analisis politico(revista)

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análisis político No. 28 MAY/AGO 1996

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Francisco Leal Buitrago FUNDADOR William Ramírez Tobón DIRECTOR Fernando Cubides Cipagauta EDITOR Gonzalo Sánchez Gómez ASESOR EDITORIAL Sandra Patricia Martínez B. ASISTENTE EDITORIAL

Diana Marcela Rojas EDITORA VERSIÓN ON LINE Carlos Germán Sandoval ASISTENTE EDITORIAL VERSIÓN ON LINE ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES Klaus Meschkat ALEMANIA María Isaura Pereira de Queiroz BRASIL Daniel Pécaut FRANCIA Eric Hobsbawm INGLATERRA Norbert Lechner CHILE Thomas Fischer ALEMANIA Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS Catherine LeGrand CANADÁ UNIBIBLOS Impresión Siglo del Hombre Editores Distribución

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ESTUDIOS Gobernabilidad en tiempos de crisis la experiencia mexicana LEONARDO CURZIO GUTIÉRREZ Posguerra fría y política exterior: de la autonomía relativa a la autonomía ambigua JUAN GABRIEL TOKATLIAN DEMOCRACIA Justicia y democracia en Colombia: en entredicho JUAN GABRIEL GÓMEZ ALBARELLO Grietas de la democracia: la participación popular en Colombia ORLANDO FALS BORDA COYUNTURA Colombia: la guerra irregular en el fin de siglo ALFREDO RANGEL SUÁREZ La relaciones Unión Europea-América Latina: hacia una nueva era de entendimiento GABRIEL ARTHUR RAMJAS DEBATE ¡De eso no se habla! CARLOS GAVIRIA TESTIMONIO El movimiento campesino en el Huila: testimonio de la Asociación agropecuaria del Huila CARLOS MARIO PEREA RESTREPO RESEÑAS Insurgencia sin revolución: la guerrilla colombiana en una perspectiva comparada, de Eduardo Pizarro por FERNANDO CUBIDES Espacio para la igualdad: el ABC de un periodismo no sexista SOCORRO RAMÍREZ Educación y democracia, DE ESTANISLAO ZULETA / JAIME EDUARDO JARAMILLO JIMÉNEZ BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA Colombia: comportamiento y sistema electoral EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZ PANORAMA Sociedad y medio ambiente HUMBERTO ROJAS RUIZ

GOBERNABILIDAD EN TIEMPOS DE CRISIS: LA EXPERIENCIA MÉXICO. LEONARDO CURVO GUTIÉRREZ* CUANDO HABLAMOS DE GOBERNABILIDAD ¿DE QUE HABLAMOS? Los textos que tratan problemas de gobernabilidad general menté inician evocando los problemas que el término presenta. Flishfish1 señala que el término gobernabilidad es un catch all word. Camou hace otro tanto al constatar "la esquiva caracterización analítica de esta noción2. Otros autores, como Pasquino 3, insisten en la falta de sistematización de las hipótesis sobre el temido contrario de la gobernabilidad (la ingobernabilidad), mostrando en negativo la imposibilidad de definir con claridad lo que gobernabilidad significa. Alcántara4 se pregunta si en realidad no hemos desarrollado un vocablo redundante para caracterizar la acción de gobierno o el tér-mino gobernación (que en el español de España resulta decimonónico, no así en México en donde el Ministerio del Interior conserva el nombre de Secretaría de Gobernación que tiene a su cargo la conducción política interna 5. Otros

1 Ángel Flishfish, "Gobernabilidad y consolidación democrática: sugerencias para la discusión", en Revista Mexicana de Sociología. Año LI, Núm. 3, 1989. 2 Antonio Camou, " Gobernabilidad y Democracia", en Espacios, FLACSO, Núm. 3, Costa Rica, 1995. 3 Gianfranco Pasquino, "Gobernabilidad" en Bobbio y Matteucci: Diccionario de Política. Siglo XXI, 7° edición, México, 1991. 4 Manuel Alcántara: "Partidos políticos y gobernabilidad", en Espacios, FLACSO, Núm. 3, Costa Rica, 1995. 5 Véase la Ley Orgánica de la Administración Pública de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 27.

autores sugieren que no existe posibilidad de traducir literalmente governance, término de raigambre tocqueviliana, por gobernabilidad, lo cual introduce un alto nivel de imprecisión y de confusión. A pesar de la vaguedad, existe un entendimiento difuso que acepta que gobernabilidad significa la capacidad de una comunidad política para desarrollar equilibrios virtuosos (o por lo menos razonablemente estables) entre los sistemas económico, político y cultural que permitan a su vez conducir co n relativa armonía los asuntos públicos. UTILIZACIÓN IDEOLÓGICA DEL CONCEPTO Giner y Arbós6 sintetizaron las visiones y los sesgos ideológicos que el término admite. Las visiones conservadora, neoconservadora, liberal y marxista leen el problema desde su particular punto de vista. En términos esquemáticos, la idea de gobernabilidad se bifurca en dos senderos que son otras tantas corrientes de pensamiento y percepción ideológica. Tenemos, por un lado, la gobernabilidad funcional cuyo rasgo principal es insistir en generar las mejores condiciones para la reproducción del capital. La clave de bóveda de este pensamiento es reconocer que el Estado nacional es incapaz (en el moderno esquema de economía globalizada) de proveer, en solitario, elementos de estabilidad. Por ello es preciso debilitar al máximo el factor trabajo y las instituciones e ideas del estado de bienestar, fundamentalmente en lo que a derechos laborales y sociales se refiere, pues los otros países (competidores) de cualquier forma lo harán. Desmontar ese entramado de 6 Xavier Arbós y Salvador Giner, La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Siglo XXI, Madrid, 1993.

Estudios Gobernabilidad en tiempos de crisis…

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derechos permitirá, según esa lógica, atraer el máximo volumen de capitales que a la larga procurarán estabilidad y prosperidad generalizada. Por el otro lado tenemos una corriente, muy debilitada ideológica y prácticamente, que pugna por una gobernabilidad progresiva. En términos generales sigue los postulados de la integración social por la vía política y no por el mercado y persigue equilibrar a los factores de la producción. El punto débil de esta argumentación es que la economía ya no es un asunto que competa a las soberanías nacionales exclusivamente y por el otro es que el despliegue de las políticas de integración social se fundaba en la existencia de un Estado con capacidad de definir, de manera autónoma, sus prioridades y sus estrategias para conseguirlas. En México la gobernabilidad se emplea como una tarjeta de crédito. Quien la usa para comp rar lo imprescindible, quien la usa para lo superfluo, el caso es que a todos sirve. El término se ha convertido en una especie de comodín que admite todos los argumentos. Los conservadores sugieren que no se puede proceder a un cambio político acelerado, pues eso pondría en riesgo la gobernabilidad. Los progresistas argumentan que la lentitud del proceso de cambio y el manteni-miento de las viejas estructuras es lo que ha generado los actuales problemas de gobernabilidad. Otra fuente de confusió n es la lectura ideológica que se ha hecho del término y su ubicación por encima de otros valores. La discusión más conocida a este respecto tiene que ver con la relación entre la gobernabilidad y la democracia 7

7 Una prueba clara de esta tensión es que la prestigiosa revista Nueva Sociedad subtituló el

especialmente en situaciones en las que existen poderosos grupos (empresarios, financieros, religiosos, gobiernos extranjeros e incluso mafias) que por sus intereses más inmediatos o su ideología pueden poner por encima de los valores democráticos la idea de estabilidad, es decir el mantenimiento de sus intereses como condición sine qua non para considerar que un país es gobernable. En este sentido, la centralidad del Estado dentro del sistema político y su función natural de ser el espacio para generar consensos entre los diferentes actores se ve reducida al estar a merced de grupos que han adquirido relevancia como factor real de poder. Si los nuevos factores de poder o los centros financieros internacionales no están interesados en un proyecto democrático, ni comparten una visión estratégica del proyecto nacional, ni siquiera en el sentido más funcional para la reproducción del capital que es la armonía de los llamados sistemas socioproductivos8, es altamente probable que la gobernabilidad se complique por una doble y contradictoria situación: a) las políticas responden a intereses sectoriales de corto plazo que colapsan la viabilidad del proyecto nacional (situación suma cero); b) las políticas adquieren un contenido social más profundo que pone en riesgo los equilibrios macroeconómicos y desencadenan un movimiento hostil de los grupos económicos (situación de ruptura). Entre los dos extremos puede existir en principio, una zona más o menos amplia

número monográfico consagrado a la gobernabilidad "¿Sueño de la democracia?", Núm. 128, 1993. 8 Alain Minc, La France de 1’an 2000, París, 1993.


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que permita una oscilación entre las dos formulaciones que Hirshman llamó zigzagueos 9 y que en la historia reciente de México se conoce como la teoría del péndulo de la acción sexenal10. Pero también lo contrario puede ser real, es decir, que exista una incompatibilidad en la instrumentación concreta de dos principios (estabilidad y justicia social) para las élites mexicanas y los centros financieros internacionales de la misma manera que Berlín 11 constataba la incompatibilidad entre libertad e igualdad. Para países como México en los que la divisa fundamental es "external confidence is everything" se puede afirmar que la idea de control social pasa por encima de cualquier otra consideración política o moral, ya que la captación del ahorro (que por diversas razones no se genera en el espacio nacional) es su principal elemento para crecer económicamente. ¿CONCEPTO O PRINCIPIO? Más que como un concepto me parece que la gobernabilidad podría manejar se como un principio. El principio se entiende como el conjunto de criterios que determinan el funciona miento de un proceso. La idea de principio es más amplio que el de causa o elemento ya que prescinde de ellos al ser lo primero y lo más fundamental12. 9 Ángel Flishfish, Op. Cit. 10 Esta teoría plantea que desde la administración Cárdenas hasta la De La Madrid a un presidente "cargado" a la derecha debía corresponder un presidente con tendencias sociales. Véase Wayne Comelius y L. Ann Craig, The mexican political system in transition, Center for Mexican Studies, UCSD, San Diego, 1991. 11 Isaiah Berlin, Árbol que crece torcido; Vuelta, México, 1992. 12 Walter Brugger, Diccionario de Filosofía, Herder, Barcelona, 1983.

La diferencia entre el tratamiento estrictamente conceptual y el manejo como principio sería similar a la diferencia, sutil pero evidente, entre el viejo concepto de Mosca de la fórmula política y el principio general de legitimidad que se maneja en la actualidad13. Podríamos tal vez hablar de un principio de gobernabilidad. La idea de principio flexibiliza el manejo al no establecer una :caracterización rígida. El principio de gobernabilidad puede cumplir una función útil en términos comparativos, similar a la función recíprocamente excluyente que tienen las díadas desarrollo/subdesarrollo defendida por Aron y a recientemente comentada por Bobbio 14 de izquierda/derecha. La pareja gobernabilidad/ ingobernabilidad es recíprocamente excluyente, es decir hay capacidad de conducción armónica no la hay, aunque no sepa con precisión cuál es el umbral que separa a ambas situaciones 15. Por otra parte, a la idea de principio se debe agregar que la gobernabilidad y la ingobernabilidad son procesos sistémicos similares a los de a termodinámica. El orden y el caos son parte le una misma 13 El tránsito de la fórmula política a la idea del principio de legitimidad se origina, relata Bobbio, en el intercambio epistolar entre Ferrero y Mosca al comentar el primero la historia de las doctrinas políticas de Mosca. Decía Ferrero: "me parece que la teoría de la fórmula política tenga necesidad de ser reforzada. Yo sustituiría esa expresión un poco neutra por otra más vigorosa: principio de legitimidad". Véase Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder político, Grijalbo, México, 1985, p.20. 14 Norberto Bobbio, Derecha e izquierda. Razones y significados de una distinción política, Taurus, Madrid, 1995 15 Camou ha introducido la idea de "grados de gobernabilidad". Antonio Camou, Gobernabilidad y Democracia, IFE, México, 1995.


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realidad compleja. No existe el orden estático ni el desorden total. De manera análoga, no es posible concebir una comunidad política en la que exista la gobernabilidad perfecta permanente. El reino dula entropía existe como una especulación de los físicos de manera similar al modo en que la ingobernabilidad es entendida por los politólogos como la descomposición completa o la inoperancia total del orden sistémico. Creo que si analizamos el término como un principio, también lograremos entender que no sólo puede, sino que está en su naturaleza, usarse como arma argumentativa para frenar o para avanzar en las transformaciones políticas. Las querellas entre el antiguo régimen y la modernidad al igual que las independencias se articularon en torno al concepto tradicional de ilegitimidad o la obediencia debida. Y se usaba n ambos sentidos. Los criollos mexicanos de 808 argumentaron que la independencia se fundaba en el carácter ilegitimo de Bonaparte 16. Los conservadores, a su vez, decían que la legitimidad original permitía, entre otras cosas, abdicar en favor del francés. En definitiva, el debate se articulaba en torno a un mismo concepto que era leído de una u otra manera. Dicho esto, trataremos de construir, a partir de la experiencia mexicana, un modelo analítico que de cuenta de los elementos que componen el principio de gobernabilidad. 16 Luis Villoro, El proceso ideológico de la revolución de Independencia, SEP, México, 1986. Otro texto interesante sobre el problema de la legitimidad en la conclusión de la independencia mexicana es el de Timothy Anna E., El imperio de Iturbide, Alianza-CONACULTA, México, 1991.

ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA EL ESTUDIO DE LOS PROBLEMAS DE GOBERNABILIDAD Cinco son los pilares que sostienen la gobernabilidad en un país como México. Las diferentes corrientes y los estudios de caso han puesto más o menos énfasis en cada uno de ellos. a) La legitimidad política del gobierno; b) La eficacia gubernamental para atender las demandas de la sociedad; c) La existencia de un proyecto nacional compartido por todos los actores; d) Los acuerdos con los principales grupos de presión; e) La viabilidad internacional. Analicemos cada uno de ellos. LA LEGITIMIDAD El estudio de los problemas de legitimidad en las sociedades capitalistas avanzadas y sus implicaciones en materia de gobernabilidad es un tema ampliamente tratado en la literatura especializada. Para Habermas, por ejemplo, la importancia de la legitimidad democrática en el capitalismo contemporáneo estriba en el equilibrio que debe darse entre los sistemas económico, político administrativo y socio-cultural17. La integración sistémica se funda en el adecuado equilibrio entre los sistemas económico, político y sociocultural. Cada uno de ellos tiene sus propios valores y parámetros que no son transferibles al otro sistema. Por ejemplo, el fervor con

17 Véase Jurgen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Amorrortu Editores, 4ª reimpresión, Buenos Aires, 1991; y Jurgen Habermas , El discurso filosófico de la modernidad , Taurus, Madrid, 1989.


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que se defiende la igualdad jurídica y la igualdad de derechos, contrasta con la práctica supresión ideológica de una posible igualdad económica o social. Lo que es obvio en un sistema político democrático: que un rudo labrador vote y opine igual que un hidalgo doctor está fuera de duda, pero soñar siquiera su posible igualdad económica resulta francamente un anatema en nuestro tiempo. La desigualdad natural que gene-ra el capitalismo intensifica la necesidad de que el sistema político se nutra de elementos culturales cohesionadores basados en el igualitarismo18 y la universalización de los derechos individuales19. En México desde por lo menos 1968 los equilibrios entre el sistema político, el sistema económico y el sociocultural no son virtuosos, como lo constataba con frescura y claridad Cossio Villegas20 en sus artículos de coyuntura. A pesar de que es hasta los ochenta cuando la crisis se hace evidente, el proceso de desgaste en todos los indicadores económicos, políticos y culturales es una constante. En otras palabras el sistema ha dejado de ser gobernable si nos remitimos a ciertos umbrales de desempeño gubernamental y objetivos socialmente consensuados. Consideremos primero los asuntos políticos.

18 William Henry III, In defense of elitism, Sage Pub, New York, 1994. 19 Como lo hace notar Weffort, -en el caso brasileño el avance de los regímenes democráticos en América Latina ha supuesto un avance de las garantías y los derechos individuales y al mismo tiempo un retroceso sin precedentes de los derechos sociales., Francisco Weffort, ¿Cuál democracia? FLACSO, Costa Rica, 1993. 20 Daniel Cossio Villegas, Labor Periodística, ERA, México, 1972. Véase también la interesante compilación de Ilán Semo, La transición interrumpida , México 1968-1988, Nueva Imagen/UIA, México, 1993.

Las elecciones de 1994 Las elecciones de agosto de 1994, parecían la clave fundamental para entender el futuro del país, lo cual en gran medida era cierto. El interés que despertaron esos comicios se debía a cuatro factores: a) La reforma del órgano central del Instituto Federal Electoral (responsable de organizar las elecciones) fue consensuado, por primera vez, por las tres principales fuerzas políticas (PRI, PAN, PRD). Esta convergencia le otorgó un grado de credibilidad importante a un órgano que en el pasado había estado siempre dominado por el gobierno. Esto aseguraba, en principio, la relativa transparencia en la organización del proceso electoral y el necesario reconocimiento de los resultados por parte de todos los contendientes. b) La considerable apertura de ciertos medios de comunicación, respecto a campañas electorales precedentes, para difundir mensajes de los candidatos opositores. c) La celebración también por primera vez en la historia, de un debate televisado entre los tres principales candidatos a la presidencia (Zedillo, Fernández de Cevallos, Cárdenas). d) La esperanza de que las elecciones sustituyeran otros formas de acción política, como la desplegada por los zapatistas en Chiapas. La credibilidad en las, elecciones era el principal escollo que el país arrastra desde la década pasada y requería superarlo para dejar atrás el debate sobre la legitimidad del ejercicio del poder político que retuvo, durante seis años, la discusión entre los partidos políticos en México. Desde las polémicas elecciones


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de julio de 198821, en las que resultó electo Carlos Salinas de Gortari, el tema de la transformación de un modelo político caracte rizado por la presencia de un partido hegemónico y una relación corporativa y tutelar del Estado con los grupos sociales22 hacia un régimen de partidos políticos competitivo, ha sido una cons tante. A partir de 1988 los procesos electorales dejaron de cumplir la función ritual de validar socialmente las candidaturas oficiales a los puestos de elección popular. Las elecciones mexicanas se transformaron en espacios de lucha política, de debate, de confrontación de proyectos e incluso de conflictos entre las diferentes fuerzas políticas. Esta variedad de funciones que han cumplido las elecciones en los últimos años, se ha reflejado en el desarrollo de los procesos electorales en los diferentes estados del país23. Las experiencias electorales previas a la contienda de agosto de 1994 no habían seguido un patrón de comportamiento previsible ni unívoco. El reconocimiento de triunfos electorales a partidos opositores 24 contrastaba con los conflictos que desembocaron en negociaciones

21 Un estudio completo de estas elecciones se encontrará en Pablo González Casanova, (coord), Segundo Informe sobre la democracia, CIIH-Siglo XXI, México, 1990. 22 Sobre la caracterización del sistema político mexicano véanse los clásicos: Pablo González Casanova, La democracia en México, México , 1965; Roger Era y Hansen, La política del desarrollo- mexicano, Siglo XXI, México, 1971. 23 Una tipología de las funciones y los' desenlaces de los procesos electorales la avanzamos en Leonardo Curzio, "México en la encrucijada de 1994 - Transición política y gobernabilidad", en Renglones, núm. 29, 1994. 24 Por primera vez en el siglo dos miembros del opositor Partido Acción Nacional accedieron al gobierno de un estado tras ganar las elecciones (Baja California y Chihuahua).

políticas heterodoxas25, en las que miembros de partidos opositores consiguen posiciones, o bien logran un triunfo "moral", obligando a que renuncie o se retire el gobernador priísta y sea reemplazado por otro miembro de ese mismo partido26. Estas abismales diferencias en el tratamiento de un mismo problema (la alternancia), dieron como resultado una situación de imprevisibilidad en lo que a desenlaces de los procesos electorales locales se refiere, confiriendo al país una inestabilidad generada por elecciones de tipo local. La administración Zedillo enfrenta dos conflictos electorales regionales (Yucatán y Tabasco) que lastraron durante todo el año de 1995 el avance de acuerdos políticos a nivel nacional27. Desde por lo menos 1988 se generalizó el reconocimiento de que la dominación tradicional ejercida por el PRI28 como

25 Estas negociaciones han cumplido la función de resolver políticamente (es decir, no legalmente) las anomalías registradas durante la organización y celebración de los procesos electorales. Dicho de otra manera; en vez de proceder a anular las elecciones en las que se comprobó la existencia de irregularidades, se optó por solucionar el problema mediante negociaciones cupulares. Esta modalidad de solución de conflictos político electorales (popularmente conocidas como "concertacesiones") se ha empleado en diferentes estados (Guanajuato, San Luis Potosí, Tabasco, Michoacán). Véase Jaime y Jorge Alonso, Elecciones con alternativa, CIIH-La jornada, México, 1994. 26 Es el caso de San Luis Potosí y Michoacán. 27 La dialéctica entre lo nacional y lo regional es uno de -los elementos que más ha distorsionado la vida política tras las elecciones de 1994. Un tratamiento más amplio del problema se encontrará en Leonardo Curzio, "México Gobernabilidad y Conflictos" en Espacios, FLACSO, Núm. 3, Costa Rica, 1995, Núm. 3. 28 Colosio planteó el problema de manera clara en su histórico discurso del 6 de marzo de 1994 en los siguientes términos: "Los priístas sabemos que


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partido hegemónico29 ya no era viable en un país que ha tendido a desarrollar su pluralidad política de manera acelerada, especialmente en el nivel político local (estados y municipios). Sin embargo, la forma de recambio del viejo sistema de dominación por un esquema de partido dominante (con el ingrediente competitivo que supone esta clasificación en la tipología de Sartori) no obedeció a un pacto político entre los diferentes actores y partidos políticos que diera como resultado una transición pactada y controlada. De 1988 a 1994 asistimos a una libe ralización altamente discrecional de los espacios políticos a nivel local que hacía depender la apertura política30 o el funcionamiento de mecanismos tradicionales (voto corporativo, apoyo del Estado a un partido político y fraude electoral) del régimen tradicional, de valoraciones que el gobierno nacional parecía hacer en cada caso particular31. En todo caso, y a pesar del alto grado de discrecionalidad que ha marcado la liberalización política de los últimos años, la alternancia en el

ser herederos de la Revolución Mexicana es un gran orgullo, pero ello no garantiza nuestra legitimidad política". En un interesante libro de dos colaboradores cercanos a Colosio, se plantea que desde que éste asumió la presidencia del PRI (1988) tenía claridad de que el cambio político en un sentido democratizador era imparable. Véase Cesáreo Morales y Samuel Palma, Colosio, Rayuela Eds., México, 1995. 29 Véase Giovanni Sartori, Partidos y Sistemas de Partido, Alianza, Madrid, 1992. 30 Por apertura política entendemos aquí las dos categorías propuestas por Dahl, esto es, liberalización y representación efectiva. Véase Robert Dahl, La poliarquía, REI, México, 1992. 31 Schmitter y O'Donell han hecho notar "que una característica de la primera etapa de la transición es que dependa en forma precaria de las facultades del gobierno que siguen siendo arbitrarias y caprichosas". Véase Guillermo O'Donell, y Schmitter, Transiciones desde un gobierno autoritario, Paidós, Vol. 4, Buenos Aires, 1988, p. 21

poder se convirtió, desde 1989, en un desenlace posible de los comicios en el nivel estatal. En el plano nacio nal la posibilidad de alternancia no se vislumbra aún con claridad por el predominio que aún posee el PRI y sus vinculaciones con el Estado32. Los resultados electorales del 21 de agosto de 1994 dieron al candidato del PRI una mayoría muy similar, en porcentaje, a la que oficialmente obtuvo Carlos Salinas de Gortari en 1988. La diferencia fundamental entre 1988 y 1994 sería la alta participación del electorado en la última elección y una recomposición invertida de la representación del electorado opositor. Con estos resultados podríamos preguntarnos: ¿qué ha cambiado en México en lo que toca a la naturaleza del régimen político? y, sobre todo, ¿qué perspectivas de cambio existen? Los resultados electorales admiten la siguiente lectura:

32 Una encuesta demuestra que el 46% de los ciudadanos considera que el gobierno del Presidente Zedillo no dispensa un trato igualitario a los diferentes partidos políticos, frente a un 40% que sí lo cree. Un segundo dato es más contundente: el 58% de los encuestados opina que no existe una auténtica separación entre el gobierno y el PRI. Véase Ricardo De La Peña y Rosario Toledo, "Insatisfactoria democracia" en Etcétera, número 104, enero 26 de 1995.


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CUADRO I. RESULTADOS DE LOS TRES PRINCIPALES PARTIDOS

EN LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES DE MÉXICO, 1988 - 1994

PRI AÑO VOTOS % Carlos Salinas de Gortari (1988) 9,641,880 50.3% Diputados de mayoría (1991) 61.4% Ernesto Zedillo (1994) 17,333,931 50.1% PAN Manuel Clouthier (1988) 3,266,400 170% Diputados de mayoría (1991) 17.7% Diego Fernández (1994) 9,221,474 25.5% FDN-PRD Cuauhtémoc Cárdenas (1988) 5,958,910 31.1% Diputados de mayoría (1991) 8.2% Cuauhtémoc Cárdenas (1994) 5,901,324 17.0% l. El PRI capitaliza su voto duro (electorado fiel) y agrega al mismo un importante caudal de sectores moderados que perciben el riesgo de un cambio de élite en la conducción política nacional33. Además, la crisis chiapaneca atemorizó a amplios sectores de la sociedad que

33 El PRI obtuvo en las elecciones intermedias de 1991 un porcentaje de apoyo superior al 60%. El arranque de la campaña presidencial situaba al PRI por debajo de esta cifra y la tendencia que detectaban las encuestas era decreciente. Tras el asesinato del primer candidato del PRI (Luis Donaldo Colosio) y la persistencia del conflicto chiapaneco, el clima político era de intensa zozobra. En este contexto, Ernesto Zedillo empezó a ganar terreno en la opinión pública, merced a una campaña publicitaria que lo presentaba como el candidato que garantizaba la estabilidad económica y la paz. Una prueba de ello es la secuencia de encuestas publicadas por el periódico Reforma. La primera semana de julio (de 1994) Zedillo era señalado como favorito por el 41.1% mientras que el candidato panista (partido de corte derechista) recibía el 28.9% de las preferencias. En la última semana de julio, el candidato del PRI había ganado 5 puntos y el del PAN había perdido 10. El resultado final de las elecciones demostró que finalmente el 5% flotante entre el 1 y el 21 de agosto emigró finalmente al PRI que consiguió superar el 50% el día de las elecciones. Véase Reforma 11 de agosto de 1994.

prefirieron apostar por quien mantenía la precaria estabilidad de años precedentes. 2. El PAN recibe, además del voto de su electorado tradicional, el inercial, captado con la estrategia (adoptada en 1988) de apoyar al régimen lo necesario para procurar estabilidad. A ello hay que agregar una porción del electorado seducida durante la campaña electoral34 que tuvo fases brillantes, y se perfila como la opción de cambio suave35. Esta percepción se incrementa con la crisis económica que ha dominado el año 1995. 3. El PRD conserva la tercera posic ión a la que fue relegado en 1991, aunque su número de votos crece. Se trata de la fuerza política que con más empeño apostó a la democratización del país y en 1994 pagó el costo electoral de esta lucha en una coyuntura en la que es percibido, 34 Si algún partido crece numérica y proporcionalmente es el PAN como puede apreciarse en el cuadro de resultados. 35 La convergencia política PRI-PAN, que durante la administración Salinas generó críticas porque se decía que se realizaba bajo la cobertura de las negociaciones políticas a las que antes aludíamos, bajo la administración Zedillo ha aflorado como una relación política abierta. Ejemplo de ello es el nombramiento del Procurador General de la República de filiación panista.


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por los sectores moderados y conservadores, como una opción de cambio radical debido al poco claro deslinde de las bases del PRD y de algunos de sus dirigentes del movimiento insurreccional zapatista36 y la estrategia de tomar las calles como espacio para la lucha política. Por consiguiente, el electorado parece haber razonado las ofertas de los principales partidos, en lo que toca a la posibilidad de transformación política del país, en los siguiente términos: a) PRI: Permanencia condicionada 37 b) PAN: Cambio suave38; y c) PRD: Cambio radical. Si admitimos esta lectura, parece evidente que el electorado descodificó el proceso electoral de agosto de 1994 en forma de un plebiscito más que en unas elecciones de tipo general. Toda la complejidad que revisten las elecciones presidenciales se vio reducida o comprimida a una dicotomía.

36 Hay una interesante crónica-análisis de la campaña de Cuauhtémoc Cárdenas. Véase Adolfo Aguilar Zinzer, Vamos a ganar. La pugna de Cuauhtémoc Cárdenas por el poder, Océano, México, 1995. 37 La "permanencia condicionada" fue traducida por el Presidente Zedillo, al dirigirse a su propio partido: "el voto favorable no es un cheque en blanco" e insistía en el hecho que la apertura política debía proseguir. Véase el discurso de Ernesto Zedillo frente al Comité Central del PRI. Véase LA JORNADA, Perfil, 5 de marzo de 1995 38 El gradualismo político como estrategia de concertación con el gobierno le ha dado al PAN no sólo posiciones de mando en gobiernos de los estados y municipios. En la actualidad un mie mbro de ese partido ocupa un cargo de primera línea en el gabinete presidencial y representantes panistas encabezan importantes comisiones de control parlamentario con el apoyo de la mayoría priísta.

EL SISTEMA DE PARTIDOS Es interesante observar cómo ha evolucio nado el sistema de partidos que nace en julio de 1988, rompiendo el tradicional esquema de bipartidismo asimétrico PRI-PAN que imperó hasta entonces. Durante el período 1988-1991 el sistema de partidos tuvo el siguiente comportamiento A) Las relaciones PRI-PAN estuvieron dominadas por un pacto que permitió a Salinas acceder a la presidencia y votar con el PRI reformas constitucionales. B) Por su parte el PRI y el FDN-PRD entran a una fase de alta polarización por motivo de las elecciones de 1988 y por el acelerado proceso de privatización llevado adelante en los primeros años del gobierno Salinas. C) Por consiguiente la colaboración política PAN-FDN-PRD fue muy limitada. El pacto PAN-PRI cancelaba la posibilidad de una alianza opositora para bloquear a Salinas. D) Los partidos pequeños, enriquecidos por su participación en el FDN, se alejan de líder opositor (Cárdenas) para cumplir su histórica función de "partidos satélites". El pacto PRI-PAN fue clave para definir el rumbo de las diferentes organizaciones políticas. El PRI capitaliza la oportunidad brindada por el PAN de permitir a Salinas acceder al gobierno y aprovecha una coyuntura de mejoría económica y un horizonte de estabilidad para llevar adelante una política agresiva de atención de demandas de los diferentes sectores de la población. A las capas más pobres les ofrece un programa de atención a necesidades básicas (PRONASOL); a las clases medias les ofrece estabilidad de los precios y del tipo de cambio, elementos emblemáticos de la prosperidad de


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décadas anteriores. Y, finalmente, a los sectores empresariales y financieros le ofrece un paquete de privatizaciones que ideológica y materialmente satisfacen las viejas demandas de la clase empresarial mexicana. El PAN, merced a la opción tomada en 1988, aparece como una oposición que no apuesta a la ruptura sino, manteniendo una posición crítica, actúa con moderación para permitir la goberna-bilidad En múltiples ocasiones el blanquiazul reiteró que el programa económico de Salinas era una copia del suyo y los éxitos le correspondían moralmente y, además, políticamente teñían el mérito de haber permitido gobernar a un presidente que había llegado mediante fraude electoral a la presidencia, pero ya instalado en ella ganaba una creciente popularidad. La estrategia adoptada por el PRD de denunciar el carácter ilegítimo de Salinas lo llevó a hacer una oposición frontal que en otro contexto tal vez hubiese sido eficaz, pero no en una etapa de auge, que naturalmente capitalizaba el gobierno y de alguna manera el PAN. Hacia 1991 el PRI resurge de manera espec tacular en las elecciones legislativas39 y el PAN empieza a afianzar sus posiciones territoriales (Baja California, Guanajuato) y recobra la segunda posición en las preferencias electorales, desplazando escandalosa-mente al PRD de su. lugar. Con un PRI reforzado, un PAN dispuesto a realizar los pactos necesarios para no quebrantar la estabilidad el PRD paga la cuota de mantenerse inflexible en una . oposición

39 Véase Silvia Gómez Tagle, Las elecciones de 1991. La recuperación oficial GV Editores y La Jornada Eds., México, 1993.

de principios (esto es, defender lo que se cree y no lo que conviene) las tendencias generales se mantienen de 1991 a 1994. El PRI sigue cosechando lo que en ese momento se percibían como grandes éxitos económicos. Salinas agota su período con una notable aceptación de la población40. La estrategia económica y la popularidad de Salinas son los cimientos de triunfo de Zedillo. Como los grandes equilibrios' económicos estaban amenazados en 1994, por la rebelión chiapaneca y especialmente por los asesinatos políticos, el PRI aumenta su caudal de votos al proponer implícitamente al electorado elegir entre lo malo conocido y lo incierto por conocer. Ante la parafernalia guerrillera y el temor de que, el foco zapatista, se extendiera por todo el país, el voto por la estabilidad precaria resultó el mayoritario 41. El riesgo de inestabilidad lo paga también el PRI) quien en vano se intenta deslindar de los zapatistas. El partido del sol azteca no pudo hacer efectivo el capital político que acumuló desde 1988 en el sentido de haber optado por la vía cívica y legal, debido a la posición maximalista de Cárdenas que siempre se mostró reacio a reconocer un acercamiento de posturas con el gobierno, a pesar de que en la práctica se estaba

40 En noviembre de 1994 la actuación de Carlos Salinas era aprobada por el 57% de los mexicanos. Ricardo De La Peña y Rosario Toledo, Novena Encuesta Nacional GEO/Etcetera , 24 de noviembre de 1994. 41 A pesar de la popularidad que rápidamente adquirió el Subcomandante Marcos, líder zapatista, las primeras encuestas denotaban que las mayorías del país lo percibían como una amenaza. En febrero de 1994, el 61.5% de los encuestados consideraba que el conflicto en Chiapas perjudicaba el bienestar de la población y el 59% estimaba que perjudicaba el desarrollo de la democracia. Véase Ricardo De La Peña y Rosario Toledo, "Encuesta Nacional", Etcétera, lo de febrero de 1994.


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dando. La inercia de la posición maximalista no le permitió a su partido rentabilizar en las urnas el hecho que en pleno año electoral actuaron como oposición responsable y pactaron una legislación para intentar descongestionar las elecciones de 1994, cosa que por lo demás se logró. El PAN siguió capitalizando, durante todo ese lapso, la sombra del poder en la que estratégicamente se ubicó desde 1988. Aunque el PRI es el principal beneficiario de los éxitos económicos, el PAN recibe un rédito que lo enriquece moderadamente, pero en el caso de una quiebra no figurará como el principal responsable, es más, el primer descalabro del PRI le va redituar pingües beneficios. El asunto de la orientación y velocidad de la transición política, que en los últimos años se discutió en la esfera de los partidos, las cámaras y los líderes de opinión, fue zanjado por el cuerpo electoral con una respuesta plebiscitaria que, en forma condicionada, difiere las transformaciones fundamentales para reformar la estructura y las prácticas del régimen político vigente. Pese a que no se registra una transformación del régimen, las cosas han cambiado mucho desde 1988, especialmente en lo que toca a la base de sustentación social del régimen y en la forma en que se manifiesta ese sustento. El sistema de legitimación del poder mejora substancialmente respecto a 1988. La calidad democrática de los comicios de 1994 es, a pesar de las irregularidades detectadas, muy superior a los anteriores procesos electorales. Los datos electorales reflejan las tendencias, efectivamente, expresadas por la sociedad42. De agosto a diciembre de 42 El misterio que rodeó las elecciones de 1988 se extendió desde la "caída del sistema" hasta la incineración de los paquetes electorales y tuvo un

1994 la lectura era: resuelto el problema electoral, las otras reformas pueden esperar. Ahora bien, la crisis económica que explota a las tres semanas de la toma de posesión del nuevo gobierno (1 de diciembre de 1994), redefine los tiempos políticos y la certeza que los votantes del PRI tenían en el sentido de que Zedillo y su partido garantizan, por sí solos, la estabilidad del país. El amplio respaldo popular obtenido por Zedillo en las urnas no le basta. El año de la zona gris: 1995 A pesar de que 1994 parecía ser el año del cambio, México constató en 1995 con dolor, sorpresa y pasmo que el pasado no cesa y el futuro no llega. Como siempre, o como casi siempre, las aspiraciones de todos los sectores sociales quedaron defraudadas al estallar la crisis de diciembre de 1994. Lo nuevo y lo viejo coexistieron en una enigmática zona gris en la que se presagia un nuevo régimen pero los coletazos del antiguo no terminan. El país no ha logrado completar la transición política pero ha conseguido importantes avances en materia electoral especialmente desde 1994. Aunque no puede afirmarse que el tema electoral esté cerrado definitivamente existen perspectivas razonablemente optimistas que se desprenden de los procesos electorales locales celebrados a lo largo de 1995. Por otra parte, las élites políticas del país se han visto inmersas en una lucha efecto de contraste con la apertura informativa de 1994. Desde el primer momento fluyeron resultados electorales en agosto de 1994 y hoy el IFE ha publicado ya una Memoria del proceso electoral federal y un Compendio de resultados de las elecciones federales de 1994.


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cruenta entre diferentes grupos, antes y después de las elecciones de 1994, cuya primera manifestación fue el asesinato del candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio (19/III/94). Las consecuencias de este crimen no han terminado. El desplome de las reservas internacionales como reacción al mismo fue la primera de sus manifestaciones y el inicio de la debacle salinista. Las últimas están aún por despejarse. El crimen de Lomas Taurinas sigue sin resolverse y la impresión que una parte importante de la sociedad tiene es que el magnicidio quedará en la penumbra. El enfrentamiento entre el Presidente Zedillo y el expresidente Salinas (que incluyó una fugaz huelga de hambre de este último y una serie de polémicas cartas) denotan fracturas importantes entre la clase política. Lo más notable de estas fracturas es que se dan entre el grupo que se suponía más cohesionado por sus orígenes, carreras en el sector público y afinidades ideológicas43. La primera de ellas es la ruptura de códigos, presuntamente inviolables, que regulaban las relaciones con la institución presidencial mexicana. Salinas y Zedillo dejaron de comunicarse en el lenguaje de sobreentendidos que regía las relaciones políticas entre los presidentes saliente y entrante. La administración Zedillo rompió la histórica inmunidad tácita de que gozaban los expresidentes mexicanos y su círculo más directo, al ordenar el encarcelamiento de Raúl Salinas de Gortari (hermano de Carlos) como pre-sunto responsable intelectual del asesinato de José Francisco Ruiz Massieu (ex secretario general del PRI ) muerto el 28 de septiembre de 1994.

43 Véase en Unidad de Análisis Prospectivo de El Financiero, "Sucesión Pactada", Plaza y Valdés, México, 1993.

Salinas, a su vez, quebrantó el "pacto de lealtad" que los expresidentes guardaban con los nuevos inquilinos de Los Pinos. Pacto que consistía en servir como arena para deslastrar al nuevo gobierno. La administración saliente hacía las veces de "pararrayos" para preservar la solidez del nuevo edificio gubernamental en el entendido de que asumía difusamente (esto es, sin que se le fincaran responsabilidades administrativas y por supuesto penales) la responsabilidad de los males que el país sufría. El expresidente (Salinas) pretendió que la crisis económica que hoy se vive como un auténtico flagelo para la población, es hija de la impericia de la administración Zedillo más que a un problema generado durante su mandato44. De esta manera, los códigos de comu-nicación y los implícitos del lenguaje tradicional del sistema político mexicano se fracturaron aceleradamente. Una de las características de un proceso de transformación política es la existencia de una zona nebulosa en la que coexisten de manera precaria y a veces explosiva las viejas y las nuevas normas. En los últimos años la secuencia de asesinatos políticos no esclarecidos permite suponer que empiezan a coexistir patrones del inicio del régimen revolucionario, patrones corporativos-autoritarios y patrones democráticos. No está claro todavía qué se puede y qué no se puede esperar de la actuación del poder público y de la vida política en general. Este contraste ha sido aún más notorio después de las elecciones generales de 1994. Durante 1995 se han celebrado procesos electorales fluidos en ciertas entidades (Jalisco, Chihuahua, Baja 44 Para algunos analistas la crisis devaluatoria de 1994 se debió al manejo político que se hizo de la cotización dólar/peso a lo largo de la administración Salinas. Eric Guerrero Rosas, Devaluación ¿el shock de 1994?, Ed. Panorama, México, 1993.


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California, Aguascalientes, incluso Veracruz, Michoacán y Chiapas) y en otras regiones como Tabasco y Yucatán han operado los mecanismos tradicionales del sistema político mexicano. Estas variaciones regionales demuestran que existe una desigual aceptación territorial del nuevo esquema político. La ruptura de los códigos tradicionales en ciertas regiones del país y la aceptación de nuevas realidades es evidente, lo cual hace un efecto de contraste con otros estados en los que las prácticas tradicionales no sólo subsisten sino que se manifiestan beligerantes a toda intromisión modernizadora de por parte de la Federación. El fenómeno de transformación de los códigos de relación entre la élite política priísta del país implica también la supresión de límites para estas élites regionales conservadoras. El antaño intocable poder ejecutivo federal hoy es objeto de denuncias en la Suprema Corte de Justicia por controversias de atribuciones por un gobernador del PRI que se niega a que las instancias federales investiguen sus exorbitantes gastos de campaña 45. Estos nuevos elementos complican el de por sí confuso panorama que el sistema político presentaba desde años anteriores. El Presidente convocó en ese contexto de deterioro económico a todas las fuerzas políticas (incluso al EZLN) á participar en un diálogo que lleve al país a la democratización integral. El marco

45 Tal es el caso del Gobernador de Tabasco, Roberto Madrazo, quien plantea una controversia constitucional con la Federación cuando la Procuraduría General de la República acepta las pruebas que el PRD presenta sobre los astronómicos gastos de campaña realizados por el candidato del PRI. Véase Leonardo Curzio, "Las elecciones locales de Tabasco en 1994 o la comedia de las equivocaciones" en El Cotidiano, núm. 46, marzo de 1995 .

general de lo que puede ser la convergencia de las fuerzas (salvo el EZLN) está plasmado en uno de los documentos más importantes que se suscribieron en 1995: "Los compromisos para un acuerdo político nacional". El avance, hasta ahora errático, de la mesa para la reforma política no puede ocultar que la convergencia con partidos opositores se ha convertido en el principal elemento de legitimidad política. Esta naciente geometría política le permitirá al sistema político mexicano encontrar puntos de apoyo externos al PRI que garanticen su estabilidad y permitan al Presidente generar el espacio de maniobra suficiente para materializar "la reforma del poder" y de su propio partido, tema sobre el que volveremos más adelante. Después de las elecciones de agosto de 1994 los procesos electorales de Tabasco y Yucatán originaron serias inconformidades del PRD, en el primer caso, y del PAN, en el segundo, que alejaron durante casi seis meses a los dos partidos de la mesa de negociación nacional para la reforma del Estado. Posteriormente el PAN se volverá a retirar por los problemas electorales suscitados en el municipio de Huejotzingo en Puebla. La falta de continuidad de la mesa política que era per se preocupante se magnificaba por los siguientes factores: a) la inestabilidad económica y las críticas de todos los sectores (en especial de los empresarios a la política económica); b) la convicción de amplios sectores de que el asesinato de Luis Donaldo Colosio fue producto de una pugna en la cúpula del PRI y del gobierno y que no existe voluntad de llegar hasta el fondo del asunto;


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c) la imposibilidad técnica de extraditar a Mario Ruiz Massieu, antiguo fiscal del asesinato de su hermano y furibundo acusador de presuntos encubridores en la élite del PRI y posteriormente -por esas vueltas que da la vida- acusado de encubrir a Raúl Salinas de Gortari, presunto autor intelectual del crimen; d) el abierto enfrentamiento de Manuel Camacho Solís con el secretario de Gobernación que culminó con la salida del primero del PRI; e) percepción de incompetencia en miembros del gabinete presidencia; f) la matanza de Aguas Blancas, Guerrero, de la cual ha sido responsabilizado el exgobernador Rubén Figueroa. En este agitado contexto, las nuevas tendencias en el sistema de partidos plantean a un PRI que pasa del auge relativo a una situación bastante complicada. Pierde tres procesos electorales locales a manos del PAN (Jalisco, Baja California, Guanajuato) y en otros ve su mayoría seriamente amenazada (Aguascalientes y Michoacán). Tiene un problema grave de liderazgo que culmina con la salida de su presidenta María de los Ángeles Moreno y una visible indefinición ideológica al repudiar el "liberalismo social" incorporado a los documentos del partido por su líder caído en desgracia, Carlos Salinas de Gortari. El PAN aumenta su presencia de manera espectacular en la estructura territorial y se convierte en una fuerza política que controla la Procuraduría General de la República, 4 gobernadores, 119 diputados federales, 25 senadores, 200 alcaldes y 2000 regidores hasta octubre de 1995. El PRD cuyo desempeño electoral durante 1995 es pobre consigue mantener

un alto perfil por haber administrado políticamente la posición clave, como elemento legitimador, que ocupa en la mesa de la reforma política. EQUILIBRIO Y REDISTRIBUCIÓN DE LOS PODERES: EL PROBLEMA DEL PRESIDENCIALISMO Si las tendencias generales registradas durante 1995 reflejan una cierta normalidad electoral, los problemas actuales van más allá de las reglas de acceso de las diferentes fuerzas políticas al poder. Un elemento añadido es la reducción del ámbito de competencias del Presidente de la República y el peso político que debe tener la institución presidencial en la nueva realidad nacional. El hecho de que Zedillo reconociera públicamente que es preciso debilitar el autoritarismo (es decir, el privilegio de los factores de mando sobre otras consideraciones) supone que los otros poderes del Estado y la estructura de poder en los estados y municipios están, en principio, en condiciones de tomar la estafeta y proseguir con la democratización y modernización del país. Pero esto, de momento, no es más que una suposición, o tal vez un buen deseo. Reestructurar los espacios de decisión de un sistema político como el mexicano no puede pensarse como un proceso mecánico, sobre todo si esto supone una reubicación de los factores de poder o centros de decisión. Si la clave de bóveda (que era el presidente) se mueve sin que estén apuntaladas las estructuras, el parcial derrumbe es una posibilidad que no puede soslayarse. La importancia de la institución presidencial en el sistema político mexicano estriba en su capacidad de


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concentrar operativamente el poder. Esta concentración, ciertamente negativa en muchos sentidos, garantizaba disciplina, acaso sometimiento, de los restantes factores de poder involucrados en el sistema. La centralización del poder y su contraparte (falta de equilibrios y control) fue descrita por Colosio en términos claros y la señalaba como uno de los temas centrales del debate nacional:

Sabemos que el origen de muchos de nuestros males se encuentran en una excesiva concentración de poder, concentración que da lugar a decisiones equivocadas; al monopolio de iniciativas; a los abusos, a los excesos. Reformar el poder significa un presidencialismo sujeto, estrictamente, a los límites constitucionales de su origen republicano y democrático. Reformar el poder significa fortalecer y respetar las atribuciones del Congreso Federal. Reformar el poder significa hacer del sistema de impartición de justicia una instancia independiente de la máxima respetabilidad y certidumbre entre las instituciones de la República46.

Su sucesor y actual Presidente de la República retoma, en el discurso del 5 de febrero de 1995, los elementos centrales de la formulación del malogrado candidato. Toda esta vocación reformista no puede, sin embargo, ignorar que en el caso de una transformación política se plantean cuatro riesgos que no se pueden perder de vista: a) Reacción beligerante de los sectores desplazados por la reforma. b) Desigual grado de aceptación o comprensión del alcance de la reforma en

46 Discurso de Luis Donaldo Colosio en el acto conmemorativo del 65 aniversario del PRI, el 6 de marzo de 1994.

la estructura territorial . Las experiencias de Tabasco y Yucatán demuestran que la distinción entre modernizadores y tra-dicionalistas no admite ni cortes generacionales ni pertenencia a un grupo político determinado. Cervera Pacheco (gobernador de Yucatán) es a todas luces un político de la vieja escuela. Por el contrario Roberto Madrazo (gobernador de Tabasco) ha sido identificado con el grupo colosista, grupo reputado como modernizador y democrático. En cualquier caso, lo que parece evidente es que la voluntad democratizadora no está uniformemente repartida en el territorio nacional. c) Una demanda creciente, en volumen y velocidad, de apertura a los grupos impulsores de las reformas. El PAN y el PRD quieren que las reformas sean más profundas y más rápidas y ejercer presión en la Mesa de Negociación Nacional para la Reforma del Estado. d) Incompetencia o imposibilidad del sistema de conducción política derivado de la redefinición de los espacios de decisión y de un choque entre las élites. Estos riesgos pueden acrecentarse si se debilita el factor de liderazgo que encabeza las reformas. Debilitar la presidencia en períodos de cambio puede resultar, paradójicamente, un factor que retrase o complique el proceso de reforma. En los últimos años se ha manejado de manera más o menos arbitraria la existencia de dos alas en el PRI: los tradicionalistas o dinosaurios identificados difusamente con la vieja clase política por un lado y los modernizadores que se identifican de manera igualmente difusa con los tecnócratas. Esta distinción, más o menos funcional durante la administración Salinas, se usó para estigmatizar a la vieja clase política como el sector que se oponía


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a las reformas47. Es evidente que la distinción no explica en absoluto la crisis actual entre los principales barones del grupo tecnocrático modernizador. Del grupo salinista original se pueden identificar las siguientes rupturas: SALINAS–COLOSIO; CÓRDOBA–CAMACHO; COLOSIO–CAMACHO; ZEDILLO–ASPE; ZEDILLO–CAMACHO; ZEDILLO–SALINAS. A partir del destape de Luis Donaldo Colosio (noviembre de 1993) se abre una coyuntura especialmente dura para Manuel Camacho 48 quien al no verse favorecido por la decisión presidencial crea una situación de crispación en las filas colosistas, ya que su visible disgusto será interpretado como una felonía por el grupo del sonorense y por el priísmo en general. La actitud de Camacho no cambiará hasta enero de 1994 mes en el que es nombrado Comisionado para la Paz en Chiapas, lo cual potencia su imagen pública y por contraste opaca la campaña de Colosio, que por diversas razones no había despertado el interés que su grupo más cercano esperaba. Esto recrudece la pugna entre los colosistas y los camachistas que durante esos meses no perdieron la esperanza de que su jefe de fila accediera de una manera u otra a la carrera presidencial.

47 La promoción de esta dicotomía se inició cuando el grupo de príistas ligado a Cárdenas rompió con el PRI. Véase Luis Javier Garrido, La ruptura, Grijalbo, México, 1993. Para muchos analistas el éxito que tuvo este aparente dilema especialmente en los medios académicos, financieros y periodísticos de los Estados Unidos fue producto de una estrategia de Salinas de Gortari para obtener apoyo de los Estados Unidos. Véase Andrés Oppenheimer, México en la frontera del caos, Javier Vergara Editores, México, 1996. 48 Véase Enrique Márquez, ¿Por qué perdió Camacho? Océano, México, 1995.

El hombre que fue el relevo de Colosio en la campaña del PRI, Ernesto Zedillo, comparte, la irritación contra Camacho como lo demostraron sus declaraciones cuando éste renunció a su cargo de Comisionado. La posterior pugna del Presidente Zedillo con Salinas de Gortari y las dis tancias tomadas por el ex secretario de Hacienda respecto a las responsabilidades de la crisis hablan de cualquier cosa menos de un grupo compacto. Es difícil, en consecuencia, sostener que el conflicto en México es el enfrentamiento entre dinosaurios y modernizadores. La pugna en la élite priísta es mucho más complicada y es la fuente más importante de inestabilidad de los últimos dos años. Una prueba evidente de la correlación que existe entre la pugna que se da en la élite y el deterioro del país es la coincidencia entre la caída de reservas internacionales y los acontecimientos político-criminales del país. Los momentos en que el desplome de las reservas fueron más pronunciados en 1994 son: a) el asesinato de Colosio; b) la renuncia y posterior revocación de la misma por parte de Jorge Carpizo a la titularidad de la Secretaría de Gobernación; c) la acusación de complot al PRI y al PGR por parte de Mario Ruiz Massieu; d) el anuncio del gabinete de Zedillo; e) la crisis de diciembre de 1994. Por muchas razones Zedillo no ha ejercido el liderazgo que tradicionalmente ofrecían los presidentes de México y eso ha ampliado la percepción de que su capacidad de conducción es débil. El reto que tiene la administración Zedillo es, por lo tanto, reconstruir un equilibrio entre los factores que amplían la gobernabilidad funcio nal (esto es, el adecuado funcionamiento de las es-tructuras de mando y el acatamiento de


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las órdenes y direcciones en que éstas giran) que en los últimos tiempos no parece funcionar de manera óptima. El nuevo equipo gubernamental es presa de las rupturas apuntadas. Recibe, además, presio nes inadmisibles, de ciertos grupos de poder y para operar tiene que basarse en una maquinaria que tiene un engranaje en el que coexisten de manera precaria piezas relucientes con otras herrumbrosas. Hasta ahora las reestructuraciones del gabinete han sido en perjuicio del grupo zedillista. Sus tres hombres más cercanos están fuera del equipo gubernamental (Esteban Moctezuma, Fausto Alzati, Jaime Serra Puche). Restaurar las bases de la gobernabilidad funcional es indispensable para promover la llamada gobernabilidad progresiva. Esta última se entiende como una capacidad de conducción armónica que no se limite a hacer funcionar el sistema, sino que transforma estructuras, renueva la cultura política y atiende demandas sociales de manera creciente. En definitiva, la ecuación. política que tiene planteada el gobierno del país consiste en optimizar tácticamente la goberna bilidad funcional, lo cual lo llevará a un "acuerdo" con las élites en pugna que presumiblemente pasa po r dejar el caso Colosio y los otros asesinatos políticos en la oscuridad. En el plano estratégico, como antes se apuntaba, la democracia electoral será un elemento sine qua non para conferir estabilidad al país. CAPACIDAD DE ATENCIÓN DE DEMANDAS Y CALIDAD DEL DESEMPEÑO GUBERNAMENTAL Otro de los pilares fundamentales de la gobernabilidad es la capacidad de atención de demandas de la sociedad. Las demandas que una sociedad le plantea a su gobierno varían a lo largo del tiempo pero

admiten un análisis general que tiene que ver con la evaluación del desempeño gubernamental de acuerdo a los siguientes parámetros: 1- capacidad de adoptar oportunamente decisiones; 2- efectividad de las decisiones adoptadas; 3- aceptación social (consecución de objetivos); 4- coherencia de las decisiones a través del tiempo. El modelo de desarrollo autosustentado, vigente hasta 1982, hizo de la atención de demandas el elemento básico de su legitimidad. La fuente de estabilidad de los gobiernos posrevolucionarios era la promoción de la movilidad social y el crecimiento económico. Cuando ésto dejó de ser realidad, el debate sobre la legitimidad del gobierno se desplazó a los temas electorales. Desde 1988 hasta 1993 la expectativas de una reforma macroeconómica coronada por el TLC y las luchas por la democracia electoral desplazaron del primer plano el tema social. La atención de demandas de los grupos más desfavorecidos fue retomada con habilidad administrativa y propagandística por el gobierno de Salinas. Sin embargo la rebelión zapatista de 1994 volvió a ubicar el tema social en la primera línea de la agenda nacional. Rotas las expectativas y el efecto propagandístico, el país hacía un balance del desempeño gubernamental y veía con frialdad qué demandas habían sido atendidas. Si escogemos como indicador, la estabilidad de la moneda que para la economía es el símbolo ideológico y práctico de la estabilidad, México es un país que lleva casi trece años en crisis aguda. A lo largo de esta etapa el peso se ha devaluado alrededor de 30 mil veces, pero durante el salinismo este declive fue


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progresivo, casi imperceptible. Este manejo del tipo de cambio se convirtió en uno de los éxitos más importantes a los ojos de las capas medias del país. (Véase cuadro II).

CUADRO II EVOLUCIÓN DEL TIPO DE CAMBIO

AÑO COTIZACIÓN PESO/DOLAR

1982 24.80

1983 87.62 1984 150.30 1985 185.27 1986 313.73 1987 637.63 1988 1,404.00 1989 2,290.00 1994 3.46* 1996 7.50*

*Nuevos pesos, es decir, se quitan tres ceros a la vieja unidad monetaria.

Para la comunidad internacional el desempeño del gobierno mexicano ha tenido altibajos pero nunca ha conseguido convertirse en un país totalmente confiable. En 1990, cuando se empezaban a cosechar los primeros éxitos macro-económicos del salinismo, el Banco Mundial49 se mostraba cauto:

Hacia fines del decenio muchos países se decidieron a devaluar fuertemente sus monedas y a iniciar reformas substanciales de sus políticas comerciales (...) algunos, entre ellos Chile, Ghana y México, ya mostraban indicios de recuperación del

49 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1990 , Washington.

mecimiento pero la reacción de las exportaciones y la inversión en general ha tardado en producirse, lo que tal vez se deba a que sigue habiendo incertidumbre acerca de la solidez de sus políticas.

En principio el TLC cumpliría la función de polo generador de estabilidad y confianza en la medida en que reducía las facultades presidenciales de cambiar abruptamente la orientación de la política económica. De hecho el World Economic Forum en su informe de 1995 sobre la situación de los mercados (publicado antes de la crisis mexicana) daba a México una calificación de 3.9 sobre 5, considerablemente por debajo de nuestros socios comerciales (Estados Unidos 4.7 y Canadá 4.6). Los puntos fuertes del modelo mexicano eran la disciplina en el presupuesto, la estabilidad cambiaría y las políticas orientadas al mercado. Los puntos débiles eran la estabilidad de precios, la deuda externa y la democracia 50. En 1995 los viejos problemas se juntaron con las nuevas soluciones creando una situación realmente complicada. No es cuestión de extendernos en estas pá-ginas en detallar la profundidad de la crisis mexicana y sus impactos negativos en los niveles de vida de la sociedad. Los datos sobre la pobreza son escalofriantes. Hasta 1992 los cálculos oficiales registraban a 40.3 millones de mexicanos como "pobres" y de ellos 17.3 millones en la extrema pobreza51. Hacia 1995 las cosas

50 World Economic Development Congress, Bussines intelligence briefings 1995, p.68. 51 Véase Gloria Vázquez y Jesús Ramírez López, Marginación y pobreza en México, Ariel, México, 1995. El libro contiene valiosa información sobre la evolución de la marginación y la pobreza en cada uno de los estados de la república. El


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parecen empeorar. Los índices de desempleo oficiales (con todas sus imperfecciones) denotan una situación dramática. La principal paradoja de la economía mexicana es que los que están fuera del sistema económico formal sufren. Pero los que están dentro también. Cerca del 53% de la PEA ocupada a mediados de 1995 percibía por su trabajo menos de dos salarios mínimos, lo que equivale en números redondos a 180 dólares norteamericanos mensuales52. Esta pobreza generalizada contrasta con la rapidez con la que en México se acumulan grandes fortunas. Si Humbolt se sorprendió de los señores de la plata, lo que hoy sucede lo dejaría sin habla. El volumen de las fortunas de los magnates mexicanos que figuran en la clasificación de la revista Forbes es de 16.4 miles de millones (billions) de dólares. Se trata de una concentración de riqueza que no se conoce en otras economías. Fuera de los Estados Unidos, México es el país de América que mayor concentración de riqueza tiene en el vértice de la pirámide. En los Estados Unidos se ha formado históricamente el corporate state, que es la causa y a la vez conse-cuencia de la estrategia de seguridad nacional norteamericana cuyo objetivo es la expansión del capital estadounidense por el mundo. Pero ¿qué es lo que se está formando en México? Desde el punto de vista táctico la concentración de capital en muy pocas manos se explicaba (siguiendo los presupuestos de la teoría de la modernización acelerada) que en un período de apertura económica es

prólogo de Julio Moguel aporta una especie de síntesis nacional. 52 INEGI, Avance de Información económica. Empleo, septiembre de 1995.

necesario reforzar a los agentes más "eficaces" a fin de que éstos penetren los nuevos mercados. La realidad es que los más audaces de nuestros empresarios, aquellos que compraron Del Monte y AeroPerú hoy viajan embozados por los aeropuertos para ocultarse de la justicia y los antiguos genios de las casas de bolsa consiguieron mantener su régimen de alegres ganancias y demenciales costos de intermediación financiera durante cuatro años, antes de pasar a depender del subsidio gubernamental. Sin embargo los más poderosos y las viejas familias sobrevivieron a la crisis de 1994. La capacidad económica y por lo tanto política de este grupo es un nuevo factor de poder en el sistema político mexicano. Si bien no puede decirse que esa élite gobernará a México, resulta ingenuo suponer que permitirá que se gobierne en contra de sus intereses. Las riquezas de esta selecta minoría son aproximadamente el 52% del total de recursos que el Estado mexicano estima ingresar en 1996. Las fortunas de los magnates mexicanos, sin contar a la fortunas de miembros de la clase política, se reparten de la siguiente manera: Los niveles de rentab ilidad que las empresas han tenido en México se reflejan en las proporciones de la renta nacional. La proporción de los salarios y de las rentas empresariales ha sufrido en, los últimos años una muy desfavorable tendencia para los asalariados. Como puede observarse en el cuadro V desde 1980 a 1990 la proporción de la renta empresarial no dejó de crecer. En los años de 1991 y 1992 se registró un moderado incremento de la participación salarial. Empero las cuentas del PIB en 1992 demostraban que el 52.9% fueron ganan-cias empresariales, 27.3% salarios, 9.6% consumo de capital fijo y el 10.9% impuestos indirectos.


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CUADRO III VOLUMEN DE LA FORTUNA DE PERSONAJES EN MÉXICO Y OTROS PAÍSES,

QUE POSEEN MAS DE MIL MILLONES DE DÓLARES (1995)

MÉXICO...............................................16.4 BRASIL.................................................15.3 CANADÁ..............................................13.3 ITALIA..................................................10.7 Fuente: Forbes. Julio 17, 1995.

CHILE..................................................... 7.7 ARGENTINA......................................... 4.8 COLOMBIA........................................... 3.6 VENEZUELA......................................... 2.5

CUADRO IV VOLUMEN DE LA FORTUNA DE PERSONAJES QUE POSEEN MAS DE MIL

MILLONES DE DÓLARES EN MÉXICO

FAMILIA (1) FAMILIA (1)

SLIM 3.7 ZAMBRANO 1.4 ALEJO PERALTA 2.3 GARZA SADA 1.2 LARREA 1.7 ARAMBURU ZABALA 1.0 AZCARRAGA 1.6 ARANGO 1.0 BAILLERES 1.5 GARZA CALDERÓN 1.0 (1) MONTO ESTIMADO DE LA FORTUNA (miles de millones de dólares) Fuente: Forbes. Julio 17, 1995.

CUADRO V PROPORCIÓN DE LOS SALARIOS Y LOS BENEFICIOS EMPRESARIALES

SEGÚN LA CUENTA DE PRODUCTO Y GASTO INTERNO BRUTO EN MÉXICO

AÑO SALARIOS EXCEDENTE

1980..............................................................43.0% ............................................... 57.0% 1985..............................................................36.1%.................................................63.9% 1990...............................................................30.9%.................................................69.1% 1991...............................................................32.0%................................................68.0% 1992...............................................................34.0%................................................66.0% Fuente: Informe de Gobierno. Carlos Salinas de Gortari. México. 1994. p-23.


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La nueva realidad de la economía mexicana plantea un escenario en el cual el acuerdo con los nuevos factores de poder es clave para procurar estabilidad. Habrá que despejar ahora si las élites de propiedad permiten que se apueste a un modelo de integración social más amplio o si se prosigue por una senda de acumulación de beneficios. Otro factor de poder que condiciona el ejercicio de gobierno son los compromisos internacionales adquiridos por México. VIABILIDAD INTERNACIONAL La crisis de la deuda de 1982 trajo consigo una nueva lógica política y económica en la que la responsabilidad gubernamental parecía más volcada a las instancias multinacionales de crédito que al viejo depositario de la soberanía. Las declaraciones de organismos como el FMI tenía efectos balsámicos o eruptivos según el caso, para los hipersensibles mercados. Nuestros funcionarios, desde entonces, viajan con frecuencia para cazar algún halago o declaración tranquilizadora de algún actor internacional. Tal fue el caso del más reciente viaje de Zedillo a los Estados Unidos (octubre de 1995) en el que Clinton respaldó nuevamente al presidente mexicano y eso se presentó como un gran éxito. La última fase de la crisis mexicana, iniciada en diciembre de 1994, tuvo como elemento desencadenante un movimiento especulativo de 30 mil millones de dólares en un breve lapso. Este embate especulativo dejó al gobierno nacional inerme y carente de capacidades para detener sus efectos perversos sobre el tipo de cambio. La política desplegada por el gobierno nacional tiene como pivote la recuperación de la confianza de los

inversionistas fugados aún en contra de lo que antaño se llamaban los "intereses nacionales". La viabilidad ideológica y operativa del proyecto gubernamental es condición sine qua non para obtener los apoyos (políticos, legales y monetarios) internacionales que permitan conseguir los objetivos a los que aspira. Si ésta no se consigue, el aislamiento colapsa el proyecto gubernamental. El respaldo económico y po lítico de William Clinton a Ernesto Zedillo se ha convertido, de hecho, en el principal capital político del Presidente mexicano durante 1995. El macropréstamo que Clinton consiguió para México permitió contener el desplome de la economía mexicana cuya publicitada solidez resultó ser una broma macabra. La forma en que incide la transnacionalización de la política en la gobernabilidad es que el gobierno norteamericano se convierte en un grupo de presión que actúa interna y externamente, En lo interno la administración norteamericana incide en varios campos de la conducción nacional. En lo económico "compromete” a México a publicar con mayor seriedad y frecuencia cifras sobre el estado que guardan sus indicadores y a orientar la cuenta externa de la compañía estatal Petróleos Mexicanos (PEMEX) a una cuenta del Tesoro norteamericano en caso de que México no cumpliera con sus obligaciones internacionales. En la lucha contra el narcotráfico la "certificación" es una vergonzosa espada de Damodes que en público el gobierno dice despreciar, pero hizo todo, incluso cabildeo directo del canciller en los Estados Unidos para conseguirla. Finalmente la insistencia norteamericana para realizar ejercicios militares conjuntos es una prueba de que la integración norteamericana no se limitaba a asuntos comerciales.


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ACUERDOS CON LOS GRUPOS DE PRESIÓN Como ya se planteaba en el apartado anterior la capacidad de ampliar o reducir la gobernabilidad depende en gran medida de los acuerdos con los grupos de poder abiertos, o cerrados. Es evidente que este tipo de acuerdos varía en función de la correlación de fuerza que exista entre los diferentes actores en un momento histórico determinado. La centralidad del Estado mexicano fue asgo indiscutible durante todo el período postcardenista (19401982). El poder tic fijar reglas y límites a las negociaciones entre el Estado y los privados era potestad del concentrador operativo del poder en el sistema político mexicano: el presidente de la República. Esta geometría ha cambiado de manera radical en los últimos años. La privatización del sector paraestatal, especialmente acelerada durante la administración Salinas (1988-1994), permitió que nuevos grupos concentrarán altos niveles de poder al controlar empresas que antaño fueron consideradas estratégicas. Es natural que esto conllevara una redefinición de los espacios entre lo privado y lo estatal. La masa estatal perdía peso y lo cedía a la sociedad, pero ¿quién era la sociedad? sino los grandes grupos beneficiarios de la privatización de los sistemas nacional de pagos, de comunicaciones telefónicas y de comunicaciones aéreas. El acuerdo con los principales grupos es fundamental en una economía de mercado como la mexicana en la cual la concentración de riqueza en pocas manos hace que el equilibrio dependa de negociaciones con poderosos grupos de presión. Si ciertos grupos financieros o industriales entran en desacuerdo con el

gobierno en turno, su capacidad de desestabilizar el proyecto es alta. Un desencuentro entre el poder nacional y estos grupos (como el que verosímilmente se vive desde diciembre de 1994) puede alterar seriamente los equilibrios nacionales. La pregunta es si el gobierno mexicano está en condiciones de imponer las reglas de una nueva entente con estos grupos. Aunque no se tienen pruebas de "pactos secretos", no parece descabellado suponer que la situación de extrema debilidad con la que Salinas de Gortari ingresó al gobierno en 1988 provocó una serie de pactos ton importantes grupos que le permitieron no ser abiertamente rechazado. Este tipo de acuerdos privados se mimetizaron con la acción pública a lo largo del sexenio. De esta forma, los financistas, sectores importantes de la Iglesia y empresarios olvidaron rápidamente "la caída del sistema" y todos los problemas de legitimidad que las elecciones de 1988 plantearon. La legitimidad, como gran mecanismo de cohesión y sostén de la acción gubernamental, dio paso a los acuerdos privados que dieron el magnífico resultado de la estabilidad artificial, cuyo "único defecto es que no han podido prolongarse transexenalmente". Cuando Zedillo decidió enviar al Congreso el documento de Criterios de Política Económica y publicarlo en la prensa nacional el día 15 de diciembre de 1994, tal vez no sospechaba que siete días después iba a iniciar una pesadilla a la cual todavía no le ve el final. En el citado documento el flamante presidente de la República hacía alegres previsiones: inflación de un dígito, crecimiento de 4% y beneficios sociales para la población. Las cifras reales son un escarnio para el presidente mexicano: inflación cercana al 50%, un retroceso equivalente al 5% del


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PIB y un profundo deterioro social. ¿Qué pasó entre el 15 y el 21 de diciembre? Dos hipótesis son las más probables: A) incompetencia del equipo gobernante, B) ruptura de un pacto con actores que tienen capacidad de movilizar el suficiente volumen de recursos para desestabilizar el peso. Si aceptamos la hipótesis A, la situación se mantendrá por lo menos hasta que se de un relevo gubernamental. En un régimen presidencialista como el mexicano esta es una vía complicada y por ello el presidencialismo cuando es ineficaz se convierte en el primer problema de gobernabilidad de un país. La capacidad de relevar gobiernos incompetentes sigue siendo la principal ventaja de los regímenes parlamentarios53. Si optamos por la hipótesis B y le concedemos a Zedillo que su triunfo holgado y reconocido lo llevan a tratar de modificar los pactos establecidos durante el salinismo, nos tendríamos que pre-guntar, de entrada, si la correlación de fuerzas le es favorable para redefinir estos pactos. Hasta la fecha las cosas no parecen ser así. De modo que no parece existir más vía (aunque el Zedillo no da muestras de querer hacerlo) que reafirmar la centralidad del gobierno de la República (en el entendido que encarna la legitimidad y el interés general y a partir de esta nueva correlación de fuerzas reabrir las negociaciones con los grupos. Como antes se apuntaba, lo que parece más probable es un armisticio en la guerra

53 Arturo Valenzuela, América Latina. El presidencialismo en crisis` en Etcétera , enero 12 de 1995.

de élites que pasa por una no profundización de los asesinatos políticos y una ampliación de la democracia electoral que compense esta claudicación. Finalmente, en la esfera internacional la debilidad mexicana frente a los Estados Unidos (que incluye también los escándalos de corrupción en los que se han visto envueltos miembros de las élites política y económica) ha creado fisuras dentro del concepto tradicional de soberanía que cultural y políticamente era aceptado en México. CONCLUSIÓN: RE-FUNDAR UN SISTEMA NORMATIVO La gobernabilidad del país descansa en cinco pilares que sustentan un proyecto estratégico y debería estar por encima de los intereses particulares o coyunturales. La ausencia de un proyecto estratégico imposibilita la generación de acuerdos a mayor plazo que permitan salir de la lógica suma cero que se da en los contextos conflictivos con actores (élites) que se niegan a hacer algún tipo de sacrificio que implique una pérdida de ganancia. Estos son: 1. Viabilidad internacional del proyecto gubernamental, pero anteponiendo los intereses nacionales. La viabilidad no debería significar sometimiento. 2. Acuerdos básicos con los principales grupos de presión pero sobre la base de la supremacía del poder nacional. 3. Percepción de legitimidad de poder público. 4. Eficacia para integrar a todos los contendientes al juego político, es decir, desarrollar y garantizar la participación de todos los actores en el esfuerzo estratégico.


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5. Eficiencia para atender, ordenar o canalizar los reclamos de los diferentes sectores sin que el interés público se vea debilitado por las presiones de grupos o por la corrupción gubernamental. El problema central que afronta el país es una crisis política de larga duración. En los últimos cinco lustros México vive una crisis constante hasta el punto que muchos se preguntan si después de los 40 años de milagro mexicano habrá que empezar a hablar de los 25 años de antimilagro. Con todo, en 1994 la sociedad apostó a renovar al PRI en el gobierno. La derrota ideológica del neo-liberalismo, bajo cuyo primado se ha gobernado a México desde la década pasada, se expresa como una burbuja hermética de presente, una especie de "agujero negro", en el cual la densidad se vuelve infinita y la capacidad de desplazar problemas hacia atrás (el pasado) o hacia adelante (el futuro) no parece sencilla ni políticamente aceptable. El pasado, como espacio responsable de la crisis, o dicho de manera más clara, como coartada, no es operante. Ya no hay "conquista", "intervención"' o populismos que expliquen la situación actual y descarguen al gobierno de responsabilidades históricas. Las ruinas del presente no son responsabilidad de ese pasado tantas veces denostado. El pasado no puede cumplir la función explicativa y liberadora de lastre que asumió en años precedentes. El presente es producto de las estrategias del presente y, paradójicamente, de lo que se asumía o se autopresentaba como el futuro. Si el pasado no ofrece la posibilidad de liberar la energía negativa que se concentra en el presente, todo gobierno, cuando enfrenta una crisis, puede recurrir a trazar horizontes de esperanza, susceptibles de explicar a la sociedad que los esfuerzos

que hoy realiza serán resarcidos cuando las políticas desplegadas arrojen los resultados esperados. Hoy en día los "mitos" movilizadores de los últimos años (la privatización y la apertura comercial por ejemplo) se han revelado como insuficientes para resolver los problemas del país. El futuro, como factor, político de cohesión y movilización social, se debe repensar y eso supone un ejercicio de reflexión colectiva y propositiva que reformule no sólo las bases ideológicas del proyecto anterior, sino la capacidad misma de pensar la realidad. El futuro de México supone, en consecuencia, repensar nuestro presente al tiempo que podamos replantear nuestras bases conceptuales teóricas e ideológicas para repensarlo. Es decir, hacer camino al andar.

Estudios Posguerra fría y política exterior …

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P O S - G U E R R A FRÍA Y P O L Í T I C A E X T E R I O R

POR JUAN GABRIEL TOKATLIAN * De la autonomía relativa a la autonomía ambigua Terminó la Guerra Fría y con ello se modificó de manera relevante, aunque todavía no definitiva, un conjunto de fenómenos y factores que caracterizaron a las relaciones internacionales entre 1945 a 1990. Un elemento novedoso de la pos-Guerra Fría lo constituye la necesidad de una gradual reconceptualización de la política mundial desde un enfoque del entorno global más transparente y menos hostil. Sobresalen al menos tres niveles de inter-pretación acerca de la política internacional posguerra Fría. Por un lado, -y adoptando como referente implícito la búsqueda de un «orden mundial»- fenómenos como el desmoronamiento de la URSS., el ocaso del «socialismo real en Europa Oriental, y la incruenta unificación de Alemania, entre varios otros, han contribuido al señalamiento de que asistimos al fin inexorable de la Guerra Fría y a la evidente configuración de un Nuevo Ordenamiento Internacional diseñado en Occidente y dirigido desde Washington. Existe unanimidad en cuanto a la terminación del enfrentamiento ideológico Este-Oeste, pero el final de esa disputa no ha sido sinónimo de equilibrio y estabilidad: puede incluso multiplicarse el desorden y el caos, tanto en el centro como en la periferia, en el pasaje hacia formas de orden más maduras, duraderas e

* Sociólogo internacionalista, profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales

intrincadas. En breve, el llamado Nuevo Ordenamiento Internacional constituye una aspiración ideal más que una realidad ya materializada. Por otro lado, y con el objetivo tácito de relievar un «esquema de liderazgo», la atención se ha concentrado en Estados Unidos. ESTADOS UNIDOS: ¿EXPANSIÓN O DECADENCIA? Para algunos, más allá del derrumbe de la Unión Soviética y la práctica desaparición del comunismo, resulta notorio el declinar estadounidense en virtud de la erosión -en especial, económica- de su capacidad directriz en los asuntos globales. Para otros, la vitalidad material y la voluntad política estadounidenses siguen vigentes y EE.UU. todavía puede expandir su condición de líder. Más aún, el optimismo de ciertos escritores los ha llevado a insistir en que EE.UU. es el exclusivo y excepcional arquitecto de un mundo unipolar. Ello, a pesar de la consolidación de la multipolaridad en el terreno económico y tecnológico en la década de los ochenta, del aún vigente arsenal nuclear ruso, de la lenta pero ascendente capacidad militar tanto japonesa como china y de los agudos problemas internos y externos de Washington. En síntesis, parece prudente no confundir voluntad con capacidad, vocación con oportunidad, deseo con potencialidad y opciones externas con realidades internas. La diferencia y la distancia entre lo que Estados Unidos quiere y puede, entre lo que necesita y hace, podrían ser mayores a lo que se especula y exalta como monopolio irrestricto estadounidense en el concierto mundial. Finalmente, y desde un ángulo más com-prehensivo que pretende una evaluación de los «sistemas globales», se ha colocado el énfasis en los ciclos prolongados de la historia internacional


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con el propósito de captar y explicar las modificaciones hegemónicas desde un prisma menos mecánico y determinista; es decir, combinando los aspectos materiales e ideológicos, internos y externos, de persuasión y coerción, de la hegemonía. Así entonces, para autores como Cafruny, por ejemplo, resulta pertinente subrayar que se estaría atravesando una fase particular de la hegemonía estadounidense, la de la hegemonía mínima. En el período actual (que empieza en la década de los setenta y se prolonga durante los noventa) dicha capacidad hegemónica mínima tendría las siguientes características: se asienta en el neoliberalismo como concepción ideológica vertebral; descansa en las fuerzas de mercado como criterio ordenador esencial; más que una práctica consentida de liderazgo se manifiesta una tendencia hacia la dominación unilateral; se registra una distribución de costos y beneficios desigual en la que Estados Unidos traslada ,e impone al exterior costos cada vez más elevados, incluso a sus aliados próximos y confiables; mientras el sostén para perpetuar la unidad entre las élites, a nivel internacional, proviene de la cooptación de grupos dirigentes nacionales que gozan de una base de apoyo social relativamente estrecha y cada vez menos firme 54. En resumen, la hegemonía mínima se apuntala en un tipo de régimen precario a largo plazo, sin desafíos substanciales por parte de un bloque anti-hegemónico, pero cruzado por múltiples contradicciones. En ese contexto, las consideraciones expresadas intentan moderar y matizar la, 54 Véase, Alan W Cafruny, «A Gramscian Concept of Declining Hegemony: Stages in U.S. Power and the Evolution of International Economic Relations», en David P. Rapkin (ed.), World Leadership and Hegemony, Boulder: Lynne Rienner Pub., 1990.

un tanto excesiva, euforia acerca de que Estados Unidos es, y continuará siendo sin duda, el hegemón incontrovertible con miras al próximo siglo. Si bien es cierta e incuestionable su capacidad, avidez y vocación de liderazgo, es difícil que restaure su status solitario de poder unívoco de los asuntos mundiales. La pax americana parece menos una alternativa de futuro floreciente que parte de un presunto gran pasado. No obstante lo anterior, resulta clave evitar confusiones analíticas. De allí que es importante deslindar conceptualmente las dimensiones de lo global y lo regional al abordar el tópico de la hegemonía. Si bien a nivel internacional se puede presentar una gradual «deshegemonización» estadounidense que favorece un relativo aumento de los márgenes de maniobra y acción de algunos poderes emergentes en el ex Tercer Mundo, en el contexto de Latinoamérica y el Caribe se observa una evidente "re-hegemonización" estadouni-dense, más comprensible en los noventa con el desvanecimiento de la Unión Soviética y el intento actual de Rusia de reconstituir su poderío en su vecindad geográfica más que en otras áreas distantes, ante la realidad de un Japón poco interesado en el conjunto de la región (excepto en casos específicos), en vista de una China poco atraída por esta zona de clara influencia estadounidense y con una Unión Europea marginalmente inclinada y comprometida a vincularse comercial, tecnológica y financieramente a la totalidad del área. Muy posiblemente esta última década el siglo XX ya esté demandando una perspectiva analítica, una aproximación psicológica y una predisposición anímica notablemente diferentes a las del pasado cercano. En breve, las lógicas binarias, las


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categorías dicotómicas o las polaridades excluyentes de amigo / enemigo, interno / externo, centro / periferia, idealismo / pragmatismo, entre muchas otras, parecen desdibujarse lentamente y resultar en la. práctica obsoletas55. Ello no significa que los graves y agudos problemas de desigualdad social, inequidad económica y asimetría política en los contextos intra e internacionales hayan desaparecido. No. Estos problemas están vigentes, son palpables y tienden incluso a profundizarse56. Sin embargo, parece prudente indagar si en el contexto de las mutaciones recientes y de las tendencias observables, es conveniente preservar o alterar algunas de las categorías de análisis de las relaciones internacionales utilizadas tradicionalmente en América Latina y, en las últimas décadas, en Colombia. En ese sentido: ¿es posible y viable pensar la autonomía externa de un país como Colombia en los mismos términos en que se la definió durante la Guerra Fría? 57 Esta 55 En torno a la perspectiva dicotómica, rígida y excluyente de las nociones básicas en las relaciones internacionales, derivadas del predominio de la escuela realista de la política mundial y del lugar preponderante de la soberanía nacional en los asuntos globales véase, R. B. J. Walker, Inside/Outside: International Relations as Political Theory, Cambridge: Cambridge University Press, 1993. 56 Véase al respecto, en particular, Andrew Hurrell y Ngaire Woods, «GIobaIization and Inequality,, en Millenium Journal of International Studies, Vol. 24, No. 3, Invierno 1995. 57 Una aproximación inicial en torno a la autonomía y la política exterior luego de la finalización de la disputa integral entre Estados Unidos y la Unión Soviética, la realicé con Carvajal. Véanse Juan Gabriel Tkaflian y Leonardo Carvajal, Autonomía y política exterior: un debate abierto, un futuro incierto, en varios Autores, «Redefiniendo la autonomía en política internacional, en Documentos Ocasionales CEI, No. 31, Julio-Septiembre 1993; Juan Gabriel Tokatlian y Leonardo Carvajal, «La cuestión de la

es la pregunta principal que trataré en este ensayo y que buscaré responder con el planteamiento de una noción distinta de autonomía capaz de aproximarse a los escenarios que se van manifestando en la pos-Guerra Fría. En esa dirección, parto del supuesto de que, a pesar de los inconvenientes y limitaciones actuales que vive el país en el terreno interno y en su frente externo, su horizonte en el ámbito mundial no está condicionado en forma inexorable. Como bien advierte Yaffe:

Debido a la naturaleza rápidamente cambiante de las restricciones del sistema (mundial), algunos Estados podrán tener más opciones y otros menos, aunque las alternativas dispo-nibles no fuesen plenamente percibidas por los tomadores de decisión58.

Colombia no se encuentra absolutamente restringida por el entorno externo y mucho de lo que pueda hacer e incidir en el campo internacional dependerá de fuerzas, factores y fenómenos internos. Ahora bien, en este final de siglo y con miras al XXI, en el marco de la globalización59 que implica relaciones

autonomía y la política Exterior: una reflexión conceptual en el contexto latinoamericano, en Poly Hincapié Buchelli (comp.), Doce ensayos sobre integración continental, Cali: Centro Editorial Universidad del Valle, 1994 y Juan Gabriel Tokatlian y Leonardo Carvajal, Autonomía y política exterior en América Latina: un debate abierto, un futuro incierto, en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, No. 28, 1995. 58 Michael D. Yaffe, «Realism in Retreat? The New World Order and the Return of the Individual to International relations Studies», en Perspectives on Political Science, Vol, 23, No. 2, Primavera 1994, p. 79. 59 En este caso, parto de la definición de McGrew sobre globalización:


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dialécticas de recomposición y fragmentación y de integración y exclusión en lo socio-económico y lo político-diplomático, los países menos industrializados que pretendan evitar una excesiva dependencia externa frente a una o varias grandes potencias y que intenten mantener una elemental autonomía exterior, deberían contar con cinco características esenciales: madurez diplomática, fortaleza económica, capacidad tecnológica, cohesión social y

Globalization refers to the multiplicity of linkages and interconnections between states and societies which make up the modern world system. It describes the process by which events, decisions, and activities in one part of the world can come to have significant consequences for individuals and communities in quite distant parts o f the globe. Globalization has two distinct dimensions: scope (or stretching) and intensity (or deepening). On the one hand it defines a set of processes which embrace most of the globe or which operate world-wide, the concept therefore has a spatial connotation. Politics and other social activities are becoming stretched across the globe. On the other hand it also implies an intensification in the levels of interaction, interconnectedness or interdependence between the states and societies which constitute the world community.. But of course globalization does not mean that the world is becoming more politically united, economically interdependent or culturally homogeneous. Globalization is highly uneven in its scope and highly differentiated in its consequences... Moreover, far from being a completely novel or primarily twentieth-century phenomenon, a globalizing imperative has been evident in many previous periods of history, and is perhaps most powerfully visible in nineteenth-century imperialism...In many respects globalization can be conceived as a dialectical process (or set of interlinked processes) which is also higly uneven and highly differentiated in its impact across different societies and within different policy domains. Globalization should be construed neither as a historically unique process nor as the harbinger of a world society. Anthony G. McGrew, «Conceptualizing Global Politics>, en Anthony G. McGrew y Paul G. Lewis et al., Global Politics , Cambridge: Polity Press, 1992, p. 23.

legitimidad política. 60 Esto significa que la mayor o menor autonomía internacional no proviene sólo de lo que pueda o no hacer el Estado en el nivel externo, sino de lo que acontezca con la matriz Estado-sociedad en el plano interno y en su proyección mundial. Finalmente, es pertinente señalar que autonomía y soberanía no son sinónimos. Primero, la autonomía es, en esencia, un concepto político, mientras que la soberanía es fundamentalmente una noción jurídica. Segundo, comúnmente se entiende la autonomía como una aspiración, mientras que se asume la soberanía como un derecho. Tercero, por lo general el término autonomía se refiere a la práctica externa de un Estado mientras el de soberanía se reserva, preferentemente, al ámbito del control estatal interno. Y cuarto, como señala Feinberg, ‘autonomy is partial and limited, while sovereignty is whole and undivided’61. ACERCA DE LA AUTONOMÍA

60 Escribiendo a principios del siglo XX, para Luxemburg, «la autonomía nacional moderna, en el sentido de un autogobierno en un determinado territorio, sólo es posible ahí donde la nacionalidad respectiva tiene un desarrollo burgués propio, una vida urbana, una intelliguentzia , una vida literaria y científica propias. Rosa Luxemburg, La cuestión nacional y la autonomía, México D.F.: Ediciones Pasado y Presente, 1979, p. 141. 61 Joel Feinberg, op. cit., p. 47. Por ello, en gran medida, se concibe la autonomía como relativa y la soberanía como absoluta. En torno a la evolución de la soberanía véase, Jens Bartelson, A Genealogy of Sovereigntr, Cambridge: Cambridge University Press, 1995.


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La noción de autonomía62, entendida como ‘el estado en que alguien -sujeto singular o colectivo- es explícitamente autor de su propia ley’ 63, proviene de Grecia. Nace con Sócrates y la articula Aristóteles 64. En un comienzo, la asig-nación de autonomía se refirió a los Estados (o ciudades-Estados) y luego, en especial durante la Ilustración, se aplicó a los individuos65. De allí que de algún modo, la ‘autonomía personal exprese una metáfora política’66. En el tránsito hacia la modernidad, la concepción de autonomía como autogob ierno se transforma de modo radical. La autonomía aristotélica resultaba importante mas no era un ideal, ya que su asimilación a la autarquía o a la autosuficiencia no resultaba posible ni

62 La aparición del vocablo autonomía en lengua castellana se produce en 1702. Véase, Joan Corominas, Breve diccionario etimológico de la lengua castellana , Madrid: Editorial Grados, 1980 (Tercera Edición), p. 73. Según la Real Academia Española, la autonomía es tanto el estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, como la condición del individuo que de nadie depende en ciertos conceptos. Según el Diccionario Planeta, la autonomía es la condición de la persona o entidad que de nadie depende en ciertos conceptos. Véanse, Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, Madrid: Espasa-Calpe, 1992 (Vigésima Primera Edición), p. 234 y Diccionario Planeta de la lengua española, Bogotá: Editorial Planeta, 1989, p. 134. 63 Cornelius Castoriadis, Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto , Barcelona: Gedisa Editorial, 1988, p. 210 64 Véase, en especial, M. Ostwald, Autonomia: Its Genesis and Early History, Chico: Scholars Press, 1982. 65 Véase, John Macken, The Autonomy Theme in the Church Dogmatics , Cambridge: Cambridge University Press, 1990. 66 Joel Feinberg, The Moral Limits of the Criminal Law: Harm to Seif, New York: Oxford University Press, 1986, Vol. III,

deseable 67. Ello, en gran medida, porque para Aristóteles, «la influencia externa no era percibida como una amenaza a la capacidad para gobernar, en tanto se actuara con base a la sapiencia práctica...; sapiencia práctica que determina la acción virtuosa»68. Más aún, en Grecia la existencia simultánea de autonomía y hegemonía no era contradictoria ni ambos significaban términos irreconciliables. Según de Romilly, para los griegos la hegemonía de las naciones no sólo se preservaba con una conducta ‘activa y generosa’ frente a los otros, sino también evitando ‘recortar su autonomía’. Así, la autonomía no era ni disfuncional para los actores (ciudades-Estados) más poderosos ni una condición que exigiera el aislamiento o el desafío por parte del actor menor para poseerla y ejercitarla69. En síntesis; la autonomía y la dependencia, así como la autonomía y la diferencia, podían coexistir70.

67 Véanse, Anthony Arblaster, The Rise and Decline of Western Liberalism, Oxford: Basil Blackwell, 1984 y Jack Crittenden, «The Social Nature of Autonomy>, en Review of Politics, Vol. 55, No. 1, Invierno 1993. 68 Thomas May, «The.Concept of Autonomy», en American Philosophical Quarterly, Vol. 31, No. 2, Abril 1994, pp. 139-140. 69 Jacqueline de Romilly, The Rise and Fall of States According to Greek Authors , Ann Harbor: University of Michigan Press, 1991, p. 67. 70 La relación entre la autonomía y la igualdad fue percibida como problemática inclusive hasta el siglo XVII por parte de pensadores como Thomas Hobbes. Así, «the conditions of autonomy and equality, Hobbes saw, lead to anarchy». Véase, R. B. J. Walker, op. cit., p. 147. Extrapolar directamente (y sin matices) al escenario externo este vínculo que veía Hobbes en el ámbito interno, implicaría que la sumatoria de autonomía (nacional) e igualdad (formal) podrían conducir a una mayor anarquía (colectiva).


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En el siglo XVIII se produce con Kant un giro fundamental en la definición de este término. Para él,

la autonomía es el fundamento de la dignidad de la naturaleza humana y de toda naturaleza racional... el principio de la autonomía es, pues, no elegir de otro modo sino de éste: que las máximas de la elección, en el querer mismo, sean al mismo tiempo incluidas como ley universal

a modo de imperativo categórico 71. En consecuencia, las notas predominantes de la autonomía kantiana son su nexo con la moral; la centralidad de la voluntad, la primacía de la razón y la independencia de influencias externas72. La autonomía, entonces, definida en términos de una razón universal que opera como exigencia absoluta, demanda una «optimización del papel del Estado»73 para poder lograr, en el terreno internacional, el foedus pacificum; esa federación de Estados que configuraría una paz perpetua mundial74. A su vez, mientras David Hume intentaba durante el siglo XVIII recuperar la incorporación de los deseos y los sentimientos en la Conceptualización de

71 Kant, Fundamentación de la metafísica de las costumbres, Buenos aires: Espasa-Calpe, 1946, pp. 94 y 100 72 Véanse, entre otros, Thomas E. Hill, «The Kantian Conception of Autonomy», en John Christman (ed.), The Inner Citadel: Essays in Individual Autonomy, New York: Oxford University Press, 1989; Richard Lindley, Autonomy, Atlantic High1ands: Humanities Press International, 1986 y Gerald Dworkin, The Theory and Practice of Autonomy , Cambridge: Cambridge University Press, 1988. 73 R. B. J. Walker, op. cit., p. 71. 74 Véase, Kant, Lo bello y lo sublime / La paz perpetua, Buenos Aires, Espasa-Calpe, 1948, pp. 90-159.

la autonomía75. John Stuart Mill un siglo después subrayaba la relevancia del «escrutinio racional», desde un ángulo utilitarista, en el comportamiento autonómico76. Por lo tanto, al llegar al siglo XX, los enfoques sobre la auto-nomía tienden a perder su sentido optimista en lo externo y a fortalecer una visión instrumental de la razón en lo individual. A pesar del carácter reactivo, alienante y burgués que adjudicaron Nietzsche, Freud y Marx, respectivamente, a una moral fundada en esta idea de autonomía, la psicología ortodoxa y la filosofía moderna acentuaron la defensa de este concepto y su anclaje en la autodeter-minación racional de un individuo competente que debe contener sus pasiones, evitar las influencias externas y asegurar su propia identidad. Pasando ahora del plano individual al colectivo -invirtiendo la metáfora anteriormente mencionada-, en política exterior durante la Guerra Fría se terminó adoptando una concepción de la autonomía coherente con la que, esencialmente, definió Kant y que luego modificó Mill. Esto significa la consolidación de una autonomía sujeta a la razón instrumental. 75 En una perspectiva diferente pero que conviene resaltar, en las concepciones indígenas en Colombia (aunque es bien probable que no únicamente en el país) sobre autonomía, el elemento del sentimiento no es ajeno ni es fuente de heteronomía; todo lo contrario, es de la¡ esencia del ser autónomo. Por ejemplo, en lengua Nasa Yuwe, la autonomía significa «pensar o sentir por sí mismo con su corazón. Véase, Constitución Política de Colombia en Nasa Yuwe, Centro de Publicaciones UNIANDES, Abril 1994, p. 115. 76 Véase, Richard Lindley, op. cit., pp. 28-70.


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AUTONOMÍA Y RELACIONES INTERNACIONALES Durante la Guerra Fría, el asunto de la autonomía en política exterior fue objeto de estudio por parte de diversas teorías de las relaciones internacionales. Así, para la escue la realista la autonomía se expresaba en dos nive les, uno interno y otro externo: El realismo interpretó la autonomía en el plano doméstico como la capacidad de los decisores para formular la política exterior sin verse restringidos por la influencia o la presión de la sociedad77. De esta forma, los funcionarios encargados del frente internacional operan con autonomía cuando logran asegurar que sus preferencias se convier-tan en determinaciones y acciones; contando con el consentimiento explícito o tácito de la sociedad78. Paralelamente, en el plano externo, y a partir de una apreciación del Estado como actor racional y unitario que define y proyecta el interés nacional y que lucha

77 Véase, David Skidmore y Valerie M. Hudson, Establishing the Limits of State Autonomy: Contending Approaches to the Study of State-Society Relations and Foreign Policy-Making>, en David Skidmore y Valerte M. Hudson (eds.), The Limits of State Autonomy: Societal Groups and Foreign Policy Formulation, Boulder: Westview Press, 1993. 78 En ese sentido, la definición de Nordingler sobre la autonomía del Estado en el ámbito interno puede asimilarse a la visión realista de la autonomía en el contexto doméstico. Para él: «An autonomous state translates its policy preferences into authoritative actions... The state is autonomous to the extent that it translates its preferences into authoritative actions, the degree to which public policy conforms to the parallelogram of the public officials' resource weighted preferences...A strong state, an autonomous one, is abk to overcome societal demands. Eric A Nordingler, On the Autonomy of the Democratic State, Cambridge: Harvard University Press, 1981, pp. 9-22.

para garantizar su predominio y seguridad79, la autonomía implicaba la posibilidad de actuación holgada y afirmativa, con fines propios y sin interferencias ni constreñimientos. Dado que, según la perspectiva realista de Waltz, «el poder suministra los medios de mantener la propia autonomía ante la fuerza que otros puedan esgrimir»80, en última instancia la autonomía sería ejercitable sólo por actores con vastos atributos recursivos81. En síntesis, existiría una autonomía hipotéticamente plena en el caso de los Estados poderosos y una prácticamente nominal para los Estados que carecen de poderío: Estados Unidos sería muy autónomo mientras que Bangladesh apenas si podría preservar su soberanía. En consecuencia, la cuestión de la autonomía para el realismo puede resumirse de la siguiente manera. En primer lugar, se destaca al Estado como sujeto autonómico exclusivo, mientras se =asume una relativa unidad societal y una correspondencia de intereses y valores entre la sociedad y el Estado en torno a los asuntos de política exterior 82. De hecho, se deja de lado tanto el análisis de la incidencia de diversos sectores y

79 Véanse, entre otros, Hans J. Morgenthau, Política entre naciones: la lucha por el poder y la paz, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1986; John A. Vásquez, El poder de la política del poder, México D.E: Ediciones Gernika, 1991 y Kenneth N. Waltz, El hombre, el Estado y la guerra, Buenos Aires: Editorial Nova, 1970. 80 Kenneth N. Waltz, Teoría de la política internacional, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988, p. 283. 81 Waltz afirma que únicamente los “grandes poderes” cuentan con capacidad de acción autónoma. Véase, Kenneth N. Waltz, ibid., pp. 283-307. 82 David Skidmore y Valerie M. Hudson, op. cit., p. 7.


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segmentos sociales en el proceso decisorio externo, como el de la proliferación de ‘diploma cias' no tradicionales y de múltiples agentes no gubernamentales hacia distintas contrapartes estatales y no oficiales en el exterior83. En segundo lugar, se contempla al Estado como una suerte de «caja negra» dentro de la cual se establece un horizonte autonomista nítido que, a su vez, reafirma la defensa y promoción de un presunto interés nacional uniforme y rígido. De esa manera se adjudica al Estado un cálculo instrumental preciso que satisface un, interés nacional sólido y consensual; lo cual despolitiza el debate sobre un tema necesariamente controvertido como es la formulación y la praxis de la política exterior. Eso afecta la deliberación que puede darse en una comunidad en torno a la autonomía, su alcance y sus límites. Y en tercer lugar, dado que para el realismo los Estados pequeños están esencialmente preocupados por, la supervivencia84, no sólo carecen de una autonomía real, sino que además se encuentran totalmente condicionados en sus prácticas internacionales por el contexto mundial. Esto último haría superfluo detenerse a analizar cómo, por qué y quiénes adoptan decisiones en el

83 Un buen ejemplo -aunque no único- es lo que se ha denominado el auge de la diplomacia de las firmas o empresas multinacionales. Véase, al respecto, John Stopford y Susan Strage, Rival States, Rival Firms: Competition for World Market Shares, Cambridge: Cambridge University Press, 1991. 84 Una crítica a este criterio realista sobre la política externa de los Estados pequeños, menores o más débiles en el sistema internacional se encuentra en Miriam Fendius Elman, «libe Foreign Policies of Small States: Challenging Neorealism in its Own Backyard, en British Journal of Political Sciena, Vol. 25, parte 2, Abril 1995.

campo externo y si la autonomía -no obstante mínima- es un objetivo de su política exterior. Por lo tanto, los Estados no poderosos deberían racionalizar su falta de autonomía y capitalizar al máximo sus muy escasas y bastante oca-sionales posibilidades de inserción menos subordinada y dependiente en la política mundial85. Desde la otra orilla, los Estados con mayor poder tendrían afianzada una suerte de autonomía atemporal, dado que sus enormes recursos les permitirían una práctica autonómica prolongada e inmodificable. INTERDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA La perspectiva de la interdependencia, por su parte, concibe la autonomía de un modo diferente. Para este enfoque de las relaciones internacionales una multiplicidad de canales y agentes vinculan a las sociedades, produciendo diversas interconexiones entre lo interno y lo externo. Esto disminuye el valor del recurso militar para dirimir asuntos de naturaleza

85 Cuando «un actor decide por sí mismo (p. 70), acuñó el término «aquiescencia defensiva para caracterizar el comportamiento que busca adaptarse a una situación dependiente tanto para extraerlo máximo posible de una contra-parte dotada de vastos recursos de poder, como para preservar una autonomía mínima en el frente externo. Véase, Hans A. Mouritzen, Findlandization: Towards a General Theory of Adaptive Politics, Aldershot: Avenbury, 1988. Mouritzen basa su teoría de la adaptación en política exterior en el trabajo respectivo de Rosenau; quien, a su vez, considera que: «depmdence and autonomy are opposite extremes of the same continuum... both are forms of survival» (p. 109). Véase, James N. Rosenau, The Study of Political Adaptation, Londres: Frances Pinter Publishers, 1981.


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«interméstica»86, al tiempo que relieva la centralidad alcanzada por los asuntos económicos en la política mundial87 y la importancia de los regímenes internacionales 88 en el manejo y resolución de la agenda global89. En ese contexto, y asumiendo la autonomía como «the hability of a nation-state as a collectivity to make decisions which shape its political and economic future»90, para los interdependentistas «the impact of transnational relations creates a control gap between the aspirations for control over an expanded range of matters and the capability to achieve it... (con lo cual) the problem is not a loss of legal

86 Según Manning, los tópicos «intermésticos» son «issues...simultaneously, profoundly, and inseparably both domestic and international». Bayless Manning, «The Congress, che Executive, and International Affairs: Three Proposals ,, en Foreign Affairs, Vol. 55, No. 1, 1977, p. 309. 87 Véase, Edward L. Morse, Modernization and the Transformation of International Relations, New York: The Free Press, 1976. 88 Según Krasner, un régimen en política mundial es un «conjunto de principios implícitos y explícitos, normas, reglas y procedimientos de decisión alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en un área dada de las relaciones internacionales. Stephen D. Krasner, «Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables, en Stephen D. Krasner (ed.), International Regimes, Ithaca: Cornell University, 1993, p. 2. 89 Sobre la teoría de la interdependencia véase, en particular, Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, Poder e interdependencia: La política mundial en transición, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988. 90 Peter B. Evans, «National Autonomy and Economic Development: Critical Perspectives on Multinacional Corporations in Poor Countries, en Robert O. Keohane y Joseph S. Nye (eds.), Transnational Relations and World Politics, Cambridge: Harvard University Press, 1973, p. 326.

sovereignty but a loss of political and economic autonomy»91. Así entonces, para la interdependencia la cuestión de la autonomía puede sintetizarse del siguiente modo. En primer término, sobresale el criterio de que «la interdependencia reduce la autonomía»92; advirtiendo en especial la evidente dificultad de Washington para imponer solitaria y desproporcionadamente las condiciones y regulaciones de un esquema global favorable a sus intereses particulares. De lo anterior se desprende que los países industrializados de Europa occidental y Japón podían incrementar su autonomía de manera relevante, mientras ciertos actores del mundo subdesarrollado tendían, incipiente y limitadamente, a elevar su autonomía por medio de la cooptación selectiva y la integración puntual a una economía capitalista inter-nacionalizada, bajo los parámetros de un liderazgo múltiple (Estados Unidos, Europa occidental, Japón) 93. La gravitación estratégica de algunos países menores (por su ubicación geopolítica, por la posesión de recursos altamente valiosos para las economías centrales, por su influencia subregional, entre otras razones), sumada a la capacidad de las respectivas élites internas para establecer estrategias positivas de eslabonamiento temático -el denominado linkage politics- orientadas a consolidar sus propios objetivos, podían contribuir al

91 Joseph S. Nye y Robert O. Keohane, «Transnacional Relations and World Politics: A Conclusion», en ibid., p. 393. 92 Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, Poder..., op. cit., p. 23. 93 Véase, al respecto, el Capítulo I sobre «La teoría de la interdependencia frente a la teoría realista, en Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian, Política exterior colombiana: ¿De la subordinación a la autonomía?, Bogotá: Tercer Mundo Editores/ Ediciones UNIANDES, 1988.


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crecimiento de los márgenes de maniobra y negociación de aquellos. En segundo término, resulta clave observar el vínculo economía-política en relación al asunto de la autonomía. En efecto, para los interdependentistas, la autonomía política se ve restringida por la vertiginosa interdependencia económica. Cabe recordar que la noción de una creciente interdependencia económica como producto de la expansión del capitalismo ya había sido planteada por Marx y Engels. En efecto, para ellos:

En lugar del antiguo aislamiento y la amargura de las regiones y naciones, se establece un in tercambio universal, una interdependencia universal de las naciones. Y esto se refiere tanto a la producción material, como a la intelectual... La estrechez y el exclusivismo nacionales resultan de día en día más imposibles94.

Así, de acuerdo a Ilgen, la promoción concomitante de mayor interdependencia y de más autonomía «producen una contradicción básica inevitable»95, aún

94 Carlos Marx y Federico Engels, Manifiesto del partido comunista, en Carlos Marx/Federico Engels, Obras escogidas, Mos cú: Editorial Progreso 1973, tomo I, p. 114. Ahora bien, corresponde señalar que, históricamente, la interdependencia entre naciones ha sido concebida y evaluada desde ángulos disímiles; lo cual denota el carácter polémico de este concepto que, en la actualidad, se usa con tanta frecuencia y poca controversia. Así, Knutsen afirma: «Whereas Adam Smith, for example, argues that interdependence breeds wealth and harmony, Rousseau claims that it creates wealth for the few, poverty for the many, and conflict for al1». Torbjorn L. Knutsen, «Re-reading Rousseau in the Post-Cold War World>, en Journal of Peace Research, Vol. 31, No. 3, 1994, p. 253. 95 Thomas L. Ilgen, Autonomy and Interdependence: U.S.-Western European Monetary and Trade Relations, 1958-1984, Totowa: Rowman & Allanheld Publishers, 1985, p. 9.

para los actores más poderosos del sistema96. Cabe señalar en este sentido que aunque la interdependencia planteó la importancia le diversos actores no gubernamentales en el campo doméstico y en la política mundial, su referente analítico a los fines de determinar el tipo, Zivel y alcance de la autonomía en las relaciones internacionales continuó siendo el Estado. Y en tercer término, a diferencia del realismo, el enfoque interdependentista incorpora la noción de cambio en relación a la autonomía. Esta varía aún para los, Estados con mayor gravitación y poderío. De allí que la autonomía resulte dinámica y variable y no estática y ahistórica. La autonomía ni está garantizada ni se preserva fácilmente. A pesar del esfuerzo y la apariencia por observar irrestricta la autonomía, el proceso de globalización parece tomar ilusorio ese propósito. por ello, según Holsti, para los teóricos de la interdependencia una autonomía presuntamente plena «en un mundo caracterizado por una ine vitable interpenetración entre las sociedades, es imposible y probablemente indeseable»97. Más aún, con el auge de la interdependencia económica, de acuerdo a Thompson, ‘es posible que in Estado soberano pierda su autonomía aunque preserve su soberanía’98. AUTONOMÍA Y ECONOMÍA POLÍTICA INTERNACIONAL Así mismo, la autonomía recibe otra lectura por parte de las distintas vertientes

96 Véase, Grahame Thompson, «Economic Autonomy and the Advanced Industrial State>, en Anthony G. McGrew y Paul G. Lewis et al., op. cit. 97 K. J. Holsti, The Dividing Discipline: Hegemony and Diversity in International Theory, Boston: Allen & Unwin, 1987, p. 133. 98 Grahame Thompson, op. cit, p. 197.


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históricoestructuralistas de la economía política internacional99. En ese caso, se intenta comprender las relaciones internacionales como el producto de la interacción dinámica y recíproca de factores internos y externos, políticos y económicos, estatales y de clase, en la búsqueda de riqueza y poder100. Para esta perspectiva, la autonomía se evalúa a partir de las posibilidades de decisión y acción independientes con que cuente un Estado a nivel doméstico. De allí, se derivan . argumentos y conclusiones sobre su potencial autonómico en materia de política exterior: En esa dirección, existen dos vertientes que definen dicha autonomía. Por un lado, las marxistas y neo-marxistas que, a diferencia de las visiones tradicionales e instrumentales sobre el Estado, destacaban su autonomía relativa; lo que significaba que el Estado podía asumir una actitud independiente respecto a las clases dominantes para garantizar la reproducción del sistema capitalista,

99 Sobre la economía política internacional véanse, entre otros, Robert Gilpin, La economía política de las relaciones internacionales, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990; Susan Strange (ed.), Paths to lnternational Political Economy , Londres: George Allen & Unwin, 1984; Susan Strange, States and Markets: An Introduction to International Political Economy , New York: Basil Blackwell, 1988 y W Ladd Hollist y F LaMond Tullis (eds.), An International Political Economy , Boulder: Wetsview Press, 1985. 100 Esta definición, que modifica y amplía la caracterización de Gilpin sobre la economía política internacional (véase, Robert Gilpin, U.S. Power and the Multinational Corporation, New York: Basic Books Inc., Pub., 1975) se utiliza en Juan G. Tokatlian The Political Economy of Colombian-U.S. Nareodiplomacy: A Case Study of Colombian Foreign Policy Decision-Making , 1978-1990 (Disertación Doctoral, Ph.D., The Johns Hopkins University, Baltimore, Maryland, 1990).

organizar la, hegemonía de la burguesía, contrarrestar el eventual desafío producto de la unidad de los sectores subordinados y asegurar la cohesión nacional101. Por otro lado, se encuentran las aproxima-ciones denominadas «estatalistas». En particular, cabe resaltar dos de ellas. Una es la de Theda Skocpol para quien el Estado es una organización relativamente independiente que posee recursos necesarios e intereses concretos y, por lo tanto, «may formulate and pursue goals that are not simply reflective of the demands or interests of social groups, classes or society»102. A su vez, en su criterio, el Estado ob tiene una autonomía adicional al participar en un sistema internacional marcado por la disputa y la competencia. Otra contribución es la de Michael Mann para quien el Estado ha logrado, a través del proceso de centralización y

101 Véanse, entre otros, Nicos Poulantzas, Political Power and Social Classes, Londres: New Left Books, 1975; David Braybrooke, «Contemporary Marxism on the Autonomy; Efficaey and Legitimacy of the Capitalist State», en Roger Benjamin y Stephen L. Elkin (eds.), The Democratic State , Lawrence: University Press of Kansas, 1985; y David A. Gold, Clarence Y H. Lo y Erik Olin Wright, «Marxist Theories of the Capitalist State», en Marvin E. Olsen y Martín N. Marger (eds.), Power in Modern Societies, Boulder: Westview Press, 1993. Marx hizo escasas referencias a la autonomía estatal. Una de ellas fue al indicar que es bajo el segundo Bonaparte cuando el Estado parece haber adquirido una completa autonomía; fenómeno transitorio que, según él, significaba un falso ocultamiento temporal del verdadero poder burgués que se consolidaba en Francia. Véase, Carlos Marx, «El dieciocho brumario de Luis Bonaparte,, en Carlos Marx/Federico Engels, op. cit., tomo I, p. 489. 102 Theda Skocpol, <Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research>, en Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State Back In, Cambridge: Cambridge University Press, 1985, p. 9.


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territorialización, un poder infraestructural que le ha brindado una mayor autonomía frente a la sociedad103. Este poder le ha permitido detentar un control y una influencia decisivas en todos los aspectos de la vida social; particularmente en los asuntos económicos. En ese contexto, la autonomía es de naturaleza relativa, puede ampliarse de acuerdo al poder del respectivo Estado y es evidente en el caso de los países más poderosos. La autonomía, entonces, puede resumirse en dos puntos para la perspectiva de economía política internacional. En primer lugar, a pesar de relievar el papel de las clases sociales en las relaciones globales, el sujeto de referencia para entender la mayor o menor autonomía relativa en política mundial sigue siendo el Estado; un Estado más complejo, desagregado y contradictorio pero el Estado al fin y al cabo. Y en segundo lugar, la asimetría estructural existente en el sistema internacional impone restricciones enormes a los actores menores; con lo cual sus posibilidades de autonomía relativa son escasas 104.

103 Véase, Michael Mann, States, War, and Capitalism, New York: Basil Blackwell, 1988. 104 Posibilidades que se reducirían aún más si se incrementa el desmantelamiento de los precarios Estados en los países menos industrializados. Como lo recuerda Cox: «Historically, the geographically based power of the state has been the only power capable of counterbalancing unequal forces in the interests of welfare». Robert W Cox, Labor and Transnational Relations», en Robert O. Keohane y Joseph S. Nye (eds.), op. cit, p. 234. A su vez, como lo mencionan Hurrell y Woods: «The loss of autonomy associated with globalization falls unevenly.. Some countries, such as those of East Asia have succeeded in controlling the impact of globalization on them, in spite of their size and lack of power.. A crucial factor in their success has been the domestic strength of governments». Andrew Hurrell y Ngaire Woods, op. cit., pp. 468-469. En consecuencia, ante el avance de la globalización, parece prudente y útil la

Al evaluar los tres enfoques señalados y sus correspondientes lecturas del tema de la autonomía, se puede observar un hilo conductor que los agrupa y asemeja. Con tenues variaciones, sutiles giros y notas particulares, reflejan el pensamiento moderno que les subyace: la autonomía parece necesaria, viable y benéfica; en especial para los actores con mayor poder. Esta autonomía, a su vez, es ejercitable por el Estado; en particular en los países más industrializados. Dicha autonomía se configura como la capacidad que resulta básicamente de la conjunción de elementos materiales; lo cual refuerza la diferencia, la distancia y la disputa entre los poseedores de esos recursos y los que carecen de los mismos. Un juicio crítico frente al tópico de la autonomía surge a partir de las corrientes posestructuralistas, pos-positivistas o pos-modernas en las relaciones internacionales; las que se manifiestan de manera más vigorosa en la pos-Guerra Fría. Estas visiones han cuestionado los grandes relatos históricos en esta disciplina y sus premisas y supuestos (especialmente, el realismo), as divisiones y categorías antinómicas (sujeto/objeto, interno/externo, verdadero/falso, etc.) de análisis, los métodos de aproximación «científica» a los temas mundiales, el discurso logocéntrico de los estudios internacionales, la ausencia de una epistemología que incorpore lo particular, o contingente, lo flexible y la indeterminación, a falta de consideración de voces distintas, marginales y de disenso

aseveración de Evans, para quien la tarea prioritaria en los países en vías de desarrollo durante los noventa <es la reconstrucción del Estado, no su desmantelamiento. Peter B. Evans, «El Estado como problema y como solución», en Desarrollo Económico, No. 140, Vol. 35, Enero-Marzo 1996, p. 556.


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para una mejor comprensión de los asuntos globales, entre otros105. El mayor énfasis- se ha centrado en poner en entredicho las nociones de soberanía106 y autonomía; nociones fundacionales en la evolución histórica y la comprensión moderna de las relaciones internacionales. En ese marco, una opinión agudamente crítica en torno a la autonomía desde una perspectiva de género la articulan Mona Harringtón, Christine Sylvester y V. Spike Peterson107. Sus apreciaciones sobre la noción de auto-nomía estatal se asientan en la siguiente explicación. A partir de los trabajos de Nancy Chodorow sobre el proceso de socialización infantil, Mona Harrington sostiene que la concepción liberal que valora la autonomía individual se implanta tempranamente en un niño; quien debe autoidentificarse como diferente desde la

105 Véanse, entre otros, Yosef Lapid, <The Third Debate: On the Prospects of International Theory in a PostPositivist Era», en International Studies Quarterly, Vol. 33, No. 3, Septiembre 1989; Richard K. Ashley y R. B. J. Walker, «Reading Dissidence/Writing the Discipline: Crisis and the Question of Sovereignty in International Studies», en International Studies Quarterly, No. 34, No. 3, Septiembre 1990; James Der Derian y Michael J. Shapiro (eds.), International/Intertextual Relations: Postmodern Readings of World Politics, New York: Lexington Books, 1989; y Jim George , Discourses of Global Politics. A Critical(Re)Introduction to International Relations, Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1994. 106 Véanse, R.B.J. Walker y Saul Mendlovitz (eds.), Contending Sovereignties: Redefining Political Community, Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1990 y Cynthia Weber, Simulating Sovereignty: Intervention, the State and Symbolic Exchange, Cambridge: Cambridge University Press, 1994. 107 Véase, V Spike Peterson (ed.), Gendered States: Feminist (Re)Visons of International Relations Theory, Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1992.

separación frente a la madre 108. En ese momento, debe establecer límites precisos entre su persona y su progenitora, afirmar su oposición frente a la otra, su carácter de no-madre/no-mujer y su autonomía personal absoluta. Por el contrario, una niña, como indica Christine Sylvester, no desarrolla su identidad en términos de opuestos y, por lo tanto, abriga una noción de autonomía relacional109. Esto, a su turno, refuerza la construcción de una «autonomía masculina (marcada por la libertad, el control y lo heroico) y una dependencia femenina (caracterizada por la pasividad, la vulnerabilidad y por la mezcla de adoración y desprecio frente a la mujer)»110. Extrapolando este planteamiento argumental al terreno de las relaciones internacionales, Mona Harrington asevera que:

masculine concepts of autonomy produce a view of separate sovereign states as embodying a unitary interest in confrontation with other states and as properly engaging in competition and self-interested change... (lo cual) perpetuates and Legitimizes a social Darwinist order within states and among states. Así entonces, with autonomy at its heart the state behavior must be marked by boundednees, suspicion, hostility, and efforts to control whatever forces might threaten the sovereign self111.

108 Mona Harrington, «What Exactly is Wrong with the Liberal State as an Agent of ChangeN en V Spike Peterson (ed.), op. cit, p. 69. 109 Christine Sylvester, «Feminists and Realists View Autonomy and Obligation in International Relationsa, en V Spike Peterson (ed.), op. cit., p. 157. 110 V .Spike Peterson, <Security and Sovereign States: What is at Stake in Taking Feminism Seriously?», en V Spike Peterson (ed), op.ci, p. 54 111 Mona Harrington, op. cit., p. 69.


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En síntesis, la autonomía en política exterior reforzaría, de acuerdo a estas críticas, una visión culturalmente masculina, políticamente no pluralista, y conceptualmente reduccionista de las relaciones internacionales 112. AUTONOMÍA Y POLÍTICA EXTERIOR LATINOAMERICANA También en América Latina durante el período de la Guerra Fría surgió un claro interés por la autonomía y su práctica en el frente exterior. Así como en términos del Tercer Mundo, Krasner define la autonomía como una meta clave procurada por los Estados 113, en el contexto latinoamericano Muñoz destaca que la ‘maximización de la autonomía nacional y regional’ Fue un objetivo crucial de los países para enfrentar su ‘inserción dependiente en la economía política mundial’114 Entre las contribuciones latinoamericanas al tema, caben subrayar las de Helio Jaguaribe y Juan Carlos Puig (durante la Guerra Fría), así como las de Carlos

112 Lo cual, a su vez, reflejaría el carácter incompleto y excluyente que ha tenido hasta el momento el debate en torno al alcance y sentido de la autonomía en general. Según Tickner: «Since autonomy is associated with masculinity in Western culture, disciplinary efforts to construct a world view which does not rest on a pl uralistic conception of human nature are partial and masculine>. J. Ann Tickner, Hans Morgenthau's Principles of Political Realism: A Feminist Reformulatiorn, en Rebecca Grant y Kathleen Newland (eds.), Gender and International Relations, Suffolk: St Edmundsbury Press, 1991, p. 37. 113 Véase, Stephen D. Krasner, Conflicto estructural: El Tercer Mundo contra el liberalismo global , Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1989. 114 Heraldo Muñoz, “The Dominant Themes in the Study of Latin America’s Foreign Relations”, en World Affairs, Vol. 150, No. 2, Otoño 1987, p. 131.

Escudé y Gerhard Drekonja (en los inicios de la pos-Guerra Fría)115. La contribución de Jaguaribe Para Helio Jaguaribe, el sistema imperial que resultó de la Segunda Guerra Mundial en el que dos superpotencias -Estados Unidos y la Unión Soviética- detentaban los mayores atributos de poder, estableció un esquema internacional estratificado «caracterizado por la diferenciación de cuatro niveles con decreciente capacidad de auto-determinación»116. Así, «el nivel más alto corresponde a la primacía general. El nivel que sigue inmediatamente corresponde a la primacía regional. A continuación está el nivel de autonomía. El nivel más bajo es el de la dependencia»117. Los del escalón más prominente, donde se localizaban Estados Unidos y la Unión Soviética, podían garantizar la inexpugnabilidad de su territorio nacional y poseían la capacidad de ejercer una 115 Sin duda han existido otros aportes en la región sobre el tema específico de la autonomía externa. Sin embargo, los trabajos de los autores mencionados han sido los más relevantes y provocativos en torno a ese concepto. Otros estudios adicionales que corresponde mencionar son, en particular, Guillermo O'Donnell y Delfina Linck, Dependencia y autonomía, Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1973; Gerson Moura, Autonomia na Dependencia: A Politica Externa Brasileira de 1935 a 1942 , Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1980; Gerson Moura, Paulo Kramer y Paulo Wrobel, «Os Caminhos (Dificeis) da Autonomia: As Relacoes Brasil~ Estados Unidos, en Contexto Internacional, Vol. 7, No. 2, Julio-Diciembre 1985 y Guillermo Miguel Figari, Pautas para la elaboración de una política exterior argentina de carácter autonomista», en Nuevo Mundo, Año VIII, Nos. 29/30, Julio-Diciembre 1985. 116 Helio Jaguaribe, «Autonomía periférica y hegemonía céntrica, en Estudios Internacionales, Año XII, No. 46, Abril-Junio 1979, p. 91. 117 Helio Jaguaribe, ibid., pp. 91-92.


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supremacía mundial considerable. En el escalón siguiente se ubicaba China, dado que podía tanto asegurar la inviolabilidad de su territorio, como ejercer hegemonía sobre algunas áreas. El subsiguiente escalón, donde se situaban Europa Occidental y Japón, se definía por el hecho de que «sin asegurar la inexpugnabilidad del territorio propio... los titulares (de esta condición) disponen de medios para imponer severas penalidades materiales y morales a un eventual agresor. Adicionalmente, estos países tienen «un margen bastante amplio de autodeterminación en la conducción de sus negocios internos y de una apreciable capacidad de actuación internacional independiente»118. Este nivel, entonces, es el de la autonomía general que se practica globalmente. Paralelamente, Jaguaribe concibe una autonomía regional que se concentra en el marco de una determinada región y otra sectorial que se ejerce en virtud de la posesión de un recurso económico clave. El ámbito geográfico de ambas modalidades de autonomía era la periferia. Por ello, en el plano autonómico regional colocó a Irán, Nigeria y Brasil y en el sectorial a Arabia Saudita y Venezuela. Resultaba probable, para el autor, que en el futuro relativamente cercano, en estos cinco casos se alcanzara el nivel de autonomía general, a pesar de que el sistema imperial existente se fundaba en una asimetría estructural. Ahora bien, las notas importantes de la conceptualización de Jaguaribe sobre la autonomía pueden sintetizarse de la siguiente manera. Primero, el señalamiento acerca de que «la autonomía no es una conquista estable y perma- 118 Helio Jaguaribe, ibid., p. 93.

nente»119. La autonomización en política externa implica, por o tanto, una voluntad para alcanzarla y una aptitud para preservarla. Segundo, la indicación de que la autonomía en el contexto hemisférico depende de factores «estáticos» y «estructurales» -como la viabilidad interna y la permisibilidad externa -, y de requisitos «dinámicos» y «funcionales -como la independencia técnico-empresarial o una relación efectiva con el imperio cercano-. En consecuencia, la autonomía es una capacidad y un ejercicio que demanda la existencia o concurrencia de un conjunto de elementos básicos para su posible materialización. La contribución de Puig Por su parte, para Juan Carlos Puig la comunidad internacional operaba, de manera funcional, de la misma forma que la sociedad nacional120. En desarrollo de relaciones de poder se encuentran actores que adoptan decisiones («repartidores supremos»), otros que las ejecutan («repartidores inferiores») y el resto que las obedecen («recipiendarios»). En esta aproximación, los gobernantes de las potenc ias mundiales son quienes toman formalmente las decisiones; los mandatarios de los demás Estados (junto con directivos de organizaciones internacionales y empresas transnacionales) son los encargados de ejecutarlas; y todos los habitantes mundiales las acatan. En este esquema, las nociones horizontales de igualdad soberana son consideradas ficciones que

119 Helio Jaguaribe, ibid., p. 96. 120 Véase, Juan Carlos Puig , Doctrinas internacionales y autonomía latinoamericana , Caracas: Instituto de Altos Estudios de América Latina, Universidad Simón Bolívar, 1980.


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encubren la existencia de estructuras jerárquicas en las que el poder fluye en dirección vertical, de arriba hacia abajo, de Norte a Sur, superando consideraciones nacionales o fronterizas. Sin embargo, Puig advirtió que su enfoque no descartaba la posibilidad de actuación autonómica para un Estado menor. «Por el contrario, la perspectiva globalista permite comprender con claridad cuáles son las líneas de borde reales que existen en el régimen internacional con respecto a la autonomización progresiva de los Estados periféricos»121. En ese contexto, para Puig la autonomía era la «capacidad de decisión propia del Estado»122. Dicha capacidad, a su vez, debía tener «en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real»123. A partir de esa definición, el autor enumera y explana los estadios que conducen a la autonomización124. En primer lugar, se encuentra la dependencia paracolonial en la cual el Estado posee formalmente un gobierno soberano, pero depende, en lo fundamental, de la estructura de poder de otro país mucho más poderoso. En segundo lugar, está la dependencia nacional que se presenta cuando los grupos gobernantes racionalizan la situación de subordinación y se trazan ciertos objetivos con el fin de sacar el máximo beneficio de la situación dependiente, en ocasiones con la pretensión de alcanzar márgenes de acción autonómica en el futuro.

121 Juan Carlos Puig ibid., p. 145. 122 Juan Carlos Puig ibid., p. 105. 123 Juan Carlos Puig, ibid., p. 149. 124 La descripción del pensamiento de Puig sigue, en líneas generales, lo expresado en los artículos de Juan Gabriel Tokatlian y Leonardo Carvajal sobre este autor y su perspectiva sobre la relación entre autonomía y política exterior.

En tercer lugar, se ubica la autonomía heterodoxa consistente en que «los grupos de poder internos tratan de aprovechar al máximo las debilidades y errores del centro de poder mundial a los cuales se encuentra adscrito el país en cuestión»125. Así, los actores domésticos se trazan objetivos propios, pero sin dejar de reconocer la existencia de asuntos cruciales respecto de los cuales el país menos poderoso deberá actuar en consonancia con las pretensiones del país con mayor poder. «La crucialidad [de los temas] tiene que ver fundamentalmente con la disposición de la potencia dominante a emplear todos sus recursos, incluso la fuerza, para obtener la obediencia»126. En cuarto y último lugar, se destaca la autonomía secesionista que se produce cuando los actores internos con poderío en el país menor optan por una ruptura categó rica frente al país dominante, desconociendo los requisitos estratégicos de éste y prefiriendo el desacople total de los intereses propios de los de aquel. Ahora bien, para Puig la mayor o menor autonomía externa de los países latinoamericanos está ligada a su «propia viabilidad, lo cual supone no sólo recursos suficientes mínimos, sino también, y sobre todo, élites funcionales, o sea, decididas a emprender el camino de la autonomización»127. Años más tarde, Juan Carlos Puig precisó su análisis en torno a la autonomía. Expandió y alteró, ligeramente, su definición inicial al subrayar que:

125 Juan Carlos Puig, op. cit., p. 152. 126 Juan Carlos Puig ibid., p. 153. 127 Juan Carlos Puig ibid., p. 154.


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Autonomizar significa ampliar el margen de decisión propia y, normalmente, implica por tanto recortar el margen de que disfruta algún otro... (Así) el logro de una mayor autonomía supone un juego estratégico previo de suma-cero, en el cual alguien gana lo que otro pierde128.

En resumen, para Puig la autonomía se caracteriza por dos elementos fundamentales. Primero, ella está vinculada a una actitud en la cual la voluntad juega un papel central. Por ello, para él, «todo planteamiento autonómico... implica una dialéctica de voluntades»129. Segundo, dicha autonomía se define en un horizonte temporal, como un propósito alcanzable que requiere paciencia, esfuerzo y constancia. En ese sentido, «la dinámica autonomista suele... desarrollarse por etapas; es algo así como un ir y venir, un proceso que consta de avances y retrocesos»130, pero con la esperanza de lograr la anhelada autonomía exterior. En consecuencia, tanto Jaguaribe como Puig concordaron en varios puntos. Por un lado, ambos situaron el acento en el Estado como unidad de análisis para explicar la autonomía internacional de un país, a pesar de insistir en la importancia de los agentes no gubernamentales internos y externos en cuanto a las configuraciones nacionales de poder y a sus propósitos de acción independiente por fuera del control estatal. Por otro lado, los dos autores concibieron una autonomía relativa, no plena ni absoluta, como alternativa realista para los actores 128 Juan Carlos Puig "Introducción" en Juan Carlos Puig (ed.), América Latina: Políticas exteriores comparadas, Buenos Aires: Grupo Editorial Latinoamericano, 1984, tomo 1, p. 44. 129 Juan Carlos Puig, ibid., p. 44. 130 Juan Carlos Puig, ibid., p. 73.

menores del sistema, aunque no desconocieron las limitaciones estructurales sobre éstos generadas por la política mundial. Finalmente, Jaguaribe y Puig, de manera implícita, reivindicaron una noción antinómica de la política exterior latinoamericana; es decir, resaltaron la existenc ia de un esquema bipolar o binario tajante de dependencia o autonomía y no la coexistencia y combinación de dependencia y autonomía como algo inherente a las relaciones internacionales de todo país. La contribución de Escudé En el caso de Carlos Escudé, su aporte al tema de la autonomía en el contexto dula pos-Guerra Fría, se sitúa en el marco de lo que denomina el «realismo periférico»131. En ese sentido y a partir del ejemplo de Argentina, un país subordinado, altamente vulnerable y de escaso valor estratégico para un hegemón como Estados Unidos, «debe eliminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias, reduciendo el ámbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y base de poder».132 Así entonces, la política exterior debería 131 Véase, Carlos Escudé, «La política exterior de Ménem y su sustento teórico implícito, en América Latina Internacional, Vol. 8, No. 27, Enero-Marzo, 1991. Sin embargo, fue Russell quien acuño originalmente la noción de “realismo periférico”. El considera que Escudé utiliza el término “realismo” con el sentido más vulgar del concepto, esto es, como una conducta que se atiene a la observación atenta de las situaciones concretas y de las fuerzas efectivas sociales y políticas, sin consideración a cualquier tipo de sentimentalismos o ideologías». Véase, Roberto Russell, «El neoidealismo periférico: Un esquema para orientar la política exterior de los países del Cono Sur en la posguerra fría, en América Latina Internacional, Vol. 8, No. 29, Julio-Septiembre, 1991, p.440. 132 Carlos Escudé, ibid., p. 396.


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desplegarse con base no sólo en «un riguroso cálculo de costos y beneficios materiales, sino también en función de los riesgos de costos eventuales»133. Como resultado de lo anterior, según Escudé «la autonomía misma debe reconceptualizarse y redefinirse»134.

En esa dirección, la autonomía no es libertad de acción. La libertad de acció n de casi todo Estado mediano es enorme y llega al limite de la autodestrucción, y no sirve por lo tanto como definición de la autonomía (Esta) se mide en términos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción.. (Así mismo), es preciso saber distinguir entre la autonomía en sí misma y el uso que a ésta se le da. A su vez, ese uso puede conceptualizarse como inversión de autonomía cuando apunta (con o sin acierto) a alimentar la base de poder y/o bienestar del país, o como simple consumo de autonomía, cuando apunta a la demostración exhibicionista de que uno no está bajo el tutelaje de nadie135.

Al rechazar el vínculo mayor autonomía/más enfrentamiento, el autor también se opone a ligar la posibilidad autonómica con la satisfacción nacionalista de las élites acomodadas. Para él, y siguiendo en esto el pensamiento marxista, “el na cionalismo es la sutil arma de explotación de clase... (que) al engendrar lealtades y fanatismos en las clases bajas, facilita el dominio y control de esas clases a través de la ideología y sin apelar a la fuerza”136. Por eso, el verdadero beneficio que deberían recibir las masas nacionales que viven en condiciones de extrema pobreza, no debe

133 Carlos Escudé, ibid., p. 396. 134 Carlos Escudé, ibid., p. 396. 135 Carlos Escudé, ibid., pp. 396-397. 136 Carlos Escudé, ibid., p. 400.

ser de tipo subjetivo o retórico sino, por el contrario, fundamentalmente material:

El modesto beneficio que obtienen los más pobres de una buena balanza comercial es mucho más relevante, para ellos, que la modesta cuota de orgullo nacionalista que pueden obtener de una política exterior dispuesta a aceptar costos materiales o riesgos de costos futuros en aras de la dignidad o el honor de la nación137.

En breve, la autonomía externa no se puede derrochar buscando metas inmateriales y gratificaciones elitistas. De este planteamiento se desprenden varios elementos. Todo país posee una suerte de autonomía básica, mayor o menor, según el poder acumulado. Esa autonomía sería un activo crucial que no debería malgastarse en gestos y actitudes simbólicas, contestarías y desafiantes, sino mantenerse y acrecentarse a través de decisiones y acciones que contribuyeran a elevar el conjunto de atributos de poder de un país y a mejorar el bienestar material de la población en su totalidad. Eso implicaría una postura prudente, una visión estratégica y un cálculo utilitarista para determinar tanto el alcance y el sentido, como el conte-nido y la práctica de la autonomía. Un presupuesto pragmático, entendido como adaptación a una serie de condiciones asimétricas dadas, atravesaría esta noción de autonomía. En últimas, voluntad, capacidad y ejercicio autónomos se entrelazarían; lo cual exigiría la presencia de élites ilustradas, con intereses precisos y un

137 Carlos Escudé, ibid., p. 401.


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entendimiento cabal de la realidad internacional138. La contribución de Drekonja Gerhard Drekonja por su parte, replantea en los noventa, de modo substancial, el enfoque sobre la autonomía externa latinoamericana que mantuvo de manera promisoria entre finales de la década de los setenta y comienzos de los ochenta. En su etapa optimista, Drekonja recogió las contribuciones de Jaguaribe y Puig y definió su concepción de la autonomía en relación al comportamiento de un país de la región frente a Estados Unidos139. En gran medida, la percepción que tuviera el poder hegemónico sobre una determinada política exterior más o menos independiente en el hemisferio era lo que establecía que en un momento dado una conducta se calificara como de mayor o menor autonomía y que eso fuese respondido con castigo, tolerancia o recompensa por Washington. En otras palabras, lo que se entendía por auto-

138 Estos elementos son característicos de la perspectiva realista y neorealista, central o periférica, sobre la política mundial. Sin embargo, como mencionan Adler y Haas: «the complex nature of current international relations has made such an approach obsolete by seriously questioning the assumption that the system is transparent enough that actors can clearly identify their own interests and accurately interpret the signals and behavior of others». Emanuel Adler y Peter M. Haas, «Conclusion: Epistemic Communities, World Order, and the Creation of a Reflective Research Program>, en International Organization, Vol. 46, No. 1, Invierno 1992, p. 369. 139 Véase, Gerhard Drekonja, Contenidos y metas de la nueva política exterior latinoamericana, en Gerhard Drekonja y Juan Gabriel Tokatlian (eds.), Teoría y práctica de la política exterior latinoamericana, Bogotá: CEREC/ Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, 1983.

nomía en un contexto específico estaba ligado a una conducta del actor con voluntad autonómica y a una interpretación del alcance de la misma por parte de Estados Unidos. Por eso, para Drekonja, la búsqueda de la autonomía por parte de las naciones latinoamericanas debía hacerse gradualmente y esperando la coyuntura más propicia para ampliar el margen de maniobra y la capacidad de acción propias. No obstante, recientemente, el autor modificó de modo radical su criterio y expectativa frente a las posibilidades de autonomía externa en América Latina140. La finalización de la Guerra Fría alteró dramáticamente, en su concepto, la potencialidad autonómica del área. La recuperación de un hegemonía incontrastable de Washington en el hemisferio, la desvalorización estratégica de Latinoamérica por la escasez de recursos cruciales para los países más industrializados, las graves dificultades económicas y políticas internas a lo largo de la región, la evaporación de cartas alternativas de inserción política (Unión Soviética) o económica (Unión Europea), han hecho de América Latina un actor internacional con estrechas posibilidades de diversificación y menores espacios de proyección. Por todo lo anterior, según Drekonja, ‘el futuro de Latinoamérica... sólo puede imaginarse al lado de Estados Unidos141. En consecuencia, una especie de autonomía mínima -si es que aún es un objetivo viable o alcanzable- se podría obtener actuando junto y no contra o a distancia de Estados Unidos. Ahora bien, 140Véase, Gerhard Drekonja, Autonomía periférica redefinida: América Latina en la década de los noventa, en Varios Autores, Redefiniendo...op. cit. 141 Gerhard Drekonja, ibid,, p. 21.


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en este panorama muy poco alentador, Drekonja señala que temas como el de las drogas ilícitas, el de la degradación del ambiente y el de las dificultades de gobernabilidad, le darían a la región una suerte de poderío o capacidad caótica por su efecto negativo para los intereses de Washington; lo cual conduciría a que Estados Unidos tuviera más en cuenta a América Latina. Sintéticamente, sería el eventual poder desestabilizador del área su última y única fuente de acción para recuperar la atención internacional y su valor en la política mundial. Para Drekonja entonces, la autonomía -sea esta periférica o heterodoxa- no es una opción practicable para Latinoamérica. Primero, más que diversificar las relaciones hacia el futuro, América Latina debería preocuparse por reducir los costos de una eventual mayor dependencia. Segundo, varios países regionales sólo tendrían en el horizonte la alternativa de una eslabonamiento temático negativo -y no positivo como lo recomienda la estrategia del linkage politics- frente a Estados Unidos, basado en asuntos críticos, tópicos amenazantes y cuestiones desestimulantes; algo que, obviamente, no garantiza ni influencia ni poder reales en el mediano y largo plazos. AUTONOMÍA Y POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA En Colombia, al igual que en las naciones de mayor tamaño, gravitación y relevancia de América Latina, el tema de la autonomía fue foco de atención durante la Guerra Fría; interés que no ha sido sólo académico142. En efecto, los

142 Muchas veces , aunque los esfuerzos académicos son rigurosos y prolíficos en la descripción de conductas externas más activas,

gobiernos colombianos, independientemente de la orientación concreta de su política externa143, han reiterado en las últimas dos décadas, que la autonomía internacional es una meta primordial del país. Más aún, luego de la conclusión de la Asamblea Constituyente, y promulgada la Constitución de 1991, el Ministerio de Relaciones Exteriores se abocó a la tarea de preparar un documento básico sobre la conducta mundial de Colombia en vísperas del nuevo siglo. Finalmente, en Diciembre de 1993 se presentó el

menos dependientes, de mayor dinamismo y menor subordinación por parte de Colombia, algunos carecen de una definición precisa del concepto de autonomía que utilizan. Dos ejemplos de ello son Martha Ardila (con la colaboración de Julieta Lizarazo), ¿Cambio de norte? Momentos críticos de la política exterior colombiana, Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, 19,91 y Juan Camilo Rodríguez Gómez, Liderazgo y autonomía: Colombia en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 1989-1990, Bogotá: Facultad de Finanzas y Relaciones Internacionales, Universidad Externado, 1993. 143 Véanse, Fernando Cepeda Ulloa, «La lucha por la autonomía: La gran encrucijada de la política exterior de Betancur,, en Heraldo Muñoz (comp.), América Latina y el Caribe: Políticas exteriores para sobrevivir, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1986; Juan Gabriel Tokatlian, Autonomía y política exterior colombiana: Entre la necesidad y la oportunidad, en Juan Gabriel Tokatlian (ed.), «Integración, autonomía y negociación: ¿Opción o utopía?, en Documentos Ocasionales CEI, No. 26, Abril-Junio 1992; Juan Gabriel Tokatlian, «La política exterior del gobierno del presidente Virgilio Barco: En busca de la autonomía perdida, en Malcolm Deas y Carlos Ossa (coords.), El gobierno Barco: Política, economía y desarrollo social, 1986-1990, Bogotá: FEDESARROLLO/Fondo Cultural Cafetero, 1994 y Rodrigo Pardo García-Peña, Colombia y los No Alineados: Cooperación, autonomía y universalización», en Revista Javeriana, No. 618, Tomo 125, Año 63, Septiembre 1995.


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resultado de ese ejercicio, tanto en forma de libro como de carpeta modular; lo cual permitía una readecuación o ampliación posterior. En dicho texto se señalaron los factores que han influido e inciden en la formulación de la política exterior del país, así como sus carac-terísticas y objetivos prin cipales. Las tres metas fundamentales se plantearon en el siguiente orden: autonomía; paz y desarrollo; e integración y concertación. La autonomía se definió como:

la capacidad de un actor internacional para elevar al más alto nivel posible su poder negociador frente a otro u otros actores. Ese poder negociador se concreta y expresa en relación con los temas de la agenda y la preparación y eficacia de los equipos negociadores. La autonomía se incrementa también con una inserción externa más dinámica, mediante una integración más activa y a través del aprove-chamiento de los espacios que brindan las transformaciones globales144.

Ahora bien, diversos aspectos se destacan en las aproximaciones colombianas al fenómeno de la autonomía. En primer lugar, la incorporación tanto de la dinámica interna/externa, como de la detentación de recursos de influencia y poderío en su abordaje. Así por ejemplo, Rodrigo Pardo y Juan Gabriel Tokatlian definieron la autonomía relativa en política exterior como:

la capacidad de un actor social de maximizar su poder negociador real o potencial vis a vis otro actor social en un(as) área(s) temática(s) específica(s), asumiendo cuatro condiciones: la posesión de determinados atributos de

144 Ministerio de Relaciones Exteriores, Actuar en el mundo: La política exterior de Colombia frente al siglo XXI, Bogotá: Publicaciones Cultural, 1994, p. III B 1-2.

poder en dicha(s) área(s) temática(s); la existencia de intereses en conflicto entre ambos actores; la manifestación de una voluntad concreta para ejercer esa capacidad; y el reconocimiento consciente de los riesgos envueltos en el esfuerzo por incrementar su poder decisional más independiente145.

Por su parte, Socorro Ramírez estableció que la autonomía resultaba de:

la construcción, históricamente condicionada, dé un margen de maniobra de cada Estado en el seno del sistema internacional, relacionado al menos con un tema o problema, con el fin de que aquel pueda actuar de conformidad con los objetivos nacionales prioritarios. Esta autonomía estatal está condicionada externamente por los intereses, los derechos y la voluntad política de otros Estados igualmente soberanos. Internamente, por los factores de poder con los que cuenta cada Estado, ponla situación de cohesión o conflicto interno sobre la que se apoya y por la coherencia o fragmentación del proceso de toma de decisiones146.

Por último, según Fernando Cepeda ‘las posibilidades de autonomía (externa) surgen de las posibilidades de respaldo’147. Así, ‘el final de la autonomía

145 Rodrigo Pardo y Juan Gabriel Tokatlian, op. cit., p. 94. 146 Socorro Ramírez, Los márgenes de autonomía de la política exterior colombiana: Alcances de la política hacia Centroamérica dula administración Betancur (1982-1986) (Mimeo, Bogotá, Julio 1994, investigación realizada en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional y auspiciada por Colciencias). 147 Fernando Cepeda Ulloa, (Comentario a la ponencia <El interés nacional y el ingreso a los No Alineados> de Marco Palacios), en Marco


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en el campo económico’ interno conduce a que la política exterior se quede sin res-paldo y ello restrinja notablemente los espacios de acción y maniobra en el frente internacional148. En segundo lugar, las perspectivas colombianas sobre la autonomía han combinado los criterios de capacidad, voluntad y oportunidad para su diseño y ejecución, al tiempo que han señalado el tema del distanciamiento o de la oposición como condición de una conducta autonomista. En tercer lugar, mientras algunos autores -tanto Pardo y Tokatlian como Ramírez subrayan, implícita o explícitamente, la importancia de un relativo alto perfil para la práctica de la autonomía, analistas como Cepeda ponen de relieve una visión contraria. El sostiene que para no perder autonomía la política exterior colombiana necesita guiarse por “la prudencia y la cautela; cualidades que ante el presunto fracaso del despliegue internacional del país durante el gobierno del Presidente Belisario Betancur deben retomar su papel como virtudes cardinales de la diplomacia colombiana y la ambición por el liderazgo debe ceder su lugar a la eficac ia así el precio sea el bajo perfil”149. Y en cuarto lugar, aunque los trabajos sobre la praxis autonómica en Colombia pretenden resaltar la relevancia de los agentes no gubernamentales en la política exterior e incluyen a distintos segmentos internos y sectores externos en la determi-nación de la autonomía, el referente principal de análisis continúa siendo el Estado y su comportamiento en el plano

Palacios (comp.), Colombia no alineada, Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1983, p. 77. 148 Fernando Cepeda Ulloa, La lucha:.. op.cit., p. 210:. 149 Fernando Cepeda Ulloa, ibid., p. 235

mundial El sujeto autonómico esencial es el Estado y se lo presenta como la instancia para superar la dependencia externa y ampliar el poder negociador internacional. BREVES REFLEXIONES FINALES Durante la Guerra Fría, la autonomía en política exterior, tanto en el campo internacional como en el latinoamericano y colombiano, fue un impor tante objeto de estudio y una cuestión práctica significativa 150. En términos generales, predominó una noción relativa de la autonomía, en el sentido de que una conceptualización absoluta, plena o total de la misma era percibida como exagerada, quimérica, costosa, improbable o inalcanzable. A su vez, en las diversas aproximaciones -tradicionales o más contemporáneas, funcionalistas o estructuralistas, marxistas o no marxistas, mundiales o regionales, hemisféricas o nacionales- evaluadas, se hizo evidente el sesgo estatalista y racionalista para caracterizar y explicar el comportamiento autonómico en política internacional. Así mismo, la autonomía relativa se ha analizado como una capacidad que se sustenta principalmente en recursos materiales y se ha expresado en un entorno de inexorable disputa entre distintas contrapartes. De igual forma, dicha autonomía ha sido descrita como un objetivo crucial e ineludible para asegurar

150 En contextos internacionales distintos al europeo, estadounidense y latinoamericano -como el africano o el de los países socialistas por ejemplo- el tópico de la autonomía fue también referente de estudio y debate. Véanse, entre otros, Richard E. Bissell, «Southern Africa in the World: Autonomy or Interdependence ,, en Foreign Policy Research Institute Monographs, No. 22, 1978; y Aurel Brown, Romanian Foreign Policy since 1965: The Political and Military Limits of Autonomy , New York: Praeger Publishers, 1978.


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el desarrollo socio -económico y político -diplomático de un país. Por último, la mayor autonomización ha implicado, de manera concomitante, un proceso de diferenciación notoria frente a los otros, de auto-reafirmación y de ausencia de influencias externas. En el contexto de la pos-Guerra Fría, y para un país como Colombia, parece pertinente considerar la posibilidad de una autonomía ambigua151. En ese caso, el expansivo, profundo y dinámico movimiento de globalización lleva a colocar un mejor y más amplio énfasis analítico en los múltiples actores no gubernamentales, transnacionales y supranacionales 152, la importancia de estimular su despliegue, sus efectos sobre la reducción de la autonomía estatal y la necesidad una mayor y más transparente rendición de cuentas por parte de los Estados y de los agentes no estatales153. Paralelamente, resulta esencial incorporar más decisivamente el papel de la ciencia y la tecnología 154, así como el rol de las 151 Utilizo el término autonomía ambigua a partir de la expresión “politics of ambiguity” (p. 282) que usa Ansell Pearson para describir la aproximación de Nietzsche al tema de la autonomía desde una perspectiva política. Véase, Keith Ansell-Pearson, «Nietzche on Autonomy and Morality: The Challenge to Political Theory», en Political Studies, Vol. XXXIX, No. 2, Junio 1991. 152Sobre la importancia de analizar más detenidamente la mayor autonomía de los actores no estatales en la política mundial véase, entre otros, James N. Rosenau, Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity, Princeton: Princeton University Press, 1990. 153 Sobre la importancia de la responsabilidad y la rendición de cuentas en cuanto a la autonomía véanse, entre otros, Jack Crittenden, op. cit.; Richard Lindley, op. cit. y John Shotter, Social Accountability and Selfhood, Oxford: Basil Blackwell, 1984. 154 A modo de referencia histórica, cabe recordar que hace cinco lustros Herrera sostenía que la ciencia... es la manifestación máxima de la autonomía intelectual de una sociedad es decir, de

ideas 155 para identificar los componentes tangibles y no tangibles vitales de la autonomía en el futuro, desde un prisma menos confrontacional entre partes supuestamente destinadas a -una disputa fatal. Además, la búsqueda de la autonomía ambigua -a nivel del Estado y de la sociedad- debería ser una meta relevante pero menos exigente, ambiciosa pero menos categórica, pues los más altos grados de desarrollo de un país estarán cada vez más vinculados a la interrelación entre naciones y comunidades y no a criterios de soberanía ilimitada, autarquía económica y aislamiento político156. su aptitud para incorporarse a la civilización moderna con plena capacidad de decisión sobre su destino... (Ahora bien), autonomía no significa, por supuesto, autosuficiencia... significa simplemente la capacidad de tomar decisiones basadas en las propias necesidades y objetivos en todos los campos de la actividad social, utilizando la creación científica generada dentro o fuera de la región>. Amfcar O. Herrera, Ciencia y política en América Latina, México D.E: Siglo XXI Editores, 1971, pp. 90-91. Posteriormente, autores como Alberoni reiteraron que la autonomía en el desarrollo técnico-científico resultaba esencial en las perspectivas mundiales de este final de siglo para evitar un aislamiento de tipo «feudal, en el próximo siglo. Francesco Alberoni, Escenarios de poden, en Umberto Eco, Furio Colombo, Francesco Alberoni y Giuseppe Sacco, La nueva edad media, Madrid: Alianza Editorial, 1990 (Segunda Edición), p. 77. 155 Sobre el papel y gravitación de las ideas como recurso de poder a nivel mundial véase, Susan Strange, States... op. cit. 156 Resulta cada vez más evidente la transformación del principio de soberanía en las relaciones internacionales de la pos-Guerra Fría. Al respecto véanse, entre otros, Francisco Javier Peñas, «La nueva situación mundial y la soberanía de los Estados», en Revista CIDOB d’Afers Internationalss, No. 22, 1991; Adolfo Pedro Salgueiro, “ Reflexiones en torno al concepto contemporáneo de soberanía” en Política Internacional, No. 38, Abril Junio 1995; Carlos M. Vilas, Entre el Estado y la globalización: La soberanía de la sociedad civil», en Sociológica, Año 9, No. 25, Mayo-Agosto 1994; Joan Garces,


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Finalmente, trajo esta perspectiva la autonomía y la dependencia no son ex-cluyentes157, la diferencia no es sinónimo distanciamiento y lo nacional y lo internacional pueden coexistir.

Soberanos e intervenidos, Santiago de Chile: Ediciones Bat 1995; Roberto Bergali y Eligio Resta (comps.), Soberanía: Un principio que se derrumba, Barcelona: Editorial Paidós, 1996 y Gene M. Lyons y Michael Mastanduno (eds.), Beyond Westphiafa? State Sovereignty and International Intervention, Baltimore: The Johns Hopkinss University Press, 1995. 157 Extrapolando algunas nociones de la finca a la sociología y resaltando su pertinencia analógica, Morin señala que: «En vista del segundo principio de la termodinámica, es necesario que (un) sistema extraiga energía del exterior; es decir que, para ser autónomo hay que depender del mundo externo». Edgar Morir, «La noción de sujeto, en Dora Fried Schnitman (ed.), Nuevos paradigmas, cultura y subjetividad, Buenos Aires: Editorial Paidós, 1994, p. 259.

Democracia Justicia y democracia en Colombia …

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JUSTICIA Y DEMOCRACIA COLOMBIA: ¿EN ENTREDICHO?

JUAN GABRIEL GÓMEZ ALBARELLO * La reflexión sobre la administración de justicia ha tenido desde hace rato un lugar claro en el pensamiento político y económico, así como en la sociología del Estado. A este respecto, basta recordar los nombres de David Hume, Adam Smith o Max Weber. Los dos primeros hicieron de la existenc ia de un aparato de justicia que resolviese los conflictos entre los ciudadanos la condición necesaria para una convivencia pacífica, ordenada, segura y, desde luego, previsible158. Weber, por su parte, hizo de la existencia de tribunales estatales racionalmente organizados una condición necesaria para el desarrollo del capitalismo159. No * abogado, profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. 158 Según Hume, “el hombre, nacido en el seno de una familia, ha de mantener la vida social por necesidad inclinación natural y hábito. Esa misma criatura, a medida que progresa, se ve impelida a establecer la sociedad política, a fin de administrar justicia, sin la cual no puede haber paz, seguridad ni relaciones mutuas. Debemos, pues, considerar que toda la vasta máquina de nuestro gobierno no tiene en última instancia otro propósito ,que administrar justicia (...)”. Cfr Hume David (1987). Ensayos políticos. Madrid, Tecnos. P 26. Adam Smith, por su parte, adoptó una perspectiva similar al considerar las obligaciones del soberano respecto de sus súbditos. Este puso en segundo lugar, después de mencionar el deber de proteger a la sociedad contra la violencia y la invasión de otras sociedades independientes, la obligación del soberano de “proteger, hasta donde sea posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la opresión que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir; la obligación de establecer una exacta administración de la justicia”. Cfr. Smith, Adam (1958). Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones. México, Fondo de Cultura Económica. 159 Cfr Weber, Max (1977). Economía y sociedad. Tomo II. México, Fondo de Cultura Económica. pp 1062 ss.

obstante, sólo hasta ahora ha comenzado a estudiarse la importancia histórica de una judicatura independiente en la constitución de la moderna ciudadanía160. La discusión sobre gobernabilidad y sobre la protección y desarrollo de la ciudadanía democrática en América Latina, por su parte, ha dado lugar a una nueva y atenta mirada sobre la importancia de la administración de justicia dentro del conjunto del, sistema político161. Los procesos de transición a la democracia en la región han estado indudablemente ligados a un examen crítico del papel jugado por los jueces durante las dictaduras. Operada dicha transición, el foco de los actuales estudios se ha dirigido hacia una segunda transición política en la cual es clave la afirmación de la dimensión republicana de la democracia, esto es, la constitución de un tejido institucional fuerte que asegure la protección de los derechos de los ciudadanos y el, control recíproco de los diferentes órganos estatales162. En este contexto, la pregunta por la administración de justicia se ha colocado en primer plano. En Colombia, si bien el proceso de cambio ' institucional desatado con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en 1991 corresponde, al menos en el plano normativo, al paso no de un régimen autoritario a otro demo-crático, sino el de una democracia 160 Somers, Margaret (1993). “Citizenship and the place of the public sphere: law, community and political culture” en American Sociological Review No 58, Vol 5, pp 587-620 161 Cepeda Ulloa, Fernando (1994). “La justicia y el Congreso instituciones claves para la gobernabilidad”, en Política Colombiana No 1, Vol 1, pp 21-39; Frühling E., Hugo (1995). Judicial reform and democratization in Latin America”. Mimeo. 162 O'Donnell, Guillermo (1992). Delegative democracy. Working paper.


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limitada. a otra más abierta y profunda, comparte la misma pregunta. De allí que uno de los temas más importantes de ese cambio institucional haya sido la revisión y reforma de las instituciones judiciales. Dicha reforma tuvo por objeto, entre varios propósitos, (i) fortalecer la capacidad de la justicia penal para controlar la criminalidad política (guerrillas), la criminalidad organizada (especialmente el narcotráfico) y la criminalidad común; (ii) proveer al, aparato, de justicia de los instrumentos necesarios para asegurar su eficiencia; (iii) institucionalizar procedimientos ágiles de acceso a la justicia y nuevas formas de resolución de conflictos; (iv) así como introducir modificaciones a la forma de control judicial de constitucionalidad163. El análisis de estos cambios remite, pues, a la pregunta acerca de la relación existente entre la democracia, la ciudadanía y la administración de justicia. Cumplido un lustro de nueva Constitución es necesario y oportuno realizar un balance de la situación de la judicatura y de su relación con la democracia. Hay dos ejes respecto de los cuales resulta urgente realizar dicho examen: el primero es el relativo a la capacidad de la administración de justicia para contener la criminalidad organizada que directamente amenaza o socava la institucionalidad democrática y para controlar la criminalidad ordinaria que afecta profundamente las condiciones de

163 Giraldo Ángel, Jaime (1993). “La reforma constitucional de la justicia”, en Dugas, John (compilador). La Constitución de 1991: un pacto político viable? Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes, Bogotá. Del mismo autor, véase (1994). “Informe sobre Colombia”, en Correa Sutil, Jorge (editor). Situación y Políticas judiciales en América Latina. Escuela de Derecho Universidad Díego Portales, Santiago de Chile.

convivencia de los ciudadanos; el segundo eje está referido a la problemática relación que ha asumido el sistema judicial con el conjunto del sistema político, relación que ha tomado la forma, acusada por varios protagonistas de la vida pública, entre otros por el propio presidente de la República Ernesto Samper, de judicialización de la política y politízación de la justicia. En este trabajo, me concentraré en este último aspecto. Los supuestos institucionales que han dado lugar al intenso protagonismo político de la justicia son de un lado, su independencia y, del otro, la consagración en el ordenamiento jurídico de nuevas formas de acceso a la justicia que han dado lugar a también nuevas concep-ciones sobre lo jurídico y sobre el papel de los jueces. En tanto tales aspectos están estrechamente vinculados, dedica ré a ellos la primera parte de mi exposición. LA INDEPENDENCIA DE LA JUDICATURA EN COLOMBIA: ASPECTOS CRÍTICOS El puesto de la judicatura dentro del sistema político está determinado, en primer lugar, por el tipo de arreglos institucionales relativos a su conformación, a su relación con los demás poderes, así como a las definiciones respecto del alcance de su tarea. Para la teoría democrática de estirpe liberal, la independencia de la judicatura vale como corolario de la idea del gobierno representativo y limitado por la ley La fundación de la democracia constitucional norteamericana, por citar solo un ejemplo clásico, estuvo presidida por la voluntad de asegurar la independencia de las Cortes dado que sólo así quedarían asegurados los derechos de los ind ividuos y limitada la


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voluntad del legislado164. Herederos de este legado, los regímenes democráticos latinoamericanos han consagrado en sus constituciones el principio formal de independencia del poder judicial. No obstante, la realidad ha estado aquí muy lejos del enunciado. Una constante de la vida política latinoamericana ha sido justamente la debilidad del aparato de justicia frente al gobierno 165. Colombia, sin embargo, constituye una relativa excepción a esta regla histórica. Desde mediados de este siglo, las altas cortes se vieron liberadas de la injerencia de los partidos políticos y del gobierno gracias a una de las reformas introducidas con el Frente Nacional. En efecto, en 1957, bajo la égida de una junta militar provisional encargada de traspasar el poder a los civiles, mediante un plebiscito se validó como reforma constitucional el pacto político suscrito por los dos partidos tradicionales -el liberal y el conservador, con el cual se le puso fin a la dictadura del general Rojas Pinilla y se retornó a la tradición de gobiernos popularmente elegidos. Con este acuerdo se estableció la paridad en el Congreso, el Gobierno y la administración entre los dos partidos tradicionales, También se in-trodujo la regla según la cual la composición de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado también sería partiaria, sus miembros permanecerían en sus cargos hasta la edad de retiro forzoso y serían elegidos por la respectiva corporación mediante el mecanismo conocido como cooptación. Hasta entonces, los magistrados de la Corte y el, Consejo de Estado eran elegidos por el Congreso, de ternas

164 Hamilton, Alexander; Madison, James; Jay, John (1948). The Federalist or the new Constitution . London-New York, Everyman's Library. No LXXVIII, pp 394 ss. 165 Frühling E., Hugo. Art. cit, p 8.

presentadas por el Presidente, para períodos de cinco y cuatro años respectivamente. La reforma al procedimiento de integración de las altas cortes fue obra de los militares que formaban parte de la junta provisional. Según ellos, esta reforma era necesaria para asegurar la independencia de la Corte respecto a “una clase política que por intereses de partido había conducido al país a una violencia de barbarie”166.

Según algunos, de esa manera los jefes de la junta querían también evitar que una vez reinstaurado el gobierno civil, una Corte Suprema, influida por los partidos pues [era] nombrada por el Congreso, pudiera llevarlos a juicio por su anterior apoyo a la dictadura de Rojas. En efecto, según la Constitución que sería refrendada por el plebiscito, correspondía a la Corte juzgar a los comandantes generales (art 151, ord. 2). El mecanismo de la cooptación disminuiría considerablemente tales riesgos, pues los primeros magistrados serían nombrados por la propia junta. Los partidos no fueron receptivos a esa propuesta (...) pero la junta condicionó la realización del plebiscito a la realización de esa reforma167.

Treinta años después, en 1987, una Corte Suprema independiente declararía inconstitucional el decreto de estado de sitio mediante el cual el gobierno le atribuyera nuevamente a los militares del juzgamiento de civiles acusados de perturbar el orden público. Accidente, ironía o astucia de la razón, por obra de los militares, el arreglo institucional 166 Charria. Alfonso (1988). Plebiscito, referéndum o dictadura. Bogotá, Impresores Iberoamericana. p 40. 167 Uprimmy, Rodrigo (1996). “Jueces, narcos y políticos: la judicialización de la crisis política colombiana”. Mimeo.


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frentenacionalista hizo políticamente independiente a las altas cortes de justicia colombianas. La mayor expresión de esa independencia se alcanzó cuando la Corte Suprema declaró inconstitucionales, por vicios de forma, dos reformas constitucionales aprobadas por el Congreso: en 1977, por introducir un nuevo procedimiento de reforma a la Constitución; en 1981, por desconocer los derechos de las minorías durante el trámite de la reforma 168. Sin embargo, esta independencia corrió de la mano con un serio déficit de autonomía del poder judicial en su conjunto, así como con un precario nivel de independencia de los jueces inferiores y una fuerte intromisión de los militares en la administración de justicia, particularmente, en lo relativo al juzgamiento de las violaciones a los derechos humanos. En efecto, el poder judicial no contaba con la capacidad para determinar los recursos necesarios para el desarrollo de su gestión, ni mucho menos para manejarlos. Históricamente, el gasto público en el sector justicia fue bajo, aún a pesar del incremento notorio de asuntos por resolver y de la creciente impunidad de los delitos. Entre 1970 y 1992, el porcentaje del gasto público asignado al poder judicial osciló entre el 4% y 5%169. Además, la frustración de los recursos estaba a cuenta del gobierno. De otro lado, el procedimiento de selección de los magistrados de tribunales y de los demás jueces dio lugar a la afirmación de un patrón dientelista de intercambio de favores, que distorsionó profundamente la

168 Valencia Villa, Hernando (1987). Cartas de batalla Una crítica del constitucionalismo colombiano. Bogotá, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional-CEREC. pp 47 ss. 169 Ministerio de Justicia y del Derecho (1995). Justicia para la gente. Una Visión alternativa. Bogotá, Ministerio de Justicia y del Derecho. pp 44 ss.

provisión de justicia. Bajo el imperio de la Constitución derogada los magistrados y jueces eran designados mediante el siguiente procedimiento: la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado designaban a los magistrados de los tribunales superiores de circuito y de los tribunales de lo contencioso administrativo170, respectivamente. Los tribunales de circuito, por su parte, designaban a los demás jueces. Si bien no había lugar directo para las maniobras de los partidos, no por ello contaba la sociedad colombiana con jueces independientes. Como en otros regímenes civiles latinoamericanos, en Colombia los militares han disfrutado de la prerrogativa de juzgarse a sí mismos. Por mandato de la Constitución, a la justicia penal militar se le atribuyó el conocimiento de los delitos cometidos por los miembros de las Fuerzas Armadas “en servicio activo o en relación con el mismo servicio” Esta norma proviene de la Constitución de 1886 y su sentido original, de acuerdo con la opinión de uno de los más autorizados comentaristas de la época, José María Samper, quien participara en su elaboración, era el de sustraer al conocimiento de los jueces ordinarios los delitos militares y los delitos cometidos en campañas militares171. Sin embargo, desde 1983 se arraigó definitivamente el criterio según el cual la expresión comprendía todos los delitos cometidos por los militares, incluidas las violaciones a los derechos humanos. Ese año, el

170 Con algunas excepciones, hay un tribunal superior por cada departamento. En cada uno de ellos hay también un solo tribunal contencioso administrativo. En la jurisdicción administrativa, éstos constituyen la primera instancia, razón por la cual no hay otros jueces de inferior jerarquía. 171 Samper, José María (1982). Derecho público interno. Bogotá, Temis. pp 568-569.


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entonces Procurador General de la Nación, Carlos Jiménez Gómez, acusó a varios miembros del Ejército de participar en la constitución del grupo paramilitar “Muerte, a Secuestradores” (MAS). Con la acusación, se desató un conflicto de competencia entre los jueces ordinarios y los jueces militares., El Tribunal Disciplinario, a la sazón la autoridad encargada de resolverlo, le atribuyó el conocimiento del asunto a las cortes marciales172. De esta, fo rma, se enquistó en el marco institucional una fuerte injerencia de los militares en la administración de justicia, en perjuicio de la garantía de los derechos de los ciudadanos. La situación de la judicatura en Colombia no era, pues, satisfactoria. De allí que en la Asamblea Nacional Constituyente se hiciese una profunda revisión y reforma en este campo. No obstante la dirección seguida no fue, de ningún modo, unívoca. Las posiciones de los delegatarios oscilaron entre dos extremos: de un lado, un riguroso garantismo que se traducía en la voluntad de fortalecer la independencia y autonomía judicial; y, de otro, un persistente interés en limitar la injerencia de la justicia en las decisiones del Congreso y del Gobierno -subordinando a las altas cortes, así como a las nuevas instituciones que se crearían con el cambio constitucional, como la Fiscalía General de la Nación-, y en mantener las prerrogativas judiciales de los militares. El significado de los diversos cambios introducidos por la nueva Constitució n de 1991 en materia de administración de justicia es ambiguo. Quisiera destacar tres

172 “El fuero militar según el Tribunal Disciplinario”, citado en Jiménez Gómez, Carlos (1987). Los Documentos del Procurador. Tomo IV. Bogotá, Retina. pp 7 ss.

aspectos críticos relativos a su independencia: en primer lugar, el relativo a la creación de nuevos órganos como la Corte Constitucional y la Fiscalía General de la Nación; en segundo lugar, el referido a la autonomía de los jueces ordinarios; y, finalmente, el relativo a la integración y competencia de la justicia penal militar. Entre el azar y el cálculo: el carácter independiente de la Corte Constitucional y la Fiscalía General de la Nación Para muchos delegatarios, la mejor manera de recortar la independencia de las altas cortes y su injerencia en la vida política era mediante la creación de la Corte Constitucional. La propuesta, formulada sin éxito en el pasado, respondía a la idea de contar con un sistema de control constitucional dependiente de las mayorías parlamentarias. Con ella se quería poner fin al “gobierno de los jueces”173. De allí que se acordase finalmente que el Senado ha de designar sus miembros entre los candidatos que le presente el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (art. 239, Constitución Política). Además, se estableció que el período de ejercicio del cargo -de magistrado en todas las altas cortes sería de ocho años, sin posibilidad

173 Se hizo así eco a las iniciativas de recortar el poder de la Corte Suprema de Justicia, formuladas con gran insistencia desde mediados de los ochenta. En 1984, por ejemplo, después de que la Corte anulara la emergencia económica dictada por el gobierno del presidente Betancur, el ministro de gobierno, Jaime Castro, presentó al Congreso la propuesta de, creación de: una Corte Constitucional. Argumentó que la Corte Suprema no reflejaba “ni siquiera mediatamente, la voluntad política de la nación”. Cfr. Hinestrosa, Fernando (1984). Aspectos del control constitucional m Colombia. Bogotá Universidad Externado de Colombia. pp 113-121.


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de reelección, suprimiendo así el carácter cuasi-vitalicio que ostentaban anterior-mente, Finalmente, se dispuso de un procedimiento transitorio de elección de la primera Corte Constitucional que le otorgó al Presidente la facultad de designar dos de siete de sus integrantes. En todas estas medidas se creyó encontrar un seguro contra el activismo judicia l en el terreno constitucional. Sin embargo, tres factores anularon la intención de los reformadores. En primer lugar, debe mencionarse el peso de la tradición de independencia de las altas cortes derivado de los arreglos institucionales del Frente Naciona l. Estos dejaron una profunda impronta en la vida nacional, aún a pesar de la modificación del procedimiento de selección de los magistrados de las cortes realizada por la Asamblea Constituyente en 1991. El peso histórico de la tradición se ha traducido en una autorepresentación de los magistrados como funcionarios independientes, que se expresa en un fuerte sentido de autoridad y de celo respecto de cualquier intromisión del Gobierno o de los partidos en sus decisiones. En segundo lugar, la decisión del Senado de revocar en 1992 los nombramientos de los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -otra de las nuevas instituciones creadas por la Asamblea Constituyente- y de la Corte Constitucional realizados conforme al procedimiento transitorio, terminó por favorecer la independencia de estos últimos. La designación de los primeros en agosto de 1992 se realizó con arreglo al más claro criterio clientelista de reparto de cuotas burocráticas. Como observara Francisco Leal, “el escándalo que se produjo por el desafuero de estos nombramientos sirvió al menos para congelar el mecanismo a fines de año, cuando el Congreso (sic) designó los

nuevos magistrados de la Corte Constitucional”174. En efecto, cuatro de los antiguos magistrados fueron ratificados en sus cargos y entre los nuevos había académicos sin ninguna trayectoria política175. Sin embargo, la próxima elección, a realizarse en el año 2000 si la Constitución no se reforma antes, no parece augurar buenos resultados considerando el profundo resentimiento de la clase política hacia la Corte Constitucional. En tercer lugar, la adopción de modelos doctrinarios de control constitucional que se han ajustado mejor al carácter de la nueva Constitución y a la protección de los derechos fundamentales, como lo destacaré más adelante, terminaron por convertir a la Corte Constitucional en un activo y poderoso organismo político de control. Entre las nuevas instituciones creadas por la nueva Constitución merece destacarse la Fiscalía General de la Nación. Con ella se ha querido fortalecer la capacidad de investigación y juzgamiento en el área penal, mediante la institucionalización de una estructura procedimental acusatoria de estirpe norteamericana. En la Asamblea Constituyente el Gobierno propuso que el Fiscal General fuese de libre nombramiento y remoción del Presidente. En este tema hubo una fuerte reacción de parte de la mayoría de los delegatarios. Para asegurar la independencia de la Fiscalía, dispusieron 174 Leal Buitrago, Francisco (1993). “Política de gobierno”, en Restrepo Moreno, Luis Alberto. Síntesis'93. Anuario social político y económico de Colombia. Bogotá, Tercer Mundo Editores-Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. pp 62-63. 175 Uno de ellos, VIadimiro Naranjo Meza, obtuvo un amplio respaldo, aún a pesar del veto público declarado por el entonces senador Alberto Santofimio. Comunicación personal de VIadimiro Naranjo, mayo de 1993.


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que esta pertenece a la rama judicial del poder público y le atribuyeron a la Corte Suprema de Justicia la función de elegir al Fiscal General de terna elaborada por el Presidente de la República. Es indudable que si hubiese triunfado la propuesta gubernamental en la Asamblea y se hubiera establecido un procedimiento de elección similar al del Attorner General en los Estados Unidos, el Fiscal General no habría contado con la independencia suficiente para investigar la infiltración de dineros del narcotráfico en la campaña electoral del hoy Presidente Samper. El carácter judicial de la nueva institución no ha dejado de ser, sin embargo, problemático puesto que sirvió para autorizar a la Fiscalía para adoptar varias medidas entre las que se incluyen la posibilidad de restringir la libertad de los acusados, en orden a asegurar su comparecencia en el proceso, medida que en otros países como Estados Unidos o Italia está reservada a los jueces. En tanto la Fiscalía tiene una estructura jerárquica y vertical necesaria para asegurar la coordinación investigativa y persecutoria requerida contra la criminalidad, especialmente la organizada, los fiscales, sujetos a la autoridad del Fiscal General, no son realmente funcionarios independientes e imparciales176. En posesión de semejante poder, se han cometido graves abusos que han puesto en entredicho las garantías judiciales de los sindicados177.

176 Uprimmy Yépes Rodrigo (1993). ¿Fiscal General o General Fiscal? Nuevo procedimiento penal y derechos humanos en Colombia. Mimeo. 177 Gómez Albarello, Juan Gabriel (1994). Los agujeros negros de la nueva Constitución. Mimeo; Comisión Andina de Juristas Seccional Colombiana (1995). Violación a las garantías procesales en la jurisdicción de orden público, hoy denominada Justicia Regional. Mimeo.

La (in)dependencia de los jueces ordinarios En el proceso de selección de los jueces ordinarios se registraron también importantes cambios. Para el común de los ciudadanos, aquellos pueden ser más importantes -mucho más que las altas cortes- dado que son los que están más cerca de los conflictos ordinarios en los cuales se hayan envueltos. Los constituyentes de 1991 se propusieron modificar la situación de precaria autonomía de los jueces ordinarios institucionalizando una verdadera carrera judicial, Hoy el nombramiento de jueces debe hacerse por concurso de méritos. Al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde elaborar las listas de candidatos para el cargo de magistrado de tribunal (art. 256 CP). La elección la ha de realizar la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, según el caso. A los Consejos Secciónales de la Judicatura, por su parte, le corresponde la elaboración de la lista de candidatos para el cargo de juez. La elección corre a cuenta del respectivo tribunal. Sin embargo, la implementación de los concursos ha sido todavía limitada y ha estado fuertemente controvertida. En efecto, en una encuesta realizada recientemente por encargo del Ministerio de Justicia y del Derecho, el 61% de los jueces entrevistados admitió haber accedido al cargo “por recomendación” mientras que sólo el 21% de ellos lo hizo “Por concurso”178. Actualmente el Consejo Superior de la Judicatura no cuenta con una cifra consolidada de nombramientos de jueces por concurso, dado que en muchos casos los candidatos han impugnado la decisión Este hecho,

178 Ministerio de Justicia y del Derecho (1995). El perfil de los jueces. Bogotá Ministerio de Justicia y del Derecho. p 48.


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ligado a otros factores tales como la extracción social y académica de los jueces179, sigue oscureciendo el status de los funcionarios judiciales en la sociedad colombiana. El respeto que se les profesa es limitado, lo cual tiene un impacto negativo en la autoridad de los jueces. Una manifestación clara de, es, el limitado alcance de la resolución de los conflictos judiciales mediante la conciliación como lo mostraré más adelante. Del mismo modo, debe decirse que en tanto los jueces no sean vinculados mediante procedimientos transparentes, hay aquí un factor estructural favorable, a la corrupción judicial. Este aspecto, aunque crucial, todavía no ha sido estudiado adecuadamente en Colombia. La (in)justicia militar Si en la jurisdicción ordinaria se advierte un serio déficit de independencia, este asume un carácter aberrante en la jurisdicción castrense. La Asamblea Constituyente mantuvo inalterada la regla de la Constitución derogada que le atribuye el conocimiento de los delitos cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas a tribunales castrenses. Por ello, hoy por hoy las violaciones a los derechos humanos cometidas por los miembros de la Fuerza Pública permanecen en la más completa impunidad. La gravedad de la situación ha sido señalada tanto por organismos estatales de control como la Procuraduría General de la Nación180, como por organismos intergubernamentales de 179 En su gran mayoría, los jueces se han formado en universidades privadas de mediano o bajo prestigio y han sido designados en sus cargos antes de los treinta años. Sobre este punto, véase la encuesta anteriormente citada, pp 51 y 106. 180 Procuraduría General de la Nación (1994). III Informe sobre Derechos Humanos Colombia 1993-94. Bogotá, Procuraduría General de la Nación..

derechos humanos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los Relatores Especiales sobre Ejecuciones Extrajudiciales y sobre Torturas de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas 181. En 1995 se produjo una decisión sin precedentes. La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo del Código de Justicia Penal Militar que permitía a los militares en servicio activo integrar los consejos verbales de guerra. El

181 En su Segundo Informe sobre la situación de Derechos Humanos en Colombia, la Comisión Interamericana señaló sobre este tema lo siguiente: “Preocupa a la Comisión que en la nueva Constitución se haya mantenido el fuero militar extensivo para los miembros de la policía de Colombia. Los riesgos que implica la existencia de ese fuero de juzgamiento pueden superarse con una adecuada reglamentación normativa que controle cualquier exceso en su utilización. Por ello se recomienda excluir de manera explícita en la reglamentación los actos de tortura, ejecución extrajudicial y desaparición forzada de personas y establecer que su juzgamiento corresponde a la justicia ordinaria. Ello puede contribuir a superar en parte la impunidad que hasta ahora ha generado el fuero militar en Colombia. (Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1994). Segundo Informe sobre la situación de Derechos Humanos en Colombia. Bogotá, Comisión Andina de Juristas Seccional Colombiana. P 386). Los Relatores Especiales de Naciones Unidas señalaron por su parte que Los que se inclinan en favor de la jurisdicción militar respecto de las violaciones de los derechos humanos cometidas por miembros de las fuerzas de seguridad han basado su argumento en la interpretación de los actos cometidos «en relación con> el servicio militar, con arreglo al artículo 221 de la Constitución. Los Relatores Especiales desean expresar su preocupación por el hecho de que la Constitución, entre cuyos principios se incluye el respeto de la dignidad humana y de los derechos humanos, se interprete de modo tal que se siga tolerando una impunidad prácticamente total” (Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. E/CN.4/1995/111, 16 de enero de 1995, párrafo 108).


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argumento de la Corte cons istió en indicar que tales funcionarios no reúnen las condiciones de independencia e imparcialidad para impartir justicia, tal y como lo ordena la Constitución182. Al día siguiente, en un acto inusual, el entonces Ministro de Defensa, Fernando Botero, le pidió a la Corte que reconsiderara su decisión. Luego, un numeroso grupo de congresistas reaccionó contra la decisión presentando un proyecto de acto legislativo que le devolviese a los militares en servicio activo la competencia que les quitó la Corte183. Con la anuencia del gobierno de Samper, la reforma fue finalmente aprobada después de cumplir el trámite ordinario de discusión en dos legislaturas184. Así las cosas, el balance sobre el grado de independencia de la justicia resulta difícil. Si bien los colombianos contamos con una Corte Constitucional fuertemente comprometida con la defensa, de la Constitución y los derechos consagrados en ella, el panorama se oscurece al considerar la situación global del sistema judicial. La falta de una adecuada protección de los derechos de los ciudadanos y de una correcta resolución de los conflictos cotidianos en los cuales se hallan involucrados difícilmente alimentará o fortalecerá su sentimiento de vinculación a la comunidad política. A un tiempo hay en la sociedad colombiana confianza y desconfianza hacia la justicia, 182 Corte Constitucional. Sentencia C -141/95. 183Gómez Albarello, Juan Gabriel (1995). “Fueros y desafueros. Justicia y contrarreforma en Colombia”, en Análisis Político No 25, 1995, pp 75-76. 184 Gómez Albarello, Juan Gabriel (1996). “Derechos humanos y derecho humanitario: de la esperanza a la desilusión”, en Restrepo Moreno, Luis Alberto. Síntesis'96. Anuario social político y económico de Colombia. Bogotá, Tercer Mundo Editores-Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. p 80.

lo cual pone la pregunta por la constitución de una ciudadanía democrática en una auténtica zona gris. EL ACCESO A LA JUSTICIA La sociedad colombiana enfrenta con dramatismo el hecho de que la oferta de justicia no ha sido monopolizada con éxito por el Estado. En las zonas rurales y en la casi mitad de los municipios del país, las guerrillas, los paramilitares y, de manera ilegal, las fuerzas armadas, administran justicia a su modo. En los barrios marginados de grandes ciudades como Bogotá y Medellín, grupos de milicias y bandas armadas hacen lo propio. Así, en virtud de la prolongación del conflicto armado y de la difusión de la violencia como medio de resolución de conflictos ordinarios, se ha configurado un verdadero oligopolio en lo que se refiere a la provisión de uno de los bienes públicos más preciados de la convivencia democrática185. La precariedad y el grado desigual de la oferta estatal en este campo también explica el fenómeno de convivencia de formas estatales, para y contraestatales de administración de justicia. En este acápite, me limitaré a considerar el efecto de los cambios institucionales realizados desde 1991. Su lectura resulta difícil puesto que hay aquí tanto serias limitaciones como transformaciones muy profundas que tienen que ver con un nuevo grado de injerencia de los jueces en las decisiones de la administración pública y con el cambio del puesto del individuo en el escenario público. En suma, se trata de un mosaico dominado también por los tonos grises. A continuación, examinaré tres

185 Sobre este último punto, véase Gutiérrez, Francisco (1995) . Justicia, ciudadanía y el oligopolio de las armas. Proyecto de investigación. Bogotá, IEPRI Universidad Nacional.


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aspectos: la oferta de justicia formal, en primer lugar; luego, la introducción de nuevos mecanismos de resolución de conflictos o la provisión de lo que se conoce como justicia informal; y, finalmente la introducción de nuevos mecanismos de protección de los derechos. El panorama de la justicia formal La resolución judicial de conflictos en Colombia presenta graves problemas, La mayoría de la población no cuenta, con los recursos apropiados para la representación judicial de sus intereses. Se trata de un problema viejo. Un estudio realizado en 1979 demostró que, en la justicia penal, la mayoría de las actuaciones judiciales a favor de las personas de escasos recursos económicos las hace el juez, oficiosamente (55.8% de los casos) o por petición directa del sindicado (12.3%)186. Ello debería haber dado lugar a la institucionalización de un sistema de defensoría pública de los acusados. La medida, sin embargo, no se adoptó sino hasta 1991 cuando se le atribuyó esta tarea a una de las nuevas instituciones creadas por la Asamblea Nacional Constituyente: la Defensoría del Pueblo (art. 282 num. 4 C.P.). Su implantación ha enfrentado limitaciones presupuestales que siguen limitando el acceso a la justicia. La crítica debe hacerse, empero, más severa. En tanto la asesoría legal de los funcionarios estatales sólo se realiza respecto de los sometidos a juicio penal, una parte gruesa de los ciudadanos de escasos, recursos involucrados en conflictos civiles, comerciales, etc., sigue sin adecuada representación judicial187. 186 Instituto Ser de Investigación (1983). Justicia Penal. Bogotá, Contraloría General de la Nación. 187 Esta crítica ha sido formulada en contextos distintos al colombiano, como el europeo. Cfr.

Todos los que logran superar este escollo se enfrentan a un obstáculo no menos arduo e insoportable: la dilación judicial. El alto, número de causas elevada ante los jueces ha dado lugar a graves problemas de congestión. Se trata de un problema también viejo y ampliamente acusado188 que, a pesar de las diversas reformas implementadas en el sistema judicial no ha sido superado. En efecto, en diciembre de 1993, el volumen total de procesos a cargo de la justicia penal era de 1’939.717; en la justicia civil esa cifra ascendía a 1’762.431; en la justicia laboral, en la cual el mayor número de asuntos es resuelto mediante conciliaciones extrajudiciales, el volumen acumulado era de 127.925 procesos; y, en la jurisdicción contencioso administrativa era de 40.522189. El alto número de asuntos pendientes da lugar a que la resolución judicial se obtenga después de largos periodos o a que finalmente, no haya tal resolución porque el asunto se archiva. Vale la pena destacar con respecto a los procesos penales que sólo un bajo porcentaje fue calificado con resolución acusatoria (entre el 15 y el 20 por ciento). De este total, un porcentaje muy bajo concluyó con sentencias condenatorias190. Santos, Boaventura de Sousa (1991). “Introducción a la sociología de la administración de justicia”, en Santos, Boaventura de Sousa. Estado, derecho y luchas sociales. Bogotá, ILSA p 159. 188 Giraldo A., Jaime; Reyes A., Alfonso; Acevedo B. Jorge (1987). Reforma de la justicia de Colombia Bogotá, Instituto Ser de Investigación. pp 61 ss. 189 Giraldo Ángel, Jaime (1994). “La justicia dos años después de la Reforma Constitucional”, en Coyuntura Social No 11, 1994, pp 36 ss. 190 De acuerdo con un estudio publicado en 1994, “en el campo penal sólo 20 de cada 100 delitos se denuncian y de esos 14 prescriben. De los 6 restantes, sólo 3 terminan en sentencia. Por lo tanto, la probabilidad de que un delincuente no reciba sentencia es del 97%”. Cfr. Montenegro,


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La oferta de mecanismos informales de resolución de conflictos La sobrecarga del aparato de justicia no corresponde únicamente a los déficits administrativos y de recursos que lo caracterizan en Colombia, como parece sugerirse algunas veces191. Tiene que ver, en primer lugar, con la hipertrofia de lo jurídico común a todas las sociedades contemporáneas. Sobre este tema, hace ya dos décadas, Dominique Charvet anotó que “se puede observar un

superdesarrollo, de lo jurídico aplicado a las relaciones sociales, lo que ha provocado -por razones externas a la institución [judicial: J.G.G.A]- un crecimiento considerable de la demanda respecto a él. Pero esta sobrecarga, que habría podido ser reabsorbida -y está en vías de serlo- por nuevos sistemas de tratamiento, no ha sido tomada en cuenta, al menos en principio. Es decir, que los procedimientos elaborados en una época en la que la solución judicial de los conflictos por vía judicial era relativamente excepcional, pero debía ser ejemplar, han seguido aplicándose mientras que una masa de situaciones se sometían a la justicia”192.

En segundo lugar, otro factor que contribuye a la sobrecarga del aparato

Armando. Justicia y desarrollo. Bogotá, Departamento Nacional de Planeación. 191 Representativa de esta opinión es el estudio de Giraldo et al. Reforma de la justicia en Colombia citado anteriormente. Véase también, Echavarría Olózaga, Hernán (1979). Aspectos administrativos de la reforma judicial. Bogotá, sin editorial. 192 Charvet, Dominique (1977). “Crisis de la justicia, crisis de la ley, crisis del Estado?”, en Poulantzas, Nicos (compilador). La crisis del Estado. Barcelona, Fontanella. P 301.

judicial es el precario papel que ocupa la negociación en la cultura cívica colombiana. Entre los colombianos, parece ser dominante el enfoque según el cual los acuerdos y transacciones son juegos de suma cero. La intransigencia de las partes con respecto a la distribución de los beneficios y las cargas derivadas de los compromisos establecidos da como resultado acuerdos subóptimos. Su cumplimiento, además, es continuamente controvertido en los estrados judiciales. Hay, en buena medida, una cultura del pleito193. El alto número de litigios corresponde, en buena parte, a la regla no escrita y durante mucho tiempo validada por la conducta de las partes de que es mejor un juicio largo e incierto que un buen y rápido arreglo. En tercer lugar, en materia penal, el alto número de delitos que se cometen, particularmente contra la vida, en un país con altos índices de violencia es otro de los factores que explica la sobrecarga del aparato de justicia en Colombia. Ante una situación análoga, cualquier otro aparato de justicia en el mundo, por muy eficiente que fuera, ya habría colapsado. Por todas estas razones, de manera análoga a lo realizado en otros países, en Colombia se han introducido nuevos mecanismos de resolución de los conflictos. Uno de los más importantes ha sido la conciliación, mecanismo en el cual 193 Esta cultura del pleito ha terminado por incidir negativamente en el desarrollo de los nuevos mecanismos de informalización de la administración de justicia, generando así un círculo vicioso: hay congestión judicial porque la negociación privada de las diferencias no está arraigada entre el común de los ciudadanos; como la negociación privada no es fructífera, se acude a los estrados judiciales. Sobre este tema, véase Albarello, Juan Gabriel (1995). “Justicia informal. Reflexiones sobre la conciliación en la jurisdicción contencioso administrativa”, en Pensamiento Jurídico No 4, 1995.


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concentraré aquí mi atención. En 1991 se promulgó la ley 23 con el objeto de descongestionar los despachos judiciales. Dicha ley consagró la posibilidad de recurrir a la conciliación judicial o prejudicial en lo civil y en lo administrativo como forma de lograr una resolución más rápida de los diferentes conflictos. Con base en decretos dictados al amparo de sitio, convertidos en ley permanente y luego con la promulgación del nuevo Código de Procedimiento Penal en 1991, se consagró una figura análoga en la justicia penal. En la jurisdicción laboral, la conciliación había sido instituida desde hacía muchos años antes. Los resultados de la implementación de esta figura no son halagadores. Un reciente estudio sobre los mecanismos alternativos de resolución de conflictos ha demostrado que el promedio de casos resueltos mediante la conciliación en las diversas jurisdicciones oscila entre el 3.7% y el 20%194. En los Estados Unidos, al menos durante los años setenta y ochenta, la proporción ha sido exactamente la inversa. Sólo un número limitado de asuntos da lugar a la iniciación formal de un juicio. Según Edwin Shallert, “de los 85.420 casos civiles que se registraron en los Estados Unidos en 1975, sólo el 9% se resolvió por juicio”195. Una observación similar fue realizada tiempo después por Jaime Giraldo Ángel en un estudio sobre el sistema judicial norteamericano. En efecto, según Giraldo, “en materia civil como mecanismo de descongestió n casi

194 Giraldo Ángel, Jaime (1995). “Mecanismos alternativos para la solución de conflictos” en Coyuntura Social , No 12, 1995, pp 77-78. 195 Shallert Edwin (1980). “Settlement of Civil Litigation in Federal Courts: the Judge’s Role”. Cambridge, Mass., inédito; citado por Raiffa, Howard (1982) . El arte y la ciencia de la negociación . México, Fondo de Cultura Econónómica. p 221.

siempre se realizan audiencias preliminares (pretrial), en las que el juez busca un acuerdo entre las partes”. La existencia de éste y otros mecanismos ha hecho posible que “sólo entre el 5% y el 10% de los casos que se presentan a la consideración de los jueces lleguen a juicio, pues el resto se resuelve a través de ellos”196. La explicación a este fenómeno debe encontrarse en la falta de prestigio y reconocimiento de los jueces colombianos, en su precaria independencia. Nuestros jueces no son juristas experimentados a los que se les profesa gran respeto, como en los Estados Unidos, sino funcionarios burocráticos menospreciados. Esto los inhibe para intervenir como mediadores. La actitud de los jueces y magistrados es reforzada por la de las partes, inclinadas a cuestionar toda intervención del juez que implique una limitación de sus pretensiones. El éxito alcanzado por los “jueces de paz” en el Perú, quienes resuelven el 51% de los conflictos sometidos al conocimiento de la administración de justicia 197 -experiencia que serviría como otro punto de contraste-, guarda, con respecto al caso colombiano, otro tipo de diferencia que es preciso retener. El contexto de una fuerte integración comunitaria entre los miembros de los diversos estratos de la sociedad peruana facilita el reconocimiento de los “jueces de paz” como autoridad encargada del trámite y mediación de los litigios. Ello no ocurre 196 Giraldo Ángel, Jaime (1986). La administración de justicia en los Estados Unidos de Norteamérica”, en Cepeda Ulloa, Fernando. La modernización de la justicia en Colombia , Bogotá, Universidad de los Andes -Facultad de Derecho. p 147. 197 Giraldo Ángel, Jaime (1995) “'Mecanismos alternativos para la solución de conflictos”, art. Cit, p 81.


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en Colombia donde la desagregación y fragmentación social son características de la sociedad. Desde luego, es posible que los todavía escasos resultados de la conciliación puedan contribuir a reforzar la autoridad y el reconocimiento social de los jueces. Pero esto es, todavía, incierto. Los nuevos mecanismos de protección de los derechos Si bien el panorama no parece ser muy alentador respecto de la oferta de justicia estatal en lo relativo a la provisión de mecanismos de resolución judicial de conflictos, al considerar los nuevos mecanismos de protección de los derechos es preciso decir que se está operando una revolución silenciosa. La consagración constitucional de la acción de tutela, más conocida en el derecho comparado como recurso de amparo, ha servido para fortalecer la justicia y le ha dado un nuevo lugar dentro del conjunto del sistema político. La acción de tutela consiste en la posibilidad que tiene toda persona de reclamar la protección de sus derechos fundamentales ante un juez cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por particulares en los siguientes casos: cuando presten un servicio público, o su conducta afecte grave y directamente un interés colectivo o el solicitante se halle en una situación de indefención o subordinación. La acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que sea interpuesto como mecanismo transitorio y con el fin de evitar un perjuicio irremediable. Dicho reclamo ha de ser tramitado mediante un procedimiento preferente y sumario que no podrá durar más de diez días. La protección demandada consiste en un mandato del juez respecto de quien se solicita la tutela para que actúe o se

abstenga de hacerlo. El fallo judicial es de inmediato cumplimiento. Puede ser impugnado ante la respectiva instancia judicial superior y, en todo caso, debe ser enviado a la Corte Constitucional, la cual podrá revisarlo (art. 86 C.P.). La más clara manifestación de la importancia de la nueva institución se ve reflejada en el alto número de acciones de tutela interpuestas por los ciudadanos. A junio 30 de 1996, el número de tutelas sometidas a la revisión de la Corte Constitucional era de 102.130198. Dos razones pueden explicar esta situació n: en primer lugar, a diferencia de lo que acontecía en el pasado, los individuos cuentan con un mecanismo directo de protección de sus derechos básicos, esto es, tal protección no está subordinada a su desarrollo legal. Por esta vía, los jueces ordinarios ejercen un control concreto de constitucionalidad y pueden inaplicar incluso las reglas establecidas por el legislador que vulneren los derechos fundamentales. En segundo lugar, el carácter preferente y sumario del procedimiento ha dado lugar a una gran celeridad en la resolución de los asuntos sometidos a consideración de la administración de justicia por los ciudadanos, lo cual contrasta notoriamente con el trámite ordinario de los casos en todas las jurisdicciones. Un buen testimonio del carácter positivo de la institución es la opinión de un grupo representativo de usuarios del nuevo mecanismo, recogida mediante una encuesta realizada en 1995: el 83% de los encuestados considera que la acción de tutela ha servido para proteger a las personas contra las arbitrariedades de las autoridades y para hacer justicia social; y el 77% cree que el nuevo mecanismo sirve para solucionar la ineficiencia de la 198 El Tiempo, 1 de julio de 1996, p 3A


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justicia 199. Un examen cualitativo de las decisiones de tutela revisadas por la Corte Constitucional puede servir para demostrar el impacto que han tenido en la constitución y desarrollo de la ciudadanía democrática200. El foco de este examen está dirigido hacia dos aspectos: la garantía ofrecida a los ciudadanos para movilizarse colectivamente, por un lado, y a la democratización y límite a la arbitrariedad en espacios que escapan a toda forma de control social o institucional, por el otro. En varias decisiones la Corte Constitucional ha indicado que los patronos no pueden establecer aumentos de salario mediante pactos colectivos que beneficien exclusivamente a los trabajadores no sindicalizados, así como tampoco puede excluir a los sindicalizados de la programación de trabajo en horas extras201. En un país en el cual la acción colectiva sindical ha estado seriamente afectada por la instrumentalización que de ella han hecho los partidos de izquierda, pero también por las maniobras de los patronos, al grado de que cuenta con una tasa de sindicalización muy baja -escasamente del 8% de la fuerza laboral-202 este

199 Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Universidad de los Andes (CIJUS) (1996). Incidencia social de la acción de tutela. Bogotá, Ministerio de Justicia y del Derecho. p 113 200 Para la elaboración de este análisis me serví del extraordinario trabajo de síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre tutela realizado por Rodolfo Arango. Véase, Arango, Rodolfo (1995). “Desarrollo de los derechos y deberes fundamentales: quiénes son sus beneficiarios?”, en Corte Constitucional (1995). La Corte Constitucional y la guardia de los derechos y deberes fundamentales. Mimeo. 201 Corte Constitucional, Sentencias T-230/94; T-326/94; T-079/95; T-143/95. 202 Gómez Buendía Hernando (1989). La mayoría silenciosa. Cómo se hace la política laboral en Colombia. Bogotá, Instituto de Estudios Liberales.

pronunciamiento judicial reviste una gran importancia. Así, el derecho a la sindicalización ha encontrado en la Corte Constitucional un punto de apoyo fundamental. En otra decisión en la cual se concedió la tutela a los trabajadores de un hospital municipal, la Corte dispuso que la omisión del alcalde de convocar a la comunidad para que participara en la integración de la junta provisional de dicho hospital vulneró los derechos a la igualdad, a la salud y a la participación de los. peticionarios. En dicha oportunidad el alto tribunal estableció que la participación comunitaria es fundamental para la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, ya que éstos responden a la satisfacción de las necesidades básicas de sus miembros, que son quienes las conocen y las sufren203. La relevancia de este pronunciamiento tiene que ver con la protección a la representación de los trabajadores en la toma de decisiones relativas a la provisió n del servicio de salud. En esta dirección la acción de tutela ha servido para democratizar la vida cotidiana de los ciudadanos y limitar la arbitrariedad. Mediante la acción de tutela se ha venido configurando una suerte de carta de ciudadanía, como democracia pero también como Estado de Derecho, que se hace valer en diversos espacios sociales como la fábrica, la provisión de servicios públicos o de seguridad social, el sistema financiero, la escuela, la familia e, incluso, las cárceles, La Corte ha protegido el derecho de los trabajadores a ser reintegrados a sus cargos por haber sido despedidos injustamente, cuando tal situación ha sido reconocida por una sentencia de un tribunal laboral204; el derecho de los 203 Corte Constitucional Sentencia T-383/93. 204 Corte Constitucional, Sentencias T-329794; T-067/95.


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trabajadores despedidos o retirados voluntariamente a obtener en un plazo razonable el reconocimiento de sus prestaciones sociales 205; el derecho de las personas que han cumplido con sus obligaciones comerciales a ser borrados de los bancos de datos de las instituciones financieras 206; el derecho de los estudiantes a no ser sancionados sin la observancia del debido proceso207; el derecho de las mujeres a no sufrir maltrato de sus cónyuges o compañeros permanentes208, así corno el de los niños a no sufrir maltrato de sus padres 209; el derecho de los reclusos a no ser privados de la visita conyugal, a contar con asistencia médica y, en el caso de los no condenados, a que se les garantice el derecho de participar en las elecciones210. La lista podría hacerse, desde luego, más larga. Aquí no he mencionado la gran cantidad de decisiones relativas a la protección de grupos sociales vulnerables tales como los ancianos, los disminuidos físicos y sensoriales o los enfermos. Pero en todo caso sirve para destacar lo dicho anteriormente: la tutela ha servido para irrigar la vida social con la idea de que en todos los ámbitos el respeto a la dignidad el individuo impone reconocer y respetar su inviolabilidad y su autonomía. Con la tutela hay en curso un importante cambio social y cultural que apenas empezamos a percibir. La tutela también ha tenido un profundo impacto sobre la administración pública. A través de este mecanismo se ha protegido el derecho de las personas a 205 Corte Constitucional, Sentencia T-260/94. 206 Corte Constitucional, Sentencia T-022/93. 207 Corte Constitucional, Sentencias T-015/95; T-114/95. 208 Corte Constitucional, Sentencias T-382/94; T-487/94; T-552/94. 209 Corte Constitucional, Sentencia T-128/94. 210 Corte Constitucional, Sentencias T-222/93; T-273/93; T-388/93; T-473193; T-324/94.

solicitar información a las autoridades o a recibir respuesta a sus peticiones. En efecto, un alto número de las acciones interpuestas tiene que ver justamente con la resolución del derecho de petición incoado ante diversas autoridades estatales211. Su interposición reiterada ante entidades encargadas de la provisión de seguridad social las ha obligado a realizar de manera más eficiente su gestión. Por efecto de la tutela, la Caja Nacional de Previsión Social, que en el pasado sólo tramitaba y reconocía en promedio 3.000 peticiones relativas al reconocimiento de pensiones, reconoce en la actualidad 10.000 de ellas212. No obstante, el campo en el cual aparece como más problemático el uso de este mecanismo de protección de los derechos es en el relativo a la adopción de ciertas acciones por parte de la administración pública. Mediante la acción de tutela se ha ordenado la finalización de una obra de alcantarillado inconclusa 213; se ha congelado la provisión de nuevas licencias de construcción urbana hasta tanto el municipio no resuelva el problema de saturación del alcantarillado214; se ha ordenado el traslado del botadero de basuras de un municipio puesto que ello afectaba el derecho a la vida y a la salud de vecinos del lugar215, así como en otro se dispuso la construcción de un nuevo acueducto que provea agua apta para el consumo humano 216. El carácter problemático de tales decisiones se deriva del hecho de que en tanto judicialmente se impone la provisión de recursos financieros para la ejecución de una determinada obra, hay 211 Centro de Investigaciones Sociojurídicas de 1ª Universidad de los Andes (CIJUS) (1996). 212 Ibidem, p 132. 213 Corte Constitucional, Sentencia T-406/92. 214 Corte Constitucional, Sentencia T-365/93. 215 Corte Constitucional, Sentencia T-062/95. 216 Corte Constitucional, Sentencia T-092/95.


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aquí una auténtica intervención judicial en una esfera de competencia reservada a otras ramas del poder público. El impulso inicial de esta intervención estaba dado en la desconfianza de la Corte respecto de los órganos de representación política y la administración pública para proteger y garantizar adecuadamente los derechos sociales de los ciudadanos. Sin embargo, las reacciones a la injerencia de la justicia han dado lugar a la adopción de criterios restrictivos por parte de la Corté a la hora de definir el mandato correspondiente a la protección de tales derechos, en particular, cuando tal mandato pudiese dar lugar a la modificación de partidas presupuestales aprobadas por órganos democráticamente elegidos. Así, se ha tratado de establecer un balance entre la efectividad de los derechos constitucionales y la estabilidad institucional217. No obstante, la tensión persiste. Con base en lo anterior, permítaseme formular varias conclusiones tentativas. En primer lugar, la acción de tutela ha sido una de las vías que, aunque limitada con respecto a este propósito, ha servido para cana lizar la demanda de justicia social de muchos ciudadanos. Dicha demanda no sólo es la expresión de la insatisfacción acumulada en una sociedad profundamente desigual como la colombiana. También da cuenta del reclamo por formas de justicia material, reclamo que, durante mucho tiempo, ha sido desconocido por los ordenamientos jurídicos modernos organizados en torno a criterios de validez y legitimidad racional formal218. En segundo lugar, los 217 García Villegas, Mauricio (1996). Justicia constitucional y crisis política . Mimeo. pp 9, ss. 218 Vale la pena anotar que con el examen de este reclamo, Weber concluyó su estudio sociológico sobre el derecho moderno. Cfr. Weber, Max (1977). Economía y sociedad. Tomo 1. Op. cit. pp 658 ss.

desarrollos en este campo han dado lugar a un marcado contraste en lo que respecta a la percepción del funcionamiento de la administración de justicia. Hoy por hoy hay una verdadera esquizofrenia jurídica: el aparato estatal de justicia es muy débil e ineficiente para superar la crítica situación de impunidad, pero es al mismo tiempo singularmente poderoso y ágil para proteger los derechos de los ciudadanos cuando estos recurren a aquel mediante la acción de tutela. Finalmente, debe decirse que la acción de tutela ha transformado el lugar de los individuos en la esfera política y ha sido uno de los elementos que ha contribuido a la transformación misma de lo político. La teoría política ha despreciado largamente el papel del ciudadano en la democracia. Ya en Weber aparece la idea según la cual la democracia no es más que el procedimiento más efectivo de selección de los líderes políticos. El papel del individuo está reducido a ello. Así, pues no habría que llamarse a engaños con respecto a lo ilusoria que resulta la idea de que la democracia consista en la institucionalización del papel político de los ciudadanos219. Si bien este “modelo elitista pluralista de equilibrio” de democracia ha sido fuertemente recusado220, todavía sigue habiendo un gran escepticismo con respecto al papel del individuo en el proceso de toma de decisiones políticas221. Lo que nos Para la exégesis del pensamiento de Weber sobre este punto, véase Slagstad, Rune (1993). “Liberal constitutionalism and its critics: Carl Schmitt and Max Weber”, en Elster, Jon; Slagstad, Rune (editores). Constitutionalism and democracy. Op. cit, pp 126 ss. 220 Macpherson, C.B. (1991). La democracia liberal y su época. Madrid, Alianza Editorial. 221 Luhmann, Niklas (1994). “El futuro de la democracia”, en Luhmann, Niklas. Teoría política m el Estado de Bienestar.Madrid, Alianza Editorial. P 161. Una opinión similar prevalece


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muestra la acción de tutela es que, si bien el individuo sigue teniendo un escaso papel en la política con la mediación de los jueces, ha adquirido un gran poder para influir en las decisiones que afectan sus intereses. Para algunos, esto es objetable puesto que desplaza la necesaria búsqueda de cooperación con otros. La tutela sería así testimonio del fracaso y obstáculo de la acción colectiva222. No obstante, desde una perspectiva más optimista y enfatizando otro aspecto, puede considerarse una relación positiva entre los efectos de la tutela y la vida democrática: en tanto la movilización colectiva de los ciudadanos en la democracia precisa de la garantía previa de derechos civiles básicos como la libertad de asociación223, su protección mediante la tutela sienta la premisa institucional básica para el logro de otros en el horizonte de la teoría de los juegos. En efecto, se ha indicado que, en la mayor parte, el ciudadano “es -y se considera a sí mismo como - carente de poder estratégico como individuo”. Cfr. Shubik Martin (1992). Teoría de juegos en las Ciencias Sociales. Conceptos y soluciones. México, Fondo de Cultura Económica. p 37. 222 Intervención de Eduardo Pizarro en el seminario semanal del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, 1995. 223 Para Thomas H. Marshall, la protección de los derechos individuales corresponde al primer momento de afirmación de la ciudadanía. El respeto de los derechos individuales es la condición mínima necesaria para que los Estados modernos se reconozcan como Estados democráticos (Cfr. Marshall, Thomas H. (1965). Citizenship and Social Class. New York, Anchor Books). La primera dimensión histórica de la democracia como orden político ha sido la garantía de las libertades individuales frente a la autoridad estatal. La realización de los derechos económicos, sociales y culturales presupone esa primera dimensión, tal como lo ha puesto de relieve desde una perspectiva histórica el citado estudio de Marshall o desde una perspectiva filosófico normativa John RawIs en su Teoría de la Justicia (Cfr. Rawls, John (1979). Teoría de la Justicia. México, Fondo de Cultura Económica).

derechos de contenido económico y social224. Hay aquí, en todo caso, un difícil interrogante abierto. El otro tema que quisiera destacar aquí es el relativo a la transformación misma de lo político operada con esta creciente intervención judicial fundada en la protección de los derechos. Tal y como lo ha destacado Luhmann, en las sociedades contemporáneas se ha dado una profunda diferenciación y complejización interna. Dicha diferenciación y complejización no está referida únicamente a la autonomización de diversos ámbitos de acción como la economía y la política: también ha devenido en una propiedad de tales ámbitos225. La injerencia del poder judicial en las decisiones políticas ha intensificado la complejidad del sistema político y, sin lugar a dudas, ha contribuido a su descentramiento. Este proceso puede ser interpretado bajo la forma de judicialización de la política. A continuación, quisiera considerar este tema analizando el papel de la Corte Constitucional en el control de las decisiones del Congreso y del Gobierno. LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y LA POLITIZACIÓN DE LA JUSTICIA: EL PAPEL POLÍTICO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL Preguntarse por la judicialización de la política y por la politización de la justicia es indagar acerca del papel del poder judicial en el control de las decisiones políticas y en el control de los encargados de tomar esas decisiones, así como considerar el efecto que tal ejercicio tiene sobre los funcionarios judiciales. La crisis política desatada por la presencia de 224 Comunicación personal de Francisco Gutiérrez, 1995. 225 Luhmann, Niklas (1995). Teoría política en el Estado de Bienestar. Op. cit, pp 61 ss.


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dineros del narcotráfico en la política colombiana y la consiguiente iniciación de investigaciones por parte de la Fiscalía General de la Nación y la Corte Suprema de Justicia ha sido, innegablemente, el suceso histórico que ha puesto a los colombianos en estas cavilaciones. Pero no menos cierto es que con el papel jugado hasta el momento por la Corte Constitucional, esa pregunta ha adquirido una enorme relevancia. El dinamismo de las instituciones, como casi siempre sucede, ha desbordado la intención original de sus creadores. En 1991 en Colombia nadie imaginaba al Fiscal General acusando al Presidente o a la Corte Constitucional anulando la decisión del Gobierno de declarar el estado de conmoción interior. La irritación de Samper con respecto al papel de la judicatura, expresada sin pudor en el discurso que pronunció el 13 de junio de 1996, un día después de ser absuelto por la Cámara de Representantes de la acusación de recibir dineros del Cartel de Cali, es un buen testimonio de la ansiedad de una clase política que ya no controla el proceso político y ya, no soporta la intervención de jueces y fiscales. La transformación de la relación entre la justicia y el conjunto del sistema político operada con la nueva Constitución requiere, pues, un examen atento de estas cuestiones. En este trabajo, me limitaré a analizar las transformaciones aludidas operadas en materia de control constitucional. La Corte Constitucional y el cambio de la relación entre el derecho y la política El puesto y la función de los órganos de control constitucional en las democracias tiene que ver con la elección histórica entre diversos modelos de justicia política constitucional. Esa elección se lleva a cabo en el nivel constituyente, esto es, en

la definición misma del alcance de la Constitución y de su defensa, realizada por sus autores políticos. Esa elección es ampliada o restringida posteriormente por parte del órgano de control constitucional. Históricamente, esos modelos se han definido, en primer lugar, en función de la relación establecida entre el órgano de control, el Congreso y el Gobierno. A este respecto, vale decir que es larga la querella entre quienes consideran mejor para la democracia la existencia de un órgano de control constitucional, de origen no democrático y los que aseguran que la democracia es el mejor límite para sí misma. En buena medida, el modelo norteamericano y el modelo francés -por lo menos hasta la IV República-, respectivamente, han representado las dos posturas ideal típicas sobre el asunto. Con diversos ajustes e innovaciones nacionales, el primer modelo se ha impuesto en casi todo el mundo. A los órganos de control constitucional se les ha confiado la tarea de impedir que los gobiernos democráticos se deshagan de los lazos del derecho. Aunque algunas veces ablanden esas ataduras, no deja de ser problemático que funcionarios de origen no democrático tengan el poder de invalidar decisiones democráticamente adoptadas. Aunque algunos lo juzguen peor que la enfermedad, hasta ahora no parece haberse encontrado otro remedio mejor contra decisiones democráticas que socavan la democracia. En Colombia, con diversos intervalos y arreglos, desde 1811, en los albores de la república, hasta ahora, la guarda de la integridad de la Constitución se le ha confiado a un tribunal independiente. La irritación que sus decisiones provocan en tanto límite a los poderes constituidos, se ha visto agravada por la reacción contra el activismo judicial desatado por la nueva Corte Constitucional.


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La restricció n o el activismo de las cortes depende de otro modo del modelo de justicia política constitucional que se haya adoptado políticamente y/o elaborado jurisprudencialmente en cada país. Tales modelos de justicia corresponden a equilibrios diferenciados entre los tres ejes normativos en los cuales descansa la legitimidad de los Estados democráticos contemporáneos: la democracia, el Estado de Derecho y el Estado Social En todos, es básica, por supuesto, la dimensión liberal de Estado de Derecho como limitación del poder. Pero ésta es funcionalizada diversamente dependiendo del grado de compromiso consigo misma o con los otros ejes rectores. Tres modelos de justicia política Desde una perspectiva conceptual, puede decirse que el primer modelo de justicia política constitucional a considerar es el democrático, del cual John H. Ely es su más caracterizado representante. Ely sostiene que la tarea del órgano de control constitucional es la de proteger los procedimientos democráticos de la distorsión, asegurando la plena vigencia de los derechos políticos. La tarea de hacer efectivos los principios de justicia materiales le corresponde al legislador y no a la Corte. Esta debe garantizar no resultados democráticos sino procedimientos democráticos. Es mediante la protecc ión de los derechos políticos, según Ely, que los ciudadanos pueden asegurar la efectividad de sus derechos civiles226. A esta perspectiva se le ha objetado el desconocer la diferencia de acceso a recursos en la sociedad para movilizar la voluntad política de los legisladores, diferencia que tiene un impacto negativo en la vigencia de

226 Ely, John H. (1981). Democracy and distrust. Cambridge, Mass., Harvard University Press.

derechos que, por su naturaleza, no deben estar abandonados al ámbito democrático de cambiantes mayorías. En este sentido reacciona el modelo cuyo eje rector es el propio Estado de Derecho, modelo al que Ronald Dworkin le ha dado carta de naturaleza. Heredero legítimo del ideario liberal constitucional, Dworkin considera que los derechos de los individuos deben ser entendidos como “pretensiones de triunfo sobre alguna justificación colectiva básica que normalmente es decisiva”, formulada por el Congreso o el Gobierno. La institución de los derechos se basa en la convicción de que restringirlos en favor de cualquier objetivo es una injusticia grave en tanto significa “tratar a un hombre corno algo menos que un hombre, o como menos digno de consideración que otros hombres” y, por lo tanto “vale la pena pagar el coste adicional de política social o eficiencia que sea necesario”. La dimensión vigorizada del Estado de derecho, como límite del poder del Estado y garantía de los derechos, contribuye, según Dworkin, a la preservación de la democracia. En este sentido, ha indicado que La institución de los derechos (...)

representa la promesa que la mayoría hace a las minorías de que la igualdad y la dignidad de éstas serán respetadas. Cuanto más violentas sean las divisiones entre los grupos, más sincero debe ser ese gesto para que las instituciones funcionen227.

El modelo dworkiniano de derechos se ajusta, pues, al paradigma liberal que los concibe como poderes resistencia del

227 Dworkin, Ronald (1984). Los derechos en serio. Barcelona, Ariel.


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individuo, como límites frente a la injerencia del Estado. El tercer modelo de justicia política constitucional está edificado sobre el Estado social como principio fundamental. En él, los derechos remiten, no sólo a poderes resistencia, sino también, y sobre todo, a contenidos materiales de justicia que implican no una visión negativa, limitada sino positiva del accionar del Estado. En tanto exigencias de justicia positivamente consagradas, el carácter vinculante de los derechos se extiende del ámbito liberal de la relación individuo-Estado al social de las relaciones entre los particulares. El constitucionalismo europeo de posguerra, especialmente el alemán, le ha dado vida política a este modelo”228. En las constituciones italiana de 1948, alemana de 1949 y española de 1978 se incorporaron una serie de principios y un catálogo de derechos fundamentales. En manos de los respectivos tribunales constitucionales, tales principios y derechos alcanzaron una fuerza normativa que irradia todo el sistema jurídico. Se dejó así de lado la idea de que ellos eran apenas fórmulas programáticas en manos del legislador. Desde esta perspectiva, la Constitución es, comprendida, ya no meramente como un catálogo de reglas, sino como un cuerpo normativo que incorpora un orden objetivo de valores cuya concreción y realización es tarea, de todos los órganos del Estado. La referencia a un orden objetivo de justicia da lugar a un derecho éticamente

228 Representativa de este modelo es la obra del jurista alemán Robert Alexy. Véase, entre otros trabajos, los siguientes: Alexy, Robert (1994). “Sistema jurídico y razón práctica”, en Alexy, Robert. El concepto y la validez del derecho. Barcelona, Editorial Gedisa. pp 159 ss; y, Zagrebelsky, Gustavo (1995). El derecho dúctil Ley derechos, justicia. Madrid, Editoria l Trotta.

enriquecido, que recupera la tensión entre legitimidad y legalidad abolida por el positivismo jurídico. Las consecuencias políticas derivadas de la puesta en marcha de este nuevo modelo son muy profundas. En tanto los nuevos tribunales constitucionales han reafirmado la vinculación entre el derecho y la moral, han recuperado por esta vía una fuerte vinculación entre el derecho, y la política229. En, esta nueva postura política y hermenéutica, han encontrado la palanca para un activismo judicial sin precedentes. Este último modelo de justicia política ha sido el adoptado por la Corte Constitucional colombiana. De un lado por mandato de la propia Constitución, los derechos fundamentales son directamente aplicables y deben ser protegidos por todas las autoridades. De otro, desde sus primeras decisiones, la Corte le atribuyó a los valores contenidos en el Preámbulo- y a los principios y fines contenidos en la Constitución fuerza normativa230. Semejante toma de posición tiene dos dimensiones: una correspondiente a la teoría del derecho y a la concepción del sistema jurídico y, otra relativa al compromiso político de los Magistrados de realización de la Constitución, de sus principios de justicia, particularmente, los de justicia material. Una y otra se implican mutuamente. El presupuesto material de la nueva visión del derecho es la voluntad de hacer efectivos el Estado de derecho, la democracia y el Estado social. La posibilidad de realización de estos valores 229 Sobre este tema, véase Nino, Carlos Santiago. Derecho, moral y política. Una revisión general de la teoría del derecho. Barcelona, Editorial Ariel. 230 Sobre este punto, véanse, entre otras, las siguientes decisiones: Corte Constitucional, Sentencia C-479/92; y Sentencia C-587/92.


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depende de ejercicios de compatibilización permanentes, sólo posibles dentro de un nuevo modelo de interpretación y aplicación del derecho que los incorpora en el ordenamiento bajo la categoría de principios y los ajusta mediante el sopesamiento y la ponderación, Se trata de un giro sustancial dentro de la panorama constitucional colombiano en tanto remite a varias transformaciones. No solamente se trata de un cambio en la relación entre el derecho constitucional y el derecho ordinario, éste cada vez más encauzado por el primero. La transformación toca la espina dorsal de proceso de aplicación del derecho en tanto el modelo exegético, tradicional de subsunción de los casos dentro de reglas, es ahora superado por otro que, orientado a compatibilizar la realización de valores diversos con igual jerarquía constitucional, convierte al máximo tribunal constitucional en una instancia de concretización creativa de la Constitución. Con dicha transformación ha operado también un profundo cambio respecto del papel de la Corte Constitucional frente al legislador. En el nuevo ordenamiento constitucional se ha producido una nivelación entre el Congreso y la Corte: si bien el primero tiene primacía en el tiempo en la definición del derecho, la segunda ha adquirido primacía en la jerarquía orgánica estatal como guardián último de los valores, principios y reglas constitucionales. La hechura jurídica de las políticas públicas ha dejado así de ser discrecionalidad pura y dura, política prima facie; en las manos exclusivas del legislador -sea este el ordinario o el de excepción- o de la administración, para verse cada vez más penetrada y condicionada por las decisiones de la Corte Constitucional.

La Corte Constitucional como nuevo poder real dentro del sistema político Gracias a su propia jurisprudencia, la Corte Constitucional colombiana ha hecho depender de sí misma en un alto grado, el contenido y alcance de las decisiones del Congreso, del Gobierno y del propio poder judicial. Hoy la Corte no se limita a pronunciar fallos en los cuales declara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada disposición legal. Además de negarle al legislador el carácter de intérprete auténtico de la Constitución231, la Corte se ha declarado dueña de la posibilidad de establecer los efectos de tales fallos y, aún más, ha establecido que las consideraciones realizadas en la parte motiva de sus sentencias, en ciertas condiciones, tienen efecto obligatorio para las autoridades. En efecto, el alto tribunal constitucional, celoso de su independencia, ha reclamado para sí la facultad de definir los efectos de sus propias decisiones. Para la Corte, la Constitución no se refirió a los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad y se limitó a declarar que ellos harían tránsito a cosa juzgada. Por tal razón, los efectos de cada sentencia pueden ser definidos autónomamente por la Corte. De manera lapidaria, resolvió el asunto al decir que “(...) entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta a aquélla no puede interponerse ni una hoja de papel”232. Un buen ejemplo de tal tipo de decisiones son las sentencias integrativas. Se trata de fallos en los 231 Corte Constitucional, Sentencia C-531/93. 232 Corte Constitucional, Sentencia C-113/93. Este mismo criterio fue reafirmado frente a los intentos del Congreso, madurados durante la aprobación de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, delimitar esta potestad de la Corte Constitucional. Véase Sentencia C-037/96.


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cuales el alto tribunal constitucional declara la exequibilidad de una disposición legal acusada, expulsando de ordenamiento las interpretaciones y aplicaciones de esa disposición que no resultan compatibles con la Constitución233. Este tipo de fallos corresponde a una postura metodológica que nutre la expansión competencial de la Corte. En este contexto, la definición del alcance de la ley ha dejado de ser un patrimonio exclusivo del legislador y ha pasado a las manos de los Jueces constitucionales. Este cambio es aún más profundo si se toma en cuenta que la Corte ha señalado que son obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades, “los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación indique (...)”234. De esta forma, la definición e

233 Actualmente hay una jurisprudencia consolidada acogiendo las sentencias integrativas o fallos modulados en diversos campos como el penal o el civil. Véanse, entre otras, las siguientes decisiones: Corte Constitucional, Sentencia C-146/94; y, Sentencia C-109/95. 234 Corte Constitucional, Sentencia C-131/93. Dos buenos ejemplos de decisiones semejantes son, de un lado, la relativa a las características de la detención preventiva regulada por el inciso segundo del artículo 28 de la Constitución y, del otro, la referida a la interpretación y aplicación del delito de enriquecimiento ilícito. En el primer caso, la Corte precisó diez condiciones con respecto a la admisibilidad de la detención preventiva gubernativa. Esas condiciones se derivan, en opinión del alto tribunal constitucional, “de la naturaleza excepcional de ese tipo de aprehensiones y del régimen constitucional de la policía en un estado social de derecho”. De esta forma, el poder discrecional de la policía para realizar detenciones preventivas sin orden judicial ha quedado sujeta no sólo a reglas legislativamente fijadas sino también jurisprudencialmente impuestas. En el segundo, precisó que la condena judicial por enriquecimiento ilícito sólo procedía previa

implementación de políticas públicas mediante la producción legislativa de derecho es ahora completada o redefinida por la Corte. Desde luego, y en justicia, es preciso decir que estos ejercicios de activismo jurisprudencial sirven para que la Corte, en aras de evitar efectos adversos para el conjunto del sistema político, proteja a un tiempo la voluntad política del Congreso y la supremacía de la Constitución, salvando bajo ciertas condiciones el derecho legislado. Pero este efecto moderador no modifica el hecho de que por esta vía se ha convertido en una nueva hacedora de las políticas públicas. El cambio de posición de la Corte Constitucional dentro de la jerarquía estatal de poderes públicos no ha afectado únicamente al Congreso como legislador ordinario: también lo ha hecho con respecto al ejecutivo como legislador de excepción. No se trata tan sólo del control sobre las medidas de emergencia: actualmente está sujeta a control judicial la decisión de declarar los estados de excepción. Desde una postura legalista edificada sobre la radical separación entre política y derecho, tal decisión compete exclusivamente al gobierno pues sólo en él, está radicada la discrecionalidad sobre el juicio acerca de la necesidad de recurrir a los poderes de excepción para contener la conmoción interior causada por la perturbación del orden público. Esta posición había sido la observada tradicionalmente por la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución derogada. La Corte Constitucional abandonó sustancialmente esta perspectiva al establecer primero que ella

declaración judicial de las actividades ilícitas con las cuales hubiese sido obtenido tal enriquecimiento. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-024/94; y Sentencia C-127/93.


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puede juzgar el presupuesto objetivo de la declaratoria de emergencia económica235 y, luego, al extender el mismo razonamiento al examen de carácter grave e inminente de la amenaza contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana que da lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior. Con base en la nueva doctrina, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de dos de las ocho declaratorias de estado de excepción realizadas por el gobierno 236. Si, en los términos de Carl Schmitt, soberano es quien tiene el poder de decidir sobre el estado de excepción237, no hay duda con respecto a la profunda magnitud operada con la nueva jurisprudencia de la Corte: ahora es ella soberana. El conjunto de la judicatura también se ha visto afectada por la expansión del poder de la Corte. En tanto ha constitucionalizado su propia jurisprudencia -esto es, en la medida en que por virtud de la jurisprudencia constitucional, hoy la Constitución es lo que la Corte dice que es-, hoy todos los jueces y magistrados están obligados a seguir la doctrina de la Corte Constitucional cua ndo apliquen una disposición constitucional o cuando la aplicación de una disposición legal haya sido condicionada por un fallo de la misma Corte238. 235 Corte Constitucional Sentencia C-004/92. 236 Corte Constitucional, Sentencias C-300/94; y, C-466/95. 237 Schmitt Carl (1922). Politische Theologie. Berlin, citado en Slagstad, Rune (1993). “Liberal constitutionalism and its critics: Carl Schmitt and Max Weber”. Art cit., p 116. 238 Al considerar la aplicación directa de un precepto constitucional a un caso particular, la Corte ha considerado razonable agregar una cualificación adicional “consistente en que el sentido de dichas normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las

Todos estos cambios apuntan a convertir a la Corte Constitucional en el nuevo poder real del sistema político colombiano. Recuérdese que, en el siglo pasado, Benjamín Constant consideró necesario agregar a la conocida tridivisión del poder político un cuarto poder dedicado a la tarea de limitar y poner en su lugar al ejecutivo, al legislativo y al judicial. Como buen liberal, moderado en una época de transacción entre diversas fuerzas, propuso que este poder estuviese en cabeza del monarca239. En el conflictivo y desesperado escenario del régimen semiparlamentario de Weimar, Carl Schmitt encomendó al Presidente de la República una tarea similar, al elevarlo a la categoría de guardián de la Constitución240. En uno y otro caso, la limitación constitucional de los poderes del Estado era atribuida por estos autores a un órgano político y no jurídico, en tanto se asumía el supuesto, correcto, de que dicha tarea es sustancialmente política. Schmitt, especialmente, puso de presente que el órgano de control debería ser responsable políticamente. La difícil posición que ocupa la Corte Constitucional en el sistema político colombiano deriva justamente de ella: la Corte es una institución que, si bien no es responsable políticamente, toma decisiones políticas que limitan y encuadran la acción de los demás poderes públicos y define el alcance y la protección dada a los derechos de los veces de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de ese modo, la aplicación de las normas superiores esté tamizada por la elaboración doctrinaria que de ellas haya hecho su intérprete supremo (Art. 241)”, que es la Corte Constitucional. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia 083/95. 239 Constant Benjamín (1823). Curso de política constitucional. Tomo 1. Burdeos, Imprenta de Lawalle Joven. pp 60 ss. 240 Schmitt Carl (1983). La defensa de la Constitución . Madrid, Editorial Tecnos.


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ciudadanos. Se trata de un ejercicio problemático, como quisiera destacar a continuación. Tópica y política en la Corte Constitucional El nuevo ordenamiento constitucional, fundado sobre una base pluralista, está atravesado por el reconocimiento y la coexistencia de valores y principios distintos que reclaman ser respetados. Esa coexistencia “exige que cada uno de tales valores y principios se asuma con carácter no absoluto, compatible con aquellos otros con los cuales debe convivir. Solamente asume carácter absoluto el metavalor que se expresa en el doble imperativo del pluralismo de los valores (en lo tocante al aspecto sustancial) y la lealtad en su enfrentamiento (en 1o referente al aspecto procedimental)”241. El único modelo de aplicación del derecho compatible con la necesidad de resolver el choque entre principios diferentes con igual jerarquía constitucional es, como lo reconociera la Corte, el modelo ponderativo 242. El sopesamiento y armonización de valores en pugna ha demostrado ser una tarea auténticamente política. Los equilibrios jurisprudenciales realizados por el alto tribunal constitucional reflejan las opciones

241 Zagrebelsky Gustavo (1995). El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Op. cit., p 14. 242 En una de sus primeras decisiones, dijo la Corte, “En cualquier caso, las conclusiones contrarias que puedan aparecer de la aplicación de uno u otro principio, deben seguir el criterio que exige la nueva Carta constitucional, en virtud del cual, el conflicto dialéctico que se pueda presentar entre dos bienes o derechos constitucionalmente protegidos, debe resolverse respetando el contenido esencial de cada uno de ellos. Pero cuando ello no fuere posible, se debe dar primacía a aquel bien o derecho protegido, que mejor encarne los valores y principios que conforman el Estado social y democrático de derecho”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-606/92.

políticas de los magistrados, tanto como sus diversas concepciones acerca de lo jurídico. Hay en la Corte activistas metodológicos, nutridos de la idea de una fuerte conexión entre derecho y moral, frente a juristas positivistas apertrechados en una aplicación de la Constitución resistente a los ejercicios ponderativos de los primeros. Unos y otros se dividen a su vez en liberales y conservadores, en lo que respecta a la protección de los derechos individuales frente a la defensa del orden y la moralidad pública. La decisión mediante la cual se declaró la constitucionalidad de la penalización del aborto, por un lado, y la que declaró la inconstitucionalidad de la penalización del porte de dosis personal de droga para el consumo, por el otro243, reflejan elocuentemente no sólo de la diversidad de posiciones políticas dentro de la Corte, sino también del hecho frecuente de mayorías cambiantes y decisiones divididas. Ello es, en buena medida, resultado de la intransitividad de las preferencias políticas de los magistrados. Tal intransitividad puede quedar ilustrada con los siguientes ejemplos. En primer lugar, frente a una legislación particularmente severa y autoritaria, como la que penalizaba el pago de rescate de personas secuestradas, el magistrado Arango, no vaciló en hacer prevalecer la protección de los derechos individuales. Pero su talante militarista salió a relucir en el salvamento de voto relativo a la decisión que declaró la inconstitucionalidad de la norma que autorizaba a militares en servicio activo para conformar los tribunales castrenses 244. En segundo lugar, los magistrados Arango y Barrera, quienes 243 Corte Constitucional, Sentencia C-133/94; y Sentencia C-221/94. 244 Corte Constitucional, Sentencia C-542/93; y, Sentencia C-141/95.


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dieron su voto favorable a la sentencia liberal de despenalización del porte de dosis personal de droga, votaron a favor de una norma conservadora que dispone que la costumbre es fuente de derecho, cuando no sea “contraria a la moral cristiana”, a pesar de que con ello se desconoce el principio constitucional de respeto a la diversidad étnica y cultural establecido en favor de los pueblos indígenas245. Una revisión cuidadosa de los argumentos empleados por los magistrados, colocados diversamente en la posició n de votar favorablemente o salvar su voto, en los distintos casos considerados aquí demuestra que ellos echan mano de principios constitucionales con igual jerarquía y construyen equilibrios y sopesamientos diferenciados, en función de sus preferencias políticas. Este modo de interpretar y aplicar el derecho no sólo recuerda sino que revitaliza el modo tópico practicado en el derecho romano clásico246. El estilo tópico se caracteriza por la libertad del intérprete para encontrar la solución al problema: primero se busca dicha solución y, luego, las normas en las cuales ella se fundamenta. Se trata, pues, de un juego hermenéutico opuesto a la exégesis y a la axiomática formalista dominante en el pensamiento jurídico de raíz europea continental desde el siglo diecinueve247.

245 Corte Constitucional, Sentencia C-221/94; y Sentencia C-224/94. 246 El Presidente de la Corte Constitucional, Carlos Gaviria, en una entrevista concedida a un diario capitalino, puso de presente que la tópica es el procedimiento hermenéutico dominante en la Corte. Cfr. El Tiempo, 2 de julio de 1996, p 8ª 247 Sobre este tema, véase Viehweg, Theodor (1964). Tópica y jurisprudencia, Madrid, Editorial Taurus.

De esta forma, se ha hecho incierto el resultado de las decisiones de la Corte y, así, los ganadores y perdedores de las batallas constitucionales. En consideración a lo anterior, hoy puede decirse que las decisiones políticas se construyen en dos juegos que se constituyen recíprocamente: el de la política pura, dominada por los partidos y desarrollada en los escenarios tradicionales del Congreso y el Gobierno, tanto como en escenarios nuevos como los medios de comunicación; y, el de la revisión constitucional en el cual, si bien la argumentación jurídica es el medio dominante, es fluidificada por las consideraciones políticas de los jueces constitucionales 248. El efecto de ello ha sido que el puesto de la Constitución como “centro de ordenación como catálogo jurídico de carácter rígido, ha sido tomado por la política constitucional249. El control constitucional se ha convertido en otro momento decisivo de la política. Sin embargo, ello ha tenido el efecto de dar lugar a una denunciada disolución tópica de la fuerza normativa de la Constitución250: los ejercicios 248 Está noción de juegos que se constituyen doblemente, ha sido tomada de un trabajo del sociólogo del derecho Alberto Febbrajo. Cfr. Febbrajo, Alberto (1988). “The rules of game in the welfare state”, en Teubner, Gunther. Dilemmas of Law in the We1fare State. Walter de Gruyter, New York-Berlin. p 144. 249 Zagrebelsky, Gustavo (1995). El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Op. cit, p 13. 250 Una de las críticas más severas contra el nuevo constitucionalismo ha sido llevada a cabo por Ernst-Wolfgang Böckenförde, quien hasta hace un mes fuera magistrado del Tribunal Constitucional Federal alemán. Según este autor, la jurisprudencia de sopesamiento ha conducido a una disolución tópica del sentido normativo de la Constitución. Dependiendo del problema, se ajustan soluciones particulares para cada caso. En tanto el sopesamiento sea el único límite


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jurisprudenciales de la Corte alargan o recortan la vigencia de ciertos principios según prevalezcan en ella posiciones conservadoras o liberales. No es cierto que el activismo de la Corte tenga un sentido democrático unívoco. En muchos casos, ese activismo ha respondido a la necesidad de la Corte de preservarse a sí misma, haciendo concesiones a la preservación de la estabilidad institucional por encima de la protección de los derechos, llegando incluso a allanar el terreno constitucional a la más pura y desnuda razón de Estado, materializada en las decisiones sobre los estados de excepción. A fin de cuentas, la Corte sabe que está en una partida en la cual, si bien cuenta con comodines y cartas de triunfo para definir el juego, se enfrenta a jugadores amenazantes, poseedores de

reconocido a las construcciones del Tribunal a la hora de interpretar y aplicar los principios y reglas constitucionales, hay allí un límite muy pobre que pone en peligro las garantías constitucionales de los derechos. La seguridad jurídica se desvanece entre construcciones jurisprudenciales fundadas en equilibrios ad hoc de principios. El sopesamiento, señala Böckenförde, es más que interpretación de la Constitución: es concretización creativa en manos del juez constitucional. De esta forma, se producen case-law, leyes particulares para cada caso. Según Böckenförde, la nueva jurisprudencia constitucionalista alimenta un regreso a un estado anterior a la separación de poderes. Convertido el Tribunal Constitucional en un aerópago constitucional, se produce un triunfo del Estado de Derecho y una derrota de la legitimación democrática. Cfr. Böckenförde, Ernst-Wolfgang (1976). “Die Methoden der Verfassungsinterpetation -Bestands-aufnahme und Kritik”, en NJW, pp 2089-2099. Del mismo autor, (1976). Staat,Gesellschaft; Freiheit. Francfort del Meno. Debo esta indicación a Iván Orozco Abad. Robert Alexy ha elaborado una pormenorizada respuesta a los argumentos de Böckenförde. Véase, Alexy, Robert (1993). Teoría de los derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. pp 524 ss.

recursos con los cuales pueden anular la letra de la Constitución251. En justicia, debe decirse que los ejercicios jurisprudenciales tópicos realizados por la Corte son inevitables. Los autores de la Constitución tanto como todos sus lectores, bien saben que ella es un amasijo de tensiones, que está atravesada por la afirmación de valores diversos, muchas veces en competencia. La politización de la Corte también ha sido inevitable, dada la naturaleza misma de su tarea. Lo más problemático, a mi juicio, es que este activismo se realiza en un contexto nada favorable, como mostraré a continuación. El complicado escenario del activismo de la Corte El examen de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, realizado desde cualquier ángulo, es siempre, de por sí, revelador del hecho de que se ha operado un auténtico descentramiento del proceso de decisión política dentro de la vida institucional colombiana.. El carácter

251 Recuérdese la velada amenaza pronunciada por el Presidente Samper contra la Corte en momentos en los cuales ésta debía decidir sobre la segunda declaratoria de conmoción interior realizada por el Gobierno. De haber sido consecuente con su propia doctrina, no habría podido admitir, como finalmente lo hizo, el recurso a los poderes de excepción justificado por el Gobierno por el asesinato de Álvaro Gómez. Si bien este hecho era grave, no constituía una amenaza “grave e inminente” contra la estabilidad institucional. Sin embargo, antes de la sentencia, en febrero de 1996, en medio de las declaraciones del exministro Botero responsabilizando a Samper por la recepción de dineros del Cartel de Cali y ante la inminente descertificación de los Estados Unidos en materia de lucha contra el narcotráfico, el Presidente machacantemente insistió en la necesidad de contar con medidas que fortalecieran la su capacidad de gobernar, que le devolvieran la “gobernabilidad” al país.


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problemático del activismo de la Corte resalta al considerar el delicado contexto en el que se produce. Muchas de sus decisiones, han servido al objetivo de protección de los derechos y a la democratización de la vida pública y social. En buena medida, la Corte ha llenado parcialmente el deficitario desarrollo de la nueva constitución y ha contenido las contrarreformas que se han cobijado bajo el manto de la ley o de los decretos de excepción. Pero hoy por hoy va quedando claro que el país no le puede seguir apostando a una “democratización desde arriba”252, a desarrollos progresistas de la Constitución realizados por la Corte Constitucional, menos aún cuando tales desarrollos alimentan, simultáneamente, una grave disociación con respecto a la función del derecho en la sociedad. Esa disociación es una de las particularidades de la cultura política colombiana. Esta ha estado profundamente impregnada por un significado polivalente de l derecho. A un tiempo, se confía en él excesivamente como instrumento capaz de transformar la realidad; pero se le profesa una gran desconfianza en tanto es percibido como un recurso estratégico, por lo tanto no neutral, para imponerse sobre el oponente. El desconocimiento del valor del derecho, de la ley como procedimiento y regulación sustancial impuesta sobre todas las partes en pugna, es común tanto a los debates parlamentarios como al trámite judicial de las grandes y pequeñas causas. Este significado polivalente del derecho es, desde luego, un rasgo compartido, en diferente grado, por todas las sociedades

252 Retomo aquí la pregunta planteada por Eduardo Pizarro en su artículo “Elecciones, partidos y nuevo marco institucional. En qué estamos?”, en Análisis Político No 22, 1994.

latinoamericanas, tan afectadas por el atavismo colonial de “se acata, pero no se cumple” o “la ley es para los de ruana”, tan inundadas de blue sky laws, apresadas en una cultura política de las apariencias253. Sin embargo este rasgo es mucho más acusado en la vida política colombiana. El número de constituciones promulgadas durante el siglo pasado en Colombia -diez en total, sin contar las constituciones provinciales-, supera el promedio de constituciones promulgadas en el resto de países latinoamericanos. Colombia también compite por el nada honroso título de ser el país en el cual se han realizado más reformas constitucionales durante el siglo veinte -sesenta y siete, sin contar la nueva Constitución de 1991-254. La política colombiana está repleta de referencias al inciso, al parágrafo, al numeral, al artículo. En suma, está llena de lo que coloquialmente se denomina como leguleyadas. Este legalismo tiene el efecto, sin embargo, de relievar constante y contradictoriamente las decisiones de las cortes y los tribunales: hasta antes de ser formuladas, a éstas se les considera como la partida final del juego. Una vez

253 Lambert, Jacques (1963). Amerique Latine. Structures sociales et institutions politiques. Paris, PUF; Rouquié, Alain (1990). Extremo Occidente. Introducción a América Latina. Buenos Aires, Emecé . 254 Un observador foráneo ha destacado, con respecto al Frente Nacional como pacto de garantías mutuas entre los dos partidos tradicionales, el hecho de que éste tomara la forma de reforma constitucional. En efecto, “puede uno preguntarse si un acuerdo constitucional tan formal y rígido era necesario. En la mayoría de los casos consociacionalistas, los mecanismos no están consagrados en la Constitución sino en pactos y acuerdos entre los partidos”. Cfr. Hartlyn, Jonathan (1993). La Política del régimen de coalición . La experiencia del Frente Nacional en Colombia. Santafé de Bogotá, Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes-CEI. p 97.


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son pronunciadas, si ellas se apartan de la pauta ético-política del Gobierno o de los partidos tradicionales, se las impugna como atentatorias del orden público y social. Esta situación contrasta con contextos en los cuales hay una fuerte confianza en los procedimientos democráticos, tales como en Suecia, donde la garantía de los derechos es más política que judicial255. Este carácter problemático del derecho y, por lo tanto, de un activismo judicial como el practicado por la Corte Constitucional, tiene que ver con la débil integración social existente en Colombia. Un gran número de trabajos, particularmente los dedicados a analizar la violencia, coincide en destacar el profundo grado de fragmentación de la sociedad colombiana 256. Los discursos demoliberales acerca del derecho y la justicia, así como sobre el papel de los jueces, adquieren un significado profundamente distinto en la pragmática de la fragmentada vida social y política colombiana. A diferencia de las sociedades plurales en las cuales la

255 Board, Joseph B. (1991). “Judicial activism in Sweden”, en Holland, Keneth M. (editor). Judicial activism in comparative perspective. New York, St. Martín's Press. Esta observación coincide con la formulada por Jon Elster con respecto al hecho de que “si las leyes son promulgadas por asambleas elegidas correctamente y aplicadas mediante procedimientos participativos correctos, la necesidad de límites constitucionales parecería menos urgente”. Cfr. Elster, Jon (1993). “Introduction”, en Elster Jon; Slagstad, Rune (editores). Constituionalism and democracy. New York, Cambridge University Press. p 8. 256 Entre otros, véanse Pécaut, Daniel (1987). Orden y Violencia: Colombia 1930-1954. 2 Tomos. Bogotá, Siglo XXI Editores; del mismo autor (1989). Crónica de dos décadas de política colombiana 1968-1988. Bogotá, Siglo XXI Editores; Sánchez Gómez, Gonzalo (1991). Guerra y política en la sociedad colombiana. Santafé de Bogotá, El Ancora Editores.

diversidad social y cultural se asienta en una fuerte afirmación de la tolerancia respecto de las diferentes formas de vida, en las sociedades no integradas, como la colombiana, esa diversidad da lugar a que el denominador social común se reduzca a valores vagos, ambiguos, fundamentalmente desvirtuados. Este tipo de sociedades carece, al decir del criminólogo Denis Szabo, de principios unificadores, de códigos comunes que hagan posibles el diálogo y la negociación de transacciones parciales. En ellas, la legitimidad del poder central se impugna y “la función de las leyes y sanciones se presenta como instrumentos de opresión al servicio de una minoría”257. Una parte del drama de la justicia colombiana tiene que ver con el hecho de que tanto el activismo judicial corno la restricción política de las cortes son interpretados con arreglo a múltiples sentidos que no logran ser articulados en un discurso hegemónico. Así, ni la defensa de los derechos de los ciudadanos, ni la preservación del orden público logran estabilizar las diversas expectativas en competencia. La otra parte del drama corresponde al hecho de que, si bien las altas cortes han gozado de una gran independencia, ella se ha afirmado en un contexto de debilidad general del aparato de justicia y de la democracia como procedimiento de formación de la voluntad política. En efecto, el aparato de justicia ha sido estructuralmente débil para resolver los conflictos sometidos a su conocimiento, para contener las diversas manifestaciones de la criminalidad y garantizar adecuadamente los derechos de

257 Szabo, Denis (1985). “Tipos de sociedades, criminalidad y política en materia criminal”, en Szabo, Denis. Criminología y política en materia criminal. México, Siglo XXI Editores. pp 171 ss.


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todos los ciudadanos. Los altos índices de asuntos no resueltos y de impunidad, presentados anteriormente alimentan sustituciones compensatorias de la justicia. Como lo destacara lúcidamente Iván Orozco, el déficit de la administración de justicia contribuye al florecimiento de moralismos fundamentalistas que desesperadamente se la nzan a la conquista del voto de condena de la opinión pública258. La misma observación vale para las decisiones adoptadas por los órganos de representación política, en las cuales grupos importantes de la sociedad no reconocen una garantía para sus intereses. El imperialismo moral tiene el efecto de poner tanto a los procedimientos judiciales como a los procedimientos democráticos en entredicho. En Colombia se ha constituido un círculo vicioso: la debilidad de la justicia y de la democracia contribuye a la desinstitucionalización de la vida política y social.

258 Orozco, Iván (1996). “Política y justicia en la coyuntura actual colombiana”, en Guzmán, Álvaro (editor). Justicia y sistema político en Colombia. Bogotá, FESCOL-Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional (en prensa).

Democracia Grietas de la democracia …

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GRIETAS DE LA DEMOCRACIA L A

P A R T I C I P A C I Ó N P O P U L A R E N

C O L O M B I A

ORLANDO FALS BORDA* A raíz de la discusión sobre calidad y peligros de la democracia en América durante el taller Centro Norte-Sur / IEPRI del año pasado, tengo entendido que hubo consenso en examinar más a fondo lo que se identificó como fallas, fracturas, grietas o fault lines en el gobierno democrático. No hubo acuerdo sobre el sentido concreto del concepto de grietas o fallas, porque algunos argumentaron que esta metáfora geológica denotaba procesos involuntarios, abruptos y/o violentos, mientras que se observaba en cambio un proceso prolongado y más bien corrosivo de las estructuras sociopolíticas existentes. Estas conclusiones me llamaron la atención, porque hace treinta años los tres autores del libro La Violencia en Colombia identificamos este doloroso proceso precisamente como una "suma de agrietamientos" o fallas en la estructura de la sociedad, incluyendo lo civil, lo religioso, lo cultural, lo económico y lo militar259.

* Sociólogo profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. 259 Germán Guzmán Campos, Orlando Fals Borda y Eduardo Umaña Luna, La Violencia en Colombia, Bogotá, Universidad Nacional (Sociología), Tomo I, julio 1962, pp. 366-381. El concepto de grieta o fractura encontró apoyo teórico posterior en el análisis de Gino Germani, Política y sociedad en una época de transición (Buenos Aires, Paidós, diciembre 1962, pp. 35 -36), donde se refiere a subdesarrollos relativos,

El fenómeno que acabábamos de analizar en 1962 nos pareció una catástrofe de tal magnitud que el colapso del Estado y la crisis nacional sólo eran comparables a grandes desprendimientos geológicos. Estos desprendimientos, muchas veces impulsados desde la cúpula de un gobierno central que todavía se consideraba a sí mismo como "democrático", no podían ser, en efecto, sino abruptos y violentos. Pero también mostraban ciertos efectos evolutivos o adaptables. Un concepto tan sugerente como este de la grieta estructural, que en la práctica podría sustentarse con la experiencia histórica colombiana, vale la pena elaborarlo. Para ello he querido referirme en primer lugar a las conclusiones pertinentes de nuestro libro de 1962 y luego, a partir de estas, recordar sucintamente algunas reparaciones locativas que se han dado aquí, hasta llegar a la especie de democracia de participación que estamos tratando de construir desde 1991. LAS GRIETAS VISTAS EN 1962 Los autores interpretamos el origen de la Violencia en Colombia como una acumulación de conflictos inducidos por divergencias entre normas ideales y normas reales en las instituciones sociales fundamentales. Este proceso pasó por varios niveles de descomposición: del gubernamental central al regional, de este al comunitario, al vecinal y al familiar hasta llegar al diádico, produciendo lo que Gregory Bateson había identificado como cismogénesis, es decir, tendencias a disyunciones socioculturales aleatorias260.

economías duales y "los dos Brasiles" de Jacques Lámbert . 260 Gregory Bateson, Naven, Stanford University Press, 1938, pp. 171-197.


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El proceso cismogenético fue produciendo diversas grietas o cleavages, para dejar al descubierto "puntos débiles de la estructura social colombiana: la impunidad la falta de tierras, la pobreza, la rigidez y el fanatismo" (p. 367). la Violencia se inicia como una expresión de lucha política por el poder formal del Estado en sus más altas esferas. De allí corre cuesta abajo como bola de nieve, agrandándose con las masas flojas de la pendiente. Sus efectos fueron imprevistos mas no totalmente involuntarios: el propósito político era claro pura los instigadores, pero las conse-cuencias se les fueron saliendo de cauce. El conflicto se fue convirtiendo de dirigido o "telético" en pleno o "de aniquilación". Para ello se empleó la coerción condonada por el gobierno a través de sus fuerzas de policía ("chulavitas"). Fue lo que en aquel momento se llamó "la crisis moral del país". El nadir de esta primera etapa de agrietamiento estructural ocurrió entre 1951 y 1952 cuando en respuesta al gobierno se crearon guerrillas, comandos autónomos rurales y "republiquetas ". En estas entidades territoriales fuera de serie no se llegó a perder la conciencia de pertenecer a la nación colombiana; pero se desconoció al Estado, divorciándolo de la idea de patria. Esta imagen se redujo a la de la "patria chica" o "terruño" (p. 373). Según el estudio de 1962,

atacada la base del consenso valorativo del sistema social más amplio e incluyente que era la Nación, quedó amenazado el equilibrio de esta. Sin embargo, el conflicto subsiguiente no fue la mayor amenaza para el equilibrio y solidez de aquella estructura: fue la intolerancia y rigidez misma de ella su mayor peligro, puesto que permitió la

acumulación y canalización de los sentimientos de agresión u hostilidad del individuo colombiano hacia las líneas verticales de ruptura que ya se habían dibujado. Esas grietas estructurales en Colombia eran políticas, económicas y religiosas, y por ellas se advertían las disparidades entre las normas ideales y las reales y los cambios en la concepción de la linea de poder de los intereses creados. Por esas grietas se canalizó la acción del conflicto hasta constituirse en Violencia (p. 376).

Uno de los desarrollos imprevistos de la Violencia analizada en 1962 fue la forma como cierto orden surgió espontáneamente de cada agrietamiento. La confusión inicial dio paso a la organización de grupos perseguidos que desarrollaron sus propios códigos, "leyes'; símbolos y valores, llegando incluso a establecer asambleas, juicios y colo nias penales. Aunque el conflicto en sí mismo pareciera informe, la Violencia no resultó caótica. En lo económico, por ejemplo, impulsó el progreso de determinadas capas sociales y la sustitución de unos grupos productivos por otros. No obstante, la subversión de hecho así fomentada hizo que los instigadores originales de la Violencia fueran víctimas de su propio invento: resultaron patéticos aprendices de brujo. Esta situación subversiva organizada -no caótica- quedó todavía más clara cuando se aplicó más tarde (1974) el Pacto de Chicoral por los terratenientes: en efecto, aunque estos lograron desarticular el movimiento campesino como lo querían, empeoraron la situación rural, avivando las guerrillas. Pocos fueron los dueños de fincas que pudieron regresar a sus propiedades, pero estas siguieron en buena producción. En esta forma la fractura del sector rural siguió cuesta abajo.


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LA REPARACIÓN DE LAS GRIETAS La cadena de vendettas instaurada a raíz del conflicto anterior hizo que los autores del libro sobre la Violencia estimáramos que Colombia seguiría siendo víctima de ella por una generación por lo menos, es decir, por treinta años más, si no se aplicaban soluciones de fondo. Y nos preguntamos: ¿Podrá soportarlo el cuerpo nacional? (p. 381). Han pasado ya estos treinta años y es evidente que el cuerpo de la nación colombiana soportó la catástrofe, aunque sin resolver los problemas fundamentales de origen. El país, en esta época de turbulencias, logró no sólo modernizarse y desarrollar formas eficaces, aunque ambiguas, de acumulación capitalista, sino que demostró tener una gigantesca capacidad de supervivencia o "aguante" así como de creación. Es significativo que, entre otras muestras positivas, Colombia hubiera tenido en estas décadas trágicas la más alta producción literaria, científica, artística y deportiva de toda su historia, con reconocimiento universal. Demostró tener reservas de humanidad y altruismo que equilibraron en mucho las horribles tendencias a la "tanatomanía" señaladas por los autores del libro de 1962. Y, formalmente, el país continuó siendo una "democracia". ¿Qué pasó entonces con los agrietamientos estructurales observados en 1962 En general, éstos pueden interpretarse con otros símiles. Hubo períodos de acomodación de rocas y cantos rodados en cada uno de los barrancos producidos. Pero cada esfuerzo de arreglo representó aceptar el derrumbe parcial e involuntario de alguna práctica social o política, de algún valor o creencia Ningún sector pasó la prueba incólume:

hubo pérdida de presencia, y disminución de eficacia, desmoralización, falta de nortes. De esta manera, el teórico podría sostener ahora que, en los treinta años transcurridos, se combinó la posibilidad del agrietamiento (fau1t line o cleavage) con la de la nivelación y corrosión de estructuras, quizás en secuencias. Y que este ritmo de reparaciones estructurales parciales se ha venido cumpliendo hasta la fecha febrilmente, sin que se vea aún ningún término: parece que nos seguimos hundiendo y recomponiendo ad infinitum. En efecto, un primer intento importante de reparación estructural fue el del Frente Nacional, para lo cual se acudió, entre otras maniobras, a revivir dos mitos clásicos de la llamada "democracia colombiana", que es tan especial en el conjunto latinoamericano. Estos dos mitos, resucitados de manera emotiva en 1957, fueron el del santanderismo de nuestro "país de leyes" que no tolera dictaduras; y el de la Atenas suramericana" como fuente de ideales griegos de democracia, que en ese momento los personificaban las élites bogotanas de los dos partidos tradicionales. Otros intentos de acomodación de escombros han sido las proclamas cuatrianuales de planes de gobierno ("Las cuatro estrategias", etc.). El último esfuerzo notable fue la expedición de la Constitución de 1991 y la proclamación de la "democracia participativa" (¿otro mito?) como su columna dorsal. Son, pues, recursos parecidos a salvavidas colectivos que se han lanzado y empleado de manera táctica cuando se han necesitado por grupos dominantes. Vamos a reinterpretarlos cortamente.


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El Frente Nacional fue un intento de acomodación ante el derrumbe de las instituciones agrietadas, representadas por las dictaduras sucesivas de Laureano Gómez y Rojas Pinilla. Tal fue el segundo gran nadir del proceso de Violencia. Con las medidas tomadas por el bipartidismo tradicional, se quiso evitar el colapso del Estado o su transformación en autocrático y fascistoide. Pero el arreglo de las rocas y cantos rodados en aquellos años no fue suficiente, porque los mismos políticos que habían hecho de aprendices de brujo con la primera Violencia se resistieron a . efectuar las necesarias reformas político-económicas de fondo. La agraria, la administrativa, la desarrollista y la territorial son de las reformas frustradas más importantes. De la agraria se siguió alimentando la guerrilla rural, como viene dicho. Por la administrativa, se cayó en la corrupción y el peculado. Por el desarrollismo imitativo e impuesto desde fuera, se crearon graves desequilibrios económicos regionales. En lo territorial se dejó incólume la estructura gamonalesca y se toleraron críticos vacíos de poder local que llenaron las guerrillas. Estas frustraciones han venido haciendo colusión para estallar en las sucesivas crisis de los gobiernos de López Michelsen (paro de 1977), Turbay Ayala (guerrilla M-19), Betancur (Palacio de Justicia), Barco y Gaviria (narco-terrorismo) y Samper (guerrillas de ocupación territorial) e impedir el afianzamiento real de una democracia auténtica en nuestro país. Como lo sugerí antes, es curioso que los colombianos hayamos tenido la sensación de ir descendiendo cada vez

más profundo por estas grietas cuatrienales, pero sin ahogarnos del todo ni llegar a una guerra civil formal. Tal sensación cíclica de ahorcamientos periódicos sigue acompañándonos hasta hoy en el llamado Proceso 8000, que de nuevo produce cismas a varios niveles, llegando a crear antiélites en grupos dominantes, lo cual debe tener, como antes, serias consecuencias estructurales. Lo singular, pues, es que el país no se haya desintegrado formalmente, como lo han venido profetizando las Casandras de turno. Pero el Estado colombiano sí ha sufrido un colapso con las impresionantes ocupaciones de las guerrillas en una gran porción del territorio nacional, ante la incapacidad de respuesta de las instituciones oficiales y de la Fuerza Pública. El "aguante" -este margen de acumulación y asimilación simultáneas de crisis- puede explicarse en buena parte por la voluntad de supervivencia del país señalada atrás, y también por la estructura social más densa del país. Esta se ha vuelto a la vez más compleja y más flexible por la transición a lo moderno empezada en los años 30. Los derrumbes sucesivos parece que encuentran ahora mayor espacio de acomodación en las hendijas de las instituciones que reciben los remezones. Así, las instituciones desbarrancadas se han ido nivelando, reparando y resistiendo por factores como los siguientes: 1. Cambios rápidos de una opinión tolerante, en buena parte manipulable. Es uno de los contrastes más impresionantes con la situación de intolerancia sectaria y dogmática que encontramos en 1962. Una educación popular y secular mucho más extendida puede ser factor interviniente.


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2. Variaciones de cosmovisión. Se observan mayores y más frecuentes impactos del mundo exterior sobre las comunidades colombianas, que llevan a revisar el statu quo con ojos críticos y con mayor entendimiento de los procesos de cambio. 3. Aceleración del progreso económico. Producida por la explotación capitalista intensiva y sus modalidades de acumulación, que han destruido en el campo la pequeña y mediana propiedad y las formas señoriales y de aparcería y que han alimentado el sector terciario en las ciudades. 4. Crecimiento de la población urbana. Aunque las definiciones del censo incluyan muchos poblamientos rurales como urbanos por razón de números, el estrecho ethos rural antes predominante se halla en retirada. 5. Quiebre del aislamiento geográfico regional. La red nacional de comunicaciones se ha tupido de manera impresionante, con múltiples efectos sobre estructuras y costumbres, aunque afectada por la ocupación territorial guerrillera. 6. Ampliación de la frontera agrícola y de colonización. Tal como ocurrió con las colonizaciones clásicas del siglo pasado (la antio queña, la cundiboyacense, la costeña) que sirvieron como escapes de las guerras civiles, así ha ocurrido también con las de la época de la Violencia: son refugios ante persecucio nes e injusticias de los centros históricos, así se lleven consigo tensiones familiares y conflictos comunales del pasado. Ha habido, pues, más aire para jugar a los ajustes que cada derrumbe ha requerido, y así los gobernantes han

logrado defender la integración del país -que no la del Estado-, por una parte, y la identidad de la nación en e: contexto mundial, por otra. Pero las grietas principales advertidas en 1962 con la impunidad, la falta de tierras y la pobreza de las mayorías siguen mostrando su amenazante realidad. EL CEMENTO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Como viene dicho, el último gran ajuste necesario por los fracasos anteriores en las reparaciones de las grietas, ha sido el de la Constitución de 1991. Producto de una relación de esperanzas colectivas, especialmente juveniles, se quería que la nueva Carta detuviera con su nuevo cemento la progresiva corrosión sociopolítica. Hubo un momento cuando se vio que ésta podía empezar a detenerse, cuando la Asamblea Nacional Constituyente ordenó el cierre del Congreso. Se vislumbró entonces una Colombia original, tolerante y pluralista, donde se podían acomodar desde las etnias hasta las guerrillas (cuatro de ellas entregaron sus armas). Que el país así lo ansiaba y estaba listo a reestructurarse, lo demue stra la rapidez y consistencia con las que quedó redactado el texto constitucional. Aunque con naturales errores, el valor de la nueva Carta radica en las innovaciones sociopolíticas que quiso impulsar, tales como los mecanismos de participación popular, el mandato de la descentralización y la regionalización, una justicia eficaz, la autonomía del Banco de la República y los derechos civiles, todo lo cual tiene trazas de persistir. Entre tales innovaciones, se destaca la de la participación popular. Se deriva ésta a su vez de una concepción ideológica


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pluralista (étnica y cultural) que venía de atrás, desde las luchas del Frente Unido del Padre Camilo Torres (1965). Muchos consideramos que estas tesis parti-cipativas están en la esencia de la Constitución. Allí quedó consagrado el principio general de la "democracia participativa" con el que se pretende superar los defectos seculares de la "democracia representativa", la que organizó el Estado desde la independencia de España. Es posible que esta transició n ideológico-valorativa siga avanzando en nuestros días, a juzgar por los efectos que la Carta de 1991 ha tenido ya sobre la conducta de dirigentes y el más cuidadoso desempeño de instituciones administrativas. Las amenazas de fiscalización popular, revocatoria de mandatos, defensa de derechos humanos, consultas populares, plebiscitos y referendos, autorizados por la Ley 134 de 1994, pueden dar un vuelco grande a las formas de hacer política en Colombia. Si ello realmente ocurre y se sigue desarrollando la Constitución, se podrá ver por fin en Colombia el cierre de algunas grietas profundas y la detención de sucesivos desplomes estructurales. La simultánea o consecuente corrosión institucional puede estarse deteniendo también, para dar origen a nuevas construcciones políticas, sociales y éticas, aunque el proceso siga siendo largo, duro y peligroso. Para ello, la contribución de la idea-fuerza de la participación popular seguirá siendo crucial. GÉNESIS Y EXTENSIÓN DEL CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN POPULAR EN COLOMBIA Gracias a los trabajos de Carole Pateman, conocemos hoy mejor el derrotero del

concepto de participación desde Rousseau, quien lo colocó más allá del uso simplemente literario 261. Resucitó este concepto durante la segunda post-guerra, ligado primero a la "revolución de las expec tativas" y más adelante al fracaso del desarrollismo económico. Se trajo a Colombia durante los años 7 0 aunque, como veremos, de manera marginal. Según parece, el sentido político que se le empezó a dar a la idea de participación entre nosotros nació en el Cono Sur del continente, por la curiosa simbiosis brasileño-chilena que ocurrió con la diáspora de las izquierdas cario cas, a partir del golpe contra el Presidente Joao Goulart. Educadores populares como Paula Freire -quien empezó en esa época a hacer circular clandestinamente su Pedagogía del oprimido- y sociólogos como Ruth Correa Leite y Fernando Henrique Cardoso, hicieron migas con colegas de Santiago, creando una corriente de opinión con influencia entre socialistas y demócratas cristianos estilo Jacques Chonchol. Una primera versión participativa apareció con la Consejería Nacional de Promoción Popular del Presidente Eduardo Frei y, en el ámbito rural con la fundación del Instituto Chileno de Investigación para la Reforma Agraria (ICIRA) A este instituto llegó el sociólogo inglés Andrem Pearse, fresco de su experiencia comunal colombiana en la Universidad Nacional (Facultad de Sociología), quien elaboró allí el concepto de participación campesina. Más adelante, a Pearse se debió también la fundación del influyente programa de participación del Instituto de las Naciones

261 Carole Pateman, Participation and Democratic Theory, Cambridge University Press, 1970.


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Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) en Ginebra. Estas semillas dieron fruto con el adve-nimiento al poder de la Unidad Popular de Salvador Allende, en cuyo gobierno cristalizaron políticas claras de participación popular más allá del acto electoral. Se estableció la Consejería Nacional de Desarrollo Social, uno de cuyos fines era la "creación de mecanismos de participación y control del aparato del Estado por parte de la clase trabajadora". En esta Consejería trabajó por un tiempo el politólogo norteamericano Paul Oquist, autor de un interesante libro sobre el colapso del Estado y la violencia en Colombia, quien terminaría en los años 80 asociado a la Revolución Sandinista. Oquist, a su regreso a la Universidad de los Andes en Bogotá, trajo de Chile el mensaje de la participación popular, y lo sembró en el Departamento de Ciencia Política. También lo hizo en otros círculos bogotanos, como la Fundación para la Nueva Democracia, coordinada por Ciro Alfonso Ruiz, entidad de tendencias democristianas inspiradas en tesis del Concilio Vaticano II. Esta fundación organizó en abril de 1973 un seminario sobre "Colombia hacia una sociedad participante", en el que expusieron ideas Oquist y dirigentes como Alberto Mendoza Morales y Diego Uribe Vargas, futuro Constituyente de 1991. Las conclusiones de este seminario, recogidas en un libro así titulado, hicieron eco a las políticas de participación ensayadas por el gobierno de la Unidad Popular262.

262 Fundación para la Nueva Democracia, Colombia hacia una sociedad participante, Bogotá, noviembre 1973.

Con la caída de Allende y por el arraigado triunfalismo del bipartidismo colombiano, es comprensible que este libro no hubiera tenido mucha resonancia. Pero la idea de participación popular siguió su curso en otros contextos y trabajos de campo. Reapareció cuatro años más tarde en el "Primer Simposio Mundial de Investigación-Acción" en Cartagena en abril de 1977. Allí, con la presencia de Oquist, esta vez como epistemólogo de tan novedosa meto-dología, y preocupados por la pírrica represión del movimiento campesino, los asistentes escuchamos, entre otros, los planteamientos de Budd Hall, educador popular canadiense y seguidor de Freire, quien había conocido también las experiencias aldeanas ("uyamaa") de Julius Nyerere en Tanzania. Hall vinculó la investigación-acción a la idea de participación popular, dando origen a la sigla hoy en boga universal de la IAP 263. Los movimientos políticos independientes de naturaleza regional que se organizaron en Colombia durante la década de los 80 tomaron fácilmente, como una de sus consignas, la de la participación popular. También recuperaron los ideales de pluralismo político y cultural planteados por Camilo Torres, como ya se mencionó264. No hay duda de que los movimientos regionales fueron un mecanismo de multi-plicación importante de la idea participativa en Colombia. Otras agrupaciones, como las convocadas por

263 Simposio Mundial de Cartagena, Critica y política en ciencias sociales, Bogotá, 1978, Tomo 11, pp. 395-414. 264 Jairo Chaparro, "Los movimientos políticos regionales, un aporte para la unidad nacional, en Gustavo Gallón ed., Entre movimientos y caudillos, Bogotá, CINEP -CEREC, 1989, pp. 208-226.


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los socialistas Antonio García y Gerardo Molina, se reunieron para organizarse políticamente según estos lineamientos. Una de ellas, el Movimiento Firmes, alcanzó a tener presencia nacional. Sus ideas quedaron consignadas en el folleto publicado por la Fundación Antonio García en octubre de 1982, en el que ya se pedía claramente "un nuevo pacto social y político" en Colombia, inspirado en el pluralismo y la participación popular265. Mientras tanto, los políticos liberales y conservadores, con la posible excepción del movimiento Poder Popular de Ernesto Samper, ignoraron estos desarrollos. El grupo detrás de la Fundación Antonio García, basado en el Tolima, logró trascender su acció n con una serie de encuentros nacionales, de los que surgió eventualmente el movimiento coordinado de los regionales, llamado "Colombia Unida"266. Allí y en los eventos preparatorios hicieron sus primeras armas políticas dirigentes promisorios como Francisco de Roux, Ernesto Parra, Francisco Leal Buitrago, Ricardo Mosquera, María Cristina Salazar, Pedro Santana, Eduardo Medina, Camilo González, Gustavo Gallón, Javier Giraldo y Carlos H. Urán. A Carlos Urán -magistrado adjunto de la Corte Suprema de Justicia que murió en la toma del palacio en 1985-, se debe la primera especificación conocida del concepto de "democracia participativa" en Colombia, como aparece en el editorial del Boletín del Movimiento Popular, Correo MP de marzo de 1984. Este 265 Orlando Fals Borda, El socialismo que queremos: un nuevo pacto social y político en Colombia , Bogotá, Fundación Antonio García, octubre 1982. 266 Fundación Antonio García, En defensa de la democracia, Bogotá, febrero 1983. ,.

Boletín se publicaba como vocero de las nuevas fuerzas políticas. Todavía fríamente recibida por las élites del poder, la idea fue poco a poco retomada por periodistas influyentes como Alfredo Vásquez Carrizosa y Jorge Child. Mientras tanto, el Movimiento Colombia Unida hizo su más importante concentración nacional, con 67 movimientos de 18 departamentos, el 10 y 11 de diciembre de 1988. Allí, en su plataforma ya aparecieron formalmente como exigencias políticas la "democracia participativa" y una nueva Constitución Nacional apelando al constituyente primario 267. Esta convención adoptó igualmente los conocidos principios prácticos de trabajar de las bases hacia arriba y de la periferia al centro, que son reglas universales de la participación popular. Absorbida más adelante Colombia Unida por la Alianza Democrática M-19, el reto de la apelación al cons tituyente primario fue enarbolado por la juventud universitaria con el Movimiento de la Séptima Papeleta. Como se recordará, éste buscaba pasar por encima de los obstáculos formales de la Constitución vigente para llegar a otra con más amplios márgenes de actividad ciudadana. Los esfuerzos de esta campaña, sumados a los de la AD-M-19, hicieron abrir por fin los ojos de dirigentes liberales y conservadores. Susdelegatarios, al llegar a la Asamblea Nacional Constituyente en febrero de 1991, estuvieron de acuerdo en proclamar a la "democracia participativa" como una de las bases de la nueva Carta. Se entendió como un destello salvador de la nacionalidad

267 Colombia Unida, Bases para la construcción de la AD-M19, Bogotá, septiembre 1990, p. 24.


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amenazada, como una salida adecuada para los maltrechos aparatos estatales de la democracia colombiana, es decir, como otro salvavidas colectivo. Se pretendía cerrar así, una vez más, dos de las grietas políticas más grandes y antiguas de la nación: la político-administrativa y la de la Violencia rural-urbana. AVANCES Y PELIGROS ACTUALES DE LA PARTICIPACIÓN Hemos visto cómo, para reparar las grietas estructurales contemporáneas de Colombia, la idea de participación popular se fue formando de muy diversas fuentes durante los últimos treinta años y de manera casi espontánea, es decir, sin planeación consciente. Fue saltando casi al azar, buscando medios favorables con personas y grupos receptivos, desde el Concilio Vaticano y Tanzania, con la democracia cristiana chilena, la educación popular brasilera, las escuelas de politología colombiana, los intelectuales marxistas y comprometidos de la IAP, los movimientos regionales y la protesta estudiantil. Fueron como riachuelos ideológicos que, al confluir eventualmente, hicieron posible el torrente de la democracia participativa que desembocó en la Constitución de 1991. Las tesis originales provenientes de Chile y de las reuniones de intelectuales preocupados durante los años 70, definían a la democracia participativa como democracia directa, pluralista y federativa, con algunas trazas de anarquismo filosófico. Pero la definición aceptada luego por la IAP entendió a la participación como un rompimiento de relaciones de subordinación, dependencia, explotación y opresión

establecidas entre sujetos y objetos, con el fin de construir en cambio relaciones simétricas u horizontales entre ellos. Como este purismo conceptual es inalcanzable en la práctica, las tesis sobre participación popular acogidas en la Constitución de 1991, aunque bien intencionadas, quedaron teóricamente cortas. El desarrollo de ellas, contenido en la Ley 134, es todavía peor, porque los congresistas aprovecharon para imponer reglas duras y complicadas que limitan el derecho de fiscalización e intervención de los ciudadanos sobre los gobiernos. La miopía individualista de la clase política primó otra vez sobre los intereses generales. Sin embargo, el tono de los gobiernos ha cambiado desde entonces en Colombia. Se ha avanzado más allá de aquella vieja limitación del concepto participativo como simple presencia en las urnas electorales. Se han hecho ya suficientes reparos a la sesgada definición de Samuel Huntington que reducía la participación a la manipulación popular para apoyar políticas gubernamentales. No se está más de acuerdo con aquellos politólogos como Richard Dahl que veían peligros irracionales para el sistema con la participación de masas ignaras y plebeyas; o con economistas como Joseph Schumpeter que reconocía a los pueblos sólo el derecho de votación porque en otra forma no harían sino estampidas. Aquella meta de fomentar la estabilidad en sistemas sociales disminuyendo la participación de la gente, como quería Bernard Berelson, ahora se ve como algo retrógrado. Además, simultáneamente se ha confirmado el peligro suicida del desarrollismo económico con imitación de modelos extraños a nuestras culturas,


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y se ha procedido a la cooptación del concepto de participación por gobiernos y ONG’s, como alternativa factible. Ahora estas ideas, antes medio heréticas, se han vuelto de moda, asimiladas por las agencias de las Naciones Unidas y el Banco Mundial. Sobre esta coop tación por agencias multilaterales hay polémica. Muchos sostienen que es sólo de labios para afuera, y que su espíritu sigue siendo el frío neoliberalismo privatizante que continúan pagando las clases pobres del mundo. Peligroso derrotero para todos. Una necesidad actual de clarificación y avance radica en entender mejor las formas de representación que, de una u otra manera, subsisten en los mecanismos de participación popular, en vista de lo impracticable de la democracia directa. Pero si no es posible el gobierno directo de las mayorías, si lo práctico se reduce a la acción de determinados dirigentes -incluyendo aquellos esclarecidos por la experiencia participativa-, es probable que en Colombia sigan medrando todavía, por un buen tiempo, las malas mañas autocráticas, gamonalescas o corruptas de los políticos tradicionales y aún de los nuevos. O que se siga ciegamente insistiendo en las engañosas políticas desarrollistas conocidas. La organización popular en terceras fuerzas, más allá del bipartidismo, todavía no se ve firme, aunque se perfila como más fácil de construir que antes. Figuras alternativas que se han inspirado en doctrinas participativas han alcanzado el poder local; y muchos alcaldes responden ya a estas nuevas ideas-fuerza. Queda pendiente en Colombia la renovación de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público y el cambio

profundo de las costumbres políticas. La Asamblea Nacional Constituyente estuvo a punto de alcanzar ese momento de no retorno político. Hoy se percibe como un grave error el no haber completado aquel ciclo de cambio, por lo que subsisten aún grietas ancestrales y se ha hecho más lenta la transición hacia la nueva institucionalidad. Por eso continúa la deletérea corrosión de estructuras que los teóricos han percibido. Pero, de nuevo, ¿hasta cuándo? Democracia y participación: he aquí dos metas valiosas por alcanzar en Colombia, que siguen apareciendo como alternativas al maldesarrollo imitativo hasta ahora ejecutado por los gobiernos. Son acicates para una mejor acción política y para la disolución de la escamosa Violencia. Las esperanzas populares de una transformació n radical autogenerada no se han perdido en el país. Es casi un milagro. Si no fuera así uno no se explicaría cómo nuestra cuerpo social ha aguantado tantos derrumbes y agrietamientos sucesivos en la estructura nacional, desde hace medio siglo.

Coyuntura Colombia: la guerra irregular …

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COLOMBIA, LA GUERRA IRREGULAR EN EL FIN DE SIGLO

A L F R E D O R A N G E L S U Á R E Z * La búsqueda de soluciones a la guerra irregular que se desarrolla en Colombia requiere de una comprensión objetiva y realista de la naturaleza del fenómeno guerrillero y de la dinámica actual de su enfrentamiento con el Estado. Estimamos que en muchos sectores de la opinión subsiste una visión de la guerrilla y del conflicto que ya no corresponde a la realidad. Esta incomprensión de la naturaleza del fenómeno está en la base de la subestimación de la dimensión de la amenaza que representa para el país una guerrilla que de continuar con los ritmos de crecimiento y expansión de la última década, antes de ocho años podría tener cerca de treinta mil hombres en armas y alrededor de trescientos frentes de combate irregular. De llegar a cifras cercanas a este crecimiento cuantitativo, serían muy grandes las posibilidades de que la actual guerra de guerrillas del salto cualitativo hacia la guerra de movimientos y hacia la guerra de posiciones, salto que tendría como requerimiento indispensable la transformación de las guerrillas en ejércitos regulares. El punto es que por primera vez en su historia, las guerrillas en Colombia se están viendo ante la posibilidad cierta de lograr estos propósitos estratégicos, y que es precisamente esta percepción del desarrollo del conflicto lo que les estaría condicionando sus posiciones frente a la guerra y frente a la paz. Pero a esta situación se ha llegado como resultado de una serie de circunstancias que tienen que

* Economista, asesor de la Consejería Presidencial para la Seguridad Nacional.

ver con el acomodamiento y aprovechamiento exitoso por parte de las guerrillas de los cambios y circunstancias que ha vivido el país a partir de la tormentosa década de los ochenta. Para empezar, la guerrilla ha redefinido sus objetivos. La revolución socialista latinoamericana y la construcción del hombre nuevo han cedido paso al dominio político de los municipios de Colombia y a la creación de clientelas a través de la acción armada. Su aspiración a tomarse el poder nacional y elaborar planes quinquenales para edificar el socialismo, fue sustituida por la imposición de planes de desarrollo municipal que orientan los recursos de inversión pública hacia sus clientelas y le garantizan recibir, de parte de los contratistas, un porcentaje del costo de las obras públicas. Y es que la guerrilla ya no sueña con derrotar militarmente al Ejército ni con tomarse el poder central del país; solo aspira a sacar a la Policía del mayor número posible de pueblos para tomarse muchos poderes locales y así ampliar su. dominio territorial con el fin de tener más capacidad de negociación cuando llegue el momento oportuno para hacerlo. También han cambiado sus medios. Antes la guerrilla se armaba tendiendo emboscadas a la Fuerza Pública para arrebatarle los fusiles a los caídos -en sus términos, "recuperar las armas"; era su única opción ante el siempre exigió apoyo internacional y la pobreza Franciscana de sus columnas. La confrontación militar le posibilitaba a la guerrilla su expansión territorial, puesto que era su fuente de armamento: a mayor confrontación, más armamento. El combate militar era el medio irrenunciable para su expansión. Ahora esas "recuperaciones" tienen importancia marginal ante el amplio acceso que tiene la guerrilla a los


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innumerables canales del mercado negro internaciona l de armas, acceso garantizado por los enormes recursos económicos que le aporta el uso calculado y constante del terrorismo con fines económicos. Antes la guerrilla se financiaba princi-palmente recurriendo a asaltos bancarios, apoyos voluntarios de los campesinos y una que otra vacuna o robo a algún ganadero o campesino rico; no estaba entre sus fuentes de recursos ni la industria del secuestro -cerca de la mitad de los secuestros en Colombia, país donde ocurre el setenta por ciento de los secuestros del mundo entero, son realizados por la: guerrilla-, ni el narcotráfico, ni la extorsión generalizada. No había incursionado en los sectores que son grandes fuentes de divisas: el petróleo, el carbón, el oro... la coca y la amapola. Tampoco se nutría como hoy de los fiscos municipales. En conjunto, la guerrilla ha logrado articular estrategias financieras supremamente exitosas que les significan ingresos superiores a los mil millones de pesos diarios.

Estas cantidades ingentes de recursos que hoy maneja la guerrilla han ocasionado la distorsión de su imagen y naturaleza en muchos sectores que ven equivocadamente en los grupos insurgentes sólo un negocio para el enri-quecimiento personal de cada uno de sus integrantes. Nada más errado y peligroso que esta interpretación. De ser así, las guerrillas serían solamente unos grupos de bandoleros o de delincuentes comunes que tarde o temprano correrían la misma suerte de los fenómenos bandoleriles en todas las latitudes: su extinción como producto de las vendettas internas o su desintegración más o menos indolora. Por tanto, una política estatal de paz saldría sobrando y, parodiando la conocida cita,

habría que sentarse en la puerta y esperar a ver pasar el cadáver de la guerrilla. No. La guerrilla ha hecho del dinero no un fin en sí mismo sino un medio, uno de sus principales recursos políticos y, obviamente, el sostén e impulsor de su capacidad bélica. Los partidos tradicionales y sus dirigentes siempre fueron blanco de sus más radicales discursos; ahora la transacción y la componenda con facciones locales de esos partidos es una de las principales tácticas para garantizar su presencia y su influencia local. Por eso, cuando alguien proponía como solución al problema guerrillero la cooptación política de los insurgentes, olvidaba que son los guerrilleros los que ya están cooptando políticamente a los dirigentes locales de los partidos tradicionales, para quienes esos pactos son perfectamente funcionales cuando se trata de ganarle a las facciones del otro -o del mismo- partido en las elecciones. Ante el dilema de manejar o no unos presupuestos municipales muy robustecidos por la descentralización fiscal y administrativa, para unos y para otros los asuntos ideológicos poco y nada cuentan. Si en sus inicios las FARC fueron un movimiento campesino en busca de ideología, y el ELN una ideología en busca de movimiento campesino, hoy ambas fuerzas tienen unas dinámicas militares y políticas propias y autónomas. En cuanto a sus propósitos, la lucha por la tierra ha sido reemplazada por la influencia y el dominio territorial. Su gran crecimiento reciente no ha sido alimentado ni por la revuelta social ni por la protesta ideológica. Son grupos armados con una gran capacidad para allegar recursos económicos, para controlar algunos territorios y para mantener una presencia superficial en


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otros. Sus banderas nacionales no se ven o no son creíbles, pero su clientelismo armado local y su eficaz aprovechamiento del desempleo rural juvenil les permite sobreaguar políticamente y establecer, incluso, bolsones de legitimidad y apoyo en muchas regiones del país. Como síntesis de lo anterior podemos decir que los objetivos internacionales de la guerrilla se volvieron municipales y la desproporción que existía entre unos fines pretenciosos -la revolución latinoamericana- y unos medios tan modestos, - la "recuperación" de armas-, se ha revertido hacia un nuevo balance entre unos fines más modestos -el poder municipal- con unos recursos casi ilimitados. La guerrilla descendió de la ideología al pragmatismo, del redentismo a la realpolitik. Paradójicamente, esto la torna más peligrosa y desestabilizante. Su composición también ha variado. Si en sus inicios sus filas se nutrían de campesinos y estudiantes altruistas, ahora el reclutamiento se hace con base en campesinos desocupados y colonos que en muchas ocasiones sólo buscan un salario y una forma de vida. Antes la doctrina mitigaba las penurias propias de la escasez de todo; ahora la ostentación de los más inusitados artículos propios del consumismo urbano contribuye a dar status a los jóvenes guerrilleros frente a sus comunidades de origen. El impacto de la presencia de la guerrilla en el campo también ha cambiado. De personajes más o menos pintorescos que trashumaban sin descanso por los riscos del país sin provocar mayores reacciones de los pobladores del campo, se ha pasado a ejércitos muy bien pertrechados que causan terror donde su presencia se hace sentir. Y el resultado es bien distinto: un país que padece la acción de

ejércitos privados de todos los pelambres, muy bien armados y equipados por señores de la guerra resueltos a defender a sangre y fuego sus territorios, o a liberarlos de la amenaza de cualquier otro poder armado. Consecuencia: la feudalización del país, su división en comarcas o principados dominados por grupos armados y una escalada de confrontación entre bandas que se han prometido guerra sin cuartel, lo que, para ser sinceros, tampoco es extraño a la tradición colombiana. Recuérdese la homogenización política municipal que ocasionó la violencia clásica de los años cincuenta, y cómo ella estableció linderos partidistas territoriales durante un buen tiempo. Pero, claro, lo de hoy no tiene parangón con el pasado en términos de disposición de poder económico y de des-trucción.

GUERRILLA Y TERRORISMO

Pero tal vez lo que más diferencia la guerrilla de hoy de su pasado ancestral es el uso permanente y sistemático de un arma inédita contra la población civil: el terror masivo. Y esto parece haberla pervertido irremediablemente. La experiencia histórica demuestra que el terror se lo traga todo y quienes se embarcan en él no lo pueden detener, porque no avanzan, sino que retroceden. Quienes a él recurren saben dónde comienzan, pero jamás saben cómo ni dónde terminarán. El terror lo devora todo: el esfuerzo, el poder, los medios y los objetivos, aún cuando sea concebido sólo como un eslabón de la estrategia general. En la guerrilla los diques y las restricciones morales parecen haberse roto para siempre. Para ella el problema de establecer los límites permisibles de la violencia - la gran cuestión tanto de la violencia revolucionaria como de la contrarrevolucionaria-, ya no existe.


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Aún cuando es necesario señalar que en muchas regiones la guerrilla se ha ganado el apoyo voluntario de sectores de la población al presentarse como solución eficiente de agudos problemas de seguridad, de justicia, de orden y, en general, de falta de Estado, también es imprescindible anotar que en Colombia la guerrilla se ha vuelto terrorista por su búsqueda sistemática, permanente y deliberada de la dominación mediante el terror que produce una forma de violencia cuyos efectos psicológicos son desproporcionados con respecto a su simple resultado físico. Mata a uno y atemorizas a diez mil, dice el proverbio chino. Por terrorista, la guerrilla ha dejado de insistir de manera creíble en la humanización del conflicto y en buscar su reconocimiento como fuerza beligerante. Lo primero, porque actuar conforme a las leyes de la guerra la privaría del arma del terror, y le implicaría -al dejar de secuestrar y de extorsionar- privarse de por lo menos el sesenta por ciento de sus ingresos económicos, lo cual reduciría en gran medida sus posibilidades de expansión política y de crecimiento militar. Lo segundo, porque después de la debacle comunista, ningún Estado estaría hoy dispuesto a reconocer beligerancia a unas fuerzas tan involucradas en el narcotráfico y que violan en forma sistemática el derecho internacional humanitario, sin arriesgarse a ser señalado de estar en connivencia con el narcotráfico y acusado de despreciar el derecho internacional, temas a todas luces prioritarios en la agenda de las relaciones multilaterales.

EL CONFLICTO ARMADO: UN PROBLEMA POLÍTICO

La gran pregunta que resulta de todo este análisis es si la sociedad y el Estado le están dando hoy la respuesta adecuada a

este fenómeno guerrillero que nada tiene que ver con lo que estábamos acostumbrados a presenciar hasta hace sólo unos pocos años. ¿No será que el replanteamiento tiene que ser total? Si consideramos los cambios ocurridos al interior de la guerrilla en cuanto a sus objetivos, sus medios, su composición y su impacto en las regiones, no parecería muy adecuado seguir insistiendo en salidas al conflicto que apelan exclusivamente a la buena voluntad de la guerrilla, cuando se trata de un problema de disputa de importantes cantidades de poder real a nivel local y regional. El conflicto armado con las guerrillas en Colombia tiene que plantearse de manera consecuente como un problema político y asumir todas las consecuencias de este planteamiento. Esto significa reconocer que en la base de su dinámica hay una disputa de poder que está condicionada a las leyes propias de los enfrentamientos políticos y poco tiene que ver con la buena voluntad de los individuos. Es un problema de correlación de fuerzas y de apreciación de las posibilidades del enfrentamiento hacia el futuro.

EL TIEMPO: UN ARMA A FAVOR DE LA GUERRILLA

Para la guerrilla, el horizonte se le presenta despejado y con muchas posibilidades para fortalecerse económicamente y para ampliar su poder político en las regiones. Tiene mucho espacio por ganar y mucha fuerza por acumular para negociar en superiores condiciones a las actuales cuando llegue el momento oportuno de hacerlo, esto es, el momento más allá del cual no se pueden esperar más ganancias por la vía del conflicto, sino por la vía de la negociación. Por esta razón, para la guerrilla el momento óptimo para inicia r


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una negociación seria no parece haber llegado todavía. De ahí que juegue con el tiempo de una manera tan exasperante para la contraparte. La guerrilla maneja hoy la formidable arma del tiempo. No tiene prisa ni le corre afán. Sabe que el tiempo corre a su favor, pues siente que está ganando el conflicto y que cada día que pasa acumula más recursos, más poder y más influencia. Además, para una guerrilla tan campesina como las FARC, la percepción del tiempo es muy rural, o sea, el tiempo no es un recurso escaso sino abundante y de amplia disposición. Por su parte, para el ELN, un grupo armado profundamente penetrado por una risión religiosa de su supuesta misión redentora le los pobres, el tiempo es percibido en términos casi bíblicos, de generaciones que cumplen su Destino y adelantan la lucha hasta un punto que es continuado por las siguientes generaciones. por el contrario, la percepción del tiempo que tiene el Gobierno es urbana y electoral: urbana, porque lo percibe como un recurso escaso y valioso; electoral, porque el tiempo para el Gobierno es un corto lapso que transcurre entre los elecciones separadas por sólo cuatro años. Estas percepciones tan distintas están en la base le los ritmos tan diferentes que las dos partes constantemente le han querido imprimir al acercamiento, al diálogo y a la negociación. Del lado de la guerrilla se une entonces una percepción favorable del desarrollo del conflicto como nunca antes la había tenido, con una percepción del tiempo como un recurso prácticamente ilimitado. Por eso para ella es mejor negocio continuar el conflicto que hacer la paz. tiene más que ganar en la confrontación que en la negociación. Esto es así, aún

cuando las almas cándidas crean que los problemas políticos siempre se pueden resolver apelando principalmente a la buena voluntad del adversario. Si las expectativas son de crecimiento a través del conflicto no hay buena voluntad que valga, y quien al interior de la subversión se )ponga a su continuación será arrollado sin consideración. La lucha por el poder impone siempre su lógica inexorable. Del lado del Gobierno, se junta una visión desfavorable de la evolución del conflicto y una percepción del tiempo como un recurso muy escaso. De ahí su insistencia en resolver la confrontación mediante a negociación lo más pronto posible.

EL CONFLICTO: ¿MAS ATRACTIVO QUE LA PAZ?

La pregunta que cabe hacerse entonces es si realmente estamos frente a un conflicto maduro para negociar, lo que equivale a averiguar si hemos llegado a una situación en que ambas partes perciben qué es lo que más pueden ganar por la vía de la negociación que por la vía del conflicto. Las partes enfrentadas en un conflicto cualquiera pueden querer dar fin a la batalla por medio de la negociación cuando ambas reconocen, en primer lugar, que no les es posible conseguir sus propósitos a través del enfrentamiento; en segundo lugar, que sólo pueden lograr sus fines por medio del conflicto a un precio que no quieren o no pueden pagar y, finalmente, que, en general, es menos atractivo continuar el conflicto que hacer la paz. En nuestro caso, el establecimiento parece haber llegado a estas tres conclusiones hace un buen rato. Por eso busca el diálogo y la negociació n de manera persistente. La guerrilla, por el contrario, no parece haber llegado a ninguna de las tres conclusiones: está


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segura de que puede conseguir sus propósitos inmediatos -más dinero, más poder, más influencia- a través de la acción armada; sabe que el costo que tendrá que pagar no será demasiado alto, dada la escasa capacidad de contención militar y de control político del Estado en las regiones; y, en consecuencia, ha llegado a la conclusión de que, por ahora y tal vez por un buen tiempo, es más atractivo continuar el conflicto que hacer la paz. Son cálculos que puede hacer la guerrilla, no obstante haber incorporado seguramente la negociación como la vía estratégica para la resolución del conflicto, en el largo plazo. El punto no es si negocia o no, sino cuando, con qué fuerza y para obtener qué resultado. El producto de esta situación tan asimétrica no puede ser otro que, de un lado, un Estado urgido de negociar y que para este fin hace gala de una gran generosidad y, de otro lado, una guerrilla renuente y esquiva para negociar, que no ofrece nada y para quien las concesiones del Gobierno son una retribución apenas obvia y natural por concederle la gracia de hablar de diálogos y por asistir a regañadientes a una negociación. El país debe percata rse de que la nuestra es una guerra irregular y que en ella la victoria no siempre significa- por lo menos no en todos los casos- que se haya derrotado militarmente al adversario, pero siempre significa que se le ha agotado, se le ha dejado exhausto y se le ha acabado psicológicamente. En la guerra irregular la victoria y la derrota va llegando de manera imperceptible; por la puerta trasera, en cierto sentido. Se derrota al adversario cuando este va dejando de tener la fortaleza interior y la voluntad de defenderse. Así, el problema de dejar indefenso al adversario deviene entonces en un problema de tiempo. La guerrilla

siente ahora que el tiempo la ha premiado por haber esperado y por saber esperar. ES EL TIEMPO DE LA GUERRILLA

La guerrilla solo cambiará su percepción del desarrollo de la confrontación y convendrá en negociar seriamente la paz en la medida en que disminuyan de manera sustancial sus posibilidades de expansión y de fortalecimiento. En consecuencia, el momento en que se podrá realizar un diálo go útil que conduzca a un tratado de paz estable y permanente estará más o menos cercano en función de la mayor o menor capacidad del Estado para contener a la guerrilla, y para reducir progresivamente los espacios conquistados por ella. Sólo en ese momento la guerrilla se vería obligada a negociar. Muy a pesar de las acciones y de las intenciones del presente Gobierno, parece que por indolencia de todos y por improvidencia de los mandatarios de los últimos quince años, estamos por ahora en el tiempo de la guerrilla. Es necesario, pues, revisar la evaluación que se hace del factor tiempo en el fenómeno subversivo. Es ya un tópico entre muchos analistas plantear que a una guerrilla que lleva cuarenta años en el monte se le agotó el tiempo. Esto es cierto a nivel histórico general, pues su lucha tal vez ya no podrá cambiar el sistema, ni realizar transformaciones revolucionarias en la sociedad: en este sentido está derrotada. Pero no es tan cierto a nivel político ni militar. En efecto, el problema no es que la guerrilla lleve cuarenta años en el monte; el problema es que en los últimos diez años ha crecido más que en los treinta y dos años anteriores, en términos de cobertura territorial y de


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hombres en armas. Las FARC, por ejemplo, pasaron de cerca de 3600 hombres y 32 frentes en 1.986, a aproximadamente 7000 hombres y 60 frentes en 1.995; el ELN, por su parte, en ese mismo período pasó de 800 hombres y 11 frentes a 3000 hombres y 32 frentes. Y no parece que esta tendencia se haya revertido. LA GUERRA IRREGULAR Lo que ha demostrado la guerrilla es que ha jugado bien a la guerra irregular, la cual es, por definición, una guerra en la que se busca desgastar al adversario y fatigarlo, minarle su voluntad de defenderse, doblegarlo psicológicamente; es una guerra de gran duración y de baja intensidad militar. Al final, sobrevivirá la parte que pueda aguantar más tiempo la respiración. El punto es que la solidez financiera que ha logrado la guerrilla la ha equipado con buenos tanques de oxígeno que le pueden estar dando el aire suficiente para obtener, con el tiempo, el mayor logro parcial posible. Mientras no se le reduzcan sustancialmente sus ingresos el tiempo corre a favor de la guerrilla. Esta es la perspectiva del conflicto que actualmente tiene la guerrilla ante la exigua capacidad de contención militar y de control político de los municipios y de las regiones por parte del Estado. Ella sólo cambiará su percepción del desarrollo de la confrontación y de la oportunidad de la negociación en la medida en que se disminuyan de manera sustancial sus posibilidades de expansión y fortalecimiento. Insistimos, el momento en que se realizará un diálogo útil que conduzca a un tratado de paz estable y duradero, estará más o menos cercano en función de la mayor o menor capacidad del Estado para contener a la guerrilla y para reducir progresivamente los espacios

conquistados por ella. En la base de la infundada apelación a la buena voluntad de la guerrilla para lograr la paz podría haber una inconsciente confusión entre lo que era la guerrilla ayer -pobre, idealista y redentora-, y lo que es hoy. Sólo si se le contiene y se le reduce se podrá obligar a la guerrilla de hoy, poderosa, rica y pragmática, a comprome terse seriamente con la paz. Bien sabemos que el problema de la guerrilla no es un problema exclusivamente militar y que tanto en su nacimiento, en su permanencia y en su inusitado crecimiento reciente se entrecruzan factores históricos, sociales y políticos de muy complejo orden. En gran medida, problemas como la pobreza rural, la inequidad, la crisis agraria, la corrupción administrativa, la crisis de los partidos siguen alimentando el fenómeno guerrillero y, por tanto, una estrategia estatal que busque contener, contrarrestar y solucionar el fenómeno guerrillero debe ser comprensiva y global, e involucrar y articular elementos políticos y sociales de mucha hondura. Pero es fácil constatar que el factor militar -insoslayable tratándose de una guerra irregular- ha sido generalmente desatendido por los analistas del fenómeno guerrillero en Colombia. El abandono de estos temas por parte de la sociedad civil es otro síntoma de nuestro subdesarrollo político. En nuestro conflicto interno el factor militar se desestima con la apreciación equívoca de que existe un empate militar entre el Estado y la guerrilla. A nuestro modo de ver no existe ese empate militar. La guerra se puede ganar. Pero también se puede perder. Esta realidad, sin embargo, es ocultada por creencias que se han vuelto de común aceptación y tienden a permanecer inamovibles, pero que no corresponden a la dinámica de la prolongada guerra irregular que sigue


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desangrando al país. Esas creencias se han tomado como verdades de manera muy ligera y es preocupante verificar la forma como hasta ahora han influido en las propuestas para la solución del conflicto. EL EMPATE MILITAR NEGATIVO Una de estas apreciaciones erradas es precisamente la supuesta existencia de un empate militar negativo en el enfrentamiento entre el Estado y la guerrilla. En efecto, muchos analistas del conflicto interno aducen ese empate para señalar el diálogo como el instrumento único, exclusivo y excluyente, para resolver el conflicto y establecer que la política de paz del Estado debe limitarse en todo momento a buscarlo a cua lquier precio sin importar, incluso, la reiterada y abierta negativa de la guerrilla a dialogar. En la base de este planteamiento está el convencimiento de que ni el Ejército puede derrotar a la guerrilla, ni la guerrilla puede derrotar al Ejército y que, además, esa situación es prácticamente inmo-dificable. Para examinar este asunto la pregunta clave que debe formularse es: ¿qué significa en una guerra irregular derrotar al enemigo? Si esto significa destruirlo y aniquilarlo por completo, sin duda que a estas alturas del enfrentamiento la viabilidad de la salida militar es muy cuestionable. Pero esta pretensión de ani-quilamiento no corresponde plenamente a la esencia de la guerra irregular, la cual no es solamente un enfrentamiento militar sino un combate total que involucra todos los ámbitos de la organización social, es una guerra de gran duración y de baja intensidad militar. Es fundamentalmente una guerra distinta a las guerras regulares que ocurren entre naciones, cuyos desenlaces generalmente pasan por la destrucción o la inmovilización de la

fuerza armada del adversario; casi siempre son de corta duración y de muy alta intensidad militar. Ciertamente, no es muy consistente tomar en préstamo una expresión que puede indicar un estado de cosas en la guerra regular entre naciones para tratar de explicar, de manera forzada, la situación del conflicto interno en Colombia que corresponde plenamente a la dinámica de una guerra irregular moderna. En una guerra irregular los criterios e indicadores de victoria y derrota son obviamente distintos en cada uno de los bandos, el Estado y la guerrilla, porque parten de situaciones distintas y tienen objetivos básicamente diferentes. Tanto el establecimiento como la guerrilla deben tener distintos modos de apreciar su propia victoria y la derrota de su adversario. Creemos que la guerrilla podría tener más o menos Claros estos aspectos, pero posiblemente no sea así en el lado del establecimiento. Para el establecimiento la derrota del adversario debería ocurrir cuando, mediante acciones contundentes enmarcadas en una estrategia general y de largo alcance, logre cambiarle a la guerrilla la percepción que ella tiene del desarrollo estratégico del conflicto, le reduzca sus expectativas de crecimiento militar, le frene su ritmo de expansión territorial, le propine golpes de gran efecto demostrativo y le arrebate sus áreas estratégicas desde el punto de vista militar y económico. Como consecuencia de todo esto, el Estado podría someter la guerrilla a su voluntad, aún sin aniquilarla, lo que equivaldría a derrotarla primero, para obligarla a negociar después. Desde esta perspectiva debemos convenir entonces que es posible derrotar a la guerrilla incluso en el terreno militar


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y que no existe, en consecuencia, ese mentado empate militar negativo.

LA GUERRILLA EN UNA EVENTUAL VICTORIA Pero, para ser rigurosamente lógicos, también debemos aceptar que contra la tesis del empate militar negativo es igualmente concebible una posibilidad hipotética de victoria de la guerrilla, en los términos limitados y relativos que hemos descrito en relación con una eventual victoria del Estado sobre los grupos guerrilleros. Antes que nada, ese, triunfo hipotético y relativo de la_ guerr illa requiere destruir en el establecimiento su creencia en la posibilidad de victoria sobre las fuerzas irregulares. Vender la idea de que la guerrilla es invencible porque no se ha podido derrotar en cuarenta años. Pero fundamentalmente una guerra irregular exitosa debe disolver el orden y la organización de los enemigos de la guerrilla. La derrota del establecimiento significa para la guerrilla desleír ese orden militar, civil, económico y político. Es lo que los jefes guerrilleros llaman construir factores de poder dentro del sistema, o tomarse el poder a pedacitos. Dicha victoria hipotética se podría pensar en términos de una creciente reducción por parte de la guerrilla del espacio que es controlado por las fuerzas gubernamentales; una ampliación desbordada e incontrolable de su capacidad de sabotaje económico que impida de manera casi permanente el funcionamiento normal de la economía, el aislamiento de importantes núcleos de población, un serio cuestionamiento al mito de la omnipresencia y la omnipotencia del Estado, del carácter soberano, exclusivo, irresistible y sustantivo de su poder, un agotamiento de la voluntad de triunfo: por parte del

establecimiento, en fin, una sensación de sin salida al conflicto, como no sea el sometimiento a las condiciones que imponga la guerrilla para, iniciar una negociación. En este caso también es posible una victoria militar y política de la guerrilla y, por consiguiente, el término de empate militar negativo tampoco tendría aplicación. El lado problemático de aceptar el empate militar negativo para definir la actual situación del conflicto interno es que contribuye a desestimular el esfuerzo militar del Estado para obligar a la guerrilla a negociar imponiéndole las condiciones y, además, hace aparecer ese esfuerzo como poco menos que inútil e improcedente en tanto recurso de una política de paz. Más aún, contribuye a reforzar la creencia de que cualquier acción de fuerza del Estado aleja las posibilidades de resolución política del conflicto, como si lo político y lo militar fueran excluyentes y no complementarios. Pero también -y esto nos parece más grave- ayuda a ocultar las posibilidades que hoy por hoy tiene la guerrilla de convertirse en un factor real de poder con capacidad para influir de manera decisoria y negativa en el curso del país en un mediano plazo. Negar de manera rotunda y emocional estas posibilidades es un peligroso menosprecio del enemigo que no le hace ningún favor al campo propio. Negarse a creer que la guerrilla le apuesta a la guerra para ganarla es, además de un irrespeto a la seriedad del adversario, una miopía muy peligrosa. Pero, igualmente, argumentar que la guerra no se puede ganar y que la guerrilla es invencible porque no ha podido ser derrotada en cuarenta años es esencialmente un planteamiento conser-


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vador y sofistico. Conservador porque aduce que basta con que las cosas hayan sido de determinada manera en el pasado para que inevitablemente sigan siendo de esa misma forma en el futuro; también hasta el día anterior a la caída del muro de Berlín los comunistas pensaban que el comunismo era invencible porque había durado más de setenta años en Europa. Y es sofistico porque con la misma lógica se podría decir que el establecimiento es invencible porque en los mismos cuarenta años la guerrilla no lo ha podido derrotar.

LA GUERRA: CONTINUACIÓN DE LA POLÍTICA DE PAZ En definitiva, dejar hacer carrera ciertos tópicos de fácil circulación pero que no corresponden a la dinámica del conflicto no tiene otro resultado que deformar y ocultar la dirección que puede tomar la confrontación hacia desenlaces sorpresivos e indeseados, aún cuando no por eso imprevisibles. Por tanto, en las actuales condiciones del desarrollo de la confrontación, debería ser evidente que ante la renuencia de los alzados en armas a decidirse por la solución política del conflicto, al Estado no le queda otra salida que aceptar el reto de confrontación armada que le hace la guerrilla. Por parte del Estado, entonces, la guerra debería ser una continuación de su política de paz, por otros medios. Por paradójico que parezca, la política gubernamental de paz podría empezar a depender cada vez en mayor medida de lo que sea posible hacer en el terreno de la confrontación. Pero para preparar una respuesta militar adecuada al imperativo político que plantea la amenaza guerrilla, es necesaria una definición muy clara de los objetivos

políticos que el Estado pretende conseguir. No hay que olvidar que la guerra y la política siempre van unidas, pero la política debe ir al comando estableciendo los objetivos para que la estrategia militar, que se ocupa por naturaleza del despliegue militar para conseguir los objetivos políticos, pueda alcanzarlos. Aclarados los objetivos políticos, se puede resolver el asunto básico de la estrategia militar que es discernir el centro de gravedad contra el cual se debe dirigir el impulso bélico.

Frente al problema de la guerrilla podrían plantearse varias opciones políticas: a) seguir esperando de manera paciente y sin realizar ningún esfuerzo militar adicional a que la guerrilla buenamente se decida a negociar la paz, b) cancelar en definitiva la posibilidad de diálogo y decidirse a acabar militarmente con la guerrilla, y, c) dejar abierta la posibilidad de una solución política, pero golpear a la guerrilla en el terreno militar para obligarla a negociar. La primera opción sería una claudicación miope y una concesión gratuita del tiempo necesario para que la guerrilla se siga fortaleciendo como hasta ahora lo ha venido haciendo. La segunda no consulta las condiciones políticas, económicas y sociales del país e ignora el tamaño del esfuerzo bélico necesario. La tercera nos parece una opción viable y, si se actúa resuelta y adecuadamente, eficaz. Descartada de plano la primera opción, examinemos las dos últimas.

DESDE LA TEORÍA DE LA ESTRATEGIA MILITAR A partir de la teoría de la estrategia militar pueden plantearse dos formas de acometer la guerra contra la guerrilla: a) como una guerra de aniquilamiento y b) como una guerra limitada Una guerra de


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aniquilamiento requiere de un ejército de masa y de una muy amplia disposición de los recursos de la nación para suplir con solvencia los ingentes requerimientos del esfuerzo militar. La evaluación de los resultados se haría principalmente por la cantidad de fuerza armada enemiga destruida. La conquista de territorio no tendría utilidad y siempre se estaría buscando la batalla decisiva que definiera el conflicto. El aniquilamiento del enemigo se buscaría porque los propósitos políticos del adversario se considerarían radicalmente excluyentes e inaceptables, por lo que no habría lugar a ninguna transacción. De otro lado, una guerra limitada parte del supuesto de que el aniquilamiento del enemigo no es posible y por eso se orientaría más bien hacia su debilitamiento progresivo. Este planteamiento estratégico considérala acumulación de conquistas territoriales parciales como útil para desgastar al enemigo, para impedirle sus posibilidades de reorganizar su ejército y para minarle su voluntad de continuar el conflicto. Esta estrategia de agotamiento tiene dos polos: la batalla y la maniobra. La combinación de ambas implica en cada momento poder establecer cuándo se debe obedecer a la ley de la temeridad y cuándo a la ley de la economía de fuerzas. Esta guerra limitada se desarrollaría porque, de un lado, las tensiones o intereses políticos comprometidos son de tal carácter que, en todo caso, podrían ser transados mediante un proceso de negociación y, de otro lado, la disposición de los medios militares es tan restringida que la destrucción del enemigo no puede ser concebida. En Colombia el Ejército ha venido librando equivocadamente una lucha contra la guerrilla con características de guerra de aniquilamiento, además sin contar con los medios necesarios para aplicar cabalmente una estrategia de este

tipo, o sea, sin un ejército de masa y sin una disposición sin límite de los recursos de la nación. La escasez de fuerzas militares en Colombia es evidente incluso sí nos comparamos con países vecinos que no tienen conflicto armado interno. Ecuador, -por ejemplo, tiene cuatro militares por cada mil habitantes mientras que Colombia sólo tiene dos, lo que significa que si quisiéramos tener una fuerza armada relativamente similar al hermanó país tendríamos que doblar el número de nuestras Fuerzas Militares. En cuanto a lo segundo, la disposición de recursos financieros para realizar un esfuerzo militar orientado al aniquila-miento de la guerrilla en la actualidad no sólo no es, ni mucho menos, sufic iente, sino que probablemente no sea concebible ya que de acometerse implicaría echar por la borda tanto los objetivos de modernización e internacionalización de la economía, como los programas de desarrollo social, propósitos irrenunciables en la Colombia de hoy. PARA LOGRAR LA RECONCILIACIÓN NACIONAL Así pues, si para lograr la reconciliación nacional la única opción viable hoy es obligar militarmente a la guerrilla a negociar la paz, la estrategia militar correspondiente sería el desarrollo decidido de una guerra limitada que busque debilitar a la guerrilla mediante la obtención de resultados parciales pero acumulativos, que incluya la batalla y la maniobra -militar y política-, que conceda importancia al espacio, que reconquiste territorios, que le de importancia al tiempo como recurso limitado y escaso. Es decir, una lucha con metas concretas y plazos precisos. Es la opción que le deja al Estado una guerrilla que de manera tan reiterada ha insistido en rechazar el camino del diálogo y del entendimiento.


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El principal objetivo de una estrategia de este tipo, muy aplicable a las condiciones de Colombia que nunca ha tenido un ejército de masa, sería recuperar para el Estado el monopolio de la fuerza, de la justicia y del tributo, monopolio que ha venido siendo erosionado por la guerrilla en distintas regiones del país. Este debería ser el principal objetivo estratégico y, en consecuencia, para alcanzarlo es precisó tener muy claro el carácter territorial que adquiriría la confrontación. Este énfasis sería también una respuesta adecuada al planteamiento estratégico del adversario que ha ubicado el dominio territorial como uno de sus principales objetivos. Sin duda, en la formulación de una estrategia el Estado debe considerar tanto sus propios fines como los objetivos estratégicos de sus adversarios. El carácter limitado de una guerra como la que se ha planteado no excluiría sino que, por el contrario, requeriría de la más amplia movilización nacional. Puesto que en una guerra interior no existe estrategia alguna de carácter exclusivamente militar, es necesario nacionalizar, por así decirlo, el esfuerzo del Ejército, en el sentido de que su empeño sea apoyado activamente por la Nación entera. Pero la primera condición para involucrar a la Nación en este esfuerzo es que los asuntos militares dejen de ser de dominio exclusivo de los especialistas, y que el público en general sea instruido para poder tener un criterio y una apreciación conveniente sobre los problemas políticos y militares que condicionan la resolución del conflicto interno. En las guerras nacionales la opinión pública es un importante centro de gravedad: en tanto puede incidir sobre el curso político de los hechos es un -objetivo militar de vital importanc ia. Así debería apreciarlo el Estado. Sin embargo, es fácil constatar que hoy por hoy la sociedad colombiana no

parece querer comprometerse en una lucha a fondo contra las guerrillas. Se tiene la confianza en que la solución del problema es más o menos cuestión de dejar pasar el tiempo; sobre todo en los centros urbanos prevalece la impresión de que, a pesar de lo preocupante de su crecimiento, la guerrilla no amenaza de manera inminente y grave la existencia del actual orden social y político. A medida que los motivos para la acción contra la guerrilla se hacen más débiles, tanto más esas acciones se convierten en una especie de resistencia pasiva y tanto menos parece requerirse de principios orientadores. El enfrentamiento militar se ha rutinizado y está determinado, ante todo, por la prudencia; el principal objetivo parecería ser prevenir que la actual correlación de fuerzas se vuelva súbitamente en contra del Estado y que esta guerra a medias se convierta en una guerra verdadera. El método que predomina es la amenaza al enemigo, su descalificación... y la negociación. Daría la impresión de que frente al problema la cuestión es que cada uno se las arregle lo mejor que pueda y espere a que en el futuro se presenten acontecimientos favorables; aún cuando sea endeble la base para esa esperanza, son fuertes los deseos, y así se alivia en algo el peso de la incertidumbre. En el entretanto, el país arrastrará la guerra penosa y débilmente, al igual que un cuerpo agotado y rendido por la enfermedad. Cunde la creencia de que la llamada guerra integral del gobierno del presidente Gaviria ya significó el máximo esfuerzo realizable por parte del Estado y de la sociedad contra las guerrillas. Y, claro, si así fuera, una vez realizado ese máximo esfuerzo sin haber


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obtenido los resultados esperados, pues habría que concluir que la confrontación es inútil, que todo esfuerzo es vano, que la cosa está casi perdida por esa vía. Ni más ni menos que aceptar una rendición, de pronto condicional, pero rendición al fin y al cabo. UNA GUERRILLA EN CRECIMIENTO GEOMÉTRICO Mientras tanto, el reto subversivo sigue creciendo al amparo de las crisis nacionales que no le han permitido al país ocuparse verdaderamente del problema. Primero fue el narco-terrorismo que demandó tantas energías nacionales para superarlo; ahora es el proceso ocho mil que mantiene en vilo al país. Parece como si las energías del país no dieran sino para concentrarse y tratar un solo problema cada vez y nunca dos simultáneamente. La guerrilla sigue pelechando al cobijo de un país distraído en otros asuntos, sigue creciendo en una suerte de atrincheramiento expansivo que le permite al mismo tiempo rehuir la confrontación y ampliar su poder territorial. Cuando se le exige al Ejército presentar resultados, ¿de qué resultados se está hablando? De hecho, el Ejército no ha dejado de obtener resultados tácticos favorables... que esconden resultados estratégicos muy desfavorables. Parecería no comprenderse que en una guerra irregular se pueden tener todas las victorias tácticas posibles y, simultáneamente, estar otorgando ventajas estratégicas al adversario. En breve, se pueden ganar todos los enfrentamientos con la guerrilla y propinarle muchas bajas, pero simultáneamente la guerrilla continúa creciendo en forma geométrica y

ampliando sin pausa su influencia en zonas cada vez más cardinales para la marcha económica y política del país. ¿Por qué? Porque el Estado no ha tenido un planteamiento estratégico claro, porque los objetivos políticos y militares en la lucha contra las guerrillas no son claros. O, poniendo las cosas en el orden debido, no hay una respuesta militar adecuada porque no hay unos objetivos políticos claros. Ponerse de acuerdo en que tarde o temprano el conflicto se va a resolver por la vía de la negociación, como al parecer nos pusimos de acuerdo la mayoría de los colombianos hace ya más de diez años, no constituye de por sí una estrategia. Porque para llegar a esa situación no se ha señalado un camino. Para llegar a la negociación, ¿se debe vencer a la guerrilla? o ¿se debe convencer? ¿se debe reducir? ¿se debe aniquilar? ¿se debe debilitar? ¿se debe arrinconar? Definido este punto esencial se debe responder por el cómo, en cuánto tiempo y con qué recursos. Esto equivaldría a articular una política y definir una estrategia de Estado a largo plazo. Pero el problema en la actualidad es que "las medidas" tienden a reemplazar la política y la estrategia. Así, ante un hecho de violencia guerrillera que conmociona de manera extrema a la opinión pública la primera respuesta estatal es "adoptar medidas" que en sí mismas no podrían calificarse de convenientes o de inconvenientes y cuya eficacia sólo podría evaluarse si se inscribieran en el marco de una estrategia general de manejo del conflicto. Es el caso de las Asociaciones Comunitarias de Vigilancia Rural, CONVIVIR, de las medidas que autorizaban los desplazamientos y las eva-cuaciones de población ante la inminencia de tomas guerrilleras, o la más reciente que crea las zonas especiales de orden público. Aparte de que no es evidente un


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nexo que vincule y articule unas medidas con otras, se puede notar que la primera no ha tenido el desarrollo suficiente ni la transparencia debida ante la opinión pública; la segunda era de difícil aplicación por los problemas políticos y operativos que conllevaba; y la tercera requiere para su ejecución de un previo y pleno apoyo de las autoridades civiles, de un gran respaldo y comprensión de la población y de mucho tacto por parte de las Fuerzas Militares para lograr el limitado propósito de que sus resultados no sean contraproducentes para el Estado, pues objetivos más amplios; como sería expulsar a la guerrilla de esas zonas y recuperar en ellas la soberanía del Estado, difícilmente se obtendrían con este tipo de acciones que, finalmente, sólo alcanzan para, a lo sumo, entorpecer temporalmente las acciones de la guerrilla. Es necesario definir en términos de objetivos políticos tanto el tipo de guerra que se decide emprender como los objetivos militares adecuados. Nada de esto excluye, sobraría decirlo, que se mantenga la puerta abierta para solucionar el conflicto por la vía de la negociación política. Lo que no configura una política es mantener la puerta abierta y esperar a que buenamente el adversario entre a dialogar. Porque entonces se declina la iniciativa en favor del otro y se entrega la propia voluntad al albedrío del contrario. Al país le esta ocurriendo con la guerrilla lo mismo que le sucedió con el narcotráfico: no quiso ver durante largo tiempo la magnitud de la amenaza hasta que el costo de la convivencia se tomó demasiado alto y el sacrificio para erradicarlo muy grande. Así pues, la peor situación es la falta de estrategia y la persistencia en el error; si no se tiene un marco de referencia, unos principios orientadores, se pueden

malinterpretar las intenciones del adversario, subestimar su capacidad, subvalorar la dimensión de la amenaza, equivocar la apreciación de la naturaleza del conflicto. A partir de ahí se pueden imponer límites inconvenientes al esfuerzo, creer que mantener una guerra de baja dimensión lleva a ganarla, exigir a los militares más de lo que pueden dar las solas armas, equivocar la apreciación de los resultados, confundir la valoración de los aliados y de los adversarios, percibir tardíamente el cambio en el curso de la confrontación, ir perdiendo la guerra sin darse cuenta y no reaccionar oportunamente para corregir el rumbo. Aún cuando no debiera servimos de consuelo, es bueno señalar que lo que nos está sucediendo en Colombia no es ni mucho menos excepcional. Ocurre hasta en las mejores familias. Aún cuando por su naturaleza y sus connotaciones geo-políticas no sea comparable con el conflicto interno colombiano, la participación norteamericana en la guerra del Vietnam ya es un ejemplo arquetípico de cuán complicado puede ser el cambio de los rígidos esquemas mentales y de su desastrosa influencia en la definición de las políticas. Después de más de veinte años de terminada la guerra del Vietnam, la sociedad norteamericana todavía no ha podido ponerse de acuerdo sobre cuáles fueron las lecciones de esa guerra, ni sobre cuáles fueron las razones para perderla. La diferencia es que en Vietnam los Estados Unidos se jugaban su orgullo, en cambio en Colombia nos podemos estar jugando nuestro futuro como nación, porque la prolongación de la guerra nos está haciendo perder tiempo precioso para el desarrollo y el progreso. De ahí la necesidad de aprender más rápido.

Coyuntura La relaciones Unión Europea-América Latina …

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LAS RELACIONES UNIÓN EUROPEA- AMÉRICA LATINA

HACIA UNA NUEVA ERA DE ENTENDIMIENTO GABRIEL ARTHUR RAMJAS* DEL DESINTERÉS MUTUO AL REENCUENTRO Las relaciones Europa-América Latina, hasta hace unos pocos años, no habían tenido preeminencia en la agenda de la política exterior de los países europeos ni de los de América Latina. Para la Comunidad Europea (actual Unión Europea -UE), bloque de integración que agrupa a los países más importantes de Europa Occidental, la posición de América Latina fue de completo marginamiento en las consideraciones de la política exterior de ella. Esto en contra-posición a su política hacia otras zonas subdesarrolladas del mundo como África, el Caribe y el Pacífico; las cuales mantienen unas relaciones muy estrechas con la UE, contraídas en el marco del Convenio de Lomé. Y por parte de los países de América Latina, estos no habían demostrado mucho interés por desarrollar plenamente sus relaciones con los países europeos, prefiriendo en cambio mirar hacia el norte (Estados Unidos). Las razones que explican esta situación de desinterés mutuo son múltiples, pero en particular son importantes las siguientes: 1) para la política exterior de los países latinoamericanos, el condicionarte que significó pertenecer a una región dominada por los Estados Unidos, lo cual

*Economista asesor del viceministro para Europa, Ministerio de Relaciones Exteriores

implicó una sujeción de esta a los intereses norteamericanos; 2) la ausencia de un interlocutor válido ante la UE por parte de América Latina, que contase con la representatividad suficiente; y 3) la llegada tardía de los países ibéricos a la UE (España y Portugal ingresaron sólo en 1986), lo que significó que, hasta entonces, América Latina no contara con algún socio dentro del bloque integracionista, interesado en promover los intereses de la región. Para algunos países de América Latina, la política externa desarrollada casi que puede ser descrita como de sentido monofacético, es decir, estructurada con base en las relaciones con los Estados Unidos. Esto se explica, no tanto en razón al poderío militar y de la hegemonía que ejercía ese país en la región, sino más bien por el lugar de privilegio que ocupaba el mercado estadounidense para los productos de exportación latinos (para todos los países de la región el mercado estadounidense ha sido tradicionalmente el más importante). Bajo estas circunstancias, no es difícil ver por qué las relaciones con los Estados Unidos fueron siempre tomadas como referente en la formulación de la política exterior de estos países. Hasta hace poco, descuidar las relaciones con los Estados Unidos, hubiera significado nada menos que un acto de suicidio económico. Es así como las relaciones con la UE fueron relegadas a un segundo plano durante, muchos años, en particular, mientras duraba la Guerra Fría. Esta situación de desinterés mutuo se veía, así mismo, reflejada en el contenido y desarrollo de los escasos acuerdos suscritos entre la UE y países latinoamericanos, los cuales no tenían objetivos claros y ni profundos.


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Los primeros acuerdos de cooperación bilateral firmados con México, Argentina, Brasil y Uruguay, contenían algunas medidas encaminadas a promover y diversificar el comercio con estos países. Pero no contemplaban el acceso preferencial a los mercados comunitarios de las exportaciones de los países latinoamericanos, contrario a lo que ha sido el caso de los acuerdos suscritos con otros países en vías de desarrollo. Tampoco contenían disposiciones de ayuda financiera por parte de la UE. Con el propósito de apoyar a los movi-mientos integracionistas de la región, la UE firmó con el Grupo Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), un acuerdo marco sobre cooperación comercial y económica cuyos objetivos eran: 1) estimular, diversificar y mejorar los intercambios comerciales; 2) promover la cooperación empresarial; 3) fomentar la cooperación científica y técnica. Se firmó otro similar con el Mercado Común Centroamericano (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador). Se han suscrito acuerdos también en los ámbitos industrial, energético, de ciencia y tecnología, medio ambiente, formación técnica y fomento a las inversiones; pero al igual que los acuerdos comerciales, sucede que los alcances y beneficios en estas áreas han sido en general limitados para América Latina. En los últimos años, sin embargo, la situación ha venido cambiando y las relaciones entre América Latina y la UE se han tornado más dinámicas y de mayor interés para ambas partes. Después de superada la época de desentendimiento de los años ochenta a raíz de la Guerra de las Malvinas, los países de ambas regiones se han venido acercando y han forjado lazos de comunicación permanentes.

El nuevo interés de la UE en América Latina ha sido favorecido por el ingreso de España y Portugal a la organización en 1986. Ellas, que fueron antiguas potencias coloniales en nuestra región, aún guardan relaciones estrechas con estos países.. En un anexo al acta de adhesión de, España y Portugal, el Consejo de Ministros de la UE adoptó en 1987 una declaración dirigida a reforzar las relaciones con América Latina y establecer conversaciones económicas y políticas. El primer resultado concreto de esta nueva política fue la Declaración de Roma, suscrita en esta ciudad el 20 de diciembre de 1990 entre los Cancilleres de la UE y del Grupo de Río (mecanismo de consulta y concertación política entre los países más importantes de América Latina: Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela). En ella se consigna el interés de las partes de "promover una economía internacional abierta, cada vez más productiva y equitativa, en la cual se preste especial atención a los intereses de los países menos desarrollados". La Declaración prevé la realización de 'dos reuniones anuales de Cancilleres y la creación de secretarías técnicas y grupos de trabajo para estudiar los temas a tratar en las reuniones. Las últimas reuniones realizadas bajo este nuevo marco (Sao Paulo en abril de 1994, París en marzo de 1995 y Cochabamba en abril de 1996) dan testimonio de la calidad del nuevo clima de relaciones entre las dos regiones. En la Declaración de Cochabamba se resaltaron los logros de la cooperación biregional, desde cuando se institucionalizó el diálogo en 1990. Nuestra región viene siendo objeto, así mismo, de una mayor atención en los documentos de política de la UE. En


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octubre de 1994, el Consejo aprobó un documento sobre las relaciones de la UE con América Latina y el Caribe, en el cual la UE se propone actuar conjuntamente con estas regiones para desarrollar una nueva colaboración. En el mismo sentido, la UE ya viene firmando acuerdos llamados de "tercera generación", que promueven la cooperación en todos os campos con los países latinoamericanos. Por otra parte, una región que recibe especial atención por parte de la UE es Centroamérica, con a cual mantiene contactos políticos regulares por medio del Diálogo de San José. La UE contribuyó al proceso de paz y a la democratización de los países del Istmo a través de importantes ayudas humanitarias y para el desarrollo, y mediante el diálogo político. Centroamérica es el primer beneficiario, per cápita, de la asistencia para el desarrollo que provee la UE y dispone además, desde 1992, de concesiones arancelarias en el marco del, SPG, Sistema Generalizado de Preferencias (se trata de un mecanismo que la UE mantiene para contribuir al desarrollo de las exportaciones de los países subdesarrollados). La UE apoya también el proceso de integración regional y la reincorporación de la zona a la economía mundial. Por parte de los latinoamericanos también se perciben importantes cambios de actitud en el desarrollo de sus relaciones con la UE. La eliminación de las hegemonías ha significado que la región ya no se encuentra atada a los intereses de la política exterior estadounidense, y ahora está en libertad de desarrollar relaciones económicas y políticas con cualquier región del mundo. En efecto, en los últimos años se ha venido presentando un reordenamiento de las prioridades en las

agendas de política exterior de los países latinoamericanos, que apuntan en particular a estrechar las relaciones con Europa. A continuación destacamos un área de cooperación que ejemplifica el nuevo ambiente de entendimiento entra la UE y América Latina. EL PROGRAMA ESPECIAL DE COOPERACIÓN Los europeos demuestran ser más com-prensivos con los problemas que afrontan los países de nuestra región de lo que ha sido la experiencia con los Estados Unidos. El Programa Especial de Cooperación -PEC-, establecido para apoyar a los países andinos en su lucha contra el narcotráfico, es una demostración concreta de esta comprensión y del deseo por ayudarnos. Este programa representa un gran paso respecto al estado tradicional de relaciones entre la UE y América Latina. Por primera vez se presenta un programa bien estructurado de ayuda económica, conjuntamente con un tratamiento comercial preferencial para los productos de exportación andinos. Es así como el 13 de junio de 1990, la Comisión de la UE (organismo encargado de las relaciones comerciales de la UE) dio a conocer la aprobación de este programa, el cual consta de dos componentes: 1) Ayuda económica: se incrementaron los recursos financieros de cooperación en favor de estos países. En el caso colombiano, se recibieron más de US$ 100 millones entre 1989 y 1994268. Estos recursos tienen como destino la creación

268 Tomado del diario El Espectador, Bogotá, 3 de febrero de 1995, p. 5B.


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de un clima económico favorable para el desarrollo de las inversiones, de la competitividad y de la transferencia de tecnología, la diversificación agrícola y acciones específicas en la lucha contra el narcotráfico, principalmente en materia de sustitución de cultivos. 2) Preferencias comerciales: por un período de cuatro años que luego fueron incrementados en diez, se otorgaron preferencias arancelarias a Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador (posteriormente se adicionó Venezuela) en el marco del SGP, Sistema Generalizado de Preferencias. Estas preferencias consisten en reducciones totales o parciales en los derechos de aduana sobre productos manufacturados y semi-manufacturados y, de manera selectiva, sobre productos agrícolas. Este tratamiento no es recíproco, es decir, los, países beneficiarios no están obligados a otorgar reducciones similares de sus propios derechos de aduana. En cuanto a los productos agrícolas, las preferencias son más restringidas debido a algunas incompatibilidades con la Política Agrícola Común -PAC- de los europeos y la Convención de Lomé, que le da preferencia a los agricultores de los países de África, el Caribe y el Pacífico. Respecto a los beneficios de este programa para nuestra región, hay que anotar que hasta ahora no ha habido un aprovechamiento pleno de las preferencias arancelarias. Esto se explica en parte por la falta de adopción de mecanismos paralelos en los países andinos que les permita desarrollar nuevas líneas de exportación. Hay que entender -que el SGP no está concebido como un mecanismo que automáticamente conduce al aumento de

las expor taciones hacia la UE; es simplemente un complemento a los programas nacionales de desarrollo económico que deberían ser implementados en los países en vías de desarrollo. El SGP es una ayuda para la diversificación económica y en particular para la indus trialización, por cuanto facilita el desarrollo de canales de exportación de bienes industriales. Se pudiera argumentar, tal vez, que para el período inicial de preferencias arancelarias, el carácter temporal y cortoplacista de estas (de tan sólo cuatro años) no fue incentivo suficiente para que los empresarios de la región pudieran realizar nuevas inversiones y desarrollar programas de diversificación de la oferta exportable. Pero ahora, con la extensión de las preferencias por otro período de diez años, y con las garantías de acceso al mercado europeo que esto representa, los países de la región tienen las condiciones suficientes para poder implantar programas bien estructurados de industrialización, teniendo como referente la ampliación de la oferta exportable hacia la UE. Para el caso colombiano, sin embargo, en lugar de intentar diversificar la oferta exportable, y promover la exportación de nuevos productos, nuestra política comercial ha estado centrada simplemente en negociar condiciones más favorables de entrada al mercado europeo para nuestros productos de exportación tradicionales, en particular para los productos agrícolas. Estos productos tienen una elasticidad de demanda muy baja con respecto al precio y al ingreso, así que, por más ventajas que se les conceden, la realidad es que hay pocas posibilidades de ampliar el nivel de consumo europeo de estos productos. Además, la producción nacional en estos


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sectores no contribuye de manera significativa al desarrollo industrial del país, debido al bajo grado de procesamiento que requieren estos bienes269. POSIBILIDADES FUTURAS PARA EL DESARROLLO DE LAS RELACIONES UE - AMÉRICA LATINA No cabe duda de que las actuales relaciones de nuestra región con la UE son cualitativamente mejores que antes, pero aún faltan cosas por hacer para que estas se fortalezcan. En ese sentido, varios países de nuestra región (entre ellos Colombia) han expresado claramente su intención de romper con el viejo esquema de política exterior monofacética para, en cambio, diversificar sus relaciones, en particular mirando más hacia Europa. Una política exterior multifacética, como la que se está impulsando en la actualidad, es necesaria para que nuestra región pueda librarse de la dominación de la potencia del norte, y además permitirnos desarrollar plenamente nuestro potencial económico. La UE constituye el bloque comercial más grande del mundo y se está convirtiendo en un actor internacional cada vez de mayor peso. Las actuales circunstancias representan el momento propicio para que América Latina pueda estrechar sus relaciones con la UE, logrando mayor cooperación de esa organización. La UE es en la actualidad el

269 Para un análisis completo del impacto de las preferencias arancelarias sobre las exportaciones colombianas hacia Europa, ver Gabriel Ramjas, "Respuesta de las exportaciones colombianas no tradicionales a las preferencias otorgadas por la Unión Europea", Notas Empresariales, Departamento Nacional de Planeación, Documento No. 3, Junio de 1994.

primer cooperante en América Latina y el Caribe. Los europeos, por su parte, han aprovechado en años recientes el dinamismo que muestran las economías de nuestra región. En lo que va corrido de esta década, América Latina se ha convertido en el mercado más interesante para las exportaciones europeas. Estas han crecido en un 339% mientras que las exportaciones globales de la UE han crecido en tan sólo un 4%270.

El Presidente de la Comisión de la UE, Jacques Delors, antes de dejar su cargo, anunció que América Latina será una prioridad para esa organización a partir de 1995. Dijo que se pondrá especial énfasis en tratar de suscribir acuerdos de libre comercio con países y agrupaciones continentales. De otra parte, y en esa misma vía, se ha logrado que el tema de las relaciones de la UE con América Latina sea tratado continuamente en los Consejos Europeos que se realizan semestralmente. Recientemente la Comisión Europea presentó un documento que establece los lineamientos para la cooperación con América Latina para el período 1996-2000. En éste queda plasmado el interés activo de parte de los europeos por profundizar las relaciones políticas, económicas y culturales con nuestra región. Así mismo, da paso a la inclusión de los países latinoamericanos en acuerdos futuros de cooperación de "cuarta generación", caracterizados por un mayor acceso a programas y proyectos comunitarios de industria, investigación y desarrollo, educación y tecnología de la información, y de telecomunicaciones. En cuanto a las actividades de apoyo a los bloques de integración, la UE firmó en 270 Datos tomados de Eurostat.


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diciembre de 1995 un acuerdo de cooperación con los países del Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay), cuyo objetivo último consiste en crear una zona de libre comercio entre los dos bloques para comienzos del siglo próximo. Este es el primer acuerdo de libre comercio inter-regional. Para el Mercosur, Europa ya es el principal socio comercial, hacia donde se dirige el 27% de sus exportaciones y del cual recibe el 26% de sus importaciones. La UE es además el principal inversionista en el Mercosur, y la región que más aporta en términos de cooperación técnica, por encima de los Estados Unidos. El Mercosur es considerado por los europeos como el bloque integracionista más dinámico y mejor estructurado de América Latina. Además, cabe agregar que la Comisión de la UE fue instruida por los países miembros para que adelantara gestiones en favor de afianzar las relaciones comerciales con México y Chile. En cuanto a la política de cooperación con zonas en vías de desarrollo, hacia el futuro estará orientada en mayor grado al desarrollo de programas que mejoren los contextos económicos nacionales y subregionales (reestructuración, ajuste y apertura, y avance de los procesos de integración), y que promuevan las relaciones económicas inter-regionales. Los últimos acuerdos de cooperación firmados entre las dos regiones, a diferencia de los de épocas anteriores son dinámicos, por cuanto permiten a las partes contratantes complementar y aumentar el nivel de su cooperación (contenido en la cláusula evolutiva). Así mismo, el mayor acercamiento entre las dos regiones ha sido facilitado por la

nueva arquitectura económica y política desarrollada en América Latina. Esta región ya ha superado la "década perdida" para el desarrollo económico, de comienzos de los 80 hasta comienzos de los 90, período que además se caracterizó por la inestabilidad política y los problemas sociales; y ahora ha ingresado en una nueva etapa de desarrollo económico sostenido, caracterizada también por el fortalecimiento de la democracia y la renovación institucional dentro de un marco de apertura al mundo. Este nuevo ambiente político-económico imperante en la región favorecerá el desarrollo de las relaciones UE América Latina: Por otra parte, los europeos demuestran particular sensibilidad ante temas como los derechos humanos, el medio ambiente y la democracia (en los acuerdos de cooperación firmados entre las dos regiones, a menudo se incluye una "cláusula democrática" con el fin de garantizar el respeto de los principios básicos que corresponden al patrimonio de los valores comunes). Pero, como se indicó antes, los europeos tradicionalmente han demostrado ser com-prensivos de los problemas que agobian a nuestra región. En referencia a Centroamérica y el Caribe, mientras que los norteamericanos han tenido una preferencia militarista a la solución de los problemas, los europeos favorecen el diálogo y se adhieren al principio de la autodeterminación de los pueblos. Pero América Latina aún tiene mucho qué realizar antes de poder contar con el beneplácito de los europeos. Y hacia ese fin es que se debería desarrollar una agenda bien estructurada, que contenga una visión y unos objetivos claros, para la


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intensificación de las relaciones de los países de nuestra región con la UE. Cabe anotar que los países latinoamericanos, individualmente, no pueden desarrollar políticas externas de impacto frente a la UE. Hoy en día las relaciones internacionales se fundan, cada vez más, sobre la base de las relaciones comerciales; en el caso de los países latinoamericanos, estas relaciones comerciales son de bajo significado para los europeos. Sólo obrando de manera conjunta es como los países de América Latina lograrán tener una voz más audible en el ámbito comercial y, por ende, en la esfera de las relaciones internacionales en general. Hacia este fin los países latinoamericanos deberían fortalecer los mecanismos de concertación regionales, de manera que les permitan presentar posiciones comunes ante los foros internacionales. Concederle al Grupo de Río el status de interlocutor de América Latina en sus relaciones con la UE es un desarrollo muy importante en este sentido. Por otra parte, existen dos vías de acceso político a la Unión Europea: 1) directa, a través de la comunicación con las instituciones europeas (principalmente la Comisión); y 2) indirecta, por medio de la comunicación con el gobierno de algún país miembro, en espera de que este interceda ante la UE a favor nuestro. La segunda vía ha sido poco aprovechada, y sería de beneficio para nuestra región que se explore más, teniendo en cuenta las nuevas orientaciones que se vienen presentando en la política exterior de varios países de la UE. Se deberían apuntar esfuerzos con miras a tratar de influir en la opinión de los gobiernos más

receptivos a los intereses nuestros, Tradicionalmente España ha sido el país más dispuesto a promover nuestros intereses. Pero España no es de los países más influyentes en la política de la UE. Debemos, por lo tanto, intentar ganar la atención de otros países europeos. Es el caso de Alemania que, por su peso en la UE y su importancia en la formulación de la política exterior de la misma, sería de particular interés para nosotros. Desde la caída del Muro de Berlín, este país viene experimentado una reactivación general de su política exterior, buscando tener una amplia presencia diplomática. Este es el momento propicio para lograr que América Latina ocupe una posición más destacada en la agenda de la política exterior alemana, en espera de que este país interceda a favor nuestro ante la UE.

Debate ¡De eso no se habla!

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¡ DE ESO NO SE HABLA.!

CARLOS GAVIRIA, ADOLFO SALAMANCA, CARLOS ALONSO LUCIO. Así como en las tertulias de las señoras decentes se seleccionan temas según su carácter de mal o buen recibo social, en Colombia se asumió, desde la Constitución de 1991, que de la extradición era mejor no hablar. Pero como también ocurre con las buenas familias, en las cuales, pese a las precauciones, los temas vedados son rotos por advenedizos, a Colombia el lío de la extradición te fue enrostrado por un vecino que no siempre se ha caracterizado por sus afables maneras. Hubo que hablar de extradición pese a nosotros mismos y ahora sólo resta, en aras de la dignidad nacional, aprovechar el empujoncito para darle al tema la seriedad y el sentido de oportunidad que nunca debimos quitarle. En esta circunstancia contamos con las opiniones de Carlos Gaviria, Presidente de la Corte Constitucional, Adolfo Salamanca, Vicefiscal General de la Nación y Carlos Alonso Lucio, Representante a la Cámara, quienes en la última semana del pasado mes de julio tuvieron la amabilidad de dialogar con la revista Análisis Político. ANÁLISIS POLÍTICO: Hay un primer punto que nos gustaría fuera considerado por ustedes. Ha sido recurrente en nuestro país que la discusión de algunos temas cruciales se nos imponga desde afuera, mientras nosotros nos esforzamos por esconderlos, por ignorarlos. Así ha pasado con los derechos humanos, con los diferendos limítrofes y, ahora, con la extradición, puesta a boca de jarro por Estados Unidos, mientras nosotros nos la hemos pasado esquivándola. ¿Tan tabú es este tema?

CARLOS GAVIRIA: Entiendo que no se me solicita una reflexión sobre cada uno de los temas que se señalan como discutidos a regañadientes en Colombia sólo cuando la presión externa así lo determina, pues el asunto que ahora está sobre el tapete es la extradición. No obstante, me parece importante resaltar que no son unas mismas las causas determinantes de que esos temas se ignoren, al menos por un tiempo. Permítame, por ejemplo, contrastar el problema de los derechos humanos con el de la extradición. El problema de los derechos humanos ha sido objeto en Colombia de intensa controversia de un tiempo para acá. La discusión alcanza su yunto culminante durante el cuatrienio 78-82, guando al amparo del tristemente famoso Estatuto le Seguridad ocurren hechos horrendos que el país no olvida, y se convoca el Primer Foro Nacional por la Defensa de los Derechos Humanos, donde una buena parte de tales hechos son ¡enunciados. La práctica derogatoria de los Derechos venía de tiempo atrás, pero en ese período se intensificó hasta alcanzar dimensiones aterradoras, que en adelante sólo episódicamente van a disminuir. Se creó el Comité Nacional por la Defensa de los Derechos humanos y, a partir de él, se organizaron los comités regionales, dándose inicio a un extraño diálogo: los comités y los militantes de la causa denunciaban la violación de los derechos, y el estado (a través del gobierno de turno) negaba os hechos y atribuía la denuncia a tácticas de os grupos subversivos encaminadas a desestabilizar la democracia. La intervención de instancias internacionales como Amnistía y el comité de Derechos Humanos de la ONU, así como las denuncias respaldadas por pruebas incontestables en foros internacionales, terminaron por cambiar la


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actitud del Estado colombiano para librarse de las persistentes censuras externas que, para usar una expresión este-reotipada, «dañaban su imagen. Pienso que ha habido un esfuerzo indudable encaminado á superar esa vergonzosa situación, pero que aún dista mucho de ser eficaz. Para mostrar el Estado su cambio de actitud, burocratizó una tarea que hasta entonces tenía fuertes connotaciones subversivas y contestatarias. Tal decisión simboliza el rechazo a la convivencia, pero sus resultados, francamente; no han sido satisfactorios. El tema de la extradición, en cambio; se incluyó entre los proscritos, por una razón distinta pero bastante evidente: las orga-nizaciones de narcotraficantes (los “carteles”) habían demostrado hasta la saciedad que su poderío terrorista era devastador y que definitivamente sobrepasaba con exceso la capacidad del Estado de proteger la vida y los bienes de las personas y, particularmente, de los funcionarios que tenían en sus manos la función investigativa y represora. Se optó, entonces, por no hablar más de un asunto que pavorizaba y exasperaba a los narcotraficantes. Pero ahora, cuando por circunstancias diversas que no es preciso señalar, la actividad terrorista de los «narcos ha disminuido sensiblemente, es la presión externa la que pone de nuevo el tema sobre el tapete, a tal punto que de repente lo que se vuelve tabú es su exclusión de los discursos oficiales. El asunto es bien simple: la extradición es un mecanismo que parece eficaz para reprimir ciertos delitos “transnacionales”. No es, desde luego, el único. Pero si la insistencia de los Estados Unidos persiste (y todo indica que va a persistir), no dudo de que el artículo 35 de la Constitución va a ser reformado. La sutileza, entonces, consistirá en la elección del mecanismo: el

Congreso o el Referendo. Lástima que, como su pregunta lo afirma, tengamos que seguir pensando y haciendo lo que se nos indica desde afuera. Qué lejos estamos de la autonomía, tan deseable. ¡Prohibimos la extradición por temor a los narcotraficantes y vamos a restablecerla, muy probablemente, porque no resistimos la presión de los Estados Unidos; ¡son los efectos de la heteronomía! ADOLFO SALAMANCA: Ciertamente, en el país hay temas intocables, no porque interesen a la sociedad o a ciertos sectores en particular, sino por obra de una dirigencia a la que interesa desviar la atención sobre los agudos problemas nacionales. En relación con la extradición, y por lo menos en esta última etapa, se trata de un sector de la dirigencia en buena medida comprometida con actos de corrupción política ligada a los favores del narcotráfico y, por tanto, con el compromiso táctico o expreso de que la extradición no será tema de la agenda gubernamental o parlamentaria y ni siquiera de debate público. Así lo hemos advertido desde siempre y no sólo en esta coyuntura en que, en efecto, la discusión del tema cobra vigencia sólo por imposición de requerimientos foráneos y particularmente de los Estados Unidos. CARLOS ALONSO LUCIO: La extradición no es un tabú para la sociedad colombiana, no es un tema impuesto desde el exterior, es sencillamente un tema que ha estado y está en discusión alrededor del cual han sucedido dramáticos sucesos. Los actos terroristas, las luchas intelectuales y políticas y los planteamientos jurídicos que se han dado a su alrededor no permiten ver la extradición como algo nuevo, y mucho menos pretender que su discusión sea el fruto de la presiones de los Estados Unidos. Durante los últimos 15 años el debate se ha dado en la Corte, en el


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Congreso, en los medios de comunicación, en la Asamblea Nacional Constituyente, en foros y seminarios. Sobre ella han discutido todas las fuerzas políticas, los sectores sociales y económicos y el pueblo en general. Los colombianos no somos cobardes para enfrentar los grandes temas, los que nos son urgentes; quienes si lo han sido son la clase dirigente y los sectores de la oligarquía que siempre pretender evadir las discusiones. para que las nuevas tesis no provoquen las transformaciones necesarias. Un recorrido por la historia colombiana nos muestra cómo a través de nuestras propias luchas, algunas de ellas violentas y caóticas, se han lo grado alcanzar derechos y presionar cambios que han democratizado en algo nuestra sociedad. El caso de los derechos humanos, por ejemplo, no fue un tema impuesto desde afuera, por el contrario, fuimos nosotros, el M-19, los intelectuales, los sindicatos, los abogados defensores y las organizaciones no gubernamentales` quienes abanderamos el tema dedos derechos humanos en los años ochenta, desde la toma a la Embajada de la República Dominicana, logrando llevar al protagonismo de la discusión nacional esta problemática, dándole a conocer al mundo la realidad de las torturas, asesinatos y desapariciones. Mientras desde afuera, desde los Estados Unidos, sí se nos ha impuesto el veto de algunos temas como el de la legalización de las drogas, hoy el más tabú de todos. Para nosotros el prohibicionismo en materia de las drogas, tal como sucede con la extradición, es más un instrumento de intervención política en asuntos internos de otros países que efectivamente una lucha contra las drogas mismas.

Lo que se pretende ahora no es continuar el debate sobre la extradición sino utilizar el tema como un factor constante de chantaje para, así, justificar actitudes Prepotentes de los Estados Unidos en Colombia y América Latina. ANÁLISIS POLÍTICO: La extradición con Estados Unidos comprende aspectos jurídicos y políticos. Lo curioso es que en ese primer aspecto nadie se quiere poner de acuerdo pese a que los criterios jurídicos para el caso específico son pocos y claros: a) se celebró un tratado de extradición con Estados Unidos en 1979, el cual recibió la aprobación del Congreso de Colombia y se canjearon las notas respectivas ; b) la ley que incorporaba el tratado a nuestro ordenamiento jurídico fue declarada inexequible en 1986, lo cual lo hizo temporalmente inaplicable; c) los trata-dos internacionales no pueden derogarse por acto unilateral de ninguna de las partes y se imponen sobre las mismas cartas constitucionales de los países signatarios; d) el tratado de extradición con los Estados Unidos está suspendido hasta tanto no se expida una nueva ley (vía Congreso o Ejecutivo) que le de realidad jurídica dentro de nuestro ordenamiento legal. ¿Estamos equivocados? CARLOS GAVIRIA: Su pregunta señala correctamente los puntos que son objeto de análisis y de debate, salvo en el literal d). Una ley aprobatoria del tratada no podría dictarse en este momento sin transponer los límites que el Constituyente le trazó al legislador. Sólo una reforma constitucional, como ya se ha dicho, viabilizaría este u otro tratado de extradición que incluyera la de colombianos por nacimiento. Lo que es digno de destacarse es que la situación actual propicia la ambigüedad que es uno


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de nuestros estados de ánimo predilectos. El tratado es válido, no lo hemos desconocido (ni nos hemos atrevido a denunciarlo), somos respetuoso de nuestros compromisos internacionales... salvo que en este caso estamos constitucionalmente inhabilitados para cumplirlo. Con razón, la gente común siente un cierto desdén por el derecho cuando siente un galimatías como ese, que a mí me avergüenza repetir: “es válido pero no puede aplicarse”. ¿Qué raro accidente metafísico es entonces ese que llaman “validez”? Pero nos consolamos con que esa críptica aseveración es jurídicamente sostenible. Lo lógico sería que un compromiso válidamente adquirido y cuya validez se mantiene, tuviera vocación de cumplimiento. ¡Pero no! Reconditeces de la ciencia del derecho, ¡sólo al alcance de los entendidos! Es que no es fácil explicar a un lego cómo el pacta sunt servanda puede ser neutralizado por una implícita cláusula rebus sic stantibus. Créame que, de nuevo, siento un poco de vergüenza escolástica. ADOLFO SALAMANCA: No hay equivocación alguna. El problema no es jurídico. Sobre lo jurídico sería elemental un acuerdo para encontrar vías que permitan dar cumplimiento a los convenios internacionales. El problema, entonces, es de otro orden: de una parte, el sometimiento en que se encuentra esa dirigencia frente a las organizaciones criminales como consecuencia de los compromisos adquiridos; de otra, el generalizado temor al terrorismo de los narcotraficantes que ha terminado por doblegar a la sociedad frente a la delincuencia y sus calificados protectores; y, por último, la ignorancia de buena parte de la población entorno al tema, lo que la hace 'presa fácil del engaño y la manipulación y, por lo mismo, defensora

de falsos conceptos de nacionalismo y soberanía que sólo Favorecen a los narcotraficantes y sus avales. Pero si el gobierno nacional quisiera ser consecuente con sus propias razones, jurídicamente lo procedente sería entonces denunciar el tratado ,vigente, en procura de su futura inaplicación. CARLOS ALONSO LUCIO: El aspecto jurídico del tratado de extradición de 1979 es, definitivamente, un tema superado con una clara conclusión: ese tratado no está vigente. En primer lugar, porque la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la ley que lo ratificaba. Y en segundo lugar, porque la Asamblea Nacional Constituyente elevó a rango constitucional la no extradición de los nacionales colombianos. Además, creo que de hecho hay una serie de argumentaciones que tienen que ver con los principios de la cultura colombiana de no entregar nacionales a justicias extranjeras, así lo han demostrado numerosos sondeos de opinión en los que más de un 75% de los ciudadanos ha manifestado un rotundo no a la extradición. Esto indica que no sólo hay razones de orden constitucional y legal sino que estas están refrendadas legítimamente con la opinión popular. Estas consideraciones llevaron a que el Congreso en la ley ratificatoria de la Convención de Viena sobre sustancias sicotrópicas hiciera excepción explícita de no aceptar la extradición de nacionales que en ella se consagra. Las concepciones jurídicas` que se manejan alrededor de la extradición para tratar de justificar su aplicación en Colombia, reflejan fundamentalmente intereses de sectores que ven en su implantación una forma de congraciarse con los Estados Unidos; los argumentos


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que usan van desde las supuestas penas irrisorias que se les dan a los narcotraficantes, hasta la narcotización de la sociedad colombiana. Y es que la concepción que nos quieren imponer en materia de justicia es antidemocrática y peligrosa, ya que su aplicación comienza por sacrificar victorias universales en el campo del derecho penal como la presunción de inocencia, el debido proceso y los principios consagrados como fundamentales en la carta universal de los derechos. ANÁLISIS POLÍTICO: El problema, entonces, no es jurídico sino político. Mientras la extraterritorialidad delictiva del crimen organizado empieza a provocar en buena parte del mundo la necesidad de globalizar las defensas jurídicas, Colombia se resguarda, temerosa, en el argumento de que la extradición provocaría la violenta respuesta de un poder con enormes capacidades de desestabilización y de corrupción. ¿No es esto lo que está en el fondo de nuestras ambigüedades respecto del asunto? CARLOS GAVIRIA: ¡Sin duda! Sus preguntas están tan bien formuladas que uno estaría tentado a responder con monosílabos, porque además comparto plenamente las afirmaciones que en ellas hay implícitas. Valdría la pena agregar solamente que cuando el temor al narcoterrorismo disminuye, aumenta la presión externa y, deplorablemente, parece que nos moviéramos entre dos temores que son los que determinan el rumbo de nuestro comportamiento. Creo que en este momento el prevalente es el que procede de afuera y por eso me parece que no está muy lejana la reforma que permita la extradición. Qué tan eficaz vaya a resultar el mecanismo, no me atreva a predecirlo,

aunque sí es posible anticipar, por el pavor que causa su sola mención entre los eventuales afectados, que pueda determinar un desplazamiento de los protagonistas del delito hacia zonas menos enfocadas por los organismos extranjeros encargados de perseguir el narcotráfico, y un mayor refinamiento en los mecanismos utilizados por los delincuentes para escamotear su actividad, pues es claro que la sofisticación tecnológica no es monopolio de quienes persiguen el delito. Ahora bien: en cuanto a la extirpación del mal, soy francamente pesimista. Estoy con quienes sostienen, con razones de sentido común bien conocidas, que la persecución y la penalización no son la vía que conduce al aniquilamiento del narcotráfico. Lo grave del asunto es que el camino que creo conducente a ese propósito, no se va a escoger tan rápidamente como fuera de desear. Quizás habrá que esperar a que los países afectados con el consumo de la droga desechen, por ineficaz, el método hasta ahora ensayado y entonces nos indiquen el que juzguen pertinente, que razo-nablemente puede predecirse cuál va a ser. ADOLFO SALAMANCA: Por supuesto, repito que hoy el problema no es jurídico, las ambigüedades e inconsistencias son manifiestas, pues mientras se anuncian cruzadas contra la delincuencia organizada y se convoca la solidaridad internacional, se cierra la puerta a las soluciones globalizantes o universalizantes, realmente más eficaces. Reitero, ello es producto del mismo sometimiento, del miedo y de los desviados conceptos de soberanía y nacionalismo. Sin embargo, frente a una delincuencia sofisticada y extraterritorial, lo procedente es una justicia transnacional y mecanismos que trasciendan también el fenómeno de las fronteras.


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CARLOS ALONSO LUCIO: Colombia ha enfrentado con valentía los costos que durante años le ha impuesto la lucha contra el narcotráfico y de ello es testigo la comunidad internacional que así lo ha manifestado en repetidas ocasiones. Los muertos, los lisiados, los huérfanos, y las viudas son suficiente muestra de la forma como hemos afrontado el problema. Por ello, no puede ser aceptable que la decisión soberana de no entregar a los colombianos sea vista como una afrenta a los intereses de la comunidad de naciones. La imposición de la extradición, indepen-dientemente de los actos de violencia que podría generar, simplemente no estaría en coincidencia con la voluntad popular que no considera la justicia norteamericana como una justicia limpia, ni digna, ni con autoridad moral para juzgar a los nuestros. La experiencia indica que a los colombianos que en épocas pasadas fueron extraditados se les procesó sin garantías, lo que para una sociedad como la nuestra no es aceptable. Por otro lado, cuando se habla de crimen organizado, es indiscutible que ello se refiere al narcotráfico y yo soy un defensor de la legalización de las drogas como una salida al fracaso que ha mostrado la política de guerra y represión impuesta por Estados Unidos. El problema de las drogas es, entonces, en nuestro concepto una situación de orden social, económico, cultural, político y de salud pública al que hay qué darle soluciones acordes con la realidad que le rodea. Así las cosas, nosotros no nos escudamos en la posibilidad de actos violentos para explicar la no extradición y simplemente reiteramos que ella obedece a una decisió n mayoritaria del pueblo colombiano que tiene claro que existe una soberanía jurídica y una capacidad de la justicia nuestra para aplicar la ley en

condiciones de equidad y con el respeto de los principios universales del derecho que otros pretenden negarnos. Hay que revisar el discurso de Clinton en el cincuentenario de las Naciones Unidas en el que, a nombre de la lucha contra el crimen organizado, plantea echarle reversa a esos principios democráticos del derecho garantista en materia penal en el mundo. Yo creo que allí, de nuevo, se está utilizando el discurso de la lucha contra el narcotráfico y contra el crimen organizado para buscar unas victorias ideológicas de los Estados Unidos en materia judicial e intervencionismo, mucho más que efec tivamente para acabar el flagelo del tráfico de drogas. Nosotros no podemos entregar colombianos nuestros y mucho menos cuando ello se hace a fuerza de presiones, garrotazos y amenazas comerciales como en este momento lo pretenden los Estados Unidos. ANÁLISIS POLÍTICO: Ahora bien, si siempre se quiere ligar la extradición a la soberanía nacional, habría que empezar por aceptar que la soberanía no es un principio intangible, sino un valor histórico mutable, según transformaciones de fondo en los órdenes mundiales, ¿no faltará un poco de esto en nuestra sensibilidad nacionalista frente a la extradición? CARLOS GAVIRIA: Voy a ser muy franco: no creo que sea la adhesión al postulado de la soberanía nacional el motivo real que nos haya inhibido para analizar serenamente el problema de la extradición. Más bien creo que la apelación a ese principio ha sido el mecanismo de defensa que nos ha permitido mantener inconfesado el motivo auténtico: el temor a la violencia terrorista que pudieran desatar las


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organizaciones delictivas y la incapacidad del Estado para controlarla, factores a los que ya se aludió en alguna respuesta anterior. Esta información me dispensa de entrar a hacer digresiones acerca de la soberanía, las que juzgo innecesarias y hasta redundantes, pues cualquier persona que se ocupe actualmente de ese concepto, sabe de qué manera las teorías contemporáneas del Estado y del derecho internacional lo han relativizado, tal como está correctamente insinuado en la pregunta. ADOLFO SALAMANCA: Frente a la extradición y muchos otros temas de interés nacional falta mucho conocimiento y sensibilidad. La nacionalidad, la soberanía y la independencia son conceptos mutables según las concepción que cada uno tenga de los fines de la organización político-jurídica contemporánea: la defensa de los intereses generales y colectivos con toda la riqueza que ello entraña para las sociedades, o la defensa del individualismo egoísta y mezquino de siglos pasados, acompañados de sus vicios naturales -el lucro inmerecido entre ellos- que es justamente lo que desde la última reforma constitucional pretende superarse. CARLOS ALONSO LUCIO: Primero, la soberanía no es un valor histórico mutable, la soberanía ha sido guardada y además ejercida cabalmente en los procesos de integración; el hecho de la internacionalización de las tele-comunicaciones, la búsqueda de la cooperación judicial internacional, no son obstáculos para ejercer la soberanía, por el contrario, esas han sido decisiones soberanas de los Estados y de los pueblos del mundo. En el caso de la Unión Europea, donde aún habiendo Parlamento Europeo, políticas

internacionales conjuntas, Mercado Común Europeo, ello no significa que esos Estados hayan perdido su soberanía; por el contrario, cada país a la luz de referendos internos, decidió avanzar por el camino de la integración. La soberanía sigue siendo una conquista que los pueblos han logrado para mantener su independencia y la no injerencia de otras naciones en sus doctrinas internas. La Comunidad de Naciones manifiesta con referencia a la autonomía de sus gobiernos: “...Ausencia de todo control o injerencia del gobierno de otro Estado en el gobierno interior (poderes legislativo, ejecutivo y judicial) y en la administración del territorio”. No se puede considerar que el ejercicio de la soberanía sea una estrategia patriotera, por el contrario, la soberanía y su ejercicio de independencia es una necesidad urgente. Sin ella los países no podrían manejar sus propios conflictos. el caso del narcotráfico es patético ya que ningún país del mundo, con excepción de Bolivia, Perú y, más o menos, México viven el problema del narcotráfico como lo vivimos nosotros. No solamente vivimos dificultades de consumo, producción, y corrupción, sino también de violencia. Para Francia, Inglaterra, Estados Unidos, Argentina, Chile, Costa de Marfil o Ghana, el narcotráfico no es como para nosotros, un problema social, económico, político, cultural, histórico, por lo tanto la visión que ellos puedan tener de ese conflicto es distinta de la nuestra porque ademá s del costo que ellos pagan por ese conflicto, no tiene las implicaciones que sí hemos vivido nosotros. Sólo por medio de la soberanía, en el manejo de ese conflicto en particular, lograremos resolver este flagelo con herramientas suficientes y sin sacrificar nuestros más arraigados derechos e intereses.

Testimonio El movimiento campesino en el Huila

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EL MOVIMIENTO CAMPES INO EN EL HUILA

Testimonio de la Asociación Agropecuaria del Huila* CARLOS MARIO PEREA RESTREPO** El 26 de abril de 1996 el periódico capitalino El Tiempo consignaba, en gran titular de primera página, el comienzo de un paro agrario en el Huila. En efecto, cientos de campesinos apostados en diversos puntos estratégicos del departamento habían dado inicio a una movilización de protesta desde las cero horas del día 24, en una sorprendente acción dirigida por la Asociación Agropecuaria del Huila. Colombia parece ser en definitiva la nación de las paradojas y la irrupció n del movimiento campesino huilense invita a meditar en ellas. La primera, mientras las profundas crisis ponen a tambalear el régimen político, las correas de operación de la economía dan muestras de permanencia y vigor; así aconteció con el sacudón que experimentó el país, tanto a finales de los años 40 como al término de la década del 80. Así mismo, la violencia endémica quedó finalmente impedida para producir alguna fractura capaz de fundar un momento inaugural o de ruptura: su lenguaje de la continuidad se ha incorporado como un fenómeno más al paisaje de los aconteceres nacionales. Y no obstante, a un mismo tiempo, no existe ningún proceso que en uno u otro momento pueda evitar la lectura de su trayectoria sin el concurso de actores armados: de las incontables

* Este texto fue posible gracias a la colaboración y generosidad de Aldemar Macías. ** Historiador, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.

confrontaciones que acompañaron a los parados tradicionales hasta la contemporánea colonización territorial de múltiples regiones. Del mismo modo, las vastas crisis políticas parecen no comprometer la continuidad del edificio institucional; nuevamente los años 40 y 80 sirven de ilustración: ¿las elecciones de Laureano Gómez y de César Gaviria, no se cumplieron en medio de estremecedores escenarios de conflicto sin que ello impidiera su subida a la presidencia investidos de la legitimidad para detentar el poder de gobernar? Ciertamente paradojas que se resisten a abandonar los escenarios nacionales, tal y como lo reitera la presente situación. La insondable crisis de legitimidad que arrastra al actual gobierno no impidió que el presidente continuara en su cargo, contra viento y marea. Mas aquí aparece una cuarta paradoja que conduce de modo directo al testimonio del movimiento agrario del Huila: frente a la permanente situación de conflicto que atraviesa desde los contextos políticos hasta las condiciones de existencia de las grandes mayorías, se levanta el cuadro de una sociedad civil inorgánica e imposibilitada para construir oposiciones legales y para edificar movimientos con posibilidad de proponer alternativas en el espacio de lo público. Sin duda, quizás el hecho más protuberante de la presente coyuntura política sea -más allá de esporádicas iniciativas de los dirigentes económicos y de la Iglesia-, la ausencia total de una voz de la sociedad civil capaz de formular un punto de vista y de ejercer una presión en la vía de una solución a la crisis. En medio de este mutismo de la sociedad civil aparece, en contravía, la Asociación Agropecuaria del Huila y el paro por ella liderado entre el 24 y el 29 de abril. En ningún caso sus demandas y sus motivaciones tocaron de alguna manera


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el proceso 8.000 o el juicio al Presidente; todo lo contrario, como se verá, sus exigencias se circunscribieron a los determinantes de la crisis que mantiene al borde de la agonía a la producción agropecuaria Su fuerza reside, entonces, en la capacidad de recordar que la sociedad civil existe y que el Estado ha de ponerse de cara a problemáticas estructurales como la desolación que campea en el agro, más allá del tema que ha copado la atención y la gestión públicas en el último año. En efecto, la Asociación Agropecuaria y su poderosa movilización de abril vuelven a poner sobre el tapete la crucial cuestión de los movimientos sociales en Colombia, tan de capa caída durante lo que va corrido de esta década. Y lo hacen lanzando novedosos interrogantes. Frente a la espontaneidad, fugacidad e inestabilidad tan característica de los movimientos sociales, el proceso de conformación de la Asociación responde a una historia de acumulación progresiva de experiencias y de conflictos a lo largo de los últimos años. Ante la pretensión de configurar cúpulas dirigentes sin arraigo en redes organizacionales, tal como lo han practicado numerosas experiencias, la trayectoria de la Asociación se cimienta en un laborioso tejido organizativo que fluye de comités veredales a una junta directiva departamental, pasando por organismos municipales y una asamblea de delegatarios. Sus demandas, del mismo modo, no se han limitado a la exigencia de una atención eficiente por parte del Estado, sino que han caminado por la formulación de un proyecto de ley ante el Congreso y por la apelación a mecanismos como el referéndum popular: allí se perfila la renovada presencia de una sociedad civil que, ante el Estado, ya no se comporta

pasivamente sino que hace uso pleno de los mecanismos democráticos que estipula la nueva Constitución. Por último, quedaría por señalar la habilidad de la Asociación para superar la tutela de la guerrilla -a pesar de las afirmaciones de las Fuerzas Armadas-, así como las disputas partidarias y los oportunismos politiqueros -pese a los comentarios de numerosos escritores y políticos- : el amplio espectro de sectores vinculados al funcionamiento de la Asociación y al desarrollo del paro, así lo evidencian. LOS DESAFÍOS Naturalmente los desafíos que vienen por delante son de proporciones mayúsculas. El primero, y probablemente el nudo gordiano frente a la continuidad y proyección de la organización, dice de aquella dimensión que ha terminado por reventar a los movimientos sociales de mayor armadura: la definición política, que no partidaria, ante las instituciones de elección popular y las instancias de representación gremial. Más no es la única piedra en el camino. En el contexto de una crisis que amarra por igual al conjunto del sector agrario del país, la resolución sobre los alcances de una posible ruptura de las fronteras del Huila a otros departamentos o inclusive al plano nacional, supone otro reto. En idéntico nivel de dificultad se mueve la tarea de habilitación de estrategias encaminadas a romper los nudos de una producción campesina atrasada, en la vía de hacer del campo una empresa rentable. Y no menos compleja resulta la construcción de mecanismos que rompan la apatía del campesinado y rasguen el secular individualismo que ha dominado la conformación del agro en el país. ¿Son estas las tareas que debe fijarse el movimiento campesino liderado por la


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Asociación? ¿Hasta dónde es posible que llegue cada una de las metas elegidas? ¿Cuál sería el orden de prioridad de los propósitos escogidos y cuáles los vínculos entre uno y otro? En cualquier caso, esta madeja de desafíos que inexorablemente se levantan como muros ante el curso de los movimientos sociales, no resultan ajenos a las preocupaciones de la Asociación como se escuchará más adelante. Sean cuales sean las respuestas adoptadas, la trayectoria que hasta el presente ha esculpido la Asociación es ya una experiencia ejemplar para los movimientos sociales en general y para h organización agraria en particular. En U construcción de una nueva sociedad civil reside una muy buena porción del secreto que haba de desatar las muchas paradojas que han hegemonizado el escenario nacional hasta el presente. La organización agraria del Huila tiene una cuota de responsabilidad en este secreto, y de ahí el sentido de esta entrevista con tres de sus principales dirigentes: Orlando Fernández Polanía (presidente), Jaime Hernández Reina (secretario ejecutivo) y Ernesto Macías Tovar (miembro directivo). Escuchemos, pues, sus propias voces. CMP: ¿Cómo es el proceso de constitución del movimiento campesino que hoy aglutina la Asociación Agropecuaria del Huila? OFP: Si bien el sector agrario ha estado abandonado por las políticas y las decisiones oficiales desde siempre, indudablemente su crisis se ha agravado más en los últimos tiempos. A partir del año 90 se fue pauperizando más el campo colombiano. En esta situación los campesinos del Huila salimos a hacer luchas, un tanto aisladas en un principio.

Se comenzó en Pitalito, después en Altamira, luego en La Plata, donde hubo un movimiento que duró un mes en el parque. Posteriormente nos reunimos bajo una organización nacida en el municipio de Gigante, la Comuna Agropecuaria de Gigante, que congregaba algunos sectores y municipios. Pero será un tiempo después, en un encuentro en el municipio de Garzón, cuando se comenzarán a vislumbrar las primeras opciones de consolidar un movimiento a nivel departamental. Ya en el año 94 se vivió una pelea interesante con connotaciones departamentales: el paro del 15, 16 y 17 de noviembre en el que se redactó un acta, El Acuerdo del Huila, firmada por el entonces Ministro de Agricultura, el presidente de la Caja Agraria, el vicepresidente del Banco Cafetero, las organizaciones campesinas y los parlamentarios del departame nto. Ahí se acordó la suspensión de los procesos judiciales para los campesinos endeudados y la presentación, por parte del gobierno, de un proyecto de ley ante el Congreso que fuera la redención para el campesinado. Obviamente se desconoció el acuerdo: el proyecto nunca se presentó. Ante esta situación, los campesinos, ya con la herramienta de la Asociación Agropecuaria, se pusieron en la tarea de elaborar un referéndum sobre un proyecto de ley, recogiendo para ello más de 500 mil firmas en una peregrinación por todos los rincones del departamento. El texto, donde se plantea, entre otras, la constitución del Fondo de Solidaridad Campesina, se presentó el 16 de agosto del 95 a la Cámara de Representantes, contando con el apoyo de otros departamentos como Tolima, Caquetá y Meta, teniendo en cuenta que es una iniciativa no sólo para el Huila sino para todo el país. En esas condiciones se siguió trabajando en la


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vía de fortalecer la unidad a nivel departamental, insistiendo mucho en que el gobierno tenía atomizado el movimiento agrario por cuanto había dividido a los cafeteros por un lado, los arroceros por otro, los algodoneros mas allá. Fuimos muy enfáticos en reiterar que el problema agrario era uno solo, que había que enfrentar como un solo bloque esta difícil crisis que nos afecta sin discriminaciones a todos los que trabajamos en el campo. Martillamos mucho eso porque, además, hay que sacar a los campesinos de una serie de concepciones muy atrasadas, como quiera que cuando pierden su cosecha le echan la culpa a la mala suerte, que de pronto fue que le echaron sal, y otra cantidad de concepciones del mismo corte que nacen de la formación y el nivel académico de la gente del agro. Los empeños se fueron consolidando en lo que hoy es el movimiento. Estuvimos el 19 de julio del 95 en un paro de 24 horas apoyando el paro cafetero. Y al tiempo se siguió dialogando con el gobierno. Pero ese peregrinaje por los Ministerios de Agricultura, de Hacienda, de la Caja Agraria, del Banco Cafetero, de la misma Asociación Bancaria, de la Superintendencia Bancaria, a fin de hacer derogar estas medidas lesivas con el sector agropecuario, resultó infructuoso. En la práctica nada se materializaba hasta que la situación de agobio vino a desembocar en el paro del 24 al 29 de Abril del 96, que fue todo un éxito. Salieron más de 40 mil campesinos a exigirle al gobierno con un :movimiento mucho más coherente. JHR: Inicialmente se conformó la junta directiva de la Asociación con unos buenos cuadros, compañeros muy bien estructurados que tratan de representar todos los cuatro puntos cardinales del departamento. Hay compañeros de

diferentes organizaciones que se han metido a esto. Luego a nivel de los municipios fuimos conformando las Asociaciones Agropecuarias Municipales, al punto de que prácticamente todos los 37 municipios tienen ya su asociación. Y estos fueron creando los Comités Veredales, que a su vez armaron las famosas Mingas: aquellas que, en la práctica, han impedido que los campesinos sean desalojados de sus fincas por los embargos, con muy buenas experiencias en eso. OFP: Con respecto a los procesos contra los campesinos por deudas fuimos muy enfáticos con el gobierno en el sentido de que no podía haber paz en el campo mientras nos estuvieran embargando diariamente, quitándonos la finca, el predio, la parcela, es decir, el único patrimonio fruto de 20, 30 y 40 años de trabajo. No estamos dispuestos a dejarnos quitar lo único que tenemos y lo vamos a defender como sea. Para ello se crearon a nivel de cada vereda comités, llamados Mingas Rurales, que salen a impedir los embargos o los remates de algún compañero. Con las Mingas hemos sentado un buen precedente en el departamento del Huila, pues esta acción ha caído muy bien aquí en el medio nuestro. EMT: Como se dijo, antes de noviembre del 94 estamos hablando de paros aislados, pues los cafeteros respondían por qué eran afectados, los algodoneros respondían por qué eran afectados, pero cada uno en forma aislada. El paro del 94 se puede considerar el hito que quiebra la historia del movimiento agrario del Huila. Esa vez se entendió que el problema era estructural y de todo el sector agropecuario, que todos estábamos en la misma crisis y que se requería de una organización que representara todos los


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sectores e intereses. Ahí surge el paro del 94 y con él nace la organización. UNA CARACTERIZACIÓN DE LA CRISIS CMP: Detrás del proceso que acaba de ser descrito, aparece como el gran elemento animador de la organización una vasta crisis agraria. ¿Cómo se podría caracterizar dicha crisis? OFP: La crisis agraria se ha venido agudizando fundamentalmente por los altos costos del dinero; los intereses de los créditos son excesivamente elevados. En este momento estamos hablando de más o menos un interés del 40% anual. Y algo así como el 90% de los campesinos huilenses están refinanciados pagando intereses compuestos, es decir, están endeudados sobre un pagaré de todas las deudas que tienen y así se les cobran intereses sobre los mismos intereses. Entonces las deudas se han hecho absolutamente impagables. Compañeros que debían 5 millones de pesos hace cuatro o cinco años, hoy fácilmente están debiendo 25 y 30 millones, siendo pequeños cultivadores. Las deudas han crecido geométricamente. A la situación del costo del dinero se suma una política irresponsable del gobierno que permite, sin ninguna planificación, las importaciones de alimentos. Entonces los arroceros, por ejemplo, pero también los cultivadores de productos netamente campesinos como los maiceros y frijoleros, se ponen a sembrar y, cuando su cosecha está a punto de ser recolectada, el gobierno importa toneladas de ese alimento bajando los precios en forma vertical y sumiendo en la ruina a los campesinos que no pueden sostener precios . tan bajos. Además no hay planificación en el campo sino que todos trabajamos a la loca; no hay una

sustentación de precios, ni políticas de comercialización. Entonces todo este caos hace que la crisis se profundice. JHR: Anteriormente había crisis en el precio del algodón, por ejemplo, y la gente sembraba maíz, sorgo o cualquier otra cosa. El campesino se defendía, no ganaba mucha plata pero por lo menos sobrevivía a los cíclicos bajones de los productos. Pero en este momento la crisis cubre todos los órdenes de la economía agraria: no hay ningún cultivo que sea rentable, absolutamente ninguno. Yo siempre he dicho que el Gobierno debería agradecer que quienes estamos en el agro todavía deseamos permanecer en él. No queremos salirnos del campo porque no sabemos hacer nada distinto y además porque este trabajo es la esencia misma de nuestra vida. Una de la situaciones que ayudó a que el problema en el Huila empezara a tener ribetes dramáticos fue el caso del maracuyá. En el año 90 había sembradas en el departamento aproximadamente unas 100 hectáreas de esa fruta para comercio en fresco. Al inicio de ese año llegó el ministro Alfonso López Caballero diciendo que por el proceso de apertura de mercados los cultivos transitorios tenderían a desaparecer por ineficientes, pero que la solución del Huila estaba radicada en los cultivos de frutales, especialmente el maracuyá. Se hizo un gran publicidad a esa siembra y la verdad es que se llegaron a plantar cerca de 3.500 hectáreas. En tan sólo un año se pasó de 100 a 3.500 hectáreas, un crecimiento verdaderamente astronómico. La cosa tenía tanto apoyo que en esa época Finagro llegó a prestar hasta $1'200.000 por hectárea, cuando antes daba apenas $450.000. Además llegaron con promesas de compra una serie de empresas como Pacicol, Grajales, Frutelider, o sea unas cuatro o cinco empresas nacionales procesadoras del


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maracuyá. Ante este panorama tan prometedor acabamos con todas las labranzas de cacao, siendo el Huila un muy importante productor cacaotero. Cuando en el 91 y 92 se vino la crisis dura, justo cuando todos comenzamos a producir el cultivo, ya no hubo quien comprara maracuyá. Los seguros compradores desaparecieron. Brasil y algunos países de Centro América como Costa Rica, empezaron también a producir concentrado a menores costos. Por este concepto se perdieron en el Huila durante el año 92, netos, seis mil millones de pesos. Eso fue un factor que aceleró la catástrofe, independientemente de los otros cultivos que ya venían en crisis. En los años 92, 93 e incluso en el 94, el incremento a la exportación de productos agrícolas fue sumamente exagerado. Estamos hablando de que en el año pasado se importaron más de tres millones de toneladas de los alimentos que aquí producimos, como es el caso del arroz, el maíz, el sorgo. Una ilustración muy significativa está en el frijol, dado que el Huila era el tercer productor nacional del grano: se producía no sólo para el autoconsumo interno sino que se podía vender a los departamentos vecinos. En este momento con las importaciones de frijol del Ecuador y hasta de México, pasamos de 30 o 35 mil hectáreas sembradas a apenas 7 mil. El maíz prácticamente desapareció, el sorgo no existe, la soya tampoco. Lo único que ha sobrevivido es el arroz y en alguna medida el algodón, pero sencillamente porque no hay nada más que hacer. La situación es de ruina total. EMT: La crisis del sector agropecuario tiene infinidad de causas. Una indudablemente tiene que ver con el riesgo que es producir en el campo el único negocio donde el capital está expuesto a sol y al agua; problema si

llueve, problema si nc llueve. El Estado colombiano nunca ha tenido en cuenta dentro de sus prioridades al sector agraria siendo que es socialmente el sector más grande del país, tradicionalmente el más productivo y obviamente el que más mano de obra genera. Sin embargo el campo ha estado siempre huérfano de Estado. También ha influido en la, crisis el manejo de la política general del país, esto es, el tratamiento de la política macroeconómica. El gobierno anterior, con la apertura, cogió al agro desprevenido: siendo el sector más desprotegido se tuvo que enfrentar con los productos de los países del resto del mundo, empezando por los vecinos, donde tienen subsidiada la agricultura en su totalidad. En Estados Unidos el subsidio llega hasta el 60 por ciento, mientras aquí es lo contrario; y adicionalmente los créditos de fomento ya no existen desde hace muchos años. La libertad o el libertinaje en los costos de insumos es aterrador. Las políticas de comercialización no existen. Se establecen convenios, resultado de la apertura, donde los países vecinos deambulan con productos que afectan la economía nuestra. Venezuela importa a precios más bajos y los introduce a Colombia, obviamente por debajo de los precios de producción nacional. La apertura económica del gobierno anterior al sector que más afectó fue al agropecuario. Y para colmo de males el agro está desprotegido gremialmente; es un sector muy grande, muy desorganizado ,y muy insolidario internamente. Supuestamente la SAC es quien representa ante el gobierno al sector agrario, pero resulta que a sus directivos poco y nada les interesa la suerte del sector, especialmente la de los pequeños y medianos productores. De ahí que la Asociación se plantee como una de sus funciones expresas, de sus objetivos


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principales, el de empezar a irrumpir, a ,nivel de provincia rompiendo hielos, de modo que se quiebre ese monopolio absurdo que tiene la SAC frente al Estado; se trata de representar a un sector agropecuario que no lo representa nadie realmente. CMP: Considerando la importante pre-sencia del café en la economía del departamento, ¿cómo interviene la crisis del grano en medio del desolador cuadro del agro? EMT: Con el café hay un problema todavía más grave en el Huila, porque con dos años de anticipación con respecto a los otros departamentos nos cayó la broca. La situación de los cafeteros es absolutamente angustiosa. Los campesinos que cogen el café broqueado lo tienen que vender a 40 o 48 mil pesos la carga, mientras la sola recolección de una carga cuesta 57 mil pesos. En climas templados, como el nuestro, el control de la broca es absolutamente imposible. La situación es todavía peor cuando se trata de minifundios donde no se puede desarrollar ningún otro tipo de actividad; y como cientos de campesinos dependen absolutamente del café, la situación es muy seria. Si el Estado no entiende el problema del sector agropecuario, pues no comprende el problema de la columna vertebral de la economía en nuestro país que es emi nentemente agraria, situación más acentuada en un departamento como el Huila donde la supervivencia depende enteramente del agro, dada la ausencia de industrias o de cualquier otra actividad remunerativa. LOS CULTIVOS ILÍCITOS CMP: Dentro de este panorama de crisis generalizada, ¿cómo operan los cultivos de ama pola, tan extendidos durante algún tiempo en el Huila?

JHR: En el Huila hay sectores que han estado dedicados a este cultivo casi que obligados por esta situación de crisis, en donde ninguna actividad es rentable. Entonces los campesinos se han visto precisados a hacer otras actividades como la amapola y la coca. OFP: La amapola es un problema que llega de la grave crisis social que vive el campo, pues si el agro fuera productivo, la amapola no existiría en Colombia. El problema es que como no hay un solo renglón que genere una mínima rentabilidad entonces el campesino tiene que sembrar amapola como recurso único. Las consecuencias son graves: por un lado la deforestación terrible; por otro la irresponsabilidad del Estado fumigando los cultivos, pero también los bosques y los ríos. Por cada hectárea de amapola se fumigan cinco de bosque. Entendemos la presión que debe tener el Gobierno por parte de nuestros colosos del norte, pero no podemos seguir asumiendo un problema que a la larga no es nuestro, pero que sí hemos sufrido y padecido enormemente. CMP: Sin embargo la cantidad de hectáreas sembradas en el Huila parece que ha bajado. ¿A qué se debe esta disminución? OFP: Pues precisamente porque la gente ha tenido que inventar otras formas de sobrevivir. Conozco compañeros que siendo parceleros y sembrando grandes extensiones de arroz han dejado su actividad en el campo y en la parcela para venirse de taxistas a la ciudad. En Gigante, que lo conozco muy bien, se acabaron las fincas y la gente tiene que irse al Caquetá de mayordomos o vaqueros. Entonces toda la gente ha dejado de producir puesto que no hay ningún estímulo.


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JHR: El auge de la amapola en el Huila se vivió dos o tres años, durante el 92, 93 y 94, cuando la crisis se dio en toda su extensión. En ese momento no había alternativas diferentes para el agricultor, que se encontraba solo y desorientado. Pero creo que una de los logros de la Asociación Agropecuaria ha sido crear una orientación y una esperanza en los agricultores, en el sentido de que la lucha gremial, a través de la creación del Fondo de Solidaridad Agropecuaria, puede ayudar realmente a resolver sus problemas. Cuando la gente tiene una perspectiva diferente y cree que hay una solución viable, merma su interés sobre la amapola. El bajón de los cultivos ilícitos es así la respuesta a una esperanza creada a través del Fondo; ahora la gente ya está pensando en reinvertir lo poco que tiene en mejorar su finca, porque considera que el Fondo les va a solucionar al menos una parte de la deuda y va a crear las condiciones más o menos adecuadas para poder seguir produciendo. Entonces la gente ya no piensa que la única esperanza sea el cultivo ilícito y la rentabilidad que aparentemente este ofrece, sino que observa que lo suyo puede ser rentable, pero a través de una organización y una lucha. CMP: ¿Qué papel ha tenido el Plante en esta situación? OFP: El Plante fue un sofisma, un paño de agua tibia para un enfermo que está en cuidados intensivos: unos pequeños recursos que se irrigaron irresponsablemente porque en la mayoría de los casos llegaron a donde no debían hacerlo. Además cayeron sin ninguna orientación, es decir, algo parecido a una reforma agraria que entrega tierras a personas que no están preparadas para ponerlas a producir. Con el Plante se han

entregado recursos importantes sin decir qué hacer con ellos. Pero la situación más grave está en otro lado: frente a la inexistencia de algún renglón productivo en el sector agropecuario, ese cuento de la vaquita lechera no es ningún negocio para el tipo que está alimentado siete u ocho hijos. Esa no es la solución. Se entregan recursos sin saber para qué se van a usar y los donantes nunca más vuelven a saber de las personas beneficiadas, porque no hacen seguimiento al destino de los dineros entregados. Y esos que reciben hoy recursos, en seis meses no tienen un peso y ya no producen nada; de manera que en muy corto tiempo vuelve y surge el mismo problema, con el resultado de que al campesino no le queda otra que sembrar de nuevo amapola, el único negocio que está medio produciendo en el campo. JHR: El Plante ha sido un sofisma que no ha solucionado nada. En poblaciones como Iquira, epicentro a nivel nacional del problema de la amapola en su inspección de Rionegro, según estadísticas durante todo el año pasado y parte de este no se habían hecho sino cinco créditos. Supongo que esos $1.400 millones de que habla el Plante han sido donados a personas que no tienen nada que ver con los cultivos ilícitos; la plata no ha llegado a la gente que realmente quiere salirse de esa situación. CMP: Y en lo tocante al Salto Social, plataforma del actual gobierno, ¿qué papel ha desempeñado el Plan de Empleo Rural? OFP: Todo vuelve a lo mismo. El Plante y la Red de Solidaridad tratan de dar unas soluciones de carácter muy temporal, de solucionar un problema transitoriamente. Nosotros somos del criterio del proverbio hindú: "No regalemos el pescado, enseñemos a pescar". Hay que atacar de


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raíz el problema fundamental, esto es la mejora de la productividad y la rentabilidad agraria. Todo lo demás lo consideramos, incluso, una pérdida de plata. Alguna vez le propusimos a la Red que esos $240.000 millones que iban a invertir en empleo rural que más bien lo incluyeran dentro del Fondo de Solidaridad, puesto que la desocupación es generada por la crisis del sector agropecuario y de lo que se trata es de resolver esa condición fundamental. CMP: Concentrémonos ahora en el paro de abril de este año. ¿Con qué argumentos se tomó la decisión de fijar una hora cero e ir al paro? JHR: Existen dos condiciones fundamentales. La primera es que, a pesar de que el Ministro de Hacienda había dado el aval previo al proyecto de ley, posteriormente se lo quitó. Los recursos para el Fondo de Solidaridad provendrían del artículo 14 de la ley tributaria donde se estipula que el 0.5% del 16% del IVA iría a solucionar el problema del deprimido sector agropecuario. Ese 0.5%, según cálculos iniciales, corresponde más o menos a 150 mil millones de pesos. Sin embargo en una reunión que tuvimos hace más o menos tres meses el Ministro afirmó que el porcentaje era del 0.05%, y no del 0.5% como se había pactado. Así de fresco nos bajaba de 150 mil millones a míseros 15 mil millones, monto que no significa absolutamente nada frente a la magnitud del problema. Era una verdadera burla al movimiento campesino. El otro detonante de la decisión del paro fue la presencia de los embargos masivos en el Huila: los campesinos con préstamos, de no cancelar en 60 . días su deuda, se verían sometidos al embargo definitivo de sus tierras. Todo lo cual significaba que el 90 o 95% de los agricultores entraban en

embargos por parte de la Caja Agraria y el Banco Cafetero. La situación, por fuerza, desesperó a la gente presionando el paro inmediato. Tanto es así que en la asamblea realizada con delegados de todo el departamento el 22 de marzo, se votó en forma unánime el paro y la movilización a la huelga. Además se adicionó un factor inicialmente no contemplado: el impuesto sobre valorización que se pretendía cobrar en el sur del Huila. Además del problema de endeudamiento y de crisis agraria, se les sumaba a los agricultores de esta zona un impuesto más sobre una carretera que ya estaba construida. Finalmente, también se entendió la situación coyuntural por la que pasaba el proyecto de ley en el Senado, en cuyo caso el paro presionaría su curso en el Congreso. CMP: De este manojo de motivaciones ¿cuáles fueron los objetivos trazados al paro y cuáles los logros alcanzados? OFP: Para nosotros el balance es positivo, pues logramos cuatro aspectos muy peleados en el movimiento. Primera, la adhesión de una suma de 150 mil millones de pesos para iniciar el Fondo de Solidaridad Agropecuaria, según se propone en el proyecto de ley pues, obviamente, una ley sin recursos nace, ya muerta. Segundo, la suspensión inmediata de todos los procesos judiciales contra los campesinos por concepto de sus deudas con las entidades crediticias. El tercer punto habla sobre la apertura de los créditos; desde la Caja Agraria hasta el cacareado CAR habían suspendido los préstamos, dejándonos en una situación en que no había ninguna línea de crédito accesible para el campesino. Y el cuarto punto es el desmonte del impuesto de valorización cobrado en el sur del departamento, un cobro eminentemente confiscatorio y muy lesivo.


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EL FONDO DE SOLIDARIDAD CAMPESINA CMP: Más precisamente, ¿en qué consiste el Fondo de Solidaridad Campesina? EMT: El Fondo consiste en la modalidad de la compra de la cartera. Cuando se escuchan las cifras de la deuda campesina la gente se aterra; pero resulta que aquel que prestó 3 o 5 millones en el año 90 o 91, cuando empezaba la crisis, hoy debe 20, 30 y hasta 50 millones de pesos. Entonces el Fondo compra esta cartera y establece unas escalas: para el pequeño productor con una deuda inferior a los 20 millones de pesos se le compra la totalidad de la deuda; para el productor mediano, deudor de entre 20 y 50 millones, se le compra el 50% del capital más la totalidad de los intereses incluidos los capitalizados, que son los que más han agrandado las deudas; y para quienes tienen deudas mayores a los 50 millones se le compra el 50% de los intereses. A quienes no se les compra la totalidad se le plantea un sistema de refinanciación con unas tasas de interés supremamente blandas pues, el problema no son los plazos -tal como han supuesto las diferentes sistemas de refinanciación-, sino las tasas de interés. El Fondo subsidia el crédito en tanto se establece una tasa le interés -fija del 18%, en cuyo caso, la diferencia entre este monto y la tasa comercial la cubre el fondo. Se establece así un mecanismo de subsidio ;in que las entidades de crédito se vean afectadas por el desangre al tener que cubrir los subsidios le sus propios recursos. El Fondo también tiene revista la recompra de tierras: al campesino que perdió su finca por deudas tiene la opción, a través de los mecanismos del Incora y de los recursos del Fondo, de comprar nuevamente su inca. El Fondo

será manejado por el Ministerio de Agricultura mediante una junta directiva en a cual tienen asiento los gremios y los campesinos. Lo dejamos diseñado de tal forma que no quede en manos de los grandes gremios del agro, sino que estén presentes asociaciones que, como la nuestra, tienen contacto gremial directo con el campesinado. Para evitar además los vicios de inconstitucionalidad, con la cartera comprada el Fondo hace- unos convenios en materia de medio ambiente, de reforestación, de recuperación y de higienización con los beneficiados. Así el campesino, en un convenio a través de la Asociación, de su organización campesina, junta comunal o como quiera llamarse, devuelve los recursos al Fondo en trabajo de reforestación y de recuperación del medio ambiente. Así se va entregando la cartera recaudada CMP: Ampliemos un poco los otros tres puntos logrados con el paro. JHR: Otro punto del paro era el problema, muy sentido en el departamento del Huila como se ha dicha, de los procesos judiciales. Aquí fácilmente en una semana salían 50 embargos para cada municipio. Entonces el acuerdo contempla precisamente la suspensión inmediata de todos los procesos judiciales por deudas iguales o inferiores a 30 millones de pesos. Con respecto a ese pacto; ya logrado para la Caja Agraria; el Gobierno se comprometió a hacerlo extensivo para el Banco Cafetero, otra entidad con la que existen muchas deudas. El tercer punto del paro era la apertura del crédito. El Gobierno decía en las negociaciones que había crédito, pero en la práctica eso no es verdad. Logramos entonces que el gobierno se comprometiera a presentar una propuesta a la junta directiva de la


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Caja Agraria a fin de derogar el acuerdo número 934, en el que se afirma que los compañeros que han sido refinanciados no son sujetos de crédito sino hasta dentro de 10 años y 6 meses. Mediante la abolición de esa norma todos los campesinos podrán tener crédito. El cuarto y último punto es la derogación de la resolución del Ministerio de Transporte, del Instituto Nacional de Vías, mediante la cual se crea el impuesto de valorización para los propietarios de tierras que están ubicados entre la carretera de Ríoloro y Pitalito. Ese impuesto era un atentado contra la economía de esos campesinos y de allí que la participación del sur fuera muy masiva. CMP: ¿Cómo es el proceso de cons-trucción del proyecto de ley que actualmente cursa en el Senado? EMT: El proyecto de ley data de aproxi-madamente unos cinco años atrás desde cuando se vienen buscando fórmulas para aliviar, principalmente, el problema de la deuda de los agricultores. El Gobierno siempre pensó en la refinanciación: un método que sólo plantea la ampliación de los plazos de pago sin tocar el problema neurálgico de las tasas de interés, de donde resulta que en medio de la liquidez campesina al capital adeudado se suman los intereses que vienen causándose permanentemente, aumentando así la deuda hasta niveles impagables. A raíz de la Constitución del 91 se prohíben los auxilios, así como las donaciones y condonaciones á particulares. Surgían entonces proyectos encaminados a condonar parte de la deuda de los agricultores; pero la Corte Constitucional los tumbaba porque violaban la constitución. A raíz del paro de noviembre del 94 el Gobierno se comprometió a presentar un proyecto que

identificara esa fórmula; no lo hizo porque no la encontró, hay que decir la verdad. Entonces en el seno de la Asociación Agropecuaria nació la idea de la compra de la cartera, vale decir, no la condonación sino la compra. Para ello había que crear una cuenta especial con nombre propio que es, justamente, el Fondo de Solidaridad: el gobierno le inyecta recursos, el Fondo compra las deudas según las escalas mencionadas y sigue funcionando en forma rotatoria con la recompra de la cartera. La medida es para casos especiales de crisis y no para su implantación definitiva; somos conscientes de ello porque una salida de este corte, adoptada de modo permanente, se convertiría en un antecedente funesto para el sector financiero. Su operatividad se centraría en casos particulares de crisis, como bien puede ser el mencionado ejemplo del maracuyá o el de la broca del café. Redactamos un proyecto que se ha venido ajustando y discutiendo con mucha gente, con bastantes abogados naturalmente. En el curso del proceso se recogieron aproximadamente 500 mil firmas recorriendo municipios y veredas; desafortunadamente no alcanzamos a las 800 o 900 mil firmas requeridas para que se convirtiera en una verdadera iniciativa popular, obteniendo con ello las prerrogativas de prioridad y brevedad en el trámite. Cuando se presentó, el proyecto llevaba la firma de más de 60 congresistas. El Gobierno entendió el mensaje implícito en el proyecto pues, dado que no se puede legislar para una sola región, se trata de una solución para todo el campesinado colombiano. De paso, ahí está contemplada una solución para el problema financiero que tiene la Caja Agraria,- porque recogiendo su cartera morosa la entidad queda refinanciada. El Fondo puede comprar la deuda de cualquier banco, siempre y cuando sea del sector agropecuario, pero


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especialmente de la Caja Agraria, donde está el mayor cúmulo de créditos. OFP: El proyecto en este momento ya hizo tránsito por la Cámara de Representantes y ahora está en la comisión quinta del Senado. Una vez salga de esta comisión debe pasar por la plenaria, para luego terminar su trámite con la sanción presidencial. Con el paro y el acuerdo firmado se consiguió el aval del Gobierno, cosa importante dado que por ley este tipo de proyectos deben llevar el visto bueno del gobierno. Sí, se consiguió, asunto que era una de las cosas más importantes, hasta el punto que se rumora que la caída del ministro Perry fue a raíz de su negativa a otorgar el aval del proyecto. JHR: Todas las disposiciones y normas que saca el Estado son contra los campesinos. Los impuestos prediales son sumamente elevados a tal punto que crear una cuenta que hay que vender la finca para pagarlos; los servicios públicos a donde han llegado son. Todas estas cosas están consignadas en el proyecto de ley , pues no habrá futuro para este país sin que se solucione el problema grave de la columna vertebral de la economía, que es precisamente el sector agropecuario rotatoria con la recompra de la cartera. La medida columna vertebral de la economía, que es para casos especiales de crisis y no para su precisamente el sector agropecuario. ¿Y LA GUERRILLA? CMP: Toquemos ahora un punto espinoso de las movilizaciones en el sector agrario, no sólo del Huila sino del país en general. ¿Cuál fue el papel de la guerrilla en el paro? OFP: Como en todo movimiento agrario, lo primero que salta en los preparativos

que anteceden a una movilización de esta naturaleza, es la sindicación de los militares en el sentido de estar infiltrados y dirigidos por la guerrilla. Aquí el comandante del Ejército del Huila tiene una palabra muy suya para estas ocasiones, la de "narcobandoleros". Claro, nos pone a todos en el mismo nivel con el ánimo obvio de desestimular, anarquizar y desanimar a los campesinos a fin de evitar su participación en el movimiento. La abierta acusación de ser un paro agenciado y comandado por la guerrilla nos forzó a afirmar categóricamente que se trataba de un movimiento dirigido por genuinos y auténticos campesinos, que no participaban allí sino fatutos campesinos. Obviamente en nuestro departamento hay presencia de una guerrilla que hace su actividad en los territorios que tiene bajo su control; eso es innegable y no lo puede contradecir nadie. Pero luego, cuando continuó el movimiento y se demostró la fuerza de la movilización campesina, entonces se dijo que era un movimiento político manejado por caciques de la región. En el Estado hubo ese afán por desvirtuar y minimizar el movimiento. Cuando el Presidente dio la orden de desalojar a los campesinos como fuera, entendimos que la cosa era a sangre y fuego. Actuamos inteligentemente desalojando las vías, pero siempre permaneciendo a sus lados de manera que se mantuviera la posibilidad de volver a taponar las vías en cualquier momento, si se daba el caso en que el gobierno se echara para atrás en el proceso de la negociación. Hubo momentos muy álgidos. Si se hubiera maltratado o matado a algún campesino se hubiera desencadenado una situación catastrófica. Yo mismo señalé la responsabilidad del señor Samper, pues de darse un sólo atropello esto se hubiera podido convertir en una especie de Urabá: inmediatamente


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hubiera entrado la guerrilla convirtiendo en incontables los muertos. Por supuesto el Gobierno nos habría achacado la masacre a nosotros los dirigentes y en este momento estaríamos a buen recaudo en la cárcel. CMP: ¿Por qué razón ni se hizo mención del problema de los cultivos ilícitos en la agenda del paro? EMT: Por la sencilla razón de que para nosotros ese no es un asunto fundamental. La amapola la hemos considerado la manifestación de un desajuste de carácter estructural y por ende no la incluimos como un problema que revista características fundamentales. Es cierto que se generan daños ecológicos y descomposición social en las áreas de influencia amapolera. Pero no es un nudo básico del Huila, sino consecuencia de una crisis generalizada. Entendemos que si se solucionan las cosas de raíz y se generan alternativas estructurales, se resuelve la situación de los cultivos ilícitos. Para nosotros es claro-que ningún agricultor ha sembrado amapola por simple gusto; lo ha hecho por una necesidad sentida y tanto es así que la disminución del área sembrada se ha tejido en relación con la presencia de perspectivas diferentes para los agricultores. La cuestión central es que el Gobierno cumpla porque, de no hacerlo, toda esta crisis se revertirá en la generación de conflictos todavía más graves. CMP: ¿Cómo definirían el carácter de la Asociación Agropecuaria del Huila? OFP: La Asociación es una entidad de tipo eminentemente gremialista que persigue sus reivindicaciones de cara a un mejor nivel de vida de las gentes del agro. Sabemos que después de esta primera

consolidación la organización tendrá que proseguir su tarea y metérsele a las cuestiones en el aspecto político. Por ejemplo, vamos a hacer un debate a nivel interno de modo que se puedan lanzar compañeros de nuestras bases y nuestra gente que actúen como alcaldes agrarios; lo mismo, aspiramos a tener concejales y diputados avalados por la Asociación, de modo que haya baluartes del movimiento en cada municipio. Así se espera tener representación en todas las entidades y corporaciones de representación popular. Es un proceso inmediato, que demandaría otra connotación del movimiento, pero que ahora estamos estudiando. JHR: La Asociación nace con un criterio amplio, gremial y democrático, en donde la única condición indispensable para estar aquí es la de poseer un compromiso con la defensa del sector agropecuario. Por eso se llama así, Asociación, para que a ella llegue todo el mundo, siendo esta su primera condición fundamental. La otra condición básica es que en ningún momento se ha permitido, ni se va a permitir, que la Asociación sea metida en política. A ella llegan todas las fuerzas que están en el departamento y si bien cada uno de nosotros tiene su formación política, al interior no hay política puesto que la Asociación se define como una organización netamente gremial. Eso nos ha permitido crecer, centrándonos en el objetivo inmediato de la aprobación del proyecto de ley, de modo que se establezcan unas bases fundamentales para poder seguir trabajando. Sin duda seguirán otras metas. Hemos entendido, y la gente también lo ha hecho, que los logros y beneficios se obtienen luchando organizadamente, trabajando mancomunadamente alrededor de un objetivo único. Por ahora tenemos el problema de la deuda y de establecer unas condiciones mínimas para desarrollar el


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sector agropecuario. Posterio rmente, una vez logrado ese objetivo, seguiremos con otros metas más importantes, cuales son las de trabajar sobre la productividad la sostenibilidad, la agricultura orgánica, la biotecnología, desde una estrategia global que nos permita competir dentro de los mercados internacionales, desafío que no podemos desconocer. El proceso de la apertura económica sigue y en el departamento y el país no podemos cerrar fronteras. En este sentido, nos toca desarrollar una agricultura productiva y conquistar mercados mediante la calidad biológica con la que se saquen los productos. Este es un proceso más complicado que el que estamos coronando en este momento, porque aquí nos unió una necesidad única: el problema de las deudas, la falta de rentabilidad de los cultivos. Pero una vez superado ese primer escollo, el que se viene es el de proponer una metodología nueva en la producción, cosa que, creo, es mucho más difícil pero que constituye el objetivo básico a largo plazo. OFP: Tenemos que reiterar que la Asociación Agropecuaria no es una organización para hacer paros. Entendemos que el paro es un instrumento necesario en un momento coyuntural y se harán todos los que sea indispensable hacer. Mas la Asociación tiene claramente definido un norte que obviamente es propender por una mejor vida para los campesinos pequeños y medianos, una vida decorosa con las mínimas cosas, que los hijos de los campesinos tengan oportunidad de estudiar, de ir al colegio y la universidad, que la gente del campo no siga viviendo en pisos de tie rra y en cambuches, sino que tenga una vivienda decorosa. Que haya vías de penetración y políticas de comercialización, así como que seamos interlocutores válidos ante el gobierno

nacional para diseñar las políticas del sector agropecuario. Se trata de que estas políticas no sigan siendo diseñadas por los magos que vienen de Harvard o París, pero que no tienen ni idea de cómo vivimos los campesinos. Afortunadamente quienes estamos al frente de la organización tenemos, además de claridad gremial, claridad política. Queremos que este movimiento se extienda a nivel nacional. Obtener la aprobación del proyecto de ley es una conquista nacional y no sólo de un departamento, cosa que nadie ha valorado. Se trata que la Caja Agraria cumpla con su filosofía de ser verdaderamente el banco de los campesinos, como en otrora fue, y no como en este momento pretende el Gobierno al tratar de convertirla en otra entidad bancaria más, regida únicamente por su carácter financiero. Sabemos que la pelea es muy dura porque es nada más y nada menos que contra el sistema financiero, el sector parásito de la economía y el único que presenta grandes utilidades a costa de la ruina y la miseria del campo. Esas políticas están agenciadas por el Fondo Monetario Internacional y la banca internacional animados por la consigna de acabar con el sector agropecuario nacional a fin de colocar los excedentes de las grandes potencias aquí en nuestros países. Estados Unidos tuvo una última cosecha de arroz de 16 millones de hectáreas cuando es el país que menos lo consume; entonces todos sus excedentes tienen que colocarlos afuera, claro, en países como Colombia. En Estados Unidos el crédito para el sector agrario tiene un interés del 0.5%, mientras que nosotros estamos pagando el 40 o el 45%. Así no hay ningún estímulo. CMP: ¿En razón de qué el movimiento no tiene el nombre de cívico, sino


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únicamente de Asociación Agropecuaria? ¿Por qué el abandono del apelativo de cívico, cuando se supone que alrededor de este concepto se han aglutinado e identificado los movimientos agrarios de los últimos años en Colombia? JHR: Por una razón, quizás no tan consciente en el momento de creación de la organización en Garzón. Llamándola Asociación se querían aglutinar todas las organizaciones y personas posibles. Los movimientos cívicos ya tienen una connotación y se puede decir que están quemados. Se requería primero que todo caracterizar el movimiento, aglutinarlo y darle un derrotero. Entonces el organismo ideal es la asociación, tal como ha ocurrido: nos hemos unid o una serie de organizaciones de carácter político, gremial, incluso populares y cívicas, porque era indispensable recoger movimientos como la ANUC, los cafeteros, las Juntas de Acción Comunal, vale decir, todo ese tipo de orga-nizaciones que estaban dispersas. Lo cívico ya cumplió su ciclo, realmente, y el campo necesita una fuerza gremial, la creación de un bloque único que defienda sus propios intereses. CMP: ¿Cuál es el significado del movi-miento campesino que anima la Asociación, y del paro como instrumento de lucha alternativo a la violencia? JHR: Nosotros consideramos que hemos dado una demostración de civilismo y casi de esperanza de paz para el país, en el sentido de que hemos logrado demostrar que aún existen caminos de convivencia por los cuales transitar para exigir nuestros derechos. Consideramos que aún existe esa alternativa, que no está perdida la posibilidad de que en el

país realmente se haga efectivo el precepto fundamental de la democracia participativa consignado en la nueva Cons titución. Creemos que con este tipo de organización estamos diciéndole al país que aún es posible la convivencia, que aún es posible que se genere un proceso democrático civilizado donde el desarrollo y el progreso sean para la mayoría de los colombianos. De manera enfática creemos que existen caminos diferentes a la confrontación armada. La Asociación y el paro son una experiencia única a nivel nacional, en donde la democracia, la participación y el convencimiento de la gente le han gritado un no a la violencia, si a la convivencia, si a las peticiones justas y razonables del pueblo colombiano. CMP: ¿Cómo se definirían entonces las tareas inmediatas del movimiento? OFP: Ahora tenemos que dar otra pelea para que se nos cumpla, porque con el gobierno colombiano suceden dos cosas: una pelea para que firmen y otra para que cumplan. Estamos atentos a esta situación, al seguimiento del proyecto de ley y al cumplimiento de los demás acuerdos. Estamos dispuestos en cualquier momento a volver a salir, es decir, a defender esto, pues no vamos a permitir bajo ningún pretexto que se nos violen los acuerdos. Es una consigna: no perder esta lucha, y eso lo tienen muy bien grabado todos los campesinos del departamento del Huila. JHR: Con el proyecto de ley obviamente vamos a resolver el problema de la deuda actual; pero también entendemos que si no se reactiva de verdad el campo, que si no se toman medidas de fondo sobre el sector agropecuario, dentro de uno o dos años vamos a estar en la misma situación. Tenemos claro entonces para


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donde vamos, cuál es la situación, qué es lo que perseguimos y cuál es el norte a construir. CMP: Y más allá de los propósitos in-mediatos, ¿cómo perfilan las proyecciones hacia el futuro? OFP: Como lección tenemos la esperanza de que esto trascienda a nivel nacional, que se vaya irrigando por todos los departamentos, pues esto ha de ser un movimiento de índole nacional. Hemos tenido problemas de tipo financiero porque no hemos podido desplazarnos a otros sitios del país, amen de que en la mayoría de los departamentos no existe una organización agraria que aglutine a todos sus sectores. Pero sabemos que más temprano que tarde tendrá que irrumpir el movimiento agrario puesto que la crisis es para todos, así a unos les llegue más rápido que a otros. Hasta el momento la extensión a nivel nacional ha resultado un tanto infructuosa. Tenemos relaciones con algunos compañeros del Tolima, del Meta, de Cundinamarca y de Boyacá, pero estamos en ese proceso de consolidar este movimiento a nivel nacional. EMT: Se obtuvo una victoria total en los objetivos del paro pero resulta que la tarea no ha terminado. La Asociación tiene que, consolidar lo que consiguió, es decir, lograr que se lleve a la realidad el acuerdo. De no ser así, no se ha sacado nada. Lo fundamental ahora es que se apruebe la ley, por lo menos en los aspectos más importantes. En el mismo acuerdo se creó un veeduría de la cual hace parte la junta directiva en pleno de la Asociación. Una vez todo esto se cumpla, vienen las otras tareas: buscar solucionar problemas graves como el mercadeo, los costos de producción, etc. Con la normalidad en los créditos comienzan a

resolverse muchos aspectos en el sector agrario porque la gente tiene al menos con qué producir, pero luego vienen otras cosas. JHR: Además de lo que anota el compañero, hay otra tarea inmediata: la consolidación de la Asociación Agropecuaria a nivel de municipios del departamento para luego hacer la proyección nacional Acabamos de terminar el paro y ya estamos pensando en lo que debemos hacer a fin de que se cumplan los compromisos. El gobierno tiene que entender que no nos puede burlar; en esto está implicado el gobierno de conjunto y todo el país se enteró de la situación. Así que un desconocimiento del acuerdo tiene implicaciones sumamente graves porque se estaría echando por tierra cualquier opción de carácter democrático en el país. CMP: ¿Qué se piensa respecto al trabajo desde la mentalidad campesina? JHR: Esa es otra de las grandes tareas que tenemos. Convertir el campesino y su agricultura tradicionales en un empresario agrícola. Es un propósito que tenemos que realizar nosotros casi que solos, porque los gremios y los representantes del Gobierno que debieran estar haciendo ese trabajo, la verdad es que se han burocratizado tanto que no ven una alternativa diferente a vegetar sin importarles la suerte de sus agremiados. Toda esa alternativa la tenemos que asumir nosotros como una gran tarea cambiar los sistemas de producción bajo unas características que nos permitan meternos dentro del mercado internacional. Eso obliga a un cambio de mentalidad lo cual resulta un proceso más complicado en relación a lo que estamos haciendo actualmente. Pero hay que


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hacerlo, sea como sea, y la Asociación debe, por lo menos, empezar el trabajo. OFP: Falta lo más difícil, sigue lo más difícil, tenemos muy. claro eso. Es, en la práctica„ la consolidación de la organización, destacando los mejores cuadros que salieron ahora de la pelea. Tenemos que hacer muchas asambleas en todos y cada uno de los pueblos, ins-pecciones y veredas, evaluando la situación. Tenemos que hacer seminarios y talleres para Fortalecerla organización. Toca educar a nuestros campesinos a fin de cambiar esa actitud atomizante y dispersa, ese individualismo con que nos han criado, creando nuevas actitudes solidarias y comunitarias, tal como se ha verificado hasta ahora en este movimiento. Es imprescindible modificar la actitud genuflexa le los campesinos hacia los funcionarios públicos, por una actitud altiva que se exprese en la exigencia de los derechos que les corresponden. Por antonomasia, por tradición, ruchos campesinos viven quitándose el sombrero ante los gerentes de la Caja Agraria .n una actitud casi servil, haciendo aparecer como una gran cosa las tramitaciones que obligatoriamente tienen que cumplir los funcionarios.; Toda esa situación de pobreza, de miseria, de abandono, de creerse menos que os demás, hay que derrotarla para hacer crecer a solidaridad y la unidad entre el campesinado. Pelea no termina. Tenemos claro que los problemas del campo son estructurales y muy complejos, entre otras cosas porque aquí están involucradas fuerzas extranjeras con grandes intereses en nuestro país. En la medida en que logremos concretar estos objetivos y elevar el nivel académico, de cultura y de concientización, os campesinos estaremos mucho mejor )reparados para lo que

viene. Yo soy optimista: remos avanzado notablemente y nuestro movimiento tiene un gran futuro.

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INSURGENCIA SIN REVOLUCIÓN La guerrilla colombiana en una perspectiva comparada EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZ, TERCER MUNDO EDITORES / INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES, BOGOTA, 1996. Para el lector que conozca los trabajos anteriores de Pizarro Leongómez, este libro revela un propósito generalizador, una meta de superación de lo que hubiera podido ser meramente descriptivo, singularizante o coyuntural en sus libros anteriores. La intención de teorizar en el mejor sentido de la palabra se advierte ya en el título, pues aspira a abarcar a la multiplicidad de organizaciones que han practicado la lucha guerrillera, a poner en retrospectiva y en comparación con otros países el fenómeno guerrillero dilucidando sus alcances y limitaciones. Se trata, pues, de una obra reflexiva, en que el autor resume y ahonda su conocimiento del tema y su propia experiencia ciudadana como habitante de un país que se ha acostumbrado a vivir con la guerrilla, pero cuyos intelectuales y analistas siguen considerando indispensable formularse interrogantes de causalidad, variaciones en tomo al ineludible "¿por qué?", que conduzcan a formulaciones prospectivas, a entrever lo que sería Colombia sin guerrilla, en esa dirección nuestro autor ha sido de los más perseverantes. Desembarazado entonces de temores acerca de la pedantería o la ampulosidad, se propone para comenzar una revisión de las principales corrientes interpretativas. Todos aquellos autores que pudieran haberse echado de menos en sus trabajos

anteriores, desde Carl Schmitt hasta Gérard Chaliand, desde Lenin hasta Weber, desde Mao hasta Charles Tilly, de Clausewitz a Ludolfo Paramio (pasando por Regis Debray), los encontramos juiciosamente resumidos en lo pertinente, expuestos de manera sintética. Aparecen sin omisiones sensibles los autores y títulos que podrían conformar la más selecta, exigente y actualizada bibliografía de un curso de nivel doctoral en ciencia política, o de un curso de estrategia para oficiales de cualquiera de los estados mayores. No es un mérito menor de este libro si se tiene en cuenta que aún en sus trabajos anteriores, particularmente en su ensayo «Para una sociología de la guerrilla, Pizarro se había propuesto ya sobrepasar el nivel de las generalizaciones empíricas, hacer explícito un criterio de clasificación, de categorización, como paso previo de un análisis de mayor alcance. En este, entonces, Pizarro se propone superarse a sí mismo... y lo consigue. Si al enfoque elegido se aúna una cierta vehemencia en la formulación de ideas a contrapelo de las tradicionalmente aceptadas en el campo de la izquierda -un énfasis particular en ciertas conclusiones paradojales- ello querría decir que se contempla, así mismo, una cierta incomprensión por parte de la generalidad de los lectores; pues se ha escrito un libro asumiendo, como un riesgo calculado, que por el tratamiento que le da a su temática, por la decisión con que se afrontan y se controvierten los lugares comunes, no puede ser un libro popular, un best seller; en principio. Y no es que esta obra se haya concebido de modo desafiante, o que la aridez sea un rasgo consciente del estilo, no; ya el

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epígrafe nos estimula, pues, siendo un predicamento de uno de los iconos sagrados de la izquierda latinoamericana -el Che-, se halla por encima de toda sospecha, y consiste en descartar cualquier posibilidad de brote guerrillero en un país donde exista «al menos una apariencia de legalidad constitucional. Toda una incitación a la lectura de un libro como este, en un país donde la guerrilla va camino de ser una institución, dada su persistencia, pero en donde a la vez, como refutando la formulación axiomática del Che, ha persistido algo más que la apariencia de legalidad consti-tucional, al punto que la Constitución vigente contó con la participación destacada de antiguos guerrilleros, y se presentó en su momento, por unos y otros, como un auténtico tratado de paz interno, generando un entusiasmo hacia la renovación de las instituciones que, en su momento, Pizarro, y muchos más, compartimos. Es una ironía inconsciente que el epígrafe se haya escogido con propósitos polémicos, acogiéndolo para negar el horizonte estratégico de la guerrilla, pero que el grueso del análisis del propio Pizarro parezca destinado a refutarlo, particularmente por las conclusiones a las que arriba, conclusiones un tanto pesimistas, como veremos. Como en el refrán inglés, los hechos son obstinados, y desafían una y otra vez nuestra capacidad de interpretarlos. Para comenzar, nuestro autor recapitula el estado del arte. Pasa revista por las principales interpretaciones previas del problema de una manera muy juiciosa. Siendo tres las perspectivas principales con que se ha analizado hasta ahora el fenómeno guerrillero (etiología, taxonomía, adscripción regional), tras

recapitularlas Pizarro se propone incorporarlas en un marco global, tomar lo mejor de cada una de ellas e incorporarlo en una perspectiva más amplia, si cabe. Un repaso muy aleccio -nador, pues nos demuestra cuánto han cambiado las concepciones principales acerca de nuestras sociedades en tan solo tres décadas: al volver a mirar las teorías sociales aplicadas a los países latinoamericanos en la década del 60, marxistas o no, la conclusión del lector era que ya fuera la revolución o, su eufe-mismo, un “cambio social acelerado" estaba a punto de ocurrir, era a la vez inminente e independiente de la voluntad de los individuos y de los grupos sociales. En ese marco la teoría del foco guerrillero como vo luntad reconcentrada, como catalizador del cambio, parecía lógica. Predomina hoy en cambio una percepción naturalista, que ve en la revolución un caso límite de ocurrencia improbable, la excepción. El capítulo del libro dedicado a las explicaciones de rango teórico acerca de las revoluciones es muy claro e ilustrativo. Es consciente de que, dada la atipicidad de lo que aquí viene ocurriendo, Colombia acaba por ser “un laboratorio ideal para construir una tipología de los grupos guerrilleros” y para poner a prueba a fondo las teorías formuladas, en cualquiera de las latitudes, acerca de su horizonte estratégico, de sus organigramas, de sus bases sociales, del modo de su funcionamiento. A lo largo de los siete capítulos el análisis se sostiene, es cuidadoso, no parece afectado por una especial prisa por con-cluir, o por incidir en el curso actual de la política gubernamental en la materia, podría decirse incluso lo contrario: hay un esfuerzo consciente y comprensible de ser circunspecto frente a lo inmediato, de

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evitar las conclusiones abruptas o los pronunciamientos sobre la actual coyuntura, un grado de autismo sobre lo actual, que tiende a ser, en sí mismo, edificante. Aún así la “vil realidad del presente” se cuela así sea por la puerta trasera, y ya el prologuista nos advierte que el capítulo más reciente de la historia colombiana hay que leerlo «en clave mafiosa. Lo cual nos remite a una de las rectificaciones que pueden hacerse a la exposición teórica de Pizarro: su manera de entender los procesos de legitimación es estática y no dinámica. Cita juiciosamente a Weber, pero pasa por alto la lógica histórica que es implícita a sus conceptos, y es explícita en buena parte de su obra. No es un prurito de erudición o de exégesis lo que nos lleva a rectificarlo en este punto, no es la obsesión de los soció -logos académicos que caricaturizaba Marco Palacios y que querían saber incluso lo que hubiera dicho Weber la noche antes de que lo recluyeran en la clínica psiquiátrica. No, el punto es de entidad y tiene que ver con lo que veníamos diciendo. Es un concepto que se ha venido popularizando en el mejor sentido, tal vez el más trajinado en la Constituyente del 91, pues en ella estuvo en boca de caciques indígenas, de profesores de derecho constitucional y de antiguos guerrilleros, generalmente bien entendido. Tan ineludible se ha vuelto en la discusión contemporánea que el propio Palacio lo emplea en su más reciente libro, un libro de texto, es decir con propósitos eminentemente didácticos: Entre la legitimidad y la violencia. La definición que adopta Pizarro es unilateral por incompleta: "El concepto

de legitimidad expresa una creencia en la legalidad de las normas que rigen un orden político" formula Pizarro (p. 176), estableciendo una univocidad, una ecuación simple entre legalidad y legitimidad, que es apenas una de las posibilidades. Una definición demasiado plana. La forma de legitimación más corriente hoy es la fe en la legalidad, pero no es la única. Precisamente la dinámica del asunto hace posible que coexistan formas distintas de legitimidad. Esta en su sentido más amplio viene siendo la creencia en la validez de un orden dado, esté o no formalmente estatuido, se exprese o no en un tipo de legalidad. Es característico de la modernidad, como tendencia, que el orden en cuestión se halle formalmente estatuido, cuente con un ordenamiento legal, pero lo anterior no excluye las crisis. Y en medio de una de ellas, precisamente, nos hallamos; una crisis para leer “en clave mafiosa” que ha ido minando la cre-dibilidad del Gobierno, aún cuando hasta ahora todos los ordenamientos legales se hallen indemnes y en func ionamiento. Estamos así, ante un libro cuyo título no puede eludir el referirse, así sea a modo de epílogo, o al menos de colofón, a la crisis actual, a la bancarrota de la política de paz del actual Gobierno, a los problemas de legitimidad a que conlleva y a sus efectos sobre el conflicto interno. Mientras que de su libro anterior decíamos que dejaba en suspenso el análisis para concluir de modo abrupto con pronunciamientos sobre lo inmediato, ahora le reprochamos precisamente lo contrario: que omita referencias ineludibles al más reciente de los capítulos del problema, justo el que hay que leer =en clave mafiosa. Máxime cuando el propio Pizarro ha abundado en consideraciones acerca de uno de los momentos de crisis de legitimidad

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anteriores: el período 1989-1990 del cual afirma que estuvo a punto de producir un colapso institucional y de confirmar las formulaciones acerca de serias tendencias degenerativas> tanto de la guerrilla como del sistema político (¿alu sión al mal de Alzheimer?) y cuando tampoco se ha inhibido de opinar sobre la coyuntura en otros medios y para otros efectos. Pues, representándose un escenario para el nuevo milenio, el libro concluye, en el último capítulo y en el epílogo, con un análisis del empate militar negativo y de sus efectos. Pasado el optimismo que en su momento produjera la Constitución del 91 respecto del conflicto interno, las conclusiones son casi de corte catastrofista, con énfasis en ciertos adjetivos : " La insurgencia crónica, como un cáncer insidioso, continuará por largos años destruyendo el tejido nacional": Pre-viamente utiliza la muy elíptica expresión, casi un retruécano: empate militar negativo para caracterizar- la correlación actual de fuerzas. Y de los dos polos ana lizados es abundante en apreciaciones y datos acerca de la insurgencia y la pérdida de horizonte estratégico de su lucha (del concepto de revolución como lo ineludible, propio de los 60 se ha transitado a la noción de la revolución como lo estrictamente excepcional) pero es más circunspecto acerca de los graves déficits de Estado y de sociedad que se hacen palmarios en el otro polo. Del polo de la guerrilla ha sido Pizarro, a nuestro juicio, quien con más claridad de modo más oportuno y con más coraje personal, ha señalado los síntomas de dichas tendencias degenerativas. Sus apreciaciones acerca del significado de la matanza de Tacueyó, son buena prueba de ello. En este libro, examina en detalle, con escalpelo, las manifestaciones ras recientes, más virulentas, de la dialéctica

de la violencia: la confrontación entre guerrillas y paramilitares. Parece corroborarnos que quienes recurren a la violencia, así tengan o no la convicción de que es un medio legítimo, tienen que estar preparados igualmente a aceptar las consecuencias, las fuerzas diabólicas que están presentes en toda violencia. Pero del polo del Estado su análisis es escueto, sumario, incluso críptico: Amén de las enunciaciones, genéricas, acerca de «un grave déficit de Estado y “un grave déficit de sociedad” de este otro polo del conflicto el análisis no avanza mayor-mente. No ahonda, por ejemplo en el déficit de representación a que da lugar la crisis de los partidos, a la patente pérdida de cualquier viso de autonomía por parte de la clase política respecto de los grupos de presión económicos, legales o ilegales y, sobretodo, del fracaso de las políticas del control del narcotráfico y del narcocultivo que tiene como un efecto importante el haber aumentado la dependencia de los campesinos cultivadores, respecto de la guerrilla como poder armado en dichas zonas. En fin, el que los remedios contemplados en la Constitución del 91, los nuevos mecanismos de consulta y, entre. otros, los topes a la financiación de las campañas, no sólo no hayan surtido efecto sino que en el corto plazo, hayan acentuado el déficit de representación y hecho más patente la crisis de legitimidad, polarizando aún más a la sociedad. Ahondar en todo ello es ineludible para entender por qué, pese a las condenas pre-vias, a las reiteradas, reiterativas y en fin, inocuas descalificaciones acerca de la validez histórica de su accionar -que varias cartas de lo más granado de la. inteligentsia han preferido la guerrilla encuentra nuevo oxígeno en las taras del sistema político, siendo la corrupción la principal de ellas.

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Una tesis fuerte, un acierto del análisis, es, de modo retrospectivo, la forma en que el problema se presenta para el caso del Frente Nacional En explícita controversia intelectual con Malcolm Deas y con Daniel Pecaux Pizarro enfatiza la percepción del cierre del sistema, por varios de los actores, como una de las condiciones que hicieron posible la estabilización del brote guerrillero. La argumentación y el caudal de hechos aducidos son convincentes. Razón de más para retrotraer el análisis a lo más actual Pues casi que se podría decir que en donde sobra el énfasis, es porque falta el análisis. “Cáncer insidioso” es una metáfora osada, corrosiva, que conduce sin embargo a preguntarse por la salud del organismo como un todo, a las terapias posibles, y, sobretodo a si el diagnóstico ha sido opor-tuno. Hallándose expuesto de un modo provocador, desde su propio título, es un libro denso, apto para una controversia de largo aliento, aunque su asimi lación haya de ser lenta Deja tantas dudas e interrogantes como los que se propuso absolver de un modo explícito. Induce toda suerte de relecturas en procura de una formulación adecuada de los problemas que no plantea de modo explícito. Por ejemplo: el contraste entre la rigurosa eco-nomía, el ascetismo, el sentido estratégico implícito en el cuidado con las fuerzas productivas y los bienes comunes, de las guerrillas que han triunfado (no tomar de las masas ni una aguja ni un trozo de hilo, directriz de Mao y de Vo Nguyen Giap) y el despilfarro de fuerzas productivas, el caudal de recursos que mueve cualquiera de las organizaciones guerrilleras que hoy existen en Colombia ¿Cómo ha afectado, en el segundo caso, sus posibilidades estratégicas? ¿Cómo estimar los costos sociales que ha implicado y seguirá implicando? De otra parte, si la guerrilla

va camino de ser una institución, un elemento más del paisaje político, ¿por qué no ensayar algunas predicciones acerca de su perdurabilidad? Diríamos en fin que es un libro valioso por los problemas que ayuda a formular, por las contrapreguntas que hace posible for-mular, por las réplicas que de seguro suscitará, tanto como por lo que plantea de modo directo. Sobresale en la ya voluminosa literatura que se ha ido conformando, por sus pretensiones analíticas a la vez que sistemáticas, por su esfuerzo en ser exhaustivo en el repaso de enfoques valederos y de teorías pertinentes, y, de nuevo, por el coraje personal del autor, al abordar hechos, organizaciones, protagonistas, sin detenerse en consideraciones personales o afectivas. FERNANDO CUBIDES, Sociólogo, profesor del Departamento de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia.

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ESPACIO PARA LA IGUALDAD: EL ABC DE UN PERIODISMO NO

SEXISTA VARIAS AUTORAS, FEMPRESS, SANTIAGO DE CHILE, 1996. Tres periodistas latinoamericanas: la argentina Ana María Amado, la mexicana Berta Hiriart y la puertorriqueña Norma Valle -corresponsales en sus países de la Red de Comunicació n Alternativa de la Mujer (Fempress)- acaban de publicar el libro Espacio para la igualdad: el ABC de un periodismo no sexista. Ana María es comunicadora, profesora de la Universidad de Buenos Aires y realiza diversos programas radiales. Berta es escritora y periodista free -lance y dirigió la revista latinoamericana Fem. Norma es profesora de periodismo y radio en la Escuela de Comunicación Pública de la Universidad de Puerto Rico, recinto de Río Piedras, y es directora y coproductora del programa semanal de radio Agenda de hoy" de Radio Universidad de Puerto Rico. La obra, magníficamente ilustrada por la humorista argentina Diana Raznovich, fue editada por las chilenas Adriana SantaCruz y Viviana Erazo, directoras de Fempress. Está dirigida a personas que trabajan en los medios de comunicación como guionistas, cineastas, publicistas, relacionistas, productores de vídeo y periodistas, pero también sirve a los estudiantes de comunicación social. Fempress, por su parte, es una red de comunicación alternativa de la mujer que desde hace quince años no ha dejado un sólo mes de publicar la revista Mujer y hacerla llegar a todos los grupos de mujeres, centros de estudio o documentación, programas de género en

instituciones públicas o privadas, mujeres con vocería y representación pública, y desde luego periodistas y medios masivos de comunicación. Justamente desde hace cinco años, una selección de artículos entregados en una separata llega al escritorio o al correo electrónico de periodistas y medios. La mayor parte de los más prestigiosos periódicos de América Latina y el Caribe reproducen una y varias veces los artículos, y no pocos periodistas o investigadores los usan como fuente de ideas e información. El servicio radiofó-nico también permite que los artículos tengan una masiva difusión vía espacios alternativos o tradicionales. El ABC de un periodismo no sexista está diseñado como un instrumento para estimular y acompañar la construcción de una comunicación no sexista, es decir, para que el periodismo respete y valore lo que hacen, dicen y piensan las mujeres; para que informe de aquellas actividades que buscan su desarrollo como seres humanos, y para que no las encasille en los clichés con los que se refuerza su tratamiento discriminatorio. Los cinco capítulos del libro pueden leerse de forma consecutiva o independiente. El primero está dirigido a analizar qué es eso de sexismo, sus orí-genes y cómo afecta a las mujeres. Estimula también una revisión sobre la manera como las distintas formas de lenguaje reflejan un sexismo ancestral, crean y reproducen patrones de comportamiento. Así lo mues tra el libro en el lenguaje personal del mundo privado que expresa pensamientos y deseos, en el lenguaje social que sirve para la comunicació n en el ámbito público, en el académico y periodístico que juegan un papel en la construcción y reproducción de la cultura.

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El segundo capítulo estudia la función de los medios, la imagen que transmiten, los modelos de la prensa, sus estereotipos y señuelos. Mues tra cómo el lenguaje de las imágenes y las palabras arma un mundo de representaciones sobre la base de la diferencia sexual. Estas representaciones constituyen la manera de hacer visibles los signos y fenómenos de una sociedad o de una cultura, al organizar la percepción de la realidad a través de la construcción de categorías para nombrarla. Llama entonces a descifrar cómo los medios construyen y hacen circular ideas sobre el ser hombre o mujer; en qué ideologías se inscriben los discursos, cuáles mecanismos institucionales buscan legitimar y qué estrategias usan para ello; en fin, de qué manera la industria cultural produce y alimenta el imaginario acerca de las identidades sexuales. El tercer capítulo se refiere a las mujeres periodistas y muestra que no hay una correspondencia entre crecimiento cuantitativo y cualitativo de las comunicadoras mujeres con los signos realmente transformadores de la imagen femenina en los medios. El cuarto capítulo está dedicado a la comunicación alternativa como punta de lanza. Trae además el Plan de Acción Mundial de la década de la mujer, así como la decisión del Consejo de ministros de la Unión Europea de usar un lenguaje y una terminología que reflejen igualdad y tengan en cuenta la presencia, la situación y el papel de la mujer. El último capítulo contiene propuestas concretas para desterrar el sexismo de mentes y corazones, ejercitar el autoanálisis y reconocer que no corresponde a las transformaciones que han ocurrido en la vida de las mujeres. Igualmente, reproduce los compromisos

asumidos al respecto en la N Conferencia Mundial de la Mujer en Beijing por los Estados, las organizaciones no guberna-mentales y los movimientos de mujeres. Las autoras insisten en que hacer periodismo no sexista no es algo que surge espontánea y fácilmente. Implica un esfuerzo consciente y cuidadoso, pues se trata sobre todo de identificar y erradicar prejuicios atávicos y estereotipos corrientes. Para eso hay que desarrollar nuevas formas de ver, pensar y contar la realidad y crear destrezas de observación, reflexión y redacción. Por eso, cada capítulo contiene ejercicios para realizar individual o colectivamente y aprender a usar un lenguaje que no discrimine consciente o inconscientemente por razones de género. Este libro, pretende entonces, estimular de manera muy concreta la construcción de una comunicación desde una perspectiva no sexista, es decir, que respete y reconozca todos los segmentos de la sociedad. Una comunicación democrática que sea un espacio para la igualdad. SOCORRO RAMÍREZ, Investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.

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EDUCACIÓN Y DEMOCRACIA

ESTANISLAO ZULETA, CORPORACIÓN TERCER MILENIO, BOGOTA, 1995.

A muy pocas personalidades intelectuales les cabe hoy en día el título de pensador. En nuestro país contemporáneo este apelativo le cabía paradigmá ticamente a Estanislao Zuleta (1935-1990). El pensador es aquel hombre de espíritu preocupado por los grandes y genuinos problemas de la sociedad y del individuo, por el sentido de la vida, por el destino y la responsabilidad del individuo en sociedad, por las características y conflictos del vínculo del ser humano con la naturaleza y consigo mismo. Es el maestro que propone nuevos criterios de va loración y pautas de acción, aproximativas y polémicos sobre lo legítimo e ilegítimo, lo verdadero y lo falso, lo ético y lo antitético, lo deseable y lo posible, para un conglomerado humano. Quien presupone la consecuencia entre el pensar y el hacer. Intelectuales cuyo pensamiento ha estado siempre en proceso de elaboración, haciéndose y transfor-mándose en el vivaz diálogo con genios y eventos fundamentales de civilizaciones pretéritas y con los pensadores y procesos más preponderantes en el mundo contemporáneo. El pensador no se deja apresar en divisiones disciplinarias, en un saber parcelado y fragmentario, se niega a ser un especialista. Estanislao Zuleta encarnó en Colombia en las últimas décadas el papel, a la vez incómodo y necesario, del pensador, habiendo planteado una crítica cultural y ética a su comunidad nacional, reivindicando la independencia hacia los poderes institucio nalizados en la política, la economía y la cultura, no temiendo enfrentar las ideologías, fuera del signo que fueren; y los prejuicios. Con todo, no se quedaba en su simple denuncia, sino

que analizaba las razones de su persistencia. Filósofo se autodenominaba nuestro autor en uno de los capítulos de Educación y Democracia, restituyéndole a esta actividad su dimensión primigenia y universalista. De este modo respondía en una de sus últimas entrevistas: Entiendo por filosofía la posibilidad de pensar las cosas, de hacer preguntas, de ver contradicciones. Asumo el concepto de filosofía en un sentido muy amplio, en el sentido griego de amor a la sabiduría. Es un filósofo el hombre que quiere saber, el hombre que aspira a que el saber sea la realización de su ser; el hombre que quiere saber por qué hace algo, para qué lo hace, para quién lo hace; el hombre que tiene una exigencia de autonomía. Como pensador, como filósofo, Estanislao Zuleta busca, de modo pionero en Colombia, desde los años sesenta con la revista Estrategia, un foro de diálogo del marxismo con corrientes culturales contemporáneas como la novelística moderna, el psicoanálisis, el existencialismo y el estructuralismo. Su labor fue ante todo la de un pedagogo, en el primigenio sentido socrático. Amaba la relación oral, dialogal, viva, con auditorios de estudiantes y personalidades de diversos estratos sociales y culturales. Ante ellos, Zuleta establecía una conversación aproximada con grandes figuras intelectuales y artísticas de la tradición occidental: Platón y los filósofos y trágicos griegos, los artistas y pensadores del Renacimiento, Spinoza, Kant, los románticos, Hegel, Marx; Nietzsche, Freud, Heidegger, Sartre, Lacan, así como muchos de los grandes novelistas, poetas y pintores de la época contemporánea. Pero ese diálogo, que

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entablaba a la vez con su auditorio presente y con creadores de otros tiempos y latitudes, le permitía reflexionar aguda e insobornablemente sobre la realidad contemporánea, en su dimensión universal. Educación y Democracia recoge entrevistas, conferencias y escritos de diversas épocas, que expresan el pensamiento del autor sobre los fines de la educación, la actitud del verdadero maestro, la ética como un componente central en la relación pedagógica, la relación saber-poder, en donde Marx y Nietzsche encontraban una provocadora síntesis, para tirios y troyanos, en su pensamiento. Estanislao Zuleta era un confeso heredero de la concepción cognoscitiva y ética de la frustración. Como Kant, en estos textos pedagógicos Zuleta llama a una educación para la mayoría de edad, enseñar para que el alumno pueda pensar por sí mismo. Para ayudar a crear conciencias y voluntades autónomas, lúcidas y a la vez apasio -nadas, que puedan unir en su actuar lo que ha aparecido como una rígida antinomia: la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad Propugnaba por una educación antidogmática, donde cada idea debía ser argumentada racionalmente y donde los dialogantes habían de ser capaces cada uno de ponerse en el punto de vista del otro. Con ello buscaba desarrollar la comprensión, lo cual nos remite a una posición epistemológica hoy muy influyente en las Ciencias del hombre, que Estanislao Zuleta consideraba también una con-dición del ciudadano para la democracia, objetivo ético-político este último que ocupó los últimos años de su vida. La crítica de la pedagogía ha sido en sus mejores cultores crítica ética y cultural: Zuleta cuestiona en este libro el conformismo, la pasividad y la burocratización de muchos profesores en

la escuela y la universidad. Establece un severo proceso a una educación intimidadora destinada a reprimir el pensamiento, la imaginación, la sensibilidad, la capacidad prospectiva y, con ello, transformadora del ser humano y, muy especialmente, del joven. La relación pedagógica debía ser para Zuleta una relación suscitadora, seminal; donde no se considera a priori que uno tiene la verdad y el otro sólo va a aprender, presuponiendo que mora en el error. Su horror al dogmatismo, (que al final de su vida se expresa en su reflexión aparecida en varios libros, editados muchos de ellos después de su muerte, sobre la democracia, la violencia, los derechos humanos y la educación en Colombia), parte de una consideración sobre los abismos de represión y viola-ción de todo derecho a los que condujeron en el siglo XX ideologías como el fascismo y el estalinismo. Los extremos de dogmatismo, intolerancia, vio lencia y exclusión a que llevó la imposición de un caudillo, una doctrina única y un partido-padre, que piensan por los ciudadanos, que los organizan y les imponen metas e interpretaciones, que les confiere seguridad y una supuesta solución final a todas sus demandas y conflictos. La ética que predicaba Zuleta, de inspiración democrática en cuanto era un llamado al individuó con prescindencia de su posición socioeconómica, ocupacional, étnica, de género, nacional o ideológica, era muy exigente por cuanto apostaba por la libertad la autonomía, la auto-organización de la sociedad Presuponía un ciudadano participativo, crítico, informado y responsable. Era su utopía entendida como idea organizadora y movilizadora que debía infundirse pedagógicamente, antes que imponerse por cualquier Estado, Partido o Universidad

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En esta concepción Zuleta se nutría de la crítica marxiana a la fetichización de los bienes económicos y simbólicos, de la reinterpretación sociopolítica de categorías psicoanalíticas que le servían para pensar los problemas de la relación pedagógica, así como los síndromes del conformismo, la idealización colectiva y la dominación de masas en la sociedad moderna, de la exigencia nietzschana de una transvaloración general entendida como creación de nuevos valores, al tiempo que crítica de los tradicio nales, de la incansable labor develadora y emancipatoria de la obra de arte. Pero siempre estas suscitaciones eran reelaboradas en su pensamiento, al calor de las demandas de un momento histórico, social, político y cultural. Zuleta era un pensador hijo de la "filosofía de la sospecha", de la "Era Hermenéutica", que entendía que es necesario preguntarse siempre por quién habla y desde dónde se habla. Aunque podríamos señalar que textos suyos como "El elogio de la dificultad" se pueden considerar como pioneros de una sensibilidad posmoderna en Colombia, con todo, no era un pensador que viviera compulsivamente a la moda. En el texto que comentamos en esta reseña crítica, no teme reivindicar el primado de la "vocación" para el maestro, construida de pasión por el saber, por enseñar, de respeto hacia el alumno, del cultivo permanente de la capacidad de asombro y de hacerse incesantemente nuevas preguntas, cons-truyendo respuestas aproximativas siempre susceptibles de refutación o perfeccionamiento. En sus últimos años, inmerso hasta los tuétanos como escritor, conferencista e incluso asesor de procesos cívico-políticos, en la vorágine de violencias intervinculadas que han expresado una,

hasta ahora indetenible escala en nuestro país desde la década de los ochenta, Zuleta piensa la educación como un componente esencial de la construcción de una cultura y una sociedad democráticas, esto es, pacificas y auto-organizadas. Zuleta luchaba por la educación para la tolerancia para aceptar la diferencia, reconociendo el carácter inherentemente conflictivo de la sociedad al tiempo que la necesidad de unos principios y unas normas, dotadas de legitimidad (por tanto producto de una negociación y un consenso incluyentes) que permitieran resolver pacíficamente las diferencias de interés y concepción existentes entre clases, etnias, regiones o personas. Se confrontaba así con las pretensiones militaristas y antidemocráticas de imponer una verdad unos intereses y un proyecto de sociedad con el monopolio de las arias por parte de grupos paramilitares y guerrilleros: También criticaba una concepción. y una práctica sociales que consideran la disponibilidad de dinero y la. capacidad de consumo como los requisitos fundamentales para lograr la felicidad y la realización personal La concepción y práctica del narcotráfico, capitalismo salvaje, sin controles jurídicos, ni éticos, "violencia sin proyecto", como la denominara Lyotard en Bogotá en 1995, halla un campo abonado en esta crisis ética, social y cultural Una pedagogía de la democracia era para él mucho más que dictar cursos de "educación cívica" sobre este tema. Suponía la transformación de una relación de poder que se halla en la difusión institucionalizada y codificada del saber. La creación de una relación más horizontal, dialogante, de mutuo respeto, entre profesor y alumno. La superación de los estigmas, las desvalorizaciones, el ninguneo del otro por razones de raza, na-cionalidad, condición social e ideología.

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Ese reconocimiento mutuo, esa ética argumentativa, esa búsqueda de relaciones pacíficas, respetuosas (aunque no ideológicas ni carentes de confrontación con los demás), constituyó en la última etapa de la vida de Estanislao Zuleta, una aspiración que luchó porque fuera internalizada por el Estado así como por diferentes actores de la sociedad civil. Perseguido y amenazado por unos, ignorado y objeto de burlas y descalificaciones por otros, Zuleta sabía que pensaba contra la corriente. No quiso hacer concesiones al facilismo, al mercantilismo, a la desenfrenada búsqueda de títulos académicos (que, como señala Bourdieu, en nuestra época son un equivalente a los títulos de nobleza en tiempos anteriores), a la arrogancia tecnocrática, a la erosión ética, de la convivencia ciudadana. Pero la historia es de una ironía que a veces nos regocija con sus lecciones y su sentido retardado, pero justo, de la valoración de hombres y pensamientos. Hoy día, Estanislao Zuleta, ese pensador plebeyo, "iconoclasta, asistemático, liber-tario, marginal a los circuitos académicos", se constituye entre los autores más leídos y admirados por sectores significativos de nuestra juventud. Es que fue consciente de sus retos históricos, culturales y éticos, como hombre de pensamiento, audaz, rebelde, incisivo, en un aquí y ahora específicos. Habló un lenguaje descomplicado, vivaz, cotidiano, no academicista, pero se planteó problemas fundamentales de la existencia y de la sociedad. No se dejó sobornar por los cantos de sirena del apetito del poder, la figuración o el dinero. Podemos estar en desacuerdo con uno u otro de sus razonamientos, conocer sus ambigüedades, sus contradicciones, sus incertidumbres,

parecernos caprichosas o insuficientemente argumentadas posiciones particulares suyas, señalarle limitaciones personales e históricas y también ignorancias, pero lo que queda en él de perdurable es la huella de un pensamiento vivo, universalista al tiempo que latinoamericano y colombiano, incitante, erudito, polémico y liberador. JAIME EDUARDO JARAMILLO JIMÉNEZ Sociólogo, Profesor de la Universidad Nacional

Bibliografía temática Colombia: comportamiento y sistema electoral

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COLOMBIA: COMPORTAMIENTO Y SISTEMA ELECTORAL

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Panorama Sociedad y medio ambiente

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ELEMENTOS PARA UN DIAGNÓSTICO LA REGIÓN AMAZÓNICA COLOMBIANA HUMBERTO ROJAS RUIZ La Región Amazónica Colombiana, después de tantas décadas de abandono, olvido y, sobre todo, desconocimiento de sus complejas características, ha pasado a ser noticia de primera plana en los periódicos y la televisión nacional y extranjera, y a ser objeto de permanente atención tanto por las fuerzas del orden como por los ejecutores de programas tipo Plante. Estos pretenden rescatar y rehacer un orden social y natural aparentemente destruido o perdido por la acción de colonos y campesinos culti-vadores de la planta de coca, y de aquellos traficantes y transformadores de la base o pasta en cocaína pura que será .luego transportada y comercia lizada en los lejanos mercados de ultramar. Ante esa avalancha de casi diarias referencias a los procesos, movimientos, confrontaciones y desarrollos que se están produciendo en esas apartadas y hasta hace poco, casi inaccesibles zonas tropicales, el lector o el televidente desprevenido muy probablemente se habrá formado tuna imagen, más o menos distorsionada de dichas zonas. Cuenta, sin embargo, con pocos elementos y, fundamentos para construir una imagen relativamente realista, pues las noticias a lo sumo le muestran las siembras del cultivo ilícito, los así Llamados "laboratorios" con sus Maerites dotaciones, y las piras done se queman los paquetes de cocaína encontrados y decomisados en d momento del allanamiento:

¿Qué se esconde detrás de la noticia a mentido sensacionalista? Quiénes son los actores sociales que de anónimos campesinos pasan a ser protagonistas, delincuentes para unos y héroes para otros? ¿Qué tipo de sociedad se ha venido construyendo en esas regiones y desde cuándo? ¿Cuáles son la s características de esa selva, a la que un día se enfrentaron los que primero arribaron buscando hacer una fortuna que en más, de una ocasión les fue esquiva? Estas y otras preguntas casi siempre no tienen una respuesta adecuada para ese público, porque no ha habido interés en proveer la información que pudiera ser convertida en conocimiento. El presente artículo no pretende subsanar esa carencia de información de una manera absoluta. Intenta tan solo esbozar algunos aspectos y temas que se consideran cruciales para entender mejor y, por lo tanto, explicar muchos de los fenómenos que están ocurriendo en los lejanos y recién creados por la Constitución del 91, departamentos del Guaviare Caquetá, Putumayo, Amazonas. CARACTERÍSTICAS FISICO--NATURALES Y CULTURALES DE LA REGIÓN AMAZÓNICA Se reconoce que una característica central de la región amazónica es su compleja heterogeneidad lo cual parecería indicar que no se pueden hacer afirmaciones generales sobre la misma, más allá de que es uno de los mayores centros de biodiversidad planetaria. No obstante, pueden señalarse con propiedad algunas características comunes que le darían una particular especificidad vista como región.


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En efecto, desde el punto de vista morfoló gico, la Amazonía puede ser dividida en dos grandes sectores: a) la llanura (selva baja o porción plana), que, a su vez, se la divide entre vega (o várzea o zonas inundables) y tierra firme (usualmente no inundable); y b) la parte montañosa (o selva alta o piedemonte), cada una con un conjunto de características físico-naturales especificas. De otra parte, aunque se tienen importantes diferencias dimáticas entre las distintas zonas de la región, predominan en esta muy intensas precipitaciones (intensidad que se concentra en pocas horas), altas temperaturas, humedad relativa alta, brillo solar promedio de 5-6 horas, que es lo que la caracteriza como bosque húmedo tropical. Los suelos amazónicos, en general, son de baja fertilidad (la frondosidad de la selva amazónica, al igual que la de la mayoría de los bosques tropicales llama a un peligroso engaño) aunque también hay diferencias en este aspecto, según áreas: por ejemplo, entre vega o várzea (mucho más fértil) y tierra firme; o entre llanuras bajas y piedemonte (también más fértil), Característica central de los bosques tropicales húmedos, en general, y de los amazónicos, en particular, es su altísima diversidad biótica, lo que se traduce en la configuración de ecosistemas forestales diversos e interactuantes, con diferentes grados de plasticidad y resiliencia. Esta diversidad biótica convierte a la región amazónica, al igual que otras zonas tropicales húme das sudamericanas (vgr.: la región pacífica colombo-ecuatoriana) en una de las mayores reservas genéticas del mundo, cuya conservación beneficiará sin

ninguna duda no sólo a las actuales sino a las futuras generaciones. Además de esta extraordinaria riqueza biótica, la región amazónica también exhibe una gran diversidad cultural, ya que numerosos grupos humanos han ido creando durante siglos un riquísimo patrimonio cultural a través de sus milenarias relaciones con la naturaleza, cuyas peculiares características físico-naturales han aprendido a manejar adecuadamente Estas numerosas culturas, algunas de las .cuales llegaron a alcanzar notables desarrollos físicos, productivos y organizativos, dejando significativas muestras de todos ellos, en la actualidad están amenazadas como tales por la presencia y acción de grupos externos, por lo que los muy menguados sobrevivientes presentan, en la mayoría de los casos, agudos procesos de descomposición cultural. Este valioso patrimonio cultural debe ser también preservado, al igual que el biótico, para beneficio de la humanidad. LA INTERVENCIÓN HUMANA EN LA REGIÓN AMAZÓNICA Durante siglos, como ya se dijo, en toda la región amazónica se ha venido produciendo sin cesar una aguda intervención humana endógena, llevada a cabo por las numerosas comunidades indígenas y asociada a una economía natural, conectada más que todo al autoconsumo y, en un nivel muy precario, al trueque de unos pocos productos con base en relaciones de reciprocidad Los grados de transformación que ha experimentado el ambiente físico debido a dicha intervención han sido variables pero pareciera qué, en casi ningún caso, los desequilibrios producidos han sido irreversibles produciéndose más bien y casi siempre, con base en los sistemas


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productivos nativos, procesos de recuperación e inclusive fortalecimiento. Ahora bien; puede decirse que segmentos significativos de la Amazonía, que quizá fueron intervenidos de un modo más o menos significativo por grupos humanos en el pasado remoto o cercano, por diversas razones no lo están siendo en la actualidad, si bien son susceptibles de volver a serlo en el futuro con variables consecuencias, para lo cual habrá que tomar las medidas preventivas del caso, basadas en una racional política de ocupa-ción e intervención. De otra parte, la Amazonía se ha visto sujeta a la mencionada intervención exógena, la que, llevada a cabo por grupos no originarios de la región, introducen formas de explotación típicas de medios naturales diferentes y tienden a la expansión y/o generalización del mercado, desencadenando procesos de transformación con consecuencias imprevisibles, en muchas ocasiones irreversibles. Dicha intervención está a menudo asociada a una mayor presencia del Estado y, a la expansión de los servicios que este brinda, punto sobre el cual se volverá más adelante. Una precisión debe ser hecha aquí: cuando se hace referencia a la intervención exógena y, sobre todo, a sus consecuencias negativas, no se pretende asumir una defensa de la Amazonía como "un santuario intocable", que debe ser mantenido al margen de los procesos de transformación, crecimiento y desarrollo de los países que tienen acceso a esta cuenca única sino, por el contrario, buscar vincular la región amazónica á tales procesos de una manera que, a la vez que se lucre de lo que está ocurriendo en otros ámbitos nacionales, pueda realizar los importantísimos aportes que, con sus

maravillosas riquezas, puede efectivamente hacer: Así, pueden establecerse varias tipologías de la intervención exógena según se tome como criterio definitorio, por ejemplo, la naturaleza de la intervención o el actor social como sujeto interviniente. Según su naturaleza, pueden distinguirse varias formas de intervención: 1. Intervención o colonización rapaz (término acuñado por Alfredo Mciano Braca), vinculada en las décadas pasadas a la explotación y ocupación del caucho, las pieles,, el pescado, etc, cuya riqueza generada en la región ha sido, sin embargo, realizada en otras partes dejando tras de sí descomposición social y cultural. En la actualidad, se puede decir que la explotación de la coca adquiere por muchos aspectos características de colonización rapaz. 2 Intervención o explotación minera de los recursos naturales no renovables: petróleo, oro, metales. Esta intervención se distinguiría de la anterior básicamente por el tipo de recurso -no renovable- explotado pero muy similar por las secuelas que se siguen. 3. Intervención o colonización estable la cual busca consolidarse en asentamientos permanentes y que puede tener su origen en uno de los anteriores tipos de intervención u originarse por otras razones. Según el actor social protagónico de la intervención, se distinguen los siguientes tipos: 1. Colonización campesina, cuyo protagonista, como su nombre lo indica, es el campesino andino, serrano, costeño, no amazónico, que llega a la región por muy diversas razones. Entre éstas, cabe mencionar las siguientes:


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a) políticas estatales de fomento de la colonización;

b) descomposición de la economía campesina y expulsión de la población sobrante de las zonas donde aquella predomina;

c) factores de atracción; vgr.: cultivo de la coca en los últimos años.

2 Intervención terrateniente usualmente montada a expensas de la colonización campesina, de la cual extrae las bases de la acumulación y la cual le entrega la tierra domestica sinónimo de “desmontada” o deforestada. Su principal protagonista es el comerciante local/regional que maneja sin piedad los instrumentos de expoliacion y expropiación del colono campesino. 3 Intervención empresarial que corresponde a los grandes proyectos forestales y/o agroindustriales, cuyos principales exponentes han sido los enormes proyectos de ocupación amazónica en Brasil principalmente y, en menor medida, en Guyana. LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO Es posible afirmar que el Estado en los varios países sudamericanos al Trópico Húmedo y a la región amazónica, en particular, ha asumido posiciones contradictorias frente a los distantes aspectos de la problemática regional, basado en visiones e imágenes contrapuestas fruto a menudo de un desconocimiento de las características de dicha problemática. Ejemplos de esas imágenes o visiones incongruentes son las siguientes: 1- Yusión de la región como un territorio vacila, desconociendo la presencia milenaria de numero grupos hoy, en unos pocos casos, de colonos asentados allí de vieja data, como ha sido la tradición del caboc lo brasilero.

2- Aún cuando pueda reconocerse la presencia indígena en el territorio amazónico, se han tenido visiones cambiantes de estos grupos: en un principio, han sido vistos como bárbaros que deben ser "exterminados” (el Brasil no fue ajeno a esta política.) o "cristianizados', es decir, civilizados para que abandonen sus prácticas contrarias a la cultura "criolla"; luego, han sido considerados minorías étnicas que deben ser integradas a la nacio nalidad y a la cultura nacional, acudiendo para ello a cualquier medio que sea efectivo. 3- El Estado se concibe a sí mismo como dueño último de la tierra y de los recursos renovables y no y por lo tanto con poder de transferir ese derecho de propiedad absoluta (titulación de tierras y/o de uso (concesiones) a particulares, personas naturales o jurídicas. Pero, a la vez, este Estado muestra una gran ignorancia o desconocimiento de las características físico-naturales de la región y de la gran diversidad ~ lo cual conduce a que sus representantes desarrollen imágenes distorsionadas de esa compleja realidad físico-natural, que pueden dar origen a programas de ocupación ecológicamente inconvenientes. Es decir carecen dichos representantes de un concepto fundamentado de región y de las perspectivas de un desarrollo regional sostenible. Debido a las posiciones contradictorias y a las imágenes incongruentes asumidas por los diferentes Estados amazónicos, estos no han tenido o planteado una política global coherente fiarte a sus respectivas porciones territoriales amazónicas. Por mucho tiempo estuvieron de espaldas a estas zonas, mirándolas ocasionalmente como zonas de frontera periférica y con limitado interés económico, excepto cuando se generaban explosivas y súbitas


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bonanzas (caucho, pieles, etc.). En el caso amazónico más que en relación con otras zonas tropicales húmedas, recientemente se ha despertado un inusitado interés por la región, el cual dio origen al Tratado de Cooperación Amazónica, entre otras acciones. Como razones para el actual interés y para posibles políticas relativas a la región amazónica se pueden mencionar las siguientes: a. Razones geopolíticas, de seguridad nacional, integración fronteriza, integración nacional, integración regional. b. Impulso a la colonización como substituto de programas de reforma agraria mediante la ampliación de la frontera agropecuaria en esta región. c. Toma de conciencia obligada de la existencia de procesos masivos y "espontáneos" de ocupación del territorio amazónico, y deseo de intervenir en su orientación y canalización. d. Necesidad de utilizar y/o explotar los recursos naturales renovables y no renovables que sean identificados como existentes en abundancia en determinadas zonas del territorio amazónico. e. Presión internacional debida a la creciente conciencia entre la opinión pública sobre la importancia de toda índole de la región amazónica. f. f. Si no se puede afirmar que hayan existido políticas globales coherentes respecto a la región amazónica, sí se puede decir que, en cada uno de los países ama-zónicos se ha producido una creciente presencia institucional, la cual ha dado origen a políticas sectoriales que, sumadas, afectan a la ramón como un todo y que pueden a la larga dar origen a una política global. De esa creciente presencia institucional cabe destacar la de las instituciones públicas nacionales, de inves-tigación y desarrollo, que desarrollan

actividades en sus respectivas porciones territoriales amazónicas. Finalmente, el interés, la creciente conciencia de su im-portancia y quizá la preocupación por la suerte de la región y de sus habitantes originarios ya comienza a plasmarse en una legislación específica, cuya aplicación aún está por verse en muchos de sus componentes. TRANSFORMACIONES DE LA REGIÓN AMAZÓNICA Como ya se dijo, transformaciones de muy diversa índole y muy complejas están ocurriendo en las zonas tropicales hú-medas, en general, y en la región amazónica, en particular. Cabe menc ionar los siguientes de esos cambios: 1. Cambios en las interacciones entre estas zonas y otras zonas socio-ambientales de la región, los que se pueden expresar, entre otros aspectos, en cambios en la intensidad de dichas interacciones y en influencias reciprocas (positivas o negativas) derivadas de las mismas. 2. Cambios en los niveles de integración de estas zonas a procesos económicos, sociales y político-administrativos nacio -nales e inclusive internacionales, pasando de esta manera de una situació n de marginalidad a otra de protagonismo, ya que debido a algunos factores operantes en su interior, estas zonas devienen en áreas estratégicas económicas y/o socio -políticas. 3. Cambios, por lo tanto, en las visiones y/o imágenes que las sociedades nacio nales y los Estados tienen de estas zonas y por ende, cambios en las políticas que se pueden formular respecto a las mismas. 4. Cambios en las condiciones de vida de los grupos humanos originarios de estas zonas, los cuales se expresan en:


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amenazas a su seguridad alimentaria, desconocimiento y/o atropellos a sus derechos consuetudinarios de ocupación y uso de los territorios tropicales, presiones sobre sus hábitos, costumbres, tradiciones, organización social, etc. 5. Cambios en las características físico-naturales o ecológicas de estas zonas, por efecto de intensos procesos de deforestación o de una explotación de tipo minero de los recursos naturales, los cuales tienen consecuencias que transcienden los límites de las zonas donde se producen estos cambios (por ejemplo, posible incidencia de estos procesos sobre las condiciones climáticas a nivel planetario). 6. Surgimiento en estas zonas de una nueva sociedad con características muy particulares, entre las cuales cabe mencionar las siguientes: a. Débil presencia local de las instituciones nacionales, lo que conduce al desarrollo de una normatividad llamada de frontera, impuesta por grupos contestata-rios o de reciente surgimiento -en el caso colombiano, grupos guerrilleros o narcotraficantes- sin que exista una concertación entre estos, el Estado y otros grupos o actores sociales subordinados, que permita la conformación de una trama definida de relaciones sociales (o tejido social complejo). Sin embargo, como ya se dijo, cabe advertir que es cada vez mayor el interés de los Estados nacionales (interés en el que fueron precedidos por numerosas instituciones internacionales) por- tener una presencia y. una actuación mayores en estas zonas, dados los cambios de toda índole que allí vienen ocurriendo. Ejemplo de este interés es la anterior ejecución en Colombia del, PNR (Plan Nacional de Reha bilitación) y, recientemente del Plante.

b. Como consecuencia, de esta aparente anomia colectiva se configuran estructuras de poder, local y/o regional sumamente inestables, desiguales y fundamentadas en el uso indiscriminado de la violencia física que no ofrece mecanismos de participación si no que mas bien cierra el acceso a los grupos subordinados-colonos, campesinos y/o regional grupos que son mayoritarios entre la población. c. Estas estructuras de poder 'distorsionadas* tienen de otro lado, una base económica caracterizada por el predominio de un capitalismo audaz e independiente que se sustenta en actividades, a menudo ilegales, con las cuales debe sobornar y corromper con frecuencia a las escasas instancias oficiales o públicas. d. Por su carácter de ilegales y de alto riesgo así como porque su realización y consumo son llevados a cabo fuera de la región, estas actividad presentan ciclos de bonanza y depresió n muy marcados, determinados con frecuencia por factores extra, regionales, lo cual incide acti-vamente en el funcionamiento de la economía regional. e. Ante la histérica y escasa presencia y acción de las ins tituciones nacionales encargadas de atender a. la población la mayoría, de estas que se asientan las zonas tropicales tiene un deficiente acceso a los servicios públicos, que son en sí mismos de baja calidad. Particularmente en los campos de la educación y la salud. Es probable que a medida que se consoliden los procesos de descentralización esta situación tirada a cambiar siempre que las: ad-ministraciones locales y ciertas organizaciones de la sociedad civil asuman las responsabilidades que la legislación les asigna. f. No, obstante la situación de extrema marginalidad en que se encuentran los


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grupos subordinados, estos establecen entre si relaciones intercambio de conocimientos, estrategias de supervivencia; organizaciones de defensa de su identidad cultural organizaciones productivas y/o comercializadoras, etc. Estas acciones, en algunos casos, apenas embrionarias, permiten plantear alternativas de trabajo participativo con estos grupos RELACIONES HOMBRE-SOCIEDAD CON LA NATURALEZA En los procesos de ocupación intervención y/o transformación de la Región Amazónica, un aspecto de importancia central es el de los diferentes tipos de relación que establecen distintos actores sociales con el entorno físico Estas diversas relaciones pueden ser, analizadas a través de dos grandes temas: la conformación de diferentes sistemas de producción y el anejo de los recursos naturales renovables y no renovables. En cuanto al primer tema cabe señalar la coexistencia de diversos tipos de sistemas de producción, algunos de antiquísima existencia, otros de reciente desarrollo en la región. A continuación se harán unas breves consideraciones sobre aquellos sistemas considerados como más relevantes: I. SISTEMAS INDÍGENAS DE PRODUCCIÓN Característica común de estos sistemas es la siguiente: agricultura de tumba-quema-siembra con amplios períodos de descanso, complementada (o sustituida en algunos casos} por la lechón de frutos, la caza y la pesca producción para el autoconsumo primordialmente .

Se reconoce el éxito de los sistemas indígenas de producción para garantizar la supervivencia de una - determinada población humana sin causar mayor deterioro aparente del ecosistema forestal, sin embargo, cabe preguntarse cuáles son los. factores determinantes de este éxito y cuál es la viabilidad en condiciones di-ferentes a aquellas en que tradi-cionalmente se han desenvuelto. 2. Sistemas Colonos de Producción El proceso, de establecimiento y consolidación de estos sistemas de producción es normalmente siguiente: a) Establecimiento del una agricultura de tumba-quema-siembra para producir en parte para el autoconsumo. y en parte, para obtener pequeños excedentes comercializables.

b) Progresivo establecimiento de potreros (las mejoras) con los que supuestamente adquiere el predio del colono un determinado valor económico. c) Una vez domesticada la tierra (valorizada o "potrerizada”) con el trabajo de la unidad familiar, es probable que sea adquirida por el comerciante o intermediario configurándose así un proceso de concentración de la tierra y consolidación de latifundios (intervención terrateniente). 3. Sistemas de Producción inducidos por los centros de investigación y/o desarrollo En los varios países con territorio amazónico, diversas instituciones de investigació n y/ o desarrollo vienen trabajando en desarrollar "adecuados" sistemas de producción con el objetivo de inducirlos como respuesta a las demandas


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de aquella población que ha venido ocupando segmentos significativos del territorio selvático amazónico sin que con su implantación se cause mayor deterioro a los ecosistemas forestales. Según sea el aspecto enfatizado, los sistemas inducidos de producción serán: a) Agrícolas; b) Pecuarios; y/o c) Forestales. También pueden concebirse combinaciones de dos o de los tres aspectos, teniéndose sistemas silvo pastoriles y agroforestales, por ejemplo. M ANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES Este es el otro gran tema a través del cual se pueden analizar las relaciones hombre-sociedad-naturaleza en la región amazó-nica. Siendo que las características que presenta la naturaleza son determinantes para las relaciones que los grupos humanos pueden establecer con ella, se ha dividido este tema en dos acápites: manejo que los diferentes actores sociales le dan a la. naturaleza en su componente de recursos renovables y el que le dan en su componente de recursos no renovables. I. Manejo de los recursos naturales renovables Características centrales de la mayoría de los ecosistemas forestales en los trópicos húmedos, en general; y en la región amazónica, en particular, son su fragilidad (baja plasticidad y baja resiliencia), además de ser sumamente diversificados y altamente endémicos; todo lo cual los hace muy valiosos como recur sos genéticos pero muy difíciles de manejar. En la medida en que los diferentes tipos de manejo tengan en cuenta estas características, así será su grado de adecuación y "racionalidad". Siguiendo una parecida división a la

establecida para los sistemas de producción, se puede hablar de tres tipos de manejo de los recursos naturales renovables: manejo indígena, colono y/o agroindustrial. A. Manejo indígena de los recursos

naturales renovables: a. Basado en una visión integradora de la naturaleza; es la madre naturaleza a la que hay que conocer, respetar y amar, fuente de todo bien y mal y hasta generadora de los remedios para aquellos. El hombre está inmerso en la naturaleza y no se establece dis tinción entre la naturaleza sujeto y la naturaleza objeto. Lo cultural en esta visión es central al ser mezclados mito y realidad. b. Es un manejo ecológico, equilibrado, sin intención de transformar y mucho menos destruir el bosque, si bien se lo explota y se utilizan sus diversos recursos. B. Manejo colono de los recursos naturales renovables : a. La visión que tiene colono- de estos recursos, sin tetizados en el bosque, es bien diferente de la del indígena, y corresponde al bagaje cultural y la experiencia adquirida en situaciones anteriores de relacionamiento con la naturaleza. Esta, a la que se debe enfrentar, es inhóspita por cuanto está llena le plagas, alimañas, a la vez que le incógnitas. Se la ve no como a madre naturaleza sino la selva misteriosa, plena de amenazas y le no siempre agradables sorpresas, a la que hay que llegar a dominar y domesticar. b. El manejo que le dará entonces el colono al bosque es transformador y con frecuencia destructivo, por cuanto se


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propia (el indígena, por su parte, no maneja este concepto de apropiación privada del bosque) le una porción del ecosistema forestal e inicia el proceso de su transformación -es la tan nefasta reforestación-, estableciendo cultivos alimenticios para su propio consumo y para el mercadeo de los excedentes resultantes; pronto establecerá potreros y cebará unas cuantas cabezas de ganado, con lo que considerará que ha completado el ciclo de domesticación de su tierra. En ese momento estimará que ha fundado y echado raíces si 3 que no cae en manos del intermediario y debe venderle las nuevas y salir a un nuevo sitio. Para Ronces es posible que el Estado a le haya legitimado su posesión, titulándosela, por lo que considerará que ya alcanzó su leño dorado de ser propietario. c. Los efectos a nivel de finca (para no hablar de efectos zonales y/o regionales) del colono son en términos generales negativos: rápida pérdida de la escasa fertilidad del suelo -degradación de potreros, compactación del suelo, procesos erosivos, etc.-, alteración de los ciclos hídricos, escasez de madera para construcción y/o leña, extinción de la fauna silvestre, lo que dificulta la caza y la pesca Dependiendo de la intensidad con que se desarrolle este proceso y de la presión que el capital comercial ejerza sobre este colono, así será la rapidez con que este venda "sus mejoras" y se interne selva adentro buscando "fundarse" en el nuevo frente de colonización. C. Manejo agroindustrial de los recursos naturales renovables: a. La visió n de este tipo de actor social es la capitalista empresarial, según la cual el

bosque, el agua, la fauna, la flora son recursos que tienen un potencial de explotación; no son la naturaleza, madre benigna (para el indígena) o inhóspita (para el colono), vista como un ente integral sino algo parcial. Este recurso interesa según sea su rentabilidad económica del corto más que del mediano y/o largo plazo, y bajo esta perspectiva se le explotará para obtener la mayor ganancia. b. Si para esta explotación se ut iliza la tecnología "importada" de condiciones diferentes, la diversidad de los ecosistemas forestales se convierte en uno de los mayores obstáculos para maximizar las ganancias. Por lo tanto, el manejo agro-industrial buscará la homogenización del paisaje a la vez que lo hará a gran escala (en esto se diferencia radicalmente del manejo colono) para poder establecer plantaciones de cultivos agroindustriales y/o forestales. c. Los efectos negativos de este manejo son similares a los causados por los colonos, con la diferencia de que son a gran escala. 2. Manejo de los recursos naturales no renovables Se puede hablar de dos grandes tipos de recursos naturales no renovables: los petroleros (fósiles) y los metalíferos (mineros) cuya explotación puede seguir pautas muy diferentes, dependiendo de los tipos de empresas que para la explotación minera se configuren: minería artesanal, minería gran empresarial, etc. Usualmente la explotación de los recursos naturales no renovables está vinculada al capital transnacional que impone pautas y procedimientos no siempre benéficos para la región ni para el respectivo país, ya que


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sus marcos de referencia tienen un ámbito internacional y asume la característica de explo tación de “enclave". Teniendo un objetivo específico y una forma de organización de la explotación tan particular, las transformaciones que genera la explotación de estos recursos producen distorsiones y profundizan aún más los desequilibrios ya existentes tanto en la esfera socio-económica como en la ambiental. Tal como se dijo al final del presente artículo, el propósito del mismo era presentar una apretada síntesis diagnóstica de lo que es hoy la Región Amazónica, sector significativo de ese gran y extraordinario mundo que se conoce como el Bosque Húmedo Tropical. Pero no se quiso mostrar tan sólo lo que es en la actualidad sino, sobre todo, lo que la Amazonía está experimentando en términos de cambios y transformaciones que, sin duda, le marcan un porvenir muy diferente de lo que hasta ahora ha sido. Ese futuro está lleno de incógnitas, dudas, presagios a cuya resolución todos -Estado y Sociedad Civil- pueden contribuir al unísono. Las preguntas están en su mayoría planteadas; se necesitan las respuestas que cuanto más rápidas, mejor.


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Una evaluación de las licencias ambientales RAFAEL COLMENARES FACCINI* De los temas hasta ahora reglamentados en la ley 99 de 1993 por la cual se configura la política ambiental nacional, regional y local, el más controvertido ha sido el relativo a las licencias ambientales. Ello se explica por ser éstas uno de los principales mecanismos de aplicación concreta de la política ambiental, pues mediante ellas se decide qué actividades, obras o proyectos, pueden adelantarse y en qué condiciones y cuáles son definitivamente contrarios a los objetivos de preservación, o al ordenamiento territorial que se haya definido para un área o zona del país. Por tanto, es este uno de los escenarios en que se torna más aguda la lucha entre los distintos intereses que existen sobre los recursos naturales, y donde más se requiere la presencia del Estado y de la sociedad civil en defensa del interés público y para la necesaria concertación. El Decreto 1753 del 3 de agosto de 1994, reglamentó el trámite de expedición de las licencias ambientales y definió los casos en que el otorgamiento de las mismas será competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, cumpliendo así el mandato del artículo 53 de la Ley. El desarrollo de este aspecto fue desde luego de la mayor importancia, pues las CARs son la máxima autoridad ambiental regional y su competencia en materia de expedición de licencias ambientales concreta la política ambiental que se haya trazado a nivel nacional y regional.

* Abogado, asesor jurídico de la Corporación Ecofondo.

No obstante, el mencionado Decreto y la propia Ley 99, han sido blanco dé ataques soterrados por sectores que tienden a menoscabar esta importante función de la autoridad ambiental Puede afirmarse que estos sectores obtuvie ron un triunfo con la expedición del Decreto 2150 del 5 de diciembre de 1995, "por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios, existentes en la administración pública". Las normas del capítulo XII de dicho Decreto, constituyen en buena medida un retroceso del Gobierno Nacional en el propósito de regular, a través de la concesión o negación de la licencia ambiental, las actividades que por su natu-raleza afecten el ambiente, así como en el de utilizar un mecanismo concreto que ~ hacer realidad los planes y medidas de ordenamiento ambiental, las cuales sin este instrumento quedarían como meras declaraciones de buenas intenciones sin mayor aplicación Las razones por las cuales se hacen estas afirmaciones son las siguientes: lo. El artículo 134 del decreto mencionado posibilita la iniciación de actividades en proyectos u obras susceptibles de afectar el ambiente, con la sola presentación de un plan de manejo. Si bien esto sólo podrá ocurrir en casos determinados por el gobierno nacional mediante decreto, este artículo se aparta de la filosofía que inspira el Título VIII de la Ley 99/93 sobre licencias ambientales, la cual se basa en la consideración de que hay un conjunto de actividades que la Ley y los reglamentos establecen como potencialmente peligrosos y dañinos para el medio ambiente. Precisamente por eso, no pueden adelantarse sin que medie una licencia ambiental, y en algunos casos simplemente no pueden llevarse a cabo. La licencia ambiental obedece, pues, a este


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principio y tiene como base el estudio de impacto ambiental y el diagnóstico ambiental de alterativas. De otra parte, el estudio le impacto ambiental fue consagrado en el artículo primero de a Ley 99, dentro de los principios generales ambientales, como el instrumento básico para la ora de decisiones que afecten; significativamente al medio ambiente. 2o. El artículo 133 del mismo Decreto apunta a eliminar, o por lo menos a reducir, el requisito del diagnóstico ambiental de alternativas, al establecer que el gobierno nacional reglamentará los casos en que la autoridad ambiental puede prescindir del mismo. El artículo 56 de la Ley 99, con buen sentido, había establecido la obligación para los peticionarios de licencias ambientales, de solicitar que la autoridad ambiental respectiva les indicara, de acuerdo con la naturaleza del proyecto, si debían o no presentar dicho diagnóstico. Se trataba de que en cada caso y de acuerdo con las circunstancias, la autoridad ambiental definiera si era procedente o no. Al establecerse por vía de reglamentación general en qué casos puede prescindirse del diagnóstico, se está menoscabando el análisis de los casos concretos y se está desaprovechando la oportunidad de estudiar variables de menor impacto ambiental en un mismo proyecto. En esto parece haber una cierta obsesión. Ya en el Decreto 1753 de 1994, se habían establecido excepciones a la solicitud de la definición sobre la procedencia del diagnóstico, establecida en el artículo 56, lo cual condujo a que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de Octubre de 1995 (Expediente No. 3094), declarara la nulidad de dichas excepciones

contenidas en el numeral primero del artículo 17 del mencionado decreto. Finalmente- resulta por lo menos paradójico que se hayan utilizado las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República por el articulo 83 de la Ley 190 de 1995, para «suprimir o reformar procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública», para desmontar, así sea parcialmente, el mecanismo de las licencias ambientales. Esto estaría significando que se considera a las licencias ambientales como procedimientos o trámites innecesarios, renunciando, como se anotó, ala filosofía subyacente en la Ley 99/93, la cual tuvo en cuenta además la profunda crisis ambiental del país y el avanzado grado de deterioro y destrucción de los recursos naturales, para crear este, entre otros instrumentos, que permitiera controlar y reversar el mencio nado proceso de deterioro.

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