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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
FLACSO ECUADOR
Programa de Estudios Socioambientales
Convocatoria 2007-2009
El rol de las organizaciones internacionales en la gobernanza
del Qhapaq Ñan y en la Gran Ruta Inca en Ecuador y Perú
Deyanira Gómez Salazar
Quito, marzo 2010
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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
FLACSO ECUADOR
Programa de Estudios Socioambientales
Convocatoria 2007-2009
El rol de las organizaciones internacionales en la gobernanza
del Qhapaq Ñan y en la Gran Ruta Inca en Ecuador y Perú
Deyanira Gómez Salazar
Asesor: Guillaume Fontaine
Lectoras: Anita Krainer
Ivette Vallejo
Quito, marzo 2010
2
Entero llaqtaman ris”an, manan k’uyunchu… Ñan
A todos los pueblos va y no se mueve…..El camino (Perú)
Sunimanpish ashca suni, shuc yuratapish yalli. Imashi?... Ñan
¿Qué será? Largo, largo, más largo que un árbol….El camino (Ecuador)
Adivinanzas andinas sobre el pequeño cosmos terrestre
(Kleymeyer comp.; 1996: 31,36 y 38)
3
Agradecimientos
Agradezco a todas aquellas personas que desde sus labores en las diferentes
entidades me han ayudado en la recopilación de información y con sus conocimientos
sobre los procesos, organizaciones y comunidades investigadas, en especial a Mónica
Bolaños, Angélica Caiza, Santiago Quintuña, Jorge Recharte, Miriam Torres, Nuria
Sanz, Gorky Cuavoy, Mariela Canepa, Karla Páez, Guido Van Es, Fanny y Ezequiel
Cárdenas, Aracely Pazmiño y Didier Sánchez.
A mis amigos y amigas Felipe, Irina, Juan Carlos, Dale, Evelyn y Martín,
quienes me acompañaron en los tramos de estas rutas ancestrales en el Ecuador y Perú
junto a otras personas caminantes.
A mi asesor de tesis, quien ha sido también mi mentor y a las organizaciones
que cofinanciaron este trabajo de investigación, como a los profesores que creyeron en
este trabajo y lo han nutrido con sus comentarios y sugerencias.
A mis compañeros y compañeras de clases que me han animado a continuar y
terminar la labor iniciada, al igual que a las amistades de toda la vida por su paciencia a
mis ausencias y su preocupación.
Un personal agradecimiento a mi a amiga Irina Verdesoto que en todo momento
me ayudó e impulsó en la realización de la misma.
Sobretodo, a mis padres Nancy y Nelson, quienes me han apoyado con su
aliento, financiado el trabajo y a quienes les debo quien soy, al igual que a mis
hermanos Andrés y Richard por ser un soporte muy importante en mi vida.
4
Índice Resumen ...........................................................................................................................6!Introducción.....................................................................................................................7!
a. Objeto de estudio""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""#!
b. Problemáticas """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""$!
c. Hipótesis """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" %&!
d. Metodología """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" %'!
e. Plan de estudio """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" %(!
Capítulo I: Gobernanza y visión de las Organizaciones Internacionales ................17!
1.1 Gobernanza """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" %#!
1.1.1 La evolución del término “gobernanza” """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" %#!
1.1.2 Las definiciones operativas de la gobernanza """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" &)!
1.2 Visión de las organizaciones internacionales """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" '&!
1.2.1 Las Organizaciones Internacionales de lo global a lo local """""""""""""""""""""""""""""" '&!
1.2.2 El concepto de gobernanza para las Organizaciones Internacionales """""""""" '#!
1.3 Conclusiones """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" **!
Capítulo II: El Qhapaq Ñan y la Gran Ruta Inca. Gobernanza en los niveles internacional y regional ................................................................................................46!
2.1 Declaratoria del Qhapaq Ñan como Patrimonio Mundial """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" *+!
2.1.1 La Unesco y el Régimen de Patrimonio Mundial""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" *+!
2.1.2. Proceso de nominación del 2001 al 2009 y perspectivas futuras"""""""""""""""""""" (&!
2.2. La Gran Ruta Inca """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" +)!
2.2.1. La UICN y las Áreas Protegidas """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" +)!
2.2.2 La iniciativa de la Gran Ruta Inca y sus lineamientos""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" +*!
2.3 Conclusiones: Análisis de interacciones a nivel internacional y regional """""""""""""" #*!
Capítulo III: La gobernanza a nivel nacional: implementación de los acuerdos para la nominación del Patrimonio Mundial y la respuesta de las entidades de gobierno ante la propuesta de UICN ...........................................................................88!
3.1 Implementación de los acuerdos sobre la nominación del Qhapaq Ñan """"""""""""""""" ,,!
3.1. La implementación de los acuerdos sobre la nominación del Qhapaq Ñan en
el Perú"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" ,,!
3.1.2 La implementación de los acuerdos sobre la nominación del Qhapaq Ñan en
el Ecuador """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""" $#!
5
3.2. Estrategias para la aplicación de la Gran Ruta Inca""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%)+!
3.2.1. Estrategias y apoyos alcanzados en Perú y Ecuador """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""%)+!
3.2.2 Perspectivas futuras para la Gran Ruta Inca a nivel nacional """""""""""""""""""""""%)$!
3.3. Conclusiones: análisis de interacciones en la gobernanza nacional y el rol de las organizaciones internacionales """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%%%!
Capitulo IV: gobernanza local: las comunidades y áreas protegidas asociadas al Qhapaq Nan y a la Gran Ruta Inca...........................................................................116!
4.1 Descripción de las comunidades locales y áreas protegidas en Perú y Ecuador %%+!
4.1.1 Perú: La comunidad Soledad del Tambo y el Parque Nacional Huascarán
""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%%+!
4.2. Procesos de intervención en las comunidades """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%&%!
4.2.1 Las actuaciones del gobierno central y gobiernos seccionales"""""""""""""""""""""""%&%!
4.2.2. Interacciones para el desarrollo del turismo comunitario y el turismo
vivencial """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%&+!
4.2.3 Las interacciones con las organizaciones internacionales y otros actores
vinculados al Qhapaq Ñan y la Gran Ruta Inca en las comunidades locales"""""""%'(!
4.3 Conclusiones: análisis de interacciones de los actores locales y sus expectativas futuras """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%*&!
Conclusiones finales ....................................................................................................152!Bibliografía ..................................................................................................................159!Entrevistas....................................................................................................................166!
Lista de Abreviaciones """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%+,!
Glosario """"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""%#)!
Anexos ..........................................................................................................................174!
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Resumen ! En el año 2001 el Instituto Nacional de Cultura (INC) del Perú presentó ante
la Organización de Naciones Unidas de Educación, Ciencia y Cultura (UNESCO, siglas
en inglés) la iniciativa para que el “Qhapaq Ñan” o “Camino Principal Andino”, sea
incluido dentro la lista indicativa de Patrimonio Mundial de la Humanidad.
Actualmente, esta moción es apoyada por las repúblicas de Argentina, Bolivia,
Colombia, Chile y Ecuador que comparten este patrimonio común.
El “Qhapaq Ñan” representa la ruta principal de un sistema de caminos
ancestrales que conectaron centros de producción, administrativos y ceremoniales,
anexados al Imperio Inca a lo largo de la coordillera de los Andes, cuyos vestigios son
visibles hoy en día. Su dimensión continental constituye un desafió para la cooperación
de los países involucrados, por el trabajo conjunto que deben realizar en la elaboración
del expediente de nominación y en la definición de un instrumento de gestión regional
para su preservación y manejo en el futuro.
Adicionalmente, la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) presentó en el Congreso
Mundial de Parques, realizado en Durban - Sudáfrica en el año 2003, la propuesta de
convertir a la red de caminos ancestrales en la “Gran Ruta Inca” como un corredor de
conservación de áreas protegidas. Esta propuesta fue acogida y apoyada por la
Secretaría General de la Comunidad Andina, debido a que representa una oportunidad
para aplicar la Estrategia Regional de Biodiversidad, convirtiéndose en una herramienta
de integración para la conservación de la biodiversidad y el desarrollo sostenible de los
pueblos andinos.
El presente estudio investigará y comparará el rol de las organizaciones
internacionales en el desarrollo de las propuestas descritas y sus interacciones con los
demás actores en los tres niveles de gobierno: internacional, nacional y local, utilizando
para ello la gobernanza socio-política o interactiva como metodología teórica de
análisis.
7
Introducción
A través de un estudio de caso, se pretende dar luces que puedan encaminar
respuestas al cuestionamiento sobre el rol de las organizaciones internacionales como
agentes de cambio en las políticas públicas locales, nacionales, regionales y globales.
Evidentemente, esta es una pregunta que actualmente intriga a la academia y a los
estudiantes de políticas públicas y gobernanza, de ahí su importancia.
Este caso involucra además la construcción de una herramienta de gestión
territorial en la región andina. En ella participan diferentes gobiernos, cuyas actuaciones
se verifican mediante autoridades estatales y comunidades locales, indígenas y no
indígenas, asociadas a la red de caminos ancestrales andinos, cuya participación es
fundamental para la conservación del patrimonio natural y cultural.
De esta manera, interesan las interacciones que se dan entre los actores en los
diferentes procesos que conllevan a la culminación de los objetivos de nominación del
bien dentro de la Lista indicativa de Patrimonio Mundial y la elaboración de
instrumentos técnico-jurídicos de gestión del bien para conservar su valor único y
excepcional dentro del cual está su riqueza natural. En especial, se pretende observar el
rol de las organizaciones internacionales, en la medida que facilitan estas relaciones
para generar acuerdos entre autoridades de distintos países o propician iniciativas de
conservación que requieren niveles de negociación y aceptación en los distintos niveles
de gobierno.
a. Objeto de estudio
Han transcurrido ocho años desde que el gobierno peruano en 2001 a través del
Instituto Nacional de Cultura (INC), llevara al el seno de la Unesco1 la iniciativa para
que el “Qhapaq Ñan” (o Camino Principal Andino) sea incluido en la Lista indicativa
de Patrimonio Mundial de la Humanidad. Luego, esta iniciativa fue secundada por
Argentina y Chile.
En marzo de 2002, durante la primera reunión periódica sobre el Informe Anual
de Patrimonio Mundial, se elaboró un documento denominado "Pre-Hispano Andino:
las carreteras y las vías de Tahuantinsuyo". En el documento se resumen las propuestas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%!Se admite para nominar a la Organización de Naciones Unidas de Educación, Ciencia y Cultura, UNESCO, siglas en inglés como Unesco como una forma genérica de nominarla.!!
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para avanzar en su investigación y puesta en valor. En este documento participan; a más
de Argentina, Chile y Perú, que promovían la iniciativa, Ecuador y Colombia.
El Qhapaq Ñan es un sistema vial articulado por los Incas. Involucra un
conjunto de caminos construidos por ellos y otros caminos pre incas. Todo esto forma
una red cuya extensión aproximada llega a los 23.000 kilómetros2 que se abarcan buena
parte de la Cordillera de los Andes de caminos principales, más los caminos
transversales existentes hacia la costa y el oriente.
En 2003, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN)
presentó, en el Congreso Mundial de Áreas Protegidas de Durban –Sudáfrica, la
propuesta de crear un corredor de conservación de áreas protegidas asociadas a la ruta.
La propuesta recibió la denominación de “Gran Ruta Inca” (GRI). En esta se aplicaría
la Estrategia Regional de Biodiversidad (ERB) de la Comunidad Andina prevista en la
Decisión 523 de junio de 2002. Por los antecedentes anotados, la propuesta ha sido
apoyada por los organismos comunitarios y de forma especial por la Secretaría General.
!La propuesta de UICN fue el producto de un estudio de pre-factibilidad
realizado por Putney y otros. El estudio identificó prioridades y potencialidades del
patrimonio natural, bajo la visión de establecer una red de áreas protegidas que están
dentro de las categorías I a IV de UICN sobre las que se aplicaría una metodología que
tome en cuenta las relaciones de la gente y la naturaleza, donde se vincula a la
cosmovisión de los pueblos como herramienta de conservación (Putney, A. [et al.],
2003).
Para la Comunidad Andina, dicha propuesta permite incluir a este camino dentro
de las políticas regionales. El objetivo sería que: “se ponga en valor a la Gran Ruta
Inca como una plataforma regional para la conservación y el uso sostenible de los
paisajes y la biodiversidad andina” (Recharte, 2007: 6); es decir que la aplicación de la
ERB sirva de instrumento regional y de integración para la conservación de la
biodiversidad y la posibilidad de desarrollo sostenible de los cuatro Países Miembros.
En el mismo 2003, el 29 de enero, las delegaciones permanentes de los países
ante la Unesco solicitan al Centro de Patrimonio Mundial encargarse de la coordinación
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!&! Entre el material revisado de Unesco, UICN y otros autores existen divergencias en cuanto a la longitud y dimensiones del sistema ancestral Inca, se pudo observar que se hablaba de: 15.000, 25.000 y 50.000 kilómetros de caminos ancestrales. No obstante los estudios se basan normalmente en las mediciones de John Hyslop quien señaló que la extensión es de 23.189 kilómetros (Hyslop, 1992: 54).
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del proceso de nominación. Luego, en el mes de mayo del mismo año, los presidentes
de los países andinos congregados en la XVI Reunión del Grupo de Río, mediante
declaración expresa respaldan el proceso de inscripción del Qhapaq Ñan en la Lista del
Patrimonio Mundial. Esta voluntad política es afianzada en el Pronunciamiento de los
Jefes de Estado en la Cumbre Iberoamericana de Santa Cruz.
Consecuentemente, el desafío no es regional sino global, ya que entre 2003 y
2009 se han realizado un sinnúmero de reuniones técnicas y declaraciones políticas de
respaldo al proceso, lo que lo ha convertido en un proyecto de interés mundial3.
En este desafío, la Unesco por un lado y la UICN por otro, están cumpliendo
con roles específicos muy importantes, cuyo alcance e influencia están por analizarse en
este trabajo.
Esta puede ser una gran oportunidad para ensayar un nuevo modelo de
gobernanza para la conservación sostenible de los bienes patrimoniales y los recursos
naturales que se encuentran alrededor de ellos. Un modelo de gobernanza que incluya
normas, políticas y planes de manejo y gestión elaborados participativamente por los
actores involucrados, con base en la cosmovisión de los pueblos indígenas, vinculando
de esta manera, el patrimonio natural con el patrimonio cultural, material e inmaterial.
b. Problemáticas
En el tiempo transcurrido para la declaratoria de la Gran Ruta Inca como
Patrimonio Mundial de la Humanidad, las debilidades en la cooperación
interinstitucional dentro de los diferentes niveles de gobierno, regional y nacional con
organizaciones internacionales (Unesco y UICN) han derivado en la aplicación de
distintas metodologías de investigación y levantamiento de datos; así como varios
planteamientos para su conservación. El resultado es un lento avance de los procesos y
sistematización de resultados sobre los puntos de interconexión de los caminos.
Uno de los problemas que enfrenta en este caso es la diversidad de intereses
políticos, de normativas jurídicas y de estructuras gubernamentales presentes en los
ámbitos nacionales y locales. Por ejemplo, en Ecuador y Perú, países que se escogen
como muestra para la presente investigación, la estructura estatal presenta diferencias
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!'!Ver Anexo 4 Tabla No. 1 Compromisos Internacionales y Reuniones Técnicas. “Plan de acción regional” – Delegación de la Unesco en Perú (BID: 2006)
10
que deben tomarse en cuenta a la hora de analizar las interacciones de las entidades
estatales con los demás actores involucrados.
En Ecuador existe una estructura estatal que, aparentemente, ha dado mayor
importancia a la gestión áreas protegidas, por lo que cuenta con un Ministerio de
Ambiente que funciona hace 12 años cuya competencia es la administración del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Mientras que, por el lado del patrimonio, el
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC) ha contado con poco apoyo y ha
sobrevivido con grandes debilidades financieras y técnicas. Apenas hace dos años, se
creó un organismo con facultades de rectoría del sector, denominado como Ministerio
de Coordinación del Patrimonio de carácter transversal, bajo el cual se adscribe el
INPC, y que también, tiene influencia sobre el Ministerio del Ambiente y el Ministerio
de Cultura.
En Perú la dinámica es otra, porque ha sido la gestión de ruinas y sitios
arqueológicos el área más desarrollada. El Instituto Nacional de Cultura (INC) es una de
las instituciones más fuertes en el país, debido a los cuantiosos ingresos que recibe Perú
gracias al turismo, cuyo mayor atractivo son los sitios arqueológicos. En cambio, el
Ministerio de Ambiente ha sido creado solo en 2008, por lo que, hasta hace poco
tiempo, el Sistema de Áreas Protegidas fue administrado por una entidad secundaria: la
Intendencia de Áreas Naturales Protegidas, organismo que fue parte del Instituto
Nacional de los Recursos Naturales (INRENA) dependiente del Ministerio de
Agricultura4.
Adicionalmene, en cada país se están planteando varias formas de manejo del
Qhapaq Ñan en lo cultural como en lo natural. El proceso de investigación es complejo
debido a que el reconocimiento de los caminos ha sido motivo de largas discusiones,
acuerdos y desacuerdos en los subequipos nacionales de los entes estatales de los seis
países involucrados, tanto en los tramos nacionales como binacionales.
Muchos de los caminos están en mal estado o sus restos no se encuentran en
condiciones de ser fedatarios per se, de que se tratan efectivamente de tramos del
camino inca. Ello exige verificaciones por parte de los equipos de coordinación, en
especial al tratar los puntos de conexión entre fronteras y escoger para la nominación
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!*!Parte de la información sobre el sistema estructural de Ecuador y Perú es tomada de Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales. Diagnóstico regional y análisis comparativo ( UICN, Rivas comp., 2006). La otra parte es producto de la recopilación de noticias recientes y un trabajo de campo preliminar.!
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ciertos tramos que guardan unos atributos que testimonian una mejor conservación de
los caminos y evidencia arqueológica relevante.
Las limitaciones en los recursos financieros más la dificultad para encontrar
expertos en las distintas áreas de investigación, obligó a formar personal especializado
en cada país. Estas razones han causado demoras en el proceso puesto que, dadas las
diferencias, decidieron adoptar una metodología acordada por los países bajo un mismo
esquema. Esta metodología configuró el “Plan de Acción Regional”5.
Por otra parte, se han encontrado conflictos socio-ambientales en la gestión de
lugares arqueológicos incas, como sucede en el Cusco, cuyo “boom” como punto
turístico generó migración interna. Eran muchas personas ilusionadas por encontrar en
el turismo nuevas fuentes de empleo. Gran parte de las personas migrantes provenían
de sectores sociales pobres, estas personas migrantes se asentaron sobre laderas y otros
lugares riesgosos. Este hecho generó el involucramiento de autoridades locales,
organizaciones no gubernamentales y sociedad civil para generar soluciones, ante los
desastres sociales ocasionados por fenómenos naturales, experiencias que deben ser
tomados en cuenta en el futuro6.
A las problemáticas anteriores se agrega, que actualmente algunos caminos
ancestrales han sido cubiertos o destruidos y otros se encuentran invadidos ilegalmente,
por lo que podrían ser objeto de expropiación o ser excluidos de la nominación,
dependiendo de las circunstancias.
En las áreas rurales del alto andino existen muchas comunidades indígenas y
campesina en situación de extrema pobreza (UICN, Putney et al, 2003: s/n). Algunas
comunidades están mejor organizadas que otras; de hecho se destacan aquellas que
cuentan con organizaciones que manejan el turismo comunitario y promueven paseos
turísticos a lo largo de la ruta. Otras en cambio se dedican a la agricultura, donde se
manifiestan una serie de tradiciones que derivan en la agrobiodiversidad, aunque al
mismo tiempo se utilizan técnicas que vinieron con la colonia. Estos, que son mas usos
que técnicas, no son sustentables para el manejo de la tierra. Por ejemplo la costumbre
de la quema y rasa: aquello degrada el suelo, provoca infertilidad de los campos y
ocasiona serios impactos al paisaje natural.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!(!En adelante este plan podrá ser colocado también en minúsculas como “plan de acción regional”.!+!Este proceso fue documentado y estudiado por el equipo multidisciplinario del IP8 en el Cusco con el apoyo del Centro Bartolomé de las Casas debido a que se registraron deslizamientos de tierra y problemas ambientales que sucedieron en Saqsaywaman, en los alrededores y en el casco urbano de la ciudad del Cusco (IP8, 2003)
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Las comunidades son actores importantes con los cuales se manejarán diversas
interacciones, más cuando las legislaciones actuales tienden a la co-gestión sobre el
manejo de los recursos, tanto naturales como culturales.
Lo anteriormente descrito de manera general, devela la desarticulación
existente entre las realidades institucional, social, política y jurídica en los diferentes
niveles de decisión. Esto se verifica por la variedad tanto en las estructuras
institucionales cuanto normativas en Ecuador y Perú, respondiendo a dos racionalidades
que posicionan a ciertos sectores por sobre otros. Se soporta una jerarquización
diferenciada de intereses político-económicos que representa conflictos y retrasos en la
conformación del expediente para la declaratoria como Patrimonio Mundial de la
Humanidad, y que subsistirán a la hora de gestionarla y conservarla.
El escenario actual demanda el establecimiento de una estrategia común de
gestión del territorio que incluya la elaboración de instrumentos jurídicos y políticas
públicas regionales e internacionales de conservación del patrimonio natural y cultural.
En estas circunstancias el papel de los actores involucrados, entre los que se encuentran
las organizaciones internacionales y sus interacciones, definirá la posibilidad de
acuerdos para conseguir ese objetivo.
Está claro que cualquier iniciativa de gestión territorial ambiental propuesta,
como lo es el de UICN, deberá consensuarse por todos los actores involucrados:
gobiernos, instituciones estatales, comunidades, empresarios y organizaciones no
gubernamentales. Así, se da lugar a interacciones entre quienes generan la propuesta y
aquellos que podrían apoyarla o no, dando lugar así a un sistema de gobernanza
ambiental que ha de buscar mecanismos de participación adecuados para generar
acuerdos, cuya institucionalización y cumplimiento de compromisos, dependerán de la
legitimidad y efectividad que se perciba dentro del proceso por parte de los actores que
intervienen.
c. Hipótesis
Preocupa el largo proceso que se está generando para la declaratoria de
Patrimonio Mundial de la Humanidad, pero también la superposición de otras
iniciativas, que han logrado afloren ciertas asperezas entre las organizaciones
internacionales y entre los países. De forma que, el presente estudio pretende investigar
13
¿cuál es el rol de las organizaciones internacionales en la configuración e
implementación de un instrumento para la conservación del patrimonio cultural y
natural que permita su manejo y gestión a nivel regional?
La capacidad, influencia y formas de cooperación que tanto la Unesco, como
la UICN logren con los distintos actores a niveles internacionales, regionales,
nacionales y locales podrán enlazar la legitimidad y eficiencia del proceso de
nominación, por un lado, y de la propuesta de conservación, por otro lado.
Cabe mencionar que, la presente investigación observa el rol de cada una de
las organizaciones internacionales dentro de los procesos en los cuales participan en
función de las actividades e interacciones que desarrollan con los actores involucrados,
en especial con los Estados. A partir de esta observación, se determinará la posición
desde la cual su labor contribuye en la construcción de gobernanza dentro de los
contextos internacional y subregional y nacional.
Este análisis involucra los niveles de acción e interacciones de estas
organizaciones; es decir, sus alcances como instituciones a nivel global, su influencia a
nivel regional y las reglas en las que juega que pueden trascender en diferencias
culturales y/o en reformar las prácticas con las cuales usualmente se manejan las cosas
en cuanto a la conservación de los bienes patrimoniales a nivel global, al interior de la
región, de los países, de las localidades y de las comunidades asociadas al Qhapaq Ñan.
Estos cambios seguramente provocarán distintas reacciones: aprovación, conformidad o
rechazo, según las dinámicas, complejidades y dinámicas que se encuentren en el
camino las cuales estarán guiadas por intereses de cada una de las partes involucradas.
d. Metodología
La investigación del caso de estudio se orienta hacia el análisis de las interacciones
utilizando la metodología teórica de la gobernanza interactiva (Kooiman, 2003, 2005)
entre los actores involucrados en los dos procesos que suceden alrededor del Qhapaq
Ñan, su declaratoria como Patrimonio Mundial de la Humanidad y, de la iniciativa de
conservación del patrimonio natural que enlaza las áreas protegidas cercanas al Camino
Principal Andino o Gran Ruta Inca (GRI) como denomina la UICN, la misma que se
encuentra respaldada por organismos comunitarios de la Región Andina.
En cada proceso se analizan por separado las interacciones que se suceden entre los
actores directamente involucrados. Se toma en cuenta la complejidad, diversidad y
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dinámicas que suceden para su aceptación con otros actores a nivel regional, nacional y
local, es decir, refleja el grado hasta el cual se ha logrado pactar acuerdos. Lo anotado
se conjuga dentro de un marco teórico relacionado con la gobernanza. Luego se
establecen las relaciones entre los dos procesos y las similitudes, si las hubiere, entre
ambos procesos y sus propuestas.
Para poder comparar ambos procesos a una escala física, fueron seleccionados como
puntos focales de estudio al Parque Nacional Sangay asociado al tramo nacional de
Achupallas-Culebrillas-Ingapirca en Ecuador y el Parque Nacional Huascarán asociado
al tramo nacional de Huanuco Pampa –Marcahuamachuco en Perú. La razón de la
selección se debe a que en estos tramos del Qhapaq Ñan tendría también lugar la
implementación de la iniciativa de conservación GRI, presentada por UICN con apoyo
de otras entidades.
Es preciso señalar que los tramos escogidos son trayectos nacionales que
representan a las partes del camino mejor conservadas, preferidos por las autoridades
nacionales para que entren en el proceso de nominación de Patrimonio Mundial. En
estos tramos, a su vez, se encuentran capacidades locales ya instaladas alrededor de las
rutas. Las instalaciones se han hecho por parte de las comunidades con ayuda de la
cooperación internacional y apoyo de sus gobiernos locales (Anexo 2 Mapa 2 Gran
Ruta Inca y selección del estudio de campo)
La investigación se inicia con la recopilación de documentos en los que se apoyan
ambos procesos, tanto técnicos como legales. Posteriormente, se analizó la participación
y las interacciones de los actores de acuerdo a la información que consta en dichos
documentos. La información se verificó mediante entrevistas profundas no
estructuradas y semiestructuradas con los (as) funcionarios (as) de las entidades
gubernamentales participantes (nacionales y seccionales), de las organizaciones
internacionales y con líderes comunitarios.
Mediante estas entrevistas se buscó obtener información sobre la visión que cada
actor tiene de uno o ambos procesos, el conocimiento de los mismos y de la red de
caminos ancestrales, los intereses propios y las expectativas que se encuentran en cada
nivel de gobierno, en las organizaciones internacionales y no gubernamentales
involucradas y en las comunidades locales. También se buscó obtener información
sobre la visión de estos actores sobre el rol de cada organización internacional en los
procesos investigados.
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Además, se realizaron tres observaciones participantes, la primera en la reunión
técnica de los seis países involucrados en la nominación del Qhapaq Ñan, efectuada en
Lima, convocada por la UNESCO y el INC de Perú, realizada del 20 al 24 de julio de
2009; la segunda también en Lima, convocada por la Secretaría General de la
Comunidad Andina para que se tomaran decisiones conjuntas con la UICN y el Instituto
de Montaña respecto a la estrategia que adoptarán en los próximos dos años para aplicar
la Gran Ruta Inca en los países andino; y la tercera en Quito el 11 de septiembre, en la
reunión interministerial convocada por el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural del
Ecuador para trabajar en la aplicación de los acuerdos dados en la reunión de julio y en
la elaboración del plan de gestión y manejo por parte del país en los tramos
correspondientes al Qhapaq Ñan.
Participar en dichas reuniones permitió distinguir las dinámicas y las interacciones
que ocurren entre las entidades de gobierno, en los equipos multidisciplinarios, las
relaciones con otros sectores en los gobiernos nacionales, sus principales problemáticas,
esfuerzos, capacidades y limitaciones. Además de observar los roles que cumplen la
Unesco y la UICN como organizaciones internacionales en cada uno de los procesos
relacionados con el Qhapaq Ñan y la Gran Ruta Inca, respectivamente.
Al nivel local, las visitas de campo se realizaron en las comunidades indígenas
escogidas para la investigación que se ubican dentro de los tramos mencionados, éstas
fueron: Sisid y Caguanapamba en Cañar, Ecuador y Soledad del Tambo en Ancash,
Perú. En estas comunidades se observó la organización administrativa de las mismas y
los proyectos que desarrollan alrededor del turismo comunitario y turismo vivencial,
como las interacciones con organizaciones internacionales, gobiernos locales y
organizaciones no gubernamentales que colaboran con ellas en el desarrollo de los
mismos.
e. Plan de estudio
El Qhapaq Ñan es un proceso político complejo que comprende la elaboración
de instrumentos técnico jurídicos, normas, políticas y planes de manejo. Estos
instrumentos deberían aplicarse en medio de ciertas problemáticas que se verifican
alrededor de las interacciones de los actores. En tanto que, la iniciativa de Gran Ruta
Inca es otro proceso político que tiene distintas estrategias y se maneja por fuera de la
16
nominación, pero su implementación depende de cómo y a quién se las presentan, su
grado de aceptación y las limitaciones para su implementación dentro de los marcos
jurídicos existentes y sus interacciones con otros actores, especialmente con las
autoridades competentes de los sectores involucrados.
El análisis se lo realizará utilizando principalmente la metodología que brinda
la gobernanza interactiva de Jan Kooiman (2003, 2005), tomando también algunos
elementos (dimensiones) de la gobernanza ambiental de Oran Young (2002), sobre todo
a la hora de observar el proceso y sus ajustes a los regímenes, en diferentes escalas e
interacciones verticales u horizontales que se den entre los actores y llevando este
análisis a diferentes niveles de gobierno desde lo internacional hacia lo local como lo
plantean Jon Pierre y Guy Peters (2000) en un período de tiempo comprendido entre el
2001 al 2009.
El trabajo de investigación se presenta en cuatro capítulos. El primero contiene
el marco teórico sobre la gobernanza y sus acepciones operativas que permiten realizar
el análisis de las interacciones, así como los conceptos de gobernanza entendidos desde
las organizaciones internacionales. Luego, en el segundo capítulo se analizan los
proceso del Qhapaq Ñan y la Gran Ruta Inca desde los niveles internacional y regional,
con la relación cronológica de ambos procesos desde sus inicios hasta el 2009.
El tercer capítulo observa cómo se han implementado los acuerdos al nivel
nacional, incluyendo la elaboración y puesta en marcha de las metodologías de registro
e investigación de los caminos, los ajustes estructurales que han debido hacerse en las
entidades participantes en ambos procesos, sobre todo en el Qhapaq Ñan y los
convenios interinstitucionales que se han realizado para poder cumplir con los acuerdos
realizados por los seis países participantes y la acogida que ha tenido la iniciativa de la
GRI en las autoridades de gobierno de Ecuador y Perú.
Finalmente, en el último cuarto y último capítulo, el análisis baja al nivel local
que parte desde una breve descripción de las comunidades elegidas y las áreas
protegidas asociadas a los tramos elegidos para el objeto de estudio, la intervención de
las autoridades del gobierno central y gobiernos seccionales en dichas comunidades y el
rol de las organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales para la
creación de capacidades en el desarrollo del turismo comunitario y el turismo vivencial.
!
!
!
17
Capítulo I: Gobernanza y visión de las Organizaciones Internacionales
!1.1 Gobernanza
1.1.1 La evolución del término “gobernanza”
La gobernanza se ha convertido en un tópico “caliente” por la relevancia que
ha ido adquiriendo en el rol crítico que desempeña para la determinación del bienestar
social (Graham et al., 2003: 1) y para explicar las diversas formas de relación del Estado
con una multiplicidad de actores. Pero su definición no es una cuestión sencilla, no
existe un significado único y ha recibido diversas acepciones, dependiendo de su
aplicación. De hecho, autores como Rhodes (1997), Kooiman (2005) y otros autores
reconocen esta multiplicidad de significaciones, el primero encontró seis formas de uso
y el segundo casi el doble (Kooiman; 2005).
Ejemplos de formas de definir y usar el concepto son: la gobernanza como un
nuevo orden internacional, la gobernanza como una nueva forma de manejo público, la
gobernanza corporativa, la gobernanza como una forma de organización de redes, la
gobernanza democrática y la gobernanza como “la buena gobernanza” usada por las
organizaciones internacionales a partir del uso dado por el Banco Mundial para
determinar parámetros de evaluación, entre otras (Kooiman, 2006: 62).
Al aplicar el término en lo ambiental se utiliza gobernanza ambiental; en
función del fenómeno de la globalización, gobernanza global; y, se destina la forma de
gobernanza internacional, cuando se asigna el término a las relaciones internacionales.
Estas designaciones se pueden percibir en los textos de Oran Young (1994, 1999) y
Paul Diehl (1997, 2001).
Cada designación ha dado lugar a una gran cantidad de documentos teóricos
en las ramas sociales: como la economía, la ciencia política y la sociología que
pretenden explicar los alcances y sentido de la gobernanza en un contexto determinado.
Las discusiones generadas por su creciente empleo y notoriedad, se refieren a la
pertinencia de asimilar el término en los estudios de países que no tienen una tradición
anglosajona, donde es familiar hablar sobre gobernabilidad. Por ello, es pertinente
anotar algunos antecedentes sobre el origen del término gobernanza y sus equivalencias
con el vocablo gobernabilidad.
Esta pretensión por esclarecer las diferencias entre “gobernabilidad” y
“gobernanza” se enlaza a un viejo debate, que sigue en ciertos círculos, a pesar de
18
haberse superado en otros. La razón de su continua discusión puede deberse a la forma
en cómo se conciben los gobiernos y se asimilan los conceptos.
Así, Antonio Camou, quien realiza un estudio preliminar sobre “los desafíos
de la gobernabilidad”, menciona dos importantes puntos a tomarse en cuenta. Uno de
ellos, es la popularidad del uso de los dos términos, que comienza hace un par de
décadas y el otro es el hito que marca el inicio de la discusión que, según él y otros
autores (Camou, 2001:15; Fontaine, 2009: 5), fue el texto de Michael Crozier, Samuel
Huntington y Joji Watanuki denominado “The Crisis of Democracy, Report on
Gobernability of Democracies to the Trilateral Comission” en 1975, dando origen
después a un nutrido grupo de trabajos sobre el concepto de “ingobernabilidad” desde
mediados de los 70, destacándose entre los autores latinoamericanos a Juan Carlos
Portantiero, como uno de los primeros en utilizar el término en sus trabajos de 1981 y
1982, recopilados bajo un solo volumen, “la producción de un orden”.
En el texto de Crozier y otros se revive un término que había caido en desuso,
pues, la primera vez que fue utilizada la palabra “gobernabilidad” fue en inglés, en la
primera década de 1870, por sir Walter Bagehot para conceptualizar la cualidad de ser
gobernable y a “gobernable” como la capacidad de ser gobernado, de acuerdo al Oxford
English Dictionary (Camou, 2001: 17).
El otro punto, es la referencia al término de “gobernanza” (governance en
inglés) considerándolo anticuado, al igual que el término “gobernación” su sinónimo, ya
que ambos hacían referencia a la “acción y efecto de gobernarse”. Por lo cual, el autor
no encuentra razones significativas para clarificar con mayor precisión, traducir o
establecer equivalencias entre los términos, más bien, ante la acción y efecto de
gobernar, debido a que siempre cabe preguntarse por su calidad buena o mala, por su
equilibrio y por su estabilidad (Camou, 2001: 18-19).
Pierre y Peters (2000: 1 y 2) mencionan que el término “gobernanza” era
conocido en Francia (gouvernance) en el siglo catorce para referirse a los oficiales
reales y no al proceso de gobierno o dirección.
Más allá del debate de su origen, Camou (2001:19) añade que, la razón por la
cual los autores trilaterales apelaron al término governability fue para encuadrar
problemas emergentes relacionados con peligrosos estados de desequilibrios frente a las
demandas societales y la capacidad de los gobiernos para responderlas en las
democracias de los países del capitalismo desarrollado a mediados de la década de los
19
1970 dados por la baja calidad de las regulaciones y prestaciones y, para que, no se
confundiera con otros términos.
Entonces, el término empezó a viajar y llegó a América Latina donde presentó
disonancias de variado tipo a la hora de incorporar la temática de la gobernabilidad en el
lenguaje político y académico, argumentando que existía una dificultad en la traducción
de la problemática al contexto latinoamericano, debido a que el enfoque trilateral debía
ser ajustado a un marco sociohistórico y político donde los problemas de gobernabilidad
se debían a la “falta” de democracia y no a su “exceso”, a las penurias del bienestar y no
a su gran desarrollo. Así también, se arguyó sobre las diferencias entre la tradición
existente en los países anglosajones y los que provienen de la tradición continental
europea, por cuanto los primeros asentaban sus preocupaciones en el sentido del papel
del gobierno y los segundos en lo referente al poder estatal (Camou, 2001: 20).
El texto de Camou casi coincide con la aparición del Libro Blanco de la
Gobernanza de la Comisión de las comunidades Europeas en 2001, que difunde el
término “gobernanza” como una traducción oficial del concepto anglosajón governance,
pero con raíces francófonas, acogiendo una interpretación que aparece en un documento
anterior de 1998 sobre “La reforma de las Naciones Unidas. Una visión del Sur para
fortalecer y democratizar a la comunidad internacional”, publicado en versión inglesa
por el South Centre –Instituto del Tercer Mundo y traducido por Sosa Martínez en el
2000. En estos dos documentos el concepto gobernanza hace referencia a las
“condiciones financieras, sociales y administrativas necesarias para instrumentar y
aplicar las decisiones políticas adoptadas y porder ejercer la autoridad” (Sosa Martinez,
2000)7.
Fontaine (2009: 5), por otra parte, nos habla sobre el uso del concepto de
“gobernabilidad” como sinónimo de “gobernanza” desde los años 1990 en la literatura
hispana cuando autores como Mayorga (1992), Sagasti y otros (1995), Vega (1996),
Pachano (1999), Rivera (2000), Panfichi (2002) y Burbano de Lara (2003), analizan los
obstáculos para encontrar la consolidación de la democracia y las tensiones causadas
por las políticas de ajuste estructural en función de ciertas dinámicas que van desde la
gestión autoritaria de ciertos gobernantes hasta el sistema de partidos en los países de
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Consecuentemente, para este trabajo de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!#!Referencia del autor citada en Pineda (2009: 19).
20
investigación se utilizará indistintamente los términos de gobernabilidad y gobernanza
como símiles.
La razón por la cual la gobernanza a la luz y se vuelve un concepto popular,
ubicándose en el centro de los debates contemporáneos de las ciencias sociales en la
última década del siglo XX y en el actual siglo XXI, es porque cubre todo el universo
de instituciones y sus relaciones envueltas en un proceso de gobierno. Es un concepto
que vincula el sistema político con su entorno y posiblemente completa el proyecto del
quehacer de las ciencias políticas a una política más relevante. Pensar en gobernanza es
pensar en alcanzar las metas colectivas de manera eficiente (Pierre & Peters, 2000: 1).
En otras palabras, la utilidad del término para comprender los procesos políticos que
dan lugar a los cambios para alcanzar las metas colectivas, en cualquier área o tema, es
lo que le ha convertido en un término conocido y aplicado por los estudiosos de las
ciencias sociales, los Estados y la comunidad internacional.
1.1.2 Las definiciones operativas de la gobernanza
En el desarrollo del término de gobernanza se encuentra una gran cantidad de
definiciones, como se anotó anteriormente y responden a diferentes necesidades; éstas
pueden ser influenciadas por la materia o tema de estudio dentro de las ciencias sociales
o por los intereses de quienes aplican el término para ejecutar e implementar sus
acciones.
Hay tres definiciones, que a su vez pueden ser perspectivas de análisis o
metodologías, las que interesan especialmente para el estudio de caso en cuestión: la
gobernanza interactiva o socio-política de Jan Kooiman (2005, 2006) que se toma en
esta investigación como base teórica, la gobernanza ambiental de Oran Young (2002) y
la gobernanza a tres niveles estudiada por Pierre & Peters (2000).
Para Jan Kooiman (2006: 63) existen elementos comunes que se encuentran
en todas las diferentes significaciones del término “gobernanza”, estos son: el énfasis en
las reglas y cualidades de los sistemas, la cooperación para incrementar la legitimidad y
eficiencia y, la atención a nuevos procesos y acuerdos público privados. La constatación
de éstos llevan a una definición operativa de la gobernanza, construida por el autor y
denominada como “gobernanza socio-política” o “interactiva” que puede ser aplicada
para el análisis de las interacciones entre los actores.
21
La gobernanza interactiva, es por lo tanto, una manera más genérica que,
desde la socio-política enfatiza las necesidades de la resolución de problemas y la
creación de oportunidades, no como actividades públicas en sí, sino desde la
cooperación de los actores públicos y privados en concreto para resolver problemas o
crear situaciones de oportunidad. Su definición es la siguiente:
Todos aquellos arreglos interactivos en el cual los actores privados como públicos están dirigidos para resolver problemas o crear oportunidades en atención a las instituciones con las cuales las actividades gubernamentales tienen lugar (Kooiman, 2006: 63)8.
Los elementos comunes de las otras definiciones se pueden constatar en la
conceptualización de Kooiman si la desagregamos de la siguiente forma: los arreglos
interactivos vienen a ser los nuevos procesos y acuerdos públicos privados; la
legitimidad y eficiencia se refleja en la medida que se verifican los grados de
cooperación y participación de los actores para resolver problemas o crear
oportunidades; y son las instituciones con las cuales las actividades gubernamentales
tienen lugar, las reglas del juego del sistema.
Sin embargo, no es suficiente con englobar en un solo concepto los elementos
comunes presentes en el abanico de definiciones de la gobernanza, sino que el autor, es
conciente de la necesidad por operativizar la teorización de la gobernanza hacia una
fórmula que permita analizar esos arreglos interactivos. Para ello, el autor escoje, a su
vez a: las dinámicas, la diversidad y la complejidad, como los tres fundamentos básicos
que sitúan a la gobernanza en términos analíticos y constituyen las principales variables
independientes para el estudio de la misma.
La base central sobre la cual descansa la perspectiva de análisis de Kooiman
(2006: 11) son las interacciones o el conjunto de las relaciones multilaterales que
suceden entre los actores sociales y políticos, sean entidades individuales u
organizaciones. Ante ellas, el observador debe estar alerta, por la presencia de una
variedad impredecible de intereses y ambiciones de poder que se manifiestan;
conformando en su conjunto, el proceso interactivo con toda clase de tensiones y
conflictos, manifiestos o latentes, que se articulan en las tres variables de análisis, a
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!,!Este concepto se puede encontrar también en documentos de trabajo y textos publicados por Kooiman desde la década de 1990.
22
través de las cuales se puede descubrir las interdependencias que se generan entre los
actores.
Las intenciones de los actores en la gobernanza interactiva encajan dentro de
la teoría inter-actor. En dicha teoría, la unidad analítica de análisis son las situaciones de
los actores que les da la capacidad a ellos de tener cierto control en la variabilidad de
sus actuaciones (Kooiman, 2006: 13) y dentro de las interacciones que se suscitan entre
ellos.
En resumen, las tres variables que presenta Kooiman para el análisis de la
gobernanza pueden conceptualizarse de la siguiente forma: la “complejidad” como la
arquitectura de las relaciones entre las partes y su conjunto, que se construye por el
número de partes y la intensidad de las relaciones entre quienes manejan un
determinado proceso; la “diversidad” como la heterogeneidad entre los actores,
diferenciados por cualidades e imágenes que tienen de si mismos y que pretenden
mantener para mostrar su individualidad en la naturaleza de sus opiniones, intereses y
manifestaciones de poder; y, el “dinamismo” como las tensiones dentro de un sistema o
sistemas y los cambios que éstas pueden ocasionar en las sociedades, traducidos en
impredecibles patrones de conducta, influenciados por fuerzas tecnológicas,
económicas, sociales y políticas que impulsan a modificar las posiciones de los actores
(Kooiman, 1993, 2000, 2005, 2006)9.
No obstante, la diversidad es un punto controversial cuando se la relaciona
con la diversidad cultural, porque en el presente, se hace hincapié en las sustanciales
diferencias culturales que existen entre los actores en niveles globales, regionales,
nacionales y locales (Kooiman, 2006: 194). Estas diferencias ocasionan una serie de
demandas políticas autónomas, propias en cada nivel de gobierno. De forma que, es
importante analizar en cada nivel estructural las características culturales de los actores,
que evidencian su realidad socio-política y se reflejan en las situaciones que ocurren
dentro de las interacciones de un proceso determinado.
Entonces, la reflexión a la que nos lleva Kooiman respecto de la diversidad de
los actores es que debe ser analizada en las interacciones, tomando en cuenta el nivel de
gobierno en el que se encuentra cada actor.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!9 El autor en 1993 y 2005 publica varios textos de los cuales se abstrae una nueva teorización de la gobernanza desde la socio-política y al mismo tiempo se constituye en una metodología de análisis que se resume en este aparte. (Kooiman, 2006: 1-15).
23
Por otra parte, no se puede confundir los niveles de gobierno con los modos ni
con los órdenes de gobernanza, los cuales son explicados por el autor para agregar más
parámetros de análisis que pueden ser observados para tener una visión integral de las
formas de poder que influencian en las interacciones.
Así, los modos de gobernanza pueden ser: autogobernanza, cogobernanza y
gobernanza jerárquica (Kooiman 2006: 77-129)10.
La auto-gobernanza posee las interacciones más caóticas y fluidas al mismo
tiempo y se refiere al carácter autopoyético de los sectores en las sociedades, cuando
éstos alcanzan conceptos como de autoorganización, autoreferencia y autodirección.
Este modo podría llegar a ser un sistema operacionalmente cerrado, impidiendo
influencias externas o de otro gobierno desde fuera.
El cogobierno o cogobernanza refleja formas horizontales de manejo, donde
procuran exista igualdad entre las entidades participantes que se relacionan. En tanto
que, los modos jerárquicos de gobernanza implican interaccciones más formales del
gobierno, que organizan las relaciones de acuerdo a responsabilidades y tareas
ordenadas, con sanciones positivas y negativas; un nivel en el cual los líderes controlan
a los no líderes y es posicionado mediante mecanismos institucionales de redistribución
de poder.
Además, el autor distingue un modo de gobernanza mixto del que manifiesta
poco se sabe, pero es aquel en el cual la solución de los problemas socio-políticos
(colectivos) y la creación de oportunidades colectivas se da en situaciones complejas y
dinámicas diversas, cuyos desafíos público - privados se deben a responsabilidades
compartidas que obligan a los actores a llegar a co-acuerdos. Quizás lo que más intriga
de éste último modo, es que la diversidad de los participantes es mayor.
Puede suceder que en una misma situación existan interacciones que
combinen los modos de auto y co-gobierno o de gobierno jerárquico y co-gobierno o de
auto-gobierno y gobierno jerárquico, hasta es posible la combinación de los tres modos,
pero Kooiman reconoce que este análisis está aún en un estadío germinal.
En este punto, es pertinente aclarar que el autor, a pesar de englobar a los
elementos de la gobernanza en un solo concepto denominado como gobernanza
interactiva, hace ciertas precisiones sobre lo que considera como gobernanza,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!10 A partir de este párrafo se hace un resumen del capítulo “Modes of Governance” del Libro Governing as Governance de Jan Kooiman, 2005"!
24
gobernabilidad y gobernar (governing). Denomina a la gobernanza como las
concepciones teóricas que regulan las interacciones, la gobernabilidad como la cualidad
de gobernar las interacciones de un sistema socio-político o de una entidad como un
todo y, al gobernar como las interacciones que se realizan para resolver problemas o
crear oportunidades sociales, en atención a los aspectos institucionales y el
establecimiento de principios normativos para el ellos (Kooiman, 2006: glosario s/n).
Esta última definición se asemeja al concepto de gobernanza interactiva, lo cual causa
cierta confusión o más bien similitudes conceptuales entre todos los términos.
De hecho, en sus textos se puede encontrar a los modos de gobierno, como
modos de gobernanza; por ejemplo: self-governing (autogobierno) o self-governance
(autogobernanza). Aunque, normalmente utiliza la terminología de “los modos de
gobernanza”. Estos usos, solo afirman el hecho de que no hay una gran diferencia entre
los términos de gobernanza y gobernabilidad y que, antes de entrar en una discusión
inerte sobre las acepciones del propio autor de los dos términos, se toma más bien como
insumos para el análisis de la gobernanza, los elementos que él aporta como una
metodología para el estudio de caso.
Expuestos los tres elementos y los tres modos de gobernanza, para completar,
el marco de análisis, me referiré a los tres órdenes de Kooiman. El primer orden está
relacionado con las interacciones que crean o resuelven problemas u oportunidades; el
segundo orden con las interacciones que tienden al mantenimiento o cuidado de las
instituciones de gobernanza y sus contextos; y, el meta-orden con las interacciones que
dan lugar al establecimiento de los principios normativos, la asignación de
responsabilidades y actuaciones del gobierno, vinculadas a su capacidad de respuesta
(Kooiman 2006: 135-188)11.
Respecto del primer orden, Kooiman menciona que la responsabilidad de crear
oportunidades y resolver problemas pertenece al colectivo, pues la clásica identificación
del gobierno como solucionador de problemas y del sector privado como creador de
oportunidades quedó atrás, es una idea pasada de moda. En la actualidad, estos dos
procesos suceden en medio de la complejidad, dinámica y diversidad social que
enfrentan los desafíos tanto públicos como privados al responder a cambios socio-
políticos. En este orden se comparten responsabilidades y promueven co-acuerdos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!11 Para ampliar este apartado y párrafos siguientes, ver en Kooiman (2006) el capítulo correspondiente a “Orders of Governance” en Governing in governance.
25
Entonces lo que intetesa es que los actores involucrados encuentren la solución de los
problemas y creen oportunidades.
Sobre los problemas, el autor manifiesta que son fenómenos causados por una
actual y no deseada situación que afecta subjetivamente y negativamente. Cuando éstos
son socio-políticos salen de la esfera privada y pasan a ser colectivos, con un fuerte
componente político, por cuanto responden a una situación que afecta a un sin número
de actores que experimentan dificultades comunes. Los problemas, a veces ocurren
fuera de la conciencia política, pero otras veces impulsan el debate público y no se
alejan de una conciencia o connotación política; por ejemplo, el movimiento feminista
se manejaba bajo el eslogan: “Lo que es personal, es político” (Kooiman, 2006: 135-
137).
Kooiman señala que tradicionalmente, las soluciones se atienden aisladas de
las imágenes que constituyen las causas y experiencias en la formación de los
problemas. Las soluciones son establecidas antes de que un proceso comience y que el
problema sea definido en el sistema. Esto es lo que habitualmente sucede en un proceso
lineal, en el cual la posición del gobierno es dominante, a diferencia de un proceso no
lineal donde la definición del problema es visto dentro de la dinámica del mismo y las
soluciones como parte de su definición (Kooiman, 2006: 138).
En tanto, la creación de oportunidades es vista por el autor como una categoría
específica de las situaciones socio-políticas que pueden ser estudiadas por separado de
los problemas. En los problemas se analizan las interacciones de los actores que se
encuentran confrontados y de aquellos que están envueltos para solucionarlos, mientras
que en la creación de oportunidades los actores no necesariamente están inspirados en
un problema, sino que sus interacciones pueden tener una diferente naturaleza lo que
provoca expresiones distintas de diversidad, complejidad y dinamismo.
En el segundo orden de gobernanza, por otro lado, lo que interesan son las
instituciones, las que han sido el sujeto de interés de los estudiantes de las ciencias
sociales, enfocándose en cómo las instituciones influencian el comportamiento de los
actores y las organizaciones bajo lo que se denomina “el nuevo institucionalismo”. Este
estudio revela muchos factores importantes de estudio de la gobernanza desde la visión
de la totalidad del sistema dentro de un marco institucional (Kooiman; 2006:154-155).
Las instituciones pueden ser eficientes al momento de realizar acuerdos
formales, contratos, procedimientos administrativos y para los tomadores de decisiones,
26
esperando la maximización de los resultados, basicamente por la formalización de las
reglas del juego. Existen actores que les interesa que los parámetros en los que trabajan
se institucionalicen mediante reglas o adquieran el carácter normativo (Kooiman; 2006:
155).
March y Olsen12, autores citados por Kooiman, brindan una forma de estudiar
las instituciones por medio de la teoría “redescubriendo las instituciones”, mediante la
cual se observa la reacción a un comportamiento determinado y la elección racional
(rational choise) para explicar lo que sucede en la política. Para esta teoría la actuación
del ser humano se encamina a la satisfacción y no a la maximización de expectativas, en
un contexto específico con estructuras culturales, socio-económicas y políticas
determinadas (Kooiman, 2006: 155).
Esta teoría del nuevo institucionalismo tiene como objetivo analizar los
procesos que llevan a las organizaciones y a los Estados desarrollar sus caracteristicas
particulares en función de la institucionalidad de sus procesos y su influencia en el
comportamiento de los miembros de dicha organización. ¿Cómo es que construyen las
identidades y capacidades? Puesto que, al contrario de lo que se creía en las décadas
recientes, que se pensó culminaría en un nuevo esquema supranacional de alianzas, ha
resurgido fuertemente el nacionalismo y la etnicidad en varias partes del mundo (March
y Olsen, 1995: 52).
En el tercer orden o meta-orden de gobernanza, lo importante es la meta-
perspectiva que conlleva consideraciones de racionalidad y capacidad de respuesta en la
formación de las normas.
El desarrollo del meta orden constituye todo un ejercicio normativo, que lo
ubica a veces, subsumido en los otros dos órdenes de la gobernanza y se desenvuelve
bajo los principios organizacionales y constitucionales. Posiblemente puede ser más
visible en los niveles más elevados de gobierno. Kooiman de hecho señala que “el meta-
gobierno es como un gobernante imaginario, que apunta desde afuera y que lleva a toda
la experiencia de la gobernanza hacia la luz de la normativa” (Kooiman, 2006: 170).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!12 Para March y Olsen (2009: 5) las instituciones “son los arreglos organizacionales que enlazan los roles, las identidades, las causas de las situaciones, los recursos, las reglas y las prácticas”. Son ellas las que crean a los actores, a los lugares de encuentro y organizan sus relaciones e interacciones, porque guían los comportamientos y estabilizan las expectativas. Además, algunas instituciones proveen el vocabulario adecuado y los conceptos necesarios para definir cuan legítimos son los argumentos, los estándares de justificación y la crítica a ciertas situaciones (Mills, 1940).
27
Los gobernantes a pesar de todas sus ambiciones y emociones deben ser capaces
de exponer argumentos razonados: hechos, datos, elecciones lógicas de los instrumentos
y hojas de ruta defendibles; es decir, son necesarias las consideraciones relevantes con
cierta flexibilidad, lo contrario podría ser denominado como irracional. Aunque, para
los filósofos de las ciencias no ha sido posible construir una teoría general de la
racionalidad (Geraets, 1979)13 sobre todo porque existe una alta implicación
controversial entre las ciencias.
Una modesta interpretación de la teoría sería que una persona racional es
alguien metódico, preciso y ordenado en sus pensamientos, con un tono de voz
equilibrado, que es capaz de presentar sentimientos por la modulación de su voz y
separando los distintos criterios en cada interacción, que en palabras de Weber sería
alguien capaz de manejar la normativa y el poder (Kooiman, 2006: 173).
De hecho, Kooiman observa los siguientes elementos de la racionalidad en
gobernanza: una imagen formada, la elección de los instrumentos y la elección de las
acciones. A su vez, para cada uno de esos elementos se puede aplicar un marco teórico
distinto, así para la formación de imágines, la racionalidad comunicativa de Habermas;
para la elección de los instrumentos el concepto de racionalidad de Simon; y, para la
elección de las acciones la percepción racional de Boudon (Kooiman, 2006: 173).
Respecto de estos elementos sobre la racionalidad no se profundizará en este estudio,
por las limitaciones y alcances de la investigación.
Junto a la racionalidad se ubica la capacidad de respuesta y en tal sentido, este
factor tiene una connotación más estructural en los tres modos de gobernanza. La
capacidad de respuesta es una cualidad relacionada con la respuesta a las demandas y
los mecanismos para convertirlas en directrices colectivas que puedan ser llevadas a
cabo o asumidas14 por los órganos de gobierno y la sociedad.
La evaluación de la capacidad de respuesta, de acuerdo con Kauffmann15 opera
en los modos de coordinación donde los actores actúan juntos o separadamente para
mantener el orden, la eficiencia y eficacia (cuán eficaces son o pueden ser y cuánta es su
contribución para la gobernabilidad). Aquí la noción de la normatividad lleva hacia una
valoración multidimensional de estándares tales como: legalidad, economía, eficiencia y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!13 Autor citado por Jan Kooiman (2005: 173). 14 Esta acepción fue formulada por Etzioni (1979) quien veía a la capacidad de respuesta como un elemento esencial de la “sociedad activa”, usando frases como: to be active is to be responsive, lo que en español sería “ser activo es tener una buena capacidad de respuesta” (Kooiman; 2005: 177). 15 Autor citado por Kooiman (2005: 177).
28
cumplimiento. Por ello, en el meta nivel, la capacidad de respuesta es un criterio
apropiado para guiar la evaluación a un nivel estructural de la interacción de gobierno,
en los modos de gobernanza (Kooiman; 2006: 177).
Como se puede ver, en la metodología de la gobernanza interactiva, los grados
de análisis se subdividen, dando lugar a un examen cada vez más profundo y en capas.
Por cada elemento que Kooiman nos brinda, se descubre otra capa, con más elementos
dentro de los primeros, cuyo eje principal son las interacciones.
Al operativizar el concepto de gobernanza es posible entrar en las
profundidades de un proceso, examinar sus interacciones y el comportamiento de los
actores en cada una de ellas; lo que permite hacer un mapa detallado de lo que ocurre en
el objeto de estudio. Pero, hay que admitir, que las posibilidades de quien investiga para
llegar al detalle de análisis que ofrece Kooiman dependen del tiempo, las facilidades y
la logística que llegue a contar, junto con el apoyo y apertura de los actores
involucrados para compartir su información y permitir la observación de lo que ocurre
en cada proceso.
La atención hacia el planteamiento de Kooiman se debe a que la gobernanza
socio-política o interactiva más que un concepto operativo, es realmente todo un marco
referencial de análisis que conforma una metodología con distintos elementos y
herramientas que se pueden tomar en cuenta para estudiar las formas de relacionarse
entre los actores o interacciones que ocurren en un proceso. Sus planteamientos cuentan
con el sustento de otros autores a quienes también les interesa la investigación de la
gobernanza desde las interacciones, en los diferentes niveles de gobierno, donde es
posible ver el rol que juega cada actor e identificar la complejidad del sistema de
gobernanza, las dinámicas que ocurren y la diversidad de los actores influenciados
fuertemente por un sentido de identidad, donde se ponen sobre la mesa las fuerzas y
capacidades con las que actúan cimentadas en su poder de acción.
Otro autor que plantean un análisis de la gobernanza a partir de las
interacciones es Oran Young, quien percibe a la gobernanza como un proceso político,
aplicada al análisis de los cambios en el régimen ambiental internacional; por lo que, la
gobernanza resulta en una operación de reglas de conducta que define prácticas, asigna
roles y guía las interacciones cuando se trata de enfrentar los problemas colectivos
ambientales (Young, 1994: 515).
29
Además, Young señala que la comprensión del proceso político para enfrentar
los problemas colectivos, debería ayudar a percibir si las opciones políticas,
aparentemente atractivas, son viables o si la forma de elaborarlas y presentarlas han sido
adecuadas para que alcancen perspectivas de éxito. Para ello, es necesario hacer una
investigación empírica de las fuerzas que influencian el proceso, los pros y contras
respecto de la forma en como han sido presentadas las opciones y el poder que cada uno
de los actores involucrados posee (Young y Anderson, 2008:2 y 3).
Las dimensiones de análisis de Young se refieren a los ajustes de los arreglos
a los problemas, las escalas y las interacciones. Los ajustes se refieren a la capacidad de
los arreglos para prevenir o resolver problemas, enlazando efectividad con los atributos
de los régimenes internacionales (especialmente del “régimen ambiental”16); las escalas
que se refieren al tamaño de los sistemas de gobernanza y sus desafíos que van desde lo
local a lo global, en la pequeña escala también se pueden tratar desafíos globales cuando
se busca la forma de implementarlos a nivel local; y, las interacciones que pueden ser de
dos tipos: las verticales y horizontales (Young, 2002: 55 y 82).
Las interacciones verticales son las que cruzan escalas (cross-scale
interactions) hacia abajo como las que ocurren entre el régimen federal y el régimen
provincial-estatal o entre éste y el local, normalmente obedecen a distintos niveles de
organización social. No así, las interacciones horizontales, cuyas relaciones son
espontáneas entre los actores y resulta de los esfuerzos individuales o los intereses de
grupo que impulsan al desarrollo de los regímenes, manejando vínculos bajo un mismo
nivel social de organización (Young, 2002: 83-85, 111 y 112).
Sin duda, Young presenta una metodología de análisis distinta a Kooiman,
pero que al mismo tiempo, presentan varias similitudes en sus consideraciones técnicas.
Por ejemplo ambos autores hablan de las interacciones y sus formas desde la
verticalidad y la horizontalidad.
Young habla de las interacciones verticales (jerarquía) y las interacciones
horizontales (igualdad), mientras que Kooiman habla de las interferencias, los
interjuegos y las intervenciones. Al compararlos, en términos prácticos son lo mismo,
ya que las interferencias son interacciones que sirven para mantener los procesos
primarios y jerárquicos de la sociedad, en tanto que los interjuegos ocurren en un
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%+!!El “régimen ambiental” se encuentra entre comillas por cuanto existe un debate sobre si existe o no realmente, el mismo que se encontrará en los siguientes capítulos.!
30
carácter horizontal, sin autoridad o subordinación, independientemente del actor; y las
intervenciones como interacciones de una vía que pueden ocurrir en las dos anteriores y
son formas de interacción más formales o con el fin de formalizar la actuación.
Otra similitud se la encuentra al ver que para ambos autores el estudio de la
identidad de los actores es importante, Young menciona que aún en los modelos de
acción colectiva es importante revisar el comportamiento de los miembros tratados
unitariamente en sus identidades, en términos de sus roles, sus funciones,
preocupaciones y sus opciones en situaciones determinadas. Si bien, no se menciona la
diversidad cultural como parte de esta identidad como si lo hace Kooiman, si están otras
consideraciones como el comportamiento, el rol y función con el que se observa a cada
actor (Young, 2002: 32).
De esta forma, las definiciones de gobernanza interactiva y gobernanza
ambiental provienen de distintos esquemas o metodologías de análisis, pues presentan
dos enfoques para analizar las interacciones entre los actores. No obstante, guardan
ciertas similitudes y pueden ser complementarias.
El tercer concepto operativo, que es importante exponer, es la gobernanza en
tres niveles. Los autores Jon Pierre y Guy Peters, al explicar su significado, indican que
la gobernanza es una característica común a todos los niveles de gobierno en la toma de
decisiones, aunque pueda adquirir diversas formas de aplicación y su estudio se
extiende a las instituciones que existen en estos niveles. Por ello, también se puede
denominar a este enfoque de análisis como gobernanza multi-nivel (Pierre & Peters,
2000: 75).
La metodología que aplica es la observación de las relaciones y las
actuaciones de los actores en cada nivel de gobierno, hacia abajo, hacia arriba u
horizontalmente y en el centro de las interacciones se ubica al Estado, porque es el
principal actor, puesto que son las políticas estatales las que predominan a la hora de
elaborar o planificar, apoyar, ejecutar o impedir que se realicen ciertas actividades. Este
es un análisis pluralista en el que se puede observar los distintos desplazamientos que
tiene el poder y control estatal: en sentido ascendente hacia los actores internacionales y
las organizaciones internacionales; descendente hacia las regiones, ciudades y
comunidades del país; y, por fuera hacia las instituciones con las que el Estado actúa a
discresión o con considerable ponderación, como sucede con las ONG’s, las
corporaciones y los actores privados en general (Pierre y Peters, 2000: 77).
31
Los autores manifiestan que en la gobernanza multi-nivel es posible
distinguir entre las relaciones que se generan entre las instituciones de la Unión Europea
y aquellas que se dan con las instituciones estatales para llegar a arreglos
transnacionales con colaboración y esfuerzo de los actores estatales y otros aliados. En
estas interacciones hacia arriba se revela el rol de las organizaciones internacionales, el
mismo que ha emergido a partir de la Segunda Guerra Mundial y cuyo poder ha crecido
dentro del escenario de la comunidad internacional; situación que ha sido posible
gracias a que los Estados han cedido parte de su poder a favor de arreglos
internacionales, en un sin número de políticas sectoriales para encontrar beneficios
comunes (Pierre y Peters 2000: 75, 83 y 84).
De hecho, Oran Youg considera que esta forma de análisis pluralista de la
gobernanza puede ser un método útil para abrir la caja negra de los sistemas políticos y
comprender dentro de los procesos quienes intervienen en el tratamiento de los insumos
y en la producción de los productos (Young y Anderson; 2008: 3 y 4), lo que vendría a
ser la generación políticas públicas y la elaboración de nuevas normativas.
Adicionalmente, dentro de cada nivel de gobierno, se pueden distinguir otros
niveles que Kooiman (2006: 68) utiliza, como es el nivel de la intencionalidad y el nivel
estructural. En estos subniveles trabajan las fuerzas o tensiones que mantienen o
cambian las relaciones y son los principales recursos para el estudio de las dinámicas,
la diversidad y la complejidad de las relaciones que ocurren entre los actores.
Respecto al caso de investigación, Helge Hveem, siguiendo a Young
menciona que, posiblemente una de las formas de analizar el rol de las organizaciones
internacionales, sea por intermedio de su capacidad de gestión como hacedores e
implementadores de decisiones. Dichas funciones pueden ser ejecutadas por delegación
de un nivel a otro o por una acción colectiva (Hveem; 2003: 81). Entonces, del origen
de su intervención, dependerá el papel que juega la organización internacional en un
proceso determinado, sus intenciones y la viabilidad de las opciones que presente, en
cada nivel de gobierno.
Las interacciones o relaciones de estas organizaciones internacionales con los
Estados y los otros actores permiten establecer un punto de partida, por cuanto, para
cuestionar el rol de un actor dentro de un proceso se debe observar la complejidad del
sistema o sistemas de gobernanza en los que se desenvuelve en cada nivel de gobierno.
32
Adicionalmente, se debe tomar en cuenta que, en las interacciones
desarrolladas por dichas organizaciones, cada una de ellas maneja una identidad propia
e imagen que desea proyectar hacia los demás actores a través de sus discursos y
actuaciones. De esta forma, marcan la posición de influencia sobre el sistema y el tipo
de relaciones que establecen con los otros actores que al igual que los gobiernos pueden
ser hacia arriba, abajo y horizontalmente. Por lo cual, las definiciones anotadas
constituyen el marco teórico que permitirán realizar el análisis del rol de las mismas en
distintos niveles.
1.2 Visión de las organizaciones internacionales
1.2.1 Las Organizaciones Internacionales de lo global a lo local
La presentación de las organizaciones internacionales en este apartado sigue el
esquema de análisis de la gobernanza a tres niveles, por cuanto es importante observar
las distintas visiones que identifican su actuación e interacciones desde lo global hasta
lo local.
Así, Paul Diehl (2005: 2 y 3) rememora que existen dos formas predominantes
de ver a las organizaciones internacionales por parte del público en general. Una forma
enfatiza la dramática retórica e inhabilidad visible para lidiar con los problemas que
dicen caracterizar o preocupar a estas organizaciones y a las Naciones Unidas en
particular, reduciendo el rol de estos actores a insignificantes dentro de la esfera
internacional. La otra forma es idealista, ya que las mira como aquellas entidades que
más fascinan en el mundo actual por ser las que preveen los mayores problemas
(sociales, económicos y ambientales) que muchas veces no son reconocidos por los
Estados.
Posiblemente, una perspectiva más real, según el autor, podría no aceptar por
completo estas dos visiones, ya que, estas organizaciones no son insignificantes ni
tampoco omnipotentes en las políticas globales; sin duda, juegan un papel importante en
las relaciones internacionales, pero éste debe ser analizado desde el área de intervención
y la situación confrontada (Diehl, 2005: 3).
Al nivel internacional, no cabe duda que su influencia es cada vez mayor,
sobre todo luego del final de la Guerra Fría, cuando en un momento de euforia emergió
un nuevo orden mundial y la Organización de las Naciones Unidas nació como un
mecanismo internacional de resolución de problemas, derivando su accionar en
33
múltiples agencias y órganos que intervienen en distintos niveles y áreas de trabajo. Por
tales motivos, según Oran Young (1999: 1 y 2), es trascendental atender a las variadas
e innovadoras prácticas sociales que se vienen ejecutando desde la era de la posguerra
para resolver una cantidad indistinta de problemas mediante la creación de regímenes,
roles, reglas y relaciones que se enfocan en áreas determinadas y requieren de la
intervención de organizaciones centralizadas para administrarlos.
En este sentido, para entender el accionar de las las organizaciones
internacionales en la formación de los regímenes, su rol dentro y fuera de ellos, es
importante hacer preguntas como las que Oran Young presenta17: ¿Qué son exactamente
los regímenes?, ¿cómo se diferencia el accionar de las organizaciones internacionales
en atención a los regímenes y frente a las demandas de gobernanza de la sociedad
internacional?, ¿está germinando una sociedad civil global junto a la comunidad
internacional?, ¿qué implicaciones tiene esto para el desarrollo de la gobernanza en las
relaciones internacionales? y ¿bajo qué condiciones algunos regímenes proveen más
éxito o efectividad en las resolución de problemas que otros?. Las respuestas a estas
preguntas buscan diferenciar los regímenes del accionar de las organizaciones
internacionales y descubrir el papel que juegan dentro de la comunidad internacional y
en relación de la sociedad civil y; por otro lado el mayor o menor éxito en la aplicación
de los regímenes internacionales, donde el accionar de estas organizaciones en vigilar su
cumplimiento, hace evidente su poder y relaciones con los Estados.
Pero, no es sólo importante ver su rol en la formación de regímenes, sino
también en la construcción y aplicación de políticas públicas. De acuerdo con Sakoto
Mori, es vital enlazar el papel de las organizaciones no gubernamentales18 a la
elaboración de las políticas públicas, en cuanto al incremento de transparencia y
capacidad de respuesta de los procesos públicos en los que se aplican y en función de su
participación como hacedoras de políticas y en la institucionalización de los acuerdos
que participan. Para ello, se contrasta su grado de incursión con las fortalezas y
debilidades de sus arreglos (Mori, 2004: 157 y 158). El resultado de estos estudios
mostrará la efectividad y legitimidad de su accionar en estas esferas.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!17 Aquí se hace una interpretación sucinta de los cuestionamientos de Oran Young (1999:3), resaltando aquellos que tienen que ver con el rol de las organizaciones internacionales. 18 Esta necesidad se hace aplicable tanto para las ONG como para las Organizaciones Internacionales.
34
El nuevo institucionalismo trae consigo análisis más sofisticados sobre las
organizaciones. Se incluye el comportamiento de los individuos que operan en la
dirección de las organizaciones internacionales y los roles que juegan con la sociedad
de influencia (Young, 1994: 3), pues son quienes colocan los temas sobre la agenda
internacional, como la conservación de la biodiversidad, por ejemplo. Estas entidades
sientan las reglas del juego o los códigos de conducta que sirven para definir las
prácticas sociales (Young, 1994:5). Su institucionalidad es analizada tanto en su
conformación como en sus actividades e interacciones para ayudar a los Estados a
relacionarse o a canalizar recursos de ayuda financiera y técnica en la cooperación
internacional.
Según autores como Kenneth W. Abbot y Duncan Snidal (2005: 32-35)19,
algunas organizaciones internacionales cuentan con estructuras burocráticas similares a
los aparatos administrativos estatales, incluyendo secretarias (algunas de ellas
temporales, pero pueden llegar a ser una organización internacional en determinado
momento), que sirven para asistir a los países como mecanismos descentralizados de
interacción en la gobernanza global para la elaboración de leyes internacionales en las
conferencias que se organizan, tal es el caso de la Secretaría para la Convención de
Ozono de Viena de 1985, la Secretaría para la Conferencia de Río del Medio Ambiente
y Desarrollo o la Secretaría de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En su interior, estas organizaciones soportan una extensa gama de funciones
con personal especializado para estructurar agendas, realizar investigaciones, asistir
negociaciones y ayudar en la resolución de disputas, como parte de sus servicios para
llegar a acuerdos; y debido a estas características y bajo su experiencia juegan un papel
fundamental en la preparación y producción de regímenes internacionales, como es el
caso de los regímenes de comercio que están sostenidos por la OMC.
Consiguientemente, los autores Abbot y Snidal, destacan que las
organizaciones internacionales son estructuras internacionales que proveen la
posibilidad a los Estados de tener un espacio, algo así como un foro estable para
negociar sobre temas que les interesan y, a través de ellas, se mantienen las
interacciones entre éstos.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!19 Se sintetizan las ideas principales de los autores relacionadas con sus estudios acerca de las razones de los Estados para actuar a través de las organizaciones internacionales para crear y poner en práctica valores y normas en la comunidad; así como su ayuda en la aplicación de los compromisos internacionales.
35
Además, en aquellos casos en los cuales, los Estados requieren mantener un
status de miembro con una contínua representación en dichas organizaciones, refuerzan
la aceptación de normas internacionales que conforman los regímenes internacionales
que respaldan su mantenimiento.
Las organizaciones internacionales han logrado posicionarse como estructuras
supranacionales de gobernanza, pero han adoptado estructuras e intereses domésticos de
gobierno, institucionalizando una especie de hegemonía global. Esta es la mayor crítica
que sistemáticamente la academia emite sobre sus funciones extensivas, porque adoptan
las posiciones de ciertos actores y, en tal sentido, perpetúan el subdesarrollo debido a
los enfoques sesgados que poseen en función de las soluciones del mercado. Mientras
que, otros autores señalan que las deficiencias que nacen en la gestión de sus
estructuras, son las fuentes de sus fracasos e ineficiencias (Gallardoni, 1997: 379).
Las mega estructuras que muchas de estas organizaciones adoptan sobrepasan
los límites burocráticos, tornando sus procesos en procedimientos sumamente pesados
y engorrosos, los cuales surgen de los distintos departamentos que las conforman y
agregan cada día más requisitos y formatos para poder acceder a los mecanismos que
deben prestar a los Estados y a los sociedad civil en general.
En el nivel regional también se han conformado órganos que simulan o hacen
el papel de organizaciones internacionales como el caso de la Comisión de la Unión
Europea o la Secretaría General de la Comunidad Andina que surgen como productos
de la integración o cooperación regional. A este respecto, Helge Hveem expresa que la
institucionalización de la cooperación en las regiones internacionales se inicia por varias
razones: para mejorar las condiciones de vida, la protección del medio ambiente, o la
creación y defensa de identidad colectiva, ofreciendo una posición consolida frente a
terceros en la resolución de conflictos y creación de oportunidades a sus miembros. El
autor sostiene que, la fuerza de los proyectos regionales depende de la claridad con la
que se establecen y las percepciones de actuar en conjunto, como una ventaja política
comparativa para resolver problemas de gobernanza internacional. En tal virtud, la
acción colectiva es creada y mantenida, particularmente, en las áreas relacionadas con la
liberación de mercados y las políticas ambientales (Hveem, 2003: 82,83).
Posteriormente, al nivel nacional, se han estudiado las justificaciones que
animan a los Estados a participar a través de estas organizaciones. Entre sus
motivaciones aducen que consideran a las organizaciones internacionales como
36
prominentes participantes dentro de la política internacional para legitimar sus
actuaciones, como lo que sucede con los Estados Unidos cuando voltea sus ojos hacia el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas antes de intervenir en otro país o cuando
los países más pequeños asisten en conjunto a estas organizaciones para alcanzar sus
propósitos comunes; por ejemplo, cuando éstos concurren ante la Organización Mundial
de Comercio para solicitar que se tomen medidas que liberen la entrada de bienes y
servicios o para demandar protección sobre la propiedad intelectual (Abbot & Snidal,
2005: 25).
Los intereses de las naciones se vuelven más específicos cada vez e inducen a
la creación de estructuras internacionales que atienden a estos asuntos, como es el caso
de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura
(Unesco), creada en la década de los 70. Estas organizaciones son diseñadas para vigilar
por el cumplimiento de los acuerdos en áreas determinadas, brindar estabilidad y
seguridad jurídica internacional.
Por último, a niveles locales, la influencia de las organizaciones
internacionales puede ser directa o indirecta, ya que, es por medio de los gobiernos
seccionales, las organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales que se
ponen en práctica los acuerdos internacionales, especialmente aquellos que se
relacionan con asuntos relativos al ambiente o con asuntos socio-económicos. Este
proceso de aplicación desarrolla todo un proceso de gobernanza que puede estar
coordinado por una institución o departamento del gobierno local o como una iniciativa
propia de la localidad empujada por programas subencionados por agencias
internacionales que trabajan en alianza con ONG locales.
La implementación de la Agenda 21, instrumento que sirve para la elaboración
de estrategias y políticas públicas para el desarrollo sustentable como un asertado Plan
de Acción de las Naciones Unidas, adoptado por ciento setenta y ocho países en la
Declaración de Río de Janeiro, es una muestra de procesos de gobernanza local
activados o infuenciados desde las organizaciones internacionales, puesto que la idea
básica de esta Agenda es que los gobiernos locales sean los puntos de partida para el
desarrollo de programas del desarrollo económico sustentable (Pierre y Peters, 2000:
84).
En este nivel, los organismos internacionales incluyen a las ONG en el trabajo
de realizar política, por cuanto agregan eficiencia y legitimidad al no ser entidades
37
estatales, no tener fines lucrativos y perseguir reformas políticas y sociales sin la
presión del poder de gobierno (Arcos & Palomenque, 1997, 43). Estas características les
permite crear espacios para promover innovación e integrar a los actores, porque les
proveen de la información que requieren (Bayer, 2007: 514-517) y facilitan los diálogos
entre distintos actores. Estas organizaciones locales suelen trabajar desde la concepción
o aplicación de metodologías específicas hasta la generación de propuestas técnicas y
generación de nuevos conocimientos que derivan en procesos para la toma de
decisiones.
Ahora bien, el debate está abierto respecto de la creciente influencia política
de las organizaciones internacionales interconectadas en varios niveles políticos y en
nuevos mecanismos funcionales, más allá de los Estados y, abrigadas bajo la línea de la
gobernanza. Por ende, se abre un espacio sobre la larga escala de transformaciones en la
política mundial que convergen con el nuevo paradigma de la gobernanza global que
hace que las relaciones internacionales oscilen entre las capacidad de respuesta de los
Estados y las organizaciones internacionales como actores no estatales dentro del
nuevo orden político (Nölke, 2003; Pattberg, 2007: 35)20. Todo ello, incrementa el
interés en las interacciones socio-políticas que ellas realizan con los Estados, los actores
no estatales y otros actores sociales
1.2.2 El concepto de gobernanza para las Organizaciones Internacionales
Cada organización internacional puede adoptar una definición distinta para
operativizar la gobernanza al interior de sus procesos y para alcanzar las metas que se
trazan con la colaboración de otros actores. En el caso en cuestión interesa lo que
Unesco y UICN entienden por gobernanza.
Es importante mencionar que el término de “buena gobernanza” ha sido, en la
práctica, la fórmula que muchas organizaciones internacionales utilizan al evalúar las
condiciones democráticas de un país y las relaciones del Estado con los demás actores
sociales. Dentro de esta definición se incluyen cierto elementos que han tratado de
convertirlos en indicadores. Estos elementos son: los marcos jurídicos, los mecanismos
de participación ciudadana, la rendición de cuentas y la forma de tomar decisiones.
Los elementos mencionados responden a los principios definidos por el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1997, en un documento
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!&)!El primer autor es citado por el segundo, quien apoya su afirmación.
38
denominado “Gobernabilidad y desarrollo humano sostenible” que son: participación,
imperio de la ley, transparencia, capacidad de respuesta, orientación al consenso,
equidad, efectividad y eficiencia, rendición de cuentas, transparencia y visión
estratégica. (Bar Cendón; 2001:4). Estos principios van a medir la gestión del complejo
institucional y la forma en cómo operan sus mecanismos de acción en relación a los
ciudadanos, lo que permite cualificar y cuantificar un sistema de gobernanza.
La Secretaría General de las Naciones Unidas considera que “el buen
gobierno” (buena gobernanza)21 es un factor importante para la erradicación de la
pobreza y la promoción del desarrollo (Graham, et al., 2003: 1).
Al revisar la documentación disponible en la página oficial de la Unesco
disponible en internet, no se encuentra un concepto único que sea utilizado por esta
organización para la aplicación del término gobernanza. Sin embargo, hay distintos
informes y pronunciamientos de programas y entidades que son administrados o
auspiciadas por la Unesco para estudiar la gobernanza, que si bien no expresan la
opinión oficial de esta organización, ni se hacen responsables por lo que contienen, si
desdibujan las tendencias bajo las cuales se manejan la Unesco y sus entidades
relacionadas.
Actualmente, el tema de gobernanza y democracia, en el sector de las ciencias
sociales, es manejado por el Centro Internacional de Humanidades (CIH)22 y apoyado
por el Panel Internacional de Democracia y Desarrollo (PIDD)23, los que, desde 2002
han lanzado un programa de investigación comparado sobre la naturaleza de la
democracia y su desarrollo, respondiendo a una estrategia de Unesco desarrollada para
promover “democracia, cultura y paz”. Sus estudios se orientan a la comparación
analítica de la gobernanza con la democracia, sus relaciones con la cultura, sus
perspectivas para el futuro y el fortalecimiento de la investigación en diferentes
regiones del mundo (Unesco, 2009)24.
En la última publicación de este programa denominada Démocratie et
gouvernance mondiale, se debate sobre la sinergia existente entre la democracia, la
eficacia de la gobernanza y la instauración de las relaciones entre los actores
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!21 Debido a la semejanza entre los términos de gobernanza y gobernabilidad, lo mismo sucede cuando se refieren a “buen gobierno” que en otras ocasiones se lo puede encontrar como “buena gobernanza”. &&!El Centro Internacional de Humanidades, conocido también como el Centro Byblos, está ubicado en el Líbano y fue creado en 1999 por un convenio entre UNESCO y el gobierno libanés. 23 Fue creado en 1998 con el fin de investigar las relaciones entre la democracia y el desarrollo. 24 Para más información, remitirse a la información Web de UNESCO. http://portal.unesco.org/shs/es/ev.php-URL_ID=6784&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html!-&).),.&))$/!
39
internacionales no estatales como son las organizaciones internacionales con las demás
organizaciones de la sociedad civil en cuanto a sus contribuciones en la regulación de la
gobernanza mundial (Milani y Solinis eds., 2003)25. En esta publicación destaca el
estudio de la gobernanza enfocada hacia la participación de los distintos actores sociales
en las relaciones internacionales donde juegan como grupos de presión en relación con
los Estados y las decisiones que se toman en la agenda internacional, por lo que son
parte de un sistema de gobernanza internacional.
El antecedente al programa mencionado es el Programa de Manejo para la
Transformación Social (Management of Social Transformation Programme-MOST) que
fue creado por las Naciones Unidas y administrado por la Unesco para la producción de
conocimiento de alta calidad para los tomadores de decisiones, que al momento se
concentra en la investigaión de las transformaciones sociales de la sociedad civil y sus
interacciones con el Estado para la creación de las políticas sociales26.
El trabajo del MOST (siglas en inglés) comenzó en 1994 mediante la
constitución de redes para llevar a cabo investigaciones relevantes en temas políticos
con el objetivo de mejorar el entendimiento de la globalización y su impacto en los
nuevos mecanismos y estructuras de gobernanza, en especial en los países menos
desarrollados. En lo regional trabajaron entre 1998 y 1999 bajo el área de acción
denominada “gobernanza social dentro de la globalización y los procesos de
integración”, lo que posteriormente impulsó una estrategia de ampliación de los
estudios entre el 2000 y 2003 cuyos pilares fueron: la continuación en la comprensión
de la globalización y el desarrollo de estrategias locales y mecanismos de gobernanza27.
En sus publicaciones el MOST se asocia el término de gobernabilidad con las
condiciones de la democracia y la participación de la sociedad civil, mientras que
gobernanza aparece en los estudios que se relacionan con el papel de las ONG a nivel
nacional, regional e internacional28, por lo que se puede decir que el análisis estuvo por
mucho tiempo restringido al razonamiento clásico de lo político-institucional que dejan
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!&(!Se hace una abstracción del contenido del documento en general. &+!El MOST tras la reunión ciento sesenta y seis del Consejo Intergubernamental del Programa en febrero del 2003 fue reorientado en sus modalidades de operación para concentrar su trabajo en temáticas definidas y convertirse en un centro de intercambio de información a nivel mundial (Decisiones 166/EX y 166 EX Decisión 3.1.4), más información en la Web UNESCO. http://portal.unesco.org/shs/es/ev.php-URL_ID=7239&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html [20/08/2009] &#!Ibídem !&,! Esta es una conclusión a partir de una revisión de los temas presentes en los documentos que están presentes en la biblioteca digital del MOST de la Web UNESCO. http://digital-library.unesco.org/shs/most/gsdl/cgi-bin/library?a=p&p=about&c=most&l=en&w=utf-8 [21/08/2009]
40
de lado, los procesos político sociales y asociativos, que ocurren con más frecuencia en
el contexto global (Solinis, 2002: 3).
Por otro lado, el Instituto Internacional para la Educacción y la Planificación
(International Institute for Educational Planning- IIEP) creado en 1963 en París como
entidad adscrita a la Unesco para formar planificadores, promover la cooperación
internacional y la conexión de redes también ha estudiado la gobernanza en función de
la promoción de la cultura de paz y la superación de la pobreza, generando su propia
opinión sobre la misma.
El IIEP relaciona el concepto de gobernanza con el de gestión y señala que:
“la calidad se puede reforzar mediante las prácticas de gestión, la transparencia en el
uso de los recursos y los mecanismos de rendición de cuentas a las comunidades y a los
otros actores sociales interesados”, pero señalan que la gobernanza va más allá de la
buena gestión del sector público porque se preocupa de la apropiación de los
mecanismos de participación y rendición de cuentas por parte de la sociedad civil en los
diferentes niveles de gobierno (IIEP, 2009:)29.
Dicha concepción amplía la idea del concepto de buena gobernanza hacia las
interacciones de la sociedad civil para asegurar se cumplan las condiciones de
gobernabilidad, los mecanismos de participación y la calidad de gestión del sector
público.
Poco a poco estas entidades se han dado cuenta que la gobernanza tiene un
alcance mayor a la buena gobernanza. Ali Kazancigil, Secretario Ejecutivo el Proyecto
MOST, el embajador permanente de la Unesco en México - Javier Barros Valero y
demás participantes de una mesa redonda acerca de la gobernanza y la democracia en
México celebrada el 4 de julio de 2001, concluyeron que la gobernanza es un tema
estrechamente relacionado con los acontesimientos que ocurren en la escena mundial,
en especial con el fenómeno de la globalización económica y financiera, los avances
tecnológicos, el auge de los organismos no gubernamentales y el creciente papel
político de la sociedad civil, que han hecho que el Estado pierda su rectoría en lo
relativo al desarrollo y a la regularización pública (Solinís; 2003:4). En términos
generales observan un aumento en las interacciones estatales con una multiplicidad de
actores públicos, privados, nacionales e internacionales.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!29 Mayor información del IIEP ver en la Web UNESCO. http://www.iiep.unesco.org/es/investigacion/gobernanza-y-gestion.html [21/08/2009]
41
Asímismo, los participantes de la mesa redonda reconocieron que el primer
uso de esta noción estuvo estrechamente ligado a la idea de “buen gobierno” auspiciada
por el Banco Mundial y por el Fondo Monetario Internacional, por lo que fue aplicada a
los respectivos programas de ajuste estructural y los proyectos de descentralización,
pero sus alcances van más allá de dicha idea. De esta manera, ven la urgente necesidad
por revaluar la forma de aplicar la gobernanza, dado el riesgo ideológico que comporta,
puesto que presupone la legitimidad de ciertos actores hegemónicos para gobernar.
Entonces, creen importante se atienda al trabajo en las estructuras básicas de los
procesos de gobernanza, particularmente la “gestión” de las transformaciones sociales,
debido a que las prácticas de la gobernanza tienen implicaciones tanto éticas como
estratégicas (Solinís, 2003: 4).
Consecuentemente, si bien es cierto, Unesco no tiene una definición sobre el
concepto de gobernanza, se puede ver el interés de las entidades relacionadas con éste
órganismo por estudiar con mayor profundidad los alcances y definiciones del término,
porque no es suficiente la simple acepción y aplicación del “buen gobierno”. En todo
caso, es interesante observar que tanto el IIEP como el MOST, relacionan a la
gobernanza con el término de gestión y los cambios en las interacciones del Estado,
con las implicaciones culturales, éticas y estructurales.
En cambio, respecto del significado de gobernanza para la UICN, dentro del
Congreso de Durban-Sudáfrica de 2003 en el cual se presentó la propuesta de
conservación del patrimonio natural de la Gran Ruta Inca, se acogió el término de
“gobernanza” para el tratamiento de temas relacionados con la gestión de las áreas
protegidas y se realizaron dos recomendaciones respecto del estudio de la aplicación de
la gobernanza. La primera relativa a estudio de las condiciones relativas al buen
gobierno (transparencia, rendición de cuentas, marcos jurídicos y participación
ciudadana); y, la segunda, sobre el uso de diversos tipos de gobernanza y las formas de
co-manejo en las áreas protegidas, territorios indígenas y zonas de frontera (UICN,
Rivas comp, 2003: 1).
Como resultado de estas recomendaciones se realizaron varios informes de
gobernanza en los países de la Región Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela) que fueron sistematizados en un documento denominado “Gobernanza de
los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales”. Estos informes
recogieron percepciones sobre el estado del buen gobierno en las áreas protegidas
42
tomando en cuenta siete elementos en dichos países como son: los marcos jurídico-
institucionales; los niveles de autoridad e instancias de toma de diecisiones;
mecanismos de participación, rendición de cuentas y transparencia; tenencia de tierra y
regímenes de propiedad; destrezas y necesidades de capacitación; y sostenibilidad
(UICN, Rivas comp., 2006: 10).
Cada investigador participante en las investigaciones mencionadas emitió su
propio concepto sobre el significado de gobernanza en áreas protegidas construido a
partir de los principios del buen gobierno. Esos conceptos fueron simplificados bajo la
siguiente definición:
La gobernanza en áreas protegidas se define como los marcos jurídico-institucionales, estructuras, sistemas de conocimiento, valores culturales que determinan la manera en que las decisiones son tomadas, los mecanismos de participación de los diferentes actores y las formas en que se ejerce la responsabilidad y el poder (UICN, Rivas comp., 2006: 9).
No obstante, la gobernanza a partir de los elementos del buen gobierno, no es
la única forma a partir de la cual la UICN ha utilizado el término para operativizarlo,
pues este organismo se ha preocupado por el análisis y la discusión de varias formas de
acepción de este término, tal como aparece en un informe que fue preparado para el
Quinto Congreso Mundial de Parques de UICN en Canadá por el Programa Legal de la
UICN en colaboración con el Centro Legal para el Medio Ambiente de la misma
organización.
En ese informe se describen alrededor de diez maneras de conceptualizar la
gobernanza; entre las cuales se destacan las siguientes: un conjunto de reglas de juego
que conforman lo que se conoce como el buen gobierno30; una esfera en la que los
gobiernos no están solos porque se incluyen otros acuerdos institucionales donde están
otras partes como las organizaciones internacionales, la sociedad civil, las asociaciones
profesionales que dan lugar a variados e innovativos arreglos; los medios para llegar a
un fin; las fuerzas de poder que influencian sobre los arreglos o acuerdos y; un conjunto
considerable de arreglos que conforman la normativa legal internacional suave y dura,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!30 Estos mismos autores cuando analizan el significado de la gobernanza también manifiestan que el debate de la “buena gobernanza” no está alejada de la gobernanza en las áreas protegidas y que éste concepto fue respaldado por la Cumbre de Desarrollo Sustentable de Johannesburgo, en cuyo plan de implementación consta que “la buena gobernanza para cada país y en el nivel internacional es esencial para el desarrollo sustentable”; también presente en la Declaración de los Objetivos del Milenio, el Reporte de la Conferencia para el Financiamiento del Desarrollo de Monterrey y en el Tercer Foro Mundial del Agua, Kyoto 2003, en los Estados ven a la buena gobernanza presente en todos los niveles de gobernabilidad y como regla de juego (Scalon & Burhenne Guilmin, 2004: 1,2).
43
que se da también en las áreas protegidas, cuyo interés está comenzando a emerger
fuertemente en el nivel internacional (Scanlon & Burhenne-Guilmin; 2004: 1-3)31.
Estas definiciones, son parte del abanico de usos de gobernanza explicados en
el capítulo anterior. Sin embargo, la última definición tiene una connotación especial
porque conecta la gobernanza con el creciente desarrollo de la normativa internacional
ambiental en las áreas protegidas, la creación de un posible régimen y las relaciones
internacionales; es decir, un conjunto que podría ser denominado como “gobernanza
global”.
La importancia de la protección de las áreas protegidas viene incrementándose
en las leyes internacionales del ambiente, dando lugar al establecimiento de
instrumentos regionales y globales que permiten establecer un eficiente manejo de las
áreas y el cumplimiento de objetivos a nivel internacional; pero, Michael Jeffery,
menciona que la importancia de las áreas protegidas también se ha incrementado, como
un objeto de arreglos, en la gobernanza nacional para el ejercicio de la soberanía sobre
la tierra y el mar (Jeffery, 2004: 9).
Aquí son atrayentes los análisis de los procesos de gobernanza que se dan en
el ejercicio del espectro de opciones para el manejo de las áreas protegidas, las mismas
que se encuentran asentadas en apropiados marcos políticos y legales diseñados para
responder a diferentes propósitos y prioridades. Pues, se evidencia un espectro de
asuntos específicos que incluyen la creación, modificación, manejo y monitoreo de estas
áreas, provistos a través de guías que son dirigidas por los hacedores de políticas, los
gobiernos, las organizaciones no-gubernamentales y otros actores para proveer a la
sociedad civil las formas que permitan alcanzar sus objetivos de un buen manejo
ambiental y obtener los resultados deseados.
En definitiva, siguiendo al profesor Jeffery, las guías o planes de manejo
deben encaminarse a satisfacer el ejercicio de la participación en la formulación y
decisión de políticas, incluyendo a las poblaciones indígenas y por otra parte el acceso
a la justicia, a la información, la transparencia y la rendición de cuentas que son parte
del concepto de la “buena gobernanza”, con lo cual la garantía del los derechos tienen
un contenido procedimental y sustantivo (Jeffery, 2004: 11).
Se unen, de esta manera dos usos de la gobernanza: el de la “buena
gobernanza” con aquella acepción que trata a este término como el estudio de los
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!31 Esta es una enunciación resumida de la lista de acepciones de gobernanza del informe mencionado.
44
actores en los procesos y acuerdos para generar instrumentos en el derecho suave y duro
en el contexto de la normativa ambiental internacional y en la creación de una
normativa internacional de áreas protegidas. Con lo cual, parece que el uso de este
término adquiere las singularidades técnicas que a las organizaciones internacionales les
permite medir y generar las cualidades del sistema democrático en función de sus
intereses.
1.3 Conclusiones
Una combinación adecuada de las metodologías de análisis descritas, tomando
como eje principal a la gobernanza socio-política y como complementarias a la
gobernanza ambiental y la gobernanza a tres niveles, es lo que este estudio pretende
hacer; aunque puede parecer una propuesta ambiciosa, pero en la práctica permite hacer
un mapa de las interacciones y tener una visión más amplia del objeto de estudio para
una observación al detalle de los procesos que le acompañan.
Además, esta mixtura metodológica podría constituirse en una nueva técnica
de análisis respecto del estudio de las interacciones de los actores en procesos que
conllevan a la elaboración, elección y aplicación de políticas y normativas en diferentes
niveles de gobierno; respondiendo, a su vez, a los cuestionamientos sobre legitimidad,
eficacia y representación que tienen las organizaciones internacionales en sus
actuaciones.
Las definiciones operativas demuestran que la gobernanza va más allá del
establecimiento de indicadores de la “buena gobernanza” y se interesa en las distintas
dinámicas y complejidades que ocurren entre los actores para la elaboración de una
normativa, política o instrumentos de gestión a ser aplicados en una determinada
materia; es decir, despierta el interés por el proceso en si mismo y no por los resultados.
Esta aplicación de la gobernanza lleva a entender por qué su estudio puede
convertirse en una herramienta útil para encontrar las deficiencias y problemáticas de un
sistema de gobierno y a abrir nuevas puertas de comprensión de las relaciones entre los
actores y no a asociarlo solamente como un modelo de medición.
Las organizaciones internacionales en la actualidad son actores importantes
cuya influencia no solo se encuentra en las relaciones internacionales, sino que pueden
ser parte de políticas nacionales y locales, creando nuevas condiciones y reglas del
juego. Su papel puede ser cuestionable en ciertos casos y necesario en otros casos, pero
45
lo que no se puede negar es que su prescencia cada vez es mayor en los tres niveles de
gobierno.
La evolución del término gobernanza no solo ha sido doctrinaria, sino en el
entendimiento de las organizaciones internacionales, las que han mostrado tendencia
por utilizar el término de “buena gobernanza”, debido a la facilidad que éste daba para
introducir indicadores de comprobación de ciertos óptimos como la transparencia. Pero,
actualmente comprenden la demanda por profundizar sus implicaciones y usos.
46
Capítulo II: El Qhapaq Ñan y la Gran Ruta Inca. Gobernanza en los niveles
internacional y regional
2.1 Declaratoria del Qhapaq Ñan como Patrimonio Mundial
2.1.1 La Unesco y el Régimen de Patrimonio Mundial
Como se mencionó en el capítulo anterior después de la Segunda Guerra
Mundial se creó el sistema de Naciones Unidas en aras de caminar hacia un nuevo
orden mundial para el mantenimiento de la paz mundial y el alcance de objetivos
comunes de los países por encontrar el desarrollo económico y luchar contra problemas
globales como la pobreza.
La Unesco fue creada el 16 de noviembre de 1945 y es parte de ese sistema de
organización global. Ésta se articula como un órgano especializado en ciertas materias.
Su instrumento de constitución no ha cambiado, pero ha sufrido de sistemáticas
reformas que se han ido adecuando con el pasar de los tiempos. El objetivo principal
que la guía, al igual que todas las organizaciones de Naciones Unidas se encamina a la
consecución de la paz y la lucha contra la pobreza, pero se desarrolla es esferas
específicas para fomentar el diálogo entre las civilizaciones, las culturas y los pueblos
como son: la educación, la ciencia y la cultura (Unesco, 2009: 2,3).
Su estructura es compleja y su actuación está respaldada por los ciento noventa y
un Estados miembros y asociados. Para la ejecución de sus funciones y programas
cuenta con órganos principales y otros especializados.
La Conferencia General32 es el principal órgano de decisión constituida por
representantes de todos los miembros quienes eligen al Director General por cuatro
años. Luego está el Consejo Ejecutivo que se compone de cincuenta y ocho delegados
de Estados y se encarga de vigilar el cumplimiento del programa y presupuesto33
definido por la Conferencia General y por último está la Secretaria conformada por el
Director General y todo el personal de Unesco que se estima cuenta con una plantilla de
dos mil funcionarios de ciento setenta países, de los cuales por la política de
descentralización implementada, setecientos cuarenta funcionarios trabajan en las
sesenta y cinco oficinas fuera de la sede (Unesco, 2009: 25).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!'&!La composición de la Conferencia General se establece en el artículo 4 y el Consejo Ejecutivo en el artículo 5 de la carta de Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura (Unesco, 2004: 11-14). !33 El presupuesto ordinario para el año 2008 -2009 ascendía a 631 millones de dólares y en el 2008 se recaudaron recursos extrapresupuestarios por un total de 308 millones de dólares (Unesco, 2009: 24).
47
Entonces, todo su trabajo es coordinado en cada país en los que tiene presencia
por ser un Estado Miembro y asociado. Esta función es llevada a cabo por las
Comisiones Nacionales de Cooperación y las oficinas de coordinación de las unidades.
Las “comisiones” constituyen el vínculo ente la sociedad civil y la Unesco,
porque analizan los programas, llevan iniciativas, se encargan de la difusión de las
labores y colaboran con el sector privado que ha aportado con recursos financieros y
conocimientos técnicos valiosos (Unesco, 2009: 25).
En tanto que, las “oficinas de coordinación” pueden ser nacionales, multipaís y
regionales y regionales, las cuales se encargan de la elaboración de estrategias,
programas y actividades con las “comisiones”, otros organismos de las Naciones Unidas
y demás interlocutores34.
Pero además, la Unesco actúa con un considerable conjunto de organizaciones
regionales y nacionales cuyas funciones están en armonía con las suyas. Son
aproximadamente trecientas cincuenta ONG con las que tiene relaciones oficiales y con
varios centenares coopera en proyectos específicos (Unesco, 2009: 25).
Sin duda, esta organización internacional cuenta con una mega estructura que
le permite incidir y cooperar con cada uno de los países miembros y asociados en las
funciones que se encuentran a su cargo, lo cual le facilita organizar procesos regionales,
binacionales y nacionales para el cumplimiento de sus objetivos, puesto que cuenta con
el poder logístico necesario para tales efectos.
En lo que se refiere al área cultural y que está relacionada con el proceso de
nominación del Qhapaq Ñan, la Unesco es la entidad que a nivel mundial se encarga de
la salvaguardia del patrimonio en sus diversas dimensiones y la valorización de las
expresiones culturales, promoviendo cohesión social con tolerancia en el pluralismo y
fomentando el diálogo entre las culturas para alcanzar la paz y el desarrollo sostenible
(Unesco; 2009: 17). Para alcanzar esos objetivos se han adoptado una serie de
convenciones internacionales, cuyo pilar se encuentra en la Convención para la
Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural aprobada el 16 de noviembre de
1972.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!'* Ver portal en Web Unesco: 01123..245167"89:;<4"45=.:;.:>"202?@ABCDEF'*)%+G@ABCEHFEHCIHJDKG@ABCLMKIDHNF&)%"01O7!
-%).%).&))$/!
!
48
Este conjunto de “convenciones” son parte de la normativa internacional sobre
la protección y salvaguardia del patrimonio común de la humanidad y que, por sus
características, se constituye en un régimen internacional.
Para explicar mejor este punto y su relación con el sistema de gobernanza,
específicamente con las interacciones, según Kooiman (2006: 106-108)35, los
regímenes han sido diseñados para gestionar la interconexión de múltiples relaciones
internacionales; en otras palabras, un régimen representa al conjunto de principios
implícitos o explícitos, normas, reglas y procedimientos de decisión en torno al cual
convergen las expectativas de los actores en las relaciones internacionales.
Se puede decir que para constituir un régimen los miembros oficiales son los
Estados, aunque actualmente otros actores no estatales juegan papeles importantes en la
formación y operación de régimenes internacionales, por lo que ya se estarían
considerando regímenes en los cuales los actores no son Estados (Gereffi y
Korzenewitz, 1994)36. Sin embargo no solo los miembros son necesarios en su
conformación, sino que necesitan una organización que los coordine, así en el régimen
de comercio exterior, es la Organización Mundial de Comercio (OMC) que supervigila
el cumplimiento de las normas y principios; así como en el transporte internacional
aéreo, actores no estatales privados, se encuentran relacionados y organizados bajo la
administración de la Asociación Internacional de Transportes por Aire (IATA), tal
como nos explica Young en sus textos (Young, 1997: 6-7).
En este caso el régimen de patrimonio está sustentado por medio de la Unesco
como el órgano que coordina y supervigila que los países miembros y asociados
cumplan con sus obligaciones vinculadas a los instrumentos internacionales que lo
conforman. Lo que distingue una dualidad en sus roles, el poder de juzgar y la función
de coordinar acciones, por lo que en este caso se observará como se cumplen esos roles
y que tipo de gobernanza se configura de acuerdo con el rol que asume.
Pero antes de pasar a la observación del proceso de nominación y las
interacciones de esta organización internacional con los Estados participantes y demás
actores, conviene antes preguntarse ¿qué es el patrimonio para la humanidad? y ¿cómo
se originó el régimen de patrimonio mundial?.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!'(!Basado en Warner 1996 y en Krasner 1982, según cita el autor en la bibliografía arriba indicada.!'+!Autores citados por Young (1997: 6).
49
La respuesta a la primera inquietud nos proporciona Lorenç Prats cuando
manifiesta que el patrimonio es una construcción social. Para este autor, el patrimonio
es:
un artificio ideado por alguien (o en el decurso de algún proceso colectivo), en algún lugar y momento, para unos determinados fines e implica, finalmente, que es o puede ser históricamente cambiante, de acuerdo a nuevos criterios o intereses que determinen nuevos fines en nuevas circunstancias (Prats, 1997: 20) .
En tanto que para la segunda respuesta, es necesario mirar el proceso
cronológico de esta figura desde la valoración de los monumentos históricos hasta la
creación de patrimonios colectivos. Algunos estudios señalan que fue en la época de la
revolución industrial cuando el crecimiento de las ciudades amenazaba con destruir
edificios emblemáticos, lo que generó en Europa grupos de resistencia que se oponían a
una sociedad mecanizada que pretendía reemplazar lo antiguo por una nueva
arquitectura. Por ello, estos grupos proponen ciudades ordenadas que respeten el
pasado histórico (Lourés Seoane, 2001: 142); en otras palabras, podría decirse que la
defensa a los monumentos históricos comienza por una resistencia a la modernidad y
una exigencia de planificación urbana.
Como respuesta a las demandas y esfuerzos de esos grupos, se crea en Francia
en 1830 un inspector de monumentos históricos y en 1837 la Comisión de Monumentos
Históricos a la cual se le encargó la identificación y clasificación de los mismos a nivel
nacional, con lo que muchas construcciones antiguas fueron salvadas de la destrucción
al ser consideradas por la historia del arte como monumentos históricos (Benévolo,
1993)37.
El patrimonio, entonces, nace porque la humanidad siente la necesidad de
arraigarse a ciertos recuerdos e historias del pasado que le recuerden de donde viene y le
ayuden a enfrentar los nuevos y rápidos cambios que afronta día a día. Entonces, se
inventa una forma de denominar a todos aquellos lugares y objetos que contienen un
significado simbólico para que sean identificados como Patrimonio Mundial, con lo
cual se podría afirmar que el patrimonio es una idea de “universos simbólicos
legitimados” (Berger y Luckman, 1983) que en ciertos momentos puede obedecer a la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!'#!En la tesis de Lourés Saone (2001) se describe con mayor detalle el proceso que va creando la idea de patrimonio a partir del concepto de “monumento histórico” en Europa creándose dos movimientos en defensa de estos lugares, Los unos encabezados por Fourier y Owen que proponen conservar sitios valiosos y ciudades ordenadas; y, otro movimiento más radical que se aferra a la herencia del pasado con representantes como Pugin y Rusquin.
50
“manipulación” (Hobsbawn y Ranger, 1998), o puede ser el resultado de la
“hegemonía” social y cultural (Prats, 1997: 20)38.
En estricto sentido, la idea de patrimonio se encuentra relacionada con la imagen
de los bienes de una persona o de una familia, incluyendo aquello que se hereda. De
hecho es una institución del derecho que consta dentro de los códigos de derecho civil.
Sin embargo, una vez que se forma la idea de un patrimonio colectivo, comienza a
abrirse un espacio para la discusión de las diferentes formas de patrimonio, siendo el
patrimonio cultural el primero que aparece por ser el más cercano a la creación hombre
y a su historia. Posteriormente, debido al deterioro de la naturaleza, su pérdida de la
capacidad de carga y la responsabilidad de cuidar los recursos para las generaciones
aparece el concepto de patrimonio natural, que cada día va tomando más fuerza
(Gómez, 2008: 3).
De ahí nace el régimen de Patrimonio Mundial, el cual se encuentra en
permanente construcción y se forma de los instrumentos que se reforman
sistemáticamente como producto de los acuerdos a los que llegan los países miembros
de las Naciones Unidas, amparados bajo la Unesco.
El más importante de esos instrumentos, como se mencionó, es la Convención
de Patrimonio Mundial Cultural y Natural de 1972, porque es la base en la cual se
cimienta este régimen y alrededor del cual se desarrolla muchos otros instrumentos
menores como: las Directrices Prácticas para la aplicación de la Convención del
Patrimonio Mundial (revisión periódica); el Reglamento del Comité Intergubernamental
para la protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (2003)39; el Reglamento
Interno de la Conferencia - Asamblea General de los Estados Partes en la Convención
sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (2001)40 ; el Reglamento
Financiero del Fondo del Patrimonio Mundial (revisión constante); la Convención para
la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003); y, la última Declaración de
Budapest sobre el Patrimonio Mundial del 200241.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!',!Los otros autores son citados por Lorenç Prats. Aquí consta un resumen de su interpretación, acompañado de la interpretación propia de la necesidad de la humanidad por arraigarse a su pasado. '$!Este reglamento fue aprobado por primera vez en Paris 1977, luego modificado en Washington 1978, en Luxor 1979, Mérida 1996, Cairos 2000, Helsinki 2001 y la última vez en París 2003. 40 Este reglamento ha sufrido varias modificaciones desde su aprobación por primera vez en París 1979, luego 1995, 1999 y 2001 – todas las modificaciones han sido revisadas en París. 41 Textos básicos de la Convención del Patrimonio Mundial, edición 2006.
51
Además también forman parte de este régimen, los documentos técnico-
jurídicos, directrices y otros instrumentos jurídicos elaborados por: el Comité
Intergubernamental para la Protección del Patrimonio Mundial y Natural de Valor
Universal Excepcional, también conocido como el Comité de Patrimonio Mundial; el
Centro de Patrimonio Mundial; los órganos consultivos del Comité entre los cuales está
el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS, siglas en inglés) y la
UICN y; las instituciones estatales como administradores y directos interesados en la
protección de los bienes. Todos estos documentos que sirven como guías para la
implementación de los instrumentos de carácter normativo42.
El Comité de Patrimonio Mundial es el órgano máximo de decisión dentro de un
proceso de nominación para incluir un bien dentro de la “lista indicativa” que los
reconoce como un patrimonio colectivo para la humanidad. Este es un cuerpo colegiado
compuesto por veintiún Estados, que son elegidos cada seis años en las reuniones
ordinarias de la Conferencia General de la Unesco de forma equitativa respecto de las
regiones y las culturas43. Las “directrices operativas” que emanan de éste, son las guías
que enmarcan las actividades, investigaciones y criterios necesarios para reconocer el
valor único y excepcional de un bien, cuyo fundamento normalmente es suministrado
por alguno de los organismos de asesoría técnica que participan, según sea la naturaleza
del bien nominado para su reconocimiento.
Para el caso del Qhapaq Ñan y de otros tantos bienes sometidos a nominación,
las directrices han sido basadas en los contenidos del informe del Director General de
Unesco, y de las recomendaciones por Icomos que interviene como un organismo
técnico asesor. Las últimas directrices fueron emitidas en la última reunión del Comité
de Patrimonio Mundial del 22 al 30 de junio de 2009 en la ciudad de Sevilla, España,
donde también se tomaron importantes decisiones sobre qué bienes pasan a la “lista en
peligro del patrimonio” o los que salen de la listas de patrimonio definitivamente y el
estado de los bienes en peligro para su restitución a la “lista indicativa”. En las
reuniones del Comité el Centro de Patrimonio es el órgano que hace las funciones de
secretaría en las mismas44.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!*&!Ver Directrices Prácticas para la aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial (UNESCO, 2006). 43 Ibídem 44 Ver noticia: http://www.unesco.org/new/es/media-services/single-view/news/world_heritage_committee_to_meet_in_seville_to_inscribe_new_sites_on_unescos_world_heritage_list/browse/1/back/18384/ [10/08/09]
52
Lo interesante de la descripción anterior es que la Unesco a más de los órganos
principales que la conforman, comités y oficinas de coordinación, también posee
órganos especializados que en este caso han sido creados para sostener el régimen de
patrimonio y proveerle de una organización propia, y porqué no decirlo de una
identidad y autonomía para ejecutar los planes, proyectos, iniciativas y demás funciones
relacionadas con el patrimonio cultural y natural a nivel global, con poder vinculante
sobre los procesos llevados ante su conocimiento por los Estados Miembros
2.1.2. Proceso de nominación del 2001 al 2009 y perspectivas futuras
El Qhapaq Ñan en la actualidad, gracias a su nominación para Patrimonio
Mundial de la Humanidad, constituye un nuevo proyecto que trata de poner valor social
a un patrimonio susceptible de ser recuperado. Se trata de un sistema de caminos con un
eje longitudinal que cruza por completo la cordillera de los Andes y que, en su
momento, fue parte de una aspiración de expansión e integración de territorios del
Imperio Inca durante el siglo XV y parte del XVI, un proyecto político denominado el
Tahuantinsuyo (Lumbreras, 2006:11-13); es decir, se ha convertido en un propósito de
recuperación y revalorización social regional45.
Antiguamente estos caminos andinos cumplieron con un propósito de
integración política y económica hasta la llegada de los españoles, quienes los
aprovecharon para explorar el nuevo mundo.
Esta red de caminos se extendió en cuatro direcciones desde la capital del reino
Inca ubicada en el Cusco hacia el norte por la sierra peruana, conocido como el
Chinchaysuyu, que llegó hasta la frontera sur de Colombia con Ecuador; al sur, el
Qollasuyu que llega hasta las punas argentinas y chilenas; hacia el este, el Antisuyu que
penetra y se pierde en los enlaces con la amazonía; y al oeste, el Contisuyu se dirige
hacia el mar (Lumbreras, 2006:11).
Según, John Hyslop46 “la red vial inka es la mayor evidencia arqueológica de la
prehistoria americana. Se la ha conocido anteriormente a través de las crónicas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 45 En el Anexo 1. Mapa No. 1 se encuentra el mapa oficial que la Unesco ha trabajado con los países para representar el sistema de caminos ancestrales que es objeto de la nominación a Patrimonio Mundial. El eje longitudinal se lo puede apreciar mejor en el Anexo 2. Mapa No 2 que explica también la elección de los tramos en los dos países de estudio y que se ampliará más adelante. *+!PQ;742!:;!uno de los primeros investigadores de los caminos incaicos, cuyos estudios arqueológicos son la base de la investigación actual de los caminos por parte de los grupos nacionales, especialmente en el Perú. Sus estudios se
53
españolas y de los libros de los viajeros románticos”. Este pensamiento testifica que
estas vías han inspirado en nuestra época a muchos investigadores de diferentes ciencias
a estudiarlo y recorrerlo, por lo que el interés en estas vías antiguas no es nueva, pero es
la primera vez que pasa de ser una cuestión personal o académica a ser una cuestión de
preocupación nacional y regional por reconocer el legado ancestral que representan para
las generaciones presentes y futuras a nivel mundial.
Aunque la iniciativa fue presentada por el Perú ante la Unesco en el 2001, este
proceso fue oficialmente apoyado por los demás países en marzo del año 2002 cuando
se firmó en Montevideo el Acta de Compromiso por las repúblicas de Ecuador, Perú,
Bolivia, Argentina y Chile y se acordó promover acciones conjuntas de investigación,
metodología, valoración e incorporación comunitaria, además de políticas de desarrollo
y turismo sostenible regional.
En la mencionada reunión los representantes de los países firmantes también
decidieron solicitar al Centro de Patrimonio de Unesco su asistencia técnica e invitar a
Colombia a formar parte del proceso (Anexo 3: Acta de Compromiso de Montevideo).
Posteriormente, a propósito de lo acordado en el Acta de Compromiso se
realizaron varios encuentros y reuniones técnicas regionales periódicas para presentar
los avances de las investigaciones en los principales sitios47.
Esta iniciativa ha tenido un gran apoyo político manifestado a nivel
internacional en varias declaraciones presidenciales48, la primera de ellas ocurrió en
Cusco el 23 de mayo de 2003, cuando los Presidentes congregados en la XVII Reunión
del Grupo de Río se comprometieron a posibilitar la inscripción del Qhapaq Ñan -
Camino Principal Andino dentro de la “lista indicativa” de Patrimonio Mundial. Entre
los presidentes firmantes también se encontraba el Jefe de Estado de la República de
Colombia.
Sin embargo, a partir del 2004 por medio del Instituto Colombiano de
Arqueología e Historia (ICAH) la participación de este país se hace efectiva, debido a
que en ese año comenzaron los estudios de recolección de información de los caminos
ancestrales y se eligió el tramo o punto focal que fue puesto a consideración para su
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!desarrollaron gracias al Instituto de Investigaciones Andinas de la ciudad de Nueva York que aceptó patrocinar sus investigaciones desde finales de la década de los setenta hasta inicios de los ochentas. Pero, fue entre 1978 y 1981 que realizó su trabajo de campo por Perú, Bolivia, Chile, Argentina y Ecuador. Tuvo apoyos de instituciones arqueológicas y antropológicas de los países en donde realizó sus investigaciones (Hyslop, 1983: 20). 47 Una lista de los encuentros y reuniones técnicas con el detalle de lo ocurrido en cada una de ellas se puede encontrar en el Anexo 4 Tabla No 1. Compromisos Internacionales y Reuniones Técnicas. 48 Ver Anexo 4
54
nominación en mayo del 2005. En este tiempo se entrega la responsabilidad técnica de
la investigación a la Universidad de Nariño, cuyo equipo ha realizado hasta el momento
el levantamiento de la información de los componentes metodológicos acordados para
las fichas que respaldan la elaboración del expediente de nominación en cada país49.
El nombre de “Qhapaq Ñan” es considerado como la terminología adecuada
para el proceso de nominación en la segunda reunión técnica realizada entre el 23 y 25
de octubre de 2003 en la ciudad del Cusco, convocada por el Centro de Patrimonio
Mundial, órgano que aceptó la coordinación del proceso. Además, al término se lo
tradujo al castellano como “camino principal andino”, luego de una discusión técnica y
fundamentada de los países cuyo propósito fue colocar el nombre más indicado, una
terminología capaz de abarcar a la identidad general de los pueblos andinos (BID; 2006:
20).
La razón de esta denominación radica en el hecho de que, los caminos si bien es
cierto fueron parte de un proyecto de expansión territorial del Imperio Inca, no fueron
construidos solamente por este pueblo en expansión, aunque exista evidencia física de la
presencia de esta cultura en la mayor parte de la red de caminos, sino que muchos de
ellos fueron integrados y por lo tanto, su valor cultural como identidad va más allá de
una sola cultura predominante50.
En Colombia, por ejemplo los incas no pudieron conquistar a dichos pueblos por
la fuerte resistencia presentada por el pueblo de los “pastos” y a pesar de que
perpetraron por varios sitios de la frontera, lo que llegaron a conseguir fue el
intercambio de productos. Posiblemente, la llegada de los españoles es otro factor que
coincide para que el imperio no se haya extendido mucho más51.
Cabe resaltar que esta reunión técnica marca un hito en el proceso de
denominación, porque a más de decidir el nombre oficial del bien patrimonial a
nominar, se elaboraron las primeras pautas metodológicas y se inició la discusión sobre
la categoría del bien para el registro.
En esta ocasión se recomendó que el Qhapaq Ñan sea el gran “itinerario
cultural” atravesado por una diversidad de “paisajes culturales”52, una categoría de bien
mixto para tramos que incluyen bienes culturales y áreas naturales de valor excepcional.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!49 Información tomada de la presentación del equipo de Colombia en la reunión de técnica de Lima en julio de 2009. 50 Entrevista a Mónica Bolaños arqueóloga y coordinadora del equipo técnico del INPC del Ecuador, 10 de julio de 2009. 51 Ver la definición más amplia sobre el origen del término Qhapaq Ñan en el glosario. 52 En el glosario se encuentran las definiciones de estos dos términos: “itinerario cultural” y “paisaje cultural”.
55
A su vez, las autoridades patrimoniales presentes acordaron que se tomen en cuenta a
las poblaciones locales como un elemento esencial del sistema cultural andino, por lo
tanto, actores claves del proceso de nominación (BID; 2006: 20).
Para el año 2004, vino la firma de dos importantes convenios entre la Unesco,
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno del Perú. El primero se
firmó para el financiamiento del “plan de acción regional” para el desarrollo de la
investigación del Qhapaq Ñan, cuyo objetivo fue el de preparar un documento técnico
con los seis países involucrados que sirviera para sentar las bases metodológicas
regionales y fortalecer la iniciativa con una visión de desarrollo sostenible; mientras que
el segundo, se ejecutaría en una segunda fase para que una vez levantados avances
sustanciales de la investigación en los países, se pueda llevar a cabo las acciones
necesarias para la elaboración de un expediente único que cuente con un plan de manejo
y gestión (GC; 2009).
La responsabilidad de la administración de los fondos obtenidos del BID se
colocó en el gobierno del Perú por intermedio de un “comité de gestión” conformado
por un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, un representante de la
Unesco en el Perú y el coordinador del proyecto elegido de común acuerdo entre el
Instituto Nacional de Cultura (INC), el BID y la Unesco. En cada país, a su vez se eligió
un representante como un interlocutor único para coordinar el trabajo en el ámbito
nacional; mientras que la Unesco se comprometió como agencia de ejecución de la
Cooperación Técnica (BID; 2006: 31 y 32).
La realización de este plan forzó a los países involucrados a trabajar en un
documento único a partir de documentos elaborados en cada país por los equipos
multidisciplinarios de funcionarios estatales. En tal virtud, las entidades de patrimonio
debieron contratar profesionales que puedan definir los objetivos y beneficios que
justifiquen la elección de los tramos mejor conservados para su nominación, sugieran
elementos metodológicos y observen los marcos jurídicos nacionales con la finalidad de
establecer los cambios necesarios en las legislaciones que garanticen el trabajo de
investigación, el financiamiento y las políticas de protección de los bienes culturales
durante la etapa de estudio (BID; 2006: 31).
La elaboración del plan se ejecutó en cinco fases para elaborar los siguientes
productos: guía del levantamiento de información, esquema unificado de propuestas
56
nacionales, aprobación de los puntos focales del esquema unificado, formulación de la
versión preliminar del plan y aprobación del mismo (BID; 2006: 31-35).
El “plan de acción regional” aprobado estableció como principios: la integración
regional, la generación y difusión del conocimiento, la gestión sostenible del patrimonio
natural y cultural, la valoración de la diversidad cultural y la preservación de la
diversidad natural. Todo ello, bajo una lógica de intervención que siga lineamientos
regionales comunes con una visión compartida hacia el 2011, año en el cual se habrá
registrado e inventariado todos los tramos elegidos del camino para su inscripción en la
lista de Patrimonio Mundial (BID; 2006: 36 y 37).
Los lineamientos regionales fueron clasificados en líneas temáticas y líneas
transversales. Las líneas temáticas se refirieron a la valoración arqueológica, el
patrimonio natural y el desarrollo comunitario para que las rutas se conviertan en el
futuro en productos turísticos bajo criterios de sostenibilidad. En tanto, las líneas
transversales, contemplaron: el incremento del conocimiento multidisciplinario del
sistema de caminos, la identificación de puntos críticos de superposición territorial e
institucional, el desarrollo de una propuesta educativa integral y los beneficios del
camino mediante la elaboración y ejecución de programas productivos en las zonas de
influencia con captación financiera para el efecto (BID; 2006: 37-46).
Para cumplir con los objetivos del plan regional cada país elaboró su cronograma
de actividades hasta el 2010 y presupuestos sobre las actividades a desarrollarse dentro
de las líneas temáticas y transversales. Para los seis países se previó un presupuesto
tentativo de 29’660.000 dólares aproximadamente, la mitad provista por los gobiernos
respectivos y la mitad por recursos externos provenientes de la cooperación
internacional53 (Anexo No. 5. Tabla No. 2 Presupuestos por países).
Los lineamientos mencionados describen las políticas a las que quieren llegar,
respecto de los posibles beneficios del camino para los países y los pueblos andinos.
Pero, para la investigación y registro de los tramos elegidos se establecieron varios
componentes de estudio que permiten obtener el conocimiento multidisciplinario de los
caminos. Estos componentes establecidos fueron: arqueológico-histórico, etnográfico y
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!('!!Este cálculo se obtuvo de la suma obtenida de los presupuestos tentativos elaborados por cada país y que constan en el “plan de acción regional” (BID; 2006). Estos presupuestos en la ejecución pudieron haber sido mayores o menores, pero esa información no se encuentra disponible en documentación pública.!
57
geográfico-ambiental, cuya información será la que establezca la autenticidad e
integridad del “itinerario cultural”54.
A los tramos seleccionados se les denominó como puntos focales por parte de
las autoridades de los seis países participantes y se convirtió en un tema fundamental,
un requisito sine qua non para iniciar acciones concretas (recoger datos y registrar los
caminos), de acuerdo a la metodología acordada dentro del plan de acción.
Los tramos elegidos se clasificaron en binacionales o transfronterizos y los
tramos nacionales, cuyos criterios de valoración para el registro se basaron en el estado
de conservación de los caminos, en los lineamientos del plan y en las directrices sobre
atributos y valores definidos en los instrumentos técnico jurídicos emitidos por la
Unesco y sus organizaciones asesoras, como el Consejo Internacional de Monumentos y
Sitios (ICOMOS, siglas en inglés)55, respetando toda la normativa internacional que
conforma el régimen internacional de patrimonio mundial.
Entre los años 2007 y 2009 los países realizaron la mayor parte del trabajo de
registro de la información, tomando en cuenta los componentes mencionados, más el
componente ambiental como complementario. Se elaboraron fichas de registro que
contienen la información de base, utilizando la metodología convenida conjuntamente
con la guía de la representante asignada por el Centro de Patrimonio de Unesco, pero
cada país agregó sus características propias, por las peculiaridades que cada uno posee.
Los últimos avances de la investigación de los tramos, siguiendo los criterios
consensuados en “el plan de acción regional” y apegados a la normativa internacional
de patrimonio, se presentaron en Lima en la reunión técnica convocada por el Centro
de Patrimonio y el INC del Perú, por ser el país anfitrión, del 20 al 24 de julio del 2009.
A esta reunión asistieron las delegaciones, cada una de ellas contaba con al
menos cinco representantes por país, los mismos que actuaron en función de cada uno
de los componentes56 de la investigación realizada en los tramos seleccionados.
Además, algunas de las delegaciones estaban acompañadas de otras autoridades de
gobierno de los sectores patrimonial y ambiental.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!(*!La información que se relata desde aquí proviene de las conversaciones y exposiciones de los equipos de los países participantes en la reunión de julio de 2009 en Lima.!((!ICOMOS, que en adelante se le podrá abreviar también como Icomos, al igual que la UICN son organizaciones de asesoría técnica de la Unesco, en especial del Comité de Patrimonio Mundial. (+!Los componentes principales como se anotó son: arqueológico, etnográfico y geográfico - ambiental (este último se subdivide en los dos ítems que los componen). Adicionalmente también se encuentra el componente jurídico y el de conservación. En la reunión de julio en Lima se conformaron mesas de trabajo en función de estos 5 componentes y se llegaron a acuerdos conjuntos para ser ratificados y desarrollados en cada uno de los países participantes.
58
Cada país expuso los avances de sus investigaciones y el proceso de
institucionalización de los acuerdos en cada uno de los países, lo cual les permitió la
elaboración de instrumentos jurídicos y técnicos que ampararon sus trabajos. Las
exposiciones también mostraron las fortalezas, amenazas, debilidades y oportunidades a
las que se enfrentan en el nivel nacional en lo organizacional, financiero y jurídico,
condiciones que influyen en la posición y los avances logrados hasta el momento.
Una vez mostrados los avances, la representante del Centro de Patrimonio de
Unesco conminó a los países a llegar a acuerdos conjuntos y a un trabajo mucho más
arduo con miras a la presentación de un único expediente de nominación que incluye la
propuesta de un “plan de manejo y gestión” el mismo que deberá estar listo para su
presentación en junio del 2012, fecha en la cual se conmemorará los 40 años de la
Convención de Patrimonio Mundial.
El encuentro a más de reconocer los avances de las investigaciones, permitió
que las reflexiones respecto de las capacidades técnicas de los países para el registro de
los caminos como para el mantenimiento de los mismos, puedan llevar a concluir que el
proceso de registro debía regirse al concepto de “itinerarios culturales”, debido a que la
categoría de “paisaje cultural” es mucho más compleja y el tiempo que poseen no es el
suficiente para que pueda elaborarse un expediente con esa complejidad. Menos aún,
correspondería la nominación como un bien mixto; por cuanto de las exposiciones
presentadas por los países, éstos no poseen todavía las capacidades para administrar
espacios mixtos, porque ameritan un doble esfuerzo en recursos técnicos y financieros
para poder dar cumplimiento internacional a los compromisos de su conservación.
Entonces una denominación mixta no puede ser viable por el momento, porque no
cuentan con las capacidades, ni los recursos necesarios.
En la reunión de Lima de julio del 2009, la representante del Centro de
Patrimonio Mundial dejó claro que los países deben fijar un cronograma para acelerar
el trabajo y determinar una nueva metodología que permita integrar los avances dentro
de la categoría de “itinerarios culturales” para armar el expediente único, bajo las
directrices operativas determinadas por el Comité de Patrimonio Mundial, en especial
las últimas que fueron emitidas en junio del 2009.
Las últimas directrices fueron instruidas a los países en la reunión mencionada y
se centraron en dos temas fundamentales: la declaración de “valor universal
59
excepcional”57 (VUE) y los lineamientos para elaborar un plan de gestión para la futura
administración del Qhapaq Ñan.
Respecto al valor universal se mencionó que, según la directriz operativa 96 “La
protección y la gestión de un sitio patrimonio mundial debe asegurar que el VUE, las
condiciones de integridad y/o autenticidad del momento de la inscripción se mantengan
y potencien en el futuro”58; lo que quiere decir que tanto el “plan de manejo y gestión”
como las políticas públicas que se dicten en los países para la protección y gestión del
bien deben estar orientadas a mantenerlo de acuerdo a las condiciones que se registren
para evitar su deterioro y evitar su pérdida o riesgo.
La preservación física del bien es lo más importante, más que las actividades
turísticas que puedan generarse, lo que debe poner en alerta a las autoridades nacionales
a tomar acciones preventivas como limitaciones de la capacidad de carga y cuidado del
entorno, que son aspectos que se han descuidado en otros bienes como ha sucedido en
Galápagos en Ecuador, Cusco y Machu Pichu en el Perú.
Los tres ejes que deben observarse en el plan de manejo son: la categoría del
bien, la efectividad del manejo bajo una acción coordinada de los actores y la
gobernanza. Los dos primeros relacionados con la conservación de la integridad y
autenticidad del valor único y excepcional de los caminos, como itinerario cultural para
el patrimonio de la humanidad, asignando los recursos financieros y humanos para el
efecto.
En cambio que, la gobernanza se observa como el desarrollo de un proceso
participativo que lleve al fortalecimiento institucional en la implementación de
procedimientos de planeación implementación, control y monitoreo de amenazas e
impactos que pueden dañar al bien.
La labor de los países en este último período hasta el 2012 será consensuar todas
esas valoraciones sobre los atributos y valores del bien para llegar a una propuesta
común sobre las medidas que se adoptarían en el orden del cumplimiento de los
requerimientos internacionales y además prevenir los posibles daños o enfrentar las
amenazas al patrimonio material e inmaterial del camino dentro de un plan de manejo y
gestión del bien patrimonial. Tanto el expediente como el plan de manejo, entonces
constituyen documentos a ser acordados por los seis países como una propuesta única
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!57 En el glosario ver el significado de este término. 58 Información proveniente de la presentación de las últimas orientaciones del Comité de junio de 2009, presentadas por Nuria Sanz , delegada por el Centro de Patrimonio en la reunión de julio del 2009.
60
que será presentada ante el Comité de Patrimonio Mundial, autoridad competente para a
nivel internacional para calificar la nominación y reconocer o no al Qhapaq Ñan como
Patrimonio Mundial de la Humanidad.
2.2. La Gran Ruta Inca
2.2.1. La UICN y las Áreas Protegidas
La UICN fue fundada en octubre de 1948, después de tres años del sistema de
Naciones Unidas y de la Unesco, también su influencia es de tipo global que alcanza un
puesto como autoridad en ciertos temas gracias a su especialidad y conocimientos59.
Se considera la UICN como una organización internacional, pero también se
define a si misma como “la red ambiental más grande y antigua del mundo”, en una
unión democrática cuyos miembros la convierten en una asociación única, ya que se
integra por varios gobiernos con más de mil agencias gubernamentales y no
gubernamentales60, a más de once mil voluntarios y expertos. Está acreditada como
“observador” ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Su campo de acción se realiza a lo largo de ciento sesenta países; para ello,
cuenta con una planta de mil cien profesionales y su trabajo, al igual que Unesco se lo
ejecuta de manera descentralizada a través de sesenta oficinas regionales y nacionales,
apoyada por cientos de socios en los sectores público, no gubernamental y privado. El
personal de esta organización proviene en un 70% de países en desarrollo.
Esta organización busca influenciar, alentar y asistir a las sociedades a través
de la conservación de la integridad y diversidad de la naturaleza para asegurar que el
uso de los recursos naturales sea equitativo y ecológicamente sustentable (UICN, 2008:
s/n).
La estructura de la UICN se encuentra compuesta por órganos de decisión, de
administración y de ejecusión temática de programas especializados para la defensa del
ambiente en diferentes ámbitos. El órgano de gobierno es un Consejo elegido por las
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!59 En 1948 fue fundada como la “International Union for the Protection of Nature” (IUPN); luego en 1956 cambió su nombre a “International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN) que en español se tradujo como la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y Recursos Naturales (UICN) y es el nombre legal que todavía conserva. El uso del nombre “Unión Mundial por la Naturaleza” fue utilizado en la década de 1990, pero ha caído en desuso a partir de marzo del 2008. La información sobre UICN se puede encontrar en http://www.iucn.org/es/sobre/ [10/12/2009], en esta misma página se puede observar que ésta entidad se considera tanto como una organización internacional como una red global. 60 Son 200 gubernamentales y alrededor de 800 no gubernamentales http://www.iucn.org/es/sobre/ [10/12/2009].
61
organizaciones miembro que conforman la UICN que se reúnen cada cuatro años en el
mes de octubre cuando se convoca al Congreso Mundial de la Naturaleza; momento en
el cual se eligen a los representantes del Consejo y se toman las decisiones más
importantes respecto de la visión, misión, metas y objetivos generales, que se engloban
en un programa mundial.
El programa mundial es coordinado por la Secretaría, órgano de
administración y ejecución que rinde cuentas al Consejo y está encabezado por una
Dirección General y una Dirección General adjunta, con un equipo base en la sede de la
UICN ubicada en la ciudad de Gland, cerca de Ginebra, Suiza. El trabajo de la
Secretaría es realizado por el personal que se encuentra en las oficinas nacionales y
regionales; es decir que la mayor parte de la gente que trabaja para esta organización
depende éste órgano.
Las ocho oficinas regionales61, a su vez cuentan con una Dirección Regional
cada una y se encarga de observar la realización de los trabajos de las oficinas
nacionales, excepto de las oficinas descentralizadas de Málaga y Washington que rinden
cuenta a la sede mundial.
El último programa mundial aprobado abarca el período que comprende desde
el 2009 al 2012 y comprende cuatro áreas o subprogramas en las que un director se
encuentra a la cabeza de cada una de ellos; estos son: conservación de la biodiversidad;
medioambiente y desarrollo; economía y gobernanza medioambiental y; el programa
para la elaboración de políticas y coordinación. Sin embargo se impulsará con mayor
énfasis al programa de conservación de la biodiversidad, porque consideran que es el
valor intrínseco de la naturaleza el de mayor importancia, cuyo resultado depende del
impulso de acciones hacia una economía verde en el mundo que implica el cambio de la
matriz energética por energías alternativas no dependientes del petróleo, el buen manejo
de la naturaleza en armonía con el ser humano y las medidas para mitigar el cambio
climático62.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!61 Las oficinas regionales están ubicadas en: Europa (Pan europea y representante oficial ante la Unión Europea); Asia; en el Este y Sur de África; Oceanía; Meso América (su función está en Centroamérica y el Caribe); Sudamérica; Oeste y Centro de África; y, Oeste asiático. Además del Centro para el Mediterráneo (Málaga- España); el Centro para el Ambiente ( Bonn -Alemania); la Misión Permanente para las Naciones Unidas (Nueva York- E.E.U.U.); el Programa para las Especies (Cambridge-Reino Unido); y, la Oficina Multilateral para Estados Unidos (Washington). La mayoría de oficinas nacionales están en Europa, África y Asia. En América solo hay dos oficinas nacionales, en Guatemala y México, el resto es ejecutado por las dos oficinas regionales mencionadas. http://www.iucn.org/es/sobre/union/secretaria/oficinas/ [10/08/2009] +& http://www.iucn.org/about/work/global_programme/ [15/12/2009].!
62
La UICN se ha convertido en un referente experto para la asesoramiento y
evaluación de políticas públicas a nivel de los Estados y como asesor u observador
técnico de otras organizaciones internacionales, especialmente del sistema de Naciones
Unidas y en este caso de la Unesco.
Este referente técnico es reconocido gracias a que dentro de su organización se
crearon seis comisiones especializadas, fuertemente posicionadas a nivel mundial, las
cuales se encargan de la producción de documentos técnicos que por su alto grado de
conocimiento e investigación son tomadas en cuenta a nivel internacional por los otros
actores. Estas comisiones son: Comisión de Educación y Comunicación (CEC);
Comisión de Polítca Ambiental, Económica y Social (CPAES); Comisión de Derecho
Ambiental (CDA); Comisión de Gestión de Ecosistemas (CGE); Comisión de
Supervivencia de Especies (CSE); y, la Comisión Mundial de Áreas Protegidas
(CMAP).
De las comisiones mencionadas, la Comisión Mundial de Áreas Protegidas
(CMAP), conocida más bien como la World Commission for Protected Areas (WCPA),
es aquella que se encarga de promover la conformación de áreas protegidas y un manejo
efectivo de las mismas. Debido a que cuenta con una experiencia de 50 años en el tema,
asiste a los gobiernos en la elaboración de políticas públicas con información técnica
sustentada hacia los tomadores de decisiones; así como a la creación y fortalecimiento
de las capacidades de los actores que se encargan de la administración de áreas
protegidas (gobiernos y comunidades locales)63.
El trabajo de esta comisión es administrado por el “programa de áreas
protegidas” de la UICN. Sus objetivos se orientan hacia el incremento de la inversión en
la conservación de áreas protegidas y la orientación de actores claves involucrados con
ellas en cada uno de los países de influencia, mediante la entrega de información
especializada, transformando a las capacidades técnicas entregadas en un instrumento
que les permite sostener la red más importante a nivel mundial en este aspecto.
Cabe mencionar que el trabajo efectuado por la UICN y en especial por la
CMAP sobre las áreas protegidas ha motivado en la comunidad internacional que la
protección del áreas protegidas sea tomada en cuenta dentro de la normativa ambiental
internacional.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!+'!La información sobre la CMAP o WCPA ha sido tomada de: http://www.iucn.org/about/union/commissions/wcpa/wcpa_overview/wcpa_about/ [15/12/2009] !!
63
Dicha normativa se alimenta de varias fuentes que se clasifican bajo dos
variantes: por un lado, aquellas que son vinculantes en su cumplimiento para los
Estados como los tratados, la costumbre y los principios generales del derecho, que
conforman lo que se conoce derecho duro, y; por el otro, las resoluciones, las
declaraciones y las conferencias internacionales que no son obligatorias, pues son parte
del derecho blando (Scanlon y Burhenne-Guilmin, 2004: 3; Jeffery, 2004: 9). No
obstante, aún no se ha llegado a configurar un régimen internacional de áreas
protegidas como si ocurre con el patrimonio mundial.
La forma en como se ha vinculado a las áreas protegidas a la normativa
internacional y al establecimiento de un régimen internacional ambiental que está en
construcción ha sido mediante instrumentos internacionales, tales como: tratados,
convenciones y declaraciones que se refieren directa o indirectamente al tema de áreas
naturales protegidas o a temas relacionados como los de biodiversidad y desarrollo
sustentable (Jeffery; 2004:14-28) 64.
En consecuencia, no hay un instrumento internacional sobre áreas protegidas,
aunque existan para ciertas áreas como las zonas de biósfera. Además se puede decir
que, inclusive el concepto de áreas protegidas se encuentra bajo considerables
revisiones, pero el hecho de que existan alrededor de 68.000 áreas protegidas en el
mundo65, posibilita que se hable de la posibilidad a futuro por la conformación de un
regímen de áreas protegidas.
Actualmente, pese a que la UICN es un gran organismo con influencia en
muchos países y con una antigüedad casi igual al de Naciones Unidas, no se ha
configurado como una autoridad supranacional bajo un convenio o tratado que pueda
respaldarla oficialmente y que le permita tener decisiones vinculantes sobre los Estados,
por lo que, al momento su poder se encuentra en el conocimiento técnico, en un
referente que es tomado en cuenta por los países y cuyos criterios se han incorporado en
la elaboración de políticas públicas.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!+*!!Según el autor pertenecen al derecho suave y que están indirectamente relacionados con las áreas protegidas, por ejemplo los siguientes instrumentos: Programa del Hombre y la Biósfera de 1968, la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano en 1972, El Informe Brundland o “Nuestro Futuro Común” de mediados de los 1980s ; y, de derecho duro los siguientes: la Convención de Biodiversidad de 1992 que se refiere a la definición de áreas protegidas en su artículo 2 y a la conservación in situ en el artículo 8, a la Convención de Patrimonio Mundial Cultural y Natural de 1972 que define las acciones para la conservación del patrimonio cultural y natural en los países en los artículos 4 y 5 y, la Convención Ramsar sobre áreas protegidas para especies de aves acuáticas de 1971 que entró en vigencia en diciembre de 1975. +(!Estas áreas se encuentran registradas en una gran lista del Programa Mundial de Conservación y Centro de Monitoreo de las Naciones Unidas en Cambridge, Inglaterra (Philips, 2003; IUCN y UNEP-WCMC, 2003).
64
2.2.2 La iniciativa de la Gran Ruta Inca y sus lineamientos
A continuación se presenta la historia que ha ocurrido hasta el momento respecto de
la iniciativa sobre el establecimiento de un gran corredor biológico que uniría las áreas
protegidas de Ecuador, Perú y Bolivia asociadas a los caminos ancestrales, propuesta
denominada como “la Gran Ruta Inca” (GRI) impulsada por la UICN con el apoyo de la
Comunidad Andina y el apoyo técnico del Instituto de Montaña.
Todo nace por unas caminatas que realizó Ricardo Espinoza66 (2006: 27), conocido
como “el caminante”, quien a finales de 1995 y principios del 1996 comienza a
interesarse por la red de caminos a partir de sus conversaciones con numerosos
informantes en el litoral peruano, y la lectura de varios autores como Víctor Von Hagen
y John Hyslop, cuyas investigaciones hablaban de un sistema vial inca que había sido
estudiado, pero no se lo había dado a conocer públicamente; pues, eran pocos los que
sabían de su existencia y consideró necesario redescubrir los caminos para que puedan
ser conocidos por el público en general.
El proyecto de investigación, que el propio Espinoza lo califica como ambicioso, a
pesar de que reconoce ser solamente un aficionado de los caminos, cubrió el eje
longitudinal conocido como “Capac Ñan”67 desde el Ecuador hasta Bolivia y además,
siete rutas transversales entre la costa y la sierra, con la intención de que pudiese cubrir
alrededor de 4000 kilómetros y así obtener una percepción amplia del contexto en el
cual el sistema vial se desenvolvía desde tiempos prehispánicos (Espinoza; 2006: 27).
Espinoza primero recorrió por siete rutas transversales que van del eje central a la
costa, las cuales fueron realizadas entre las estaciones secas de 1997 y 1998. Luego en
1999 viajó a través del eje longitudinal para cuya exploración, “el caminante” junta a un
grupo de profesionales ecuatorianos y peruanos: arqueólogos, biólogos, cartógrafos y
otros, quienes a más de acompañarlo le apoyaron en el registro del actual estado de los
caminos.
La expedición por los Andes recorrió a pie alrededor de 4.000 kilómetros entre
Quito y La Paz, como un primer paso a su divulgación, reconocimiento y conservación
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!++!Desde aquí se realiza un resumen del prólogo y la introducción del libro de Ricardo Espinoza (2002 y 2006) “The Great Inca Route- La Gran Ruta Inca”, primera y segunda edición, ya que es en la segunda publicación el autor se anima a contar los pormenores del proceso y cómo lo vivió desde su punto de vista, que no representa la visión de UICN, ni de los otros actores, sino un criterio personal, pero que sirve para contar los antecedentes del proceso. Además de otras fuentes complementarias. +#!“Capaq Ñan” es el nombre con el cual se identificaba en el Perú, donde se colocaba la C en lugar de la Q en el inicio del nombre.
65
futura, verificadas mediante las fuentes históricas (Gutiérrez; 2006: 9). En esta
expedición se observa que el grado de conservación de los caminos ya no es el mismo
reportado por Hyslop (1986), sino que se encontraron mucho más deteriorados.
Los frutos de estas caminatas, que duraron alrededor de ciento cincuenta días solo
por el eje principal, se recogieron en un texto que se publicó en una edición de lujo
denominada “The Great Inca Route – La Gran Ruta Inca” en el año 2002, que
posteriormente es re editada en el 2006 (Gutiérrez; 2006: 9). Pero antes, mientras estuvo
en proceso de elaboración en el 2001, Espinoza se acerca a la UICN para encontrar
apoyo que pudiese permitir la realización de más investigaciones y armar un proyecto
de conservación. Este hecho casi coincide con el tiempo en el cual fue presentada la
iniciativa por parte del Perú para incluir al Qhapaq Ñan en la lista de Patrimonio
Mundial de la Humanidad de la UNESCO (Núñez, 2002: 2).
La idea fue bien recibida por esta entidad que decidió respaldarla en todo lo que
sea necesario y comenzó, desde aquel entonces, a trabajar conjuntamente en una
propuesta denominada de la misma manera que el libro publicado “la Gran Ruta Inca”,
para que se convierta en una especie de corredor biológico entre los países andinos
ofreciendo una valiosísima oportunidad geográfica para la conservación de la
biodiversidad y la unión de las áreas protegidas asociadas al camino en un bien que
traspasa las fronteras.
Para preparar los argumentos necesarios que les permita elaborar una propuesta
a ser presentada a nivel internacional, primero decidieron recoger información sobre las
áreas protegidas y de las comunidades asociadas y se realizó un primer documento
denominado como “estudio de prefactibilidad sobre la red de áreas protegidas asociadas
a la Gran Ruta Inca”.
Este estudio fue financiado por la Fundación Ford y otras entidades internacionales
y nacionales de Perú y Bolivia68. En su elaboración participó Allan Putney, como líder
del grupo de investigación. Sin embargo, de acuerdo con la versión de Espinoza, al
principio se esperaba que este estudio fuese financiado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), debido a que la idea había sido presentada ante el presidente de esa
entidad, Enrique Iglesias, quien había dado luz verde para que se asignaran la cantidad
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!+,!!Los otros financistas fueron la empresa Minera Antamina, Conservación Internacional, el Fondo Nacional para las Áreas Protegidas del Perú (PROFONAPE), la Comisión Nacional para el Medio Ambiente (CONAM) en Perú, El Instituto de Montaña, el Programa Andes Tropicales-Foundation y el Instituto para la Conservación e Investigación de la Biodiversidad (ICIB) de Bolivia (Putney et al.; 2003)!
66
de USD$ 250 mil dólares americanos, pero cuando la misión de esta entidad viaja a
Lima para firmar los convenios con UICN, el Instituto Nacional de Cultura solicitan una
reunión con los miembros de la misma para presentarles lo que denominaron como “el
proyecto oficial” y al cual deciden darle finalmente el financiamiento (Espinoza, 2006:
12)69. Dicho proyecto que fue más grande que el pensado por UICN y que se ejecutó en
dos fases fue el “plan de acción regional” explicado anteriormente, la primera fase
terminó en el 2006 y la segunda fase es aquella que está siendo utilizada para la
elaboración del expediente a ser presentado ante el Comité de Patrimonio Mundial en
el 2012.
Luego de la puntualización respecto a la controversia que existió por el concurso
del financiamiento, es preciso mencionar que la propuesta que contiene este estudio de
prefactibilidad tomó como base la conservación del patrimonio natural y cultural bajo la
visión de establecer una red de áreas protegidas que se encuentran entre las categorías (I
a IV) de la UICN, y que se ejecutaría por medio de varios niveles de gobernanza
(nacional, provincial, municipal, comunitario y privado). Para cumplir con ese objetivo
se escogen secciones pequeñas del camino en los cuales identifican potenciales locales
para poder aplicar su propuesta.
Lo interesante de este estudio es que hace una interpretación conceptual de la
cosmología andina, respecto de las relaciones que los habitantes de los lugares
asociados a los caminos ancestrales tienen con su entorno. Entonces, a partir de la
dimensión sagrada que tiene la tierra o “pachamama” plantean que sea ésta idea la que
englobe al manejo del desarrollo sustentable en estos lugares, en una propuesta integral
y holística que se desarrollaría en tres áreas de trabajo: los conocimientos tradicionales,
la conservación de las áreas protegidas y el desarrollo del turismo comunitario (Putney
et al., 2003: 5). Este planteamiento cambiaría el modelo tradicional de conservación,
donde lo sagrado es solo una pequeña parte a ser más bien el eje alrededor del cual se
generen en el futuro las políticas públicas de protección de las áreas protegidas, cuando
existen pueblos en los que se conservan las costumbres ancestrales (Anexo 6 Gráfico
No 1. Marco de conceptual de conservación para las áreas protegidas a la GRI)
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!+$!Esta solo es la versión de Ricardo Espinoza. Las personas entrevistadas por parte de UICN y el Instituto de Montaña no hacen un pronunciamiento a si ocurrieron o no así los acontecimientos. No existe tampoco una posición oficial de estas instituciones al respecto, por lo que las opiniones vertidas serían únicamente de responsabilidad del autor.
67
Así, la propuesta conecta lo espiritual con lo socio-económico, científico y
tecnológico en un marco en el que se reintegran los procesos de conservación y defensa
de los conocimientos tradicionales con la gestión de las áreas protegidas y el turismo. El
costo que se establece en este estudio costaría implementar una red de áreas protegidas
asociadas a la Gran Ruta Inca es de $21 millones de dólares que servirían para
desarrollar un sin número de proyectos en un período de cinco años (Anexo 7 Tabla
No. 3 Presupuesto de la red de áreas protegidas de la GRI) y formar una estructura
técnica que cuente con un fondo que se conformaría para poder recibir donaciones en el
futuro y asegurar la sostenibilidad de la conservación de este corredor biológico,
especialmente en secciones que se les daría mayor prioridad por los valores naturales y
culturales que se encuentran en esas zonas 70.
El estudio mencionado termina a mediados del 2003 y constituyó el fundamento
para la propuesta de “la Gran Ruta Inca” que fue presentada por UICN en el Congreso
Mundial de Parques celebrado en Durbán – Sudáfrica entre el 8 al 17 de septiembre de
2003. Su presentación se realizó por medio de la Comisión Mundial para las Áreas
Protegidas de la UICN (CMPA o WCPA en inglés) a través de Allan Putney. Este
trabajo lideró un bloque de presentaciones sobre proyectos referentes a los valores
intangibles y la dimensión sagrada en las Áreas Protegidas, cuya característica común es
la importancia de lo sagrado para la conservación de áreas protegidas donde habitan
pueblos indígenas (indigenous people) y pueblos ancestrales (traditional people)71. El
título de este bloque fue “Task Force on Cultural and Spiritual Values” (Putney; 2004: 4
y 5) .
En este Congreso la propuesta de la Gran Ruta Inca encuentra el respaldo de los
representantes de la Comunidad Andina72 como una vía para aplicar la Estrategia
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!70 Ver los valores desglosados en el Anexo No. 7. Tabla No. 2 Presupuesto de la red de áreas protegidas de la GRI. 71 En este documento se utiliza como traducción de traditional people a pueblos ancestrales, ver mayor explicación en el glosario de términos. #&! La Comunidad Andina también conocida como Comunidad Andina de Naciones (CAN) es un bloque de integración subregional creado el 26 de mayo de 1969 por cinco países sudamericanos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) para la cooperación económica y social. En febrero de 1973 Venezuela se unió a este bloque, pero Chile se retiró en 1976. Desde ese tiempo hasta el 2006 este bloque ha sido relativamente estable, pero las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) de Colombia y Perú con los Estados Unidos llevó a una crisis diplomática con Venezuela que terminó con el retiro de este país de la subregión. Actualmente, los 4 países que quedan son Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú cuyas relaciones se han debilitado por continuos desacuerdos entre las repúblicas de Ecuador y Colombia dadas por la lucha contra la guerrilla colombiana e incursiones no autorizadas en territorio ecuatoriano que en el 2008 terminaron con un campamento guerrillero asentado en Ecuador en la zona de Angostura y la muerte de guerrilleros como de personas civiles que se encontraban en el mismo. Adicionalmente, Bolivia y Perú guardan diferencias respecto a las negociaciones económicas con terceros países, entre otras. Por ello, cualquier acción encaminada a su fortalecimiento y cohesión social es una oportunidad para mantener la integración (www.comunidadandina.org y noticias varias).!
68
Regional de Biodiversidad. De manera que, esta simpatía por la propuesta termina en
una debilitado alianza con la Comunidad Andina, recibiendo el apoyo político necesario
cuando en noviembre del 2004 dentro de la XVII Reunión Ordinaria del Comité Andino
de Autoridades Ambientales (CAAM) las autoridades ambientales de los Países
Miembros señalaron que el tema del uso y conservación de la biodiversidad asociada a
la Gran Ruta Inca es prioritaria para la cooperación de la Comunidad Andina.
El apoyo dado a la iniciativa que fue ratificado en la I Reunión de Ministros de
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la CAN en Paracas en marzo del 2005,
quienes manifestaron el gran interés existente por trabajar en la propuesta de uso de la
biodiversidad asociada a la GRI y consideraron importante organizar la información
cultural y natural a través de los diferentes medios de interpretación para enriquecer la
experiencia del visitante sobre las diferentes rutas, de manera que se impulse el
desarrollo de caminatas y el turismo sostenible73.
Bajo este contexto la iniciativa gana el apoyo político necesario, que le sirve a la
Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCA) para presentar la iniciativa ante
sus aliados financistas como es el Programa Araucaria de la Agencia de Cooperación
para el Desarrollo (AECID), que decidieron apoyar la realización de talleres para que la
idea sea desarrollada en la subregión.
No obstante, el proyecto se vuelve a presentar la propuesta ante el Congreso de
la Asociación de Montañas Andinas de Jujuy, Argentina 2005, donde se recolectan
como insumos varios proyectos piloto que otras organizaciones estarían realizado en
tramos asociados a los caminos ancestrales andinos y se refuerza otra alianza con el
Instituto de Montaña (IM), con el cual la UICN ya sostenía varios nexos a propósito de
la Gran Ruta Inca (Recharte ed., 2007: 8).
Para el 2006, la SGCA conjuntamente con la oficina de UICN-Sur y con el
apoyo de los técnicos del Instituto de Montaña organizaron un taller de expertos en el
Cusco los días 27 y 28 de junio de ese año, contando con el apoyo financiero que se
había comprometido con la cooperación internacional española.
En esta reunión participaron alrededor de treinta instituciones promotoras
públicas y privadas de diferentes actividades culturales y de conservación en la ruta de
Bolivia, Ecuador y Perú, incluyendo algunas autoridades patrimoniales de dichos países.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!#'!Esta información se encuentra disponible en los documentos de la Secretaría General de la CAN sobre las reuniones citadas.
69
Los resultados de este taller fueron sistematizados en un solo documento denominado
“La Gran Ruta Inca y el uso sostenible de la biodiversidad en los países de la Región
Andina: explorando experiencias y potencialidades”, que se publicó en septiembre del
2007.
A partir de este taller, se logran recopilar doce experiencias de conservación y
uso sostenible de la biodiversidad en los países del trópico andino, entre los cuales se
cuenta con el proyecto de nominación del Qhapaq Ñan para la Declaratoria de
Patrimonio Mundial por parte de la UNESCO. Esta sistematización, fue importante para
las organizaciones aliadas UICN y la SGCA porque les permitió establecer nuevas
alianzas y en el futuro poder coordinar los esfuerzos entre los diferentes actores que
ejecutan actividades de investigación o de conservación en la región andina vinculadas
con la GRI.
Entre los consensos logrados por los participantes a este taller se concluyó que
debe fortalecerse la integración andina en los procesos locales y posicionar a las
comunidades y dueños del territorio como los líderes de la gestión de la GRI, es decir
que la capacidad de respuesta de su conservación al final sea asimilada por los
gobiernos y comunidades locales (Recharte ed.; 2007:36).
Además, los involucrados consideraron que el posicionamiento a los niveles
nacional, regional y global de la GRI se lo hiciera desde la perspectiva de identidad y de
derechos que poseen los habitantes ubicados en el territorio cercano a los caminos
ancestrales y a las áreas protegidas involucradas, con la finalidad de que puedan
armonizarse las políticas sociales nacionales con las políticas e iniciativas de
conservación bajo el marco de la Estrategia Regional de Biodiversidad y el uso
sostenible de los recursos naturales, especialmente hídricos, con medidas relacionadas a
los impactos de los fenómenos naturales causados por el cambio climático; y dentro de
un modelo de conservación que pueda crear capacidades de gestión territorial respecto
del “paisaje andino”74 (Recharte consultor 2007: 6 y 37).
Entonces, como una acción de seguimiento a las recomendaciones del taller de
expertos mencionado, nace el proyecto “estrategias de intervención para el diseño de
proyectos de usos sostenibles de la biodiversidad en paisajes asociados a la Gran Ruta
Inca” que toma a la ruta como un eje articulador de los paisajes altoandinos y una
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!#* Ver definición en el glosario !
70
plataforma que convoca al rescate de la memoria social sobre la subsistencia del
entorno, lo cual repercutiría positivamente en la conservación de los ecosistemas75.
Después de la realización del taller, en mayo del 2007 las autoridades del
CAAM en Santa Cruz Bolivia decidieron que debería establecerse oficialmente la
“Propuesta de uso y conservación de la biodiversidad asociada a la red de caminos
prehispánicos, principalmente la Gran Ruta Inca”, porque ven en este proyecto un eje
articulador de la conservación de la agrobiodiversidad de los pueblos andinos y su
cultura76.
A partir de este momento, la UICN comienza otra fase que busca adaptar la
propuesta de la “Gran Ruta Inca” y para ello debió proveerse de los insumos que le
permitiesen establecer los lineamientos necesarios para la gestión de la red de áreas
protegidas conectadas por un gran corredor, a través del concepto del “paisaje cultural”.
Cabe mencionar que el “paisaje cultural” es la figura que esta organización y sus
aliados consideraron mejor se adaptaría a su propuesta para la gestión del territorio;
tomando en cuenta que existe una estrecha conexión con los temas de patrimonio, en
este caso el patrimonio natural, por lo que esta figura está contemplada dentro de los
instrumentos internacionales del régimen de patrimonio mundial y constituye el nexo
necesario para crear las capacidades locales en las comunidades que habitan en estos
territorio. Además, la propuesta de conservación del Qhapaq Ñan como “itinerario
cultural” estaría complementada con esta otra figura (Torres; 2008; 9-11).
La nueva fase comenzó en el 2008 con la exploración de los territorios en un
trabajo de campo cuyo objetivo era el de recopilar información sobre el grado de
conocimiento de los caminos y las condiciones de vida presentes en varias comunidades
locales de Bolivia, Ecuador y Perú ubicadas dentro de áreas protegidas asociadas a los
caminos ancestrales.
En Bolivia se organiza una caminata en la ruta “Curva-Pelecucho” que está
dentro del Área Natural de Manejo Integral Nacional Apolobamba y se entrevista a
varios líderes comunitarios y al gobierno local. Mientras que, en Ecuador la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!75 Información obtenida de: http://www.iucn.org/es/sobre/union/secretaria/oficinas/sudamerica/sur_proyectos/?1101/La-Gran-Ruta-Inca-Un-recorrido-de-aprendizaje-para-la-conservacion-y-la-vida [12/12/2009] 76 Información obtenida del “Acuerdo entre la Secretaría General de la Comunidad Andina, la Oficina Regional para América del Sur de la UICN y el Instituto de Montaña”, dado en Lima a los quince días del mes de julio del 2009. En esta misma fecha (31 de mayo de 2007), en Santa Cruz, también se firmó un “memorandum de entendimiento” entre la Secretaría General de la Comunidad Andina y la UICN-Sur para apoyarse mutuamente en varias actividades respecto de la Agenda Ambiental Andina, el Cambio Climático y la Gran Ruta Inca; entre otras.
71
investigación tuvo lugar dentro del Parque Nacional Sangay en el tramo que va desde
Achupallas a Culebrillas y termina en Ingapirca, donde se tuvo contacto con las
comunidades de Huanca Pallaguchi y Cochapamba ubicadas en la provincia de
Chimborazo; y en el Perú, el Instituto de Montaña se encargó de recopilar información
del tramo denominado como el Inca Naani que está asociado al Parque Nacional
Huascarán, en el tramo que va desde Pomapunco a Huanuco Pampa, donde se ubican la
comunidad campesina de Santa Cruz de Pichiu y el Centro Arqueológico Huanuco
Marka (Torres ; 2008:5).
De la información obtenida en las comunidades locales y otros insumos
adicionales, entre ellos las recomendaciones de los expertos del Taller de Cusco del
2006, se elaboró un documento de trabajo denominado “Lineamientos para la Gestión
de paisajes naturales – culturales asociados a la Gran Ruta Inca y criterios para
priorizar tramos”. Para la convalidación de este documento, se convocó abiertamente a
las personas e instituciones público y privadas que puedan estar interesadas en el tema
para que participen en el foro electrónico “ Estrategia de intervención en la Gran Ruta
Inca: un recorrido de aprendizaje para la conservación y la vida” que se realizó del 11 al
22 de agosto del 2008.
En el foro a más de trabajar sobre el documento central de los lineamientos, la
UICN-Sur buscó que los participantes puedan identificar acciones prioritarias y
emergentes para los sitios de intervención; así como, pautas de gestión del paisaje
natural y cultural77. Las observaciones que se dieron en el foro fueron incluidas en la
versión final de dicho documento, que se publicó en septiembre de 200878.
En este documento se abordaron aspectos históricos y arqueológicos de los
caminos ancestrales andinos, dentro de un marco conceptual 79 para la conservación de
las áreas protegidas, adaptando la nueva propuesta respecto de la importancia de la
dimensión de lo sagrado dentro de la conservación de éstas áreas y el desarrollo
sostenible.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!## Información que proviene de la invitación extendida por la UICN-Sur al Foro Electrónico mencionado[2/08/2008].!#,! EL documento final sistematizado cambió el nombre por “Lineamientos para la Gestión Sostenible de Paisajes asociados a la Gran Ruta Inca y criterios para la priorización de tramos” 79 El marco conceptual se basó en la información proveniente de las caminatas de Ricardo Espinoza (2002) y de los textos de autores como Xavier Lajo (2005) dirigente indígena, economista y sociólogo cuyos estudios y publicaciones se han centrado en la cosmovisión andina y con quien además, quienes preparan el documento borrador sostienen una larga conversación en abril del 2008, del cual parte la información constante respecto de la cosmovisión andina.!
72
Así la propuesta de la GRI, no solo trata al patrimonio natural sino también
aborda temas sobre el patrimonio arqueológico y el patrimonio inmaterial o cultura
viva80 desde el conocimiento local. En términos generales se elaboró una metodología
de intervención, cuyos lineamientos se esperan puedan ser articulados en el diseño de
políticas públicas y en las acciones gobiernos locales, regionales y nacionales,
obedeciendo a procesos de descentralización (Torres; 2008)
Hacia fines del 2008, específicamente en noviembre, las autoridades ambientales
del Ecuador y Perú participan con los socios regionales (UICN-Sur y el Instituto de
Montaña) en una reunión de trabajo sobre el uso y la conservación de la biodiversidad a
lo largo de la GRI y priorizaron como zonas de trabajo las siguientes áreas protegidas:
En el Ecuador el Parque Nacional Sangay y el Parque Nacional Cajas; y en el Perú, el
Parque Nacional Huascarán y la Reserva Paisajística Nor Yauyos-Cochas81.
En el año 2009, ocurren varios acontecimientos relacionados con este proceso, el
primero en el mes de febrero, cuando una vez más, en el XVII Comité Andino de
Autoridades Ambientales (CAAM) las autoridades ratifican el apoyo a la GRI y en este
caso al desarrollo del “programa sobre uso sostenible de la biodiversidad en las áreas
protegidas asociadas a la red de caminos prehispánicos, principalmente asociados a la
Gran Ruta Inca y otros ramales parte del sistema vial andino”. Adicionalmente,
reconocieron el apoyo de la cooperación española al programa y solicitaron a la
Secretaría General la posibilidad de que participen Colombia y Bolivia en la
implementación de las actividades del programa82.
El otro acontecimiento sucede en Quito, los días 15 y 16 de abril, cuando la
entonces Ministra de Coordinación de Patrimonio Natural y Cultural del Ecuador83,
Doris Solís, convocó a una reunión a las autoridades de patrimonio y ambiente de los
seis países participantes en la nominación del Qhapaq Ñan como Patrimonio Mundial
para que firmaran conjuntamente una declaratoria que les comprometiera a realizar un
trabajo intersectorial conjunto. Sin embargo, esta invitación fue criticada fuertemente
porque los equipos de los países ya venían realizando un trabajo intersectorial y más
bien el convenio era una forma para comprometerlos a aplicar la Estrategia Regional de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!,)!Término que aparece y es tratado en el documento (Torres a.; 2008: 22-23)!!,%!Ibidem (43) 82 Ibidem (43)!,' Hoy Ministerio Coordinador de Patrimonio, nombre que cambia tácitamente con el nombramiento de la Ministra de Coordinación de Patrimonio, María Fernanda Espinoza mediante Decreto Ejecutivo No. 102 del 19 de octubre de 2009. El Decreto Ejecutivo de creación de este Ministerio fue 117-A del 15 de febrero del 2007.!
73
Biodiversidad en la Gran Ruta Inca, agregando que el documento preparado adolecía de
un claro desconocimiento del camino recorrido y de los antecedentes jurídicos
necesarios, por lo que no se llegó a acuerdo alguno y no se firmó convenio alguno.
El evento descrito causó confusión y un quiebre frente a la posibilidad de
aprovechar el momento para encontrar un respaldo de las autoridades patrimoniales de
la región a la propuesta de UICN, la misma que fue cuestionada en su denominación,
como Gran Ruta Inca84.
Luego de este revés, la Secretaría General de la Comunidad Andina decidió que
el perfil de la GRI debe ser más bajo y que no podría ser visto en el futuro como una
interferencia, condiciones que le permitirían continuar con su apoyo. El proyecto
entonces, comenzó a ser nombrado como “la red de caminos prehispánicos”,
conservando para ciertos documentos ambas denominaciones.
El 15 de julio del 2009, para continuar con el trabajo y dados los antecedentes
presentados, se firma en Lima un convenio entre la Secretaría General de la Comunidad
Andina, la Oficina Regional Sur –UICN y el Instituto de Montaña con el objetivo de
continuar con las actividades del “programa de gestión subregional del paisaje cultural y
natural de las áreas protegidas asociadas a la red de caminos prehispánicos,
principalmente la Gran Ruta Inca”. Las actividades a las que se comprometieron se
encaminarían hacia la conservación y uso sostenible de la biodiversidad en las zonas de
influencia elegidas para el efecto en el Ecuador y Perú85.
A la firma de ese convenio le siguió una reunión para la elaboración de un
cronograma de trabajo, una lista de actividades y la asignación de responsabilidades
entre las tres organizaciones comprometidas, evento que se realizó del 21 al 24 de julio,
coincidiendo con la reunión técnica del Qhapaq Ñan convocada por la Unesco y
organizada por el INC, cuyos alcances y contenidos fueron explicados anteriormente.
Finalmente, para cerrar este período de estudio, en el primer trimestre del 2009
se contrató una consultoría por parte de la UICN-Sur para la elaboración de un
documento técnico que será utilizado en la generación de capacidades locales que
pongan en práctica el nuevo modelo de conservación propuesto y descrito
anteriormente. Este documento titulado como “Paisajes y Caminos Ancestrales:
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!84 Información obtenida de conversaciones con funcionarios de las distintas entidades patrimoniales de los seis países en la reunión técnica en julio, Lima 2009 y del documento borrador presentado para la firma.!85!Información que proviene del “Acuerdo entre la Secretaría General de la Comunidad Andina, la Oficina Regional para América del Sur de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y el Instituto de Montaña”, dado el 15 de julio de 2009 en la ciudad de Lima.!
74
aprendiendo de su historia, sus valores naturales y culturales” fue publicado en julio
de ese año, como una guía de aprendizaje para ser distribuido entre las comunidades
locales.
Actualmente dicha guía ha sido entregada. Inicialmente, fue repartida en las
comunidades presentes en el tramo del Inca Naani que se encuentra cerca al Parque
Nacional Huascarán en el Perú en los primeros días de agosto del 2009, y luego, a
mediados de ese mismo mes se realizó el lanzamiento del libro en el Municipio de
Hatum Cañar cercano al Parque Nacional Sangay en el Ecuador. El propósito de este
instrumento es apropiar en el nivel local el sentido de la conservación de estos caminos
conjuntamente con el paisaje que los rodea y lo que representa en cuanto a su potencial
para el turismo comunitario.
2.3 Conclusiones: Análisis de interacciones a nivel internacional y regional
Para comprender el rol de las organizaciones internacionales aplicando la
metodología teórica de Jan Kooiman (2006), fue preciso observar la identidad con la
cual cada una de éstas actúan frente a los otros actores, tanto en el proceso de
nominación del Qhapaq Ñan como en la Gran Ruta Inca.
Tomando en cuenta que las interacciones vienen a ser útiles en el análisis sobre
las estructuras sociales y los sistemas políticos, se observó cómo éstas se realizan; es
decir, qué tipo de relaciones suceden y cómo se identifican cada uno de los actores, la
interpretación de su rol y sus inconsistencias; todo lo cual, se incluye en el estudio de la
gobernanza socio-política a través de los tres elementos de observación: complejidad,
dinamismo y diversidad, de los cuales, el último es el más importante.
De la visión o imagen que cada actor tenga de sí mismo y el conocimiento que
tengan los otros actores de él dependerá su forma de actuar, sus intereses y posiciones.
Por ejemplo, en el caso de investigar las interacciones de un personaje político, será
importante conocer su biografía, porque su pasado y su presente determinarán su
comportamiento en sus inter-relaciones con los demás (Kooiman; 2006: 12).
Por ente, al incluir en este capítulo la historia de las organizaciones
internacionales que en este caso se estudian, desde su constitución hasta las normativas
que actualmente las asisten, su estructura, fuentes de financiamiento y los miembros que
las conforman; se pretendió comprender si todos esos factores las colocan en cierto
75
lugar dentro de la comunidad internacional, desde el cual actúan, influencian y ejercen
su poder en las dinámicas que suceden en un proceso de gobernanza determinado.
Las organizaciones internacionales cuentan con recursos materiales,
posibilidades tecnológicas dentro de una especialidad de conocimientos, una imagen pre
determinada y poder de influencia dentro de la sociedad; todo lo cual es parte de su
nivel estructural y que determinan su nivel intencional, como se verá más adelante.
En los niveles de análisis internacional y regional se pudo observar que en los
procesos que son objetos de estudio de este caso, las dos grandes organizaciones
internacionales involucradas cuentan con más de sesenta años de antigüedad y que por
su experiencia, son el referente técnico reconocido a nivel internacional para temas
como el patrimonio y las áreas protegidas.
En el caso del Qhapaq Ñan la Unesco cumple con un doble rol: el primero,
ajustado a su condición jurídica dada por el régimen internacional de patrimonio que la
ubica en el lugar de autoridad supranacional frente a los Estados Miembros que han
aceptado formar parte de dicho régimen y el segundo, como coordinador del proceso de
nominación en tanto perdura la elaboración del expediente que será objeto de
calificación posterior.
El doble rol indicado lo asume aprovechando la super extructura que posee,
porque en esos dos momentos son órganos distintos de la misma organización que
asumen uno u otro rol. Para el caso de autoridad supranacional es el Comité de
Patrimonio Mundial el órgano ante el cual se somete la nominación auspiciada por los
seis países y su decisión es vinculante, porque de ella depende si es que el Qhapaq Ñan
es o no reconocido como Patrimonio Mundial de la Humanidad y cómo deberá hacerse
su cuidado o conservación al futuro. Por ello, inclusive el “plan de gestión y de manejo”
ha de ser aprobado al mismo tiempo que su inclusión en la lista indicativa, debido a que
éste constituirá el compromiso internacional aceptado por los países para su
conservación y, por tanto en un mandato al interior de cada Estado, en razón de una
decisión soberana de someterse a una autoridad supranacional para observar la
consecución de las obligaciones que se adquieren.
El cumplimiento de los compromisos asumidos son revisados de manera
sistemática y períodica en cada reunión del Comité y bajo la información de sus
organizaciones asesoras que permanente están cooperando en esta vigilancia, como lo
hace Icomos.
76
Cabe mencionar el papel complementario de asesor técnico que Icomos, otra
organización internacional, cumple en el proceso de nominación, puesto que esta
entidad juega también un rol relevante en el caso de estudio al asesorar y sugerir
respecto de la figura que se adoptará para categorizar el bien en el proceso de
nominación; ya que se ha encargado de la definición y elaboración de criterios para lo
que se considera como “itinerario cultural”.
El régimen de patrimonio es altamente reconocido por los miembros que lo
conforman y a pesar de que sus sanciones no son pecuniarias, si puede decirse siguiendo
a Kooiman, que se trata de un regimen “fuerte” porque está altamente
institucionalizado y goza de una gran confiabilidad entre sus miembros (Kooiman;
2006: 107), tanto así que en muchos casos la normativa internacional de patrimonio es
la que rige al interior de los países como única norma en la materia o la normativa
secundaria viene a ser un desarrollo de la misma. Subsecuentemente, la Unesco posee
una imagen imponente y de enrome influencia dentro del proceso como autoridad.
Otros elementos que reconocen la legitimidad del régimen de patrimonio y de
la Unesco es su nivel de coherencia, efectividad y durabilidad; tres caracteristicas que le
dan la posibilidad de que su intervención sea legitimada por los miembros que la
conforman.
A pesar que la organización internacional en cuestión pudo haber recibido en
ciertos momentos históricos enormes críticas por criterios polémicos sobre ciertos
aspectos que provocaron la salida de Sudáfrica (1956), los Estados Unidos (1984) y el
Reino Unido (1985)86, gracias a la gestión de sus autoridades su credibilidad se ha
incrementado a nivel global, logrando que los miembros retirados se reintegren. Se
destacan por ejemplo, el accionar de quienes han ejercido su Dirección General en las
últimas décadas como Federico Mayor Zaragosa y Koichiro Matsuura87 para impulsar el
trabajo de todos los demás órganos que la conforman, lo que, a su vez, ha permitido su
supervivencia por tantas décadas desde su creación y que sus decisiones sean tomadas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!86 Sudáfrica se retiró porque consideró que algunas de las publicaciones de la organización constituyeron una “injerencia en los problemas raciales” de ese país y volvió a unirse en 1994 bajo la presidencia de Nelson Mandela. (Unesco; 2009:26 y 27). Los Estados Unidos se retiraron porque la Unesco apoyó el proyecto NOMIC (Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación) porque reconocía el poder de los Estados para censurar a la prensa lo que iba en contra de la libertad de expresión, aunque hay otras versiones que fundamentan que las razones fueron por ver un a peligrosa influencia comunista sobre la organización, en todo caso, este país regresó en el 2003 ( Bernstein, Steven - FrontPage Magazine, octubre 2003 Is Unesco reformed? http://97.74.65.51/readArticle.aspx?ARTID=16114) ,#! Koichiro Matsuura emprendió importantes reformas para reestructurar y descentralizar el personal y las actividades de Unesco a fines de la década de 1990 (Unesco; 2009: 26 y 27)
77
en serio por los Estados Miembros, los cuales hacen los esfuerzos posibles cuando un
patrimonio mundial es calificado como “patrimonio en riesgo” por esta entidad
internacional. En otras palabras, esta identidad a través de sus acciones, se ha reforzado
con el tiempo.
Aquí podría decirse que a nivel internacional, dada la existencia de los
regímenes internacionales se configura una gobernanza que Kooiman la clasifica dentro
de los “co-modos” porque permite la intervención de las organizaciones internacionales,
como autoridades por sobre los Estados en función de su accionar soberano, pero son
éstos mismos los que al final deciden, ya que conforman los estamentos más altos del
mismo órgano y los que en acuerdo conjunto van construyendo el régimen.
No obstante en ciertos momentos, más bien lo que existe es una gobernanza
jerárquica internacional aceptada por los Estados Miembros, debido a que la forma en la
que se llevan a cabo sus interacciones en ciertas circunstancias dejan de ser
horizontales para convertirse en verticales, como cuando la Unesco asume su rol de
autoridad calificadora frente al estado del patrimonio mundial sometiendo a los países a
acatar sus decisiones y sanciones. De este modo, las organizaciones internacionales que
lideran un régimen internacional tienen un poder como jueces para mantener el orden a
este nivel.
En este caso la intervención o interferencia vertical establecida enfatiza a las
interacciones que distingen el accionar de los actores en los distintos niveles de
gobierno, al contrario de los interjuegos horizontales que dan más importancia a las
instituciones que operan al mismo nivel (Young; 2002:24). Puesto que, es claro que la
organización internacional se ubica en el nivel supranacional frente a los Estados y
demás actores al constituirse en una autoridad calificadora, visible en varios momentos
del proceso del Qhapaq Ñan, al principio cuando se acepta la iniciativa de nominación,
luego cuando se emiten las directrices operativas para la elaboración del expediente y
finalmente cuando va a decidir si este bien será reconocido o no como Patrimonio
Mundial de la Humanidad. En este momento se observa que las interacciones son
entonces hacia abajo o verticales y opera dentro de una gobernanza global jerárquica
dada por la adhesión de los Estados a un régimen internacional
78
Gráfico No. 1. Interacciones verticales al nivel internacional- UNESCO rol de autoridad 88
El otro rol, en cambio es realizado por el Centro de Patrimonio, esto es un
brazo más técnico de la Unesco que apoya a los países en la consecusión de sus
objetivos guiando los procesos de nominación y coordinando en este caso a más de un
actor.
De tal forma en el nivel internacional, lo que puede verse es que existe una
amalgama de modos de gobernanza o un meta- régimen (meta orden) de normas y
criterios necesarios, en donde el sistema de gobernanza internacional implementado, en
ocasiones incentiva a la cooperación y la interdependencia entre las naciones y en otras,
se constituye en un sistema de gestión tecnocrático de control (Kooiman; 2006; 107-108
y 183)89.
En el estudio de caso, por intermedio del Centro de Patrimonio el proceso es
coordinando y guiado conjuntamente con los seis países participantes. Su oficiosidad
ocurre desde una posición neutral y objetiva, como facilitador de acuerdos entre los
demás actores. Las interacciones que se dan son a nivel regional y de forma horizontal.
Aunque es en este momento, en el que se dan la mayoría de dinámicas del proceso con
los países que poseen identidades diferentes y no actúa la Unesco como una autoridad
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!,,! En el gráfico No.1 se representan las interacciones verticales dadas por influencia de las organizaciones internacionales como autoridades supranacionales, caso de la Unesco y el poder vinculante del régimen internacional sobre normativas nacionales y locales!,$!Esta es una interpretación del texto del autor citado para el análisis dado, con un cierto sesgo de la autora de esta investigación, de acuerdo a las interacciones observadas.!
79
formal, por lo que tampoco hay dominación, ni subordinación y los interjuegos están
marcados por la búsqueda de metas por una colectividad de actores
Gráfico No. 2 Interacciones a nivel regional- UNESCO (rol de coordinación)90
De acuerdo con Kooiman, en un sistema de gobernanza es tan importante el
rol de líder como el de coordinador, porque éste es aquel que se encarga de la resolución
de todas las complejidades que ocurran y por lo general es un papel que no todos los
actores quieren asumir. Pero, las organizaciones cuentan con ciertas capacidades en este
sentido porque los mecanismos de coordinación son herramientas frecuentemente
utilizadas en sus interacciones al interior de los gobiernos y para las relaciones entre los
Estados. Los orígenes de esta labor tienen que ver con la división de responsabilidades,
la diferenciación de funciones y la especialización de estas entidades, que puede
relacionar unos actores con otros en determinadas materias, de forma que se provee al
sistema de gobernanza de una acción racional de coordinación.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!$)!En el gráfico No. 2 se representan las interacciones de los países que se mantienen alrededor del Centro de Patrimonio de la Unesco cuando ésta ejerce su rol de ente coordinador. Las relaciones son horizontales, pero cada actor tiene un poder de influencia distinto por lo que cada círculo representa su identidad y poder de influencia dentro
del proceso"!
80
La función de quien coordina demanda que los actores establezcan relaciones
de interdependencia, por lo que demanda mayores esfuerzos respecto del intercambio de
información. La coordinación no es lo mismo que colaboración o cooperación, porque
se trata de una labor más formal y es aplicada dentro del marco institucional (Kooiman;
2006: 72 y 73); el cual para el caso de la Unesco se ejecuta con mayor solvencia gracias
a las oficinas regionales y nacionales que permiten dar el seguimiento y el apoyo
oportuno. En el marco de desarrollo del Qhapaq Ñan, ha jugado un rol importante de
apoyo al Centro de Patrimonio, la representación de esta organización en el Perú, la que
se encargó de sistematizar las propuestas y acuerdos alrededor del “plan de acción
regional”.
Al mismo tiempo los países al solicitar la coordinación al Centro de Patrimonio
Mundial, según la gobernanza interactiva, aceptaron perder un poco de su autonomía y
dejar un poco de incertidumbre dentro del proceso que demanda acuerdos conjuntos,
porque no pueden controlar todos los factores, ni saber lo que los otros participantes
quieren en sus intenciones ulteriores (Kooiman; 2006: 73). A pesar, de que en el caso
del Qhapaq Ñan, como la meta es la misma, son pocas las eventualidades o las sorpresas
que pueden pasar, pero no quiere decir que no sucedan.
En todo caso, se concluye que el rol de coordinación demanda tiempo, energía y
otros recursos, por lo que sin una clara idea de las metas y los resultados esperados, lo
que se invierte en el proceso, podría diluirse en discusiones poco útiles. Por eso, Rogers
y Whetten91 observan tres ventajas cuando es una organización la que hace las
actividades de coordinación: 1) como medio de elevar la calidad de los servicios o
productos que entrega, 2) como una manera de evitar la duplicación y mejorar la
eficiencia y 3) hacer frente a la escasez de recursos mediante el intercambio de ellos.
Caso contrario, una mala coordinación de las interacciones podría traer resultados poco
óptimos, costosos e ineficiencia en el accionar de los actores del sistema integrado
(Kooiman; 2006: 73).
Para el caso del proceso de nominación, la Unesco al no haber tenido una idea
clara sobre la categoría del bien que correspondía para la inscripción del bien, ha traído
como consecuencia que la discusión sobre si se lo inscribe como “itinerario cultural”,
como “paisaje cultural” o como un bien mixto haya tomado prácticamente ocho años,
desde el 2001 hasta el 2009, en que se decidió definitivamente que sería como
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!$%!Autores citados por Kooiman en su texto.!
81
“itinerario cultural”, definición que fue posible por la asesoría de Icomos en estos
últimos años y sus documentos técnicos. Esta falta de determinación del tipo de
categoría bajo la cual se nomina al Qhapaq Ñan también ha causado problemas en el
levantamiento de información y retrasos en el registro.
Evidentemente, esta situación al ser la primera nominación de este tipo era de
esperarse, ya que sienta las bases para futuros procesos, como podría ser “la Ruta de la
Seda” en el Asia y porque es la primera vez que esta organización se enfrentó al reto de
coordinar tantos países en una misma nominación.
Las categorías mencionadas no han sido totalmente desarrolladas, son nuevas y
requerían de otros insumos, como los aportados por Icomos para tomar una decisión
adecuada; más otros factores, como el hecho de que UICN, al tener su propia propuesta
de conservación sobre las rutas le convertía en juez y parte del proceso, lo que ha
dificultado su inclusión como organismo asesor para este caso frente al Centro de
Patrimonio y el propio Comité.
Cabe mencionar, que la figura de “paisaje cultural” que le habría tocado
desarrollar de manera oficial a la UICN, no está clara al momento en cuanto a las
especificidades que se requieren para recolectar la información y para crear las
capacidades suficientes en los países, por lo cual la decisión se inclinó hacia los
“itinerarios culturales” que de por si, ya demandaría grandes esfuerzos y recursos por
parte de todos los países.
Por otro lado, los otras dos condiciones de Rogers y Whetten si se cumplen
como ventajas, por cuanto la coordinación del Centro de Patrimonio ha permitido que
los conocimientos del Perú en el área de la investigación arqueológica, se potencien y
sean compartidos hacia los otros países, lo que ha ayudado en especial en el caso de
Bolivia a rehacer los tramos, cuando la investigación se perdió debido al cambio de
gobierno.
El obtener una metodología única de registro y de fichas también permite que no
se dupliquen funciones y sea más eficiente el trabajo. Todo ello, sin contar que ha
cumplido una fuerte labor de lobbying o cabildeo frente a la cooperación internacional
para potenciar la escasez de los recursos económicos y poder obtener ayudas financieras
extras al proceso para poder realizar las reuniones técnicas y coordinar todo el trabajo,
ya que el aporte de los países en su mayor parte ha servido para la investigación y
82
registro de los caminos, pero no cubre las actividades y reuniones de coordinación
técnica.
El apoyo técnico ha sido importante por parte de la Unesco y la consecución de
recursos económicos, pero políticamente no habría sido posible, si los gobiernos en más
de una ocasión a través de las declaraciones presidenciales no hubiesen expresado su
respaldo público, inyectando fuerza al proceso y permitiendo la institucionalización en
cada país; es decir que las fuerzas económicas y políticas que han apoyado al proceso
son parte de las dinámicas que lo han influenciado y permitieron que la realización de
las metas y propósitos del mismo sean viables.
Gráfico No. 3 Fuerzas de apoyo y recursos en el Qhapaq Ñan92
En cambio, en el proceso de la Gran Ruta Inca la UICN toma un papel más
protagónico, es la organización que lidera el proceso con un fuerte apoyo de la
Comunidad Andina, especialmente de uno de los organismos comunitarios, la Secretaría
General.
Dentro del análisis de los elementos de la acción en las interacciones, el rol del
actor como líder es el que provoca que se activen las demás relaciones y el sistema en si
mismo, inicia los procesos y de ahí su importancia en la gobernanza, porque este actor
socio político impulsa la generación de acciones para originar los cambios y crear
nuevas bases en la sociedad. Sus intervenciones son legitimadas por el reconocimiento
de los demás actores de su posición de liderazgo y su influencia en las dinámicas que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!92 El gráfico No. 3 representa a las fuerzas políticas y económicas de respaldo que han sostenido el proceso de nominación del Qhapaq Ñan durante estos años.
83
ocurren en el sistema, seguidos por las siguientes características: poder, intercambio y
motivación93. El poder basado en los recursos que posee, el intercambio dado en la
naturaleza recíproca de las transacciones a largo plazo entre los otros líderes u aliados y
la motivación observable en el refuerzo permanente de su rol por la retroalimentación
de sus actuaciones (Kooiman; 2006: 66).
En el proceso que busca la conservación de las áreas protegidas asociadas a
los “caminos prehispánicos” (nombre que tambien se adopta a la GRI), la UICN ha
colocado todos sus recursos técnicos y de aliados como el Instituto de Montaña, con
quien mantiene relaciones de reciprocidad para fundamentar y consolidar la propuesta a
nivel regional. Mientras que, su accionar se refuerza permanentemente por la
retroalimentación observable en los documentos que fundamentan y desarrollan la
propuesta, los cuales son construidos con la ayuda de otros actores en diferentes niveles,
especialmente a nivel local.
Las actividades que han sido auspiciadas por la Comunidad Andina y co
elaboradas con el Instituto de Montaña fortificaron las relaciones entre estos tres aliados
que soportan la propuesta y lograron que ésta sea más visible en la subregión, pues la
GRI cuenta con casi el mismo tiempo de duración en cuanto a su consolidación respecto
del proceso de nominación del Qhapaq Ñan; ya que, a pesar de haber comenzado
técnicamente después de dos años que la nominación, la idea empezó a forjarse en el
2001 debido a la iniciativa presentada por Ricardo Espinoza, luego de sus caminatas por
los tres países: Ecuador, Perú y Bolivia.
Sin embargo, las relaciones de los promotores de la GRI con los países no se
han consolidado, por cuanto no tienen un solo interlocutor con el cual tratar; ya que la
UICN y sus aliados deben entablar contacto tanto con las autoridades patrimoniales,
como con las autoridades ambientales de los tres países andinos sobre los cuales se
pretende aplicar la propuesta. Cada uno de los aliados debe trabajar por el mismo
objetivo utilizando de forma sutil pero estratégica sus capacidades, poderes, influencia y
estructura para poder actuar en cada uno de los países sobre los cuales se pretende
aplicar la propuesta, para ello la definición de responsabilidades y actividades es
escencial.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!$'!El autor sigue en este caso a otros autores que consideran estas características, Torstendahl y Burrage (1990).
84
Gráfico No.4 Interacciones a nivel regional de la UICN y sus aliados94
A diferencia del proceso de nominación del Qhapaq Ñan que está circunscrito
dentro de un régimen de patrimonio reconocido por los Estados y sujeto a una
normativa internacional, la propuesta liderada por la UICN es una iniciativa, que si bien
está reforzada posibilidad de aplicar la Estrategia Regional de Biodiversidad (ERB), no
llega a ser vinculante para los países. La ERB sólo es una declaración comunitaria para
impulsar proyectos de conservación a nivel regional, pero no es parte de la normativa
comunitaria, de manera que se deja a la discrecionalidad de los gobiernos aceptarla o no
para ser implementada
Las interacciones en este contexto son horizontales y semi-formales,
impulsadas por la generación de aliados y de trabajo en red de otros actores que trabajan
en otros niveles y puede buscar la solución de los problemas locales, como sucede con
esta propuesta que forma parte de una estrategia andina que impulsa proyectos de
desarrollo sustentable en las comunidades asociadas a las rutas.
El apoyo generado por las autoridades ambientales en las declaraciones del
CAAM hace que las relaciones sean semi-formales, apoyadas en compromisos
regionales y en la imagen que tiene la UICN frente a los países por ser la organización
técnica especializada con enorme influencia internacional, que a pesar de no estar
respaldada por un régimen, ha logrado convertir a las categorías de áreas protegidas en
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!94 En el gráfico No 4 se observa el rol de la UICN como líder del proceso apoyado por sus dos aliados uno técnico y el otro político quienes conjuntamente interactúan en el proceso y la UICN también lo hace de forma específica con cada uno de los países andinos sobre los que se pretende aplicar la propuesta de la GRI. Las interacciones son horizontales, semi-formales y discrecionales.
85
el referente para su armonización a nivel global. Los países incluyendo el Ecuador,
están reclasificando sus categorías conforme a la lista de UICN para poder entablar un
diálogo común con otros países sobre la protección de estas áreas.
Quienes trabajan para esta organización internacional son concientes del poder
de influencia que tiene en las relaciones internacionales y en la creación de políticas
publicas nacionales, razon por la cual plantean un nuevo marco conceptual de
conservación en las áreas protegidas donde la dimensión sagrada o cosmovisión de los
pueblos originarios que puedan existir a su alrededor sea revalorizado y potenciado para
su mantenimiento.
Cabe mencionar que la propuesta de UICN va de la mano del reconocimiento
de los “modos de vida ancestrales” en la esfera de lo internacional como elemento de
conservación in situ, donde se relaciona el establecimiento y zonificación de las áreas
protegidas a dos elementos: la biodiversidad y el desarrollo socio – económico en la
esfera local de su manejo (Morán; 1990, 168).
Esta consideración de las fomras de vida de los pueblos deriva en la
elaboración y creación de nuevas estrategias y metodologías que pueden evitar la
expulsión de grupos étnicos y más bien reforzar su posición como parte de la diversidad
a mantenerse95, demandando al tiempo de políticas públicas y planes que tomen en
cuenta tanto los aspectos culturales como los económicos y de protección de la
naturaleza.
! Sin embargo, esta puede ser una forma de proponer nuevos conceptos y
mecanismos para el control y subordinación en los procesos de cambio cultural vía
planes de manejo, presuponiendo que estos pueblos que tienen orígenes ancestrales no
tienen un record predatorio en el uso de los recursos, lo cual podría ser así; pero, esta
presuposición podría inducir a ciertos errores. Por ejemplo, no contempla a otros actores
sociales locales como residentes y grupos sociales campesinos que se han asentado
posteriormente, es decir podría no contemplar que hay cambios en el tiempo y en el
espacio. En consecuencia, es necesario abrir el paraguas hacia otra definición legal que
permita la identificación y caracterización de otros agentes que habitan o planean
establecerse en áreas protegidas (Barreto Filho; 2009: 125), regulando así también las
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!95 En la XII Asamblea General de la UICN en Zaire, 1975 se hizo un primer llamamiento a esta urgencia por establecer políticas públicas en torno a estos pueblos ancestrales (traditional people) cuando su presencia no afecte la integridad ecológica de las áreas protegidas y no desplacen a los indígenas o causen problemas en sus modos de vida tradicional. (Amend & Amend; 1992: 461).
86
relaciones entre diversos participantes y asegurando una distribución equitativa en el
plano socio-local de los costos y beneficios de la conservación.
La propuesta de la GRI para poder proseguir a través de estos años ha recibido
diferentes aportes que han sido conseguidos por la UICN y por la Secretaría de la
Comunidad Andina, siendo uno de sus mayores aportantes la Agencia de Cooperación
Española (AECID), pero también han aportado económicamente otras entidades
internacionales como nacionales de Perú y Bolivia como se mencionó anteriormente.
Este apoyo financiero es el que permite que los documentos que respaldan la propuesta
tales como los lineamientos, el estudio de las potencialidades en torno a la ERB, entre
otros puedan ser elaborados de manera participativa y socializados con otros actores.
Subsecuentemente, dicha propuesta no habría prosperado a no ser por el
respaldo político brindado por las autoridades y organismos de la Comunidad Andina,
por el apoyo técnico de otras organizaciones internacionales y el apoyo financiero de la
cooperación internacional.
Gráfico No. 5 Fuerzas de apoyo y recursos en la Gran Ruta Inca96
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!96 El gráfico No. 5 representa la suma de las fuerzas políticas, económicas y técnicas que apoyan y permiten el sostenimiento de la propuesta de la GRI a lo largo del período de estudio.
87
Por otra parte, el Qhapaq Ñan es un proceso que también derivará en
consecuencias al futuro respecto del patrimonio mundial porque desarrolla el
significado de una categoría nueva de patrimonio como es el “itinerario cultural” y será
un procedimiento base que podría ser utilizado como ejemplo para la nominación de
otras rutas de similares características y dimensión, donde el trabajo conjunto de los
países para investigar, idear metodologías de trabajo conjunto y llegar a arreglos tanto
para la nominación como para la administración conjunta es lo que ha hecho de este
proceso en un desafío internacional y regional, con enormes expectativas a futuro para
la Unesco y para el desarrollo del patrimonio mundial de la humanidad.
De hecho una de las indicaciones dadas en la reunión técnica de julio de 2009
fue que los países deben comparar este proceso con otros realizados en el pasado y los
que podrían realizarse en el futuro para dimensionar su importancia para la humanidad
dentro de lo que significa el valor único y excepcional del bien patrimonial compartido
por varias naciones.
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88
Capítulo III: La gobernanza a nivel nacional: implementación de los acuerdos
para la nominación del Patrimonio Mundial y la respuesta de las entidades de
gobierno ante la propuesta de UICN
!
3.1 Implementación de los acuerdos sobre la nominación del Qhapaq Ñan
3.1. La implementación de los acuerdos sobre la nominación del Qhapaq Ñan en el
Perú
Perú posee un alto flujo de turismo cultural, por lo que la conservación de bienes
patrimoniales es parte de sus prioridades nacionales, debido a que los ingresos que
dejan las actividades turísticas constituyen una proporción considerable del producto
interno bruto. Adicionalmente, posee en su territorio más del 70% de evidencias físicas
arqueológicas del total del sistema vial que representa el “Qhapaq Ñan” (INC a,
2009:16), de manera que su reconocimiento tiene una especial connotación por razones
relacionadas con sus valores histórico-culturales, pero también económicas y servirá
para potenciar aún más a este país como uno de los puntos culturales más importantes
del mundo.
Posiblemente, las razones anteriormente anotadas fueron las que animaron al
Instituto Nacional de Cultura para presentar la iniciativa de nominación ante la Unesco,
pero además es un proyecto bandera del Perú, que ha sido heredado de un gobierno a
otro en estos años.
Desde el primer momento que se presenta la iniciativa, al interior del país se
observó su gran importancia y el entonces Presidente provisional Valentín Paniagua le
otorgó su respaldo político mediante el Decreto Supremo No. 031-2001-ED de 19 de
mayo de 2001 en el que declaró: “ es preferente interés nacional la investigación,
identificación, registro, protección, conservación y puesta en valor de la red de caminos
existentes en el Imperio Incaico dentro del territorio nacional” y para su
implementación creó la Comisión Nacional del Qhapaq Ñan por Decreto Supremo 039-
2001 de 7 de junio de ese mismo año (INC a; 2007: 1)97.
Con posterioridad, la Ley 28.260 del 2001 otorgó al Decreto Supremo la fuerza
de ley, incrementando la importancia nacional del rescate del sistema vial ancestral que !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!$#!Los datos obtenidos en este párrafo y en los dos posteriores pertenecen a un documento realizado en el 2007 que describe el “inicio del programa” en un resumen ejecutivo y que pertenece a una serie de documentos publicados en ese año y difundidos en la página web institucional que ya no se encuentran disponibles. Visualización y descarga: 17/05/2008 (ver bibliografía).!
89
representa el Qhapaq Ñan y se instauró como “proyecto país”, cuyo alcance va más allá
de la búsqueda de la declaración de patrimonio mundial, debido a que se pretende que
este proyecto pueda revalorizar la identidad cultural nacional, con beneficios sociales
para los pueblos asentados alrededor de dichos caminos.
En la Ley mencionada, también se estableció el Programa Qhapaq Ñan cuyos
gastos correrían con cargo a los presupuestos institucionales de las entidades
involucradas, sin demandar recursos adicionales al tesoro público. El monto establecido
en el Decreto Supremo 035-2001 ED del 17 de mayo estableció que sea el 30% de los
ingresos recaudados por la Dirección Departamental del Cusco las que serían destinados
exclusivamente al Qhapaq Ñan y de ese mismo porcentaje la mitad se destinó a las
investigaciones realizadas en el mismo departamento y la otra mitad en el resto de
regiones del país (INC a; 2007:1).
Se concibe, entonces, el Programa Qhapaq Ñan como una herramienta que
vincula el patrimonio material con el patrimonio inmaterial, une a las poblaciones de los
países andinos y reúne los aspectos sociales, políticos y económicos de los pueblos que
al mismo tiempo alienta la investigación, exige mayores capacidades para la
conservación y el fortalece la identidad regional, nacional y local (INC a, 2009: 2).
Consecuentemente, el organismo estatal encargado de llevar a cabo el Programa
Qhapaq Ñan es el Instituto Nacional de Cultura (INC), el cual a propósito de este
programa adapta una estructura especial destinada a su ejecución. De esta manera, se
establece como autoridad máxima para dicho programa a la Comisión Nacional del
Qhapaq Ñan creada por el Decreto Supremo mencionado, cuya función ha sido la
elaboración de las directrices nacionales, las cuales pasan por el visto bueno de la
Dirección Nacional y se ejecutan por intermedio de la Coordinación Técnica Nacional
del Qhapaq Ñan y la Coordinación para el Proceso de Nominación98
A partir de la estructura orgánica nacional descrita se desprenden dos unidades
ejecutoras o secretarías técnicas, una con sede en Lima que se encarga de todos los
tramos del territorio nacional excepto los localizados en Cusco, de los cuales se ocupa la
secretaría localizada en dicha región99.
Cada una de las unidades ejecutoras tiene cuatro componentes de investigación:
arqueológico, etnográfico, ambiental – geográfico y geomático, con un personal
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!$,!Información obtenida de la presentación del Perú en la reunión técnica de julio, Lima 2009"!$$!Ibídem anterior !
90
compuesto entre cuatro y dos profesionales por componente, más algunos asistentes. La
unidad ejecutora nacional con sede en Lima tiene un mayor número de profesionales
debido a que se subdivide en varios equipos multidisciplinarios de investigadores,
conformados así para seguir la división del país en macrorregiones, éstas son: norte,
centro, centro sur y sur (GC, 2009). El número de profesionales que aproximadamente
trabajan o han trabajado en este programa está cerca de los ochocientos (MB, 2009).
La metodología de trabajo aplicada en los distintas áreas obedeció a un proceso
participativo de los investigadores de varios equipos. En el ámbito arqueológico el
reconocimiento y registro se llevó a cabo desde la superficie sin llevar a cabo
excavaciones; en tanto que, en el componente etnográfico el registro se realizó de tal
forma que reflejase las condiciones socioeconómicas, manifestaciones culturales,
formas de organización, capacidades de gestión colectiva y mecanismos de
participación social. Por último, en el componente geográfico el trabajo se organizó en
tres fases: a) pre campo con inclusión de búsqueda bibliográfica, b) campo con
recolección de datos in situ (observación directa y entrevistas a los pobladores) y c) de
gabinete con evaluación y sistematización de la información recogida (GC; 2009)100.
En el 2002 se aprobó el primer plan de actividades cuatrienal hasta el 2006, con
lo cual partió el proceso de investigación y a este año se lo consideró como el inicio de
la primera fase de ejecución del mismo. Este plan fue una hoja de ruta que desarrollaría
los siguientes pasos: identificación, registro, protección, conservación y puesta en valor.
(INC b; 2009:1)
Los pasos a seguir debían cumplir objetivos específicos, así que se establecieron
cinco objetivos. El primer objetivo fue el de trabajar desde una visión multidisciplinaria
para efectuar la investigación, el catastro y la catalogación de los tramos y no se limitó
a los caminos sino también a los sitios arqueológicos, las poblaciones y los paisajes que
se encuentran a su alrededor. Mientras que, el segundo objetivo buscó la participación
de los gobiernos y comunidades locales, para lo cual, se firmó un convenio con el
Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES)101 en el año 2002 para
que recopile la información social y educativa sobre las comunidades locales y elabore
propuestas de delimitación de cuarenta sitios en las regiones de Lambayeque, La
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!100! Esta metodología aplicada se la puede observar en la publicación de los trabajos de la Campaña 2004 , específicamente en el tramo entre Xauxa y Pachacamac (INC; 2004: 10 y11) 101 Este es un Programa Nacional del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, cuyo rol es promover inversiones efectivas para el desarrollo social de los gobiernos municipales. http://www.foncodes.gob.pe/mquienes.htm [19/12/2009]
91
Libertad, Ancash, Huanuco, Pasco, Junín, Lima, Ica, Ayacucho, Arequipa, Puno y
Moquegua con la finalidad de promover a futuro capacidades de gestión sostenible
(INC b; 2009: 2,3).
El tercero concerniente con la puesta en valor, se ejecutó mediante la
elaboración de un plan de acción sobre el valor de los sitios arqueológicos
comprendidos en el sistema vial, de manera que sean convertidos en medios culturales y
de desarrollo a través de infraestructura necesaria y capacitación a la población, además
del establecimiento de museos de diferentes niveles que constituyen un puente de
comunicación entre la población y su patrimonio102 (INC b; 2009: 3).
Los otros dos últimos objetivos de acción relacionados con la protección legal y
la difusión de documentos de trabajo y resultados, se cumplieron mediante la
inscripción de los registros de los bienes en los registros públicos con la elaboración de
una base de datos sobre información precisa y depurada de acuerdo con las exigencias
para dicha inscripción, por un lado y; por otro lado, desde el 2003 la edición de
informes del programa y publicaciones conexas que se difunden a través de las librerías
del Instituto Nacional de Cultura y otras librerías no institucionales (INC b; 2009: 5).
Aunque, en realidad la difusión del proyecto fue más allá de las publicaciones,
ya que desde el 2003 se inició una amplia labor de comunicación que incluyó
apariciones de información relativa al proyecto en radio, televisión y medios impresos,
además de la exposición de avances en la página web institucional y en la página de
sitios del patrimonio de la humanidad de dicho país (INC b, 2007: 1,2). Pero, siempre la
información fue manejada bajo el control del INC, ya que se estableció una especie de
sigilo o confidencialidad a la información, mientras era procesada, lo cual fue sugerido
por el Perú y aceptado por acuerdo por los demás países y el Centro de Patrimonio en
una de las reuniones técnicas, bajo el argumento de no despertar expectativas falsas en
las comunidades locales103.
Las actividades detalladas anteriormente demandaron un proceso de
descentralización del proyecto para contar con los gobiernos regionales, locales y las
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!102 !Plan Museológico denominado “Red de Museos del Qhapaq Ñan” y dentro de éste los más importantes serían: el Proyecto Museo Pachacamac, el anteproyecto del Museo de la Tecnología Andina y la instalación de la sala Pachacamac en el Museo de la Nación y de la sala Tawantinsuyu en el Museo Nacional de Aqueología, Antropología e Historia del Perú. También se viene trabajando en los museos de Urubamba-casa hacienda Pino y el Museo Amazónico Andino Qhapaq Ñan en Quillabamba (INC c; 2007:1,2). 103!Para poder investigar el tema tuve que solicitar un permiso tanto al INC en el Perú como en el INPC del Ecuador debido a esta confidencialidad establecida y que fue confirmada en las entrevistas y conversaciones con funcionarios de ambas instituciones.!
92
oficinas regionales del INC, especialmente en lo que ser refiere a la puesta en valor por
el uso social, que contó con el apoyo de la cooperación internacional, por lo que
decidieron vincular a organismos internacionales a través de convenios y otras figuras
legales que apoyaron la descentralización del proyecto y la sostenibilidad de los
procesos (INC b; 2009: 1-16).
Al 2006 en la reunión de noviembre en Pasto – Colombia, el Perú muestra sus
capacidades técnicas y los avances en las investigaciones en los tramos nacionales
elegidos; por lo que, se debía definir los tramos para iniciar las investigaciones en los
tramos binacionales, conformándose, poco después de esa reunión, el equipo de
investigación; quienes en común acuerdo con los países fronterizos definieron a esos
tramos de la siguiente manera: el binacional Perú- Bolivia que va de Cusco a la Paz y
el binacional Perú- Ecuador que sale desde Aypate en Perú hasta la provincia de Loja en
Ecuador (INC a; 2009:4, 6).
Las investigaciones en los tramos nacionales siguieron, porque se debía
consolidar un registro de información completo en el que se incluía los componentes
definidos en el “plan de acción regional” con un inventario sobre sitios arqueológicos y
poblaciones asociadas, especialmente porque a partir del 2006 se definió por acuerdo de
los países en Pasto, los contenidos de las fichas de registro que fueron ajustados en el
2007, lo que implicó el reajuste de los datos obtenidos a la fecha e incorporar los
requerimientos adicionales (INC a; 2009: 12, 13).
En Perú, de acuerdo con sus informantes se estima que existen alrededor de
50.000 kilómetros de caminos, cantidad que resulta de la suma de todos los caminos
principales y secundarios que constituyen el sistema vial inca. Pero, la información
levantada es de catorce mil kilómetros que se encuentran identificados y registrados, de
los cuales apenas mil doscientos kilómetros se han elegido para la nominación104 (GC;
2009).
Los equipos peruanos culminaron el registro arqueológico, etnográfico y
medioambiental de los seis tramos elegidos, los dos binacionales y cuatro nacionales
para el marzo del 2007 (INC a; 2009: 13), lo cual fue reconocido por las
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%)*!Estos datos se obtuvieron de una entrevista realizada con uno de los funcionarios del INC de Lima. No obstante en la publicación del Plan cuatrienal 2006-2010 se menciona que al 2006 luego de la ejecución del primer plan cuatrienal los resultados de investigación, identificación, registro y catastro fueron los siguientes: 8.066 km de camino inca, 2.670 km de trazo sin vestigios aparentes, 27.167 sitios arqueológicos, 823 centros poblados registrados, 600 km recorridos del gran camino de la sierra y 500 km transversales con registro de las condiciones ambientales (INC b, 2009: 2).
93
representaciones de los demás países. No obstante, en cuanto a los tramos binacionales
los equipos nacionales de los países debieron llegar a acuerdos para determinar los
puntos de conexión en frontera que permitan la continuidad de los caminos a través de
las mismas; de manera que en junio del 2008 se determinó en conjunto que el punto de
paso del tramo binacional sería de Aypate - Chamanal en el Perú a San José- las Limas
en el Ecuador (INC a; 2009: 16).
Toda la investigación se encuentra respaldada por un catálogo de fotografías que
se encuentran en el archivo fotográfico nacional que hasta el 2006 incluía 12.325
fotografías a color, 9.000 diapositivas, 1.574 fotografías en blanco y negro, en cuanto a
lo referente a los componentes etnográfico y ambiental, debido que el geográfico se
encuentra apoyado por un archivo cartográfico de 279 planos temáticos y generales.
Posiblemente estos dos archivos a la fecha tengan muchos más archivos (INC c; 2007:
1).
Este gran archivo fotográfico ha servido para cumplir con el objetivo sobre la
difusión del camino que se inició en el 2003 y realizar una exhibición itinerante de una
muestra fotográfica que fue organizada por el INC con el apoyo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, la que fue inaugurada en el Museo de la Nación en Perú y
continuó en el resto del país y hacia fuera en los países de Colombia y México (INC b;
2007: 1).
Es pertinente señalar que, el registro del componente geográfico-ambiental ha
sido complementario y se enfocó en la generación de una base de datos sobre el medio
natural que incluye: relieve, hidrografía, características de flora y fauna local, que
fueron cotejados con mapas antiguos y relatos de los cronistas para una comparación
entre la red vial del Qhapaq Ñan y la red vial actual (GC, 2009).
Actualmente, está en ejecución la siguiente fase de investigación que se engloba
dentro del nuevo plan cuatrienal que va desde el 2006 al 2010, cuyas metas se refieren a
la identificación de 19.000 kilómetros más de kilómetros del Qhapaq Ñan105. Este
registro también está compuesto de actividades de levantamiento de información
etnográfica, geográfica y ambiental para ampliar la base de datos que permite la
protección de los caminos. Se agrega a esta fase los propósitos de sensibilización y
defensa del patrimonio histórico, los que se complementan con la ejecución del Plan
Museológico de la Red de Museos Qhapaq Ñan que inició en esta última reunión
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%)(!Presentación del equipo técnico del Perú en la última reunión técnica efectuada en Lima, julio 2009.
94
técnica hacia la nominación, efectuada del 20 al 24 de julio en Lima, con la
inauguración de la sala Pachacamac en el Museo de la Nación.
En Perú la manutención práctica del bien patrimonial de los caminos se lo
realiza mediante el “programa de prevención y defensa del patrimonio histórico”. Este
programa está destinado a la capacitación y sensibilización de las poblaciones locales en
el cuidado y salvaguardia de su patrimonio cultural a cargo de la Dirección de Defensa
de Patrimonio Histórico (INC e; 2007:1). Adicionalmente, debido a su magnitud y
características se lo ha calificado como el más grande que ha desarrollado el país en esta
materia y ha demandado la conformación de profesionales y técnicos especializados.
En tanto que, la protección legal a través de la norma específica ha permitido
extender cinco expedientes por atentados contra el patrimonio cultural del Qhapaq Ñan.
Así se erradicaron 400 plantones sembrados en la zona arqueológica del Pachacamac en
abril del 2005 que contó con la actuación del Ministerio del Interior y la Fiscalía e
impidió la invasión de la zona. Entonces, se realizó una investigación judicial por daños
en el Camino Inca en la ruta Palca, Chipipata, Yanahuanca y Cerro de Pasco; se
investigó la destrucción del sitio arqueológico “Los Huacones” en el distrito de San
Luis, provincia de Cañete, abriéndose el proceso legal correspondiente y; se abrieron
las causas judiciales por delito contra el patrimonio cultural cuando se instaló una la
línea de transmisión Zorritos-Tumbes e hitos sin autorización del INC en la zona
monumental Cabeza de Vaca (INC e; 2007:1).
Últimamente, otro dato adicional de la activa participación del Perú en el
proceso y su enorme interés en la nominación, reflejada en todas las actuaciones
gubernamentales y de las autoridades patrimoniales, está relacionado con sus gestiones
a nivel internacional realizadas conjuntamente con la Unesco para conseguir el
financiamiento para que el trabajo pueda ser coordinado y realizado conjuntamente con
los demás países. El fruto de esas gestiones fue el convenio con el BID, mencionado
anteriormente, cuya primera fase se cumplió con la realización del “plan de acción
regional”, pero la segunda fase estaría por desarrollarse en el 2010 y 2011 para que los
países puedan terminar la elaboración del expediente de nominación y el “plan de
gestión y manejo del Qhapaq Ñan”.
Para la segunda fase del proceso las autoridades patrimoniales peruanas, han
preparado una propuesta de lineamientos que contiene los criterios de valoración del
Qhapaq Ñan y clasifica a los componentes de la investigación en determinantes
95
(arqueológico y etnográfico) y complementarios (geográfico y ambiental)106, con la
definición de tres zonas de conservación: la zona uno de máxima protección, la zona
dos de menor protección y la zona de amortiguamiento, cuya delimitación en cada país
deberá ajustarse a la normativa vigente, los límites político-administrativos y naturales y
la creación de instrumentos legales que permitan su protección legal y manejo adecuado
(INC, 2008)107.
Estos lineamientos deberán ser puestos en discusión con los demás países y
enriquecidos por sus opiniones, para poder llegar a un acuerdo común sobre la forma de
distribución y administración técnica que deberá estar en el “plan de manejo y gestión”
del Qhapaq Ñan a presentarse en el 2012.
Sin embargo de todo el esfuerzo y liderazgo que han tenido las autoridades de
cultura del Perú sobre la nominación, este proceso experimentó un duro revés cuando al
amparo del Decreto Supremo No. 009-2009-ED de 19 de agosto del 2009 para la
realización de obras de infraestructura y/o inversión pública se quita el requisito de
obtener un “certificado de inexistencia de restos arqueológicos” (CIRA). Sus opositores
mencionan que ningún bien patrimonial goza de protección ni salvaguardia ante la
construcción de obras modernas, contradiciendo justamente el principio o la razón del
patrimonio.
De modo que la vigencia del Decreto provocó que en ese mismo mes se
dinamiten varias secciones del “camino principal andino” que eran el ingreso a la zona
arqueológica de Huanuco Pampa, dentro del tramo de estudio de este trabajo de
investigación. Este hecho se efectuó para construirse la carretera en la localidad de
Rondos, por su puesto estas obras no contaron con el CIRA porque ya no hacía falta
(Pino, 2009)108.
Lo mencionado podría ser el inicio de una política que podría poner en peligro la
nominación del Qhapaq Ñan como “patrimonio mundial de la humanidad” y también el
patrimonio nacional cultural del Perú. Pero, el peligro va más allá, porque dicho
Decreto constituye en el antecedente evidente del proyecto de Ley 3464 que propuso el
presidente Alan García a favor de las inversiones privadas en detrimento de cualquier
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%)+!Esta clasificación de los componentes hace que los criterios de valorización excepcional del bien se inclinen hacia los valores físicos del bien, luego a los inmateriales relacionados con la cultura de los pueblos andinos, especialmente de las comunidades asentadas alrededor de los caminos y finalmente a los naturales.!%)#!Abstraído de la lectura del texto en general.!%),!En http://blog.pucp.edu.pe/item/72859 [19/12/2009]!
96
otra consideración patrimonial o de otra índole. Frente a ello y a favor de la
preservación de los bienes culturales del país, la Comisión de Educación, Ciencia,
Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural y Deporte del Congreso de la República el 6
de octubre de 2009 aprobó por mayoría, el dictamen negativo sobre el proyecto de la
Ley mencionada109.
La protesta ciudadana ha jugado un importante papel para que esa negativa se
haya producido por parte del Congreso, porque días antes en el Cusco (1 de octubre) se
desarrollo una gran marcha en protesta de la Ley 3464 convocada por los estudiantes de
la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco (UNSAAC) a la que se
sumaron los siguientes actores: gremios de los mercados, varios colectivos y
movimientos regionales, apoyados por sectores estatales como funcionarios del Instituto
Nacional de Cultura (INC), de la Federación Departamental de Trabajadores del Cusco
(FDTC), la Federación Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC), la
Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), los trabajadores municipales,
la empresa de agua y saneamiento, Construcción Civil, el Frente Nacional de
Trabajadores Administrativos del Sector de la Educación (FENTASE) y el sindicato de
la Salud110.
Igualmente en Trujillo los estudiantes de Arqueología de la Universidad
Nacional elevaron su voz de rechazo, mencionando que esta ley vienen a ser la
culminación de una serie de medidas en contra del patrimonio, entre ellas la Ley de
concesión del patrimonio cultural (Ley 29164) y otros decretos ejecutivos que buscan
favorecer a pequeños grupos de personas con gran poder económico y político, que
estarían influenciando las decisiones del Ejecutivo111.
Posiblemente, el mayor riesgo que enfrenta el Perú y los demás países de la
región frente a este enorme bien patrimonial y su futura conservación sea precisamente
el poder subjetivo de los gobernantes para modificar la normativa de un país mediante
“decretos” e incumplir con los compromisos internacionales, ordenando así se efectúen
otras actividades para favorecer a otros sectores y actividades económicas.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%)$!http://www.presenciacultural.com/blog/2009/10/07/negativa-ante-proyecto-de-ley-3464-sobre-patrimonio-cultural/ [19/12/2009]!110 http://www.culturaperu.org/blog/?p=1299 [19/12/2009] 111 Pronunciamiento del Centro de Estudiantes de Arqueología de la Universidad Nacional de Trujillo. http://www.fep.org.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=145:pronunciamiento-de-cear-unt-en-rechazo-al-proyecto-de-ley-3464-2009&catid=42:articulos-y-colaboraciones&Itemid=77 [19/12/2009]!
97
3.1.2 La implementación de los acuerdos sobre la nominación del Qhapaq Ñan en el
Ecuador
En Ecuador la presencia de vestigios arqueológicos de los caminos es mucho menor
que la dimensión existente en el Perú; pero no por ello deja de ser menos importante,
debido a que representa el redescubrimiento del pasado para entender el presente en una
especie de historia viva a través del mantenimiento de las tradiciones, es el vínculo entre
los usos y el mantenimiento de la memoria de los pueblos que habitan en los caminos
que hace mucho tiempo atrás.
Si por la conquista y expansión de los incas otros pueblos fueron anexados a su
territorio, sus contribuciones permanecen en la ingeniería de los caminos pre-existentes,
que sumados a los caminos de arquitectura inca, conformaron un sistema de
organización integradora.
El Qhapaq Ñan es un megaproyecto regional que no trata de exaltar a una sola
cultura, sino de entender la coexistencia de varias culturas y el ordenamiento territorial
antiguo, en contraste del actual, donde también habitan una variedad de culturas y el
rescate de estos caminos podría servir para integración de los pueblos andinos
contemporáneos.
Antiguamente, el territorio ecuatoriano se encontraba habitado por complejas
sociedades que disponían de redes viales como los “culuncos”112 y pasos de montaña
que permitían los intercambios de productos y el comercio de la sierra a la costa y al
oriente. Los mindalaes (comerciantes ancestrales) eran quienes cumplían el papel
preponderante en el proceso de intercambio regional; por lo que, los incas adicionaron
este sistema de intercambios a su organización, debido a la complementariedad de los
recursos dada por la verticalidad ecológica y la diversidad natural andina para la
producción de alimentos y otros productos, desarrollando diversos mecanismos para el
crecimiento de la economía regional dentro de una misma estructura política y
administrativa (INPC, 2008; 1; Bolaños 2005).
El Qhapaq Ñan comienza a institucionalizarse en el país mediante el Acuerdo
Ministerial No. 4308 suscrito por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes el 10
de octubre de 2001, el cual declaró a este bien desde la provincia del Carchi hasta la
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%%&!Los caminos prehispánicos que se han convertido en zanjas de variadas dimensiones por efecto del uso milenario y la erosión se han denominado como “culuncos”. (Almeida, 2008) http://www.terraecuador.net/nucanchig/culuncos.htm [20/01/2010]!
98
provincia de Loja, conjuntamente con los sitios arqueológicos que lo rodean como
“patrimonio cultural de la nación”. Se consideró que el Ecuador por medio del Instituto
Nacional de Patrimonio Cultural está obligado a preservar, revalorizar y apoyar el
desarrollo, estudio y conocimiento de los sitios arqueológicos del país y la defensa de su
patrimonio113.
Luego de este reconocimiento varios funcionarios del INPC participaron entre el
2002 al 2004 en las reuniones técnicas regionales del Qhapaq Ñan para definir los
criterios de selección de los tramos o puntos focales y aspectos metodológicos para el
registro de los mismos, como parte de los pasos iniciales en el proceso de nominación
de este bien, debido a que la candidatura es única, no por tramos, ni por países, pues
todo el sistema es objeto de declaración (MB, 2009). Esta aclaración se hace porque, de
acuerdo a las conversaciones con funcionarios de los institutos de patrimonio de los
países participantes en la última reunión técnica, a lo largo del proceso algunas
autoridades en sus países parece que no son concientes de esta unidad y no caen en
cuenta que lo que afecte en uno de los países afecta al proceso de todos y a la
nominación misma.
El equipo técnico para la investigación de los caminos que se ha encargado de su
identificación y registro se conformó en el 2003 como un equipo nuclear
multidisciplinario de alrededor de ocho profesionales que han gozado de cierta
estabilidad a lo largo de estos años, permitiendo la continuidad del avance de los
estudios hasta el momento. Este equipo se encuentra apoyado con otros profesionales
que refuerzan los estudios, pero no sobrepasa de las quince personas en total, quienes
han levantado la información alrededor de los componentes arqueológico, geográfico,
ambiental y etnográfico, complementados por información histórica y turística114.
El equipo nuclear participó en la construcción del “plan de acción regional” con los
equipos de los demás países, los cuales recibieron el nombre de puntos focales y
desarrolló una “guía base” que serviría para determinar las directrices aplicables para la
investigación y registro junto con los otros países (INPC; 2008:2). Además en el 2004
elaboró el documento de valoración y recuperación de los caminos del Ecuador,
especialmente del componente arqueológico y en ese mismo año el INPC fue designado
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%%' Artículos 1 y 2 más considerandos 3 y 4 del Acuerdo 4308 del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Actualmente este Ministerio se ha subdividido en tres ministerios independientes.!%%*!Datos obtenidos del trabajo de campo y acompañamiento al equipo nuclear en el levantamiento de información en el tramo binacional en la provincia de Loja en marzo el 2008.!
99
oficialmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Educación,
Cultura y Deportes como el representante del Ecuador para el Proyecto Qhapaq Ñan en
las reuniones técnicas y de expertos a nivel regional115.
En el 2005 la importancia del Qhapaq Ñan fue elevada a categoría de ley, cuando el
Congreso Nacional promulgó la Ley de Protección y Conservación del Camino Inca,
publicada en el Registro Oficial de 26 de agosto, pero reformada al poco tiempo debido
a que hubieron objeciones parciales a la Ley. De manera que, para el 14 de noviembre
la Comisión de Legislación y Codificación, emite la codificación de esta ley
absolviendo las oposiciones dadas. En esta ley se estableció como objetivos: “establecer
las condiciones para que las entidades del sector público, privado y régimen seccional
autónomo puedan asumir las responsabilidades de conservación, desarrollo educativo y
turístico, protección y recuperación de los recursos naturales” e “incentivar a la
población para que participe en las tareas de preservación, protección y recuperación de
los recursos tanto naturales como turísticos”116.
Para este momento el INPC celebró convenios de cooperación interinstitucional con
los ministerios de Ambiente, Relaciones Exteriores y Turismo, como con otras
entidades como: el Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por
Sensores Remotos - CLIRSEN, el Instituto Geográfico Militar – IGM y el Consejo de
Desarrollo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador - CODENPE117. En agosto del
2005 se desarrolló un taller nacional en la ciudad de Cayambe en el que se integró a
funcionarios de los órganos y las instituciones estatales que firmaron convenios de
apoyo más otros actores de instituciones privadas, representantes de las organizaciones
afro-ecuatorianas e indígenas, policía nacional, universidades, organizaciones no
gubernamentales y representantes de la sociedad civil; este evento constituyó el primer
momento de socialización del proyecto Qhapaq Ñan y se demandó el apoyo de todos los
actores involucrados para su investigación, preservación y protección (INPC; 2008: 4).
Meses después, por iniciativa del INPC se gestionó el apoyo político del Parlamento
Andino para que el Qhapaq Ñan fuese declarado como “símbolo de integración” y en el
XVII Período Ordinario de Sesiones del Parlamento Andino, la Decisión 1131 de este
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%%(!Presentación del Ecuador en la reunión de julio, Lima 2009.!116 Cronología obtenida de las fuentes utilizadas para esta Ley que se describen al final de la misma. Los objetivos en cambio pertenecen al artículo 2 en la Codificación de la Ley de Protección y Conservación del Camino Inca. %%#!!Ibidem (12)
100
órgano comunitario lo declaró como tal en la ciudad de Bogotá a los diez días del mes
de noviembre del 2005.
En el 2007 la estructura estatal en sector patrimonial cambia por decisión del nuevo
gobierno del Presidente Rafael Correa, que cambia toda la organización del Ejecutivo y
para este sector creó el Ministerio de Coordinación de Patrimonio Natural y Cultural118
mediante Decreto Ejecutivo No. 117-A publicado en el Registro Oficial No. 33 de 5 de
marzo de 2007 con el objetivo de concertar las políticas y acciones sectoriales de
manera transversal con las demás carteras de Estado.
Adicionalmente, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes es dividido en tres
ministerios independientes, que son relacionados por el ministerio de coordinación
citado; mientras que, el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural por Decreto Ejecutivo
No. 1094 de 18 de mayo del 2008 fue reorganizado y se convirtió en una dependencia
de dicho macro ministerio para efectuar investigaciones antropológicas y de patrimonio
cultural, así como la regulación y sanción de tolo lo que tenga que ver con la naturaleza
de las actividades que realice, las demás competencias fueron asignadas al Ministerio de
Cultura.
Esto trajo como consecuencia que se conforme todo un nuevo aparataje burocrático
dispuesto por el Ministerio Coordinador para supervisar ciertos proyectos de interés
nacional. Éste cuenta con un Consejo Sectorial y una Dirección de Proyectos
Emblemáticos que maneja el gran programa nacional denominado “socio patrimonio”
dentro del cual se circunscriben los siguientes proyectos: la recuperación de los
ferrocarriles, la conservación de las ciudades patrimoniales, la conformación de la ruta
del Spondylus y la puesta en valor del Qhapaq Ñan. Dichos proyectos son considerados
como emblemáticos y cada uno cuenta con un coordinador que es el encargado de llevar
supervigilar los avances y dar noticia al Ministerio Coordinador.
El INPC pasa a ser una dependencia del Ministerio de Coordinación de Patrimonio
mediante Decreto Ejecutivo 1094 de 18 de mayo de 2008 y define como competencia
principal efectuar investigaciones antropológicas y del patrimonio cultural, al igual que
regular y sancionar de acuerdo con la ley en la materia. Las demás competencias que
tenía el Instituto en la Ley de Patrimonio Cultural son asumidas por el Ministerio de
Cultura.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!118 Actualmente se lo conoce como Ministerio de Coordinación del Patrimonio
101
En general, la presidencia de la república ecuatoriana, como política de gobierno
hace casi tres años ha dado mayor respaldo político al patrimonio mediante varios
Decretos Ejecutivos. Por lo cual, declaró en emergencia al sector mediante el Decreto
No. 945 de 8 de marzo de 2008 con la finalidad de establecer mecanismos para el
control, uso y acciones orientadas a la conservación y preservación de los bienes
patrimoniales con fondos que fueron cubiertos por el Fondo de Ahorro y Contingencias.
Por otra parte, en cuanto a las investigaciones de registro e inventario del Qhapaq
Ñan en el Ecuador éstas se efectuaron en su mayor parte entre el 2006 al 2009 y, en esos
mismos años se firmaron más convenios con otros ministerios y universidades públicas
y privadas y varios contratos con algunas empresas consultoras para apoyar las
investigaciones y desarrollar proyectos socio-económicos en las poblaciones conexas119.
En el 2006 se presentaron los primeros avances de las investigaciones de registro a
nivel nacional y en Pasto – Colombia se acordaron los ejes binacionales para la
nominación de estos tramos por parte de ambos equipos nacionales y quedan definidos
al norte con Colombia desde la provincia del Carchi a través del Rumichaca hasta Pasto
y por el sur al Perú desde Amaluza en la provincia de Loja hacia la zona peruana de
Aypate (INPC, 2008:1). Sin embargo, los puntos de conexión específicos del camino
fueron acordados y definidos entre los equipos en las reuniones binacionales y para
junio de 2008, el punto de conexión en la frontera sur se definió desde San José - las
Limas en Ecuador a Ayapate - Chamanal en el Perú (INC; a; 2009: 16).
El registro al nivel nacional ha involucrado nueve provincias de la sierra que
atraviesan prácticamente todo el callejón interandino del Ecuador de norte a sur. Las
cuales son: Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Cañar, y
Loja que suman un total de cuatrocientos veinte y un kilómetros de longitud, de los
cuales se han logrado registrar hasta el momento cerca de ciento veinte y seis
kilómetros identificándose alrededor de ciento un sitios arqueológicos120.
La provincia de Azuay también es parte de estas investigaciones, pero no son
llevadas a cabo directamente por el INPC sino por varios actores en el Azuay como son:
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%%$! Los nuevos convenios se firmaron al nivel estatal con el Ministerio de Minas y Petróleos, el Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador; al nivel académico con la Universidad de Cuenca, Universidad Central del Ecuador, la Universidad Nacional de Chimborazo, la Universidad Técnica del Norte del Carchi y la Universidad Técnica Particular de Loja; y, a nivel privado participaron con las consultoras privadas: Fundación Sendas, CEDIR, Empresa Chelieg Ingeniería y Remediación y Tourism & Leisure advisory services. Información obtenida de la reunión interministerial el 11 de septiembre de 2009, en la que participan los actores mencionados. %&)!Presentación del equipo de Ecuador en la reunión técnica de julio, Lima 2009.
102
la Universidad del Cuenca (Facultad de Ciencias de la Hospitalidad) y la Universidad
del Azuay en lo que respecta a tramos compartidos entre las provincias de Cañar y Loja
con el Azuay y tramos transversales hacia la costa y; para la nominación del Parque
Nacional Cajas como Patrimonio de la Humanidad dentro del Proyecto Qhapaq Ñan, se
han reunido esfuerzos de la Empresa Pública Municipal de Telecomunicaciones, Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento -ETAPA, el Ministerio del Ambiente, el Parque
Nacional Cajas, el Municipio de Cuenca y la Universidad del Azuay, quienes han
levantado información para el expediente único de nominación y la puesta en valor en
estas zonas con la identificación de rutas e información de los componentes:
antropológico, etnográfico, biótico y geográfico121.
Sin embargo, el tramo nacional que hasta ahora está listo y armonizado por la
autoridad patrimonial para la nominación por ser el más completo y que mayores
evidencias físicas contiene es el de Achupallas-Culebrillas-Ingapirca que involucra a las
provincias de Chimborazo y Cañar. Podrían entrar otros tramos a esta nominación en lo
nacional si los registros e informaciones están completas y conforme a los acuerdos
entre los países y a las exigencias de la Unesco e Icomos al 2012 y que consten con
anterioridad en el expediente que se construirá desde el 2010 (MB; 2009)122.
Todos los sitios arqueológicos y caminos e investigados en Ecuador presentan una
funcionalidad productiva, residencial o ceremonial, con presencia de vestigios en
cerámica, hueso y lítica, que mantuvieron entre ellos una filiación cultural pre inca. Su
localización y verificación se consigue gracias al aporte y cotejo que realizan los
historiadores con las historias de los cronistas y caminantes del siglo XVI (Cieza de
León, Juan de Salinas, Vaca de Castro, Fray Pedro de la Peña, Rodriguez de Aguayo,
Villasante Salazar, entre otros) hasta nuestros días que no serían completas si no se
apoyarían en otros estudios de investigación realizados por geógrafos, arquitectos como:
Teodoro Wolf, Jonh Hyslop, Alberto Regal, Antonio Fresco, Jaime Idrovo y más
estudiosos (MB; 2009).
En lo etnográfico los registros de las poblaciones incluyen la organización política
administrativa establecida por el Estado, pero tomando en cuenta que las comunas que
se rigen por los cabildos o directivas nombradas por la asamblea comunitaria; el idioma
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%&%!Información obtenida de las presentaciones de representantes de ETAPA y la Universidad del Azuay en la reunión interministerial de 11 de septiembre de 2009. %&&!Esta información fue reproducida en la presentación del país en la reunión técnica de Lima en julio de 2009 y la representante del Centro de Patrimonio Mundial advirtió respecto de que la investigación de los tramos debe culminar y ser parte del expediente del 2010.
103
predominante que en su mayoría ha sido el castellano y el quichua; las actividades
productivas; las artes y oficios; el vestuario tradicional; los sistemas de creencias; las
formas de usar las plantas y los rituales de curación; la gastronomía (formas de preparar
las comidas); las comunicaciones desde lo tradicional a lo moderno (del caracol al
celular) y; las festividades de cada pueblo, con especial observación sobre aquellas
manifestaciones culturales vinculadas con el Qhapaq Ñan como es la celebración del
Inti Raymi (MB;2009).
El registro ambiental por su parte, ha tomado en cuenta los pisos ecológicos en los
que se encuentra ubicado cada camino desde el páramo hasta el bosque seco
premontano y su ubicación en los Andes en cuanto a los metros de altitud que
representan. Todo ello conforma un sistema de ecosistemas, donde cada uno guarda un
registro de especies de flora y fauna nativa diferente, con una presencia de vegetación
que va desde lo leve a lo moderada, con muy pocos lugares donde se registra una mayor
intensidad de compactación vegetal. Además del registro de cultivos, también se anota
la existencia de animales domésticos y cría de ganado de distinto tipo (vacuno, porcino,
caprino, equino, ovino, llamingos) o cría de cuyes o aves (AC;2008 y 2009).
Esta información ambiental a su vez se cruza con la información sobre bosques,
reservas y áreas protegidas del país que provee el Ministerio del Ambiente sobre el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), puesto que el camino atraviesa por 9
áreas protegidas en el área de influencia.
En el registro ambiental se ha determinado aquellas prácticas nocivas hacia el
ambiente y que pueden ser una amenaza para los caminos y conservación de los
ecosistemas existentes como son la expansión de la frontera agrícola, la quema y rasa, la
extracción ilegal de madera, la erosión, la falta de gestión de desechos, los desagües y
las acémilas (animales de carga) que pueden ocasionar daños a las estructuras que
sufren un proceso de deterioro constante. Estas áreas cuentan con servicios ambientales
que en unos casos es abundante y en otros casos es escaso, como el agua, el suelo fértil,
aire limpio y biodiversidad (AC; 2009).
Los componentes geográfico y geológico en cambio, sirven para determinar las
fallas geológicas, los volcanes y otros aspectos geotectónicos que se evidencian en
ciertos lugares conexos a los caminos, lo que permite conocer la morfodinámica
104
identificando posibles movimientos de tipo rotacional, traslaciones, flujos, caída de
rocas y avalanchas123.
Todos los datos mencionados de los componentes descritos se llevan hacia la
elaboración de productos cartográficos temáticos que dan lugar a la elaboración de un
archivo de mapas clasificados según el contenido de cada mapa. Estos mapas son
elaborados aplicando el “manual técnico de convenciones cartográficas” autorizado para
su uso en todos los países en la reunión técnica de Lima en febrero del 2008124.
De acuerdo con la información que difunde el Ministerio Coordinador de
Patrimonio en el Ecuador se presume que la extensión de los caminos de esta red
prehispánica conforman alrededor de mil doscientos kilómetros de longitud, pero como
meta se colocó que entre el 2008 y 2009 se pondrían en valor al menos ochenta y ocho
kilómetros de caminos. Asimismo, se manifiesta que se han identificado cincuenta y
cinco comunidades que varían entre indígenas, mestizos y afro ecuatorianos asociadas a
los caminos y los vestigios monumentales y no monumentales registrados125.
Pero, cabe resaltar que el equipo del grupo focal ha venido desarrollando dos
propuestas para la elaboración del expediente en estos aspectos, la primera se refiere a
la “Señalética para la representación cartográfica de elementos Antropológicos” bajo
estándares ISO 3461/3864-1/4196 que vinculan la significación antropológica con los
elementos históricos a representar (INC; 2009: 2).
La otra propuesta se refiere al geoportal del Qhapaq Ñan que incluiría un “nodo
virtual” que los profesionales de geomática en conjunto con el Instituto Geográfico
Militar han venido desarrollando para la implementación de este servicio que serviría
en la correcta aplicación del catálogo de objetos (ISO 19126) y la determinación del
perfil de metadatos geográficos (ISO 19115/19139)126, como un aporte del Ecuador
hacia el manejo de datos sobre el Qhapaq Ñan.
Esto significa que cada dato geográfico permitiría al usuario localizar y acceder a
los datos del mapa de los componentes antropológicos que los cuales serán fácilmente
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!123!Presentación en la reunión interministerial de los geógrafos y geólogos que trabajan en el proyecto Qhapaq Ñan, 11 de septiembre 2009.!124 Ibídem 125 ministeriopatrimonio.gov.ec [20/09/2009]!%&+!La Organización de Estandarización Internacional (ISO) a través de su familia ISO 19100 define la forma de presentación y organización de los metadatos que se relacionan con información geográfico, apoyado por el Comité Técnico 211 denominado “Geomática/Información Geográfica” que publicó en el 2003 la norma ISO 19115 Geographic Information Metadata representa un modelo general de información geográfica con especificación técnica aplicable a distintos contextos. Ver García (2008) http://www.mappinginteractivo.com/plantilla-ante.asp?id_articulo=1451 ![20/09/2009]
105
identificables por símbolos y darán respuestas como el nombre y descripción, la fecha
de creación de los datos, los períodos de actualización, el creador de los datos, la
extensión geográfica y el modo de obtención de la información, formato, etc. Se dice
que los metadatos se definen comúnmente como “datos acerca de los datos” que
guardan información sobre el contenido, calidad del formato y otras características
asociadas del recurso que pueden publicarse por un sistema de catálogos, registros o
directorios con la ventaja que los catálogos electrónicos no difieren demasiado de los
catálogos tradicionales de una biblioteca, salvo por una interfaz estandarizada de
servicios de búsqueda, selección y localización de datos que mejora hacia el consumidor
la forma de presentación y transferencia de los datos127.
El presupuesto asignado al Proyecto Qhapaq Ñan por parte del presente gobierno
del Presidente Rafael Correa y que se encuentra en ejecución a través del Ministerio
Coordinador de Patrimonio Natural fue de alrededor de los 3’355.052 dólares128.
A las universidades y las consultoras contratadas les fueron fijados presupuestos que
permitió realicen investigaciones en algunas provincias que son parte de la nominación
de forma que sus productos contribuyan a complementar el trabajo del INPC, levantado
en lo que se refiere a los registros del patrimonio natural y arqueológico las técnicas de
agricultura ancestral, las expresiones culturales y, a su vez, efectuar talleres de
capacitación y sensibilización entre las personas de las poblaciones asociadas al Qhapaq
Ñan. En algunos casos se les encargó la elaboración de una “propuesta de plan de
manejo y gestión de los caminos”; así como, definir las necesidades y parámetros de los
proyectos de emprendimiento para un “programa de desarrollo social” que se realizará
en torno al camino principal andino (MB, 2008).
Las investigaciones de consultoras y universidades fueron compartidas al INPC el
11 de septiembre del 2009 en la reunión interministerial, la cual que fue convocada por
la Directora del INPC, a petición del equipo nuclear o focal del proyecto Qhapaq Ñan,
para la exponer los acuerdos logrados en julio de este año en la reunión técnica de Lima.
Los objetivos de esta reunión interministerial fueron: observar los avances de las
investigaciones, obtener las opiniones de los actores involucrados en la investigación
para su manejo a futuro, comenzar un período de trabajo colaborativo y de consultas
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%&#!Esta información se obtuvo de la presentación de geógrafos en la reunión interministerial de 11 de septiembre de 2009 en Quito y de la información técnica de Sánchez (2008) http://www.mappinginteractivo.com/plantilla-ante.asp?id_articulo=1455 ![20/09/2009] 128 Valdez, 2008. Artículo publicado en www.arqueo-ecuatoriana.ec [22/08/2008]
106
con la sociedad civil, especialmente las comunidades locales asentadas en los tramos
seleccionados para la nominación
En este trabajo colaborativo deberán unificarse todas las investigaciones levantadas
por el INPC y los demás actores (universidades y consultoras) que se han encargado de
la recopilación de datos y registro de los caminos en los componentes mencionados.
El Ecuador debe presentar un documento en la próxima reunión técnica y dentro de
la segunda fase del proceso de nominación con la información recopilada en el país para
la elaboración del expediente regional del Qhapaq Ñan y su plan de manejo y gestión
que deben culminarse en el 2010.
Entonces, es importante que los acuerdos a nivel interno sean tomados en poco
tiempo, para que puedan alcanzarse los acuerdos regionales y la elaboración de los
documentos requeridos para la nominación, de manera que puedan ser observados y
corregidos en el 2011, con la ayuda del Centro de Patrimonio e Icomos; porque luego
tanto el expediente como el plan de manejo y gestión que se propone deben traducirse al
inglés y francés que son los idiomas que se manejan en el Comité de Patrimonio
Mundial, además del español, por lo cual, todo debe estar listo antes de su presentación
en el 2012.
3.2. Estrategias para la aplicación de la Gran Ruta Inca
3.2.1. Estrategias y apoyos alcanzados en Perú y Ecuador
El perfil que ha tenido la UICN a nivel nacional con respecto a la propuesta de la
Gran Ruta Inca (GRI) ha sido más bien discreto, ya que las tensiones a nivel regional
que lo habían mostrado como una especie de proyecto paralelo, se reflejaron también en
lo nacional tanto en Ecuador como en Perú, por lo que ésta organización y sus aliados
decidieron actuar con cautela y poco a poco. Su estrategia al nivel nacional fue la de
presentar su iniciativa mediante invitaciones a varias reuniones a las autoridades
patrimoniales y ambientales para desarrollar la propuesta.
El primer esfuerzo por lograr acercamientos fue la invitación al taller de expertos en
Cusco en el 2006, al cual asistieron varias autoridades patrimoniales y ambientales de
ambos países y en el texto que recogió los resultados de esta reunión incluyó dentro de
sus experiencias al proyecto Qhapaq Ñan, impulsado por el Instituto Nacional de
Cultura (INC) del Perú y apoyado por otros cinco países sudamericanos (Recharte,
107
2006: 46). Sin embargo ese esfuerzo no fue sostenido porque el proceso de la propuesta
de la GRI se detuvo por dos años.
De manera que, el siguiente esfuerzo fue en el 2008 cuando se invitó a las
autoridades sectoriales de ambos países a las caminatas que realizaron por los
funcionarios de la oficina UICN-Sur, el Instituto de Montaña y otros expertos del 9 al
14 de Junio en los tramos del Perú asociados a Parque Nacional Huascarán y a la
Reserva Natural de Nor Yauyos; y, del 16 al 21 de junio por los tramos del Ecuador
asociados al Parque Nacional Sangay (AP; 2009), con el objetivo de recoger
información a partir de consultas que puedan reflejar las prioridades de las comunidades
rurales asentadas alrededor de estos tramos y así aportar con orientaciones prácticas que
guíen las intervenciones en las mismas (Torres; 2008:4).
En el caso del Ecuador, a más de la invitación a la caminata también se extendió
otra invitación al taller nacional que se llevó a Ingapirca el día 21 de Junio del 2008,
donde participó una delegada del INPC, encargada de levantar los registros sobre la
información turística, quien fue informada de los alcances de la propuesta de la GRI y
de los lineamientos que se encontraban en construcción (MB, 2009 y AP, 2008).
Luego, el tercer esfuerzo fue colocar el documento borrador del documento de los
lineamientos ante un foro de discusión virtual a través del Portal de Conservación y
Equidad Social del 11 al 22 de agosto de 2008, donde tuvieron 90 participantes entre los
que se contaron funcionarios del Ministerio del Ambiente y del INPC (Pazmiño y
Almeida, 2008: 5).
Ahora bien, en el Ecuador al parecer la propuesta de la GRI tuvo una mejor acogida
que en el Perú. De hecho, el Ministerio del Ambiente se ha mostrado interesado,
porque existen 9 áreas protegidas asociadas al Qhapaq Ñan dentro del país en las que
ha considerado se podría aplicar una estrategia de conservación que integre el
patrimonio natural con el patrimonio cultural. Estas áreas desde el extremo sur del país
hacia el norte son las siguientes: Parque Nacional Cajas, Parque Nacional Podocarpus,
Parque Nacional Cotopaxi, Parque Nacional Sangay, Reserva de Producción Faunística
Chimborazo, Parque Nacional Llanganates, Reserva Ecológica Antisana, Reserva
geobotánica Pululahua y la Reserva Ecológica del Angel129.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%&$! Presentación del representante del Ministerio del Ambiente en la reunión técnica interministerial del 11 de septiembre de 2009. Desde aquí, los siguientes párrafos tienen que ver con la presentación y palabras de dicho representante.
108
Además, por parte de las autoridades ambientales ecuatorianas existe una
consideración personal respecto de la iniciativa de la GRI por cuanto uno de sus
ideadores, Allan Putney, fue quien inició las actividades de conservación en el Ecuador
en 1976, cuando se hizo la “estrategia preliminar para la conservación de las áreas
protegidas sobresalientes del Ecuador”.
Otra razón para el interés de las autoridades ambientales respecto de la aplicabilidad
de la propuesta de la GRI es que en el país para la elaboración de las políticas y planes
alrededor del SNAP se aplican de forma directa las declaraciones de la Comunidad
Andina referentes a la Agenda Ambiental Andina y la Estrategia Regional de
Biodiversidad.
Los temas sobre el desarrollo sustentable y la biodiversidad han sido parte de la
agenda nacional desde hace diez años, cuando en octubre del 2000 se elaboró la primera
“estrategia ambiental para el desarrollo sustentable” y en el 2001 la “política y
estrategia nacional de biodiversidad”; elementos que ahora son parte del “Plan
Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador” que se encuentra en
ejecución desde el 2007 y se extenderá hasta el 2016, por lo cual la aplicación de una
red de áreas protegidas asociadas a los caminos ancestrales empata con los intereses
nacionales en esta área.
No obstante, el Ministerio del Ambiente tiene su propia propuesta hacia la
conservación del patrimonio natural que fue presentada en la reunión interministerial
del 11 de septiembre, convocada por el INPC; la cual amplía el alcance de la propuesta
de la GRI, porque no solo se trataría de una red de áreas protegidas asociadas a las rutas
antiguas, sino un gran proyecto nacional que proteja los ecosistemas, las cuencas
hidrográficas, las especies amenazadas y los recursos paisajísticos. Esta propuesta
nacional brinda también un espacio para la investigación científica, la educación
ambiental y la conservación de las manifestaciones culturales y conocimientos
tradicionales de las comunidades, potenciados a través del turismo sustentable y el
manejo de los recursos naturales.
Suplementariamente, como una muestra de apoyo a la propuesta presentada por la
UICN y otros aliados, el Ministerio Coordinador de Patrimonio organizó un encuentro
en el mes de abril del 2009 con los equipos de investigación de los seis países
participantes para firmar un acuerdo para el trabajo intersectorial relacionado con la
109
GRI, pero este encuentro no tuvo la acogida deseada como ya se ha mencionado
anteriormente.
Por otro lado, las autoridades peruanas, en especial del Instituto Nacional de
Cultura han manifestado tener algunas reservas para acoger a esta propuesta de
conservación de áreas protegidas asociadas a los caminos ancestrales, ya que consideran
que podría causar entorpecimientos con la culminación de las investigaciones y la
elaboración del expediente para la nominación del Qhapaq Ñan. El argumento de estas
autoridades es que mal podría probarse una metodología de conservación del territorio,
incluyendo los paisajes naturales cuando todavía no se ha definido un plan de gestión y
manejo por parte de las autoridades nacionales para dichos caminos, ni han sido
declarados oficialmente como patrimonio mundial de la humanidad (GC; 2009).
Sin embargo, no podría decirse si las autoridades ambientales en el Perú piensan
lo mismo que las autoridades patrimoniales, porque no ha habido un pronunciamiento
claro de las mismas respecto de la propuesta de UICN, de manera que las estrategias
para la aplicación de la Gran Ruta Inca, se apuntan en el futuro más hacia un trabajo con
el Ministerio del Ambiente en este país.
3.2.2 Perspectivas futuras para la Gran Ruta Inca a nivel nacional
La Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCA), la UICN y el Instituto
de Montaña a partir del convenio firmado el 15 de julio del 2008, como ya se mencionó
anteriormente, planean una estrategia más agresiva de relacionamiento con las
autoridades ambientales de los países involucrados en la propuesta.
Entonces, para viabilizar el acuerdo se determinaron varias responsabilidades
por parte de los firmantes relacionados con las perspectivas futuras, de manera que la
Secretaría General se comprometió a realizar una gestión técnica y operativa para
impulsar desde lo subregional a lo nacional la propuesta mediante el posicionamiento de
la misma, más allá del apoyo político obtenido con el Comité Andino de Autoridades
Ambientales (CAAM) y el Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la Comunidad
Andina. Lo que se busca es generar encuentros con autoridades ambientales, de turismo
y de cultura para que dentro del cumplimiento de la Estrategia Regional de
Biodiversidad a nivel nacional se incluya la propuesta de gestión de paisajes naturales y
culturales de áreas protegidas asociadas a la red de caminos ancestrales.
110
Además la SGCA ofreció realizar una tarea más amplia de difusión y
comunicación de las actividades relacionadas con la estrategia de la implementación de
la propuesta; así como la generación de agendas conjuntas con las diferentes fuentes de
cooperación a nivel nacional y regional que impidan la duplicidad de esfuerzos.
La UICN-Sur, por su parte se comprometió a implementar acciones a través de
sus miembros institucionales en cada país, en especial aquellos que se relacionan con
las áreas protegidas y promover en foros regionales y globales la importancia de hacer
sinergias en la gestión de las áreas naturales con los sitios culturales, en este caso con la
red de caminos andinos prehispánicos e incentivar al intercambio de experiencias.
Sobretodo, esta organización internacional buscará conjuntamente con sus
aliados que las relaciones con las autoridades patrimoniales de los países andinos y con
el Centro de Patrimonio Mundial de la UNESCO se restablezcan y fortalezcan para que
sea vista esta propuesta como un complemento que fortalecerá la propuesta de
nominación y puede contribuir con su gestión y no como en factor de distracción o
competencia.
En cambio, el Instituto de Montaña, que viene a ser un aliado técnico se
comprometió a desarrollar, compartir y difundir metodologías, herramientas y
experiencias respecto de proyectos de gestión de paisajes culturales con la formación y
fortalecimiento de capacidades al nivel local, contribuyendo con el desarrollo de
materiales para cumplir con dichos objetivos, en especial con aquellos lugares que
guardan relación con los ecosistemas de montaña, como el Inca Naani.
Por lo tanto, la estrategia de estos tres órganos, uno subregional y los otros como
organizaciones internacionales es fortalecer sus nexos, fomentado un trabajo conjunto
con relaciones que las ubican en un nivel de socios y que permiten se genere un proceso
para la búsqueda de soluciones y oportunidades comunes para viabilizar su propuesta,
aprovechando sus potencialidades estructurales y posiciones de actuación en los
diferentes escenarios y niveles de gobierno.
En este momento se puede ver claramente que se configuran el primer y el tercer
órdenes de gobernanza que se refieren a la generación de soluciones y oportunidades,
por un lado, con la reducción de las tensiones en las interacciones de estos tres actores
por cuanto trabajan por intereses comunes; y por otro lado cada uno realiza sus
consideraciones racionales y se asignan las responsabilidades para delimitar sus
actuaciones en relación con los demás actores, respectivamente.
111
3.3. Conclusiones: análisis de interacciones en la gobernanza nacional y el rol de
las organizaciones internacionales
Las interacciones que se dan desde el nivel de gobierno central con respecto a
las entidades del propio gobierno central obedecen a procedimientos burocráticos
jerárquicos que deben seguir el camino trazado por quien comanda y controla el barco
al interior de un país (Kooiman, 2006: 116, 117); es decir por el Poder Ejecutivo
representado por medio de sus ministros y aquellos funcionarios que tienen ese rango
por ser las autoridades quienes ejercen la rectoría de las políticas en determinado sector.
En Ecuador al crearse el Ministerio Coordinador de Patrimonio que ampara al
Instituto de Nacional de Patrimonio Cultural, ubica a un coordinador del proyecto para
realizar las relaciones interinstitucionales y de esa forma cumplir con el comando del
ejecutivo de transversalizar el tema del patrimonio a través de las demás carteras de
Estado que representan los otros actores.
Gráfico No. 6 Interacciones a nivel nacional. Coordinación de las autoridades
patrimoniales130.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!130 El gráfico No. 6 simboliza el rol que las autoridades patrimoniales (en este caso del Ecuador) realizan para implementar los acuerdos a nivel nacional con otras entidades gubernamentales y no gubernamentales y elaborar los documentos técnicos necesarios para presentarlos a nivel regional. Lo mismo ocurre en el Perú a través del INC.
112
Por lo tanto, en este caso los acuerdos pasan a un nivel en el que la gobernanza
jerárquica debe implementar los compromisos pactados en el nivel regional sobre le
proceso de nominación del Qhapaq Ñan, pero al mismo tiempo permite la participación
de otros actores sociales, en una suerte de cooperación mutua, donde los acuerdos a los
que lleguen estas entidades a nivel de gobierno central y otras entidades no
gubernamentales, serán las que dirijan para su ejecución en los gobiernos locales y en
las comunidades. En este sentido la jerarquía no es un control puro unilateral, sino que
es continuo, en términos de la acción social racional (Kooiman, 2006: 115)
En la atmósfera burocrática como mencionan Pierre y Peters, el modelo
weberiano del servicio público presente en las democracias occidentales, se caracteriza
por el desarrollo de la gobernanza bajo las disposiciones de la norma (Pierre & Peters,
2005, 15), es decir se permiten los acuerdos obedeciendo ciertos límites de actuación
dados por la normativa sectorial y de la función ejecutiva, tal como lo expresara en una
entrevista un funcionario del INC del Perú, quien manifestó:
“nosotros entendemos la gobernanza como la participación de varias entidades público y privadas, pero enmarcados en lo que dice la ley peruana, dentro de las competencias y metas trazadas por la autoridad y el gobierno en general. De igual manera hacia abajo, se respeta el poder de decisión que tienen los gobiernos y las comunidades locales dentro de los alcances y limitaciones dadas por la Constitución Política del Perú” (GC; 2009).
Consecuentemente, en términos de las interacciones de “arriba - abajo”
(Kooiman, 2006: 15) se generan tres tipos de interacciones: las verticales o
intervenciones con los gobiernos y comunidades locales; los interjuegos o interacciones
horizontales entre entidades del gobierno central y las interacciones discrecionales
horizontales con otros actores no estatales y; dentro de éstos, las organizaciones no
gubernamentales, las cuales han pasado a ser en las últimas décadas colaboradoras del
gobierno (Pierre &Peters, 2005: 76) por contribuir a la reinvención o modernización del
gobierno y la introducción de los cambios institucionales que buscan mayor eficiencia,
transparencia en los procedimientos, rendición de cuentas y participación ciudadana
113
Gráfico No. 7 Interacciones a nivel nacional y las organizaciones internacionales131
A veces, se pueden establecer parámetros de comparación entre las interacciones
que ocurren con las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones
internacionales respecto de los gobiernos; ya que, mientras éstos no sientan que tienen
una obligación o al menos una presión moral de acatar los pronunciamientos de alguna
de esas organizaciones mantendrán relaciones discrecionales como respuesta a la
aceptación o no de iniciativas. Eso es lo que ocurre con la UICN que debe entrar a
realizar toda una estrategia de cabildeo con las autoridades ecuatorianas y peruanas para
que su propuesta de la Gran Ruta Inca pueda acogerse y sea aplicada. Sus niveles de
influencia son a nivel de las autoridades locales y las comunidades como una estrategia
de aceptación o también desde las autoridades centrales para la implementación de
planes y programas nacionales en diferentes localidades, por lo que sus propuestas
pueden ir de abajo hacia arriba y viceversa.
Lo anterior, no ocurre con la Unesco que en este nivel ocupa un lugar elevado
ante el cual deben responder las autoridades patrimoniales; es decir debido a su posición
desde el régimen de patrimonio, se establece una especie de poder vinculante para
seguir las guías que el Centro de Patrimonio les imparte para la calificación del bien
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!131 El gráfico No 7 dibuja las relaciones hacia debajo de las organizaciones internacionales que son parte de la dinámica del orden internacional y las relaciones horizontales y discrecionales de las organizaciones que no tienen poder vinculante sobre los gobiernos de los Estados y cómo se verifican interferencias e interjuegos en un mismo sistema de gobernanza que desde el nivel nacional es preponderantemente jerárquico.
114
como patrimonio mundial provenientes del Comité de Patrimonio Mundial y la
organización asesora, Icomos; pero, no entra directamente a las decisiones internas del
país, que deben cumplir los compromisos bajo sus términos y capacidades, ya que la
investigación como la elaboración del expediente y del plan de manejo dependen de los
recursos económicos y humanos que se destinen para el efecto, donde la voluntad
política del gobierno. Su nivel de influencia está alrededor de las autoridades del
gobierno central hacia abajo.
En este conjunto de interacciones se verifica la existencia del primer orden de
gobernanza, donde se crean oportunidades y se encuentran soluciones para los desafíos
en torno de la conservación de los caminos, de manera que, el relacionamiento entre los
actores es menos complejo y las dinámicas que ocurren entre los entes gubernamentales
cuentan con una reducción significativa de las tensiones, donde los intereses apuntan a
objetivos comunes que demandan encontrar acuerdos mutuos y optar por decisiones
colectivamente (Kooiman: 2006, 141) en beneficio del país.
En estas circunstancias el INPC motiva a las demás entidades para participar
dentro de una metodología participativa en la cual los actores contribuyen desde la
experiencia, por lo que hay más elementos para encontrar las soluciones y en dónde no
son válidas las preeminencias de los intereses de algún actor en particular y deben
articularse entre si.
Entonces, en este nivel, el rol de las organizaciones internacionales depende de
la posición que éstas conserven en el sistema de gobernanza y su grado de influencia (de
arriba a abajo u horizontalmente). Pero, son los actores del nivel central los que al final
toman las decisiones, siguiendo las directrices internacionales en lo que corresponda.
En otras palabras, se responde a los compromisos en ejercicio del poder soberano que
los Estados poseen para volver operativos los convenios o iniciativas regionales que
ocurran, por lo que las autoridades nacionales poseen un espacio de actuación muy
importante y neurálgico en la toma de decisiones.
Al nivel nacional como a nivel regional no se puede dejar de destacar el rol que
las autoridades culturales del Perú han cumplido dentro del proceso de nominación, ya
que todas las características que le rodean al Perú como a la entidad que representan han
permitido que lidere el proceso. Estas características a decir son: la gran cantidad de
vestigios arqueológicos que posee el país, los ingresos económicos que produce el
turismo cultural, el financiamiento y la cantidad de recursos humanos que posee para
115
desarrollar sus investigaciones, el peso institucional que posee el INC ante otras
entidades nacionales y de otros países; las cuales conforman la identidad con la cual
este país entra dentro del juego de interacciones del sistema de gobernanza que se
conforma alrededor de este proceso.
De acuerdo con Jan Kooiman el liderazgo es obtenido por la influencia de sus
estructuras en los procesos y participantes, que deriva en el control y gestión del
programa caracterizado por mover, entusiasmar y capacitar a los que contribuyen a los
objetivos de la colaboración (Kooiman; 2006; 67), lo que se complementa con lo que
Young menciona respecto de entender cómo las diferentes fuerzas impulsoras
interactúan para generar los resultados observados (Young; 2002:4).
Precisamente, ha sido esa fuerza a nivel regional del INC conjuntamente con la
del Centro de Patrimonio de la Unesco las que han motivado a las demás entidades
patrimoniales de los demás países para llegar al levantamiento de información y a la
generación de compromisos hasta el momento y que han sido fuerzas motoras en
momentos críticos, como cuando en Bolivia se extravió toda la investigación por el
cambio de gobierno y fueron los técnicos del INC del Perú que han apoyado y dirigido a
los nuevos funcionarios bolivianos en sus investigaciones para que puedan recuperar y
levantar de nuevo la información y no quedarse atrás en el proceso de la nominación.
Consecuentemente, las cualidades que forman la identidad de los líderes y
coordinadores del proceso son las fuerzas motoras que generan el poder de impulso para
que los demás actores generen cambios y capacidades adicionales y la presencia de
estos dos tipos de actores permiten un balance en las dinámicas del proceso para que no
sean distorsionadas por los intereses de unos sobre otros.
De esta manera en Ecuador a propósito de este proceso y de acuerdo con el
equipo técnico o punto focal, la nominación ha permitido que en el país se generen
nuevas metodologías de investigación, se fortalezca el sector del patrimonio y se
generen espacios para que profesionales de distintos ámbitos puedan desarrollar
destrezas y trabajos multidisciplinarios para la catalogación, registro y recuperación de
bienes patrimoniales culturales, los cuales también comparten valores de bienes
patrimoniales naturales a los que se suma una dimensión adicional dada por los valores
inmateriales de los pueblos que habitan en los caminos prehispánicos. Este tipo de
investigaciones nunca antes se habían desarrollado en el país y posiblemente en
ninguno de los otros países participantes.
116
Capitulo IV: gobernanza local: las comunidades y áreas protegidas asociadas al
Qhapaq Nan y a la Gran Ruta Inca
!
4.1 Descripción de las comunidades locales y áreas protegidas en Perú y Ecuador
4.1.1 Perú: La comunidad Soledad del Tambo y el Parque Nacional Huascarán
En el Perú la comunidad de Soledad del Tambo se encuentra ubicada a 3.700
metros de altura sobre el nivel del mar, está en el distrito de Huachis, provincia de
Huari, departamento de Ancash. La población más cercana a ésta se encuentra a una
distancia de 6,57 kilómetros y es la comunidad denominada como Waga Jirka.
Ésta es una pequeña colectividad compuesta por 25 familias, cuenta con 4 a 6
miembros por familia, lo que da lugar a un total aproximado de 125 habitantes entre los
que se cuentan a jóvenes, niños, niñas, adultos y personas de la tercera edad. Se destaca
que no existen muchos jóvenes, debido a que, por falta de centros educativos que
puedan continuar con la formación de los adolescentes en la zona que sirvan a las
comunidades existentes en la misma, la población joven se ve obligada a migrar al
poblado de Huaraz o a la ciudad de Lima y luego no regresan a la comunidad de origen.
Los comuneros son bilingües hablan castellano y quechua y como parte de su
identidad se identifican también con el nombre quechua de esta comunidad, “Pincush
Tambo” que es la traducción del nombre en castellano.
La parte del trayecto que se asocia a esta comunidad y corresponde al Qhapaq
Ñan, es llamado como el Inca Naani, en el cual se encuentran seis comunidades
asentadas a lo largo del mismo, estas son: el Castillo, San Cristóbal del Tambo
(Provincia de Huari, Ancash), Sacracocha, Tarapacó, Isco y Huanuco Pampa. Dichas
comunidades se encuentran ubicadas entre los 3.200 y 4.500 m.s.n.m. dentro de un
ecosistema de alta montaña asociado al Parque Nacional Huascarán, en la Cordillera
Negra que es una cadena montañosa paralela a la Cordillera Blanca, muy apreciada por
quienes realizan turismo de montaña.
El Parque Nacional Huascarán se estableció como tal el 10 de julio de 1975 y cuenta
con una superficie de 340.000 hectáreas a lo largo de 158 kilómetros. Este parque
atraviesa las provincias de Recuay, Huaraz, Carhuaz, Yungay, Huaylas, Pomabamba,
Mariscal Luzuriaga, Huari, Corongo, Sihuas y Bolognesi. Al igual que el Parque
Nacional Sangay en Ecuador, este parque también ha sido declarado como Patrimonio
117
Natural de la Humanidad por la Unesco en 1985 y anteriormente era reconocido como
zona de reserva de biósfera en 1977. Las razones de estos reconocimientos tienen que
ver con las extraordinarias formaciones geológicas, los restos arqueológicos, su riqueza
en fauna y flora y la belleza escénica de la Cordillera Blanca, razones que lo convierten
en un punto de interés mundial para la investigación científica natural y cultural con
enormes beneficios socio-económicos a las poblaciones locales por su gran potencial
turístico (Wurst, 2004: 64).
Dentro de este parque existen alrededor de 663 glaciares distribuidos a lo largo de
180 kilómetros de longitud desde el nevado Tuco en el Sur hasta el nevado Campará en
el norte, 296 lagunas y 41 ríos. Las altitudes de las cumbres oscilan entre los 5.000 a
6.768 metros sobre el nivel del mar y en sus paisajes existen quebradas profundamente
encajonadas como resultado de la erosión fluvioglaciar y un gran número de lagunas
entre las que se destacan: la laguna de Llanganuco y la laguna de Parón132.
Otra Área Protegida asociada a la Gran Ruta Inca y al Inca Naani es la Zona de
Reserva de Huayhuash que se encuentra a 50 kilómetros de la Cordillera Blanca y
constituye otra cadena montañosa de nevados, compuesta por catorce cumbres que se
extienden a lo largo de 30 kilómetros de norte a sur, cuyas altitudes superan los 5.500 y
6.000 metros de altura sobre el nivel del mar, con un conjunto de lagunas asociadas a
estos glaciares (Bartle, 2004: 71).
4.1.2. Ecuador: Las comunidades Caguanapamba y Sisid y el Parque Nacional
Sangay.
La comunidad de Caguanapamba pertenece al Cantón del Tambo, provincia del
Cañar y está asociada al tramo del Qhapaq Ñan que va desde Achupallas-Culebrillas-
Ingapirca, en tierras que cruzan por el Parque Nacional Sangay, cuya población está
compuesta por 270 familias que suman un total 1300 habitantes aproximadamente, por
cuanto, cada familia está compuesta por un promedio de cinco miembros (SQ; 2009).
A pocos metros se encuentra la comunidad de Sisid, que por la división político-
administrativa del territorio pertenece al Municipio de Hatum Cañar y es más grande
que la comunidad de Caguanapamba con una población de más de 5.000 personas,
contando niños, niñas, adultos y mayores de edad, los cuales son registrados en una
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%'& www.perutoptours.com [14/09/2009]!
118
nómina, en la que de acuerdo con información del presidente de la comuna, se incluyen
a aquellos que habitan en el exterior, ya que el fenómeno migratorio ha sido sistemática
y considerable. En tal virtud, al interior de la comunidad se ha dispuesto como política
que los que están fuera del país deben ser tomados en cuenta, porque al ser parte de la
comunidad algún momento retornarán y ésta debe estar lista para acogerlos nuevamente
(SP, 2009).
Estas dos comunidades al principio eran una sola comunidad, pero se dividió por
el crecimiento poblacional y diferencias presentadas entre los miembros dichas
comunidades, que obedecieron en su momento a conflictos familiares, de tierras y de
identidad. La comunidad originaria se constituyó desde el año 1603 por la compra de
tierras de la señora María Inga Gañanzu quien comenzó a formar la comunidad de Sisid
y obtuvo la personalidad jurídica de comunidad en 1959133.
Sisid y Caguanapamba administrativamente están gobernadas por un Consejo de
Gobierno. El Consejo de Sisid reformó sus estatutos en el año 1997, por cuanto la
estructura anterior no podía responder a las demandas de educación y de proyectos de la
población que había crecido y debía organizar mejor los espacios comunitarios para la
ganadería y la agricultura (SP; 2009)134. Mientras que, el Consejo de Caguanapamba
funciona desde el 2007 (SQ; 2009).
Al interior de estos consejos existe una estructura que posee una directiva y varias
dirigencias que llevan a cabo actividades relacionadas con temas específicos. Así, la
directiva está conformada por: presidente, vicepresidente, tesorero y secretario de actas
y comunicaciones; en tanto que las dirigencias se encargan de asuntos tales como: los
emprendimientos empresariales, la comunicación, los asuntos socio-administrativos, de
la mujer y la familia y, de la educación y ambiente. La constitución de estas dirigencias,
según sus dirigentes han cambiado la forma de gobernar en la comunidad y promueven
mayor participación entre sus miembros (SQ y SP; 2009).
A su vez, los consejos de gobierno han desarrollado sistemas de control interno,
sobre todo en el tema de rendición de cuentas y tributación. Se lleva contabilidad que
antes no se realizaba y se emiten informes periódicos que se exponen ante todos los
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%''!Manuel de Jesús www.kuyallacta.blogspot.com [20/08/2009] %'*!De aquí en adelante salvo la mención de autores que se citan en el texto la información relacionada con esta comunidad proviene de entrevistas.
119
comuneros, lo que ha generado confianza entre las personas, con respecto de la
disposición e inversión de los recursos económicos de la comunidad.
Ambas comunidades son quichua hablantes, poseen iglesia católica y evangélica
y algunos de los pobladores jóvenes están retomando las creencias relacionadas con la
cosmovisión andina.
De acuerdo con investigaciones estas dos comunidades forman un complejo de
redes familiares, laborales y comerciales, pero su fragmentación ha causado que dichas
comunidades pertenezcan a municipios diferentes, pese a que sus límites no están bien
delimitados, lo cual es una causa de un conflicto latente. Su territorio se aproxima a las
7.500 hectáreas, dividas aproximadamente entre 4.500 hectáreas para la comunidad de
Sisid y 300 hectáreas para Caguanapamba, ubicadas a una altitud media que va desde
los 2.300 a los 3.500 metros de altura, inclusive se puede encontrar tierras comunales a
4.500 metros sobre el nivel del mar (Cantero & Fernández, 2007: 126-127).
El movimiento indígena es importante en este sector, por lo que cuenta con
líderes políticos que en su mayoría pertenecen al movimiento Pachacutick, quienes en
los últimos ejercicios electorales han alcanzado a ser elegidos como concejales del
Municipio del Tambo y el alcalde actual de Hatum Cañar es precisamente un líder
indígena (EC; 2009)
En los relatos de ambos dirigentes entrevistados se encontró que el discurso
identitario se halla fuertemente ligado al reconocimiento de sus ancestros cañaris, más
no a los incas. Esta identificación produjo conflictos sobre la gestión del complejo
arqueológico de Ingapirca hace unos cuantos años con los mestizos, puesto a que
estiman que gran parte del complejo arqueológico perteneció a la cultura de sus
ancestros y por lo tanto su gestión les corresponde porque es parte de sus territorios, por
herencia cultural (MB; 2009).
Otros aspectos importantes en la vida de las comunidades es la educación y la
participación femenina en la toma de decisiones. En cuanto a la educación cuentan con
dos modalidades, la hispana y la intercultural bilingüe, la primera depende de las
directrices de la educación tradicional, mientras que la bilingüe tiene una malla
curricular en la que la comunidad participa activamente en la selección de materias,
contratación de docentes y selección de autoridades. Los comuneros, realizan una
veeduría muy fuerte sobre la educación tradicional, esta actividad ha resultado en la
expulsión de maestros por no cumplir con su deber de enseñanza (SP; 2009).
120
Por otro lado, la participación femenina es cada vez mayor debido a que el
empoderamiento de las mujeres les ha permitido ejercer algunos cargos de liderazgo,
desde hace algunos años, como por ejemplo: la presidencia de los comités de padres de
familia de la escuela ubicadas en la zona y dentro de los consejos de gobierno hay
dirigentas mujeres en las vocalías de la salud y familia, de la nutrición, de la mujer. Lo
que no ha ocurrido es que una mujer sea la presidenta del Consejo de Gobierno, pero
podría ocurrir en un futuro, ya que algunas de las dirigentes, tanto en la comunidad de
Sisid como de Caguanapamba asisten a la escuela de líderes de Dolores Cacuango, pero
hasta el momento este ha sido un cargo reservado para los hombres (SP y SQ; 2009).
Cabe mencionar que las comunidades asentadas en esta zona, si bien parecen
derivar del tronco común de los cañaris, poseen sus diferencias al interior. Son cuatro
los grupos étnicos identificados: los Huayrapungus, Quilloacs, Sisids y mestizos cuya
indefinición en su identidad es profunda, su rostros reflejan una piel más blanca que de
los indígenas, pero sus vestimentas obedecen a las tradiciones indígenas, como se puede
observar en la comunidad de San José. Por esas razones, no son tomados en cuenta en
las decisiones de las demás comunidades (EC y SQ; 2009).
Como se mencionó, estas comunidades habitan a los alrededores del Parque
Nacional Sangay y algunas de sus tierras comunales se encuentran dentro de este
parque, por lo mantienen estrechas relaciones con la naturaleza y la laguna de
culebrillas representa un lugar sagrado que responde al origen de su identidad cañari y
participar en su gestión es un tema aún pendiente y que debería ser atendido, ya que
hasta el momento está bajo la competencia del Ministerio del Ambiente (SQ; 2009).
El Parque Nacional Sangay se crea como Reserva Nacional el 16 de junio de 1975,
mediante Acuerdo Ministerial No. 190 y se eleva a la categoría de Parque nacional,
cuatro años después, el 26 de julio de 1979 por el Acuerdo Ministerial No. 322 y sus
límites son ampliados hacia el sur en el año 1992 mediante el Acuerdo Ministerial No.
026135.
Para el año 1983 fue declarado como Patrimonio Natural de la Humanidad y
aunque corrió el riesgo de salir de la lista de Patrimonio Mundial, porque estuvo como
Patrimonio en Riesgo, se recuperó la categoría y se ratificó la nominación en el año
2005. Las razones que se consideraron para otorgarle el valor universal excepcional son
sus características únicas de biodiversidad y paisajísticas (MB; 2009).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!135 www.parquesangay.org.ec [05/09/2009]
121
Este parque se encuentra localizado entre las jurisdicciones provinciales de
Tungurahua, Chimborazo, Cañar y Morona Santiago, el 70% de su superficie total se
encuentra ubicado en la última provincia enunciada.
La superficie total del parque es de 502.105,03 hectáreas, según los datos oficiales
constantes en el Registro Oficial No. 330 publicado el 7 de mayo de 2004. Debido a
esta extensa superficie su administración es ejercida por tres diferentes zonas
administrativas que se ubican en Riobamba para la parte norte, en Azogues para la parte
Sur y en Macas en la región Oriental, pero no es suficiente porque la extensión demanda
la existencia de una subdivisión aún mayor y las capacidades de recursos financieros,
humanos y de infraestructura no son suficientes136.
Este parque cuenta con diferentes sitios de interés turísticos porque cuenta con una
cadena de volcanes, montes, una gran cantidad de ríos, quebradas y tiene más de 300
lagunas. Entre éstos sitios se pueden nombrar: lagunas de Osogoche, volcán Sangay, los
Altares, volcán Tungurahua, lagunas de Sardinayacu, laguna de Culebrillas, entre otros
atractivos. Estas formaciones naturales conforman parte de dos importantes ecosistemas
de montaña y de páramos que constituyen un corredor ecológico que va desde los
Llanganates al Sangay y que fuera reconocido así por el Ministerio del Ambiente
gracias a las investigaciones realizadas por la WWF en el año 2002137.
4.2. Procesos de intervención en las comunidades
4.2.1 Las actuaciones del gobierno central y gobiernos seccionales
La presencia del gobierno central del Perú en los poblados asociados al Qhapaq
Ñan ha sido insuficiente y en ciertos casos, inexistente, puesto que las comunidades
asentadas en estos sitios se sienten abandonadas, debido a que son serios los problemas
que poseen en cuanto a la cobertura de los servicios básicos: no poseen agua potable; el
servicio eléctrico llega, pero con escasa intensidad; no poseen comunicación por medio
de la telefonía estatal, debiendo recurrir a la telefonía celular cuya señal es defectuosa;
y, tienen problemas de acceso de caminos, por lo que los caminos ancestrales, a veces
son las únicas rutas para llegar hasta dichos poblados (DTC; 2009).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!136 www.parquesangay.org.ec [05/09/2009] y la misma información fue publicada en http://www.skyscraperlife.com/ciudades-y-arquitectura-la/28059-parque-sangay-patrimonio-de-la-humanidad-ecuador.html [05/01/2010]!%'#!www.parquesangay.org.ec Esta página ha dejado de estar disponible. Concordancia con www.sangay.eu/parque-de-sangay.php?lang=es [05/01/2010] (versión resumida).!
122
No obstante, a pesar que dichas obras constituyen una competencia compartida
entre los gobiernos seccionales y nacional, es mejor la visión que tienen del gobierno a
nivel local que del central. Más bien, los miembros comunitarios mencionan que el
apoyo de las autoridades locales ha ido creciendo y apoyándolos en su desarrollo,
gracias a la intervención de las organizaciones no gubernamentales e internacionales
que mantienen proyectos en esta zona (DCT; 2009)
Así, por ejemplo, la Municipalidad de Huari que está íntimamente ligada al
tramo del Qhapaq Ñan conocido en este lugar como el Inca Naani, en los últimos años
ha tomado un papel más preponderante en la actividad turística. Actualmente, tiene un
proyecto con Gestur de la Institución Swisscontact138 con el financiamiento de la
Asociación Ancash y la compañía minera Antamina S.A, especialmente en los pueblos
del Callejón de Conchucos139.
Dentro de las actividades que impulsa este proyecto está la realización de
festivales gastronómicos y caminatas por las distintas rutas turísticas comunitarias. El
trabajo de Swisscontact quizás es de los primeros en Ancash, pues al parecer, según
comuneros y guías turísticos, tienen mucho tiempo trabajando y su papel ha sido
fortalecido por otras organizaciones internacionales y no gubernamentales (DCT y AD;
2009).
Otro gobierno seccional que también está asociado a estos caminos y es mayor
receptor de turismo de montaña en el Perú es el Municipio de Huaraz. Este municipio
ha elaborado una política ambiental que, de acuerdo a su propia descripción se
circunscribe dentro de la política regional de Ancash y la política ambiental nacional,
enfocándose en la base del desarrollo sostenible. Su metodología de incidencia en teoría
es participativa para que cada individuo, organización, entidad pública y la empresa
privada se esfuercen conjuntamente para difundir y ejecutar buenas prácticas de manejo
y protección ambiental; por lo que en sus reuniones convoca abiertamente a los actores
interesados en el tema140.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%',!Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo Técnico creada en 1959 por interés del sector privado y académico suizo. En América Latina sus oficinas están en Bolivia, Ecuador, Perú, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. En el Perú lleva trabajando desde 1966 implementando diversos programas para fomentar la pequeña y microempresa; así como la promoción del desarrollo económico local. Los proyectos y programas son ejecutados en colaboración con contrapartes locales orientadas por el principio “ayuda para la autoayuda”. http://www.swisscontact.org.pe/swissperu/swissperu.htm [23/08/2009] !139 http://turismoachashino.blogspot.com [19/08/2009] %*)!www.munihuaraz.gob.pe [03/09/2009]. El enlace correspondiente ya no se encuentra disponible.!
123
Esta política ambiental fue elaborada con una visión integradora con posibles
impactos sobre elementos naturales, socioeconómicos y culturales, con un alcance
transectorial; es decir en todo plan, proyecto o actividad debe incluir a los diversos
actores en diferentes temas, de manera que cada acción regulada cuenta con tres ejes:
prevención en gestión ambiental para minimizar las amenazas y riesgos en la calidad
ambiental, participación ciudadana e información141.
A su vez, el municipio de Huaraz realizó un diagnóstico ambiental que
sistematizó los problemas y potencialidades ambientales, para elaborar un plan que
definió los objetivos deseables en los próximos 10 y 15 años142.
Entre las problemáticas que fueron identificadas se pueden mencionar: la
costumbre de quemar los pastizales, la deforestación, la contaminación del agua, la
pérdida de las reservas hídricas por los procesos de deglaciación y por efectos del
cambio climático, la falta de gestión de las aguas residuales y la escasez de agua en la
Cordillera Negra. Ante lo cual, las potencialidades encontradas permiten ver que aún
existen suelos aptos para el cultivo de bosques, para el uso de pastizales y otros cultivos
y que hay que buscar las maneras para potencializar la disponibilidad de recursos
hídricos en la Cordillera Blanca sin destruirlos, pero que permitan su aprovechamiento
en los lugares en donde es escasa, con mucho cuidado y cautela143.
Entre los planes de intervención a corto plazo y en acuerdo con otros actores
este gobierno seccional podría implementar una “zona ecológica económica” en la que
se puedan establecer subzonas sobre lugares forestados y reforestados con la
restauración de especies adecuadas para la generación de beneficios ambientales y
económicos; además de la implementación del sistema de gestión integral de residuos
sólidos, como el tratamiento de residuos peligrosos y mecánicos144. Para ello, también
se requiere programas que fomenten la agricultura orgánica y desincentiven el uso de
agroquímicos en los cultivos, más programas de ecoturismo y apoyar las rutas turísticas
vivenciales en funcionamiento.
En Ecuador el panorama es distinto, ya que las comunidades describen
diferentes procesos de intervención del gobierno central y de los gobiernos seccionales
en varios temas, aunque el papel correspondiente a la construcción de obras públicas, en
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%*%!Ibídem!%*&!!Diagnóstico ambiental Huaraz http://www.munihuaraz.gob.pe/pdf/Diagnostico%20Huaraz.pdf [23/09/2009] %*'!Ibídem!144 Ibídem
124
especial caminos también ha sido descuidado en estas zonas, por falta de dinero, por
abandono de las autoridades, por conflictos limítrofes y posiblemente por problemas de
corrupción (SP; 2009)
Ahora bien, en los asuntos relacionados con el medio ambiente uno de sus
líderes comunitarios mencionó que en el año 1995 las comunidades estudiadas
propusieron al Ministerio del Ambiente trabajar en el área del turismo ecológico, pero
no obtuvieron respuesta positiva. Aseguran que, sobre la conservación de las áreas
protegidas no han hecho mayor cosa, excepto contratar a un par de guardaparques para
el Parque Nacional Sangay y por ende, no son suficientes para el cuidado de todo el
páramo, cuya mayor amenaza son los incendios (SP y SQ; 2009)145.
Además, las autoridades ambientales no cuentan con la participación
comunitaria, porque toda la planificación se hace desde la oficina. Según ellos, los
guardaparques son foráneos y algunos son colocados “por clientelismo, por palancas o
por amistad” (SP; 2009), lo que provoca que la comunidad se retire y prefiera
mantenerse al margen. Manifiestan que, si fuese diferente y se tomara en cuenta a la
comunidad para elegir los guardaparques o en las decisiones sobre el cuidado del
Parque, sería distinta la acción y la participación de las comunidades.
Las comunidades decidieron buscar el apoyo en proyectos ambientales y
productivos con algunas ONG y se concretó hace 10 años un proyecto de
implementación de recuperación de especies que incluyó la cría de alpacas y cultivo de
plantas vegetales nativas, que sigue apoyándose en este tipos de ayudas hasta la fecha.
Con respecto al turismo comunitario mencionan que han trabajado en distintas
capacitaciones con el Ministerio de Turismo y con el Ministerio de Cultura y hace unos
pocos meses que el Ministerio Coordinador de Patrimonio les ha ofrecido recursos para
la reconstrucción de la capilla de Sisid Central.
La actividad de los gobiernos locales en lo que respecta al turismo comunitario ha
sido realizada por el Municipio de Hatum Cañar, impulsando las visitas a sitios
arqueológicos por cuanto ha sido denominada como la capital arqueológica del país y en
consecuencia el patrimonio es un importante componente de este tipo de turismo que se
encuentra ligado a las comunidades que habitan cerca del Qhapaq Ñan.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!145 La información de este párrafo y las siguientes provienen de la fusión de las entrevistas realizadas a los dirigentes de Sisid y Caguanapamba.
125
En el año 2003 este municipio con ayuda de la cooperación española elaboró un
“plan estratégico de desarrollo turístico”, el cual contempla entre una de las rutas con
potencial turístico al Qhapaq Ñan, pero no es el único recurso turístico, puesto que
cuentan con muchas otras riquezas naturales y culturales.
Este plan incluyó un diagnóstico sobre las condiciones socio-económicas del cantón
y las problemáticas que tienen las comunidades a nivel general. La metodología de
elaboración de este plan fue participativa e incluyeron a autoridades y funcionarios de
ciertos órganos y entidades locales, miembros de comunidades y organizaciones no
gubernamentales, a más de algunos funcionarios del gobierno central146 (Galindo,
2003:2). Se generó un proceso de gobernanza interactiva que sirvió para la elaboración
de políticas públicas en torno a la actividad turística del cantón y en favor del desarrollo
comunitario.
Las mayores problemáticas que reflejó este plan, sobre la situación del cantón y las
comunidades fueron alrededor de la infraestructura básica: el 15.6% de las viviendas
con servicio de recolección de basura, agua potable para el 25% de las viviendas, luz
eléctrica para el 49.5% de la población y apenas el 17.5% de los hogares se verificó
contaban con servicio higiénico. Mientras que, el sistema vial se calificó como
inexistente, ya que el 80% de las vías son lastradas y en invierno se convierten en
lodazales intransitables. Esta última condición dificulta más el turismo porque la
mayoría de atractivos turísticos del cantón carecen de vías aceptables de comunicación,
con excepción del complejo arqueológico de Ingapirca.
Dadas las problemáticas citadas el plan sugirió impulsar relaciones
interinstitucionales con todas las entidades que trabajan en el cantón para desarrollar y
fortalecer la actividad turística y encontrar soluciones a los problemas generales que
afectan a la población y al turismo. Para ello, plantearon una planificación participativa
que incluya programas y proyectos a corto, mediano y largo plazo (Galindo, 2003:
15,16). Sin embargo en el esquema ideado se bosquejó una mesa de cogestión a nivel
local en la cual los roles de los actores participantes respeten las interacciones
jerárquicas con las autoridades locales, invisibilizando a su vez, la participación de las
comunidades indígenas y campesinas.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%*+! Participaron autoridades como: el Director del Museo Ingapirca, el delegado del Consejo Provincial, algunos Concejales del Municipio, un delegado de la Asociación Interprovincial Artesanal del Cañar, el Sujefe de Tránsito del Cañar, una reportera de la Radio la Voz de Ingapirca, propietarios de restaurantes, delegados del Ministerio de Turismo y delegados de colegios e institutos del Cañar (Galindo; 2003: 2).!
126
En todo caso se puede agirmar que las autoridades del Municipio de Hatum
Cañar se encuentran interesadas en el turismo comunitario, tanto para el desarrollo de
las comunidades como de la ciudad, debido a que de esa manera se fomenta el turismo
en general y la difusión de los atractivos del cantón a nivel nacional e internacional,
sostenida por intermedio de los vestigios arqueológicos que poseen en el cantón
(RC,2009).
4.2.2. Interacciones para el desarrollo del turismo comunitario y el turismo vivencial
En el Perú el turismo comunitario es una de las actividades económicas de
mayor crecimiento y actualmente es parte de los objetivos del “plan estratégico
nacional de turismo” (PENTUR) que plantea la capacitación y su ubicación en los
nichos de mercado para reunir las condiciones apropiadas para que se pueda desarrollar
de manera sostenible (MCET; 2008: 2).
De acuerdo con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y el
Viceministerio de Turismo de dicho país, las experiencias de turismo rural comunitaria
han nacido de la iniciativa de emprendedores con el apoyo de organizaciones de
cooperación internacional para el desarrollo, pero los resultados no fueron iguales para
todos los casos, ya que en algunos casos fueron positivos y en otros negativos porque se
descuidaron principios básicos para el desarrollo del turismo; es decir, éstos últimos
estuvieron asociados a una mala planificación o a un escaso estudio de la demanda, la
falta de conectividad o accesos y una deficiente calidad del servicio (MCET; 2008:2).
En los lineamientos que presentan las autoridades de turismo al país mencionan
que, la actividad del turismo se ha calificado por la comunidad internacional como una
herramienta de desarrollo y de lucha contra la pobreza para paliar problemas como el
deterioro del medio ambiente, la explotación indebida de los recursos naturales y la
pérdida de la identidad. Por lo tanto, las estrategias o lineamientos de intervención
tienen como objetivo fortalecer las capacidades de planificación y gestión de los
gobiernos locales, promoviendo la participación de la comunidad local; ya que el
turismo comunitario debe ayudar a la generación de empleos, mejora de los ingresos de
la población, la promoción de la conservación y la reducción de la migración. A nivel
del gobierno central sugieren que debe promoverse una acción de coordinación
multisectorial con la intervención de otros actores publico privados para fomentar el
127
desarrollo de proyectos que fortalezcan las actividades productivas tradicionales y
atiendan al medio rural con los servicios básicos necesarios (MCET; 2009:3).
El concepto que se le da en este país está bajo la denominación de “turismo rural
comunitario” y es el siguiente:
“El Turismo Rural Comunitario en el Perú es toda actividad turística que se desarrolla en el medio rural, de manera planificada y sostenible, basada en la participación de las poblaciones locales organizadas para beneficio de la comunidad, siendo la cultura rural un componente clave del producto”. (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo; 2008:4)
En este tipo de turismo se caracteriza por ser rural, planificado y sostenible, que
busca la participación e incorporación de las poblaciones locales para que fortalezcan su
patrimonio cultural y utilicen sus recursos de forma sostenible; pues se pretende que los
beneficios sean económicos, ambientales, sociales y culturales. Pero, no es una
actividad que reemplace las otras actividades económicas, sino que se la ve como una
actividad complementaria que se interrelaciona con las otras actividades. Las
autoridades del sector exigen se cumpla con lo siguiente: que tenga componentes
culturales y naturales que interesen a los visitantes y que posean una conectividad e
infraestructura mínima con servicios de alojamiento, alimentación y otras instalaciones
complementarias. Además se valora que existan conocimientos, valores y destrezas
tradicionales que mantengan sus procesos culturales y no los desnaturalicen, generando
interacciones entre el anfitrión y el visitante, cuyo grado de relación y permiso para que
quien visita a la comunidad se inmiscuya en las actividades de la comunidad, dependen
de los miembros de ella (MCET; 2008: 5 y 6).
Con la definición y explicaciones dadas, entonces es más fácil entender las
razones del por qué el turismo comunitario en Perú se denomina como “turismo
vivencial”, debido a que les permite cumplir con los condicionamientos nacionales y les
da a los comuneros un sentido de pertenencia y de relacionamiento con el turista.
Según dicen los comuneros, en el turismo vivencial el extranjero no solo visita
los lugares y conoce parte de su cultura sino que convive con ellos por unos días,
comparte sus labores y se inmiscuye en la vida cotidiana de la comunidad. El turista, en
este contexto pasa a ser un visitante que es acogido por la comunidad y por ello debe
participar en la diaria convivencia y las actividades que ello implica, ayudando en la
construcción con adobe, a servir la mesa, a labrar el campo con ellos. Los comuneros le
128
enseñan sobre sus técnicas, sus herramientas147 y sus comidas, al mismo tiempo los
extranjeros deben enseñar algo a cambio a la comunidad y pagar por los servicios de
alojamiento, comida y enseñanza brindados. (Guías de Vicos y Soledad del Tambo;
2009) .
En la comunidad de Soledad del Tambo para el desarrollo del turismo
comunitario se conformó una estructura organizativa por asesoría del Instituto de
Montaña y las ONG locales denominada como “Comité de Turismo”, el que cuenta para
la toma de decisiones de una directiva elegida entre sus comuneros. Según esta
directiva, desde hace 4 años se reciben grupos de 5 a 18 personas por cada paquete de
visitantes, que al año se convierte en un flujo de 3 a 5 grupos, los que llegan por
intermediación de agencias turísticas locales o de organizaciones no gubernamentales,
por ejemplos: Asociación Kultur, Ventur Com y Respons Turismo Sostenible (DCT;
2009).
Dentro del comité participan casi todas las familias de la comunidad, por lo que
sus beneficios son compartidos y esa estructura organizativa ha permitido canalizar
fondos de seccionales para auspiciar estas actividades. Ha sido importante el apoyo
político de las autoridades del gobierno regional de Ancash, del teniente gobernador y
de los funcionarios del municipio de Huari, quienes han puesto atención en la gestión de
obras de infraestructura e implementación de servicios básicos faltantes, aunque aún no
es suficiente, sobre todo, lo que tiene que ver con servicios de saneamiento,
comunicación vial e información que son limitados (AD; 2009).
Los ingresos que dejan los turistas, en su mayoría corresponden al pago del
servicio de comidas a las familias que los reciben, en segundo lugar el pago por el
servicio de transporte de equipaje que se presta por el uso de las acémilas o animales de
carga y se complementan con los servicios de guianza y alojamiento en la comunidad
(GvE; 2009).
En cuanto al acceso a comunicaciones, hasta hace dos años la llegada de los
grupos de turistas era anunciada a las comunidades por la visita de un guía de las
agencias responsable del grupo, pero actualmente esto ya no es necesario, porque lo
hacen por medio de celular. Las empresas de celulares han ampliado su cobertura hasta
las zonas altas, su señal no es muy buena, a veces se cae, se corta o es intermitente, pero
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%*#!El guía de la comunidad en la caminata muestra a los turistas a la “chaquitaclla inca” que es un palo excavador que lo usan en sus faenas agrícolas para levantar la tierra y cultivar.
129
al menos permite una comunicación más fluida entre las comunidades y con los
operadores de turismo comunitario.
No obstante, los miembros de la directiva expresaron que preferirían tener
servicio de telefonía fija que sea más barato, ya que por el momento requieren un fondo
para comprar cargas prepago de celular, ya que la falta de recursos les deja sin crédito y
eso dificulta la comunicación y coordinación de las actividades turísticas entre las
comunidades (DCT; 2009)148.
En general, consideran que el turismo comunitario es beneficioso para la
comunidad, porque les permite tener una actividad económica adicional, pero no
reemplaza sus actividades agropecuarias de siembra, cosecha y cría de ganado que son
su principal sustento económico.
Esta actividad accesoriamente les permite mantener formas de sustento
comunitario, ya que los ingresos provenientes del turismo comunitario son repartidos a
todos los miembros de la comunidad, a pesar de que no todas las familias participan en
las actividades relacionadas con éste, ya que la decisión de acoger a los turistas es de
toda la comunidad.
Los dirigentes manifiestan que la llegada de los turistas ha permitido que la
comunidad modifique ciertos prejuicios con respecto a los extranjeros y sus relaciones
con ellos; por ejemplo antes creían mucho en la leyenda sobre el pishtuco que se
pensaba era un hombre blanco con barba, extranjero, que degollaba a los indígenas y
convertía su grasa en jabón. Esa leyenda mantuvo a los comuneros aislados de los
visitantes, se escondían y, a su vez, tampoco ningún turista les preguntaba nada, solo
pasaban de largo. Pero, gracias al turismo comunitario, han aprendido que los
extranjeros son personas buenas y que pueden intercambiar experiencias, inclusive
aprender palabras de otros idiomas o jergas del castellano que se utilizan en otros países
hispano hablantes, mientras comparten la mesa y se cuentan historias y anécdotas; lo
que significa que bajo esta dinámica existe un intercambio cultural entre los visitantes y
los comuneros.
Sin embargo, reconocen existen limitaciones para el desarrollo de esta actividad
turística, la primera es que no poseen una infraestructura suficiente para alojar a los
grandes grupos de turistas, pues los deben acomodar, por el momento en la capilla o en
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%*,!A partir de este párrafo en adelante se recoge la información dada por los miembros de la directiva del Comité de Turismo a quienes se les hizo una entrevista conjunta.
130
la escuela que son lugares comunales donde solo pueden quedarse un par de días.
Aquellos turistas que vienen para un tiempo mayor deben alojarse en las casas de
familia y solo aceptan en dichos casos grupos pequeños de tres a cinco turistas.
En tales circunstancias se han visto en la necesidad de construir un albergue para
grupos de turistas más grandes con ayuda económica del gobierno local y asesoría del
Instituto de Montaña, Kunpur y Respons. Los comuneros esperan poder concluir la
construcción hecha de adobe en algunos meses.
La otra limitación es que no pueden exhibir por ahora los productos artesanales
que fabrican como cerámicas y tejidos, porque no poseen un local adecuado en su
comunidad para poder comercializarlos, de manera que sienten que requieren de ciertos
espacios físicos para poder brindar una atención más adecuada a la demanda turística
que poseen.
Por otro lado, en Ecuador el turismo comunitario está regulado y ha sido
reconocido legalmente a partir de este año mediante el Acuerdo Ministerial No.
20090024 del Ministerio de Turismo, publicado en el Registro Oficial No. 565 de 7 de
abril de 2009; instrumento en el cual la autoridad del sector considera que éste es un
tipo de turismo que “busca promover el turismo sustentable, solidario y de calidad para
los visitantes; y, constituye una alternativa de trabajo, para mejorar la calidad de vida de
las comunidades, nacionalidades y pueblos del Ecuador”.
A partir de este reconocimiento como una alternativa de trabajo para las
comunidades se elaboró un instructivo que define los estándares mínimos para el
registro de los centros de turismo comunitario tales como: instalaciones, señalización,
áreas comunes, ambientación, decoración, mobiliario, cultura, condiciones básicas de
instalaciones de Habitaciones, servicio de alimentación y bebidas, servicio de guianza,
servicio de movilización, servicios complementarios, servicios de información,
seguridad e higiene149.
En el acuerdo ministerial citado, no solo se reconoce la actividad, sino que en el
artículo 1 establece su concepto, declarando que:
“se entenderá por actividad turística comunitaria el ejercicio directo y exclusivo de los servicios de alojamiento y bebidas en los términos señalados en el artículo 5 de la Ley de Turismo150, por parte de las comunidades legalmente acreditadas, organizadas y capacitadas” (Ministerio de Turismo; 2009).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%*$!Ministerio de Turismo, www.turismo.gov.ec [20/09/2009]!%()!M7!R51"!(!S:!76!B:Q!S:!I85T;O4!:;16U7:<:!V8:!;49!6<1T>TS6S:;!185W;1T<6;3!674X6OT:914Y!;:5>T<T4!S:!67TO:914;!Q!U:UTS6;Y!1569;2451:Y!T91:5O:ST6<TZ9Y!6=:9<T6OT:914
131
Consecuentemente, no solo se reconoció hace un año al turismo comunitario, sino
que se lo definió y se ordenó el cumplimiento de ciertos requisitos para que los centros
comunitarios puedan funcionar oficialmente, solicitando que estos tengan una
organización y capacitación conforme a estándares de calidad establecidos por la
autoridad turística y que cumplan con un proceso de acreditación y registro; es decir que
se obliga a un proceso de formalización, diferenciándose del Perú en el cual es más
flexible la actividad y es parte de una estrategia nacional.
En las comunidades ecuatorianas de Caguanapamba y Sisid, al igual que en la
comunidad de Soledad del Tambo en Perú, las actividades turísticas son
complementarias a sus actividades económicas, la actividad principal se desarrolla en el
campo agropecuario.
Para las actividades turísticas se han capacitado a varias familias en turismo
comunitario. Las capacitaciones han sido para hombres y mujeres, dependiendo de los
roles que asumen hacia el turista, así los hombres se capacitaron como guías turísticos,
como meseros y en diferentes medios de transporte; en tanto que las mujeres fueron
capacitadas en gastronomía. Por ende, los servicios que se ofrecen van en coordinación
de la preparación que han recibido como: alimentación, hospedaje, guianza y transporte,
con la diferencia que cada uno de ellos tiene que mostrar la forma de vida y
manifestaciones culturales de la comunidad (SQ; 2009)151.
Entre las actividades que ofrecen al turista está la preparación de la pampa mesa que
es un rito comunitario del mundo andino que se hace en los funerales, matrimonios y
mingas. Se trata de una gran comilona al medio día, donde cada una de las familias
llevan su fiambre152 entonces se tiende un mantel que va orientado de este a oeste o de
norte a sur buscando la orientación de los rayos del sol, para tomar sus energías y
recomenzar el trabajo desde el medio día. Es el almuerzo comunitario y se utilizan los
productos alimenticios que se cosechan en la comunidad.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%(%!La información que consta desde este párrafo en adelante referido al turismo comunitario en las comunidades de Sisid y Caguanapamba provienen de la entrevista realizada al líder comunitario que se encarga de la administración del Centro de Turismo Comunitario (CTC) de ambas comunidades.!%(&!El fiambre tanto en la comunidad de Caguanapamba en Ecuador como en la Comunidad de Soledad del Tambo se define como aquel alimento que llevan hombres y mujeres al campo para realizar sus actividades, cuando realizan caminatas o en ciertas reuniones donde no es posible regresar a casa para preparar. Muchas veces sustituye al almuerzo y por lo general lleva una porción de carne acompañada por frutos secos, maíz tostado (“cancha” en Perú o “tostado” en Ecuador) y/o papa (en el mundo andino existen gran variedad de tipos de papa y otros tubérculos); es el alimento que acompaña a los caminantes (DCT y SQ; 2009).!!!
132
Otro servicio son los hospedajes: el hospedaje familiar y el comunitario. Los
hospedajes familiares están adecuados para recibir de dos a cuatro personas por casa de
familia y el hospedaje comunitario que se encuentra en la casa comunal está adaptado
para diez personas. Cuando los grupos son mayores a 10 se reparten los turistas entre el
hospedaje comunitario y las familias que poseen cuartos especialmente construidos para
los turistas. Generalmente, si es que el grupo es pequeño, de 2 a 6 turistas, se los recibe
en casas de familia.
La comunidad de Caguanapamba cuenta con 10 guías y unos 5 guías en la
comunidad de Sisid que se han acreditado ante el Ministerio de Turismo, es decir
cuentan con la licencia adecuada, pero son 5 los que son más activos, hay algunos que
no se toman en cuenta porque no hacen una buena labor, no les interesa mucho
desarrollarse como guías.
Existen 10 mujeres en las comunidades que han sido capacitadas en gastronomía,
pero solo unas 6 mujeres están participando activamente. Además, ellas capacitan a
otras mujeres sobre la forma de preparar, servir y adornar los platos. También hay dos
meseros de la comunidad de Caguanapamba y cuando se requiere solicitamos a otros 2
meseros que están capacitados en la comunidad de Sisid. En la casa comunal se sirven
las comidas cuando los grupos de turistas son grandes.
Respecto del servicio de guianza, hay tres rutas que se han acordado por los
comuneros. La primera es la ruta desde el Tambo hacia la Comunidad de
Caguanapamba que dura alrededor de dos horas, la segunda es desde la Comunidad
hacia el páramo que comprende dentro de la misma la visita a las ruinas de paredones,
la laguna de Culebrillas y el retorno a la Comunidad, esa dura casi todo el día. La
tercera ruta es una visita que involucra la Comunidad de Caguanapamba y la
Comunidad de Sisid, se muestran las formas de vida, los cultivos en terraza y sus
huertos con plantas medicinales, luego se sigue por las vías del tren camino hacia la
costa y se dirigen al lugar en donde se reúnen los ríos de San Pedro y Cañar; luego se
toma el mini bus que termina el recorrido en los Baños del Inca. La última es la más
larga de todas las rutas.
Oficialmente, para realizar las actividades y servicios turístico expuestos, se
encuentran organizados en un Centro de Turismo Comunitario (CTC) denominado
“Kuya llacta” que significa “tierra de siembra”. En este centro comenzaron a trabajar
ambas comunidades de Sisid y Caguanapamba, pero en un momento la comunidad de
133
Sisid tuvo unos desacuerdos y dejó de trabajar un tiempo, aunque están retomando ese
trabajo en conjunto, delegando a la comunidad de Caguanapamba el liderazgo en este
sentido. Para el director del CTC, el acuerdo con la comunidad de Sisid es importante
porque se está impulsado la construcción de una posada comunitaria en medio de ambas
comunidades, la cual se está construyendo gracias a los fondos que se han sido donados
por la Unión Europea y gestionados por la ONG local mencionada.
El Director del CTC es elegido entre los secretarios de turismo , porque se espera
que en la figura del secretario se consolide el liderazgo sobre las actividades turísticas
en la comunidad. Nominados los candidatos una asamblea compuesta por los miembros
de ambas comunidades elige al director del centro por un año, pero puede ser reelecto si
tiene un buen desempeño. Actualmente, es el Secretario de Caguanapamba quien dirige
el Centro y cuenta con otras personas para la coordinación administrativa y ejecutiva del
mismo. En tanto, el secretario de turismo la Comunidad de Sisid maneja el proyecto de
construcción de la posada comunitaria.
El Centro Comunitario es apoyado por la Federación Plurinacional de Turismo
Comunitario del Ecuador (FEPTCE) que cuenta entre sus iniciativas de turismo
comunitario una en Caguanapamba y Sisid. Esta iniciativa nació por un convenio de
cooperación entre el Consorcio Centro Internacional para el Desarrollo Agrícola
(CIDA), PROTOS153, el Centro de Desarrollo e Investigación Rural (CEDIR) con la
Fundación de Cooperación para el Desarrollo Local de Espacios Naturales (TETRAKS)
que trabajaban en desarrollo rural e incluyeron dos estudios de factibilidad turística en
la región.
Como consecuencia de esos estudios resultó un proyecto de turismo con gestión
local como una actividad productiva alternativa y revalorizadora del patrimonio
sociocultural y natural de las comunidades gestoras, cuyo propósito ha sido mejorar la
calidad de vida de sus pobladores. Este proyecto conformó la Asociación de Turismo
Comunitario Tuta Manta Caguanapamba y Sisid para integrar las visitas turísticas a los
atractivos culturales y naturales con el recorrido por los huertos, fincas integrales, por
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%('!Es una organización internacional formada en 1976 por estudiantes de Gante y Lovaina para la gestión del agua potable. Tienen células de apoyo en varias regiones a nivel mundial, una de ellas está en Quito. http://www.protos.be/protosh2o/mas_sobre_PROTOS/historia [03/02/2010]
134
los talleres de bordados y tejidos en fibra de alpaca y escuchar a los grupos tradicionales
de música y danza154.
Hay mucho potencial turístico, razón por la cual han pensado en desarrollar otra ruta
que la están probando con grupos experimentales con apoyo del Municipio de Hatum
Cañar para la guianza de Achupallas a Ingapirca. Esta ruta forma parte del plan
municipal “Recorramos juntos nuestra historia” cuya finalidad es recuperar la cultura y
tradiciones, con la revalorización de los lugares arqueológicos de la zona.
La ruta que toma en cuenta a las dos culturas prehispánicas, cañari e inca se
denominó “Siguiendo las Huellas de la Luna”155 y fue organizada por el Municipio en
coordinación con las comunidades locales del 15 al 18 de enero del 2009 con el objetivo
de probar las capacidades locales para el turismo comunitario. En esta caminata
participaron turistas de Quito, Guayaquil, Cañar y Nueva Zelandia y contó con un
considerable despliegue de personal técnico y logístico, por lo que estuvieron presentes
bomberos, socorristas y personal de la policía, conjuntamente con funcionarios del
Municipio, un grupo de guías especializados y los caminantes conocidos como los
“chasquis”.
Las comunidades de Caguanapamba y San José que participaron en la caminata
proveyeron de los servicios de alojamiento, alimentación y guianza. Este recorrido duró
3 días y dos noches, el primer día se recorrió la ruta cañari y por la noche se acampó en
el sector conocido como Espíndola; el segundo día se siguió por la ruta conocida como
el Inga Ñan (camino Inca) hasta la comunidad de San José, pasando por los vestigios
arqueológicos de Paredones de construcción cañari que sirvió como “tambo” o sitio de
descanso para los incas; y al tercer día se salió de la Comunidad de San José hacia el
sitio arqueológico de Ingapirca.
Esta ruta, en consecuencia fue ideada como un circuito que fusionó las rutas pre
hispánicas cañari e inca y al mismo tiempo sirvió para difundir parte de la cosmovisión
cañari respecto al origen del mundo. En este recorrido está el río y laguna de culebrillas
considerados como sagrados porque se evidencia en él la presencia de la culebra y las
guacamayas que dieron origen a la nueva humanidad luego del diluvio universal y que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%(*!www.turismocomunitario.ec [ 23/09/2009]. http://www.feptce.org/index.php?option=com_content&view=article&id=103:comunidad-caguanapamba&catid=38:andes&Itemid=250 [03/02/2010]!%((!!“Indígenas abren centro de turismo comunitario” el Tiempo de Cuenca publicado en 2008-11-12 en http://www.eltiempo.com.ec/noticias-cuenca/5777-inda-genas-abren-centro-de-turismo-comunitario/ [15/09/2009]!
135
tiene un gran parecido con la leyenda maya, por lo que creen que los cañaris son
descendientes de dicha cultura.
Al estar asociada al Parque Nacional Sangay esta ruta está dentro de uno de los
patrimonios naturales más importantes del país y que como se anotó anteriormente, es a
su vez, Patrimonio Mundial de la Humanidad atada a una fuerte cosmovisión andina
que encierra elementos trascendentales de patrimonio inmaterial, constituyendo parte de
la dimensión sagrada que debe conservarse, según el planteamiento de UICN por ser un
paisaje cultural que requiere una especial forma de gestión y manejo.
4.2.3 Las interacciones con las organizaciones internacionales y otros actores
vinculados al Qhapaq Ñan y la Gran Ruta Inca en las comunidades locales
En Soledad del Tambo previo a la llegada del Instituto de Montaña para trabajar
proyectos de turismo sostenible en esta zona, los comuneros afirman que no tenían
mucha conciencia, ni conocimiento sobre la importancia histórica y cultural de los
caminos ancestrales, más bien para ellos eran como cualquier otro camino, cuyo uso
cotidiano como única ruta de acceso con otras comunidades y centros poblados hizo que
perdiera su vínculo con lo sagrado, creyendo que su existencia era el fruto del abandono
del gobierno central (MT; 2009).
Su precario conocimiento sobre el significado hereditario cultural se debió a las
historias de sus abuelos y abuelas quienes les manifestaron que algún día fueron los
caminos recorridos por los chasquis, que tenían un sistema de relevos para poder llegar
con las noticias del Imperio Inca de un lugar a otro. Los sitios de descanso los
denominaban como tambos y para pasar la posta de un chasqui a otro se utilizaba “el
sococoto”156 que era el cambio del sombrero para que el otro continúe el camino hacia
el otro punto de relevo (DCT; 2009).
La intervención por parte de los aliados de UICN que han venido trabajando a nivel
local en esta zona para fortalecer el turismo comunitario ha sido desde el año 2004, en
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%(+!Este nombre ha sido investigado a través de libros y el Internet, pero hay poca información. Se sabe que hay un cerro con ese nombre ubicado en la región de Ancash, en la Provincia de Huaraz (www.ign.gob.pe, septiembre, 2009) y una especie de chirimoya (www.huayopampaperu.com, septiembre 2009), sin embargo si se encuentran datos sobre este sombrero que los cronistas (Inca Garcilazo de la Vega) describen como un sombrero de plumas que se utilizaba para que el chasqui de relevo distinguiera la venida del mensajero, quien tenía también una trompeta de caracol (pututu). Pero no dice cómo se llamaba el sombrero. Su representación se ve en el dibujo de Guamán Poma de Ayala en “Nueva Crónica y Buen Gobierno” (http://elistas.egrupos.net, septiembre, 2009) .
136
especial del Instituto de Montaña157, el cual ha puesto prueba la propuesta de la GRI,
por medio del desarrollo de capacidades a nivel de las comunidades locales como en la
comunidad de Soledad del Tambo que es parte de la red de comunidades que trabajan
en la ruta del Inca Naani en el Perú (MT; 2009).
Según información de los guías locales de la zona, la Asociación Kuntur y el
Instituto de Montaña han firmado un convenio de cooperación con el gobierno regional
de Ancash para la elaboración de materiales didácticos que son entregados en las
escuelas de las comunidades y sirven para la capacitación de los adultos sobre la ruta
del Inca Naani.
Así es como a través de la educación y la capacitación, ahora conocen el valor de la
ruta del Inca, no solo como la revalorización de su pasado y su cultura sino como un
potencial económico que les brinde la oportunidad de tener una actividad adicional por
medio del turismo sostenible y que inclusive canalice sus demandas sobre una mejor
infraestructura básica (DCT; 2009).
En cuanto a la gestión de los caminos no tienen mucha información sobre lo que
sucederá una vez que llegue la declaratoria de Patrimonio Mundial del camino
denominado a nivel nacional e internacional como “Qhapaq Ñan”. Tampoco saben si
serán tomados en cuenta, si habrá participación, pero creen que las autoridades de
cultura si deberían llegar a acuerdos sobre su funcionamiento y mantenimiento con las
comunidades (DCT;2009).
El tramo elegido para el Inca Naani trabajado por el Instituto de Montaña, UICN y
los socios locales representa un tramo mucho más corto que el elegido por el Instituto
Nacional de Cultura, ya que el tramo que representa al “Qhapaq Ñan” va desde
Marcahuamachuco en la región de Cajamarca hasta Huanucopampa en la región de
Huanuco (INPC, Suplemento, 2009:3); en tanto que el tramo del Inca Naani que forma
parte del proyecto de la Gran Ruta Inca va desde Pomapunco en la región de Ancash a
Huanucopampa en Huanuco, es decir que es menos de la mitad del otro tramo.
La elección del tramo por el Instituto de Montaña fue elegido con los siguientes
criterios: la existencia de comunidades asociadas al camino, el interés expresado por las
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%(#!El Instituto de Montaña es una institución privada de carácter internacional sin fines de lucro que desde hace más de 30 años desarrolla programas destinados a conservar ambientes de montaña y promover culturas de montaña en cooperación con comunidades y organizaciones de los Himalayas, los Apalaches y los Andes desde 1995. En Ecuador y Perú, se ejecutan proyectos de desarrollo y estrategias para articular actividades económicas, especialmente ligadas al turismo, con la colaboración y esfuerzo de los actores locales y nacionales de conservación, a través del Programa Andino (Instituto de Montaña, 2005: 9)
137
comunidades para participar, que el proyecto no vaya a atender urgencias de las
comunidades (infraestructura y saneamiento) y que existan las posibilidades de
servicios mínimos para los visitantes (MT;2009).
El proyecto intentó rescatar la memoria de la gente respecto del camino y los
impactos de la minera Antamina en sus vidas. En los primeros contactos con la
comunidad se dieron cuenta los investigadores del Instituto de Montaña que los
comuneros no tenían mucha idea sobre la importancia del camino respecto del
patrimonio cultural del país, pero recordaban las caminatas de Ricardo Espinoza. En
estos encuentros lo que les sorprendió fue la apertura de las comunidades para recibir
información y la confianza que le brindaron al equipo de trabajo.
Se eligió como ONG local para el trabajo a Kuntur y la metodologíaT pretendía que
ellos trabajen luego solos, pero al final han terminado trabajando conjuntamente con el
Instituto de Montaña hasta el momento. Las organizaciones y agencias internacionales
que cooperaron en la puesta en marcha del proyecto fueron: la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID- que pusieron fondos a través del
Marching Grant Program y Conservación Internacional-Andes que les apoyó con una
beca para la sistematización de experiencias y actividades de difusión (Torres, 2005: 5)
El trabajo sobre el Inca Naani comenzó oficialmente a inicios del 2004 cuando se
realizaron los primeros talleres de sensibilización y de reconstrucción de la historia con
el uso de grupos focales en las comunidades. Luego se formaron los Comités de
Turismo y se decidieron cuáles eran las comunidades con las que se iba a trabajar para
una ruta determinada y formar una red entre ellas.
Hasta el momento son 6 comunidades las que participan en el proyecto, aunque en
el trayecto habitan alrededor de 16 comunidades, estas son: Soledad del Tambo, San
Cristobal del Tambo, Tarapacó, San Lorenzo de Isco y Huanuco Viejo. La población
total que habita asociada a este tramo está alrededor de 530 familias, es decir 2.650
personas, aproximadamente. Estas comunidades valoradas según el consumo de la
canasta básica de alimentos, se encuentran el 14% en la pobreza y el 76% en la pobreza
extrema, que se manifiesta especialmente en los limitados servicios básicos y problemas
de salud de la población (Torres; 2005: 6 y 12).
Uno de los objetivos específicos del proyecto fue el de formar facilitadores en los
conflictos socio-ambientales con manejo participativo, allí se contó con personal de
138
Kuntur como socios del proyecto para las capacitaciones y como resultado se integraron
cuatro Comités Ambientales y luego los Comités de Turismo (MT; 2009).
En estos procesos de capacitación, se integró la agencia de Turismo Respons que
se encuentra realizando caminatas experimentales por el Inca Naani y que utiliza como
personal de acompañamiento a miembros de comunidades más alejadas ubicadas cerca
del centro poblado de Huaraz, como la comunidad de Vicos que tienen experiencia de
10 años en turismo vivencial (VD; 2009). Esta integración entre comunidades
directamente asociadas a la ruta y otras que no, podría convertirse en una herramienta
de integración de los pueblos dentro del concepto de pueblos andinos y de
complementariedad de experiencias, donde las que tienen mayores capacidades locales
adquiridas, forman e instruyen a las demás.
El turismo sostenible viene a ser un catalizador de desarrollo, una alternativa de
vida, pues no se puede olvidar que estas zonas constituían una vertiente para el mundo
de los cocaleros y al quitarles esa alternativa de vida la zona se ha vuelto pobre y menos
desarrollada.
Antes algunos campesinos trabajaban en los cultivos de coca y otros tantos en los
tejidos donde se envolvían las hojas de coca y sus productos artesanales se vendían a
buen precio a los comerciantes de la misma. Ahora ya no se vende como antes, no hay
quienes compren sus tejidos y la mano de obra ha decaído en este sentido, por eso es
importante brindarles otras alternativas económicas (MT;2009).
Además esta zona es particularmente interesante, porque se encuentra ubicada
dentro del Parque Nacional Huascarán158 y se encuentra asociado a la Coordillera
Blanca y a la Coordillera Negra con la presencia de una gran cantidad de lagunas de una
enorme belleza paisajística, por lo que esta zona tiene una alta demanda del turismo de
montaña, es uno de los sitios predilectos de todos los montañistas a nivel mundial.
Aunque en el caso de las comunidades que están cerca de Huanuco Pampa la
dinámica varía, porque sus actividades económicas se perfilan más bien hacia la
provisión de servicios de alimentación y transporte a la minera Antamina, de manera
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%(,!El Instituto de Montaña desarrolló varios proyectos que se vinculan al Inca Naani. Estos proyectos se realizaron en el campo del turismo con comunidades, estos son: Plan de Uso Turísitico y Recreativo del Parque Nacional Huascarán (promoción de prácticas metodológicas y trabajo participativo para el manejo de impactos ambientales, oportunidades de desarrollo y generación de ingresos); el Fortalecimiento de Capacidades Locales para la Conservación (FOCAL) en Yungay y Carhuaz; el Estudio de factibilidad del camino Inka a Machu Picchu como destino ecoturístico (impactos ambientales y sostenibilidad) y; el Apoyo de planificación del uso turístico y recreativo del Parque Nacional Huascarán (Plan de uso turístico y recreativo 2003-2007). Todos estos proyectos se orientaron a establecer metodologías y estrategias de gestión participativa en prevención de impactos y la integración de las zonas de amortiguamiento (Instituto de Montaña, 2005: 10 y 11).
139
que la percepción de las actividades mineras también cambia, para las que no están
directamente relacionadas con esta actividad donde sus efectos son negativos debido a
la contaminación del agua que llega a sus comunidades, como ocurre con la de Soledad
del Tambo (DCT; 2009)159.
En Huanuco Pampa la contaminación se invisibiliza ya que sus necesidades
económicas están atadas a los servicios que brindan a la misma. Se anota que, esta
minera tiene una buena percepción en Ancash porque realiza obras sociales e invierte en
varios proyectos ambientales, culturales, educativos y de salud en otros sitios como
ocurre en Chavín de Huántar160, donde se encuentran los vestigios de la civilización más
antigua del Perú y cuyo mantenimiento como Patrimonio de la Humanidad cuenta entre
los auspiciantes de su conservación a esta empresa Antamina.
Por último, respecto a las comunidades asociadas al Qhapaq Ñan han aprendido
a respetar los vestigios arqueológicos de la zona por la intervención de varios
profesionales de las organizaciones que trabajan con ellos, más las advertencias de los
funcionarios patrimoniales, quienes hicieron que desaparezca la huaquería161 practicada
para vender lo objetos que se encontraban en la zona (DCT; 2009).
En Ecuador, los líderes de las comunidades de Sisid y Caguanapamba reconocen no
conocer mucho sobre el Proyecto Qhapaq Ñan, saben que está en proceso de
nominación para patrimonio mundial y que el CEDIR, organización que trabaja desde
hace algunos años con ellos, ha sido contratada por el Instituto Nacional de Patrimonio
Cultural (INPC) para realizar estudios sobre varios componentes alrededor de estos
caminos, donde se incluye la caracterización de las comunidades y el impulso de
algunas actividades de desarrollo. De manera que están trabajando con el CEDIR en
propuestas de emprendimiento para un programa de desarrollo que se quiere plantear
desde el gobierno central (SQ; 2009).
No obstante, piensan que hasta la fecha no han sido partícipes reales de lo que
podría suceder con el Qhapaq Ñan y si es que se declara como patrimonio mundial,
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!159 Con ayuda de un investigador del Instituto de Montaña se realizó encuestas a las demás Comunidades para verificar información y esta información fue convalidada por la comunidad en Huanuco pampa (agosto, 2009) 160 Este sitio está ubicado en la provincia de Huari, región de Ancash, pero alrededor de una hora de Pomapunco, inicio del tramo del Inca Naani.!%+%!El huaqueo o huaquería se la entiende como la excavación clandestina en sitios arqueológicos con el propósito de extraer bienes culturales. Es una actividad ilegal y se castiga por la ley (INC, documento de trabajo. http://inc.perucultural.org.pe/textos/DeHuaquerosLadronesSacrilegos.pdf ) [10/01/2010].!
!
140
muchos son los temores que tienen respecto a su participación en el manejo y gestión
del bien, como manifiesta uno de sus líderes comunitarios:
“Sobre el Qhapaq Ñan, como caminos ancestrales los conocemos desde siempre, porque ahí han estado desde antes que vinieran los incas, porque eso pertenece a lo que es la cultura cañari y así también lo conocieron los españoles. Desconocemos hasta que punto el gobierno planea restablecer estos caminos, porque están trabajando a nivel institucional y no directamente con las comunidades. Lo malo es que convocan a reuniones muy puntuales, dicen que van a socializar esta actividad, de ahí nos comentan lo que están haciendo y luego dicen que la comunidad está participando, para mi eso no es participar, simplemente estamos siendo tratados como objetos y no siendo parte de la toma de decisiones” (SP; 2009). Entonces, la participación para ellos está en ser parte de la toma de decisiones
que les consulten a quienes van a contratar, qué acciones van a realizar y poder hacer
sugerencias sobre cambios, que éstas sean tomadas en cuenta y se vea que lo que opinan
también se implementa, pero eso no existe.
Sienten que en general la comunidad está para rellenar los vacíos, es decir si
falta un caballo, les dicen “ven y participa”. Les disgusta que la autoridad piense que así
los hacen participar, porque ellos no sienten que sea así. Lo que quieren es tomar parte
de los acuerdos, generar políticas públicas y eso si sería participar, convertirse en
protagonistas de lo que quieren hacer en el aspecto económico y técnico, que se
contraten personas de la comunidad para ser guardaparques, para ser guías, etc. (SP;
2009).
Al mismo tiempo, están concientes que en ciertas áreas profesionales no pueden
participar, porque si piden un arqueólogo y quizás no exista este profesional en la
comunidad, se requiera contratar de afuera.
En el tramo de Achupallas-Culebrillas-Ingapirca que es parte del Qhapaq Ñan
están varios sitios arqueológicos y sagrados como: Paredones, Labrashca Rumi,
Huasipamba, Chacapamba y los comuneros han visto que todos estos sitios han
permanecido en el olvido. Por eso aplauden que el gobierno ha tomado una decisión de
recuperar está bien, pero recalcan que las autoridades deben tomar en cuenta la
participación de la comunidad porque no van a poder proteger si no cuentan con su
ayuda, pues es extenso el territorio a cuidar (SQ; 2009).
En abril del 2008 la UICN decidió dar otros pasos importantes en la creación de
capacidades locales y se escoge a las comunidades del Inca Naani para iniciar un
141
proceso de educación, sensibilización y capacitación con la ayuda del Instituto de
Montaña en el Perú.
Para esta nueva meta se prepara un documento básico denominado “Paisajes y
Caminos Ancestrales: aprendiendo de su historia, sus valores naturales y culturales”
cuya publicación salió en julio del 2009 y mediante el cual se pretende llegar a las
comunidades locales para despertar en ellas un proceso de reflexión sobre el alto valor
de los paisajes andinos y la profunda relación entre éstos y sus culturas ancestrales con
las actuales, donde los caminos antiguos cumplen un papel de conexión entre los
habitantes, el paisaje y su evolución (Torres; 2009:1).
De acuerdo a la información que consta en esta publicación, en la cosmovisión
andina se mezcla el valor material de espacios de vida con valor inmaterial dado por el
sentimiento que representa la naturaleza como la madre o “pachamama”. Se convierte a
la geografía en un puente de comunicación hacia las deidades representadas por los
elementos naturales del agua, el fuego (sol), el aire y la tierra (las montañas) a quienes
dan gracias por las cosechas de los frutos, dándole al paisaje el sello de la identidad y
cultura: la complementariedad vertical de la producción agrícola y pecuaria (Torres;
2009, 3).
En el caso de la propuesta de UICN y el proyecto piloto del Inca Naani se han
evaluado los cambios en los paisajes prehispánicos por medio del rescate de la memoria
histórica y han sido informados sobre las perspectivas que tendrán los comuneros que
utilizan estos caminos con la llegada de los futuros turistas que vendrán a propósito de
la declaratoria de Patrimonio Mundial de la Humanidad (JR; 2009), por lo que estas
comunidades ya estarán preparadas cuando ese momento llegue, debido a la
capacitación que han recibido previamente.
142
4.3 Conclusiones: análisis de interacciones de los actores locales y sus expectativas
futuras
El análisis en niveles de gobernanza responde a una escala espacial cuya
distinción está dada por el lugar en el cual se ubican las interacciones: en lo
internacional, nacional o local; dentro de los cuales es importante marcar las diferencias
existentes entre las políticas aplicables en cada uno de esos niveles y el carácter con el
cual prevalecen unas de otras instituciones en dichos niveles (Young; 2002:27). Muchas
veces el desarrollo de un mayor grado de gobernanza local depende de la presencia o
ausencia del Estado para intervenir en determinados asuntos.
Las relaciones en las que interviene el gobierno central en Ecuador como en
Perú son más bien de tipo jerárquico, de arriba hacia abajo y están determinadas por la
normativa y los mandatos del gobierno central, que puede ser mayor o menor la
intervención, según el grado de centralidad o descentralización que se adopte en la
generación y aplicación de políticas y, del poder de decisión con el cual cuenten los
gobiernos seccionales.
La reglamentación y la coerción son los instrumentos que determinan el poder
del gobernante, como ocurre con los Decretos Ejecutivos que vienen a reglamentar
ciertos actos administrativos y abren las puertas para acciones particulares, aún en
contradicción de otras normativas. Muchas veces el poder central no es legalista sino
reglamentarista, atendiendo a los intereses de gobierno y no necesariamente a lo que
interesa a una localidad, como sucede con el caso ilustrado del Decreto Ejecutivo en el
Perú que pone en peligro el Qhapaq Ñan en razón de la construcción de carreteras o de
obras públicas.
Se dice que una noción de un poder centralizado no es compatible con un
regímenes federales ni autónomos, ni siquiera con regímenes presidencialistas donde
exista separación de poderes (Pierre & Peters; 2000: 38). Por lo cual, habría que pensar
y dar seguimiento si en el caso del Qhapaq Ñan, la ruta a seguir será a través de un
poder centralizado de intervención o descentralizado, porque aún no es posible
visualizar, hasta que no se elabore el plan de manejo y gestión respectivo que va a
determinar el grado de intervención del gobierno central, de los gobiernos locales.
Tampoco se sabe, si habrá la apertura para la participación local y si cabría una puerta
para la aplicación de la cogestión territorial que es lo que marca el discurso tanto de las
autoridades como de las organizaciones internacionales.
143
Desde el punto de vista de las comunidades, la relación con las autoridades de
cultura y patrimonio en particular y con el gobierno central en general, en ambos países,
es vista como intervencionista, jerárquica, poco participativa y ausente; mientras que,
las relaciones con las autoridades de los gobiernos locales las sienten más cercanas y
que éstas se interesan cada día más en entender los procesos participativos de la
sociedad civil. En este caso de las comunidades para la gestión de sus territorios,
valoran el apoyo dado en sus actividades de desarrollo, en especial en el turismo
comunitario, pese a que en la atención de los servicios básicos aún hay mucho que
hacer, pero asumen que la responsabilidad es compartida entre quienes les gobiernan a
nivel local con quienes lo hacen desde el nivel nacional.
Al interior de las comunidades, se configura una forma de autogobernanza que
comienza con la organización administrativa de los “consejos de gobierno” y de los
“comités especializados” que son mandantes y ejecutores de las decisiones que se
toman por todos los miembros de la comunidad tanto en temas relacionados con los
bienes comunitarios, en la gestión del territorio y del agua, como en otros asuntos
relacionados con su intervención política en la localidad a la cual pertenecen, el acceso
a la educación de sus miembros y el desarrollo de ciertas actividades económicas.
En Ecuador, la organización comunitaria se siente más fuerte, más afincada
debido a los movimientos indígenas y su participación política al nivel nacional y local
desde hace tres décadas. Mientras que, en el Perú su organización interna es aún débil y
asistida por la ayuda de las organizaciones no gubernamentales locales e
internacionales, como afirman los líderes de la comunidad de Soledad del Tambo
manifestaron que su organización ha ido construyéndose e incrementándose desde hace
unos seis años aproximadamente, lo que coincide con la entrada del apoyo de
organizaciones internacionales en dichos territorios (DCT; 2009).
Esta diferencia pudiera dar lugar a que en el caso del Perú en las comunidades se
adopten las decisiones intervencionistas del gobierno central y su manejo territorial con
mayor facilidad, sin mayor reclamo, porque así la autoridad lo manda. En comparación,
en el Ecuador la intervención se hace más difícil y debe darse una negociación, ya que
el conocimiento de sus derechos y su influencia política movilizadora es muy
importante en la organización comunitaria de la zona del Cañar, donde se encuentran
ubicadas las comunidades de Sisid y Caguanapamba.
144
En Ecuador al nivel del turismo comunitario las comunidades están apoyadas
por una organización nacional indígena como la Federación Plurinacional de Turismo
Comunitario del Ecuador (FEPTCE) que se encarga de buscar el financiamiento para la
sostenibilidad de los proyectos a este nivel de gobierno, como también de su
capacitación y se aseguran que tengan un cierto flujo de turismo proveniente del
extranjero que justifique sus esfuerzos. Entonces cuentan con una asociación nacional
que efectúa el rol de relacionamiento hacia el nivel internacional con agencias
operadoras de turismo, con redes de turismo y como el contacto hacia fuera mediante el
uso del Internet, ya que poseen de las herramientas tecnológicas, para tales efectos. En
tal virtud, el sistema de interacciones es más complejo de lo que se podría pensar en
este nivel.
Por otro lado, las comunidades locales en el Perú son más vulnerables a ser
afectadas por las decisiones acertadas o equivocadas de los gobernantes respecto al
destino de sus territorios y la gestión de los caminos ancestrales.
Las comunidades ecuatorianas al ser menos vulnerables exigirán su
participación en la toma de decisiones; pues de acuerdo al líder de la comunidad de
Sisid, ahora las cosas no son como antes, porque la gente pregunta, quiere conocer y
reclama su participación en las decisiones que afecten a la comunidad y sus tierras. Los
comuneros están atentos a todo aquello que tiene que ver con los bienes que son
herencia de su identidad cultural y se apoyan en organizaciones nacionales y
especializadas en el tema como la FEPTCE y otras organizaciones de base (SP; 2009).
Sin embargo, no podría tampoco subestimarse a la organización a nivel nacional
indígena en el Perú, que cada día va tomando mayor y mayor fuerza, guiada
precisamente por el rescate de su identidad a propósito de los bienes culturales
existentes en dicho país. De hecho uno de sus líderes, Javier Lajo, estudioso de la
sabiduría inca y de sus caminos, como vocero de las Confederaciones Nacionales y
Pueblos Indígenas peruanos.
Lajo ha mencionado que a nivel andino los pueblos están organizándose en
torno a la conservación de los caminos ancestrales como el Qhapaq Ñan o “camino de
sabiduría” y su importancia en la conectividad, hermandad e identidad de los pueblos
andinos, los “Qhapaq Kuna” (JL;2008). Por ello, lo óptimo sería que tanto en las
comunidades del Ecuador como del Perú y de los demás países participantes se tome en
cuenta la voz de las comunidades para conseguir un manejo cogestionado y sobre todo
145
con sentido de pertenencia y de beneficios locales como nacionales, regionales y
mundiales.
El patrimonio inmaterial, que es la dimensión escondida del patrimonio material
y del patrimonio natural, puede ser que sea, al final la más importante de todas, la que
de sentido a los caminos. En ésta se afianza la identidad de los pueblos, la necesidad de
encuentro, que bien pudiese darse en tiempos contemporáneos con el restablecimiento
de sus caminos ancestrales, sirviendo de motor del turismo cultural, pero al mismo
tiempo de reconocimiento e integración de pueblos e intercambio intercultural.
Cada localidad posee sus propias particularidades, sus necesidades y su propia
historia por lo que los grados de desarrollo varían, al igual que sus conocimientos y su
interrelación con otros actores gracias a los nuevos avances en las legislaciones
nacionales de los países estudiados, especialmente avances constitucionales162.
En los gobiernos locales normalmente se dan procesos de cogestión de decisión
participativa de los diferentes actores, lo que permite el empoderamiento de las
decisiones y un sentido de pertenencia a los planes y programas que se acuerdan en este
nivel de gobierno, dando como resultado un esquema de gobernanza menos complejo y
con fuerzas de poder más o menos equitativas
Un importante factor de identidad y de sentido de pertenencia es la tierra y que
ha sido objeto de reivindicaciones sociales, con el respectivo reconocimiento de
derechos ancestrales sobre las mismas. Las comunidades locales operan bajo sistemas
de propiedad común y utilizan la tierra para apoyar un estilo de vida, de subsistencia.
Las reclamaciones de los pueblos indígenas reflejan sus esfuerzos por reafirmar los
derechos de propiedad común sobre los sitios sagrados, las rutas migratorias y los
pastizales necesarios para mantener sus economías locales y evitar la extracción de
recursos naturales a gran escala (Young; 2002: 89-91).
Por lo anterior, cabe mencionar que a veces existe conflictos entre la utilidad
pública de los bienes y la propiedad común de los pueblos ancestrales, siento este un
tema que deberá resolverse a la hora de aplicar un plan de gestión y manejo tanto en el
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%+&!Art. 57 de los derechos de las comunas, comunidades y pueblos ancestrales de la Constitución Política del Ecuador vigente desde el 2008 y en el capítulo VI de la Constitución Política del Perú (1993 con reformas a octubre de 2005) se establece el régimen agrario de las comunidades campesinas y nativas. En ambas constituciones se reconoce sus derechos de propiedad sobre los territorios, sus derechos de gestión y dominio, su autonomía para su administración y el derecho de consulta en el caso de que se implementen planes, proyectos u otras formas de manejo territorial sobre sus territorios. En este caso respecto del Patrimonio Mundial y las áreas protegidas.!
146
proyecto Qhapaq Ñan como para la aplicación de la Gran Ruta Inca, en especial si esta
última es acogida por las autoridades de ambiente del gobierno central.
Se ha mencionado como en el caso del Parque Nacional Sangay en Ecuador, los
comuneros se encuentran relegados de su conservación y de su administración, sienten
que a pesar de que la autoridad central ha demostrado no poseer los suficientes recursos
humanos para el cuidado de este sitio, no ha tomado en cuenta a las poblaciones
asociadas al parque; aún cuando, parte de su extensión es propiedad común de las
mismas. Ellos manifestaron su deseo por que sus comuneros puedan ser guardaparques,
pero no se les ha brindado dicha posibilidad, como tampoco les han brindado opciones
para sustituir actividades como la cría de ganado dentro del parque que perjudica la
conservación del páramo y de su biodiversidad; pues por el momento es una importante
actividad económica para el sostenimiento de las comunas.
Los líderes comunitarios mencionaron que no ha habido una apertura por parte
del Ministerio del Ambiente para sentarse a resolver con los comuneros problemas que
afectan al parque como la quema de pastizales, la contaminación por desechos que
dejan los turistas ni la cría de ganado. Al tiempo mencionan que no ha habido la
posibilidad de construir albergues al interior que puedan mejorar el manejo del turismo
de naturaleza conectándolo con el turismo comunitario y así trabajar conjuntamente en
su conservación.
Esta falta de diálogo y de inclusión de los pueblos indígenas sucede también en
el Perú en las zonas que ya han sido declaradas como Patrimonio Mundial de la
Humanidad como en Cusco y Machu Pichu con la correspondiente ruta ancestral que
une estos dos sitios. Se conoce que la comunidades indígenas que viven asociados a
estos sitios y a las rutas no son tomadas en cuenta, más bien sus habitantes han sido
utilizados por los operadores turísticos como empleados y son sobre explotados, ya que
los utilizan como cargadores y les pagan poco. Las relaciones que se establecen entre
los comuneros y los turistas son de tipo vertical, no hay intercambio cultural y más bien
las comunidades son desplazadas por la infraestructura turística y los flujos migratorios
de otros lugares que van a asentarse cerca de los sitios turísticos163.
En cuanto a las relaciones de las organizaciones internacionales con las
comunidades en el Perú, por la experiencia y cercanía del Instituto de Montaña, aliado
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%+'!Esta condición pudo ser comprobada en la salida de campo efectuada en julio y agosto del 2008, cuando se visitó estos lugares para la elección del tema y elaboración del Plan de Tesis.!!
147
de la UICN en dicho país, se puede decir que se establecieron relaciones fácilmente,
porque los equipos de funcionarios enviados para trabajar conjuntamente con Kunpur,
una ONG local. Esta apertura ha permitido que el trabajo sea adelantado en cuanto a la
creación de capacidades para el turismo comunitario sostenible y asociado a la Gran
Ruta Inca como un proyecto que pueda aplicar la Estrategia Regional de Biodiversidad
en un futuro cercano. Las comunidades decidieron el establecimiento de las relaciones
en una posición de igualdad mediante la aceptación de ayuda técnica y educativa
respecto del manejo del turismo sostenible y del ambiente natural.
En Ecuador, las relaciones no se han establecido aún con las comunidades
asociadas a las rutas ancestrales por parte de la UICN, porque han carecido de un aliado
que trabaje con fuerza a nivel local. Consecuentemente, planean entrar a las
comunidades con la ayuda de los gobiernos locales y posiblemente con alguna ONG
local, como lo hicieron en el Perú.
En el nivel local se pueden encontrar tres de variedades de interacciones sociales
que demuestran las complejidades, dinámicas y diversidades del sistema de
gobernanza, no solo por la concurrencia de actores público y privados que pueden
existir, sino por la forma en cómo se establecen sus relaciones (Kooiman; 2006: 21 y
22). Así, al interior de las comunidades que poseen características que las hace
autogobernables164, existen las denominadas interferencias que son las que se efectúan
dentro de la comunidad, especialmente en la toma de decisiones, porque son aquellas
que se forman en los procesos societales primarios más o menos formalizados para
mantener la unión de sus miembros y decidir sobre ciertos aspectos comunes
económicos, educativos, de disposición de sus recursos naturales, entre otros.
No obstante, también se verifican en las comunidades los interjuegos que son las
típicas interacciones horizontales que normalmente obedecen a la falta de formalidad y
se establecen con aquellos actores que ofrecen apoyo y ayuda a la comunidad sin que
signifique dominación o subordinación a ellas, pues son aquellas que se fundamentan en
la igualdad; y, las intervenciones que se dan por parte de las autoridades de gobierno
central y local, son de tipo más formal porque se definen por procedimientos
cuidadosamente establecidos para su aplicación cuya ejecución se fundamenta en la ley
o cualquier otro instrumento normativo que les permita intervenir.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!164 En la Codificación de la Ley de Comunas del Ecuador (2004) no solo contempla la forma de organización y de toma de decisiones, sino también la posibilidad de ser partes de organizaciones nacionales más grandes como las federaciones.
148
Las intervenciones de las autoridades locales respetan las normas de
autogobierno de las comunidades debido a que se encuentran bajo un régimen especial
en las normativas nacionales que les dan un cierto espacio para que su autogobierno sea
reconocido legalmente, por lo que tanto los gobiernos seccionales como las entidades
del gobierno central deben entrar en procesos de negociación con éstos actores, lo
contrario usualmente trae conflictos, cuando se pretenden imponer las decisiones de
forma jerárquica, por eso aunque las relaciones sean más formales, no quiere decir que
sean aceptadas como verticales, pues desde la comunidad son vistas todas las relaciones
son vistas desde similares planos de interacción.
Gráfico No. 8 Interacciones de las comunidades165
Con lo anterior se demuestra que no hay un modo de gobierno puro, pueden
coexistir formas de autogobierno, con cogobierno y gobierno jerárquico, aunque las más
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%+(!M9!:7!=5]^T<4!N4"!,! ;:!4U;:5>6!:7!O4S4!S:!6814=4UT:594!<49!:7!V8:! 76;!<4O89TS6S:;!6<1_69!Q!S:;S:!:;16!
2:5;2:<1T>6! ;8;! T91:56<<T49:;! ;:! :X:<8169! S:;S:! 27694;! 045T`49167:;! S:! 5:76<TZ9! :9! ST^:5:91:;! ^5:91:;! Q! 76!
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149
comunes sean las interacciones que se producen a los extremos, es decir las
interferencias y las intervenciones.
A pesar de que el deseo de las sociedades modernas y de las organizaciones no
gubernamentales se orienten a la “cogestión” (otra forma de referirse al cogobierno)
aún es muy difícil de alcanzar, porque a la hora de la hora los intereses de ciertos
actores quieren ser impuestos de cualquier manera, inclusive las propias OI y ONG se
valen de los gobiernos locales y nacionales para practicar ciertas formas de intervención
basadas en supuestos de planificación, ayuda o apoyo condicionado a cumplir con
ciertas expectativas y resultados.
Otro punto que se puede destacar, es que las decisiones que se toman en las
localidades cruzan las escalas desde los pequeños sistemas de gobernanza a la escala
global de las relaciones, cuando las prácticas sociales de sustentabilidad que operan en
las primeras se replican y causan consecuencias significativas y acumulativas en las
escalas más grandes, transnacionales y regionales en temas como la conservación de la
diversidad biológica (Young; 2002:85).
Precisamente, son esos efectos que quiere lograr la propuesta de la UICN y sus
aliados con respecto a la Gran Ruta Inca, por lo que saben su mayor potencial se
encuentra en las relaciones horizontales alcanzadas con las comunidades y en las
intervenciones que podrían conseguir con el apoyo de las autoridades nacionales. De
manera que al lograr la aceptación al interior de las comunidades la metodología
aplicada tendrá un fuerte contenido de pertenencia y autonomía, lo cual impulsará para
que sea implementada por decisión política nacional. Entonces para ganar legitimidad,
requieren de ambos tipos de interacciones que permita a su propuesta ser
eficientemente aplicada y reconocida.
Complementariamente, los gobiernos locales han variado su forma de actuación
desde hace un par de décadas por lo que establecen mayores relaciones como
interjuegos, que como intervenciones, dando lugar así a un espacio de diálogo
interesante entre los diferentes actores, valorando la participación en la planificación de
planes, programas y proyectos en sus circunscripciones territoriales; sin que ello quiera
decir un cambio de modelo burocrático jerárquico a un modelo de cogobernanza; más
bien es un híbrido entre ambos.
150
Gráfico No. 9 Interacciones de los gobiernos locales166
La diversidad de las comunidades es un factor importante a tomarse en cuenta y
donde el elemento identitario puede hacer la diferencia, ya que el Qhapaq Ñan y la Gran
Ruta Inca presentan retos para establecer verdaderos procesos de consulta con quienes
habitan asociados a las rutas prehispánicas, para que éstas se conviertan en herramientas
que reafirmen la identidad de los pueblos, aseguren su participación en su conservación
y se potencie el turismo comunitario o vivencial.
Para lograr que el proceso resulte deberán integrarse los tres tipos de patrimonio
en un plan de gestión y manejo integral del Qhapaq Ñan y de sus paisajes culturales.
Esto quiere decir que, a pesar que las autoridades patrimoniales consideran como lo más
importante a la conservación del patrimonio material, mientras que para la UICN y sus
aliados es el patrimonio natural, no se puede ignorar en ambos procesos que lo que
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!166 En el gráfico No. 9 se observan las relaciones que en el nivel local se evidencian en los últimos años, donde las autoridades o gobiernos seccionales se han convertido en colaboradoras, abriendo procesos de participación y dando paso hacia la cogobernanza, sin dejar de observar lo que los entes reguladores del gobierno central demandan en cumplimiento de compromisos internacionales. Detrás de éstas relaciones están las organizaciones internacionales, por un lado apoyadas en el gobierno central y por el otro en las organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional.
151
sostiene la conservación de los caminos es la dimensión escondida que representa el
patrimonio inmaterial que le da el verdadero sentido a los caminos y hacen que éstos
permanezcan vivos en el tiempo y espacio.
Sin embargo, como manifiestan las autoridades patrimoniales, no en todos los
lugares es posible aplicar una metodología de conservación que considere a la
cosmovisión andina como elemento para su manejo, porque no todos son pueblos
originarios andinos, algunos asentamientos provienen de la costa como sucede en el
tramo binacional de Ecuador con Perú; así que la dinámica que se aplique en cada sitio
dependerá de la diversidad de las comunidades, de su propia identidad.
En todo caso, la dimensión del patrimonio inmaterial que en ambos procesos se
lo toma como una variable complementaria, a la hora de aplicar los planes de manejo y
gestión, podría ser la variable que se visualice con mayor preponderancia, por cuanto
está atada a la identidad misma de los pueblos y se constituye en un canal directo entre
el patrimonio cultural material y el patrimonio natural. Al incrementar su importancia,
también podría acrecentarse el sentido de pertenencia y de integración de la población
local con el patrimonio, porque se da sentido a la conservación de sus tradiciones y
costumbres como parte del patrimonio mundial de la humanidad. La defensa de sus
asentamientos, su participación social y económica dentro del manejo de estas rutas se
convierten en elementos transcendentales; más allá de la exotización, ya que debe
tomarse en cuenta, todo el paraguas de la diversidad rural, los campesinos y los pueblos
ancestrales andinos evitando su desplazamiento.
!
152
Conclusiones finales
La gobernanza jerárquica como un modelo vertical de estructuras integradas a
través del Estado es el modelo democrático de gobierno idealizado, sobre todo, por el
sector público burocrático.
No obstante, el nacimiento de instituciones transnacionales y de organizaciones
internacionales que tienden a empujar a una misma dirección de globalización en lo
extenso reducen el campo de la soberanía del estado-nación y su autonomía (Pierre &
Peters, 2000:15 y 16). Por lo que, ese modelo jerárquico estatal este siendo sumido bajo
un control supranacional dado por los compromisos y acuerdos internacionales desde lo
comercial hasta la seguridad internacional, donde se comparten a su vez bienes comunes
como los recursos naturales 167 y en este caso, el patrimonio cultural común, dando
lugar a un nuevo modelo jerárquico de gobernanza global legitimado por los regímenes
internacionales y la existencia de bloques regionales de integración que regulan
diferentes temas desde la esfera del derecho internacional y del derecho comunitario,
respectivamente.
En cada uno de los niveles de gobierno han aparecido nuevos actores que cada
día poseen más y más influencia en la generación de políticas públicas, en la
elaboración de normativas y de compromisos estatales con la sociedad, como son las
organizaciones no gubernamentales, las asociaciones de base y otros grupos
organizados de la sociedad civil. Dichos actores no gubernamentales realizan alianzas
con las organizaciones internacionales empujando desde arriba hacia abajo a la
generación de nuevas agendas internacionales y planes de gobierno nacionales.
Para el caso del Qhapaq Ñan se ha evidenciado que la Unesco posee una
posición privilegiada de influencia frente a los Estados por encontrarse apoyada en un
régimen internacional de patrimonio cultural y natural; legitimando así, su poder
interventor y regulador sobre los países que son firmantes de la Convención de
Patrimonio Cultural y Natural de 1972, especialmente en aquellos países que poseen
bienes patrimoniales declarados como parte del Patrimonio Mundial de la Humanidad.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%+#!El biólogo Garret Hardin fue uno de los primeros en exponer la necesidad de controlar el gasto de los bienes comunes, “la tragedia de los comunes”, debido a que la civilización estaría en un serio peligro de desgaste de los mismos debido a su sobre consumo y al crecimiento poblacional, lo cual fue apoyado por investigadores y científicos. Todo ello ha dado lugar al posterior establecimiento de compromisos internacionales para asegurar su conservación y las organizaciones internacionales han sido las que han impulsado gran cantidad de acciones y recursos económicos para la conservación de estos recursos y la introducción de nuevos conceptos y áreas de reserva común entre los países para manejar eficientemente los recursos comunes del mundo desde lo local, acompañadas por estrategias estatales y regionales (Goldman;1998: 21-29)!!!!
153
Los Estados son los que a partir de su decisión soberana por conseguir el
reconocimiento internacional de sus patrimonios, lo que desde luego les trae muchos
beneficios especialmente económicos por la atracción que el turismo cultural genera,
ceden parte de la tutela de sus bienes al cuidado internacional y su supervigilancia.
Desde el nivel internacional la Unesco, que al mismo tiempo es parte de la
Organización de Naciones Unidas, con todo su peso político y de estructura burocrática
organizada, apoyada en otras organizaciones internacionales asesoras en temas
específicos como Icomos y UICN, tiene la capacidad de emitir directrices operativas
derivadas vinculantes para los países desde que inicia un proceso de nominación de un
bien como patrimonio mundial hasta su posterior vigilancia para su conservación a
través del tiempo.
Consecuentemente, en este sentido los países involucrados en la nominación del
Qhapaq Ñan deben seguir estos lineamientos y aunque dentro del proceso poseen
ciertos espacios en los cuales pueden establecer por si mismos ciertas decisiones,
respecto de sus capacidades estatales para definir los tramos que serán sometidos a este
reconocimiento internacional.
En tanto en la esfera regional los mecanismos para la conservación del Qhapaq
Ñan deben ser acordados entre las autoridades estatales, pero deben circunscribirse
dentro de los parámetros internacionales definidos por las directrices internacionales.
De esta forma, las interacciones siguen el juego entre el poder soberano de
decisión, las tensiones que ocurren por la interdependencia a nivel regional entre los
países y el poder de influencia en lo global que tiene la organización internacional
encargada de la regulación de esta materia en el nivel internacional.
Así, los Estados, a pesar de que poseen aún el dominio sobre sus bienes
patrimoniales en cuanto a ser quienes en lo nacional son los que ejercen sobre ellos
autoridad y control; a nivel internacional se encuentran supeditados a compromisos
regionales y regulaciones internacionales, que dan lugar a formas de gobernanza
regional y global, donde la voluntad política es fundamental para el cumplimiento de los
compromisos, pero existen otros actores que pueden conminarlos a cumplirlos y por lo
tanto el gobierno, ya no es el único ente preocupado en su conservación, ya que ha
pasado de ser un bien nacional a ser un bien común de la humanidad.
En consecuencia, en la comunidad internacional coexisten formas de
gobernanza jerárquica y de cogobernanza al mismo tiempo, ya que los gobiernos
154
involucrados en este caso son responsables de cogobernar y establecer los instrumentos
jurídicos y políticas públicas regionales necesarias para cuidar su patrimonio común.
De acuerdo con Pierre y Peters, la nueva gobernanza implica la aparición de
diferentes modelos alternativos, definidos por medio de arreglos políticos e
institucionales en la búsqueda de un interés colectivo. Esto no necesariamente quiere
decir que el poder del Estado se encuentre disminuido, sino que ha entrado a ser
partícipe de nuevos modelos de gobernanza que han emergido desde el siglo XX
(Pierre & Peters; 2000: 94) y este caso ejemplifica perfectamente esta afirmación.
Ahora bien, en el proceso del Qhapaq Ñan, como se mencionó se destaca el
doble rol de la Unesco, primero como órgano regulador del proceso y segundo como
coordinador del mismo, a través de distintos organismos que forman parte de su
estructura burocrática el Comité de Patrimonio Mundial y el Centro de Patrimonio
Mundial, los cuales están conformados en el un caso por delegados de los Estados y en
el segundo caso por funcionarios técnicos que se encuentran distribuidos por regiones y
por países, permitiendo que esta organización tenga un funcionamiento desconcentrado
y descentralizado de lo global a lo nacional.
En este doble rol las interacciones de la organización internacional mencionada
varían, siendo de arriba abajo, como intervenciones cuando se coloca como autoridad;
mientras que cuando asume el rol de coordinación para el trabajo común entre los países
las relaciones son horizontales, interjuegos en los que hace más bien de facilitador y de
guía respecto a las reglas que hay que seguir; análisis que se hace a partir de la
gobernanza interactiva de Jan Kooiman (2006).
Por otro lado, encontramos a la Unión Internacional de la Conservación de la
Naturaleza (UICN), una organización internacional que, en cuanto a antigüedad y
estructura burocrática es similar a la Unesco, y además es un organismo asesor de la
misma, por lo cual podría haber sido partícipe de la nominación del Qhapaq Ñan como
un ente que junto con Icomos defina la categoría de nominación y probablemente desde
esta posición podría haberse configurado una nominación mixta de itinerario cultural y
paisaje cultural.
Pero, dado que lo anterior no ha ocurrido, porque los países no han podido
recibir las indicaciones sobre los alcances de un paisaje cultural para su determinación a
través de directrices operativas y que a estas alturas de la nominación sería muy
complicado se definan los compromisos por parte de las autoridades nacionales para
155
conservar este bien dentro de una categoría mixta, solo pudieron definirse las
capacidades de conservación como un itinerario cultural, que es la categoría finalmente
acordada el pasado mes de julio de 2009 en la reunión técnica del Qhapaq Ñan en Lima.
De esta manera, todo lo demás sería adicional en cuanto a la conservación del
patrimonio natural y depende de la decisión de las autoridades de gobierno; con lo cual
la UICN no tuvo la oportunidad de jugar su rol de ser un ente asesor de la Unesco y ha
tenido que jugar al margen de este proceso.
Entonces, esta organización internacional ha actuado desde otra posición, más
bien de relacionamiento discrecional con los países y a través de alianzas a nivel
regional con la Secretaría General de la Comunidad Andina y el Instituto de Montaña,
impulsando un proyecto distinto, denominado como Gran Ruta Inca. Proyecto que
pretende establecer una especie de corredor biológico entre las áreas protegidas
asociadas a estos caminos prehispánicos. Al mismo tiempo, estos tres aliados se
plantean dos objetivos: uno regional que es la aplicación de la Estrategia Regional de
Biodiversidad (ERB) por el cual obtiene el apoyo de la Comunidad Andina y segundo,
el planteamiento de una nueva forma de conservación tomando en cuenta a la
cosmovisión andina como una dimensión sagrada a ser insertada dentro del contexto de
la conservación, como el elemento de mayor importancia, que engloba al desarrollo
sustentable dentro del mismo.
Ampliando el segundo objetivo, éste va atado a un proyecto global de
conservación de áreas naturales que poseen presencia de pueblos ancestrales, debido a
que se observa168 que esta relación es considerable a nivel mundial y se estima que
existen alrededor de 5.000 a 6.000 grupos indígenas y pueblos ancestrales vinculados a
estas áreas en 70 países aproximadamente, lo que suma un total de 250 millones de
personas, representando al menos el cinco por ciento de la población mundial (Cohen,
1999).
La mayoría de las personas que viven en áreas protegidas están en lugares
remotos, donde existen sitios que se mantienen en estado originario o prístino donde se
encuentra una importante riqueza en biodiversidad, por lo cual el uso eficiente de los
mismos es importante para su supervivencia de la humanidad, agregando que los grupos
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!%+,!En el año 2000 publicaron la UICN conjuntamente con la WWF (World Wild Foundation) un documento denominado “Indigenous and Traditional Peoples and Protected Areas” que contiene una investigación para observar esta relación de los pueblos ancestrales (traditional people) y las áreas protegidas, además de señalar los principios y lineamientos que deben adoptarse para la conservación en dichas áreas cuando existe esta condición (Beltrán; 2000).!
156
ancestrales han incrementado su significación como actores reclamando sus derechos de
propietarios de las tierras y gestores del manejo de paisajes relativamente intervenidos
por el ser humano (Beltrán; 2000: 21).
En dicha línea la Gran Ruta Inca viene a ser una especie de proyecto piloto tanto
para la UICN como para la Comunidad Andina, sobre la cual pueden probar la
aplicación de un instrumento regional de conservación y de una metodología
internacional de conservación. Una propuesta que incluye proyectos de desarrollo
sustentable para la preservación de la biodiversidad de los países andinos y la
implementación de políticas que relacionen las áreas protegidas establecidas con los
territorios indígenas y de otros pueblos ancestrales169.
Esta forma de conservación ha sido denominada por ciertos sectores de la
academia como “etno-conservación”, un modelo socio-cultural de adaptación al entorno
y que además divide al territorio en diferentes formas culturales y clasifica la
conservación de los paisajes en base a criterios tecno-ecológicos y culturales (Arruda;
1997: 353). Aunque otros autores como Darcy Ribero más bien mencionan que deberían
referirse a la diversidad de los pueblos rurales en oposición a las fuerzas
homogeneizadoras de la urbe 170 y por lo tanto no solo deben tomarse en cuenta a los
pueblos indígenas.
La crítica frente a estos planteamientos, puede ser bastante útil a la hora de
replantear los fundamentos teórico –técnicos y plantear las políticas de cogestión de los
recursos y la propiedad de las tierras de los pueblos que habitan asociados a las rutas.
Este tipo de procesos no pueden excluir de sus consideraciones a otros grupos rurales
como los campesinos, ni plantear los planes de manejo y gestión en función de la
exotización de las culturas para promocionar proyectos y dirigir financiamientos
internacionales por ser un tema de moda, como tantos otros.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!169! En octubre de 1996 la UICN en el Congreso Mundial de Conservación realizado en Montreal adopta la Resolución No. 1.53 sobre “Pueblos indígenas, Pueblos Tradicionales y Áreas Protegidas” que sigue asimismo a las recomendaciones del Congreso Mundial de Parques realizado en Caracas, Venezuela en 1992 en el cual se hace un llamamiento para elaborar políticas en la salvaguardia de los pueblos indígenas y sus prácticas tradicionales, así como la conservación de los paisajes que se encuentran en las tierras de su posesión. Se definen 5 principios relacionados con: la asociación del hombre con la naturaleza de los pueblos indígenas; la cogestión entre las instituciones del estatales, las agencias de manejo y los pueblos ancestrales; la aplicación del buen gobierno (participación, transparencia y rendición de cuentas); el reconocimiento de los derechos de propiedad de los pueblos ancestrales sobre las tierras y la distribución equitativa de recursos; y, la responsabilidad internacional de relacionar las áreas protegidas con los pueblos ancestrales y el cuidado de los recursos naturales comunes. ( Phillips & Beltrán en Beltrán; 2000: vii-xi).!170!Autor citado en Barreto Filho (2009: 114)!
157
En ambos procesos debería establecerse un equilibrio para que no solo puedan
beneficiarse a los pueblos ancestrales sino también a otro tipo de asentamientos rurales,
igualmente vulnerables. Al mismo tiempo se podrían plantear regulaciones para la
migración de otros asentamientos cuando son atraídos por las expectativas levantadas en
torno a declaraciones de áreas protegidas o sitios de valor patrimonial mundial.
En el nivel nacional, como ya se ha dicho el poder de influencia de las
organizaciones internacionales sigue la misma dinámica que deriva del nivel
internacional, pero para volver aplicable los compromisos internacionales predomina la
voluntad política del Estado.
Muchas veces, los gobiernos utilizan el discurso de las organizaciones para
penetrar mejor en el entendimiento de las autoridades y comunidades locales, donde
dichas organizaciones juegan otro tipo de rol, porque vienen a ser una especie de actores
financiadores de proyectos o de transferencia de tecnologías mediante la creación de
capacidades locales en alianza con organizaciones no gubernamentales, donde sus
actuaciones son relativamente bien vistas en sus interacciones locales.
Lo que se debe resaltar es el compromiso de las autoridades patrimoniales de
cada país involucrado para implementar los acuerdos a nivel nacional y generar
procesos de participación con otras entidades estatales de otros sectores, con la finalidad
de producir los documentos necesarios para la nominación en los cuales se reflejen las
posibilidades reales o capacidades del país para la conservación del bien patrimonial.
En el nivel nacional también participan otros actores como universidades,
instituciones especializadas, organizaciones no gubernamentales que participan como
consultoras a través de la investigación y formulación de proyectos, lo que al final
convierte al proceso en este nivel en un complejo sistema de interjuegos.
Al nivel local las dinámicas se verifican alrededor de la realización de proyectos
de desarrollo sustentable y de turismo comunitario, tanto en el proceso referido con el
Qhapaq Ñan como con la Gran Ruta Inca.
Sin embargo, aún no se ha dado un proceso de participación con las
comunidades locales respecto de cómo se va a manejar y administrar el Qhapaq Ñan.
Pero, cuando llegue ese momento se encontrarán con actores organizados, fortalecidos
y capacitados. Estas circunstancias podrían ser aprovechadas, siempre y cuando se
abran espacio de participación para las comunidades asentadas, caso contrario se
158
encontrarán con resistencias como podría ocurrir en el Cañar donde existe un fuerte
posicionamiento político de los comuneros.
Por ello, los líderes comunitarios temen que los procesos de consulta sean
únicamente informativos y que al final en la práctica, se los convierta en elementos de
relleno. Con respecto a la Unesco la observan como distante y más bien piensan que sus
interlocutores directos serán las entidades nacionales. Mientras que, con UICN el
contacto es más directo por medio de funcionarios que han visitado sus comunidades,
como es el caso de Alan Putney que visitó en dos ocasiones el tramo del Inca Naani y se
mantiene a través de sus aliados, el Instituto de Montaña y organizaciones no
gubernamentales locales, intensificándose las relaciones en el Perú, ya que en Ecuador
son relativamente nuevas. Sea cual sea la forma, dependerá del grado de
relacionamiento de las organizaciones internacionales para que sus interacciones sean
observadas como interjuegos o más bien como intervenciones.
Indudablemente el impulso de cada proceso depende de la acción que cada actor
genera en un nivel intencional de metas, intereses y propósitos (Kooiman; 2006: 14).
Cuando dichas intenciones son confusas, las consecuencias se traducen en el retraso de
los procesos, lo que en cierta forma ocurrió con ambos procesos, tanto con el Qhapaq
Ñan como con la GRI, porque han sido usuales los momentos de desaceleración y de
indefinición.
Las organizaciones internacionales pueden jugar desde distintas posiciones y
cumplir diferentes tipos de roles, pero en cualquier lugar que se ubiquen y cualquier rol
que jueguen su poder de influencia es el denominador común para la elaboración de
políticas públicas e instrumentos jurídicos internacionales. En conclusión, me atrevería
a decir, que después de los Estados, es la actuación de las organizaciones
internacionales la más influyente y con poder en los tres niveles de gobierno, con una
importante actividad focalizada en las comunidades locales, estableciendo el puente del
impacto local hacia el impacto global.
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159
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Documentos jurídicos
Acuerdo Ministerial No. 190 de 16 de junio de 1975. Declara la Reserva Nacional
Sangay
Acuerdo Ministerial No. 322 de 26 de julio de 1979 se declara el Parque Nacional
Sangay.
Acuerdo Ministerial No. 026 de 20 de mayo de 1992. Amplía los límites del Parque
Nacional Sangay
Acuerdo Ministerial No. 4308 suscrito por el Ministerio de Educación, Cultura y
Deportes del Ecuador el 10 de octubre de 2001 declara Patrimonio Cultural de la
Nación al Qhapaq Ñan.
Acuerdo Ministerial No. 20090024 del Ministerio de Turismo del Ecuador, publicado
en el Registro Oficial No. 565 de 7 de abril de 2009. Instructivo para el Registro de
Centros Turísticos Comunitarios.
Constitución Política de la República de el Ecuador. Asamblea Nacional. 2008
Constitución Política de la República del Perú. Congreso Nacional. 1993. Reformada a
octubre de 2005.
Codificación de la Ley de Protección y Conservación del Camino del Inca. Codificación
2005-018. Publicada en el Registro Oficial No. 153 de 25 de noviembre de 2005.
Congreso Nacional. Ecuador.
Codificación de la Ley de Comunas de 17 de marzo de 2004. Congreso Nacional.
Decreto Supremo No. 031-2001-ED de 9 de mayo de 2001. Declara de preferente
interés nacional la red de caminos existentes del Imperio Inca en el Perú.
Decreto Supremo 035-2001 ED del 17 de mayo destina el treinta por ciento de los
ingresos que recauda la Dirección departamental del Cusco son destinadas a la
investigación, conservación y puesta en valor de los caminos incas.
166
Decreto Supremo No. 009-2009-ED de 19 de agosto del 2009. Se modifican los plazos
para expedición de certificados de inexistencia de restos arqueológicos (CIRA).
Decreto Ejecutivo No. 117-A publicado en el Registro Oficial No. 33 de 5 de marzo de
2007
Decreto Ejecutivo 1094 de 18 de mayo de 2008. Se reorganiza el Instituto Nacional de
Patrimonio Cultural.
Propuesta de Ley 3464/ 2009-PE pretendía modificar la Ley General de Patrimonio
Cultural de la Nación del Perú y quitar competencias al INC para declarar patrimonio
cultural entre otras resoluciones.
Ley 29164. Promueve la inversión privada en sitios aledaños a sitios históricos bajo la
modalidad de concesión.- Fue derogada.
Ley de Turismo Ecuador de 17 de diciembre de 2002. R.O. 733 de 27 de diciembre de
2002. Congreso Nacional.
Textos básicos de la Convención del Patrimonio Mundial, cultural y natural de 1972.
París Francia. Unesco. Publicados en el 2006. Francia.
Entrevistas
Bolaños, Mónica (MB, 2009) antropóloga del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
y responsable del punto focal en Ecuador dentro del proceso de nominación del Qhapaq
Ñan. Junio y septiembre. Quito. Ecuador.
Cárdenas, Ezequiel (EC, 2009) abogado, chasqui y Vicealcalde del Municipio del
Cañar. Enero y agosto. Cañar. Ecuador
Cuavoy, Gorky (GC; 2009) funcionario del Instituto Nacional de Cultura y parte del
equipo focal en Perú dentro del proceso de nominación del Qhapaq Ñan. Agosto, Lima.
Perú.
Dexter, Vicente (VD; 2009) Guía de turismo vivencial de la Comunidad de Vicos en
agosto. Soledad del Tambo, Ancash. Perú
Guido van Es (GvE; 2009) Director de Respons Centro de Turismo Sostenible. Huaraz.
Ancash. Perú.
Guías de las comunidades de Vicos y Soledad del Tambo (2009) En agosto. Soledad del
Tambo, Ancash. Perú.
167
Miembros del Comité de Turismo de la comuna de Soledad del Tambo (MCTST, 2009)
en agosto, Soledad del Tambo, Ancash. Perú.
Palchisaca, Segundo (SP, 2009) Presidente del Consejo de Gobierno de la comuna de
Sisid. Agosto, Cañar. Ecuador
Quintuña, Santiago (ST, 2009) Vicepresidente del Consejo de Gobierno de la comuna
de Caguanapamba y administrador del Centro de Turismo Comunitario Kulla-LLacta.
Agosto, Cañar. Ecuador.
Torres, Miriam (MT, 2009) antropóloga, investigadora del Instituto de Montaña y
autora de varios documentos relacionados con el Inca Naani y la Gran Ruta Inca para
UICN-Sur y Comunidad Andina. Agosto. Huaraz, Perú.
Recharte, Jorge (JR, 2009) Director del Instituto de Montaña. Agosto. Lima, Perú.
Van es; Guido (GvE; 2009) dueño de la operadora de turismo sustentable Respons.
Agosto. Huaraz, Perú.
Zapata, Florencia. (FZ, 2009) Funcionaria del Instituto de Montaña. Agosto. Lima.
Perú.
168
Lista de Abreviaciones
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAAM Comité Andino de Autoridades Ambientales
CAN Comunidad Andina de Naciones o Comunidad Andina (CA)
CDA Comisión de Derecho Ambiental de la UICN
CEC Comisión de Educación y Comunicación de la UICN
CGE Comisión de Gestión de Ecosistemas de la UICN
CGTP Confederación General de Trabajadores del Perú
CIH Centro Internacional de Humanidades
CIRA Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos
CLIRSEN Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por
Sensores Remotos.
CMAP Comisión Mundial de Áreas Protegidas
CODENPE Consejo de Desarrollo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador
CPAES Comisión de Política Ambiental, Económica y Social de la Unión
Mundial por la Naturaleza
CSE Comisión de Supervivencia de Especies de la UICN
IGM Instituto Geográfico Militar
INC Instituto Nacional de Cultura
INPC Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
ISO International Organization for Standardization en español Organización
Internacional para la Estandarización.
ERB Estrategia Regional de Biodiversidad
ETAPA Empresa Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento
FDCC Federación Departamental de Campesinos del Cusco
FDTC Federación Departamental de Trabajadores del Cusco
FENTASE Federación Nacional de Trabajadores Administrativos del Sector de la
Educación
FEPTCE Federación Plurinacional de Turismo Comunitario del Ecuador
FONCONDES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
GRI Gran Ruta Inca
169
IATA International Air Transportation Association cuya traducción al
español es Asociación Internacional de Transportes por Aire.
ICAH Instituto Colombiano de Arqueología e Historia
ICOMOS International Council on Monuments and Sites, en español su
traducción es Consejo Internacional de Momumentos y Sitios.
IIEP Instituto Internacional para la Educación y Planificación
IM Instituto de Montaña
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
IUPN International Union for the Protection of Nature
IUCN International Union for the Conservation of Nature and Natural
Resources or World Union for Natural Conservancy
MCET Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MOST Management of Social Transformation Programme – cuya traducción al
español es Programa de Manejo para la Transformación Social.
OMC Organización Mundial de Comercio
ONG Organización no Gubernamental
PENTUR Plan Estratégico Nacional de Turismo
PIDD Programa Internacional de Democracia y Desarrollo
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SGCA Secretaría General de la Comunidad Andina
SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas
VUE Valor Único y Excepcional
UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, también se la
conoce como Unión Mundial por la Naturaleza.
UICN-Sur Oficina Regional de la UICN para América del Sur
UNEP United Nations Enviroment Programme (PNUD en español)
UNESCO Siglas en inglés de la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, Ciencia y Cultura, cuya abreviatura es comúnmente usada
tanto en inglés como en español como Unesco.
UNSAAC Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
WCPA World Commision for Protected Areas ( CMAP en español de UICN)
WCMC World Conservation Monitoring Centre of UNEP
170
Glosario
Área protegida: La UICN la ha definido como “un área de tierra o mar especialmente
dedicada para la protección y mantenimiento de la diversidad biológica y natural,
asociada a recursos culturales y manejada por un instrumento legal u otra forma
efectiva” (Scanlon & Burhenne-Guilmim; 2004)
Itinerario cultural: Se ha definido como “el fruto de la dinámica cultural generada a
través de formas históricas de comunicación creadas deliberadamente o usadas por el
hombre para cumplir un propósito específico y bien definido. Por tanto, las Rutas
Culturales revelan la herencia de un fenómeno concreto de movilidad humana e
intercambio, que persiguió un propósito peculiar y específico. Incluyen no solo los
caminos físicos de comunicación que facilitaron su flujo, sino las propiedades y valores
culturales, materiales e inmateriales, asociados de manera única a propósitos específicos
y funcionalidad histórica” (15ta Asamblea General y Simposio Científico de ICOMOS
en Xi’an, China en octubre 2005).
Gran Ruta Inca: Es el término asignado por Ricardo Espinoza al sistema de caminos
prehispánicos recorridos en 1999 conjuntamente con un equipo de profesionales y que
fue adoptado por la UICN para el proyecto de una red de áreas protegidas asociadas a
estas rutas.
Paisaje cultural: es parte del patrimonio cultural y es definido como “obras conjuntas
del hombre y la naturaleza” (Art. 1 de la Convención de Patrimonio Natural y Cultural
de 1972). Una definición complementaria dice que son “los paisajes ilustran la
evolución de la sociedad humana y sus asentamientos a los largo del tiempo,
condicionados por las limitaciones y/o oportunidades físicas que presenta su entorno
natural y por las sucesivas fuerzas sociales, económicas y culturales, tanto externas
como internas” (Directriz Operativa No. 47 del Comité de Patrimonio Mundial).
Paisaje protegido marino – terrestre: De acuerdo con la UICN éste es “un área
protegida manejada principalmente para la conservación del paisaje terrestre o marino,
y la recreación. Es un área de tierra, con costa y océano de ser el caso, donde la
171
interacción entre la gente y la naturaleza a través del tiempo ha producido un área de
carácter distintivo, de significancia estética, ecológica y/o valor cultural, y
frecuentemente con alta diversidad biológica. Salvaguardar la integridad de esta
interacción tradicional es vital para la protección, mantenimiento, y evolución de esta
área”. (UICN, 2006. Categoría V de Área Protegida)
Paisaje andino: Es un término que se está manejando a nivel de la Comunidad Andina,
a propósito del proyecto de la Gran Ruta Inca y se refiere a la forma propia de concebir
y ordenar el paisaje y su territorio por parte de los pueblos andinos (Recharte; 2006: 6)
Patrimonio cultural: No hay una definición oficial de patrimonio cultural, pero si
existe una clasificación comprendida dentro de la Convención de Patrimonio Cultural y
Natural que determina este patrimonio bajo tres formas: a) monumentos como obras
arquitectónicas, b) esculturas o pinturas monumentales; y c) los conjuntos como grupos
de construcciones reunidas o aisladas que pueden ser integradas; y, los lugares que son
obras conjuntas del hombre y la naturaleza (Art. 1. Convención de Patrimonio Cultural
y Natural de 1972)
Patrimonio natural: El patrimonio natural según su concepción oficial dentro del
régimen de patrimonio sigue arrastrando una definición proveniente de lo
arquitectónico, así se reconocen tres tipos de este patrimonio: a) monumentos naturales
construidos por formaciones físicas y biológicas; b) formaciones geológicas y áreas que
constituyen el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas; y c) lugares naturales
de extraordinaria belleza (Art. 2. Convención de Patrimonio Cultural y Natural de 1972)
Patrimonio inmaterial: la definición oficial dada a este concepto es que este patrimonio
está compuesto por “los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas -
junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son
inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos
reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural”; y que “este patrimonio
cultural inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado
constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción
con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de identidad y continuidad
172
y contribuyendo así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad
humana” (Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial en el
2003)
Pueblos ancestrales Este es un concepto que se encuentra en la Constitución del
Ecuador aprobada en el 2008, en el Art. 57 “de los derechos de las comunas,
comunidades y pueblos ancestrales”. Este término engloba tanto a los pueblos indígenas
como a los pueblos afrodescendientes. Se asume en esta investigación a “pueblos
ancestrales” como la traducción de traditional people, término en inglés que en los
documentos de la UICN y de otros autores citados en este trabajo. Otros sinónimos
pueden ser “pueblos nativos”, como en la Constitución del Perú, reformada al 2005
(Capítulo VI) o pueblos autóctonos, todos estos cumplen con la misma función
articuladora. A nivel internacional en el Convenio 169 de la OIT se habla de “pueblos
indígenas y tribales”, en las Naciones Unidas hasta el momento se ha tratado de la
“Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas” (61/295 de 13 de septiembre de
2007) en el cual se dice que son pueblos diferentes, pero causa confusión si en ellos se
incluyen o no a los pueblos afrodescendientes o pueblos que son de otro origen que
como los chinos. Por ello parece ser que la fórmula más adecuada sería la de pueblos
ancestrales o nativos que denota una condición anterior de origen y no de
discriminación étnica que es otro argumento que se utiliza para cuando se refieren a
solo un tipo de pueblos y dejan por fuera otros. Aunque en el presente caso, también se
cuestiona qué pasa con las comunidades campesinas, por lo que como se anotó autores
como Darcy Ribero prefieren hablar de “pueblos rurales”171 .
Qhapaq Ñan: Tiene diferentes acepciones “ruta o camino de los Justos”, Ruta de los
cabales, nobles o santos” dado del idioma puquina que es el ancestro del quechua y
aymara; así “khapac” significa ‘santo, noble’. (Aguiló, Federico, 2000 El idioma del
pueblo puquina, colección Amauta, Quito). “KKHAPAKK” Sagrado, dedicado o
relacionado con la divinidad o su oculto (Diccionario quechua-castellano de Lira,
Jorge). Camino del señor . Camino principal andino (II Reunión Técnica de los países
del Qhapaq Ñan)
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!171 Autor citado en Barreto Filho (2009: 114)
173
Valor Universal Excepcional: Valor Universal Excepcional significa una importancia
cultural y/o natural tan extraordinaria que trasciende las fronteras nacionales y cobra
importancia para las generaciones presentes y venideras de toda la humanidad. Por lo
tanto, la protección permanente de este patrimonio es de capital importancia para el
conjunto de la comunidad internacional. El Comité define los criterios de inscripción de
los bienes en la Lista del Patrimonio Mundial (Directriz Operacional No. 49 de junio de
2009 del Comité de Patrimonio Mundial).
174
Anexos
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Mapa 1. Sistema de Caminos del Qhapaq Ñan – Nominación al Patrimonio Mundial.
Fuente: UNESCO
175
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Mapa 2. Gran Ruta Inca y puntos de selección del estudio de campo
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!Fuente UICN- Comunidad Andina. Modificado por: Deyanira Gómez Salazar
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Anexo 3
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178
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Anexo 4
Tabla No 1. Compromisos Internacionales y Reuniones Técnicas
FECHA / CIUDAD TIPO DE REUNION O INSTRUMENTO
DESCRIPCION
Marzo 2002 / Montevideo
Acta de compromiso 1era reunión de informes periódicos del Patrimonio Mundial – Región Sudamérica – representantes de Bolivia, Chile, Ecuador y Perú. Avances en la identificación categorización y programas destinados a realizar inventarios, proyectos de investigación, conservación y puesta en valor del patrimonio regional de los espacios conocidos como “caminos andinos prehispánicos”.Se ponen de acuerdo en elaborar herramientas comunes (metodología de investigación) y establecer puntos focales definidos en cada país con la asistencia de UNESCO y especialista para establecer criterios comunes. Se invita a Colombia a participar y se solicita al Centro de Patrimonio Mundial el apoyo y asistencia, proponiendo el seguimiento a cargo del Asesor de los sitios de Patrimonio Mundial para América Latina y el Caribe Programa de seguimiento de cinco años.
febrero 2003 / Jujuy- Argentina
Encuentro regional Chile, Bolivia, Ecuador y Argentina presentan sus avances de investigación de los principales sitios.
180
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 y 2 de abril 2003/ Lima
Primera Reunión Técnica Regional Qhapaq Ñan-Camino Inca
Se expone el trabajo elaborado por especialistas representantes de los países participantes. Comienzo de un proceso de cooperación regional con el objetivo de presentar una única nominación para su inscripción.
23 Mayo 2003/ Cusco Declaración Conjunta de los Presidentes del Grupo de Río Comprometidos en el Proyecto “Qhapaq Ñan-Camino Principal Andino”
XVII Reunión del Grupo de Río, Los Presidentes se comprometen a posibilitar la inscripción del Qhapaq Ñan dentro del Proyecto del Camino Principal Andino. Se reconoce que es un bien cultural que representa la integración y comunicación ancestral de los pueblos permitiendo el intercambio cultural, idiomático, político económico y social. Apoyan a la Cooperación Técnica Regional titulada “Plan de Acción Regional para el Desarrollo del Sistema Vial Inca, presentada por el Perú ante el BID.
2003 / Santa Cruz Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
Pronunciamiento a nivel continental respaldando a la nominación del Qhapaq Ñan como Patrimonio Mundial de la Humanidad
181
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24 y 25 de octubre 2003 / Cusco
Segunda reunión Técnica Qhapac Ñan
Se reúnen especialistas y funcionarios de entidades involucradas y se acuerda: - El nombre “Qhapaq Ñan” como terminología adecuada para el proceso de nominación. -Identificación de tramos culturales y naturales excepcionales. Se integran las singularidades y diferencias del camino. - Se recomienda que sea el gran itinerario cultural andino que atraviesa la diversidad de “Paisajes Culturales”. - El marco conceptual y la categoría que vincula los valores universales excepcionales es la de “paisaje cultural”. También se permitirá la utilización de la categoría de bien mixto para los tramos que proponen conjuntamente bienes culturales y áreas naturales de valor excepcional. - Se utilizan los 6 criterios culturales que indica la Convención de Patrimonio Mundial. - Las poblaciones locales, constituyen un elemento esencial de sistema cultural andino y deben ser actores claves del proceso de nominación - Especial atención a las comunidades originarias, componentes del patrimonio inmaterial: lenguas, tradiciones, danzas, rituales, cultura oral, la gastronomía, actividad productiva, la organización social y la organización simbólica – según la Convención del Patrimonio Inmaterial.
2003 preparación de tres documentos previos para el estado del arte del PAR
Contrato por el BID: Gestión del capital natural, Desarrollo local y empoderamiento de pueblos indígenas y comunidades, y Turismo Sostenible. Se entregaron a la coordinación del proyecto- insumo técnico.
182
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16 de marzo 2004 / Perú.
Acuerdos entre UNESCO, BID y Gobierno del Perú con el respaldo de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador.
Proyecto de cooperación técnica no reembolsable procedente del BID denominado “Plan de Acción para el desarrollo del Qhapaq Ñan” con los siguientes objetivos: 1) Elaborar un Plan de Acción Regional para el Desarrollo del Qhapac Ñan, incluyendo delimitación territorial con sus áreas de influencia y dependencia. Se busca sentar las bases regionales y fortalecer iniciativa actuales y futuras, cuyo eje articulador sea una visión de desarrollo sostenible que conduzca al mejoramiento del nivel de vida de las poblaciones andinas. 2) Colaborar con los 6 países comprometidos. Los componentes del Plan de Acción son: a) Valoración y recuperación del patrimonio arqueológico y cultural asociado. b) la conservación del capital natural conexo y su enlace con corredores biológicos. c) El desarrollo local y comunitario, el empoderamiento de los pueblos indígenas y de las comunidades locales. d) el turismo sostenible. Mecanismos: a) La concertación como mecanismo de construcción colectiva, integración y validación regional. b) La divulgación y la difusión como compromiso de contrapartida de los países involucradas. c) de gestión en Perú específicamente: se establece un comité de Gestión integrado por: Un delegado del Ministerio de Relaciones Exteriores, uno del punto focal escogido por el INC, la representante de la UNESCO y el Coordinador del Proyecto.
183
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4 -7 abril /2004 La Paz -Bolivia
Tercera Reunión de expertos convocada por el Centro de Patrimonio Mundial
Se discute sobre la armonización de procesos para el registro e inventario. Realizar metodologías participativas para generar alianzas estratégicas que definan responsabilidades entre los actores implicados, acompañadas de estrategias de comunicación que faciliten la comprensión y apropiación del proceso de candidatura (proceso de cooperación integral para asegurar estándares de conservación, desarrollo de acuerdo con objetivos de integración regional). QÑ modelo de ordenamiento territorial, conectividad e integración entre pueblos y ambientes naturales. Entender el bien en términos dinámicos y evolutivos. Sistema de registro de Paisajes culturales e inventarios de Patrimonio Cultural Histórico.
2004 Preparación de un documento sobre la valoración del patrimonio arqueológico y cultural asociado
En cada país se preparó un documento con la aceptación explícita del punto focal, Argentina no participa por no tener definido su punto focal
2004 Síntesis de los documentos nacionales en un solo documento
El especialista peruano se encarga del análisis y síntesis en un documento integrado que se somete a validación y aprobación de todos los países.
El proceso de construcción participativa a darse llevó a la reflexión sobre la hoja de ruta prevista en los acuerdos del BID, UNESCO y Gobierno de Perú.
El gobierno decide invitar bajo su costo a los “puntos focales” de los 6 países para una reunión de intercambio de información y opiniones para plantear una propuesta alternativa para la formulación del PAR
184
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6-10 noviembre/2004 Chile
UNESCO con el Consejo de Monumentos Nacionales de Chile organiza la cuarta reunión técnica.
Ante la reunión convoca por el INC de Perú, UNESCO se adelanta y organiza una reunión con 4 especialistas internacionales para analizar y proponer opciones que fueran consideradas durante la reunión a realizarse Discusión sobre los marcos jurídicos nacionales Presentación sobre metodologías participativas en el proceso de nominación.
fines del 2004 Designación del punto focal por cada país
Este era un requisito previo y condición sin qua non para iniciar las acciones concretas previstas.
Enero/ 2005 - Lima Cuarta reunión convocada por el INC
Asisten los puntos focales de los 6 países y los especialistas internacionales. Se aprueba una alternativa para la formulación del PAR basada en un modelo participativo en el que se prepararán alternativas nacionales para articulación y formulación del Plan Regional. Se decidió que Perú sea el responsable de lo contenidos en cada uno da de las cinco fases para completar el proceso y ajustarse a los plazos de ejecución del proyecto BID.
10-13 abril/ 2005 Quito-Ecuador
Primera Reunión del Comité Científico
Definición de la declaración del significado del bien, justificación del valor excepcional del QÑ a través de una significación arqueológica, histórica, etnográfica y antropológica (luego componentes) que sirviera de común denominador en los países con la inserción de aspectos como: la cosmovisión andina, la organización productiva, política , religiosa y ontológica del camino, naturaleza histórica e importancia etnohistórica con conceptos de integridad y autenticidad del Itinerario Cultural del QÑ.
185
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agosto y octubre de 2005 Primera fase del PAR
Talleres nacionales Formulación de una propuesta nacional consensuada. Contenidos de la Guía de levantamiento de información
Segunda fase Esquema unificado de propuestas nacionales hacia el Plan de Acción Regional
Perú elabora el esquema en base a las propuestas nacionales y el texto obtuvo el consenso de los puntos focales
Tercera fase Contratación de un especialista
En base a los documentos producidos se elabora una propuesta sobre el esquema unificado aprobada por el punto focal respectivo.
12-14 diciembre/2005 Buenos Aires-Argentina
Quinta reunión de expertos convocada por el Centro de Patrimonio Mundial y la Secretaría de Cultura de Argentina
Identificar los tramos binacionales y nacionales elegidos con un marco conceptual común: el QÑ una red vial que integra territorios y pueblos diversos dentro de una dimensión continental. Larga tradición cultural vigente desde hace varios milenios y hacia el futuro. Proyecto de Integración regional con intercambio de experiencias, muetsra de diversas soluciones tecnológicas (obras de arte, drenaje, caminos elevados, puentes) y muestras excepciones de infraestructura y servicios. Recorre diversidad de ecosistemas bajo una visión de complementariedad. Muestra de intercambio de productos y conocimientos tradicionales que generaron una diversidad genérica de plantas nativas cultivadas. Ficha de registro de Paisajes Culturales.
186
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16 al 19 de febrero/ 2006 Lima Cuarta fase
Formulación de una versión preliminar del Plan de Acción Regional
Participan los 6 especialistas, los cuatro consultores internacionales, uno por cada temática del plan. Documento base preparado por el “punto focal” de Perú como producto de las fases anteriores, se preparó una versión preliminar del PAR para aprobarse por los puntos focales de los países.
20 al 22 de febrero del 2006 / Lima Quinta Fase
Taller regional que aprobó el Plan de Acción Regional y se acuerda que los países ajusten sus planes nacionales para fortalecer sus convergencias con el PAR / se establece reciprocidad, participación e interdependencia. Lo regional se plantea desde lo nacional y lo nacional se ajusta a lo regional.
Participan los 6 puntos focales acompañados por un funcionario adicional representando a uno de os sectores temáticos del Plan También participaron los especialistas de la fase anterior.
abril 2006/ Paris- Francia
Séxta reunión de expertos celebrada en UNESCO-París
Se consideró al QÑ como “el bien cultural más grande de Latinoamérica y si proceso de nominación como especial por su dimensión continental”. No ha habido antes un proceso en el que participen tantos países juntos, por lo que se convierte en un referente que impulsa la cooperación internacional. QÑ invita a una reflexión desde lo transcultural para definir las claves de singularidad y excepcionalidad de lo que significa un bien para la cultura mundial.
Noviembre 2006 / Pasto Colombia
Séptima reunión de expertos Comienzan a pensar en que cada país debe adoptar una hoja de ruta para efectivizar los acuerdos del Plan de Acción Regional y realizar las actividades necesarias para el registro de los tramos elegidos.
2007-2009 Trabajo de investigación de los tramos escogidos en cada uno de los países involucrados
Actividades de identificación, y registro. Consolidación de los equipos de trabajo.
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2008 / San Salvador Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
Los Presidentes de los países ratifican su respaldo a la nominación del Qhapaq Ñan como Patrimonio Mundial de la Humanidad
20 al 24 de julio- Lima 2009
Reunión de los equipos del Qhapaq Ñan convocada por UNESCO y el INC de Perú
Deciden que la categoría es de “itinerario cultural”, que habrá un órgano regional técnico de coordinación: “Secretaría Técnica”, que se usarán la segunda parte de los fondos del BID para la elaboración del expediente de nominación y el plan de gestión y manejo, coordinará administrativamente y liderará en ciertos aspectos técnicos el Perú
15 de septiembre – París – 2009
Reunión de los equipos del Qhapaq Ñan convocada por UNESCO
Se decide sobre cómo se integrará la Secretaría Técnica y se exponen los acuerdos internos que en cada país se ha logrado de forma interministerial para implementar los acuerdos y presentar las propuestas de planes de manejo y gestión, que puedan llevar a elaborar los documentos necesarios para la calificación de la nominación.
Fuente: “Plan de acción regional” – Delegación de la Unesco en Perú (BID: 2006)
Elaborado por Deyanira Gómez Salazar
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Anexo 5
Tabla No 2. Presupuestos por países en el Plan Regional de Acción 2006-2010 !
País Recursos Externos
Contraparte Total
Argentina* 2.191.783,00 1.675.700,00 3.867.483,00
Bolivia 2.144.865,00 528.000,00 2.672.865,00
Colombia 1.974.308,00 798.232,00 2.772.540,00
Chile 1.524.629,00 447.494,00 1.972.123,00
Ecuador 6.000.532,00 2.368.630,00 8.369.161,00
Perú 7.010.333,00 2.995.440,00 10.005.773,00
Total 20.846.450,00 8.813.496,00 29.659.945,00 *Argentina calculó su presupuesto del 2006 al 2011
Fuente: Plan de Acción Regional (BID; 2006)
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Anexo 6
Gráfico No. 1 Marco Conceptual de conservación para las áreas protegidas
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Anexo 7
Tabla No. 3 Presupuesto de la red de áreas protegidas de la GRI
Descripción Costo
Coordinación GRI 500.000
Reconocimiento y registro de caminos 800.000
Coordinación de la Protección y
Desarrollo de la GRI
2. 625.000
Establecimiento de un fondo GRI 5.360.000
Proyecto nacional Ecuador 1.960.000
Proyecto nacional Perú 2.350.000
Proyecto nacional Bolivia 2.460.000
Proyecto nacional Chile 1.750.000
Proyecto nacional Argentina 2.980.000
Total 20.785.000
Fuente: Putney et. al (2003)
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