despues de las privatizaciones hacia el estado regulador
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DESPUES DE LAS PRIVATIZACIONES HACIA EL ESTADO REGULADOR
La existencia de economías de escala en la producción, es uno de los factores principales
que impiden que la libre operación de mercados tenga una eficiente asignación de los
recursos en la economía. Los monopolios naturales de una u otra forma generan distorsiones
en la economía, por lo tanto el estado puede controlar estas distorsiones de tres formas:
Primero la propiedad de los monopolios naturales debe ser estatal, segundo con propiedad y
operación privada se debe regular esta actividad y la tercera es la propiedad pública y la
operación privada del monopolio a través de licitaciones periódicas del derecho a operar el
monopolio natural. Aquellas industrias con características de monopolio natural; el proceso
de privatización no necesariamente aumentaran la eficiencia interna de la empresa y la
eficiencia en la asignación de recursos. La velocidad de avance del proceso de privatización
debe estar condicionada por el grado de desarrollo de un marco y de una capacidad de
regulación de los monopolios naturales.
Argumentos para la intervención estatal de una economía de mercado:
1.- El rol del Estado y la eficiencia microeconómica: La teoría económica del bienestar
sirve de referencia para analizar el rol del Estado como promotor de eficiencia económica y
de la equidad social.
2.- La justificicación tradicional del rol del Estado Empresario: El estado se ha
involucrado en actividades empresariales por los siguientes motivos:
Para proveer bienes y servicios cuyas industrias tienen características de monopolio.
Para suministrar algunos bienes y servicios que la industria privada no provee.
Para desarrollar algunos sectores económicos que a causa de la presencia de
imperfecciones en mercados de factores, no podrían ser desarrollados privadamente.
Por razones políticas y para generar empleo en zonas deprimidas.
Por razones estratégicas y también por razones de seguridad nacional.
Actualmente muchas de estas justificaciones para la creación de empresas públicas
ya no son validas.
Del Estado Empresario al Estado Regulador:
1.- El problema de agente y principal en el caso de empresas públicas: El problema es
en términos generales uno de agente y principal, es de compatibilización de objetivos entre
la administración y los propietarios (representados por el Directorio) de la firma. El grado de
logro de los objetivos de maximización de utilidades en el caso de empresas privadas de
propiedad desconcentrada, está influida por el problema de agente y principal.
a) Control de la administración por los accionistas: El principal problema que enfrentan los
accionistas para ejercer control sobre la administración radica en el hecho que la inversión en
información sobre la gestión de la administración tiene un componente de bien público.
b) Efecto en los incentivos del riesgo de adquisición: Cuando los accionistas se dan cuenta
de que existe una intención de control, se genera a nivel individual un incentivo a mantener
las acciones, ya que su precio debería subir a futuro si la adquisición es exitosa.
c) Efecto en los incentivos del riesgo de quiebra: El riesgo de quiebra puede ejercer una
cierta disciplinaria sobre los administradores. Ante esto los administradores no podrían
continuar gozando de los beneficios de la administración e incurrirán un costo en términos de
reputación.
d) El problema de agencia en el caso de empresas estatales: El estado como propietario
tiene mayores dificultades de resolver el problema de agencia que los accionistas privados,
como consecuencia de ello aumenta la probabilidad de encontrar una desviación mayor
respecto a una operación eficiente o de minimización de costos.
2.- La estructura de un mercado con características de monopolio: Es eficiente una
estructura de mercado que contenga un solo oferente en aquellas industrias en que existen
económicas de escala significativas en todo el rango de producción relevante. De esta forma
se aprovecharía los rendimientos crecientes da escala existentes, generándose el conocido
monopolio natural. Por supuesto que habiendo monopolio, para que este no abuse de su
poder como única empresa, el estado interviene para garantizar el bienestar de los
consumidores.
3.- Esquemas de regulación de monopolios naturales: La regulación eficiente de
monopolios naturales plantea un enorme desafío de gestión pública, requiriéndose de un
desarrollo institucional sofisticado, que normalmente está ausente en el sector público en de
los países en desarrollo. La regulación de un monopolio natural constituye un caso típico de
un contrato de largo plazo entre un principal (el regulador) y un agente ( el monopolista).
a) Regulación por tasa de retorno: Se da cuando una compañía desea modificar los precios
debe realiza una solicitud al regulador, habiendo calculado previamente los costos de
operación, capital empleado y costos de capital, el regulador audita esta información y
establece una tasa de retorno razonable sobre el capital.
b) Regulación por índice de precios: Este esquema pretende corregir los problemas
producidos por la regulación por tasa de retorno. Se establecen los precios regulados por un
periodo de 4 a 5 años.
c) Ajuste de precios de acuerdo a modelo de empresa eficiente: Consiste en el ajuste de
precios de acuerdo a la inflación de costos, con una revisión periódica a partir del
establecimiento de una tasa de retorno meta que debería obtener una empresa modelo
eficiente.
d) Licitación periódica del derecho a proveer el bien o el servicio monopólico: Consiste en
otorgar concesiones por periodos similares al tiempo que media entre el recalculo de los
costos de una empresa eficiente.
La regulación de monopolios naturales plantea serias dificultades para lograr eficiencia en la
asignación de recursos.
Privatización , integración vertical y horizontal y marco regulatorio
La privatización constituye un instrumento de política para aumentar la eficiencia interna y
eficiencia en la asignación de recurso cuando existe suficiente competencia en los mercados.
1.-Integración vertical y horizontal: En los procesos de privatización debe evaluarse
cuidadosamente la conveniencia de la integración vertical de las empresas especialmente
cuando se trata de sectores con ciertas actividades que posean características de monopolio
natural. Se debe evitar que empresas que operan en segmentos de la industria que poseen
características de monopolio natural se integren verticalmente con empresas insertas en
segmentos que no tienen estas características monopólicas y que no precisan un rol
regulados más activo del Estado.
2.-Existencia de marcos regulatorios ambiguos: Los marcos regulatorios ambiguos
constituyen contratos incompletos que dejan aspectos indeterminados que son
fundamentales para definir las utilidades de las empresas. Las leyes y marcos regulatorios
son ambiguos y además otorgan demasiada influencia a las empresas reguladas en la
fijación de los parámetros básicos que determinan la rentabilidad del negocio.
3.- Baja capacidad de los organismos regulados: La poca independencia que poseen los
reguladores, se debe a la estructura jurídica que gobierna a las entidades regulatorias, así
mismo los bajos salarios del sector público, los reguladores ven su paso por el ente regulador
como transitorio, siendo así su oportunidad de trabajo el sector privado. Por lo tanto es
necesario fortalecer las entidades reguladoras y otorgarles autonomía en su labor, de esta
manera se desarrollara un trabajo profesional y eficiente en la industria regulada.
La experiencia de Chile en la Regulación de monopolios naturales en los
servicios de utilidad pública:
Los sectores que típicamente se consideran como monopolio natural son los de servicios de utilidad pública. Actualmente y como consecuencia de los procesos privatizadores de las grandes empresa de servicios públicos, existe un marco regulatorio para las actividades de los sectores eléctrico, telecomunicaciones y de servicios sanitarios.
El sistema regulatorio en el sector eléctrico tiene como supuesto fundamental la existencia de competencia en la generación eléctrica y en el abastecimiento de grandes clientes, la distribución y transmisión eléctrica poseen características de monopolio natural. El sector de telecomunicaciones posee tarifas reguladas, tanto en la larga distancia como en la telefónica local, las tarifas se recalculan cada 5 años sobre la base de una empresa eficiente y los estudios de costos de esta firma eficiente los realizara la empresa concesionaria de los servicios de telefonía, si existiera controversias con el organismo regulados respecto a los estudios, se establece un sistema de arbitraje.
El proyecto de conexión gasífera con Argentina es rentable y existe un margen de manejo monopólico, especialmente debido a la demanda cautiva que generaran las eventuales regulaciones ambientales en la ciudad de Santiago. Se debe evitar la creación de un monopolio integrado para lo cual se debe separar las actividades de transporte y comercialización del gas, se deben generan condiciones de competencia en este aspecto.
Medidas tendientes a promover la competencia y mejorar el marco regulatorio:
Las empresas con características de monopolio natural o de bien público, la provisión privada de bienes y servicios, en ausencia de regulación lleva a una situación de ineficiencia económica. El fortalecimiento de la economía social de mercado requiere realizar esfuerzos permanentes para aumentar la eficiencia y alcanzar grados crecientes de equidad, así mismo se debe privilegiar la competencia como objetivo fundamental de política.
Se deben regular la concentración de oferta y los procesos de integración vertical y horizontal, en los sectores de telecomunicaciones, electricidad, transporte de gas natural, de ferrocarriles y de petróleo. La promoción de la competencia en el sector de generación eléctrica debería ser un objetivo de política fundamental en el sector eléctrico, para lo cual se requerirá una acción muy activa del Estado en materia de regulación anti monopólica.
En telecomunicaciones se debería evitar la integración de la telefonía local al segmento de larga distancia, mientras no se consolide la capacidad reguladora del estado y no se haya genera competencia entre empresa de larga distancia, es preferible evitar la participación de las empresas de telefonía local en el segmento de larga distancia.
Para la realización del proyecto de gas se debería establecer un marco regulatorio que generara la posibilidad cierta de regular los monopolios de distribución, y creara a su vez un comercio de gas relativamente competitivo. Es necesario promover la privatización de las empresas operadoras de servicios de carga de ferrocarriles, ya que esta actividad posee un gran déficit de capacidad empresarial, una escasa respuesta a las señales del mercado, una enorme necesidad de inversión y una gran rigidez laboral, los cuales dificultan la adaptación a los cambios en los patrones de demanda. Respecto a las refinerías de petróleo es posible considera su privatización en la medida que se tomen los resguardos para evitar la creación de monopolios locales.
El desarrollo de entidades reguladoras, requiere modificar su estatus jurídico, aumentando significativamente su autonomía, disponibilidad de personal y recursos técnicos para desarrollar un trabajo profesional de un nivel consistente con el grado de desarrollo de la industria regulada.
En el caso de monopolios naturales regulados como las telecomunicaciones, gas o electricidad, es preferible concentrar la responsabilidad de promoción de la competencia, protección del consumidor y regulación de precios en las propias entidades regulatorias especializadas a causa de la gran especificidad que poseen los problemas.