politicas hbitacionales en el peru

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ResumenEste artculo aborda las polticas de vivienda en el Per desde 1990 hasta 2009. En esteperodo, diversos gobiernos suscribieron propuestas de libre mercado y del rol subsidiariodel Estado y optaron por dos modelos alternativos: un modelo de mercado como solucin,sin subsidios, y otro basado en una poltica de subsidio pblico. En realidad, las polticasse han convertido en una serie de apuestas, experimentos y procesos de ensayo-error. Elxito o fracaso dependen de la posibilidad de los mercados de encontrar ncleos de acu-mulacin que combinan el riesgo empresarial con los subsidios. El xito se ha dado con lademanda de la clase media y no con los sectores de menores ingresos.

Palabras claves: Per, polticas de vivienda, dficit habitacional, subsidio pblico.

AbstractThis article is about the housing policy in Peru during the 1990-2009 period. Since 1990,under a free market policy and a subsidiary role of state, governments have chosenbetween two models: granting subsidies or not doing so. Indeed, the policies have becomea sort of gamble, experiment or trial and error process. The success or failure of these pro-posals depends on the capacities of enterprises to combine risk and subsidies. The middleclass, and not the poor, has been the most beneficiated.

Keywords: Per, housing policies, housing deficit, public subsidy.

Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per (1990-2009)

Julio Caldern Cockburn*

* Socilogo, profesor de la PUCP de Per y del Lincoln Institute of Land Policy de EstadosUnidos. Es autor y co-autor de diversos libros y artculos en revistas especializadas. Se desempe-a tambin como consultor. Contacto [email protected]

Introduccin

Este trabajo busca responder para el caso peruano, la pregunta cmo sereconguran las polticas de vivienda en la regin andina en los nuevoscontextos? La pregunta, a su vez, se enmarca en dos momentos distintos:uno, en la dcada de 1980, signado por tendencias en las polticas econ-micas de apertura de los mercados, exibilidad laboral y rupturas en latrayectoria del Estado social. Otro, marcado por la transformacin y nue-vos arreglos sociales en poltica social, que privilegiaron la eciencia en lautilizacin de los recursos y la modernizacin de la gestin pblica (foca-lizacin, descentralizacin).

En el periodo 1990-2009, en el Per, no han existido, propiamentehablando, gobiernos progresistas. Los gobiernos que se han sucedidodesde la dcada de 1990, han suscrito propuestas de libre mercado y, enel plano de la vivienda, han considerado que la resolucin de estos asun-tos corresponde a la empresa privada, y que el papel del Estado es apoyartales esfuerzos1. Aunque compartiendo estas ideas generales, se vericancambios en las polticas habitacionales: en el paso de un modelo de mer-cado como solucin, en la dcada de 1990, a la actual poltica de subsidiopblico.

La orientacin gubernamental hacia el subsidio pblico, a la vez quesuscribe la primaca de la empresa privada, representa un esfuerzo porpromover, en torno al sector, un desarrollo empresarial que enfrente lascarencias de vivienda y su dcit. Lo cual pone el acento del anlisis, enla relacin, en el entramado, que se congura entre el Estado y el merca-do, en la produccin de la ciudad. Las elites (gobernantes, cooperacinmultilateral y capital vinculado a la actividad inmobiliaria), que hanimpulsado la poltica habitacional, en el perodo 1990-2009, han lanza-do una serie de apuestas y, a travs de un conjunto de experimentos y de

Julio Caldern Cockburn

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1 En perspectiva histrica, una propuesta institucional en el Per frente a la poltica habitacional,fue establecida en la dcada de 1960, bajo una visin del Estado, complementaria a la inversinprivada (sistema mutual, prstamos hipotecarios, inversin de capital jo), y una dbil propues-ta de urbanismo moderno. No hubo en el Per un Estado social, o un Estado proveedor. La pol-tica habitacional fue de dos caras y categorialmente dividi a las clases medias de los sectorespopulares, favoreciendo a los primeros (Caldern, 2005: 131-192).

ensayo-error, han pasado de un modelo de mercado, dbil e inconsisten-te, como solucin al problema habitacional, al subsidio pblico, cuyosavances y limitaciones, dependen de las posibilidades de los mercados, deencontrar ncleos de acumulacin y nichos de demanda.

El mercado como solucin (1990-2000): las polticas de vivienda puedendesaparecer

El gobierno de Fujimori (1990-2000), con el apoyo de la cooperacinmultilateral, aplic el ajuste econmico, abriendo paso a la aplicacinde las recetas de corte neoliberal. La poltica habitacional prcticamentedesapareci. Se descart la vivienda pblica nueva, se cort el apoyo apropuestas de ocupacin ordenada del suelo, se exibiliz leyes y lmitesurbanos, y se desarm todo el sector vivienda constituido hasta entonces.En su lugar, bajo un modelo de mercado como solucin, se anunci a loscuatro vientos que, en adelante, el sector privado sera el encargado deresolver la cuestin habitacional.

Es cierto que, para 1990, el Gobierno de Fujimori, haba ya recibidoun sector pblico habitacional en decadencia. El urbanismo moderno y supoca haban llegado a su n. Su ideal propuesta de cubrir la demandahabitacional a travs de Programas Habitacionales pblicos, o subsidiados,haba cedido a la lucha. Con ello, tambin concluy la negociacin entrelas autoridades y la poblacin de menores ingresos, y la consecuente for-macin de ciudades ilegales y subequipadas, que posteriormente haba queregularizar.

Frente a ello, los servicios urbanos se privatizaron (transporte pblico,electricidad, educacin y salud), y las leyes restrictivas a la empresa einversin privada se eliminaron. Igualmente, se exibiliz el empleo y seeliminaron los subsidios pblicos. Haba que sincerar la economa y redu-cir el aparato estatal, y la idea era que, tarde o temprano, las empresas yel libre mercado encontraran sus nichos de demanda y resolveran losproblemas de las ciudades.

Las medidas liberalizadoras de poltica pblica aplicadas durante elrgimen de Fujimori, tuvieron efectos diversos en la produccin y forma


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de las ciudades. Para aproximarnos a estos efectos, aproximmonos altema habitacional, a travs de una comparacin con lo ocurrido con eltransporte pblico urbano en Lima.

Hacia 1992, tras los primeros aos del ajuste econmico, el gobier-no nacional decidi liberalizar el sector de transporte pblico, ms de loque ya se encontraba, y procedi a desaparecer la nica empresa de trans-porte pblico que prestaba el servicio en la ciudad (Enatru Per), hoyrecordada con nostalgia por quienes fueron sus usuarios. La liberalizacinde las rutas de transporte y la libre importacin de vehculos usados paratransporte pblico, formaron parte de la propuesta tanto del GobiernoCentral como de la Municipalidad de Lima, las cuales propugnaban dejarel mercado a su libre albedro y resolver el asunto. El transporte pblicourbano, adems, pas a constituirse en la economa de refugio de losempleados pblicos despedidos por el ajuste estructural.

A diferencia de lo esperado por los policy makers, el transporte pblicourbano no se moderniz y la gran empresa privada no se atrevi a ingresaral sector. Ms bien, la informalidad y las zonas grises se incrementaron,junto a microbuseros y sus poderosos gremios. La poblacin vio sumarseel transporte de combis, unidades vehiculares no aptas para transportehumano, cuyo modus operandi, result ser la negacin del servicio pblico.Tras 20 aos de polticas liberalizadoras, el transporte pblico de la ciudadde Lima se encuentra hundido en una mayor informalidad. Actualmentese desarrollan propuestas de articulaciones pblico-privadas.

En el sector habitacional, el Estado sigui un derrotero muy parecido.Las polticas de vivienda fueron desaparecidas por el rgimen autoritario.Entre 1990 y 1992, se desarm todo el esquema de atencin a la vivien-da orientado a la clase media, que trabajosamente se haba levantadodesde 1962. Esquema que tena como piedra angular al sistema mutual(un subsidio pblico), que alimentaba a instituciones nancieras que, a suvez, nanciaban buena parte de la extensin de la ciudad formal a travsde urbanizaciones privadas. Entre 1960 y 1980, buena parte del asenta-miento de las clases medias en las ciudades, fue apoyada por el sistemamutual, importado gracias a su xito en los Estados Unidos.

A partir de 1992, ao del autogolpe poltico de Fujimori, las autori-dades consideraron que el mercado era la solucin al problema habitacio-


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nal, se abandonaron los subsidios y se promovi que los empresarios,libres de la tutela estatal, atendieran los diversos nichos de la demanda.En 1995, se levantaron los lmites de las ciudades; se promovi la actua-cin de la empresa privada, en reas centrales (renovacin urbana); y losreglamentos de construccin y habilitacin urbanas fueron relajados(Caldern, J., 2005: 131-192).

Hacia 1997, haba quedado claro, sin embargo que, al igual que en elcaso del transporte pblico urbano, los mecanismos del mercado dejadosa sus propias fuerzas y libre albedro, no iban a resolver el problema habi-tacional. En Lima, la ciudad con el 30% de la poblacin nacional, el mer-cado inmobiliario a sus anchas, slo haba producido para el nivel socioeconmico ms alto a travs de edicios en condominio y casas de playao de campo. Slo cinco mil unidades habitacionales se haban producidoentre 1997 y 1998, ubicadas en distritos residenciales de altos ingresos. Laclase media del rea central languideca y la poblacin pobre ocupaba lascolinas de la periferia, a tasas mayores que en periodos histricos prece-dentes.

La Cmara Peruana de la Construccin (Capeco), fue una de las pri-meras en reaccionar, y demand un subsidio habitacional para el sector.En respuesta, entre 1997 y 1998, se cre el Fondo Mi Vivienda (FMV),que, en realidad, alcanzara su auge recin en el 2003, establecido comouna modalidad de articulacin pblico-privada.

En el sector del empleo, a pesar del crecimiento del Producto InternoBruto (PIB), de la economa, entre 1993 y 1997 (incluyendo un creci-miento en 1994, del 12.8%, basado en la venta de empresas pblicas), semostraron tendencias de mayor informalidad. Considerando la PoblacinEconmicamente Activa (PEA), ocupada, de Lima Metropolitana, entre1990 y 1992, un 41.8% pertenecan al sector formal y 58.2% al sectorinformal. Para el periodo 1996-2000, el sector informal haba crecido al62.2% y el formal haba disminuido al 37.8% (Nunura y Flores, 2001:35). Se produjeron normas para la reduccin de la estabilidad laboral ydel poder de presin de los sindicatos y gremios. En 1998, un 52% de laPEA estaba en situacin de subempleo, sea por el nmero insuciente dehoras de trabajo o por el bajo ingreso que perciba. En el Per urbano, elsubempleo alcanzaba en 1998 un 44.3% de la PEA y el desempleo un


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7.8%. Para ese mismo ao, en Lima, el subempleo era del 38.9% de laPEA y el desempleo de 6.9% (Ibdem: 13-17).

La liberalizacin de la economa en sus primeros aos haba conduci-do a una mayor informalidad que la que ya exista. Sera un consuelo detontos recordar que el nexo entre liberalizacin e informalidad haba sidoya establecido por tericos de diferentes escuelas de la Sociologa y de laEconoma (Borja y Castells, 1997; Harris, 1999). Los resultados en el sec-tor habitacional, el transporte pblico y el empleo no acreditaban la fr-mula del mercado como solucin.

La pregunta es: Qu pensaban las elites acerca de sus polticas y susefectos? Pienso que las elites estaban verdaderamente convencidas de laidea fuerza de que el mercado iba a ser solucin a los problemas urbanosy a los del empleo. Pensaban que tras la liberalizacin se iba a produciruna situacin de competencia que, a la larga, llevara a una mayor forma-lidad y al predominio de la gran empresa. Una visin lineal y progresivadel comportamiento de los agentes econmicos y de la libre competencia,que no consider la heterogeneidad estructural de la economa peruana yel peso de la informalidad en su interior. Un ejemplo de este razonamien-to, aplicado al caso del transporte pblico, era que el libre mercado y lacompetencia, iban a permitir un nivel de acumulacin por parte deempresarios modernos, quienes ganaran mercados y generaran empresasgrandes y formales que resolveran el problema. Nada de eso sucedi

La apuesta no dio resultado y como consecuencia del modelo de mer-cado como solucin, se lleg a una ciudad ms fragmentada, informal, eli-tista y excluyente. Por un lado, un capital inmobiliario al servicio de lossectores de mayores ingresos, en quienes encontraban rentabilidad, ydemanda (departamentos de lujo, condominios y casas de playa). Por otrolado, la mayora de la poblacin recurriendo a opciones informales deacceso al suelo, tales como: las invasiones, que derivaban en el descontroly en la ocupacin del espacio; y polticas sociales y urbanas limitadas aprogramas de regularizacin de la tenencia de la tierra, derechos de pro-piedad, servicios urbanos y alimentos. En el medio, la clase media, cuyavivienda se vena abajo, y se sujetaba a procesos intraurbanos de migra-cin hacia la periferia. Haba un consenso en la necesidad de un subsidiopblico.


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El subsidio habitacional (2001-2009)

El segundo gran periodo de anlisis est constituido por la aplicacin delsubsidio habitacional. Esta poltica, que tena como antecedente la crea-cin del Fondo Mi Vivienda (FMV), entre 1997 y 1998, a partir del 2001,impuls una reestructuracin institucional del sector vivienda, el cual tenaque ser reconstruido prcticamente desde sus bases ya que haba sido desa-parecido la dcada anterior. As lo arm, en 2006, el Ministerio de Vi-vienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), vuelto a crear en el 2002:

A partir de 1991, se inici el proceso de debilitamiento institucional delsector vivienda, cuyos principales hitos fueron:a. Una merma notoria de inuencia poltica y recursos econmicos...b. El mal uso y posterior liquidacin del Fondo Nacional de Viviendac. La liquidacin de las entidades que brindaban el nanciamiento hipo-

tecario para las familias de estratos medios y bajosd. La dispersin, en diferentes instancias del aparato estatal, de las enti-

dades encargadas de la instrumentacin de polticas. (MVCS, 2006a: 3)

Reforma institucional

A partir del 2001, el Estado peruano deni una nueva estrategia para lassoluciones habitacionales, reconociendo la necesidad de recuperar para elsector vivienda la importancia que le corresponda. Esta estrategia se fun-daba en el principio de partida que, tal como lo recuerda el Plan Nacionalde Vivienda en el 2006, las soluciones deben provenir del sector privadoy al Estado le corresponde un papel facilitador.

En palabras ociales: la nueva propuesta le reserv al Estado un rolpromotor y facilitador de la iniciativa privada, a la que se entreg la ejecu-cin de la poltica habitacional, aadiendo que el sector vivienda debaaportar con el alto impacto en la reactivacin econmica, la generacindel empleo, y el incremento de los niveles de bienestar de la poblacin(MVCS, 2006a: 3). Se estipulaba que el sector privado inmobiliario-cons-


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tructor sera el encargado de disear, construir y comercializar los progra-mas habitacionales (rol pblico facilitador). Pero, a diferencia de la dca-da de 1990, introduca la necesidad que, en una articulacin pblico-pri-vada, el Estado aportar un subsidio que empujar a la iniciativa privada.

La nueva visin en el sector Vivienda se sustentaba en cuatro factoresclaves:

- Un nuevo modelo de gestin habitacional, ms eficiente y sosteni-ble.

- Un nuevo marco institucional, coordinado y ecaz.- Un nuevo marco normativo, que promueva la creatividad, el bajo

costo y preserve la calidad de la construccin.- Un Plan Nacional de mediano plazo, coherente e integrado.

Entre los diversos esfuerzos institucionales del sector Vivienda se tuvo:

Un ordenamiento del rol a cumplir por las diversas instancias delGobierno Nacional directamente vinculadas al tema habitacional.

La creacin del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento(11 de junio de 2002).

El funcionamiento del FMV con un efecto positivo hacia los sectoresmedios.

El Plan Nacional de Vivienda. El Plan Estratgico Institucional MVCS 2008-2015.

La apuesta institucional del Plan Nacional de Vivienda y del PlanEstratgico Institucional 2008-2015 del MVCS, se orient a reducir eldcit habitacional y absorber la demanda residencial derivada de la for-macin de nuevos hogares. El Estado se plante atender tanto el dcitcuantitativo de viviendas, estimado al 2007 en 260.927 unidades de vi-vienda; como el dcit cualitativo estimado a ese ao en 1242.321 vi-viendas (MVCS, 2006b: 37). Resultaba claro, en la perspectiva guberna-mental, que el dcit cualitativo se concentraba en los asentamientosurbanos ilegales, los cuales requeran de construccin de vivienda y deestimulacin en los procesos de densicacin2.


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La nueva poltica habitacional se estructuraba alrededor de dos ejes deaccin:

El apoyo facilitador del Estado a la empresa e iniciativa privada. La promocin de un esfuerzo complementario de las familias (ahorro

previo), con el apoyo directo del Estado (subsidios habitacionales o demejoramiento barrial), y de ser requerido, un crdito hipotecario com-plementario.

Aplicacin del subsidio pblico

Gobierno del Presidente Toledo (2001-2006)

En el perodo 2001-2006, bajo el gobierno del Presidente AlejandroToledo, la poltica habitacional empez a rendir sus frutos en benecio dela clase media, especcamente en la atencin a la demanda cuantitativade vivienda nueva. No ocurri lo mismo con la atencin a los sectores demenores ingresos, debido a que las soluciones propuestas no encontraronreceptividad.

El xito en la poltica para la vivienda de la clase media se sustent enel Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda, o simplementeFondo Mi Vivienda (FMV), el cual fue creado por Ley 26912 de 1997,y su reglamento expedido el 11 de abril de 1998. La Capeco, en 1998,salud al FMV armando que atendera a un sector mayoritario del pasque est demandando y no tiene oferta, y que exista una demanda dems 100 mil viviendas insatisfechas dentro del segmento de 10 mil a 30mil dlares (El Comercio del 27.10.1998, seccin b2).

El FMV, en sus aos de auge (2003-2006), (ver tabla 1), estuvo orien-tado hacia la clase media, promoviendo la compra de casas o departamen-tos con una serie de facilidades crediticias. El Estado inyect al sistema


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2 En la dcada de 1990, la atencin a los auto-constructores se haba limitado a los prstamos delBanco de Materiales, para construccin de vivienda, provisin de servicios y entrega de ttulosde propiedad.

bancario aproximadamente 600 millones de dlares (El Comercio del11.08.2002, seccin a2), saldo que haba quedado de la liquidacin delFondo Nacional de la Vivienda (Fonavi). El FMV no construa ni vendaviviendas o terrenos, sino que pona el dinero pblico al servicio del capi-tal nanciero, al cual se deban articular promotores inmobiliarios y capi-tal constructor, a travs de la adquisicin de los terrenos y la ejecucin delos proyectos. Las normas de construccin fueron relajadas para permitiruna disminucin de los costos de produccin y de venta nal de losinmuebles. Contribuy, tambin por esta va, el Estado, en la denicindel mercado habitacional (Caldern, 2009)3.


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Ao Crditos Monto (millones USD)

1999 143 2.167

2000 405 7.446

2001 1.442 24.939

2002 3.611 72.349

2003 6.166 120.572

2004 7.960 187.333

2005 9.205 235.408

2006 5.540 143.790

2007 3.118 72.642

37.590 866.646

Tabla 1Crditos otorgados por el FMV en

Per (1999-2007)

Fuente: FMVNota: los crditos en la ciudad de Lima son aproximadamente el 80%del total.

3 El FMV nanciaba hasta el 90% del valor del inmueble, por un tope de 35 UnidadesImpositivas Tributarias (UIT), por un plazo de 20 aos. Los prestatarios deban aportar un 10%de cuota inicial. Los precios de los inmuebles tenan que uctuar entre 8.000 y 31.500 dlares.

El FMV constituy una articulacin pblica y privada en que la mayorparte de los riesgos fue asumida por el Estado a travs de los subsidiosnancieros. A su vez, la ubicacin en el 2002 del FMV como principalgarante ante los bancos en caso de incumplimiento de pago de los presta-tarios, y la modicacin de normas (densidades, usos del suelo), incluyen-do la de los topes establecidos en torno a los precios de la unidad devivienda. Los beneciarios fueron las clases medias que calicaron a lasgarantas hipotecarias, y los promotores inmobiliarios y constructoras. Elxito del FMV trascendi la cantidad de crditos otorgados, debido a quepermiti al capital constructor y a los promotores inmobiliarios, encon-trar un nicho de demanda en las clases medias, abriendo un mercado deedicaciones y soluciones habitacionales, especialmente en el rea centralde Lima. Cuando en el 2006, el FMV se reorient hacia los sectores demenores ingresos, la iniciativa privada haba tomado la posta, e impulsa-ba la oferta de vivienda, con precios menores a los de la dcada de 1990,permitiendo el crecimiento vertical de las ciudades y el desarrollo del mer-cado hipotecario de crditos.

Durante el Gobierno de Toledo, el FMV tom en cuenta a los secto-res de menores ingresos, pero no pudo cubrir sus demandas. En el pero-do 2003-2006, slo se entregaron 7.111 Bonos Familiares Habitacio-nales, siendo casi la totalidad (7.037), para la modalidad de Techo PropioAdquisicin de Vivienda Nueva (AVN). Slo 74 bonos se entregaronpara Techo Propio Construccin en Sitio Propio (CSP), a pesar de lasupuesta atencin al dcit cualitativo habitacional expresada en el PlanNacional de Vivienda. Entre las razones para explicar esta falencia, setuvo, la dicultad de las familias de completar el requisito del ahorro pre-vio, as lo mostr el hecho de que el 79% de los postulantes a TechoPropio no pudieron cubrir la cuota inicial del crdito (MVCS, 2006a: 6).

Entre 2000 y 2005, el Banco de Materiales (Banmat), entreg120.467 prstamos por un monto de 274.2 millones de dlares, a un pro-medio de USD2.276 por prstamo (Quispe, 2009: 21). Asimismo, con-tinuaron las polticas de titulacin de la propiedad y fomento de los dere-chos de propiedad, iniciados por la administracin de Fujimori, en 1996,con la constitucin de la Comisin (hoy Organismo) de Formalizacinde la Propiedad Informal (Cofopri) (ver en la tabla 2 la distribucin de


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los ttulos de propiedad). No obstante, los ttulos no representan bene-cios tangibles para los sectores de menores ingresos, ya que, a pesar de queson instrumentos que pueden permitir el acceso al crdito, la construc-cin de vivienda y la provisin de servicios; su obtencin tambin depen-de de los ingresos, estabilidad laboral y capacidad de ahorro de los pro-

pietarios.El Gobierno de Toledo, en su poltica habitacional alcanz las siguientesmetas fsicas:

82 mil viviendas nuevas producidas por el FMV, Programa TechoPropio y Banco de Materiales.

18 mil viviendas nuevas con nanciamiento privado. 49 mil viviendas mejoradas a travs de Programa de Vivienda Progre-

siva del Banmat. 15 mil familias beneciadas con infraestructura urbana (Programa Mi

Barrio y La Calle de Mi Barrio).

En cuanto a las metas econmicas y sociales:

5.923 millones de soles en inversin en vivienda y mejoramientourbano.

4.723 millones de soles en crditos hipotecarios. 616 mil empleos generados (260 mil directos) 2569 mil personas beneciadas con vivienda o empleo.


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Ao Ttulos nacional Ttulos Lima Ttulos provincia % de Lima

1998 149.574 107.490 42.084 72

2000 419.846 170.250 249.596 41

2005 1501.332 542.225 959.107 36.1

2009 (abril) 1`817.974 694.805 1123.169 38.2

Tabla 2Ttulos de propiedad distribuidos (marzo 1996-abril 2009)

Fuente: MVCS (2009a)

Gobierno del Presidente Alan Garca (2006-2011)La poltica habitacional del Gobierno del Presidente Alan Garca (agosto2006-2011), se encontr con el xito del FMV en la clase media, garan-tizado por la continuidad del sector privado en la edicacin de departa-mentos para este sector. Ante tal situacin, el rgimen opt por re-orien-tar el FMV, as como parte de la inversin pblica, hacia los sectores demenores ingresos. En perspectiva histrica, esta opcin no debera llamarla atencin pues fue el mismo Presidente Garca quien en su primergobierno, entre 1985-1990, orient la inversin pblica hacia la provi-sin de servicios a los sectores de menores ingresos, y dio los primerospasos para la poltica de derechos de propiedad y registros de predios(Caldern, J., 2005: 209-211).

La situacin de la economa peruana continu mejorando, creciendoa tasas superiores al 5%, en la primera dcada del siglo XXI, y en el 2008,observ un crecimiento del 9.8%. De acuerdo al Instituto Nacional deEstadsticas e Informtica (INEI), la pobreza disminuy en el perodo2007-2008, pasando de 39.3% al 36.2%, de la poblacin. Por grandesdominios, la pobreza rural disminuy en 4.7% y la urbana en 2.2%(Cavero, 2008: 1).

En general, la poltica gubernamental, ha apoyado a la provisin deservicios bsicos en las periferias de las ciudades, especialmente de Lima,as como a la distribucin de ttulos de propiedad en el pas (verRecuadro 1).


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La poltica habitacional hacia los sectores de menores ingresos ha consis-tido en subsidios (bonos) del Programa Techo Propio del FMV para tresmodalidades: Adquisicin de Vivienda Nueva (AVN), Construccin enSitio Propio (CSP), y Mejoramiento de la Vivienda (MV). Como seobserva en la tabla 3, hasta el ao 2007, la poltica del Gobierno dio nfa-sis a la modalidad AVN, y a partir de 2008, los bonos se han orientado ala modalidad CSP.


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Saneamiento En saneamiento se ejecutan 1.855 proyectos por 1.859 millones de nuevos soles

(USD 619.6 millones), como parte de la estrategia Anticrisis. El Programa Agua Para Todos (APT), entre agosto 2006-abril 2009, ha desarrolla-

do 1.816 proyectos, al servicio de 5.7 millones de pobladores y con un monto eje-cutado de 1`697.311, 258 nuevos soles.

Entre agosto 2006-abril 2009, en Lima, se atendieron 310 proyectos (17% deltotal), 754.450 pobladores beneciados (13%), y un monto de 392 millones denuevos soles.

Ttulos de propiedad Cofopri invirti 173 millones de soles (57.5 millones USD) para 513.072 ttulos.

Ha otorgado 281.669 ttulos en el mbito urbano. La poltica de formalizacin ha implicado el diseo del Bono de Formalizacin

Inmobiliaria (BFI), an no implementado, para apoyar con el levantamiento desegundas plantas en los predios titulados. Se dio ley de expropiacin de terrenosde propiedad privada.

Existen limitaciones en la regularizacin de la tierra privada, comunal y de la te-nencia en reas centrales (programas de renovacin urbana)

Mejoramiento integral de barrios Programa Mejoramiento Integral de Barrios: ejecut 1.342 proyectos con una

inversin de 134 millones de soles (USD 44.6 millones).

Recuadro 1Agua y saneamiento, ttulos de propiedad y mejoramiento integral en

asentamientos humanos

La modalidad AVN, es la que ha resultado de gran atractivo para las gran-des empresas constructoras. Por lo general, las constructoras adquierenextensiones de terreno relativamente grandes, incluyendo tierras pblicas,vendidas a un costo menor del mercado, en atencin a la caractersticasocial de la poltica, y levantan conjuntos multifamiliares. As ha ocurri-do en Lima, en el caso de un cuartel militar, en El Agustino, y en el casodel aerdromo de Collique, en Comas (este ltimo en litigio por la opo-sicin de los vecinos al desarrollo del proyecto). La modalidad AVN,exige un valor para vivienda entre 6.500 y 16.500USD, aunque el FMVprioriza viviendas hasta aproximadamente 14.200USD, destinados alnivel C de la poblacin (ingreso familiar mensual no mayor a 532USD),y un ahorro equivalente al 10% del valor de la vivienda a construir.

A abril de 2009, se han otorgado 12.603 bonos para AVN, habiendosido esta, la modalidad auge en 2007 y en parte de 2008. Entre las di-cultades, se ha tenido, la escasez de terrenos mayores que permitan levan-tar los conjuntos habitacionales, la resistencia de vecinos que se oponen auna mayor densidad poblacional, y la generacin de problemas medioambientales (caso Collique). En 2009, la modalidad AVN tuvo una para-lizacin hasta octubre, el FMV anunci haber recibido del MVCS una


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Ao Adquisicin de Construccin en Mejoramiento de TOTALVivienda Nueva Sitio Propio Vivienda

2003 3.709 3.709

2004 1.992 27 2.019

2005 702 32 734

2006 625 15 9 649

2007 2.262 762 163 3.187

2008 2.077 10.029 922 13.028

2009 (abril) 1.236 12.300 1.113 14.649

TOTAL 12.603 23.165 2.207 37.975

Tabla 3Techo Propio: Bonos Familiares Asignados.

Fuente: Fondo Mi Vivienda S.A. MVCS (2009b)

transferencia de 55.4 millones de soles (unos 18.4 millones de dlares),para la adjudicacin de unos 3.100 bonos de AVN, los cuales serviranpara impulsar los proyectos inmobiliarios de inters social en todo el pas

La modalidad CSP, ha tenido una dinmica diferente. La modalidadune a pequeas empresas privadas (Entidades Tcnicas), constituidasmuchas veces por un ingeniero y un abogado, con poblacin que ha obte-nido su terreno por invasin o compra-venta, que habita en asentamien-tos precarios, y que cuenta con servicios y ttulos de propiedad. Se exigeun ingreso familiar mximo de 483USD, y se pide el 5% del valor de lavivienda, como ahorro (este puede ser el terreno en la opcin sin crdito).Se trata de la construccin de unos mdulos de vivienda de 30 metroscuadrados, que alcanzan para un par de habitaciones y un bao. Al ao2008, los bonos para CSP, fueron cinco veces ms que los bonos paraAVN. Entre enero y abril de 2009, hubo una verdadera explosin en laadjudicacin de los bonos CSP (unos 12.300 bonos en slo 4 meses), estoobedeci tanto a que las pequeas empresas haban encontrado un nichode demanda bajo la cobertura del subsidio, como a una aceleracin en laentrega de bonos como parte de la aplicacin del Plan Anticrisis.

A partir de mayo 2009, la modalidad CSP sufri una paralizacin porla negativa del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), a seguir ali-mentndola, bajo el argumento de que haba un subsidio en exceso y queno podemos regalarle la casa a nadie (El Comercio del 07-09-09: 12)4.Segn el FMV, a julio de 2009, ya se haba ejecutado el 100% de los fon-dos previstos para el Programa Techo Propio, habindose entregado msde 15 mil bonos, por aproximadamente 250 millones de soles (unos 83.3millones de dlares) (El Comercio del 18-07-09, seccin b1). El MVCSy el FMV esperaban eran ms recursos del MEF prometidos con el plande reactivacin econmica.

La situacin, prontamente revel desacuerdos entre las EntidadesTcnicas (ET) y el Gobierno. Para las ET, el programa funcionaba tan


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4 Hacia julio de 2009, la prensa haba advertido sobre la paralizacin de Techo Propio. En ciuda-des como Lambayeque y La Libertad, funcionarios de las ocinas de Techo Propio se negaron arecibir documentos de los constructores (Entidades Tcnicas), quienes demandaban desembol-sos para la construccin de viviendas.

bien que las pequeas constructoras se endeudaban para avanzar lasobras mientras se tramitaba el desembolso de los bonos (El Comercio del23-08-09, seccin b1). Para el MEF, el nivel de subsidio haca los secto-res de menores ingresos era demasiado alto. Sobre un bono de CSP, queera de 16.685 soles (5.561USD aproximado), las ET se haban abocadoa construir casas por sus valores mnimos, de 19.175 soles (USD6.391,6), con lo cual el bono llegaba a cubrir el 87% del costo total. ElMEF, segn su Ministro, estudiaba posibilidades de bajar el subsidio al30% de la vivienda, hasta 12.780 soles, considerando el valor mximo dela vivienda de Techo Propio (42.600 soles), y as multiplicar por tres losbeneciados.

En un primer momento, se inform que la paralizacin de las obrasafect a 5.619 familias, cuyas viviendas, desde el mes de mayo, haban que-dado a medio construir, dejando a sus habitantes a la intemperie, pues yahaban desmontado sus viviendas precarias para la edicacin de los mdu-los. En septiembre, se estableci que el total de bonos que restaba pagar erade 8.986. Los funcionarios del Fondo Mi Vivienda, indicaron que, nego-ciaban, desde el mes de abril, un crdito suplementario de 125 millones desoles (unos 41.6 millones de dlares), con el MEF. (El Comercio, 25-07-09, pgina b1). An el MEF no ha resuelto esta demanda.

La modalidad MV, es la que menos bonos y recursos ha obtenido. Enprincipio esta modalidad estaba destinada a la poblacin que requeralevantar el techo de su vivienda o mejorar las paredes. En este caso, a dife-rencia de las otras modalidades, no hubo mayor inters de las empresasprivadas, grandes o pequeas, por intervenir. Se han otorgado un total de2.207 bonos. Esta modalidad, tal vez la ms vinculada a una polticasocial, se efectu sin un estudio previo.

El Programa Techo Propio, entre agosto 2003 y abril 2009, esto esconsiderando el conjunto de la poltica desde su aplicacin, haba desem-bolsado, 11.346 bonos familiares habitacionales en AVN, por un montode 143148.519 soles (casi 48 millones de dlares), a un promedio de4.205USD por bono. En la modalidad CSP, se haban otorgado, 13.324bonos por un monto de 211039.361 soles (unos 70 millones de dlares),a un promedio de 5.279 USD. Para Mejoramiento de Vivienda (MV),slo se haban otorgado 1.297 bonos, por un monto de 8337.669 soles


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(casi 3 millones de dlares), por un monto promedio de 2.142USD. Por omisin, una caracterstica de la poltica habitacional es el limita-

do papel que tienen las municipalidades, a pesar de existir un proceso dedescentralizacin en curso. Si bien, las municipalidades tienen la potestadde desarrollar programas de vivienda, no han existido esfuerzos por partedel Gobierno Central (salvo en el caso del Programa de MejoramientoIntegral de Barrios), para hacer co-partcipes a las municipalidades, cuyalabor transcurre, en consecuencia, al margen de los programas nacionalesy de sus fuentes de nanciamiento.

Entre agosto de 2006 y mayo de 2009, el Gobierno haba invertido1.751940.951 soles (unos 584 millones de dlares), para promover elnanciamiento, la construccin y el mejoramiento de 127.437 viviendasen el pas. Esta cifra comprenda los programas que el MVCS tena a tra-vs del FMV, tales como: los crditos Mivivienda, Mi Hogar y TechoPropio, as como los programas del Banco de Materiales (ver Tabla 4).Igualmente, comprenda unas 37.131 viviendas impulsadas por el sectorprivado. Las 127.437 viviendas apoyadas cubran el 8.4% del dcit cua-


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Agosto 2006-Mayo 2009 (1) Marzo 2003-Abril 2009 (2)

Crdito Mivivienda 8.048 38.702Mi Hogar: 3.496

Crdito Banco de Materiales 25.174 121.210 (aos 2001-2009)

Bono Techo Propio 18.113 37.975 (AVN: 12.603; CSP: 23.165, MV: 2.287)

Bono 6000 28.700 28.700 (el bono se aplic desdeel 2008 para atender a los

damnificados de un terreno).

Total 80.035 viviendas360.158 beneficiarios1.751940.951 soles

Crditos hipotecarios 37.131sector privado

Total viviendas construidas 127.437o mejoradas

Tabla 4La obra en vivienda (2003-2009)

Fuentes: (1) MVCS FMV-Banco de Materiales (2009); (2) MVCS (2009a)

litativo y cuantitativo de vivienda estimado al ao 2007. Conclusiones

La poltica habitacional en el Per, entre 1990 y 2009, se ha recongura-do al interior de regmenes que han suscrito una economa de libre mer-cado. El cambio signicativo estuvo representado por el paso de unmodelo de mercado como solucin, a otro basado en el subsidio habitacio-nal, que se ha orientado hacia los sectores medios y, recientemente, a lossectores de bajos ingresos. Bajo este esquema, entre agosto 2006 y mayo2009, el sector privado ha contribuido con 37.131 soluciones, y el apor-te del subsidio pblico ha impulsado 80.035 soluciones.

El aspecto crucial de la poltica habitacional se basa en una serie de con-sideraciones que el sector pblico establece, y que se expresan en rangos devalores de vivienda y subsidios correspondientes, en torno a los cuales lasempresas privadas deben buscar nichos de demanda, esto es, mercados. Laatencin del dcit habitacional, depende, en un primer momento, de quela empresa privada encuentre nichos de rentabilidad gracias a los subsidios,y en un segundo momento, de que a similitud de lo ocurrido con la clasemedia, haya mecanismos de operacin sostenibles, para los sectores demenores ingresos, incluyendo productos nancieros especcos para ellos.

Conviene cuestionarse la posibilidad de establecer un manejo de lapoltica habitacional bajo estos supuestos. En mi opinin, hay aspectoscruciales que se vinculan a la bsqueda de nichos de rentabilidad. Porejemplo, el Estado puede denir el prstamo de mayor atencin al dcitcualitativo, dada su magnitud (1242.321 unidades). Sin embargo, sulogro, depende, de los nichos de rentabilidad y del peso de los subsidios.

Mientras se ha logrado que la empresa privada encuentre un nicho enla clase media tradicional, la inversin en vivienda para los sectores popu-lares y de menores ingresos se encuentra sujeta al apoyo que proviene delsubsidio habitacional. Conviene preguntarse sobre la continuidad delapoyo habitacional a los sectores de menores ingresos a travs de TechoPropio Construccin en Sitio Propio (CSP), el cual atiende el dcit cua-litativo en vivienda. Las condiciones de operacin han permitido un mer-cado habitacional con un alto subsidio (87% segn el Ministerio deEconoma y Finanzas). El MEF busca reducirlo al 30%, para as triplicar


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los beneciarios. El tema, sin embargo, es que no se trata slo de una ope-racin aritmtica. Podra ocurrir que al reducir el subsidio al 30% las pe-queas empresas privadas pierdan inters, o en el mejor de los casos, seingrese a un periodo de reestructuracin.

Por otro lado, conviene interrogarse sobre la modalidad Adquisicinde Vivienda Nueva (AVN), la cual atiende al dcit cuantitativo. Estatambin ha enfrentado una paralizacin. En este caso las dicultades pue-den provenir del no encontrar terrenos que permitan operaciones inmo-biliarias rentables de vivienda de inters social, y del consecuente desinte-rs de las grandes constructoras.

Al menos en lo que concierne a los sectores de menores ingresos, labanca privada todava no desarrolla productos nancieros que alcancen aestos sectores, y las operaciones se basan exclusivamente en el subsidiopblico. Nada puede garantizar que el mercado encuentre las respuestas;salvo la mantencin del subsidio, o una visin progresiva y lineal que tras-lade lo ocurrido con la clase media a los sectores de menores ingresos.Mientras tanto, el subsidio pblico, concebido como experimento piloto,se agota o muestra dicultades de operacin, sus alcances en torno a laatencin al dcit de vivienda resultan limitados hasta el momento.

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politicas hbitacionales en el peru

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