sveske za javno pravo [broj 11, mart 2013.]

8/22/2019 Sveske za javno pravo [broj 11, mart 2013.]

http://slidepdf.com/reader/full/sveske-za-javno-pravo-broj-11-mart-2013 1/88

Sveske za javno pravo

Blätter für Öffentliches RechtSaradnici ovog broja: Teodor Antić, Davor Derenčinović, Marta Dragičević Prtenjača, MirjanaDrenovak Ivanović, Enesa Mrkaljević, Amra Ohranović, Sevima Sali-Terzić, Darko Simović,Kristian Turkalj i Rifat Zlomužica.Utemeljitelj, glavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević.Redakcijski odbor: Sevima Sali-Terzić (Sarajevo), dr. Alen Rajko (Rijeka), prof. dr. VladanPetrov (Beograd) i prof. dr. Edin Šarčević (Leipzig)Redakcija: Centar za javno pravo, Radićeva 5, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba

11 2013.Str. 1-88

4. godišteMart 2013.

1

3

10

20

30

43

50

60

66

75

ISSN 2233-0925

Edin Šarčević

Uz ovaj broj / In addition to this Volume

CJP

Fondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre

Edin Šarčević, Uz ovaj broj ...............................

Enesa Mrkaljević, Nabavka intelektualnih

usluga zičkih osoba: Primjena zakona o

javnim nabavkama Bosne i Hercegovine ...........

Rifat ZloMužica, Fizička lica kao ponuđači u

sistemu javnih nabavki BiH ...............................

Sevima Sali-TerZić, Tužilaštva u političkom

sporazumu SDP/SNSD: Nezavisno ili političko

pravosuđe? .........................................................

Kristian Turkalj, “Catch 23” — Izmjene

Ustava RH radi ispunjavanja političkihkriterija za članstvo u EU ..................................

Teodor a nTić, Odluka o nedavanju vjerodo-

stojnog tumačenja — novi izvor prava? ............

Amra ohranović, Institucije kulture u

Bosni i Hercegovini ...........................................

MirjanaDrenovak ivanović, Zakon o zaštiti

životne sredine u Srbiji: postojeća rešenja i

pravci noveliranja .............................................

Davor Derenčinović i Marta Dragičević

PrTenjača, Votum separatum — komentar od-

luke Ustavnog suda Republike Hrvatske o uki-

danju nekih odredaba Zakona o sprječavanju

sukoba interesa ..................................................

Darko SiMović, Teritorijalna autonomija u svetlosti odluke Ustavnog suda Srbije

IUz-353/2009 .....................................................

Socijaldemokratska partija BiH je krajem novembra2012. godine na adresu Vijeća ministara uputila pri jedlogzakona koji su donešeni na osnovu Sporazuma o do-govoru i principima sudjelovanja u vlasti političkihstranaka HDZ BiH, HDZ 1990, SNSD, SDS, SBB iSDP BiH od 20. 12. 2012, kao i Sporazuma SNSD iSDP BiH o programsko-projektnoj saradnji. Osam za-konskih izmjena treba da zahvati u osam područja jav-nog prava: zaključivanje i izvršavanje međunarodnihugovora, Centralnu banku, Vanjskotrgovinsku komoru,državnu službu u institucijama BiH, izbore, sukob in-teresa u institucijama vlasti, Visoko sudsko i tužilačko

At the end of November 2012, the Social Democratic Party of Bosnia and Herzegovina sent to the Council of Ministersa set of laws, brought on the basis of the Agreement of Accor dance and Principles of Participation in the Go-vernment reached by political parties HDZ B&H, HDZ

1990, SNSD, SDS, SBB and SDP on 20 December 2012, as well as on the Agreement reached between SNSD and

SDP on programmatic and project cooperation. Eight legalchanges should make inter ventions in eight areas of publiclaw: signing and implementation of international agree-ments, the Central Bank of BiH, Foreign Trade Chamber of B&H, the Civil Service in the Institutions of Bosnia andHerzegovina, elections, conict of interest in the government



2

vijeće i javne nabavke. Uz sve to dogovor sadrži nizaktivnosti oko upravljanja i raspodjelom dobiti u Elek-troprenosu. CJP će pažljivo pratiti realizaciju pred-loženih rješenja. Nas zanimaju prognoze u pogledu

posljedica koje mogu nastupiti novom zakonskomregulacijom: da li su predložene promjene zaista ufunkciji poboljšanja ekonomske situacije u zemlji i ja-čanja institucionalne ekasnosti, kako to utvrđuju predlagači.

Već u ovom broju donosimo analize koje obrađuju područja iz prijedloga zakonskih izmjena. Otvaramonekoliko zanimljivih problema iz područja javnihnabavki i, najdirektnije, ocjenu pozicije tužilaštva u po-li tičkom sporazumu SNSD/SDP. Ostale teme su smje-štene na presjeku metodoloških rasprava i prikazaaktuelnih pravnih trendova, što uključuje i izbor zanim-

ljivijih judikata ustavnih sudova regije.Sa ovim brojem ulazimo u godinu koja će donijeti član-stvo Hrvatske u evropskim integracijama, produblji-vanje ustavnopravne krize u Bosni i Hercegovini i javnopravnu konsolidaciju Srbije, i to s obzirom nastatus Kosova i na pretpostavke otvaranja pregovora o pristupu evropskim integracijama. Sve su to tematska područja koja su u fokusu Centra za javno pravo. Nji-hovu kompetentnu obradu od ovog broja jamči i redak-cijski odbor: Sevima Sali-Terzić (saradnica Ustavnogsuda BiH, Sarajevo), dr. Alen Rajko (sudac i v. d. pred-sjednika Upravnog suda Rijeka), prof. dr. Vladan Pet-

rov (profesor Ustavnog prava na Pravnom fakultetu,Beograd).

Sveske za javno pravo idu dalje, čitaocima želimougodnu lektiru.

CJPFondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre

institutions, the High Judicial and Prosecutorial Council,and public procurement. Additionally, the agreement con-tains a set of activities on management and distri bution of prot in Elektroprenos. The CJP will closely monitor the

implementation of the proposed solutions. We are inte-rested in forecasts about the consequences which could

occur following the adoption of the new legal regulations: whether the proposed changes are really in function of im-

proving the economic situation in the country andstrengthening of institutional efciency as proponentsclaim. In this Volume we produce analyses which elaborate areas

of proposed legislative changes.We r aise several interesting

issues from the eld of public procurement and, mostdirectly, the evaluation of the position of the public prosecution in the political agreement between SNSD andSDP. Other topics are positioned between the discussionson methodology and overviews of current legal trends,

including selection of interesting court decisions from theconstitutional courts from the region.With this Volume we are getting into the year which will bring the Croatian membership in the European in-tegrations, boosting of the constitutional crisis in Bosniaand Herzegovina, and Serbian public law consolidation

regarding the status of Kosovo as well as the assumptionsof the start of negotiations for access into EU integration. All these are thematic areas which are in the focus of theCentre for Public Law. Starting from this Volume, their competent treatment is guaranteed by editorial board: Se-vima Sali-Terzic (Associate of the Constitutional Court of BiH, Sarajevo), Dr. Alan Rajko (Judge and Acting Pre-sident of the Administrative Court of Rijeka), prof. Dr.

Vladan Petrov (Professor of Constitutional Law at the University of Belgrade). Public Law Volumes are continuing, I wish our readers pleasant reading.



3

* Autorica je dipl. pravnica, zaposlena u Ministarstvu civil-nih poslova BiH na poslovima višeg stručnog saradnika za pravne poslove.

enesaMrkaljević*

Nabavka intelektualnih usluga fzičkih osoba: Primjena zakona o javnim

nabavkama Bosne i Hercegovine

34

4

4

55

5

6

6

6

7

7

88

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Svrha i predmet ZJN .........................................3. Status zičkih osoba kao ekonomskihsubjekata u postupku javnih nabavki

3.1. Zakon o javnim nabavkama Bosne iHercegovine ........................................................3.2. Nacrt Zakona o javnim nabavkama u BiH ...

3.3. Direktiva 2004/18/EZ ..................................3.4. Europska sudska praksa ...............................

4. Potreba angažovanja eksperata ..........................5. Načini angažovanja eksperata u praksiugovornih organa ...................................................

5.1. Ugovori u postupcima javnih nabavki .........5.2. Ugovor o djelu ..............................................5.3. Javni poziv ....................................................

6. Problem angažovanja eksperata u praksiugovornih organa ...................................................7. Revizijski izvještaji u pogledu angažovanjaeksperata ................................................................8. Zaključak i preporuke ........................................

1. Uvod

Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine1 (ZJN) i njegova pravila su novost u domaćoj legislativi i praksi, jer ova materija u prošlosti nije bila predmetom pravne misli, ne samo u Bosni i Hercegovini (BiH)već ni u drugim zemljama socijalističkog pravno- političkog kruga. Pravila javnih nabavki su stečevinaEuropske unije, a BiH ih je prihvatila kao jedan od

uslova za pristup evropskim integracijama. Naime,Europska komisija je, kao jedan od uslova iz Studijeizvodljivosti, postavila usvajanje jedinstvenog zakonao javnim nabavkama na čitavoj teritoriji BiH, što je iučinjeno usvajanjem ZJN u septembru 2004. godine2.S obzirom da se radilo o novom načinu raspologanja javnim sredstvima, kao i nesavršenosti donesenog za-kona, u praksi se pojavilo niz pitanja i nedoumica koje je potrebno rješavati kako bi ZJN ispunio svoju svrhu,te opravdao principe na kojima počiva. Neki od ovih principa su, između ostalih, transparentnost, pravičnakonkurencija, ekasnost, najveća vrijednost za novac,te opravdano trošenje sredstava poreznih obveznika.Jedno od pitanja koje se pojavilo u domaćoj praksi jestslučaj kada ugovorni organ ima potrebu za angažo-vanjem intelektulanih usluga zičkih osoba koje po-

sjeduju odgovarajuću stručnu spremu ili znanje ali ni-su obrtnici, niti imaju registrovanu djelatnost po bilokojem zakonskom osnovu (u daljem tekstu: eksperti)3.

1 Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10.Zakon dostupan na http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=10zak&zak=1&jezik=bs.2 Studija izvodljivosti (Feasibility Study) i SPP (Sporazum ostabilizaciji i pridruživanju). http://www.dei.gov. ba/dokumenti/?id=4875.

3 Pod ugovornim organom podrazumijeva se: “a) svakiorgan uprave na nivou Bosne i Hercegovine, entiteta, BrčkoDistrikta Bosne i Hercegovine, odnosno na kantonalnom,gradskom ili općinskom nivou (u daljnjem tekstu: organi nadržavnom ili lokalnom nivou uprave); b) svaki javni subjekti/ili privredno društvo, tj. organ, kako je to denirano ustavu (2) ovog člana; c) svako javno društvo/preduzeće kojeobavlja neku od djelatnosti deniranih u stavu (3) ovogčlana i nad kojim ugovorni organ može vršiti dominantanuticaj po osnovu vlasništva nad tim društvom/preduzećem,nansijskog učešća u tom društvu/preduzeću ili po osnovuPravila o upravljanju tim društvom/preduzećem (2) Javnisubjekt, tj. organ, u skladu sa stavom (1) tačka b) ovog čla-na, podrazumijeva svaki subjekt: a) osnovan u posebnusvrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a nemaindustrijski ili komercijalni karakter b) koji ima svojstvo pravnog lica i c) koji većinskim dijelom nansiraju organina državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javnisubjekti denirani u ovom stavu; ili u kome nadzor nad up-ravljanjem vrše organi ili subjekti denirani u ovom stavu;ili koji ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor u kojemsu više od polovine članova imenovali organi na državnomili lokalnom nivou uprave ili drugi javni subjekti deniraniu ovom stavu. (3) Djelatnosti koje obavljaju javna društva / preduzeća iz stava (1) tačka c) ovog člana sastoje se od: a)osiguranja ili rada ksnih mreža s ciljem pružanja javnihusluga u vezi s proizvodnjom, transportom ili distribucijom:1) vode; 2) električne energije; 3) plina ili toplotne energije;ili snabdijevanja takvih mreža vodom, električnom energijom, plinom ili toplotnom energijom; b) eksploatacije geo-grafske lokacije sa svrhom: 1) istraživanja ili crpljenja nafte, plina, uglja ili drugih čvrstih goriva, ili 2) smještaja zračne,morske ili riječne luke ili drugih terminala za prijevoznike uzračnom, morskom ili riječnom saobraćaju; c) rada mrežakoje pružaju usluge javnog prijevoza putem željeznice,metroa, tramvaja, trolejbusa, autobusa ili žičare; d)osiguranja ili rada javnih telekomunikacionih sistema ili pružanje jedne ili više javnih telekomunikacionih usluga”.



4

Angažovanje ovih osoba je, obično, kratkotrajno, ne- planirano, a često i ispod minimalnog vrednosnog pra-ga javnih nabavki. U ovakvim slučajevima ugovorniorgani često angažuju eksperte putem ugovora o djelu,

bez objavljivanja javnog poziva, primjenjujući odredbeZakona o obligacionim odnosima4. Revizorski izvješ-taji negativno ocjenjuju ovakvu praksu. U drugim slu-čajevima, ugovorni organi imaju praksu da provode postupak javnog poziva.

U nastavku će se analizirati domaće i europsko za-konodavstvo i praksa, te pokušati odgovoriti na pitanje prihvatljivog postupka ugovornih organa za slučajeveangažovanja eksperata, postupka koji se orijentira nadobre principe javnih nabavki i racionalno trošenje javnog novca.

2. Svrha i predmet ZJN

Osnovni cilj i svrha ZJN je da se obezbijedi poštivanje principa preuzetih iz direktiva EU, kao i pravilna primjena postupaka javnih nabavki u skladu s di-rektivama EU. ZJN, između ostalog, navodi da ima zacilj najekasniji način korištenja javnih sredstava sobzirom na svrhu i predmet javne nabavke, te da suugovorni organi dužni da preduzmu sve potrebnemjere kako bi se osigurala pravična i aktivna kon-kurencija među potencijalnim dobavljačima, uz ostva-rivanje jednakog tretmana, nediskriminacije i trans pa-

rentnosti5

.BiH je, na putu do punopravnog članstva u EU, dužnau potpunosti uskladiti svoje zakonodavstvo sa direk-tivama EU. Jedan od značajnih uslova za to je kadrov-sko i stručno jačanje kapaciteta ugovornih organa kako bi mogli pravilno provoditi postupke javnih nabavki itako obezbijediti punu konkurenciju na tržištu iekasno trošenje javnih sredstava. Ne treba zaboraviti jedan od osnovnih postulata u postupku javnih nabavkiEuropske unije, a to je najveća vrijednost za novac,odnosno jasno postavljanje kriterija nabavke, kako biugovorni organ dobio najbolje na tržištu za svoj no-

vac.Važno je naglasiti da ove ciljeve ugovorni organi trebaju imati u vidu i kada imaju potrebu za intelektualnimuslugama, a pri tom takve usluge mogu ponuditieksperti, odnosno određene zičke osobe koje posje-duju posebnu stručnost i profesionalnu iskustvo u od-ređenoj oblasti, ali nisu registrovane.

3. Status zičkih osoba kao ekonomskih

subjekata u postupku javnih nabavki

3.1. Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine

U deniciji ZJN kod pojmova “kandidat”, odnosno“ponuđač” navedeno je da oni mogu biti i zičkeosobe.

Napominjemo da u čl. 22 st. 4 ZJN propisuje: “Ugo-vornom organu nije dozvoljeno odbiti zahtjev za učeš-će ili ponudu isključivo na osnovu toga što su podneseniili od pravnog ili od zičkog lica”. Međutim, čl. 24ZJN propisuje da svako ko učestvuje u javnim nabavkama, mora biti registrovan za djelatnost koja je

predmet ugovora o javnim nabavkama. Analizirajućiovaj član može se zaključiti da je zakonodavac pod pojmom “zičke osobe” podrazumijevao obrtnike, od-nosno ekonomske subjekte koji svoju djelatnost nisuregistrovali sa svojstvom pravne osobe nego sa svoj-stvom zičke osobe.

Međutim, analizirajući uslove koje ekonomski subjektiu postupku javne nabavke moraju ispuniti, premačlanovima 23, 24, 43 i 44 ZJN, postavlja se pitanje štazakonodavac smatra pod zičkom osobom6. Pažljivaanaliza navedenih članova upućuje da ZJN nema ar-mirajuće niti zabranjujuće odredbe u pogledu nabavke

intelektualnih usluga zičkih osoba koje posjedujustručne kvalikacije. Treba napomenuti da ove osobečesto imaju status eksperta u određenoj oblasti, ali ni-su registrovani kao obrtnici ili registrovane na druginačin kao zičke osobe7.

3.2 Nacrt Zakona o javnim nabavkama u BiH

Trenutno je u BiH u procesu konsultacija, a uskoro ćei u parlamentarnoj proceduri biti novi Nacrt Zakona o javnim nabavkama u BiH, od kojeg se očekuje daotkloni nedostatke postojećeg ZJN i približi proces javnih nabavki europskim standardima. U novoj

konačnoj verziji Nacrta Zakona o javnim nabavkamau BiH, u čl. 2, denisano je: “Privredni subjekt je pravno ili zičko lice, ili grupa takvih lica, koje/a natržištu nudi/e robe, usluge i/ili radove, a registrovano/a je/su za obavljanje predmetne djelatnosti, te može biti

4 Vidi čl. 600 Zakona o obligacionim odnosima, Sl. nov. FBiH 29/03, 41/11.5 Čl. 1 Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine.

6 Čl. 23, 24, 43 i 44 Zakona o javnim nabavkama Bosne iHer cegovine.Tekst zakona dostupan na http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=10zak&zak=1&jezik=bs.7 Vidi opširinije: Ž. Rička, H. Buza, S. Petričević i M. Sta-narević, Zakon o javnim nabavkama, komentar i primjena,Sarajevo, 2008, s. 59, 320-325.



5

učesnik u postupku javne nabavke(…)”8. Ovakvom de-nicijom automatski se iz tržišne utakmice isključujuzičke osobe koje nisu registrovani privredni subjekti,o kojima se govori u ovom tekstu. Međutim, dalje u čl.

33 st. 5 Nacrta Zakona o javnim nabavkama u BiH jenavedeno: “Na konkurs za izradu idejnog rješenja mo-gu se prijaviti sva zainteresovana i pravna i zička licau smislu člana 2. stav (3) ovog zakona, kao i zičkalica koja nisu registrovana kao privredni subjekti”, što je u kontradiktornosti sa denicijom iz čl. 2 Nacrta Za-kona o javnim nabavkama u BiH9. Usput treba napo-menuti da član 2 Nacrta Zakona o javnim nabavkamau BiH niti ne sadrži stav 3.

Iz navedenog prozlazi da je i Nacrt Zakona o javnimnabavkama u BiH propustio da deniše status zičkihosoba koje nisu registrovane, te da kao i postojeći ZJN

ostavlja prazninu koja se može dvojako tumačiti.

3.3. Direktiva 2004/18/EZ

Direktiva 2004/18/EC deniše ekonomske subjekte u postupku javne nabavke na sljedeći način “8. Izraz’izvođač radova’, ’dobavljač’ i ’pružatelj usluga’ značizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupinatakvih osoba i/ili tijela koja na tržištu nudi izvođenjeradova i/ili posla, odnosno proizvode ili usluge”10.Dakle, nigdje se ne spominje da zički subjekti moraju biti registrovani. Ova denicija je preuzeta u posto- jećem ZJN, ali je, kako je već rečeno, nedosljedna u

kontekstu drugih odredaba zakona. S druge strane, ak-tuelni Nacrt Zakona o javnim nabavkama u BiH uvodideniciju koja se protivi navedenoj europskoj direk-tivi.

3.4. Europska sudska praksa

S obzirom da se, kod angažovanja eksperata radi oiznosima koji su daleko ispod vrijednosnih pragovaEU direktive, treba naglasiti da ovi ugovori potpadajuonda pod nacionalno pravo jer su ispod granice među-narodnih vrijednosnih razreda, te nisu u fokusu eu-

ropskog konkurencijskog prava. Naime, direktive EU sadrže pravilo de minimis koje propisuje donji vrijednosni prag za nabavke ispod ko-ga se ne primjenjuju, već se na takve ugovore primje-njuje nacionalno pravo.

Tako EU Direktiva 2004/18/EC propisuje donju vrijed- nosnu granicu za nabavku usluga koja iznosi 249.000EUR bez PDV (ova granica je nedavno promijenjenana iznos od 200.000 EUR). Na ugovore ispod ovog

iznosa primjenjuje se domaće zakonodavstvo, s ob-zirom da se ne radi o međunarodnoj konkurenciji. Ta-kođer, kao primjer se može navesti odluka Žalbenogupravnog suda u Švedskoj, koji se u slučaju revizorskeusluge pozvao na navedeno de minimis pravilo11.

Kada se radi o nacionalnim pravilima u oblasti javnihnabavki, u europskim državama ona su različita, ali jezajedničko da ne prave diskriminaciju zičkih osoba,mada ove osobe moraju biti na neki način registrovane,čime dokazuju svoju kompetenciju. Dakle, kada su u pitanju intelektualne usluge eksperata o kojima je uanalizi riječ, razmatranja ostaju unutar domaćeg za-

konskog okvira.

4. Potreba angažovanja eksperata

Najčešći slučaj angažovanja eksperata je kada se javlja potreba za određenim konsultantskim uslugama12,eks pertizom ili nekom drugom stručnom uslugom(npr. kratkotrajna potreba prevođenja stranog jezika zaodređeni događaj) koja se ne može pronaći unutar ugovornog organa, a ne isplati se, sa stanovišta tro-škova, zaposliti osobe koje mogu pružiti takve usluge.Važno je naglasiti da je potreba za ekspertima obično povremena, nekoliko sati, nekoliko mjeseci u godini

ili svakih nekoliko godina, ili vrijeme i potreba nisu poznati, pa se ovakvi poslovi iznenada javljaju i obično je potreba za takvim poslovima hitna.

Tako je u pogledu konsultanstskih usluga u priručnikuGAP-a13 navedeno: “pojedinačni konzultanti se moguangažirati za slične aktivnosti kao i rme, u situacijamagdje ugovorni organ ne smatra da je neophodno anga-žirati konzultantsku kuću koja pokriva mnoga različita područja djelovanja. Pojedinačni konzultanti mogu bi-ti samostalni uposlenici, uposlenici iz drugih organauprave ili entiteta, univerziteta, fakulteta, i slično.Ovakvo angažiranje u pravilu se ne smatra ekono-

mičnim u smislu troškova nadziranja, niti učinkovitim,uzimajući u obzir koordinaciju u vezi sa upošljavanjemviše lica u odnosu na jednog ili dva neovisna kon-zultanta koji bi radili zajedno; prednost angažiranja

8 Čl. 2 Nacrta zakona o javnim nabavkama u BiH. Tekst Na-crta dostupan na http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=10d&jezik=bs.9 Čl. 33 Nacrta zakona o javnim nabavkama.Tekst Nacrtadostupan na http://www.javnenabavke. ba/index.php?id=10d&jezik=bs.10 Direktiva 2004/18/EC. Dostupno na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:E N:HTML.

11 Presuda suda: Administrative Court of Appeal of Jönkö- ping. Dostupno na http://www.concur rences.com/anglais/ bul le t in/ free-version-ar t icles/ free-version- th-administrative-e49292.12 Governance Accounatability Project: Angažovanje i ko-rištenje konsultanstskih usluga s. (9 i dalje) 9. Dostupno naht tp : / /www.bihgap .ba/dokument_new/KONZULTANTSKE%20USLUGE%20VODIC.pdf.13 Vidjeti bilj. 12.



6

konzultantske kuće je u tome da spomenuti troškovinadziranja i koordinacijske aktivnosti već postojeunutar organizacije, te stoga nema potrebe da ih pružakonzultant (...)”. Dakle, vidi se da će, zavisno od

okolnosti, za ugovorni organ nekad biti ekonomičnijeangažovati eksperta koji je zčka osoba, a nekad ćeokolnosti, u cilju maksimalnog učinka trošenja javnihsredstava, zahtijevati angažovanje konsultantske ku-će.

5. Načini angažovanja eksperata u praksi

ugovornih organa

Ugovorni organi, u potrebi za uslugama eksperata, na- jčešće se koriste jednim od sljedećih oblika angažo-vanja ovih osoba: ugovor o djelu, javni poziv i postupci javnih nabavki. Svaka od navedenih formi nabavkekoju u praksi primjenjuju ugovorni organi ima i pred-nosti i nedostatke.

5.1. Ugovori u postupcima javnih nabavki

Ugovori o javnoj nabavci roba, usluga ili izvršenju ra-dova dodjeljuju se putem jednog od sljedećih postupaka:

a) otvoreni postupak; b) ograničeni postupak s pretkvalikacijom;c) pregovarački postupak s objavljivanjem obav- ještenja o nabavci;

d) pregovarački postupak bez objavljivanja obav- ještenja o nabavci;e) konkurs za izradu idejnog rješenja;f) konkurentski zahtjev za dostavljanje ponude;g) direktni sporazum.

Treba napomenuti da neki od navedenih postupakadodjele ugovora nisu prikladni za nabavke uslugaeksperata zbog visine vrijednosnih pragova, osim kon-kurentskog zahtjeva za dostavljanje ponuda i direktnogsporazuma, s obzirom da su ove usluge uglavnom ma-nje vrijednosti. Takođe, rokovi kod većine postupaka javnih nabavki su uglavnom dugi za ovaj karakter

usluga, osim pregovaračkog postupka bez prethodneobjave i direktnog sporazuma. Tako npr. prema sa-dašnjem ZJN rokovi za postupke javne nabavkeiznose:

U slučaju otvorenog postupka, minimalni rok za prijem ponuda ne može biti kraći od 28 dana od datumaobjave obavještenja o nabavci u Službenom glasniku BiH .

U slučaju ograničenog ubrzanog ili pregovaračkog po-stupka:

— krajnji rok određen za prijem zahtjeva za učešće

ne može biti kraći od 18 dana od datuma objave oba-vještenja o nabavci u Službenom glasniku BiH ;

— krajnji rok određen za prijem ponuda u slučajuograničenog postupka ne može biti kraći od 28 danaod datuma otpreme poziva za dostavljanje ponuda pretkvaliciranim kandidatima14;

Dakle, u prosjeku, postupci javne nabavke traju od 5do 45 dana u najidealnijem slučaju. Jedini postupak javnih nabavki koji nije ograničen rokom je direktnisporazum15.

Nacrt zakona o javnim nabavkama u BiH napravio jeiskorak, u pogledu dinamike javnih nabavki i rokovakod pojedinih postupaka, uvodeći novinu u postupak javnih nabavki a to je prethodno informacijsko oba-vještenje o javnim nabavkama što daje mogućnost

skraćivanja rokova16

, mada su oni i dalje, u određenimslučajevima, neadekvatni kada je u pitanju potreba zakratkotrajnim, hitnim i nepredviđenim intelektualnimuslugama.

Nadalje, vrlo je teško postaviti objektivne kriterije,kao kod nabavke nekih drugih dobara, kada je u pitanjuodabir intelektualne usluge. Eksperti često stavljajuovu primjedbu, o čemu će kasnije biti više riječi.

5.2. Ugovor o djelu

Ugovorni organi u praksi često angažuju eksperte pu-

kim zaključivanjem ugovora o djelu sa takvim osobama, bez primjene ZJN ili objavljivanja javnog po-ziva. Prema čl. 600 Zakona o obligacionim odnosima:“Ugovorom o djelu izvođač radova se obavezuje daobavi određeni posao, kao što je izrada ili opravkaneke stvari ili izvršenje nekog zičkog ili intelektualnograda i sl., a naručilac se obavezuje da mu za to platinaknadu”17.

Dakle, radi se o ugovornom odnosu građanskog prava,a ne primjeni ZJN i postupaka koje propisuje. Ovdje jedovoljno pronaći stručnu zičku osobu koja će pružiti potrebne intelektualne usluge i obostrano dogovoriti pojedinosti ugovora. Prednost ugovora o djelu je štonema nikakvih dugotrajnih postupaka kao što je toslučaj kod primjene ZJN, ali zato nedostaje primjenanekih principa na kojima se temelji ZJN i koje su na- prijed spomenuti, kao što su transparentnost, konku-rencija i nediskriminacija.

14 Čl. 21 Zakona o javnim nabavkama BiH.15 Čl. 47 Zakona o javnim nabavkama BiH.16 Čl. 41 i čl. 42 Nacrta Zakona o javnim nabavkama uBiH.17 Vidi čl. 600 Zakona o obligacionim odnosima.



7

5.3. Javni poziv

Javni poziv je jedan od postupaka koji ugovorni organi

primjenjuju kako bi nabavili intelektualne usluge eksperata.

Interesantno je da je izmjenama Zakona o državnojslužbi u institucijama Bosne i Hercegovine18 u čl. 62st. 4 propisano da se na provođenje procedura koje seodnose na obuke i razvoj državne službe ne primjenjujuodredbe ZJN. Tako je Odlukom o utvrđivanju načinarealizacije obuke i razvoja državnih službenika u in-stitucijama BiH19 propisano da se na internet straniciAgencije za javnu službu BiH objavljuje postupak po-kretanja poziva za prijavu predavača, kao i puni popis predavača koji su, nakon ocjene kvalikovanosti, uve-

deni u bazu predavača za određenu temu. Odlukom su propisani elementi vrednovanja ponuda, izbor odgo-varajućeg prostora za obuku, kad nije moguće orga-nizovati obuku u institucijama BiH, određena cijena po školskom času i vrsta ugovora (za pravne osobeugovor o pružanju usluga, a za zičke osobe autorskiugovor).

Ovakav način pribavljanja intelektualnih usluga eksperata nije u suprotnosti sa principima ZJN i u odre-đenim slučajevima može biti ekasna i bolja alternativau pribavljanju ovih usluga. Važno je napomenuti da se postupak javnog poziva provodi tako što se javni poziv

oglašava na web-stranici ugovornog organa koji vršinabavku određene usluge, zatim objavljuje u jednomili više dnevnih listova, uz jasno preciziranje uslova ikvalikacija koji se traže od aplikanata.

Ovo je naročito prihvatljiva alternativa ZJN, u tre-nutnoj zakonskoj situaciji, kada i sam ZJN nije jasnodenisao položaj eksperata, odnosno osoba koje nisuregistrovane i time ih ograničio u tržišnoj konku-renciji.

6. Problem angažovanja eksperata u praksi

ugovornih organa

Sve što je do sada izloženo ostavlja utisak nedorečenostii konfuzije u pogledu angažovanja eksperata od straneugovornih organa. Ako se analizira ZJN i izuzeci nakoje se ne primjenjuje ovaj zakon, stiče se utisak da seovaj zakon u sadašnjim okolnostima ne može zaobići

kada su u pitanju eksperti o kojima smo govorili. Me-đutim, ako se uzme u obzir da zakon nema konzistentanstav čak ni o pojmu zičke osobe, jasno je da postoji pravna praznina, pa stoga i različito tumačenje od

strane ugovornih organa. Ovaj problem nije riješen ni Nacrtom Zakona o javnim nabavkama u BiH koji,kako je već rečeno, unosi još više kontradiktornosti u pogledu pojma zičke osobe. Nadalje, već je ukazanoda su značajan problem angažovanja ovih osoba i dugirokovi za pojedine tenderske postupke, koje ove osobenisu u mogućnosti ili ne žele pratiti. Ovdje trebaspomenuti i plan nabavki koji ZJN i podzakonski akti predviđaju kao dio postupka javnih nabavki, mada prema važećem ZJN plan nabavki nije propisan kaoobavezan. Međutim, novim Nacrtom Zakona o javnimnabavkama u BiH, u članu 17, denisan je plan nabavkikao obavezan dio postupka javnih nabavki. Problemkoji se tiče plana nabavki je u činjenici da je anga-žovanje eksperata najčešće sporadično, nepredvidivo,te kao takvo ne može biti prethodno planirano. Do-sadašnja intencija svih ugovornih organa je, premanjihovim internim aktima, da nabavke budu planirane.Postavlja se pitanje kako onda, u idealnom konsenzusuobje strane — eksperta i ugovornog organa — primijeniti ZJN ako nabavka nije predviđena godišnjim planom nabavki. Ovaj problem otvara ponekad dugukorespondenciju unutar ugovornog organa, što ima za posljedicu gubitak vremena i, vrlo često, novca i klijenta.

Sljedeći argument je da eksperti, kod nas i vani, često prigovaraju na komplikovane tenderske procedure iodsutnost objektivnih kriterija kada su u pitanju in-telektualne usluge.

Kao primjer može poslužiti zahtjev Architect’s Councilof Europe (Europsko vijeće arhitekata)20 koji traže is-ključenje ovih intelektualnih usluga od primjene propisa o javnim nabavkama. Oni smatraju da se inte-lektualne usluge ne mogu porediti sa nabavkom drugihdobara, te da su postojeći europski propisi o javnimnabavkama samo nanijeli štetu javnim fondovima u pogledu ovih nabavki, kao i ozbiljne posljedice europ-

skom konkurentskom pravu. Njihov zahtjev je već u proceduri, a ukoliko bude prihvaćen, ove izmjene eu-ropske direktive o javnim nabavkama bi se trebale primjenjivati već od 2014. godine21.

S druge strane, kada ugovorni organi ne primjenjujuZJN na eksperte, već pribavljaju njihove usluge putem

18 Čl. 6 st. 4 Zakona o državnoj službi u institucijama Bosnei Hercegovine, Sl. gl. BiH 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04,37/04, 48/05, 02/06, 32/07, 43/09, 8/10 i 40/12.19 Odluka Agencije za državnu službu BiH broj 01-05-737-2/09 od 15.07.2011. Dostupna na http://www.ads.gov.ba/v2/index.php?option=com_content&view=category&id=38-&Itemid=90&lang=bs.

20 Više o Architect’s of Council of Europe na http://www.ace-cae.eu/ .21 Most Architect to Be Excluded from Public Procurement ,De Zeen Magazine, London, 2012, s. (1-1) 1.Tekst dostupan na http://www.dezeen.com/2012/07/17/architecture-rms-excluded-from-public-procurement/.



8

javnog poziva ili građanskim poslom putem ugovora odjelu, što se pokazalo ekasnijim i prihvatljivijim zaeksperte, prigovara im se povreda transparentnosti utrošenju javnih sredstava i principa konkurencije.

7. Revizijski izvještaji u pogledu angažovanja

eksperata

Problem angažovanja eksperata mimo odredaba ZJN,dodatno usložnjava stav revizije koja vrši nadzor nadradom ugovornog organa, što se može vidjeti iz revi-zorskih izvještaja22, u kojima se vidi stav revizorskihinstitucija u pogledu angažovanja usluga zičkih osoba. Iz navedenih revizorskih izvještaja vidljivo je da jeu njima izražen negativan stav u pogledu angažovanjaintelektualnih usluga zičkih osoba po osnovu ugovorao djelu, kao građanskog ugovora, i da je preporučena primjena odredaba ZJN. Međutim, iz tih izvještaja sene može utvrditi njihov stav prema postupku provo-đenja javnog poziva. S druge strane, ugovorni organiopravdavaju zaključivanje ugovora o djelu sa eksper-tima nemogućnošću primjene ZJN jer ove osobe nisuregistrovane, ili se žale na duge rokove u postupcima javnih nabavki. U sadašnjoj situaciji ambivalentnog inedenisanog odnosa ZJN prema ekspertima, odnosnozičkim osobama, moguće je uvažiti argumente i re-vizije i ugovornih organa, s tim da je u aktuelnimokolnostima, preporučljivo koristiti postupak javnog poziva kad je to moguće23.

8. Zaključak i preporuke

Imajući u vidu sve što je rečeno, razumljivo je da je pribavljanje potrebnih roba, usluga i radova za javne,odnosno ugovorne organe, putem postupaka javnihna bavki, postala neminovnost i realnost. BiH seopredijelila za put u europsku porodicu i time se oba-vezala na prihvaćanje uslova i pravila koje joj Europskaunija nalaže. Jedan od tih uslova je i podržavanjezdrave konkurencije, nediskriminacije i transparentnetržišne utakmice. Uređena procedura javnih nabavki jesvakako najbolji put za pravičniju konkurenciju i

trans parentno trošenje novca poreznih obveznika, alizakoni u ovom području, kao i u svakom drugom, nisuuvijek savršeni i podložni su promjenama. To se de-šava i u samoj Europskoj uniji koja je više putamijenjala i usavršavala svoje direktive iz oblasti javnihnabavki, vodeći se uočenim manjkavostima u praksi i presudama sudova.

Međutim, ugovorni organi moraju imati u vidu spe-cičnost intelektualnih usluga prilikom donošenja od-luke za nabavku tih usluga. Ovo posebno ako se uzmeu obzir iskustvo europske prakse i tendecija da se ova-

kav vid usluga isključi iz propisa o javnim nabavkama24.U postojećim okolnostima u BiH i odsustvu jasnih propisa u ZJN o zičkim osobama koje nisu regis-trovane, među koje spadaju eksperti o kojima je biloriječi, najprihvatljivija je primjena postupka javnog poziva, putem kojeg javni organi nabavljaju potrebneintelektulane usluge eksperata. Kao što je pokazano25,ovakav postupak u velikoj mjeri zadovoljava prinicipe javnih nabavki i pravila konkurencije. Uz to, ako seuporedi procedura ovog postupka sa postupcima jav-nih nabavki, vidjet ćemo da je ovaj postupak jednos-tavniji, ekasniji i prihvatljiviji za sve učesnike.

Insistiranjem, u nekim slučajevima, na provođenju po-stojećih postupaka javnih nabavki može biti dalekoskuplje po ugovorni organ u odnosu na korištenjenekog drugog načina pribavljanja potrebne usluge, pačak i protivno principima javnih nabavki. Kao što jeveć rečeno, ponekad je nemoguće planom nabavki zanarednu godinu predvidjeti sve usluge ili neočekivane projekte koji se mogu pojaviti u ugovornom organu. Utakvim nepredviđenim slučajevima vrlo je teško an-gažovati eksperta, provodeći neki od postupaka javnihnabavki. Ponekad osobe, koje su priznati i poznatieksperti za određenu oblast, nemaju vremena na čeka-nje rokova za javne nabavke koji, kako je rečeno, iz-

nose od 5 do 45 dana i duže. Nekada eksperti nisuzainteresovani da se prijavljuju na javne tendere ozna-čavajući ih neobjektivnim, te smatrajući da imaju do-voljne reference za neki drugi vid dijaloga sa ugo-vornim organom.

Ukoliko ugovorni organ insistira na primjeni ZJN nanabavke usluga eksperata, treba primijeniti jedno-stavniji i ekonomičniji postupak sa kratkim rokovima,kao što su to pregovarački postupak bez objave idirektni sporazum, ukoliko se okolnosti nabavke in-telektualnih usluga uklapaju u procedure ovih po-stupaka.

Takođe, u slučaju kratkotrajne potrebe i hitnosti nabavke usluge eksperta, samo izuzetno (ili u slučajevimakada je to uslovljeno nekim drugim pravilima, kaonpr. donatorskim) može se zaključiti građansko-pravniugovor o djelu bez objavljivanja javnog poziva. Ipak,treba imati na umu da je ovo najmanje transparentanvid trošenja javnog novca i ostavlja dosta prostora za proizvoljnost ugovornog organa, te ga, u pravilu, trebaizbjegavati.

22 Vidjeti više na web stranicama ureda državne revizije, re-vizije RS i revizije FBiH: http://www.revizija.gov.ba/Home.aspx?&langTag=bs-BA; http://www.saifbih.ba/; http://www. gsr-rs.org/.23 V. supra, 5.3.

24 V. supra, zajedno sa bilj. 21.25 V. supra.



9


Konačno, kako su u toku konsultacije o Nacrtu Zakonao javnim nabavkama u BiH, bilo bi preporučljivo dazakonodavac uskladi deniciju zičke osobe kao eko-nomskog subjekta sa relevantnim europskim direk-

tivama, te deniše mogućnost učestvovanja eksperata,odnosno zičkih osoba koje nemaju registrovanudjelatnost. Isto tako, u novom zakonu treba razmotritimogućnost izuzimanja svih intelektualnih usluga, iz-među ostalih i intelektualnih usluga zičkih osoba koje nemaju registrovanu djelatnost, od primjene propisao javnim nabavkama.

I na kraju, novim Nacrtom Zakona o javnim nabavkamau BiH bilo bi uputno denisati mogućnost provođenja javnog poziva u određenim slučajevima i tako zakonski propisati njegovu proceduru. Oglašavanje putem

javnog poziva je, kao što smo naveli, dosta često u prak si ugovornih organa, ali sama procedura ovog po-stupka nije utvrđena niti jednim propisom, što ostavljamogućnost subjektivnosti u određivanju sadržaja i kri-terija javnog poziva, pa bi bilo poželjno ovo pitanjezakonski regulisati.

Summary

This article deals with issue of intellectual services offering by natural person in public procurement procedure.The focus is on the natural persons that are not registrated in professional or trade registers and the ways of engagement of this persons provided by law as well as ways of engagement of such persons in praxis of publicauthorities. European law and praxis on this issue has been also overviewed. Public Procurement Law of Bosniaand Herzegovina has been challenged regarding those sevices. Finally, applying of public call for such servicehas been recommended in actual legal frame. Legislative proposals on Draft on Public Procurement Law in Bosnia and Herzegovina which is in legislative procedure has been made as well.



10

101111

12

1313

1314

14

15

16

17

1818

R ifat ZloMužica*

Fizička lica kao ponuđači u sistemu javnih nabavki BiH

* Autor je dipl. pravnik i saradnik FCJP.

Sadržaj:

1. Uvod ..................................................................2. Legislativa u oblasti javnih nabavki u BiH .......

2.1 Načela javnih nabavki ...................................3. Eksperti kao ponuđači u sistemu javnihnabavki u BiH

3.1. Zakon o javnim nabavkama BiH .................3.2. Konačna verzija Nacrta zakona o javnimnabavkama BiH ...................................................

4. Legislativa EU ...................................................

4.1 Direktiva EU 2004/18 ...................................4.2 Direktiva EU 2004/17 ...................................

5. Konkurs za izradu idejnog rješenja5.1. Općenito .......................................................5.2. Konkurs za izradu idejnog rješenja premaZJN-u BiH ...........................................................5.3. Konkurs za izradu idejnog rješenja u praksi

5.3.1. Slučaj prvi — idejno rješenje uređenjaulice i posebna licenca kao uslov ......................5.3.2. Slučaj drugi — idejno rješenje deniveli-sanog pješačkog prelaza i uslov saradnje saregistrovanim pravnim ili zičkim licem ..........

5.4. Konkurs za izradu idejnog rješenja — Nacrt

ZJN-a ...................................................................6. Zaključak ...........................................................

1. Uvod

Ekonomska aktivnost državnih organa, pa tako i ak-tivnost državnih organa prilikom dodjele javnog ugo-vora privrednom društvu (privrednom partneru), pod-li ježe pravilima o tržišnom nadmetanju. Da bi osiguralaslobodno tržišno nadmetanje i tržišno djelovanje dr-žavnih organa, Evropska unija svojim pravnim nor-mama ograničava djelovanje javne vlasti i prisiljava jeda se u svojim ekonomskim aktivnostima ponaša tr-žišno.

Javnim nabavkama se, u razvijenim zemljama, pridajeizuzetno veliki značaj. Učešće javnih nabavki u brutodomaćem proizvodu razvijenih evropskih zemalja, prema procjenama OECD-a1, kreće se oko 15 %. To jasno ukazuje na značaj koji javne nabavke imaju za privredni i socijalni razvoj razvijenih država.

U manje razvijenim zemljama učešće javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu je veće i dostiže 30 %. Sto-ga su zemlje u tranziciji počele da uređuju javne na-

bavke sredinom devedesetih godina prošlog vijeka,tako što su donosile posebne zakone o javnim nabav-kama2.

Pravna stečevina Zajednice koja se odnosi na dodjelu javnih ugovora (o javnoj nabavci, o koncesiji i o javno- privatnom partnerstvu) zasniva se na načelima koja proizlaze iz Ugovora o osnivanju Europske zajednice,te iz sudske prakse Evropskog suda pravde, kao što su

načelo transparentnosti, ekasnosti, jednakog tretmanai nediskriminacije. Sporazumom o stabilizaciji i pri-druživanju BiH se obavezala da će pravnu stečevinu(acquis communautaire) Evropske unije implementiratiu svoj državno pravni sistem. Zbog navedenog, slije-deći trend zemalja koje se žele priključiti Evropskojuniji (EU), BiH je usvojila Zakon o javnim nabavkama,u septembru 2004. godine3.

Od početka primjene Zakona o javnim nabavkamaBiH (dalje: ZJN) uočene su mnoge pravne praznine,kao i da neka rješenja nisu prilagođena primjeni uBiH. Zbog toga, ugovorni organi u postupku javnenabavke, kao i Ured za razmatranje žalbi BiH (URŽ) užalbenom postupku, suočavali su se i suočavaju sa problemima i nedoumicama kako riješiti konkretan problem. Jedan od problema se može pojaviti kadaugovorni organi žele provesti postupak javne nabavkeintelektualnih usluga od zičkih osoba (dalje: eksperti),kao pojedinaca, koji nemaju registrovanu djelatnost uskladu sa važećom legislativom.

Slučajevi nabavke intelektualnih usluga su najčešćenabavke konsultantskih usluga, ekspertiza, kao i drugestručne usluge. Kao primjer može poslužiti izrada stu-dije izvodljivosti ili opravdanosti izgradnje hidroelek-trane, vjetroturbine, studija izvodljivosti modernizacijesistema gradske javne rasvjete, ili prevođenje teksta iliakta, posebno, sa nekog od jezika koji nije diplomatski. Nadalje, što posebno može biti zanimljivo ugovornim

1 Integrity in public procurement — good practice from A to Z, OECD, Pariz, 2007. godine.2 Slovačka 1993, Češka 1995, Slovenija 1997. godine

3 Sl. gl. BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09,60/10. Tekst Zakona sa izmjenama i dopunama dostupan nahttp://www.javnena bavke.ba/inde x. php?id=10zak&zak=1&jezik=bs.



11

organima komunalnog sektora, u praksi se može poja-viti i slučaj nabavke nekog zaštićenog patenta, proiz-voda ili kompjuterskog softwarea, a kojim bi ugovorniorgan smanjio troškove poslovanja.

U nastavku rada će se analizirati domaći propisi o javnim nabavkama, ako i relevantni propisi EU, te pokušati dati odgovor na pitanje mogu li ugovorniorgani dodijeliti ugovor o javnoj nabavci ekspertima,koji nemaju registrovanu djelatnost po bilo komosnovu.

2. Legislativa u oblasti javnih nabavki u BiH

ZJN-om BiH4 propisan je decentralizovan operativnisistem nabavki, koji se sprovodi preko ugovornih or-gana5 u okviru institucionalnog uređenja. Ovim zako-nom osnovane su i centralizovane institucije, na držav-nom nivou, i to Agencija za javne nabavke i Ured zarazmatranje žalbi. Navedene institucije garantuju svim ponuđačima pravedne i transparentne postupke javnihnabavki, kao i efektivne mehanizme pravne zaštite.

Sistem javnih nabavki denira svrhu ZJN-a BiH, kao inačela koja deniraju primjenu ovog zakona.

2.1. Načela javnih nabavki

Tako je ZJN-om propisano načelo najekasnijeg ko-riš tenja javnih sredstava s obzirom na svrhu i predmet

javne nabavke. Načelo ekasnosti6 mora biti krajnjicilj odluka koje se donose, a podrazumijeva da oda- brano rješenje mora biti7:

— rješenje kojim se dobija isti rezultat ali uz manjitrošak,

— rješenje kojim se sa istim ili manjim troškom po-stiže bolji rezultat,

— rješenje kojim se, iako uz veći trošak, postiže boljirezultat (pod uslovom da ta dodatna ekasnost oprav-dava povećanje troškova).

Ugovorni organi obavezni su sprovoditi postupke jav-ne nabavke, usluga, roba ili radova u skladu sa pro-

cedurama i postupcima utvrđenim ZJN-om BiH. Pri-mjenu ovih propisa osigurava načelo transparentnosti.Transparentnost8 podrazumijeva da ugovorni organimoraju pružiti dovoljno informacija o kriterijima za

odabir ponuđača i kriterijima za dodjelu ugovora, o prirodi i vrijednosti ugovora koji se namjerava do-dijeliti. Informacije moraju biti takve da se zaintere-sovani ponuđači mogu odlučiti za učešće u nabavci.Elementi transparentnosti uključuju:

— objavljivanje obavještenja o javnoj nabavci,

— jasna i objektivna pravila javne nabavke,

— objavljene informacije o vođenju postupka javnenabavke,

— proces ulaganja prigovora ili žalbi/pouku o prav-nom lijeku.

Pravičnost u postupcima javne nabavke pospješuje senačelima nediskriminacije i jednakog tretmana. Na-čelo “jednakog tretmana” i “nediskriminacije”9 zahti- jeva da se u sličnim situacijama postupa na isti način.Ovaj princip zabranjuje diskriminaciju po osnovu na-cionalnosti i pokriva ostale oblike diskriminacije, koji, primjenjujući druge kriterije diferencijacije, vode dode facto istog rezultata. Iz sljedećih naznaka može sezaključiti gdje bi se diskriminacija mogla pojaviti ikako je izbjeći:

— ponuđači trebaju dobiti iste/jednake informacije ito u isto vrijeme,

— u pripremi tehničkih specikacija ne trebaju seupotrebljavati nazivi konkretnih marki i proizvoda,

— sve ponude koje ulaze u razmatranje trebaju bitiusklađene sa tenderskom dokumentacijom kako bimogućnost njihovog objektivnog poređenja bila za- jamčena,

— svi kriteriji koji se namjeravaju primijeniti pri do-djeljivanju ugovora trebaju biti navedeni u tenderskojdokumentaciji i/ili obavještenju o tenderu, i to, ako jeto moguće, redoslijedom od najvažnijeg do najmanjevažnog, kako bi svi ponuđači bili svjesni kriterija i

njihove relativne važnosti.

Pravična konkurencija povezana je sa načelom naje-kasnijeg korištenja javnih sredstava, s obzirom da pra-vična konkurencija predstavlja neophodan uslov e-kasnosti.

Kod provođenja bilo kojeg postupka javne nabavke, pa i nabavke intelektualnih usluga — usluga koje mo-gu ponuditi eksperti koji nemaju registrovanu djelat-nost, ugovorni organi su dužni pridržavati se ciljanačela javnih nabavki.

4 Detaljnije o Zakonu o javnim nabavkama R. Zlomužica, Javne nabavke u BiH: Slabosti i nedorečenosti zakonskihrješenja, Sveske za javno pravo 1-2, Sarajevo 2010, s. 65 idalje. Dostupno na www.fcjp.ba.5 Detaljnije o kategorijama ugovornih organa vidjeti: R.Zlomužica, Izbjegavanje primjene Zakona o javnim nabav-kama, Projekt “Andrićgrad”, Sveske za javno pravo 7, Sa-rajevo 2010, s. 91. Dostupno na www.fcjp.ba.6 Čl. 1 stav 1(a) (bilj. 3).7 Komentar na Zakon o javnim nabavkama BiH , Program podrške EU sistemu javnih nabavki u BiH — II faza, Sa-rajevo 2007. godine. Tekst Komentara dostupan na www.javnenabavke.ba. 8 Čl. 1 stav 1(b) (bilj. 3). 9 Čl. 1 stav 1(c) (bilj. 3).



12

3. Eksperti kao ponuđači u sistemu javnih

nabavki u BiH

3.1. Zakon o javnim nabavkama BiH

Dostavom zahtjeva, odnosno ponude, privredni subjekti su nedvosmisleno iskazali svoj pravni interes zadobivanje ugovora o javnoj nabavci10. Na taj način,dakle, dostavom zahtjeva ili dostavom ponude priv-redni subjekti stiču status stranke, učesnika ili ponu-đača11, u postupku javne nabavke. Iz navedenog, stran-ke u postupku se mogu denirati na dva načina, i to:

— Učesnik je privredni subjekt (zička ili pravnaosoba) koji na tržištu nudi izvođenje radova, isporukurobe ili pružanje usluga, koji je voljan učestvovati u postupku javne nabavke i svoju je volju iskazaozahtjevom za učešće.

— Ponuđač je privredni subjekt (zička ili pravnaosoba koja na tržištu nudi izvođenje radova, isporukurobe ili pružanje usluga) i koji je dostavio svoju ponudu.

Prema odredbi ZJN-a BiH pojmovi “dobavljač”, “pru-žalac usluga” i “izvođač radova” podrazumijevajusvakog privrednog subjekta, koji može biti zičko ili pravno lice ili grupa takvih lica koja na tržištu nudirobe, usluge ili radove12. Pojam “dobavljač”, osim ako

nije drugačije navedeno, koristi se kao opći pojam,koji uključuje sve ekonomske operatere, što stricto sensu uključuje “dobavljače-trgovce” kod javne nabavke robe, “izvođače radova” kod javne nabavke ra-dova i “pružaoce usluga” kod javne nabavke usluga13.

Direktno relevantan po pitanju kvalikacije dobavlja-ča/ponuđača je član 22 ZJN-a BiH, kojim se propisuje14

da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji navodikriterije za selekciju i time uspostavlja:

— minimum zahtjeva za kvalikaciju kandidata ili ponuđača u pogledu njihove lične situacije15,

— njihovu podobnost za obavljanje profesionalnedjelatnosti16,

— njihovo ekonomsko i nansijsko stanje17, te

— njihove tehničke i/ili profesionalne sposobnosti18.

Međutim, u stavu (4) istoga člana je propisano da

“ugovornom organu nije dozvoljeno odbiti zahtjev zaučešće ili ponudu isključivo na osnovu toga što su podneseni ili od pravnog ili od zičkog lica”. Analizomnavedenog, ponuđači u sistemu javnih nabavki BiHmogu biti pravna i zička lica. Pojam “ponuđač” pre-ma deniciji iz ZJN-a19 predstavlja privrednog subjektakoji je podnio ponudu. Prema Zakonu o privrednimdruštvima FBiH privredni subjekt je privredno društvo,“pravno lice koje samostalno obavlja privrednu dje-latnost radi sticanja dobiti. Društvo mogu osnovatidomaća i strana zička i pravna lica, ako zakonom nijedrugačije određeno”20, a svojstvo pravnog lica društvostiče upisom u registar društava. Prema ovom zakonu,“samostalni poduzetnik (obrtnik) je zičko lice kojeobavlja privrednu djelatnost i posluje u skladu sa po-sebnim propisima”21.

U postupku javne nabavke, ugovorni organ možezahtijevati, tenderskim dokumentom, od ponuđača ilikandidata da dokažu svoju podobnost za obavljanje posla iz ugovora koji je predmet nabavke. Podobnostza obavljanje posla iz ugovora kandidati ili ponuđačidokazuju registracijom22 u relevantnom trgovačkomregistru, odnosno izvodom iz relevantnog trgovačkogregistra. Registracija je i ekonomska/nansijska regi-stracija u profesionalnom, komercionalnom, korpora-

tivnom ili trgovačkom registru. Registracija može bitii relevantna registracija autorizacije ili licence za pružanje usluga ili druga aktivnost iz namjeravanogugovora23.

Pažljiva analiza odredbi ZJN-a u pogledu podobnostiza obavljanje profesionalne djelatnosti (članovi 22 i24), kao i lične situacije (član 23) ukazuje na to dazakonodavac pod pojmom “zičko lice” podrazumijevazičko lice registrovano za obavljanje profesionalnedjelatnosti, kao što su obrtnici (trgovci, zanatlije i sl.).

10 Vidi D. Medvedović, Upravna zaštita sudionika u postupku javne nabave u Hrvatskom pravu, Zbornik radova pravnog fakulteta u Splitu, god. 48, 2/2011, ss. 381-486.Dostupno na http://www.pravst.hr/dokumenti/zbornik/2011100/zb201102_381.pdf, očitanje 20. 12. 2012.11 U sistemu javnih nabavki u BiH pojam “Ponuđač” imaisto značenje kao i pojam “Dobavljač”.12 Denicije, čl. 2 stav 15 (bilj. 3).13 Vidi Komentar na Zakon o javnim nabavkama BiH (bilj.7).14 Čl. 22 stav 2 (bilj. 3).15 U skladu sa čl. 23 ZJN-a (bilj. 3).16 U skladu sa čl. 24 ZJN-a (bilj. 3).

17 U skladu sa čl. 25 ZJN-a (bilj. 3).18 U skladu sa čl. 26 ZJN-a (bilj. 3).19 Čl. 2 stav (18) (bilj. 3).20 Čl. 2. Zakona o privrednim društvima FBiH, Sl. nov. FBiH 23/99, 45/00, 2/02, 6/02, 29/03, 68/05, 91/07, 88/08 i63/10.21 Čl. 4 stav 1 (bilj. 20).22 Čl. 24 (bilj. 3). Ugovorni organ u tenderskoj dokumentacijimože od kandidata, odnosno ponuđača zahtijevati da dokažusvoju registraciju u relevantnim profesionalnim ili drugimrelevantnim registrima zemlje u kojoj su registrirani ili daosiguraju posebnu izjavu ili referencu kojom se dokazujenjihovo pravo da obavljaju relevantnu profesionalnudjelatnost.23 Detaljnije: Komentar na zakon o javnim nabavkama (bilj.7).



13

Forma registracije zavisit će od toga da li je ponuđač(zičko lice) svoju djelatnost registrovao u BiH ili jestrani ponuđač.

3.2. Konačna verzija Nacrta zakona o javnimnabavkama BiH

U dosadašnjoj primjeni ZJN-a BiH, kroz analize, iz-vještaje te praktičnu primjenu zakona, uočeno je daodređeni broj postojećih zakonskih rješenja nije prila-gođen primjeni u BiH te da ih treba izmijeniti24. S timu vezi, trenutno je u procesu konsultacija novi NacrtZJN-a BiH, koji je pripremila Agencija za javne nabavke BiH (dalje: AJN). Kako najavljuje AJN, tekstnovog zakona je u “ogromnoj mjeri usklađen” sa di-rek tivama o javnim nabavkama EU, kao i sa direk-tivama o pravnoj zaštiti.

U deniranju pojma “privredni subjekt”, novom ko-načnom verzijom Nacrta ZJN-a jasno i precizno sedeninira25 da privredni subjekt (zičko ili pravno li-ce) mora biti registrovan za obavljanje predmetne dje-latnosti.

Nadalje, ovim Nacrtom je, na gotovo na identičan na-čin kao i u važećem ZJN-u, propisana sposobnost zaobavljanje profesionalne djelatnosti. Dakle, “ugovorniorgan u tenderskoj dokumentaciji može od kandidata/ ponuđača zahtijevati da dokažu svoju registraciju uodgovarajućim profesionalnim ili drugim registrima

zemlje u kojoj su registrovani ili da osiguraju posebnuizjavu ili potvrdu nadležnog organa kojom se dokazujenjihovo pravo da obavljaju profesionalnu djelatnost,koja je u vezi sa predmetom nabavke”26.

Analizom, denicije pojma „privredni subjekt“ možese zaključiti da je predlagač zakona na jasan i nedvo-smislen način, kao ponuđača/dobavljača/kandidata, iz

postupka javne nabavke isključio zička lica koja ne-maju registrovanu profesionalnu djelatnost. Do istogzaključka se može doći i analizom odredbe o spo-sobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti. Ta-

kođer, i u pogledu aktivno legitimisanih lica za podno-šenje žalbe, Nacrtom zakona je propisano da “žalbumože podnijeti svaki privredni subjekt koji ima ili jeimao interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavci(...)”27.

Međutim, Konačnom verzijom Nacrta zakona o jav-nim nabavkama predviđeno je jedno odstupanje od pravila da ponuđač/kandidat/dobavljač mora biti regi-strovan za obavljanje predmetne djelatnosti. Odstu- panje se odnosi na postupak javne nabavke “Konkursza izradu idejnog rješenja”, gdje je propisano da “Nakonkurs za izradu idejnog rješenja mogu se prijaviti

sva zainteresovana i pravna i zička lica u smislu čla-na 2. stav (3) ovog zakona, kao i zička lica koja nisuregistrovana kao privredni subjekti”28. “Konkursu zaizradu idejnog rješenja” bit će posvećeno posebno po-glavlje. Na ovome mjestu bitno je samo spomenuti da je ova odredba u suprotnosti sa denicijom pojma“privredni subjekt” iz člana 2, kao i sa ostalim odredbama Nacrta koje su povezane sa tim pojmom.

4. Legislativa EU

U uvodnim izlaganjima navedeno je da je ZJN BiHnastao kao rezultat procesa usklađivanja oblasti javnih

nabavki sa pravnom stečevinom EU, odnosno sa Di-rektivama EU.

Javne nabavke su u EU-u regulisane Direktivom 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i vijeća o koordinaciji postupaka za dodjelu o javnoj nabavci radova, javnojnabavci roba i javnoj nabavci usluga [2004], Službeni glasnik L-134/114 i Direktivom 2004/17/EZ Evrop-skog parlamenta i Vijeća od 31. 03. 2004. godine kojakoordinira postupke nabavke za organe koje djeluju usektorima voda, energije, saobraćaja i pošte [2004],Službeni glasnik L-134/129.

Ovim direktivama date su denicije pojmova “do bav-ljač”, “pružalac usluga” i “izvođač radova”.

4.1. Direktiva EU 2004/18

Prema Direktivi 2004/1830, pojmovi “izvođač radova”,“dobavljač” i “pružalac usluga” odnose se na bilo koju

24 Obrazloženje Konačne verzije novog Nacrta ZJN-a BiH.Tekst dostupan na www.javnenabavke.ba, legislativa u pripremi. Očitanje 02. 12. 2012.25 Konačna verzija novog Nacrta zakona o javnim nabavkamaBiH, čl. 2 stav 1(c). Tekst dostupan na: www.javnenabavke. ba, legislativa u pripremi. Očitanje 02. 12. 2012. Privrednisubjekt je pravno ili zičko lice, ili grupa takvih lica, koje/ana tržištu nudi/e robe, usluge i/ili radove, a registrovano/a je/su za obavljanje predmetne djelatnosti, te može bitiučesnik u postupku javne nabavke, kao:

1) ponuđač koji je dostavio ponudu;2) kandidat koji je dostavio zahtjev za učešće uograničenom, pregovaračkom postupku ili takmičarskomdijalogu;3)grupa kandidata/ponuđača (dva ili više kandidata/ ponuđača) koji su dostavili zajednički zahtjev za učešće ilizajedničku ponudu;4) dobavljač kojem je nakon postupka javne nabavkedodijeljen ugovor o javnoj nabavci.

26 Sposobnost obavljanja profesionalne djelatnosti, čl. 46stav 1 (bilj. 25)

27 Aktivna legitimacija, čl. 97 (bilj. 25).28 Čl. 33 stav 5 (bilj. 25).29 M. Trybus, Pravo i politika javnih nabavki EU – Izbor tek stova, EUPPP Program podrške EU sistemu javnih nabavki BiH – II faza, s. 8.30 Direktiva 2004/18, Denicije, čl. 1 stav (8), Sl. gl. EU L-134/114. Prevod Direktive na hrvatski jezik dostupan na



14

zičku ili pravnu osobu ili javni organ ili grupu takvihosoba i/ili organa koja na tržištu nude izvođenje radovai/ili djela, opskrbu proizvodima odnosno pružanjeusluga. Pojam “privredni subjekt” obuhvaća jednako

izvođača radova, dobavljača roba — trgovca i pružaocausluga. Koristi se samo zbog jednostavnosti. Na pri-vrednog subjekta koji je podnio ponudu odnosi setermin “ponuđač”. Na onog koji traži poziv za učešćeu ograničenim ili pregovaračkom postupku ili kom- petitivnom razgovoru odnosi se termin “kandidat”.

Direktiva nadalje propisuje31 da “kandidati ili učesniciu javnoj nabavci koji su, prema zakonu države članiceu kojoj imaju poslovno sjedište, ovlašteni da pružajurelevantne usluge, neće se odbijati samo s obrazlo-ženjem da bi se, prema zakonu države članice u kojojse ugovor dodjeljuje, od njih tražilo da budu ili zička

ili pravna lica. Međutim, u slučaju ugovora o pružanju javnih usluga i o javnim radovima kao i ugovora o nabavci robe koji dodatno obuhvaćaju usluge i/ili posloveugrađivanja i montaže, od pravnih se osoba može tra-žiti da u ponudi ili zahtjevu za učešće navedu imena irelevantne stručne kvalikacije osoblja koje je odgo-vorno za izvođenje konkretnog ugovora”.

4.2. Direktiva EU 2004/17

Direktiva o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisa koji se odnose na primjenu pravila EEZ-a o po-stupcima nabavke entiteta koji djeluju na područjima

vodoopskrbe, energetike, prevoza i telekomunikacija(komunalni sektor — Direktiva 2004/1732), također,deniše pojmove “dobavljač”, “pružalac usluga” i “iz-vođač radova”.

Slično kao i Direktiva 2004/18, ova direktiva deniše“izraz ’izvođač radova’, ’dobavljač’ ili ’davatelj uslu-ga’ znači zička ili pravna osoba, ili skupina takvihosoba i/ili subjekata koja na tržištu nudi izvođenjeradova i/ili posla, odnosno proizvode ili usluge”33. Pod pojmom “privredni subjekt”, ova direktiva podrazu-mijeva da pojam u jednakoj mjeri obuhvaća pojmoveizvođač radova, dobavljač (roba) — trgovac i pružalac

usluga. Pojam se koristi radi pojednostavljivanja.U skladu da Direktivom 2004/17, privredni subjekti su“kandidati ili ponuđači koji, prema pravu države čla-nice u kojoj imaju poslovno sjedište, imaju pravo na pružanje odgovarajuće usluge, ne smiju biti odbijeni

isključivo iz razloga što bi, prema pravu države članiceu kojoj se ugovor dodjeljuje, oni morali biti ili zičkeili pravne osobe”34. Međutim, u slučaju ugovora o us-lugama i radovima, kao i ugovora o robi koji dodatno

obuhvaćaju usluge i/ili radove postavljanja i instalacije,od pravnih se lica može tražiti da u ponudi ili zahtjevuza učešćem naznače imena i odgovarajuće stručne kva-likacije lica koje će biti odgovorno za izvršavanje predmetnog ugovora.

Prije analize odredbi navedenih Direktiva, treba nagla-siti da one sadrže pravilo de minimis koje propisujedonji vrednosni prag nabavke na koji će se primjenji-vati. Na nabavke ispod propisanog vrednosnog praga primjenjivat će se nacionalno zakonodavstvo državačlanica. S obzirom da nabavke intelektualnih usluga, po svojoj vrijednosti teško mogu potpadati pod ovo

pravilo, na takve ugovore će se primjenjivati nacio-nalno zakonodavstvo.

Analizom relevantnih odredbi direktiva (kao i ZJN-aBiH) može se zaključiti da iste nigdje, eksplicitno, ne propisuju da zičke osobe moraju biti registrovane zaobavljanje profesionalne djelatnosti. Međutim, Direk-tive propisuju da “kandidati ili ponuđači koji, prema pravu države članice u kojoj imaju poslovno sjedište,imaju pravo na pružanje odgovarajuće usluge, ne smiju biti odbijeni isključivo iz razloga što bi, prema pra-vu države članice u kojoj se ugovor dodjeljuje, onimorali biti ili zičke ili pravne osobe”. Upravo odredba

“imaju poslovno sjedište” upućuje na to da zičke, kaoi pravne, osobe, ipak, moraju biti registrovane za obav-ljanje profesionalne djelatnosti. Slično ovome u našemzakonodavstvu je propisano da se “sjedište društva …određuje osnivačkim aktom ili statutom”35.

5. Konkurs za izradu idejnog rješenja

5.1. Općenito

Jedan od najvažnijih elemenata sistema javnih nabavkiEU jesu transparentni postupci javnih nabavki koji pružaju jednake prilike svim zainteresiranim ponuđa-

čima koji žele da učestvuju u javnoj nabavci da pod-nesu svoje ponude. ZJN BiH-a poznaje više vrsta po-stu paka za dodjelu ugovora, iz Poglavlja II, koji su primjenjivi i za međunarodnu konkurenciju i to:

— otvoreni postupak,

— ograničeni postupak s pretkvalikacijom,

— pregovarački postupak s objavljivanjem obavješ-tenja o nabavci,

www.prevodi.gov.me/06.30.10/32004L0018.pdf, očitanje 31. 01. 2013.31 Čl. 4 stav 1 (bilj. 30).32 Direktiva 2004/17, Sl. gl. EU L-134/1. Prevod Direktivena hrvatski jezik dostupan www.dkom.hr/.../32004L0017hrv2.pdf, očitanje 31. 01. 2013.33 Denicije, čl. 1 stav 7 (bilj. 32).

34 Privredni subjekti, čl. 11 stav 1 (bilj. 32).35 Čl. 10 (bilj. 20).



15

— pregovarački postupak bez objavljivanja obavješ-tenja o nabavci, i

— konkurs za izradu idejnog rješenja.

Otvoreni postupak je glavni i osnovni postupak dodjeleugovora o javnoj nabavci. Ovim postupkom se na naj-ekasniji način osigurava pravično i aktivno nadme-tanje među ponuđačima i time predstavlja najbolji me-tod za najekonomičnije korištenje javnih sredstava.

Konkurs za izradu idejnog rješenja36 se uglavnom ko-risti u oblasti prostornog uređenja ili urbanizma, arhi-tekture i građevinarstva. Koristi se u slučajevima gdjeugovorni organ želi da istraži ideje za projekte kojiuključuju snažan estetski ili kreativni element — na primjer idejna rješenja za prestižne javne građevinekao što su vijećnice ili pozorišta, za uređenje trgova,

ulica i slično37

. Konkurs za izradu idejnog rješenja nijeobavezan za korištenje i ugovorni organi mogu slobodno koristiti neki drugi postupak javne nabavke akoto smatraju prikladnim. Ovaj postupak može se pro-vesti bez pretkvalikacije ili sa pretkvalikacijom, štoodgovara otvorenom ili ograničenom postupku javnenabavke i uvijek se pokreće objavljivanjem obavješ-tenja o konkursu za izradu idejnog rješenja. Detaljna pravila za provođenje konkursa određuje ugovorniorgan. Kod ovog postupka ugovorni organ prvo otvarakonkurentsko nadmetanje za izradu idejnog rješenja ionda ima opciju za dodjelu ugovora o nabavci usluga pobjedniku ili jednom od pobjednika ranijeg nadme-

tanja. Pobjednicima konkursa može se dodijelitinagrada za idejno rješenje. Međutim, dodjela ugovorao javnoj nabavci nije obavezna i moguće je da se otvorikonkurentsko nadmetanje za izradu idejnog rješenja bez namjere da se dodjeli ugovor o nabavci usluga.Tamo gdje konkurs za izradu idejnog rješenja vodidodjeli ugovora, ugovorni organ može dodijeliti ugo-vor korištenjem pregovaračkog postupka bez objav-ljivanja obavještenja o javnoj nabavci. Samo obavje-štenje o dodjeli ugovora se mora objaviti u Službenom glasniku BiH .

5.2. Konkurs za izradu idejnog rješenja prema ZJN-u BiH

Član 2 stav 3 denira “konkurs za izradu idejnog rje-šenja” kao postupak koji ugovornom organu omogu-ćava da osigura, uglavnom u oblastima prostornoguređenja, urbanizma, arhitekture i građevinarstva iliobrade podataka, plan ili rješenje koje izabere kon-kursna komisija u postupku konkurentskog nadmetanjasa ili bez dodjele nagrada. U deniranju pojma ZJN

navodi primjere u kojima se “konkurs za izradu idejnogrješenja”, kao prikladan postupak javne nabavke, mo-že koristiti. Međutim, lista primjera nije konačna, pase ovaj postupak može koristiti i u drugim slučajevima

koji mogu imati koristi od kreativnosti. U provođenju procedure ZJN-om nisu propisana posebna pravila.Ugovornom organu je dato na volju da utvrdi pravila38

za organizaciju konkursa za izradu idejnog rješenja iuključi ih u tendersku dokumentaciju pripremljenu na

primjeren način. Međutim, pri utvrđivanju pravila ugo-vorni organ se mora pridržavati normi propisanihZJN-om, te mora ispoštovati načela javnih nabavki,kao što su načelo transparentnosti, najekasnijeg ko-rištenja javnih sredstava, jednakog tretmana i nediskri-minacije.Prema navedenom, ugovorni organ je dužan postupak javne nabavke putem konkursa za izradu idejnog rje-šenja oglasiti u Službenom glasniku BiH 39. Oglašavanjeovog postupka u skladu je sa načelima javnih nabavki,a posebno sa načelnom transparentnosti.U pogledu kvalikovanosti kandidata/ponuđača ovim postupkom je posebno propisano da je “i pravnim izičkim licima dozvoljeno da učestvuju u konkursu zaizradu idejnog rješenja”40. Analizom odredaba ostalihvrsta postupaka može se zaključiti da ZJN tim odredbama, posebno, ne propisuje oblik organizovanja priv-rednog društva, kao ponuđača/ kandidata u postupku javne nabavke. Prije je navedeno da je, direktno re-levantan po tom pitanju član 22 stav 4 ZJN-a, u kojem

je propisano da “ugovornom organu nije dozvoljenoodbiti zahtjev za učešće ili ponudu isključivo naosnovu toga što su podneseni ili od pravnog ili odzičkog lica”. Ako je ugovornom organu propisanaobaveza pridržavanja normi i načela javnih nabavki,ostaje nejasno zašto je zakonodavac posebnom od-redbom propisao ko sve može učestvovati, kao po-nuđač, na konkursu za izradu idejnog rješenja. Naime,na “konkurs za izradu idejnog rješenja” se odnose,naravno, sve (opće) odredbe Poglavlja II ZJN-a. Kaošto je ranije pokazano, zakonodavac pojam “zičkolice” ograničio samo na zičko lice registrovano zaobavljanje profesionalne djelatnosti. Izdvajanje ovog

propisa od općeg propisa iz člana 22 ZJN-a, međutim,ukazuje da je u slučaju dodjele ugovora putem “kon-kursa za izradu idejnog rješenja” data mogućnost izičkim licima (ekspertima) koji nemaju registrovanudjelatnost da se mogu pojaviti kao ponuđači u sistemu javnih nabavki u BiH. Ovu pretpostavku su ugovorniorgani u praksi često koristili.

36 Čl. 43 (bilj. 3).37 Detaljnije: Komentar na zakon o javnim nabavkama (bilj.7).

38 Čl. 43 stav 3 (bilj. 3).39 Čl. 43. Stav 1 (bilj. 3). Oglašavanje se provodi u skladu saodredbama čl. 19. i 20. ZJN-a, kao i za ostale postupke predviđene ZJN-om.40 Čl. 43 stav 4 (bilj. 3).



16

Međutim, kako se ovaj postupak koristi uglavnom uoblastima prostornog uređenja, urbanizma, arhitekturei građevinarstva, po pitanju kvalikovanosti zičkihili pravih osoba za izradu projektne dokumentacije,

moraju biti ispoštovane i odredbe relevantnog Zakonao prostornom uređenju, Zakona o građenju, Zakona ovodama, Zakona o zaštiti okoliša i slično. Zbog na-vedenog, u postupku javne nabavke korištenjem “kon-kursa za izradu idejnog rješenja” ugovorni organi su postavljali i uslov za dodjelu ugovora ekspertima kojinemaju registrovanu djelatnost, o čemu će biti riječi.

5.3. Konkurs za izradu idejnog rješenja u praksi

5.3.1. Slučaj prvi — idejno rješenje uređenja ulice i posebna licenca kao uslov

Pozivajući se na odredbe ZJN-a BiH i ovlaštenja izunutrašnjih akata, ugovorni organ je pokrenuo postupak javne nabavke “Izrada idejnog, glavnog i izvedbenog projekta uređenje ulice Braće (...)”. Izrada pred-metne projektne dokumentacije zasnivala se na projektnom zadatku izrađenom od strane Zavoda za prostorno uređenje Grada (...) i Agencije (...). Ugovorniorgan je odlučio provesti postupak javne nabavke pu-tem konkursa za izradu idejnog rješenja te sa pobjed-nikom konkursa putem pregovaračkog postupka ugo-voriti izradu idejnog, glavnog i izvedbenog projekta.

S tim u vezi, Odlukom o pokretanju postupka41 ugo-

vorni organ je imenovao nosioca aktivnosti nabavke,ukupnu vrijednost nabavke, kao i nagradni fond. Čla-nom 7 Odluke ugovorni organ je propisao da će “uslučaju uspješno okončanih pregovora sa pobjednikomkonkursa, putem pregovaračkog postupka bez objav-ljivanja obavještenja o javnoj nabavci, zaključiti ugo-vor u skladu sa Zakonom o obligacionim odnosi-ma”42.

Obavještenje o javnoj nabavci je objavljeno u Službe-nom glasniku BiH 43, te u dnevnim novinama44.

Tenderskim dokumentom je, između ostalog, propisano

da “pravo učešća na konkursu imaju sva zička lica,kao pojedinci ili sa saradnicima, i pravna lica u skladusa važećim propisima Bosne i Hercegovine”. Međutim,ugovorni organ je kao uslov za dodjelu ugovora propisao: “ako je autor nagrađenog konkursnog radazičko lice/pojedinac, ugovorni organ će je uslovitisaradnjom sa pravnim ili zičkim licem registrovanim

za traženu djelatnost, kojem će se povjeriti razrada projekta”.

U konkretnom slučaju, ugovorni organ je procijenioukupnu vrijednost nabavke. U okviru ukupne vrijed-nosti nabavke, konkursna komisija je odredila fondnagrada za pobjednike konkursa45. Pravo učešća nakonkursu, u postupku javne nabavke, imaju i zičkalica (eksperti) koji nemaju registrovanu djelatnost. Sa pobjednicima konkursa zaključuje se ugovor o otkupuautorskog djela, u skladu sa Zakonom o autorskom isrodnim pravima BiH46.

Dakle, dosadašnja praksa u provođenju konkursa zaizradu idejnog rješenja pokazuje da se kao učesnicimogu pojaviti i zička lica koja nemaju registrovanudjelatnost. Ovi primjeri ugovora o otkupu autorskogdjela mogu se smatrati “dodjelom ugovora” u smisluZJN-a BiH, odnosno javnom nabavkom, što obavezujeugovorne organe da postupaju u skladu sa odredbamaovog zakona. S obzirom da zakonodavac nije, izričito, propisao nikakva izuzeća po ovom pitanju, angažovanjeeksperata koji nemaju registrovanu djelatnost je ukontradiktornosti sa denicijom pojma zičkog licakao kandidata ili ponuđača u sistemu javnih nabavkiBiH.

Kada konkurs za izradu idejnog rješenja vodi pre-govaračkom postupku za dodjelu ugovora ugovorniorgani dužni su se pridržavati, pored ZJN-a, i drugih propisa koji regulišu datu oblast. U konkretnom slu-

čaju, konkurs se odnosio na uređenje ulice u centralnojzoni grada. Općepoznato je da bilo koje rješenje zagrađenje ili rekonstrukciju, kao i građevinski radovi u prostoru moraju biti usklađeni sa važećom prostorno- planskom dokumentacijom, odnosno Zakonom o pro-stornom uređenju i Zakonom o građenju. Oblast pro-stornog planiranja i građenja, u FBiH, je u podijeljenojnadležnosti između Federacije i kantona. U skladu sanavedenim, svako iz svoje nadležnosti donosi potrebnulegislativu, te proglašava objekte od posebne važnostiza kanton ili Federaciju.

U pogledu učesnika u građenju, Zakon o građenju

Her cegovačko-neretvanskog kantona propisuje da su“učesnici u građenju: investitor, projektant, revident,izvođač i nadzor”47. Prema ovom zakonu projektantmože biti pravno ili zičko lice registrovano za obav-ljanje poslova projektovanja48. Projektiranjem građe-vina i drugih zahvata u prostoru može se baviti pravno

41 Br. 02-25- 2359/11 od 28. 02. 2011.42 Sl. l. RBiH 2/92, 13/93 i 13/94 i Sl. nov. FBiH 20/03.43 Br. 22 od 28. 03. 2011. godine pod oznakom 4-41-4161-11.44 Dnevni list i Dnevni avaz dana 16. 04. 2011.

45 Pobjednici konkursa su tri najbolje ocijenjena rada. Fondnagrada se dijeli zavisno koliko je rad osvojio bodova. Najveću novčanu nagradu osvaja prvoplasirani rad.46 Sl. gl. BiH 63/10.47 Čl. 16. stav 1. Zakona o građenju HNK, Sl. nov. HNK 5/04.48 Čl. 18 (bilj. 47).



17

lice, registrirano za tu djelatnost, ako pored općihuvjeta ispunjava i uvjet da u radnom odnosu ima naj-manje po jednog diplomiranog inžinjera, sa položenimstručnim ispitom i pet godina radnog iskustva, odgo-

varajuće struke za svaku vrstu projekta koji radi (arhi-tektonski, građevinski, mašinski, tehnološki, elektroitd.). Fizičko lice može obavljati poslove projektovanjaiz oblasti za koju ima visoku stručnu spremu i položenstručni ispit, samo, po osnovu sklopljenih poslovnihugovora sa pravnim licima registrovanim za projek-tovanje.

Prema ovom zakonu građenjem, odnosno izvođenjemradova može se baviti pravno ili zičko lice registro-vano za obavljanje predmetnog posla49. Dok se projek-tovanjem i građenjem mogu baviti i pravna i zičkalica, nadzor nad izvođenjem radova može obavljati

samo pravno lice registrovano za poslove građenjakoje ima u radnom odnosu zaposleno najmanje po jednog diplomiranog inžinjera sa pet godina radnogstaža i položenim stručnim ispitom za svaku vrsturadova za koje obavlja nadzor (građevinski, mašinski,elektro itd.).

Pored navedenih, općih uslova, resorna federalna mi-nistarstva zahtijevaju da izvođač, projektant, nadzor irevident pribave i posebne licence za obavljanje dje-latnosti. Licence za obavljanje djelatnosti izdaju re-sorna ministarstva. Samo ona lica koja dobiju licencumogu obavljati djelatnost na objektima od značaja za

Federaciju.Iz navedenog je vidljivo da projektant, kao i nadzor mora registrovati svoju djelatnost za obavljanje po-slova. Sa ovog aspekta, postavlja se pitanje svrsis-hodnosti angažovanja eksparata pregovaračkim po-stupkom koji vodi dodjeli ugovora.

Upravo, vodeći se navedenim zakonskim propisima, ukonkretnom slučaju je ugovorni organ i zahtijevaosaradnju sa pravnim ili zičkim licem registrovanimza traženu djelatnost, kojem će se povjeriti razrada projekta. Saradnja sa pravnim ili zičkim licem podrazumijeva da je projektant to (zičko ili pravno

lice) lice, a ne idejni tvorac djela. Pregovarački postupak za dodjelu ugovora će se provoditi sa pravnimili zičkim licem registrovanim za traženu djelatnost,a ne sa ekspertom — tvorcem idejnog rješenja.

Kako je, u ovom slučaju, pobjednik na konkursuidejnog rješenja bilo privredno društvo sa pravnimsubjektivitetom i koje je posjedovalo federalnu licencu,u daljnjem postupku se nije niti zahtijevala posebnasaradnja sa drugim pravnim ili zičkim licima.

5.3.2 Slučaj drugi — idejno rješenje denivelisanog pješačkog prelaza i uslov saradnje sa registrovanim pravnim ili zičkim licem

Isti ugovorni organ proveo je postupak javne nabavke50,“izrada idejnog arhitektonskog rješenja denivelisanog pješačkog prelaza (...)”, korištenjem postupka “kon-kurs za izradu idejnog rješenja”. Kao i u prvom slu-čaju, osnov za pokretanje postupka je projektni zadatak izrađen od strane Zavoda za prostorno uređenje Grada(…).

Tenderskim dokumentom je propisano da sa pobjed-nikom konkursa ugovorni organ ima namjeru da za-ključi ugovor korištenjem pregovaračkog postupka, bez objave obavještenja o javnoj nabavci. Pravo učešća

na konkursu imaju sva zička lica, kao pojedinci ili sasaradnicima, i pravna lica u skladu sa važećim propisima Bosne i Hercegovine. U slučaju da autor nagra-đenog konkursnog rada bude zičko lice/pojedinac,ugovorni organ će to usloviti saradnjom sa pravnim ilizičkim licem registrovanim za traženu djelatnost,kojem će se povjeriti razrada projekta.

U odnosu na prethodno opisani slučaj, jedina razlika ješto za predmetnu građevinu odobrenje za građenjeizdaje grad primjenjujući kantonalne propise, dok je u prvom slučaju nadležnost za izdavanje odobrenja zagrađenje bila na federalnom nivou, pa je projektant

morao imati, pored obavezne registracije, i licencufederalnog ministarstva nadležnog za građenje.

Nakon javnog oglašavanja51 i provedene procedure, Kon-kursna komisija je proglasila pobjednika konkursa, sakojim je zaključen Ugovor o isključivom prenosuautorskih prava52. Ono što slučaj čini zanimljivim i počemu se razlikuje od prvog je da je pobjednik konkursai lice sa kojim je zaključen ugovor zičko lice (ekspert)koji nema registraciju za obavljanje profesionalnedjelatnosti.

S obzirom da je ZJN-om propisano da se ugovor možezaključiti samo sa (zičkim ili pravnim) licem registro-

vanim za obavljanje profesionalne djelatnosti, analo-gijom se moće zaključiti da i ugovor o isključivom prenosu autorskih prava podliježe istim pravilima. Istotumačenje se može primijeniti i na ostale ugovore kojise sklapaju sa zičkim licima, pojedincima, kao što jeugovor o djelu. Također, zaključivanje ugovora, pa i jav-nih, podliježu pravilima obligacionog prava, a pravila

49 Čl. 19 (bilj. 47).

50 Odluka o pokretanju postupka, br. 02-25-9211/12 od 07.09. 2012.51 U Sl. gl. BiH 77/12 od 01. 10. 2012. pod oznakom 413-5-2-1-32/12, i dnevnim novinama Dnevni list i Dnevni avaz.52 Broj: 02-25-9211/12-7.



18

javnih nabavki se odnose na postupak do zaključenjaugovora.

U skladu sa navedenim, može se zaključiti da ugovorniorgani nemaju pravni osnov za dodjelu ugovora licimakoja nemaju registrovanu profesionalnu djelatnost.

Kako je, u predmetnom slučaju, uslov za učešće u pre-govaračkom postupku za dodjelu ugovora bio saradnjasa pravnim ili zičkim licem registrovanim za traženudjelatnost, pobjednik konkursa predložio je pravnolice koje posjeduje traženu registraciju. Prema tome,ugovor za izradu idejnog i glavnog projekta denive-lisanog pješačkog prelaza dodijeljen je pravnom licuregistrovanom za traženu djelatnost. Po osnovu nekogdrugog pravnog posla između pravnog lica i autoradjela, autor djela je imenovan odgovornim projek-tantom.

5.4. Konkurs za izradu idejnog rješenja vs Nacrt

ZJN-a

Imajući u vidu uočene propuste i probleme u provođenju javnih nabavki koji su direktno u funkcijirasta korupcije u Bosni i Hercegovini, vidljivo je da je postojeće stanje neodrživo. Oko toga su saglasni sviakteri u ovoj oblasti jer je jasno da postoji potreba zadonošenjem novog Zakona o javnim nabavkama s ci-ljem unapređenja ekasnosti, transparentnosti i odgo-vor nosti u postupcima javnih nabavki. Novim zakonom

bi se trebali otkloniti nedostaci postojećeg ZJN-a i proces javnih nabavki približiti evropskim standar-dima.

Konačna verzija Nacrta Zakona o javnim nabavkama propisuje da se “na konkurs za izradu idejnog rješenjamogu prijaviti sva zainteresovana i pravna i zičkalica u smislu člana 2 stav 3 ovog zakona, kao i zičkalica koja nisu registrovana kao privredni subjekti”53. Iznavedenog je vidljivo da je Nacrtom zakona predvi-đeno izuzeće u pogledu kvalikovanosti kandidata ili ponuđača. To izuzeće se odnosi na zička lica kojanisu registrovana kao privredni subjekti u postupku

javne nabavke “konkurs za izradu idejnog rješenja”.Šta će ta odredba u praksi ugovornih organa značiti,teško je prognozirati. U svakom slučaju, u postupku“konkursa za izradu idejnog rješenja”, odnosno progla-šenja pobjednika, dodjele nagrada i ugovora o otkupuautorskog prava ne bi trebalo biti pravnih prepreka.Međutim, kada “konkurs za izradu idejnog rješenja”vodi dodjeli ugovora o javnoj nabavci usluga pobjedniku konkursa, ugovorni organi bi se mogli naći u

situaciji iz koje, primjenjujući pravne norme važećelegislative, neće moći izaći. Sa jedne strane, pravnenorme Zakona o javnim nabavkama omogućavajuzičkim licima koja nisu registrovana kao privredni

subjekti dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga, a sadruge strane odredbe Zakona o građenju propisuju da je projektant zičko ili pravno lice registrovano zaobavljanje poslova. To praktično znači da ukoliko ugo-vorni organ zaključi ugovor o javnoj nabavci usluga sazičkim licem koje nije registrovano kao privrednisubjekt, te na taj način pribavi projektnu dokumentaciju,neće tu dokumentaciju moći koristiti u postupkuizdavanja odobrenja za građenje. U situaciji da ugo-vorni organ ne želi sa pobjednikom konkursa provesti pregovarački postupak za zaključenje ugovora54 mo-guće je, i vrlo izvjesno, da će to zičko lice iskoristiti pravne lijekove kako bi zaštitilo svoj pravni interes.

Zbog navedenog, pravo učešća zičkih lica kojanemaju registrovanu djelatnost na konkursu za izraduidejnog rješenja potrebno je dodatno razraditi. Najjednostavnije rješenje bi bilo da zička lica kojanemaju registrovanu djelatnost mogu učestvovati nakonkursu za izradu idejnog rješenja. U slučaju da setakvo lice proglasi pobjednikom konkursa, i nakondodjele nagrade, sa tim licem bi se zaključio ugovor oisključivom prenosu autorskih prava. Nakon prenosaautorskih prava na ugovorni organ, korištenjem nekogdrugog pogodnog postupka, ugovor za izradu idejnogi glavnog projekta bi se povjerio pravnom ili zičkom

licu registrovanom za obavljanje profesionalnedjelatnosti.

6. Zaključak

ZJN uređuje oblast javnih nabavki, a osnov za do-nošenje ovog zakona su Direktive EU. Međutim, kako je uređenje javnih nabavki u BiH novina, to je i u ZJNostavljena pravna praznina u deniranju pojma “-zičko lice”, pa su se u praksi pojavila različita tuma-čenja toga pojma.

Analizom odredbi Zakona može se zaključiti da za-

konodavac pod pojmom “zičko lice” podrazumijevazičko lice koje je registrovano kao privredni subjektu skladu sa važećim Zakonom o privrednim društvima.Zbog ovakve opće formulacije, odredbe Zakona ostav-ljaju mogućnost dvojakog tumačenja pojma zičkoglica u postupku javne nabavke “konkurs za izradu idej-nog rješenja”. Ove nejasne odredbe ugovorni organisu različito tumačili, pa se u praksi pokazalo da su izička lica koja nisu registrovani privredni subjekti,učestvovala u postupku javne nabavke kao ponuđači.

Konačnom verzijom Nacrta zakona o javnim nabav-kama jasno je denirano da, pored zičkih i pravnih

53 Čl. 33 stav 5 (bilj. 25).54 Ako konkurs za izradu idejnog rješenja vodi dodjeli ugo-vora iz čl. 33 stav 2 (bilj. 25).



19


lica kao privrednih subjekata, pravo učešća na kon-kursu za izradu idejnog rješenja imaju i zička licakoja nisu registrovana kao privredni subjekti, te da sei sa tim licima, kao pobjednicima konkursa, može za-

ključiti ugovor o javnoj nabavci usluga, korištenjem pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o jav-noj nabavci.

U deniranju pojma “zičko lice” zakonodavac moravoditi računa i o drugim propisima koji uređuju po-

jedinu oblast. Kao primjer može se navesti oblast gra-đenja, gdje je propisano da projektant može biti pravnoili zičko lice registrovano za obavljanje djelatnosti.

Ukoliko zakonodavac želi u novom zakonu zadržati pravo učešća na konkursu za izradu idejnog rješenjazičkim licima koja nisu registrovana kao privrednisubjekti, onda je pojam takvog lica potrebno pod-normirati.

Summary

The Law on Public Procurement for Bosnia and Herzegovina (hereinafter: PPL) regulates area of public

procurements. Bases for the adoption of this law are the “EU Directives”.

The fact that regulation of public procurement is a novelty in Bosnia and Herzegovina has caused appearance

of legal loopholes in dening the term “natural person” in PPL. Unclear denition of term “natural person”

has provoked different interpretations.

Analyzing provisions of the Law, it shows that under the term “natural person” the legislator considers a

natural person who is registered as a business entity in accordance with the Law on Enterprises. Due to this

general formulation, the provisions of the law permit dual interpretation of the physical entities in the

procurement procedure “Conducting a Design Contest”. Contracting authorities interpreted differently these

unclear terms so in practice we have found that individuals who are not registered economic entities had

participated in the procurement procedure as bidders.

Final version of the Law Draft clearly denes that in addition to physical and legal persons as economic

entities, the right to participate in the Design contest have also individuals who are not registered as business

entities. Using the negotiated procedure without publication of a procurement notice, a contract on

procurement of services may be concluded with above mentioned persons as with winners of the

competition.

In addition, the legislator must take into account other regulations that apply to certain areas, when dening

the concept of natural persons.

As an example, regulations in construction industry require that designer can be a natural or legal person

registered for the activity.

If a legislator wants the new law to retain the right to participate in the Design Contest for individuals who

are not registered as business entity, the term of such person need to be further standardized.



20

2021

22

24

252829

* Autorica je viša pravna savjetnica u Ustavnom sudu BiHi saradnica FCJP.

seviMa sali-TerZić*

Tužilaštva u političkom sporazumu SDP/SNSD:

Nezavisno ili političko pravosuđe?

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Modeli organizacije tužilaštva ...........................3. Nezavisnost tužilačke funkcije i odgovornost — međunarodni standardi ..........................................

4. Imenovanje tužilaca u regiji i u BiH .................5. Daje li Sporazum osnov za stvarni napredak ureformi pravosuđa u BiH? .....................................6. Moguće prihvatljivije rješenje ..........................7. Zaključak ...........................................................

1. Uvod

Sporazum o programskoj/projektnoj saradnji u zako-nodavnoj i izvršnoj vlasti 2012-2014. godine (Spo-razum), koji su zaključili SDP BiH i SNSD, kao pripadnici tzv. “nove većine” u Parlamentarnoj skupštiniBiH, izazvao je ozbiljnu raspravu u javnosti. Naročito, pažnja javnosti se usmjerila na dio Sporazuma koji seodnosi na izmjene Zakona o Visokom sudskom itužilačkom vijeću BiH (VSTV). Ovaj dio predviđaznačajne promjene u načinu izbora i imenovanja tuži-laca u Bosni i Hercegovini, te promjene u sastavuVSTV-a1. Naime, Sporazumom se u ovom dijelu pred-viđa da glavne tužioce na svim nivoima imenuju za-konodavna tijela na prijedlog vlada i “sa liste kojuutvrdi VSTV”. VSTV-u bi bile ostavljene ovlasti daimenuje vršioca dužnosti glavnog tužioca samo u slu-čaju blokade postupka izbora, dok nadležno zakono-davno tijelo ne izvrši imenovanje. Zamjenike i tužiocena državnom, entitetskom, kantonalnom i okružnomnivou, uključujući i Brčko Distrikt BiH, na prijedlogVSTV-a, imenovao bi glavni tužilac. Što se tiče sastavaVSTV-a, Sporazum predviđa da članovi koje, premaZakonu o VSTV-u, imenuju nadležne advokatske ko-more, budu zamijenjeni “članovima iz reda univerzi-tetskih profesora pravne struke, koje temeljem javnogkonkursa imenuje Predstavnički dom Parlamentarne

skupštine BiH, a u čijem sastavu će biti i predstavniciadvokatskih komora.” Isti princip bi se primjenjivao iu odnosu na specijalna tužilaštva, tamo gdje ona po-stoje2.

Potpisnici Sporazuma obrazlažu da je osnovni cilj kojise želi postići predloženim rješenjima u odnosu naimenovanje tužilaca — obračun sa organizovanim

kriminalom i korupcijom, u čemu se, kako navode,dosadašnjom reformom pravosuđa nije uspjelo. Ta-

kođer, potpisnici smatraju da “izbor glavnih tužiteljaod strane zastupnika u parlamentima predstavlja naj-veći mogući demokratski standard uvođenja odgovor-nosti tužitelja predstavnicima građana, što je evropska praksa”. Također, smatraju da će se ovakvim načinomizbora tužilaca ojačati njihova pozicija i uvesti većaodgovornost za njihov rad i “stvoriti uvjeti za konačni početak obračuna sa korupcijom i organizovanim kri-minalom”. Što se tiče sastava VSTV-a, potpisnici Spo-razuma navode da “VSTV ostaje”, ali da će se novimrješenjima eliminisati “višegodišnji institucionalni su-kob interesa”, budući da u izboru sudija i tužilaca učes-tvuju i advokati kao članovi VSTV-a, što je “kao po-sljedicu imalo pad i ono malo optužnica za koruptivnakrivična djela”3.

Dok su ovakva rješenja prihvatljiva strankama koje či-ne tzv. “novu parlamentarnu većinu”, opozicione stranke i pojedinci smatraju da su rješenja koja ovaj Spo-razum nudi “retrogradna i štetna po razvoj društva idržave” i da Sporazum “izaziva sumnje u poštene na-mjere u borbi protiv korupcije i asocira na dobroosmišljenu pripremu za utrke na predstojećim općimizborima 2014”. Također, kritičari Sporazuma smatrajuda se na ovaj način “nezavisno pravosuđe i borba protiv korupcije i organizovanog kriminala stavljaju

[...] pod kontrolu vladajućih političkih stranaka, te po-ništava ostvareni napredak u proteklim reformama”4.Reagovalo je i VSTV tako što je komesaru za proširenje

1 Tekst Sporazuma vidjeti na http://sdp.ba/dokumenti/SPORAZUM%20SDP-SNSD.pdf.2 Sporazum, tačka 3.4.

3 http://www.klix.ba/vijesti/bih/obrazlozenje-sporazuma-sdp-snsd-za-gradjane-bih/121119048.4 Vidjeti, između ostalog http://www.6yka.com/novost/32831/sporazum-sdp-snsd-osiguranje-moci-lagumdziji-i-dodiku; http://www.vijesti.ba/kolumne-komentari/113201-Sporazum-SNSD-SDP-partnerima-prihvatljiv-kritike-opozicije.html; http://razglasaj.ba/analiticari-o-sporazumu-sdp-a-i-snsd-a-drzava-za-dva-covjeka/ i http://www.depo. ba/ front/ sporazum-sdp-s nsd-ide-na-ste tu-bih-i -nj enih-gradana.



21

Evropske unije (EU) uputilo pismo u kojem se, izmeđuostalog, navodi “da bi dio Sporazuma koji se odnosina pitanje pravosuđa, ako bude proveden u djelo, pred-stavljao ozbiljno i agrantno vraćanje unatrag reform-

skog procesa u oblasti pravosuđa”. VSTV smatra daSporazum “u potpunosti izlazi izvan okvira praksedrugih zemalja u regiji” i da se njime “ugrožava ne-zavisnost i ostvareni napredak u procesu reforme pra-vosuđa”. VSTV je također istaklo da bi provođenjeovog dijela Sporazuma “ugrozilo nezavisnost tužitelj-skog sistema u BiH, odnosno da bi taj sistem ponovo bio stavljen pod političku kontrolu”, kao i da “jedin-stveno VSTV BiH na državnom nivou [...] predstavljakamen temeljac cjelokupne reforme pravosuđa uBiH”5.

Reakcije međunarodnih predstavnika u BiH su ili izo-

stale, ili su bile oprezne. Ambasador Velike Britanije je, npr. izrazio zadovoljstvo Sporazumom, naročito dijelom koji se tiče “poboljšanja poslovnog okruženja uBiH”, ali je istovremeno ukazao da će dio koji seodnosi na izbor i imenovanje tužilaca biti od posebnoginteresa za EU i Vijeće za implementaciju mira. U vezis tim je istakao da je “[p]itanje nezavisnosti pravosuđaizuzetno bitno za evropske integracije bilo koje zem-lje” i da “imamo i mjesto gdje se o tome može razgo-varati — to je strukturalni dijalog o pravosuđu koji jeveć u toku”6. Nešto oštrije je reagovala AmbasadaKraljevine Norveške, zemlje koja značajnim nan-sijskim sredstvima podržava rad VSTV-a. Ona je

izrazila zabrinutost “političkim prijedlozima kojimase potkopava nadležnost VSTV-a u vezi sa imenova-njem tužilaca”7. Također, Bodo Weber, politički ana-litičar i ekspert za njemačku politiku na Balkanu, iz- javio je da se Sporazumom “cilja na rušenje pravnedržave, na rušenje nezavisnosti pravosuđa, te pravosud-nih institucija na državnoj razini, kao i na otklanjanjenekih mehanizama za sprečavanje nedemokratskog ponašanja unutar državnih institucija”8.

S obzirom na značajna pitanja koja se Sporazumom postavljaju u odnosu na imenovanje tužilaca, predmetove analize će biti standardi nezavisnosti tužilačke funk -

cije, obaveze države u vezi s tim, praksa drugih evrop-skih zemalja i zemalja u regionu, kao i moguća rješenjau bosanskohercegovačkim okolnostima. Pitanje sasta-va VSTV-a i njegove eventualne reforme neće biti

posebno razmatrano osim u dijelu koji je bitan zaimenovanje tužilaca i prijedloge koji će biti izneseni.

2. Modeli organizacije tužilaštva

Deklaracijom iz Bordeauxa je denisano da su:

[Javni tužioci] javna vlast koja, u ime društva i u jav-nom interesu, osiguravaju primjenu prava kada kr- šenje prava povlači krivičnu sankciju, uzimajući uob zir kako prava pojedinaca, tako i potrebnu djelo-tvornost krivično-pravnog sistema9.

Jedna od ključnih uloga demokratske države je dauspostavi i osigura funkcionisanje ekasnog krivično- pravnog sistema. Zaštita ljudskih prava i principa vla-davine prava pretpostavlja, između ostalog, jaku tuži-lačku funkciju koja je zadužena za istragu i krivičnogonjenje na nezavisan i nepristrasan način. Pri tome,ne postoji jedinstven model organizacije tužilaštva.Iako u nekim državama članicama Vijeća Evrope tu-žilaštvo čini dio izvršne vlasti i podređeno je mini-starstvu pravde (npr. Austrija, Danska, Njemačka i Ho-landija), u drugim zemljama (npr. Francuska, Italija,Rumunija, Republika Hrvatska, Republika Srbija, Bos-na i Hercegovina) tužilaštva se smatraju dijelom pra-vosudnog sistema i uživaju autonomiju. Uprkos razli-čitim rješenjima, sve je izraženije omogućavanjenezavisnije pozicije tužilačke institucije i dokidanjanjene podređenosti u odnosu na izvršnu vlast10. U

državama u kojima je tužilaštvo dio izvršne vlasti, ili je razvijena jaka tradicija koja zabranjuje ostalimtijelima izvršne vlasti da se miješaju u krivično go-njenje, ili je takva tradicija dopunjena modelom “di-rek tora javnog tužilaštva” (npr. Republika Irska iKanada na federalnom nivou i u provincijama NovaScotia i Québec) koji može zanemariti naredbe izvršnevlasti ukoliko one nisu date pismeno i službeno ob- javljene11. Evropski standardi dozvoljavaju dva načinarješavanja pitanja pozicije tužilaštva u odnosu nadruge državne organe. U obrazloženju uz Preporuku

5 Vidjeti http://www.hjpc.ba/pr/preleases/1/?cid=5579,2,1 ihttp://www.dw.de/sporazum-snsd-a-i-sdp-a-ugro%C5%BEava-nezavisnost-pravosu%C4%91a/a-16369479.6 http://www.avaz.ba/vijesti/iz-minute-u-minutu/ambasador-casey-zadovoljan-sporazumom-sdp-snsd.7 http://www.vijesti.ba/kolumne-komentari/113201-Sporazum -SNSD-SDP-partnerima-prihvatljiv-kritike-opozicije.html.8 http://rtvusk.ba/content/bodo-weber-cilj-snsd-i-sdp-ru%C5%A1enje-pravnog-poretka-u-bih.

9 Mišljenje br. 12(2009) Konsultativnog vijeća evropskih su-

dija i Mišljenje br. 4(2009) Konsultativnog vijeća evropskihtužilaca o odnosu sudija i tužilaca u demokratskom društvu — “Deklaracija iz Bordeauxa” (Strasbourg, 08. 12. 2009), do-stupno na https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1560897&site=CM.10 Venecijanska komisija za primjer ovakvih tendencija na-vodi nedavne amandmane na Zakon o tužilaštvu u Poljskoj,kojima je Glavno tužiteljstvo razdvojeno od Ministarstva pravde. Izvještaj o evropskim standardima u vezi sa nezavis-nošću pravosuđa: Dio II – tužilačka služba, CDL-AD(2010)040, Venecijanska komisija, 2011, s. 6, dostupno nahttp://www.coe.int/t/dghl/cooperation/capacitybuilding/Source/judic_reform/europeanStandards_en.pdf.11 Vidjeti u: Izvještaj OSCE/ODIHR o Visokom tužilačkomvi jeću Republike Moldavije, 2011, dostupno na http://www.osce.org/odihr/75743.



22

Komiteta ministara Vijeća Evrope o ulozi javnih tužila-štava u krivično-pravnom sistemu (Preporuka [2000]19)12, kaže se:

Pravna Evropa je podijeljena o ovom ključnom pi-tanju između sistema u kojem ured javnog tužiocauživa potpunu nezavisnost od parlamenta i vlade ionog u kojem je podređen jednom ili drugom, pri če-mu ipak uživa određeni stepen i obim nezavisnog dje-lovanja. Prevlađujući koncept je, kako se vidi, da jeu sadašnjoj situaciji sam pojam evropske harmonizacije oko jedinstvenog koncepta tužilaštva preura-njen13.

Dakle, Preporukom (2000)19 dozvoljava se pluralizammodela, ali se istovremeno utvrđuju osnovni principiza one države u kojima je tužilaštvo dio izvršne vlastiili joj je podređeno14.

3. Nezavisnost tužilačke funkcije i odgovornost

— međunarodni standardi

Bez obzira koji model država usvoji, opći principi imeđunarodni standardi nalažu da tužioci budu zaštićeniod nepriličnog miješanja ili utjecaja izvršne i zakono-davne vlasti. Unutar tužilaštva kao institucije, svakitužilac mora biti ovlašten da obavlja svoju funkciju nanezavisan, nepristrasan i objektivan način. Preporuka(2000)19, ali i Vodič o ulozi tužilaca Ujedinjenih na-cija (Vodič UN)15, važni su dokumenti u kojima su sa-

dr žane garancije nezavisnosti tužilačke profesije. Ovi principi se primjenjuju bez obzira na prirodu tužilačkefunkcije u pojedinim državama.

Bitno je, međutim, razlikovati nezavisnost tužilaštvaod nezavisnosti sudstva. Naime, u međunarodnom pravu ne postoje garancije za institucionalnu neza-visnost tužilaštva, dok takve garancije postoje za sud-stvo. Čak i u državama u kojima je tužilaštvo dio pravosudnog sistema, tužilaštvo nije sud i ima druga-čiju poziciju i ulogu, mada su zadaci sudstva i tužilaštvakomplementarni. Nezavisnost sudstva i njegova odvo- jenost od izvršne vlasti je kamen temeljac vladavine

prava i od tog principa nema nikakvih izuzetaka. Nezavisnost sudstva ima dva aspekta. Prvi je institu-

cionalna nezavisnost sudstva u cjelini, a drugi je neza-visnost pojedinih sudija. Temeljni principi nezavisnostisuda sadržani su, između ostalog, u članu 6 Evropskekonvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda

(Evropska konvencija)16. Ovi principi, prema praksiEvropskog suda za ljudska prava (Evropski sud), pod-razumijevaju striktno poštivanje zahtjeva podjele vla-sti i odsustvo utjecaja bilo koje vlasti izvan sudske17,kao i odsustvo hijerarhije18. Osim toga, za ocjenu da li

je sud ili sudija nezavisan bitan je i način imenovanjasudija, vrijeme na koje su imenovani, postojanje ga-rancija protiv vanjskih pritisaka i nemogućnost izvršnevlasti da smjenjuje sudije. Osim ovih objektivnih kri-terija, Evropski sud uzima u obzir i postojanje utiska onezavisnosti (appearance of independence) suda ilisudija19.

Nezavisnost tužilaštva kao institucije, međutim, nijekategoričan zahtjev, jer i kada je tužilaštvo kao insti-tucija nezavisno (nije dio izvršne vlasti), ipak može postojati hijerarhijska kontrola rada tužitelja. Stoga seu odnosu na tužilaštvo kao instituciju uobičajeno ko-risti odrednica “autonomno”, dok se u odnosu na poje-dinačne tužioce govori o “nezavisnosti”. Također,sudije i tužioci trebaju biti nezavisni jedni od drugih budući da imaju različite uloge u pravnom sistemu i udruštvu. Venecijanska komisija razlikuje između “vanj-ske” i “unutrašnje” nezavisnosti tužilaštva20. “Vanjska”nezavisnost znači nezavisnost tužilaštva od drugih gra-na vlasti i uključuje zabranu izvršnoj ili drugoj vlasti

da daju instrukcije i naloge tužiteljima u pojedinačnimslučajevima. Međutim, neprihvatljivost naloga i ins-truk cija zakonodavne i/ili izvršne vlasti u pojedinačnimslučajevima treba razlikovati od utvrđene opće kri-vično-pravne politike koju, naravno, donosi ova vlast.U vezi s tim, Venecijanska komisija je zauzela sljedećistav:

Važno je razjasniti koji aspekti tužilačkog rada za-htijevaju da se obavljaju nezavisno, a koji ne. Ključnielement je da odluku o tome da li treba krivično goniti ili ne donosi isključivo tužiteljstvo, a ne izvršnaili zakonodavna vlast. Međutim, donošenje tužilačke

12 Preporuka (2000)19, Komitet ministara Vijeća Evrope,2000, dostupno na https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=376859&Site=CM.13 Obrazloženje uz Preporuku (2000)19, Komitet ministaraVi jeća Evrope, 2000, dostupno na https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1465390&SecMode=1&DocId=838058&Usage=2.14 Preporuka (2000)19 (bilj. 12), t. 13.15 Vodič UN usvojen na VIII kongresu UN o prevenciji kri-minala i tretmanu počinitelja, Havana 1990, dostupno nahttp://www.unrol.org/files/Guidelines%20on%20the%20Role%20of%20Prosecutors%20.pdf.

16 Vidjeti još i Osnovne principe nezavisnosti sudstva UN-aiz 1985. godine, dostupno na http://www.hjpc.ba/dc/pdf/Basic%20Principles%20on%20the%20Independence%20of%20the%20Judiciary.pdf, i Bangalorške principe sudskog postupanja, Komisija UN-a za ljudska prava, rezolucija2003/43, dostupno na http://www.unodc.org/pdf/corruption/corruption_judicial_res_e.pdf.17 Evropski sud, presuda Chevrol protiv Francuske, 13. 02.2003, serija 2003-III, t. 76.18 Evropski sud, presuda Findley protiv Ujedinjenog Kraljev- stva, 25. 02. 1997, serija 1997-I, t. 73-78.19 Evropski sud, presuda Campbell i Fell protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 28. 06. 1984, serija A80, t. 78.20 Izvještaj o evropskim standardima (bilj. 10), s. 7.



23

politike (npr. davanje prioriteta određenim vrstama predmeta, rokovima, boljoj saradnji sa drugim agen-cijama i sl.), pitanje je za koje je primjereno da zakono-davac i ministarstvo pravde ili vlada mogu imati

odlučujuću ulogu21.“Unutrašnja” nezavisnost, s druge strane, podrazumijeva nezavisnost pojedinačnih tužilaca u okviru internehijerarhije, odnosno garantuje zaštitu od neprimjerenogi nezakonitog pritiska unutar samog tužilačkog sis-tema. Naime, i Venecijanska komisija je ukazala da postoji tenzija između potrebe da se odluči o pristupunekom pojedinačnom predmetu i primjene prihvaćenih principa i vodilja. Također, legitiman je tužilački sis-tem koji je organizovan na hijerarhijski način i u kojemodluku tužioca (koji nije glavni tužilac) može promijeniti hijerarhijski viši tužitelj, ako je ta odluka sup-

rotna općim uputama. Ključni element u ocjeni da li sutakve instrukcije u pojedinačnim slučajevima dozvo-ljene jeste pitanje da li tužioci imaju diskreciona ovla-štenja da ne gone kada smatraju da krivično gonjenjenije u javnom interesu (u državama u kojima se pri-mjenjuje princip oportuniteta), ili se primjenjuje prin-cip legaliteta, pa su tužioci dužni krivično goniti u predmetima iz njihove nadležnosti. Tamo gdje se pri-mjenjuje princip legaliteta, nalog da se ne preduzimakrivično gonjenje može biti nezakonit ako nisu ispu-njeni uslovi za obustavljanje postupka. U sistemima ukojima se primjenjuje princip oportuniteta, takav nalog bi bio nezakonit onda kada nije zasnovan na odgo-

varajućim razlozima. Također, u sistemima u kojimaviši tužilački nivo može davati naloge i instrukcijenižem nivou i u pojedinačnim predmetima, što je vrloosjetljivo pravno pitanje, tužioci trebaju imati pravotražiti da takve instrukcije budu date pismeno. Ali, akosmatraju da su te instrukcije nezakonite ili protivnenjihovoj savjesti i uvjerenju, tužioci trebaju imati naraspolaganju interne procedure kako bi bili zamijenjeniu određenom predmetu, bez posljedica po njihovudaljnju karijeru. Naravno, ovakve garancije postoje uinteresu kako pojedinačnih tužilaca, tako i javnosti itreba ih primjenjivati samo u izuzetnim okolnostima,

bez zloupotrebe22

. Međutim, Venecijanska komisijanaglašava da ove garancije treba dalje razvijati, budućida su navodi o nezakonitosti nekog uputstva višegtužioca veoma ozbiljni, zbog čega ne mogu za po-sljedicu imati samo transfer predmeta od jednog tu-žioca drugom. U tom slučaju bilo bi potrebno dasudsko ili neko drugo nezavisno tijelo (npr. tužilačkovijeće) odluči o zakonitosti takve instrukcije23.

U svakom slučaju, i u zemljama u kojima je tužilaštvodio izvršne vlasti ili joj je podređeno, i u onima ukojima je ono nezavisno od izvršne vlasti i pripada pravosuđu, od država se traži da se zakonom garantuje

priroda i obim nezavisnosti tužilaštva24. Također, tuži-laštva moraju biti u poziciji da bez ikakvih opstrukcijakrivično gone javne dužnosnike kada je to potrebno, anaročito za krivična djela korupcije, nezakonitog ko-rištenja ovlasti, teška kršenja ljudskih prava i drugakrivična djela propisana međunarodnim pravom, što je sine qua non autonomije tužilaštva25.

Garancije tužilačke nezavisnosti i autonomije deni-sane su, između ostalog, i kroz mehanizme imenovanjai razrješenja, ali i upravljanja predmetima i postupkomodlučivanja. Za potrebe ove analize, razmotriće se sa-mo standardi koji se odnose na imenovanje i razrješenje

tužilaca, budući da je to suština Sporazuma u ovojoblasti.

Prema međunarodnim standardima, države morajuopćenito osigurati da kriteriji za izbor tužilaca sadržegarancije protiv imenovanja koja počivaju na pri-strasnosti, predrasudama i diskriminaciji po bilo kojemosnovu, te da se garantuje izbor kandidata zasnovan naobjektivnim kriterijima (profesionalne kvalikacije isl.), kao i da im se garantuje kontinuirana obuka, napredovanje u službi i naknada. Također, države trebajuosigurati da tužioci obavljaju svoj posao bez zastraši-vanja, smetnji, uznemiravanja, bez neprikladnog mi-

ješanja i neopravdanog izlaganja građanskoj, krivičnojili drugoj vrsti odgovornosti, a njihova karijera i napredovanje trebaju biti zasnovani na objektivnim kri-terijima kao što su kompetentnost i iskustvo26. Me-đutim, iako je potrebno osigurati da tužioci rade bez pritisaka i miješanja, tužilaštvo ipak mora biti odgo-vorno za svoj rad javnosti, kao i bilo koja druga javnavlast. Iako se nekada nezavisnost tužilaštva i njegovaodgovornost vide kao suprotstavljene vrijednosti, onesu komplementarne i obje su u službi javnog interesa. Najčešće se takva odgovornost osigurava kroz kontroluizvršne vlasti nad radom tužilaštva ili putem nezavisnihtijela kao što su tužilačka vijeća. U mnogim sistemima,

postoji odgovornost tužilaštva prema zakonodavnomtijelu, pa u sistemima u kojima parlament bira tužioce,isto tijelo ima nadležnost i da ih razriješi. U takvimslučajevima, standardi traže da tužioci imaju na ras- polaganju pravično saslušanje27. S druge strane, tamo

21 Ibid , s. 9.22 Više o ovome u Obrazloženju uz Preporuku (2000)19(bilj. 13), ss. 10-11.23 Izvještaj o evropskim standardima (bilj. 10), t. 59, s. 12.

24 Preporuka (2000)19 (bilj. 12), t. 13 i 14.25 Ibid , t. 15.26 Vodič UN (bilj. 15). Slično i u COE REC (2000) 19, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=376859&Site=CM, tačka 5.27 Ibid . Međutim, Venecijanska komisija smatra da čak i kad postoji takva garancija, postoji rizik od politizacije, zbogčega bi odgovornost tužitelja parlamentu trebalo isključiti. Izvještaj o evropskim standardima (bilj. 10), s. 9.



24

gdje tužilaštvo postoji kao nezavisan organ, potrebnisu određeni specični mehanizmi odgovornosti. Jedanod tih mehanizama je i podnošenje izvještaja bilozakonodavnoj bilo izvršnoj vlasti, zavisno od modela

koji je u određenoj državi prihvaćen i koji je generirankao dio pravne tradicije. Također, oblik odgovornosti je i činjenica da je veliki dio rada tužilaštva podložansudskom ispitivanju28.

4. Imenovanje tužilaca u regiji i u BiH

U Republici Hrvatskoj, Državno odvjetništvo Repub-like Hrvatske (DORH) je samostalno, nezavisno pra-vosudno tijelo koje je ustrojeno kao jedinstveno tijeloza teritoriju cijele države, a na njegovom čelu se nalaziGlavni državni odvjetnik. Njega na mandat od četirigodine imenuje Hrvatski sabor na prijedlog VladeRepublike Hrvatske, uz prethodno mišljenje Odboraza pravosuđe Hrvatskog sabora. DORH je hijerarhijskistrukturiran i unutar njega su osnovana i rade jošopćinska i županijska državna odvjetništva, te Ured zasuzbijanje korupcije i organiziranog kriminala kao po-sebno državno odvjetništvo. Na čelu županijskih dr-žavnih odvjetništava nalazi se županijski državniodvjetnik, kojeg imenuje Državno odvjetničko vijeće(DOV) na prijedlog Glavnog državnog odvjetnika uz prethodno mišljenje Kolegija DORH-a. Na čeluopćinskih državnih odvjetništava se nalazi općinskidržavni odvjetnik kojeg također imenuje DOV na

prijedlog Glavnog državnog odvjetnika, uz prethodnomišljenje kolegija županijskoga državnog odvjetništvai županijskoga državnog odvjetnika29. Odluku o pres-tanku funkcije Glavnog državnog odvjetnika donosiHrvatski sabor, a županijskih i općinskih državnih od-vjetnika Glavni državni odvjetnik, pod uslovima pro- pisanim zakonom.

Državni odvjetnici imaju zamjenike koje imenuje, raz-rješava i odlučuje o njihovoj disciplinskoj odgovornostiDOV, a mandat zamjenika traje do 70. godine života.DOV ima ukupno 11 članova od kojih se sedam čla-nova bira iz reda zamjenika državnih odvjetnika (pu-

tem izbora propisanih Zakonom o državnom odvjet-ništvu), dva člana iz reda Hrvatskog sabora koje ime-nuje sabor i dva člana iz reda univerzitetskih profesora pravnih nauka koje biraju svi profesori pravnih fa-kulteta u Hrvatskoj, a listu kandidata utvrđuju fakul-tetska vijeća30. DORH ima obavezu podnijeti godišnjiizvještaj Vladi Republike Hrvatske i Hrvatskom sa-

boru, dok druga državna odvjetništva podnose mje-sečne i godišnji izvještaj višem državnom odvjetništvu.Zakonom o državnom odvjetništvu izričito je zabranjen“svaki oblik utjecaja, a posebno svaki oblik prisile

prema državnim odvjetnicima, zlouporaba javnih ov-lasti i osobnog utjecaja, te korištenje medija i javnihistupanja u predmetima kaznenih djela za koja se pro-goni po službenoj dužnosti, kao i u predmetima u kojima državni odvjetnik zakonito izvršava svoja prava idužnosti u zaštiti imovine Republike Hrvatske”31.

U Republici Srbiji, javnog tužioca bira Narodnaskupština Republike Srbije, na prijedlog vlade sačinjenna osnovu liste kandidata koju utvrđuje Državno vijećetužilaca nakon što provede oglasnu proceduru. Mandat javnog tužioca traje šest godina i može biti ponovo biran. O predloženim kandidatima za Republičkog jav-

nog tužioca, pribavlja se mišljenje nadležnog odbora Narodne skupštine. Narodna skupština, na prijedlogDržavnog vijeća tužilaca, bira za zamjenika javnog tu-žioca lice koje se prvi put bira na ovu funkciju na period od tri godine, a nakon toga, za trajno obavljanjefunkcije, zamjenika javnog tužioca bira Državnovijeće tužilaca32. Odluku o prestanku funkcije javnogtužioca donosi Narodna skupština, na prijedlog vlade,koja opet predlaže razrješenje na osnovu razloga zarazrješenje koje je utvrdilo Državno vijeće tužilaca.Odluku o prestanku funkcije zamjenika javnog tužiocadonosi Državno vijeće tužilaca33.

Prema Zakonu o Državnom vijeću tužilaca, Vijeće jesamostalan organ koji obezbjeđuje i garantuje samo-stalnost javnih tužilaca i njihovih zamjenika34. ČlanoviDržavnog vijeća su Republički javni tužilac, ministar nadležan za pravosuđe i predsjednik nadležnog odbora Narodne skupštine (kao članovi po položaju), te osamizbornih članova koje bira Narodna skupština, u skladusa zakonom. Izborne članove čine šest javnih tužilacaili zamjenika javnih tužilaca sa stalnom funkcijom “odkojih je najmanje jedan sa teritorije autonomnih po-krajina i dva ugledna i istaknuta pravnika sa najmanje15 godina iskustva u struci, od kojih je jedan advokat,a drugi profesor pravnog fakulteta”. Republički javni

tužilac je, po položaju, predsjednik Državnog vijećatužilaca35.

U Crnoj Gori, državne tužioce (Vrhovnog državnogtužioca RCG, više i osnovne tužioce) imenuje Skup-ština Republike Crne Gore na prijedlog Tužilačkog sa-

28 Izvještaj o evropskim standardima (bilj. 10), s. 10.29 Čl. 94 Zakona o državnom odvjetništvu, Nar.nov. RH , br.76/09, 153/09, 116/10, 57/11 i 130/11.Prečišćeni tekst dostupan na http://www.zakon.hr/z/140/Zakon-o-dr%C5%BEavnom-odvjetni%C5%A1tvu.30 Ibid , čl. 142a i dalje.

31 Ibid , čl. 2 st. 3 Zakona o državnom odvjetništvu.32 Ibid , čl. 74, 75 i 78-82.33 Ibid , čl. 97.34 Zakon o Državnom vijeću tužilaca, Sl. gl. RS 116/08,101/10 i 88/11, dostupan na http://www.dvt.jt.rs/doc/dokumenti/ZAKON%20O%20DVT.pdf.35 Ibid , čl. 5 i 6.



25

vjeta, a zamjenike imenuje Tužilački savjet. U Make-doniji javnog tužioca imenuje Skupština na prijedlogvlade, uz prethodno pribavljeno mišljenje Vijeća javnih tužilaca, a ostale javne tužioce imenuje Vijeće

javnih tužilaca. U Bugarskoj, glavnog tužioca imenuje predsjednik Republike na prijedlog Vrhovnog sudskogvijeća, a sve ostale tužioce imenuje Vrhovno sudskovijeće36.

U Bosni i Hercegovini, s obzirom na separiran pravnisistem i kompliciranu raspodjelu ovlaštenja izmeđunjenih teritorijalnim jedinica, tužilačka funkcija jeuređena Zakonom o Tužilaštvu BiH37, Zakonom o Fe-deralnom tužilaštvu FBiH38, Zakonom o tužilaštvimaRepublike Srpske39 i Zakonom o tužilaštvu Brčko Di-strikta BiH40. Međutim, izbor i imenovanje tužilaca nasvim nivoima u BiH, u nadležnosti je Visokog sudskog

i tužilačkog vijeća BiH (VSTV), u skladu sa Zakonomo VSTV41. VSTV je, kako zakon propisuje, nezavisni isamostalni organ koji ima zadatak da “osigura neza-visno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe” (član3). VSTV ima ukupno 15 članova od kojih je pet sudija(Sud BiH — 1, vrhovni sudovi entiteta — 2, kantonalniili općinski sudovi u FBiH — 1, okružni ili osnovni su-dovi u RS — 1), pet tužilaca (Tužilaštvo BiH — 1, en-titetska tužilaštva — 2, kantonalna tužilaštva u FBiH — 1 i okružna tužilaštva u RS — 1), zatim jedan sudijaili tužilac kojeg bira Pravosudna komisija Brčko Di-strikta BiH, dva predstavnika advokatskih komora izFBiH i RS, jedan član kojeg bira Predstavnički dom

Parlamentarne skupštine BiH koji nije iz reda poslanikaParlamentarne skupštine i jedan član kojeg bira Vijećeministara BiH koji nije član Vijeća ministara. Dakle,zavisno od toga koga izabere Pravosudna komisijaBrčko Distrikta BiH, u sastavu VSTV-a može biti višesudija ili više tužilaca. Mandat članova VSTV-a je če-tiri godine i mogu obavljati dva uzastopna mandata.VSTV bira predsjednika i dva potpredsjednika.

VSTV je, između ostalog, nadležan za imenovanje glav-nih tužilaca, njihovih zamjenika i tužilaca u sva tuži-laštva na državnom, entitetskom, kantonalnom i okruž-

nom nivou u BiH i BD BiH, za disciplinske postupke protiv njih i za njihovo razrješenje42. Zakonom o VS-TV-u su propisani i uslovi za izbor sudija, glavnihtužilaca, njihovih zamjenika i tužilaca na svim nivo-

ima43. Imenovanju svih sudija i tužilaca prethodi javnikonkurs koji također provodi VSTV, a postupak ime-novanja uređuje VSTV svojim poslovnikom.

VSTV priprema godišnji izvještaj koji dostavlja zako-nodavnim tijelima BiH, entiteta, BD BiH i kantona uFBiH, Vijeću ministara BiH, te državnim i entitetskimministarstvima pravde “u svrhu informiranja”. Na po-ziv nekog od ovih organa, predsjednik ili ovlašteni predstavnik VSTV-a “će direktno na sjednici obraz-ložiti izvještaj i odgovoriti na pitanja poslanika od-nosno članova drugog organa. Kroz raspravu o iz-vještaju i zaključke mogu se dati ocjene, sugestije i

prijedlozi koji ne osporavaju samostalnost Vijeća”44.

5. Daje li Sporazum osnov za stvarni napredak u

reformi pravosuđa u BiH?

Kao što je već rečeno u uvodu, jedan od ciljeva Spo-razuma je da se izbor glavnih tužilaca na svim nivoimavlasti stavi u nadležnost zakonodavnih tijela. Njima binadležna vlada dostavljala prijedlog kandidata sa listekoju utvrdi VSTV. Imenovanje zamjenika tužilaca nasvim nivoima bilo bi u nadležnosti glavnih tužilaca,također sa liste kandidata koje utvrđuje VSTV. Ovakvorješenje je, bar u dijelu koji se tiče imenovanja glavnih

tužilaca jednako sa rješenjima u zemljama regije koje preferiraju nadležnost zakonodavnih tijela, po prijed-logu nezavisnih vijeća, za imenovanje glavnih tužilaca.Ovakvo rješenje je u navedenim zemljama jednostavnoi praktikabilno. Ono bi, međutim, u BiH bilo značajnijekomplikovano zbog njene ustavno-pravne strukture,ali i političkih opstrukcija na brojnim nivoima vlasti.Ovakvo rješenje bi praktično značilo da bi odluke oimenovanju glavnih tužilaca u BIH donosilo 14različitih zakonodavaca (državni nivo, dva entiteta, 10kantonalnih nivoa i nivo BD BiH). Mogućnosti blo-kiranja procesa u zakonodavnim tijelima bi bile ne-

iscrpne, a utjecaj vladajuće političke većine na odre-đenom nivou bi zasigurno odlučivao. Imajući to uvidu, opravdano se može postaviti pitanje da li bi po-stojala i bila moguća bilo kakva jedinstvena i ekasnastrategija u ostvarivanju zadataka tužilaštava. Situacija

36 Uporedni prikaz izbora tužilaca u zemljama regije i EU ,dostupno na http://www.hjpc.ba/pr/preleases/1/?cid=5579,2,1.37 Zakon o tužilaštvu BiH, Sl. gl. BiH 24/02, 3/03, 37/03,42/03, 9/04, 35/04, 61/04, 49/09 — prečišćeni tekst, 97/09,dostupan i na http://www.tuzilastvobih.gov.ba/?opcija=sadr zaj&kat=4&id=37&jezik=b.38 Zakon o Federalnom tužilaštvu FBiH, Sl. nov. FBiH 42/02i 19/03, dostupan i na http://ft-fbih.pravosudje.ba/vstv/faces/vijesti.jsp?id=9294.39 Zakon o tužilaštvima RS, Sl. gl. RS 55/02, 85/03, 115/04 i68/07, dostupan i na http://rt-rs.pravosudje.ba/.40 Zakon o tužilaštvu BD BiH, Sl. gl. BD BiH 18/09 — prečišćeni tekst, dostupan i na http://skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/zakon-o-tuilatvu-br-distrikta-bih.html.

41 Zakon o VSTV BiH, Sl. gl. BiH , br. 35/02, 39/03, 42/03,10/04, 25/04, 93/05, 32/07 i 48/07, neslužbena prečišćenaverzija dostupna na http://www.hjpc.ba/docs/vstvdocs/pdf/ZakonVSTVIntegralni%20tekst.pdf.42 Čl. 17 Zakona o VSTV-u.43 Poglavlje IV Zakona o VSTV-u: “Uslovi i mandat završenje dužnosti”.44 Čl. 20 Zakona o VSTV-u.



26

koja još traje sa izborom i imenovanjem sudija Ustav-nog suda FBiH najbolji je primjer kako se političkim(ne)djelovanjem može blokirati aktivnost suda, ali i procesi koji od te aktivnosti nekada direktno zavise45.

Možda je i važnije pitanje može li odlučujuća ulogazakonodavnih tijela na različitim nivoima u postupkuimenovanja tužilaca, uz samo formalnu i admini-strativnu ulogu VSTV-a kao stručnog tijela, zaistadovesti do željenih rezultata. Ovo je naročito važnoako se imaju u vidu društveni i politički kontekst iizraženi politički pritisci na pravosuđe na koje ukazujumeđunarodne institucije, ali i domaća politička istručna javnost. U traženju odgovora na ovo pitanjeni je dovoljno samo analizirati važeću regulativu i predložene promjene, već se u obzir mora uzeti dru-štveni i politički kontekst u kojem se određena rješenja

predlažu i koji svakako jeste važan za daljnju reformu pravosuđa. Reforma pravosuđa u BiH je otpočela vrlo brzo nakon završetka rata, a najveći zamah je dobila2003. godine, kada je formiran VSTV, Sud i TužilaštvoBiH, usvojeni novi krivični (materijalni i procesni)zakoni, izmijenjeni zakoni o parničnom postupku itd.Ona kontinuirano traje i danas. Evropska unija je 2011.godine otpočela novu fazu reforme pravosuđa podnazivom “Strukturirani dijalog o pravosuđu izmeđuEU i BiH”, ali nema podataka o tome da je taj procesdo danas dao neke važnije rezultate, pa čak ni o tomeda i dalje traje46.

Uprkos svim reformskim naporima i velikimnansijskim sredstvima koja su uložena, situacija u pravosuđu je još daleko od zadovoljavajuće. Vidi se toi iz posljednjeg Izvještaja Evropske komisije onapretku BiH u 2012. godini, u kojem je ponovonavedeno da je postignut “ograničen napredak uoblasti reforme pravosudnog sistema”, te da, izmeđuostalih problema, “[p]olitički napadi i dalje ugrožavaju

neovisnost pravosuđa”47. Ni ankete o povjerenju jav-nosti u pravosudni sistem ne pokazuju poboljšanje. Naprotiv, i dalje se može zapaziti nizak nivo povjerenja javnosti u pravosuđe i veliki nivo skepse prema radu

pravosudnih institucija48, kao i zabrinjavajući nivouvjerenja javnosti da sudije i tužitelji odluke donose“pod političkim pritiskom, uticajem korupcije ili poz-nanstva”, kao i to da “građani imaju više povjerenja u policiju, vjerske organizacije nego u pravosuđe”49.

Kad je o tužilaštvima riječ, percepciji javnosti sigurnonisu doprinijeli ni skandali koji su u posljednje dvijegodine potresali naročito Tužilaštvo BiH. Naime, umaju 2012. godine je, protiv tadašnjeg Glavnog tužiocaBiH, okončan disciplinski postupak zbog “ponašanjakoje šteti ugledu Tužilaštva BiH, te dovođenja u pi-tanje kredibiliteta i nepristrasnosti Tužilaštva”, zbog

čega je prvo bio suspendovan, a nakon toga je postigaosporazum sa Uredom disciplinskog tužioca VSTV-a.Ovo u biti znači da je glavni tužilac priznao prekršajkoji mu je stavljen na teret, za šta mu je izrečena mjerasmjene sa funkcije glavnog državnog tužitelja, pre-mještaj na mjesto tužitelja u Posebnom odjelu za ratnezločine Tužilaštva BiH i smanjenje plaće od 10 % u periodu od tri mjeseca50. To, nažalost, nije bio jedinislučaj da je neki od tužilaca Tužilaštva BiH bio disciplinski gonjen i sankcionisan, čak i zbog zloupotrebeslužbene dužnosti51, ili da su javno iznošene zabrinja-vajuće informacije o njihovom ponašanju52. Time sesvakako narušavalo javno povjerenje u njihov rad, ali

i ozbiljno dovodilo u pitanje postojeći sistem imeno-vanja i razrješenja tužilaca. Ni izvještaji o rezultatimarada ne daju, nažalost, bolju sliku. Javnosti dostupni

45 VSTV je nadležno za provođenje konkursne procedure uslučaju izbora sudija Ustavnog suda FBiH, koje imenujeParlament FBiH na prijedlog predsjednika Federacije, kojikandidate predlaže sa liste koju dostavi VSTV. Sada ovomsudu nedostaje ukupno četvoro sudija, od kojih troje većskoro četiri godine. U tom periodu svjedočili smo različitimsituacijama, čak i onoj da je ranija predsjednica FBiH predlagala kandidate koji nisu ni bili na listi kandidata koju je utvrdio VSTV, dok su se kandidati u cijelom periodumijenjali zavisno od toga ko je bio na vlasti. Zbog političkihopstrukcija imenovanja sudija, Ustavni sud je u situaciji dane može odlučivati o pitanjima npr. vitalnog nacionalnoginteresa, što onda dalje može voditi političkim blokadama uParlamentu FBiH ukoliko bi se o nekom važnom pitanju pokrenulo pitanje vitalnog nacionalnog interesa.46 VSTV je formiralo Komisiju pravosuđa u BiH za pitanjestrukturiranog dijaloga u julu 2011, a nakon sastanka unovembru 2011, nema informacija o daljnjim aktivnostima.Izvor: http://pravosudje.ba/vstv/faces/kategorije.jsp?ins=10001&modul=7693&kat=10144&kolona=10146.

47 Evropska komisija, Izvještaj o napretku u BiH u 2012. go-dini, oktobar 2012, dostupno na http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=8562.48 Vidjeti npr. rezultate istraživanja UNDP-a u izvještaju Su-očavanje s prošlošću i pristup pravdi iz perspektive javnosti – Specijalni izvještaj, 2010, dostupno na http://www.mhrr.gov.ba/ljudska_prava/tran_pravda/ default.aspx?id=1799&langTag=bs-BA.49 Rezultati istraživanja USAID projekta JSDP II, 2010, do-stupno na http://www.usaidjsdp.ba/les/ project_doc/20121

031/Sazetak%20nalaza%20ankete%202012.pdf;http://www.usaidjsdp.ba/files/project_doc/ Percepcija%20 javnosti%20o%20pravosudju%20u%20BiH.pdf.50 http://www.slobodna-bosna.ba/vijest/1107/milorad_bara sin _povratak_kompromitiranog_tuzitelja.html.51 Npr. tužilac Oleg Čavka je disciplinski kažnjen, između ostalog i zato što je naložio da se uništi zapisnik o saslušanjusvjedoka, vidjeti na https://www.google.ba/url?sa=t&rct= j&q=&esrc=s&source=-web&cd=6&cad=rja&ved=0CEcQFjAF&url=http://www.oslobodjenje.ba/vijesti/bih/cavki-smanjena-plata-u-ime-barasina-slao-mailove-sa, popushilismogmailcom&ei=Ds4pUZHKC4WItQbupIDYCQ&usg=AFQjCNEut039oqMEUvpOj6JI4MeaEOoTfQ.52 http://www.slobodna-bosna.ba/vijest/991/sluchaj_tuzitelja_barasina_ili_love_a_ulovljeni.html.



27

podaci govore npr. o tome da su tužilaštva BiH tokom“prošle godine potrošila oko 40 miliona KM, a broj predmeta koji su zastarjeli do polovine ove godinedostigao je 2.781” — podatke je iznijelo VSTV za

2011. godinu53.Također, Parlamentarna skupština nije “primila k zna-nju” izvještaj VSTV-a za 2011. godinu. Naime, u de-cembru 2012. godine, nakon što je obavljena raspravau kojoj su predstavnici zakonodavne vlasti BiH po-stavili kao problem razna pitanja, od kvaliteta novo-izabranog Glavnog tužioca BiH, do sastava VSTV-a,“nije bilo entitetske većine za primanje k znanju Go-dišnjeg izvještaja VSTV-a, [pa je] ovaj Izvještaj upu-ćen Kolegiju Doma na dodatno usaglašavanje”54. Osimtoga, stalni pritisci političara iz Republike Srpske i nji-hovo zagovaranje ukidanja Suda i Tužilaštva BiH,

govore o neophodnosti veće zaštite pravosudnih insti-tucija od političkih napada.

U takvim okolnostima, može se zaključiti da su od-ređene promjene neophodne kako u odnosu na organi-zaciju i rad VSTV-a, tako i u odnosu na način ime-novanja tužitelja: Međutim, ono što se predlaže Spo-razumom, ne obećava bolji i ekasniji sistem. Naprotiv,davanje potpunih ovlasti zakonodavcima na brojnimnivoima u BiH nad procesom imenovanja glavnihtužilaca u okolnostima koje su navedene, ostavlja jošširi prostor za jači utjecaj politike i stavljanje tužilaštava pod nadzor zakonodavnih tijela, odnosno političkih

partija, što nije dobro rješenje. Naime, iako se, kao što je pokazano, u uporednom pravu ne može naći kate-goričan princip u vezi s tim ko treba imenovati glavnogtužioca, postoji jasan zahtjev da u taj proces trebaju biti djelotvornije uključena profesionalna i nepolitičkastručna javnost i da se moraju osigurati mehanizmi protiv pretjerane politizacije procesa s jedne, i blokada procesa s druge strane. Sporazum ne predviđa takvemehanizme izričito, a sam prijedlog da se cijeli procesimenovanja, koji se sad odvija samo na jednom nivou(VSTV), prebaci na 14 različitih političkih nivoa, do- pušta sumnju da su takvi mehanizmi i razmatrani prilikom ugovaranja Sporazuma (npr. dvotrećinska ve-

ćina za imenovanje glavnog tužitelja, stalnost njegovefunkcije ili imenovanje na relativno dug period bezmogućnosti ponovnog izbora i sl.). Jedini mehanizam protiv blokade postupka izbora koji Sporazum pred-viđa je ovlaštenje VSTV-u da imenuje vršioca dužnostiglavnog tužioca, u slučaju da nadležna tijela ne izvrše

imenovanje u roku od tri mjeseca, i to samo dok za-konodavno tijelo ne imenuje glavnog tužioca. Čak se iovaj period od tri mjeseca čini suviše dugim, s obziromna ulogu i zadatke tužilaštva.

Dalje, Sporazum predviđa da će zamjenike glavnih tu-žilaca i tužioce na svim nivoima imenovati glavnitužilac (može se pretpostaviti da se misli na glavne tu-žioce zavisno od nivoa vlasti) “sa liste uspješnih kan-didata koju utvrđuje VSTV”. Iako ne postoji samo jedan prihvaćeni ili poželjni model imenovanja tuži-telja, kako je već rečeno, ne znači da je upravo predloženi model prihvatljiv i za BiH. Razlozi su na-vedeni, a istaći treba još jednom veliku razuđenost pravnog sistema u BiH koja direktno doprinosi njego-voj neekasnosti u cjelini i još dubljoj politizaciji pro-cesa imenovanja tužilaca na svim nivoima. Osim toga

tužilaštva u BiH su hijerarhijski organizovana tako dada postoji mogućnost davanja općih i pojedinačnihobaveznih upustava sa višeg tužilačkog nivoa na niži.Ovakav način imenovanja bi, stoga, bio upravo suprotan npr. rješenjima koje Venecijanska komisijasmatra preporučljivim. Naime, u vezi sa izborom dru-gih tužilaca osim glavnog, Venecijanska komisijasmatra da nije preporučljivo ostaviti njihovo imeno-vanje isključivo u rukama tužilačke hijerarhije zbog“opasnosti da [se] unutar monolitnog tužilačkog sis-tema instrukcije odozgo računaju više nego zakon”.Taj rizik se može umanjiti tako što bi se u pripremu zaimenovanje kvalikovanih tužitelja uključila stručna

javnost, bilo putem formiranja nezavisnog tužilačkogvijeća ili vijeća viših tužitelja koji bi, s obzirom nasvoje iskustvo, bili u mogućnosti predložiti odgova-rajuće kandidate za imenovanje. Takvo tijelo bi uzelou obzir preporuku glavnog tužitelja uz pravo da odbijeimenovanje, ali iz opravdanih razloga55. Takva su rje-šenja već prihvaćena u nekim zemljama u regiji, azahtjeve da ovlasti za imenovanja drugih tužilaca buduu nadležnosti nezavisnog vijeća, a ne zakonodavnogili izvršnog organa, EU je bila postavila Bugarskoj,Rumuniji, Makedoniji i Crnoj Gori npr., kao uslov za pristupanje evropskim integracijama.

Može se prema tome reći da je prijedlog načinaimenovanja tužilaca, kako je iznesen u Sporazumu,korak nazad, a osim što doprinosi većoj politizaciji procesa imenovanja tužilaca, predstavlja i svojevrsnorazvlašćivanje i slabljenje VSTV-a. Uloga koja mu je

53 Podaci preuzeti iz medijskih izvještaja, npr. http://www. biznis.ba/bih/23872-tuzilastva-u-bih-potrosila-40-milio-na-km-u-prosloj-godini.html, a cijeli izvještaj dostupan nahttp://www.hjpc.ba/intro/-gizvjestaj/?cid=5407,2,1.54 http://razglasaj.ba/predstavnicki-dom-psbih-usvojio--nansijske-izvjestaje-ureda-za-reviziju-bih/.

55 Izvještaj o evropskim standardima (bilj. 10), t. 48. Sličnomišljenje je dato i u Mišljenju Venecijanske komisije uvezi sa imenovanjem tužilaca u Moldaviji CDL-AD(2008)019, u kojem je rečeno da “Komisija ne podržavasistem u kojem Visoko vijeće daje preporuku a glavni tu-žitelj imenuje”, te da bi suprotno bilo preporučljivije. Do-stupno na http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2008)019-e.



28

u odnosu na imenovanje tužilaca dodijeljena svodiVSTV samo na administrativno tijelo. Takav pristup, uokolnostima na koje je već ukazano, kao i s obziromna ulogu koju bi VSTV trebalo imati u reformskim

procesima, nije preporučljiv i može napraviti više štetenego što može dati koristi. Iako Sporazum predviđa danadležna vlada prijedlog sačinjava sa liste kandidatakoju usvoji VSTV, činjenica je da najuspješnijikandidat na listi VSTV-a (dakle osoba za koju jeocijenjeno da je najstručnija i najspremnija da preuzmefunkciju glavnog tužitelja), neće neophodno biti i licekoje će nadležna vlada predložiti. Dovoljno će biti da je kandidat “sa liste”. Očigledno je, prema tome, daVSTV dobija samo formalnu ulogu, dok stvarneodluke donosi političko tijelo, odnosno, izbor bi seobavljao u okviru političkih partija i njihovihkoalicija.

Valja priznati, međutim, da ni sada ne postoje ekasnegarancije na nivou VSTV-a da će najstručniji kandidat biti imenovan na mjesto glavnog tužioca. Zato ne čudekontroverze iznešene u javnosti oko nedavnog izboranovog Glavnog tužioca Tužilaštva BiH, koji je na tomjesto izabran iako nema nikakvog tužilačkogiskustva56. Osim toga, VSTV ima i drugih manjkavostikoje bi trebalo otkloniti, ali tako da se ne omogućisnažniji, već upravo slabiji utjecaj politike na njegovrad. Treba napomenuti da VSTV, u suštini nije nikomeodgovorno, iako ima izuzetne ovlasti, između ostalih,imenovanje i razrješenje svih nosilaca pravosudnih

funkcija na svim nivoima, te vođenje disciplinskih postupaka protiv njih, zatim ima značajna budžetskaovlašćenja, i sl. VSTV podnosi godišnji izvještajParlamentarnoj skupštini BiH, ali samo “radiinformiranja”, pa tako činjenica da zakonodavac neželi “primiti k znanju” njihov izvještaj, nema praktičnonikakvog utjecaja na rad ili na odgovornost VSTV-azbog, npr. neekasnog provođenja usvojenih strategija,načina imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija,nedovoljne transparentnosti procedura, ogromnogzaostatka u rješavanju predmeta pred sudovima,odnosno općenito zbog slabih rezultata višegodišnje

reforme. Također, sigurno je da treba preduzeti iodređene korake u odnosu na to ko su i kako se birajučlanovi VSTV-a, ali to ovdje neće biti detaljnijeelaborirano.

6. Moguće prihvatljivije rješenje

Naravno, sasvim je shvatljivo da vlast zbog važnostiredovnog i djelotvornog krivičnog gonjenja, želi imatiodređeni, što je moguće viši, nivo kontrole nad

imenovanjem tužilaca. Stoga “nevoljno daje nekomdrugom tijelu, koliko god uvaženo bilo, carte blanche

u procesu izbora”. Stoga je stav Venecijanske komisijeda treba razmotriti “formiranje komisije za imenovanje

sastavljene od osoba koje javnost poštuje, a vlada imvjeruje”57. Osim toga, kako je već pokazano, nije ne-uobičajeno da glavne tužitelje imenuju zakonodavnaili čak i izvršna vlast (u Rumuniji, Bugarskoj ili Alba-niji, npr. u kojima predsjednik države imenuje glavnetužioce). Međutim, sve je izraženija tendencija da seosnivaju nezavisna tužilačka vijeća sa ovlastima ime-novanja tužilaca osim glavnog tužioca.

Ukoliko preovlada stav da se imenovanje glavnih tuži-laca treba dati u nadležnost zakonodavcu, onda bi bilodobro razmotriti drugačiji pristup od ovog predloženogu Sporazumu. Najprije, potrebno je osigurati da sudije

i tužioci ne mogu preglasavati jedni druge u postupkuimenovanja i disciplinskim postupcima: s obzirom nanjihov “svakodnevni ’tužilački’ posao tužioci moguimati drugačiji pristup pitanju sudske nezavisnosti od pristupa koji imaju sudije”58. To bi se moglo postićitako da se unutar VSTV-a formiraju dva podvijeća – sudsko i tužilačko, kao što je slučaj npr. u Francuskoju kojoj Conseil supérieur de la magistrature imenuje isudije i tužioce, ali odlučuje putem dva “doma”: jed-nog nadležnog za imenovanje sudija i drugog za ime-novanje tužilaca59.

Dalje, tužilačko podvijeće VSTV-a bi bilo nadležno za

predlaganje kandidata za glavne tužioce na državnomi entitetskim nivoima, te u Brčko Distriktu BiH. Što setiče imenovanja, bolje i prihvatljivije rješenje bi biloda se imenovanje ova četiri glavna tužioca stavi unadležnost samo jednog zakonodavnog tijela u BiH ito Parlamentarne skupštine BiH. To bi dalje povlačiloi obavezu da se istovremeno propišu i minimalnegarancije i mehanizmi koji bi osigurali autonomijuinstitucije tužilaštva na državnom i entitetskim nivoimai u Brčko Distriktu BiH, kao i nezavisnost glavnihtužilaca na tim nivoima, čime bi se ograničila poli-tizacija procesa imenovanja. Također, morali bi se pro pisati i alternativni mehanizmi izbjegavanja blo-

kade u slučaju da je nemoguće postići konsenzus okoimenovanja u zakonodavnom tijelu. Dalje, važno bitakođer bilo odrediti se prema mandatu glavnih tuži-laca na ovim nivoima. Ako bi oni trebali biti imenovanina mandat, onda bi se morao predvidjeti relativno duži period koji se ne poklapa sa mandatom zakonodavca,

56 http://www.magazinplus.eu/clanak/goran-salihovic-no-vi-glavni-tuzilac-bih-pocetak-kraja-pravosuda-u-bih/.

57 Mišljenje Venecijanske komisije o regulatornom kon-ceptu Ustava Republike Mađarske, CDL(1995)054, 1995,t. 11, dostupno na http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL(1995)073rev-e.aspx.58 Izvještaj o evropskim standardima (bilj. 10), t. 66, s.13.59 Ibid .



29

s tim da ne bi trebalo ostaviti mogućnost ponovnogimenovanja zbog rizika da bi glavni tužilac, koji oče-kuje reimenovanje, mogao djelovati tako da osiguranaklonost zakonodavca. Druga opcija je da glavni tu-

žioci na ovim nivoima budu imenovani za stalno usvakom slučaju, Parlamentarna skupština BiH bi bilanadležna i za razrješenje državnog i entitetskih glavnihtužilaca i glavnog tužioca Brčko Distrikta BiH, alisamo na obrazložen prijedlog tužilačkog podvijećaVSTV-a i nakon provedene procedure (npr. kada seradi o neizvršavanju ili nekvalitetnom izvršavanju po-slova, zloupotrebi ovlasti i sl.), pod uslovima i na na-čin koji bi bio utvrđen zakonom. Glavni tužioci bi naovim nivoima također trebali biti obavezni da podnoseizvještaje o svom radu Parlamentarnoj skupštini BiH,u kojima bi transparentno izvještavali o provođenjuusvojene krivično-pravne politike, rezultatima rada, provođenju zacrtanih strategija i sl.

Što se tiče glavnih tužilaca na kantonalnom nivou uFBiH i okružnom nivou u RS, njih bi trebalo imenovatitužilačko podvijeće VSTV-a, s tim što bi u FBiHglavne tužioce na kantonalnom nivou, odnosno naokružnom nivou u RS, tužilačkom vijeću predlagaliglavni entitetski tužioci uz pribavljeno mišljenje svojihkolegija. Takvo rješenje bi donekle bilo slično onom uHrvatskoj. Svakako, trebalo bi ostaviti i mogućnost datužilačko podvijeće odbije nekog predloženog kan-didata iz opravdanih razloga, a istovremeno propisati iodgovarajuće mehanizme sprečavanja blokade procesa

izbora u slučaju neslaganja. Također, tužilačko pod-vijeće bi trebalo biti isključivo nadležno i za imeno-vanje svih zamjenika glavnih tužitelja na svim nivoima,te za imenovanje svih ostalih tužitelja na svim nivoima.Razrješenje glavnih tužitelja na kantonalnom i okruž-nom nivou, te svih zamjenika glavnih tužitelja i svihostalih tužitelja i dalje bi trebalo ostati u nadležnostiVSTV-a i odvijati se u skladu sa zakonom.

7. Zaključak

Sporazum sa početka je politički dokument koji ar-

tikulira namjere dvije političke stranke. On zbog togai ne sadrži dovoljno razrađena rješenja, a naročito nerješenja koja bi imala u vidu relevantne standarde izuporednog prava i preovlađujuću praksu koja se dije-lom artikulira i u međunarodnopravnim odnosima. Me-đutim, stagnacija u reformi pravosuđa, nizak nivo povjerenja u pravosudne institucije i drugi pomenuti

problemi su i prije potpisivanja Sporazuma ukazivalina potrebu suštinskih promjena, kako u odnosu naorganizaciju VSTV-a u procesu imenovanja sudija itužilaca, tako i u odnosu na uspostavljanje veće odgo-

vornosti institucije tužilaštva, kvalitetnijeg rada i e-kasnijeg izvršavanja postavljenih zadataka. Sve to nadnevni red nužno stavlja i pitanje imenovanja.

Praksa uspostavljanja tužilačkih vijeća koja su ovlaš-tena da imenuju tužioce, sve je rasprostranjenija. Me-đutim, iz činjenice da glavnog tužioca imenuje zakono-davna ili izvršna vlast ne slijedi automatski zaključak o ugrožavanju nezavisnosti tužilaštva. Stvari drukčijestoje sa nezavisnošću sudija – riječ je o dva slična aliipak različita koncepta. Kad je tužilaštvo u pitanju, potrebno je osigurati mehanizme poštivanja autonomijeinstitucije i nezavisnosti pojedinačnog tužitelja. Pri

tome se mora imati u vidu da nezavisnost tužitelja nijeapsolutna kategorija kao nezavisnost sudije i da postojiznačajna razlika. Dok je legitiman ustroj tužilačkogsistema na principu hijerarhije, dakle, sistema u kojemodluku tužitelja nižeg nivoa može promijeniti viši tu-žitelj kada ocijeni da je ona u suprotnosti sa općimupustvima, u organizaciji sudskog sistema i njegovenezavisnosti hijerarhizacija je nedopustiva. Ali, kadase imenovanje stavi u nadležnost zakonodavnom tije-lu, potrebno je pronaći djelotvorne mehanizme koji bi,što je moguće više, osigurali depolitizaciju imenovanjatužitelja, kao i mehanizme koji će to garantovati.

Model koji je predložen u ovoj analizi može biti raz-rađen kako bi odgovorio na sve spomenute zahtjeve.Usvajanjem i razradom takvog modela osigurao bi seodređeni nivo utjecaja zakonodavne vlasti na imeno-vanje glavnih tužilaca i to na onim nivoima na kojimase utvrđuje opća krivično-pravna politika i donosestrategije u odnosu na ekasan krivični progon za naj-teža krivična djela (ratne zločine, korupciju i organizo-vani kriminal). S druge strane, uspostavljanjem posebnog tužilačkog podvijeća unutar VSTV-a sa nad-ležnostima koje u odnosu na imenovanje tužilaca nisusamo formalne, već suštinske, postigla bi se najmanjedva cilja. Prvo, ne bi se ugrožavala niti umanjivala

uloga VSTV-a, kao značajne institucije na državnomnivou i, drugo, osiguralo bi se održavanje autonomijeinstitucije tužilaštva i nezavisnost tužilaca. To bi,dalje, omogućilo smanjenje neprikladnih političkih pritisaka i ekasniji rad.

CJP Fondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre



30

*Autor je doktor pravnih znanosti, član Pregovaračke skupine RH za Poglavlje 23 — Pravosuđe i temeljna prava, adanas glavni tajnik Državnog ureda za Hrvate izvan Repub-like Hrvatske.

3031

32

33

3637404142

k risTian Turkalj*

“Catch 23” — Izmjene Ustava RH radi ispunjavanja

političkih kriterija za članstvo u EU

Sadržaj:

1. Uvod ..................................................................2. Pregovori u poglavljima 23 i 24 ........................3. Promjene izvora prava u hrvatskom pravnom

poretku ...................................................................4. Reforma pravosuđa i s njom povezane ustavne

promjene ................................................................

5. Suzbijanje korupcije ..........................................6. Temeljna prava ..................................................7. Prava državljana EU ..........................................8. Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima ........9. Zaključak ...........................................................

1. Uvod

Od stjecanja nezavisnosti, ali vjerojatno i znatno prijetoga, Hrvatska se usmjerila prema zapadu i vrijedno-stima koje nosi Europska unija. To usmjerenje jeodražavalo težnju hrvatskog naroda za boljitkom idostizanjem standarda, kako onih gospodarskih tako ionih demokratskih, koji vladaju u zemljama zapadnedemokracije. Put integracije Hrvatske u sustav Europ-ske unije bio je dug i trnovit, prožet mnogim bolnimreformama, te često praćen osjećajem nepravednihzahtjeva koji se ne ostvaruju niti u mnogim državama

članicama Europske unije. Unatoč tome Hrvatska jeuspjela savladati sve prepreke te došla na domak članstva u Europskoj uniji. Kroz proces integracijeHrvatska je provela svekoliku preobrazbu svog dru-štveno-političkog uređenja, ali i transformaciju dru-štvene svijesti u odnosu na neke ključne društvenevrijednosti. U tom pogledu ključno je bilo Poglavlje23 reforma pravosuđa i temeljna prava budući da suupravo u tom poglavlju bili obuhvaćeni političkikriteriji za članstvo u EU. Proces integracije odvijaose paralelno s procesom razvijanja svijesti državo-tvornosti te je uslijed toga bio obilježen mnogimkontraverzama i neslaženjima. U kojoj mjeri je Hrvat-

ska bila uspješna u cjelokupnom procesu moći će seocijeniti tek s vremenskim odmakom. Stoga, u ovomse trenutku može ukazati samo na neke od ključnih pro-mjena koje je donio pristupni proces, te na reformekoje unatoč nastojanjima nisu donijele željene rezul-tate.

Proces integracije Hrvatske u Europsku uniju, moglo bi se reći, da je započeo potpisivanjem Sporazuma o

stabilizaciji i pridruživanju 2001. godine1. Sami prego-vori o pristupanju otvoreni su 3. listopada 20052. No,to nije značilo da se odmah počelo pregovarati o svim pitanjima istovremeno. Poglavlje 23 otvoreno je zad-nje za pregovore. Hrvatska je 19. veljače 2010. predalasvoje pregovaračko stajalište za poglavlje 23 te su pregovori konačno otvoreni 30. lipnja 20103, kojom prilikom je Europska unija u vlastitom Stajalištu de-nirala uvjete za zatvaranje pregovora u Poglavlju 23.Konačno, pregovori su zaključeni kad je Hrvatska is- punila sva mjerila. Ispunjavanje mjerila podrazumije-valo je provođenje zahtjevnih, sveobuhvatnih reformi,

te prilagodbu pravnog i institucionalnog okvira RH. Nužnost određenih ustavnih promjena naznačena je iod strane Europske unije tijekom procesa pregovora o pristupanju u određenom broju pregovaračkih pog-lavlja (između ostalog i u poglavljima 23 i 24), pričemu su pojedine ustavne promjene utvrđene kaoizravan uvjet (mjerilo) za zatvaranje poglavlja. Stoga je s ciljem dovršetka pregovora o pristupanju, osigu-ravanja odgovarajuće ustavnopravne osnove za pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji, te učinkovi-tog funkcioniranja Republike Hrvatske u Europskojuniji, bilo potrebno promijeniti Ustav Republike Hr-vatske.

U pristupnim pregovorima koje je Hrvatska vodila sEuropskom unijom dva poglavlja posebno su bila ufokusu javnosti. Poglavlje 23 pravosuđe i temeljna prava te Poglavlje 24 pravda, sloboda i sigurnost zbog

1 Usp. Zakon o potvrđivanju Sporazuma o stabilizaciji i pri-druživanju između Republike Hrvatske i Europskih zajed-nica i njihovih država članica, NN - MU 14/2001.2 O odluci Vijeća Europske unije o otvaranju pregovora sRepublikom Hrvatskom usp. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/gena/86442.pdf.3 O otvaranju Poglavlja 23 vidi pres izjavu Vijeća Europskeunije: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/er/115569.pdf.



31

iznimne zahtjevnosti pitanja obuhvaćenih tim poglav-ljima. Niz je razloga zbog kojih je Europska unija posvetila takvu pozornost tim poglavljima. Neki raz-lozi su objektivne prirode, a neki proizlaze iz određenih

subjektivnih percepcija kako država članica, tako isame Europske komisije.

Vjerojatno najvažniji razlog povećanog interesa Eu-ropske unije za funkcioniranje pravosuđa, borbu protivkorupcije te zaštitu temeljnih prava proizlazi iz činje-nice njezinog unutarnjeg razvoja. Europska unija seubrzano počela transformirati iz ekonomske integracijedržava članica u političku integraciju. Kao jedan odključnih elemenata te političke integracije određena jeizgradnja Europske unije kao prostora slobode, sigur-nosti i pravde. Među najvažnijim sastavnicama “pro-stora slobode, sigurnosti i pravde” je međusobno

priznavanje i izvršavanje sudskih odluka donesenih udrugim državama članicama. Da bi se neka stranasudska odluka priznala ključno je povjerenje u pravosudni sustav u kojem je ona donesena. Navedeno povjerenje podrazumijeva povjerenje u nezavisnost,nepristranost, profesionalnost i učinkovitost suda, ali iostalih pravosudnih tijela koja su donijela odluku.Država koja priznaje i izvršava odluku želi biti sigurnada je konkretna odluka donijeta uz poštivanje svihmeđunarodnih standarda i procesnih pravila koja štitetemeljna ljudska prava. Korumpirano društvo u kojem je korumpirano i pravosuđe zasigurno nisu jamac tihvrednota. To su neki od temeljnih postulata od kojih

ovisi uspjeh izgradnje Europske unije kao prostoraslobode, sigurnosti i pravde4. Postulati za koje Europ-ska unija još uvijek nije stvorila unutarnje mehanizmekojima će ih osigurati, ali za koje je imala mehanizmeda ih osigura za sve nove države koje žele ući u član-stvo Europske unije. Iz navedenog moglo bi se kazatida se Europska unija, kroz pristupne pregovore, na-stojala osigurati od ulaska nespremne članice te na tajnačin spriječiti unošenje problematičnog pravosudnogsustava, koji bi negativno utjecao na izgradnju po-vjerenja među državama članicama, a time ugrozio politički projekt izgradnje Europske unije kao prostora

slobode, sigurnosti i pravde. Iz te perspektive razvidno je da je na strani Europske unije velika pozornost po-klonjena opstojnosti političkog projekta koji po važ-nosti nadilazi pristupne pregovore. Stoga se jasnijemože razumjeti povećani interes država članica Europ-ske unije za funkcioniranje hrvatskog pravosuđa. Po-

navljanje grešaka iz prethodnog vala proširenja moglo bi ugroziti povjerenje građana Europske unije u cijeli projekt političke integracije Europske unije.

Svrha ovog rada je omogućiti bolje poznavanje, razu-mijevanje i vrednovanje pregovaračkog procesa uPoglavlju 23 i Poglavlju 24 te reformi koje su prove-dene u sklopu ispunjavanja kriterija za članstvo u EUs posebnim naglaskom na ustavne promjene koje su provedene u cilju ulaska u članstvo EU.

U radu će se najprije pokušati objasniti neka važna pitanja relevantna za razumijevanje kompleksnostiPoglavlja 23 i 24. Potom će se u trećem djelu obraditi problematika promjene sustava izvora prava koja ćenastupiti po ulasku u članstvo EU. U četvrtom po-glavlju obradit će se pitanje nezavisnosti, nepristranosti, profesionalnosti i učinkovitosti pravosuđa, dok će se u petom poglavlju obraditi najvažnija pitanja vezana uzsuzbijanje korupcije. Šesto poglavlje obrađuje proble-me vezane uz zaštitu ljudskih prava. U sedmom po-glavlju obrađena su pitanja vezana uz biračka prava te prava na diplomatsko konzularnu zaštitu građana EU.U osmom poglavlju govori se o pravosudnoj suradnjiu kaznenim stvarima te prilagodbi koju je trebalo pro-vesti kako bi se pravosudni instrumenti usvojeni narazini EU mogli primjenjivati i u RH. Konačno, u za-ključku se iznose glavne teze do kojih je autor došaokroz analizu i pisanje ovog rada.

2. Pregovori u poglavljima 23 i 24

Poglavlje 23 “Reforma pravosuđa i temeljna prava”nije postojalo kao zasebno pregovaračko poglavlje u pristupnim pregovorima koji su prethodili hrvatskom pregovaračkom procesu. Pitanja obuhvaćena Poglav-ljem 23 do tada su se pregovarala u jedinstvenomPoglavlju 24, uslijed čega EU nije pridavala jednakoveliku pozornost tim pitanjima kao što je to bilo uslučaju pregovora s Hrvatskom. Mnoge okolnosti suut jecale na promjenu stava EU prema tim pitanjima.Posebice se može izdvojiti ubrzani razvoj pravnestečevine koji je doveo do toga da se ona više nije

mogla pregovarati u sklopu samo jednog poglavlja.Uslijed toga EU je odlučila da o reformi pravosuđa, borbi protiv korupcije, temeljnim pravima te pravimaEU građana pregovara u zasebnom pregovaračkom poglavlju.

Sadržajno je Poglavlje 23 podijeljeno u četiri zasebnecjeline, koje se međusobno isprepliću i koje su po-dijeljene na brojna područja. Premda se na prvi pogledradi o tematski jasno određenom području pregovora,spektar tema koje ovo Poglavlje obuhvaća je ustvariiznimno širok. Pored toga, glavno pitanje koje se uPoglavlju 23 postavlja je pitanje jasnih standarda koje

4 Više o izgradnji EU kao prostora slobode, sigurnosti i pravde usp. J. Monar, Towards a European Area of Freedom,Security and Justice — The Hague Programme: Tampere’smodest successor , European Policy Centar, Issue 14, 2010;M. Anderson, J. Apap (ur.) Striking a balance between free-dom, security and justice in an enlarged European Union,CEPS, Brussels 2002.



32

država koja pregovara treba ispuniti kako bi zadovoljilakriterije za članstvo u EU. Navedeno je posebice slo-ženo ukoliko se uzme u obzir da za razliku od ostalih pregovaračkih poglavlja u ovom poglavlju uglavnom

ne postoji tzv. hard acquis već samo najbolja praksadržava članica pri čemu svaka država članica imavlastitu praksu i vlastito iskustvo za koje je često uv- jerena da je na najvišem nivou EU. U takvom kontekstuHrvatska je bila suočena s izazovom pronalaženjarješenja i standarda koji će biti prihvatljivi za svečlanice EU. Premda to nije uvijek bilo jednostavno, pristupni pregovori su doveli do preobrazbe hrvatskogdruštva koji bi dugoročno trebali ostaviti traga na raz-voj demokracije, vladavine prava, poštivanja ljudskih prava te općenito na bolje funkcioniranje države.

Poglavlje 23 podijeljeno je na četiri tematske cjeline:

reforma pravosuđa, antikorupcijska politika, temeljna prava, te prava državljana EU. No, time je samo po-stavljen okvir pregovora unutar kojega postoji vrlokonkretan sadržaj. Tako pod reformom pravosuđa go-vorimo o jačanju nezavisnosti, nepristranosti, profe-sionalnosti i učinkovitosti pravosuđa. Pod antikorup-cijskom politikom usmjeravamo se na prevenciju irepresiju korupcije, a pod temeljnim pravima mislimona podizanje razine zaštite ljudskih prava u Hrvatskojs posebnim naglaskom na zaštitu prava nacionalnihmanjina i povratak izbjeglica. Konačno, prava držav-ljana EU podrazumijevaju aktivno i pasivno pravoglasa na izborima kako za Europski parlament, tako i

na nacionalnim izborima, te pravo konzularne zaštitegrađana Europske unije i u onim državama gdje državačlanica nema vlastitu konzularnu službu.

Poglavlje 24 sadržajno je obuhvaćalo deset tematskihcjelina i to: azil, migracije, vize, šengenski sustav ivanjske granice EU, pravosudnu suradnju u kaznenimi građanskim stvarima, borbu protiv terorizma, borbu protiv ilegalne trgovine ljudima, te suzbijanje trgovinedrogama, policijsku i carinsku suradnju5. Za razlikuod Poglavlja 23, u ovom Poglavlju postojala je opsežna pravna stečevina EU (acquis) s kojom se RH trebalauskladiti, ali i za čiju pravilnu primjenu je trebala iz-

graditi administrativne kapacitete.

Neka od navedenih pitanja dovela su do potrebe pro-mjene Ustava RH. Promjene Ustava Republike Hrvat-ske koje su vezane uz pristupanje Republike HrvatskeEuropskoj uniji, mogu se načelno podijeliti na dvije

skupine: ustavna pitanja koja proizlaze iz pojedinih poglavlja pregovora s Europskom unijom, te ustavna pitanja horizontalne naravi, koja nisu izravno vezanauz pojedina poglavlja pregovora, već se odnose na mo-dalitete pristupanja i funkcioniranja Republike Hrvat-ske u Europskoj uniji. Prva skupina ustavnih pitanjaizmeđu ostalog bila je vezana uz Poglavlje 23 Pravo-suđe i temeljna prava (aktivno i pasivno biračko pravodržavljana EU koji borave u Republici Hrvatskoj naizborima za Europski parlament i lokalnim izborima, jačanje neovisnosti, nepristranosti i profesionalnostisudbene vlasti i njenih nositelja) te Poglavlje 24 Prav-da, sloboda i sigurnost (učinkovita provedba Okvirneodluke Vijeća EU o Europskom uhidbenom nalogu).

3. Promjene izvora prava u hrvatskom pravnom

poretku

Kao što je prethodno istaknuto, pojedina ustavna pi-tanja obuhvaćena promjenama Ustava RH bila su hori-zontalne naravi, koje promjene nisu bile izravno ve-zane uz pojedina poglavlja pregovora, već se odnosena modalitete pristupanja i funkcioniranja RepublikeHrvatske u Europskoj uniji. U navedena pitanja spa-daju i promjene vezane uz izvore prava u pravnom

poretku RH, a koje nisu izravno vezane uz poglavlja23 i 24, ali imaju izravan učinak na funkcioniranjehrvatskog pravosuđa u EU. Navedene reforme u su-stavu izvora prava od iznimne su važnosti za hrvatskegrađane. One u nacionalni sustav izvora uvode noveizvore prava za građane Republike Hrvatske na kojase oni izravno mogu pozivati. To ujedno pred sudoveu RH donosi novi izazov, jer oni više neće suditi samona temelju nacionalnih izvora prava, već će morativoditi računa i o izvorima prava koji čine pravnu ste-čevinu EU6. Navedeno se moralo, radi pravne sigur-nosti, provesti i kroz izmjene Ustava RH.

Izmjene Ustava vezane uz izvore prava provedene sukroz četiri članka Ustava i to: članak 5, članak 118,5 Više o izvorima prava Europske unije u Poglavlju 24 usp.P. Craig/Grainne de Burca, EU Law — Text, Cases, and Ma-terials, drugo izdanje, New York 1998; K. Turkalj, Izvorieuropskog prava, Hrvatska pravna revija, Zagreb 3/2008; T.Ćapeta/S. Rodin, Osnove prava Europske unije — na temelju Lisabonskog ugovora, Zagreb 2010; S. Rodin/T. Ćapeta(ur.), Učinci direktiva Europske unije u nacionalnom pravu s izabranim presudama Europskog suda u punom tekstu ikomentarom, Zagreb 2008; G. Selanec, Povelja temeljnih prava Europske unije, u: Reforma Europske unije — Lisa- bonski ugovor, uredili S. Rodin/T. Ćapeta/I. Goldner Lang,Zagreb 2009, ss. 173-218; Đ. Sessa, Načela prava Europske zajednice, Hrvatska pravna revija, Zagreb 9/2001, ss. 1-11.

6 Više o pitanjima obuhvaćenim Poglavljem 24 usp. M.Anderson — J. Apap (ur.), Police and Justice Co-operationand the New European border, London/New York 2002; J.Apap (ur.), Justice and Home Affairs in the EU – Libertyand Security issues after Enlargement , Cheltenham/Nort-hampton 2004; J. Monar, Justice and Home Affairs, Euro- pean Union: Annual Review 2003/2004, ss. 117-133; K.Turkalj, Politika Europske unije na području pravosuđa iunutarnjih poslova s posebnim osvrtom na postupke odluči-vanja, Zbornik pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Rijeka2/2006, ss. 1127-1160; isti, Europska unija kao prostor slo-bode, sigurnosti i pravde, Informator, br. 5627, Zagreb,2008, ss. 1 i 2.



33

članak 119 i članak 145 Ustava RH. Člankom 5 propisano je da je “svatko dužan pridržavati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske”.U članku 118 st. 3 proširen je krug izvora na temelju

kojih sude sudovi u RH na način da su izričito spo-menuti međunarodni ugovori i drugi važeći izvori pra-va. Sada navedena odredba glasi: Sudovi sude na te-melju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugihvažećih izvora prava. Uključivanjem riječi “pravo”željelo se u hrvatski pravni poredak uvesti i pravo EU,te sudovima daje ustavnu osnovu da ga izravno pri-mjenjuju. U izvore prava EU ubrajaju se ne samo Osni-vački ugovori, već i sekundarno pravo EU, tj. pravna pravila koja institucije EU donose temeljem Osnivač-kih ugovora. Ta su pravna pravila (posebice uredbe, aliiznimno i direktive) u pravilu izravno primjenjiva prednacionalnim sudovima, odnosno, stranke u sudskim po-stupcima mogu se na njih pozvati kao na izvor subjektivnih prava. Također, ovim izmjenama omogućujese i primjena prakse Europskog suda, koja je u okvi-rima EU također izvor prava.

U članku 119 st. 1 provedena je promjena u nadležnostiVrhovnog suda Republike Hrvatske (VSRH) kako bise osiguralo da on bude nadležan za jedinstvenu pri-mjenu prava EU. Naime, prijašnjom odredbom bilo je propisano da VSRH “osigurava jedinstvenu primjenuzakona i ravnopravnog građana”. U noveli Ustava ri- ječ “zakon” zamijenjena je riječju “pravo”. Osim togariječ “građane” ocjenjena je kao preuska te je zami-

jenjena s riječima “svih u njegovoj primjeni”, budućida će stupanjem u članstvo EU, VSRH osiguravati iravnopravnost državljana članica EU, te pravnih subjekata iz tih država. Slijedom navedenih promjenastavka 1 članak 119 sada glasi: Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu pri-mjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.Dakle, VSRH postaje nadležan za osiguranje jedin-stvene primjene prava Europske unije na nivou cijeleRH, te za njegovu jedinstvenu primjenu u odnosu nasve građane EU.

Izmjenama Ustava unesen je novi članak 145 koji se

odnosi na pravo EU7. Ovim člankom uređuje se zaštitasubjektivnih prava građana pred hrvatskim sudovima.

Riječ je o “izravnom učinku” prava EU, što je jednaod temeljnih karakteristika toga prava, pa hrvatskisudovi imaju obvezu primjene prava EU. Pravo EU postaje dio nacionalnog pravnog poretka i sudovi su

obvezni suditi primjenjujući ga, s tim da, ako je normanacionalnog prava suprotna normi prava EU, nacio-nalni sud mora izuzeti od primjene nacionalnu pravnunormu i izravno primijeniti normu prava EU. Obvezu primjene prava EU imaju, ne samo sudovi, već i drugisubjekti. Državna tijela, tijela jedinica lokalne i pod-ručne (regionalne) samouprave te pravne osobe s jav-nim ovlastima također izravno primjenjuju pravo EU.Upravo u tom pogledu, nastaje najveći izazov za nad-ležna tijela RH budući da će se ona morati prilagoditinovonastaloj situaciji da u donošenju svojih odlukaviše ne vode računa samo o nacionalnim propisimaRH, već moraju voditi računa i o propisima EU. Prem-da je Hrvatska poduzela niz mjera kako bi pripremilavlastitu administraciju i pravosuđe za navedene pro-mjene, još uvijek se čini da u tom pogledu nije u potpunosti spremna. No, to je bilo realno i za očekivati budući da se država može potpuno osposobiti za funk-cioniranje u EU tek kad počne funkcionirati u realnomokruženju i kad je svakodnevno suočena s praktičnimdjelovanjem na pitanjima EU. Naime, unatoč brojnimedukacijama, teško je bilo očekivati da će se ključne promjene u svijesti dogoditi prije nego se suci, državniodvjetnici, odvjetnici, ali i svi drugi u praksi ne počnususretati s pravnom stečevinom EU. Stoga će i nakon

pristupanja biti ključno nastaviti sa sustavnim ospo-sobljavanjem administracije i pravosuđa po temamaEU.

4. Reforma pravosuđa i s njom povezane ustavne

promjene

Neovisnost i nepristranost pravosuđa su usko povezanii teško razdvojivi pojmovi. Jedno je teško zamisliti bez drugog. Naime, ovisan sudac, bio on ovisan od politike ili od neke interesne grupacije, teško može bitinepristran. Zbog toga bi se moglo reći da je nezavisnostsudstva pretpostavka njegove nepristranosti. No, da bi

sudac bio nezavisan od ključne je važnosti na koji jenačin došao do svoje pozicije odnosno na koji je načinimenovan. Da li je imenovan isključivo zahvaljujućivlastitim sposobnostima ili on za svoje imenovanjeduguje zahvalnost onima koji su ga na tu poziciju po-stavili. Za Europsku uniju, kao prostor slobode, sigur-nosti i pravde, od bitne je važnosti da svi njezinigrađani uživaju jednak tretman na sudovima u drža-vama članicama bez obzira iz koje članice dolaze.Upravo stoga je Europska unija posvetila posebnu po-zor nost nezavisnosti i nepristranosti pravosuđa državekoja pregovara ulazak u članstvo.

7 Čl. 145 Ustava glasi: (1) Ostvarivanje prava koja proizlazeiz pravne stečevine Europske unije, izjednačeno je s ostva-rivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim po-retkom. (2) Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju se u Re publici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europ- ske unije. (3) Hrvatski sudovi štite subjektivna prava ute-meljena na pravnoj stečevini Europske unije. (4) Državnatijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primje-njuju pravo Europske unije.



34

U ostvarivanju nezavisnosti pravosuđa naglasak jestavljen na ulazak u pravosudnu profesiju i upravljanjekarijerama pravosudnih dužnosnika — vježbenika,savjetnika, sudaca i državnih odvjetnika. Tražilo se da

postupak izbora vježbenika, prijam u državnu službusudskih i državnoodvjetničkih savjetnika, imenovanjei razrješenje sudaca i državnih odvjetnika budezasnovano na jednoobraznim, objektivnim itransparentnim kriterijima. Osim ulaska u pravosuđetražilo se i uvođenje objektivnih i transparentnihkriterija za napredovanje u pravosuđu. Pored toga, za jačanje nezavisnosti pravosuđa važno je bilo i pitanjenačina imenovanja predsjednika sudova, kao i jačanjenezavisnih pravosudnih tijela (Državnog sudbenogvijeća i Državnoodvjetničkog vijeća). To je značilo promjenu ustavnog, zakonodavnog i institucionalnogokvira. Promjene koje su iz procesa imenovanja trebaleisključiti utjecaj politike, te prenijeti tu odgovornostna samo pravosuđe.

No, nezavisnost bez odgovornosti, nepristranosti i profesionalne etike ne dovodi do pravosuđa koje jezasnovano na europskim vrijednostima. Zbog toga seuz jačanje nezavisnosti Europska unija usmjerila i na jačanje njegove odgovornosti. Naglasak je stavljen naautomatsku dodjelu spisa, daljnju izgradnju sustavaimovinskih kartica, postupke povrede etičkih kodeksa, jačanje sustava stegovne odgovornosti sudaca idržavnih odvjetnika, te pitanje kaznenog imunitetasudaca.

Dakako, nezavisnost i nepristranost same po sebi sunedostatne ukoliko nedostaje stručnost i profesionalnost pravosudnih dužnosnika. Upravo zbog toga jeEuropska unija veliku pozornost posvetila jačanjusustava stručnog usavršavanja i jačanja profesionalnostiu pravosuđu. Tražila se uspostava nezavisne pravosudne institucije koja ima osigurana dostatnanancijska sredstva i potrebne kadrove za provođenje programa usavršavanja. Osim institucionalnog jačanjatražilo se unaprjeđenje obrazovnih planova i programa.Dakle bilo je potrebno uspostaviti Pravosudnuakademiju koja će biti sposobna pružiti inicijalnu

obuku za vježbenike, osposobljavanje za buduće sucei državne odvjetnike, kao i osigurati cjeloživotnousavršavanje postojećih sudaca i državnih odvjetnika.

Ključne su se promjene dogodile donošenjem paketazakona u prosincu 20098, promjena Ustava u lipnju

2010.9 te konačno, nakon novostvorenog ustavnog ok-vira, donošenjem paketa zakona u listopadu 201010. Neovisnost pravosuđa prvenstveno je jačana kroz šire-nje nadležnosti ključnih tijela u pravosuđu (Državnog

sudbenog vijeća, Državnoodvjetničkog vijeća te Pra-vosudne akademije) te promjenom izbora članova tihtijela. Ustavnim promjenama neovisnost pravosuđa jedodatno ojačala te je ono sada potpuno odvojeno odne posrednog utjecaja izvršne i zakonodavne vlasti.Članove Državnog sudbenog vijeća i Državnood-vjetničkog vijeća (DOV) između svojih redova sada biraju sami suci i državni odvjetnici. Za razliku od prije, kada je izbor vršio Sabor, te kada je i ministar pravosuđa imao ovlasti predlagati kandidate za članovetih tijela. Proširene su i ojačane njihove ovlasti na na-čin da oni sada potpuno samostalno provode sve pos-tupke u vezi imenovanja, razrješenja, napredovanja pravosudnih dužnosnika te imenovanja predsjednikasudova i čelnika državnih odvjetništava. Nadalje, onisu nadležni i za provođenje stegovnih postupaka protiv pravosudnih dužnosnika, kao i za vođenje i kontroluimovinskih kartica pravosudnih dužnosnika.

U cilju jačanja nezavisnosti i nepristranosti pravosuđavažan pomak učinjen je izmjenama triju članaka Us-tava RH — 123, 124 i 125. Državno sudbeno vijeće jesamostalno i neovisno tijelo sudbene vlasti, koja je prema članku 4 Ustava ravnopravna ostalim vlastima.Predloženim izmjenama, sukladno zahtjevima EU, osi-gurava se institucionalno i organizacijsko jačanje tog

tijela na način da bude neovisno od svakog utjecajaizvršne i zakonodavne vlasti. Naime, Državno sudbenovijeće samostalno odlučuje o imenovanju, napredo-vanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornostisudaca i predsjednika sudova, osim predsjednika Vr-hovnog suda Republike Hrvatske11. U tom smislu

brisane su odredbe prema kojima je Državno sudbenovijeće u postupku imenovanja i razrješenju sudaca bilodužno pribaviti mišljenje nadležnog odbora Hrvatskogsabora. Člankom 124 određen je broj članova, sastav ivrijeme na koje se bira Državno sudbeno vijeće (DSV),a njegov djelokrug, ustrojstvo, način izbora članova i

način rada uređuju se zakonom.U pogledu sastava DSV došlo je do važne promjene budući da su iz njegovog sastava isključeni odvjetnici,a umjesto njih uključena su dva zastupnika iz Hr-vatskog sabora. Navedeno nije naišlo na bezrezervno

8 Usp. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima, NN 153/2009 od 21. 12. 2009, Zakon o izmjenama i dopu-nama Zakona o državnom odvjetništvu, NN 153/2009 od 21.12. 2009, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Držav-nom sudbenom vijeću, NN 153/2009 od 21. 12. 2009, Zakono Pravosudnoj akademiji, NN 153/2009 od 21. 12. 2009.

9 Usp. Izmjene Ustava RH, NN 76/2010.10 Usp. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima, NN 116/2010 od 13. 10. 2010, Zakon o izmjenama i dopu-nama Zakona o državnom odvjetništvu, NN 116/2010 od 13.10. 2010, Zakon o Državnom sudbenom vijeću, NN 116/2010od 13. 10. 2010.11 Usp. stavak 2 članka 124 Ustava RH.



35

odobravanje EU, ali je prihvaćeno nakon pojašnjavanjarazloga zbog kojih se Hrvatski sabor odlučio za na-vedeno rješenje. Razlozi proizlaze iz činjenice dasudjelovanje odvjetnika u radu DSV predstavlja rizik

za nepristranost pravosuđa. Naime, sudac koji nastojinapredovati na viši sud u predmetu u kojem mu se pojavljuje odvjetnik koji je član DSV, teško može bitinepristran i zanemariti činjenicu da će upravo taj od-vjetnik sudjelovati u odlučivanju o njegovom napredo-vanju. S druge strane nakon isključivanja politike iz procesa imenovanja DSV i DOV-a, postavilo se pitanjeda li ta tijela trebaju funkcionirati bez ikakvog vanjskogkorektiva, odnosno dali bi ipak bilo korisno da njihovrad prate izabrani predstavnici građana. U takovomkontekstu ocjenjeno je da dva predstavnika od ukupno11 članova DSV i DOV-a ne mogu imati presudan utjecaj na donošenje odluka tih tijela. Pored toga, vodilose računa da u sastavu svakog tijela budu ravnomjernozastupljeni predstavnici pozicije i opozicije. Nakon provedenih promjena sada sastav tih tijela čine 7 su-daca odnosno državnih odvjetnika, dva sveučilišna pro-fesora pravnih znanosti i dva zastupnika iz Hrvatskogsabora.

Izmjenom članka 123 Ustava izbrisan je dotadašnjistavak 2. kojim je bila propisana iznimka od pravila da je sudačka dužnost stalna, tako što je bilo utvrđeno daće se prigodom prvog stupanja na sudačku dužnostsuci imenovati na vrijeme od pet godina, a nakon ponovnog imenovanja obavljaju svoju dužnost stalno.

Time je napušten koncept probnog sudačkog roka prijeimenovanja na stalnu dužnost. Navedeno je bilo uskovezano uz uspostavu Državne škole za pravosudnedužnosnike, kojom se osigurao prethodni odabir kan-didata i obrazovanje budućih sudaca, kako bi se zajam-čio transparentan i objektivan način izbora sudaca. Iznavedenih razloga nije više bilo potrebno da pri prvomstupanju na sudačku dužnost, suci budu imenovani navrijeme od pet godina.

Navedena promjena provedena je analogno i za DOV.Izmjenama članka 125 Ustava brisana je također od-redba prema kojoj se prigodom prvog stupanja na dr-

žavnoodvjetničku dužnost zamjenici državnog odvjet-nika imenuju na vrijeme od pet godina. Nadalje,člankom 125 ujedno se određuje da zamjenike državnihodvjetnika imenuje i razrješava DOV koje odlučuje i onjihovoj stegovnoj odgovornosti. Utvrđuje se stalnostdržavoodvjetničke dužnosti zamjenika državnog od-vjetnika. Određuje se broj, sastav i vrijeme na koje se bira Državnoodvjetničko vijeće, a djelokrug, ustrojstvoi način izbora članova kao i način rada Državnood-vjetničkog vijeća uredit će se zakonom. Ustanovljava-nje, ustrojstvo, djelokrug i nadležnost državnog od-vjetništva uređuje se zakonom.

Dakle, ustavnim promjenama položen je temelj za punu neovisnost i nepristranost pravosuđa koje je od-vojeno od sfere političkih utjecaja. Istovremeno se una- pređuje transparentnost i vjerodostojnost cjelokupnog

sustava kao i stručnost, nepristranost i odgovornost pravosudnih dužnosnika, što je nužna protuteža njiho-voj neovisnosti. Navedeno ujedno predstavlja i ključan pomak u razvoju hrvatskog pravosuđa. No, treba bitiiskren te priznati da proces konsolidacije hrvatskog pravosuđa još uvijek nije završen. Kao najvažniji iza-zov s kojim se hrvatsko pravosuđe treba baviti je nje-gova učinkovitost. Relativno veliki broj sudskih pred-meta koji se vode u nerazumnom roku predstavlja utegkoji ruši povjerenje građana u pravosudni sustav. Naime, građanin koji na svoj pravorijek mora čekati petnaest ili čak dvadeset godina teško može, pa i uslučaju pozitivnog ishoda spora, imati osjećaj da je pravda zadovoljena. Pored toga, hrvatsko pravosuđe još uvijek je neracionalno glede troškova funkcioniranjasamog sustava. Na tom području postoji veliki prostor za racionalizaciju poslovnih procesa te smanjivanjatroškova sustava, a da se time ne zadire u pravo na pristup pravosuđu. Primjera radi, Hrvatska je punoučinila na informatizaciji pravosuđa, ali to još uvijek nije dovelo do željenih učinaka u pogledu smanjenjatroškova i ekasnosti sustava. Konačno i na području profesionalnosti pravosuđa postoje potrebe za daljnjomkonsolidacijom sustava. Tu prvenstveno treba raditi nadaljnjoj armaciji i jačanju Pravosudne akademije, ka-

ko bi ona u potpunosti odgovorila na potrebe struke.Prilikom deniranja programa Pravosudne akademijetrebalo bi polaziti od stvarnih potreba različitih segme-nata pravosuđa, dakle od baze, a ne kako je sada odvrha pravosudne vlasti prema dolje.

Kroz reformu pravosuđa Hrvatska je osmislila niz vrlokvalitetnih rješenja koja mogu biti inspiracija ne samoza države u njezinom okruženju, nego i za državečlanice EU. Sustav imenovanja i napredovanja pravo-sudnih dužnosnika u Hrvatskoj danas je moderniji ne-go u mnogim državama članicama EU. Mnoge državečlanice EU nemaju ni približno kvalitetne programe

edukacije pravosudnih dužnosnika za pravo EU. Ta-kođer, niti sustav besplatne pravne pomoći nije umnogim državama uređen kako bi osigurao pravnu pomoć onima koja je stvarno potrebna uz istovremenuodgovornu kontrolu proračunskih sredstava. Nadalje,sustav podrške žrtvama kaznenih djela kao svjedocimau kaznenim postupcima pokazao je zavidne rezultate. Navedena pitanja, ali i mnoga druga, mogu poslužitikako inspiracija drugim državama, da uz kritičko promišljanje, unaprijede vlastite pravosudne sustave.



36

5. Suzbijanje korupcije

Države članice Europske unije, kao i Europska komi-

sija te Europski parlament pridavali su veliku pozornost borbi protiv korupcije. Motivi njihovog interesa nanajopćenitijoj razini proizlaze iz njihove odlučnosti dau EU ne unesu problem s kojim će se nakon ulaskaHrvatske morati sami baviti. No, konkretnije gledanoEU predstavlja zajedničko tržište na kojem vladajuslobode kretanja kapitala, roba i usluga. Korupcija predstavlja barijeru tim slobodama i u pravilu dovodido diskriminacije u tržišnoj utakmici. Iz toga se možesagledati i glavni motivacijski faktor zbog kojeg sudržave članice bile posebno zainteresirane za učin-kovitost sustava RH u borbi protiv korupcije. One suželjele biti sigurne, da jednom kada Hrvatska uđe uEU, njihovi poslovni ljudi koji žele poslovati u Hr-vatskoj neće biti u nepovoljnijem položaju zbog ko-rupcije, te da će u Hrvatskoj postojati istinska tržišnautakmica.

Europska komisija je pred Hrvatsku postavila zahtjevda stvori jasan i učinkovit sustav borbe protiv korup-cije. Kako na institucionalnom tako i na strateškom planu. Na institucionalnom planu tražilo se od Hrvatskeda uspostavi institucije koje će se sustavno baviti borbom protiv korupcije. Tražilo se da postoji tijelokoje se sustavno bavi deniranjem politike borbe protiv korupcije, ali i tijelo koje će na nezavisan način

pratiti provedbu denirane antikorupcijske politike.Pored toga na represivnom djelu antikorupcijske poli-tike bilo je potrebno uspostaviti učinkovit institu-cionalni sustav otkrivanja, progona i sankcioniranjakorupcije. No, osim jačanja samog institucionalnogokvira tražilo se uspostavljanje jasne politike borbe protiv korupcije kroz deniranje jasnih strategija iakcijskih planova.

Kako bi se ostvarila navedena očekivanja pozornost je bila usmjerena, s jedne strane na prevenciju korupcije,a s druge strane na njenu represiju. Pod prevencijom prvenstveno se mislilo na uklanjanje svih mogućih

rizika koji pogoduju korupciji. To je značilo unapre-đenje pravnog i institucionalnog okvira kako bi sesmanjila mogućnost da se korupcija uopće pojavi. No, jednom kad je do korupcije došlo, tražilo se da postojivrlo učinkovit sustav koji će takve pojave u najbržemroku sankcionirati, te time ujedno poslati preventivnu poruku da se korupcija ne isplati. To je značilo da seod Hrvatske traži uspostava učinkovitog sustava ot-krivanja, procesuiranja i sankcioniranja kaznenogdjela korupcije. U ostvarivanju navedenih ciljeva, ka-ko prevencije tako i represije, EU se usmjerila na nizkonkretnih pitanja.

Počnimo od prevencije korupcije. Njome je dominiralo pitanje nanciranja političkih stranaka, sukoba interesai pristupa informacijama. Sva tri pitanja usko su po-vezana s problemom zloupotrebe političkog utjecaja.

Naime, kod nanciranja političkih stranaka, ako jeono netransparentno te se ne zna odakle donacije do-laze, nakon izborne pobjede nemoguće je utvrditi da lisu se neki poslovi dodjeljivali donatorima kao zahvalaza njihovu podršku.

Naravno takva netransparentnost pogoduje korupciji budući da ju je teško otkriti. Zbog toga je fokus bio naograničavanju limita donacije, njihovoj transparentnostite sustavu kontrole. Novi Zakon o nanciranju poli-tičkih aktivnosti uspostavlja jedinstveni pravni okvir za sve vrste izbornih kampanja i uvodi transparentnisustav nadzora nad nanciranjem političkih stranaka12.

Određeni su najviši iznosi donacija sukladno EU stan-dardima, a sve političke stranke i nezavisni kandidatidužni su otvoriti poseban račun za nanciranje izborne promidžbe. U reformiranom sustavu nadzora, Državnoizborno povjerenstvo je zaduženo za nadzor nan-ciranja izborne promidžbe, dok Državni ured za revi-ziju provodi reviziju godišnjeg nancijskog poslovanjastranaka. Znatno je osnažen sustav sankcija koji omo-gućuje novčano sankcioniranje i političkih stranaka iodgovornih osoba u političkim strankama.

Kod sukoba interesa situacija je slična, ali se radi okorištenju individualnog utjecaja radi ostvarivanja od-

ređene koristi na uštrb javnog interesa. U cilju preven-cije sukoba interesa posebna pozornost bila je usmje-rena na jačanje institucionalnog okvira sprečavanjasukoba interesa te na jačanje sustava nadzora imovin-skih kartica dužnosnika. S jedne strane tražila sedepolitizacija i profesionalizacija Povjerenstva za su-kob interesa. A s druge strane, kroz jačanje sustavanadzora imovinskih kartica željelo se osigurati pre-ventivno djelovanje. Naime, svako neobjašnjivo naglo povećanje imovine državnih i lokalnih dužnosnikatrebalo bi biti dostatna indicija za poduzimanje daljnjih provjera. Pri čemu javnost imovinskih kartica bi trebala osigurati dodatno jamstvo za otkrivanje sukoba

interesa. Usvojen je novi Zakon o sprječavanju sukobainteresa koji uvodi učinkovit mehanizam provjereimovinskih kartica dužnosnika, osnažuje sustav pre-ventivnih mjera, profesionalizira i depolitizira Povje-renstvo za odlučivanje sukoba interesa te unaprjeđujesustav sankcija13. Nažalost do sada Zakon nije zaživiou praksi budući da Povjerenstvo još nije izabrano.

12 Usp. Zakon o nanciranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe, NN 24/2011 i Zakon o izmjenama i dopunamaZakona o nanciranju političkih aktivnosti i izborne pro-midžbe, NN 61/2011.13 Usp. Zakon o sprječavanju sukoba interesa, NN 26/2011.



37

Štoviše, Ustavni sud je ukinuo neke odredbe Zakona osprečavanju sukoba interesa14.

Konačno, jačanje sustava pristupa informacijama ima-lo je za cilj jačanje transparentnosti u radu države ilokalne uprave i samouprave. Transparentnost koja

pred politiku postavlja zahtjev da odluke donosi na objektivnim i transparentnim kriterijima. Upravo u tomdjelu Hrvatska je izmijenila svoj Ustav, te je pravo na pristup informacijama podigla na ustavnu kategoriju.Također ustavnim promjenama, sukladno standardimaEU, uveden je test javnog interesa tako da i u sluča- jevima kada postoji razlog za uskratu informacije, tijelo javne vlasti može dopustiti pristup ako bi to bilo u javnom interesu. Dakle, unesenom odredbom članka38 Ustava RH “jamči se pravo na pristup informacijamakoje posjeduju tijela javne vlasti”, dok “ograničenja

prava na pristup informacijama moraju biti razmjernanaravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinomslučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu,a propisuju se zakonom”15. Izmjenama Zakona o pravuna pristup informacijama dodatno je smanjen broj raz-loga zbog kojih se može uskratiti pristup informaciji16.Iako su udruge civilnog društva, prigodom predlaganjaodredbe, kao jedini kriterij ograničenja prava na pri-stup informacijama naveli kriterij tajnosti, zakonskarazrada ograničenja treba poštivati međunarodne doku-mente, a posebice Konvenciju Vijeća Europe o pristupuslužbenim dokumentima17. U slučaju odbijanja za-

htjeva, postoji mogućnost žalbe Agenciji za zaštituosobnih podataka dok je sudska zaštita osigurana predUpravnim sudom RH.

U represivnom dijelu borbe protiv korupcije u prego-vorima prevladavala su pitanja uspostave učinkovitoginstitucionalnog i pravnog okvira za otkrivanje, progoni sankcioniranje korupcije. Tražila se potvrda učin-kovitosti represivnog sustava u praksi. Pri tome se vo-dilo računa o dostatnim kadrovskim kapacitetima kako policije, državnog odvjetništva, tako i sudova za pro-gon korupcije. Kod policije se ujedno tražila njezinadepolitizacija te daljnje jačanje njezine profesionalnosti. Na zakonodavnom planu tražilo se uređenje sustavaoduzimanja imovinske koristi stečene kaznenim dje-lima i to kako u djelu otkrivanja takve imovine, tako iu djelu zamrzavanja i konskacije iste. Nadalje, tražilo

se da se kroz zakonodavne izmjene osigura promptnosti prioritet u postupanju pravosudnog aparata u pro-cesuiranju korupcijskih kaznenih djela.

Navedenim promjenama, ali i otvaranjem brojnih sud-skih postupaka kojima su procesuirana brojna kaznenadjela korupcije ostvaren je veliki iskorak u borbi protivkorupcije. Posebice je došlo do promjene u percepcijikorupcije kao društvenog zla protiv kojeg se svi gra-đani mogu i trebaju boriti. Premda još uvijek nisu po-stali vidljivi svi učinci provedenih promjena, Hrvatska je danas neupitno bolja na ovom području nego što to pokazuju pojedini barometri korupcije. To je i razum-

ljivo budući da dnevno novinske članke pune korup-cijske afere. No, ovakvo otvoreno suočavanje s korup-cijom ujedno svjedoči o zrelosti društva da se istinski pozabavi s tim problemom. U svakom slučaju da bi seovi pozitivni trendovi nastavili, te da bi se konačno pozitivno odrazili u barometrima korupcije, potrebno je nastaviti ulagati daljnje napore na jačanju admi-nistracije u smanjivanju rizika korupcije. Navedenoznači daljnju profesionalizaciju administracije, jačanjenjezinog integriteta te unapređivanje poslovnih pro-cesa administracije kako bi njihove usluge građanima bile dostupnije.

6. Temeljna prava

Područje temeljnih prava je iznimno široko te pravnastečevina Europske unije obuhvaća prava zaštićenaPoveljom Europske unije o ljudskim pravima, koja jesastavni dio Lisabonskog ugovora18. Povelja o temelj-

14 Usp. Odluku Ustavnog suda U-I-2414/2011 i dr. od 07.11. 2012, NN 126/2012.15 Člankom 38 Ustava, kojim pravo na pristup informacijamakoje posjeduju tijela javne vlasti postaje ustavno pravo te sena taj način utvrđuje osnova za njegovu dosljednu zakonsku provedbu. Propisuje se i ustavna osnova za zakonskaograničenja prava na pristup informacijama koja morajuudovoljavati načelu razmjernosti ograničenja tako da ono bude razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju, u skladu s odredbom članka 16 stavka 2Ustava Republike Hrvatske.16 Usp. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, NN 77/2011.17 Konvencija Vijeća Europe o pristupu službenim doku-mentima u članku 3 propisuje:1. Svaka država-stranka može ograničiti pravo pristupa služ -benim dokumentima. Ograničenja moraju biti izričito na-vedena zakonom, biti nužna u demokratskom društvu irazmjerna svrsi zaštite: a. nacionalne sigurnosti, obrane imeđunarodnih odnosa; b. javne sigurnosti; c. prevencije,istrage i progona kaznenih djela; d. disciplinskih postupaka;e. inspekcije, kontrole i nadzora od strane javnih vlasti; f. privatnosti i drugih legitimnih privatnih interesa; g. komer-cijalnih i drugih ekonomskih interesa; h. ekonomske, mone-tarne i politike valutnog tečaja države; i. jednakosti stranakau sudskim postupcima i učinkovitosti pravosuđa; j. okoliša;k. rasprave unutar ili između tijela javnih vlasti o nekom predmetu.2. Pristup informaciji sadržanoj u službenom dokumentumo že se odbiti ako njezino otkrivanje može ili bi moglo na- štetiti bilo kojem interesu navedenom u stavku 1, izuzev ako

postoji jači javni interes za njezinim otkrivanjem.3. Države stranke trebale bi odrediti vremenski rok nakonkojeg ograničenja iz stavka 1. prestaju važiti.18 Tekst Lisabonskog ugovora usp. Konsolidiranu verzijuUgovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranjuEuropske unije, Ofcial Journal of the European Union, C83, od 30. 03. 2010, ss. 1-389.



38

nim pravima EU ima jednaku snagu kao i osnivačkiugovori, čime je i ona stekla status primarnog prava.To je izričito propisano člankom 6 Ugovora o EU19. No, također pravna stečevina obuhvaća i sva ona ljud-

ska prava koja su zaštićena drugim međunarodnim in-strumentima. Bilo da su oni usvojeni na razini Ujedi-njenih naroda20, bilo na razini Vijeća Europe21. Pritome posebice treba izdvojiti Konvenciju Vijeća Eu-rope o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda. No, pored te Konvencije, Vijeće Europe je usvojilo brojnedruge važne konvencije kojima su uspostavljeni stan-dardi zaštite ljudskih prava na specičnim područjima poput zaštite nacionalnih manjina, zaštite djece itd.22.

Premda su se pristupni pregovori inicijalno bavili svim pitanjima zaštite ljudskih prava, kako su pregovorinapredovali pažnja se usmjeravala na ona pitanja za

koje je Europska unija smatrala da Hrvatska još uvijek nije ostvarila dostatan napredak. Tako da je fokus biousmjeren na antidiskriminaciju, sankcioniranje zločinaiz mržnje, zaštitu nacionalnih manjina, povratak izbjeglica, konvalidaciju23, jačanje uloge pučkog pravobranitelja, besplatnu pravnu pomoć, te upravno sudo-vanje.

Zasigurno najsloženija pitanja na području zaštiteljudskih prava odnosila su se na zaštitu nacionalnihmanjina te na povratak izbjeglica. Navedeno je imalosvoje subjektivne i objektivne razloge. Subjektivni su proizlazili iz različitih percepcija položaja nacionalnih

manjina o tome kakva prava one uživaju te s kojim

problemima se suočavaju. Objektivne su proizlazile iznancijskih učinaka koja su pojedina pitanja imala nadržavni proračun. No, u suštini kad govorimo o zaštiti prava nacionalnih manjina glavno pitanje koje je do-

miniralo ovim područjem bilo je vezano uz zastup-ljenost nacionalnih manjina u državnoj upravi i pravo-suđu.

Glede zaštite nacionalnih manjina Republika Hrvatskaima uspostavljen pravni okvir koji jamči visoku zaštitunacionalnih manjina. Prava nacionalnih manjina ure-đena su Ustavnim zakonom24, a odnose se na političkuzastupljenost, pravo na obrazovanje na vlastitom je-ziku, pravo na upotrebu vlastitog jezika, pravo na prednost pri zapošljavanju pod jednakim uvjetima utijelima državne uprave i pravosuđu, kulturna i druga prava. No, kako bi se osiguralo ostvarivanje zajamčenih

prava poduzete su mjere radi učinkovite provedbe Us-tavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Razli-čitim aktivnostima nastojalo se podići svijest građanao postojanju prava iz članka 22 Ustavnog zakona koji jamči pripadnicima manjina prednost u zapošljavanju pod jednakim uvjetima. Ujedno se nastojalo potaknuti pripadnike manjina da se koriste zajamčenim pravom.U području obrazovanja ojačane su zakonske pretpostavke za promicanje tolerancije i uključenosti te se provode različite mjere u praksi, posebice za integracijuromske djece.

Premda EU nije niti u jednom dokumentu postavila

zahtjev za promjenom Ustava RH u cilju unapređenja položaja nacionalnih manjina, ipak je RH izmjenamaUstava, ali i izmjenama Ustavnog zakona za zaštitunacionalnih manjina napravila daljnji iskorak u jačanjuustavnopravnog položaja nacionalnih manjina u RH. Navedeno se može promatrati u širem kontekstu ispu-njavanja političkih uvjeta za članstvo u EU. Naime,navedenim Ustavnim promjenama očitovana je poli-tička volja za zaštitu svih nacionalnih manjina u RH.

Izmjene Ustava RH bile su dvojake. S jedne strane proširen je krug priznatih nacionalnih manjina, a sdruge strane pojačane su odredbe o njihovoj političkoj

zastupljenosti. U odnosu na broj nacionalnih manjina,Ustavne promjene provedene su kroz promjene Izvo-rišnih osnova Ustava na način da se u njima navodesve autohtone nacionalne manjine koje biraju svojezastupnike u Hrvatski sabor i čijim se pripadnicima jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnostii ostvarivanje nacionalnih prava. Izmjenama UstavaRepublike Hrvatske dopunjene su Izvorišne osnove nanačin da se, uz postojeće nacionalne manjine, dodanei slijedeće nacionalne manjine: Bošnjaci, Slovenci,

19 Usp. čl. 6 UEU, OJEU C 83.20 Poput Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, usvojenog Rezolucijom 2200A (XXI) Generalneskupštine 16. 12. 1966, te koji je stupio na snagu 26. 03.1976, Međunarodne konvencije za eliminaciju svih oblikadiskriminacije iz 1965. ili Univerzalnog periodičnog pre-gleda uspostavljenog od Opće skupštine UN 15. 03. 2006rezolucijom 60/251.21 Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz1950. (ETS 005), Konvencija za zaštitu osoba glede auto-matizirane obrade podataka (ETS 108), Europska konvencijao sprječavanju mučenja i neljudskog ili ponižavajućeg po-stupanja ili kažnjavanja (ETS 126), Europska povelja o re-gionalnim i manjinskim jezicima (ETS 148), Okvirna kon-vencija za zaštitu nacionalnih manjina (ETS 157), Kon-vencija VE o suzbijanju trgovanja ljudima (ETS 197).22 Republika Hrvatska je stranka svih relevantnih instru-menata zaštite temeljnih ljudskih prava kako Vijeća Europetako i Ujedinjenih naroda, te aktivno sudjeluje u brojnimmehanizmima praćenja stanja ljudskih prava. Upravo stogaveć i u trenutku otvaranja pregovora Hrvatska je u mnogim područjima osigurala visoku razinu zaštite ljudskih prava.Stoga su se pregovori usmjerili samo na neka od pitanja zakoje je Europska unija ocijenila da je potrebno ostvaritidodatan napredak.23 Pod konvalidacijom se radilo o konvalidaciji radnog stažaosoba koje su uslijed rata izbjegle iz Hrvatske, pa im je trebalo priznati radni staž radi ostvarivanja prava na miro-vinu.

24 Usp. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, NN 155/2002.



39

Crnogorci, Makedonci, Rusi, Bugari, Poljaci, Romi,Rumunji, Turci, Vlasi i Albanci.

Pored toga, izmjenama članka 15 Ustava provedene su promjene glede prava glasa nacionalnih manjina. Radi jačanja položaja i prava nacionalnih manjina, propisujese obveza da se pripadnicima nacionalnih manjina, po-red općeg biračkoga prava, osigurava posebno pravoda biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor, što je podosadašnjoj odredbi članka 15. Ustava bilo ostavljenokao mogućnost. Dotadašnja ustavna odredba o mogu-ćem osiguranju posebnoga prava na biranje zastupnikanacionalnih manjina u Hrvatskome saboru primjenomzakona u praksi se pretvorila u obvezu međusobnoisključivih modela ostvarivanja toga prava. Pripadnicinacionalnih manjina morali su birati hoće li glasovatiza liste u jednoj od 10 izbornih jedinica u Republici

Hrvatskoj (kao opće pravo glasa) ili za svoje zastupnikeu izdvojenoj manjinskoj izbornoj jedinici (kao posebno pravo glasa). Time je bitno bila otežana mogućnost pripadnika nacionalnih manjina da ostvare svoje pravoizbora političkih predstavnika, te da iskoriste svojeUstavom fakultativno i nejasno denirano pravo da putem svojih nacionalno manjinskih zastupnika u Hr-vatskome saboru ostvare očuvanje, zaštitu i predstav-ljanje svojih posebnih interesa.

Također izmjenama Ustavnog zakona o pravima na-cionalnih manjina iz lipnja 2010. posebna pozornost posvećena je poboljšanju zapošljavanja pripadnika na-

cionalnih manjina — državnih službenika i namješte-nika, u tijelima državne uprave i pravosuđu25.

Na području ispunjavanja uvjeta za članstvo koji seodnose na zaštitu ljudskih prava, samo je još jedno pitanje apostrorano izmjenama Ustava. Ustavnim promjenama ojačan je položaj pučkog pravobranitelja(ombudsmana) kroz unošenje nove ustavne odredbe o pučkom pravobranitelju26. Tim odredbama ojačana je

samostalnost i neovisnost pučkog pravobranitelja unjegovom radu, te mu je zajamčen imunitet kao i za-stupnicima u Hrvatskom saboru27. Izmjenom dotadaš-njeg članka 92 utvrđen je ustavni okvir za daljnju

zakonsku razradu ovlasti pučkog pravobranitelja28. Naime, ovlasti pučkog pravobranitelja u radu na po- jedinačnim slučajevima zaštite prava građana zakonomsu bile ograničene na tijela državne i lokalne uprave itijela s javnim ovlastima, a u odnosu na pravosudnatijela i druge pravne osobe mogao je postupati samo putem upravnih tijela. Provedenom izmjenom uklo-njena je dvojba oko mogućnosti da se ovlasti pučkog pravobranitelja utvrde zakonom.

Od osamostaljenja pa do danas, a posebice kroz proces pristupnih pregovora, Hrvatska je vjerojatno doživjelanajznačajniju transformaciju upravo na području

poštivanja ljudskih prava. Pri tome odmah treba rećida na području poštivanja ljudskih prava država nikadne može učiniti dovoljno, već stalno mora ulagati do-datne napore. No, ukoliko se ovo pitanje stavi u kon-tekst borbe za nezavisnost i teškoća s kojima se Hr-vatska suočavala, onda svako dobronamjeran mora priznati da je Hrvatska na ovom području postiglazavidan napredak. To se posebice odnosi na poštivanje prava nacionalnih manjina na kojem području jeHrvatska usvojila vrlo napredno zakonodavstvo, ališto je još važnije poduzela odlučne mjere u promjenidruštvene svijesti o važnosti poštivanja prava nacio-nalnih manjina. Nadalje, armacijom pučkog pravo-

branitelja kao ustavne kategorije stvoren je jamac,unutar nacionalnog sustava, zaštite ljudskih prava zasve one čija su prava ugrožena. Konačno, aktivnim poticanjem razvoja civilnog društva Hrvatska je stvo-rila još jedan korektiv vlasti, posebice u dijelu zaštiteljudskih prava. Dakako, unatoč važnim ostvarenjima potrebno je nastaviti izgrađivati institucije pravnedržave, jačati sustav konzultiranja šire javnosti udonošenju propisa, stvarati mehanizme za uključivanjemarginaliziranih skupina.

25 Usp. Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog za-kona o pravima nacionalnih manjina, NN 80/2010. U članku22 stavci 2 i 3 su izmijenjeni na sljedeći način: (2) Pripad-nicima nacionalnih manjina osigurava se zastupljenost u

tijelima državne uprave i pravosudnim tijelima sukladnoodredbama posebnog zakona i drugih akata o politici zapoš-ljavanja u tim tijelima, vodeći računa o sudjelovanju pripad-nika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu na razinina kojoj je ustrojeno tijelo državne uprave ili pravosudnotijelo i stečenim pravima. (3) Pripadnicima nacionalnih ma-njina osigurava se zastupljenost u tijelima uprave jedinica samouprave sukladno odredbama posebnog zakona kojim se uređuje lokalna i područna (regionalna) samouprava idru gih akata o politici zapošljavanja u tim tijelima i su-kladno stečenim pravima.26 Usp. st. 1 čl. 93 Ustava, koji propisuje: Pučki je pravo-branitelj opunomoćenik Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda utvrđenih Ustavom, zako-nima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska i st. 3, koji

glasi: Pučkog pravobranitelja bira Hrvatski sabor na vrijeme od osam godina. Pučki pravobranitelj samostalan je ineovisan u svom radu.27 Usp. st. 5 čl. 93 Ustava, koji glasi: Pučki pravobranitelj iostali opunomoćenici Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda imaju imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom saboru.28 Usp. st. 2 i 4, čl. 93 Ustava koji glase: Svatko može podnijeti pritužbu pučkom pravobranitelju ako smatra da su, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela,tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavnaili zakonska prava, te uvjeti za izbor i razrješenje pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika, djelokrug i način ra-da uređuju se zakonom. Zakonom se, radi zaštite temeljnihustavnih prava, pučkom pravobranitelju mogu povjeriti iodređene ovlasti u odnosu na pravne i zičke osobe.



40

7. Prava državljana EU

U pristupnim pregovorima područje prava državljana

Europske unije je, po opsegu i kontroverznosti pitanjakoje obuhvaća, bilo tretirano kao isključivo tehničko područje na kojem se Hrvatska trebala uskladiti s pravnom stečevinom. Po tome ovaj dio Poglavlja 23može se uvelike usporediti sa svim ostalim poglavljimau kojima se provodilo usklađivanje zakonodavstva. No, unatoč tome zakonodavac je našao potrebnim daradi pravne sigurnosti unese promjene u ustavni okvir te da i na taj način osigura ispravnu primjenu pravnestečevine EU. Predmetno područje odnosilo se nauređenje prava glasovanja i kandidiranja kako naizborima za Europski parlament tako i na općinskimizborima. Nadalje, ono se odnosilo na pravo slobodnogkretanja i prebivanja u Europskoj uniji te nadiplomatsku i konzularnu zaštitu.

Ugovorom o osnivanju Europske zajednice građanimaEuropske unije jamči aktivno i pasivno biračko pravona lokalnoj razini u državama članicama EU u kojima borave, a čiji nisu državljani, i to pod jednakimuvjetima kao i državljani tih država članica. Direktiva94/80/EZ od 19. prosinca 1994. godine, s kasnijimizmjenama i dopunama, traži od država članica daosiguraju biračko pravo građanima EU na raziniosnovnih lokalnih jedinica i niže (engl: basic local government unit level ), dakle ne nužno i na višim

razinama, npr. regionalnoj razini samouprave, ali nekedržave članice daju i to pravo. Obveza RepublikeHrvatske je, u okviru Poglavlja 23 Pravosuđe itemeljna prava, osigurati pravni okvir za ostvarivanjetoga prava od dana pristupanja Republike HrvatskeEU. Slijedom navedenog, od Hrvatske se tražilo dadonese propise koji će građanima EU omogućiti daglasuju i kandidiraju se na izborima za Europski parlament29, kao i propise koji će građanima EUomogućiti da glasuju i kandidiraju se na općinskimizborima30. Nadalje, trebalo je donijeti propise koji ćegrađanima EU omogućiti slobodno kretanje i život u

Hrvatskoj. Navedenim građanima također se moraomogućiti da biraju i budu birani kao kandidati zaEuropski parlament31. Konačno, od Hrvatske seočekivalo da pravno uredi pristup građana Europskeunije diplomatskoj i konzularnoj zaštiti od straneRepublike Hrvatske. Navedeno je potrebno za situacijekada država članica nema diplomatsko-konzularno

predstavništvo u nekoj državi nečlanici Europske unije, te uslijed toga tim građanima unije treba osiguratizaštitu od strane druge države članice uz jednake uvjete kao i vlastitim državljanima32.

Pravo na glasovanje i kandidiranje na izborima zaEuropski parlament i na lokalnim izborima ostvareno je donošenjem Zakona o izborima zastupnika RH uEuropski parlament i izmjenama Zakona o izboru čla-nova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave33. Pravo slobodnog kretanja i prebivanja u EU uređeno je izmjenama Zakona ostrancima34, dok je pitanje diplomatske i konzularnezaštite još potrebno uskladiti kroz izmjene Zakona ovanjskih poslovima. Ovdje valja napomenuti da ćeova pitanja predstavljati velike pogodnosti za hrvatskegrađane, posebice u pogledu diplomatske i konzularne

zaštite. Uzme li se u obzir da Hrvatska nema diplo-matska i konzularna predstavništva u mnogim drža-vama, ulaskom Hrvatske u Europsku uniju hrvatskigrađani uživat će diplomatsko-konzularnu zaštitu usvakoj državi u kojoj postoji bar jedno predstavništvoneke države članice.

Dopunama članka 132 Ustava (pravo na lokalnu i pod-ručnu (regionalnu) samoupravu) građanima EU dajese pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samo-upravu u Republici Hrvatskoj, koja će se ostvarivati uskladu sa zakonom i pravnim poretkom EU35. Članak 19 Ugovora o osnivanju Europske zajednice građanima

EU jamči aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnojrazini u državama članicama EU u kojima borave, a

29 Pitanje izbora zastupnika u Europski parlament uređeno jesa Odlukom vijeća 76/787/ECSC, EEC, Euratom od 20. 09.1976 .30 Vidi članak 22 Ugovora o funkcioniranju Europske unije.31 Ostvarivanje pasivnog i aktivnog biračkog prava za Eu-ropski parlament uređeno je Direktivom Vijeća 93/109/EC.

32 Vidi članak 20 Ugovora o EZ. Pravo na konzularnu idiplomatsku zaštitu također je zaštićeno člankom 46 Poveljeo temeljnim pravima Europske unije, te Odlukom 95/553/EC od 18. 12. 1995. Diplomatskom i konzularnom zaštitomštite se građani EU u nevoljama poput pritvaranja, kada sužrtve zločina, u slučaju ozbiljnih bolesti i slično. OdlukomVijeća 96/409/CSFP od 25. 06. 1996. uvedena je žurna put-na isprava koja se izdaje u zamjenu za izgubljenu ili uk-radenu putnu ispravu, a koje korisniku omogućuju da pređevanjsku granicu EU, kao i kretanje unutar prostora EU.33 Usp. Zakon o izborima zastupnika RH u Europski parla-ment, NN 99/2010, Zakon o dopuni Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne)samouprave, NN 109/2007, te Zakon o pravu državljanadrugih država članica Europske unije u izborima za pred-stavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave, NN 109/2007.34 Usp. Zakon o izmjenama o dopunama Zakona o strancima, NN 36/2009.35 Posebno je pitanje koje će biti potrebno urediti zakonom jest, hoće li se pasivno biračko pravo dati i za izbore za gra-donačelnika (odnosno općinskih načelnika i njihovih zamje-nika, kao neposredno izabranih nositelja izvršnih ovlasti u jedinicama lokalne samouprave). Pravo EU ne propisujetakvu obvezu, te dopušta državama članicama da zadrže to pravo za svoje državljane. Francuski Ustav npr. izrijekomzadržava pravo izbora za gradonačelnike i njihove zamjenikeza francuske državljane.



41

čija nisu državljani, i to pod jednakim uvjetima kao idržavljani tih država članica. Hrvatska je obveza, uokviru Poglavlja 23 Pravosuđe i temeljna prava, osi-gurati pravni okvir za ostvarivanje toga prava od dana

pristupanja Republike Hrvatske EU.U članku 141d Ustava određeno je da su državljaniRepublike Hrvatske građani EU i uživaju prava kojaim jamči pravni poredak EU. Sva prava ostvaruju se uskladu s uvjetima i ograničenjima propisanima ugovo-rima na kojima se temelji EU i mjerama prihvaćenimatemeljem tih ugovora. U stavku 3 zajamčeno je da uRepublici Hrvatskoj sva prava zajamčena pravnim po-retkom EU uživaju svi građani EU. Europsko građan-stvo predstavlja temeljni status koji uživaju građanidržava članica EU. Ono sa sobom nosi niz prava kojasu navedena u ovom članku. Ta su prava zajamčena

Osnivačkim ugovorima. Ona pripadaju svim građanimaEU, a po pristupanju Republike Hrvatske u EU pri- padat će i hrvatskim državljanima u svim državamačlanicama i državljanima drugih država članica u Re- publici Hrvatskoj.

8. Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima

Na nivou Europske unije pravosudna suradnja u kaz-nenim stvarima regulirana je nizom okvirnih odluka. Njihovo donošenje na nivou Europske unije uvelike je bilo potaknuto željom za reakcijom na terorističkenapade na New York, a kasnije na London i Madrid36.

Europska unija je željela na zakonodavnom planustvoriti odgovarajuće mehanizme za progon i kažnja-vanje počinitelja terorističkih čina, ali i drugih teškihoblika kaznenih djela. Jedan od najvažnijih zakono-davnih instrumenata koji je donesena na nivou EU jeOkvirna odlukom Vijeća EU 2002/584/JHA od 13.lip-nja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu37.

U pristupnom procesu Republika Hrvatska je trebalado dana pristupanja EU osigurati učinkovitu primjenutzv. Europskog uhidbenog naloga (EUN)38. EUN je in-

strument uzajamne pravne pomoći sui generis, od-nosno sredstvo pravosudnih tijela jedne države članiceu okviru pravnog sustava druge države članice. Nje-govom realizacijom tražena osoba se izručuje nad-

ležnom pravosudnom tijelu druge države članice kojeosobu traže, bilo u svrhu kaznenog progona ili u svrhuizvršenja zatvorske kazne.

Za ostvarenje cjelovite primjene Europskog uhidbenognaloga na jedinstvenom području slobode, pravde i si-gurnosti unutar EU nacionalna zakonodavstva državačlanica ne smiju sadržavati ograničavajuće odredbe uizvršavanju naloga stranih pravosudnih tijela — kakva je zabrana izručenja vlastitih građana. Stoga promjenanacionalnog zakonodavstva Republike Hrvatske moraići u pravcu omogućavanja izvršenja Europskog uhidbenog naloga, kako je propisano Okvirnom odlukom

Vijeća EU 2002/584/JHA od 12. lipnja 2002. Međutim,zabrana izručenja vlastitih građana predstavlja i jednood temeljnih prava i bitnih elemenata sadržaja držav-ljanstva radi čega se odredba o zabrani izručenja moranalaziti u Ustavu kao najvišem državnom aktu, kojimse uređuje odnos države, kao zajednice slobodnih i rav-nopravnih građana prema svojim državljanima. Shod-no izloženom, navedenu je odredbu trebalo zadržati uUstavu, ali uz predloženu izmjenu koja će omogućiti postupanje i izvršavanje Europskog uhidbenog nalogana jedinstvenom području slobode, pravde i sigurnostiunutar EU.

Ranija ustavna odredba članka 9 nije dopuštala izruči-vanje hrvatskih državljana drugim državama i pred-stavljala je pravnu prepreku za učinkovito izvršavanjeeuropskog uhidbenog naloga od dana pristupanja EU,odnosno za cjelovito usklađivanje hrvatskog zakono-davstva s Okvirnom odlukom Vijeća o europskomuhid benom nalogu, a što je također bilo denirano kaouvjet (mjerilo) za zatvaranje pregovora u poglavlju 24.Iz navedenih razloga bilo je potrebno promijenitičlanak 9 stavka 2 Ustava RH.

Novela relevantne odredbe Ustava zadržava načelnuzabranu izručenja, kao odrednicu državljanstva, ali i

osigurava ustavnopravnu osnovu za postupanje poeuropskom uhidbenom nalogu, odnosno za donošenjeodgovarajućeg zakona kojim će se ovo pitanje detaljnourediti, u skladu s pravnim poretkom EU. Dopunjeničlanak 9 st. 2 Ustava RH sada glasi: “Državljanin Re- publike Hrvatske ne može biti prognan iz RepublikeHr vatske niti mu se može oduzeti državljanstvo, a nemože biti ni izručen drugoj državi, osim kad se mora

36 J. Monar, The EU’s approach post-September 11: global terrorism as a multidimensional law enforcement challenge,Cambridge Review of International Affairs 2-2007, ss. 267-283; D. Derenčinović (ur.), International terrorism: the fu-ture unchainded?, Zagreb 2008; D. Derenčinović, Ogledi oterorizmu i antiterorizmu, Zagreb 2005.37 Z. Đurđević, Lisabonski ugovor: prekretnica u razvojukaznenog prava u Europi, u: S. Rodin/T.Ćapeta/I. Goldner Lang (ur), Reforma Europske unije - Lisabonski ugovor,Zagreb 2009, ss. 295-342; R. Blextoon, The European Ar-rest Warrant , u: European Cooperation Against Terrorism, Nijmegen 2004, ss. 77-80.38 K. Turkalj, Usklađivanje hrvatskog pravnog sustava s pravnom stečevinom EU na području borbe protiv međuna-rodnog terorizma, Novi obzori suvremenog terorizma i anti-terorizma — hrvatsko motrište, Zagreb 2007, ss. 79-108; K.

Turkalj, Kako se Europska unija suočila s modernom pri- jetnjom terorizma? Gdje je tu Hrvatska kao država u procesu pristupanja EU?, Hrvatska pravna revija Zagreb 11/2007,ss. 1 i dalje.



42

izvršiti odluka o izručenju ili predaji donesena u skla-du s međunarodnim ugovorom ili pravnim poretkomEuropske unije”. Usvojena izmjena izričaja također omogućava izručenje hrvatskih državljana temeljem

sklopljenog međunarodnog ugovora s nekom trećomdržavom, naravno ukoliko dođe do sklapanja takvihmeđunarodnih ugovora.

Europski uhidbeni nalog je samo jedan u niz in-strumenata s kojima se Hrvatska uskladila u tijeku pri-stupnih pregovora. EU je na području pravosudnesuradnje u građanskim i kaznenim stvarima usvojila brojne instrumente koje bi građanima EU, a time i gra-đanima Hrvatske, trebali olakšati ostvarivanje svojih prava. Navedeni instrumenti premda su pretočeni u pravni sustav RH, predstavljat će poseban izazov zahrvatsko pravosuđe. Za njihovu ispravnu primjenu Pra-

vosudna akademija je organizirala brojne edukacije,ali za očekivati je da će potrebe pravosuđa upravo naovom području biti velike. Stoga će upravo na Pra-vosudnoj akademiji, ali i na Akademiji Hrvatske od-vjetničke komore biti velika odgovornost da sustavnorade na osposobljavanju pravosudnih dužnosnika naispravnoj primjeni pravnih pravila EU.

9. Zaključak

Hrvatski su pregovori za članstvo u Europskoj uniji bili najzahtjevniji i najteži pristupni pregovori do sada. No, iz toga se nikako ne smiju izvoditi pogrešni

zaključci koji bi išli za tim da je to bilo usmjereno protiv Hrvatske. Naime, već sama površna analiza prethodnih valova proširenja pokazuje da su u pravilusa svakim valom proširenja kriteriji za članstvo bilisvaki puta stroži39. Čak je i velika država poput VelikeBritanije bila suočena s vrlo teškim zahtjevima koje jetrebala ispuniti za ulazak u Zajednicu40. Stoga bi semoglo istaknuti da su se svi dosadašnji pregovori vo-dili u političkom kontekstu koji je bio različit, te koji je utjecao na same pregovore. Tako nije bilo od nemale

39 Kada je Grčka ulazila u Europsku zajednicu praktički je-dini kriterij je bio da se radi o europskoj državi, da bi se u

svakom daljnjem proširenju dodavali novi kriteriji. Za desetdržava koje su ušle u Europsku uniju 2004. Europska unija je denirala Kopenhaške kriterije, a nakon toga su dodaniMadridski kriteriji.40 Velika Britanija bila je suočena s teškim odlukama koje jemorala donijeti kako bi ušla u članstvo Europske zajednice.Vidi o razlozima zbog kojih je Velika Britanija bila bloki-rana u ulasku u Europsku zajednicu u: C. Booker/R. North,Velika obmana — Tajna povijest Europske unije, Zagreb2004, ss. 128-166.

važnosti činjenica da se nakon rušenja berlinskog zidau Europi javila politička ideja o ponovnom ujedinjenjuEurope. Politički kontekst ali i momentum koji je biodovoljno snažan da otvori put brzom završetku pri-

stupnih pregovora s deset država petog vala proširenjaEuropske unije. Za razliku od toga Hrvatska je pre-govarala za vrijeme zamora proširenja, neuspjeha sUstavom Europske unije, pregovarala je sama, a ne ugrupi, te je stoga imala puno složeniji politički kontekstod onoga u kojem su pregovarale njezine prethodnice.Unatoč takvom složenom političkom kontekstu Hr-vatska je uspjela svojim reformama ispuniti političkekriterije za članstvo. No, ono što je značajnije ona jeuspjela transformirati državu u smjeru poštivanja ljud-skih prava, vladavine prava i pravne države.

Na tom putu povela je značajne reforme koje su ujedno

uključivale i promjenu Ustava RH. Promjene UstavaRepublike Hrvatske koje su bile nužne za dovršetak pristupnih pregovora i ostvarivanje članstva RepublikeHrvatske u EU odnosile su se na: dopune Izvorišnihosnova Ustava uvrštenjem svih autohtonih nacionalnihmanjina koje biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor,naglašavanje ustavnog načela neovisnosti sudbenevlasti kroz jačanje ustavnog položaja, samostalnosti ineovisnosti Državnog sudbenog vijeća i Državnog od-vjetničkog vijeća, a posebno jačanje stalnosti sudačkei državnoodvjetničke dužnosti, te stručnosti sudaca izamjenika državnih odvjetnika, uvođenje obveznog posebnog prava glasa za nacionalne manjine, uvođenje

ostvarivanja biračkog prava u Republici Hrvatskoj,deniranje položaja pučkog pravobranitelja te na po-dizanje prava na pristup informacijama na ustavnurazinu.

Konačno, možemo zaključiti da je Hrvatska u procesu pristupnih pregovora u svoj pravni sustav unijela broj-ne pozitivne promjene, ali isto tako da je u tom procesu počinila i neke pogreške. Sa velikom sigurnošću možese ustvrditi da u zadnjih 20 godina niti jedna državanije prošla ovako sveobuhvatan i temeljit proces re-forme vlastitog pravnog i institucionalnog sustavakako što je to učinila Hrvatska. Pored toga, EU je kroz

pristupni proces RH također prolazila kroz procesdeniranja političkih kriterija koje će primjenjivati na buduće kandidatkinje za članstvo u EU. Stoga, bezobzira na to da li se radi o kvalitetnim rješenjima iligreškama one mogu biti iznimno korisno iskustvo zasve one države koje se istinski odluče reformirati svoj pravni sustav pravosuđa, borbe protiv korupcije ilizaštite ljudskih prava.




43

* Autor je doktor pravnih znanosti i glavni tajnik Ustavnogsuda Republike Hrvatske. Mišljenja i stajališta iznesena uovom članku ni na koji način ne predstavljaju mišljenja istajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske, već isključivoautora.

43

44

444749

Teodor anTić*

Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja

— novi izvor prava?

Sadržaj:

1. Uvod ..................................................................2. Normativno uređenje vjerodostojnogtumačenja ...............................................................3. Praksa Hrvatskoga sabora ..................................

4. Dvojbe vezane za sadržaj, pravnu narav iučinke odluke Hrvatskoga sabora o nedavanjuvjerodostojnog tumačenja .....................................

5. Zaključak ...........................................................

1. Uvod

Vjerodostojno ili autentično tumačenje1 zakona u prav-noj literaturi često se navodi kao jedan od izvora prava2. Kao razlozi za donošenje vjerodostojnog tu-mačenja navode se popunjavanje pravnih praznina iliotklanjanje nejasnoća i dvojbi u razumijevanju tekstazakona te osiguravanje njegovog jedinstvenog tuma-čenja i primjene.

Osnovno obilježje vjerodostojnog tumačenja zakona jest da ga donosi isto tijelo koje je donijelo zakon.Zbog toga je u pravnoj praksi općeprihvaćeno stajališteda ono ima jednaku pravnu snagu kao i zakon, iako se

ne donosi po istom postupku3

. Po svojoj naravi vjero-

dostojno tumačenje tumači zakonsku odredbu od časa

njezina stupanja na snagu, odnosno ima povratni uči-nak (ex tunc).

Takav položaj vjerodostojnog tumačenja u pravnomsustavu podvrgnut je ozbiljnoj kritici dijela pravneteorije. Prije svega, ističe se da ne postoji ustavno ov-laštenje odnosno pravna podloga za donošenje takvogakta. No osim toga, naglašava se da se praksom dono-šenja vjerodostojnog tumačenja narušava ustavno na-čelo diobe vlasti i vladavine prava, jer se njime zadireu nadležnost sudbene vlasti. Jednako tako, zamjera sezaobilaženje redovitog zakonodavnog postupka čimese omogućava promicanje konkretnih političkih inte-

resa bez potrebne razine demokratske kontrole i bez participacije građana. Kao poseban problem ističe seretroaktivni učinak vjerodostojnog tumačenja, koji gačini “jačim od zakona”. Konačno, ocjenjeno je da jevjerodostojno tumačenje bilo primjereno u političkimi pravnim sustavima u kojima je zakonodavno tijelo bilo dominantna grana vlasti koja na taj način kontroliraizvršnu i sudbenu vlast, ali da mu u pluralističkom de-mokratskom društvu više nema mjesta4.

Međutim, iako je riječ o nedvojbeno ozbiljnim i prav-no-teorijski čvrsto utemeljenim kritikama, vjerodo-stojno tumačenje opstoji i danas u hrvatskom pravnom

sustavu. Štoviše, Ustavni sud Republike Hrvatske po-tvrdio je legitimitet vjerodostojnog tumačenja zakonaizrazivši pravno stajalište da iz ustavne ovlasti

1 Giunio primjećuje da bi u hrvatskom prijevodu izraza“autentično tumačenje” umjesto izraza “vjerodostojno tu-mačenje” bolje bilo koristiti izraz “izvorno tumačenje”, jer ta dva izraza u hrvatskom jeziku, iako su vrlo bliski iu određenom kontekstu mogu djelovati kao istoznačnice,ipak nisu uvijek sinonimi. U tom smislu tumačenje zakona je doista izvorno ako dolazi od zakonodavca. Međutim,vjerodostojnost tumačenja je questio facti odnosno pitanje

individualne ocjene pa tako i sudsko tumačenje zakona ta-kođer može biti vjerodostojno, iako nije izvorno. M. Giunio,Vjerodostojno tumačenje kojim Hrvatski sabor tumači za-kon, Informator, Zagreb 5743-2009, s. 1. Ipak, s obziromda se u hrvatskoj pravnoj praksi koristi izraz “vjerodostojnotumačenje”, u ovom radu koristi se dalje taj izraz u značenjuautentičnog tumačenja.2 Primjerice: B. Perić, Država i pravni sustav, Zagreb 1994,s. 212, D. Vrban, Uvod u državu i pravo, Zagreb 1998, s. 81,F. Bačić, Kazneno pravo — opći dio, Zagreb 1998, s. 82, N. Visković, Teorija države i prava, Zagreb 2001, s. 246,M. Pavlović, Tumačenje pravnih pravila (propisa) 2. dio,Informator, Zagreb 5284-2004, s. 15.3 U tom smislu Udruga pravnika u gospodarstvu Zagreb, usvojem prijedlogu Ustavnom sudu Republike Hrvatske iz2004. godine za ocjenu ustavnosti Vjerodostojnog tuma-

čenja Zakona o zateznim kamatama ( Nar. nov. 58/04),vjerodostojno tumačenje označava kao “zakon sui generis” odnosno “parazakon”. Prema: M. Giunio, Prijedlog za ocjenu zakonitosti i ustavnosti vjerodostojnog tumačenja član-ka 3. stavka 1. Zakona o zateznim kamatama (Nar. nov, br.28/96 ), Informator, Zagreb 5242-2004, s. 8.4 Vidi: M. Giunio (bilj. 1), Lj. Valković, Vjerodostojno (au-tentično) tumačenje zakona, Informator, Zagreb 5317-2005,S. Rodin, Demokratsko-pluralistička kritika instituta tzv.vjerodostojnog tumačenja, Informator, Zagreb 5337-5338-2005.



44

Hrvatskoga sabora na donošenje zakona proizlazi injegova ovlast na donošenje vjerodostojnog tumačenjazakona te da postupak njegova donošenja mora bitiuređen pravnom normom, ali ne mora biti istovjetan

postupku donošenja zakona. Jednako tako, Ustavnisud smatra da je povratno djelovanje vjerodostojnogtumačenja samo prividno budući da ono samo utvrđujekoje značenje oko kojeg postoji pravna dvojba trebadati određenoj odredbi zakona. Pritom vjerodostojnotumačenje, da bi bilo u skladu s Ustavom, mora ostatiu granicama zakonskog tumačenja (interpretativni za-kon)5.

U razdoblju od 1991. do danas Hrvatski sabor rasprav-ljao je povodom inicijativa odnosno prijedloga za da-vanje vjerodostojnog tumačenja različitih zakona ukup-no dvadeset četiri puta. Od toga u četrnaest postupaka

donio je vjerodostojno tumačenje, dok je u preostalihdeset postupaka donio odluku o nedavanju vjerodo-stojnog tumačenja.

Ne ulazeći u pravno-teorijsku analizu pravne naravi,značenja i učinaka vjerodostojnog tumačenja te ocjenunjegove dopustivosti u pluralističkom demokratskomdruštvu, ovaj rad usmjeren je prema pravnom aktu kojiu praksi Hrvatski sabor donosi kad u postupku za da-vanje vjerodostojnog tumačenja utvrdi da ono nije po-trebno.

U tom smislu prikazuje se postupak za donošenje vje-rodostojnog tumačenja, razmatra se praksa Hrvatskoga

sabora u predmetnim postupcima te se analizira forma,sadržaj, pravna narav i učinci akta kojim se ne prihvaćadavanje vjerodostojnog tumačenja da bi se moglo za-ključiti čini li on formalni izvor prava.

2. Normativno uređenje vjerodostojnog

tumačenja

Vjerodostojno tumačenje zakona u Hrvatskoj norma-tivno je uređeno Poslovnikom Hrvatskoga sabora6 (udaljnjem tekstu: Poslovnik).

U općim odredbama glave IX Poslovnika (Akti Sa-

bora) člankom 119 propisano je da Hrvatski sabor, natemelju prava i ovlaštenja utvrđenih Ustavom Repub-like Hrvatske i Poslovnikom, donosi Ustav, zakone,dr žavni proračun, odluke, deklaracije, rezolucije, po-velje, preporuke i zaključke te daje vjerodostojna tu-mačenja zakona.

Postupak pripreme i davanja vjerodostojnog tumačenjazakona uređen je člancima 173-175 Poslovnika.

Prema tim odredbama prijedlog za davanje vjerodo-stojnog tumačenja zakona može podnijeti ovlašteni predlagatelj zakona7. U prijedlogu je potrebno navestinaziv zakona, naznaku njegove odredbe za koju setraži tumačenje i razloge za davanje tumačenja.

Prijedlog se podnosi predsjedniku Hrvatskoga saborakoji ga radi ocjene njegove osnovanosti upućuje Od- boru za zakonodavstvo, matičnom radnom tijelu (ovis-no o području kojem zakon pripada) i Vladi RepublikeHrvatske (ako ona sama nije podnositelj prijedloga).

Matično radno tijelo i Vlada Republike Hrvatske dužnisu dostaviti svoja mišljenja Odboru za zakonodavstvou roku od 15 dana. Ako u tom roku matično radno

tijelo i Vlada Republike Hrvatske ne dostave mišljenja,smatra se da su suglasni s prijedlogom.

Nakon što pribavi navedena mišljenja odnosno nakonisteka navedenog roka u kojem mišljenje nije dano,Odbor za zakonodavstvo ocjenjuje je li prijedlog zadavanje vjerodostojnog tumačenja zakona osnovan. Osvom stajalištu u roku od 15 dana izvješćuje Hrvatskisabor. Pritom, ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Od- bor za zakonodavstvo utvrđuje i prijedlog teksta vjero-dostojnog tumačenja koji sa svojim izvješćem podnosiHrvatskom saboru. Ako pak ocijeni da prijedlog zadavanje vjerodostojnog tumačenja nije osnovan, o

tome također izvješćuje Hrvatski sabor.Poslovnikom je propisano da povodom izvješća Od- bora za zakonodavstvo kojim on ocjenjuje da prijedlogza davanje vjerodostojnog tumačenja nije osnovan,Hrvatski sabor donosi odluku. Pritom Poslovnikomnisu određeni ni forma, ni sadržaj, a niti učinci teodluke.

U praksi Hrvatski sabor u tim slučajevima donosio jeodluke koje su u izreci glasile: “Ne daje se vjerodostojnotumačenje članka (...) Zakona o (...)” i koje su bez iz-nimke sadržale kraće ili duže obrazloženje te bile objavljene u Narodnim novinama, službenom glasilu Re-

publike Hrvatske.

3. Praksa Hrvatskoga sabora

S praksom donošenja odluka o nedavanju vjerodo-stojnog tumačenja Hrvatski sabor započeo je 2002.godine. Od tada do danas donio je ukupno 10 takvihodluka.

5 Odluke Ustavnog suda broj U-II-1265/2000 od 28. 09.2004. (točka 5) i U-I-2488/2004 od 14. 11. 2007. (točke5-7), dostupno na www.usud.hr (pristup 15. 01. 2013).6 Nar. nov. 71/00, 129/00, 117/01, 6/02 – pročišćeni tekst,41/02, 91/03, 58/04, 39/08, 86/08, 81/12 i 113/12.

7 Pravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovizastupnika i radna tijela Hrvatskoga sabora te Vlada Re- publike Hrvatske (članak 85 Ustava Republike Hrvatske — pročišćeni tekst, Nar. nov. 85/10).



45

1) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 30 stavka 1 točke 3 i stavka 2 te članka 41 stavka 1 Zakona o duhanu8

Podnošenjem prijedloga za davanje vjerodostojnog tu-mačenja navedenih odredbi Zakona o duhanu9 željelose razjasniti da li ovlaštenje za podnošenje zahtjeva zarazvrstavanje cigareta koje će se proizvoditi u Repub-lici Hrvatskoj te nakon toga za upis u Upisnik o marka-ma duhanskih proizvoda ima isključivo proizvođačduhanskih proizvoda.

Odlukom o nedavanju vjerodostojnog tumačenja uzopširno obrazloženje u kojem su citirane, analizirane,komparirane i protumačene brojne odredbe mjerodav-nih propisa, utvrđeno je kako su odredbe čije se tu-

mačenje traži nedvojbene u smislu da samo proizvođačiduhanskih proizvoda upisani u Upisnik proizvođačaduhanskih proizvoda mogu podnijeti prijavu za upis uUpisnik o markama duhanskih proizvoda koje pro-izvode u Republici Hrvatskoj te da stoga nema osnoveza davanje vjerodostojnog tumačenja.

Hrvatski sabor u obrazloženju svoje odluke dao je,dakle, izričit odgovor na pitanje koje je u praksi stva-ralo dvojbu u primjeni zakona, a koji odgovor je či-njenično i pravno opširno razrađen. Na taj način Hr-vatski sabor je svojim obrazloženjem de facto dao

tumačenje koje je bilo traženo.

2) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 50 stavka 5 i članka 67 stavka 1 točke 3 Zakona o šumama10

Prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenja na-vedenih odredbi Zakona o šumama11 tražilo se razjaš-njenje pitanja da li se na lugare odnose odredbe Zakonao zaštiti osoba i imovine te da li Hrvatske šume d. o. o.mogu svojim aktom utvrditi namjenu i način korištenjasredstava za biološku reprodukciju šuma.

Obrazloženjem odluke utvrđen je stav da se odredbe

Zakona o zaštiti osoba i stvari ne odnose na lugare teda Hrvatske šume d. o. o. mogu donijeti akt kojim ćeutvrditi namjenu i način raspoređivanja, odnosno ko-rištenja sredstava za biološku reprodukciju šuma.

I u ovom slučaju svojim obrazloženjem Hrvatski sabor odgovorio je na izražene dvojbe i u stvari dao svojetumačenje zakonskih odredbi.

3) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 3 stavka 1 točke 11 i stavka 12 Zakona okomunalnom gospodarstvu12

Vjerodostojnim tumačenjem navedenih odredbi Za-kona o komunalnom gospodarstvu13 trebalo je razjas-niti da li se poslovi u vezi s pogrebom ili kremiranjemumrle osobe kao što su njezino preuzimanje i prijenos, priprema za pokapanje ili kremiranje, prijevoz speci- jalnim vozilom od mjesta smrti do groblja i krematorijai slični poslovi smatraju komunalnim poslovima i utom smislu mogu obavljati samo na temelju izdanekoncesije ili su to poslovi koji se mogu obavljatislobodno na tržištu.

U obrazloženju odluke izražen je stav da nije riječ o

komunalnim poslovima za obavljanje kod kojih je potrebna koncesija, već te poslove može obavljati -zička ili pravna osoba slobodno na tržištu, dakle bezkoncesije.

Ovom odlukom o nedavanju vjerodostojnog tumačenjaHrvatski sabor ne samo da je dao tumačenje, već jestavom kojeg je utvrdio u njezinu obrazloženju u stvariizmijenio predmetnu odredbu Zakona, jer ju je protu-mačio potpuno suprotno njezinu stvarnom sadržaju.

Naime, predmetnim člankom Zakona nabrajaju se dje-latnosti koje se smatraju komunalnim djelatnostima tese svaka pojedina djelatnost posebno denira. Tako je

predmetnom odredbom bilo izričito propisano da se pod obavljanjem pogrebnih poslova kao komunalnedjelatnosti razumijeva preuzimanje, opremanje i prije-voz umrle osobe do mjesta ukopa ili kremiranja.

Navedena odluka o nedavanju vjerodostojnog tuma-čenja u praksi dovela je do još većih nejasnoća i dvojbiu primjeni predmetnih zakonskih odredbi od onih kojesu postojale prije njezina donošenja. Zbog suprotnostistava izraženog u toj odluci sa sadržajem odredbeZakona kao i upitnosti njegove formalnopravne snagei obveznosti, nadležno ministarstvo taj je stav igno-riralo te se u provedbi zakona i dalje obavljanje nave-

denih poslova smatralo komunalnom djelatnošću14.

8 Nar. nov. 22/02.9 Nar. nov. 69/99.10 Nar. nov. 22/02.11 Nar. nov. 52/90, 5/91, 9/91, 61/91, 26/93, 76/93, 76/99 i13/02.

12 Nar. nov. 150/02.13 Nar. nov. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00 i 59/01.14 Izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodar-stvu koje su kasnije uslijedile, predmetna zakonska od redbaizmijenjena je na način da se pod prijevozom pokojnikarazumijeva preuzimanje i prijevoz umrle osobe od mjestasmrti do mrtvačnice na groblju ili krematoriju (članak 1 stavak 7 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnomgospodarstvu, kojim se mijenja podstavak 2 dotadašnjegčlanka 12, a koji je tim izmjenama i dopunama postao čla-nak 10, Nar. nov. 82/04) , što znači da je riječ o poslovimakomunalne djelatnosti te se stoga mogu obavljati samo na



46

4) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 84 stavka 1 točke 5 Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi15

Podnošenjem prijedloga za davanje vjerodostojnogtumačenja navedene odredbe Zakona o lokalnoj i pod-ručnoj (regionalnoj) samoupravi16 željelo se otklonitidvojbu u njezinoj primjeni u slučaju istovremenog podnošenja ostavki većine članova predstavničkogtijela.

Obrazloženjem odluke kojom je odlučio ne dati vje-rodostojno tumačenje navedene zakonske odredbe Hr-vatski sabor izrazio je stav da mandat zamjeniku člana predstavničkog tijela počinje teći od trenutka kad predlagatelj liste iz reda neizabranih kandidata utvrdiosobu zamjenika te se ne može smatrati da je predstav-

ničko tijelo ostalo bez minimalnog broja članova po-trebnih za rad i odlučivanje dok god ima dovoljan brojvijećnika, neovisno da li tu dužnost obnašaju kao izabrani članovi ili kao njihovi zamjenici. Stoga ne postojiosnova za raspuštanje predstavničkog tijela iz tog raz-loga dok god postoji mogućnost zamjenjivanja njego-vih članova.

Dakle, i u ovom predmetu Hrvatski sabor svojom od-lukom o nedavanju vjerodostojnog tumačenja izrazio je pravno stajalište kojim je razriješio dvojbu u pri-mjeni zakona, a koje se stvarno nije moglo spoznatiizravno iz predmetne zakonske odredbe.

5) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 4 u vezi sa člancima 15 i 16 Zakona oizborima zastupnika u Hrvatski sabor 17

Prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenjanavedene odredbe Zakona o izborima zastupnika uHr vatski sabor 18 tražilo se otklanjanje dvojbi o pravu pripadnika nacionalnih manjina na biranje svojih za-stupnika.

Iako je izrijekom odluke odbijeno davanje vjerodo-stojnog tumačenja, u opširnom obrazloženju nakon

“(...) jezične, logične, sintetične, povijesne i teleološkeraščlambe (...)” zaključeno je kako je nedvojbeno da birači imaju pravo i dužnost glasovati samo jedanput,što znači da pripadnici nacionalne manjine moguglasovati ili za jednu od općih listi u izbornoj jediniciili za manjinsku listu u posebnoj izbornoj jedinici.

Stoga je više nego očito kako je tim obrazloženjemHr vatski sabor u stvari dao tumačenje predmetne za-konske odredbe.

6) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 19 Zakona o političkim strankama, članka 1 Zakona o izmjeni Zakona o političkim strankama,članka 2 Zakona o izmjenama Zakona o političkim strankama i članka 6 Zakona o izmjenama Zakona o političkim strankama19

Prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenjačlanka 19 Zakona o političkim strankama20, članka 1Zakona o izmjeni Zakona o političkim strankama21,članka 2 Zakona o izmjenama Zakona o političkimstrankama22 i članka 6 Zakona o izmjenama Zakona o

političkim strankama23 bilo je zatraženo razjašnjenjedvojbe postoji li jednaka obveza osiguranja sredstavaza rad zastupnicima nacionalnih manjina odnosno ne-zavisnim zastupnicima kao i zastupnicima političkihstranaka.

I ovu dvojbu Hrvatski sabor razriješio je davanjemizričitog potvrdnog odgovora u obrazloženju (za raz-liku od prethodnih primjera, ovaj puta vrlo kratkom)odluke o nedavanju vjerodostojnog tumačenja.

7) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 9c u vezi s člankom 9a stavkom 4 Zakona oizboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i

područne (regionalne) samouprave24

Prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenjačlanka 9c u vezi s člankom 9a stavkom 4 Zakona oizboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave25 tražilo se tuma-čenje odredbi o zamjenjivanju člana predstavničkogtijela pripadnika nacionalne manjine, a vezano za ob-vezu osiguranja zastupljenosti nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave.

Za razliku od prethodnih primjera, u obrazloženju ove

odluke Hrvatski sabor nije se upustio u razjašnjenjeizraženih dvojbi. Uz nešto malo (nepotrebnog) tekstakojim je samo naznačio i neke druge odredbe pred-metnog Zakona koje treba imati u vidu, pomalo nes- pretnom formulacijom26 jednostavno je utvrdio danema potrebe davanja zatraženog vjerodostojnog tu-mačenja.

temelju koncesije. Iz toga se posredno može zaključiti da je stajalište izraženo u obrazloženje odluke o nedavanjuvjerodostojnog tumačenja bilo pogrešno.15 Nar. nov. 106/03. 16 Nar. nov. 33/01 i 60/01.17 Nar. nov. 167/03.18 Nar. nov. 116/99, 109/00, 53/03 i 69/03 — pročišćenitekst.

19 Nar. nov. 28/06. 20 Nar. nov. 76/93.21 Nar. nov. 111/96. 22 Nar. nov. 164/98.23 Nar. nov. 36/01. 24 Nar. nov. 28/06.25 Nar. nov. 33/01, 60/01, 10/02, 155/02, 45/03, 40/05 i 44/05 — pročišćeni tekst.



47

8) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 3 stavka 2 Zakona o privatizaciji Hrvatskihtelekomunikacija d. d.27

Prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenja član-ka 3 stavka 2 Zakona o privatizaciji Hrvatskih teleko-munikacija d. d.28 tražio se odgovor na pitanje od kadahrvatski branitelji iz Domovinskog rata i članovi nji-hovih obitelji kao vlasnici određenog broja dionicatrgovačkog društva Hrvatske telekomunikacije d. d.koje su im bile prenesene bez naknade, stječu pravo nadividendu.

U obrazloženju odluke o nedavanju vjerodostojnog tu-mačenja Hrvatski sabor dao je odgovor da navedeniovlaštenici prava na dividendu to pravo imaju od tre-nutka osnivanja Fonda hrvatskih branitelja iz Domo-

vinskog rata i članova njihovih obitelji. Hrvatski sabor time ne samo da je dao tumačenje, već je u stvari do- punio Zakon, jer se u njemu taj Fond i njegovo osni-vanje uopće ne spominju.

9) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 41 stavka 1 i članka 42 Zakona o vlasništvu idrugim stvarnim pravima29

Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja članka41 stavka 1 i članka 42 Zakona o vlasništvu i drugimstvarnim pravima30 odnosio se na odredbe koje uređuju pitanja poduzimanja poslova koji premašuju okvir re-

dovitoga upravljanja stvarju u suvlasništvu (izvanred-nih poslova) te donošenja odluke o izvršavanju posjedai vlasničkih ovlasti na stvari u suvlasništvu.

U obrazloženju odluke Hrvatski sabor nije se upustiou meritornu ocjenu i razjašnjenja već je samo utvrdioda odredbe čije se tumačenje tražilo nedvojbeno i raz-vidno utvrđuju što se smatra poslovima redovnog od-nosno izvanrednog upravljanja te da stoga nema osno-ve za davanje zatraženog vjerodostojnog tumačenja.

10) Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjačlanka 15 stavka 2 Zakona o ravnopravnosti

spolova31

Prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenjačlanka 15 stavka 2 Zakona o ravnopravnosti spolova32

bilo je zatraženo razjašnjenje odredbe kojom je propisana obveza političkih stranaka i drugih ovlaštenih predlagatelja da uvedu posebne mjere radi osiguranjasmanjenja neuravnotežene zastupljenosti muškaraca i

žena na svojim listama za izbor zastupnika u Hrvatskisabor, članova u predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i članova u Europ-ski parlament, a vezano za propisani rok u kojem treba postići povećanje zastupljenosti kandidata podzastup-ljenog spola [“(...) najkasnije prigodom provedbe tre-ćih redovitih izbora od dana stupanja na snagu ovogaZakona”].

U obrazloženju odluke Hrvatski sabor dao je pojaš-njenje da navedenu zakonsku odredbu valja sagledatiu smislu odredbi posebnih propisa kojima je uređena provedba izbora članova u predstavnička tijela jedinica

lokalne i područne (regionalne) samouprave, izborazastupnika u Hrvatski sabor i izbora članova u Europski parlament, a kojima su utvrđena različita pravila zanjihovo provođenje te navedeni izbori predstavljajuzasebne izborne institute. Zbog toga utvrđuje da nemaosnove za davanje vjerodostojnog tumačenja.

No upućivanjem na druge mjerodavne zakone Hrvatskisabor opet je u stvari, barem načelno, dao svoje tuma-čenje predmetne zakonske odredbe.

4. Dvojbe vezane za sadržaj, pravnu narav i

učinke odluke Hrvatskoga sabora o nedavanju

vjerodostojnog tumačenja

Kao što je prethodno navedeno, kad Odbor za zakono-davstvo Hrvatskoga sabora u propisanom postupku zadavanje vjerodostojnog tumačenja jedne ili više od-redaba nekog zakona ocjeni da prijedlog nije osnovan,o tome izvješćuje Hrvatski sabor. Povodom tog iz-vješća Hrvatski sabor donosi odluku33.

Iako je to sve što Poslovnik propisuje u odnosu natakvu situaciju, po naravi stvari riječ može biti samo oocjeni činjenica o tome postoji li potreba za donošenjemvjerodostojnog tumačenja ili ta potreba ne postoji. U

tom smislu Odbor za zakonodavstvo donosi ocjenu oneosnovanosti prijedloga za davanje vjerodostojnogtumačenja ako utvrdi da ne postoji neki od razloga zanjegovo donošenje, dakle prije svega nejasnoća od-nosno dvojba u tumačenju ili primjeni zakona odnosno pojedine njegove odredbe ili eventualno pravna praz-nina koju treba popuniti. Nakon donošenja te ocjeneOdbor se više ne upušta u meritum odnosno u traženjeznačenja predmetne norme i davanje (u stvari pred-laganje) njezinog tumačenja, jer je utvrdio da za tonema potrebe.

26 Taj tekst glasi: “Uvažavajući temeljna načela izbornog sustava, cjeline ovoga Zakona i Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina smatra se osnovanim nedavanje vjero-dostojnog tumačenja navedenih odredbi ovoga Zakona”.27 Nar. nov. 28/06. 28 Nar. nov. 65/99 i 68/01.29 Nar. nov. 90/10.30 Nar. nov. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01,79/06, 141/06, 146/08, 38/09 i 153/09.31 Nar. nov. 138/12. 32 Nar. nov. 82/08. 33 Vidi supra, poglavlje 2.



48

Međutim, formulacija izreke kao i sadržaj obrazloženjaodluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja koje jedo sada donio Hrvatski sabor ukazuju na drukčiju praksu te otvaraju niz pravno-teorijskih, ali i praktičnih

pitanja.U odnosu na izreku odluke prije svega postavlja se pitanje da li se donošenjem tog akta postupak završava procesno ili meritorno?

Naime, riječ je o tome da se u propisanom postupkuocijenilo kako u konkretnom slučaju “nema osnove”(zapravo nema potrebe) za davanje vjerodostojnog tu-mačenja, jer za to ne postoje razlozi. U procesnomsmislu to znači da ne postoje pretpostavke za davanjevjerodostojnog tumačenja. Po pravnoj logici, iz takveocjene slijedi zaključak da se tom odlukom Hrvatskogasabora postupak za davanje vjerodostojnog tumačenjazavršava na formalnoj razini odnosno da je riječ o procesnom aktu. Stoga bi izreka te odluke umjesto:“Ne daje se vjerodostojno tumačenje (...)” trebala gla-siti: “Odbacuje se prijedlog za davanje vjerodostojnogtumačenja (...)”.

Naime, iako odluku donosi Hrvatski sabor u poseb-nom postupku koji je uređen njegovim Poslovnikom,njezina forma nedvojbeno je analogna generalnoj for-mi akata koje donose tijela sudbene i upravne vlasti urazličitim pravnim postupcima (uvod, izreka, obraz-loženje). Stoga svakako ima mjesta i analognoj pri-mjeni nekih drugih općih procesnih pravila koja se

protežu kroz inače različite pravne postupke (obustava,odbacivanje, odbijanje ...)34.

Drugo, svakako važnije pitanje vezano je za sadržaj ob-razloženja odluke o nedavanju vjerodostojnog tuma-čenja.

Naime, izrekom odluke određuje se da se vjerodostojnotumačenje ne daje. Stoga obrazloženje odluke možesadržati samo tekst kojim se utvrđuje da ne postojerazlozi za donošenje vjerodostojnog tumačenja. Iakone bi bilo potrebno navoditi ništa više od toga, u ob-razloženju bi eventualno moglo biti navedeno još i toda u postupku nije utvrđena neujednačenost u tuma-čenju i primjeni predmetne zakonske odredbe kao ni uupravnoj i sudskoj praksi (što naravno podrazumijevada je takvo istraživanje i provedeno) što dalje znači danema niti dvojbi i nejasnoća.

Odbor u svom izvješću u kojom ocjenjuje da prijedlogza davanje vjerodostojnog tumačenja nije osnovan niti

Hrvatski sabor u obrazloženju odluke o nedavanju vje-rodostojnog tumačenja nikako se ne bi smjeli upustitiu tumačenje zakonske odredbe čije je tumačenje tra-ženo, jer je to suprotno izreci odluke.

Međutim, kao što je prethodno prikazano u poglavlju3, u osam od ukupno deset donesenih odluka o ne-davanju vjerodostojnog tumačenja Hrvatski sabor uobrazloženju tih odluka tumačio je značenje odredbikoja su bile predmetom postupka i to u nekim slu-čajevima vrlo detaljno i konkretno, a u jednom je primjeru svojim tumačenjem čak izmijenio predmetnuodredbu.

Na taj način Hrvatski sabor je odlukama o nedavanjuvjerodostojnog tumačenja de facto dao tumačenje predmetnih zakonskih odredbi, samo što se ono nenalazi u njihovoj izreci već u njihovom obrazloženjukoje, međutim, izravno proturječi izreci35.

S obzirom na to otvara se čitav niz pitanja. Što značitakav akt u primjeni zakona odnosno što Hrvatskisabor tim aktom želi postići? Kakva je njegova pravnasnaga odnosno kakav učinak ima tumačenje koje jeizneseno u obrazloženju odluke čija izreka glasi da setumačenje ne daje? Jesu li se tijela koja primjenjuju predmetni zakon dužna držati tog tumačenja ili nisu?Da li nepoštivanje tog tumačenja predstavlja neza-konito postupanje ili ipak ne?

Ako je cilj tog akta razrješenje dvojbe u tumačenju i

primjeni zakonske odredbe, Hrvatski sabor to trebaučiniti davanjem vjerodostojnog tumačenja, kad većformalno i stvarno ima takvu ovlast odnosno moguć-nost, ma koliko ona pravno-teorijski bila dvojbena36.

Međutim, izrekom kojom ne daje vjerodostojno tu-mačenje zakonske odredbe, Hrvatski sabor istodobnoodriče bilo kakvu pravnu snagu vlastitom tumačenjute odredbe sadržanom u obrazloženju. To tumačenjemože imati određene učinke na konkretnu primjenuzakonske odredbe samo snagom svoje uvjerljivosti, alise na njega nikako ne može formalno pozivati, jer ono

34 U tom smislu formulacija “ne daje se (...)” koja se do sadakoristila pravno više upućuje na odbijanje prijedloga, što bi bilo primjereno u slučaju da se ne prihvati neko konkretno ponuđeno tumačenje kojeg, međutim, u slučaju oc jene Od- bora o neosnovanosti prijedloga za davanje vjerodostojnogtumačenja nema.

35 Ta činjenica neminovno asocira na žalbeni razlog bitne povrede odredaba postupka koji je općenito predviđen u raz-ličitim pravnim postupcima, a zbog kojeg se doneseni aktikoje sadrže ovu povredu u tim postupcima ukidaju odnosno poništavaju!36 U svim prethodno opisanim slučajevima već na osnovi podnesenih prijedloga za davanje tumačenja moglo se za-ključiti da u praksi postoji određena nejasnoća i dvojba u primjeni zakonskih odredbi. U prilog tome govori i činjenicada prijedlozi odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenjana saborskom Odboru nisu bili doneseni jednoglasno, već preglasavanjem. Stoga, ako se ni članovi Odbora nisu moglisložiti o značenju zakonske odredbe, može li se ne dati tu-mačenje uz obrazloženje da za tim nema potrebe, jer ne postoji nejasnoća i dvojba?



49

ne može imati snagu obveznog apstraktnog i general-nog pravnog pravila.

Stoga ni sama odluka o nedavanju vjerodostojnog tu-mačenja kao pravni akt, iako ju je donio Hrvatski sabor, nikako ne može biti formalni izvor prava.

To dalje znači da u primjeni predmetne zakonske od-redbe u konkretnim slučajevima mogu postojati i tu-mačenja drukčija od onog izraženog u obrazloženjuodluke Hrvatskoga sabora. U tom smislu akti koji bi setemeljili na tim drukčijim tumačenjima ne bi bilinezakoniti samo zato što se razlikuju od tumačenjadanog u obrazloženju odluke Hrvatskog sabora o ne-davanju vjerodostojnog tumačenja.

5. Zaključak

Donošenjem odluka o nedavanju vjerodostojnog tu-mačenja Hrvatski sabor uveo je u pravni sustav novi pravni akt.

Po naravi stvari donošenje odluke o nedavanju vjero-dostojnog tumačenja ograničeno je samo na slučajevekad stvarno nema nejasnoće ili dvojbe u primjeni za-konske odredbe čije se tumačenje traži, dakle kadnema razloga za njegovo davanje, jer se svi slažu uznačenju i smislu predmetne odredbe.

Summary

The paper analyses new legal enactment in the Croatian legal system introduced by the Croatian Parliament, i.e.a decision by which it rejects to give the authentic interpretation of a particular legal norm.

Such a decision has limited implementation: by the nature of things, it may only be passed in cases when thereare no doubts or uncertainties about the implementation of the legal norm in matter, so there are no reasons for the interpretation because everybody agrees on its meaning.

However, in its previous practice the Parliament has exceeded these limits which has often caused new problemsin the implementation of related legal norms.

The fundamental error in these decisions stems from the contradiction between their pronouncement and the statement of reasons. In the pronouncement the Parliament explicitly rejects to give the authentic interpretationof the legal norm in matter. But at the same time, in the statement of reasons it regularly gives explanation of themeaning of this legal norm, thereby providing the interpretation.

This error has serious implications. The interpretation of the legal norm given in these decisions cannot haveany legal power and effect, although it is passed by the Parliament. Consequently, these decisions cannot bedeemed the general source of law.

Međutim, Hrvatski sabor u svojoj praksi redovito je uobrazloženju tih odluka de facto davao određena tu-mačenja zakonskih odredbi čime je prekoračio svrhunjihova donošenja. Zbog takvog sadržaja pojedine od-

luke umjesto razjašnjenja nejasnoća i dvojbi u primjeniodredbi kojih se tumačenje tražilo, još su ih više pro-dubile.

Osnovna pogreška odluke o nedavanju vjerodostojnogtumačenja sastoji se od proturječja njezine izreke kojom se u biti odbacuje davanje tumačenja i njezinogobrazloženja u kojem se zatraženo tumačenje redovitodaje.

Riječ je o vrlo bitnoj pogrešci. Njezin rezultat je daodluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja kao pravni akt, iako ju je donio Hrvatski sabor, ne možeimati nikakav pravni učinak. Stoga ona nije formalniizvor prava.

Radi ostvarenja svih sastavnica načela zakonitosti iosiguranja potpune konzistentnosti pravnog sustavanužno je u budućoj praksi formu i sadržaj odluke o ne-davanju vjerodostojnog tumačenja kao pravnog aktaHrvatskoga sabora svesti u okvire određene njezinomsvrhom.




50

* Autorica je diplomirana pravnica i saradnica FCJP.

50

5051

52

53

54

54

5556

5758

aMra ohranović*

Institucije kulture u Bosni i Hercegovini

Sadržaj:

1. Uvod ..................................................................2. Nepostojanje državnog ministarstva kulturekao uzrok problema ...............................................3. Pravni status kao uzrok problema ......................

3.1. Ukratko o značaju sedam institucija kultureza Bosnu i Hercegovinu

3.1.1. Biblioteka za slijepa i slabovidna licaBiH ....................................................................3.1.2. Zemaljski muzej BiH, Historijski muzejBiH, Muzej književnosti i pozorišne umjetnosti

BiH i Umjetnička galerija BiH ..........................

3.1.3. Kinoteka BiH ..........................................3.1.4. Nacionalna i univerzitetska

biblioteka BiH ...................................................3.2. Prijedlozi rješavanja pitanja

pravnog statusa ....................................................4. Sistem nansiranja kao uzrok problema ............5. Pasivnost i dosadašnja praksa kaouzrok problema ......................................................6. Zaključak ...........................................................

1. Uvod

U posljednje vrijeme svjedoci smo medijskih izvješta-vanja o stanju u kojem se nalaze institucije kulture uBosni i Hercegovini. Pažnju posebno privlači sedaminstitucija kulture od značaja za Bosnu i Hercegovinui to: Biblioteka za slijepa i slabovidna lica BiH, Histo-rijski muzej BiH, Kinoteka BiH, Muzej književnosti i pozorišne umjetnosti BiH, Nacionalna i univerzitetska biblioteka BiH, Umjetnička galerija BiH i Zemaljskimuzej BiH.

Stanje u kojem se ove institucije nalaze reeks je cje-lokupnog stanja u koje je dospjela kultura u Bosni iHercegovini i posljedica je prvenstveno njihovog ne-riješenog pravnog statusa. Naime, iako je prelaznimodredbama Uredbe sa zakonskom snagom o ustano-vama1 koja se primjenjuje na osnovu odredbe čl. IX5(1) Ustava Federacije BiH2, propisana obaveza preu-zimanja osnivačkih prava nad javnim ustanovama odstrane države, do danas niko nije preuzeo osnivačka prava nad institucijama “od republičkog značaja”. Mi-nistarstvo civilnih poslova kao državno ministarstvonadležno za oblast kulture na sve dosadašnje inicijative

za rješavanje problema ovih institucija proglašavalose nenadležnim, pravdajući to činjenicom da državaBiH nije preuzela njihova osnivačka prava.

Nepreuzimanje osnivačkih prava povlači za sobom idruga pitanja, kao što je način nansiranja tih insti-

tucija, imenovanja njihovih organa upravljanja i ruko-vođenja, s obzirom da je to u isključivoj nadležnostiosnivača.

Kako Bosna i Hercegovine nema državno ministarstvokulture, pa tako ni zakon o kulturi na državnom nivou, brigu o tim institucijama ne vodi niko. Institucije funk-cionišu tako što povremeno dobiju nansijsku pomoćiz budžeta različitih organa vlasti (Ministarstvo civil-nih poslova, Federalno ministarstvo kulture i sporta,Ministarstvo kulture i sporta Kantona Sarajevo). Evi-

dentna je dakle nebriga državnih organa za navedeneinstitucije. Međutim, potrebno je osvrnuti se i na radovih institucija odnosno njihovih organa upravljanja u posljednje dvije decenije, kako bi se donekle mogloocijeniti da li je i u kojem obimu način njihovog radadoprinio njihovim trenutnom stanju.

2. Nepostojanje državnog ministarstva kulture

kao uzrok problema

Državna organizacija Bosne i Hercegovine uspostav-ljena Ustavom Bosne i Hercegovine, odnosno Anek-som IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i

Hercegovini jedan je od uzroka teškog stanja u kojemse nalaze državne institucije kulture. Naime, oblastkulture i kulturne politike u Bosni i Hercegovini je de-centralizirana na način da je stavljena u nadležnostentiteta odnosno kantona.Preambula Ustava BiH jedini je njegov dio u kojem sespominje kultura. U njoj se poziva na Međunarodne paktove o građanskim i političkim pravima, odnosno oekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kao iDeklaraciju o pravima nacionalnih manjina3. U samom

1 Sl. l. RBiH 06/92, 08/93 i 13/94.2 Čl. IX 5.(1) Ustava FBiH: “(1) Svi zakoni, drugi propisi isudska pravila koja su na snazi u Federaciji na dan stupanjana snagu ovog ustava ostat će na snazi u mjeri u kojoj nisu usuprotnosti sa ovim ustavom, dok nadležni organi vlasti neodluče drugačije” (Sl. nov. FBiH 1/94).

3 “(…) Inspirisani Univerzalnom Deklaracijom o ljudskim pra-vima, Međunarodnim paktovima o građanskim i političkim



51

svom sadržaju Ustav BiH ne tretira područje kulture.Tako se u čl. III Ustava BiH, kojim se uređuje podjelanadležnosti između Bosne i Hercegovine i entiteta,kultura ne spominje kao izričita nadležnost na nivou

Bosne i Hercegovine, ali se Aneksom 8. Općeg okvir-nog sporazuma o miru u BiH propisuje odgovarajućanadležnost za proglašenje dobara nacionalnim spome-nikom. Međutim, istim članom Ustava4 ostavljena je pak mogućnost proširenja nadležnosti na organe BiHza šta je potrebna saglasnost oba entiteta.

U Bosni i Hercegovini tako imamo 14 ministarstavakoja u svojoj nadležnosti imaju oblast kulture i kulturne politike. Na nivou Bosne i Hercegovine djeluje Mi-nistarstvo civilnih poslova BiH koje je, kroz svojSektor za nauku i kulturu, nadležno za utvrđivanje os-novnih principa koordinacije, usklađivanje planova

entitetskih tijela vlasti i deniranje strategije na među-narodnom planu u oblasti kulture. Na nivou entiteta postoje ministarstva nadležna za pitanja kulture i to uRepublici Srpskoj Ministarstvo prosvjete i kulture, a uFederaciji BiH Federalno ministarstvo kulture i sporta. Nadležnosti u oblasti kulture u većem bosansko-herce-govačkom entitetu dalje su podijeljene na 10 entitetskihministarstava. U Brčko Distriktu kultura je u nadlež-nosti Odjeljenja Vlade Brčko Distrikta za privrednirazvoj, sport i kulturu.

Kako bi se ublažile posljedice ovako decentralizovanoguređenja kulture u Bosni i Hercegovini, odnosno kako

bi se obezbijedile neke aktivnosti države u ovoj oblastina međunarodnom nivou, i pored činjenice da UstavBosne i Hercegovine ne reguliše oblast kulture, Za-konom o ministarstvima i drugim tijelima uprave Bo-sne i Hercegovine5 pokušalo se uvesti i dati državineke kompetencije iz oblasti kulture. Naime, njime jeoblast kulture stavljena u nadležnost Ministarstva ci-vilnih poslova6, koje ima nadležnosti u preko petnaest

oblasti. Uz činjenicu da ne postoji državno ministarstvokulture, evidentno je i to da su veoma male ovlasti izoblasti kulture na nivou države Bosne i Hercegovine.

Ni zakonodavni okvir kakav je na snazi u BiH u oblastikulture ne ide u prilog poboljšanju stanja kulturnihinstitucija. Na snazi je veliki broj zakona kojima seregulišu različite oblasti kulture na različitim nivoima:kantonalnim, entitetskim i državnom. Također se naosnovu tačke 2 Dodatka II na Aneks IV Općeg ok-virnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini7, unedostatku novih propisa, primjenjuju propisi koji sudoneseni prije 1992. godine, tj. u vrijeme drugačijegdruštveno-političkog sistema8.

Dakle, aktuelno stanje u kojem se nalazi kultura i kul-turne institucije u BiH dijelom je posljedica nepostojanja državnog zakona kojim bi se okvirno regulisalaoblast kulture ali i nepostojanja državnog ministarstvakulture i obrazovanje kao tijela koje bi imalo i političkei materijalne mogućnosti pozabaviti se rješavanjem pitanja iz oblasti kulture na nivou države i kojem biosnovna zadaća bila uspostavljanje jedinstvenog sis-tema obrazovanja i kulture te naučnog odnosa premakulturi i kulturnoj baštini. Na taj način bi i navedeneinstitucije kulture prestale biti spomenici kulture, već bi se prolirale u institucije koje bi imale pravu iistinsku svrhu i funkciju i dobile naučno-istraživačkikarakter.

Ovim bi se istovremeno uticalo i na jačanje aktivnosti

države BiH u ovoj oblasti na međunarodnom nivou usmislu pojačane međunarodne suradnje i povezivanjasa drugim kulturama, uz prvenstveni cilj da se očuva,ojača i na međunarodnom nivou promovira bosansko-hercegovački kulturni identitet.

3. Pravni status kao uzrok problema

Neminovno je da se kontinuirana društveno-politička iekonomska kriza odražava na cjelokupno stanje u

pravima, odnosno o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, i Deklaracijom o pravima lica koja pripadaju na-cionalnim ili etničkim, vjerskim i jezičkim manjinama, kaoi drugim instrumentima ljudskih prava (...)”.4 Čl. III 5. Dodatne nadležnosti: “a) Bosna i Hercegovina će

preuzeti nadležnost u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; stvarima koje su predviđene uAneksima 5-8 Opšteg okvirnog sporazuma; ili koje su po-trebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosnei Hercegovine, u skladu sa podjelom nadležnosti među in-stitucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenje ovih nad-ležnosti”.5 Sl. gl. BiH 5/03, 42/03, 26/04, 42/04 i 45/06.6 Čl. 15 Zakona o ministarstvima i drugim tijelima upraveBiH: “Ministarstvo civilnih poslova nadležno je za: poslovedržavljanstva, upis i evidenciju građana, zaštitu ličnih po-dataka, prijavljivanje prebivališta i boravišta, lične isprave, putne isprave i postupak evidencije registracije vozila; de-miniranje. Ministarstvo je nadležno za obavljanje poslova i

izvršavanje zadataka koji su u nadležnosti BiH i koji seodnose na utvrđivanje osnovnih principa koordiniranja ak-tivnosti, usklađivanja planova entitetskih tijela vlasti i de-nisanje strategije na međunarodnom planu u područjima:zdravstva i socijalne zaštite; penzija; nauke i obrazovanja;rada i zapošljavanja; kulture i sporta; geodetskim, geološkimi meteorološkim poslovima”.7 Tačka 2 Dodatka II na Aneks IV Općeg okvirnog sporazumaza mir u BiH propisuje da će svi zakoni, propisi i sudski poslovnici, koji su bili na snazi na teritoriji BiH u trenutkukada je Ustav stupio na snagu, ostati na snazi u onoj mjeri ukojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom dok drugačije ne odredinadležni organ vlasti BiH.8 Npr. Zakon o ustanovama (Sl. l. RBiH 06/92, 08/92 i 13/94)i Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog naslijeđa(Sl. l. SR BiH 20/85, 12/87; Sl. l. RBiH 3/93, 13/94).



52

kulturi, a posebno njene kulturne institucije. Njihovneriješen pravni status prerastao je u politički problem — ili je to uvijek i bio. Međutim, bez obzira na poli-tičku situaciju u zemlji, ne smiju se ignorisati institucije

kao što su Zemaljski muzej koji postoji još od 1888.godine ili Umjetnička galerija BiH koja je osnovana1946. godine9. Ove, ali i ostale kulturne institucije,svojim zbirkama i arhivskom građom materijalno svje-doče o postanku i razvoju naroda s ovih prostora ivažna su karika u procesu očuvanja bosanskoher-cegovačkog identiteta. Njihov neriješen status odnosnoneočitovanje organa vlasti na bilo kojem nivou u Bosnii Hercegovini o njima, od potpisivanja Dejtonskogsporazuma do danas, predstavlja kočnicu za njihov radi razvoj. Riječ je o situaciji u kojoj državni organivlasti ne poštuju pravne propise vlastite države.

Naime, čl. 53 st. 1 al. 1 Uredbe sa zakonskom snagomo ustanovama od 03. juna 1992. godine propisuje da postojeće radne organizacije koje obavljaju djelatnostikulture nastavljaju rad kao ustanove, dok je čl. 57 propisano da će se zakoni kojima se uređuju odnosi udjelatnostima iz čl. 1 Uredbe10 uskladiti sa njom, u ro-ku od šest mjeseci od dana njenog stupanja na snagu.

Dakle, prva obaveza nadležnih organa po osnovu oveUredbe bila je usklađivanje odgovarajućih zakona sauredbom, i to u roku od 6 mjeseci od dana stupanja nasnagu ove uredbe.

Za navedene kulturne institucije od posebnog je zna-

čaja čl. 58 st. 2 navedene Uredbe kojim je propisanoda ustanove koje obavljaju djelatnosti odnosno posloveod posebnog društvenog interesa, a čiji osnivač nije preduzeće, danom stupanja na snagu Uredbe nastavljajurad kao javne ustanove u državnoj svojini.

Skupština RBiH odnosno skupština opštine ili skup-ština zajednice imala je obavezu da u roku od tri mje-seca od dana stupanja na snagu zakona kojima se ure-đuju odnosi u djelatnostima iz čl. 1 Uredbe, odluči o

zadržavanju odnosno preuzimanju prava osnivača pre-ma navedenim javnim ustanovama11. U slučaju da ne preuzme prava osnivača nad javnom ustanovom,Uredba je utvrdila obavezu da se, po tržišnim vrijed-nostima, ponudi drugim pravnim i zičkim licima preuzimanje prava osnivača nad tom ustanovom i to uroku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu zakonakojima se uređuje odgovarajuća oblast. U slučaju da pravo osnivača ne preuzme drugo pravno odnosnozičko lice, Skupština RBiH, skupština opštine od-nosno skupština gradske zajednice imala je obavezuda donese akt o prestanku rada javne ustanove12.

Da su se poštivale zakonske odredbe i zadati rokovi, pravni status odnosno preuzimanje osnivačkih pravanad ovim ustanovama bi bio riješen vrlo brzo po stu- panju na snagu ove Uredbe i posebnih zakona. Dakle,iako je tek “odnedavno” u žiži interesovanja, problemneriješenog pravnog statusa kulturnih institucija po-stoji još od 1992. godine odnosno stupanja na snagu pomenute Uredbe sa zakonskom snagom i posebnihzakona kojim se regulišu oblasti kulture.

3.1. Ukratko o značaju sedam institucija kulture za

Bosnu i Hercegovinu

3.1.1. Biblioteka za slijepa i slabovidna lica BiH

Zakon o biblioteci za slijepa i slabovidna lica u RBiH13

iz 1995. godine je ovu biblioteku svrstao u javneustanove kulture u državnoj svojini. Radi se o bibliotecičije usluge koriste slijepa i slabovidna lica ne samo izBiH, nego iz čitavoga svijeta. Biblioteka raspolaže sa20.564 bibliotečkih jedinica (6.247 naslova). KorisniciBiblioteke, njih oko 1100, su slijepi i slabovidni uzemlji i inostranstvu, djelatnici udruženja i ustanovaza slijepe, spoljni saradnici, lica koja se bave stručnimi naučnim radom, a članstvo je besplatno14. Biblioteka

djeluje u vrlo teškim uslovima s obzirom i na neriješeno pitanje redovnog nansiranja.

9 U prilog važnosti rješavanja ovog problema govori i či-njenica da su na inicijativu direktora Internacionalnog tea-tarskog festivala MESS, Dine Mustaća, 12. 12. 2009.godine u Geteborgu senatori Evropskog kulturnog Parla-menta (European Cultural Parliament) usvojili Rezoluciju podrške kulturnim institucijama u BiH. Direktor MESS-aDino Mustać je tom prilikom u govoru skrenuo pažnjuevropskih kulturnih djelatnika na sraman odnos bh. vlasti prema institucijama kulture u našoj zemlji. U tekstu Rezo-lucije između ostalog stoji: “Evropski kulturni Parlamentapeluje na vlasti BiH da konačno preuzmu odgovornostkoju su im građani i građanke povjerili i da shodno evropskimkulturnim standardima podržavaju, nansiraju i unaprijeđujuočuvanje kulturno-historijskog naslijeđa i kulturnih insti-tucija koje su od neprocjenjive važnosti za državu BiH”.Izvor: Evropski kulturni parlament, Rezolucija podrške kul-turnim institucijama u BiH, Oslobođenje, izdanje od 14. 12.2009, s. 7.10 Čl. 1: “Ustanova, u smislu ove uredbe, osniva se za obav-ljanje djelatnosti obrazovanja, nauke, kulture, zičke kul-ture, zdravstva, dječije zaštite, socijalne zaštite, socijalnesigurnosti i drugih djelatnosti utvrđenih zakonom, ako ciljobavljanja djelatnosti nije sticanje dobiti”.

11 Čl. 61 st. 1 Uredbe sa zakonskom snagom o ustanovama.12 Čl. 62 st. 1 i 2 Uredbe sa zakonskom snagom o ustano-vama.13 Sl. l. RBiH 09/95 i 18/95.14 Izvor: http://www.cultureshutdown.net/2012/09/23/biblioteka-za-slijepa-i-slabovidna-lica-bih/ i http://www. bibsis.org.ba.



53

3.1.2. Zemaljski muzej BiH, Historijski muzej BiH,Muzej književnosti i pozorišne umjetnosti BiH iUmjetnička galerija BiH

Članom 25 Uredbe sa zakonskom snagom o muzejskojdjelatnosti15 propisano je da su Zemaljski muzej BiH,Historijski muzej BiH, Muzej književnosti i pozorišneumjetnosti BiH i Umjetnička galerija BiH muzeji od javnog interesa te da nastavljaju rad kao javne ustanovekoje obavljaju muzejsku djelatnost u javnom interesudržave. Prava osnivača prema muzejima od javnoginteresa za Republiku vrši Skupština R BiH. SkupštinaR BiH je donijela i Zakon o potvrđivanju uredbi sazakonskom snagom16 među kojima se nalazi i Uredbasa zakonskom snagom o muzejskoj djelatnosti17.

Uredba sa zakonskom snagom o muzejskoj djelatnosti

stupila je na snagu 07. juna 1993. godina. Shodno čl.61 st. 1 Uredbe sa zakonskom snagom o ustanovama,Skupština R BiH imala je obavezu da u roku od trimjeseca, dakle do početka septembra 1993. godineodluči o zadržavanju odnosno preuzimanju pravaosnivača prema navedenim javnim ustanovama18.

Državni organi su se oglušili o navedenu zakonskuobavezu, te se do danas nisu očitovali o preuzimanju/nepreuzimanju osnivačkih prava nad ovim ustanovama.One nemaju osigurana sredstva za redovne troškove te bilježe sve veća dugovanja kako prema uposlenicima,tako i prema trećim licima.

Zemaljski muzej Bosne i Hercegovine19 je ustanovaosnovana 1888. godine čije usluge koriste pojedinci,škole, turisti, građani iz cijele BiH. Riječ je o

arheološkom, etnološkom, prirodoslovnom muzeju sa botaničkim vrtom, čija je djelatnost muzeološka,naučna, vaspitno-obrazovna i izdavačka. Zemaljskimuzej BiH je zatvorio vrata za javnost 04. 10. 2012.godine. Nakon 124-ogodišnjeg postojanja, budućnostnajstarije kulturno-naučne ustanove u ovoj zemlji idalje je neizvjesna.

Specični problemi na koje upozoravaju uposleniciove institucije su nemogućnost (zbog neriješenog

pravnog statusa) apliciranja na natječaje u kojima setraži potpis osnivača, nedovoljan broj uposlenika darealiziraju projekte za koja dobiju nansijska sredstva,slab razvoj programa i ponude, odliv i nedostatak stručnog kadra (npr. pedagoške službe koja bi planiralai realizirala rad s javnošću, školama i ostalima,kustosi)20.

Historijski Muzej Bosne i Hercegovine osnovan je 13.novembra 1945. godine Zakonom o osnivanju Muzejanarodnog oslobođenja u Sarajevu21, a od 1993. godine(donošenjem Zakona o muzejskoj djelatnosti) djeluje

pod imenom Historijski muzej Bosne i Hercegovine.Sadrži 300.000 muzejskih predmeta i eksponata kojisu pohranjeni u sedam muzejskih zbirki, a koje koristedomaći i strani istraživači, učenici i studenti. Muzejima dvije stalne postavke, a na godišnjem nivou orga-nizuje, u skladu sa mogućnostima, i nekoliko povre-menih postavki. Historijski muzej Bosne i Hercegovine je u cjelini otvoren za posjetioce kao i za korisnikeusluga (kolekcije, biblioteka, izložbene postavke isl.).

Osnovni problemi ove institucije, pored neriješenog pravnog statusa, su nepostojanje upravnog odbora, re-

dovnog nansiranja, odliv stručnog kadra, neuslovnost prostora (nepostojanje grijanja) te ugroženost objektai muzejske građe (Muzej se nakon 1995. godine, osimminimalnih radova, nije renovirao)22.

Muzej književnosti i pozorišne umjetnosti BiH23 os-novan je 1961. godine kao Muzej književnosti, a desetgodina kasnije proširuje svoju djelatnost i postaje i pozorišni muzej. U njemu se čuva oko stotinu knji-ževnih i pozorišnih zbirki sa više od 20.000 doku-menata, a bavi se i izdavačkom djelatnošću.

Muzej je otvoren ali se planira njegovo zatvaranje useptembru 2014. godine24. Djelatnost Muzeja književ-

nosti i pozorišne umjetnosti BiH (nemaju šta prodavati,niti su njihovi projekti konkurentni u odnosu na druge,radi prirode njihove ponude) su takva da on ne može biti samoodrživ te je stoga potrebno njegovo redovno budžetsko nansiranje.

Umjetnička galerija BiH25 je osnovana 1946. godine.Kolekcija Umjetničke galerije ima preko 6000 in-ventarskih jedinica podijeljenih u više zbirki (Zbirka bosanskohercegovačke umjetnosti, Zbirka FerdinandaHodlera, Zbirka ikona, Zbirka jugoslovenske umjet-nosti, Međunarodna zbirka donacija, Zbirka fotograjei novih medija, Likovni arhiv “NADA”). U sklopu

Um jetničke galerije BiH postoji i odjeljenje dokumen-tacije i biblioteke što omogućava i korištenje njenihusluga za naučno istraživački rad. Također su formiraniodjeli restauratorske radionice, stolarske i pozlatarskeradionice, fotostudio sa fototekom i odjeljenje koje se

15 Sl. l. RBiH 13/93, 20/93 i 13/94.16 Sl. l. RBiH 13/94. 17 Čl. 1 st. 1 tač. 270 Uredbe.18 Čl. 61 st. 1 Uredbe sa zakonskom snagom o ustanovama.19 Zakon o Zemaljskom muzeju, Sl. l. SR BiH 20/77.20 Izvor: http://www.cultureshutdown.net/2012/09/23/zemaljski-muzej-bh/.

21 Sl. nov. FBiH 26/45.22 Izvor: http://www.cultureshutdown.net/2012/09/23/historijski-muzej-bih/.23 Zakon o muzeju književnosti i pozorišne umjetnosti BiH,Sl. l. SR BiH 20/77.24 Izvor: http://www.cultureshutdown.net/2012/09/23/muzej-knjizevnosti-i-pozorisne-umjetnosti-bih/.25 Uredba o Umjetničkoj galeriji, Sl. l. NR BiH 45/46.



54

bavi pedagoškim radom. Ova institucija nalazila prekogodinu dana bez ikakvog organa upravljanja, direktora,upravnog i nadzornog odbora. S ciljem privremenogrješavanja ovog pitanja i omogućavanja rada ove usta-

nove, Vlada Federacije je od 17. jula imenovala privre-menog direktora Umjetničke galerije BiH26.

Uslijed ignorantskog stava prema ovoj ustanovi, njeniuposlenici su 01. septembra 2012. godine odlučili za-tvoriti svoja vrata za posjetioce i tim činom skrenuti pažnju na situaciju u kojoj se nalaze. Obzirom da se dodanas ništa značajno nije dogodilo u smisli statusa inansiranja Umjetničke galerije BiH, uposlenici su od-lučili da “otvaraju” Galeriju po potrebi u komercijalnesvrhe kako bi obezbijedili sredstva za pokrivanje ele-mentarnih troškova.

S obzirom na nedeniran status i problem njihovognansiranja, sav redovan rad u vidu osavremenjivanja,obogaćivanja fundusa, biblioteke i dokumentacije, te bilo koji oblik istraživačke djelatnosti potpuno je obu-stavljen.

3.1.3. Kinoteka BiH

Kinoteka Bosne i Hercegovine osnovana je 9. juna1994. godine kada je stupio na snagu Zakon o KinoteciBiH27. Upravni odbor Kinoteke BiH imenovan je 16.septembra 1998. godine28 od strane Vlade FederacijeBiH. Kako do sada nije izabran novi upravni odbor,

ovaj upravni odbor funkcionira dok ima kvorum.

Djelatnost Kinoteke BiH sastoji se od arhivskog,istraživačkog i prikazivačkog odjela. Kinoteka BiHnikada nije zatvarala vrata za korisnike, posjetioce igledaoce. Specični problemi sa kojima se susreće

Kinoteka BiH, pored neriješenog pravnog statusa, jest problem poslovnih prostorija (prostor u Alipašinojulici je predmet sudskog spora), dugovanja prema rad-nicima, nedostatak kadra, povrat lmskih materijala izBeograda i Zagreba koji pripadaju Kinoteci BiH, a de- ponovani su ili su predmet sukcesije država bivše Ju-goslavije, obezbjeđivanje uslova za preuzimanje, prijem i smještaj lmova29.

3.1.4. Nacionalna i univerzitetska biblioteka BiH

Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Herce-govine osnovana je 1945. godine30. Svoju djelatnostdanas obavlja na osnovu Zakona o bibliotečkoj dje-latnosti31. Po osnivanju Univerziteta u Sarajevu, Na-rodnoj biblioteci BiH je dodana i funkcija univerzitetske biblioteke. Neriješen pravni status osnovni je problem ove insti-tucije, koji za sobom povlači prije svega nansijske,ali i druge probleme: nepostojanje organa upravljanjai nadzora, nepostojanje internih akata, odliv stručnogkadra, nedostatak sredstava za razvoj kolekcija i novihvidova rada, za saradnju s drugim institucijama, zamoderniziranje postojećih servisa.

Ova ustanova ima oko 4.000 stalnih članova, od kojih

je najveći broj studenata, profesora istraživača i nauč-nika. Ukupni knjižni fond je oko 800.000 bibliotečkih jedinica. NUBBiH je otvorena, ali radi smanjenim kapacitetom,što koči rast i razvoj institucije. Od početka 2012.godine zaposlenicima nije isplaćena niti jedna mje-sečna naknada, a ne izmiruju su ni režijski troškovi(gri janje, struja, voda). NUBBiH kao ni ostale insti-tucije kulture nema stabilan izvor nansiranja na kojise može osloniti. NUBBiH ima privremeno sjedište uKampusu Univerziteta u Sarajevu32.

26 Rješenjem o privremenom imenovanju direktora Umjet-ničke galerije BiH V broj 1001/2012 od 17.07.2012. godine(Sl. nov. FBiH 64/12) za direktora Umjetničke galerije BiH, privremeno je imenovan Strajo Krsmanović. Potrebno jeistaći i činjenicu da je zakonitost navedenog rješenja upitnas obzirom da Vlada Federacije nije preuzela osnivačka pravate stoga nije ni mogla imenovati direktora ove ustanove.Drugo pitanje je trajanje “privremenog” mandata direktora. Naime Rješenjem Vlade FBiH utvrđeno je da se direktor imenuje do okončanja postupka kojim će se riješiti pravnistatus i osnivačka prava Umjetničke galerije u skladu sazakonom i drugim propisima. Imenovanje je dakle urađenona neodređeno vrijeme. Navedeno je protivno odredbamačl. 4 st. 2 Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imeno-vanjima FBiH (Sl. nov. FBiH 34/03) kojim su propisana izu-zeća u primjeni ovog zakona, a koja se odnose na imenovanjana kraće razdoblje i to na najviše dva (2) mjeseca koja se nemogu ponoviti. Dakle i kada se uzme u obzir nepostojanjezakonskog osnova za donošenje takvog rješenja, privremenoimenovanje se moglo izvršiti samo u trajanju od najviše 2mjeseca. Međutim navedeno rješenje je donekle razumljivos obzirom na stanje u kojem se institucija nalazi i želju da seono koliko toliko poboljša.27 Sl. l. RBiH 13/94 i 30/94.28 Rješenjem Vlade FBiH V br. 214/98 od 16. 09. 1998. go-dine (Sl. nov. FBiH 37/98) imenovan je Upravni odbor Um- jetničke galerije BiH u sljedećem sastavu: Sadudin Musa- begović kao predsjednik te Vlatko Filipović, Zlata Kurt,Devleta Filipović i Nedžad Begović kao članovi.

29 Izvor: http://www.cultureshutdown.net/2012/09/23/kinoteka-bih/.30 Zakon o Narodnoj biblioteci FBiH, Sl. nov. FBiH 22/45.31 Sl. l. RBiH 37/95, čl. 31-36 Zakona.32 Prijeratno sjedište NUBBiH – Gradska vijećnica još uvijek je u fazi rekonstrukcije. Preliminarne propozicije za ko-rištenje objekta Vijećnice denisane su Odlukom Komisijeza očuvanje nacionalnih spomenika BiH o proglašavanjuGradske vijećnice u Sarajevu nacionalnim spomenikomBiH (Sl. gl. BiH 88/07). Nakon završene rekonstrukcije irestauracije objekta planirano je da Vijećnica ima brojnefunkcije, koje su usklađene sa njenim kulturnim i historijskimznačajem: sjedište Grada Sarajeva i Nacionalne biblioteke,Muzej razaranja Vijećnice i prostor aule za održavanje kul-turnih sadržaja (promocija, izložbi, koncerata i dr.). Vijećnicaće tako biti fabrika nauke, kulture i umjetnosti.



55

3.2. Prijedlozi rješavanja pitanja pravnog statusa

Svi dosadašnji pokušaji rješavanja pitanja pravnog sta-

tusa odnosno preuzimanja osnivačkih prava za sedaminstitucije kulture bili su neuspješni. Navedeno i nečudi s obzirom na političku situaciju i činjenicu da urazgovorima praktično učestvuju tri strane FederacijaBiH i Republika Srpska, te država BiH putem Mini-starstva civilnih poslova kao koordinatora cjelokupnog procesa. Jedno od predloženih rješenja koje je raz-matrano išlo je u pravcu preuzimanja osnivačkih pravaod strane države za svih sedam institucija, dok je drugoišlo u pravcu takvog rješenja da neke institucije ostanuna državnom nivou, a neke preuzmu entiteti odnosnokantoni.

U toku 2012. godine predstavnici Ministarstva civilnih poslova održali su niz sastanaka s predstavnicima svihsedam institucija te kantonalnim i federalnim mini-strima kulture i obrazovanja, razgovarajući o trenutnoj poziciji ovih institucija, ali i načinima mogućeg rje-šenja ovog dugogodišnjeg problema.

Sve su strane saglasne da je ovaj problem potrebno što prije riješiti. Prema riječima predstavnika Ministarstvacivilnih poslova ostaje da se postigne konačni dogovor o tome koje će od ovih sedam institucija ostati na dr-žavnom nivou, a koje će biti prenesene na niže nivoe.Cilj je da se svim institucijama omogući redovni si-

stem nansiranja. Dakle, načelno već postoji saglasnostda neke od institucija ostanu na državnom nivou. Udosadašnjim razgovorima Zemaljski muzej BiH nijesporan te je za njega odmah postignuta saglasnost svetri strane da ostane na državnom nivou. Isti slučaj je isa Umjetničkom galerijom BiH33.

Zalaganja da se neke ustanove prebace na niži nivovlasti, kao npr. Biblioteka za slijepa i slabovidna licaBiH pravdaju se njenom osnovnom funkcijom koja ne predstavlja stup državnosti ili u slučaju Nacionalne iuniverzitetske biblioteka BiH činjenicom da bi onamogla, kao i sam Univerzitet u Sarajevu, da bude na

kantonalnom nivou. Ovo i iz razloga što danas imamouniverzitetske biblioteke u gotovo svakom gradu BiH.Za Kinoteku BiH čija se djelatnost sastoji od arhivskog,istraživačkog i prikazivačkog odjela, predlagano je dase pripoji Arhivu BiH34.

Postoje i oni koji smatraju da bilo kakav vid osporavanjadržavne nadležnosti i značaja kao i podjela ovih insti-tucija između različitih nivoa vlasti nije prihvatljiv35.Tako predsjednik Komisije za izradu kulturne strategije

BiH, Ibrahim Spahić, smatra da niko ne može tražitiod institucija BiH da se svedu na općinski, gradski ilikantonalni nivo i da ih se potpuno isključi iz onoga što je baština BiH. Po njegovom mišljenju to je protivnointeresima građana i interesima države BiH36.

Prema zagovaračima ostanka svih sedam institucija nadržavnom nivou, postojanje ovih institucija na držav-nom nivou ne odgovara određenim političarima u BiH,zato što one predstavljaju ‘simbole državnosti BiH’,ili zato što ove institucije ne predstavljaju viziju dr-žavnosti za koju se oni zalažu (ovim strujama višeodgovara uspostavljanje institucija sličnog prola na

nivou entiteta)37.Bez obzira na oprečna mišljenja o načinu rješavanjaneriješenog pravnog statusa, činjenica je da niko nije preuzeo osnivačka prava nad navedenim institucijama. Nadležni organi vlasti države Bosne i Hercegovine sedo danas nisu zvanično očitovale o ovim institucijama,iako su to bile dužne učiniti shodno tački 2 Dodatka II

33 Sredoje Nović o stanju u kulturi, Sve institucije kulture suod značaja; Izvor: http://www.source. ba/clanak/491122476490/.34 J. P. Filmski Centar Sarajevo, d. o. o. osnovano je OdlukomVlade FBiH o osnivanju JP Filmski Centar Sarajevo (Sl.nov. FBiH 49/08 i 69/08). U čl. 4 Odluke o osnivanju propisano je da su osnovni ciljevi Centra: podsticanje svih vi-dova umjetničkog lmskog stvaralaštva i lmske proiz-

vodnje; stvaranje scenarističke građe; zaštita, čuvanje i pre-zentiranje lmske baštine; snimanja arhivske lmske građe;obavljanje međunarodne saradnje u oblasti kinematograje;obavljanje izdavačke djelatnosti u oblasti kinematograje;organizovanje ili suorganizovanje lmskih manifestacija;

or ganizovanje stručnih usavršavanja u oblasti kinematogra-je; stvaranje tehničkih pretpostavki za lmsku proizvodnju;kopiranje lmova, reprodukcija audio traka i video traka samaster kopije; sticanje prava u komercijalnim i neprotnimorganizacijama čije su aktivnosti povezane sa djelatnošću, a posebno u oblasti produkcije, korištenja i distribucije l-mova, opreme i sredstava za lm; obavljanje i drugih djelat-nosti koje obogaćuju produkciju i uvećavaju osnovu za raz-voj djelatnosti. Imajući u vidu ciljeve ali i djelatnosti Centra propisane u čl. 5 Odluke o osnivanju, Kinoteka BiH bi semogla pripojiti i Filmskom centru te time “preći” na fede-ralni nivo.35 S ciljem djelovanja na poboljšanje stanja u kojem sekultura i kulturne institucije nalaze, u Sarajevu je formiranKulturni forum BiH. Osnovni cilj Foruma je zalaganje zahitno realiziranje strategije kulturne politike BiH, koju je2008. usvojilo Vijeće ministara BiH. S tim u vezi usvojena je Deklaracija Kulturnog foruma BiH-Dokument o ostva-rivanju Strategije kulturne politike BiH i novoj kulturnoj politici. U deklaraciji Kulturnog foruma BiH umjetnici, kul-turni djelatnici, institucije kulture, umjetničke organizacije,asocijacije i akteri kulturnih projekata navode nekoliko za-htjeva, a prvi među njima je hitno realiziranje strategije kul-turne politike BiH, koju je 2008. usvojilo Vijeće ministaraBiH.36 Izvor: http://www.tip.ba/2011/07/01/sedam-bh-institucija-kulture-pred-zatvaranjem/.37 Kriza kulturnih institucija u BiH: uzroci, implikacije i mo-daliteti rješenja, Mapiranje statusa quo — Sažetak stavova predstavnika institucija, Izvor: http://www.cultureshutdown.net/mapiranje-statusa-quo/.



56

na Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir uBosni i Hercegovini koji propisuje kontinuitet pravnih propisa tj. propisuje da će svi zakoni, propisi i sudski poslovnici, koji su bili na snazi na teritoriji Bosne i

Hercegovine u trenutku kada je Ustav stupio na snagu,ostati na snazi u onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnostisa Ustavom dok drugačije ne odredi nadležni organvlasti Bosne i Hercegovine.

S obzirom da se do rješenja može doći jedino kon-senzusom i dogovorom oba entiteta i kantona, te da dodanas odgovorne strane nisu uspjele pomiriti stavove,nerješavanje pravnog statusa institucije kulture i nemar društva i države prema nositeljima bosanskoher ce-govačkog, kulturnog, povijesnog i umjetničkog blaga,dovešće do njegovog propadanja i gubitka.

Kako do danas nisu stvoreni uslovi da se zaštiti kul-turno-historijsko nasljeđe na teritoriji BiH, u institucijama kulture, može se postaviti pitanje kako ćemoosigurati uslove i sredstva da se pokrene i riješi pitanjerepatrijacije onoga što je u prošlosti otuđeno i nalazise u drugim državama.

4. Sistem nansiranja kao uzrok problema

Poseban problem koji je zajednički za sve ustanove kul-ture na svim nivoima vlasti jesu nedostatna sredstva ineadekvatan način nansiranja programa i projekataiz oblasti kulture.

Sistem nansiranja kulture u Bosni i Hercegovini te-melji se (na svim nivoima vlasti) na javnim konkursimaza dodjelu sredstava (grantova). Takav jednogodišnjisistem nansiranja karakteriše i nekoordiniranost iz-među različitih izvora nansiranja te slaba uključenostlokalnih institucija i privatnog sektora. Tako npr. Mini-starstvo civilnih poslova BiH38 jednom godišnje raspi-suje konkurs za dodjelu grant sredstava na ime Pomoćiu sunansiranju institucija kulture u BiH i konkurs zadodjelu grant podrške za Međunarodnu kulturnu sa-radnju. Slična je situacija i u Federaciji BiH gdje su utoku 2012. godine objavljena ukupno 3 konkursa u ok-

viru Ministarstva

39

te šest konkursa u okviru nadležnostifondacija iz oblasti kulture40.

Na te konkurse odnosno javne pozive pravni subjekti/udruženja koji djeluju u kulturnom sektoru aplicirajusa svojim projektima iskazujući tako svoje nansijske potrebe. Primjenjujući opće i posebne kriterije (koji su

različiti kod različitih organa vlasti), organi vlastiocjenjuju projekte koji zavrjeđuju da budu nansiraniiz “državne kase”.

Na ovan način iz Budžeta za Federalno ministarstvokulture i sporta u 2012. godini41 podijeljeno je preko7.000,000 KM za oblast kulture, dok su u 2011. go-dini42 ta sredstva iznosila preko 10 miliona KM.

U Federaciji BiH se, pored tekućih transfera/grantovaiz Budžeta Federacije BiH, nansijska sredstva zaoblast kulture izdvajaju i iz prihoda ostvarenih pro-metom Lutrije BiH. Pravilnikom o kriterijima za raspodjelu dijela sredstava ostvarenog prometa LutrijeBosne i Hercegovine43 u čl. 4 tač. f) propisano je da sesredstava iz prihoda ostvarenih prometom Lutrije BiHraspodjeljuju, između ostalog, za nansiranje projekatai programa koji se odnose na promoviranje kulture teamaterski sport u cilju povećanja sredstava fonda zanagrađivanje pojedinaca za istaknute sportske rezultateu amaterskom sportu.

Sredstva za ovu namjenu (promoviranje kulture i ama-terski sport) iznose 10 % od ukupnih sredstava iz čl. 2Pravilnika44. Po ovom osnovu je u 2012. godini za ob-last kulture iz ovih sredstava izdvojeno 67.842,82 KM,dok je za amaterski sport izdvojeno ukupno 139.000,00

38 Ministarstvo civilnih poslova BiH je u 2012. godini ras- pisalo konkurs za dodjelu grant sredstava za institucije kul-ture od dva miliona i 400.000 KM te međunarodnu kulturnusaradnju u iznosu od 480.000 KM. Iz tog granta nansirano je dijelom i sedam institucija kulture od značaja za državu,ali su ove godine kriteriji pooštreni te je svaka institucija bila dužna aplicirati za sredstva konkretnim projektom. Tosu i učinile sve institucije, osim Zemaljskog muzeja BiHkoji nije aplicirao za ova sredstva.39 Javni poziv za utvrđivanje programa i projekata iz oblastikulture i umjetnosti od posebnog značaja za FBiH, za 2012.godinu, Javni poziv za odabir programa i projekata koji će

se sunansirati iz Budžeta FBiH u 2012. godini, Javni pozivza odabir programa i projekata koji će se sunansirati iz Bu-džeta FBiH u 2012. godini — Tekući transfer neprotnimor ganizacijama —Transfer za mlade (http://www.fmksa.com).40 Konkurs/natječaj za izbor korisnika sredstava Fondacijeza muzičke, scenske i likovne umjetnosti u Sarajevu, br. 02-26/12 od 17. 08. 2012. godine i Konkurs/natječaj za izbor ko -risnika preostalih sredstava Fondacije za muzičke, scenske ilikovne umjetnosti, br. 02-47/12 od 07.11.2012. godine;Konkurs/natječaj za izbor korisnika sredstava Fondacije za bibliotečku djelatnost za 2012. godinu, br. 02-70/12 od 03.10. 2012. godine; Konkurs/natječaj za izbor korisnika sred-stava Fondacije za kinematograju za 2012. godinu, br. 02-72/12 od 22. 06. 2012. godine; Konkurs/natječaj za izbor korisnika sredstava Fondacije za izdavaštvo za 2012. godinu, br. 02-80/12 od 03. 10. 2012. godine i Konkurs/natječaj zaizbor korisnika sredstava Fondacije za izdavaštvo za 2012.godinu za oblast Podrška djelima domaćih autora, br. 02-83/12 od 03. 10. 2012. godine.41 Budžet Federacije BiH, Sl. nov. FBiH 03/12 i 77/12.42 Budžet Federacije BiH, Sl. nov. FBiH 14/11 i 50/11.43 Sl. nov. FBiH 13/11, 21/11 i 41/11.44 Čl. 2 st. 1: “Od dijela sredstava ostvarenog prometa LutrijeBiH, koji pripada FBiH, 50 % sredstava raspoređuje se pre-ma općim kriterijima utvrđenim ovim Pravilnikom i po-sebnim kriterijima koje utvrđuju federalna ministarstva nad-ležna za oblast na koju se odnose programi i projekti, kojimaće se dodijeliti sredstva”.



57

KM45. I ova sredstva su, na osnovu Javnog poziva,dodijeljena za programe i projekte koji su prema općimi posebnim kriterijima, koje utvrđuje Federalno mini-starstvo kulture i sporta, ocijenjeni kao najbolji.

Kultura se u Federaciji BiH nansira i iz ostvarenihsredstava od članarina u turističkim zajednicama i sred-stava od boravišne takse. Naime, čl. 16 Uredbe o čla-narinama u turističkim zajednicama46 i čl. 11 Uredbe o boravišnoj taksi47 propisuju obavezu Turističke zajed-nice Federacije BiH i turističkih zajednica kantona daostvarena sredstva od članarina u turističkim zajed-nicama i sredstava od boravišne takse rasporede nanačin da se 35 % sredstava usmjeri za unapređenje tu-rizma, a 25 % za očuvanje, konzerviranje i obnavljanjekulturno-historijskog i prirodnog naslijeđa. Sredstvaza očuvanje, konzerviranje i obnavljanje kulturno-

historijskog i prirodnog naslijeđa raspodjeljuju se naosnovu odluka Vlade Federacije Bosne i Hercegovineo usvajanju programa raspodjele navedenih sredstavaza narednu godinu (na osnovu podataka o prikupljenimsredstvima iz prethodne godine). Uplata sredstava ko-risnicima vrši se na osnovu naloga za plaćanje kojeizdaju nadležna Ministarstva.

Shodno Odluci o usvajanju programa raspodjele sred-stava za očuvanje, konzerviranje i obnavljanje kul-turno-historijskog naslijeđa i očuvanje, zaštitu i obnav-ljanje prirodnog naslijeđa ostvarenih od članarina u tu-rističkim zajednicama i boravišnim taksama za period

01. januara-31. decembra 2011. godine48

u 2012. go-dini je u oblast kulturno-historijskog nasljeđa izdvojenoviše od 1.027.550,00 KM.

Shodno podacima iz Budžeta Federacije BiH od 2003.godine do 2011. godine za oblast kulture izdvojeno jeviše od 85.000.000,00 KM. Ako se uzme u obzir da postoje također ulaganja i iz Republike Srpske, sa dr-žavnog te kantonalnih i općinskih nivoa, ta cifra jemnogo veća.

Upoređujući podatak o uloženim nansijskim sred-stvima u ovu oblast i postignutim rezultatima, tj. tre-nutnim stanjem u kulturi postavlja se pitanje da li su

ona usmjeravana u prave projekte i programe koji suuistinu imali za cilj razvoj i poboljšanje stanja kultureu BiH.

Upravo iz ovog razloga neophodno bi bilo preispitatiuspostavljeni sistem nansiranja, ali prvenstveno po- jačati kontrolu namjenskog utroška dodijeljenih nan-sijskih sredstava. Neophodno bi bilo ujednačiti insti-

tuciju konkursa i to prije svega kroz formiranje tijelakoja bi utvrđivala jedinstvene kriterije i vršila dodjelusredstava namijenjenih za sunansiranje projekata i pro-grama u oblasti kulture iz budžeta i pratila us pješnost

izvođenja projekata i njihov kontinuitet.Sve dostavljene programe koji apliciraju za sredstva iz budžeta raznih nivoa vlasti trebalo bi da valorizirajukomisije sastavljene od eksperata iz određene oblastikulture, čiji rad mora biti transparentan. Opravdanost iadekvatnost trošenja uloženih sredstava trebala bi pra-titi komisija imenovana samo za te poslove49. Namjen-ski utrošak sredstava bio bi dodatno forsiran kroz uvo-đenje određenih sankcija, koje bi svakako imale i preventivnu funkciju.

Na ovaj način isprolirali bi se programi i projekti kojisu od općeg značaja za BiH i koji bi doveli do stvaranjaadekvatnih proizvoda u oblasti kulture. Time bi seujedno i doprinijelo ujednačenom razvoju kulture i tr-žišta kulture na cijelom prostoru Bosne i Hercego-vine50.

5. Pasivnost i dosadašnja praksa kao uzrok

problema

Trenutno stanje u kojem su se našle institucije kulturenije isključivo rezultat njihovog (ne)nansiranja. Pro- blem je također i u percipiranju ovih institucija, jer mnogi u suštini ne znaju koja je njihova funkcija, pa

su mišljenja da su ove institucije kulture simbolične, teda i same predstavljaju spomenike kulture bez ikakve praktične upotrebe.

Bez obzira na činjenicu da kultura u našoj zemlji nije predmet velikog interesovanja, kvalitetni programiipak bi mogli privući publiku. Muzeji su u našoj zemljiuvijek funkcionirali kao institucije koje se isključivo

45 Tačka I c Odluke o utvrđivanju liste korisnika i raspodjelidijela sredstava ostvarenog prometa Lutrije BiH za 2011 (Sl.nov. FBiH 100/12).46 Sl. nov. FBiH 18/09 i 02/12.47 Sl. nov. FBiH 18/09. 48 Sl. nov. FBiH 98/12.

49 Strategija kulturne politike u BiH, Sl. gl. BiH 93/08.50 Dobar primjer uspješnog sistema nansiranja obnove izaštite kulturno-historijskog naslijeđa jeste sistem kojeg jeRepublika Hrvatska uvela donošenjem Zakona o zaštiti i oču-vanju kulturnih dobara ( Nar. n. RH 69/99, 151/03, 157/03,87/09, 88/10 i 61/11). U osiguravanju sredstava za očuvanjekulturnih dobara učestvuje vlasnik kulturnog dobra odnosnolice koje ga koristi. Kao potpuna novost u zaštiti u očuvanjukulturnih dobara, Zakonom se predviđaju prihodi od tzv.spomeničke rente, tj. posebne pogodnosti korištenja kultur-nog dobra odnosno obavljanja djelatnosti u kulturnom do- bru. Sredstva ostvarena na osnovu ovih prihoda nami jenjenasu za ulaganje u zaštitu i očuvanje kulturnih dobara. Spome-nička renta je dakle ekonomski oblik naplate korištenja kul-turnog dobra i predstavlja novčani ekvivalent kojim se plaćadirektna ili indirektna potrošnja kulturnog dobra, regulator je potrošnje kulturnog dobra ali i faktor koji potiče vlasnikana privređivanje kulturnim dobrom u cilju njegovog oču-vanja. Osnovna namjena ubrane spomeničke rente jesteočuvanje spomenika koji je polučio rentu kao i očuvanjekulturne baštine općenito.



58

bave predmetima, a ne posjetiocima. Institucije kulturea posebno muzeji bi trebali svoje djelovanje usmjeritiu pravcu predstavljanja muzeja kao mjesta okupljanjagdje se obogaćuju postojeća i stiču nova saznanja.

Poželjno bi bilo dakle raditi na programima koji su privlačni i aktuelni, edukativni ali ujedno i zabavni za publiku u najširem smislu (djecu svih uzrasta, odrasleosobe, osobe sa posebnim potrebama). Od izuzetnogznačaja za sam budući status institucije kulture sva-kako je i uspostavljanje adekvatne saradnje sa školama jer se na taj načina izgrađuje odnos i relacija sa djecomkao najmlađim pripadnicima društva te na taj načindirektno utiče na izgradnju i formiranje budućemuzejske/kulturne publike.

Naravno da realizacija ovakvih programa iziskuje inansijska sredstva, ali i institucionalnu i kadrovskuspremnost. Institucije kulture bi trebalo da se sa svojom infrastrukturom i kadrom prilagode novom sis-temu i načinima poslovanja što ne zavisi samo odmenadžmenta tih institucija, već i djelatnosti kojom seodređena institucija bavi.

Prioritet bi trebalo da bude uspostavljanje progresivnogmenadžmenta koji bi bio sposoban da se prilagodiciljevima iz Strategije kulturne politike u BiH, njenim preporukama, mjerama i očekivanim rezultatima. In-stitucije bi trebalo da imaju svoje strateške planove sa jasno denisanim ciljevima, njihovim organizacionimstanjem i realnim potrebama, bilo da se radi o neop-

hodnim kadrovima, programima, promocijama i sl. Uz pojedinačne dugoročne strategije svaka od institucija bi trebalo da prezentira i akcioni plan za njeno pro-vođenje.

Moderno, potrošačko društvo koje se temelji namasovnoj komunikaciji nametnulo je kulturi nove ob-veze. Zahtjev publike i korisnika sve više ide premasvojevrsnoj sprezi umjetnosti i zabave, prema zabav-ljačkoj industriji masovnih medija u koju se integriralai umjetnost. Suvremeni muzeji predstavljaju takomjesto gdje se uči, igra, slika, konstruira, eksperi-mentira, objeduje, pije čaj, čavrlja, kupuje i na druge

načine korisno troši slobodno vrijeme. Naglasak je nataktilnom doživljaju, atrakciji, interaktivnom i multi-medijskom pristupu izlaganju. Vrata muzeja se otva-raju, a granice djelovanja sve više pomiču približavajućise korisnicima i široj zajednici51.

Navedenom treba dodati i odnos između nauke i kul-ture. Naime, kada bi se kada bi se muzeji, galerije, biblioteke tokom akademske godine koristili kao

mjesta u kojima se vrše ozbiljna naučna istraživanja,kulturne institucije bi ponovo dobile svoju vrijednost,istinsku svrhu i jasnu funkciju. Dakle, univerziteti a posebno Sarajevski univerzitet52, trebaju ojačati svoju

naučno-istraživačku ulogu unapređujući na taj načinkako nauku tako i kulturu.

Uvažavajući nepovoljno ekonomsko i socijalno stanjeu kojem se nalazi Bosna i Hercegovina i nemogućnostočekivanja da se ove institucije u potpunosti prepusteslobodnom tržištu, poželjno bi bilo zadržati (strogokontrolirano) zagarantirano budžetsko nansiranje alisvakako uz aktivniju ulogu institucija kulture, kako bise uz jaču nansijsku podršku od strane svih nivoavlasti, intenzivirao njihov razvoj ali i razvoj kultureopćenito.

6. Zaključak

Uzimajući u razmatranje sve navedeno, lako jezaključiti da najveći nedostatak u oblasti kulture ucijeloj BiH predstavlja izostanak državnog ministarstvakulture kao i propisa na razini BiH kojima bi seregulisala ova oblast.

Kako Bosna i Hercegovine nema državno ministarstvokulture, pa tako ni zakon o kulturi na državnom nivou, brigu o institucijama kulture na državnom nivou nevodi niko. Cjelokupna briga različitih organa vlastikoja imaju nadležnosti u oblasti kulture (Ministarstvo

civilnih poslova, Federalno ministarstvo kulture isporta, Ministarstvo kulture i sporta Kantona Sarajevo)svela se na povremenu nansijsku pomoć iz budžeta.

To se naravno reektiralo i na stanje u kojem su senašle sedam institucija kulture od značaja za BiH.Sadašnji položaj u kojem se nalaze institucije odznačaja za BiH rezultat je i neizvršavanja zakonskihobaveza organa vlasti odnosno nepreuzimanjaosnivačkih prava od strane države Bosne i Hercegovine.Opstanak institucija kulture od značaja za državu BiHodnosno rješavanje njihovog pravnog statusa u svojojsuštini je čisto političko pitanje čije će rješenje u

najvećoj mjeri zavisiti od političke volje.Drugi faktor koji je također uticao na dovođenjeinstitucija kulture na prosjački štap svakako je iuspostavljeni sistem budžetskog nansiranja potreba iinteresa u oblasti kulture koji se svodi na dodjelu

51 K. Batina, Kulturalni studiji i njihov prilog razumijevanjufenomena ubrzanog rasta muzeja, Etnološka istraživanja,Vol.1, No. 14, Zagreb, prosinac 2009, s. 263.

52 Rektor Univerziteta u Sarajevu Faruk Čaklovica i direktor Zemaljskog muzeja BiH Adnan Busuladžić potpisali su 21.09. 2010. u Sarajevu Sporazum o saradnji ove dvijeinstitucije. Potpisivanjem ovog sporazuma ozvaničena jesaradnja na neodređeno vrijeme Univerziteta u Sarajevu iZemaljskog muzeja na akademskom, naučnoistračivačkomi nastavnom planu. Izvor: http://www.depo.ba/vijest/17352.



59

Summary Because of the unresolved legal status, seven institutions of ‘national importance’ (National Library for the Blind and the Partially Sighted Persons in BH, The Historical Museum of BH, The National Film Archive of BH,The Museum of Literature and Theatre Arts of BH, The National and University Library of BH, The Arts Galleryof BH and The National Museum of BH) are facing serious risk of deterioration of their collections, buildingsand staffs, and the threat of permanent closure to the public.

The author analyzes the roots of the problems that led to this situation and provides suggestions concerning potential solutions to the crisis.

budžetskih sredstava putem javnog konkursa. Pro-mjena načina nansiranja ovih institucija, stabilniji isigurniji dotok novca, sprovođenje strogog nadzoranad utroškom dodijeljenih budžetskih sredstava dopri-

nijelo bi njihovom prosperitetu i razvoju i povećanjunjihovog rejtinga kako na nacionalnom tako i na me-đunarodnom nivou.Međutim, koliko god kompleksni bili uzroci krizeinstitucija kulture, same institucije bi, uvažavajućivlastite različitosti, trebalo da se aktivnije zalažu zamodernizaciju i osavremenjivanje svog djelovanja i prakse kroz donošenje pojedinačnih strategija i akci-onih planova za njihovo provođenje što naravno pod-razumijeva angažiranje visokostručnih i kreativnihkad rova koji će od “spomenika kulture” napraviti “ži-ve prostore” otvorene i fokusirane na javnost i svoje posjetitelje. Preduslov za navedeno svakako bi biloosigurano redovno nansiranje ovih institucija od dr-žavnih organa.Očuvanjem baštine i brigom o njoj društvo održavasvoj identitet tako da se može reći da očuvanje bo-

sanskohercegovačkih institucija kulture znači oču-vanje bosanskohercegovačkog društva i zaustavljanjenjegove dezintegracije i konačnog nestanka.

I na kraju, nije naodmet napomenuti da se u zaključkuStrategije kulturne politike u Bosni i Hercegovini na-vodi kako kulturni potencijal u Bosni i Hercegovini,usprkos tome što su se ratna zbivanja odrazila na svenjezine sredine i kulturno okruženje, postoji i on je vi-šestruko potvrđen u povijesti i prisutan je, latentno iaktuelno, u sadašnjosti. Stoga je realiziranje strategijekulturne politike u BiH nužna pretpostavka oslobađanjatih potencijala koji će doprinijeti armiranju istinskihkulturnih vrijednosti i intenziviranju kulturnog životau Bosni i Hercegovini, njezinom ukupnom prosperitetu,armiranju slike naše zemlje i jačanju njezinog ugledau svijetu i, nadasve, njezinom bržem uključivanju u

europske integracije53.

53 Strategija kulturne politike u BiH (bilj 49).




60

* Autorka je doktor pravnih nauka i docent Pravnog fakulte-ta Univerziteta u Beogradu na predmetima Ekološko pravo i

Pravna informatika – veština..

60

61

62

63

6365

Mirjana drenovak ivanović*

Zakon o zaštiti životne sredine u Srbiji:

postojeća rešenja i pravci noveliranja

Sadržaj:

1. Uvod ...................................................................2. Odnos rokova predviđenih Zakonom o zaštitiživotne sredine i rokova normiranih posebnimzakonima ................................................................3. Potreba za zakonskim određenjem pojmaekološke informacije ..............................................

4. Zaštita od štetnog uticaja genetičkimodikovanih organizama .....................................5. Inspekcijski nadzor nad primenom odredabaZakona o zaštiti životne sredine i propisadonetih na osnovu ovog zakona .............................

6. Zaključak ............................................................

1. Uvod

Tokom sedamdesetih i osamdesetih godina dvadesetogveka, u Srbiji je usvojen niz posebnih zakona kojimase uređuju različite oblasti zaštite životne sredine.Među ovim zakonima, naročitu ulogu u primeni os-novnih ekoloških standarda imali su Zakon o zaštitivazduha od zagađivanja1, Zakon o zaštiti stanovništvaod buke2, Zakon o sprovođenju mera zaštite od joni- zujućih zračenja3, Zakon o zaštiti prirode4, Zakon o

zaštiti i razvoju prirodnih i radom stvorenih vrednostičovekove sredine5, kao i Zakon o posebnoj zaštiti de-lova prirode6.

Prvi sistemski zakon koji na celovit i jedinstven načinuređuje pitanje zaštite životne sredine i uspostavljaosnovne standarde ekološke zaštite u Srbiji donet je1991. godine. Zakon je napisan po modelu švedskogzakona o zaštiti životne sredine iz 1969. godine. Stu- panjem na snagu Zakona o zaštiti životne sredine(1991) prestali su da važe ranije usvojeni posebni za-koni, ali su u određenim oblastima usvojeni novi posebni, među kojima i Zakon o vodama7, Zakon o

šumama8, Zakon o poljoprivrednom zemljištu9, Zakon

o lovstvu10, Zakon o ribarstvu11, Zakon o nacionalnim

parkovima12, Zakon o postupanju sa otpadnim materi- jama13.

Kako je Zakon o zaštiti životne sredine već izvesnovreme bio konceptualno prevaziđen, Ministarstvo zazaštitu životne sredine je 2001. godine izradilo Nacrtzakona o osnovnim sistemima zaštite životne sredine. Novi zakonski okvir zaštite životne sredine u Srbijiuveden je 2004. godine kada su usvojeni važeći Zakon

o zaštiti životne sredine (dalje: ZZŽS), Zakon o proceniuticaja na životnu sredinu, Zakon o integrisanom spre-čavanju i kontroli zagađivanja i Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu14. Novi zakonski

okvir zaštite životne sredine zaokružen je 2009. godinedonošenjem šesnaest posebnih zakona kojima seuređuju pitanja od značaja za pojedine oblasti zaštiteživotne sredine15.

Dalji razvoj ekološkog prava Srbije određuju dva po-lazna elementa: institucionalni kapacitet za reformu politike i zakonodavstva u oblasti životne sredine i

1 Zakon o zaštiti vazduha od zagađivanja, Sl. gl. SRS 8/1973,31/1977 i 6/1989.2 Zakon o zaštiti stanovništva od buke, Sl. gl. SRS 68/1981 i6/1989.3 Zakon o sprovođenju mera zaštite od jonizujućih zračenja,Sl. gl. SRS 32/1978.4 Zakon o zaštiti prirode, Sl. gl. SRS 29/1988.5 Zakon o zaštiti i razvoju prirodnih i radom stvorenihvrednosti čovekove sredine , Sl. list SAP Kosova 39/1988.6 Zakon o posebnoj zaštiti delova prirode, Sl. list SAP Vojvodine 10/1986 i 16/1986.7 Zakon o vodama, Sl. gl. RS 46/1991.8 Zakon šumama, Sl. gl. RS 46/1991.9 Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Sl. gl. RS 49/1992 i54/1996.

10 Zakon o lovstvu, Sl. gl. RS 39/1993, 44/1993, 60/1993.11 Zakon o ribarstvu , Sl. gl. RS 35/1994, 38/1994.12 Zakon o nacionalnim parkovima, Sl. gl. RS 39/1993.13 Zakon o postupanju sa otpadnim materijama, Sl. gl. RS 35/1996.14 Zakoni su objavljeni u Sl. gl. RS 135/2004.15 Reč je o sledećim zakonima: Zakon o Fondu za zaštituživotne sredine, Zakon o zaštiti prirode, Zakon o nacionalnim parkovima, Zakon o zaštiti i održivom korišćenju ribljegfonda, Zakon o hemikalijama, Zakon o zabrani razvoja, proizvodnje, skladištenja i upotrebe hemijskog oružja i onjegovom uništavanju, Zakon o biocidnim proizvodima,Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o ambalaži iambalažnom otpadu, Zakon o prevozu opasnih materija,Zakon o prometu eksplozivnih materija, Zakon o zaštitivazduha, Zakon o zaštiti od buke u životnoj sredini, Zakono vanrednim situacijama, Zakon o zaštiti od jonizujućihzračenja i o nuklearnoj sigurnosti, Zakon o zaštiti odnejonizujućih zračenja. Zakoni su objavljeni u Sl. gl. RS 36/09.



61

harmonizacija zakonodavstva Srbije sa pravnim stan-dardima EU u oblasti zaštite životne sredine. Potpi-sivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanjuSrbija je preuzela obavezu razvijanja saradnje sa dr-

žavama članicama Evropske unije u borbi protiv uni-štavanja životne sredine i kontinuiranom radu na poboljšanju postojećeg stanja u oblasti životne sredineu cilju ostvarivanja održivog razvoja (čl. 111). U skla-du sa Sporazumom, “Strane će naročito uspostaviti sa-radnju u cilju jačanja administrativnih struktura i postupaka radi obezbeđivanja strateškog planiranja uoblasti životne sredine, a saradnju između relevantnihaktera usredsrediće na usklađivanje propisa RepublikeSrbije sa pravnim tekovinama Zajednice. Saradnja bise takođe mogla usredsrediti na razvoj strategija zaznačajno smanjenje lokalnog, regionalnog i prekogra-ničnog zagađenja voda i vazduha, za uspostavljanjesistema za ekasnu, čistu, održivu i obnovljivu proiz-vodnju i upotrebu energije i za procenu uticaja istratešku procenu uticaja na životnu sredinu. Posebna pažnja biće posvećena implementaciji Kjoto proto-kola”16. Time je, i formalno, pokrenut postupak harmo-nizacije zakonodavstva Srbije sa pravnim standardimaEU u oblasti zaštite životne sredine.

Nakon usvajanja ZZŽS donet je veliki broj posebnihzakona, a ratikovane su i značajne međunarodnekonvencije u oblasti zaštite životne sredine. Iako jeZZŽS, u međuvremenu, nekoliko puta izmenjen i do-

punjen, time nije postignut zadovoljavajući stepen kon-

zistentnosti novih i ZZŽS-om već usvojenih rešenja. Sledi analiza nedostataka koji su uočeni u praksi to-kom osam godina primene važećeg zakona. Zatim seukazuje na moguća rešenja i pravce noveliranja za-konskog teksta u cilju njegove harmonizacije sa propisima Evropske unije donesenim u periodu od 2004.godine. U tom smislu, biće analiziran odnos rokova za preduzimanje određenih procesnih radnji i njihova ve-za sa rokovima koji su normirani posebnim zakonima, potreba za normiranjem značenja određenih pojmova,važnost načelnog normiranja zaštite od štetnog uticajagenetički modikovanih organizama, i ustrojenost

ekološke inspekcije u organizacionom i funkcionalnomsmislu.

2. Odnos rokova predviđenih Zakonom o zaštiti

životne sredine i rokova normiranih posebnim

zakonima

ZZŽS-om normirano je pravo na pristup ekološkiminformacijama. Kako bi javnost imala pristup re-

gistrima i evidencijama koje sadrže informacije i po-datke o stanju životne sredine, normirana je dužnostdržavnih organa, organa autonomne pokrajine, organa jedinice lokalne samouprave i drugih organizacija da

redovno, potpuno i objektivno obaveštavaju javnost ostanju životne sredine i razvoju zagađenja koje možeda predstavlja opasnost za život i zdravlje ljudi17. Nad-ležni organ je dužan da tražene informacije dostavi uroku od trideset dana od dana podnošenja zahteva, tj.u roku od šezdeset dana ako su informacije obimne ili bi njihova priprema zahtevala duži vremenski period.Upoređivanjem zakonskih rešenja koje utvrđuje ZZŽSi Zakon o slobodnom pristupu informacijama od jav-nog značaja18 uočava se značajna razlika u pogledurokova za pristup ekološkim informacijama. Naime,Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnogznačaja normira znatno kraće rokove za pristup eko-loškim informacijama. U smislu ovog zakona, organvlasti je dužan da tražioca obavesti o posedovanjuinformacije, stavi na uvid dokument koji sadrži traženuinformaciju ili izda kopiju dokumenta najkasnije uroku od četrdesetiosam sati od prijema zahteva za pristup informaciji za koju se može pretpostaviti da jeod značaja za zaštitu ili ugrožavanje životne sredine(čl. 16 st. 2). Za razliku od mogućnosti da, iz opravdanihrazloga, produži rok za stavljanje na uvid ostalihinformacija od javnog značaja, organ javne vlasti uslučaju zahteva za pristup ekološkim informacijamane može odrediti duži rok od četrdesetiosam sati.

Imajući u vidu karakteristike ekoloških informacija,kao i neophodnost ažurnog postupanja organa upraveu ekološkim stvarima, može se zaključiti da kratki ro-kovi utvrđeni Zakonom o slobodnom pristupu informa-cijama od javnog značaja više odgovaraju prirodi prava na pristup ekološkim informacijama. Osim toga,imajući u vidu činjenicu da javnost može izneti miš-ljenje o podnetom zahtevu o potrebi procene uticaja naživotnu sredinu, kao i podnetom zahtevu za određivanjeobima i sadržaja studije o proceni uticaja u roku oddeset dana od dana prijema obaveštenja19, rok od tri-deset dana za dostavljanje traženih ekoloških informa-cija bi onemogućio javnost da se blagovremeno infor-

miše o stanju životne sredine i uzme učešće u postupku procene uticaja na životnu sredinu.

Pitanje koje se dalje otvara jeste da li se ZZŽS-om mo-gu odrediti opšti rokovi za pristup ekološkim informa-ci jama, a Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji bi bio lex specialis,odrediti rokovi za pristup ekološkim informacijama u

16 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između RepublikeSrbije, sa jedne strane, i Evropskih zajednica i njihovih dr-žava, sa druge strane, Sl. gl. RS 83/08.

17 ZZŽS, Sl. gl. RS 135/04, čl. 78.18 Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnogznačaja, Sl. gl. RS 120/04.19 Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu, čl. 10 st. 2.



62

određenim stvarima? Ovakvo tumačenje ne bi bilomoguće. Iako ni jedan ni drugi zakon, kao ni bilo kojizakon koji uređuje pitanje od značaja za zaštitu životnesredine, ne određuju pojam ekološke informacije, one

se ne mogu deliti tako da se na određene informacije primenjuju opšti, a na ostale posebni rokovi. Osimtoga, kada je reč o pristupu ekološkim informacijama,ne možemo reći da je Zakon o slobodnom pristupuinformacijama u potpunosti lex specialis. Zakon o slobodnom pristupu informacijama jeste lex specialis ka-da je reč o pristupu informacijama od javnog značaja.Međutim, ovim zakonom se ne uređuje poseban pravnirežim pristupa ekološkim informacijama, već se po-sebnost pristupa ekološkim informacijama može kon-struisati na osnovu brojnih zakonskih tekstova. Uuporednom pravu ima primera da osim Zakona oslobodnom pristupu informacijama od javnog značaja postoji i Zakon o pristupu ekološkim informacijama.Tako je u pravu Nemačke i Velike Britanije. Suočenasa nedostacima dotadašnje primene regulative posve-ćene pitanju prava na pristup ekološkim informacijama,nakon donošenja Direktive 2003/4/EZ20, Nemačka je2005. godine donela Zakon o slobodnom pristupu in-for macijama od javnog značaja Informationsfreiheits- gesetz ( IFG)21, kao i Zakon o pristupu ekološkim in-formacijama Umweltinformationgesetz (UIG)22 kojisadrži koncizna i jasna rešenja o pristupu ekološkiminformacijama23. IFG i UIG se odnose kao opši i po-seban zakon (lex specialis derogat legi generali)24. Da

bi se izbegao sukob ovih zakona, UIG-om je normiranminimum standarda u realizaciji i zaštiti prava na slo- bodan pristup ekološkim informacijama. Tek ukoliko je, u konkretnoj situaciji, IFG-om dato šire ovlašćenjeza pristup ekološkim informacijama u odnosu na re-šenje predviđeno UIG-om, moguće je primeniti IFG

kao opšti zakon25. Osnov pravnog uređenja pristupaekološkim informacijama u Velikoj Britaniji nalazi seu Aktu o slobodnom pristupu informacijama iz 2000.godine ( FOIA)26 i Regulativi o ekološkim informa-cijama iz 2004. godine ( EIR)27. FOIA uređuje pristup

informacijama samo u tačno navedenim oblastima.Pristup ekološkim informacijama je jedan od dva izu-zetka na koja se ovaj zakon odnosi samo ukoliko odre-đeno pitanje nije uređeno nekim posebnim aktom28.

Kako u Srbiji ne postoji Zakon o pristupu ekološkiminformacijama, ZZŽS-om se moraju uspostaviti os-novni standardi za pristup ekološkim informacijamašto čini osnovu implementacije Arhuske konvencije29.Dosadašnja praksa pokazuje da rokovi normirani prema važećem ZZŽS-u u velikoj meri negativno utičuna sprovođenje postupka procene uticaja na životnusredinu i ostale posebne procedure zaštite osnovnihekoloških vrednosti. Prema tome, novi Zakon o zaštitiživotne sredine bi morao da normira rokove za pristupekološkim informacijama koji bi bili znatno kraći odvažećih, što bi omogućilo nesmetano sprovođenje po-

stupaka procene uticaja na životnu sredinu i izdavanjaintegrisane dozvole.

3. Potreba za zakonskim određenjem pojma

ekološke informacije

ZZŽS sadrži poseban deo posvećen uređenju infor-misanja i učešća javnosti u donošenju ekoloških od-luka. U čl. 78 normirana je obaveza državnih organa,organa autonomne pokrajine i jedinica lokalne samo-uprave, kao i drugih organizacija da obaveštavaju jav-nost o stanju životne sredine i sprovode mere upozo-renja o zagađenju koje može da predstavlja opasnost

za život i zdravlje ljudi. U Zakonu se koristi termin“informacije koje se odnose na zaštitu životne sre-dine”30. Složena priroda ekoloških informacija možese sagledati kroz praksu Suda pravde Evropske unije31,kao i praksu Poverenika za informacije od javnog zna-čaja i zaštitu podataka o ličnosti Srbije. Najveći broj

20 Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council on public access to environmental informationand repealing Council Directive 90/313/EEC, od 28. 01.2003.21 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz – IFG), BGB1, I S.2722, od 05. 09. 2005.22 Gesetz über die Umweltvertäglichkeitsprüfung, BGB1. IS. 1757, od 25. 06. 2005 i BGB1. I S. 1794, od 24. 06.2005.23 S-D. Jastrow/A. Schlatmann, Informationsfreiheitsgesetz – IFG Kommentar , Berlin 2006, s. 219; W. Erbguth/S.Schlacke, Umweltrecht , Baden-Baden 2008, ss. 118-120.24 C. Schrader, UIG und IFG – Umweltinformationsgesetzim Vergleich, Zeitschrift für Umweltrecht , 2005, ss. 572– 573.25 Čl. 3 (2) UIG, deo 1 (3) IFG.

26 The Freedom Information Act (FOIA), 2000, dostupno nahttp://www.legislation.gov.uk/ ukpga/2000/36/pdfs/ ukpga_20000036_en.pdf , 12. 01. 2012.27 The Environmental Information Regulations (EIR) 2004. Dostupno na http://www.Legislation. gov.uk/uksi/2004/3391/ contents/made, 12. 01. 2012.28 FOIA, čl. 39. Drugi izuzetak se odnosi na pristup infor-macijama o ličnosti.29 Konvencija o pristupu informacijama, učešću javnosti uodlučivanju i pristupu pravdi u pitanjima zaštite životnesredine (Arhuska konvencija, 1998). Convention on Accessto Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters ( AarhusConvention, 1998).30 Videti: ZZŽS, čl. 79 st. 1.31 Videti: Slučaj C-321/96, Wilhelm Mecklenburg v Kreis Pinneberg , od 17. 06. 1998; Slučaj, T-2/03, Verein für Kon- sumenteninformation v Commission, od 13. 04. 2005; SlučajC-316/01, Eva Glawischnig v. Bundesminister für sozialeSicherheit und Generationen, od 12. 06. 2003; SlučajT-76/02, Mara Messina v. Commission of the EuropeanCommunities, od 17. 09. 2003.



63

slučajeva pred ovim organima ukazuje na potrebu zadenisanjem pojma ekološke informacije. U tom smi-slu, ZZŽS bi, kao krovni zakon, trebalo da sadrži odre-đenje ekološke informacije bilo u delu u kome se uka-

zuje na značenje izraza koje koristi bilo u delu kojisamo ukazuje na osnovni princip pristupa “infor ma-cijama koje se odnose na zaštitu životne sredine”.Takva denicija bi trebalo da bude usaglašena sa ši-roko postavljenom denicijom koju utrvđuje Arhuskakonvencija, a u skladu sa kojom ekološke informacijeobuhvataju ne samo informacije o stanju životne sre-dine ili informacije kojima raspolaže ministarstvonadležno za životnu sredinu, već i informacije o kva-litetu životne sredine i emisijama, faktorima koji utičuna kvalitet životne sredine i zdravlje, informacije odonošenju ekoloških odluka i informacije koje sadržeanalize troškova i koristi (cost -benet analize) i drugeekonomske analize i pretpostavke koje se koriste uokviru mera i aktivnosti koje utiču ili mogu imatiuticaj na elemente životne sredine.

4. Zaštita od štetnog uticaja genetički

modikovanih organizama

Uvođenje GMO u životnu sredinu izaziva brojne kon-troverze o efektima koje GMO može imati na zdravljeljudi. Odgovor na pitanje o (ne)opravdanosti uvođenjaGMO zahteva multidisciplinaran pristup i učešćestručnjaka sa područja zaštite zdravlja ljudi, zaštite

životne sredine, poljoprivrede, zaštite prirode, kao i javnosti. Zauzimanje stava o dobrobiti ili štetnostiupotrebe GMO zahteva, pre svega, naučni pristup. USrbiji je zakonski okvir upotrebe GMO inkonzistentan.Komercijalno gajenje i stavljanje u promet GMO i proizvoda od GMO, što uključuje i GM hranu i GMhranu za životinje, prema Zakonu o GMO nije dozvo-ljeno32. Međutim, Zakon o bezbednosti hrane33 uređuje pitanja koja su od naročitog značaja za vođenje politikerizika i blagovremenu zaštitu zdravlja ljudi od negativ-nih posledica prvog stavljanja u promet GMO. Ovimzakonom normirana je i procedura za izdavanje doz-vole za stavljanje u promet GM hrane i GM hrane za

životinje (čl. 61). U cilju harmonizacije zakonodavstvaSrbije sa propisima EU 2010. godine je napravljen Na-crt zakona o izmenama i dopunama Zakona o genetičkimodikovanim organizmima kojim je predviđena har-monizacija sa Direktivom 2001/18/EC o namernomuvođenju GMO u životnu sredinu, Uredbom 1829/2003/EC o genetički modikovanoj hrani i hrani zaživotinje i Uredbom 1830/2003/EC o obeležavanju isledljivosti GMO34. Prema rešenjima Nacrta zakona

namerno uvođenje GMO u životnu sredinu i stavljanjeu promet proizvoda od GMO je šire uređeno.

ZZŽS otvara pitanje upotrebe GMO samo u okviruočuvanja biosfere i zaštite biodiverziteta. U tom smi-slu, navodi se: “zaštita biodiverziteta, korišćenje bio-loških resursa, genetički modikovanih organizama i biotehnologije vrši se na osnovu ovog zakona i po-sebnog zakona, kao i obaveza preuzetih međunarodnimugovorima”35. Imajući u vidu inkonzistentnost zakon-skog okvira kojim je uređeno pitanje upotrebe GMO,osnovne mere zaštite od štetnog uticaja GMO trebanormirati u ZZŽS. Ostavljajući mogućnost da se pi-tanje upotrebe GMO uredi posebnim zakonom, ZZŽStreba da ukaže na potrebu uspostavljanja mera kojimase sprečava namerno uvođenje u životnu sredinu istavljanje u promet GMO i proizvoda od GMO, a koji

su u suprotnosti sa posebnim zakonima koji uređujuGMO.

5. Inspekcijski nadzor nad primenom odredaba

Zakona o zaštiti životne sredine i propisa donetih

na osnovu ovog zakona

Kao posebna vrsta upravnog nadzora, inspekcijskinadzor ima za cilj kontrolu primene zakona od stranegrađana i pravnih lica i kontrolu primene zakona odstrane samih organa uprave36. Vršenje inspekcijskognadzora u oblasti životne sredine treba da doprinese

preventivnoj zaštiti osnovnih ekoloških vrednosti spre-

čavanjem obavljanja onih delatnosti koje nisu u skladusa dobijenom integrisanom dozvolom, a koje mogu da prouzrokuju zagađenje životne sredine. U organiza-cionom smislu, upravljanje životnom sredinom pove-reno je ekološkoj inspekciji koja je u skladu saZakonom o ministarstvima u nadležnosti Ministarstvaenergetike, razvoja i zaštite životne sredine37. Inspek-cijski nadzor nad primenom odredaba ZZŽS-a i propisa donetih na osnovu ovog zakona uređen je u po-sebnom, sedmom delu ovog Zakona. Taksativno sunabrojana prava i dužnosti inspektora u vršenju inspek-cijskog nadzora, kao i ovlašćenja inspektora koja pro-

izlaze iz njegovih prava i dužnosti38

. Na osnovu ovlašćenja koja proizilaze iz ZZŽS-a,inspektor može da naredi otklanjanje nepravilnosti usprovođenju mera zaštite životne sredine, zabrani i

32 Zakon o genetički modikovanim organizmima (GMO),Sl. gl. RS 41/09, čl. 2.33 Zakon o bezbednosti hrane, Sl. gl. RS 41/09.

34 D. Todić, Vodič kroz politike EU – Životna sredina, Beo-grad 2011, s. 249. M. Drenovak Ivanović, Pravo na pristupinformacijama o uticaju GMO na zdravlje ljudi, Pravni život , Beograd 2012, ss. 625-640.35 ZZŽS, čl. 26 st. 2.36 S. Lilić/M. Drenovak, Ekološko pravo, Beograd 2010, s.68.37 Zakon o ministarstvima, Sl. gl. RS 72/2012, čl. 14 st. 2.38 ZZŽS, čl. 110-111.



64

privremeno zabrani dalje sprovođenje aktivnosti kojima se nanosi šteta životnoj sredini ili za koje postojisumnja da mogu imati negativan uticaj na životnusredinu, naredi izradu procene opasnosti od udesa i

plana zaštite od udesa, kao i da naredi preduzimanjeinterventnih mera i postupaka reagovanja na udes i preduzimanje mera sanacije i sprečavanja širenjazagađenja (čl. 111). Osim toga, inspektor može da po-krene i tri vrste postupka: da podnese prijavu nadlež-nom tužilaštvu za učinjeno krivično delo, da podnese

prijavu nadležnom tužilaštvu za učinjeni privredni pre-stup, i da podnese zahtev prekršajnom sudu za pokre-tanje prekršajnog postupka. Položaj inspektora u postupku zavisi od vrste pokrenutog postupka. U kri-vičnom postupku ili postupku povodom učinjenog privrednog prestupa inspektor ima ulogu svedoka, dok je u prekršajnom postupku inspektor ovlašćeni pod-nosilac zahteva i stranka u postupku.

Funkcionisanje ekološke inspekcije se u praksi poka-zalo kao neekasno. Kao jedan od razloga za neadek-vatno sprovođenje propisa u oblasti životne sredine u Nacionalnom programu zaštite životne sredine se up-ravo navodi nedovoljno ekasan inspekcijski nadzor 39. Na osnovu ZZŽS–a doneti su Zakon o proceni uticajana životnu sredinu i Zakon o integrisanom sprečavanjui kontroli zagađivanja životne sredine, koji na posredannačin regulišu i vršenje inspekcijskog nadzora. Me-đutim, ni u ovim zakonima ne nailazimo na pravnarešenja koja bi omogućila ekasno sprovođenje eko-

loške inspekcije. Ilustrativan primer daje analizaslučaja o učešću javnosti o davanju saglasnosti na stu-diju o proceni uticaja skladišta metalnih sekundarnihsirovina40. Preduzeću koje se bavi skladištenjem me-talnih sekundarnih sirovina, u postupku inspekcijskognadzora, naložena je izrada Studije zatečenog stanja.Inspekcijski nadzor je izvršen po prijavi građana kojižive u blizini skladišta i koji su se žalili na buku prilikom utovara i istovara velikih metalnih delova iaerozagađenja koje nastaje pri sečenju metalnih de-lova. Nosilac projekta je postupio po nalogu repub-ličkog inspektorata za zaštitu životne sredine i izradio

Studiju o proceni uticaja zatečenog stanja. Na javnojraspravi o Studiji, javnost je iznela mišljenje da semerama koje su predviđene u toj studiji ne možeotkloniti nivo zagađenja od buke i aerozagađenja.Procenjujući mišljenje javnosti i mere predviđene u tojstudiji, nadležni organ za zaštitu životne sredine jedoneo zaključak o odbacivanju rešenja. U konkretnomslučaju javnost je učestvovala u donošenju odluke i

iznošenjem mišljenja uticala na to da obavljanje ovedelatnosti ne bude odobreno. Međutim, nakon dono-šenja odluke, nosilac projekta je nastavio sa radom, anadležna republička inspekcija nije sprovela mere za-

brane obavljanja delatnosti.Kako je reč o krovnom zakonu koji ima za cilj uspo-stavljanje standarda zaštite životne sredine, uspo-stavljanje ekološke inspekcije u organizacionom ifunkcionalnom smislu trebalo bi normirati upravo uovom zakonu. Njime usvojena pravila i minimalnistandardi rada ekološke inspekcije bi se dalje prime-njivali i na sprovođenje inspekcijskog nadzora u slu-čajevima normiranim posebnim zakonima. Potreba zauspostavljanjem novog postupka ekološke inspekcije,u okviru ZZŽS-a, proizilazi i iz postupka harmonizacije pravnog sistema Srbije sa pravom EU, a što obuhvata

i implementaciju Direktive 2010/75/EU o industrijskojemisiji41. Reč je o Direktivi koja objedinjuje sedam postojećih direktiva u vezi sa smanjenjem zagađenjaiz industrijskih postojenja. Ovom Direktivom se obje-dinjuju zakoni i propisi iz područja zaštite životnesredine za industrijska postrojenja, propisuju novesektorske granične vrednosti emisija u životnu sredinu,koje su značajno niže od ranijih i koje se sada usklađujusa vrednostima emisija koje se postižu primenomnajboljih dostupnih tehnika. Direktiva 2010/75/EUsadrži i preporuke za rad ekološke inspekcije.

ZZŽS, u skladu sa uočenim nedostacima u praksi i po-

trebom implementacije Direktive 2010/75/EU, treba da normira postupak sprovođenja ekološke inspekcije. Najpre, reč je o utvrđivanju obaveze da se inspekcijskinadzor sprovodi u skladu sa godišnjim planom rada i programom rada ekološke inspekcije, a koji se uskla-đuje sa planovima i programima rada drugih inspekcija.Učestalost ekološke inspekcije bi se utvrđivala na os-novu procene negativnog uticaja postrojenja na životnusredinu, i to ne samo onda kada postoje objektivnirazlozi koji se zasnivaju na denisanim pokazateljima,već i onda kada postoje subjektivni razlozi, tj. kada prema mišljenju javnosti postoji potreba za sprovo-đenjem ekološke inspekcije42. U ZZŽS-u treba nor mi-

rati i postupak izvršenja inspekcijskog rešenja, pravona žalbu (koje prati i određivanje organa koji je nadle-žan u drugom stepenu), kao i postupak sprovođenjaekološke inspekcije u slučaju kada zagađivač nije po-znat. U skladu sa Direktivom 2010/75/EU, u ZZŽS-utreba normirati i obavezu javnosti rada ekološke inspek cije, koja podrazumeva aktivno informisanje jav-nosti o aktivnostima ekološke inspekcije i jednostavan

39 Nacionalni program zaštite životne sredine, Sl. gl. RS 12/10, s. 4340 S. Đorđević/N. Đereg/B. Ratomir, Učešće javnosti u pro-cesu donošenja odluka o životnoj sredini – studije slučaja ,Beograd 2006, s. 39.

41 Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council on industrial emissions, Ofcial Journal of the EU , L 334/17.42 Direktiva 2010/75/EU, čl. 23 (4).



65

pristup, putem interneta, informacijama o sprovedeniminspekcijskim nadzorima.

6. Zaključak

ZZŽS, usvojen 2004. godine, se u uporednoj stručnoj javnosti smatrao jednim od naprednijih krovnih zakonau oblasti zaštite životne sredine. Među njegovim od-redbama našle su se i one koje u ekološko zakono-davstvo Srbije uvode standarde ekološke zaštite kojesadrže međunarodne konvencije, ratikovane tek na-kon njegovog donošenja. Važećim zakonom su odre-đeni izvori nansiranja i ekonomski instrumenti na-menjeni zaštiti i unapređenju životne sredine, međukojima i naknada za korišćenje prirodnih vrednosti inaknada za zagađivanje životne sredine.

Nakon osam godina primene, u praksi su uočeni odre-đeni nedostaci koji se, pre svega, odnose na to daZZŽS ne normira značenje osnovnih pojmova poputekološke informacije, da rokovi njime utvrđeni one-mogućavaju adekvatno učešće javnosti u postupku procene uticaja na životnu sredinu, da Zakon uređuje

ekološku inspekciju u funkcionalnom i organizacionomsmislu uopšteno, a pitanje nije bliže uređeno posebnimzakonima. Osim toga, Zakon nije usklađen sa Direk-tivom 2010/75/EU o industrijskim emisijama, koja

objedinjuje zakone i propise iz područja zaštite životnesredine za industrijska postrojenja, propisuje novesektorske granične vrednosti emisija u životnu sredinu,značajno niže od ranijih, i koje se sada usklađuju savrednostima emisija koje se postižu primenom najbo-ljih dostupnih tehnika.

Na osnovu izvedene analize može se zaključiti daobimnost potrebnog noveliranja zakonskog teksta, kaoi činjenica da je zakon imao više izmena i dopuna,otvara potrebu za usvajanjem novog ZZŽS-a. Kaokrovni zakon, novi Zakon treba uskladiti sa propisimaEvropske unije, koji su doneti od 2004. godine, a nisu

obuhvaćeni izmenama i dopunama Zakona. Novi Za-kon treba da sadrži veći broj određenja osnovnih poj-mova zaštite životne sredine, kao i da ukaže na osnovne principe zaštite u određenim oblastima, među kojimaznačajno mesto zauzima zaštita od štetnog uticajagenetički modikovanih organizama.

Summary

After the Law on Environmental Protection had been adopted in 2004, a number of special laws came into force

and a number of important international conventions were adopted. In the meantime, the Law on Environmental Protection was amended, but it did not bring a satisfactory level of consistency between the Law on Environmental Protection and new legislative acts. This paper analyzes the disadvantages of the Law on Environmental Protection that have occurred during the eight years of its implementation. In addition, the paper points out the possible solutions and directions that could be made in order to change those disadvantages and harmonize the Law on Environmental Protection with the EU legislation. This paper analyzes the terms in the Law on Environmental Protection and their relations with the terms stipulated by special laws, the consequences of thelack of legal denition of environmental information, the importance to stipulate principle of protection fromnegative effects of GMO and the importance of establishing environmental inspection in the organizational and functional sense by this framework Law.

CJP Fondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre



66

* Dr. sc. Davor Derenčinović je redoviti profesor i pred-stojnik Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta Sveu-čilišta u Zagrebu, redoviti član Akademije pravnih znanostiHrvatske. Dipl. iur. Marta Dragičević Prtenjača je asistenticana Katedri za kazneno pravo Pravnog fakulteta Sveučilištau Zagrebu.

66

66 69

7172

davor derenčinović

MarTa dragičević PrTenjača

Votum separatum – komentar odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske o

ukidanju nekih odredaba Zakona o sprječavanju sukoba interesa

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Provjera podataka iz izvješća o imovinskomstanju dužnosnika i bankarska tajna (članak 8stavak 13 i 14 ZSSI) .............................................3. Utvrđivanje činjenica vlastitim radnjama(članak 39 stavak 5 ZSSI), utvrđivanje

opravdanosti nerazmjera ili nesklada između prijavljene i registrirane imovine dužnosnika

(članak 26 stavak 3 i članak 27 ZSSI) iutvrđivanje neistinitih ili nepotpunih podataka oimovini (članak 46 stavak 1 i članak 47 stavak 1ZSSI) ....................................................................4. Pravna priroda prijedloga za razrješenjeodnosno poziva za podnošenje ostavke (članak 46

i 47 ZSSI) ..............................................................5. Zaključak ..........................................................

1. Uvod

Ustavni sud Republike Hrvatske je na sjednici 7. stu-denog 2012. godine donio odluku1 kojom se ukidajuodređene odredbe odnosno dijelovi pojedinih odredabaZakona o sprječavanju sukoba interesa (ZSSI)2. U od-luci je, između ostalog, istaknuto da “nije povučenagranica na ustavnopravno prihvatljiv način između ad-

ministrativnog (koji naziva i preventivnim, op.a) tekaznenog u članku 8 stavcima 13 i 14 i s njima pove-zanim člancima 39 stavku 5 i 55 stavcima 2 i 4,člancima 26 stavku 3 i 27 te člancima 46 i 47 ZSSI”3.Ovo shvaćanje Ustavnog suda, kao i obrazloženja kojima se opravdavaju zauzeta stajališta uz ukidanje na-vedenih odredaba, vrlo su zanimljiva i kao takva podložna polemici, ali i kritikama. Stoga u poglavljimakoja slijede detaljno će se analizirati razlozi zbog kojih je Ustavni sud ukinuo odredbe odnosno dijelove odre-daba koje se odnose na ovlast Povjerenstva za odlu-čivanje o sukobu interesa (dalje u tekstu: Povjerenstvo)za provjeru podataka iz izvješća o imovinskom stanju

dužnosnika (članak 8 stavak 13 i 14 ZSSI), utvrđivanječinjenica vlastitim radnjama (članak 39 stavak 5

ZSSI), utvrđivanje opravdanosti nerazmjera ili nes-klada između prijavljene i registrirane imovine duž-nosnika (članak 26 stavak 3 i članak 27 ZSSI), utvrđi-vanje neistinitih ili nepotpunih podataka o imovini(članak 46 stavak 1 i članak 47 stavak 1) te na pravnu prirodu prijedloga za razrješenje odnosno poziva za podnošenje ostavke (članak 46 i 47 ZSSI). Na temeljute analize nastojat će se utvrditi osnovanost teze premakojoj u pojedinim dijelovima ZSSI nije na ustavno prihvatljiv način povučena granica između preven-tivnog i kaznenog, kao i prognozirati moguće impli-kacije odluke Ustavnog suda na izbor članova Povje-renstva i njegovo daljnje funkcioniranje.

2. Provjera podataka iz izvješća o imovinskom

stanju dužnosnika i bankarska tajna (članak 8

stavak 13 i 14 ZSSI)

Odlukom Ustavnog suda, ukinuti su dijelovi odredbistavka 1 članka 8 ZSSI, koji se odnose na provjeru podataka iz izvješća o imovnom stanju koje je duž-

nosnik podnio, pribavljanjem obavijesti i dokaza od bankarskih institucija i poslovnih subjekata. Također,u cijelosti je ukinut stavak 14 članka 8 kojim se propisuje obveza dužnosnika da u izvješću o imovinskomstanju daju izjavu “kojom se dopušta Povjerenstvu pri-stup podacima i svim računima kod domaćih i stranih bankarskih institucija koji su zaštićeni bankarskomtajnom”. Izjava se, prema navodima predmetne od-redbe, daje “isključivo za potrebe provjere podataka izizvješća o imovinskom stanju dužnosnika i odnosi sena razdoblje dok traju obveze dužnosnika sukladnoovom Zakonu”, što uključuje i obvezu podnošenja

1 Odluka Ustavnog suda U-I/2414/2011, Nar. nov. 126/2012,dostupno na http://www.usud.hr (očitanje 08. 02. 2013).2 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, Nar. nov. 26/2011,12/2012, 126/2012.3 Supra (bilj. 1), § 26.



67

izvješća o imovnom stanju i dvanaest mjeseci po zavr-šetku obnašanja dužnosti4. U obrazloženju, Ustavnisud navodi da traženje podataka od domaćih i stranih bankarskih i drugih nancijskih institucija koji pred-

stavljaju “zaštićenu bankarsku tajnu, a koje institucijenisu dio sustava javne vlasti, nije u suglasnosti sa za-konskom svrhom osnivanja Povjerenstva” te da “opće-nito ne može biti ni dio posebnog upravnog prava kojise bavi preventivnim administrativnim mjerama u pod-ručju sprječavanja sukoba interesa”. Ustavni sud za-ključuje da je navedeno “suprotno temeljnim načelimana kojima se ustrojava i gradi ustavni poredak Repub-like Hrvatske, a ekscesivno prekoračuje i sve međuna-rodne pravne obveze Republike Hrvatske”5. Nadalje,Ustavni sud smatra kako su “postupci vezani uz pristup podacima koji su zaštićeni bankarskom tajnom mogućii dopušteni, ali samo kada je riječ o razotkrivanju imo-vinskog stanja dužnosnika radi provedbe kaznene is-trage odnosno utvrđivanja kaznene odgovornosti jav-nog dužnosnika”, pa zaključuje da “nije ustavnopravno prihvatljivo da administrativno-nadzorno tijelo osno-vano u preventivne svrhe, kao što je Povjerenstvo pred-viđeno ZSSI, preuzima ovlasti tijela kaznenog pro-gona”. Na kraju Ustavni sud navodi kako “KonvencijaUjedinjenih naroda protiv korupcije iz 2005. godine(dalje u tekstu: Konvencija)6 predviđa miješanje dr-žave u institut zaštićene bankarske tajne samo kada jeriječ o kaznenim istragama, pri čemu obveze države postavlja vrlo općenito”. Radi potkrjepe svoje argu-

mentacije, Ustavni sud navodi članak 40 Konvencije pod nazivom “Bankarska tajna” (ili u službenom prije-vodu Konvencije “Tajnost bankovnih podataka”), na-vodeći da se tom odredbom “propisuje da je u slučajudomaćih istraga kaznenih djela određenih u skladu stom konvencijom svaka država stranka dužna osiguratida u njezinom domaćem pravnom poretku ’postojeodgovarajući mehanizmi za prevladavanje smetnjikoje mogu proizaći iz primjene zakona o bankarskojtajni’”7.

a) (Ne)osnovanost tvrdnje da je sadržajem

djelomično i u cijelosti ukinutih odredaba ZSSI

zakonodavac ekscesivno prekoračio svemeđunarodne pravne obveze Republike Hrvatske

Članak 40 Konvencije ne podupire zaključak Ustavnog

suda da Konvencija predviđa miješanje države u in-stitut bakarske tajne jedino i samo kada je riječ o istra-gama kaznenih djela. Naime, predmetnim člankom seodređuju nužne i minimalne obveze države da, u slu-

čaju istraga u vezi s kaznenim djelima koja su određenaKonvencijom, mora postojati rješenje za dobivanje podataka koje se smatraju bankarskom tajnom, od-nosno da se u domaćem pravu mora predvidjeti načinkako doći do relevantnih podataka za donošenje pra-vilne odluke u kaznenom postupku. Međutim, niti jed-nom riječju se države stranke ne ograničavaju da uunutarnjim zakonodavstvima prošire obvezu banaka idrugih nancijskih institucija na dostavu podatka kojese smatraju bankarskom tajnom i drugim tijelima udrugim postupcima. Odredbe konvencija kao međuna-rodnih ugovora su i uobičajeno dosta široko pravno postavljene kako bi ih prihvatio što veći broj država i predstavljaju minimalne zahtjeve za države stranke.Drugim riječima, odredbe Konvencije u konkretnomslučaju ne priječe nacionalno zakonodavstvo da pred-vidi dostavljanje podataka koje se smatraju bankarskomtajnom i drugim tijelima, pa nema mjesta zaključkuUstavnog suda da bi se takvim rješenjem “ekscesivno prekoračivalo i sve međunarodne pravne obveze Re- publike Hrvatske”.

b) Da li traženje podataka od domaćih i stranih

bankarskih i drugih nancijskih institucija koji

predstavljaju zaštićenu bankarsku tajnu ne može

biti ni dio posebnog upravnog prava koji se bavi preventivnim administrativnim mjerama u području

sprječavanja sukoba interesa?

Institut bankarske tajne ne uživa apsolutnu pravnu za-štitu. To se odnosi kako na međunarodno pravo, tako ina unutarnje zakonodavstvo država. Tendencija kojase nazire u recentnim međunarodnim konvencijamaupućuje na zaključak o ograničavanju pozivanja na bankarsku tajnu u određenim slučajevima kada se radio zaštiti pretežnijeg interesa8. Moglo bi se reći da bankarska tajna ne uživa niti približno takvu zaštitukao neke druge profesionalne tajne (npr. ispovjedna

tajna ili odvjetnička tajna). U hrvatskom pravnomsustavu, bankarska tajna zaštićena je člankom 168 Za-kona o kreditnim institucijama9, no ta je zaštita dalekood toga da bismo mogli govoriti o apsolutnom pravu

4 Čl. 20 st. 3 ZSSI.5 Supra (bilj. 1), § 29.6 Konvencija Ujedinjenih naroda protiv korupcije, iz 2005;dostupno na http://www.unodc. org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf (očitanje 02. 01. 2013), te Zakon o potvrđivanju KonvencijeUjedinjenih naroda protiv korupcije NN-MU-2/05; dostupnona http://narodne-novine.nn.hr/ (očitanje 02. 01. 2013).7 Supra bilj. 1, § 29.1.

8 Npr. Kaznenopravna konvencija o korupciji Vijeća Europe(članak 23) i Konvencija Vijeća Europe o pranju , traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenihkaznenim djelom i sprječavanju nanciranja terorizma (čl.28), dostupno na http://conventions.coe.int (očitanje 09. 02.2013).9 Zakon o kreditnim institucijama, Nar. nov. 117/2008, 74/2009, 153/2009, 108/2012.



68

na zaštitu podataka koji se odnose na poslovanje bankei klijenta. Naime, točno je da je člankom 168 Zakonao kreditnim institucijama kreditna institucija dužna ču-vati bankovnu tajnu10 (svi podaci, činjenice i okolnosti

koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanjausluga klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnimklijentom). Međutim, člankom 169 toga Zakona propisan je niz iznimaka od dužnosti čuvanja bankovnetajne, što znači da je država toj dužnosti pretpostavilaneki drugi, po njezinoj ocjeni, “pretežniji interes”. Ta-ko je, primjerice, jedna od propisanih iznimaka (imaih ukupno dvadesetak, a novelom tog zakona uvjeti pod kojima se može ograničiti bankovna tajna dodatnose proširuju) je i ako su “povjerljivi podaci potrebni poreznim tijelima u postupku koji ona provode u ok-viru svojih zakonskih ovlasti, a priopćavaju se na nji-hov pisani zahtjev”11. Također, zakon nalaže “priopća-vanje povjerljivih podataka Hrvatskoj narodnoj banci,Financijskom inspektoratu ili drugom nadzornom tijelu za potrebe supervizije ili nadzora, a u okvirimanjihove nadležnosti”12. Imajući u vidu ove odredbekojima je zakonodavac ograničio bankarsku tajnu radizaštite pretežnijeg interesa, opravdano je zapitati se dali bi i bez posebnih odredaba o obvezama banaka idrugih novčarskih institucija koje je Ustavni sud uki-nuo, Povjerenstvo imalo zakonsku ovlast i, što je jošvažnije, faktičnu mogućnost pribaviti podatke o raču-nima dužnosnika nužnima za učinkovitu i zakonitu provedbu redovitih provjera iz glave III. ZSSI? Nema

nikakve dvojbe da je, i nakon ukidanja predmetnih od-redaba, Povjerenstvo i nadalje ovlašteno tražiti po-datke od drugih državnih i javnopravnih tijela13, štoniti Ustavni sud ne spori14. To znači da bi Povjerenstvo,i bez posebnih odredaba koje su ukinute odlukom Us-tavnog suda moglo indirektno doći do podataka kojičine bankarsku tajnu.

Osim toga, iz analize odredaba ZSSI čija ustavnost nije osporena, proizlazi da bi Povjerenstvo do tih poda-taka moglo doći i izravno. Naime, Povjerenstvo je, poneukinutom dijelu odredbe članka 8 stavak 13 ZSSI,ovlašteno “provjeravati podatke iz izvješća o imovin-

skom stanju dužnosnika”. U svrhu provjere tih poda-taka, Povjerenstvo može zatražiti od nadležnih dr-žavnih tijela u Republici Hrvatskoj određene podatke,a ta su tijela dužna, bez odgode, dostaviti zatražene

obavijesti i dokaze. U glavi III. ZSSI govori se o pret-hodnim i redovitim provjerama. Prethodne provjere suadministrativne naravi i ograničene su na utvrđivanjeusuglašenosti izvješća dužnosnika o imovinskom sta-

nju s određenim formalnim uvjetima kao što su podno-šenje izvješća u roku, utvrđivanje sadrži li izvješće svezakonom propisane podatke, je li potpisano i sl. Zarazliku od prethodnih provjera, redovne provjere obavljaju se prikupljanjem, razmjenom podataka i uspo-redbom prijavljenih podataka o imovini iz podnesenihizvješća o imovinskom stanju dužnosnika s pribav-ljenim podacima od Porezne uprave i drugih nadležnihtijela Republike Hrvatske sukladno odredbama ZSSI i podzakonskih propisa donesenih na temelju toga za-kona. Redovita provjera podataka provodi se za svako podneseno izvješće o imovinskom stanju dužnosnika15.Imajući u vidu ovlasti Povjerenstva u vezi redovitih provjera propisanih ZSSI, ovlasti po Zakonu o općemupravnom postupku16 (dalje u tekstu: ZUP), a posebnoi relevantne odredbe Zakona o kreditnim institucijamakoji nalaže priopćavanje povjer ljivih podataka, međuinima, i “drugim nadzornim tijelima za potrebe super-vizije ili nadzora, a u okvirima njihove nadležnosti”17,čini se nedvojbenim da bi Povjerenstvo, bez obzira naukidanje navedenih odredaba ZSSI, moglo i izravnodoći do podataka o računima dužnosnika. To se možezaključiti i iz odluke Ustavnog suda koje Povjerenstvokarakterizira kao “administrativno-nadzorno” tijelo nakoje se, mutatis mutandis, mogu primijeniti odredbe

Zakona o kreditnim institucijama. Stoga bismo moglizaključiti da odredbe koje je Ustavni sud djelomičnoili u potpunosti ukinuo, a odnose se na bankarsku taj-nu, zapravo i nije bilo potrebno propisivati, pa je u tomsmislu i dio odluke Ustavnog suda kojim su te odredbedjelomično ili u potpunosti ukinute zapravo i bespred-metan. Zaključno, iz okolnosti da je zakonodavac uznačajnoj mjeri relativizirao zaštitu bankarske tajne itime stvorio pretpostavke za permisivne ekscepcije odinstituta koji načelno uživa zakonsku zaštitu, slijedi ida je pogrešan zaključak Ustavnog suda da su “postupcivezani uz pristup podacima koji su zaštićeni bankar-skom tajnom mogući i dopušteni, ali samo kada je

riječ o razotkrivanju imovinskog stanja dužnosnika ra-di provedbe kaznene istrage odnosno utvrđivanja kaz-nene odgovornosti javnog dužnosnika”.

10 Ovdje valja upozoriti na razlike u terminologiji jer Zakono kreditnim institucijama govori o “bankovnoj tajni”, a ZSSIo “bankarskoj tajni”. Radi se o jednom od brojnih primjeranekonzistentne uporabe terminologije u unutarnjem zakono-davstvu Republike Hrvatske.11 Supra (bilj. 9), čl. 169. 12 Ibid . 13 Čl. 24 ZSSI.14 Supra bilj. 1, § 29. — “(…) ovlasti Povjerenstva da traži podatke o imovinskom stanju dužnosnika od nadležnih tijelavlasti Republike Hrvatske (kao što je to u članku 24 ZSSI)kojoj se ne bi moglo prigovoriti (…)”.

15 ZSSI ne eksplicira kada se provodi redovna provjera no izokolnosti da svako podneseno izvješće mora biti predmetom provjere proizlazi da odluku o tome donosi samo Povje-renstvo. Naše je mišljenje da bi redovnu provjeru Povje-renstvo moralo poduzeti nakon prvog zaprimanja izvješća,na početku mandata, kod svake bitne promjene imovinskogstanja te na kraju mandata (dakle, kao i kod prethodne pro-vjere iz članka 23 ZSSI).16 Zakon o općem upravnom postupku, Nar. nov. 47/2009.17 Supra (bilj. 9), čl. 169.



69

3. Utvrđivanje činjenica vlastitim radnjama

(članak 39 stavak 5 ZSSI), utvrđivanje

opravdanosti nerazmjera ili nesklada između

prijavljene i registrirane imovine dužnosnika(članak 26 stavak 3 i članak 27 ZSSI) i

utvrđivanje neistinitih ili nepotpunih podataka o

imovini (članak 46 stavak 1 i članak 47 stavak 1

ZSSI)

a) Ukidanje dijela odredbe članka 39 stavak 5 ZSSI

o “pravu Povjerenstva da utvrđuje činjenice

vlastitim radnjama”

U obrazloženju te odluke ističe se da je “u zakonodavnoj praksi koja je uslijedila poslije stupanja na snagu ZSSIta odredba interpretirana vrlo široko, sve do tumačenjada Povjerenstvo ima zakonsku ovlast, primjerice pri-silno ulaziti u domove dužnosnika bez sudskog nalogai provoditi njihovu pretragu”. Prema stajalištu Ustav-nog suda, radi o se neodređenoj odredbi koja je u “iz-ravnoj nesuglasnosti sa zahtjevima pravne sigurnosti, pravne predvidljivosti i pravne izvjesnosti (članak 3Ustava)”. Iako je tvrdnja da se radi o odredbi čiji sa-držaj nije u dovoljnoj mjeri određen ispravna, ocjenada bi se ona mogla interpretirati na način da podra-zumijeva zakonsku ovlast “prisilnog ulaženja u do-move dužnosnika bez sudskog naloga i provođenjanjihove pretrage” svakako je pretjerana. Naime, kod

interpretacije ove odredbe valja imati u vidu da jePovjerenstvo državno tijelo koje vodi postupak teme-ljem ZUP-a i protiv čijih odluka postoji sudska zaštitau formi upravnog spora. Kako je jedna od funkcija Po-vjerenstva da svojim aktom odlučuje o pravima od-nosno obvezama dužnosnika, utvrđujući da li je duž-nosnik u sukobu interesa (deklaratorna odluka), to jedužan provesti i postupak koji prethodi donošenjutakve odluke. Da bi odluka bila pravovaljana i zakonita,a upravna stvar 18 pravilno riješena, to se “u postupkutreba utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu morajuutvrditi sve činjenice i okolnosti”19. Člankom 47ZUP-a, koji je uvršten u Glavu II. kojom se regulira

postupak rješavanja upravne stvari, propisuje se utvr-đivanje činjeničnog stanja, pa je ponovno u stavku 1navedeno da je potrebno utvrditi “sve činjenice iokolnosti bitne za rješavanje o upravnoj stvari”. Član-

kom 58 stavak 1 ZUP-a, koji je uvršten u Glavu IIIkojom je regulirano dokazivanje u upravnom postupku, propisano je da se “u postupku utvrđuje činjeničnostanje svim sredstvima prikladnim za dokazivanje”, te

se u “tu svrhu mogu pribaviti isprave, saslušati svje-doci, pribaviti nalaz i mišljenje vještaka i obaviti oče-vid”. Dakle, bez obzira na nedovoljnu određenost od-redbe ZSSI o tome na koji način i provedbom kojihradnji Povjerenstvo može utvrđivati činjenice u po-stupku, neosnovano je smatrati da mu i takva normadaje ovlast na poduzimanje radnji izvan kataloga de-niranog zakonskim okvirom, po kojem je dužno po-stupati. Osim ZUP-a, ovlast Povjerenstva na provo-đenje dokaznih radnji propisana je i (još važećim)Pravilnikom Povjerenstva za odlučivanje o sukobuinteresa o unutarnjem ustroju i postupku (dalje utekstu: Pravilnik)20. Niti među njima ne nalazimo in-truzivne mjere o kojima se spekulira u odluci Ustavnogsuda. Temeljem članka 40 Pravilnika, izvođenje do-kaza pred Povjerenstvom provodi se, u pravilu, “nepo-srednim opažanjem članova Povjerenstva na sjednici,a iznimno ispitivanjem dužnosnika prema kojem sevodi postupak, ispitivanjem svjedoka, očitovanjem vješ-taka ili drugih stručnih osoba, odnosno čitanjem njiho-vog nalaza i mišljenja, čitanjem očitovanja dužnosnika,svjedoka, vještaka, stručnih osoba, čitanjem drugih isprava te gledanjem i slušanjem tehničkih snimaka”21.Iz svega valja zaključiti da je odredbu ukinutog članka39 stavak 5 ZSSI trebalo tumačiti u vezi s relevantnim

odredbama ZUP-a i Pravilnika koji relativiziraju ne-dovoljnu određenost te zakonske odredbe. No, bezobzira na kritiku koja se može uputiti argumentaciji zakojom je Ustavni sud posegnuo u vezi ukidanja dijelaodredbe članka 39 stavak 5 ZSSI, valja primijetiti datime nije dovedeno u pitanje pravo Povjerenstva dačinjenice u postupku utvrđuje vlastitim radnjama. ZaUstavni sud nije sporno da Povjerenstvo na to ima pravo, ali pod jasno deniranim zakonskim uvjetima.Stoga bi, nakon što je ukinut dio odredbe članka 30stavak 1 alineja 2 ZSSI, prema kojem je Povjerenstvo bilo nadležno za donošenje Pravilnika o postupku pred povjerenstvom, odredbe o ovlastima Povjerenstva u

dokaznom postupku, a koje su de lege lata reguliranečlankom 40 važećeg Pravilnika, trebalo propisati za-konom. Takav zaključak slijedi i iz dijela obrazloženjauz ukidanje članka 39 stavak 5 ZSSI, u kojem je Us-tavni sud zakonodavcu ponudio i određene smjernice:“Ova odluka ne priječi zakonodavca da propiše radnjekoje je Povjerenstvo ovlašteno poduzimati u postupku provjere podataka koje mu dostavljaju dužnosnici. Te

18 “Upravnom stvari se smatra svaka stvar u kojoj javno- pravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, ob-vezama ili pravnim interesima zičke ili pravne osobe ilidrugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje” (čl. 2 st. 1 ZUP), ali i “svaka stvar koja je zakonomodređena kao upravna stvar” (čl. 2 st. 2 ZUP).19 Načelo utvrđivanja materijalne istine, čl. 8 ZUP.

20 Pravilnik Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa ounutarnjem ustroju i postupku, Nar. nov. 86/2005, 123/2009.21 Ibid , čl. 40.



70

radnje, međutim, moraju biti jasno denirane, a njihoviučinci moraju ispunjavati zahtjeve pravne sigurnosti,izvjesnosti i predvidljivosti. Njihovo određenje ujedno pretpostavlja i njihovo jasno razgraničenje od radnji

koje su ovlaštena poduzimati samo tijela kaznenog progona. Štoviše, potrebno ih je razgraničiti i od radnjikoje su ovlaštena poduzimati druga tijela državnevlasti, ali i sudovi osnovani za zaštitu ljudskih prava,kao što su Ustavni sud Republike Hrvatske na nacio-nalnoj razini ili Europski sud za ljudska prava na me-đunarodnoj razini, koji po prirodi svoje sudske ju-risdikcije mogu provoditi tzv. ’istrage na licu mjesta’(on-the-spot investigation) i ’istrage radi utvrđivanjačinjenica’ ( fact-nding investigation) s ciljem zaštite pojedinaca od neustavnog zadiranja države u njihovaljudska prava”22.

b) Ukidanje u cijelosti stavka 3 članka 26 ZSSI te

dijela odredbe članka 2 ZSSI

Članak 26 stavak 3 ZSSI se odnosi na utvrđivanje op-ravdanosti utvrđenog nesklada ili nerazmjera izmeđuimovine koju je dužnosnik prijavio i imovine do koje je Povjerenstvo došlo redovitom provjerom imovinskekartice. Sporni dio odredbe članka 27 ZSSI odnosi sena pokretanje postupka protiv dužnosnika zbog kršenjaodredbi članka 8 i 9 ZSSI, ukoliko dužnosnik nije op-ravdao utvrđeni nesklad ili nerazmjer. Ustavni sudsmatra, kako navodi u obrazloženju, “da Povjerenstvo

nije tijelo specijalizirano u poreznim, nancijskim,knjigovodstvenim i računovodstvenim poslovima da bi moglo donositi konačne odluke o tome je li duž-nosnik opravdao ili nije opravdao razliku između po-dataka navedenih u izvješću i podataka Porezne upravei drugih nadležnih tijela Republike Hrvatske i znači lita razlika ujedno i ’nesklad ili nerazmjer’ zbog kojeg je potrebno poduzeti odgovarajuće mjere” te da nije“kvalicirano za davanje stručne ocjene o tome”, pada “zakonske odredbe u tom pitanju stoga ne osigu-ravaju dovoljan stupanj pravne sigurnosti” i otvaraju“neprihvatljivo područje arbitrarnosti u postupanjuPovjerenstva”, te stoga “nisu suglasne sa zahtjevima

koje postavlja načelo vladavine prava”, koje je reguli-rano člankom 3 Ustava23. Očito je da Ustavni sudsmatra da članovi Povjerenstva nisu dovoljno kvali-cirani za utvrđivanje opravdanosti nerazmjera ili ne-sklada između prijavljene i registrirane imovinedužnosnika, a uz nekvaliciranost ističe i arbitrarnostu postupanju Povjerenstva. Zbog toga mu odriče pravona utvrđivanje činjenice je li dužnosnik opravdao ne-razmjer ili nesklad između prijavljene i registrirane

imovine. Međutim, Ustavni sud, kao i u vezi članka 39stavak 5 ZSSI, ne uzima u obzir da se postupak pro-vjere imovinskog stanja dužnosnika, kao i sve drugeradnje koje su zakonom stavljene u nadležnosti Po-

vjerenstva, vodi na osnovi pozitivnog zakonodavstvaodnosno podzakonskih propisa — ZSSI, Pravilnika i,supsidijarno, ZUP-a, sukladno kojima ono može na-ložiti i vještačenje, dakle angažirati stručnu pomoć uocjeni onih činjenica za koje, kako navodi Ustavnisud, samo nije u dovoljnoj mjeri kvalicirano. Premda je, kada je riječ o reguliranju postupka pred Povje-renstvom, točno da je ZSSI značajno podnormiran,odredbe Pravilnika i ZUP-a sadrže niz odredaba kojima se osigurava zaštita od arbitrarnog postupanja iomogućava utvrđivanje bilo koje činjenice pravno re-levantne za donošenje “konačne odluke o tome je lidužnosnik opravdao ili nije opravdao razliku između podataka navedenih u izvješću i podataka Porezneuprave i drugih nadležnih tijela Republike Hrvatske”.Pravilnik u članku 40 stavak 2 propisuje da se činjeniceu postupku odlučivanja o sukobu interesa “utvrđujuizvođenjem dokaza i neposrednim opažanjem članovaPovjerenstva na sjednici Povjerenstva”, a izvođenjedokaza provodi se, između ostalog, “očitovanjem vje-štaka ili drugih stručnih osoba, odnosno čitanjem nji-hovog nalaza i mišljenja kao i čitanjem očitovanjadužnosnika, svjedoka, vještaka i stručnih osoba”. I prema ZUP-u, koji se supsidijarno primjenjuje u po-stupku odlučivanja o sukobu interesa, Povjerenstvo se

može služiti i stručnim osobama (vještacima) pri utvr-đivanju “nesklada ili nerazmjera” između prijavljene iregistrirane imovine dužnosnika. Konačno, i iz jednogzanimljivog obiter dictuma u § 64.2. odluke Ustavnogsuda, doznajemo kako Ustavni sud smatra da je propi-sivanjem “općih i vrlo široko postavljenih uvjeta zaiz bor članova Povjerenstva (…) država preuzela nasebe punu odgovornost i obvezu osigurati članovimaPovjerenstva sva potrebna materijalna sredstva, specijalizirano osoblje, kao i stručnu izobrazbu koju bi izabrani članovi Povjerenstva i to osoblje mogli trebatiradi obavljanja svojih zadaća odnosno službe”. Stogaovdje valja ponoviti sve što je već ranije navedeno pod

točkom a).

c) Ukidanje članaka 46 i 47 ZSSI u dijelu koji se

odnosi na utvrđivanje činjenice da je dužnosnik u

izvješću naveo neistinite ili nepotpune podatke o

imovini s namjerom da prikrije imovinu

Stajalište o tome da se u postupku pred Povjerenstvomradi o “ne-sudskom” utvrđivanju činjenica koje ne“proizlazi iz dokaza u pravnom smislu, to jest dokazautvrđenih u sudskom postupku”, a što otvara “neprih-vatljivo područje arbitrarnosti u postupanju”, nalazimo

22 Supra (bilj. 1), § 32.1.23 Ibid , § 36.



71

i u argumentaciji uz ukidanje odredbe članaka 46 i 47ZSSI u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje činjeniceda je dužnosnik u izvješću naveo neistinite ili nepotpune podatke o imovini s namjerom da prikrije imo-

vinu. To, prema shvaćanju Ustavnog suda, po “prirodi pravne stvari nije podobno da bude predmet ne-sud-skog postupanja inherentnog administrativno-nadzor-nom tijelu osnovanom u preventivne svrhe, kao što jePovjerenstvo osnovano ZSSI”. U tom je kontekstu Us-tavni sud uputio na presudu Europskog suda u pred-metu Khodorkovskiy protiv Rusije24 u kojoj je nagla-šena razlika između političkog postupka i sudskog postupka, tj. da “(…) mora podsjetiti da su politički postupak (political process) i sudski postupak (adjudi-cative process) fundamentalno različiti. Obično je puno lakše političaru zauzeti neko stajalište nego sucu, jer sudac svoju odluku mora temeljiti isključivo nadokazima u pravnom smislu (evidence in the legal sense)”. Potencijalnu opasnost takvih “ne-sudskih ut-vr đenja” Ustavni sud nalazi u riziku od zlouporabanavodeći da bi se ona “lako mogla pretvoriti u sredstvaza postizanje nezakonitih ciljeva”. Ovom prilikomneće se ulaziti u ocjenu osnovanosti ovlasti Povje-renstva da utvrdi je li dužnosnik u izvješću naveo ne-istinite ili nepotpune podatke o imovini s namjerom da prikrije imovinu, u kom slučaju bi se radilo o kaznenomdjelu za koje se kazneni postupak pokreće po službenojdužnosti, što znači da Povjerenstvo ne samo da bi, kaošto navodi Ustavni sud, “moglo podnijeti kaznenu pri-

javu protiv takvog dužnosnika”, već bi to bilo dužnoučiniti temeljem članka 204 Zakona o kaznenom po-stupku. Očito je, međutim, da Ustavni sud postupak pred Povjerenstvom ne smatra pravnim postupkomveć procesom političkog odlučivanja u kojem seodluke ne temelje na dokazima u pravnom smislu, većna diskreciji i arbitrarnom postupanju. U tome Ustavnisud vidi opasnost od instrumentalizacije Povjerenstvau političke svrhe. Je li ta bojazan uistinu opravdana? Naime, i sam Ustavni sud ne spori da je “Povjerenstvodržavno tijelo osnovano zakonom, nestranačkog ka-rak tera, kojemu su temeljna obilježja stalnost, samo-stalnost i neovisnost u donošenju odluka iz njegove

nadležnosti”25. S obzirom je Povjerenstvo, prema za-konu, neovisno u svom postupanju i da su ne samo svadruga državna tijela, već i svi drugi subjekti, uključujućii one iz sfere političkog odlučivanja, dužni poštivati tuneovisnost, postavlja se pitanje na čemu Ustavni sudtemelji svoju bojazan o tome da bi se Povjerenstvo“lako moglo pretvoriti u sredstvo za postizanje neza-konitih ciljeva”? Za takve bi sumnje možda i bilo

mjesta u ranijem sustavu prema kojem je, zbog ne-dorečenosti zakonskog teksta, Povjerenstvo koje jesmatrano stručnim/radnim tijelom Hrvatskog sabora, bilo ovisno o jednom od tijela iz trodiobe vlasti i nje-

govom više ili manje “maćehinskom” odnosu premaovom gremiju. Međutim, nakon stupanja na snaguZSSI, neovisnost Povjerenstva kao državnog tijela za- jamčena je zakonom, pa bi u tom smislu svaki pokušajinstrumentalizacije Povjerenstva bio nezakonit sasvim posljedicama koje bi iz toga proizlazile. To je,smatramo, dostatna zaštita od zlouporaba i instrumen-talizacija o kojima govori Ustavni sud. Osim toga,stajalište Ustavnog suda iz obrazloženja uz ukidanjedijela odredaba članka 46 i 47 ZSSI da postupak predPovjerenstvom kao ne-sudsko utvrđivanje činjenicaima karakter ne-pravnog postupka, u kontradikciji je sobrazloženjem uz ukidanje dijela odredbe članka 30stavka 1 alineje 2 ZSSI kojom je bilo propisano dono-šenje “Pravilnika o postupku pred Povjerenstvom”. Naime, Ustavni sud je ukinuo dio rečenice “o postupku pred Povjerenstvom”, navodeći da “u demokratskomdruštvu utemeljenom na vladavini prava pravni po-stupci koji imaju utjecaja na individualne pravne situ-acije trećih osoba ili su povezani s odlučivanjem o nji-hovim pravima i obvezama ili s njihovim kažnjavanjemmoraju biti uređeni zakonom”26. Time je Ustavni sudiskazao da postupak pred Povjerenstvom ipak smatra“pravnim postupkom”. To je potvrdio i na drugommjestu u odluci u kojem je naveo da je “ZSSI poseban

upravni zakon, čiju upravnu narav potvrđuje i sudskazaštita koja je njime predviđena”27.

4. Pravna priroda prijedloga za razrješenje

odnosno poziva za podnošenje ostavke (članak

46 i 47 ZSSI)

Ustavni sud je ukinuo članak 46 ZSSI koji regulira prijedlog za razrješenje imenovanog dužnosnika od javne dužnosti i članak 47 ZSSI kojim je propisan po-ziv na podnošenje ostavke na obnašanje javnih duž-nosti, a koje Ustavni sud smatra “sankcijom poslijesankcije”28. U obrazloženju odluke Ustavni sud navodi

da te vrste sankcija “nisu u suglasnosti s temeljnimnačelima na kojima počiva ustavni poredak RepublikeHrvatske”, te da je “očit nerazmjer između bića kaž-njivog djela (to jest propuštanja dužnosnika da dostaviizvješće i tražene dokaze poslije izrečene prve sankcije)i njihove težine odnosno težine njihovih posljedica zadužnosnika o kojem je riječ i za njegovu obitelj”29,osobito kada nadležno tijelo ne prihvati prijedlog Po-vjerenstva, jer “takav prijedlog izravno utječe na nje-

24 Presuda Europskog suda za ljudska prava, Khodorkovskiyv. Russia, Application no 5829/04, 2011, s. 49, § 259. Do-stupno na http://echr.coe.int (očitanje 02. 01. 2013).25 Supra (bilj. 1), § 67.

26 Ibid , § 57. 27 Ibid , § 18.1.28 Supra (bilj. 1), § 49. 29 Ibid , § 50.



72

gov osobni i obiteljski život, ugled i čast”30, i pred-stavlja “nerazmjerno tešku posljedicu”31. Već je na prvi pogled razvidno da Ustavni sud ne radi razlikuizmeđu članka 46 ZSSI i članka 47 ZSSI, već mjere

koje su propisane ovim odredbama, bez dubinske ana-lize njihova sadržaja i posljedica do kojih dovodi nji-hova primjena, naziva “sankcijama”. I to ne bilo kak-vim sankcijama (jer sankcije u širem smislu riječi mo-gu biti, primjerice, i moralne, političke itd.), već sank-cijama za povredu odredaba ZSSI koje Ustavni sudsmatra “kažnjivim radnjama”. Ono što Ustavni sudosporava odnosi se samo na načelo razmjernosti, jer smatra da između “bića kažnjivog djela i njihove te-žine odnosno težine njihovih posljedica za dužnosnika — postoji očiti nerazmjer”. Ne ulazeći ovom prilikomu raspravu oko toga je li navedenim odredbama pre-kršeno načelo razmjernosti, kao niti u analizu oprav-danosti stajališta prema kojem se povrede odredabaZSSI koje Povjerenstvo ima ovlasti sankcionirati sma-traju kažnjivim radnjama, valja se zapitati mogu li semjere propisane ukinutim člancima 46 i 47 ZSSI,imajući u vidu njihov sadržaj i posljedice do kojihdovodi njihova primjena, smatrati sankcijama i postojili u tom smislu između te dvije odredbe određenarazlika? Moglo bi se reći da je sankcija reakcija na protupropisno ponašanje koja se izriče kršitelju nekenorme. Prijedlogom za razrješenje iz članka 46 ZSSIodnosno pozivom za podnošenje ostavke iz članka 47ZSSI, poziva se određeni dužnosnik koji je ponovno

prekršio odredbu članka 8 i 9 ZSSI o podnošenju iz-vješća o imovinskom stanju, da podnese ostavku,odnosno poziva se nadležno tijelo da ga se razriješi odobnašanja dužnosti. Kada je riječ o prijedlogu nad-ležnom tijelu da dužnosnika razriješi dužnosti, tom jetijelu bila ostavljena mogućnost da ne prihvati prijed-log Povjerenstva, zbog čega se nikako ne može govoritio sankciji, već eventualno o predlaganju sankcije nad-ležnom tijelu. Taj se prijedlog ne publicira, pa stoganije jasno u čemu Ustavni sud nalazi poveznicu između prijedloga Povjerenstva, koje je nadležno tijelo javnevlasti ocijenilo neprihvatljivim, i kršenja prava izosobnog i obiteljskog života, ugleda i časti dužnosnika,

kada se takav prijedlog imao dostaviti samo nadležnomtijelu (ZSSI ne propisuje da se isti ima objaviti ili nadrugi način učiniti dostupnim javnosti). Drugačija jesituacija s pozivom na podnošenje ostavke, kod kojeg je bilo propisano objavljivanje tog poziva u Narodnimnovinama, dnevnim novinama koje se distribuiraju nacijelom području Republike Hrvatske i na internetskimstranicama Povjerenstva, iz čega proizlazi da se ovamjera može smatrati sankcijom u smislu odredabaZSSI premda nije izričito propisana kao takva. Radi se

o odredbi koja je lex specialis u odnosu na javno objavljivanje odluke Povjerenstva (članak 45 ZSSI), akoja je zakonom izričito propisana kao jedna od sank-cija (uz opomenu i obustavu isplate dijela neto mje-

sečne plaće).

5. Zaključak

Osnovna teza iz odluke Ustavnog suda je da u ZSSInije na ustavno prihvatljiv način “povučena granica iz-među administrativnog (preventivnog) i kaznenog”32.Iz toga se izvodi zaključak da Povjerenstvo, koje jeosnovano radi proaktivno-preventivnog djelovanja, nesmije imati ovlasti karakteristične tijelima kaznenog progona. Svakako, ta je teza načelno, prihvatljiva, nocjelovita analiza odluke upućuje na zaključak da Us-tavni sud nije sasvim dosljedan kad argumentira raz-loge osnivanja i funkcije koju su Povjerenstvu dodije-ljene zakonom, odnosno kad podvlači granicu izmeđuadministrativnog (preventivnog) i kaznenog. Na jed-nom se mjestu u odluci navodi da se radi o “admi-nistrativno-nadzornom” tijelu, a na drugom da je ono“administrativno-represivno” tijelo. Na trećem se, pak, konstatira da su Povjerenstvu dodijeljene važne“nadzorno-represivne, edukativne (uključujući širenjeznanja o sprječavanju sukoba interesa), instruktivne,administrativnopravne i međunarodne zadaće, kao iinicijalne i participativne zadaće u procesu stvaranjaregulatornog okvira za sprječavanje sukoba interesa”33.

Nadalje, kako bi javno podvukao granicu između pre-ventivnog i represivnog, Ustavni sud ističe da Konven-cija jasno “naznačuje razliku između preventivnog(poglavlje II) i kaznenog područja (poglavlje III) borbe protiv korupcije, kao i razliku između specijaliziranihtijela koja se osnivaju u tim različitim područjima”.Prema Ustavnom sudu, kada je o hrvatskom pravuriječ, “zakonodavstvo protiv korupcije u smislu pog-lavlja III. KpK/05 u prvom redu čine Kazneni zakon,Zakon o kaznenom postupku, Zakon o policiji i Zakono Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog krimi-nala, kojim je ujedno osnovano i specijalizirano tijeloza borbu protiv korupcije u njezinoj kaznenoj sferi. S

druge strane, ZSSI je, u smislu poglavlja II. KpK/05,osnovano Povjerenstvo za sprječavanje sukoba inte-resa, kao specijalizirano tijelo u preventivnoj sferi te borbe u kojoj korupcija još ne postoji”34.

30 Ibid . 31 Ibid . 32 Ibid , § 26.

33 Ibid , § 64.34 Posljednju tvrdnju Ustavnog suda dovodi u pitanje Izvješ-će Povjerenstva za sukob interesa za 2010. (koje je Hrvatskisabor prihvatio), prema kojem je ono “samo jedan, iako vrloznačajan fragment ukupnih, za sinergiju (u pozitivnom ilinegativnom smislu sposobnih) tijela javne vlasti, ali i cjelo-kupne javnosti u Republici Hrvatskoj u borbi protiv korup-cije”. Dostupno na http://www.sukobinteresa.hr (očitanje15. 01. 2013).



73

Analiza postojećeg normativnog okvira za suzbijanjekorupcije i njegova primjena u praksi upućuju na za-ključak dijametralno suprotan onome do kojeg je do-šao Ustavni sud — preventivni i represivni sadržaji

(koji se ponekad nazivaju i reaktivnim jer se, za razlikuod preventivnih, aktiviraju ex post facto) toga okvira injegove praktične primjene nisu strogo odijeljeni. Onise vrlo često isprepliću, pa tako neka, po deniciji represivna tijela, imaju i značajne preventivne ovlasti iobratno. Primjer za to je Ured za suzbijanje korupcijei organiziranog kriminaliteta koji, bez obzira što se ra-di o tijelu kaznenog progona, ima i značajne preven-tivne funkcije što je razvidno i iz njegove strukture, ukojoj važnu ulogu ima Odjel za sprječavanje pojavakorupcije i za odnose s javnošću35. Uostalom, i funkcijakaznenog progona i kažnjavanja koruptivnih kaznenihdjela nedvojbeno obuhvaća i važan preventivni aspekt,o čemu je javnost u više navrata imala prilike uvjeritise prigodom javnih objava presuda u tzv. visoko-pro-liranim korupcijskim suđenjima, u kojima je nerijetkotežina kaznenopravne sankcije bila opravdana general-no preventivnim razlozima. Je li, stoga, imajući u vidusve što je navedeno, osnovana tvrdnja da je sve onočime se Povjerenstvo bavi tek čista prevencija koja sefokusira samo na ono što prethodi sukobu interesa ikorupciji, a ono što rade tijela kaznenog progona čistarepresija (supresija) koja se aktivira ex post facto, na-kon što je počinjena koruptivna radnja?

Kod nekih oblika sukoba interesa uz koje se veže sa-

vjetodavna funkcija Povjerenstva (davanje mišljenjadužnosniku na njegov zahtjev radi li se u konkretnojsituaciji o sukobu interesa), zasigurno se (još uvijek!)ne radi o korupciji. Radi se o tzv. potencijalnom su-kobu interesa, situaciji u kojoj još nije došlo do sukobainteresa, ali je vrlo vjerojatno, ukoliko se nešto ne uči-ni, da će do njega doći36. Oni oblici konstatiranogsukoba interesa koje dužnosnik nije na zadovoljavajućinačin otklonio mogu biti, a vrlo često i jesu, na samojgranici s korupcijom. U takvim slučajevima, Povje-

renstvo ima pravo i dužnost aktivirati svoje “admini-strativno-represivne” ovlasti koje podrazumijevaju iizricanje sankcija. Nadalje, brojne povrede ZSSI posvom su sadržaju gotovo identične zakonskim bićima

koruptivnih kaznenih djela, pa ukoliko, prema ocjeniPovjerenstva, postoji osnovana sumnja da je kon-kretnim oblikom utvrđenog sukoba interesa počinjenokoruptivno kazneno djelo, tada granica između ovadva pojma u potpunosti nestaje upravo kao i ovlastiPovjerenstva u pogledu daljnjeg utvrđivanja odgo-vornosti počinitelja. Povjerenstvo u takvim slučajevimamora podnijeti kaznenu prijavu tijelima nadležnim zakazneni progon što je ujedno i gornja granica njegovihovlasti kad se radi o sumnji na korupciju.

Dakle, očito je da Povjerenstvo nema isključivo preventivne ovlasti (ili kako ih još Ustavni sud naziva

i “administrativne”, premda se ni u kojem slučaju nemože raditi o istoznačnicama s obzirom da administra-tivne ovlasti nisu nužno preventivne), već i niz drugihovlasti od kojih su neke i represivne37. S obzirom nanavedeno mogli bismo zaključiti da Povjerenstvo imačetiri funkcije. Prva je kontrolna funkcija, koju Povje-renstvo ima u svim slučajevima kada mu se dostavljajuizvješća o imovinskom stanju svih imenovanih ili izabranih dužnosnika. Sljedeća je konzultativna funkcijau slučajevima davanja mišljenja u situacijama potenci- jalnog sukoba interesa. Treća funkcija je deklaratornai sastoji se u utvrđivanju nastalog sukoba interesa, a posljednja represivna (reaktivna) funkcija podrazu-

mijeva izricanje sankcija za povredu relevantnih odre-daba ZSSI (o primanju darova, članstvima u nadzornimodborima trgovačkih društava itd).

Bez obzira na sve iznesene kritike nekih spornih dije-lova odluke Ustavnog suda, valja priznati da je ona ucjelini iznimno značajna s obzirom da su njome stvo-reni svi preduvjeti za pozicioniranje Povjerenstva uokviru nacionalnog normativnog i institucionalnogok vira za sprječavanje/suzbijanje korupcije i, nadajmose, učinkovito obnašanje njegovih funkcija. Od brojnih pozitivnih aspekata te odluke valja spomenuti petnajvažnijih:

Ustavni sud je ovom odlukom potvrdio da je Povje-renstvo, “državno tijelo osnovano zakonom, nestra-načkog karaktera, kojemu su temeljna obilježja stal-nost, samostalnost i neovisnost u donošenju odluka iznjegove nadležnosti”. Time je denitivno otklonjena

35 Sukladno članku 15 Zakona o Uredu za suzbijanje korup-cije i organiziranog kriminaliteta Odjel “upoznaje javnost oopasnosti i štetnosti korupcije te o metodama i sredstvimanjihovoga sprječavanja, na temelju ovlasti i upute RavnateljaUreda izvješćuje javnost o radu Ureda i sastavlja izvješća iizrađuje raščlambe o pojavnim oblicima i uzrocima korupcijeu javnom i privatnom sektoru, a može davati RavnateljuUreda i poticaje za donošenje novih ili izmjene važećih propisa”. Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranogkriminaliteta, Nar. nov. 76/2009, 116/2010, 145/2010, 57/2011, 136/2012.36 Primjerice dužnosnik namjerava stupiti u brak s osobomkoja ima 0,5 % ili više udjela u vlasništvu poslovnog subjekta koji je u poslovnom odnosu s tijelom javne vlasti. Akodužnosnik zaključi brak s tom osobom, on se nalazi u sukobuinteresa. To je situacija u kojoj su njegovi privatni interesi ukoniktu s javnim interesom funkcije koju obnaša.

37 ZSSI je čak detaljnije regulirao represivne od preventivnihovlasti Povjerenstva. Stoga je u pravu Ustavni sud kadanavodi da nisu dovoljno razrađene odredbe koje bi regulirale preventivne ovlasti Povjerenstva, već da se ZSSI pretežnokoncentrirao na “zakonsku razradu samo nadzorno-re pre-sivnih zadaća Povjerenstva koje su propisane člankom 30stavkom 1 alinejom 1 ZSSI”. V. § 64.1.



74

Summary

The authors comment on the parts of the decision of the Constitutional Court of the Republic of Croatia, which found certain provisions of the Law on Prevention of Conict of Interest unconstitutional. Analyzing the opinionof the Constitutional Court regarding the termination of certain provisions and a lack of reasoned interpretationto their abolition, the authors offer their vision of the legislative framework for preventing conicts of interest,describe the difference between preventive and repressive in prevention conicts of interest and corruption, and analyze the functions of the Commission under the Law on Prevention of Conict of Interest.

karakterizacija Povjerenstva kao stručnog/radnog tijela Hrvatskog sabora koja se provlači još od donošenja prvog Zakona o sprječavanju sukoba interesa u obna-šanju javnih dužnosti 2003. godine.

Povjerenstvo ima pravo na utvrđivanje činjenica vlas-titim radnjama, a to što su Povjerenstvu priznate ov-lasti prikupljanja, pregledavanja i provjere podataka oimovinskom stanju dužnosnika te provedba postu paka protiv dužnosnika u slučaju povrede ZSSI, samo posebi ne stavlja to tijelu u “nadustavni položaj” (…)”.

Obveza dužnosnika na dostavu imovinskih izvješća,kao i objava tih izvješća, nisu u suprotnosti za zaštitom

privatnosti dužnosnika i s njima povezanih osoba38.Us tavni sud je zauzeo stajalište da “kandidati na sve javne dužnosti koje su navedene u članku 3 ZSSI mo-raju prihvatiti žele li obnašati te dužnosti”, a ukoliko“ne pristaju na takvo zakonsko rješenje mogu slobodnoodlučiti da se ne kandidiraju za te dužnosti odnosnoodbiti imenovanje”, te je zaključio da “zakonsko pra-vilo ima preventivan učinak i da se ne bi moglo oci- jeniti nesuglasnim s člankom 16 Ustava”.

ZSSI se pretežito koncentrirao na “zakonsku razradusamo nadzorno-represivnih zadaća Povjerenstva kojesu propisane člankom 30 stavkom 1 alinejom 1 ZSSI- ja” dok je u pogledu svih ostalih funkcija Povjerenstva

taj zakon u značajnoj mjeri podnormiran. Navedenostajalište Ustavnog suda autoritativni je orijentir zako-nodavcu u kojem pravcu i s kojim sadržajima je po-trebno dopuniti zakonske odredbe koje se odnose naostale funkcije Povjerenstva (posebice konzultativnu ideklaratornu).

Temeljem ovlasti iz članka 31 stavaka 4 i 5 Ustavnogzakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske39 Ustav-ni sud je odlučio da se izbor predsjednika i članovaPovjerenstva za sprječavanje sukoba interesa mora provesti do najkasnije 15. veljače 2013. godine40. Na taj jenačin Ustavni sud odredio način provedbe svoje od-

luke nedvosmisleno obvezujući Hrvatski sabor da, na-kon više od godine dana od donošenja ZSSI, izabere predsjednika i članove Povjerenstva i time omogući početak njegova rada.

38 Usp. Duplantier v. United States, United States Court of Appeals, Fifth Circuit, 19. 11. 1979, dostupno na http://open jurist.org/606/f2d/654/duplantier-v-united-states (očitanje15. 01. 2013).

39 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Nar. nov. 99/1999, 29/2002, 49/2002.40 Supra bilj. 1, točka II.




75

darko siMović*

Teritorijalna autonomija u svetlosti odluke Ustavnog suda Srbije

IUz-353/2009

* Autor je vanredni profesor Kriminalističko-policijske aka-demije u Beogradu.

Sadržaj:

1. Uvod — pozadina problema ..............................2. Slabosti ustavnog okvira teritorijalneautonomije u Republici Srbiji ...............................3. Ustavni koncept teritorijalne autonomije uRepublici Srbiji prema Odluci Ustavnog sudaIUz-353/2009 ........................................................4. Sporna ustavnopravna pitanja u OdluciUstavnog suda .......................................................

4.1 Pravo na poštovanje dostignutog nivoateritorijalne autonomije .......................................

75

76

78

80

80

81

81

8384

8585

4.2 Pravo na učešće AP Vojvodine uzakonodavnom postupku ...................................4.3 Pravo na zaključivanje međuregionalnihsporova i pravo na međunarodno predstavljanjeAP Vojvodine .....................................................4.4 Mogućnost konstituisanja Stalne mešovitekomisije ..............................................................4.5 Teritorija AP Vojvodine ................................4.6 Glavni grad AP Vojvodine ............................

5. Zaključak ..........................................................

1. Uvod — pozadina problema

Još od Ustava Republike Srbije od 1990. godine nijedan pravni akt nije izazvao toliko burnih i oprečnihreakcija u javnosti kao što je to učinio Predlog statutaAP Vojvodine od 14. oktobra 2008. godine. Sa jednestrane, bilo je govora da je reč o realizovanju ustavomzajemčene teritorijalne autonomije koja bi trebalo da bude klica demokratizacije Srbije, budući da se radi o procesu decentralizovanja državne vlasti. Ipak, sa dru-ge strane, provejavala je bojazan da je reč o aktu koji preti dezintegrisanju države i koji potencijalno vodi kasecesiji Vojvodine1. Razume se, reč je o politički is-ključivim stavovima koji izražavaju uzajamno suprot-stavljene krajnosti i koji nisu od koristi pri traganju zanaučnom istinom. O čemu se zapravo radilo?

Očigledno nezadovoljstvo isključivo pravom na samo-organizovanje koje im je Ustav zajemčio, rezultiralo jeu nameri nosioca vlasti u AP Vojvodini da pri donošenju pokrajinskog statuta prisvoje pravo na samoodređenje, pravo da samostalno odrede svoj položaj u okviru Re-

publike Srbije. To je vidljivo i u samoj preambuliPredloga statuta (u daljem tekstu “Predlog”) u kojojse navodi da Skupština AP Vojvodine, statut donosi naosnovu Ustava Republike Srbije, ali i na osnovuistorijskog prava građanki i građana Vojvodine naautonomiju u okviru Republike Srbije. Dalje, kako je to u članu 1 Predloga navedeno AP Vojvodina je

“nastala na osnovu posebnih nacionalnih, istorij-skih, kulturnih i drugih svojstava područja, kao

višenacionalna, višekulturalna i višekonfesionalnademokratska evropska regija” i da je istovremeno“sastavni deo jedinstvenog kulturnog, civilizacijskog,ekonomskog i geografskog prostora Srednje Evrope”.Pisci Predloga su nastojali da odrede i teritoriju Voj-vodine navodeći da se ona sastoji od geografskih ob-lasti Bačke, Banata i Srema (član 3 stav 1 Predloga),iako je Ustav predvideo da se teritorija autonomnih pokrajina određuje zakonom (član 182 stav 4). Zakono teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije predviđada se teritorija AP Vojvodine sastoji samo od teritorijaopština koje su u njemu navedene (član 27). Istine raditeritorija AP Vojvodine se ne podudara sa teritorijom pomenutih geografskih celina, zato što, na primer, pojedini delovi Srema predstavljaju opštine u okviru gra-da Beograda (Zemun, Novi Beograd, Surčin). Dakle,ovakav pristup nameće zaključak da se statutom kon-stituiše AP Vojvodina, što nije tačno, budući da dono-silac statuta ne raspolaže originernom, već derivativnom

vlašću. Ustavotvorac je taj koji je ustanovio AP Voj-vodinu navodeći da je to teritorijalna zajednica osno-vana Ustavom, u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju (član 182 stav 1) i tu trebastaviti tačku. Međutim, u Predlogu se govori o isto-rijskom pravu na autonomiju u okviru Republike Sr- bije, koje se može razumeti kao neka natpravna i predustavna kategorija koja je obavezivala i samog us-tavotvorca, što razume se ne može biti tačno. U pitanjusu dakle puke političke proklamacije bez pravnog dej-stva kojima nije mesto u statutu, kao aktu ostvarivanja prava na samoorganizovanje, a ne na samoodređenje.

1 Više o tome: D. Simović, O (ne)ustavnosti Predloga statute AP Vojvodine, Predlog statuta AP Vojvodine, Beograd 2009,ss. 109-129.



76

U suprotnom, statutu bi bila primerena i slobodnijanenormativna dikcija.

Ta pretencioznost da AP Vojvodina samu sebe odredividljiva je i u nastojanju prisvajanja prava na utvrđi-vanje sopstvenih nadležnosti, pri čemu je zaboravljenoda samo suverena državna vlast raspolaže sa nadlež-nošću-nadležnosti ( Kompetenz-Kompetenz). Dakle, na- bra janjem poslova koji spadaju u nadležnost AP Voj-vodine u članu 29 uzurpirana je zakonodavna vlast, budući da Ustav predviđa da autonomne pokrajine uskladu sa zakonom uređuju pitanja od pokrajinskogznačaja. Upravo iz tog razloga nadležnosti AP Vojvo-dine ne mogu biti jedna stalna i nepromenjiva ka-tegorija, te je njihovo nabrajanje potpuno besmislen poduhvat. Zbog svih tih elemenata koji su od statutastvarali mini-ustav autonomne pokrajine u javnom

mnenju, potkrepljenom stavovima najeminentnijih poslenika pravne nauke, je stvoren snažan otpor nje-govom konačnom usvajanju. Uostalom, i parlamentarnavećina, koja je trebalo da se saglasi sa Predlogomstatuta, nije bila monolitna, tako da je bilo nužno uči-niti izvesne promene predloga najvišeg pravnog aktaAP Vojvodine.

Imajući u vidu činjenicu da je postojalo podudaranjeizmeđu vlasti na republičkom i pokrajinskom nivou postojala je politička volja da se problem sa donošenjemnajvišeg pravnog akta autonomne pokrajine što bez- bolnije prevaziđe. Pomenuti problem je trebalo što pre

razrešiti, budući da je tadašnja dominantna političkastranka u okviru vladajuće koalicije, Demokratskastranka, imala veoma snažno uporište u AP Vojvodini, pa bi svako dalje oklevanje pri rešavanju vojvođanskog pitanja moglo samo da kruni njeno biračko telo. U tomsmislu, donošenje Zakona o utvrđivanju nadležnostiAP Vojvodine (u daljem tekstu Zakon) je trebalo da prokrči put donošenju statuta koji bi u najvećoj merisadržao institucionalna rešenja koje je već predviđaonavedeni predlog statuta. U međuvremenu je Predlogstatuta korigovan i to tako da su neutralisana sva onamesta koja su sugerisala da je reč o aktu kojim sekonstituiše AP Vojvodina, pri čemu je zakonodavac

preuzeo na sebe obavezu da u zakonske norme pretočisva ona institucionalna rešenja koja nisu bila primerenastatutu kao aktu samoogranizovanja autonomne po-krajine.

Zakon je usvojen 30. novembra 2009. godine, a Odlukao proglašenju Statuta AP Vojvodine je doneta 14.decembra 2009. godine. Ubrzo nakon toga, 24. de-cembra 2009. godine, predlog za kontrolu ustavnostiZakona podnela je poslanička grupa “Demokratskestranke Srbije” i narodni poslanici Nove Srbije. Us-tavni sud je, 18. februara 2010. godine, dostavio Narodnoj skupštini predlog za ocenu ustavnosti na

odgovor. Narodna skupština, preciznije parlamentarnavećina nije bila preterano ažurna pa je odgovor stigao bezmalo nakon godinu dana, 20. januara 2011. godine.Zbog izuzetne složenosti predmeta, a takođa i zbog

velikog broja osporenih odredbi Zakona, Ustavni sud je, nakon utvrđivanja spornih ustavnopravnih pitanja,organizovao javnu raspravu 23. novembra 2011. go-dine na koju su pozvana neka od najeminentnijihimena srpske pravne nauke. Slučaj je hteo da o ovom politički veoma osetljivom pitanju Ustavni sud doneseodluku nakon parlamentarnih izbora i pobede opozicijekoja nije bila blagonaklona prema pomenutom zakonu.U takvom izmenjenom političkom ambijentu doneta je odluka kojom su proglašene neustavnim dvadeset idvije odredbe Zakona2. Nesumnjivo, reč je o jednoj odnajznačajnijih odluka Ustavnog suda Srbije. Imajući uvidu činjenicu da je od trenutka donošenja izazivala potpuno suprotne stavove, ova odluka Ustavnog sudazaslužuje posebnu analizu. S obzirom na to da je usvojoj odluci Ustavni sud dotakao i neka od najsup-tilnijih pitanja ustavnopravnog položaja autonomnih pokrajina, ipak je pre njene analize neophodno izložitinajbitnije odlike institucionalnog okvira teritorijalneautonomije u Republici Srbiji.

2. Slabosti ustavnog okvira teritorijalne

autonomije u Republici Srbiji

Bez obzira na to što je novi ustav Republike Srbije

nastajao u ambijentu u kome je sve više dominiralaideja da regionalizacijom treba eliminisati asimetričnostdržavnog uređenja, zadržana je teritorijalna organi-zacija proklamovana Ustavom od 1990. godine. Na-ime, Re publika Srbija i dalje u svom sastavu ima samodve autonomne pokrajine koje ne prekrivaju čitavudržavnu teritoriju. Međutim, za razliku od dotadašnjegrešenja, dve autonomne pokrajine nemaju jednak status. Tako, u autonomnoj pokrajini Kosovo i Meto-hija postoji suštinska autonomija koja tek treba da seuredi “posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava” (član 182 stav 2).Izložena formulacija otvara dilemu šta je to suštinska

autonomija, budući da ustavnopravna nauka ne poznajetakav pojam. Istovremeno, moglo se zaključiti da se udrugoj jedinici teritorijalne autonomije, Vojvodini,ostvaruje “nesuštinska” autonomija. Teritorijalna auto-nomija po stoji ili ne, tako da se čini besmislenim ko-rišćenje ovog pojma koji je u Ustav unet, čini se, izčisto političkih razloga. Naime, kod srpske političkeelite odomaćila se fraza da Kosovo i Metohija treba da poseduje status koji je “više od autonomije a manje odnezavisnosti”. Izvesno je da se ustavotvorčevo oprede-

2 B. Milosavljević, “Ustavnopravni koncept teritorijalne auto-nomije u Srbiji”, Pravni život 12, Beograd 2012, s. 846.



77

ljenje da ova autonomna pokrajina uživa suštinskuautonomiju može tretirati kao puka politička deklara-cija kojom se želela izraziti, doduše zakasnela, sprem-nost Srbije da, za razliku od prethodnih ustavnih re-

šenja, ovom delu svoje teritorije proklamuje širokuautonomiju.

Novinu u Ustavu od 2006. godine predstavlja prokla-movanje pokrajinske autonomije kao prava građanakoje je ustanovljeno radi ograničavanja državne vlasti(član 12 stav 1). Neposredna posledica takvog ustavnogrešenja je da pravo na pokrajinsku autonomiju višenije ekskluzivno pravo i privilegija isključivo građanasa prebivalištem na teritoriji Vojvodine, jer se onoodnosi na sve građane Republike Srbije. Upravo iz tograzloga, da pomenuto pravo ne bi ostalo prazno slovona hartiji, Ustav od 2006. godine predviđa mogućnost

osnivanja novih, kao i ukidanje, odnosno spajanje po-s tojećih autonomnih pokrajina (član 182 stav 3). Kako je osnivanje novih jedinica teritorijalne autonomijeotvoren proces može se zaključiti da je Ustav uspo-stavio pravni osnov za potpunu regionalizaciju Re- publike Srbije. Takođe, proklamovano je da se noveautonomne pokrajine mogu osnivati “po postupku pred-viđenom za promenu Ustava”, a da predlog utvrđujugrađani na referendumu u skladu sa zakonom. Dadržavna vlast ne bi mogla da ugrozi egzistenciju iteritorijalni integritet postojećih autonomnih pokrajinaustavotvorac je predvideo da se njihova teritorija nemože menjati bez saglasnosti njenih građana izraženih

na referendumu (član 182 stav 4). Međutim, ustavo-tvorcu se može uputiti zamerka da nije predviđen potpuno jasan i precizan postupak formiranja novihautonomnih pokrajina, pa je tako izostalo i predviđanjeuslova koje bi trebalo da zadovolji jedna teritorijalnacelina u pogledu veličine, broja stanovnika i privrednih potencijala da bi mogla da bude konstituisana uautonomnu pokrajinu. Pored toga, volja građana izra-žena na referendumu nema obaveznu snagu za državnuvlast koja može, ali ne mora da ustanovi novu jedinicuteritorijalne autonomije. Dakle, ne dolazi po automa-tizmu, nakon armativno izražene volje građana na

referendumu, do obrazovanja autonomne pokrajine.Ovakvo rešenje, na taj način, direktno protivreči ustav-nom pravu građana na pokrajinsku autonomiju, jer odvolje državne vlasti zavisi formiranje nove autonomne pokrajine. Moglo bi se zaključiti da, iako konstituisanokao pravo građana koje ima za cilj da ograničavadržavnu vlast, pravo na pokrajinsku autonomiju, ovakokako je ustanovljeno Ustavom, se transformiše u pravodržavne vlasti da se, na osnovu „preporuke“ građanaizražene na referendumu, samoograniči3. Međutim, i

neka druga ustavna rešenja navode na zaključak da pravo na pokrajinsku autonomiju ne može biti svrstanou kategoriju kolektivnih ljudskih prava, o čemu ćenaknadno biti reči.

Ustavotvorac nije bio potpuno dosledan ni i u pogledunekih drugih pitanja koja se odnose na pokrajinskuautonomiju. Ustav je u članu 177 predvideo da se nad-ležnosti autonomne pokrajine određuju zakonom, da bi u članu 183 nabrojao oblasti u kojima autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. No, predviđajući da autonomna pokrajina uređuje pitanja od pokrajinskog značajaustavotvorac je prepustio zakonodavcu da određuješirinu normativne autonomije autonomnih pokrajina.Ako se, pored prava na samoorganizovanje, izuzmeustavno rešenje po kome “autonomne pokrajine utvr-

đuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja”(član 183 stav 4), autonomne pokrajine ne raspolažuustavom zajemčenim izvornim delokrugom nadlež-nosti. Naime, ustavotvorac nije precizirao delokrugnadležnosti autonomne pokrajine, već je njegov obim prepustio zakonodavcu koji će potpuno slobodno moćida određuje koja su pitanja od pokrajinskog značaja unavedenim oblastima. Neposredna posledica ovakvogustavnog rešenja je da se svaka promena parlamentarnevećine može odraziti i na obim nadležnosti autonomne pokrajine. Nije dobro da jedno tako osetljivo pitanje bude neprestano predmet izbornih kampanja, pa takoneminovno i predmet političkih pregovora i trgovina.

Uostalom, nesumnjivo je da stabilnost predstavlja ne-ophodnu pretpostavku delotvornog ostvarivanja teri-torijalne autonomije, a ona ovim ustavom, bar kada jereč o obimu nadležnosti autonomne pokrajine, nijeobezbeđena.

Svoje nadležnosti autonomna pokrajina vrši donoše-njem odluka i drugih opštih akata (član 185 stav 3).Dakle, autonomna pokrajina ne raspolaže zakono-davnom vlašću koja se u teoriji ustavnog prava navodikao jedno od osnovnih obeležja teritorijalne autono-mije. Najviši pravni akt autonomne pokrajine je statut(član 185 stav 1) koga donosi njena skupština, uz pret-

hodnu saglasnost Narodne skupštine (član 185 stav 2).Postavlja se pitanje da li Narodna skupština može dauskrati saglasnost predlogu najvišeg pravnog akta auto-nomne pokrajine. Doslovnim tumačenjem pomenuteustavne norme Narodna skupština to može da učini, ali bi takvo tumačenje unekoliko protivrečilo opredeljenjuustavotvorca da je državna vlast ograničena pravomgrađana na pokrajinsku autonomiju (član 12 stav 1). No, ako se ima u vidu činjenica da pokrajinska auto-nomija podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti(član 12 stav 2), a da je nadležnost Ustavnog suda daceni ustavnost i zakonitost statuta autonomne pokrajine

3 Videti: K. Čavoški, “Neuki i neodgovorni tvorci novogUstava Srbije”, u: Ustav Srbije – kritička analiza, Beogradskiforum za svet ravnopravnih, Beograd 2007, s. 66.



78

(član 167 stav 1.4) moglo bi se zaključiti da Narodnaskupština tim pravom ne raspolaže i da bi naknadnomogla samo da pokrene odgovarajući postupak predUstavnim sudom ukoliko postoji sumnja u njegovu

ustavnost i zakonitost. Međutim, u tom slučaju, budućida Narodna skupština ne raspolaže pravom političkekontrole nad aktima autonomne pokrajine, a da je pravna kontrola u nadležnosti Ustavnog suda, postavljase pitanje opravdanosti postojanja ustavnog rešenjako je predviđa da Narodna skupština daje saglasnost nastatut autonomne pokrajine. Istovremeno, ustavotvoracnije predvideo u kom roku je Narodna skupštinaobavezna da se izjasni o predloženom statutu autonome pokrajine, zbog čega se donošenje pomenutog aktamože značajno odložiti, pa i blokirati. U svakom slu-čaju i na ovom polju se može uočiti određen stepennepreciznosti i nejasnosti ustavnih rešenja koja u prak-si mogu da se odraze na štetu autonomnih pokrajina.

Autonomna pokrajina raspolaže pravom na samoorga-nizovanje tako što u skladu sa Ustavom i svojim sta-tutom “samostalno propisuje uređenje i nadležnostsvojih organa i javnih službi” (član 179). Međutim, ikada je reč o ovom pitanju ustavotvorac nije bio potpuno dosledan, budući da je već u sledećem članu predvideo da je skupština najviši organ autonomne pokrajine (član 180 stav 1). Neposredna posledicaovako formulisane ustavne norme je da svi drugi or-gani autonomne pokrajine moraju da budu podređeniskupštini što navodi na zaključak da je ustanovljen

skupštinski sistem koji nije zasnovan na načelu de-ljenja već jedinstva vlasti. Ustav je, takođe, sasvimnepotrebno predvideo i da se poslanici skupštine auto-nomne pokrajine biraju na period od četiri godine naneposrednim izborima tajnim glasanjem (član 187stav 3) što je još samo dodatno okrnjilo pravo na samo-organizovanje autonomnih pokrajina.

Analiza ustava navodi na zaključak da su dobrimdelom korigovani nedostaci ustavnog sistema iz 1990.godine koji je u nansijskom smislu potpuno podredioautonomne pokrajine Republici Srbiji. Naime, Ustavod 2006. godine je otklonio dotadašnju anomaliju po

kojoj autonomne pokrajine nisu imale svoju imovinute je izričito proklamovano postojanje svojine auto-nomnih pokrajina kojom one upravljaju na način pred-viđen zakonom (član 183 stav 5). Pored toga, za raz-liku od dotadašnjeg ustava, autonomna pokrajinaraspolaže izvornim prihodima kojima nansira svojenadležnosti (član 184 stav 1). Međutim, ta nansijskaautonomija je ograničena tako što se “vrste i visinaizvornih prihoda” određuju zakonom (član 184 stav2). Ipak, da zakonodavac ne bi previše suzio nansijskusamostalnost, za sada jedinoj, autonomnoj pokrajiniustavotvorac je izričito predvideo da budžet Vojvodine

iznosi najmanje 7 % u odnosu na budžet RepublikeSrbije (član 184 stav 4). Međutim, istovremeno je predviđena i obaveza za budžet AP Vojvodine da trisedmine svog budžeta mora da usmeri na nansiranje

kapitalnih rashoda. Ovakvo rešenje navodi na zak lju-čak da postoji ustavni osnov da asimetrija u teritorijalnojorganizaciji bude još izraženija, jer bi svaka novo-formirana autonomna pokrajina imala status na kojuse ne bi odnosila ustavna norma o zajemčenoj donjojgranici budžetskih sredstava kojom ona može daraspolaže.

3. Ustavni koncept teritorijalne autonomije u

Republici Srbiji prema Odluci Ustavnog suda

IUz-353/2009

Nominalno posmatrano, odluka Ustavnog suda povo-dom ocene ustavnosti Zakona o utvrđivanju nadležnostiAP Vojvodine predstavlja kvalitativan pomak u nje-govom radu, jer je ovaj organ, što nije bilo uobičajenou njegovoj dosadašnjoj praksi, pred sebe postaviozadatak da teorijski formuliše ustavni koncept teri-torijalne autonomije u Republici Srbiji. Dakle, Ustavnisud je nastojao da ustanovi doktrinarnu osnovu terito-rijalne autonomije, jer nije mogao “pristupiti ustavnopravno utemeljenoj oceni saglasnosti osporenih odre-daba Zakona sa Ustavom, a da se prethodno ne sagledaustavni koncept pokrajinske autonomije kako ga jeopredelio ustavotvorac Ustavom od 2006. godine, a

što zapravo znači sagledavanje sadržine i granica po-krajinske autonomije prema važećem Ustavu”4.

Svoje ustavnopravno određenje teritorijalne autono-mije u Srbiji Ustavni sud je započeo nekim notornim igotovo udžbenički uprošćenim teorijskim konstata-cijama koje nas nisu približile glavnom predmetuinteresovanja. Tako, Ustavni sud konstatuje da “auto-nomija, odnosno autonomne jedinice kao njen pravnouobličeni izraz, predstavljaju oblik teritorijalne orga-nizacije jedne, po pravilu, unitarne države i stoga sudeo unutrašnjeg državnog uređenja”5, kao i da jeosnovna karakteristika i smisao teritorijalne autonomije

“da određena teritorija (oblast) i građani koji na njojžive i rade uživaju relativno visok stepen autonomnostiu odnosu na centralnu vlast”6. Nakon toga, Ustavnisud nastoji da teorijski odredi teritorijalnu autonomiju putem njenog pozicioniranja na sredokraći između lo-kalne samouprave i federalnih jedinica u okviru fede-ralnih sistema. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje“da je stepen autonomnosti autonomne jedinice većiod stepena autonomnosti koji ima lokalna samouprava,

4 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, Sl. gl. RS 67/2012,s. 19.5 Ibid , s. 19.6 Ibid .



79

a manji i kvalitativno različit od stepena autonomnostifederalnih jedinica, kod kojih je stepen autonomnostitoliki da su u ograničenom smislu države, ali bez dr-žavne suverenosti”7. Kako se može zapaziti pomenute

razlike između pomenutih oblika teritorijalne decentra-lizacije nisu zasnovane na preciznim pravnim kriteri- jumima, već na neodređenim politikološkim formulaci- jama. Navodeći da autonomne jedinice ne raspolažuoriginernom vlašću koja bi imala obeležja državnosti,Ustavni sud neopravdano zaključuje da je sudska auto-nomija, bez obzira na postojanje nekoliko uporedno- pravnih izuzetaka koje i sam navodi, nesvojstvena te-ritorijalnoj autonomiji.

Polazeći od elementarnih, školskih, udžbeničkih zna-nja Ustavni sud je, nakon toga, zaključio da za razlikuod federalnih država “u unitarnoj državi državna vlast

pripada isključivo (naglasio D. S.) centralnim (držav-nim) organima”. Ove reči predstavljaju neprihvatljivoi grubo simplikovanje svih mogućih modela terito-rijalne decentralizacije unitarne države. Budući da jeteritorijalna autonomija u Republici Srbiji Ustavomkonstituisana i da autonomne pokrajine raspolažu od-ređenim, ustavom zajemčenim stepenom autonom-nosti, ne može se reći da sva državna vlast pripadaisključivo centralnim organima. Vertikalna podela vla-sti je karakteristična i za unitarne, a ne samo zafederalne države. Uostalom, teritorijalna autonomija uSrbiji je i konstituisana kao sredstvo ograničenja dr-žavne vlasti, što Ustavni sud grubo previđa. Da

suvereno ne vlada pojmovima o kojima piše vidljivo je i iz još jedne konstatacije. Naime, uz već iznetutvrdnju da u unitarnim državama državna vlast pripadaisključivo centralnim organima, Ustavni sud ipak po- jašnjava da “princip decentralizacije vlasti podrazu-meva svojevrsnu ‘raspodelu’ poslova državne vlastiizmeđu centralnog i subcentralnih nivoa vlasti”8. Ovakonstatacija se može prihvatiti kao tačna, ali samo poduslovom da je zakonodavac nadležan da uspostavljaobim teritorijalne autonomije i lokalne samouprave. Sobzirom na to da je teritorijalna autonomija ustavomkonstituisana, vertikalna podela vlasti je unapred data

i izvan domašaja zakonodavca, osim ako nije reč onjenom daljem, u ustavom denisanim okvirima, za-konskom razvijanju i preciziranju.

Još grublju grešku Ustavni sud je načinio kada je go-vorio o dva načina ostvarivanja teritorijalne decentrali-zacije9. Prvi oblik je devolucija, odnosno prenošenjedela državnih poslova, kao najpotpuniji viddecentralizacije, kojim, prema rečima Ustavnog suda,“država deo nadležnosti centralnih, državnih organa,

prenosi u isključivu nadležnost organa nižih nivoavlasti — organa autonomnih jedinica i organa lokalnesamouprave”10. Drugi vid decentralizacije je delega-cija, poveravanje pojedinih poslova državne vlasti ne-

državnim organima, pa tako i organima subcentralnihnivoa vlasti. Ovim rečima se nema šta prigovoriti,međutim, problem nastaje kada Ustavni sud prenošenjedela državnih poslova od strane zakonodavca kvali-kuje kao ustanovljavanje izvorne nadležnosti auto-nomne pokrajine. Naime, Ustav Srbije je predvideo dasu autonomne pokrajine nadležne u pitanjima koja se,na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Repub-lika Srbija (član 177 stav 1). Zatim je Ustav poimencenaveo oblasti u kojima autonomne pokrajine, u skladusa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja(član 183 stav 2)11. Dakle, zakonodavac je taj koji ko-načno precizira delokrug nadležnosti autonomne po-krajine i zato se te nadležnosti ne mogu okvalikovati,kao što to čini Ustavni sud, izvornim nadležnostimaautonomne pokrajine12. U delokrug izvornih nadlež-nosti autonomne pokrajine mogu se svrstati samo onenadležnosti koje je ustavotvorac, bez mogućnosti up-liva zakonodavne vlasti, konstituisao u korist auto-nomne pokrajine. Prema tome, u izvorni delokrugnadležnosti autonomne pokrajine spadaju pitanjauređivanja pokrajinskih organa i utvrđivanja simbolaAP Vojvodine, u kojima je autonomija ograničenasamo Ustavom i statutom pokrajine (član 183 st. 1 i

4)13

. Ostale nadležnosti, koje zavise od volje zakono-davca ne mogu se smatrati izvornim nadležnostima, jer izvorni delokrug nadležnosti može da ustanovljavasamo ustavotvorna vlast. U tom smislu, netačnim semože smatrati konstatacija da se “zakonom konačnoopredeljuje konkretna sadržina izvornih nadležnostiautonomne pokrajine”14. Nakon toga, Ustavni sudupada u protivrečnost, jer na jednom drugom mestunavodi da “odredbama člana 183 Ustava su izričito

7 Ibid .8 Ibid .9 Ibid , ss. 19-20.

10 Ibid , s. 19.11 “Autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pi-tanja od pokrajinskog značaja u oblasti:

1. prostornog planiranja i razvoja,2. poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova,turizma, ugostiteljstva, banja i lečilišta, zaštite životnesredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog iželezničkog saobraćaja i uredjivanja puteva, priređivanjasajmova i drugih privrednih manifestacija,3. prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštitei javnog informisanja na pokrajinskom nivou” (član 183stav 2).

12 Videti: Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 20.13 “Autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojimstatutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i radorgana i službi koje osnivaju” (član 183 stav 1).“Autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i načinnjihovog korišćenja” (član 183 stav 4).14 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 20.



80

utvrđene nadležnosti autonomne pokrajine”15. Kako jeveć napomenuto, te nadležnosti nisu izričito utvrđene, budući da Ustav samo taksativno navodi oblasti u kojima autonomne pokrajine mogu ostvarivati svoju nad-

ležnost, ali ne precizira delokrug njihove nadležnosti, jer je taj zadatak prepušten zakonodavcu. U tom smi-slu, Ustav uspostavlja samo elastičan institucionalnimodel teritorijalne autonomije, koju konačno treba dauobliči zakonodavac. Prema tome, ne može biti reči oizvornim nadležnostima, jer se konačni delokrug nad-ležnosti autonomnih pokrajina izvodi iz zakonodavnevlasti. Tako, može se pojasniti da pored izrazito re-striktivno postavljenog delokruga izvorne nadležnostiautonomne pokrajine (član 183 st. 1 i 4), postoji idelokrug nadležnosti koju autonomne pokrajine vršekao derivativnu, izvedenu vlast i čiju sadržinu precizirazakonodavac.

Osim toga, Ustavni sud je u svojoj odluci konstatovaoda se poveravanjem nadležnosti autonomnoj pokrajini,za razliku od prenošenja nadležnosti, država “ne od-riče” dela svoje nadležnosti, već obavljanje pojedinih poslova iz svoje nadležnosti prepušta drugom, nedr-žavnom subjektu16. Nesumnjivo, bez obzira na činje-nicu što je Ustavni sud, razume se potpuno neprimerenoi nesvojstveno pravničkom načinu rezonovanja, glagolodricati se stavio pod navodnike, ne može se reći da prenošenje nadležnosti znači istovremeno i odricanjeod njih samih. Kako je već napomenuto, zakonodavac je taj koji precizira nadležnosti autonomne pokrajine,

tako da je njemu ostavljeno na volju da taj delokrug poslova, prilagođavajući ih promenjivim društveno- političkim okolnostima, po svom nahođenju menja.Osnovna razlika između prenošenja i poveravanja nad-ležnosti autonomnim pokrajinama je u tome što se prenošenje nadležnosti mora odnositi isključivo naoblasti koje je ustavotvorac poimence naveo, dok se poveravanje nadležnosti može odnositi i izvan togdelokruga poslova.

Naposletku, dodajmo i to da je, analizirajući ustav-nopravni koncept teritorijalne autonomije, Ustavnisud utvrdio da je “Ustavom, kao osnovnim pravno-

političkim aktom postavljen temelj izgradnje Repub-like Srbije kao države koja je ‘servis’ svojih građana,a koja to može postati samo u uslovima decentralizacijecentralne (državne) vlasti. To zapravo znači da sedržava Ustavom obavezala da će se ‘odreći’ dela svojihnadležnosti tako što će ih preneti u nadležnost nižihnivoa — na pokrajinsku autonomiju i lokalnusamoupravu, čime će prenete nadležnosti, u interesugrađana koji žive, rade, zadovoljavaju svoje potrebe iostvaruju svoja prava na teritoriji koja čini autonomnu pokrajinu ili jedinicu lokalne samouprave, postati

njihove izvorne nadležnosti”17. Dakle, Ustavni suduvodi jedan novi, vanpravni pojam, “države kao jav-nog servisa” koji bi trebalo da doprinese razumevanjuustavnopravnog koncepta teritorijalne autonomije. Me-

đutim, čini se da, na taj način, nije došlo do daljeg pojašnjenja ustavnopravnog koncepta teritorijalne au-tonomije, budući da se uvodi pojam koji nema jasnoznačenje i koji ne može biti od preterane pomoći pri preciziranju institucionalnog modela autonomnih po-krajina.

4. Sporna ustavnopravna pitanja u Odluci

Ustavnog suda

Budući da odluka Ustavnog suda povodom Zakona outvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine ima osamdeseti osam stranica teksta i da je ovaj organ utvrdio ne-ustavnost 22 odredbe zakona, nesumnjivo je da prirodai obim ovoga rada ne dopuštaju njenu kompletnu iiscrpnu analizu. Zbog toga, biće reči samo o najzanim-ljivijim segmentima ove odluke koji doprinose jas-nijem određenju ustavnopravnog položaja autonomnih pokrajina u Republici Srbiji.

4.1. Pravo na poštovanje dostignutog nivoa

teritorijalne autonomije

Postavljena je dilema da li je u skladu sa Ustavomzakonsko rešenje koje predviđa da se u postupku

donošenja zakona vodi računa o dostignutom nivou prava građana na pokrajinsku autonomiju (član 2, stav2). Pomenuta zakonska formulacija je nenormativnogkaraktera i kako je to Ustavni sud konstatovao, pred-viđajući nedenisanu konstrukciju “vodiće se računa”,zakonodavac je ustanovio načelo kome nedostaje nor-mativna vrednost18. Dakle, nije reč o ustanovljenojobavezi poštovanja dostignutog nivoa teritorijalne au-tonomije, već o proklamaciji političkog karaktera kojatreba da naglasi opredeljenje zakonodavca u razvijanje procesa decentralizacije državne vlasti po liniji auto-nomne pokrajine Vojvodine. Međutim, u predlogu zakontrolu ustavnosti je istaknuto da je ovo zakonsko

rešenje neustavno, budući da se pravo građana na po-kra jinsku autonomiju zajemčeno članom 12 stav 1 Us-tava “odnosi na sve građane Republike Srbije, a nesamo na građane koji to pravo uživaju u AP Vojvodini,tako da se sadržaj tog prava ne može poistovećivati sarešenjima zakona kojima se uređuju nadležnosti samo jedne autonomne pokrajine u Republici Srbiji”19. Ipak,osim ovog argumenta postoje mnogo uverljiviji razlozizbog kojih je ovakvo zakonsko rešenje neustavno.Prevashodno, ustavotvorac je taj koji je konstituisao

15 Ibid , s. 21. 16 Ibid .

17 Ibid , s. 20. 18 Ibid , s. 23.19 Ibid , s. 7.



81

AP Vojvodinu, tako da je uloga zakonodavca samo daoperacionalizuje ustavne norme, a ne da svojim re-šenjima uspostavlja okvire teritorijalne autonomijekoji bi se u perspektivi mogli samo proširivati, a ne i

sužavati. Prema tome, budući da ustavotvorac konsti-tuiše teritorijalnu autonomiju, ova zakonska norma je potpuno suvišna. Osim toga, institucionalno rešenjekoje predviđa obavezu zakonodavca da vodi računa odostignutom nivou prava građana na pokrajinsku auto-nomiju, polazi od pretpostavke da je Ustav ovom pra-vu opredelio karakter kolektivnog ljudskog prava. Bezobzira na to što je ustavotvorac kao jedno od svojihnačela ostvarivanja ljudskih prava predvideo pošto-vanje dostignutog nivoa ljudskih prava (član 20 stav2), nesumnjivo je da pravo građana na pokrajinskuautonomiju ne spada u korpus ljudskih prava, budućida je reč o ustavnom načelu koje se može smatrati kaoinstitucionalna garantija decentralizovanja državnevlasti. U tom smislu, pravo na pokrajinsku autonomije postoji jedino u smislu mogućnosti njenog konstitu-isanja, ali ne i u pogledu njene sadržine. Povrh svega,Ustav je predvideo mogućnost konstituisanja novih,ali i ukidanje postojećih jedinica teritorijalne autono-mije, pa se i u tom kontekstu poštovanje dostignutognivoa teritorijalne autonomije može smatrati apsurd-nim, jer sam Ustav dopušta mogućnost uticanja i nasamu egzistenciju autonomnih pokrajina.

Uostalom, poštovanje dostignutog nivoa teritorijalneautonomije bi zakonodavcu vezivalo ruke da sužava

jednom ustanovljenu sadržinu ustavom zajemčenog in-stitucionalnog okvira teritorijalne autonomije. “Ustav-ni sud smatra da je proces decentralizacije, kako uodnosu na nivo pokrajinske, tako i u odnosu na nivolokalne vlasti, ‘živa stvar’ i da nije, niti može biti za-vršen”20, jer je teritorijalna decentralizacija proces kojise može kretati u oba smera u zavisnosti od postojećihdruštveno-političkih okolnosti. U tom smislu, umesnim bi se mogla smatrati ocena izneta na stručnoj raspravida se pravo zakonodavca da određuje pitanja od repub-ličkog, pokrajinskog i lokalnog značaja (član 177 stav2 Ustava) ne iscrpljuje jednim korišćenjem21. Dakle, u

ovom slučaju, mišljenja smo da je Ustavni sud sa pu-nim pravom osporio ustavnost zakonskog rešenja koje predviđa jednu blažu formu obaveze poštovanja do-stignutog nivoa prava na pokrajinsku autonomiju.

4.2. Pravo na učešće AP Vojvodine u

zakonodavnom postupku

Pred Ustavnim sudom se postavilo i pitanje da li jeneustavna zakonska norma koja predviđa da je u

postupku donošenja zakona kojima se uređuju pitanjaod pokrajinskog značaja, predlagač dužan da zatražimišljenje nadležnog organa AP Vojvodine (član 2 stav3). Opravdavajući ovakvo zakonsko rešenje, u odgo-

voru Narodne skupštine je stajalo da mišljenje nadlež-nog organa AP Vojvodine “nema snagu saglasnosti uzakonodavnom postupku, a time ni obaveznu snagu,nego je samo savetodavnog karaktera”22. Ipak, bez ob-zira na to što nije reč o obavezujućem mišljenju, nemadileme da se na ovaj način konstituiše ograničenje us-tavnog prava na predlaganje zakona koje je ustanov-ljeno samim Ustavom, jer se predlagač obavezuje dazatraži mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine.Prema tome, “bezuslovno Ustavom utvrđeno pravozakonodavne inicijative” se zakonski ograničava23, ta-ko da u ovom slučaju Ustavni sud nije imao previšedelikatan zadatak da konstatuje da ovakvo zakonskorešenje neustavno. Dakle, iako bi se učešće AP Vojvo-dine u zakonodavnom postupku veoma restriktivno postavilo, takvo institucionalno rešenje bi usložnjavaloustavom postavljen postupak donošenja zakona.

4.3. Pravo na zaključivanje međuregionalnih sporovai pravo na međunarodno predstavljanje AP Vojvodine

Unekoliko delikatniji zadatak Ustavni sud je imaokada je trebalo da odgovori na pitanje o neustavnostizakonske norme koja predviđa da “AP Vojvodina za-ključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje

nadležnosti” (član 3 stav 2). Osim toga, osporeno je izakonsko rešenje koje predviđa da “AP Vojvodina,kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti, može biti član evropskih i svetskihudruženja regiona i u okviru svoje nadležnosti možeosnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosnou Briselu, u skladu sa zakonom i Statutom” (član 3stav 3).

Istaknuto je mišljenje da ius contrahendi i ius legationis

pripadaju isključivo suverenim državama i da institu-cionalni model teritorijalne autonomije ne pretpostavlja postojanje međunarodnopravnog kapaciteta24. Među-

tim, ovakav način razmišljanja se može smatrati zasta-relim. Dakako, ne treba robovati određenim teorijskim premisama o nedeljivosti državnog suvereniteta koje je ustavnopravna stvarnost odavno prevazišla. Zbogtoga je, bar kada je o ovom pitanju reč, suvišno svakodalje teorijsko spekulisanje, a pronalaženje odgovorana postavljenu dilemu može se potražiti u nekoliko primera iz uporednog konstitucionalizma koji ne-

20 Ibid , s. 23.21 B. Milosavljević, Pravno mišljenje o spornim ustavnoprav-nim pitanjima u predmetu IUz-353/2009, s. 3.

22 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 8.23 Ibid , s. 24.24 Videti: K. Čavoški, Transkript izlaganja dr Koste Čavoš-kog i dr Tomaša Korheca sa javne rasprave u predmetu broj IUz-353/2009, 23. 11. 2011, ss. 6-7.



82

dvosmisleno ukazuju da pojedine jedinice teritorijalneautonomije raspolažu ograničenim međunarodnoprav-nim kapacitetom.

Da budu pomenuta u ovom kontekstu zaslužujuAlandska ostrva koja su, poput Farskih ostrva i Gren-landa, samostalna članica više međunarodnih organiza-cija od kojih je najpoznatiji Nordijski savet. Još je za-nimljivije da je Danska pristupila Evropskoj uniji, a dasu Farska Ostrva i Grenland, kao jedinice teritorijalneautonomije u okviru nje, odbile da to učine. Nasuprotnjima, Alandska ostrva su pod pritiskom Finske pri-stupila Evropskoj uniji, ali su izdejstvovala posebaninstitucionalan aranžman tako da se na njih ne prime-njuje poreski, već samo carinski, režim kakav postojiu okviru Evropske unije25. Ako bi neko primetio da suovo specični slučajevi zbog njihovog ostrvskog ka-

rak tera, može se nastaviti sa analizom položaja regionau Španiji, pri čemu je najilustrativniji primer Kataloniječiji je statut usvojen 2006. godine. Podsetimo se da sestatuti regiona u Španiji donose u zakonodavnom po-stupku nacionalnog parlamenta, a da tekst statuta ut-vrđuje posebno obrazovana skupština sastavljena oddelegacija regiona i nacionalnog parlamenta26. Ovo je prilika da se uputiti primedba srpskom ustavotvorcuzato što nije predvideo ovakav postupak donošenjastatuta autonomne pokrajine, jer bi u tom slučaju onimao pravnu snagu lex specialis-a u pravnom poretku. Na taj način, najveći broj problema koji je pratiousvajanje statuta AP Vojvodine bi bio prevaziđen,

budući da su oni bitnim delom posledica toga što je onakt podzakonske snage. Nakon ove digresije, može seizdvojiti institucionalno rešenje Statuta Katalonije kojiu članu 194 predviđa da u cilju unapređivanja svojihinteresa Katalonija može da osniva svoja predstavništvau inostranstvu. Sledećim članom je predviđeno da uistom cilju Katalonija može da zaključuje sporazumeo saradnji u oblastima iz svog delokruga nadležnosti(član 195). Međutim, to nije sve. Član 196 predviđa daKatalonija može da zatraži odobrenje od Vlade Kra-ljevine Španije da zaključuje međunarodne ugovorekoji se odnose na njenu nadležnost. Takođe, Katalonija

učestvuje u međunarodnim telima u oblastima od po-sebnog značaja za Kataloniju, posebno u Unesku idrugim kulturnim telima (član 198).

Dakle, kako se, komparativno posmatrano, možezaključiti nije neuobičajeno da jedinice teritorijalneautonomije raspolažu u određenom stepenu sa ius

representationis i ius contrahendi. Uostalom i Ustav

Srbije predviđa pravo autonomnih pokrajina da sara-đuju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama dru-gih država u okviru spoljne politike Republike Srbije(član 181). Ovakvo institucionalno rešenje podrazu-

meva da ta saradnja treba da poprimi odgovarajuću pravnu formu, bilo putem zaključivanja međunarodnihugovora ili sporazuma ili obrazovanjem predstavništvau inostranstvu. Prema tome, nesumnjivo da je u skladusa Ustavom institucionalno rešenje koje predviđa daAP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazumeu okviru svoje nadležnosti, a to je stanovište na kome je stao i Ustavni sud. Naime, međuregionalni spora-zumi nemaju karakter međunarodnih ugovora, jer ihzaključuje subjekt koji nema međunarodni ugovornikapacitet. Kako je to istakao Tibor Varadi, zaključiva-nje međuregionalnih sporazuma je “jedno od vrlo nor-malnih, uobičajenih vidova saradnje”27. Imajući u vidučinjenicu da međuregionalne sporazume zaključuju ineteritorijalne jedinice, kao što su razni organi civilnogdruštva, poput sporta na primer, utoliko je primerenoda takve sporazume zaključuju i jedinice teritorijalnedecentralizacije kao što su autonomne pokrajine. Nadilemu jednog sudije Ustavnog suda, izrečenu na jav-noj raspravi, da li međuregionalni sporazumi podležukontroli ustavnosti i zakonitosti, odnosno oceni odstrane Ustavnog suda, Varadi je odgovorio da ne možeda zamisli jedan slučaj “da nešto što je predmet među-regionalnog sporazuma dobije takav značaj, takavintenzitet, takvo dostojanstvo (...) da dođe do Ustavnog

suda”28

. No, ukoliko bi zaista bilo potrebe za takonečim, Ustavni sud je glavna kontrola svih normi, patako i međuregionalnih sporazuma ukoliko bi oni postojali u našem pravnom poretku.

Međutim, Ustavni sud je osporio zakonsku odredbukoja konstituiše pravo na međunarodno predstavljanjeAP Vojvodine. Pre svega, Ustavni sud je zauzeo stavda zakonsko određenje AP Vojvodine kao “regije ukojoj se tradicionalno neguju evropski principi ivrednosti” nije u skladu sa ustavnim određenjemRepublike Srbije kao države srpskog naroda i svihgrađana koji u njoj žive, zasnovana na evropskim prin-

cipima i vrednostima (član 1), nezavisno od toga da lise oni neguju tradicionalno ili ne, kao i sa ustavnimnačelom o jednakosti svih građana pred Ustavom (član21 stav 1)29. Iako se može opravdati stanovište Us-tavnog suda, čini se da je, bar na ovom polju, njegovaargumentacija morala biti uverljivija. Naime, nesum-njivo je da zakonsko određenje AP Vojvodine kaoregije zasnovane na evropskim principima i vredno-stima predstavlja političku proklamaciju kojoj nije

25 Više o tome: E. Naucler, “Uvod u autonomiju Alandskihostrva”, Strani pravni život 2-3, Beograd 2003, ss. 181-184.26 Više o tome: M. Jovičić, Regionalna država, Beograd1996, s. 39; F. Lovo, Velike savremene demokratije, SremskiKarlovci 1999, ss. 507-508.

27 T. Varadi, Zapisnik sa javne rasprave u predmetu broj IUz-353/2009, 01. 02. 2012, s. 6.28 Ibid , s. 22.29 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 25.



83

bilo mesta u zakonskom tekstu. Pre svega, ustavotvo-rac konstituiše autonomne pokrajine, tako da je jedinoon u mogućnosti da ih odredi, što je i učinio ustavnomdenicijom da su to “teritorijalne zajednice osnovane

Ustavom, u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju” (član 182 stav 1). Dakle, zakono-davac, koji ne raspolaže originernom vlašću, je nastojao da na sebe preuzme ulogu konstituišućeg organakoji će pravno odrediti, u ovom slučaju, AP Voj-vodinu.

Kada je reč o drugom delu pomenute zakonske normekoji se odnosi na mogućnost AP Vojvodine da, u okvirusvoje nadležnosti, može osnivati predstavništva u re-gionima Evrope, odnosno u Briselu, Ustavni sud je biomišljenja da ova autonomna pokrajina na taj način oddiplomatskog predstavništva Republike Srbije preu-

zima deo funkcije predstavljanja i zastupanja30. Us-tavni sud je, takođe, ukazao i na uporednopravnu praksu, smatrajući da “se samo izuzetno i veoma retkonailazi na primere da teritorijalne zajednice koje imajuobeležja pokrajinske autonomije, imaju tzv. biroe zakontakte sa regionalnim vlastima drugih država, ali ne postoji nijedan slučaj da ovaj vid institucionalno for-malizovane komunikacije između teritorijalnih zajed-nica dve države svojim nazivom i funkcijom asocirana diplomatsko predstavništvo države”31. Nesumnjivo,može se reći da ova konstatacija predstavlja neosnovanoi površno uopštavanje postojeće uporednopravne prak-se nedostojno Ustavnog suda, koji je u ovom slučaju

zauzeo stav da je pomenuta zakonska norma neustavna.Osnivanje predstavništva u inostranstvu u okviru svojih nadležnosti predstavlja samo jedan od mogućihnačina operacionalizovanja međunarodne saradnje koju Ustav predviđa u korist autonomnih pokrajina.

Ipak, može se zastupati stav da je zakonsko rešenjeneustavno iz nekih drugih razloga koje Ustavni sudnije razmatrao. Naime, Zakon je predvideo da se pred-stavništva mogu osnivati samo u regionima Evrope iBriselu, pa ostaje dilema zašto je međunarodna sa-radnja restriktivno postavljena i unapred lišena moguć-nosti osnivanja predstavništva u teritorijalnim zajed-

nicama vanevropskih zemalja. U pitanju je, dakle, jedno sasvim neracionalno rešenje koje bi u perspektivimoglo biti samo na štetu građana Vojvodine. Dakle,nepotrebno je suženo Ustavom zajemčeno pravo na me-đunarodnu saradnju, tako da se iz tog razloga ovozakonsko rešenje može smatrati neustavnim. Takođe,nepotrebno je izdvojen Brisel kao sedište organaEvropske unije u kome AP Vojvodina može da osnivasvoje predstavništvo, jer “njegovo izričito pominjanjeimplicira mogućnost nekog drugačijeg predstavljanja,

tj. onog koje jeste u nadležnosti države kao jedinoovlašćene za predstavljanje pri međunarodnim organi-zacijama”32. Argument iznet na javnoj raspravi da jeBrisel sedište Asocijacije regiona Evrope i da ta či-

njenica opravdava pomenuto zakonsko rešenje ne mo-že bitnije da utiče na stav da izdvajanje ovog grada predstavlja povredu ustavnog okvira teritorijalne auto-nomije u Republici Srbiji. Dakako da se podrazumevada AP Vojvodina u okviru svoje međuregionalnesaradnje može postati i član Asocijacije regiona Ev-rope, ali svakako da nije bilo potrebe da se insti-tucionalno rešenje izričito vezuje za jedan grad. Uo-stalom, moguće je da u perspektivi bude promenjenosedište ove asocijacije, tako da je izričito pominjanjeBrisela suvišno i samo može da izazove različitatumačenja.

4.4. Mogućnost konstituisanja Stalne mešovite

komisije

Pred Ustavnim sudom je postavljeno i pitanje ustav-nosti zakonske norme koja predviđa mogućnost osni-vanja Stalne mešovite komisije sastavljene od pred-stavnika Vlade i izvršnog organa AP Vojvodine, radizakonitog, uspešnog i nesmetanog obavljanja poslovaiz nadležnosti AP Vojvodine, koju osniva Vlada nainicijativu izvršnog organa ove autonomne pokrajine(član 5 stav 3). Prema mišljenju podnosioca inicijativeza kontrolu ustavnosti ove zakonske norme “predlagač

je mišljenja da se postojanjem ove komisije ‘raz-vlašćuju’ organi državne uprave i Vlada u pogledunadzora nad radom pokrajinskih organa, a što je usuprotnosti sa odredbama člana 136. i člana 123. tačka5. Ustava, jer se na osnovu osporene odredbe ne možezaključiti kako se ostvaruje kontrola nad zakonitošćuobavljanja poslova iz nadležnosti AP Vojvodine”33.Kosta Čavoški je izrazio stav da ova zakonska norma protokolarno izjednačava AP Vojvodinu sa Republi-kom Srbijom, jer se umesto ostvarivanja načela subor-dinacije višoj vlasti, osnivanje Stalne mešovite komi-sije znači da su odnosi između Republike i APVojvodine ustanovljava odnos koordinacije34. Osim

toga, ovaj autor je izričit da “takve mešovite komisijene postoje ni u federacijama u kojima federalne jedinice imaju neka obeležja državnosti, a kamoli uunitarnim državama sa regionalnim autonomijama”35.Rukovodeći se takvim načinom razmišljanja Ustavnisud je utvrdio neustavnost pomenute zakonske norme, jer „pravo na pokrajinsku autonomiju u odnosu nanjene izvorne nadležnosti isključuje bilo kakvo

30 Ibid , s. 26.31 Ibid .

32 Milosavljević (bilj. 20), s. 5.33 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 11.34 Čavoški (bilj. 24), ss. 6-7.35 Ibid , s. 7.



84

mešanje republičkih organa (organa centralne vlasti) uvršenje nadležnosti koje su prenete autonomnoj pokrajini (organima subcentralne vlasti), osim nadzora us-tavnosti i zakonitosti“, dok bi istovremeno osnivanje

ove komisije predstavljalo “vid nedopuštenog instituci-onalizovanog učešća autonomne pokrajine u vršenjuizvršne vlasti u Republici Srbiji, čiji je isključivi no-silac Vlada”36. Dakle, Ustavni sud je zauzeo stanovišteda “Ustavom ustanovljena organizacija vlasti isključujemogućnost obrazovanja zajedničkih (mešovitih) insti-tucija putem kojih pokrajinske vlasti učestvuju uvršenju funkcije izvršne vlasti”, nezavisno od togakakva je njihova pravna priroda i na koji način i kakveodluke donosi37. Nesumnjivo, Ustavni sud je zauzeoizrazito restriktivno gledište koje nema uporište u Us-tavu.

Pre svega treba imati u vidu da je zakonodavac pred-video osnivanje jedne ovakve komisije u cilju “za-konitog, uspešnog i nesmetanog obavljanja poslova iznadležnosti AP Vojvodine”, na osnovu čega se možezaključiti da nema reči o mešanju autonomne pokrajineu vršenju funkcije izvršne vlasti. Naime, kako je to usvom odgovoru Ustavnom sudu Narodna skupštinaistakla, ova komisija “po svojoj prirodi predstavlja vidsavetodavnog, koordiniranog rada ‘u čijem je opisu’staranje o obavljanju poslova iz nadležnosti Pokrajine”,a ne zadiranje u delokrug rada republičke egzekutive.Dakle, osnovna ideja zakonodavca je bila da stvori jedno telo koje će da usklađuje funkcionisanje dva

nivoa vlasti, jer kako je to Laskin ( Bora Laskin) za- pazio: “Različiti aspekti života u društvu nisu takoizolovani jedan od drugog da omogućuju mehaničko primenjivanje podele ovlašćenja. U ljudskim stvarimanema ničega što odgovara skladnim logičnim podelamautvrđenim u ustavu”38. U tom smislu, Stalna mešovitakomisija bi trebalo da usaglašava delovanje republičkihi pokrajinskih organa, bez ovlašćenja vlasti, budući da je nemoguće precizno i kruto razgraničenje poslova, pa bi nesinhronizovan rad mogao da vodi autarhičnomzatvaranju u sopstveni delokrug nadležnosti propraćennedelotvornim funkcionisanjem.

Ne sporeći da između teritorijalne autonomije i fede-ralnog uređenja postoji kvalitativna razlika, može seosporiti teza da je obrazovanje ovakve komisije nespo- jivo sa teritorijalnom decentralizacijom u unitarnojdržavi. Do takvog zaključka može se doći ukoliko se podsetimo razvoja federalizma, koji je u svom po-četnom stadijumu bio dualnog karaktera, a koji se umeđuvremenu transformisao u kooperativnu strukturu. Naime, umesto težnje ka potpunoj izolovanosti i krutojraspodeli vlasti, kao što je to bio slučaj u prvobitnoj

fazi razvoja federalno uređenih država, federacija ifederalne jedinice se umesto rivalstva pojavljuju kao partneri koji imaju za cilj da delaju na opštu dobrobitgrađana. U tom cilju obrazuju se međuvladina tela

koja sprečavajući uzurpiranje tuđe nadležnosti i nasta-nak konikata, kroz neprestanu saradnju, obezbeđuju poštovanje ustava i ekasniji rad oba nivoa vlasti (Au-stralija, Kanada)39. Dakako, ova tela pomažu normalnofunkcionisanje ustavom ustanovljenog poretka i prematome, njihovo postojanje je poželjno. Uostalom, nemože se reći da je odnos republičkih i autonomnihorgana zasnovan na načelu subordinacije, jer je Ustavkonstituisao autonomnu pokrajinu Vojvodinu tako da je njen pravni položaj izvan delokruga nadležnosti re- publičke egzekutive. Ne mogu se poreći određenimehanizmi institucionalne kontrole republičkog nivoavlasti nad AP Vojvodinom (na primer saglasnost Narodne skupštine nad pokrajinskim statutom), ali oninisu ustanovljeni u cilju podređivanja pokrajine, većkao jedan dodatni mehanizam obezbeđivanja pošto-vanja načela ustavnosti. Prema tome, ne postoji nijednaustavna norma koja bi predstavljala prepreku konsti-tuisanju Stalne mešovite komisije, jer je njen cilj obez- beđivanje normalnog i skladnog funkcionisanja prav-nog poretka u Republici Srbiji.

4.5. Teritorija AP Vojvodine

Ustavni sud se izjašnjavao i o odredbi Zakona kojom

se određuje teritorija AP Vojvodine. Naime, Zakon je predvideo da teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava u njenim geografskimoblastima (Banat, Bačka i Srem), utvrđene zakonom(član 4 stav 1). Imajući u vidu činjenicu da je terito-rijalna organizacija Republike Srbije na sistemski na-čin uređena Zakonom o teritorijalnoj organizacijiRepublike Srbije40, jasno je da je ova odredba u potpunosti suvišna. Osim toga, zakonodavac je u ovomslučaju pomenuo i kategoriju geografske oblasti kojune poznaje naš pozitivnopravni poredak. Narodnaskupština je odgovorila na sledeći način: “Povodomosporene odredbe člana 4. stav 1. ističe se da teritoriju

AP Vojvodine čine samo one teritorije jedinica lokalnesamouprave u geografskim oblastima Srema, Banata iBačke koje pripadaju Republici Srbiji, odnosno APVojvodini, kao autonomnoj pokrajini u sastavu Re- publike Srbije, a koje su kao deo AP Vojvodine ‘utvr-đene zakonom’, odnosno zakonom kojim se uređujeteritorijalna organizacija Republike Srbije, pa stoga

36 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 28.37 Ibid .

38 B. Laskin, Canadian Constitutional Law, Toronto 1951, s. 4. 39 Videti: D. Simović, Administrativni i egzekutivni federa-lizam kao dva oblika kooperativnog federalizma, Pravačoveka 3-6, Beograd 2005, ss.129-145.40 Sl. gl. RS 129/07



85

navedena odredba ne može biti u suprotnosti sa Za-konom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, jer ona baš upućuje na taj zakon”41. Prema tome, i naosnovu samog odgovora Narodne skupštine može se

zaključiti da je ovim zakonom nepotrebno dotaknuto pitanje teritorije AP Vojvodine, budući da je njenateritorija već zakonom denisana. Teritorija autonomne pokrajine nije određena nabrajanjem geografskih ob-lasti, već putem nabrajanja opština i gradova kao os-novnih teritorijalnih jedinica čija je teritorija preciznorazgraničena pomoću granica katastarskih opština42.Dakle, reč je o stvaranju privida donošenja osnovnogzakona AP Vojvodine kojim se ona konstituiše, iako tonije slučaj. Nesumnjivo, bio je to ustupak srpskogzakonodavca političkim pretenzijama aktuelnih vlastiu AP Vojvodini koje su nastojale da se u što većoj meriizrazi poseban vojvođanski identitet, kao i da se ukažena njegovo istorijsko opravdanje. Prema tome, budućida ova zakonska norma protivreči načelu jedinstva pravnog poretka u Republici Srbiji, Ustavni sud jeispravno postupio kada je utvrdio njenu neustavnost.

4.6. Glavni grad AP Vojvodine

Posebno delikatno je bilo pitanje da li AP Vojvodinamože da ima glavni grad. Kompromis je pronađen uzakonskoj formulaciji “Grad Novi Sad je glavni, ad-ministrativni centar i sedište organa AP Vojvodine”(član 4 stav 5). Zastupan je stav da je glavni grad

obeležje državnosti i da Republika Srbija može imatisamo jedan glavni grad. Na prvi pogled ovo kompro-misno rešenje ne protivreči slovu Ustava, jer umestoda bude glavni grad, Novi Sad postaje glavni, admini-strativni centar. Međutim, i ta formulacija otvaraodređene dileme. Pre svega, pomenuta formulacija je pleonastična, jer ako se već govori o administrativnomcentru suvišno je dodati i reč glavni, budući da jenezamislivo da postoji više glavnih centara. Osimtoga, rukovodeći se isključivo pravopisnim pravilima, budući da se zarezom označava nabrajanje, Novi Sad je istovremeno određen i kao glavni grad i kao ad-ministrativni centar AP Vojvodine. U tom smislu,

Ustavni sud je ispravno postupio kada je ovu zakonskunormu proglasio neustavnom, jer je zakonodavac na prikriven način nastojao da ispuni nastojanje zago-vornika šire autonomnosti Vojvodine koji imaju pre-tenziju da ova autonomna pokrajina dobije glavnigrad. Međutim, čak i da nije bilo pomena o glavnomadministrativnom centru, postavlja se pitanje da li za-konodavac može da zadire u pravo na samoorganizo-vanje autonomne pokrajine. Naime, imajući u vidu da

je ustavotvorac zajemčio pravo autonomnih pokrajinada uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organai službi, nesumnjivo da ovoj jedinici teritorijalne orga-nizacije treba prepustiti da svojim statutom predvidi

da li će ili ne konstituisati svoj administrativni centar.

5. Zaključak

Donošenjem Ustava od 2006. godine samo je neznatnokorigovan institucionalni model teritorijalne autono-mije u Republici Srbiji. Bez obzira na to što na prvi pogled deluje da je učinjen pozitivan iskorak u odnosuna decentralizovanje državne vlasti po liniji autonom-nih pokrajina, malo detaljnija analiza ustavnih rešenjaiz 2006. godine nameće zaključak da je Ustav pred-video isuviše slaba jemstva pokrajinske autonomije. Naime, kako je već bilo reči, ustavotvorac je postaviorastegljive institucionalne okvire, a konačno obliko-vanje pokrajinske autonomije prepustio zakonodavcu.Podsećanje na početak priče navodi na zaključak danimalo ironično ne bi zazvučale reči da je u pokrajiniVojvodini, za razliku od pokrajine Kosovo i Metohijagde je, kako su političke prilike to ukazale, nerealno projektovano da bude ustanovljena “suštinska” auto-nomija, ustanovljena “nesuštinska” autonomija. Ne-sumnjivo je da autonomne pokrajine treba da raspolažuzakonodavnom vlašću koja bi ustavom bila preciznoomeđena metodom pozitivne enumeracije. U ovomkontekstu posebnu težinu i uverljivost dobija zapažanje

Ratka Markovića koji utvrđuje da ustavotvorac nije bio previše mudar kada je u istom odeljku Ustavaformulisao zajedničke odredbe o teritorijalnoj autono-miji i lokalnoj samoupravi, jer se na taj način daje jak argument za tvrdnju da “pokrajinska autonomija” nijeu Ustavu mnogo odmakla od lokalne samouprave43.

Poseban problem predstavlja činjenica da statut, kaonajviši pravni akt autonomne pokrajine, ima podza-konsku snagu. U tom smislu, statut zaista mora bitiograničen isključivo na, kao što to Ustav izričito ka-zuje, uređivanje nadležnosti, izbora, organizacije irada organa i službi koje autonomna pokrajina osniva.

Međutim, očigledno nezadovoljni ustavnim rešenjima,nosioci vlasti u AP Vojvodini su donošenje statutashvatili kao priliku da položaj svoje pokrajine popravena jedan zaobilazan, a svakako neustavan način, dadopisivanjem i dorađivanjem ustavnih normi prisvoje pravo na samoodređenje. S obzirom na to da prvi pokušaj donošenja statuta AP Vojvodine nije uspeo, parlamentarna većina u Narodnoj skupštini je donelaZakon koji je trebalo da bude pravni oslonac usvajanju

41 Odluka Ustavnog suda, IUz-353/2009, s. 10.42 Milosavljević (bilj. 20), s. 6.

43 R. Marković, Ustav Republike Srbije od 2006. – kritički pogled, u: Ustav Srbije – kritička analiza, Beogradski forumza svet ravnopravnih, Beograd 2007, s. 40.



86

tek neznatno korigovanog statuta. Na taj način, iz predloga statuta u Zakon je prenet čitav niz institu-cionalnih rešenja čija je ustavnost bila sporna. Imajućiu vidu da je reč o veoma osetljivom političkom pitanju

koje nije moglo biti sakriveno od očiju javnosti i brzozaboravljeno, Ustavni sud je bio pozvan da oceni us-tavnost Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvo-dine.

Dakle, Ustavni sud je bio pred veoma delikatnim za-datkom da u jednom politički osetljivom predmetu, okome se, po pravilu, govori isključivo i ostrašćeno, pruži objektivno i nepristrasno pravno mišljenje. Bila je to, do tada svakako najbolja, prilika da Ustavni sud pokaže svoju kompetentnost, nezavisnost i samostal-nost, a izazov je bio utoliko veći što je položaj APVojvodine problem čije pogrešno razrešenje može biti

pokretač dalekosežnih političkih posledica.Prvenstveno, pohvale je vredno nastojanje Ustavnogsuda da uspostavi doktrinarnu osnovu teritorijalne au-tonomije u Republici Srbiji. Stvorena je nada da ćeUstavni sud nastaviti sa praksom razvijanja ustavnopravnog koncepta instituta o kome odlučuje. Na tajnačin, kao što je i uobičajeno u uzornim demokratskimsistemima, ustavni sud postaje organ razvijanja objek-tivnog ustavnog prava. Dobra je praksa, koja svakakotreba da bude nastavljena, da Ustavni sud organizuje javne rasprave u kojima će učestvovati najeminentnijaimena srpske pravne, a pre svega ustavnopravne, na-

uke. U ovoj odluci se može uočiti da je Ustavni suduvažio veliki broj argumenata koji su bili izneti na javnoj raspravi. U tom smislu, kao što i ova analizaukazuje, Ustavni sud je u pretežnijem broju slučajaizneo uverljive argumente za svoje stavove o neustav-nosti pojedinih odredbi Zakona.

Ipak, odluka Ustavnog suda u ovom predmetu ukazala je i na neke značajne nedostatke u njegovom radu. Presvega, trenutak u kome je doneta odluka jasno sugerišeda je rad Ustavnog suda u velikoj meri bio pod uticajem politike. Naime, trebalo je da dođe do promene par la-mentarne većine koja je stajala iza pomenutog zakona,

da bi ga Ustavni sud proglasio neustavnim. Još jednomna delu je potvrđena činjenica da sastav Ustavnogsuda ne čine dovoljno kompetentne sudije koje bi bileu stanju da iznesu i najsosticiranije ustavnopravneanalize. Stoga, bez najmanje zadrške se može reći dasu za izbor sudija Ustavnog suda od ličnih i profe-sionalnih kvaliteta kandidata presudniji bili neki drugifaktori. O tome svedoče i reči doskorašnje predsedniceUstavnog suda Bose Nenadić: “Dosadašnja praksa izbora, odnosno imenovanja (ne samo u parlamentu) po-kazuje da se za pojedine predložene kandidate, semfor malnih uslova (...), teško moglo reći da se radilo o’istaknutom pravniku’, odnosno licu koje je, pre svega,

pravničkoj javnosti, poznato po stručnosti i znanju.Bilo je i slučajeva da upravo otpadnu oni kandidati saliste koji su ne samo u stručnoj, odnosno pravničkoj,već i opštoj javnosti prepoznatljivi kao pravni struč-

njaci i za koje se osnovano, na osnovu objektivnihmerila moglo ustvrditi da spadaju u vrhunske pravnike,odnosno da uživaju ugled priznatog pravnog stručnjakau zemlji”44.

Nakon ove digresije, može se zaključiti da je, iznosećisvoju ustavnopravnu argumentaciju, Ustavni sud bioisuviše preopširan i konfuzan pri isticanju elementarnihi udžbeničkih znanja o teritorijalnoj autonomiji. Nje-govo poznavanje komparativnog prava je skromno,tako da uporednopravna iskustva nisu bila od pomoći pri doktrinarnom i ustavnopravnom pozicioniranju au-tonomne pokrajine. Pri tome, Ustavni sud se iscrpljivao

u denisanju osnovnih pojmova (koncetracija i dekon-centracija vlasti, prenošenje i poveravanje nadležnostiitd.) koji su poznati svakom diplomiranom pravniku.

U tom nastojanju da pojasni ustavnopravni koncept te-ritorijalne autonomije Ustavni sud čini i neke nedo- pustive greške. Najupadljiviji propust Ustavnog suda je dakako nerazumevanje značenja izvornog delokruganadležnosti i njegovo izjednačavanje sa prenetim po-slovima. Kao posledica takvog pristupa je i sledećistav Ustavnog suda: “Polazeći od ovakvog konceptaUstava, Ustavni sud je utvrdio da su neustavne oneodredbe Zakona kojima se AP Vojvodini prenose nad-

ležnosti u oblastima koje nisu predviđene Ustavom,kao što su nauka i tehnološki razvoj, energetika, lo-kalna samouprava i organizacija sudske vlasti u Re- publici, a takođe i odredbe kojima se Pokrajini prepuštauređivanje čitave oblasti, a ne samo onih pitanja u tojoblasti koja su po svojoj prirodi, od pokrajinskog zna-čaja (vodoprivredna delatanost, šumarstvo, lov, ribo-lov, zaštita životne sredine) ”45.

Izostala je na ustavnopravna analiza teritorijalne au-tonomije u Srbiji, tako da ovom odlukom Ustavni sudnije doprineo pojašnjenju ustavnopravnog konceptaautonomnih pokrajina i njegovom daljem razvijanju.

U tom smislu, ne može se reći, kako se to ističe u jednom delu srpske javnosti, da je pomenuta odlukaUstavnog suda revolucionarna po bilo kom svom obe-ležju. Politička autonomija Vojvodine se mora smatrati,a to je trebalo da bude i osnovna poruka Ustavnog su-da, kako je na javnoj raspravi istakao Tibor Varadi,kao normalnost46, a ne kao opasnost koja ima za cilj

44 B. Nenadić, O jemstvima nezavisnosti ustavnih sudova,Beograd 2012, s. 150.45 http://www.ustavni.sud.rs/page/view/sr-Latn-CS/0-101657/neustavne-pojedine-odredbe-zakona-o-utvrivanju-nadleznosti-ap-vojvodine.46 Varadi (bilj. 27), s. 5.



87

dezintegrisanje Srbije. Upravo iz tog razloga, ustav-nopravni koncept teritorijalne autonomije tek treba da bude uobličen, budući da stavovi Ustavnog suda nisu

od preterane pomoći pri ksiranju rastegljivog insti-tucionalnog okvira autonomnih pokrajina u Srbiji.

Summary

With the adoption of the Constitution of 2006, only insignicant revisions were made to the institutional model of territorial autonomy in the Republic of Serbia. The Constitution provided too weak guarantees concerning the provincial autonomy. For this reason, there was a clear attempt to revise, by way of law, the position of the Autonomous Province of Vojvodina and thereby reduce the discontent that existed in one part of Vojvodina’s public. The Constitutional Court was invited to assess the constitutionality of the Law on establishing the

competences of AP of Vojvodina. Worth of praise is the effort of the Court to establish the doctrinal basis of territorial autonomy, which was facilitated by an organised public discussion. However, the decision of theConstitutional Court in this case also pointed to some signicant deciencies in its work. Clearly evident is a strong political inuence on its work, as well as the fact that, organisationally, the Court lacks sufciently t judges. Also lacking was a ne constitutional and legal analysis of the territorial autonomy in Serbia, and therefore, by this Decision, the Court failed to contribute to the clarication of the constitutional concept of autonomous provinces. In this effort to clarify the constitutional concept of territorial autonomy, the Constitutional Court also made some inadmissible mistakes.




Izdanja Fondacije Centar za javno pravo:

Biblioteka Javno pravo

Jedan vrhovni sud za BiH? 1. (uredio E. Šarčević), Sarajevo2011, ISBN 978-9958-1960-0-3;

Sistem socijalne zaštite: BiH i regija2. (uredio E. Šarčević),Sarajevo 2012, ISBN 978-9958-1960-2-7;

Ko bira sudije ustavnog suda? 3. ( uredio E. Šarčević),Sarajevo 2012, ISBN 978-9958-1960-4-1;

Pravosuđe u medijima: Medijska manipulacija ili javna4.kontrola pravosuđa – slučaj Bosne i Hercegovine (uredio E.

Šarčević), Sarajevo 2012, ISBN978-9958-1960-3-4;Državna imovina: Entitetsko ili državno vlasništvo? 5. (uredioE. Šarčević), Sarajevo 2012, ISBN 978-9958-1960-5-8.

Biblioteka Pravo i politika

1. Jürgen Habermas, Ogled o ustavu Evrope, Sarajevo 2011,ISBN978-9958-1960-1-0

sveske za javno pravo [broj 11, mart 2013.]

Documents