Nobody’s Unpredictable

Istraživanje kapaciteta i integriteta institucija državne uprave u Crnoj Gori

© 2009 Ipsos• Ipsos Puls. All rights reserved. Contains Ipsos' Confidential and Proprietary information and may not be disclosed or reproduced without the prior written consent of Ipsos.

Montenegro

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

2

Sadržaj

Uvod i metodologija

Nalazi

Opšta populacija

Službenici državne uprave

Nevladine organizacije

Poslovni sektor

Rukovodeći službenici

Uporedni nalazi segmenata: slaganje u mišljenju

Uporedni nalazi segmenata: razilaženje u mišljenju

Preporuke

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

3

Uvod i metodologija

Cilj istraživanja: kapaciteti i integritet državne uprave u Crnoj Gori, sa preporukama za unaprijeđenje stanja

Akteri u sprovođenju istraživanja: Uprava za antikorupcijsku inicijativu, UNDP Crna Gora i agencija Ipsos Puls

Pet segmenata istraživanja:

Opšta populacija – 1.155 ispitanika, uzorak je reprezentativan za opštu populaciju stanovnika Crne Gore starijih od 18 godina;

Službenici državne uprave - 200 ispitanika;

Predstavnici nevladinih organizacija - 42 ispitanika;

Predstavnici preduzeća - 201 ispitanik, kao i

Predstavnici rukovodećih službenika u državnoj upravi, dubinski intervjui - 6

Istraživanja su terenski sprovedena od početka maja do kraja jula 2010.god

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

4

Nalazi – I Opšta populacija

Organi državne uprave u umjerenoj mjeri zadovoljavaju zahtjeve svojih korisnika (prosjek 3,3 na skali od 1 do 5);

Dostupnost državnih organa i zaposlenih u njima u pravilu nije problem za korisnike usluga;

Opšti nivo povjerenja u državnu upravu – umjeren (ocjena 3,4);

Povjerenje je veliko u organe vlasti (Predsjednik, Vlada, Skupština, pravosuđe), kao i u sisteme: školstva, zdravstva i penzionog sistema;

Od institucija od povjerenja samo se zdravstvo percipira kao korumpirano. Iako se percipira korupcija u zdravstvu, razlozi za povjerenje u ovaj segment državne uprave su: važnost zdravstva; percepcija generalno dobre usluge u zdravstvu, posebno u odnosu na loše uslove; zdravstveno osiguranje koje pokriva većinu populacije.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

5

Nalazi – I Opšta populacija (2)

Kvalitet dobijene usluge u državnoj upravi – srednji (ocjena 6,0 skala 1 do 10). Školstvo, zdravstvo i penzioni sistem ima ponajveći kvalitet rada;

Najvažniji elementi za zapošljavanje i napredovanje u državnoj upravi su rođačke i prijateljske veze i partijska pripadnost kandidata;

Negativne pojave u radu organa državne uprave:

- puno papirologije (41%),

- puno “šetanja” od vrata do vrata (40%),

- neažurnost, spora i neefikasna usluga (33%),

- korupcija (29%).

Građani uglavnom smatraju da se nivo korupcije smanjio u posljednje tri godine (33% smanjio se, 34% ostao je ista, 20% povećao se, 13% ne zna).

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

6

Nalazi – II Službenici državne uprave

Generalno, službenici zaposleni u državnoj upravi davali su pozitivne odgovore na pitanja. Ipak, velika stopa neodgovaranja na pitanja;

2/3 anketiranih službenika izjavljuje da su spremni prijaviti slučaj korupcije u slučaju da o njemu imaju kakve spoznaje;

Preko polovine anketiranih službenika izjavljuje da se nivo korupcije u odnosu na prethodne tri godine smanjio;

Veći i kvalitetniji radni angažman na poslovima u državnoj upravi ne dovodi do povećanja plate prilagođene radnom učinku – nema adekvatnog sistema nagrađivanja.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

7

Nalazi – III Nevladine organizacije

Organi državne uprave i njihovi zaposleni uglavnom su bili dostupni predstavnicima nvo kada su im se ovi obraćali;

Umjereno povjerenje u državnu upravu – ocjena 3,3 skala 1 do 5;

Najveće povjerenje u: školstvo (50% ispitanih, ocjena 4 ili 5), javna preduzeća (48%), zdravstvo (43%), policija (41%), Poreska uprava (41%);

Donošenje odluka unutar državne uprave: stručno, autonomno, odgovorno i pravovremeno, ali i pod političkim uticajem i ne previše transparentno;

Kvalitet rada državne uprave – umjeren, ocjena 6,1 skala 1 do 10. Kvalitet se u posljednje tri godine povećao;

Saradnja državne uprave i nevladinih organizacija – umjereno dobar nivo saradnje, ocjena 3,3 skala 1 do 5;

Rasprostranjenost korupcije: umjerena (38%), manje nego prije tri godine, ipak još uvijek je veća nego u zemljama EU.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

8

Nalazi – IV Poslovni sektor

Povjerenje u državnu upravu – 58% ima povjerenja, ocjena 3,5 skala 1 do 5;

Kvalitet rada državne uprave – 45% dobra, 21% loša, ocjena 3,5;

Trošenje budžetskih sredstava – za više od polovine ispitanika nije transparentno, percepcija da su politički interesi uveliko oblikovali propise javnih nabavki;

Upravljanje radom unutar institucija – stručno (57%), odgovorno (52%), prema zakonu (50%), ali i pod političkim uticajem (50%);

Donošenje odluka koje se tiču funkcionisanja institucija – donose se stručno (60%) i odgovorno (57%);

Rasprostranjenost korupcije – 43% smatra da je korupcija manja nego prije tri godine, 33% da je korupcija vrlo ili uglavnom rasprostranjena. Ipak, samo 15% preduzeća smatra da je sada korupcija veća.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

9

Nalazi – Rukovodeća lica u drž upravi

Poraslo je zadovoljstvo i povjerenje građana u državnu upravu, olakšane su i ubrzane brojne procedure, ali mjesta za poboljšanja još ima;

Nisko zadovoljstvo zaposlenih u državnoj upravi zbog: niskih primanja; neadekvatnih uslova rada; nepostojanje sistema nagrađivanja, istovremeno su to razlozi koji otežavaju angažovanje kvalitetnog i stručnog kadra;

Realizacija budžeta i javne nabavke – kontrolišu brojne institucije zadužene za to, bitno je smanjena mogućnost malverzacija;

Kvalitet rada u državnoj upravi – popravio se u prošle tri godine, od uticaja je bilo povećanje broja zaposlenih i informatizacija;

U borbi protiv korupcije postignuta je zaštita lica koja prijavljuju korpuciju, Uprava policije i zatim Uprava za antikorupcijsku inicijativu su institucije s najviše povjerenja, sve institucije zadužene za borbu protiv korupcije su percipirane kao uspješne i nezavisne;

Efikasnija borba traži: veći nivo svijesti kod građana, poboljšanu primjenu zakonskih mjera i adekvatne kazne.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

10

Uporedni nalaz segmenata – slaganje u mišljenju

Smanjenje korupcije u odnosu na period od prije tri godine, a i kvalitet usluga državne uprave je percipiran boljim nego prije tri godine. Napredak postoji, stvari se kreću u pravom smjeru. Trenutno nije dosegnut optimum, još ima puno prostora za popravak, ali je sada svakako bolje nego ranije. Definitivno, glavni pozitivan nalaz cijele studije.

Komplikovanost procedura pružanja usluga je veći problem od korupcije, puno «šetnji» od vrata do vrata, komplikovane procedure, loša organizacija rada, nemogućnost da se sve obavi na jednom mjestu, puno papirologije navođeni su kao veći problemi u funkcionisanju institucija državne uprave, nego sama korupcija. Potrebno je stoga ispravno pozicionirati korupciju, ona predstavlja ozbiljan problem zbog svoje prirode i kada se samo sporadično pojavljuje, ali nije jedini problem i definitivno nije najveći problem za korisnike usluga institucija državne uprave. Pitanje kapaciteta i svih aspekata funkcionisanja davanja usluge jeste nešto čemu treba sistemski pristupiti, korupcija je jedan segment u tome.

Loš položaj zaposlenih u institucijama državne uprave, nema adekvatnog sistema nagrađivanja i motivacije za većim učinkom, zadovoljstvo zaposlenih je nisko, plate bi trebale biti veće, problemi prepoznati od svih segmenata. Takođe, loši uslovi, velike fluktuacije, bolji uslovi u privatnom sektoru i samim time nedostatak kadrova (stvari koje su navođene od strane zaposlenih i rukovodećih lica, dakle, segmenata s boljim uvidom). Zaposleni u državnoj upravipredstavljaju slabu kariku, te se njima treba sistemski i stručno baviti u datim ograničenjima. U suprotnom, postojaće uticaj ovakvog stanja kadrova na učinak na radnom mjestu, samim tim i na opšte raspoloženje i pojavu korupcije.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

11

Uporedni nalaz segmenata – razlike u mišljenju

Nivo korupcije, opšta populacija, poslovni sektor, te u nešto manjoj mjeri nvo smatraju da je korupcija raširena, dok službenici u državnoj upravi navode da je korupcija sporadična pojava, a rukovodeća lica u državnoj upravi da nisu imali direktna iskustva s korupcijom, te da zakonski okvir, kontrole i transparentnost u funkcionisanju otklanjaju mogućnost pojave korupcije. Slično i kod odgovora na ostala pitanja o funkcionisanju državne uprave.

Nivo poznavanja institucija zaduženih za borbu protiv korupcije, nvo, poslovni subjekti i naročito građani ne poznaju dobro pojedine institucije i nemaju puno informacija o njima. Npr. Upravu za antikorupcijsku inicijativu poznaje 49% građana, 76% predstavnika nevladinih organizacija, te 71% predstavnika preduzeća. Pružaoci usluga imaju značajno veća znanja i uvid u institucije zadužene za borbu protiv korupcije. Zajedničko je svima da ipak Upravu policije ponajbolje poznaju. Zbog specifičnog znanja i iskustva pojedinih grupa ovakav je nalaz o nivou poznavanja institucija očekivan, potrebno je raditi na edukaciji.

Percepcija inicijatora korupcije, službenici u državnoj upravi smatraju da su zaposleni u institucijama državne uprave vrlo rijetko inicijatori i predlagaoci korupcije, rukovodeća lica u državnoj upravi u pravilu ne vjeruju u taj koncept da bi zaposleni bili inicijatori i predlagaoci (smatraju da su korisnici usluga oni koji imaju motiv za iniciranjem korupcije), iako ga ne isključuju, dok građani, poslovni subjekti i u nešto manjoj mjeri nvo drže da su često inicijatori i predlagaoci korupcije sami zaposleni u institucijama državne uprave (iako to ne znači da su zaposleni u institucijama državne uprave percipirani kao isključivi inicijatori korupcije). Korisnici usluga vide probleme znatno izraženije, dok pružaoci usluga s većim oprezom govore o bilo kakvim negativnostima i problemima u funkcionisanju državne uprave.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

12

Preporuke – I dio

Pojednostavljivanje usluga prema korisnicima, zbog puno papirologije i «šetanja» od vrata do vrata; komplikovanosti procedura i loše organizacije rada koji su označeni kao najčešćiproblemi u radu državne uprave. Potrebno je napraviti analize kritičnih tačaka realizacije raznih usluga za korisnike u institucijama državne uprave i identifikovati zastoje i načine uklanjanja.

Uspostaviti sistem «jednog mjesta» za usluge, rješavati probleme korisnika i davanja uslugana jednom mjestu gdje je moguće, te upoznati korisnike gdje sve takva rješenja već postoje.

Ohrabriti korisnike usluga i zaposlene u državnoj upravi na prijavljivanje slučajeva korupcije: a) osigurati anonimnost onih koji prijavljuju, bez anonimnosti i osjećaja sigurnosti nema prijavljivanja korupcije, te b) stvoriti realno uvjerenje kako prijavljivanje ima smisla, tj. prijavljeni slučajevi će se ispitati, procesuirati te će u slučaju dokazane krivice i počinioci biti adekvatno kažnjeni.

Upoznati javnost sa stvarnim kriterijumima zapošljavanja i napredovanja u institucijama državne uprave, opšta populacija, poslovni sektor i nvo smatraju da na zapošljavanje i napredovanje u državnoj upravi uticaj imaju rođačke i prijateljske veze i partijska pripadnost kandidata. S druge strane, zaposleni i rukovodeća lica u državnoj upravi ističu značajnimškolsku spremu, stručnost kandidata i iskustvo i ulogu Uprave za kadrove. Potrebno je približiti percepcije korisnika usluga i pružalaca usluga (državna uprava) oko ovog važnog pitanja. Povjerenje korisnika u institucije državne uprave u velikoj mjeri ovisi o tome kako korisnici usluga percipiraju službenike državne uprave.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

13

Preporuke – II dio

Sprovesti analizu zadovoljstva zaposlenih u državnoj upravi, zbog toga što 61% službenika izjavljuje da nisu zadovoljni, utvrditi izvore zadovoljstva/nezadovoljstva, motive koji pokreću zaposlene i dr. Bez zadovoljnih zaposlenih u državnoj upravi nema pomaka u radnom učinku.

Razviti sistem nagrađivanja zaposlenih u institucijama državne uprave, jer takav sistem ne postoji u većini institucija, a postojeći sistem određivanja plata nije motivišući za zaposlene. Potrebno je razviti sistem koji će transparentno povezati učinak, angažman i stručnost sa primanjima te podstaći zaposlene na predanije obavljanje svojih dužnosti.

Povećati nivo poznavanja institucija zaduženih za borbu protiv korupcije, osim Uprave policije i Uprave za antikorupcijsku inicijativu ostale institucije nisu toliko poznate kod opšte populacije i ostalih korisnika usluga državne uprave, barem 1/3 punoljetnih građana nije čula za ostale institucije.

Ujednačiti percepciju realizacije budžeta i javnih nabavki kod korisnika usluga i institucija državne uprave, građani, poslovni subjekti i nvo smatraju da budžetski procesi u državnoj upravi nisu transparentni, te da je veliki uticaj politike kod javnih nabavki. S druge strane, pružaoci usluga misle u pravilu suprotno, ima transparentnosti i stvari funkcionišu kako bi trebale, ističu da je sve dostupno na Internetu. Potrebno je smanjiti taj raskorak u percepciji realizacije budžeta i javnih nabavki, upoznati korisnike s mogućnostima praćenja tih aspekata funkcionisanja institucija državne uprave.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

14

Preporuke – III dio

Ujednačiti percepciju korisnika i pružalaca usluga kada je u pitanju transparentnostusluga i pristup sredstvima državne uprave, jer korisnici usluga imaju primjedbe: ne mogudobiti uvid u spise i dokumenta; prihodi se ne troše transparentno; prisutna je politizacija;nezakonito dobijanje građevinskih dozvola) i dr, dok zaposleni u državnoj upravi u manjoj mjeri prepoznaju te probleme. Potrebno je stalno upoznavati korisnike s mogućnostima i načinima rada državne uprave, kao i sa zakonskim rješenjima o slobodnom pristupu informacijama.

Dalje razvijanje svijesti o problemu korupcije, dalji pomak u suzbijanju korupcije neće biti ostvariv bez korišćenja preventivnih metoda. Edukacija o korupciji i posljedicama korupcije, te o kaznama za korupciju može imati efekta.

Prijedlog strožijih kazni za korupcijske radnje, često navođen kao jedan od glavnih aspekata koji može uticati na reduciranje pojave korupcije. Egzemplarni karakter kazni bi mogao doći do izražaja.

Povećanje kapaciteta funkcionisanja institucija državne uprave kao antikorupcijska mjera. Državna uprava koja funkcioniše i predstavlja učinkovit servis građana ne motiviše građane i poslovne subjekte na korupciju, oni zadovoljavajuću uslugu dobijaju u redovnim procedurama. Veći broj zaposlenih, povećanje stručnosti zaposlenih, bolji uslovi rada u institucijama državne uprave, informatizacija (digitalizacija) su primjeri koji se mogu koristiti u okviru datih finansijskih uslova.

© 2

009

Ipso

s

Montenegro

15

Preporuke – IV dio

Zakonska regulativa kao antikorupcijska mjera, primjena zakona i sprovođenje zakonskih mjera, jasniji propisi i procedure postupanja su mjere za koje takođe postoji širi konsenzus da doprinose suzbijanju korupcije.

Veća uloga medija, objavljivanje slučajeva korupcije, informisanje građana i ostalih korisnika usluga državne uprave o pravima i načinu ostvarivanja prava, mogućnostima prijavljivanja korupcije i sl. Informisanje, podizanje nivoa svijesti, edukacija i promjena percepcije često navođene u ovom izvještaju kao važni činioci za funkcionisanje dobre uprave.

Saradnju sa NVO u borbi protiv korupcije, bi u narednom periodu trebalo intenzivirati i poboljšati.