sveske za javno pravo [broj 7, mart 2012.]

8/22/2019 Sveske za javno pravo [broj 7, mart 2012.]

http://slidepdf.com/reader/full/sveske-za-javno-pravo-broj-7-mart-2012 1/104

Sveske za javno pravo

Blätter für Öffentliches RechtUtemeljio prof. dr. Edin Šarčević u saradnji sa doc. dr. Tarikom HaverićemSaradnici ovog broja: Ena Gotovuša, Aida Hunček-Pita, Vladan Joksimović, Nina Kara-đinović, Meddžida Kreso, Azra Miletić, Amra Ohranović, Sanja Salčić, Rifat ZlomužicaGlavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević.Redakcija: Centar za javno pravo, Radićeva 5, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba

7 2012.Str. 1-1043. godište

Mart 2012.

Sadržaj:

Edin Šarčević, Uz ovaj broj ..............................

Ena GotovuŠa, Zakoni o katastru Republike

Srpske: Političko poigravanje pravom na imo-vinu ...................................................................

Vladan Joksimović, Restitucija imovine u SrbijiAzra miletić, Institut vremenskog važenja za-kona u predmetima ratnih zločina pred Sudom

Bosne i Hercegovine .........................................Sanja salčić, Neujednačenost sudske prakseu predmetima ratnih zločina u Bosni i Herce-

govini.................................................................

1

414

26

38

54

61

70

79

91

Nina k arađinović, Probacija – put ka ekas-nijoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH Meddžida k reso, Institucionalna reformaapelacionog sistema na Sudu BiH i prijedlog za osnivanje nove sudske instance u BiH .........

Amra ohranović, Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni i Hercegovini .........................Aida hunček -Pita, Migracija i azil u Bosni i

Hercegovini ......................................................Rifat Zlomužica, Izbjegavanje primjene

Zakona o javnim nabavkama BiH: Projekt “ Andrićgrad ” ...................................................

ISSN 2233-0925

Edin Šarčević

Uz ovaj broj / In addition to this Volume

CJP

Fondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht

Foundation Public Law Centre

U bilans zemalja iz regiona za prvi kvartal 2012. ulazeubrzane pripreme Hrvatske za puno članstvo u EU,status kandidata i kontroverzni politički stavovi o mo-gućem članstvu Srbije u EU i nastavak blokada ustavnereforme u BiH. Rasprave o ustavnim promjenama i oreformi pravosuđa ostaju u BiH na nivou besplodnih

političkih dogovora. U centru ove tendencije su anti-državne politike srpskih partija iz RS i hercegbosanskeambicije za stvaranje trećeg, hrvatskog entiteta obaHDZ-a. U radu Privremene zajedničke komisije obadoma Parlamentarne skupštine BiH, za provođenje

presude Sejdić/Finci, nema ozbiljnih pomaka. Komisija je do početka ove godine napisala samo spisak par-tijskih želja.

The balance of the countries in the region for the rstquarter of Year 2012 includes rapid preparations of Croatia for the EU membership candidacy and contro-versial opinion trends of possible Serbia membershipin the EU, and sustainably blocking the constitutionalreform in Bosnia and Herzegovina. Discussions aboutconstitutional amendments and judicial reform in Bo-snia and Herzegovina are remaining at the level of futile political agreement. In the center of this trend arethe subversive policies of Serbian anti-state of RS andherzegbosnian ambitions by both HDZ’s to create athird, Croatian entity. There is no serious progresswithin the Temporary joint committee of both Houses



2

Politička larma iz Republike Srpske je u potpunosti prigušila argumente pravne struke i stavoveobjektivne pravne znanosti. Insistira se na srpskomvlasništvu nad entitetom RS, na antisrpskomkarakteru ustavnih promjena, na vraćanju “izvornom

Daytonu” zbog od brane RS kao “najvećeg uspjehasrpskog naroda od 1918”, odnosno “ jedinog, zasad

postojećeg uspjeha u proteklom vijeku”, zatim naantisrpskom karakteru Tužilaštva i Suda BiH, naukidanju VSTV i državnih nadležnosti. Politička

poruka iz RS je da se na osnovama odluke ESLJPSejdić/Finci “neće desiti masovne promjene Ustava”.Ovakav stav kalkulira sa izigravanjem više odlukaUstavnog Suda BiH i ESLJP kao i sa prekidanjem

poslijeratnog civiliziranja bosanskohercegovačkogustavnog uređenja. Cilj je da se BiH vrati u rasno-naturalističke koncepcije i predratno stanje u kojemsvi pravni standardi padaju pred nacionalistički

proliranom “narodnom voljom”.

Ustavno pravo BiH mora se civilizirati privođenjemustava i organizacije državne vlasti standardu pravnedržave. Pod tim podrazumijevam sposobnosti i volju

građana, političkih partija koje ih reprezentiraju,masovnih medija i socijalnih elita da učine posljednjekorake za pristup evropskim integracijama tako što ćeosigurati efektivno funkcioniranje pravnodržavnihmehanizama. Taj se proces u bosanskohercegovačkim

prilikama može shvatiti kao otklanjanje mentalnih i političkih blokada u napretku prema društvu blago-stanja korištenjem ustavnog prava. On podrazumijevasocijalno-političko sazrijevanje koje vodi prema mo-der nizaciji države putem političke kontrole i samo-kontrole etno-nacionalističkih politika. Na prvommjestu mora se pomisliti na političko sagledavanje

zločinačkih premisa, na nefunkcionalnost i autokratski potencijal sadašnjeg ustavnog modela. Njegovo pre-oblikovanje u pravcu civiliziranja danas mora stajati uuskoj vezi sa učvršćivanjem višenacionalne Evropskeunije i svjetske zajednice. Time bi se standardiziraleforme vršenja političke vlasti i civilizirala bi se vla-davina uopšte. Presuda Sejdić/Finci sadrži impulseko ji bi morali poslužiti ovoj svrsi.

Izgradnja ustavnog sistema, koji bez ikakve rezerve podstiče zaštitu ljudskih prava i pravne države, pod-

razumijeva otklanjanje institucionalnih ostataka rata,razgradnju istitucionalnih barijera za zaštitu aps-

of the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herze-govina, for implementation of Sejdic/Finci Judgment.Until beginning of this year, commission has onlywritten a list of political aspirations.The political fuss from the RS has fully toned down

the arguments of the legal profession and attitudes of objective legal science. They insist on the Serbianownership of the RS entity, on the antiserbian character of the constitutional amendments, on restoration of “the original Dayton”, because the defense of RS was“the greatest successes of the Serbian people since1918”, i.e. “a single, for now existing success achievedin the past century”, then the antriserbian character of The Prosecutor’s ofce of B&H and the Court of B&H, also on suspension of HJPC and state jurisdiction.The political message from the RS is that on the basesof the Sejdic/Finci Judgment of the ECHR, “will notinvolve massive constitutional amendments”, whatever that means. This attitude calculates to feign moredecisions of the Constitutional court of B&H andECHR as well as to break the postwar civilizing B&Hconstitutional system. The aim is to return B&H intoracial-naturalistic conceptions and pre-war situationwhere all legal standards are falling before thenationalist proled “national will”.Constitutional law of B&H, must be civilized byleading Constitution and government jurisdictionsmust be organized towards the standards of rule of

law. By this we mean the ability and willingness of citizens, political parties that represent those people,mass media and social elites to do the last steps for access the European integration by ensuring theeffective functioning of state law mechanisms.In Bosnian situation this process can be understood asthe elimination of mental and political blocks regarding

progress toward prosperity in society using theConstitutional law. It involves social and politicaldevelopment that leads to modernization of the countrythrough political control and self-ethno-nationalist

politics. On the rst place the political consideration

of criminal premise, on non-functional and potentialof current constitutional model must be taken inconsideration. Its transformation in the way of civilization today must stand in close relation withmultinational consolidation of the European Unionand the world community. This way, the forms of exercise of political power would be standardized andthe rule will be civilized in general. Sejdic/FinciJudgment contains impulses that should substantiatefor this purpose.Building of the constitutional system, that without anyreserve is encouraging the protection of human rights

and rule of law, is implying removal of institutionalremnants of war, the breakdown of barriers for



3

CJPFondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre

traktnog čovjeka i dogradnju institucija koje osigu-ravaju prohodne zakonodavne procedure sa snažnimmehanizmima za kontrolu političke klase i državnihfunkcionera. Izgradnja takvog sistema se oslanja natekovine konkretnih država, članica Vijeća Evrope i

Evropske unije. To su tekovine koje obavezuju i BiH.

Analize iz ovog broja stavljaju u fokus probleme tret-mana imovine, problem vremenskog važenja zakona u

predmetima ratnih zločina, neujednačenu sudsku prak-su i pitanje ekasnog izvršenja sankcija, zatim insti-tucionalnu reformu pravosuđa, problem pravne zaštitekulturnohistorijskog nasljeđa u BiH i jedan konrektanslučaj izbjegavanja entitetske vlasti da primijeni Zakono javnim nabavkama, kao i problem migracija i azila uBiH. Zajedničko im je da detektiraju mjesta na kojima

se pravni sistem mora civilizirati uspostavljanjem us-tavnopravnog okvira države u kojoj se ne smije vladati prisvajanjem socijalnog produkta i imovine uime jed-nog naroda, kako bi se obespravio čovjek i drugi na-rod.

Analize iz ovog broja treba uzeti kao doprinosciviliziranju javnog prava.

protection of the abstract citizen and upgrading of institutions that provide passable legislative procedureswith powerful mechanisms to control the politicalclass and public ofcials. Building such system relieson the inheritance of concrete states, members of the

Council of Europe and the European Union. Theseattainments are binding for B&H also.Analyses in this Volume put into focus the problems of treatment of assets, the problems of time validity of Law of war crimes, inconsistent case law and thequestion of effective enforcement of sanctions, then,the institutional judicial reform, the issue of legal

protection of cultural-historical heritage of B&H, aswell as an applicable case of avoiding government of entity to apply the Law on Public Procurement, as wellas the issue of migration and asylum in B&H. Commonto them is to detect the spots where the legal systemmust be civilized by establishing the constitutionalframework of the state that should not rule by usurpingof the social product and property in the name of a

people, disempowering human and other nation.

Analyses in this Volume should be taken as acontribution to civilize public law.



4

enaGotovuŠa*

Zakoni o katastru Republike Srpske: političko poigravanje

pravom na imovinu

4

6

6

7

8

9

10

10

11

11

1212

* Autorica je bachelor prava i stalna saradnica FCJP.

1. Uvod

Visoki predstavnik za BiH Paddy Ashdown, koristećise ovlaštenjima koja su mu data članom V Aneksa 10.Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Her ce-govini donio je 2002. godine Zakon o zemljišnim knji-

gama Republike Srpske1. U odluci se između ostalognavodi da bi svako odlaganje donošenja ovog prijeko

potrebnog zakona moglo unositi dalju nesigurnost uoblast imovinskih prava, a time direktno ugroziti imo-vinska prava zičkih osoba2. Tadašnja odluka visokog

predstavnika u Republici Srpskoj shvaćena je kaonametanje zakona i prekidanje započetog procesa kojise provodio prema Zakonu o premjeru i katastru ne-kretnina Republike Srpske3. Donešenim/nametnutimzakonom ostale su na snazi odredbe Zakona o premjerui katastru nekretnina, osim u dijelu koji se odnosi naevidenciju i upis prava vlasništva i drugih stvarnih i

Sadržaj:

1. Uvod ................................................................2. Zemljišno-knjižni sistem u BiH i Projekat

zemljišne administracije ..................................3. Obustavljeni/povučeni Zakon o katastru

Republike Srpske3.1 Posuđeni zakon ...........................................3.2 Sporna rješenja Zakona o katastru

Republike Srpske ............................................

3.3 Ljudska prava i osnovne slobode — Član II Ustava BiH .........................................

3.4 Usklađivanje Zakona o katastru RSsa Zakonom o stvarnim pravima RS ................

4. Bitne izmjene Zakona o zemljišnim knjigamaRepublike Srpske .............................................

5. Novi Zakon o premjeru i katastru RepublikeSrpske ...............................................................

5.1. Nova rješenja u novom Zakonu o premjerui katastru Republike Srpske

5.1.1. Sticanje prava vlasništva u skladu saraspoloživom dokumentacijom .......................

5.1.2 Sudska zaštita .........................................5.1.3 Izostavljeno poglavlje — premjer entitetske granice .............................................

6. Zaključak .........................................................

obligacionih prava na nekretninama4. Nakon osam go-dina pitanje katastra nepokretnosti ponovo su aktuali-zirale zakonodavne vlasti Republike Srpske uz aktivnoučešće Republičke uprave za geodetske i imovinsko-

pravne poslove RS (u daljem tekstu Uprava). Uprkosupozorenjima OHR-a i Upravnog odbora Savjeta za

implementaciju mira (PIC)5

da bi to imalo značajne posljedice po cijeli sistem i podsjećanja da je nalogomvisokog predstavnika od 5. januara6 zabranjena svaka

promjena vlasništva nad državnom imovinom do ko-načne odluke Ustavnog suda BiH, Narodna skupštinaRepublike Srpske (u daljem tekstu NSRS) usvojila je

po hitnom postupku7 22. februara 2011. godine Zakono katastru Republike Srpske8. Njime je predviđeno da

1 Odluka dostupna na http://www.ohr.int/decisions/econdec/default.asp?content_id=28232. Tekst zakona objavljen u Sl.

gl. RS , br. 67/03.2 Vidi obrazloženje Odluke kojom se proglašava Zakon ozemljišnim knjigama Republike Srpske. Dostupno na http://www.ohr.int/decisions/econdec/default.asp?content_ id=28232.3 Više o tome u radovima Osvrt na neka nerazumijevanja

Zakona o katastru Republike Srpske, T. Gligorić/M. Bla-gojević i Katastar nepokretnosti u Republici Srpskoj, D.Macanović, predstavljeni na II kongresu o katastru BiH, Sa-

rajevo 28. 09.-30. 09. 2011. Internet izdanje: http://www.gdhb.ba/index.php?option=com_content&view=article&id=275&Itemid=258.

4 Vidi član 93 Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS , br.67/03.5 Ambasadori zemalja članica Vijeća za implemetaciju mirau BiH, osim Rusije, upozorili NSRS da bi usvajanjePrijedloga zakona o katastru RS-a imalo značajne implikacijeu odnosu na vlasništvo nad imovinom u RS. Vidi: http://www.sutra.ba/novost/27192/I-pored-upozorenja-OHR-a-

NSRS-usvojila-zakon-o-katastru.6 Dostupno na http://www.ohr.int/decisions/plipdec/default.asp?content_id=45680.7 Poslovnik NSRS predviđa da se zakon, izuzetno, može do-nijeti po hitnom postupku. Po hitnom postupku može da sedonese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastaliuslijed okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedo-nošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuještetne posljedice po život i zdravlje ljudi, bezbjednost Re-

publike i rad organa i organizacija. Predlagač zakona jedužan da u pisanom obrazloženju prijedloga zakona navedeštetne posljedice koje bi nastale zbog nedonošenja ovog za-kona po hitnom postupku. Prijedlog zakona po hitnom po-stupku može podnijeti narodni poslanik čiji prijedlog podrži



5

svi poslovi iz nadležnosti zemljišnih sudova pređu unadležnost izvršne vlasti — Uprave. Ovim je otvoreno

pitanje ekasne zaštite prava vlasništva. Upravo iz na-vedenog razloga Klub Bošnjaka u Vijeću naroda RS je4. marta 2011. godine pokrenuo pitanje povrede nacio-

nalnog interesa, ističući antidejtonski karakter spornogzakona. Vijeće naroda RS je 18. maja 2011. godinedonijelo odluku9 da razlozi navedeni u zahtjevu klubadelegata bošnjačkog naroda mogu eventualno biti os-nov za pokretanje ocjene ustavnosti, konstatujući daZakon o katastru nema nacionalni karakter i u cjelinise jednako odnosi prema svim narodima i građanima uRS. Iako je u mjesecu junu Klub Bošnjaka podniozahtjev za ocjenu ustavnosti spornog zakona, Uprava

je počela sa njegovom primjenom ne čekajući odlukuUstavnog suda RS. Ustavni sud RS je odlučio da bishodno načelu supremacije odluka Ustavnog suda BiHnad odlukama Ustavnog suda RS bilo preuranjenorazmatrati zahtjev Kluba Bošnjaka10, s obzirom da je umjesecu augustu član Predsjedništva BiH, Bakir Izet-

begović, podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti ovog za-kona, ali pred državnim ustavnim sudom11. U svomzahtjevu, član Predsjedništva BiH je predložio Us-tavnom sudu BiH da donese privremenu mjeru kojomće biti obustavljena primjena ovog Zakona do okon-čanja postupka i da time spriječi nenadoknadivu štetuza hiljade ljudi koji bi nesumnjivo bili pogođeni nje-govom primjenom. Ustavni sud BiH je 23. septembra

2011. donio odluku12

o privremenoj mjeri kojom seobustavlja primjena Zakona o katastru Republike Srp-ske. Pokušaj zaobilaženja odluke Ustavnog suda BiHuslijedio je četiri dana poslije: Vlada RS je donijelaUredbu o vođenju evidencija o nekretninama i pravimana nekretninama13. U Uredbi je precizirano da se evi-dencija o nekretninama i pravima na nekretninamanastavlja i u skladu sa Zakonom o katastru RepublikeSrpske, čija je primjena obustavljena odlukom o pri-vremenoj mjeri Ustavnog suda BiH. Član Predsjed-ništva BiH, Bakir Izetbegović, 6. oktobra 2011. uputio

je zahtjev Ustavnom sudu BiH, da u skladu sa pravil-nikom Ustavnog suda BiH, rješenjem utvrdi da Odluka

broj U-12/11 nije izvršena, da osigura izvršenje svoje privremene mjere i da rješenje dostavi nadležnom tu-žiocu na daljnje postupanje, jer neizvršenje odluke

Ustavnog suda BiH predstavlja krivično djelo14. Istidan, Vlada RS na svojoj 34. sjednici usvojila15 je Pri-

jedlog zakona o premjeru i katastru RS. Glasovimaskupštinske većine u NSRS, 13. oktobra 2011. donesen

je Zakon o premjeru i katastru RS. Veliki broj primjedbiopozicionih stranaka u NSRS odnosio se na činjenicuda je i ovaj zakon usvojen po hitnom postupku, također i Notarska komora RS je iznijela 66 primjedaba, koje

je zatim povukla uz obrazloženje da zbog hitnosti pos-tupka nije mogla kvalitetno pripremiti amandmane16.

Klub Bošnjaka u Vijeću naroda Republike Srpske do-

nio je 24. oktobra 2011. godine Odluku o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa boš-njačkog naroda u odnosu na Zakon o premjeru i katas-tru Republike Srpske17. U obrazloženju ove odlukenavodi se da je osporenim zakonom povrijeđen nacio-nalni interes bošnjačkog naroda koji se odnosi naorganizaciju javne vlasti, kako je to denisano u alineji4 Amandmana LXXVII kojim je dopunjen član 70 Us-tava Republike Srpske. Istaknuto je da je povrijeđenoi pravo bošnjačkog naroda da efektivno učestvuje u

postupku osnivanja katastra nepokretnosti u cilju za-štite svojih vlasničkih interesa.Vijeće za zaštitu na-

cionalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpskena sjednici održanoj 10. decembra 2011. godine do-nijelo je rješenje kojim se prihvata zahtjev Kluba Bo-šnjaka18. Meritornu odluku o ovom zahtjevu Vijeće ćedonijeti u roku od mjesec dana.

Pored pokretanja postupka zaštite vitalnog nacional-nog interesa, Klub Bošnjaka donio je i amandman19 na

najmanje 15 poslanika, ili klub koji ima 10 ili više članova,te klubovi koji imaju zajedno 10 ili više poslanika. Prijedlogzakona za čije se donošenje predlaže hitni postupak može sestaviti na dnevni red sjednice NSRS, ako je podnesen naj-kasnije 24 časa prije određenog početka te sjednice. Tekst

poslovnika dostupan je na http://www.narodnaskupstinars.net/lat/pas/poslovnik.htm.8 Zakon o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS , br. 60/11.9 Tekst odluke dostupan na http://www.ustavnisud.org/Doc.aspx?cat=12&subcat=27&id=112&lang=hrv&tekst=322.10 Vidi izjavu predsjednika Ustavnog suda RS Mirka Zovka.Dostupno na http://www.vijesti. ba/vijesti/bih/52122-Zovko-Ustavni-sud-BiH-ima-prioritet-odlucivanju-Zakonu-katastru.html.11 Predmet broj U-12/11 od 19. 08. 2011.12

Tekst odluke dostupan na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/ povuci_html.php?pid=380927.13 Sl. gl. RS , br. 97/11.

14 Vidi saopštenje za javnost na službenoj stranici članaPredsjedništva BiH, Izetbegović Bakira. Dostupno na http://www.bakirizetbegovic.ba/clan-predsjednistva-bih-bakir-izetbegovic-uputio-je-ustavnom-sudu-bih-zahtjev-za-

donosenje-rjesenja-o-neizvrsenju-odluke-ustavnog-sudabih-o-privremenoj-mjeri-kojom-se-obustavl ja-primjena-zakona-o-kat/.15 Vidi http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/media/vi

jest i/Pages/Odrzana_34_sjednica_ Vlade_Republike_Srpske.aspx.16 Vidi bilješku 7.17 Tekst Odluke dostupan na http://vijecenarodars.net/index.

php?option=com_content&view=article&id=138%3Aa-&catid=1%3A2011-02-24-07-34-05&Itemid=4&lang=sr-lat.18 Vidi saopštenje za javnost Ustavnog suda Republike Srp-ske. Dostupno na http://www.ustavnisud.org/Doc.aspx?cat=12&subcat=27&id=144&lang=hrv&tekst=418.19 Klub Bošnjaka smatra da je suvišno donositi novi Zakon

o premjeru i katastru RS, jer dok se ne riješi ovo pravno pi-tanje na snazi mogu biti Zakon o zemljišnim knjigama Re- publike Srpske (Sl. gl. RS , br: 67/03, 46/04, 109/05 i 119/08),



6

sporni zakon. Predloženi amandman predviđa da se primjena Zakona o premjeru i katastru Republike Srp-ske odlaže i da će zavisiti od konačne odluke Ustavnogsuda BiH o zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona okatastru Republike Srpske20.

U periodu kraćem od godinu dana NSRS je bila višenego aktivna u vršenju svoje zakonodavne vlasti. Ufokusu ove analize stoji (sada već stari) Zakon o ka-tastru i novi Zakon o premjeru i katastru RepublikeSrpske. Kako bi se dobila zaokružena slika zakono-davstva RS koja se tiče stvarnih prava, nužno je dati i

prikaz pojedinih odredaba Zakona o stvarnim pravimaRS i Zakona o zemljišnim knjigama RS.

2. Zemljišno-knjižni sistem u BiH i Projekat

zemljišne administracije

Prema do sada važećim zakonskim propisima u Bosnii Hercegovini se primjenjivao/primjenjuje sistem ze-mljišnih knjiga zasnovanih na katastru, ili poznatijikao austrijsko-njemački sistem zemljišnih registara.

Katastar je evidencija o zemljištu koja sadrži tehničke podatke o nekretninama, kao što su položaj, oblik, po-vršina zemljišnih parcela, bonitet zemljišta i sl. Kata-starski podaci o nekretninama temelj su za osnivanje,obnovu, vođenje i održavanje zemljišnih knjiga.

Zemljišne knjige su javni registri koje vode općinski

sudovi. U njih se upisuju nekretnine i stvarna prava natim nekretninama, te drugi pravni odnosi u svezi snekretninama. Zadatak zemljišnih knjiga nije samo dasluže jednostavnoj evidenciji nekretnina i stvarnih

prava na njima. Zemljišne knjige trebaju osigurati izakonom predviđeni način stjecanja stvarnih pravanad nekretninama. Zemljišne knjige omogućavaju i

pružaju pravnu sigurnost u prometu nekretninama.Zbog toga se i vode kod sudova21. Iz navedene deni-cije jasno se vidi značaj zemljišnih knjiga i važnost dau slučaju spora o stvarnim pravima odlučuje sud, a neorgan izvršne vlasti.

Do donošenja, najprije Zakona o katastru, a zatim idrugog Zakona o premjeru i katastru RS, činilo se da

predstavnici državnih i entitetskih vlasti imaju jedin-stven stav u vezi poboljšanja kvalitete i ekasnosti

zemljišne administracije. Vijeće ministara BiH, 12. ja-nuara 2010. godine, donijelo je Odluku o uspostavljanjuSavjetodavnog i koordinacionog odbora za zemljišnuadministraciju BiH22. Savjetodavni i koordinacioniodbor za zemljišnu administraciju BiH je prvobitno

us postavljen odlukom Koordinacionog odbora za eko-nomski razvoj i EU integracije 2005. godine kao po-sljedica angažovanja Svjetske banke na pitanjima re-gistracije zemljišta BiH putem davanja kredita podiznimno povoljnim uslovima. Projekat zemljišne ad-ministracije u BiH je početkom 2006. godine objediniodotadašnja dva projekta, Projekt zemljišnih knjiga iProjekt katastra. Objedinjenje je uslijedilo kako bi seekasno koordinirale aktivnosti ove dvije jednakovažne oblasti za osiguranje prava vlasništva nad ne-kretninama. Bitno je naglasiti da se projekat sastoji odtri osnovne komponente: Komponente A koja se od-nosi na zemljišnu knjigu, Komponente B koja se od-nosi na katastar nekretnina, Komponente C koja seodnosi na razvoj politika i upravljanja Projektom. Izovoga proizlazi da projekat zemljišne knjige i katastar tretira odvojeno, te da bi se tek nakon potpunog ažu-riranja pristupilo formiranju jedinstvene baze podataka,a nadležnosti — suda i Uprave — ostale bi raz-dvojene.

3. Obustavljeni/povučeni Zakon o katastru

Republike Srpske

3.1. Posuđeni zakon

Preuzimanje zakonskih rješenja iz susjednih zemaljanije rijetka pojava u Bosni i Hercegovini. U konkretnomslučaju, neophodno je istaći da je Zakon o katastruRepublike Srpske preuzeo skoro u cijelosti tekst Za-kona o državnom premeru i katastru Republike Srbije23

uz neznatne izmjene. Zapravo, skoro da se ne možegovoriti o izmjenama, s obzirom da je riječ o čisto ter-minološkom prilagođavanju teksta zakona, pa je tako“Republički geodetski zavod” zamijenjen izrazom Re-

publička uprava za geodetske i imovinsko-pravne po-slove, “državni premer” sa premjer Republike Srpske,“državna granica” sa entitetska linija i sl.24.

Zakon o održavanju premjera i katastra zemljišta (Sl. gl. RS , br: 19/96 i 15/10) i Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti(Sl. gl. RS , br: 34/06, 110/08 i 15/10). Na ovaj način bi senesmetano nastavio pravni promet u Republici Srpskoj, bezikakve štete za građane i promet njihovih nekretnina. Vidihttp://vijecenarodars.net/index.php?option=com_content&view=article&id=138%3Aa-&catid=1%3A2011-02-24-07-34-05&Itemid=4&lang=sr-lat.20

Ibid.21 M. Vedriš/P. Klarić, Građansko pravo, Zagreb, 1996, s.227.

22 Tekst odluke dostupan na http://www.zkk.ba/?jezik=bos&n=259.23 Zakon o državnom premeru i katastru Republike Srbije ,Sl. gl. RS , br. 72/09. Dostupan na http://www.rgz.gov.rs/web_preuzimanje_datotetka.asp?FileID=321.24 Naime, Zakon o katastru Republike Srpske preuzeo jestruk turu, sistematiku, te neznatno izmijenio sadržaj Zakonao državnom premeru i katastru Republike Srbije. Usporedi

Zakon o državnom premeru i katastru Republike Srbije (Sl. gl. RS , br. 72/09) i Zakon o katastru Republike Srpske (Sl. gl. RS , br. 60/11).



7

Jedna od rijetkih razlika koja je uočljiva metodomuporedne analize zakona jeste način formiranja ko-misije za izlaganje u postupku osnivanja katastra ne-

pokretnosti. Tako je u Zakonu o katastru RepublikeSrpske predviđeno da za predsjednika i jednog člana

Komisije za izlaganje, koju formira Uprava, buduimenovani upravo njeni službenici; pri tom se ostavljamogućnost da i umjesto drugog člana koji bi trebao

biti iz reda građana, može izuzetno, biti imenovan njenslužbenik 25. Na ovaj način praktično se omogućuje dao pravu vlasništva pojedinca odlučuju tri zaposlenikaUprave. U Zakonu o državnom premeru i katastru Re-

publike Srbije uopšte nije uslov da predsjednik ko-misije i član budu zaposlenici geodetskog zavoda iisključena je mogućnost zamjene člana iz reda gra-đana26. Tako se stiče dojam da je zakonodavac iz Re-

publike Srpske namjerno želio dati velika ovlaštenjaupravnoj vlasti.

3.2. Sporna rješenja Zakona o katastru Republike

Srpske

Prije tumačenja pojedinih odredaba Zakona o katastruRS koje vode ka sticanju vlasništva na osnovu fak-tičkog stanja, treba imati u vidu dvije denicije iz gra-đanskog prava:

Pravo vlasništva je skup maksimalnih ovlaštenja koja pripadaju nekoj osobi u pogledu neke stvari27.

Reivindikacija (rei vindicatio) je tužba kojom vlasnik nepokretnosti traži od posjednika povrat individualnoodređene stvari. Pravo na podnošenje reivindikacijene zastarijeva. Tužitelj ili aktivno legitimirani možebiti samo onaj vlasnik koji je izgubio posjed stvari28.

Sporni zakon je predviđao da Uprava preuzme i nad-ležnost zemljišnoknjižnih sudova o vođenju evidencijei odlučivanju o stvarnim pravima. U članu 46 propi-sano je da se u postupku katastarskog premjera Repub-like Srpske podaci o pravu vlasništva na nepokretnosti

prikupljaju na osnovu faktičkog stanja, dok se zem-

ljišnim knjigama daje sekundarni značaj, tako što bi seu slučaju da se na osnovu faktičkog stanja ne mogu

prikupiti podaci o imaocu prava na nepokretnosti, ko-ristili podaci koje sadrži katastar zemljišta, zemljišnaknjiga ili katastar nepokretnosti. Upravo na ovim po-dacima premjera, gdje je primat dat faktičkom stanju

— posjedniku, osniva se katastar nepokretnosti i to ta-ko da se svojina i druga stvarna prava na nepo-

kretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom ukatastar nepokretnosti, a prestaju brisanjem upisa29. U

zemljišnoknjižnom sistemu, stvarni vlasnik bi mogaozatražiti zaštitu svog prava na redovnom sudu. No,ovim zakonom predviđeno je da nezadovoljna stranka

može pokrenuti upravni spor. Priroda upravnog sporanije takva da odlučuje o samoj suštini spora — u datomslučaju vlasništvu na nekretnini — već da sud cijenizakonitosti upravnih akata kojima tijela državne up-rave rješavaju o pravima i obavezama u upravnimstvarima30. Govoreći pojednostavljenim jezikom vlas-nik je lošije pozicioniran u upravnom postupku takoda se ne može isključiti situacija u kojoj će posjednik

postati vlasnik, jer se u upravnom sporu ne odlučuje ostvarnom pravu. Čak i u slučaju kada bi redovni suddonio presudu o pravu vlasništva, upitno je da li bivlasnik mogao biti naknadno upisan u katastar nepo-kretnosti, s obzirom da je posjednik već ostvario pravoupisa na osnovu faktičkog stanja i imajući u vidu član57 stav 2 koji glasi: “Niko se ne može pozivati na to damu podaci upisani u katastaru nepokretnosti nisu biliili nisu mogli biti poznati, niti to može dokazivati” i

član 58: “Podaci o nepokretnostima upisani u katastar nepokretnosti su istiniti i pouzdani i niko ne može sno- siti štetne posljedice zbog tog pouzdanja”. Da su date prevelike nadležnosti upravnoj vlasti, govori i član 83.Prema njemu je moguć upis “... na osnovu javne is- prave republičkog i drugog organa ili organizacije,

donesene u vršenju javnih ovlaštenja, kada su ti organi prema zakonu nadležni za donošenje odluka o pravima,odnosno o drugim činjenicama koje se upisuju u katastar nepokretnosti”, drugim riječima, Uprava je ta koja provodi cjelokupni postupak osnivanja katastra nepokretnosti, ali također shodno svojim ovlaštenjima iovom članu može i dati validnu ispravu za upis stvarnih

prava.

U korelaciji sa navedenim, nužno je razmotriti odredbekoje se tiču postupka katastarskog premjera RS i

postupka osnivanja katastra nepokretnosti. Informi-sanje imaoca prava o postupku katastarskog premjera

25 Vidi član 89 stavove 3, 4 i 5 Zakona o katastru RepublikeSrpske, Sl. gl. RS , br. 60/11.26 Vidi član 94 stav 2 i 3 Zakona o državnom premeru i

katastru Republike Srbije, Sl. gl. RS , br. 72/09.27 Vidi (bilj. 17), s. 184.28 Ibid., s. 219.

29 Vidi član 55 stav 1 Zakona o katastru Republike Srpske,Sl. gl. RS , br. 60/11.30 Član 11 Zakona o upravnim sporovima Republike Srpske,Sl. gl. RS , br. 109/05 , glasi: Upravni akt može se pobijati: 1)ako akt sadrži takve nedostatke koji sprečavaju ocjenunjegove zakonitosti ili nedostatke koji ga čine ništavim; 2)ako u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon,

propis zasnovan na zakonu ili opšti akt; 3) ako je akt donesenod strane nenadležnog organa; 4) ako u upravnom postupkukoji je aktu prethodio nije postupljeno po pravilima postupka,a naročito ako činjenično stanje nije potpuno i pravilnoutvrđeno ili što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilanzaključak u pogledu činjeničnog stanja; 5) ako je nadležni

organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio graniceovlašćenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotnodatom ovlašćenju.



8

predviđeno je tako da Uprava u najmanje jednom me-diju dostupnom čak na čitavom teritoriju RS i na inter-net stranici Uprave postavi obavijest o vršenju kata-starskog premjera i objavi poziv imaocima prava daučestvuju u postupku premjera na način da izvrše

obilježavanje graničnih tačaka parcela31. Situacija jegotovo identična kada je u pitanju osnivanje katastranepokretnosti32. Zakonodavac je u potpunosti zanema-rio činjenicu da prema podacima Ministarstva za ljud-ska prava i izbjeglice BiH van naše zemlje živi1.350.000 osoba koje vode porijeklo iz BiH, što je 1/3cjelokupne populacije33. Nema nikakvog razloga da sene povjeruje da znatan broj njih upravo ima imovinuna teritoriji Republike Srpske te se ovaj način infor-misanja o početku premjera i osnivanju katastra nečini najadekvatnijim, pri tome podsjećajući da prilikom

postupka izlaganja nekretnina postoji mogućnost da o pravu pojedinca odlučuju tri službenika Uprave34.

Analiza spornih rješenja Zakona o katastru RepublikeSrpske dovodi do zaključka da je riječ o tendencioznosmišljenom planu ugrožavanja prava vlasništva kojikao konačni cilj ima oduzimanje, odnosno trajni gu-

bitak prava. Treba podcrtati da upravo zaštita faktičkog posjednika, neadekvatan postupak informisanja vlas-nika koji žive van granica BiH, nemogućnost ostva-rivanja pravne zaštite pred redovnim sudom i prevelikaovlaštenja izvršne vlasti dovode do ovakve posljedice.Sve je u suprotnosti sa načelom da pravo vlasništva

nikada ne zastarijeva i da djeluje erga omnes.

3.3. Ljudska prava i osnovne slobode — Član II Ustava BiH

Odlučujući po zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona okatastru Republike Srpske, kojeg je podnio član Pred-

sjedništva BiH Bakir Izetbegović, Ustavni sud BiH je23. 09. 2011. donio privremenu mjeru kojom se obu-stavlja primjena spornog zakona. Na početku svogobrazloženja o razlozima donošenja privremene mjereSud navodi: “Za Ustavni sud je očigledno da okolnosti

ovog predmeta otvaraju vrlo ozbiljna i složena pitanjaustavnosti osporenog zakona u odnosu na odredbečlana II/3.k) i e) Ustava Bosne i Hercegovine”35.

Odredbe člana II/3.k) — pravo na imovinu i e) — pra-vo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnimstvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkomtiču se zaštite ljudskih prava i sloboda koje su nabrojaneu katalogu prava Ustava BiH36. Ustav BiH je direktnoinkorporirao Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih

prava i sloboda i njene protokole u domaći pravni sis-tem i dao joj prioritet nad svim drugim zakonima.

Također, u prvom stavu — Ljudska prava i slobodečlana II Ustava, Bosna i Hercegovina i oba entiteta suse obavezala da će osigurati najviši nivo međunarodno

priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda37.

Pravo na imovinu prema članu 1 Prvog protokola uzEvropsku konvenciju o ljudskim pravima predviđa:

“Svaka zička ili pravna osoba ima pravo na neo-metano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uvjetima predviđenim zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utičuna pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbijedila naplatu po-reza ili drugih dadžbina ili kazni”.

Ovaj član u sebi sadrži jasno određena tri pravila: prin-cip mirnog uživanja (prva rečenica prvog stava), liša-vanje imovine (druga rečenica prvog stava), kontrolakorištenja (drugi stav)38. Miješanje u pravo na mirnouživanje imovine dozvoljeno je samo ako je: 1) propi-sano zakonom, 2) u javnom interesu, 3) neophodno u

31 Vidi član 40 stav 3 Zakona o katastru Republike Srpske,Sl. gl. RS , br. 60/11.32 Član 83 Zakona o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS ,

br. 60/11, glasi: Osnivanje katastra nepokretnosti objavljuje se javnim oglasom u katastarskoj opštini u kojoj se osnivakatastar nepokretnosti i na internet stranici Uprave, naj-kasnije 30 dana prije početka osnivanja katastra nepokret-nosti.33 Pregled stanja bosanskohercegovačkog iseljeništva, Mini-starstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH, Sarajevo, septem-

bar 2008. godine. Dostupno na http://www.mhrr.gov.ba/iseljenistvo/Publikacije/?id=940. Također, treba imati u vidu i

podatak da je u vrijeme potpisivanja Dejtonskog mirovnogsporazuma Bosna i Hercegovina, prema procjenama, imalaoko 2,2 miliona izbjeglih i raseljenih stanovnika, što je višeod polovine stanovništva registrovanog popisom iz 1991.godine. Vidi: Revidirana strategija Bosne i Hercegovine za

provedbu Aneksa VII Dejtonskog mirovnog sporazuma, Mi-nistarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH, Sarajevo 2010.Dostupno na http://www.fmroi.gov.ba/bosanski/izdvajamo/

doc/Revidirana%20strategija%20Bosne%20i%20Her cegovine.pdf .34 Vidi 3.1, drugi paragraf.

35 Dostupno na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php?src=2.36 Vidi čl. II st. 3 Ustava BiH.37 Vidi odredbe II. A. Član 2 Ustava FBiH i član 49 UstavaRS.38 Prvo pravilo — različiti oblici ometanja obično se javljajukao neposredna posljedica radnji koje poduzimaju državniorgani kao izvršne vlasti, ali također mogu proizlaziti i izzakona ili sudskih odluka. Drugo pravilo — ometanje imo-vine, najčešće se svodi na: eksproprijaciju, nacionalizaciju ikonskaciju. Treće pravilo — kontrola korištenja, primje-njuje se kada je miješanje u pravo na imovinu usmjereno ka,ili predstavlja dio zakonske šeme čiji je cilj kontrola koriš-

tenja imovine. M. Carss-Frisk, Pravo na imovinu, Vodič zaimplementaciju Člana I Prvog protokola Evropske konven-cije o ljudskim pravima, Vijeće Evrope 2002, s. 30, 31 i 35.



9

demokratskom društvu (princip proporcionalnosti).Sva tri uslova moraju biti kumulativno ispunjena.Ukoliko je ispunjen samo jedan od njih, smatraće seda je došlo do kršenja Konvencije.

Najjednostavnije se može dokazati da su rješenja obu-stavljenog/povučenog Zakona o katastru bila sporna,odgovorom na pitanja koja se moraju postaviti prilikomrazmatranja činjenice da li je bilo kršenja prava naimovinu, koje je zagarantirano članom 1 Prvog pro-tokola:

1. Da li postoji pravo na imovinu, ili svojinu, uznačenju člana 1?

2. Da li je bilo miješanja u to pravo na imovinu?

3. U okviru kojeg od tri pravila po članu 1 se možekonkretno miješanje u imovinu razmatrati?

4. Da li je ovo miješanje legitimno u cilju od javnogili opšteg interesa?

5. Da li je miješanje proporcionalno? Zapravo, dali se njime postiže pravična ravnoteža između za-htjeva od općeg interesa neke zajednice i zahtjevaza zaštitom temeljnih prava pojedinca?

6. Da li je ovo miješanje u skladu sa principom pravne sigurnosti, ili zakonitosti?

Ako se radilo o miješanju u imovinu, to miješanje jenekompatibilno sa članom 1 Prvog protokola kada je

odgovor na bilo koje od pitanja (4) do (6) negativan39.

Odgovori na ova pitanja obuhvataju najprije činjenicuda je riječ o drugoj rečenici člana 1 Protokola br. 1 — lišavanje imovine. Nadalje, razmatrajući uslove za

primjenu odredbi druge rečenice prvog stava, nužno jeda zahtjev za lišenje bude u „javnom interesu”. Sud jeu presudi James i drugi protiv Ujedinjenog Kra-ljevstva40 prilikom razmatranja zahtjeva “u javnom in-teresu” konstatovao: “Smatrajući prirodnim da ste pen slobodne procjene koji se zakonodavcu ostavlja u

provedbi socijalnih i ekonomskih politika treba da

bude širok, Sud će poštovati sud zakonodavca šta je u javnom interesu, osim ako takav sud ne bude bez ra- zumnog osnova”. Čak kada bi prihvatili da se ovimzakonom nastoji uspostaviti brz, ekasan, savremen,

jeftin i pouzdan model upravljanja nekretninama uRepublici Srpskoj, ostaje otvoreno pitanje da li se tavrsta javnog interesa može/smije ostvariti na štetudrugih. Da li se pod ostvarenje javnog interesa može

podvesti zaštita faktičkog posjednika naspram stvarnogvlasnika? Ovo pitanje se mora odgovarati uvažavajućičinjenicu da se ne baš malim dijelom radi o imovini

koja se nalazi u područjima na kojima je u toku rata počinjeno krivično djelo etničkog čišćenja koje je za posljedicu imalo “odvajanje” vlasnika od nekretnine.O principu proporcionalnosti se uopšte ne može go-voriti, s obzirom da zakon predviđa legalizaciju po-

stojećeg stanja; on pri tome ostavlja stvarnog vlasnika bez prava na bilo kakvu naknadu za preknjiženo vlas-ništvo. U pogledu principa pravne sigurnosti, zako-nitosti, Sud traži da zakon ne smije biti primijenjennepravično, i mora biti dovoljno jasan da pojedincimogu biti svjesni mogućnosti miješanja u imovinu41.

Zbog toga se postavlja pitanje kako će osobe koje živeizvan BiH zaštiti svoju imovinu ukoliko su informacijeo promjeni zakonodavstva i vođenju postupka dostupnesamo u nekom od medija u RS.

Član 6 Konvencije štiti pravo da se o nečijim gra-

đanskim pravima i obavezama odlučuje na pravičnimi pravovremenim saslušanjima pred nezavisnim su-dom. Dok član 1 Prvog Protokola štiti suštinu prava naimovinu, član 6 Konvencije predviđa proceduralnegarancije za rješavanje imovinskih sporova. Drugimriječima, prva odredba određuje kriterijume za pri-hvatljivo zadiranje u imovinska prava, druga odredbagarantuje pristup sudu i pravično suđenje prilikom ut-vrđivanja da li je zadiranje u imovinska prava bilo do-

pušteno i da li je pravedno odlučeno o imovinskim pravima42. S obzirom da zakon predviđa samo vođenjeupravnog spora, evidentno je da se ne može govoriti o

sudu koji može meritorno odlučiti o gubitku ili sticanjustvarnih prava.

3.4. Usklađivanje Zakona o katastru RS sa Zakonom o stvarnim pravima RS

Radi potpune slike o načinu na koji se uređuju imo-vinska prava u Republici Srpskoj ne smije se izostavitiosvrt na izmjene Zakona o stvarnim pravima RS.

NSRS je 2. juna 2011. donijela Zakon o izmjenama ido punama Zakona o stvarnim pravima43 prije nego jeZakon o katastru objavljen i stupio na snagu.

Pored terminoloških izmjena44 koje su napravljene ra-di usklađivanja sa Zakonom o katastru RS, ovaj Zakon

je otišao i korak dalje u suštinskim izmjenama. Klub

39

Ibid ., s. 43.40 James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 22. 02.1986, Serija A br. 98, s. 32, stav 46.

41 Vidi presudu Hentrich protiv Francuske od 22. 09. 1994,Serija A br. 296-A, s. 19, stav 42.42 A. Grgić/Z. Mataga/M. Longar/A. Vilfan, Pravo na imo-vinu prema Evropskoj Konvenciji o ljudskim pravima, Vodičza primjenu Evropske Konvencije o ljudskim pravima injenih protokola, Savjet Evrope 2007, s. 15.43 Zakon o stvarnim pravima Republike Srpske, Sl. gl. RS ,

br. 95/11.44

U članu 1 propisano je da riječi: “zemljišna knjiga” buduzamijenjene sa riječima: “javna evidencija” u cijelom tekstuZakona u odgovarajućem padežu.



10

Bošnjaka je 17. juna 2011. pokrenuo postupak za za-štitu vitalnog nacionalnog interesa i predložio amand-mane na tri člana spornog zakona45. Za ovu tematiku

bitan je amandman na član 346 — obaveza uknjižbestvarnih prava. Ovim amandmanom zahtijevano je da

se obaveza uknjižbe stvarnih prava vanknjižnim nosio-cima ne ograničava rokom od 3 godine, jer se timedovodi u pitanje pravo vlasništva, naročito ako se imau vidu načelo konstitutivnosti upisa. Također, traženo

je da se omogući nosiocima prava upravljanja, koriš-tenja ili raspolaganja na nepokretnostima u društvenojodnosno državnoj svojini da pred nadležnim sudom, ane organom uprave, u roku od 5 godina, pokrenu po-stupak za sticanje pravnog osnova za upis prava svo-

jine. Amandman je tek djelimično usvojen. Predviđenirok za uknjižbu stvarnih prava vanknjižnih nosioca od3 godine je ostao. U pogledu nosioca prava upravljanja,korištenja ili raspolaganja na nepokretnostima u druš-tvenoj odnosno državnoj svojini omogućeno je da se

postupak za sticanje pravnog osnova za upis pravasvo jine vodi pred nadležnim sudom, a ne pred organomuprave. Ipak, nije usvojeno da se ovaj postupak može

pokrenuti u roku od 5 godina, umjesto 3 godine, oddana stupanja na snagu ovog zakona.

4. Bitne izmjene Zakona o zemljišnim knjigama

Republike Srpske

Da je riječ u najmanju ruku o planiranom i sistematskom pokušaju ugrožavanja prava vlasništva raseljenih i protjeranih građana BiH koji imaju imovinu na teri-toriji Republike Srpske, govore i izmjene odredbi Za-kona o zemljišnim knjigama RS. Iako je visoki pred-stavnik 2002. godine donio odluke o proglašenjuentitetskih zakona o zemljišnim knjigama46 u isto-vjetnom tekstu, NSRS je 2004, 2005. i 2008. usvojilaizmjene ovog zakona47. Član 93 u kojem je predviđenoda stupanjem na snagu Zakona o zemljišnim knjigamaRS, ostaju na snazi odredbe Zakona o premjeru i ka-tastru nekretnina, osim u dijelu koji se odnosi na evi-

denciju i upis prava vlasništva i drugih stvarnih i ob-ligacionih prava na nekretninama, brisan je 2004.godine. Izmjena koja je uslijedila 2005. je veomaznačajna, naime promijenjen je način najave postupkauspostavljanja zemljišnoknjižnog uloška. Dotadašnje

najavljivanje postupka uspostave zemljišnoknjižnoguloška koje je vršeno putem oglašavanja na oglasnojtabli suda i objavljivanjem u Službenom glasniku Bo- sne i Hercegovine, Službenom glasniku RepublikeSrp ske i u najmanje dva dnevna lista koja se di-

stribuiraju u Bosni i Hercegovini, zamijenjeno je obja-vom na oglasnoj tabli suda, područnim jedinicama ili područnim kancelarijama Uprave, u mjesnoj zajednici,naseljenom mjestu i javno pristupačnim medijima48.

Izmjenom iz 2008. godine rok za prijavu prava na priznavanje vlasništva ili drugog prava na nekretnini je dvostruko smanjen49. Ovim izmjenama najprije jeznatno smanjena dostupnost informacije o uspostav-ljanju novog zemljišnoknjižnog uloška, a zatim i mo-gućnost prijave stvarnih prava.

Stupanjem na snagu Zakona o premjeru i katastru

Republike Srpske, kao što je bilo predviđeno i Za-konom o katastru, prestaje da važi i Zakon o zemljišnimknjigama, osim odredaba koje se odnose na korištenjei održavanje evidencija zemljišnih knjiga50. Osvrt naizmjene Zakona o zemljišnim knjigama ukazuje da jezakonodavac u RS ciljano i sistematski ugrozio pravona imovinu lica koja žive van BiH. Ovaj prikaz zajednosa prikazom izmjena i dopuna Zakona o stvarnim

pravima RS daje uvid kako Republika Srpska uređujeimovinska prava zičkih osoba, još jednom napomi-njući da pravo na imovinu je jedno od osnovnih ljud-skih prava.

5. Novi Zakon o premjeru i katastru Republike

Srpske

Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske usvojen je po hitnom postupku u NSRS, ubrzo nakon što ječlan Predsjedništva Bakir Izetbegović podnio zahtjevUstavnom sudu da osigura izvršenje svoje privremenemjere i da rješenje dostavi nadležnom tužiocu na dalj-nje postupanje, s obzirom da je neizvršenje odluke Us-tavnog suda BiH krivično djelo. Ministar pravde RS je

priznao da se Vlada RS odlučila na to kako se ne biulazilo u dalji postupak ocjene ustavnosti Zakona okatastru pred Ustavnim sudom BiH51. U prilog konsta-taciji da je zakon donijet ishitreno i samo radi spre-čavanja dalje ocjene ustavnosti Zakona o katastru Re-

45 Tekst i obrazloženja amandmana dostupni na http://vijecenarodars.net/index.php?option=com_content&view=article&id=73%3A2011-06-27-11-57-04&catid= 1%3A2011-02 -24-07-34-05&Itemid=4&lang=sr-lat.46 Odluke dostupne na http://www.ohr.int/decisions/econdec/default.asp?content_id=28240 i http://www.ohr.int/decisions/econdec/default.asp?content_id=28232.47

Zakon o izmjenama Zakona o zemljišnim knjigama Sl. gl. RS , br. 46/04 i Zakon o izmjenama i dopunama Zakonao zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS br. 109/05 i 119/08.

48 Vidi član 3 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona ozemljišnim knjigama, Sl. gl. RS , br. 109/05.49 Vidi član 2 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona ozemljišnim knjigama, Sl. gl. RS , br. 119/08.50 Vidi član 198 Zakona o premjeru i katastru Republike Srp-ske. Tekst zakona dostupan na http://www.vladars.net/sr-sp-cyrl/vlada/ministarstva/mpr/Documents/zakon%20o%20

premjeru%20i%20katastru%20republike%20srpske.pdf .51

Vidi izjavu Džerarda Selmana, ministra pravde RS, do-stupno na http://www.glassrpske.com/vijest/2/novosti/64442/lat/RS-donosi-novi-zakon-o-katastru.html.



11

publike Srpske, ide činjenica da je Notarska komoraRS sugerisala predlagaču da, nakon što NSRS usvojizakon, obavi jedna stručna rasprava u kojoj bi se

ponovo trebalo raspravljati o ovom zakonu i ugraditiamandmane52. Prije toga Notarska komora RS je pro-

slijedila NSRS dopis u kojem je navela 66 primjedbina prijedlog zakona, a zatim je povukla primjedbe uzobrazloženje da zbog hitnosti postupka nije mogućekvalitetno pripremiti amandmane. Najveći broj pri-mjedaba se odnosi na tehničke i terminološke izmjene,u smislu usklađivanja Zakona sa Zakonom o stvarnim

pravima RS. Ni u novom zakonu nije odstupljeno oddavanja nadležnosti Upravi za vođenje zemljišnihknjiga, tako da zemljišne knjige koje su prenesene izgruntovnica osnovnih sudova i dalje ostaju u njenom

posjedu.

5.1. Nova rješenja u novom Zakonu o premjeru ikatastru Republike Srpske

5.1.1. Sticanje prava vlasništva u skladu saraspoloživom dokumentacijom

Suštinska izmjena u poređenju sa Zakonom o katastruRS jest brisanje mogućnosti sticanja prava vlasništvana osnovu faktičkog stanja. Članom 46 Zakona o pre-mjeru i katastru RS predviđeno je da se “u postupku

katastarskog premjera prikupljaju podaci o imaocu

prava na nepokretnosti u skladu sa raspoloživom do-kumentacijom (postojeći katastar zemljišta, zemljišnaknjiga ili katastar nepokretnosti)”. Također član 40stav 3, kojim se postupak katastarskog premjera objav-ljuje u mediju dostupnom na teritoriju čitave RepublikeSrpske i na internet stranici Uprave, dopunjen je od-redbom da najava mora biti objavljena i u mediju do-stupnom na čitavoj teritoriji Bosne i Hercegovine.Iako ne suštinska izmjena, prilikom formiranja Ko-misije za izlaganje u postupku osnivanja katastra ne-

pokretnosti izostavljen je uslov da predsjednik i članKomisije budu službenici Uprave53. Ipak, iz uslova

koje trebaju da ispunjavaju predsjednik i član Komisije, jasno proizlazi da će najpodobniji kandidati biti upravoslužbenici Uprave. Zabrinjavajuće je da nije brisanstav koji se odnosi na izuzetnu mogućnost zamjenečlana Komisije iz reda građana sa državnim službe-nikom geodetske struke. Novina jeste da Komisija po-stavlja privremenog zastupnika licu čije je prebivalište,odnosno boravište nepoznato54.

5.1.2. Sudska zaštita

U poređenju sa Zakonom o katastru RS, novi zakonnema poglavlje “Sudska zaštita”. Zakon o premjeru i

katastru Republike Srpske, istina, predviđa u poglavlju“Upravni i stručni poslovi” u članu 11, da u pravnim

poslovima premjera Republike Srpske, osnivanja i ob-nove katastra, osnivanja vodovoda, kao i njihovogodr žavanja, rješava:

a) u prvom stepenu — područna jedinica Uprave

b) u drugom stepenu — Uprava,

c) nadležni sud u upravnom sporu

d) i u slučaju spora — nadležni sud.

Stav d) ovog člana, jeste ključna izmjena — obezbje-đenje sudske zaštite zičkim licima, s tim da zakono-davac, to se mora imati na umu, nije nedvosmislenoodredio da je riječ o sporu o stvarnim pravima.

Odredbe o sudskoj zaštiti, nisu sistematično formu-lisane. Kako bi stranka općenito shvatila da ima pravona sudsku zaštitu, i u kojem obimu, ona mora detaljno

pročitati članove 85-89. Veoma je interesantna odredbačlana 85 prema kojem u slučaju spora u pogledu pravasvojine ili nekog drugog prava u postupku izlaganja,Komisija mora stranku sa manje vjerovatnim pravomuputiti da u roku od 30 dana pokrene spor kod nad-ležnog suda, da donese dokaz o pokretanju spora u ro-ku od 8 dana, kako bi se u primjedbi popisnog listaoznačilo postojanje spora. U suprotnom, vrši se upisosnovnog prava u korist lica čije je pravo vjerovatnije.

Imajući u vidu da Komisiju mogu činiti tri službenikaUprave, veoma široko je postavljeno ovlaštenje da oni

procjenjuju koja stranka ima manje vjerovatno pravo.Treća lica55 koja su propustila rok od 30 dana da po-krenu spor kod nadležnog suda, prema članu 89, moguu roku od 3 godine kod nadležnog suda osporavati iz-vršeni upis od dana stupanja na snagu katastra nepo-

kretnosti. Ovom odredbom određeno je da se vlasničkatužba može podnijeti u roku od 3 godine, što je u suprotnosti sa činjenicom da pravo na podnošenje rei-vindikacije ne zastarijeva. Ovdje je bitno skrenuti paž-nju na znatno drugačije rješenje koje nudi Zakon ozemljišnim knjigama RS. U slučaju da lice koje polaže

pravo na priznavanje vlasništva ili drugog prava nanekretnini propusti predviđene rokove za prijavu svog

prava prilikom uspostavljanja zemljišnoknjižnog uloš-ka, svoje pravo uvijek može ostvariti u redovnom

52 Vidi izjavu delegata NSRS, Slobodana Popovića, dostupnona http://razglasaj.ba/?p=22312.53 Vidi Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, član76. Tekst zakona dostupan na http://www.vladars.net/sr-sp-

cyrl/vlada/ministarstva/mpr/Documents/zakon%20o%20 premjeru%20i%20katastru%20republike%20srpske.pdf .54 Ibid., čl. 80 st. 1.

55 U stavu 1 člana 89 zakonodavac koristi termin treća lica,

dok u stav 2 precizira da je riječ o licu koje je propustilo rok iz člana 85 stav 1. Članom 85 stav 1 to lice je denisano kaostranka.



12

sudskom postupku. S tim u vezi analizom člana 67 — najava postupka uspostavljanja i člana 68 — prav-ni put nakon isteka rokova ovog zakona očigledno jeda nema vremenskog ograničavanja prava na podno-šenje vlasničke tužbe56.

Još jedan specikum u pogledu zaštite stvarnih prava,ogleda se u tome da najprije Komisija donosi rješenjekoje sadrži podatke o nepokretnostima, označenje

prava na nepokretnosti i nosioce tih prava, ograničenjavezana za raspolaganje nepokretnostima, nalog za upis

podataka o nepokretnostima i o nosiocima prava nanepokretnostima57. Rješenje je akt upravnog organa iuobičajeno je da stranka ima pravo da izjavi žalbu ukom pogledu je nezadovoljna sa prvostepenim rješe-njem. U konkretnom slučaju ovakva mogućnost ne

postoji. Naime, žalbu u roku od 15 dana može podnijeti

Upravi, ali samo u pogledu premjera i katastarskogklasiranja zemljišta, dok se u pogledu utvrđivanja prava na nepokretnostima može u roku od 30 dana oddana prijema rješenja pokrenuti spor kod nadležnogsuda58. U slučaju pokretanja spora, postupak se prekidado okončanja postupka pred nadležnim sudom. Zasituaciju u kojoj je stranka nezadovoljna premjerom iklasiranjem zemljišta, a pri tome mora i da traži zaštitu

prava vlasništva na sudu, pitanje je da li je zaistaomogućeno pravo na djelotvoran pravni lijek i da li jezagarantirana ekasnost cijelog postupka. Uz ovo tre-

ba naglasiti da će najkasnije u roku od šest mjeseci od

dana stupanja na snagu ovog zakona područne jediniceUprave preuzeti sve zemljišne knjige i ostalu pratećudokumentaciju od nadležnih sudova59.

5.1.3. Izostavljeno poglavlje — premjer entitetskegranice

Predlagač zakona, Vlada RS, u novom zakonu izo-stavila je poglavlje o premjeru entitetske granice. Od-redbe u Zakonu o katastru RS bile su u direktnoj su-

protnosti sa Aneksom 2 Općeg mirovnog sporazumaza mir u BiH, jer su predviđale označavanje graničnihtačaka u skladu sa ovim aneksom koji to izričito zabra-njuje60. Razlog za ovakvu odluku možda treba tražiti uzahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona o katastru RSkoji se nalazi pred Ustavnim sudom BiH u kojem je,između ostalog, navedeno:

“Iako je poznata činjenica da Ustavni sud BiH, izmeđuostalog, u postupcima ocjene ustavnosti utvrđuje da li je zakon u skladu sa Ustavom BiH, a ne i Aneksima Daytonskog mirovnog sporazuma, ukazujem na ovo grubo kršenje Daytonskog sporazuma jer zičko ozna-

čavanje entitetskih linija može izazvati uznemirenost građana i time dovesti do narušavanja poretka utvr-đenog Ustavom Bosne i Hercegovine, a to bi onda pred stavljalo nadležnost Ustavnog suda BiH”61.

Obrazlažući nova rješenja koja nudi Zakon o premjerui katastru Republike Srpske, ministar pravde RS na-glasio je da će nakon utvrđivanja entitetske linije,Geodetska uprava dobiti nadležnost da dalje ažurira ivodi kompletnu dokumentaciju o toj liniji62.

6. Zaključak

Iz svega naprijed navedenog prozlazi zaključak da seu Republici Srpskoj donošenjem po hitnom postupkunaprije jednog, pa zatim i drugog zakona koji uređuje

pitanja katastra, ne može govoriti o pravnoj sigurnosti pojedinca. Naprotiv, ovakvim postupcima, stiče sedojam da je upravo cilj razvlašćivanje i oduzimanje

prava vlasništva protjeranim i raseljenim licima sateritorije Republike Srpske. U prilog takvom stavugovore i ranije izmjene Zakona o zemljišnim knjigama,a naročito pokretanje postupka izmjena i dopunaZakona o stvarnim pravima, prije nego što je sporni

zakon stupio na snagu.Rješenja koja je preuzeo Zakon o katastru RS izZakona o državnom premeru i katastru RepublikeSrbije, čime je Uprava dobila široke nadležnosti, kri-tikovala je i pravna struka u Srbiji. U udžbeniku stvar-nog prava, povjeravanje evidencije upravnom organu,nije okarakterisano kao najsrećnije rješenje “…iz tog razloga što upravni organ može predstavljati jednu stranu u sporu, te tako u isti mah imati ulogu i tužiocai onoga ko presuđuje. Nasuprot tome, u zemljišno-knjižnom sistemu o upisima rešava sud, što predstavlja

znatno veću garanciju za nepristrasnost odlučivanja.Ukoliko postoji spor između opštine kao društveno- političke zajednice i pojedinca, o pravnom stanju u pogledu nepokretnosti odlučuje sud, a ne upravni organ te iste opštine koja je stranka u sporu”63.

Nova rješenja ponuđena u Zakonu o premjeru i kata-stru RS unekoliko su poboljšala zaštitu prava na imo-vinu, no ograničavanje prava na podnošenje vlasničke56 Vidi član 67 i 68 Zakona o zemljišnim knjigama, Sl. gl. RS

br. 67/03.57 Vidi Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske, član86.58 Ibid., član 87 stav 2 i 3.59

Ibid., član 190 stav 1.60 Zakon o katastru Republike Srpske, Sl. gl. RS br. 60/11,član 51.

61 Vidi bilj. 10.62 Vidi izjavu Džerarda Selmana, ministra pravde RS, do-stupno na http://www.glassrpske.com/vijest/2/novosti/64

442/lat/RS-donosi-novi-zakon-o-katastru.html.63 O. Stanković/M. Orlić, Stvarno pravo, deveto izdanje,Beograd, 2001, s. 367.



13

tužbe rokom i činjenica da će sva dokumentacija izgruntovnica biti preuzeta od strane Uprave, pojedincuostaje još samo nada da će se državni službenici Up-rave u svom radu rukovoditi načelima nezavisnosti,

profesionalnosti i transparentnosti u radu, a ne intere-

sima političke opcije ispred koje su imenovani. Među-tim, nada u “dobru upravu” je daleko ispod pravnesigurnosti koju garantira sud i sudski postupak.

Kako bi se onemogućilo ovakvo regulisanje imovinskih prava trebalo bi prije svega ustrajati na podnesenom

zahtjevu za ocjenu ustavnosti Zakona o katastru Repu- blike Srpske. To se preporučuje iz dva razloga: najprijezato što Zakon o premjeru i katastru nudi neznatnoizmijenjena rješenja osporenog zakona i, drugog, zatošto je upravo donijet kako se ne bi ulazilo u dalji po-

stupak ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom BiH.Također se može očekivati da će odluka Vijeća zazaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda RepublikeSrpske, imati značajan uticaj na rješavanje ovog kom-

pleksnog pitanja koje se tiče jednog od osnovnihljudskih prava.


Laws on Lend-registry of Republica Srpska: Political games with the right to property

Summary

Within a period shorter than one year, the National Assembly of Republika Srpska passed two laws on land-registries (cadastres). The Law on Land-registry of Republika Srpska has been passed on 22nd of February 2011,and all the matters in the jurisdiction of land property courts are now vested rights within the executive authorities – Administration for Geodesic and Property and Legal Affairs of RS. Besides this arguable provision, the Law

assigns precedence to current state of affairs, thus protecting the person in possession of a property to makeentry of entering the given property into the registry, which constitutes a direct violation of the right on propertyof real owner. Acting upon the application of a member of the BH Presidency, on 23 rd September 2011, theConstitutional Court passed a decision on provisional measure postpone the enforcement of the contested lawuntil a nal decision by the Court. The National Assembly of Republika Srpska, in the aim of preventing further assessment of the compatibility of this Law with the Constitution, passed a new Law on Land Survey and Registryof Republika Srpska by an emergency procedure. The new legislation, likewise, assigns wide range of powers tothe Administration for Geodesic and Property and Legal Affairs of RS. This analysis focuses on the Law on Land-Registry and the Law on Land Survey and Land Registry of Republika Srpska. The earlier amendments tothe Law on Land Registry, and in particular the recently commenced procedure of amendments to the Law on Real Estate Rights corroborate the argument that the contested legislation aims at dispossessing and depriving of the property rights of evicted or displaced persons from Republika Srpska.



14

vladan Joksimović*

Restitucija imovine u Srbiji

* Autor je diplomirani pravnik i saradnik Centra za javno pravo.

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Zašto restitucija? ...............................................3. Iskustva drugih zemalja u tranziciji ..................4. Srbija

4.1. Hronološki prikaz ........................................4.2. Dosadašnja denacionalizacija ......................

4.3. Zakon o vraćanju imovine crkvamai verskim zajednicama ....................................

4.4. Ka sveobuhvatnom rešenju .........................5. Restitucija i Evropska konvencija

o ljudskim pravima ...........................................6. Zaključak ..........................................................

141415

1718

1819

23

25

1. Uvod

Republika Srbija je, nakon niza godina najave po-vraćaja imovine oduzete nakon Drugog svetskog rata iuspostavljanja komunističkog poretka, konačno stiglado zakona o restituciji imovine, koji je pod nazivomZakon o povraćaju imovine i obeštećenju1 SkupštinaSrbije usvojila 26. septembra 2011. godine. Ovaj teksttreba da posluži upoznavanju stručne javnosti sazakonskim rešenjima i kontekstom u kojem je Zakonusvojen.

2. Zašto restitucija?

Najpre treba reći da je na formalno-pravnom terenuteško naći jako uporište za donošenje ovog Zakona.Evropska konvencija o ljudskim pravima, između os-talog, garantuje pravo na mirno uživanje imovine (član1 Protokola I uz Konvenciju). Ipak, ni tekst Konvencijeni praksa Evropskog suda za ljudska prava ne garantuju“pravo na pravo na imovinu”, već samo na postojećuimovinu ili legitimna očekivanja s tim u vezi. Dakle,što se tiče Evropskog suda u Strazburu, podnosiocieventualnih predstavki po pitanju povraćaja imovine,

mogu biti građani koji su nezadovoljni kako se zakonkoji reguliše ovo pitanje, primenjuje, jednom kada jeusvojen, ne i pre toga2.

Pre će biti da osnov leži na moralnom i političkom te-renu.

Naime, sve države pripadnice nekadašnjeg “Istočnog bloka” osnovu za donošenje zakona o restituciji imo-

vine našle su najpre na moralnom terenu, želeći da poprave ono šta se popraviti može, i na neki način i unekom obliku, obeštete lica (i njihove naslednike) ko-

jima su komunističke vlasti oduzele privatnu imovinu.Srbija želi da se pridruži pomenutoj grupi zemalja, i

jasno napravi diskontinuitet sa periodom komunizma isocijalizma u bivšoj Jugoslaviji, kao i da ode korak dalje u prihvatanju demokratskih vrednosti i vladavine

prava.

Takođe, ovo pitanje otvoreno je na političkom terenu,tokom procesa EU integracija. U Izveštaju Evropskekomisije o napretku Srbije ( Progress Report ) iz no-

vembra 2010. godine3 jasno je naglašena potreba zausvajanjem zakona koji reguliše pitanje restitucije. Sr-

bija je ispunila sve obaveze u vezi sa usaglašavanjemi donošenjem novih propisa, uključujući i usvajanjeZakona o restituciji i obeštećenju4.

Može se reći, da je pitanje restitucije u Srbiji počelo dase rešava u ubrzanom postupku, i to pre svega iz gore

pomenutih razloga.

Za EU su pitanje svojine, a samim tim i pitanje resti-tucije, važna pitanja, koja treba pored pomenutogkonteksta posmatrati i kroz ekonomsku prizmu, u smi-

slu da jasno denisani svojinsko-pravni odnosi pod-stiču strane investicije i ukupan ekonomski razvoj.

Danas je svojina zaštićena ustavnim odredbama usvim modernim državama, ili barem u onim u koje setako predstavljaju i tome teže5. U razvijenim zemljamazaštita imovine je, uprkos složenoj i kontraverznoj

1 Službeni glasnik RS br. 72/11.2 Vidi opširnije D. Popovič, Protecting Property in European

Human Rights Law, Eleven International Publishing, Ho-landija, 2009.

3 SEC(2010) 1330.4 Mišljenje Evropske komisije o kandidaturi Srbije za prijemu članstvo, SEC(2011) 1208, 12. 10. 2011.5

K. Viitanen, Just Compensation in Expropriation? FIGXXII International Congress Washington, D.C. USA, 19-26.04.2002.



15

prirodi, smatrana važnim elementom tržišne privrede,i pred uslovom sigurnosti pojedinca6.

3. Iskustva drugih zemalja u tranziciji

U socijalističkim zemljama su se nakon Drugog svet-skog rata odvijale opsežne socijalne reforme koje susa sobom nosile i ozbiljna kršenja prava pojedinaca,uključujući tu i kršenje prava na imovinu. U svakoj odtih zemalja brojne su bile žrtve konskacija, na-cionalizacija, eksproprijacija i/ili drugih oblika oduzi-manja ili ograničavanja imovinskih prava.

Nakon sloma totalitarnih komunističkih režima u is-točnoj Evropi, u poslednjoj deceniji prošlog veka, na

političkoj agendi društava u tranziciji kao značajno se pojavilo pitanje ispravljanja nepravdi iz prošlosti, pa

se tako na dnevnom redu pojavilo i pitanje restitucije“starih” imovinskih prava i davno oduzete imovine.

Pristup evropskih zemalja ovom pitanju nije bio uni-forman. Jedino što bi se uniformnim moglo nazvati jeto što nijedna evropska država nije pokušala da vratiimovinu svima, u punom obimu, koji su nezakonito ilinepravično izgubili imovinu u komunističkim reži-mima. Gledajući unazad, čini se da nije postojao kon-senzus čak ni oko toga da li je restitucija poželjna ilinije. Protivnici restitucije isticali su da je sporno da lirestitucija unapređuje ili usporava ekonomski rast, kao

i da je njen uticaj na unapređenje vladavine prava,takođe, diskutabilan. Ovo se posebno odnosi na pravaonih koji su imovinska prava stekli savesno u periodu

pre tranzicije (savesni sticaoci, lica koja su postupilabona de). Kao dodatni argument protiv restitucijemože se često čuti i da konskacija imovine i drugaoduzimanja bez naknade u prošlosti nesporno ulaze usferu ljudskih prava, ali da to svakako nisu i jedinakršenja prava koja su se u prošlosti dogodila. Žrtvamamučenja, nezakonitog pritvora, ili oni kojima su us-kraćivana prava na veroispovest ili udruživanje, krše-nja navedenih prava nikada neće moći biti u potpunosti

nadoknađena, pa se nameće pitanje zašto bi bilo koočekivao da novouspostavljeni demokratski poretci u potpunosti kompenzuju samo one kojima je povređeno pravo na imovinu7? Sa druge strane, zagovornici resti-tucije ističu da ona pokazuje predanost novog poretkavladavini prava, diskontinuitet novog sistema u odnosuna prethodni, koji je počinio teške povrede prava, kaoi jasan signal da će se pravo na imovinu u budućnosti

poštovati8.

Pravila međunarodnog prava9 proklamuju pravo naimovinu i zabranjuju njegovo kršenje, a konkretnu za-štitu pružaju i tela uspostavljena međunarodnim ugo-

vorima, pre svih Evropski sud za ljudska prava i Inter-američki sud za ljudska prava. Evropski sud za ljudska prava razvio je značajnu praksu u vezi sa kršenjem prava na imovinu10. Na žalost, zaštita koju on pruža unajvećem broju slučajeva ostala je nedostupna za žrtvekršenja prava na imovinu koja su se dogodila u

prošlosti. Razlozi za to su najpre, formalne prirode, daKonvencija važi samo pro futuro, te nema retroaktivne

primene, osim u slučaju da posledice kršenja i daljetraju, ali i suštinske prirode, u smislu da, kako je većnapomenuto, Sud, odnosno Konvencija, i ne tretiraju

pitanje povraćaja imovine oduzete nakon Drugog

svetskog rata, kao pravo koje izvire iz Konvencije. Naprotiv, Sud svoju nadležnost zasniva na pravu namirno uživanje imovine, denisano članom 1 ProtokolaI uz Evropsku konvenciju, ali samo u slučajevima da

je država u pitanju, nakon ratikacije Konvencije,donela određeni propis po pitanju restitucije, ili pre-duzela faktičko postupanje u ovoj materiji, i timestavila u izgled pojedincu da može legitimno očekivatida je reč o imovini koju osnovano potražuje11.

U većini zemalja u tranziciji čekalo se da se postupak privatizacije okonča ili da se gotovo privede kraju, pa

da se započne postupak restitucije

12

. Ipak, Srbija seizdvaja po dužini trajanja privatizacije, a time i čekanjana započinjanje postupka restitucije.

Slovenija, Češka, Slovačka i Mađarska počele su res-tituciju početkom ili sredinom devedesetih godina,Bugarska 1992, Nemačka 1994, Rumunija i Poljska1996, Makedonija 1998, Crna Gora 2002 i Albanija2004. godine13.

6 V. http://www.humanrights.is/the-human-rightsproject/humanrightscasesandmaterials/humanrightsconce ptsideasandfora/substantivehumanrights/therighttoproperty/.7

Vidi opširnije: T. Allen, Restitution and Transitional Justicein the European Court of Human Rights, 13 Colum J. Eur. L.1 2006/2007.

8 Ibid . Vidi takođe: M. Heller & C. Serkin, Revaluing restitution: From the Talmud to Postsocialism, 97 Mich. L.

Rev. 1385, 1404 (1999).9 Klasično međunarodno pravo štiti imovinu stranaca od po-stupaka države. Pravo na imovinu svih proklamovano je nauniverzalnom nivou Opštom deklaracijom UN o ljudskim

pravima iz 1948. godine, a na regionalnom nivou ono je pro-klamovano Protokolom I uz Evropsku Konvenciju za zaštituljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1952, Američkom kon-vencijom o ljudskim pravima iz 1969. godine, i Afričkom

poveljom o ljudskim i narodnim pravima iz 1986. godine.10 Vidi opširnije: M.Carss-Frisk, The Right to Property, A

guide to the implenetation of the Article 1 Protocol I of the European Convention on Human Rights, Council of Europe,Strazbur, 2001.11 Vidi Marckx protiv Belgije, br. predstavke br. 6833/74.12 G. Nikolić, Ekonomski aspekt restitucije, Izazovi evrop-

skih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s.91.13 Ibid.



16

Bugarska je bila jedna od prvih zemalja Istočne Evropekoja je usvojila zakon o restituciji. Prema tom zakonu

bugarski državljani i stranci imaju pravo povraćajaimovine koja je bila oduzeta u periodu fašizma isocijalizma, s tim što domaći državljani mogu da zadr-

že imovinu, a stranci su u obavezi da vraćenu imovinu prodaju14.

Glavni oblik restitucije u Letoniji bilo je vraćanje imo-vine u naturi, a samo u određenim slučajevima imovina

je zamenjena privatizacionim vaučerima koji su izdatiu vrednosti 273 miliona evra15.

Češka je donela prve propise o restituciji još 1991.godine, da bi se naknadno donele i izmene koje se od-nose na restituciju imovine žrtvama holokausta. Usprovođenju ovih propisa bolji rezultati su postignuti uodnosu na restituciju privatne imovine građana nego uodnosu na vraćanje imovine verskih zajednica. Potonji

proces je spor zbog poteškoća oko utvrđivanja ranijeg prava svojine. U češkom zakonu stoji da se radi o ub-lažavanju nepravde (a ne o njenom ispravljanju). Pra-vo na restituciju imaju samo domaći državljani16.

Proces restitucije u Mađarskoj je započeo 1991. godineusvajanjem zakona koji je omogućio verskim zajed-nicama da traže povraćaj imovine koja je naciona-lizovana nakon 1. januara 1946. godine. Što se privatneimovine građana tiče bila je predviđena samo delimičnakompenzacija i to u vaučerima, kojima su nakon toga

građani mogli da kupuju udele i akcije u procesu pri-vatizacije državnih preduzeća ili zemljište na auk-cijama17.

Poljska ni posle dve decenije od sloma komunizmanije preduzela značajnije korake na planu vraćanjaimovine i nije usvojila zakon o restituciji. Sačinjeni

predlog zakona ne daje prednost naturalnoj restituciji,isključuje mogućnost vraćanja najvrednije imovineko ja se nalazi u Varšavi, predviđa isplatu ograničenenaknade, i predviđa uspostavljanje komplikovanog iskupog postupka za podnosice zahteva za povraćaj

imovine18

.U Rumuniji je 2001. godine donet novi zakon kojim sevrši restitucija imovine koja je konskovana između1945. i 1989. godine. Iako je ovaj zakon omogućio

bolji pristup restituciji privatne svojine od prethodno postojećih propisa koji su bili konfuzni i međusobnokontradiktorni19, mnogi problemi su ostali. Evropski

sud za ljudska prava je u oktobru 2010. godine naosnovu velikog broja podnetih predstavki utvrdio da

proces restitucije imovine u Rumuniji izaziva velikuzabrinutost i pozvao Rumuniju da preduzme sve ne-ophodne mere da bi se izborila sa ozbiljnim kašnjenjima

u postupcima za vraćanje oduzete imovine20.

U pogledu restitucije, situacija je i u regionu polovična.Države bivše SFRJ su istina sve, osim sada samo Bo-sne i Hercegovine, donele propise o restituciji21, ali

proces vraćanja imovine nije sproveden do kraja (osimu Sloveniji za koju se može reći da je stigla skoro dokraja).

Slovenija je donela zakon o restituciji još 1991. go-dine22, ali je primena zakona bila skopčana sa brojnimteškoćama. Tek 2002. godine, pred ulazak Slovenije uEU, zakon je počeo intenzivno da se primenjuje. Os-novni princip restitucije je bio restitutio in rem. U

slučaju da naturalna restitucija nije bila moguća, alter-nativa je bilo obeštećenje u novcu, u iznosima koji do-spevaju na godišnjem nivou. Krajem 2008. godine pri-hodi Agencije za denacionalizaciju (organa zaduženogza sprovođenje zakona) su znatno prevazišli iznos po-trebnih novčanih isplata i postali su dodatni prihod zadržavni budžet. Do juna 2009. godine u Sloveniji re-šeni su gotovo svi zahtevi za denacionalizaciju23.

Crna Gora je donela dva zakona o denacionalizaciji,najpre 2002. godine, a novi u aprilu 2004. godine24.

Prema propisima Crne Gore predviđena je naturalnarestitucija ili obeštećenje u vrednosti koja je vrlo pri-

bližna tržišnoj vrednosti imovine25.

Hrvatska je 1997. godine usvojila Zakon o naknadi zaimovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke

14 Ibid ., s. 92. 15 Ibid ., s. 91.16 Ibid ., s. 93. 17 Ibid ., s. 93.18 Restitution in Poland, Hungary, Romania and other coun-tries in Eastern Europe, http://www.claimscon.org/?url=nego

tiations/e_europe.19 G. Nikolić, Ekonomski aspekt restitucije, Izazovi evropskihintegracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 93.

20 Restitution in Poland, Hungary, Romania and other coun-tries in Eastern Europe, http://www.claimscon.org/?url=negotiations/e_europe.21 Vidi opširnije: N. Đurđević, Nacrt zakona o povraćajuoduzetih nepokretnih stvari crkvama i verskim zajednicama

— restitucija ili potpuno oduzimanje imovine crkava i verskih zajednica u Crnoj Gori, Glasnik prava br. 1/11, Kragu- jevac, http://www.jura.kg.ac.rs/index.php/sr/4l4.htm.22 Uradni list Republike Slovenije br. 27/91, 31/93, 65/98 i66/2000.23 Agencija BETA objavila je 19. avgusta 2009. godine vestda je do juna 2009. godine u Sloveniji rešeno 98,2 % zahtevaza denacionalizaciju, http://www.novosti.rs/vesti/planeta.70.html:248598-Slovenija-Reseno-98-odsto-zahteva-za-denacionalizaciju.24 Zakonom o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obešte-ćenju (Službeni list RCG br. 21/2004) derogiran je Zakon o

pravednoj restituciji (Službeni list RCG br. 34/02 i 33/03).25 Ibid. Vidi takođe: P. Vasić, Restitucija kao uslov za po-vratak Srbije u zajednicu Evropskih demokratija, Izazovievropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd,

s. 11.26 Narodne novine RH br. 92/96, 39/99, 42/99, 43/2000,131/2000, 27/2001, 65/2001, 118/2001 i 80/2002.



17

vladavine26. Zakon je usvojen 1996. godine i imao jedeset izmena zaključno sa 2002. godinom. U početku

je zakon sadržao niz diskriminatornih rešenja koja jeUstavni sud Hrvatske uporno osporavao, dok ga Sabor Hrvatske nije u više koraka promenio. Restitucija je

bila glavni princip za neizgrađeno građevinsko zem-ljište, poslovne zgrade i prostorije, i poljoprivrednozemljište. Kompenzacija je bila sekundarno sredstvodenacionalizacije, i to onda kada je restitucija bila ne-moguća27.

Makedonija je svoj zakon o denacionalizaciji dobilanajviše zahvaljujući svojoj dijaspori, koja je obrazovalaAsocijaciju za denacionalizaciju u Makedoniji i lo-

biranjem kod vlasti inicirala donošenje zakona28. Za-kon je u početku, međutim, sadržao dosta loša rešenja,

pa je na novi pritisak dijaspore, u maju 2000. godine,

doveo do neophodnih izmena29. Osnovni princip de-nacionalizacije bio je restitutio in rem, a ukoliko vra-ćanje nije bilo moguće, onda je rešenje bilo obe-štećenje.

U Bosni i Hercegovini je donet Zakon o vraćanjuoduzete imovine i obeštećenju30 u Republici Srpskoj,ali taj zakon nije stupio na snagu odlukom Visokog

predstavnika međunarodne zajednice u BiH. Osnovnirazlog za ovakvu odluku jeste stav da se ovo pitanje nemože urediti na entitetskom nivou, već da se mora ure-diti na jedinstven način, na nivou Bosne i Herce-

govine

31

.

4. Srbija

4.1. Hronološki prikaz

Nakon Drugog svetskog rata i uspostavljanja soci- jalističkog društvenog sistema jedna od prvih meradržavne prinude odnosila se na oduzimanje poljo-

privrednog i šumskog zemljišta s ciljem dodeljivanjazemlje zemljoradnicima, bezemljašima ili onima kojinisu imali dovoljno zemlje. U skladu sa odredbama

Zakona o agrarnoj reformi32

oduzeta je zemlja od vlas-nika poljoprivrednih i šumskih poseda čija je ukupna

površina prelazila 45 hektara ili 25-35 hektara obradivezemlje ukoliko su ti posedi iskorišćavani putem zakupaili najamne radne snage. U Srbiji najveći udeo u ob-razovanju zemljišnog fonda agrarne reforme i kolo-nizacije imali su posedi u privatnom vlasništvu (oko

41 %), nemački posedi (oko 38 %) i zemljišni posedicrkava, manastira, verskih zajednica, njihovih zaduž-

bina i društava (oko 10 %)33. Ograničenje privatnogzemljišnog poseda izvršeno je i donošenjem Zakona o

poljoprivrednom zemljišnom fondu opštenarodneimovine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim orga-nizacijama koji je donet 22. maja 1953. godine. U ovajfond je ušlo zemljište u državnoj svojini, kao i poljo-

privredno zemljište zemljoradnika u površini preko 10hektara. Na taj način ustanovljen je zakonski maksi-mum svojine na poljoprivrednom zemljištu od 10hektara, odnosno izuzetno 15 hektara34.

Nacionalizacija privatnih preduzeća obavljena je u periodu od 1946. do 1958. godine. Najpre su Zakonomo nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća na-cionalizovana35 i u državnu svojinu prešla preduzeća u42 privredne grane. Procenjuje se da je tada u FNRJoduzeto oko 3100 preduzeća36.

Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i građe-vinskog zemljišta iz 1958. godine37 nacionalizovanesu najamne stambene zgrade i najamne poslovne zgra-de, dok je u gradovima i naseljima gradskog karaktera

nacionalizovano i građevinsko zemljište koje je postalo društvena svojina. U Srbiji je na osnovu ovogzakona oduzeto 70.000 stanova, od čega je polovinaizuzeta iz nacionalizacije ali opterećena stanarskim

pravom u korist trećeg lica. Prema nedavnim podacimaudruženja građana koja okupljaju građane kojima jeimovina oduzeta u ovom trenutku na teritoriji Srbije idalje ima 8.800 stanova na kojima postoji uspostavljenostanarsko pravo odnosno pravo dugoročnog po-vlašćenog zakupa u korist trećeg lica — stanara, takoda su njihovi vlasnici i dalje suštinski ograničeni u

pravu svojine na tim stanovima (koje imaju faktički

samo nominalno). Samo u Beogradu postoji 6.600 ta-kvih stanova38.

27 Vidi opširnije: S. Glišić, M. Antić, Preduslovi, ostvarenjei očekivani rezultati predstojeće restitucije (denacionalizacije)u Srbiji, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeniglasnik, Beograd, ss. 50-51.28 Ibid.29 Zakon o denacionalizaciji, Služben vesnik na Republika

Makedonija br. 20/98 i 43/2000.30 Službeni glasnik Republike Srpske br. 13/2000.31 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed-nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija

br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 11.32

Službeni list FNRJ br. 64/45, 16/46, 24/46, 99/46, 101/47,105/48, 4/51, 19/51, 42-43/51, 21/56, 52/57, 55/57 i Službenilist SFRJ br. 10/65.

33 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed-nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija

br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, ss. 7-8.34 Ibid ., s. 9.35 Službeni list FNRJ br. 98/46 i 37/48.36 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed-nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija

br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 8.37 Službeni list FNRJ , br. 52/1958, 3/1959, 24/1959, 24/1961i 1/1963.38

P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed-nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 9.



18

Nakon 1945. godine gubitak jugoslovenskog držav-ljanstva bio je sankcionisan gubitkom prava svojine nanepokretnostima. Zakonom o oduzimanju državljanstvaocirima i podocirima bivše jugoslovenske vojskekoji su odbili da se vrate u otadžbinu i pripadnicima

vojnih formacija koji su služili okupatoru i koji suodbegli u inostranstvo39 oduzeto je ovim kategorijamalica državljanstvo na osnovu samog zakona, a kao po-sledica oduzimanja državljanstva sledila je i meragubitka prava svojine bez ikakve nadoknade. Gubitak državljanstva je kao posebna kazna bio propisan Za-konom o vrstama kazni iz 1945. godine i ovu kaznu sumogli da izriču kako vojni tako i redovni sudovi.

Zakonom o otkupu privatnih apoteka iz 1949. godine40

oduzete su privatne apotekarske radnje zajedno sa me-dikamentima i uređajima.

Predsedništvo Prezidijuma Narodne skupštine FNRJsvojim Ukazom od 8. marta 1947. godine41 oduzelo jedržavljanstvo članovima kraljevske porodice Kara-đorđević i oduzelo im svu imovinu u zemlji. SkupštinaSRJ je 2001. godine usvojila Zakon o ukidanju Ukazao oduzimanju državljanstva i imovine porodice Kara-đorđević42 kojim je vraćeno državljanstvo s tim što je

predviđeno da će se pitanje povraćaja imovine rešiti posebnim zakonom.

U toku Drugog svetskog rata i okupacije u Srbiji jestradalo 84 % jevrejske populacije koja je brojala oko

33.580 lica43. Nemačke vlasti su Jevreje nakon hap-šenja slale u koncentracione logore širom Evrope anjihova imovina je oduzeta. Nakon rata tu imovinu unajvećem broju slučajeva nije ni imao ko da traži jer su i vlasnici i njihovi naslednici, čitave porodice is-trebljene od strane fašista.

Takođe, kao važno pitanje sigurno će se pojaviti iimovina koja je oduzeta od lica nemačke narodnostinakon rata. Nemci su činili prilično brojnu populacijuu Kraljevini Jugoslaviji (oko 500.000 pripadnika) po-znatu kao “Švabe” ili “folksdojčeri”44. Najveći deo

ove populacije podržao je nemačke okupacione snage.Pod utiskom stravičnih razaranja i počinjenih zločinakonskacija imovine pripadnika nemačke narodnosti

bila je praktično neumitna. AVNOJ je u novembru1944. godine doneo Odluku o prelazu u državnu svo-

jinu neprijateljske imovine i o državnoj upravi nadimovinom neprisutnih lica i o sekvestru nad imovinomkoje su okupatorske vlasti prisilno otuđile. Ta odluka

je za posledicu imala oduzimanje sve imovine Ne-mačkog Rajha i njegovih državljana koja se nalazila

na teritoriji Jugoslavije, sve imovine lica nemačkenacionalnosti, svu imovinu ratnih zločinaca i njihovih

pomagača, i sve imovine onih lica koja su presudamanaših sudova osuđena na gubitak imovine u koristdržave. Od ovako drakonske mere bila su izuzeta samoona lica nemačke narodnosti koja su učestvovala u

NOB ili oni koji su već pre rata bili asimilirani kaoSrbi, Hrvati ili Slovenci45.

4.2. Dosadašnja denacionalizacija

Proces denacionalizacije u Srbiji otvoren je 1990.godine i od tada se događaju procesi denacionalizacijeodređenog, reklo bi se manjeg obima. Zakonom o na-činu i uslovima priznavanja prava i vraćanja zemljištakoje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljo-

privrednog zemljišnog fonda i konskacijom zbogneizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljopriv-rednih proizvoda iz 1991. godine46 vraćena je imovinaranijim vlasnicima i sitnim zanatlijama kojima je beznaknade konskovano zemljište i druga imovina zbogneizvršavanja obaveze iz obaveznog otkupa poljo-

privrednih proizvoda u periodu posle 1945. Istim za-

konom vraćeno je seljacima i poljoprivredno zemljišteoduzeto bez naknade preko zakonskog maksimuma od10 hektara po odredbama zakona iz 1953.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine47 je

ranijim vlasnicima omogućeno vraćanje neizgrađenoggrađevinskog zemljišta, ali formalno se nije radilo ovraćanju prava svojine, već o pravu korišćenja koje semoglo prometovati.

Svi ovi zakoni predviđaju princip naturalne restitucije,kao i realne supstitucije, te i mogućnost vraćanjanovčane tržišne naknade. Procenjuje se da je po ovim

zakonima u periodu od 1990. do 2006. godine bivšimvlasnicima i to u naturalnom obliku vraćeno 150 do200 hiljada hektara poljoprivrednog zemljišta48.

39 Službeni list DFJ br. 64/45 i Službeni list FNRJ br. 86/46.40 Službeni list FNRJ br. 50/1949.41 Ukaz Predsedništva Prezidijuma Narodne skupštine Fede-rativne Narodne Republike Jugoslavije U. br. 392 od 8.marta 1947. godine, Službeni list FNRJ br. 64/47.42 Službeni list SRJ br. 9/01.43 P. Vasić, Restitucija kao uslov za povratak Srbije u zajed-

nicu Evropskih demokratija, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14, Službeni glasnik, Beograd, s. 10.44 Ibid.

45 Ibid., ss. 10-11.46 Službeni glasnik RS br. 18/91, 20/92 i 42/98.47 Službeni glasnik RS br. 47/2003 i 34/2006.

48

V. Todorović, Konfesionalna restitucija kao deo denacio-nalizacije u Srbiji, Izazovi evropskih integracija br. 2011/14,Službeni glasnik, Beograd, s. 79.



19

4.3. Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama

Formalno se primenjuje od 1. oktobra 2006. godine, a

suštinski od kraja 2007. godine kada je formiran organ- Direkcija za restituciju. Po ovom zakonu je vraćenooko 40.000 hektara zemljišta svih vrsta i kategorija49.

Ustavnost ovog Zakona testirana je i pred Ustavnimsudom Republike Srbije koji je aprila 2011. godinedoneo odluku kojom je odbijena inicijativa, te jekonstatovano da Zakon ne sadrži povredu ni načela

pravne jednakosti, niti zabrane diskriminacije predvi-đene Ustavom Republike Srbije, a i Evropskom konven-cijom za zaštitu ljudskih prava50.

4.4. Ka sveobuhvatnom rešenju?

Dana 29. jula 2011. godine Ministarstvo nansija upu-tilo je nacrt zakona o restituciji (Nacrt Zakona o vraća-nju imovine i obeštećenju) na javnu raspravu koja jeokončana 3. septembra 2011. godine.Tvorci nacrta istakli su da se on bazira na sledećimključnim principima: 1) treba ispraviti nepravdu koja

je učinjena mnogim porodicama iz ideoloških razloga;2) ne smeju se praviti nove nepravde, tako što će se

poštovati legalno stečena svojina današnjih vlasnikanad traženom imovinom; i 3) potrebno je uskladiti

zakon sa raspoloživim imovinskim i nansijskimresursima naše države, tako da zakon bude primenjiv ida ne ugrožava nansijsku stabilnost zemlje51.

Vlada Srbije je 6. septembra 2011. godine usvojilaovaj nacrt sa manjim izmenama kao predlog zakona52,a Narodna skupština Republike Srbije je na osnovuvladinog predloga dana 26. septembra 2011. godinedonela Zakon o vraćanju oduzete imovine i obešte-ćenju.

Ovim zakonom uređuju se uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za imovinu

oduzetu od zičkih i određenih pravnih lica i prenetuu opšte narodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svo-

jinu na teritoriji Republike Srbije posle 9. marta 1945.godine primenom propisa o agrarnoj reformi, nacio-nalizaciji, sekvestraciji i drugih propisa, a na osnovu

akata o podržavljenju.

Pod “Aktom o podržavljenju” se podrazumeva pravniakt koji je imao neposredno dejstvo, kao što je presuda,odluka, rešenje i drugi pravni akt državnog odnosnodrugog nadležnog organa, kojim je izvršeno podržav-ljenje imovine. Pod (oduzetom) imovinom se podrazu-mevaju oduzete pokretne i nepokretne stvari, kao ioduzeta preduzeća.

U članu 2 Zakon sadrži enumerativnu listu od 41 propisa po kojima je oduzimana imovina, a po kojima sesada može ostvariti pravo na vraćanje imovine. Na tojlisti nalaze se zakoni, uredbe i drugi propisi koji sudonošeni u periodu od 1945. pa sve do 1969. godine.

Zakon predviđa da se imovina ima vratiti u naturalnomobliku ili obeštećenjem putem državnih obveznica Re-

publike Srbije i u novcu.

Pravo na vraćanje imovine ima domaće zičko licekoje je bivši vlasnik oduzete imovine ili njegovi za-konski naslednici, bivši vlasnici koji su svoju oduzetuimovinu vratili u svojinu na osnovu teretnog pravnog

posla; zadužbine kojima je oduzeta imovina ili njihovi pravni sledbenici; zička lica-strani državljani od-nosno njihovi naslednici pod uslovom reciprociteta.

Nije najjasnije šta se podrazumeva pod pojmom do-maće zičko lice, odnosno da li se ovaj pojam odnosisamo na državljane Republike Srbije.Pravo na vraćanje imovine, pak, nemaju zička lica-strani državljani ni njihovi naslednici ako je obavezuvraćanja preuzela strana država po osnovu među-narodnog ugovora ili koje je obeštetila strana država i

bez postojanja međunarodnog ugovora. Pravo na vra-ćanje ne uživaju ni lica koja su bila pripadnici okupa-cionih snaga za vreme Drugog svetskog rata, kao ni

njihovi naslednici. Ni oni bivši vlasnici čije su oduzetestvari u međuvremenu prestale da postoje usled višesile ne mogu biti obeštećeni u skladu sa odredbama

predviđenog zakonskog rešenja.Zakonom se predviđa da će se posledice oduzimanjaimovine žrtvama Holokausta i drugim žrtvama fašizmana teritoriji Republike Srbije koje nemaju živih zakon-skih naslednika urediti posebnim zakonom.

Za razliku od navedenih kategorija lica za koje jeeksplicitno predviđeno da imaju ili da nemaju pravona vraćanje imovine, lica kojima je imovina kons-kovana ili eksproprisana imaće ovo pravo ukoliko bu-du ispunjeni dodatni uslovi. Zakonske odredbe biće,naime, primenjene na imovinu konskovanu posle 9.

49 Ibid., ss. 79-80.50 Odluka Ustavnog suda Republike Srbije broj IUž-119/2008 od 20. aprila 2011. godine.51 Prezentacija Nacrta Zakona o vraćanju imovine i obeš-tećenju, radna verzija za javnu raspravu od 29. jula 2011.godine, http://www.mn.gov.rs/UserFiles/File/predlozi/Nacrt%20Zakona%20o%20vracanju%20imovine%20i%20obestecenju%20-%20prezentacija%2029%2007%202011.

pdf.52 Potpredsednik Vlade Republike Srbije Božidar Đelić iz-

javio je da u konačnoj verziji Predloga zakona o vraćanjuoduzete imovine i obeštećenju, koji je 6. septembra 2011.godine usvojila Vlada, proširena mogućnost naturalne resti-

tucije, pre svega u domenu neizgrađenog građevinskogzemljišta. Videti više na http://www.srbija.gov.rs/vesti/vest. php?id=158882.



20

marta 1945. godine pod uslovom da je bivši vlasnik rehabilitovan do dana stupanja na snagu ovog zakona,ili ukoliko bude rehabilitovan kasnije. Ovo rešenje jedobro jer ne bi trebalo ograničiti mogućnost korišćenja

prava iz ovog zakona samo na one koji do trenutka ka-

da zakon stupi na snagu budu formalno rehabilitovani.S druge strane, trebalo bi razmotriti mogućnost da selicima koja će u budućnosti biti rehabilitovana i nji-hovim naslednicima ostavi prigodni rok za podnošenjezahteva za vraćanje imovine od momenta donošenjaodluke o rehabilitaciji, a ne od momenta stupanja nasnagu zakona.

Što se eksproprisane imovine tiče, bivši vlasnik ima pravo na vraćanje imovine koja je oduzeta na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali do 15.februara 1968. godine53, ako im na ime naknade za

eks proprisanu imovinu nije ustupljena druga nepo-kretnost u svojinu, stanarsko pravo ili drugi oblik naj-šire pravne vlasti.

Zakonom je predviđen prioritet vraćanja imovine unaturalnom obliku (vraćanje imovine bivšem vlasnikuu svojinu i državinu), a ako to nije moguće predviđa sedavanje obeštećenja bivšim vlasnicima. Ako vraćanjeu državinu oduzete imovine, međutim, nije odmahmoguće, bivšem vlasniku vratiće se svojina na tojstvari, a sa licem koje je držalac stvari uspostaviće sezakupni odnos po tržišnim uslovima.

Obveznici vraćanja imovine u naturalnom obliku suRepublika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lo-kalne samouprave, javno preduzeće, privredno dru-štvo, ili drugo pravno lice čiji je osnivač RepublikaSrbija, pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, pri-vredno društvo sa većinskim društvenim kapitalom izadruga, a koje su na dan stupanja na snagu zakonavlasnik, svojinski držalac ili nosilac prava korišćenjaili raspolaganja na podržavljenoj svojini. Obveznik obeštećenja u vidu državnih obveznica i u novcu jeRepublika Srbija.

Zakonom je predviđeno načelo zaštite sticaoca imo-vine, te u članu 10 stoji da stečena prava ne smeju biti povređena i da sticalac imovine koji je nakon njenog podržavljenja stekao pravo svojine ostaje vlasnik idržalac stvari.

Podnosilac zahteva koji ima pravo da, po različitimosnovima, zahteva vraćanje određene imovine za isti

predmet obeštećenja, može to pravo da ostvari samo po jednom osnovu. I ovo je jedno od nepreciznih re-šenja. Teško nam je da zamislimo situaciju u kojoj bise ova norma primenila, a da to ima logički smisao.

Svi nadležni organi obavezani su da u okviru svojihnadležnosti i po hitnom postupku izdaju svu potrebnudokumentaciju kojom raspolažu, a najkasnije u rokuod 30 dana od dana podnošenja zahteva.

Ako je određena naknada bila data prilikom oduzimanjana osnovu propisa iz člana 2 Zakona ista se neće uzi-mati u obzir pri utvrđivanju prava na vraćanje imovine,ali se takođe ne može zahtevati ni vraćanje plodovaniti naknada štete po osnovu izgubljene dobiti zbognemogućnosti korišćenja oduzetom imovinom u peri-odu od njenog podržavljenja pa do vraćanja.

Predmet vraćanja su nepokretne i pokretne stvari u javnoj svojini, državnoj, društvenoj i zadružnoj svojini,osim stvari u svojini zadrugara i društvenoj i zadružnojsvojini koje je imalac stekao uz naknadu. Tekst zakonagovori o naknadi bez ulaženja u detalje o visini i

pravičnosti naknade. Poljoprivredno zemljište, šume išumsko zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovii poslovne prostorije i drugi objekti, koje su bile po-državljene su predmet vraćanja. Predmet vraćanja sui podržavljene pokretne stvari i pokretne stvari upisaneu javni registar. Uslov za eventualni povraćaj je danavedene pokretne i nepokretne stvari postoje na danstupanja zakona na snagu.

Što se vraćanja nepokretnosti tiče obveznik vraćanja je dužan da bivšem vlasniku vrati pravo svojine idržavinu na oduzetoj nepokretnosti, osim ako objekat

nije uvećan. Smatraće se da je objekat uvećan ukoliko je dograđen ili nadzidan tako da je uvećana njegovaukupna bruto površina. Zakonom je predviđeno da uslučaju uvećanja objekta, vlasnik uvećanog dela i bivšivlasnik mogu sporazumno regulisati svoje međusobneodnose na predmetnom objektu, a ako se takav spo-razum ne postigne, njihove međusobne odnose uredićenadležni sud.Ako se, međutim, oduzeta nepokretnost ne može vra-titi vlasniku u celini, vratiće mu se deo oduzete nepo-kretnosti, uz obeštećenje za nevraćeni deo.U članu 18. Zakona predviđeni su izuzeci od vraćanja

nepokretnosti u naturalnom obliku. Lista izuzetaka jedosta ekstenzivna i kreće se od slučajeva koji su izu-zetno jasni kao, na primer, da se neće vraćati nepo-kretnosti koje su isključivo u javnoj svojini, pa do slu-čajeva u kojima neće biti lako u konkretnim situacijamadoći do rešenja. Takav bi slučaj mogao biti, na primer,da se ne vraćaju nepokretnosti čije bi vraćanje bitnonarušilo ekonomsku, odnosno tehnološku održivost ifunkcionalnost u obavljanju pretežne delatnosti sub-

jekta privatizacije koji nije privatizovan. Predviđeno je i da se podržavljena preduzeća ne vraćaju bivšimvlasnicima. Ovo praktično znači da za preduzeća nemanaturalne restitucije, već da je za njih moguće samoobeštećenje.

53 Kao dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i do pu-nama Zakona o eksproprijaciji (Službeni list SFRJ br. 5/68).



21

Zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da nastavi da je koristi za obavljanje svoje de-latnosti, ali ne duže od tri godine, a za poljoprivrednozemljište tri godine od izvršnosti rešenja o vraćanjuimovine, s tim što se bivši vlasnik i obveznik mogu i

drukčije sporazumeti. Izuzetno, za višegodišnje zasa-de i vinograde, koji su stariji od tri godine u trenutkustupanja na snagu zakona, zakupac ima pravo da za-ključi ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta naosnovu prava prečeg zakupa i u tim izuzetnom sluča-

jevima ima pravo da koristi poljoprivredno zemljištedo 20 godina za višegodišnje zasade, odnosno do 40godina za vinograde.

U predviđenim rokovima zakupa od tri, ili 20, odnosno40 godina, bivši vlasnik koji je stupio na mesto za-kupodavca, ima pravo na zakupninu, ali ne može jed-

nostrano menjati visinu zakupnine i druge odredbezatečenog ugovora o zakupu, s tim da ugovor o zakupuzaključen sa namerom da se osujeti ostvarenje prava

bivšeg vlasnika ne proizvodi pravno dejstvo.

Nepokretnosti se vraćaju oslobođene hipotekarnih te-reta koji su nastali od momenta njihovog podr žavljenja.Za potraživanja koja su bila obezbeđena hipotekom izstava 1. ovog člana garantuje Republika Srbija, uz

pravo regresa prema hipotekarnom dužniku. Postojećestvarne službenosti konstituisane u korist ili na teretnepokretnosti ne prestaju. Postojeće lične službenostiu korist trećih lica se gase.

Građevinsko zemljište u javnoj svojini Republike, po-krajine ili jedinice lokalne samouprave, kao i građe-vinsko zemljište u državnoj, društvenoj odnosno za-družnoj svojini, takođe su predmet vraćanja. Ne vraćase građevinsko zemljište na kome se nalaze javne

površine, ili je predviđena izgradnja objekata javnenamene. Ne vraća se ni izgrađeno građevinsko zem-ljište na kome je planskim dokumentom, važećim nadan stupanja na snagu ovog zakona, predviđena iz-gradnja objekta u funkciji ekonomskog razvoja, kao iobjekta koji je namenjen za socijalno stanovanje. Ne

vraća se ni građevinsko zemljište na kome je izgrađenobjekat bez građevinske dozvole, koje u postupku le-galizacije bude određeno kao zemljište za redovnuupotrebu objekta, u skladu sa zakonom kojim se ure-đuje prostorno planiranje, izgradnja i građevinskozemljište.

U članu 23 Zakona predviđeno je koje se zemljištevraća, a to se uglavnom odnosi na neizgrađeno građe-vinsko zemljište u javnoj svojini.

Bivšem vlasniku vraća se pravo svojine na poljoprivrednom i šumskom zemljištu i šumama. Ukoliko

je oduzeto poljoprivredno, odnosno šumsko zemljište bilo predmet komasacije, odnosno arondacije nakon

oduzimanja, bivši vlasnik ima pravo na vraćanje zem-ljišta koje je dobijeno iz komasacione mase za to zem-ljište. Neće se, međutim, vratiti pravo svojine na poljo-

privrednom i šumskom zemljištu ako je na njemuizgrađen objekat koji je u funkciji, ona površina ka-

tastarske parcele koja služi za redovnu upotrebu togobjekta, ako je neophodna nova parcelacija zemljištaradi obezbeđivanja pristupnog puta, ako je zemljište udruštvenoj odnosno zadružnoj svojini stečeno teretnim

pravnim poslom.

Licu koje je na dan donošenja izvršnog rešenja imalo pravo korišćenja poljoprivrednog zemljišta to pravo prestaje danom izvršnosti rešenja o vraćanju imovine bivšem vlasniku. Lice koje je imalo pravo korišćenja poljoprivrednog zemljišta dužno je da preda državinu bivšem vlasniku po skidanju useva, a najkasnije do 30.

oktobra godine kada je rešenje postalo izvršno, a kada je rešenje postalo izvršno nakon navedenog datuma, uroku od osam dana od skidanja prvog narednog usevau sledećoj godini.

Ukoliko je poljoprivredno zemljište, u skladu sazakonom koji reguliše poljoprivredno zemljište, datou zakup, ostaje u državini zakupca do isteka ugovora ozakupu, osim u slučaju da se stranke drugačije ne spo-razumeju, s tim da zakupninu od dana izvršnosti re-šenja o vraćanju zemljišta zakupac plaća bivšem vlas-niku.

Bivšim vlasnicima vraćaju se ranije oduzete stambenezgrade, kuće i stanovi, garaže i drugi prateći objekti,oduzeti primenom propisa navedenih u članu 2 Zakona(taksativno navedeni propisi). Kuće i stanovi na kojima

postoji zakonom zaštićeno stanarsko pravo, vraćaju seu svojinu bivšem vlasniku, koji od dana izvršnostirešenja o vraćanju postaje zakupodavac zaštićenomstanaru, pod postojećim uslovima.

Poslovni objekti i poslovne prostorije vraćaju se biv-šem vlasniku u svojinu i državinu. One poslovne pro-storije ili objekti koje su date u zakup ili srodan odnos

vraćaju se bivšem vlasniku u svojinu, a po isteku trigodine od dana izvršnosti rešenja o vraćanju imovine iu državinu,U periodu od sticanja svojine do stupanja u posed biv-šeg vlasnika, zakupac stupa u pravni odnos sa njim pougovoru koji je zaključio sa prethodnim vlasnikom.

Što se pak pokretnih stvari tiče u svojinu i državinu bivših vlasnika vraćaju se postojeće podržavljene pokretne stvari i pokretne stvari upisane u javni re-gistar, ali se ne vraćaju one koje su sastavni deo zbirkimuzeja, galerija, nepokretnih kulturnih dobara odizuzetnog značaja, ili drugih srodnih ustanova. Ne vra-ćaju se pokretne stvari koje su prodate u postupku

privatizacije.



22

Obeštećenje se vrši putem državnih obveznica Re- publike Srbije i u novcu za isplatu akontacije obeš-tećenja. Ukupan iznos obeštećenja iz stava 1 ovog čla-na ne sme da ugrozi makro-ekonomsku stabilnost i

privredni rast Republike Srbije, te se za ove namene

opredeljuje iznos od dve milijarde evra. U odnosu nataj iznos se utvrđuju i konkretni iznosi obeštećenja, atakođe se uvodi i maksimalan iznos obeštećenja po

bivšem vlasniku koji iznosi 500.000 evra.

Zakon predviđa način za utvrđenje vrednosti nepo-kretnosti i pokretnih stvari. Postupak procene detaljnije

je opisan u nekoliko članova Zakona.

Takođe, predviđeno je da je za oduzeta preduzeća os-novica obeštećenja vrednost čiste aktive, valorizovanena osnovu pariteta dinara prema američkom dolaru nadan oduzimanja i na dan donošenja rešenja. Za oduzeto

preduzeće koje ima suvlasnike vrednost predmetaobeštećenja deli se na suvlasnike srazmerno učešću uukupnom učešću u vlasništvu na tom preduzeću. Uslučaju oduzimanja akcija, odnosno udela, jednog iliviše suvlasnika preduzeća, smatra se da je, u smisluovog zakona, oduzet deo preduzeća.

Posebnim zakonom, koji će biti donet do 31. decembra2014. godine, regulisaće se izdavanje, promet i ko-rišćenje obveznica. Republika Srbija će vršiti godišnjuisplatu obveznica po dospeću korisnicima obeštećenja.Obveznice dospevaju u roku od 15 godina i isplaćuju

se u godišnjim ratama počev od 2015. godine, osimobveznica za lica koja su na dan stupanja na snaguovog zakona starija od 70 godina, koje dospevaju uroku od pet godina, odnosno lica koja su na dan stu-

panja na snagu ovog zakona starija od 65 godina, kojadospevaju u roku od 10 godina. Promet ovim obvez-nicama je slobodan.

Izvori sredstava za izmirenje obaveza po osnovu iz-datih obveznica su: 1) namenski izdvojena sredstva u

postupku privatizacije; 2) sredstava ostvarena konver-zijom prava korišćenja građevinskog zemljišta u

svojinu uz naknadu, predviđen posebnim zakonom; 3)namenska sredstva predviđena budžetom RepublikeSrbije.

Republika Srbija će isplatiti bespovratnu akontacijuobeštećenja u novcu i to bivšem vlasniku u iznosu od10 % od osnovice obeštećenja. Iznos akontacije nemože biti veći od 10.000,00 evra po bivšem vlasniku.U slučaju kada umesto bivšeg vlasnika pravo ostvarujunjegovi zakonski naslednici, iznos akontacije deli sasaglasno njihovim utvrđenim udelima.

Sticanje imovine i ostvarivanje obeštećenja po ovom

zakonu ne podleže plaćanju ni jedne vrste poreza,administrativnih i sudskih taksi.

Stranka u postupku je lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili koje ima pravni interes, obveznik, kao irepublički javni pravobranilac.

Po zahtevu za vraćanje imovine postupak vodi Agen-

cija, kao javna agencija, preko područnih jedinica, a uskladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređujeopšti upravni postupak.

Agencija će objaviti javni poziv za podnošenje zahtevaza vraćanje imovine u roku od 120 dana od dana stu-

panja na snagu ovog zakona.

Zahtev za vraćanje imovine može podneti bivši vlasnik oduzete imovine, odnosno njegovi zakonski naslednicii pravni sledbenici.

Pravo na podnošenje zahteva u skladu sa ovim zako-nom imaju svi bivši vlasnici oduzete imovine, njihovi

zakonski naslednici ili pravni sledbenici, bez obzira dali su podneli prijavu u skladu sa Zakonom o prijav-ljivanju i evidentiranju oduzete imovine54.

Sa stanovišta Evropske konvencije i Evropskog sudaza ljudska prava, postavlja se pitanje značenja pome-nutog zakona. Naime, koja je svrha evidentiranja imo-vine, a da nije namera da se ona vrati. Dakle, da li jeSrbija još Zakonom iz 2005. godine pokazala jasan in-teres da reši pitanje restitucije i time podstakla po-tencijalne restitucionare da imaju “legitimno oče-kivanje” da će im se imovina vratiti, odnosno da imaju

osnova da je potražuju.Zahtev se podnosi Agenciji u roku od dve godine oddana objavljivanja javnog poziva Agencije, i to na

propisanom obrascu i sa potrebnim dokazima, prekošaltera pošte. Pored osnovnih stavki koje mora da sa-drži svaki zahtev55, lice koje ima strano državljanstvodužno je da uz zahtev dostavi dokaz o nepostojanjusmetnji iz člana 5 ovog zakona za ostvarivanje pravana vraćanje imovine, a lica kojima je imovina kon-skovana obavezna su da prilože i pravosnažnu sudskuodluku o rehabilitaciji odnosno dokaz da je podnelo

zahtev za rehabilitaciju. Nadležnost područne jedinice Agencije utvrđuje se prema prebivalištu, odnosno boravištu bivšeg vlasnikau vreme oduzimanja imovine.

Agencija, odnosno njena područna jedinica, dužna jeda o potpunom zahtevu odluči najkasnije u roku odšest meseci, a u slučaju posebno složenih predmeta,godinu dana od dana prijema potpunog zahteva.

Prvostepeno rešenje Agencija dostavlja podnosiocuzahteva, obvezniku i republičkom javnom pravo bra-niocu.

54 Službeni glasnik RS br. 45/05.

55 Vidi član 42 stav 3 i 4 Zakona.



23

U slučaju kada je rešenjem iz stava 1 ovog člana od-ređeno više korisnika, svakom od njih odrediće se pri-

padajući deo imovine odnosno obeštećenja utvrđennjihovim međusobnim sporazumom zaključenim predorganom koji vodi postupak ili odlukom nadležnog

suda.

Protiv prvostepenog rešenja podnosilac zahteva, ob-veznik i republički javni pravobranilac mogu izjavitižalbu ministarstvu nadležnom za nansije, kao drugo-stepenom organu, u roku od 15 dana od dana dostav-ljanja rešenja. Ministarstvo nadležno za nansije jedužno da odluči o podnetoj žalbi u roku od 90 dana oddana prijema. Protiv drugostepenog rešenja može se

pokrenuti upravni spor.

Na osnovu pravosnažnog rešenja o vraćanju imovinevlasnik ima pravo da upiše svojinu na predmetnojnepokretnosti.

Na osnovu izvršnog rešenja kojim se određuje obeš-tećenje organ ili organizacija nadležna za predajudržavnih obveznica odnosno potvrde o njihovom izda-vanju predaće iste korisniku odnosno korisnicima.

Rešenje o predaji državnih obveznica smatra se iz-vršenim upisom vlasništva korisnika na obveznicimau Centralni registar.

Agencija vodi, u elektronskom obliku, evidenciju o podnetim zahtevima, utvrđenoj vrednosti imovine i

obeštećenja po podnetim zahtevima kao i rešenim predmetima.

U odredbama iz glave 5 Zakona predviđeno je osni-vanje, organizaciona struktura i nadležnost Agencijeza restituciju. Ona se osniva radi vođenja postupka iodlučivanja o zahtevima za vraćanje imovine, kao iradi isplate novčane naknade i obeštećenja i obavljanjadrugih poslova utvrđenih zakonom. Agencija za re-stituciju počinje sa radom do 1. januara 2012. godine iona će preuzeti predmete, sredstva za rad, arhivu izaposlene u Direkciji za restituciju

Od stupanja na snagu ovog zakona imovina koja jeoduzeta bivšim vlasnicima, a za koju je podneta prija-va u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranjuoduzete imovine (Službeni glasnik RS broj 45/05), a

po odredbama ovog zakona može biti vraćena, ne mo-že biti predmet otuđivanja, hipoteke ili zaloge do pra-vnosnažnog okončanja postupka po zahtevu za vra-ćanje. Vraćena imovina je u slobodnom prometu, aRepublika Srbija, autonomna pokrajna, odnosno jedi-nica lokalne samouprave, ima pravo preče kupovine

prilikom prvog otuđenja.

U slučaju kada je više lica poseduje potvrde o izvr-šenom evidentiranju oduzete imovine pod istim bro-

jem, ta lica sporazumno određuju jednog od njih kojiće preuzeti prijavu.

5. Restitucija i Evropska konvencija o ljudskim

pravima

O odnosu Evropskog suda za ljudska prava po pitanjurestitucije imovine, već u uvodnim napomenama ovogteksta date su osnovne smernice.

Na ovom mestu mislimo da postoji potreba da se neštodetaljnije objasni razmišljanje i praksa Evropskogsuda po ovom pitanju. Sud je doneo odluke u stotinamaslučajeva koji su se odnosili na različite aspekte re-stitucije. To su, međutim, slučajevi koji se ne odnosena restituciju starih imovinskih prava, odnosno imo-vinskih prava koja su oduzimana u socijalističkim

zemljama neposredno nakon Drugog svetskog rata. Utim slučajevima tzv. starih oduzimanja, podnosioci predstavki nisu bile uspešni u svojim pokušajima da povrate svoja prava pred Evropskim sudom za ljudska prava.

Sud je razvio čitav set proceduralnih pravila kojima jeonemogućio da ovi slučajevi stignu do faze rasprave omeritumu. U najvećem broju slučajeva predstavke ra-nijih vlasnika imovine oduzete u prošlosti Evropskisud je odbacio kao neprihvatljive iz razloga vremenskenenadležnosti (nadležnost ratione temporis). Naime,

za sve države članice Konvencije nadležnost Suda poPrvom protokolu počinje onog momenta kada u SavetuEvrope deponuju ratikacione instrumente (za Pro-tokol). Stoga, podnosioci moraju da identikuju neko

postupanje države u periodu nakon ratikacije Pro-tokola da bi uopšte imali slučaj pred Sudom. To binačelno bilo moguće samo ukoliko bi podnosilac pred-stavke bio titular imovinskog prava u trenutku kada jeProtokol stupio na snagu u odnosu na državu članicukoja mu je imovinu oduzela, jer bi tada barem teoretskinadležnost Suda mogla biti uspostavljena. U brojnimslučajevima Evropski sud je potvrdio svoj stav po

kome se neće prihvatiti predstavka ukoliko je pravo naimovinu oduzeto u skladu sa zakonom pre nego što jeProtokol stupio na snagu56. Tek ukoliko je oduzimanjeimovine bilo nezakonito po domaćem pravu Evropskisud je prihvatao da se radi o kontinuiranom, odnosnotrajnom kršenju prava. To je bio slučaj u predmetima Papamichalopoulos protiv Grčke57 i Loizidou protiv

Turske58. Ipak, navedeni slučajevi predstavljaju samoizuzetak od pravila, a pravilo je da je Sud bio opredeljenda izbegne da se proglasi nadležnim u ovim sluča-

jevima59.

56

Vidi npr. Kopecky protiv Slovačke, br. predstavke 44912/98i Blečić protiv Hrvatske, br. predstavke 59532/00.57 Br. predstavke 14556/89. 58 Br. predstavke 15318/89.



24

Ali, čak i kada su neki slučajevi “starih oduzimanja”uspeli da “prežive” visoko postavljene procesno-

pravne uslove i uspeli da se domognu faze odlučivanjau meritumu, Sud je donosio odluke kojim je te zahteveodbijao. Sud je otišao toliko daleko da je zauzeo stav

da ne samo da prava na imovinu koja su formalno prestala da postoje po nacionalnim zakonima, već iona koja se nisu pravno ugasila, ali je njihovo koriš-ćenje u starom režimu bilo nemoguće, više nisu vredna

priznanja u skladu sa odredbama prava ljudskih pra-va60. Naime, pored doktrine iz predmeta Loizidou po

kojoj će se smatrati da pravo na imovinu postoji i ako bar formalno postoji po domaćem pravu, razvio i potpuno drugačiju doktrinu. U slučaju Malhous protivČeš ke61 podnosilac predstavke je u trenutku stupanjaProtokola I uz Evropsku konvenciju na snagu u Češkoji dalje formalno bio vlasnik imovine, ali to svoje pravousled de facto eksproprijacije godinama nije mogaokoristiti ni na koji način. Veliko veće Evropskog sudazaključilo je u ovom predmetu da “nada da će se

priznati opstanak “starog imovinskog prava” koje jedugo vremena bilo nemoguće efektivno koristiti, te nemože se smatrati imovinom”. Time je naglasak dat sta-

bilnosti sadašnjih vlasničkih odnosa, čak i po cenuisključenja rešavanja pritužbi na nepravde počinjene u

pre-tranzicionom periodu62.

U slučaju kad vlasništvo nije bilo valjano izgubljeno pre nego što je Konvencija stupila na pravnu snagu,

kao što je bio slučaj u predmetu Vasilescu protiv Ru-munije63, Sud je zauzeo stav da je zadržavanje pred-metne imovine od strane rumunskih vlasti bilo neza-konito i da je podnosilac predstavke ostao vlasnik imovine. Posledično, Sud je našao da je došlo do

povrede člana 1 Protokola I.

Takođe treba naglasiti da član 1 Protokola I, ne na-meće ni ograničenja u pogledu slobode država ugo-vor nica pri određivanju obima restitucije (kako kate-gorije lica, tako i obima naknade). Tako se, na primer,u slučaju Jantner protiv Slovačke64 Sud skoncentrisaona utvrdjivanje činjenice stvarnog prebivališta u

Slovačkoj podnosioca, što je bio uslov za resti-tuciju.

U predmetu Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike65, nacionalni propisi su isključivali moguć-nost povraćaja imovine onim podnosiocima zahtevakoji nisu bili češki državljani. Sud je stao na stanovišteda podnosioci predstavke nisu mogli legitimno da

očekuju da će njihov zahtev biti rešen u njihovu korist.Takodje, Sud je u kasnijoj odluci denisao da postojirazlika između puke nade da će doći do restitucije, ilegitimnog očekivanja, koje mora biti konkretnije pri-rode od puke nade i zasnovano na zakonskoj odredbiili pravnom aktu ( Maltzan i ostali protiv Nemačke)66.

Presuda u predmetu Broniowski67 odnosi se na nepo-stupanje poljskih vlasti po zahtevu za naknadu imovine

podnosioca predstavke u mestu Lwów koje se danasnalazi u Ukrajini, koja je pripadala njegovom pravnom

prethodniku. Sve to dok je to područje još uvek bilodeo Poljske, još pre Drugog svetskog rata.Sud je stao na stanovište da korenite reforme političkogi privrednog sistema zemlje, kao i nansijske prilike,mogu opravdati ograničenja u pogledu odštete podno-siocima zahteva. Poljska je više decenija propuštala daizvrši pravo preneseno na podnosioca, kao i na brojnedruge podnosioce. Podnosilac predstavke primio je sa-mo neznatnu vrednost odštete na koju je imao pravo.Pošto je odnos između vrednosti oduzete imovine iisplaćene odštete bio očigledno nesrazmeran, Sud jesmatrao da je došlo do povrede prava na mirno uživanjeimovine. Kao se ista situacija mogla primeniti na

veliki broj identičnih slučajeva, Sud je usvojio “pilot”- presudu, ukazujući na sistemski propust.Konačno, u predmetu Jahn i ostali protiv Nemačke68,Sud je napravio izuzetak i dao jasne razloge da seoduzimanje imovine bez isplate ikakve odštete moglosmatrati opravdanim u smislu člana 1 Protokola I, alisamo imajući u vidu jedinstveni kontekst nemačkogujedinjenja.

Dakle, da je Sud odlučnije zahtevao od država daisprave kršenja ljudskih prava koja su se dogodila u

prošlosti, poslao bi snažnu poruku svim vladama da u budućnosti neće dozvoliti slična kršenja. Pružajući podršku žrtvama da povrate imovinu, Sud bi im po-mogao da se ponovo osećaju jednakim sa drugim sub-

jektima u “novoj” državi i da olakša njihovo ponovouključivanje u društvo iz koga su nekada isključeni.Sud je, međutim, umesto toga pokazao mali interes zaova pitanja, i to samo u interesu vladavine prava i uime održavanja stabilnosti vlasničkih odnosa69.

59 Vidi opširnije: A. Grgić, Z. Mataga, M. Longar i A. Vilfan, Pravo na imovinu prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, Savet Evrope, Strazbur, 2007.60 T. Allen, Restitution and Transitional Justice in the Euro-

pean Court of Human Rights, 13 Colum J. Eur. L. 1 2006/2007.61 Malhous protiv Češke Republike, predstavka br. 33071/96.62 Vidi opširnije: D. Ignjatović, Pravo na imovinu i obaveza

plaćanja nadoknade u slučaju njegovog ograničavanja u

međunarodnom pravu, Izazovi evropskih integracija, Beo-grad 2011/14, ss. 110-112.63 Predstavka br. 27053/95. 64 Predstavka br. 39050/97.

65 Predstavka br. 39794/98.66 Predstavke br. 71916/01, 71917/01 i 10260/02.67 Predstavka br. 31443/96.68 Predstavke br. 46720/99, 72203/01 i 72552/01.69

T. Allen, Restitution and Transitional Justice in the Euro- pean Court of Human Rights, 13 Colum J. Eur. L. 1 2006/2007.



25

6. Zaključak

Usvajanjem zakona o restituciji Srbija je učinila do-datni napor u cilju ispravljanja nepravdi nanetih nakon

Drugog svetskog rata.Može se uopšteno konstatovati, da predložena zakon-ska rešenja ipso jure nisu protivna niti uporednoj ev-ropskoj praksi, ni Evropskoj konvenciji o ljudskim

pravima.S druge strane, postavlja se pitanje da li je jedino važ-no da se zadovolje EU zahtevi i poštuje praksa Evrop-skog suda za ljudska prava ili je potrebno da se uradi iviše od toga u interesu prevazilaženja nanetih nepravdii kršenja ljudskih prava. Pitanje primene zakona ieventualnih problema s tim u vezi, su odvojena pravna pitanja.

Pogrešno bi bilo težiti cilju koji bi se mogao opisatikao”jednako nezadovoljstvo svih”. Treba težiti da seuradi sve kako bi svi bili podjednako zadovoljni i da se

postigne razumevanje između države i grupa kojeimaju različite interese i koji su najčešće međusobnosuprotstavljeni. Država treba da jasno pokaže i dokažeda je ovo maksimum koji može pružiti u datim okol-nostima, sve poštujući predvidjene procedure i postu-

pajući jednako ili slično u jednakim ili sličnim situa-cijama.Da primena ovog Zakona neće ići glatko i da ima onih

koji su nezadovoljni zakonskim rešenjima videlo se još u fazi usvajanja nacrta i predloga zakona. Mreža zarestituciju, nevladina organizacija koja okuplja veliki

broj bivših vlasnika i njihovih naslednika, ima brojnezamerke na usvojeni Zakon, zbog čega će podnetiinicijativu za njegove izmene70.

U medjuvremenu se Mađarska sve glasnije buni protivodredbi Zakona, a sve u vezi sa izostavljanjem iz re-

stitucije Madjara koji su pre i za vreme Drugog svet-skog rata živeli u Vojvodini i učestvovali u ratu nastrani okupacionih snaga71. U nekim od poslednjihreak cija moglo se pročitati da će blokirati Srbiju udaljim evropskim integracijama72.

Teško je oteti se utisku da je nakon deset godinalutanja, pošto je teško bilo postići društveni konsenzuso neophodnosti restitucije, pa do načina i obima iste,da su sva ova pitanja naprasno rešena na zadovoljstvosvih, te se pristupilo usvajanju Zakona. Pre smomišljenja da se naprasna spremnost i brzina rešavanjaovog pitanja najpre duguje jasnim i izričitim zahtevimakoji su dolazili od EU.S druge strane, pohvalno je da se rešavanju ovog

pitanja konačno, aktivno i konstruktivno pristupilo.Transparentna i dosledna primena Zakona će biti neop-hodna, kako bi utisak bio još povoljniji.

70 »Polemika o Zakonu o restituciji«, RTS, 17. oktobar 2011,http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/9/Politika/973800/Polemika+o+Zakonu+o+restituciji.html.71 »Mađarska se buni zbog restitucije«, B92, 28. septembar 2011,http://www.b92.net/biz/nvesti/srbija.php?yyyy=2011&mm=09&dd=27&nav_id=545119.

72 »Mađari (ne) ucenjuju restitucijom?«, B92, 5. oktobar 2011, http://b92.net/biz/vesti/srbija.php?yyyy=2011&mm=10&dd=05&nav_id=547007.

Restitution of property in Serbia

Summary

The article was written just before the Law on Restitution and Compensation was adopted in Serbia. Therefore,it provides a general overview of the provisions provided by the law.The chronological developments in the country, in this eld were mentioned as well.

In addition, the articles deals with the issue of reasons for drafting and adopting such a law, question of timing of its adoption, as well as comparative experiences from the region and neighbouring countries. Also, the European Court of Human Rights relevant jurisprudence was provided. One of the conclusions of the author wasthat the adoption of the law is a positive signal, as such. On the other hand, a transparent and proper implementation of the Law will be needed in order to fully satised professional and general public.




26

azramiletić*

Institut vremenskog važenja zakona u predmetima ratnih

zločina pred Sudom Bosne i Hercegovine

26

27

28

30

33

34

3536

Sadržaj:

1. Uvod ...................................................................2. Relevantni propisi-tumačenje i primjena ...........

2.1. Opšte pretpostavke i pravilautvrđivanja povoljnijeg zakona ............................

3. Krivičnopravni okvir nastao nakon potpisivanjatzv. Dejtonskog sporazuma ....................................

4. Suđenje ili kažnjavanje za krivična djela premaopćim načelima međunarodnog prava ..................

4.1. Zločini protiv čovječnosti u KZ BiH ...........4.2. Primjena doktrine udruženog (zajedničkog)zločinačkog poduhvata i odgovornost po osnovukomandne odgovornosti pred Sudom BiH ..........

5. Rezime ..............................................................

* Autorica je sudija Apelacionog odjeljenja Suda Bosne iHercegovine.

1. Uvod

Važenje krivičnog zakona temelji se na određenim pravilima. Ona vladaju u modernom krivičnom pravui prihvaćena su, kako u nacionalnim krivičnim zako-nodavstvima, tako i međunarodnom pravu. Mnoga odnjih su takvog značaja da su podignuta na rang ustavnihnačela, kao i načela međunarodnog prava i kao takvasvrstana su u katalog osnovnih ljudskih prava. Ta pra-vila predstavljaju izraz zahtjeva načela pravne si-gurnosti i načela zakonitosti kojima se građanima

garantuje da neće moći biti kažnjavani za one radnjeili propuštanja koja u vrijeme njihovog činjenja nisu

bila predviđena kao krivična djela, odnosno takvarješenja koja im garantuju da u vrijeme preduzimanjaili nepreduzimanja određene radnje znaju sa kakvim

posljedicama mogu računati. Jedan od najznačajnijihsegmenata tog principa je njegovo vremensko važenje,koji se temelji na pravilu da se primjenjuje zakonvremena izvršenja krivičnog djela (princip neretro-aktivnosti), odnosno prema kojem je zabranjena po-vratna ili retroaktivna primjena krivičnog zakona(nullum crimen sine lege praevia — nema krivičnogdjela bez prethodnog zakona).

Drugi dio pravila se odnosi na prostorno važenje kri-vičnog zakonodavstva i u tom pogledu su od posebnogznačaja ona pravila kojima se uređuje pitanje važenjakrivičnog zakona u situacijama izvršenja krivičnogdjela izvan granica date države, tj. kada su u pitanjudjela sa elementom inostranosti. U takvim slučajevimaza suđenje može biti zainteresovano više zemalja, pase u tom pogledu govori o konkurenciji više vlastikažnjavanja (tzv. sudar jurisdikcija), što nameće po-

trebu postavljanja određenih principa i pravila koja seodnose na takve slučajeve. U tom smislu je od po-sebnog značaja pitanje zabrane dvostruke ugroženosti,odnosno dvostrukog kažnjavanja za jedno te isto

ponašanje (načelo ne bis in idem), pogotovo ako seima u vidu da ni međunarodno pravo u odnosu na ovo

pitanje nema posve jasan stav (u tom smislu uporeditečl. 14 tač. 7 Međunarodnog pakta o građanskim i po-litičkim pravima, UN 1966, sa čl. 4 st. 2 Protokola 7uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i te-meljnih sloboda)1.

Navedena pravila predstavljaju univerzalnu civi-lizacijsku vrijednost, neizostavnu odliku svih modernihi demokratskih pravnih sistema, vrhovno pravno-državno načelo koje je u osnovi vladavine prava itemeljni princip svake pravne države. Ona su u osnovigarantivne funkcije krivičnog prava, bitna odrednicanjegove demokratičnosti i zaštite ljudskih prava. Timese građanima garantuje da ne može biti kažnjavanja

bez zakona, što sprečava samovoljno kažnjavanje bez zakona ili na osnovu njegove nedopuštene retroaktivne

primjene. To je garancija od samovolje političke vlasti,

sudova i drugih organa koji primjenjuju krivičnopravnurepresiju.

Kada je u pitanju BiH, važenje i primjena krivičnogzakona se može označiti kao prvorazredno krivič-nopravno pitanje, posebno u pogledu ratnih zločina idrugih najtežih krivična djela protiv međunarodnoghumanitarnog prava za koja se trenutno sudi. Ono je usredištu interesovanja, ne samo pravničke javnosti,

prvenstveno radi toga što su na sceni dva posverazličita režima ili pristupa u primjeni krivičnih zakonana takve slučajeve. Takva primjena zavisi od toga da li

1 O tome detaljnije v. autori I. Bele/V. Jakulin, Pravni život ,Tom I, br. 9, Beograd 2007, s. 181.



27

ova krivična djela procesuira entitetsko pravosuđe iliSud BiH.

2. Relevantni propisi — tumačenje i primjena

Krivični zakon Bosne i Hercegovine (KZ BiH) do-nesen je Odlukom visokog predstavnika 24. januara2003. godine, a stupio je na snagu 1. marta 20032.

Ovim zakonom, u glavi XVII, propisana su krivičnadjela protiv čovječnosti i vrijednosti zaštićenih među-narodnim pravom, a članom 13 Zakona o sudu BiH

propisana je krivična nadležnost Suda, te je takonadležnost za suđenje u krivičnim djelima iz ove glaveisključiva nadležnost Suda BiH. Izuzetak je predviđenu čl. 449 Zakona o krivičnom postupku Bosne i Herce-govine (ZKP BiH)3, kojim je u stavu 1 propisano da će

predmete iz nadležnosti Suda primljene u rad kod dru-gih sudova do stupanja na snagu ovog zakona dovršititi sudovi ukoliko je optužnica stala na pravnu snagu,međutim u stavu 2 za takve predmete, u kojima op-tužnica nije stala na pravnu snagu, ostavlja se mo-gućnost da Sud, po službenoj dužnosti, ili na prijedlogstranaka preuzme takav predmet.

U cilju pravilne primjene zakona i polazeći od čl. 3 i 4KZ BiH, Odjel za ratne zločine pri Sudu Bosne iHercegovine, vodi kontinuiranu raspravu u pogledu

primjenjivosti Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine,kao zakona vremena suđenja kada su u pitanju predmeti

ratnog zločina, u konkurenciji sa Zakonom o primjeniKrivičnog zakona Bosne i Hercegovine i Krivičnogzakona SFRJ (Preuzeti KZ SFRJ), kao zakona vremenaizvršenja krivičnih djela4.

Naime, jasno je da se procesuiranjem ratnih zločina pred domaćim sudovima nametnulo pitanje vremen-skog važenja zakona, koje je očito u situacijama kada

je, nakon učinjenja određenog krivičnog djela, došlodo izmjena i dopuna zakona jedan ili više puta, čimese stvara situacija tzv. vremenske sukobljenosti za-kona, tj. sukobljenosti zakona u vrijeme njihove pri-

mjene.Ovo pitanje se dodatno usložnjava Izmjenama i do-

punama Krivičnog zakona BiH od 29. decembra 2004.godine5 koji u članu 4a propisuje da princip zakonitosti(član 3 KZ BiH) i princip da se primjenjuje krivični

zakon koji je bio na snazi u vrijeme izvršenja krivičnogdjela, osim ako kasniji zakon nije blaži za počinioca(član 4 KZ BiH), ne utječe na suđenje ili kažnjavanje

bilo koje osobe, za bilo koje činjenje ili nečinjenje,ako je to djelo u vrijeme izvršenja, predstavljalo kri-

vično djelo prema općim principima međunarodnog prava. Sasvim je jasno da je cilj uvođenja ove odredbeda omogući primjenu novog Krivičnog zakona BiH,koji propisuje nove oblike krivičnih djela ratnog zlo-čina, kao i novi oblik krivične odgovornosti, koji dosada nisu bili predviđeni zakonom, a priznati su umeđunarodnom pravu.

Međutim, prije razmatranja ove novine u našem kri-vičnom zakonodavstvu podsjetićemo se na relevantanzakonski propis koji sadrže svi krivični zakoni u Bosnii Hercegovini.

Vremensko važenje krivičnog zakona

Član 4

(1) Na učinioca krivičnog djela primjenjuje se za-kon koji je bio na snazi u vrijeme učinjenja krivičnog djela.

(2) Ako se poslije učinjenja krivičnog djela jednomili više puta izmijeni zakon, primijenit će se zakonkoji je blaži za učinioca6.

Kako je već pomenuto, pitanje vremenskog važenjakrivičnog zakona se javlja u onim situacijama u kojima

je nakon izvršenja datog krivičnog djela pa do njegovog(pravosnažnog) presuđenja došlo do izmjene krivičnogzakona, jednom ili više puta, tzv. sukcesija krivičnihzakona. To stvara situaciju tzv. vremenskog sukoba za-kona, sukoba zakona u vremenu njihova važenja. Ovo

je aktuelno u onim zemljama koje često mijenjaju svoje krivično zakonodavstvo, naročito u početku pri-mjene novog krivičnog zakonodavstva, u tzv. prelaz-nim periodima. Tada se postavlja pitanje, na osnovukojeg zakona će se učiniocu suditi, da li na osnovuzakona koji je važio u vrijeme izvršenja krivičnog

djela ili na osnovu zakona koji važi u vrijeme suđenja,ili ako je zakon mijenjan više puta na osnovu zakonakoji nije važio ni u vrijeme izvršenja krivičnog djela,niti važi u vrijeme suđenja. To pitanje je riješeno od-redbama čl. 4 st. 1 i 2 (osnovno pravilo i izuzetak).

U odredbi iz st. 1 sadržano je osnovno načelo vremen-skog važenja krivičnog zakona prema kojem se naučinioca krivičnog djela primjenjuje onaj zakon koji jevažio u vrijeme izvršenja krivičnog djela — načeloneretroaktivnosti ili zabrane povratnog djelovanja kri-vičnog zakona — nullum crimen, nulla poena sine praevie lege poenali.

2 Krivični zakon Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10.3 Zakon o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine, Sl. gl.

BiH 3/03, 32/03, 36/03, 26/04, 63/04, 13/05, 48/05, 46/06,76/06, 29/07, 32/07, 53/07, 76/07, 15/08, 58/08, 12/09, 16/09, 93/09.4 Predmet razmatranja neće biti entitetski zakoni i zakon

Brčko Distrikta iz 1998. i 2000.5 Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakona Bosne iHercegovine, Sl. gl. BiH 61/04. 6 Čl. 4, Krivični zakon Bosne i Hercegovine (bilj. 2).



28

U odredbi st. 2 predviđena je izuzetna mogućnost re-troaktivne primjene novog blažeg krivičnog zakona(izuzetna dozvola retroaktivnosti kada je novi zakon

blaži — retroaktivnost in mitius). Pitanje blažeg za-kona (lex mitior ) javlja se u onim situacijama kada je

krivično djelo izvršeno za vrijeme važenja jednog za-kona, a do donošenja pravosnažne presude zakon jeizmijenjen jednom ili više puta.

Radi se o (obaveznoj) retroaktivnoj primjeni novogzakona ukoliko se utvrdi da je on povoljniji za učiniocadatog krivičnog djela.

2.1. Opšte pretpostavke i pravila utvrđivanja povoljnijeg zakona

Kada je u pitanju upoređivanje zakona, nekada i više

njih, treba imati u vidu dva principa na kojima se onotemelji: princip konkretnosti i princip alternativnosti.

I jedan i drugi princip u teoriji se ponekad različitoshvataju, a i u sudskoj praksi postoje različiti pristupi,

pa i nedosljednosti u njihovoj primjeni. S tim u vezitreba posebno imati u vidu da se navedenim upo-ređivanjem zapravo traži onaj zakon koji je povoljniji

za učinioca, tj. za dati slučaj, a to nekada može biti ionaj zakon koji za dato djelo propisuje strožu kaznu.

Iz principa konkretnosti proizlazi da se pitanje po-voljnijeg zakona ne rješava njihovim upoređivanjem

in abstracto već in concreto, tj. neuopštenim upore-đivanjem starog i novog ili novih zakona, već upoređi-vanjem samo onih odredaba koje su relevantne, od-nosno koje se imaju primijeniti na konkretni slučaj. Pritome je potrebno, polazeći od činjeničnog stanja pred-metnog slučaja, procijeniti prema kojem zakonu kojisu u konkurenciji u tom slučaju, učinilac ima većemogućnosti za povoljniji ishod, povoljniju odluku. To

praktično znači da zakon koji je sud obavezan pri-mijeniti, može biti prema nekim opštevažećim mjeri-lima upoređivanja objektivno posmatrano i stroži (npr.

prema zaprijećenoj kazni), ali taj zakon za učinioca na

kraju može biti povoljniji jer mu on, iz nekih drugihrazloga, obezbjeđuje povoljniji ishod (npr. na njega semože primijeniti neki novi osnov za isključenje od-govornosti, kažnjivosti), pa i pored strože kazne, on jeza učinioca blaži.

Prema principu alternativnosti na konkretni slučaj uci jelosti se može primijeniti samo jedan zakon, stari ilinovi. Dakle, prema ovom principu isključena je mo-gućnost kombinacije zakona, za što se zalagao i zalaže

jedan dio teorije. Ovo pitanje su kod nas u najvećojmjeri aktuelizirali oni slučajevi kada novi zakon zaodređeno djelo poveća posebni maksimum, ali isto-vremeno snizi minimum. Ovakvo shvatanje primjenekrivičnih zakona je krivičnopravno neosnovano, jer

ono zanemaruje osnovno pravilo da se na konkretnučinjeničnu situaciju, na pojedinačan krivičnopravnislučaj može primijeniti samo jedan krivični zakon. Usuprotnom, primjenjivao bi se neki treći zakon kojikao takav ne postoji, s obzirom da se kombinacijom

dvaju ili više zakona ne može uspostaviti pravno va- žeći zakon. Ako se ima u vidu ratio legis odredbe iz st.2, ovaj problem se može prevazići i bez formalnekombinacije zakona na taj način što će sud, pro-cjenjujući pravac odmjeravanja kazne zatvora, izabratiu svakom slučaju (jedan) povoljniji zakon, na taj načinšto će ukoliko se bude sa kaznom kretao prema mini-mumu, izabrati zakon koji ima povoljniji minimum, au protivnom zakon koji ima povoljniji maksimum7. To

je dosljednije, ali i pravno ispravnije rješenje premakojem se primjenom racionalnog tumačenja odredbeiz čl. 4 st. 2 izbjegava kombinacija zakona, pa bi dru-gačije postupanje predstavljalo izigravanje njenogsmisla, odnosno učiniočevog prava na primjenu po-voljnijeg zakona.

Na osnovu ovako izgrađenih stavova u teoriji krivičnog prava, Sud BiH, u procesu stvaranja najbolje prakse uokviru instituta primjene zakona, u pojedinim pre-sudama, zauzima pravne stavove koji svoju argumen-

7 Iako se, dakle, u našoj sudskoj praksi i teoriji izuzetnoodstupalo od principa alternativnosti, ipak je ovo shvatanjekod nas bilo vladajuće. I naši stariji autori Avakumović,Živanović i Čubinski su se svojevremeno zalagali za pri-mjenu principa alternativnosti u ovakvim slučajevima,ukazujući na nejednakost okrivljenih pred zakonom u slu-čaju kombinovanja primjene konkurentnih zakona, čime bise u stvari primjenjivao neki treći, nepostojeći zakon.Isticano je da bi to značilo da kombinacijom primjene starogi novog krivičnog zakona izvršilac krivičnog djela u takvogslučaju bude blaže kažnjen od učinilaca koji su u isto vrijemeizvršili isto krivično djelo, ali kažnjeni bilo po starom, bilo

po novom krivičnom zakonu. Živanović naglašava da se “nesmeju spojiti blažije odredbe jednog zakona sa blažijimodredbama drugog, jer bi se onda primenio jedan treći zakonstvoren ovom kombinacijom koji ne postoji i koji je moždamonstruozan”. Up. T. Živanović, Osnovi krivičnog prava,op. deo, Beograd 1922, s. 156. Nešto kasnije, protiv kom-

binacije zakona zalagao se i prof. N. Srzentić. On je smatraoda nije dozvoljeno da se iz oba zakona — starog i novoguzimaju odredbe koje su najpovoljnije za učinioca. “Presudase ne sme zasnivati na jednom takozvanom mešovitom za-konu. Primjenjuje se samo jedan zakon, i to u celini«. Up. N.Srzentić i dr: Krivično pravo FNRJ, opšti deo, Beograd1953, s. 137. Ovo je vladajući stav i u pravosudnoj praksi na

jugoslovenskim prostorima. U tom smislu i u presudi Vr-hovnog suda Srbije, Kzz.8/2006, up. D. Nikolić , Blaži

zakon, Niš 2008, ss. 51-52. Izuzetak je donekle sudska praksa Hrvatske, koja je pod uticajem Zlatarićevog shva-tanja u nekim slučajevima prihvatala kombinaciju zakona,ali je zauzimano i suprotno stanovište. U tom smislu postojedva različita stava VS Hrvatske, jedan sa proširene sjedniceiz 1970. godine kojim se odobrava kombinacija zakona, a

drugi iz 1977. kojim se takva primjena ne odobrava. Me-đutim, u tamošnjoj teoriji se kombinacija zakona u zadnjevrijeme podvrgava kritici. Up. u HLJKPP, 1/1999, s. 325.



29

taciju zasnivaju upravo na gore navedenim teorijsko pravnim stajalištima, a koji pokazuju kako u različitim predmetima ima mjesta primjeni različitih zakona,kako zakona vremena izvršenja, tako i zakona vremenasuđenja, u potrazi za zakonom koji je najpovoljniji za

optuženog.Tako Sud u svojoj presudi u predmetu X- KRŽ-07/330zaključuje:

“U konkretnom slučaju i zakon koji je bio na snaziu vrijeme izvršenja djela, jednako kao i zakon koji je trenutno na snazi, propisuju krivičnopravne rad-nje za koje je optuženi oglašen krivim kao krivičnodjelo. S obzirom na navedeno, jasno je da postoje zakonski uvjeti za vođenje krivičnog postupka protiv počinioca za krivično djelo ratni zločin protivcivilnog stanovništva i njegovo kažnjavanje imajućiu vidu da radnje koje je optuženi poduzeo predstavljaju krivično djelo kako prema zakonu koji jeranije bio na snazi, odnosno zakonu vremena iz-vršenja krivičnog djela, tako i prema zakonu koji jetrenutno na snazi. Dalja procjena koji je zakon

blaži za učinitelja vrši se upoređivanjem zaprijećenihkazni iz zakona koji je bio na snazi u vrijeme iz-vršenja krivičnog djela, sa zakonom koji je sada na snazi. Za krivično djelo ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana 173 KZ BiH, propisana jekazna zatvora od najmanje deset godina ilidugotrajni zatvor. S druge strane, za krivično djelo

ratni zločin protiv civilnog stanovništva iz člana142 stav (1) Krivičnog zakona SFRJ propisana jekazna zatvora najmanje pet (5) godina ili smrtnakazna. Procjena blažeg zakona se uvijek vrši inconcreto, odnosno, procjenjujući sve okolnosti kon-kretnog predmeta. U konkretnom slučaju, tužilaštvo je predložilo raspon kazne zatvora u trajanju od 5do 6 godina. Prilikom razmatranja koji je zakon primjenjiv na počinioca, Sud mora izvršiti uspo-redbu zaprijećenih zakonskih minimuma kazne za-tvora za isto krivično djelo i utvrditi koji od njih jeblaži za počinioca. Kada se navedeno uzme u obzir

prilikom upoređivanja zaprijećenih kazni prema Krivičnom zakonu SFRJ i Krivičnom zakonu BiH, u pogledu zakonom propisanog minimuma kazne,lako je utvrditi da Krivični zakon BiH nije blaži zaučinioca, jer za krivično djelo ratni zločin protivcivilnog stanovništva propisuje kao zakonski mini-mum kaznu u trajanju od deset (10) godina. Iz gorenavedenih razloga, a na osnovu člana 4 Krivičnog zakona BiH, Apelaciono vijeće nalazi da je u kon-kretnom slučaju nužno primijeniti Krivični zakonSFRJ, kao zakon koji je važio u vrijeme izvršenjakrivičnog djela”8.

“Vijeće podsjeća da se i u Odluci Ustavnog suda BiH, AP 1785/06 u paragrafu broj 84. navodi:’Ipak,različita primjena zakona u sličnim predmetimadozvoljava se ako iza nje stoji razuman i opravdanrazlog’”9.

To znači da se jedan te isti zakon može pokazati, uzavisnosti od konkretnih okolnosti, u jednoj situacijikao blaži, a u drugoj kao teži, pa je stoga, u situacijikada je više zakona u konkurenciji, potrebno procijeniti

prema kojem zakonu učinilac ima veću mogućnost za povoljniji ishod.

Nasuprot tome u predmetu Suda X-KRŽ-05/42 se na-vodi:

“Sud također smatra da je i u vezi sa propisanomkaznom KZ BiH blaži za počinitelja u odnosu na

Krivični zakon SFRJ, koji je, također, propisivaokrivično djelo Ratni zločin protiv civilnog stanov-ništva, u odredbama člana 142 i koji je važio uvrijeme počinjenja krivičnog djela. Naime, premaodredbama člana 142 KZ SFRJ za navedeno kri-vično djelo bila je zaprijećena kazna zatvora utrajanju od najmanje pet godina ili smrtna kazna,dok je za isto krivično djelo, prema važećem Zakonu, zaprijećena kazna zatvora u trajanju od najmanjedeset godina ili kazna dugotrajnog zatvora. Nakonizvršene komparacije spomenutih kazni, sud je do- šao do zaključka da je zaprijećena kazna, po važe-

ćem Zakonu, blaža od ranije propisane, bez obzira što je ranijim zakonom donja granica visine kaznebila pet godina, a iz razloga što je prema među-narodnom običajnom pravu uspostavljeno da je smrtna kazna u svakom slučaju strožija kazna od dugotrajnog zatvora, a isto tako prema običajnom pravu apsolutno pravo osumnjičenog je da ne bude pogubljen, a država je dužna osigurati to pravo, što je i učinjeno donošenjem novog zakona”10.

Dakle, kada sud ocijeni da u konkretnom slučaju, ci- jeneći sve okolnosti koje su od značaja za izricanje

kazne, svrha kažnjavanja neće biti postignuta kaznomu rasponu od 5 do 15 godina, nego da se radi o djelukoje bi po zakonu vremena izvršenja zavrijedilo izri-canje najteže kazne (smrtne kazne), sud će primijenitizakon vremena suđenja, koji je u tom slučaju, kako jegore obrazloženo, povoljniji za optuženog.

Jedan od kriterija za ocjenu povoljnijeg zakona zaoptuženog koji se treba imati u vidu može biti i oblik učešća optuženog u izvršenju krivičnog djela. Ocje-njujući u ovom smislu zakon vremena izvršenja i

8 Sud Bosne i Hercegovine, X-KRŽ-07/330 Zdravko Mi-haljević, Drugostepena presuda od 16. 06. 2011, par. 43-47.

9 Ustavni sud Bosne i Hercegovine, AP 1785/06, Abduladhim

Maktouf, Odluka od 30. 03. 2007, par. 84.10 Sud Bosne i Hecegovine, X-KRŽ-05/42 Nikola Andrun,Drugostepena presuda od 19. 08. 2008, st. 41.



30

zakon vremena suđenja, odredba člana 29 KZ BiH,ovaj institut deniše restriktivnije.

Naime, u članu 29 KZ BiH je propisano:

“Ako više osoba, učestvovanjem u učinjenju kri-

vičnog djela ili preduzimajući što drugo čime se naodlučujući način doprinosi učinjenju krivičnog dje-la, zajednički učine krivično djelo, svaka od njihkaznit će se kaznom propisanom za to krivično dje-lo”11.

Međutim, Krivičnim zakonom SFRJ, koji je važio uvrijeme izvršenja ovog krivičnog djela, se propisujeda: “Ako više lica učestvovanjem u radnji izvršenja ilina drugi način, zajednički učine krivično djelo, svakood njih kazniće se kaznom propisanom za to djelo. Izove zakonske denicije proizlazi da se kažnjavaju sve

osobe koje su sudjelovanjem u radnji izvršenja ili nadrugi način zajednički počinile krivično djelo i da ćese svaki od saizvršilaca kazniti kaznom koja je

propisana za krivično djelo koje je počinjeno”.

Slijedom navedenog uočava se bitna razlika izmeđuove dvije zakonske denicije pojma “saizvršilaštvo”,a ista se odnosi na činjenicu da je pojam saizvršilaštva,

po važećem novom zakonu dat uže, jer je učešće kojene predstavlja radnju izvršenja sada ograničeno na onedoprinose koji na odlučujući način doprinose ostva-renju krivičnog djela, što zahtijeva utvrđivanje mnogovećeg (odlučujućeg) doprinosa optuženog u izvršenjudjela, a što je mnogo teže dokazati, dok se u ranijemzakonu zahtijeva samo utvrđivanje opšteg doprinosazajedničkoj posljedici djela. Tako je moguće da nekeradnje učešća u izvršenju krivičnog djela, koje su pozakonu vremena izvršenja bile saizvršilačke, primje-nom važećeg zakona, budu ocijenjene kao radnje po-maganja, za koje se optuženi može blaže kazniti (za-konsko ublažavanje), pa će važeći zakon, u konkretnom

biti povoljniji za optuženog, jer više nije (sa)izvršilacu (svom)djelu, nego pomagač izvršiocu u djelu iz-vršioca.

3. Krivičnopravni okvir nastao nakon

potpisivanja tzv. Dejtonskog sporazuma

Iz zakonskog teksta odredbe iz st. 2 jasno proizlazi dase primjenjuju i tzv. međuzakoni ili interimni zakoni, tj. zakoni koji nisu važili ni u vrijeme izvršenja kri-vičnog djela, ni u vrijeme suđenja, s obzirom da zakonobavezuje na primjenu blažeg zakona i onda kada jezakon izmijenjen i više puta.

U tom pogledu je dosta zanimljiva situacija koja jekod nas nastala nakon decembra 1995. godine

potpisivanjem tzv. Dejtonskog sporazuma. Njime suEvropska konvencija o ljudskim pravima (EKLJP) injezini protokoli, među kojima i Protokol 6 koji seodnosi na smrtnu kaznu, postali sastavni dio pravnog

poretka Bosne i Hercegovine. Preuzeti Krivični zakon

SFRJ, koji se na području Federacije BiH primjenjivaodo 1998. godine, na području Republike Srpske do2000. godine, a Brčko Distrikta do 2001. godine, u sis-temu sankcija predviđao je i smrtnu kaznu u članu37Č.

Član 37 Preuzetog KZ SFRJ glasi:

Smrtna kazna ne može se propisati kao jedina glavna kazna za određeno krivično djelo.

Smrtna kazna može se izreći samo za najteže slu-čajeve teških krivičnih djela za koje je zakonom

propisano.

Smrtna kazna ne može se izreći licu koje u vrijemeizvršenja krivičnog djela nije navršilo 18 godinaniti trudnoj ženi.

Punoljetnom licu koje u vrijeme izvršenja kri-vičnog djela nije navršilo 21 godinu smrtna kaz-na može se izreći pod uslovom iz st. 2 ovog člana samo za krivična djela protiv osnova socijalis-tičkog samoupravnog društvenog uređenja i bez-bjed nosti SFRJ (R BiH) za krivična djela protiv

čovječnosti i međunarodnog prava i za krivičnadjela protiv oružanih snaga SFRJ (R BiH).

Smrtna kazna izvršava se strijeljanjem bez pri- sustva javnosti.

Član 38

1)...

2) Za krivična djela za koja je propisana smrtnakazna sud može izreći i zatvor od 20 godina12.

Preuzeti KZ SFRJ predviđao je mogućnost izricanjasmrtne kazne za sljedeća krivična djela:

— Član 141 (genocid); — Član 142 (ratni zločin protiv civilnogstanovništva);

— Član 143 (ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika); — Član 144 (ratni zločin protiv ratnihzarobljenika);

— Član 146 st. 2 i 3 (protupravno ubijanje iranjavanje neprijatelja);

— Član 148 st. 2 (povrede zakona i običaja rata).

11 Čl. 29, Krivični zakon Bosne i Hercegovine (bilj. 2).

12

Zakon o primjeni Krivičnog zakona Republike Bosne iHercegovine i Krivičnog zakona SFRJ, Sl. gl. RBiH 2/92,8/92, 10/92, 16/92, 21/92, 28/92.



31

Stupanjem na pravnu snagu Krivičnog zakona Fede-racije Bosne i Hercegovine13, Krivičnog zakona Re-

publike Srpske, Krivičnog zakona Brčko Distrikta, ukrivičnom zakonodavstvu BiH nije postojala mo-gućnost izricanja smrtne kazne, jer u ovim zakonima

ne postoji smrtna kazna, a kao najteža kazna zanavedena krivična djela u Krivičnom zakonu FederacijeBiH i Brčko Distrikta BiH, je bila kazna dugotrajnogzatvora u trajanju do 40 godina, a u Krivičnom zakonuRepublike Srpske je to bila kazna doživotnog zatvora.

U vezi s tim postavlja se pitanje kada je zapravo prestala pravna mogućnost izricanja smrtne kazne u kri-vičnom zakonodavstvu BiH, da li je to na područjuFederacije bila 1998. godina, kada je donesen Krivičnizakon Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno 2000.godina na području Republike Srpske kada je donesen

Krivični zakon Republike Srpske14, 2001. godina kada je donesen isti zakon u Brčko Distriktu15, ili je pak mo-gućnost izricanja smrtne kazne prestala zaključenjem,odnosno pararanjem Dejtonskog sporazuma (14. de-cembar 1995. godine) ili ni tada. Pravilno rješavanjeovog pitanja riješilo bi mnoge dileme i različita tuma-čenja u primjeni blažeg zakona.

U vezi s tim ukazujemo na bitne međunarodne doku-mente koji regulišu pitanje ukidanja smrtne kazne:

a) Drugi alternativni protokol uz Međunarodni pakt ograđanskim i političkim pravima čiji je cilj ukidanje

smrtne kazne (prihvaćen i proglašen Rezolucijom Ge-neralne skupštine 44/128 od 15. decembra 1989. go-dine).

Član 1

1. Ni jednom licu koje potpada pod jurisdikcijudržave članice ovog Protokola ne može se izreći smrtna kazna.

2. Svaka država članica poduzet će sve potrebnemjere za ukidanje smrtne kazne u okviru njene jurisdikcije.

Član 21. Nikakva rezerva nije dopuštena na ovaj Protokol

izuzev one koja je izjavljena u vrijeme ratikacijeili pristupanja kojom se predviđa primjena smrtnekazne u vrijeme rata u slučaju presude za najteži zločin vojne prirode izvršen za vrijeme rata.

Država članica koja izjavi takvu rezervu u vrijemeratikacije ili pristupanja dostavlja Generalnom sekretaru Ujedinjenih naroda odgovarajuće pro-

pise svog unutrašnjeg zakonodavstva koji se pri-mjenjuju u vrijeme rata.

2. Država članica koja je izjavila takvu rezervuobavještava Generalnog sekretara Ujedinjenih

naroda o svakom početku ili završetku ratnog sta-nja na njenoj teritoriji.

b) Protokol br. 6 Evropske konvencije o ljudskim pra-vima i osnovnim slobodama (Strazbur, 28. april 1983.g.)

Član 1

Smrtna kazna se ukida. Niko se ne može osuditi na smrtnu kaznu ili pogubiti.

Član 2

Država može u svom zakonodavstvu da predvidi

smrtnu kaznu za djela izvršena u doba rata ili ne- posredne ratne opasnosti; takva kazna primjeniće se samo u slučajevima predviđenim zakonom i u skladu sa njegovim odredbama. Država obavještavaGeneralnog sekretara Savjeta Evrope o odgova-rajućim odredbama tog zakona.

c) Protokol br. 13 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama potpuno je ukinuosmrtnu kaznu. Bosna i Hercegovina je 7. jula 2003.godine ratikovala ovaj Protokol.

Aneks 1 Dejtonskog sporazuma sadrži dodatni spo-razum o ljudskim pravima koji će se primjenjivati uBosni i Hercegovini, među kojima se nalazi i Među-narodni pakt o građanskim i političkim pravima iz1966. godine i njegovi alternativni protokoli iz 1996. i1989. godine.

Ustav Bosne i Hercegovine, koji čini sastavni dio Dej-tonskog sporazuma (Aneks 4) u stavu 2 člana 2 pro-

pisao je da prava i slobode izloženi u Evropskoj kon-venciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kaoi njeni protokoli primjenjivaće se direktno u Bosni i

Hercegovini. Ovi dokumenti imaće prednost nad svimostalim zakonima.

Imajući u vidu odredbe Ustava Bosne i Hercegovine,Vrhovni sud FBiH kao i Vrhovni sud Republike Srpskeranije su zauzeli stav da je potpisivanjem Dejtonskogsporazuma u BiH prestala mogućnost izricanja smrtnekazne. U skladu s tim počev od 15. decembra 1995.godine po njihovoj argumentaciji proizilazi da je naj-veća kazna koja se na području Federacije mogla izrećido donošenja Krivičnog zakona Federacije BiH (no-vembar 1998. godine), kazna zatvora od 15 odnosno

20 godina (ne postoji jedinstveni stav). Također, i na području Republike Srpske do donošenja Krivičnogzakona Republike Srpske (oktobar 2000. godine) naj-

13 Krivični zakon Federacije Bosne i Hercegovine, Sl. gl.

FBiH 43/98.14 Krivični zakon Republike Srpske, Sl. gl. RS 22/00, 37/01.15 Krivični zakon Brčko Distrikta, Sl. gl. BD 1/01, 3/03.



32

veća kazna je bila kazna zatvora od 15 odnosno 20godina (ne postoji jedinstven stav), odnosno da je

preuzeti Krivični zakon SFRJ bez smrtne kazne, kaomeđuzakon, najblaži zakon.

Međutim, polazeći od gore citiranih međunarodnihdokumenata, opravdano je razmotriti da li je smrtnakazna, kao krivičnopravna sankcija, egzistirala u na-šem krivičnom zakonodavstvu i nakon zaključenjaDejtonskog sporazuma do donošenja novih krivičnihzakona entiteta koji nisu propisivali mogućnostizricanja smrtne kazne.

U cilju pravilnog rješavanja ovog pitanja ukazujemona stav Doma za ljudska prava za Bosnu i Hercegovinuizražen u odlukama o meritumu u predmetu br. CH/96/30 — Sretko Damjanović protiv Federacije BiH i u

predmetu br. CH/97/69 — Borislav Herak protiv Fede-racije BiH. Dom za ljudska prava BiH u ovim pred-metima analizira odredbe Drugog dodatnog protokolana međunarodni ugovor o građanskim i političkim

pravima sa aspekta mogućnosti izvršenja smrtne kaz-ne, koja smrtna kazna je bila izrečena Sretku Damja-noviću i Borislavu Heraku. U ovim predmetima Domza ljudska prava zaključuje da izvršenje smrtne kaznene bi bilo u skladu sa Drugim dodatnim protokolom.Međutim, Dom za ljudska prava BiH ne problematizira

postojanje smrtne kazne kao krivične sankcije u pos-matranom periodu, nego samo mogućnost izvršenja sa

drugih aspekata.U tom smislu se navodi da treba imati u vidu činjenicuda je Drugi dodatni protokol sastavni dio Dejtonskogsporazuma koji je potpisan od strane predstavnika Re-

publike BiH, predstavnika Federacije BiH i predstav-nika Republike Srpske, krajem 1995. godine i kojim jeuspostavljen mir na području Bosne i Hercegovine.Dakle, BiH nije potpisnica ovog Dodatnog protokolana međunarodnom nivou kako to propisuju odredbe Drugog dodatnog protokola. S obzirom na činjenicuda je u periodu 1992-1995. godine na području BiH u

primjeni bio preuzeti KZ SFRJ sa odredbama čl. 37 i

38 koji su propisivali mogućnost izricanja smrtnekazne, to je de facto ispunjen uslov iz člana 2 Drugogdodatnog protokola. Ovo iz razloga što u trenutku pot-

pisivanja Dejtonskog sporazuma u zakonodavstvuBiH postoji smrtna kazna za najteže zločine izvršeneza vrijeme rata, pa se može prihvatiti da u tom trenutkui postoji rezerva na ovaj protokol shodno čl. 2 Do-datnog protokola. Kako BiH u tom trenutku nije bila

potpisnica Drugog dodatnog protokola na među-narodnom nivou, to dodatni proceduralni zahtjev koji

propisuje slanje rezerve Generalnom sekretaru Ujedi-njenih nacija, nije ni primjenjiv.

Prihvatanjem ovakve argumentacije da se zaključitida čl. 2 Drugog dodatnog protokola nije smetnja za

postojanje smrtne kazne u zakonodavstvu BiH u ovom periodu nakon potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Uostalom, st. 2 člana 1 Drugog dodatnog protokola nalaže obavezu svakoj državi članici za po-duzimanjem potrebnih mjera za ukidanje smrtne kazne

u okviru njene jurisdikcije, što je i učinjeno donošenjemKrivičnog zakona Federacije BiH (1998) i donošenjemKrivičnog zakona Republike Srpske (2000) i Krivičnogzakona Brčko Distrikta (2001), kada je i ukinuta smrt-na kazna, tačnije uklonjena iz krivičnog zakonodavstva

u Bosni i Hercegovini.

U pogledu na Protokola br. 6 potrebno je istaći da jeDom za ljudska prava za BiH u predmetima Dam-

janović i Herak analizirao postojanje smrtne kazne na području BiH u ovom periodu i zaključio da je Fe-deracija BiH prekršila svoje obaveze prema čl. 1 i čl. 2

Protokola br. 6 na Evropsku konvenciju. Pri tome Domza ljudska prava za BiH nalazi da čl. 2 Protokola br. 6sadrži brojne zahtjeve koji se moraju ispuniti prijenego se izrekne smrtna kazna. Na prvom mjestu državakoje se to tiče mora imati “odredbu u svom Zakonu zasmrtnu kaznu”. Drugo, takva zakonska odredba mora

biti “u pogledu djela počinjenih u vrijeme rata ilineposredne ratne opasnosti”. Treće, smrtna kazna semora “primijeniti samo u instancama utvrđenim za-konom i u skladu sa njegovim odredbama”. Pošto BiHnije potpisnica Konvencije na međunarodnom nivou,Dom za ljudska prava smatra da dodatni proceduralni

zahtjev koji propisuje slanje relevantnog zakona Gene-ralnom sekretaru Savjeta Evrope nije primjenjiv. U

daljoj argumentaciji Dom za ljudska prava nalazi da prva dva kriterija su primjenjiva na djela počinjena uvrijeme “rata, oružanih sukoba ili okupacije”. Prima facie, Dom za ljudska prava smatra da ovakvo od-ređenje može pokriti situacije o kojima se govori u čl.2 Protokola. Međutim, Dom za ljudska prava nalazida nije ispunjen treći uvjet iz čl. 2 u pogledu preciziranjauvjeta u kojima se smrtna kazna primjenjuje smatrajućida odredbe preuzetog Krivičnog zakona SFRJ u do-voljnoj mjeri ne preciziraju neophodne uvjete u kojima

se smrtna kazna primjenjuje.

Mislimo da ovakva argumentacija Doma za ljudska prava u pogledu neispunjavanja ovog kriterija nije prihvatljiva i reklo bi se da je rezultat nastojanja Domaza ljudska prava da se u konkretnom slučaju spriječiizvršenje smrtne kazne nad Sretkom Damjanovićem iBorislavom Herakom sa aspekta zaštite ljudskih pravai da ova argumentacija ne bi mogla biti prihvaćena ukontekstu razmatranja primjene blažeg zakona.

Pažljivom analizom zakonskih odredbi preuzetog KZSFRJ koje regulišu pitanje smrtne kazne, da sezaključiti da ovaj zakon propisuje smrtnu kaznu zanajozbiljnije slučajeve teških zločina koji su počinjeni



33

u doba rata, oružanih sukoba ili okupacije, pa imajućiu vidu odredbu čl. 41 preuzetog KZ SFRJ, koja regulišeopšta pravila odmjeravanja kazne, proizilazi da sudustoji na raspolaganju mogućnost izricanja smrtne kaz-ne samo za najdrastičnije slučajeve, za one radnje

izvršenja koje su navedene u onim krivičnim djelimaza koje zakonodavac propisuje mogućnost izricanjasmrtne kazne. Prema tome, odredbe preuzetog KZ SFRJ sadrže dovoljno preciznosti u deniranju uvjetau kojima se smrtna kazna primjenjuje i ove odredbe udovoljnoj mjeri onemogućavaju sud da u svakom slučaju, za bilo koju od ovih radnji, može izreći smrtnukaznu. Ovim bi bio ispunjen uslov iz člana 2 o mo- gućnosti postojanja smrtne kazne u krivičnom zako-nodavstvu BiH u periodu od 1995. godine do 1998. godine na području Federacije BiH, odnosno do 2000. godine na području Republike Srpske i 2001. godinena području Brčko Distrikta.U prilog ovakvog zaključka je odredba člana 393 KZFBiH iz 1998. godine koja glasi: “ Pravnosnažno izre-čena smrtna kazna do dana stupanja na snagu ovog zakona postaje kazna dugotrajnog zatvora u trajanjuod četrdeset godina”. Analognu odredbu sadrži i član451 Krivičnog zakona Republike Srpske iz 2000. go-dine, s tim što pravosnažno izrečena smrtna kazna

postaje kazna doživotnog zatvora. Dakle, zakonodavac pravosnažno izrečene smrtne kazne ne zamjenjujekaznom zatvora od 20 godina, odnosno 15 godina, što

bi bilo logičnije ako bi se prihvatio stav vrhovnihsudova entiteta, da je smrtna kazna ukinuta potpi-sivanjem Dejtonskog sporazuma. Samo Krivični za-kon Brčko Distrikta u čl. 403 ranije izrečene smrtnekazne zamjenjuje kaznom dugotrajnog zatvora (koja

je inače od 20 do 40 godina) u trajanju od 20 godina.Stav po istom pitanju zauzeo i Ustavni Sud BiH u od-luci AP 1785-06 u predmetu Maktouf:

“U praksi, ni u jednoj državi bivše Jugoslavije u zakonodavstvu nije postojala mogućnost izricanjadoživotnog zatvora niti dugotrajnih zatvorskih kaz-ni, a što je Međunarodni krivični sud za zločine na

području bivše Jugoslavije često činio (slučaj Krs-tić, Galić itd). Istovremeno, koncept KZ SFRJ je biotakav da nije predviđao postojanje dugotrajnog nitidoživotnog zatvora nego je za najteža krivična djela propisivao smrtnu kaznu, a za lakše oblike maksi-malne zatvorske kazne do 15 godina zatvora. Dakle, jasno je da se ne može odvojiti jedna sankcija od cjelokupnosti cilja koji se želio postići kaznenom politikom u vrijeme važenja tog zakona.U vezi s tim, Ustavni sud smatra da nije moguće jed nostavno ’odstraniti’ jednu sankciju i primijenitidruge, blaže sankcije i time praktično ostaviti ne-

adekvatno sankcionirana najteža krivična djela”16.

4. Suđenje ili kažnjavanje za krivična djela

prema općim načelima međunarodnog prava

Član 4a)

Članovi 3 i 4 ovog zakona ne sprečavaju suđenje ilikažnjavanje bilo kojeg lica za bilo koje činjenje ilinečinjenje koje je u vrijeme kada je učinjeno predstavljalo krivično djelo u skladu s općim načelimameđunarodnog prava17.

Odredba ovog člana uvedena je Zakonom o izmjenamai dopunama KZ BiH od 29. decembra 2004. godine(Sl. gl. BiH , 61/04).

Treba podsjetiti da pozivanje na “opšte prihvaćena pravila” međunarodnog prava, odnosno prihvatanje

univerzalističke koncepcije, u našem krivičnom zako-nodavstvu na određeni način datira još od KZ SFRJ od1977. godine, kada je u vezi sa univerzalnim principomugrađena norma (čl. 108 st. 4) prema kojoj se krivičnogonjenje stranca moglo preduzeti (tada po odobrenjusaveznog javnog tužioca) bez obzira na zakon zemljeu kojoj je djelo učinjeno, ako je u pitanju djelo koje jeu vrijeme kada je izvršeno smatrano krivičnim djelom

prema opštim pravnim načelima priznatim od stranemeđunarodne zajednice. Isto rješenje su zadržale i svenekadašnje jugoslovenske republike, što predstavlja

potvrdu supremacije međunarodnog nad nacionalnim

krivičnim zakonodavstvom, dakle, ne samo među-narodnih konvencija već i “opštih pravnih načela”.Pored toga, gotovo sve tzv. tranzicijske zemlje su pri-hvatile rješenje prema kojem je predviđena neposredna

primjena, pa čak i primat međunarodnog prava. Takvuodredbu sadrži i Ustav BiH u čl. 2/II.

Već je naglašeno da ovo nije ni potpuna novina unašem krivičnom zakonodavstvu, jer ga je predviđaokako raniji, tako i sadašnji zakon. Stoga neki autori uovoj odredbi vide i osnovu za tumačenje prema komedomaći sud može da odlučuje na osnovu takvih pravila

i u odnosu na djela izvršena na domaćoj teritoriji i kadone nisu sadržane u ratikovanoj međunarodnojkonvenciji, prema opštem pravnom principu da nemože nešto da važi u jednom (ako je djelo izvršeno uinostranstvu), a da ne važi u drugom slučaju (ako jedjelo izvršeno na domaćoj teritoriji).

Prema tome, odredba iz čl. 4a) omogućava izuzetnoodstupanje od principa iz čl. 3 i 4 i omogućava kaž-njavanje za one postupke koji predstavljaju krivičnadjela prema međunarodnom pravu, odnosno koja pred stavljaju kršenje normi i pravila tipa zabrana, akoje imaju opštu podršku od svih naroda, koje su op-

16 Maktouf (bilj. 9). 17 Čl. 3 i 4, Krivični zakon Bosne i Hercegovine (bilj. 2).



34

šteg značaja, odnosno koje se smatraju ili koje predstavljaju univerzalne civilizacijske tekovine savreme-nog krivičnog prava.

To znači da se države u oblikovanju svog nacionalnog

krivičnog zakonodavstva moraju pridržavati normi i pravnih standarda koji predstavljaju opšteprihvaćena pravila savremenog krivičnog prava, pravila koja predstavljaju civilizacijske vrijednosti, dio opšteg pravnog nasljedstva civilizovanih naroda. Na taj načinse ograničava arbitrarnost nacionalnih zakonodavacau kreiranju unutrašnjih krivičnopravnih rješenja, kakoonih koja se odnose na opšte institucije krivičnog

prava, tako i u odnosu na pojedine inkriminacije iliskupine inkriminacija.Iz iznesenog proizilazi da jedno lice može krivičnoodgovarati, odnosno biti kažnjeno za djela koja

predstavljaju kršenje navedenih zabrana, kao što sugenocid, ratni zločini i sl., čak i onda kada oni izuzetnonisu bili predviđeni kao takva krivična djela u na-cionalnom odnosno unutrašnjem krivičnom zakono-davstvu u vrijeme kada su bila učinjena.

Na ovom postulatu se i bazira odredba iz čl. 4a), a što je zapravo norma koja je statuirana, kako je naglašeno,u najznačajnijim međunarodnim dokumentima (čl. 11st. 2 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, čl. 7st. 2 EKLJP, te čl. 14 st. 1 MPGPP).

Međunarodno humanitarno pravo predstavlja veoma

obimnu i složenu pravnu materiju. Sudska praksa me-đunarodnog humanitarnog prava razvijena je nasudovima pojedinih država, na međunarodnim sudo-vima, kao što je Međunarodni vojni sud u Nirnbergu iodnedavno Međunarodni krivični sud za bivšu Jugo-slaviju u Den Haagu, na koju će se svakako oslanjati isudovi u BiH.

Odredba člana 4a) KZ BiH ne tretira samo suđenje zaova krivična djela, nego i kažnjavanje, jer ako nije bilo

propisano djelo, nije ni sankcija, niti je moguće u pogledu obilježja djela primijeniti jedan, a na krivičnu

sankciju drugi zakon, tj. kombinacija zakona, pa se ta-ko i kažnjavanje učinilaca krivičnih djela “ratnog zločina” ne uslovljava primjenom odredbe člana 3 i 4 Krivičnog zakona BiH.Odjel za ratne zločine Suda BiH, a vezano za kažnja-vanje za krivična djela ratnog zločina, svoj stav jeizrazio u pravosnažnim presudama na način da je u

predmetima procesuiranim pozivanjem na navedenuodredbu, u punoj mjeri primijenio Krivični zakon Bo-sne i Hercegovine. Argumentacija za ovakav stav jedobrim dijelom već iznijeta, ali naglašavamo i slje-deće:

Država Bosna i Hercegovina je kao nasljednica bivše Jugoslavije raticirala EKLJP i MPGPP, pa su ovi

sporazumi za nju obavezujući i vlasti Bosne i Herce- govine, uključujući i sudove, moraju ih primjenjivati.Stoga je član 4a) KZ BiH samo domaći pravni pod- sjetnik, jer on nije neophodan da bi se primjenjivaliovi sporazumi. Iz istog tog razloga, ovi sporazumi su

obavezujući za sve bosansko-hercegovačke sudove, paodredba kao što je član 4a) KZ BiH nije neophodna zanjihovu primjenu.

I praksa Evropskog suda za ljudska prava (predmet Naletilić protiv Hrvatske, br. 51891/99), naglašava primjenjivost odredbe stava 2 prije nego stava 1 člana7 Evropske konvencije, što također opravdava pri-mjenu člana 4a) KZ BiH. Evropski sud ukazuje na dvaelementa retroaktivne primjene krivičnih zakona: pred vidivost i dostupnost krivičnog zakona. Van svakesumnje je da su počinitelji u vrijeme rata, u razdoblju

od 1992. do 1995. znali da su zločini koje su počinili bili kriminalizirani barem prema međunarodnom pra-vu, pa je i njihovo kasnije gonjenje predvidivo, a takosu, zasigurno, i znali da najteži zločini moraju biti kaž-njeni i najtežim sankcijama. Evropski sud je pretpo-stavio da “ako je bilo poznato djelo, poznata je bila i

maksimalna kazna”.

Sud BiH je imao u vidu i praksu Međunarodnog kri-vičnog suda za bivšu Jugoslaviju (MKSJ) kao i oba-veze koje je država Bosna i Hercegovina, a time i SudBiH preuzeo u procesuiranju predmeta ratnog zločina

koje MKSJ prenosi na Sud BiH po pravilu 11 bis.

4.1. Zločini protiv čovječnosti u KZ BiH

Primjena ove odredbe se najčešće ogleda u suđenju u predmetima krivičnih djela koja su kvalikovana kao zločini protiv čovječnosti, krivičnog djela koje je na-vedeno u KZ BiH u čl. 172. Međutim, primjena nave-dene odredbe omogućava u punoj mjeri i suđenje poosnovu zajedničkog zločinačkog poduhvata i ko-mandne odgovornosti, koji oblici učešća i odgovornostinisu eksplicitno sadržani u KZ SFRJ, ali predstavljaju

dio međunarodnog običajnog i međunarodnog ugo-vornog prava, sada u KZ BiH pozicionirani u čl. 180.U vrijeme počinjenja djelo zločin protiv čovječnostinije eksplicitno bilo predviđeno krivičnim zakonima uBosni i Hercegovini. Međutim, običajni status kaž-njivosti zločina protiv čovječnosti i pripisivanje indi-vidualne krivične odgovornosti za njegovo počinjenjeu periodu 1992. godine, potvrđen je, od strane Gene-ralnog sekretara UN18, Komisije za međunarodno pra-vo, kao i jurisprudencijom MKSJ i Međunarodnogkrivičnog suda za Ruandu (MKSR). Ove institucije

18

Izvještaj GS UN-a u vezi sa stavom 2 Rezolucije Vijećasigurnosti br. 808, od 03. 05. 1993. godine, paragraf 34-35 i47-48.



35

ocijenile su da kažnjivost zločina protiv čovječnosti predstavlja imperativnu normu međunarodnog pravaili jus cogens, zbog čega je nesporno da je u 1992. go-dini zločin protiv čovječnosti bio dio običajnog među-narodnog prava. Ovaj zaključak je potvrdila i Studija

o međunarodnom humanitarnom pravu koju je izradioMeđunarodni komitet Crvenog križa/krsta.Član 4a) KZ BiH govori o “općim načelima među-narodnog prava”. Član 7 stav 2 EKLJP govori o “op-ćim načelima prava priznatim od civiliziranih naroda”,a član 15 stav 2 MPGPP o “općim pravnim načelimakoja priznaje međunarodna zajednica”. Kako među-narodno pravo, kao ni EKLJP, ne poznaju identičan

pojam onom koji se koristi u članu 4a) KZ-a BiH, toovaj termin predstavlja ustvari kombinaciju, s jednestrane “principa međunarodnog prava” kakav poznajeGeneralna skupština UN i Komisija za međunarodno

pravo i “općih principa prava priznatih od strane zajednice naroda” kakve poznaje Statut Međunarodnogsuda pravde i član 7 stav 2 EKLJP, kao i član 15 stav 2MPGPP-a.Praksom Evropskog suda za ljudska prava naglašena

je primjena odredbe stava 2 člana 7 u odnosu na primjenu stava 1 člana 7 EKLJP u nekoliko sličnih predmeta u kojima je predmet rasprave upravo bilo postojanje i kažnjivost zločina protiv čovječnosti kaokrivičnog djela. U predmetu Kolk i Kislyiy protivEstonije, Evropski sud “se prisjeća da tumačenje i

primjena domaćeg zakona u načelu spada u nadležnost domaćih sudova…, a što je primjenjivo i kada se do-maći zakon odnosi na pravila općeg međunarodnog prava ili međunarodnih sporazuma”.Prema tome, krivično djelo zločina protiv čovječnostimože se u svakom slučaju podvesti pod “opća načelameđunarodnog prava” iz člana 4a) KZ BIH. Dakle,

bez obzira da li posmatrano sa stanovišta međunarodnogobičajnog prava ili stanovišta “principa međunarodnog

prava”, nedvojbeno je da je zločin protiv čovječnosti predstavljao krivično djelo u inkriminisanom periodu,odnosno da je zadovoljen princip legaliteta. Pri tome

ne treba zanemariti ni činjenicu da se krivičnopravneradnje nabrojane u članu 172 KZ BiH mogu pronaći iu zakonu koji je bio na snazi u relevantnom vre-menskom periodu (u vrijeme izvršenja djela), i to učlanovima 134, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147,154, 155 i 186 KZ SFRJ, odnosno da su radnje op-tuženja bile kažnjive i po tada važećem krivičnomzakonu. Konačno, u vezi sa članom 7 stav 1 EKLJP,Sud zapaža da primjenu člana 4a) dodatno opravdavačinjenica da je izrečena kazna u svakom slučaju blažaod smrtne kazne koja je bila u primjeni u vrijemeizvršenja djela, čime je zadovoljena i primjena principa

vremenskog važenja krivičnog zakona, odnosno pri-mjena “zakona koji je blaži za počinitelja”.

4.2. Primjena doktrine udruženog (zajedničkog) zločinačkog poduhvata i odgovornost po osnovukomandne odgovornosti pred Sudom BiH

Istaknućemo još jednu specičnost suđenja za ratne

zločine pred Sudom BiH, a to je primjena doktrine ud-ruženog (zajedničkog) zločinačkog poduhvata i odgo-vornost po osnovu komandne odgovornosti, sadržaneu odredbi člana 180 stav 1 i 2 KZ BiH, koje su pri-hvaćene u presudama Suda19, a ovom prilikom neće seiznositi šira argumentacija opravdanosti njihove pri-mjene, nego samo navođenja relevantnog propisa i

pozivanja na međunarodne dokumente na kojima setemelji.

Individualna i komandna odgovornost

Član 180

1. Osoba koja planira, naredi, učini ili podstrekavaili pomaže u planiranju, pripremanju ili učinjenjukrivičnih djela iz člana 171 (Genocid), 172 (Zločini protiv čovječnosti), 173 (Ratni zločin protiv civilnog stanovništva), 174 (Ratni zločin protiv ranjenika ibolesnika), 175 (Ratni zločin protiv ratnih zarob-ljenika), 177 (Protupravno ubijanje i ranjavanjene prijatelja), 178. (Protupravno oduzimanje stvariod ubijenih i ranjenih na ratištu) i 179 (Povrede zakona ili običaja rata) ovog zakona, kriva je za tokrivično djelo. Službeni položaj bilo kojeg lica, bilo

da se radi o šefu države ili vlade, ili o odgovornoj službenoj osobi vlade, ne oslobađa takvu osobukrivice niti utječe na ublažavanje kazne.

2. Činjenica da je neko od krivičnih djela iz člana171 do 175 i člana 177 do 179 ovog zakona učinjenood strane podređenog, ne oslobađa njemu nadređenuosobu od krivične odgovornosti ukoliko je ta nad-ređena osoba znala ili je mogla znati da se njen podređeni sprema učiniti takvo djelo, odnosno da jeveć učinio takvo djelo, a nadređena osoba je propustila da preduzme nužne i razumne mjere da spri-

ječi učinjenje krivičnog djela, odnosno da učiniteljtog djela bude kažnjen. (...)

Odredba st. 1 gotovo je istovjetna kao odredba člana 7stav 1 Statuta Međunarodnog krivičnog suda za bivšuJugoslaviju (MKSJ) i sadrži nekoliko oblika radnjisaizvršilaštva odnosno saučesništva koje su određenes obzirom na specičnu prirodu i težinu ovih krivičnihdjela koja po pravilu sadrže veliki broj radnji izvršenja,

počinjenim veoma često od strane većeg broja osoba,djelima koja imaju planski, sistemski karakter, tako da

19 Vidi: X-KRŽ-05/24-3 Miloš Stupar, Drugostepena presu-

da, 28. 04. 2010; X-KRŽ-07/419 Ratko Bundalo i dr., Dru-gostepena presuda od 28. 01. 2011; X-KRŽ-06/200 ŽeljkoMejakić i dr., Drugostepena presuda od 16. 02. 2009.



36

je individualni doprinos pojedinca često teško od-rediti.

Navedeni oblici radnji izvršenja suštinski odgovarajuodredbama Zakona koje regulišu saizvršilaštvo i sa-

učesništvo u izvršenju krivičnih djela, ali znatno pro-širuje radnje izvršenja, kao radnje učešća u izvršenjukrivičnih djela. Svim naznačenim radnjama učinjenjadat je, u načelu, isti značaj, bez obzira na modalitete

počinjenih radnji.Zbog toga, u praksi, primjena ove odredbe donosi niznedoumica, prije svega je sporno pitanje pravne pri-rode ove odredbe, koja se nalazi u posebnom dijelukrivičnog zakona, a ne predstavlja posebno krivičnodjelo, nego oblike učešća u izvršenju taksativno nabro-

jenih djela, te izjednačava krivnju/odgovornost bezobzira sa kojim se oblikom učešća postupa.

Postoji dilema da li je primjena opštih odredaba osaizvršilaštvu i saučesništvu ovim članom derogirana ida li je član 180 KZ BiH, lex specialis ili je to in-korporirano međunarodno krivično pravo za samo

jedan poseban oblik učinjenja prihvaćen kao udruženizločinački poduhvat ili zajednički zločinački poduhvat,o čemu sudska praksa još nije dala konačnu riječ.Odredba iz st. 2 je gotovo identična odredbi iz čl. 7 st.2 Statuta MKSJ. Ona sadrži drugi osnovni oblik komandne ili zapovjedne odgovornosti koji predstavljaodgovornost na osnovu nečinjenja, odnosno pro-

puštanja obaveznog nadzora ili komandnu odgovornost

stricto sensu ili indirektnu komandnu odgovornost .Iz njenog opisa proizilazi da je naš zakon prihvatiokako umišljajnu tako i nehatnu komandnu odgovornost,što podrazumijeva i nesvjesni nehat, jer će odgovaratii kada nije bio svjestan, ali je mogao biti svjestan da senjegov podređeni sprema učiniti krivično djelo, od-nosno da ga je već učinio. Ovaj koncept odgovornosti,kako je već navedeno, poznat je od ranije u među-narodnom krivičnom pravu, jer ga poznaje još Do-

punski protokol I uz Ženevske konvencije o zaštitižrtava međunarodnih oružanih sukoba od 12. avgusta1949. godine, u svojoj odredbi iz st. 2 čl. 86, a predviđaga i čl. 7 st. 3 Statuta MKSJ, te i čl. 28 Statuta MKS,kao i samo jedan broj zemalja koje su ovaj oblik od-govornosti prihvatile.

5. Rezime

Kada je u pitanju Bosna i Hercegovina, važenje i pri-mjena krivičnog zakona se može označiti kao prvo-razredno krivičnopravno pitanje, posebno kada su u

pitanju ratni zločini i druga najteža krivična djela pro-tiv međunarodnog humanitarnog prava za koja setrenutno sudi. Ono je u središtu interesovanja ne samo

pravničke javnosti, prvenstveno zbog toga što su nasceni dva posve različita režima ili pristupa u primjeni

krivičnih zakona na takve slučajeve, a što zavisi odtoga da li ova krivična djela procesuira entitetsko

pravosuđe ili Sud BiH.Polazeći od odredaba čl. 3 i 4 KZ BiH, Odjel za ratnezločine Suda Bosne i Hercegovine, kontinuirano vodi

raspravu u pogledu primjenjivosti Krivičnog zakonaBosne i Hercegovine, kao zakona vremena suđenja,kada su u pitanju predmeti ratnog zločina, u kon-kurenciji sa Zakonom o primjeni Krivičnog zakonaBosne i Hercegovine i Krivičnog zakona SFRJ (Pre-uzeti KZ SFRJ), kao zakona vremena izvršenja kri-vičnih djela.Kada je u pitanju upoređivanje zakona, nekada i višenjih, treba imati u vidu dva principa na kojima se onotemelji: princip konkretnosti i princip alternativiteta. I

jedan i drugi princip u teoriji se ponekada različitoshvataju, a i u sudskoj praksi postoje različiti pristupi,

pa i nedosljednosti u njihovoj primjeni. S tim u vezitreba posebno imati u vidu da se navedenim upore-đivanjem zapravo traži onaj zakon koji je povoljniji za

učinioca, tj. za dati slučaj, a to nekada može biti i onajzakon koji za dato djelo propisuje strožu kaznu.

U vrijeme zaključenja Dejtonskog sporazuma BiH nije bila potpisnica Drugog alternativnog protokola uzMeđunarodni pakt o građanskim i političkim pravimana međunarodnom nivou kako to propisuju odredbeDrugog dodatnog protokola, te nije imala obavezu iz-

javljivanja rezerve na protokol, pa čl. 2 Drugog do-

datnog protokola nije smetnja za postojanje smrtnekazne u zakonodavstvu BiH u periodu nakon potpi-sivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, do donošenjanovog krivičnog zakonodavstva.Uostalom, st. 2 člana 1 Drugog dodatnog protokolanalaže obavezu svakoj državi članici za poduzimanjem

potrebnih mjera za ukidanje smrtne kazne u okvirunjene jurisdikcije, što je i učinjeno donošenjem Kri-vičnog zakona Federacije BiH (1998), Krivičnog za-kona Republike Srpske (2000) i Krivičnog zakonaBrčko Distrikta (2001), kada je i ukinuta smrtna kazna,tačnije uklonjena iz krivičnog zakonodavstva u Bosni

i Hercegovini.U pogledu Protokola br. 6 EKLJP potrebno je istaći da je Dom za ljudska prava za BiH u predmetima Da-mjanović i Herak, analizirajući postojanje smrtne kaz-ne, na području BiH u periodu 1995-1998/2000. za-ključio da su dva kriterija primjenjiva na djela poči-njena u vrijeme “rata, oružanih sukoba ili okupacije”. Prima facie, Dom za ljudska prava smatra da ovakvoodređenje može pokriti situacije o kojima se govori učl. 2 Protokola. Međutim, Dom za ljudska prava nalazida nije ispunjen treći uvjet iz čl. 2 u pogledu preciziranjauvjeta u kojima se smrtna kazna primjenjuje smatrajući

da odredbe preuzetog Krivičnog zakona SFRJ u do-voljnoj mjeri ne preciziraju neophodne uvjete u kojima



37

se smrtna kazna primjenjuje, što se može podvrgnutiozbiljnoj kritici.Čl. 4a) KZ BiH koji je identičan odredbi čl. 7 stav 2EKLJP omogućava izuzetno odstupanje od principa izčl. 3 i 4 istog zakona i omogućava suđenje i kažnjavanje

za one postupke koji predstavljaju krivična djela pre-ma međunarodnom pravu, odnosno koja predstavljajukršenje normi i pravila tipa zabrana, a koje imaju opštu

podršku od svih naroda, koje su opšteg značaja, od-nosno koje se smatraju ili koje predstavljaju univerzalnecivilizacijske tekovine savremenog krivičnog prava,kada te radnje nisu bile propisane kao krivično djelo uunutrašnjem zakonodavstvu.Odredba člana 4a) KZ BiH ne tretira samo suđenje zaova krivična djela, nego i kažnjavanje, jer ako nije bilo

propisano djelo, nije ni sankcija, niti je moguće u

pogledu obilježja djela primijeniti jedan, a na krivičnusankciju drugi zakon, tj. kombinacija zakona, pa se ta-ko i kažnjavanje učinilaca krivičnih djela ratnog zlo-čina, primjenom navedene odredbe, ne uslovljava pri-m jenom odredbe člana 3 i 4 Krivičnog zakona BiH.

Primjena ove odredbe se ogleda i u suđenju u predmetima krivičnih djela koja su kvalikovana kao zločini protiv čovječnosti, krivičnog djela koje jenavedeno u KZ BiH u čl. 172. Međutim, primjenanavedene odredbe omogućava u punoj mjeri i suđenje

po osnovu zajedničkog zločinačkog poduhvata i ko-mandne odgovornosti, koji oblici učešća i odgovornostinisu eksplicitno sadržani u KZ SFRJ, ali predstavljajudio međunarodnog običajnog i međunarodnog ugo-vornog prava, sada u KZ BiH pozicionirani u čl. 180.

Institute of temporal validity of law in war crimes cases before the Court of Bosnia and Herzegovina

Summary

When it comes to Bosnia and Herzegovina, the applicability of the Criminal Code may be characterized as a rst-class legal issue, particularly as regards war crimes and other cases of gravest breaches of international humanitarian law currently being prosecuted. It has been in the focus of interest of not only the legal community, primarily because two quite different regimes or approaches to the application of criminal codes in such caseshave been on the scene, depending on whether a criminal case is prosecuted by the Entities’ judiciary or the

Court of Bosnia and Herzegovina. As to the comparison between codes, sometimes several codes, two principles on which it is based should betaken into account: the principle of concreteness and the principle of alternativity. Both principles are sometimesdifferently perceived in theory. At the time when the Dayton Peace Agreement was signed, B&H was not a signatory state to the Second Optional Protocol to the International Covenant on the Civil and Political Rights at the international level as prescribed by the Optional Protocol II, and was not obliged to make reservations to the Protocol. Therefore, Article 2 of theOptional Protocol II constituted no obstacle to the existence of death penalty in the B&H legislation during the period from the signing of the Dayton Peace Agreement until the adoption of new criminal legislation. Article 4a) of the Criminal Code B&H, which is identical to Article 7(2) of the ECHR, provides for an exceptional deviation from the principle set forth in Articles 3 and 4 of the same Code. It also provides for trial and punishment for acts constituting criminal offenses pursuant to international law, or violations of the prohibition-type norms

and rules that are generally supported by all nations, that are of general importance, or considered to be or torepresent universal civilization achievements of the contemporary criminal law, where such acts are not prescribed as criminal under national legislation. Article 4a) of the Criminal Code of B&H addresses not only trial for these criminal offenses, but their punishment,too, because if an offense has not been prescribed, then the sanction thereof has not been prescribed either. Furthermore, it is impossible to apply one code to the qualication of the offense, and another one to thecriminal sanction, that is, a combination of codes. Therefore, punishment of war crimes perpetrators inapplication of the referenced provision has not been conditioned with the application of Articles 3 and 4 of theCriminal Code of B&H.This provision also applies in trials of cases qualied as Crimes against Humanity, as stipulated under Article172 of the Criminal Code of B&H. The application of the referenced Article, however, also ensures to the full extent trials based on joint criminal enterprise and command responsibility. The Criminal Code of SFRY did not

explicitly stipulate these forms of participation and responsibility. They however, do fall under customaryinternational law and treaty law as now stipulated in Article 180 of the Criminal Code of B&H.



38

sanJa salčić*

Neujednačenost sudske prakse u predmetima

ratnih zločina u Bosni i Hercegovini

* Autorica je bachelor prava i pripravnica u Sudu BiH.

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Prenošenje vođenja postupka u predmetimaratnih zločina sa Suda BiH na druge nadležnesudove — hronološki pregled ..............................3. Razlike u shvatanjima o primjenjivommaterijalnom pravu u predmetima ratnih zločinaizmeđu nadležnih sudova u BiH ...........................

38

39

41

48

50

5152

4. Razlike u shvatanjima instituta komandneodgovornosti i individualne odgovornosti u predmetima ratnih zločina između nadležnihsudova u BiH .........................................................5. Uticaj odluke Ustavnog suda BiH u predmetuMaktouf .................................................................6. Mogući načini prevazilaženja neujednačenostisudske prakse u predmetima ratnih zločina — bilans stanja ................. ................ ................ ..........7. Zaključak .........................................................

1. Uvod

Organizacija sistema pravosudnih institucija koje pro-cesuiraju predmete ratnih zločina1 u Bosni i Hercego-vini (dalje u tekstu: BiH) se sastoji od: Suda i TužilaštvaBiH na državnom nivou; deset kantonalnih sudova itužilaštava u Federaciji BiH (dalje u tekstu: FBiH); petokružnih sudova i tužilaštava u Republici Srpskoj (da-lje u tekstu: RS); te Osnovnog suda i Tužilaštva Brčko

distrikta BiH (dalje u tekstu: BD BiH). Odluke požalbama u predmetima ratnih zločina donose: Apela-ciono odjeljenje Suda BiH, Vrhovni sud FBiH, Vrhovnisud RS i Apelacioni sud BD BiH.

Samo na osnovu organizacionog sistema pravosudnihinstitucija u BiH, može se zaključiti da pravosudni si-stem BiH u ovoj oblasti ima vrlo fragmentirani ka-rakter. U ovom radu se zastupa mišljenje da je uslijedsložene organizacije sistema pravosudnih institucija uBiH koje procesuiraju predmete ratnih zločina, u ok-viru prostora BiH nastala neujednačena sudska praksau procesuiranju ratnih zločina, a koja se ogleda u usva-

janju suprotstavljenih stajališta različitih sudova u

pogledu primjenjivog materijalnog prava u predme-tima ratnih zločina, odnosno u nepostojanju harmo-nizacije pravnih tumačenja određenih krivično-pravnihinstituta, čime se u krajnjoj liniji “narušavaju ustavni

principi pravne sigurnosti”2 i “jednakosti građana predzakonom”3, a koji predstavljaju “sastavni element

principa vladavine prava u demokratskom društvu”4.

Za potrebe ove analize od posebnog je značaja i odlukaUstavnog suda BiH u predmetu Maktouf 5, a u kojoj je

1 Sintagma “ratni zločin” u ovom radu označava povredezakona i običaja ratovanja, koje se odnose (ne isključivo) nakrivična djela denirana Ženevskim konvencijama I-IV(Konvencija za poboljšanje položaja ranjenika i bolesnika uoružanim snagama u ratu, Konvencija za poboljšanje po-ložaja ranjenika, bolesnika i brodolomnika oružanih snaga

na moru, Konvencija o postupanju sa ratnim zarobljenicimai Konvencija o zaštiti građanskih osoba za vrijeme rata) iPrvim i Drugim dodatnim protokolom na Ženevske kon-vencije I-IV. Za izradu ovog rada korišten je i termin ”ratnizločin” označen u Državnoj strategiji za rad na predmetimaratnih zločina, tj. ratni zločin označava svaki predmet-uključujući i oznake predmeta: KRI, KT, KTA, KTN, koji jezaprimljen u okviru bilo kojeg suda ili tužilaštva u BiH od1992. godine i nadalje, a koji sadrži obilježja krivičnih djelaiz članova 171. do 183. Krivičnog zakona BiH, odnosnodjela koja su propisana u glavi XVII Krivičnog zakona BiH(“Krivična djela protiv čovječnosti i vrijednosti zaštićenihmeđunarodnim pravom”. Naznačeno u Državnoj strategijiza rad na predmetima ratnih zločina, koju je usvojilo Vijećeministara BiH, 29. 12. 2008. godine, dostupna na http://

www.mpr.gov.ba/userfiles/file/Projekti/Drzavna%20strategije%20za%20rad%20 na%20predmetima%20RZ.pdf,očitanje 25. 06. 2011. godine, s. 3).

2 Prema stavu Evropskog suda za ljudska prava, princip pravne sigurnosti znači da se “odredba (se) ne može smatrati’zakonom’ ukoliko nije dovoljno precizno formulirana kako

bi osobi omogućila da uskladi svoje ponašanje: osoba mora biti u stanju predvidjeti, u razumnoj mjeri pod datimokolnostima, posljedice koje može izazvati određeni po-stupak” (stajalište izraženo u presudi Busuioc v. Moldavija,

broj aplikacije 61513/00, 21. 12. 2004. godine, p. 52).3 Kako je to naznačeno u Državnoj strategiji za rad na pred-metima ratnih zločina (bilj.1), s. 4.4 Ibid., s. 4.5 Odluka Ustavnog suda BiH o dopustivosti i meritumu u

predmetu Maktouf broj 1785/06 od 30. 03. 2007. godine(objavljena u Sl. gl. BiH , br. 57/07). U apelaciji Ustavnomsudu BiH, apelant je tvrdio da retroaktivna primjena Kri-vičnog zakona BiH u predmetnom krivičnom postupku

predstavlja povredu člana 7 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, tvrdeći da je, u konkretnomslučaju pred Sudom BiH trebalo primijeniti Krivični zakonSFRJ. Ustavni sud BiH je odbio apelaciju, smatrajući da je



39

iznijet stav da “[…] ’nedostatak’ entitetskih zakona usmislu nepropisivanja ovih djela i garancija namećedodatnu obavezu entitetskim sudovima da, kada sudeza krivična djela ratnih zločina, moraju primijenitiKrivični zakon BiH i druge relevantne zakone i me-

đunarodne dokumente primjenjive u BiH. Iz navede-nog proizlazi i obaveza entitetskih sudova da slijedei sudsku praksu Suda BiH, kao državnog suda. U su-

protnom, drukčijim postupanjem, sudovi u entitetima bi kršili princip pravne sigurnosti i vladavine pra-va”6.

Značaj harmoniziranog tumačenja krivičnih zakona, posebno u odnosu na stavove sudova o primjenjivomkrivičnom zakonu u predmetima ratnih zločina, je po-sebno velik ako uzmemo u obzir da od stavova sudovau pitanju zavisi i ostvarenje garantivne funkcije kri-

vičnog prava7, zaštita ljudskih prava i jednakost gra-đana, kao i ostvarenje načela pravne sigurnosti8. Usljed bitno različitih tumačenja o primjenjivom pravu odstrane entitetskih sudova/ sudova BD BiH i Suda BiHu slučajevima ratnih zločina, opravdano se postavlja

pitanje da li entitetski sudovi subjektivno interpretirajuratio legis zakona, čime dovode do arbitrarnosti u tu-mačenju, odnosno do nastanka pravne nesigurnosti, asve s obzirom na njihovo načelno odbijanje9 da pri-mjenjuju Krivični zakon BiH (dalje u tekstu: KZBiH10) prilikom ocjene “blažeg” zakona (ili razmotreopravdanost njegove primjene), što će biti elaborirano

u daljem radu.U tom pogledu, nameće se važnost analize neu jed-načenosti sudske prakse u pogledu stajališta nadležnihsudova o primjenjivom materijalnom pravu u pred-metima ratnih zločina, tumačenju instituta komandne i

individualne odgovornosti od strane nadležnih sudova,te mogućih mehanizama de lege ferenda za preva-zilaženje ove situacije. U cilju boljeg razumijevanja

problematike ratnih zločina, u daljem radu je izložena procedura prenošenja vođenja postupka u predmetima

ratnih zločina sa Suda BiH na druge mjesno nadležnesudove.

2. Prenošenje vođenja postupka u predmetima

ratnih zločina sa Suda BiH na druge nadležne

sudove — hronološki pregled

Kada govorimo o predmetima ratnih zločina, moramorazlikovati dvije kategorije predmeta: predmete za-

primljene u rad nakon stupanja na snagu novih kri-vičnih zakona (01. 03. 2003. godine), a koji se nalazeu isključivoj nadležnosti Suda i Tužilaštva BiH11

(mogu se prenositi na mjesno nadležne sudove jedinona osnovu procedure prenošenja vođenja postupka) i

predmete ratnih zločina zaprimljene u rad kodentitetskih sudova i tužilaštava i onih u BD BiH prijestupanja na snagu novih krivičnih zakona, u kojima dotada optužnica nije bila potvrđena.

Procedura prenošenja vođenje postupka sa Suda BiHna mjesno nadležne sudove je od tolikog značaja da jezbog nje došlo do izmjene Zakona o krivičnom

postupku BiH12 (dalje u tekstu: ZKP BiH), u smislu da je članom 27a stav 2 ZKP-a BiH normirano da Sud

BiH može u fazi istrage donijeti rješenje o prenošenjuvođenja postupka za krivična djela iz glave XVII KZBiH13, na sud na čijem je području pokušano ili iz-vršeno krivično djelo, ali samo na prijedlog tužioca.Prenošenje vođenja postupka je inače moguće naj-kasnije do zakazivanja glavnog pretresa. Kao nadležnoza donošenje takvog rješenja odredbama ZKP-a BiHoznačeno je Vijeće Suda BiH14, te protiv rješenja o primjena Krivičnog zakona BiH in concreto u skladu sa

članom 7 stav 2 Evropske konvencije o ljudskim pravima iosnovnim slobodama, budući da je predmetno krivičnodjelo (ratni zločin protiv civilnog stanovništva) u vrijemeizvršenja predstavljalo krivično djelo prema općim pravnimnačelima priznatim kod civiliziranih naroda.6

Odluka Ustavnog suda BiH o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5), p. 89.7 Garantivna funkcija krivičnog prava podrazumijeva “ga-rancije države da kažnjavanje za krivična djela neće zavisitiod samovolje sudova i drugih državnih organa, već odzakona u kojima je to propisano uz poštivanje svih standardai načela na kojima se zasniva savremeno krivično pravo”(Meddžida Kreso, Personalizovanje krivice, tekst dostupanna http://www.pravdautranziciji.com/pages/article.php?id=1481, očitanje 10. 09. 2011. godine).8 M. Babić, I. Marković, Krivično pravo: Opšti dio, BanjaLuka 2008, s. 85.9 Npr. u predmetima Ranko Jakovljević i drugi i predmetu

Dragoje Radanović pred Vrhovnim sudom RS (vidi bilj. 93i 94), u predmetu Mirsad Čupina pred Kantonalnim sudom

u Mostaru (vidi bilj. 95).10 Krivični zakon BiH (Sl. gl. BiH , br. 03/03, 32/03, 37/03,54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 08/10).

11 Sud BiH je prema članu 7 stav 1 Zakona o Sudu BiH

(službena prečišćena verzija objavljena u Sl. gl. BiH br.49/09, 74/09, 97/09) stvarno nadležan za krivična djela ut-vrđena KZ BiH i drugim zakonima BiH. Krivično odjeljenjeSuda BiH se nadalje sastoji od tri odjela, od kojih je Odjel Iza ratne zločine. Tužilaštvo BiH je, prema članu 12 stav 1Zakona o Tužilaštvu BiH (službena prečišćena verzija ob-

javljena u Sl. gl. BiH br. 49/09, 97/09) nadležno za provo-đenje istrage za krivična djela za koja je nadležan Sud BiH,te za gonjenje počinilaca pred Sudom BiH.12 Zakon o krivičnom postupku BiH (Sl. gl. BiH , br. 3/03,32/03, 36/03, 26/04, 63/04, 13/05, 48/05, 46/06, 76/06,29/07, 32/07, 53/07, 76/07, 15/08, 58/08, 12/09, 16/09,93/09). Relevantne izmjene su objavljene u Sl. gl. BiH br.93/09.13 Glava XVII KZ BiH (“Krivična djela protiv čovječnosti ivrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom”). U ovom

pogledu označavamo krivična djela iz člana 171 do člana

183 KZ BIH.14 Član 27a stav 3 ZKP-a BiH. S tim u vezi vidjeti član 24stav 7 ZKP BiH.



40

prenošenju vođenja postupka u ovim predmetima nijedozvoljena žalba15.

Kako je za podnošenje prijedloga za prenošenje vo-đenja postupka u predmetima ratnih zločina u fazi is-

trage aktivno legitimisan samo postupajući tužilac, atek u kasnijoj fazi postupka16 i optuženi(a) i njegov/njen branilac, to znači da u istražnoj fazi osumnjičenii njegov branilac ni na koji način ne mogu uticati naodluku Suda BiH o prenošenju vođenja postupka17.

Upoređujući odredbu člana 27a ZKP-a BiH sa od-redbom člana 27 stav 2 ZKP-a BiH, kojom je normiranoda se rješenje o prenošenju vođenja postupka možedonijeti i na prijedlog stranaka ili branioca za svakrivična djela iz nadležnosti Suda BiH, izuzev zakrivična djela protiv integriteta BiH, vidljivo je da suu slučajevima “ostalih” krivičnih djela aktivnolegitimisani za podnošenje prijedloga za prenošenjevođenja postupka i osumnjičeni/optuženi i njegov/njen branilac. Kako članom 27 ZKP-a BiH nije izričito

propisana do puštenost žalbe na ovakvo rješenje SudaBiH, primjenom člana 318 stav 1 ZKP-a BiH18

proizlazi da je žalba dopuštena, što dalje izvodizaključak da žalba na rješenje Suda BiH o prenošenjuvođenja postupka nije moguća samo u slučaju ako seradi o predmetima ratnih zločina.

Posebno problematično pitanje je ono predmeta ratnihzločina zaprimljenih u rad kod sudova i tužilaštava u

BiH prije stupanja na snagu novih krivičnih zakona umartu 2003. godine, a zbog čega su uslijedile i izmjenei dopune ZKP-a BiH19. Naime, odredbom člana 449stav 1 ZKP-a BiH je normirano da će predmete iz nad-ležnosti Suda BiH primljene u rad kod drugih sudovado stupanja na snagu ovog zakona, dovršiti ti sudoviukoliko je u tim predmetima optužnica potvrđena,odnosno stupila na pravnu snagu. Kod predmeta iznadležnosti Suda BiH primljenih u rad kod drugihsudova/tužilaštava, gdje optužnica nije potvrđena, po-

stoji mogućnost preuzimanja predmeta od strane SudaBiH (ex ofcio ili na obrazložen prijedlog stranaka ili

branioca), u skladu sa članom 449 stav 2 ZKP-aBiH20.

Bitno je naznačiti da je dio predmeta ratnih zločina u proteklom periodu bio predmetom ocjene osjetlji-vosti21 od strane Tužilaštva BiH. Za određeni broj

predmeta iz grupe II koji su ocijenjeni kao “vrlo osjetljivi”, Tužilaštvo BiH je podnijelo Sudu BiH prijedlog za preuzimanje, u skladu sa članom 449 stav 2ZKP BiH. Predmeti koji su ocijenjeni kao “osjetljivi”,kao i predmeti koji nisu pregledani od strane TužilaštvaBiH, se trenutno nalaze u radu kod kantonalnih i ok-ružnih tužilaštava i sudova, te onih u BD BiH. Prema

podacima iz Državne strategije za rad na predmetimaratnih zločina (daljem u tekstu: Strategije), takvih

predmeta je sa danom 01. 10. 2008. bilo 1216, te je odovog broja Sud BiH u 161 predmetu odlučivao po prijedlogu za preuzimanje, a u 136 predmeta donio od-luku o preuzimanju predmeta22.

U cilju poboljšanja prakse u pogledu prenošenja vo-đenja postupka i preuzimanja postupak, Radna grupaza izradu Strategije je izradila Kriterije23, kojim seutvrđuju smjernice kojima će se rukovoditi Tužilaštvo

15 Ibid .16 Nakon okončanja istrage, odnosno kada tužilac nađe da

postoji dovoljno dokaza iz kojih proizlazi osnovana sumnjada je osumnjičeni učinio krivično djelo, podnosi optužnicuna potvrđivanje sudiji za prethodno saslušanje. Potvrđivanjemoptužnice lice dobiva status optuženog (postupak odlučiva-nja po optužnici normiran odredbom člana 228 ZKP-a BiH). 17 Prilikom donošenja odluke o prenošenju vođenja postupkaSud mora cijeniti prenosi li se postupak na sud na čijem je

području pokušano ili izvršeno krivično djelo, te da li jeglavni pretres zakazan, kao i težinu krivičnog djela, svojstva

počinioca i ostale okolnosti važne za ocjenu složenosti pred-meta.18 Članom 318 stav 1 ZKP-a BiH je normirano: “Protiv rje-šenja Suda donesenog u prvom stepenu, stranke, branilac iosobe čija su prava povrijeđena mogu podnijeti žalbu uvijek

kad u ovom zakonu nije izričito određeno da žalba nije do- puštena”.19 Izmjene objavljene u Sl. gl. BiH br. 58/08, 93/09.

20 Članom 449 stav 2 ZKP-a BiH je normirano: “Predmete iznadležnosti Suda primljene u rad kod drugih sudova,odnosno tužilaštava, i u kojima optužnica nije stupila na

pravnu snagu, odnosno nije potvrđena, dovršit će mjesnonadležni sudovi, osim ako Sud po službenoj dužnosti ili naobrazložen prijedlog stranaka ili branitelja, odluči da pre-uzme takav predmet, a uzimajući u obzir težinu krivičnogdjela, svojstva počinioca i ostale okolnosti važne za ocjenusloženosti predmeta.”21 Orijentacionim kriterijima za ocjenjivanje osjetljivih

predmeta Pravila puta je za “ocjenu osjetljivosti” predmeta bilo nadležno Tužilaštvo BiH. Distinkcija između “vrlo osjetljivih” i “osjetljivih” predmeta se sastojala u tome što je prve procesuirao Sud BiH, dok su druge procesuirali kan-tonalni i okružni sudovi, odnosno sudovi u BD BiH. Ovikriteriji su uzimali u obzir vrstu i ozbiljnost krivičnog djela,

politički značaj i rang optuženog, te druge relevantne fak-tore. “Osjetljivi” predmeti su, nakon izvršene “ocjene osjet-ljivosti” od strane Tužilaštva BiH slati mjesnom nadležnimtužilaštvima ili tužilaštvima od kojih su predmeti poslati narazmatranje.22 Naznačeno u Strategiji (vidi bilj. 1, s. 13).23 Kriteriji su sadržani u Aneksu “A” Strategije (vidi bilj. 1,ss. 40-42). Prema ocjeni datoj u Izvještaju Misije OSCE uBiH iz 2011. godine kao početna osnova za ocjenu predmetakao složenijeg služe pravna kvalikacija krivičnog djela kaokrivičnog djela genocida, zločina protiv čovječnosti, ili rat-nih zločina protiv civilnog stanovništva ili ratnih zarob-ljenika, iako također moraju biti zadovoljeni i neki drugikriteriji — kao što su npr. svojstva i uloge učinitelja (MisijaOSCE u Bosni i Hercegovini, Postizanje pravde u Bosni i

Hercegovini: Procesuiranje predmeta ratnih zločina od

2005. do 2010. godine, Sarajevo 2011, s. 25, izvještaj dostupan na www.oscebih.org/Download.aspx?id=603&lang=BS, očitanje 05. 09. 2011. godine).



41

i Sud BiH prilikom pregleda predmeta ratnih zločina,rukovodeći se neophodnošću usmjeravanje kapacitetaSuda i Tužilaštva BiH na procesuiranje najsloženijih

predmeta ratnih zločina, te usmjeravanje procesuiranjamanje složenih predmeta ratnih zločina na entitetske i

BD BiH sudove i tužilaštva.

Monitoring primjene kriterija za raspoređivanje pred-meta vršen od strane Misije OSCE-a24 je stava da pra-vosudni sistem BiH nije uspio osigurati ekasan način

primjene kriterija za raspoređivanje predmeta ratnihzločina, odnosno da je predmetni sistem primjene kri-terija previše složen, da se kriteriji nekonzistentno

primjenjuju25, kao i da postoji loša komunikacija i sa-radnja između organa na državnom nivou i u entitetima(čemu je posebno doprinosilo nepostojanje obavezeTužilaštva BiH26 da obrazlaže razloge kojim se ruko-

vodilo pri donošenju odluke da zadrži predmete soznakom “vrlo osjetljivi” ili da vrati predmete kanto-nalnim i okružnim tužilaštvima s oznakom “os jet-ljivi”)27.

U jednom izvještaju28 je posebno naznačeno da Pra-vilnik o pregledu predmeta ratnih zločina TužilaštvaBiH nije riješio pitanje mjesne nadležnosti tužilaštavaza predmete ratnih zločina, budući da nije izričito

predviđao da, nakon pregleda, predmet treba vratitimjesno nadležnom Tužilaštvu, što je rezultiralo timeda su entitetskim tužilaštvima često vraćani predmeti

za koje nisu bila mjesno nadležna. Kao primjeri u predmetnom izvještaju se navode predmeti Spasojevići drugi i Vasiljević i drugi29, koji su vraćeni Kanto-nalnom sudu u Tuzli, i pored činjenice da su navedenakrivična djela počinjena na području Zvornika/Bra-tunca, za koje je mjesno nadležan Okružni sud u Bi- jeljini.

Sud BiH, prema ocjeni navedenoj u predmetnomizvještaju30, nije primio obavijest31 o tome koje je

predmete Tužilaštvo BiH vratilo tužilaštvima uentitetima, nakon postupka pregleda, zbog čega nije u

punom kapacitetu mogao ostvarivati svoju nadležnost

za preuzimanje predmeta ex ofcio32. U tom smisluStrategijom33 je posebno naznačeno da bi bilo svrsi-shodno osigurati mehanizam nadzora Suda BiH nadsvim predmetima ratnih zločina ustupljenim iz njegoveizvorne nadležnosti, te je stoga predviđena obavezatužilaca u entitetima i Tužilaštva BiH da dostave SuduBiH izvještaje o predmetima s dovoljno podataka34,kako bi Sud BiH mogao izvršiti procjenu složenosti

predmeta i donijeti odluku o preuzimanju složenijih predmetaex ofcio, a sve u svrhu postizanja ujednačenesudske prakse po pitanju primjene materijalnog zakonau predmetima ratnih zločina, s obzirom na različitost

postojeće sudske prakse, a što ćemo obrazložiti udaljem radu.

3. Razlike u shvatanjima o primjenjivom

materijalnom pravu u predmetima ratnih

zločina između nadležnih sudova u BiH

Prema članu I stavu 2 Ustava BiH, BiH je pravna dr-žava. U pojam pravne države se inter alia ubraja i toda je takva država dužna svojim građanima garantovati

pravnu sigurnost, odnosno pravna sigurnost znači “i to

da se svaki pojedinac može pouzdati u značenje i pred-vidivost pozitivnih pravnih propisa, kao i u prava iobaveze koje proizilaze iz tih propisa”35. U tom smisluse od pravosuđa i sudske prakse traži “da imaju od-ređenu konstantnost”36, uprkos tome što sudovi for-malno nisu vezani za ranije odluke (iako viši sudovimogu djelovati u pravcu ujednačavanja sudske prakse

putem davanja obaveznih uputstva i pravnih tumačenjanižim sudovima, odnosno posredstvom “snage argu-mentacije”).

24 Monitoring u predmetima ratnih zločina je vršen od raznih posmatračkih misija, te najviše izvještaja u praćenju predmeta ratnih zločina postoji od strane Misije OSCE-a uBiH.25 Strategijom (bilj. 1, s. 4) je kao jedan od razloga za njenuizradu naznačena nekonzistentna praksa pregleda, preuzima-nja i ustupanja predmeta ratnih zločina između Suda i Tu-žilaštva BiH i drugih sudova i tužilaštava, te nedostatak usaglašenih kriterija za ocjenu osjetljivosti i složenosti pred-meta.26 Tužilaštvo BiH djeluje na osnovu Pravilnika o pregledu

predmeta ratnih zločina, usvojenog od Kolegija Tužilaštvadana 28. 12. 2004. godine, čiji je sastavni dio dokument podnazivom: Orijentacioni kriteriji za ocjenjivanje osjetljivih

predmeta Jedinice pravila puta. Pravilnik predstavlja skupinternih smjernica koja deniraju dužnosti i odgovornostisvih tužilaštava u BiH. Kako postupak pregleda prema Pra-vilniku nije bio utvrđen ZKP-om BiH, njegov pravni učinak u entitetskim sudovima i tužilaštvima ostaje nejasan (Iz-vještaj Misije OSCE-a u BiH, bilj. 23, s. 37).27

Misija OSCE-a u BiH (bilj. 23), s. 35.28 Ibid., s. 38.29 Ibid., s. 37.

30

Ibid., s. 4031 Ni Pravilnik Tužilaštva (bilj. 26) ni ZKP BiH ne sadržeizričitu obavezu da Sud BiH bude obaviješten o tome.32 Kao što je navedeno u Strategiji (bilj. 1, s. 12), zaključnosa 01. 10. 2008. godine.33 Strategija (bilj. 1), s. 13.34 Ti podaci odnose se na ime osumnjičenog, kratak opisnavodnog krivičnog djela, broj žrtava, svojstvo i uloguosumnjičenog u vrijeme počinjenja djela i jesu li određene i/ili potrebne mjere za zaštitu svjedoka. U tom smislu pred-viđena je i obaveza entitetskih sudova i tužilaštava, kao ionih u BD BiH da redovno izvještavaju Sud BiH o pot-vrđenim/izmijenjenim optužnicama i donesenim prvo-stepenim i drugostepenim presudama u predmetima ratnihzločina (naznačeno u Strategiji, bilj. 1, ss. 11 i 14).35

Steiner/Ademović et al., Ustav BiH: Komentar , Sarajevo2010, s. 89.36 Ibid., s. 90.



42

Razlike između shvatanja o primjenjivom materijal-nom pravu u predmetima ratnih zločina pred sudovimau BiH se ogledaju u tome što se pred entitetskim su-dovima u BiH ovi predmeti uglavnom zasnivaju na

primjeni odredaba preuzetog Krivičnog zakona Soci-

jalističke Federativne Republike Jugoslavije (dalje utekstu: KZ SFRJ37), s obzirom na stav tih sudova ovremenskom važenju ovog krivičnog zakona u vrijeme

počinjenja ratnih zločina, dok Sud BiH postupa po KZBiH38, s obzirom na svoju stvarnu nadležnost39 da po-stupa za krivična djela utvrđena KZ BiH i drugim za-konima BiH. Distinkciju između ovih zakona možemonaglasiti time da KZ SFRJ za predmetna krivična dje-la40 predviđa kao opći maksimum smrtnu kaznu41, a daKZ BiH predviđa kao opći maksimum kaznu dugo-trajnog zatvora (od 21 do 45 godina42).

Postavlja se pitanje kako primjena različitih propisaod strane različitih sudova dovodi do narušavanja pravne sigurnosti optuženih/osuđenih za ratne zločine. Naime, može li se stvarno optuženo lice za ratne zlo-čine u BiH pouzdati u predvidivost i značenje pozi-tivnih pravnih propisa, kao i prava i obaveze koje iznjih proizilaze, ako ne zna koji se propis ima primijenitiu konkretnom slučaju? U tom smislu posebno je in-dikativan stav Evropskog suda za ljudska prava43

(dalje u tekstu: ESLJP), na koji se poziva i Ustavni sudRepublike Hrvatske, a prema kome: “[...] pozitivnismisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne

norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao sa-vjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i

sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze unjezinu tumačenju i primjeni u konkretnim sluča-

jevima”44.

Nadalje, lica osumnjičena optužena za ratne zločine

imaju pravo da se prema njima odnosi jednako kao prema ostalima u sličnom položaju, bez pravljenjadiskriminacije po bilo kom osnovu. Kako Sali- Terzić45

ističe, “jednako postupanje ne znači identično postupanje, već znači da u slučajevima u kojima suobjektivne činjenice slične, pravosudna tijela morajuslično postupati”, odnosno sudovi su obavezni da“primjenjuju iste standarde jednako na sve”.

Da bi shvatili dileme oko primjenjivog materijalnog prava u predmetima ratnih zločina, odnosno različitosti primjene standarda propisanim u relevantnimzakonima, moramo notirati i da su prije stupanja nasnagu KZ BiH, važili i tzv “međuzakoni”. Naime, KZBiH je stupanjem na snagu derogirao sve krivično-

pravne odredbe iz posebnog dijela tadašnjeg krivičnogzakonodavstva46 koje je preuzeo u svoju isključivunadležnost, bez obzira što su oni i dalje bili na snazi do1. jula/avgusta 2003. godine. U daljem tekstu su natabelarni način izložene relevantne odredbe KZ BiH,KZ SFRJ i KZ FBiH47, kao i posebni minimum imaksimum za krivična djela ratnih zločina (pritomsmatram da nije potrebno izložiti i odredbe KZ RS48/KZ BD BiH49 zbog njihove istovjetnosti), u cilju

sticanja kompletnijeg uvida u relevantno materijalno pravo.

37 KZ SFRJ (Sl. l. SFRJ , br. 44/76, 36/77, 56/77, 34/84,37/84, 74/87, 57/89, 3/90, 38/90 i 45/90) je preuzet naosnovu Uredbe za zakonskom snagom o preuzimanjuKrivičnog zakona Socijalističke Federativne RepublikeJugoslavije (Sl. l. R BiH , br. 2/92)38 Odstupanje od svog generalnog stava Sud BiH je izrazio u

predmetu protiv optuženog Kurtović Zijada, gdje je dru-gostepenom presudom br. X-KRŽ-06/299 od 25. 03. 2009.godine preinačio prvostepenu presudu u pravnoj ocjeni i

kvalikaciji djela i primijenio KZ SFRJ kao “blaži” zakon(vidi bilj. 75, 76, 78).39 Normiranu članom 7 stav 1 Zakona o Sudu BiH (vidi bilj.11).40 Oznaka predmetna krivična djela se in concreto odnosi nakrivična djela protiv čovječnosti i međunarodnog prava,

propisana Glavom XV KZ SFRJ, član 141-156.41 Odredbom člana 38 stav 2 KZ SFRJ je normirano da sudmože za krivična djela za koja je propisana smrtna kaznaizreći kaznu zatvora u trajanju od 20 godina. PrimjenomProtokola 6 člana 1 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih

prava i osnovnih sloboda i Drugog fakultativnog Protokolauz Međunarodni Pakt o građanskim i političkim pravima (akoji predstavljaju sastavni dio Aneksa I Ustava BiH) smrtnakazna je ukinuta u BiH.42

Član 42b KZ BiH.43 U predmetu ESLJP Beian protiv Rumunije, aplikacija br.30658/05, 06. 12. 2007, p. 39.

44 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I / 722/ 2009 od 06. 04. 2011. godine, p. 5. 2.45 S. S. Terzić, Vrhovni sud Bosne i Hercegovine: odgovor na problem ili još jedan projekat u kontinuiranim reformama

pravosuđa, Sveske za javno pravo br. 4, Sarajevo 2011, s.

(45 i dalje) 50.zć46 Naime, danom stupanja na snagu KZ FBiH (Sl. nov. FBiH , br. 36/03, stupio na snagu 01. 08. 2003. godine), prestao jeda važi KZ FBiH (Sl. nov. FBiH br. 43/98, 2/99, 15/99,29/00 i 59/02). Danom stupanja na snagu KZ RS (Sl. nov. RS

br. 49/03, stupio na snagu 01. 07. 2003. godine), prestale suda važe sve krivično-pravne odredbe sadržane u drugimzakonima, a koje su u suprotnosti sa ovim zakonom (čl. 439KZ RS). Danom stupanja na snagu KZ BD BiH (Sl. gl. BD

BiH br. 10/03, stupio na snagu 01. 07. 2003. godine), prestao je da važi KZ BD BiH (Sl. gl. BD BiH , br. 6/2000, 1/2001 i3/2003).47 Krivični zakon FBiH (Sl. nov. FBiH , br. 36/03, 37/03,21/04, 69/04, 18/05, 42/10, 42/11).48 Krivični zakon RS (Sl. gl. RS , br. 49/03, 108/04, 37/06,

70/06, 73/10).49 Krivični zakon BD BiH (Sl. gl. BD BiH , br. 10/03, 45/04,06/05, 21/10).



43

50 Članom 32 KZ-a BiH je, kao opći minumum i maksimumkazne zatvora, propisana kazna zatvora od 30 dana do 20godina. Kao opći minimum i maksimum kazne dugotrajnogzatvora, članom 42b KZ BiH propisana je kazna zatvora od21 do 45 godina.51 Članom 38 stav 1 KZ SFRJ je kao opći minimum i mak-simum kazne zatvora propisana kazna zatvora od 15 dana

do 15 godina. Odredbom stava 2 istog člana je normirano dasud može za krivična djela za koja je propisana smrtna kaznaizreći kaznu zatvora u trajanju od 20 godina. Stavom 3 istog

Relevantno materijalno pravo (pregled krivičnih djela “ratnih zločina”)

Krivično djelo, normativni okvir, posebni minimum i maksimum zaprijećene kazne

KZ BiH50 KZ SFRJ51 KZ FBiH52

Genocid (čl. 171, kazna zatvoranajmanje 10 godina-dugotrajnizatvor).

Genocid (čl. 141, kazna zatvoranajmanje 5 godina - smrtnakazna).

Genocid (čl. 153, kazna zatvoranajmanje 5 godina - dugotrajnizatvor).

Zločini protiv čovječnosti (čl.172, kazna zatvora najmanje 10godina -dugotrajni zatvor).

/ /

Ratni zločin protiv civilnogstanovništva (čl. 173, kaznazatvora najmanje 10 godina – dugotrajni zatvor).

Ratni zločin protiv civilnogstanovništva (čl. 142, kaznazatvora najmanje 5 godina -smrtna kazna).

Ratni zločin protiv civilnogstanovništva (čl. 154, kaznazatvora najmanje 5 godina -dugotrajni zatvor).

Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (čl 174, kazna zatvoranajmanje 10 godina - dugotrajnizatvor).

Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (čl. 143, kazna zatvoranajmanje 5 godina ili smrtnakazna).

/

Ratni zločin protiv ratnihzarobljenika (čl. 175, kaznazatvora najmanje 10 godina -dugotrajni zatvor).

Ratni zločin protiv ratnihzarobljenika (čl. 144, kaznazatvora najmanje 5 godina ilismrtna kazna).

Ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (čl. 155, kazna zatvoranajmanje 5 godina - dugotrajnizatvor).

Organiziranje grupe ljudi i podstrekavanje na učinjenjekrivičnih djela genocida, zločina

protiv čovječnosti i ratnih

zločina (čl. 176, kazna zatvorau rasponu od 1 godine dodugotrajnog zatvora, zavisno odoblika izvršenja).

Organizovanje grupe i podsticanje na izvršenje genocidai ratnih zločina (čl 145, kaznazatvora od 1 -10 godina, zavisno

od oblika izvršenja).

Organizovanje grupe i podsticanje na izvršenje genocidai ratnih zločina (čl. 157, kaznazatvora od 1-10 godina).

Protupravno ubijanje iranjavanje neprijatelja (čl. 177,kazne zatvora u rasponu od 1godine do dugotrajnog zatvora,zavisno od oblika izvršenja).

Protivpravno ubijanje i ranjavanjeneprijatelja (čl. 146, kaznazatvora najmanje 1 godina ilismrtna kazna, zavisno od oblikaizvršenja).

Protivpravno ubijanje i ranjavanjeneprijatelja (čl. 158, kaznazatvora najmanje 1 godina-dugotrajni zatvor).

Protupravno oduzimanjestvari od ubijenih i ranjenih naratištu (čl. 178, kazne zatvora

u rasponu od 1 godine dodugotrajnog zatvora, zavisno odoblika izvršenja).

Protivpravno oduzimanje stvariod ubijenih i ranjenih na bojištu(čl. 147, kazna zatvora 1-10

godina).

Protivpravno oduzimanje stvariod ubijenih i ranjenih na bojištu(čl. 159, kazna zatvora 6 mjeseci

-10 godina).

člana je propisano da je u slučaju kada je za krivično djelo počinjeno s umišljajem propisana kazna zatvora u trajanjudo 15 godina, moguće i za teške oblike tog djela propisatikaznu zatvora od 20 godina.52 Članom 43 stav 1 KZ FBiH je kao opći minimum i mak-simum kazne zatvora propisana kazna zatvora od 30 danado 20 godina. Odredbom stava 2 istog člana je normirano da

se za najteže oblike teških krivičnih djela učinjenih sumišljajem može propisati kazna zatvora u trajanju od 20 do45 godina (dugotrajni zatvor).



44

Uvidom u izloženu tabelu može se uočiti da su posebniminimum i maksimum za pojedina krivična djela vrlorazličito određeni u okviru KZ BIH, KZ SFRJ i KZFBiH (npr. za krivično djelo genocid iz člana 171. KZ

BiH je predviđena kazna zatvora od najmanje 10 go-dina ili kazna dugotrajnog zatvora, dok je za isto kri-vično djelo u KZ SFRJ normirana kazna zatvora odnajmanje 5 godina ili smrtna kazna). Nadalje, moguće

je uočiti da KZ SFRJ među krivično-pravnim sankcijama za djela ratnih zločina predviđa i smrtnu kaznu,te stoga u odnosu na krivična djela iz ove glave za koja

je predviđena smrtna kazna prema KZ SFRJ, taj zakonu tim slučajevima ne može biti blaži zakon koji bi setrebao primjenjivati, odnosno smrtna kazna kao sank-cija ne može biti izdvojena iz ukupnog krivično-prav-nog sistema KZ SFRJ kao cjeline. U slučaju konku-

rencije zakona, prilikom odlučivanja koji je zakon blaži in concreto ne može se uzeti samo sankcija pro-

Povrede zakona ili običaja rata(čl. 179, kazna zatvora najmanje10 godina ili dugotrajni zatvor).

/ /

Individualna i komandnaodgovornost (čl. 180).

/ /

Povreda parlamentara (član181, kazna zatvora 6 mjeseci-5godina).

Povreda parlamentara (čl. 149,kazna zatvora 6 mjeseci-5godina).

Povreda parlamentara (čl. 161,kazna zatvora 6 mjeseci-5godina).

Neopravdano odgađanje povratka ratnih zarobljenika (čl.182, kazna zatvora 6 mjeseci-5godina).

Neopravdano odlaganjerepatrijacije ratnih zarobljenika(čl. 150a, kazna zatvora - 6mjeseci-5 godina).

Uništavanje kulturnih,historijskih i religijskihspomenika (čl. 183, kaznazatvora 1-10 - stav 1, kaznazatvora- najmanje 5 godina- stav

2).

Uništavanje kulturnih i istorijskihspomenika (čl. 151, kazna zatvoranajmanje 1 godinu, odnosnonajmanje 5 godina, zavisno odoblika izvršenja).

Uništavanje kulturnih i istorijskihspomenika (čl. 164, kazna zatvoraod 1-5 godina).

Zloupotreba međunarodnihznakova (čl. 184, kazna zatvora6 mjeseci- 5 godina, zavisno odoblika izvršenja).

Zloupotreba međunarodnihznakova (čl. 153, kazna zatvorado 3 godine - stav 1, kaznazatvora 6 mjeseci-5 godina - stav2).

Zloupotreba međunarodnihznakova (čl. 166, kazna zatvora 6mjeseci- 5 godina).

/ Upotreba nedozvoljenih sredstava borbe (čl. 148, kazna zatvoranajmanje 1 godinu-stav 1, kaznazatvora najmanje 5 godina ilismrtna kazna-stav 2).

Upotreba nedozvoljenih sredstava borbe (čl. 160, kazna zatvora 1godina - dugotrajni zatvor).

/ Surovo postupanje s ranjenicima,

bolesnicima i ratnimzarobljenicima (čl. 150, kaznazatvora 6 mjeseci-5 godina).

Surovo postupanje s ranjenicima,

bolesnicima i ratnimzarobljenicima (čl. 163, kaznazatvora 6 mjeseci-5 godina.

/ Podsticanje na agresivni rat(čl. 152, kazna zatvora od 1-10godina).

Podsticanje na agresivni rat(čl. 165, kazna zatvora od 1-10godina).

pisana za dato krivično djelo, nego se moraju uzeti svi propisi ranijeg krivičnog zakona i novog, uzeti u cje-lini53, budući da je apstraktno upoređivanje strogosti

pojedinih krivičnih zakona nepravilno.

Nadalje, analizom pravosnažnih presuda u predmetimaratnih zločina Suda BiH može se uočiti postojanje ge-neralnog stava Suda BiH54 da primjena KZ BiH (kojinije bio na snazi u vrijeme oružanog sukoba u BiH) nekrši načelo zabrane retroaktivne primjene zakona55 i

53 N. Srzentić, A. Stajić, Krivično pravo Federativne Na-rodne Republike Jugoslavije: Opšti deo, Beograd 1973, s.132.54 Npr. u presudi Suda BiH br. KRŽ-05/49 od 13. 12. 2006.godine.55 Prema ovom načelu, nikome ne može biti izrečena kaznaili druga krivičnopravna sankcija za djelo koje, prije nego

što je učinjeno, nije bilo propisano zakonom (ilimeđunarodnim pravom u slučaju ekstenzivnog tumačenja predviđenog EKLJP i Međunarodnim paktom o građanskim



45

načelo primjene blažeg zakona56 na učinitelja krivičnogdjela, budući da su se ratni zločini, zločini protiv čov-

ječnosti i genocid smatrali kršenjima običajnog među-narodnog prava57 prije početka oružanog sukoba uBiH. Argument za odbranu ovog stava predstavljaju

odredbe člana 4a. KZ BiH58, kojom je predviđeno dane može biti sprečeno suđenje ili kažnjavanje bilokojeg lica za bilo koje činjenje ili nečinjenje koje je uvrijeme kada je počinjeno predstavljalo krivično djelou skladu s općim načelima međunarodnog prava59 i

člana 3 stav 2 KZ-a BiH, kojim je načelo zakonitostinormirano na način da kazna ili druga krivičnopravnasankcija za djelo, mogu da osim zakonom, budu obu-hvaćene i međunarodnim pravom (čime se donekle

proširuje primjena načela nullum crimen, nulla poena sine lege).

Stvaralačka uloga ESLJP po pitanju primjene blažegzakona je u tom smislu iskazana kroz predmet Naletilić protiv Hrvatske60. U ovom predmetu aplikant (proce-suiran pred Međunarodnim krivičnim sudom za bivšuJugoslaviju) je ukazivao na potrebu obavezne primjene

blažeg zakona, odnosno na to da Krivični zakon Hr-vatske propisuje blažu krivičnu sankciju nego StatutMeđunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju(dalje u tekstu: MKSJ), te je u tom smislu uputio na

primjenu člana 7 Evropske konvencije o ljudskim pra-vima i osnovnim slobodama (dalje u tekstu: EKLJP).U predmetnoj presudi, ESLJP je istakao: “U pogledu

i političkim pravima) kao krivično djelo i za koje nije bilazakonom propisana kazna. Ovo načelo je normirano članom3 stav 2 KZ BiH, članom 4 stav 2 KZ FBiH i KZ BD BiH,članom 3 KZ RS.56 Prema ovom načelu, zabrana retroaktivnog važenja kri-vičnog zakona ima samo jedan izuzetak-krivični zakon koji

je stupio na snagu poslije učinjenja krivičnog djela se ima primijeniti ako je “blaži” za učinioca. Ovo načelo je propisano članom 4 KZ BiH i KZ RS, članom 5. KZ FBIH ičlanom 5 KZ BD BiH.57 Odnosi se prije svega na “Nirnberšku povelju i presudutribunala”, “Principe međunarodnog prava priznate u Po-velji Nirnberškog tribunala i u presudi tribunala”, koji su

usvojeni 1950. godine od strane Komisija za međunarodno pravo i podnijeti Generalnoj skupštini. Principom I je od-ređeno da: “Svaka osoba koja počini djelo koje predstavljakrivično djelo po međunarodnom pravu, odgovorna je, pre-ma tome i podliježe kažnjavanju”. Principom II je određenoda: “Činjenica da domaći zakon ne predviđa kaznu za djelokoje je kažnjivo po međunarodnom pravu, ne oslobađa oso-

bu koja je počinila to djelo odgovornosti prema međuna-rodnom pravu” te na Ženevske konvencije od 12. 08. 1949.godine (vidi bilj. 1), kao i Konvenciju o sprečavanju i kaž-njavanju zločina genocida iz 1948. godine.58 Ova odredba predstavlja izmjenu i dopunu KZ-a BiHobjavljenu u Sl. gl. BiH , br. 61/04.59 Koja predstavljaju sastavni dio pravnog poretka BiH ientiteta, u skladu sa članom III stav 3 tačka b) Ustava BiH

(Aneksa IV Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH).60 Predmet ESLJP Naletilić protiv Hrvatske, aplikacija broj51891/99, odluka od 04. 05. 2000. godine.

aplikantovih navoda da ga može ICTY61 osuditi natežu kaznu nego domaći sudovi ukoliko bi im biloomogućeno da vrše svoju nadležnost i okončaju po-stupak protiv njega, Sud primjećuje da čak i pod pret-

postavkom da je član 7 primjenjiv u konkretnom slu-

čaju, specična odredba koja bi se mogla primijeniti bi bila odredba stava 262 prije nego stava 163 člana 7 Kon-vencije. To znači da druga rečenica člana 7 stav 1Konvencije, na koju se pozvao aplikant, ne može biti

primijenjena. Slijedi da je aplikacijа očigledno neosno-vana “[...] i bit će odbačena”64. Dakle, član 7 EKLJP semora tumačiti dinamički, jer je cilj same odredbe stava2 EKLJP da “popuni pravne praznine u domaćemkrivičnom zakonodavstvu koje bi potpadale pod

princip zabrane retroaktivnosti”65, odnosno in concreto

da se ratni zločini sankcionišu kao međunarodnoprav-ni zločini, u skladu sa opštim pravnim načelima priz-natim od civiliziranih naroda.

Smatram da je donošenjem Ustava BiH i ratikacijomEKLJP, čijim Protokolom 6 je zabranjena primjenasmrtne kazna, postojeći pravni sistem (KZ BiH) blažiza učinioca. Ovaj stav potvrđujem i stanovištem zau-zetim u predmetu Maktouf 66, prema kojem in concreto

primjena KZ BiH u postupku pred Sudom BiH ne predstavlja kršenje člana 7 stav 1 EKLJP. Nadalje, uviše svojih pravosnažnih presuda67 Sud BiH je zauzeostajalište da je KZ BiH blaži za učinioca, jer predviđakaznu zatvora u predmetima ratnih zločina od najma-

nje 10 godina ili kaznu dugotrajnog zatvora, polazećiod toga da je kazna dugotrajnog zatvora u svakom slu-čaju blaža od smrtne kazne68, te od neprihvatanja

61 ICTY je uobičajeni kolokvijalni termin za MKSJ naengleskom jeziku.62 Član 7 stav 2 EKLJP glasi: “Ovaj član ne utječe na suđenjeili kažnjavanje bilo koje osobe koja je kriva za činjenje ilinečinjenje, ako je to djelo u vrijeme izvršenja predstavljalokrivično djelo prema općim pravnim načelima priznatimkod civiliziranih naroda”.63 Član 7 stav 1 ELKJP glasi: “Niko se ne može smatratikrivim za krivično djelo nastalo činjenjem ili nečinjenjemkoje nije predstavljalo krivično djelo u vrijeme izvršenja,

prema nacionalnom ili međunarodnom pravu. Isto tako,izrečena kazna neće biti teža od one koja se primjenjivala uvrijeme izvršenja krivičnog djela”.64 Citirano u Odluci Ustavnog suda BiH o dopustivosti imeritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj.5), s. 76.65 C. Steiner, N. Ademović et al.(bilj. 35), s. 295.66 Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u

predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5, vidi p. 60-79).67 Npr. presuda Suda BiH broj XKRŽ- 05/96-1 od 05. 05.2009.godine u predmetu protiv optuženih Pekez Mirka i dr.68 Npr. u presudi broj X-KRŽ-06/294 od 20. 01. 2011. godineu predmetu protiv optuženog Alić Šeka, Sud BiH je izraziostavove da: “156. Dakle, posmatrano sa aspekta minimumazaprijećene kazne zatvora, blaži bi bio KZ SFRJ, dok je sa

aspekta maksimuma zaprijećene kazne, blaži KZ BiH. 159. Naime, činjenica da bi, u slučaju primjene KZ SFRJ naoptuženog u konkretnom slučaju, istom bilo moguće izreći



46

tvrdnji branioca optuženih za ratne zločine (kao raz-loga u prilog primjeni KZ SFRJ) da raniji sudovi go-tovo nikada nisu izricali smrtnu kaznu. Ovdje je važnonotirati da su tvrdnje branioca neutemeljene, obziromda je za ocjenu blažeg zakona bitna propisana sankcija

(posebni minumum i maksimum), a ne to da li je su-dovi u praksi izriču ili ne.

Daljom analizom moguće je uočiti da KZ BiH, zarazliku od KZ SFRJ, sadrži i sljedeća krivična djela:Povrede zakona ili običaja rata, Individualna i ko-mandna odgovornost, Zločini protiv čovječnosti, Zlo-u potreba međunarodnih znakova. U tom smislu, smat-ram da se na sva djela protivna međunarodnom pravu,koja u vrijeme počinjenja nisu bila propisana kaokrivična djela, može primijeniti KZ BiH/odnosno op-šta pravna načela priznata od civiliziranih naroda,

budući da entitetsko krivično zakonodavstvo ne sadržiodredbe o krivičnim djelima zločina protiv čovječnostii ratnim zločinima. Stav Ustavnog suda BiH u pred-metu Maktouf 69 također potvrđuje tu tezu, a u kojoj jeizmeđu ostalog naznačeno da “[...] činjenica je da ćeza ova krivična djela, propisana državnim zakonom,suditi i sudovi u entitetima, što znači da moraju pri-mijeniti i principe i garancije međunarodnog krivičnog

prava koje je inkorporisano u ZKP BiH (dakle i član 7Evropske konvencije tj. član 4a KZ BiH), a posebnoimajući u vidu ustavnu obavezu da direktno primjenjujuEvropsku konvenciju”, odnosno da “[…] ’nedostatak’

entitetskih zakona u smislu nepropisivanja ovih djela igarancija nameće dodatnu obavezu entitetskim sudo-vima da, kada sude za krivična djela ratnih zločina,moraju primijeniti Krivični zakon Bosne i Hercegovinei druge relevantne zakone i međunarodne dokumente

primjenjive u Bosni i Hercegovini”70. U tom smislu, posebno pozitivnim iskoracima u pogledu primjeneKZ BiH od strane entitetskih sudova i sudova u BDBiH ocjenjujem potvrđivanje optužnice u predmetuTrifković i drugi71 u martu 2009. godine, kada je po

prvi put jedan sud u entitetu potvrdio optužnicu za zlo-čin protiv čovječnosti, primjenjujući KZ BiH.

Smatram da je izuzetno bitno napomenuti da se uovom radu ne zastupa stav o apsolutnoj primjenjivostiKZ BiH u svakom predmetu ratnih zločina, nego o

primjeni standarda jednako na sve osumnjičene/optu-žene za ratne zločine (prvenstveno standarda predvi-đenih EKLJP). Naime, kako u okviru sudskog odmje-ravanja kazne, odnosno individualizacije, sudovi nisuvezani svojim ranijim presudama, nego trebaju uzeti u

obzir okolnosti svakog konkretnog slučaja, nameće serelevantnost navoda Ustavnog suda BiH u predmetuMaktouf 72 da: “[…] ipak različita primjena zakona usličnim predmetima se dozvoljava, ako iza nje postojirazuman i opravdan razlog”73. Navodeći predmeticitat74 iz predmeta Maktouf, Apelaciono vijeće SudaBiH je u predmetu protiv Kurtović Zijada75 u žalbenom

postupku zauzelo stav da je in concreto za konkretnogučinioca blaži KZ SFRJ, te preinačilo prvostepenu

presudu76 u pravnoj ocjeni i kvalikaciji djela, tako dase radnje pod tačkama od 1 do 10 izreke prvostepene

presude, za koje je optuženi oglašen krivim, pravnokvalikuju kao krivično djelo — Ratni zločin protivcivilnog stanovništva iz člana 142 stav 1 KZ SFRJ, teradnje pod tačkom 11 izreke prvostepene presude, zakoje je optuženi oglašen krivim, kao krivično djelo-Uništavanje kulturnih i istorijskih spomenika iz člana151 stav 1 istog Zakona. U obrazloženju drugostepene

presude77, Apelaciono vijeće Suda BiH je iznijelo stavda je: “130. Kao što je naprijed već rečeno, procjena

blažeg zakona se uvijek vrši in concreto, odnosno procjenjujući sve okolnosti konkretnog predmeta. 131.Kada se navedeno uzme u obzir prilikom upoređivanja

zaprijećenih kazni78

prema Preuzetom KZ i KZ BiH, u

smrtnu kaznu za predmetno krivično djelo, dok je u slučaju primjene KZ BiH, maksimalna kazna koja se može izreći zaisto, kazna dugotrajnog zatvora, a koja je nesumnjivo blaža,

bila je opredjeljujuća za ovo vijeće prilikom donošenja od-luke da je u konkretnom slučaju, blaži zakon KZ BiH, te seon ima i primijeniti na počinioca”.69 Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u

predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5, vidi p. 88).70

Ibid .71 Predmet pred Kantonalnim sudom u Tuzli, primjer na-veden u: Misija OSCE-a u BiH (bilj. 23, s. 38).

72 Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5).73 Ibid., p. 84.74 Ibid . 75 Presuda br. X-KRŽ-06/299 od 25. 03. 2009. godine, do-stupno na http://www.sudbih.gov.ba/les/docs/presude/2009/Drugostepena_presuda_Kurtovic_Zijad.pdf, očitanje 20.09. 2011. godine.76 Prvostepenom presudom broj X-KR-06/299 od 30. 04.2008. godine optuženi Kurtović Zijad je oglašen krivim da

je u vrijeme i na način opisan pod tačkama 1,2,3,5,6,7,8,9 i10 izreke počinio krivično djelo Ratni zločin protiv civilnog

stanovništva iz člana 173 stava 1 tačke c), e) i f) KZ BIH, pod tačkama 1,2,3,4,5 i 6 izreke krivično djelo Ratni zločin protiv ratnih zarobljenika iz člana 175 stava 1 tačke a) i b)KZ BIH, i pod tačkom 11 izreke, krivično djelo Povrede za-kona ili običaja rata iz člana 179 stava 1 i 2 tačka d) KZ BiH,a sve u vezi sa članom 180 stav 1, te članom 29 i 53 stav 1.KZ BiH.77 Presuda Suda BiH br. X-KRŽ-06/299 od 25 .03. 2009.godine (vidi bilj. 75).78 U ovoj presudi je iznesen stav da u slučaju kada je krivičnodjelo predviđeno prema odredbama oba zakona, procjenakoji je zakon “blaži” za učinitelja se vrši upoređivanjemzaprijećenih kazni, odnosno za krivično djelo ratni zločin

protiv civilnog stanovništva iz člana 173 KZ BiH, jednakokao i za krivično djelo ratni zločin protiv ratnih zarobljenika

iz člana 175 KZ BiH, propisana je kazna zatvora najmanje10 godina ili dugotrajni zatvor. Za krivično djelo iz člana183 stav 1 KZ BiH propisana je kazna zatvora od 1 do 10



47

pogledu zakonom propisanog minimuma kazne, pro-izlazi da je Preuzeti KZ i blaži za učinioca, jer za na-vedena djela propisuje niži minimum kazni (pet godinai jedna godina)”. Dakle, i Sud BiH je u ovoj presudiodstupio od svog generalnog stava o tome da je KZ

BiH “blaži” zakon za počinitelje ratnih zločina, ali je primijenilo pravne standarde na jednak način, odnosnoin concreto nije došlo do narušavanja pravne sigurnostikonkretnog osuđenog. Apelaciono vijeće je u pred-metnoj presudi iznijelo stav da se ona ne može smatratiza općeprihvaćen stav Suda BiH, odnosno ne može

poslužiti kao sudski precedent u ostalim sudskim po-stupcima kada je u pitanju procjena koji je zakon blažiza učinioca, niti se drugi mogu pozivati na njega kaona res iudicata, budući da je primjenjiv samo za kon-kretnog učinioca i konkretno djelo.

Dakle, upoređivanje tekstova krivičnih zakona možedati siguran odgovor koji je zakon “blaži” za učiniteljasamo u slučaju ako je novi zakon dekriminisao neštošto je po starom bilo krivično djelo, jer je tada novizakon očigledno blaži (u tom slučaju bi bili primjenjiviveć pomenuti principi opšteg običajnog međunarodnog

prava79, kako djelo in concreto ne bi ostalo nekažnjeno).U svim drugim slučajevima, kada je krivično djelokažnjivo po oba zakona, potrebno je utvrditi sve okol-nosti koje mogu biti relevantne u izboru blažeg za-kona.

Kategorija predmeta u kojima primjena KZ SFRJ nijeopravdana jesu slučajevi u kojima se radnje osum-njičenog/optuženog mogu podvesti pod biće krivičnogdjela zločin protiv čovječnosti ili komandna/indivi-dualna odgovornosti iz KZ BiH, a sve uzimajući uobzir da KZ SFRJ ne poznaje predmetne institute. Uovom pogledu, se nameće poseban značaj sudske

prakse Suda BiH, koja statuira određene krivično- pravne pojmove i institute, a koji su opšteprihvaćeni iu praksi MKSJ, odnosno sudska praksa Suda BiH iMKSJ u ovim slučajevima preuzima ulogu “funkcio-nalnog izvora krivičnog prava”80, budući da KZ BiH

na detaljan način propisuje kršenja međunarodnoghumanitarnog prava i prava ljudskih prava, kao i kri-vičnu odgovornost pojedinaca koji su počinili ta krše-nja81. U tom smislu je posebno značajan Zakon o

ustupanju predmeta od strane MKSJ Tužilaštvu BiH ikorištenju dokaza pribavljenih od MKSJ u postupcima

pred sudovima u BiH82, čijim članom 2. je normirana

procedura ustupanja predmeta od strane MKSJ (st.1: “Ako MKSJ ustupi predmet u kojem je optužnica

potvrđena u skladu s Pravilom 11. bis Pravilnika o po-stupku i dokazima MKSJ, tužilac BiH preduzima kri-vično gonjenje u skladu s tačkama optužnice MKSJ ičinjenicama navedenim u optužnici. Nakon što prila-godi optužnicu MKSJ u skladu sa ZKPBiH, tužilactakvu prilagođenu optužnicu dostavlja Sudu BiH. Pri-lagođenu optužnicu prihvata Sud BiH ako se utvrdi da

je optužnica MKSJ prilagođena na odgovarajući način,te ako prilagođena optužnica zadovoljava formalneuslove ZKPBiH”. Članom 4. predmetnog zakona jenormirano da nakon saslušanja stranaka, sud može, navlastitu inicijativu ili na prijedlog jedne od stranaka,odlučiti da prihvati kao dokazane činjenice koje suutvrđene pravosnažnom odlukom u drugom postupku

pred MKSJ-om, ili da prihvati pismeni dokazni ma-terijal iz postupaka pred MKSJ-om ako se odnosi na

pitanja od značaja u tekućem postupku. Na ovaj način,sudska praksa MKSJ ima veliki posredni značaj nasudsku praksu sudova u BiH, a s obzirom na procedure

propisanu ovim zakonom (potvrđivanja optužnice i prihvatanja činjenica kao dokazanih).

Dakle, iako je nesumnjivo da u okviru sudskog od-mjeravanja kazne sudovi imaju slobodu u pogledu pri-

mjene materijalnog prava, odnosno supsumpcije činje-ničnog stanja pod odgovarajući propis, sudska praksaSuda BiH bi u određenoj mjeri mogla imati posredanuticaj na entitetske sudove (posebno za djela koja nisu

propisana KZ SFRJ, kako ne bi ostala nekažnjiva). Nadležnost Suda BiH da zauzima konačan i pravnoobavezujući stav u vezi s provođenjem zakona BiH imeđunarodnih ugovora na zahtjev bilo kojeg suda en-titeta ili bilo kojeg suda BD BIH kojem je povjereno

provođenje zakona BiH83, odnosno nadležnost SudaBiH za donošenje praktičnih uputstava za primjenukrivičnog materijalnog prava BiH u vezi s krivičnimdjelima genocida, zločina protiv čovječnosti, ratnihzločina i kršenje zakona i običaja rata, te pojedinačnomkrivičnom odgovornošću vezano za ova djela84, ex of-

godina. Za krivično djelo ratni zločin protiv civilnogstanovništva iz člana 142 stav 1 KZ SFRJ propisana je kaznazatvora najmanje 5 godina ili smrtna kazna, a za krivičnodjelo uništavanje kulturnih i historijskih spomenika iz člana151 stav 1 KZ SFRJ propisana je kazna zatvora najmanje 1godinu.79 Vidi bilj. 57 i bilj. 59.80 Babić/Marković (bilj.8), s. 82.81

Misija OSCE u BiH, Na putu ka usaglašenoj provedbivažećeg zakona u predmetima ratnih zločina pred sudovimau Bosni i Hercegovini, Sarajevo 2008, s. 24, dostupno na

h t tp : / /w w w . o s c e b ih . o rg /d o c u me n t s /o s c e _ b ih _ doc_2010122311504393bos.pdf, očitanje 15. 09. 2011.godine.82 Zakon o ustupanju predmeta od strane Međunarodnogkrivičnog suda za bivšu Jugoslaviju Tužilaštvu BiH i kori-štenju dokaza pribavljenih od Međunarodnog krivičnog su-da za bivšu Jugoslaviju u postupcima pred sudovima u BiH(Sl. gl. BiH , br. 61/04, 46/06, 53/06, 76/06).83 Nadležnost predviđena članom 7 stav 3 tačka a) Zakona o

Sudu BiH.84 Nadležnost predviđena članom 7 stav 3 tačka b) Zakona oSudu BiH.



48

cio ili na zahtjev bilo kojeg entitetskog suda ili sudaBD BiH bi u ovom smislu bila posebno značajna. Za-uzeti stavovi u pravosnažnim sudskim odlukama bislužili kao smjernice85 entitetskim sudovima kada po-stupaju u predmetima sa sličnim činjenicama i okol-

nostima, odnosno prije svega bi bili upućujućeg ka-raktera, iako nije još jasno na koji bi način oni mogliobavezivali niže sudove, s obzirom da Sud BiH nijehijerarhijski viši sud entitetskim sudovima, ali senesporno bavi sa procesuiranjem najodgovornijih po-činilaca ratnih zločina. Pregledom dosadašnje prakseSuda BiH, može se uočiti da Sud BiH nije iskoristiosvoja ovlaštenja u punom obimu u ovom pravcu.

4. Razlike u shvatanjima instituta komandne

odgovornosti i individualne odgovornosti u

predmetima ratnih zločina između nadležnih

sudova u BiH

Doktrina komadne odgovornosti, kao propuštanje nad-ređene osobe da preduzme nužne i razumne mjere daspriječi učinjenje/kažnjavanje počinitelja krivičnogdjela, odnosno oblik individualne krivične odgovornostikoji nastaje nečinjenjem, je propisana Dopunskim

protokolom uz Ženevske konvencije od 12. avgusta1949. godine o zaštiti žrtava međunarodnih oružanihsukoba (daljem u tekstu: Protokol I86), Statutom MK-

SJ87, Statutom Međunarodnog krivičnog tribunala zaRuandu88, Rimskim statutom Međunarodnog krivičnogsuda89 i KZ-om BiH90.

U članu 180 st. 2 KZ BiH propisano je: “Činjenica da

je neko od krivičnih djela iz člana 171 do 175 i člana177 do 179 ovog zakona učinjeno od strane podređenog,ne oslobađa njemu nadređenu osobu od krivične od-govornosti ukoliko je ta određena osoba znala ili mo-gla znati da se njen podređeni sprema učiniti takvodjelo, odnosno da je već učinio takvo djelo, a nadređenaosoba je propustila da preduzme nužne i razumnemjere da spriječi učinjenje krivičnog djela, odnosnoda učinitelj tog djela bude kažnjen”. Članom 180 st. 3KZ BiH je predviđena i doktrina individualne odgo-vornosti, odnosno da postupanje po naređenju vlade ilineke nadređene osobe, lice odgovorno za kršenje me-

đunarodnog humanitarnog prava ne oslobađa krivice,ali može uticati na ublažavanje kazne, ako sud u pitanju smatra da to interesi pravičnosti zahtijevaju.KZ BiH je slijedom navedenog prihvatio i umišljajnui nehatnu komandnu odgovornost (pod čime podra-zumijevamo i nesvjesni nehat, jer će počinilac odgova-rati i kada nije bio svjestan, a mogao je biti svjestan dase njegov podređeni sprema učiniti krivično djelo,odnosno da ga je već učinio91).

Da bi lice moglo biti oglašeno krivim u skladu sa dok-trinom komandne odgovornosti, moraju biti ispunjeni

određeni uslovi

92

: odnos podređeni-nadređeni, mensrea-postojanje saznanja kod nadređenog ili razloga dase zna da se podređeni sprema učiniti ili da je već uči-nio takva djela, propust nadređenog da poduzme neop-hodne ili razumne mjere da spriječi takva djela ili dakazni počinioce.

85 Naznačeno u Strategiji (vidi bilj. 1), s. 15.86 U članovima 86 i 87 Protokola. Članom 86 st. 2 Protokola

je normirano: “Činjenica da je povredu Konvencija ili ovog protokola izvršio neki potčinjeni ne oslobađa njegovestarješine krivične ili disciplinske odgovornosti, već premaslučaju, ukoliko su oni znali, ili imali informacije koje su imomogućile da zaključe pod okolnostima koje su vladale u tovrijeme, da je on izvršio ili da će izvršiti takvu povredu i akonisu preduzeli sve moguće mjere u granicama svoje moći daspriječe ili suzbiju povredu”. Članom 87 Protokola jenormirano: “1. Visoke strane ugovornice i strane u sukobutreba da nalože vojnim komandantima, u pogledu pripadnikaoružanih snaga pod njihovom komandom i ostalih lica podnjihovom kontrolom, da spriječe i tamo gdje je potrebno

suzbiju povrede Konvencija i ovog protokola i da o tomeizvijeste nadležne vlasti. 2. Da bi se spriječile i suzbile povrede, visoke strane ugovornice i strane u sukobu treba danalože komandantima da, srazmjerno stepenu njihoveodgovornosti, obezbijede da pripadnici oružanih snaga podnjihovom komandom budu upoznati sa svojim obavezama

po Konvencijama i ovom protokolu. 3. Visoke straneugovornice i strane u sukobu treba da nalože svakomkomandantu kome je poznato da će njegovi potčinjeni ilidruga lica pod njegovom kontrolom izvršiti povreduKonvencija ili ovog protokola da preduzme mjere koje su

potrebne da se spriječi takva povreda, a ako je povredaKonvencija ili ovog protokola izvršena, da pokrenedisciplinski ili kazneni postupak protiv izvršilaca. Tekstovog Protokola je dostupan na web stranici Tužilaštva za

ratne zločine Republike Srbije http://www.tuzilastvorz.org.rs/html_trz/PROPISI/zen_protokol_1_lat.pdf, očitanje 15.09. 2011. godine.

87 Članom 7 st. 3 Statuta MKSJ propisano je: “Ukoliko jeneko od djela navedenih u članovima od 2 do 5 ovog Statuta

počinio podređeni, njegov nadređeni ne može biti oslobođenkrivične odgovornosti ako je znao ili je bilo razloga da zna

da se podređeni sprema počiniti takva djela ili da ih je već počinio, a on nije preduzeo nužne i razumne mjere da spri- ječi takva djela ili kazni počinioce”. Statut MKSJ dostupanna stranici http://www.icty.org/sections/LegalLibrary/StatuteoftheTribunal, očitanje 15. 09. 2011. godine.88 Član 6 stav 3 Statuta. Tekst statuta Međunarodnog kri-vičnog tribunala za Ruandu je dostupan na engleskom jezikuna http://www2.ohchr.org/english/law/itr.htm, očitanje 15.09. 2011. godine.89 Članovi 25, 27 i 28 Statuta. Tekst Rimskog statuta Me-đunarodnog krivičnog suda je dostupan na engleskom jezikuna http://untreaty.un.org/cod/icc/statute/romefra.htm, očita-nje 15. 09. 2011. godine.90 Član 180 st. 2 KZ BiH.91 Đ. Tešnjak, Vidovi učešća u izvršenju KD, OKO Reporter

o ratnim zločinima, br. 12/2010, s. (6 i dalje) 8.92 Ovi uslovi su formulirani u presudi MKSJ od 16. 11. 1998.godine, u slučaju Delalić.



49

Neki od entitetskih sudova dosad nisu shvatili puniznačaj primjene instituta komandne i individualneodgovornosti, a što je prije svega da se nadređenismatra zakonski odgovornim za radnje svojih

podređenih, odnosno da se smatra odgovornim zbog

nečinjenja. Tako je Vrhovni sud RS-a u dvijeoslobađajuće presude93 ustanovio da optuženi, kaovojnik, čija je dužnost bila da izvršava naređenjasvojih pretpostavljenih, nije mogao biti svjestannezakonitosti svojih postupaka, te da se od njega nijemoglo očekivati da procjenjuje protivpravnostzatvaranja medicinskog osoblja, kao i da se njegov

propust da poduzme korake kako bi omogućiooslobađanje osoblja može opravdati tim što optuženinije imao naredbodavni kapacitet da mijenja naređenja

svojih pretpostavljenih, na taj način postulirajućinaređenja pretpostavljenog kao osnov za isključenjekrivične odgovornosti za ratne zločine94.

Nadalje, Kantonalni sud u Mostaru je 2001. godineoptuženog Ćupinu95 nepravosnažnom presudom ogla-sio krivim za krivično djelo ratni zločin protiv ratnihzarobljenika, propisan odredbom člana 144 KZ SFRJ.Međutim, nakon ponavljanja postupka po naloguVrhovnog suda FBiH, Kantonalni sud u Mostaru je usvojoj presudi utvrdio da prema KZ SFRJ nije mogućeizreći nikakvu kaznu za propust da se djeluje, time ap-solutno negirajući mogućnost izricanja kazne u skladusa KZ BiH, koji normira komandnu odgovornost, kao

i mogućnost primjene Protokola I, koji je BiH preuzelasukcesijom i koji predstavlja integralni dio njenog

pravnog poretka. Iako KZ RS, KZ FBiH i KZ SFRJ(po kojima ovi sudovi postupaju) nisu propisani insti-tuti individualne i komandne odgovornosti, to ove su-dove ne oslobađa od nepoznavanja ovih instituta, a

posebno što su ovi instituti propisani međunarodnim pravom, gdje prije svega dolazi u obzir primjena Pro-tokola I96.

Mišljenja sam da je doktrina komandne odgovornosti postojala na početku i tokom oružanih sukoba u bivšoj

Jugoslaviji, i to na osnovu: a) obaveze koju je SFRJ

preuzela ratikacijom Protokola I97 (kako se raticirani protokol neposredno primjenjivao od domaćih sudovadanom stupanja na snagu, ako nije drugačije odre-đeno98, može se zaključiti da je doktrina komandneodgovornosti bila dio domaćeg prava i prije raspada

bivše Jugoslavije); b) obaveze BiH da u trenutku proglašenja nezavisnosti (6. marta 1992. godine) kaomeđunarodno priznati subjekt sukcesijom preuzmesve konvencije koje je ratikovala SFRJ99; c) obavezena osnovu domaćih odredbi koje eksplicitno utvrđujukomandnu odgovornost u vojsci, i to: Smjernica vojnihtužilaca za utvrđivanje kriterijuma za krivično gonjenjeod 06.10.1992. godine100 (“Ako starješine saznaju dasu jedinice oružanih snaga Vojske Republike Srpskeili njihovi pripadnici počinili ili čine takva djela /krše-nje međunarodnog humanitarnog prava/ i ne poduzmukorake da sami spriječe posljedice takvih djela i da iz-lože izvršioce krivičnom gonjenju, i sami postaju od-govorni za ta krivična djela”), te Uputstvu i naredbi o

primjeni pravila međunarodnog ratnog prava u oruža-nim snagama Republike BiH iz 1992. godine101, gdje

je navedeno da su svi komandanti jedinica i svaki pri- padnik oružanih snaga pojedinačno odgovorni za pri-mjenu ovih pravila, te da su starješine dužne preduzetikorake propisane pravilima protiv lica koja ih krše.

Budući da je KZ-om BiH normirana komandna od-govornost, uočljivo je da primjenom KZ BiH ne bidošlo do donošenja oslobađajućih presude po gore

navedenim osnovama102. Primjenom EKLJP103 također ne i došlo do donošenja oslobađajućih presuda po

93 U predmetu protiv optuženog Jakovljević Ranka i drugihi predmetu protiv optuženog Radanović. Dragoja.94 Primjer naveden u Izvještaju Misije OSCE u BiH (bilj.81), s. 29.95 Predmet Mirsad Ćupina, presuda br. K-24/99 Kantonal-nog suda u Mostaru, od 6. jula 2001, navedeno u: HumanRights Watch, U iščekivanju:Ostvarivanje pravde za sluča-

jeve ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti i genocida nakantonalnim i okružnim sudovima u BiH , Sjedinjene Ame-ričke Države 2008, s. 23, dostupno na http://www.media.ba/mcsonline/les/shared/bosnia0708bcsweb.pdf, očitanje 15.09. 2011. godine. Činjenični supstrat slučaja: kao direktor zatvora, optuženi je bio upoznat s činjenicom da se zatvo-

renici premlaćuju i prisiljavaju na obavljanje opasnih zada-taka, ali nije ništa učinio da to spriječi.96 Vidi bilj. 86.

97 Ratikovan Zakonom o ratikaciji dopunskog protokolauz Ženevske konvencije od 12. 08. 1949. godine zaštiti žr-tava međunarodnih oružanih sukoba (Protokol I) i Do-

punskog protokola uz Ženevske konvencije od 12. 08. 1949.godine o zaštiti žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba(Protokol II) (Sl. l. SFRJ-Međunarodni ugovori, br. 16/78).98 Članom 210. Ustava SFRJ je predviđeno da se međunarodniugovori primjenjuju danom stupanja na snagu, ako aktom oratikaciji ili ugovorom na osnovu ovlašćenja nadležnogorgana nije drukčije određeno. Sudovi neposredno pri-mjenjuju međunarodne ugovore koji su objavljeni.99

Ustav BiH (Aneks IV Dejtonskog mirovnog sporazuma) je obavezu primjene datog protokola normirao kroz svojčlan II stav 4, te pobrojao dati protokol među dodatne spo-razume o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u BiH (uAneksu I).100 Predmetne smjernice su navedene u prvostepenoj presudiSuda BiH u predmetu Tužilac protiv Stupara i dr, presuda br.X- KR- 05/24 od 29. 07. 2008. godine, s. 181.101 Uputstvo Ministra odbrane o primjeni pravila međuna-rodnog ratnog prava u Oružanim snagama Republike BiH(Sl. l. R BiH br. 15/ 92).102 Vidjeti bilj. 93 i 95.103 Ovdje posebno trebati imati u vidu direktnu primjenjivostEKLJP, normiranu odredbom člana II stav 2. Ustava BiH(“Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za za-

štitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolimase direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima”).



50

ovom osnovu, budući da je članom 7. propisano da se“niko ne može smatrati krivim za krivično djelonastalo činjenjem ili nečinjenjem koje nije predstavljalokrivično djelo u vrijeme izvršenja, prema nacionalnomili međunarodnom pravu” (podcrtala autorica), čime

se ukazuje na Nirnberška (i Tokijska) načela104, naŽenevske konvencije iz 1949. godine105, kao iKonvenciju o sprečavanju i kažnjavanju zločinagenocida iz 1948. godine.

Dakle, različitost stavova ovih sudova, čime dolazi doneujednačene sudske prakse, se ogleda u tome što pre-ma stavu Suda BiH izraženog kroz njegovu sudsku

praksu, “činjenica da domaći zakon ne predviđa kaznuza djelo koje je kažnjivo po međunarodnom pravu, neoslobađa osobu koja je počinila to djelo odgovornosti

prema međunarodnom pravu”106, a po stavu gore nave-

denih sudova107 to predstavlja osnov za donošenje os-lo bađajuće presude, budući da djela in concreto nisu propisana KZ SFRJ. Uzimajući u obzir da su opća pravna načela sastavni dio pravnog poretka BiH i enti-teta, kao i da međunarodni ugovori imaju poseban po-ložaj u Ustavu BiH108 nameće se nužno samo po sebineispravnost njihovih stajališta.

Nadalje KZ-om RS109, KZ-om FBIH110, KZ-om BDBiH111 je u istovjetnom tekstu propisano načelo zako-nitosti na način da nikome ne može biti izrečena kaznaili druga krivična sankcija za djelo koje, prije nego što

je učinjeno, nije zakonom ili međunarodnim pravom bilo određeno kao krivično djelo i opisana njegovaobilježja i za koje nije bila zakonom propisana kazna,čime se uvodi mogućnost kažnjavanja za krivičnodjelo predviđeno međunarodnim pravom, a što značidirektnu primjenjivost Protokola I.

Na kraju, iako prema stajalištima nekih entitetskih su-dova112 komadna odgovornost nije propisana KZSFRJ, ipak ima i onih sudova koji su zauzeli suprotanstav (npr. kantonalni sudovi u Sarajevu i Zenici, u predmetima Berjan, odnosno Operta, a prema kojima je komandna odgovornost kažnjiva po KZ SFRJ113,

odnosno Vrhovni sud FBiH ukidajući presude u dva predmeta- Džidić i drugi i Krešić i Matić, u kojima sesudilo pred Kantonalnim sudom u Mostaru zbog po-

grešne konstatacije prvostepenog suda da KZ SFRJ ne predviđa komandnu odgovornost114).

5. Uticaj odluke Ustavnog suda BiH u predmetu

Maktouf 115

Bitno je primijetiti da iako Ustavni sud BiH ima ape-lacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana uovom Ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog

presude bilo kojeg suda u BiH116, predmet razmatranjaovog slučaja117 nisu bila zakonska rješenja na nivouentiteta i praksa u primjeni na entitetskom nivou, negosamo primjena prava iz EKLJP in concreto. Pritomtreba imati u vidu da nadležnost Ustavnog suda BiHne obuhvata pitanja vezana za zakonitost tumačenja i

primjene krivičnog i krivično-procesnog prava.

Ocjene Ustavnog suda BiH o neusklađenosti sudske prakse sudova u BiH u predmetima ratnih zločina suveoma značajne, budući da Ustavni sud BiH ispravnokonstatira u predmetu Maktouf 118 da “entitetsko kri-vično zakonodavstvo ne sadrži odredbe o krivičnimdjelima zločina protiv čovječnosti i ratnim zločinima... S druge strane, činjenica je da će za ova krivičnadjela, propisana državnim zakonom, suditi i sudovi uentitetima, što znači da moraju primijeniti i principe igarancije međunarodnog krivičnog prava koje jeinkorporisano u ZKP BiH (dakle i član 7 EKLJP, tj.član 4.a KZ BiH), a posebno imajući u vidu ustavnu

obavezu da direktno primjenjuju EKLJP”119.

Shvatanja o načelnoj opravdanosti primjene KZ BiH u predmetima ratnih zločina od strane Ustavnog sudaBiH proizilaze iz sljedećih navoda: “[…] ’nedostatak’entitetskih zakona u smislu nepropisivanja ovih djela igarancija nameće dodatnu obavezu entitetskim sudo-vima da, kada sude za krivična djela ratnih zločina,moraju primijeniti KZ BiH i druge relevantne zakonei međunarodne dokumente primjenjive u BiH. Iznavedenog proizlazi i obaveza entitetskih sudova daslijede i sudsku praksu Suda BiH, kao državnog suda.

U suprotnom, drukčijim postupanjem, sudovi u enti-tetima bi kršili princip pravne sigurnosti i vladavine prava”120. Međutim, samo postojanje različitih sankcijaizrečenih na entitetskih sudovima nužno ne vodi udiskriminaciju, jer Ustavni sud ponavlja stav o važnosti

104 Vidjeti bilj. 57.105 Vidjeti bilj. 1.106 Presuda Suda BiH br KRŽ-05/49 od 13. 12. 2006.godine.107 Vidjeti bilj. 93 i 95.108 Petnaest dodatnih sporazuma o ljudskim pravima koji ćese primjenjivati u BiH su navedeni u Aneksu I Ustava BiH.109 Član 3 KZ RS.110 Član 4 stav 2 KZ FBiH.111

Član 4 stav 2 KZ BD BiH.112 Vidjeti bilj. 93 i 95.113 Primjeri navedeni u: Misija OSCE u BiH (bilj. 23), s. 74.

114 Ibid., s. 72.115 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf

broj 1785/06 (bilj. 5).116 Član IV stav 3 tačka b) Ustava BiH.117 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf

broj 1785/06 (bilj. 5).118 Ibid .119

Ibid., s. 88.120 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5), s. 89.



51

individualizacije kazne za svakog konkretnog uči-nioca121.

Kako su odluke Ustavnog suda konačne i obave-zujuće122, postavlja se pitanje na koji način je odluka

Ustavnog suda BiH u predmetu Maktouf 123

imala uti-caj na sudsku praksu u predmetima ratnih zločina. Utom pogledu, prema saznanjima autorice ovog rada,ova odluka je više imala uticaj na “osnaživanje” ge-neralnih stavova Suda BiH o primjeni KZ BiH kao“blažeg” zakona (budući da ne predviđa smrtnu kaz-nu), opravdanosti primjene člana 4a) KZ BiH na djelaratnih zločina koja su bila učinjena prije njegovog stu-

panja na snagu (a u skladu sa članom 7 stav 2 EKLJP),te je u tom smislu Sud BiH u svojim presudama124

učestalo citirao odluku Ustavnog suda BiH u predmetuMaktouf 125. U praksi entitetskih sudova, prema sazna-

njima autorice ovog rada, ova odluka nije izvršila ve-liki uticaj, a imajući u vidu stavove ovih sudova da se primjenom KZ BiH krši načelo zabrane retroaktivnostivaženja krivičnih zakona.

6. Mogući načini prevazilaženja neujednačenosti

sudske prakse u predmetima ratnih zločina —

bilans stanja

(1) Održavanje redovnih zajedničkih sjednica SudaBiH, vrhovnih sudova entiteta i Apelacionog suda BDBiH u cilju zauzimanja zajedničkih stavova radi ujed-

načavanja sudske prakse u predmetima ratnih zločina126 bi predstavljalo ogroman iskorak u ovom pravcu. Nor-mativni okvir za vršenje usaglašavanja predstavljaPravilnik o unutrašnjem sudskom poslovanju Visokogsudskog i tužilačkog vijeća BiH (dalje u tekstu: Pra-vilnik VSTV-a127). Članom 18 ovog Pravilnika je pred-viđeno da će se sjednice sudskih odjeljenja obaveznosazivati kada se utvrdi da u pitanjima pravilne primjenezakona ne postoji saglasnost između pojedinih sudija ivijeća radi razmatranja ovih pitanja i pokušaja njihovihusaglašavanja. Aktivna legitimacija za iniciranje sjed-nice sudskog odjeljenja u vezi s pravilnom primjenom

zakona i zauzimanjem pravnih shvaćanja, pripada sva-kom sudiji iz tog odjela, kao i predsjedniku suda128.

Članom 19 ovog Pravilnika je pro pisano da su pravnashvatanja zauzeta na sjednicama sudskih odjeljenja

upućujućeg karaktera i da se navedena pravna shva-

tanja usvojena na sjednicama od jeljenja viših sudskihinstanci dostavljaju sudovima nižih nivoa. Pravilnikom

je također normirana i obaveza saradnje između pred-sjednika neposrednog višeg suda sa predsjednicimanižestepenih sudova, te obaveza održavanja sastanakanajmanje dva puta godišnje sa predsjednicima niže-stepenih sudova u okviru svoje nadležnosti129. Kao

jedna od dužnosti predsjednika sudskog odjeljenja,nor mirano je130 i praćenje usaglašenosti sudske prakseizmeđu pojedinih sudija, odnosno sudskih vijeća.Dakle, samim pravilnikom je stvorena obaveza sudova,da u mjeri u kojoj je to moguće, usaglašavaju sudsku

praksu, uz poštivanje obaveze individualizacije kaz-ne131. Kao primjer dobre prakse u radu na primjeniStrategije132, predsjednici Vrhovnih sudova u entitetimai BD BiH su održavali i sastanke sa predstavnicimaSuda BiH133.

(2) Prema stavovima VSTV-a134, u cilju ujednačavanjasudske prakse u predmetima ratnih zločina, potrebno

je u Tužilaštvu BiH formirati odjeljenje ili panel zadelegaciju nadležnosti, a u Sudu BiH uspostaviti Vi-

jeće za delegaciju nadležnosti nižem nivou suđenjakoje bi odlučivalo o prijedlogu tužioca za delegaciju,

odnosno unijeti u entitetskim zakonima o sudovimaodredbu o “nadležnosti u predmetima koje na nad-ležnost ustupi Sud BiH”. Također je potrebno jačatiresurse entitetskih sudova/tužilaštva/BD BiH, odnosnoimenovati dodatni broj tužilaca u najopterećenijatužilaštva, kao i uvesti koncept stručnih saradnika utužilaštvima, kao i istražitelja. Iako su postojale odre-đene inicijative za osnivanjem odjeljenja Suda BiH

121 Ibid., ss. 83 i 84.122 U skladu sa članom VI, stav 4. Ustava BiH.123 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf

broj 1785/06 (bilj. 5).124 Npr. u presudama Suda BiH broj: S1 1 K 004837 11 Krood 11. 03. 2011. godine, u predmetu protiv optuženog KušićZorana, s. 7, broj: S1 1 K003429 09 KrI ( X-KR-09/781-1)od 04. 03. 2011. godine, u predmetu protiv optuženog Os-mić Alije, s. 18.125 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf

broj 1785/06 (bilj. 5).126 Naznačeno na sastanku nadzornog tijela, Visoko sudsko itužilačko vijeće BiH, Godišnji izvještaj za 2010. godinu, s.

106.127 Pravilnik o unutrašnjem sudskom poslovanju VSTV BiH(Sl. gl. BiH br. 57/08).

128 Član 18. stav 4. Pravilnika VSTV BiH (vidi bilj. 127).129 Prilikom sastanaka se dostavljaju pregledi odluka, saoznakom krivičnog djela i izrečene kazne, te se analizirakaznena politika kako bi se ista mogla usaglasiti, uz pošti-vanje individualizacije.130 Članom 17 tačkom j) Pravilnika (vidi bilj. 127)131 A. Jaganjac, Ujednačavanje sudske prakse, Sarajevo2010, s. 9, dostupno na www.vsfbih.ba/docManager.php?docid=341, očitanje 01. 07. 2011. godine.132 Strategija (vidi bilj. 1).133 Nakon jednog od ovih sastanaka održanog 26. 10. 2009.godine upućen je dopis Ministarstvu pravde BiH, sazahtjevom da se izvrši dopuna člana 13 Zakona o Sudu BiH,u smislu normiranja saradnje Suda BiH sa vrhovnim su-dovima entiteta i Apelacionim sudom BD BIH, radi održa-vanja redovnih zajedničkih sjednica navedenih sudova ucilju usaglašavanja stavova/ sudske prakse, u okviru reali-zacije Strategije.134

Izraženim u: VSTV, Zbornik karakterističnih odluka Vi-sokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH 2004-2008., Sarajevo2009, s. 40 i 41.



52

van svog sjedišta (pri kantonalnim i okružnim su-dovima) smatram ispravnim stav VSTV-a da dato rje-šenje nije optimalno, već bi otvorilo mnoge probleme“nansijske, tehničke i praktične prirode, poput smje-štaja ovakvih odjeljenja, pitanje rukovođenja i nadzira-

nja njihovog rada”135.

(3) Osnivanje Vrhovnog suda BiH- kao najvišeg suda,koje bi osiguravalo jedinstvenu primjenu zakona iravnopravnost građana, kao i doprinosilo ostvarenju

pravne sigurnosti u okviru BiH, kao tijela koje bi raz-matralo aktuelna pitanja sudske prakse, posebno sobzirom na neujednačenosti u predmetima ratnih zlo-čina istaknute s obzirom na različita shvatanja sudovao primjenjivom materijalnom pravu i određenim kri-vično-pravnim institutima. Smatram ispravnu konsta-taciju prof. Pobrića da bez Vrhovnog suda BiH nije

moguće “uspostavljanje jedinstvenog pravnog pro-stora”136, odnosno da nepostojanje Vrhovnog suda BiHza posljedicu ima nejednako garantovanje pravnesigurnosti građanima BiH. S tim u vezi prof. Pobrićiznosi stav da bi “ispravnim tumačenjem člana VI/3c)Ustava BiH proizlazilo da zakoni entiteta moraju bitiusklađeni sa zakonima BiH, što bi posebno bilo zna-čajno u oblasti krivičnog zakonodavstva”137. Kako jeVSTV tijelo koje za zadatak ima osiguranje nezavisnog,nepristrasnog i profesionalnog pravosuđa, smatram da

je posebno bitna i deklarativna podrška izražena ustavovima ove institucije138, a koje se zalaže za inici-

ranje diskusije u pravcu svrsishodnosti uspostavljanjaVrhovnog suda BiH, te predvođenje procesom for-miranja stavova i mišljenja profesionalne zajednice uBiH.

(4) Sprovođenje nadležnosti Suda BiH u punom obimu(pritom se misli na nadležnosti Suda BiH u pogleduzauzimanja konačnog i pravno obavezujućeg stava uvezi s provođenjem zakona BiH i međunarodnihugovora139, odnosno na nadležnost Suda BiH zadonošenje praktičnih uputstava140 za primjenukrivičnog materijalnog prava BiH iz nadležnosti Suda

u vezi s krivičnim djelima genocida, zločina protivčovječnosti, ratnih zločina i kršenje zakona i običajarata, te pojedinačnom krivičnom odgovornošću vezanoza ova djela). Zauzeti stavovi u pravosnažnim sudskimodlukama bi služili kao smjernice141 sudovima kada

postupaju u predmetima sa sličnim činjenicama iokolnostima, odnosno prije svega bi bili upućujućeg

135 VSTV (bilj. 134), s. 40.136 N. Pobrić, Treba li Bosni i Hercegovini vrhovni sud , Sve-ske za javno pravo br.5, Sarajevo 2011, s. (4 i dalje) 6.137 Ibid., s. 8.138 VSTV (bilj. 130), s. 38.139

Član 7 stav 3 tačka a) Zakona o Sudu BiH (vidi bilj. 83).140 Član 7. stav 3. tačka b) Zakona o Sudu BiH (vidi bilj.84).

141 Naznačeno u Strategiji (bilj. 1, s. 15).142 Više na zvaničnoj web stranici VSTV BiH: http://www.hjpc.ba/secr/csd/?cid=4284,2,1, očitanje 01. 07. 2011.godine.143 Presuda ESLJP u predmetu Beian protiv Rumunije (vidi

bilj. 43, p. 39)144 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (vidi bilj. 44, p. 5.2).

karaktera (budući da Sud BiH nije hijerarhijski višisud u odnosu na entitetske sudove) .

(5) Jačanje kapaciteta Centra za sudsku dokumentacijuu okviru VSTV-a, čiji je cilj ekasno funkcionisanje

pravosudnog web portala, na kojem se nalaze pravosnažne sudske odluke, a koji bi portal trebaodovesti smanjenju problema neujednačenosti sudske

prakse u predmetima ratnih zločina, odnosno većojuvezanosti pravosudnih institucija, putem pristupa

bazi sudskih odluka, po različitim kriterijima, a koji bi pogotovo trebao biti koristan novimenovanimnosiocima pravosudnih funkcija142.

7. Zaključak

Ne može se govoriti o ispunjenosti zahtjeva za

određenošću i preciznošću pravne norme u predmetimaratnih zločina u BiH, s obzirom da se primjenjivačinorme (sudovi u BiH nadležni za procesuiranje

predmeta ratnih zločina) često razilaze u njezinutumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima, te danije jasno na koju krivično-pravnu sankciju učinilackrivičnog djela (ratnih zločina) može računati utrenutku izvršenja krivičnog djela, odnosno da nije

jasno pod koje se materijalno pravo podvode okolnostikonkretnog djela. U tom smislu, bitno je naznačiti dazahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme

predstavlja “jedan od temeljnih elemenata načela

vladavine prava”143, odnosno u pozitivnom smislu“građani moraju moći iz njezina izričaja (norme, op.a.)stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako

bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi,njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i

predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu(zaključak njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvF3/92 od 3. marta 2004, paragraf 107). Pozitivni smisaozahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme,međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne irazumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju,a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinutumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima”144.

Slijedom navedenog, proizilazi da adresati pravnenorme (lica osumnjičena/optužena za ratne zločine uBiH) ne mogu znati svoja prava i dužnosti, kao što ne



53

mogu ni predvidjeti posljedice svojeg ponašanja, ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna.

Naime, iako u zemljama kontinentalne Evrope, sudska praksa ne predstavlja izvor prava (formalni), te uprkos

postojanju široko usvojenog načela nezavisnosti i sa-mostalnosti sudova, ni u pravnom sistemu BiH se nemože osporiti značaj sudskoj praksi kao supsidijarnomizvoru prava. U ovom pogledu treba razmotriti i sta-

jališta pravne nauke o potrebi ujednačavanja sudske prakse. Tako autori poput Ademovića145 zaključuju dase u kontekstu sudske prakse, od pravosuđa i juris-

prudencije traži da imaju određenu konzistentnost,uprkos činjenici da sudovi formalno nisu vezani zasvoje ranije odluke. Ne može se osporiti postojanjefaktičke ovlasti viših sudova da prilikom odlučivanja

po redovnim i vanrednim pravnim lijekovima daju

obavezna uputstva u pravcu usklađivanja i ujedna-čavanja sudske prakse nižih sudova, odnosno pružanje pravnih tumačenja, posredstvom djelovanja “snageargumentacije”146.

Iako Sud BiH nije nadređen entitetskim sudovima uovom pogledu, nesporno je da se bavi sa procesuiranjemnajodgovornijih počinilaca ratnih zločina, te da nje-gove nadležnosti u ovom pravcu, između ostaloguključuju i donošenje praktičnih uputstava za primjenukrivičnog materijalnog prava BiH iz nadležnosti Sudau vezi s krivičnim djelima genocida, zločina protiv

145 C. Steiner, N. Ademović et al (bilj. 35), s. 90.146 Babić/Marković (bilj. 8), s. 86.

čovječnosti, ratnih zločina i kršenje zakona i običajarata, te pojedinačnom krivičnom odgovornošću vezanoza ova djela, ex ofcio ili na zahtjev bilo kojeg enti-tetskog suda ili suda BD BiH. Međutim, kako nije

propisano na koji način bi ova uputstva bila obavezujuća

za entitetske sudove, ne možemo govoriti o ujedna-čavanju sudske prakse u tom pogledu.

Kako je i Ustavni sud BiH zaključio u odluci u pred-metu Maktouf 147, uočava se potreba za jednim tijelomkoje bi vršilo ujednačavanje sudske prakse u ovoj ob-lasti na nivou BiH (prvenstveno u pogledu primje-njivog materijalnog prava u predmetima ratnih zločinai u tumačenju instituta komandne i individualne od-govornosti). Teško se može zamisliti da će u budućnosti

postojati dovoljno političke volje/konsenzusa za osni-vanjem148 takvog tijela, budući da se određeni politički

krugovi protive osnivanju Vrhovnog suda BiH. Ipak,nesporno je tvrditi da bi osnivanje takvog tijela najboljeosiguralo konzistentnost sudske prakse u predmetimaratnih zločina, odnosno jedinstvenu primjenu zakona iravnopravnost građana, ostvarenje pravne sigurnosti uokviru BiH, te stalno razmatranje aktuelnih pitanja iinstituta u sudskoj praksi.

147 Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu Maktouf broj 1785/06 (bilj. 5, vidi p. 90).148 Način osnivanja takvog tijela bi prema prof. Pobriću

mogao biti na osnovu posebnog zakona, čiji bi ustavni osnov bio i onaj koji je poslužio pri uspostavljanju Suda BiH. Naznačeno u: N. Pobrić (bilj. 136), s. 8.

Unequal jurisprudence in cases of war crimes in Bosnia and Herzegovina

Summary

Although in continental European countries case law does not present a formal source of law, it is important asa subsidiary source of law and therefore in this context it needs to have a certain level of consistency. In this regard, this paper analyzes the inconsistency of case law in war crime cases in B&H, which is reected in various courts adopting opposing standpoints when it comes to applicable substantive law – i.e. in the lack of

harmonization of legal interpretations of certain criminal justice institutes. These differences are principallymanifested in the fact that B&H war crime cases that come before the competent B&H entity courts are mostlybased on the implementation of provisions of the Criminal Code of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia,while the Court of B&H mostly acts according to the Criminal Code of B&H, due to its jurisdiction rationemateriae to act according to what has been dened as a criminal act by the Criminal Code of B&H and by other B&H laws. It is necessary to apply the standards equally to all those accused for war crimes, and a harmonized interpretation of criminal codes is very important as well, since realizing a guarantee function of criminal law, protection of human rights and the equality of citizens, and the principle of legal security also depend on the stance of the court in question. This paper also analyzes the impact of the decision of the Constitutional Court of B&H in the Maktouf case on the relevant case law of competent B&H courts, as well as the impact of potential de lege ferenda mechanisms on overcoming the issue of inconsistency of case law. Proposals to overcome thisinclude, among others, a conclusion on the necessity of establishing a judicial body that would harmonize thecase law in this area on the state level and would ensure both its consistency and a constant consideration of current issues and institutes of case law.



54

nina k arađinović*

Probacija — put ka ekasnijoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH

* Nina Karađinović je konsultantica u oblasti pravde i sig-urnosti. Sarađuje sa nizom međunarodnih razvojnih agen-cija i organima uprave u BiH. Magistar je Evropskih studija(Univerzitet u Sarajevu/Univerzitet u Bolonji) i u procesu jesticanja zvanja magistra nauka u oblasti kriminologije i kri-vične pravde na Univerzitetu u Leicesteru, Velika Britanija.

Sadržaj:

1. Nepostojanje probacije — prepreka ekasnoj primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH ............

1.1. Izvršavanje sankcija u zajednici — ključnistandardi ............................................................1.2. Problem nadzora nad izvršenjem sankcijau zajednici .........................................................

54

54

55

555656575859

1.2.1. Rad za opšte dobro na slobodi ...............1.2.2. Kućni zatvor sa elektronskim nadzorom1.2.3. Uslovni otpust ........................................1.2.4. Uslovna osuda za zaštitnim nadzorom ..

1.3. Probacija kao odgovor ...............................2. Prijedlog modela probacijskog sistema u BiH

1. Nepostojanje probacije — prepreka ekasnoj

primjeni krivičnog zakonodavstva u BiH

Krivično zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini (BiH),kao i zakonodavstvo o izvršenju krivičnih sankcija ne

primjenjuju se u potpunosti radi nepostojanja insti-tucionalnih rješenja za njihovu punu i ekasnu pro-vedbu. Ovo rezultira parcijalnom primjenom zakono-davstva i onemogućava iskorištavanje svih njegovih

potencijala, naročito u smislu krivičnih sankcija kojese izvršavaju u zajednici.

Ovaj osvrt ima za cilj da identicira rješenja krivičnihzakona i zakona o izvršenju krivičnih sankcija u BiHkoja nije moguće provesti zbog nepostojanja insti-tucionalnog okvira za provođenje pojedinih krivičnihsankcija. U tom smislu, pažnja će biti posvećenaisključivo krivičnim sankcijama koje se provode u za-

jednici, odnosno uslovnoj osudi sa zaštitnim nadzorom,radu za opšte dobro na slobodi, te uslovnom otpustu.Iako je i druge mjere i sankcije moguće posmatrati ukontekstu izvršenja u zajednici, naročito odgojne mje-re i preporuke, kao i pojedine mjere sigurnosti, one

neće biti direktnim predmetom ove analize. Ipak, ko-načne preporuke analize će moći biti primijenjene i naove posebne mjere.

Osnovna je pretpostavka ove analize da bi krivičnozakonodavstvo i zakoni o izvršenju krivičnih sankcijau BiH bili ekasnije primjenjivani ukoliko bi u BiH

postojao institut probacije i institucionalni okvir zanjegovo provođenje. U tom smislu će ovaj osvrt dati

odgovore na pitanje kako probacija može doprinijetiekasnijem provođenju krivičnog zakonodavstva i za-kona o izvršenju krivičnih sankcija u BiH, te ponuditimoguća rješenja za uspostavljanje sistema probacije uBiH.

1.1. Izvršavanje sankcija u zajednici — ključni standardi

Izvršavanje sankcija u zajednici je u velikoj mjerionemogućeno nepostojanjem zakonskih rješenja kojim

bi se propisalo uspostavljanje institucionalnog okviraza provođenje ovih sankcija. Analiza krivičnog zako-nodavstva i zakona o izvršenju krivičnih sankcija po-kazuje da su u BiH predviđene kvalitetne krivičnesankcije u smislu postizanja svrhe kažnjavanja, ali da

je u pojedinim slučajevima njihova primjena nemo-guća. Ovim se BiH i njeno društvo dovode u nepovoljan

položaj i u smislu poštivanja međunarodnih standarda,ali objektivnog unutrašnjeg problema prekobrojnosti ukaznenopopravnim ustanovama.Oduzimanje slobode je, prema evropskim standardi-ma1, posljednja opcija kažnjavanja za krivična djela, iova mogućnost se treba primjenjivati samo kadaozbiljnost krivičnog djela čini sve druge sankcije imjere neadekvatnim. Alternativnim sankcijama,odnosno sankcijama i mjerama koje se izvršavaju uzajednici se u tom smislu daje prednost kod izricanjakazni. Međutim, za izvršavanje ovih sankcija moraju

biti ispunjeni određeni uslovi da bi organi pravosuđa,uprave, ali i šira javnost imali povjerenja u njihovuopravdanost i ekasnost. U tom smislu je neophodnoosigurati zakonske, institucionalne i organizacione

preduslove za provođenje ovih sankcija.

1 Preporuka Komiteta ministara Vijeća Evrope R (99) 22 o pretrpanosti zatvora. I Osnovni principi.



55

Prema preporukama Vijeća Evrope2, koje se mogusmatrati izvorima za deniranje minimuma standardau oblasti izvršenja krivičnih sankcija, osnovni indi-katori uspješnog provođenje sankcija i mjera u za-

jednici su: a) odgovarajući spektar zakonom propisanih

sankcija i mjera koje se izvršavaju u zajednici, b)zakonom denisani organi za izvršenje i nadzor nadizvršenjem mjera i sankcija, te c) kombinacija mjerakontrole i pomoći u sklopu nadzora nad izvršenjemsankcija i mjera koje se izvršavaju u zajednici. Ovakosumirani standardi će poslužiti za ocjenu zakonskihrješenja u oblasti izvršenja sankcija i mjera u zajedniciu BiH.

1.2. Problem nadzora nad izvršenjem sankcija u zajednici

Krivično zakonodavstvo na gotovo istovjetan način propisuje kaznu zatvora, rad za opšte dobro na slobodi,uslovni otpust, uslovnu osudu i uslovnu osudu sa za-štitnim nadzorom, mjere sigurnosti, te odgojne pre-

poruke i mjere u različitim jurisdikcijama u BiH3. Ovaanaliza će dati poseban osvrt na sankcije koje se iz-vršavaju u zajednici — rad za opšte dobro na slobodi,kućni zatvor sa elektronskim nadzorom (izuzetno uFBiH), uslovni otpust, te uslovna osuda sa zaštitnimnadzorom, a koje zahtijevaju institucionalizirani nad-zor u smislu mjera kontrole i pomoći.

1.2.1. Rad za opšte dobro na slobodi

Prema Krivičnom zakonu BiH, “kad sud odmjeri i iz-rekne kaznu zatvora do jedne godine, istovremenomože odrediti da se izrečena kazna, uz pristanak op-tuženog, zamijeni radom za opšte dobro na slobodi”

(čl. 43 st.1 KZ BiH). Prema istom članu, raspoređi-

vanje na rad za opšte dobro na slobodi vrši Ministarstvo pravde BiH (čl. 43 st. 7 KZ BiH), dok prema Zakonuo izvršenju krivičnih sankcija, pritvora i drugih mjeraBiH, koji je jedini ovakav zakon u BiH koji bliže re-guliše provođenje rada za opšte dobro na slobodi, “dr-

žavni organi, organizacije, ustanove i druga pravnalica, kao i zička lica, dužna su sarađivati s Mini- starstvom pravde u izvršavanju rada za opće dobro na slobodi na zahtjev Ministarstva” (čl. 207 st.1 ZIKSBiH).

Krivični zakon Federacije Bosne i Herzegovine(FBiH) sadrži istovjetne odredbe o zamjeni kazne za-tvora radom za opšte dobro na slobodi (čl. 44 st. 1 KZFBiH), ali su za raspoređivanje na rad za opšte dobrona slobodi zadužena kantonalna ministarstva pravde,

prema mjestu prebivališta odnosno boravišta osuđenika

(čl. 44 st. 7 KZ FBiH). Prema Krivičnom zakonu Re- publike Srpske (RS), kazna zatvora do godinu dana setakođer može zamijeniti radom za opšte dobro na slo-

bodi (čl. 34 st. 1 KZ RS), a raspoređivanje na rad zaopšte dobro na slobodi vrši Ministarstvo pravde RS(čl. 34 st. 7). Istovjetne su odredbe Krivičnog zakonaDistrikta Brčko (čl. 44 st. 1 KZ DB), a raspoređivanjena rad za opšte dobro osuđenika obavlja Pravosudnakomisija Distrikta (čl. 44 st. 7 KZ DB).

Imajući u vidu ove odredbe, stvorena je mogućnost zazamjenu kazne zatvora za sankciju koja se izvršava u

zajednici, a ministarstva pravde u BiH, FBiH i RS,odnosno Pravosudna komisija Distrikta Brčko zadu-žena su za raspoređivanje na rad za opšte dobro naslobodi. Iako sa velikim zakašnjenjem, tokom kojegnije bilo moguće provesti rad za opšte na slobodi zbognepostojanja institucionalnih rješenja i zaduženja, po-

jedina ministarstva u BiH su donijela i pravilnike zaizvršavanje rada za opšte dobro na slobodi kao pro-vedbene akte.

Pravilnik o izvršavanju rada za opšte dobro na slobodiKantona Sarajevo4 poslužit će kao ogledni primjer.Prema ovom aktu, Ministarstvo pravde i uprave Kan-

tona Sarajevo izvršava rad za opšte dobro na slobodi(čl. 1 st. 3. Pravilnika), u saradnji sa “organizacijamaod javnog interesa osnovanim na području Kantona,koje obavljaju javnu djelatnost”, odnosno poslo-davcima (čl. 5 st. 1 Pravilnika). Organizacije, čija dje-latnost može biti “humanitarna, ekološka, komunalna,uslužna, kao i svaka druga djelatnost za koju Mi-nistarstvo pravde ocijeni da se sa njom može postićiopća svrha izvršavanja krivično-pravnih sankcija, kaoi posebna svrha izvršavanja rada za opće dobro” (čl.5 st. 2 Pravilnika), zadužuju svoje zaposlene, odnosno

2 Preporuka R (92) 16 Komiteta o Evropskim pravilima osankcijama i mjerama koje se izvršavaju u zajednici; Pre-

poruka Komiteta ministara Vijeća Evrope R (99) 22 o pre-trpanosti zatvora; Preporuka R (2000) 22 o unapređenju

provedbe Evropskih pravila o sankcijama i mjerama koje seizvršavaju u zajednici; Preporuka Komiteta ministara VijećaEvrope R (2003) 22 o uslovnom otpustu; Preporuka Komi-teta ministara Vijeća Evrope R (2010) 1 o probacijskim pra-vilima.3 U svrhu analize, bit će razmotreni i citirani Krivični zakonBiH, Sl. gl. BiH br. 03/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05,53/06, 55/06, 32/07 i 8/10, Krivični zakon FBiH, Sl. nov.

FBiH br. 36/03, 37/03, 21/04, 69/04, 18/05, 42/10 i 42/11,Krivični zakon RS, Sl. gl. RS br. 49/03, 108/04, 37/06, 70/06i 73/10, Krivični zakon Distrikta Brčko, Sl. gl. BD, br. 10/03,te Zakon o izvršenju krivičnih sankcija, pritvora i drugihmjera BiH (Prečišćeni tekst), Sl. gl. BiH br. 12/10, Zakon oizvršenju krivičnih sankcija FBIH, Sl. nov. FBiH br. 44/98,44/98, 42/99, 12/09 i 42/11, Zakon o izvršenju krivičnih

sankcija Brčko Distrikta (Prečišćeni tekst), Sl. gl. BD br.31/11 i Zakon o izvršenju krivičnih sankcija RS, Sl. gl. RS br. 12/10.

4 Pravilnik o izvršavanju rada za opće dobro na slobodi, Sl.nov. KS br. 24/10.



56

5

Lucid Linx, Uslovni otpust — nerealizirani potencijal uizvršenju krivičnih sankcija u BiH , Sarajevo 2010, ss. 40-42(neobjavljena analiza).

povjerenike koje rješenjem imenuje ministar pravde,da obavljaju neposredni nadzor nad izvršavanjem radaza opšte dobro (čl. 11 st. 2 Pravilnika), a prema indi-vidualnom programu za osuđeno lice (čl. 10 Pravil-nika). Povjerenici ne moraju imati visoku stručnu

spremu (čl. 11 st. 4 Pravilnika), ali moraju imati radnoiskustvo u trajanju od najmanje tri godine i “primjereneljudske osobine koje mogu biti uzor ponašanja osu-đeniku” (čl. 11 st. 3 Pravilnika). Pravilnikom je pred-viđeno da povjerenici imaju obuku o vršenju nadzoranad osuđenim licima (čl. 12 Pravilnika). Pravilnik također predviđa izvještavanje o radu i ponašanjuosuđenih lica od strane povjerenika (čl. 29 st. 1 Pra-vilnika), ali i obavještavanje Ministarstva o zane-marivanju obaveze rada za opšte dobro na slobodi, štomože dovesti i do odluke suda da vrati osuđenog naizdržavanje kazne zatvora (čl. 27 Pravilnika).

Ipak, i pored uvedenih institucionalnih rješenja, povje-renici nemaju ulogu u tretmanu osuđenih lica, čime semože dovesti u pitanje puna rehabilitacija i resoci-

jalizacija osuđenika. Naime, povjerenici ne morajunužno imati penološka znanja niti rehabilitacijskevještine neophodne za preodgoj osuđenika kao sastavnidio izvršenja krivičnih sankcija. Njihova uloga jeznačajna u vođenju evidencije o izvršenju sankcije,dolasku na posao i obavljanju radnih dužnosti, ali oveosobe nisu u mogućnosti pružiti prateći tretman usvrhu preodgoja i resocijalizacije osuđenika. U tom

smislu se može zaključiti da zakonska i institucionalnarješenja predviđena za izvršavanje rada za opšte dobrona slobodi omogućavaju primjenu ove sankcije, uz

propisane mjere kontrole, ali ne i pomoći, kao sastavnihdijelova nadzora.

1.2.2 Kućni zatvor sa elektronskim nadzorom

U Federaciji BiH je 2011. godine izmjenama krivičnogzakonodavstva uvedena nova sankcija koja se izvršavau zajednici. Naime, članom 43a. KZ FBiH, uvodi sekućni zatvor sa elektronskim nadzorom, te se propisujeda “osobe osuđene na kaznu zatvora do jedne godine,uz svoj pristanak, mogu izdržavati tu kaznu i kao kućni zatvor sa elektronskim nadzorom” (čl. 43a st. 1 KZFBiH). Prema Zakonu o izvršenju krivičnih sankcija,koji bliže određuje izvršenje ove sankcije, sud donosiodluku o određivanju izvršenja kućnog zatvora saelektronskim nadzorom nakon konsultacija sa organomsocijalne zaštite, odnosno socijalne anamneze, te pro-vjera tehničke izvodljivosti elektronskog nadzora. Od-lukom kojom se osuđena osoba upućuje na izdržavanjekućnog zatvora sa elektronskim nadzorom može seodrediti pravo te osobe da u određene dane i sate moženapustiti prostorije u kojima stanuje radi: 1) obavljanjaredovnih radnih dužnosti; 2) dobivanja neophodne

zdravstvene zaštite za sebe i osobe za koje se premazakonu dužna starati; 3) pohađanja redovne nastave ili

polaganja ispita; 4) posjećivanja određenih savjeto-vališta (čl. 23 st. 2, 3 i 6 ZIKS FBiH). Do sada sudoviu FBiH nisu izrekli ove sankcije zbog nepostojanja

tehničkih pretpostavki.

Analizom relevantnih izmjena ZIKS FBiH, može sezaključiti da nadzor nad provođenjem ove sankcije vr-ši direktor kaznenopopravnog zavoda na teritoriji gdjese izvršava kazna kućnog zatvora sa elektronskimnadzorom, te da je kršenje odredbi o elektronskomnadzoru teški disciplinski prekršaj (čl. 93 st. 4 (18)ZIKS FBiH). Kućni zatvor sa elektronskim nadzoromse može pretvoriti u kaznu zatvora, ukoliko se osuđeni

propusti javiti ustanovi na izdržavanje kazne (čl. 24 st.7-10 ZIKS FBiH). I u ovom slučaju se može zaključiti

da mjere kontrole preovladavaju u nadzoru, dok sumjere pomoći i tretmana, u velikom dijelu zanemarene.Poseban problem predstavlja i rješenje da je direktor zavoda u zadužen za praćenje izvršenja kućnog zatvorasa elektronskim nadzorom i postupanje u slučajukršenja, s obzirom na objektivnu distancu izmeđuzavoda i realnog mjesta izvršenja sankcije.

1.2.3. Uslovni otpust

Krivični zakoni u BiH na gotovo istovjetan način propisuju primjenu instituta uslovnog otpusta. Odredbe

krivičnog zakonodavstva su liberalne u ovom smislute predviđaju da osuđeni koji je izdržao polovinu, teizuzetno jednu trećinu kazne zatvora (ne u KZ RS),može biti oslobođen izdržavanja kazne pod uslovomda ne počini krivično djelo prije isteka trajanja kazne(čl. 44 st. 1 KZ BiH, čl. 45 st. 1 KZ FBiH, čl. 108 st. 1KZ RS sa napomenutim izuzetkom, te čl. 45 st. 1 KZDB). U slučajevima dugotrajne kazne zatvora, osuđenimože biti uslovno pušten nakon izdržane tri petine tekazne (čl. 45 st. 4 KZ BiH, čl. 45 st. 4 KZ FBiH, čl.108 st. 3 KZ RS i čl. 45 st. 4 KZ DB).

U praksi, međutim, ovako široko postavljene zakonskemogućnosti nisu ispoštovane. Prethodna analiza je pokazala da osuđene osobe gotovo nikad ne dobijumogućnost da budu uslovno puštene radi izdržavanjaostatka kazne u zajednici nakon polovine odnosnotrećine izdržane kazne zatvora. Analiza primjene in-stituta uslovnog otpusta je indicirala da je zakonski

predviđen institut uvjetnog otpusta u BiH apsolutnoneiskorišten u praksi, te da većina zahtjeva osuđenikarezultira negativnim rješenjima ili vrlo kratkim uvjet-nim otpustima5. Naime, statistička analiza predmeta



57

Komisije za uslovni otpust FBiH u periodu od 1. januara 2009. do 30. marta 2009. je obuhvatila uzorak od 331 predmeta, odnosno molbi za uslovni otpust.Ova analiza je pokazala da je Komisija riješila 98 ili29.6 % molbi pozitivno, a 233 odnosno 70.4 % molbi

negativno. Također je zaključeno da je prosječno trajanje datog uslovnog otpusta bilo 50,73 dana, te da jenajčešće uslovljena 1/10 kazne zatvora6. Ovo ukazujena veoma strogu politiku Komisije za uslovni otpust uFBiH, iako ne postoje indikacije da su komisije u dru-gim jurisdikcijama u BiH liberalnije u odlučivanju7.

Jedan od ključnih razloga za ovakvu praksu komisijaza uslovni otpust kada odlučuju po molbama osuđenihlica, članovima njihovih porodica, ili po prijedlozimaupravnika, je nepostojanje nadzora nad uslovno ot-

puštenim licima koja nastavljaju izdržavati kaznu u

zajednici. Naime, da bi se promovirala i proširila pri-mjena uslovnog otpusta, treba uspostaviti najbolje us-love za podršku, pomoć i nadzor nad osuđenicima uzajednici, da bi se, između ostalog, ohrabrilo nadležne

pravosudne i upravne vlasti da smatraju ovu mjeruvrijednom i odgovornom opcijom postupanja. Među-tim, zakonska rješenja u BiH nisu predvidjela ade-kvatne mjere nadzora, koje se sastoje od mjera kontrolei pomoći, za uslovno otpuštena lica.

Prema Zakonu o izvršenju krivičnih sankcija BiH, predviđa se “pomoć nakon otpusta” (čl. 124 ZIKS

BIH) koja podrazumijeva pružanje pomoći osuđenimlicima od strane nadležnih organa, ustanova i drugih pravnih lica lakše i brže uključivanje u redovan životna slobodi (čl. 124 st. 1 ZIKS BiH). Ova pomoć pod-razumijeva, između ostalog, iznalaženje privremenogsmještaja i osiguranje ishrane, neophodno liječenje,iznalaženje nove sredine u kojoj će osuđeno lice ži-vjeti, pomoć u sređivanju porodičnih prilika, u prona-laženju zaposlenja i završetak započetog stručnogosposobljavanja i davanje novčane pomoći za podmi-rivanje najnužnijih potreba (čl. 124 st. 2 ZIKS BiH).Međutim, nije precizirano koje su ustanove zadužene

da pružaju ovu vrstu postpenalne pomoći.Zakon o izvršenju krivičnih sankcija RS uvodi obavezunadzora nad uslovno otpuštenim licima. Prema ovimzakonskim rješenjima, uslovno otpušteno osuđeno lice

je obavezno da se za vrijeme trajanja uslovnog otpustasvakih 15 dana javlja policijskoj stanici i organu soci-

jalnog staranja nadležnim po mjestu prebivališta, od-nosno boravišta osuđenog. Ovi organi su dužni da uslučaju nejavljanja u određeno vrijeme o tome obavi-

jeste kazneno-popravnu ustanovu (čl. 159 st. 1. ZIKSRS), a ustanova u kojoj je osuđeno lice, do dana

6 Lucid Linx (bilj. 5), s. 41.7 Lucid Linx (bilj. 5), s. 42.

otpuštanja na uslovni otpust, izdržavalo kaznu zatvoraobavezna je da u saradnji sa pomenutim organima

prati realizaciju i ostvarenje svrhe uslovnog otpusta(čl. 159 st. 3 ZIKS RS). Postoji mogućnost opozivauslovnog otpust od strane ministra pravde (pored sud-

skog opoziva u slučaju činjenja krivičnog djela) u slu-čaju kršenja ovih obaveza (čl. 160 st. 4 ZIKS RS).Pored ovoga, mjere postpenalne zaštite spadaju i u kri-terije Komisije za uslovni otpust RS u donošenjurješenja o uslovnom otpustu (čl. 155 st. 3 /ž/ ZIKSRS), iako nije precizirano koja institucija pruža post-

penalnu zaštitu i šta čini ovu vrstu zaštite.

Zakon o izvršenju krivičnih sankcija FBiH, u smislunadzora nad uslovno otpuštenim osobama, predviđaobavezu osuđene osobe da naznači mjesto boravka zavrijeme trajanja uslovnog otpusta te obavezu javljanja

organima unutrašnjih poslova (čl. 116. ZIKS FBiH), aodredbe su istovjetne i u Zakonu o izvršenju krivičnihsankcija Distrikta Brčko (čl. 185 ZIKS DB). Izmjenamai dopunama Zakona FBiH iz 2011. godine, ova odredbase širi i uvodi se koordinacija i komunikacija izmeđukaznenopopravnog zavoda iz kojeg je lice pušteno iorgana unutrašnjih poslova kojem se lice javilo (čl.116 st. 3 ZIKS FBiH), u smislu sprečavanja zloupotreba.Mjere pomoći uslovno otpuštenim osuđenicima, me-đutim, nisu predviđene.Odredbe ZIKS FBiH su inovirane i uvođenjem elek-tronskog nadzora, koji se prema Izmjenama i dopunama

Zakona o izvršenju krivičnih sankcija FBiH iz 2011.godine uvodi mogućnost elektronskog nadzora uslovnootpuštenih lica te “nastavak mjera propisanih prog-ramom tretmana” (čl. 108 st. 1 ZIKS FBiH). Komisijadonosi odluku o elektronskom nadzoru osuđenika zavrijeme trajanja uslovnog otpusta (čl. 114 st. 2 ZIKSFBiH). Međutim, među kriterijima za odlučivanjeKomisije za uslovni otpust FBiH po molbama ili pri-

jedlozima za uslovni otpust nalaze se i “mjere u okviru postpenalne zaštite” (čl. 111 st. 2 (8) ZIKS FBiH) kojenisu dalje precizirane zakonom.Posmatrajući odredbe prethodno navedenih zakona,može se zaključiti da se mjere nadzora za vrijemetrajanja uslovnog otpusta, ukoliko i postoje, najvećimdijelom sastoje iz mjera kontrole, javljanja organimaunutrašnjih poslova i organima socijalne zaštite. Iakose spominju termini “postpenalna zaštita” i “nastavak

tretmana”, zakonima nije određeno koje su institucijezadužene za zaštitu, pomoć i tretman, kao ključnih zaostvarivanje rehabilitacije i resocijalizacije osuđenikate sprečavanje recidivizma.

1.2.4. Uslovna osuda za zaštitnim nadzorom

Prema krivičnom zakonodavstvu u BiH, sud može od-rediti da se počinitelj krivičnog djela kome je izrečena



58

uslovna osuda stavi pod zaštitni nadzor koji obuhvatamjere pomoći, brige, nadzora i zaštite (čl. 65 KZ BiH,čl. 68 KZ FBiH, čl.68 KZ DB, čl. 52 KZ RS). Premakrivičnim zakonima, zaštitni nadzor može obuhvatiti:a) liječenje u odgovarajućoj zdravstvenoj ustanovi; b)

uzdržavanje od upotrebe alkoholnih pića ili opojnihdroga; c) posjećivanje određenih psihijatrijskih, psi-holoških i drugih savjetovališta i postupanje po njiho-vim savjetima; d) osposobljavanje za određeno zanima- nje; e) prihvaćanje zaposlenja koje odgovara stručnojspremi i sposobnostima učinioca; f) raspolaganje

plaćom i drugim prihodima ili imovinom na primjerennačin i u skladu sa bračnim, odnosno porodičnimobavezama (čl. 66 KZ BiH, čl. 69 KZ FBiH, čl. 69 KZDB, čl. 53 KZ RS).

Međutim, ova sankcija nikada nije provedena u BiH

zbog nedostatka provedbenih propisa, odnosno nespe-ciciranih i nepostojećih institucionalnih mehanizamaza njenu primjenu. Naime, “zakonodavac je, u kri-vičnim zakonima u BiH, propustio da odredi ko je nad-ležan za izvršenje zaštitnog nadzora pa je ovaj zadatak delegiran propisima o izvršenju krivičnopravnih sank-cija koji, evidentno, nisu iznašli rješenja koja garantuju provedbu i ostvarenje cilja zaštitnog nadzora”8.

Naime, samo Zakon o izvršenju krivičnih sankcijaBiH daje poseban osvrt na provođenje uslovne osudesa zaštitnim nadzorom, predviđajući da zaštitni nadzor

provode organi socijalne zaštite (čl. 200 ZIKS BiH), atroškove snosi opština prebivališta, odnosno boravištaosuđenog lica (čl. 201 ZIKS BiH). Prema Zakonu, or-gan socijalne zaštite će, “zavisno od vrste mjere za- štitnog nadzora, preduzeti potrebne radnje radi ostva-rivanja saradnje s odgovarajućom zdravstvenomustanovom, psihološkim savjetovalištem, odnosno zavodom za zapošljavanje, a po potrebi i s drugimustanovama i organizacijama” (čl. 203 st. 1 ZIKSBiH), odnosno uputiti osuđeno lice u odgovarajućuzdravstvenu ustanovu, psihološko savjetovalište, dru-gu ustanovu ili organizaciju i upoznati ga da je dužan

postupati u skladu s dobivenim savjetima i uputstvima,kao i posjećivati općinski organ socijalne zaštite premanjegovim uputstvima (čl. 204 ZIKS BiH).

U drugim zakonima o izvršenju krivičnih sankcija ne postoje odredbe o provođenju sankcije uslovne osudesa zaštitnim nadzorom, čime je onemogućena primjenaove sankcije. Pored toga, ni rješenja iz ZIKS BiH se nemogu smatrati konačnim, jer nisu poslužila za izricanjeniti jedne presude9. Naime, centri za socijalni rad, ko-

jima osuđena lica nisu zakonski denirana kao posebna

ciljna skupina korisnika10, općenito nemaju kapaciteteza prihvatanje izazova njihove resocijalizacije i reha-

bilitacije. Time se osuđenim licima kojima je izrečenauslovna osuda za zaštitnim nadzorom ne omogućujeniti pomoć, niti kontrola.

1.3. Probacija kao odgovor

Prethodna analiza krivičnog zakonodavstva i zakona oizvršenju krivičnih sankcija pokazala je da su opštievropski standardi o izvršenju krivičnih sankcija imjera u zajednici jednim dijelom dostignuti. Naime,

jasno je da krivično zakonodavstvo u BiH predviđačitav spektar sankcija i mjera koje se izvršavaju uzajednici i koje omogućuju izricanje niza kompletnih,iako nezavodskih krivičnih sankcija i mjera kojima semoguće postići svrhu kažnjavanja bez prevelikog os-lanjanja na izricanje posljednje opcije — kazne za-tvora.

Ipak, i pored postojanja čitavog niza sankcija i mjerakoje se mogu izvršavati u zajednici, one se u praksinedovoljno koriste. Institut rada za opšte dobro naslobodi je tek nedavno zaživio u smislu uspostavljanjaodređenih institucionalnih rješenja, a nedavno su do-nesene i prve pravosnažne presude11. Politika pro-vođenja odredbi o uslovnom otpustu je konzer vativna,a trajanje uslovnog otpusta prekratko. Uslovna osudaza zaštitnim nadzorom nikada nije zaživjela u BiH12.

Osnovni i zajednički razlog su nepotpuna zakonskarješenja te institucionalni jaz koji postoji izmeđuzakonskih rješenja i njihovog provođenja u praksi.

Prethodno je naglašeno da su određene mjere kontrolenad izvršenjem sankcija i mjera u zajednici propisanezakonima i podzakonskim aktima. Evidentno je da

javljanje policijskoj stanici ili organu socijalne zaštite,te elektronski nadzor pod nadzorom direktora kazne-nopopravnih zavoda, mogu donekle osigurati mjerekontrole. Ipak, prema evropskim standardima13, efekti-van nadzor nad izvršenjem krivičnih sankcija podra-

zumijeva mjere kontrole i pomoći, a pomoć nije pre-cizno regulirana, ako uopšte, zakonodavstvom u BiH.Može se zaključiti da je nadzor nad izvršenjemreguliran samo parcijalno, te da zakonska rješenja ne

pružaju mogućnost za sveobuhvatan i ciljan, većfragmentiran i nepotpun pristup ovoj problematici,koji ne garantira uspješno provođenje sankcija i mjerau zajednici.

8 Lucid Linx, Uvjetna osuda sa zaštitnim nadzorom - Nalazi

i preporuke primjene u jurisdikcijama u Bosne i Hercegovine,Sarajevo 2011, s. 14 (neobjavljena analiza).9 Lucid Linx (bilj. 8), s. 15.

10 Lucid Linx (bilj. 5), s. 66.11 Do sada je pet presuda Općinskog suda Sarajevo postalo

pravosnažno (izvor: Općinski sud Sarajevo).12 Lucid Linx (bilj. 8), s. 3.13 Vidi bilj. 2.



59

Postojeći institucionalni jaz moguće je ispuniti uspostavljanjem sistema probacije u BiH. Iako postojerazličite denicije probacije14, kao individualne sank-cije ili šireg koncepta, probacija se može smatratinadziranom slobodom počinitelja krivičnog djela ko-

jem je izrečena sankcija ili mjera koja se izvršava uzajednici pod određenim uslovima i sa nametnutimobavezama sa ciljem smanjenja rizika ponovnog po-činjenja krivičnog djela te resocijalizacije osuđenoglica. U tom smislu, probacija predstavlja skup stručnihmjera za osiguranje kombinacije kažnjavanja, pro-mjene, kontrole i pomoći osuđenim licima. Naime,suština sankcija koje se izvršavaju u zajednici jekombinacija kažnjavanja i rehabilitacije, a ovo semože postići samo uz institucionalizirane i organiziranemjere kontrole i pomoći, odnosno nadzora, a sve ucilju osiguranja njihove vjerodostojnosti.

Konkretnije, sankcije i mjere koje se izvršavaju u zajednici nije moguće provoditi uspješno bez određenogoblika sistema probacije koji bi garantirao stručan

pristup kontroli i pomoći osuđenim licima. Iako probacijski sistemi mogu imati različite oblike u različitim jurisdikcijama, njihove osnovne aktivnosti su u suštinislične. Od svakog probacijskog sistema se očekuje da

pruži usluge anamneze, dijagnoze, izvrši planiranjetretmana, da socijalnu prognozu, te kriminogenu prog-nozu, odnosno procjenu rizika od ponovnog činjenjakrivičnih djela i faktora rizika koji utiču na recidivizam.

Ove aktivnosti su osnov za dalje postupanje sa osu-đenim licima, odnosno tretmana, radi njihove reso-cijalizacije i rehabilitacije.

U kontekstu izvršenja krivičnih sankcija i mjera uzajednici u BiH, probacijski sistem bi ispunio postojeći

jaz između domaćih propisa i međunarodnih standarda,s jedne strane, i njihove primjene, sa druge. Iako se u

pojedinim zemljama probacijski sistem smatra neizo-stavnim dijelom nadzora nad izvršenjem različitihmjera u fazama prije suđenja, tokom suđenja licima, teu izvršenju krivičnih sankcija, zavodskih i alternativnih,

ali i u pružanju postpenalne skrbi15

, za BiH se u početnim razmišljanjima o uspostavljanju probacijskogsistema može staviti naglasak na izvršenje do sadaneprovodivih sankcija rada za opšte dobro na slobodi,uslovne osude sa zaštitnim nadzorom, te uslovnogotpusta. Ipak, evidentno je da probacijski sistem možeimati ulogu i u nadzoru nad provođenjem mjerasigurnosti u BiH, npr. obavezno liječenje od ovisnosti,

te odgojnih preporuka (osobno izvinjenje oštećenom,naknada štete oštećenom, redovno pohađanje škole,rad u korist humanitarne organizacije ili lokalne za-

jednice, prihvaćanje odgovarajućeg zaposlenja, smje-štaj u drugu obitelj, dom ili ustanovu, liječenje u odgo-

varajućoj zdravstvenoj ustanovi, te posjećivanjeodgojnih, obrazovnih, psiholoških i drugih savjeto-vališta) i mjera, naročito mjera pojačanog nadzora.

2. Prijedlog modela probacijskog sistema u BiH

Neophodno je uspostaviti zakonski okvir za probaciju.Izmjene postojećeg zakonodavstva, konkretnije kri-vičnih zakona i zakona o izvršenju krivičnih sankcijau smislu dopune odredbama o nadzoru nad izvrša-vanjem sankcija i mjera u zajednici i pojedinih sigur-nosnih mjera i odgojnih preporuka i mjera, i/ili usva-

janje posebnog zakona o probaciji, trebali bi garantiratida probacija bude djelatnost javne uprave koja pružausluge nadzora, odnosno kontrole i pomoći tokomizvršenja sankcija i mjera u zajednici (iako ne trebaisključiti potencijalnu ulogu probacije u pružanjusocijalne anamneze i procjene rizika prilikom određi-vanja sankcija i mjera) putem stručnih mehanizamaanamneze, dijagnoze, procjene rizika i tretmana, kao imjera kontrole, kao što je navedeno gore.

Zakonske odredbe bi trebale propisati konkretne dje-latnosti i procedure probacije. Jedna od djelatnosti

probacije se može odnositi na probacijske izvještajesudu radi individualiziranja kazne. Ovakvi izvještaji,kao svojevrsne anamneze, pomogli bi sudu da odredikaznu zatvora i jednu od mogućih alternativnih sank-cija, gdje bi procjena rizika i prijedloga za upravljanjerizicima od strane probacije imala presudnu ulogu uodluci suda o kazni zatvora, ili eventualno zamjenirada za opšte dobro na slobodi, kućni zatvor sa elek-tronskim nadzorom, izricanje uslovne osude za zaštit-nim nadzorom, ili neke sankcije za čije izvršenje nije

potreban direktan nadzor.

Probacija bi također trebala imala ključnu ulogu u provođenju nadzora nad izvršenjem uslovne osude sazaštitnim nadzorom, rada za opšte dobro na slobodi, teelektronskog nadzora. Naime, upravo bi probacija, usaradnji sa relevantnim institucijama, osigurala insti-tucionalni okvir za provođenje gore pomenutih mjerazaštitnog nadzora, koje do sada nije bilo moguće pro-voditi. Pored toga, probacija bi mogla imati ključnuulogu u rehabilitaciji, odnosno tretmanu osuđenih licakoja izvršavaju rad za opšte dobro na slobodi, jer imovaj vid pomoći nije osiguran sadašnjim institu-cionalnim rješenjima. Pored toga, već je ukazano na

manjkavosti rješenja da upravnik kaznenopopravnogzavoda upravlja elektronskim nadzorom nad licem u

14 I. Kovčo Vukadin, S. Rajić i M. Balenović, “Uspostava pro bacijskog sustava — novi izazov za Hrvatsku?”, Hrvatskiljetopis za kazneno pravo i praksu, vol. 16, broj 2, Zagreb

2009, ss. (711-751) 718-20.15 Van Kalmthout, Anton M. and Durnescu, Ioan (eds.), Pro-bation in Europe, Nijmegen 2008.



60

kućnom zatvoru. Probacija bi osigurala kvalitetnija isveobuhvatnija rješenja specijalizirana za tretman unezavodskim uslovima za provođenje ove mjere jer biosuđenici imali i mogućnost učestvovanja u posebnim

programima rehabilitacije i značajne koristi od sa-

vjetodavnih usluga probacije. Nije potrebno posebnonapominjati da probacija može imati veliku ulogu unadzoru nad provođenjem odgojnih preporuka i mjere

pojačanog nadzora jer do sad nije zakonski riješennadzor nad provođenjem ovih mjera koje primjenjujutužilac odnosno sudija za maloljetnike. Mjera si-gurnosti obaveznog liječenja od ovisnosti također mo-že biti pod nadzorom probacije u sklopu holističkog

pristupa osuđenom licu.

Probacijsko mišljenje pri donošenju odluke o uslovnomotpustu i postavljanju uslova za nastavak služenja

kazne na slobodi u sklopu komisija za uslovni otpustili za potrebe komisije bi moglo biti od presudnevažnosti za stručnu i specijaliziranu procjenu rizika odrecidivizma i prijetnje za sigurnost zajednice. Kao jeto indicirano prethodnom analizom, komisije za us-lovni otpust trenutno ne raspolažu sosticiranim me-hanizmima za procjenu rizika16, te bi stručna pomoćove vrste značajno uticala na kvalitet rada komisija.Pored toga, pretpostavlja se da bi komisije za uslovniotpust bile liberalnije i sigurnije u svom odlučivanjukada bi postojao probacijski nadzor nad izvršenjemuslova i obaveza osuđenika na uslovnom otpustu,

odnosno mehanizmi za kontrolu i stručnu pomoć priizvršenju ove sankcije u zajednici, umjesto sadašnjegvakuma u nadzoru nad uslovno puštenim osuđe-nicima.

Neke od posebnih aktivnosti probacijskog sistema uodnosu na osuđenike mogu biti: psihosocijalni savjet,

pomoć pri pronalaženju zaposlenja, pomoć pri na-stavku školovanja, obrazovanja obuke, pomoć pri

pronalaženju smještaja i upravljanju nansijama; po-sebni programi unapređenja personalnih vještina i ko-munikacija, pronalaženja identiteta, prihvatanja za-

konskih normi, promjena devijantnog ponašanja; pro-grami vezani za agresiju, nasilje u porodici, seksualnedelikte, ovisnosti, itd. Pored ovoga, probacija možeimati i namjene koje se tiču mjera kontrole, odnosno

praćenja poštivanja obaveza i zabrana, kao npr. ja-vljanje sudu ili organu koji imenuje sud u zakazanovrijeme u određenim vremenskim intervalima, obavje-štavanje o promjeni mjesta prebivališta ili putovanju,obavještenje o promjeni radnog mjesta, zabrana

napuštanja mjesta prebivališta ili određene teritorije,zabrana posjećivanja određenih mjesta, zabrana kon-takta sa određenim osobama, zabrana vožnje svih ili

pojedinih vozila, poštivanje pravila liječničkog i dru-gog tretmana, vaspitnih mjera, itd.

U inicijalnoj fazi, preporučljivo bi bilo da se pod-zakonskim aktima regulišu procedure i instrumenti

probacije — inicijalni razgovor sa osuđenikom, iden-ticiranje faktora rizika, planiranje tretmana na osnovuidenticiranih faktora rizika i već nametnutih uslova iobaveza, te izvršenje tretmana i kontrole kroz programe

tretmana, planiranje komunikacije sa osuđenikom tedrugim osobama ili ustanovama koje su u najbližemkontaktu sa njim. Za provođenje probacijskih ak-tivnosti, neophodna je saradnja sa svim ustanovama,agencijama i organizacijama u zajednici, vladinim ilinevladinim, a posebno zavodima za zapošljavanje,centrima za socijalni rad, zdravstvenih, obrazovno-odgojnim ustanovama, nevladinim organizacijama,vjerskim organizacijama, humanitarnim organiza-cijama, policijom i pravosudnim institucijama, te krozrelevantne akte denirati formalnu saradnju u postup-cima probacije.

Uspostavljanje službe probacije osiguralo bi insti-tucionalni okvir za provođenje probacijskih aktivnosti.Postoji niz modela za uspostavljanje službe probacije17,ali bi u kontekstu BiH preporučljivo bilo uspostavljanje

posebne uprave/a u Ministarstvu/ima pravde u BiH, teregionalnih probacijskih ureda i povjerenika. Juris-dikcije regionalnih ureda mogu biti podudarne sa

jurisdikcijama okružnih i kantonalnih sudova u BiH,ali bi se očekivalo da mogu pružati usluge svimosuđenicima prema mjestu prebivališta odnosno bo-ravišta. Ovim bi se osigurala adekvatna geografska

pokrivenost probacije, a uvođenjem sistema probacijeopćenito, jedan nadasve specijaliziran nadzor nadosuđenicima koji izvršavaju sankcije i mjere u za-

jednici.

16 Lucid Linx (bilj. 5), s. 57. 17 Van Kalmthout and Durnescu (bilj. 15).




61

meddžidak reso*

Institucionalna reforma apelacionog sistema na Sudu BiH i

prijedlog za osnivanje nove sudske instance u BiH

* Autorica je predsjednica Suda Bosne i Hercegovine.

Sadržaj:

1. Uvod ................................................................2. Inicijativa za osnivanje apelacionog suda

Bosne i Hercegovine .......................................3. Sažetak prijedloga za osnivanje nove sudske

instance na nivou BiH .....................................4. Obrazloženje prijedloga

4.1. Načelni stavovi relevantnih organa koji

govore u prilog neophodnosti korigovanja postojećeg sistema pravosuđa u BiH .................

4.2. Aktuelni stav stručne zajednice BiH o potrebi osnivanja vrhovnog suda BiH ...............4.3. Ključni argumenti za

4.3.1. Pravna sigurnost i jednakost građana pred zakonom – argument sudske prakse ........4.3.2. Uporište u Ustavu BiH ili Ustavna

potreba .............................................................4.3.3. Argumenti koji proizlaze iz budućih

obaveza u vezi sa članstvom u Evropskoj uniji5. Zaključak ..........................................................

61

61

62

64

65

66

67

6869

1. Uvod

Ideja za osnivanjem nove sudske instance u BiH pojavila se i polako sazrijevala kako kroz kritiku posto- jećeg apelacionog sistema u okviru Suda BiH, tako ikroz probleme u vezi sa strukturom pravosudnog sis-tema u BiH čija organizacija je u nadležnosti entiteta,

i na čijem vrhu ne postoji jedan vrhovni sud Bosne iHercegovine. U ovom radu predstavljena je prven-stveno inicijativa Ministarstva pravde za uspostavuApelacionog suda BiH, a zatim i argumenti u prilogosnivanja jedne nove sudske instance koja bi moglaodogovoriti kako na kritike o nezavisnosti Apelacionogodjeljenja Suda BiH tako i popuniti neke druge

praznine u postojećem pravosudnom sistemu u BiH.

2. Inicijativa za osnivanje apelacionog suda

Bosne i Hercegovine

Gotovo od samog početka rada Suda BiH počele su sečuti kritike na račun potencijalno nedovoljne neza-visnosti Apelacionog odjeljenja Sud BiH. Kritike suvremenom prerasle u inicijativu za uspostavu odvo-

jenog Apelacionog suda BiH koji bi odlučivao požalbama na odluke Suda BiH. U tom smislu, prije če-tiri godine, 31. oktobra 2007. godine, Ministarstvo

pravde BiH je osnovalo Radnu grupu za ispitivanjeopravdanosti inicijative za osnivanje Apelacionog su-da Bosne i Hercegovine. To je urađeno u okviru provo-đenja jedne od mjera Strategije za reformu sektora

pravde1. Zaključak radne grupe od 28. februara 2008.

godine bio je:

— da ne postoje ustavne zapreke za osnivanje po-sebnog Apelacionog suda BiH;

— da je uobičajena praksa da viši sud, koji odlučujeo žalbama na odluke donesene u prvom stepenu,

bude poseban sudski organ/ tijelo, ali da to nije nuž-no, te je ukazano na primjere Državnog suda Špa-nije, te međunarodnih sudova MKSJ, MKS itd;

— da okolnost što je Sud BiH nadležan i za prvo-stepeni i za drugostepeni postupak ne predstavljakr šenje standarda prava na pravično suđenje iz čla-na II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6Evropske konvencije2;

— da postojanje apelacionog odjeljenja u okviruistog sudskog tijela u kojem se nalazi i prvostepenoodjeljenje, na čije odluke se izjavljuju žalbe o ko-

jima odlučuje apelaciono odjeljenje, samo za sebe,nije u suprotnosti sa članom 2 Protokola 7 EKLJPodnosno članom 14 stav 5 Međunarodnog pakta ograđanskim i političkim pravima;

— da postojeći način imenovanja sudija Suda BiHod strane VSTV BiH pruža garancije za njihovuvanjsku nezavisnost, te da, prema tome, pruža do-voljne garancije i u pogledu vanjske nezavisnostisudija Apelacionog odjeljenja tog suda;

1 Strategija za reformu sektora pravde u BiH za razdoblje2008-2012. godine, Ministarstvo pravde BiH, Sarajevo, juni2006. Dostupno na http://www.mpr.gov.ba/userles/le/Pro

jekti/SRSP_u_BiH_-_HJ.pdf .2

Ustavni sud BiH, Odluka o dopustivosti i meritumu požalbi u predmetu Abdulahhim Maktouf, broj: AP-1785/06,tačka 50, s. 22.



62

— način raspoređivanja sudija u Apelaciono odje-ljenje Suda BiH ne pruža dovoljno garancija u po-gledu njihove unutarnje nezavisnosti, tj. nezavisnostisvakog sudije u procesu donošenja odluka u odnosuna ostale sudije i na predsjednika suda, te može ug-

roziti percepciju javnosti o stvarnoj unutrašnjoj ne-zavisnosti sudija tog odjeljenja.

Složivši se o navedenom, članovi Radne grupe, ipak,nisu imali potpuno jedinstveno gledište o tome na kojinačin otkloniti istaknute osnove mogućih prigovora u

pogledu unutarnje nezavisnosti sudija Apelacionogodjeljenja Suda BiH. Većina je dala prednost osnivanju

posebnog Apelacionog suda BiH. On bi bio organi-zaciono i funkcionalno odvojen od Suda BiH kao

prvostepenog suda i odlučivao bi o žalbama protivsvih odluka donesenih u prvom stepenu od strane Kri-

vičnog i Upravnog odjeljenje Suda BiH. Ostali članoviradne grupe su mišljenja da bi se uočeni nedostaci u pogledu unutrašnje nezavisnosti Apelacionog odje-ljenja Suda BiH mogli otkloniti i izmjenama Zakona oVSTV BiH3 i Zakona o Sudu BiH4. Predstavnici SudaBiH u Radnoj grupi dijele takvo mišljenje — da osni-vanje novog suda nije neophodno. Kako se manjkavostiuglavnom odnose na način imenovanja i raspoređivanjasudija u Apelaciono odjeljenje to se može jednostavnoriješiti izmjenama Zakona o VSTV-u i Zakona o SuduBiH. Ispred Suda BiH ova inicijativa pokrenuta je čimsu upućeni prvi prigovori na nezavisnost Apelacionog

odjeljenja Suda. Ta inicijativa međutim ni do danasnije urodila plodom.

Jedna od preporuka Evropske komisije u okviru Struk-tuiranog dijaloga o pravosuđu u BiH , pokrenutog u

junu ove godine, bila je da se sa mrtve tačke pomaknurazgovori koji su vođeni u okviru Radne grupe za ape-lacioni sud, odnosno da se poduzmu koraci na njihovojimplementaciji.

Međutim, i danas, kao i 2008. godine, mišljenja samda nije opravdano u zemlji poput BiH osnivati odvo-

jenu novu državnu pravosudnu instituciju koja bi slu-

žila isključivo kao sud druge ili treće instance za odlu-ke jednog suda — Suda BiH. Teško je ekonomskiopravdati potrebu za formiranjem posebnog (višeg)suda za potrebe samo jednog nižeg suda u čitavomsudskom sistemu, naročito u zemljama sa stupnjemekonomskog razvoja poput BiH. Formiranje ovakvogsuda na državnom nivou zahtijevalo bi novi budžet savelikim novčanim sredstvima, infrastrukturu, admini-

straciju, sudsko osoblje i sve one službe podrške kojeima Sud BiH. Sve to bi bilo veliko opterećenje za dr-žavni budžet, i svojevrsni “luksuz” kakav ova zemljasebi trenutno ne može priuštiti.

Također, komparativno gledano, na primjerima ze-malja kako u regiji tako i šire, u Evropi, teško je naćiapelacioni sud, u nacionalnoj hijerarhiji pravosuđa ko-

ji bi se bavio isključivo odlučivanjem po žalbama naodluke jednog suda u sistemu. U svim zemljama Ev-rope postoji piramidalna struktura pravosuđa na čijemvrhu je Vrhovni sud5.

S druge strane, projekat osnivanja novog suda odvojenog od Suda BiH bio bi i te kako opravdan kada bi seuređenjem nadležnosti takvog novog suda popunila

područja koja su u sistemu pravosuđa BiH, nepokrivenau jurisdikcijskom smislu. Tu prije svega mislim na

područje jedinstvene primjene državnih zakona.

Zbog toga predlažem osnivanje jednog apelacionog suda BiH s elementima kasacionog suda. Ovaj sud bimogao biti žalbeni sud u odnosu na odluke Suda BiH,ali preuzeti i neke važne funkcije harmonizacije pri-mjene prava u našoj zemlji — koje sada nisu zaga-rantovane. Pri tome smatram da postojeći sistem re-dovnih sudova u BiH ne treba dovoditi u pitanje, niti

bi eventualni apelacioni sud BiH na bilo koji načintrebao ugroziti postojanje i nadležnosti postojećih Vr-hovnih sudova entiteta6. Naime danas ne možemo reći

da jedinstven pravni prostor postoji na nivou cijeleBiH, već isključivo na nivou entiteta i Brčko Distriktakoji unutar svojih granica imaju zaokružen sistem pra-vosuđa. Međutim, princip jednakosti građana pred za-konom garancija je koju pruža Ustav BiH, i samim timmora je ispoštovati država BiH. Drugim riječima,građani moraju biti jednaki na teritoriji BiH, a ne jed-naki u svom entitetu, kantonu ili distriktu.

3. Sažetak prijedloga za osnivanje nove sudske

instance na nivou BiH

S obzirom na političko uređenje Bosne i Hercegovinei njegove trenutne ustavne postavke, u traženju ade-kvatnog modela novog/apelacionog suda BiH koji ne

bi zahtijevao ustavne promjene, mislim da mogu bitikorisna neka rješenja bivše Socijalističke federativneRepublike Jugoslavije. Naime zakonima iz 1965. go-

3 Zakon o visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne iHercegovine, Sl.l. BiH , br. 25/04.4 Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine – prečišćen tekst, Sl. l.

BiH br. 49/09. Dostupno na službenoj stranici Suda BiHhttp://www.sudbih.gov.ba/les/docs/zakoni/ba/Zakon_o_ Sudu_BiH_-_precisceni_tekst.pdf .

5 Usp. M. Dauster, “Vrhovni sud za Bosnu i Hercegovinu:razmišljanja o njegovoj neophodnosti”, u: Jedan vrhovni

sud za BiH?, uredio E. Šarčević, Sarajevo 2011, s. (20 idalje), 22 i dalje.6 Sličan sistem postojao je u bivšoj Jugoslaviji prema Os-

novnom zakonu o sudovima opšte nadležnosti iz 1965. go-dine, što bi moglo biti korišteno kao model za rješenje uBiH.



63

dine bio je uređen sistem pravosuđa koji bi premamom mišljenju mogao biti uzor za neki realan sistemu postojećoj BiH. Taj sistem podrazumijevao je posto-

janje jednog vrhovnog/saveznog suda koji se brinuoza jedinstvenu primjenu saveznih zakona, dok su

republički vrhovni sudovi bili najviši sudovi redovnenadležnosti u republikama. Prema mom mišljenjuovakvo rješenje moglo bi se primijeniti i naravno pri-lagoditi sadašnjoj BiH. Mislim da se njime uvažava imišljenje7 Venecijanske komisije iz 1998. godine o os-nivanju novih sudova od strane države BiH8, saglasno

je s Ustavom BiH, te iako i dalje možda nije idealnorješenje za potpunu harmonizaciju primjene zakona,

predstavlja značajan korak naprijed.

Novi sud na nivou države BiH, bio bi garant jedinstvene primjene državnih zakona od strane sudova opšte nad-

ležnosti i specijalizovanih sudova. Sistem sudova op-šte nadležnosti ne bi bio promijenjen te bi tako uentitetima i Brčko Distriktu to i dalje ostali opštinskitj. osnovni sudovi, okružni tj. kantonalni, sud BrčkoDistrikta, kao i entitetski Vrhovni sudovi i Apelacionisud Brčko Distrikta. Međutim, osnovna uloga novogdržavnog suda trebala bi da bude osiguravanje pravnog

jedinstva na cijelom teriroriju BiH putem razrješavanjanačelnih pitanja u primjeni državnog prava. Tzv. apelacioni sud BiH imao bi nadležnost da kako u su-đenju tako i van suđenja da:

— odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protivodluka Suda BiH (proizlazi iz inicijative za osni-vanje Apelacionog suda BiH);

— odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protivodluka entitetskih sudova u slučajevima u kojimaim je preneseno vođenje postupka iz nadležnostiSuda BiH, i kada primjenjuju državne zakone, od-nosno uvijek kad je to (državnim) zakonom odre-đeno;

— odlučuje o vanrednim pravnim lijekovima protiv pravosnažnih odluka sudova opšte nadležnosti i spe-ci jalizovanih sudova, kojima je povrijeđen državni

zakon, a u slučajevima predviđenim zakonom; — utvrđuje načelne stavove i načelna pravna shva-tanja o pitanjima od značaja za jedinstvo u primjenidržavnih zakona od strane sudova opšte nadležnosti; ̈— rješava sukobe nadležnosti između Suda BiH i

bilo kojeg drugog suda; — predlaže Ustavnom sudu BiH pokretanje pos-tupka za ocjenjivanje ustavnosti ili zakonitosti.

Naime, u sadašnjoj konstelaciji pravosuđa BiH nepostojanje sudskog organa hijerarhijski nadređenogsudovima u entitetima — barem u oblasti zakona iznadležnosti države čini da primjena tih zakona ne mo-že biti ujednačena. Potrebno je da postoji neko obave-

zujuće sredstvo koje će imati pravnu snagu sudskeodluke — ili stava suda koji je u hijerarhiji pravosuđanadređen sudovima entiteta — barem u određenim pi-tanjima za čije je garantovanje nadležna država. SudBiH trenutno nema takvu ulogu čak ni u oblasti iznjegove isključive nadležnosti (primjerice teška krše-nja međunarodnog humanitarnog prava). Zbog toga niobavezujuće uputstvo koje predviđa sadašnji član 7Zakona o Sudu9 nije moglo biti korišteno na adekvatannačin jer je viđeno kao uplitanje u nezavisno odluči-vanje sudija entitetskih sudova.

Mislim da je predloženi model minimum koji se mora što prije ostvaritiu Bosni i Hercegovini, dok eventualneostale nadležnosti mogu biti predmetom daljnje struč-ne rasprave. U najmanju ruku mora postojati državnisud koji ima nadležnost da usvaja jedinstveno tuma-čenje državnih zakona. Ovim bi smo vrlo brzo preva-zišli postojeći problem u primjeni Krivičnog zakonaBiH10 u predmetima ratnih zločina zbog kojeg se tre-nutno protiv BiH vode dva predmeta pred Evropskimsudom za ljudska prava u Strazburu. Također, u tako

postavljenom sistemu, biće osigurano da se svi zakonidoneseni na nivou države, kojih će biti sve više u pro-

cesu evropskih integracija, a što će u svakom slučaju biti rezultat političkih odluka, budu na jednak način primijenjeni u oba entiteta i Brčko Distriktu BiH. Time bi država zadovoljila svoje postojeće ustavne obaveze,ali i buduće obaveze prema Evropskoj uniji.

Jasno je da Sud BiH trenutno ne može ostvariti uloguharmonizatora primjene prava jer nema hijerarhijskinadređenu ulogu spram drugih sudova. To je specija-lizirani sud prve i druge instance koji nema nadležnostda ispituje odluke nižih sudova niti da usaglašavasudsku praksu sudova u enitetima. Sud BiH ima kri-

vičnu nadležnost na temelju Ustavom propisanih is-ključivih nadležnosti institucija BiH u pogledu provo-đenja međunarodnih i međuentitetskih krivično-prav-nih propisa. Tu spadaju vrijednosti zaštićene među-narodnim pravom kao što su ratni zločini ili organizo-vani transnacionalni kriminal koji ugrožava državne,ali i globalne interese i sigurnost. Nadalje nadležnostiSuda se odnose i na: krivična djela koja ugrožavaju

7 Opinion of the Venice Commission on the need for a ju-dicial institution at the level of the state of Bosnia and Her-zegovina CDL-INF(1998)017. Mišljenje na engleskom je-ziku dostupno na službenoj stranici Venecijanske komisije

http://www.venice.coe.int/docs/1998/CDL-INF%281998%29017-e.asp.8 Usp. bilj. 7.

9 Vidi bilj. 4.10 Krivični zakon Bosne i Hercegovine, prečišćeni i nezva-nični tekst, Sl. gl. BiH br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04,30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10. Dostupno na službenoj

stranici Suda BiH http://www.sudbih.gov.ba/les/docs/zakoni/ba/Krivicni_zakon_BiH_-_precisceni,_nezvanicni_tekst. pdf.



64

teritorijalni integritet, političku nezavisnost, suverenitetBiH ili nanose veliku štetu po privredu BiH ili na-cionalnu sigurnost BiH kako to deniše član 7 Zakonao Sudu BiH11. Rješavanje krivičnih djela koja počinezvaničnici BiH u obavljanju svojih dužnosti također je

u nadležnosti Suda BiH, kao i druga krivična djela pro pisana bilo kojim državnim zakonima, zatim izborna pitanja i upravni sporovi u vezi s odlukama inadležnostima svih državnih organa.

Problem u sadašnjem odnosu Suda BiH i drugihsudova ogleda se u tome što ne postoji niti mehanizamnadzora nad predmetima u kojima se vođenje postupkaiz nadležnosti ovog suda prenese na neki drugi sud, a

pogotovo ne i mehanizam praćenja primjene zakonanakon prenošenja. Rezultat toga je da se u manje slo-ženim predmetima ratnih zločina, koji zbog velike

brojnosti moraju biti ustupljeni entitetskom pravosuđu,vrše prekvalikacije krivičnih djela odnosno ne pri-mjenjuje se Krivični zakon Bosne i Hercegovine. Takose npr. pred državnim pravosuđem vodi istraga ili po-digne optužnica za djelo kvalikovano kao zločin pro-tiv čovječnosti propisan državnim krivičnim zakonom,a nakon prenošenja vođenja postupka entitetski tužilacili sud prekvalikuje djelo u ubistvo, ili ratni zločin poKrivičnom zakonu SFRJ12 — što ima posljedice narazličitu kvalikaciju istovrsnih krivičnih djela i raz-ličit sistem kažnjavanja – u odnosu na ono što propisujevažeći Državni krivični zakon odnosno međunarodno

pravo13. O ovakvim pojavama Sud biva samo indi-rektno obaviješten. Trenutno ne postoji nikakva mo-gućnost da Sud BiH zaustavi ovakvu praksu recimovraćanjem predmeta u svoju nadležnost ili na druginačin korigovanjem neadekvatne primjene državnog

prava od strane entiteta. Takav mehanizam recimo poznaje Haški tribunal koji je svojevremeno manjesložene predmete iz svoje nadležnosti prenosio nasudove u regionu. U slučaju nepravilnog suđenja kojene zadovoljava standarde pravičnosti Haški tribunalimao je mogućnost ponovnog uzimanja predmeta usvoju nadležnost.

Nadalje, vrhovni sudovi entiteta kada odlučuju po žal- bama na odluke kantonalnih i okružnih sudova u pred-metima u kojima je preneseno vođenje postupka odstrane Suda BiH, također sude za djela koja nisu u nji-hovoj nadležnosti, tj. djela iz isključive nadležnostiSuda BiH. I ovo je još jedan oblik izvedene nadležnostisudova u entitetima koja je zasnovana indirektnim pu-

tem i zbog koje je nužno da budući apelacioni sud BiHvrši određeni nadzor nad primjenom državnog prava.

Nadalje, svi državni zakoni ne moraju se nužno pri-mjenjivati od strane državnog suda u prvoj instanci,

već da se neki mogu primjenjivati, i već primijenjuju, pred entitetskim sudovima. Međutim za njihovu jed-naku primjenu mora se starati jedan državni sud koji jeza to nadležan.

4. Obrazloženje prijedloga

4.1. Načelni stavovi relevantnih organa koji govoreu prilog neophodnosti korigovanja postojećeg

sistema pravo suđa u BiH

Više važnih državnih i međunarodnih tijela tokom go-

dina poslije rata u BiH isticali su manjkavost postojećeguređenja pravosuđa Bosne i Hercegovine zbog nedo-statka koherentnosti sistema na nivou cijele države.

Venecijanska komisija Vijeća Evrope je još 1998. go-dine u svom mišljenju14 koje je uradila na zahtjev ta-dašnjeg Visokog predstavnika, Carlosa Westendorpa,o tome da li je država BiH ovlaštena prema Ustavu daosniva državne pravosudne institucije, ustvrdila daBiH kao država koju premu Dejtonskom Ustavukarakteriše slabo federalno uređenje, ne može garan-tovati konzistentnu primjenu i tumačenje zakona na

cijeloj svojoj teritoriji. Nadalje, Komisija je zaključilada država mora biti u mogućnosti da osniva pravosudneinstitucije na nivou države ukoliko je: njihovo osni-vanje realna “ustavna potreba, na način da bi nepostojanje takve institucije slabilo Ustavni sistem Bosnei Hercegovine”. Ja smatram da se danas može reći dase garantovanje jednakosti svih građana na cijelojteritoriji BiH u ostvarenju njihovih prava javlja kaoUstavna potreba, te da njeno neostvarivanje slabi us-tavni sistem BiH, kako je on denisan u Daytonu.Venecijanska komisija također smatra da bi takav sudtrebao imati specijalnu, a ne generalnu nadležnost, od-

nosno da njegovo formiranje ne bi trebalo da značifor miranje sistema redovnih sudova na nivou BiH jer to ne bi bilo u duhu Ustava BiH. S tim sam mišljenjemsaglasna i zbog toga smatram da postojeći sistem re-dovnih sudova u BiH ne treba dovoditi u pitanje, niti

bi eventualni Vrhovni sud BiH na bilo koji način trebao ugroziti postojanje i nadležnosti postojećih Vrhov-nih sudova entiteta.

Nadalje, Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u svojojodluci15 iz septembra 2001, koja se bavila ocjenom

11 Vidi bilj. 4.12 KZ SFRJ nije poznavao krivično djelo zločin protiv čov-

ječnosti.13 Materija ratnih zločina od 2003. godine nije uređena enti-tetskim krivičnim zakonima.

14

Usp. bilj. 7.15 Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu U-26/01 od 28.09. 2001. Dostupno na http://www.ccbh.ba/ bos/odluke/.



65

ustavnosti Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine, tako-đer ocijenio saglasnim s Ustavom osnivanje ovog dr-žavnog suda. Isti argumenti koji opravdavaju ustavnostosnivanja Suda BiH primjenljivi su i kada je u pitanjuosnivanje novog “apelacionog” suda BiH. Ponoviću

zaključak Ustavnog suda: “Bosna i Hercegovina, funk-cionišući kao demokratska država, ovlaštena je da uoblastima iz svoje nadležnosti, osim Ustavom predvi-đenih, uspostavi i druge mehanizme i dodatne insti-tucije, koje su joj potrebne za izvršenje njenih nadlež-nosti, uključujući i uspostavljanje suda za jačanje pravne zaštite njenih građana i osiguranje poštovanja principa Evropske konvencije o ljudskim pravima”16.

Jedna od nadležnosti države BiH prema Ustavu, kojuona dijeli s entitetima, je osiguranje najvišeg nivoa po-štivanja ljudskih prava. Mislim da se ova nadležnost utrenutnoj konstrukciji pravosudnog sistema ne možegarantovati građanima Bosne i Hercegovine na jednak način te da je stoga potreba, ali i obaveza države da seozbiljno pozabavi tim problemom.

Zatim je Parlamentarna skupština Vijeća Evrope 2007.godine donijela rezlouciju 1564 o krivičnom gonjenjuza djela iz nadležnosti Međunarodnog krivičnog sudaza bivšu Jugoslaviju17 i pozvala vlasti u BiH da “obez-bijede harmonizaciju sudske prakse, razmotre uspostavljanje vrhovnog suda na državnom nivou ili dajuovlaštenja vrhovnog suda postojećem sudu tako daobezbjede pravnu sigurnost”. Time je još jednom ne-

dvosmisleno pokazano da eventualno osnivanje vrhov-nog suda jeste mehanizam za ujednačavanje proble-matične i različite sudske prakse u BiH.

Nadalje, Državna strategija za razvoj sektora pravde18

koju je 2007. godine usvojilo Vijeće ministara prvi jedržavni dokument izvršne vlasti u kojem se razmatraideja osnivanja Vrhovnog suda BiH, a zasnovano iz-među ostalog i na pomenutoj preporuci Vijeća Evrope.Iako u ovoj Strategiji nije postignut konsenzus o po-trebi osnivanja Vrhovnog suda, velikim uspjehom oci-

jenjena je i sama činjenica da se o ovom prijedlogu

otvoreno raspravljalo. Strategija razvoja sektora prav-de je dokument koji ima za cilj da okvirno deniše prioritete za budući razvoj sektora pravde u BiH. Kao jedan takav prioritet denisan je problem harmonizacijezakona i sudske prakse na teritoriji BiH, te rečeno: “U

BiH ne postoji niti jedna od prednosti koju obezbjeđujeVrhovni sud. Od Vrhovnog suda se očekuje da is- punjava dinamičnu ulogu tumačenja zakona, kao i da se pobrine da svi sudovi u BiH jednako primjenjuju

zakon, obezbjeđujući na taj način homogenost u sudskoj praksi u cijeloj BiH. Kao zaštitnik zakona Vrhovni sud bi doprinio održavanju materijalne pravne sigur-nosti i zaštiti sloboda i osnovnih prava“19.

Konačno, OSCE je u svom izvještaju o petogodišnjem procesuiranju predmeta ratnih zločina u BiH Postizanje pravde u BiH20, u maju 2011. godine donijelo prepo-ruku kojom“poziva predstavnike izvršne i zakonodavne

vlasti da ozbiljno razmotre uspostavu vrhovnog suda BiH, kao suda zadnje instance, s ciljem osiguranja us-klađenog tumačenja i primjene zakona, i jednakosti građana pred zakonom”21.

Zbog svega toga mislim da se ne treba vraćati na raspravu o tome da li je u BiH zaista potrebna harmo-nizacija sudske prakse kako bi se građanima na cijelojnjenoj teritoriji omogućio jednak pristup pravdi, većse fokusirati na mehanizme za postizanje tog cilja.

4.2. Aktuelni stav stručne zajednice BiH o potrebiosnivanja vrhovnog suda BiH

Na nedavnom savjetovanju stručnjaka koje je okupilaFondacija Centar za javno pravo u Sarajevu, 29. sep-tembra 2011, imali smo priliku čuti dosta jakih argu-menata za osnivanje sudske instance koja će popuniti

praznine u postojećem sistemu pravosuđa u BiH. Tu je postalo jasno da postoji slaganje u stručnoj zajednici o

postojanju pravne praznine u pogledu jedinstvene pri-mjene državnih zakona, te da nije osiguran sudski me-hanizam koji će to garantovati. U tom smislu, sa struč-nog stanovišta gotovo je neozbiljno negirati potrebuza harmonizacijom u tom pogledu, odnosno negirati

potrebu za uspostavljanjem odgovarajućeg mehanizmaujednačene primjene državnih zakona. Na ovom mje-stu je važno sumirati ključne zaključke22 sa pomenutogstručnog savjetovanja:

— U ustavnom sistemu BiH postoji jedan ju-risdikcijom nepokriveni pravni prostor zbog kojeg

je neophodno uspostavljanje sudskog tijela koje će

po svojoj prirodi odgovarati vrhovnom sudu. Naj-manje što obuhvata ovaj pravni prostor jesu regu-lativna područja državnih zakona;

— Ustavno načelo o slobodi kretanja lica, roba,usluga i kapitala iz čl. I/4 Ustava BiH podrazumijeva

16 Ibid., s. 5, tačka 26.17 Tekst rezolucije na engleskom jeziku dostupan na http://

assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta07/ERES1564.htm.18 Vidi bilj. 1.

19 Ibid., s. 48.20 Postizanje pravde u Bosni i Hercegovini — Procesuiranje

predmeta ratnih zločina od 2005 do 2010. godine, OSCE,maj 2011. Dostupno na http://www.oscebih.org/documents/osce_bih_doc_2011051909500706cro.pdf .21 Ibid., s. 94.22 Zaključci sa jednodnevnog stručnog savjetovanja Treba li

BiH jedan vrhovni sud održanog 29. 09. 2011. godine uorganizaciji Fondacije Centar za javno pravo. Dostupno nahttp://www.fcjp.ba/content/view/108/2/.



66

postojanje jednog vrhovnog suda. Ono propisuje jedinstvenu primjenu državnih zakona koji su do-nešeni u svrhu uspostavljanja jedinstvenog eko-nomskog prostora23. Jedinstvenu primjenu možeosigurati samo jedan vrhovni sud;

— Obaveza na usklađivanje bosanskohercegovač-kog pravnog sistema i ustrojstva sudova s pravomEU, također, nalaže uspostavljanje sudske instancekoja će kontrolirati i osigurati jedinstvenu primjenudržavnih zakona;

— Ustavni sud i Sud BiH ne mogu izaći u susretnavedenim obavezama jer niti organizaciono, a niti

jurisdikcijski nisu nadomjestak za jedan vrhovnisud;

— Neophodno je u daljnjim raspravama o jednomvrhovnom sudu razlikovati apelacionu nadležnostustavnog suda i kontrolnu, odnosno kasacionu nad-ležnost vrhovnog suda. Na taj način bi se jasno od-vojila specična uloga ustavnog suda (u područjuzaštite od povreda ustavnog prava koje uključuje izaštitu ljudskih prava) od specične uloge vrhovnogsuda (u području kontrole zakonitosti, primjene

prava i zauzimanja opštih pravnih stavova); — Za osnivanje jednog vrhovnog suda ne postojiizričit ustavni osnov, ali ni izričita ustavna zabranaza donošenja zakona o osnivanju, organizaciji inadležnostima jednog vrhovnog suda;

— Postojeći model ustrojstva sudova nosi visoki

rizik razvijanja neujednačene sudske prakse.

4.3. Ključni argumenti za

4.3.1. Pravna sigurnost i jednakost građana predzakonom — argument sudske prakse

Kako u krivičnoj tako i u građanskoj oblasti evidentnasu značajna odstupanja u sudskoj praksi na nivou dvaentiteta i Brčko Distrikta. Problem je dvoslojan. Prijesvega postoji nejednakost u primjeni istih propisa — kojima se regulišu ista prava. Drugi problem je dono-

šenje različitih propisa kako bi se regulisala ista prava.I jedan i drugi problem rezultiraju nejednakim postupanjem prema licima u istim pravnim situacijama, uzavisnosti od toga na kojem dijelu teritorije BiH sevrši primjena propisa odnosno ostvarivanje prava.Iako član II/1 i II/2 Ustava BiH jamče najviši nivo za-štite ljudskih prava što se svakako ogleda i u jamčenju

jednake primjene tih prava — kao odvojenog i samo-stalnog prava, ta garancija ne može se ostvariti u svimoblastima. Na državnom nivou takav ravnopravan

tretman svih subjekata obezbijeđen je samo u oblastiljudskih prava i to kroz ulogu Ustavnog suda (US)BiH koji u tom segmentu ima apelacionu nadležnost24.

Međutim moramo imati u vidu da Ustavni sud nijeinstanca koja odlučuje da li su redovni sudovi ispravno

tumačili i primijenili pravo, već odlučuje o pojedi-načnim aplikacijama i utvrđuje da li je došlo do po-vrede konkretnog ustavnog prava pojedinca. OdlukeUstavnog suda obavezujuće su za sudove u konkretnom

predmetu. Također, tendencija rasta broja pojedinačnihaplikacija evidentna je i, ukoliko se ne obezbijedi je-dinstven pravni prostor u BiH, Ustavni sud teško će semoći nositi s brojem pojedinačnih aplikacija.

Činjenica je da entitetski sudovi kao i upravni organisve češće primjenjuju državne propise kojima je oza-konjeno neko pravo. Prilikom takvog odlučivanja koje

se može razlikovati u dva entiteta, ne mora uvijek biti povrijeđeno neko individualno zagarantovano ljudsko pravo — što bi dozvoljavalo postupanje Ustavnog su-da BiH. Može se raditi o proceduralnim pitanjima,koja ne utiču u bitnoj mjeri na kršenje konkretnog pra-va, ali dovode u nejednak položaj učesnike u postupku

pred sudovima u dva entiteta. Posljedice na poslovnesubjekte i rizici u poslovanju mogu biti veliki zbogtoga.

Na ovom mjestu možemo navesti samo nekoliko pri-mjera koji ukazuju na gore navedenu nejednakost u

sudskoj praksi. Iako je u periodu od 2000. godine bilavršena harmonizacija procesnih propisa, u međuvre-menu se donose novi propisi koji narušavaju ranijeostvarenu ujednačenost. Primjer za to je uvođenje van-rednog pravnog lijeka: zahtjev za zaštitu zakonitosti uRepublici Srpskoj, dok takav pravni lijek ne poznaju

procesni zakoni Federacije BiH i BiH!

Također u pogledu procesnog prava u građanskoj ob-lasti za primjer možemo uzeti različito tumačenje nor-mi koje propisuju prekluzivni rok za podnošenje tužbeu radnom sporu. Dok se jednim tumačenjem, u Fede-raciji BiH dozvoljava raspravljanje o tužbi u roku od 3

godine od dana saznanja za povredu prava, Vrhovnihsud RS je drugačijeg stanovišta, te se u RS primijenjujerok od 1 godine.

Nadalje, odredba Zakona o obligacionim odnosimako ja se odnosi na potraživanja naknade neimovinskenematerijalne štete različito se tumači, te se u FederacijiBiH zatezna kamata na neimovinsku štetu dosuđuje oddana podnošenja tužbe, dok VS RS i Sud BiH u takvimslučajevima obračunavaju kamatu od dana presu-đenja.

23 Tu spadaju zakoni o autorskim i srodnim pravima, o ko-

lektivnom ostvarivanju autorskih i srodnih prava, o žigu, patentu, o industrijskom dizajnu, o zaštiti potrošača, o kon-kurenciji itd.

24 Ukoliko odluka bilo kojeg suda u BiH dovodi u pitanje

poštovanje nekog od ljudskih prava zagarantovanih Usta-vom, Ustavni sud nadležan je da postupa po pojedinačnimaplikacijama.



67

U krivičnoj oblasti, ponovno bih istakla problem raz-ličite interpretacije identičnih zakonskih odredbi ovremenskom važenju krivičnog zakona odnosno pri-mjeni blažeg zakona za počinioca krivičnog djela.Dok Sud BiH u predmetima ratnih zločina tumači od-

redbe o vremenskom važenju zakona na način da unajvećem broju slučajeva Krivični zakon BiH iz 2003.godine smatra blažim po učinioce od Krivičnog zakona

bivše SFRJ25, oba vrhovna suda u entitetima, drugačijegsu mišljenja. Ovi sudovi u predmetima ratnog zločina

primijenjuju bivši KZ SFRJ. To za posljedicu ima potpuno različit režim sankcija koji se primijenjuje na počinioce iste vrste krivičnih djela.

Također, uprkos tome što i jedan i drugi zakon propisuju komandnu odgovornost kao oblik krivične od-govornosti, ogromne su razlike u denisanju ovog

pojma pred sudovima entiteta u odnosu na Sud BiH.Dok Sud BiH prihvata mnogo širu deniciju komandneodgovornosti koja uključuje i odgovornost zbog pro-

puštanja sprječavanja činjenja krivičnog djela, ovakavvid odgovornosti nije prihvaćen u enititetima. Ovo za

posljedicu ima da optužbe po tom osnovu rezultirajuoslobađajućim presudama. Različitu praksu entiteti iSud BiH imaju u pogledu da li je neophodno ustvrditimeđunarodni karakter oružanog sukoba u BiH kako bise ustanovila povreda međunarodnog humanitarnog

prava.

4.3.2. Uporište u Ustavu BiH ili Ustavna potreba

U Ustavu BiH propisane su oblasti isključive nad-ležnosti države. Među njima nije organizacija pra-vosuđa, pa se postavlja se pitanje da li je država ovla-štena da formira pravosudne organe. Podsjetimo još

jednom, ranije pomenuto mišljenje26 Venecijanske ko-misije iz 1998. godine, koje je bilo podloga za uspo-stavu Suda BiH, jeste da država mora biti u mogućnostida osniva pravosudne institucije na nivou državeukoliko je njihovo osnivanje realna Ustavna potreba,na način da bi nepostojanje takve institucije slabilo

Ustavni sistem Bosne i Hercegovine. Zbog svega što jeranije rečeno, može se reći da je garantovanje jedna-kosti svih građana na cijeloj teritoriji BiH u ostvarenjunjihovih prava Ustavna potreba, te da njeno neostva-rivanje slabi ustavni sistem BiH, denisan u Daytonu,a sve u smislu navedenog mišljenja Venecijanske ko-misije.

Kada je u pitanju opseg nadležnosti države, logično jeda BiH ima i mora imati sve one nadležnosti koje su

joj neophodne za ostvarenje obaveza koje joj nalažeUstav BiH. Tako npr. država mora donijeti okvirnedržavne zakone u onoj mjeri u kojoj se sprečava na-rušavanje tržišnih sloboda, jer su one garantovaneUstavom BiH. Prateći praksu Suda Evropske unije —

na koju upućuje i Ustavni sud BiH, vidjećemo ana-logiju sa tzv “impliciranim ovlastima” koje ima EU uodnosu na države članice27. Naime stav je Suda EU dainterpretacija “impliciranih ovlasti” koje ima EU u od-nosu na svoje ugovorne obaveze (čitaj ustavne obavezeu slučaju BiH) znači da “kada Ugovor o EEK [...] Komisiji dodijeli određenu nadležnost, mora se pri-hvatiti da joj je nužno dodijelio i sve ovlasti neophodne za ispunjenje te nadležnosti. U suprotnom bi toj od-redbi bio oduzet svaki praktični značaj”28.

Sada se postavlja još jedino pitanje, da li postoji realna

Ustavna potreba za uspostavom nove sudske instanceili redenisanje nadležnosti postojećih instanci, te ukojim oblastima? Nekoliko je osnova koji ukazuju natakvu potrebu sadržano u samom Ustavu BiH.

Prije svega član I/2 Ustava nalaže postojanje državekoja funkcioniše u skladu sa zakonom dakle pravnedržave. To je prvi ustavni osnov koji dozvoljava us-

postavu mehanizama koji će obezbijediti postojanje pravne države.

Nadalje, država je dužna obezbijediti pravni okvir injegovu adekvatnu primjenu za funkcionisanje svih

oblasti koje spadaju u isključive nadleženosti navedeneu članu III Ustava. Pored toga, Ustav propisuje: Sve

vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavomizričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima. Tako državi, pored isključivihnadleženosti navedenih u članu III Ustava (među ko-

jima je naročito važno Provođenje međunarodnih imeđuentitetskih krivičnopravnih propisa, uključujući iodnose sa Interpolom29) pripada i nadležnost za osigu-ranje:

25 Krivični zakon Socijalističke Federativne Republike Ju go-

slavije, Sl. list SFRJ br. 44/76, 36/77, 56/77, 34/84, 37/84,74/87, 57/89, 3/90, 38/90 i 45/90.26 Vidi bilj. 6.

27

Vidi: Z. Meškić, “Osnivanje Vrhovnog suda Bosne i Her-cegovine kao uslov za članstvo u Evropskoj uniji”, Sveske za javno pravo br. 4, Sarajevo 2011, s. 54. Dostupno na http://www.fcjp.ba/templates/ja_avian_ii_d/images/green/Sveske_za_javno_pravo_4.pdf .28 Sud EU, 09. 07. 1987, povezani predmeti 281, 283, 285 i287/85, Sl. list EU 1987, s. 3203, citirano prema Z. Meškić,“Osnivanje Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine kao uslovza članstvo u Evropskoj uniji”, Sveske za javno pravo br. 4,Sarajevo 2011, s. 54, kao i u Jedan vrhovni sud za BiH? (bilj. 4), s. 109 i dalje.29 Ustavom BiH je propisano da je među isključivim nad-ležnostima institucija BiH i provođenje međunarodnih i me-đuentitetskih krivično-pravnih propisa, dakle to su i vrijed-nosti zaštićene međunarodnim pravom kao što su ratni

zločini ili organizovani transnacionalni kriminal koji ug-rožava državne, ali i globalne interese i sigurnost. Ta djelatrenutno su u nadležnosti Suda BiH. Nadalje nadležnosti



68

— Kretanje roba, usluga, kapitala i lica (čl. I/4. Ustava:Postoji sloboda kretanja širom Bosne i Hercegovine.Bosna i Hercegovina i entiteti neće ometati punu slo-

bodu kretanja, lica, roba, usluga i kapitala širom Bosnei Hercegovine. Nijedan entitet neće provoditi bilo ka-

kvu kontrolu na granici između entiteta.) — Ljudska prava i osnovne slobode (član II/1 Ustava:Bosna i Hercegovina i oba entiteta će osigurati najvišinivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnihsloboda.)

— Dodatne nadležnosti (III/5.a: Bosna i Hercegovinaće preuzeti nadležnost u onim stvarima u kojima se otome postigne saglasnost entiteta.)

— Konačno važno je još jednom reći da se u samomčlanu I/2 Ustava govori o BiH kao pravnoj državi ivladavini zakona: “Bosna i Hercegovina je demokrat-ska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom”. Iztoga proizlazi obaveza BiH da garantuje pravnu sigur-nost na cijeloj svojoj teritoriji.

— U svim navedenim oblastima država BiH je oba-vezna ostvariti mehanizam za ostvarenje prava iz tihoblasti na jednak način na čitavoj svojoj teritoriji kao idonositi provedbene propise kako bi se ostvarile datenadležnosti.Entiteti jesu nadležni za uspostavu sudskog sistema,ali to ne može značiti i za uspostavu institucija kojesluže da garantuju primjenu nadležnosti koje su izričitoUstavom date državi. To je obaveza države. Ona mora

da osigura Ustavom propisanu pravnu državu, ravno- pravnost građana u ostvarenju svojih prava i ustavnihsloboda.

4.3.3 Argumenti koji proizlaze iz budućih obavezau vezi sa članstvom u Evropskoj uniji

U procesu evropskih integracija, neophodne će bitineke Ustavne promjene kojima će se dio suverenihovlasti BiH prenijeti na EU. Tri su grupe kriterija zaulazak u članstvo EU: ekonomski, politički i pravni. U

procesu ispunjenja navedenih kriterija, EU može od

svake zemlje zahtijevati uspostavu državnih organakoji ranije nisu postojali, a koji doprinose jedinstvenoj primjeni prava EU. Tako je u Izvještaju o napretkuBiH iz 2010. godine30 Evropska komisija ocijenila:

“(...)komplikacije do kojih dolazi usljed četiri od-vojena pravosudna sistema (na nivou države, Re- publike Srpske, Federacije i Brčko distrikta) stvaraju ozbiljne poteškoće u funkcionisanju pravo sudnog sistema. Ne postoji nijedno tijelo koje bi se moglo

porediti sa Vrhovnim sudom, a koje bi moglo garan-tovati jedinstvenu primjenu zakona”31.

Iz ovog je jasno da država BiH mora biti sposobna dana jedinstven način primijeni pravo EU, bilo touspostavom vrhovnog suda, proširenjem nadležnosti

postojećeg državnog suda ili pak uspostavom novog

apelacionog suda BiH.

Nadalje, pravna stečevina EU (acquis communautaire)moraće biti preuzeta u periodu od narednih nekolikogodina, što bi trebalo biti učinjeno putem državnih

propisa. BiH je već potpisivanjem privremenog Spo-razuma o stabilizaciji i pridruživanju32 preuzela oba-vezu da će postepeno osiguravati usklađenost s pravomEU. Međutim, ispunjenje obaveze preuzimanjaacquis-a ne znači samo usvajanje zakonodavstva us-klađenog s propisima EU već i usklađenu sudskuzaštitu takvog zakonodavstva. To naime prema tuma-čenju Suda EU nalaže načelo efektivnosti (načelo“korisnog učinka” ili “praktičnog dejstva”) koje pred-stavlja jedno od temeljnih načela u pravu EU33. U

trenutnom poretku stvari u BiH jedinstveno pravo EUse može različito tumačiti u entitetima, a ne postoji

mehanizam koji će osigurati da to toga ne dođe. Autor dr. Zlatan Meškić u svom radu “Osnivanje Vrhovnogsuda Bosne i Hercegovine kao uslov za članstvo u Ev-ropskoj uniji” navodi:

“Postavlja se pitanje da li bi se iz načela efektivnosti zajedno s obavezom preuzimanjaacquis-a na cjelokup-noj teritoriji BiH mogla proizvesti obaveza za uspostavom Vrhovnog suda na nivou BiH, koji će osiguratida se pravo koje je jedinstveno preuzeto zaista na isti

način primjenjuje na cijeloj teritoriji. Bez uspostavedržavnog organa koji bi imao nadležnosti Vrhovnog suda neće postojati institucija u BiH koja će nakon što

zakonodavna vlast izvrši svoj dio zadatka preuzimanjemacquis-a, osigurati ekasnu i jedinstvenu primjenu tih propisa na cjelokupnoj teritoriji BiH”34.

Članstvo u EU neminovno za sobom povlači obavezeBiH, koja je kao članica odgovorna prema EU. Država

je ta koja je dužna regulisati one oblasti koje spadaju unjenu nadležnost. Tačnije oblasti koje doprinose ostva-renju slobode kretanja roba, usluga, kapitala i lica

Suda se odnose i na: krivična djela koja ugrožavaju teri-torijalni integritet, političku nezavisnost, suverenitet BiH ilinanose veliku štetu po privredu BiH, zatim rješavanje kri-vičnih djela koja počine zvaničnici BiH u obavljanju svojihdužnosti, te druga krivična djela propisana bilo kojim dr-žavnim zakonima, zatim izborna pitanja i upravni sporovi u

vezi s odlukama i nadležnostima svih državnih organa.30 Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2010. godini,Brisel, 09. 11. 2010. godine SEC (2010) 1331.

31 Ibid., s. 13.32 Glavni tekst Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju saEU dostupan na http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/ssp/?id=

1172.33 Meškić (bilj. 25), s. 59.34 Ibid.



69

odnosno stvaranju jedinstvenog i slobodnog unu-trašnjeg tržišta, koje će onda postati dijelom evropskogtržišta. Usvajanje istovrsnih propisa u oba entiteta iznavedenih oblasti, kao što je ranije pomenuto, nijedovoljno dobar mehanizam zbog same činjenice da se

zakoni entiteta mogu naknadno mijenjati u različitim pravcima, bez obaveze harmonizacije, udaljavajući setime od prvobitno ujednačenih propisa.Dakle, u kontekstu evropskih inegracija BiH postojaćemnoštvo novih propisa na nivou države, a njihovo us-vajanje značiće i da mora postojati mehanizam zaobezbjeđenje njihove jednake primjene. Očito je da tagarancija neće biti u nadležnosti entiteta već BiH kaodržave članice.

5. Zaključak

Očito je da je u BiH potrebno obezbijediti ravnoprav-nost subjekata prava na cijeloj teritoriji, u pogleduostvarenja njihovih građanskih prava, ali garancija ukrivičnom postupku, te stvoriti jedinstven ekonomski

prostor, što je izričita ustavna obaveza BiH. Za tu i brojne druge oblasti za koje je prema Ustavu nadležnadržava BiH, ne postoji sudski mehanizam jednake

primjene državnih zakona. Često čujemo argumenteda zbog male količine nadležnosti BiH odnosno za-kona BiH ne postoji dovoljno razloga za poduzimanje

mjera. Međutim ne možemo negirati činjenicu da jedržavnih zakona kojima se uređuje privatno pravo sveviše. Tu spadaju: Zakon o zaštiti potrošača, Zakon oautorskim i srodnim pravima, Zakon o kolektivnom os-tvarivanju autorskih i srodnih prava, Zakon o žigu,

Zakon o patentu, Zakon o industrijskom dizajnu i mno-gi drugi, Pored toga, ma koliko bilo “malo” to područjedržavnih zakona — činjenica ostaje da ne postoji me-hanizam njegove jedinstvene primjene.Stoga je vrlo važno na pravilan način denisati nad-ležnosti novog sudskog organa. To je bitno radi ispu-njenja obaveza za harmonizacijom propisa u mjeri ukojoj to zahtijeva državni Ustav, ali i obaveze premaEU. Također treba ostaviti dovoljno prostora da svešto postane predmetom državnog prava zbog preuzi-manja acquis-a, pravne stečevine EU ili na osnovu sa-glasnosti entiteta, ima i adekvatan mehanizam sudskezaštite. Pokazali smo da bez tog mehanizma nema

potpunog ostvarenja prava, a samim tim ni ispunjenjaobaveza za članstvo u EU.S druge strane, mišljenja sam da ukoliko bi prijedlogosnivanja Apelacionog suda ostao na nivou isključivouspostave žalbenog suda po odlukama Suda BiH, bez

predložene proširene nadležnosti, to bi značilo slab-ljenje postojećeg Suda BiH i umanjenje njegove ulogekao garanta sudske zaštite u odnosu na vrijednosti i

principe garantovane Ustavom BiH.


Institutional reform of the appel system before Court of Bosna and Herzegovina and proposal for establishing a new court instance in Bosnia and Herzegovina

Summary

There is a clear need in Bosnia and Herzegovina to ensure equal opportunity to all subjects of law throughout its territory to enforce their civil rights, but also guarantees provided in the criminal procedure, and create a single economic space, which is an express obligation arising from the B&H Constitution. However, althoughthe B&H Constitution awards an express authority to the State of B&H over this and many other areas, thecourts do not have a mechanism that would secure a uniform application of the state level legislation. Very oftenwe hear arguments that the few areas that fall within the state authority, and/or state level legislation, do not give sufcient grounds to take measures. On the other hand, it is impossible to deny the fact that the number of state

level laws that dene private rights is on the rise. Such laws include: Consumer Protection Act, Copyrights and Related Rights Act, Law on Collective Enforcement of Copyrights and Related Rights, Seal Act, Patent Act, Industrial Design Act and many others. Furthermore, regardless of how “small” this area of state-level laws is,the fact remains that there is no mechanism in place to secure their uniform application.Therefore, it is very important to properly dene the jurisdiction of the new court in order to fulll the obligationsof harmonizing the legislation to the extent required by the state Constitution and the obligations towards the EU. Also, an adequate mechanism of judicial protection should be secured for everything that is incorporated inthe state legislation, either after taking over the EU acquis communitaire or resulting from an agreement of theentities. We have demonstrated that in the absence of such a mechanism no complete enforcement of rights is possible, therefore the EU accession requirements cannot be satised.



70

amraohranović*

Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni i Hercegovini

* Autorica je diplomirana pravnica, stručna savjetnica za nor-mativno-pravne poslove u Federalnom ministarstvu kulturei sporta.

Sadržaj:

1. Uvod ...............................................................2. Početak razvoja zaštite spomenika kulture ....3. Historijski razvoj zaštite kulturno-

historijskog nasljeđa u BiH ...........................4. Sistem zaštite kulturno-historijskog

nasljeđa u BiH ...............................................4.1. Službe zaštite kulturnih dobara u BiH ......

4.2. Odnos između službi zaštite kulturnihdobara u BiH .....................................................4.3. Postupak stavljanja kulturnog dobra podzaštitu ................................................................4.4. Finansiranje zaštite kulturnih dobara uBiH ....................................................................

5. Dodatne poteškoće primjene Zakona o zaštitikulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz1985. godine ........................................................6. Zaključak .........................................................

7071

71

7272

74

75

76

7778

1. Uvod

Pod pojmom “kulturna baština” podrazumijevaju sespomenici (djela arhitekture, monumentalna vajarska islikarska djela, elementi ili struktura arheološkog ka-raktera, natpisi, većine i grupe elemenata koje imajuizuzetnu univerzalnu vrijednost sa historijskog, umjet-ničkog ili naučnog gledišta); grupna zdanja (grupeizolovanih ili povezanih građevina koje po svojoj arhi-tekturi, jedinstvu i uklopljenosti u pejsaž predstavljaju

izuzetnu univerzalnu vrijednost s historijske, umjet-ničke ili naučne tačke gledišta); te znamenita mjesta(djela ljudskih ruku ili kombinovana djela ljudskihruku i prirode kao i zone, uključujući tu arheološkanalazišta koja su od izuzetnog univerzalnog značaja shistorijske, estetske i etnološke ili antropološke tačkegledišta)1.

S obzirom da kulturna baština predstavlja svjedočanstvoodređene civilizacije, nekog značajnog doba razvoja,te da je njen inventar značajan za izradu regulacionih,urbanističkih i prostornih planova, nesumnjiv je značaj

njene pravne regulacije. Bitna karika u zaštiti kulturne baštine svakako su i stručne službe za zaštitu spomenikakulture.

Sa aspekta kulturno-historijskog nasljeđa, južnosla-venske države predstavljaju jedinstvenu teritoriju na

kojoj se nalaze svjedočanstva civilizacija Mediterana,Istoka i Zapada, Osmanske imperije koja osvaja Za-

pad, Habsburške koja zatim osvaja Istok kao i auten-tična baština slavenskih zemalja. Četiri religije pri-sutne na ovim prostorima također su ostavile vrijednespomenike kulture.

Kulturna baština na ovim područjima, a posebno u Bo-sni i Hercegovini pretrpjela je teška razaranja i ošteće-nja tokom rata 1992-1995. godine2. Pored toga, veliki

broj objekata kulturnog nasljeđa izložen je rapidnomnestajanju i zbog njihovog neodržavanja, nebrige tenedostatka sredstava za njihovu obnovu.

U Bosni i Hercegovini ne postoji plan za sveobuhvatnuobnovu kulturnih dobara. Brigu o kulturno-historijskomnasljeđu na području BiH vode mnoge institucije iorgani vlasti kako na državnom tako i na entitetskim ikantonalnim nivoima. Pri tome, sistem zaštite u oblastikulturnog nasljeđa u BiH karakteriše dosta rascjepkanoi nekonzistentno djelovanje službi zaštite među kojimane postoji jasna hijerarhija.

Dodatni problem predstavlja i samovoljno djelovanjevlasnika objekata kulturnog nasljeđa, posebno vjerskihzajednica koje često nisu sklone sarađivati sa insti-tucijama koje se bave nasljeđem i ne postupaju prema

1 Generalna konferencija Organizacije Ujedinjenih nacija za prosvjetu, nauku i kulturu (UNESCO) na svom XVII za-sjedanju održanom u Parizu od 17. 10. do 21. 11. 1972. go-

dine usvojila je (16. 11. 1972.) Konvenciju o zaštiti svjetskekulturne i prirodne baštine. Članom 1 ove Konvencijedenisan je pojam “kulturne baštine”.

2 Prema podacima koje je prikupio Zavod za zaštitu kul-turnog, historijskog i prirodnog nasljeđa Bosne i Hercegovineiz novembra 1995. godine, 2771 dobro graditeljskog naslje-đa djelimično je oštećeno ili uništeno, 713 dobara je potpunouništeno, a 554 je zapaljeno i neupotrebljivo. Ovaj podatak dijelom se zasniva na pregledima na licu mjesta, a dijelomna izvještajima pojedinačnih organizacija, vjerskih zajed-nica itd. Navedeni podaci, iako nisu potpuni, ukazuju naznatan stepen devastiranosti nasljeđa Bosne i Hercegovine.

Spomenici iz perioda od XV do XIX stoljeća, zajedno saspomenicima iz austrougarskog perioda, pretrpjeli su najtežarazaranja.



71

stručnim savjetima koje im one daju i tako obnavljanjem porušenih sakralnih objekata dovode do uništavanjavrijednih objekata nasljeđa, narušavaju ambijent i pre-kidaju prostorni historijski kontinuitet i duhovnostovih mjesta.

Dakle, i pored velikog broja institucija i službi za za-štitu kulturno-historijskog nasljeđa koje djeluju na

području BiH, ali i zakonskih propisa koji regulišuovu oblast, svjedoci smo svakodnevnog propadanjakulturno-historijskog nasljeđa i zatvaranja najznačaj-nijih institucija kulture.

2. Početak razvoja zaštite spomenika kulture

Smatra se da je zaštita kulturno-historijskog nasljeđatekovina druge polovine XIX i početka XX stoljeća,

iako njeni korijeni sežu i u rimsko doba. Kao primjer se spominje Edikt iz 458. godine, kojim se u Rimuzabranjuje rušenje starinskih javnih građevina3.

Najveći uticaj na razvoj pravne zaštite spomenika kul-ture imao je Vatikanski edikt donesen 7. aprila 1820.godine, poznat pod nazivom Lex Pacca. Ovaj akt pred-stavlja prvi zakon iz ove oblasti kojim se detaljnouređuje i organizuje zaštita starina u Vatikanskoj dr-žavi.Međutim, sve do druge polovine XIX stoljeća ne možese govoriti o sistemskom i sveobuhvatnom reguliranjuove oblasti. Propisi o zaštiti nasljeđa u Evropi uglav-

nom se donose u periodu od 1881. godine kada zakono ovoj oblasti donosi Mađarska, pa do 1928. godine,kada ga donosi Poljska4. Ovi zakoni označili su početak nove faze u odnosu država prema građevinama.Već u prvim zakonima postavljena su četiri osnovnanačela na kojima će se temeljiti i svi budući zakoni ozaštiti spomenika kulture: utvrđivanje starih građevinakoje se kao spomenici kulture štite zakonom, us-

postavljanje službi putem kojih se država stara o njiho-voj zaštiti, uvodi se obnova spomenika kulture poslužbenoj dužnosti kao mjera za njihovo trajno oču-vanje, te mogućnost eksproprijacije spomenika u slu-čaju kada je to neophodno za njegovu zaštitu.

3. Historijski razvoj zaštite kulturno-historijskog

nasljeđa u BiH

Do uspostavljanja austrougarske vlasti, na područjuBosne i Hercegovine praktično nema pravnih akata

koji govore o potrebi i načinu zaštite nasljeđa. Mu-zejsko društvo osnovano je 1884. godine. Ono jeomogućilo formiranje osnovne evidencije o dobrimakulturno-historijskog nasljeđa Bosne i Hercegovine,koja predstavlja bazu svim daljim aktivnostima u ovoj

oblasti. Zemaljski muzej otvoren je 1888. godine, nanjega su, kao državnu ustanovu, prešli svi poslovi koje

je do tada obavljalo Muzejsko društvo.

Prvi akt na području Bosne i Hercegovine koji se od-nosi na zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa je Na-redba Zemaljske vlade za Bosnu i Hercegovinu očuvanju historičkih spomenika broj: 50.243/1 od 27.

juna 1892. godine, zatim o postupku sa starinama idrugim u historičkom i kulturno-historičkom pogleduznamenitim objektima5. Naredba deniše šta se smatra

pokretnim i nepokretnim dobrima kulturno-historijskog

nasljeđa te utvrđuje obavezu pribavljanja dozvole zaarheološka istraživanja, dozvole za izvoz i pravo prečekupnje u slučaju prodaje određenog dobra.

Posebno treba napomenuti i Rezoluciju o zaštitispomenika kulture6 u kojoj su istaknuta četiri zahtjeva:1) da se kulturno-historijski spomenici popišu i stave pod zakonsku zaštitu, 2) da se osnuje stručni organkoji će voditi brigu o zaštiti tih spomenika, 3) da seizrade tehnički snimci važnijih spomenika i 4) da seustanovi obaveza pribavljanja saglasnosti za radovena ovakvim objektima. Na temelju te Rezolucije izra-

đen je 1914. godine Nacrt Zakona o zaštiti spomenika,ali je zbog izbijanja rata na tome i ostalo.

Dakle, na području Bosne i Hercegovine se za vrijemeaustrougarske uprave, ali i u vrijeme stare Jugoslavije,zaštita spomenika kulture vršila na osnovu Naredbe iz1892. godine i svodila se uglavnom na preduzimanjeadministrativnih mjera u cilju te zaštite.

U BiH je 1947. godine donesen Opšti zakon o zaštitispomenika kulture i prirodnih rijetkosti7, a kasnije iZakon o zaštiti spomenika kulture8. Donošenjem nave-denih zakona po prvi put se na području BiH osnivaju

posebne službe koje imaju osnovni zadatak da vršeevidenciju, valorizaciju i pravnu zaštitu nepokretnognasljeđa, te njegovo saniranje, restauriranje i revita-liziranje. Tako je 1945. godine osnovan Zavod za za-štitu i naučno proučavanje spomenika kulture i pri-rodnih rijetkosti u BiH.

3 M. Serdarević, Pravna zaštita kulturno-historijskog na- sljeđa BiH , Sarajevo 1997, s. 25.4 U Velikoj Britaniji je zakon iz oblasti zaštite kulturno-historijskog nasljeđa donesen 1882, Finskoj 1883, Turskoj1884, Norveškoj 1886, Francuskoj i Španiji 1887, Bugarskoj

1889, Rumuniji 1892, Švajcarskoj 1898, Austro-Ugarskoj1911, Belgiji 1912, Sovjetskom Savezu 1918, Čehoslovačkoj1919, Austriji 1923, te Poljskoj 1928.

5 D. Tafro, “Iz istorije zaštite spomenika kulture u BiH dooslo bođenja 1945. godine”, Naše starine br. III, Sarajevo1956.6 Rezoluciju je na prijedlog narodnog zastupnika JosipaVancaša, 1911. godine na svojoj 84. sjednici usvojio Bo-

sansko-hercegovački sabor.7 Sl. l. NRBiH , 19/47.8 Sl. l. NRBiH , 16/60, Sl. l. SRBiH , 16/65 i 31/65.



72

Poslove zaštite spomenika kulture na osnovu Zakonao zaštiti spomenika kulture obavljali su Republički,sreski i općinski zavodi. Pri tome je Republički zavodvršio nadzor nad radom sreskog, a ovaj nad radomopćinskog zavoda. Sve do 1976. godine na području

Bosne i Hercegovine djelovala su tri zavoda i to:Zavod u Mostaru (sreski), Zavod u Sarajevu (gradski)i Republički zavod sa sjedištem u Sarajevu. Nakonova tri zavoda osnovani su i zavodi u Banjaluci i Tuzli,kao gradski zavodi.

Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog na-sljeđa9 u BiH donesen je 1978. godine, kojim je stav-ljen van snage Zakon iz 1960. godine. Shodno ovomZakonu kulturno-historijsko nasljeđe obuhvata ne sa-mo spomenike kulture, već i spomeničke cjeline, ar-heološke lokalitete i spomen-obilježja. Pored nave-

denih nepokretnosti, nasljeđem se shodno ovomzakonu smatraju i pokretnosti. Zakonom iz 1978. go-dine regulisana je po prvi put i kategorizacija dobara.Tako su prvu kategoriju činili objekti od univerzalnogili izuzetnog značaja, drugu objekti od naročitogznačaja za historiju i kulturu naroda i narodnosti SFRJ,odnosno SRBiH i treću ostali objekti nasljeđa. Sličnarješenja predviđa i Zakon o zaštiti kulturno-historijskogi prirodnog nasljeđa iz 1985. godine10 koji je i danas nasnazi i primjenjuje se na području Federacije BiH.

4. Sistem zaštite kulturno-historijskog nasljeđa u

BiH

Iako je historijski razvoj zaštite kulturno-historijskognasljeđa u BiH pratio razvoj ove oblasti u Evropi, uBosni i Hercegovini danas ne možemo govoriti o sve-obuhvatnom i sistemskom uređenju zaštite kulturno-historijskog nasljeđa.

Na području Bosne i Hercegovine odnosno FederacijeBiH se u oblasti zaštite kulturno-historijskog nasljeđa

primjenjuje Zakon iz 1985. godine koji, s obzirom da je donesen u vrijeme drugačijeg društveno-političkog

sistema, uopće nije prilagođen novonastalimdruštvenim i političkim prilikama. Isti se primjenjujena osnovu tačke 2 Dodatka II na Aneks IV Općegokvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini koji

propisuje da će svi zakoni, propisi i sudski poslovnici,koji su bili na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine utrenutku kada je Ustav stupio na snagu, ostati na snaziu onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom dok drugačije ne odredi nadležni organ vlasti Bosne iHercegovine.

Zakon o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog na-sljeđa je donesen 1985. godine i provodio se na nivouBosne i Hercegovine sve do početka rata 1992. godine.

Njime je pored kulturno-historijskog, regulisano je prirodno nasljeđe. U to vrijeme je, pored Bosne i Her-

cegovine, jedino Slovenija imala zakon koji je regu-lisao ove dvije vrste nasljeđa jednim pravnim aktom.

Ovim Zakonom nasljeđe je utvrđeno kao javno dobroi bez obzira na vlasništvo (javno ili privatno) Zakon jezahtijevao javna ulaganja u zaštitu i radove restauracije.

Njime su predviđene tri kategorije dobara11: 1) dobra

od izuzetnog značaja za historiju i kulturu naroda inarodnosti Jugoslavije kao i dobra iz spiska svjetskebaštine, 2) dobra od velikog značaja za historiju i kul-turu naroda i narodnosti Jugoslavije odnosno Bosne i Hercegovine i 3) ostala značajna dobra.

4.1. Službe zaštite kulturnih dobara u BiH

U Bosni i Hercegovini trenutno djeluje niz institucijakoje imaju nadležnosti u oblasti zaštite kulturnog na-sljeđa. Navedeno je posljedica ustavne podjele nad-ležnosti gdje su kultura i kulturno-historijsko nasljeđestavljeni u nadležnost entiteta u Republici Srpskoj12 i

kantona u Federaciji BiH13. Ukoliko neki kanton uFederaciji BiH nije zakonski regulirao oblast kulturno-historijskog nasljeđa, na osnovu odredbe IX 5. 1 Usta-va Federacije Bosne i Hercegovine moguća je primjena

preuzetih zakona bivše države i Republike Bosne iHercegovine.Kao institucija zaštite kulturnog nasljeđa na nivou dr-žave Bosne i Hercegovine djeluje Komisija za očuvanjenacionalnih spomenika koja je osnovana u skladu sAneksom VIII Općeg okvirnog sporazuma za mir uBosni i Hercegovini (Sporazum o Komisiji za očuvanjenacionalnih spomenika). Komisija je nadležna zadonošenje odluka o proglašenju pokretnih i nepokretnihdobara nacionalnim spomenikom Bosne i Hercego-vine14 u zavisnosti od njegove kulturne, historijske ietničke važnosti. Ona također utvrđuje mjere zaštite usmislu njihovog očuvanja, sanacije i obnove.Odgovornost za provođenje odluka Komisije leži naentitetskim vladama i ministarstvima nadležnim za

9 Sl. l. SRBiH , 03/78.10

Čl. 14 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnognasljeđa, Sl. l. SRBiH , 20/85, 12/87; Sl. l. RBiH , 3/93,13/94.

11 Čl. 14 i 15 Zakona.12 Amandman XXXII tačka 12 na član 68 Ustava RepublikeSrpske propisuje da Republika Srpska uređuje i osigurava

brigu o djeci, omladini, obrazovanju, kulturi i zaštitikulturnih dobara. Time su u Republici Srpskoj oblastikulture stavljene u nadležnost entiteta.13 Član III 4 Ustava Federacije BiH propisuje da kantoniimaju sve nadležnosti koje nisu izričito povjerene federalnojvlasti, te da su posebno nadležni za utvrđivanje i provođenje

kulturne politike.14 Odluka o Komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika(Sl. gl. BiH , 1/02 i 10/02).



73

prostorno uređenje i kulturu. Vlada Federacije Bosne iHercegovine, Vlada Republike Srpske i Vlada BrčkoDistrikta dužne su osigurati nansijske, administrativ-ne, tehničke, naučne i pravne uslove neophodne zazaštitu, očuvanje, prezentaciju i restauraciju nacional-

nog spomenika.

S ciljem zaštite svjetskog nasljeđa u Bosni i Herce-govini ustanovljene su i dvije agencije za historijskegradove u Mostaru15 i Jajcu16, te Komisija za Most uVišegradu17.

Na području Republike Srpske djeluje Republički za-vod za zaštitu kulturno-historijskog i prirodnog na-sljeđa18 kao upravna organizacija u sastavu Ministarstva

prosvjete i kulture i jedina služba za zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa u Republici Srpskoj.

Na području Federacije BiH, zbog ustavne podjelenadležnosti, djeluje ukupno šest zavoda i to jedan fe-deralni, te pet kantonalnih zavoda. Brigu o zaštiti na

području ostalih pet kantona uglavnom vode kanto-nalna ministarstva kulture.

Tako u Federaciji Bosne i Hercegovine djeluje Zavod

za zaštitu spomenika pri Federalnom ministarstvu kul-ture i sporta19. Zavod je nadležan za zaštitu kulturno-

historijskog i prirodnog nasljeđa20 i obavlja stručne idruge poslove koji pretežno zahtijevaju primjenu stru-čnih, naučnih i kreativnih metoda rada i s njima pove-zanih upravnih poslova u oblasti zaštite i korištenjakulturno-historijskog nasljeđa.

U Federaciji Bosne i Hercegovine od deset kantona,ustanovljeni su kantonalni zavodi u Sarajevu, Bugojnu,Tuzli, Bihaću i Mostaru. Kantonalni zavod za zaštitu kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa Sarajevo preuzeo je u nadležnostkulturno-historijsko i prirodno nasljeđe na prostoruKantona Sarajevo. Osnovan je Odlukom SkupštineKantona Sarajevo 1997. godine i pravni je sljedbenik Gradskog zavoda za zaštitu i uređenje spomenika kul-ture osnovanog 1965. godine Odlukom Gradskog vi-

jeća grada Sarajeva. Osnovni zadatak Zavoda jestezaštita i čuvanje spomenika, evidentiranje pokretnog inepokretnog nasljeđa, prikupljanje dokumentacije ospomenicima, valorizacija baštine, izrada separata za-štite nasljeđa u oblasti prostornog planiranja, izrada

projekata, elaborata i studija te radova na spomenicima, popularizacija kulturno-historijskog i prirodnog na-sljeđa. Kantonalni zavod za urbanizam, prostorno planiranjei zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa Srednjobo sanskog kantona sa sjedištem u Bugojnu, obavlja upravne,stručne i druge poslove koji se odnose na: planiranje,

programiranje, projektiranje, korištenje, valorizaciju i

zaštitu prostora te mjere za njihovo ostvarivanje; izra-du prostorno-planske i urbanističko-tehničke doku-mentacije, osim poslova koji su zakonom stavljeni unadležnosti Federacije i općina; izradu prostornog pla-na kantona, poslove zaštite kulturno-historijskog na-sljeđa, obavljanje i drugih poslova iz ove oblasti, uskladu sa zakonom.

Zavod za zaštitu i korištenje kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa Tuzlanskog kantona je ustanova

15 Agencija “Stari grad” u Mostaru osnovana je odlukomGradskog vijeće Grada Mostara, na 13. sjednici održanoj23. 11. 2005. godine sa zadatkom da, između ostalog, obav-

lja stručne i druge poslove u oblasti zaštite kulturno-his-torijskog i prirodnog nasljeđa Mostara te da provodi oču-vanje i zaštitu imovine u “Zoni Starog mosta u starom graduu Mostaru”, koja je 2005. godine upisana na Listu svjetskognasljeđa.16 Javna ustanova Agencija za kulturno-historijsku i prirodnu

baštinu i razvoj turističkih potencijala grada Jajca, osnovana je Odlukom Općinskog vijeća Jajce 12. 03. 2007. godine,radi obavljanja stručnih poslova koji se odnose na zaštitu,obnovu, rekonstrukciju i prezentaciju kulturno-historijske i

prirodne baštine i razvoj turističkih potencijala Jajca.17 Komisija za Most Mehmed paše Sokolovića, sa sjedištemu Višegradu, osnovana je Odlukom Opštinskog vijeća Više-grada 2007. godine, a na osnovu preporuka Plana upravljanjaza Most kao Svjetskim nasljeđem. Most Mehmed paše

Sokolovića u Višegradu upisan je na Listu svjetskog nasljeđa2007. godine.18 Shodno članu 57 Zakona o republičkoj upravi (Sl. gl. RS ,118/08 i 11/09) Zavod obavlja stručne i druge poslove kojise odnose na evidentiranje, istraživanje i vrednovanje ne-kretnina, pokretnih stvari i dijelova prirode koji uživaju

prethodnu zaštitu; utvrđivanje svojstva dobara kulturno-his-torijskog ili prirodnog nasljeđa; proglašavanje dobara zašti-ćenim; vođenje centralnog registra zaštićenih dobara, te vršidruge poslove u oblasti zaštite i korištenja kulturno-histo-rijskog i prirodnog nasljeđa.19 Prije rata 1992. godine, Zavod je imao status centralne

bosanskohercegovačke institucije zaštite nasljeđa sanazivom Republički zavod za zaštitu kulturno-istorijskog i

prirodnog nasljeđa, kao pravni nasljednik Zemaljskog za-

voda za zaštitu spomenika kulture BiH osnovanog 1946. Uratu je Zavod oslabljen, a nakon rata je ušao u sastav Fede-ralnog ministarstva kulture i sporta.

20 Shodno članu 15 Zakona o federalnim ministarstvima i

drugim tijelima federalne uprave (Sl. n. FBiH , 19/03, 38/05,02/06, 08/06, 61/06, 52/09 i 48/11) Zavod za zaštitu spo-menika obavlja stručne i druge poslove u oblasti zaštite ikorištenja kulturno-historijskog nasljeđa, istražuje, pro-učava, dokumentira i obrađuje prikupljene podatke, valori-zira i štiti evidentirane objekte kulturno-historijskog na-sljeđa, izrađuje sve propisane i standardizirane programezaštite i korištenja objekata kulturno-historijskog nasljeđa,arhivira i čuva dokumentaciju o objektima kulturno-his-torijskog nasljeđa, utvrđuje mjere i uvjete za buduću na-mjenu, korištenje i upravljanje objektima kulturno-histo-rijskog nasljeđa, priprema programe sanacije, konzervacije,restauracije, rekonstrukcije i rehabilitacije objekata kulturno-historijskog nasljeđa, vrši nadzor nad realizacijom programai projekata zaštite i korištenja objekata kulturno-historijskog

nasljeđa, obavlja i druge poslove iz oblasti zaštite i korištenjakulturno-historijskog nasljeđa utvrđene zakonom i drugim propisima.



74

kulture koja je osnovana 1984. godine. Do 2002.godine djelovao je kao regionalni Zavod za sjeve-roistočnu Bosnu. Primarna djelatnost Zavoda su admi-nistrativni, tehnički, medijski, propagandni, projektni,istraživački poslovi kao i sve druge radnje i aktivnosti

koje se odnose na bilo koju vrstu tretmana kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa i njihovih lokaliteta.

Javna ustanova Zavod za zaštitu kulturnog nasljeđa sasjedištem u Bihaću obavlja djelatnost zaštite kulturnognasljeđa na području Unsko-sanskog kantona. Premaovlaštenjima iz člana 7. Zakona o zaštiti kulturnog na-sljeđa21 Zavod obavlja poslove evidentiranja i valo-rizacije lokaliteta, nekretnina i pokretnih stvari teodržavanja i revalorizacije; vodi registar spomenika;vrši stručna i naučna proučavanja i istraživanja; pre-duzima mjere administrativne i nansijske prirode

potrebne za pronalaženje, zaštitu, održavanje, popu-larizaciju i obnavljanje kulturnog nasljeđa od značajaza kanton.

Zavod za zaštitu kulturno-povijesne baštine Herce- govačko-neretvanskog kantona sa sjedištem u Mostaru, je institucija koja svoj rad obavlja shodno Zakonu ozaštiti kulturnog nasljeđa22. Zavod obavlja poslovezaštite kulturnog nasljeđa, kao što su: razmatranje,

proučavanje, istraživanje i znanstvena obrada pojedinih pitanja zaštite; vođenje centralne i zbirne evidencije podataka o stanju spomenika kulture, te predlaganje

prioriteta u provedbi mjera zaštite u kantonu.U sistemu zaštite kulturno-historijskog nasljeđa, nje-govog očuvanja i dokumentiranja značajnu ulogu ima-

ju muzeji i arhive. Muzeji su u većini slučajevanadležni da provode i arheološka istraživanja. U tokurata 1992-1995. godine muzeji i arhive su oslabljeneuništavanjem dokumentacije i predmeta iz svojih ko-lekcija te oštećenjem objekata.

U poslijeratnom periodu, nije riješen pravni statusonim institucijama čiji je osnivač bila država BiH. Na-ime, prelaznim odredbama Zakona o ustanovama23

pro pisana je obaveza preuzimanja osnivačkih prava

nad javnim ustanovama od strane države. Međutim,do danas niko nije preuzeo osnivačka prava nad in-stitucijama kulture od značaja za Bosnu i Hercegovinu.Tu se prije svega misli na Biblioteku za slijepa islabovidna lica BiH, Historijski muzej BiH, Kinoteku

BiH, Muzej književnosti i pozorišne umjetnosti BiH, Nacionalnu i univerzitetsku biblioteku BiH, Umjet-ničku galeriju BiH i Zemaljski muzej BiH. Većinainstitucija kulture suočena je sa nedostatkom nan-sijskih sredstava, kvalikovanog kadra i savremeneopreme i nalaze se pred zatvaranjem.

4.2. Odnos između službi zaštite kulturnih dobara u BiH

Članom 19 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine regulisano je da suu vršenju djelatnosti zaštite i korišćenja dobara kul-turno-historijskog i prirodnog nasljeđa zavodi, ZavodBiH i organizacije za zaštitu dužne da međusobno sa-rađuju, a naročito na usklađivanju planova rada, koriš-tenju tehničke opreme, stručnih kadrova i infor-macija.

Međutim, službe zaštite u cijeloj Bosni i Hercegovinidjeluju nepovezano i nekonzistentno uz veoma nizak stepen međusobne saradnje24. Pri tome nije jasnoutvrđen hijerarhijski odnos između službi zaštite kojedjeluju na različitim nivoima vlasti u BiH. Upravo

nedovoljni mehanizmi koordinacije između institucijanadležnih za zaštitu nasljeđa utiču na slabosti uupravljanju nasljeđem.

Osnovni razlog neuređenog i neusklađenog sistemazaštite kulturno-historijskog nasljeđa na prostoru Bos-ne i Hercegovine jeste nepostojanje zakona o zaštitinasljeđa na državnom nivou. Njime bi se, poštujući

postojeći ustavni poredak, trebalo okvirno ureditioblast zaštite kulturno-historijskog nasljeđa i utvrditi

jasna podjela nadležnosti između pojedinih institucijakoje djeluju u ovoj oblasti.

Kao primjer takve prakse može poslužiti Zakon o za-štiti i očuvanju kulturnih dobara25 Republike Hrvatske.

Naime, njegovim usvajanjem Hrvatska je uvela mnoge promjene u pogledu obavljanja poslova na zaštiti iočuvanju kulturnih dobara.

Članom 77 Zakona utvrđena je podjela poslova na na-čin da Ministarstvo kulture obavlja upravne i stručne

poslove na zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, kao iinspekcijske poslove. Gradski zavod za zaštitu spome-nika kulture i prirode Grada Zagreba obavlja prvoste-

pene upravne poslove, kao i stručne poslove na zaštiti

i očuvanju kulturnih dobara na području Grada

21 Zakon o zaštiti kulturnog nasljeđa, Sl. gl. USK , 3/04.22 Zakon o zaštiti kulturnog nasljeđa, Sl. n. HNK , 2/06.23 Sl. l. RBiH , 06/92, 08/92 i 13/94.24 Podatak sa zvanične web stranice Republičkog zavoda zazaštitu kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa RS (www.naslijedje.org) govori u prilog tome. Naime navedeno je da“Zavod ima stalnu saradnju sa odgovarajućim institucijamau oblasti zaštite nasleđa, kao što su Zavod za zaštitu

spomenika Republike Srbije, Zavod za zaštitu prirode Republike Srbije, Muzej Republike Srpske, Muzej savremeneumjetnosti Republike Srpske, Univerzitet u Banjaluci,UNESCO, IUCN (Međunarodna unija za zaštitu prirode),

Univerzitet u Kembridžu i mnoge druge”. Evidentno je danijedna od navedenih institucija nije sa područja FederacijeBiH, odnosno kantona niti sa državnog nivoa. 25 Nar. n. RH , 69/99, 151/03, 157/03, 87/09, 88/10 i 61/11.



75

Zagreba. Muzeji i galerije, restauratorske ustanove,arhivi i biblioteke obavljaju poslove na zaštiti i oču-vanju kulturnih dobara u okviru svoje djelatnosti, a nanačin propisan Zakonom. Specijalizirane pravne i -zičke osobe koje imaju dopuštenje Ministarstva kulture

mogu obavljati poslove istraživanja, proučavanja, ču-vanja, restauriranja, konzerviranja, odr žavanja, obnove,korištenja i prometa kulturnim dobrima.

Jednim pravnim propisom je dakle okvirno uređencjelokupan sistem službi koje u svojoj nadležnostiimaju poslove zaštite kulturnih dobara. Zakon pri tomevrlo jasno propisuje ko i pod kojim uslovima možeobavljati određene vrste poslova na zaštiti i očuvanjuhrvatske kulturne baštine. Tako se upravni i stručni

poslovi koje obavlja Ministarstvo kulture se mogu po-dijeliti u tri grupe i to uspostavljanje zaštite nad kul-

turnim dobrima, utvrđivanje i provedbe mjera zaštite iočuvanja kulturnih dobara te nadzor nad provedbommjera zaštite i očuvanja.

Većinu navedenih poslova obavlja 19 konzervatorskihodjela Ministarstva kulture26. U procesu obavljanjaupravnih i stručnih poslova donose se i odgovarajućiakti i Zakon vrlo jasno utvrđuje ko je nadležan zadonošenje svakog pojedinačnog akta27.

Dakle, da bi postojao ekasan sistem zaštite kulturnihdobara propisima se mora utvrditi kako se zaštita pro-vodi i ovlastiti upravno tijelo koje je dužno osigurati

provedbu propisanog sistema zaštite kulturnih dobara.

4.3. Postupak stavljanja kulturnog dobra pod zaštitu

Shodno članu 33 Zakona iz 1985. godine stručnimsluž bama se ostavlja pravo da vrše evidenciju, valo-

riziranje i predlaganje zaštite i kategorija dobara dok će odluku o zaštiti odnosno o sticanju svojstva zašti-ćenog dobra kulturno-historijskog nasljeđa donijetinadležna društveno-politička zajednica. Kada je riječo dobrima “od izuzetnog značaja” odluku o zaštiti

donosi Skupština SRBiH, a u ostalim slučajevimanadležna skupština opštine na čijoj se teritoriji dobronalazi. Kada je riječ o pokretnostima postupak je isti,s tim da akt o zaštiti donosi izvršni organ skupštineopštine28. Akt o proglašenju dobra kulturno-historij-skog i prirodnog nasljeđa zaštićenim sadrži: naziv do-bra; opis i granice dobra sa površinom neposredneokoline i pravom svojine; popis katastarskih čestica,odnosno odgovarajuće katastarske i zemljišno-knjižne podatke; kategoriju; mjere za zaštitu; korišćenje, odr- žavanje; ime i prezime odnosno naziv imaoca dobra ikome se ono povjerava na čuvanje; izvore sredstava potrebnih za zaštitu, održavanje i uređenje dobra29.

S obzirom da je u Federaciji BiH zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u nadležnosti kantona, odluku ostavljanju dobra baštine pod zaštitu u onim kantonimau kojima je osnovan zavod za zaštitu spomenikadonosi skupština kantona na prijedloga kantonalnogzavoda30.

Postavlja se pitanje koja je procedura za stavljanjedobra baštine pod zaštitu u onim kantonima koja, iakoimaju ustavnu nadležnost u ovoj oblasti, nisu osnovali

zavod za zaštitu spomenika niti donijeli odgovarajućizakon iz ove oblasti. U ovom slučaju, s obzirom nanovu društveno-političku i teritorijalnu organizacijudržave, Zakon iz 1985. godine je praktično ne pri-mjenjiv.

U Republici Srpskoj shodno članu 38 Zakona o kul-turnim dobrima31 Narodna skupština RS utvrđuje ne-

pokretna i pokretna dobra od izuzetnog značaja, dok Vlada RS utvrđuje nepokretna kulturna dobra od veli-kog značaja. Pokretna kulturna dobra od velikog zna-čaja utvrđuju Arhiv RS, Muzej RS, Galerija likovnihumjetnosti RS, Javno lmsko preduzeće RS Srna lm

i Narodna biblioteka RS u zavisnosti od vrste kulturnogdobra.

Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika nadležna je za donošenje odluka o proglašenju pokretnih i nepokretnih dobara nacionalnim spomenikom Bosne iHercegovine, primjenom Kriterija za proglašenje do-

28 Čl. 36 st. 2 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i pri-rodnog nasljeđa iz 1985.29 Čl. 39 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnognasljeđa iz 1985.30 U Kantonu Sarajevo stavljanje dobra pod zaštitu je re-

gulisano čl. 16 i 18 Zakona o zaštiti kulturnog nasljeđa, Sl.n. KS , 02/00 i 37/08.31 Sl. gl. RS , 11/95 i 103/08.

26 Uredba o unutarnjem ustroju Ministarstva kulture od 05.05. 2006. godine.27 Tako ministar kulture donosi rješenje o utvrđivanju kul-turnog dobra od nacionalnog značenja za Republiku Hr-vatsku te imenuje posebno stručno povjerenstvo za ta dobra

(član 13 Zakona), zatim daje odobrenje za korištenje izvornedokumentacije o kulturnim dobrima (član 52 Zakona) tenaredbu za poduzimanje posebnih mjera zaštite (član 76 Za-kona). Direktor Uprave za zaštitu kulturne baštine po ovla-štenju ministra kulture donosi rješenje o utvrđivanju i pre-stanku svojstva kulturnoga dobra (član 12 i 15 Zakona), ovisini vanrednih troškova održavanja (član 22 Zakona).

Nadležno tijelo odnosno Konzervatorski odjel Ministarstva i Gradski zavod donosi, između ostalog, rješenje o pri-vremenoj zaštiti (član 10), prethodnu saglasnost o načinuzaštite dobra od lokalnog značenja (član 17), rješenje o pro-vedbi mjere zaštite kulturnog dobra i visini troškova (član21), rješenje o prethodnom odobrenju istraživanja na kul-turnom dobru (član 44), rješenje o odobravanju i obustaviarheoloških istraživanja i iskopavanja (član 47 i 48), rješenje

o odobrenju izrade replike kulturnog dobra (član 66), rje-šenje o odobrenju privremenog iznošenja kulturnog dobra izRH (član 68) i dr.



76

bara nacionalnim spomenikom32. Postupak za progla-šenje dobra nacionalnim spomenikom pokreće se naosnovu peticije-prijedloga za utvrđivanje dobra kaonacionalnog spomenika, koju može podnijeti bilo koje

pravno ili zičko lice u Bosni i Hercegovini. Pored

toga, Komisija bez posebnog zahtjeva, može donijetiodluku o proglašenju nacionalnim spomenikom zasvako dobro upisano na Privremenu listu nacionalnihspomenika BiH33.

Na osnovu akta o proglašenju dobra kulturno-histo-rijskog i prirodnog nasljeđa zaštićenim ova dobra upi-suju se u registar zaštićenih dobara kulturno-histo-rijskog nasljeđa, odnosno u registar zaštićenih dobara

prirodnog nasljeđa34.

Shodno Zakonu iz 1985. godine, registre zaštićenihdo bara, u okviru svoje nadležnosti, vode zavodi i orga-nizacije za zaštitu i oni su dužni da dostave potrebne

podatke o tim dobrima Zavodu BiH (sada Federalnomzavodu za zaštitu spomenika) radi upisa u Centralniregistar. Shodno članu 42 stav 3 Zakona propisano jeda Centralni registar svih zaštićenih dobara za teritorijuRepublike vodi Zavod BiH.

S obzirom na navedeno, registre u Bosni i Hercegovinivode kantonalni zavodi u kantonima gdje su osnovani,Federalni zavod za zaštitu spomenika, Republički za-vod za zaštitu kulturno-historijskog i prirodnog naslje-đa RS kao i Komisija za očuvanje nacionalnih spome-

nika. Pri tome ne postoji jedinstven registar zaštićenihkulturno-historijskih dobara za područje cijele Bosne iHercegovine.

U Bosni i Hercegovini bi jedinstveni registar kulturnihdobara, po uzoru na Republiku Hrvatsku, moglo voditiMinistarstvo civilnih poslova BiH čija bi se obavezaza njegovim vođenjem mogla propisati okvirnimzakonom o kulturno-historijskom nasljeđu na držav-nom nivou. Naime, za razliku od BiH gdje registre vo-de službe zaštite i gdje ne postoji jedinstven registar zacijelu državu, Registar kulturnih dobara Republike Hr-

vatske35

javna je knjiga koju vodi Ministarstvo kulture.

Registar se sastoji od tri liste: 1) Liste zaštićenih kul-turnih dobara, 2) Liste kulturnih dobara nacionalnog značenja i 3) Liste preventivno zaštićenih dobara. On predstavlja osnovnu i cjelovitu evidenciju o ukupnomfondu zaštićenih kulturnih dobara u Hrvatskoj.

4.4. Finansiranje zaštite kulturnih dobara u BiH

Ne postoji aktivnost koja bi se sistemski mogla pro-voditi bez jasno utvrđenog sistema osiguranja nan-sijskih sredstava za takvu aktivnost. Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa nije izuzetak.

Zakon iz 1985. godine apsolutno ne tretira sistem -nansiranja zaštite i očuvanja kulturnih dobara. Članom103 propisano je da se ukupan prihod za ostvarivanjezadataka zavoda i Zavoda BiH obezbjeđuje slobodnom

razmjenom rada neposredno ili preko, odnosno uokviru samoupravne interesne zajednice kulture, iz budžeta društveno-političke zajednice za određene poslove i zadatke te iz drugih izvora. Slična rješenja predviđena su i u Republici Srpskoj36.

Upravo ovakav sistem nansiranja zaštite u velikojmjeri doprinosi trenutnom stanju u kojem se nalazikulturna baština u BiH. Najveći procenat nansijskihsredstava za obnovu i zaštitu kulturnog nasljeđa iz-dvaja se iz entitetskih i kantonalnih budžeta. Pri tomesu budžetska sredstva koja se na godišnjem nivou iz-

dvajaju za navedene svrhe više nego nedostatna.Kao dodatni vid nansiranja kulturnih dobara moguće

je uvesti i rentu kao prihod od korištenja zaštićenogdobra u obavljanju neke djelatnosti. Pri tome bi sedržavnim zakonom regulisalo ko je dužan plaćati od-nosno ko ima pravo ubirati rentu i za koje privrednedjelatnosti, dok bi niži nivoi vlasti svojim aktima re-gulisali njenu visinu.

Jedan od vidova prevazilaženja nansijskih poteškoćau Federaciji BiH, ali i u Bosni i Hercegovini, mogao bi

biti i osnivanje fondacije za obnovu i zaštitu kulturno-

historijskog nasljeđa. Na području Federacije BiHdjeluju četiri fondacija iz oblasti kulture37. Pri tomenijedna od tih fondacija svojom djelatnošću ne pokrivazaštitu kulturno-historijskog nasljeđa. Kao što je toslučaj i sa postojećim fondacijama, i unutar fondacijeza zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa bi se s ciljem

planskog nansiranja obnove objekata kulturnog na-sljeđa, uspostavio sistem izbora korisnika sredstava naosnovu javnog konkursa i stručno izrađenih kriterija.

32 Sl. gl. BiH , 33/02, 15/03, Sl. gl. RS , 79/02 i Sl. n. FBiH ,59/02.33 Privremena lista nacionalnih spomenika Bosne i Her-cegovine objavljena je u Sl. gl. BiH , 33/02. Za svako poje-dinačno dobro sa Privremene liste Komisija će, u skladu saodredbama čl. V i VI Aneksa 8 Općeg okvirnog sporazumaza mir u BiH, donijeti konačnu odluku o proglašenju na-cionalnim spomenikom. Kada za sva dobra sa Privremeneliste budu donesene konačne odluke, Privremena lista nacio-nalnih spomenika BiH će biti stavljena van snage.34 Čl. 40 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnognasljeđa iz 1985.35

Poglavlje III 4 Zakona, Registar kulturnih dobara Repu-blike Hrvatske. Način vođenja Registra propisan je Pravil-nikom o Registru kulturnih dobara RH, Nar. n. RH , 37/01.

36 Član 10 i poglavlje X Zakona o kulturnim dobrima RS, Sl. gl. RS , 11/95 i 103/08.37

To su Fondacija za kinematograju, Fondacija za muzičku,scensku i likovnu umjetnost, Fondacija za izdavaštvo iFondacija za bibliotečku djelatnost.



77

Posebno treba naglasiti značaj uključivanja kulturnihdobara u privredni sistem u kojem bi kulturno nasljeđe

bilo dio turističke ponude i time povezala zaštita i prezentacija kulturnog nasljeđa sa turizmom, a prihodiiz turizma dijelom usmjeravali na očuvanje kulturnog

nasljeđa.

Dobar primjer uspješnog sistema nansiranja obnove izaštite kulturno-historijskog nasljeđa jeste sistem koji

je Republika Hrvatska uvela donošenjem Zakona ozaštiti i očuvanju kulturnih dobara38. Za provedbu za-štite kulturnih dobara potrebna sredstva osiguravaju seu državnom budžetu, dok za provedbu mjera očuvanjasredstva osigurava prvenstveno vlasnik kulturnog do-

bra koji pod određenim uslovima može ostvariti potporu iz budžetskih sredstava, donacija ili drugihizvora.

U osiguravanju sredstava za očuvanje kulturnih dobaraučestvuje vlasnik kulturnog dobra odnosno lice kojega koristi kada to dobro ne koristi sam vlasnik, te

pravna ili zička osoba koja upotrebljava kulturnodobro za obavljanje privredne djelatnosti39. Pri tomese kao potpuna novost u zaštiti u očuvanju kulturnihdobara, Zakonom predviđaju prihodi od tzv. spome-ničke rente, tj. posebne pogodnosti korištenja kulturnogdobra odnosno obavljanja djelatnosti u kulturnom do-

bru. Sredstva ostvarena na osnovu ovih prihoda namijenjena su za ulaganje u zaštitu i očuvanje kulturnih

dobara.Spomenička renta je dakle ekonomski oblik naplatekorištenja kulturnog dobra i predstavlja novčani ekvi-valent kojim se plaća direktna ili indirektna potrošnjakulturnog dobra, regulator je potrošnje kulturnogdobra, ali i faktor koji potiče vlasnika na privređivanjekulturnim dobrom u cilju njegovog očuvanja. Osnovnanamjena ubrane spomeničke rente jeste očuvanje spo-menika koji je polučio rentu kao i očuvanje kulturne

baštine općenito. Nedvojbeno je dakle vlasnik taj koji podnosi najveći teret u osiguranju očuvanja kulturnogdobra koje je u njegovom vlasništvu.

U Hrvatskoj u osiguravanju sredstava za očuvanje mo-gu učestvovati i sredstva iz državnog budžeta, budžetažupanija, gradova ili općina, donacija, zapisa, naknadaza koncesije i zaklada te drugih izvora utvrđenih u

propisima.

Sredstva iz državnog budžeta namijenjena zaštiti iočuvanju kulturnih dobara u pravilu čine dio razdjela

budžeta namijenjenog Ministarstvu kulture RH s ob-zirom da su poslovi zaštite i očuvanja u nadležnostitog Ministarstva. Ta sredstva se raspoređuju na osnovu

Nacionalnog programa zaštite i očuvanja kulturnihdo bara, kao dijela Programa javnih potreba u kulturiRepublike Hrvatske.

Županije, gradovi ili općine u svojim budžetima osi-

guravaju sredstva za nansiranje zaštite i očuvanjakulturnih dobara koja su u njihovom vlasništvu, zaštitekulturnih dobara u vanrednim uslovima i učestvuju unansiranju nacionalnog programa zaštite i očuvanjakulturnih dobara koja se nalaze na njihovom pod-ručju.

Ovakav sistem nansiranja zaštite i očuvanja kulturnihdobara može poslužiti kao primjer inoviranja sistemanansiranja zaštite kulturno-historijskog nasljeđa uBosni i Hercegovini.

5. Dodatne poteškoće primjene Zakona o zaštiti

kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz

1985. godine

Poglavlje VI Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz 1985. godine sadrži prekršajneodredbe gdje su novčane kazne izražene u dinarimazbog čega su one u praksi neprimjenjive.

Dodatna otežavajuća okolnost za zaštitu dobara kul-turno-historijskog nasljeđa je i činjenica da zavodi zazaštitu nemaju vlastitu inspekcijsku službu, tako da suintervencije moguće jedino putem nadležne urba-

nističko-građevinske inspekcije. Zakon iz 1985. godi-ne propisuje jedino da je, ukoliko se izvođač radova ne

pridržava utvrđenih mjera za zaštitu, nadležni zavododnosno Zavod BiH dužan odmah pokrenuti postupak kod nadležnog inspekcijskog organa za obustavljanjedaljih radova dok ne budu obezbijeđeni uslovi zanjihovo pravilno izvođenje40.

U Republici Hrvatskoj se Zakonom o zaštiti i očuvanjukulturnih dobara iz 1999. godine prvi put daje ovla-štenje Ministarstvu kulture za obavljanje inspekcije u

području zaštite i očuvanja kulturnih dobara, kojom se

nadzire stanje kulturnih dobara i provođenje mjeranjihove zaštite i očuvanja, upotreba i promet kulturnimdobrima te izvršavanje i provedba odredbi Zakona.

Iz svega navedenog proizlazi da Zakon o zaštiti kul-turno-historijskog nasljeđa ne može adekvatno i cjelo-vito riješiti problematiku zaštite kulturnog nasljeđa,

pogotovo ne u uvjetima organiziranja države na bazi postojećeg ustavnog uređenja odnosno ustavom predviđene kantonalne nadležnosti u oblasti kulture ikulturne politike i u uvjetima potpuno novog društveno-

političkog uređenja.

38 Nar. n. RH , 69/99, 151/03, 157/03, 87/09, 88/10 i 61/11.39 Čl. 108. Zakona.

40 Čl. 52 Zakona o zaštiti kulturno-historijskog i prirodnognasljeđa iz 1985.



78

Stoga bi prioritet predstavljalo donošenje okvirnogzakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, kojim bise, poštujući ustavima utvrđene nadležnosti, utvrdileosnove i glavni principi u sistemu zaštite i obnovekulturnih dobara.

U kreiranju takvog državnog zakona, kao dobar primjer mogao bi poslužiti i Zakon o zaštiti i očuvanjukulturnih dobara Republike Hrvatske.

6. Zaključak

Sistemi zaštite kulturno-historijskog nasljeđa uHrvatskoj i Bosni i Hercegovini do 1990. godine imajudosta dodirnih tačaka što je i logično s obzirom načinjenicu da su obje države bile u sastavu jedne države

— bivše Jugoslavije.

Zakonodavstva u oblasti zaštite kulturno-historijskognasljeđa su se, dakle, u obje ove države razvijala udosta sličnim uslovima. Također, obje države, dakakoBosna i Hercegovine u znatno većem obimu, su u

periodu od 1991. do 1995. godine bile suočene sauništenjem i velikim štetama na kulturnoj baštini. Paipak, i pored sličnih uslova za njihov razvoj, pravnisistemi zaštite kulturno-historijskog nasljeđa uHrvatskoj i Bosni i Hercegovini se danas razlikuju.

U Republici Hrvatskoj postoji jedan državni zakonkoji reguliše ovu oblast. Sistem upravljanja kulturnim

dobrima zasniva se na razmjerno razgranatoj mrežislužbi i ustanova koje su nadležne za pojedine vrstekulturnih dobara.

Zaštita kulturno-historijskog nasljeđa u Bosni iHercegovini je u zaostatku za većinom zemalja regije,

pa tako i u odnosu na Hrvatsku. S obzirom da je oblastkulture i kulturno-historijskog nasljeđa u nadležnosti

entiteta odnosno kantona u Federaciji BiH, Bosna iHercegovina do danas nije donijela zakon o zaštiti iočuvanju kulturnog i historijskog nasljeđa na državnomnivou. Postoji veliki broj zakona kojima se regulišezaštita nasljeđa na različitim nivoima: kantonalnim,

entitetskim i državnom.

Tako je u Federaciji BiH i dalje na snazi Zakon ozaštiti kulturno-historijskog i prirodnog nasljeđa iz1985. godine, koji se primjenjuje u kantonima kojinisu donijeli zakone iz ove oblasti. Evidentne sumeđutim slabosti Zakona koji je, s obzirom nadruštveno politički sistem države u kojoj je donesen, uvećoj mjeri neprimjenjiv.Pri tome u Bosni i Hercegovini djeluje veliki brojslužbi za zaštitu kulturno-historijskog nasljeđa. Uz

postojeće pravne akte iz ove oblasti, teško je utvrditi i

razgraničiti njihove nadležnosti. Dodatna otežavajućaokolnost je i činjenica da institucije nadležne za zaštitukulturno-historijskog nasljeđa nemaju inspekcijskunadležnost što dodatno otežava primjenu zakona izove oblasti.

Stoga bi bilo neophodno donijeti novi zakon kojim bise na državnom nivou, ili barem na nivou FederacijeBiH okvirno regulisala oblast zaštite kulturno-historijskog nasljeđa, kojim bi se izvršilo jasnorazgraničenje nadležnosti pojedinih institucija i uvelimehanizmi za poboljšanje primjene zakona iz ove

oblasti. Zakonom bi se predvidjelo da se, s obzirom nasloženost i opsežnost materije, dio pitanja uredi i podzakonskim aktima kojima bi se pobliže razradila provedba pojedinih pitanja zaštite i očuvanja kulturnihdobara. Zajedno sa podzakonskim aktima, okvirnizakon o zaštiti kultuno-historijskog nasljeđa bi činioosnovu za uspješnu provedbu zaštite kulturnihdobara.

CJPFondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht

Foundation Public Law Centre



79

aida hunček -Pita*

Migracija i azil u Bosni i Hercegovini

* Autorica je diplomirani pravnik i saradnica FCJP.

Sadržaj:

1. Uvod ..............................................................2. Pregled razvoja u oblasti migracijau Bosni i Hercegovini ........................................3. Ocjena aktualnog stanja, institucionalnogokvira, zakona i prakse

3.1. Institucionalni okvir .................................3.2. Pravni okvir ..............................................3.3. Praksa .......................................................

4. Međunarodna suradnja4.1. Sporazum o stabilizacijii pridruživanju ................................................

4.2. Europsko partnerstvo ..............................5. Ciljevi koje Bosna i Hercegovina ima uoblasti imigracije i plan razvoja .......................

5.1. Strategija u oblasti imigracije i azila iakcioni plan za 2008-2011..............................

6. Slabosti .........................................................6.1. Podaci i statistički izvori .........................6.2. Popis stanovništva ..................................6.3. Mobilnost radne snage ............................6.4. Statistički podaci .....................................

7. Zaključci i preporuke ...................................

8. Aneks .................................................

1. Uvod

Ilegalna migracija koja posljednjih desetljeća pred-stavlja značajan i prepoznatljiv fenomen u Europi,svoja uporišta, puteve i tragove ostavlja i u Bosni iHercegovini.1 Kretanje državljana drugih zemalja saIstoka na Zapad preko teritorije Bosne i Hercegovine

prepoznato je kao jedan od značajnih pro blema kakoza Bosnu i Hercegovinu tako i Europsku zajednicu ucjelini. Znatan broj stranih državljana je proteklihgodina, na legalan ili ilegalan način, ušao u Bosnu iHercegovinu sa ciljem da ode u neku od zemaljaZapadne Europe. Prethodnih godina Bosna iHercegovina je bila okarakterisana gotovo isključivokao tranzitna zemlja2, kako za legalne tako i za ilegalnemigracije. Međutim uočava se, prema podacima, da jeBosna i Hercegovina postala i zemlja krajnjeg odredištamigranata. Važno je, prema tome, naglasiti da nijeevidentirano povećanje ilegalnih migracija, nego da

podaci ukazuju na činjenicu da je došlo do značajnog

smanjenja nezakonitih migracija preko Bosne i Her-cegovine i u nju.3

Početna tačka međunarodnog prava migracije je, tra-dicionalno uzev, državni suverenitet. Kako država imasuverenitet nad svojim teritorijem i stanovništvom,ona odlučuje ko može, a ko ne može ući na njenu teri-toriju, odlučuje o uvjetima boravka kao i razlozima zaudaljavanje sa svoje teritorije. S obzirom na razvojmeđunarodnog prava (koje uk ljučuje ugovore na bila-teralnom, regionalnom ili međunarodnom nivou) su-žava se nadležnosti dr žave, tako da države više nemajuneograničenu ili nesmetanu nadležnost po pitanjimamigracija. Međunarodnim ugovorima država je ogra-ničena u svojoj nadležnosti kada su u pitanju ulazak,

boravak i udaljavanje sa njene teritorije. Međunarodnomigraciono pravo predstavlja mrežu pravnih odnosaizmeđu država, države i pojedinca, te države i među-narodnih organizacija. Danas ne postoji ni jedno me-đunarodno zakonodavno tijelo koje je izgradilo propiseo međunarodnoj migraciji, jer se ta grana prava razvijasa vremenom, i to onako kako se razvija potreba zameđunarodnom suradnjom. Ljudsko pravo, generalno,a i prava koja se posebno odnose na nediskriminaciju,slobodu kretanja, azil, zabranu vraćanja, spajanje po-rodice, zaštitu djece i drugo, dio su međunarodnog

prava i domaći propisi moraju biti usklađeni sa timmeđunarodnim standardima.

1 Danas je bespredmetno na tradicionalan način klasiciratidržave pogođene migracijom na zemlje porijekla, tranzita iodredišta. Takva podjela je s obzirom na tokove migracijaneprihvatljiva. Naime, mnoge zemlje šalju migrante, primajumigrante ili imaju migrante u prolazu, kao što je slučaj i saBosnom i Hercegovinom. Ne tako davno, mali broj zemalja

je smatran “zemljama odredišta”, danas je gotovo svakazemlja “zemlja odredišta”. Postoji više vrsta migracijauključujući migracije radne snage, kvalicirane inekvalicirane, spajanje porodica, migracije čiji je cilj

poslovne prirode, istraživačke prirode i dr.2 Izvor: Strategija BiH za borbu protiv organiziranog krimi-nala (period 2009-2012).

3

Izvor: Izvještaj o stanju trgovine ljudima i ilegalnoj mi gra-ciji u Bosni i Hercegovini, Državni koordinator za bor bu protiv trgovine ljudima i ilegalne migracije u BiH.

79

80

808181

82

82

83

83

848586

86

86

86

88



80

2. Pregled razvoja u oblasti migracija u Bosni i

Hercegovini

Što se tiče Bosne i Hercegovine, politika useljavanja

se, u skladu sa čl. III st. 1 tačka f 4 Ustava Bosne i Her-cegovine, nalazi u nadležnosti državnih institucija.Prvi propis u formi zakona5 kojim su na nivou Bosne iHercegovine regulirana pitanja imigracije i azila bio jeZakon o imigraciji i azilu BiH6. Odredbe ovog zakona

bile su nejasne, nepotpune, postojao je sukob nad-ležnosti između institucija, a neka ključna pitanja kaošto su prijava boravka, stavljanje stranca pod nadzor,specijalizirane ustanove za prihvat, stranci žrtve trgo-vine ljudima, te sankcije zbog ne poštovanja Zakona oimigraciji i azilu nisu bila regulirana. I pred toga štoovaj zakon, zbog brojnih praznina i nedorečenosti, ni-

je mogao u potpunosti zadovoljiti međunarodne stan-darde iz ove oblasti, u suštini je ispunio svoj zadatak

jer je oblast imigracije i azila usaglasio sa ustavnim postavkama i stvorio preduvjete za daljnji pravni iinstitucionalni razvoj u ovoj oblasti. Značajan napre-dak, u smislu poboljšanja pravnog okvira kojim sereguliraju pitanja kretanja i boravka stranaca u Bosni iHercegovini, postignut je usvajanjem Zakona o kre-tanju i boravku stranaca i azilu7. Tekst ovog zakona, uvrijeme donošenja, bio je u značajnoj mjeri usklađensa pravnom stečevinom Europske zajednice (acquis

communautaire) u oblasti imigracije, te međunarodnimizbjegličkim pravom u oblasti azila. Ukupno devet podzakonskih akata8 je usvojeno i njima su denisani postupci ulaska i boravka stranaca, vize, putni list, za-štita stranaca žrtava trgovine ljudima, nadzor i udalja-vanje, evidencije i azil. Međutim ovaj zakon nije rije-šio bitne pravne elemente:

— Dvostepenost u pojedinim upravnim postupcimao kojima u prvom stepenu odlučuje ministarstvo usjedištu.

— Nije osigurana mogućnost kontrole imigracijske politike na državnom nivou u dijelu odobravanja

povremenih boravaka po osnovu radne dozvole. — Problem kod odobravanja privremenih boravakastran cima sportskim profesionalcima, konsultantima,ključnom osoblju unutar pravnih lica, strancima ko-

ji borave u BiH na osnovu međunarodnih sporazumau kojima je BiH jedna od ugovornih strana, kao istrancima koji učestvuju u realizaciji projekta zna-čajnih za BiH.

— Oblast viza nije usklađena sa standardima kojimase uređuju ta pitanja u zemljama članicama Eu-ropske unije i potpisnicama Šengenskog sporazu-ma.

— Razvojem Acquisa Europske unije pojavila se i potreba da se promijeni ili dopuni značajan broj od-redaba važećeg zakona, kako bi se on uskladio saza jedničkom pravnom stečevinom Europske unije.

3. Ocjena aktualnog stanja: institucionalnog

okvira, zakonodavstva i prakse

3.1 Institucionalni okvir

Kako bi se uskladilo bosanskohercegovačko zakono-

davstvo u oblasti imigracije sa zakonodavstvom Eu-ropske unije i Šengenskim sporazumom, kao i da seriješe nedostaci koji su se pojavili u primjeni do tadavažećeg zakona, donesen je Zakon o kretanju i boravkustanaca i azilu9.

Stvaranje zakonske osnove kojom bi se regulisala ob-last migracije podrazumijeva i stvaranje institucio-nalnog okvira kojim se regulira aktivnosti države, takoda one budu usmjerene ka zajedničkoj utvrđenoj po-litici. Institucije države, zakonodavna vlast, izvršnavlast i pravosuđe su institucije koje primjenjuju pravnulegislativu. Da bi izvršavale svoju zadaću, ove insti-tucije moraju imati odgovarajuće nadležnosti i duž-nosti, isto kao i indirektni učesnici poput prevoznika,ustanova za smještaj, obrazovnih ustanova, poslo-davaca, međunarodnih institucija i nevladinih organi-zacija. Samo ovakva kombinacija svih navedenihsubjekata stvara institucionalni ok vir za upravljanjemigracijama. Treba napomenuti da ne postoji idealna,a ni univerzalna organizacijska struktura za upravljanjemigracijama, jer svaka dr žava ima različite migracijskeciljeve i prioritet. No, neophodno je da ta institucio-nalno-administrativna struktura/okvir mora biti takouspostavljena da riješi pitanja migracijske kontrole i

4 “f) Politika i regulisanje pitanja migracija i azila”.5 Prvi propis na državnom nivou koji je donesen u oblastiazila je bilo Uputstvo o prihvatu izbjeglica iz SR Jugoslavijesa područja Kosova i Metohije, koje je donijelo Vijećeministara BiH 24. 09. 1998, a stupilo na snagu 11. 11. 1999.kada je i objavljeno u Sl. gl. BiH 19/98.6 Sl. gl. BiH 23/99, stupio na snagu 30. 12. 1999.7 Sl. gl. BiH 29/03, 4/04; 53/07.8 1) Pravilnik o uvjetima i procedurama ulaska i boravkastranaca (Sl. gl. BiH 04/05; 61/07). 2) Pravilnik o putnomlistu za strance (Sl. gl. BiH 25/04). 3) Pravilnik o zaštitistranaca žrtava trgovine ljudima (Sl .gl. BiH 33/04). 4) Pra-vilnik o standardima funkcioniranja i drugim pitanjimaznačajnim za rad imigracijskog centra (Sl. gl. BiH 41/07). 5)Pravilnik o centralnoj bazi podataka o strancima (Sl. gl. BiH 61/07). 6) Pravilnik o uvjetima i proceduri izdavanja vizastrancima, produženju viza, poništenju viza, tipovima viza ievidencijama izdatih viza (Sl. gl. BiH 56/04). 7) Instrukcijao pravilima vođenja i korištenja službene evidencije,Registar odriješenih stanaca, stupila na snagu 29. 04. 2008.

8) Pravilnik o udaljenju stranaca iz BiH (Sl. gl. BiH 41/08).9) Odluka o izmjeni i dopuni tarife administrativnih taksi(Sl. gl. BiH 3/08, 42/08). 9 Sl. gl. BiH , br. 36/08.



81

njegova provođenja, ograničenja kretanja prekogra-ničnih prelaza, ulaska i boravka na teritoriji državekao i udaljenja ilegalnih migranata. U Bosni i Herce-govini taj institucionalni okvir za provođenje propisaiz oblasti imigracija čine Ministarstvo sigurnosti (i to

Sektor za imigraciju i Sektor za azil), Granična policijaBiH, Služba za poslove sa strancima, Ministarstvoinostranih poslova, te Obavještajno-sigurnosna agen-cija, Državna agencija za istrage i zaštitu, Ministarstvocivilnih poslova (CIPS projekat), Ministarstvo za ljud-ska prava i izbjeglice, entitetska i kantonalna mini-starstva unutarnjih poslova i Policija Brčko DistriktaBiH. Indirektno se involviraju ministarstva za socijalnu

politiku, obrazovanje, rad, nansije, zdravlje, kulturu idruga tijela, sve do lokalnog nivoa.

Ministarstvo sigurnosti, kao jedno od devet ministar-

stava u Bosni i Hercegovini koja djeluju na dr žavnomnivou, u skladu sa Zakonom o ministarstvima i drugimtijelima uprave10 nadležno je, između ostalog, i zazaštitu međunarodnih granica, graničnih prelaza ireguliranje prometa na graničnim prelazima BiH, zasprečavanje i otkrivanje počinitelja krivičnih djelaterorizma, trgovine drogom, krivotvorenja domaće istrane valute i trgovanja ljudima, te drugih krivičnihdjela sa međunarodnim ili međuentitetskim elemen-tom, za prikupljanje i korištenje podataka od značajaza sigurnost BiH, za kreiranje, staranje i provođenje

politike useljavanja i azila u BiH kao i za uređivanje

procedure u vezi sa kretanjem i boravkom stranaca uBosni i Hercegovini.

U sklopu Ministarstva sigurnosti djeluje Sektor zaimigraciju koji vrši upravne i druge stručne poslove uvezi sa provođenjem politike u oblasti imigracija uBiH, sudjeluje u kreiranju politike imigracija kroz iz-radu zakona i podzakonskih akata iz ove oblasti, pratistanje u vezi sa postizanjem EU i međunarodnih stan-darda, te obavlja druge poslove koji po svojoj prirodispadaju u nadležnost ovog sektora. U sklopu ovogSektora djeluju dva odsjeka: Odsjek za administra-

tivno-upravne poslove i Odsjek za propise, nadzor iobuku.

Služba za poslove sa strancima je upravna organizacijau sastavu Ministarstva sigurnosti Bosne i Hercegovines operativnom samostalnošću za vođenje poslova irješavanje pitanja iz nadležnosti, osnovana zbog obav-ljanja administrativno-upravnih i inspekcijskih poslovakoji su propisani Zakonom o kretanju i boravku stra-naca i azilu11. Služba je kra jem 2006. otpočela sa

svojim operativnim radom i kontinuirano obavlja ak-tivnosti iz svoje nadležnosti u skladu sa Zakonom oslužbi za poslove sa strancima12, Zakonom o izmjenamai dopunama Zakona o Službi za poslove sa strancima,Zakonom o kretanju i boravku stranaca i azilu13 kao i

drugim zakonskim i podzakonskim pro pisima.

3.2 Pravni okvir

Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave14,Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu15, te Zakono službi za poslove sa strancima16 sadrži pravni okvir kojim se uređuju pitanja imigracije u Bosni i Her-cegovini. Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu

je u dovoljnoj mjeri usklađen sa acquis communautaireEU, a u oblasti imigracije u potpunosti sa Šengenskimsporazumom u oblasti viza. Danom stupanja na snaguZakona o kretanju i boravku stranaca i azilu17, svi

podzakonski akti koji su doneseni na osnovu pret-hodnog Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu18

primjenjivali su se u prelaznom periodu do donošenjanovih podzakonskih akata, dok nisu u suprotnosti sanovim zakonom. Tokom 2008. doneseni su Pravilnik oulasku i boravku stranaca19 i Pravilnik o nadzoru iudaljavanju stranaca iz Bosne i Hercegovine20.

3.3 Praksa

Uspostavljena je i Centralna baza podataka o stran-cima21, kojoj je svrha omogućiti ekasno vođenje

10 Sl. gl. BiH , br. 05/03, 42/03, 26/04 i 42/04.11 Pod upravnim poslovima vezanim za kretanje i boravak

stranaca u BiH podrazumijevaju se: prijave boravka ili promjene boravka stranih državljana, izdavanje ličnih i put-nih isprava strancima, odnosno oduzimanje izdatih ličnih i

putnih isprava, ovjera pozivnih pisama; poništavanje vizastrancima, izdavanje potvrda o boravku stranaca, poslovi uvezi sa podnošenjem zahtjeva za azil; odobrenje i produženje

privremenog boravka, odnosno odobrenje stalnog boravka,otkaz privremenog ili stalnog boravka i stavljanje stranca

pod nadzor, protjerivanje stranaca iz zemlje, vođenje predmeta i evidencija pro pisanih Zakonom o kretanju i boravku stranaca i azilu i evidencija iz nadležnosti Službe.Inspekcijski poslovi nad povođenjem Zakona o kretanju i

boravku stranaca i azilu su: kontrola boravka, nadzor nad pravnim i zičkim licima u vezi sa boravkom i zapošljavanjem

stranaca, podnošenje prijava i zahtjeva za postupanje protiv pravnih ili zičkih lica zbog nepridržavanja propisa kojimase reguliraju pitanja kretanja, boravka i zapošljavanjastranaca, podnošenje zahtjeva za raspisivanje pretresa lica,stvari, vozila i objekata, te za stavljanje stranaca pod nadzor,redovni inspekcijski nadzor, te nadzor po nalogu ili zahtjevu,odnosno po dostavljenoj prijavi, praćenje, prikupljanje,

provjere i obrada podataka i saznanja iz nadležnosti službe, preduzimanje potrebnih mjera i radnji iz nadležnosti Službe,te predlaganje mjera radi una pređenja ukupne situacije uoblasti kretanja, boravka; zapošljavanje stranaca; izvršavanjemjera za udaljavanje stranaca iz zemlje.12 Sl. gl. BiH br. 57/05. 13 Sl. gl. BiH br. 36/08.14 Sl. gl. BiH br. 05/03, 42/03, 26/04 i 42/02.15 Sl. gl. BiH br. 36/08. 16 Sl. gl. BiH br. 54/05 i 36/08.17

Sl. gl. BiH br. 36/08.18 Sl. gl. BiH br. 29/03, 04/04 i 53/07.19 Sl. gl. BiH br. 81/08. 20 Sl. gl. BiH br. 81/08.



82

centralne evidencije o stranim državljanima koji poraznim osnovama borave u Bosni i Hercegovini. Ko-risnici ove centralne baze su: Ministarstvo sigurnosti,odnosno Sektor za imigraciju i Sektor za azil (kadavrše poslove iz nadležnosti u vezi sa migracijama i

rješavanjem zahtjeva za azil), Služba za poslove sastrancima kada vrši poslove prijave boravka, odo bra-vanja privremenog ili stalnog boravka stranim držav-ljanima, protjerivanja iz BiH, te sve ostale poslovekoji proizlaze iz Zakona o kretanju i boravku stranacai azilu i Zakona o službi za poslove sa strancima,Granična policija BiH kada vrši poslove u vezi saulaskom i izlaskom stranih državljana u Bosnu i Her-cegovinu i iz nje te Ministarstvo vanjskih poslova idiplomatsko-konzularna predstavništva u svijetu kadavrše poslove u vezi sa izdavanjem viza strancima kojidolaze u BiH.

Regionalni program o statistici — CARDS22 dao je

jednu od osnovnih preporuka, a to je da Informacionisistem migracija treba pažljivo kontrolirati kako bi

prikupljanje podataka bilo u skladu sa Uredbom EU o prikupljanju statističkih podataka u oblasti migracija imeđunarodne zaštite. Svrha ove uredbe je usklađivanjestatističkih podataka koje zemlje članice dostavljajuEUROSTAT-u23 te zajedničke denicije koje se zasni-vaju na propisima EU a odnose se na pitanja uselja-vanja, kontrole granice i azila.

Što se tiče suradnje sa agencijama, može se reći daimigracijsku i azilantsku politiku i zakonodavstvorealiziraju: Granična policija BiH, Služba za poslovesa strancima, Sektor za imigraciju i Sektor za azil,Ministarstva sigurnosti i Ministarstvo vanjskih po-slova — Odsjek za konzularne poslove u domenu viza.Suradnja između ovih agencija odvija se u vidu sa-stanaka po pozivu na najvišem nivou rukovođenja,gdje se nastoji osigurati prisustvo svih rukovodilaca,ali je, zavisno od potreba, razvijena direktna suradnjuizmeđu rukovodilaca kao i između nižih nivoa državnihslužbenika.

4. Međunarodna suradnja

4.1 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Kako je Bosna i Hercegovina potencijalna kandidat-kinja za članstvo u Europsku uniju i sudionica je pro-cesa stabilizacije i pridruživanja,24 potpuna im plemen-tacija odredbi sporazuma o stabilizaciji i pridruživanjuza Bosnu i Hercegovinu predstavlja ključni korak pre-ma daljnjoj integraciji i puno pravnom članstvu u Eu-ropskoj uniji. U poglavlju VII Sporazuma o stabilizacijii pridruživanju (SSP)25 – Prava, sloboda i sigurnost – regulirana su i pitanja iz oblasti imigracija i azila. Član80 SSP-a regulira pitanja koja se odnose na vize,upravljanje granicom, azil i migracije, dok čl. 81SSP-a govori o sprečavanju i kontroli ilegalne imi-gracije i ponovnom prihvatu (readmisiji). Ovim spora-zumom se, između ostalog, Bosni i Hercegovini stvaraobaveza suradnje o pitanju viza, granične kontrole,azila i migracija, kako sa Europskom unijom, tako i sazemljama regije.

4.2 Europsko partnerstvo

Dokument Europsko partnerstvo26 pruža smjernicevlastima Bosne i Hercegovine o reformskim priori-tetima. Napredak na planu tih reformskih prioriteta

prati se na sastancima Monitoringa reformskog procesa(RPM), koji ostaju centralni kanal za politički,ekonomski i tehnički dijalog između EU i Bosne iHercegovine. Prioriteti navedeni u Europskom part-nerstvu, a odnose se na oblasti imigracije i predstavljajuobavezu Sektora za imigraciju, jesu kratkoročni prio-riteti (Europski standardi): osigurati adekvatnu kadrov-sku popunjenost Sektora za imigracije u Ministarstvusigurnosti, kao i adekvatne prostorije, opremu, osobljei obuku za Službu za poslove sa strancima, UsvajanjeStrategije o migracijama na državnom nivou, kao inovi Zakon o kretanju i boravku stranaca, provesti

sporazum između Bosne i Hercegovine i EZ oreadmisiji, te započeti pregovore o sporazumima oreadmisiji sa zemljama porijekla migranata u tranzitu.Srednjoročni prioriteti: provesti politike u oblastimigracija kroz kontinuirano usklađivanje legislative u

21 Regulisano Pravilnikom o centraloj bazi podataka o strancima donešen od strane Ministarstva sigurnosti BiH.Dostupno na http://sps.gov.ba/bdokumenti/pravilnik_ba za_

ba.pdf .22 Community Assistance For Reconstruction, Development and Stabilisation je jedinstveni instrument nansijske itehničke pomoći koji zamjenjuje sve prijašnje mehanizme

pomoći EU državama regije tzv. Zapadnog Balkana.23 Generalna direkcija Europske komisije čija je glavnaobaveza da obezbjeđuje EU sa statističkim podacima na

Europskom nivou i da promovira harmonizaciju statističkihmetoda u zemljama članicama EU, zemljama kandidatimaza EU kao i EFTA zemljama.

24 Pregovori o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju(SSP) između BiH i EU službeno su otvoreni u novembru2005, dok su tehnički pregovori okončani u decembru 2006.Sporazum je pararan 05. 12. 2007, a potpisan 16. 06.2008.25 Vidi pod http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/ssp/doc/Default.aspx?id=743&template_id=14&pageIndex=1.26

Odluka Vijeća o principima, prioritetima i uvjetimasadržanim u Europskom partnerstvu sa BiH i opoziv Odluke2006/55/EZ-(2008/211/EC).



83

oblasti imigracija sa dostignutim standardima EU kojisu primjenjivi u Bosni i Hercegovini, razvijati insti-tucionalne kapacitete sposobne da realiziraju usvo jenulegislativu i kontinuirano educirati kadrove u oblastiimigracija.

Prilikom izrade Zakona o kretanju i boravku stranaca iazilu korištene su sve direktive koje su primjenjive nateritoriji Bosne i Hercegovine27.

5. Ciljevi koje je Bosna i Hercegovina ima u

oblasti imigracije i plan razvoja

Realizacija postavljenog osnovnog cilja koji denirarazvoj kvalitetnog imigracijskog sistema na nacio-nalnom nivou, u skladu sa standardima Europske uni-

je, osnovna je pretpostavka za realizaciju dugoročnog

cilja uključivanja imigracijskog sistema Bosne iHercegovine u imigracijski sistem Europske unije.

5.1 Strategija u oblasti imigracije i azila i akcioni plan za 2008-2011.

S obzirom na ciljeve koji su bili navedeni u Sporazumuo stabilizaciji i pridruživanju (SSP)28, kao i Mapi putaza liberalizaciju viznog režima za Bosnu i Her ce-govinu29, Bosna i Hercegovina je trebala da formulira

koordiniranu politiku u oblasti migracije i azila, kao iakcioni plan za strane državljane, s obzirom da po-sjeduje relevantnu legislativu i aktivne državne organena svim nivoima kontrole kao i mogućnost da provededonesene odluke. Bitna stvar koja je trebala još da se

uradi, a što je nedostajalo, bila je koordinirana državna politika i strategija u oblasti migracije koja bi jasnorazgraničila odgovornosti različitih organa i uspostavilamehanizme suradnje i koordinacije, te pružala smjer-nice za sveobuhvatan i koordiniran odgovor na ciljevekoje je pred sebe postavila država Bosna i Herce-govina.

Državna Strategija u oblasti migracija i azila i Ak cioni plan za period 2008-2011. usvojena je u novem bru200830. Dokument sadrži tri glavna dijela:

— Dio A: Interna evaluacija, koju su proveli organiBiH koji su sudjelovali u radu Komisije ( Procjena

upravljanja migracijama BiH: Administrativni ioperativni pregled );

— Dio B: Vanjska evaluacija koju je proveo IOM(Dio B sadrži Pregled migracijskih trendova u BiH, pro šlih i sadašnjih, Pregled pravnog okvira: Izvještajmonitoringa o implementaciji EU Acquisa) te Ope-rativni i provedbeni pregled;

— Dio C: Akcioni plan 2008-2011. je kombinacija izajednička analiza internih i vanjskih preporuka uz

pobrojane pravne, administrativne i operativne ci-

ljeve za sljedeće tri godine.Usvojena Strategija i Akcioni plan pružaju neophodnitemelj sveobuhvatnog sistema migracija. Međutim,kako ćemo vidjeti kasnije, najveći izazov predstavlja

provedba Akcionog plana.

Glavni cilj Strategija je razvoj kvalitetnog sistemaupravljanja granicom, viznog režima, imigracije, azilai borbe protiv trgovine ljudima, koji trebaju da budu uskladu sa standardima Europske unije, ali i u skladu samigracionim trendovima i stvarnom situacijom krozkoju Bosna i Hercegovina prolazi.

Bosna i Hercegovina je svoj pravni, regulativni i in-stitucionalni okvir uskladila sa zahtjevima Europskeunije na polju azila, migracija i viza,31 a to je rezul-tiralo kreiranjem Mape puta za integrirano upravljanjeazilom, migracijama i vizama kao i konkretnim stra-tegijama za usaglašavanje bosanskoher cegovačkih

pro pisa sa propisima Europske unije, i to u sva trisektora. Ovdje valja napomenuti da je u procesu eu-ropskih integracija Bosna i Hercegovina također prih-vatila principe integriranog upravljanja granicom. Oni

promoviraju ideju kontrolirane granice koja je otvorena

27 Direktiva Vijeća 2004/81/EZ od 29. 04. 2004. o odobrenju boravka koji je izdat državljanima trećih država koji su žrtvetrgovine ljudima ili im je pružena pomoć za ilegalnu imi-graciju, a sudjeluju s nadležnim tijelima; Direktiva Vijeća2003/86/EZ od 22. 09. 2003. o pravu na spajanje porodice;Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. 12. 2003. o statusudržavljana trećih država koji imaju stalni boravak; DirektivaVijeća 2005/71/EZ od 12. 10. 2005. o posebnom postupkuza ulazak državljana trećih zemalja u svrhu naučnog is-traživanja; Direktiva Vijeća 2002/90/EZ od 28. 11. 2002.kojom se denira pomaganje neovlaštenog ulaska, tranzita i

boravka; Direktiva Vijeća 2004/114/EZ od 13. 12. 2004. ouvjetima prihvata državljana trećih država u svrhe studija,razmjene učenika, neplaćenog obrazovanja ili dobrovoljnograda; Direktiva Vijeća 2001/40/EZ od 28. 05. 2001. ouzajamnom priznavanju odluka o izgonu državljana trećih

država; Okvirna odluka Vijeća od 28. 11. 2002. o jačanjuokvira krivičnog prava s ciljem da se spriječi olakšavanjeneovlaštenog ulaska, tranzita i boravka; Direktiva Vijeća2003/110/EZ od 25. 11. 2003. o pomoći u slučajevima tran-zita u svrhe udaljavanja zračnim putem; Uredba Vijeća(EZ-a) br. 377/2004 od 19. 02. 2004. o uspostavi mreže imi-gracijskih službenika za vezu; Direktiva Vijeća 2003/9/EZ ominimumu standarda za prijem tražitelja azila u državamačlanicama; Direktiva Vijeća 2004/83/ EZ o minimumustandarda za kvalikaciju i status državljana trećih zemalja ilica bez državljanstva za status izbjeglica i međunarodnuzaštitu; Direk tiva Vijeća 2005/85/EZ o minimumu standardao proceduri u državama članicama za davanje i povlačenjeizbjegličkog statusa.28 Vidi bilj. 23.29

05. 06. 2008. Bosni i Hercegovini uručena Mapa puta zaliberalizaciju viznog režima od strane Generalne direk cijeEuropske komisije za proširenje.

30

Strategija usvojena na redovnoj sjednici Vijeća ministaraBiH, 13. 11. 2008.31 Podržano kroz EC CARDS Regionalni projekt.



84

za trgovinu i turizam. Također, pravni i kapaciteti zaupravljanje i kreiranje politika bosanskohercegovačkihvlasti rezultirali su uspostavljanjem Imigracijskogcentra32, Centralnom bazom podataka u koju se regi-striraju ulazak, boravak i odlazak stranaca, kao i

ojačavanjem formirane Službe za poslove sa stran-cima33.

Dosljedna implementacija Strategije i Akcionog planau oblasti imigracije i azila treba da dovede do po-stavljenog osnovnog cilja. Ovaj dokument, kroz ana-lizu faktora stanja u oblasti imigracije, denira zadatkečija kumulativna realizacija omogućava us postavukvalitetnog imigracijskog sistema u Bosni i Herce-govini usklađenog sa standardima Europske unije, što

je osnovna pretpostavka integracije imigracijskogsistema Bosne i Hercegovine u imigracijski sistem

Europske unije. Tako Strategija deniše sljedeće:Stalni zadatak u oblasti pravne legislativne, koja de-nira oblast imigracija, je praćenje implementacijeutvrđene pravne regulative i praćenje razvoja stan-darda Europske unije u ovoj oblasti, te usklađivanje

pravne legislative na nacionalnom nivou sa navedenimstandardima.

Nadalje, tu je razvoj institucionalnih kapaciteta. Sciljem da se osiguraju uvjeti za razvoj ekasnog imi-gracijskog sistema u Bosni i Hercegovini, imple-mentaciju već preuzetih obaveza i obaveza koji

proizilaze iz sporazuma o readmisiji u dijelu prihvatadržavljana BiH, praćenje i donošenje pravne legi-slative, osiguranje uvjeta za aktivno sudjelovanje ukreiranju i predlaganju imigracijske politike, te rea-lizaciji obaveza u dijelu imigracija koje slijede izMape puta, čije ispunjavanje je preduvjet za libe-ralizaciju viznog režima, neophodno je jačanje Sek-tora za imigraciju.

Također, sa ciljem da se stvore uvjeti za proaktivan pristup kreiranju imigracijske politike neophodno jeosigurati pravne, kadrovske i tehničke preduvjete za

prikupljanje, obradu i analizu statističkih podataka izsvih segmenata migracijskih tokova.

Razvoj informacionog sistema baza podataka pod-razumijeva izradu centralne baze podataka koja trebada bude mreža za razmjenu i uspostavljanje baze

podataka u koju će se unositi svi podaci o strancima,od momenta podnošenja zahtjeva za vizu, u nekom odDKP-ova, do ulaska, prijave boravka, statusnih pitanjai izlaska stranaca iz zemlje. Ministarstvo sigurnosti je

po zakonu obavezno da uspostavi i vodi centralu bazu podataka o strancima.

Zakonska obaveza Ministarstva sigurnosti je da pri-hvati, smjesti i zbrine žrtve trgovine do repatrijacije, a

određeno je odredbama Zakona o kretanju i boravkustranaca i azilu34.

Glavni element u saradnji zemalja na području spreča-vanja i kontrole ilegalne imigracije je zaključivanje iimplementacija Sporazuma o readmisiji35. Ovaj spora-zum uključuje odredbe o readmisiji vlastitih dr žav-ljana, državljana trećih zemalja i osoba bez državljan-stva.

Nadalje, jedan od ciljeva je i razvoj međunarodne su-radnje. Neophodno je nastaviti i dalje razvijati većuspostavljenu suradnju sa MARRI centrom36 i GDISC-

om37

, te razvijati regionalnu suradnju s ciljem da seimplementira jedinstven pristup u oblasti migracija isudjelovanja u njegovom kreiranju.

I na kraju, cilj koji je postavljen u oblasti imigracije i planu razvoja je i edukacija državnih službenika uSektoru za imigraciju i Službi za poslove sa strancimaMinistarstva sigurnosti, za ekasniju implementacijuodredabai zakona, kao i poštovanje ljudskih prava iosnovnih sloboda. Pored ovih edukacija neophodne suedukacije kao što su formiranje i korištenje baza po-dataka, prepoznavanje i postupanje sa žrtvama trgovi-ne, postupanje sa ilegalnim imigrantima sa specičnim

potrebama, prihvat i zbrinjavanje ilegalnih imigranata, prihvat i zbrinjavanje žrtava trgovine, strani jezici, princip zabrane vraćanja ( Non-refoulement ) i drugespecijalističke edukacije s ciljem da se realizira pravnalegislativa u oblasti imigracija.

6. Slabosti

— Težak zadatak za Bosnu i Hercegovinu je pre-cizno utvrđivanje kretanja migranata. Izvršenjeovog zadatka je otežano zbog sljedećih faktora:

Osnovni podaci i statistike nisu uvijek raspoloživi inisu uvijek pouzdani. Kao primjer se može navestida nisu bilježeni podaci o odbijenim zahtjevima,iako je Ministarstvo vanjskih poslova bilježilo po-datke o izdatim vizama. Neki podaci nisu sakupljaniu proteklim godinama, ili zato što nisu postojalerelevantne institucije, ili zato što nisu postojale

32 Imigracioni centar zvanično otvoren 23. 11. 2009. u Lu-

kavici (Istočno Sarajevo).33 Podržano kroz EC Nacionalne CARDS 2003 i 2005 pro-grame.

34 Čl. 54 i 56 Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu.35 Sporazum između Europske zajednice i Bosne i Her-cegovine o readmisiji lica koja borave bez dozvole stupio jena snagu 01. 01. 2008. Implementacija ovog Sporazuma udijelu prihvata državljana BiH realizira se preko Mini-

starstva sigurnosti – Sektora za imigraciju.36 Regionalna inicijativa za migracije, azil i izbjeglice.37 Konferencija generalnih direktora imigracijskih službi.



85

standardne procedure za njihovo prikupljanje. Služ- be koje se bave migracijama redovno prikupljajusamo one podatke koji se direktno odnose na njihovrad i ciljeve. Ove podatke je asembliralo Ministarstvosigurnosti za svoje periodično izvještavanje, ali bilo

kakvi standardizirani zahtjevi o vrsti, formatu ilidetaljima o podacima koji će biti obuhvaćeni nisunačinjeni, niti Ministarstvo dalje analizira dostav-ljene podatke.

— Postoje varijacije između graničnih prelaza pre-ma mogućnosti pristupu podacima i kreiranju sta-tističkih podataka.

— Nepostojanje učinkovite kontrole u BiH, nakonulaska u zemlju, ozbiljno narušava sposobnosti pro-cjene stvarne migracijske prijetnje za BiH. Prijetnjanastala ilegalnim migracijama je konačno određena

brojem i aktivnostima stranih državljana koji suuspjeli izbjeći kontrole pri ulasku, a i u unutrašnjostidržave, oni koji se nalaze unutar države. Bez isko-ristivih podataka koji se odnose na boravak nakonulaska u zemlju, statistike koje se odnose na ulazak u zemlju su djelimično nejasne, identicirajući pri-

jetnju za određenu granicu, a da pri tome ne morajuobavezno da ukazuju na prijetnju koja je nastaladržavi. Kao rezultat ovoga, prethodne procjene suse u velikoj mjeri oslanjale na nejasne i dvosmislene

podatke. Kreiranje Službe za poslove sa strancima je unaprijedilo situaciju, iako podaci koje su oni

obezbijedili i stepen njihove učinkovitosti još uvijek nisu dostigli visok standard. — Kada je podatak raspoloživ, on se više ne nalaziu svojoj osnovnoj formi, nego ga je već analiziralaodgovarajuća agencija ili služba. Nažalost, učin-kovita analiza nije dostigla potrebne standarde (igeneralno je ograničena na Graničnu policiju i SI-PA-u). Ovo uzrokuje nepouzdanost i tokom pro-cjenjivanja specičnih podataka u izolaciji, ali ta-kođer i prilikom njihovog poređenja sa podacima sadrugih strana ili iz drugih perioda.

— Veliki broj građana u regionu posjeduje dvojno

dr žavljanstvo, što ima za posljedicu situaciju da sezapravo građani BiH smatraju stranim državljanima pri prelasku granica. — Postoji značajan broj redovnih i ponavljajućih putnika koji često prelaze granice, što ima za po-sljedicu vještačko povećanje statističkih poka-zatelja.

— Značajan broj (u poređenju sa veličinom popu-lacije) stranih državljana koji borave u BiH udiplomatskim ili međunarodnim misijama također vještački povećava statističke pokazatelje koji seodnosi na kretanje stranaca.

— Povećanje kapaciteta agencija koje se bavemigracijama traje i u periodima izvještavanja. Kao

rezultat toga ne postoji konzistentni mjerni standardfunkcionalnosti agencija koje se bave migracijamaza različite godine. Varijacije su uzrokovanerelativnom učinkovitošću organa koji se bavemigracijama po jednačno i grupno (postotak

otkrivanja, geografska pokrivenost, prikupljeneinformacije, provedeni zakoni itd.).

— Najveći uticaj na migracione trendove u bliskoj prošlosti za BiH ima ratni konikt koji je trajao odmarta 1992. do novembra 1995, čije posljedice seosjećaju u regionu i danas. Od prijeratne populacijeod 4,4 miliona stanovnika procjenjuje se da je dokraja konikta oko 1,3 miliona Bošnjaka interno ra-seljeno, i još milion ostalih je napustilo zemlju38.

Od ovog broja oko milion osoba, interno raseljenihlica, još uvijek ostaje jedno od ključnih migracijskih

pitanja za BiH. Nasljeđe konikta, kroz prizmu mi-gracija, osjeća se i danas39.

6.1 Podaci i statistički izvori

Tokom dugog niza godina u BiH se nisu radile pripreme za prikupljanje statističkih podataka za stanov-ništvo i upravljanje informacijama. Posljednji popis je

proveden prije 21 godinu (1991).

Prvi sistem za prikupljanje pouzdanih podataka o stra-nim državljanima u BiH je uspostavljen krajem 2001.nakon uvođenja mašinskog očitavanja zapisa na doz-

volama za boravak. No, ovaj sistem se odnosi samo na prikupljanje podataka o legalnim migrantima koji suispunili uvjete za privremeni i trajni boravak u BiH.

Nakon toga, 2004. godine, Ministarstvo sigurnosti je usuradnji sa Ministarstvom vanjskih poslova, Gra-ničnom policijom i Direk toratom za implementaciju

projekta CIPS, koji je podržao OHR, uspostavilo prvi pouzdan informatički sistem izdavanja viza za stranedržavljane koji se mogu mašinski očitavati. Kao do-datak ovome, u septembru 2007. Delegacija Europskekomisije u BiH donirala je u potpunosti razvijen sistemza kontrolu migracija u BiH40 sastavljen od odgo-varajućih modula za praćenje legalnih migracija, od-nosno viza, dozvola za boravak, kontrolu graničnih

prelaza i azil.

Iako je ISM funkcionalan, od jula 2008. nije postaooperativan u svom punom kapacitetu. Uprkos činje-nici što su odgovarajuća ministarstva i administrativne

jedinice/korisnici sistema priključeni na sistem, nisuga svi učinili operativnim unutar svojih sopstvenih

38 Usp. Aneks, Tabela VII i VIII.39 Korišteni su komparativni statistički pokazatelji enti-

tetskih ministarstava raseljenih lica i izbjeglica od 2003. dozaključno sa 2008.40 Informacioni sistem za migracije - ISM.



86

sistema. Korisnici sistema su uočili po jedine nedostatkesistem. To je dovelo do toga da je Europska komisijauradila evaluaciju sistema i planira da pomogneinstitucije BiH da ga una prijede41.

Agencija za statistiku BiH nije u mogućnosti daosigura pouzdane podatke o populaciji stranaca i to-kovima migracija, jer nijedno od ranije spomenutihtijela ne osigurava svoje podatke ovom statističkom

birou.

6.2 Popis stanovništva

Što se tiče stanovništva BiH, podaci o sveukupnom broju građana BiH nisu dostupni zbog toga što ne postoje baze podataka i što nije proveden popis sta-novništva u posljednjih 21 godinu. Jedina baza poda-

taka koja može da pruži pouzdan uvid u populaciju punoljetnih lica u BiH je civilni registar uspostavljen utoku projekta uvođenja novih identikacijskihdokumenta, poznat po imenu CIPS. No, ova baza po-dataka, zbog svoje prirode, ne može pružiti nikakve

podatke o migracijskim tokovima državljana BiH jer ne prikazuje kretanja većine građana BiH koji su u

posjedu dvojnih državljanstava ili su nastanjeni utrećim zemljama na stalnoj osnovi, a u mnogo slučajevauporedo posjeduju identikacijske dokumente BiH sa“stalnim” rezidencijalnim statusom i adresom u BiH.

6.3 Mobilnost radne snage

Agencija za zapošljavanje u BiH (entitetske i na nivoudržave) ne posjeduju precizne podatke o broju bo-sanskohercegovačkih državljana koji su zaposleni utrećim zemljama. Agencija za zapošljavanje u BiHima veoma ograničene podatke o svojim građanimazaposlenim u trećim zemljama. Ovo se uglavnom od-nosi na Crnu Goru i Sloveniju. Glavni razlog zaovakvo stanje je činjenica da u BiH ne postoji jedin-stveno tržište rada tako da BiH nema raticirane bi-lateralne sporazume sa trećim zemljama o razmjeni

podataka o zaposlenim građanima BiH u inostranstvu.To znači da bosanskohercegovački radnici samostalnotraže posao u inostranstvu i ne registriraju se u sistemBiH onda kada se zaposle.

6.4 Statistički podaci

Tokom procesa migracije u BiH jedini izvori podatakai vrsta podataka koji se odnose na migracije u zemlji ivan zemlje su obezbijeđeni od sljedećih državnihinstitucija: statistika Granične policije koja prikazuje i

legalne i ilegalne prelaske granica ljudi i robe, Državnaagencija za zapošljavanje je obez bijedila podatke ozaposlenju stranaca u BiH42, kao i ograničene podatkeo zaposlenosti državljana BiH u inostranstvu, Centralnaizborna komisija BiH je obezbijedila podatke o broju

registriranih birača u inostranstvu43, Služba za poslovesa strancima je obezbijedila podatke o broju stalnih

boravaka44, privremenih boravaka45 i deportacijama.

Statistika koja je obezbijeđena za kretanja preko gra-ničnih prijelaza ne pokazuje tačan broj prelazaka

putnika preko granica BiH, ali osigurava indikatore omeđunarodnoj mobilnosti. Bosna i Hercegovina imasiromašnu infrastrukturu na graničnim prelazima, takoda je onemogućena ekasna kontrola tokova, kakograđana BiH, tako i stranaca. Potrebno je imati na umuda od 89 međunarodnih graničnih prelaza nemaju svi

uspostavljenu komunikacijsku vezu sa centralnom bazom podataka.

7. Zaključci i preporuke

Bosna i Hercegovina je napravila značajna pobolj-šanja u oblasti kapaciteta za upravljanje migracijamaza relativno kratko vrijeme46. Iako je Ugovor o sta-

bilizaciji i pridruživanju uspješno pararan u de-cembru 2007, a zatim i potpisan u junu 2008, svikomentari EU su jasno isticali da još uvijek postojivelika potreba za dodatnim poboljšanjima na polju

azila, migracije i viza.Bosna i Hercegovina trenutno posjeduje sve osnovnestrukture za upravljanje migracijama, kao i odgo-varajuće zakone. Sva četiri predviđena nivoa u moduluupravljanja migracijama osiguravaju organizacije kojesu zadužene za kontrolu prije ulaska, na ulasku i

poslije ulaska, kao i međunarodna suradnja o ovim pitanjima. Glavni propisi sada na prihvatljivom nivouuključuju mnoge standarde i procedure neophodne zafunkcioniranje sistem za praćenje migracija, što uklju-čuje deniran ulazak, boravak, udaljavanje i procedure

vezane za azil. Općenito svi su elementi sada u skladusa EU standardima. Što je još bitnije, BiH je preuzelai korake koji joj omogućavaju siguran nadzor ilegalnihmigranata, kao i udaljavanje/protjerivanje47.Kvalitetnouspostavljena tijela sa policijskim ovlastima (Gra-

41 Vidi: Strategija u oblasti migracije i azila BiH 2008-2011.

42 Usp. Aneks, Tabela V. 43 Broj birača je 37.714.44 Usp. Aneksa, Tabela IV. 45 Usp. Aneks, Tabela III.46 Prema iskustvu autorice,većina tijela u BiH koja rade namigracijama postoje manje od osam godina i imala suminimalno znanje o pitanjima migracija, a i njihova iskustvasu bila minimalna prije osnivanja ovih tijela.47 Izgradnja prvog centra za nadzor posebno namijenjenogza ilegalne migrante, kao i uvođenje postupka nasilnog udaljavanja.



87

nična policija i SIPA) su agresivno krenule sa radomna svim poljima djelovanja48. Kapaciteti vezani zakontrolu prije i poslije ulaska su ipak još uvijek naniskom nivou. Ključni elementi slabosti su: ad-ministracija, legislativa i operativa.

Što se administracije tiče, ne postoji vodeće tijelo za pitanja migracija koje može djelotvorno raditi na ovom području. Jasno je da ova odgovornost pripada Mi-nistarstvu sigurnosti, međutim zbog slabo deniranihodgovornosti to i nije uvijek slučaj. Postoji naglašena

potreba da se osnaži uloga Ministarstva sigurnosti u pogledu drugih ministarstva, tijela za migracije injihove organizacione jedinice. Generalno, među-agencijska suradnja se razvija. Međutim, dosta toga jerezultat neformalnih dogovora i praksi nasuprot uspo-stavljenim strukturama za koor dinaciju. Bosna i Her-

cegovina ne posjeduje formalnu migracijsku politikuniti je denirala trenutnu situaciju sa kojom se suočava,svoje stvarne kapacitete, niti ciljeve svoje politike.

Što se postojećih propisa problem je u njihovom provođenju budući da je tempo kapaciteti institucijakoje je provode. Od migracijskih agencija BiH seočekuje da funkcioniraju na standardima koji za njih

ponekad predstavljaju potpuno nove koncepte i kojizahtijevaju dodatne vještine i resurse. Nedostajeodgovarajući nivo podrške i progresa u razvoju ovihvještina i iznalaženju resursa.

Kada se govori o operativi zapaža se da su slabi kapaciteti za djelotvorno prikupljanje, analizu i raspodjelurelevantnih podataka među pojedinim migracijskimtijelima (posebno u Ministarstvu sigurnosti, Mini-starstvu vanjskih poslova i Službi za poslove sa stran-cima). Ovo kao posljedica utiče na sva migracijskatijela. Na ovaj način dolazi i do gubitka podataka koji

bi mogli biti od koristi za operativni rad i donošenjenovih politika.Što se tiče nasilnog udaljavanja, ono je moguće, alinije funkcionalno do mjere koja bi bila u prihvatljivimstandardima. Iako zakon omogućava nasilno udaljenje

ilegalnih migranata, postoji ozbiljan nedostatak prak-tičnih vještina onih koji rade na tome zbog nedostatka prethodnog iskustva. Pored toga, BiH još nije uvelaneophodne mehanizme i strukture koje bi olakšale po-stupak zavođenja nedokumentiranih slučajeva uda-ljenja.

Strateško planiranje je nepovezano i općenito ogra-ničeno na određena tijela ili specične predmete, čimese ograničava potencijalni napredak. Ovo ima zarezultat nedostatak adekvatne politike i koor dinacije.Iako se traži da se izvještaji dostavljaju, njihov sadržaj,

forma i kvaliteta veoma variraju među migracijskimagencijama. Cjelokupna granica Bosne i Hercegovinedugačka je 1551 km, sa 89 graničnih prelaza, od čega55 međunarodnih (uključujući i četiri međunarodnaaerodroma), te 34 granična prelaza za pogranični

promet. Označavanje granica BiH nije u potpunostizavršeno. Za većinu migracijskih tijela razvoj i ljudskiresursi prilično su niski na listi prioriteta, što omo-gućava situaciju u kojoj nedjelotvorne procedurezapošljavanja, selek cije i nedostatak poboljšanja osob-lja smanjuje ukupne kapacitete. Ukoliko dođe dorazvoja u kvalitetu zaposlenog osoblja i njihovogfunkcioniranja, oni će dodatno biti ojačani, a samimtime će se poboljšati i njihova ukupna ekasnost.Budući da je upravljanje migracijama, odnosnosposobnosti dr žavnih institucija da na organiziran isiguran način upravljaju ulaskom i boravkom stranacana teritoriji zemlje od izuzetnog značaja za opći nap-redak Bosne i Hercegovine, kadrovsko jačanje Sektoraza imigraciju navodi se i kao jedan od uvjeta izeuropskog partnerstva. To znači da je neophodno da seu budućem periodu osiguraju kako materijalno-tehnički uvjeti tako i stalna obuka za sve uposlenike.

Izgradnja centara je završena, osoblje je tu kao i primarna, sekundarna i tercijarna legislativa. Ali pi-tanja budžeta ograničavaju mogućnost potpunogkorištenja tih centara. Kapaciteti i osoblje, kao i do-datne procedure i metode koordinacije slučajeva podnadzorom, morali bi što prije biti poboljšane. Kontrolanakon ulaska treba biti poboljšana: trajni nedostatak osoblja, problemi sa budžetom, neadekvatni meha-nizmi za obuku, nedovoljna/neodgovarajuća oprema,neuspjeh u uvođenju specijalističkih jedinica i osoblja,umanjuje napredak koji je ostvaren.Ukratko, opće strukture, legislativa i mehanizmi za

ekasno upravljanje migracijama postoje u BiH,međutim slabosti u implementaciji do koje dolazi zbogslabog rukovođenja, nedostatka djelotvornih resursa(uključujući osoblje) i neangažiranosti značajno uma-njuju ono što se do sada uspjelo u ovoj oblasti.

48 Usp. Aneks, Tabela I.



88

Aneks

Tabela I

Otkriveni ilegalni prelasci granice u 2009. i 2010.

Država porijekla 2009 2010

BiH 169 134Srbija 87 63

Albanija 49 38

Palestina - 15Hrvatska 40 14Afganistan - 12Crna Gora 6 8

Turska 15 7Pakistan - 3

Bjelorusija - 2Makedonije 7 2

Irak - 1Italija - 1Kazahstan - 1Kolumbija - 1Ostale zemlje 8 20

Tabela II

Dobrovoljni povratak u BiH u periodu 2002-2009.

2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009.

1.566 1.355 844 295 101 54 28 16 73

Ukupno 4.332

Tabela III

Odobreni privremeni boravak stranim državljanima u BiH u periodu 2001-2009.

2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009.3.758 3.305 4.646 4.897 5.143 5.274 5.513 5.971 7.512

Ukupno 42.267

Tabela IV

Odobreni stalni boravak stranim državljanima u BiH u periodu 2001-2009.

2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009.

336 309 439 178 196 153 136 215 359

Ukupno 2321



89

Tabela V

Izdate radne dozvole stranim državljanima razvrstane po zemljama porijekla.

Država 2009. 2010.

Srbija 906 806Kina 380 341Turska 264 250

Hrvatska 179 207

Ruska Federacija 198 78

Crna Gora 108 77

Austrija 53 73

Slovenija 80 71

Njemačka 56 64

Makedonija 67 59

Italija 49 43

Ostale zemlje 252 256

Tabela VI

Broj odobrenih državljanstava BiH razvrstanih prema zemljama porijekla.

Zemlja porijekla 2009. 2010.

Srbija 766 757Hrvatska 150 43Crna Gora 15 7Moldavija 5 4Makedonija 4 4Turska 1 3

Ukrajina 0 2

Armenija 0 1Pakistan 0 1Sudan 0 1

Irak 0 1Palestina 0 1Slovenija 0 1Jordan 0 1Sirija 2 0Belgija 1 0Maroko 1 0



90

Tabela VII

Broj osoba bh. porijekla u vodećim zemljama prijema prema procjeni Ministarstva za ljudska pravi i izbjeglice.

Zemlja prijema Broj bh. građana

SAD 350.000 Njemačka 240.000Hrvatska 300.000Srbija 150.000Austrija 150.000Slovenija 150.000Švedska 80.000Švajcarska 60.000Australija 60.000Kanada 50.000.Italija 40.000Danska 23.000

Norveška 16.000Ukupan broj 1.669.000

Tabela VIII

Broj bh. emigranata u vodećim zemljama prijema prema zvaničnim podacima ureda za statistiku zemalja prijema.

Zemlja Broj bh. građana

Hrvatska 262.620 Njemačka 240.000Srbija 131.108Austrija 133.585SAD 120.655Slovenija 97.142Švajcarska 59.222Švedska 56.127Australija 37.898Kanada 28.735Italija 29.066Danska 22.338

Norveška 15.918Ukupno: 1.234.414

CJPFondacija Centar za javno pravo

Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre



91

r ifat zlomužica*

Izbjegavanje primjene Zakona o javnim nabavkama BiH:

Projekt “ Andrićgrad ”

* Autor je diplomirani pravnik i saradnik FCJP.

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Odluka o izuzeću projekta “Andrićgrad” ododredbi ZJN-a .......................................................

2.1. Nadležnost Vlade .........................................2.2. Obaveza na primjenu ZJN ...........................

3. Obaveznici primjene Zakona o javnim

nabavkama BiH3.1. Kategorije ugovornih organa .......................3.2. Ostali pojmovi .............................................3.3. Status preduzeća “Andrićgrad” — obaveza primjene ZJN BiH ............ ................ ................ ..

4. Ugovori na koje se ne primjenjuju odredbezakona o javnim nabavkama .................................

91

919292

92938193

94

9495

95

96

98

98100101

102

103

4.1. Kategorije ugovora .......................................4.2. Izuzetak za Andrićgrad? ...............................

5. Ekskurs: Svrha i predmet ZJN BiH5.1. Preuzimanje evropskih načela ......................5.2. Zbog čega takav značaj principima javnihnabavki? ...............................................................

6. Inkurs: Pravna zaštita6.1. Institucije ......................................................

6.2. Aktivna legitimacija .....................................6.3. Pravni lijekovi ..............................................7. Sankcija .............................................................8. Zaključak

8.1. Izigravanje zakona ........................................8.2. Ovlaštenja Agencije za javne nabavke iUreda za razmatranje žalbi ................................

1. Uvod

Zakon o javnim nabavkama BiH (u daljnjem tekstu:ZJN BiH) usvojila je Parlamentarna Skupština BiH useptembru 2004. godine. ZJN BiH je nastao kao procesusklađivanja nacionalnog prava sa acquis commu-nautaire (pravna stečevina) Evropske unije, na što sedržava BiH obavezala potpisivanjem Sporazuma ostabilizaciji i pridruživanju. Zakonom su, između os-talog, propisani “Svrha i predmet Zakona”1, kao i“Ugovori na koje se ne primjenjuju odredbe ovog za-kona”2 (u daljnjem tekstu: izuzeća od primjene ZJN-a).Cilj ZJN-a jeste osiguranje pravične konkurencije,transparentnosti i ekasne potrošnje novca, a u članu 5

ovog zakona navedene su kategorije ugovora koji suizuzeti od primjene ZJNa.

U nastavku će biti provjerena izuzeća od primjene pre-ma navedenom članu ZJN-a BiH, i to s obzirom naOdluke Vlade Republike Srpske. Naime, Odlukamaod 26. maja 2011. godine i 29. juna 2011. godine Vlada

RS je iz Budžeta RS izdvojila oko šest miliona kon-vertibilnih maraka za izgradnju Andrićgrada u Više-gradu. Prema odluci, rma “D. o. o. Andrićgrad”, koja

je osnovana ovim povodom, nije dužna primjenjivatiodredbe ZJN-a BiH, odnosno propisano je da se od-redbe ZJN-a BiH ne primjenjuju na projekat izgradnje“Andrićgrada” u Višegradu.

Analizom odredbe o izuzeću od primjene zakona će seodgovoriti na pitanje, da li je Odluka Vlade RS uskla-đena sa članom 5 ZJNa BiH, te sa osnovnim principima

javnih nabavki u BiH, iz člana 1 ZJNa BiH, kao i, uslučaju povredbe Zakona, može li se sporna OdlukaVlade poništiti, odnosno koja se sankcija može izreći

prekršiocima.

2. Odluka o izuzeću projekta “Andrićgrad” od

odredbi ZJN-a

U aprilu 2011. godine Vlada Republike Srpske, Opšti-na Višegrad i privredno društvo “Lotika”, čiji je vlas-nik zičko lice Emir Kusturica, formirali su zajedničko

preduzeće za izgradnju “Andrićgrada” u Višegradu, pri čemu je “Lotika” postala vlasnik 51 % zajedničker me, a Vlada RS i opština Višegrad preostalih 49%3.

1 Čl. 1 Zakona o javnim nabavkama BiH, Sl. gl. BiH br.49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10. De-taljnije o Zakonu R. Zlomužica, ”Javne nabavke u BiH:

Slabosti i nedorečenosti zakonskih rješenja”, Sveske za jav-no pravo br. 1-2/2010, s. 65 i dalje.2 Čl. 5 (bilj. 1).

3

http://www.e-novine.com/region/region-bosna/49264-Andrigrad-dobija-status-dravne-tajne.html, očitanje 21. 09. 2011. godine.



92

Odlukom o davanju saglasnosti na plan utroška sred-stava4 Vlade Republike Srpske, sredstva u iznosu od1.500.000,00 KM doznačena su društvu sa ograniče-nom odgovornošću “Andrićgrad” Višegrad u cilju rea-lizacije projekta “Andrićgrad”. Nakon donošenja na-

vedene odluke, Odlukom o dopunama Odluke na planutroška sredstava5, Vlada Republike Srpske je propi-sala da će “putem resornih ministarstava, javnih predu-zeća i jedinica lokalne samouprave, a u okviru svojih

prava preduzeti aktivnosti i dati doprinos na osigu-ravanju ukupnih sredstava u iznosu od 4.425.730,00KM, prema programu za prvu fazu realizacije projekta‘Andrićgrad’ u 2011. godini”. Tačkom IV Odluke odopunama Odluke na plan utroška sredstava, denirano

je da “u cilju realizacije projekta ‘Andrićgrad’, koji jeod republičkog značaja, za nabavku robe i usluga ko-risnik sredstava nije dužan da primjenjuje pravila i

postupke denirane odredbama Zakona o javnimnabavkama BiH”.

2.1 Nadležnosti vlade

O pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe,odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke idruga akta, u skladu sa Zakonom o Vladi RS6. Uredbom

se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje za-kona, utvrđuju načela unutrašnje organizacije ministar-stava i drugih republičkih organa uprave i formiraju

stručne službe Vlade. Odlukom se propisuju mjereVlade, osnivaju javne službe i druge organizacije, dajesaglasnost ili potvrđuju opšti akti organa ili orga-nizacija, ako je takva saglasnost ili potvrda predviđenazakonom, obustavljaju od izvršenja akti ministarstava,organa jedinica lokalne samouprave, preduzeća idrugih organa i organizacija, koje vrše javna ovlašćenjai uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje po-slova Vlade. Smjernicama Vlade usmjerava se i uskla-đuje rad republičkih organa uprave, javnih službi idrugih organa i organizacija. Instrukcijama se nalažerepubličkim organima uprave obavezno preduzimanje

određenih mjera i radnji iz njihove nadležnosti. Rje- šenjem se odlučuje o imenovanjima, postavljenjima irazrješenjima, daje suglasnost ili potvrđuju pojedinačniakti organa i organizacija, ako je takva saglasnost ili

potvrda predviđena zakonom, u upravnom postupku, poništavaju ili ukidaju propisi ministarstava i drugihrepubličkih organa uprave i odlučuje o drugim

pojedinačnim pitanjima iz nadležnosti Vlade. Za-ključkom se utvrđuju stavovi Vlade prema pitanjimaunutrašnje organizacije, metoda rada i odnosa u Vladi,

i o drugim pitanjima iz nadležnosti Vlade o kojima sene odlučuje drugim aktima.

Ovdje se neće ulaziti u pitanje da li su budžetom Re- publike Srpske za 2011. godinu (jasno) denisana po-

trebna sredstva za prvu fazu realizacije projekta“Andrićgrad” u Višegradu, kao i u pitanje da li je pred-metni projekat usklađen sa prostornim i regulacionim

planovima Opštine Višegrad. Iz odredbi Zakona oVladi RS može se zaključiti da je Vlada ovlaštena dadonosi odluke kojima “daje saglasnost”, pa u kon-kretnom slučaju i Odluku o davanju saglasnosti na

plan utroška sredstava. Međutim, uzimajući u obzir opće principe javnih nabavki, ne samo u BiH, već i

principe javnih nabavki EU (i šire), kao što su principekasnosti korištenja javnih sredstava, princip pra-vičnosti i konkurencije, uz ostvarivanje jednakog tret-

mana, nediskriminacije i transparentnosti, sporna jetačka 4 Odluke o dopunama Odluke na plan utroškasredstava, od 29. juna 2011. godine.

2.2. Obaveza na primjenu ZJN

Da li je Vlada RS, odnosno novoformirano društvo zaizgradnju “Andrićgrada”, obavezno da primjenjujeZakon? Odgovor je jednoznačno denisan ZJN-omBiH i to pod naslovom “Ugovorni organi”7. Ovdje je

propisana obaveza ugovornih organa da ugovore o nabavci roba, usluga i radova dodjeljuju u skladu sa

odredbama ZJN-a i podzakonskim aktima8. Ovaj za-kon se također primjenjuje na dodjeljivanje ugovora o

javnoj nabavci radova, roba i usluga koje ugovorniorgani direktno ili indirektno subvencioniraju. Ugo-vorni organ koji daje takve subvencije dužan je osi-gurati poštivanje odredbi ovog zakona u svim sluča-

jevima u kojima subvencionirani ugovor dodjeljujeneko drugo zičko ili pravno lice. Također, ugovorniorgani dužni su i sami poštivati odredbe ovog zakonau slučajevima u kojima dodjeljuju subvencioniraniugovor za ili u ime tih zičkih ili pravnih lica9.

3. Obaveznici primjene Zakona o javnim

nabavkama BiH

3.1. Kategorije ugovornih organa

Javna nabavka odnosi se na nabavku roba, usluga iradova, a provode je ugovorni organi u skladu s Pra-vilima utvrđenim u ZJN i u pratećim podzakonskimaktima usvojenim u skladu s odredbama ovog zakona10.

4

Broj: 04/1-012-2-1047/11 od 26. 05. 2011. godine.5 Broj: 04/1-012-2.1402/11 od 29. 06. 2011. godine.6 Čl. 43 Zakona o Vladi RS, Sl. gl. RS br. 118/08.

7 Čl. 3 (bilj. 1).8

Čl. 4 st. 1 (bilj. 1).9 Čl. 4 st. 2 (bilj. 1).10 Čl. 1 st. 2 (bilj. 1).



93

Ovaj zakonski propis navodi početnu deniciju pojma javne nabavke i potrebno ga je tumačiti zajedno sa čla-novima 3 (deniranje ratione personæ), 4 i 5 (deni-ranje ratione materiæ) ZJN BiH i pratećim podza-konskim aktima.

Dakle, ugovorni organi su obveznici primjene Zakona,a ZJN BiH propisuje tri kategorije ugovornih organa11,i to:

a) Kategorija klasični ugovorni organi obuhvatasve organe uprave na nivou Bosne i Hercegovine,entiteta Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, od-nosno organe na kantonalnom, gradskom ili općin-skom nivou.

b) Druga kategorija obuhvata javne subjekte, tj.ugovorne organe “kojima upravlja javno pravo”,

odnosno organe kojima upravljaju klasični organi javnog sektora12.

c) Treća kategorija obuhvata ugovorne organe u ko-munalnom sektoru (voda, električna energija, te-lekomunikacije, komunalni otpad, gas, transport);nad njima javni organi, kao ugovorni organi, vršedominantan uticaj kao vlasnici javnog društva (jav-nog preduzeća). Misli se na svako javno društvo/

preduzeće koje obavlja neku od djelatnosti deni-ranih ZJN-om13 i nad kojim ugovorni organ moževršiti dominantan uticaj po osnovu vlasništva, -nansijskog učešća u društvu ili po osnovu Pravila oupravljanju konkretnim društvom.

3.2. Ostali pojmovi

Pojam javnog subjekta, tj. organa podrazumijeva svakisubjekt, koji je:

a) osnovan u posebnu svrhu zadovoljavanja potrebaod općeg interesa, a nema industrijski ili komercijalnikarakter,

b) koji ima svojstvo pravnog lica i

c) koji većinskim dijelom nansiraju organi na dr-žavnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javni

subjekti denirani u ovom stavu; ili u kome nadzor nad upravljanjem vrše organi ili subjekti deniraniu ovom stavu; ili koji ima upravni, upravljački ilinadzorni odbor u kojem su više od polovine članovaimenovali organi na državnom ili lokalnom nivou

uprave ili drugi javni subjekti denirani u ovomstavu.

Iz citiranog slijedi da se moraju kumulativno ispunititri uslova kako bi se jedan organ smatrao obaveznikom

primjene Zakona, odnosno “javnim subjektom”: moraobavljati potrebe od općeg interesa, mora biti pravnolice i mora biti nansiran preko “klasičnih organa jav-nog sektora”, odnosno u njemu javni organi morajuvr šiti nadzornu ili upravljačku funkciju. Potrebe odopćeg interesa mogu se tumačiti veoma široko, a op-ćim interesom se smatra sve “što vlada smatra po-

trebnim za javno dobro”14.

Finansiranje iz tačke c) podrazumijeva plaćanje kojeće stvoriti ili ojačati zavisni odnos između nansiranogorgana i ugovornog organa koji vrši plaćanje, a pojam“većinskim dijelom” podrazumijeva nansiranje jed-nako ili veće od 50 %15. Nadzor nad upravljanjem, usmislu ovog zakona, obuhvata određeni nivo nadzorako ji omogućava ugovornom organu uticaj na odluke o

javnim nabavkama organa koji je pod nadzorom. Nad-zor nad donošenjem odluka o dodjeli javnih ugovora,istovremeno, ne obuhvata nadzor nad upravljanjem

zavisnog nansiranog organa. Isto objašnjenje se od-nosi i na imenovanje više od polovine članova uprav-nog, upravljačkog ili nadzornog odbora tog organa.

Zakonskom formulacijom da su organi uprave na svimnivoima vlasti dužni primjenjivati ZJN BiH se utvrđujeobaveza i za entitetske organe vlasti.

Da je Vlada RS jedan od najznačajnijih organa uprave(organ izvršne vlasti) na entitetskom nivou, ne treba

posebno objašnjavati. Ona je zbog toga dužna pri-mjenjivati važeće zakonske odredbe, u konkretnomslučaju jedinog Zakona koji egzistira na cijeloj teritoriji

BiH. Za njegovu primjenu nije potrebno donijeti en-titetske zakone o javnim nabavkama, on se dakle pri-mjenjuje neposredno.

3.3. Status preduzeća “Andrićgrad” — obaveza primjene ZJN BiH

Novoformirano zajedničko preduzeće za izgradnju“Andrićgrada” osnovano u posebnu svrhu (zadovo-ljavanje potreba od općeg interesa), te ima svojstvo

11 Čl. 3 st. 1 (bilj. 1).12 Čl. 3 st. 2 (bilj. 1): “Javni subjekt, tj. organ, u skladu sastavom (1) tačka b) ovog člana, podrazumijeva svaki sub-

jekt: a) osnovan u posebnu svrhu zadovoljavanja potreba odopćeg interesa, a nema industrijski ili komercijalni karakter,

b) koji ima svojstvo pravnog lica i c) koji većinskim dijelomnansiraju organi na državnom ili lokalnom nivou uprave ilidrugi javni subjekti denirani u ovom stavu; ili u komenadzor nad upravljanjem vrše organi ili subjekti denirani uovom stavu; ili koji ima upravni, upravljački ili nadzorniodbor u kojem su više od polovine članova imenovali organi

na državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugi javnisubjekti denirani u ovom stavu”.13 Čl. 3 st. 3 (bilj. 1).

14 Komentar Zakona o javnim nabavkama BiH, Program

podrške EU sistemu javnih nabavki u BiH — II faza,Sarajevo 2007, s. 11.15 S. 12 (bilj. 8).



94

pravnog lica kojeg većinskim dijelom nansirajuorgani na državnom ili lokalnom nivou uprave. Prematome, preduzeće je dužno da primjenjuje odredbevažećeg ZJN BiH. Sama odluka o proglašenju opšteginteresa za izgradnju “Andrićgrada” u Višegradu, u

trenutku pisanja ovog teksta, nije dostupna. No, možese Odluci o dopunama Odluke na plan utroška sred-stava16 pronaći da je navedeni projekat od opšteg in-teresa za Republiku Srpsku. To se vidi iz formulacije:“u cilju realizacije projekta ‘Andrićgrad’, koji je odrepubličkog značaja, za nabavku robe i usluga korisnik sredstava nije dužan da primjenjuje pravila i postupkedenirane odredbama Zakona o javnim nabavkamaBiH”. Sam čin osnivanja preduzeća od strane VladeRS, Opštine Višegrad i privrednog društva “Lotika”

podrazumijeva da je rma “osnovana u posebnu svrhuzadovoljavanja potreba od općeg interesa”. Odlukamao davanju saglasnosti na plan utroška sredstava, kojima

je za projekat izgradnje “Andrićgrada” iz Budžeta RSizdvojeno oko šest miliona konvertibilnih marakazadovoljen je i treći kumulativni uslov u pogleduobaveznika primjene ZJN-a BiH.

Obavezu primjene ZJN-a BiH, na projekat izgradnje“Andrićgrada” možemo pronaći i u odredbi, da ZJNBiH obuhvata i ugovore o javnoj nabavci roba, uslugaili radova koje ugovorni organi “direktno ili indirektnosubvencioniraju”. Iz već spominjanih Odluka o da-vanju saglasnosti na plan utroška sredstava vidi se da

postoji subvencioniranje (direktno ili indirektno) projekta izgradnje “Andrićgrada” u Višegradu od straneVlade RS, odnosno da je propisana obaveza ostalimugovornim organima, obaveznicima primjene ZJN-a,(resorna ministarstava, javna preduzeća i jedinicelokalne samouprave).

4. Ugovori na koje se ne primjenjuju odredbe

Zakona o javnim nabavkama Bosne i

Hercegovine

Član 5 ZJN-a BiH statuira izuzetke navodeći kategorijeugovora na koje ZJN BiH ne mora primijeniti. Pitanje

je da li obaveza primjene ZJN BiH na projekt “An-drićgrad” ulazi u nabrojane izuzetke.

4.1. Kategorije ugovora

Prva kategorija ugovora koji su izuzeti od primjeneZJN-a su “ugovori koji se odnose na državne tajne,kao što je denirano relevantnim zakonima, drugim

propisima i upravnim odredbama važećim u Bosni iHercegovini”17. Pod zakonima, drugim propisima i

upravnim odredbama podrazumijevaju se zakoni, propisi i drugi upravni akti na državnom ili entitetskomnivou. Dakle, pozivanje na državnu tajnu mora bitiopravdano i usklađeno sa pozitivnim pravom u BiH, ine smije služiti kao sredstvo za izbjegavanje odredbi

ZJN BiH.

Drugu kategoriju predstavljaju ugovori koji mogu bitiizuzeti od primjene ZJN BiH. To su “ugovori čije iz-vršenje mora biti popraćeno posebnim mjerama sigurnosti, u skladu s relevantnim zakonima, drugim propisima i upravnim odredbama važećim u Bosni iHercegovini”18. To bi na primjer mogao biti ugovor ouslugama za nadgledanje državne granice fotogra-ranjem iz zraka19 ili ugovor o prevozu materija opas-nih po ljudske živote ili okoliš.

U treću kategoriju ugovora koji mogu biti izuzeti ododredbi ZJN BiH svrstavamo ugovore “koji se dodje-ljuju u skladu sa sporazumom prema kojem se prim-

jenjuje posebna procedura međunarodnih, kreditnih ilidonatorskih subjekata”20. Ovaj propis izlazi u susretmeđunarodnoj praksi da se ugovori o javnoj nabavcimogu dodijeliti po procedurama koje je propisala me-đunarodna organizacija koja dodjeljuje donatorskasredstva ili međunarodni kredit.

Četvrta kategorija ugovora koji mogu biti izuzeti ododredbi ZJN BiH su “ugovori iz oblasti odbrane kojise odnose na proizvodnju ili trgovinu oružjem, vojnom

opremom i namjenskim materijalom”21. Ova odredbaisključuje iz primjene ZJN BiH samo kupovinu oružja,municije, kao i usluga vezanih za njih. Dakle, ugovoriiz oblasti odbrane ne smiju se tumačiti kao opći izu-zetak za sve ugovore koji se dodjeljuju iz oblasti od-

brane. Na primjer nabavka kompjutera, kancelarijskogmaterijala, motori, vozila i slično su obuhvaćeniodredbama ZJN BiH.

I posljednji, peta, kategorija izuzeća od odredbi ZJN-asu i “kupovina ili iznajmljivanje, bilo kojim nansij- skim sredstvima, zemljišta, postojećih objekata ili dru-

ge nepokretne, imovine ili prava koja iz njih pro-ističu”22. Ova zakonska odredba izuzima ugovore kojiza predmet imaju kupovinu ili iznajmljivanje nepo-kretne imovine (zemlja, zgrade ili prava koja iz njih

proizilaze).

ZJN BiH propisuje da se “koncesioni ugovori dodje-ljuju u skladu sa zakonima o koncesijama u Bosni iHercegovini”23.

16 Tačka IV (bilj. 5).17 Čl. 5 st. 1a) (bilj. 1).

18 Čl. 5 st. 1b) (bilj. 1).19 S. 16 (bilj. 3).20 Čl. 5 st. 1c) (bilj. 1).21

Čl. 5 st. 1d) (bilj. 1).22 Čl. 5 st. 1e) (bilj. 1).23 Čl. 5 st. 2 (bilj. 1).



95

4.2. Izuzetak za Andrićgrad?

Na osnovu Odluke o dopunama Odluke na plan utroškasredstava, od 29. juna 2011. godine, posebno tačke IV,

te njenim upoređivanjem sa ZJN BiH, može se za-ključiti da Vlada RS nije “iskoristila” nijedan od doz-voljenih izuzetaka iz člana 5 ZJN BiH. To je jasno, sobzirom da se zakonom propisani slučajevi izuzećaugovora o javnim nabavkama ne mogu primijeniti na

projekt “Andrićgrad”. Vlada RS de facto nije imala

zakonskog prostora da ih izuzme kao ni da takvo izu-zeće obrazloži u svojoj Odluci. Naime, u prvom slu-čaju je predviđeno da se od odredbi ZJN BiH moguizuzeti “ugovori koji se odnose na državne tajne”.Kako se u konkretnom slučaju radi o projektu turis-tičkog značaja ili, kako je to izjavio jedan poslanik uSkupštini RS24, “o sjajnom projektu za lokalnu zajed-nicu, koja je imala sreće da ima ćupriju, te spoji dvamega brenda Ivu Andrića i Emira Kusturicu, da os-misle projekat koji će biti budućnost Višegrada i malošire”, projekat izgradnje “Andrićgrada” ne može ni

pod kojim uslovima predstavljati državnu tajnu.

Projekat izgradnje “Andrićgrada” se ne može podvestini pod drugu kategoriju izuzeća od primjene ZJN BiH,odnosno, ne može se smatrati ugovorom čije izvršenjemora biti popraćeno posebnim mjerama sigurnosti.

S obzirom da se u konkretnom slučaju radi o budžet-skim sredstvima RS, tj. o sredstvima poreskih obvez-nika RS, predmetni projekat ne bi se mogao svrstati niu treću kategoriju izuzeća od primjene ZJN-a, zbogtoga što treća kategorija izuzeća obuhvata ugovorekoji se dodjeljuju, u skladu sa sporazumom, po proce-durama međunarodnih kreditnih ili donatorskih subje-kata. Ovdje o tome ne može biti ni govora.

Kao što je već rečeno, projekat izgradnje “Andrićgra-da” je projekat koji bi se mogao svrstati u oblast tu-rizma, pa se kao takav ne bi mogao podvesti ni podčetvrtu kategoriju izuzeća od primjene ZJN-a, odnosno

pod ugovore iz oblasti odbrane koji se odnose na proizvodnju ili trgovinu oružjem, vojnom opremom inamjenskim materijalom.

I na kraju, kupovina ili iznajmljivanje nepokretne imo-vine (zemlja, zgrade ili prava koja iz njih proizlaze)nije predmet navedenih odluka, pa se kao takav pred-metni projekat ne bi mogao svrstati ni u petu kategorijuizuzeća od primjene ZJN BiH.

Prema tome, ni jedan od zakonom predviđenih izu-zetaka od primjene ZJN BiH ne pogađa ni direktno niindirektno projekt “Andrićgrad” tako da se na njega nemogu primijeniti propisi o izuzećima od primjene ZJNBiH.

5. Ekskurs: Svrha i predmet Zakona o javnim

nabavkama Bosne i Hercegovine

5.1. Preuzimanje evropskih načela

Usvajajući Zakon o javnim nabavkama, Bosna i Her-cegovina je ispunila svoju obavezu, tj. implementirala je dio acquis communautaire iz oblasti javnih nabavki.“Zakonom je osiguran princip ekasnosti korištenja

javnih sredstava, na transparentan način, potičući kon-kurenciju među dobavljačima, te integritet javnih na-

bavki, gdje podmićivanje, pristrasnost ili neetičko po-našanje nemaju mjesta u uspješnom sistemu javnihnabavki”25.

Ciljevi jedinstvenog sistema javne nabavke su ko-ordinirano provođenje postupaka i transparentna do-djela ugovora o javnoj nabavci, jednaki tretman svihučesnika sistema javne nabavke, poticanje tržišnognadmetanja i održivog privrednog rasta, unapređenje

primjene modela javno-privatnog partnerstva, te isto-vremeno pružanje jedinstvene pravne zaštite. Osnovnicilj i svrha Zakona o javnim nabavkama BiH je da se

obezbijedi poštivanje načela preuzetih iz DirektivaEU kao i pravilna primjena postupaka javnih nabavkiu skladu s Direktivama EU26.

Dakle, zakonodavni okvir javnih nabavki u BiH počivana direktivama EU. Za države članice EU, 2004 go-dine, stupile su na snagu dvije direktive iz oblasti jav-nih nabavki, i to Direktiva 2004/17/EC i Direktiva2004/18/EC. Direktivama su dati osnovni principi27 na

kojima počiva sistem javnih nabavki u EU, i u kojima je propisano da “dodjela ugovora koji su zaključeni udržavama članicama podliježu poštovanju principa

Sporazuma (...) i principa koji iz njega proizlaze, kaošto je princip jednakog tretmana, princip o nediskri-minaciji, uzajamnog priznanja, princip proporcional-nosti i transparentnosti”. Kao rezultat rečenog Direktive

izričito navode28 da će naručioci (u ZJN-u BiH – ugovorni organi) tretirati privredne subjekte jednako, ina nediskriminatoran i transparentan način.

24 Nenad Kisić, poslanik u Vladi RS iz stranke SNSD, prema: Fena, Zakon se mijenja samo zbog izgradnje An-

drićgrada, http:// plima.info/index. php?option=com_content&task=view&id=8840&Itemid=60, tekst objavljen 14. 07.2011, očitanje 31. 10. 2011. godine.

25 Zlomužica (bilj. 1)26 Zlomužica (bilj. 1).27

Čl. 2 Direktive 2004/18/EC i čl. 9 Direktive 2004/17/EC.28 Čl. 2 Direktive 2004/18/EC i čl. 10 Direktive 2004/17/EC.



96

Kao rezultat usklađivanja domaćeg zakonodavstva sadirektivama EU, ZJN BiH, propisuje principe javnihnabavki u Bosni i Hercegovini29, pa navodi načelo/

princip ekasnosti načina korištenja javnih sredstava.Princip ekasnosti u suštini znači da odabir između

dvije ili više ponuda mora biti zasnovan na usporedbitroška u odnosu na dobiveni rezultat. “Ekasnost pred-stavlja jedan od ciljeva ZJN-a i sama činjenica da jespomenut na samom početku predstavlja stalnu napo-menu za zvaničnike javne uprave (kao i za ostale stra-ne u postupku) da upravo ekasnost mora biti krajnjicilj odluka koje se donose”30.

Ugovorni organi uvijek moraju poći od činjenice datroše novac poreskih obveznika, te da novac koji trošeu postupku javnih nabavki je i njihov novac. Zakon oobligacionim odnosima, koristi termin “dobar doma-

ćin” koji na adekvatan način predstavlja ovaj princip.Dakle, svi učesnici u postupku javnih nabavki morajuse ponašati sa pažnjom dobrog domaćina i provoditi

javne nabavke tako što će za što manje novca nabavitirobu, uslugu ili radove31.

Sljedeći princip na kojem počiva Zakon o javnim nabavkama BiH je poštivanje i pravilna primjena odredbiZJN-a BiH. Naručioci, koji su ovim zakonom deni-sani kao ugovorni organi dužni su da primjenjuju pos-tupke javne nabavke na način i pod uslovima deni-sanim ZJN-om BiH32. Izvršenja nabavke i dodjeljivanja

ugovora o javnoj nabavci, koji vrše ugovorni organi,dodjeljuje se u skladu s postupcima utvrđenim ovimzakonom. Primjena ovih propisa osigurava transpa-rentnost (princip transparentnosti33) cijelog postupka

javne nabavke.

Na koga se odnosi princip transparentnosti, odgovoreno je u izjavi vlasnika internet web stranice “Wikileaks” Julian Assange, u telefonskom intervjuu brazilskomlistu “Estado de Sao Paulo”, “princip transparentnostitre ba da važi za vlade, a ne za pojedince”34. Citirano, usistemu javnih nabavki BiH, znači da principi javnihnabavki, pa i princip transparentnosti važi za ugovorne

organe denirane ZJN-om BiH.

Transparentnost se uobičajeno shvata kao obaveza javnih organa da zainteresovanim privrednim sub jek-tima pruže informacije o javnim nabavkama (obavezuobjavljivanja javnih nabavki, mogućnosti javnih na-

bavki, odluke donesene u toku postupka, dodijeljeni

ugovori, itd.). U skladu sa principom javnosti, ugovorniorgani su dužni da informiraju dobavljače i širu javnosto sljedećem:

— o planovima koji se tiču dodjele ugovora odre-

đene vrijednosti u određenom periodu-intervalu, — o započetim postupcima nabavke roba, usluga,radova (obavještenje o nabavci),

— o odlukama donesenim u toku postupka javnenabavke,

— o rezultatima postupka javne nabavke (dodjelaugovora ili poništenje postupka).

Princip nediskriminacije i jednakog tretmana su pri-kaz osnovnog principa jednakosti. Princip jednakogtretmana zahtijeva da se slučajevi, koji se mogu po-rediti, moraju tretirati jednako, a da se različite situacijene smiju tretirati jednako, osim ako je takav tretmanobjektivno opravdan. U oblasti javnih nabavki ovaj

princip zahtijeva jednak tretman za sve učesnike u po-stupku (kandidati i ponuđači) u svim fazama postupka.Ugovorni organ mora ostati objektivan, pravedan inepristrasan. Svi potencijalni ponuđači se morajutretirati isto, svi moraju dobiti iste šanse za učešće u

postupku javne nabavke kao i za potpisivanje ugovora.Svi oblici pristrasnosti i diskriminatornog ponašanjasu strogo zabranjeni. Druga formulacija principa jed-nakog tretmana je princip nediskriminacije (“niko ne

bi trebao biti diskriminiran na osnovu državljanstva”35).

“Kako proizilazi direktno iz Sporazuma EZ, princip jednakog tretmana (nediskriminacije) primjenjuje sena sve ugovore o javnim nabavkama (kao i na ugovorečija vrijednost ne prelazi vrijednosne razrede, koje ne

pokrivaju direktive javnih nabavki EU)”36.

Principe jednakog tretmana i nediskriminacije ugo-vorni organ treba poštovati tokom cijelog procesa na-

bavke počinjući sa pripremom tenderske dokumentacijei uspostavljanjem zahtijeva koje trebaju ispunitidobavljači zainteresirani za javnu nabavku, pa sve doodabira dobavljača i dodjele ugovora. Osim u članu 1Zakona principi jednakog tretmana i nediskriminacije

se navode i u drugim odredbama Zakona, posebno zaodređene pojedinačne faze postupka javne nabavke.

5.2. Zbog čega takav značaj principima javnihnabavki?

Poštujući principe javnih nabavki, ugovorni organi sudužni da sprovođenjem javne nabavke obezbijede iz-

bor najpovoljnije ponude kako bi javna sredstva bilaupotrijebljena na ekonomičan i ekasan način, u

29 Čl. 1 (bilj. 1).30 S. 2 (bilj. 8).31 http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=16odg&odg=1&jezik=bs, očitanje 02. 11. 2011. godine.32 Čl. 1 st.1b) (bilj. 1).33

Čl. 1 st.1c) (bilj. 1).34 http://www.sarajevo-x.com/svijet/clanak/101223138, oči-tanje 03. 11. 2011. godine.

35

Evropski sud pravde o javnim nabavkama, EUPPP — program podrške sistemu javnih nabavki u BiH, s. 27.36 Bilj. 19.



97

skladu sa, opštim principima posticanja konkurencijemeđu ponuđačima. Ukoliko se poštuju osnovni prin-cipi javnih nabavki postiže se jednakost ponuđača,una pređuje konkurentnost, dolazi se do boljeg kvalitetarobe i usluga, skraćuje se rok isporuke.

Zahvaljujući Odluci Vlade Republike Srpske da predu-zeće zaduženo za izgradnju nije dužno primjenjivatiodredbe ZJN-a BiH vjerovatno nikada nećemo saznatida li se izgradnja “Andrićgrada” odvija na ekonomičani ekasan način. Ovakvom Odlukom Vlada RS nijeis poštovala niti jedan princip iz sistema javnih nabavkiBiH i direktiva o javnim nabavkama EU. OdlukomVlade Republike Srpske da preduzeće zaduženo za iz-gradnju “Andrićgrada” nije dužno primjenjivati odred-

be ZJNa BiH isključena je konkurencija među ponu-đačima, a time su privredni subjekti u BiH dovedeni u

diskriminiran položaj, u odnosu na favorizovanog po-nuđača/izvođača radova. U konkretnom slučaju, dis-kriminacija nije prouzrokovana kriterijima za učešće u

javnoj nabavci koji su trebali biti postavljeni u ten-derskoj dokumentaciji, ili kriterijima po osnovu etni-čke ili vjerske pripadnosti, odnosno diskriminacija poosnovu državljanstva, već je prouzrokovana na načinšto se privrednim subjektima nisu pružile jednake šan-se za dodjelu ugovora za izgradnju predmetne građe-vine.

S obzirom da se, u konkretnom slučaju, radi o projektu

čija će izgradnja, kako to izvještavaju pojedini mediji

37

,iznositi više desetina miliona konvertibilnih maraka,navedena Odluka ima i međunarodni značaj, jer jeugrožena i međunarodna konkurencija. To proizilaziiz odredaba ZJN-a BiH38, koji propisuje da će postupak

biti otvoren za međunarodnu konkurenciju kada jevrijednost ugovora u slučaju roba ili usluga jednaka iliveća od 500.000,00 KM za državne organe, ili700.000,00 KM za lokalne organe ili javne subjekte,ili u slučaju da je vrijednost radova jednaka ili veća od2.000.000,00 KM. Kako se projekat izgradnje “An-drićgrada” ne odnosi na usluge iz aneksa II, dio B,

odnosno, kako se ovim projektom ne pružaju “hotelskeusluge”, “usluge željezničkog transporta”, niti “uslugetransporta vodama”, odredbe ZJN BiH su morale biti

primijenjene na projekt. Prije svih, one odredbe kojeomogućavaju međunarodnu konkurenciju.

O principima jednakog tretmana i transparentnosti ukontekstu sporne Odluke Vlade RS, sa pravnogaspekta, ne može biti ni govora. Transparentnost semože jedino ogledati u tome da je sporna Odluka,zbog njenog stupanja na snagu, “transparentno”39

objavljena u Službenom glasilu Republike Srpske.

6. Inkurs: Pravna zaštita

Pravna zaštita ponuđača u sistemu javnih nabavki uEU regulisana je Direktivama 89/665/EEZ40, 92/12/EEZ41 i Direktivom 2007/66/EZ kojom se izmjenjujui dopunjuju naprijed navedene Direktive. Sadržaj

pravne zaštite u postupcima javne nabavke na na-cionalnoj razini određuje svaka država samostalno. Pritom je ovakva samostalnost ograničena evropskim

pravom42.

ZJN BiH ispunjen je zahtjev43 iz Direktive 89/665EEZ44, na taj način što je svakom zainteresovanom po-nuđaču za dodjelu konkretnog ugovora o javnoj na-

bavci omogućeno da koristi pravne lijekove predviđenezakonom. Ukoliko smatra je ugovorni organ prekršioodredbe ovog zakona ili podzakonskih akata, ponuđač,ima pravo uložiti prigovor ugovornom organu. TakvomZakonskom formulacijom da “svaki dobavljač” (…)ima pravo uložiti prigovor, ispunjen je kriterij iz direk-tive da su države članice dužne osigurati dostupnost

postupaka revizije (…) “barem svakoj osobi” koja jest

ili je bila zainteresirana za dobivanje ugovora45.

Formulacijom da “svaki dobavljač” (…) ima pravo ulo-žiti prigovor, ZJN BiH sužava broj osoba sa aktivnom

37 Vidi http://www.e-novine.com/region/region-bosna/49264-Andrigrad-dobija-status-dravne-tajne.html; http://www.

port.ba/index.php?option=com_content&view=article&id=32948:vlada-rs-kusturici-nezakonito-dodijelila-6-miliona-maraka&catid=51:na-dlanu&Itemid=220; http://www.slo

bodnaevropa.org/content/vise grad_andricgrad_emir_kusturica/24249375.html.38 Čl. 6 st. 3 (bilj. 1).

39 Odluka broj:04/1-012-2.1402/11 od 29. 06. 2011, kojom je privredni subjekt zadužen za izgradnju “Andićgrada” tač-kom 4 oslobođen od primjene odredbi ZJN-a BiH, nosinaziv Odluka dopunama odluke na plan utroška sredstava.S obzirom na značaj Odluke, sam njen naziv, pa u skladu stim i njena objava, trebala bi biti transparentnija, kako bi

privredni subjekti i građani, “na transparentan način”, biliupoznati sa odlukama koje donosi Vlada, kao organ kojizastupa interese građana tog entiteta.40

Direktiva o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisakoji se odnose na primjenu postupaka kontrole dodjeleugovora o javnim nabavkama i javnim radovima (klasičnisektor).41 Direktiva o koordinaciji zakona, uredbi i upravnih propisakoji se odnose na primjenu pravila EEZ-a o postupcimanabavke entiteta koji djeluju na područjima vodoopskrbe,energetike, prevoza i telekomunikacija (komunalni sektor).42 Zlomužica, Uporedna analiza pravne zaštite u području

javnih nabavki, Sveske za javno pravo br. 3/2011, s. 54.43 Čl. 50 (bilj. 1), “svaki dobavljač koji ima legitiman interesza konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatra da jeugovorni organ u toku konkretnog postupka dodjele ugo-vora prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih

podzakonskih akata ima pravo uložiti prigovor na postupak,

na način i u rokovima utvrđenim u čl. 51 ovog zakona”.44 Čl. 1. st. 3.45 Zlomužica (bilj. 42).



98

legitimacijom za pokretanje postupka pravne zaštite u javnim nabavkama. Zaštita prava u postupcima javnihnabavki se ne bi smjela shvatiti samo kao zaštita pri-vatnog ekonomskog interesa onog ko podnosi ponudu,već mora biti i djelotvorna za svaku državu koja nastoji

da na ekonomičan način troši sredstva iz javnih prihodau svrhu nabavki roba, usluga ili radova. Direktive EU

postavljaju minimalne uslove koje moraju ispuniti dr-žave članice. Kako direktive nisu namijenjene nepo-srednoj upotrebi već samo usmjeravaju države članicekako urediti pojedina pitanja na nacionalnoj razini, teodređuju ciljeve koji moraju biti ispunjeni, to znači daodređivanje minimalnih uslova koje mora ispuniti od-ređena država, ne ograničava da se u nacionalnom za-konodavstvu predvide i strože mjere. U konkretnomslučaju, zakonodavac nije bio ograničen da pravo na

pokretanje pravne zaštite (aktivnu legitimaciju) dodjelisamo zainteresovanom ponuđaču46.

Primjenjujući propise o pravnoj zaštiti iz ZJN BiHna Odluku o dopunama Odluke na plan utroška sred-stava Vlade RS postavlja se pitanje ko ima pravo na

pokretanje postupka pravne zaštite. Prije odgovora je potrebno raščistiti koji su državni organi odgovorni za pravilnu primjenu ZJN BiH.

6.1. Institucije

ZJNa BiH osnovane su Agencija za javne nabavke47 i

Ured za razmatranje žalbi48, kao institucije koje garan-tuju svim ponuđačima, bez obzira da li su domaći ili izdrugih zemalja, pravedne i transparentne postupke na-

bavke i efektivne mehanizme pravnih lijekova. Agen-cija za javne nabavke je zakonom osnovana, samostalnaupravna organizacija i u vršenju svojih nadležnostidjeluje u skladu sa zakonima i drugim propisima Bos-ne i Hercegovine i za svoj rad, odgovara Vijeću mini-stara BiH. Agencija je odgovorna za adekvatnu pri-mjenu ZJN BiH. Zadaci Agencije su, između ostalog:

predlaganje izmjena i dopuna Zakona i podzakonskihakata, praćenje primjene Zakona, osmišljavanje pri-ručnika i smjernica za javne nabavke, objavljivanjestandardne tenderske dokumentacije i standardnih ob-razaca, pružanje tehničke i savjetodavne pomoći ugo-vornim organima i dobavljačima, objavljivanje, pri-kupljanje i analiziranje informacija o nabavkamadodijeljenim ugovorima o javnoj nabavci, objavljivanje

priručnika i informacija o programima obuke, podno-šenje godišnjeg izvještaja Vijeću ministara BiH. Dakle,Agencija za javne nabavke, u okviru svojih nadležnostiodgovorna je za prikupljanje, analizu i objavljivanje

informacija u vezi sa postupcima javnih nabavki idodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama. Nadlež-nost Agencije se završava sa dodjelom ugovora.

Ured za razmatranje žalbi (dalje u tekstu URŽ) je sa-

mostalna upravna organizacija, osnovana Zakonom.Ona za svoj rad odgovara Parlamentu BiH. URŽ rje-šava po žalbama u drugom stepenu koje ulože dobav-ljači koji imaju legitimni interes za konkretan ugovor o javnoj nabavci i koji smatraju da je u toku konkretnog

postupka dodjele ugovora prekršena jedna ili višeodredbi ovog Zakona i/ili pratećih podzakonskih aka-ta. U slučaju kada URŽ odluči da je Zakon o javnimnabavkama prekršen u pogledu postupka javne na-

bavke, može: a) poništiti odluku ugovornog organa, ucijelosti ili djelimično, b) naložiti ugovornom organuda ispravi povredu, c) naložiti okončanje postupka

javne nabavke, i d) dodijeliti naknadu štete žalbeniku.

6.2. Aktivna legitimacija

Kao što je već navedeno, URŽ rješava po žalbama udrugom stepenu kada ih ulože nezadovoljni dobav-ljači. Analizirajući odredbe zakona o pravnoj zaštiti,možemo zaključiti da URŽ BiH nema ovlaštenje da

pokrene postupak pravne zaštite po službenoj dužnostizbog bilo kojeg razloga kršenja odredbi ZJNa BiH, pai zbog neprimjenjivanja tih odredbi.

Prema tome, bez poteškoća možemo konstatovati daURŽ nema ovlaštenja za pokretanje postupka pravnezaštite po službenoj dužnosti. Međutim, jednoznačanzaključak nije moguć u pogledu Agencije za javne na-

bavke. Vidjeli smo da Agencija osigurava pravilno provođenje ovog zakona49, a podzakonskim aktima se propisuju detaljne nadležnosti Agencije.

46

Zlomužica (bilj. 42).47 Čl. 48 (bilj. 1).48 Čl. 49 (bilj. 1).

49 Čl. 48 st. 4 (bilj. 1): “Uloga Agencije je da osigura pra-vilno provođenje ovog zakona. Detaljne nadležnosti Agen-cije bit će denirane u podzakonskim aktima. NadležnostiAgencije će obavezno uključivati: a) predlaganje izmjena idopuna ovog zakona i pratećih podzakonskih akata, u cilju

osiguranja njihove djelotvornosti i svrsishodnosti; b)

una- pređenje informiranosti ugovornih organa i dobavljača o propisima o javnim nabavkama i njihovim ciljevima, po-stupcima i metodama; c) objavljivanje priručnika i uputstava,kao i izrada i ažuriranje standardnih obrazaca i modela, uskladu s odredbama ovog zakona i pratećih podzakonskihakata, namijenjenih ugovornim organima; d) pružanje teh-ničke i savjetodavne pomoći i ugovornim organima i dobav-ljačima u vezi s primjenom i tumačenjem odredbi ovogzakona i pratećih podzakonskih akata; e) uspostava sistemaza praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom ovog za-kona;podzakonskih akata; e) uspostava sistema za praćenjeugovornih organa u vezi s primjenom ovog zakona; f) pri-kupljanje, analiza i objavljivanje informacija u vezi s po-stupcima javnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim

nabavkama; g) razvijanje elektronskog informacionog sis-tema dostupnog na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine,

koji bi dodatno, pored “Službenog glasnika”, objavljivao



99

Podzakonskim aktima, koji slijede ZJNama BiH, nije jasno i na nedvosmislen način denisano da Agencijaima pravo i obavezu da, u slučaju kršenja zakonskihodredbi, pokrene postupak pravne zaštite. Međutim,da li odgovornost Agencije za praćenje primjene Za-

kona, odnosno, ulogu institucije odgovorne za pravilno provođenje zakona, možemo shvatiti i kao pravo iobavezu da po službenoj dužnosti, u slučaju kršenjazakonskih propisa, odnosno neprimjenjivanja ZJN-aBiH, pokrene postupak pravne zaštite, pred URŽ-omBiH, ili da pokrene upravni spor tužbom kod nadležnogsuda, putem nadležnog tužilaštva ili javnog pravo-

branioca. Ne bi smjelo biti sporno da “praćenje pri-mjene Zakona” ne podrazumijeva Agenciju samo kaonijemog posmatrača primjene ZJN-a BiH od straneugovornih organa. Zbog toga se mora zaključiti daAgencija ima pravo i obavezu da pokrene postupak

pravne zaštite, sa pozivom na ovlaštenje iz ZJN BiH.

Pored toga, URŽ BiH ima ovlaštenje50, ukoliko smatrada je službeno lice ugovornog organa izvršilo namjernui promišljenu povredu ZJN BiH, da podnese prekršajnuili krivičnu prijavu nadležnom sudu. Međutim, pod-nošenje prekršajne ili krivične prijave protiv službenoglica ugovornog organa, slijedilo bi nakon provedenog

postupka po žalbi, što opet zavisi od zahtjeva ovlaš-tenika za pokretanje postupka pravne zaštite.

Uz navedeno, aktivnu legitimaciju u sistemu javnih

nabavki u BiH imaju i privredni subjekti: preduzećakoja su zainteresovana za dodjelu konkretnog ugovorao javnoj nabavci. U skladu sa članom 50 Zakona “sva-ki dobavljač koji ima legitiman interes za konkretanugovor o javnoj nabavci i koji smatra da je ugovorniorgan u toku konkretnog postupka dodjele ugovora

prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskih akata ima pravo uložiti prigovor na postupak, na način i u rokovima utvrđenim u čl. 51ovog zakona”.

Ovakva zakonska formulacija, samo na prvi pogled,izgleda sasvim jasna i kao da ne ostavlja prostora za

manipulaciju. Kandidat/privredni subjekt koji je ot-kupio/preuzeo tendersku dokumentaciju bi se smatrao

svakim dobavljačem koji ima legitiman interes zakonkretan ugovor o javnoj nabavci. On time izražavainteres za dodjelu konkretnog ugovora. Otkupom/pre-uzimanjem tenderske dokumentacije privredni subjektstiče pravo na korištenje pravnih lijekova iz ZJNa

BiH, na bilo koji dokument iz tenderske dokumentacijeili na odluku ugovornog organa.

Međutim, pitanje je, kao što je to slučaj sa OdlukomVlade RS51, koji to dobavljač ima legitiman interes zadodjelu konkretnog ugovora, u slučaju dodjele ugovora

bez primjene ZJNa BiH. Iz navedenog bi mogli za-ključiti da svaki privredni subjekt u BiH, koji je zain-teresovan za dodjelu konkretnog ugovora, ima pravona pokretanje žalbenog postupka kada je ugovor zanabavku, usluga, roba ili radova dodijeljen bez pri-mjene odredbi ZJNa BiH (osim u slučajevima iz člana

5). U kontekstu sporne Odluke Vlade RS aktivnu legi-timaciju posjeduju i međunarodni privredni subjekti, sobzirom da vrijednost predmetnih radova zahtijeva

postupak koji će osigurati međunarodnu konku-renciju.

Nacrtom novog ZJNa BiH predviđeno je da žalbumože podnijeti svaki privredni subjekt koji ima ili jeimao interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavci ikoji učini vjerovatnim da je bila ili je mogla biti ukonkretnom postupku javne nabavke prouzrokovanašteta zbog postupanja ugovornog organa52. U odnosu

na važeći ZJNa BiH, novim nacrtom zakona propisano je da je u cilju zaštite javnog interesa, Agencija za javne nabavke ovlaštena na pokretanje postupka prav-ne zaštite pred Uredom za razmatranje žalbi53, dok jeURŽ ovlašten da u postupku pravne zaštite postupa ugranicama zahtjeva iz žalbe, a po službenoj dužnosti,u odnosu na bitne povrede ovog Zakona54.

Iz navedenog se vidi da se nacrtom novog ZJN-a BiHmijenjaju uočeni propusti u važećem Zakonu, i da sena nedvosmislen način Agenciji za javne nabavke dajeovlaštenje za pokretanje postupka pravne zaštite.

S obzirom da se u postupku javne nabavke, kao sup-sidijarni propis, koristi Zakon o upravnom postupku,ovlaštenje za pokretanje pravne zaštite organa koji suodgovorni za pravilnu primjenu ZJN-a BiH potrebno

je potražiti i u relevantnom Zakonu o upravnom po-stupku (državnom ili entitetskom). To proizlazi iz Pos-lovnika o radu URŽ-a BiH55, gdje je propisano da“URŽ, kao drugostepeni organ, žalbeni postupak pro-

tendersku dokumentaciju; h) pokretanje i podrška razvoju prakse elektronskih nabavki i komunikacija u oblasti javnihnabavki; i) objavljivanje informacija u vezi s obukom, ob-

javljivanje priručnika i druge vrste pomoći na planu pro-fesionalnog razvoja u području javnih nabavki; j) vođenjeevidencije akreditiranih predavača iz oblasti javnih nabavki;i k) podnošenje godišnjih izvještaja Vijeću ministara Bosnei Hercegovine”.50 Čl. 52 st. 7a) (bilj. 1): “U slučaju da URŽ smatra da jeslužbeno lice ugovornog organa izvršilo promišljenu i na-mjernu povredu ovog zakona, ugrožavajući time njegovu

svrhu navedenu u članu 1 ovog zakona, URŽ, pored ovlaš-tenja navedenih u stavovima od 1 do 5 ovog člana, može da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom sudu”.

51 Bilj. 5.52 Nacrt novog ZJN-a, čl. 99 (aktivna legitimacija), www.

javnenabavke.ba, legislativa u pripremi.53 Čl. 93 st. 2 (bilj. 31).54

Čl. 103 st. 1 (bilj. 31).55 Čl. 19 Poslovnika o radu URŽ-a BiH, www.javnenabavke. ba, legislativa.



100

vodi u skladu s odredbama Zakona i Poslovnikom oradu URŽ-a, dok se odredbe Zakona o upravnom po-stupku primjenjuju samo ako određena pitanja nisu re-gulisana Zakonom i Poslovnikom o radu URŽ-a”.

Prema tome, ovlaštenje za pokretanje postupka pravnezaštite ili korištenje nekog drugog redovnog ili van-rednog pravnog lijeka možemo tražiti i u Zakonu oopštem upravnom postupku RS56 i Zakonu o upravnom

postupku BiH57. Tako je Zakonom o opštem upravnom postupku RS58 propisano da “rešenje može poništiti iliukinuti po pravu nadzora drugostepeni organ. Akonema drugostepenog organa, rešenje može poništiti iliukinuti organ koji je zakonom ovlašćen da vrši nadzor nad radom organa koji je donio rešenje”. Ukoliko od-luka Vlade RS predstavlja upravni akt, što ona barem

jednim svojim dijelom jeste, u sistemu javnih nabavki

u BiH taj organ bi bio Agencija za javne nabavke, jer je jedina ovlaštena da osigura pravilnu primjenu Za-kona.

6.3. Pravni lijekovi

Poglavlje IV, odjeljak II ZJNa BiH — postupak revizije — propisuje redovne pravne lijekove, i to: prigovor ugovornom organu (prvostepeni organ) i žalbu URŽ-uBiH (drugostepeni organ), te “tužba kod nadležnogsuda BiH”59.

Dakle, postupak revizije (žalbeni postupak) pokrećese ulaganjem prigovora60 ugovornom organu, kao pr-vostepenoj instanci u žalbenom postupku. Nakon pri-

jema prigovora prvostepeni organ ispituje da li je prigovor dopušten, blagovremeno izjavljen, te da li jeizjavila osoba sa aktivnom legitimacijom i sl. Dakle

prvostepeni organ u sistemu javnih nabavki po ula-ganju prigovora provodi radnje slične onima koje su

propisane Zakonom o upravnom postupku. Nakon štose uvjeri da je prigovor dopušten, izjavljen u zakon-skom roku, te da je izjavljen od ovlaštene osobe, ugo-vorni organ ima obavezu da razmotri prigovor i da

donese obrazloženu odluku61

o prigovoru. Prvostepeniorgan dužan je odluku donijeti u roku od pet dana od prijema prigovora i najkasnije narednog radnog danaobavijestiti podnosioca prigovora o donesenoj odluci.Ako ugovorni organ propusti da razmotri prigovor uroku od pet dana od dana prijema prigovora podnosilac

prigovora može uložiti pismenu žalbu URŽ-u, također u roku od pet dana od dana kada je trebao biti oba-viješten o odluci po prigovoru. U slučaju da je ugovorni

organ odbio prigovor u prvostepenom postupku, pod-nosilac prigovora može uložiti žalbu drugostepenomorganu, u roku od pet dana od datuma kada je ugovorniorgan o tome obavijestio podnosioca prigovora. Ko-

pija pismene žalbe istovremeno će biti dostavljena

ugovornom organu”62. Dakle, ZJNa BiH propisana sudva redovna pravna lijeka u žalbenom postupku. Žalbase izjavljuje URŽu, kao drugostepenoj instanci u žal-

benom postupku, tek nakon okončanja postupka pouloženom prigovoru ugovornom organu.

U žalbenom postupku osporava se zakonitost postupanja ugovornog organa, te URŽ ima pravo i dužnost prosuditi da li je ugovorni organ pravilno postupio uformalnopravnom i materijalnopravnom smislu, tj. jeli u svemu postupio u skladu sa ZJNma BiH, pod-zakonskim aktima i supsidijarnim pravom koji regulišu

oblast javnih nabavki u BiH.Kod donošenja odluke o žalbi, URŽ ima ovlasti: a)odbaciti žalbu ako prethodno nije podnesen prigovor nadležnom ugovornom organu, b) odbaciti žalbu kaoneblagovremenu, ako je žalba podnesena poslije istekazakonskih rokova, c) odbaciti žalbu kao neurednu, ako

podnosilac žalbe ne dopuni žalbu u roku propisanomPoslovnikom o radu URŽa, d) odbaciti žalbu kao ne-dozvoljenu ako žalbu nije podnio dobavljač/ponuđač,kako je to denirano ZJNa BiH, e) odbiti žalbu kaoneosnovanu, ukoliko utvrdi da nije došlo do povrede

ZJNa, f) donijeti jednu ili više odluka navedenih u čl.52 st. 3 ili čl. 52 st. 4 ZJNa, ako je žalba osnovana.Ukoliko žalilac povuče žalbu postupak se obustavljazaključkom.

Pri donošenju odluke po žalbi URŽ se, u načelu, ogra-ničava na povrede navedene u žalbi. Poštujući granicežalbenog zahtjeva, URŽ može raspravljati i o povre-dama za koje žalilac nije znao i nije imao načina dasazna, a koje su uticale ili su mogle uticati na odlukuugovornog organa.

URŽ je ovlašten da prije zaključenja ugovora o javnoj

nabavci63

, ukoliko smatra da je odluka ili radnja ugo-vornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovogzakona: a) sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima ili

principima koji se odnose na predmet žalbe; b) u cje-lini ili djelimično poništi bilo koji akt ili odluku ugo-vornog organa koji nisu u skladu s ovim zakonom, što

podrazumijeva i ovlaštenje za otklanjanje bilo kojetehničke ili druge specikacije koja nije u skladu sovim zakonom; c) izda nalog ugovornom organu daotkloni svaku povredu i da nastavi postupak dodjeleugovora u skladu s tim; d) izda nalog za prekid po-stupka dodjele ugovora; e) donese odluku o naknadi

56 Sl. gl. RS br. 13/02.57 Sl. gl. BiH br. 29/02.58 Čl. 249 (bilj. 50).59

Čl. 52 st. 6 (bilj. 1).60 Čl. 50 (bilj. 1).61 Čl. 51 st. 4 (bilj. 1).

62 Čl. 51 st. 5 (bilj. 1).63 Čl. 52 st. 3 (bilj. 1).



101

štete žalbeniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene povrede ovog zakona, pretrpio gubitak ili štetu.

Kako ZJNa BiH nisu propisani vanredni pravnilijekovi, njihovu primjenu određuju supsidijarni

propisi, odnosno, u slučaju sporne Odluke Vlade RS,Zakon o opštem upravnom postupku RepublikeSrpske. Tako je Zakonom o opštem upravnom postupkuRS propisano: “rešenje koje je konačno u upravnom

postupku može se ukinuti po pravu nadzora ako jenjime očigledno povređen materijalni zakon”64.

Međutim, može se postaviti pitanje da li navedenaOdluka Vlade RS ima karakter rješenja u smisluZakona o upravnom postupku. Upravni akt kojim serješava o pravima i obavezama pojedinca ili pravneosobe ne mora uvijek sadržavati sve elemente

propisane zakonom. Kao primjer može se navesti

nalog, naredba i slično. Takvim aktima se rješava o pravu ili obavezi pojedinca, odnosno pravne osobe.Javna nabavka za dodjelu ugovora, koju provodeugovorni organi, je zapravo upravni postupak kojim seodlučuje o pravu na učešće u postupku, o obavezama/kriterijima koje mora ispuniti potencijalni dobavljač,te o pravu na dodjelu ugovora u skladu sa kriterijimakoji su ranije bili poznati. Prema navedenom, i odlukao izuzimanju od odredbi ZJNa je upravni postupak, jer se takvom odlukom odlučuje o pravu privrednogsubjekta da učestvuje u postupku javne nabavke.Odluka o davanju saglasnosti na plan utroška sredstava

Vlade RS, po svom nazivu-formi, ne može se smatratirješenjem u smislu Zakona o opštem upravnom

postupku, ali zbog predmeta rješavanja u tački IVOdluke, koja se u tom dijelu mora smatrati upravimaktom.

Pored navedenog, pitanje je da li je Vlada RS dužna primjenjivati propise Zakona o opštem upravnom postupku, odgovor daje odredba da su po ZUP-u dužni postupati državni organi kad rješavaju o pravima iobavezama ili pravnim interesima građana i pravihsubjekata65. Kod postupaka javnih nabavki pojavljuje

se dilema koji se Zakon o upravnom postupku primjenjuje kao supsidijarni propis, da li je to entitetskiili državni, s obzirom da je ZJNa državni zakon. ZJNa

BiH eksplicitno ne propisuje da se kod provođenja postupka javne nabavke, kao supsidijarni propis primjenjuje državni ili entitetski ZUPu. Međutim, kaošto je prije navedeno, poslovnikom o radu URŽa

propisano je da isti postupa po odredbama ZJNa BiH i

poslovnikom o radu. Po odredbama ZUPa ovaj organće postupati samo kada određena pitanja nisu re-gulisana ZJNa BiH i poslovnikom. Dakle, ni po-slovnikom o radu URŽa nije navedeno koji je zakonsupsidijarno primjenjiv na postupak javne nabavke,odnosno na postupak po žalbi na javnu nabavku.Također, ni praksa URŽa nije, decidno, utvrdilasupsidijarno primjenjiv propis. Kada rješava pouloženoj žalbi, URŽ, ispitujući da li je žalba izjavljenaod ovlaštene osobe, da li je dopuštena i blagovremena,

postupa u skladu sa članom 227 Zakona o upravnom postupku. Analizom navedenog zakonskog propisamože se zaključiti da URŽ postupa po ZUP-u BiH, što

je i prihvatljivo, jer po ovom zakonu postupaju organiuprave BiH kad rješavaju o pitanjima iz nadležnostiinstitucija BiH66. Iz navedenih zakonskih propisa možese zaključiti da entitetski organi uprave postupaju poodredbama entitetskih zakona, a državni organi

postupaju po odredbama državnih zakona.

S obzirom da sporna Odluka Vlade RS o dopunamaodluke na plan utroška sredstava, nema utemeljenje uZJN BiH, institucije zadužene za pravilno provođenjezakona imaju pravo i dužnost da ponište ili ukinu

spornu Odluku. Poništenjem Odluke poništile bi se i pravne posljedice koje je proizvela. Ukidanjem rje-šenja ne poništavaju se pravne posljedice koje je pro-izvelo, ali se onemogućava daljnje proizvođenje tih

posljedica67.

7. Sankcija

Izricanje sankcije prekršiocima odredbi ZJN BiHzavisi od faze postupka javne nabavke, odnosno zavisida li je ugovor o javnoj nabavci zaključen ili nije.

Prije zaključenja ugovora o javnoj nabavci, URŽ je,ukoliko smatra da je odluka ili radnja ugovornog or-gana narušila bilo koju obavezu iz ovog zakona, ov-

64 Čl. 248 st. 2 (bilj. 50).65 Čl. 1 (bilj. 51), “Po ovom zakonu dužni su da postupajudržavni organi, kad u upravnim stvarima, neposredno pri-menjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili prav-nim interesima pojedinaca, pravnog lica ili druge stranke,kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zako-nom”.“Po ovom zakonu dužni su da postupaju i organi grada i op-štine kad na osnovu zakona obavljaju poslove državne upra-ve, kao i preduzeća, ustanove i druge organizacije, kad u

vršenju javnih ovlašćenja, koja su im poverena zakonomrešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz stava 1.ovog člana”.

66 Čl. 1 st. 1 (bilj. 52) “Ovim zakonom utvrđuju se pravilaupravnog postupka po kojima postupaju organi upraveBosne i Hercegovine kad u upravnim stvarima, neposredno

primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima građana, pravnih osoba ili drugih stra-naka u upravnim stvarima koje su u nadležnosti institucijaBosne i Hercegovine.”67 Čl. 254 st. 3 (bilj. 34). “Organ koji sazna za rešenje kojim

je povređen zakon a povreda može biti razlog za ponavljanje

postupka, odnosno za poništavanje, ukidanje ili menjanjerešenja, dužan je bez odlaganja o tome obavestiti organ nad-ležan za pokretanje postupka i donošenje rešenja”.



102

lašten da: a) sačini izjavu u vezi s pravnim pravilimaili principima koji se odnose na predmet žalbe; b) ucjelini ili djelimično poništi bilo koji akt ili odlukuugovornog organa koji nisu u skladu s ovim zakonom,što podrazumijeva i ovlaštenje za otklanjanje bilo koje

tehničke ili druge specikacije koja nije u skladu sovim zakonom; c) izda nalog ugovornom organu daotkloni svaku povredu i da nastavi postupak dodjeleugovora u skladu s tim; d) izda nalog za prekid po-stupka dodjele ugovora; e) donese odluku o naknadištete žalbeniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene

povrede ovog zakona, pretrpio gubitak ili štetu68.

Nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci69 ukolikosmatra da je odluka ili radnja ugovornog organanarušila bilo koju obavezu iz ovoga zakona, URŽ jeovlašten da: sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima

ili principima koji se odnose na predmet žalbe i,ukoliko je to opravdano, dodijeli naknadu štete žal- beniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene povredeovoga zakona, pretrpio gubitak ili štetu. Visina odštetekoja se dodjeljuje u skladu s ovim stavom ograničena

je do iznosa troškova pripreme ponude ili do 10 % po-nuđačeve ponuđene cijene, zavisno od toga koji je odova dva iznosa veći. URŽ može, ukoliko smatra da jeodluka ili radnja ugovornog organa narušila bilo kojuobavezu iz ovog zakona, ugovornom organu naložitida žalbeniku nadoknadi troškove žalbenog postupka.

Vlada Republike Srpske je organ izvršne vlasti uRepublici Srpskoj, jednog od dva entiteta u BiH. Onadjeluje u skladu sa Ustavom Republike Srpske, Za-konom o vladi RS i podzakonskim aktima. Za svoj radodgovara Narodnoj skupštini Republike Srpske. Vladakolektivno radi i odlučuje i kolektivno snosi odgo-vornost za svoj rad70, a predsjednik Vlade predstavljaVladu71. “Članovi Vlade uživaju imunitet kao i narodni

poslanici. O imunitetu članova Vlade odlučuje Vla-da”72.

S obzirom na Ustavne i zakonske odredbe RepublikeSrpske otvara se pitanje da li je moguće izreći sankciju

Vladi, odnosno predsjedniku Vlade Republike Srpske,zbog predmetne Odluke, kojom se izbjegava primjenaZJN-a BiH. Zakon je propisao ovlaštenja URŽ-a, i

podijelio ih na ovlaštenja prije i nakon zaključenjaugovora o javnoj nabavci.

Kako se u konkretnom slučaju ne radi o dodjeli ugo-vora o javnoj nabavci, već o aktu entitetske Vlade ko-

jim se zaobilaze odredbe državnog zakona, direktno

primjenjivog i u entitetima, to su ZJNa BiH propisanaovlaštenja neprimjenjiva na spornu Odluku. Prvi korak koji bi se trebao uraditi jeste poništenje Odluke, ko-rištenjem, ako ne redovnih, onda vanrednih pravnihlijekova iz pozitivnih državnih ili entitetskih propisa.

Poslije poništenja Odluke, URŽu stoji na raspolaganjuzakonska odredba73 da može podnijeti krivičnu ili pre-kršajnu prijavu nadležnom sudu, protiv službenog licaugovornog organa i ukoliko smatra da je to službenolice izvršilo namjernu i promišljenu povredu ZJNaBiH.

Dakle, ZJNa BiH dato je ovlaštenje drugostepenomorganu za podnošenje prekršajne ili krivične prijavenadležnom sudu, protiv službene osobe ugovornogorgana. Da se radi o promišljenoj i namjernoj povredizakona, čime je ugrožena svrha ZJNa BiH, odnosnoosnovni principi javnih nabavki, ne bi smjelo biti spor-no. Međutim, s obzirom da članovi Vlade RSa uživajuimunitet, oni se pozivom na Ustav Republike Srpske,uz saglasnost Vlade, mogu zaštititi od krivičnog kaž-njavanja.

8. Zaključak

8.1. Izigravanje zakona

Nesumnjivo je da je tačkom IV Odluke o dopunama

Odluke na plan utroška sredstava Vlade RS, broj 04/1-012-2.1402/11 od 29. juna 2011. godine, zaobiđena primjena odredbi ZJN BiH. Odlukom je zbog reali-zacije projekta “Andrićgrad”, koji je od republičkogznačaja, za nabavku robe i usluga uređeno da korisnik sredstava nije dužan da primjenjuje pravila i postupkedenirane odredbama ZJN BiH. Članom 5 ZJN-a BiHnavedene su kategorije ugovora koji se mogu izuzetiod odredbi ZJN-a. Kao što je vidljivo iz prethodnih

prikaza, tačka IV sporne Odluke se ne može podvestini pod jedan od zakonom dozvoljenih slučajeva, takoda ona nije pokrivena zakonom. Ovim je počinjena

smišljena i namjerna povredna odredbi ZJN-a BiH.Zakon o javnim nabavkama određuje obaveznike pri-mjene Zakona, koje denira kao ugovorne organe. Uskladu sa navedenim, ugovorni organi su svaki organuprave na bilo kojem nivou vlasti; svaki javni subjekti/ili privredno društvo kojima upravlja javno pravo;svako javno društvo nad kojim ugovorni organ može

68 Bilj. 40.69 Čl. 52. st. 4 i 5 (bilj. 1).70

Čl. 2. Poslovnika Vlade RS.71 Čl. 17. st. 1 (bilj. 44).72 Čl. 95. Ustava Republike Srpske.

73 Čl. 52 st. 7 (bilj. 1), U slučaju da URŽ smatra da jeslužbeno lice ugovornog organa izvršilo promišljenu i na-mjernu povredu ovog zakona, ugrožavajući time njegovusvrhu navedenu u članu 1. ovog zakona, URŽ, pored ovlaš-tenja navedenih u stavovima od 1 do 5 ovog člana, može: a)da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom suduili b) izreći novčane kazne u iznosu do 4.000,00 KM.



103

vršiti dominantan uticaj po osnovu vlasništva nad timdruštvom, nansijskog učešća u tom društvu ili poosnovu Pravila o upravljanju tim društvom. Dakle,Vlada Republike Srpske je organ uprave na nivou

jednog od dva entiteta u BiH. Ona je u ovoj ulozi

dužna da primjenjuje pravila i postupke iz ZJN-a BiH.Odlukom se preduzeće zaduženo za izgradnju “An-drićgrada” oslobađa primjene odredbi ZJN. Međutim,članom 3 ZJN-a propisano je da su i takva preduzećadužna da primjenjuju odredbe Zakona, po osnovuudjela u upravljanju društvom, udjela u vlasništvu i poosnovu subvencioniranja izgradnje.

Spornom Odlukom Vlade Republike Srpske zaobiđenesu odredbe Zakona o javnim nabavkama BiH. Ovim jeugrožena svrha i predmet Zakona, odnosno osnovni

principi javnih nabavki u BiH. Takvim potezom Vlade

RS ugrožen je (bolje rečeno zanemaren) principekasnosti korištenja javnih sredstava. To proizilazi izčinjenice da je samo jednom privrednom subjektu

povjerena izgradnja, odnosno da nije proveden postupak javne nabavke koji bi pokazao stvarnu vrijednostizgradnje “Andrićgrada”. Kršenjem principa ekas-nosti prekršeni su i ostali principi javnih nabavki, kaošto su princip transparentnosti, princip jednakog tret-mana i nediskriminacije, te princip osiguranja konku-rencije među dobavljačima. S obzirom da se u kon-kretnom slučaju radi o projektu čija će izgradnja nakraju koštati više desetina miliona konvertibilnih

maraka ugrožena je i međunarodna konkurencija.

8.2. Ovlaštenja Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi

Nedostatak izričitih zakonskih odredbi, o ovakvim isličnim situacijama, ostavlja prostora za debatu, u po-gledu ovlaštenika za pokretanje postupka pravne za-štite, kao i u pogledu korištenje pravih lijekova. Dakle,ZJNa BiH nisu jasno data ovlaštenja Agenciji za javne

nabavke i Uredu za razmatranje žalbi BiH da postupe po službenoj dužnosti u slučaju da neki obaveznik ne postupi u skladu sa odredbama ZJNa BiH. Međutim,članom 48 stav 4 ZJNa, propisano je da je ulogaAgencije da osigura pravilno provođenje ovog zakona.

Time se Agenciji daje ovlaštenje za otvaranje postupkau ovakvim i sličnim slučajevima. Ovdje svakako ostajeotvoreno pitanje da li privredni subjekti koji su za-interesovani za dodjelu konkretnog ugovora o javnojnabavci, pozivom na ovlaštenje iz člana 50 ZJNamogu da pokrenu žalbeni postupak pred drugostepenimorganom ili tužbu pred nadležnim sudom u BiH, uslučajevima izbjegavanja primjena odredbi ZJNa kojinemaju svoj osnov u članu 5 Zakona.

Također, URŽ BiH ima ovlaštenje, u slučaju da smatrada je službeno lice ugovornog organa izvršilo pro-

mišljenu i namjernu povredu ZJN-a BiH, ugrožavajućitime njegovu svrhu navedenu u članu 1 Zakona, da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnomsudu. Ovaj propis je u praznom hodu, s obzirom dačlanovi entitetskih vlada, kao i članovi Vijeća ministaraBiH, uživaju imunitet. Tako ostaje otvoreno pitanje

primjenjivosti ove zakonske odredbe na članove naj-viših instanci izvršne vlasti u entitetima, odnosnodržavi BiH.

Istovremeno bi se moralo očekivati od državnih insti-tucija koje osnovane radi osiguraja pravilne primjene

ZJN BiH, kao i od ostalih entitetske i države institucije(upravnih i sudskih), da iskoristiti sva zakonom doz-voljena sredstva kako bi spornu Odluku Vlade RS po-ništili. U suprotnom možemo očekivati da ovakvi islični slučajevi postanu praksa za netransparentno tro-šenje javnih sredstava.

Sve navedeno moralo bi da upozori zakonodavca danacrtom novog Zakona o javnim nabavkama predvidimjere koje će spriječiti ugovorne ograne da se ponašajusamovoljno.

CJPFondacija Centar za javno pravo

Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre



Poziv za angažman u Fondaciji

CJP je fondacija čiji je osnovni zadatak analiza javnopravnih problema u regiji i obrada izabranihpitanja koja se u formi pravnih eksperza provode na zahtjev zainteresiranih stranaka. Za 2012.godinu raspolažemo sa više slobodna mjesta za

SARADNIKE

iz BiH i regiona (Hrvatska, Srbija i Crna Gora)

Angažiramo diplomirane pravnike u svim akademskim zvanjima. Tražimo saradnike zaobradu izabranih tema u okviru tekućih analiza. Angažman je predviđen za period od 2 do 12mjeseci. Zainteresirani smo za osobe sa završenim pravnim fakultetom koje odlično govore

jedan ili više stranih jezika (obavezno njemački ili engleski). Prednost dajemo osobama sapoloženim pravosudnim ispitom i iskustvom iz prakse, očekujemo odgovarajući anitet iliiskustvo u pisanju pravnih analiza. Elokventan nastup, samostalan radni sl i samoinicijava sepodrazumijevaju.

Ako se raspoznajete u opisanom prolu i želite se uključi već u u fazi pokretanja jednogširoko postavljenog projekta koji se odnosi na pravnički rad visoke stručnos, molimo da se

javite kratkom biograjom na bosanskom, hrvatskom ili srpskom jeziku iz koje će se vidje Vašobrazovni put, uspjesi u studiju, stečena akademska zvanja i skupljena iskustva u klasičnimpodručjima angažmana pravnika.

Informacije o FCJP možete pronaći na našoj web-stranici www.fcjp.ba; aplikacije na ruke prof.dr. Edina Šarčevića, putem e-maila: [email protected]