sveske za javno pravo [broj 5, septembar 2011.]

8/22/2019 Sveske za javno pravo [broj 5, septembar 2011.]

http://slidepdf.com/reader/full/sveske-za-javno-pravo-broj-5-septembar-2011 1/112

Sveske za javno pravo

Blätter für Öffentliches RechtUtemeljio prof. dr. Edin Šarčević u saradnji sa doc. dr. Tarikom HaverićemSaradnici ovog broja: Adnan Ćerimagić, Danilo Ćupić, Ena Gotovuša, Aida Hunček-Pita,Elvedin Jusufbašić, Emir Mehmedović, Ervin Mujkić, Branko Perić, Nurko Pobrić, AlenRajkoGlavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević.Redakcija: Centar za javno pravo, Čekaluša 52, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba

5 2011.Str. 1-1122. godište

Septembar 2011.

Sadržaj:

Edin Šarčević, Uz ovaj broj .........................

Nurko Pobrić, Treba li Bosni i Hercegovini

vrhovni sud ....................................................

Branko Perić, Vrhovni sud BiH — između

politike i prava ..............................................

Ena GotovuŠa, Pitanje državne imovine —

postoji li rješenje? ........................................Emir MehMedović, Državna imovina u

Bosni i Hercegovini ......................................

Aida hunček -Pita, Usvajanje budžeta RS za

2011: pitanje ustavnosti ................................

1

4

13

19

27

38

46

59

73

78

89

Ervin Mujkić, Sistem zdravstva u Bosni i

Hercegovini ...................................................

Elvedin jusufbaŠić, Organizacija skalne

politike na nivou Bosne i Hercegovine ..........

Adnan ćeriMaGić, Zatvorski sistem u BiH i

europski zatvorski standardi .........................

Alen r ajko, Zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela u Hrvatskoj ..........

Danilo ćuPić, Garancija nezavisnosti i

samostalnosti sudstva u Crnoj Gori ..............

ISSN 2232-7320

Edin Šarčević

Uz ovaj broj / In addition to this Volume

CJP

Fondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht

Foundation Public Law Centre

Uspostavljanje jednog vrhovnog suda u Bosni iHercegovini je i dalje tema političkog testiranja dokojih granica može ići entitetsko samoinstitu-cionaliziranje u državnopravnu zajednicu. Uvodneanalize o ovoj temi stoje izvan političkog diskursa iobrađuju je pravno usmjerenim postupkom: NurkoPobrić, analizom decita dejtonskog ustavnog kon-strukta, Branko Perić, analizom “nametnutih pravo-sudnih institucija” koje su otklonile nedostatkedejtonske strukture pravosuđa. Prvi zagovara uspo-

stavljanje jednog vrhovnog suda i pokazuje ustavneosnove i jurisdikcione postulate za njegovu insti-

Establishing a single Supreme Court in Bosnia andHerzegovina is still a matter of political testing howfar the Entities can go with self-institutionalizationinto a governmental community. Preliminary ana-lyses of this topic is out of the political discourseand is done through legally oriented procedure by: Nurko Pobrić, the analysis of the decit of Daytonconstitutional construct, Branko Perić, the analysisof “imposed judicial authorities” which haseliminated the absence of Dayton structure of the

justice system. The rst author advocates theestablishment of a supreme court and shows the



2

tucionalizaciju, drugi dospijeva do stava da jedanvrhovni sud nije potreban budući da trenutno ne postoji problem funkcioniranja pravosuđa i da po-sto jeći sistem treba biti stabiliziran harmonizacijomentitetskih zakona. Obje analize zaslužuju pažljivulektiru i još pažljivije odmjeravanje suprostavljenihargumenata. Njihova provjera u kontekstu juris-dikcione prakse i zahtjeva jurisprudencije koji su prezentirani u prošlom broju Svezaka može dati pravni odgovor na pitanje potrebe, forme i nad-ležnosti jednog vrhovnog suda za BiH.

Sudbina državne imovine je sljedeći temat: dvijeanalize pravnika mlađe generacije (Gotovuša iMehmedović) rekonstruišu historijat i političku pozadinu spora o državnoj imovini i ulaze u dog-matski zahtjevna pitanja ustavnosti Zakona o statusudržavne imovine koja se nalazi na teritoriju RS.Argumentacija i citirane činjenice pokazuju da je politika koja se vodi u ime entiteta RS nedvo-smisleno antidržavna, posebno u mjeri u kojoj svjes-no ignoriše i krši ustavno pravo BiH. U tom sekontekstu pokazuju dogmatski relevantni razlozizbog kojih je sporni Zakon neustavan. Faktograjai dogmatski osnov iz ovih analiza ne bi smjeli biti

prešućeni ni u javnopravnom diskursu, ni u ustavnopravnoj jurisdikciji. Preporučujem ih kao utemljenei dogmatski neutralno napisane analize pravnikamlađe generacije.

Fokusiranje na probleme ustavnosti entitetskogzakonodavstva u ovom broju dopunjuje analiza

pravnih nedostataka u postupku usvajanja budžetaRS i Zakona o izvršenju budžeta RS za 2011. go-dinu (Hunček-Pita). Sve je zaokruženo ukazivanjemna slabosti u pravnom sistemu organizacije zdravstvau BiH (Mujkić), sistema skalne politike u BiH(Jusufbašić) i zatvorskog sistema ( Ćerimagić). Oveanalize pokazuju da je pravna regulacija nekolikoključnih segmenata državnopravnog sistema BiH ufunkciji kompliciranja socijalnih i nansijskihodnosa i da je indirektno u funkciji podsticanjaneustavne političke prakse i stvaranja svojevrsnog pravnog haosa iz kojeg još sa pozitivnim bilansommogu izići samo određene poltičke strukture.

constitutional grounds as well as jurisdictional po-stulates for its institutionalization; the other author concludes that one Supreme Court is not requiredsince currently the functioning of the system of justice is not a problem and therefore the existingsystem should be stabilized with the harmonizationof entity laws. Both analyses deserve careful readingand even more careful comparison of opposingarguments. Reviewing the analysis in the context of jurisdictional practice and the demand of jurisprudence that has been presented in the previousissue of Volumes can give a legal answer to thequestion about needs, form and jurisdiction of aSupreme Court of BH.

The following topic is future of state property: two

analyses by lawyers of younger generation (Go-tovuša and Mehmedović) ofer reconstruction of history and political background of the dispute onstate property and discuss dogmatic issue of reviewthe constitutionality of the Law on the status of thestate property on the territory of RS. The argu-mentation and quoted facts show that the policywhich has been conducted on behalf of the entityRS is unambiguously anti-state, particularly in thedimension by which the RS consciously ignores andderogate the constitutional right of BiH. In thiscontext, dogmatic relevant reasons are presented toshow why the controversial law is not in order withConstitution. Factography and dogmatic basis of this analysis should not be suppressed in a public-law discourse, neither in the constitutional jurisdiction. I recommend them as established anddogmatically neutral analyses written by the lawyersof younger generation.

In addition to focusing on issues of constitutionalityof entity legislation, this Volume also includes theanalysis of legal absence in the budget adoption

procedure of RS and the Law on Budget Executionof RS for 2011. (Hunček-Pita). The discussion isrounded by pointing out the weaknesses in theorganization of health care legal system in BH(Mujkić), system of scal policy in BiH (Jusufbašić)and prison system (Ćerimagić). The analyses showthat the legal regulation of several key segments of the state legal system of BH are in the function of complicating social and nancial relationships, andtherefore indirectly in the function of encouraging political unconstitutional practices and creation of alegal chaos from which may come out only certain

political structure even with a positive balance.



3

CJPFondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre

Nije li to svojevrsan dokaz da je upravo “našastruka” u BiH podijeljena etničkom pravnom pa-meću, duboko involvirana u održavanje ovog ure-đenja i njegovu legitimaciju kao sistema prava. Ništa zahvalnije od nekritičkog pozitivima koji sehrani oskulom o pravniku kao “ustima” važećegzakona kako bi se održao u životu jedan normativnisistem koji uspostavlja mrežu neracionalnh pravnihrješenja i državu odmiče od njene primarne funkcije:umjesto da servisira građane i stara se o postizanjusocijalnog blagostanja ona postaje smetnja iinstitucionalna barijera socijalnom napretku.

Sasvim drukčiji tematski kôd posjeduju analize izregije. U Hrvatskoj je od početka 2010. na snazi

novi Zakon o upravnom postupku. U ovom brojudonosimo analizu reforme opšteg upravnog postupka(Rajko), koja posebno težište stavlja na zanimljivenovine: institut zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela iz čl. 156 hrvatskog ZUP-a.Crnogorski ustav je najmlađi u regiji. No, već se postavlja pitanje da li je ustavna garancija sudskenezavisnosti i njena konkretizacija u crnogorskomzakonodavstvu u skladu sa opšteprihvaćeni standar-dima i jurisdikcijom ESLJP. Analiza ovog pitanja(Ćupić) obuhvata nekoliko problema koji imaju

univerzalno značenje: uloga legislative u imenovanjusudaca, određivanja nadležnosti i sastava sudova, političke ovisnosti sudaca, zatim pitanje ustavnog jezika i institucionalnog okvira za realizaciju sudskesamostalnosti.

Sveske za javno pravo idu dalje, našim čitaocimaželimo ugodnu lektiru. Nadam se da će objavljeneanalize podstaći etablirane pravne strukture na kri-

tičko propitivanje cjeline pravnog uređenja i priželj-kujemo utemeljene reakcije.

Isn’t it an obvious proof that exactly “our profession”in Bosnia and Herzegovina, divided by ethnic legalintellect, has been deeply involved in the maintenanceof this system and its legitimacy as a system of law? Nothing is more grateful than uncritical positivismthat feeds platitudes about the layer as a “mouth” of the law in force in order to maintain in the life a nor-mative system which establishes a network irrationallegal rulings and moves the state away from its primary function: instead to service the citizens andtake care of achieving social welfare, it becomes anobstacle, and institutional barriers to social pro-gress.

The analysis from the region has totally differentsubject code. In Croatia a new Law on Administrative

procedure is in force since beginning of 2010. Thisissue includes an analysis of administrative pro-cedure reform (Rajko), with emphatic attention ison interesting new issues: mechanism of protectionfrom other ways of treatment of public entitiesreferred in Art. 156 of Law of Administrative proce-dure. Montenegro’s Constitution is the youngest inthe region. But, the question is raised whether theconstitutional guarantee of judicial independenceand its concretization in the legislation of Mon-tenegro is in consistent with generally acceptedstandards of the ECHR. The analysis of this issue(Ćupić) includes several problems that have uni-versal meaning: the role of legislative in appointing judges, determining the jurisdiction and compositionof courts, political dependency of judges, and issueof the constitutional language and the institutionalframework for the realization of judicial independence.

Public Law Volumes will continue and we wish our readers a pleasant reading. I hope that the publishedanalysis will encourage the established legal struc-

tures to critical examination of the whole legal sys-tem and also looking forward to well-basedreactions.



4

Nurko Pobrić*

Treba li Bosni i Hercegovini Vrhovni sud

4

5

Sadržaj:

1. Aktuelni povod ................................................2. Organizacija sudova u složenoj državi ............

3. Zašto u Bosni i Hercegovini nijeuspostavljen Vrhovni sud .................................4. Ustavni osnov za uspostavu Vrhovnog sudaBosne i Hercegovine ........................................5. Zaključak ......................................................

6

911

* Autor je sudija Kantonalnog suda Mostar i profesor naPravnom fakultetu Univerziteta “Džemal Bijedić” u Mo-staru.

1. Aktuelni povod

Neposredni povod za raspravu o temi iz naslova je

planirani, ali ne i održani referendum u RepubliciSrpskoj o Sudu i Tužilaštvu Bosne i Hercegovine,na kome su se građani Republike Srpske trebali iz- jasniti “šta misle” o radu ovih državnih pravosudnihinstitucija. Kao što rekosmo, referendum nijeodržan, jer je Visoka predstavnica EU za sigurnost ispoljnu politiku Catherine Ashton, povodom najav-ljenog referenduma došla u Bosnu i Hercegovinu(Banja Luku) i obećala, odnosno “dogovorila”(se) s predsjednikom Republike Srpske “o otvaranju struk - turalnog dijaloga o reformi pravosuđa u BiH”.

Republika Srpska je 27. maja 2010. godine uradiladokument za diskusiju pod nazivom “EU-BiH SSPStruktuisani dijalog o pravosuđu” za sastanak kojise trebao održati 6. i 7. juna 2011. godine u BanjojLuci. Kako prenose Dani od 3. juna 2011. godine, uuvodu dokumenta autori iz RS-a priznaju da jereforma pravosuđa (reforma pravosuđa u BiH) većurađena, ali u implementaciji Strategije za reformusektora pravde, koja je usvojena za period od 2008-2012. godine, “uočavaju se određeni problemi, po-sebno kada je u pitanju ustanovljavanje vrhovnogsuda BiH, status i nadležnost Suda BiH i VSTV-a”.Zatim se govori “o trenutnom stanju” Državne stra-tegije za rad na predmetima ratnih zločina. U nave-denom Dokumentu ističe se da “ne postoji nijedanvaljan razlog ni potreba za uspostavljanjem Vr-hovnog suda BiH iz razloga što ne postoji ustavniosnov za uspostavljanje takvog suda, a i putem ape-lacione jurisdikcije pred Ustavnim sudom BiH (...)mogu se ekasno riješiti slučajevi, između ostalih inejednaka primjena prava i zaštita ravnopravnostigrađana. Uostalom, s razlogom se pozivamo na član

123 Ustava RS-a koji kaže da Vrhovni sud RS-aobezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona”. Bavećise Ustavnim sudom BiH, u Dokumentu se izvodizaključak da “Ustavni sud BiH ne može odlučivatio pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti Ustav-nog suda RS-a iz razloga što je Ustavom RS-a propisano da su odluke Ustavnog suda obavezujućei izvršne na teritoriji RS-a i da izvršenje odlukaUstavnog suda obezbjeđuje Vlada RS-a.” U Doku-mentu su posebne kritike upućene na rad Suda BiH“što retroaktivno primjenjuje Krivični zakon”.

I Visoka predstavnica EU za sigurnost i spoljnu po-litiku ocijenila je, kako prenosi Oslobođenje od 21. juna 2011. godine, da je strukturalni dijalog o re-formi pravosuđa u BiH jedan od najvažnijih doga-đaja u regionu u posljednjoj godini, te da se struktu-ralni dijalog o reformi pravosuđa u BiH zasad uopćene može komentarisati, jer je riječ o procesu za kojitreba imati strpljenja. Zaključci do kojih će se doćina kraju procesa biće obavezni i primjenjivi. Istim povodom u Izjavi dana (Oslobođenje od 21. juna2011. godine), Nebojša Radmanović, predsjednik Predsjedništva BiH je izjavio: “Nema spora da jeDodik pokrenuo pravo pitanje za sve u BiH. Nemaspora da je naveo i prave argumente, od toga kako je pravosuđe u BiH dejtonski regulisano, kako je na-

metnuto, do toga kako funkcioniše protiv jednogdijela BiH-protiv RS-a.”

Moramo istaći da je povodom posjete Visoke pred-stavnice EU za sigurnost i spoljnu politiku BanjojLuci i “dogovora” s M. Dodikom “o otvaranju struk-turalnog dijaloga o reformi pravosuđa u BiH”, dio bosansko-hercegovačke javnosti bio “zbunjen”, jer se prema navedenom “dogovoru” nije pouzdanomoglo zaključiti da li će se “dijalog....” voditi sa RSili sa BiH. U intervjuu datom Dnevnom avazu od

27. juna 2011. godine Visoka predstavnica EU za

sigurnost i spoljnu politiku potvrdila je početak “strukturalni dijalog o pitanjima pravosuđa”, a kao



5

početak dijaloga označila je “sastanak u Banjoj Lu-ci”. Napomenula je da će biti još susreta, s ciljem dase pomogne državi (Bosni i Hercegovini) da po-stigne održiv napredak u tom važnom polju. Nagla-sila je da će se dijalog voditi u okviru procesastabilizacije i pridruživanja, te da se radi o procesukoji EU vodi s BiH kao državom, a ne s jednim ilidva entiteta. U skladu sa Ustavom BiH entiteti sudio procesa, ali dijalog ide sa državom. Osnovni ciljdijaloga, naglasila je Visoka predstavnica, jest kon-solidacija vladavine prava i uspostava nezavisnog,nepristrasnog i odgovornog pravosudnog sistemakoji se primjenjuje na cijelu zemlju, a od čega bikorist imao svaki građanin. Kako piše Oslobođenje

od 30. juna 2011. godine, Vijeće ministara usvojilo je informaciju o sastanku Strukturalni dijalog o pra-

vosuđu održanom početkom juna u Banjoj Luci.Dalje se navodi da Vijeće ministara BiH do kraja jula mora usvojiti dokument sa odgovorima koje jeEvropska komisija tražila od nadležnih institucijaBiH. Evropska komisija traži popunjavanje upitnika,odnosno odgovore na pitanja o stanju pravosuđa uBiH. Naglašava se da se “sad ne otvara rasprava ovrhovnom i apelacionom sudu”, i da su to pitanja“za drugu fazu razgovora”.

Iz izjava koje “dolaze” iz RS, može se već sada za-ključiti da će predstavnici RS u procesu vođenja

“strukturalnog dijaloga o reformi pravosuđa u BiH”,zauzeti stav da u BiH nije potrebna uspostavavrhovnog suda, te da će se zalagati za reduciranjenadležnosti Suda BiH i Ustavnog suda BiH.

2. Organizacija sudova u složenoj državi

Nezavisno od toga da li je u nekoj državi uspostavljen parlamentarni, predsjednički ili mješoviti sistemvlasti, sudstvo u svakom od tih sistema ima posebanustavnopravni značaj. Temeljna funkcija sudstva je

interveniranje u slučaju poremećaja pravnog po-retka, te “vraćanje” tog poretka u ustavne i zakonskeokvire. U federacijama (složenim državama) egzi-stiraju paralelno dva nivoa pravnih poredaka: jedansavezni utvrđen saveznim ustavom i saveznim zako-nima, i drugi, pravni poredak federalnih jedinica,utvrđen njihovim ustavima i zakonima. Stoga, od-mah se nameće pitanje o postojanju dva nivoa or-ganizacije sudstva, jednog saveznog koji bi činilisavezni sudovi, koji bi primjenjivali savezno pravoi drugog koji bi se sastojao od sistema sudova u fe-deralnim jedinicama i koji bi primjenjivao pravo tih

jedinica. “Verovatno bi postojanje ovakva dva po-sebna sistema sudova najviše bilo u skladu s pri-

menom federalnog načela, jer bi svaki pravni pore-dak za sebe imao i svoje sopstvene sudske organe.”1

Ovakvo “čisto” rješenje teško bi bilo u praksi ostva-rivo, jer u okviru vertikalne podjele državne vlastiu federalnim državama (primarno zakonodavne),između federacije i federalnih jedinica uvijek po-stoje materije koje spadaju u mješovitu nadležnost ifederacije i federalnih jedinica. Ova činjenica po-stavlja problem razgraničenja nadležnosti dvijevrste sudova – saveznih i sudova u federalnim jedi-nicama. Drugi razlog koji onemogućava uspostavu“čistog” modela organizacije sudova u federaciji(funkcionalno razdvajanje saveznih sudova od su-dova federalnih jedinica) je neophodnost postojanjau svakoj federaciji jednog najvišeg, vrhovnog sudačija je osnovna funkcija ujednačavanje sudske prak-

se sudova u federalnim jedinicama, putem svojeapelacione, odnosno revizione (kasacione) nadlež-nosti. U protivnom, nepostojanje vrhovnog suda ufederalnoj državi moglo bi da rezultira značajnimrazlikama u tumačenju zakona i poimanju pravde uokviru federacije. “Čist”, dvostruki sistem sudstva ufederalnim državama, danas nigdje ne postoji, izu-zev, u nešto “ublaženoj mjeri” u SAD, jer i u SAD postoji Vrhovni sud SAD, za koji John Rawls (zbogznačaja koji taj sud ima) kaže da je “egzemplar javnog uma”.2 U praksi preovlađuje drugo rješenje

(različito od “čistog” dvostrukog sistema sudstva ufederalnim državama). Prema njemu je sudovimafederalnih jedinica povjerena nadležnost i za pri-mjenu saveznog prava i prava samih federalnih jedinica. Primjena ovog rješenja podrazumijeva daod saveznih sudova postoji samo vrhovni sud, samogućom i prvostepenom nadležnošću, ali bi tajsud primarno trebao imati apelacionu i(li) kasacionunadležnost. Funkcija saveznog vrhovnog suda je, uovom slučaju osiguranje jedinstvene primjene sa-veznog prava. Ako bi se sudovanje u federalnimdržavama završavalo na nivou federalnih jedinica

(npr. u njihovim vrhovnim sudovima), a ne na sa-veznom nivou, u tom slučaju moglo bi se desiti dase savezni zakoni primjenjuju na onoliko različitihnačina koliko ima federalnih jedinica. U vezi snavedenim, ističe se da “ne postoji nijedna evropskadržava bez vrhovnog suda”,3 unatoč činjenici da je

1 M. Jovičić, Savremeni federalizam, Savremena admi-nistracija, Beograd 1973, s. 140.2 Vidjeti detaljnije J. Rawls, Politički liberalizam, Zagreb2000, ss. 207-228.3 M. Dauster, “Ustav Bosne i Hercegovine: Nesavršenadržava – diskurs”, Sveske za javno pravo, br. 1-2,Sarajevo 2010, s. 11.



6

u pojedinim državama (ne samo federalnim) razli-čito institucionaliziran pravosudni sistem. Govorećio značaju Saveznog suda u Švajcarskoj, SilvanoMoeckli kaže: “Sud u pojedinačnom slučaju odlu-čuje o određenim osobama. Doslovan tekst u za-konima rijetko je tako jasan da u potpunosti odgo-vara pojedinačnom slučaju. Sud, dakle, mora zakontumačiti i dok ovo čini on stvara novo pravo jer se presude koriste kako za presuđivanje budućih slič-nih slučajeva, tako i kao zakonski materijal. Zbogtoga su od posebne važnosti presude najvišeg sudau Švajcarskoj, Saveznog suda. Njima se deniše’ne pisano pravo’. U anglosaksonskom govornom području ovo se naziva ’case law’: primjena ranijihsudskih presuda na aktuelne slučajeve. Tako se to-kom vremena pravo razvija iako zakonodavac (par-

lament) nije aktivan.”4

U kontekstu opisane funkcije vrhovnog suda ufederalnim državama (i državama uopće) može sereći da “pored podjele vlasti, ideja jednakosti predzakonom, koje u krajnjoj liniji znače jednaku, tj. jedinstvenu sudsku primjenu prava, kao i uopšteideja ljudskih prava, odnosno njihove ekasne za-štite, imale su velikog značaja za moderno obliko-vanje sudske funkcije.”5

Bosna i Hercegovina je također država federalnestrukture, čiji ustavni aranžman uglavnom slijedikonsocijacijski model podjele vlasti, bez Ustavom jasno uspostavljenih zajedničkih nadležnosti državei entiteta. Ipak, iz nekih odredbi Ustava BiH možese zaključiti da ta nadležnost (zajednička nadležnost) postoji (npr. sistem zaštite ljudskih prava, držav-ljanstvo, izborni sistem, međunarodni odnosi). Ta-kođer, značajno je istaći, da sudovi u entitetima,mada u manjem obimu, primjenjuju zakone Bosne iHercegovine. Samo ova dva razloga opravdavajuuspostavu Vrhovnog suda BiH. Ako je država Bosnai Hercegovina federalne strukture (a jeste), zašto bi

ona bila izuzetak u odnosu na druge federalne (iostale) države – da jedina nema uspostavljen vrhovnisud? Ni jedan sud u Bosni i Hercegovini, pa ni SudBosne i Hercegovine kao i Ustavni sud Bosne i Her-cegovine, ne mogu obavljati najbitnije nadležnostikoje uobičajeno imaju vrhovni sudovi u drugimdržavama. Uz sve to treba dodati da vrhovni sudovi,u načelu, imaju funkciju očuvanja “jedinstva pravosuđa” – oni su i “stvaraoci prava”, odnosno

kreatori ujednačene sudske prakse. Jednostavno ka-zano, osnovna funkcija vrhovnog suda, kao “naj-višeg suda” u državi je da osigura jedinstvenu primjenu zakona (prava) i ravnopravnost građana.Ako u jednoj državi, kao što je Bosna i Hercegovina,ne postoji vrhovni sud, onda se teško može na nivoudržave uspostaviti jedinstven pravni prostor. Institu-cionalni propust ovakve prirode, za posljedicu imadecit pravne državnosti – da se jednako na teritorijicijele države jamči pravnu sigurnost građana tedržave. U vezi s navedenim osnovano se može us-tvrditi da bez obzira na konkretna rješenja u slo-ženim državama, djelovanje jednog vrhovnog suda,kao suda opšte nadležnosti, elementarna je pretpostavka pravnodržavnog ustrojstva.

3. Zašto u Bosni i Hercegovini nije uspostavljenvrhovni sud

U Ustavu Bosne i Hercegovine (Aneks 4 Dejtonskogsporazuma), u odnosu na pravosudne institucije, jedino je ustanovljen Ustavni sud Bosne i Her-cegovine. Treba imati u vidu da ustavni sudoviobavljaju posebnu vrstu pravosuđa, koja nerijetkoima upliv i u područje političkog i utjecaj na drugedržavne organe u vršenju njihovih ustavnih nad-ležnosti. “Za pravnu državu u cjelini i za njene sa-

dr žaje se malo toga može dobiti iz institucionalizacije jednog ustavnog suda ili iz njegove prakse. Istinavećina evropskih država se nakon 1945. godine od-lučila za ustanovljavanje ustavnog sudstva, ali po-stoje pravne države koje izlaze na kraj i bez ustavnogsuda.”6 Dejtonski ustav predstavlja paradigmu hete-ronomnog nadnacionalnog ustavotvorstva, odnosnodirigovanog ustavotvorstva, koje se u praksi poka-zalo neekasno iz više razloga. Jedan od tih razloga,koji je, možda, i osnovni razlog u odnosu na Dej-tonski ustav, jest kauza tog Ustava, kao dijela Dej-tonskog mirovnog sporazuma, koja je (kauza), u

biti, utemeljena na “sankcioniranju” (priznavanju)vojno-političkih provizorija i realiteta nastalih uratu, kojima je Dejtonski ustav “priznao” status us-tavnih institucija. U političkom diskursu, za neke od bivših u ratu nastalih političko-vojnih provizorija,koje su “dejtonizacijom” postale ustavne kategorijei političko-teritorijalne jedinice u Bosni i Her-cegovini, često se ističe da su “trajne kategorije”.Ipak, mora se priznati da činjenica da je Ustav Bo-sne i Hercegovine produkt heteronomnog nadna-cionalnog ustavotvorstva ne znači “sama po sebi”

da je taj Ustav morao biti “loš”, pa da on, kao takav,

4 S. Moecki, Politički sistem Švajcarske, Sarajevo/Zagreb2010, s. 77.5 J. Hasanbegović, “Sudstvo”, u: Enciklopedija političkekulture, Beograd 1993, s. 1128. 6 Dauster (bilj. 3), s. 10.



7

onemogućava ekasno funkcioniranje državnih or-gana. Neki od najuspješnijih ustava donesenih po-slije Drugog svjetskog rata, kao što su Osnovni za-kon Savezne Republike Njemačke i Ustav Japana,rađeni su bez ikakvog participativnog ustavnog pro-cesa, bez participacije političkih faktora i javnostizemlje za koju su rađeni. Svakako treba istaći, da participacija javnosti, sama za sebe, ne znači i parti-cipativno ustavotvorstvo. Do njega će doći samo uslučaju kada ustavni proces uspostavi načela i in-stitucije demokratske vladavine, dostupnost sudstvai ekasnih pravnih lijekova, ekasnu zaštitu osnov-nih ljudskih prava, vlast koja će za svoj rad odgo-varati narodnim predstavnicima i javnom mnijenju,ne samo u vrijeme izbora, već i između izbora.

Ko je, zapravo, stvarni bosansko-hercegovački us-tavotvorac? Stvarni bosansko-hercegovački ustavo-tvorac, ističe E. Šarčević je “američka diplomatija”uz ngirano odnosno inscenirano dogovaranje “lo-kalnih političkih partija” uime “konstitutivnih na-roda”.7 S pravom se može postaviti pitanje, da li jetaj “stvarni” bosansko-hercegovački ustavotvoracmogao (i htio?!) Bosni i Hercegovini “podariti”drugačiji ustav, nego što je Dejtonski, koji bi, uzostale institucionalne aranžmane sadržavao i od-redbe o Vrhovnom sudu Bosne i Hercegovine. Našodgovor na postavljeno pitanje je – da. Razlog jerealna politička, ekonomska i vojna moć “ustavo-tvorca” koji je za Bosnu i Hercegovinu, da takokažemo, mogao pripremiti jedan “normalan ustav”,sličan ustavima mnogih drugih demokratskih ifunkcionalnih država. Iako takav – “normalan us-tav” (uostalom, kao što je i Dejtonski ustav), ponačinu donošenja ne bi bio demokratski, a samimtim ni legitiman, takav ustav, koji bi bio osnov zauspostavu funkcionirajuće i funkcionalne države,kroz svoju efektivnu realizaciju u političkoj i dru-štvenoj zbilji, naknadno, poslije svog donošenja, u

određenom, relativno kratkom vremenu, stekao bisvojstvo legitimnog ustava. Ukratko, bio bi pri-hvaćen kao “pravedan ustav” od većine građanaBosne i Hercegovine. Kazano načelno, međunarodnazajednica, odnosno međunarodni akteri, kao ustavo-tvorna vlast, u postkoniktnim društvima (državama)trebali bi “oktroirati” (tim društvima-državama) ta-kve ustave koji će ispunjavati sljedeće uslove: 1) dauspostave ili obnove političku zajednicu i 2) dauspostave ili preformuliraju pravila za podjelu nad-ležnosti i izvršenja najviših funkcija državne vlasti,

što, naravno, uključuje i sudsku vlast. (Navedeno seodnosi samo na ona postkonitna društva-državeko ja nisu u stanju sama donijeti novi ustav, ili pro-mijeniti postojeći). Ako Bosna i Hercegovina poslijezavršetka rata 1995. godine nije mogla samostalnodonijeti svoj novi ustav (a, očigledno nije), onda suakteri međunarodne zajednice kao ustavotvornavlast (za Bosnu i Hercegovinu) trebali donijeti takavustav (Bosni i Hercegovini), koji bi joj omogućio dase u relativno kratkom vremenu revitalizira u funk-cionalnu državu. Nesumnjivo je, što je već navedeno,da je takav ustav bilo moguće donijeti. Umjestoustava s navedenom kauzom i karakteristikama, do-nesen je takav ustav koji je od Bosne i Hercegovineučinio svojevrstan mixtum compositum, malo dr-žavu, malo faktički protektorat, malo kondominij i

sl. Dejtonski ustav (uz ostalo) nije ni pokušao insti-tucijski civilizirati onu nacionalističku praksu koja je bila jedan od uzroka rata u Bosni i Hercegovini.Stoga, s pravom se tvrdi: “Bosna i Hercegovina je,vjerovatno, jedina zemlja na svijetu s tako složenimsistemom upravljanja koji obuhvata nekoliko režima podjele vlasti i različite sisteme zastupanja grupa narazličitim nivoima vlasti.”8 Jednostavno kazano, postoje sistemske greške ugrađene u ustavne temeljeBosne i Hercegovine.

Ustav Bosne i Hercegovine prihvata koncept suženeustavne materije, posebno u dijelu koji se odnosi naorganizaciju državne vlasti. Ovi propusti u UstavuBosne i Hercegovine, vidljivi su i u činjenici daUstav Bosne i Hercegovine “ne poznaje” Vrhovnisud Bosne i Hercegovine. Navedeni institucionalni propust, posljedično rezultira decitom temeljnekarakteristike pravne države, da jednako na svojojteritoriji jamči pravnu sigurnost za svoje građane istanovnike. “Od toga nema ništa ako se država,kako je BiH to učinila prema članu I/3 Ustava,organizira tako da preuzima entitetsko uređenje i

entitetima prema članu III prepušta široka zako-nodavna ovlaštenja.”9 Vrhovni sudovi entiteta nemogu u ovom segmentu supstituirati funkciju koju bi imao Vrhovni sud Bosne i Hercegovine, čak ni pod uslovom striktne primjene člana III/3(b) UstavaBosne i Hercegovine – uvažavanje prioriteta “sa-veznog prava” i općih načela međunarodnog prava ida se prihvati takvo tumačenje člana VI/3.c) Ustava, prema kojem bi (prihvaćenom tumačenju) Ustavnisud Bosne i Hercegovine bio nadležan ispitivati us-

7 E. Šarčević, “Dejtonski ustav: karakteristike i problemi”,Status, br. 13/2008, Mostar, s. 154.

8

F. Bieber, Bosna i Hercegovina poslije rata: Politički sistem u podijeljenom društvu, Sarajevo 2008, s. 164.9 Dauster (bilj. 3), s. 11.



8

klađenost entitetskih zakona sa zakonima Bosne iHercegovine. Smatramo da bi pravilnim tumačenjemčlana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine proizlaziloda zakoni entiteta moraju biti usklađeni sa zakonimaBosne i Hercegovine, što bi posebno bilo značajnou oblasti krivičnog zakonodavstva, gdje su uočeniodređeni problemi – primjenjuju se različiti zakoni pred Sudom Bosne i Hercegovine i sudovima enti-teta u predmetima ratnih zločina, koji propisujurazličite kazne za ista krivična djela. Analizirajući procesuiranje ratnih zločina u Bosni i HercegoviniOSCE-Misija za Bosnu i Hercegovinu primjećujeda je pravosudni sistem u Bosni i Hercegovini pri-lično složen i izuzetno fragmentiran. Između pravo-sudnih institucija na državnom nivou i u entitetimane postoji hijerarhijski odnos, što je posljedica post-

dejtonskog dogovora o unutrašnjem uređenju BiH.Jedan od rezultata je da odluke o žalbi u predmetimaratnih zločina donose četiri različita suda: Apela-ciono odjeljenje Suda BiH, Vrhovni sud FBiH, Vr-hovni sud RS i Apelacioni sud Brčko distrikta BiH.10

I zbog složenosti i izuzetne fragmentiranosti pravo-sudnog sistema u Bosni i Hercegovini “aspekt prav-nog jedinstva upravo u BiH ima veliki značaj, bu-dući da u pravosuđu, osim Ustavnog suda BiH, ne postoji najviša državna pravosudna reviziona in-stanca koja bi se brinula o jedinstvenoj primjeni

istih normi u entitetima.”11

Kao jedan od nedostataka Ustava Bosne i Herce-govine navodi se “šutnja” (ustavna šutnja) o sudskojvlasti, o njenoj organizaciji i zadacima. “Tako seključni stav iz člana I/2 Ustava BiH, da je BiH pravna država, pokazuje kao nepotpun.”12 Ovu us-tavnu prazninu, kao i neke druge, moguće je jedino popuniti zakonima, i to tako što bi se dio “ustavnematerije”, transformirao u “zakonodavnu materiju”,naravno, pod pretpostavkom da u dogledno vrijemenije za očekivati reviziju Ustava Bosne i Herce-

govine, bar ne u domenu organizacije sudske vlasti.Svakako, odgovarajuće tumačenje Ustava BiH, mo-že biti uvjerljiv osnov za uspostavu institucija dr-žave, koje u Ustavu nisu navedene, što uključuje iVrhovni sud BiH. “Što je konkretno ustav ’tamniji’(što ima više praznina, nap. N. P.) u detaljnimiskazima, to je tumačenje ustava koje se oslanja na

tradicionalne metode, u koje ulaze i uporedno pravoi ustavna tradicija, kako se ona razvila od kon-stitucionalizma 19. stoljeća, zahtjevnija u pogleduiznalaženja ustavnih iskaza koji konkretizirajuzatamnjenja ustavnog teksta”.13 Citirani stav osno-vano upućuje na zaključak da tumačenje ustavanadilazi tumačenje običnih zakona koje je primarnousmjereno na tekst zakona, na njegovu sistematiku,vrijeme i datum nastanka. “Ustavna šutnja o pravo-sudnoj vlasti vodi nužno do nalaza da ne može bitiustanovljen jedan Vrhovni sud BiH. Jer, Ustav BiHiz 1995. šuti o tome. U ustavnopravnoj usporedbi saostalim evropskim državama, BiH može opet u ovojtački za sebe reklamirati ‘posebnost’”.14 Premamom mišljenju (kako je već istaknuto), ustavnašutnja o pravosudnoj vlasti nužno ne vodi do za-

ključka da se u Bosni i Hercegovini ne može uspo-staviti Vrhovni sud. Vrhovni sud Bosne i Hercegovinemože se uspostaviti i zakonom (samo zakonom), ane Ustavom i zakonom, što je uobičajeno, i za takavzakon može se u Ustavu BiH naći ustavni osnov, ato je isti onaj ustavni osnov koji je poslužio za uspostavu Suda Bosne i Hercegovine, o čemu će unastavku još biti govora.

Sud Bosne i Hercegovine nije vrhovni sud, nego je poseban sud, koji ima kako prvostepenu, tako iapelacionu nadležnost u određenim predmetima(sporovima).15 Taj Sud može se označiti i kao spe-cijalni sud Bosne i Hercegovine, koji u okviru svojenadležnosti, egzistira pored, ali ne i iznad sudovaentiteta. On i zbog toga ne može obavljati funkcijuvrhovnog suda. Ako zbog općepoznatih razloga,značajna rekonguracija ustavnog sistema BiH(promjena Ustava BiH), za sada nije moguća, patime ni (u Ustavu) uspostava Vrhovnog suda BiH,kao ustavne pravosudne institucije, onda bi taj sudtrebalo i bilo moguće (pravno gledano) uspostavitizakonom, mada je iz razloga političke prirode, teško

očekivati da bi takav zakon bio usvojen u Parla-mentarnoj skupštini BiH. Kada kažemo da bi Vr-hovni sud Bosne i Hercegovine bilo moguće uspo-staviti zakonom, smatramo da bi bilo najcjelishodnijena nivou Bosne i Hercegovine donijeti jedan zakono organizaciji sudova u Bosni i Hercegovini, koji biu odsustvu ustavne regulative u ovoj oblasti, okon-čao rascjepkanost pravosudnog sistema u Bosni iHercegovini. Taj zakon ne bi regulisao organizaciju10 Postizanje pravde u Bosni i Hercegovini-Procesuiranje

predmeta ratnih zločina od 2005. do 2011. godine:OSCE- Misija za BiH, Sarajevo 2011, s. 33.11 Steiner, Ademović i dr., Ustav Bosne i Hercegovine – Komentar , Sarajevo 2010, s. 802.12 Dauster (bilj. 3), s. 3.

13 Ibid , s. 9.14 Ibid , s. 10.15 Prečišćen tekst Zakona o Sudu Bosne i Hercegovineobjavljen je u Sl. gl. BiH , br. 49/09.



9

i nadležnost Ustavnog suda BiH i postupak pred timsudom, ali bi u odnosu na Ustavni sud BiH trebaloizvršiti određene ustavne promjene i donijeti Zakono postupku pred Ustavnim sudom BiH ili Zakon oUstavnom sudu BiH. Sličan stav u odnosu na orga-nizaciju pravosuđa u BiH zastupa i Edin Šarčević,koji, uz ostalo ističe da bi “organizacija pravosuđamorala biti nadležnost države u smislu uspostavedržavnih sudova”, dok bi “u svemu ostalom sudovimogli biti organizirani na entitetskom nivou.” Šar-čević je mišljenja da bi država morala posjedovatiokvirno ili konkurirajuće zakonodavstvo za pitanjaorganizacije sudova i sudskog postupka (u reguli-ranim područjima bila bi isključena nadležnostentiteta). “U isključivoj bi nadležnosti države”, na-glašava Šarčević, “moralo ulaziti uspostavljanje

vrhovnog suda i tužilaštva za cijelu zemlju.”16 Uko-liko bi se uspostavio Vrhovni sud Bosne i Herce-govine, Sud Bosne i Hercegovine morao bi reduciratisvoje nadležnosti i možda djelovati samo kao prvo-stepeni sud u određenim krivičnim stvarima. Mogu-će bi bilo (poslije izvjesnog vremena) i njegovo potpuno ukidanje, i u tom slučaju bi njegove sa-dašnje nadležnosti preuzeli sudovi u entitetima iVrhovni sud Bosne i Hercegovine. Pri svemu nave-denom, u odnosu na moguće modalitete organizacije pravosuđa na nivou Bosne i Hercegovine, treba

imati u vidu određene opće principe o organizacijisudova. Sudovi se organiziraju instanciono, u dvaili više stepena, kao prvostepeni i drugostepeni(apelacioni), a često i trećestepeni, odnosno vrhovniili kasacioni sud. Za razliku od podjela sudova naopće i specijalne, po kriteriju njihove stvarne nad-ležnosti, sudovi se prema funkcionalnoj nadležnosti,u okviru jedinstvene sudske funkcije, mogu podijeliti(što smo već spomenuli) na prvostepene, apelacionei kasacione. Prvostepeni su svi oni sudovi čijeodluke u pojedinim sudskim predmetima nisu ko-

načne. Apelacioni sud je drugostepeni sud koji od-lučuje o žalbama, ali u određenim sudskim sporo-vima može biti i prvostepeni sud. Kasacioni sud, po pravilu, povodom izjavljenog pravnog lijeka neodlučuje u meritumu spora, nego odlučuje samo ozakonitosti presude, sa pravom da presudu kojusmatra nezakonitom, zbog povrede materijalnog ili procesnog prava ukine i vrati predmet na ponovnosuđenje. U izuzetnim slučajevima i kasacioni (vr-hovni) sud može presuđivati u prvom stepenu.U postdejtonskom periodu bilo je različitih prijedloga za promjenu Ustava Bosne i Hercegovine, a

ti prijedlozi dolazili su iz nevladinih organizacija,akademske zajednice, pojedinih državnih i drugihinstitucija. Malo je tih prijedloga uključivalo i uspostavu Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine. Zaistaći je u tom smislu prijedlog Ustava SavezneRepublike Bosne i Hercegovine koji su uradili Mid-hat Izmirlija i Dennis Gratz (u daljem tekstu: Ustav).U članu 23 Ustava, pod naslovom Pravosuđe propisuje se da pravosudne funkcije vrše: a) Ustavnisud b) Vrhovni sud c) pokrajinski sudovi d) općinskisudovi. U članu 48 st. 2. navodi se da je Vrhovnisud Savezne Republike Bosne i Hercegovine najvišižalbeni sud Saveza, uključujući i odlučivanje ožalbama na odluke pokrajinskih sudova u pogledu pitanja koja se odnose na Ustav, zakone i propiseSaveza i druga pitanja predviđena zakonodavstvom

Saveza, osim onih iz djelokruga Ustavnog suda. Učlanu 48 st. 3 Ustava propisuje se da Vrhovni sudtakođer ima takvu izvornu nadležnost kakvu muosigura zakonodavstvo Saveza, a u članu 49 st. 1.Ustava navodi se da su presude Vrhovnog suda Sa-vezne Republike Bosne i Hercegovine konačne iobavezujuće. U članu 49 st. 2. Ustava propisuje seda postupak pred Vrhovnim sudom Savezne Re- publike Bosne i Hercegovine bliže određuje Saveznizakon.17

4. Ustavni osnov za uspostavu Vrhovnog sudaBosne i Hercegovine

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u svojoj odluci broj: U-26/01 od 28. septembra 2001. godine18 utvr-dio je da je Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine uskladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine. U UstavuBosne i Hercegovine ne postoje odredbe o SuduBosne i Hercegovine, kao, što smo naprijed istakli,ni odredbe o Vrhovnom sudu Bosne i Hercegovine.Ipak, Ustavni sud Bosne i Hercegovine, odgovara-

jućim tumačenjem Ustava, pronašao je pravni osnovza donošenje Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine, pa samim tim i ustavni osnov za uspostavu tog Suda.Mišljenja smo da se u Ustavu Bosne i Hercegovine,tumačenjem istih odredbi Ustava, kao i u slučajuocjene ustavnosti Zakona o Sudu Bosne i Herce-govine, može naći osnov za donošenje Zakona oVrhovnom sudu Bosne i Hercegovine, odnosno daUstav Bosne i Hercegovine nije prepreka za uspo-

16 E. Šarčević, Ustav iz nužde, Sarajevo 2010, s. 396.

17 Ustav Savezne Republike Bosne i Hercegovine

(prijedlog), objavljen u časopisu Novi pogledi, broj III,Sarajevo 2004, ss. 6-11.18 Odluka je objavljena u Sl. gl. BiH , br. 4/02.



10

stavu Vrhovnog suda Bosne i Hercegovine. Stoga,čini se korisnim analizirati najbitnije dijelove i argu-mentaciju koju je Ustavni sud Bosne i Hercegovinedao u navedenoj odluci.

Zakon o sudu Bosne i Hercegovine (koji je bio pred-met ocjene ustavnosti) donio je Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu 12. novembra 2000. godine,a taj Zakon objavljen je u Sl. glasniku BiH , br. 29/00.Dvadesetpet poslanika Narodne skupštine RepublikeSrpske su 23. marta 2001. godine, na osnovu čl.VI/3(a) Ustava Bosne i Hercegovine, podnijeli Us-tavnom sudu Bosne i Hercegovine zahtjev za ocjenuustavnosti Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine.Podnosioci zahtjeva smatrali su da Zakon o SuduBosne i Hercegovine “grubo krši” odredbe člana IIIUstava Bosne i Hercegovine koje regulišu nad-ležnosti i odnose između institucija Bosne i Her-cegovine i entiteta, jer tačkom 1 tog člana pravosuđenije predviđeno kao nadležnost Bosne i Hercegovinenego je to nadležnost entiteta, te da ne postoji us-tavni osnov za donošenje Zakona o sudu Bosne iHer cegovine, jer, osim Ustavnog suda, Ustavomnije predviđena nijedna sudska instanca na državnomnivou. U zahtjevu je također navedeno da implemen-tacija Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine podrazu-mijeva i donošenje još niza zakona materijalnog i procesnog karaktera, zašto, također, po ocjeni pod-

nosioca zahtjeva, ne postoji osnov u Ustavu Bosne iHercegovine. U pogledu nadležnosti Visokog pred-stavnika da donosi zakone i nadležnosti Ustavnogsuda Bosne i Hercegovine da odlučuje o saglasnostitih zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine,Ustavni sud je već ranije, u odlukama broj: U-9/00,U-16/00 i U-25/00, izrazio svoj stav da ovlasti Vi-sokog predstavnika proizilaze iz Aneksa 10. Općegokvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini,relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenihnaroda i Bonske deklaracije i da te ovlasti, kao ni

vršenje tih ovlasti, nisu podložni kontroli Ustavnogsuda. Međutim, kada Visoki predstavnik intervenirau pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajućidomaće vlasti, on djeluje kao vlast Bosne i Herce-govine, a zakoni koje on donosi su prirode domaćihzakona te se moraju smatrati zakonima Bosne i Her-cegovine, čija je saglasnost sa Ustavom Bosne iHer cegovine podložna kontroli Ustavnog suda. Su-ština zahtjeva na koji je Ustavni sud trebao da odgo-vori u datom slučaju je da li Zakon o Sudu Bosne iHercegovine krši član III/3(a) Ustava koji glasi:“Sve vladine funkcije i ovlaštenja, koje ovim Usta-

vom nisu izričito dodijeljene institucijama Bosne iHercegovine, pripadaju entitetima.”

U obrazlaganju svoje odluke Ustavni sud je naveoda je postavljeno pitanje, prije svega potrebno raz-motriti, u kontekstu člana I/2 Ustava koji glasi:“Bosna i Hercegovina je demokratska država kojafunkcionira u skladu sa zakonom i na osnovuslobodnih i demokratskih izbora.” Iako izričito nenavodi, Ustavni sud BiH, citirajući član I/2 Ustava,koji je trebao biti polazna tačka u donošenju odluke,Bosnu i Hercegovinu (posredno) određuje pravnomi demokratskom državom. Nadalje, Ustavni sudnavodi, da zasnovanoj na temeljnom principu demo-kratije i njenoj ustavnoj strukturi prema tački 3 togčlana (“Bosna i Hercegovina sastoji se od dva en-titeta....”), Ustav dodjeljuje Bosni i Hercegovini od-govornost i nadležnosti kojima se osigurava očuva-nje njenog suvereniteta, teritorijalnog integriteta,

političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta(čl. I/1, II/, III/(a), III/5(a), V/III(a), najviši nivomeđunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnihsloboda (čl. II/1), te slobodne i demokratske izbore(čl. IV/2 i V/1) Ustava. U članu III/1 Ustava, navodise u obrazloženju odluke Ustavnog suda, utvrđenesu nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine (na-vode se te nadležnosti). Zatim, Ustavni sud posebnonaglašava da su nadležnosti Bosne i Hercegovine i pitanja državljanstva, koja, prema članu I/7. Ustava,reguliše Parlamentarna skupština Bosne i Herce-

govine, zatim odgovornost za osiguranje najvišegnivoa međunarodno priznatih ljudskih prava iosnovnih sloboda kako je to predviđeno članom IIUstava, donošenje izbornog zakona, kako je to predviđeno članom IV/2 i članom V/1 Ustava. Uodnosu na član III/5(a) Ustava (Dodatne nadležnosti)Ustavni sud se poziva na odluku u predmetu U-9/00u kojoj je analizirao modalitete dodatnih nadležnosti,te je naglasio da u ovom kontekstu treba razmotritisamo član IV/4(a), koji predviđa da Parlamentarnaskupština donosi zakone koji su potrebni za pro-vođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija

Skupštine po ovom Ustavu, te da ovaj član ne za-htijeva saglasnost entiteta. Dalje, u obrazloženjuodluke Ustavnog suda ističe se da je u II Djelomičnojodluci u predmetu broj: U-5/98 Ustavni sud izraziostav: “Ustav BiH stvara ovlasti ne samo u okviruopćeg sistema podjele nadležnosti člana III. Ute-meljenjem institucija države BiH, Ustav im, također,dodjeljuje manje-više specične ovlasti što se moževidjeti iz člana IV/4 za Parlamentarnu skupštinu iličlana V/3 za Predsjedništvo BiH, a koje nisu nužno ponovljene u nabrajanju člana III/1. Stoga se može

zaključiti”, navodi se u obrazloženju odluke Ustav-nog suda, “da pitanja koja izričito nisu nabrojana u



11

članu III/1 nisu nužno u isključivoj nadležnosti en-titeta na isti način na koji entiteti mogu imati rezidu-alne nadležnosti u odnosu na odgovornost institucijaBosne i Hercegovine”. (Ovaj zaključak iz obrazlo-ženja odluke Ustavnog suda smatramo posebnoznačajnim). Ustavni sud posebno ističe da, u skladusa članom II/1 Ustava Bosna i Hercegovina i obaentiteta treba da obezbijede najviši nivo ljudskih prava i osnovni sloboda i da se, u skladu sa članomII/2, prava i slobode određene Evropskom konven-cijom direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini iimaju prioritet nad ostalim zakonima. U konkretnomslučaju, ističe se u odluci, Sud treba posebno raz-motriti opći princip vladavine prava koji je inhe-rentan Evropskoj konvenciji i, konkretnije, princip pravičnog suđenja i efektivnog pravnog lijeka, koji

su zaštićeni čl. 6 i 13 Evropske konvencije. Na krajuobrazloženja odluke Ustavni sud izvodi bitnezaključke: Ustavni sud kaže: “1) Može se očekivatida će uspostavljanje Suda Bosne i Hercegovine bitivažan element u osiguranju da institucije Bosne iHercegovine djeluju u saglasnosti sa vladavinom prava i da zadovoljavaju uvjete Evropske konvencijeu pogledu pravičnih suđenja pred sudovima i efek-tivnih pravnih lijekova. Ustavni sud, također, kon-statuje da će, prema članu VI/3. Ustava odluke SudaBosne i Hercegovine biti podložne kontroli Ustav-

nog suda u pogledu njihove ustavnosti.” 2) Bosna iHercegovina funkcionirajući kao demokratska drža-va, ovlaštena je da u oblastima iz svoje nadležnosti,osim Ustavom predviđenih, uspostavi i druge meha-nizme i dodatne institucije, koje su joj potrebne zaizvršenje njenih nadležnosti, uključujući i uspostav-ljanje suda za jačanje pravne zaštite njenih građanai osiguranje poštovanja principa Evropske konven-cije o ljudskim pravima.“ U vezi s tim, Ustavni sudse poziva na član IV/4 (a) Ustava koji predviđa daParlamentarna skupština Bosne i Hercegovine do-

nosi zakone koji su joj potrebni za vršenje funkcijaSkupštine po ovom ustavu. Sud zapaža da se uspo-stavljanjem Suda Bosne i Hercegovine, može očeki-vati veći doprinos jačanju vladavine prava, što je jedan od temeljnih principa za funkcioniranje demo-kratske države.

Ustavni sud BiH donoseći svoju odluku imao je uvidu osobenost pravila tumačenja ustava. Pri ocjeniustavnosti zakona nadležni sud (ustavni sud, vrhovnisud) tumači ustavne odredbe. Tumačenje ustavnihodredaba moglo bi se svesti pod uobičajene inter-

pretacije, istovjetne tumačenju zakona. Jedina “te-škoća” pri tumačenju ustava jest činjenica da iznad

ustava, kao hijerarhijski najvišeg pravnog akta, ne postoji neki drugi viši pravni akt u kome bi se mogletražiti sadržajne i formalne odrednice za tumačenje.Upravo zbog navedenog, tumačenje ustava opredje-ljuje poseban pristup.

U teoriji prava navodi se nekoliko značajki tuma-čenja ustava. To su: a) odmjeravanje načela i temelj-nih vrijednosti kao specična pravna tehnika, b) prioritet načela pravednosti i načela pravne sigur-nosti, c) ekstenzivno (prošireno) tumačenje onihodredaba koje se odnose na ljudska prava i slobode,što znači da se teži tome da se ograničenja prava isloboda svede na najmanju moguću mjeru (in dubio

pro libertate) i d) pozivanje na “prirodu stvari” kaokvazizakonski pravni izvor. Pri ustavnoj interpretaciji

značajna su i dostignuća pravne teorije, posebnoustavnopravne nauke. Osim nauke, bitno je imati uvidu i općedruštvenu saglasnost (konsenzus) u od-nosu na osnovna ustavna pitanja. Naravno, i klasična pravila interpretacije pravnih tekstova (jezičko, lo-gičko, sistematsko) mogu se koristiti pri tumačenjuustavnih odredbi. Ciljno i sistematsko tumačenje,trebalo bi izdvojiti kao posebno pogodno za taj tipnormativnog teksta.19

Sudije Ustavnog suda koje su u navedenoj odluciizdvojili svoje mišljenje (Snežana Savić i Vitomir

Popović), tumačenju Ustava BiH prišli su naglašenorestriktivno, dogmatski i normativistički, zanema-rujući značaj ciljnog i sistematskog tumačenjaustavnog teksta. U osnovi, argument sudija Ustavnogsuda BiH koji su izdvojili svoje mišljenje temelji sena tvrdnji da Ustav BiH ne predviđa postojanjeovakve institucije (Suda BiH), “pa predmetni zakonnije u skladu sa Ustavom BiH”.

5. Zaključak

Uz već rečeno bi se moralo dodati: Ustavni sud “nezabranjuje”, ne onemogućava donošenje “predmet-nog zakona”. Odgovor na postavljeno pitanje dato unaslovu ovog rada glasi: Bosni i Hercegovini trebaVrhovni sud, i za njegovu uspostavu postoji ustavniosnov i bez izmjena u Ustavu BiH.

19 Vidjeti šire: D. Vrban, Država i pravo, Zagreb 2003,ss. 457-458.



12

Summary

The author emphasizes the work of reason and the current need for a debate on the judicial system of

Bosnia and Herzegovina, and in conjunction with the discussion of the need for the establishment of the

Supreme Court of Bosnia and Herzegovina. The paper presents outlines of a model of the complex of

courts (federal) states. Explained the reasons - why in Bosnia and Herzegovina has not established the

Supreme Court. Such an „institutional gap“ author sees the shortcomings of the Dayton constitution.

Despite these shortcomings, the author’s opinion, interpreting the relevant provisions of the Constitution

of Bosnia and Herzegovina, the Constitution can be found the basis for the decision of the Supreme Court

of Bosnia and Herzegovina, and the establishment of the Court. The analogy is receiving appropriate

in the Law on Court of Bosnia and Herzegovina in which the Constitutional Court of Bosnia and

Herzegovina found that in accordance with the Constitution of Bosnia and Herzegovina. Bosnia and

Herzegovina (which in this respect can not be an exception compared to other states) requires the

Supreme Court, because the existence of such a tribunal, as the highest court, ensures the unity of the

judicial system, harmonization of court practice, the application of equal rights and equal justice beforethe law.




13

braNko Perić*

Vrhovni sud BiH — između politike i prava

*Autor je sudija Suda BiH.

Sadržaj

1. Uvodne napomene ..........................................2. Pogled na pravni sistem

2.1. Dejtonska struktura pravosudnog sistema(entitetsko pravosuđe) ......................................2.2. Pravosuđe Brčko Distrikta .........................2.3. Nametnute pravosudne institucije(državni nivo) ...................................................

3. Osnovna obilježja postojeće strukture pravnog sistema

3.1. Pravni kontekst ..........................................3.2. Politički kontekst .......................................3.3. Reforma pravosuđa ....................................

4. Vrhovni sud BiH kao pravno pitanje ...............5. Da li postoje problemi u sistemu i da li

bi Vrhovni sud BiH bio mjesto njihovogrješavanja? ...........................................................

6. Zaključne teze .................................................

13

1414

14

15151515

17

18

1. Uvodne napomene

Priča o potrebi osnivanja Vrhovnog suda BiH do-lazila je u javnost iz političke sfere, uglavnom uizbornim kampanjama. Problemom se nisu bavilenadležne državne institucije. Nije ga bilo u progra-mima i planovima ministarstava pravde1, savjeta

ministara i skupštinskih savjeta. Problem nije biorazmatran ni u profesionalnoj zajednici. Nije ga bilona dnevnom redu konferencija, okruglih stolova istručnih savjetovanja.

Nepostojanje ozbiljnog profesionalnog i javnog dijaloga o ovom pravnom pitanju nije bio problem niza predstavnike međunarodne zajednice da zastupajutezu da je BiH potreban vrhovni sud. U nekim oz- biljnim međunarodnim dokumentima koji se bave pravosuđem u BiH provlači se teza o potrebi osni-vanja Vrhovnog suda BiH. Tako je Parlamentarna

skupština Vijeća Evrope donijela Rezoluciju 1564(2007. godine) kojom je pozvala vlasti u BiH da“obezbijede harmonizaciju sudske prakse, razmotreuspostavljanje vrhovnog suda na državnom nivouili daju ovlaštenja vrhovnog suda postojećem sudutako da obezbijede pravnu sigurnost.” U izvještajuOSCE-a o procesuiranju predmeta ratnih zločina od2005. do 2010. godine, nazvanom “Postizanje prav-de u Bosni i Hercegovini”, čak se preporučuje “oz-

biljno razmatranje uspostave vrhovnog suda BiH

kao suda zadnje instance”2, iako se nigdje ne obja-šnjava koji problem pravosudnog sistema bi riješiloosnivanje ovog suda. Na pres konferenciji prilikom promovisanja brošure direktor OSCE-a u BiH GeriRobinson je rekao da je to potrebno da bi se “riješio problem neusklađene primjene važećih zakona u

kaznenim predmetima”

3

.Kad god se javno iznosila teza o potrebi osnivanjavrhovnog suda, najmanje se govorilo o tome šta bimogla biti njegova nadležnost u ovakvoj strukturi pravnog sistema. To je samu ideju udaljavalo odstruke i neizbježno joj davalo politički prizvuk. URS su javno bavljenje ovim pitanjem razumijevalikao bošnjačku političku strategiju unitarizacije pra-vosudnog sistema, usmjerenu na podrivanje dej-tonskih nadležnosti RS i stvaranje unitarne BiH.Tako je unaprijed onemogućen ozbiljan stručni i

naučni dijalog o jednom važnom pravnom pitanju.Dijalog o ovom pravnom pitanju ima u osnovi oz- biljnu nelogičnost: kako u jednom pravnom sistemu,koji je funkcionalan preko 15 godina, uspostavljativrhovni sud? Nije li to svojevrstan pravni nonsens?

Ovaj rad ima za cilj da razjasni neke pravne aspekte problema kako bi se on rasvijetlio u mjeri koja ćeomogućiti korektan i profesionalan dijalog.

1 Državna strategija za reformu pravosuđa u BiH za pe-riod 2008. do 2012. godine je jedini državni dokument ukome se pominje vrhovni sud BiH.

2

Vidi opširnije, Postizanje pravde u Bosni i Hercegovini,OSCE, maj 2011, s. 95.3 Nezavisne novine, 19. 05. 2011.



14

2. Pogled na pravni sistem

2.1 Dejtonska struktura pravosudnog sistema

(entitetsko pravosuđe)

Prema Dejtonskom sporazumu pravosuđe je u nad-ležnosti entiteta. Na osnovu ovog međunarodnog pravnog dokumenta oba entiteta su izgradila iden-tičnu strukturu redovnog pravosuđa. Ona dosljedno prati strukturu modernih država. Dakle, u oba enti-teta organizacija pravosudnog sistema počinje saopštinskim (FBIH) i osnovnim (RS) sudovima.Drugostepenu nadležnost imaju kantonalni (FBIH)i okružni (RS) sudovi. Treći i posljednji stepen uoba entiteta pripada vrhovnim sudovima. Nad-ležnosti ovih struktura su u najvećoj mjeri identične

i oslanjaju se na pravno nasljeđe bivše države.

Aneksom IV Dejtonskog mirovnog sporazuma zaBiH uspostavljen je Ustavni sud BiH kao jedinadržavna pravosudna institucija. Ustavom su utvrđenisastav, procedure i jurisdikcija. Prema odredbi članaVI. b, Ustavni sud “ima apelacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovom ustavu kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg sudau BiH.”4 Ustav ne samo da je propisao nadležnost,nego je Ustavnom sudu dao ovlaštenje da svojim poslovnikom i pravilima5 “procesno oblikuje svojunadležnost”6. Tako je Ustavni sud uspostavio nad-ležnost da povodom apelacija na odluke redovnihsudova može intervenisati privremenim mjerama(obustava sudskog postupka, odlaganje upućivanjana izdržavanje kazne), ukidanjem odluka redovnihsudova i nalaganjem novog postupka.

2.2 Pravosuđe Brčko Distrikta

Brčko Distrikt je dobio vlastitu pravosudnu strukturuna osnovu posebnog statusa grada Brčkog. Ta struk-

tura se sastoji od Osnovnog i Apelacionog suda.7 Pravosudni sistem Brčko DC se završava sa dvo-stepenom strukturom i u toj mjeri se razlikuje od

entitetske strukture pravosudnih institucija. Moglo bi se reći da je pravosuđe Brčko DC struktura sui

generis.8

2.3 Nametnute pravosudne institucije (državninivo)

Pravosudni sistem je nakon Dejtonskog sporazumadodatno fragmentiran osnivanjem pravosudnih in-stitucija na državnom nivou. Odlukama Visokog predstavnika osnovani su Sud i Tužilaštvo BiH9 kaodržavne pravosudne institucije sa specijalnom nad-ležnošću.

Sud BiH je, između ostalog, nadležan da: a) u kri-vičnoj oblasti za krivična djela utvrđena Krivičnim

zakonom BiH i drugim zakonima Bosne i Herce-govine, za krivična djela utvrđena zakonima FBiH,RS i Brčko Distrikta kada ta krivična djela: ugro-žavaju suverenitet, teritorijalni integritet, političkunezavisnost, nacionalnu sigurnost i međunarodnisub jektivitet; mogu imati ozbiljne reperkusije ilištetne posljedice na privredu BiH (....), rješava su-kob nadležnosti između sudova entiteta, između su-dova entiteta i Suda Brčko Distrikta, te između SudaBiH i bilo kojeg drugog suda; b) u upravnoj nad-ležnosti odlučuje po tužbama protiv konačnih up-ravnih akata, odnosno kada se radi o upravnom ću-tanju, institucija BiH i njenih tijela, javnih agencija, javnih korporacija, institucija Brčko Distrikta i dru-gih organizacija utvrđenih zakonom države BiH,donesenih u vršenju javnih ovlaštenja; ocjenjuje za-konitost pojedinačnih i opštih izvršnih upravnihakata donesenih na osnovu državnog zakona, privršenju javnih funkcija organa vlasti BiH, za kojezakonom nije predviđeno sudsko ispitivanje; da rje-šava imovinske sporove između države i entiteta,između države i Distrikta Brčko, između entiteta,između entiteta i Distrikta Brčko i između institucija

BiH koje su povezane sa vršenjem javnih ovlašćenja;da rješava sukob nadležnosti između sudova iz en-titeta i sudova entiteta i sudova Distrikta Brčko, teizmeđu Suda BiH i bilo kojeg drugog suda.

Iz spektra nadležnosti Suda BiH može se zaključitida je on u najvećoj mjeri otklonio praznine i nedo-statke dejtonske strukture pravosudnog sistema.

4 Vidi opširnije: Steiner/Ademović, Ustav Bosne i Herce- govine - Komentar , Sarajevo 2010, ss. 621- 643.5 Poslovnik o radu usvojen je 1997. i mijenjan više puta(Sl. gl. BiH , br. 2/97, 16/99, 20/99, 26/01, 6/02 i 1/04).Prečišćen tekst je objavljen dva puta (Sl. gl. BiH , br.24/99 i 2/04). Pravila Ustavnog suda BiH usvojena su 23.07. 2005. (Sl. gl. BiH , br. 60/05; izmjene Sl. gl. BiH , br.64/08 i 51/09).6 Vidjeti opširnije; Steiner/Ademović (bilj. 4), s. 629.7 Na osnovu Statuta Brčko Distrikta, Zakon o sudovimadonešen je 03. 08. 2000.

8 Vidi: Zakon o sudovima Brčko DC, Sl. gl. Brčko Dis-trikta, br. 19/07.9 Zakon o Sudu BiH nametnut je odlukom Visokog pred-stavnika i objavljen u Sl. gl. BiH , br. 29/00. Tekst zakonausvojen je na Parlamentarnoj skupštini i objavljen u Sl. gl. BiH , br. 29/02.



15

3. Osnovna obilježja postojeće strukture

pravnog sistema

3.1 Pravni kontekst

Pregled strukture pravnog sistema u BiH pokazujeda centralno mjesto zauzimaju dva potpuno auto-nomna i pravno zaokružena entitetska pravna sis-tema sudske vlasti. Ona su potpuno podudarna povrsti institucija i njihovoj stvarnoj i funkcionalnojnadležnosti (osnovni/opštinski, okružni/kantonalnii vrhovni sudovi).

Druga važna karakteristika tih sistema jeste potpuno, ili u pretežnom dijelu, usaglašeno materijalnozakonodavstvo na kome počivaju pravni sistemi en-

titeta (što je logična posljedica istog pravnog naslje-đa države BiH).

Pravni sistem Brčko DC je privremena struktura koja dijeli ustavno-pravnu sudbinu Distrikta (nastao1998. godine). O tome će se u perspektivi dogovaratientiteti i država BiH i to ostaje političko pitanje.

Sistem pravosudnih institucija na nivou države BiH(Sud i Tužilaštvo BiH), koje su nastale 2003. godine,može se uzeti kao neophodna dogradnja osnovnogsistema sa specičnim ciljem: krivičnopravnom za-štitom države i ekasnim provođenjem državnih

zakona.

3.2 Politički kontekst

Pravosudni sistem na nivou države prate kontroverze političko-pravne prirode. Pošto Sud i TužilaštvoBiH nisu institucije Dejtonskog ustava i izvornilegitimitet vuku iz zakona koje je nametnuo Visoki predstavnik, kao konačni pravni autoritet u BiH, RSosporava njihov pravni legitimitet. Suština pravnogosporavanja svodi se na tvrdnju da su Sud BiH i

Tužilaštvo BiH neustavne institucije, odnosno danisu nastale prenošenjem sa RS na državu BiH iz-vornih sudskih nadležnosti10. Sa suprotne straneiznose se argumenti da je nametnute zakone usvojilaParlamentarna skupština BiH u kojoj su i poslaniciiz RS11. Ova argumentacija se odbacuje tvrdnjamada delegati u Parlamentu BiH ne mogu uzurpiratinadležnost entiteta (Narodne skupštine RS) i da

Narodna skupština RS nije dala saglasnosti na ovezakone12.

I pored osporavanja legitimiteta, iz diskusija koje su pratile ovaj problem moglo se zaključiti da je RS

spremna da prihvati postojanje Suda i TužilaštvaBiH kao državnih pravosudnih institucija sa rede-nisanom nadležnošću. O tome će se raspravljati uokviru strukturalnog dijaloga o daljoj reformi pravo-suđa u kojoj učestvuje i Evropska komisija.

3.3 Reforma pravosuđa

Sa opisanom strukturom pravosudnih institucijaBiH je ušla u sveobuhvatnu reformu pravosuđa2003. godine. Ta reforma uključivala je osnivanje

nezavisnih sudskih tijela koja su provela reime-novanje svih sudija i tužilaca (kasnije jedinstvenogtijela na nivou države — VSTS). Izvršena su usagla-šavanja i izmjene procesnih zakona na svim nivoima,osnovani su entitetski centri za edukaciju sudija itužilaca, izvršena informatizacija pravosudnog sis-tema (CMS) i uspostavljena mreža širokog dometa, provedena reforma sudova za prekršaje, osnovanCentar za sudsku dokumentaciju i realizovan čitavniz projekata sa ciljem da se sistem učvrsti kao ne-zavisan, profesionalan i ekasan. Međunarodna zajednica uložila je u reformu ovako dizajniranog pravosudnog sistema oko 41 milion KM13.

U Strategiji za reformu sektora pravde u BiH za period juni 2008. do 2012. godine pitanje vrhovnogsuda BiH se navodi kao neriješeno strateško pitanjekoje treba dalje razmatrati i zaključuje da ga treba pokrenuti u okviru paketa pitanja koja će se rješavatikroz proces ustavne reforme14.

4. Vrhovni sud BiH kao pravno pitanje

Osnivanje novih pravosudnih institucija u jednom pravnom sistemu ima smisla ukoliko se zasniva naanalizi sistema i jasnim strateškim ciljevima. Po pravilu, nove institucije popunjavaju praznine u po-stojećem sistemu i otklanjaju probleme koje posto- jeći sistem nije u stanju da rješava. Poznato je da susudski sistemi strukturirani na tradicionalnim kon-ceptima i rijetko se pristupa njihovim izmjenama. Uevropskim modelima zabilježeni su slučajevi osni-

10 Detaljnije: http://www.bim.ba/bh, u tekstu “Nastavljase sa s različitim praksama u BiH”; Intervju premijera RS

Milorada Dodika, Politika, 18. 04. 2011.11 Ovu argumentaciju koristio je i Visoki predstavnik Valentin Incko. Vidi: Portal Vijesti.ba, 25. 04. 2011.

12 Intervju Milorad Dodik, Politika, 18. 04. 2011.13

Izvor: Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH.14 Vidi: Strategija za reformu sektora pravde u BiH, s.45.



16

vanja samo specijalnih sudova (Španija, Srbija). Dje-luje neuobičajeno da se najviši sud u jednoj zemljiuspostavlja naknadno, isto koliko i činjenica da jedna zemlja nema jedan najviši sud.

Nažalost, niko u dosadašnjim javnim istupima nijeni pokušao objasniti koji su to problemi postojećeg pravosudnog sistema koje treba rješavati i na koji na-čin će oni biti riješeni sa osnivanjem vrhovnog sudana nivou države. U javnim istupima ponavljale su sedvije teza: 1) vrhovni sud postoji u svim evropskimzemljama, i 2) vrhovni sud je potreban kako bi se“usaglašavala sudska praksa”. Ovo je najlošija argu-mentacija za raspravu o vrhovnom sudu BiH.

Teza da vrhovni sudovi postoje u svim evropskimzemljama nije ozbiljan argument s obzirom na us-

tavnu strukturu države BiH i činjenicu da je po me-đunarodnom sporazumu pravosuđe u nadležnostientiteta. U entitetskim sistemima vrhovni sudovi postoje u konceptu koji poznaju sva moderna zako-nodavstva.

Ako dva entitetska pravosudna sistema predstavljajufundament pravnog ustrojstva države i ako postojekao potpuno autonomne, zaokružene i samostalnecjeline sa vrhovnim sudovima na vrhu pravosudne piramide, onda se nameće pitanje: šta bi takvom sis-temu radio još jedan vrhovni sud?

Ako se odmah krene ka drugom argumentu, odnosnotvrdnji da bi taj novi vrhovni sud usaglašavao sud-sku praksu, otvara se pitanje na koji način bi sesudska praksa mogla usaglašavati? Treba reći da predsjednici entitetskih vrhovnih sudova i Apela-cionog suda Brčko Distrikta imaju obavezu da dva puta godišnje održavaju zajedničke sastanke sudijaradi usaglašavanja sudske prakse15. Krivična odje-ljenja ovih sudova su uspostavila praksu zajedničkograzmatranja pravnih pitanja i ta praksa daje rezultate.Zagovornici ove teze iznose kao ključni argumentčinjenicu da Sud BiH i entitetski sudovi imaju raz-ličitu praksu u pogledu vremenskog važenja krivič-nog zakona, odnosno primjenjuju različite stavove po pitanju koji krivični zakon treba primjenjivati uslučajevima ratnih zločina. Treba odmah reći daovakvi slučajevi nisu problem koji bi konačno rije-šio vrhovni sud kroz mehanizam usaglašavanja sud-ske prakse. Apelacije po ovom pitanju prošle su Us-tavni sud BiH i nalaze se pred Evropskim sudom zaljudska prava, gdje će problem biti konačno rije-

šen16. Uzgred rečeno, isti problem postoji na regio-nalnom nivou jer sudovi u Hrvatskoj i Srbiji također u istoj materiji imaju drugačije tumačenje od SudaBiH. Na regionalnom planu ovaj problem je mnogoozbiljniji jer može blokirati mehanizme pravne sa-radnje u krivičnim stvarima. Srbija i Hrvatska mogle bi odbiti da BiH izručuju svoje državljane zbogmogućnosti strožeg kažnjavanja.

Da bi se jedan vrhovni sud jedne složene države bavio doktrinom i utvrđivao načelne stavove i na-čelna pravna mišljenja o pitanjima od značaja za jedinstvenu praksu potrebno je da svi sudovi u tojdržavi primjenjuju državne zakone. To je uslov bezkoga nije moguće govoriti o usaglašavanju sudske prakse! Takav uslov u BiH ne postoji. Primjenadržavnih zakona je u nadležnosti državnih institucija,a sporovi koji nastanu u njihovoj primjeni su u nad-ležnosti Suda BiH. Procesuiranje krivičnih djelakoja propisuju državni zakoni u isključivoj sunadležnosti Tužilaštva BiH i Suda BiH. Osnivanjevrhovnog suda da bi se usaglašavala praksa jednogsuda nije posebno uvjerljiva priča.

Dakle, da bi se moglo govoriti o vrhovnom suduBiH, kao mjestu gdje će se usaglašavati sudska praksa, bilo bi potrebno:

a) prethodno postići političku saglasnost i stvoriti

ustavni osnov za novu reformu pravosuđa, b) nadležnost za primjenu državnih zakona prenijeti na redovne sudove entiteta,c) to bi zahtijevalo izmjenu svih procesnih iorganizacionih zakona,d) takav korak bi podrazumijevao redenisanjenadležnosti na svim nivoima,e) to bi dalje otvorilo niz problema praktične prirode (nove sistematizacije).

Za novu reformu potrebni su vrijeme i materijalni iljudski resursi. Pravosudnom sistem koji se nalazi u

permanentnoj reformskoj fazi potrebna je stabili-zacija kako bi davao rezultate, a ne nova dugotrajnareforma.

Čak i da ne postoji prethodni problem, treba reći da je sam pojam “usaglašavanje sudske prakse” izgubiona značenju i pretvorio se u pravnu oskulu.

Sudska praksa je živa materija i po prirodi stvari ne- podobna za bilo kakvo usaglašavanje. Ona ima is-hodište u nezavisnosti sudije i rezultat je njegovesposobnosti i pravne kreativnosti. S druge strane,

15 Čl. 9 st. 3 Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju,Sl. gl. BiH , br. 57/08.

16 Jedan od predmeta je i slučaj Maktouf , prvi u kojem jeotvoren problem vremenskog važenja krivičnog zakona.



17

nikakva mišljenja, stavovi i tumačenja viših sudovane mogu pravno obavezivati sudije i niži sud u pri-mjeni prava. Ona mogu djelovati snagom pravne ar-gumentacije. Također, njihov domet je ograničensamom činjenicom da samo mali broj sudskih slu-čajeva dolazi pred vrhovne sudove. Na kraju, odlukeUstavnog suda, kao i Evropskog suda za ljudska prava, mogu u izvjesnim slučajevima da dovedu u pitanje načelne stavove i pravna mišljenja vrhovnogsuda, te na taj način posredno utiču i na sudsku praksu.

Pravna argumentacija koja je do sada bila u javnojupotrebi ne doprinosi razumijevanju problema.

5. Da li postoje problemi u sistemu i da li bi

Vrhovni sud BiH bio mjesto njihovog

rješavanja?

Za raspravu koja bi nas mogla dovesti do ozbiljnihargumenata o potrebi osnivanja vrhovnog suda BiH potrebno je razmotriti probleme koji danas postoje u pravosudnom sistemu u BiH koji traže institucionalnorješavanje. Jedini zvaničan dokument u kome se go-vori o neriješenim strateškim pitanjima u oblasti pra-vosuđa je Strategija za reformu sektora pravde uBiH za period juni 2008. do 2012. godine.17 U njemuse problem vrhovnog suda BiH pominje u Poglavlju

6 u dijelu koji razmatra pitanje harmonizacije sudske prakse na prilično nejasan način.18

U ovom kontekstu postoji samo jedan ozbiljan prav-ni problem koja bi trebalo razmotriti: struktura SudaBiH! Ovaj problem se neopravdano zanemaruje i pretvara u političko pitanje. U pravnoj zajednici po-stoji mišljenje da bi on mogao biti dio nadležnostivrhovnog suda BiH.

Sud BiH je struktuiran tako da žalbe na njegoveodluke rješava Apelaciono odjeljenje istog suda.Sudije u Apelaciono odjeljenje bira godišnjim ras- poredom predsjednik suda iz reda svih sudija bez

ikakvih zakonskih ili internih kriterija. Neo braz-loženo raspoređivanje sudija u Apelaciono od je-ljenje ostavlja utisak proizvoljnosti. Sudije dijeleisti prostor, zajednički donose interne akte i zajed-nički odlučuju o zahtjevima za izuzeće na opštojsjednici. To nije standard “višeg” suda koji imaju uvidu član 14 tačka 5 Međunarodnog pakta o gra-đanskim i političkim pravima i članom 2.1 Protokola7 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Ovla-štenja predsjednika Suda BiH prevazilaze uobičajene

nadležnosti predsjednika sudova i u praktičnomsmislu uzurpiraju nadležnost Visokog sudskog itužilačkog savjeta (izbor sudija u “viši” sud). Dis-kreciona mogućnost predsjednika suda da bez krite-

rija i bilo kakve kontrole bira sudije u Apelacionoodjeljenje i da ih sa tog odjeljenja vraća na prvi stepen ukoliko ne zadovoljavaju njegova očekivanja, predstavlja preveliku moć u rukama predsjednikasuda19. To ni je u skladu sa standardima nezavisnog inepristrasnog suda.

Kontinentalni pravni sistemi ne poznaju ovakvustrukturu sudova. Ona je očigledno “prepisana” odHaškog tribunala. Treba imati na umu da je Haškitribunal međunarodni ad hoc sud i da nema pravnogopravdanja za unošenje strukture jednog ad hoc su-da u sistem redovnog pravosuđe. Ovaj eksces u sis-temu kontinentalnog prava treba riješiti u skladu saopšteusvojenim principima kontinentalnog prava.

Treba odmah reći da bi u rješavanju ovog problemavrhovni sud BiH mogao biti drugostepeni sud zarazmatranje redovnih i vanrednih pravnih lijekovana odluke Suda BiH! Takva praksa postoji u svijetui u zemljama okruženja. Žalbe na odluke Specijalnogsuda Srbije rješava Vrhovni sud Srbije. Također, ožalbama protiv presuda za ratne zločine, za čijesuđenje su nadležni županijski sudovi u Hrvatskoj,odlučuje Vrhovni sud Hrvatske. Odluke Nacionalnogsuda Španije, u čijoj nadležnosti su krivična djelaterorizma, također preispituje Vrhovni sud Španije.

Druga mogućnost za rješavanje problema apelacionenadležnosti za Sud BiH bilo bi osnivanje Apelacionogsuda BiH po ugledu na strukturu pravosuđa u BrčkoDistriktu. Taj sud bi imao svoju posebnu admi-nistrativnu strukturu i budžet, a sudije i predsjednika bi birao VSTS. U takvoj organizaciji on bi mogaoostati u istom objektu i koristiti istu informatičkustrukturu.

Treća varijanta bi moglo biti Apelaciono odjeljenjeu sastavu istog suda, sa posebnom administrativnomstrukturom, posebnim budžetom i čije sudije i pred-sjednika bi birao VSTS. U ovoj varijanti do rješenja bi se moglo doći kroz jednostavnu izmjenu posto- jećeg Zakona o Sudu BiH.

17 Vidi: Poglavlje 6, ss. 45-48.18 Ibid , s. 48.

19 Opširnije: Branko Perić, “Struktura Suda BiH i među-narodni dokumenti o ljudskim pravima”, Pravo i pravda, broj 1, Godina VI, Sarajevo 2007, s. 261.



18

6. Zaključne teze

1) Čini se da u ovom trenutku, bez sveobuhvatnereforme, nema dovoljno čvrstih argumenata za osni-vanje vrhovnog suda BiH.

2) Prema Dejtonskom sporazumu, redovno pravo-suđe je u nadležnosti entiteta. Za izmjenu ovenadležnosti potrebna je saglasnost i sporazum enti-teta.

3) Entitetski pravosudni sistemi su autonomni i kon-ceptualno zaokruženi.

4) U praktičnom smislu, u ovom trenutku ne postoje problemi u funkcionisanju koji bi zahtijevali radi-kalnu izmjenu dejtonskog koncepta. Vrhovni sudovientiteta i Apelacioni sud Brčko Distrikta održavajuzajedničke sjednice upravo radi razmjene iskustavai izgradnje jedinstvene prakse.

5) Osnivanje vrhovnog suda BiH zahtijevalo bi potpuno novu konguraciju nadležnosti. To podrazu-

mijeva izmjene organizacionih i drugih zakona nasvim nivoima i novi krug sveobuhvatnih reformi pravosudnog sektora.

6) Pravosudni sistem se trenutno nalazi u reformskom

ciklusu koji se provodi na postojećem konceptu. Novi reformski ciklus bi se odrazio na ekasnostreforme. U ovom trenutku to bi ugrozilo dostignutinivo ekasnosti.

7) Problem apelacione nadležnosti za odluke SudaBiH može se ekasno rješavati kroz model apela-cionog suda BiH, ili apelacionog odjeljenja u istomsudu, koje bi imalo vlastitu administrativnu strukturui svoj budžet, a čije sudije i predsjednika bi biraoVSTS. Osnivanje vrhovnog suda samo radi apelaci-one nadležnosti jednom specijalnom sudu bio bi

pravni nonsens!8) Postojeći sistem treba stabilizovati kroz strpljivuharmonizaciju entitetskih zakona i izgradnju najboljih profesionalnih i etičkih standarda kako bi sestvorili dobri uslovi za novu reformu.

Summary

According to the Dayton Agreement the regular judiciary in BiH is within the jurisdiction of the Entities.

Entity judicial systems are autonomous and conceptually well -rounded . The state level has an effective

functioning judicial system designed in a form of a Prosecutor’s Ofce and the Court of BiH . It is not

clear what jurisdiction could the Supreme Court in BiH have within the existing concept .

This concept of a state judicial system lacks an independent Appellate Court and that can be considered

the most serious problem of the judicial system today. Possible jurisprudence problems in the current

system are dealt with through joint sessions held by the Supreme Courts of the Entities and Brčko

District Appellate Court .

Establishment of the Supreme Court would require a completely new conguration of jurisdiction. This

would involve redesigning the organizational and other laws at all levels and a new round of comprehensive

judicial sector reform s.

The judicial system is currently in cycle of reform undertaken in accordance with the existing concept. A new reform cycle could affect the effectiveness of that reform. At this point it could threaten the

achieved efciency level .

The system that underwent reform needs to be stabilized through patient harmonization of entity laws

and building of the best professional and ethical standards in order to create good conditions for a new

reform.




19

eNa GotovuŠa*

Pitanje državne imovine — postoji li rješenje?

*Autorica je bachelor prava i saradnica FCJP.

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Hronološki pregled ...........................................3. Unilateralni pokušaji rješenja problema ...........4. Zašto bi Zakon o statusu državne imovinekoja se nalazi na teritoriju RS i pod zabranom jeraspolaganja mogao biti neustavan? .....................

4.1. Kontinuitet države Bosne i Hercegovine ...

4.2. Međunarodno pravo i Sporazum o pitanjima sukcesije ............................................4.3. Član 68 tačka 6 Ustava Republike Srpskei pravni institut institucionalnih garancija .........4.4 Povreda člana 1 Protokola 1 uz Evropskukonvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnihsloboda ..............................................................

5. Zaključak .........................................................

191920

2222

23

24

2525

1. Uvod

U okviru paketa “pet plus dva”1, prihvatljivo i odr-živo rješenje raspodjele imovine između države idrugih nivoa vlasti, navedeno je kao prvi od pet ci-ljeva neophodnih za ispunjenje dugoročnog cilja:“Bosne i Hercegovine – mirne države sposobne daopstane i koja se nepovratno kreće putem ka evrop-skim integracijama”2. Upravni odbor Vijeća za implementaciju mira (u daljnjem tekstu: PIC) u De-klaraciji donesenoj na nivou političkih direktora je iranije pozivao vlasti BiH da pronađu “trajno rje-

šenje” za pitanje državne imovine.3 Nijedan pokušajrješavanja ovog pitanja u proteklih sedam godinani je urodio plodom.Radi boljeg uvida u problematiku raspodjele državneimovine u nastavku će se dati kratki hronološki pregled ne/nastojanja da se postigne kompromisizmeđu predstavnika entitetskih vlasti, prikazaće seuloga međunarodne zajednice i ureda Visokog pred-stavnika u BiH, i elaboriraće se pokušaj unilateralnogrješenja problema državne imovine zajedno sa postupkom koji se vodi pred Ustavnim sudom BiHo ustavnosti Zakona o statusu državne imovine kojau se nalazi na teritoriji Republike Srpske i pod zabranom je raspolaganja4.

Odluka koju donese Ustavni sud BiH u ovom pred-metu trebala bi sasvim sigurno odrediti smjerniceka konačnom rješenju ovog problema.

2. Hronološki pregled

2001. godine BiH je potpisala Sporazum o pitanjima

sukcesije

5

koji je stupio na snagu u junu 2004.Sporazum je regulisao pitanja prava, dugovanja iimovine između država sljednica SFRJ. Bosni iHer cegovini je po tom osnovu pripao i dio nepo-kretne imovine. Uspješno rješenje odnosa izmeđutadašnjih pet država sljednica SFRJ na međuna-rodnom nivou, ujedno je označilo početak unu-trašnjeg problema u BiH. Otvoreno je pitanje u pogledu raspodjele vlasništva nad imovinom izmeđudržave i ostalih nivoa vlasti.

1 Paket „pet plus dva” predstavlja pet dugoročnih ciljevai dva uslova, formulirana od strane Upravnog odboraVijeća za implementaciju mira (PIC). Njih BiH trebaispuniti da bi uslijedilo donošenje odluke o prestankurada i tranziciji OHR-a. Od postavljenih pet ciljeva, BiH je nalizirala tri: sklanu održivost (unaprijeđena putemsporazuma o metodologiji utvrđivanja stalnog koecijentaza raspodjelu sredstava od indirektnog oporezivanja iosnivanjem Nacionalnog skalnog vijeća), učvršćivanje

vladavine prava (koju treba pokazati putem usvajanja Nacionalne strategije za pitanje ratnih zločina, dono-šenjem Zakona o strancima i azilu, te usvajanjem Nacio-nalne strategije za reformu sektora pravosuđa) i završa-vanje supervizije za Brčko distrikt. Pitanje raspodjeledržavne i vojne imovine ostaje i dalje nerješeno. U pogledu postavljenih uslova, BiH je potpisivanjem Ugo-vora o stabilizaciji i pridruživanju sa EU od 16. 01. 2008.ispunila prvi PIC-ov uslov, dok još uvijek nije ocjenjenoispunjenje uslova „pozitivna ocjena situacije u BiH odstrane PIC-a, koja će se zasnivati na punom poštivanjuDaytonskog mirovnog sporazuma”. DeklaracijaUpravnog odbora PICa od 27. 02. 2008. dostupna nahttp://www.ohr.int/pic/default-asp?-content_id=41354.2 Vidi Deklaracija Upravnog odbora PIC-a, dostupno nahttp://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=41354.

3 Vidi Deklaraciju Upravnog odbora PIC-a donešenu na

nivou političkih direktora održane u Sarajevu, 24. 09.2004.4 Vidi Sl. gl. RS , broj 135/10.



20

Nakon PIC-ovog poziva upućenog bh-vlastima 24.septembra 2004. godine da iznađu “trajno rješenje”za pitanje državne imovine, Vijeće ministara je udecembru 2004. godine osnovalo Komisiju za dr-žavnu imovinu6. Osnovni zadatak Komisije je trebaoda bude izrada kriterija za utvrđivanje državneimovine i njenu raspodjelu između, države, entitetai Brčko Distrikta, donošenje propisa o upravljanjutom imovinom, te predlaganje nacrta zakona o pra-vima vlasništva i upravljanja državnom imovinom.7

Odlukom o osnivanju Komisije deniše se državnaimovina kao pokretna i nepokretna imovina koja pripada državi BiH na osnovu međunarodnog Spo-razuma o pitanjima sukcesije, pokretna i nepokretnaimovina na koju je pravo raspolaganja i upravljanjaimala bivša Socijalistička Republika Bosna i Her-

cegovina (SRBiH) i bilo koji od njenih organa prije31. decembra 1991. godine, te imovina koja se sma-tra predmetom raspodjele nakon izvršene analizezemljišnih knjiga i katastara.

Rad Komisije može se okarakterizirati kao nepro-duktivan8. Naime, u periodu dužem od pet godinaona nije inicirala popis imovine i fokusirala se pri-marno na rješavanje zahtjeva za izuzimanje od zabrane prenosa državne imovine. U svom drugomsazivu, Komisija je usvojila Prijedloge kriterija zautvrđivanje i raspodjelu državne imovine9, no oninikada nisu dobili formu nacrta zakona.

Visoki predstavnik je u svrhu zaštite interesa BiH i

njenih administrativnih jedinica od potencijalne

štete koju bi predstavljalo raspolaganje državnomimovinom prije donošenja odgovarajućih zakona, je2005. godine donio zakone na državnom i entitet-skom nivou kojima se zabranjuje prenos državneimovine.10

U aprilu 2009. godine Vijeće ministara je donijeloOdluku o osnivanju Radne grupe za popis imovine.Rad ovog tijela nije bio ništa uspješniji od rada Ko-misije. U nedostatku konsenzusa o načinu rada, Vi-soki predstavnik je 15. septembra donio Odluku o popisu državne imovine unutar i izvan Bosne i Her-cegovine11. Popis je vršen pod pokroviteljstvomOHR-a. Naglašeno je da rezultati okončanog popisa

neće služiti za prejudiciranje načina raspodjele imo-vine, već kao osnov za nastavak razgovora i izna-laženje “trajnog i održivog” rješenja. Predviđenirok za okončanje popisa je prekoračen zbog odbi- janja saradnje vlasti RS.12

3. Unilateralni pokušaji rješenja problema

Nastojanja da se postigne konsenzus i riješi jednaod prepreka na putu BiH ka evropskim integracijama,i pored podrške međunarodne zajednice, u 2010.godini entitetske vlasti zamijenile su sa unilateralnimnaporima rješavanja pitanja imovine u svoju korist.

5 Sl. gl. BiH – Međunarodni ugovori, br. 10/01.6 Odluka Vijeća ministara BiH o osnivanju Komisije zadržavnu imovinu, utvrđivanje i raspodjelu državne imo-vine, određivanje prava i obaveza Bosne i Hercegovine,entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u uprav-ljanju državnom imovinom, Sl. gl. BiH , br. 10/05,18/05,69/05 i 70/05.7 Vidi čl. 7 Odluke (bilj. 6).8 Jedan od osnovnih razloga za loše rezultate rada Ko-misije jesu opstrukcije članova iz RS. U izjavi datoj na-kon održavanja sjednice Komisije, 21. 12. 2010. godine,

predsjedavajući Komisije, Zvonimir Kutleš navodi da suza pet godina djelovanja Komisije, svaki put članovi izRS tražili dodatno pojašnjenje ili odgodu sastavljanja preliminarnog spiska državne imovine. Dostupno nahttp://www.vijesti.ba-/politika/26967-Kutlesa-Bez-konsenzusa-razmatranje-nacrta-zakona-drzavnoj-imovini.html.9 Vidi “Prijedlog kriterija za utvrđivanje i raspodjeludržavne imovine” koji je donijela uža Radna grupa Ko-misije za državnu imovinu 23. 10. 2007. godine, te kojisu razmotreni na 5. plenarnoj sjednici Komisije. Premaovim kompromisnim kriterijima u vlasništvu državnihinstitucija bila bi cjelokupna državna imovina van granica

države i udio državne imovine unutar države koju koristeinstitucije BiH ili je neophodna za vršenje njenih nad-ležnosti. Sva druga nepokretna državna imovina unutar

države bila bi u vlasništvu ili jednog od entiteta ili BrčkoDistrikta, zavisno od toga gdje se predmetna imovinanalazi.10 Odluke visokog predstavnika od 18. 03. 2005: 1.Odluka kojom se donosi Zakon o privremenoj zabraniraspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine(Odluka visokog predstavnika br. 343/05); 2. Odlukakojom se donosi Zakon o privremenoj zabrani raspola-ganja državnom imovinom Federacije Bosne i Herce-govine (Odluka visokog predstavnika br. 344/05); 3.

Odluka kojom se donosi Zakon o privremenoj zabraniraspolaganja državnom imovinom Republike Srpske(Odluka visokog predstavnika br. 342/05). Zabrana raspolaganja je prvobitno bila predviđena u periodu jednegodine, Odlukama br. 20/08 i 22/08 od 25. 06. 2008. zabrana je produžena do potvrđivanja “prihvatljivog iodrživog” rješenja pitanja raspodjele državne imovine odstrane PIC-a ili dok visoki predstavnik drugačije neodluči.11 Dostupno na http://www.ohr.int/decisions/plipdec/default.asp?content_id=43935.12 Vidi Popis državne imovine u Bosni i Hercegoviniizvršen pod pokroviteljstvom Ureda visokog predstavnika - Završni izvještaj, s. 10. Dostupno na http://www.ohr.int/s ta teproper ty /Zavrsn i%20izv je -s ta j%20o%20Popisu%20drzavne%20imovine.pdf .



21

U aprilu 2010, zamjenik državnog pravobraniocanaizgled djelujući “u ime Predsjedavajućeg [BiH]Predsjedništva, Harisa Silajdžića”, poslao je Fede-ralnom katastru inventar imovine koji je sastavioOHR sa instrukcijama da registrira svu imovinu kaoimovinu relevantnih državnih institucija.13 PIC iOHR su intervenisali i podsjetili pravobranioca datakva djela “krše zabranu Visokog predstavnika natransfere državne imovine i… pravno su ništavna”.

Drugi pokušaj jednostranog rješavanja problemausli jedio je u septembru 2010. godine. NarodnaSkupština Republike Srpske usvojila je Zakon ostatusu državne imovine koja se nalazi na teritorijiRepublike Srpske i pod zabranom je raspolaganja.14

Usvajanje ovog Zakona izazvalo je brojne reakcije,

prvenstveno bošnjačkih delegata u NSRS, koji su podnijeli tužbu za zaštitu vitalnog nacionalnoginteresa Ustavnom sudu RS15, dok je Upravni odbor PIC-a istakao da se ovim jednostranim činom pod-rivaju dugotrajna nastojanja da se državna imovinaraspodijeli tako da se osigura funkcionalnost svihnivoa vlasti u Bosni i Hercegovini.16

U decembru je Vijeće za zaštitu vitalnog interesaUstavnog suda RS donijelo odluku da zakonom održavnoj imovini koja se nalazi na teritoriji ovogentiteta i pod zabranom je raspolaganja nije po-

vrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog na-roda. U tom kontekstu interesantne su izjave pred-sjednika Ustavnog suda RS, Mirka Zovka, koji jemedijima obrazložio zašto nije povrijeđen nacionalniinteres nijednog naroda: “Ovdje ne postoji nijedanelement diskriminacije. Zakon se odnosi na sve lju-

de, dakle na konstitutivne narode i ostale u RS. Teo-retski postoji mogućnost da je povrijeđen za sve, alimi smo ustanovili da niko nije povrijeđen ovim za-konom.” Zovko je s obzirom na tvrdnju da se ospo-renim zakonom krše temeljni principi ustavnog poretka Bosne i Hercegovine, odredbe Ustava BiH imeđunarodni sporazum o pitanjima sukcesije, uz toutvrdio: “Adresant Klub Bošnjaka i mi kao institucijakoja treba da rješava ovaj predmet, mislim da je i jedno i drugo pogrešno, da je to promašeno, da bitaj predmet trebao neko drugi da rješava. Ja nedajem pravne pouke, to ne smijem. I čak štaviše, da podnosilac zahtjeva u odnosu na pravo akcije kada

da bi uputio taj zahtjev nekome drugom, to ne bimogao Klub Bošnjaka nego neko drugi koji je

ovlašten prema Ustavu BiH.”17

Na ovaj način predsjednik Ustavnog suda RS indi-rektno je ukazao na Ustavni sud BiH kao institucijukoja bi mogla odlučivati o ovom zahtjevu, kao i naovlaštenog pokretača postupka za ocjenu ustavnostizakona.

Nakon odluke Ustavnog suda RS, uslijedila je reak-cija OHR-a, 5. januara 2011, Visoki predstavnik jeizdao Nalog kojim se obustavlja primjena Zakona ostatusu državne imovine koja se nalazi na teritorijuRSa i pod zabranom je raspolaganja.18 U Nalogu se

13 Novi izvještaj o situaciji, OHR dokument. Vidi Bosna i Hercegovina: Vrijeme je da Evropa djeluje, Krizna Gru- pa, Evropski bring br. 59, 11. 01. 2011, s. 12.14 Sl. gl. RS , br. 135/10.15 Ustav RS (Član 70. revidiran amandmanom 82) dozvo-ljava manjinskim delegatima da se obrate entietskomUstavnom žalbom sudom protiv zakona za koje smatrajuda krše njihove vitalne nacionalne interese. Ustavnisudovi o tome odlučuju na panelima koji se sastoje odsedam sudija (po dva Bošnjaka, Hrvata, Srbina i jedanostali), gdje su samo dva glasa dovoljna da podrže za-htjev. Ustavni sud je zaobišao ovu odredbu uvođenjem

proceduralnog pravila (52) kojim se zahtijeva barem petglasova da bi zahtjev bio prihvaćen. Mada ovo praviloodstupa od ustava i efektivno uskraćuje manjinama za-štitu, u RS nema druge alternative osim upravo ovogustavnog suda. Intervju Krizne grupe, OHR osoblje, 11.novembar 2010. Vidi: Bosna i Hercegovina: Vrijeme jeda Evropa djeluje, Krizna Grupa Evropski bring N 59,11. 01. 2011. Dostupno na http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/balkans/bosnia-herzegovina/-B59%20Bosnia%20-%20Europes%20Time%20to%20Act%20BOSNIAN.pdf .16 Izjave i saopštenja OHR-a, Upravnog odbora PIC-a i predstavnika entitetskih vlasti dostupne na http://www.slobodnaevropa.org/content/bih_rs_drzavna_imovina_ skupstina_rs_vijece_za_provodjenje_mira/2160983.html.

17 Izjava dostupna na http://www.slobodnaevropa.org/content/bih_drzavna_imovina_rs_ustavni-sud-/2244962.html.18 Dostupno na http://www.ohr.int/decisions/plipdec/default.asp?content_id=45679. Izdavanje naloga prouzroko-valo je daljnje konfrontacije OHR-a i predstavnika vlastiRS u vidu medijskih polemika. NSRS je 22. 02. 2011.usvojila Zakon o katastru (Sl. gl. br 60/11), po hitnoj pro-ceduri i bez javne rasprave. Ovim zakonom se pokušavazaobići zabrana nametnuta Nalogom OHR-a. OHR je podsjetio da svaki pokušaj da se vlasništvo nad državnomimovinom prenese ili promijeni putem Zakona o katastruRS predstavljalo bi kršenje naloga visokog predstavnika.Vijeće za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda RSutvr dilo je, 18. 05. 2011, da nije povrijeđen vitalni interes bošnjakog naroda usvajanjem ovog zakona. Predsjednik Ustavnog suda RS je najavio da će, ukoliko niko drugi tone uradi, nakon stupanja ovog zakona na snagu, pokrenutiredovan postupak za ocjenu ustavnosti ovog zakona i

donošenje privremene mjere kojom će se obustaviti nje-govo izvršenje do okončanja postupka. Ipak, zahtjev zaocjenu ustavnosti ovog zakona podnio je Klub Bošnjaka



22

konstatuje da je najmanje jedan zahtjev za ocjenu pomenutog zakona najavljen pred Ustavnim sudomBiH. Najavljeni zahtjev19 za pokretanje postupka zaocjenu ustavnosti podnio je 6. januara, zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skup-štine BiH, Sulejman Tihić.

4. Zašto bi Zakon o statusu državne imovine

koja se nalazi na teritoriju RS i pod zabranom

je raspolaganja mogao biti neustavan?

U zahtjevu za pokretanje postupka za ocjenu ustav-nosti, tadašnjeg zamjenika predsjedavajućeg Domanaroda, kao razlozi zbog kojih se spori Zakon o sta-tusu državne imovine koja se nalazi na teritoriju RSi pod zabranom je raspolaganja navode se:

Nepostojanje ustavnog osnova Narodne skupštineRepublike Srpske da donese Zakon o statusu državneimovine koja se nalazi na teritoriji Republike Srpskei pod zabranom je raspolaganja (“Službeni glasnik Republike Srpske”, broj: 135/10);

neusaglašenost Zakona o statusu državne imovinekoja se nalazi na teritoriji Republike Srpske i podzabranom je raspolaganja (“Službeni glasnik Repu- blike Srpske”, broj 135/10) sa alinejama 2 i 6 Pream- bule Ustava Bosne i Hercegovine i članovima I/1 i

III/3 b) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljud-skih prava i temeljnih sloboda.

U odgovoru na navode iz podnesenog zahtjeva, NS-RS je najprije predložila da se predmetni zahtjevzbog formalnih nedostataka odbaci. Ovakav prijed-log je obrazložen činjenicom da su 3. oktobra 2010.godine u BiH provedeni Opšti izbori, te da su, uskladu sa rezultatima izbora, konstituisani Predsjed-ništvo BiH i predstavnički dom PSBiH, te da se naosnovu toga ima smatrati da je prestao mandat dota-

dašnjem sazivu Doma naroda PSBiH, referirajućida zakonodavni organ ne može imati jedan dom iz jednog, a drugi dom iz drugog saziva. Takvo obra-zloženje je podvedeno pod pojam inkompatibilnostirationae personae sa Ustavom Bosne i Hercego-vine.

Argument, međutim, ne stoji: da nije riječ oinkompatibilnosti rationae personae, govoričinjenica da je Centralna izborna komisija BiH udecembru 2010. godine imenovala zamjenskečlanove u Dom naroda BiH, zato što su neki oddelegata iz “starog saziva” imenovani na drugefunkcije. Ovo je učinjeno upravo zbog toga da biDom naroda mogao nesmetano funkcionisati dokonstituisanja novog Doma naroda.20

Ustavni sud BiH nije odbacio zahtjev iz formalnihnedostataka, te je javna rasprava u ovom predmetuzakazana za mjesec novembar ove godine.21

4.1 Kontinuitet države Bosne i Hercegovine

Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvaničnoime od sada ”Bosna i Hercegovina”, nastavlja svoje pravno postojanje prema međunarodnom pravu kaodržava sa unutrašnjom strukturom modikovanomovim ustavom i sa postojećim međunarodno priznatim granicama. Ona ostaje država članicaUjedinjenih nacija i može kao Bosna i Hercegovinazadržati članstvo ili zatražiti da bude primljena uorganizacije unutar sistema Ujedinjenih nacija, kaoi u druge međunarodne organizacije.22

Prema članu I/1, 1. rečenica, Ustava BiH, Bosna i

Hercegovina nije nova tvorevina sa aspektameđunarodnog prava. Ona, kao država, nastavlja postojanje međunarodnopravnog subjekta Republike Bosne i Hercegovine, i to unutar vanjskih granicakoje su u momentu donošenja Ustava bile priznate prema međunarodnom pravu. Stoga, država ostaje idalje članica UN, a može zadržati i članstvo uorganizacijama u sistemu UN, kao i u drugimmeđunarodnim organizacijama, ili aplicirati zatakvo članstvo. Isto važi i za međunarodnopravnesporazume koji su navedeni u Aneksu I uz Ustav

BiH u kojima Bosna i Hercegovina ostaje članica ili – ako Republika Bosna i Hercegovina, kao država, još nije stekla članstvo – postaće članica. Član I/1.Ustava BiH obezbjeđuje kontinuitet prema

međunarodnom pravu – dakle, ovdje se ne radi o

pravnom sljedniku, Bosna i Hercegovina je ista ona

u Vijeću naroda RS. Jedna od primjedbi na sporni zakon je da je predlagač Zakona o katastru bila Uprava za geo-detske i imovinskeopravne odnose RS, a ne kako je toUstavom denirano Vlada, predsjednik RS, svaki posla-nik NSRS i 3.000 potpisnika punoljetnih građana.19 Predmet u postupku pred Ustavnim sudom, br.U-1/11.

20 U prilog tome http://www.vesti.rs/Republika-Srpska/CIK-im-namestio-4-000-KM-mesecno-sledecih-12-meseci.html i http://www.slobodnaevropa.org/content/ bih_parlament_konstituisanje_vlasti/24181334.html.21 Vidi http://www.ccbh.ba/bos/press/index.php?pid=509

9&sta=3&query=68+plenarna.22 Član I Ustava Bosne i Hercegovine, Aneks 4 Dejtonskogmirovnog sporazuma.



23

država koja je kao Republika Bosna i Hercegovina proizašla iz dismembracije Jugoslavije i koja je1992. priznata kao nezavisna država.23

U jednoj od svojih najznačajnijih odluka24, Ustavni

sud BiH konstatuje: “Član I/1 Ustava BiH usta-novljuje činjenicu da jedino Bosna i Hercegovinanastavlja svoje pravno postojanja po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modi-ciranom ovim ustavom. Zatim član I/3 uspostavljadva entiteta, Federaciju Bosne i Hercegovine i Re- publiku Srpsku kao sastavne dijelove države Bosnei Hercegovine. Za razliku od primjera sastavnih je-dinica saveznih država koje se i same nazivaju drža-vama, u slučaju Bosne i Hercegovine je iz ovoga jasno da Ustav BiH nije priznao Republiku Srpsku

niti Federaciju Bosne i Hercegovine kao ‘države’,već ih je umjesto toga nazvao ‘entitetima’.”

Kontinuitet Bosne i Hercegovine potvrđuje i AneksII Ustava BiH u svojim članovima 2-5.25 Potrebno je istaći da i OHR nedvosmisleno šalje poruke onezavisnosti i suverenosti Bosne i Hercegovine kaošto jasno negira tezu da je BiH državna zajednica.26

4.2 Međunarodno pravo i Sporazum o pitanjima sukcesije

Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.27

Opća načela prava su pravna načela najopćenitijenaravi. Bez tih načela ne bi bio moguć bilo koji pravni poredak.28 Upravo u skladu sa općim načelommeđunarodnog prava, pacta sunt servanda – prin-cipom poštivanja međunarodnih ugovora29, Bosna i

Hercegovina je dužna da poštuje30 raticirani Spo-razum o pitanjima sukcesije. U Sporazumu zaklju-čenom između pet država sljednica u jednakoj suve-

renosti, u članu 8 se navodi:

“Svaka država nasljednica, na osnovu reciprociteta će poduzeti potrebne mjere u skladu sa svojim inter nimzakonom da bi osigurala da se odredbe ovog sporazuma priznaju i sprovode u njenim sudovima, upravnim tribu-nalima i agencijama i da ostale države nasljednice i nji-hovi građani imaju pristup tim sudovima, tribunalima iagencijama da bi se osigurala implementacija ovog spo-razuma.”

Iz članova 1 i 2 aneksa A31 jasno proizlazi da je dr-žava Bosna i Hercegovina titular vlasništva nad nepokretnom imovinom bivše SFRJ koja se ras padom bivše SFRJ nalazila na teritoriju Bosne i Hercegovine.Bosna i Hercegovina se spominje kao nasljednicanepokretne imovine, a ne njeni sastavni dijelovi.

Da je država Bosna i Hercegovina već raspolagaladobivenim pravima iz Sporazuma o pitanjima suk-cesije, potvrđuje činjenica da je PSBiH usvojila Za-kon o namjeni i korištenju dijela imovine koju jeBosna i Hercegovina dobila po Sporazumu o pita-njima sukcesije kojim se raspodjeljuju nansijski prihodi po sporazumu između države, entiteta iBrčko Distrikta32, kao i Odluka o prodaji Sjedinjenim

Američkim Državama nekretnine33

koju je stekla poistom Sporazumu. Iz navedenog, jednostrani poku-šaj34 knjiženja imovine u vlasništvo RS, koju je

23 Steiner/Ademović, Ustav Bosne i Hercegovine – Ko-mentar , Sarajevo 2010, ss. 82 -83.24 Djelimična odluka Ustavnog suda BiH u predmetu U5/98 – III od 30. 06. i 01. 07. 2000, tačka 29. Vidi i tačke

28 i 30. Dostupno na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/.25 Čl. 2 Kontinuitet pravnih propisa, čl. 3 Pravni i admi-nistrativni postupci, čl. 4 Državni organi, čl. 5 Ugovori.26 Vidi izjavu Visokog predstavnika u BiH od 31. 07.2011. Dostupno na http://www.ohr.int/ohr-dept/presso/ pressi/default.asp?content_id=46298.27 Posljednja rečenica čl. III/3 b Ustava BiH.28 V. Đ. Degan, Međunarodno pravo, Rijeka 2000, s. 70.29 To pravilo ne ovisi niti o jednom drugom pravilu. Ne-moguće je da on ono ne postoji, niti bi bilo moguće da jeono drugačije nego što jeste. Ono ne ovisi o pristanku(država) jer bi postojalao i bez njega. Ne bi moglo postojati pravilo pacta sunt non-servanda, ili non sunt ser-vanda, jer tada pacta više ne bila pacta. Ne bi moglo postojati niti pravilo da pacta sunt interdum servanda et interdum non sunt servanda. Ideja servanda inherentna

je i nužna izrazu pacta. Sir Gerald Fitzmaurice, Some problems regarding the Formal Sources of International Law, Simbolae Verzijl, The Hague 1958, s. 153.30 Čl. 26 Bečke konvencije o ugovornom pravu iz 1969.godine: Svaki ugovor koji je na snazi veže stranke i onega moraju izvršavati u dobroj vjeri. BiH je temeljemnotikacije o sukcesiji preuzela ovu konvenciju. Vidi: Sl.list R BiH, br. 2/92 i 25/93. Lista država potpisnicadostupna na http://treaties.un.org/-Pages/ViewDetailsIII.

aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXIII~1&chapter=23&Temp=mtdsg3&lang=en#EndDec.31 Čl. 1 Aneksa A: “pokretna i nepokretna državna imo-vina federacije konstituisane kao bivša SFRJ (’državnaimovina’) će se prenijeti na države nasljednice u skladusa odredbama ovog aneksa.”Čl. 2 Aneksa A: “nepokretnadržavna imovina SFRJ koja se nalazila na teritoriju SFRJ prelazi na onu državu sljednicu na čijemu se teritorijusada nalazi.”32 Sl. gl. BiH , br. 11/02.33 Odluka PSBiH, br. 152/05 od 22. 02. 2005.34 Čl. 3 Zakona o statusu državne imovine koja se nalazina teritoriju Republike Srpske i pod zabranom je raspo-laganja glasi: “U smislu ovog zakona, imovina koja senalazi na teritoriju Republike Srpske i pod zabranom jeraspolaganja vlasništvo je Republike Srpske”.



24

država Bosna i Hercegovina naslijedila Sporazumommogu se okarakterisati kao suprotni alineji 6 Pre-ambule35 Ustava BiH.

Također posmatrano u svjetlu djelovanja OHR-a, vr -

hovnog autoriteta za tumačenje i provođenje Dejton-skog mirovnog sporazuma, jasno su vidljiva nastojanja da se ovaj problem riješi na državnom nivou.To potkrepljuje i stav OHR-a: “Objava i naknadnostupanje na snagu takvog zakona bi predstavljalo preduzimanje mjera od strane jednog entiteta u vezisa pitanjem koje se jasno odnosi na ustavni okvir BiH. Jednostrane mjere ne mogu riješiti sporoveko ji proizlaze iz Ustava i bile bi u suprotnosti satrenutnim duhom saradnji i dijaloga izraženim odstrane lidera BiH.”36

4.3 Član 68 tačka 6 Ustava Republike Srpske i pravni institut institucionalnih garancija

Ustavni sud BiH je u predmetu U 5/98-II 37 ocijenioda član 68 tačka 6 Ustava RS prema kojem Republikauređuje i obezbjeđuje: “Svojinske i obligacione od-nose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženjai komora, ekonomske odnose sa inozemstvom, kojinisu preneseni na institucije Bosne i Hercegovine,tržište i planiranje”, nije u suprotnosti sa UstavomBiH.

Ustavni osnov za donošenje Zakona, NSRS jeupravo našla u ovom članu. Ipak, neophodno je tajčlan tumačiti u kontekstu tačaka 14, 28 i 29 Odlukeu istom predmetu. Tako se u tački 14 navodi: “Kaošto se se može vidjeti iz odnosa između ‘zaštite privatne imovine’ i tržišne privrede u tekstuPreambule i člana II Ustava BiH, pravo na imovinunije samo individualno pravo koje zahtijeva sudskuzaštitu od svakog nelegitimnog uplitanja države,

već je ono i institucionalni garant kao jedan od preduvjeta za funkcioniranje tržišne privrede. Stogaslijedi pozitivna ustavna obaveza, kako Bosne iHercegovine tako i entiteta, da se stvori neophodni pravni okvir za speciciranje ovih ustavnih

obaveza.”38 Nadalje u tački 28 se konstatuje da jeBiH već donijela Okvirni zakon o privatizaciji pre-duzeća i banaka u BiH39. Ovim se referira cilj Okvir-nog zakona, naime, usklađivanje zakonodavstva en-titeta. Pri tom se jasno ističe da je to u skladu saalinejom 2 Preambule Ustava BiH.40 U tački 29,Sud navodi da zaista različiti pravni sistemi entiteta,sa različitim oblicima imovine ili propisima imovin-skog prava, zaista mogu stvoriti prepreku za slobodukretanja roba i kapitala koja je garantovana članomI/4 Ustava BiH.

U datoj situaciji bi s obzirom na gore navedene ar-gumente, bilo neprimjereno očekivati da na osnovu jednostrane mjere NSRS, država BiH ignorira propise alineje 2 i 6 preambule Ustava.

Pitanje da li o Preambula Ustava BiH ima normativnikarakter, riješila je odluka Ustavnog suda BiH41. U

tački 26 Odluke Sud utvrđuje da odredbe Preambulenisu samo opisne, već im je data, kako je navedenou odluci moćna normativna snaga, te one predstavljaju valjan standard za sudsku kontrolu Ustav-

nog suda. Preambula je, zapravo, nabrajanje osnov-nih vrijednosti i ciljeva međunarodnog i ustavnog prava, te osnovnih društvenih vrijednosti i ciljeva zakoje bi se negdje drugdje smatralo da su same posebi razumljivi, ali koje u ovom slučaju treba da

daju trajan pečat Ustavu i budućnosti zemlje.42

Neosporna činjenica jeste da usvojeni zakon NSRSne doprinosi pomirenju i pravdi43 (vidi alineju 2Preambule Ustava BiH), naročito uzimajući u obzir da je u suprotnosti sa Nalogom koji je izdao Visoki predstavnik u BiH, te da predstavlja jednostran čin.Zakon, također, u pogledu alineje 6 Preambule, na-

35 “Opredijeljeni za suverenitet, teritorijalni integritet i političku nezavisnost Bosne i Hercegovine u skladu sameđunarodnim pravom.”36 Stav OHR-a prenijela potparol Ljiljana Radetić. Do-stupno na http://www.slobodnaevropa.org/-content/-bih_ drzavna_imovina_rs_ustavni_sud/2244962.html.37 Djelimična odluka Ustavnog suda BiH u predmetuU-5/98-II od 18. i 19. 02. 2000. Dostupno na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/.

38 Ibid. 39 Sl. gl. BiH , br. 14/98. Vidi također preambulu Zakona,gdje se jasno navodi da je zakon donešen kako bi se pro-

ces privatizacije preduzeća i banaka što brže i transpa-rentnije odvijao u korist državljana BiH, uključujući ra-seljene osobe i izbjeglice.40 PSBiH je također donijela Zakon o odbrani Bosne iHer cegovine, Sl. gl. BiH , br.88/05. Vidi i pod 4.2. done-šene zakone na državnom nivou.41 Djelimična odluka Ustavnog suda BiH u predmetu U-5/98-III od 30. 06. i 01. 07. 2000. Dostupno na http://www.ccbh.ba/bos/odluke/.42 Steiner/Ademović, Ustav Bosne i Hercegovine – Ko-mentar , Sarajevo 2010, s. 36.43 To potvrđuje i Komunike Upravnog odbora Vijeća zaimplementaciju mira od 30. 03. 2011. gdje je izraženazabrinutost zbog jednostranih pokušaja RS za rješenje pitanja državne imovine. Dostupno na http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=45906#_ftn2.



25

44 Vidi članove 5-7, Zakona o statusu državne imovinekoja se nalazi na teritoriji Republike Srpske i nalazi se pod zabranom raspolaganja.45

Odgovor NSRS na zahtjev za ocjenu ustavnosti od 14.02. 2011. u predmetu U-1/11 pred Ustavnim sudom BiH,s. 8.

rušava njen suverenitet i međunarodni subjektivitet,tako što entitet, ignorišući činjenicu da je državaBosna i Hercegovina potpisnica Sporazuma o pita-njima sukcesije i da je već raspolagala pravima do-dijeljenim prema Sporazumu, pokušava uknjižitidr žavnu imovinu u svoje vlasništvo. Zakon ide i ko-rak dalje predviđajući mogućnost da Vlada RS iz-najmi imovinu državnim institucijama na neogra-ničen period – pri tome bi država mogla investiratiu imovinu koju će morati vratiti, a ne bi imala pravona povrat čak ni najznačajnijih investicija.44

4.4 Povreda člana 1 Protokola 1 uz Evropskukonvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih

sloboda

U odgovoru NSRS stoji da je “u pogledu navodako ji se odnose na eventualnu povredu člana 1. Pro-tokola br. 1 na Evropsku konvenciju o ljudskim pra-vima i osnovnim slobodama, ističemo da su isti, kaoi njihovo obrazloženje veoma čudni, da ne kažemoapsurdni, jer se navedeni član Protokola 1, niti pre-ma Konvenciji, niti pak prema praksi Evropskogsuda za ljudska prava ne može primijeniti na pravadržave, već, naprotiv, u funkciji zaštite i pravnih li-ca (zajedničkih i zbira pojedinačnih prava i interesanjihovih članova) u odnosu na zahvate države, od-

nosno javne vlasti.”45

Odluka u predmetu broj AP 39/03 razbistrila je, ko-načno, situaciju, tako što je Ustavni sud Državi,drugim administrativnim-teritorijalnim jedinicama,državnim organima i subjektima javnog prava dao,nedvosmisleno, ovlaštenja za podnošenje apelacije prema članu VI/3 b Ustava BiH. Ovo proširenje ak-tivne legitimacije Ustavni sud je obrazložio tako što je ukazao da jezičko značenje Ustava BiH ne isklju-čuje navedene subjekte zbog čega ustavna zaštitamora prevazići zaštitu koju nudi EKLJP . Ukoliko bi

Ustavni sud isključio mogućnost državnim organi-ma da podnesu apelaciju, to bi, ustvari, predstavljaloredukovanje njegove apelacione jurisdikcije, koja jedata članom VI/3 b Ustava BiH. Državni organi sustranke u mnogim sudskim postupcima i član VI/3 bUstava BiH daje im pravo da mogu podnijeti ape-laciju Ustavnom sudu s obzirom na to da spomenuti

član Ustava ni u kom slučaju ne dijeli ustavna prava prema prirodi stranaka u postupku. Konsekventno,država, druge administrativno-teritorijalne jedinice,državni organi i subjekti javnog prava imaju obez- bijeđen put ka Ustavnom sudu u smislu člana VI/3 bUstava BiH.46

Ustavni sud je također, u svoj praksi, utvrdio i dačlan 1 Protokola broj 1 uz Konvenciju odgovaračlanu II/3 k - pravo na imovinu Ustava BiH.47

Zaključak koji se može izvesti iz ove argumentacije jeste da u skladu sa Sporazumom o pitanjima suk-cesije, BiH ima imovinu, kao i pravo na njenu za-štitu u skladu sa članom II/3 k Ustava BiH i praksomutvrđenom odlukama Ustavnog suda BiH.

5. Zaključak

Nedostatak izričitih odredbi o podjeli državne imo-vine ne pretpostavlja pod principom automatizmada vlasništvo nad njom pripada entitetima. Osimdržavnih nadležnosti, koje nisu izričito spomenute učlanu III/1, Ustav BiH sadrži još niz odredaba kojeinstitucionalno regulišu pitanje državnih nadlež-nosti.48

Pored člana III (1)e koji predviđa nadležnost insti-tucija Bosne i Hercegovine za nansiranje institucija

i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, treba podcrtati i sljedeće članove:

— Član IV (4) b – Parlamentarna skupština je nad-ležna za:

Odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za radinstitucija Bosne i Hercegovine i za međunarodneobaveze Bosne i Hercegovine. 49

— Član VIII (3) – Finansije:

Federacija će obezbijediti dvije trećine, a Republika

Srpska jednu trećinu prihoda koji su potrebni za budžet, osim ako se prihodi ne prikupljaju na načinkako je utvrdila Parlamentarna skupština.

Iz odgovora NSRS se može vidjeti da se u potpunostiizostavlja tumačenje i osvrt na praksu Ustavnog su-da BiH u pitanjima koja su do te mjere značajna zarješenje problema državne imovine da se bez njih

46 Steiner/Ademović, Ustav Bosne i Hercegovine – Komentar , Sarajevo 2010, s. 698.47 Odluka u predmetu U-16/09 od 27. 03. 2010, tačka23.48

Vidi (bilj. 45) s. 532.49 Vidi Odluku Ustavnog suda BiH u predmetu U-25/00od 23. 03. 2001.



26

ne može doći do pravno utemeljenog rješenja. Na-ravno, osim, člana 68 tačke 6 Ustava RS. Iako jeutvrđeno, jednako i ustavom i praksom Suda, daBosna i Hercegovina nastavlja svoj pravni konti-nuitet po međunarodnom pravu, da su opći principimeđunarodnog prava sastavni dio pravnog poretkaBiH i entiteta, da je PSBiH već donosila Zakone koji se tiču raspolaganja imovine naslijeđene premaSporazumu o pitanjima sukcesije, u odgovoru NSRSse ne upotrebljavaju pravni termini i konstrukcijenego politički, poput: “ukoliko postoji politička vo-lja” ili “virtuelna Bosna i Hercegovina”. Sve navodina zaključak da je suverenitet Bosne i Hercegovineisključivo uslovljen nadležnostima koje su entiteti prenijeli na državu, te da faktički entiteti trebaju iliimaju sopstvena sredstva i imovinu.

Pitanje je, na kraju, je li uopšte moguće zamislitidržavu koja bi iznajmljivala imovinu u vlasništvusvojih sastavnih dijelova za obavljanje svoje nad-ležnosti? Šta bi se desilo u slučaju da sastavni dijelovi odbiju da nastave sa iznajmljivanjem, kako bidržavne institucije obavljale svoje funkcije bez po-trebnih resursa i da li bi to bio napad na suverenitet jedne države? Odgovor je jedva zamisliv: takavkonstrukt ne odgovara ni opštem pojmu države nidejtonskom konstruktu bosankohercegovačke dr-žavnosti. Država BiH prema Ustavu kao i akcesornimzakonima mora raspolagati svojom imovinom uneograničenom obimu i entitetsko preuzimanje oveimovine zakonskim aktima nije u skladu sa UstavomBiH.


Summary

The solution of the issue of state property is one of the conditions for further progress of Bosnia and

Herzegovina regards European integration. For the purpose of better understanding the issues of dis-

tribution of state property, the chronology of attempts/failures in reaching the agreement between the

competent authorities has been presented, as well as unilateral entity attempt to solve the same issue.

The role of the international community is presented as well, including the Ofce of the High represen-

tative for B-H. The present analyses focuses onto a series of arguments why the Law on the status of the state property on the territory of RS and which is banned from disposal is in contradiction with the

Constitution of B-H.

The decision of the Constitutional Court of B-H should offer the nal solution to this issue and, conse-

quently, remove all the doubts concerning the right of the state of Bosnia and Herzegovina to dispose

with its property with no restrictions.



27

emir mehmedović*

Državna imovina u BiH: državno ili entitetsko vlasništvo —

javnopravni pregled

*Autor je diplomirani pravnik, državni službenik u Ministar-stvu pravde BiH i saradnik FCJP.

272829

31

Sadržaj

1. Uvod ................................................................2. Denicija državne imovine ..............................3. Komisija za državnu imovinu ..........................4. Zakoni o zabrani raspolaganjadržavnom imovinom ...........................................

5. Popis državne imovine ....................................6. Stavovi po pitanju rješavanjadržavne imovine ..................................................7. Zakon o statusu državne imovine koja senalazi na teritoriji RS i pod zabranom jeraspolaganja .........................................................8. Zaključak .........................................................

32

33

3537

1. Uvod

Iako pitanje uređenja prava vlasništva nad pokret-nom i nepokretnom imovinom prvenstveno spada usferu stvarnog, a samim tim i građanskog, odnosno privatnog prava, regulisanju prava vlasništva nad dr -žavnom imovinom može se pristupiti i sa aspekta javnog prava. Ovo opće pravilo je u slučaju Bosne iHercegovine (BiH) još izrazitije.

U nastavku će se pokazati šta se podrazumijeva pod

“problemom državne imovine” u BiH, kakav jestatus te imovine, predočiće se aktivnosti poduzetena rješavanju statusa ove imovine, iznijeće se nekiod temeljnih argumenata o njenom statusu i stav o predloženim rješenjima. Na osnovu toga će se utvr-diti pravni aspekti i priroda navedenog problema irazmotriti će se modaliteti njegovog rješavanja.

Od sticanja nezavisnosti BiH do danas, razni nivoivlasti donosili su pravne akte, različite pravne snage,kojima je na određeni način, u različitom obimu i sarazličitim ciljevima, regulisan status imovine koja

se naziva državnom. Najznačajniji među njima suzakoni o pretvorbi društvene imovine u državnuRBiH1 i RS2, zatim, nakon stupanja na snagu Općegokvirnog sporazuma za mir u BiH, Okvirni zakon o privatizaciji preduzeća i banaka u BiH3, te Zakon o

namjeni i korištenju dijela imovine koju je BiH dobila na osnovu Sporazuma o sukcesiji4. Pored nave-denih domaćih pravnih propisa, za uređenje pitanjavlasništva nad državnom imovinom u BiH je zna-čajan i Sporazum o pitanjima sukcesije5, koji kaomultilateralni međunarodni sporazum reguliše raspodjelu imovine, prava i obaveza bivše SFRJ.

Pored velikog broja propisa koji iz različitih per-spektiva uređuju status državne imovine, do danas uBosni i Hercegovini pitanje njenog statusa nije do

kraja razriješeno, niti je usaglašeno kome ta imovina pripada. Takvo stanje uzrokuje pravne sporove i pravnu nesigurnost, ali i političke napetosti i tenzije.Stoga je uređenje statusa državne imovine jedno od pitanja koje se svrstava u red značajnijih društvenih pitanja u BiH. To dodatno potvrđuje i činjenica da jestatus imovine prvi od pet uslova za transformacijuUreda visokog predstavnika (OHR) u Ured spe-cijalnog predstavnika EU (EUSR).

Iako je odredbama oba zakona o pretvorbi društveneimovine6 dotadašnje društveno vlasništvo preime-

novano u državno vlasništvo, to nije dovelo državuBiH u poziciju da kao država vrši vlasnička pravanad ovom imovinom7. Naprotiv, Narodna skupštinaRS je 18. jula 2007. godine autentičnim tumačenjemčlana 3. Zakona o prenosu sredstava društvene u dr-žavnu svojinu utvrdila da se svojina, koja je postaladržavna na osnovu navedene odredbe, upisuje u

1 Zakon o pretvorbi društvenog vlasništva, Sl. list RBiH , br. 33/94.2 Zakon o prenosu sredstava društvene u državnu svojinu,Sl. gl. RS , br. 4/93, 9/95, 8/96, 20/98 i 74/07 – Autentičnotumačenje.3 Sl. gl. BiH , br. 14/98 i 14/00.

4 Zakon o raspodjeli, namjeni i korištenju dijela imovinekoju je Bosna i Hercegovina dobila na osnovu Sporazumao sukcesiji, Sl. gl. BiH , br. 11/02.5 Sl. gl. BiH – Međunarodni ugovori, br. 10/01.6

Usp. bilj. 1 i 2.7 M. Povlakić, Transformacija stvarnog prava u Bosni i Hercegovini, Sarajevo 2009, s. 55.



28

zemljišnim knjigama kao svojina RS, a zemljišno-knjižne kancelarije pri osnovnim sudovima će, poslužbenoj dužnosti, nekretnine iz prethodnog stavaknjižiti u korist RS. Naime, navedeno vlasništvo jeoznačeno kao državno, ali nije utvrđen titular togvlasništva. Tako su vlasnička prava nad njim uratnom i poratnom vremenu vršili različiti nivoivlasti, kako državni – Republika Bosna i Hercegovina(RBiH), a kasnije i BiH, tako i entitetski – RepublikaSrpska (RS) i Federacija Bosne i Hercegovine(FBiH), zatim Brčko Distrikt BiH (BDBiH), kantoni,gradovi i općine. U pravilu, vlasnička prava nad dr-žavnom imovinom su vršena na osnovu teritorijalnog principa, odnosno prema mjestu na kojem se nalazilaodređena, prije svega, nepokretna državna imo-vina8.

U cilju utvrđivanja statusa i konačnog regulisanja pitanja državne imovine koja je, u različitim okol-nostima i na različitim teritorijima, imala različitusudbinu, Vijeće ministara BiH, a nakon toga i OHR su, krajem 2004, odnosno početkom 2005. godine, poduzeli aktivnosti na konačnom uređenju ovog pitanja. Visoki predstavnik je donio zakone kojima je privremeno zabranjeno raspolaganje određenimdijelom državne imovine, te podržao aktivnosti Vi- jeća ministara, koje je iniciralo donošenje propisa oraspodjeli državne imovine, za čiju je pripremuzadužilo Komisiju za državnu imovinu, kao stručnotijelo.

Iako je zadatak Komisije za državnu imovinu bio dautvrdi kriterije za raspodjelu i pokretne i nepokretnedržavne imovine, fokus rada same Komisije je biona nepokretnoj imovini. Dva su osnovna razloga zaovakav pristup. Prvi je uglavnom političke prirode,a odnosi se na dovođenje u vezu utvrđivanja i raspo-djele nepokretne državne imovine sa ustavnim ure-đenjem i daljim razvojem BiH kao države, a drugi

razlog je čisto praktične prirode i tiče se činjeniceda je najveći dio pokretne imovine već utrošen iliraspodijeljen9.

2. Denicija državne imovine

Prije svega se mora utvrditi šta se podrazumijeva pod pojmom državne imovine. Denicija “državneimovine”10 data je Odlukom o formiranju Komisijeza državnu imovinu iz 2004. godine i ona obuhvatasljedeću imovinu:

a) imovinu, koja se sastoji od pokretnih i nepokretnihstvari, novčanih sredstava i potraživanja novčanih sred-stava i stvari, koja pripada državi BiH na osnovu Spo-razuma o pitanjima sukcesije, bez obzira da li se, na dandonošenja ove odluke, smatra vlasništvom ili posjedom,ili je upisana kao imovina bilo kojeg nivoa vlasti ili jav-ne organizacije u BiH i bez obzira da li je tom imovinom,u periodu od prestanka postojanja SocijalističkeFederativne Republike Jugoslavije (SFRJ), na bilo koji

način ili u bilo kojem obliku raspolagalo neko pravnolice ili organ javnog ili privatnog karaktera, ili

b) imovinu, koja se sastoji od pokretnih i nepokretnihstvari, novčanih sredstava i potraživanja novčanih sred-stava i stvari, na koje je pravo raspolaganja i upravljanjaimala bivša Socijalistička Republika Bosna i Herce-govina (SRBiH) i bilo koji od njenih organa prije 31.decembra 1991. god, bez obzira da li se ta imovina, nadan donošenja ove odluke, smatra vlasništvom ili po-sjedom, ili je upisana kao imovina bilo kojeg nivoavlasti uspostavljenog Ustavom BiH ili bilo kojeg drugognivoa vlasti ili javne organizacije ili organa u BiH i bez

obzira da li je tom imovinom, u periodu od prestanka postojanja SRBiH, na bilo koji način ili u bilo kojemobliku raspolagalo neko pravno lice ili organ javnog ili privatnog karaktera; ili

c) svaku druga imovinu za koju Komisija utvrdi, nakonšto izvrši analizu katastra, zemljišnih knjiga i drugih javnih knjiga, da ulazi u podjelu iz tačke a) stava 1 člana3 ove odluke.

Dakle, u skladu sa datom denicijom pod “državnomimovinom” ne podrazumijeva se cjelokupna državnaimovina, nego prvenstveno (1) ona imovina koju je

BiH stekla na osnovu Sporazuma o sukcesiji SFRJ i(2) imovina na koju je vlasnička prava polagalaSRBiH ili njeni organi prije 31. decembra 1991.

8 Povlakić, (bilj.7), s. 55.9 Zakon o raspodjeli, namjeni i korištenju dijela imovinekoju je Bosna i Hercegovina dobila na osnovu Sporazumao sukcesiji, Sl. gl. BiH, br. 11/02, koji je deniraoraspodjelu dijela sredstava bivše SFRJ koja su pripalaBosni i Hercegovini, a koja su se nalazila u Banci zameđunarodna poravnanja u Baselu, u ukupnom iznosu od156.011.373,15 KM, pri čemu je Bosni i Hercegovini pripalo 46.011.373,15 KM ili 29,49 % (od čega

26.364.456,87 KM na ime prijenosa dionica Bosne iHercegovine iz Banke za međunarodna poravnanja uBaselu na Centralnu banku Bosne i Hercegovine, te

19.646.916,28 KM za budžet institucija Bosne iHercegovine i međunarodnih obaveza Bosne iHercegovine, te za izmirenje međunarodnih obaveza,troškova procesa sukcesije i obaveza institucija Bosne iHercegovine), a entitetima: Federaciji BiH 71.500.000,00KM ili 45,83 % i Republici Srpskoj 38.500.000,00 ili24,68 %.10 Navedenu deniciju, iako je jasno da obuhvata samo

dio imovine u državnom vlasništvu, su prihvatili svirelevantni faktori koji su se bavili ovim pitanjem, OHR,Komisija za državnu imovinu i NSRS.



29

godine. Treba napomenuti da ovom denicijom nijeobuhvaćena ona imovina koju su SRBiH, a kasnijeRBiH i BiH, stekle nakon 31. decembra 1991. go-dine, a koja nije stečena po osnovu Sporazuma osukcesiji SFRJ. Time određeni dio, i pokretne i nepokretne imovine, na kojem BiH ima pravo vlas-ništva ne potpada pod ovu deniciju državne imo-vine. Tu se prije svega misli na imovinu diplomatsko-konzularnih predstavništava u inostranstvu, koju suRBiH i BiH kupile, sagradile ili dobile, zatim ne-kretnine kupljene ili sagrađene za potrebe institucijaBiH, te od pokretne imovine, vozila, tehnička op-rema i drugo. Istina, tačkom c) člana 3. Odluke oformiranju Komisije za državnu imovinu propisanoda se pod državnom imovinom podrazumijeva idruga imovina za koju Komisija za državnu imovinu

utvrdi da je imovina koja može biti predmet ras- podjele11, međutim ova tačka, koja deniše drugudržavnu imovinu, kroz ostale propise iz ove oblastinije dalje razrađivana. Naime, zakoni o zabrani raspolaganja državnom imovinom, kao i sve odlukekoje se tiču državne imovine su preuzeli navedenudeniciju, osim tačke tačke c).

Ukoliko se prihvati denicija državne imovine kako je utvrđena Odlukom, vidi se da je ona uglavnom jasna. Izuzetak je dio koji se tiče pitanja, koji se sveorgani podrazumijevaju pod organima SRBiH12.

Prema jednom mišljenju, pod organima SRBiH se podrazumijevaju bivši republički sekretarijati i dru-gi organi uprave (direkcije, agencije i sl.), koji suimali vlasnička prava nad određenom imovinom.Prema drugom mišljenju, koje je prihvatio i OHR-ov tim za popis državne imovine13, pod organimaSRBiH se podrazumijevaju i bivše društveno-poli-tičke organizacije (DPO), a prije svih Savez komu-nista (SKBiH) i Savez samostalnih sindikata (SSSBiH). Prema ovom mišljenju, imovina ovih subje-

kata sticana je (dijelom) iz državnih sredstava, bilorepubličkih ili saveznih, te se u tom smislu i nave-dena imovina treba smatrati državnom imovinom usmislu Odluke i zakonâ o zabrani raspolaganja dr-žavnom imovinom.

Analizirajući drugu tezu treba napomenuti da jeimovina navedenih subjekata, koji nikada nisu bili,niti su to mogli biti, organi SRBiH, pored davanjaod države sticana i na osnovu članarina i drugihvlastitih sredstava, tako da ovome pitanju treba pri-stupati izuzetno oprezno kako ne bi došlo do povredevlasničkih prava navedenih subjekata, odnosno nji-hovih pravnih sljednika. Npr. iako je činjenica da jenajveći broj punoljetnih građana bio članovimaSKBiH, a najveći broj zaposlenih članovima SSSBiH, članstvo u ovim DPO-ima nije bilo obligatorno.Samim time što je postojala dobrovoljnost članstva(ne ulazeći u razmatranje faktičkih eventualnih prednosti i nedostataka takvog članstva), sva člana-rina i druga dobrovoljna davanja članova se mogunesporno smatrati vlasništvom tih subjekata. Čak i

u pogledu imovine koju je navedenim subjektima prenijela država, u svakom konkretnom slučajumora se utvrditi da li je ona data u vlasništvo ili nakorištenje, u skladu sa tada važećim pravnim propisima. Izuzetak može predstavljati nacionalizovanaimovina koja je prenesena u vlasništvo ovim subjektima. Eventualno, takva imovina bi mogla biti predmet restitucije, odnosno vraćanja prvobitnomvlasniku ili njegovim nasljednicima, u naturalnomobliku ili kroz novčano obeštećenje, s tim da bitakva restitucija morala biti uređena posebnim za-

konom. Na osnovu svega navedenog moglo bi se zaključitida se cjelokupna nepokretna imovina bivših društve-no-političkih organizacija ne može smatrati držav-nom imovinom, te samim tim ne može biti niti predmetom raspodjele.

3. Komisija za državnu imovinu

Kao što je to već ranije navedeno, Vijeće ministaraBiH je u decembru 2004. godine donijelo odluku o

formiranju Komisije za državnu imovinu14, čiji jezadatak bio:

(1) izrada kriterija za utvrđivanje državne imovinei njenu raspodjelu između BiH, entiteta i BDBiH,

(2) donošenje propisa o upravljanju tom imovinom,te

11 “...[Z]a koju Komisija utvrdi...”.12 Član 3 tačka b) Odluke o osnivanju Komisije za držav-nu imovinu, utvrđivanje i raspodjelu državne imovine,određivanje prava i obaveza Bosne i Hercegovine, enti-teta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u upravljanjudržavnom imovinom, broj: VM 305/04 od 16. 12. 2004,Sl. gl. BiH , br. 10/05.13

“ Popis državne imovine u Bosni i Hercegovini urađen pod pokroviteljstvom Ured visokog predstavnika - Završniizvještaj”, Sarajevo 2009, s. 8.

14 Odluka o osnivanju Komisije za državnu imovinu,utvrđivanje i raspodjelu državne imovine, određivanje prava i obaveza Bosne i Hercegovine, entiteta i Brčko

Distrikta Bosne i Hercegovine u upravljanju državnomimovinom, broj: VM 305/04 od 16. 12. 2004, Sl. gl. BiH , br. 10/05.



30

(3) predlaganje nacrta zakona o pravima vlasništvai upravljanja državnom imovinom.

Navedena Komisija je osnovana kao stalno tijeloVijeća ministara BiH, sa mandatom djelovanja do

konačnog usvajanja propisa o državnoj imovini.Odlukom o formiranju Komisije za državnu imovinudenisan je i pojam “državne imovine”15. Također,Odlukom su utvrđeni principi kojih se Komisija zadržavnu imovinu mora pridržavati u svom radu, a tosu:

a) princip potpunog provođenja ustavne obaveze o pretvaranju društvene imovine u druge oblike vlas-ništva,

b) princip prema kojem svaki nivo vlasti ima imo-vinu neophodnu ili namijenjenu za ostvarivanjeaktivnosti koje provodi svaki nivo vlasti u skladu saUstavom BiH,

c) principi vlasništva na nepokretnoj imovini, kaošto su jedinstvo prava vlasništva, jedinstvo nepo-kretnosti, obaveza upisa u javne knjige i princip po-vjerenja u zemljišne knjige.

Odlukom je utvrđen i način odlučivanja u Komisiji,na način da Komisija može donositi odluke i usva- jati prijedloge običnom većinom prisutnih članova, pod uslovom da sastanku prisustvuje najmanje po

jedan član Komisije sa nivoa svakog entiteta.Međutim, Odlukom visokog predstavnika o izmje-nama i dopunama Odluke o osnivanju Komisije zadržavnu imovinu,16 način odlučivanja je izmijenjentako što je propisano da Komisija donosi odluke iusvaja prijedloge kvaliciranom većinom glasova prisutnih članova, pri čemu, kvaliciranu većinuglasova čini minimalno tri (3) glasa predstavnikainstitucija BiH, po tri (3) glasa iz svakog od entitetai jedan (1) glas iz BDBiH.17

U periodu od 2005. godine do danas, Vijeće mini-stara je imenovalo dva saziva Komisije za državnu

imovinu, i to prvi saziv, koji je djelovao od 2005. do2007. godine i drugi saziv koji djeluje od 2007. go-dine do danas. Što se tiče njihovog rada, treba istaćida prvi saziv nije uspio usaglasiti o prijedlogu krite-rija za raspodjelu državne imovine, niti je uspio do-nijeti odgovarajući nacrt zakona. On je donio samo jednu odluku o izuzimanju od zabrane raspolaganjadržavnom imovinom18.

Drugi saziv Komisije je bio nešto ekasniji, te jevećinom glasova19, na svojoj sjednici održanoj 30.oktobra 2007. godine utvrdio kriterije za raspodjeludržavne imovine, koji su proslijeđeni na usvajanjeVijeću ministara. Iako je te kriterije razmatralo, Vi- jeće ministara ih nikada nije usvojilo, niti ih je vra-tilo Komisiji na doradu. Iako je Komisija uradila

svoj zadatak, od toga nije bilo posebne koristi, bu-dući da kriteriji nisu niti potvrđeni, niti odbačeni.Također, sačinjeno je i više nacrta zakona o državnojimovini, ali nijedan od njih nije dobio potrebnu ve-ćinu. Najbliže rješenju se bilo na sjednici Komisijeodržanoj u januaru 2009. godine20, kada je nacrt za-kona koji je predložila tadašnja pravobraniteljicaBiH, dobio 10 glasova za, dok je protiv bilo 4 člana.S obzirom na činjenicu da je za donošenje odluke bila potrebna kvalikovana većina, koja podrazu-mijeva i većinu glasova članova sa svakog nivoavlasti, ovaj prijedlog nije dobio potrebnu većinu.Sva 4 člana koja su glasala protiv bila su iz RS21. Dosada je ovaj saziv Komisije razmatrao i riješio oko250 podnesenih zahtjeva za izuzeće od zabrane raspolaganja državnom imovinom. Treba napomenutida je Komisija odlučujući o tim zahtjevima utvrdilada se u najvećem broju riješenih zahtjeva i ne radi oimovini koja potpada pod odredbe zakonâ o privre-menoj zabrani raspolaganja državnom imovinom22.

Komisija je svake godine Vijeću ministara podnosilaizvještaje o svome radu i ono ih je bez primjedaba prihvatilo.

Trenutno je došlo do zastoja u radu Komisije zadržavnu imovinu jer je od zadnje sjednice, održane

15 Usp. gore pod 2.16 Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o osnivanjuKomisije za državnu imovinu, utvrđivanje i raspodjeludržavne imovine, određivanje prava i obaveza Bosne iHercegovine, entiteta i Brčko Distrikta Bosne iHercegovine u upravljanju državnom imovinom od 18.03. 2005, Sl. gl. BiH , br. 18/05.17 Zbog promjene načina odlučivanja sa principa prostevećine na princip kvalikovane većine, koja zahtjeva 3/5većinu članova sa nivoa BiH, 3/4 većinu sa nivoa entitetai apsolutnu većinu sa nivoa BDBiH, Komisija za državnuimovinu nije bila u mogućnosti izvršiti svoj primarnizadatak i utvrditi Nacrt zakona o državnoj imovini.

18 Odluka o izuzimanju od zabrane raspolaganja državnomimovinom za potrebe izgradnje Državnog zatvora.19 Uz jedan glas protiv.20 05. 01. 2009. godine u Banjoj Luci.21 Napominjemo da su za navedeni nacrt zakona glasalisvi predstavnici sa nivoa Bosne i Hercegovine (uključujućii predstavnike srpskog naroda), Federacije Bosne iHercegovine i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine(također predstavnik srpskog naroda).22 Najveći broj takvih zahtjeva se odnosi na raspolaganjeimovinom koja je u vlasništvu preduzeća u državnomvlasništvu.



31

krajem decembra 2010. godine prošlo 5 mjeseci.Razlozi su prije svega političke prirode, s obziromna činjenicu da nakon donošenja Zakona o statusudržavne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i podzabranom je raspolaganja, članovi Komisije, a po-sebno oni iz RS, smatraju da (do donošenja odlukeUstavnog suda BiH o ustavnosti ovog zakona), ne postoji mogućnost postizanja dogovora o nacrtuzakona, što je inače, primarni zadatak Komisije.

4. Zakoni o zabrani raspolaganja državnom

imovinom

U martu 2005. godine visoki predstavnik (PaddyAshdown) je donio tri zakona o privremenoj zabraniraspolaganja državnom imovinom i to za nivo BiH,

FBiH i RS. Njima je obustavio prometovanje dr-žavnom imovinom do donošenja zakona kojim bi senavedeno pitanje konačno riješilo. Iako su doneseniu sličnom tekstu radi se o tri zasebna zakona23.

Prilikom donošenja odluke o donošenju zakonâ o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imo-vinom visoki predstavnik je kao svoje motive naveoDeklaraciju Upravnog odbora Vijeća za implemen-taciju mira donesenu na nivou političkih direktora,24. septembra 2004. godine, kojom se od domaćihvlasti zahtijevalo iznalaženje “trajnog rješenja” uvezi s “pitanjem državne imovine”24. Nadalje, kao jedan od motiva, visoki predstavnik naveo je da jeKomisija za državnu imovinu zadužena za pred-laganje nacrta zakona o pravima vlasništva i uprav-ljanja državnom imovinom, te da pripremi “kriterijekoji će se primjenjivati da bi se utvrdilo koja imovina je u vlasništvu” BiH, entiteta i BDBiH i “nacrtezakonskih akata za usvajanje, kojima se osiguravada utvrđeni kriteriji budu provedeni”, te je stoga potrebno osigurati uslove da navedene zadatke Ko-misija i ispuni. Ističući da ne postoje ekasni meha-

nizmi za zaštitu interesa BiH i “njenih admini-strativnih jedinica” od potencijalne štete koju bi predstavljalo dalje raspolaganje državnom imo-

vinom prije donošenja odgovarajućih zakona, kojiće, na osnovu ustavnih nadležnosti, omogućiti orga-nima vlasti da raspolažu ili na drugi način dodijeledržavnu imovinu na način koji nije diskriminatorskii koji je u najboljem interesu građana, visoki pred-stavnik je ocijenio neophodnim donošenje zakonâ o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imo-vinom BiH, FBiH i RS.

Odredbama sva tri navedena zakona zabranjuje seraspolaganje državnom imovinom, te se svaka od-luka, akt, ugovor ili bilo koji drugi pravni instrumentkojim se raspolaže državnom imovinom suprotnoodredbama tih zakona smatra ništavim. Odredbamačlana 3 svakog od navedenih zakona denisano je potpada pod deniciju državne imovine, ali je izu-

zeta od zabrane raspolaganja. Tako je Zakonom ozabrani raspolaganja BiH regulisano da se imovinai prava preduzeća, koja su predmet privatizacije prema Okvirnom zakonu o privatizaciji preduzeća i banaka u BiH25 i važećih propisa donesenih na os-novu njega, izuzimaju od privremene zabrane.

U Zakonu o zabrani raspolaganja državnom imo-vinom FBiH je propisano da je izuzeta od zabraneraspolaganja (1) imovina i prava preduzeća, koja su predmet privatizacije kako je denirano odredbomčlana 1 Zakona o privatizaciji preduzeća26, i koja su

određena ili će biti određena kao sastavni dio odo- brenog aktivnog bilansa preduzeća kako je reguli-sano Zakonom o početnom bilansu stanja preduzećai banaka27 i Uredbom o metodologiji za pripremu programa privatizacije i početnog bilansa stanja28,kao i (2) imovina i prava koja su predmet male privatizacije29, te (3) imovina koja je predmet pro-daje prema Zakonu o prodaji stanova na kojima po-stoji stanarsko pravo30.

Odredbama Zakona o zabrani raspolaganja držav-nom imovinom RS izuzeta je (1) imovina i prava

preduzeća, koja su predmet privatizacije kako je de-nisano odredbom člana 1 Zakona o privatizacijidržavnog kapitala u preduzećima u RS31, i koja je

23 Postavlja se opravdano pitanje da li je bilo nepohodnodonošenje tri posebna zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom (BiH, FBiH i RS), s obzi-rom na činjenicu da, dok god je na snazi Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinomBiH, bez obzira na postojanje ili nepostojanje entitetskihzakona o zabrani raspolaganja državnom imovinom, nasnazi je zabrana raspolaganja državnom imovinom kojase nalazi na teritoriji cijele BiH.24 Usp. http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=33252. Očitanje 26. 05. 2011.

25 Sl. gl. BiH , br. 14/98 i 14/00.26 Sl. nov. FBiH , br. 27/97, 8/99, 45/00, 61/01, 27/02,33/02, 28/04 i 44/04.27 Sl. nov. FBiH , br. 12/98 i 40/99.28 Sl. nov. FBiH , br. 10/98, 26/98, 49/99 i 40/00.29 Nadležni organi, u skladu sa navedenim propisima,imaju pravo da utvrde izmijenjeni i dopunjeni aktivni bilans, ali će, po službenoj dužnosti, obavijestiti Komisijuo svakom dodavanju bilansu navedene imovine.30

Sl. nov. FBiH , br. 27/97, 11/98, 22/99, 27/99, 7/00,32/01, 56/01, 61/01, 15/02 i 54/04.31 Sl. gl. RS , br. 24/98, 62/02, 38/03 i 65/03.



32

određena, ili će biti određena, kao sastavni dio odo- brenog aktivnog bilansa preduzeća kako je regu-lisano Zakonom32 o početnom bilansu stanja u po-stupku privatizacije državnog kapitala u predu-zećima33, i (2) imovina koja je predmet prodaje prema Zakonu o privatizaciji stanova u državnomvlasništvu34.

Također, navedenim zakonima je visoki predstavnik ovlastio Komisiju za državnu imovinu da može, na prijedlog zainteresovane strane, odlučiti da određenudržavnu imovinu, koja potpada pod zabranu raspo-laganja izuzme od privremene zabrane prema ovomzakonu.S obzirom na da se očekivalo da će Komisija za dr-žavnu imovinu u zadatom roku ispuniti svoj zadatak,zakoni o zabrani raspolaganja državnom imovinom

su zamišljeni kao zakoni privremenog karaktera. Tose vidi iz samog naziva (Zakon o privremenoj

zabrani raspolaganja državnom imovinom), odnosnoiz samih odredaba zakona koje propisuju da privre-mena zabrana raspolaganja državnom imovinomostaje na snazi do stupanja na snagu zakona kojimse uređuje provođenje kriterija koji će se primje-njivati za utvrđivanje imovine koja je u vlasništvuBiH, FBiH, RS i BDBiH, i utvrđuju prava vlasništvai upravljanja državnom imovinom, koji će se donijetina preporuke Komisije, i to najkasnije u roku od

jedne godine od dana stupanja na snagu ovog za-kona. Kako do toga nije došlo, visoki predstavnike je u više navrata prolongirao važenje ovog zakona,da bi konačno svojom odlukom od 25. juna 2008.godine, kada je postalo jasno da nije realno očekivatida će Komisija za državnu imovinu utvrditi, i do-staviti Vijeću ministara u dalju proceduru Nacrt za-kona o državnoj imovini, važenje zakona prolongiraosve “do potvrđivanja prihvatljivog i održivog rje-šenja pitanja raspodjele državne imovine izmeđudržave i drugih nivoa vlasti od strane Upravnog

odbora Vijeća za implementaciju mira, ili dok visoki predstavnik drugačije ne odluči”.

5. Popis državne imovine

S obzirom na činjenicu da je pitanje državne imo-vine značaju jedno od najznačajnijih, prije svega,

političkih pitanja, a da nije postojao relevantan re-gistar te imovine (što je otvaralo mogućnost manipu-lacija i stvaranja novih političkih tenzija), Vijećeministara je, u cilju utvrđivanja koja imovina spadau državnu imovinu, imenovalo dvije radne grupe, ito: (1) Radnu grupu za popis državne imovine izvanBiH, koja je dostavila spisak imovine za koju sesmatra da je imovina BiH u inostranstvu, te (2)Radnu grupu za popis imovine na teritoriji BiH. Narad Radne grupe za popis državne imovine izvanBiH, koja je osnovana Odlukom Vijeća ministaraBiH o imenovanju Radne grupe za utvrđivanje dr-žavne imovine van teritorije BiH, broj: 195/07 od27.12.2007. godine,35 je izneseno više zamjerki. Najozbiljnija je da popis nije sveobuhvatan, odnosnoda je njime obuhvaćen samo manji dio državne

imovine koja se nalazi u inostranstvu.

S druge strane, radna grupa za popis imovine nateritoriji BiH nije uspjela ni da počne sa radom. To je dovelo do toga da visoki predstavnik oformi poseban tim koji je proveo popis državne imovinena teritoriji BiH.

Najveći razlog neuspjeha u radu Radne grupe za popis državne imovine je način odlučivanja utvrđenčlanom 4 Odluke36 Vijeća ministara o formiranjuRadne grupe za popis imovine, koji je propisao da

Radna grupa odluke donosi konsenzusom. Međutim,od samog početka je bilo jasno da nije realno oče-kivati da će tako brojna i heterogena Radna grupa,sastavljena od 13 članova, predstavnika različitihinstitucija i nivoa vlasti (Ministarstva nansija itrezora BiH, Ministarstva pravde BiH, Pravo- branilaštva BiH, vlada entiteta i Brčko DistriktaBiH), o tako važnom i politički spornom pitanju bitiu stanju donositi odluke konsenzusom. Tako, izuzevPravilnika o radu, ova Radna grupa nije donijela niti jednu drugu odluku. Radna grupa se sastala ukupno

šest puta i svaki je put razmatrala prijedloge omehanizmima prema kojim će se vršiti popis imo-vine37. Pokazalo se evidentnim da Radna grupa nijeimala tehničkih i kadrovskih resursa za popis putemvlastitog neposrednog pregleda zemljišnih knjiga ikatastara, već su se, i da je nastavila sa radom, podaci mogli prikupiti isključivo posrednim putem.Do posljednje sjednice Radne grupe, koja je održana

32 Sl. gl. RS , br. 24/98.33 Nadležni organ, u skladu sa spomenutim zakonima,ima pravo da utvrdi izmijenjeni i dopunjeni aktivni bilans, ali će, po službenoj dužnosti, obavijestiti Komisiju

o svakom dodavanju bilansu navedene imovine.34 Sl. gl. RS , br. 11/00, 20/00, 18/01, 35/01, 65/01, 47/02,65/03, 03/04, 70/04 i 2/05.

35 Sl. gl. BiH , br. 10/08.36 Sl. gl. BiH , br. 33/09.37 “ Popis državne imovine u Bosni i Hercegovini urađen pod pokroviteljstvom Ured visokog predstavnika - Završniizvještaj”, Sarajevo 2009, s. 5.



33

7. jula 2009. godine, bilo je očigledno da Radnagru pa nije sposobna da postigne konsenzus ni o jed-nom prijedlogu u pravcu pokretanja procesa izrade popisa državne imovine, te da u zadatom roku nećeizvršiti postavljeni zadatak.

S obzirom na činjenicu da Radna grupa nije ni po-čela sa realizacijom svojih zadataka preciziranihodredbom člana 1 Odluke o formiranju Radne grupeza popis imovine visoki predstavnik se sredinomaugusta 2009. godine obratio predsjedavajućem Vi- jeća ministara, premijerima entitetskih vlada i gra-donačelniku BDBiH kako bi ih upoznao sa svojomnamjerom da pruži “tehničku pomoć u izradi popisadržavne imovine i reviziji njegovih rezultata”. On jeukazao na to da će njegov Ured prikupiti podatke o

nepokretnoj državnoj imovini koja spada u predmetimovine denisane Odlukom Vijeća ministara oosnivanju Komisije za državnu imovinu, a putemspecijalizovanog osoblja koje će biti angažovanokako bi prikupilo podatke iz katastara, zemljišno-knjižnih ureda i drugih javnih registara, te da će pookončanju popisa rezultati biti uručeni vladamaBiH, entiteta i BDBiH. Nadalje je istakao svojeočekivanje da će rezultati okončanog popisa poslu-žiti kao osnov za nastavak razgovora ka postizanjuodrživog rješenja pitanja vlasništva nad državnomimovinom, bez prejudiciranja u pogledu načina nakoji će imovina biti raspodijeljena između države idrugih nivoa vlasti.38

Međutim, Tim Ureda visokog predstavnika sesuočio sa određenim opstrukcijama u svom radu. Naime, nakon što je visoki predstavnik, sredinomaugusta 2009. godine, od svih 48 općinskih, odnosnoosnovnih sudova, sa 56 zemljišno-knjižnih ureda, i142 općinska katastara u BiH zatražio dostavljanjekonkretnih podataka o onim imovinskim jedinicamakoje spadaju u predmet imovine iz člana 2 Odluke o

osnivanju Komisije za državnu imovinu, katastrinekretnina u RS nekoliko sedmica su odbijali dadostavljaju tražene podatke OHR-u. Ovi katastri suse pozivali na uputstvo Republičke uprave zageodetske i imovinskopravne poslove RS kojom seograničava saradnja s OHR-om dok se ne donesuopće instrukcije o mehanizmu po kojem se utvrđujesaradnja s popisom. Tek 9. novembra 2009. godine,Republička uprava za geodetske i imovinskopravne poslove RS ovlastila je katastre u RS da sarađuju sTimom i dostavljaju tražene podatke. Međutim,navedeni zastoj u prikupljanju podataka uzrokovao

je kašnjenje u radu Tima i onemogućio kvalitetnijuanalizu podataka iz katastra u odnosu na podatkedobijene iz zemljišnoknjižnog ureda.

Popis je izvršen tokom perioda od približno 13 sed-

mica, a pri tome je identicirano oko 1.000 ne-kretnina, u BiH i inostranstvu, kao državne imovine.Znatan dio te imovine je prethodno bio u vlasništvuSSNO ili JNA. Iako ni ovaj popis nije dovoljno pre-cizan i ima određenih nedostataka, ipak predstavlja jedinu objektivnu osnovu za realnu procjenu stanjanepokretne državne imovine.

6. Stavovi po pitanju rješavanja državne

imovine

Od samog početka rada oba saziva Komisije za dr-žavnu imovinu nije postojala saglasnost o tome nakoji način riješiti pitanje dalje sudbine državne imo-vine, odnosno o kriterijima za njenu podjelu. Iako jekroz ovaj period od preko šest godina bilo različitihstavova i koncepata, može se reći da su iskristalisanatri stava, i to:

a) Članovi Komisije iz RS zagovarali su ideju da sedržavna imovina treba podijeliti na osnovu tzv. te-ritorijalnog principa. Prema njemu, imovina pripadaonom entitetu na čijoj se teritoriji nalazi, s tim da

ona imovina koja je potrebna institucijama BiH zaobavljanje njihovih ustavnih ovlaštenja može biti uvlasništvu BiH39 (tzv. teritorijalno-funkcionalni prin-cip). Također, smatrali su da se i imovina koja senalazi izvan BiH, izuzev diplomatsko-konzularnih predstavništava, treba podijeliti između BiH, entitetai BDBiH. U pogledu pravnog osnova za takvuraspodjelu, istaknuto je da se, s obzirom da se radi oimovini bez titulara, raspodjela državne imovinetreba provesti na osnovu sporazuma između Vijećaministara i entitetskih vlada, kao zajedničkih vlas-

nika navedene imovine

40

.

38 Ibid.

39 U kasnijoj fazi rada Komisije, posebno uoči i nakondonošenja Zakona o statusu državne imovine koja se na-lazi na teritoriji RS i pod zabranom je raspolaganjačlanovi Komisije iz RS su insistirali da BiH ne trebaimati pravo vlasništva, nego može imati pravo korištenjanad imovinom koja je u vlasništvu entiteta. Navedenistav je suprotan principu jedinstva prava vlasništva utvr-đenom Odlukom o o formiranju Komisije za državnuimovinu.40 Usporedbe državne imovine od strane nekih pred-stavnika iz RS sa imovinom iz ostavinske mase iza bivšihSFRJ i SRBiH, nije pravno utemeljena i radi se o

manipulaciji baziranoj na selektivnom korištenju pravnih pravila, raznih grana prava. Također, u Zakonu o državnoj



34

b) Većina članova Komisije sa nivoa BiH, FBiH iBDBiH smatrali su da je nesporno da BiH ima pravovlasništva nad državnom imovinom, ali da je po-trebno izvršiti njenu raspodjelu i to tako da svakinivo vlasti dobije onu imovinu koja mu je potrebnaza obavljanje njegove ustavne i zakonske nadležnosti(tzv. funkcionalni princip). U pogledu preostaleimovine (imovine koja nije neophodna za obavljanjenjihovih funkcija) dio članova Komisije je smatraoda ta imovina treba u cijelosti pripasti BiH, dok jedrugi dio smatrao da takva imovina može i treba biti predmetom raspodjele između BiH, entiteta i BDBiH, po nekom od usaglašenih modaliteta (tzv.funkcionalno-teritorijalni princip).

c) Određeni broj članova Komisije sa nivoa BiH i

FBiH smatrao je da je jedino ispravno i zakonitorješenje da sva državna imovina pripada BiH, kao pravnom sljedniku RBiH, odnosno državi sukcesoru bivše SFRJ. Prema tom mišljenju, BiH, kao jedinivlasnik državne imovine može raspolagati svojomimovinom na način na koji to želi, uključujući tu imogućnost davanja na besplatno korištenje određeneimovine nižim nivoima vlasti. Argumenti koje ko-riste zagovornici ovog koncepta zasnivaju se na odredbama člana I Ustava BiH, Sporazuma o suk-cesiji bivše SFRJ, te određenog broja pravosnažnih presuda sudova u BiH, koje utvrđuju kontinuitet prava vlasništva. Treba istaći da je Sporazum osukcesiji bivše SFRJ po svojoj pravnoj prirodimultilateralni međunarodni ugovor koji obavezujesve države potpisnice, te da u skladu sa prihvaćenim principima međunarodnog prava, propisno zaklju-čeni i raticirani međunarodni ugovori obavezujudržave članice kao i njihovi domaći propisi i imaju pravnu snagu kao i domaći zakoni. Stoga se možeustvrditi da je na osnovu međunarodnog ugovora,kao zakona u materijalnom smislu riječi, sva imo-vina koja je Sporazumom o sukcesiji bivše SFRJ

pripala BiH, kao nezavisnoj državi, stvarno i imo-

vina BiH. Političko je pitanje da li se takva imovinaBiH treba, i ukoliko treba, u kojem procentu davatiu vlasništvo ili na korištenje nižim nivoima vlasti uBiH. Čak, i ukoliko država BiH nije u posjedu svihnekretnina u svome vlasništvu, ona ima pravni os-nov da vlasničkim tužbama pred nadležnim doma-ćim sudskim instancama ostvari svoja vlasnička prava.

Analizirajući tekst Odluke o formiranju Komisije zadržavnu imovinu može se primijetiti da ona, u po-gledu raspodjele državne imovine, daje osnov za primjenu kako teritorijalnog, tako i funkcionalnog principa. Osnov za primjenu teritorijalnog principase može vidjeti iz samog naziva Komisije i po-stavljenih zadataka41, a funkcionalni princip je vid-

ljiv iz principa utvrđenih Odlukom koji kažu dasvaki nivo vlasti mora imati imovinu koja mu je potrebna za obavljanje njegovih ustavom propisanihfunkcija42, te Odlukom postavljenih zadataka43.

U prilog funkcionalnom principu govori činjenicada svi nivoi vlasti realno moraju imati imovinu koja je neophodna za njihovo funkcionisanje i obavljanjenjihovih ustavnih i zakonskih nadležnosti. Oni tuimovinu mogu steći na različite, zakonom propisanenačine (kupovinom, izgradnjom, davanjem na kori-štenje i sl.), međutim ona je nesporno potrebna za

obavljanje njihovih funkcija i predstavlja materijalnuosnovu njihovog rada. S obzirom na naprijed nave-deno, bilo bi (ekonomski i politički) neracionalnoda se iz budžetskih sredstava kupuju, iznajmljuju i/ili grade nove nekretnine, dok u isto vrijeme postojenekretnine koje se uopće ne koriste ili ih koristenedržavni organi, ili jednostavno propadaju.

Također, treba imati u vidu činjenicu da se ustavnisistem BiH u značajnoj mjeri izmijenio u zadnjihdvadesetak godina. Treba uzeti u obzir da je u bivšojSFRJ, kao složenoj, federalnoj državi, određene

nadležnosti (npr. odbrana, vanjska politika i sl.) vr-šila sama federacija i njeni organi, te da je shodnotome imala i vlasništvo nad imovinom potrebnomza obavljanje njene funkcije. Danas te nadležnostiimaju BiH i njeni organi. S druge strane treba imatiu vidu da je ustavni sistem bivše SRBiH i današnjeBiH različit, te da su u SRBiH suštinski postojala

imovini nije prihvatljiva formulacija da tim zakonomBiH stiče pravo vlasništva jer ona to pravo već ima.Pravo vlasništva, u slučaju donošenja Zakona o državnojimovini mogu steći samo niži nivoi vlasti, budući da onisada nemaju to pravo vlasništva. Treba istaći da odluku oeventualnom prenošenju prava vlasništva sa BiH na niženivoe vlasti može donijeti samo vlasnik te imovine, putem svojih nadležnih organa. Stoga je pravno neodrživoda neko ko nema pravo vlasništva, u konkretnom slučajuentiteti, donosi odluku o raspolaganju određenomimovinom, s obzirom da je to isključivo pravo vlasnika.

U skladu sa principima građanskog prava, eventualno,niži nivoi vlasti mogli bi da ne prihvate određenu imovinukoja im se dodjeljuje.

41 “Izrada kriterija za utvrđivanje državne imovine i njenuraspodjelu između Bosne i Hercegovine, entiteta i DrčkoDistrikta Bosne i Hercegovine”.42 “Svaki nivo vlasti ima imovinu neophodnu ili namije-

njenu za ostvarivanje aktivnosti koje provodi svaki nivovlasti u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine”.43 “Donošenje propisa o upravljanju tom imovinom”.



35

samo dva nivoa vlasti – republički i lokalna samo-uprava, gdje je najveći dio nadležnosti bio na repu- bličkom nivou, te je po prirodi stvari i imovina bilau republičkom vlasništvu.Iako teritorijalni princip raspodjele državne imovineima znatan broj svojih zagovornika, taj princip jenedovoljno denisan i zbog toga može biti uzrokomnovih problema. Naime, svaka nekretnina koja senalazi u BiH, nalazi se istovremeno i na teritorijiBiH, nekog od entiteta, a u FBiH i nekog od kantona,te konačno nekom od gradova i/ili općina. Dakle,zagovornicima teritorijalnog principa mogu se jed-nako smatrati i oni koji zagovaraju da sva imovinatreba ostati u vlasništvu BiH, kao i oni koji smatrajuda se sva državna imovina treba raspodijeliti. S ob-zirom da takav princip raspodjele nije dosljedan,

zato što se u konkurenciji više teritorijalnih jedinicamoraju koristiti drugi, nepravni argumenti, te s ob-zirom na činjenicu da iz naprijed navedenih razlogaisti suštinski ne bi odgovarao svom nazivu, prednosttreba dati funkcionalnom principu raspodjele. Naime, najlogičnija i najdosljednija bi bila primjena primarno funkcionalnog principa raspodjele državneimovine, pri čemu bi svaki nivo vlasti, od državne, preko entitetskih, uključujući i BDBiH, zatim kanto-nalne, gradske i općinske, dobio u vlasništvo onuimovinu koja mu je potrebna za obavljanje njegove

ustavne i zakonske nadležnosti44

. Takav funkcionalni princip nužno će tražiti dopunu u pogledu rješavanjastatusa one imovine koja nije potrebna nijednom odnivoa vlasti za obavljanje funkcija, bilo da se pri-hvati proporcionalan sistem raspodjele te imovine45, bilo neki drugi supsidijarni način rješavanja.

7. Zakon o statusu državne imovine koja se

nalazi na teritoriji RS i pod zabranom je

raspolaganja

Donošenjem Zakona o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i pod zabranom je ras-

polaganja46 Narodna skupština Republike Srpske(NSRS) je jednostrano propisala da sva imovina koja se smatra državnom, a nalazi se na teritoriji RS pripada tom entitetu, s tim da se sporazumom VladeRS i Vijeća ministara BiH može dati na korištenjeinstitucijama BiH na korištenje bez naknade, dok postoji potreba za takvim korištenjem47. Odredbamaovog zakona propisano je da Vlada RS navedenuimovinu može prenijeti u vlasništvo ili ustupiti nakorištenje jedinicama lokalne samouprave, javnimustanovama i javnim preduzećima čiji je osnivačVlada RS.

Zbog činjenice da navedeni zakon smatra ne-ustavnim, tadašnji zamjenik predsjedavajućeg Do-ma naroda Parlamentarne skupštine BiH Sulejman

Tihić, podnio je zahtjev Ustavnom sudu BiH da ocijeni ustavnost navedenog zakona. Nakon podnošenjaovog zahtjeva za ocjenu ustavnosti visoki pred-stavnik je 5. januara 2011. godine donio Nalog kojim se obustavlja primjena Zakona o statusu državneimovine koja se nalazi na teritoriji RS i pod zabra-nom je raspolaganja48. Njime se obustavlja primjenaovog zakona “do stupanja na snagu konačne odlukeUstavnog suda Bosne i Hercegovine o navedenomZakonu”49.

U preambuli Naloga, iznoseći razloge njegovog

donošenja, visoki predstavnik konstatuje da, i poredtoga što Zakon o privremenoj zabrani raspolaganjadržavnom imovinom BiH i Zakon o privremenojzabrani raspolaganja državnom imovinom FBiH os-taju na snazi, Zakonom o statusu državne imovinekoja se nalazi na teritoriji RS i pod zabranom jeraspolaganja efektivno se stavlja van snage Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imo-vinom RS, te se provedbom Zakona o statusu dr-žavne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i podzabranom je raspolaganja, uključujući i provedbu

putem daljeg raspolaganja državnom imovinom,eventualno mogu ugroziti vlasnički interesi BiH. Nadalje, navodi da se, na osnovu kontradiktornih

44 “Za sve te vrste stvari treba odrediti titulara; nije cje-lishodno da država BiH bude vlasnik svih dobara (npr.općinske zgrade i uredskog namještaja), već je moguća podjela između različitih javno pravnih subjekata.” Pov-lakić, (bilj.7), s. 55.45 Hipotetički posmatrano, ukoliko je po funkcionalnom principu od 100 % državne imovine, BiH potrebno 15 %,entitetima 45 %, nižim niovima vlasti 30 %, a za preostalih10 % državne imovine nijedan nivo vlasti ne bi iskazao potrebu, onda bi se tih 10 % imovine moglo podijeliti

srazmjerno između BiH i entiteta, tako da BiH pripadne2,5 %, a entitetima 7,5 %. U tom slučaju bi navedenaimovina pripala entitetima po teritorijalnom principu.

46 Sl. gl. RS , br. 135/10.47 Navedenim zakonom RS je, bez dogovora postignutogna nivou cijele BiH, jednostrano htjela nametnuti svojestavove o pitanju državne imovine. Donošenjem nave-denog zakona u NSRS “miniran” je dosadašnji rad Ko-misije za državnu imovinu, kao i sve druge aktivnosti na postizanju kompromisa po ovom pitanju.48 Sl. gl. BiH , br. 1/11.49 Član 1 Naloga kojim se obustavlja primjena Zakona ostatusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji Re- publike Srpske i pod zabranom je raspolaganja.



36

tumačenja Ustava BiH, institucije BiH i RS ne slažuu vezi s predmetnim vlasničkim pravima svake odvlada nad imovinom koja je obuhvaćena Zakonomo statusu državne imovine koja se nalazi na teritorijiRS i pod zabranom je raspolaganja, i da kao takav,zakon koji je donijela RS ne može jednostrano rje-šavati spor oko vlasništva nad državnom imovinom.Ističući da je obaveza domaćih vlasti da ri ješe spor oko vlasništva nad državnom imovinom, te daUstavni sud BiH treba utvrditi, između ostalog, da li je Ustavni sud BiH nadležan za donošenje odluke u predmetnoj stvari50, te ako jeste, da li je Zakon ostatusu državne imovine koja se nalazi na teritorijiRS i pod zabranom je raspolaganja u skladu s Us-tavom BiH. Sve dok Ustavni sud BiH ne donesekonačnu odluku o predmetu koji se tiče osporavanog

zakona, za očuvanje vlasničkih interesa države idrugih nivoa vlasti potrebna obustava primjene pravnih akata po kojima se mogu uspostaviti nova prava vlasništva nad državnom imovinom.Bez obzira na donošenje Zakona o statusu državneimovine koja se nalazi na teritoriji RS i pod zabra-nom je raspolaganja, kojim je eksplicitno stavljenvan snage Zakon o privremenoj zabrani raspolaganjadržavnom imovinom RS, zabrana raspolaganja dr-žavnom imovinom uopće, uključujući i onu imovinuna teritoriji RS, i dalje je na snazi, i to po dva osnova.

Prvo, zbog toga što nisu prestale da važe odredbeZakona o privremenoj zabrani raspolaganja držav-nom imovinom BiH, kojim se privremeno zabranjujeraspolaganje državnom imovinom na cijeloj teritorijiBosne i Hercegovine, a drugo, zbog Naloga visokog predstavnika. Dakle, zabrana raspolaganja je još nasnazi, ali je upitna mogućnost Komisije za državnuimovinu da izuzima državnu imovinu od zabraneras polaganja.

Nalog visokog predstavnika kojim se obustavlja primjena Zakona o statusu državne imovine koja senalazi na teritoriji RS i pod zabranom je raspolaganjanije stavio van snage navedeni zakon, nego je samoobustavio njegovu primjenu do stupanja na snagukonačne odluke Ustavnog suda BiH o navedenomzakonu51. Da je visoki predstavnik poništio navedenizakon, onda ni Ustavni sud BiH ne bi imao o čemuda se izjašnjava. Ovakvim pristupom OHR je pokazao da je ostao istrajan na svom stavu da je pitanje državne imovine pitanje o kojem treba da seizjasne domaće institucije.

S obzirom na društveni značaj ovog pitanja odUstavnog suda BiH se očekuje da podneseni zahtjevza ocjenu ustavnosti detaljno i studiozno razmotri,

ali i da, što prije donese svoju odluku.Treba istaći da svi nivoi vlasti imaju u svom vlas-ništvu i drugu, nespornu imovinu52 koja je potrebnaza obavljanje njihovih ustavnih i zakonskih nadlež-nosti i funkcija. Tako nije sporno da svaki od tihnivoa vlasti, uključujući tu i RS, može donijeti, uko-liko smatra potrebnim, propis ili propise kojima re-guliše status svoje (nesporne) imovine. Kako je,međutim, pitanje državne imovine jedno od pitanja,oko kojeg se spore BiH, entiteti i BDBiH, takvim propisima ne bi mogla biti obuhvaćena državna

imovina kao sporna imovina koja potpada pod od-red be zakonâ o privremenoj zabrani raspolaganja,.Takvo jednostrano regulisanje ne doprinosi rješa-vanju ovog problema, nego ga čak i dodatno uslož-njava.

S obzirom na činjenicu da je NSRS odredbamaZakona o statusu državne imovine koja se nalazi nateritoriji RS i pod zabranom je raspolaganja pokušala jednostrano urediti pitanje državne imovine, te da, primjenom ovog zakona faktički derogira odredbeZakona o privremenoj zabrani raspolaganja držav-

nom imovinom BiH, takav propis je suprotan prav-nom sistemu BiH i predstavlja jedan od razloga daUstavni sud BiH taj zakon proglasi neustavnim. Naime, smisao svakog pravnog akta je njegova provedba. NSRS, kada je donosila Zakona o statusudržavne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i podzabranom je raspolaganja, zasigurno je imala takvu

50 Odredba člana VI.3 Ustava BiH propisuje slijedeće“Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem

sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta,ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta,te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući aline ograničavajući se na to pitanje:- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelanodnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom,uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet iteritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog en-titeta u skladu sa ovim Ustavom.Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsje-davajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov za-mjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jednačetvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarneskupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg domazakonodavnog organa jednog entiteta.”

51 Član 1 Naloga kojim se obustavlja primjena Zakona ostatusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i pod zabranom je raspolaganja.52 Imovinu koja ne potpada pod deniciju državne imo-vine utvrđene Odlukom i zakonima o privremenoj zabraniraspolaganja državnom imovinom. Usp. pod 2.



37

intenciju da se takav zakon provede. Međutim, pri-mjenom entitetskog zakona faktički bi se derogiraleodredbe državnog zakona koji se primjenjuje nacijeloj teritoriji BiH, uključujući i RS. Ovim seugrožava pravni sistem BiH, posebno nadležnostParlamentarne skupštine BiH, da u skladu sa odredbama člana IV.4 Ustava BiH, samostalno donosizakone.

8. Zaključak

Pitanje uređenja vlasništva nad državnom imovinomspada u red najznačajnijih pravnih i političkih pi-tanja u BiH. Kada bi se radilo o isključivo pravnom pitanju, onda bi i argumenti koji bi se morali uzeti uobzir trebali biti isključivo pravne prirode. S obzi-

rom na činjenicu da se ne radi isključivo o pravnom pitanju, potrebno je uz pravne uzeti u obzir i drugeargumente, a prije svih političke i ekonomske.Sa aspekta stvarnog prava nije sporno da imovinumože posjedovati bilo koji od nivoa vlasti. Međutim,

pravna pravila ne regulišu i pitanje kome i komobimu određena imovina treba pripasti.

Osnovni kriterij za raspodjelu državne imovine treba biti funkcionalni princip, koji se zasniva na tome

da svaki nivo vlasti dobije onu imovinu koja mu je potrebna za obavljanje njegovih funkcija i nadlež-nosti. To bi odgovaralo sljedećem redoslijedu: dr-žavna imovina bi se trebala dodijeliti institucijamaBosne i Hercegovine prema njihovim potrebama.Potom, državna imovina koja se nalazi na teritorijientiteta, a koja je potrebna za obavljanje ustavnihfunkcija entiteta, odlukom nadležnog organa Bosnei Hercegovine, a uz pristanak entiteta, prenijela bise u vlasništvo entitetskim institucijama na osnovunjihovih potreba. Na kraju bi se državna imovina

koja se nalazi ne teritoriji kantona i općina, a koja je potrebna za obavljanje ustavnih funkcija kantona iopćina, dodijelila u vlasništvo kantonima i op-ćinama.

Summary

The status of state property in Bosnia and Herzegovina is one of the most signicant political and legal

issues. It causes legal disputes and political tensions in Bosnia and Herzegovina, for a quite long period.The importance of resolution of state property status is conrmed by the fact that this issue is the rst of veconditions for transformation of the Ofce of the High Representative (OHR) to the Ofce of EU Special Representative (EUSR).This text is intended to clarify the meaning of the term “state property problem”, what is the current statusof that property, to show what activities were taken to resolve the same, and, especially, to submit some of the basic arguments pro and contra and propose solutions.

Based on the analysis of the attitudes expressed on the state property issue, the conclusion could be derived that the basic criteria for the distribution of state property should be “functional principle”, which is based on the fact that each level of government receives property that requires to normally perform its functionsand responsibilities.




38

aidahuNček -Pita*

Usvajanje budžeta RS za 2011. i Zakona o izvršenju budžeta RS za 2011:

pitanje ustavnosti

* Autorica je diplomirani pravnik i saradnica FCJP.

38

3940

40

4040

41

42424343

4344

Sadržaj:

1. Uvod ................................................................2. Zakon o budžetskom sistemu RS

2.1. Doseg Zakona o budžetskomsistemu RS ........................................................2.2. Budžetski kalendar .....................................

3. Ustav BiH3.1. Član III stav 5 Ustava BiH .........................

3.2. Član III stav 3 tačka b Ustava BiH ............4. Zakon o Fiskalnom vijeću BiH .......................

4.1. Otklanjanje zastoja u donošenju odluka – deblokada ..........................................................4.2. Zašto nije došlo do usvajanja dokumentaGlobalnog okvira skalnog bilansa i politika uBiH? ..................................................................

5. Privremeno nansiranje na nivou BiH ............6. Privremeno nansiranje u FBiH ......................7. Privremeno nansiranje u RS ..........................

8. Pregled problema .............................................9. Zaključak .........................................................

1. Uvod

Narodna skupština Republike Srpske je 22. decembra 2010. po hitnom postupku, usvojila budžet za2011. godinu. Usvojeni su istovremeno i Zakon oizvršenju budžeta kao i Odluka o usvajanju bu-džeta.1

Usvojeni budžet je na nivou prošlogodišnjeg budžetai iznosi 1,6 milijardi konvertibilnih maraka. Usva- janju ovog budžeta prethodile su aktivnosti u skladus budžetskim kalendarom2 propisanim Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske.3

Republika Srpska je, u odnosu na Federaciju Bosnei Hercegovine i državu Bosnu i Hercegovinu, prvausvojila svoj budžet.4 No, njegova stabilnost jeupitna. Na to ukazuju dvije činjenice. Prva činjenicase odnosi na konkretne potezi vlasti u ovom entitetu

koja pokušava na sve načine ostvariti uštede.5

Druga

činjenica se odnosi na zakonsku proceduru usvajanjaZakona o izvršenju budžeta i Odluke o usvajanju budžeta, naime, u ovom slučaju se nije pridržavaloodredaba Zakona o Fiskalnom vijeću Bosne i Herce-govine.6 Ovaj zakon propisuje istodobno usvajanje budžeta BiH i budžeta oba njezina entiteta.7 Ako tonije moguće na bilo kojem od tih nivoa vlasti, svi se

moraju odlučiti za privremeno nansiranje dok sene postigne dogovor o Globalnom skalnom okviruu Fiskalnom vijeću.8 S obzirom da do tog sporazumanije došlo, ne zna se koliko će se novaca i kako ćese novac moći dijeliti s jedinstvenog računa Upraveza indirektno oporezivanje.

Zbog nepostizanja dogovora o skalnom okviru, idonošenja budžeta u Republici Srpskoj mimo pro-cedure koju propisuje Zakon o Fiskalnom vijeću,Sulejman Tihić, s položaja potpredsjednika Domanaroda Parlamenta BiH, od Ustavnog suda BiH

1 Sl. gl. RS , br. 1/11.2 Budžetski kalendar je redoslijed aktivnosti vezanih za pripremu, usvajanje i izvještavanje o izvršenju budžetainstitucija Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne iHercegovine, Republike Srpske i Brčko Distrikta Bosnei Hercegovine.3 Sl. gl. RS , br. 54/08.4 Odluka o usvajanju budžeta RS-a za 2011, objavljena uSl. gl. RS , br. 1/11.5 Poreski prihodi, koje čine prihodi od poreza na dohodak, prihod od indirektnih poreza i ostali poreski prihodi,iznose 1,274 milijardi KM i veći su za 5,7 posto u odnosuna procijenjeni iznos za prošlu godinu. Za zaposlene u

organima uprave RS nastavlja se primjena Zakona o pla-ćama i zaposleni u tom sektoru u ovoj godini primaćeumanjene plaće. Povećavaju se sredstva za rad pred-sjednika RS sa 6 na 11 miliona KM. Sredstva planiranaza subvencije u ovoj godini iznose 115,7 miliona KM imanja su za 21,4 posto nego u prošloj godini. Za grantove planirano je 27,3 miliona KM ili manje za 21,7 posto uodnosu na prošlu godinu, gdje je najveći grant od 3,2miliona KM usmjeren parlamentarnim strankama. Usp. budžet RS za 2010. i 2011.6 Sl. gl. BiH , br. 63/08.7 Čl. 8 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH, Sl. gl. BiH , br.63/08.8 Čl. 12 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH, Sl. gl. BiH , br.63/08.



39

zatražio je ocjenu ustavnosti Zakona o budžetu Re- publike Srpske i Odluke o usvajanju budžeta.9 U

ovom zahtjevu Tihić ističe da ni jedan od ova dvazakona nisu usaglašeni sa čl. III st. 3 tačka b; čl. IIIst.5 tačka a i čl. VIII st. 3 Ustava BiH.

Za utemeljenje ovakve tvrdnje je relevantna analizaodluke Ustavnog suda BiH, U 14/04.10 U njoj Sudnalazi da propust institucije (u ovom slučaju Parla-menta FBiH), dovodi do kršenja Ustava BiH, odno-sno do povrede navedenih članova. Taj propust sekvalicira isto kao i propust koji je učinila Narodnaskupština RS kada je usvojila oba spomenuta za-kona. Pri tom nije provedena proceduru koja je propisana zakonom za slučaj da se u Fiskalnom vijećune postigne sporazum o Globalnom skalnom

okviru.Kao argumente za svoju tvrdnju, podnosilac za-htjeva, navodi činjenice da je Parlamentarna skup-ština Bosne i Hercegovine 29. oktobra 2003. usvojilaZakon o sistemu indirektnog oporezivanja11 a čemu je prethodilo međuentitetsko potpisivanje Spora-zuma o nadležnosti u oblastima indirektnog opore-zivanja. Ovim sporazumom su nadležnost entiteta uoblasti indirektnog oporezivanja, a u okviru sistema porezne politike, prenesene na državu Bosnu i Her-cegovinu.

Usvajanjem Zakona o sistemu indirektnog opore-zivanja uspostavljen je jedinstven sistem i organiza-cijska osnova za indirektne poreze na nivou državeBosne i Hercegovine. Ovim se podržava sveukupnamakroekonomska stabilnost i skalna održivostBiH, Federacije BiH, Republike Srpske i Brčko Di-strikta BiH, te pruža podrška funkcioniranju jedin-stvene ekonomske teritorije u BiH.

Kao sljedeći argument, navodi se postojanje Zakonao Fiskalnom vijeću u BiH.12 Usvajanjem budžeta za2011. od strane Narodne skupštine Republike Srp-ske, Tihić smatra da su prekršene odredbe ovogzakona u dijelu koji govori kako vlade na svim ni-voima (državni i entitetski nivo) i parlamenti, od-nosno skupština, moraju postupati u slučaju da se ne postigne sporazum o Globalnom okviru skalnog bilansa i politika u BiH.

Kamen spoticanja u ovom slučaju nije usvajanje budžeta kao budžeta mimo odredbi Zakona o Fis-kalnom vijeću, nego samovoljno određivanje kolikonovaca mora pripasti Republici Srpskoj s jedin-stvenog računa Uprave za indirektno oporezivanje.Vlada Republike Srpske je sama odredila taj iznos uvisini od 9 procenata više nego prošle godine. Dru-gim riječima, budžet BiH je umanjen za 9 procenatau odnosu na prošlu godinu.

2. Zakon o budžetskom sistemu Republike

Srpske13

2.1 Doseg Zakona o budžetskom sistemu RepublikeSrpske

Suština Zakona o budžetskom sistemu RepublikeSrpske14 je precizno i detaljno planiranje budžeta u pogledu prihoda koji su ograničavajući faktor za potencijalne rashode. Namjensko trošenje sredstavaunutar precizno utvrđenog iznosa sredstava pred-stavlja polazište za ovaj zakon u pogledu stvaranjarealnog i ekonomičnog plana.

Prema ovom zakonu, budžetski sistem čine: budžetRepublike Srpske, budžet općina i gradova te plannansijskih sredstava. Zakon regulira sljedeće ob-lasti:15

— pripremu, planiranje, način izrade i donošenje budžeta Republike Srpske, budžeta općina i gra-dova i nansijskog plana fondova,

— izvršenje budžeta Republike, budžetskog planafondova,

—budžetsko računovodstvo, kontrolu i reviziju budžeta Republike, budžeta općina i gradova, tenansijskog plana fondova.

Sukladno Zakonu o budžetskom sistemu, priprema

i izrada budžeta zasniva se na dokumentu okvirnog budžeta16, koji usvaja Vlada Republike Srpske. Ousvojenom dokumentu Vlada informiše Narodnuskupštinu Republike Srpske, najkasnije 30 dana na-kon usvajanja.17

9 U drugoj polovini januara 2011. Ustavni sud Bosne iHercegovine zaprimio je zahtjev za ocjenu ustavnostiOdluke o izvršenju budžeta i Zakona o izvršenju bu-džeta.10 Odluka o dopustivosti i meritumu od 29. 10. 2004.11 Sl. gl. BiH , br 44/03, 52/04, 34/07 i 49/09.12 Usp. Poglavlje 4.

13 Prečišćen tekst objavljen u Sl. gl. RS , br. 54/08.14 Sl. gl. RS , br. 54/08.15 Čl. 1 st. 2 Zakona o budžetskom sistemu RS, Sl. gl. RS , br. 54/08.16 Dokument okvirnog budžeta sadrži makroekonomske projekcije i prognoze prihoda i rashoda za sljedećuskalnu godinu i naredne dvije skalne godine.17 Čl. 15 st. 3 Zakona o budžetskom sistemu RS, Sl. gl. RS , br. 54/08.



40

2.2 Budžetski kalendar

Budžet se priprema i donosi prema budžetskom ka-

lendaru,18 a on propisuje sljedeće rokove: — 30. jun – Vlada usvaja dokument,

— 1. juli – Ministarstvo dostavlja dokumentopćinama i gradovima,

— 1. juli – Ministarstvo izdaje budžetskimkorisnicima uputstvo o načinu i elementima izradenacrta budžeta za sljedeću skalnu godinu,

— 1. septembar – budžetski korisnici dostavljajuMinistarstvu budžetske zahtjeve za narednuskalnu godinu,

— 15. oktobar – Ministarstvo dostavlja Vladi nacrt budžeta Republike za narednu skalnu godinu.

— 5. novembar – Vlada usvaja nacrt budžetaRepublike za narednu skalnu godinu i dostavljaga Skupštini na usvajanje,

— 15. novembar – Skupština usvaja nacrt budžetaRepublike za narednu skalnu godinu,

— 1. decembar – Vlada usvaja prijedlog budžetaRepublike za narednu skalnu godinu.

3. Ustav Bosne i Hercegovine19

3.1 Član III stav 5 Ustava Bosne i Hercegovine

Ovaj član Ustava Bosne i Hercegovine je izvor ek-sibilnosti u smislu provođenja reforme državne nad-ležnosti: formiranje Visokog sudskog i tužilačkogvijeća BiH, Uprave za indirektno oporezivanje ili provođenje reforme na polju odbrane se odnose načl. III st. 5 tačka a Ustava BiH.20

Jedan od sporazuma koje su entiteti sklopili u skladusa čl. III st. 5 tačka a Ustava BiH, jest sporazumkoji obuhvata materiju iz oblasti indirektnog opore-zivanja.21 Prema ovom sporazumu, prenesene su

nadležnosti entiteta na Parlamentarnu skupštinuBiH iz oblasti indirektnog oporezivanja u okviru si-stema poreske politike kako bi se omogućilo raz-matranje i usvajanje Zakona o sistemu indirektnogoporezivanja.22

Cilj Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja23

je, između ostalog, i raspodjela prihoda na osnovuindirektnih poreza prema budžetima BiH, FederacijeBiH, Republike Srpske i Distrikta Brčko na tran-sparentan način. Nadalje, ovim članom Ustava BiH,obezbijeđena je mogućnost da se uspostave dodatneinstitucije prema potrebi vršenja dodatnih nad-ležnosti.

Jedna od takvih institucija je i Fiskalno vijeće BiHkoje je osnovano u septembru 2008. godine.24

3.2 Član III st. 3 tačka b Ustava Bosne i Hercegovine

Prema Ustavu BiH (član III.3.b.) entiteti su obaveznida se u potpunosti pridržavaju odluka zajedničkihinstitucija Bosne i Hercegovine. Takvu odluku, bezsumnje predstavlja i Zakon o Fiskalnom vijeću Bo-sne i Hercegovine te Zakon o sistemu indirektnogoporezivanja u Bosni i Hercegovini.

4. Zakon o Fiskalnom vijeću Bosne iHercegovine

Kako bi se riješila nedostatka skalne koordinacije,BiH se obavezala na sprovođenje reforme – uspo-stavljanje Fiskalnog vijeća. Uspostavljanje Fiskal-nog vijeća zagovarale su međunarodne organizacije,koje su prisutne u BiH, kao što su Međunarodni mo-netarni fond, OHR, Svjetska banka, Europska komi-sija i druge međunarodne organizacije.25

Preporuka je također ugrađena u različite strategijske

dokumente pregovarane i potpisane između među-narodne zajednice i BiH.26 Pored toga, jedan odekonomskih zahtjeva u Odluci Vijeća Europe o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u do-

18 Čl. 19 Zakona o budžetskom sistemu RS, Sl. gl. RS , br.54/08.19 Opći okvirni sporazum za mir u BiH, Aneks IV.20 Usp. Ademović/Steiner, Ustav Bosne i Hercegovine — Komentar , Sarajevo 2010, s. 543.21 Neobjavljen Sporazum; Usp. Odluka o davanju saglas-nosti na Sporazum o nadležnostima u oblasti indirektnogoporezivanja, Sl. nov. FBiH , br. 64/03; Zaključke Narodneskupštine RS, br. 01-1005/03, Sl. gl. RS , br. 95/03.

22 Sl. gl. BiH , br. 44/03, 52/04, 34/07 i 49/09.23 Usp. čl. 2 Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja,Sl. gl. BiH , br. 44/03, 52/04, 34/07 i 49/09.24 Sl. gl. BiH , br. 63/08.25 Usp. I. Jankulov, Fiskalno vijeće – magično rješenje,Sarajevo 2007, s. 8.26 Usp. Akcioni plan Strategije srednjoročnog razvojaBiH. Dostupno na http://www.eppu.ba/ pdf/teble_report_ on_implementation_of_action_plan_of_bih_mtds_for_ period_august_2003-march_2005.pdf .



41

kumentu o Europskom partnerstvu sa BiH27 jestusvajanje Zakona o Fiskalnom vijeću i uspostavljanje procedura za njegovo ekasno funkcionisanje.

Zakonom o Fiskalnom vijeću Bosne i Hercegovine28

osnovano je Fiskalno vijeće BiH. Ono ima zadatak da koordinira skalnu politiku u BiH kako bi seosigurala makroekonomska stabilnost i skalnaodr živost BiH, entiteta i Brčko Distrikta BiH.29

Vijeće čini šest članova, i to: predsjedavajući Vijećaministara BiH, predsjednik Vlade Republike Srpskei premijer Federacije BiH, ministar nansija i trezoraBiH, ministar nansija Republike Srpske, ministar nansija Federacije BiH, a u svojstvu posmatrača i bez prava glasa guverner Centralne banke BiH i predsjednik Vlade Brčko Distrikta BiH.

Nadležnosti i odgovornosti Fiskalnog vijeća su slje-deće (čl. 5 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH):

a) koordinacija skalne politike u Bosni i Her ce-govini;

b) usvajanje prijedloga dokumenta Globalnog ok-vira skalnog bilansa i politika u Bosni i Herce-govini,30 koji sadrži sljedeće parametre:

1. prijedlog skalnih ciljeva31 budžeta institucija:Bosne i Hercegovine, Federacije BiH, RepublikeSrpske i Brčko Distrikta BiH,

2. prijedlog makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihove raspodjele za narednu skalnu godinu,

3. prijedlog gornje granice zaduženja budžeta in-stitucija: BiH, Federacije BiH, Republike Srpske iBrčko Distrikta BiH;

c) usvajanje prijedloga kratkoročnih i dugoročnihmakroekonomskih projekcija;

d) praćenje realizacije utvrđenih ciljeva i kriterija prilikom donošenja i izvršavanja budžeta, kao i pre-duzimanje korektivnih mjera i aktivnosti;

e) uspostavljanje potpune koordinacije aktivnosti u

poštivanju budžetskih kalendara u pripremi, usvajanju, izvršenju i reviziji budžeta institucija: Bosnei Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Re- publike Srpske i Brčko Distrikta Bosne i Hercego-vine;

f) predlaganje prioriteta u unapređenju sektora jav-nih nansija u Bosni i Hercegovini,

g) usvajanje Poslovnika o radu Fiskalnog vijeća idrugih potrebnih akata za funkcioniranje rada Fis-kalnog vijeća;

h) usvajanje budžeta Fiskalnog vijeća.Jedna od nadležnosti Fiskalnog vijeća je i usvajanje Prijedloga dokumenta Globalnog okvira skalnog bilansa i politika u BiH. Prijedlog dokumenta Glo- balnog okvira skalnog bilansa i politika u BiHdonosi se za naredne tri godine, revidira se svakegodine a usvaja se u formi sporazuma između Vijećaministara BiH, Vlade Federacije BiH i Vlade Re- publike Srpske. Svaka vlada treba u skladu sa za-ključenim sporazumom usvojiti svoje dokumenteokvirnog budžeta u skladu s budžetskim kalen-

darom.

Nakon usvajanja dokumenta okvirnog budžeta,Vijeće ministara BiH, Vlada Republike Srpske, od-nosno Vlada Federacije BiH, predlažu i dostavljaju,svojim parlamentima, odnosno skupštini, u proce-duru budžet za narednu godinu na usvajanje u skladus budžetskim kalendarom.

4.1 Otklanjanje zastoja u donošenju odluka –

deblokada

U slučaju da Fiskalno vijeće ne postigne sporazumo Prijedlogu dokumenta Globalnog okvira skalnog bilansa i politika u Bosni i Hercegovini do roka koji je predviđen budžetskim kalendarom, SekretarijatFiskalnog vijeća32 ex ofcio dostavlja Tehničku in-for maciju (Odsustvo sporazuma) Vijeću ministaraBiH, Vladi Federacije BiH, Vladi Republike Srpske,Parlamentarnoj skupštini BiH, Parlamentu Fede-racije BiH i Narodnoj skupštini Republike Srpske.

27 Usp. Odluku Vijeća od novembra 2005. Dostupno na

http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_2005/pdf/com_555_nal_ba_partnership/com_555_nal_en_ba_ partnership.pdf .28 Sl. gl. BiH , br. 63/08.29 Čl. 2 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH, Sl. gl. BiH , br.63/08.30 Globalni okvir skalnog bilansa i politika u Bosni i Her cegovini predstavlja dokument koji sadrži elementeza koordinaciju skalnih politika u BiH, a koji se usvajau formi sporazuma između Vlade FBiH, Vlade RS iVijeća ministara BiH.31 Fiskalni cilj, u smislu Zakona o Fiskalnom vijeću Bo-sne i Hercegovine, predstavlja primarni sucit, odnosno primarni decit. Primarni sucit, odnosno primarni de-cit predstavlja razliku između tekućih prihoda i tekućihrashoda korigiran za iznos neto kamate.

32 Sekretarijat Fiskalnog vijeća je tijelo u okviru vijeća

koje koordinira aktivnosti i rad Fiskalnog vijeća i Savjeto-davne grupe, putem organizacionih i administrativnihfunkcija.



42

Ukoliko se do roka za donošenje budžeta, prema budžetskom kalendaru, ne postigne sporazum oPrijedlogu dokumenta Globalnog okvira skalnog bilansa i politika u Bosni i Hercegovini, Vijećeministara Bosne i Hercegovine, Vlada FederacijeBosne i Hercegovine i Vlada Republike Srpske oba-vezuju se da će svojim parlamentima, odnosnoskupštini, predložiti odluku o privremenom nan-siranju u skladu s važećim zakonima, do momenta potpisivanja sporazuma.Međutim, u slučaju da se sporazum ne potpiše doisteka važenja odluke o privremenom nansiranju,Vijeće ministara BiH, Vlada Federacije BiH i VladaRepublike Srpske obavezuju se da predlože okvire budžeta iz prethodne godine.Zakon o Fiskalnom vijeću BiH je svojim članom 13

propisao i sankcije za slučaj kršenja odredaba.Sankcije će se primijeniti u slučaju da Vijeće mi-nistra BiH, Vlada Federacije BiH i Vlada RepublikeSrpske, prekrše sporazum o prijedlogu dokumentaGlobalnog okvira skalnog bilansa i politika u BiH,ili da za slučaj odsustva sporazuma postupe suprotnosvojoj obavezi o predlaganju odluke o privremenomnansiranju.Prema Zakonu33 propisano je da u slučaju prekršajanepredlaganja odluke o privremenom nansiranju, prekršilac je obavezan deponirati iznos od 10 % od

iznosa odstupanja ispod utvrđenog skalnog ciljana vlastiti račun posebnih namjena. Ta deponiranasredstva se mogu koristiti isključivo za izmirenjeunutrašnjeg duga prekršioca.

4.2 Zašto nije došlo do usvajanja dokumenta

Globalnog okvira skalnog bilansa i politika u Bosni i Hercegovini?

Sredinom 2010. na sjednici Fiskalnog vijeća je od-lučeno da će polazna osnova za utvrđivanje okvira

ukupne javne potrošnje u BiH za 2011. biti na nivou2010. godine.

Do kraja godine nije se postigao dogovor o Globalomokviru skalnog bilansa i politika u BiH. Pomišljenju predstavnika iz Republike Srpske, “za- jedničke institucije” BiH imaju prevelike zahtjevekada je riječ o izdvajanju sredstava s jedinstvenogračuna Uprave za indirektno oporezivanje za budžetu 2011.34

Prvobitni zahtjev od 920 miliona KM smanjen je na800 miliona KM, što je više od 110 miliona u odnosuna prethodni budžet kada je izdvajanje bilo 689miliona.

5. Privremeno nansiranje na nivou Bosne i

Hercegovine

Zakon o nansiranju institucija BiH35 propisuje da uslučaju da Parlamentarna skupština BiH ne usvojiZakon o budžetu prije početka skalne godine, -nansiranje će biti privremeno.36 Privremeno nansi-ranje vrši se srazmjerno sredstvima utrošenim prematromjesečnom prosjeku za prethodnu skalnu go-dinu. U tom periodu budžetski korisnici ne moguzapočeti nove ili proširene programe i aktivnosti

dok se iste ne odobre u Zakonu o budžetu. Nastav-ljanje višegodišnjih projekata, nabavka robe i us-luga, odnosno nastavljanje isplate sredstava za ovesvrhe, dopušteno je u skladu sa uslovima privre-menog nansiranja, s tim da je višegodišnje nan-siranje ili ovlaštenje za buduće obaveze odobreno u prethodnim budžetima. Budžet se mora usvojitinajkasnije do 31. marta, nakon toga se neće realiziratirashodi u bilo koju svrhu, osim isplate neizmirenogduga, sve dok se budžet propisno ne usvoji.37

Nakon općih izbora održanih u novembru 2010. nijedošlo do formiranja vlasti na državnom nivou dokraja godine, tako da je Vijeće ministara, koje je praktično Vijeće iz prethodnog mandata, donijeloOdluku o privremenom nansiranju institucija BiHi međunarodnih obaveza BiH za period januar – mart 2011.38

Kako se vlast na državnom nivou nije formirala ni utoku prva tri mjeseca 2011. godine, Vijeće ministara je, na prijedlog Ministarstva nansija i trezora, do-nijelo Odluku o privremenom nansiranju institucija

BiH i njenih međunarodnih obaveza za drugo tro-mjesečje ove godine, za period april – juni 2011.39

Na istoj sjednici kada je donesena odluka o privre-menom nansiranju za drugo tromjesečje, usvojen je i nacrt budžeta za 2011. u istom iznosu kakav jeiznosio u 2010. Ovaj nacrt budžeta će morati da

33 Usp. čl. 3 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH, Sl. gl. BiH ,

br. 63/08.34 Izjava ministra nansija RS A. Džombića, usp. www. bizon.ba/ekonomijal.

35 Sl. gl. BiH , br. 61/04 i 49/09.36 Usp. čl. 11 st. 1 Zakona o nansiranju institucija BiH,Sl. gl. BiH , br. 61/04 i 49/09.37 Čl. 11 st. 6 Zakona o nansiranju institucija BiH, Sl. gl BiH. br. 61/04 i 49/09.38 Odluka objavljena u Sl. gl. BiH , br. 2/11.39 Odluka objavljena u Sl. gl. BiH , br. 28/11.



43

sačeka formiranje kompletne vlasti na državnomnivou.40

6. Privremeno nansiranje u Federaciji Bosne i

Hercegovine

Zakon o budžetu u Federaciji BiH,41 u svom članu21, propisuje da u slučaju da Parlament ne donese budžet prije početka skalne godine, nansiranje seobavlja privremeno, najduže za prva tri mjesecaskalne godine.42 Odluku o privremenom nan-siranju donosi Parlament. Privremeno nansiranjese obavlja srazmjerno sredstvima utrošenim u istom periodu, odnosno najviše do tromjesečnog prosjekaza prethodnu skalnu godinu. Budžetski korisnicine mogu započeti nove ili proširiti programe i

aktivnosti dok se ne odobri budžet. Nastavljanje vi-šegodišnjih projekata, nabavka robe i usluga,odnosno nastavljanje isplate sredstva za ove svrhe,dopušteno je u skladu sa uslovima privremenognansiranja, s tim da je višegodišnje nansiranje iliovlaštenje za buduće obaveze odobreno u pret-hodnim budžetima. Budžet se mora usvojiti najkas-nije 31. marta tekuće godine. Ukoliko se budžet neusvoji do 31. marta, nakon toga se neće realizovatirashodi u bilo koju svrhu, osim otplate zajmova, svedok se budžet ne usvoji.

Zbog neformiranja vlasti nakon oktobarskih općihizbora, u Federaciji BiH nije bilo mogućnosti da sedonese budžet. Stoga je visoki predstavnik za BiH26. januara 2011. donio Odluku o privremenomnansiranju Federacije BiH za period januar – mart2011.43

Konačno, sredinom marta je došlo do formiranjavlasti u Federaciji BiH44 nakon čega je po hitnom postupku usvojen budžet za 2011, kao i Zakon oizvršenju budžeta za 2011. Visina budžeta je uma-

njena za oko 164 miliona KM u odnosu na prethodnugodinu.45 Projekcija budžeta zasnova je na od-

redbama Sporazuma o stand-by aranžmanu s MMF-om, Pisma namjere, Zakona o ostvarivanju ušteda uFBiH, te zakonu o plaćama i naknadama u organimavlasti i plaćama i naknadama policijskih službenikau Federaciji BiH.

7. Privremeno nansiranje u Republici Srpskoj

Prema članu 34 Zakona o budžetskom sistemu Re- publike Srpske46 budžet se donosi za period od jednegodine i važi za godinu za koju je donesen.

U slučaju da Skupština, kao nadležno tijelo zadonošenje budžeta, ne donese budžet prije početkaskalne godine, Skupština donosi odluku o privre-menom nansiranju najduže za period od 1. januara

do 30. juna tekuće skalne godine. Ukoliko se nedonese budžet do 30. juna tekuće skalne godine,ne mogu se koristiti sredstva s transakcionih računaRepublike, općina i gradova do donošenja budžeta.

Za razliku od vlasti na nivou BiH i vlasti u FederacijiBiH, Vlada Republike Srpske je već u martu 2010.krenula s konsultacijama o budžetu za 2011.47 Bu-džet je usvojen 22. decembra 2010. a na nivou je budžeta iz prethodne godine 48, također je usvojen iZakon o izvršenju budžeta Republike Srpske za2011. Objavljivanjem u Sl. glasniku Republike Srp-

ske dana 5. januara 2011. ovi dokumenti su stupilina snagu.49

8. Pregled problema

Donošenju budžeta na državnom i entitetskom ni-vou prethodi potpisivanje sporazuma o globalnomokviru skalnog bilansa i politika Bosne i Herce-govine u Fiskalnom vijeću. S obzirom na to da ovajsporazum nije postignut, a razlog je neslaganje okoiznosa sredstava koji je trebao da se izdvoji za bu-

džet BiH, nije se ispoštovala ni procedura donošenja budžeta kako je propisano Zakonom o Fiskalnomvijeću. Bosna i Hercegovina se nansira odlukom o privremenom nansiranju i to dva puta po tri mje-seca, iako je zakonom propisano da privremenonansiranje može trajati samo tri mjeseca, a nakontoga se ne mogu koristiti sredstva nego se moradonijeti budžet, koji ne može biti veći no što je bio

40 U trenutku pisanja ove analize, formiran je samo Pred-stavnički dom, dok Doma naroda još nema, kao ni Savjetaministara.41 Sl. nov. FBiH , br. 19/06.42 Čl. 21 Zakona o budžetu u FBiH, Sl. novine FBiH , br.19/06.43 Odluka objavljena na službenoj web stranici OHR-a.44 Radio Slobodna Europa, www.slobodnaeuropa.org.Vlast je formirana bez izabranika iz tri kantona: Zapad-nohercegovačkog, Posavskog i Kantona 10.45 Budžet Federacije BiH u 2010. iznosio je 1.863.333.532KM, a u 2011. iznosi 1.699.318.442 KM.

46 Sl. gl. RS , br. 54/08.47 Izjava ministra nansija RS, A. Džombića, usp. www. bizon.ba/ekonomijal.48 Iznos budžeta je 1,6 mil KM. Usp. Budžet RS za2010.49 Sl. gl. RS , br. 1/11.



44

prethodne godine. Federacija BiH, zahvaljujućiOHR-u i ovlastima koje ima visoki predstavnik uBiH, koji je donio odluku o privremenom nansiranjuzbog neformiranja vlasti nakon oktobarskih izbora, je problem budžeta riješila privremenim nan-siranjem. Nakon proteka roka za koji se može do-nijeti odluka o privremenom nansiranju, došlo jedo formiranja vlasti koja, prvo što je učinila, usvojila je budžet za tekuću godinu, koji je manji za 9 procenata u odnosu na prošlogodišnji budžet. Me-đutim, Republika Srpska nije imala problema okoformiranja vlasti ali nije se pridržavala ni procedurekoja je propisana Zakonom o Fiskalnom vijeću uslučaju nepostizanja dogovora i nepotpisivanjaSporazuma te donijela odluku o privremenomnansiranju, nego je donijela svoj budžet u istom

iznosu kao i prošlogodišnji. Iz svega navedenogmože se zaključiti da je Republika Srpska svojim postupkom povrijedila odredbe Zakona o Fiskalnomvijeću jer je usvojila Zakon o izvršenju budžeta kaoi Odluku o usvajanju budžeta mimo odredbi zakona.Međutim, s obzirom da je Ustavom, odnosno nje-govim članom III st. 3 tačka b), te st. 5 tačka a) istogčlana, propisano da se entiteti moraju pridržavatiUstava, te i to da će se sporazumom prenijeti naBosnu i Hercegovinu određene nadležnosti, Re- publika Srpska je sporni zakon i odluku donijela

mimo ovih odredbi, te time povrijedila odredbeUstava.

9. Zaključak

Davanjem svoje saglasnosti na formiranje Upraveza indirektno oporezivanje kao i usvajanje Zakona oFiskalnom vijeću, Republika Srpska (kao uostalomi Federacija BiH) je svoje nadležnosti iz oblastiindirektnog oporezivanja, a u okviru sistema po-rezne politike kao i makroekonomsku politiku pre-

nijela na državu. Ako se analizira postupak usvajanja budžeta Republike Srpske za 2011. i Zakona oizvršenju budžeta od strane Narodne skupštine Re- publike Srpske, uočava se da su i Vlada RS i Narodna skupština RS ignorisali odredbe Zakona oFiskalnom vijeću BiH koji je decidan u regulisanju pitanja procedure usvajanja budžeta na svim ni-voima u Bosni i Hercegovini, pa tako i budžetaRepublike Srpske.

Zbog toga je očigledno da su vlasti u RepubliciSrpskoj usvojile svoj budžet mimo odredaba koje

propisuje Zakon o Fiskalnom vijeću, umjesto da suusvojili odluku o privremenom nansiranju dok se

ne postigne sporazum o Globalnom okviru skalnog bilansa i politika Bosne i Hercegovine.

Ovdje bi trebalo naglasiti da je ovim postupkomvlasti u Republici Srpskoj, koja nije postupila po

proceduru iz čl. 12 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH,de facto Republika Srpska preuzela ovlaštenja koja je članom III st. 5 tačka a, Ustava BiH, prenijela naBiH. S obzirom da je Ustav BiH, u čl. III st. 3 tačkab, da će se entiteti pridržavati Ustava, zatim u čl. III st. 5 tačka a, da će Bosna i Hercegovina preuzetione nadležnosti u stvarima u kojima se postignesaglasnost entiteta, te da se mogu uspostaviti do-datne institucije koje bi bile potrebne za vršenje tihnadležnosti, postupak vlasti u Republici Srpskoj ja-sno potvrđuje činjenicu da Republika Srpska jeste

prekršila ne samo Zakon o Fiskalnom vijeću BiHnego i odredbe samog Ustava činjenicom da je pro- pustila da postupi po uputama Fiskalnog vijeća, od-nosno prema čl. 12 Zakona o Fiskalnom vijeću uslučaju nepostizanja dogovora o Globalnom okviruskalnog bilansa i politika.

Ako bliže pogledamo naprijed spomenutu odlukuUstavnog suda, U-14/04,50 te usporedimo činjeniceu tužbi, Sud bi se, prilikom odlučivanja u ocjeniustavnosti spornog zakona, mogao pozvati na ovuodluku.

Naime, u predmetu Ustavnog suda U-14/04 pod-nosioci zahtjeva su tražili da se ocijeni ustavnostzakona koje je usvojila Federacija Bosne i Herce-govine, a koji se odnose na nadležnosti iz oblastiindirektnog oporezivanja po osnovu kojeg je uspo-stavila Upravu za indirektno oporezivanje sa Up-ravnim odborom, koji se sastoji od ministara nan-sija Bosne i Hercegovine i entiteta, kao i tri eksperta.Ovom odboru je dato ovlaštenje za davanje pret-hodnog odobrenja za proglašenje državne ili enti-tetske legislative ili legislative Distrikta Brčko o

indirektnom oporezivanju ili o njenoj izmjeni. Jed-nostavnije rečeno, entiteti su zadržali nadležnost dausvajaju legislativu u području indirektnog opore-zivanja, ali je ta nadležnost uslovljena prenošenjem prava na tijelo Bosne i Hercegovine koje daje odo- brenje na to.

U navedenom slučaju Ustavnog suda BiH pobijanizakon je predstavljao izmjene postojeće legislativeFederacije BiH koja je regulisala skalnu oblastindirektnog oporezivanja. Uzimajući u obzir da do-zvola Odbora nije ni tražena ni dobivena, podnosioci

50 Usp. (bilj. 10).



45

zahtjeva su tvrdili da je zakon koji je usvojila Fede-racija BiH neustavan. U svojoj odluci Ustavni sudBiH je smatrao da je propust Parlamenta FederacijeBiH da dobije saglasnost Odbora vodio ka povredičl. III st. 3 tačka b, i čl III st. 5 tačka a, UstavaBiH.51

Trenutno se može očekivati da prvi zadatak koji bitrebali odraditi u Parlamentu bude usvajanje budžetaza 2011.52 Vijeće ministara je pripremilo i usvojilonacrt budžeta za 2011. koji je u visini prošlogodišnjeg budžeta.53 Razlog tome je i zakonska odredba54 koja propisuje da u slučaju da se ne postigne sporazum uzakonom predviđenom roku, vlade svojim parla-mentima, odnosno skupštini, predlažu budžet na vi-sini prošlogodišnjih budžeta.

Što se tiče Republike Srpske i njihovog budžetaodr žaće se status quo zato što je usvojen budžet na prošlogodišnjem nivou. Znači neće se moći ni izrećisankcija propisana čl. 12 st. 3 Zakona o Fiskalnomvijeću Bosne i Hercegovine, jer Zakon o budžetskomsistemu Republike Srpske propisuje privremenonansiranje za prvih šest mjeseci (januar-juni), a nekao na državnom nivou i u Federaciji Bosne iHercegovine gdje je propisano privremeno nan-siranje tri mjeseca. Sve i da Narodna skupština Re- publike Srpske poništi sporni Zakon i Odluku, te

retroaktivno donese odluku o privremenom nan-siranju, moralo bi se do kraja juna donijeti budžet za

Summary

By giving their consent on establishment of the Indirect Taxation Authority and establishment of the Fiscal Council, both entities have agreed that State interests lay in front of their entities’ interests.

However, if we analyze adoption of budget of Republika Srpska for 2011 and the law on enforcement of budget by National Assembly of Republika Srpska, we can note that both, the Government of RS and National Assembly have ignored the regulations of the Law on scal Council of BH that regulates the issueof budget adoption at all levels of BH, and therefore at the level of Republica Srpska. Just to remind, theConstitution of BH in Article II, Paragraph 3. Item B stipulates that entities abide by the Constitution, thanin the same Article, paragraph 5 Item A stipulates, inter alia, that additional institution can be established needed for performing responsibilities that are to be transferred to the State of BH. Despite these provisions,the fact is that the RS has adopted its budget regardless the provisions laid down by the law on Fiscal

Council instead to adopt the decision on temporarily nancing until Agreement on Global framework of scal balance and policies of BH is reached.

51 Usp. Obrazloženje odluke, poglavlje VI Meritum, tačka27.52 Analiza je rađena prema stanju iz maja 2011.53 Usp. gore poglavlje 5, posebno bilj. 40.54 Čl. 12 st. 3 Zakona o Fiskalnom vijeću BiH, Sl. gl. BiH , br.63/08.

2011. u visini prošlogodišnjeg budžeta, koji de fac-to već postoji.Ovdje se s razlogom može očekivati otvaranje nekihnovih problema: problem rada Fiskalnog vijeća BiHi nepostizanje sporazuma prema odredbama Zakonao Fiskalnom vijeću, a samo Vijeće nije reagiralouputama o privremenom nansiranju, a ni sank-cijama.Drugi problem je rješavanje situacija u trenucimakrize vlasti. Pozitivni zakoni BiH morali bi ugraditii mehanizme kojima bi se regulisale situacije kadadržava zapadne u političku krizu izazvanu nefor mi-ranjem vlasti, krizu koja je odgovorna za donošenje budžeta.Podsjetimo da je donošenje budžeta kasnilo zbogkrize vlasti nakon općih izbora održanih u oktobru

2010. Zakon o nansiranju institucija BiH propisujeda neusvajanje budžeta prema budžetskom kalendaruvodi donošenju odluke o privremenom nansiranju.55

Privremeno nansiranje ima za cilj obavljanje aktiv-nosti zakonski utvrđenih budžetskih korisnika i iz-vršavanja tromjesečnom prosjeku za prethodnu s-kalnu godinu. U tom periodu ne mogu se započetinove ili proširene programe i aktivnosti. Izuzeće seodnosi samo na otplatu javnog unutrašnjeg i vanj-skog duga koji se plaća s dospijećem obaveza.Sljedeći problem, a možda i najbitniji, koji se otvara

nakon ovakvih ponašanja entiteta, bi mogao da budenepostojanje mehanizama kojima bi se regulisala“poslušnost” entiteta, te ekasnije sprovođenje dr-žavnih zakona kako bi se ojačala država i osiguralavladavina prava.

55 Usp. čl. 11 st. 1 Zakona o nansiranju institucija BiH, br. 61/04 i 49/09.



46

erviNmujkić*

Sistem zdravstva u Bosni i Hercegovini: stanje i pravci moguće reforme

* Autor je diplomirani pravnik, šef Službe za pravne poslove u Sektoru za pravne poslove i ljudske resurseJavne zdravstvene ustanove Univerzitetski klinički cen-tar Tuzla.

Sadržaj:

1. Pregled ............................................................2. Pravni okvir

2.1. Međunarodni pravni propisi ......................2.2. Domaći propisi ..........................................

3. Reformski izazovi3.1. Korupcija ...................................................3.2. Privatizacija ...............................................3.3. Finansiranje ...............................................

4. Zaključak ........................................................

46

4748

1. Pregled

Oblast zdravstva je, prema ustavnim rješenjima, unadležnosti entiteta (Republika Srpska), podijeljenojnadležnosti entiteta i kantona (Federacija BiH), od-nosno u nadležnosti Brčko Distrikta BiH.

Tako su u BiH trenutno na snazi tri Zakona o zdrav-stvenoj zaštiti i tri Zakona o zdravstvenom osigu-ranju. Odredbe ovih propisa su uglavnom usklađene,iako postoje dijelovi koji se u značajnoj mjeri razli-kuju. U Federaciji BiH trenutno postoji Federalnoministarstvo zdravstva i 10 kantonalnih ministarstavazdravstva, te Zavod zdravstvenog osiguranja i reosi-guranja Federacije BiH i 10 kantonalnih zavodazdravstvenog osiguranja. Republika Srpska ima mi-nistarstvo zdravlja i socijalne zaštite i Fond zdrav-stvenog osiguranja, a u Brčko Distriktu BiH egzistiraOdjel za zdravstvo i ostale usluge pri Vladi BrčkoDistrikta BiH, te Fond zdravstvenog osiguranjaBrčko Distrikta BiH. Na entitetskom nivou formi-rane su i agencije za akreditaciju u zdravstvu i to

Agencija za kvalitet i akreditaciju u zdravstvu u Fe-deraciji BiH i Agencija za certikaciju, akreditacijui unapređenje kvaliteta zdravstvene zaštite RepublikeSrpske. Od organa na nivou BiH, značajno je iz-dvojiti jedino Odsjek za zdravstvo pri Ministarstvucivilnih poslova, a od propisa koji se primjenjuju ucijeloj BiH najznačajniji je Zakon o lijekovima imedicinskim sredstvima.

Očigledna fragmentiranost sistema sa jedne, te raz-ličitost zakonskih i podzakonskih propisa u poje-dinim dijelovima zemlje sa druge strane, znatno doprinosi različitom tretmanu pacijenata, odnosnosituaciji u kojoj stanovnici u jednom dijelu BiHima ju manja ili veća prava iz oblasti zdravstvenogosiguranja, lakši ili teži pristup zdravstvenim uslu-gama, te bolji ili lošiji kvalitet tih usluga od stanov-nika u drugom dijelu. Upravo to jedan od razlogazbog kojih je u ovoj oblasti neophodno provesti op-

sežne reforme koje bi trebale rezultirati eliminiranjemovih razlika.

Iako se zdravstvena zaštita u BiH formalno temeljina načelima solidarnosti, sveobuhvatnosti, kontinu-iranosti, ekasnosti, dostupnosti i cjelovitog pri-stupa, evidentno je da mogućnost pristupa zdrav-stvenim uslugama, kao i njihov kvalitet nisu jednakina prostoru cijele BiH. Zdravstvena djelatnost oba-vlja se na primarnom, sekundarnom i tercijarnomnivou zdravstvene zaštite. Poseban oblik zaštitezdravlja stanovništva se ostvaruje organizacijom

javnog zdravstva. Podjela poslova između primarne,sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite obavljase zavisno od zadataka, složenosti medicinskih pos-tupaka, specijalnosti zdravstvenih radnika i zdrav-stvenih saradnika, opreme, te specičnosti pojedinih područja unutar države, a što je konkretnije reguli-rano entitetskim, odnosno zakonima Brčko DistriktaBiH. Ovim zakonima, kao i podzakonskim aktima uentitetima, Brčko Distriktu BiH i kantonima u FBiH,uopćeno je denirano koja to sve prava iz zdravstvenezaštite građani imaju. Međutim, samo korištenje tih

prava značajno je otežano onima koji žive izvan ve-likih medicinskih centara u BiH (Sarajevo, Banja

52535557



47

Luka, Tuzla, Mostar). Naime, u nekim kantonima uFBiH, jednako kao i u nekim regijama u RS, odnosnou Brčko Distriktu BiH, zdravstvene ustanove nemajumaterijalne, niti kadrovske uslove da stanovnicimatih područja obezbjede odgovarajući nivozdravstvene zaštite. Stoga su stanovnici tih područja prinuđeni zdravstvene usluge koristiti u nekada ivrlo udaljenim centrima. To je opet često povezanoi sa kompliciranom administrativnom proceduromkoja je uređena Sporazumom o načinu i postupkukorištenja zdravstvene zaštite osiguranih lica nateritoriji Bosne i Hercegovine, van teritorije entiteta,odnosno Distrikta Brčko kome osigurana lica pripa-daju1, odnosno Sporazumom o načinu i postupkukorištenja zdravstvene zaštite van područja kan-tonalnog zavoda zdravstvenog osiguranja kome osi-

guranik pripada2. Ta procedura podrazumijeva pribavljanje posebne saglasnosti nadležne ljekarskekomisije pri zavodu zdravstvenog osiguranja komeosiguranik pripada za liječenje na području drugogentiteta, odnosno kantona. Takođe, pitanje ličnogučešća u troškovima zdravstvene zaštite na različitnačin je regulirano entitetskim, kantonalnim, od-nosno podzakonskim aktima na nivou Brčko Dis-trikta BiH. U nekim kantonima u FBiH, osiguraniciimaju mogućnost da izbjegnu plaćanje ličnog učešćauplatom godišnje premije nadležnom zavodu

zdravstvenog osiguranja, dok u drugim dijelovimazemlje takva mogućnost ne postoji. Različiti su isami iznosi godišnje premije u kantonima koji toomogućavaju (npr. u Tuzlanskom kantonu iznos je16 KM, a u Hercegovačko-neretvanskom 20 KM).

O reformi zdravstva u BiH se već godinama govori,kako u stručnim krugovima, tako i u javnosti, a bilo je i određenih reformskih pokušaja3. I pored toga,stanje u ovoj oblasti se praktično nije mijenjalo od1997. godine. Sve analize, istraživanja i izvještaji pokazuju da je zdravstvena zaštita na lošem nivou4.

Karakteristike sistema zdravstvene zaštitite, u formiu kojoj on već godinama egzistira, su visoki troškovi,nezadovoljstvo korisnika i nansijska neodrživost.

Od svih dosadašnjih reformskih pokušaja, kao naj-

značajniji, i bar djelimično uspješan može se izdvojiti uspostavljanje sistema porodične medicine koji je uveden na osnovu Projekta osnovne zdravstvenezaštite5. Međutim i ovaj sistem trpi velike kritike javnosti, tako da se sa sigurnošću može konstatovatida je prava reforma ove oblasti još uvijek na samom početku i da tek trebaju uslijediti potezi koji će cijeliovaj sistem pokušati dovesti na odgovarajući nivo.

I pored značajnih projekata u oblasti zdravstva kojisu provedeni ili se još uvijek provode u BiH i koji sunajvećim dijelom fokusirani na razvoj porodične

medicine i njene infrastrukture, još uvijek je pri-mjetno nejednako raspoređivanje timova u odnosuna broj stanovnika, prisutne su razlike u osiguranostistanovništva timovima primarne zdravstvene zaštitemeđu kantonima. Sve rezultira neujednačenom kva-litetom u pruženim zdravstvenim uslugama. Razvojsistema monitoringa i evaluacije u narednom peri-odu sa jasno denisanim indikatorima treba da ponudi osnovu za daljnje usmjeravanje aktivnosti ureformi primarne zdravstvene zaštite u FederacijiBIH6, ali i u cijeloj BiH.

2. Pravni okvir

2.1. Međunarodni pravni propisi

BiH je raticirala određen broj međunarodnih doku-menata koji se odnose na oblast zdravstva7, te je na

1 Sl. novine FBiH 8/02, i Sl. gl. RS 9/02.2 Sl. novine FBiH 41/01 i 7/02.3 Implementacija projekta porodične medicine; Obra-zovanje Fonda solidarnosti na osnovu Zakona o izmjena-ma i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju (Sl.novine FBiH 7/02); Donošenje Odluke o standardima inor mativima zdravstvene zaštite iz obaveznog zdrav-stvenog osiguranja (Sl. novine FBiH 5/03, 18/04 i 5/07);Donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona ozdravstvenom osiguranju (Sl. novine FBiH 70/08).4 M. Brkić, M. Bahić, S. Ćelić, I. Ðonlagić, Ž. Kujundžija,G. Lukić, E. Pleho, L. Pisker i R. Radić, Zdravstvo naaparatima, 2005; Istraživanje zdravstvenog i socijalnogstanja žena i djece u Federaciji Bosne i Hercegovine, provedeno 2006. godine kao dio globalnog “Multiple

Indicator Cluster Survey – MICS” istraživanja (Klasterskoistraživanje višestrukih pokazatelja) koje UNICEF u petogodišnjim intervalima redovno provodi u više od 50zemalja svijeta (izvor: http://en.wikipedia.org/wiki/

Multiple_Indicator_Cluster_Surveys).5 Projekat osnovne zdravstvene zaštite bio je dio operacijeza podršku oporavka zdravstvenog sektora u nadležnostivlasti BiH i razvojnog programa. On je pomogao početkuuspostave ekonomične primarne zdravstvene zaštite i iz-gradnji entitetskih kapaciteta za uvođenje porodične me-dicine. Programe je tokom 1998. i 1999. godine pripre-malo Ministarstvo zdravstva Federacije BiH i Ministarstvozdravlja Republike Srpske.6 V. Doder, A. Pilav, G. Čerkez, “Evaluacija reformskih procesa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti u FederacijiBiH”, Zdravlje, ljudska prava i reformski procesi, 2009,s. 26.7 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Među-

narodni pakt o građanskim i političkim pravima, Međuna-rodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim



48

taj način, između ostalog, preuzela obavezu obezbijediti jednak pristup zdravstvenoj zaštiti za sve, bez diskriminacije po bilo kojem osnovu8.

Ovdje je možda najznačajnije da je BiH 2008. go-

dine raticirala Europsku socijalnu povelju9 koja,između ostalog, sadrži i odredbe koje se direktnoodnose na ostvarivanje prava na zdravstvenu za-štitu10. Prema ovim odredbama BiH je obaveznauspostaviti učinkovit sistem socijalne zaštite, osigu-ranje prava iz zdravstvenog osiguranja i uspostav-ljanje dostupnog i ekasnog sistema primarnezdravstvene zaštite stanovništva, sa posebnom paž-njom prema ugroženim grupama stanovništva kaošto su beskućnici, ovisnici, nezaposleni, itd.

Slične obaveze za državu proističu i iz Europske

konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih slo-boda kojom je utvrđeno da svakom čovjeku mora biti omogućeno uživanje prava utvrđenih zakonom, pa tako i prava na zdravstvenu zaštitu, bez diskri-minacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje,nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacio-nalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status11.

Odredbama Konvencije o pravima djeteta propisano je da djeca moraju uživati najviši mogući standardzdravlja koji je moguće dostići i osiguran pristup

institucijama za liječenje i zdravstvenu rehabilita-ciju12.

U vezi sa međunarodnim dokumentima iz oblastizdravstva, njihovom primjenom u pravnom sistemu

Bosne i Hercegovine, te usklađivanju domaćih propisa sa međunarodnim, potrebno je naglasiti da re-forma u oblasti zdravstva nije na direktan načinoznačena kao jedan od uslova koje je potrebnoispuniti u procesu pridruživanja BiH Europskojuniji. To znači da će sav posao koji će biti potrebnouraditi kako bi se dostigli europski standardi u ovojoblasti, zapravo morati biti rezultat inicijative, volje,rada, a u velikoj mjeri i političkog dogovora, do-maćih snaga. Ipak, ovo ne znači da Europska unijanije zainteresovana za podizanje nivoa kvalitetazdravstvene zaštite u BiH i da je u potpunostiisključena iz svih procesa koji se na tom planudešavaju.

Tako je Europska unija upravo u BiH realizirala niz

projekata s ciljem unapređenja cjelokupnog sistemazdravstva, od kojih je najznačajniji projekat “Jačanjezdravstvenih sistema Bosne i Hercegovine za in-tegraciju u Europsku uniju”.13 Njegova svrha je bilada pomogne izgradnju i jačanje institucionalnihkapaciteta, te uspostavljanje funkcija vezanih zakreiranje politike u oblasti zdravstva, kvalitetazdravstvene zaštite, planiranja i monitoringa, kao idrugih funkcija vezanih za integraciju zdravstvenogsistema BiH u Europsku uniju.

Ovaj, kao i brojni drugi projekti koje je Europska

unija nansirala14

u sektoru zdravstva još od 1999.godine, dokaz su opredjeljenosti Unije da u velikojmjeri podrži dugoročnu reformu i samoodrživostsektora zdravstva u BiH.

2.2. Domaći propisi

Vijeće ministara BiH je 2003. godine donijelo Od-luku o procedurama i postupku usklađivanja zako-nodavstva BiH sa acquis communautaire15 koja jeoznačila početak dobrovoljne harmonizacije propisa

BiH sa propisima Europske unije. PotpisivanjemSporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ta je har-monizacija postala obavezujuća.Od aktivnosti koje su poduzimale vlasti na državnomnivou značajno je istaći donošenje državnog Zakonao lijekovima i medicinskim sredstvima16, te s tim uvezi formiranje Agencije za lijekove i medicinskasredstva koja je omogućila ujedinjenje tržišta lijekova i medicinskih sredstava u BiH.

pravima, Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava iosnovnih sloboda, Europskoj socijalna povelja, Deklara-cija o pravima pacijenata u Europi.8 Čl. 25 Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom; čl.11 stav 1 tačka f) i čl. 12 stav 1 Konvencije o ukidanjusvih oblika diskriminacije žena.9

Parlamentarna skupština BiH je na sjednici Zastupničkogdoma, održanoj 04.06.2008. godine i na sjednici Domanaroda, održanoj 17.07.2008. godine, donijela Odluku odavanju saglasnosti za ratikaciju revidirane Europskesocijalne povelje (Sl. gl. BiH - Međunarodni ugovori 6/08), na osnovu koje je Predsjesništvo BiH donijeloOdluku o ratikaciji revidirane Europske socijalne po-velje, koja je, skupa sa samom Poveljom objavljena u Sl. gl. BiH - Međunarodni ugovori 8/08.10 Čl. 11 – Pravo na zdravstvenu zaštitu; čl. – 12 Pravo nasocijalu zaštitu; čl. 13 – Pravo na socijalnu i medicinsku pomoć; čl. 23 – Pravo starih osoba na socijalnu zaštitu.11 Čl. 1 Protokola broj 12 uz Europsku konvenciju o za-štiti ljudskih prava i osnovnih sloboda – Opća zabranadiskriminacije.12 Čl. 24 stav 1 Konvencije.

13 EuropeAid/120971/C/SV/BA.14 Projekat “Osnovno zdravstvo”/Basic Health Project;

EU/WHO Podrška reformi zdravstvenog sistema u Bosnii Hercegovini, 2005.15 Sl. gl. BiH 44/03. 16 Sl. gl. BiH 58/08.



49

Vijeće ministara BiH je krajem 2010. godine do-nijelo Odluku o usvajanju dokumenta “Aktivnostiza integraciju zdravstvenog sektora Bosne i Her-cegovine u Europsku uniju”17. Navedeni dokumentdaje pregled smjernica koje bi mogle biti od koristivlastima u BiH s ciljem jačanja zdravstvenog sektorau procesu integracije u Europsku uniju.

Parlament Federacije BiH je 2008. godine usvojioStrateški plan razvoja zdravstva u Federaciji BiH u periodu od 2008. do 2018. godine, kojim su utvrđenistrateški ciljevi u oblasti zdravstva i iz kojeg se dajunaslutiti pravci buduće reforme u ovoj oblasti18.

Pomenuti strateški ciljevi podijeljeni su na opće ispecične. Među općim se kao najznačajniji iz-dvajaju obezbjeđivanje dostupnosti i kvalitet zdrav-

stvenih usluga, te eliminacija nejednakosti u ostva-rivanju prava na zdravstvenu zaštitu, dok se podspecičnim ciljevima, između ostalih, podra-zumijevaju ekasno i savjesno upravljanje resursimau zdravstvu, jačanje primarne i racionalizacija se-kundarne i tercijarne zdravstvene zaštite, infor ma-tizacija zdravstvenog sistema, jačanje javnogzdravstvenog sektora, itd.

Jasno je da realizacija ovih ciljeva podrazumjevareformu cjelokupnog sistema, te da je, s tim u vezi, propise kojima je regulirana ova oblast potrebno

prilagoditi kroz izmjene i dopune ili ih potpunozamijeniti novim propisima. Da se određeni koracina tom putu već poduzimaju vidljivo je iz činjeniceda se još u toku 2010. godine u Federaciji BiH pri-stupilo izradi novih zakona iz ove oblasti, pri čemunajznačajnije mjesto svakako imaju sistemski za-koni – Zakon o zdravstvenoj zaštiti i Zakon o zdrav-stvenom osiguranju, ali tu je i niz drugih zakona,kao i podzakonskih propisa donesenih na osnovuistih, a koji sasvim sigurno pokazuju da je u oblastizdravstva zauzet reformski kurs.

Zakon o zdravstvenoj zaštiti19 je sistemski zakon izoblasti zdravstva kojim se uređuju osnovna načela,mjere, način organizovanja i provođenja zdravstvenezaštite, nosioci društvene brige za zdravlje stanov-ništva, prava i obaveze lica u korištenju zdravstvenezaštite, te sadržaj, način obavljanja i nadzor nadobavljanjem zdravstvene zaštite na teritoriji Fede-racije BiH. Značajne novine koje ovaj zakon donosi

tiču se, prije svega, stvaranja odgovarajućih pretpostavki i uslova za bolju organizaciju cjelokupnogsistema, iz čega bi, kao posljedica, trebala proistećii šira dostupnost i ujednačenost korištenja zdrav-stvene zaštite, kako primarne, tako i sekundardne itercijarne. Te pretpostavke i uslovi, naravno, moguse osigurati samo ukoliko se osigura stabilno -nansiranje i uspostavi jasno deniran sistem po- boljšanja kvaliteta i sigurnosti u zdravstvu, a izsamih zakonskih odredbi moguće je zaključiti da suupravo u tom smjeru i išle namjere zakonodavca, jer zakon, pored sredstava prikupljenih po osnovudoprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, go-vori i o osiguranju nansijskih sredstava u Fede-ralnom odnosno kantonalnom budžetu, te osiguranjusredstava za investiciono ulaganje i investiciono

održavanje.

Za razliku od prethodnog, važeći Zakon o zdrav-stvenoj zaštiti ne poznaje pojam mreže zdravstvenedjelatnosti, te unosi određene novine i u osnivanje iorganizaciju zdravstvenih ustanova. Razlog ukidanjamreža primarne zdravstvene zaštite i mreže bolničkezdravstvene zaštite sastoji se u tome što bi njihovo postojanje obavezivalo zavode zdravstvenog osigu-ranja da praktično nansiraju zdravstvene ustanoveu mreži umjesto da procesom ugovaranja kupujuzdravstvene usluge. Zakon takođe jasno i precizno propisuje uslove za obavljanje privatne medicinske prakse, način odobravanja privatne prakse, načinostvarivanja prihoda, te obaveze nosilaca privatne prakse.

Pored Zakona o zdravstvenoj zaštiti, u FederacijiBiH su u toku 2010. godine stupila na snagu još dvazakona iz oblasti zdravstva i to Zakon o apotekarskojdjelatnosti i Zakon o pravima, obavezama i odgo-vornostima pacijenata20.

Zakon o apotekarskoj djelatnosti uređuje način oba-

vljanja i provođenja apotekarske djelatnosti, kaodijela zdravstvene zaštite, koja se obavlja na teritorijiFederacije BiH, pod uslovima propisanim ovim za-konom i propisima donijetim na osnovu ovog za-kona, kao i Zakonom o lijekovima i medicinskimsredstvima i propisima donijetim na osnovu tog za-kona.

Zakon o pravima, obavezama i odgovornostima pa-ci jenata određuje prava, obaveza i odgovornosti pa-cijenata prilikom korištenja zdravstvene zaštite, na-čin korištenja, zaštite i unapređenja tih prava, te

17 Sl. gl. BiH 18/11.18 Federalno ministarstvo zdravstva, Strateški plan

razvoja zdravstva u Federaciji BiH u periodu od 2008.do 2018. godine, 2008, s. 44 i dalje.19 Sl. nov. FBiH 46/10. 20 Oba Sl. nov. FBiH 40/10.



50

druga pitanja u vezi sa pravima, obavezama i odgo-vornostima pacijenata koja se koriste saglasno propisima o zdravstvenoj zaštiti i zdravstvenom osigu-ranju.

Kako bi reforma zdravstvenog zakonodavstva bila potpuna, potrebno je donijeti i novi Zakon o zdrav-stvenom osiguranju, jer se radi o propisu koji je, uzZakon o zdravstvenoj zaštiti, najvažniji sistemskizakon za ovu oblast.

Novi Zakon o zdravstvenom osiguranju još uvijek nije ušao u parlamentarnu proceduru, a upravo biodredbe ovog zakona uveliko mogle odrediti pravacsame reforme zdravstva, kao i njene krajnje domete. Naime, ovaj bi zakon trebao ponuditi najviše pro-mjena u odnosu na sistem kakav danas egzistira. To

se, prije svega, odnosi na način nansiranja zdrav-stva, kako iz sredstava prikupljenih po osnovu doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, tako iiz novih izvora nansiranja koje novi zakon tek treba da ponudi.

Vezano za izmjene u načinu nansiranja zdravstvenezaštite, značajno je istaći da je Delegacija Evropskeunije u BiH sredinom maja ove godine prezentirala projekt “Reforma nansiranja sekundarne zdravstvene zaštite u BiH”21 koji ima za cilj ostvarivanjeodređenih ušteda, kao i poboljšanje pružanja usluga

u zdravstvu.

Pored promjene sistema nansiranja, novi Zakon ozdravstvenom osiguranju trebao bi na sasvim dru-gačiji način regulirati organizaciju zavoda zdrav-stvenog osiguranja koju je, s jedne strane potrebnouskladiti sa odredbama Zakona o jedinstvenomsistemu registracije, kontrole i naplate doprinosa zasocijalno osiguranje22, dok je s druge strane neop-hodno postići veću ekasnost cijelog sistema i uklo-niti nejednakosti u pristupu zdravstvenim uslugamaza osiguranike iz različitih kantona u Federaciji, akoja danas očito predstavlja jedan od najvećih problema u zdravstvu uopšte.

U vezi sa navedenim značajno je istaći da je krozsam budući Zakon o zdravstvenom osiguranju, tekroz provedbene podzakonske akte koji na osnovunjega budu donijeti, potrebno na odgovarajući načintretirati i problem obima prava iz obaveznog zdrav-

stvenog osiguranja kako za osigurana, tako i zaneosigurana lica. Ovo je važno zbog toga što sedanas zapravo ne zna koje sve zdravstvene uslugeosigurana lica imaju pravo koristiti na teret sredstavazavoda zdravstvenog osiguranja kojem pripadaju,niti koliko tih usluga mogu koristiti u određenomvremenskom periodu. Drugim riječima, nije poznatdomet obaveznog zdravstvenog osiguranja, od-nosno, osiguranik ne zna šta sve “kupuje” kadauplaćuje doprinose za obavezno zdravstveno osigu-ranje, a šta bi eventualno morao dodatno platiti, bilokroz neku vrstu dodatnog, proširenog ili dobro-voljnog osiguranja, bilo kroz lično učešće, odnosno participaciju u troškovima zdravstvene zaštite.

I Zakon o zdravstvenom osiguranju23 koji je trenutno

na snazi predviđa, pored obaveznog, i prošireno idobrovoljno zdravstveno osiguranje24. Obaveznimzdravstvenim osiguranjem obezbjeđuju se osigu-ranicima i članovima porodice osiguranika pravo nakorišćenje zdravstvene zaštite i pravo na novčanenaknade i pomoći po ovom zakonu25. Radi osiguranja prava iz zdravstvene zaštite, odnosno obima pravakoja nisu obuhvaćena obaveznim zdravstvenim osi-guranjem, zakonodavno tijelo kantona može uvesti prošireno zdravstveno osiguranje26. Vidove zdrav-stvene zaštite i prava koja se ne osiguravaju oba-veznim i proširenim zdravstvenim osiguranjemgrađani mogu osigurati dobrovoljnim zdravstvenimosiguranjem27. Sredstva za ostvarivanje prava izobaveznog zdravstvenog osiguranja osiguravaju sedoprinosima od kojih se obrazuju fondovi zdrav-stvenog osiguranja kod zavoda zdravstvenog osigu-ranja kantona, saglasno odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu zakona. Sredstva zaostvarivanje prava iz proširenog zdravstvenog osi-guranja osiguravaju se dodatnim doprinosima uskladu sa propisima kantona, a mogu se osiguravatii iz drugih izvora utvrđenih zakonom i drugim pro-

pisima donesenim na osnovu zakona (porezi, do-nacije, premije, takse, sredstva budžeta kantona iFederacije). Sredstva za dobrovoljno zdravstvenoosiguranje obezbjeđuju građani lično ili putem pre-duzeća, ustanova i na drugi način na koji sami od-luče da udružuju sredstva za ovo osiguranje28.

Ovaj sistem, međutim, do danas nije zaživio, iznadsvega zbog toga što su izostali odgovarajući pod-zakonski akti koji bi razradili i konkretizirali nedo-voljno jasne zakonske odredbe.

21 Projekt koji nansira EU s milion eura bazira se nauvođenju tzv. DRG metode - novoj klasikaciji akutnih bolničkih pacijenata u skupine koje zahtijevaju sličnu potrošnju bolničkih resursa i sa sličnim kliničkim oso- bitostima.22 Sl. novine FBiH 42/09.

23

Sl. novine FBiH 30/97, 7/02 i 70/08.24 Čl. 2. 25 Čl. 5 stav 1. 26 Čl. 8.27 Čl. 12. 28 Čl. 13.



51

Pokušaj da se ovaj problem riješi bio je usvajanjeOdluke o utvrđivanju osnovnog paketa zdravstvenih prava29. Svrha donošenja ove Odluke bila je izjed-načavanje prava na zdravstvenu zaštitu na područjucijele Federacije BiH za osigurana lica, te uvođenje paketa minimalnih prava na zdravstvenu zaštitu zaneosigurana lica. Osnovnim paketom zdravstvenih prava za osigurana lica se, između ostalog, osigu-ravaju zdravstvene usluge primarne zdravstvenezaštite, a one se ostvaruju u okviru porodične me-dicine, opće medicine, zdravstvene njege u zajednici,zdravstvene zaštite predškolske djece, zdravstvenezaštite školske djece, mladih i studenata na redov-nom školovanju do 26. godine starosti, prevencijezdravlja kod školske djece, zdravstvene zaštite žena, pneumoftiziološke zdravstvene zaštite, higijensko-

epidemiološke djelatnosti, hitne medicinske pomoći,uključujući i medicinski transport, zdravstvenezaštite zuba i usta predškolske djece, školske djecei omladine, kao i studenata na redovnom školovanjudo 26. godine starosti, laboratorijske djelatnosti,zaštite mentalnog zdravlja i zikalne rehabilitacije.

Paketom zdravstvenih prava za neosigurana lica,državljane BiH, sa prebivalištem na teritoriji Fede-racije, obezbjeđuje se da djeca i mladi do navršenih18 godina starosti, kao i školska djeca i studenti naredovnom školovanju do navršenih 26 godina sta-rosti, imaju ista prava kao i osigurana lica, saglasnoZakonu o zdravstvenom osiguranju, Zakonu ozdravstvenoj zaštiti, kao i ovoj odluci.

Neosiguranim licima iznad 18 godina starosti se nateret osiguranja, to jest besplatno, obezbjeđuje hitnamedicinska pomoć u stanjima koja mogu ugrozitiživot, liječenje teških zaraznih bolesti (karantenske bolesti, tuberkuloza, infekcija HIV virusom, SARS, ptičija gripa, silis, hemoragična groznica, hepatitisC i B, botulizam, difterija, ehinokokoza, akutni me-

ningitis i meningoencefalitis, morbili, pertusis, po-liomijelitis, bjesnilo, tetanus, trbušni tifus, pjegavac),zdravstvena zaštita žena u toku trudnoće i poroda, te puerperija i postnatalnih komplikacija do 6 mjesecinakon poroda, zdravstvena zaštita duševnih bo-lesnika koji zbog prirode i stanja bolesti moguugroziti svoj život ili život drugih lica, ili pak oštetitimaterijalna dobra, zdravstvena zaštita u slučaju hro-nične bolesti (maligni tumori, insulino ovisni dija- betes, endemska nefropatija, i hronična renalna in-suci jencija/hemodijaliza, hemolija, (agamaglobu-linemija), zdravstvena zaštita oboljelih od pro-

gresivnih neuromišićnih oboljenja, cerebralne para-lize, multiple skleroze, zdravstvena zaštita u slučaju paraplegije, kvadriplegije, zdravstvena zaštita u slu-čaju epilepsije, zdravstvene usluge koje se obavljajus ciljem doniranja organa u svrhu presađivanja radiliječenja drugog lica, zdravstvene usluge vezane zadarovanje krvi.Međutim, ni ova Odluka do danas nije implementiranana odgovarajući način i njene odredbe nisu zaživjeleu praksi, prije svega zbog toga što od strane Fede-ralnog ministarstva zdravstva nisu doneseni pro-vedbeni akti neophodni za provođenje Odluke.Ipak, ova Odluka predstavlja značajan korak na re-formskom putu, a njena puna primjena bi mogla bitii prva velika promjena u samom sistemu zdrav-stvenog osiguranja. Odredbe ove Odluke sigurno

mogu poslužiti kao određeni putokaz zakonodavcu prilikom donošenja novog Zakona o zdravstvenomosiguranju, posebno u segmentu uspostave i razvojasistema dopunskog i dobrovoljnog zdravstvenogosiguranja.Republika Srpska je takođe donijela relativno noviZakon o zdravstvenoj zaštiti30 i to nešto ranije negoFBiH. Njime je, između ostalog, uređeno obez- bjeđenje zdravstvene zaštite, načela zdravstvene za-štite, prava i obaveze građana i pacijenata u ostva-rivanju zdravstvene zaštite, nivoi zdravstvene za-

štite, osnivanje, prestanak rada i organizacija zdrav-stvenih ustanova, organi zdravstvenih ustanova,cer tikacija i akreditacija zdravstvenih ustanova, -nansiranje zdravstvenih ustanova, nadzor, te druga pitanja od značaja za organizaciju i provođenjezdravstvene zaštite na području RS. Ovim zakonomstavljen je van snage stari Zakon o zdravstvenojzaštiti RS31.

Kada je u pitanju oblast zdravstvenog osiguranja, uRS je još uvijek na snazi Zakon o zdravstvenom osi-guranju32 iz 1999. godine, koji je do danas, naravno,

pretrpio nekoliko izmjena i dopuna. Na području Brčko Distrikta BiH trenutno je nasnazi Zakon o zdravstvenoj zaštiti Brčko DistriktaBiH33 iz 2001. godine. U proceduri je donošenje no-vog Zakon o zdravstvenoj zaštiti, koji je trenutno uformi nacrta34, a koji će biti usklađen sa entitetskimzakonima iz ove oblasti.

29 Sl. novine FBiH 21/09.

30 Sl. gl. RS 106/09.31 Sl. gl. RS 18/99, 58/01 i 62/02.32 Sl. gl. RS 18/99, 51/01, 70/01, 51/03, 17/08 i 1/09.33 Sl. gl. BDBiH 2/01, 19/07 i 2/08.34 Nacrt Zakona o zdravstvenoj zaštiti u Brčko DistriktuBiH iz aprila 2011. godine (izvor: http: //mapa.bdcentral.



52

Oblast zdravstvenog osiguranja u Brčko DistriktuBiH regulirana je odredbama Zakona o zdravstvenomosiguranju Brčko Distrikta BiH35. Značajna reformau ovoj oblasti u Brčko Distriktu BiH započela je početkom 2007. godine, kada je Skupština BrčkoDistrikta BiH donijela Odluku o osnivanju Fondazdravstvenog osiguranja Brčko distrikta36. Fond je preuzeo poslove sprovođenja politike razvoja i una- pređivanja zdravstvene zaštite koja se obezbjeđujezdravstvenim osiguranjem, planiranja i prikupljanjanovčanih sredstava svih oblika zdravstvenog osi-guranja kojima se nansiraju zdravstvene usluge, teobavljanje poslova u vezi s ostvarivanjem pravaosiguranih lica. Sve te poslove, prije osnivanja Fon-da, obavljalo je Odjeljenje za zdravstvo pri VladiBrčko Distrikta BiH.

3. Reformski izazovi

3.1. Korupcija

Problem korupcije u zdravstvu i percepcije ovog problema u javnosti u posljednje vrijeme je svečešće tema ozbiljnih analiza i diskusija iniciranih, unajvećem broju slučajeva, od strane organizacija ci-vilnog društva, odnosno nevladinih organizacija37.

Istraživanja Centara civilnih inicijativa i drugih ne-zavisnih agencija38 pokazuju da je gotovo polovinaispitanika imala doticaja sa korupcijom u zdravstvu.Skoro petina njih je platila pregled ili kupila poklonljekaru ili medicinskom osoblju radi obezbjeđenjaodređenih usluga. Velika većina ispitanika smatrada je u zdravstvu prisutna korupcija. Pod ovim poj-mom se podrazumijeva zloupotreba javne službe ra-di lične koristi, što uključuje radnje kao što su pod-mićivanje, nepotizam i druge vrste zloupotrebe po-ložaja za ličnu korist. Ispitanici smatraju da je ko-rupcija u oblasti zdravstva najprisutnija u bolnicama

gdje se u prosjeku za obavljanje operacije daje mitoili poklon od oko 700 KM, kako je navedeno u

izvještaju Centara civilnih inicijativa o percepcijikorupcije u zdravstvu39.

Nalazi istraživanja javnog mijenja pokazuju da ve-ćina ispitanika smatra da je korupcija veoma raspro-

stranjena u zdravstvenim ustanovama, pri čemu jenajveći procenat ispitanika koji su mišljenja da jekorupcija prisutna u bolnicama (77 %), zatim u do-movima zdravlja (68 %) dok je najmanji procenatispitanika koji smatraju da je korupcija prisutna uambulantama (60 %). U okviru zdravstva sitna ko-rupcija se javlja uglavnom pri složenijim medi-cinskim intervencijama, a velika pri javnim nabav-kama za zdravstvo. Ono što je karakteristika korup-cije u zdravstvu je, da su građani najmanje spremnida prijavljuju ovaj vid korupcije i da se pri korupciji

u zdravstvu rijetko javlja direktna iznuda mita, većse konkludentnim radnjama medicinskog osobljanastoji da građani sami “zaključe” da je mito neop-hodan. Prosječan iznos mita koji građani plaćaju zamedicinske usluge iznosi 500 KM40. Centar za istra-živačko novinarstvo nedavno je objavio članak 41 ukojem tvrdi da građani BiH ljekarima kroz poklonei novac daju oko 120 miliona maraka svake godine.Podatak je zabrinjavajući ukoliko je i blizu tačnog.

Vlast još uvijek nema pravi odgovor za ovaj problem, ali je nevladin sektor u posljednje vrijeme

primjetno intenzivirao svoje aktivnosti kako uka-zivanjem na korupciju, tako i radom na njenomuklanjanju. Upravo je na inicijativu Centara civilnihinicijativa u aprilu 2011. godine počela informativno – zagovaračka kampanja za borbu protiv korupcijeu zdravstvu, s ciljem da se iznađu sistemska rješenjaza prevenciju i borbu protiv korupcije u zdravstvu idodatno edukuju i informiraju građani o pravimako ja su im zakonom zagarantovana42.

To bi mogao biti putokaz i organima vlasti i motivda se i sami uključe u rješavanje ovog problema. Pri

tome se misli i na zakonodavnu vlast koja morastvoriti odgovarajući pravni okvir za prevenciju ko-rupcije sa jedne, te njeno sankcioniranje sa drugestrane, ali i na organe pravosuđa koji bi morali biti puno ekasniji na suzbijanju i procesuiranju odgo-vornih za sve pojavne oblike koruptivnog pona-šanja.

net/index.php/ba/servisizagradane/oglasi/doc_download/619-2011-05-23-prijedlog-nacrta-zakona-o-zdravstvenoj-zastiti-u-brcko-distriktu-bih).35 Sl. gl. BDBiH 1/02, 7/02, 19/07, 2/08 i 34/08.36 Sl. gl. BDBiH 1/07 i 8/07.37 Centri civilnih inicijativa, Zdravstvo i korupcija – Sta-nje i preporuke za poboljšanje stanja, Sarajevo 2008;Transparency International, Korupcija u Bosni i Herce- govini, 2009.38 Centri civilnih inicijativa, Identikacija konkretnih slu-čajeva korupcije i kršenja ljudskih prava u oblasti socijalne i zdravstvene zaštite u BiH , 2004 (bilj. 37).

39 Izvor: www.cci.ba.40 Transparency International (bilj. 37), s. 9.41 M. Brkić, M. Bahić, S. Ćelić, I. Ðonlagić, Ž. Kujundžija,

G. Lukić, E. Pleho, L. Pisker i R. Radić (bilj. 2), Priča 8:Običaj koji je prerastao u krivično djelo, 2005.42 Vidjeti bilj. 37.



53

3.2. Privatizacija

Pitanje privatizacije javnih zdravstvenih ustanova još uvijek nije stiglo na dnevni red nadležnim or-ganima, niti se o tome puno razgovaralo u javnosti.Međutim, sasvim je jasno da, reforme u zdravstvu,tu temu ne mogu izbjeći.

S obzirom da novi Zakon o zdravstvenoj zaštiti ne pravi nikakvu distinkciju između privatnog i javnogzdravstvenog sektora, samo po sebi se nameće pitanje odnosa privatnog i javnog u oblasti zdravstva, prednosti i nedostataka jednog i drugog.

Dosadašnja praksa bila je takva da su se upravo teodredbe zakona kršile u procesu ugovaranja zdrav-

stvenih usluga između nadležnih zavoda zdrav-stvenog osiguranja i zdravstvenih ustanova.

Naime, u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine43 i nabavka zdrav-stvenih usluga se mora obavljati putem tendera. Tese odredbe, međutim, u praksi u cijelosti primjenjuju jedino na zdravstvene usluge koje se nansiraju izsredstava Federalnog fonda solidarnosti i jedino suu tom dijelu izjednačeni privatni i javni zdravstvenisektor 44. Sredstva Federalnog fonda solidarnosti ko-riste se za nansiranje ograničenog broja skupihnajsloženijih zdravstvenih usluga visokodiferen-cirane zdravstvene zaštite (kardiologija i kardiohi-rurgija, neurohirugija transplantologija, ortopedija,trumatologija i torakohirurgija), prioritetnih verti-kalnih programa od interesa za Federaciju BiH (he-modijaliza, citoterapija i radioterapija) i centrali-zovane nabavke lijekova (citostatici, uključujući ilijek “Glivec”, lijekovi za liječenje hemolije iAIDS-a).

Pri ugovaranju svih ostalih zdravstvenih usluga,

koje se nansiraju iz sredstava kantonalnih zavodazdravstvenog osiguranja, zakon se kršio i te suusluge ugovarane skoro isključivo sa javnim zdrav-stvenim ustanovama, nekad vjerovatno čak i nauštrb kvaliteta tih usluga. To je bila posljedica po-stojanja mreža zdravstvene djelatnosti45 uspostav-ljenih na osnovu starog Zakona o zdravstvenojzaštiti46.

Upravo je primjena Zakona o javnim nabavkama,kojeg su se obavezne pridržavati jedino javne, a nei privatne zdravstvene ustanove, jedno od pitanjakoje je potrebno imati u vidu kada se govori oujednačavanju položaja privatnog i javnog sektora. Naime, nabavka lijekova, medicinskih sredstava,hrane, higijenskih sredstava, itd. putem tendera vrločesto opterećuje poslovanje javnih zdravstvenihustanova, prije svega zbog toga što se sam postupak može odužiti u nedogled. Jasno je da su na taj način javne zdravstvene ustanove stavljene u neravno- pravan položaj u odnosu na privatne koje ne morajuraspisivati tendere i mogu puno brže i ekasnijeodgovoriti potražnji na tržištu zdravstvenih usluga.

Razumljivo je da država mora voditi računa o jav-

nom zdravstvenom sektoru prilikom ugovaranjazdravstvenih usluga. Osnovna je zamisao Zakona o javnim nabavkama da ugovorni organi, a samim tim posredno i poreski obveznici, žele dobiti uslugenajboljeg kvaliteta, odnosno najveće vrijednosti zauložena javna sredstva. Međutim, izdvojena javnasredstva za nabavku zdravstvenih usluga ne bi sesmjela posmatrati odvojeno od uloženih javnihsredstava u kapitalne investicije i investicijsko odr-žavanje javnih zdravstvenih ustanova u toku odre-đenog vremenskog perioda, tako da je i to potrebnouzeti u obzir prilikom procjene kako dobiti najvećevrijednosti zdravstvenih usluga za uložena javnasredstva.

Nema nikakve sumnje da bi javne zdravstvene usta-nove pretrpile značajne nansijske gubitke ukolikose sa njima ne bi ugovaralo pružanje zdravstvenihusluga za osiguranike nadležnih zavoda zdravstvenogosiguranja. Time bi se javni zdravstveni sektor vje-rovatno doveo na rub održivosti, ili bi se urušio. To bi nedvojbeno značilo i gubitak uloženih javnihsredstava u kapitalne investicije i investiciono odr-

žavanje javnih zdravstvenih ustanova.Iz navedenog proizlazi da ugovaranje zdravstvenihusluga koje se nansiraju sredstvima obaveznogzdravstvenog osiguranja mora biti jednako dostupnoi javnom i privatnom sektoru, ali država mora naćinačina da istovremeno obezbjedi održivost javnogzdravstvenog sektora, jer je zdravstvena djelatnost,djelatnost od posebnog društvenog interesa.

Sasvim je jasno da će pitanje privatizacije u zdrav-stvu biti jedan od glavnih izazova reformi. S tim uvezi, tek treba poduzeti prve korake obzirom da još

uvijek ne postoje propisi kojima bi bila regulirana privatizacija u zdravstvu.

43 Sl. gl. BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06,12/09 i 60/10.44 Tačka V Odluke o kriterijima i načinu korištenja sred-

stava federalnog fonda solidarnosti (Sl. novine FBiH 22/02 i 11/05).45 Vidjeti gore pod 2.2. 46 Sl. novine FBiH 29/97.



54

Ovdje je značajno istaći i činjenicu da je Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu 2005. godine proglasio Zakon o privremenoj zabrani raspolaganjadržavnom imovinom Bosne i Hercegovine47, Zakono privremenoj zabrani raspolaganja državnom imo-vinom Federacije Bosne i Hercegovine48 i Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imo-vinom Republike Srpske49. Tim zakonima je, izmeđuostalog, zabranjeno privremeno raspolaganje nepo-kretnom imovinom na kojoj je pravo raspolaganja iupravljanja imala bivša SRBiH do 31. 12. 1991.godine, koja se na dan donošenja ovog zakonasmatra vlasništvom ili posjedom bilo koje razinevlasti ili javne organizacije BiH, FBiH, odnosnoRS. Članom 3 stav 2 svakog od ovih zakona dozvo-ljeno je da se, na prijedlog zainteresirane strane,

može odlučiti da se određena državna imovina iz-uzme od privremene zabrane utvrđene ovim zako-nom. Odluku o tome donosi Komisija za državnuimovinu koju je Vijeće ministara BiH osnovalo Od-lukom o osnivanju Komisije za državnu imovinu50.

Odredbama Zakona o pretvorbi društvene svojine51

regulirana je samo pretvorba društvene svojine udržavnu. Članom 9. navedenog Zakona pravo vla-sništva na imovini na kojoj pravo raspolaganja imaBiH i podjela te imovine između BiH i Federacijetrebala se urediti posebnim zakonom.

Na koji način će se pristupiti rješavanju pitanja privatizacije u zdravstvu, još uvijek se ne može pro-gnozirati. Zakonodavac ima na raspolaganju odre-đene modele ulaska privatnog kapitala u javnizdravstveni sektor, ali nije poznato za koji od tihmodela će se odlučiti.

Prvi model bio bi klasična privatizacija, poput onekoja je provedena u privredi. Drugi bi mogao biti putem ugovora o koncesiji, ali upitno je da li bi iovaj model bio prihvatljivo rješenje za oblast zdrav-

stva. Naime, odredbama Zakona o koncesijama Bo-sne i Hercegovine52 propisano je da Vijeće ministaraBiH donosi odluku o vrsti i predmetu koncesije, kaoi obimu koncesije koja se dodjeljuje, a da tu odluku potvrđuje Parlamentarna Skupština BiH. Zakon nitina jednom mjestu ne pominje mogućnost da predmetkoncesije budu zdravstvene ustanove, odnosno nji-

hovi objekti. Takođe, ni federalni Zakon o konce-sijama53 nije predvidio da objekti zdravstvenih usta-nova mogu biti predmet koncesije, ali je odredbomčlana 3. stav 2. navedenog Zakona predviđeno da predmet koncesije može biti i pravo obavljanja dje-latnosti komunalnih i drugih javnih službi, što se potvrđuje propisom kantona. To znači da, ukoliko pojedini kantoni imaju namjeru da daju koncesijunad javnom zdravstvenom službom, isto mogu ure-diti svojim posebnim propisima.

Treći model ulaska privatnog kapitala u javni zdrav-stveni sektor mogao bi biti putem javno – privatnog partnerstva. Vlada Federacije BiH je u 2010. godiniutvrdila Nacrt Zakona o javno-privatnom partnerstvui uputila ga u parlamentarnu proceduru u redovnom

postupku, a zaključeno je i da je o nacrtu zakona potrebno provesti i javnu raspravu.

Ovim zakonom biće uređeni predmet, načela, način,uslovi i nadležnosti putem kojih će se ostvarivati javno-privatno partnerstvo između javnog tijela i privatnog partnera, kao i procedure predlaganja,odo bravanja i implementacije projekata, a sve to saciljem uspostave i razvoja transparentnog pravnogokvira za utvrđivanje uslova pod kojima domaća istrana pravna i zička lica mogu ulagati u izgradnjuili u obnovu javne infrastrukture, uključujući pri

tome i zdravstvo, čime bi se javnom partneru osi-gurali uslovi za pružanje javnih usluga.

U Republici Srpskoj i Brčko Distriktu BiH su većneko vrijeme na snazi Zakon o javno-privatnom par tnerstvu Republike Srpske54 i Zakon o javno-pri-vatnom parterstvu Brčko Distrikta BiH55. U BrčkoDistriktu BiH trenutno je u toku implementacija jednog projekta u oblasti zdravstva u skladu saodredbama ovog zakona i to vezano za usluge he-modijalize. Ono što ovaj model čini najprihvatljivijim jeste činjenica da javno-privatno partnerstvo ne

podrazumijeva promjenu vlasništva, jer privatni partner svojim sredstvima gradi, održava i upravljanekim projektom, te ubire prihode, a na kraju gavraća javnom partneru. Ranije pomenuti ugovori okoncesiji, takođe se mogu smatrati jednim oblikom javno-privatnog partnerstva.

Od zemalja u okruženju, niti jedna nije provela privatizaciju javnih zdravstvenih ustanova, iako je usvakoj od njih privatni kapital pronašao način dauđe u strukture javnog zdravstvenog sektora. Tako

47 Sl. gl. BiH 18/05, 29/06, 85/06, 32/07, 41/07, 74/07 i99/07.48 Sl. novine FBiH 20/05, 17/06, 62/06, 40/07, 70/07 i94/07.49 Sl. gl. RS 32/05, 17/06, 32/06, 100/06, 10/07 i 44/07.50 Sl. gl. BiH 10/05. 51 Sl. list RBiH 33/94.52 Sl. gl. BiH 32/02.

53 Sl. novine FBiH 40/02.54 Sl. gl. RS 59/09. 55 Sl. gl. BDBiH 7/10.



55

je npr. u Sloveniji nominalno uloga privatnih i jav-nih zdravtsvenih ustanova izjednačena u pravima,koje imaju pri konkuriranju za javna sredstva i prisklapanju ugovora sa Zavodom za zdravstvenu za-štitu Slovenije (Zavod za zdravstveno zavarovanjeSlovenije). Naravno ta nominalnost je zapravo pri-sutna samo u principima, ali u praksi sistem u sebinosi neke karakteristike, koje stvaraju razlike izme-đu dva sistema. S obzirom na to, da je sistem nastaou vrijeme velikih političkih pomaka, on nosi ka-rakteristike jasnih težnji za privatizacijom svih jav-nih službi. Pri tome ključni cilj tih procesa bio je u pravcu deregulacije i prenosa javnih ovlasti na dru-ge partnere u sistemu, u prvom redu na komore.Teško je reći, da li je sistem kao takav stimulirao privatizaciju, jer se Slovenija, za razliku od nekih

drugih zemalja, kao Češke ili Slovačke, nije odlučilaza totalnu privatizaciju pojedinih sektora. U pogledu privatizacije Sloveniju karakteriše prilično velikistepen pragmatičnosti, koju je naravno moguće protumačiti i kao nedorečenost sistema.

Naime, takav sistem, koji je realno i potencijalnonestabilan zbog svoje otvorenosti i pragmatičnosti, jer teoretski svaki licencirani zdravstveni radnik,koji je nosilac službe, može u određenom trenutkudati otkaz zbog odlaska u privatnu praksu. Zbog jošuvijek nedorečene mreže mjesta u javnoj mreži od-nosno za javne nansije, Zavod za zdravstvenu za-štitu Slovenije slijedi praksu zatvorenih posuda. Toznači, da se kadar može pomicati samo između po- jednih posuda, ali da se te posude ne mogu po-većavati. Svaki licencirani nosilac službe, koji ispu-njava uslove za privatnu praksu, može početi s njomna osnovu odobrenja za rad u određenim prostorijamai prekida radnog odnosa u javnoj zdravstvenojustanovi56.

Pitanje ulaska privatnog kapitala u oblast zdrav-

stvenog osiguranja biće vjerovatno jednostavnijeriješiti i to primjenom modela koji već postoji uzemljama okruženja. Tako je npr. u Hrvatskoj nasnazi Zakon o dobrovoljnom zdravstvenom osigu-ranju57 koji propisuje da dobrovoljno zdravstvenoosiguranje obuhvata: dopunsko zdravstveno osigu-ranje, dodatno i privatno zdravstveno osiguranje.Dopunsko i dodatno zdravstveno osiguranje ugova-raju se kao dugoročna osiguranja, a najmanje u trajanju od godine dana. Dopunsko zdravstveno osi-

guranje je osiguranje kojim se osigurava pokrićetroškova zdravstvene zaštite iz obaveznog zdrav-stvenog osiguranja. Dodatnim zdravstvenim osigu-ranjem osigurava se viši standard zdravstvene za-štite u odnosu na standard zdravstvene zaštite izobaveznog zdravstvenog osiguranja te veći opseg prava u odnosu na prava iz obaveznog zdravstvenogosiguranja. Privatnim zdravstvenim osiguranjemosigurava se zdravstvena zaštita zičkim osobamakoje borave u Republici Hrvatskoj, a koje se nisuobavezne osigurati u skladu sa Zakonom o obavez-nom zdravstvenom osiguranju i Zakonu o zdrav-stvenoj zaštiti stranaca u Republici Hrvatskoj. Do- brovoljno zdravstveno osiguranje provodi društvoza osiguranje koje je dobilo dozvolu za obavljanjete vrste osiguranja od nadzornog tijela za obavljanje

poslova osiguranja u skladu sa Zakonom o osigu-ranju.

Jasno je da ni u BiH ne treba bježati od uvođenjadobrovoljnog zdravstvenog osiguranja, a sve uvezi sa ograničavanjem prava iz obaveznog zdrav-stvenog osiguranja, odnosno povećanjem brojalica koje će biti obavezna lično učestvovati u tro-škovima zdravstvene zaštite za određene zdrav-stvene usluge (plaćati tzv. participaciju). Dio tihtroškova, koji za neke zdravstvene usluge mogu biti izrazito visoki, pacijenti bi mogli preko dobro-voljnog zdravstvenog osiguranja prenijeti na osi-guravajuća društva.U svim varijantama reforme budući pacijenti ćevjerovatno morati plaćati za medicinske uslugeviše nego danas. Te će troškove snositi lično ili će, prema načelima osiguranja, na osnovu manjih pre-mija prebaciti te znatno veće pojedinačne tro-škove, ukoliko se dogodi osigurani slučaj, na osi-guravajuća društva.

Dobrovoljno zdravstveno osiguranje bi, poput na-

prijed iznesenog rješenja iz Hrvatske, trebalo obu-hvatati dopunsko i dodatno zdravstveno osiguranje.Dopunskim zdravstvenim osiguranjem pokrivao bi se dio troška do pune cijene zdravstvene zaštiteiz obveznog zdravstvenog osiguranja, a dodatnozdravstveno osiguranje obuhvatalo bi određenenestandardne preventivne i dijagnostičke pregledeu kojoj god zdravstvenoj ustanovi osiguranik toželi.

3.3. Finansiranje

Prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja u biv-šoj SFRJ bila su veoma široka: sve usluge iz oblasti

56 T. Albreht, “Da li su zdravstveni sistemi Hrvatske i

Slovenije dorasli principima socijalne demokratije?”. Zdravstveni sistem u Sloveniji, 2009, s. 7 i dalje.57 N. novine RH 85/06, 150/08 i 71/10.



56

primarne zdravstvene zaštite, veliki broj specijali-stičko-konsultativnih dijagnostičkih usluga, bolni-čka liječenja u zemlji i van zemlje, boravak u banjskim lječilištima, bolovanja i masa drugihzdravstvenih usluga čiji broj nije bio ograničen. U poratnom periodu građani su zadržali stare navikeneracionalnog korištenja zdravstvenih usluga, a za-konska regulativa im je u tome uglavnom išla naruku, s obzirom da je zadržana širina prava pacijenata, bez obzira na stvarne nansijske moguć-nosti.

Dugogodišnje insistiranje na donošenju osnovnog paketa prava pacijenata iz obaveznog osiguranjaurodilo je usvajanjem Odluke o utvrđivanju osnov-nog paketa zdravstvenih prava58. Nažalost, ona do

danas nije, kao što se očekivalo, stvorila pretpostavkeza racionalizaciju troškova u zdravstvenoj dje-latnosti.

Zbog toga se postavlja ozbiljno pitanje nansijskihsredstava koja bi pratila ovako široka prava pa-cijenata. Stopa izdvajanja iz GDP-a u BiH iznosi7,2% (FBiH 8,82 %, RS 5,58 %), što je približno jednaka stopa izdvajanja upoređena sa zemljama bivše Jugoslavije (Hrvatska 7,5 %, Crna Gora 6,8%, Slovenija 8,4 %, Srbija 8,0 %) kao i zemljamaEU (Švedska 8,9 %, Norveška 8,7 %, Italija 9,0 %,

Austrija 9,9 %), a u odnosu na na zemlje nekadašnjegkomunističkog bloka u BiH se izdvaja više (Ru-munija 5,7 %, Ruska Federacija 5,3 %, ČeškaRepublika 6,8 %, Bugarska 6,9 %, Albanija 6,2 %). Nažalost statistika dobivena prostim računskimoperacijama ne daje pravu sliku – sve spomenutezemlje, izuzev Srbije, Albanije i Ukrajine, imajuveći GDP od BiH, neke i po sedam puta (Norveška),te su njihova godišnja izdvajanja za zdravstvenuzaštitu po glavi stanovnika višestruko veća: ČeškaRepublika 1.940 US$, Italija 2623 US$, Švedska

3119 US$, Slovenija 2065 US$, Hrvatska 1084US$. BiH, iako ima solidan procenat izdvajanja zazdravstvo iz GDP-a, zapravo godišnje po stanovnikuima na raspolaganju daleko manje sredstava(Federacija BiH 431,00 KM po osiguranom licu)59.

Ako se uzme u obzir da su i neosigurana lica ponekom osnovu koristila zdravstvenu zaštitu onda je jasno da je suma per capita još manja.

Za prevazilaženje ovakvog stanja moguće je upo-trijebiti tri rješenja. Prvo je ograničavanje prava izobaveznog zdravstvenog osiguranja, prvenstvenoosnovnog paketa. Drugo rješenje je konačno uvo-đenje proširenog i dobrovoljnog zdravstvenog osi-guranja, a treće je istovremeno provođenje prva dvarješenja.

U razvijenim tržišnim ekonomijama postoje triglavna modela nansiranja zdravstva. U mnogimkontinentalnim europskim zemljama, kao i u Hr-vatskoj, primjenjuje se tzv. model socijalnog osigu-ranja60, u kojemu se sredstva za zdravstvenu zaštitu,ali i penzije, nezaposlenost i druge socijalne rizike – uglavnom prikupljaju preko obaveznih doprinosakoje plaćaju zaposlenici i poslodavci. U modelu na-

cionalnog zdravstvenog osiguranja koji se, izmeđuostalog, primjenjuje u Velikoj Britaniji, Švedskoj iKanadi, glavni su izvor sredstava porezni prihodi, ane namjenski doprinosi za zdravstveno osiguranje.Posljedica toga je činjenica da se zdravstvene vlastiza svoj budžet moraju intenzivno natjecati s drugimkorisnicima poreznih prihoda (obrazovanjem, trans- portom i sl.). Treći se model koristi samo u SAD-u. Neobičan je po tome što je većina radnika i njihovih porodica zdravstveno osigurana kod privatnih osi-guravajućih društava preko preduzeća u kojimaradi, tako da privatni izvori sredstava čine znatnoveći iznos ukupne zdravstvene potrošnje. No čak iSAD ima dva velika programa javnog zdravstvenogosiguranja: Medicare (za starije osobe) i Medicaid(za siromašne). Ti se programi nansiraju kombi-nacijom poreznih prihoda i doprinosa na plaće61.

Političko opredjeljenje u BiH je utemeljiti “ne-kompetitivan regionalno utemeljen sistem socijalnogzdravstvenog osiguranja”. Socijalno zdravstvenoosiguranje podrazumijeva neprotni i javni sistemosiguranja, koji je uspostavljen zakonom i funk-

cionira pod okriljem parlamenta i vlade. Ovaj sistemse ne nansira putem općeg oporezivanja, već putemdoprinosa za zdravstveno osiguranje.

58 Vidjeti pod 2.2. zajedno sa bilj. 29.59 H. Salihović, “Prava pacijenata na korištenje zdrav-

stvene zaštite iz perspektive zakonske regulative i realnamogućnost nansiranja istih”, Zdravlje, ljudska prava ireformski procesi, 2009, s. 15.

60 Model socijalnog osiguranja često se naziva Bismarck-ovim modelom, prema najvećem njemačkom državniku19. stoljeća Ottu von Bismarcku (1815-1898), koji jeuveo prvi sistem socijalnog osiguranja u Europi. Taj jesistem obuhvatao zdravstveno, penzijsko i invalidskoosiguranje.61 D. Mihaljek, “Zdravstvena politika i reforma u Hr-vatskoj: Kako vidjeti šumu od drveća?”, Pridruživanje Hr vatske Europskoj uniji. Izazovi sudjelovanja, 2006, s.(256 i dalje) 290.



57

Pod nekompetitivnim sistemom podrazumijeva seodsustvo kompeticije između različitih fondova so-cijalnog zdravstvenog osiguranja. Regionalno ute-meljen znači da u svakoj regiji egzistira po jedanfond. Građani nemaju mogućnost slobodnog izborafonda zdravstvenog osiguranja u koji će uplaćivatidoprinose, niti mogućnost napuštanja osiguranjakoje je obavezno za sve građane. Univerzalna po-krivenost stanovništva zdravstvenim osiguranjem jedan je od osnovnih principa sistemskih zakona izoblasti zdravstva. Zdravstvene usluge koje se nenansiraju kroz “osnovni paket” mogu se prepustitiindividualnoj odgovornosti građana. Privatnim osi-guravajućim društvima će biti dozvoljeno da pokrijudodatne rizike na dobrovoljnoj osnovi ali ne i oneusluge koje su već pokrivene obaveznim zdrav-

stvenim osiguranjem. Za razliku od koncepta “ne-kompetitivnog regionalno utemeljenog sistemasocijalnog zdravstvenog osiguranja”, privatno/dob-rovoljno osiguranje će se utemeljiti kao sistem“kom petitivnih protnih fondova privatnog zdrav-stvenog osiguranja”. Ovi fondovi neće imati direktankonkurentski odnos s fondovima obaveznog zdrav-stvenog osiguranja, jer će uglavnom nansirati raz-ličita prava na zdravstvenu zaštitu62.

4. Zaključak

Analizom iznesenih podataka dolazi se do zaključkada su ključni problemi zdravstvenog sektora u BiHneujednačen pristup zdravstvenoj zaštiti na cijelomteritoriju BiH, nizak nivo kvaliteta usluga, nedostatak povjerenja stanovništva u zdravstveni sektor i ko-rupcija u zdravstvu. Zastarjela tehnologija i nedo-statak sredstava za ulaganje u novu opremu za po-sljedicu ima nemogućnost pružanja određenihmedicinskih usluga, zbog čega su teško oboljeli pa-cijenti često prinuđeni da ove medicinske uslugetraže u inostranstvu, uglavnom o svom trošku. Veliki problem predstavlja i neadekvatan i netransparentansistem nansiranja, te velika akumulirana uzajamnadugovanja ustanova u sistemu zdravstvene zaštite,kao i dugovanja prema dobavljačima, uglavnom zalijekove i medicinska sredstva.Stoga je jasno da se više ne smije čekati sa reformamai da se pod hitno moraju poduzimati odgovarajućemjere na uklanjanju ili bar ublažavanju posljedicaovakvog stanja, te stvaranju pretpostavki za budućirazvoj cjelokupnog sistema, a na taj način i za većinivo zdravstvene zaštite stanovništva.

Neke od reformskih mjera sigurno neće ni javnost,ni zaposlenici u zdravstvu dočekati blagonaklono. No, to ne smije biti prepreka za njihovo provođenje, jer će se sistem u protivnom urušiti.

Neophodno je da se u cijelosti počne primjenjivatiOdluka o utvrđivanju osnovnog paketa zdravstvenih prava63 ili da se na drugi način konačno utvrditi os-novni paket prava iz obaveznog zdravstvenog osigu-ranja koja će, pod jednakim uslovima, biti dostupnasvim osiguranicima bez diskriminacije po bilo kojem osnovu.

Slijedom navedenog, potrebno je jasno denirati iz-nose ličnog učešća osiguranika u troškovima zdrav-stvene zaštite i usluge za koje se plaća partici pa-cija.

Novim Zakonom o zdravstvenom osiguranju i pod-zakonskim aktima koji na osnovu njega budu do-nijeti, potrebno je stvoriti uslove za uvođenje dobro-voljog zdravstveng osiguranja. Ono bi trebaloobuhvatati dopunsko zdravstveno osiguranje, kojim bi se pokrivao dio troška do pune cijene zdrav-stvene zaštite iz obveznog zdravstvenog osiguranjai dodatno zdravstveno osiguranje kojim bi se osi-gurao viši standard zdravstvene zaštite u odnosu nastandard zdravstvene zaštite iz obaveznog zdrav-stvenog osiguranja.

Takođe je nephodno promijeniti sistem nansiranjazdravstva na način da se umjesto dosadašnjeg van- budžetskog primjeni budžetski sistem, povećatitrans parentnost trošenja sredstava, te uvesti DRG(diagnostic related groups) sistem plaćanja zdrav-stvenih usluga64.

S tim u vezi, potrebno je povećati iznos poreznih prihoda koji se prenose iz budžeta svih nivoa vlastiu sistem nansiranja ukupne zdravstvene po-trošnje.

Vezano za pitanje privatizacije u zdravstvu, prvikorak koji bi vlasti u BiH trebali poduzeti bio bideniranje obima i ciljeva privatizacije.

Takođe bi trebalo podsticati veće učešće privatnihosiguravajućih društava u nanciranju troškovazdravstva. To bi dugoročno moglo dovesti do sma-njenja stopa doprinosa za obvezno zdravstveno osi-

62 B. Hrabač, Zdravstvena ekonomika, Nastavni tekst,2008, s. 3.

63 Vidjeti pod 2.2. zajedno sa bilj. 29.64 Ovaj sistem podrazumijeva plaćanje po dijagnostičko-terapijskom slučaju, pri čemu je slučaj razdoblje od

prijema do otpusta iz bolnice, a svi troškovi nastali u tomrazdoblju uključeni su u cijenu. Ovakav način plaćanjakoristi se u svim zemljama Europske unije.



58

guranje, što bi smanjilo troškove rada i time omo-gućilo veće zapošljavanja, a na taj način i veći brojlica za koje bi se uplaćivali doprinosi.

Osim toga, vlasti bi morale ozbiljno razmotriti pi-

tanje nansiranja investicija u zdravstvu i pronaćinačin da se obnove postojeći i izgrade novi kapa-citeti, nabavi nova medicinska oprema i educirakadar.

Nadležni organi bi trebali denirati dugoročnu stra-tegiju razvoja kadrova u zdravstvu i za zdravstvo, testrategiju razvoja obrazovnih kapaciteta za sveključne prole u zdravstvu. Pri tome se misli kakona medicinsko osoblje, tako i na prateći nemedicinskikadar.

Jedan od prioriteta bi svakako trebao biti i uklanjanjeslabosti u poslovanju sekundarne i tercijarne zdrav-

Summary

This paper represents a brief overview of the health care system in Bosnia and Herzegovina. Author analyzesthe legislation, and detects some of the unresolved issues regarding the health care reform. Health careorganization and nancing in Bosnia and Herzegovina are the responsibility of entities, while Brcko District runs a health care system over which neither entity has authority. Bosnia and Herzegovina, therefore, has13 ministries of health: one for Republic of Srpska, one for Brcko District, one for the Federation of Bosniaand Herzegovina and ten cantonal ministries in the Federation (one for each canton). Despite a number of reform proposals, health care system remains essentially unchanged since 1997. The main problems of thehealth sector in Bosnia and Herzegovina are: inequitable access to health care, poor quality of health care services, corruption, inadequate and untransparent system of nancing, obsolete technology and lack of funds to invest in new equipment. With all the accumulated problems in mind, it is more than obvious that the reform is necessary.

stvene zaštite koje su posljedica nedostatka odgova-rajućih upravljačkih i rukovodnih sposobnosti uzdravstvenim ustanovama. To je posljedica činjeniceda zdravstvenim ustanovama rukovode ljekari, kojinajčešće nemaju adekvatna znanja i iskustva po-trebna za strateško upravljanje, nansijsko planiranjei druge aktivnosti nužne za rukovođenje bolnicamau tržišnim uslovima.

U borbi protiv korupcije u zdravstvu vlast morazauzeti odlučniji i energičniji stav i poduzeti punokonkretnije mjere nego što su formalno donošenjeStrategije za borbu protiv korupcije i Akcionog pla-na za njeno provođenje. Potrebno je provesti odgo-varajuće mjere prevencije s ciljem uklanjanja uzrokakoruptivnog ponašanja, a istovremeno oštro i e-

kasno sankcionirati korupciju u svim njenim pojav-nim oblicima.

CJPFondacija Centar za javno pravo

Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre



59

elvediN jusufbaŠić*

Organizacija skalne politike na nivou Bosne i Hercegovine

* Autor je diplomirani pravnik, državni službenik i saradnik FCJP.

Sadržaj:

1. Uvod ...................................................................2. Fiskalna politika i skalni sistem u Bosnii Hercegovini ..........................................................

2.1. Sistemi raspodjele prihoda u Bosnii Hercegovini ........................................................

2.1.1. Indirektno oporezivanje u Bosnii Hercegovini, organizacija i institucije .............

2.1.2. Fiskalno izjednačavanjeu Bosni Hercegovini ............................................2.1.3. Pokušaj uređenja skalne politike nanivou Bosne i Hercegovine .................................

3. Rezime rezultata i prijedlog rješenja ....................4. Zaključak ..............................................................

59

59

61

63

66

697072

1. Uvod

Razlike u uspješnosti vođenja i provedbi određeneskalne politike zavise, između ostalog, i od ekas-nosti provedbe skalnih i neskalnih ciljeva pove-zanih sa ukupnim ekonomskim ciljevima. Njihinauguriše određeni državni politički i skalnisistem.

Daytonski ustav, kao osnova političkog, pravnog,ekonomskog i skalnog sistema, još uvijek drži BiHi njene stanovnike u statusu quo: glomazna strukturaupravljanja, različiti nivoi vlasti koji imaju zako-nodavna, izvršna (i upravna) i sudska ovlaštenja ihiljade državnih službenika koji je opslužuju. Oniuglavnom rade odvojeni jedni od drugih. Stanje us- postavljeno normama internacionalnog ugovora,kao privremeno rješenje,1 u svakodnevnoj stvarnostiindicira svoju neodrživost u pravnom, sociološkom, političkom, ekonomskom, kao i nansijskom (s-kalnom) smislu. O posljednjem aspektu će biti višeriječi u nastavku. Opća ocjena ustavnog i društvenogstanja u BiH važi, prema tome, i za skalnu politikui njome inaugurisani skalni sistem u Bosni i Her-

cegovini.

U pokušaje mijenjanja ustavnog sistema ulaze i pokušaji da se daju određene nadležnosti državi u pogledu mogućnosti vlastitog nansiranja pomoću prikupljanja izvornih prihoda. Država je tako odDaytona do danas preuzela nekoliko novih nad-ležnosti od entiteta, uključujući indirektno opore-zivanje, obavještajnu službu, odbranu i djelomičneovlasti u nekoliko drugih oblasti. U Bosni i Her-

cegovini najveći dio sredstava i glavni centri moći

smješteni su na “srednjem” nivou vlasti koji obu-hvata entitete, Brčko distrikt BiH i kantone u Fede-raciji BiH. Najveći dio prihoda koncentriran je naovim nivoima vlasti, nauštrb države i lokalnih vlasti.Lokalne samouprave imaju slabe vlastite izvorenansiranja, iako se smatraju najbližim građanima i premda obavljaju najveći dio neposrednih usluga(npr. urbana infrastruktura, komunalne usluge islično).

U nastavku će se ukazati na određene slabosti i pro-turječnosti koje se ogledaju na normativnoj organi-zaciji skalnih politikâ u BiH i njenoj operativnoj iinstitucionalnoj provedbi kroz donošenje propisa,određenih mjera i odluka u institucijama koje prven-stveno djeluju na državnom nivou i koje pokušavajukoordinirati “krovne” skalne politike sa drugim“temeljnim” skalnim politikama u BiH. Pri tom seneće ulaziti u analizu svih skalnih politika u BiH,nego će se pravno usmjerenim analizama prikazatistatus institucija BiH zaduženih za skalnu politikui skalni sistem iz oblasti indirektnih poreza, zatimnjihovi odnosi sa drugim nivoima vlasti i nadležnosti

i, zaključno, formulirati će se preporuke za uklanja-nje nedostataka.

2. Fiskalna politika i skalni sistem u Bosni i

Hercegovini

Ustavni sistem države opredjeljuje dakle, vođenjeskalne politike i skalnog sistema zasnovanog naodluci skalne politike, odnosno, nositelja ukupneekonomske politike.2 Moramo imati u vidu da je

1 Usp. E. Šarčević, Dejtonski ustav: Karakteristike i ka-rak teristični problemi, Sarajevo 2009, ss. 61-63.

2 Pod nositeljima ekonomske politike, a time i nositeljimaodluka na polju skalne politike, misli se na sve onesubjekte koji neposredno utječu na izbor i ostvarivanje



60

BiH složena federalna država koja se ne može opi-sati konvencionalnom kategorijom federalizma,3 jer

ne postoji jedinstven i općeprihvaćen “federalnistandard”. Na toj pozadini formira se i skalna po-litika i skalni sistem sa određenim posebnim izajedničkim organima i institucijama, to je i slučajsa BiH. Termin javne nancije (u svjetskoj literaturi public nannce) i skalna politika ( scal policy uanglosaksonskoj)4 služi za obilježavanje nancijskihaktivnosti države. Cilj im je pribavljanje i trošenjematerijalnih sredstava radi podmirenja općedruš-tvenih potreba.5

Pod nansijskim sistemom se podrazumijeva ukup-nost instrumenta, normi, organa i organizacija u području javne nancijske privrede. Čine ga: skalni

sistem, kreditno-monetarni sistem, devizni sistem.6

U tom smislu nansijski sistem primarno se možeodrediti, kao skup pravnih propisa koji regulirajunansijske odnose na teritoriji određene države.Polazimo od toga da skalni sistem, kao dio ukupnognancijskog sistema, predstavlja, također, ukupnostinstrumenta, normi, organa i organizacija usmjerenih

prikupljanju nancijskih sredstava i njihovoj raspodjeli radi zadovoljavanja društvenih (državnih, javnih) potreba.7 Prema tome, struktura skalnogsistema, u svakoj zemlji, zavisi od ustavnopravnogokvira odnosno od državnog uređenja date države usmislu raspodjele nadležnosti između različitih or-gana vlasti, u horizontalnom i vertikalnom odnosu,u pogledu prikupljanja i trošenja javnih sredstava.Zbog toga skalni sistem, svake države, nosi speci-čan i različit “nacionalni identitet” koji varira oddržave do države.8 On se očituje u praktičnoj pri-mjeni određene nansijske (skalne) politike, kao iukupne ekonomske politike. U tom smislu se možereći, da se praktična primjena, tj. realizacija ciljeva,intencija i efekata predviđenih i reguliranih normamaskalnog sistema postiže nansijskom (skalnom)

politikom.9

Jasno je da BiH odlikuje vrlo složena i kompliciranaustavna struktura, u koju ulazi država sa vrlo re-duciranim nadležnostima u vođenju i provedbi “dr-žavnih” politikâ, pa tako i skalne politike i s njomneraskidivo vezanih politika u ukupnosti nancijskogi ekonomskog sistema. Ustav BiH, utemeljen naDejtonskom sporazumu, pruža veoma slab centar,koji predstavlja državni nivo. To se najbolje vidikroz nedostatak neposrednih i preciznih ovlaštenjakao i sredstava za funkcionisanje “normalnog” fede-ralnog sistema. To za posljedicu ima ograničene islabe administrativne kapacitete.10 Ova osobina ideu paru s ograničenom autonomijom u postupku od-lučivanja državnih organa i ona je posljedica potrebeda se u različitim formama sarađuje sa entitetima.Entiteti (kao i Brčko Distrikt BiH i kantoni u Fe-

ciljeva ekonomske politike. To su najčešće razna državnai kvazidržavna tijela (središnje i lokalne vlade, središnja banka, organizacije osiguranja, itd.). Među nositelje eko-nomske politike spadaju i političke stranke, interesnegrupe i razne međunarodne organizacije koje imajuutjecaja na donošenje odluka u zemlji članici ili kojesamo donose ekonomske odluke obavezne za svoje čla-nove. “Brojnost i pozicija odlučivanja pojedinih nositeljaekonomske politike ovise o ekonomskom i političkomuređenju konkretne zemlje i o tipu državne organizacije.”Usp. P. Jurković, Javne nancije, Zagreb 2000, s. 185.3 Usp. E. Šarčević, Ustav iz nužde, Sarajevo 2010 , ss.301-302 i ss. 320-324.4 Usp. B. Jelčić, Rječnik javnih nancija i nancijskog prava, Zagreb 1981, s. 62.5 Usp. I. Dautbašić, Finansije i nansijsko pravo, Sarajevo 2004, ss. 48-49.6

Usp. Jelčić (bilj. 4), s. 57. Sastavni dijelovi nansijskogsistema u principu trebaju da djeluju sinhronizovano isveobuhvatno, tako da je skalna politika neposrednovezana za monetarnu i deviznu politiku. Međutim, iakose u ovom radu nećemo baviti sa druge dvije politikenansijskog sistema u Bosni i Hercegovini, važno je napomenuti da monetarna politika koju po slovu UstavaBiH treba da vodi Centralna banka BiH, djeluje na prin-cipu valutnog odbora, a ne prave centralne banke, kaonajbitnije nansijske institucije u jednoj državi. Također,devizna politika je “spuštena” na entitetski nivo, iako je po prirodi stvari trebalo da bude imanentno državnanadležnost i na državnom nivou regulisana. Vidi Zakono deviznom poslovanju, Sl. nov. FBiH , broj 47/10 i Zakono deviznom poslovanju, Sl. gl. RS , br. 95/03, 123/05 i92/09.

7 Usp. Jelčić (bilj.4), s. 63.8 Usp. B. Jelčić, Javne nancije, Zagreb 1997, s. 20:“Razvitak javnih (državnih) prihoda organski je vezan uzrazvitak države i s time povezanim oblikom društveno-

političkog uređenja, kao i oblikom i stupnjem privrednograzvitka.”9 Finansijska politika je svjesno nastojanje da se ade-kvatnim instrumentima, te pravilnom kombinacijom re-levantnih elemenata reguliranih nancijskim sustavom postignu željeni rezultati u skalnom i neskalnom pod-ručju djelovanja javnih nancija. Vidi Jelčić (bilj. 8), s.19.10 Ako se kvantitativno pogleda broj institucija nadržavnom nivou (postoji preko 70 institucija, budžetskihkorisnika), međutim, nadležnosti većine institucija su“minorne”. Vrlo mali broj njih nema neposredne kontakte,odnosno zasnivanja pravnih odnosa u vršenju vlasti saobičnim građanima, koji su podvrgnuti, u većini situacija, pravnom režimu užih nivoa vlasti (entiteta, kantona,grada ili općine).



61

deraciji BiH) u odnosu na državu imaju velikunansijsku autonomiju u pogledu svog samoor-ganizovanja. To uključuje i pravo na samostalnunormativnu djelatnost u oblasti skalnog sistema.

Prema tome, ako pod nansijskim suverenitetomrazumijevamo mogućnost donošenja normativnihakata kojima se na osnovi supremacije denišu iuređuju odnosi koji nastaju u obavljanju nansijskeaktivnosti na određenoj teritoriji, jasno je u kojojmjeri podjela na prihode širih i užih političko-teritorijalnih jedinica prestaje biti samo teoretsko pitanje i interes. Ono postaje pitanje od prvorazrednog političkog i praktičnog značaja. Kojoj će političkoj,odnosno teritorijalnoj jedinici, užoj ili široj, i u kojem iznosu pripadati prihod ubran primjenom nekog

od instrumenta prikupljanja prihoda, nije samo -nansijski problem, nego je i prvorazredno političko pitanje koje je naročito izraženo u etnički složenojdržavi.11 Ovo se pravno i praktično ostvaruje, takoda se pravnim propisima (ustavom ili zakonom) od-ređuje da jedna političko-teritorijalna jedinica saodređenim nansijskim, odnosno, skalnim suvere-nitetom, ima ovlaštenja da ustanovljava skalne prihode, da ih uvodi i određuje njihove visine kao iovlaštenje da ih samostalno raspoređuje za pojedine potrebe (rashode) kroz vlastite instrumente nan-siranja javnih rashoda (budžete i fondove).

Pri tom se mora imati u vidu da su upravo navedenaovlaštenja na strani skalnih prihoda određene poli-tičko-teritorijalne jedinice, uzajamno i neraskidivovezana i za raspodjelu rashoda između širih i užih političko-teritorijalnih jedinica. Ova raspodjela pri-hoda i rashoda se u složenim državama, tj. raspodjelafunkcija i time povezana potreba za nansijskimsredstvima, deniše se kao nansijsko izravnanje iliizjednačavanje među različitim regijama ili raznim političko-teritorijalnim jedinicama unutar države.

To je pitanje bitno za složene države i u nastavku će biti detaljnije razmotreno, budući da se ono uređujeu propisima entiteta i države, ali na različit način.

2.1 Sistemi raspodjele skalnih prihoda u Bosni Hercegovini

Postavlja se, dakle, pitanje da li BiH ima jedinstvenuekonomsku, a time i skalnu politiku i skalni sis-tem, tko je za nju nadležan, tko je provodi, i na kojinačin?

Odgovori se moraju potražiti u pravnom okviru zavođenje i određivanje skalne politike i skalnogsistema u BiH, s posebnim osvrtom na politiku in-direktnih poreza. Iz bosanske strukture slijedi daona na svom teritoriju ima javnopravne kolektivitete,tj. teritorijalno političke jedinice, uže i šire, kojeima ju svoj vlastiti normativni skalni sistem ubi-ranja prihoda. On je izražen kroz normativnu sa-mostalnost uvođenja poreza i drugih dažbina i nji-hovog trošenja, i oni se izražavaju kroz različitesisteme koji postoje u nansijskoj teoriji i praksisloženih država. Raspodjela prihoda u složenim (fe-deralnim) državama12 može se izvršiti primjenomtri sistema:

— sistemom odvojenih prihoda (sistem separacije)

u kojem svako javnopravno tijelo ima vlastite pri-hode kojima nansira zadatke iz svoje nad-ležnosti, — sistem zajedničkih prihoda (sistem partipacije),gdje se samo jednoj jedinici u složenoj državi pri-znaju vlastiti izvori prihoda, dok ostale jedinice participiraju u tim prihodima, te — mješoviti sistem prihoda, koji predstavlja kom- binaciju prethodno spomenutih sustava, a ogledase u tome da pojedine jedinice u složenoj državi pribavljaju dio prihoda prema sistemu separacije(vlastiti prihodi), a drugi je rezultat dio participacijeu prihodima drugih (užih ili širih) jedinica.

Na osnovu toga se zaključuje da u BiH djeluju svatri sistema raspodjele prihoda. Međutim, pitanje je ukojoj su mjeri oni skalno opravdani i korisni, bilou horizontalnom, bilo vertikalnom odnosu. Jer, oninisu bili precizno i sistemski određeni Daytonskimustavom ili zakonom na državnom nivou. Posma-trajući dosadašnju praksu, od donošenja Daytonskogustava pa do kraja 2004. godine, raspodjele prihodai rashoda odnosno nansiranja teritorijalno-poli-

tičkih zajednica u BiH, može se dati zaključak, da jeu navedenom periodu preovladavao sistem sepa-racije (sistem odvajanja prihoda), gdje su entiteti (uFederaciji BiH i kantoni) i Brčko Distrikt BiH imalisvoje porezno zakonodavstvo i svoje vlastite izvorenansiranja, tako da su na nivou entiteta bili direktni(gdje su najznačajniji porez na dohodak i porez nadobit, porez na imovinu i drugi) i indirektni porezi(porez na promet roba i usluga, carine, akcize, pu-tarine). Na državnom nivou se primjenjivao sistem partipacije (sistem učešća ili sistem zajednice), gdjedržava nije imala vlastite propise o samonansiranju

11 B. Jelčić, Nauka o nancijama i nancijsko pravo, Idio, Zagreb 1974, s. 25. Usp. Jelčić (bilj. 8), s. 27. 12 Usp. Jelčić (bilj. 8), ss. 27-28.



62

i prikupljanju vlastitih skalnih prihoda (osim even-tualno taksi13), tako da su entiteti davali sredstva zanansiranje države, tzv. sistem kotizacije (kada nižinivo daje sredstva za nansiranje višeg nivoa14).Ovo zajedničko nansiranje države od strane enti-teta se provodilo po ustavnoj,15 kvotnoj formuli 2/3Federacija BiH, a 1/3 RS.

Ovaj sistem raspodjele prihoda pokazao se vrlo ne-ekasnim, posebno u pogledu indirektnih poreza(porez na promet roba i usluga, carina i akciza), te je pogodovao poreskoj evaziji, dvostrukom opore-zivanju, neopravdano velikim troškovima poreznihi carinskih administracija pri ubiranju skalnihdažbina, preklapanju nadležnosti, korupciji i sl. Sve je prouzrokovalo pravni i poreski haos, koji je vodio

do sloma čitavog skalnog sistema na nivou entiteta,a time ukupnog funkcionisanja sistema skalnih prihoda u BiH. I pored takvog stanja domaća po-litika, posebno država nije preuzimala ulogu refor-matora skalnog, a naročito poreskog sistema uBosni i Hercegovini. Aktivnu ulogu je, ponovo, kaoi drugim reformama preuzela međunarodna zajed-nica; OHR (Visoki predstavnik za BiH) i PIC (Vijećeza implementaciju mira). I pored uputa Upravnogodbora PIC-a, putem kojih su vlasti u BiH bile po-zvane da hitno donesu ekonomske reforme u po-gledu ujedinjenja carinskog sistema, kako bi sezaustavilo dupliranje (preklapanje nadležnosti iz-među entiteta) i pronevjere, zatim, uvođenje PDV-a(porez na dodatnu vrijednost odnosno neto svefazni porez na promet) na državnom nivou, kako bi se pojednostavio i učinio ekasnijim sistem oporezi-vanja, te pomoglo u smanjenju cjelokupnih poreskihobaveza, domaće vlasti, to nisu učinile.16 U cilju

provođenja uputa PIC-a i drugih međunarodnih fak-tora, te donošenja reformskih zakona u oblasti ca-rina i indirektnih poreza, kao početak reforme možese smatrati Odluka o uspostavi Komisije za indi-

rektnu poresku politiku17. Odluku je donio Visoki predstavnik koristeći se svojim ovlaštenjima u implementaciji civilnog dijela Dejtonskog sporazuma.Rad Komisije za indirektnu poresku politiku kaoizvršnog i stručnog tijela je pokazao svoje prednostinakon što je reformom u oblasti indirektnog opo-rezivanja došlo do spajanja entitetskih institucija iBrčko Distrikta, nadležnih za oblast carina i porezana promet roba i usluga i stvaranja državne institucije pod nazivom Uprava za indirektno oporezivanje.Ovim je uveden mješoviti sistem sa preovlađujućim participativnim sistemom18 u odnosu na sistem se-

paracije raspodjele prihoda i rashoda u BiH. U pro-vedbi ove reforme Parlamentarna skupština BiH jedonijela Prijelazni zakon o spajanju carinskih upra-va i osnivanju Uprave za indirektno oporezivanje19.

13 Zakon o administrativnim taksama, Sl. gl. BiH , br.14/99, koji je donio Visoki predstavnik za BiH svojomodlukom, a PS BiH ga je usvojila u neizmijenjenom ob-

liku. Kasnije izmjene: Sl. gl. BiH , br. 16/02, 19/02, 43/04,8/06, 76/06, 76/07 i 3/10.14 Ovaj sistem se u nansijskoj teoriji često naziva tzv.sistemom matrikularnih prihoda, koje federacija dobivaza pokriće troškova koji nastaju pri vršenju zadataka povjerenih od strane federalnih jedinica. Ovakav sistemse često primjenjivao na početku federativnih uređenja,kada se na federaciju prenosi samo manji broj tačnih k-siranih poslova i zadataka. Usp. Dautbašić (bilj. 7), s. 59.15 U Ustavu BiH u čl. VIII 3. se navodi: “Federacija ćeobez bijediti dvije trećine, a Republika Srpska jednu tre-ćinu prihoda koji su potrebni za budžet, osim ako se prihodi ne prikupljaju na način kako je utvrdila Parla-

mentarna skupština.” Dostupno na www.ohr.int.16 Usp. Odluke o uspostavi Komisije za indirektnu po-resku politiku, Sl. gl. BiH , broj 4/03.

17 Odgovornosti Komisije iz teksta odluke Visokog predstavnika, bile su jasno i temeljito denisane, čl. 2: a)spajanje odvojenih carinskih uprava u Bosni i Hercegoviniu jedinstvenu carinsku upravu Bosne i Hercegovine; b) uspostavu jedinstvenog poreza na dodatnu vrijednostu cijeloj Bosni i Hercegovini; c) uspostavu Uprave zaindirektno oporezivanje (UIO). Ova uprava će djelovatina nivou države, uključit će jedinstvenu carinsku upravui biti odgovorna za prikupljanje i upravljanje indirektnim porezima, uključujući carine i porez na dodatnu vrijednost; u čl. 6 kroz program rada Komisije, i to: a)formulu za dodjelu prihoda entitetima i Brčko Distriktu; b) formulu kojom se određuje iznos prihoda koji su potrebni za nansiranje institucija Bosne i Hercegovine;c) mehanizam za određivanje poreskih stopa i struktura;d) ekonomsku odnosno društvenu procjenu kako bi sedonijele odluke o poreskim stopama i strukturama; e) postupak kojim se obezbjeđuje neometan prijelaz sa postojećih poreskih i carinskih režima, obezbjeđujući dase ne prekine dotok prihoda, te da su izrađeni odgovarajući

aranžmani za prijenos sredstava. S druge strane u Aneksunavedene odluke su bili istaknuti i razrađeni detaljno principi za reformu u oblasti carina i uvođenja PDV-a,tako da je uspostavljena Komisija imala strateški po-stavljene zadatke i ciljeve.18 Za ovaj sistem je karakteristično da samo nosiocu -nansiranja jednog nivoa pripadaju sopstveni izvorni prihodi, dok nosiocima nansiranja ostalih nivoa pripada pravo učešća u tim prihodima. Poznat je i pod imenomsistem povezivanja (zajednice). On je upravo postavljenu BiH uvođenjem PDV-a na državnom nivou, gdje nižinivoi dobijaju dotacije, tzv. sistem odozgo prema dolje, tj. od nosilaca višeg nivoa nosiocima nansiranja nižegnivoa. Usp. M. Matejić, Finansije, Beograd 1978, s. 17;Dautbašić (bilj. 4), s. 61.19 Sl. gl. BiH , br. 18/03.



63

Ovaj zakon je važio do donošenje propisa (usp. pod2.1.1, bilj. 20) kojim se uređuje uvođenje, naplata ioblici indirektnih poreza na državnom nivou i kojimse u materijalnom i institucionalnom smislu dajenadležnost državi da uređuje indirektne poreze, tj.da ima vlastite prihode za nansiranje javnih za-dataka.

2.1.1 Indirektno oporezivanje u Bosni iHercegovini, organizacija i institucije

U cilju osiguranja institucionalnog i organizacionogosnova za uspostavljanje jedinstvenog sistemaindirektnog oporezivanja u BiH, a kao prvi značajnirezultat u pravnom regulisanju indirektnih poreza, bilo je donošenje Zakona o sistemu indirektnog

oporezivanja u Bosni i Hercegovini20. Ovaj zakon je prioritetno uredio nadležnost BiH u oblasti indi-rektnih poreza; cilj je bila makroekonomska i s-kalna održivost BiH, Federacije BiH, RepublikeSrpske i Brčko Distrikta, te pružanja podrške funk-cionisanju jedinstvene ekonomske teritorije u BiH. Njime su taksativno pobrojani i različiti oblici in-direktnih poreza21. Zakonom je osnovana Uprava zaindirektno oporezivanje (UIO)22, kao jedini organkoji je nadležan za sprovođenje propisa o indi-rektnom oporezivanju i politike, koju utvrdi Vijeće

ministara, na prijedlog Upravnog odbora UIO ( udaljem tekstu: UO UIO). UIO je isto tako, jedinanadležna, za naplatu i operativnu raspodjelu indi-rektnih poreza na teritoriji BiH.23 Na čelu UIO, kaosamostalne upravne organizacije, je direktor, koji za

svoj rad, putem UO UIO, odgovara Vijeću ministarao aktivnostima UIO.24 Organizaciono postavljenaUIO, osim centralnog ureda u Banjoj Luci, ima če-tiri regionalna centra (u Banjoj Luci, Mostaru, Tuzlii Sarajevu) koji su odgovorni za upravljanje carin-skim uredima i carinskim/graničnim terminalimaunutar svoje teritorijalne odgovornosti. Lokacije idjelokrug poslova ispostava i lijala utvrđene su naosnovu ekonomskih principa s primarnim ciljem pružanja učinkovitih i ekasnih usluga poreskimobveznicima i pružanja podrške funkcioniranju je-dinstvene ekonomske teritorije u Bosni i Herce-govini.25

Kao drugi organ formiran navedenim zakonom jeUO UIO, koji je, može se slobodno reći, najvažniji

i najmoćniji upravni organ u cjelokupnom sistemuindirektnog oporezivanja odnosno skalne politikena nivou BiH. Ovo proizlazi iz činjenice, da UOUIO nema neposrednu odgovornost prema Vijećuministara (kao ni drugim vladama nižih nivoa vla-sti), kao državnoj političko-izvršnoj vlasti. To se la-ko može izvesti iz odredbi o nadležnosti UO UIO inačina njegove organizacije i vidi se iz nadležnostiza pokretanje zakonske inicijative i donošenja propisa radi provedbe zakona iz oblasti indirektnogoporezivanja, te nadležnosti, na kojoj se najviše ras- pravlja i na kojoj se “lome koplja”, kroz donošenjaodluka o raspodjeli prihoda od indirektnog opo-rezivanja, na državu, entitete i Brčko Distrikt.26 Iznavedenih krucijalnih nadležnosti iz oblasti indirek-tnih poreza datih UO UIO, a ne Vijeću ministara iliMinistarstvu nansija i trezora BiH, može se vidjetiželja da se ostvari prevladavajući “entitetski” uticajna oblast indirektnog oporezivanja i skalne politike

20 Sl. gl. BiH , br. 44/03, 52/04, 34/07, 4/08 i 49/09.21 Čl. 1 st. 3 glasi: “U smislu ovog zakona, pojam’indirektni porez’ odnosi se na uvozne i izvozne dažbine,akcize, porez na dodatnu vrijednost i sve druge porezezaračunate na robu i usluge, uključujući i poreze na promet i putarine.” Odredbe o oblicima i vrstama in-

direktnih poreza uređene su sljedećim zakonima: a) izoblasti carina: Zakon o carinskoj politici Bosne i Her-cegovine, Sl. gl. BiH , br. 57/04, 51/06 i 93/08 i Zakon ocarinskoj tari Bosne i Hercegovine, Sl. gl. BiH , br. 1/98,5/98, 7/98, 31/02, 19/03, 32/04, 48/05 i 76/06, b) uvođenje poreza na dodanu vrijednost (PDV-a): Zakon o porezu nadodatnu vrijednost, Sl. gl. BiH , br. 9/05, 35/05 i 100/08,te iz oblasti akciza i putarine: Zakon o akcizama u Bosnii Hercegovini, Sl. gl. BiH , br. 62/04, 48/05 i 72/05, sa pratećim podzakonskim provedbenim aktima.22 Iako je ovim zakonom osnovana UIO, sistematičnija i pobliže precizirana nadležnost UIO, njena organizacija,rukovođenje, prava i dužnosti zaposlenih i druga pitanjaodređena su Zakonom o upravi za indirektno oporezivanje,Sl. gl. BiH , broj 89/05.23 Čl. 4 Zakona (bilj. 20).

24 Čl. 8 Zakona (bilj. 20). 25 Čl. 6 Zakona (bilj. 20).26 Usp. čl. 14-20 i čl. 24 Zakona, (bilj. 20). Tako je čl. 21st. 1 lit. (ii) ovog Zakona, određeno: (ii) da se dio

preostalog iznosa koji se prenosi Federaciji, RepubliciSrpskoj i Distriktu utvrđuje na osnovu njihovog udjela ukrajnjoj potrošnji prikazanog u prijavama poreza na do-datnu vrijednost. Iz citirane nadležnosti, koju UO UIOvrši, vidi se, koliku moć ima isti, što ponovo “zasjenjuje“Vijeće ministara, a kojem UO UIO, pravno gledajući,trebao biti podređen. “Očigledno je da su kreatori reformeindirektnih poreza prilikom deniranja nadležnosti iustrojstva težište stavili na politiku indirektnih poreza usloženom skalnom sistemu BiH, a manje na operativneaspekte. Prevaga političkog fokusa u odnosu na operativni je rezultat postojećeg složenog ustavno-političkog us-trojstva BiH, koji se odrazio i na skalni sistem.” Usp. D.Antić, Upravljanje poreskim upravama: uloga upravnih

odbora - II dio, Bilten br. 58/2010, s. 4. Dostupno nawww.oma.uino.gov.ba .



64

koja se provodi na nivou BiH. To potvrđuje i sastavi primjena delegatskog sistema kao i izbor članovaUO UIO, kao kolektivnog i kolegijalnog organa odstrane relevantnih organa vlasti u BiH.27

Iz vertikalno-horizontalnih odnosa između UIO iUO UIO može se vidjeti ključni uticaj UO UIO naUIO, u pogledu samostalnosti i nezavisnosti, ufunkcionalnom i organizacionom smislu. Uorganizacionom smislu, npr. UO UIO djeluje kaoizborna komisija za predlaganje direktora kojeimenuje Vijeće ministara na osnovu odredbi Zakonao ministarskim imenovanjima, imenovanjima Vijećaministara i drugim imenovanjima BiH28, s time, dadirektora UIO ne može razriješiti Vijeće ministara, bez prijedloga UO UIO. Također, u funkcionalnom

smislu, npr. za sve akte direktora UIO, koji se tičukorištenja sredstava i donošenja budžeta UIO,donošenja pravilnika o unutrašnjoj organizaciji isistematizaciji radnih mjesta UIO, donošenjagodišnjeg plana rada UIO, donošenja određenihinstrukcija i pravilnika radi primjene zakona, trebaodobrenje UO UIO da bih stupili na snagu. Ukratko, bilo koja aktivnost ili radnja koju pokrene UIO mora biti odobrena od UO UIO.

Prema tome, na jednoj strani je ustanovljena UIO,koja je za razliku od ostalih upravnih organizacija

(agencija, direkcija, uprava) na državnom nivou,raspolaže vrlo velikim stepenom nezavisnosti uodnosu na izvršnu vlast Vijeće ministara i resornoMinistarstvo nansija i trezora BiH29, a s druge

strane, UIO je u snažnom odnosu ovisnosti o UOUIO, koji nosi sva ovlaštenja i nadzor, koji bi po prirodi stvari trebali da imaju Ministarstvo nansijai trezora BiH, kao resorno ministarstvo u oblasti javnih nansija i Vijeće ministara, kao političko-izvršna vlast.30

Međutim, neke nadležnosti koje su date UIO jedvada se mogu braniti sa pravnog, kao i sa praktičnoggledišta. Npr. UIO je nadležna da vodi prvostepeni i

drugostepeni postupak (!) iz oblasti indirektnogoporezivanja, kako je određeno u Zakonu o Upravi

za indirektno oporezivanje.31 Ovdje je opet posebnimzakonom uređen upravni postupak u odnosu na općiupravni postupak pod nazivom Zakon o postupkuindirektnog oporezivanja.32 Ovakav način uređivanja

nadležnosti, gdje jedan te isti upravni organ (upravnaorganizacija) ima i instancionu nadležnost u pogledu pravnih lijekova koji se izjavljuju na njene upravneakte,33 i koje taj organ rješava u posebnom upravnom postupku, je izuzetak par excellence u odnosu nadruge organe uprave i upravne organizacije na nivouBiH. Iako se radi o osjetljivoj vrsti upravnog (po-reskog) postupka, jer se neposredno rješava o pra-vima i obavezama zičkih i pravnih lica, zako-nodavac o tome nije vodio računa. U tom smislu seodustalo od načela devolucije (zasnivanje drugo-stepene nadležnosti drugog, višeg organa) prilikom podnošenja žalbe na neki upravni akt UIO. Ovim je

27 U skladu sa čl. 16 Zakona (bilj. 20), glasi: Članovi odbora su: (i) ministar nansija i trezora Bosne i Her-cegovine, te ministri nansija Federacije i RepublikeSrpske ili osobe koje djeluju u tom svojstvu; i (ii) tristručnjaka za indirektno oporezivanje. Članovi Odborakonsenzusom biraju predsjedavajućeg iz reda članova,na mandat od pet godina. Direktor Uprave, predstavnik iz Distrikta i predstavnik Centralne banke imat će status

posmatrača u Odboru. Kako se vidi, tri člana su članovi po funkciji, dok preostala tri člana, po jednog, birajuVijeće ministara, Vlada Federacije BiH i Vlada RS. ( čl.17 Zakona). Kao podrška UO UIO Poslovnikom raduUO UIO, osnovani su: Ured predsjedavajućeg UO, Prav-no odjeljenje, Odjeljenje za makroekonomsku analizu iOdjeljenje za krajnju potrošnju. Na taj način UO UIO jestvorio novu birokratsku strukturu i “izbjegao“ da koristi postojeće administrativne kapacitete UIO, Ministarstvanansija i trezora BiH (Sektor za skalne poslove), kao ientitetskih ministarstava nansija i Brčko Distrikta.28 Sl. gl. BiH , broj 7/03, usp. sa čl. 9 Zakona (bilj. 20).29 Ministarstvo nansija i trezora BiH, kao resorno mi-

nistarstvo, u oblasti indirektnog oporezivanja, je pred-stavljeno kroz ličnost ministra nansija i trezora, kaočlana UO UIO, međutim, nema nikakvih zakonskih

organizacionih i funkcionalnih nadležnosti, kojima bimoglo institucionalno da djeluje na politiku indirektnogoporezivanja na državnom nivou.30 Nasuprot ovome, govori činjenica, da su Porezneuprave entiteta, koje provode entitetske skalne propise, pod neposrednim redovnim i vanrednim upravnimnadzorom resornih ministarstava nansija. Vidi npr.relevantne odredbe o organizaciji i rukovođenju Poreznihuprava FBiH i RS, regulisano Zakonom o Poreznojupravi Federacije Bosne i Hercegovine, Sl. nov. FBiH , br.33/02, 28/04 i 4/10, odnosno Zakonom o poreskoj upravi,

Sl. gl. RS , br. 112/07-prečišćen tekst, 22/08 i 34/09.31 Usp. čl. 7 st. 1 lit. (v) Zakona (bilj. 22 ). 32 U pogledu vođenja posebnog upravnog postupka uoblasti indirektnih poreza donesen je Zakon o postupkuindirektnog oporezivanja, Sl. gl. BiH , broj 89/05, teZakon o postupku prinudne naplate indirektnih poreza,Sl. gl. BiH , broj 89/05.33 Tako je čl. 130 Zakona (bilj. 32) propisano: “Osim akonije drugačije propisano ovim zakonom, za odlučivanje u postupcima indirektnog oporezivanja nadležna jeorganizaciona jedinica UIO na čijoj teritoriji je porezniobveznik registriran ili je morao biti registriran.“, tečlanom 139 st. 2 i 3: (2) Direktor UIO odlučuje po žalbi

u drugoj upravnoj instanci, koji rješenje donosi i dostavljau roku od tri mjeseca od dana prijema žalbe. (3) Rješenjedrugostepenog organa po žalbi je konačni upravni akt.



65

narušeno pravo na djelotvoran (ekasan) pravni lijek pred organima vlasti,34 zbog toga što ne postojinezavisan i hijerarhijski viši državni organ, koji biodlučivao o zakonitosti odluka, radnji, propuštanjaili postupaka UIO, odnosno, koji bi obavljao redov-nu upravnu kontrolu nad UIO. Dakle, postojanjenezavisnog drugostepenog organa, izvan hijerar-hijske organizacije UIO, bilo bi veće jamstvo zaosiguranje zakonitosti rada UIO. Ovo osiguranjenezavisnosti u preispitivanju zakonitosti upravnihakata UIO bi se postiglo, obezbjeđenjem instancionenadležnosti Ministarstvu nansija i trezora BiH.Također, ovo bi doprinijelo ostvarenju principa kon-trolisane uprave kao elementa pravne države, od-nosno, kao principa vladavine prava.

Međutim, ako se pokuša odgonetnuti kome nepo-sredno odgovara sam UO UIO uočiće se da nema uZakonu o sistemu indirektnog oporezivanja u BiHodredbe koja daje odgovor. Odnos odgovornostiUO UIO prema drugim nivoima vlasti (vladamadržave, entiteta i Brčko Distrikta) je razvodnjen ifragmentiran, te se može jedino tumačiti kroz od-redbe članka 14 st. 1 t. (ii) Zakona o sistemu indi-rektnog oporezivanja u BiH. U navedenom članuzakona, odgovornost UO UIO je podvedena podsintagmu “informiranje Vijeća ministara, kao i vla-da Federacije, Republike Srpske i Distrikta, o poli-tici i provođenju u vezi s indirektnim porezima inastalim implikacijama na javne prihode, kako bi seolakšala priprema skalno odgovornih budžeta.”35

Međutim, iz ove nadležnosti UO UIO, ne slijedi ivezana nadležnost Vijeća ministara, da na osnovuovog “povratnog informisanja” donosi bilo kakveobavezujuće odluke ili instrukcije prema UI UIO, tj.

Vijeće ministara, kao državni organ, nema uprav-ljačke funkcije36 prema UO UIO. Vijeće ministara,informacije od UO UIO, prima “k znanju”. Prematome, u samu suštinu postojanja ovakvog UO UIOsa predstavnicima relevantnih nivoa vlasti ulaziosiguravanje “zaštite” dominantnih entitetskih inte-resa, kroz delegirane članove UO UIO. To važi una-toč činjenici da se propisi o sistemu indirektnogoporezivanja donose na državnom nivou BiH i da jedržavnom nivou povjereno upravljanje sistemom i prikupljanje indirektnih poreza.

Nadležnost za raspodjelu prihoda od indirektnih poreza po formuli koju vrši UO UIO, na temelju čl.14 st. 1 t. (vi), a u vezi s čl. 21 st. 3 t. (ii) Zakona osistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Herce-

govini, prema državi, entitetima i Brčko DistriktuBiH, regulisana je opširnije i detaljnije Zakonom ouplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda i

pravilnicima za provedbu ovog zakona.37 Iznos raspodjele prihode od PDV-a i drugih indirektnih po-reza na osnovu čl. 21 st. 3 Zakona o sistemu indi-rektnog oporezivanja u BiH, se vrši tako što se:

1. iznos koji se prenosi na državni nivo se zasnivana iznosu u državnom budžeta za tekuću godinu,2. preostali iznos se prenosi na Federaciju BiH, RSi Brčko Distrikt, koji se zasniva na osnovu njihovog

udjela u krajnjoj potrošnji prikazanog u prijavama poreza na dodatnu vrijednost (kroz tzv. koecijentdoznačavanja)38 i

3. iznos koji je potreban za nansiranje obavezavanjskog duga se oduzme od udjela FederacijeBiH i RS, te se direktno uplaćuje u državni bu-džet.

Raspodjela prihoda od PDV-a se vrši svaki radnidan, putem jedinstvenog računa za raspodjelu indi-

34 Pravo na ekasan pravni lijek pred organima vlasti je predviđeno čl. 13 Evropske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koja ima prioritet na svimvažećim zakonima u Bosni i Hercegovini.35 Iako skalnu politiku u oblasti indirektnih porezautvrđuje Vijeće ministara u skladu sa zakonom, na prijedlog UO UIO, iz toga ne slijedi da je za tu politiku injeno provođenje UO UIO “odgovoran“ Vijeću ministaraili vladama nižih nivoa vlasti. Ako bi se desilo da Vijećeministara ili drugi niži nivo vlasti odluči, da treba pozvatina odgovornost UO UIO zbog neprovođenja skalne politike indirektnih poreza, to u skladu sa zakonom nijemoguće. Štaviše o hijerarhijskoj i organizacijskojodgovornosti članova UO UIO nema nijednog slova, jednom imenovani na petogodišnji mandat članovi UIOostaju na mandatu dok im ne istekne. Jedino bi eventualnomogli biti smijenjeni pojedini ministri nansija, ali u

drugom postupku i kroz drugo pozivanje na odgovornostkroz nadležna zakonodavna tijela, jer im je mandat u UOUIO vezan za ministarsku funkciju.

36 O potrebi postojanja jedinstvene i neprekinute veze iz-među odluke i povratne informacije usp. I. Festić, Up-

rava, vlast, zakonitost , Sarajevo 2004, s. (75 i dalje) 76.37 Sl. gl. BiH , br. 55/04 i 35/07, usp. detaljnije o pod-zakonskim propisima i odlukama donesenim na temeljuovog zakona od strane UO UIO. Dostupno na www.uio.gov.ba-Registar propisa.38 Tako je čl. 13 st 2. Zakona (bilj. 37) regulisano:Koecijent doznačavanja utvrđuje se kao odnos sumakrajnje potrošnje prikazane u prijavama poreza na dodanuvrijednost za robu i usluge na teritoriji datog korisnika prihoda i suma krajnje potrošnje prikazane u prijavama poreza na dodanu vrijednost na teritoriji Bosne i Herce-govine, koje su unesene u evidenciju Uprave za isti period. Informaciju o krajnjoj potrošnji treba unijeti u

evidenciju Uprave na osnovu prijava poreza za kojiobveznik nema pravo povrata, posebno za svaku stopu poreza na dodanu vrijednost.



66

rektnih poreza, koji čine računi kod jedne ili višekomercijalnih banaka i računi kod Centralne bankeBosne i Hercegovine.39 Kako se vidi iz prethodnoopisanog načina raspodjele prihoda od indirektnih poreza, jedinstvena raspodjela prihoda od indirektnih poreza državi, entitetima i Brčko Distriktu nije izvr-šena po ksnim koecijentima na duži vremenski period. Posljedica je da se o koecijentima doznakaodlučuje na ad hoc osnovi, na sastancima UOUIO-a. Na osnovu procjene krajnje potrošnje pri-kazane u prijavama poreza, Federacija BiH dobija u prosjeku oko 65 % prihoda od indirektnih porezakoji ispunjavaju uslove raspodjele, Republika Srp-ska oko 32 % i Brčko Distrikt BiH 3 %. Tačni pro-centi raspodjele, međutim, nisu nikada izvjesni, savelikom mogućnošću grešaka i optuživanja da je je-

dan “zakinut” u odnosu na drugog, što na kraju do-lazi i do zahtjeva da se cijeli sistem raspodjele pri-hoda od indirektnih poreza mijenja ili ukine.40 Jednaod posljedica ovakve raspodjele prihoda od indi-rektnih poreza na nivou Bosne i Hercegovine, jestečinjenica, da se entiteti “takmiče”, ko će više potro-šiti na svom dijelu “teritorija”. Imajući u vidu veliku javnu potrošnju svih nivoa vlasti koja učestvuje uBND (bruto nacionalnom dohotku)41, to itekako

utiče na ukupnu raspodjelu prihoda od indirektnih poreza po ad hoc koecijentu doznačavanja odnosnoraspodjele putem odluka UO UIO.

2.1.2 Fiskalno izjednačavanje u Bosni iHercegovini

Kako se iz prethodnog vidi, bez obzira na oštre dis-kusije o pitanjima raspodjele indirektnih poreza,zanemaruje se sasvim očigledna činjenica, a to je,fragmentiranost sistema, jer su vlade na nižimnivoima (to jeste u kantonima, gradovima i opći-nama) eksplicitno isključene iz gore opisanog sis-tema raspodjele, a pitanje indirektnih poreza koji im pripadaju prepušteno je entitetima i Brčko DistriktuBiH da ga reguliraju na različite načine. Stoga

politike skalnog izjednačavanja u ovom trenutkunisu temeljni princip na kojem počiva sistem raspodjele prihoda od indirektnih poreza na nivou Bos-ne i Hercegovine.

Međutim, većina federacija u kojima postoji sistemraspodjele centraliziranih indirektnih prihoda, kao idrugih poreza, između različitih nivoa vlasti, čine tona osnovu ksnih koecijenata utemeljenih na prin-ci pima skalnog izjednačavanja koja se primjenjujuna sve nivoe, tj. javnopravna tijela, koji pružaju jav-ne usluge.42

Dejtonski ustav o organizaciji skalne politike i s-kalnog sistema i raspodjeli skalnih prihoda izmeđunivoa vlasti ne govori skoro ništa43, tako da se kroz

39 Određeno čl. 3, 11 i 12 Zakona (bilj. 37).40

Upravni odbor Uprave za neizravno oporezivanje BiHna sjednici održanoj 10. 05. 2011. u Mostaru nije postigaodogovor o poravnanju dugovanja od raspodjele PDV-akoje Federacija duguje RS za prethodne godine. Ovaj problem povlači se već mjesecima na sjednicama, a izRS su zaprijetili da će tražiti od Upravnog odbora da predloži izmjene i dopune Zakona o sustavu neizravnogoporezivanja i Zakona o uplatama na jedinstveni račun iraspodjeli prihoda da bi se uspostavile tri podružnice,među kojima bi jedna bila za RS. Na sjednici je donesenai odluka o novim koecijentima za raspodjelu prihoda odPDV-a, prema kojoj Federaciji pripada 63,98 % prihoda,RS 32,47 %, a Distriktu Brčko 3,55 % prihoda, izvor: Dnevni list , 11. 05. 2011.41 Rezultati istraživanja iz oblasti javne potrošnje u posljednjih nekoliko godina pokazuju da je u BiH povećan udio javne potrošnje u bruto društvenom proizvodu, s 38 % u 2005. na 42 % u 2008. godini, a u prošloj godini se približilo skoro na skoro 60 %. Međutim,u najnovijem upozorenju koje je stiglo iz MMF-a navodise da je javna potrošnja u BiH izmaknula kontroli, astručnjaci iz MMF-a navode kako će ukupni rashodiadministracije u BiH u ovoj godini iznositi 8,5 milijardiKM. Prema tom izračunu, bh. državni aparat svakesekunde troši jednu najnižu mirovinu. No, ono štozabrinjava je konstatacija u vidu zaključka, kako i na kojinačin će se nadoknaditi rashodi nagomilane administracije,

jer je pravo čudo da BiH zbog ogromne javne potrošnjedo sada nije doživjela nancijski slom, izvor: Večernjilist , 04. 04. 2011.

42 Usp. S. Šuškić-Bašić, Raspodjela prihoda od indirektnih poreza-ključ za skalnu stabilizaciju i učinkovitost u jav-noj potrošnji, Sarajevo 2008, s. 12 i dalje. Dostupno nawww.idoc.ba.43 Za razliku od Ustava BiH, u kojem nije regulisana ma-terija nansija i nansijskog ustrojstva države na ade-kvatan način, u nekim državama je to regulisano na širok i sistematičan način. Tako, u odredbama Ustava SR Nje-mačke postoje detaljne i precizne odredbe, u obliku posebnog poglavlja X – Finansijsko ustrojstvo ( čl. 104a-čl. 115 ). Porezi na prihod, korporacije i promet, tzv.“zajednički porezi” , spadaju u grupu velikih poreza jer obuvataju 2/3 cjelokupnih prihoda (čl. 105 st. 3). Prvadva poreza se dijele na pola između države i zemalja na pola, s tim da opštine, u skladu sa čl. 105 st. 5 i 5a, imaju pravo da zadrže dio prihoda od poreza na dohodak i poreza na promet, a udjeli savezne države i zemalja u porezu na promet se regulišu saveznim zakonom, na te-melju ustavnih načela, sa ugrađenim principom nan-sijskog izjednačavanja (čl. 105 st. rečenica 1-3). Međutim,osnovna značajka da je većina materije poreza, mate-

rijalnih i procesnih propisa, zajedno sa pravom o sudskomustrojstvu, rangu i mjestu sudija, je materija saveznog prava, a što sve ide u korist i primat savezne države i



67

presumpciju nadležnosti u korist entiteta, to pitanjei rješava na nivou entiteta. Međutim u većini sa-vremenih država sa složenim državnim uređenjem, javno nansiranje i javne nansije su regulirane us-tavom. Ovdje se određuje i detaljna raspodjela s-kalnih prihoda između različitih nivoa vlasti.44 Os-novna značajka ovakvog ustavnog regulisanja irješenja, je što se unaprijed zna ko će za koju mate-riju donositi zakonodavstvo iz oblasti poreza (koje je vezano za raspodjelu zakonskih kompetencija),koje poreze ima neki nivo u isključivoj nadležnosti,a koji su zajednički, a sve sa ugrađenim principimanansijskog izjednačavanja u cilju jedinstvenog iravnomjernog razvoja na cijelom teritoriju datedržave.

Međutim, problem skalnog federalizma45

karakteri-zira svaku državu bez obzira da li je ona unitarna ilisložena, zato što i jedna i druga imaju više nivoaodlučivanja, s tim da što je uređenje države složenijeto je i broj nivoa odlučivanja veći. U tom smisludržave pri donošenju odluke o podjeli skalnihfunk cija po nivoima odlučivanja, moraju imati u vi-du određene prednosti i nedostatke decentralizacijeu odnosu na centralizaciju i obrnuto.46

U cilju izbjegavanja određenih debalansa u pri-hodima i rashodima između teritorijalnih zajednica,

države pribjegavaju nansijskom izjednačavanju.Pod nansijskim (izravnanjem) izjednačavanjem( Finanz ausgleich, Fiscal Federalism) podrazumijevase način raspodjele zadataka i mjera države na raz-ličite teritorijalne jedinice, uz istovremeno regu-liranje nansijskih odnosa koji s time u vezi nastaju

među njima.47 Prema tome, unutar nansijskog iz- jednačavanja mogu se identikovati dva povezana iuslovljena područja, u koja spadaju:

a. raspodjela državnih nadležnosti među teritori-

jalnim jedincima ( rashoda) i b. utvrđivanje nansijskih sredstava potrebnih po- jedinoj teritorijalnoj jedinci da izvrši rashode kojisu joj stavljeni u nadležnost (prihodi).

Normativna raspodjela nadležnosti između različitihteritorijalnih jedinica je uslov za raspodjelu rashodai ono se u nansijskoj teoriji naziva pasivno nansijsko izjednačavanje, a kada se utvrđuju elementi(kriteriji) na osnovu kojih se raspodjeljuju prihodikoji će poslužiti da se nansiraju određeni javnirashodi, kao aktivno nansijsko izjednačavanja.48

Ukratko, nansijsko izjednačavanje je prije svega političko pitanje i problem, i ono prvenstveno treba poslužiti da bi se izbjegle, umanjile ili uklonile političke napetosti i neželjena socijalna gibanja me-đu pojedinim regijama, odnosno teritorijalno-poli-tičkim jedinicama unutar države. Raspodjela zada-taka i mjera radi pribavljanja javnih sredstava izadovoljavanja javnih potreba između različitih jav-no pravnih tijela, može se ostvarivati u vertikalnomi horizontalnom pravcu, pa tako postoji vertikalno ihorizontalno nansijsko izjednačavanje.49

Tek kada se riješi pitanje pasivnog nansijskog iz- jednačavanja, raspodjela nadležnosti u normativ-nom aktu, onda se pristupa aktivnom nansijskomizjednačavanju, sa primjenom različitih metoda isistema, u kome se treba odgovoriti kako pribaviti prihode u dovoljnim količinama kako bi se mogliizvršiti određeni zadaci u državi. Kao što smo napo-menuli (usp. pod 2.1.), postoje idealtipski sistemiaktivnog nansijskog izjednačavanja, oni su: a) sis-tem odvojenih prihoda (sistem separacije), b) sistem

njenih kompetencija i u ovoj značajnoj oblasti. DetaljnijeE. Šarčević, Ustavno uređenje Savezne Republike Nje-mačke - Osnove njemačkog državnog prava, Sarajevo2005, ss. 147 – 153.44 Usp. Šuškić-Bašić (bilj. 42), s. 13 i dalje. Kao primjere

komparativne raspodjele prihoda od PDV-a, autorica na-vodi države, koje imaju decentralizirano odnosno fede-ralno uređenje, i to: Njemačka, Austrija, Švicarska, Bel-gi ja, Australija, Kanada i SAD. U tom smislu, zastupastanovište da ’njemačko rješenje’ centraliziranog PDV-au okviru kojeg se jedan dio prihoda dijeli sa saveznimdržavama na osnovu formule, za razliku od ostalih na-vedenih država, ima “vjerovatno najbolji pristup”, tj. imaosnovnu i značajnu karakteristiku, a to je da primijenjen“cjelovit pristup raspodjeli prihoda s ciljem postizanjavećeg skalnog izjednačenja”.45 O pojmu skalnog federalizma, usp. Jurković (bilj. 2),s. 142.46

O prednostima centralizacije i decentralizacije na poljuraspodjele funkcija skalne politike, usp. Jurković (bilj.2), ss. 145-146.

47

Usp. Jelčić ( bilj. 8), s. 414.48 Usp. Jelčić ( bilj. 8), s. 414.49 Vertikalno nansijsko izravnanje je termin kojim seoznačavavaju nansijski odnosi koji nastaju između pojedinih stepena odnosno rangova javnopravnih tijela i sa-veza čiji su oni članovi. Ovakvi odnosi mogu obuhvatatidva stepena, tj. između saveza i saveznih država koje tajsavez sačinjavaju (tzv. savezno nansijsko izravnanje),kao i one koje nastaju između saveza i općine, (tzv. ko-munalno nansijsko izravnanje). Horizontalno nansijskoizravnanje jeste termin kojim se označava raspodjela za-dataka i uređenje nansijskih odnosa među užim/nižimadministrativno-teritorijalnim jedinicama istoga ranga.npr. tzv. interkomunalno nansijsko izravnanje, kojim seuređuju nansijski odnosi među općinama. Usp. Jelčič(bilj. 8), s. 415.



68

zajedničkih prihoda (sistem participacije), te c) mje-šoviti sistem (kombinacija sistema pod a] i b]), a uokviru kojeg postoje podsistemi , kao što su: sistemkvota, sistem doplata (doznaka) i drugi sistemi, takoda njihov broj ni u teoriji nije konačan.50

Kao kriteriji koji se primjenjuju u procesu nan-sijskog izjednačavanja, a koje primjenjuju kakounitarne tako i složene države, njihovo formulisanje,razrada i pravno regulisanje, spadaju među najdeli-katnije političke zadatke države. Kao najčešći krite-riji nansijskog izjednačavanja, koji se javljaju uteoriji i koji se primjenjuju u praksi, kao jedan ili ukombinaciji sa drugima, navode se: broj stanovnika, potreba za nansijskim sredstvima, nansijski kapa-citet (snaga), porezno opterećenje, per capita nacio-

nalni dohodak.51

Kao što smo napomenuli (usp. pod tačkom 2.1.1) nanivou Bosne i Hercegovine iz oblasti indirektnih poreza ne vrši se nansijsko izjednačavanje sa odre-đenim stalnim i kontinuiranim kriterijima, nego sesamo vrši raspodjela na entitete i Brčko DistriktBiH, po kriteriju koji uzima u obzir koecijente do-značavanja i odlučivanja ad hoc, na sastancima UOUIO, a na osnovu procjene krajnje potrošnje pri-kazane u prijavama poreza na teritoriju entiteta iBrčko Distrikta BiH.U tom smislu entiteti su donijeli određene zakoneza raspodjelu prihoda od indirektnih poreza, radinansijskog izjednačavanja na svojoj “teritoriji”,gdje indirektni porezi čine preko 80 % svih skalnih prihoda u Bosni Hercegovini.52 U skladu sa Zakonomo pripadnosti javnih prihoda u Federaciji Bosne iHercegovine,53 Federacije BiH je upotrijebila for-mulu (kriterije nansijskog izjednačavanja) za raspodjelu prihoda nižem nivoima vlasti. Ukupni pri-hodi od indirektnih poreza na nivou Federacije BiHse trenutno raspoređuju na sljedeći način:54

— 36,2 % na nivou FBiH; — 51,48 % na kantonalnom nivou; — 8,42 % na općinskom nivou; — 3,9 % Direkciji za puteve.

Četiri vrste kriterija (pondera) koriste se za hori-zontalnu raspodjelu između kantona i općina:55

— veličina teritorija (6 % pondera za kantone, 5 %za općine), — broj stanovnika (57 % pondera za kantone, 68% za općine), — broj učenika upisanih u osnovne škole (24% pondera za kantone, 20 % za općine), — broj učenika upisanih u srednje škole (pri-mjenjivo samo za kantone, 13 % pondera), — indeks razvoja (primjenjivo samo za općine, 7

% pondera) koji “mjeri faktor skalnog kapacitetaopćina” i “izračunava se kao udio prikupljenih poreza na promet i prot za određenu općinu u2005.g. u poređenju sa FBiH prosjekom za ove poreze”.

Zakon o budžetskom sistemu u RS56 raspodjeljujevertikalno ukupne prihode doznačene RS sa jedin-stvenog računa UIO u skladu sa sljedećim posto-cima:57

— 72 % na nivou RS;

— 24,0 % na nivou gradova i općina; — 4 % javnom preduzeću “Putevi Republike Srp-ske”.

Horizontalna raspodjela između gradova i općinaradi se na osnovu sljedećih kriterija:58

— 75 % na osnovu broja stanovnika; — 15 % na osnovu broja učenika upisanih u sred-nje škole; — 10 % na osnovu broja učenika upisanih u os-novne škole.

Kako se vidi iz prethodnih odredbi entitetskih propisa, entiteti su preuzeli i primijenili stalne i konti-nuirane kriterije nansijskog izjednačavanja. Oni sekorigiraju na osnovu višegodišnjih procjena i pla-nova, s tim da se određeni kriteriji nansijskog iz- jednačavanja vjerovatno utvrđuju aproksimativno i posredno, što je opet jedan od ozbiljnih nedostatakaovog sistema.59

50 Prema tome, osnovni instrumenti i metodi aktivnognansijskog izravnanja navode se pod: 1) eliminiranje poreznog suvereniteta (vertikalno nansijsko izravnanje),2) izbjegavanje dvostrukog oporezivanja, i 3) ublažavanjerazlika u nansijskom kapacitetu saveznih jedinica ( pod2] i 3]) horizontalno nansijsko izravnanje); usp. Jelčić ( bilj. 8), ss. 419-421.51 Šire sa objašnjenjima, Jelčić ( bilj. 8), ss. 422- 425.52 Radi usporedbe ukupni skalni prihodi u 2010. godinidržave, entiteta i Brčko Distrikta, iznosili su 5.166,3milrd. KM, a prihodi od indirektnih poreza su bili 3.838,5milrd. KM.Usp. Konsolidirani izvještaj za BiH - Cen-tralna vlada za 2010, Bilten broj 67/11, s.17. Dostupno na

www.oma.uino.go.ba.53 Sl. nov. FBiH , broj 22/06.54 Usp. čl. 6 Zakona (bilj. 53).

55 Usp. čl. 9 Zakona (bilj. 53).56 Sl. gl. RS , br. 54/08, 126/08 i 92/09.57 Usp. čl. 8 Zakona (bilj. 56).58

Usp. čl. 9 Zakona (bilj. 56).59 Npr. broj stanovnika nije precizan ni tačan, jer u BiHnije vršen zvanični popis stanovništva od 1991. godine.



69

Iz entitetskih propisa o nansijskom izjednačavanju,ne vide se odredbe koje bi rješavale problem dvo-strukog oporezivanja (npr. kod direktnih poreza – porez na dohodak ili poreza na dobit, kada o njima propise donose entiteti svako za sebe), tj. nepo-stojanje odredbi kojima bi se eventualno predvidjelesklapanje određenih administrativnih ugovora oizbjegavanju dvostrukog oporezivanja između enti-teta. Također, ne postoji rješenje za ovaj problemana drugi način, npr. tako da se na državnom nivoudonese obavezujući propis koji bi sadržavao, tzv.kolizione norme o pitanju i problemu dvostrukogoporezivanja zičkih i pravnih lica na teritoriji Bo-sne i Hercegovine.

2.1.3 Pokušaj uređenja skalne politike na nivou

Bosne i Hercegovine

Zakon o Fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini60

je, poslije višegodišnjih pokušaja, konačno donesenu julu 2008. godine, od strane Parlamentarne skup-štine BiH. Ciljevi su bili koordinacija međuvladineskalne politike na nivou Bosne i Hercegovine iosiguranje makroekonomske stabilnosti i skalneodrživosti BiH, Federacije BiH, RS i Brčko DistriktaBiH. Sastav Fiskalnog vijeća BiH (FV BiH ) sličan je sastavu UO UIO (usp. pod 2.1.1, bilj. 27), s tim

da su članovi visoki politički i državni funkcioneri,i čine ga 6 članova, i to: predsjedavajući Vijeća mi-nistara, predsjednik Vlade RS, premijer Vlade Fede-racije BiH, ministar nansija i trezora BiH, ministrinansija entiteta, a u svojstvu posmatrača su Guver-ner Centralne banke BiH i predsjednik Vlade BrčkoDistrikta.61 Nadležnosti FV BiH određenu su čl. 4

navedenog zakona62, koje su inače, generalne i na-čelne, ni na jednom mjestu ne govore o jedinstvenoj

skalnoj politici Bosne i Hercegovine, nego o koor-diniranoj skalnoj politici “u Bosni Hercegovini”.

Uostalom, na to, i sam naziv navedenog zakonaupućuje. S druge strane, iz nadležnosti FV BiH semože zaključiti da su iste usmjerene na instrumentnansiranja javnopravnih tijela u Bosni i Her ce-govini, tj. na budžet odnosno budžetsku politiku,tako da je teško održiv naziv “skalno vijeće”. Prije bi odgovarao naziv “budžetsko vijeće”. Dalje, akose uporede nadležnosti UO UIO i FV BiH, nad-ležnosti FV BiH vidi se da su one ustvari akcesornei da djeluju dopunjujuće u odnosu na “moćne i primarne” nadležnosti UO UIO u oblasti skalne politike na nivou BiH. U radu i organizaciji FV BiH

je očigledan, također, “entitetski uticaj” na njegovofunkcionisanje, tako da su entiteti i dalje gospodariskalnih politika na svom “teritoriju”, jer državnomnivou nije data nikakva subordinirajuća funkcija u

60 Sl. gl. BiH , broj 63/08. Do donošenja ovog zakona je postojalo Nacionalno skalno vijeće . Ono je, kolikotoliko, osiguravalo koordinaciju budžetskih politika nanivou države i entiteta, uključujući poresku politiku na

nivoima ispod državnog i javno zaduživanje. Ono jeformirano 24. 05. 2005. Vijeće se sastojalo od premijerai ministara nansija države i dva entiteta, FederacijeBosne i Hercegovine i Republike Srpske, kao i guverneraCentralne banke koji su imali ulogu posmatrača. Temeljilose na formalnom Sporazumu o uspostavljanju državnogFiskalnog vijeća, potpisanog od strane predsjedavajućegVijeća ministara BiH i dva entitetska premijera. Usp. nawww.oma.uino.gov.ba/pravna osnova/.61 Usp. čl. 3 Zakona (bilj. 60). U st. (2) istog člana jeodređena “etnička formula” prema konstitutivni narodimoraju imati najmanje po jednog člana u sastavu FVBiH. Kao “stručna” podrška radu FV BiH određeno je

formiranje Savjetodavne grupe FV-a od sedam (7) stalnihčlanova, delegiranih od strane članova FV BiH, s tim da predsjedavajući Vijeća ministara imenuje (delegira) dva

člana (čl. 9 Zakona). FV BiH ima i Sekretarijat koji jezadužen za organizacijsku i administrativnu podršku FVBiH (čl. 10 Zakona).62 Čl. 5 Zakona (bilj. 60) glasi: a) koordinaciju skalne politike u Bosni i Hercegovini, b) usvajanje Prijedlogadokumenta Globalni okvir skalnog bilansa i politika uBosni i Hercegovini, koji sadrži sljedeće parametre: 1) prijedlog skalnih ciljeva budžeta institucija: Bosne iHercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, RepublikeSrpske i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine; 2) prijedlog makroekonomske projekcije i projekcijeukupnih indirektnih poreza i njihove raspodjele zanarednu skalnu godinu, 3) prijedlog gornje granicezaduženja budžeta institucija: Bosne i Hercegovine,Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske iBrčko Distrikta Bosne i Hercegovine; c) usvajanje prijedloga kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija; d) praćenje realizacije utvrđenih ciljeva ikriterija prilikom donošenja i izvršavanja budžeta, kao i preduzimanje korektivnih mjera i aktivnosti; e) u s postavljanje potpune koordinacije aktivnosti u poštivanju

budžetskih kalendara u pripremi, usvajanju, izvršenju ireviziji budžeta institucija: Bosne i Hercegovine,Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske iBrčko Distrikta Bosne i Hercegovine; f) predlaganje prioriteta u unapređenju sektora javnih nansija u Bosnii Hercegovini; g) usvajanje Poslovnika o radu Fiskalnogvijeća i drugih potrebnih akata za funkcioniranje radaFiskalnog vijeća, h) usvajanje budžeta Fiskalnog vijeća.Iz navedenih nadležnosti FV BiH, lako se može izvućizaključak da su one uspostavljene na budžetskim prin-cipima, a ne na prioritetno širim ciljevima i načelima s-kalne politike, npr. na principu budžetske ravnoteže, bu-džetske javnosti, periodiciteta budžeta, budžetske speci- jalizacije-kvalitativna, kvantitativna i vremenska, itd. O budžetskim principima detaljnije Jelčič ( bilj. 8), ss. 383-395.



70

oblasti skalne politike. Također, iz nadležnosti FVBiH se ne vide bilo kakva odgovornosti za vođenje politike nansijskog izjednačavanja, na cijeloj teri-toriji Bosne i Hercegovine. Ona se ostvaruje utvr-đivanjem metoda i instrumenta na području, tzv.ak tivnog nansijskog izjednačavanja. U nju spadaju:a) eliminiranje poreznog suvereniteta63 (vertikalnonansijsko izjednačavanje), b) izbjegavanje dvostru-kog oporezivanja i c) ublažavanje razlika u nansij-skom kapacitetu političko-teritorijalnih jedinica(pod a] i b] horizontalno nansijsko izjednačavanje,usp. pod 2.1.2, bilj.49 i 50 ).

I pored navedenih nedostataka kvalitativne prirodekoje su imanentne u radu FV BiH, samo funk-cionisanje FV BiH je u skoro stalnoj blokadi: ne

odr žavaju se i odgađaju se njegove sjednice, ne pro-vode se njegove odluke ili preporuke u praksi enti-teta. To ilustrira pokretanje zahtjeva za ocjenu us-tavnosti pred Ustavnim sudom BiH o usvojenom budžetu u Republici Srpskoj za 2011. godinu.64 Me-đutim, povod ovom zahtjevu je kršenje čl. 6 Zakonao FV u BiH, kojim se regulira, pitanje Globalnogokvira skalnog bilansa i politika u BiH. Prijedlogdokumenta Globalni okvir iz čl. 5 lit. b) ovog zakonadonosi se za naredne tri godine, revidira se svakegodine, a usvaja se u formi sporazuma između VladeFBiH, Vlade RS i Vijeća ministara BiH. Sporazum potpisuju: predsjedavajući Vijeća ministara BiH, uime Vijeća ministara BiH, premijer FBiH u imeFBiH, i predsjednik Vlade RS u ime RS. Prema to-me, radi se o provjeri “da li je entitetski propissuprotan državnom zakonu”.

Čini se da je jedino rješenje za “discipliniranje” od-ređenog nivoa vlasti, poglavito entiteta, predviđeno

63 Pod nansijskim (poreznim) suverenitetom se pod-razumijeva: pravo javnog tijela da utvrdi odnosno uvedeobavezu oporezivanja određenog poreznog objekta;

pravo javnopravnog tijela da raspolaže iznosima koji suubrani putem oporezivanja; pravo javnopravnog tijela narazrez i naplatu poreza, tj. na utvrđivanje elemenata kojideterminiraju porezno opterećenje, kao i pravo da ubererazrezane poreze. Eliminiranjem poreznog suvereniteta,drugim riječima znači, da porezima prikupljeni prihodimoraju pripasti odnosno biti raspoređeni tamo gdjetrebaju, a ne ostati tamo gdje su uvedeni, ubrani odnosnotrošeni. Usp. Jelčić (bilj. 8), s. 419.64 Zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda PSBiH, Su-lejman Tihić, podnio je Ustavnom sudu Bosne i Herce-govine zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o izvršenju budžeta RS za 2011. i Odluke o usvajanju budžeta RS za2011, jer navodno nisu usuglašeni sa članovima III/3.b),III/5.a) i VIII/3 Ustava BiH. Izvor: www. source.ba,očitanje 28. 01. 2011.

odredbama Zakona o FV u BiH.65 Međutim, pitanje je kako je tu “sankcionirajuću” normu moguće pro-vesti, koliko je ona ekasna kao sankcija za nepo-štivanje odredbi navedenog zakona. Ona, naime, posvom važenju djeluje, kao lex imperfecta odnosnoius nudum, a to se vidi iz eksplicitnog kršenja norminavedenog zakona od strane entiteta RS.

Iz navedenog se može zaključiti, da pokušaj nor-mativnog i institucionalnog uređenja skalne poli-tike na nivou Bosne i Hercegovine, kroz donošenjezakona o osnivanju FV BiH, nije dao rezultate irješenja, koji bi skalnu politiku na nivou Bosne iHercegovine podigli na novi, racionalniji i funkcio-nalniji nivo. Umjesto preuzimanja nadležnosti odstrane FV BiH od UO BiH (gdje bi UO UIO zadržao

samo operativne kontrolne nadležnosti u oblastiindirektnog oporezivanja) i dopunom sa novim kon-kretnim nadležnostima u pogledu vođenja i koordi-nacije cjelovite skalne politike Bosne i Herce-govine, FV BiH je postalo samo još jedno državnotijelo supsidijarnog karaktera u odnosu na UO UIO.FV BiH je dakle, kao državni organ, bez bilo kakvogodlučujućeg uticaja na donošenje obavezujućihskalnih pravila na postojeće fragmentirane skalne politike u Bosni i Hercegovini.

3. Rezime rezultata i prijedlog rješenja

Postojećem sistemu su inherentni stvarni problemikoji iziskuju adekvatna rješenja:

a) Nejedinstvena i fragmentirana skalna politikau Bosni Hercegovini

Fragmentiranost i nefunkcionalnost skalne politikeu Bosni i Hercegovini je uslovljena nefunkcionalnimi neodrživim ustavnim uređenjem države. U tomsmislu se, kao jedno od bitnih ustavnih pitanja u po-stupku izmjene ustava (potpune ili djelomične) mo-

ra postaviti i problem ugrađivanja ustavne odredbeo nansijskom ustrojstvu države i problem raspo-djele nadležnosti na principima podijeljenog nan-sijskog suvereniteta. Model se može preuzeti iz dru-gih savremenih složenih država. Raspodjela skalnih

prihoda se mora urediti na principima skalnog

65 Čl. 13 st. 3 Zakona (bilj. 60), glasi: Ukoliko se prekršilac u ostavljenom roku ne vrati u okvire sporazuma,odnosno obaveza iz čl. 12 st. (2) ovog zakona, obavezan je deponirati iznos od 10 % od iznosa odstupanja ispodutvrđenog skalnog cilja na vlastiti račun posebnihnamjena. Deponirana sredstva mogu se koristiti isključivoza izmirenje unutrašnjeg duga prekršioca.



71

izjednačavanja svih teritorijalnih jedinica u BiH, oddržave, entiteta i općina (pasivno i aktivno skalnoizjednačavanje). Prema tome, temeljni princip raspodjele prihoda od indirektnih poreza mora biti postavljen sa skalnim izjednačavanjima, horizon-talno i vertikalno, između svih nivoa vlasti kojeosiguravaju javne usluge.

Iz prethodnog principa slijedi princip supsidijarnosti, prema kojem bi oni zadaci koji se po svojoj prirodimogu izvršiti uža/niža javnopravna tijela trebali timtijelima biti i dodijeljeni, tj. njihovo izvršavanje bitrebalo povjeriti nižim tijelima, kako bi se mak-simalno uštedjelo na troškovima u provedbi skalne politike. Međutim, kod uvođenja ovog principa mo-ra se uvažavati činjenicu da se neki zadaci iz skalne

ili šire ekonomske politike ekasnije obavljaju nadržavnom nivou, npr. carinska, devizna, monetarna politika, itd. Za opredjeljenje kojem principu odnos-no u kojoj kombinaciji ovih principa treba dati prednost potrebno je primijeniti cost-benet analizu

na zadatke iz nadležnosti različitih javnopravnihtijela (države, entiteta, kantona, gradova i općina).

b) Nepostojanje dvostepene (redovne) upravne

kontrole nad upravnim aktima UIO

Pravnu konstelaciju u kojoj je UIO prvostepeni idrugostepeni organ (konfuzija nadležnosti) u pogle-

du donošenja i ispitivanja rješenja, koja donosi u predmetima razreza i naplate indirektnih poreza,tre ba ukinuti iz poreskih propisa, i drugostepenunadležnost regulirati kao nadležnost Ministarstvanansija i trezora BiH koja pripada nezavisnom ihijerarhijski višem organu od UIO. Ovo se mora ra-zumijevati kao doprinos ostvarenju principa kontro-lirane uprave kao elementa pravne države, odnosno,kao principa vladavine prava. Suština je u stavu da je žalba ustavno pravo zičkih i pravnih lica u BiH,tj. da ovakvo pozicioniranje žalbe u propisima o in-

direktnim porezima, krši pravo na djelotvoran prav-ni lijek pred organima vlasti države, iz čl. 13. Evrop-ske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnihsloboda, koja ima prioritet na svim važećim zako-nima u Bosni i Hercegovini.

c) Nefunkcionalan skalni sistem i veliki broj poreskih vlasti

Postojeći skalni sistem sadrži 6 vrsta skalnih (po-reskih) vlasti (državni, entitetski, kantonalni /uFederaciji BiH/, Brčko Distrikt BiH, gradski i op-

ćinski), gdje svaki nivo donosi određene propise ozavođenju skalnih prihoda. Radi ekonomičnosti i

funkcionalnosti ubiranja određenih direktnih poreza(posebno, npr. porez na dohodak i porez na dobit) potrebno ih je prenijeti u nadležnost državnog nivoa, jer bi se time postigla dalja uniciranost ekonomskog prostora, i izbjegle mogućnosti internog dvostrukogoporezivanja zičkih i pravnih lica na cijelom teri-toriju BiH, te ekasnije i ekonomičnije prikupljanjeskalnih prihoda.

d) Paralelizam državnih tijela zaduženih za skalnu politiku

Razlog za istovremenim postojanjem UO UIO i FVBiH mora biti razriješeno tako da se veća ovlaštenjai nadležnosti daju FV BiH u pogledu skalne poli-tike, a da UO UIO zadrži operativna ovlaštenjanadzora nad aktivnošću rada UIO. UO UIO mora

se, dakle, prepustiti da procjenjuje i savjetuje u vezisa politikama indirektnog oporezivanja i da nadzirerukovođenje i funkcioniranje UIO. Transferiranjemnadležnosti sa UO UIO prema FV BiH tek tada semože reći da je FV BiH postalo “skalno vijeće”, au čijem radu bi trebalo omogućiti neposrednoučestvovanje i određenim predstavnicima općina igradova u Bosni Hercegovini, a koji su trenutnoisključeni iz bilo kakvog uticaja na skalnu politikuna nivou Bosne i Hercegovine. Kao alternativa pret-hodnom rješenju je da se spoje UO UIO u FV BiH,

kako bi se izbjegle svaka dalja mogućnost prekla- panja nadležnosti između navedenih organa.

e) Nepostojanje obavezujućih skalnih pravila nanivou Bosne i Hercegovine

Pošto se postojeća skalna pravila odnosno propisikoji se odnose na koordinaciju skalnih ciljeva od-nosno politike u Bosni Hercegovini, nisu pokazaliekasnim u primjeni, donijeti propise na državnomnivou, kojim će se utvrditi obavezujući skalni ci-ljevi i skalna pravila za sva javnopravna tijela uBiH, npr. opći (okvirni) zakon o porezima i drugimskalnim prihodima, zakon o rješavanju sukoba pro pisa iz oblasti poreza, taksi i drugi skalnih pri-hoda. Uvesti kontrolne mehanizme nadgledanja provođenja skalnih ciljeva i pravila na svim nivo-ima vlasti, uz mogućnost izricanja sankcija od straneFV BiH, sa operativnim nadzornim nadležnostimaMinistarstva nansija i trezora BiH.

f) Nepostojanje izvornih nadležnosti i kapaciteta u Ministarstvu nansija i trezora BiH

Ministarstvu nansiju i trezora BiH, nije data bilo

koje vrsta nadležnosti na polju skalne politike uBiH, tako da, npr. ni u jednom propisu iz oblasti



72

Summary

Organization of scal policy in B&H is inherently a political issue, as the case with other countries, and not just a nancial issue. It has a special dimension in BiH because here it additionally involves ethnic criteria. Fiscal policy being effected and implemented at the State level is determined and limited by the Dayton constitutional makeupof Bosnia and Herzegovina.

The existence of State-level institutions responsible for scal policy in Bosnia and Herzegovina, on its own,does not mean that they have a decisive inuence on the creation, implementation and monitoring of scal policy, that is, that those institutions have safeguards for the prevention of institutional and operational blockades that occur in the eld of scal policy as an inherently complex and a complicated system. However, it is clear that there are no perfect or universal rules or equivalent institutions for conducting a scal policy in a given country, and they always have national identication, namely they vary or from stateto state.

B&H , as well as any other country, must nd a proper formula that will enable control over the scal policy,allowing for the sustainability and economic development of society as a whole. The elements presented inthis analysis are but the skeleton framework within which one must look for such a formula.

indirektnih poreza nije osigurana izvorna, operativnaili nadzorna nadležnost. Jedina izvorna nadležnost je u nadzoru provedbi propisa iz oblasti taksi na dr-žavnom nivou. Kako bi se ojačala institucionalna iorganizaciona uloga Ministarstva nansija i trezoraBiH, u istom je potrebno pozicionirati Odjeljenje zamakroekonomske analize, koje je sad pri UO UIO.Ovo zbog toga što se njegove aktivnosti i zadaci prirodno uklapaju u strukturu Ministarstva nansijai trezora BiH i čine dopunu nadležnosti koje se vršeili bi se trebale vršiti u ovom ministarstvu (kao štosu: osiguranje skalne održivosti, određivanje s-kalnih ciljeva i strukture javnog duga, objavljivanjeinformacija o izvršenjima budžeta), i koje bi biledio organizacione jedinice pod nazivom Sektor zaskalnu politiku i makroekonomsku analizu.

4. Zaključak

Pitanje uređenja i organizacije skalne politike uBiH je imanentno političko pitanje, kao u ostalom iu svim drugim državama, a ne samo nansijski problem. Ono ima posebnu dimenziju u BiH zbog togašto se ovdje dodatno pojavljuju i etnički kriteriji.Fiskalna politika koja se vrši i pokušava provoditina nivou BiH određena je i limitirana ustavnim us-trojstvom daytonske Bosne i Hercegovine. Ovdje

opisani problemi skalne politike na nivou nisu jedini i najvažniji, ali mogu predstavljati polaznutočku, oko koje bi se, u cilju kvalitetnije, ekasnijei racionalnije skalne politike mogla otvoriti pitanjadaljnjih strukturalnih i sistemskih promjena.

Samo postojanje državnih institucija zaduženih zaskalnu politiku u Bosni Hercegovinu, ne znači daone imaju odlučujući uticaj na kreiranje, provedbu inadzor skalne politike/a, tj. da imaju kontrolnemehanizme za sprečavanje institucionalnih i ope-rativnih blokada koje se odvijaju na polju skalne politike, kao složenom i kompliciranom sistemusamom po sebi.

Kao što svaki sistem teži promjenama, kako bi za-držao svoju stabilnost i funkcionalnost, tako je po-

trebno da se skalna politika i skalni sistem stalnomijenjaju odnosno prilagođavaju. Međutim, jasno je, da ne postoje idealna i univerzalna pravila ili jednake institucije za vođenje skalnih politika udatoj državi i one uvijek nose nacionalni predznak,tj. različita su od države do države. BiH, kao i sveostale države, mora naći odgovarajuću formulu kojaće joj dati kontrolu nad skalnim politikama, od-nosno omogućiti njenu održivost i ekonomski razvojdruštva u cjelini. Elementi koji su ovdje predstavljeni jesu samo najnužniji okvir u kojem se mora tražiti

takva formula.



73

adNaN ćerimaGić*

Zatvorski sistem u BiH i europski zatvorski standardi

*Autor je magistar prava, radi kao pravni praktikant nakrivičnom sudu u Grazu i saradnik je na projektima Kate-dre za ljudska prava i demokratiju Univerziteta u Grazu.

Sadržaj:

1. Kritika zatvorskog sistema u BiH ...................2. Zatvorski sistem(i) u BiH ................................3. Europski zatvorski standardi ...........................

4. Primjena europskih zatvorskih standarda .......5. Uloga međunarodne zajednice u reformizatvorskog sistema u BiH ...................................6. Zaključak ........................................................

737374

75

7676

1. Kritika zatvorskog sistema u BiH

Predmet ove analize je usklađenost zakonodavstva i prakse u okviru zatvorskog sistema u Bosni i Her-cegovini sa europskim zatvorskim standardima, teuloga međunarodne zajednice u procesu usklađivanjakoji se odvijao u posljednjih 10 godina.Iako je sistem izvršenja krivičnih sankcija u 1970-im služio kao primjer za zemlje Skandinavije, on jeu posljednjih 20 godina postao žrtva rata i postratnograzvoja1. Zatvorski sistem u BiH kontinuirano je u posljednjih desetak godina kritikovan zbog kršenjaosnovnih ljudskih prava zatvorenika i neispunjavanja

europskih zatvorskih standarda. Izvještaji od straneEuropske Unije (EU)2, Vijeća Europe (VE)3, ali iHuman Rights Watcha4, te Helsinškog Odbora zaljudska prava BiH5 ukazuju na probleme prena- pučenosti zatvora, zabrinjavajućeg odnosa prema

oso bama u forenzičkim ustanovama, te na pojavuda maloljetnici ne izdržavaju kaznu odvojeno od os-tatka zatvorske populacije, ali i na nepostojanje ak-cionog plana za suzbijanje nasilja među zatvore-nicima.

BiH je preuzela međunarodnu obavezu dostizanjaeuropskih standarda na području izvršenja krivičnihsankcija kada je postala punopravnom članicom VE2002. godine6. Članstvom u VE država je također pristala i da omogući Europskom Komitetu za pre-venciju mučenja (KPM) inspekciju zatvora i nadgle-danje provedbe europskih zatvorskih standarda7.

2. Zatvorski sistem(i) u BiH

U BiH danas egzistiraju četiri međusobno nezavisnazatvorska sistema: državni, dva entitetska i Brčko-Distrikt. Sistemi su regulisani zasebnim zakonima oizvršenju krivičnih sankcija (ZIKS) za čijuimplementaciju su zadužena nadležna Ministarstava pravde (MP)8. U Federaciji BiH je na snazi i desetKantonalnih zakona o izvršenju sankcija, ali su dioFederalnog sistema izvršenja sankcija9. Prije rata u1 A. Aitchison, Global meets local: International partici-

pation in prison reform and restructuring in Bosnia and

Herzegovina, u Criminology and Criminal Justice, 2010,s. 77-94.2 Europska Komisija, Bosna i Hercegovina: Izvještaj o progresu za 2008. godinu, [SEC(2008) 2693], novembar 2008, dostupan na http://www.ecoi.net/le_upload/1227 _1229348378_bosnia-herzegovina.pdf.3 Npr. Vijeće Europe, Izvještaj Vlastima Bosne i Herce- govine o posjeti BiH od strane Europskog komiteta za prevenciju mučenja, nehumanog i ponižavajučeg tretma-na od 19. do 30. marta 2007 , broj 8883, Strasbourg, 14.oktobar 2009, CPT/Inf (2009) 25.4 Npr. Human Rights Watch, World Report 2009, 2009,dostupan na http://www.hrw.org/en/node/79193.5 Helsinški odbor za ljudska prava u BiH, Monitoringizvršavanja krivičnih sankcija u BiH, 2009, dostupan nahttp://www.bh-hchr.org/izvjestaji.htm.

6 Vijeće Europe, Zahtjev Bosne i Hercegovine za članstvou Vijeću Europe, mišljenje br. 234, dostupno na http://www.coe.ba/pdf/Misljenje_br234_2002.pdf .7 Europska Konvencija za preveciju mučenja i neljudskogi degradirajućeg tretmana, CETS broj: 126, 1987; dos-tupno na http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/126.htm. BiH ratikacija, 12.06.2002.8 Državni Zakon o izvršenju krivičnih sankcija i drugihmjera (Sl. gl. BiH br. 13/05, 53/07, 97/07); Zakon o iz-vršenju kaznenih sankcija FBIH (Sl. n. FBiH br. 44/98);Zakon o izvršenju krivičnih sankcija Republike Srpske(Sl. n. RS br. 24/04, 68/08, 12/10); Zakon o izvršenju kri-vičnih sankcija Brčko Distrikta (Sl. gl. Brčko Distrikta

br. 8/00, 1/01, 19/07, 36/07).9 Npr. Zakon o izvršenju sankcija Tuzlanskog Kantona(Službeni list TK br. 14/02).



74

BiH je egzistirao jedan zatvorski sistem, koji je bioregulisan Saveznim ZIKS-om10. Tokom rata i nepo-sredno nakon rata sistem je pretrpio podjelu na trizasebna sistema (jedan u Republici Srpskoj /RS/ idva u Federaciji BiH /FBiH/11). U tom periodu samo je mali broj osoblja, koji je radio u predratnom zat-vorskom sistemu, i nastavio da radi. Sistemi su patiliod nedostatka stručnog kadra, nejasnih zakonskihodredbi, a koordinacije ili kontakta između dva MPnije bilo12. Dva Federalna zatvorska sistema su uje-dinjena Federalnim ZIKS-om iz 199813, tako da sudo 2005. godine u BiH egzistirala dva sistema (RS iFBiH), a onda je pod pritiskom međunarodne zajednice, u želji da postignu koordinaciju i usagla-šavanje dva entitetska sistema, usvojen državniZIKS14. Ova dva cilja, koordinacija i usaglašavanje

dva entitetska sistema, do danas nisu postignuta.Sve četiri jurisdikcije revidiraju zakonske akte sa-mostalno i u različitim periodima. RS je tako u januaru 2010. usvojila novi ZIKS, dok u FBiH po-stoji nacrt izmjena čije se usvajanje čeka. Ustavna(ili zakonska) obaveza za koordinaciju ili saradnjumeđu različitim ministarstvima ne postoji. Također,ne postoji ni obaveza usaglašavanja zakonskih akatai podakata između različitih jurisdikcija. To dovodido mogućnosti diskriminacije među zatvorenicimana području BiH. “Jedina zajednička” obaveza za

ova četiri zatvorska sistema je preuzimanje i pro-vedba europskih zatvorskih standarda.

3. Europski zatvorski standardi

Europske zatvorske standarde nalazimo u tri izvora:(1) član 3 Europske konvencije o ljudskim pravima(EKLJP) i presude Europskog suda za ljudska prava(ESLJP), (2) Europska zatvorska pravila (EZP) i (3)

Set standarda koje je razvio KPM15. Europski za-

tvorski standardi se odnose na različite sfere zatvor-skog sistema, od upravljanja zatvorima i obukeuposlenika, preko izgleda i veličine zatvorskih ćelijai drugih prostorija, do ponude aktivnosti za zatvo-renike16.

Član 3 EKLJP kaže da “nitko neće biti podvrgnutmučenju (torturi), neljudskom ili ponižavajućem postupku ili kažnjavanju”17. Član 3 EKLJP ne de-niše mučenje, neljudski ili ponižavajući postupak ilikažnjavanje, a tumačenje članka je u nadležnostiESLJP, koji je kroz svoje presude razvio sistem stan-darda koji se odnosi na zatvorenike.

EZP su preporuke Vijeća Ministara VE zemljamačlanicama, koji su usvojeni 1973. i revidirani 1987.i 2006. godine. Ne postoji pravna obaveza države

članice za provedbu EZP-a i manju namjenusmjernica18. Revidirana EZP-a iz 2006. sadrže 108 pre poruka koje se odnose na osnovne principe, za-tim uslove pritvora (npr. smještaj, higijena, odjeća,ishrana, pravni savjet), zdravlje (npr. prisup zdrav-stvenoj zaštiti, obaveze ljekara), upravljanje zatvo-rima i osoblje (npr. izbor zatvorskog osoblja, istraži-vanje), te inspekciju zatvora (npr. vladina i nevladinainspekcija). Po svojoj “kvaliteti” EZP se opisujukao minimum zatvorskih standarda u odnosu nastandarde koje je razvio KPM19.

Standardi koje je razvio KPM predstavljaju među-narodno preuzetu obavezu za zemlju članicu VE(Konvencije o prevenciji mučenja). Ovi standardisu u odnosu na EZP detaljniji i osnovni cilj im je prevencija mučenja, neljudskog ili ponižavajućeg postupka ili kažnjavanja20. U 12 Generalnih izvje-štaja KPM nalaze se 243 preporuke (standarda) kojise odnose na uslove pritvora (minimalna veličinaćelije, minimalno vrijeme predviđeno za aktivnostiizvan ćelije), prava stranaca (pristup informaciji nastranom jeziku), uslove u forenzičkim psihijatrij-10 Zakon o izvršenju krivičnih sankcija Socijalističke Fe-

derativne Republike Jugoslavije (Sl. l. SFRJ 9/46, 15/68,3/70), 1970.11 Na području FBiH gdje su većina bili Bošnjaci - ZIKSSFRJ (bilj. 10), a na području sa hrvatskom većinom -ZIKS Herceg-Bosne iz 1995.godine.12 Vijeće Europe, Federation Cooperation Visit Report ,1998 The Walmsley/Kriznik Report, Themis 4 (98) Bos-nia and Herzegovina. 1. februar 1998; str. 5-15, Izvještajdostupan u odjelu za reformu zatvora ureda VE uSarajevu.13 Zakon o izvršenju kaznenih sankcija FBIH (Sl. n. FBiH br. 44/98).14 Državni Zakon o izvršenju krivičnih sankcija i drugih

mjera(Sl. gl. BiH br. 13/05, 53/07, 97/07).15 N. Loucks, Prison Rules: A Working Guide, objavljenood Prison Reform Trust, 2000, s. 13.

16 J. Murdoch, CPT Standards within the Context of theCoE, u Protecting Prisoners: Standards of the CPT ,1999, s. 103-137.17 Vijeće Europe, Europska Konvencija za prevencijumučenja i neljduskog i degradirajućeg tretmana, CETS broj: 005, 1950. BiH ratikacija, 12.06.2002.18 N. Loucks, Zatvorska pravila: radni vodič , objavljenood Prison Reform Trust, s. 13, 2000.19 A. Coyle, Revizija europskih zatvorskih pravila, u: Eu-ropska zatvorska pravila, 3. poglavlje, juni 2006, s. 101-132.20 J. Murdoch, Standardi KPM u kontekstu Vijeća Europe,u: Štiteći zatvorenike: Standardi KPM, 1999, s. 103-137.



75

skim ustanovama, uslove za zatvorene maloljetnikei žene (npr. odvojeni smještaj), obuka osoblja, spre-čavanje međuzatvoreničkog nasilja.

4. Primjena europskih zatvorskih standarda

Analizirajući nivo koji je BiH dostigla u provedbieuropskih zatvorskih standarda potrebno je razgra-ničiti dva momenta; inkorporaciju i implementaciju

standarda. Inkroporacija podrazumijeva preuzi-manje europskih standarda u zakonske i podzakonskeakte, a implementacija podrazumjeva njihovu stvar-nu provedbu “na terenu”.

Oslanjajući se na Izvještaje KPM, koji je do 2009.obavio dvije redovne i jednu ad hoc inspekciju, te

objavio tri izvještaja o ispunjavanju zatvorskih stan-darda21, može se zaključiti da je BiH gotovo redovnospremna da inkorporira standarde22. Tako je BiHinkorporirala veliku većinu standarda u sve zakonskei podzakonske akte (npr. osnovna prava zatvorenika,veličina ćelija, pravo na ljekara). Državni zatvorskisistem je upravo bio prvi sistem u Europi koji jeinkorporirao revidirana EZP iz 2006. godine23. Ne-inkorporirani standardi se odnose uglavnom na tzv.ugrožene zatvorske grupe (npr. žene, mentalni bo-lesnici, zatvorenici sa prenosivim bolestima i nacio-nalne manjine). Stav KPM je da maloljetnici moraju biti smješteni u odvojenoj instituciji od ostale za-tvoreničke populacije, jer u protivnom postoji realnamogućnost da se negativno utiče na razvoj malo-ljetnika i time se otvara prostor za povredu njihovihljudskih prava. Samo u zatvorskom sistemu RS postoji mogućnost da se maloljetnici drže odvojeno,dok u FBiH to nije moguće. Sličan slučaj je i saženama zatvorenicama, za koje ni u jednom entitetune postoji zasebna ustanova.

Razlog kritike zatvorskog sistema u BiH predstavlja

izostanak implementacije europskih standarda i

posljedice koje iz neprovedbe nastaju. Dok je VEkroz projekte redovno iniciralo i podržavalo imple-mentaciju standarda, BiH vlasti su nijemo posmatralei rijetko samostalno inicirale značajnije korake kaimplementaciji. Vlasti su redovno neimplementaciju pravdale nancijskom i političkom situacijom uBiH, te komplikovanim ustavnim rješenjima24.

Stručnjaci VE su u okviru pomenutih projekataidentikovali nekoliko područja gdje je intervencijai akcija potrebna, kako bi se standardi implementirali.Tako su identikovali da je za provedbu standarda potreban sistematski pristup u provedbi zakonskih i podzakonskih akata praćen intenzivnom koordi-nacijom i nancijskom podrškom, koji je u BiHzbog političke situacije bio sveden na minimum25.

Kao važnu kariku u uspješnoj implementaciji iden-tikovana je i adekvatna i redovna obuka zatvorskogosoblja. Dok vlasti u BiH smatraju inicijalnu obukunovog osoblja od strane iskusnijeg osoblja unutar pojedinačnih ustanova kao dovoljan nivo obuke,izvještaji KPM-a preporučuju izgradnju ustanove uokviru zatvorskog sistema u BiH koja bi se bavilaisključivo inicijalnom, ali i kontinuiranom obukomi usavršavanjem osoblja. Stručnjaci VE navode kaonajveću prepreku za implementaciju standarda up-ravo nedostatak jedne takve ustanove. Od 2000.godine je kontinuirana obuka i usavršavanje osoblja provođena (samo) od strane stručnjaka VE, koji suosposobljavali i domaći kadar za rad u budućoj, tadaod strane stručnjaka VE, planiranoj ustanovi zaobuku osoblja. Premda je VE izrazilo spremnost danancijski podrži osnivanje jednog centra za obukuza sva četiri sistema, vlasti u BiH nisu bili spremnina dogovor 26.

Manjak osoblja se smatra također uzrokom nepro-vedbe standarda27. Simptomatično je da vlasti BiHnisu ni na koji način pokušali spriječiti redovni i

često neobjašnjivi odlazak obučenog osoblja, čimese obuka iznova vraćala na početak. Stručnjaci VE21 Izvještaji Vlastima Bosne i Hercegovine o posjeti BiHod strane Europskog komiteta za prevenciju mučenja,nehumanog i ponižavajućeg tretmana dostupni su na in-ternet stranici KPM, http://www.cpt.coe.int/en/states/bih.htm.22 Npr. Vijeće Europe, Izvještaj Vlastima Bosne i Herce-govine o posjeti BiH od strane Europskog komiteta za prevenciju mučenja, nehumanog i ponižavajućeg tret-mana od 19 do 30 marta 2007, broj 8883, Strasbourg, 14oktobar 2009, CPT/Inf (2009) 25.23 Specijalni Predstavnik Generalnog Sekretara VE TimCartwright izjavio je da će zakon biti primjer za drugečlanice VE, Izvještaj sa sastanka grupe za pružanje ru-kovodne podrške, projekt VE Podrška reformi zatvorskogsistema u BiH, 13. 11. 2006, Sarajevo, 2007.

24 Odgovori Vlasti Bosne i Hercegovine na Izvještaje o posjeti BiH od strane Europskog komiteta za prevencijumučenja, nehumanog i ponižavajućeg tretmana dostupnisu na internet stranici KPM-a: http://www.cpt.coe.int/en/states/bih.htm.25 Izvještaj stručnjaka VE Graham Mumby-Croft o mo-gućnostima transformacije zatvorskih ćelija, spavaonicau individualne ćelije, Sarajevo, juni 2002.26 Vijeće Europe, Izvještaj stručnjaka VE o stanju u za-tvorima u BiH, Sarajevo, novembar 2007.27 ESLJP, Predmet RODIĆ i 3 druga protiv Bosne iHercegovine, aplikacija broj 22893/05, član 71, Strazbur 01. 12. 2008.



76

su kritikovali i nefunkcionalni sistem inspekcije za-tvora u FBIH, što je potvrđeno i presudom ESLJP u predmetu Rodić i tri druga protiv BiH iz 200828.

Kada je politička prepreka za provođenje standarda

u pitanju, onda se analizom postignutog napretka uizgradnji Pritvorske jedinice za osobe optužene zaratne zločine i Forenzičke ustanove Sokolac, dolazido zaključka da su zatvorski standardi implementiraniuprkos jakom političkom odbijanju BiH vlasti samoonda kada je bilo političke volje od strane UredaVisokog Predstavnika. Naime, pod snažnim priti-skom Ureda Visokog Predstavnika je za manje oddvije godine izgrađena pritvorska jedinica za op-tužene za ratne zločine koja je ispunjavala europskestandarde29. KPM je u 2007. godini svoju jedinu ad

hoc inspekciju u BiH proveo zbog teške situaciju uSokocu30, a ESLJP se u predmetu Hadžić protiv BiH još 2005. (nakon nagodbe) u posljednjoj odluciizjasnio kako su uslovi u forenzičkom odjeljenju uzatvoru u Zenici grubo kršenje člana 3 EKLJP31.

Reakcija kako domaćih tako i međunarodnih aktera je izostala, te je bilo potrebno skoro 9 godina da seučine prvi pomaci.

5. Uloga međunarodne zajednice u reformi

zatvorskog sistema u BiH

Međunarodna zajednica je u posljednjih desetak go-dina aktivno kroz različite oblike podržavala konso-lidaciju i reformu zatvorskog sistema u BiH. Tako je VE podržavalo BiH u dostizanju europskih za-tvor skih standarda još od 2000. godine32, kada je

osnovana zajednička grupa za reformu zatvora uBiH čiji članovi su bili predstavnici MP i stručnjaciVE33. Osnivanjem ove grupe VE je uspjelo da omo-gući predstavnicima oba entiteta razmjenu iskustavai koordinaciju. Cilj angažmana VE u BiH bio je da potakne i podrži reformu sistema tako što će ponuditistručnu i nancijsku pomoć34. Tako je VE aktivnoučestvovala u reviziji zakona i podzakonskih akata,ali i bila nosilac obuke zatvorskog osoblja, tenancijski podržala informatizaciju zatvora krozimplementirane projekte35.

VE je radilo na reviziji ZIKS-a RS i FBiH. Među-narodni stručnjaci VE su revizije zakona radili usaradnji sa predstavnicima MP i domaćih stručnjaka.Osnovni zadatak bio je uskladiti zakone sa europskimzatvorskim standardima, prenijeti europsko iskustvo

i prilagoditi ga situaciji u BiH. Tako je, naprimjer,revizijom zakona regulisan postupak primitka za-tvorenika na izdržavanje kazne, određeno je kojemminimalnom broju zatvorenika dnevno mora bitiomogućeno da boravi izvan ćelije, a koliko izvanzatvorenog prostora. Također je određena energetskavrijednost i raznovrsnost ishrane, pitanje odjeće, ra-da i naknade za rad.U vrijeme izrade državnog ZIKS-a Ured VisokogPredstavnika u BiH je pozvao VE kao “vodeće stru-čnjake za zatvorski sistem u BiH” da aktivno

učestvuju i doprinesu izradi najboljih zakonskihrješenja36. VE je također radilo na izradi zakona omentalnim bolesnicima.Veoma bitan doprinos međunarodne zajednice je inancijska pomoć koju je pružala zatvorskom si-stemu u BiH.

6. Zaključak

Problemi za BiH, kada su u pitanju europskizatvorski standardi, nisu u spremnosti BiH da ih

inkorporiraju u zakonske i podzakonske akte, nego je problem u implementaciji standarda. Premda su

28 ESLJP, Predmet RODIĆ i 3 druga protiv Bosne i Her-cegovine, aplikacija broj 22893/05, Strazbur, 01. 12.2008.29 Vijeće Europe, R. Houchin, V. Decenvirale and T. McFooblen, An assessment of the detention options for persons detained for trial before the War Crime Chamber

of the State Court of Bosnia and Herzegovina, Sarajevo,mart 2006.30 Izvještaji Vlastima Bosne i Hercegovine o posjeti BiHod strane Europskog komiteta za prevenciju mučenja, ne-humanog i ponižavajućeg tretmana dostupni su na in-ternet stranici KPM: http://www.cpt.coe.int/en/states/ bih.htm.31 ESLJP. Posljednja odluka u predmetu Hadžić protivBiH, aplikacija br. 11123/04, Strazbur 11. 10.2005.32 Grupa je osnovana kao rezultat izvještaja stručnjakaVE o stanju u zatvorskom sistemu BiH koji je obajvljen1999, npr: Vijeće Europe, Federation Cooperation Visit Report, 1998 The Walmsley/Kriznik Report ,Themis 4

(98) Bosnia and Herzegovina, Strazbur 1. Februar 1998;Izvještaj je dostupan u Odjelu za reformu zatvora uredaVE u Sarajevu.

33 Vijeće Europe, Akcijski program za reformu zatvorskog sistema u BiH (en: Action Program for the Reform of thePrison System in BiH), dodatak III od izvještaja sa prvogsastanka grupe, oktobar 2000.34 Vijeće Europe (bilj 33).35 VE je bilo nosilac sljedećih projekta: Grupa za podrškureformi zatvorskog sistema (2000-2004); Projekt podrškereformi zatvorskog sistema (2005-2007); Projekt profe-sionalizacije i harmonizacije zatvorskog sistema u BiH(2007-2008); Projekt ekasnog upravljanja zatvorima

(2009-2010).36 Vijeće Europe (bilj 29).



77

se domaće vlasti redovno pravdale nedostatkom -nancijskih sredstava, istina je da je bilo primjera dai onda kada je međunarodna zajednica pokazala in-teres da nancijski podrži npr. stvaranje zajedničkogcentra za obuku osoblja, vlasti u BiH nisu bilespremne da “preskoče” političke i sistematske prepreke.Kada je uloga međunarodne zajednice u pitanju, jasno je da je ona bila aktivna, te da je uspjevala dainicira inkorporaciju standarda, ali je implementacijaizostajala, onda kada se nisu mogle “nadjačati”sistematske prepreke i politička situacija u BiH. U pitanjima kao što je obuka osoblja međunarodnazajednica se deset godina vodila tzv. “linijom ma-njeg otpora” i provodila obuku samostalno, umjestoda je izvršila jači pritisak na domaće vlasti da

preuzme dužnost i dugoročno riješe pitanje obuke.Tako u 2011. godini imamo situaciju da će cijelugodinu izostati bilo kakva obuka, jer VE ne provodinijedan projekat vezan za zatvore, a izgrađeni do-maći centar za obuku osoblja ne postoji. Za ovugodinu je najavljena nova redovna posjeta KPM,čija će inspekcija ponuditi nove informacije i analizustanja u zatvorskom sistemu u BiH, ali osim za-konskih promjena u RS i ulaganja u zatvorske usta-nove u tom entitetu, nije za očekivati druge pozitivneocjene.

Kada su u pitanju različite jurisdikcije, potrebno jeda se dogovori veći stepen koordinacije i redovnogusaglašavanja zakonskih akata, jer se mora onemo-gućiti diskriminacija među zatvorenicima koji služekaznu pod različitim jurisdikcionim praksama.Ono što domaće vlasti ne bi smjele izgubiti iz vida jest da su stručnjaci VE tokom posljednjih godina

razvili veliki broj konkretnih prijedloga sa koracimakoji bi trebali dovesti do implementacije standarda i poboljšanja uslova u zatvorima. Bilo bi potrebno davlasti u BiH donesu političku odluku da okupe uMinistarstva pravde domaće osoblje, koje je u po-sljednjih deset godina radilo sa stručnjacima VE ida ih podrži u provedbi ideja i preporuka VE, te daim omogući dalje usavršavanje. Potencijal za napre-dak u ovom sektoru upravo leži u pomenutomljudskom resursu koji mora da se njeguje i podstičeza dalji razvoj.Zatvorski sistem u BiH pati od nedostatka ustanovaza maloljetnike i žene. U RS postoji ustanova zamaloljetnike, koja je izgrađena po europskim stan-dardima, ali njena je popunjenost minimalna. U istovrijeme maloljetnici u FBiH zbog nepostojanja ta-

kve ustanove ili čekaju na izdržavanje kazne (štodoprinosi porastu maloljetničke delikvencije), iliako izdržavaju, onda zajedno sa ostatkom zatvorske populacije, što je protivno europskim zatvorskim pravilima i zakonima u BiH. U cilju rješavanjaovakve nezadovoljavajuće situacije trebalo bi setežiti ka dogovoru o mogućnosti izdržavanja kazniu drugom entitetu/jurisdikciji. Tako bi FBiH moglaizgraditi zatvor za žene gdje bi bile smještene zatvo-renice i iz FBIH i RS, dok bi maloljetnici mogli bitismješteni u RS.

Ohrabrujuća činjenica jeste da domaće nevladineorganizacije u BiH (npr. Helsinški odbor za ljudska prava) sastavljajući izvještaje sve češće se interesujeza stanje ljudskih prava u zatvorskom sistemu iujedno senzibilizira građane BiH u vezi sa ovomtemom, ali i vrše pritisak na Vladine institucije.

Summary

In past 10 years Bosnia and Herzegovina (BiH) has been highly criticized for violation of human rights of prisoners by the

EU, CoE and Human Rights Watch. Although international community supported BiH to achieve better standards in prison

system it is still confronted with problems of overcrowding, lack of staff, lack of institution responsible for initial and continuous prison staff training, etc. BiH is a member of the CoE and it is obliged to achieve European Prison standards. These standards

derive from Article 3 of the European Convention on Human Rights, the European Prison Rules and standards developed by

the European Committee for the prevention of torture. Subject of the analysis is the level of incorporation and implementation

of these standards within the prison system in BiH and the role of international community.

Problem of BiH is not in incorporation, but rather in the implementation of European prison standards. BiH, supported by

international experts, has revised its legal documents (e.g. Law on Execution of Criminal Sanctions) in accordance with the Eu-

ropean standards. Authorities in BiH justied the non-implementation of these standards with lack of nancial means. Although

international community in certain occasions (e.g. Staff training center) promised full nancial support, the implementation

failed due to difcult political situation in BiH. International community decided rarely to put greater pressure on domestic

authorities in order to achieve long-term results (e.g. Center for prison staff training).

Over the years certain number of domestic personal worked closely with international experts and developed different strate -

gies and proposals. Authorities in BiH should give this personal a chance and support to implement these strategies and rec-

ommendations, but also to invest in their further education. In BiH there are four completely independent prison systems and

more effort should be put to achieve more coordination and harmonization between these systems, in order to prevent possible

discrimination between prisoners serving sentence in different systems.



78

aleN r ajko*

Zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela u Hrvatskoj —

koristan, ali loše normiran upravnoprocesni institut

* Autor je doktor pravnih znanosti, pročelnik Službe zaupravni razvitak u Gradu Opatiji i stalni suradnik FCJPza Hrvatsku.

Sadržaj:

1. Uvod ...............................................................1.1. Pitanja obuhvaćena analizom ....................1.2. Na kraju uvoda: važnost (upravno)

procesnih normi ................................................2. Kontekst uvrštavanja instituta u ZUP

2.1. Reforma općega upravnog postupka uHrvatskoj ..........................................................

2.2. Upravna postupanja ...................................2.3. Dosadašnja regulacija (zaštita odnezakonite radnje) ............................................

3. Evolucija teksta čl. 156 ZUP-a .......................

4. Značaj instituta za ostvarivanje pravastranaka te primjeri njegove primjene

4.1. “Opća supsidijarna zaštita” ....................4.2. Primjeri primjene instituta .......................4.3. Institut u okviru reformeupravnog spora ...............................................

5. Ostvarivanje prava na pristup sudu: može li primjena instituta biti isključena posebnimzakonodavstvom? .............................................6. Problematični dio regulacije, s prijedlozima

poboljšanja .......................................................7. Zaključak .....................................................

7878

79

80

82

8282

8484

85

85

8688

1. Uvod

Od 1. siječnja 2010. u Republici Hrvatskoj na snazi je novi Zakon o općem upravnom postupku1 (u na-

stavku teksta: ZUP). Jedna od novina u odnosu naraniju regulaciju općega upravnog postupka je i in-stitut zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela2 (organa), uređen u članku 156 ZUP-a,koji glasi:

Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem

javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, okojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, ob-

veza ili pravni interes, može izjaviti prigovor svedok takvo postupanje traje ili traju njegove po slje-

dice.

Riječ je o jednoj od razrada generalne odredbe član-ka 3 stavka 2 ZUP-a, kojom je primjena općega up-ravnoprocesnog zakona proširena na upravne ugo-vore i postupanja:

Ovaj se Zakon primjenjuje na odgovarajući načinna sklapanje upravnih ugovora i na svako drugo

postupanje javnopravnih tijela iz područja uprav-nog prava, koje ima neposredan učinak na prava,obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonomnije drukčije propisano.

1.1 Pitanja obuhvaćena analizom

Članak 156 ZUP-a čini jednorečenična norma, koja broji 38 riječi. Iako kratka, ta norma ima niz jav-

nopravnih implikacija. U ovom radu nastojat ćemoanalizirati sljedeća pitanja. Prvo, institut zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela u tekstu čl. 156 ZUP-a izrijekom je vezan za područje upravnog prava. Na koji načinteškoće u deniranju upravnog prava utječu na pri-mjenu spomenutog instituta? Može li negativna va-ri janta deniranja upravnog prava biti ratio za pro-širenje dosega instituta?3

Drugo, iako se zaštita iz čl. 156 ZUP-a ne odnosi na postupanja o kojima se odlučuje u upravnom pos-

1 Zakon o općem upravnom postupku, Nar. nov. 47/09.2 Prema čl. 1 ZUP-a, javnopravna tijela su tijela državneuprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne samouprave i pravne osobe koje imaju javneovlasti.Termin “javnopravno tijelo”, kao zajednički izraz za sveobveznike primjene ZUP-a, odabran je, između ostalog,kao moderniji i pogodniji od npr. “tijela javne vlasti”, unastojanju da se uputi poruka o upravi kao primarnoservisno orijentiranoj djelatnosti, a ne instrumentuautoritativnog postupanja.

3 O teškoćama u deniranju upravnog prava vidi detaljnijeu nastavku analize, pod bilj. 36.



79

tupku, prigovor podnesen na osnovi čl. 156 ZUP-aaktivira donošenje rješenja (pojedinačne odluke,upravnog akta), a u konačnici i sudsku zaštitu u ok-viru upravnog spora. Time je ovaj institut važan i zaostvarivanje prava na pristup sudu.U čl. 29 st. 1 Ustava Republike Hrvatske4 zajamčeno je pravo svakoga da zakonom ustanovljeni neovisnii nepristrani sud pravično i u razumnom roku odlučio njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ilioptužbi zbog kažnjivog djela. Također, u čl. 19 st. 2Ustava zajamčena je sudska kontrola zakonitosti po jedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koje imaju javne ovlasti. Pravo na pristup sudu, naravno, nijeapsolutno. Podvrgnuto je ograničenjima, naročitokada je riječ o pretpostavkama ulaganja pravnihsredstava, budući da po samoj svojoj prirodi za-

htijeva regulaciju države, koja u tom pitanju imaizvjesnu slobodu procjene. Ipak, ta ograničenja nesmiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do temjere da time bude narušena sama bit prava na sud,a moraju biti propisana radi ostvarenja legitimnogcilja, uz razuman odnos razmjernosti između upo-trijebljenih sredstava i namjeravanog cilja5.

Dodatno napominjemo da reforma upravnog spora iupravnog sudovanja u Hrvatskoj nije provedenaistodobno s reformom općega upravnog postupka.Do kraja 2011. na snazi je Zakon o upravnim spo-

rovima6

(u nastavku teksta: važeći ZUS), kojeg od prvog dana 2012. “nasljeđuje” bitno drukčiji propis jednakog naziva7 (u nastavku teksta: novi ZUS).Pitanje vezano za značaj instituta iz čl. 156 ZUP-aza ostvarivanje prava na pristup sudu glasi: može liodredbom specijalnog zakonodavstva biti isključena primjena tog instituta, ako istodobno ne postojidruga adekvatna pravna zaštita?Treće, koji je stvarni normativni doseg odredbe čl.156 ZUP-a, osobito u usporedbi s drugim verzijamateksta te odredbe8? Mogu li norme naoko povoljne

za stranku, koje, međutim, doprinose pravnoj nesi-gurnosti, zbiljski unaprijediti pravnu zaštitu adresatatih normi?

Četvrto, na normativnoj razini (kako pravnopoli-tičkoj, tako i nomotehničkoj), koji su glavni nedo-staci postojeće norme čl. 156 ZUP-a, te na kojinačin se mogu otkloniti?

Analiza će obuhvatiti kontekst uvrštavanja zaštiteod drugih oblika postupanja javnopravnih tijela utekst ZUP-a, evoluciju teksta spomenute odredbe,važnost instituta za ostvarivanje prava stranaka te primjere njegove primjene, pitanje ostvarivanja pra-va na pristup sudu, prijedlog poboljšanja normiranjainstituta, uz zaključno razmatranje.

1.2 Na kraju uvoda: važnost (upravno)procesnihnormi

Prigovor iz čl. 156 ZUP-a jedan je od instituta op-ćega upravnog postupka. Stoga na kraju uvodnogizlaganja mora biti upućeno na generalnu važnost(upravno)procesnih normi za ostvarivanje pravagrađana i pravnih osoba, te za zaštitu javnog interesa.Procesna regulacija nerijetko ostaje u sjeni promjenamaterijalnog prava, osobito čestih u tranzicijskimzemljama. Osim stvarnih, formalnih i prividnih us-klađenja s onime što se naziva “europskim standar-dima”, “zakonodavni stampedo” na području ma teri- jalnog prava u dijelu slučajeva rezultat je normativnog

optimizma – očekivanja da su dobri propisi dovoljniza rješavanje svih naših problema. Ovdje će ukratko biti spomenuta tri elementa važnosti procesnog pra-va: njegova ulogu u ostvarenju koncepta prava nadobru upravu, u ostvarenju glavnoga pravnog načela – načela zakonitosti, te u postizanju stabilnosti ivjerodostojnosti pravnog sistema.

U okviru europskog prava sve se više razvija kon-cept prava na dobru upravu, kao kataloga minimal-nih standarda upravnog djelovanja potrebnog zaostvarivanje prava i legitimnih interesa građana i

pravnih osoba

9

. Pritom procesna pravila čine skoro

4 Ustav Republike Hrvatske, Nar. nov. 59/90, 135/97,8/98 – proč. tekst, 113/00, 124/00 – proč. tekst, 28/01,41/01 – proč. tekst, 55/01-ispr, 76/10 i 85/10 – proč.tekst.5 O tome vidi i u ustavnosudskoj praksi, spomenutoj pod bilj. 33.6 Zakon o upravnim sporovima, SL SFRJ 4/77 i 36/77-ispr. Nar. nov. 53/91, 9/92 i 77/92.7 Zakon o upravnim sporovima, Nar. nov. 20/10.8 O verzijama teksta navedene odredbe opširnije pod 3ovog rada.

9 Nakon neuspjele ratikacije Ugovora o Ustavu zaEuropu, 13. prosinca 2007. potpisan je tzv. Reformskiugovor – Lisabonski ugovor (Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, CIG 14/07), kojim se mijenjajui dopunjuju Ugovor o Europskoj uniji, te Ugovor o os-nivanju Europske zajednice. Lisabonski ugovor (čl. 1 st.8), normirajući novi čl. 6 Ugovora o Europskoj uniji, pri-znao je pravima, slobodama i načelima sadržanima u Po-velji temeljnih prava Europske unije jednaku pravnuvrijednosti kao i Osnivačkim ugovorima.Detaljnije o pravu na dobru upravu vidi npr. u: A. Rajko,“Pravo na dobru upravu – Nica, Strasbourg, Lisabon”, Pravo i porezi 2/2008, s. 57 i dalje.



80

sve elemente prava na dobru upravu. Naime, pravona dobru upravu, prema čl. 41 Povelje temeljnih prava Europske unije, obuhvaća sljedeće elemente:(1) pravo da nadležna tijela Unije o stvarima svakeosobe: (a) odlučuju, (b) odlučuju nepristrano i po-šteno, (c) odlučuju u razumnom roku - to pravouključuje: (2) pravo stranke na saslušanje prije do-nošenja svake pojedinačne mjere koja bi na njuimala nepovoljan učinak; (3) pravo svake osobe na pristup svom spisu, poštujući legitimne interese po-vjerljivosti te profesionalne i poslovne tajnosti; (4)obvezu uprave da obrazloži svoje odluke; (5) pravona naknadu štete prouzročene od strane institucijaili njihovih službenika pri obavljanju njihovih duž-nosti; (6) pravo na pisano komuniciranje na jednomod jezika Osnivačkih ugovora.

Nadalje, u provedbi načela zakonitosti uprave važnomjesto zauzimaju procesna pravila u širem smislu:o donošenju općenormativnih akata, o donošenjuopćih i pojedinačnih akata (generalnih i individualnihinstrukcija, naputaka, smjernica, tumačenja i sl.), ovođenju raznih evidencija, o radu sa spisima (ne)upravnog postupka unutar uprave (uredsko poslo-vanje), postupanju sa završenim predmetima (arhi-viranje), dok su najvažnija procesna pravila kojimase uređuje postupanje upravnih tijela prema građa-nima, a naročito postupaka u kojima se odlučuje o pravima, obvezama ili odgovornosti zičkih i prav-nih osoba.10

Konačno, postupak je (npr. prema Pusiću11) postaosamostalni izvor legitimnosti odluka koje se donoseunutar društvenog sustava – one se prihvaćaju jer su proizašle iz propisanog postupka. Postupci su kom- penzacija za promjenjivost prava uslijed njegove posvemašnje pozitivizacije, ako se sve u pravu mijenja, postupci su relativno stabilni.

Odvijanje postupka tako je zasnovano da vodi svesudionike prema ishodu kao normativno neiz bje-živom i tako pribavlja njihov pristanak na ishod ionda kad taj ishod osjetljivo pogađa njihove in-terese.12

2. Kontekst uvrštavanja instituta u ZUP

Zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnihtijela dio je korpusa upravnih postupanja, koji čini jednu od glavnih novina uvrštenih u ZUP u okvirunedavne reforme općega upravnog postupka uHrvatskoj13. Pored toga, u obzir je potrebno uzeti dau važećem ZUS-u postoji sličan pravni institutzaštite od nezakonite radnje. O tome više u nastavkuteksta.

2.1 Reforma općega upravnog postupka u Hrvatskoj

Raniji Zakon o općem upravnom postupku14

donesen je u osnovi još 1956. kao savezni zakon.Uzor za njegovo donošenje bili su austrijski Zakono upravnom postupku i Zakon o izvršenju iz 1925.te starojugoslavenski Zakon o općem upravnom

10 D. Medvedović, “Pravno uređeni upravni postupci – pretpostavka moderne uprave”, u: Modernizacija hrvatske uprave, priredio I. Koprić, 2003, ss. 381-382. Postu- pak ili procedura nije samo način na koji se obavljajuneke radnje u vezi s pravom, odnosno puka forma, većima i dublje značenje za stvaranje i primjenu prava. Prijesvega, provođenje propisanog postupka preduvjet je zastupanje na snagu pravnih akata, dakle za njihovo pravnovaženje. Ali i sa sadržajne strane procedura je prijeko

potrebno, pa i bitno obilježje prava. Putem postupka, koji je unaprijed određen i koji provodi nadležno tijelo ilislužbena osoba, osigurava se provedba temeljnih načela pravnog poretka, među koje pripadaju i načela jednakosti, pravednosti i sigurnosti. Da bi pravo moglo podjednakosve obvezivati, ne nanoseći neopravdanu štetu pojedin-cima, odnosno društvenim skupinama, potrebno je unaprijed utvrditi kriterije donošenja odluka kojima se stva-raju i primjenjuju pravne norme. Kako su norme sadržaneu pravnim aktima, to se procedura odnosi na donošenjetih akata, a posredno i na rad tijela koje takve akte donoseili provode. Tako se u najvećoj mogućoj mjeri izbjegavasamovolja pojedinaca – nositelja državne vlasti, a građa-nima olakšava kontakt s upravnim i sudskim tijelima.

Formaliziranost prava i jezik prava, osobito s obzirom na primjenu pravnih normi, odraz je i specične funkcije

prava u održavanju, stabilizaciji i reguliranju bitnih dru-štvenih odnosa. Da bi ta regulacija bila djelotvorna, po-trebna je, osim prisile, predvidljivost i formaliziranost postupanja – D. Vrban, Država i pravo, Zagreb 2003, s.91.11 E. Pusić, Država i državna uprava, Zagreb 1999, s. 162.

12 N. Luhmann, Funktionen und Folgen formaler Organi- sation, Berlin 1964, cit. prema: Pusić, (bilj. 15), s. 162.13 Primjena novog ZUP-a značajno je proširena i u onim područjima koja se ne mogu karakterizirati kao “klasična”upravna stvar. U hrvatski pravni sustav odredbom čl. 3 st.2 ZUP-a uvodi se primjena Zakona na upravne ugovorete na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava koje ima neposredni učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka – Z. Pičuljan,“Povezanost novih rješenja općeg upravnog postupka iupravnog spora”, u: Primjena novog Zakona o općem up-ravnom postupku u praksi, uredili M. Kuzmić i A. Šumelj,Zagreb 2010, s. 9.14 Zakon o općem upravnom postupku, SL FNRJ 52/56,SL SFRJ 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 – proč. tekst, Nar. nov. 53/91 i 103/96.



81

postupku iz 1930. godine. Hrvatska 1991. preuzimasavezni jugoslavenski Zakon o općem upravnom postupku sa sadržajno nebitno promijenjenim rješe-njima. Kako to s razlogom ističe Pičuljan, dugo-trajnost primjene potvrdile su ZUP kao u osnovikvalitetan propis u ondašnjim društvenim okol-nostima. No iz današnje perspektive pravne regula-cije i zahtjeva funkcioniranja moderne javne upraveuz pohvale, mogu mu se uputiti i kritike. Prvenstvenose to odnosi na činjenicu da je ZUP utemeljen nazastarjeloj, kazuističkoj logici i doktrini pravnog pozitivizma – pravni instituti i postupanje tijela javne uprave pretjerano su iscrpno i detaljno regu-lirani. Pored toga, njegovom regulacijom nisu obu-hvaćeni instituti i praksa moderne uprave. U osnovidva su ključna razloga za snažnu intervenciju u nor-

mativno uređenje upravnog postupka. Prvi, potpunoizmijenjena uloga javne uprave u novom demokrat-skom društvenom okruženju, što podrazumijevanjenu postupnu, no ubrzanu preobrazbu od klasičnoginstrumenta vlasti ka društveno korisnoj i potrebnojslužbi. Drugi, bitna promjena položaja građana uodnosu na upravu — koji kao korisnici usluga sveviše postaju aktivni sudionici u upravnom djelovanjuu sve većem broju upravnih područja.15

Višegodišnji postupak pripreme novog ZUP-a Pi-čuljan16 je podijelio u sljedeće faze: (1) interna faza

određivanja strategije Vlade Republike Hrvatske u području modernizacije uprave; (2) međunarodnafaza – realizacija projekta CARDS 2003 “Potporareformi javne uprave i državne službe”; (3) prva za-konodavna faza; (4) druga zakonodavna faza. Nje-govu analizu utjecaja međunarodnog faktora (OECD – SIGMA-e) na konačni sadržaj ZUP-a sažimamo udonjoj tablici17.

Među važnijim novinama ozakonjenima u okvirureforme općega upravnog postupka spomenimouvođenje pojma javnopravno tijelo, prvu normativnudeniciju upravne stvari u hrvatskom pravu, širenje primjene ZUP-a i na postupanja javnopravnih tijela,uvođenje upravnih ugovora u hrvatski pravni sistem,rješavanje u upravnom postupku od strane službene

osobe, snažnije ovlasti drugostupanjskog tijela zaizravno meritorno rješavanje po žalbi, prigovor kaonovi pravni lijek, reduciranje izvanrednih pravnihlijekova, omogućavanje elektroničke komunikacije javnopravnog tijela i stranke te bolju regulacijudostave.

U hrvatskoj pravničkoj javnosti prilično je raširenzaključak da je novi ZUP spoj tradicije i moderniteta, pri čemu ne postoji suglasje o tome je li riječ o“pogođenom” spoju.

15 Z. Pičuljan, Značenje Zakona o općem upravnom postupku u kontekstu reforme javne uprave, materijal u ok-

viru seminara koje su o novom ZUP-u organiziraliOECD-SIGMA i Ministarstvo uprave Republike Hr-vatske, 2009, s. 1.

16

Pičuljan (bilj. 15), s. 2 i dalje.17 Navedeni prikaz ograničen je na najvažnije prijedlogeSIGMA-e.

Neprihvaćeni prijedlozi SIGMA-ePrihvaćeni prijedlozi SIGMA-e

(djelomice ili u cijelosti)

pretjerana regulacija, potrebni općeniti i apstraktni pravni izrazi, nepotrebno reguliranje svakog dijela postupka

nedovoljna ugrađenost europskih standarda(npr. pravo na informiranje, ktivni upravni akt,e-postupak…)

rješavanje sukoba nadležnosti isključivo unutar izvršne vlasti

denicija upravne stvari

nepotrebnost odredbi o dokazivanju

(upućivanje na Zakon o parničnom postupku) pravo na pravni lijek

nepotrebnost odredbi o zapisniku postupak vodi i stvar rješava u pravilu službenaosoba, a ne čelnik tijela

nepotrebnost odredbi o zaključku prereguliranost dostave

nepotrebnost instituta konačnosti rješenja



82

2.2 Upravna postupanja

Upravna postupanja uređena ZUP-om jesu:

— zaštita podnositelja predstavke kojom se inicira

pokretanje postupka po službenoj dužnosti (čl. 42st. 3 i 4 ZUP-a); — obavješćivanje o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava (čl. 155 ZUP-a); — zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnihtijela (čl. 156 ZUP-a); — zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga(čl. 157 i čl. 158 ZUP-a).

Navedenim institutima, kao i kod neispunjavanjaugovornih obveza od strane javnopravnih tijelavezanih za upravne ugovore, zajednička je mo-

gućnost izjavljivanja prigovora kao redovitoga pravnog lijeka. Prigovor je generalno reguliran od-redbama čl. 122 ZUP-a, uz specijalne odredbe sa-držane u regulaciji svakoga upravnog postupanja ponaosob. Kod postupanja iz čl. 42, čl. 155 i čl. 156ZUP-a prigovor se podnosi čelniku javnopravnogtijela. Protiv rješenja javnopravnog tijela o prigovorumože se izjaviti žalba, kada postoji drugostupanjskotijelo. Protiv rješenja drugostupanjskog tijela o žal- bi, kao i protiv rješenja o prigovoru kada nema dru-gostupanjskog tijela, može se pokrenuti upravnispor. U postupcima povodom zaštite od postupanja pružatelja javnih usluge (čl. 157 i čl. 158 ZUP-a) teupravnih ugovora (čl. 154 ZUP-a) prigovor se pod-nosi tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad pru-žanjem navedenih usluga, odnosno nadležnom zanadzor nad javnopravnim tijelom – strankom uprav-nog ugovora. Pritom je protiv rješenja o prigovoruna upravni ugovor dopušteno izravno pokrenuti up-ravni spor, dok se u stvarima iz čl. 157 i čl. 158ZUP-a o prigovoru ne donosi rješenje, već se pod-nositelj pisano obavješćuje o mjerama poduzetim povodom prigovora. Potom korisnik usluga može

pokrenuti upravni spor, ali ne protiv navedeneobavijesti, već zbog nezakonitog postupanja, od-nosno propuštanja zakonitog postupanja.

2.3 Dosadašnja regulacija (zaštita od nezakonite

radnje)

U važećem ZUS-u, koji je na snazi do kraja 2011,sudska zaštita od nezakonite radnje uređena je u čl.67-76.Čl. 67 važećeg ZUS-a18 glasi:

Postupak za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, ukoliko je takva slo-

boda ili pravo povrijeđeno nezakonitom radnjom službene osobe u tijelima državne vlasti ili ov-laštene osobe u poduzećima i drugim pravnimosobama, ako nije osigurana druga sudska zaštita, pokreće se tužbom zbog nezakonite radnje.

Nezakonita radnja u smislu čl. 67 važećeg ZUS-amože biti izvršena činjenjem, ali i nečinjenjem kadase i na taj način pojedinac sprečava ili ograničava uostvarivanju Ustavom zajamčenih prava i sloboda.19

Iz sudske prakse vezane za primjenu čl. 67 važećegZUS-a20 izdvajamo sljedeće:

— nezakonita radnja u smislu čl. 67 je, primjerice: propuštanje predstavničkog tijela da vericiramandate vijećnicima (Ustavni sud Republike Hr-

vatske, U-III-303/00, Vrhovni sud Republike Hr-vatske, Gž-28/99), nepostupanje upravnog tijela po zaključku o izvršenju (Upravni sud Hrvatske,Us-1865/79 i Us-2099/89, Vrhovni sud RepublikeHrvatske, Gž-9/93); — sudska zaštita prema čl. 67 ne osigurava se protiv nezakonite radnje osobe koja nije službenaosoba (Vrhovni sud Hrvatske, Znr II-1/70); — nema mjesta zahtjevu u smislu čl. 67 kada jeosigurana druga sudska zaštita, npr. kod uskra-ćivanja prava na rad na radnom mjestu (Vrhovni

sud Hr vatske, Znr-3/68), vraćanja radne knjižice(Vrhovni sud Republike Hrvatske, Gž-22/99), tzv.“šutnje administracije” (Vrhovni sud RepublikeHrvatske, Gž-6/00), obustave isplate dijela miro-vine radi namirenja neplaćenog poreza (Vrhovnisud Republike Hrvatske, Gž-5/01).

3. Evolucija teksta čl. 156 ZUP-a

Pred sam kraj procedure donošenja ZUP-a, u saborskoj (parlamentarnoj) raspravi tekst odredbe ko-

jom je uređen institut analiziran ovim radom bitno18 U ostalim netom navedenim člancima reguliran je sa-držaj tužbe (čl. 68), podnošenje tužbe (čl. 69), sud kojiodlučuje o tužbi (čl. 70), hitnost postupanja po tužbi (čl.71), dostavljanje tužbe na odgovor, odnosno odlučivanjeo tužbi bez prethodnog traženja odgovora (čl. 72), pre-suda o tužbi za zaštitu zbog nezakonite radnje (čl. 73),žalba (čl. 74), izvršenje presude (čl. 75), primjena Ovr-šnog zakona na izvršenje presude (čl. 76).19 P. Krijan i L. Krijan Žigić, Komentar Zakona o uprav-nim sporovima, Zagreb 2006, s. 288. O čl. 67 ZUS-a vidii: I. Borković, Upravno pravo, VII. izmij. i dop. izd,

Zagreb 2002, ss. 525-526.20 Sudska praksa citirana je prema: P. Krijan i L. KrijanŽigić (bilj. 19), ss. 290-291.



83

je izmijenjen u odnosu na tekst Konačnog prijedlogaZUP-a, upućen od strane Vlade Republike Hr-vatske.

Čl. 157 Konačnog prijedloga ZUP-a21 nosio je na-

slov “Zaštita od nezakonite radnje” te sadržavaosljedeći tekst:

(1) Osoba koja smatra da joj je nezakonitom rad-

njom službene ili druge osobe u javnopravnomtijelu povrijeđeno neko pravo može izjaviti prigovor sve dok nezakonita radnja traje ili traju nje-

zine posljedice.

(2) Izjavljivanje prigovora ne utječe na korištenje sudske i druge pravne zaštite.

Spomenuta formulacija u znatnoj je mjeri bila pan-

dan prethodno spomenutoj odredbi čl. 67 važećegZUS-a.

U obrazloženju Konačnog prijedloga ZUP-a uz čl.157 između ostalog navedeno je sljedeće:

Ovo rješenje predstavlja potpunu novinu u odnosu

na važeći ZUP, koji nema odgovarajuće rješenje zaštite građana i drugih stranaka od nezakonitog postupanja javnopravnih tijela. Takvo rješenje tre-

balo bi podići razinu zaštite prava stranaka u od-no sima s javnopravnim tijelima koji ne završavaju

donošenjem upravnog akta.

Konačno usvojenu formulaciju navedene norme(sada kao čl. 156 ZUP-a) citirali smo u uvodu ovograda.

Usvojenu formulaciju Medvedović ocjenjuje difuz-nom i neodređenom: “Inicijalno se u postupku pripreme ZUP-a htjelo uspostaviti pravnu zaštitu osobeod nezakonite radnje službene osobe javnopravnogtijela kojom se ograničava ili sprječava ostvarivanje

nekog njezinog prava. Slična zaštita, ali sudska,uređena je odredbom čl. 67 Zakona o upravnim spo-rovima, ali je ona ograničena samo na zaštitu ustav-nih prava i sloboda. Ne želeći isključiti sudsku za-štitu, prvotna je namjera bila otvoriti mogućnost dase osoba kojoj se pravo krši ili ugrožava (npr. dis-kriminacija, neravnopravnost) formalno obrati čel-niku tijela i zatraži zaštitu, koju bi ovaj mogao itrebao bez odgode odmah pružiti (...). No u saborskoj proceduri (...) ta odredba zamijenjena je drugom(...). Tako formulirana odredba otvara pitanja: što sesmatra drugim postupanjem – u odnosu na koje pos-tupanje je to drugo; može li javnopravno tijelo uop-će postupati ili se radi o činjenju neke službeneosobe ili druge osobe koja djeluje za javnopravnotijelo; što je to područje upravnog prava – valjda se

radi o područjima koja su uređena normama uprav-nog prava; što znači da je povrijeđena obveza itd.To je očit primjer koji pokazuje svu opasnost ad hoc

amandmana u zakonodavnom postupku.”22

Bitni elementi spomenutog instituta, prema usvojenom tekstu ZUP-a, jesu:

a) supsidijarnost u pogledu vrste postupanja23,

b) postupanje iz područja upravnog prava osobe(zičke ili pravne), pri čemu smatram da se možeraditi i o propuštanju propisanog postupanja,

c) povreda prava, obveze ili pravnog interesa,

d) trajanje takvog postupanja ili trajanje njegovih posljedica.

Usporedbu odredbi čl. 156 ZUP-a, normativne vari- jante zaštite od nezakonite radnje koja je bila sadr-žana u Konačnom prijedlogu ZUP-a te čl. 67važećeg ZUS-a sistematiziramo u sljedećoj tablici:

ZUPKonačni prijedlog

ZUP-a

Važeći ZUS

postupanje koje

“aktivira” zaštitu postupanje nezakonita radnja nezakonita radnja

akter postupanja javnopravno tijeloslužbena ili drugaosoba u javnopravnomtijelu

službena osoba u tijelimadržavne vlasti ili ovlaštenaosoba u poduzećima i dr.

pravnim osobama

zaštićeno dobro pravo, obveza ili pravniinteres

neko pravoustavno pravo ili slobodačovjeka i građanina

ostale pretpostavke

- o postupanju se nedonosi rješenje

- postupanje iz područja upravnog prava

- dok traje postupanjeili njegove posljedice

- dok traje radnja ilinjene posljedice

- izjavljivanje prigovora ne utječe

na korištenje sudske idruge pravne zaštite



84

Iz navedenog slijedi:

— dok važeći ZUS i Konačni prijedlog ZUP-a kao pretpostavku za zaštitu propisuju nezakonitu rad-nju, usvojeni tekst ZUP-a zaštitu širi na bilo koje

“postupanje”, bez obzira je li nezakonito; — u odnosu na važeći ZUS, Konačni prijedlogZUP-a zaštitu širi s ustavnih prava i sloboda čo-vjeka i građanina na sva prava (uključujući prava pravnih osoba), da bi u usvojenom tekstu čl. 156ZUP-a to bilo prošireno i na obveze te pravneinterese;

— međutim, važeći ZUS pruža širu zaštitu premakriteriju aktera nezakonite radnje, koji nisu ogra-ničeni na sferu upravnog prava, odnosno javnopravnih tijela, već supsidijarnu zaštitu proteže i nadruge pravne osobe, dakle i na pravne osobe pri-vatnog prava.

4. Značaj instituta za ostvarivanje prava

stranaka te primjeri njegove primjene

Značaj instituta iz čl. 156 ZUP-a razmotrit ćemo uokviru njegove osnovne funkcije, na nekoliko pri-mjera njegove moguće primjene, kao i u okviru neposredno predstojeće reforme upravnog spora u

Hrvatskoj.

4.1 “Opća supsidijarna zaštita”

Već smo spomenuli da je uvrštavanje odredbi oupravnom postupanjima u ZUP bilo, prije svega,usmjereno na širenje opće upravnoprocesne zaštitestranaka. Od četiriju oblika postupanja normiranihZUP-om, najširu zaštitu – zbog svoje supsidijarnostii sveobuhvatnosti – pruža upravo čl. 156 ZUP-a.

“Ovdje se, dakle, radi o svim ostalim interakcijama

u koje javnopravna tijela i građani dolaze, a koje

proizlaze iz poslova javne uprave koji su joj po-vjereni zakonom. Stoga se ova zaštita može nazvatii ’općom supsidijarnom zaštitom’ koju će osobamoći koristiti kada joj ni jedno drugo pravno sred-stvo ne stoji na raspolaganju. I upravo se oviminstitutom pravna zaštita građana u Hrvatskoj na-stojala učiniti potpunom.”24

Vjerojatno upravo Đerđina sintagma “opća supsi-dijarna zaštita” najkraće opisuje pravnu bit ovoginstituta.

4.2 Primjeri primjene instituta

Supsidijarnost instituta zaštite od drugih oblika po-stupanja javnopravnih tijela te nepregledna “ko-

ličina” posebnog zakonodavstva na području uprav-nog prava čine popis mogućih primjera njegove primjene trajno otvorenim.

Prigovor se npr. može podnijeti u slučaju kada tijelonadležno za izvršenje rješenja ne pristupi izvršenjuizvršnog rješenja. Krajnji smisao svakoga upravnogakta je njegovo izvršenje. U nedostatku posebnenorme koja bi pružala zaštitu od neaktivnosti tijelanadležnog za izvršenje, pravnu zaštitu pruža čl. 156ZUP-a.

Drugi primjer su različite vrste bodovanja i drugih

tehničko-provedbenih radnji i odluka utemeljenihna upravnopravnoj legislativi, koja se ne obavljaju uokviru upravnog postupka, primjerice bodovanje zauvrštavanje na listu lokalne jedinice o (su)nan-ciranju zahvata iz sredstava spomeničke rente25. U

tom slučaju zaštitu od nepravilnog bodovanja ta-kođer pruža odredba čl. 156 ZUP-a.

Nadalje, institut zaštite od drugih postupanja javnopravnih tijela može djelomice supstituirati prestanak važenja odredbe čl. 67 važećeg ZUS-a istekom2011. godine. Primjerice, u čl. 6 st. 7 Zakona o me-dijima26 propisano je da u slučaju uskraćivanja javneinformacije novinar ima pravo podnijeti tužbu zbognezakonite radnje nadležnom sudu. Riječ je o od-redbi koja se odnosi na informacije u posjedu tijelaizvršne, zakonodavne i sudbene vlasti te tijela jedi-nica lokalne i područne samouprave, kao i ostalih pravnih i zičkih osoba koje obavljaju javnu službu

21 Konačni prijedlog ZUP-a prema: www.sabor.hr .22 D. Medvedović, “Bitne razlike novog Zakona o općemupravnom postupku prema prijašnjem Zakonu o općemupravnom postupku”, u: Primjena Zakona o općem up-ravnom postupku, uredili D. Foretić i J. Slovinić, Zagreb2010, ss. 62-63.23 Supsidijarnost postoji kako vezano uz pretpostavku da je riječ o postupanju o kojem se ne donosi rješenje, takoi u smislu da zaštita nije uređena drugim (specijalnim)odredbama ZUP-a, sadržanima npr. u čl. 42 st. 4 (zaštitaod nepokretanja postupka po službenoj dužnosti slijedom predstavke) ili u čl. 155 (obavješćivanje o uvjetima os-tvarivanja i zaštite prava).

24 D. Đerđa, Opći upravni postupak u Republici Hrvatskoj,Zagreb 2010, s. 345.25 Spomenička renta uređena je Zakonom o zaštiti i oču-vanju kulturnih dobara, Nar. nov. 69/99, 151/03, 157/03,

87/09, 88/10 i 61/11.26 Zakon o medijima, Nar. nov. 59/04.



85

i/ili dužnost27. Medijsko pravo sadrži, između osta-lih, građanskopravnu, kaznenopravnu i upravno- pravnu komponentu. Spomenuta norma Zakona omedijima ulazi u sferu upravnog prava, a u slučajuuskrate informacije novinaru ispunjene su i druge pretpostavke za primjenu čl. 156 ZUP-a.

4.3 Institut u okviru reforme upravnog spora

Među ciljevima upravnosudske reforme, spome-nutima – između ostalog – u obrazloženju Konačnog prijedloga novog ZUS-a28, jesu: uvođenje upravnogspora kao pune jurisdikcije; dosljedno provođenjenačela usmene rasprave; lakša dostupnost upravnihsudova; utvrđivanje činjeničnog stanja od strane su-da; osiguranje sudske zaštite od svih upravnih po-

stu panja (ne samo od pojedinačnih odluka); dono-šenje primarno reformacijskih, a tek iznimnokasatornih odluka; ustrojavanje dvostupanjskog su-dovanja29; stavljanje u nadležnost upravnog sudstvaocjene zakonitosti općih akata koji nisu u nadležnostiUstavnog suda Republike Hrvatske; određivanjenadležnosti Visokoga upravnog suda RepublikeHrvatske tako da u većini slučajeva to nije žalbenisud, već ponajprije sud koji rješava najsloženije up-ravne stvari i odlučuje o zakonitosti općih akata30;usklađenje sa ZUP-om, koji je unio mnoge nove in-

stitute i proširio primjenu upravnog postupka i daranije neregulirana postupanja uprave. Reformomupravnog spora njegova pravila ujedno se usklađujus pravnom stečevinom Europske unije, kao i sa čl. 6Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i te-meljnih sloboda.

Već su opisani različiti režimi prigovora reguliranihZUP-om (usp. gore pod 2.2.) ovisno o kojem jeupravnom postupanju riječ. Te razlike svoj norma-tivni odraz imaju i u regulaciji upravnog spora. Umateriji postupanja iz čl. 156 ZUP-a, tužba uprav-

nom sudu može se podnijeti protiv drugostupanjskogrješenja o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja o prigovoru na postupanje, odnosno – ako žalba nijedopuštena – protiv prvostupanjskog rješenja o pri-govoru na postupanje. Kako upravni sud ne može“meritorno postupiti” umjesto javnopravnog tijela,u ovoj vrsti upravnog spora u slučaju usvajanjatužbenog zahtjeva sud poništava osporeno rješenje,te nalaže odgovarajuće postupanje.

5. Ostvarivanje prava na pristup sudu: može li

primjena instituta biti isključena posebnim

zakonodavstvom?

ZUP je u Hrvatskoj u bitnome ostao supsidijarniupravnoprocesni zakon, koji se u hijerarhiji izvora

prava ne nalazi iznad zakona koji sadrže posebneupravnoprocesne norme. Odredba čl. 3 st. 1 ZUP-a31 više je orijentir zakonodavcu prilikom reguliranja posebnih upravnih postupaka, negoli norma kojaisključuje specijalnu legislativu upravnog procesa.

Čl. 156 ZUP-a dobar je povod za kratki osvrt na(ustavno)pravno granice primjenjivosti principa lex

specialis derogat legi generali. Evo primjera.

U lipnju 2011. na snagu je stupila prva novela Za-kona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i

područnoj samoupravi32

(u nastavku teksta: ZSN).Tim je izmjenama i dopunama, između ostalog, in-tervenirano u uređenje natječajnog postupka kod prijma u službu. Novim st. 3 u čl. 17 ZSN-a propisano je da postupak provedbe javnog natječaja do donošenja rješenja o prijmu u službu nije upravni postupak u smisluZUP-a, bez obzira što navedeni postupak rezultiradonošenjem rješenja u upravnom postupku.

Također, izmijenjen je čl. 21 ZSN-a, koji sadaglasi:

Osoba koja nije podnijela pravodobnu i urednu

pri javu ili ne ispunjava formalne uvjete iz javnog natječaja, ne smatra se kandidatom prijavljenimna javni natječaj.

27 Napominjemo da u navedenom slučaju novinarima(kao i svim domaćim i stranim zičkim i pravnim osobama) paralelno pripada i pravo na postupak zaštite pravauređen Zakonom o pravu na pristup informacijama – Nar.nov. 172/03, 144/10 i 37/11.28 Konačni prijedlog novog ZUS-a prema: www.sabor.hr .29 U prvom stupnju odlučivat će četiri upravna suda (uZagrebu, Splitu, Rijeci i Osijeku), a u drugom stupnjuVisoki upravni sud Republike Hrvatske – čl. 6 Zakona o područjima i sjedištima sudova, Nar. nov. 144/10.30 Žalba protiv presude upravnog suda dopuštena je samo

kada upravni sud usvoji tužbeni zahtjev te pritom meri-torno odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke – čl. 66 st. 2 novog ZUS-a.

31 Čl. 3 st. 1 ZUP-a glasi: Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti druk-čije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbamai svrsi ovoga Zakona.32 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o službenicima

i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi, Nar.nov. 61/11. Osnovni tekst Zakona objavljen je u Nar. nov.86/08.



86

Osobi iz stavka 1. ovoga članka dostavlja se pisanaobavijest u kojoj se navode razlozi zbog kojih se ne

smatra kandidatom prijavljenim na javni natječaj.Osoba iz stavka 1. ovoga članka nema pravo pod-nošenja pravnog lijeka protiv obavijesti iz stavka

2. ovoga članka.

U slučaju da javnopravno tijelo pogrešno utvrdi da je podnijeta prijava nepravodobna i/ili neuredna, i/ili, pak, da podnositelj ne ispunjava formalne uvjetenatječaja, riječ je o postupanju iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, a kojim je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pristup javnim službama pod jednakim uvjetima (v. čl. 44Ustava Republike Hrvatske). Primjenu članka 156ZUP-a ne isključuje ni nova odredba čl. 17 st. 3

ZSN-a, jer se institut prigovora protiv drugih oblika postupanja javnopravnog tijela primjenjuje neovisnoo tome što nije riječ o upravnom postupku. Stoga postupanja u okviru provedbe natječaja koja pret-hode donošenju rješenja, iako nije riječ o upravnom postupku, podliježu primjeni članka 156 ZUP-a.Smatram da formulacija čl. 21 st. 3 ZSN-a ne is-ključuje mogućnost podnošenja prigovora iz čl. 156ZUP-a, kojim se ne osporava sama obavijest, već postupanje javnopravnog tijela kojim je utvrđeno dase odnosna osoba ne smatra kandidatom. U pro-tivnom, podnositelji prijava za koje je nezakonitoutvrđeno da nisu stekli status kandidata ne bi imaliniti jedan instrument zaštite svog prava na pristup javnim službama pod jednakim uvjetima.Time bi, između ostalog, navedena skupina građana bila isključena od pristupa sudu, u ovom slučaju up-ravnom sudstvu33. Prigovor iz čl. 156 ZUP-a “ak-tivira” donošenje upravnog akta (rješenja o prigovo-ru, eventualno i drugostupanjskog rješenja), nakončega slijedi sudska zaštita u upravnom sporu.

6. Problematični dio regulacije, s prijedlozima

poboljšanja

Suspektnu ustavnost specijalne regulacije koja bi ukonačnici bila upravljena na isključenje pristupa

sudu upravo je razmotrena. Slijedi osvrt na pro- blematične elemente same norme o zaštiti od drugihoblika postupanja javnopravnih tijela, sadržane u čl.156 ZUP-a.

Uvodno se mora istaći da nakon stupanja na snagunovog ZUS-a više neće postojati dualnost upravne isudske zaštite, jer novi ZUS ne sadrži odredbuanalognu čl. 67 važećeg ZUS-a. To je potrebno uzetiu obzir prilikom aktualne analize norme čl. 156ZUP-a.

Širenje zaštite s ustavnih prava i sloboda čovjeka igrađanina na sva prava svih osoba svakako smatramdobrim iskorakom.

Međutim, nepotrebnim smatram zaštitom obuhvatitii postupanja koja nisu nezakonita34. Dvojbeno je dali je to uopće bila intencija zakonodavca, ali uusvojenom tekstu čl. 156 ZUP-a izostavljena je ne-zakonitost postupanja kao aktivator zaštite. Posto- jeća norma neadekvatna je i stoga što je sudskazaštita u upravnom sporu (logično) osigurana samou odnosu na zakonitost postupanja javnopravnihtijela (čl. 1 i čl. 22 st. 2 t. 3 novog ZUS-a).

Također, mišljenja sam da za ostvarenje biti ovoginstituta nije nužno obuhvat zaštite s prava proširitii na pravne interese. Zaštitu pravnog interesa – kao

dobra koje se na ljestvici pravne zaštite nalazi ispodsubjektivnog prava — prikladnije je i svrhovitijeregulirati izričitim, negoli supsidijarnim normama.Osim toga, zbog relativne neodređenosti pojma pravnog interesa, važeća formulacija ne doprinosi pravnoj sigurnosti, važnoj za zbiljski pravni položajne samo konkretne stranke, nego i drugih zainte-resiranih osoba u istom predmetu, kao i za ostvari-vanje javnog interesa35. Osim pravnog interesa,

33 S time u vezi dodatno ukazujemo na noviju ustavno-sudsku praksu u Hrvatskoj. U Odluci broj: U-III-617/2006od 26. siječnja 2011, Ustavni sud Republike Hrvatske protivno vladavini prava ocijenio je stajalište Upravnogsuda Republike Hrvatske koje implicira pravnu situacijuu kojoj bi se o pravima stranaka odlučivalo u postupcimau kojima nijedno nadležno tijelo ne bi donosilo upravniakt, pa bi postojali predmeti izuzeti iz kontrole zakonitosti

u upravnom sporu. Podrobnija analiza te Odluke sadržana je u tekstu: R. Peček, “Pravna priroda potvrde u upravnom postupku”, Informator , 5964-2011, s. 10.

34 Na to ukazuje i Đerđa: “Teorijski se čini besmislenim podnijeti prigovor protiv postupanja uprave koje je podu-

zeto u skladu sa zakonom i radi ostvarivanja svrhe propisane zakonom, jer se na taj način samo angažiraju kad-rovski, vremenski i materijalni resursi uprave, što neće pridonijeti njezinu učinkovitom i ekonomičnom radu”.Đerđa (bilj. 28), s. 346.35 Razmotrimo jedan primjer implikacija sadašnje od-redbe čl. 156 ZUP-a, koja među pretpostavkama primjeneinstituta ne predviđa nezakonitost postupanja, a zaštituširi i na pravne interese. Može li svakim negativnim od-govorom podnositelju primjedbe u postupku donošenja prostornog plana biti povrijeđen njegov pravni interesnpr. u situaciji kada je takav odgovor lokalne jedinice pravno osnovan (nema nezakonitosti, ni povrede prava),

ali je odbijanje primjedbe utemeljeno na prostor no- planskoj koncepciji lokalne jedinice, sadržanoj u prostor-nom planu, ali različitoj od podnositeljevog zahtjeva?



87

zaštita je odredbom čl. 156 ZUP-a proširena i na“povredu obveze” osobe, što se čini posve nelo-gičnim.

Nadalje, pravnoj sigurnosti ne doprinosi ni uvr-

štavanje pojma “upravno pravo” u normu čl. 156ZUP-a, prije svega zbog teškoća u deniranjuupravnog prava36. U takvoj situaciji, možemo oče-kivati dvojbe prilikom primjene onog dijela normečl. 156 ZUP-a koji kao jednu od pretpostavki za podnošenje prigovora navodi “područje upravnog prava”.

Konačno, nova regulacija predstavlja korak unatragu pogledu širine kruga aktera nezakonite radnje,odnosno postupanja. Svođenje tog kruga na javnopravna tijela u smislu ZUP-a, isključivo u uprav-

nopravnoj sferi, bitno smanjuje broj radnji/postupanja obuhvaćenih pravnom zaštitom u odnosu nanormu čl. 67 važećeg ZUS-a. S jedne strane, na-vedena restrikcija slijedi iz generalne odredbe čl. 3st. 2 ZUP-a37, kojom je propisana primjena tog Za-

kona na području postupanja uprave. S druge strane,sa stanovišta ciljeva upravne reforme neprihvatljivimsmatram smanjivanje dosegnute razine pravne za-štite38.

Tome u prilog idu i fragmenti generalne supsidijarnosti upravnog prava u okviru pravnog sistema,koje nalazimo u negativnoj varijanti denicije up-ravnog prava, te u ustavnosudskoj praksi premakojoj je ZUP supsidijarni procesni zakon u izvan-sudskim postupcima39. Naime, ako — prema nega-tivnoj deniciji upravnog prava40 — tu pravnu granu promatramo kao supsidijarnu ostalim granama, sma- njenje obuhvata radnji/postupanja obuhvaćenih sup-sidi jarnom pravnom zaštitom koju pružaju upravno- pravne norme doista čini normativni korak unatrag.

Radi otklanjanja spomenutih problematičnih dije-lova regulacije, predlažem da tekst čl. 156 ZUP-a bude izmijenjen41 na način da glasi, primjerice:

Osoba koja smatra da joj je nezakonitim postu-

panjem ili propuštanjem postupanja javnopravnog

tijela povrijeđeno neko pravo, ako nije osiguranaIma li vlasnik zemljišta pravni interes da mu nekretninauđe u građevinsko područje, kako bi mogao riješiti stam- bene potrebe svoje obitelji i/ili postići veću cijenu zem-ljišta prilikom prodaje? Nedvojbeno je riječ o konkretnominteresu, no da li i o pravnome interesu, tj. interes subjektazaštićen pravom?

Pravni interes ulazi u krug općih pravnih kategorija, kojese u pravilu ne deniraju propisima. Međutim, za razlikuod nekih drugih kategorija, kod pravnog interesa u hr-vatskome pravnom sistemu nismo naišli na detaljnijateorijska razmatranja. Na području pravnog interesa ukontekstu građanskoga procesnog prava vidi npr. u N.Opatić, Pravni interes u građanskom parničnom pos-tupku, 2002. Dostupno na www.pravnadatoteka.hr .36 Naime, precizno deniranje sadržaja upravnog pravaotežavaju, prema Borkoviću, mnoge okolnosti, posebnoneodređenost centralnog pojma uprave, širina upravnedjelatnosti te isprepletenost normi upravnog prava snormama drugih pravnih grana. I. Borković (bilj. 19), s.

55.Visković također ukazuje na teškoće prilikom sadržajnogdeniranja grane upravnog prava, kao i upravne dje-latnosti u teoriji države, jer se sastoji od normi koje ure-đuju vrlo različite vrste društvenih odnosa – “moglo bi sedoista reći: od normi koje uređuju odnose ’po ostatku’, tj.sve one koje ne obuhvaćaju ostale pravne grane”. Ovo je,nastavlja Visković, zapravo grana prava koja se ne odre-đuje prema sadržaju društvenih odnosa koje regulira, već prema subjektima i postupcima kojima se normiranjeobavlja”. N. Visković, Država i pravo, 2. izmij. izd.,Zagreb 1997, ss. 261-262.Pri deniranju upravnog prava u nekoj državi prijeko je potrebno pogledati kakva je u toj državi uprava kao funk-

cija, tj. kakva je njena organizacija, djelatnost, nadležnost,odnosi prema drugim funkcijama te kakvo je čitavo dr-žavno i društveno ustrojstvo, ističe Perić. Njegov prijed-

log denicije upravnog prava glasi: to je skup normi što posebno reguliraju organizaciju, djelatnost, nadzor isamonadzor upravnih organa, ako te norme ne pripadajuizričito nekoj drugoj grani prava. B. Perić, Država i

pravni sustav, 6. izd., Zagreb 1994, ss. 162-163.Upravno pravo se, zajedno s ustavnim pravom, uobičajenosmatra dijelom javnog prava. Takva podjela javnog pra-va, smatra Cane, nije od veće važnosti. Stvar je samo ufokusu: dok je ustavno pravo općenito bavi javnomdomenom, upravno je pravo fokusirano na svakodnevnoobavljanje javnih poslova, naročito (iako ne isključivo)onoga što zovemo izvršnom vlašću. P. Cane, Admi-nistrative Law, 4th ed., Oxford (…) 2004, ss. 1-2.37 Tekst čl. 3 st. 2 ZUP-a citirali smo u uvodu ovogteksta.38 Većinu “izvanupravnih” slučajeva čine predmeti na području građanskog prava, u odnosu na koje se zaštitaostvaruje u parničnom postupku. Međutim, mišljenja

smo da je potrebno zadržati generalni “supsidijarni osi-gurač”, sličan čl. 67 važećeg ZUS-a, kako bi zaštitom bila “pokrivena” postupanja u svim pravnim područ- jima.39 Prema stanovištu Ustavnog suda Republike Hrvatske,Zakon o općem upravnom postupku supsidijarni procesnizakon u izvansudskim postupcima, kojeg su, osim tijeladržavne uprave, dužne primjenjivati i druge pravne osobe(Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-268/1998, Nar. nov. 115/00).40 Slijedom denicija upravnog prava navedenih pod bilj.36, upravno pravo moguće je denirati pozitivno, ne-gativno (“po ostatku”) te kombiniranirajući pozitivne i

negativne odrednice (npr. Perićeva denicija).41 Uz eventualnu odgovarajuću dopunu u čl. 3 st. 2ZUP-a.



88

Summary

The new Croatian General Administrative Procedure Act came into force on 1st January 2010. Among the provisions contained in the Act is the new institute of protection from other forms of conduct of public lawbodies (Article 156). This institute was incorporated into the Act in an effort to provide a “general subsidiary protection” from administrative conducts. The author analyzes the following issues relevant to theimplementation of that institute. First, how the difculties in dening the administrative law are affecting the implementation of the said institute? Secondly, can the provisions of special legislation exclude theimplementation of the Article 156, while if there is no other adequate access to the court? Third, what is thereal scope of the provisions of mentioned Article? Fourth, on the normative level, which are the main shortcomings of the existing norms and how they can be rectied?

zaštita u upravnome ili sudskom postupku, možeizjaviti prigovor sve dok traje takvo postupanje ili

propuštanje postupanja ili dok traju njegove po-

sljedice.

Pored toga, zadržavanje dosegnute razine supsi-dijarne zaštite potrebno je osigurati na jedan od slje-dećih dvaju načina:

1) uvrštavanjem novog st. 2. u čl. 156 ZUP, koji binpr. glasio:

Odredba stavka 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuje i u slučaju nezakonitog postupanja ili propuštanja postupanja drugih pravnih

osoba, ako nije osigurana druga sudska zaštita.

ili

2) dopunom teksta novog ZUS-a, kojom bi na odgo-varajući način bio zadržan institut iz čl. 67 važećegZUS-a.

Odabir jedne od navedenih varijanti utječe i na vrstusudske zaštite: u prvoj varijanti zaštita bi bila osi-gurana u okviru upravnog spora (uključujući pred-mete koji nisu vezani za postupanja uprave)42, a udrugoj bi bilo moguće normirati i zaštitu putem re-dovnog suda, u posebno uređenom postupku.

7. Zaključak

Institut iz čl. 156 ZUP-a usmjeren je na sveobu-hvatnost upravnoprocesne zaštite, a njegova bit

najkraće može biti opisana kao “opća supsidijarnazaštita”.

Čl. 156 ZUP-a primjer je kratke norme širokog do-sega. Kao i ostali (upravno)procesni instituti, važan

je, između ostalog, za ostvarivanje koncepta dobreuprave i provedbu načela zakonitosti, kao i za općulegitimiranost pravnog sustava.

Zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnihtijela dio je korpusa upravnih postupanja, koji čini jednu od glavnih novina uvrštenih u ZUP u okviruupravne reforme u Hrvatskoj. Upravna postupanjaobuhvaćena su i predstojećom reformom upravnogspora te su odredbe o njima svoje mjesto našle unovom ZUS-u.

Iako se zaštita iz čl. 156 ZUP-a ne odnosi na po-stupanja o kojima se odlučuje u upravnom postupku, prigovor podnesen na osnovi čl. 156 ZUP-a aktiviradonošenje rješenja, a u konačnici i sudsku zaštitu uokviru upravnog spora. Time je ovaj institut značajani za ostvarivanje prava na pristup sudu.

Sličan institut – sudska zaštita od nezakonite radnje – uređen je u čl. 67-76 važećeg ZUS-a. Međutim, teodredbe prestaju vrijediti 1. siječnja 2012. godine.

Zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnihtijela nedvojbeno je koristan institut, ali je tekstom

čl. 156 ZUP-a loše normiran. Stoga je spomenutunormu potrebno izmijeniti tako što će biti otklonjeniglavni nedostaci sadašnje regulacije tog instituta:nepotrebno širenje zaštite na postupanja koja nisunezakonita te na pravne interese (pored subjektivnih prava, čija je zaštita smisao instituta), neodređenost pojma “upravno pravo”, te sužavanje kruga akteranezakonite radnje, odnosno postupanja, a time istvarnog dosega zaštite.

42 Reformirani upravni spor, čija primjena počinje 2012,upravnim sudovima daje procesne alate potrebne za od-lučivanje u takvim predmetima.



89

daNilo ćuPić*

Garancija nezavisnosti i samostalnosti sudstva u Ustavu Crne Gore —

potreba za revizijom ustavnog rješenja

* Autor je asistent na Pravnom fakultetu Univerziteta“Mediteran” u Podgorici i doktorant na Pravnom fakultetuUniverziteta u Beogradu.

Sadržaj:

1. O načelu nezavisnosti i samostalnosti sudstva ....2. Međunarodni standardi nezavisnosti isamostalnosti sudstva ..............................................

3. Ustavne garancije načela nezavisnosti isamostalnosti sudstva u Crnoj Gori – kritičkiosvrt ....................................................................4. Predlozi za reviziju ustavnih rješenja .............5. Zaključna razmatranja ....................................

89

90

93105108

1. O načelu nezavisnosti i samostalnosti sudstva

Nezavisnost sudstva jeste fundamentalno načelomodernog konstitucionalizma, koje garantuju goto-vo svi ustavi i brojni međunarodni dokumenti. Kaotakav, on je postao condicio sine qua non savremenog pojma demokratije i vladavine prava. U savremenoj jurisprudenciji ovaj princip je nesporan, ali je spornanjegova sadržina, tj. pitanje koje garancije obuhvatanačelo nezavisnosti sudske vlasti.

Načelo nezavisnosti, prije svega, podrazumijeva princip podjele vlasti, po kome je državna vlast po-

dijeljena na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast,kao tri samostalne i ravnopravne grane vlasti. Su-štinski, ovaj princip podrazumijeva vršenje sudskevlasti nezavisno od bilo kakvog neprimjerenog ilinedozvoljenog uticaja i uplitanja zakonodavne iizvršne vlasti, ali i ostalih centara moći ili pojedinaca.Ovdje je interesantno ukazati na praksu Evropskogsuda za ljudska prava, koji se odredio po većini ovih pitanja. Tako Evropski sud smatra da načela vla-davine prava i prava na pravično suđenje zabranjujusvaku intervenciju zakonodavne vlasti u pravcu uti-

canja na sud koji vodi postupak.1

Evropski sud je na

stanovištima da svaki sud mora biti nezavisan i u

odnosu na izvršnu vlast2 i u odnosu na stranke u po-stupku3, da organizacija sudske vlasti (i sastav sud-skog vijeća u svakom predmetu)4 ne smije da zavisiod diskrecione odluke izvršne vlasti, nego mora bitiregulisana zakonom (ili direktno na ustavu)5, te da je zabranjeno svako nedozvoljeno miješanja izvršnevlasti u rad sudova6. Sa principom podjele državnevlasti, neraskidivo je vezan princip podjele vlasti uokviru pravosudnog sistema, prije svega između su-

1 Predmet: Greek Reneries Stran and Stratis Andreadis, Ser. A, Nr. 301-B. U ovom predmetu Evropski sud je za-ključio da dolazi do izuzetne neravnopravnosti stranakakada država interveniše donošenjem zakona kako biobez bijedila povoljan ishod sudskog postupka koji je utoku, a u kojem je ona jedna od strana; predmet: Papa- georgiou, application No: 24628/94. U ovom predmetuzauzet je stav da vjerovatno dolazi do kršenja ovog načela

kada su cilj i učinak zakonodavne mjere, zajedno sa na-činom i vremenom njenog stupanja na snagu, da de-nitivno omete tužbu koja je u toku.

2 Činjenica da je izvršna vlast postavila članove suda nije

sama po sebi kršenje Konvencije. Također, dozvoljeno jeda ministar daje opšte smjernice. Vidi predmet: Campbell i Fell, Ser. A, Nr. 80. Da bi se ustanovilo kršenje ovognačela podnosilac predstavke bi morao da dokaže da je praksa imenovanja bila u cjelini nezadovoljavajuća ili dasu na formiranje određenog suda u datom predmetu uti-cali motivi koji ukazuju na pokušaj uticaja na ishod su-đenja. Vidi predmet: Zand , odluka Komisije br. 15 DR 7.3 Predmet: Riengeisen, Ser. A, Nr. 13; predmet: Sov-transavto, application No. 48553/99, u kojem je kon-statovano da su podnosioci predstavke lišeni suđenja odstrane nezavisnog i nepristrasnog suda, kada su izvršniorgani intervenisali u sudskim postupcima i tako izdej-stvovali opoziv odluka i poništenje pravosnažnih pre-

suda. 4 Predmet: Posokhov, application no. 63486/00.5 Predmet: Le Compte, Van Leuven i De Meyere, Ser. A, Nr. 43.6 Predmet: Baeumartin, Ser. A, Nr .296-B. U ovom pred-metu Državni savjet Francuske, kao sud posljednje in-stance, bio je vezan tumačenjem Ministarstva inostranih poslova; predmet: Altay, application No. 22279/93, u kojem je zaključeno da participacija pripadnika oružanihsnaga u nacionalnim sudovima za bezbjednost, dovodi u pitanje njihovu nezavisnost i nepristrasnost, shodno či-njenici da su u službi koja pripada vojsci, koja sa svojestrane prima naredbe od izvršne vlasti, i činjenici da i

dalje podliježu vojničkoj disciplini, i da njihovo postav-ljenje i imenovanje u velikoj mjeri podrazumijevaju dr-žavni posao i vojnu službu.



90

dova i tužilaštva. Tako sud, kao organ koji rješava pravne sporove, mora biti nezavisan i imun na uti-caje tužilaštva, koje goni učinioce krivičnih djela ikao takav je stranka u postupku. Nezavisnost suda podrazumijeva i isključivu jurisdikciju suda u pred-metima sudske prirode, te da tu nadležnost ne dijelisa drugim organima, niti drugi, vansudski organi,mogu mijenjati sudske odluke (izuzetak je dozvoljenkod amnestije i pomilovanja, kao i u postupku poustavnoj žalbi pred Ustavnim sudom). Za nezavisnostsuda kao institucije, neophodna je i nezavisnost su-dije kao nosioca sudske vlasti. Tako M. Vukčevićsmatra da “na nezavisnost i samostalnost sudije uti-če veliki broj pravnih i nepravnih (lozofskih,kulturoloških, političkih, istorijskih, religijskih i dr.)činilaca. Stoga se u teoriji ističe da je sudijska ne-

zavisnost problem opšte kulture u jednoj zemlji”7.

2. Međunarodni standardi nezavisnosti i

samostalnosti sudstva

O značaju načela nezavisnosti sudske vlasti, svje-doče brojni međunarodni dokumenti koji su se,direktno ili indirektno, bavili ovom problematikom.Pri tome treba razlikovati dokumente koji su se sa-mo načelno bavili ovom garancijom i dokumenteko ji su u potpunosti posvećeni propisivanju stan-

darda nezavisnosti i samostalnosti sudstva. Načelonezavisnosti sudske vlasti se garantuje još od Uni-verzalne deklaracije o ljudskim pravima UN8 koja,u članu 10, jemči da “svako ima jednako pravo na pravično i javno suđenje pred nezavisnim i nepri-strasnim sudom...”, dok Pakt o građanskim i poli-tičkim pravima9 propisuje da “svako lice ima pravoda njegov slučaj bude raspravljan pravično i javno pred nadležnim, nezavisnim i nepristrasnim sudom,ustanovljenim na osnovu zakona...” (član 14). Uokviru reformi ustavnog uređenja Evropske Unije,

donijeta je Povelja o osnovnim pravima i slobodamau EU10 (proglašena u Nici 07. Decembra 2000. go-dine), kao sastavni dio Lisabonskog ugovora. Ona,u članu 47, stav 2 propisuje da “svako ima pravo na pravično i javno suđenje u razumnom roku prednezavisnim i nepristrasnim sudom koji je zakonskiustanovljen”.

Nezavisnost sudstva, načelno se garantuje i članom6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava iosnovnih sloboda11 koji propisuje da “svako, tokomodlučivanja o njegovim građanskim pravima i oba-vezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnomroku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom,obrazovanim na osnovu zakona”, te garantuje pravona javnost postupka i izricanja presuda. Ovaj član jedetaljno razrađen u veoma bogatoj praksi Evropskogsuda za ljudska prava u Strazburu, koja predstavljaminimum garancija koje država treba da jemči poovom pitanju. Pod sudom se smatraju sva sudeća,nezavisna i nepristrasna tijela koja, u postupku ukome se pružaju garancije iz člana 6 Evropske kon-vencije, odlučuju o građanskopravnim pravima i

obavezama, odnosno o krivičnoj optužbi.12 Neza-visnost sudske vlasti Evropski sud procjenjuje: pre-ma načinu postavljenja sudija i trajanja njihovogmandata, u odnosu na postojanje zaštite od spoljnih pritisaka; utisak nezavisnosti koji sud odaje, koji jevažan zbog “povjerenja koje sudovi moraju ulivatiu demokratskom društvu” 13.

U pogledu izbora sudija, nije svaki uticaj izvršnevlasti atak na nezavisnost sudova. Sudije mogu biti postavljene i od strane uprave, ali da su i dalje ne-zavisne, jer nijesu vezane nalozima upravnih or-gana.14 Sama činjenica da ministar imenuje sudijene predstavlja atak na nezavisnost sudstva budućida se u mnogim zemljama sudije imenuju na osnovuodobrenja ministra pravde.15 Ni imenovanje sudijaod strane parlamenta, ne predstavlja kršenja normiEvropske konvencije.16 U suprotnim slučajevima,npr. kada je član sudskog tijela bio nadređen u poslu podnosiocu predstavke, ili kada je član sudskog tijela ujedno i član ministarstva, ne postoji nezavisnostsudova.17

7 M. Vukčević, Pravosudno organizaciono pravo(priručnik ), Podgorica 2011, s. 9.8 Vidi u M. Vukčević/D. Ćupić, Uvod u ljudska prava

(priručnik), Podgorica 2011, ss. 108-111.9 Vukčević/Ćupić (bilj. 8), ss. 121-127.10 Dostupno u Vukčević/Ćupić (bilj. 8), ss. 165-174.

11 Vukčević/Ćupić (bilj. 8), ss.136-164.12 Predmet: Sramek , Ser. A 84, Nr. 40.13 Predmeti: Campbell i Fell , Ser. A, Nr. 80; Le Compte,Van Leuven i De Meyer , Ser. A, Nr. 43; Piersack , Ser. A, Nr. 53. U ovim predmetima Sud je zaključio da sud neće biti nezavisan ako strankama daje povoda za postojanjerazumne sumnje da kod članova sudećeg tijela ne postojinezavisnost; predmet; Belilos, Ser. A, Nr. 132, u kojem jeukazano da ako razumno lice može da posumnja u ne-zavisnost suda, to će, po pravilu, predstavljati kršenje čl.6 Evropske konvencije.14 Vidjeti predmete: Riengeisen, Ser. A, Nr. 13, Piersack ,Ser. A, Nr. 53.15 Predmet: Gasper , application No. 18781/91.16 Predmet: Filippini, application No. 10526/02.17 Predmet: Ettl, Ser. A, Nr. 18.



91

Sudijama nije neophodno garantovati formalnu stal-nost funkcije18 i nepremjestivost, pod uslovom danezavisnost faktički postoji, kao i da su ispunjenjedruge garancije za nepristrasnost suda.19 I načelonesmjenjivosti je krucijalna garancija načela neza-visnosti suda, mada i njeno kršenje, u krajnje izu-zetnim slučajevima20, ne proizvodi kršenje Evropskekonvencije.

Evropski sud smatra nezavisnim onaj sud koji ima pravo da svoje odluke zasniva na slobodnom uvje-renju o činjenicama, kao i o pravnim razlozima, a nena obavezujućem shvatanju bilo kog organa. Ne-zavisni sud nema pravo da dio odlučivanja prepustidrugom organu koji ne posjeduje garancije propisanečlanom 6 Evropske konvencije, izuzev ukoliko je ta

odluka podložna naknadnoj kontroli suda, kojiispunjava uslove iz člana 6.21

Evropski sud garantuje i načelo legaliteta i jedin-stvenosti sudskog sistema22, pri čemu formiranjespecijalnih23 i posebnih sudova24, ili tzv. prinudniharbitraža25, ne mora nužno da povlači kršenje ovognačela, ukoliko su pred tim sudovima ispunjeni sviuslovi propisani članom 6 Evropske konvencije.

Pored navedenih akata, postoje i dokumenti koji suu potpunosti posvećeni materiji nezavisnosti sudskevlasti i koji formulišu međunarodne standarde u

ovoj oblasti.

U okviru UN, 1985. godine je donijet dokument pod nazivom “Osnovna načela nezavisnosti sud-stva”26 (u daljem tekstu: ONNS), koji je razrađendokumentom “Postupci za djelotvornu primjenuOsnovnih načela nezavisnosti sudstva”27 usvojenimod strane Ekonomskog i socijalnog savjeta UN,1989. godine. ONNS propisuje 20 načela, koja seodnose na šest aspekata ovog problema i to: neza-visnost sudstva; sloboda izražavanja i udruživanja;kvalikacije, izbor i obuka; uslovi i stalnost službe;

profesionalna tajna; imunitet, disciplinske sankcije,suspenzija i razrješenje. Standardi koje je ustavioovaj dokument, a relevantni su za problematikuanalize, su: obaveza garantovanja nezavisnosti sud-stva od strane države putem ustava i zakona; nepristrasnost sudija u rješavanju predmeta; nadležnostsuda sa odlučuje u svim pitanjima sudske prirode,zabranu neprimjerenih i nepropisnih miješanja u radsudova; legalitet sudske vlasti i zabranu osnivanjavanrednih sudova; materijalnu sigurnost sudova;sudijski imunitet; stalnost funkcije; princip da sesus penzija i razrješenje sudija može vršiti samo izrazloga nesposobnosti ili nedostojnosti za vršenjefunkcije; garantovanje principa da sve odluke u dis-ciplinskim postupcima, postupcima suspenzije ilirazrješenja moraju biti podložne nezavisnom pre-

ispitivanju i td.

Izvan UN, donijet je “Nacrt načela nezavisnosti pravosuđa iz Sirakuze”28, koje je, 1981. godine, us-vojilo Međunarodno udruženje krivičnog prava iMeđunarodna komisija pravnika iz Sirakuze, kao iUniverzalna deklaracija o nezavisnosti sudstva (Mon-trealska deklaracija)29, usvojena na Prvoj svjetskojkonferenciji o pravosuđu, održanoj u Montrealu1983. godine, koja, između ostalog, propisuje slje-deće standarde: obaveza sudije da rješava predmetsamostalno, shodno sopstvenoj ocjeni činjenica irazumijevanju prava, bez ikakvog uticaja i uplitanjasa strane (član 2.02); nezavisnost u odlučivanju uodnosu na kolege i nadređene (član 2.03); neza-visnost sudstva u odnosu na egzekutivu i legislativu(član 2.04); isključiva nadležnost sudova u pred-metima sudske prirode (član 2.05); zabrana formi-ranja ad hoc sudova (član 2.06); pravo na preuzi-manje kolektivne akcije sudija u cilju zaštite svojenezavisnosti (član 2.09); nadležnost sudstva u izboru sudije (član 2.16) i dr.

U okviru Savjeta Evrope, 1994. godine, usvojena jePreporuka br. R (94) 12 Komiteta ministara SavjetaEvrope državama članicama o nezavisnosti, e-18 U predmetu Le Compte, Van Leuven i De Meyer, Ser. A,

Nr. 43, zauzet je stav da ksni šestogodišnji mandatičlanova Apelacionog veća pružaju jemstvo nezavisnosti.19 Predmet: Campbell i Fell , Ser. A, Nr. 80.20 Predmet: McMichael, Ser. A, Nr. 307-B.21 Predmet: Beaumartin, Ser. A, Nr. 296-B.22 Predmet: Le Compte, Van Leuven i De Meyere, Ser. A, Nr. 43.23 Predmet: Langborger, Ser. A, Nr. 155.24 Predmet: Morris, application No. 38784/97.25 Predmet: Lithgow, Ser. A, No. 102.26 Nezavisan i nepristrasan sud – Međunarodni standardi,Centar za obuku sudija Crne Gore 2001, ss. 23-33.27 Ibid, ss. 34-38.

28 U ovom dokumentu se, između ostalog, garantuje da jesudija “slobodan odlučiti predmet sukladno svojoj ocjeničinjeničnog stanja i svojem razumijevanju prava, bez bilo kakvog neprimjerenog utjecaja, sugestija ili pritisaka,izravnih ili neizravnih, s bilo koje strane”; te da je sudskavlast “neovisna od izvršne i zakonodavne, i obuhvaćadjelokrug, izravno ili putem nadzora, nad svim pitanjimasudbene prirode”. Citirano prema B. Smerdel/S. Sokol ,Ustavno pravo, Zagreb 2007, s. 392.29 Dostupno u S. Shetreet/J. Deschênes, (ur.), Judicial in-de pendence: the contemporary debate, Dordrecht 1985,ss. 447-461.



92

kasnosti i ulozi sudija30. U njoj se, između ostalog,ističe da “nezavisnost sudija treba garantovati uskladu s odredbama Konvencije i ustavnim načelima,na primjer, tako što će se posebne odredbe dodatiustavima ili drugim zakonima ili tako što će seodredbe ove Preporuke uključiti u domaće pravo. Uskladu sa pravnom tradicijom svake od zemalja,ovakva pravila mogu da predviđaju, na primjer,sljedeće:

a. I. odluke sudija ne smiju biti predmet bilo kakvedruge revizije osim u okviru postupka po pravnimljekovima koji je predviđen zakonom;

II. stalnost sudijske funkcije i plate sudija morajuse garantovati zakonom;

III. nijedan organ, osim samih sudova, ne smijeodlučivati o njihovoj nadležnosti, kako je predvi-đena zakonom;

IV. s izuzetkom odluka o amnestiji, pomilovanju isl., vladi ili izvršnoj vlasti ne može se omogućitida donose bilo kakve odluke kojima bi se retro-aktivno poništavale sudske odluke.

b. Zakonodavna i izvršna vlast treba da obezbijedida su sudije nezavisne i da se ne preduzimaju ni-kakvi koraci koji mogu da ugroze nezavisnost su-dija.

c. U postupku suđenja sudije treba da budu neza-visne i sposobne da djeluju bez ograničenja, nepri-mjerenih uticaja, podstrekavanja, pritisaka, prijet-nji ili miješanja, neposrednih ili posrednih, sa bilokoje strane i iz bilo kojeg razloga. Zakonom trebada budu predviđene sankcije protiv lica koja utičuili imaju namjeru da utiču na sudije na pomenutenačine. Sudijama se mora garantovati sloboda da u predmetima odlučuju nepristrasno, u skladu sasvo jom savješću i tumačenjem činjenica, a prema pozitivnom pravu. Sudije ne smiju biti obavezane

da o suštini svojih predmeta izvještavaju bilo kogaizvan sudstva.” (član 2, Načelo I).

U okviru Savjeta Evrope usvojena je i Velika poveljasudija ( Magna carta of judges)31, 2010. godine, kojau sebi sublimira fundamentalne principe i standardeorganizacije sudstva. Ona propisuje da je sudskavlast jedna od tri vlasti u svakoj demokratskoj dr-žavi, sa misijom da jemči održanje vladavine pra-

va, osiguravajući pravilnu primjenu zakona na ne- pristran, pravedan, pravičan i učinkovit način (član1). Načela sudske nezavisnosti i nepristranostiesencijalni su preduslovi za funkcionisanje pravo-suđa, te da nezavisnost sudstva mora biti zakonska(propisana aktima najveće pravne snage), funk-cionalna i nansijska (članovi 2 i 3). Nezavisnostsudstva se jemči u pogledu obavljanja pravosudnedjelatnosti, a posebno u pogledu zapošljavanja,imenovanja do doba odlaska u penziju, napredo-vanja, stalnosti, obuke, sudskog imuniteta, disci- pline, naknada i nansiranja sudstva (član 4). Ta-kođer se, u članu 9, garantuje pravo sudija da buduuključeni u proces donošenja svih odluka kojeutiču na vršenje sudske funkcije (organizaciju su-dova, postupke, donošenje drugih propisa). U os-

tvarivanju svoje funkcije, sudije ne smiju biti predmet bilo kakvih naloga ili instrukcija, ili trpjeti bilo kakav hijerarhijski pritisak i moraju biti ve-zane samo zakonom (član 10). Povelja propisuje istandarde u organizaciji tijela zaduženog za jemstvonezavisnosti, normirajući obavezu svakoj državi daosnuje sudski savjet ili drugo tijelo, kako bi se osi-gurala nezavisnost sudija. Ovo tijelo mora biti neza-visno od zakonodavne i izvršne vlasti, te će mu biti povjeren široki krug nadležnosti u pogledu svih pi-tanja vezanih uz njihov poslovnik, kao i organizaciju,

funkcionisanje i utisak o sudskim institucijama. Sa-vjet će biti isključivo, ili u pretežnom dijelu sastav-ljen od sudija koje biraju njihove kolege. Sudskisavjet je odgovoran za svoj rad i odluke koje donosi(član 13).

Većina navedenih standarda predstavljaju preporukekoje su države dužne da inkorporiraju u svoje pravne poretke i kao takve poštuju, bilo na osnovu njihoveratikacije (Univerzalna deklaracija, PGP, Evropskakonvencija), ili na osnovu obaveza koje proističu izčlanstva u međunarodnim organizacijama (Savjet

Evrope, Evropska unija). Sa druge strane, dejstvo presude Evropskog suda je deklaratorne prirode, sobzirom da se radi o međunarodnom sudu, koji na-čelno nema mogućnosti da sam izvrši presudu, pa seu njoj samo konstatuje povreda ljudskog prava predviđenog Evropskom konvencijom, u kon-kretnom slučaju. Osnovna karakteristika Evropskogsuda jeste da ne može da zadire u unutrašnje pravne poretke država – ugovornica, dakle ne može da poništi presudu domaćeg suda, ne može da je preinači, niti može da stavi van snage unutrašnji

zakonski ili podzakonski akt. Evropski sud možeisključivo da konstatuje da je povrijeđeno neko od

30 Vidi (bilj. 26), ss. 41-55. 31 Dostupno na http://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref =CCJE-MC(2010)3& Language=lanEnglish&Ver= original&BackColorInternet= DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864.



93

prava koja su Konvencijom garantovana i da naložidržavi da u određenom roku nadoknadi štetu ap-likantu, odnosno da izvrši pravično zadovoljenje,kao i da izriče druge mjere na koje je država članicaobavezana (ponavljanje postupka pred domaćimorganima, izmjena domaćeg zakonodavstva, iz-mjena sudske prakse i sl.). I na kraju, pravni stavovizauzeti u odlukama koje donosi Evropski sud imajui precedentni karakter, tj. postaju uzor za postupanjeEvropskog suda u sličnim situacijama. Dakle, pre-suda Evropskog suda de iure djeluje inter partes, alistavovi zauzeti u presudi de facto imaju pravno dej-stvo erga omnes, jer se Evropski sud u svakoj slje-dećoj presudi poziva na stavove zauzete u pret-hodnim slučajevima.

3. Ustavne garancije načela nezavisnost isamostalnosti sudstva u Crnoj Gori – kritički

osvrt

Načela koja denišu pravni položaj sudske granevlasti u Crnoj Gori, sadržana su u Ustavu CrneGore32, Zakonu o sudovima33 i Zakonu o Sudskomsavjetu34.

Ovakvo rješenje, da akti najveće pravne snage u dr-žavi (ustav i zakoni) regulišu materiju sudskogsistema, u skladu je sa međunarodnim standardima(član 6 Evropske konvencije, stav zauzet u ranije pominjanom predmetu Le Compte i ostali; član 1ONNS; stav 2, tačka a, načela I, Preporuke Br. R [94] 12 Komiteta Ministara SE; član 1.2 Evropske povelje o zakonu za sudove; član 2 Velike poveljeo sudijama), ali i sa uporednopravnom praksom bivših jugoslovenskih republika, u kojima se, poredustavnih normi, ova oblast detaljnije reguliše zako-nima (član 126 Ustava Slovenije35; član 118 UstavaRepublike Hrvatske36; član 98 Ustava RepublikeMakedonije37; član 3, Odjeljka C, Ustava Federacije

Bosna i Hercegovina38; član 122 Ustava RepublikeSrpske39; član 142 Ustava Republike Srbije40).

Ovaj standard Ustav Crne Gore, međutim, nije in-korporirao na pravilan način. Propušteno je propisatida se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenjei sastav sudske vlasti uređuju zakonom. Pro- pisivanjem navedenog rješenja onemogućilo bi seda se ova pitanja uređuju podzakonskim aktimaegzekutive, čime bi se smanjio uticaj izvršne vlastina nezavisnost sudstva, koji predstavlja jednu odnajznačajnijih tekovina navedenih međunarodnihdokumenata. Međutim, navedeni međunarodnistandardi zahtijevaju i što manje uplitanje legi-slative u domen isključive nadležnosti sudskevlasti, što se, u crnogorskom slučaju, može regu-lisati propisivanjem da zakone iz oblasti uređenjasudskog sistema Skupština donosi 2/3 većinomukupnog broja poslanika. Na ovaj način bi se spri-

ječilo “prenormiranje” u ovoj oblasti, smanjila za-visnost sudske vlasti u odnosu na trenutnu političkuvećinu, tj. spriječilo bi se da svaka nova vlast mijenja propise iz oblasti organizacije sudske vlastishodno svom nahođenju; postigao bi se politički iširi, društveni konsenzus oko osnovnih postulataorganizacije sudske vlasti.

Načela o sudovima sadržana su u preambuli Ustava,kroz opredjeljenje građana da žive u državi u kojojsu, pored ostalih, osnovne društvene vrijednosti principi demokratije i vladavine prava, koji se nemogu zamisliti bez nezavisnog i samostalnog sud-stva. Od država bivše SFRJ, ovakva rješenja propisuju ustavi Makedonije i Republike Srpske.

Princip vladavine prava jemči se i prvim članomnor mativnog dijela Ustava. U članu 11 se propisuje princip da je vlast uređena po načelu podjele vlastina: zakonodavnu, izvršnu i sudsku, pri čemu zako-nodavnu vlast vrši Skupština, izvršnu vlast vršiVlada, a sudsku sud. U okviru ovog člana neophodno je dodati stav “Sudska vlast je nezavisna i

samostalna”. Na ovaj način bi načelo nezavisnosti isamostalnosti sudske vlasti bilo osnovni ustavni princip, koji bi prožimao cijeli Ustav, te bi ovagarancija imala veću pravnu snagu nego što jegarancija samo u poglavlju o sudu. Prava na jed-nakost pred zakonom i jednaku zaštitu svojih pravai sloboda jemče članovi 17 i 19 Ustava.

Prateći tendenciju modernih ustavotvoraca (i državau okruženju) da srž materiae constitutionem trebada budu norme o ljudskim pravima, Ustav im pos-

32 Sl. l. CG br. 1/07.33 Vidi Sl. l. CG br.5/02, 49/04 i 22/08.34 Sl. l. CG br.13/08.35 Ur.l. Rs, br. 33I/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003,69/2004 i 68/2006.36 Narodne nov. br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/2000,124/2000 i 28/2001.37 Dostupan na http://www.sobranie.mk/?ItemID=A431BEE83F63594B8FE11DA 66C97BEAF.38 Dostupan na http://www.ads.gov.ba/javniispit/doc/ust. _federacije_bosne_i_hercegovine.pdf .

39 Dostupan na http://www.alvrs.com/pdf/UST._REPUBLIKE_SRPSKE%5B1%5D.pdf .40 Sl. gl. RS , br. 98/06.



94

većuje gotovo polovinu normativnog dijela, garan-tujući i prava pojedinaca (habeas corpus) u pos-tupcima pred sudskim (ali i ostalim državnim)organima (članovi 29 do 37). Tako član 32 Ustava propisuje da svako ima pravo na pravično i javnosuđenje u razumnom roku pred nezavisnim, ne pri-strasnim i zakonom ustanovljenim sudom. Ovakvorješenje je identično sa rješenjem propisanim čla-nom 6 Evropske konvencije (što znatno olakšavainkorporaciju prakse Evropskog suda u pravni sis-tem Crne Gore), članom 10 UD UN, članom 14PGP i članom 47 Povelje o osnovnim pravima islobodama u EU. Slično rješenje propisuje i član 23Ustava Slovenije (svako ima pravo da o njegovim pravima i dužnostima, te o optužbama protiv njega,odlučuje nezavisni i nepristrani, zakonom osnovan

sud), dodajući da može suditi samo sudija, koji jeizabran po pravilima, prethodno utvrđenim zakonomi po sudskom redu; član 29 Ustava Hrvatske (svakoima pravo da zakonom ustanovljeni nezavisni i nepristrani sud, pravično i u razumnom roku, odluči onjegovim pravima i obavezama, ili o sumnji ili op-tužbi zbog kažnjivog djela); član 50 Ustava Make-donije, koji daje šturo rješenje bez pominjanjanačela nezavisnost i samostalnost suda (svaki gra-đanin se može pozvati na zaštitu sloboda i pravautvrđenih Ustavom pred sudovima i Ustavnim su-

dom Republike Makedonije u procesu koji setemelji na načelima prioriteta i hitnosti); član 32Ustava Srbije (svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravičnoi u razumnom roku, javno raspravi i odluči onjegovim pravima i obavezama, osnovanostisumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka,kao i o optužbama protiv njega), dok UstaviFederacije BIH i Republike Srpske ne garantujuovo pravo u navedenom obliku.

U okviru jemstva političkih prava i sloboda, Ustav

članom 54 zabranjuje političko organizovanje u dr-žavnim organima. Na ovaj način se, sa jedne strane,nastoji onemogućiti podređenost sudija političkim partijama i njihovim stavovima i spriječiti svakineprimjeren uticaj političkih struktura na vršenjesudske vlasti, a sa druge strane, nastoji se umanjitimogućnost pristrasnosti sudija u odlučivanju u pred-metima sa političkom konotacijom. Ovo rješenje jenedorečeno, jer se ne predviđaju konkretne sankcije,niti se ovaj razlog navodi kao osnov za prestanak ilirazrješenje sudije u kasnijim normama Ustava.

Ustav Crne Gore, kao “najmlađi” ustav bivših jugo-sloveskih republika, slijedi pravilo da se norme o

sudskoj vlasti sistematizuju u posebnom, (petom)odjeljku (trećeg) dijela o organizaciji vlasti, koji no-si naziv “Sud”.41 Ovdje se primjećuje jezička nedo-rečenost, tj. koristi se preuzak termin “sud” za nazivodjeljka koji, pored suda reguliše i načela o položajusudija i Sudskog savjeta, te bi primjereniji naziv bio“sudstvo” ili “sudska vlast”.

Položaj sudstva je regulisan članovima 118 do 128Ustava, kojima se garantuju načela sudstva, položajVrhovnog suda i položaj i nadležnosti Sudskog sa-vjeta.

U okviru načela sudstva propisuje se da je sud sa-mostalan i nezavisan, da sudi na osnovu Ustava,zakona i potvrđenih i objavljenih međunarodnih ugovora, te da je zabranjeno osnivanje prijekih i van-

rednih sudova (član 118). Iako su navedena načela uskladu sa međunarodnim standardima42 i uporednimustavima bivših jugoslovenskih republika43, ipak postoji znatan broj standarda koji nijesu našli svojemjesto u Ustavu Crne Gore. Prije svega, neophodno je propisati da sud sudi ne samo na osnovu Ustava,zakona i potvrđenih međunarodnih ugovora, već ina osnovu drugih opštih akata, u zakonom pro pisa-nim situacijama, i opšteprihvaćenih pravila među-narodnog prava, koja predstavljaju ius cogens me-đunarodnog prava, i kao takve obavezuju sve

subjekte. Nadalje, neophodno je dodatno propisati:isključivu jurisdikciju suda u predmetima sudske

41 Tako Ustav Republike Slovenije norme o organizaciji inačelima sudske vlasti sistematizuje u četvrtom dijeluUstava, koji govori o organizaciji vlasti, u posebnom poglavlju sa oznakom f (čl. 125-134); hrvatski ustavo-tvorac je norme o sudskoj vlasti sistematizovao u čet-vrtom poglavlju četvrtog dijela Ustava, u članovima 117do 123; norme o ustrojstvu sudske vlasti Ustav RepublikeMakedonije sistematizuju u posebnom, četvrtom pog-lavlju, trećeg dijela, posvećenog organizaciji vlasti (čl.98-105); Ustav Bosne i Hercegovine ovim normama

posvećuje C odjeljak, četvrtog dijela ustava (čl.1-23);Ust. RS za pravnu regulaciju sudstva rezerviše X dio (čl.121-127); u Republici Srbiji, u okviru petog dijela Us-tava, sedmo poglavlje sadrži srž pravnih normi koje re-gulišu pravni položaj sudske vlasti (čl.142-152).42 Vidi navedene odluke Evropskog suda u vezi čl.a 6Evropske konvencije; čl. 5 ONNS; čl. 2.06 Montrealskedeklaracije.43 Vidi čl. 125 i 126 Ustava Slovenije; čl. 117 Ustava Hr-vatske; čl. 98 makedonskog Ustava; čl. 121 Ustava RS;čl. 142 Ustava Srbije, koji daje najšira ovlašćenja sudu uodabiru akata koje primjenjuje u vršenju funkcije (sudovisu samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovuUstava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđenozakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog pravai potvrđenih međunarodnih ugovora).



95

prirode (shodno članu 3 ONNS, članu 2.a.III, načelaI, Preporuke Br. R (94) 12 Komiteta Ministara SE,citirani stav 2 Nacrta načela iz Sirakuze, član 2.05Montrealske deklaracije); pravo sudija da sude naosnovu sopstvenog ubjeđenja o činjenicama i sop-stvenog tumačenja prava (sloboda sudijskog uvje-renja), uz zabranu svakog neprimjerenog i nepro- pisanih miješanja u rad sudija (stavovi Evropskogsuda u ranije citiranom predmetu Beaumartin;članovi 2 i 4 ONNS; članu 2.d, načela I, PreporukeBr. R (94) 12 Komiteta Ministara SE; citirani stav 2 Nacrta načela iz Sirakuze; 2.02 Montrealske de-klaracije; član 10 Velike povelje o sudijama; član149 Ustava Republike Srbije); načelo obaveznostisudske odluke za sve i zabrana vansudske revizijeili potvrde odluka, izuzev u ustavom predviđenim

slučajevima (tumačenje Evropskog suda u predmetu Findlay, application No. 22107/93; član 4 ONNS;član 2.a.1, načela I, Preporuke Br. R (94) 12Komiteta Ministara SE; član 2.05 Montrealskedeklaracije; član 10 Velike povelje o sudijama; član145 Ustava Republike Srbije); obaveza države daobezbijedi materijalnu sigurnost i sredstva za nes-metano funkcionisanje sudova44, pri čemu među-narodni standardi daju slobodu svakoj državi dasamostalno odluči o najboljem načinu nansiranja pravosuđa, imajući u vidu da adekvatno nansiranje

predstavlja nužan element nezavisnosti pravosuđa.Radi smanjenja zavisnosti pravosuđa od izvršnevlasti (koja je isključivi predlagač budžeta) izakonodavne vlasti (koja budžet usvaja) neophodno je ovaj princip uvrstiti u ustavna načela. Kaoadekvatno rješenje se nameće izričito propisivanjeminimalnog procenta budžeta, koji bi bioopredijeljen za nansiranje pravosuđa, uz obaveznui aktivnu participaciju sudskog savjeta u donošenjuodluke o budžetu.Jemči se pravo na zbornost suđenja, osim kada je

zakonom određeno da sudi sudija pojedinac, a usuđenju učestvuju i sudije-porotnici, kada je to ut-vrđeno zakonom (član 119). Ova norma je u skladusa uporednim pravom (član 120 Ustava Hrvatske;član 103 Ustava Makedonije; član 125 Ustava Re- publike Srpske; član 142 Ustava Republike Srbije),te nije potrebna njena revizija.

Rasprava pred sudom je javna i presude se izriču javno. Izuzetno, sud može isključiti javnost sa ras-

prave ili njenog dijela iz razloga koji su nužni udemokratskom društvu, samo u obimu koji je po-treban: u interesu morala; javnog reda; kada se sudimaloljetnicima; radi zaštite privatnog života stra-naka; u bračnim sporovima; u postupcima u vezi sastarateljstvom ili usvojenjem; radi čuvanja vojne, poslovne ili službene tajne i zaštite bezbjednosti iodbrane Crne Gore (član 120). I ova norma je u potpunosti usklađena sa međunarodnim standardima(član 6 Evropske konvencije; član 14 Velike poveljeo sudijama) i sa ustavnim načelima država bivšeSFRJ (član 119 Ustava Hrvatske; član 102 UstavaMakedonije; član 4 poglavlja C, Ustava FederacijeBIH; član 123 Ustava Republike Srpske; član 142Ustava Srbije), te nema potrebe za njenom revi-zijom.

Ustav Crne Gore jemči stalnost sudijske funkcije(član 121 stav 1). Načelo stalnosti predstavlja jedanod krucijalnih međunarodnih standarda nezavisnostisudske vlasti, te ga propisuju najznačajniji doku-menti u ovoj oblasti45. Po svojoj prirodi, on podra-zumijeva da sudija ima neograničen mandat i davrši svoju funkciju doživotno, tj. do ispunjenja uslo-va za prestanak funkcije ili razrješenje. Međutim,nije uvijek ograničeni sudijski mandat automatskiatak na nezavisnost sudstva, pod uslovom da postojifaktička nezavisnost suda46. Također, interesantnasu rješenja propisana ustavima Hrvatske, FederacijeBIH i Srbije, a koja imaju uporište u članu 3.3 Ev-ropske povelje o zakonu za sudije, po kome sudije,u prvom izboru imaju ograničen mandat. Ovo rje-šenje se čini osnovanim i pravilnim, budući da su-dija u tom periodu treba da pokaže svoju dostojnost,savjesnost i stručnost za obavljanje sudijskog po-ziva. Pri tome je uz ovo rješenje neophodno, za-konski, strogo propisati uslove pod kojima ovesudije neće biti reizabrane.

U okviru garancija načela stalnosti propisuju seuslovi za prestanak i razrješenje nosilaca sudijskefunkcije (član 121, stav 2 i 3). Sudiji, shodno Ustavu, prestaje funkcija: ako to sam zatraži, kada ispuni

44 Vidjeti čl. 7 ONNS; Načelo III, Preporuke Br. R (94)12 Komiteta Ministara SE; čl. 1.6 Evropske povelje ozakonu za sudove; članove 3 i 7 Velike povelje o su-dijama.

45 Vidi čl. 6 Evropske konvencije; čl. 12 ONNS; čl. 2.a.IIPreporuke Br. R (94) 12 Komiteta Ministara SE; čl. 7.1Evropske povelje o zakonu za sudove; čl. 4 Velike poveljeo sudijama, zatim čl. 129 Ustava Slovenije; čl. 122Ustava Hrvatske; čl. 99 Ustava Makedonije; čl. 7,odjeljka C, Ustava BiH (izuzev za prvoimenovane sudije,koje se biraju na period od pet godina); čl. 127 UstavaRS; čl. 146 Ustava Srbije (izuzev za lice koje se prvi put bira, na mandat od tri godine).46 Vidi praksu Evropskog suda, predmeti: Le Compte iostali; Campbell i Fell; McMichael.



96

uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju iako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora. Ovakvorješenje nije u skladu sa samim Ustavom, konkretnosa članom 54, koji zabranjuje političko organizovanjeu državnim organima, ali ga ne propisuje kao razlogza prestanak sudske funkcije. U skladu sa ranijim predlogom da se prvi izbor sudije vrši na vremenskiodređen mandat, neophodno je Ustavom propisatida prvoizabranom sudiji prestaje funkcija istekommandata.

Ovakvo rješenje odgovara međunarodnim standar-dima, koji propisuju da sudiji prestaje funkcija:sticanjem uslova za penziju ili istekom mandata(član 12 ONNS; član 3, načela I, Preporuke Br. R (94) 12 Komiteta Ministara SE); podnošenjem os-

tavke; na osnovu medicinskog nalaza o zičkoj nesposobnosti (član 7.1 Evropske povelje o zakonu zasudije). Ustavi bivših jugoslovenskih republika ovutematiku regulišu na nekoliko načina: propisivanjemrazloga za razrješenje, ali ne i za prestanak sudskefunkcije47; posebno propisuju razloge za prestanak irazrješenje sa sudijske funkcije48; propisuju neke oduslova za prestanak sudijske funkcije, a ostale uslo-ve prepuštaju zakonskom uređenju49, uz posebno propisivanje razloga za razrješenje. Od navedenog,Ustav Crne Gore ne propisuje standard prestankasudijske funkcije na osnovu medicinskog nalaza ozičkoj nesposobnost, koja bi trebala naći svojemjesto u ustavnom tekstu. Na ovaj način bi se one-mogućilo bespotrebno vođenje postupka za razrje-šenje povodom činjenice koja ne ostavlja mogućnostdonošenja negativne odluke.

Sudija se razrješava dužnosti: ako je osuđen za djelokoje ga čini nedostojnim za vršenje sudijske funk-cije; nestručno ili nesavjesno obavlja sudijsku funk-ciju ili ako trajno izgubi sposobnost za vršenjesudijske funkcije. Norma je usklađena sa međuna-rodnim standardima, koji propisuju da se sudije mo-gu razriješiti samo iz razloga: nesposobnosti ili ponašanja koje ih čini nedostojnim da obavljajusvoje dužnosti (član 17 ONNS); odgovornosti zakrivično djelo ili ozbiljno narušavanje disciplinskih pravila (član 2, načela VI, Preporuke Br. R (94) 12Komiteta Ministara SE); iz razloga koje utvrdi or-gan nezavisan od izvršne i zakonodavne vlasti, odčijeg članstva barem polovinu čine sudije, koje suizabrale njihove kolege sudije, na način koji ga-rantuje najširu predstavljenost sudstva (član 7.2

Evropske povelje o zakonu za sudije). U ustavima bivših jugoslovenskih republika, po ovom pitanjuuočavaju se dvije tendencije: jedni ustavi ovu mate-riju u potpunosti delegiraju zakonskom uređenju(član 132 Ustava Slovenije50; član 6, stav c, odjeljak C Ustava Federacije BIH; član 127 Ustava RepublikeSrpske; član 148 Ustava Srbije), dok ostali ustavi, principom enumeracije propisuju uslove za raz-rješenje sudija,51 što je prihvatljivije rješenje, s obzi-rom na to da se delegiranjem ove nadležnostizakonskom uređenju, povećava zavisnosti i mo-

gućnost uticaja zakonodavne vlasti na stalnostnjihovog mandata, kao osnova nezavisnosti sudstva.Međutim, i ovo rješenje trpi kritike, prije svegazbog svoje apstraktnosti i nemogućnosti ustava da propiše sve slučajeve za razrješenje, koji se u praksimogu javiti. Zbog toga bi bilo najprimjerenije da seova oblast načelno reguliše ustavom, kroz propisivanje da se sudije mogu razriješiti samo izrazloga nedostojnosti i nesposobnosti za vršenjefunkcije, a normiranje konkretnih razloga izmjesti u

47 Vidi čl. 122 Ustava Hrvatske.48 Po Ustavu Makedonije, čl. 99, sudiji prestaje funkcija:ako to sam zahtijeva; ako trajno izgubi sposobnost za vr-šenje sudske funkcije, čije postojanje utvrđuje Savjet;ako je ispunio uslove za starosnu penziju; ako je pravo-snažno osuđen za krivično djelo na bezuslovnu kaznu

zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci i ako je izabran ili imenovan na drugu javnu funkciju, u skladu sazakonom; sudiji u Federaciji BIH (čl. 6, odjeljak C Us-tava) mandat prestaje: sa navršenih 70 godina ili ako podnese ostavku, a u i Republici Srpskoj (čl. 129 Ustava)sa ispunjenjem uslova za penziju, podnošenjem ostavkeili izuzetno kao rezultat procesa odabira, nakon reorga-nizacije sudova za vrijeme prelaznog razdoblja, kako seutvrđuje zakonom kojim se osniva Visoki sudski i tuži-teljski savjet RS.49 Vidi čl. 129 Ustava Slovenije koji propisuje starosnudob kao razlog prestanka sudijske funkcije, a propisivanjeostalih ostavlja zakonu; čl. 148 Ustava Srbije koji normira

da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev ilinastupanjem zakonom propisanih uslova kao i ako ne bude izabran na stalnu funkciju.

50 Izuzetak su situacije kada sudija u radu prekrši Ustav,

ili ozbiljno prekrši zakon, ili kada namjerno izvršikrivično djelo zloupotrebom sudijske funkcije.51 Shodno čl.u 122 Ustava Republike Hrvatske, razlozi zarazrješenje sudije su: ako to sam zatraži, ako trajno izgubisposobnost obavljati svoju dužnost, ako bude osuđen zakrivično djelo koje ga čini nedostojnim obavljanja su-dijske dužnosti, ako u skladu sa zakonom, zbog poči-njenoga teškog disciplinskog djela, tako odluči Državnosudbeno vijeće i kad navrši sedamdeset godina (u drugimdržavama ovaj razlog se poistovjećuje sa sticanjem pravana starosnu penziju); u Makedoniji sudija se razrješava:radi počinjenih težih disciplinskih povreda propisanihzakonom, koje ga čine nedostojnim za vršenje sudijskefunkcije i radi nestručnog i nesavjesnog obavljanjasudijske funkcije u zakonom propisanim situacijama (čl.99).



97

nadležnost sudskog savjeta (u kojima je članstvosudija dominantno, a u njegovom radu učestvuju i predstavnici ostalih grana vlasti), koji bi, u skladusa pravilima struke i praksom, donijeli posebnestandarde kako za izbor tako i za razrješenje nosilacasudskih funkcija.

Po pitanju nadležnosti za razrješenje nosilaca sudskevlasti, razlikuju se nekoliko sistema: razrješenje odstrane parlamenta; razrješenje od strane sudija istogsuda u kojem obavlja dužnost; razrješenje od stranesudskog savjeta, uz mišljenje nadležnog odbora parlamenta i razrješenje od strane sudskog savjeta.Razrješenje sudija od strane parlamenta samo propisuju Ustav Slovenije (član 132), dok razrješenjeod strane sudija istog suda u kojem obavlja dužnost

normira Ustav Federacije BIH (član 6, odjeljak C).U Hrvatskoj o razrješenju nosilaca sudske funkcijeodlučuje Državno sudbeno vijeće, uz obavezu pribavljanja mišljenja nadležnog odbora Hrvatskogasabora (član 123). Rješenje da sudije razrješavasudski savjet, koje odgovara međunarodnim stan-dardima52, i koje se čini najprihvatljivijim, obziromna sastav ovog organa, u čijem radu učestvuju predstavnici državnih organa (dominantno pred-stavnici sudske vlasti), zajedno sa predstavnicimastruke (advokati, tužioci, ugledni pravnici) i nauke(profesori pravnih fakulteta), propisuju ustavi Ma-kedonije (član 105), Republike Srpske (član 129),Srbije (član 154) i Crne Gore (član 128). Navedeniustavi propuštaju da se izjasne u pogledu većinekojom se odlučuje o razrješenju vršilaca sudijskefunkcije, koja može biti od velikog značaja zagarantovanje nezavisnosti sudstva, imajući u vidurazličiti sastav sudskih savjeta (prije svega različitistepen učestvovanja pripadnika sudske vlasti).Shodno tome, autor smatra da bi sudski savjet oovom pitanju trebao da odlučuje većinom pripadnikasudske vlasti, koja se može obezbijediti ili propi-

sivanjem da u ovom postupku odlučuju samo pripadnici sudske vlasti, čime bi se omogućilo dastruka prevagne nad politikom i drugim, nedozvo-ljenim uticajima (koji su možda neophodni u postupku izbora, ali ne i razrješenja sudijskih dužno-snika) ili, možda prihvatljivije rješenje, da se o raz-rješenju sudija odlučuje 2/3 većinom ukupnog brojačlanova savjeta, uz većinu ukupnog broja članovasudskog savjeta iz reda sudske vlasti, dakle, uz po-

stizanje određenog kompromisa između članova izreda sudske i ostalih vlasti.

Ustav Crne Gore propušta da normira još jedan, činise temeljni aspekt, garancije nezavisnosti sudstva u

postupku razrješenja, a to je da se sudiji mora ga-rantovati pravo žalbe na odluku o razrješenju.53 Iovo pitanje mora biti ustavom normirano, i ne smijese propustiti zakonodavnom normiranju. Međutim, postavlja se pitanje koji organ ima dovoljno auto-riteta, digniteta i stručnosti da odlučuje o žalbamarazriješenih sudija? U pravnom sistemu Crne Goreova nadležnost se može jedino dati Ustavnom sudu, jer ne postoji druga instanca koja bi o ovom pitanjumogla objektivno da odlučuje (svi organi državnevlasti imaju svoje predstavnike u sudskom savjetu).

Ovakvo rješenje poznaje i uporedno zakonodavstvo.54

Propisivanjem ove nadležnosti, Ustavni sud se uda-ljava od svoje prvobitne i prirodne funkcije (kontroleustavnosti i zakonitosti), i postaje instancioni sud,što on svakako ne bi smio da bude. Međutim, ovaintencija je prisutna i u drugim, ustavom normiranimnadležnostima Ustavnog suda Crne Gore (ustavnažalba, izborni sporovi, rješavanje sukoba nadlež-nosti), te mu se, kao organu koji je nesporni sinonimvrhovnog autoriteta, stručnosti i digniteta, mora po-vjeriti i donošenje konačnih odluka po ovom pi-tanju.

Sudija ne može biti premješten ili upućen u drugisud protiv svoje volje, osim odlukom Sudskog sa-vjeta u slučaju reorganizacije sudova (član 121, stav1). Princip nepokretnosti sudije predstavlja bitanaspekt načela nezavisnosti i samostalnosti sudskevlasti, jer se onemogućava da sudija, po zbog iz-nijetog mišljenja, zauzetog stava ili otpora u odnosuna neprimjereni ili nedozvoljeni uticaj bilo samesudske, ili druge (državne ili privatne) vlasti, budekažnjen ili da mu bude onemogućeno vršenje funk-

cije, premještajem u drugi sud. Ovaj princip poznajui međunarodni standardi u ovoj oblasti55 i ustavidržava bivše jugoslovenske federacije56, sa kojim jeusklađen, te ne treba biti predmet ustavne revizije.

Sudija i sudija-porotnik uživaju funkcionalni imu-nitet i ne mogu biti pozvani na odgovornost za

52 Usp. čl. 3 načela 6, Preporuke Br. R (94) 12 KomitetaMinistara SE; čl. 7.2 Evropske povelje o zakonu za su-dije; čl. 13 Velike Povelje o sudijama.

53 Ovaj princip predstavlja i nesporni međunarodni stan-dard. Usp. čl. 20 ONNS; čl. 3 načela 6, Preporuke Br. R (94) 12 Komiteta Ministara SE; čl. 5.1 Evropske poveljeo zakonu za sudije; čl. 6 Velike Povelje o sudi jama.54 Usp. čl. 122 Ustava Hrvatske i čl. 148 Ustava Srbije.55 Usp. praksu Evropskog suda, predmet: Campbell i Fell ; čl. 3.4 Evropske povelje o zakonu za sudije.56 Usp. čl. 122 Ustava Hrvatske.



98

izraženo mišljenje i glasanje pri donošenju sudskeodluke, osim ako se radi o krivičnom djelu. Sudija,u postupku pokrenutom zbog krivičnog djelaučinjenog u obavljanju sudijske funkcije, ne može biti pritvoren bez odobrenja Sudskog savjeta (član122). Garancija sudijskog imuniteta ima za cilj daojača načelo autonomnosti sudije u donošenju od-luke, shodno svom razumijevanju činjenica i poi-manju prava, držeći se Ustava zakona i ratikovanihmeđunarodnih ugovora. Na ovaj način se sprječavada državni organi, prevashodno državni tužilac, po-kreću postupke protiv sudija, zbog načina na koji jesudija donio odluku u konkretnom predmetu. Na-vedeno određenje je u skladu sa međunarodnimstandardima57 (koji navode obavezu garantovanjaimuniteta, ali ne propisuju njegovu sadržinu), a na

sličan način je regulisano u regionu58, te nema po-trebe za njenim dodatnim normiranjem. Također,samo na prvi pogled, se čini diskriminišućom normada sudijama nije dat puni imunitet, kao što je toslučaj sa poslanicima, predsjednikom Crne Gore, predsjednikom i članovima Vlade, predsjednikomVrhovnog suda, predsjednikom i sudijama Ustavnogsuda, vrhovnim državnim tužiocem (član 86 Ustava),tj. nije data garancija da se ne može pokrenuti kri-vični postupak, niti odrediti pritvor, bez odobrenjaSkupštine, osim ako je zatečen u vršenju krivičnog

djela za koje je propisana kazna u trajanju dužemod pet godina zatvora.59 Sudija je taj koji treba, ukrajnjoj instanci, da utvrdi šta je u konkretnom slu-čaju pravo, te da li je neko prekršio norme pravnog poretka i time izvršio krivično djelo, te ima posebnuobavezu da svojim ponašanjem i držanjem ukaže na potrebu poštovanja pravnih regula i nevršenja kaž-njivih djela. Time se sudija diskvalifukuje kao koris-nik navedenog imuniteta, i podliježe krivičnoj od-govornosti kao svaki drugi građanin. Izuzetak je, saopravdanim razlogom, propisan u slučaju sumnje

da je sudija izvršio krivično djelo u vršenju službenedužnosti, jer uvijek postoji mogućnost da na ovajnačin državni organi mogu pokušati da izvršeneprimjereni i nezakoniti uticaj na sud. Odluku osudskom imunitetu donosi Sudski savjet, što je op-šte prihvaćeno rješenje u državama u kojima sudskisavjet bira i razrješava sudije. Kao sporno, sa aspekta uticaja “vansudskih faktora” na odlučivanje o

odgovornosti sudija, javlja se pitanje da li o imu-nitetu treba da odlučuju svi članovi savjeta ili samočlanovi iz reda sudija? Autor je mišljenja da o ovom pitanju treba da odlučuju svi članovi Sudskog sa-vjeta, obzirom da imaju ovlašćenje da razrješavajusudije, po maksimi “ko može više može i manje”, asa druge strane onemogućava se pristrasnost i fa-voritet članova savjeta iz reda sudova prema svojimkolegama, ali da mišljenje sudija treba da bude presudno, samo u granici u kojoj ne usložnjava i ne blokira proces donošenja odluke, npr. da se odlukeo imunitetu donose većinom glasova ukupnog brojačlanova Sudskog savjeta, pri čemu za odluku moraglasati i većina ukupnog boja članova iz reda sudskevlasti.

Ustav propisuje i inkompatibilnost sudijske funkcijesa poslaničkom ili drugim javnim funkcijama i profesionalnim obavljanjem druge djelatnosti (član123). Na ovaj način se nastoji: otkloniti svaki uticaj(državne vlasti, privatnih subjekata) na sud; one-mogućiti koncentracija ovlašćenja različitih granavlasti u jednom licu (zakonodavne, izvršne, upravne,sudske); onemogućiti eventualna pristrasnost sudijeu predmetima, u kojima se kao stranka mogu naćitijela u kojima sudija vrši drugu funkciju; omogućitisudiji da se maksimalno posveti svom osnovnom pozivu, koji je dovoljno složen i kompleksan, i nedaje dovoljno vremena za profesionalno bavljenjedrugim djelatnostima (u suprotnom se može doći usituaciju da sudija daje prioritet drugoj djelatnosti,koja je najčešće bolje plaćena, na uštrb svojeosnovne funkcije). Međutim, ovakvo rješenje jenedosljedno jer ne precizira koje su to javne funkcijei djelatnosti koje sudija ne može obavljati (npr. da limože biti član uprave u sportskoj organizaciji; članumjetničkog, književnog, sportskog ili drugog sa-vjeta; predavač na fakultetu). Ova norma, izmeđuostalog, isključuje mogućnost sudije da bude član

Sudskog savjeta, koji po svojoj prirodi nije organsudske vlasti, već samostalan i nezavisan organ kojiobezbjeđuje nezavisnost i samostalnost sudova i su-dija (član 126 Ustava), te je članstvo u njemu nesporno javna funkcija. Zbog toga je neophodno us-tavno revidirati navedeni član, na način da sudijamože vršiti poslaničku ili drugu javnu funkciju ili profesionalno obavljati drugu djelatnost, samo u si-tuacijama predviđenim zakonom i u skladu sa etič-kim kodeksom.

U dijelu o Vrhovnom sudu, Ustav, u članu 124, pro-

pisuje da je on najviši sud u Crnoj Gori, koji obez- bjeđuje jedinstvenu primjenu zakona od strane

57 Usp. čl. 16 ONNS; čl. 2, st. d, načela I Preporuke Br. R (94) 12 Komiteta Ministara SE; čl. 20 Velike povelje osudijama.58 Usp. čl. 134 Ustava Slovenije; čl. 121 Ustava Hrvatske;čl. 127 Ustava RS; čl. 151 Ustava Srbije.59 Ovakvo rješenje propisuje čl. 100 Ustava Makedonije.



99

sudova. Predsjednika Vrhovnog suda bira i raz-rješava sa funkcije Skupština na zajednički predlog predsjednika Crne Gore, predsjednika Skupštine i predsjednika Vlade. U slučaju da se predlog za izbor predsjednika Vrhovnog suda ne podnese u roku od30 dana, predsjednik Vrhovnog suda se bira na pred-log nadležnog radnog tijela Skupštine. Navedenorješenje sadrži niz nedostatnosti. Prije svega, propi-sana je samo jedna nadležnost Vrhovnog suda — daobezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona od stranesudova. Ovakvo rješenje je neophodno dopuniti nanačin da Vrhovni sud vrši i druge poslove, propisanezakonom. Način izbora predsjednika Vrhovnog su-da također je problematičan, budući da se “poglavar”sudske vlasti bira po političkom ključu, od straneorgana državne vlasti, koje tvori politička većina

(predsjednik Skupštine i predsjednik Vlade), ili se bira na osnovu dominantnog političkog uticaja(Predsjednik Crne Gore), bez ikakvog uticaja samesudske vlasti. Na dominantan uticaj političkog fak-tora ukazuje i stav 2 navedenog člana, koji derogirainicijalnu ideju da se predsjednik Vrhovnog suda bira konsenzusom tri predsjednika, propisujući da,ukoliko nema konsenzusa u roku od 30 dana, pred-sjednik Vrhovnog suda se bira na predlog nadležnogradnog tijela Skupštine, u čijem sastavu dominantan položaj ima parlamentarna većina. I na kraju, pred-

sjednik Vrhovnog suda se bira većinom ukupnog broja poslanika, dakle prostom parlamentarnomvećinom.

Slično rješenje ne propisuje ni jedan ustav bivših jugoslovenskih republika. U okviru garancija neza-visnosti i samostalnosti sudske vlasti, član 118 Us-tava Hrvatske propisuje specičan način izbora predsjednika Vrhovnog suda, u kome učestvuju svetri grane vlasti. Naime, predsjednika Vrhovnog su-da, uz prethodno mišljenje Opšte sjednice Vrhov-nog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora

Hrvatskoga sabora, na predlog Predsjednika Repu- blike, bira i razrješava Sabor. Član 144 UstavaSrbije propisuje da Predsjednika Vrhovnog kasa-cionog suda, na predlog Visokog savjeta sudstva, po pribavljenom mišljenju opšte sjednice Vrhovnogkasacionog suda i nadležnog odbora Narodneskupštine, bira Narodna skupština. U oba ustavase uočavaju dvije negativne tendencije: prenagla-šavanje uloge legislative, koja ima dvostrukuulogu — da preko odbora daje mišljenje i da preko plenuma bira i razrješava predsjednika Vrhovnog

suda i marginalizovanje uticaja sudske vlasti, koja preko sudskih savjeta ima samo pravo da izrazi

mišljenje, koje, u krajnjoj instanci, ne mora nikogda obavezuje.

U novom ustavnom rješenju neophodno je u potpunosti se pridržavati načela podjele vlasti i neza-

visnosti sudske vlasti i propisati da je izbor pred-sjednika Vrhovnog suda u isključivoj nadležnostisudske vlasti. Rješenje, koje bi predstavljalo vr-hunac garancija nezavisnosti sudske vlasti, jesteda nadležnost za izbor “poglavara” sudske vlasti bude u okviru nje same, tj. da predsjednika Vrhov-nog suda, bira i razrješava zajednička sjednicasvih sudija u Crnoj Gori, iz reda sudija Vrhovnogsuda. Na ovaj način bi predsjednik Vrhovnog suda bio u potpunosti oslobođen uticaja i podčinjenostizakonodavnoj i svako drugoj državnoj vlasti i mo-

gao bi, na najbolji način, da utiče na funkcionisanjesudova i obezbijedi njihovu nezavisnost.

Izbor i razrješenje sudija i predsjednika suda povje-reno je Sudskom savjetu, kao samostalnom i neza-visnom organu, koji obezbjeđuje nezavisnost isamostalnost sudova i sudija. Sudski savjet ima predsjednika i devet članova, a mandat mu je četirigodine. Njegov sastav proglašava Predsjednik CrneGore. Predsjednik Sudskog savjeta je predsjednik Vrhovnog suda, a članovi su: četiri sudije koje birai razrješava Konferencija sudija; dva poslanika koje

bira i razrješava Skupština iz reda parlamentarnevećine i opozicije; dva ugledna pravnika koje bira irazrješava predsjednik Crne Gore i ministar pravde(član 127). Predsjednici sudova (čiji je mandat petgodina) ne mogu biti članovi Sudskog savjeta (član125).

Ustavom Crne Gore iz 2007. godine, jača se neza-visna pozicija sudske vlasti u odnosu na prethodnaustavna i zakonska rješenja, prije svega time što jeSudski savjet postao ustavna kategorija, čiji je za-datak da kroz ostvarivanje svojih nadležnosti obez-

bjeđuje ostvarivanje samostalnosti i nezavisnostisudstva.

Posebno tijelo, osnovano sa zadatkom da se bavikadrovskim pitanjima u pravosuđu i daje Skupštini predloge za izbor i razrješenje predsjednika sudovai sudija, konstituisano je u pravnom sistemu CrneGore Zakonom o redovnim sudovima60 iz 1991. go-dine, pod nazivom Pravosudni savjet. Imao je šestčlanova, koje je birala Skupština (predsjednik i je-dan član iz reda istaknutih sudija, dva člana iz reda priznatih i uglednih pravnika i dva člana iz reda

60 Sl. l. RCG br. 48/91 i 18/92.



100

poslanika), a član je, ex ofcio, bio i ministar pravde. Njegov sastav je djelimično izmijenjen 1995. godinedonošenjem Zakona o sudovima61, koji je predviđaoda pet članova bira Skupština (dva iz reda sudija,dva iz reda poslanika i jednog iz reda uglednih prav-nih stručnjaka), a po položaju njegovi članovi su bili predsjednik Vrhovnog suda i ministar zaduženza resor pravosuđa. Reformom iz 2002. godine, do-nošenjem Zakona o sudovima62, umjesto Pravo-sudnog savjeta formira se Sudski savjet, sa nadlež-nostima vrlo sličnim današnjem Sudskom savjetu.63

Njega su činili predsjednik (po funkciji predsjednik Vrhovnog suda) i 10 članova, koje je imenovalaSkupština i to: šest iz reda sudija (na predlog proši-rene sjednice Vrhovnog suda), dva iz reda profesoraPravnog fakulteta (na predlog Pravnog fakulteta) i

dva iz reda uglednih pravnih stručnjaka (na predlogUdruženja pravnika Crne Gore).

Način na koji se reguliše sastav Sudskog savjeta jeviđen kao glavni izvor nesrazmjernog političkoguticaja na nezavisnost i samostalnost sudske vlasti i podređenosti sudske vlasti političkoj volji, obziromda se šest od 10 članova bira pod dominantnimuticajem političkih faktora. Tako je predsjednik Vr-hovnog suda, ex ofcio član i predsjednik Sudskogsavjeta, a bira se na zajednički predlog tri pred-sjednika (Skupštine, Vlade i države), koji su pod-ložni i podređeni političkom uticaju, ili na predlognadležnog skupštinskog odbora, ukoliko nema kon-senzusa. Po službenoj dužnosti član sudskog savjeta je i ministar pravde, koji se bira po političkomključu. Skupštinska većina bira i razrješava dva po-slanika (ne moraju biti pravnici!), od čega jednog izreda opozicije, a dva člana bira i razrješava Pred-sjednik Crne Gore, koji je također ličnost izabrana pod uticajem političkih faktora. Sudijsku vlast uovom tijelu predstavljaju četiri sudije, koje biraKonferencija svih sudija. Imajući u vidu da se

odluke u Sudskom savjetu donose većinom glasovasvih članova, jasno je da su predstavnici sudske

vlasti indiferentni u odnosu na ostatak Sudskog sa-vjeta, te da mogu uvijek biti preglasani i naći se umanjini.

Navedeno rješenje odstupa od međunarodnih stan-

darda, prije svega od člana 10 ONNS, koji propisujezabranu da se sudije biraju iz neprimjerenih razloga(u koje se svakako svrstava i politički uticaj); člana2, stav C, načela I Preporuke Br. R (94) 12 KomitetaMinistara SE, koji propisuje da članove organa kojidonosi odluku o izboru sudija i njihovom napre-dovanju u karijeri biraju npr. sudije; člana 1.3 Ev-ropske povelje o zakonu za sudije, koji kaže da uvezi sa svakom odlukom koja utiče na izbor, zapo-šljavanje, imenovanje, napredovanje u karijeri ili prestanak funkcije sudije, zakonom se predviđa in-

ter vencija organa nezavisnog od izvršne i zakono-davne vlasti, od čijeg članstva barem polovinu činesudije, koje su izabrale njihove kolege sudije, nanačin koji garantuje najširu predstavljenost sudstva;člana 13 Velike povelje o sudijama, koji propisuje da će svaka država osnovati sudski savjet ili drugo posebno tijelo, da bi se osigurala nezavisnost su-dija, koje će i samo biti nezavisno od zakonodavnei izvršne vlasti, te će mu biti povjeren široki krugnadležnosti u pogledu svih pitanja vezanih uznjihov poslovnik, kao i organizaciju, funkcionisanjei utisak o sudskim institucijama. Savjet će bitiisključivo, ili u pretežnom dijelu sastavljen odsudija koje izaberu njihove kolege. Sudski savjetodgovoran je za svoj rad i odluke koje donosi.

Ustavi bivših jugoslovenskih republika propisujudrugačiji sastav sudskih savjeta. Tako se sudski savjetSlovenije sastoji od 11 članova: pet članova bira, na predlog predsjednika Republike, parlament, iz redauniverzitetskih profesora prava, advokata i drugih pravnika, a šest članova između sebe biraju sudije sastalnom sudskom funkcijom, a predsjednik Sudskog

savjeta se bira iz reda članova (član 131 Ustava Slo-venije); u Hrvatskoj Državno sudbeno vijeće ima11 članova: dva saborska zastupnika od kojih je jedan iz redova opozicije, sedam sudija (bira ihPovjerenstvo za izbor članova Vijeća, koje čini petsudija), kao i dva univerzitetska profesora pravnihnauka (biraju ih svi profesori pravnih fakulteta uRepublici Hrvatskoj, na predlog fakultetskih vi- jeća)64 (član 123 Ustava Hrvatske); članom 104Ustava Makedonije, propisano je da Republičkisudski savjet ima 15 članova, od kojih su ex ofcio

61 Sl. l. RCG br. 20/95.62 Sl. l. RCG br. 5/2002.63 Čl. 75 Zakona propisuje da su nadležnosti Sudskogsavjeta da: utvrđuje predlog za izbor i razrješenje sudija isudija-porotnika; sprovodi postupak utvrđivanjaodgovornosti sudija za neuredan rad i čuvanje ugledasudijske funkcije; utvrđuje broj sudijskih mjesta i brojsudija-porotnika za svaki sud; određuje načinzamjenjivanja predsjednika Sudskog savjeta; donosiPoslovnik Sudskog savjeta; predlaže Vladi posebnerazdjele budžeta namijenjenih potrebama sudova; vrši idruge poslove određene zakonom.

64 Čl. 4 st. 1 Zakona o Državnom sudbenom vijeću, Na-rod ne nov. br. 150/05.



101

članovi predsjednik Vrhovnog suda i ministar prav-de, osam članova (od čega tri iz reda pripadnikamanjinskih naroda) biraju sudije iz svojih redova,tri člana bira skupština većinom glasova svih po-slanika (uključujući i predstavnike manjinskih zajednica), a dva člana predlaže Predsjednik Republike(jednog iz redova manjinskih zajednica), a bira ih parlament. Članovi koje bira parlament ili predlažePredsjednik, predlažu se iz reda profesora pravnogfakulteta, advokata i drugih istaknutih pravnika. In-teresantno je da Ustav Makedonije isključuje uticaj političkih i drugih državnih struktura na rad sudskogsavjeta propisujući da je funkcija izabranog članasavjeta nespojiva sa članstvom u političkim partijama ili sa vršenjem drugih javnih funkcija i pro-fesija, utvrđenih zakonom; shodno Zakonu o Vi-

sokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne iHercegovine iz 2004. godine65, njega čini 15 članovai to: jedan član koji je sudija Suda Bosne i Herce-govine, kojeg biraju sudije tog suda; jedan član koji je tužilac Tužilaštva Bosne i Hercegovine, kojeg biraju tužioci tog tužilaštva; jedan član koji je sudijaVrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine,kojeg biraju sudije tog suda; jedan član koji jetužilac Federalnog tužilaštva Federacije Bosne iHercegovine, kojeg biraju tužioci tog tužilaštva; jedan član koji je sudija Vrhovnog suda Republike

Srpske, kojeg biraju sudije tog suda; jedan član koji je tužilac Republičkog tužilaštva Republike Srpske,kojeg biraju tužioci tog tužilaštva; jedan član koji jesudija kantonalnog ili opštinskog suda iz FederacijeBosne i Hercegovine, kojeg biraju sudije kantonalnihi opštinskih sudova iz Federacije Bosne i Herce-govine, pismenim glasanjem koje organizuje pred-sjednik Vrhovnog suda Federacije Bosne i Herce-govine; jedan član koji je tužilac kantonalnogtužilaštva iz Federacije Bosne i Hercegovine, kojeg biraju kantonalni tužioci iz Federacije Bosne i Her-

cegovine, pismenim glasanjem koje organizujeglavni tužilac Federalnog tužilaštva Federacije Bos-ne i Hercegovine; jedan član koji je sudija okružnogili osnovnog suda iz Republike Srpske, kojeg birajusudije okružnih i osnovnih sudova Republike Srpske pismenim glasanjem koje organizuje predsjednik Vr hovnog suda Republike Srpske; jedan član koji jetužilac okružnog tužilaštva iz Republike Srpske,kojeg biraju okružni tužioci Republike Srpske, pis-menim glasanjem koje organizuje glavni tužilac Re- publičkog tužilaštva Republike Srpske; jedan člankoji je sudija ili tužilac kojeg bira Pravosudna komi-

sija Brčko, Distrikta Bosne i Hercegovine; jedančlan koji je advokat kojeg bira Advokatska komoraFederacije Bosne i Hercegovine; jedan član koji jeadvokat kojeg bira Advokatska komora RepublikeSrpske; jedan član, kojeg bira Predstavnički domParlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, ako ji ne obavlja pravosudnu funkciju i nije iz reda poslanika Parlamentarne skupštine Bosne i Herce-govine; i jedan član, kojeg bira Vijeće ministaraBosne i Hercegovine, na predlog ministra pravdeBosne i Hercegovine, a koji ne obavlja pravosudnufunkciju i nije član Vijeća ministara Bosne i Her-cegovine; član 153 Ustava Srbije normira da Visokisavjet sudstva ima 11 članova: predsjednik Vrhovnogkasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsjednik nadležnog odbora Narodne skupštine,

kao članovi po položaju i osam izbornih članova(šest sudija sa stalnom sudijskom funkcijom, od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina, dvaugledna i istaknuta pravnika sa najmanje 15 godinaiskustva u struci, od kojih je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta) koje bira Narodnaskupština.

Predsjednici sudova, po navedenim rješenjima, nemogu biti članovi sudskih savjeta, što je i logično, budući da je jedna od nadležnosti sudskih savjetakontrola rada sudova, kojima rukovode predsjednici,koji bi u suprotnom došli u situaciju da sami sebekontrolišu.

Mandat sudskih savjeta je ograničen, a njegova du-žina varira od četiri godine, s tim da niko ne može biti biran više od dva puta uzastopice (Hrvatska,BIH), pet godina (Srbija, Slovenija) do šest godina,uz pravo na još jedan izbor (Makedonija). Optimalnorješenje je da mandat članova sudskog savjeta iznosi pet godina, bez mogućnosti reizbora. Izuzetak sučlanovi po funkciji, kojima mandat traje dok vrše

funkciju. Na taj način bi se obezbijedila veća samo-stalnost ovom tijelu, jer članovi ne bi morali da brinu o tome da li će biti reizabrani; onemogućila bise blokada njegovog rada, obzirom da ostali članoviimaju za godinu dana duži mandat od dužine man-data članova po funkciji (četiri godine), te u slučajunjihovog neizbora imaju mogućnost da obavljajudjelatnost; umanjuje se mogućnost pojave korupcije,rutinerstva u postupanju, potpadanja pod političkiuticaj i dr.

Predsjednik sudskog savjeta se, u uporednoj praksi,

bira na dva načina: ex ofcio je predsjednik Vrhov-nog suda predsjednik savjeta (Srbija, Crna Gora) ili65 Sl. gl. BiH , br. 25/04.



102

članovi savjeta među sobom biraju predsjednika naograničeni vremenski period (Slovenija, Hrvatska,Makedonija, BIH). Rješenje koje propisuje UstavCrne Gore sadrži niz nedostatnosti: jednom neza-visnom i samostalnom tijelu se, od strane drugih(politike) nameće predsjednik; predsjednik Vrhov-nog suda je zavisan od legislative i egzekutive i birase po dominantno političkom kriterijumu; pred-sjednik Vrhovnog suda je ujedno i predsjednik Kon-ferencije sudova, čime u sebi akumulira tri veomaznačajne funkcije. Zbog toga bi navedeno rješenjetrebalo izmijeniti i dozvoliti članovima savjeta daizmeđu sebe biraju predsjednika, sa ograničenimtrajanjem mandata, iz razloga koji su ranije pobrojanikod mandata članova savjeta.

Iz navedenog se da zaključiti da je neophodno temeljnoizmijeniti sastav Sudskog savjeta, u skladu sa među-narodnim standardima i iskustvima bivših jugoslo-venskih republika, a sa ciljem da se omogući dominantanuticaj sudske vlasti, a sa druge strane onemogući ne- primjeren uticaj zakonodavne i izvršne vlasti. Ovdje se,kao sporno, postavlja pitanje: ko treba da vrši izbor čla-nova Sudskog savjeta? Doslovnim poštovanjem člana2 ustavnog teksta koji kaže da je nosilac suverenostigrađanin koji ima crnogorsko državljanstvo, kojivlast ostvaruje neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika, Sudski savjet bi trebalo da bira Skupština. Međutim, autor je mišljenja da ovotijelo trebaju većinom da čine (stručnjaci) sudije, birane od strane svojih kolega, bez ikakvih spoljnihuticaja (shodno preporukama iz Evropske poveljeo zakonu za sudije i Velike povelje sudija), zajednosa predstavnicima nauke, uglednim pravnicima ičlanovima koji bi se birali po položaju. Tako biSudski savjet trebao da ima 11 članova i to:

• pet članova iz reda sudija, od kojih dva člana, iz svojih redova, biraju i razrješavaju sudije osnovnih su-

dova (koji čine preko 70% sudija u Crnoj Gori), jednog člana, iz svojih redova, biraju i razrješavajusudije viših i apelacionog suda, jednog člana, iz svojihredova, biraju i razrješavaju sudije upravnog i privred-nog suda i jednog člana, iz svojih redova, biraju i raz-rješavaju sudije vrhovnog suda (budući da je i pred-sjednik Vrhovnog suda ex ofcio član sudskog sa-vjeta). Sprovođenje navedenog rješenja je lako izvod-ljivo, imajući u vidu relativno mali broj sudija u CrnojGori. Na ovaj način bi se omogućila propor cionalnazastupljenost svih sudija u savjetu, bez postojanjaekskluziviteta članova bilo kojeg suda (prije svega se

misli na Vrhovni sud, koji je u poziciji da kroz svojukontrolnu funkciju stvori određeni osjećaj podređenosti

i strahopoštovanja kod nižestepenih sudija i da dobiju prioritet u kandidovanju i izboru na navedene funkcije)na funkcije u sudskom savjetu i ispravilo važeće rje-šenje66, koje je diskriminisalo sudije osnovnih sudova, jer im nije bilo garantovano ni jedno mjesto u sudskomsavjetu, iako pokrivaju preko 70% sudskih funkcija.Pored toga, neophodno je propisati da predsjednicisudova ne mogu biti članovi Sudskog savjeta, iz ranijenavedenih razloga;

• jednog člana iz reda profesora pravnog fakulteta,kojeg bira i razrješava većina profesora pravnogfakulteta svakog od univerziteta u Crnoj Gori, po principu rotacije. Na ovaj način bi se omogućiloda u Sudski savjet uđe nezavisan i samostalan član, predstavnik nauke, koji je u potpunosti imun na

uticaje ostalih grana vlasti. Pri tome, navedeno licemora biti profesor pravnih nauka, s obzirom na toda se na pravnim fakultetima izučavaju i “nepravni” predmeti: sociologija, etika, ekonomija, političkisistem, strani jezik i dr., čiji predavači najčešće nijesu pravnici. Principom rotacije bi se onemogućioekskluzivitet na ovu funkciju univerziteta koji je udržavnom vlasništvu (trenutno postoje i dva uni-verziteta u privatnom vlasništvu), i koji ima najviše profesora, na način da svaki od univerziteta naiz-mjenično bira svog predstavnika za jedan mandatni period. Predlog kandidata sačinjava Naučno-nas-tavno vijeće fakulteta, uz mogućnost svakog zain-teresovanog profesora da se samokandiduje, čimese sprječava mogućnost da “nepodobni” kandidati budu eliminisani iz postupka izbora, samim ne- predlaganjem;

— jednog člana iz reda uglednih pravnika, kojegimenuje i razrješava Predsjednik Crne Gore. Naovaj način se omogućava da poglavar države, od-nosno predsjednik svih njenih građana (ne samovećine koja ga je izabrala), kao organ sa neospornim

legitimitetom, izraženim na neposrednim izborima,imenuje jednog člana Sudskog savjeta, koji će bitinezavisan od legislative i sudske vlasti, i zastupatiinterese svih građana. Na taj način se dodatno jača položaj predsjednika u pravnom poretku, obziromda on, predlogom, učestvuje u izboru ombudsmanai predsjednika i sudija Ustavnog suda;

— predsjednik i potpredsjednik skupštinskog odbora zaduženog za oblast pravosuđa (od kojih

66 Usp. čl. 10 Zakona o Sudskom savjetu koji propisujeda su članovi Sudskog savjeta iz reda sudija: dva člana iz

reda sudija Vrhovnog suda, Apelacionog suda Crne Gore,Upravnog suda Crne Gore i viših sudova; dva člana izreda sudija svih sudova.



103

jedan mora biti iz najveće opozicije partije). Ovorješenje polazi od pretpostavke da bi najkom- petentniji predstavnici legislative u Sudskom sa-vjetu, bili oni poslanici koji se u svakodnevnomradu bave problematikom pravosuđa. Propisivanjemda jedan od navedenih članova mora biti iz najvećeopozicione partije, omogućava se prisustvo “is-tinskih” predstavnika opozicije, budući da bi se usu protnom, moglo doći u situaciju da vladajućavećina izabere predstavnika iz neke manje opozi-cione stranke, koji bi im bio “po volji” i na kog bimogli da vrše veći pritisak, i time obesmisli ovugaranciju;

— ministar zadužen za resor pravosuđa. Ovom ga-rancijom se omogućava lakša korespondencija iz-

među izvršne i sudske vlasti, budući da vlada predlaže zakone, predlaže budžet, vrši poslovenadzora nad radom pravosudne uprave itd.;

— predsjednik Vrhovnog suda. Sasvim je logičnoda čelnik sudske vlasti, izabran od strane sudija, bude uključen u rad sudskog savjeta, ali ne kaonjegov ex ofcio predsjednik, već kao ravnopravančlan.

Dakle, u Sudskom savjetu bi odnos sudske i ostalihvlasti bio 6:5. Članovi Sudskog savjeta među sobom biraju Predsjednika sudskog savjeta. Obzirom da

natpolovičnu većinu članova čine nosioci sudskevlasti neophodno je obezbijediti širi konsenzus, iomogućiti uticaj ostalim strukturama na izbor predsjednika, te bi bilo najcjelishodnije da se on bira 2/3 većinom ukupnog broja članova Sudskogsavjeta. Članovi Sudskog savjeta moraju u vršenjusvoje funkcije biti zaštićeni od svakog neprimjerenogi nezakonitog uticaja, pa sami tim i od onih uticajakoji dolaze iz struktura državne vlasti. Shodno tomeim je neophodno garantovati imunitet, kao i posla-nicima i drugim čelnicima državne vlasti. O imuni-

tetu odlučuje Skupština Crne Gore, većinom glasovaukupnog broja poslanika. Ova norma povlači sa sobom izmjenu člana 91, gdje se dodaje da Skupština,većinom glasova ukupnog broja poslanika odlučujeo imunitetu članova Sudskog savjeta. Ustav Srbijedrugačije reguliše pitanje imuniteta članova sudskogsavjeta, propisujući da oni uživaju imunitet kao isudije. Na ovaj način je ustavotvorac doveo sebe ukontradikciju, propisujući da o imunitetu članasudskog savjeta odlučuje – Sudski savjet.

Sudski savjet ima nadležnosti da: bira i razrješava

sudiju, predsjednika suda i sudiju-porotnika; utvr-đuje prestanak sudijske funkcije; utvrđuje broj su-

dija i sudija-porotnika u sudu; razmatra izvještaj oradu suda, predstavke i pritužbe na rad suda i zau-zima stavove o njima; odlučuje o imunitetu sudije; predlaže Vladi iznos sredstava za rad sudova; vrši idruge poslove utvrđene zakonom (član 128 UstavaCrne Gore). Ovaj član bi trebalo dopuniti sa još jednom nadležnošću a to je donošenje Standarda zaizbor i razrješenje nosilaca sudske vlasti. Potreba zaunošenjem ove nadležnosti počiva na stanovištu daUstav, kao akt najveće pravne snage, ne može pre- pisati sve kriterijume za izbor i razrješenje sudije, ada bi se delegiranjem ove nadležnosti parlamentuneprimjereno narušila nezavisnost sudske vlasti, teda sudije treba da se biraju i razrješavaju na osnovuobjektivnih kriterijuma, koje ne treba da propisujeni izvršna ni zakonodavna vlast, već Sudski savjet,

koji je sastavljen od stručnjaka-sudija, ali i od pred-stavnika drugih vlasti. Zbog toga bi bilo najpri-mjerenije da Sudski savjet, u skladu sa pravilimastruke i praksom, donese posebne standarde kako zaizbor tako i za razrješenje nosilaca sudskih funkcija.Ovdje treba onemogućiti dominantan uticaj sudskevlasti, i propisati da se Standardi donose 2/3 većinomukupnog broja članova Sudskog savjeta, pri čemuza odluku mora glasati i većina od ukupnog brojačlanova iz reda sudske vlasti.

Sudski savjet odlučuje većinom glasova svih čla-nova, pri čemu u postupcima disciplinske odgovor-nosti sudija, ministar pravde ne glasa (član 128Ustava). I ovu normu je neophodno, u skladu saranijim navodima, izmijeniti i propisati da Sudskisavjet odlučuje većinom glasova ukupnog broja čla-nova. O izboru i razrješenju sudija, kao i o Stan-dardima za izbor i razrješenje nosilaca sudske funk-cije, Sudski savjet odlučuje 2/3 većinom ukupnog broja članova, uz većinu ukupnog broja članova izreda sudstva. Na ovaj način bi sudska vlast imaladominantnu, ili ne i odlučujuću ulogu u izboru i

razrješenju sudija. U postupcima disciplinske odgo-vornosti sudija, neophodno je ispoštovati načeloautonomije i nezavisnosti sudstva, i ograničiti uticajostalih grana vlasti, obzirom da su u ovim pitanjimai zakonodavna i izvršna vlast u potpunosti samo-stalne, i propisati da o njemu odlučuju samo članoviSudskog savjeta iz reda nosilaca sudske vlasti.

Na nedostatnosti i potrebu da se ustavna rješenjarevidiraju ukazivalo se još u postupku donošenjaUstava, prije svega od strane Evropske komisije zademokratiju putem zakona, tzv. Venecijanske ko-

misije, koja je još 2007. u svom mišljenju na tada-šnji nacrt Ustava ukazala da je “način imenovanja,



104

razrješenja i karijera sudija, kao i sastav Sudskogsavjeta izuzetno kontrovezno pitanje”, te da jeCrna Gora prijemom u Savjet Evrope “eksplicitno prihvatila obavezu da izbjegava bilo kakvu odlu-čujuću ulogu političkog uticaja kod imenovanjasudija”67 (tačke 155-171).

U godišnjem izvještaju Evropske komisije o nap-retku Crne Gore za 2008. godinu, ukazano je da, pored značajnih reformskih poduhvata, postoji po-treba dalje reforme pravosudnog sistema i konso-lidacije i kompletiranja koraka u stvaranju osnoveza sudsku nezavisnost, odgovornost i ekasno funk-cionisanje sudskog sistema68. U izvještaju za 2009.godinu, konstatuje se da “nije bilo daljeg napretka udopunjavanju Ustava odredbama za sprovođenje,

usklađenim sa evropskim standardima, u oblasti pravosuđa i tužilaštva, gdje još uvijek postoji poli-tičko uplitanje. Ostaje ozbiljna zabrinutost u pogledunezavisnosti sudija i tužilaca. Nejasna podjela nad-ležnosti u pogledu nadzora sudova između Mini-starstva pravde i Sudskog savjeta, učešće ministra pravde u Sudskom savjetu kao njegovog člana iimenovanje i razrješenje predsjednika Sudskog sa-vjeta od strane Skupštine, predstavljaju dalje uzrokezabrinutosti kada je riječ o nezavisnosti pravo-suđa.”69

Isto tako, u Mišljenju Evropske komisije o zahtjevuCrne Gore za članstvo u Evropskoj uniji, konstatujese da i dalje “postoji ozbiljna zabrinutost povodomnezavisnosti pravosuđa, s obzirom da zakonski ok-vir ostavlja prostor za nesrazmjerni politički uticaj”te da postoji “ pretjerano gomilanje ovlašćenja ufunkciji predsjednika Vrhovnog suda i Vrhovnogdržavnog tužioca koje Skupština bira prostom ve-ćinom”.70 U Analitičkom izvještaju koji je dat uzMišljenje, između ostalog, se navodi da “iako sudije

bira Sudski savjet, većinu njegovih članova biraSkupština ili Vlada. Sve državne tužioce bira Sku- pština. Zamjenike državnih tužilaca imenuje Tuži-lački savjet, kojeg bira Skupština. Zakonodavstvotakođer omogućava pretjerano gomilanje ovlašćenjau funkciji predsjednika Vrhovnog suda i Vrhovnogdržavnog tužioca, koje također bira Skupština pro-stom većinom. Predsjednik Vrhovnog suda predsje-dava i Sudskim savjetom i tročlanom Komisijom zaimenovanje sudija, uz ovlašćenje da upravlja i orga-nizuje rad Konferencije sudija.”

Pored međunarodnih tijela, za reformu pravosudnogsistema zalagali su se i domaći subjekti, prije svega pripadnici NVO sektora. Tako NVO Akcija za ljud-ska prava, u dokumentu Analiza reforme izbora

sudija u Crnoj Gori (2007-2008), smatra da jedanod problema u ovoj oblasti predstavljaju nedovoljnegarancije nezavisnosti Sudskog savjeta, ističući da“politički izbor predsjednika Vrhovnog suda i či-njenica da ista osoba po službenoj dužnosti predsje-dava Sudskim savjetom i njegovom komisijom zaizbor sudija, stvara utisak o autokratskom konceptuupravljanja sudstvom od strane izvršne vlasti i uru-šava povjerenje javnosti u nezavisnost sudstva. Pro- pisani sastav i način izbora članova Sudskog savjetane čini da Savjet djeluje kao depolitizovano, neza-visno i nepristrasno tijelo, sa kapacitetom da sudijezaštiti od uticaja vladajuće političke elite. Većinačlanova postojećeg sastava Savjeta mogla bi bitinaklonjena političkoj koaliciji na vlasti, jer suizostale garancije koje bi obezbijedile izbor van-stranačkih ličnosti”. 71

U navedenom periodu Vlada Crne Gore je usvojilaStrategiju reforme pravosuđa i Akcioni plan za nje-nu implementaciju, koji su viđeni kao ključni stra-teški dokumenti za oblast pravosuđa, te su njimaodređeni pravci i ciljevi reforme za period 2007-2012. godina. Osnovni ciljevi reforme pravosuđa

usmjereni su na: jačanje nezavisnosti i samostalnosti pravosuđa, jačanje ekasnosti pravosuđa, jačanjedostupnosti pravosudnih organa, odnosno ostvarenja pristupa pravdi, jačanje međunarodne i regionalnesaradnje, borbu protiv kriminala, posebno korupcije,terorizma i organizovanog kriminala, reformu za-tvor skog sistema i jačanje pravosudnog informacio-nog sistema.U težnji da ispuni kriterijume propisane u MišljenjuEvropske komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo

67

Mišljenje Venecijanske komisije na Ustav Crne Gore, br. CDL-AD(2007)047.68 Godišnji izvještaj o napretku Crne Gore za 2008.godinu, SEC(2008) 269. Dostupno na http://www.mip.gov.me/en/images/stories/download/Evropske_ integracije/Godisnji_izvjetaj_o_napretku_Crne_Gore_ za_2008.pdf .69 Godišnji izvještaj o napretku Crne Gore za 2009. go-dinu, SEC(2009) 133. Dostupno na http://www.mip.gov.me/en/images/stories/download/Evropske_integracije/Godisnji_izvjetaj_o_napretku_Crne_Gore_za_2009.pdf .70 Mišljenje Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore začl.stvo u Evropskoj uniji, (SEC(2010) 1334. Dostupnona http://www.undp.org.me/home/actualities/ec/Mislje

nje%20EK%20o%20zahtjevu%20CG%20za%20clanstvo%20u%20EU,%209.%20nov.%202010.pdf .

71

Analiza reforme izbora sudija u Crnoj Gori (2007-2008), Radna grupa NVO Akcija za ljudska prava, Pod-gorica 2009, s. 12.



105

u Evropskoj uniji, i odgovori na sve učestalije kri-tike opozicionih političkih partija i civilnog sektora,Vlada je, u februaru 2011. godine usvojila dva do-kumenta i to: Akcioni plan praćenja sprovođenja preporuka iz mišljenja Evropske komisije72 i Analizu potrebe izmjene Ustava u odnosu na jačanje neza-visnosti pravosuđa, kao osnov za sagledavanje cje-lovitog prikaza “međunarodnih standarda i prepo-ruka u odnosu na postojeće uređenje pravosuđa sa predlogom mogućih promjena u pravcu jačanja ne-zavisne pozicije sudstva i državnog tužilaštva kako bi pravosuđe bilo u funkciji vladavine prava ostva-rivanjem svojih osnovnih nadležnosti.”73

4. Predlozi za reviziju ustavnog rješenja

Svi navedeni činioci doveli su do toga da Vlada, umaju 2011. godine, usvoji Prijedlog za promjenuUstava Crne Gore74. U njemu se konstatuje da “prin-cip podjele vlasti, kako je uređen Ustavom, je uskladu sa standardima, ali se ovaj princip proble-matizuje sa stanovišta njegovog opšteg određenja ikasnijih odredaba kojima je uređena sudska vlast sastanovišta narušavanja ravnoteže tri vlasti i samimtim nezavisnosti sudske vlasti”. Iz tih razloga Vlada predlaže sljedeće promjene koje se odnose na sud-sku vlast:

— u dijelu Trećem “UREĐENJE VLASTI” nazivtačke 5 “SUD” predlažemo da se promijeni u naziv“SUDSTVO”. Radi se o pravnotehničkoj ispravci, jer poglavlje nosi naziv Sud, a uređuje se i Sudskisavjet i garancije lične i stvarne nezavisnosti su-dija, i s toga je ovaj naziv neadekvatan;

— odredbe člana 121 stav 2 i 3 kojom su propisaniuslovi za prestanak sudijske funkcije i razrješenje, predlažemo da se izmijeni na način što bi se uslovii postupak za prestanak sudijske funkcije i raz-

rješenje propisali zakonom, a predlažemo da seUstavom propiše samo razlog za obavezno razrje-šenje sudije, i to u slučaju ako je sudija pravo-snažnom odlukom osuđen za krivično djelo

učinjeno sa umišljajem zloupotrebom sudijskefunk cije;

— odredbe člana 124 stav 2, 3 i 4. Stav 2 člana 124 predlažemo da se dopuni na način što će se propisati

da Vrhovni sud, pored već utvrđene nadležnosti daobezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona odstrane sudova, vrši i druge poslove propisane za-konom, čime se stvara mogućnost da se zakonom propišu druge nadležnosti Vrhovnog suda. Stav 3 i4 člana 124 kojim je propisan postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda, predlažemo da seizmijeni ova odredba na način što će se propisatida predsjednika Vrhovnog suda bira Skupština, na predlog Sudskog savjeta uz prethodno mišljenjeopšte sjednice Vrhovnog suda, na vrijeme od pet

godina; — odredbe člana 127 stav 2 i 3 kojom je propisansastav Sudskog savjeta. Predlaže se izmjena oveodredbe tako što će se propisati da Sudski savjetima predsjednika i deset članova, da je šest članovaiz reda sudija, dva ugledna pravnika koja imenujeSkupština, dva ugledna pravnika koja imenujePredsjednik Crne Gore i ministar pravde. Predlažese da se predsjednik Sudskog savjeta bira od čla-nova iz reda sudija Vrhovnog suda;

— odredbe člana 128 stav 1, 2 i 3 kojima je

propisana nadležnost Sudskog savjeta (stav 1) udijelu koji se odnosi da nadležnost utvrđivanja broja sudija i sudija porotnika u sudu (tačka 3) inadležnost koja se odnosi na razmatranje izvještajao radu suda, predstavke i pritužbe na rad suda izauzimanje stava o njima (tačka 4), kao i načinodlučivanja Sudskog savjeta (stav 2), predlaže seda nadležnosti, odnosno način odlučivanja Sudskogsavjeta, ne budu propisani Ustavom, već zakonom,a da se odredba stava 3 dopuni na način da seodredi da ministar pravde ne glasa ni u slučaju

razrješenja sudija.“75

72 Akcioni plan praćenja sprovođenja preporuka izmišljenja Evropske komisije. Dostupno na http://www.gov.me/vijes ti /103427/Akcioni-plan-pracenja-sprovodenja-preporuka-iz-misljenja-Evropske-komisije.html.73 Analiza potrebe izmjene Ustava u odnosu na jačanjenezavisnosti pravosuđa. Dostupno na www.pravda.gov.me.74 Prijedlog za promjenu Ustava Crne Gore. Dostupno nawww.pravda.gov.me .

75 Pored navedenih, predlaže se i izmjena: čl. 33, kojim je propisano da niko ne može biti kažnjen za djelo koje, prije nego što je učinjeno, nije propisano zakonom kaokažnjivo djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila predviđena, uz predlog da se predvidi mogućnost da sekažnjivo djelo može predvidjeti i na propisu zasnovanomna zakonu, kao i sankcija za ovo djelo; odredbe čl. 82 st.1 tačka 14 kojom je određena nadležnost Skupštine kojase odnosi na imenovanje i razrješenje u dijelu izbora dr-žavnih tužilaca, za koje se predlaže da ih imenuje i razrje-šava Tužilački savjet, a ne Skupština, kako je sadašnje

ustavno određenje; odredbe čl. 91 st. 2 kojom je propisanou kojim slučajevima Skupština odlučuje većinom glasovasvih poslanika, te se predlaže dopuna da na ovaj način



106

Naznačeni predlog predstavlja veliki korak naprijedu odnosu na postojeće rješenje, prije svega zbogdjelimičnog isključivanja političkog faktora u pos-tupku izbora predsjednika Vrhovnog suda, kojeg idalje bira politička većina (Skupština) i zbog zna-čajnog unaprjeđenja sastava Sudskog savjeta u od-nosu na važeće rješenje, propisivanjem da su 10 od11 članova politički neutralni, dakle svi osim mi-nistra pravde. Međutim ovom predlogu mogu seuputiti brojne primjedbe: propisivanjem da uslove i postupak za prestanak i razrješenje sa sudske funk-cije uređuje zakonodavstvo, bez načelnog ustavnognormiranja (npr. da se sudija može razriješiti samoiz razloga nesposobnosti i nedostojnosti, uz garan-tovanje pravnog sredstva protiv navedenih odluka)ozbiljno se narušava načelo nezavisnosti i autono-

mije sudske vlasti, jer drugi (politički) organ propi-suje uslove stalnosti sudske funkcije: način izbora predsjednika Vrhovnog suda je neadekvatan načelunezavisnosti sudske vlasti, jer ga bira politički

organ, koji na taj način može vršiti uticaj na njegovodjelovanje, te bi se trebao urediti na način da predsjednika Vrhovnog suda biraju nosioci sudskefunkcije, budući da, shodno vladinom predlogu, onviše nema ulogu ni člana ni predsjednika Sudskogsavjeta, čime su mu ovlaščenja svedena na pred-sjedavanje Vrhovnim sudom; mandat predsjednikaVrhovnog suda iznosi pet godina, bez izjašnjavanjada li ima pravo na reizbor; termin ministar pravde bitrebalo izmijeniti u ministar zadužen za resor pravosuđa, a u slučaju da se naziv ovog organa kas-nije promijeni; izbor predsjednika Sudskog savjetaiz redova sudija Vrhovnog suda dovodi do njihovogneprimjerenog favorizovanja u odnosu na ostalečlanove Sudskog savjeta, a isto tako nameće logičanzaključak da minimum dva od šest članova sudskog

savjeta iz reda sudija, moraju biti sudije Vrhovnogsuda, kojih u odnosu na ostale sudije ima manje od10 %, jer u suprotnom se ne bi radilo o izboru, negoo ex ofcio postavljenju predsjednika Sudskog sa-vjeta; zakonskim propisivanjem nadležnosti Sud-skog savjeta, došlo bi se u situaciju da mu skupštinskavećina, u svakom momentu, može uskratiti ili ogra-ničiti obim nadležnosti, obzirom da nije propisanakvalikovana većina za usvajanje ovog zakona, či-me se Sudski savjet stavlja u neravnopravnu pozicijuu odnosu na legislativu.

Pored vladinog predloga, i drugi društveni činiocisu dali svoje viđenje ustavne revizije u ovoj oblasti.Tako je opoziciona partija, Pokret za promjene daosljedeće predloge: “Sudski savjet odlučuje o izboru,disciplinskoj odgovornosti, imunitetu i razrješenjusudija, predsjednika sudova i sudija porotnika naosnovu kriterijuma i u postupku predviđenim zako-nom. Sudski savjet utvrđuje broj sudija u svakomsudu u zemlji, predlog sudskog budžeta i vrši druge poslove određene zakonom. Sudski savjet ima je-danaest članova koje iz redova sudija, advokata,

univerzitetskih profesora i drugih istaknutih prav-nika bira Skupština dvotrećinskom većinom na os-novu kriterijuma i u postupku određenim zakonom.Članovi Savjeta se biraju na četiri godine i ne mogu biti ponovo birani. Šest članova Sudskog savjetamoraju biti sudije sa stalnom sudijskom funkcijomna predlog Opšte konferencije sudija. Ako Skupština bira ove članove Savjeta, onda da to čini između 14ili 21 kandidata koje predloži Opšta konferencijasudija koja treba da bude otvorena za javnost (no-vinari, predstavnici NVO). Dakle, na svečanoj sjed-

nici obavlja se postupak prebrojavanja zapečaćenihglasova svih sudija, što je u Crnoj Gori moguće

Skupština odlučuje i o imenovanju i razrješenju Vrhovnogdržavnog tužioca; odredbe čl. 135 kojom je određenoimenovanje i mandat državnih tužilaca, te se predlaže da poslove Državnog tužilaštva vrše rukovodioci državnihtužilaštava i državni tužioci; da Vrhovnog državnogtužioca imenuje Skupština na Prelog Tužilačkog savjetana vrijeme od pet godina; da rukovodioce državnihtužilaštava imenuje Tužilački savjet na vrijeme od petgodina; da se utvrdi stalnost funkcije državnih tužilaca,osim da se mandat kod prvog imenovanja državnogtužioca u državno tužilaštvo prvog stepena,ograniči navrijeme od tri godine i da se na nivou ustavnih odredbi propišu uslovi za prestanak i razrješenje funkcijedržavnog tužioca, analogno kako je to predloženo da seuradi za studije; odredbe čl. 136 koje se odnose na poziciju i način izbora Tužilačkog savjeta, i predlaže seda se sastavi nadležnost Tužilačkog savjeta propišeUstavom, tako da ga čine predsjednik i deset članova, ito: Vrhovni državni tužilac, šest članova iz reda državnihtužilaca, koje bira i razrješava proširena sjednicaVrhovnog državnog tužilaštva, dva ugledna pravnika

koje imenuje i razrješava Skupština, jedan advokat kogaimenuje i razrješava Advokatska komora i jedan predstavnik Ministarstva pravde koga imenuje i razrješavaministar pravde; da se predsjednik Tužilačkog savjeta bira iz reda članova Tužilačkog savjeta, iz reda državnihtužilaca, a da sastav. Tužilačkog savjeta proglašava predsjednik Crne Gore i da je mandat Tužilačkog savjetačetiri godine. Predlaže se da se nadležnost Tužilačkogsavjeta propiše Ustavom, analogno nadležnostima Sud-skog savjeta; odredbe čl. 151 kojom se uređuje načinodlučivanje Ustavnog suda i predlaže se dopuna ovogčlana tako što će se propisati da Ustavni sud o ustavnojžalbi odlučuje u vijeću od trojice sudija i to jednoglasno.U slučaju da vijeće nije jednoglasno, odluku po ustavnojžalbi, donosi Ustavni sud na sjednici svih sudija, većinomnjihovih glasova.



107

izvesti u kratkom roku zbog malog broja sudija.Kandidate za preostalih pet članova Sudskog savjeta predlažu Advokatska komora, Pravni fakultet i ne-vladine organizacije s najmanje dvogodišnjim isku-stvom u oblastima zaštite ljudskih prava, unapređenjademokratije, vladavine prava i borbe protiv ko-rupcije. Za člana sudskog savjeta može se samokan-didovati i pravnik koji ispunjava zakonom pred-viđene uslove. Ove institucije ukupno predlažu 8kandidata, između kojih Skupština bira 4, bez ogra-ničenja u pogledu institucije ili profesije. Obaveznotreba tražiti da izbor svih članova Savjeta mora da bude kvalikovanom većinom. Protiv odluke Sa-vjeta o izboru kandidata na funkciju sudije, može se pokrenuti upravni spor (alternativa ustavna žalba).Ovlašćeni predlagači predlažu Skupštini najmanje

dvostruki broj kandidata od broja koji se bira. Sudskisavjet jedanput godišnje podnosi izvještaj o stanju u pravosuđu Skupštini.”76

Ovaj predlog daje niz zanimljivih rješenja, koja iduu pravcu uvećanja garancija nezavisnosti sudstva:sudski budžet, kao osnov nansijske nezavisnosti igarantovanja materijalne sigurnosti nosilaca sudskevlasti; izbor kvalikovanom većinom u skupštini(koji zahtijeva široki konsenzus među političkim partijama); većina članova su nosioci sudske vlasti;na predlog politički nezavisnih činilaca se biraju če-tiri člana; pravo na samokandidovanje. Kritike semogu uputiti na izbor svih članova Sudskog savjetaod stane političkog organa — Skupštine, kao i dis-kriminacija pravnih fakulteta u državnom i privat-nom vlasništvu, kao ovlašćenih predlagača.

I predstavnici civilnog sektora su dali svoje predlogeustavne revizije u cilju jačanja nezavisnosti i samo-stalnosti sudstva. Tako Akcija za ljudska prava pred-laže sljedeće izmjene Ustava77:

— člana 122, koji propisuje sudijski imunitet,

smatrajući da je neopravdana diskriminacija u po-gledu obima imuniteta između sudija redovnihsudova, koji uživaju samo funkcionalni imunitet isudija Ustavnog suda, odnosno predsjednika Vr-hovnog suda, koji uživaju širi imunitet, kao poslanici;

— člana 123, koji se odnosi na nespojivost

funkcije, predlažući da sudija može obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu djelatnost u skladusa zakonom i etičkim kodeksom, koji bi detaljnijerazradio pitanje koje su funkcije, odnosno dje-latnosti spojive sa vršenjem sudijske funkcije, akoje to nisu:

— člana 124, u dijelu izbora Predsjednika Vrhov-nog suda, gdje se preporučuje i učešće Sudskogsavjeta, po ugledu na rješenja u bivšim jugo-slovenskim re publikama;

— člana 127, vezanih za sastav Sudskog savjeta, predlažući da sudije treba da čine većinu članovaSavjeta, koje bi iz reda sudija utvrđivala proširenasjednica Vrhovnog suda na osnovu glasanja svihsudija o kandidatima koji bi se prethodno utvrdili

na nivou sudova; da predsjednici sudova ne trebada budu članovi Savjeta jer već imaju posebna ov-lašćenja i neposredno odgovaraju Savjetu za stanjeu sudovima; isključiti mogućnost da član Savjeta po položaju bude i predsjednik ovog tijela; ministar pravde ne bi trebalo da bude član Savjeta; članoveSavjeta van reda sudija treba da bira Skupštinakvalikovanom većinom sa liste od barem dvakandidata za svako mjesto, na predlog Pravnogfakulteta Univerziteta u Crnoj Gori, Advokatskekomore i nevladinih organizacija sa najmanje dvo-

godišnjim iskustvom u zaštiti vladavine prava,una pređenja ljudskih prava i demokratije i suzbijanju korupcije;78

— garantovanje samostalnosti sudskog budžeta;

— izričito predvidjeti pravo na žalbu protiv odlukeo izboru na sudijsku funkciju upravnom sudu, a protiv odluke o razrješenju Ustavnom sudu (kaošto je to slučaj npr. u Hrvatskoj ili Makedoniji).

Navedenom predlogu se mogu uputiti nekolike za-mjerke: imunitet sudija i poslanika se ne može iz-

jednačavati, prije svega jer Skupština bira poslanike, predsjednika Vrhovnog suda i sudije Ustavnog suda,i odlučuje u njihovom imunitetu, dok o imunitetusudija odlučuje Sudski savjet, kao i iz razloga što susudije te koje u neposrednom kontaktu sa građanima“dijele pravdu” te su dužni da svojim primjeromukažu na obavezu poštovanja normi pravnog po-retka, dok su sudije Ustavnog suda i predsjednik Vrhovnog suda za većinu građana apstraktne kate-gorije; nepropisivanje broja članova Sudskog sa-

76 Izvor http://www.vijesti.me/kolumne/ust.ni-model- pravosuda-zreo-remont-kolumna-23302.77 Stav NVO Akcija za ljudska prava o garancijama ljud-skih prava u novom Ustavu Crne Gore. Dostupno na http://www.hraction.org/wp-content/uploads/komentari_na_ ust._cg_2007.pdf .

78 Detaljnije u: Predlog reforme izbora sudija u CrnojGori, radna grupa NVO Akcija za ljudska prava, Podgo-rica 2007, ss. 22-30.



108

vjeta, kao i broja članova koje biraju sudije i brojakoje bira Skupština; diskriminacija pravnih fakultetau državnom i privatnom vlasništvu, kao predlagačakandidata.

5. Zaključna razmatranja

Iz navedene, teorijskopravne, komparativne i pozi-tivnopravne analize načela nezavisnosti i samo-stalnosti sudstva, može se zaključiti da Ustav CrneGore propisuje većinu garancija, koje predstavljajumeđunarodne standarde u ovoj oblasti. Međutim,evidentni su i brojni nedostaci i nedosljednosti, kojeotvaraju prostor za izmjenu i dopunu ustavnihrješenja.Osnovna zamjerka, još od samog proglašenja Us-

tava, odnosila se na preveliki i neprimjereni uticaj politike na funkcionisanje sudske vlasti, tj. na ne-dostatak volje političkih elita da se odreknu uticajana sudsku vlast. Tu se, prije svega, misli na postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda, gdje je pri- padnicima političke većine (predsjedniku Vlade iliSkupštine), dato svojevrsno pravo veta na pred-laganje kandidata za ovu funkciju (neophodan kon-senzus), odnosno pravo da blokiranjem, izmjeste pravo predlaganja čelnika sudstva prema skup-štinskom odboru, koji je formiran po političkom

ključu. Uticaj politike je evidentan i na sastav Sud-skog savjeta, čijih su šest od 10 članova pod poli-tičkim uticajem, ali i na nepropisivanje izričite ga-rancije materijalne sigurnosti i samostalnostisudova, čime su, u nansijskom smislu, sudovi os-tali zavisni od egzekutive, koja, kroz budžet, opre-djeljuje sredstva za njihov rad. Iako je još u postupkuizrade Nacrta Ustava Crne Gore ukazivano na potrebu izmjene ovih rješenja, odlučni pritisak jeučinjen od strane međunarodne zajednice, tj. Ev-ropske komisije, koja je, u svom Mišljenju o za-

htjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji,iznijela sedam kriterijuma kojima se Crna Goramora posvetiti i koje mora implementirati radičlanstva u EU, između kojih i jačanje vladavine prava, naročito kroz nezavisnost sudstva. Tako se,gotovo četiri godine od donošenja ustava, pristupilo postupku njegove revizije, upravo u pravcu jačanjasudijske nezavisnosti.

Navedena analiza ukazuje na osnovne pravce uko jima treba vršiti reformu načela nezavisnostisudske vlasti:

1) u Osnovnim odredbama Ustava, u članu 11,koji se odnosi na podjelu vlasti, neophodno je

dodati stav “Sudska vlast je nezavisna i samo-stalna”. Na ovaj način bi načelo nezavisnosti isamostalnosti sudske vlasti bilo osnovni ustavni princip, koji bi prožimao cijeli Ustav, te bi ovagarancija imala veću pravnu snagu nego što jegarancija samo u poglavlju o sudu;

2) u skladu sa vladinim predlogom, neophodno jeizmijeniti naziv poglavlja posvećenog sudskojvlasti iz “Sud” u “Sudstvo” ili “Sudska vlast”, koje je širi i za ovu oblast jezički prikladniji izraz, sobzirom da se ne reguliše samo status sudova većsadrži i norme koje se odnose na položaj sudija iSudskog savjeta;

3) u načelima sudske vlasti neophodno je dopunitičlan 118, i u skladu sa međunarodnim standardima,

dodatno garantovati: načelo jedinstvenosti sudskogsistema, sa ciljem da se organizacija sudstva zasnivana ustanovljenom hijerarhijskom principu i podjelinadležnosti u okviru sudstva, kao i da se obezbijediujednačenost sudske prakse; načelo obaveznostisudske odluke za sve, te da one ne mogu biti predmetvansudske kontrole, čime bi se garantovao eksklu-zivitet sudova u donošenju odluka u predmetimasudske prirode i spriječilo bilo kakvo institucionalnomiješanje ostalih organa u sudske postupke; načelomaterijalne sigurnosti sudova, tj. da sudije imaju

pravo na zaradu i ostale prinadležnosti shodnoznačaju, kompleksnosti i društvenoj odgovornostisvoje funkcije, čije regulisanje bi bio predmet posebnog dijela budžeta; kao i da se osnivanje,organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudskevlasti uređuju zakonom, koji u skladu sa načelomnezavisnosti sudstva i smanjenja uticaja političkevećine, donosi Skupština 2/3 većinom ukupnog broja poslanika. Ovu izmjenu mora pratiti i iz-mjena člana 91, stav 3 Ustava, koji propisujesituacije u kojima Skupština odlučuje navedenom

većinom;4) član 121 treba dopuniti, te u okviru razloga za pre-stanak sudijske funkcije treba dodati sljedeće razloge:ako postane član političke organizacije, shodno članu54 Ustava; ako izgubi državljanstvo; ako se, na osnovumedicinske dokumentacije, utvrdi gubitak poslovnesposobnosti; prvoizabranom sudiji prestaje funkcijaistekom mandata. U okviru razloga za razrješenjetreba normirati da se sudija može razriješiti samo izrazloga nedostojnosti i nesposobnosti (nestručnosti), propisanih posebnim Standardima za izbor i raz-

rješenje nosilaca sudske funkcije, koje donosi Sudskisavjet 2/3 većinom ukupnog broja članova, uz većinu



109

ukupnog broja članova iz reda sudske vlasti. Naovaj način bi mišljenje sudija bilo dominantno, aline i presudno, već bi se morao tažiti konsenzus saostalim članovima. Prepuštanjem ove materije za-konskom uređenju, kao što predviđa vladin predlog, uvelikoj mjeri bi se narušilo načelo sudijske nezavisnostii samostalnosti. Sudijama se mora dati pravo nažalbu na odluku o razrješenju, i to pred Ustavnimsudom, u hitnom postupku. Ustavni sud jedini mo-že postupati po ovom pitanju, budući da su članovivrhovne sudske vlasti istovremeno i članovi Sud-skog savjeta, što isključuje mogućnost njihovogodlučivanja iz razloga pristrasnost. Slična situacija je sa ostalim sudskim i drugim državnim organima,koji imaju svoje predstavnike u Sudskom savjetu.Shodno tome, neophodno je izmijeniti član 149, i

proširiti spisak nadležnosti Ustavnog suda. Iakoovo rješenje udaljava Ustavni sud od svoje osnovnenadležnosti, čineći ga instancionim sudom, što onsvakako ne bi smio da bude, ipak mu se, kao or-ganu koji je nesporni sinonim vrhovnog autoriteta,stručnosti i digniteta, mora povjeriti i ova nanadležnost;

5) član 123 treba izmijeniti shodno preporuci Ak-cije za ljudska prava, i propisati da sudija ne moževršiti poslaničku ili drugu javnu funkciju niti pro-fesionalno obavljati drugu djelatnost, izuzev u si-tuacijama predviđenim zakonom i u skladu saetičkim kodeksom;

6) jedna od najosporavanijih normi Ustava jestečlan 124 koji, između ostalog, propisuje načinizbora predsjednika Vrhovnog suda. Dosadašnjinačin je u potpunosti isključivao uticaj sudskevlasti i propisivao je dominantan uticaj političkihfaktora, što je viđeno kao glavni nedostatak us-tavnog rješenja. Nadležnost za izbor “poglavara”sudske vlasti treba da bude u okviru nje same, tj.

da predsjednika Vrhovnog suda, treba da bira irazrješava zajednička sjednica svih sudija u CrnojGori, iz reda sudija Vrhovnog suda. Na ovaj na-čin bi predsjednik Vrhovnog suda bio u potpunostioslobođen uticaja i podčinjenosti zakonodavnoj isvako drugoj državnoj vlasti i mogao bi, nanajbolji način, da utiče na funkcionisanje sudovai obezbijedi njihovu nezavisnost. Sa druge strane,on više nije predsjednik Sudskog savjeta, te mu je isključiva nadležnost kontrola rada i uskla-đenost postupanja sudskih vlasti;

7) član 125, koji se tiče izbora sudija, treba izmijenitina način da se predvidi da sudijama, koje se prvi put

biraju na sudijsku funkciju, mandat iznosi pet godina,uz strogo propisivanje razloga i uslova pod kojima nemogu biti reizabrani, te da odluku o reizboru donosiSudski savjet;

8) član 127, kojim se reguliše sastav Sudskog savjeta je viđen kao glavni izvor političkog uticaja na neza-visnost i samostalnost sudske vlasti, te njegov sastavtreba izmijeniti shodno međunarodnim preporukama,u pravcu da makar polovinu njegovih članova činesudija. Tako bi Sudski savjet trebao da ima 11 članovai to: pet članova iz reda sudija, od kojih dva člana, izsvojih redova, biraju i razrješavaju sudije osnovnihsudova (koji čine preko 70 % sudija u Crnoj Gori), jednog člana, iz svojih redova, biraju i razrješavajusudije viših i apelacionog suda, jednog člana, iz svojih

redova, biraju i razrješavaju sudije upravnog i pri-vrednog suda i jednog člana, iz svojih redova, biraju irazrješavaju sudije vrhovnog suda (budući da je i predsjednik Vrhovnog suda ex ofcio član sudskogsavjeta); jednog člana iz reda profesora pravnogfakulteta, kojeg bira i razrješava većina profesora pravnog fakulteta svakog od univerziteta u CrnojGori, po principu rotacije; jednog člana iz redauglednih pravnika, kojeg imenuje i razrješavaPredsjednik Crne Gore; predsjednik i potpredsjed-nik skupštinskog odbora zaduženog za oblast pra-vosuđa (od kojih jedan mora biti iz najveće opo-zicione partije); ministar zadužen za resor pravo-suđa; predsjednik Vrhovnog suda. Sasvim jelogično da čelnik sudske vlasti, bude uključen urad sudskog savjeta, ali ne kao njegov ex ofcio

predsjednik, već kao ravnopravan član. Dakle, uSudskom savjetu bi odnos sudske i ostalih vlasti bio6:5. Članovi Sudskog savjeta među sobom birajuPredsjednika sudskog savjeta, 2/3 većinom ukup-nog broja članova Sudskog savjeta, na mandat oddvije godine, bez mogućnosti reizbora. Na ovajnačin bi se omogućilo da članovi savjeta, uz do-

minantnu ulogu sudskih predstavnika ali i neop-hodnost kompromisa sa ostalim članovima, birajulice koje ima najviše autoriteta za obavljanje ovefunkcije. Članovi Sudskog savjeta uživaju imunitet,o kom odlučuje Skupština Crne Gore, većinomglasova ukupnog broja poslanika. Ova norma po-vlači sa sobom izmjenu člana 91, gdje se dodaje daSkupština, većinom glasova ukupnog broja posla-nika odlučuje o imunitetu članova Sudskog sa-vjeta;

9) član 128 treba izmijeniti u smislu da se dodanova nadležnost Sudskog savjeta – donošenje Stan-darda za izbor i razrješenje nosilaca sudske funk-



110

cije, kako bi se eliminisala mogućnost legislativeda, zakonskim normiranjem, propiše uslove za izbor i razrješenje, koji ne bi bili u skladu sa među-narodnim standardima, i time naruše nezavisnostsudske vlasti;

10) dodati novi član koji bi se odnosio na odlu-čivanje Sudskog savjeta, gdje bi se propisalo daSudski savjet odlučuje većinom glasova ukupnog

Summary

Theoretical and normative analysis of principles of autonomy and independence of the judiciary in the

new constitutional arrangements in Montenegro indicate that the authors of the Constitution guarantee

the intention of these two postulates as the basic guidelines of the organization and functioning of the judicial system. This especially given the negative experience of the previous prescription and

implementation of these principles, and the need to meet the criteria set by international organizations,

notably by the Council of Europe. However, the existing constitutional settlement contains a number of

ambiguities and inconsistencies with international standards, which are indicated in the paper.

Responding to public criticism (scientic, political, NGO, international organizations), the Government

of Montenegro has submitted a proposal to amend the Constitution of Montenegro in the area of judiciary,

which also contains a number of inadequacies, which are indicated in the paper, with offering appropriate

alterantive solutions.

broja članova. O izboru i razrješenju sudija, kao io Standardima za izbor i razrješenje nosilaca sud-ske funkcije, Sudski savjet odlučuje 2/3 većinomukupnog broja članova, uz većinu ukupnog brojačlanova Sudskog savjeta iz reda sudske vlasti. Naovaj način bi sudstvo imalo dominantnu, ali ne i presudnu ulogu u izboru i razrješenju sudija.

CJPFondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht

Foundation Public Law Centre



111



Poziv za angažman u Fondaciji

CJP je fondacija čiji je osnovni zadatak analiza javnopravnih problema u regiji i obrada izabranihpitanja koja se u formi pravnih eksperza provode na zahtjev zainteresiranih stranaka. Za 2011.godinu raspolažemo sa više slobodna mjesta za

SARADNIKE

iz BiH i regiona (Hrvatska, Srbija i Crna Gora)

Angažiramo diplomirane pravnike u svim akademskim zvanjima. Tražimo saradnike zaobradu izabranih tema u okviru tekućih analiza. Angažman je predviđen za period od 2 do 12mjeseci. Zainteresirani smo za osobe sa završenim pravnim fakultetom koje odlično govore

jedan ili više stranih jezika (obavezno njemački ili engleski). Prednost dajemo osobama sapoloženim pravosudnim ispitom i iskustvom iz prakse, očekujemo odgovarajući anitet iliiskustvo u pisanju pravnih analiza. Elokventan nastup, samostalan radni sl i samoinicijava sepodrazumijevaju.

Ako se raspoznajete u opisanom prolu i želite se uključi već u u fazi pokretanja jednog

široko postavljenog projekta koji se odnosi na pravnički rad visoke stručnos, molimo da se javite kratkom biograjom na bosanskom, hrvatskom ili srpskom jeziku iz koje će se vidje Vašobrazovni put, uspjesi u studiju, stečena akademska zvanja i skupljena iskustva u klasičnimpodručjima angažmana pravnika.

Informacije o FCJP možete pronaći na našoj web-stranici www.fcjp.ba; aplikacije na ruke prof.dr. Edina Šarčevića, putem e-maila: [email protected]

sveske za javno pravo [broj 5, septembar 2011.]

Documents