, que es en donde muere la gente, y quitamos las intermediaciones privadas, podremos lograr que aun con recursos escasos se garantice la cobertura universal en salud y educación en Colombia.

Para terminar repito una frase: la autonomía legislativa, que es la máxima de las autonomías regionales antes de la independencia nacional, sólo es posible en Colombia si el poder local pasa al poder ciudadano.

Un país de regiones

Fabio Bustos Coordinador Nacional del

Partido Convergencia Ciudadana

Las dos últimas décadas marcan para el país una serie de cambios polémicos, muy importantes para el Estado; el proceso de descentrali-zación abre una compuerta para el desarrollo de las regiones, para el desarrollo local y para la construcción de la ciudadanía. Ese es quizás uno de los aportes más importantes del proceso de descentralización: después de 20 años el país es diferente en su estructura económica, política y social.

El Acto Legislativo de 1986, que estableció la elección popular de alcaldes, y la Constitución de 1991 iniciaron con vigor el proceso de des-centralización, no solamente fiscal, sino social y política. Antes el país estaba marcado por un centralismo absoluto, donde el presidente nom-braba a dedo a los gobernadores y los gobernadores, de la misma forma, a los alcaldes y eso atrasó muchísimo el desarrollo social del país.

Desde 1991, Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, democrática, participativa y pluralista, según la cons-titución. Uno de los mayores aportes en el proceso de la descentraliza-ción es pensar que la comunidad, o la gente del común, puede participar en procesos para definir el futuro de sus municipios y regiones.

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Nos hemos quedado un poco atrás después de todos estos años y de ahí el compromiso de nuestra bancada política en la reglamentación de aspectos fundamentales como la revocatoria popular del mandato, los referendos locales, los cabildos abiertos o las consultas populares. Si bien es cierto que la descentralización permitió las participaciones a las entidades territoriales, también es cierto que el proceso se ha visto estancado en los últimos años.

Las políticas de planeación nacional han proyectado nuevamente un país centralista, y eso nos debe preocupar: se pretende disminuir los recursos económicos a las regiones con el nuevo proyecto de acto legislativo, lo cual va en contravía de la realidad política de la provin-cia. No podemos pretender que en un proceso de descentralización se les disminuyan los recursos económicos a las regiones para que después tengan que asumir exitosamente las competencias asignadas. Todos los esfuerzos para que las regiones adquieran autonomía no son todavía suficientes, por eso el partido apoya iniciativas para fortalecer la descen-tralización, pues Convergencia Ciudadana es quizás uno de los pocos partidos nacidos en las regiones, que tuvieron y vieron en la descentra-lización una oportunidad para la participación política.

¿Por qué es importante la descentralización para un partido de región? Es importante porque sin ese proceso no existiría la alternancia en el poder. Nosotros no podríamos haber crecido como partido polí-tico si desde la región no hubiéramos podido participar electoralmente y abrir espacios en contraposición a los partidos tradicionales.

Existen otros aspectos que se deben profundizar. Además de la radi-calización frente al tema de las transferencias, la debilidad en la estructura electoral del país también afecta los procesos de la descentralización. Sería bueno que el país confiara en que desde la región se puede construir el futuro de Colombia.

Una de las consecuencias positivas de la descentralización, en el campo político, ha sido que las autoridades locales, elegidas popu-larmente, tienen constantemente el reto de calificarse, cualificarse y demostrar que cumplen los requisitos y requerimientos para ser elegi-dos, no sólo por la búsqueda de la excelencia, también por la necesidad de encontrar la idoneidad, la preparación académica, política e incluso moral para administrar lo público a nivel regional.

La política, hoy por hoy, no se determina tanto por la simpatía de un candidato sino más bien por la mayor capacidad de gestión, por la

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excelencia y preparación de los aspirantes a cargos de elección pública. Tal vez a mayor descentralización existirá mayor capacidad de moder-nización del Estado.

Es necesario que los procesos de descentralización se afiancen, y se resuelvan problemas como la eficiencia en la inversión social, la equidad en la asignación del gasto y la baja capacidad de gestión de las entidades territoriales. Para fortalecerlas y alcanzar mayor eficacia y equidad se debería promover una política basada en el afianzamiento de la autonomía regional. Como parte del compromiso, Convergen-cia Ciudadana ha querido avanzar también en la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, para avanzar hacia un país de regiones y mayor eficacia.

Quiero, por último, referirme a aspectos tan importantes como la reelección popular de alcaldes y gobernadores, con la que estamos completamente de acuerdo. Consideramos que la reelección local es un instrumento para evaluar la gestión, para determinar si un servicio está bien o mal prestado, por lo tanto, creemos que es una reforma fun-damental que afianza los procesos democráticos en el país.

Capítulo 7La mirada de la Cooperación Internacional

Thorsten SagaweAdelina PaivaMiguel LópezRodrigo Parot

Cristina Barrera

El rol de la cooperación internacional en la descentralización

Thorsten Sagawe Asesor principal de la Agencia Alemana de Cooperación

Técnica (GTZ) para el Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo para la Paz (Prodespaz)

La descentralización ha sido un tema de prioridad para la coope-ración técnica. Se puede decir, incluso, que en muchos países la des-centralización fue empujada más por la cooperación internacional, que por los países mismos. Sin embargo, en el caso colombiano se puede constatar que se trató de un proceso bastante endógeno, lógicamente con cooperación externa, pero salió de la mente y del corazón de su gente.

Con la descentralización todos los países persiguen los mismos objetivos; la apertura de los espacios de participación ciudadana, mayor transparencia, eficiencia y efectividad en la función pública y en la prestación de servicios. Se busca también una mayor equidad, democracia y nuevas formas de gobernabilidad que respondan mejor a las prioridades de los ciudadanos. En el caso de Colombia, además, es un objetivo reducir el potencial de los conflictos, y los mismos con-flictos, aumentando la presencia y la aceptación del Estado para lograr

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la paz. La descentralización no es un tema de moda, se ha establecido como una reforma permanente que hoy exige ser optimizada.

El papel de la cooperación técnica en la descentralización, tanto en Colombia como en otros países, ha sido contribuir a generar capa-cidades en todos los ámbitos. Por ejemplo, es necesario propiciar en la ciudadanía el deseo de participar interesada y activamente, y para lograrlo una condición es lograr una cooperación bilateral o multilate-ral, la coordinación en los objetivos y el método, la coordinación de los anhelos y los afanes.

Desde mi punto de vista, la descentralización exige un acompaña-miento político y no solamente técnico. Un acompañamiento a conce-jales, diputados, alcaldes, gobernadores y no sólo para ellos. La coope-ración técnica implica procesos de cambio que pueden ser apoyados en varios renglones: el aspecto fiscal, la transparencia y la participa-ción. Una tarea importante de la cooperación técnica es hacer conocer las mejores experiencias de todas las partes del mundo, fomentar el intercambio Sur-Sur entre Colombia y otros países que tienen desafíos similares.

Con referencia a la gobernabilidad o a la democracia, la Agen-cia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) ha fomentado bastante la cooperación entre Brasil, Chile y Colombia, países que no tienen proce-sos iguales, pero que hacen posible que Colombia aprenda en el tema de presupuestos participativos de Brasil y otras cosas de Chile.

La cooperación técnica todavía tiene un papel importante que cumplir en el tema de la descentralización. Lograr los objetivos men-cionados requiere, además de la construcción de capacidades, lograr que ellas se reflejen en rutinas comprobadas en los niveles municipal, departamental y nacional para garantizar la sostenibilidad de la aseso-ría en lo administrativo, en lo político, en lo económico y sus resulta-dos en la cultura política.

La cooperación técnica debe reconocer, y también las contrapar-tes, que la descentralización no es un fin en sí misma, sino un medio para una gran cantidad de objetivos. Es un proceso cíclico y perma-nente, un proceso natural de cambios y no una cosa que se establece una vez; por ello requiere un acompañamiento a largo plazo. La des-centralización exige paciencia, es un proceso que dura décadas hasta que un país y su sociedad alcancen esas rutinas.

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La GTZ en Colombia apoya diversas actividades relacionadas con la descentralización, entre ellas cabe mencionar: la provisión de servi-cios públicos, la reorganización de las empresas de servicios públicos en empresas mixtas, o privadas, la implementación de modelos nove-dosos de gestión según la Ley 152, las alianzas estratégicas con trans-parencia, la reducción de los índices de corrupción departamental y municipal con la introducción de un sistema integral de administra-ción y finanzas. Adicionalmente, brinda orientación a entidades del gobierno central, por ejemplo, a la Vicepresidencia, para la elaboración de un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), sobre rendición de cuentas y para la promoción de los meca-nismos de participación.

Finalmente, también ha contribuido con importantes reformas institucionales, muchas veces controversiales, como la ampliación del periodo de mandatarios subnacionales, asesoría para la formulación de la ley orgánica de ordenamiento territorial y sensibilización frente a la importancia de un adecuado control fiscal territorial. En estos traba-jos la construcción de alianzas estratégicas entre los donantes, ha sido condición para el éxito.

Colombia es un caso ejemplar de la descentralización, pocos países han demostrado tanta voluntad política para realizarla, desde 1986 hasta hoy. Si la selección colombiana de fútbol jugara como ustedes han jugado la descentralización, estarían entre los mejores equipos del mundo.

No obstante, hay cosas que faltan. En lo técnico hay que retomar el tema de ordenamiento territorial según el principio de la subsidiarie-dad. Se trata de pensar en un nivel entre el departamento y el municipio y en una clasificación más efectiva de los municipios según su capaci-dad. También falta mejorar y optimizar el control fiscal y definir políti-cas públicas de transparencia en la rendición de cuentas en Colombia.

En lo político veo la reelección de alcaldes y gobernadores como algo imprescindible para la estabilidad política en Colombia. Los alcal-des deben ser los asambleístas en los departamentos, así como en el nivel nacional deben ser parte los gobernadores. Con esas dos refor-mas se puede lograr mucho para el desarrollo local y para la eficacia de la descentralización en Colombia.

El desarrollo local humano y la descentralización

Adelina PaivaRepresentante y residente adjunta en Colombia del

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Entendemos que el tema de la descentralización es un tema opor-tuno y de extrema relevancia para Colombia en los próximos años. Rele-vancia no sólo desde el punto de vista financiero, también político dada su estrecha relación con la democracia. La descentralización debe ser mirada de cerca porque tiene que ver con la distribución de poder y de recursos.

Voy a comentar la visión del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), sobre su trabajo en Colombia. Este trabajo tiene básicamente un enfoque territorial. El desarrollo humano territo-rial puede ser perfectamente compatible con la descentralización. Es una herramienta importante para fortalecer el proceso que está siendo discutido y retomado en Colombia, con miras a fortalecerlo.

El PNUD interviene básicamente en territorios locales, puede ser un conjunto de municipios, un departamento, una cuenca hidrográfica.Hay muchas formas de definir lo local; lo importante del trabajo terri-torial es que se encuentren identidades e intereses comunes entre los actores. Esta intervención tiene características sinérgicas y promueve el desarrollo humano de un territorio atendiendo de forma simultánea tres temas clásicos: la gobernabilidad local, la organización social (o

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capital social, que algunos llaman masa crítica necesaria para promo-ver el desarrollo) y la competitividad del territorio.

El tema de la gobernabilidad, además de promover la eficacia, eficiencia y efectividad de la administración local como ámbito ins-titucional, se encamina al fortalecimiento de sus capacidades para la gestión pública. Se enfoca en el fortalecimiento de la gobernabilidad como la generación de capacidad de diálogo con la sociedad civil y con el sector privado. Además de buen gobierno, visto desde las categorías clásicas, significa capacidad de dialogar y de captar los intereses de la sociedad, como mecanismo para eliminar inequidades y procesos de exclusión.

Hay que trabajar los dos lados de la moneda, la capacidad del gobierno de escuchar, de dialogar con la sociedad civil y la capacidad de la sociedad civil de organizar y saber pedir. Se impulsa así un cambio de paradigma, de una ciudadanía que tiene una tradición secular de pedir, de exigir derechos hacia una ciudadanía protagonista de sus intereses, con visión estratégica e intereses comunes y no individuales. Latinoamé-rica necesita fortalecer su capacidad de organización de la sociedad civil y transformar a través de ese proceso organizativo a la ciudadanía.

Por otro lado, el tema de la competitividad explora nítidamente un enfoque de desarrollo endógeno que promueve el potencial de la masa crítica del territorio y su identidad, en contraposición con un desarrollo tipo enclave. Básicamente se trata de la relación entre el tema de la producción y competitividad con el tema de la sociedad civil. No se trata de filantropía, sino de responsabilidad social. La gran diferencia entre las dos es que en la responsabilidad social se promue-ven intereses comunes, en tanto que en el enclave se promueven inte-reses individuales de los empresarios.

Dentro de esta lógica de intervención, el tema de desarrollo local está siendo abordado en varias regiones con énfasis distintos. Los terri-torios tienen problemas e identidades distintas: hay territorios locales donde se atiende el desarrollo local haciendo hincapié en la organi-zación social porque hay un tema clásico de ciudadanía, de exclusión social, de pobreza y de indigencia.

En otros territorios es posible y necesario trabajar con más énfasis en el tema del conflicto porque son territorios de conflicto. Allí se pro-mueve el diálogo y el blindaje de la administración pública frente a los

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actores armados, a fin de las condiciones mínimas para, en un segundo momento, discutir sobre el desarrollo.

Además, se está desarrollando un trabajo muy interesante en Cun-dinamarca, Boyacá, Tolima y Valle, que genera reconocimiento de las Metas del Milenio, como un tema para el fortalecimiento de la gober-nabilidad. De una manera sencilla, se trata de crear espacios de diálogo entre la sociedad civil y el poder instituido, que permitan construir una agenda local de prioridades relacionadas con las metas: educación, salud y saneamiento, además de crear espacios de concertación de políticas públicas y de asignación presupuestal con recursos de las localidades. Es un trabajo con avances importantes y en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación para producir los datos necesarios hacia la for-mulación de agendas, el diagnóstico y monitoreo a mediano plazo.

Hay un gran cambio en lo que hacía el PNUD tres años atrás en este tema, ahora se están creando capacidades porque al final el desarrollo es un tema de capacidades, si no hay capacidades no se hace. Es un tema clave ya sea para una economía de mercado competitiva, o para una eco-nomía solidaria que se basa en estructuras de capital social fuerte.

Otro eje de trabajo importante en Colombia, muy relacionado con el tema de la descentralización, es el tema de los informes regionales de desarro-llo humano. Hay cuatro informes en curso y tres ya terminados, Valle, Caribe y Eje Cafetero. Internamente se discute sobre el tema del próximo informe nacional y se considera que su tema puede ser la descentralización.

El tema de desarrollo humano y el de descentralización tienen rela-ciones importantes. Colombia, como muchos otros países latinoamerica-nos, se caracteriza por la existencia de desigualdades fuertes entre regio-nes, entre actores sociales y entre personas. En términos de Índice de Desarrollo Humano, mientras Bogotá se aproxima a Uruguay, Chocó lo hace a África. Hay una necesidad clara de cerrar esas brechas.

De acuerdo con los indicadores actuales, en las Metas del Milenio hay propósitos muy ambiciosos en educación, salud pública y sanea-miento básico, pero los mayores desafíos están en torno a los temas de pobreza e indigencia. En este contexto, la descentralización es una opor-tunidad única para que Colombia pueda cerrar estas brechas y para ace-lerar el fortalecimiento de las capacidades locales, de los poderes locales y de las instituciones locales, generando mayor oportunidad para que las localidades y el país puedan cumplir con esas metas.

La prestación de servicios en un contexto descentralizado

Miguel López Representante en Colombia del Banco Mundial

Contexto colombiano

Colombia ha logrado importantes avances económicos y sociales y ha mejorado su seguridad interna. La economía está creciendo cerca al 5%, la inflación es inferior al 5%, la inversión sobrepasa el 20% del Producto Interno Bruto (PIB) y el desempleo esta cercano al 10%. Así mismo, según los análisis de la Misión de Pobreza, hay una tendencia alentadora de la lucha contra la pobreza, que ha pasado de un nivel cercano al 57% a un 49% en los últimos cinco años.

El ambiente favorable que hoy goza el país ha sido alcanzado gra-cias al esfuerzo de la sociedad colombiana en su conjunto y permite reflexionar en forma abierta y constructiva sobre el proceso de descen-tralización en Colombia. Hay muchos aspectos que pueden ser anali-zados, pero mis comentarios se van a concentrar principalmente en el tema de la entrega de servicios en un contexto descentralizado.

Aspectos históricos

Se puede decir que la primera etapa de la descentralización en Colombia se inició con la elección popular de alcaldes en 1986 y de

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gobernadores en 1991, y fue el resultado de un proceso eminentemente político, el cual buscaba, primordialmente, dar mayor legitimidad a la presencia del Estado en las diferentes regiones del país. Durante esta etapa, a pesar de no tener como objetivo central la mejora de los servicios prestados a la población, se empezaron a trasladar a los gobiernos sub-nacionales responsabilidades sectoriales como salud y educación

En una segunda etapa se empezaron a presentar problemas fisca-les. Mientras las transferencias crecieron, el gasto del gobierno central no logró bajar proporcionalmente. Durante la década de los noventa, las primeras crecieron del 2,4% hasta cerca del 7% del PIB y el déficit del gobierno nacional central creció del 1% hasta cerca del 7% del PIB.

En esta etapa, el país definitivamente recibió un nivel de descen-tralización fiscal muy alto comparado con otros países. Por ejemplo en 1999, se entregó el 45% de los recursos a departamentos y municipios mientras que en otros países como Ecuador este nivel llegó al 18% y en países de Centroamérica, no superó el 5% en promedio. Al tiempo, de estar recibiendo estos recursos, los gobiernos subnacionales se endeu-daron y empezaron a contribuir en forma consolidada con un déficit al balance general de la nación. El resultado de esta segunda etapa fue que se aprobaron las reglas de responsabilidad fiscal, se desvincularon las transferencias de los ingresos corrientes de la nación, y hubo un retorno, una cierta prudencia fiscal.

Situación actual

Desde la promulgación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, los gobiernos subnacionales, en su gran mayoría, han mostrado un desem-peño fiscal prudente que incluso ha alcanzado un superávit del 0,08% del PIB. Sin embargo, el progreso en materia fiscal, no parece correspon-der con el desarrollo institucional que el proceso de descentralización requiere en los ámbitos territoriales. La descentralización en Colombia, así como en muchos otros países, ha traído resultados mixtos; es todavía una tarea pendiente y aún existen grandes retos.

Se podría decir que el proceso se encuentra ahora en el umbral de una tercera etapa, en la cual los esfuerzos para encontrar consen-sos deberían concentrarse en el establecimiento de sistemas de gestión intergubernamental, basados en la rendición de cuentas, que permi-tan ante todo la entrega eficiente y equitativa de servicios de calidad

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a la población. Por esto, una reflexión ineludible, debe centrarse en el impacto de la descentralización en los servicios.

Tomando la educación como ejemplo, nos encontramos con ser-vicios que todavía no cuentan con niveles de calidad adecuados, en tanto que los sistemas concurrentes son disfuncionales, debido a que la transferencia de competencias no se ha completado. En este sector, al igual que en los otros, ningún nivel de gobierno es responsable de ambos, la prestación de servicios y, al tiempo, el control de los insumos necesarios para proveer un servicio de calidad. Así las cosas, es real-mente difícil pensar que los sistemas de responsabilidad están clara-mente definidos.

¿Qué podría hacer Colombia para mejorar el proceso de descentralización?

Como la experiencia internacional nos muestra, la descentrali-zación tiene implicaciones políticas y económicas muy complejas; por esto, los pasos por seguir tienden a ser graduales. Quizá una primera reflexión hacia futuro es que tomando en cuenta los importantes retos que Colombia debe enfrentar, no se deberían generar expectativas sobre soluciones inmediatas. El mejoramiento sostenible de la calidad de los servicios en un contexto descentralizado, tiene más probabilidades de éxito si se fortalece la capacidad institucional de las entidades territoria-les y se promueven mecanismos de control social.

Una opción es la implementación de sistemas de rendición de cuentas en dos frentes: entre los niveles de gobierno nacional, departa-mental y municipal, y a los usuarios; ambos de forma simultánea. Esta opción, hay que reconocerlo, no es fácil, pues demandará la voluntad política de todos los actores. La rendición de cuentas entre los nive-les de gobierno requiere acuerdos básicos entre todas las partes sobre temas complejos como:

Un mínimo nivel de transparencia sobre las fuentes y usos de recursos.Reportes de gastos irregulares. Compromisos de gobiernos subnacionales para mejorar los servicios con base en metas establecidas. Responsabilidad fiscal. Sistemas de sanciones efectivas cuando las metas no se cumplen.

1.

2.3.

4.5.

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Por su lado, la rendición de cuentas hacia los usuarios, requiere también acuerdos básicos en temas como:

Aceptación de la participación social en las decisiones. Metas de mejoramiento de servicios traducidos en com-promisos de gestión frente a los ciudadanos. Mecanismos para el monitoreo ciudadano.

Actividades del Banco Mundial en el proceso

El Banco Mundial, específicamente, contribuye al desarrollo de proyectos piloto de rendición de cuentas en Pasto y Medellín; está por iniciar un estudio para analizar el financiamiento de la descentrali-zación de algunos de los servicios en educación y transporte y quizá algún otro sector. También, en el marco de la reunión anual del Banco Mundial, se exploran opciones para poder canalizar préstamos directos en el contexto de las estrategias acordadas con los respectivos gobier-nos nacionales. Finalmente, está empezando la preparación conjunta de una nueva estrategia de colaboración con Colombia, marco en el cual estamos analizando, igual que nuestros colegas del Banco Intera-mericano de Desarrollo (BID), un programa de financiamiento para las vías departamentales.

En resumen, el contexto favorable que vive el país brinda una gran oportunidad de mejorar el proceso de descentralización, al igual que los avances que ha logrado en materia fiscal. El proceso parece estar en una etapa que debería permitir, con la participación social adecuada, avances importantes en la entrega de servicios de calidad a toda la población. En esa tarea fundamental el Banco continuará cola-borando con el país.

1.2.

3.

El rol del BID en el proceso de descentralización1

Rodrigo Parot Representante en Colombia del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

La descentralización constituye un tema trascendental para Colombia, en el cual el Banco ha estado involucrado, al igual que otras organizaciones de ayuda para el desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha seguido de cerca el proceso de descentralización en Colombia, prestando especial atención a la contribución que se pueda hacer para que éste sea un proceso beneficioso para la población del país.

La primera parte de mi exposición presenta el tema en términos generales y procura enmarcar la discusión sobre la descentralización en torno a diversas dimensiones del concepto. La segunda trata sobre lo que es el BID y sus actividades, explica la forma como ha operado hasta ahora en la descentralización y cómo puede contribuir hacia futuro, tomando en consideración las inquietudes que hemos recogido hasta ahora de parte de los colombianos.

1 El texto es resultado de la transcripción de la ponencia presentada. No obedece a un documento escrito; pero sí, a una exposición de los argumentos que el Banco quiso destacar en torno al tema de la descentralización.

240


En el BID, vemos el proceso de descentralización como un desa-fío para hacer los Estados más sólidos y cercanos a sus ciudadanos, pero con el fin último de promover el desarrollo económico y social y proveer bienestar real a los ciudadanos. Incluso, se ha enfatizado en el tema con el lanzamiento de la iniciativa “Oportunidades para las Mayorías” propuesta por su nuevo presidente, el colombiano Luis Alberto Moreno.

La descentralización la vemos entonces como un medio y no como un fin; el objetivo final es tener impacto en la ciudadanía y en el desarrollo. Los objetivos más inmediatos que uno puede identificar son aumentar la efectividad y focalización del gasto público y aumen-tar la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. Voy a referirme a las dimensiones de la descentralización y a los temas centrales que cada una incluye, sin seguir ningún orden de prioridad específico.

La primera dimensión se refiere a la gestión fiscal administra-tiva, que tiene que ver con la obtención y manejo de recursos en los gobiernos locales, que provienen tanto del gobierno central a través de las transferencias como de recursos propios, y el uso de los recursos a través de una gestión administrativa que idealmente tiene que estar basada en resultados.

Surgen varios temas de esta primera dimensión. La interacción entre el gobierno central y los gobiernos locales o territoriales; los incentivos reales para que cada uno asuma estas responsabilidades de manera efectiva y eficiente, garantizando resultados, y el balance que debe existir entre las transferencias, las competencias, las responsabi-lidades asignadas a los distintos niveles y las capacidades para asu-mir estas responsabilidades. En estos temas es necesario identificar el punto óptimo para compartir esfuerzos y recursos, garantizando la existencia de contrapartidas.

En el tema de la capacidad de los gobiernos locales, vemos como una realidad palpable la heterogeneidad en varios países, incluida Colombia. Lo característico es que hay muchos municipios pequeños que no tienen la capacidad para responder a algunos de estos desafíos y, por lo tanto, requieren un mecanismo de fortalecimiento, así como de incentivos para las asociaciones municipales o mancomunidades.

Relacionado con lo anterior, también está el tema de la capacidad de endeudamiento de los municipios y de los gobiernos locales y el tema del nivel intermedio, los departamentos, a los que aparentemente se le han

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dado muchas responsabilidades sin que los recursos estén disponibles de la manera que corresponde. Hasta cierto punto, uno puede hacer una diferenciación entre el proceso de descentralización y el proceso de munici-palización, para verlo en un esquema más global donde todo el Estado esté funcionado de manera que pueda atender mejor a los ciudadanos.

A pesar que se considera que ya hay suficientes leyes, éstas pue-den contener las bases de una ley orgánica de ordenamiento territorial, pero ésta tendría que pasar por resolver los problemas que mencio-naba. Debe tenerse en cuenta que, a pesar de todas las discusiones que podamos tener en cuanto a las leyes, éstas son distintas de la realidad que se revela en su implementación.

Una segunda dimensión de la descentralización es la correspon-diente a la provisión de servicios públicos sociales en términos de salud, educación, vivienda, agua, saneamiento, etc. Aquí el tema cen-tral es cobertura, calidad y eficiencia. Se requiere estudiar las formas para focalizar los programas familiares, de manera que efectivamente lleguen a los beneficiarios que más lo necesitan.

Una tercera dimensión es el mejoramiento de la democracia y ren-dición de cuentas. La representatividad política para la toma de decisio-nes está en el nivel local; el supuesto es que los gobiernos locales están más cerca de los ciudadanos y por lo tanto, teniendo en cuenta la hete-rogeneidad que hay en el nivel nacional, ellos pueden representar mejor sus intereses y ayudar a resolver los problemas de mejor manera. Aquí también está presente el tema de las relaciones entre los gobiernos loca-les y el gobierno nacional, en la elaboración de los planes nacionales y en la inserción de los planes locales en los planes nacionales, una instancia institucional que también es necesario tener en cuenta.

Otra variante de esta dimensión de la democracia y de la rendi-ción de cuentas es el tema de transparencia y control. Tiene relación, por una parte, con la actuación de los entes públicos de control (como Contraloría, Procuraduría y Fiscalía) y su reflejo en el nivel territorial y, por la otra, el control social. Cuando hablamos de llegar a la ciuda-danía, también estamos hablando de su participación efectiva en una democracia; y ahí hay varias áreas de trabajo de gran relevancia, como la necesidad de un Sistema de Información sobre los programas de gobierno, sus objetivos y sus avances.

Se requiere un sistema de información que esté disponible al público y que permita compartir los resultados de los programas para

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que pueda haber una evaluación donde la ciudadanía, incluídos los beneficiarios finales, tenga opción de participar. Aquí nuevamente debe revisarse la capacidad y los recursos disponibles; en el caso de Colombia, se percibe debilidad de algunos mecanismos como las vee-durías para cumplir las funciones asignadas en este campo.

Relacionado con todo lo expuesto está la presencia integral del Estado como un elemento central que en Colombia tiene mucho que ver con la seguridad ciudadana. Tenemos que insistir en que presencia militar en algunas regiones no es necesariamente lo mismo que presen-cia del Estado. Si no existe una presencia real del Estado, se inhibe el funcionamiento de las instituciones locales y, en consecuencia, no hay efectividad en el gasto. Como resultado de esto, se encuentran algunas regiones del país donde no hay seguridad ciudadana y no existe una presencia integral del Estado.

Una última dimensión de la descentralización (no menos impor-tante) es la del desarrollo económico, que ahora se hace más relevante con la estrategia de apertura al comercio exterior de Colombia. Es impe-riosa la necesidad del desarrollo empresarial para un mejor aprove-chamiento de las ventajas comparativas regionales, reconociendo que cada región tiene su espacio para responder a los desafíos. Para ello, el gobierno debe prestar atención a la infraestructura y a otros servicios que apoyan el desarrollo productivo y la competitividad, incluido todo lo que es el clima de negocios, que tiene relación con la paz y justicia, a fin de hacer al país atractivo para la inversión.

Hacia el futuro es necesario tener en cuenta que, así como se hablaba de los desplazados y de los desmovilizados, pueden presen-tarse también casos de damnificados del Tratado de Libre Comercio, que tendrían que ser atendidos como parte del proceso. Dicha atención siempre conlleva una dimensión regional importantísima. El trabajo regional se hace muy importante cuando hablamos de este elemento del desarrollo económico, así como lo hemos mencionado para el desa-rrollo social.

El Banco Interamericano se creó en 1959 con el mandato de con-tribuir al desarrollo económico y social de los países de la región. Para cumplir con este mandato, la institución ha creado varios instru-mentos, donde los más tradicionales son los préstamos de inversión y cooperación técnica, que se desembolsan contra gastos específicos como consultorías, bienes y servicios, maquinaria y equipo, etc. Pero, por un lado, está la asesoría técnica y por el otro, la inversión en distin-

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tos sectores como agricultura, infraestructura, etc. Después se ha desa-rrollado el instrumento de los préstamos de política, equivalente a los préstamos de ajuste estructural del Banco Mundial, donde se desem-bolsa contra condiciones de política para apoyar procesos de reforma específicos hacia el futuro.

Además, el Banco ofrece una variedad de productos no financie-ros que incluyen estudios, seminarios, etc. Hay un producto no finan-ciero que queremos resaltar: el diálogo permanente entre institucio-nes, el gobierno y la sociedad civil. En este campo, el Banco propone impulsar un cambio en la forma de operar hacia el futuro. Lo llamamos el nuevo marco de financiamiento y se basa en un principio fundamental que se denomina el enfoque país.

Bajo este principio, la programación de operaciones, en lugar de provenir desde las mismas instituciones, con proyectos preconcebidos, quizá desde otras áreas de la región, surge del diálogo y el análisis de la realidad y las necesidades del país. Es decir, se sustenta en la discu-sión sobre las formas de solucionar los problemas que se han identifi-cado en las distintas áreas, para después ver de qué manera se puede participar activamente en la implementación de las mejores soluciones. Como parte de este nuevo marco de financiamiento, el Banco también flexibiliza los instrumentos que ofrece, a fin de poder responder más rápido y de manera programática a los desafíos de un sector.

En este enfoque, es crucial que el país asuma el liderazgo en el diálogo que guía nuestras actividades en Colombia; tiene que ser una relación muy activa, un diálogo permanente que incluya a todos los involucrados, con intercambio de ideas que garanticen la adecuada interpretación de las inquietudes desde el país y su reflejo en nues-tras acciones. Estos principios ya se están poniendo en práctica durante el proceso de preparación de la estrategia del Banco con el país, que orientará la acción del BID y su relación con Colombia y las otras insti-tuciones que colaboran con su desarrollo en los próximos años.

La democracia, un ejercicio práctico

Cristina Barrera Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

(USAID)

En nombre de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), compartiré con ustedes algunos de los aprendi-zajes logrados en los últimos cinco años, en la ejecución del programa de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en Colombia.

Estamos convencidos de los beneficios que trae una mayor auto-nomía de los gobiernos locales, así como una activa participación de la ciudadanía en la toma decisiones de los asuntos que le competen, tanto para solucionar las necesidades básicas de las comunidades como para recuperar la legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.

Brevemente presentaré el origen de este programa, los resulta-dos y las lecciones aprendidas. El programa de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales surgió en el año 2000 con un acuerdo entre el gobierno de Estados Unidos y el gobierno colombiano para poner en marcha el Plan Colombia, cuyos objetivos fundamentales, son promo-ver el desarrollo socioeconómico y la presencia del Estado en regiones marginadas del desarrollo social, económico y político con alta presen-cia de actores armados y de cultivos ilícitos.

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El programa se enmarca en estas especificidades regionales y municipales y lo que busca es, por un lado, fortalecer el funcionamiento de las administraciones locales para que respondan adecuadamente a las necesidades de las poblaciones de una forma transparente y efec-tiva y, por el otro, empoderar a las mismas organizaciones sociales para que tomen un papel activo en las decisión del rumbo de su propio desarrollo. Se localizó en nueve departamentos y 267 municipios, entre ellos Caquetá, Putumayo, Huila, Nariño, Tolima, Bolívar, Antioquia y Valle del Cauca, en municipios con población menor a veinte mil habi-tantes, rurales, marginados, con presencia de cultivos ilícitos y grupos armados tanto guerrilleros como paramilitares.

Vale la pena recordar que en este periodo terminaron las conversa-ciones de paz del presidente Pastrana con las FARC e inició su gobierno el presidente Uribe con el Programa de Seguridad Democrática. Esto llevó a que en las zonas donde se trabajaba se presentaran tomas guerri-lleras, asesinatos de alcaldes y presencia de paramilitares. La imposibili-dad de los alcaldes de gobernar sus municipios era el pan de cada día.

Los factores de éxito de esta experiencia fueron el tipo de activida-des, metodologías y prácticas que se utilizaron, ya que tenían como eje fundamental la participación de las comunidades en el proceso, entre ellas las autoridades locales; el manejo transparente y público de los recursos y de las actividades; la concertación de acciones entre los distin-tos actores en los diferentes niveles territoriales; la flexibilidad con que el programa se adaptó al cambio de contexto político del país, y el haber ejecutado estas actividades teniendo como socias locales a organizacio-nes sociales que tenían representatividad y arraigo en la zona.

El programa otorgó a los municipios beneficiarios un paquete integrado de servicios de asistencia técnica y capacitación tanto para los gobiernos locales y sus administraciones como para las organiza-ciones sociales. En el caso de éstas últimas tuvimos un trabajo muy importante con juntas de acción comunal, con asociaciones de munici-pios y con redes de organizaciones que representaban los intereses de las poblaciones vulnerables como afrocolombianos, indígenas, muje-res, entre otros.

Se estableció un vínculo entre el Estado y la ciudadanía, a través de la intervención, con proyectos de infraestructura social que en corto tiempo permitió entrar a estas zonas, resolver ágilmente necesidades de las comunidades en un proceso concertado con ellas, y con las auto-ridades locales, y poner en práctica este tema de la gobernabilidad.

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También permitió que los ciudadanos tuvieran una capacitación en el quehacer de su oficio y como partícipes en el proceso de toma de deci-siones en asuntos públicos. Se fortaleció la confianza entre las autori-dades municipales y los ciudadanos, mientras las autoridades locales vivieron los beneficios de una activa participación de la comunidad y de la transparencia en la gestión pública.

Podría resumir los resultados de estos cinco años en tres niveles. En el nivel programático, se cumplieron todas las metas propuestas: cerca de 300 proyectos de infraestructura social en los nueve departamentos ejecutados, implementados con veedurías de las mismas organizacio-nes, que además presentaron unos niveles altísimos de cofinanciación. Es un resultado sorprendente si uno piensa que los socios eran munici-pios mal organizados que no saben cómo promover el desarrollo y a los cuales se les acusa de pereza fiscal; sin embargo, aportaron casi el 61% de 17 millones de dólares.

Hubo transparencia y veeduría en la utilización de los recursos, lo que permitió, en todos los casos, hacer mucho más de lo que estaba previsto. Las mismas comunidades estaban involucradas en todo el proceso, desde la selección hasta la implementación y veeduría. Adi-cionalmente se logró un mejoramiento fiscal de más de 60 municipios, de 111 donde se intervino, y una mejora sustancial en la provisión de servicios públicos —un eje fundamental en todo esto de crear goberna-bilidad— en el desempeño de las entidades prestadoras de servicios, así como en la creación de una empresa departamental para la atención técnica y el desarrollo de proyectos de infraestructura en Caquetá y Putumayo.

También se fortalecieron algunas organizaciones importantes como la que agrupa a la población afrocolombiana, se logró crear por primera vez una asociación nacional de alcaldes y desarrollar un proyecto de radio ciudadana con el apoyo de un programa del Ministerio de Cul-tura, que promovió debates públicos sobre temas de interés municipal.

En cuanto a la sostenibilidad de estos procesos, se realizó un tra-bajo mancomunado con algunos ministerios en temas específicos que originaron iniciativas como los centros provinciales de gestión agro- empresarial, iniciativas impulsadas por el Ministerio de Agricultura para proveer asistencia técnica integrada y promover el desarrollo sos-tenido de ciertas regiones.

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En relación con el tema de la gobernabilidad, se logró que algu-nos de los municipios atendidos se incluyeran en un estudio de indi-cadores de monitoreo de la democracia en países de América Latina y el Caribe, lo que dio lugar a un análisis comparado con municipios en condiciones similares no atendidos por el programa. El estudio encontró que había una ganancia en confianza institucional, más acer-camiento de los ciudadanos a las instituciones y una mayor credibili-dad en sus autoridades locales. Así mismo, el programa contribuyó a lograr la permanencia de muchos de alcaldes en sus municipios. En Putumayo, por ejemplo, los alcaldes lograron actuar en sus municipios a pesar de las constantes amenazas.

Seis lecciones se aprendieron de esta experiencia. La primera es que el tema del desarrollo de la infraestructura social contribuyó al fortaleci-miento de la gobernabilidad, en la medida en que generó beneficios con-cretos y muy rápidos. Esto permitió poner la democracia en práctica.

La segunda lección es que muchas de las acciones del programa buscaban implementar las políticas nacionales en lo local, pero, a su vez, impactar lo nacional desde lo local. Por ejemplo, como resultado del trabajo que se hizo con el Ministerio de Medio Ambiente se expidió el Decreto 456 de 2004 que permite a las empresas públicas prestadoras de servicios públicos en los municipios, recibir directamente recursos que no tienen que pasar por la tramitación de las alcaldías. Esto per-mite tener la esperanza de que los subsidios a poblaciones menos favo-recidas y sus planes de inversión en saneamiento básico tengan conti-nuidad a pesar de los cambios en las administraciones municipales.

La tercera lección, es que a pesar de haber logrado un buen des-empeño fiscal en 60 de los 100 municipios atendidos, este no solamente se logra mejorando los recaudos de los municipios. Se necesita asisten-cia técnica en la aplicación de esas modificaciones; pero más impor-tante que eso, construir consensos y compromisos. Descubrimos, en el transcurso del proceso, que era fundamental el trabajo con los concejos municipales y con las comunidades.

La cuarta lección, es que es mejor hacer poco, pero hacerlo de manera focalizada, concentrada, porque el impacto es mucho mayor cuando los municipios reciben paquetes integrales de asistencia que cubren todos los campos, que cuando reciben simplemente unos u otros. Eso nos llevó a replantear lo que estamos haciendo con el tema de la focalización.

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La quinta lección es que el blindaje para poder trabajar en estos municipios, donde los temas de seguridad son tan complicados, es la utilización de metodologías participativas y la alianza con socios loca-les que implementen los proyectos.

La ultima lección, es que es clave trabajar el tema de la provi-sión de servicios públicos porque, por un lado, eso permite fortalecer la legitimidad del Estado ante los ciudadanos y, por el otro, fortalece la misma administración pública. La provisión de esos servicios fomenta la activa participación ciudadana y se pueden demostrar resultados concretos, se pone en práctica una democracia local.

El reto, para los próximos cinco años, es poner en práctica estos aprendizajes en un nuevo proyecto que se llama Áreas de Desarrollo Alternativo en el nivel municipal, concebido como un modelo de desa-rrollo alternativo, sostenible y participativo. Busca fomentar la goberna-bilidad local y las oportunidades económicas en estas zonas afectadas por los cultivos ilícitos, beneficiando la calidad de vida de estas pobla-ciones. Las metas son muy ambiciosas, más de 50.000 familias y más de 100 municipios en 11 departamentos; sin duda los aprendizajes logrados harán posible su logro. Espero que las anteriores reflexiones alimenten esta discusión sobre el futuro de la descentralización en Colombia.

Capítulo 8La descentralización en la región andina

Luis Chirinos SeguraGonzalo Rojas Ortuste

Darío I. Restrepo

Descentralización, integración regional y democracia en Perú

Luis Chirinos Segura1

Director del Proyecto Participa Perú

Los procesos de descentralización en América Latina han abierto oportunidades para la superación de algunos de los problemas más acuciantes que enfrentan nuestros países, como el centralismo, la exclu-sión, las desigualdades, la pobreza, el desarrollo y la participación ciu-dadana. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las reformas descen-tralistas no han alcanzado los resultados esperados en los plazos pre-vistos, en la medida en que la ciudadanía esperaba. Ello se ha debido a que, como otras reformas políticas, la descentralización es un proceso conflictivo que busca resolver nudos y problemas históricos en nues-tros países. Perú no es una excepción.

Un tema central de la descentralización es el reordenamiento territorial. La configuración política y económica del territorio de los países de América Latina ha estado marcada por la herencia colonial y de dominación interna, que se ha expresado en una profunda brecha

1 Este trabajo debe mucho a la experiencia de cuatro años y medio del proyecto Par-ticipa Perú, y especialmente a la invaluable oportunidad de trabajar y discutir juntos el pro-ceso de descentralización con Eduardo Ballón, Javier Azpur, Carlos Monge, Gerardo Távara y Epifanio Baca. Han sido invalorables también mis discusiones con Violeta Bermúdez. A ellos mi agradecimiento. Por cierto, ellos no son responsables, ni comparten la totalidad de mis posiciones, que son de mi exclusiva responsabilidad.

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entre los espacios políticos y económicos y ha desarticulado las formas de organización político-territorial, de las lógicas económicas, sociales, culturales y ambientales de producción del territorio. Ello ha hecho inviable un desarrollo equilibrado y equitativo, y propiciado la frag-mentación del territorio. El reordenamiento territorial afecta grandes intereses, lo que ocasiona que desde el Estado y la sociedad se generen resistencias y presiones que convierten al proceso en un elemento cru-cial del conflicto político.

La descentralización iniciada en Perú en 2001 en el marco de la transición democrática incorporó una propuesta de reordenamiento territorial a través de la integración regional, y el resultado fue un fra-caso. Las razones están asociadas a tres factores: a) el modelo para el proceso de integración regional y su expresión legal; b) el carácter de la estrategia de implementación, y c) la incapacidad para identificar (y manejar) los conflictos que inevitablemente acarrea una reforma tan profunda como la descentralización.

El documento pretende analizar el proceso peruano de reordena-miento territorial e integración regional en el marco de la reforma des-centralista. Presentaremos, en primer lugar, una somera descripción de la actual configuración territorial peruana y el modelo planteado por la reforma. En segundo lugar, analizaremos el modelo y la estrategia de integración regional propuesta, sus características, principales proble-mas y los procesos que desencadenó. En tercer lugar, revisaremos los resultados de la implementación de la estrategia y las principales razo-nes que podrían explicar el fracaso. Finalmente, esbozaremos algunas conclusiones y algunas pistas para el futuro.

La configuración territorial

Perú se organiza en términos político-territoriales en 25 depar-tamentos,2 195 provincias, 1.832 distritos y la provincia constitucional del Callao. Como expresión del centralismo, los departamentos no fue-ron sede de gobierno subnacional, sino que estuvieron bajo la jurisdic-ción del gobierno central. En las provincias y distritos se establecieron municipalidades, que de acuerdo con la Constitución tienen autonomía política, económica y administrativa. Además, habría que considerar a las “municipalidades de centros poblados menores”, que en 2004 eran

2 Para efectos del proceso de descentralización se considera a las provincias de Lima como un gobierno regional, debido al régimen especial de Lima Metropolitana previsto en la Constitución.

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1.832.3 Vale la pena anotar que a pesar de la clara clasificación política, existen múltiples problemas de demarcación. Se calcula que el 92% de las provincias y el 80% de los distritos tienen problemas limítrofes y que carecen de un marco adecuado para su resolución.

La configuración territorial peruana es el resultado de los múl-tiples intereses de las élites nacionales y regionales que, por lo menos hasta la década de 1960, buscaban representación política y presen-cia estatal, en la medida en que los departamentos y provincias tenían representación en el Congreso.4 En la práctica, los departamentos, provincias y distritos se crearon como expresión de un pacto entre el Estado-nación y las élites regionales, que arrasó con las territorialida-des sociales tradicionales como las comunidades campesinas y nativas. El esquema respondió a un modelo económico primario exportador, lo que explica el carácter central del área Lima-Callao como eje político, económico y administrativo.5

Con departamentos sin carácter gubernamental y con munici-palidades totalmente devaluadas, a pesar de las líricas definiciones constitucionales, el poder político se concentró en el poder Ejecutivo, la asignación de recursos y servicios públicos devino en ineficiente y las regiones no tuvieron la capacidad de formular políticas de desarro-llo que permitieran hacer un contrapeso al poder de Lima. Ello fue un factor clave en la agudización del centralismo, el déficit (en cantidad y calidad) de servicios públicos en las regiones y la ausencia real del Estado en el interior.

Esta situación, detectada en 1928 por José Carlos Mariátegui,6 generó importantes luchas de movimientos regionales desde mediados del siglo XX. Si bien reprimidas en su mayoría, su impacto dio lugar a diversos procesos de desconcentración y descentralización adminis-trativa. Sólo hasta la Constitución de 1979 se emprendió un proceso de descentralización que abarcó el reordenamiento del territorio con la

3 Se trata de un mecanismo de desconcentración municipal que es creado por una municipalidad provincial con el objeto de permitir la provisión de servicios municipales a zonas que no pueden ser cubiertas por la municipalidad provincial o distrital. Como son enti-dades creadas por las municipalidades provinciales, no hay un cálculo exacto de cuántas son.4 Monge, Carlos. “Rehaciendo el mapa mediante el voto popular: la experiencia peruana de un reordenamiento territorial participativo”. En Grupo Propuesta Ciudadana. Democracia, descentralización y reforma fiscal en América Latina y Europa del este. Lima. 2006. p. 88.5 Véase: González de Olarte, Efraín. “Desarrollo regional y democracia”. En González de Olarte, Efraín. Economía para la democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1989.6 Mariátegui, José Carlos. “Centralismo y descentralismo”. En Siete ensayos de interpre-tación de la realidad peruana. Lima: s.e. 1970.

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fusión de departamentos y provincias y la creación de gobiernos regio-nales; proceso decidido “desde arriba” en el Plan Nacional de Regio-nalización. Así, entre 1989 y 1992, se desarrolló una experiencia que debido a múltiples razones fracasó, y que fue desmontada por Fuji-mori.7

Desde entonces, mucha agua ha corrido bajo los puentes. El auto-ritarismo fujimorista y la recentralización implementada a través de los consejos transitorios de administración regional consolidaron el centralismo y las desigualdades e inequidades interregionales.

Descentralización: elemento clave de la transición democrática

La caída de Fujimori fue producto de un vasto movimiento polí-tico y social que involucró a amplios sectores de la sociedad: partidos políticos, instituciones sociales y organizaciones sociales de diverso tipo, que abrió la oportunidad de lograr acuerdos básicos de cara a la transición democrática. El consenso incluyó la necesidad de impulsar la descentralización como política de Estado. La reinstitucionalización del país con la elección de Alejandro Toledo fue el escenario donde se dieron los primeros pasos, con una estrategia jurídica de cambio pro-gramado, cuyo supuesto clave era el consenso sobre el contenido y los alcances de la descentralización; los actores políticos y sociales actua-rían de acuerdo con las normas legales, y en función de los estímulos e incentivos que establecidos.

En 2002 se aprobó una reforma constitucional que incorporó la descentralización como:

... una forma de organización democrática, y constituye una polí-tica permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y orde-nada, conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

La reforma constitucional determinó el régimen básico de orga-nización político-territorial, dividiéndolo en regiones, departamentos, provincias y distritos. Las regiones se constituirían mediante un refe-

7 Hasta ahora no ha habido una evaluación seria de la experiencia. La única reflexión crítica está en Zas, Johnny. La insistencia de la voluntad. Lima: Defensoría del Pueblo. 2004.

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réndum ciudadano, a partir de la integración de los actuales departa-mentos, los que eventualmente tenderían a desaparecer. Esto se explica porque era un claro consenso para todos, que los gobiernos regionales y departamentales no eran los espacios adecuados para garantizar los objetivos de la descentralización.8

Sin embargo, también se dispuso que el proceso iniciara con la creación de gobiernos regionales en los departamentos. Siguiendo la tradición constitucional peruana, se reconoció autonomía política, eco-nómica y administrativa a los gobiernos regionales y locales (provin-ciales y distritales).

Por un lado, la Ley de Bases de la Descentralización (27783) la definió como un proceso permanente y obligatorio, dinámico, integral, gradual y democrático, que supone la participación de la sociedad civil en la gestión de los gobiernos subnacionales. Esta ley estableció, ade-más, las dimensiones del proceso: creación de gobiernos regionales en los actuales departamentos, la participación ciudadana, la transferen-cia de competencias y funciones, la descentralización fiscal y la inte-gración territorial.

Por el otro, el Foro del Acuerdo Nacional aprobó la descentrali-zación como política de Estado. Los partidos políticos, las organizacio-nes de la sociedad civil y las instituciones participantes acordaron que la descentralización “favorecerá la conformación de espacios macro-regionales desde una perspectiva de integración geoeconómica”.

A partir de marzo de 2002, el Congreso inició el debate de las leyes que conformarían el marco legal descentralista, a las que pro-gresivamente se añadieron los respectivos reglamentos, que permi-tieron viabilizar su implementación. Es importante señalar que, a la fecha, el marco legal está aún incompleto, pues el Congreso no ha aprobado aún la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ni la Ley del Empleo Público, que son instrumentos clave de la reforma descentra-lista (Cuadro 1).

Cuadro 1. Marco legal de la descentralización peruana

Norma Nombre Fecha

8 Véase el argumento de González, Efraín en Alejos, Walter (comp). Regiones integradas. Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones. Lineamientos económicos y políticos. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú y Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2003. p. 39.

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Ley 27680 Reforma Constitucional del Capítulo XIV, Título IV. De la Descentralización Marzo 7, 2002

Ley 27683 Ley de Elecciones Regionales Marzo 15, 2002

Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralización Julio 20, 2002

Ley 27795 Ley de Demarcación y Organización Territorial Julio 25, 2002

Ley 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Noviembre 18, 2002

Ley 27902Ley modificatoria de la Ley Orgánica de Gobier-nos Regionales que regula la participación de sociedad civil en los Gobiernos Regionales

Junio 26, 2003

Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades Mayo 27, 2003

Ley 28013

Ley modificatoria de la Ley Orgánica de Gobier-nos Regionales que establece el plazo para la instalación de los Consejos de Coordinación Regional

Junio 26, 2003

Ley 28056 Ley Marco del Presupuesto Participativo Agosto 8, 2003

Ley 28059 Ley Marco de Promoción de la Inversión Des-centralizada Agosto 13, 2003

Dto. Legisla-tivo 5601 Ley de Descentralización Fiscal Febrero 5, 2004

Ley 28273 Ley del Sistema de Acreditación de los Gobier-nos Regionales y Locales Julio 9, 2004

Ley 28274 Ley de Incentivos para la Integración y Confor-mación de Regiones Julio 9, 2004

Ley 28481Ley Modificatoria del Régimen de Iniciativas para la Conformación de Regiones y de Plazo para la Presentación de Expedientes Técnicos

Marzo 31, 2005

Una mirada espectral del marco legislativo permite apreciar ciertas inconsistencias en el modelo, que se expresan en el carácter mediatizado de algunas normas. Es notorio en temas como la participación ciudadana en la gestión de los gobiernos subnacionales (mediatizada y centrada en el presupuesto participativo), la descentralización fiscal (más centrada en limitar el margen de acción de los gobiernos regionales que en des-centralizar los recursos) y en la transferencia de funciones y competen-cias a los gobiernos subnacionales (caracterizada por un complicado y engorroso sistema que, en manos de la burocracia central, se convirtió en un obstáculo casi insuperable para garantizar el objetivo).

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Para conducir el proceso se creó el Consejo Nacional de la Descen-tralización (CND), presidido por un representante del presidente de la República y conformado por representantes de la Presidencia, del Con-sejo de Ministros, el Ministerio de Economía y Finanzas, los presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales. Si bien se asignó condición y rango de ministro de Estado al presidente del CND, a fin de fortalecer su posición, el que no haya sido un organismo transversal y multisecto-rial, debilitó su poder político real que, en la práctica, fue escaso. En ese contexto, el CND no consiguió desarrollar las capacidades necesarias para liderar el proceso, de cara a la diversidad de intereses en juego.

Otro problema del marco legal es que fue profuso en el estableci-miento de plazos para las fases del proceso. La velocidad del proceso, que fue un punto de consenso, se convirtió en fuente de conflictos, pues dichos plazos no tomaron en cuenta el carácter conflictivo del proceso, ni el impacto de las resistencias centralistas del gobierno central. El caso más dramático fue el de los plazos para la integración regional: el primer referéndum sería en octubre de 2005, a escasos dos años de iniciado el proceso.

Los problemas e inconsistencias del marco legal probablemente tie-nen que ver con la presunción de los legisladores de que la descentrali-zación era un tema consensuado y no conflictivo, lo que no suele ocurrir nunca en procesos de reforma de Estado tan complejos. La consecuencia es que no se previeron mecanismos para la resolución de conflictos ni para enfrentar las resistencias de los actores, especialmente del gobierno central. El resultado fue que, por un lado, estaban los gobiernos regio-nales presionando por mayores recursos y funciones; y por el otro, los ministerios resistiendo la presión. Y todo ello, sin que el CND tuviera la capacidad de procesar y resolver eficazmente los conflictos.

Más allá de los problemas del marco legal que avizoraban el surgi-miento de conflictos, a inicios de 2003, el consenso inicial en torno de la des-centralización se había quebrado y la voluntad política del poder Ejecutivo, condición clave para su impulso, se había debilitado profundamente.9 Esto se expresó dramáticamente en el proceso de integración regional.

9 El punto de quiebre del consenso descentralista parece haber sido la coyuntura de debate de la Ley Orgánica de Regiones y, ocurrió (no por casualidad) en torno del tema de par-ticipación ciudadana. Véase: Chirinos, Luis. “Participación ciudadana en los gobiernos regio-nales: el caso de los Consejos de Coordinación Regional”. En Grupo Propuesta Ciudadana. La participación ciudadana y la construcción de la democracia en América Latina. Lima. 2004.

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El modelo de integración regional en la descentralización peruana

La reforma constitucional que estableció la división político-terri-torial en regiones, departamentos, provincias y distritos, ratificó el principio de conformación de regiones por la expresión de la voluntad ciudadana a través de un referéndum incorporado en la Constitución de 1993.

Es interesante señalar que este modelo es nuevo en Perú y, en general, en América Latina. En la experiencia descentralista peruana de 1989-1992, la configuración político-territorial se decidió por ley, de acuerdo con el Plan Nacional de Regionalización, y en varios casos, sus-citó arduas controversias interregionales. En la generalidad de los casos latinoamericanos esta decisión ha venido siempre “desde arriba”, como en Chile. Perú se convirtió en el primer país en América Latina en esta-blecer el mecanismo de referéndum. Experiencias de este tipo se habían dado con desigual resultado en Portugal (1989), Inglaterra (2004) y Esco-cia y Gales (1997). Mientras que en Portugal e Inglaterra el resultado del referéndum fue negativo, en el caso de la creación de los Parlamentos de Escocia y Gales sí tuvo éxito.10

La Constitución también previó que dos o más gobiernos regio-nales crearan instancias de coordinación y que pudieran ir sentando las bases institucionales de la integración y la experiencia asociativa necesaria para facilitar el proceso de integración. En ese sentido, se les consideró como mecanismo de transición y fase previa a la integración. Con esta base legal, el CND impulsó, desde 2003, la creación de las juntas de coordinación interregional.

La Ley de Bases de la Descentralización definió las regiones como “unidades territoriales geo-económicas con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan diversos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva”. Para la constitución de las regiones se tomará en cuenta el sistema de cuencas y corredores económicos naturales, la articulación espacial, la infraestructura y servicios básicos y la efectiva asignación de rentas.

Con base en ese marco se aprobaron la Ley de Incentivos a la Conformación de Regiones (28274/2004) y su reglamento (D.S. 063-

10 Rial, Juan. Evaluación del proceso de descentralización. Lima. 2006. Disponible en www.cnd.gob.pe

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2004-PCM/2004), y el CND emitió la Directiva 03-CND-P-2004, de cri-terios y lineamientos para la elaboración y aprobación del expediente técnico para la integración y conformación de regiones. Teniendo en cuenta los plazos legales establecidos, puede decirse que la aproba-ción de estas normas fue tardía, pues al año siguiente debía hacerse el primer referéndum.

Sin embargo, siguiendo la lógica política, social, económica y cultural del proceso, la expedición de las leyes era prematura. Entre otras razones porque no se dejó tiempo para el cultivo de las condi-ciones básicas para la integración, y porque se pedía a los gobier-nos regionales, creados dos años antes, que emprendieran el camino de su disolución. Como veremos, este problema tuvo un impacto negativo en el proceso. A ello se añadió el hecho de que el régimen del presidente Toledo —en creciente desprestigio— entraba en su tramo final, y la descentralización había perdido la fuerza inicial, por el quiebre del consenso y la falta de voluntad política del poder Ejecutivo y el CND.

La Ley 28274 estableció el procedimiento y los requisitos para la formación de regiones y un régimen de incentivos para la constitu-ción de juntas de coordinación interregionales (JCIR) y de regiones. De acuerdo con la ley, y siguiendo el modelo “desde abajo”, la inicia-tiva para la formación de regiones la detentaban: a) los presidentes de los gobiernos regionales involucrados, con acuerdo de sus consejos regionales y concertados con el Consejo de Coordinación Regional (CCR);11 b) los partidos políticos nacionales o movimientos regiona-les registrados, con el respaldo del 10% de los ciudadanos de cada uno de los departamentos comprendidos, y c) el 10% de los ciudada-nos de cada uno de los departamentos involucrados, mediante firmas verificadas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

Los proponentes debían presentar un Expediente Técnico (ET) que sustentara la viabilidad de la región planteada en diversas dimen-siones: a) acondicionamiento territorial; b) integración vial y de comu-nicaciones; c) integración energética; d) competitividad y especiali-zación; e) criterios poblacionales; f) capacidad de articulación entre centros urbanos y entornos rurales; g) presencia de universidades; h) base tributaria; i) índice de desarrollo humano y potencialidades, y j) sujeción a reglas fiscales de las leyes de Descentralización Fiscal,

11 El CCR es el órgano de concertación establecido por la ley, para el proceso de formu-lación del presupuesto participativo. Participan en el CCR, los alcaldes provinciales y repre-sentantes de la sociedad civil en una proporción de 60% y 40%, respectivamente.

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Transparencia y Responsabilidad Fiscal. La elaboración del ET permi-tiría el análisis de viabilidad y generaría un espacio de coordinación entre los gobiernos regionales que proponían integrarse. La Directiva 003-CND estableció los requisitos específicos de las dimensiones del ET, elevando extremadamente los estándares previstos, lo que les dio mayor complejidad.

La ley estableció que las consultas serían progresivas en el tiempo: el referéndum de integración de regiones sería en octubre de 2005 y los siguientes en 2009 y 2013. Las provincias y distritos sólo podrían plantear el cambio de jurisdicción en 2009 y 2013. La aprobación de las propuestas de región se haría en un referéndum que se definía con el 50% más uno de los votantes que acudieran a las urnas. Por ello, una nueva consulta sólo podría hacerse cuatro años más tarde, en 2009. Finalmente, la ley estableció incentivos para la integración, tanto para las regiones integradas como para las JCIR. El Cuadro 2 presenta los principales incentivos previstos en ambos casos.

Los incentivos a la integración de regiones fueron significati-vos. Por otro lado, el establecimiento de incentivos a las JCIR fue un acierto pues permitía salidas a eventuales entrampamientos, siempre y cuando se crearan mecanismos de coordinación interregional. Las regiones que no hicieran ni lo uno ni lo otro, no percibirían ningún beneficio. Esta disposición ratificó el criterio que las JCIR se plan-teaban como paso previo a la integración de regiones. El Cuadro 3 presenta las JCIR actuales y muestra la diversidad de situaciones al inicio del proceso.

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Cuadro 2. Régimen de incentivos a la conformación de regiones

Situación Incentivo

Juntas de Coordina-ción Interregional (JCIR)

Reforma constitucional del Capítulo XIV, Título IV. De la Descentra-lización

Presupuesto integrado para proyectos de alcance interregional para contrapartidas presupuestales.

50% de puntaje adicional en proyectos presentados al FIDE.

Cofide asigna porcentaje de sus fondos para financiar proyectos ligados a la promoción de cadenas productivas.

JCIR pueden proponer al gobierno nacional, la creación de incenti-vos a la inversión interregional, adicionales a los de la Ley de Pro-moción de Inversión Descentralizada.

Organismos nacionales aplicarán criterios de simplificación admi-nistrativa en procedimientos promovidos por las JCIR.

Gobiernos regionales integrantes de una JCIR tienen prioridad en la capacitación, asesoría y asistencia técnica, especialmente en la pro-moción de la inversión privada.

Regiones integradas

Doble puntaje para los concursos del FIDE.

Acceso a crédito internacional: las regiones integradas tienen prio-ridad y aval del gobierno nacional.

Acceso al crédito nacional sin aval del gobierno nacional.

Prioridad en canje de deuda por inversión.

En el marco de la descentralización fiscal, la región integrada percibe 50% de la recaudación del Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo e Impuesto a la Renta de personas naturales de 1°, 2°, 4° y 5° categoría.

Posibilidad de convenios de autogravamen con la sociedad civil, empresas, productores y beneficiarios.

Empresas registradas de las regiones integradas tendrán bonifica-ción de 20% en la contratación y adjudicación de bienes y servicios del Estado.

Fide: Fondo Intergubernamental para la DescentralizaciónCofide: Corporación financiera de Desarrollo

262


Cuadro 3. Juntas de Coordinación Interregional (JCIR)

JCRI Fecha Departamentos Objetivos

Corredor Interre-gional Bioceánico Nororiental

28.3.03

Amazonas/ Cajamarca/ Loreto/La Libertad/ Lambayeque/ Piura/ San Martín/ Tumbes

Desarrollo y gestión de proyectos

Corredor Bioceá-nico Centro Sur 26.11.03

Apurímac/ Ayacucho/ Cusco/ Huancavelica/ Ica/ Junín/ Madre de Dios

Desarrollo y gestión de proyectos

Anteproyecto Hidroenergético Irrigación Pampas Verdes

26.11.03 Ayacucho/ Arequipa/ Ica Desarrollo y gestión de proyectos

Norte y Oriente- INTERNOR (*) 15.9.04

Amazonas/ Cajamarca/ Lam-bayeque/ Piura/ San Martín/ Tumbes

Desarrollo y gestión de proyectos Constituir región

Macrorregión Sur (*) 15.9.04 Arequipa/ Madre de Dios/ Moquegua/ Puno/ Tacna


Apurímac-Cusco (*) 22.10.04 Apurímac/ CuscoDesarrollo y gestión de proyectos Constituir región

Región Amazónica 22.10.04 Loreto/ San Martín Desarrollo y gestión de proyectos

Ayacucho, Ica,Huancavelica (*) 22.10.04 Ayacucho/ Huancavelica/ Ica


Macrorregión Nor Centro Oriente (*) 22.12.04 Áncash/ Huanuco/ Junín/

Lima Provincias/ Pasco/


CajamarcaLa Libertad 29.3.05 Cajamarca/ La Libertad Desarrollo y gestión

de proyectos

San Martín-La Libertad 30.5.05 San Martín/ La Libertad Desarrollo y gestión

de proyectos

(*) Tienen estatuto formalizado por el CND.Fuente: www.cnd.gob.pe

El incentivo más importante fue la coparticipación en los impues-tos a la Renta, General a las Ventas y Selectivo al Consumo, previsto en la Ley de Descentralización Fiscal. Ello auguraba que las regiones inte-gradas percibirían sustanciosos recursos de libre disponibilidad. Los

263


promotores de la integración usaron este argumento para convencer a los remisos y fue un supuesto clave en la formulación de los ET. En el proceso, esto se convirtió en un bumerán, debido a la interpretación distorsionada del Reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal.

Más allá de las bondades del régimen de incentivos, es preciso destacar que los plazos fueron excesivamente estrechos para un pro-ceso tan complejo y que debía enfrentar tantos desafíos. Entre la apro-bación de la Directiva 03-CND y el plazo original de presentación de los ET (31 de diciembre/2004), sólo había tres meses, lo que hacía muy difícil la negociación y la elaboración del ET. La ampliación del plazo al 31 de marzo de 2005 resultó igualmente corta y llevó a que algunos ET carecieran de la solvencia necesaria.

El proceso de negociación

Los agentes centrales del proceso fueron los presidentes regionales. Dados los agobiantes plazos, no hubo posibilidad de que se promovie-ran iniciativas de integración desde los partidos políticos, movimientos regionales y sociedad civil. La otra razón es que los partidos y movi-mientos regionales no expresaron mayor interés por la integración.

Las negociaciones de los presidentes regionales fueron plurales y se basaron, a menudo, en el voluntarismo. La JCIR Norte-Oriente for-mada por seis departamentos tuvo un primer impulso, que se debilitó por la deserción de tres de ellos. Además de razones políticas, juga-ron factores económicos. Las autoridades regionales de Cajamarca (el departamento que más recursos obtiene por canon y regalías mine-ras) dijeron no estar dispuestas a compartir estos recursos con otros departamentos. El liderazgo del presidente regional de Lambayeque permitió cohesionar a Lambayeque, Piura y Tumbes y presentar el ET. En el empeño, fueron capaces de convocar el apoyo de la cooperación internacional, y lograron un ET bastante solvente.

El viejo sueño de la Macrorregión Sur, que databa de los años setentas, se disolvió y quedó como alternativa la propuesta Cusco-Apu-rímac, y diversas combinaciones entre el resto de departamentos del Sur. En el caso Ica-Ayacucho-Huancavelica, la propuesta arrancó con proble-mas, y lograron presentar su ET, pero problemas políticos llevaron más adelante a la crisis de esta propuesta. Una iniciativa insólita fue la de la región Nor-Centro-Oriente, que comprendió cinco departamentos con escasa articulación entre sí: Lima provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y

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Junín. Cabe mencionar que tres gobiernos regionales se autoexcluyeron del proceso: Ucayali, Cajamarca y La Libertad, cuyos presidentes no par-ticiparon en la elaboración de expedientes técnicos.

El rol del CND en esta fase fue ambiguo. Por un lado, en los primeros meses de 2005 —presionado por los magros avances del proceso— realizó talleres de difusión a presidentes y consejeros regionales, municipalidades provinciales y sociedad civil, cuyo impacto fue, al parecer, escaso. Por el otro, organizó equipos técnicos (funcionarios y consultores externos) para apoyar la elaboración de los ET en las regiones, y estableció una oficina des-centralizada para apoyar la formulación de proyectos interregionales para el ET de la Región Norte.

El apoyo del CND a través de sus equipos técnicos generó algunos problemas debido a la vehemencia con que buscaron —a veces más allá de lo prudente— convencer a los presidentes regionales de presentar propues-tas de integración, que no siempre eran percibidas como coherentes por los actores regionales. Esto fue denunciado por algunos presidentes regionales y utilizado como argumento para justificar el retiro de Ica de la propuesta con Ayacucho y Huancavelica. Pareciera que para el CND el objetivo hubiera sido la mayor cantidad posible de ET, lo que produjo confusión.

Los ET tenían un requisito de legitimidad política: debían ser apro-bados por los consejos regionales y concertados con los CCR de cada gobierno regional involucrado. El curso de las negociaciones y la com-plejidad de la elaboración de los ET llevó a que la aprobación por los con-sejos regionales fuera apresurada y con múltiples dificultades. Sucedió lo mismo con la “concertación” en los CCR, que no fue sino una mera consulta cuando los plazos estaban por agotarse, lo que minó el compro-miso con la decisión. Las organizaciones de la sociedad civil tampoco fueron consultadas, ni se les proporcionó la información necesaria para generar un compromiso con la propuesta.12

Se presentaron 17 ET (Cuadro 4), de los cuales trece fueron presenta-dos por presidentes regionales (uno conjuntamente entre los presidentes regionales y organizaciones de la sociedad civil, pero sin firmas), y cuatro, presentados por la sociedad civil, aunque en ningún caso, con firmas. Los partidos políticos nacionales y movimientos regionales no presentaron nin-

12 Una expresión de la improvisación de algunos procesos fue el caso de la propuesta de Ica-Ayacucho-Huancavelica. Una vez presentado el ET, el presidente de Ica retiró su firma alegando que el CND no la había aprobado y acusó al CND de presionarlo indebidamente. Si bien el CND no aceptó el retiro de la firma y el ET fue aprobado, el gobierno regional de Ica hizo campaña en contra de la propuesta. Otro ejemplo es que varios departamentos formaban parte de más de un ET, lo que era insólito.

265


guna propuesta. Sólo tres ET fueron presentados por JCIR, lo que muestra su escasa importancia en la promoción de regiones.

Cuadro 4. Propuestas de integración presentadas al CND

Propuesta de región Iniciativa JCIR Resultado

Región Norte: Lambayeque, Piura y Tum-bes Presidentes regionales NO Aprobada

Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Piura y Tumbes

Sociedad civil (adhesión no prevista a Región Norte)

NO Improcedente

La Libertad, Loreto y San Martín Asociación de Residen-tes de Lima y Callao NO Improcedente

Amazonas, Loreto, San Martín y Ucayali Presidentes regionales NO Improcedente

Región Nor-Centro-Oriente: Ancash, Huanuco, Pasco, Junín y Lima Provincias Presidentes regionales SÍ Aprobada

Callao Presidente regional NO Improcedente

Ayacucho, Huancavelica e Ica Presidentes regionales SÍ Aprobada

Ayacucho, Huancavelica, Junín e Ica Alcalde provincial y sociedad civil NO Improcedente

Apurímac y Cusco Presidentes regionales SÍ Aprobada

Apurímac, Cusco y Madre de Dios Presidentes regionales y sociedad civil NO Improcedente

Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente

Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna

Federación de Cámaras de Comercio del Sur del Perú (Fedecamsur)

NO Improcedente

Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente

Moquegua y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente

Arequipa y Puno Presidentes regionales NO Improcedente

Arequipa, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Aprobada

Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente (*)

(*) Las principales razones de improcedencia fueron: a) no estar firmada por el presidente regio-nal; b) sin aprobación del Consejo Regional; c) Consejo de Coordinación Regional fue consul-tado; d) retiro de la propuesta por uno o más de los proponentes, y e) para el Callao, integración improcedente para una sola región, aún por razones geográficas.

266


El CND declaró procedentes cinco propuestas que comprendían 16 departamentos (16,7% del total), 134 provincias (69% del total) y 49% de la población total, las que fueron aprobadas por resoluciones supremas de la Presidencia del Consejo de Ministros:

Apurímac-CuscoTacna-Arequipa-PunoAyacucho-Huancavelica-IcaNor-Centro-Oriente: Ancash-Huanuco-Junín-Lima-Pro-vincias y PascoRegión Norte del Perú: Lambayeque, Piura y Tumbes

Con las propuestas aprobadas, el Jurado Nacional de Elecciones convocó a un referéndum para el 30 de octubre de 2005, lo que dio ini-cio a la segunda etapa del proceso.

La campaña del referéndum

La segunda etapa fue la campaña del referéndum, que involucraba dos dimensiones. Por un lado, una campaña de difusión a la ciudadanía sobre la importancia de la integración regional en la descentralización, las condiciones, requisitos y alcances del referéndum, su contenido y la fecha. La tarea le correspondía lógicamente al CND. Por el otro, una campaña política destinada a convencer a la ciudadanía de apoyar o no con su voto las propuestas sometidas al referéndum. Ello era, obvia-mente, responsabilidad de los promotores de las propuestas, es decir, de los presidentes regionales.

El desempeño del CND en esta etapa fue, una vez más, ambiguo; en parte por la débil voluntad política del poder Ejecutivo y en parte por sus propias debilidades institucionales y la falta de recursos. No imple-mentó oportunamente una estrategia de difusión y cuando se decidió a hacerlo, fue deficiente. Ello motivó la crítica de los presidentes regiona-les y los medios de comunicación. A esto se sumó un discurso confuso y hasta contradictorio del propio gobierno. Hacia finales del proceso, el CND solicitó apoyo a varias ONG que colaboraron en la campaña, siem-pre buscando mantener su independencia del gobierno.

Desde la sociedad civil sí se hizo una campaña de difusión: organi-zaciones de la sociedad civil, ONG y agencias de cooperación realizaron un gran esfuerzo de difusión donde, pese a la creatividad, los limitados recursos impidieron una cobertura significativa.

▪▪▪▪

▪

267


Los medios de comunicación no se comprometieron con el proceso. Un estudio de la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria demostró que el espacio dedicado al tema en medios nacionales fue sólo de 2,6%, y en medios regionales, sólo de 3,5%, lo que indica su escaso interés en el proceso.

A cuatro semanas del referéndum, la encuesta de IMASEN/Grupo Propuesta Ciudadana presentó resultados drásticos: el 45% de la pobla-ción involucrada no tenía conocimiento adecuado del referéndum. En realidad, la situación era más dramática como demostró la encuesta ex post del CND a presidentes regionales, alcaldes provinciales y líderes de la sociedad civil participantes en los foros de evaluación del proceso, pues sólo el 50,58% dijo conocer parcialmente el ET de su región, y el 37,6% no lo conocía en absoluto.

A esta precaria situación se sumaron los temores de la ciudada-nía, producto de la desinformación, la incertidumbre legal (veremos más adelante) y los argumentos de la oposición.13 La ciudadanía temía que sus departamentos perdieran recursos económicos, es decir, que sus ingresos (entre ellos canon y regalías mineras) y sus recursos naturales, fueran compartidos o gastados en otros; la discriminación de los depar-tamentos más pobres, y el aumento de la burocracia. También estaba el temor al “subcentralismo regional”, o sea, que los trámites administrati-vos tuvieran que hacerse en la nueva capital regional y que las obras en su departamento se demoran más. Y, finalmente, el temor a la pérdida de poder político: que el departamento tuviera menor número de repre-sentantes en el Consejo Regional y, por tanto, menor peso en las decisio-nes cruciales, y que nunca pudieran acceder a la presidencia regional.

Estos temores, que combinan desinformación con ausencia de reglas claras producto de la inacción del Congreso, desempeñaron un rol clave en la decisión de los ciudadanos, y fueron aprovechados por los opositores para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica, Ayacucho, Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaña de los opositores.

La dimensión política de la campaña era, lógicamente, responsa-bilidad de los promotores, es decir, de los presidentes regionales. Sin embargo, sólo cinco presidentes regionales (Lambayeque, Ayacucho, Huancavelica, Cusco y Apurímac) organizaron campaña. Los demás, terminaron cambiando de posición y haciendo campaña en contra (Ica, Piura y Tumbes), o no hicieron nada. Esta situación se dio por tres razo-

13 Los temores fueron registrados por la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciu-dadana.

268


nes. En primer lugar, algunos presidentes regionales no entendieron que la campaña a favor de sus propuestas era su responsabilidad, poco hicieron esperando que el CND se encargara de la tarea.

En segundo lugar, los presidentes regionales carecían de recursos para una campaña de esa envergadura y en sus propias regiones no tenían muchos aliados para ello, debido a la precariedad del consenso en torno de las propuestas.14

Finalmente, debido a razones de cálculo político individual o de sus partidos, algunos presidentes regionales que habían presentado expedientes técnicos se convirtieron en opositores, llegando incluso a hacer propaganda en contra. Esto sucedió con la mayoría de presiden-tes regionales del Partido Aprista.

En esta fase, una vez más, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG cumplieron un rol crucial en la campaña a favor del referén-dum a través de publicaciones, folletos, programas radiales y televisi-vos y comunicados.

Para aumentar la confusión, el CND tomó partido a favor de la integración regional, al punto de atacar a los opositores, quienes denun-ciaron el hecho. Esto incrementó la mala imagen del CND y, a la postre, resultó contraproducente al referéndum. La posición del CND fue perci-bida por amplios sectores de la población como un empeño del gobierno de Toledo, que convirtió el referéndum en una consulta sobre su gestión, sin considerar el tema de fondo, que era la integración. A ello se suma-ron errores de funcionarios del gobierno (incluido el presidente Toledo) que incrementaron la confusión.15

Un rasgo de la campaña fue la escasa participación de partidos polí-ticos y movimientos regionales que más bien expresaron dudas, vacila-ciones y desconocimiento del proceso de integración regional. El Partido Aprista se colocó en la tribuna crítica y desarrolló una sutil campaña con-tra el referéndum. Algunos presidentes regionales apristas (La Libertad y Cajamarca) se negaron por motivaciones políticas y económicas, a integrar la propuesta de la Región Norte, y más adelante se sumaron a la campaña por el NO. Otros presidentes apristas (Ica, Piura, Tumbes y Arequipa),

14 Los presidentes regionales fueron además muy sensibles al eventual riesgo de ser acusados de malversación de fondos por utilizar recursos públicos para la campaña, y de vio-lar las normas sobre neutralidad electoral de los organismos públicos.15 Juan Rial sostiene que los referendos sobre temas específicos siempre terminan teniendo un carácter quasi plebiscitario en relación con la aprobación popular del desempeño del gobierno que lo convoca. Rial, op. cit., p. 21.

269


que habían tenido un rol protagónico en la formulación de propuestas de integración, cambiaron su posición e hicieron campaña en contra.

A lo largo del proceso, los dirigentes apristas lo criticaron alegando que la ciudadanía no tenía suficiente información, que la integración regio-nal debía ser transversal y que el Congreso no había resuelto los vacíos del régimen legal de los gobiernos regionales integrados. En vísperas del referéndum, el Partido Aprista llegó a presentar —con otros partidos de oposición— un proyecto de ley para postergar el referéndum, lo que intro-dujo mayor confusión y resaltó la incapacidad y pusilanimidad del CND y del poder Ejecutivo.

El problema de los vacíos del marco legal

Un tema clave del proceso fue la incertidumbre que se generó por la ausencia de reglas claras sobre el marco legal de los nuevos gobier-nos regionales que emergieran del referéndum. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales era sólo aplicable a los departamentos y no con-sideraba las particularidades de la integración. A lo largo de la cam-paña, diversas organizaciones de la sociedad civil alertaron del pro-blema e identificaron los vacíos legislativos. Como se ve en el Cuadro 5, se trataba de dos tipos de problemas: vacíos sobre temas no regula-dos y la modificación de algunas normas que se habían convertido en obstáculos al proceso de descentralización.

Cuadro 5. Temas clave de la legislación necesaria para la integración de regiones

Tema Objetivo

Consejo Regional Número de consejeros regionales.Criterios de representatividad: ¿representación provincial?

Estructura orgánica de gobiernos regionales Régimen de separación de poderes.

Consejo de Coordina-ción Regional (CCR)

Régimen de representación de alcaldes provinciales y socie-dad civil. Fortalecimiento del CCR con asamblea de electores.Modificación de condiciones de acceso a organizaciones de sociedad civil: personería jurídica.Representación de sectores excluidos: mujeres, pueblos indígenas, etc.Ampliación de atribuciones a CCR.

•

••

•

•

Continúa

270


Tema Objetivo

Sede del Gobierno Regional

¿Quién decide la sede regional?Reafirmación de carácter permanente y no rotativo de sede.

••

Subregiones Subregiones como instancias desconcentradas y sus atribucio-nes.

Gerencias ¿Debe la ley establecer, las gerencias regionales, o dejar al Gobierno Regional crear nuevas?

Presupuesto participa-tivo

Resolución del paralelismo entre CCR y agentes participantes en el presupuesto participativo.

Incentivos tributarios a Integración de Regiones

Carácter de los incentivos tributarios: ¿sustitutivos o nuevos recursos? (*)

Foncor Recursos efectivos para Foncor.Criterios efectivos de redistribución del Foncor.

••

Fide Asignación de recursos efectivos y accesibles para el Fide.

Incentivos a la inver-sión privada

Dotación a gobiernos regionales de capacidad para establecer incentivos efectivos a la inversión privada.

Coordinación inter-gubernamental vertical

Mecanismos de articulación intergubernamental entre niveles de gobierno subnacional.

(*) Sobre el particular más adelante hay un mayor análisis.Fide: Fondo Interdepartamental para la Descentralización.Foncor: Fondo de Compensación Regional.

Los problemas legales eran serios y complejos. En el fragor de la campaña, el Congreso discutió diversos proyectos de ley en este sen-tido, pero la acción concertada de la oposición logró derrotarlas. Ello significó que se llegó al referéndum sin resolver estas cuestiones, lo que incrementó la incertidumbre, los temores y la desconfianza ciudadana. En ese contexto, el discurso de la oposición se concentró fuertemente en el argumento de que la integración regional era un salto al vacío.

La cuestión se hizo más compleja cuando el CND propuso modi-ficar las reglas electorales para permitir que en caso de que, si por lo menos en dos departamentos contiguos ganaba el SÍ, fuera posible la constitución de una región, aunque en los otros se votara NO. La pro-puesta fue motivada por el afán del CND de lograr un resultado favo-rable en alguna región. La propuesta tampoco logró los votos necesa-rios para su aprobación en el Congreso.

Sin embargo, el golpe más fuerte que recibió el proceso provino paradójicamente del propio gobierno. A inicios de septiembre (a 50

271


días del referéndum) se promulgó el Decreto Supremo 114-2005-EF, reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal, que estableció que los recursos de coparticipación (50% de los impuestos a la renta, gene-ral a las ventas y selectivo al consumo) “sustituirán en igual importe a las transferencias presupuestales que realiza el Tesoro Público”, es decir, que no eran recursos nuevos como asumieron los promotores de la integración. La consecuencia era clara: el incentivo tributario a la integración en la práctica desaparecía. La disposición sorprendió a todos, incluso al CND que, al parecer, no fue consultado y que sólo tuvo información cuando ya la decisión se había tomado.

La explicación oficiosa del MEF fue que si hubieran sido recursos frescos, el gobierno central incurriría en graves problemas financieros. Pero en tal caso, quizás lo más razonable hubiera sido un cambio de la Ley de Descentralización Fiscal. En vez de ello, se optó por una interpretación regresiva que echó por tierra las proyecciones financieras de los ET, en materia de políticas de inversión pública y de desarrollo regional.

En medio de la confusión, el CND negoció una fórmula de tran-sacción con el Ministerio de Economía para garantizar, excepcional-mente, la transferencia de recursos frescos a los gobiernos regionales que emergieran del referéndum, pero sin comprometer la estructura tributaria.16 La “solución” no satisfizo a nadie y más bien contribuyó a incrementar la incertidumbre de la ciudadanía, el desaliento de los promotores de la integración regional y el fortalecimiento de la oposi-ción.

Los resultados del referéndum

En vísperas del referéndum la situación era compleja y confusa. En la Región Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes), el gobierno regio-nal de Lambayeque quedó como solitario defensor de la propuesta, pues los demás hicieron campaña en contra. En la Región Nor-Cen-tro-Oriente (Lima Provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y Junín), dos presidentes regionales hicieron campaña en contra, otros dos se man-tuvieron en silencio y sólo uno hizo campaña a favor.

16 La fórmula incluía transferir por cuatro años, un punto adicional del Impuesto Gene-ral a las Ventas, a las regiones integradas. Asimismo, dotación de recursos a través del Fondo de Compensación Regional (Foncor), y la transferencia de recursos excepcionales para formu-lación de proyectos y constitución de fondos de garantía de las agencias de promoción de la inversión de los gobiernos regionales. En conjunto, suponían una transferencia de USD 850 millones, que equivalían aproximadamente a 44% del estimado como ingresos efectivos en los ET presentados.

272


En la propuesta Cusco-Apurímac, ambos gobiernos regionales estuvieron comprometidos en la campaña. En la propuesta Arequipa-Tacna-Puno, los tres presidentes regionales hicieron campaña en contra, pero surgió un sector de alcaldes provinciales y distritales a favor de la integración, liderados por el alcalde provincial de Arequipa. Final-mente, en Ica-Huancavelica-Ayacucho, mientras el gobierno regional de Ica y un amplio sector de empresarios se opusieron activamente a la propuesta, los de Ayacucho y Huancavelica activaron campañas a favor de la integración.

El referéndum se llevó a cabo el 30 de octubre de 2005 y el resul-tado fue abrumadoramente negativo para la integración regional. Nin-guna de las regiones logró mayoría para conformarse, y el SÍ triunfó sólo en Arequipa y seis provincias. El porcentaje de votos por el NO osciló entre 43% y 80%. (Cuadro 6).

Cuadro 6. Resultados del referéndum de integración regional

Propuesta de región Departamento Votantes Votos por el

NOVotos por

el SÍ

Apurímac-CuscoApurímac 156.588 92.801

59,26%44.47028,40%

Cusco 519.527 291.49456,11%

181.20834,88%

Tacna-Arequipa- Puno

Arequipa 663.291 287.99043,42%

332.00050,05%

Puno 596.014 386.27864,81%

141.75723,78%

Tacna 152.014 120.30979,14%

16.45410,82%

Ayacucho-Huan-cavelica-Ica

Ayacucho 247.313 161.98165,50%

55.38222,39%

Huancavelica 171.361 126.00973,47%

28.22616,51%

Ica 396.337 300.38675,79%

78.66619,85%

Continúa

273


Propuesta de región Departamento Votantes Votos por el

NOVotos por

el SÍ

Nor Centro Oriente

Ancash 514.115 414.69980,66%

57.96211,27%

Huanuco 280.289 213.49376,17%

41.67514,87%

Junín 577.678 459.40079,53%

77.47713,41%

Lima Provincias 445.096 321.18672,16%

92.19720,71%

Pasco 112.910 90.81880,43%

14.40512,75%

Región Norte del Perú

Lambayeque 565.382 427.97375,70%

104.91718,56%

Piura 774.567 562.72572,64%

149.02619,26%

Tumbes 95.172 69.24572,76%

21.03922,11%

Total 6´267.654 4´326.78769,03%

1´436.86122,93%

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones.

El resultado del referéndum fue una contundente derrota de la estrategia oficial de regionalización, liderada por el CND. Aunque hay que considerar que, tomando en cuenta el comportamiento de las autoridades y funcionarios del gobierno central, no pocos en su inte-rior debieron haber estado satisfechos con el resultado. Por otro lado, contribuyó a agravar más aún la crisis de legitimidad del CND como ente conductor de la descentralización. Lo más grave, sin embargo, es que el resultado fue un duro golpe a la descentralización, un factor de retroceso, en el marco de una práctica parálisis en que se encontraba desde hacía algunos meses.

Además, fue una victoria de la oposición que logró imponerse al esquema político del gobierno del presidente Toledo, que agravó su debilidad. Pero, sobre todo, fue un triunfo del centralismo, favorecido por los errores y deficiencias de sus conductores, y por la debilidad y desinterés de la clase política en la descentralización y la integración de regiones. En ese contexto, el escenario inmediato de avance y fortaleci-miento de la descentralización apareció más complicado que nunca.

274


Las razones del fracaso

La cuestión del reordenamiento político-territorial en el marco de un proceso de descentralización es siempre un tema que envuelve una gran complejidad, pues afecta múltiples intereses, involucra un profundo cambio social y supone procesos de construcción de identi-dades. A lo largo de este texto hemos revisado los aspectos básicos del modelo y la estrategia de implementación del Estado peruano, los par-tidos políticos y los movimientos regionales, así como los actores de la sociedad civil. Queremos en esta sección presentar algunas hipótesis de las razones que podrían explicar el fracaso de la propuesta.

Para ello, recogiendo nuestra proposición inicial, exploramos pro-blemas derivados del modelo planteado de la estrategia implementada y de los conflictos que se suscitaron a lo largo del proceso, en el interior del Estado y en la sociedad civil.

Problemas del modelo

Como se ha mencionado, en los procesos de reordenamiento polí-tico-territorial se pueden identificar dos grandes modelos. El primero, uno en que la ley es la que define la división político-territorial, al que llamaremos desde arriba. Este modelo ha sido utilizado en la mayoría de los casos, como lo testimonian la experiencia chilena y la peruana entre 1989-1992.

En el segundo modelo, la ciudadanía toma la decisión a través de un referéndum. Se sustenta en el principio democrático de la volun-tad popular, y fue adoptado por Perú. Más allá de la legitimidad del argumento democrático, la principal razón parece haber sido que fue una reacción a la experiencia negativa de regionalización de 1989-1992 a partir de la decisión tomada “desde arriba” por el Congreso. Esta modalidad fue percibida por la población como una imposición y a ella se le atribuyeron los múltiples problemas de la experiencia.17 Por ello, cuando Fujimori decidió autoritariamente cancelar la descentrali-zación y disolver los gobiernos regionales, muchos sectores de la ciu-dadanía en las regiones apoyó la medida. Cuando el tema se discutió en el debate constitucional de 1992-1993, se introdujo la figura del refe-réndum como condición para la integración de regiones.

17 Entre 1989 y 1992, por lo menos, dos departamentos formalizaron a través de un referéndum su separación de las regiones en las que inicialmente habían sido incluidas.

275


La reforma constitucional de 2002 que arrancó la descentraliza-ción mantuvo el principio del referéndum y a partir de ahí se desarro-lló el modelo desde abajo, que consistió en la “democratización” de dos momentos clave: la iniciativa y la decisión final. Es preciso indicar, sin embargo, que ni la Constitución, ni la Ley de Bases, ni la Ley Orgánica de Regiones establecieron que la iniciativa debería provenir “desde abajo”, es decir, que las propuestas de integración fueran elaboradas autónomamente en las regiones. La Ley 28274, de incentivos a la inte-gración de regiones, asignó la titularidad de la iniciativa a gobiernos regionales, partidos políticos, movimientos regionales y sociedad civil. Ello impidió la posibilidad de intentar hacer concordar la visión de largo plazo del gobierno central sobre el desarrollo nacional, con las perspectivas de desarrollo de los gobiernos regionales.

Al establecer el mecanismo democrático en la iniciativa y en la deci-sión final a través del referéndum en la Ley 28274, el Congreso decidió abrir todas las posibilidades a todos los agentes posibles en las regiones y no poner límites, como que no hubiera más de un determinado número de ET o que una misma región no estuviera en más de dos ET. En este sentido, más que democrático, tendió a asemejarse al modelo del libre mercado y de funcionamiento automático en que el Estado se limitó a poner las reglas y asumir que todos jugarían en función de ellas.

El Congreso asumió que el consenso descentralista seguía vigente y que los intereses políticos, económicos, sociales y culturales involu-crados podrían abstraerse y no entrar en conflicto. Una vez más, la visión de consenso predominó sobre el realismo que inevitablemente avizoraba el surgimiento de conflictos de muy diverso tipo, como en efecto ocurrió.

Los hechos demostraron que el modelo, tal como fue regulado, no tuvo condiciones para ser garantía de éxito del proceso. No sólo por el alto riesgo y fragilidad de los supuestos básicos (especialmente el de la iniciativa desde abajo y la imprevisión sobre la existencia de conflictos), sino porque ello hubiera supuesto un tiempo bastante más prolongado que el establecido. A ello se añadieron los problemas ope-rativos del esquema legal. Entre ellos, como se ha visto, tuvieron un especial impacto negativo los siguientes:

a) La ausencia de un plan nacional de regionalización como estra-tegia general de largo plazo de la regionalización. El problema fue que no hubo una propuesta firme de política del gobierno formulada en consenso con los gobiernos regionales, municipalidades, partidos,

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movimientos regionales y organizaciones e instituciones de la socie-dad civil. Esto impidió a la ciudadanía ver claramente hacia dónde iba la regionalización, lo que permitió que el discurso de la oposición, que hacia ver el proceso como un “salto al vacío”, pegara fuerte.

b) Debido al carácter de la legislación, el país tuvo que afrontar un proceso de integración regional a plazo fijo y con plazos agobiantes. Los plazos establecidos por la ley no permitían el desarrollo de iniciati-vas más globales, con inclusión de la sociedad civil, lo que ciertamente hubiera requerido mayor tiempo. Los plazos dejaron sólo la posibili-dad abierta a los presidentes regionales y, por tanto, a la precariedad de la legitimidad de las propuestas, la mayoría de las cuales estuvo más bien diseñada en función de cálculos políticos y electorales, de los partidos y los presidentes regionales.

c) La persistencia de vacíos e incertidumbres en el marco legal de la integración regional fue una significativa fuente de incertidumbre. Que se llegara al referéndum sin haber resuelto este problema reveló que el Congreso no había previsto la complejidad del proceso, algo muy serio; y más importante aún, la derrota de las propuestas legis-lativas presentadas para subsanarlo demostró su inoperancia como agente regulador de un proceso tan importante como el de la integra-ción regional. La consecuencia fue que el referéndum se llevó a cabo con grandes lagunas y omisiones, lo que afectó negativamente los argumentos de los promotores de la regionalización.

d) El reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal jugó, como hemos constatado, en contra. Promulgado en septiembre de 2005, a escasos 50 días del referéndum, el reglamento hizo una interpretación regresiva del régimen de descentralización fiscal sobre los recursos de coparticipación tributaria de los gobiernos regionales. Si bien, como se ha señalado, aplicar estrictamente la ley hubiera generado proble-mas fiscales, quizás la mejor alternativa hubiera sido plantear —con anticipación, y no en vísperas del referéndum— una modificación a la ley. Dadas las circunstancias en que se dio el reglamento, el efecto fue sumamente perjudicial, pues no sólo eliminó el incentivo más atractivo a la integración, sino que destruyó la racionalidad de los ET presenta-dos, que asumían que tendrían los recursos tributarios previstos. Ello, una vez más, mostró el ambiguo rol del Ministerio de Economía en el proceso de descentralización.

e) Las Juntas de Coordinación Regional, pensadas como fase pre-via y de transición para posibilitar experiencias de asociación interre-

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gional exitosas, no llegaron a desempeñar ese papel; su éxito dependía del tiempo necesario para que éstas se produjeran. Una vez más, el plazo establecido en la ley para el primer referéndum y el carácter de la legislación impidieron que las JCIR se convirtieran en efectivas ins-tancias promotoras de la integración. Se pone en evidencia así la forma como un pródigo marco legal, con plazos irreales, impactó sobre un proceso tan complejo como éste. Las JCIR, en ese sentido, fueron des-aprovechadas y tras el referéndum quedaron en el limbo, sin rumbo fijo ni objetivo claro. Ello no significa que haya que desecharlas como mecanismo de integración, sino que en el futuro deben ser reformula-das a fin de que tengan garantía para cumplir con el objetivo.

Como hemos visto, los problemas del modelo adoptado y su expresión legal no fueron propicios para garantizar condiciones bási-cas para el ejercicio realmente democrático de la voluntad ciudadana en el referéndum. Más bien, fueron obstáculos complejos que incidie-ron negativamente en el proceso. La integración regional, pensada a futuro, debe contemplar una reformulación del modelo, de la estrate-gia y del marco legal.

Problemas de estrategia política

Quizás el problema más grave de la estrategia fue la falta de lide-razgo del gobierno nacional, que nunca terminó de asumirlo como un objetivo político. Esto expresaba las contradicciones en su interior sobre la conveniencia y viabilidad de la integración regional. En diver-sos momentos hubo discursos confusos e incluso contradictorios de los ministros y del propio presidente Toledo. Podría expresar también el temor del poder Ejecutivo de perder el control sobre el proceso. Cabe mencionar que, en medio del desprestigio creciente del gobierno, una opción —riesgosa, pero real— hubiera sido tomar la iniciativa en la integración regional como un medio para levantar su imagen. En la práctica, la ausencia de una expresión de voluntad política del gobierno fue un factor generador de temor e incertidumbre.

Como consecuencia de lo anterior, y debido a la débil capaci-dad de manejo de los conflictos, el referéndum empezó a asumir un carácter plebiscitario sobre el gobierno. Al parecer, un amplio sector de la ciudadanía decidió su voto en función de su simpatía o no con el gobierno de Toledo, y no realmente opinando sobre las opciones de integración territorial, sobre las cuales además tenía escasa informa-ción. Evaluando el proceso, Rial sostiene que “parecería que la clave

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estuvo en el grado de confianza que se tenía hacia el Presidente de la República o los presidentes regionales”.18 Eso explica su propuesta de realizar el próximo referéndum de integración simultáneamente con la elección presidencial, a fin de obligar a los partidos políticos a pronunciarse sobre las propuestas: “en una consulta no se vota por el tema abstracto técnico, sino que debe ser interpretado realmente, y si es posible, encarnarlo en el debate de una campaña electoral”.19

Otro factor que incidió en el proceso fue que el referéndum se hizo en el contexto de bloqueo político de la descentralización, es decir, en una coyuntura en que el proceso no avanzaba, ni se consolidaban los gobiernos regionales con nuevas funciones y recursos económicos, y cuando la población empezaba a percibir que no le producía benefi-cios inmediatos, concretos y tangibles. Esta situación fue ciertamente una grave responsabilidad del gobierno, pero en ella también jugó el cálculo político de la oposición que, bloqueaba el avance del proceso en el congreso y, al tiempo, criticaba al gobierno por no profundizarlo, especialmente en la transferencia de funciones y de recursos económi-cos.

Habría que preguntarse si había condiciones políticas para el refe-réndum que permitieran a las élites regionales asumir la propuesta. Es preciso recordar que recién en 2003 se habían constituido los gobier-nos regionales y a los dos años de vida se planteaba su desaparición para fusionarse con otros departamentos. Ello generó desencanto en las élites regionales y locales, para quienes la descentralización y los gobiernos regionales fueron una oportunidad para acceder al poder. No era fácil, por tanto, contar con éstas como aliados en la integración regional. Esta cuestión afectaba también a los partidos, especialmente al Partido Aprista que tenía doce gobiernos regionales.

Una deficiencia de la estrategia fue la falta de información de la ciudadanía sobre el referéndum y la integración regional. Como hemos visto, los esfuerzos del CND fueron pobres y poco eficaces; los medios de comunicación de nivel nacional y regional nunca se comprometie-ron y más bien remarcaron los aspectos negativos del proceso. Los par-tidos políticos y los movimientos regionales, sumidos en su crisis orgá-nica y de representatividad, no pudieron cumplir —aun apoyando el proceso— un rol de movilización y de difusión.

18 Rial, op. cit., p. 14.19 Ibid., p. 23.

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Más bien, organizaciones de sociedad civil, ONG y agencias de cooperación internacional comprometieron un fuerte apoyo, pero sólo pudo ser parcial y, obviamente, no podía sustituir la responsabilidad del Estado. En esas condiciones no sorprende que a un mes del refe-réndum, según la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciudadana, sólo el 45% de la población tuviera un conocimiento adecuado del proceso. La campaña política, una responsabilidad de los presidentes regionales, como promotores de las propuestas a ser consultadas, fue más pobre aún, lo que contribuyó a agravar el panorama.

La pregunta clave, sin embargo, es si una mejor campaña hubiera sido capaz de revertir el resultado. La respuesta es negativa, pues la información es sólo una porción de la decisión de los ciudadanos. La ausencia de participación real y efectiva de la ciudadanía en el proceso de construcción de la iniciativa, la “plebiscitación” del referéndum en torno del desempeño del gobierno nacional, el bajo liderazgo de las autoridades regionales y locales, la percepción de que la descentra-lización no había traído beneficios concretos y los temores e incerti-dumbres fueron los factores más significativos en la decisión del voto ciudadano. De allí que habría que relativizar el impacto de este fac-tor. El problema fue que buena parte de los actores —especialmente el CND— asumieron que el problema era la escasa información y que el proceso en conjunto era bueno per se.

Un supuesto básico del proceso fue que la sociedad civil estaba interesada en la integración regional. Un factor muy importante, en la medida en que una condición clave de la integración territorial es la adscripción al objetivo del tejido organizativo de la sociedad civil de las regiones y la generación de procesos de construcción de identidad macrorregional. Era irrealista, entonces, pensar que hubiera sido posi-ble madurar ese proceso social en los escasos cuatro años que tenía la descentralización y ciertamente apresurado pensar que podía ser una tarea ex post. Este supuesto no se verificó en el proceso.

Las organizaciones populares, agobiadas por la situación econó-mica y crecientemente críticas del sistema y la clase política, no mostra-ron entusiasmo. De parte de las cámaras de comercio no hubo más que un tibio apoyo, aun cuando eran probablemente quienes más tenían que ganar. El caso más notorio de compromiso fue el de la Cámara de Comercio y Producción de Arequipa, que presentó un ET que no fue aprobado y firmó un pronunciamiento conjunto con la Federación Departamental de Trabajadores de Arequipa, su adversario tradicio-

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nal, a finales de la campaña. Las universidades brillaron por su ausen-cia, como lo han venido haciendo en el proceso de descentralización en su conjunto. En la práctica, sólo se comprometieron las ONG y algunas organizaciones de la sociedad civil.

Al parecer, los temores —en medio de la desinformación y la incer-tidumbre sobre los cambios legales— desempeñaron un rol importante en la decisión de los ciudadanos y fueron aprovechados por los oposito-res para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica, Ayacucho, Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaña de los opo-sitores. Por otro lado, se subvaloró el peso inercial de las identidades departamentales, lo que se manifestó en los temores de que una región dominara sobre otra y en el resurgimiento de viejas rivalidades, lo que fue especialmente azuzado por la oposición. No se tomó en cuenta que la integración regional implicaba un cambio muy profundo en el país y que las incertidumbres, temores y desconfianzas son siempre mayores en estos procesos.

Otro problema clave de la estrategia fue que en la elaboración de los ET, no hubo consulta a la sociedad civil. Hay elementos de juicio que permiten afirmar que el consenso con los CCR fueron formales y sin debate ni información. Por otro lado, dados los plazos legales, no era realista creer posible que la sociedad civil pudiera expresar su posición (en las iniciativas de los presidentes regionales), ni reunir firmas y for-mular un ET cabal y coherente. La situación se agravó porque tampoco se consultó a los alcaldes provinciales ni distritales, que quedaron fuera del juego y, por tanto, expresaron escaso interés. La situación era pues dramática. Los representantes políticos y sociales de la sociedad civil en las regiones no participaron de la decisión de conformar una región, y como consecuencia, no llegaron a comprometerse. Todo el proceso quedó en manos de los presidentes regionales y en buena parte de los casos, sujeto a sus cálculos políticos y electorales.

Más grave aún es la constatación de que la falta de informa-ción afectó también a los presidentes y a las autoridades regionales y municipales. Las deficiencias de los ET, la falta de cumplimiento de los requisitos y el hecho de que algunos departamentos estuvieran en más de una propuesta (Puno, por ejemplo, estaba en seis) evidencian este problema. La encuesta ex post del CND demostró esta situación de modo fehaciente.

La lección que nos deja el proceso es que no es posible basar un cambio político tan importante como la integración regional en el sólo

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marco legal. Es preciso diseñar una estrategia clara, ofrecer informa-ción, despejar las incertidumbres, establecer alianzas y generar condi-ciones y experiencias positivas de asociación antes de llegar al momento clave de la decisión popular. La propuesta de futuro debe incorporar esta dimensión, a riesgo de reincidir en el fracaso.

Conducción del proceso

Uno de los problemas más serios del proceso fue la falta de lide-razgo y de legitimidad del CND. Hecho que se expresa en las debilida-des de la campaña informativa y, sobre todo, en su parcialización a favor de la integración. Equivocadamente, en medio de las críticas, el CND asumió la regionalización como un medio para reivindicarse y la tarea como un objetivo particularista: al parecer, su concepto de éxito fue que se presentara la mayor cantidad posible de ET. La consecuencia fue que en algunas ocasiones empujó la integración en los departamentos más allá de lo prudente, presionando a las autoridades a tomar decisiones. Esto condujo a una situación confusa: siete presidentes regionales, en diferentes combinaciones, presentaron ocho ET, la mayoría de los cuales carecían de sustento real.

El comportamiento del CND fue duramente criticado por los parti-dos de la oposición, especialmente el Partido Aprista. En medio del pro-ceso, cuando ya los expedientes técnicos habían sido aprobados, los pre-sidentes regionales que cambiaron su posición criticaron este comporta-miento del CND y alegaron esta presión para echarse atrás. Ello aumentó el desprestigio del Consejo y del proceso de integración regional.

Un problema serio del CND fue la ausencia de una política de alianzas. Al inicio del proceso no se logró el consenso necesario en el interior del gobierno, lo cual explica la diversidad de posiciones del poder Ejecutivo y el haber tenido que asumir la tarea en solitario. En la relación con los gobiernos regionales, se privilegió la promoción de los ET y no el establecimiento de alianzas. En este caso destaca el rol del presidente regional de Lambayeque, quien se convirtió en el más firme promotor de la descentralización.

El CND buscó, aunque tardíamente, una alianza con algunas ONG para apoyar la difusión del proceso. Ello demostró, sin embargo, que el Consejo no contó en el propio gobierno, con suficientes aliados como para garantizar un discurso uniforme y coherente que difundir.

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La cuestión de fondo es que el CND no tuvo una política de alian-zas explícita. Al inicio pretendió jugar sólo contra todos los opositores, incluso los que se encontraban dentro del propio gobierno nacional. La personalización del proceso hizo que se enfrentara cada vez más abiertamente a los opositores, lo que le acarreó severas críticas. El CND perdió una significativa oportunidad para encabezar con liderazgo el proceso. Para ello hubiera tenido que hacer una alianza oportuna y explícita desde el inicio con la sociedad civil (especialmente regional), las ONG y agencias de cooperación internacional.

El rol de los actores

Uno de los rasgos más significativos del proceso fue el desinterés de los partidos políticos, que no tuvieron una activa participación en el proceso, salvo el Partido Aprista, como cabeza de la oposición y deten-tador de doce gobiernos regionales. El resto, incluyendo al partido de gobierno Perú Posible, no estuvieron presentes en el proceso. Unidad Nacional tampoco mostró interés en el proceso, en parte debido a sus reparos a la descentralización en general y porque su presencia política se limita a Lima. Tan sólo en medio del debate de las reformas legales —que no llegaron a prosperar— Unidad Nacional se comprometió a apoyar las reformas en el Congreso, pero los parlamentarios de su par-tido no siguieron la directiva.

Lo cierto es que la mayoría de partidos políticos, salvo el Partido Aprista, no tenían mucho que ganar en el proceso. Acostumbrados a actuar en función de sus intereses electorales inmediatos, no dimensio-naron la importancia del proceso. Esto, por cierto, no es sino una expre-sión elocuente de la crisis que atraviesan esas colectividades desde la década de los noventa.

Más bien, algunos congresistas de oposición aprovecharon la coyuntura para sumarse a la crítica del gobierno Toledo y a la descen-tralización. Al final del proceso, y en vista del desprestigio del refe-réndum, algunos presentaron proyectos de ley para postergarlo como recurso para relanzar su prestigio político. Si bien no lograron elevar sus bonos políticos ni la postergación del referéndum, el efecto de la presentación de estos proyectos fue el incremento de la confusión de la ciudadanía.

De los 25 presidentes regionales, doce pertenecían al Partido Aprista y la mayoría se alineó con las posiciones de su organización,

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es decir, se sumaron a la oposición. El resto de presidentes (salvo dos) pertenecía a movimientos regionales y optaron por jugar estrategias propias, en función de sus intereses electorales regionales. Ello fue una demostración de la percepción de las élites regionales, que vieron ame-nazado su acceso al poder por el proceso de integración regional.

En esta sección hemos intentado una primera aproximación a la construcción de algunas hipótesis plausibles que permitan explicar el fracaso de la experiencia peruana de integración regional. Si bien queda mucho por avanzar, es importante aportar a la construcción de los tér-minos del debate que se abre hoy sobre este tema. La única manera de crear condiciones para no volver a fracasar es aprender de los errores.

Desafíos para el futuro

Perú ha experimentado drásticos y profundos cambios sociales, económicos y políticos desde mediados del siglo XX, que se expresan, entre otros aspectos, en una gran brecha entre la dinámica territorial y la estructura político-administrativa. Respecto del país de hace cin-cuenta años, estamos ante una nueva realidad que requiere nuevas formas de expresión y dirección. Por otro lado, han surgido nuevos sectores sociales que han creado condiciones sociales, económicas y políticas que el país no ha sabido manejar. Estos nuevos sectores se han debatido entre las alternativas políticas autoritarias —Fujimori, Sen-dero Luminoso, el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA), y los outsiders— y no han encontrado en el sistema de partidos canales de representación política democrática.

La globalización, por su parte, ha potenciado nuevos procesos de desarrollo económico en los últimos años y crecientemente plantea el desafío de revalorar las dimensiones regional y local.

En este contexto, la descentralización es la oportunidad más sig-nificativa para emprender la reforma del Estado, la redefinición de su relación con la sociedad civil y la posibilidad de un modelo de desa-rrollo económico integral equitativo y sostenido. En este proceso, el reordenamiento territorial a través de la integración de regiones y con participación ciudadana es un punto clave. La experiencia fracasada del referéndum de 2005 nos abre la posibilidad de revisar algunas con-diciones y estrategias de su viabilidad.

El análisis debe partir de reconocer que la integración regional es por definición, un proceso dinámico, gradual, permanente y democrá-

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tico. Por esa razón, es también un proceso conflictivo y sujeto a factores de cálculo político de los actores políticos y sociales, que demanda un marco regulatorio capaz de procesar y resolver los conflictos de manera que puedan creativamente dinamizar el proceso, y no entrabarlo.

Quizás la condición básica de carácter estructural para redefinir el panorama es avanzar en la superación de la crisis de representación política de los partidos políticos y movimientos regionales que los tiene entrampados entre el clientelismo y el cortoplacismo. Y, además, rees-tructurar el sistema de partidos a fin de garantizar una adecuada y cohe-rente representación política a todos los sectores de la sociedad. Ello per-mitirá la renovación de los canales de comunicación e interacción entre partidos, organizaciones e instituciones sociales y ciudadanía.

El desafío es cómo incorporar a la ciudadanía, especialmente de las regiones, que hoy sólo encuentra representación política en los out-siders de las coyunturas electorales y en los —a menudo precarios— movimientos independientes regionales y locales. Se trata de los nue-vos actores cuya expresión política más evidente es el rechazo a los partidos y a la clase política.

Esta exigencia es también válida para las organizaciones de la socie-dad civil, que hace más de una década vienen atravesando una crisis de representación social, que en muchos casos las ha tornado en estructuras vacías, inorgánicas y carentes de representación real. Como se compren-derá, en esta tarea, el rol de los partidos es también crucial.

Avanzar en esta recomposición de los partidos, movimientos regio-nales y organizaciones de sociedad civil es crucial pues ello garantizará la formación de un liderazgo político y social, comprometido y coherente y capaz de tener un papel crucial en el proceso de descentralización.

Otra condición básica es el relanzamiento del proceso de descen-tralización y la profundización de sus componentes centrales: partici-pación ciudadana, transferencia de funciones, descentralización fiscal e integración regional. La coyuntura de un nuevo gobierno desde julio de 2006 y las elecciones regionales y municipales de noviembre pasado han vuelto a colocar estos temas en la agenda pública. Queremos en lo que sigue plantear algunos elementos de la estrategia futura de la inte-gración regional, a partir del análisis de la experiencia del referéndum de 2005, en la expectativa que puedan alimentar el debate.

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Un modelo de estrategia democrática para la integración regional

El punto de partida de la reformulación de la estrategia de inte-gración regional en Perú es reafirmar la importancia crítica del compo-nente democrático en la decisión. La lección más importante del refe-réndum es que no se puede emprender procesos de reordenamiento territorial que no cuentan con una sólida base de apoyo ciudadano. La cuestión clave, sin embargo, es en qué momento tiene sentido demo-crático y práctico la participación electoral del pueblo.

El primer paso de la estrategia consiste en una profunda revisión del marco legal de la integración regional. Esto supone redefinir los incentivos, especialmente los relacionados con la provisión de instru-mentos de política para promover el desarrollo económico regional y para el ejercicio de las funciones y servicios públicos que se les trans-fieren. En segundo lugar, es preciso desligar la descentralización fiscal y la coparticipación del proceso de integración regional. Como hemos visto, uno de los entrampamientos más serios del proceso anterior fue precisamente las consecuencias de este vínculo. Además, es necesaria una reforma tributaria radical y una redefinición equitativa del canon y las regalías.

La cuestión clave, sin embargo, es cómo construir las iniciativas de propuesta de integración regional. La estrategia pasa a nuestro jui-cio por dos fases. En la primera, el Centro de Planeamiento Estraté-gico (Ceplan) debe promover un acuerdo nacional en torno a un plan de desarrollo que asuma un proceso de organización del territorio en función de los objetivo y estrategias priorizadas de desarrollo, y que apunte a remontar los desequilibrios y desigualdades de manera que las unidades político-territoriales puedan potenciar sus capacidades y su competitividad económica, social y cultural en la perspectiva de una complementariedad regional e interregional.

Según Leyton, es preciso buscar una sostenibilidad, que considere los factores ambientales como palanca del desarrollo; la redefinición de las relaciones entre campo y ciudad; un sistema urbano regional que exprese la articulación de las dinámicas económicas, políticas y socia-les; una decidida acción para superar la exclusión y la desigualdad social y económica a través de mecanismos redistributivos y de gene-ración de empleo e ingresos, y una distribución más equitativa en las inversiones públicas y privadas. En esta perspectiva, se requiere poten-ciar aquellas actividades que promuevan mecanismos de asociatividad y concertación, que garanticen un continuo proceso de formación de

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capital social y potencialidad de desarrollo, así como la articulación de las actividades económicas modernas con las más tradicionales.20 Y que finalmente reconozca que las demandas y aspiraciones de las regiones son distintas según su situación.

Este documento debe ser el marco de referencia para la formu-lación de un plan de regionalización, que debe promover el Ceplan, con propuestas de organización territorial a partir de una elaboración consensuada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, con la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil de las regiones. La negociación entre las regiones debe ser acompañada pro-activamente por el gobierno nacional, para facilitar la expresión de las diversas visiones (nacional y regional), y para lograr acuerdos por con-senso, que luego se sometan a decisión ciudadana.

Sólo un plan de esta naturaleza será capaz de expresar una clara voluntad política de los actores políticos y sociales. Proceso que debe acompañarse del diseño de una estrategia clara de implementación y de reglas de juego consensuadas. No se trata, pues, de determinar compulsivamente las regiones, ni incurrir en el error de hacer leyes, sin estrategia. El referéndum entonces se realizará sobre las opciones concertadas, que expresen el consenso de todos los actores naciona-les, regionales y locales. Eso permitirá también reestructurar el mapa social, para reconocer el status de las comunidades campesinas y las comunidades nativas en el marco de la reforma descentralista.

La estrategia del plan de regionalización debe comprender asimismo a las provincias y distritos para poder garantizar el capital que significa el aporte de las asociaciones de municipalidades que se ha venido desarro-llando desde la década de los noventa, y el estímulo a la formación de mancomunidades municipales. Esto permitirá, además, que las provin-cias y distritos tengan un marco geoeconómico más claro y coherente en el proceso de su decisión de integración político-territorial.

En el actual debate peruano sobre la integración regional se dis-cute sobre la procedencia de implementar una estrategia de experien-cias piloto de integración. A nuestro juicio, experiencias de este tipo no harían otra cosa que repetir la lógica del proceso anterior, pero en pequeño. La cuestión es cómo garantizar que el proceso de formula-ción de propuestas vaya avanzando con base en consensos entre el

20 Véase: Leyton, Carlos. Desarrollo territorial y descentralización en Perú. En Arocena, José. et al. Aportes a la descentralización y el desarrollo local. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana. 2003. p. 138.

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gobierno nacional, los gobiernos subnacionales y la sociedad civil de las regiones, y que desde allí, la ciudadanía tome la decisión final en un referéndum.

Una estrategia de este tipo implica, por cierto, un cálculo de tiem-pos que garantice procesos de formación de voluntades colectivas y consensos consolidados, y que abandonemos la estrategia de la “des-centralización a plazo fijo”, que ha vivido Perú hasta ahora.

En esta estrategia, las JCIR tendrían ahora sí un rol crucial. Debe-rían tener el tiempo necesario para promover experiencias positivas de asociación interregional, a partir de proyectos y programas conjun-tos, aprovechando las nuevas articulaciones económicas, las cadenas productivas, los circuitos económicos, los corredores económicos y las cuencas y microcuencas.

El resultado será la formación de comunidades de intereses que incluyan el corto y mediano plazo. Desde la perspectiva institucional y jurídica, esto supone un vigoroso relanzamiento de las JCIR que se fortalecerán con la participación de los alcaldes provinciales y distri-tales y de las organizaciones de la sociedad civil; así como una acción estatal de apertura de ofertas con oportunidades concretas (Interoceá-nica, Sierra-Centro-Sur, programas sociales, Sierra Exportadora, etc.), con recursos y estructuras administrativas, y sobre todo, que lleguen a la operacionalización de los incentivos de la Ley 28274.

Este parece ser el camino más efectivo para el fortalecimiento de los espacios de coordinación y articulación que permita, a través de experiencias concretas de asociación, superar los temores y las barreras a la integración regional.

Reflexión final

Perú está atravesando por una fase crucial de su historia. La des-centralización y, en ella, la integración regional como mecanismo para el reordenamiento territorial, que garantice un desarrollo social y eco-nómico armónico, equilibrado y equitativo, es una oportunidad sus-tantiva para ello. Si bien el camino recorrido no es alentador, y la expe-riencia del referéndum ha sido más bien un fracaso, la coyuntura de un nuevo gobierno nacional y nuevas autoridades regionales y locales abre la puerta para volver a hacer la apuesta y, tal vez, ganarnos otra oportunidad más sobre la tierra.

Descentralización en Colombia y Bolivia y la democratización en América Andina

Gonzalo Rojas OrtusteCoordinador de Investigación de la

Universidad Mayor de San Andrés, Bolivia

El propósito del documento es señalar algunos de los elementos del proceso de descentralización colombiano que fueron aprovechados en Bolivia. Se mencionan algunos de los logros y dificultades del pro-ceso, sus peculiaridades y similitudes con Colombia, para finalmente valorar la descentralización como parte de un proceso mayor en los países de América Andina, como es la profundización o mantenimiento de la democracia.

Aspectos importantes del proceso descentralizador en Colombia

La descentralización colombiana ha conseguido ser un caso de referencia para otros países de Latinoamericana, que muestra puntos de reflexión importantes sobre la viabilidad del proceso, con grados de pro-fundidad importante, especialmente en cuanto al volumen de recursos transferidos1 en el marco de Estado unitario, no federal.

1 Echavarría, Juan José et al. Decentralization and Bailouts in Colombia. IADB (WP. R-442). 2002.

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La conmemoración de los veinte años de descentralización muni-cipal en Colombia tiene coincidencias con el proceso con Bolivia, donde después de varias décadas se volvía a elegir alcaldes por voto popu-lar (en 1985 conjuntamente con elecciones generales para autoridades nacionales) y en 1987 ya con elecciones exclusivamente municipales.

Sobre el situado fiscal se entendió la necesidad de hacer más sim-ple y transparente el esquema. Se sabe que con el propósito de dirigir recursos para educación y salud, la distribución ha tenido que alejarse de la equidad en términos territoriales.2 En Bolivia, el reparto se hace en términos proporcionales al número de habitantes por municipio según la información oficial. Recursos provenientes del fondo HIPC3 para la condonación de deuda multilateral a países pobres altamente endeudados, se asignan también por consideraciones de pobreza, aun cuando estos recursos son temporales.

Respecto al tema indígena, el caso colombiano llamó la atención por el reconocimiento constitucional de los territorios indígenas como posibles entidades territoriales que podían aspirar a competencias y a un estatus comparable a los departamentos. Pero también vino la frus-tración cuando en otros países supimos que no han logrado el alcance que ordenaba la Constitución.

Se puede reiterar un hecho recurrente de nuestros países, el que ciertas normas, en este caso constitucionales, no se cumplan o imple-menten aunque sean necesarias para mejorar la situación de sectores en desventaja, como indígenas y campesinos. Ocurre lo mismo con la descentralización, por ejemplo, en Bolivia la Constitución de 1967 reco-nocía los gobiernos departamentales, pero durante su vigencia nunca fueron implementados. La reforma constitucional de 1994 profundiza la descentralización municipal pero convierte el ámbito departamental en delegación del poder Ejecutivo nacional.

Logros y limitaciones del proceso en Bolivia

La inhibición de generar gobiernos departamentales en Bolivia impidió un desarrollo más exitoso del proceso de descentralización.

2 Vargas, Jorge E. y Sarmiento, Alfredo. “La descentralización de los servicios de edu-cación y salud en Colombia”. En Gropello, E. Di y Cominetti, R. (Comps.). La descentralización de la educación y salud: un análisis comparativo de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile: CEPAL. 1998.3 Por sus siglas en inglés: Heavily Indebted Poor Countries.

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Mientras se lograron importantes avances en varios aspectos,4 la desar-ticulación con el nivel departamental sigue siendo un tema pendiente y de un peso decisivo en el plano político actual.

La piedra angular de las reformas sociales de los años noventa es la conocida Ley de Participación Popular (1551 de 1994) que munici-paliza el territorio nacional, reconoce todas las secciones de provincia (alrededor de 300 en toda Bolivia) y les destina el 20% de las recau-daciones tributarias nacionales, para ser distribuidas por criterio de igualdad poblacional. También reconoció los usos y costumbres de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), nombre genérico para ofi-cializar las diferentes formas de asociación rural tradicional y las jun-tas de vecinos en el ámbito urbano.

Estas organizaciones debieron generar representación municipal para la conformación de comités de vigilancia y órganos de control social sobre los recursos; y aunque tuvieron un desempeño deficiente, se logró difundir el mensaje sobre la necesidad de control social local a los recursos administrados por las municipalidades y los fondos públi-cos en general.

Con la denominada Ley del Diálogo (2235 del 2000) y a partir de los recursos del HIPC, se generaron órganos de control social departa-mentales y nacionales. Los comités de vigilancia son los representantes sociales para la planificación participativa, donde básicamente se esta-blece un listado de demandas con cierta priorización concertadas con los gobiernos municipales.

Las elecciones municipales de 1995, 1999 y las más recientes del 2004 han visto aumentar la presencia de alcaldes indígenas y campesi-nos en cantidades significativas en relación con otros periodos de elec-ción popular de autoridades, al pasar del 25% en 1995 a prácticamente el 60% en 1999,5 mientras la más reciente elección consolidó liderazgos que transcienden lo local como el del alcalde René Joaquino de Potosí, precandidato presidencial en el 2005, miembro de un grupo de alcaldes de las principales capitales departamentales, el fallido Frente Amplio. Algo distinto es el liderazgo de Evo Morales, actual presidente, quien luego de una trayectoria de dirigente de los cocaleros pasó a ser dipu-

4 Rojas O., Gonzalo y Thevoz, Laurent (Coords.). Participación popular: una evaluación-aprendizaje de la Ley. 1994-1997. La Paz: VMPPFM. 1998.5 Albó, Xavier y Quipe, Víctor. ¿Quiénes son indígenas en los gobiernos municipales? La Paz: Plural y CIPCA. 2004.

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tado uninominal, gracias a la reforma constitucional de 1994 por el Chapare.6

Además de ese indudable crecimiento de la presencia indígena en el ámbito municipal, es importante señalar que en el marco de la Ley de Participación, se desarrollaron mecanismos institucionales, como los distritos municipales indígenas, donde se autoriza al alcalde para realizar el nombramiento discrecional de un subalcalde, que puede ser una autoridad tradicional nombrada por usos y costumbres o según las formas organizativas locales. De esa manera se configura un muni-cipio culturalmente diferenciado.7

De similar manera, la implementación de la Ley de Participación Popular (LPP) también posibilitó operacionalizar algunos elementos sociales de la Ley de Reforma Educativa, para romper el monopolio jerárquico y unicultural del maestro en la gestión educativa, involucrar a las comunidades locales, así como permitir cierto grado de descen-tralización en la administración de la infraestructura educativa a cargo ahora de los gobiernos municipales.

Conviene caracterizar las potenciales ambigüedades que en tér-minos de fuerzas políticas genera la descentralización. Es necesario decir que ésta aparece con mucha fuerza desde la radicalización de la movilización indígena campesina y con fuertes vínculos con demandas populares que causan impaciencia ante el desajuste entre promesas y logros efectivos.

En la historia regional de Santa Cruz —la región que “vanguar-diza la demanda” de mayor descentralización—, ha habido críticas al centralismo que se revigorizan en la medida en que empieza el proceso de fortalecimiento de los pueblos indígenas en nuestro país, y tiene que ver con las leyes de mediados de los años noventa, pero que arrancan de procesos anteriores de reclamo democrático y de trato de iguales.

Eso tiene que ver con ciudadanía e instituciones políticas que dan posibilidades de desarrollo en medio de la diversidad. A la vez, la reemergencia del derecho a la diferencia, no a la desigualdad,8 es

6 Chapare es la provincia de Cochabamba donde se ha producido coca en las últi-mas tres décadas, a diferencia de otras, principalmente en La Paz, donde esa producción lleva siglos. Es bastión de Evo Morales, que desde allí se convirtió en un dirigente con influencia nacional.7 Medina, Javier (Ed.). Municipio indígena. La Paz: Ministerio de participación popular. PADEP y FAM-Bolivia. 2003.8 Albó, Xavier. Iguales aunque diferentes: hacia unas políticas interculturales y lingüísticas para Bolivia. La Paz: UNICEF, Ministerio de Educación y CIPCA. 2002.

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parte del capital simbólico con el que se explica el vigor de sectores populares en la Bolivia democrática. Hoy tenemos prefectos elegidos por voto popular —seis de nueve opciones distintas al Movimiento al Socialismo (MAS), el partido de Evo Morales— sin una normativa que requiere cambio constitucional para el estatuto de gobernadores, que son los prefectos en los hechos ahora.

Un dato más, al fortalecer los niveles locales, sin las debidas arti-culaciones, y con vigencia de derechos a reclamos, también se han revi-gorizado identidades locales que en momentos parecen redefinir drás-ticamente el sentido y sentimiento de pertenencia nacional.9

Reflexiones comparadas sobre el valor democratizador de la descentralización

No hay duda de la importancia del proceso descentralizador municipal en Bolivia dentro del proceso de democratización (postura no necesariamente compartida en el país y menos por el gobierno). En el nivel intermedio, las restricciones o la figura de administración delegada coadyuvaron a la crisis política evidente entre el 2000 y el 2005, a pesar de los importantes recursos que reciben para la inversión pública.

En cambio, el proceso descentralizador en Colombia, más dila-tado en el tiempo, desde la conformación del situado fiscal en 1968, la descentralización municipal en 1986 y la conformación de gobiernos departamentales a partir de 1991, con sus dificultades, se destaca por el enfoque gradual inserto en el diseño mismo. Se habla de un laberinto fiscal10 para referirse al conjunto complejo de disposiciones que a lo largo del tiempo se han expedido para alcanzar los objetivos de eficien-cia y eficacia, y para lograr la legitimidad de un Estado en descrédito, como varios en nuestra región.

El asunto de la equidad es crucial para que se logre este objetivo político, el de la legitimidad, no sólo del régimen político, sino de la integralidad de Estado. Sigue pendiente el problema de la desigual-dad, que en años recientes está aumentando, y con ella, el descontento social que genera problemas políticos (conflicto armado, violencia y marginalidad) y limita las posibilidades de recomposición en proyec-tos democráticos con amplia base social. Cuando la descentralización 9 Molina B., Ramiro; Mayorga, F. y De la Fuente, M. J. La Asamblea Constituyente y las representaciones sociales de nación/naciones. La Paz: UCAC. 200510 Restrepo, Darío. “El mito de Sísifo o veinte años de pujanza descentralizadora en Colombia”. En Reforma y Democracia. No. 17. Revista del CLAD. Caracas. 2000.

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no atiende el asunto de la equidad, es cuando puede argumentarse que no existe una necesaria correlación entre descentralización y democra-tización.11

Como el esquema de descentralización en los países andinos, y sin duda también el colombiano, ha venido acompañado de mecanis-mos de participación ciudadana, existe la oportunidad para el ejercicio de reclamos, que pueden seguir cursos distintos y no siempre compa-tibles con la idea de Estado de derecho que aspiramos.

Así, el grado de aceptación para el reclutamiento de nuevos adhe-rentes a la guerrilla y la desafección a las fuerzas del sistema, aunque pluralizan opciones partidarias, también pueden dar lugar a fuerzas con discursos de transformación inmediata, no necesariamente res-petuosos de valores democráticos, con ciertos elementos de racismo, como en el caso ecuatoriano, peruano y boliviano. Importante, enton-ces, que puedan hacerse efectivas las demandas ciudadanas; de otro modo, se alienta la frustración.12

Estamos viviendo en América Latina y en nuestra América Andina un cambio en las relaciones de poder con las que tradicional-mente se organizó la sociedad nacional. Tiene que ver con la presencia crecientemente participativa de sectores sociales que supieron apro-vechar las reformas de los años noventa, con las que principalmente afirmaron ciudadanía, aunque los resultados de la gestión económica fue una mayor concentración de riqueza en marcos de participación ciudadana,13 o la provocadora formulación sobre la consolidación de la “democracia inesperada” por su ineficacia para reducir las brechas socioeconómicas.14

Congruente con la responsabilidad ciudadana que debe acom-pañar toda ampliación de derechos, es importante avanzar en la des-centralización ya no del gasto, sino de la recaudación de ingresos, para evitar la pereza fiscal detectada como problema tanto en Colombia como en Bolivia. Aquí es bueno saber que hay diferencias entre las posibilidades estructurales que el esquema de recaudación de impues-tos vigente genera, así como de la riqueza de las entidades con atribu-

11 Prud´homme, R. et al. Decentralization in Bolivia. IADB. 2000.12 Velásquez, Fabio. “La veeduría ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relacio-nes entre el estado y la sociedad civil”. En Bresser Pereira, Luis C. y Cunill, Nuria (Eds.). Lo público-no estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires: Paidós-CLAD. 1998.13 PNUD. La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudada-nos. Buenos Aires y Lima: PNUD. 2004.14 Sorj, Bernardo. La democracia inesperada. Buenos Aires: Prometeo Libros. 2005.

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ciones de recaudo y de la cultura tributaria del lugar (“para qué pagar si se roban el dinero o nada se hace”).

En el juego de balances también hay que considerar el asunto de la representación política.15 En el caso del Senado colombiano, la Cámara de Representantes incorpora criterios de proporcionalidad por pobla-ción, justamente en el ámbito en que es preciso el de la igualdad de las entidades territoriales. De nuevo, una buena Constitución como la de Colombia muestra las distancias entre la formulación y su aplicación práctica.16 En teoría, se trata de sobrerrepresentar a las unidades meno-res, para reforzar tendencias cohesivas más que tendencias vinculadas a la dinámica económica y de mercado, que tienden al individualismo. En Bolivia, casi fracasa la salida política concertada de finales del 2005 por la disputa de un escaño uninominal para el departamento de Santa Cruz, que de los departamentos grandes es el menos subrrepresentado.

La flexibilidad como característica institucional, a diferencia de la rigidez uniforme, debe registrarse como asunto pendiente. No es pre-ciso ahondar sobre la rigidez de las transferencias con destino prede-finido tipo “situado fiscal” de Colombia. Son necesarias instituciones diferenciadas por escala, y al menos para el caso boliviano o ecuato-riano, por especificidades culturales en perspectiva intercultural. En Bolivia ya se viene hablando del municipio indígena.17 Gran parte de su demanda tiene que ver con la adecuación de la legislación sobre gestión pública del Estado centralizado orientado a organizaciones nacionales.

El esquema español de las autonomías es un buen referente de un Estado que sin ser federal ha sido exitoso en su proceso descentraliza-dor, con márgenes de diferenciación importante en el plano institucio-nal con ciertos acentos culturales. En el ámbito municipal, es relevante la diferenciación por la dimensión del número de ciudadanos consti-tutivos de los gobiernos locales. Inspirado en ese esquema en el nivel intermedio, en Bolivia, desde la región más próspera, se ha formulado una propuesta de descentralización, donde se puede rescatar el enfo-que gradual y flexible, para adecuarlo a la diversidad de nuestros res-pectivos países.18

15 Rodríguez, Jorge. El Estado unitario descentralizado: una crítica del enfoque constitucional colombiano. Cataluña: Bib. virtual del IIG-PNUD (www. iigov.org/papaers/). 2001.16 Murillo, Gabriel. Aproximación analítica a la crisis colombiana. Conferencia en el IIG- Barcelona. 2001.17 Medina, op. cit.18 Rojas O., Gonzalo. Comentario a la propuesta cruceña de autonomías desde un sentido de patria intercultural. La Paz: PIEB. 2005.

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La vigencia de instituciones y discursos democráticos, denomi-nada conceptualmente el rebasamiento de la sociedad civil, es parte central de la caracterización política actual. Por esto, nada de lo aquí enun-ciado respecto a las leyes de reforma significa su apología, sino la cons-tatación de espacios legales aprovechados y ocupados principalmente por los pueblos indígenas y sectores antes excluidos, que no disponían de espacios para su participación y fortalecimiento.

Hoy no se puede prescindir de perspectivas interculturales, como parte de las consecuencias de la sociedad “pluri-multi”. Se requiere institucionalizar la descentralización y la participación ciudadana, con las adecuaciones correspondientes, e implica desarrollos acelerados de responsabilización social en la gestión y no solamente en el ejercicio del control. Esto implica un cambio de percepción del Estado en relación con una Sociedad que crecientemente se perciba parte de una colectivi-dad mayor y no principalmente subordinada a éste. Lo que se ha dado en llamar “republicanismo” es una tradición política occidental más afín a la trayectoria cultural y política de Bolivia y de varios países de América Andina.

La discusión sobre la descentralización muestra la profundidad y precisión del diagnóstico,19 además del proceso mismo y parece buen momento para decisiones políticas con perspectiva de Estado. Esas son las que necesitamos en nuestros países.

19 Forero et. al. 1997, Zafra 2001 y los autores aquí citados, entre muchos otros.

La descentralización en América Latina: 20 años después

Darío I. RestrepoProfesor de la Universidad Nacional de Colombia y presidente de la Fundación para la participación comunitaria (Parcomún)

Una veintena de años después de haber emprendido la descen-tralización en América Latina tres interrogantes centran la evaluación del proceso: ¿ha servido para una mayor integración de los territorios a la nación?, ¿ha logrado combatir la pobreza y la desigualdad social?, y, por último, ¿han servido los procesos de descentralización a la demo-cratización de los regímenes políticos latinoamericanos?

Abordemos el primer tema, el de la integración nacional. Es una característica común del Estado en América Latina, en particular en nuestro vecindario Andino, considerar que existe más extensión terri-torial que estatal y más activismo gubernativo que capacidad estatal. Somos países con grandes fracturas territoriales, no sólo por la geogra-fía sino por la alta concentración del Estado y el mercado en muy pocas ciudades y lugares. Existen muchísimos territorios de marginalidad, de informalidad, con precario desarrollo de mercado, con pocas insti-tuciones, precaria integración regional y a la nación. Cabe señalar que la concentración del centro y la difusión de las periferias se repiten en cada gran ciudad y bastión del desarrollo capitalista.

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Los procesos de descentralización en América Latina, de diversas maneras recorren pasos hacia una mayor integración de las naciones: mediante una mayor difusión del gasto público social, la creación de instituciones y entidades estatales portadoras de funciones descentra-lizadas, la creación de municipalidades y administraciones locales y la extensión de los sistemas políticos a más comunidades y territorios. Las grandes ciudades latinoamericanas emprenden procesos internos de descentralización o desconcentración administrativa y fiscal. Además, se presenta la creación de empresas privadas, comunitarias y étnicas alrededor de la extensión de los mercados públicos, de la administra-ción de los servicios y de la pugna por la representación social ante el despliegue de la extensión institucional de los Estados latinoamerica-nos en sus territorios profundos.

No obstante, ni en Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia, ni en otros lugares de América Latina, la mera difusión del gasto social, de la administración y de los sistemas políticos locales, logra desconcentrar el poder político y el poder económico del Estado y del mercado en el balance del poder nacional. El poder en los viejos Estados unitarios andinos sigue altamente concentrado. Por ejemplo, en Colombia, cerca del 70% de la inversión estatal y privada sigue gravitando alrededor de las mismas cuatro entidades territoriales de la década del 70, previa a la descentralización. Tal concentración se complementa con procesos de relocalización de inversiones en busca de la apertura de nuevas y viejas fuentes productivas relacionadas con el mercado mundial, como frutas exóticas, banano, flores, carbón y petróleo, caracterizadas por ser inversiones de enclave, con capacidad de generar inmensas diferencia-ciones en la distribución del poder político y económico en las regiones receptoras y exportadoras de los productos energéticos y naturales.

Consideremos ahora el segundo interrogante. ¿Ha servido la des-centralización en América Latina a una mayor equidad social? Para responder es necesario distinguir las dos principales concepciones sobre la desigualdad social que existe en América Latina. La primera, se refiere a la pobreza, considerada como una situación de carencia y precariedad, medida por indicadores objetivos como acceso a bie-nes y servicios básicos de salud, educación, nutrición, agua potable, saneamiento básico, ingresos y vivienda principalmente. Desde esta concepción, una persona es miserable si posee menos de un dólar al día, y, pobre, si obtiene menos de dos. La otra concepción hace énfasis en la inequidad social, es decir, en la relación entre grupos de personas, comunidades, etnias, sectores y clases sociales, respecto de la distribu-

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ción general de la riqueza de los países, el acceso a los derechos funda-mentales y la capacidad de representación de intereses.

La descentralización que se ha dado en América Latina es de la política social, fundamentalmente, de la salud, educación, agua pota-ble, saneamiento básico, recreación, cultura, deporte y asistencia agro-pecuaria de baja complejidad. En la medida en que los procesos de descentralización de estas funciones sociales están acompañados por un aumento del gasto público, se logra que un mayor número de perso-nas accedan a estos bienes básicos. La dupla descentralización-mayor gasto público social ha contribuido a la reducción de los indicadores de pobreza. Debe advertirse que se mantienen grandes desigualdades entre campo y ciudad, niños y niñas, grupos étnicos y territorios pode-rosos respecto de otros marginales.

La descentralización en América Latina no se ha dado en la polí-tica comercial, productiva, financiera, crediticia, exterior, de empleo, ciencia y tecnología ni, hasta ahora, de fomento de mercados territo-riales. En esta medida, los procesos de descentralización no afectan las variables de la política económica que determinan la producción y distribución de la riqueza, así como los mecanismos de concentración de ingresos y de aumento de las desigualdades sociales.

Presenciamos entonces una paradoja: mayor difusión del Estado, del mercado y el gasto público social, pero con mayor concentración de la riqueza y crecientes desigualdades sociales. Esto es un problema político que rebasa los límites de la democracia local. Quizás por eso, después de veinte años de la ola reformista empeñada en la dimensión territorial de la democracia, la presión política ha volcado su atención hacia la conquista del poder central para dirigir reformas a los mode-los de desarrollo, la representación política de intereses sociales, la distribución del gasto público y la inserción en la economía mundial: los nuevos gobiernos de izquierda latinoamericanos en sus diferentes expresiones (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, Nicaragua, Brasil y Uruguay).

El tercer y más complejo de los interrogantes es aquel que se cues-tiona la capacidad que ha tenido la descentralización para democrati-zar los regimenes políticos latinoamericanos. La dificultad proviene del inexistente consenso sobre la definición y alcance de la democra-cia. Tres grandes aproximaciones entran en disputa. Para la primera la democracia es básicamente una cuestión de reglas de juego del sistema representativo. Una segunda agrega el ingrediente de la calidad de los

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procesos, más allá de las rutinas y procedimientos formales. Mientras que la tercera insiste en la capacidad real que poseen los sistemas polí-ticos en producir mayor bienestar, desarrollo y equidad política.

Si la democracia significa más gente definiendo las mayorías que gobernarán, más lugares electorales y más mecanismos de participación política, sin duda alguna, la descentralización ha aumentado los grados de democracia en América Latina. Actualmente hay muchas más elec-ciones, partidos y movimientos políticos que antes y en muchos países se han ensanchado los sistemas electorales hacia las localidades. Este pluralismo político no es marginal para América Latina, cuyo pasado está teñido de dictaduras militares o constitucionales y civiles como el unipartidismo mexicano y el bipartidismo colombiano. En general, durante décadas los sistemas políticos latinoamericanos pudieron ser caracterizados como “democracias restringidas”. En todos los casos, las grandes hegemonías políticas nacionales han sido quebrantadas por los procesos de descentralización que han logrado la expresión de mayorías políticas distintas en diferentes niveles de gobierno, como un efecto general de mayor pluralismo político nacional.

Pero más no siempre quiere decir mejor. En los últimos años, a la presión por el ensanchamiento de los sistemas políticos le ha sucedido un creciente interés por la calidad de los procesos gubernativos. A esta aspiración se le nombra de diferentes maneras, que expresan énfasis y alcances diferentes del anhelo por devolverle al constituyente prima-rio mayor protagonismo respecto de la administración pública y sus intermediarios. Algunos hablan de transparencia, otros de rendición de cuentas, de participación en la gestión pública o de control ciuda-dano, y desde el espectro revolucionario, se refiere al poder popular.

Debemos reconocer que en América Latina hay un poco de todo. El asomo de una cultura política que insiste en la socialización del poder político, administrativo y económico en diferentes niveles del Estado. Simultáneamente, persisten las condiciones estructurales mediante las cuales se recrean, incluso a través de la descentralización, las prácticas de subordinación de los jefes políticos sobre sus clientelas, la expropia-ción burocrática del poder ciudadano, la corrupción de la política por el dinero y la privatización del poder público. Por lo tanto, podemos tener más elecciones y no mejor democracia. Sin embargo, todavía los movi-mientos sociales de América Latina casan buena parte de sus agendas y de sus expectativas hacia la conquista de la dimensión territorial de la democracia.

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Una tercera concepción de la democracia sospecha de los que limitan sus anhelos a la existencia de elecciones y procedimientos for-males de participación y control social. Desde la perspectiva de un ciu-dadano común, poco importaría ser llamado a participar en muchas elecciones y a copar instancias públicas de participación o a utilizar múltiples mecanismos de pronunciamiento sobre los asuntos públicos, si al final del camino este ciudadano no ha podido modificar sus con-diciones de bienestar, así como tampoco afectar realmente las políticas públicas que lo determinan y, menos, los factores de poder mediante los cuales se distribuyen las oportunidades económicas y políticas en la sociedad.

Apoya esta postura el que la descentralización no haya tocado aspectos fundamentales del modelo de desarrollo y del agregado nacional del poder económico y político. La descentralización amplía la presencia y la difusión del Estado y del mercado, así como las opor-tunidades de participación política, y canaliza esfuerzos de millones de personas y miles de organizaciones sociales latinoamericanas hacia las estructuras descentralizadas. Pero debe reconocerse que no per-mite definir las privatizaciones, los impuestos regresivos, la lucha por la propiedad, el modelo de desarrollo, las aperturas y la financiación de la economía. Estas decisiones no se descentralizan, se transnaciona-lizan, escapan así a la lógica local, por lo que se limita el alcance trans-formador de los alcaldes que practican la transparencia, la rendición de cuentas y los planes y presupuestos participativos.

¿Cuál podría ser la agenda de reformas latinoamericana a los procesos de descentralización en los años venideros?

En primer lugar, el ordenamiento territorial. En los países latinos que adoptaron el federalismo en el siglo XIX se evidencia la debilidad de las estructuras administrativas locales y la persistencia de un cierto centralismo interno desde los Estados intermedios hacia las munici-palidades. En este caso, se reclama un mayor esfuerzo por el fortale-cimiento de la autonomía política local, lo cual supone consolidar los procesos de transferencias de recursos y funciones.

En los ancestrales Estados unitarios como Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú, a la descentralización se le ha caracterizado como muni-cipalización; en estos casos se percibe la necesidad de asociaciones territoriales hacia arriba, es decir, la construcción del nivel intermedio. En cualquier caso, América Latina parece dudar ante una novedosa

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estructura institucional por la que se asoma una doble tendencia. Por una parte, debe completar y equilibrar capacidades administrativas y lugares de representación política en cada nivel espacial. Por la otra, adentrarse en una temida, pero quizás necesaria, flexibilidad insti-tucional, que troque un ordenamiento institucional rígido, por otro abierto, plural y cambiante.

El segundo es un “viejo reto”, el desarrollo económico local. Este tema fue importante en las décadas del 60 y el 70 y, en algunos paí-ses, bien entrada la del 80. Expandir polos de desarrollo territorial y equilibrar dotaciones mínimas entre las regiones de la nación fueron objetivos, que si bien no alcanzaron la equidad interespacial, condu-jeron a una mayor ampliación e integración de los mercados internos. De manera paradójica, la descentralización administrativa y política de las últimas dos décadas enterró en el olvido la dimensión económica de la construcción de las naciones. No se equivocan los movimientos sociales de base territorial, ni los líderes políticos de cientos de munici-palidades latinoamericanas cuando formulan y emprenden proyectos de desarrollo económico que rebasan y complementan la dimensión administrativa y social de la descentralización.

Dos obstáculos deben superarse. El primero ya mencionado, el desarrollo de enclaves, mediante el cual grandes inversiones riegan un territorio para extraer de este las riquezas hacia fuera, generando gran-des inequidades internas y dependencia externa. El segundo, la plena y libre circulación de capitales, en territorios desposeídos de capacidad regulatoria y sometidos a la lucha incesante por la atracción de indus-trias y servicios que los conecten al añorado mundo globalizado. Una cuantiosa literatura extrae las enseñanzas de las regiones ganadoras respecto de las perdedoras y propone invariablemente un recetario: el desarrollo del capital social y humano, la infraestructura física de servicios y tecnológica, un robusto sistema financiero y claros dere-chos de propiedad. No se olvida de recomendar bellos paisajismos, seguridad ciudadana y una buena oferta de entretenimiento cultural. Poco relevante pareciera ser lo que a nuestro juicio es una condición del desarrollo económico local: la retención del excedente. Es decir, la capacidad de generar sistemas económicos locales mediante los cuales se genere desarrollo endógeno. Y lo anterior, aunque suene antipático a muchos, requiere la construcción de la capacidad regulatoria local, la fortaleza para privilegiar ciertas inversiones respecto de otras, la opción por contenidos sociales y políticos específicos a la reclamada

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competitividad. Hay que producir y retener excedentes para negociar las maneras de insertarse en el mercado internacional.

El tercer punto de la agenda sugerida es hasta ahora poco deba-tido. En virtud de los procesos de elección de autoridades locales, los sistemas políticos latinoamericanos han acometido un ensancha-miento de la representación política de los territorios, desde abajo. Sin embargo, el poder político y el económico siguen altamente centra-lizados y concentrados. En particular, los llamados Estados unitarios son artefactos nacionales tomados por clases empresariales de algunos sectores económicos y territorios. Es tradición entonces que la inver-sión pública y el desarrollo económico sigan una “inercia espontánea”. No las señales del mercado, sino las de los poderes territoriales en las naciones del capitalismo de enclave. Por ejemplo en Colombia, existen 32 departamentos, de los cuales cuatro concentran el 30% de la repre-sentación en la Cámara y tres, más la ciudad capital, concentran el 50% de la representación en el Senado. Incluso, una docena de los depar-tamentos no tienen representación política en el Senado. Es tiempo de gritar: “El Rey está desnudo”. Una más equilibrada representación política de todos los territorios en las instancias centrales del Estado-nación, podría ser complemento de una arquitectura institucional des-centralizada que contribuya a la equidad social, territorial y política en América Latina.

Capítulo 9La descentralización vista por los movimientos sociales

Jorge Enrique Bossa AirasArquímedes Vitonás

Carlos Arturo Rodríguez DíazRoberto Ortegón

El aporte de los movimientos sociales a la descentralización

Jorge Enrique Bossa AriasPresidente de la

Confederación de Juntas de Acción Comunal

Hoy, que se celebran 20 años de la descentralización, se deben recordar también los esfuerzos populares. Este proceso no fue úni-camente obra del gobierno, del Congreso, de los académicos o de las presiones de la insurgencia, hubo también un esfuerzo nuestro, en los salones comunales, las calles y las plazas del país.

Me propongo aquí analizar el impacto de la descentralización en la creación de espacios para los movimientos sociales, su contribución al fortalecimiento de la sociedad civil y de la participación ciudadana.La descentralización en todo el mundo es parte consustancial de la democracia y la acción comunal es un actor social necesario para la democracia, porque reúne a los vecinos del sector rural y urbano en torno al desarrollo humano y social. Con razón Robert Putnam1 sugiere que las redes cívicas, como las juntas de acción comunal, lejos de ser consecuencia de la modernización socioeconómica, son precondicio-nes para esta.

1 Putnam, Robert. Citado por Cuellar, María Mercedes. En Colombia: un proyecto incon-cluso. Tomo 1. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2000. p. 765.

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La acción comunal es una de las organizaciones sociales a las que el país debe reconocer un papel fundamental en la búsqueda de apertura democrática y en el establecimiento de procesos como el de la descen-tralización. Lamentablemente, aquellos quienes escriben la historia se olvidan de ello. Así como se olvidó mencionar, en el documento base de este evento, el papel de las organizaciones sociales en el establecimiento de leyes como el Acto Legislativo 01 de 1986, se olvida que desde el pri-mer Congreso Comunal, celebrado en la ciudad de Cúcuta, en 1972, se adoptó como uno de los ejes de movilización de las juntas de acción comunal, la lucha por la democracia local y la elección de alcaldes.

Fuimos los que integramos los movimientos cívicos e hicimos parte de los paros y protestas cívicas, junto con otras organizaciones sociales, para exigir la apertura democrática, que concluyó con la expe-dición del Acto Legislativo 01 de 1986.

Las décadas de los 70 y 80 constituyen un hito histórico para la evolución de las organizaciones de acción comunal. Esta época se caracterizó por que nos dedicamos a impulsar la movilización de las organizaciones sociales del país como respuesta a la crisis del régimen político, representado en la figura del Frente Nacional. Las organiza-ciones comunitarias participamos a través de paros cívicos, reclamando derechos como el acceso a los servicios públicos, a la participación en la gestión pública y en la vida política nacional.

Esta época también fue difícil para la acción comunal, toda vez que los políticos tradicionales intentaron manosear y volver cliente-listas a nuestras organizaciones a través de los denominados auxilios parlamentarios. Hay que recordar que esta no fue una actitud de todo el movimiento comunal, la mayoría se alineó con otras organizacio-nes sociales y cívicas alrededor de verdaderas redes sociales: como los comités y movimientos cívicos, la Coordinadora Nacional Comunal y la Coordinadora Nacional de Movimientos Cívicos.

Estos movimientos, posteriormente, y ante la incapacidad de los partidos políticos tradicionales de tramitar las demandas, asumieron nuestras reivindicaciones e incluso irrumpieron en la acción política. Fuimos convergiendo en movimientos políticos cívicos locales, regiona-les y nacionales, como: Firmes, Inconformes, Peñolita, Colegiuno y el Movimiento Colombia Unida, donde nos encontramos con Orlando Fals Borda, en 1998. Desde allí y a través de los congresos comunales eleva-mos nuestras reivindicaciones contra la centralización del poder en el país y la toma de decisiones centralizadas en Bogotá. De estas memorias

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se encuentran documentos escritos por dirigentes comunales como Luis Emiro Valencia, Guillermo Cardona y Ricardo Agudelo.

¿Qué nos ha pasado después de 20 años de la descentralización?

Nosotros hemos participado en la vida local, muchos de nuestros dirigentes han sido elegidos en cargos de elección popular; pero tam-bién, al no cambiarse las reglas de juego y las metodologías electorales, muchos de nuestros dirigentes fueron cooptados por el sistema polí-tico tradicional.

La Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, inspirada en el doble tránsito mundial del centralismo a la descentralización y de la democracia representativa a la democracia participativa, abrió espacios en el ámbito local, regional y nacional que permitieron a los ciudadanos acercarse, intervenir y decidir en la vida institucional y política del país.

Hoy, hemos logrado participar en los gobiernos e incluso, en los diversos espacios de participación somos actores fundamentales de la implantación de los principios constitucionales de 1991. Hemos lide-rado la definición de los contenidos de los planes de desarrollo y orde-namiento territorial. De igual manera hemos incidido en las iniciativas productivas a través de formas solidarias de producción, distribución y consumo. Son de nuestro interés temas como la planeación participa-tiva, el impulso a procesos constituyentes y a formas transparentes de la gestión pública, la cultura de la legalidad y la afrenta a la corrupción, la defensa de los derechos sociales, la convivencia entre vecinos y la defensa de la vida y la paz.

Balance de 20 años

En Colombia existen cerca de 50 mil juntas de acción comunal, hacen presencia en los barrios y veredas de todos los municipios, de todos los estratos y de las distintas clases sociales. Este es el tejido de organizacio-nes comunitarias con mayor cobertura que hay en el país.

Pero, también, en 20 años hemos sumado grandes debilidades internas y amenazas externas a la organización. Por ejemplo, persisti-mos en tradicionales formas de liderazgo individual, presidencialista y grupista, copiados del esquema político colombiano. Así como en trabajo improvisado, sin agenda ni objetivos propios, apéndices de las acciones del Estado y débiles formas de comunicación e información.

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Esto ha diezmado nuestra capacidad de movilización social y autono-mía frente a las reivindicaciones sociales.

Entre los años 2000 y 2005 se estima que más de 350 líderes de las juntas de acción comunal han sido asesinados y miles de ellos se han tenido que desplazar internamente en el país, dentro de los mismos municipios y en países vecinos.

Sin embargo, los mismos organismos de acción comunal estamos dando respuesta a nuestras debilidades. A partir de la expedición de la Ley 743 de 2002, hemos venido impulsando sistemas de formación (Escuela Nacional de Formación de Formadores), maneras alternati-vas de organización interna, diseño y construcción de redes sociales y estructuras democráticas internas, propuestas de desarrollo econó-mico local e iniciativas autogestionarias de seguridad alimentaria.

No obstante la amenaza relacionada con la situación de seguridad y defensa de la vida de nuestros líderes no ha sido tratada; se carece de estadísticas claras, de sistemas de alertas tempranas o de protección y solidaridad para líderes de barrios y veredas que padecen una situa-ción de esa naturaleza.

Paso a paso seguiremos avanzando en nuestras pretensiones. Nadie duda de las potencialidades de las juntas de acción comunal, como fuerza social, pero tenemos el reto de democratizarnos, modernizarnos, adqui-rir capacidades de comunicación y movilización social y de establecer sistemas de protección para nuestros líderes.

Impacto de la descentralización en la creación de espacios para los movimientos sociales

Los movimientos sociales en Colombia se caracterizan por ser en su mayoría de carácter nacional, aunque también los hay regionales, departamentales, municipales y locales. Tal es el caso de la organiza-ción comunal que represento, que se encuentra instalada en los cuatro niveles: en el local, en los barrios de la zona urbana y en las veredas, de la zona rural, con las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda comunitaria. También en el nivel municipal, en las comunas y corregi-mientos con las asociaciones de acción comunal, y en los departamen-tos y distritos, con las federaciones de acción comunal. Finalmente, a nivel nacional, con la Confederación Nacional de Acción Comunal.

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El comportamiento de la política de descentralización no ha sido homogéneo para nuestra organización, apenas en el año 2002 el presi-dente de la República sancionó la Ley 743, luego de su estudio por parte de la Corte Constitucional. A partir de allí se dictó el Decreto Reglamen-tario 2350 de 2003, que apenas desarrolla una parte del artículo 72 de la Ley 743 de 2002; está en mora de reglamentarse en otros aspectos muy importantes referidos a las empresas o proyectos rentables comunales; a la creación del banco de proyectos y base de datos comunitarios; a la promoción de programas de vivienda por autogestión en coordina-ción con el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe), el Banco Agrario y las demás entidades con funciones similares en el nivel nacional y territorial, particularmente las consa-gradas en la Ley 546 de 1999, y las demás actividades especiales de las organizaciones de acción comunal.

También continúan a la espera temas como la determinación de estímulos y reconocimientos a los dignatarios y organismos de acción comunal que se destaquen por su labor comunitaria, con cargo a los fondos nacionales y territoriales existentes, creados a futuro; bienes de los organismos comunales; facultades de inspección, vigilancia y con-trol; estructuración, en concertación con las organizaciones comunales, de una cámara de registro para organizaciones comunales y solidarias; celebración del Día de la Acción Comunal, y otros aspectos de la Ley que ameritan reglamentación y que será materia de discusión en el XX Congreso Nacional de la Acción Comunal que se va a realizar en el mes de octubre en el departamento del Quindío.

A estos aspectos se suma que los departamentos, en su gran mayoría, concentran bajo su jurisdicción las oficinas de inspección, vigilancia y control, a pesar del mandato dispuesto en el parágrafo del artículo 3 de la Ley 52 de 1990 y en el artículo 143 de la Ley 136 de 1994, que facultan la descentralización de las funciones anotadas.

Todo lo anterior, a pesar de las agendas de trabajo que con buenas intenciones se adelantan con el gobierno nacional, a través del Ministerio del Interior y de Justicia, los asesores de la presidencia y Dansocial, entre otras instituciones del orden nacional, nos lleva a concluir que no hay una descentralización real y se dificulta la participación ciudadana y comu-nitaria generando organizaciones sociales débiles y por lo tanto de tejido social frágil en las zonas urbanas y más aún en las zonas rurales.

Se limita la participación de las organizaciones y de los mismos ciudadanos a la elaboración de los esquemas o planes de ordenamiento

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territorial, planes de desarrollo municipal, planes parciales y planes de acción, entre otros, fundamentales para el logro del desarrollo de los entes territoriales como de la Nación misma. De los 1.098 municipios, ni siquiera el 10% ha desarrollado la elección de ediles y corregidores, y la mayoría de los municipios que ha adoptado estos mecanismos no han reglamentado su participación en el desarrollo de los presupues-tos, como mecanismo fundamental de la participación.

Los mecanismos de participación creados con la Ley 131 de 1994, son prácticamente inoperantes por el reglamentarismo a que han sido sometidos, a excepción quizá de la acción de tutela, la cual está en la mira del gobierno para su supresión o por lo menos la limitación de sus alcances, a lo cual obviamente debemos oponernos las organiza-ciones y los ciudadanos. Falta educación ciudadana, reeducación para los adultos y nueva escuela para formación y capacitación de los niños y niñas.

Se observa descentralización política, pero no así de los recursos que deben acompañarla para su cabal cumplimiento. Los recursos del Sistema General de Participaciones se canalizan, normalmente, por los gobernantes como recursos personales o de gestión, quienes olvidan que ellos son sólo ejecutores del sistema.

Descentralización y movimiento social indígena

Arquímedes Vitonás Alcalde municipal de Toribío, Cauca

Todo lo planteado en este libro reafirma lo que hemos venido haciendo en el Norte del Cauca desde 1980. Nuestro trabajo se desa-rrolla en seis municipios, y vamos a extendernos a cinco municipios más para cubrir una población de unos doscientos mil habitantes. No es un trabajo fácil pero en la vida casi nada es fácil. Hacemos parte del Movimiento Social Indígena, y los indígenas somos pocos en compara-ción con la población nacional, no alcanzamos ni el 2%, pero en el caso del municipio de Toribío, somos la población mayoritaria.

Desde hace 25 años hemos venido trabajando alrededor de lo que se ha llamado la participación comunitaria, con el objetivo de tener una nueva comunidad, con un nuevo gobierno, para un nuevo desa-rrollo. No es posible pretender construir cosas nuevas si realmente no hay cambios. Tuvimos como punto de partida la participación y esto implicó la toma de conciencia de la gente. Obviamente, después de 25 años tenemos que replantearla porque más participación no significa algo mejor. Aunque este ha sido un punto de partida que ha dado exce-lentes resultados, estamos viendo las dificultades que se presentan por el exceso de participación comunitaria.

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Lo segundo ha sido la organización comunitaria. Una vez ini-ciado el proceso de participación comunitaria no es posible continuar si no existe una organización comunitaria, de tal manera que las juntas comunales, los jóvenes, las mujeres, los productores, en la parte agrí-cola, pecuaria, piscicultura, se deben organizar; en esa medida existe la participación y la organización comunitaria se vuelve tan fuerte que se hace casi impermeable a lo que viene desde fuera, todo pasa por las organizaciones comunitarias.

Lo tercero que hemos trabajado es el plan de desarrollo integral. En nuestro caso usamos una metodología pensada para adaptarse al ámbito cultural, local o regional, para que pueda fortalecer principios regiona-les, criterios de vida y condiciones particulares propias. Para hacer los planes de desarrollo normalmente se busca un experto, se le contrata un equipo, e igual se hace cuando se trata de evaluarlos dentro de las polí-ticas nacionales para ver resultados. La comunicación y la información salen perfectas pero, en la realidad, la comunidad no es así.

Nosotros hemos hecho un poco al revés. Aunque tenemos difi-cultades en lo relacionado con los expertos en el tema, hemos ido pla-nificando con la misma comunidad los planes de desarrollo decenales. El primer plan de desarrollo que hicimos fue el 1995-2005, entre 1993 y 1994. Dos años nos demoramos pensando en gobernar una alcaldía durante diez años y, de hecho, lo logramos. Hecho el plan decenal, los programas de gobierno tienen que responderle directamente. Ahora en el año 2007 vamos hacer el plan de desarrollo 2007-2018. No obstante, estos planes se quedan pequeños para lo que se ha hecho: se ha avan-zado en lo que se pretende hacer, por lo tanto, tenemos que convocar al replanteamiento del plan de desarrollo.

No es fácil tener una asamblea de cuatro o cinco mil personas discutiendo el plan de desarrollo; metodológicamente es complicado y a veces uno no esta para escuchar a todo el mundo, pero es necesario, porque es la única manera de que la gente se apropie de las cosas. Hay personas que andan con el plan de inversiones, el plan de desarrollo en las manos y dicen: “Alcalde, ¿y esta platica qué? ¿Y de esa obra qué?”. A algunos incluso les parece que el plan de desarrollo es el plan de gobierno y es el presupuesto municipal, no diferencian entre uno y otro, entienden que son lo mismo. Hemos tenido la paciencia suficiente para continuar allí y obviamente lo hemos logrado.

Desde el movimiento social varios asuntos me parecen importan-tes. Primero, los recursos. Nosotros le hemos apuntado a la descentra-

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lización desde hace mucho tiempo, pero además de la organización de las comunidades locales, se requiere una reforma a la forma de invertir los recursos, reformar las leyes del Sistema General de Participaciones. Hemos tenido que hacerle un quiebre a la ley, y con los resguardos indígenas que tienen un régimen especial nos hemos acomodado para hacer inversiones que por ley no se podrían. Por ejemplo, invertir en minería no es sencillo, vienen las contralorías, pero lo importante es que no estamos obrando mal y se están viendo resultados.

Segundo, sobre nuestro papel. Durante estos veinte años hemos tenido logros muy concretos a partir de la descentralización. Por ejem-plo la elección popular de alcaldes en la región ha sido muy benéfica. Soy el cuarto alcalde de elección popular de nuestro proceso comuni-tario. Antes el gobierno estaba en manos de las mafias políticas, y si no se hubieran quitado del poder, estaríamos fregados.

El problema es que la gente del movimiento indígena se está pre-guntando ¿para qué nos sirve esa Alcaldía?, ¿no es un problema tenerla en las manos de la organización social? Tener el poder local cuando a uno lo eligen como alcalde lo convierte en representante del gobierno nacional. Uno como alcalde tiene que obedecer tanto a la comunidad, que le dio un poder para administrar, como a las políticas del gobierno nacional, y esta contradicción no es fácil dirimirla.

La gente está haciendo una evaluación. Tenemos una reunión grandísima para ver qué sentido tienen las alcaldías en manos de los movimientos sociales. Se presentan muchas contradicciones pero tam-poco se pueden soltar las alcaldías. A nosotros nos ha servido para el fortalecimiento de la producción. Hoy tenemos pequeñas microempre-sas, piscicultura, ganadería, cerrajería, carpintería y una de procesa-miento de frutas y de mármoles. Hemos ido avanzando y no hubiera sido posible si no tuviéramos la administración municipal. Los recur-sos de la nación son pocos pero de todas maneras, si se invierten bien, alcanzan para algo. Si fueran más, pues se haría mucho más.

Tercero, el tema de las competencias. Como movimiento social hemos tomado la descentralización de la salud, porque si la dejamos en manos del departamento, como está, no llegamos a ningún lado. Hace un año tenemos la salud en nuestras manos pero nos tocó juntar-nos a dos municipios, Toribío y Jambaló. Hicimos un hospital, una sola planta administrativa, un programa para los dos municipios y un plan a corto, mediano y largo plazo. Es muy difícil juntar dos municipios cuando los intereses no concuerdan.

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Otro asunto en el que estamos trabajando es en la descentraliza-ción de la educación. Y aquí los amigos del centralismo trabajan rápido y duro: le dicen al otro, o a los mismos amigos de uno, “oiga ese alcalde es cabezón, dígale que no vaya a recibir la educación”, y la gente pre-gunta “¿será que es bueno o es malo para nosotros?”.

Para explicarles por qué debemos asumir la educación voy a dar un ejemplo. Por este aspecto a mi municipio le llegarían del departa-mento 6.000 millones al año; pero los docentes, bien pagos, cuestan un poquito más de 2.800 millones, poniéndole alto 3.000 millones, y ¿qué se hacen los otros tres mil? Resulta que el municipio no tiene para pagar docentes, construir escuelas, comprar pupitres, ni siquiera para comprar tiza y pintura; para las escuelas eso es gravísimo. Si el munici-pio tuviera esa plata podríamos hasta regalar el uniforme a los niños, los zapatos y los cuadernos. Claro que se puede por calidad educativa. Si el departamento nos entrega la educación en un mes se la recibimos, porque tenemos condiciones, pero con eso hay muchos intereses polí-ticos y no la van a soltar de la noche a la mañana.

Dejaría la inquietud sobre la necesidad de que se reglamente el Decreto 2700 del 2004 para los municipios menores de 100.000 habi-tantes. Es un asunto que ustedes nos pueden ayudar a pensar. Toribío va a ser uno de los primeros municipios que se mete por ese camino, y construir camino no es nada fácil. Pido que nos ayuden al análisis y la reflexión. El sindicato de educadores se ha opuesto, y sus razones ten-drá, pero, por otro lado, nosotros los mandatarios debemos solucionar los problemas.

Un último asunto que quiero mencionar se refiere a los procesos de desarrollo social y de las organizaciones sociales. Si no nos junta-mos, no nos unimos y nos organizamos bien, van a ser muy difíciles estos años. Viene la tendencia de quitarnos del camino, porque parece que les hacemos estorbo a los demás. Tenemos claro que nadie nos va a solucionar nuestros propios problemas, si no somos las comunidades unidas y organizadas las que obtenemos logros a través del proceso de lucha y de reivindicación.

Aquí queda una tarea muy importante, trabajar en las localida-des. Ahora el problema es que las organizaciones sociales también andamos un poquito lejos, pocas veces nos encontramos, pocas veces compartimos experiencias; en muchas ocasiones repetimos lo que el otro ya hizo y a veces nos desgastamos.

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La invitación entonces es a trabajar mucho más en este proceso de construcción del poder local a través de la Red de Iniciativas. Sabemos que es un camino de inicio hacia un proceso de paz, porque la paz no es ausencia de guerra, no es ausencia de balas, la paz es el bienestar social, es comida. La paz es estar tranquilos, pero, ¿cómo estamos tran-quilos en este país así como vivimos?

Reitero mi pedido de apoyo para lo que estamos haciendo, por-que luego de 25 años de trabajo cada día escucho más personas preocu-padas y entiendo que vamos por el buen camino.

Descentralización: un tema político también

Carlos Arturo Rodríguez DíazPresidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)

Dramático informe

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por mandato del artículo 26 de la Ley 617 de 2000, publicó recientemente los resultados del desempeño fiscal de las gobernaciones durante el 2005 con cifras alarmantes.

En el grupo uno, con sostenibilidad financiera y fiscal, se ubica-ron los departamentos de Norte de Santander y Risaralda. En el grupo dos, sostenibles financieramente pero con riesgos que pueden aten-tar contra su viabilidad financiera en el mediano plazo, se ubicaron 14 departamentos: Cesar, Meta, Huila, Arauca, Sucre, Cundinamarca, Antioquia, Caquetá, Quindío, Caldas, Casanare, Vaupés, Guaviare y La Guajira. En el grupo tres, con dificultades financieras pero con claras perspectivas de mejoría, se ubicaron 15 departamentos: Santan-der, Vichada, Cauca, Boyacá, Amazonas, Atlántico, Nariño, Guainía, Tolima, San Andrés, Valle del Cauca, Magdalena, Bolívar, Córdoba y Putumayo. En el grupo cuatro, insostenibles y sin perspectivas de mejoría, se ubicó al departamento del Chocó.

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El informe se divide en cuatro partes. La primera se ocupa del balance fiscal subnacional a nivel consolidado. La segunda analiza la deuda pública consolidada. La tercera resalta las características y evolución de las finanzas de las administraciones departamentales. La cuarta presenta 32 informes específicos sobre el desempeño fiscal de los departamentos del país, incluido el cumplimiento de las leyes de responsabilidad fiscal para la vigencia 2005.

Lo cierto es que la dramática situación que presenta dicho informe exige que el Congreso, en materia presupuestal, actúe en función de la Constitución nacional, que prioriza lo social por encima de lo fiscal. La situación que hoy evidencian los departamentos es producto de las políticas centralistas. Pese a ello, el informe en referencia advierte sobre el endeudamiento territorial y la disciplina fiscal.

Visiones contrapuestas

Cuando evaluamos los diferentes planteamientos a propósito de la descentralización, la mayoría plantea la necesidad de crear mecanis-mos que permitan evaluar la distribución de los recursos provenientes de las regalías. Igualmente, coinciden en que todos los colombianos nos debemos beneficiar de dichos recursos. En cuanto a las zonas mar-ginales o poco integradas a la dinámica económica y social del país, como la Amazonia, la Orinoquia y el litoral Pacífico, se presentan algu-nas posturas opuestas.

Por un lado, subyace la idea de usar estas zonas a través de obras de infraestructura con el objeto de favorecer la economía nacional. En especial, se destacan las facilidades que dichas zonas ofrecen para la comercialización interna de productos y las exportaciones. Por otro, algunos sugieren la necesidad de preservar los recursos naturales de esas zonas, y de modo marginal, se reconoce la importancia de prote-ger a sus poblaciones.

A pesar de que existen iniciativas audaces en materia de integra-ción nacional y regional, uno de los principales vacíos de las propues-tas es del desconocimiento de las necesidades de aquellas poblaciones que habitan en las zonas marginales del país.

Por ello, todo parece indicar que Colombia, como país de regio-nes, ha aplazado un acuerdo institucional que permita impulsar un verdadero proyecto de descentralización, capaz de definir y armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales.

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La descentralización al margen

Infortunadamente, la temática sobre la descentralización ocupa el último puesto en la agenda de los afanes legislativos. Así lo demues-tra la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que a pesar de haber sido la propia Constitución la que ordenó su expedición hace 15 años, y que se han presentado 12 proyectos de ley, es la hora en que el Con-greso no la ha expedido.

Componentes de la descentralización

El proceso de descentralización en Colombia contiene el compo-nente político, mediante la elección de alcaldes y gobernadores; el com-ponente fiscal, con las trasferencias de los ingresos corrientes de la nación a los municipios y departamentos, y el componente administrativo, en virtud del cual se traspasaron, de la nación a los gobiernos locales, las políticas sociales en salud, educación, agua potable, saneamiento básico, recreación, cultura y deporte.

De este modo, el proceso de descentralización tiene un carácter integral que afecta profundamente el sistema político, las finanzas esta-tales y la prestación de los servicios básicos a la población.

Por esta razón, el movimiento sindical ha enfatizado su actividad en las potencialidades que ofrece el proceso de descentralización, par-ticipando en los planes de desarrollo departamental y municipal, en la formulación de proyectos de interés social, en programas de lucha contra la pobreza, en el control a la gestión pública estatal y en una permanente lucha por la transparencia.

Así como la descentralización determina las posibilidades de construcción de la democracia y el desarrollo, las dinámicas de la gue-rra o la paz condicionan totalmente el futuro de la descentralización en Colombia.

En sentido estricto, las materias descentralizadas están todas en la órbita de las políticas sociales, por lo que el conflicto social se expresa en la disputa por el dominio territorial, de diversos grupos, que pro-curan controlar determinados espacios en función de sus propósitos específicos.

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Entorno del ordenamiento

Desde el punto de vista de la responsabilidad del Estado, del pre-dominio del interés general sobre el particular, de su función social y ecológica y de la responsabilidad por el bienestar de la sociedad, se requiere un entorno de ordenamiento territorial político-administra-tivo adecuado, para alcanzar un desarrollo sustentable, donde existan estructuras sociales y políticas dinámicas y representativas, capaces de orientar y controlar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir a la violencia.

Los elementos que intervienen en el conflicto social son diver-sos y complejos. Comprenden desde razones históricas, condiciones sociales desestabilizadoras, disparidades sociales extremas y la exclu-sión, hasta la carencia, por parte del gobierno, de mecanismos estatales o institucionales adecuados para la conciliación pacífica de intereses divergentes.

Reestructuración territorial

El diseño de la reestructuración territorial debe tener presente que la reconciliación engloba un conjunto de medidas socioeconómicas de mediano y largo plazo, que debe respaldarse en instituciones político-administrativas viables, capaz de abordar las causas fundamentales del conflicto y que con iniciativa, cree condiciones para una paz y una estabilidad sostenida.

El ordenamiento territorial es un proceso complejo que pasa por lo territorial, lo político y lo cultural, para organizar el espacio geo-gráfico, con base en la cosmovisión de la sociedad; es un proceso de diseño de políticas públicas, de planificación, de gestión y de construc-ción colectiva del país.

El ordenamiento territorial es una política de la sociedad y el Estado para determinar la ocupación del espacio y procurar el desarro-llo humano sostenible; la conservación y restauración del ambiente; la definición de los ecosistemas estratégicos para la conservación, mante-nimiento, equilibrio ecológico y de la biodiversidad y establecimiento de sus zonas de producción económica, y el reconocimiento de las dife-rencias étnicas, culturales, generacionales y de género.

En su concepción básica, la descentralización es un proceso que se apoya en el trípode de lo político, lo administrativo y lo fiscal, con

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miras a fortalecer las estructuras territoriales subnacionales. Descentra-lizar lleva a pensar en entrega de poder, en autonomía de decisión y de control de recursos, y en mayores responsabilidades y competencias de regiones y localidades, de manera que pueda potenciarse la interacción y acercamiento entre el Estado y sus comunidades.

Los diferentes niveles y énfasis de descentralización permiten hablar, entonces, de un Estado próximo o lejano. Ahora, con un Estado próximo o más descentralizado, se viabilizan los procesos de construc-ción de ciudadanía y se incide claramente en el grado de comporta-miento con el interés general.

Propuestas

Sobre este marco conceptual, con la mayor responsabilidad y la mejor intención, sugerimos como propuestas para la discusión:

Como persiste la incertidumbre en cuanto al papel de los departamentos y las competencias de las demás entida-des territoriales, repensar y definir el papel del depar-tamento como promotor de desarrollo, articulador de la planificación regional e instancia intermedia entre la nación y la provincia.Promover la búsqueda de consensos en torno a los elemen-tos y factores que deberán tenerse en cuenta para construir las regiones previstas en la Constitución nacional.Entendiendo que al proceso de descentralización le falta gestión y claridad política, para llenar este vacío, suge-rimos una campaña de concientización sobre el papel del Estado central, que en muchos casos no es el hace-dor sino, el coordinador de las políticas públicas. Por lo tanto, se debe fortalecer el proceso de planeación. Propugnar por que el Ministerio del Interior asuma con compromiso la tarea de la descentralización en Colom-bia, para lo cual de manera pluralista, conformará comi-siones constitucionales, permanentes y especializadas en el tema.Asumir la región como un escenario de construcción y reconstrucción de agendas territoriales de paz, para lo cual es preciso articular las diversas macroagendas de paz, en la perspectiva de un consenso nacional.

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Finalmente debo decir, que las líneas contenidas en este docu-mento sólo tienen el propósito de recalcar la urgencia que tiene la des-centralización en Colombia, y el compromiso del sindicalismo para que ella contribuya al fortalecimiento de lo social y, por supuesto, a la reconciliación nacional.

Planeación participativa, un camino para la descentralización

Roberto Ortegón Presidente del Consejo Nacional de Planeación

Quiero compartir una reflexión en nombre del Consejo Nacional de Planeación, fundamentalmente porque nos preparamos para dis-cutir por cuarta vez el Plan Nacional de Desarrollo, luego de que la Constitución de 1991 estableciera un mecanismo de participación ciu-dadana para incidir en los procesos de planeación y en la construcción de políticas públicas.

Fundamentalmente presento tres reflexiones: la primera, referida al contexto institucional, sobre el rol de la planeación participativa en la descentralización. En segundo lugar, lo que hemos denominado la protección y la deserción constitucional, es decir, el papel que ha tenido el desarrollo de la constitución para garantizar la descentralización y la planeación participativa. La tercera reflexión, un poco a futuro, sobre cómo vemos el tema de la descentralización desde la perspectiva de la planeación participativa.

En primer lugar, quiero recordar que en el contexto institucional y constitucional, una de las discusiones más amplias que tuvimos, tanto en la comisión preparatoria de la Asamblea Nacional Constituyente como posteriormente, con los miembros de la Constituyente, estuvo relacio-nada precisamente con buscar estrategias y escenarios para construir

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una democracia participativa en Colombia, ¿de qué manera esa parti-cipación podía incidir en la construcción de las políticas públicas en el país?

Elevamos la participación ciudadana a un derecho constitucional en el artículo 103 y privilegiamos como la participación más impor-tante, aquella que tenia que ver con la construcción de las políticas públicas y con el diseño y ejecución de los planes de desarrollo tanto en la nación como en las entidades territoriales, es decir, había que des-centralizar también la planeación.

En una de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se decía que la planeación de esos años era centralista tecnócrata y corto-placista; en consecuencia, se buscó dotar a las entidades territoriales de una ley orgánica de ordenamiento territorial para que fueran autóno-mas en su proceso de planeación, y así quedó prescrito en los artículos 339, 340, 341 y 342 de la Constitución Política de Colombia.

La Constitución planteó que esas políticas deberían tener una orientación de largo plazo, dado que los planes de desarrollo eran de corto plazo, en el entendido que interpretaban programas de gobierno y no programas de desarrollo, y facultó a las organizaciones de la sociedad civil para participar a través de consejos de planeación en el diseño de visiones de largo plazo. Por eso se establecieron los consejos con periodos permanentes que podrían ser renovados, al igual que las cortes, cada cuatro años por el presidente de la República y hoy por alcaldes y gobernadores. Esto haría a esos consejos espacios perma-nentes de discusión de la política publica y los planes de desarrollo.

Ese fue el primer escenario y de allí se deriva el tema de los pla-nes de desarrollo. La construcción de esos planes puede contribuir a la participación y a la descentralización en la medida que las entida-des territoriales, municipios, distritos y departamentos tengan la capa-cidad constitucional, y luego legal, para adoptar sus propios planes de desarrollo. Esto, para el caso de alcaldes y gobernadores, está con-dicionado al voto programático es decir, a un programa de gobierno que presenta el candidato y que debe convertir en proyecto de plan de desarrollo una vez se posesione, obligación que no tiene el candidato a la Presidencia de la República.

En este sentido, la discusión del Plan Nacional de Desarrollo que contempló la Constitución estableció la creación de un Consejo Nacional de Planeación, en el cual tuvieran participación diversos

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movimientos y sectores de la sociedad civil en Colombia: los sectores económicos, sociales y ambientales; las mujeres; los pueblos indígenas; los pueblos afrodescendientes; los campesinos y los jóvenes; 24 secto-res que lo conforman con la intención de que esa discusión se diera de manera descentralizada con la sociedad civil, con la comunidad.

La Constitución estableció un mecanismo que obliga al Consejo Nacional de Planeación a servir de foro de discusión del Plan Nacional de Desarrollo a través de las entidades territoriales es decir, en todo el país. También definió que la formulación del proyecto de Plan Nacio-nal de Desarrollo se deberá hacer con la participación de las entidades territoriales. Es el artículo 341, que esperamos estrenar este año. Hici-mos una alianza con las federaciones de municipios y departamentos para recomendarle al gobierno que defina una metodología y un espa-cio de concertación del proyecto antes que llegue al Consejo Nacional de Planeación. El presidente de la República tiene un plazo máximo hasta el 15 de noviembre para someter su proyecto de Plan Nacional de Desarrollo a consideración del país y de la sociedad civil a través del Consejo Nacional de Planeación.

Respecto del tema de la protección y deserción constitucional, me parece necesario iniciar comentando que después de la Constitución hemos tenido enormes dificultades, pues todas las garantías a la par-ticipación y a los procesos de descentralización fueron modificadas o suprimidas por leyes. Entre ellas la Ley Orgánica de Planeación y la Ley 152 de julio de 1994, que ordenó la discusión y el diseño de los planes de desarrollo pero dejó sin recursos y sin muchas capacidades a esta estructura descentralizada de participación ciudadana.

La Corte Constitucional en diversas sentencias ha tenido que recuperar el espíritu de la Constitución para estas discusiones y voy a referirme solamente a dos sentencias, la C 015 de 1996, que establece el carácter vinculante para el gobierno con la consulta regional y descen-tralizada al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Es muy curioso que no se hayan demandado los anteriores planes porque tenemos pruebas de que no fueron concertados con las entidades territoriales.

La segunda sentencia de la Corte es la C 524 del 1 de julio de 2003, que a juicio de muchos recupera en gran medida el espíritu de la Constitución tanto en el tema de la descentralización y la participación, como los procesos mismos de planeación participativa. La Corte esta-blece que la planeación es un proceso permanente y que el gobierno, en cabeza del presidente, el gobernador o el alcalde, tiene que garantizar

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la participación ciudadana en el proceso. Este no es un asunto discre-cional sino obligatorio. Precisa que el proceso de planeación tiene que ver con la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control, tal y como lo refiere el artículo segundo de la Ley 152 de 1994. Así, hizo que la planeación fuera permanente y por tanto tam-bién la participación ciudadana en ella, precisamente para garantizar la incidencia en la política pública.

La Corte aclaró el papel de los consejos de planeación en los municipios y departamentos, insistió en ese tema y advirtió que las garantías dependen fundamentalmente de los recursos; por eso, le corresponde al presidente, a los gobernadores o alcaldes garantizar el apoyo administrativo y logístico indispensable para que ese proceso se pueda cumplir. También determinó que los consejos de planeación de las entidades territoriales, deben seguir en su conformación los linea-mientos del Consejo Nacional de Planeación y declaró inexequible la parte del artículo 35, que le concedía la facultad a las asambleas depar-tamentales y concejos municipales para reglamentar las funciones y la conformación de esos consejos.

Creemos que hoy esa jurisprudencia y la doctrina derivada de la Constitución y de las leyes protegen en gran medida el ejercicio des-centralizado de la planeación participativa en Colombia. Gracias a esos resultados hemos promovido desde el Consejo Nacional de Planea-ción y desde los consejos territoriales de planeación, que por mandato constitucional constituyen el Sistema Nacional de Planeación, algunos elementos que nos permitan articularlos con otras organizaciones de la sociedad civil.

En los consejos de planeación no están representados todos los sectores, ni todas las organizaciones. Muchas de las instancias de par-ticipación en Colombia generan procesos de planeación participativa y quieren incidir en la construcción de política pública, como los con-sejos de cultura, de juventud, de discapacidad, de política social; pero todos ellos en Colombia lo hacen de manera extemporánea es decir, después de que los planes de desarrollo están hechos.

Por tanto creemos que les corresponde a los consejos de planea-ción vincular en los procesos de evaluación de los planes a las organi-zaciones y movimientos sociales, también en esas etapas previas, de tal manera que nos permita realmente tener una mayor incidencia en el proceso de construcción de política pública.

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A nivel nacional, venimos probando uno de esos proyectos en 231 municipios conocido como Pacto Social para la Gobernabilidad. Es un proyecto que busca una alianza en el interior del municipio entre las organizaciones de la sociedad civil que hacen parte de los consejos de planeación, los partidos políticos representados en las corporaciones públicas y las autoridades locales para ajustar en tiempo real los pla-nes desarrollo. En la práctica es casi imposible el ajuste de un plan de desarrollo porque se demora tanto que termina el gobierno y no se ha hecho. Hemos creado un mecanismo de ajuste en tiempo real basado en un pacto que pueda permitirnos la corrección tanto del plan, como del presupuesto, y estamos hoy en la segunda fase de ese proyecto.

Quiero terminar con unas reflexiones de cómo vemos el futuro de la descentralización. Nos preocupa la relación entre la descentra-lización y la política pública, particularmente el tema de los recursos. La salud, la educación, el saneamiento ambiental, el agua potable, fue-ron temas contemplados en los artículos 365 y 366 de la Constitución como parte del gasto público, y la posterior inclusión de la recreación y el deporte fue producto de la reforma del artículo 52 mediante el Acto Legislativo 2 del 2000. Mientras que la Constitución protege la descentralización de los recursos, la política se recentraliza, la nación le pone condiciones a los municipios y a los departamentos de hasta dónde llegar con la ejecución de sus recursos, incluso con la intención de quedarse con ellos si no hay eficiencia.

El año pasado el gobierno presentó un proyecto que faculta a la nación para centralizar los recursos de salud, un proyecto llamado focos de descentralización, que se refería a los recursos del sistema de seguridad social. Aquí creemos que el papel de la participación es fun-damental para construir ese poder local capaz de garantizar la autono-mía local y la sostenibilidad en el desarrollo.

Una segunda preocupación tiene que ver con la evaluación del desempeño de los gobernantes locales. La Constitución señala unos indicadores para esa evaluación; sin embargo, la nación ha privilegiado únicamente el tema fiscal. Esto es perverso porque ha llevado a que los alcaldes no sean evaluados por el impacto de sus políticas públicas, por reducir la pobreza o el conflicto, por ganar en convivencia; los pre-miamos por no gastarse la plata, por despedir a todo el mundo, por mantener el dinero en los bancos, esto que llamamos eficiencia fiscal.

Hemos advertido en varias ocasiones al gobierno sobre ese tema del ranking fiscal. En el informe que se publicó, y por primera vez, está

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libre el gobernador que ocupó el primer lugar. En Colombia no existe relación entre los temas fiscales, la transparencia y el impacto de polí-tica pública.

Reitero que la constitución estableció al Consejo Nacional de Pla-neación y a los consejos territoriales de planeación no como espacios de representación de la sociedad civil, sino como espacios de participa-ción de la sociedad civil y en ese sentido nos debemos a las dinámicas y las discusiones de los movimientos sociales y de las organizaciones de la sociedad civil.

Finalizo invitando a la discusión que iniciaremos a partir del 15 de noviembre acerca del contenido del Plan Nacional de Desarrollo. En Bogotá se realizarán cerca de 20 audiencias orientadas fundamen-talmente a los temas poblacionales y sectoriales. Es una invitación para que estemos muy atentos a ese tema.

Capítulo 10 Descentralización y paz

León ValenciaGilberto Toro

Hernando Gómez Buendía

Los contrapesos en la democracia

León ValenciaDirector de la Corporación Nuevo Arco Iris

Me ha sorprendido últimamente ver la gran importancia que los actores armados que están en proceso de negociación de paz conceden en sus discursos a los temas de lo local, la democracia local, la descen-tralización y la autonomía de las regiones.

El discurso de desmovilización de Mancuso tenía como eje cen-tral el federalismo; era un reclamo de las regiones al centro. A pesar de que se pueda debatir hasta dónde representa, o no, el sentir de ese actor armado como conjunto, se trató de un discurso elaborado.

Adicionalmente, en el diálogo que se adelanta con el ELN, y aun de tiempo atrás, esta guerrilla plantea la democracia local como una de sus ideas políticas principales para llevar a la mesa de negociación. Pre-guntas sobre ¿cómo se expresa el poder local?, ¿cómo se encuentra un ordenamiento y un marco político para que la ciudadanía tenga partici-pación en el gobierno local?, han estado presentes en estos diálogos.

Mas allá de Colombia, la autonomía del País Vasco es el centro de las negociaciones políticas entre ETA y el gobierno español. Esto me exo-nera de hacer una larga sustentación de la ligazón tan importante que tiene la paz con el tema de la democracia local y la descentralización. La historia nacional también da cuenta de que los esfuerzos de descentra-

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lización en Colombia están ligados a una respuesta al conflicto armado, están hablados en clave de paz.

Ahora que han tenido el acierto de organizar este evento para recordar 20 años de descentralización, diría que ante todo se trató de un proceso inicial de municipalización con elección popular de alcal-des, claramente una respuesta a todos los fenómenos que aparecieron en la década de los 80, esa década dolorosa de un agudo conflicto en la sociedad colombiana. Ligado a la elección popular de alcaldes, estuvo un proceso de acuerdo político de tregua con las FARC firmado entre el gobierno de Belisario Betancur y esa guerrilla. Resulta importante exa-minar qué tanto esa elección popular de alcaldes sirvió para los esfuer-zos de paz que en ese momento se llevaban a cabo o, en caso contrario, por qué no significó un avance.

Si ustedes recuerdan, fue la época cuando se expresó por primera vez una clase emergente en Colombia, en cabeza de los carteles de Mede-llín y los de Cali. Este sector tenía los dineros del narcotráfico y quería un puesto en la vida política y social del país, para lo cual desató una confron-tación. En ese momento un sector del Partido Liberal y otro del Partido Conservador intentaron abrirles las puertas a estas fuerzas emergentes, pero hubo una oposición radical de un sector del país encabezado por Luis Carlos Galán Sarmiento. Rondaba el fantasma de la extradición.

También fue la época del ascenso de todo el movimiento insurgente, la época de la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar y la conexión con las guerrillas de Centroamérica; el ascenso de los movimien-tos cívicos, de los movimientos sociales; un tiempo de profunda ruptura de la cual no se ha podido recuperar la clase dirigente colombiana.

Fue una década de transición muy dura. El final del Frente Nacio-nal demandaba el surgimiento de nuevas estructuras políticas que die-ran la pelea por el poder; la elección popular de alcaldes representó ese esfuerzo, ese primer intento de democratización, de pluralismo polí-tico en las regiones. Ese esfuerzo de profundización de la democracia local terminó en un baño de sangre: cuatro candidatos presidenciales muertos, la Corte Suprema de Justicia asesinada, tres mil militantes de la Unión Patriótica —entre ellos varios alcaldes que habían llegado por elección popular— muertos en el genocidio político más grande del que se tenga historia en Colombia.

Sucumbió ese primer esfuerzo de democratización, persistió la elección popular de alcaldes, pero lo que anunció ese momento es que

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no bastaba un cambio en las leyes, sino algo más, un proyecto de recon-ciliación nacional, un proceso para darles paso a las nuevas fuerzas políticas y sociales del país. No era suficiente un proceso de democra-tización por vía de la ley, era necesario construir un pluralismo político más cercano a lo que logramos en los años 90.

Vino después la Constitución del 1991; todas las fuerzas demo-cráticas y toda la gente progresista del país se jugó en ella su mayor ilusión y su mayor anhelo, incluso algunos que habíamos apostado a la guerra para transformar el país nos vinimos tras las bondades de esa Carta, que es un tratado de derechos.

Los efectos de lo acontecido en esas dos décadas se empezaron a reflejar en los primeros años del 2000. Una investigación reciente rea-lizada por la Fundación que dirijo ha estudiado el fenómeno de la cap-tura del poder local por parte de los actores armados, así como la rela-ción entre paramilitares y políticos. Se encontraron cosas asombrosas: entre 1999 y el 2003, en las elecciones locales del 2003 cambió el mapa político del país. En once departamentos y 180 municipios se alteraron todos los registros electorales, tanto en las elecciones parlamentarias como en las locales; hubo votaciones atípicas en las cuales más del 70% del electorado votaba por una sola fórmula a Cámara y Senado.

Fue clara la expansión del paramilitarismo; se exportó de Córdoba y Urabá hasta el Meta, el Magdalena Medio, los santanderes, y coloreó todo el mapa de Antioquia. Surgieron y se fortalecieron partidos políti-cos nuevos y a su tenor se construyeron siete grupos políticos muy fuer-tes en esos mismos sitios. Documentamos entre 25 y 29 casos de senado-res con algún compromiso con sectores paramilitares. Documentamos también la alteración de los registros electorales —hubo municipios en donde el 99% de los electores votaba por una sola fórmula a Cámara y a Senado—. En las elecciones locales había candidatos únicos a la alcaldía y a la gobernación. La competencia política quedó, de hecho, abolida.

Tres de los diez partidos políticos que tienen asiento en el Senado están compuestos mayoritariamente por personas comprometidas en esas investigaciones. Aunque se están documentando las elecciones del 2006, es de prever que de alguna manera esas fuerzas paramilitares mantienen aún su incidencia en el plano local. Más allá de la captura del poder local, se trata de verdaderas dictaduras fiscales; en muchos departamentos presionan acuerdos del concejo municipal, la contra-tación amarrada hacia una u otra persona específica, el monto de la contratación y la inversión en obras.

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Pero también hay una captura o un asedio del poder local por parte de las guerrillas. El reciente paro armado que declararon las FARC en los siete departamentos tiene una incidencia importante en lo territorial; no es decisivo en el registro electoral nacional pero en esos departamentos se aumentó en un 12% la abstención electoral, en el Caquetá llegó al 75%. Se polarizó la población entre la abstención, el Polo Democrático y el uribismo.

Estamos en el 2007 y hay casi un estrangulamiento de la democra-cia local. Esto indica que no basta la descentralización, la sola municipa-lización; se requiere una profunda reforma política acompañada de un proceso de reconciliación, de reconstrucción de pluralismo político en la realidad del país.

En este contexto ¿debemos abstraerlos, criticar o enfrentarnos a los procesos de descentralización? Difícilmente alguien se opone a la descentralización públicamente, pero esa descentralización, esa muni-cipalización incipiente, ese desarrollo de la democracia local, aún tiene muchos enemigos en Colombia.

Lo que dicen muchos analistas es que hay un proceso de recentra-lización expresado en decretos y en leyes que traen paradójicamente los mismos argumentos: “que en medio del conflicto no podemos descentra-lizar porque hay captura del poder local”, “en el medio del conflicto no podemos descentralizar porque hay mucha corrupción en las regiones”, “que los alcaldes no están preparados para asumir la descentralización”, “que los partidos políticos no están preparados para aprovechar la trans-ferencia de recursos, la redestinación de rentas”. Incluso investigadores progresistas de las universidades de los Andes y de la Nacional dicen “tenemos que repensar el tema de lo local en este contexto del conflicto, podemos mostrar las dificultades y las tendencias que hay de captura del poder local”.

A mi juicio, las críticas a la descentralización terminan aumentando las aguas de la antidemocracia en Colombia; la presencia de actores armados y la corrupción van juntas y tienen como causa común la falta del pluralismo político. Sólo en un sistema donde hay diversos partidos políticos que pueden competir en las regiones, que pueden servirse de mutuo contrapeso ejerciendo gobierno y oposición, es posible combatir el fenómeno de la corrupción. El principal foco de la corrupción viene del unipartidismo, de la ausencia de confrontación política.

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Schmitt, pensador alemán no propiamente símbolo de la democracia y por muchos tachado como un inspirador del fascismo, dice que la demo-cracia se basa en la pareja amigo–enemigo, afirma que es la confrontación de fuerzas contrarias lo que hace a la democracia. Esa es una pareja natu-ral como en estética lo feo y lo bello, y en la religión, lo bueno y lo malo. Lo que hace a la política es esa pareja. También dice Schmitt que cuando se suprime la pareja amigo-enemigo, se acaba la democracia. Colombia abolió la competencia política y con ello suprimió la democracia.

Durante 50 años Colombia apoyó la pareja amigo-enemigo en la política. Fundó entonces la pareja amigo-enemigo por fuera de la democracia, creó un enemigo externo a la democracia que le dispara desde afuera, un enemigo violento, y luego creó un amigo perverso de la democracia, perverso en las instituciones, el paramilitarismo.

No obstante lo expuesto, durante las pasadas elecciones fue posi-ble recuperar la pareja amigo-enemigo en la democracia colombiana. Por primera vez en 50 años hay una izquierda que sale de la marginalidad política y pone 2 millones 600 mil votos con Carlos Gaviria; realmente el contrapunto de Uribe. Podemos compartir o no las tesis de uno y otro, pero cuando Uribe decía TLC, Gaviria decía no al TLC; cuando Uribe decía fuerza militar para conquistar la paz, Gaviria decía salida nego-ciada. Incluso, debates contemporáneos como el aborto, la dosis mínima de marihuana, el matrimonio entre parejas homosexuales, la igualdad de derechos entre homosexuales fueron temas de contrapunto.

Era tan profunda la diferencia, que se empezó a captar esa polariza-ción de la política, y las fuerzas que estaban en la mitad con el serpismo, las que no tenían credenciales de antiuribistas conseguidas en la histo-ria, como las tenían Carlos Gaviria o Antanas Mockus, fueron derrota-das políticamente de manera importante bajo el furor del uribismo.

Nosotros logramos recuperar la pareja amigo-enemigo en la demo-cracia colombiana. Si conseguimos que el debate político gire alrededor de coaliciones de derecha contra coaliciones de izquierda o de centro izquierda, si logramos recuperar el pluralismo político, podremos a su vez profundizar los procesos de descentralización, de municipalización, de democracia local; podremos discutir por fin el ordenamiento territo-rial desde una idea cabal de democracia y no desde un remedo de demo-cracia; podremos discutir la democracia en su esencia y en su pureza y no sólo desde la gestión de una ley, o podremos discutir el problema de la reconciliación del país ligando esa reconciliación con proyectos de demo-cracia local.

Descentralización, una condición para la paz

Gilberto ToroDirector ejecutivo de la

Federación Colombiana de Municipios

No es posible el desarrollo armónico del país, ni alcanzar mejores niveles de bienestar o paz sostenible, sin gobiernos locales competen-tes, autónomos y descentralizados. En el tema del modelo de funciona-miento del Estado no podemos tener miradas coyunturales de los pro-blemas. La Constitución en un país no puede tener vocación tan efímera como la de unos cuantos años.

A veces el país tiene mala memoria y olvida lo que eran los muni-cipios antes de la elección popular de alcaldes, antes del Acto Legisla-tivo 01 de 1986 y de la determinación de la Constitución de 1991. Exis-ten regiones del país absolutamente atrasadas como consecuencia de la que fuera una constitución férreamente centralista. Las regiones que tenían padrinos en Bogotá recibían la mejor ayuda del Estado mientras que las otras fueron abandonadas a su suerte y se convirtieron en el caldo de cultivo de la violencia que hoy nos afecta. Había desarraigo incluso entre los mandatarios locales y las comunidades que preten-dían dirigir, una separación absoluta entre el ciudadano y ese man-datario designado con criterios politiqueros; no había una visión del territorio y mucho menos planeación.

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Entre 1984 y 1986, en los diálogos de Casa Verde, uno de los plan-teamientos de las FARC al gobierno nacional fue la necesidad de for-talecer la democracia en Colombia, hacerla más real y menos formal, decretando la elección popular de alcaldes. Por eso para mucha gente no es comprensible que un movimiento guerrillero, que había exigido ese fortalecimiento democrático en el país, empezara a perseguir a los alcaldes colombianos, a convertirlos en objetivo militar. Parece que las FARC hicieron un mal cálculo político, creyeron que con las armas iban a poder obtener el control político territorial que no tenían e iban a presionar a los ciudadanos para elegir a sus candidatos.

En el país, numerosos candidatos que tenían algún tipo de res-paldo de la guerrilla y de los paramilitares fueron derrotados por la gente. La introducción del tarjetón en el sistema electoral, que coinci-dió con la elección popular de alcaldes, revolucionó la democracia en Colombia. La gente adquirió una gran autonomía para elegir, tomó conciencia de sus propios intereses y votó con base en ellos. En los municipios pequeños y más apartados, la gente vota por el candidato que más le simpatice, el que le haga mejores propuestas, no necesaria-mente por los que le indiquen los jefes de los partidos que han tenido la hegemonía en estos municipios.

Por ejemplo, en Jericó, Antioquia, el movimiento político que más respaldo tiene en la comunidad ha perdido las elecciones en dos ocasio-nes; se ha equivocado en la designación del candidato. En el Caquetá y en el Meta los alcaldes elegidos fueron muy perseguidos pero fueron el ejemplo de que definitivamente el poder ciudadano no apoya a aquel que quieren imponer los violentos. En ese sentido, no se es justo a la hora de evaluar la presión de los violentos sobre los gobiernos locales.

Varias cosas han pasado después de 1988 cuando se dio la elec-ción popular de alcaldes y después en 1991 con la definición del Estado unitario, pero descentralizado y con autonomía de sus entidades terri-toriales. Primero, el empoderamiento ciudadano frente a la elección popular de alcaldes es una realidad contra la que chocará cualquiera que pretenda eliminarla.

Segundo, un fortalecimiento institucional evidente. Hemos iden-tificado cuáles son las principales necesidades de la gente para poder ofrecer un programa de gobierno que pretenda resolver esos problemas. Desde allí empieza una participación ciudadana que a veces hemos des-conocido; es imposible ser elegido alcalde, sobre todo en los municipios

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pequeños, si no se conoce la comunidad, sus necesidades y si no se hace una propuesta de gobierno que realmente le llegue.

Ganamos también una visión de territorio y de ciudad, infortuna-damente, con unos planes de desarrollo cortoplacistas, porque mien-tras no tengamos reelección cada alcalde y cada gobernador hace un programa de gobierno y hace un plan de desarrollo por el tiempo que tiene. No obstante, hemos avanzado bastante, pasamos de dos años y medio a cuatro, y eso está generando resultados.

Tenemos en Colombia el modelo de descentralización más audaz del continente: los municipios colombianos tienen casi todas las com-petencias relacionadas con el desarrollo humano, pero no se puede lograr inversión social sin los recursos. Me preocupa que el gobierno nacional habla de inversión social y se reduce únicamente a salud, edu-cación, agua potable y saneamiento básico, cuando en los municipios se deben atender demandas de la comunidad relacionadas con recrea-ción, deporte, cultura, atención a grupos vulnerables, niñez, tercera edad, fortalecimiento del sector agropecuario, seguridad ciudadana, ornato, desarrollo económico local, vías, etc.

Algunos funcionarios nacionales hablan de que hay mucha plata pero que lo prioritario es la educación. Desconocen que un alcalde puede tener resuelto el problema de un establecimiento educativo, con los profesores que necesita, con la calidad que se le puede dar, pero, si no hay unas vías adecuadas para que los niños puedan llegar a la escuela, se pierde la posibilidad de que ellos accedan a esa educación. Para la comunidad es tan importante la inversión en la educación y como la inversión en las vías.

Por otra parte, el Sistema General de Participaciones es la columna vertebral de la descentralización, es el verdadero gasto social que tiene el país, pues el 82% de la inversión social en el país se hace gracias a él. Preocupa entonces que cuando el gobierno nacional presenta los gastos que vuelven inflexible el presupuesto nacional, coloque el monto de las transferencias al lado de los gastos en pensiones, de la deuda pública y del gasto militar. Adicionalmente, algunos funcionarios del gobierno nacional dicen que hacen falta recursos para destinarlos a la inversión social, creen que inversión social es la que se hace desde Bogotá, la que se acuerda en los encuentros comunitarios; esto es realmente grave y es la verdadera amenaza a la descentralización.

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Afortunadamente nos estamos resistiendo a caer en el error de pretender descalificar el proceso de descentralización en Colombia por razones de corrupción y de presión armada; ese análisis es absoluta-mente miope. Hay problemas ciertos de corrupción y de intervención armada en algunos municipios del país, pero son problemas focaliza-dos e identificados y, por lo tanto, susceptibles de ser resueltos.

En relación con los problemas de corrupción, podríamos entrar en discusiones eternas, plantear como contracara del problema exce-lentes gestiones de gobiernos locales que con indicadores claros están demostrando que la descentralización ha sido un verdadero acierto para el país, eso sin contar con estudios como el que hizo el Banco Mundial a mediados de los años noventa, cuando evaluó el proceso e identificó que efectivamente la elección popular de alcaldes y la des-centralización establecida en la Constitución de 1991, en materia fiscal, administrativa y política, han tenido notables resultados.

En este país cada día escuchamos más escándalo, más descalifi-caciones a la descentralización, más estigmatización por hechos de corrupción, pero la injusticia que se comete en Colombia es que con una denuncia se hace una sentencia condenatoria. Pasamos por encima de los derechos fundamentales del debido proceso, del derecho a la defensa, la presunción de inocencia y la buena fe. Entre el 2002 y el 2004, ante los organismos de control se presentaron cinco mil denuncias que afectaban a funcionarios locales. En menos del 5% de los casos resultaron conde-nados; la noticia fue la denuncia. Se nos olvida que en los municipios pequeños la denuncia es una estrategia de los contradictores.

Algunos funcionarios creen que frente a los temas de corrupción los santos están en Bogotá, capaces de que son ellos los únicos que pueden administrar con toda transparencia y eficiencia esos recursos, y eso no es cierto.

Nadie ha hecho cuentas del costo que tiene para el país ese control. A nivel local lo tenemos sobre la conducta de los funcionarios públicos locales, de las personerías; las Contralorías en sus tres niveles munici-pal o distrital, departamental y nacional; la Procuraduría; la Fiscalía; la Contaduría; las superintendencias; el Departamento Nacional de Pla-neación (DNP) y las veedurías, que a veces se convierten en élites de contradictores políticos que las utilizan específicamente para hacerle imposible la vida al mandatario. Intervienen también otras fuerzas que a veces aparecen tratando de ejercer justicia con sus armas.

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¿Cuánto le cuestan al país esos organismos de control y cuáles son sus resultados? Hay gran corrupción entre los organismos de con-trol, hay presión politiquera para sacar de los cargos a un mandatario que no es afín o que no responde a requerimientos que hacen ciertos políticos u otras fuerzas. En este tema hay mucho por hacer.

Sin embargo, se deja de reconocer que los gobiernos locales han sido el soporte institucional, han garantizado la democracia durante momentos de crisis como la generada en el 2002 por las FARC, cuando con amenazas obligaron al 40% de los alcaldes a desplazarse y a despa-char desde otros municipios y desde las capitales. Una crisis realmente seria frente a la cual vimos casi claudicar al gobierno nacional, se dió cuando un ministro del Interior dijo que había que aceptar la renuncia de los alcaldes presionados por los violentos. Los alcaldes lo hacían para salvar a sus familias, para tratar de defender su vida, pero obviamente querían que apareciera el gobierno nacional y los respaldara, los blin-dara.

Hemos tenido una gran cantidad de alcaldes asesinados porque no han sucumbido a la presión de los violentos de entregar los recursos del presupuesto para financiar su guerra, y eso convirtió su desempeño en el cargo más peligroso que hubiera sobre el planeta Tierra. Creo enton-ces que es muy importante valorar este aspecto a la hora de mirar qué ha sido para el país el proceso de descentralización.

Nos enfrentamos en esta coyuntura a una nueva negociación acerca del futuro del Sistema General de Participaciones. Nosotros tenemos la responsabilidad como Federación Nacional de Municipios, con la Federación de Departamentos, de concertar con el gobierno y el Congreso esta reforma. Nuestra posición es muy clara: en el 2000 la concertación se hizo en función del déficit fiscal del gobierno central; estábamos convencidos de que si no se hacía algo podíamos llegar a una crisis como la que padeció Argentina, que fue un hecho evidente y que afectó también a las entidades territoriales.

En ese momento entendimos que era necesario desligar las par-ticipaciones municipales de los ingresos corrientes de la nación, pues en 1999 y en 2000 la economía decreció y esos ingresos cayeron de una manera drástica. Eso incluso provocó una marcha de alcaldes en Bogotá. Para los municipios fue muy complicado tener un presupuesto certificado y asignado para el pago de los maestros, funcionarios de la salud etc., y que a la mitad de la ejecución informaran que transferirían

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menos recursos. Obviamente esto tampoco lo entienden quienes traba-jan en estos sectores.

Entendimos que resolver el problema fiscal del gobierno central nos tenía que beneficiar a todos y por eso se produjo el acto legislativo que recortaba por una sola vez los recursos del Sistema General de Participaciones. Pusimos una cifra de base a lo que los municipios reci-birían durante 7 años y se estableció una fórmula que nos garantizara un crecimiento permanente y estable sin incertidumbres como las que vivimos en 1999 y en 2000. Eso les garantizó a los municipios saber con qué contaban en materia de inversión y le ayudó al gobierno nacional a resolver el problema del déficit. Con esa concertación le aportamos al gobierno nacional cerca de 12,6 mil millones de pesos que debíamos haber recibido si hubiéramos tenido la fórmula anterior al acto legisla-tivo del 2001.

Además, el esfuerzo que hicieron los municipios en ajuste fiscal produjo un superávit sostenido en los últimos 4 o 5 años que generó estabilidad a las finanzas nacionales y permitió al gobierno central cumplir con las metas de desempeño acordadas con el Fondo Moneta-rio Internacional.

En estas circunstancias tenemos todo el derecho a decir que el sacrificio ya se hizo, que el aporte ya se dio y que por lo tanto ahora esta concertación sobre el futuro del Sistema General de Participaciones se tiene que hacer en función, ya no del déficit fiscal de la nación, si no del déficit social. Recogiendo palabras del mismo gobierno nacional, es la época de la inversión social y pretendemos alcanzar coberturas totales en salud, educación; avanzar rápidamente en el tema del agua potable y saneamiento básico, y contribuir efectivamente como país a alcanzar las metas del milenio. No podemos estar de acuerdo con la fórmula que presentó el gobierno nacional; esta no es la que caprichosamente se trate de imponer, debe estar dada en función de los objetivos men-cionados.

Otro tema que el país debe conocer es el gran esfuerzo que han hecho los municipios en materia recursos propios. Se nos dijo hasta hace unos 8 años que eran perezosos fiscalmente; hoy hasta el mismo gobierno tiene que reconocerles que han obtenido cerca de dos puntos del producto interno y se empieza a modificar la dependencia exclu-siva del Sistema General de Participaciones. Continuar esta tendencia es fundamental para que haya inversión social y para poder desarro-

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llar con eficiencia todas las competencias planteadas en el modelo de descentralización que vive el país.

Para que haya una paz sostenible no podemos, por un lado, ade-lantar procesos de reconciliación, de negociación con actores violentos, y, por otro, tomar decisiones como el recorte en el Sistema General de Participaciones sin saber reconocer la incidencia que lo uno tiene sobre el otro. No es posible una paz sostenible sin gobiernos locales, autó-nomos, y eficientes. Nada ganamos con tener municipios con la plata en los bancos garantizando una transparencia absoluta de su manejo, pero sin inversión social.

Se trata de lograr las metas de desarrollo humano con gobier-nos locales transparentes. Estamos luchando por ello desde las mismas alcaldías; hay un programa que estamos desarrollando con Transpa-rencia Internacional y con la Agencia Alemana de Cooperación Téc-nica (GTZ), en el cual voluntariamente los alcaldes se someten a una medición. Es un mensaje absolutamente claro: los gobiernos locales queremos y estamos comprometidos con una gestión eficiente y trans-parente.

No se pueden lograr las metas del milenio si tenemos municipios haciendo fila o buscando intermediarios para que el Instituto Nacional de Vías entregue unos recursos exiguos para hacerles mantenimiento a las vías terciarias. Necesitamos municipios modernos que lideren el desarrollo económico local.

¿Descentralizar para pacificar?

Hernando Gómez BuendíaDirector del

Informe de Desarrollo Humano para Bogotá

Quiero centrar mi reflexión en torno a la relación entre descentra-lización y conflicto. Parto por precisar que el hecho de que los actores armados estén en las regiones y dominen los municipios no evidencia por sí solo ninguna relación entre descentralización y conflicto armado. ¿La descentralización, en cuanto aumento de poderes y recursos de los niveles locales, fortalece al Estado y por consiguiente aparta a los acto-res violentos?, o, al revés, ¿el aumento de transferencias atrae a los vio-lentos y por consiguiente la descentralización intensifica el conflicto?

Hay dos teorías al respecto. Descentralizar para pacificar, con el argumento de que la violencia se debe a la ausencia de Estado y que a medida que el Estado llega a regiones y municipios con la descentra-lización, disminuyen sus causas objetivas. Frente a esta teoría existe la hipótesis contraria, según la cual si se aumenta el poder de los muni-cipios y aumentan sus recursos, aumenta también la tentación de los actores armados de competir y ocupar el poder municipal.

El examen más riguroso sobre las dos teorías está en un estudio de Fabio Sánchez y de Mario Chacón,1 de la Universidad de los Andes,

1 Sánchez, Fabio y Chacón, Mario. “Conflicto, Estado y descentralización: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002”. En Nuestra guerra sin nombre: trans-formaciones del conflicto en Colombia. Bogotá: Norma-IEPRI. 2006.

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en el que se relacionaron cifras de conflictos armados desde 1974 hasta el 2002, con una caracterización bastante precisa de los municipios. Las conclusiones son muy interesantes. Encuentran que entre 1974 y 1982 la violencia de los actores armados se dio en relativamente pocos municipios, precisamente donde había más pobreza, desigualdad y ausencia del Estado. En ese periodo se cumple la primera hipótesis, en la que la debilidad local estimula el conflicto armado.

Entre 1982 y 2002 se presenta el fenómeno contrario. Primero, el número de municipios afectados por los conflictos crece vertiginosa-mente durante los años noventa. Segundo, los momentos de intensi-ficación del conflicto corresponden con los hitos de la descentraliza-ción, con la elección de alcaldes en 1988 y con la Constitución de 1991. Encuentran una asociación directa y significativa entre el valor de las transferencias a cada municipio y la propensión de esos municipios a tener conflictos. Ellos documentan la hipótesis pesimista sobre el hecho de que al transferir recursos a las regiones y transferir poder, aumenta el apetito de los actores armados.

Se ha oído repetidamente que el proceso de descentralización en Colombia está en retroceso o agonizante, y, en efecto, precisamente a raíz del conflicto armado hay un pulso centralista. La apuesta del gobierno actual es centralista porque la prioridad es resolver el con-flicto mediante la derrota militar de un enemigo, de un solo enemigo que son las FARC. En todas partes del mundo esto implica un instinto de concentración, de recogerse hacia el centro, de darle poder al centro para tener la fuerza militar que permita derrotar a un enemigo armado, incluso teniendo que descuidar la periferia.

Las manifestaciones de ese pulso centralista son muchas y han sido materia de preocupación. Primero, en el frente fiscal, el tema es el cambio de la prórroga del régimen actual de transferencias; según quien lo calcule, significa una pérdida de cuatro a seis mil millones de pesos. En la práctica política, el presidente y el presupuesto nacional, a través de los consejos comunitarios, reemplazan a los gamonales y al sistema local de planeación de las instituciones locales. Otro tema recurrente es el de la corrupción, argumento que se presenta ante las instancias locales para justificar medidas centralistas. La manifestación más reciente fue la propuesta del vicepresidente, Francisco Santos, de intervenir desde la Presidencia a los municipios para controlar la corrupción.

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Evidentemente este desmonte de la descentralización, o recen-tralización, se apoya en el argumento de que ésta aumenta el conflicto armado. Sin embargo, esta tesis de Sánchez y Chacón tiene varios mati-ces, algunos de los cuales emitieron en su propio análisis.

Primero, tal vez la asociación más clara que existe en materia regio-nal entre conflicto armado y economía no es la asociación entre acciones armadas y monto de las regalías, sino la asociación entre bonanzas eco-nómicas locales e intensificación del conflicto armado. Viendo la geohis-toria de Colombia se encuentra que cada bonanza económica está acom-paña de actores armados de distinta naturaleza: donde hay petróleo, carbón, flores, coca, caucho, oro, donde hay cualquier recurso minero o cualquier boom económico, los actores armados se mueven con ellos.

Si en efecto los actores armados tuvieran una motivación de carác-ter rentístico y no político, su motivación iría más allá del total de las ren-tas públicas, es decir, las trasferencias, pues éstas son apenas un peda-cito, y a veces un muy pequeño, de la riqueza que genera la localidad.

Cuando uno habla de Arauca, fundamentalmente está hablando de todo lo que se produce allá; o en los departamentos del sur, donde hay cultivos de coca. Los recursos privados legales o ilegales son más impor-tantes que las finanzas públicas. Esto nos pone a pensar que el blindaje económico contra los actores armados rentísticos no puede reducirse a las transferencias fiscales, sino que debe extenderse al universo de todas las rentas legales e ilegales. Entonces surge una lectura contraria a la ya expuesta: necesitamos más fuerza del Estado en una región para poder controlar y asegurar que estas rentas no sean expropiadas por los actores armados.

Segundo, en un conflicto interno de las características de Colombia —porque sí hay conflicto en Colombia; un viejo, complejo y doloroso conflicto— se requiere, por supuesto, una presencia militar y de una acción de la fuerza pública importante; además, la experiencia inter-nacional y la literatura muestran que la acción militar no es suficiente, que tiene que ir acompañada por una presencia integral del Estado y por una serie de factores que, de todas maneras, tienen que ver con que el Estado haga presencia en la vida de los ciudadanos.

Esto es importante por una razón implícita: las transferencias en Colombia constituyen el único gasto social (la salud, la educación, el saneamiento básico, etc.). Si ustedes miran el presupuesto de este año, encuentran la siguiente composición: para el pago de la deuda, funda-

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mentalmente interna, destinada a mantener el sector financiero, se va el 39% del presupuesto de este año; para las transferencias a las regio-nes, el 18%; para pagar pensiones, el 17%, y para gastos de seguridad y justicia, el 16%. El pago de la deuda, las pensiones, el gasto en justicia y la inseguridad son necesarios pero no son gastos redistributivos.

En términos de ingreso, las pensiones van a beneficiar a un sec-tor fundamentalmente de la clase media, muy meritorio, pero no es redistributivo; socialmente el gasto en seguridad es un bien público indivisible y, por consiguiente, no asignable en términos sociales pese a lo que dicen ciertos voceros del Ministerio de Hacienda, y el pago en deuda es, por supuesto, un pago obligatorio, pero que no tiene un efecto distributivo.

Las transferencias a las regiones son el instrumento real mediante el cual en Colombia se hace alguna redistribución del ingreso, algún gasto social, es la manera como el Estado colombiano atiende efectiva-mente las necesidades de los más pobres. Por eso, cuando se habla de transferencias, no debemos ponernos la camiseta de la descentraliza-ción sino la camiseta de la progresividad.

Capítulo 11 Clausura

Andrés GonzálezCarlos Holguín Sardi

La descentralización: una tarea inconclusa

Andrés GonzálezEx ministro de Justicia y

ex gobernador del Departamento de Cundinamarca

Se agradece la presencia, perseverancia y entusiasmo de los par-ticipantes en este libro, que ha sido una ocasión y un encuentro sobre-saliente y de especial importancia en esta materia, máxime cuando el país se encuentra en un punto de inflexión en todos estos aspectos.

Surge a la vez, la necesidad de decantar estas ideas. En el tema político, cabe precisar que, sin duda alguna, en Colombia la descen-tralización es una tarea inconclusa. Tuvo una historia muy importante bajo el federalismo desde 1853 y luego en 1863, interrumpida por el fatídico centenario de centralización y autoritarismo de la Constitu-ción del 1886. Desde 1986, con la elección popular de alcaldes y la nueva Constitución de 1991, ese proceso explaya un nuevo horizonte que hasta ahora se está consolidando.

Hay consenso sobre la necesidad de una mayor voluntad polí-tica integral, clara y precisa para que este proceso avance. Se trata de impulsar un conjunto articulado de políticas públicas, de decisiones y liderazgos, sin el que no va a ser fácil que un proceso como éstos pase más allá de una norma específica o de una declaración parcial.

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El ministro del Interior, Holguín Sardi, en su condición de ex mandatario local, tanto en la ciudad como en el departamento del Valle, enriquecido también por su paso por la Presidencia de la Fede-ración de Gobernadores, le puede dar un aire claro de representación de ese anhelo en el cual han coincidido buena parte de los autores aquí reunidos. Se requiere un Ministerio del Interior que realmente asuma el papel de impulsor del proceso de descentralización.

Hay varias críticas a propuestas que se hicieron en cuanto a la disolución de municipios o sobre el manejo que debe darse a los ries-gos en el caso de las regalías. También se debate la propuesta de acto legislativo que tuvo origen en la Vicepresidencia de la República hace algunos meses para centralizar la decisión de asignación de estos recur-sos en el gobierno central. Se considera que debe haber una actitud sin contemplaciones para luchar contra la corrupción, pero se debe tener cuidado de afectar el fuero y la existencia misma de la autonomía de las entidades territoriales.

El discurso suele ser muy generoso con la descentralización pero la práctica del mismo Estado es absolutamente contraria a su conte-nido. Por un lado, se habla de descentralización y al tiempo se tramita en el Congreso un congelamiento de las transferencias; por el otro, se habla de la importancia de las democracias locales y de las entidades territoriales, aunque paralelamente se gestionan normas que impiden y evitan que los jefes locales puedan cumplir a cabalidad con su tarea.

Otra percepción que queda en materia de política es que hay aumentos de participación ciudadana pero tenemos que trabajar mucho más en democracia local, por lo que es necesario fortalecer mucho más lo que entendemos como un sistema político democrático local. La elec-ción de alcaldes es una sola de sus partes. No se ve en nuestros munici-pios y departamentos desde hace muchos años un control político real a los concejos y a las asambleas. Muchas veces las contralorías, que son fueros de las mayorías políticas de uno u otro partido, se entregan al mismo ejercicio del poder y no hay un verdadero control. Aun así, el juzgamiento a estas instituciones exclusivamente desde la óptica del costo no es integral. Con ese mismo criterio se afirma rápidamente que deben desaparecer muchos municipios porque no tienen los recursos suficientes para garantizar sus gastos de funcionamiento.

Varios artículos han señalado igualmente que la descentralización es muy importante para el proceso de paz, ya que de alguna manera la paz también pasa por la descentralización o viceversa. Sin caer en

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una fragmentación o en una parcelación del proceso de paz, se pueden crear microclimas de paz en los cuales exista una democracia local de tal magnitud, que ofrezca un espacio favorable a las personas que vie-nen del alzamiento armado.

Se ha reiterado la importancia de hacer una gran reflexión sobre el nivel intermedio del Estado, el cual está lejos de funcionar como se quisiera. En esta materia hay que revisar cómo fortalecemos al depar-tamento. Quienes hemos tenido la oportunidad de regentar estas enti-dades territoriales, sabemos de la importancia de la cofinanciación, la planeación estratégica y el acompañamiento a los municipios desde los departamentos. Si eso falla, la armonía del sistema se puede ver en riesgo como usualmente ocurre.

En cuanto al tema institucional, se ha reiterado la importancia de la ley orgánica de ordenamiento territorial, que lleva una docena de intentos. Es muy importante hacer un esfuerzo académico, político y social para encontrar realmente una salida que permita resolver este tema. Sin duda alguna sería un complemento fundamental en el desa-rrollo de la Constitución en esta materia. Cabe pensar en el sistema en unos niveles de coordinación, de armonía entre los distintos piñones, estamentos y niveles del Estado, en especial en materia local. ¿Cómo lograr la verdadera integración entre municipios y departamentos y de éstos con la nación? ¿Cómo funciona la tutela del gobierno nacional para que esto no quede al garete?

En materia económica y fiscal han abundado las reflexiones. El tema de las transferencias ocupa el centro de la atención de la mayoría de los estudiosos de los gobiernos centrales. Se estima que si se mantiene la postura actual de congelar las transferencias, se perderían más dos mil millones de pesos al año. Los ingresos de las entidades territoriales que se aproximan al 6% del producto interno bruto (PIB), en pocos años cae-rían al 5%. Curiosamente esta reducción no se da a finales de la década de los 90, cuando el país estaba creciendo a menos 4% del PIB anual, se da hoy mientras crece más del 5%, sin considerar que de ese crecimiento deben participar las entidades territoriales con pleno derecho. Esto es lo que justifica realmente una descentralización.

Ampliar las fronteras fiscales, revisar mecanismos de cofinan-ciación para que, entre otras cosas, los cupos de redescuento no sean para los territorios más grandes o para los que más capacidad técnica y conocimiento tienen. Si se revisa el importantísimo cupo de redes-cuento que tiene el gobierno nacional en el Banco de Comercio Exte-

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rior (Bancoldex), el Fondo para el Financiamiento del Sector Agrope-cuario (Finagro) o la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), se encontrará que en los últimos 10 años, lamentablemente, sólo los municipios con mejor estructura en el área de planeación y con mayor conocimiento acceden a estos cupos; esto ahonda la brecha frente a los pequeños municipios.

El problema de la equidad ha sido tratado con profundidad, se considera que 40 municipios o ciudades concentran la mayoría de los recursos mientras que el resto, 1.050, enfrentan grandes dificultades. Se ha llegado a proponer aquí, con gran sensatez, que existan fondos de compensación intermunicipales e interdepartamentales, como ocu-rre con la sobretasa a la gasolina. Municipios como los de la Orinoquía o Amazonía, que no pueden establecer la sobretasa en su territorio, reciben por medio de un fondo un porcentaje de la que recogen los municipios que contaminan. Lo anterior debido a que en calidad de reservas ambientales se hacen merecedoras de la mayor atención del Estado.

Igualmente durante estas reflexiones, con inteligencia, han sido mencionados los riesgos de corrupción, se ha tratado el tema de las rega-lías, se ha mencionado la grave dificultad política de algunos municipios del país que han sido doblegados por el paramilitarismo o por la guerri-lla. Materia de especial preocupación ha sido el secuestro de entidades territoriales por grupos alzados al margen de la ley, frente a ello se ha planteado la necesidad de salirles al paso a ese tipo de amenazas y a ese tipo de riesgos.

Finalmente, se considera de la mayor importancia la competitivi-dad, el que los municipios sean motores del desarrollo y no simples gen-darmes, que sean capaces de asumir el reto de la globalización, que tengan mayor producción de riqueza en bienes y servicios. Eso se logra cuando los municipios incorporan a su agenda la importancia de un Estado que acompañe al empresario, que fomente la inversión y que permita que su municipio sea competitivo frente a los desafíos del país y de la región andina. Esa nueva visión de la competitividad y de la descentralización ha sido tema para los autores presentes en este libro.

La descentralización soñada

Carlos Holguín SardiMinistro del Interior y de Justicia

No sé si estoy hablando como ministro o como un fervoroso de la descentralización, como una persona que sigue pensando que este proceso puede tener todavía muchos desarrollos. Desde hace tiempo tengo criterios y posturas frente a este tema y quisiera verlos reflejados a mi paso por el Ministerio; sin embargo, también sé que en el gobierno uno no puede hacer todo lo que desearía. De todos modos, en este momento, hablaré más con el deseo que con la mentalidad de funcio-nario de gobierno, calidad de la cual estoy investido.

Tenemos que reconocer que Colombia ha avanzado prodigiosa-mente en el campo de la descentralización; es indudablemente el país más descentralizado de América Latina, sobre todo si lo comparamos con Estados de regímenes unitarios. Incluso comparado con países federales como Venezuela, México, Brasil o Argentina, resultamos iguales o más descentralizados.

Desde el punto de vista de recursos, el 45% del gasto público nacional es descentralizado, mientras que en países como Perú sola-mente lo es el 20% y en Chile, con un grado de desarrollo mayor que el de Colombia, apenas alcanza el 15%. En Colombia, los ingresos tribu-tarios territoriales representan cerca del 20% de los nacionales y crecie-

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ron durante los últimos años en mayor proporción que los del gobierno nacional; en México solamente alcanza el 5%, y en Chile, el 9%.

No obstante, debe recordarse que el margen de maniobra de departamentos y municipios fue muy amplio, lo cual permitió abusos especialmente en el manejo del crédito público. El resultado fue una crisis fiscal tan profunda que hubo necesidad de dictar la Ley 617, con la que prácticamente se regresó a un sistema bastante rígido y centrali-zado para el manejo de crédito como instrumento del desarrollo nacio-nal. Esta ley ha servido enormemente para la recuperación fiscal de departamentos y municipios. Con contadas excepciones, los departa-mentos tienen ya una situación relativamente saneada que permite pen-sar en alternativas diferentes a la de continuar constreñidos por normas tan duras y rígidas, aunque plenamente justificadas en su momento.

Valdría la pena estudiar cómo damos más capacidad fiscal a los departamentos y municipios en la generación de nuevas rentas, en la posibilidad de imponer sobretasas. Si un departamento quiere desa-rrollar, por ejemplo, un macroproyecto de infraestructura, es sano que tenga la posibilidad de generar recursos con una sobretasa al IVA, un impuesto de renta o de cualquier otro tipo. Esto es una especulación, para señalar que tenemos que caminar hacia esa posibilidad, pero den-tro de unos límites que impidan alterar la política macroeconómica del Estado. Sería muy importante que la Red de Iniciativas para la Gober-nabilidad ayudara a estudiar propuestas concretas.

Es claro que no podemos seguir diciendo que los departamentos y municipios no tienen capacidad fiscal, y que las rentas departamen-tales son obsoletas, anacrónicas e inflexibles; todo eso lo sabemos de sobra. Deberíamos llegar a un esquema donde la nación, que tiene a cargo cuidar la soberanía y construir la alta infraestructura, viva de lo que produce la soberanía, es decir, de la renta nacional (única y exclu-sivamente del impuesto de renta y de aduanas); donde los departa-mentos, que podrían tener como función fundamental el cuidado y la explotación del medio, vivan de lo que produce el medio, básicamente de los impuestos prediales, de los catastrales, y donde los municipios, que tienen por finalidad la atención de las personas y de sus necesi-dades básicas, vivan de lo que producen las personas, es decir, de los impuestos al valor agregado y al consumo.

Este planteamiento teórico implica descargar a la nación de muchas responsabilidades y definir también el sistema de competencias y por supuesto un fondo de compensación para esos municipios que recau-

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dan un IVA mínimo, para que no se quede en un 70% en las ciudades grandes. Ese sería un esquema teóricamente ideal para Colombia y en muchos países ya se vive así política y fiscalmente.

Desde el punto de vista académico, por ejemplo, el debate del acto legislativo de las transferencias debe servir para hacer conciencia de que el problema no es simplemente un punto más o un punto menos, o si perdimos mil o seis mil millones, ¿de dónde va a sacar la nación para pagarles a los municipios las transferencias si eventualmente volve-mos al régimen de la Constitución de 1991? Eso si es imposible desde el punto de vista fiscal y político. No hay ninguna posibilidad de que en el año 2008 podamos hacer una reforma tributaria cuatro veces mayor de la que rige hoy para poder financiar ese volumen de transferencias a departamentos y municipios.

Tampoco nos podemos quedar en el statu quo, sería injusto con los departamentos y los municipios anclarnos en la fórmula del acto legislativo transitorio, aunque durante estos cinco años de vigencia haya mostrado grandes ventajas sobre el régimen anterior, entre ellas la estabilidad económica, el crecimiento constante de los ingresos y la protección a los departamentos y municipios de los vaivenes de la economía. No podemos exponer a los municipios y departamentos a correr el riesgo de responder por la cobertura total en educación y salud en medio de una crisis económica como la pasada, en un solo año perdieron 10 puntos en el régimen anterior.

El sistema de derivar las transferencias de un crecimiento atado al Índice de Precios al Consumidor (IPC), más un plus que está por definirse, debe garantizar que departamentos y municipios lleguen en 1010 a la cobertura total en educación y en salud, y que tengan una capacidad para empezar a atender otros frentes: saneamiento básico, vías terciarias intermunicipales, cuidado del medio ambiente, plantas de tratamiento de aguas residuales, conservación de cuencas hidrográ-ficas y nacimientos de agua.

Antes todo el mundo pedía el profesor para la escuela, el puesto de salud o el médico, ahora piden el arreglo de las carreteras, ni siquiera la construcción. Es ahí donde se nota que el país sigue teniendo una composición rural significativa. Una de las causas de la pobreza es que los campesinos no tienen cómo sacar los productos al mercado por la falta o el mal estado de las vías. El país no puede seguir dándose el lujo de empezar la educación a los cinco años, el país tiene que mirar como una prioridad fundamental la educación preescolar. Es de inmensa

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prioridad que nos planteemos ese horizonte y con base en éste defi-namos cuál es la proporción por encima del IPC para determinar el crecimiento de las transferencias en los próximos años.

El papel de las entidades territoriales es un tema que habla mucho de ordenamiento territorial. No dejo de soñar con que el gobernador sea el gerente del desarrollo y el supervisor de los servicios que presten los municipios; esas deben ser sus dos únicas funciones. Suficientes le serían cinco personas que estén pensando con mentalidad gerencial en proyectos de infraestructura para la competitividad, en programas para desarrollar una política social regional que obedezca a propósitos con metas medibles, en atención al ciudadano, y verificando, con una herramienta de gerencia social, que las acciones de los municipios res-pondan a esas metas de política.

Este esquema supone también acabar con esa monstruosidad de las superintendencias; son organismos centralistas y absorbentes pero muy poco eficientes. El servicio de salud, por ejemplo, debería estar regla-mentado y regido claramente por una política nacional, prestado por los municipios y supervisado por los gobernadores, bajo los parámetros de cobertura y calidad definidos por la política nacional. Esa supervi-sión de los gobernadores no puede quedar al vaivén de si el alcalde es o no su amigo, como ocurre actualmente. En ejercicio de su gerencia social deben indagar sin descanso a los alcaldes por el cumplimiento de la cobertura y de la calidad.

En relación con el aspecto cultural, Colombia tiene una riqueza enorme, pero los municipios y los departamentos no tienen política cultural. No se trata de crearles un ministerio de Cultura, se trata de acrecentar el patrimonio cultural de los departamentos, explotarlo, presentarlo y llevarlo al conocimiento nacional. Hemos hecho mucho en Colombia con todos estos festivales folclóricos, pero la cultura no es una forma de generar empleos construyendo obras de infraestructura. El gobernador debe ser gerente del desarrollo económico, social, cultu-ral y de infraestructuras, en su respectivo departamento.

Dentro de ese esquema teórico, quizá demasiado idealista, se trata de avanzar en el proceso descentralizador. Actualmente se está estu-diando un nuevo código de régimen departamental, se intenta desde la ley hacer girar la concepción de departamento y el rol del goberna-dor. Como vemos el código está rebasado, más que por la Constitu-ción misma, por los hechos. Nos quedó en el departamento un com-ponente intermedio en el aire, sin funciones, que duplica la acción de

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la nación o del municipio, e interfiere indebidamente a los municipios. Sería importante, en este mismo sentido, darles más contenido a las funciones de las asambleas como directoras de la acción gerencial del gobernador en cada departamento.

Para terminar, quiero recordar que el Ministerio del Interior ha desarrollado una tarea importante en el fortalecimiento de las juntas de acción comunal y en la participación ciudadana, tratando de hacer que se vuelque sobre la acción de la administración, sobre el control a la gestión fiscal, pero con criterios objetivos y no politiqueros, que le den respetabilidad al mismo movimiento comunal frente a la adminis-tración pública.

En el Ministerio del Interior hay un amigo de la descentraliza-ción. Este es un ministerio, que de ser simple testigo de la vida de los entes territoriales, empieza, gracias a la Corte Constitucional, a tener más acción frente a las entidades territoriales.

Conclusiones

Paradojas de la descentralización

Darío I. RestrepoProfesor de la Universidad Nacional de Colombia, presidente

de la Fundación para la Participación Comunitaria (Parcomún) y secretario técnico de la Red de Iniciativas para la Gobernabi-

lidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)

En el primer artículo de este libro y bajo el título “20 años no son nada” se introducen las principales polémicas alrededor de la eva-luación de la descentralización del Estado y el momento por el que atraviesa, amenazado por el gran peligro de la toma paramilitar a las instituciones territoriales y las fortalecidas tendencias centralistas de los últimos cuatrienios. También se sustentan variadas propuestas de reformas futuras. En estas notas finales vamos a hacer algo diferente: ofrecer una lectura conclusiva de 20 años de reformas a partir de gran-des paradojas y dilemas que atraviesan el proceso.

Paradoja 1. Diversidad de resultados en un contexto de alta vulnerabilidad

La primera de ellas se descubre a través de múltiples apreciacio-nes de las agencias de cooperación internacional, así como de inves-tigadores y consultores con una amplia experiencia en multiplicidad de procesos similares en América Latina. Desde afuera, la reforma colombiana es vista como la más radical entre todos los países unita-rios del subcontinente latino, e incluso los federales, con excepción de

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Brasil. Además, el carácter integral de la experiencia es positivamente resaltado; la combinación entre transferencia de recursos para unas funciones descentralizadas con responsabilidad política y cuantiosos mecanismos de control y participación social estarían en la base de los logros más importantes alcanzados. Por ejemplo, las ampliaciones de cobertura en salud y educación pública para sectores sociales y territo-rios antes carentes de tales servicios, la creación de un sistema político más pluralista, el fortalecimiento de la presión ciudadana y de la opi-nión pública como factores definitorios de mayorías electorales y de prioridades de la administración.

Lo anterior sorprende aún más porque se trata de un país que padece de varias confrontaciones armadas sucesivas desde la década del 40 del siglo XX. La paradoja es que no sólo las reformas política, fiscal y administrativa colombiana se han llevado a cabo a pesar del conflicto armado, las mafias del narcotráfico y los ejércitos paramili-tares, sino que no han aminorado los mecanismos que reproducen las confrontaciones y, más bien, todas sus conquistas se sostienen en vilo ante los poderes ilegales de facto.

Paradoja 2. El carácter centralista de la descentralización colombiana

La admiración del extranjero contrasta con un lote de críticas internas que provienen de los flancos más disímiles. Para los hacendis-tas, que han acompañado la dirección de la política económica desde los albores del proceso de descentralización en la década del 80, pre-ocupan los cuantiosos giros cedidos por la nación a unas entidades territoriales con precaria disciplina fiscal. Temen, además, la presión que genera sobre el equilibrio macroeconómico la transferencia auto-mática de crecientes recursos no condicionados a una disponibilidad presupuestal nacional.

Los analistas de la administración pública no cesan de advertir la inconveniencia de un modelo de descentralización que transfiere idénticas obligaciones y derechos a unas entidades territoriales supre-mamente dispares en sus capacidades institucionales. Mientras unos gobiernos no pueden cumplir las obligaciones mínimas descentraliza-das, otros poseen la capacidad de asumir mayores funciones y autono-mía fiscal.

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Los simpatizantes de una mayor autonomía territorial llaman la atención sobre la contradicción que existe entre un llamado a la respon-sabilidad fiscal y política local y el hecho de que la inmensa mayoría de recursos posean una destinación específica y más de un centenar de normas regulen el manejo de las funciones transferidas. ¿Cómo puede exigirse responsabilidad a quien no tiene la libertad de asumir los ries-gos sobre las implicaciones de sus propios actos?

Desde la ciencia política se crítica un proceso que aumenta el plu-ralismo político, a tiempo que fragmenta la administración pública en una constelación de microrrepresentaciones. Un mejor equilibrio de poder entre las entidades territoriales difícilmente resulta de una “des-centralización municipalista”, que no encuentra el camino para fomen-tar la agremiación territorial en provincias supramunicipales, nuevos departamentos o regiones.

Desde la preocupación por el orden público se defiende una nece-saria centralización de todos los instrumentos que requiere el Estado para enfrentar múltiples conflictos armados. La elección popular de mandatarios locales dotados de recursos y competencias son presa fácil de presiones armadas ilegales; por lo cual el gobierno nacional encuentra obstáculos en dirigir la confrontación armada en todos los territorios y es difícil consolidar una democracia local sometida a la lógica de las armas.

El conjunto de las críticas anteriores se mueve entre los extremos de un péndulo, en uno de cuyos lados se encuentran los argumentos que reclaman una mayor centralización para asegurar el equilibrio macroeconómico, la moralidad pública, la eficiencia de la administra-ción y la defensa de las instituciones. En el otro extremo del péndulo se sitúan aquellos que quisieran profundizar la descentralización para alcanzar el desarrollo económico local, un sistema político más demo-crático y una ciudadanía más activa sobre los asuntos públicos. Una sola paradoja parece contener esta dicotomía: el carácter centralista de la descentralización colombiana.

Paradoja 3. Difusión de medios y persistencia de las inequidades

No hay duda de que la descentralización de recursos y funciones ha logrado difuminar por el territorio nacional el gasto público; en par-ticular aquel que financia la salud y educación pública en sus niveles básicos. La oferta de puestos de salud se ha incrementado, así como el

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acceso de una decena de millones de personas al régimen subsidiado de salud. Lo mismo ha pasado con la cobertura del sistema educativo. Sin embargo, en la distribución de recursos y la extensión de la malla de prestación de servicios básicos sobreviven grandes inequidades. El Estado sigue ensanchándose más en las áreas urbanas y en los territo-rios con un previo mayor desarrollo económico que en las rurales y en aquellos que padecen un significativo retraso.

De la misma manera ocurre con el sistema político. La elección de los mandatarios locales abrió el mapa político por abajo, es decir, existe un mayor pluralismo político territorial. Sin embargo, no todas las entidades territoriales tienen una capacidad equivalente de repre-sentación política ante las instancias nacionales. El poder político y, por lo tanto, la capacidad de hacer elegir presidentes, nombrar minis-tros, directores de entidades públicas, definir el modelo de desarrollo y distribuir el presupuesto nacional sigue altamente centralizado. Así las cosas, la descentralización no logra contrariar la tendencia hacia la concentración del ingreso, la apropiación territorial de la inversión pública y privada y la captura del sistema político por algunas regio-nes del país. Algunos recuerdan que no se puede pedir peras al olmo; en este caso la frontera de la descentralización es la democracia local y no la nacional, ni los equilibrios territoriales en la nación. Sin embargo, la paradoja se configura en una reforma política empujada por la lucha hacia la equidad territorial, pero que, al no afectar la representación de lo territorial en lo nacional, carece de capacidad de subvertir el orden que reproduce la inequidad de oportunidades y potencias entre los espacios internos de la nación.

Paradoja 4. Exigencia de autonomía sin capacidad de autodeterminación

Muchos son los voceros de una mayor autonomía territorial aun-que no todos promocionan lo mismo con este reclamo. Para algunos, una mayor autonomía significa incrementar la capacidad de los ciudadanos, las organizaciones sociales, las fuerzas vivas locales y las mayorías elec-torales de decidir plenamente la asignación de los recursos públicos y los modelos de gestión de las empresas locales. Desde esta frontera se reclama disminuir los condicionantes y las múltiples regulaciones cen-trales que coartan la libre determinación local. Para otros, una mayor autonomía implica reducir los giros centrales para financiar necesidades locales y exigir mayor esfuerzo propio de cada nivel territorial respecto

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a sus expectativas de desarrollo. Los primeros demandan más apoyo de la nación con menores condiciones sobre las decisiones locales y los segundos esperan mayores compromisos locales con menores apoyos nacionales.

La disputa por el significado de la autonomía se trenza alrededor de lo que cada uno entiende por el concepto de la responsabilidad fiscal, política y administrativa en la función pública. O bien corresponde a la nación la responsabilidad de proveer las condiciones para el desarrollo de todas las regiones, o bien se estima que la responsabilidad se alcanza cuando cada cual asuma los costos de su propio desarrollo. A nuestro juicio, alcanzar grados superiores de desarrollo y bienestar en todo el territorio nacional implica tanto una mayor responsabilidad fiscal local como una reforma al sistema tributario que reparta mejor los recursos nacionales entre los niveles territoriales. Además, para consolidar una verdadera autonomía es indispensable contribuir a la generación de su propia riqueza, pero lo anterior supone una descentralización de la política económica como complemento de la política y administrativa. La paradoja cobija las dos posiciones confrontadas sobre el camino que lleva a la autonomía territorial. Ambas estarían negando el complemento inevitable que las realiza: no parece posible la libertad sin responsabili-dad, ni la responsabilidad sin los medios para ejercerla.

Paradoja 5. Descentralizar para la paz y centralizar para la guerra

¿El proceso de descentralización contribuye a abrir caminos a la solución política del conflicto y a crear una más adecuada arquitectura institucional para consolidar la paz? O, por el contrario, ¿disuelve la uni-dad de mando sobre el conjunto de variables que se necesitan para enfren-tar las guerras internas que comprometen la institucionalidad del Estado? En una frase, ¿la descentralización sirve a la paz o a la guerra?

Pocas preguntas son tan difíciles de obtener una respuesta uní-voca y desprovista de suscitar álgidas polémicas. La duda no es sólo teórica. De un gobierno a otro, e incluso al interior de ellos, pareciera oscilarse entre las alternativas de respuesta. A mediados de la década del 80, en el gobierno de Belisario Betancur, la descentralización fue explícitamente promovida para abrir las compuertas de la legalidad a la insubordinación social y a la insurgencia armada.

A finales de la década del 80, el presidente Virgilio Barco concretó el malestar que genera avanzar en la descentralización en medio de la

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guerra, y ello mediante la propuesta de abolir la elección popular de alcaldes en zonas de conflicto para ser reemplazados por delegados militares. A la vez, múltiples estructuras guerrilleras pactaron la cesión de las armas con un gobierno que les abrió las compuertas de la partici-pación política legal a través de la pugna por los gobiernos locales.

A principios de la década del 90, bajo el gobierno de César Gavi-ria, la Asamblea Constituyente profundizó los aspectos políticos, fis-cales y administrativos de la descentralización colombiana. A tiempo que las reformas sellaron un importante pacto de paz entre “el estable-cimiento” y varios movimientos insurgentes, el ministro de Defensa declaraba la guerra total contra las FARC. En otro frente, la descen-tralización, que parecía cedida a los movimientos sociales y políticos alternativos, trataba de ser un instrumento del neoliberalismo para debilitar el peso de lo estatal ante el mercado y sus empresarios.

Sucedió después el gobierno de Ernesto Samper a mediados de los años 90, el cual se caracterizó por una relativa pausa en las reformas del Estado como producto de que la crisis política se posó directamente sobre la figura del presidente. Lo anterior no impidió el comienzo de una legislación nacional restrictiva de la autonomía fiscal local, a pesar de que la elección de los mandatarios seccionales fue importante para la estabilidad del sistema político y el apoyo político de provincia al presidente pesó en impedir el derrumbe del gobierno nacional.

El gobierno de Andrés Pastrana, al final de la década de los 90, estuvo marcado por la exacerbación de dos tendencias contradictorias respecto a los gobiernos locales. Por una parte, alcaldes y gobernado-res desplegaron múltiples iniciativas autónomas del gobierno nacional en cuanto al manejo del conflicto armado; incluso rivalizaron sobre el papel de los gobiernos extranjeros en la guerra y la paz colombianas. Por la otra, el Congreso de la época modificó la Constitución para ami-norar de manera considerable la transferencia de recursos a las entida-des territoriales y suspender así transitoriamente el pacto político de la Constitución de 1991.

A principios del presente siglo, el gobierno de Álvaro Uribe se empeñó en continuar la ruptura del acuerdo político mediante el cual la nación repartiría el total de sus riquezas de manera más equili-brada entre el centro y las periferias. Una clara recentralización del gasto público social, mayores condicionantes a los giros descentrali-zados y el liderazgo político presidencial directamente en cada una de las municipalidades de Colombia son los componentes más claros de

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una tendencia que revierte la descentralización a nombre de la gue-rra, la moralidad pública y la eficiencia de un estilo de gobierno. Las circunstancias parecen darle razón al presidente debido a la toma de los gobiernos locales por las mafias de la droga, los paramilitares y, en menor medida, por la presión guerrillera. No es fácil advertir que tal realidad no es el resultado de la descentralización, sino de un debilita-miento de las instituciones muchas veces tolerado y auspiciado por las más importantes fuerzas económicas y políticas del país.

¿Es la descentralización culpable o víctima de los ataques contra las instituciones locales? Cualquiera sea el énfasis de dicha respuesta se debe reconocer que, de todas maneras, todavía son muchos los defen-sores de la descentralización. La opinión pública sigue creyendo que ésta es una conquista histórica de la democracia y de las aspiraciones de equidad después de un centenario de centralismo. Así las cosas, incluso los ataques contra la autonomía local se hacen a nombre de la defensa de los beneficios del proceso. La paradoja es que el pleno ejercicio de la autoridad de los mandatarios locales está supeditado a la capacidad del gobierno nacional de garantizar las condiciones de seguridad en todo el territorio nacional. Esto evita la tentación de que tal indelegable facultad no lo tiente a devorar la criatura local que debe cuidar. A la descentralización en medio del conflicto sólo la defiende un fuerte centralismo, si este no disuelve la autonomía local en nombre de su defensa.

Paradoja 6. El debate fiscal a un proceso político

Una de las grandes victorias de la llamada ideología neoliberal es haber erguido el equilibrio macroeconómico de corto plazo y la censura en contra del déficit fiscal como principios incuestionables de una sana política económica. La insistencia y la fuerza de los argu-mentos es tal que a las mayorías ilustradas les parece normal sustraer a la democracia, sus instancias y actores, de toda posibilidad de inter-venir este precepto económico. Desde finales de la década del 90 los gobiernos justifican cualquier reforma al proceso de descentralización colombiano a partir de argumentos fiscales. La intención no es otra que expulsar el debate político a cambio de una discusión entre técnicos, e intentar nublar la modificación a las relaciones de poder entre centro y periferia que resultan de los cambios constitucionales y normativos.

A la primacía tecnocrática sobre las opciones democráticas la com-pleta una infaltable apelación a la moralidad pública. El cuidado de los

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recursos públicos contra la corrupción y de la sana inversión contra el despilfarro son el complemento moral y la inspiración ética de la fría racionalidad económica. Aquí tampoco cabe la contienda política como abanico de posibilidades múltiples y optativas. El arsenal de regulacio-nes, los mecanismos oficiales de control, las decisiones de mercado y la vigilancia ciudadana establecen la otra frontera de los límites a la democracia representativa. La tecnocracia moral es tan fuerte que los contradictores se ven a gatas sólo para que sean consideradas sus críti-cas y propuestas como distantes del oportunismo, la inmoralidad o la irracionalidad de intereses inconfesables. La paradoja entonces se con-figura cuando un proceso netamente político como aquel que reparte recursos o mando sobre funciones y liderazgo político es gobernado como un arreglo fiscal, técnico y administrativo.

Paradoja 7. Fortalecer la democracia debilitándola

Una paradoja de paradojas está constituida por un conjunto de inconsistencias alrededor de la relación entre descentralización y democracia. Desde todos los bandos se saluda el fortalecimiento de la democracia local. Los pobladores pueden elegir a sus mandatarios y optar por diferentes prioridades de política pública. Los políticos de provincia ganan en legitimidad y acrecientan su visibilidad y lide-razgo. En virtud de la elección popular y directa de los mandatarios locales se fortalece el sentido de la responsabilidad política local sobre sus propios asuntos. Sin embargo, el tutelaje central ahoga las innova-ciones locales y dirige el destino y el manejo de recursos y funciones. La paradoja es que, a tiempo que se convoca más actores a las decisio-nes públicas y se abren abanicos de opciones múltiples, se teme a la libertad invocada y se le somete, dosifica y conduce.

De la misma manera, poco discurso tiene tanta simpatía en la opi-nión pública como aquel que insiste en la capacidad de la descentrali-zación para acercar la administración, los programas y las decisiones políticas al alcance de ciudadanos y comunidades. Es virtud promo-vida de la llamada democracia por contacto el achicar la distancia entre la administración y los administrados, las empresas y los usuarios, las políticas y sus beneficiarios. Sin embargo, al tiempo se adelanta una gigantesca campaña para extraer las grandes decisiones públicas del terreno de la política. El mercado y sus agentes, los oferentes y los con-sumidores de bienes y servicios refrendan las buenas decisiones sobre la producción de los bienes públicos, a la vez que pueden sancionar a

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los ineficientes, los costosos, los abusivos y los corruptos. Las relaciones en el mercado —y no la política— garantizarían el mayor poder a los consumidores y ciudadanos. La paradoja, entonces, es que se invoca al ciudadano como soberano en la determinación de grandes y peque-ños intereses públicos, a la vez que se debilita la capacidad de tomar decisiones trascendentales en los escenarios de la representación y la participación política.

Remata esta paradoja una defensa de la responsabilidad política local que pretende fortalecerse, al tiempo que se debilita la función estratégica de los consejos municipales y las asambleas departamen-tales. El poder Legislativo ha sido desprovisto de tantas prerrogativas, de capacidad de decisión política y del manejo más operativo de las funciones públicas, que los votantes empiezan a considerar los órga-nos representativos como instancias intrascendentes y quizá prescin-dibles para la democracia.

Paradoja 8. Descentralización del Estado y centralismo cultural

Hemos dejado para el final la paradoja más etérea y subjetiva. Aquella que no es aprensible en un monto de recursos, una directriz presidencial, un cambio de norma o en la creación o desaparición de una institución. Se trata de la persistencia de una mentalidad centra-lista a todo nivel de gobierno que pende como una espada de Damo-cles contra la legitimidad del proceso y justifica, una y otra vez ante la opinión pública, el ejercicio de la dominación nacional contra las autonomías locales. Es más fácil cambiar una constitución que la cul-tura política. Y esta lo que nos dice es que en los niveles centrales del Estado se concentra el altruismo, la mayor capacidad técnica, la eficien-cia fiscal y administrativa y la moralidad pública. El centro racionaliza y representa el proyecto de modernidad y civilización. En cambio, los gobiernos locales son sinónimos de corrupción, clientelismo, incapaci-dad técnica, despilfarro, ineficiencia y el reino de pequeños intereses mezquinos, intrascendentes y de poco alcance. Lo local es lo atrasado y premoderno que requiere la vigilancia tutelar de la Presidencia, sus ministerios y órganos administrativos para que “hagan bien la tarea”.

Claro que también lo local es lo auténtico, las raíces de las bue-nas tradiciones y escala privilegiada en la que se podría realizar una ciudadanía activa que participa de la administración y las políticas públicas cercanas a los habitantes. Precisamente, en defensa de esta potencialidad, que anida lo local, se justifica una y otra vez el necesario

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centralismo cultural. De esta manera, hemos construido un proceso de descentralización que se ha acostumbrado a que la nación considere que los recursos transferidos son dádivas del centro a la periferia y que tal acto de generosidad la autoriza para mandar, vigilar y castigar. Y, cuando lo anterior no es suficiente, se legitima un severo recorte de recursos y liderazgo local trocado por el mando central de la tecno-cracia, los hacendistas y los banqueros. Por otra parte, desde las loca-lidades se continúa con la costumbre de quejarse por el abandono y el maltrato del centro, a la vez que se le pide mayor consideración, socorro y protección.

En la arena nacional se carece de una concepción de nación como unidad en cuya construcción participan el conjunto de sus territorios y poblados. En Colombia, la nación es el patrimonio y usufructo de los aparatos centrales que anidan en Bogotá. En el terreno local, la nación es un manto escaso que se aprecia según la capacidad de cada cual de halar la cubierta para su lado. Desde abajo, la mirada se refunde en los asuntos y mentalidades provinciales sin participación en la cons-trucción de los grandes temas nacionales, a menos que se compita por abrirse un lugar en los artefactos burocráticos nacionales.

Veinte años de descentralización no han sido todavía suficien-tes para generar el vuelco de mentalidad que asegure un cierto punto de no retorno hacia una lógica más descentrada de la democracia y el desarrollo.

descentralizacion en colombia

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