lineamientos descentralizacion

Lineamientos Bsicospara la Descentralizacin

Administrativa y Fiscal

Lineamientos Bsicospara la Descentralizacin

Administrativa y FiscalMANUAL DE ORIENTACIN

Lineamientos Bsicos para la DescentralizacinAdministrativa y Fiscal

Manual de Orientacin

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloCentro Regional de Conocimiento y Servicios para el Desarrollo enAmrica Latina y el Caribe - LAC SURF

Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones InternacionalesUniversidad Externado de Colombia

Editores:Sonia DurnDavid Soto

Consultores:Liliana BustamanteCarolina ChicaGonzalo EspitiaMartha MendozaHenry QuijanoMarcela Romero

Colaboradores: Alejandro BeckerManuel Caldern

Diseo y DiagramacinVisin mas [email protected]

La reproduccin parcial o total de este documento est prohibida sin la expresa autorizacin del LAC SURF y la Universidad Externado de Colombia

Presentacin 7

Introduccin 11

1. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: 15un camino para la construccin del desarrollo social

2. Marco conceptual de la descentralizacin 21

2.1. Qu es la descentralizacin? 21

2.2. Los modelos de Estado y la descentralizacin 23

3. La descentralizacin administrativa 27

3.1. Las competencias de los niveles de gobierno 28

3.2. Formas para definir la asignacin de competencias entre niveles de gobierno 29

3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales 30

3.4. Principios para la distribucin de competencias 31

3.5. Las tipologas territoriales y la descentralizacin 33

T A B L A D E C O N T E N I D O

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

6

4. La descentralizacin fiscal 37

4.1. La Ecuacin del Financiamiento Local 38

4.2. Los Ingresos Propios 39

4.2.1. Los Impuestos 40

4.2.2. Las tasas 42

4.3. Las Transferencias Intergubernamentales 43

4.4. El crdito pblico 50

5. Reflexin final 53

6. Referencias bibliogrficas 57

7. Glosario 63

8. ndice de figuras y tablas 67

9. ndice de anexos 69

10. Anexos 71

En este sentido, es relevante hacer refe-rencia a los principales hallazgos y conclu-siones del Informe del PNUD: Democraciaen Amrica Latina, Hacia una Democraciade Ciudadanas y Ciudadanos en 2004. Labrecha entre los objetivos propuestos y losresultados efectivamente alcanzados en losprocesos de democratizacin, ha sido cau-sante de la frustracin y el descontento ciu-dadano, as como de la prdida progresivade confianza y credibilidad en los sistemaspolticos tradicionales. Lo anterior, ha lleva-do a que algunos pases de la regin sedebatan entre la inestabilidad poltica y lasdificultades para ejercer la actividad guber-namental de manera ptima. Paralelo a ello,el documento seala que una gran propor-cin de los ciudadanos del continente esta-ra dispuesta a renunciar a los avancesdemocrticos obtenidos, en aras de lograrel progreso socioeconmico y el bienestarcolectivo. El sentir ciudadano es fiel reflejode las limitaciones de los procesos demo-crticos presentados, asumidos ms como

Durante las ltimas dos dcadas, la granmayora de los pases latinoamericanos ydel Caribe, han evidenciado diferentestransformaciones en sus sistemas polticos,las cuales, en mayor o menor grado, handesembocado en la consolidacin de lademocracia y en el reconocimiento de questa significa mucho ms que la posibilidadde elegir y ser elegido. Si bien los procesosde democratizacin han representado la ex-pansin de derechos y garantas individualesy polticas al avanzar en la vindicacin de laslibertades civiles y en el incremento de laparticipacin ciudadana en los procesos po-lticos, an carecen de la consistencia sufi-ciente para hacer frente a los enormesdesafos relacionados con la reduccin de lainequidad y la lucha contra la pobreza. Apesar del crecimiento econmico en los ulti-mos aos en la regin, an persisten altosniveles de pobreza y las desigualdadessociales continan, lo cual nos ubica comouna de las reas socialmente ms deficita-rias del mundo.

P R E S E N T A C I N

P R E S E N T A C I N


fines y resultados coyunturales, que comomedios ptimos y pertinentes para superarla pobreza.

No obstante lo anterior, los procesos dedemocratizacin de la regin estn acompa-ados por el avance progresivo y continuo dela descentralizacin, en el contexto de lareforma institucional y la modernizacin delEstado. Si bien es cierto que dichos proce-sos se han desarrollado de manera heterog-nea y diversa, en cuanto a objetivos ycoyunturas polticas y econmicas especfi-cas, existe consenso en torno a su oportuni-dad y validez, dado que a travs de suimplementacin y desarrollo se pretendeaproximar la gestin pblica a la ciudadana,avanzar en la eficiente y equitativa dis-tribucin de servicios y bienes pblicos y pro-mover el desarrollo econmico local. Asmismo, busca fomentar la participacin ciu-dadana y promover el control social en lagestin pblica.

Por sus mltiples connotaciones positivas,la descentralizacin se asume como un trmi-no polticamente correcto, el cual se ha incor-porado, cada vez con ms frecuencia y demanera reiterativa, al discurso de los actorespolticos y a las prioridades de los tomadoresde decisiones. Paradjicamente, ello nodetermina su implementacin real y efectiva.Dado que la descentralizacin se refiere, enesencia, a un proceso netamente poltico, elacuerdo sobre lo fundamental, esto es, latransferencia y la autonoma subnacional en elmanejo de recursos y responsabilidades,implica tensiones y complejas negociacionespara consensuar la definicin de sus objeti-vos, medios y horizontes temporales.

Las debilidades institucionales y estructura-les existentes en los niveles subnacionales, enparticular, en los municipios de bajo desem-peo fiscal, se convierten en argumentos vli-

8

dos para que el centro no les transfiera mayorautonoma. Lejos de avanzar en el diseo desoluciones flexibles que traten de enfrentareste dficit de capacidades, el nivel centralsigue concentrando poder, lo cual reduce lasoportunidades para descentralizar, y mantieneuna especie de capitis diminutio en algunosgobiernos locales. En consecuencia, ciertospases de la regin muestran pobres resulta-dos en materia de profundizacin de ladescentralizacin. Gobiernos centrales se re-servan la generacin de recursos y la decisindel gasto, mientras los gobiernos subnaciona-les deben lidiar con la presin poltica de lainsatisfaccin de sus ciudadanos. Otros pre-sentan imprecisiones en la distribucin decompetencias, en la definicin de los esque-mas de transferencias, y en el diseo de meca-nismos de coordinacin intergubernamental,causando efectos negativos tales como lainsostenibilidad administrativa y financiera dealgunos territorios y la imposibilidad de susgobiernos para cumplir cabalmente con susresponsabilidades. Tambin se han dado situa-ciones de distribucin inequitativa de recursoscon un efecto que es el aumento de las bre-chas de ingresos per capita e interregionales,as como casos de ausencia de mecanismosde transparencia y control, los cuales facilitanla aparicin de fenmenos de corrupcin o deuso inadecuado de recursos.

Reconocer las fallas y los problemas queen la regin han generado los procesos dedescentralizacin no significa una condena asu existencia. Por el contrario, es una preocu-pacin que nace cuando hay confianza enque sus mecanismos pueden ser una formams gil e idnea para conducir al desarrollosocial. La respuesta a las problemticas sus-citadas es ms un llamado a revisar losaspectos de su diseo, a reescribir sus prin-cipios rectores, a ofrecerle espacios pertinen-tes, a identificar sus reas de poltica, aformular mecanismos de control social y a

Presentacin

de forma tal que puedan contar con algu-nos elementos tiles al momento de dis-cutir las transformaciones de su andamiajeinstitucional.

Para finalizar, cobra significado mencio-nar que este texto es el fruto de un trabajocolectivo, resultado no slo de la investiga-cin y sistematizacin de lecciones apren-didas, sino tambin, de los aportes y lasrecomendaciones brindadas por 17 Oficinasde Pas del PNUD en Amrica Latina (lascuales hicieron parte de los talleres de vali-dacin de los productos de conocimiento endescentralizacin y reforma institucional), ypor el grupo de docentes del rea de Go-bierno de la Facultad de Finanzas, Gobiernoy Relaciones Internacionales de la Univer-sidad Externado de Colombia, quienes consu trayectoria acadmica lograron que estecentro de excelencia, en su calidad de socioacadmico del LACSURF, aportara valiososinsumos conceptuales y adquiriera el com-promiso de coordinar el equipo de consulto-res e investigadores vinculados al proyecto.Gracias a esta importante alianza estratgi-ca, podemos presentar los que conside-ramos son aportes significativos para continuarcon la construccin del desarrollo en nuestraregin.

reconfigurar sus herramientas de gestin pol-tica, administrativa y fiscal. De igual forma, esun esfuerzo para afianzar la democracia y losgobiernos locales a partir de las leccionesaprendidas por quienes se han aventurado agestionar lo pblico, para ser respetuosos delsentir ciudadano y de la heterogeneidad delterritorio.

Por tal motivo, y conscientes de la nece-sidad de suministrar elementos tcnicos yconceptuales a los gobiernos nacionales eneste campo, el PNUD, en el marco de laGestin de Conocimiento, ha fortalecidosus lneas de trabajo corporativas en pro-cura de coadyuvar a la formulacin, el de-sarrollo e implementacin de procesos dedescentralizacin, reforma institucional yfortalecimiento de la gobernabilidad local,entre otros. De esta forma, el Centro Re-gional de Conocimiento de Amrica Latina(PNUD LACSURF), en asocio con la Uni-versidad Externado de Colombia, se dierona la tarea de construir este Manual, en don-de la descentralizacin se aborda como unaestrategia de modernizacin institucionalorientada a la consecucin de los Objetivosde Desarrollo del Milenio. Pretendemos quesea una gua prctica para incitar el intersde los actores locales en estos procesos,

9REBECA GRYNSPANDirectora del Bur Regionalpara Amrica Latina y el CaribePNUD - RBLAC

FERNANDO HINESTROSARectorUniversidad Externado de Colombia

PIPPA NORRISDirectora del Grupo deGobernabilidad DemocrticaOficina de Polticas para el DesarrolloBDP - PNUD


10

cuado diseo y de acuerdo a las particulari-dades de los territorios. Los objetivos de estedocumento son:

Introducir conceptos y elementos bsicospara orientar el diseo, implementacin yconsolidacin de procesos de descentrali-zacin administrativa y fiscal, favoreciendoel uso de un lenguaje comn para quetodos los participantes del proceso logrencercana y familiaridad con los trminosempleados.

Afianzar la capacidad de interlocucin delas oficinas del PNUD en Latinoamrica yel Caribe en el campo de las reformas delEstado y de fortalecimiento de la goberna-bilidad local, frente a los actores de gobier-no nacionales y subnacionales.

Hacer ms estrechos los vnculos entre elmedio acadmico y las decisiones yacciones que se toman en el mbito de lopblico.

En los ltimos aos, varios pases latinoa-mericanos han realizado esfuerzos significati-vos en materia de reformas institucionalesconducentes a la modernizacin del Estado,la consolidacin de sus democracias y el for-talecimiento de los gobiernos locales. Entrelas medidas adoptadas, cobran especial im-portancia los procesos de descentralizacinpor ser un medio bsico para la obtencin dedichos fines. Mientras algunos gobiernos seencuentran en la tarea de profundizar steproceso, otros, en mayor o menor grado,hasta ahora lo inician. Por esta razn, el temasuscita la conformacin de espacios de discu-sin que permitan la realizacin de anlisiscomparativos y que hagan posible compartirlecciones aprendidas entre los actores.

En aras de dar respuesta a tal necesidad,se ha construido este Manual de Orientacin,el cual aborda la descentralizacin como unmecanismo de reforma institucional capaz deconducir dinmicas de desarrollo humano,siempre y cuando se conciba bajo un ade-

I N T R O D U C C I N

I N T R O D U C C I N


competencias territoriales y las modalidadesexistentes para transferirlas en observanciade principios bsicos como la heterogenei-dad, la gradualidad y la flexibilidad, entreotros, deben ser tenidos en cuenta para evi-tar desequilibrios y fracasos administrativosde los niveles subnacionales. El Manual haceespecial nfasis en las formas de definicinde tipologas territoriales, con el nimo deprocurar procesos de descentralizacin res-petuosos de las particularidades regionalesy de las condiciones administrativas de losgobiernos territoriales.

La correcta construccin del andamiajeadministrativo de la descentralizacin debe iracompaada de un equema fiscal acorde alas necesidades de los gobiernos locales.Por esta razn, el cuarto captulo proponedar forma a una ecuacin de financiamientolocal que procure el balance entre los ingre-sos y gastos de los niveles subnacionales.Para ello, es indispensable dotar a las admi-nistraciones locales con suficientes recursospropios que les otorgue autonoma en las de-cisiones de inversin. As mismo, constituirmecanismos de transferencias interguberna-mentales como instrumentos de solidaridadpara superar las brechas fiscales entre indivi-duos y territorios. Y por ltimo, recurrir alfinanciamiento territorial (crdito pblico)como una forma de apalancar grandes pro-yectos de inversin, el cual, empleado demanera cuidadosa, puede convertirse en uninstrumento de desarrollo.

En su reflexin final, el documento planteaque el respeto por la diversidad territorial, lagradualidad en la distribucin de competen-cias, la construccin de mecanismos de coo-peracin entre territorios y la adopcin deesquemas adecuados de control, son sinduda elementos fundamentales para lograr elfortalecimiento de los niveles subnacionalesde gobierno con el fin de convertirlos en

Ilustrar con sustento terico y prcticoformas adecuadas para procurar unmejor diseo e implementacin de losprocesos de descentralizacin. Con esto,se busca que los gobiernos incorporenen el ciclo de la poltica pblica de des-centralizacin lecciones aprendidas enotros contextos.

El Manual se desarrolla en seis grandescomponentes temticos. El primero de ellos,indaga sobre la relacin existente entre ladescentralizacin, el desarrollo humano y ellogro de los Objetivos de Desarrollo delMilenio. La necesidad de profundizar en estarelacin, se constituy en una de las principa-les motivaciones del documento, puesto quela descentralizacin debe procurar por elmejoramiento de la calidad de vida de lapoblacin con un gobierno cercano a los ciu-dadanos, capaz de responder en forma gil alas demandas de la comunidad y promotor dela transparencia y los mecanismos de rendi-cin de cuentas.

En el segundo captulo se aborda la des-centralizacin desde sus postulados tericosdefinindola como un fenmeno multidimen-sional, cuya implementacin adquiere tantosmatices como diversos sean los contextos ylas realidades sociales, polticas y administra-tivas del lugar donde se pone en marcha. Porello, deben explorarse las implicaciones sobrela autonoma subnacional y la naturaleza de laasignacin de responsabilidades segn elmodelo de organizacin del Estado en dondetengan lugar estos procesos.

Los esquemas adecuados para llevar acabo un proceso de descentralizacin admi-nistrativa son el rea de inters del tercercaptulo. Cobra importancia definir las for-mas que adopta este tipo de descentraliza-cin y sus repercusiones en los gobiernoslocales. Al respecto, la clasificacin de las

12

Introduccin

medidas para adoptar transformaciones arti-culadas y congruentes.

Es necesario hacer nfasis en que estedocumento no busca ser un tratado exhaustivosobre la descentralizacin, ni cubre la totalidadde esferas en la cual se desenvuelve este intrin-cado proceso. Su pretensin no es otra que lade compilar en forma sencilla y esquemtica losprincipales temas relativos al mbito adminis-trativo y fiscal que giran en torno a esta polticapblica. Busca, al mismo tiempo, hacer un lla-mado a los actores sociales para que concibany diseen modelos de desarrollo coherentes,estructurados y afines a sus particularidades.La construccin de un mundo equitativo y conopciones de vida para sus habitantes requieretanto de un enorme compromiso ciudadano,como de la pertinencia y oportunidad de lasdecisiones pblicas. Esto explica nuestro inte-rs en ofrecer instrumentos, como ste, capa-ces de producir transformaciones positivas a lagestin pblica y que contribuyan, en ltimas, aldesarrollo humano y la equidad.

agentes de transformacin social. Esta es lanica forma de convertir la descentralizacinen un mecanismo para avanzar hacia lacohesin regional y social y hacia la materiali-zacin de un proyecto comn de Nacin.Procesos que contemplen estas considera-ciones deberan alejar el temor hacia el riesgode desmembramiento territorial que puedacomportar eventualmente una descentrali-zacin errneamente concebida.

El Manual concluye con un anexo, el cualpresenta la descripcin de algunas de lasexperiencias de la regin. Una importanteventaja que tienen los pases en los cuales seinicia o se readeca el proceso de descentra-lizacin es el de contar con experiencias ylecciones aprendidas en otras latitudes.Ilustrar alternativas para llevar a cabo refor-mas descentralizadoras, cada una enmarca-da en un contexto social e institucionalparticular, no slo reduce los costos de cono-cimiento propios de los procesos de aprendi-zaje, sino tambin, contribuye a identificar

13


14

En la configuracin de esas nuevas relacio-nes sociales aparece el reto de intentar equipa-rar los altos niveles de crecimiento econmicoglobal con la redistribucin de la riqueza. Hastaahora, la cuantiosa suma de recursos que movi-lizan los mercados internacionales no se ha tra-ducido en la disminucin de la pobreza y en lareduccin de las condiciones de exclusin. Porel contrario, como lo presenta el informe dePRODDAL, entre 1990 y 2001 en Amrica Latinala pobreza se increment de manera preocupan-te as: de 25,6 a 29,4 por ciento en el Cono Sur;de 52,3 a 53,3 por ciento en los pases andinos;y de 45,2 a 51,2 por ciento en Centroamrica1.

Para que los Estados puedan llevar a cabo sutarea de conducir procesos de desarrollo equitati-vos y sostenibles, es necesario que cuenten conun aparato institucional legtimo, eficiente, efectivo,transparente, cercano a los ciudadanos y garante

La transformacin de las estructuras pro-ductivas, tecnolgicas y culturales no sloha originado cambios en las sociedadesmodernas, sino tambin, ha planteado elreto de desarrollar nuevas formas de enten-der y de llevar a cabo el manejo de lo pbli-co. Entre los fenmenos ms significativosse cuentan la expansin de los mercadosmundiales, el auge de las telecomuni-caciones, el creciente poder de la informa-cin, los flujos migratorios, la aparicin debrechas tecnolgicas que condicionan lavelocidad en el desarrollo de los pases, y elgiro hacia el desmonte de los Estados deBienestar. Estos aspectos conducen, por unlado, a redefinir el concepto de Estado, ypor otro, a crear nuevos mecanismos derelacin entre agentes pblicos, privados ycomunitarios, y de stos con el territorio endonde habitan.

1

1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciuda-danas y ciudadanos, Informe del Proyecto sobre desarrollo de la democracia en Amrica Latina (PRODDAL), Buenos Aires, p. 41.

LA DESCENTRALIZACIN Y LOS ODM

L A D E S C E N T R A L I Z A C I N Y L O S O B J E T I V O SD E D E S A R R O L L O D E L M I L E N I O : U N C A M I N O P A R A

L A C O N S T R U C C I N D E L D E S A R R O L L O S O C I A L


Finalmente, exige el rediseo de la institu-cionalidad pblica con el fin de asegurar elbuen uso de los recursos, abrir canalespara la toma de decisiones colectivas yestablecer mecanismos de control social ypoltico en procura de afianzar la credibili-dad en el andamiaje pblico.

La ilustracin sugiere que la descentraliza-cin puede llegar a ser una estrategia de ges-tin pblica capaz de generar impactospositivos en materia de desarrollo humano,entendiendo por desarrollo lo que AmartyaSen define como la expansin de las liberta-des reales de la gente (opciones), las cualesse han procurado con procesos equitativos,participativos y sostenibles3. Para ello, la des-centralizacin no slo debe contar con uncuidadoso diseo, respetuoso del contextosocio-econmico en donde se aplica, sinotambin, debe considerar el cambiante entor-no institucional pues modifica las formas deentender las responsabilidades y las actua-ciones del Estado.

La relacin entre mayores logros en losniveles de calidad de vida y estructuras degobierno ms dinmicas, flexibles y articula-das a los ciudadanos, pone de manifiesto elvnculo existente entre desarrollo y gobernabi-lidad. Por esta razn, desde la dcada de los90, el PNUD ha enmarcado sus acciones bajoel paradigma del desarrollo humano, el cualrequiere tanto de la presencia de condicionesde buena gobernabilidad, como del empode-ramiento de los individuos y las comunidades.Esta aproximacin no busca la superacin de

del inters pblico, cuyo fin ltimo sea el mejora-miento de las condiciones de vida de la poblacin.Partiendo de esta preocupacin, algunos paseslatinoamericanos han abocado a medidas des-centralizadoras2 como mecanismo para mejorar lapresencia del Estado en el territorio, afianzar lasrelaciones entre los ciudadanos y el gobierno, dis-minuir las brechas de desarrollo interregionales, yen trminos generales, aumentar la credibilidad yla efectividad de las instancias pblicas.

Gracias a las lecciones aprendidas en laimplementacin de estos procesos, es posibleafirmar que la descentralizacin va ms all dela distribucin de competencias y recursos entreniveles de gobierno. Como se ilustra en la figura1, la descentralizacin se traduce en una polti-ca de transformacin total del quehacer pblico:

Parte de aspectos tan pragmticos comoel estudio de la divisin poltico-administrati-va de acuerdo con las caractersticas fsi-cas y poblacionales del territorio.

Pasa por la evaluacin de las condicionessociales y econmicas de las comunidadespara orientar las reas de trabajo ms sen-sibles a las administraciones subnaciona-les y determinar esquemas de desarrolloadecuados para cada territorio.

Contiene elementos de recomposicin admi-nistrativa de los gobiernos locales para cons-truir capital humano, redefinir procedimientosde gestin pblica y dotar as a las adminis-traciones territoriales con capacidad geren-cial sobre los asuntos de su competencia.

16

2. En la literatura se reconocen medidas descentralizadoras de primera y segunda generacin. Mientras las de primera gene-racin giraron en torno a la modificacin de los marcos legales nacionales para dar paso a la atribucin de nuevas potesta-des polticas, administrativas y fiscales a los gobiernos subnacionales, las de segunda generacin se encuentran orientadasa profundizar el proceso de descentralizacin y asegurarle su sostenibilidad mediante el ajuste a las normas vigentes y laincorporacin de temas relacionados con mecanismos de control, nuevos modelos de planeacin, estrategias de transpa-rencia en el uso de los recursos pblicos y promocin de la participacin efectiva de los ciudadanos, entre otros.

3. SEN Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Editorial Planeta, Barcelona.

La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

En su tarea de liderar una estrategia glo-bal para alcanzar resultados tangibles enmateria de desarrollo humano, el PNUD seha comprometido en promover y dar segui-miento a los avances obtenidos en la con-secucin de los Objetivos de Desarrollo delMilenio (ODM)5. Desde una perspectiva de

la pobreza nicamente con la ejecucin deestrategias orientadas al crecimiento econ-mico, sino tambin llevando a cabo accionespara lograr la sostenibilidad ambiental, la dis-tribucin equitativa de los beneficios del cre-cimiento y la eliminacin de todas las formasde discriminacin y exclusin social4.

17

Figura No. 1. El rol de la descentralizacin en la promocin del desarrollo

Bases legales rganos ejecutivos Mecanismos de control Canales de participacin Relaciones intergubernamentales Estabilidad poltica

Autoridades locales fortalecidas Procesos pblicos ms transparentes Necesidades locales mejor

identificadas, y por ello, gasto pblicomejor focalizado

Ingreso pblico mejor redistribuido Bienes y servicios pblicos con mayor

cobertura y calidad Procesos de planeacin, ejecucin y

control del gasto optimizados Desarrollo econmico de los territorios

impulsado Democracia fortalecida Polticas pblicas sostenibles (apoyo

ciudadano) Logros en equidad de gnero Aumento de la calidad de vida y del

desarrollo humano

INST

ITUC

IONA

L

DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIN RESULTADO DE SU IMPLEMENTACIN IMPACTO EN EL DESARROLLO

Mayores niveles de legitimidad

Capital humano Competencias y funciones Procedimientos Prcticas Potestades fiscales TransferenciasA

DMIN

ISTR

ATIV

A

SOCIEDAD CON OPCIONES

Eficiencia y eficaciade la administracin

pblica

Vocacin productiva Riqueza generada en el territorio Identificacin de grupos vulnerables Cobertura y calidad de servicios

bsicos Esquemas de organizacin socialSO

CIO

- EC

ONM

ICA

Polticas redistributivas,con enfoque de equidady de tipo participativo

Tamao poblacional Extensin territorial Interconexin territorial Riesgos naturales Caractersticas geogrficas Niveles de ruralidad

TERR

ITOR

IAL

Polticasde compensacin

de brechas territoriales

4. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Womens political partici-pation and Good Governance: 21st Century Challenges, United Nations Development Programme, p. iii (traduccin propia).

5. En septiembre de 2000, durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los dirigentes mundiales acordaron una seriede objetivos y metas concretas con plazos determinados para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfa-betismo, la degradacin del medio ambiente, la discriminacin contra la mujer y para fomentar la asociacin mundial para eldesarrollo. Este pacto mundial ahora se conoce como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (2003). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: progresos, reveses y desafos, Nueva York.


En este sentido, por ejemplo, el impactosocial de la descentralizacin podra traducir-se en la disminucin de la pobreza, mayoreslogros en cobertura educativa, disminucinde la mortalidad infantil, incremento en losniveles de ingresos, fortalecimiento de estruc-turas sociales ms incluyentes, mejoramientode las condiciones de salud y avances haciala sostenibilidad ambiental. A manera de ilus-tracin, la figura No.2 sugiere que un adecua-do diseo y ejecucin de polticas pblicaspuede impactar positivamente en trminos dedesarrollo econmico y social, y en ltimas,en la consecucin de los ODM.

derechos humanos, los ODM buscan con-centrar los esfuerzos de los gobiernosmundiales en la buena gestin de los asun-tos pblicos y la democracia, as como enla prevencin de los conflictos y la consoli-dacin de la paz6. Por esta razn, en sulabor de procurar el logro de los ODM, elPNUD ha trabajado de la mano de gobier-nos nacionales y subnacionales en el dise-o de estrategias de administracin pblicaque tengan la capacidad de generar unimpacto favorable sobre las condiciones devida de los habitantes de los pases endesarrollo.

18

Figura No. 2. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Generacin de empleo

Promocin del desarrollo econmico local

Fomento de asociaciones pblico - privadas

Prestacin de la educacin primaria y secundaria

Implementacin de polticas de equidad de gnero

Atencin hospitalaria

Informacin y prevencin para preservar la salud pblica

Implementacin de polticas medioambientales

Gestin de agua potable y saneamiento bsico

Gestin de espacios pblicos y urbanos

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL

DESCENTRALIZACINOBJETIVO NO. 1

Erradicar la pobreza extrema y el hambre

OBJETIVO NO. 2Erradicar la pobreza extrema

y el hambreOBJETIVO NO. 3

Promover la equidad de gnero Participacin local Proximidad a los ciudadanos Bajos costos de transaccin

OBJETIVO NO. 4Reducir la mortalidad infantil

OBJETIVO NO. 5Mejorar la salud materna

OBJETIVO NO. 6Combatir el VIH/SIDA,

paludismo y otras enfermedades

OBJETIVO NO. 7Garantizar la sostenibilidad

del medio ambiente

DISEO Y EJECUCIN

DE POLTICAS PBLICAS

6. Ibdem, p. 2.

La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

miento de la mujer en el ejercicio de lo pbli-co, y sobretodo, en las decisiones de gasto,cobra especial significado en tanto existe unarelacin directa entre las inequidades degnero y los mayores niveles de pobreza8.La ausencia de las expresiones de las muje-res en el diseo de los instrumentos de pol-tica ms importantes, entre los cuales elpresupuesto nacional es el ms trascenden-te, ha asegurado el mantenimiento de condi-ciones de inequidad de gnero, incluso entemas relacionados con la salud femenina yla seguridad de sus hogares9. La descentra-lizacin, entonces, favorece la transforma-cin del entorno institucional que rodea lamujer y contribuye a mejorar las formas y lacalidad de su participacin en la sociedad.

Para concluir este captulo, es necesariohacer nfasis en que la sostenibilidad de ladescentralizacin no debe ser un asunto abor-dado exclusivamente desde la ptica de lageneracin de ingresos por parte de losgobiernos subnacionales. Para que la descen-tralizacin produzca un verdadero impacto enel mejoramiento de la calidad de vida de lapoblacin, los ejecutores de esta polticadeben hacer nfasis en el uso de los recursospblicos en trminos de transparencia, instru-mentos de asignacin del gasto, estableci-miento de resultados esperados y formas derendicin de cuentas. Por esta razn, losmecanismos formales de control a la gestinpblica en materia poltica, fiscal y disciplinariagarantizados por las instancias pblicas crea-das para tal fin, y ms importante, por lamisma veedura de los ciudadanos, son con-diciones sine qua non para hacer de la des-centralizacin un camino hacia la construccindel desarrollo social.

Como se puede notar, para que la des-centralizacin se convierta en un vehculo deprogreso social, es indispensable que la for-mulacin de polticas pblicas contemplecada uno de los ejes transversales deldesarrollo: la participacin, el enfoque degnero, la transparencia y el control social. Enrelacin con la participacin ciudadana, laexistencia de mecanismos como los cabil-dos, los presupuestos participativos, las con-sultas populares, las asociaciones de vecinosy las juntas de usuarios, permiten que losgobiernos subnacionales se encuentren enmejores condiciones que el nivel central paraidentificar las demandas de la comunidad,reduciendo los costos de transaccin en tr-minos de informacin y mejorando la capaci-dad de reaccin ante las obligaciones decarcter local7. De la misma forma, estosmecanismos contribuyen a combatir el dficitdemocrtico del que adolecen los procesospolticos modernos, son un instrumento efec-tivo para la construccin de la ciudadana yobligan a que los individuos posean mayoresniveles de informacin y desarrollen capaci-dades de intervencin en el seno de suscomunidades.

La existencia de mayores canales de par-ticipacin y el fortalecimiento de las institu-ciones locales tambin abren un espacio a lavinculacin real y efectiva de las mujeres enel ejercicio de las polticas gubernamentales.Con ello, es posible afianzar el diseo eimplementacin de acciones con enfoque degnero capaces de dar respuesta a las nece-sidades de este segmento vulnerable de lapoblacin. Ms an, en el marco de unaestrategia mundial para combatir las priva-ciones y la exclusin social, el empodera-

19

7. United Nations Development Programme (2005). Primer in Fiscal Decentralization (Guidance note/Draft), p. 7.8. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Ob. Cit., p.p. 27 40.9. Ibdem, p. 2 (traduccin propia).


20

estos departamentos, municipios, distritos,provincias o regiones, entre otros (ver FiguraNo. 3). Su fin ltimo es transformar la estructu-ra del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerloms sensible frente a las necesidades de losciudadanos.

2.1. Qu es la descentralizacin?

La descentralizacin es un procesomediante el cual el Estado transfiere responsa-bilidades administrativas, polticas y financierasa los niveles subnacionales de gobierno, sean

2

Figura No. 3. Qu es la descentralizacin?

NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO

PROCESO POLTICO

PROCESO ADMINISTRATIVO

PROCESO FISCAL

NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

Transferencia del poder para tomar decisiones y elegir autoridades propias

Transferencia de competencias y funciones

Transferencia de fuentes de recursos y asignacinde competencias fiscales para dar soporte a los procesos

poltico y administrativo

M A R C O C O N C E P T U A L

M A R C O C O N C E P T U A LD E L A D E S C E N T R A L I Z A C I N


financiamiento cuyo supuesto es que cadaautoridad local posee un balance entre susgastos de inversin y funcionamiento con losrecursos provenientes de las rentas propias,las transferencias de otros niveles de gobier-no y los recursos del crdito.

En conclusin, la descentralizacin debeentenderse como un conjunto de medidasque buscan replantear el esquema de mane-jo de las relaciones polticas, administrativas yfiscales entre los diferentes niveles de gobier-no en aras de fortalecer aquellas instanciasms cercanas a los ciudadanos. No se tratade un proceso uniforme, en algunos casosadquiere mayor importancia poltica porcuanto busca combatir algn tipo de dficitdemocrtico, en otros, las medidas estnorientadas a construir y consolidar capacida-des fiscales y administrativas de los niveleslocales. Pero en cualquiera de estos casos, ladescentralizacin se concibe como una estra-tegia para contribuir a la construccin deldesarrollo nacional.

Desde una perspectiva terica y concep-tual, la descentralizacin se asume como unproceso de transformacin y recomposicindel sistema poltico que tiene mltiples conno-taciones positivas. En efecto, a pesar queposee amplias interpretaciones, acepciones ysignificados conforme a los mbitos y espa-cios en los que tiene lugar, existe consenso entorno a su pertinencia, conveniencia y oportu-nidad, en tanto se reconoce que a travs desu implementacin y desarrollo se pretendeacercar la gestin pblica a la ciudadana alfortalecer los niveles de gobierno ms prxi-mos a la colectividad y lograr una mejor repre-sentacin de los ciudadanos. Parte de la

22

La descentralizacin es un procesoesencialmente poltico, cuya implementa-cin connota transformaciones fiscales yadministrativas. Adquiere su naturaleza pol-tica, pues resulta de las negociaciones entreagentes polticos nacionales y locales, aca-dmicos, ciudadanos y diversos grupos deinters sobre la distribucin del poder entrelos niveles de gobierno y la definicin de losobjetivos, alcances e instrumentos del modelode Estado descentralizado. As mismo, la des-centralizacin poltica implica, por un lado,la entrega de poder a los ciudadanos paraque elijan a sus propios gobernantes, y porotro, la entrega de poder a las autoridadeslocales para que tomen decisiones autno-mas sobre el diseo e implementacin delas polticas de desarrollo local10.

A su vez, la descentralizacin es un proce-so administrativo orientado a materializar elmodelo poltico planteado pues establece elesquema de distribucin de competencias y fun-ciones entre los diferentes niveles de gobierno.Con el fin de garantizar que los gobiernossubnacionales tengan la capacidad de ejecu-tar adecuadamente sus nuevas responsabili-dades, dicha distribucin de competenciasno slo debe considerar la capacidad institu-cional, financiera y tcnica de las autoridadeslocales, sino tambin, debe procurar la cons-truccin de modelos territoriales cooperativospara generar economas de escala.

Por ltimo, la descentralizacin es un pro-ceso fiscal el cual determina la asignacin derecursos econmicos para hacer sostenible elmodelo poltico y administrativo de distribucinde poder y de competencias. La descentraliza-cin fiscal debe partir de una ecuacin de

10. MALDONADO, Alberto (2002). Avances y resultados de la descentralizacin poltica en Colombia, en: DepartamentoNacional de Planeacin (2002), Evaluacin de la Descentralizacin en Colombia: balance de una dcada. Tomo II.Anlisis y resultados sectoriales, Bogot D.C., p. 266.

Marco Conceptual de la Descentralizacin

las entidades territoriales se someten a unmismo rgimen jurdico, adoptan una organi-zacin poltico-administrativa uniforme y reco-nocen la supremaca del nivel central, enprocura de mantener la cohesin y la unidadpoltica en el territorio. En el modelo unitario, elnivel central se reserva para s, las funcionesestratgicas de planificacin y formulacin depolticas, y consecuentemente, se atribuye laspotestades y atribuciones necesarias para suejecucin11. El nivel central se erige en el prin-cipal ejecutor de las polticas bien sea directa-mente o a travs de agentes en el territorio,quienes se encuentran subordinados a las dis-posiciones de la autoridad central12.

En contraposicin, el modelo federal seconfigura como una asociacin de estadosque conservan su individualidad poltica yadministrativa pero mantienen una cohesinnacional manifestada, entre otras considera-ciones, a travs de una misma identidad inter-nacional13. As, el poder poltico es compartidoentre los diferentes territorios que conformanla federacin, lo que pone de manifiesto queno existe una relacin jerrquica entre los nive-les de gobierno. El modelo federal se caracte-riza por privilegiar la diversidad, reflejada tantoen la existencia de una organizacin poltica yadministrativa flexible como en la coexistenciade mltiples regmenes jurdicos. De acuerdocon tales planteamientos, el modelo federalestablece la existencia de dos tipos de institu-ciones: las federales y las de los estadosmiembros14. De lo anterior se deriva que las 23

validez y congruencia de los procesos de des-centralizacin radica en que stos intentanremediar el hecho de que el nivel central nocuenta con las herramientas ni la disposicinsuficiente para hacer frente a las problemti-cas ciudadanas ms inmediatas dado que suaccin est focalizada hacia la resolucin detemas e intereses de gran impacto nacionalque superan y rebosan el mbito local.

Para la clase poltica, los gobernantes ylos tomadores de decisiones, la descentrali-zacin se visualiza como una nocin poltica-mente correcta, dado que sus objetivos yfinalidades son evidentes y estn de acuerdocon las preferencias de la ciudadana respec-to a la gestin pblica. Por tal motivo, los pro-cesos de descentralizacin generan una granexpectativa en la colectividad, dado questos se han presentado como dinmicasque propician el desarrollo, dinamizan losprocesos democrticos y mejoran la equidady la eficiencia en el gasto pblico, entre otras.

2.2. Los modelos de Estadoy la descentralizacin

Desde una perspectiva general, la teorade la estructura del Estado establece la exis-tencia de dos grandes modelos de organiza-cin territorial: unitario y federal. En el modelounitario, la autonoma se encuentra subordina-da a la unidad, en tanto que se reconoce que

11. En el Estado unitario, el nivel central conserva la Clusula General de Competencias (CGC), lo que representa que con-serva para s, todas las competencias que no han sido asignadas de manera explcita y taxativa a los dems niveles degobierno. Las competencias son exclusivas del sector central y slo son ejercidas por las autoridades locales a travsde su transferencia expresa. Ver: SOTO David (2003-2004), en: Revista OPERA, UEC, Bogot.

12. FERRADA BRQUEZ Juan Carlos (1999). El Estado de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcen-trado, en: Revista de Derecho, No 1, Volumen X, Diciembre, pp. 115 123.

13. Departamento Nacional de Planeacin (2005). El Estado y su organizacin. Bogot D.C., p. 17. 14. JORDANA Jacint (2001). Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva ins-

titucional, en: Serie Documentos de Trabajo, Proyecto Conjunto INDES-Unin Europea, Banco Interamericano deDesarrollo (BID), Washington D.C.


en su jurisdiccin, ostentan la facultad deorganizar y ordenar su territorio, disponen derecursos propios y tienen la potestad de expe-dir leyes (ver Tabla No. 1).

autoridades estaduales tienen poder poltico,administrativo y judicial. As cuentan con auto-ridades propias, poseen autonoma para laformulacin y ejecucin de polticas pblicas

como unitarios, lo cual establece que ms allde lo conceptual, estos modelos de organiza-cin no son puros pues responden, prioritaria-mente, a lgicas polticas y de administracinespecficas, ocasionando que se interrelacio-nen entre s y adopten formas y modos diferen-

En el marco de la evolucin y permanentetransformacin del Estado, estos modelos deorganizacin territorial han sufrido diferentesalteraciones conforme a los mbitos y contex-tos en los cuales se aplican. Los Estadosmodernos conjugan elementos tanto federales

24Tabla No. 1. Modelos de organizacin territorial del Estado

MBITOSMODELOS DE ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO

UNITARIO FEDERAL

Forma de Constitucindel Estado

Modelo construdo verticalmente. Se presenta una relacin jerrquica entre

el nivel central y los niveles subnacionales.

Asociacin de estados que conservan suindividualidad poltica y administrativa.

No se presenta relacin jerrquica o desubordinacin.

Distribucin de competencias

El nivel central conserva la ClusulaGeneral de Competencias (CGC), la cual lepermite conservar la potestad de distribuircompetencias y asignar atribuciones a losniveles subnacionales.

El poder poltico es compartido por losdiferentes estados, lo cuales transfierenpoder a un nivel central para efectos derepresentacin y cohesin.

Rgimen Jurdico

El Estado adopta un slo rgimen jurdicoque se aplica en todo el territorio nacional.Ello implica la existencia de unaconstitucin y un rgimen normativouniforme.

En el estado federal coexisten dos tipos derdenes jurdicos: un orden nacional, querige para la totalidad del territorio y unorden estadual, aplicable en los territoriosespecficos de cada uno de los estados.

Coordinaciny control

El nivel central conserva el poder tutelarsobre otros niveles de gobierno a travs delcontrol de legalidad y la coordinacin de laaccin desconcentrada.

El nivel central dispone de diferentesmecanismos de coordinacin e interaccinintergubernamental en aquellas reas ysectores que implican la superposicin lascompetencias y capacidades de losdistintos niveles.

Marco Conceptual de la Descentralizacin

establecen la presencia de una zona interme-dia por la cual transitan la mayora de losEstados y est determinada por diferentesprocesos de administracin y gestin delterritorio, entre los cuales se cuenta la descen-tralizacin y sus mltiples modalidades.

En un Estado unitario, la descentralizacinse asume, principalmente, como un procesode ndole administrativo que implica la distri-bucin de competencias y la asignacin defunciones entre diferentes niveles de gobier-no. El nivel nacional se reserva para s, lapotestad de controlar la ejecucin de las fun-ciones transferidas y mantiene el poder detutela sobre los niveles de gobierno subnacio-nales. En contraposicin, la descentralizacinen el modelo federal se presenta como un pro-ceso netamente poltico, dado que se des-centraliza sobre la base de un nivel deautonoma considerable15.

Si bien es cierto que desde la ptica delmodelo federal, la descentralizacin se abordacomo un proceso de profundizacin de laautonoma de los niveles subnacionales res-pecto al nivel central, en algunos pases fede-rales de la regin, el fortalecimiento de laautonoma se ha asumido como un procesode robustecimiento del nivel intermedio degobierno (estado, provincias, regin), el cualimplica la consecuente transferencia de unconjunto considerable de funciones, atribucio-nes y potestades por parte del nivel central. Elfortalecimiento del rol y del poder de decisindel nivel intermedio, se efecta sin que nece-sariamente medie el robustecimiento del nivellocal, lo que implica que el modelo federalreplica las mismas caractersticas del centra-lismo unitario, representadas esta vez, en el

tes conforme a las condiciones en las cualesse desarrollan. Segn la singularidad de talesinteracciones, han surgido distintos modelosde organizacin estatal y administrativa quemedian entre lo unitario y lo federal tales comola estructura autonmica espaola o el mode-lo regional en Italia, entre otros.

En general, la configuracin del modelo deorganizacin territorial del Estado est articu-lada con las mltiples interacciones que sepresentan entre actores polticos e institucio-nes, tanto en el plano de los niveles degobierno (relaciones intergubernamentales)como desde la perspectiva de la organizacinde la accin gubernamental. Esta ltima indi-ca la manera cmo se ordena la prestacin yla provisin de bienes y servicios a cargo delEstado tanto por sectores funcionales comopor niveles de gobierno. En el mismo sentido,el modelo de organizacin del Estado hacereferencia a la distribucin del poder polticoentre las instancias de gobierno existentes,dinmica que est articulada, prioritariamen-te, a los diferentes grados de autonoma delos niveles de gobierno y la posicin relativade stos frente al nivel central.

Desde una ptica institucional, los mode-los de Estado federal y unitario pueden pare-cer antagnicos en tanto adoptan formasmuy precisas y difcilmente equiparables en-tre s. No obstante, el ejercicio cotidiano de laactividad gubernamental revela la existenciade mltiples elementos los cuales sugierenque, en algunos casos, un pas unitario incor-pora elementos propios de un modelo federaly viceversa. La ausencia de un modelo purode organizacin territorial del Estado y lasoscilaciones entre los modelos tradicionales,

25

15. HERNNDEZ BECERRA Augusto (s.a.). Un estado centralista como lo es Colombia podra conservar alguna tendenciaconstitucional hacia el federalismo?, en: Revista Cabildo, No 70, Bogot D.C., www.cabildo.com.co/Articulos/tras_las_hue-llas_del_federalismo.htm


Algunas experiencias internacionales indi-can que los modelos de Estado evidencianvariaciones significativas a raz de los proce-sos de descentralizacin implementados. Talcomo lo sealan algunos tratadistas, puedeocurrir que ciertos Estados de naturaleza emi-nentemente unitaria se hayan reconfiguradototalmente, al adoptar elementos tpicos demodelos federales y viceversa.

fortalecimiento de las relaciones de subordina-cin y jerarqua entre el nivel local y los nivelesintermedios. La lgica de este proceso deconcentracin de decisiones en el nivel inter-medio, obedece a la necesidad de profundizarlos mecanismos de cohesin y articulacinentre el nivel central e intermedio, en procurade hacer frente a determinadas fuerzas centr-fugas o diferentes intereses segregacionistas.

26

3poblacin, y para ello se pregunta quindebe hacer qu?

En general, la desconcentracin, la delega-cin y la devolucin son maneras de llevar acabo una descentralizacin administrativa(ver Figura No. 4). La diferencia entre las tresradica en el grado de responsabilidad otorga-da a cada autoridad para el ejercicio de lastareas pblicas. En forma muy breve, porcada trmino se puede entender lo siguiente:

La descentralizacin administrativa esel proceso mediante el cual se transfierencompetencias estatales, antes gestionadaspor el gobierno central, a niveles subnaciona-les. Es un ejercicio de reestructuracin dela autoridad para tomar decisiones pbli-cas segn un esquema de corresponsabi-lidad entre el centro, las regiones y losgobiernos locales. En sntesis, se trata dela reorganizacin del Estado para la pres-tacin de los servicios que requiere su

Figura No. 4. Tipos de descentralizacin administrativa

DESCONCENTRACIN

Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de una unidadsuperior, pues son una extensin de la misma. Es una relacin de dependencia entodo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivelde gobierno.

DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

L A D E S C E N T R A L I Z A C I N A D M I N I S T R A T I V A

DEVOLUCIN

Por un lado, es un traspaso de autonoma para el ejercicio de las funciones asignadas.Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades.As, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que laejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad.

DELEGACIN

Transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que recibe lasfunciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, stadebe rendir cuentas al nivel que las transfiri.


buciones ms convenientes, segn sus poten-cialidades y debilidades, para cada materia ensu jurisdiccin. El ideal es que la instancia degobierno ms cercana a los ciudadanos sea laque asuma las tareas pblicas que mayor inci-dencia tengan en su calidad de vida. La proxi-midad a las demandas especficas de lasociedad es un buen argumento para justificarcierta distribucin de competencias en losniveles subnacionales de gobierno, y as, per-mitir que el Estado sea gil a la hora de iden-tificar los requerimientos de la comunidad.

En la literatura especializada es posibleencontrar diversas formas de clasificar lascompetencias. No obstante, en su gran mayo-ra exploran aspectos similares de la naturalezade la atribucin que se transfiere. A continua-cin se presenta un esquema de clasificacinde competencias diseado para restringir elcampo de accin de los diferentes niveles degobierno segn se les otorguen potestadesexclusivas, compartidas o delegadas en unadeterminada materia (Ver figura No. 5).

28

3.1. Las competencias de los niveles de gobierno

Una competencia es el campo de accin en elcual se desempea un determinado nivel degobierno en ejercicio de sus funciones. Susacciones corresponden a atribuciones especfi-cas en una materia. As las cosas, una compe-tencia tiene tres elementos principales: lajurisdiccin, la materia, y la atribucin16. El terri-torio es la jurisdiccin en donde el nivel degobierno desempea sus funciones. La materiahace referencia a la poltica pblica en la que seacta (e.g. la educacin, la salud, el medioambiente, entre otras). Por ltimo, la atribucinse refiere a las actividades que le correspondehacer a un nivel de gobierno en una materia(e.g. en educacin, los municipios se encargandel mantenimiento de las escuelas primarias, elnivel intermedio paga a los profesores y lanacin formula los planes de estudio).

El objetivo de un esquema de competen-cias es asignar a cada nivel de gobierno las atri-

16. LEN Laura (2001). Ordenamiento territorial. Reparto de competencias. Experiencias y desarrollos en otros pases,Ministerio del Interior, Repblica de Colombia, Bogot D.C.

EC

D

Un nivel de gobierno se reserva todas las atribucionessobre una materia.

Un nivel de gobierno le confa a otro el ejercicio de unacompetencia o atribucin. No obstante, quien delega nuncapierde la titularidad sobre la atribucin.

Dos o ms niveles de gobierno se encargan de variasatribuciones sobre una misma materia. La distribucin deresponsabilidades entre dichos niveles puede resultar deun anlisis de la capacidad del nivel que recibe lacompetencia, o puede ser producto de una negociacinentre los involucrados.

La Descentralizacin Administrativa

de distribucin de competencias sean respe-tuosos de las particularidades geogrficas, pol-ticas, territoriales e institucionales de cada pas.

Se pueden identificar algunas formasreconocidas para orientar la distribucin decompetencias cuyo objetivo no es el de esta-blecer un men detallado de actividades porniveles de gobierno, sino el de procurar la cla-ridad y el orden al momento de asignar res-ponsabilidades. La Tabla No. 2 ilustra algunasde dichas formas.

3.2. Formas para definir la asignacin decompetencias entre niveles de gobierno

Existen diferentes maneras de determinarcul es el rol de cada nivel de gobierno subnacio-nal en relacin con una materia. Por ello, no esposible hablar de una regla general para la dis-tribucin de competencias pues cada polticapblica (materia) es un escenario especfico,donde el papel que cumple un determinadoactor (nivel de gobierno) puede variar. Al res-pecto, lo ms importante es que los modelos

29

Figura No. 5. Clases de competencias17

Com

part

idas

o

Conc

urre

ntes

DelegadasExclusivas

17. DURN Sonia, MANRIQUE Alfredo y SOTO David (2005). Bogot: fortalecimiento de la gobernabilidad local para eldesarrollo humano. Propuestas para la descentralizacin de Bogot, Bogot D.C.

*. Esta clasificacin de competencias aplica de la misma manera en regmenes federales donde los niveles intermedios(estaduales) se reservan funciones exclusivas y comparten o delegan funciones al nivel local.

Tabla No. 2. Formas para definir la asignacin de competencias entre niveles de gobierno

FORMAS DE QU SE TRATA?

1. Por bloque deatribuciones

En la medida de lo posible, todas las atribuciones de una materia son transferidas a un solonivel de gobierno. El bloque de atribuciones se transfiere con el fin de evitar duplicidad defunciones y dificultades de coordinacin intergubernamental. El nivel de gobierno que recibe comocompetencia el bloque de atribuciones es autnomo en la toma de decisiones. Un ejemplo puedeser la asignacin de todas las responsabilidades educativas al nivel local de gobierno. stas puedenir desde la construccin de infraestructura y el pago de maestros, hasta los aspectos de calidadeducativa y diseo de programas escolares.

*


cia desde el nivel central de gobierno a las auto-ridades subnacionales. Para tales efectos, sepueden resaltar las alternativas de la Tabla No. 3.Vale la pena mencionar que, en cualquiera de loscasos presentados, el ejercicio de una nuevacompetencia en la esfera subnacional se derivade la voluntad poltica expresa y de la buena ges-tin de los gobiernos regionales y locales.

3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales

Una vez se ha determinado el tipo de compe-tencias y la forma en que sern distribuidas entrelos diferentes niveles de gobierno, es necesariodefinir la manera de llevar a cabo su transferen-

302. Segn la vocacinde cada jurisdiccin

A cada nivel subnacional se le asigna un rol en cada una de las competencias. Para ilustrareste caso:

El nivel local o comunal podra encargarse de la gestin de los servicios cotidianos y la dotacinde infraestructura bsica para el ciudadano. Por ejemplo: el aseo de calles, el mantenimiento deparques, el alcantarillado, el alumbrado pblico, la educacin primaria y secundaria, entre otros.

Los niveles intermedios tomaran las funciones que implican un manejo que trasciende loslmites de lo local. Por ejemplo: la articulacin de los intereses de los municipios y comunas, lageneracin de economas de escala, la formulacin de polticas de desarrollo regional, laeducacin tcnica, entre otros.

El nivel nacional tendra a cargo la formulacin del marco general de las polticas pblicas, lafuncin reguladora, la compensacin regional, la redistribucin del ingreso y aquellos serviciosque afectan por igual a toda la poblacin nacional. Por ejemplo: la defensa, la polticamonetaria, las relaciones internacionales, entre otros.

3. Por diferenciacinde la demanda

De acuerdo con la teora econmica que sustenta la descentralizacin, los gobiernos subnacionalesdeberan ser los responsables de la asignacin del gasto pblico, pues tienen la capacidad deidentificar con mayor precisin las necesidades de su entorno. En este sentido, existe una corrienteque defiende la conveniencia de asignar atribuciones de acuerdo con las demandas de cadaterritorio. As las cosas, los gobiernos subnacionales recibiran competencias de acuerdo con lasnecesidades que ellos expresen. Por eso, no slo la materia a transferir, sino tambin las actividadesque ella contempla, seran susceptibles de ser negociadas segn los requerimientos de cada nivelsubnacional. Un ejemplo de ello es el modelo de descentralizacin implementado en Ecuador.

Tabla No. 3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales

ESTRATEGIA DE QU SE TRATA?

1. Asociacin eintegracin territorial

Los gobiernos subnacionales pueden asociarse con otros de su mismo nivel paraasumir nuevas competencias. Constituye una manera de adecuacin del Estado a lascondiciones de un territorio y de su poblacin. Acudir a figuras administrativas de integracinvoluntaria de jurisdicciones con el fin de asumir nuevas competencias es una manera de reducircostos de operacin y de aumentar la autonoma local. Las asociaciones de municipios o lasmancomunidades son un ejemplo de este esquema.

FORMAS DE QU SE TRATA?


uno de los ms relevantes, pues constituyeun mecanismo que amortigua las disparida-des en capacidad de gestin para eldesarrollo de las regiones. Lo que se reco-mienda es que un esquema de asignacinde competencias procure hacer explcitaslas diferencias para hacer valer la premisade la igualdad de oportunidades, mxime enun contexto de profunda heterogeneidad te-rritorial y de alta fragmentacin municipal18.Cuando en el diseo de las polticas de des-centralizacin no se contempla la diversidadregional, los resultados suelen ser la pro-fundizacin de las brechas de desarrolloentre los territorios. Esta es una de las razo-nes por las cuales es difcil alcanzar estn-

3.4. Principios para la distribucin de competencias

La descentralizacin implica que unEstado adquiera una nueva estructura funcio-nal como resultado de la reasignacin decompetencias en materia de ejecucin depolticas pblicas. No se trata de desmontar-lo, sino de fortalecer su funcin reguladora yde repensarlo para prestar un conjunto defunciones entre varios niveles de gobierno enforma adecuada.

Distribuir competencias lleva consigo elingrediente de la corresponsabilidad entre losniveles de gobierno. El concepto puede ser

31

ESTRATEGIA DE QU SE TRATA?

2. Certificacin

Los niveles subnacionales de gobierno asumen una competencia toda vez que cumplan conunos estndares mnimos establecidos para asumirlas. Los estndares pueden referirse a lacapacidad institucional, la gestin fiscal y las bases tcnicas, entre otros.Cuando un gobierno subnacional es certificado, se hace titular de la competencia. No obstante, eldesempeo de las autoridades es evaluado peridicamente con el fin de mantener niveles decalidad mnimos en la provisin de bienes y servicios.

3. Experimentacin

La ley puede contemplar excepciones con el fin de adelantar experiencias piloto en latransferencia de competencias. Con programas de este estilo, las autoridades subnacionalesejecutan nuevas atribuciones para probar medidas innovadoras en gestin pblica. Para ello seestablece un periodo de prueba despus del cual se evalan los resultados. La experiencia pilotose concibe como un insumo para la formulacin de nuevos instrumentos legales con el fin deorientar estrategias alternativas de descentralizacin de competencias.

4. Concertacin de polticas

(contratos plan)

En una misma materia pueden intervenir mltiples niveles de gobierno con susatribuciones sobre un mismo territorio. Por ello, se puede necesitar un instrumento decoordinacin que encuadre todos los esfuerzos institucionales hacia un mismo objetivo. Elcontrato-plan es un acuerdo consensuado entre los diferentes niveles de gobierno territorial,otras autoridades competentes, los actores privados y la sociedad civil con el fin de intervenir enasuntos estratgicos de una regin especfica.

18. En Amrica Latina el 1% de sus municipios tiene ms de 500.000 habitantes, mientras el 70% tiene menos de 20.000.


la provisin de bienes y servicios a los habi-tantes de un territorio nacional, es necesariotener en cuenta ciertos principios bsicospara su diseo. Algunos de ellos se mencio-nan en la siguiente tabla:

dares socio-econmicos ptimos en la re-gin latinoamericana.

Con el fin de procurar que un procesodescentralizador logre equidad y eficiencia en

32 Tabla No. 4. Principios para la distribucin de competencias

PRINCIPIO DE QU SE TRATA?

SubsidiariedadProcurar que el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin sea quien provea los bienesy servicios. Si ste no se encuentra en capacidad de hacerlo por razones de eficiencia yeconoma, la competencia queda a cargo del gobierno subnacional inmediatamente superior.

Concurrencia La competencia de un nivel de gobierno puede desempearse con el apoyo de nivelessuperiores de gobierno si as fuere necesario para la buena prestacin o provisin del servicio.

Heterogeneidad

Considerar las particularidades de las distintas jurisdicciones subnacionales, porejemplo: la diversidad de los territorios en cuanto a tamao poblacional, la calidad de vida de lapoblacin, la dotacin de recursos ambientales y productivos, los niveles de desarrollo, la vocacinproductiva y las potencialidades econmicas, entre otros. Implica una diferenciacin geogrfica dela demanda de bienes y servicios pblicos locales.

Gradualidad

Asumir nuevas competencias es un proceso de cambio que requiere tiempo para facilitarla adaptacin de los gobiernos subnacionales a las nuevas condiciones. Para garantizarel buen desempeo de las autoridades locales, el ritmo segn el cual se efecta el traspaso decompetencias debe respetar las capacidades especficas de cada gobierno subnacional, as comoestudiar cuidadosamente el mbito de poltica pblica que se est tratando. En los procesos dedescentralizacin, la capacidad institucional, tcnica y financiera de los gobiernos locales es unaprendizaje paulatino, y en funcin de su mejoramiento se deben asignar nuevas competencias.

Flexibilidad

Dotar a los niveles subnacionales de esquemas poltico-administrativos que faciliten laadaptacin de sus gobiernos a las caractersticas de su jurisdiccin. Estos nuevos esquemasdeben cambiar rpidamente de acuerdo con los requerimientos exigidos por cada materia degobierno.

Economas de escala

Promover la aglomeracin o asociacin de jurisdicciones locales para proveer aquellos bienesy servicios pblicos locales caracterizados por poseer altos costos marginales. En lamedida en que se procuren jurisdicciones con un mayor nmero de habitantes, es posibleincrementar la eficiencia en la prestacin de servicios al tiempo que se reducen sus costos deproduccin.


nacionales, es posible identificar recomenda-ciones sobre los criterios que se pueden uti-lizar para construir tipologas territoriales, yde esta forma, definir responsabilidades enfuncin de las capacidades de las entidadessubnacionales. Por ejemplo, en pases comoAlemania, Francia y Espaa, los niveles sub-nacionales son clasificados por tipologascon base en el nmero poblacional de cadaterritorio. A diferencia, los Estados Unidos deAmrica otorgan existencia a las administra-ciones locales nicamente cuando demues-tran autosuficiencia financiera para asumirtemas bsicos de su competencia. Pero encualquiera de los casos existe un men decompetencias para cada grupo territorialconformado19.

Desafortunadamente, en Amrica Latinase ha prestado poca importancia al uso deeste tipo de mecanismos. Si bien es posibleencontrar esquemas de tipologas territorialescon base en tamaos poblacionales o enniveles de pobreza relativa, en la prctica sonms una formalidad que un parmetro para ladistribucin de competencias. De all que laregin an se encuentre en mora de afinarsus procesos de descentralizacin en este

3.5. Las tipologas territoriales y la descentralizacin

En razn a las particularidades de losterritorios que componen un pas, no todaslas regiones tienen la misma capacidad deofrecer los bienes y servicios necesariospara lograr la inclusin social y el desarrollosostenible. Para superar esta distorsin defortalezas y debilidades, se hace necesariodiferenciar las jurisdicciones que componenun Estado a travs de la creacin de tipolo-gas territoriales. Establecer tipos de munici-palidades y niveles intermedios, segn elcaso, facilita que el Estado se acomode alas especificidades de su territorio. En esen-cia, es una acomodacin del Estado parabrindar igualdad de oportunidades a sushabitantes con el fin de procurar que lapoblacin, independientemente de su locali-zacin, goce de niveles similares en la canti-dad y calidad de bienes y servicios pblicosrecibidos.

Pero cmo se pueden asignar las com-petencias de tal manera que se puedanaprovechar las ventajas de la descentraliza-cin? A la luz de algunas experiencias inter-

33

PRINCIPIO DE QU SE TRATA?

Economas de alcanceProcurar que la asignacin de una competencia a un gobierno subnacional tome en cuenta elnmero mnimo de beneficiarios necesarios. As es posible correr con costos aceptables deprovisin del bien o servicio pblico.

Neutralidad fiscalGarantizar que no se trasladarn responsabilidades de gasto sin la respectivatransferencia de recursos para su ejecucin. Es decir, la descentralizacin debe hacerse conefectos fiscales neutros con el fin de evitar la aparicin de dficit fiscales.

19. AMADOR Carolina, BECKER Alejandro, CHICA Carolina, THORSTEN Sagawe (2004). Descentralizacin y niveles inter-medios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ ARD Colombia AECI, Bogot D.C.


signa responsabilidades si las condiciones deuna jurisdiccin cambian. Puede ser que algu-nos factores evolucionen de tal manera quelas capacidades de un gobierno local o regio-nal aumenten para asumir nuevas tareas, opuede suceder lo contrario. En ambos casos,la descentralizacin debe readecuarse y el sis-tema diseado debe permitirlo.

Por lo anterior, las tipologas deben con-templar variables estructurales y dinmicas. Lasprimeras reflejan las caractersticas fundamen-tales de cada territorio (e.g. geografa, voca-cin poblacional y densidad poblacional, entreotras). Las segundas dan cuenta de losaspectos socio-econmicos que cambian conel paso del tiempo (e.g. niveles de ruralidad,de pobreza, riesgos, entre otros). Como suce-de con las variables estructurales, algunascondiciones socioeconmicas son determi-nantes para los costos de provisin de bienesy servicios, y a su vez, determinan la capaci-dad fiscal de un gobierno (ver Tabla No. 5). Enel largo plazo, la combinacin de ambas varia-bles garantiza que la descentralizacin admi-nistrativa vaya al ritmo de las transformacionesde la base socioeconmica de los territorios.

sentido, pues se constituye en una de lascondiciones previas para lograr el xito de susreformas a la administracin pblica.

Las tipologas clasifican las jurisdiccionessubnacionales de acuerdo con criterios sociales,econmicos, poblacionales y ambientales. Cadatipo indica la capacidad de las entidades sub-nacionales para asumir responsabilidades depoltica pblica. Este es un aspecto funda-mental para un proceso descentralizador,pues garantiza que el reparto de competen-cias se lleve a cabo de acuerdo con conside-raciones como: generacin de economas deescala, oferta de recursos tanto fsicos comohumanos requeridos para gestionar una atri-bucin, nivel de complejidad de un servicio,entre otros.

En otras palabras, la tipologa es un meca-nismo para poner en prctica los principios deheterogeneidad territorial y gradualidad20. Poreso, no se habla de delimitacin de responsa-bilidades sino de un sistema que reparte com-petencias de acuerdo con caractersticasespecficas de las entidades subnacionales.La gradualidad obedece a que el Estado rea-

34

Tabla No. 5. Criterios y variables para establecer tipologas territoriales

CRITERIO VARIABLES

Poblacin Densidad poblacional (nmero de habitantes/km2) Poblacin absoluta que habita en cada jurisdiccin territorial Nivel de ruralidad

20. Adicionales a la heterogeneidad y gradualidad, la distribucin de competencias debe seguir determinados principios. Laseccin 3.4 enuncia algunos.


35

CRITERIO VARIABLES

Aspectos sociales Nivel de pobreza absoluta de una jurisdiccin Nivel de pobreza relativa entre jurisdicciones

Aspectos econmicos Capacidad de generacin de ingresos propios Oferta de servicios en el territorio por niveles de complejidad Oferta de infraestructura estratgica

Aspectos ambientales Oferta ambiental (e.g. reservas ambientales, parques naturales) Niveles de riesgo ambiental


36

responder a las necesidades de financiamien-to para el cumplimiento de las funciones ycompetencias territoriales, as como paralograr las metas que se propongan los gobier-nos locales en trminos de objetivos a conse-guir en un determinado tiempo. Al respecto,independientemente de la existencia o no demecanismos formales de planificacin norma-tiva o indicativa, las fases de identificacin,valoracin y determinacin de los recursosnecesarios para el desarrollo local deben res-ponder a procesos de anlisis y proyeccin,tanto de las condiciones econmicas anterio-res, actuales y futuras como de las metas yobjetivos a ser alcanzados por el gobiernoterritorial correspondiente.

La descentralizacin fiscal, as como lapoltica y administrativa, conllevan procesosde concertacin y determinacin de flujos

La descentralizacin fiscal ocurre cuandolas competencias fiscales, e.g. los ingresos ygastos pblicos, se desplazan del nivel supe-rior o central hacia el inferior o subnacional yconstituye, por lo general, un proceso dirigi-do desde el nivel central21. De esta forma, ala autonoma poltica y las responsabilidadesadministrativas, se suman los recursos fis-cales necesarios que permiten dotar a losgobiernos subnacionales con los elementosbsicos para que puedan gestionar el de-sarrollo en su territorio.

La descentralizacin fiscal o financiacindel desarrollo local, no es en s misma un obje-tivo de poltica pblica, sino el instrumento atravs del cual se viabilizan desde la perspec-tiva fiscal, las polticas pblicas que requierenrecursos financieros para su formulacin y eje-cucin. Por esta razn, la gestin fiscal debe

4

21. AGHN Gabriel (1993). Descentralizacin fiscal: marco conceptual, en: Serie Poltica Fiscal, No. 44, CEPAL / NacionesUnidas, Santiago de Chile, p. 8.

D E S C E N T R A L I Z A C I N F I S C A L

L A D E S C E N T R A L I Z A C I N F I S C A L


rios, dada la ausencia de base econmica, esimposible generar ingresos autnomos soste-nibles, por ello, se convierten en lugares endonde es ms importante un esquema deredistribucin de ingresos capaz de facilitar laconvergencia regional.

4.1. La Ecuacin del Financiamiento Local

La ecuacin del financiamiento localplantea que las autoridades locales debencubrir la totalidad de sus gastos de inver-sin, operacin y administracin con recur-sos provenientes de las rentas propias, lastransferencias intergubernamentales y elfinanciamiento pblico (ver Figura No. 6). Laparticipacin de cada uno de estos rubrosen el total de ingresos depender de cunrobusta es la base econmica que poseecada entidad territorial.

econmicos entre los diferentes niveles degobierno, los cuales no slo buscan disearesquemas para complementar la financiacinsubnacional, sino tambin, establecer meca-nismos de compensacin territorial dadas lasdiferencias que el desarrollo econmicogenera a las diferentes regiones dependiendode su forma de insercin en el mercado.

El presente captulo describir las princi-pales fuentes de financiacin local en Estadosdescentralizados. Puesto que la participacinde los gobiernos subnacionales en la genera-cin de ingresos pblicos determina en granmedida su autonoma financiera, el Manualhar nfasis en describir los elementos para elfortalecimiento fiscal de las entidades subna-cionales bajo la perspectiva de la autososteni-bilidad financiera en la medida de lo posible. Alrespecto, es necesario aclarar que si bien laautosostenibilidad es una situacin ideal, nose puede desconocer que en algunos territo-

ferencias intergubernamentales deben permitircubrir las funciones y competencias bsicas,as como la financiacin de la inversin nece-saria para la generacin de condiciones deinfraestructura requerida por el mercado parasu desarrollo.

El nivel de ingresos que debe generar elmercado local cuando existe una base eco-nmica para la tributacin, debe permitircubrir como mnimo los gastos fijos que con-

A pesar de que los mayores grados deautonoma terminan siendo producto de lacapacidad de generacin de rentas propias, laautonoma territorial no puede sustentarse exclu-sivamente en la capacidad de autofinanciacin,dado que se podra propiciar la generacin oprofundizacin de divergencias regionales lascuales se convierten en causa y efecto delatraso de algunos territorios. Cuando la baseeconmica local no permite la generacin desuficientes rentas propias, los niveles de trans-

38

Figura No. 6. La Ecuacin del Financiamiento Local

= + +Financiamiento Local Ingresos propios Transferencias Financiamiento

La Descentralizacin Fiscal

La entrega de la titularidad y la competenciarecaudatoria de: impuestos, tasas, multasy contribuciones.

La adopcin de mecanismos de gestin quefaciliten el recaudo de dichos ingresos.

Con la existencia de una base econmicapara la tributacin, el recaudo de recursos pro-pios debera ser suficiente para financiar losgastos corrientes (operativos y de administra-cin), y en lo posible, debera generar un exce-dente para destinar una parte al financiamientode la inversin. Uno de los requisitos para queesta situacin sea posible, es que el margen decapacidad tributaria otorgado a los niveles sub-nacionales de gobierno guarde relacin con lasfunciones, bienes y servicios que debe auto-gestionar. La capacidad tributaria implica ladeterminacin, liquidacin y cobro persuasivo ocoactivo de los tributos, es decir, el control com-pleto que los gobiernos territoriales tienen sobrelos elementos del tributo sin depender en aque-llos aspectos de facultades, autorizaciones otrmites ante otros niveles de gobierno.

Otra importante consideracin en relacincon el manejo de los ingresos propios serefiere a que los gobiernos subnacionalesdeben facilitar que los ciudadanos y las dife-rentes instancias institucionales creadas paratal fin, puedan efectuar actividades de controly vigilancia sobre la administracin financieradel gobierno local. Es decir, se requieren ins-trumentos de rendicin de cuentas en la ges-tin fiscal de los niveles subnacionales.

Esta seccin presentar algunos conceptosrelacionados con las fuentes de ingresos pro-pios ms importantes: los impuestos y las tasas.

lleva la infraestructura administrativa del res-pectivo gobierno local. Por otro lado, tantopara los territorios con capacidad econmi-ca, como para aquellos en donde es necesa-rio generarla a travs de la inversin pblica,el diseo de las transferencias interguberna-mentales o compensaciones entre gobier-nos, debe contar con estmulos para lageneracin de rentas propias y con mecanis-mos que impidan o castiguen la posiblepereza fiscal22. As mismo, la posibilidad deadquirir crdito debe encontrarse limitada ala capacidad real de generar recursos paracubrir, no slo el endeudamiento en trminosde capital, sino tambin los costos en que seincurre cuando se emplea este mecanismode financiacin.

4.2. Los Ingresos Propios

El proceso de descentralizacin debe pro-piciar que los niveles subnacionales partici-pen en la generacin de ingresos pblicos deforma tal que puedan asumir el financiamien-to, parcial o total, de sus competencias. Elnivel de generacin de ingresos propios(impuestos, tasas, multas y contribuciones)determina en buena medida el grado de auto-noma financiera de los gobiernos subnacio-nales y la responsabilidad de los ciudadanosen el financiamiento de sus respectivos bie-nes y servicios locales y regionales.

Para que los gobiernos subnacionalespuedan aprovechar y consolidar su capaci-dad de generacin de ingresos propios, serequiere que la descentralizacin fiscal avan-ce en dos aspectos:

39

22. Se entiende por pereza fiscal la disminucin en los niveles de recaudo de ingresos de los gobiernos subnacionales enrespuesta a la expectativa de percibir ingresos provenientes de fuentes de recursos con bajos costos polticos frente alos contribuyentes, e.g. las transferencias.


sistema tributario en su totalidad. Por otraparte, debe entregar a los niveles subnacio-nales aquellos tributos que garanticen la des-centralizacin efectiva de los territorios.

De igual forma, es necesario considerar queel tipo de obligacin tributaria establecida porel Estado a sus asociados o ciudadanos, seencuentra relacionado a los diferentes propsi-tos de la poltica econmica que se pretendellevar a cabo, sin que ellos sean excluyentes,por ejemplo: redistribuir, financiar, incentivar odesincentivar actividades econmicas, entreotros. (Ver Figura No. 7)

4.2.1. Los Impuestos

Como se mencion en este captulo, ladescentralizacin fiscal conlleva un procesode concertacin poltica y social, en el cual setratan aspectos como la distribucin de lascapacidades tributarias y las facultades rela-cionadas con la gestin de los tributos entrelos diferentes niveles de gobierno. En esteproceso, el gobierno central se debe reservaraquellos tributos necesarios para el adecuadofinanciamiento de las competencias que con-serva, as como para llevar a cabo actividadesde complementariedad y coordinacin del

las entidades subnacionales tienen la facultadde imponer dentro de su jurisdiccin impues-tos, tasas y contribuciones, sin que otros nive-les de gobierno tengan ingerencia en elrecaudo o uso de dichos rubros.

Para determinar el tipo de tributo quepuede entregarse a cada nivel de gobierno

En los esquemas de asignacin de compe-tencias tributarias, cada nivel de gobiernodebera poseer recursos o bases tributariaspropias no disponibles para otros, lo cual con-tribuye a mantener cierto grado de proteccina la autonoma tributaria de los diferentes ni-veles de gobierno. Esto puede denominarsedominio tributario exclusivo, en virtud del cual

40

Figura No. 7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno

FUENTE DE LOS IMPUESTOS

Contribucin de los ciudadanos alfinanciamiento pblico:

Proporcional a la riqueza del contribuyente Proporcional a las actividades

econmicas del contribuyente Proporcional a la propiedad y el uso del

suelo Proporcional al uso del espacio pblico

DESTINO DE LOS IMPUESTOS

Objetivos Macro:

Redistribucin de la riqueza Estabilidad econmica Desarrollo sostenible Reduccin de la pobreza

Objetivos Micro:

Prestacin de bienes y servicios pblicos Gasto social


para establecer el tributo. Si un tributoexcede la capacidad de pago se generanproblemas de elusin, evasin y rechazo ala responsabilidad tributaria.

4. Se deben considerar impuestos que impli-quen bajos costos administrativos y de con-trol en la recaudacin de ingresos para elgobierno subnacional y los contribuyentes.Ni los servidores pblicos, ni los contribu-yentes deben incurrir en costos significati-vos a fin de lograr una adecuadarecaudacin de ingresos.

En torno a estos criterios, a continuacinse mencionan los principios generales quedeben tenerse en cuenta para disear un sis-tema tributario por nivel de gobierno.

subnacional es importante tener en cuentalos siguientes aspectos:

1. El concepto de renta debe tener una clararelacin con la jurisdiccin local o regional.Este criterio facilita la identificacin de ren-tas para los niveles subnacionales degobierno.

2. Las caractersticas del tributo debenpropiciar la eficiencia en su gestin. Estecriterio hace referencia a la gestin tribu-taria entendida como el proceso derecaudar, fiscalizar, controlar y atender alcontribuyente.

3. Se debe consultar la capacidad de pago deactuales y potenciales contribuyentes

41

Tabla No. 6. Principios para el diseo del esquema tributario descentralizado

TIPO DE IMPUESTO NIVEL NACIONALNIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

Local Intermedio

1. Impuestos con bases gravables mviles(especialmente factores de produccin).Ejemplo: Renta, utilidades.

x

2. Impuestos con base gravable inmvil o de menormovilidad que dificulte la evasin y elusin y facilite la administracin tributaria.Ejemplo: Predial o propiedad inmueble, Industria ycomercio.

x

3. Impuestos con base gravable mvil con bajo control anivel local y que requieren una autoridad conjurisdiccin amplia para realizar una administracintributaria eficiente.Ejemplo: Vehculos, consumo.

x x


disminuyendo as los efectos negativos de ladescentralizacin fiscal para los contribuyen-tes que desarrollan su actividad econmicaen varias jurisdicciones.

4.2.2. Las tasas

A diferencia de los impuestos, cuyo prop-sito fundamental es la financiacin de bienespblicos puros24, y en general, las funcionesbsicas del Estado, las tasas representan laposibilidad de recuperar los costos en queincurre la administracin por la utilizacin desus bienes o por la prestacin de servicioscuando es posible su individualizacin y elEstado no ha asumido la responsabilidad debrindarlos o de prestarlos a ttulo gratuito sinexclusiones de ningn tipo. Mientras el im-puesto impide al ciudadano sustraerse de suobligacin, la tasa slo es exigible en la medi-

Como se puede deducir de la tabla presen-tada, en el nivel local o municipal los impues-tos ms adecuados son aquellos de basesgravables inmviles o de menor movilidad, porejemplo: los impuestos a las actividades co-merciales, industriales y de servicios.

En el diseo de la descentralizacin fiscales relevante precisar las facultades tributariasde los niveles subnacionales de gobierno y surelacin con el gobierno central con el fin deevitar la superposicin de competencias o elabandono de elementos fundamentales de laadministracin tributaria, lo cual limita lasposibilidades de lograr una gestin eficiente.La distribucin clara de competencias tributa-rias facilita las relaciones entre los diferentesniveles de gobierno y entre las jurisdiccionesde un mismo nivel para integrar sus sistemasde informacin y mejorar las prcticas de fis-calizacin, atencin al contribuyente y unifica-cin de todas la etapas del proceso tributario,

42

TIPO DE IMPUESTO NIVEL NACIONALNIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

Local Intermedio

4. Impuestos a personas residentes y que se beneficiande los bienes y servicios pblicos que el nivel degobierno provee.Ejemplo: Combustibles, espectculos pblicos.

x x x

5. Impuestos a personas de otras jurisdicciones enproporcin al usufructo que obtengan de los bienes yservicios pblicos que el nivel de gobierno ofrece23.

x x

23. La relacin de vecindad y la movilidad de los habitantes por dinmicas econmicas y sociales impone a los gobiernossubnacionales mayores costos para la prestacin de los bienes y servicios que deben compensarse mediante la impo-sicin de tributos a quienes, sin pertenecer a su jurisdiccin, se beneficien de ellos.

24. Los bienes pblicos puros son aquellos en los cuales no pueden operar mecanismos de exclusin y su costo resultaindivisible entre los ciudadanos.


nos mecanismos de redistribucin o compen-sacin entre sectores de la sociedad deacuerdo con su capacidad econmica.

La siguiente tabla muestra un ejemplo delos diferentes tipos de tasas que los nivelessubnacionales podran incluir en su estructu-ra de ingresos dependiendo de las condicio-nes de cada comunidad o regin.

da en que el ciudadano hace uso de los ser-vicios o bienes del Estado, y ante su renuen-cia a utilizarlos, se encuentra exento de laobligacin.

En el cobro de la tasa existe una relacinentre el costo individualizado del servicio y elmonto a pagar por parte del usuario, no obs-tante en su tarifa se pueden establecer algu-

territoriales implican la presencia de desequi-librios fiscales los cuales impiden la correctacorrespondencia entre obligaciones de gas-to y disponibilidad de ingresos. La brechafiscal que surge por esta falta de correspon-dencia, afecta generalmente a los niveles

4.3. Las TransferenciasIntergubernamentales

La experiencia ha demostrado que, biensea en pases unitarios o federales, las es-tructuras de gobierno con mltiples niveles

43

Tabla No. 7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales

TIPO DE TASAS EJEMPLO

Servicios Pblicos Domiciliarios

Alcantarillado Acueducto Recoleccin y disposicin de residuos slidos Gas Telecomunicaciones Energa

Servicios Tcnicos y Administrativos

Placas y nomenclatura Expedicin de certificados y constancias Venta de formularios y papelera para trmites Trmite de licencias y visados

Otros Servicios

Plazas de mercado Plazas de ferias Sacrificio de reses Servicios portuarios y aeroportuarios


generacin de ingresos. Por su parte, eldesequilibrio fiscal horizontal es el resultado dela distribucin desigual de las capacidadesfiscales de territorios ubicados en un mismonivel de gobierno o de marcadas diferenciasterritoriales en trminos de gasto social y decapacidad administrativa. Las Figuras No. 8 yNo. 9 explican las causas, posibles solucio-nes, riesgos y desventajas para cada tipo dedesequilibrio fiscal.

subnacionales de gobierno y se le conocebajo dos conceptos segn el origen deldesequilibrio: desequilibrio fiscal vertical ydesequilibrio fiscal horizontal25.

El desequilibrio fiscal vertical puede tenercomo origen: i) la distribucin desigual de lasfuentes de ingresos propios entre los distintosniveles de gobierno, o ii) la asignacin de res-ponsabilidades de gasto que exceden la

44

25. Ver: TER-MINASSIAN Teresa (Ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington: InternationalMonetary Fund; BIRD Richard M., SMART Michael (2002). Intergovernmental Fiscal Transfers: InternationalLessons for Developing Countries, en: World Development, Volmen 30, Nmero 6, Junio, Gran Bretaa; MAJun (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A comparison of Nine Countries (Cases of the United States,Canada, the Unite

lineamientos descentralizacion

Documents