balance politicas sociales peru

8/4/2019 Balance Politicas Sociales Peru

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P R O G R A M A S S O C I A L E S , S A L U D Y E D U C A C I N E N E L

P E R :

U N B A L A N C E D E L A S P O L T I C A SS O C I A L E S

F R I T Z D U B O I S J O R G E F . C H A V E Z AN T O N I O C U S A T O

IPEINSTITUTOPERUANO DEECONOMA

www.ipe.org.pe


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Programas sociales, salud y educacin en el Per:Un balance de las polticas sociales

Fritz Du Bois Freund, Jorge F. Chvez, Antonio Cusato Novelli.Noviembre de 2004

Este libro fue publicado por el Instituto Peruano de Economa Social de Mercado IPESM, porencargo de la Fundacin Konrad Adenauer.Todos los derechos reservados.


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T a b l a d e C o n t e n i d o

1 Introduccin.................................................................................................................................9

2 Programas Sociales.................................................................................................................... 122.1 Los programas sociales durante los noventa................... ................ ................. ................ ................ ................ ........ 12

2.1.1 Programas sociales y los lineamientos de la poltica social ............... ................ ................. ................ ............ 142.1.2 Aspectos institucionales............... ............... ................ ................ ................ ................ ................ ............... ......... 182.1.3 Recursos destinados a los programas de lucha contra la pobreza.................. ................ ................ ............... 192.1.4 Algunos indicadores que reflejaron una mejora del bienestar ................ ................ ................ ................ ....... 20

2.2 Los programas sociales a principios del nuevo milenio .............. ................ ................. ................ ................ .......... 232.2.1 Algunas modificaciones institucionales ................. ................ ................ ................ ................ ................. .......... 232.2.2 Recursos destinados a los programas de lucha contra la pobreza.................. ................ ................ ............... 25

2.3 Programas sociales, gestin, objetivos e impacto......... ................ ................ ................ ................. ................ .......... 292.3.1 Programas de carcter alimentario y nutricional ............... ................. ................ ................ ................ ............. 292.3.2 Inversin en infraestructura social y productiva................ ................ ................ ................ ................ ................ 372.3.3 Programas de empleo temporal................ ................ ................ ................ ................ ................. ................ ........ 39

2.4 Niveles de pobreza y comentarios finales sobre programas sociales............. ................ ................ ................ ....... 42

3 Salud ..........................................................................................................................................453.1 La situacin del sector durante los noventa.................. ................ ................ ................ ................ ................. .......... 45

3.1.1 Resultados de una reforma incompleta ................. ................ ................ ................ ................ ................. .......... 483.2 Un nuevo intento por modificar el sistema de salud ................ ................. ................ ................ ................ ............. 50

3.2.1 La inaccin del Estado y retrocesos recientes ................. ................ ................ ................ ................ ................ 513.3 La organizacin del sector.. ................ ................ ................ ................ ................ ................ ............... ........................ . 52

3.3.1 Los servicios de atencin primaria ............... ................. ................ ................ ................ ................ ................. ..... 543.3.2 Los servicios hospitalarios.. ................ ................ ................ ............... ................ ................ ................ ................... 56

3.4 Acceso a los servicios de salud ................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ................... 603.4.1 Desigualdades y exclusin ................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ................... 633.4.2 Infraestructura y acceso ............... ............... ................ ................ ................ ................ ................ ............... ......... 67

3.5 Financiamiento del sistema de salud ................ ................ ................ ................ ................ ................. ................ ........ 683.5.1 Fuentes de financiamiento: el pago de bolsillo...... ................. ................ ................ ................ ................ ..... 693.5.2 Financiando la demanda y no la oferta: el caso del SIS..... ................ ................ ................ ................. ............ 713.5.3 Mercado potencial de seguros potestativos en Lima Metropolitana ................ ................ ................ ............ 74

3.6 Comentarios finales.. ................ ................ ................ ................ ................ ............... ................ ....................... ............. 74

4 Educacin..................................................................................................................................764.1 Panorama de la educacin peruana durante los noventas...... ................ ................ ................. ................ ............... 77

4.1.1 Los dos intentos principales de reforma ............... ................ ................ ................ ................ ................. .......... 784.1.2 La expansin de la infraestructura educativa ................ ................ ................ ................. ................ ................ .. 824.1.3 El diagnstico de la UNESCO y la creacin del MECEP........ ................ ................ ................. ................ .... 83

4.1.4 Intentos posteriores de descentralizar el sistema educativo pblico en los noventas..... ................. .......... 864.2 La organizacin del sistema educativo pblico.................. ................ ................ ................. ................ ................ ..... 864.2.1 La organizacin de la gestin del sistema educativo pblico hasta el 2002 ................ ................. ................ 874.2.2 Aspectos de la organizacin del centro educativo...................... ................ ................ ................ ................ ..... 884.2.3 Cambios recientes: descentralizacin y nueva Ley General de Educacin...... ................. ................ ........... 90

4.3 Cobertura y calidad educativa ............... ................ ................ ................ ................ ................ ............... ................ ...... 954.3.1 Cobertura...... ............... ................ ................ ................ ................ ................ ................ ...................... ................. .. 954.3.2 Agenda pendiente en cobertura........ ................ ................ ................ ................ ................. ................ .............. 103

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4.3.3 Calidad y rendimiento ................ ................ ............... ................ ................ ................ ................ ....................... .. 1044.3.4 Evaluaciones................... ................ ................ ................ ................ ................ ............... ........................ ............. 108

4.4 Financiamiento de la educacin pblica ............... ................ ................. ................ ................ ................ ................ . 1134.4.1 Gasto por alumno................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ....................... ........ 1154.4.2 Asignacin del gasto.......... ............... ................ ................ ................ ................ ................ ................ ................. 1174.4.3 El aporte de las familias ............... ............... ................ ................ ................ ................ ................ ............... ....... 122

4.5 Los docentes...................... ................ ............... ................ ................ ................ ................ ....................... ................. .. 1234.5.1 Formacin docente y desequilibrios de oferta y demanda de maestros...... ................ ................. .............. 1254.5.2 Remuneraciones e incentivos........... ................. ................ ................ ................ ................ ................. .............. 1264.5.3 Obsolescencia del marco normativo........... ................ ................ ................ ................ ................. ................ ... 128

4.6 La situacin de la educacin superior ................ ................. ................ ................ ................ ................ ................. ... 1324.7 Comentarios finales.. ................ ................ ................ ................ ................ ............... ................ ........................ .......... 133

5 Lineamientos generales para la reforma ................................................................................. 1355.1 Programas sociales............... ................ ................ ............... ................ ................ ................ ................ ....................... 135

5.1.1 Constitucin de un fondo nico de lucha contra la pobreza... ................. ................. ................ ................. ... 1375.1.2 Inversin en capital humano en vez de programas asistenciales.................... ................. ................ ............ 138

5.2 Salud ................ ............... ................ ................ ................ ................ ................ ...................... ................. ................. ..... 1435.2.1 Sistemas de Salud en Amrica Latina............ ................. ................ ................ ................ ................ ................. 1445.2.2 Elementos de la reforma del sector........... ................ ................ ................ ................. ................ ................ ...... 145

5.3 Educacin............... ................ ................ ............... ................ ................ ................ ................ ....................... .............. 1495.3.1 Modelos educativos........ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ................ .................... 1505.3.2 Elementos de la reforma del sistema pblico............... ................ ................ ................. ................ ................ 1505.2.2 Elementos que deben ser considerados para un sistema de subsidios a la demanda aplicados a laszonas urbanas del Per................ ................ ................ ................ ................ ................ ............... ....................... ........... 156

6 Referencias bibliogrficas ....................................................................................................... 159

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I n d i c e d e f i g u r a s

PROGRAMAS SOCIALES Figura 2.1. Distribucin de la poblacin segn niveles de pobreza e ingresos, 2000 ................ ................. ................ 16Figura 2.2. Dinmica de la pobreza, segn edades, 1998-2001.......... ................. ................ ................ ................ .......... 16

Figura 2.3. Niveles de pobreza y pobreza extrema, 1985-2000...................... ................ ................. ................ ............... 22Figura 2.4. Pobreza segn Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)............... ................ ................. ................ ............ 22Figura 2.5. Gasto en programas de lucha contra la pobreza extrema, 1997-2003................. ................ ................. ..... 26Figura 2.6. Gasto social agregado, 1997-2003.............. ................ ................. ................ ................ ................ ................ ... 27Figura 2.7. Principales programas de inversin en infraestructura...... ................ ................ ................ ................ .......... 27Figura 2.8. Tasa de desnutricin crnica infantil y dficit calrico ............... ................. ................ ................ ............... 30Figura 2.9. Gasto en programas de alimentacin y nutricin, 1997-2003 ............... ................. ................ ................ .... 30Figura 2.10. Precios de adquisicin de la papilla del programa PAFCO en licitacin pblica y Bolsa deProductos, 2002........... ................ ................ ................ ................ ................ ............... ................ ....................... ................. .. 32Figura 2.11. Gasto en personal del PRONAA y del total de Programas de Alimentacin,1999-2003.................... 32Figura 2.12. Tasa de desnutricin infantil y gasto per cpita programado por beneficiario del PRONAA segndistritos, 2003............... ................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ....................... ................. .. 34Figura 2.13. Tasa de desnutricin infantil y gasto per cpita programado por beneficiario del PRONAA, segndistritos con tasa de desnutricin infantil mayor a 60%, 2003.......... ................ ................ ................ ................ ............. 34Figura 2.14. Hogares beneficiarios del Vaso de Leche segn poblacin objetivo (nios menores de 6 aos ymadres gestantes y lactantes) y niveles de pobreza, 2001-2003 ................ ................ ................ ................ ................. .... 35Figura 2.15. Prdida de recursos desde la transferencia inicial hasta la poblacin objetivo beneficiada por elPrograma del Vaso de Leche.............. ................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ................. 35Figura 2.16. Beneficiarios de los programas alimentarios segn programa y quintiles de ingreso, 2003 ................ . 37Figura 2.17. Gasto por centro educativo del INFES y porcentaje de centros con alguna carencia de serviciosbsicos, segn departamentos, 2003................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ................... 39Figura 2.18. Gasto administrativo y total de FONCODES, 1999-2003................ ................ ................ ................ ....... 39Figura 2.19. Hogares beneficiarios de los programas A Trabajar Urbano y Rural, segn niveles de pobreza,

2003......... ................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ....................... ................. ................ ........ 41Figura 2.20. Gasto ejecutado por los programas de empleo temporal - A Trabajar Urbano y Rural, 2003 ............ 41Figura 2.21. Niveles de pobreza y pobreza extrema, 2001-2003 ................. ................ ................ ................ ................ .. 42Figura 2.22. Distribucin de los ocupados segn segmento formal e informal en Lima Metropolitana, 2001-2003......... ................ ................ ................ ................ ............... ................ ................ ....................... ................. ................ ........ 42

SALUD Figura 3.1. Establecimientos de salud por tipo, 1972-2002............ ............... ................ ................ .................... ............. 54Figura 3.2. Nmero de Asociaciones CLAS y establecimientos incorporados al PAC ............... ................. .............. 54Figura 3.3. Tiempos de espera para la atencin de salud....... ................ ................ ................ .................... ................ ..... 55Figura 3.4. Costo de consulta en reas urbanas fuera de Lima/Callao y rurales ................ ................. ................... ..... 55

Figura 3.5. Nmero de hospitales del MINSA y de otras instituciones...... ................. ................ ................. ................ 57Figura 3.6. Nmero de consultas promedio por tipo de establecimiento, 1985-1999................ ................ ................ 57Figura 3.7. Gasto del MINSA en hospitales de Lima como proporcin del total del gasto del sector, 2003.......... 59Figura 3.8. Distribucin funcional del gasto en hospitales de Lima, 2003 ............... ................. ................. .................. 59Figura 3.9. Consultas realizadas segn tipo de establecimiento, 2003 ................. ................ ................. .................... .... 62Figura 3.10. Consultas y hospitalizaciones en establecimientos del MINSA segn niveles de pobreza, 2003........ 62Figura 3.11. Severidad del riesgo de exclusin social en salud, segn departamentos.... ................. ................. .......... 66Figura 3.12. Gasto en salud por pases, 2001 ................ ................ ................. ................ ................. .................... ............. 68

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Figura 3.13. Pobreza y gasto per cpita en salud individual y colectiva por parte del Estado, 2003....................... .. 68Figura 3.14. Fuentes de financiamiento y prestadores en la atencin de la salud, 2000 ................ ................. ............ 69Figura 3.15. Gasto trimestral de los hogares en salud por quintiles de ingreso, 2003 ................ ................. ............... 70Figura 3.16. Atenciones promedio por afiliado al SIS y gasto promedio por atencin, 2003....................... ............. 73Figura 3.17. Ejecucin del Presupuesto del SIS segn quintiles de ingreso, 2003 ................. ................. ................... . 73

EDUCACIN Figura 4.1. Centros educativos de gestin pblica de inicial, primaria y secundaria de menores........ .................. .... 83Figura 4.2. Centros educativos de gestin privada de inicial, primaria y secundaria de menores.................... .......... 83Figura 4.3. Tasas de cobertura total estimadas segn grupos de edades - 1993, 1999 y 2002............... ................. .. 98Figura 4.4. Tasas de cobertura en nivelestimadas segn grupos de edades - 1993, 1999 y 2002....... .................. ...... 99Figura 4.5. Tasas de cobertura en grado estimadas segn grupos de edades - 1993, 1999 y 2002................. ........... 100Figura 4.6. Tasa de analfabetismo de la poblacin urbana de 15 y ms aos de edad, segn gnero.................. .. 103Figura 4.7. Tasa de analfabetismo de la poblacin rural de 15 y ms aos de edad, segn gnero ................ ....... 103Figura 4.8. Tasas de repeticin en educacin primaria y secundaria escolarizada de menores, por grados segnsexo 1999/1998... ................ ................ ................ ................ ................ ................ ..................... ................. ................. ........ 105Figura 4.9. Tasas de aprobacin anual en educacin primaria y secundaria escolarizada de menores por grados

segn gestin................. ................ ................. ................ ................ ................ ...................... ................ ................. .............. 106Figura 4.10. Comparacin entre horas programadas en secundaria, pblico y privado ............... ................. ........... 107Figura 4.11. Comparacin entre horas dictadas en secundaria, pblico y privado........... ................. ................. ....... 107Figura 4.12. Tasas de aprobacin anual en educacin primaria y secundaria de menores escolarizada por gradossegn rea de ubicacin del centro educativo ............... ................ ................. ................ ................. .................... ........... 108Figura 4.13. Evaluacin Nacional 2001: Nivel de desempeo logrado en las pruebas de comunicacin integralde 4to grado de primaria, segn rea geogrfica .............. ................. ................ ................ ................ ..................... ........ 109Figura 4.14. Resultados de la prueba internacional PISA segn nivel de alfabetizacin lectora, 2002............ ....... 110Figura 4.15. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de dominio en la escala combinada de alfabetizacinlectora centros estatales............. ................. ................. ................ ................. ................ ...................... ................. ........... 112Figura 4.16. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de dominio en la escala combinada de alfabetizacin

lectora centros no estatales.. ................ ................. ................ ................ ................ ..................... ................. ................. .. 112Figura 4.17. Distribucin de la performance de alumnos en la escala de aptitud para las matemticas...... ........... 113Figura 4.18. Gasto1 en educacin y cultura................. ................ ................ ................ ................ ............... ................. 114Figura 4.19. Participacin de rubros de gasto en presupuesto asignado a educacin inicial, primaria ysecundaria1 ................ ................ ................ ................ ................ ................ ............... ....................... ................. ................. .. 115Figura 4.20. Participacin del gasto de capital en presupuestos asignado a educacin inicial, primaria ysecundaria1 ................ ................ ................ ................ ................ ................ ............... ....................... ................. ................. .. 115Figura 4.21. Gasto total por alumno, educacin inicial......... ................. ................ ................ .................... ................. .. 116Figura 4.22. Gasto total por alumno sin considerar gasto en planillas, educacin inicial........................ ................. 116Figura 4.23. Gasto total por alumno, educacin primaria ................ ................ ................ ................ .................... ........ 117Figura 4.24. Gasto total por alumno sin considerar gasto en planillas, educacin primaria ................ ................. ... 117Figura 4.25. Gasto total por alumno, educacin secundaria ................ ................. ................. ................ .................... .. 117Figura 4.26. Gasto total por alumno sin considerar gasto en planillas, educacin secundaria ................ ................ 117Figura 4.27. Composicin del presupuesto asignado a educacin inicial, 2003....................... ................. ................ 119Figura 4.28. Matrcula y gasto neto de planillas por alumno en inicial, 2003.... ................. ................. .................... .. 119Figura 4.29. Composicin del presupuesto asignado a educacin primaria, 2003 ................ ................. ................. .. 120Figura 4.30. Matrcula y gasto neto de planillas por alumno en primaria, 2003..................... ................. ................... 120Figura 4.31. Composicin del presupuesto asignado a educacin secundaria, 2003................... ................ .............. 120Figura 4.32. Matrcula y gasto neto de planillas por alumno en secundaria, 2003............ ................. ................. ....... 120Figura 4.33. Gasto administrativo por docente, segn unidad ejecutora - ao 2002................. ................. ............. 121

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Figura 4.34. Gasto en Educacin Primaria por alumno, segn unidad ejecutora - ao 2002... .................. ............. 121Figura 4.36. Gasto pblico total por alumno y gasto de las familias, 2002 ................. ................. ................. ............. 123Figura 4.37. Gasto total por alumno, educacin secundaria ................ ................. ................. ................ .................... .. 123Figura 4.38. Matrcula estatal y docentes de centros educativos pblicos.... ................. ................. .................... ........ 125

I n d i c e d e t a b l a s

PROGRAMAS SOCIALES Tabla 2.1. Gasto en programas de lucha contra la pobreza extrema, 1997-2000 ............... ................. ................. ....... 20Tabla 2.2 Multiplicidad de programas con poblaciones objetivo similares, 1999 - 2004.................. ................ .......... 31Tabla 2.3 Reestructuracin de programas propuesta por el CIAS, 2002............... ................. ................. .................... . 31

SALUD Tabla 3.1. Acceso a los servicios de salud, segn tipo de enfermedad y condicin de pobreza, 2003.................. ... 61

Tabla 3.2. Distancia promedio a un establecimiento de salud en comunidades con y sin establecimientos desalud, 2001............... ............... ................ ................ ................ ................ ................ ...................... ................ ................. ........ 63

Tabla 3.3. Indicadores bsicos de salud por departamento..... ................ ................ ................ ................. ..................... . 65Tabla 3.4. Poblacin asegurada segn tipo de seguro, 2001 y 2003............... ................. ................. ................... .......... 72

EDUCACIN Tabla 4.1. Racionalizacin de rganos intermedios del sistema educativo pblico ................. ................. .................. 93Tabla 4.2. Matrcula del sistema educativo, segn nivel, modalidad y forma............... ................ ................. ............... 97Tabla 4.3 Instituciones y programas con necesidades educativas estatales ............... ................. ................ ................ 101Tabla 4.4 Poblacin atendida con necesidades educativas estatales............ ................. ................ .................... ........... 102Tabla 4.5. Escalas de alfabetizacin lectora y niveles de dominio en evaluacin PISA Plus2001 ..........................111

Tabla 4.6. Presupuesto total asignado a educacin inicial, primaria y secundaria ............... ................. ................... .. 115Tabla 4.7. Nmero de alumnos por docente, por regiones segn niveles escolarizados 2003................ ................ 118Tabla 4.8. Docentes del sistema educativo, segn nivel, modalidad y forma............................ ................. ................ 124Tabla 4.9. Remuneracin promedio de docentes y directores ............... ................. ................ ................. .................... 127

I n d i c e d e r e c u a d r o s

Recuadro 2.1 Principales programas sociales .............. ................. ................ ................. ................. .................... ............. 27Recuadro 3.1. Participacin de la comunidad y autonoma en la gestin: el caso de los CLAS................... ............. 55Recuadro 3.2. Aspectos institucionales de los hospitales pblicos......... ................. ................. ................. ................... . 58Recuadro 4.1. Razones del fracaso de reforma los COMUNED............. ................ ............... ................ ...................... 81Recuadro 4.2. Programas, consensos y propuestas de accin referidos a la Educacin........................ ................. .... 94Recuadro 4.3. El caso de Fe y Alegra ................ ................ ................ ................. ................ ...................... .................. .... 129Recuadro 5.1. Transferencias condicionadas de dinero: el caso de PROGRESA en Mxico ................. ................ 141Recuadro 5.3. Beneficios y riesgos de un sistema de subsidios per cpita en la educacin ................ .................. ... 153

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A c r n i m o s

ADE Area de Desarrollo Educativo

APAFA Asociacin de Padres de Familia

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina

CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales

CLAS Comits Locales de Administracin de Salud

CND Consejo Nacional de Descentralizacin

COMUNED Consejos Comunales de Educacin

CRECER Evaluacin Nacional "Crecer con calidad yequidad en el rendimiento"

CTAR Comisin Transitoria de AdministracinRegional

DISA Direccin Regional de Salud

DRE Direccin Regional de Educacin

DSE Direccin Sub-regional de Educacin

ENAHO Encuesta Nacional de Hogares

ENDES Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar

ENNIV Encuesta Nacional de Niveles de Vida

EPS Empresas Prestadoras de Servicios de Salud

ESSALUD Entidad encargada de seguridad social (antesIPSS)

FONAVI Fondo Nacional de Vivienda

FONCODES Fondo Nacional de Compensacin y

Desarrollo SocialFONDEP Fondo Nacional de Desarrollo de la

Educacin Peruana

INFES Instituto Nacional de InfraestructuraEducativa y de Salud

IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social

ISP Instituto Superior Pedaggico

IST Instituto Superior Tecnolgico

LGE Nueva Ley General de Educacin

MECEP Programa de Mejoramiento de la Calidad dela Educacin Peruana

MIMDES Ministerio de la Mujer y de Desarrollo Social

MINEDU Ministerio de Educacin

MINSA Ministerio de Salud

NBI Necesidades Bsicas Insatisfechas

OINFE Oficina de Infraestructura Educativa delMINEDU

OMS Organizacin Mundial de Salud

OPS Organizacin Panamericana de Salud

PAAG Programa de Administracin de Acuerdos deGestin

PAC Programa de Administracin CompartidaPACFO Programa de Alimentacin Complementaria

para los Grupos en Mayor Riesgo

PANFAR Programa de Alimentacin y Nutricin de laFamilia en Alto Riesgo

PANTBC Programa de Alimentacin y Nutricin alPaciente Ambulatorio con Tuberculosis yFamilia

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PEA Poblacin Econmicamente Activa

PES Programa de Emergencia Social

PLANCAD Plan Nacional de Capacitacin Docente

PRES Ministerio de la Presidencia

PROMUDEH Ministerio de Promocin de la Mujer y deDesarrollo Humano

PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

PRONAMACHCS Proyecto Nacional de Manejo de CuencasHidrogrficas y Conservacin de Suelos

PSP Programas Sociales Protegidos

SEG Seguro Escolar Gratuito

SEPS Superintendencia de Empresas Prestadorasde Servicios de Salud

SIAF Sistema Integrado de AdministracinFinanciera

SIS Seguro Integral de Salud

SMI Seguro Materno-Infantil

SNDCS Sistema Nacional de Desarrollo yCompensacin Social

SPS Seguro Pblico de Salud

SUTEP Sindicato nico de Trabajadores de laEducacin del Per

UGEL Unidad de Gestin Educativa Local

USE Unidad de Servicios Educativos


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1 Introduccin

Histricamente, las polticas sociales en el Per han tenido como paradigma la figura de unEstado que financia, produce, provee y regula los servicios de la educacin, la salud y los

programas sociales orientados a los grupos vulnerables de la sociedad. Adicionalmente, laasignacin de recursos se ha venido realizando de manera centralizada, sin tomar en cuenta losintereses, necesidades y caractersticas particulares de las poblaciones beneficiadas. En talsentido, la idea prevaleciente era que el Estado estaba en plena capacidad de hacer un usoeficiente y equitativo de los recursos.

Sin embargo, la realidad es otra. Los recursos pblicos destinados a los sectores sociales no hansido adecuadamente utilizados, no han llegado a quienes deberan llegar y no han generado losresultados esperados. La solucin a estos problemas no puede ser reducida nicamente a un

incremento de los recursos pblicos destinados a los programas sociales, salud y educacin (lostres grandes temas abordados en este trabajo); sino que es necesario un cambio total deaspectos institucionales, de gestin, de mecanismos de financiamiento. La evidencia que sepresenta en este trabajo, basada en una exhaustiva revisin de las principales investigaciones ascomo en el anlisis de otras fuentes de informacin, conduce necesariamente a comprender lanecesidad de implementar cambios significativos. En suma, lo que se requiere es reducir laparticipacin del Estado en la provisin y gestin de servicios, con el fin de que ste se aboquenicamente al financiamiento y regulacin de los mismos; y, a su vez, permitir una crecienteparticipacin de la poblacin beneficiada.

En relacin con el tema de los programas sociales, estos todava siguen constituyendo una seriede esfuerzos inconexos que, en la mayora de los casos, no cumplen con los objetivos para loscuales fueron creados. Ms an, tampoco han tenido un impacto significativo sobre los nivelesde ingreso de la poblacin que es beneficiaria de estos programas, con excepcin de losprogramas de inversin social y productiva en zonas rurales, por lo que en realidad stossimplemente no constituyen una inversin en capital humano. El ejemplo ms dramtico es elcaso de los programas de alimentacin y nutricin. As, mientras entre 1997 y el ao 2000, elEstado invirti aproximadamente US$ 1,000 millones en este tipo de programas, la tasa dedesnutricin infantil se mantuvo estable.

En este escenario de casi absoluta inefectividad del gasto en programas sociales, el rasgocaracterstico de la estrategia de lucha contra la pobreza emprendida por el gobierno durantelos ltimos aos, al igual que en muchos otros mbitos, ha sido una lamentable inaccin. Enrealidad, solo cabe resaltar dos aspectos del manejo reciente de estos programas. En principio,se ha realizado un ordenamiento a nivel ministerial de los programas de carcter alimentario ynutricional; sin embargo, no se ha emprendido la necesaria reformulacin o fusin de estos


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programas, por lo que stos siguen arrastrando los mismos problemas de hace una dcada. Porotro lado, la principal novedad de los ltimos cuatro aos, ha sido la creacin de dosprogramas de empleo temporal. Al igual que en la mayora de los casos, stos no estncumpliendo su objetivo; es decir, llegar a las personas efectivamente desempleadas, que notengan otras posibilidades de generar ingresos.

Aunque resulte tristemente coincidente con el objetivo del gobierno de generar ms trabajo,parece ser que en trminos generales, los programas sociales han incorporado un objetivosubyacente de creacin de empleo. As, durante los ltimos aos, los programas sociales sehan burocratizado o, como algunos sealan, se ha partidarizado el manejo de los mismos.Por ello, nuevamente se corre el riesgo de que stos sean utilizados con fines de clientelismopoltico, de la misma manera como ha venido ocurriendo durante las ltimas dos dcadas.Considerando los aspectos sealados, se debe sealar que la catica situacin de los programasde lucha contra la pobreza no ha mejorado en los ltimos aos, y que en este sentido, es

tiempo de dar paso a una completa reformulacin de los mismos.

En el caso del segundo gran tema, la salud, la principal caracterstica del sistema ha sido y siguesiendo la fragmentacin del mismo. En la actualidad, existen varios grupos de la poblacin queson atendidos cada uno bsicamente por una sola institucin, sin la posibilidad de que losusuarios tengan la opcin de elegir dnde atenderse. Por un lado, se tiene el monopolio de losestablecimientos que dependen del Ministerio de Salud, los cuales deberan atender nicamentea la poblacin de menores ingresos, pero que finalmente atienden, en una importanteproporcin, a beneficiarios de la seguridad social (ESSALUD) y a personas de ingresos altosque se ven beneficiados indebidamente del subsidio estatal. Por otro lado, se encuentran losasegurados de ESSALUD, los cuales constituyen apenas una quinta parte de la poblacin.Tambin se tienen a las familias de mayores ingresos, las cuales acuden a los establecimientosprivados principalemente. Finalmente, existe una importante parte de la poblacin, que nopuede acceder a los servicios por razones econmicas o de cobertura.

Desde el punto de vista de las acciones que ha tomado el Estado, en principio, stas reflejanque se ha dejado de lado toda posibilidad de acabar con la mencionada fragmentacin delsistema. As, los esfuerzos han estado supuestamente orientados a incrementar la cobertura delos afiliados del Seguro Integral de Salud, sin embargo, los resultados muestran que, en

realidad, el nmero de afiliados ha decado en los ltimos tres aos. En lnea con este menornivel de cobertura, el porcentaje de la poblacin que se present malestares y que no accedi aconsulta tambin se ha incrementado durante el mismo periodo. De esta forma, los pocosesfuerzos que se han concretado recientemente no han presentado resultados positivos, yconsiderando los viejos problemas caractersticos de un sistema de salud fragmentado, se hacecada vez ms necesario una profunda reforma del sistema.

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Si bien durante los noventa se introdujeron algunas reformas parciales en el caso de losprogramas sociales y del sistema de salud, las cuales tenan una orientacin correcta, todos losintentos de reforma del sector educacin se vieron frustrados. Como consecuencia, la crisis dela educacin en el Per ha llegado a niveles extremos, que se expresan en la fuertecontradiccin entre el esfuerzo de las familias peruanas por permitir que sus hijos accedan a la

educacin, y la nula correspondencia por parte del Estado, reflejada en una bajsima calidad dela educacin pblica. En este sentido, si bien desde la segunda mitad del siglo pasado seregistraron considerables avances en trminos de la cobertura de la educacin primaria o de lareduccin del analfabetismo, es claro que hoy el principal problema de la educacin en el Peres el de la calidad.

En este contexto, el grueso del problema se centra en la educacin pblica. El deterioro delsistema educativo pblico ha llegado a tal extremo que algunos especialistas cuestionan si tienesentido que ste siga existiendo en las actuales condiciones: donde un peruano promedio

finaliza la educacin bsica tras once o ms aos sin entender un texto o poder realizar clculosmatemticos elementales; y en donde ms del noventa por ciento del gasto est destinado apagar la planilla de maestros y directores, que no se hacen responsables por estos resultados,ante la ausencia total de incentivos y de un marco normativo completamente obsoleto ycontraproducente a los intereses de los alumnos. Por esta razn, no resulta sorprendente quelas recientes evaluaciones internacionales, indiquen que el Per se encuentra en ltimo lugar delmundo, tanto en lenguaje como en matemticas.

Los tres grandes temas a los que hemos hecho mencin en esta breve introduccin son materiade los siguientes tres captulos. La situacin de los programas sociales de lucha contra lapobreza es abordada en el segundo captulo, con especial nfasis en los programas de carcteralimentario y nutricional, de inversin social y de empleo de temporal. El tercer captulo realizaun balance de la crtica fragmentacin del sistema de salud peruano, incluyendo las ltimasmodificaciones en materia de aseguramiento pblico. Por su parte, el captulo cuarto analiza lacrisis de la educacin en el Per, con nfasis en la educacin pblica de nivel bsico (inicial,primaria y secundaria). Finalmente, en el ltimo captulo, se realiza una breve descripcin delos lineamientos de las reformas que urgen implementarse en estos mbitos.

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2 Programas Sociales

El segundo quinquenio de la dcada de los ochenta dej mucho que desear en materia depoltica econmica. El manejo de la economa estuvo caracterizado por la aplicacin

desmedida de polticas monetarias y fiscales expansivas, as como por una crecienteintervencin del Estado en la economa, que tuvieron como resultado un proceso recesivo conuna hiperinflacin sin precedentes. En este contexto, la poltica social, a lo largo de la dcadade los noventa, pas de un enfoque de emergencia a uno destinado a concentrar los esfuerzospara erradicar la pobreza extrema. Si bien se alcanzaron importantes avances durante esteperiodo, la poltica social nunca logr transformarse en una estrategia integrada de largo plazo,que permitiera una asignacin ordenada y eficiente de los recursos hacia las principalesprioridades sociales y tuviera un impacto importante y sostenible sobre los indicadoressociales1.

Durante los primeros aos de la presente dcada, la situacin de los programas sociales no hamejorado. A pesar de que se ha elaborado diversos planes que buscan mejorar la gestin de losprogramas, stos simplemente no se han materializado. Por el contrario, se han introducidonuevos problemas referidos a la gestin de los programas, como resultado de una crecienteburocratizacin o partidarizacin de los mismos. De esta forma, a la ineficiencia de losprogramas se le han sumado nuevos problemas, los cuales podran verse incrementados con elinicio del proceso de descentralizacin.

El presente captulo est dividido en cuatro secciones. En la primera, se describe la situacin

de los principales programas sociales durante la dcada pasada, haciendo particular nfasis enlos lineamientos de los programas, los aspectos institucionales relevantes, la asignacin derecursos y el impacto que stos tuvieron sobre el bienestar de la poblacin. En la segundaseccin se hace lo propio para la situacin de los programas durante los ltimos tres aos,incluyendo, adems, una breve descripcin de los principales programas existentes. Aspectoscomo la gestin, objetivos e impacto de los programas son abordados en la tercera seccin.Finalmente, la ltima seccin muestra la evolucin reciente de la pobreza y presenta loscomentarios finales sobre la problemtica de los programas sociales.

2.1 Los programas sociales durante los noventaEn un contexto de hiperinflacin y de eliminacin de subsidios sobre los bienes de la canastabsica de consumo, resultado de la implementacin de un programa de estabilizacin yreformas, se cre, a mediados de 1990, el Programa de Emergencia Social (PES) con el objeto deproteger a la poblacin ms vulnerable. El PES estuvo concentrado bsicamente en la

1 Shack (2000).

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ejecucin de distintos programas de carcter alimentario y de salud2. Luego de que el PESfracasara por las importantes restricciones fiscales y el reducido equipo de trabajo con el que secontaba, se cre el Sistema Nacional de Desarrollo y Compensacin Social (SNDCS), de similaresfunciones y con los mismos problemas y resultados del PES.

En esta situacin, se crearon los dos programas sociales ms importantes de la dcada, loscuales continan siendo el pilar de la poltica social del gobierno en la actualidad. Comoreemplazo del SNDCS, en agosto de 1991, se cre el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social(FONCODES), que tom como modelo la experiencia boliviana de fondo de inversin socialbasado en la demanda3, cuyo fin es el de financiar proyectos de infraestructura, apoyo social ydesarrollo productivo. Un ao ms tarde, se cre el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria(PRONAA), con el objeto de otorgar apoyo alimentario en zonas rurales y urbano marginales.

El clima de violencia poltica y malestar social imperante en 1992 estuvo acompaado de la

reorganizacin institucional de los programas de lucha contra la pobreza. As, se reactiv elMinisterio de la Presidencia (PRES) para centralizar el manejo de distintos programasdestinados a atender a la poblacin en situacin de pobreza. De esta forma, nuevos programas(como el FONCODES y el PRONAA) fueron adscritos a este ministerio, mientras que otros(como el INFES4 o el FONAVI5) fueron transferidos desde otros ministerios6. Si bien lareactivacin de este ministerio permiti que el gobierno tuviera un gran margen dediscrecionalidad en el manejo del gasto social, problemas como la desarticulacin ysuperposicin de los programas sociales nunca fueron superados, pues no se lleg a constituiruna estrategia integral de lucha contra la pobreza7.

En 1993 se intent corregir esta situacin con la elaboracin del documento Lineamientos de laPoltica Social. En principio, se reconoca que el apoyo a los grupos ms vulnerables constituauna inversin en recursos humanos, la cual deba presentar dos caractersticas esenciales:focalizacin8 yparticipacin activa de la poblacin beneficiaria en la implementacin de losprogramas. En este contexto, en 1994, se cre el Programa de Focalizacin del Gasto Social

2 Conterno (1999) seala que la mitad de los gastos estuvieron destinados al rubro de alimentacin (50.5%).3 Se dice que tiene un enfoque de demanda porque la funcin principal de FONCODES es la seleccin y elfinanciamiento de proyectos, que son propuestos por la propia poblacin. En este sentido, se dej el esquema definanciamiento por el lado de la oferta; es decir, que el Estado decida cules son las necesidades y dnde deben

ejecutarse los proyectos.4Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud(INFES).5Fondo Nacional de la Vivienda(FONAVI).6 Thorp (1995) seala que los principales programas salieron de los ministerios debido a que estos perdieron gran partede su capacidad institucional, principalmente como resultado de la reduccin de los salarios reales de los funcionarios,as como por las importantes restricciones fiscales que supusieron recortes presupuestales.7 Vsquez et al. (2000).8 La focalizacin est referida a la identificacin en forma precisa de los beneficiarios de los programas sociales, demanera que los recursos se destinen exclusivamente a la poblacin objetivo. En este sentido, las fuertes limitacionespresupuestales impiden la aplicacin de polticas sociales universales, por lo que es necesario la focalizacin del gastosocial hacia los sectores ms pobres de la poblacin.

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Bsico, con el fin de mejorar la calidad del gasto en cuatro sectores: nutricin, salud, educaciny justicia. A partir de 1996, el gobierno centr su estrategia en la erradicacin de la pobrezaextrema, teniendo como objetivo reducir a la mitad el nmero de pobres extremos para finesde la dcada.

Para alcanzar dicho objetivo, el gobierno reafirm los lineamientos de la poltica socialdelineados tres aos atrs, estableciendo un instrumento de focalizacin geogrfica para lainversin en infraestructura: el Mapa de Pobreza Distrital9. De esta manera, el PRES, a travsde FONCODES, continu con la ampliacin de la infraestructura econmica y social haciendouso de este nuevo instrumento de focalizacin. Asimismo, en este proceso la poblacin estuvorepresentada por los Ncleos Ejecutores, conformados por representantes de la comunidad,los cuales eran los responsables de proponer y ejecutar un determinado proyecto priorizadopreviamente por la propia comunidad.

Hacia 1999, con el inicio de la recesin econmica, se elabor una lista de programas socialesque no podan estar sujetos a recortes presupuestarios, para as evitar que su ejecucin se veaperjudicada en un contexto de crecientes restricciones fiscales. A este grupo de programas seles denomin Programas Sociales Protegidos (PSP). Sin embargo, como remarcan Saavedra yPasc-Font (2001), al igual que en el caso de la Ley de Transparencia y Prudencia Fiscal, no seestableci mecanismo alguno que pudiera asegurar esta proteccin presupuestaria. As,finalmente no se cumpli con los objetivos trazados y muchos de los programas sufrieronimportantes recortes; en especial, la inversin de carcter social y productivo.

2.1.1 Programas sociales y los lineamientos de la poltica socialEn relacin con el establecimiento y la implementacin de los dos principales lineamientos dela poltica social, focalizacin yparticipacin, existieron experiencias positivas y negativas. Enprimer lugar, la focalizacin de los programas sociales durante la dcada pasada mostr severasdeficiencias, al no alcanzar efectivamente a los ms pobres10, permitiendo que una grancantidad de no pobres se vea beneficiada. En este sentido, Vsquez et al. (2000) sealan que losbajos niveles de focalizacin eran un claro reflejo de la ineficiencia de los programas, enparticular, de los orientados a la alimentacin y nutricin. De este modo, los autoresencuentran que en 1997 el porcentaje de la poblacin atendida por stos que no deba serbeneficiaria11, ya sea porque no se trataba de personas pobres o porque stas no pertenecan a

la poblacin objetivo del programa, superaba el 60 por ciento en el caso del Vaso de Leche, losDesayunos Escolares y Comedores Populares.

9 Distintos estudios, como los de Francke y Espino (2001), Chacaltana (2001) y Valdivia y Dammert (2001), sealan quela focalizacin geogrfica dio buenos resultados, sobre todo en el rea rural.10 Se entiende por personas pobres a aquellos cuyos hogares tienen un consumo per cpita inferior al costo de unacanasta total de bienes y servicios mnimos esenciales. As, cuando las personas son pobres se dice que se encuentranpor debajo de la lnea de la pobreza, haciendo referencia a esta canasta de bienes y servicios mnimos esenciales.11 A este error de focalizacin se le denomina en la literatura comofiltracin.

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Ms an, este problema no fue exclusivo de los programas de alimentacin y nutricin. En unaevaluacin ms amplia sobre el manejo de la poltica social durante los noventa, Chacaltana(2001) analiza el nivel de focalizacin de los programas sociales en su conjunto, para tener unaidea global del grado de eficiencia de stos. En su investigacin consider, adems de losprogramas ya mencionados, a los de carcter educativo, al seguro escolar, programas de

capacitacin, de salud y de infraestructura social y econmica12. As, el autor encuentra que elnivel de filtracin, en este caso el porcentaje de beneficiarios no pobres que accedieron a estosprogramas, alcanzaba casi el 60 por ciento para los aos 1996 y 1998.

Sin embargo, algunos autores sealan que las investigaciones desarrolladas han dado muchonfasis al problema de la focalizacin de los programas sociales, considerando la magnitud dela pobreza en el pas13. Ellos argumentan que existe una proporcin importante de la poblacinque no es estadsticamente considerada como pobre, pero cuyos ingresos son tan bajos que nolo son por muy poco14, lo que explica en gran medida los altos niveles de filtracin15 (ver figura

2.1). Asimismo, este problema tambin puede ser explicado por la existencia de un grannmero de personas que entran y salen de la pobreza de manera frecuente. En este sentido,la inexistencia de mecanismos de salida de los programas ha llevado a que personas no pobres,pero que en el pasado pudieron serlo, sigan recibiendo ayuda de los programas, lo quefinalmente se refleja en altos niveles de filtracin.

En relacin con la dinmica de la pobreza, o esta entrada y salida de la pobreza de laspersonas, entre 1998 y el 2001 se presentaron altos niveles de volatilidad en el gasto per cpitade los hogares, que se vieron reflejados, a su vez, en una considerable movilidad de lacondicin socioeconmica de los hogares (pobres o no pobres). Como se observa en la figura2.2, el 68 por ciento de los hogares resultaron ser pobres al menos una vez en los cuatro aosanalizados, un 32 por ciento nunca result pobre durante el periodo, mientras que un 25 porciento de los hogares mantuvo la condicin de pobreza16. A este ltimo grupo, se le podraconsiderar como el de los pobres estructurales.

12 Alrededor de un 56% de los hogares peruanos se beneficiaron con al menos uno de los programas estudiados.13 Tanaka y Trivelli (2002).14 Personas de muy bajos ingresos, los cuales bsicamente slo alcanzan para cubrir una canasta de bienes y serviciosmnimos esenciales, por lo que no son consideradas como pobres.15 En el 2000, las personas consideradas pobres (54.1%) ganaban menos de US$ 1.63 dlares diarios. Si se realiza unejercicio incrementando este lmite de ingresos en solo un 50% (personas que ganan menos de US$ 2.48 diarios), elporcentaje de la poblacin comprendida alcanzaba el 76.7%.16 Chacaltana (2004).

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Figura 2.1. Distribucin de la poblacin segnniveles de pobreza e ingresos, 2000

Figura 2.2. Dinmica de la pobreza, segnedades, 1998-2001

(porcentaje de la poblacin) (porcentaje de la poblacin que mantuvo la condicinde pobreza segn nmero de aos)

No Pobres

(ms de

US$ 2.48 y

menos de

US$ 3.26)

10%

No Pobres

(ms de

US$ 3.26)

13%

No Pobres

(ms de

US$ 1.63 y

menos de

US$ 2.48)

23%

Pobres no

extremos

(ms de

US$ 0.78 y

menos de

US$ 1.63)

39%

Pobres

extremos

(hasta US$

0.78diarios por

persona)

15%

13

41

25

12

17

14

11

16

14

16

12

15

48

14

32

0 20 40 60 80 10

Urbano

Rural

Total

0

4 aos pobre 3 aos pobre2 aos pobre 1 ao pobreNingn ao pobre

Fuente: Tanaka y Trivelli (2002), sobre la base de la ENNIV2000

Fuente: Chacaltana (2004), sobre la base de un panel dedatos de la ENAHO IV Trim, 1998-2001

Respecto del otro gran lineamiento del manejo de la poltica social, la participacin, si bienexiste un consenso acerca de la importancia que sta tiene dentro del diseo de las polticassociales; no se puede dejar de mencionar que, en algunas ocasiones, sta fue utilizadaperniciosamente para alcanzar objetivos polticos. En principio, durante la dcada pasada seteji una amplia red de organizaciones populares vinculadas a programas de carcter asistencial.En tal sentido, en el ao 2001, existan organizaciones de mujeres en un 78 por ciento de lascomunidades a nivel nacional, mientras que en el caso de las organizaciones vecinales esteporcentaje alcanzaba el 65 por ciento17.

Muchas de estas organizaciones, como las asociadas a las polticas de asistencia alimentaria, soncaracterizadas por Tanaka y Trivelli (2002) como (...) bsicamente grupos de inters (es decir,defienden intereses particulares, no intereses del conjunto de la sociedad o de los pobres en general). Por ello,stas han impedido en distintas ocasiones la reformulacin de los programas sociales, enparticular en el caso de los programas de carcter alimentario y nutricional 18. Con relacin a lanegativa de estas organizaciones a la reformulacin de los programas, en particular la posiblesustitucin de alimentos por transferencias monetarias en el caso de los comedores populares y

clubes de madres, Cotler (2001) seala que es la desconfianza y la lejana que existe entre las

17 Tanaka y Trivelli (2002).18 En las campaas electorales de 2000 y 2001, varios candidatos, incluyendo al propio Presidente Alejandro Toledo,tuvieron que modificar sus posturas iniciales, en relacin con la necesidad de reformular los programas, por posturasms moderadas, como la necesidad de ampliar su cobertura.

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socias y sus dirigentes, as como la poca capacidad de fiscalizacin que tienen las primeras, laprincipal razn de la oposicin existente19.

En este contexto, la intervencin del Estado en materia de ayuda alimentaria gener conductasclientelistas por parte de los grupos de inters ya formados, las cuales se vieron acrecentadas a

partir de 1998, cuando el PRONAA fue utilizado con fines proselitistas para alcanzar lareeleccin del gobierno en el ao 200020. No obstante, no slo las organizaciones populares seconstituyeron en importantes grupos de inters, ya que los proveedores de alimentos tambinejercieron importantes presiones sobre el PRONAA. Por ejemplo, Rodrguez y Rebosio (2001)encuentran que, para el caso de Ayacucho, durante la campaa agrcola 1999-2000, esteprograma lleg a pagar ms del 100 por ciento del precio de mercado por algunos productos.Esto signific una clara apropiacin del subsidio estatal por parte de los proveedores, endetrimento de los beneficiarios del programa.

Si bien no se puede afirmar que la relacin entre Estado y sociedad civil se realiz bajocondiciones ptimas, tampoco se puede negar los avances en materia de participacinciudadana. En este sentido, la incorporacin activa de la poblacin en la ejecucin de algunosprogramas result exitosa, como es el caso de FONCODES o los Comits Locales de Administracin de Salud(CLAS). Respecto de los proyectos ejecutados por FONCODES, elxito de stos dependa claramente de la mayor participacin de la comunidad; encontrndosecasos particularmente exitosos en las comunidades ms ricas, pequeas y con mayor nivel decapital humano21.

De la misma manera, en un estudio sobre el funcionamiento de FONCODES durante la

dcada pasada, Francke y Espino (2001) resaltan la capacidad de esta institucin para llegardonde otras no lo lograron. Esta mayor capacidad de intervencin respondi a laincorporacin de la participacin local, a travs de la constitucin de los Ncleos Ejecutores.Debido a la introduccin de estos mecanismos de participacin, el programa fue consideradopor el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como una prctica ptima defocalizacin22.

19 El trabajo de las dirigencias populares requiere cierto nivel de especializacin. En este sentido, en promedio, losdirigentes tienen muchos aos en sus funciones, por lo que no es extrao que se genere una brecha entre ellos y losmiembros.20 Saavedra y Pasc-Font (2001).21 Alczar y Wachtenheim (2001) sealan que existe una relacin directa entre el xito de los proyectos y la participacinde la comunidad.22 Como se ha mencionado, FONCODES utiliza un mecanismo de focalizacin a nivel geogrfico, a travs de un mapade pobreza. Adicionalmente, se utiliza un mecanismo de focalizacin individual, denominado auto seleccin, queconsiste en el doble requisito de trabajar y de recibir un pago muy bajo, de manera que los trabajos sean losuficientemente no atractivos para que slo los ms pobres estn dispuestos a participar.

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2.1.2 Aspectos institucionalesA pesar de los distintos avances en materia de poltica social durante la dcada pasada, sta secaracteriz por la falta de coordinacin y el desorden en el diseo e implementacin de lamisma. As, la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), oficina dependiente de laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM) y encargada de la coordinacin de la poltica social,

nunca logr funcionar de manera adecuada. Lo mismo ocurri a nivel regional, con el caso delos Consejos Multisectoriales, presididos por el presidente ejecutivo de cada Comit Transitorio deAdministracin Regional(CTAR)23.

Entre los principales problemas institucionales se puede mencionar que existan diversosprogramas con un mismo objetivo que, por lo tanto, desarrollaban actividades similares,generando ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, no exista un control sobre elimpacto de los programas sociales, hecho que impeda la reformulacin de stos en los casosque fuera necesario, o el fortalecimiento de aquellos que tuviesen un impacto positivo.

Adems, como ya se ha mencionado, la carencia de instituciones slidas permiti que algunosprogramas fueran utilizados con fines proselitistas, especialmente el caso del PRONAA, o quela corrupcin haya estado presente en la provisin de servicios pblicos.

Definitivamente, el caso de los programas de carcter alimentario y nutricional fue el quereflej en mayor medida esta problemtica. Como resean Vsquez y Mendizbal (2002), laspolticas de nutricin y alimentacin fueron implementadas a travs del Ministerio deAgricultura, del Ministerio de Educacin, del Ministerio de Pesquera, del Ministerio de Salud(MINSA), del Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano (PROMUDEH)por intermedio del PRONAA, del PRES a travs de FONCODES, y del Ministerio deEconoma y Finanzas (MEF) a travs de los municipios. Sin embargo, cuatro fueron lasinstituciones pblicas que ejecutaron en su mayora el gasto: FONCODES, PRONAA,MINSA y los Gobiernos Locales24.

A travs de esta multiplicidad de instituciones, el Estado lleg a atender a ms de 9 millones depersonas. Sin embargo, el problema no slo radicaba en que existan distintas instituciones quemanejaban los programas, sino que, adems, muchos de stos tenan poblaciones objetivo ymetas similares. Por ejemplo, hacia 1999, existan siete programas destinados a atender a nios

23 Durante la dcada pasada, junto con el truncamiento del proceso de descentralizacin, se cre un sistema transitoriode administracin regional (los CTARs). Con el inicio del proceso de regionalizacin, los nuevos gobiernos regionalesha sido creados sobre la base de los CTARs.24 Entre los principales programas e instituciones que estuvieron a cargo de los mismos se puede mencionar: DesayunosEscolares, bajo el mbito de FONCODES; los programas Wawa Wasi, Alimentacin Infantil, Alimentacin Escolar,Nios y Adolescentes en Riesgo y Comedores Populares, administrados por el PRONAA; PANFAR, el Programa de

Alimentacin Complementaria para los Grupos en Mayor Riesgo (PACFO), el Programa de Alimentacin y Nutricin al PacienteAmbulatorio con Tuberculosis y Familia(PANTBC), y el Programa de Alimentacin y Nutricin del Menor en Estado de Abandono yRiesgo Nutricional: (PROMARN), administrados por el INS; y el Programa del Vaso de Leche, que era administrado porlos Gobiernos Locales.

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entre 0 y 5 aos, mientras que haba cinco programas que atendan a la poblacin entre 6 y 14aos. Definitivamente, esta telaraa de programas gener importantes duplicaciones en elgasto. Vsquez (2004) seala que en el ao 2000, el costo de la yuxtaposicin de estosprogramas represent para el Estado ms de US$ 100 millones; es decir, un 40.6 por ciento delgasto en programas de alimentacin y nutricin y un 11.5 por ciento del gasto total en

programas de luchas contra la pobreza.

2.1.3 Recursos destinados a los programas de lucha contra la pobrezaLa creacin de los nuevos programas y las polticas implementadas no hubieran podidoconcretarse sin un incremento del gasto social, el cual mostr una importante recuperacindurante la dcada pasada. Si bien no existen datos oficiales del gasto de los programas de luchacontra la pobreza extrema desde 1990, la evolucin del gasto social per cpita ilustra elesfuerzo que se hizo, durante la dcada pasada, por destinar mayores recursos a estosprogramas. As, el gasto social per cpita alcanz un crecimiento real de casi 100 por ciento

entre 1991 y el ao 2000 (pas de US$ 90 a US$ 180). En particular, la recuperacin del gastose registr entre 1991 y 199725, ao a partir del cual el crecimiento comenz a revertirse demanera muy leve. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL (2003),en este periodo de fuerte crecimiento, el Per fue el tercer pas con mayor incremento real delgasto social per cpita entre 18 pases de Amrica Latina y el Caribe, solo por detrs deParaguay y Colombia26.

Hacia finales de la dcada, el gasto en programas de lucha contra la pobreza extrema bordelos US$ 900 millones anuales, como se observa en la tabla 2.1. Estos recursos representaron1.6 por ciento del PBI y un 10.6 por ciento de la ejecucin del Presupuesto General de laRepblica del ao 2000. En relacin con la priorizacin del gasto, casi una tercera parte de losrecursos fueron destinados a programas de carcter alimentario y nutricional, cuyo gasto anualpromedio ascendi a US$ 250 millones anuales27. Entre los principales programas se puedemencionar el Programa del Vaso de Leche, Desayunos Escolares, Comedores Populares,Alimentacin Escolar, PANFAR, Alimentacin Infantil, entre otros. Otro tipo de programasque recibieron un importante flujo de recursos fueron los destinados a la lucha contra lapobreza y el desarrollo rural; como por ejemplo FONCODES, PRONAMACHCS28, CaminosRurales, entre los principales.

25 En 1997 el gasto per cpita alcanz los US$ 200.26 Los pases analizados fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.27 Gasto promedio entre 1997 y el 2000.28Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos(PRONAMACHCS).

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Tabla 2.1. Gasto en programas de lucha contra la pobreza extrema, 1997-2000(millones US$ corrientes)

Programas 1997 1998 1999 2000

FONCODES 235 170 224 134

Vaso de Leche 100 97 90 93

Mejoramiento de la Educacin 46 72 111 90

Prog. de apoyo a la Agricultura1 119 82 94 84

Programa Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA) 79 61 70 74

Equipamiento Bsico Municipal 0 0 0 73

Caminos Rurales 77 67 56 32

Infraest. Distribucin de Energa 14 14 23 28

Seguros2 4 23 26 25

Formalizacin Propiedad Informal 6 9 25 22Prog. Agua Potable y Alcantarillado 61 67 27 18Infraestructura Educativa (INFES) 78 41 23 14

Otros 269 198 193 185Total 1,086 900 962 872

1/ PRONAMACHCS, Apoyo al Agro en Zonas de Emergencia y Titulacin de Tierras2/ Seguro Materno Infantil y Seguro Escolar GratuitoFuente: MEF

2.1.4 Algunos indicadores que reflejaron una mejora del bienestarSi bien el crecimiento econmico y la implementacin de distintos programas sociales, aun conimportantes limitaciones, permitieron una reduccin considerable de los niveles de pobreza29hasta 1998, en los aos posteriores la situacin se vio revertida con el inicio de la recesin

econmica (ver figura 2.3). Luego de siete aos de descenso continuo de los niveles depobreza, en 1999 se registr un fuerte salto. Considerando que las cifras de pobreza no sonestrictamente comparables a travs de la dcada30, se puede desprender que de la reduccin enlos niveles de pobreza entre 1991 y 1998, en solo dos aos, 1999 y 2000, se perdi buena partede lo avanzado.

Como resalta Herrera (2001), se puede sealar que en los ltimos aos de la dcada pasada lapobreza se urbaniz. As, alrededor del 75 por ciento del incremento de la pobreza seregistr en las ciudades del Per y afect a la poblacin que antes estaba protegida por elempleo y los niveles de educacin31. La reversin del crecimiento econmico, que entre 1994 y

29 Como ya se mencion, la pobreza comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o consumo per cpitainferiores al costo de una canasta total de bienes y servicios mnimos esenciales. Por otro lado, la diferencia entrepobreza y pobreza extrema radica en que mientras que en la primera no se logra cubrir una canasta total de bienes yservicios mnimos esenciales, en la segunda se trata de una canasta mnima de alimentos.30 En principio, se trata de diferentes encuestas hechas por distintas instituciones. Ms an, en el caso de la ENAHO,realizada por el INEI, el tamao de la muestra no se mantuvo durante el periodo 1997-2000.31 Entre 1997 y el 2000 el nmero de pobres se increment en 2,128,185 personas, de las cuales, 1,578,368 pertenecan azonas urbanas.

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1997 permiti la creacin de ms de 1.3 millones de puestos de trabajo, fue el principaldeterminante del fuerte deterioro de los ingresos en las zonas urbanas, y del consecuenteincremento de la pobreza32. El cambio en el perfil de la pobreza, el cual haba dejado de sermayoritariamente rural, se reflejaba en el hecho que, para el ao 2000, la mitad de los pobresresida en las ciudades.

Otra manera de describir la pobreza es mediante la metodologa de las Necesidades BsicasInsatisfechas(NBI), introducida por la CEPAL a comienzos de los aos ochenta, la cual se basaen informacin de los censos demogrficos y de vivienda33. Este mtodo utiliza una serie deindicadores censales que permiten conocer si los hogares satisfacen o no algunas de susnecesidades principales, entre las cuales se considera el acceso a una vivienda que asegure unestndar mnimo de habitabilidad para el hogar, acceso a servicios bsicos que aseguren unnivel sanitario adecuado, acceso a educacin bsica y capacidad econmica para alcanzarniveles mnimos de consumo, entre otros.

De los cinco indicadores utilizados por el INEI para el caso peruano (ver figura 2.4), tresmostraron importantes avances durante la dcada pasada. As, el porcentaje de hogares condependencia econmica34se redujo de 13.6 por ciento a 1.6 por ciento entre 1993 y 2000, loshogares con nios que no asisten a la escuela35pasaron del 10.6 por ciento a representar solo el1.9 por ciento, mientras que el porcentaje de viviendas sin servicio higinico disminuy de 36.5por ciento a 20.1 por ciento. Si bien los resultados relacionados a la calidad de las viviendasfueron positivos, los avances no fueron significativos. Por otro lado, la mejora en serviciosbsicos no slo se vio reflejada en el mbito de saneamiento, sino que tambin la coberturaelctrica se increment de manera considerable durante la dcada pasada. As, el coeficiente deelectrificacin36pas de 52.9 por ciento en 1990 a 73.5 por ciento en el ao 2000; y se registr,adems, un importante crecimiento, pero an insuficiente, en el coeficiente correspondiente alas reas rurales, el cual ha evolucionado desde un 8 por ciento hasta un 35 por ciento en el ao200037.

32 Banco Mundial (1999a).33 Feres y Mancedo (2001).34 Hogares cuyo jefe tiene primaria incompleta (hasta segundo ao), y que tienen cuatro o ms personas dependientespor ocupado, o sin ningn miembro ocupado.35 Hogares con al menos un nio que no asiste a la escuela.36 Porcentaje de la poblacin que tiene acceso a este servicio.37 Instituto Peruano de Economa (2003).

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Figura 2.3. Niveles de pobreza y pobreza extrema,1985-2000

Figura 2.4. Pobreza segn Necesidades BsicasInsatisfechas (NBI)

(porcentaje respecto del total de poblacin de cadaao)

(en porcentaje respecto del total de poblacin de cadaao)

41.6

55.1 53.4

42.7 42.4

47.548.4

18.4

23.9

19.018.2

17.4

18.4

15.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0

55.0

60.0

85-86 91 94 97 98 99 00

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

22.0

24.0

26.0

28.0

30.0Pobreza

Pobreza extrema (eje der.)

10.6

19.0

20.1

1.9

1.8

11.3

23.5

27.6

5.6

4.1

13.8

25.0

36.5

10.6

13.6

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0

Vivienda

fsicamente

inadecuada

Vivienda

hacinada

Vivienda sin

servicio

higinico

Hog. con

nios que no

asisten a la

escuela

Hog. con alta

dependencia

econmica

1993

1997

2000

Lnea de pobreza con el gasto de consumoFuente: Fuente: Instituto Cunto ENNIV 1991-1994; INEI1985-1986; ENAHO 1997-2000, INEI

Fuente: Censo 1993 y ENAHO 1997 y 2000, INEI

En relacin con la dinmica de los niveles de pobreza y los resultados en trminos dedesigualdad, hacia fines de la dcada se adverta que el crecimiento econmico y los programassociales no haban permitido aminorar la brecha de desigualdad existente38; ya que mientrasalgunas regiones mostraron importantes avances hasta 1998, especialmente Lima, otras noregistraron progreso alguno, particularmente las zonas rurales andinas39. Este nulo avance entrminos de desigualdad respondi, principalmente, a dos factores: los mayores beneficiariosde las reformas fueron los mejor educados y, adicionalmente, el gasto social estuvo altamentefocalizado en las ciudades40. Como se ha mencionado, el avance en trminos de reduccin de lapobreza en zonas urbanas se perdi en los ltimos aos de la dcada pasada.

Asimismo, si bien se logr una ampliacin de los servicios bsicos, Francke (2001) seala queel problema fundamental parece ser la sostenibilidad de stos, en particular para el caso de laszonas rurales. As, estudios sobre los proyectos de FONCODES41 muestran que, en muchascomunidades, la carencia de capacidad institucional para administrar y mantener servicios deagua potable, desage y electricidad han llevado a que estos servicios dejen de funcionar. Como

38 Banco Mundial (1999a).39 Se seala que del total de la reduccin de la pobreza entre 1993 y 1997, casi un 80% provino solamente de Lima y laregin de sierra urbana.40 La ampliacin de la cobertura de servicios bsicos como electricidad, saneamiento y salud ambulatoria se concentren las ciudades, las cuales recibieron ms del 70% de los nuevos servicios. Ello no indica que el gasto no estuvoorientado hacia los pobres, sino que los menos beneficiados fueron los pobres rurales.41 Alczar y Wachtenheim (2001).

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se ver ms adelante, este deterioro tambin est relacionado con la importante contraccin dela inversin en infraestructura durante los ltimos aos de la dcada pasada.

2.2 Los programas sociales a principios del nuevo milenio

Durante los primeros aos de la presente dcada, las modificaciones en materia de polticasocial han sido muy pocas. Si bien se ha iniciado un proceso de ordenamiento de algunosprogramas sociales, en particular los de carcter alimentario y nutricional, poco o nada se haavanzado en relacin con los problemas que stos acarrean desde la dcada pasada. Ms aun,algunos indicadores reflejan un creciente deterioro en la gestin de algunos programas. En estecontexto, el Gobierno ha optado por iniciar el proceso de descentralizacin de los principalesprogramas, sin antes haber emprendido la necesaria reformulacin, reestructuracin o fusinde stos.

2.2.1 Algunas modificaciones institucionales

Durante el Gobierno de Transicin se inici un proceso de dilogo nacional para la definicinde la nueva poltica social, a travs de la creacin de lasMesas de Concertacin para la Lucha contrala Pobreza, conformada por representantes del gobierno central, los gobiernos locales, lasdiversas instancias de la sociedad civil, iglesias y la cooperacin internacional. Estas mesas dedilogo, tienen como objetivo convertirse en un medio de concertacin en torno de la formams idnea de luchar contra la pobreza en cada regin, provincia y distrito del pas42.

La medida ms importante en materia de programas sociales que se implement durante elGobierno de Transicin fue un primer paso para el ordenamiento de los programas de carcter

alimentario y nutricional. Con el objeto de lograr mayores niveles de eficiencia y reducir lasduplicaciones de gasto, el programa de Desayunos Escolares, que antes era manejado porFONCODES, fue absorbido por el Instituto Nacional de Salud (MINSA). Lo mismo ocurricon el caso del PANFAR, el cual dej de ser administrado por la ONG Prisma y qued bajo elmbito del INS. De esta manera, los recursos de los programas de alimentacin y nutricinpasaron a ser administrados por tres instituciones: el PRONAA, el INS y los gobiernos locales.

Hacia fines del Gobierno de Transicin, luego de un proceso de evaluacin y de concertacinsobre cules deberan ser los lineamientos de la poltica social, la Mesa de Concertacin para laLucha contra la Pobreza present una propuesta de Carta Social para ser considerada por elgobierno entrante. De este modo, en diciembre de 2001, el nuevo Gobierno ratific losprincipios y compromisos del documento presentado y public el documento Carta de PolticaSocial. En ste, se estableca los lineamientos en materia de polticas sociales que regiran enadelante: (i) la promocin de oportunidades y capacidades econmicas para las personas yfamilias en situacin de pobreza; (ii) el desarrollo de capacidades humanas; y (iii) el

42 Para una evaluacin preliminar de las Mesas de Concertacin ver Centro de Investigacin Parlamentaria (2004).

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establecimiento de una red de proteccin social43 que opere ante crisis econmicas o desastresnaturales y que afectan principalmente a los individuos, familias y comunidades en situacin depobreza extrema y mayor vulnerabilidad.

Junto con el establecimiento de los principios que regiran el manejo de la poltica social del

gobierno, a fines de 2001, se iniciaron dos importantes programas destinados a la creacin deempleo temporal para la poblacin en situacin de pobreza y pobreza extrema. Bajo el mbitode FONCODES, en octubre se cre el Programa A Trabajar Rural, cuyo objetivo fue lacreacin de trabajos orientados a la rehabilitacin, mantenimiento y puesta en valor de lainfraestructura social de las comunidades. Un mes ms tarde, se lanz el Programa A TrabajarUrbano, el cual se constituy como una unidad ejecutora del Ministerio de Trabajo yPromocin Social. Como se ver ms adelante, el funcionamiento de estos programas es muysimilar al de FONCODES.

En mayo de 2002, la PCM, a travs del CIAS, present el documento Bases para la Estrategia deSuperacin de la Pobreza y Oportunidades Econmicas para los Pobres, el cual tomaba los lineamientosbsicos expuestos en la Carta de Poltica Social. En este documento, se planteaba la necesidad deestablecer una estrategia integral que defina un nuevo tipo de gestin social, sustentado en latransparencia y la participacin ciudadanas, a travs del inicio de un proceso dedescentralizacin y de fortalecimiento de las capacidades locales. Para alcanzar este objetivo, seresaltaba la necesidad de emprender una profunda racionalizacin de los programas yproyectos pblicos relacionados, una reestructuracin de la organizacin ministerial44, y laimplementacin de un sistema de seguimiento y evaluacin de impacto de la inversin social.

A mediados de 2002, se llev a cabo la reestructuracin de ministerios en el Poder Ejecutivoplanteada en el documento citado de estrategia de lucha contra la pobreza. Entre los cambiosms importantes, resalta la desactivacin del PRES, el cual manej un nmero considerable deprogramas sociales en la dcada anterior; y la creacin del Ministerio de la Mujer y DesarrolloSocial (MIMDES), sobre la base del PROMUDEH, como ente rector en el campo de laspolticas sociales. Los programas que antes manejaba el PRES, pasaron a formar parte delMIMDES, del sector Vivienda y Construccin y de la PCM. Asimismo, desde la creacin delMIMDES, se sostiene que ste se encuentra en un proceso de fusin y reorganizacin de

43 Una red de proteccin social est constituida por una serie de programas que buscan proteger a las personas ofamilias ante dos situaciones adversas: incapacidad crnica para trabajar y tener ingresos (pobreza crnica) y undeterioro en esta capacidad, relacionado a etapas donde las personas o familias tienen medios mnimos para sobrevivir(pobreza transitoria).44 Bajo esta reestructuracin, se planteaba la creacin de tres fondos que operen como instituciones de segundo piso:Fondo de Desarrollo Local (constituido sobre la base de los diversos programas que realizan inversin social), Fondo deSolidaridad (con los recursos que hoy se destinan a los programas de apoyo y asistencia a grupos vulnerables,especialmente alimentos), y Fondo de Asistencia Familiar (de corte meramente asistencial).

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programas sociales. Sin embargo, no se ha producido, hasta el momento, la reestructuracin deningn programa importante45.

Dentro del marco de estas modificaciones institucionales al nivel de ministerios, no se puededejar de mencionar la incorporacin del FONCODES al MIMDES46; y la absorcin por parte

del PRONAA, tambin bajo el mbito de este ministerio, de los programas de carcternutricional que manej el INS durante el Gobierno de Transicin. De esta forma, hoy todoslos programas de alimentacin y nutricin se encuentran bajo el mbito del PRONAA, conexcepcin del Programa del Vaso de Leche, el cual representa un poco menos de la mitad delos recursos destinados a este tipo de programas. As, si bien el MINSA ya no tiene controlsobre los programas de carcter nutricional, la formulacin del componente tcnico y lasupervisin de este tipo de programas son dos facultades que el sector Salud, a travs del INS,an mantiene47.

Por otro lado, un factor que marca una clara diferencia en el manejo de la poltica socialrespecto de la dcada pasada ha sido el creciente inters por la participacin de la sociedadcivil. Adems de la conformacin de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, elinicio del proceso de descentralizacin en el 2003 ha significado un cambio de rumbo en laorientacin del manejo de la poltica social. Realizar una evaluacin del proceso sera muyambicioso, por cuanto ste recin se ha iniciado y porque durante el primer ao del mismo lastransferencias realizadas fueron muy reducidas48. Sin embargo, se debe resaltar que con lareasignacin de los programas de carcter alimentario y nutricional al PRONAA se perdi unaimportante oportunidad para la reformulacin o fusin de los mismos; tal como estabaplanteado en el propio documento del gobierno, Bases para la Estrategia de Superacin de la Pobrezay Oportunidades Econmicas para los Pobres.

2.2.2 Recursos destinados a los programas de lucha contra la pobrezaEntre 1998 y 2002, los recursos invertidos en los programas de lucha contra la pobrezaextrema han mostrado una tendencia decreciente, pasando de US$ 1,086 millones en 1997 aUS$ 807 millones en el 2003, lo que signific una reduccin de 21 por ciento en el gasto. Sloen el ltimo ao, ste mostr una recuperacin, alcanzando un nivel similar al de 2001 (ver

45 Segn el documento Bases para la Estrategia de Superacin de la Pobreza y Oportunidades Econmicas para los Pobres (CIAS

2002), la reestructuracin institucional del MIMDES debi de haber finalizado en el 2003.46 Antes bajo el mbito del PRES.47 Vsquez (2004).48 Con el objeto de alcanzar un proceso gradual y ordenado que permita el desarrollo de las capacidades locales, elConsejo Nacional de Descentralizacin(CND) ha establecido una serie de requisitos para que los municipios sean acreditadosy accedan a los programas sociales. Durante el primer ao, el CND procedi con la acreditacin de 67 municipalidadesprovinciales y 241 municipales para la transferencia de programas de FONCODES y del PRONAA, transfirindose enel 2003 aproximadamente S/. 50 millones. Durante el 2004, se esperaba transferir S/. 400 millones del PRONAA y S/.300 millones de FONCODES a los gobiernos locales. Sin embargo, en agosto del 2004 el proceso de transferencia fuemenor al del 2003, puesto que solo 64 (antes 67) municipalidades provinciales, que representan un tercio del total demunicipalidades provinciales, continuaron con el proceso de transferencia.

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figura 2.5). De esta forma, los recursos asignados han mostrado un patrn claramenteprocclico. Es decir, el incremento del gasto social est relacionado directa y positivamente conel aumento del nivel de actividad (PBI) y consecuentemente, con el nivel de ingresos delgobierno. El efecto pernicioso de esta prociclidad radica en que en los periodos de recesin elgasto social cae, justamente cuando ste se hace ms necesario49.

Figura 2.5. Gasto en programas de lucha contra la pobreza extrema, 1997-2003(US$ millones)

1,086

900962

872 851807

859

0.0

200.0

400.0

600.0

800.0

1,000.0

1,200.0

97 98 99 00 01 02 03

A Trabajar

Agricultura 1/

Equipamiento Bsico Municipal

Seguro de salud 2/

Mejoramiento de l a Educacin

INFES

Inversin-otros 3/

Inversin-FONCODES

Alimentacin y nutricin

Otros

1/ PRONAMACHCS, Apoyo al Agro en Zonas de Emergencia y Titulacin de Tierras.2/ Seguro Integral de Salud desde el 2002, lo que antes era el Seguro Materno Infantil y Seguro Escolar Gratuito.3/ Infraestructura Distribucin de Energa, Caminos Rurales, y Agua Potable y Alcantarillado.Fuente: MEF, Direccin General de Presupuesto Pblico

De la misma manera, si se analiza la evolucin del gasto como porcentaje del PBI, en la figura2.6 se observa una tendencia decreciente, ya que ste pas de representar 1.9 por ciento del

PBI en 1999, a 1.4 por ciento en el 2003. Considerando este ltimo ao, el gasto comoporcentaje del Prepuesto ejecutado alcanz el 7.2 por ciento, ms de 3 puntos porcentuales pordebajo que en el ao 2000. Por otro lado, si se considera el contexto en el que se ha dado estacontraccin del gasto en programas, se percibe que se ha producido una reasignacin del gastosocial agregado. As, los programas de lucha contra la pobreza extrema y los denominadosotros gastos sociales50, han visto disminuidos sus recursos en favor del incremento del gastoen el sector educacin, en particular desde el 2001.

Al igual que en el caso del gasto social agregado, se ha observado una recomposicin del gastoen programas de lucha contra la pobreza extrema (figura 2.5). En principio, el gasto asignado a

programas de alimentacin y nutricin, aproximadamente una cuarta parte del total, se hamantenido casi constante desde 1997. Sin embargo, la inversin en infraestructura social yproductiva registr una importante contraccin entre 1998 y 2000, ao a partir del cual no hamostrado recuperacin alguna (ver figura 2.7). Asimismo, en los ltimos tres aos, se ha

49 De esta forma, se ha continuado con el mismo patrn de la dcada pasada. Ver Banco Mundial (2002).50 Poder judicial, INABIF, INADE, ORDESUR, programas de apoyo a la gestin municipal e infraestructura desaneamiento, electrificacin rural, entre otros.

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producido una mayor asignacin de recursos en favor de nuevos programas sociales como ATrabajary el Seguro Integral de Salud(SIS).

Figura 2.6. Gasto social agregado1, 1997-2003 Figura 2.7. Principales programas de inversin eninfraestructura

(en % del PBI) (en US$ corrientes)

3.2 3.2 3.5 3.5 3.63.7 3.8

1.1 1.21.3 1.3 1.3

1.3 1.3

1.8 1.61.9 1.6 1.6 1.4

1.4

0.7 0.8

0.91.0 0.7 0.7 0.5

7.06.96.8

7.67.4

7.1 7.2

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

97 98 99 00 01 02 03

Otros gastos socialesProgramas de lucha contra la pob. extr.SaludEducacin

147

79

143157

272

303

389

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

350.0

400.0

450.0

500.0

97 98 99 00 01 02 03

INFESAgua Potable y AlcantarilladoCaminos RuralesDistribucin de EnergaFONCODES 1/

1/ Se excluyen las transferencias a la ONPFuente: MEF, Direccin General de Presupuesto Pblico

1/ Incluye Inversin Social y Desarrollo ProductivoFuente: SIAF MEF

Si bien el presente trabajo no tiene como objetivo realizar una descripcin exhaustiva de todoslos programas sociales, en el recuadro 2.1 se presenta un breve resumen de los principalesprogramas ejecutados durante el ao 200351.

Recuadro 2.1 Principales programas sociales

Programa Naciona l de Asistencia Alimentaria PRONAA (MIMDES).Es un organismo pblico descentralizado dependiente del MIMDES. Tiene como objetivo elevar el nivel alimentario ynutricional de la poblacin en situacin de pobreza extrema, desarrollando programas de apoyo y seguridadalimentaria. Entre los principales programas se encuentran:

Programa de Comedores Populares: Se orienta a elevar el nivel nutricional de la poblacin en general,priorizando la poblacin en extrema pobreza. En el 2003 los beneficiarios ascendieron a 713,264 personas.

Program

balance politicas sociales peru

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