desencuentros entre el discurso del derecho a la educacion y las politicas educativas en el peru

Desencuentros entre el discurso del derecho a la educacin y las polticas educativasen el Per de la dcada del 2000

Titulo

Cuenca, Ricardo - Autor/a; Autor(es)En: . ( ). : En:Lima LugarIEPCLACSO

Editorial/Editor

2012 FechaColeccin Becas de Investigacin (Versin Digital)CLACSO Coediciones

Coleccin

Participacin ciudadana; Participacin; Calidad de la educacin; Poltica educativa;Derecho a la educacin; Educacin; Discurso; Equidad educativa; Per;

Temas

Libro Tipo de documento"http://biblioteca.clacso.org.ar/clacso/becas/20120718115344/RCuenca.pdf" URLReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genricahttp://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es

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Documento De trabajo n. 170

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RicaRdo cuenca

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ISBN: 978-9972-51-354-1

ISSN: 1022-0356 (Documento de Trabajo)

ISSN: 2222-4971 (Educacin)

Edicin digital del Instituto de Estudios PeruanosLima, julio de 2012

Correccin de textos: Sara MateosPortada y maquetacin: Gino Becerra/Sandy MansillaCuidado de edicin: Odn del Pozo

cuenca, RicardoDesencuentros entre el discurso del derecho a la educacin y las polticas educativas en el Per de la dcada del 2000. Lima, IEP; Clacso, 2012 (Documento de Trabajo, 170. Serie Educacin, 4)

DERECHO A LA EDUCACION; POLITICA EDUCATIVA; CALIDAD DE LA EDUCACION; PARTICIPACIN; PERU

WD/06.02.01/E/4

La Coleccin Becas de Investigacin es el resultado de una iniciativa dirigida a la difusin de los trabajos que los investigadores de Amrica Latina y el Caribe realizan con el apoyo del Programa Regional de Becas de

CLACSO.

Este libro presenta la investigacin que el autor realiz en el marco del concurso de proyectos para investigadores de consolidacin acadmica sobre derecho a la educacin, polticas pblicas y ciudadana organizado por el

Programa Regional de Becas de CLACSO con el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, Asdi. Los contenidos de este libro han sido seleccionados y evaluados en un proceso de revisin por pares.

Proceso de evaluacin de contenidos: Los contenidos de este libro han sido evaluados por dos evaluadores externos a la institucin en un proceso de revisin por pares.

ndice

intRoduccin ............................................................................................................................. 5

En democracia: la llegada del enfoque de derechos a las polticas educativas ......................... 9

De la derecha a la izquierda: la nocin del derecho a la educacin

en las polticas educativas ...................................................................................................... 19

Entre el pragmatismo de la calidad y el paroxismo de la participacin:

los argumentos detrs de las polticas educativas ................................................................... 31

Rutas para un posible reencuentro: reflexiones finales y policy brief ..................................... 55

BiBLiogRafa ............................................................................................................................ 59

anexos .................................................................................................................................... 69

Anexo I: Nota metodolgica ................................................................................................... 69

Anexo II: Matriz resumen de gestin ministerial 2000-2010 ................................................. 73

Anexo III: Indicadores para medir la progresividad del derecho a la educacin .................... 74

Anexo IV: Escalera de la participacin ................................................................................... 75

Introduccin

Privar a un nio de su derecho a la educacin es amputarlo de esa primera comunidad donde los pueblos van madurando sus utopas.

Ernesto Sbato

En el Per, el inicio del siglo XXI estuvo marcado por la cada de un rgimen autoritario que cedi el paso a un sistema democrtico. Con esta situacin, las propuestas sobre cmo deban disearse las pol-ticas pblicas y los reclamos por mayores niveles de participacin encontra-ron el mejor de los escenarios. Actores de la sociedad civil y de importantes sectores polticos progresistas se insertaron en distintos espacios del aparato estatal para hacer realidad dichas propuestas y poner en marcha un proyecto poltico basado en valores democrticos.

La educacin no fue un tema ajeno a esta situacin. Por el contrario, fue uno de los sectores ms activos en emprender estos procesos de transfor-macin. Calidad con equidad, participacin ciudadana y polticas pblicas de Estado fueron las grandes banderas de este giro en la gestin educativa, aun-que la evidencia de un sistema educativo en crisis ocup tambin la agenda de trabajo de la gran comunidad educativa.

A pesar de que los indicadores de eficiencia interna del sistema edu-cativo mostraban avances importantes en la cobertura de la matrcula y en la permanencia y promocin de los estudiantes,1 las evaluaciones naciona-les e internacionales demostraban que los alumnos peruanos no lograban los aprendizajes bsicos y que los ms pobres se encontraban incluso en peor si-tuacin.2 Tal como lo afirmaron Bello y Villarn, si bien la escuela pblica peruana es, en trminos generales, una escuela para pobres, puede decirse que existe una categora de escuelas pblicas para los ms pobres, an ms preca-rias que el resto (2004: 54).

Este retador contexto provoc que se realizaran ambiciosos proce-sos de consulta, importantes documentos de poltica educativa y progra-mas destinados a reducir la desigualdad en materia educativa. Este con-texto era, a todas luces, el ms propicio para colocar en el centro de las decisiones educativas al derecho, lo que solo fue parcialmente logrado. Aunque muchos de los documentos de poltica producidos durante este

1. Para informacin detallada sobre el tema, revisar: .

2. Para informacin detallada sobre el tema, revisar: .

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periodo reconocieron a la educacin como un derecho, las investigacio-nes, anlisis e informes de seguimiento realizados por instituciones de la sociedad civil, como el Foro Educativo y el Foro Latinoamericano de Po-lticas Educativas (FLAPE), y por instituciones del Estado, como la De-fensora del Pueblo y el propio Congreso de la Repblica, llegaron a la conclusin de que el derecho a la educacin es un discurso retrico que se encuentra lejos de ser implementado.3

Esta conclusin revela el insuficiente nivel de cumplimiento del dere-cho a la educacin, pero da poca cuenta de sus posibles razones. Junto con los diagnsticos de corte jurdico, es importante acercarse al problema desde otras miradas para comprender la dinmica propia del derecho a la educa-cin, sus fortalezas y sus debilidades. La poltica es una de estas miradas. Es justamente esta lnea de anlisis a la que denomino la poltica de las polticas educativas la que ha guiado esta investigacin.

En tal sentido, nos preguntamos: por qu si el contexto sociopolti-co de estos ltimos diez aos particularmente el de fines de la dcada del 2000 fue favorable, el derecho a la educacin no ha logrado incorporarse plenamente en la educacin peruana?, qu factores intervienen en esta situa-cin? Estas preguntas iniciales nos permitieron acercarnos a las cuestiones centrales de la investigacin: en qu medida ha sido incorporado el enfoque de derechos en las polticas educativas en el Per?, cmo se ha dado esta in-corporacin?, cmo y cundo lleg el discurso del enfoque de derechos al Per?, quines fueron los actores que participaron en ello?

La hiptesis central del proyecto fue que la incorporacin del enfoque del derecho a la educacin en las polticas educativas no es un proceso inme-diato ni propio de los contextos democrticos. Esta incorporacin supone que la dirigencia poltica y las lites socioeconmicas asuman particulares nocio-nes de calidad educativa y de participacin. As, el derecho a la educacin re-querira para trasladarse de hecho a las polticas educativas de decisiones que se sostengan en un proyecto poltico y cultural.

En tal sentido, esta investigacin tuvo como objetivo comprender cmo se ha incorporado el enfoque de derechos en las polticas educativas peruanas en los ltimos diez aos e identificar qu elementos han orientado dicho proceso. Especficamente, se esperaba identificar cules fueron los argumentos polticos para la incorporacin o no de este enfoque en las pol-ticas educativas, cundo y cmo lleg el enfoque de derecho a la educacin a la agenda de discusin de las polticas educativas en el Per, y qu nocio-nes de calidad y de participacin han estado presentes en las decisiones de poltica educativa.

Metodolgicamente, la investigacin se realiz desde un encuadre cua-litativo, para lo cual se analizaron los ms importantes documentos de poltica

3. En el Per, son pocas las investigaciones sobre el enfoque de derechos en las polticas educativas. En un ltimo balance de investigacin econmica y social realizado por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), para el periodo 2004-2007, cinco de las 80 investigaciones registradas abordaron tangencialmente el tema del derecho a la educacin (Cuenca 2008).

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educativa y, fundamentalmente, se entrevist a los cinco ministros que tuvie-ron a su cargo la cartera de Educacin durante el periodo en estudio.4

El informe est organizado en cuatro secciones. En la primera se des-cribe brevemente el contexto poltico en el que se inscribe la investigacin, con la finalidad de comprender el escenario en el que ingres el discurso del derecho a la educacin en las discusiones educativas peruanas. En una segun-da seccin se presenta una revisin conceptual sobre el concepto del derecho a la educacin; se revisa el marco normativo y los asuntos tericos sobre el tema. La tercera seccin busca acercarse crticamente a las nociones de ca-lidad y de participacin, pues la manera como estas dos categoras son com-prendidas es lo que facilitara o no la incorporacin del enfoque de derechos en la educacin. Tanto en la segunda seccin como en la tercera, se presenta adems la interpretacin del Per respecto de cada uno de los temas tratados en ellas. Esta interpretacin peruana sobre el derecho a la educacin, la ca-lidad y la participacin se basa fundamentalmente en el anlisis de la opinin de los ex ministros de Educacin, as como en los ms importantes documen-tos de poltica educativa producidos en el pas durante la dcada del 2000. Finalmente, en la cuarta seccin se presentan algunas reflexiones finales a modo de propuestas para favorecer el necesario encuentro entre el derecho a la educacin y las polticas educativas.

Este informe ha sido posible gracias a la buena disposicin con la que los ex ministros de Educacin del Per participaron en las entrevistas y a la sinceridad de sus respuestas. Por ello, mis primeros agradecimientos son para Marcial Rubio, Nicols Lynch, Gerardo Ayzanoa, Carlos Malpica y Javier Sota Nadal.5 Muchas de las preguntas y nuevas hiptesis fueron discutidas con Emilio Gautier en un apacible fin de semana en su casa de la laguna de Aculeo, en Santiago de Chile. Quiero tambin agradecer a Alicia Quevedo y a Rodrigo Nio, quienes colaboraron en la revisin bibliogrfica. Por ltimo, Dalila Andrade de Oliveira hizo importantes comentarios a versiones anterio-res; a ella mi profundo agradecimiento.

Para acabar, esta investigacin pretende suscitar nuevas hiptesis y pre-guntas. A lo largo de estos meses, he comprendido que el ser no deriva ne-cesariamente del deber-ser. El derecho a la educacin es un asunto de la mayor importancia que requiere de un permanente anlisis y de una necesaria distancia crtica para contribuir a que, adems del espacio que tiene reservado en la norma, ocupe un lugar principal en la cotidianidad.

4. Para detalles metodolgicos, vase el anexo I.

5. Al cierre de este informe, Jos Antonio Chang dej la cartera de Educacin, luego de ms de cuatro aos al frente de ella, y fue reemplazado por Vctor Ral Daz Chvez. Durante el periodo de investigacin no fue posible concertar una cita con el ex ministro Chang, por lo que el anlisis de su gestin se hizo a travs de fuentes secundarias.

En democracia: la llegada del enfoque de derechos a las polticas educativas

El pas retornaba a la democracia y el tema de derechos no tuvo resistencias, ni siquiera en el Congreso.

Marcial Rubio, ministro de Educacin (2000-2001)

En el Per, el discurso del derecho a la educacin entra efectivamente en escena en los primeros aos del siglo XXI, aunque su reconocimiento forme parte de las plataformas normativas nacionales desde mediados del siglo XX (Vigo y Nakano 2007). El contexto en el que este discurso irrum-pi en la agenda pblica corresponde a una poca de reconstruccin de las insti-tuciones democrticas, luego de haber sido estas constantemente socavadas por las prcticas del rgimen de Alberto Fujimori (1990-2000).

En este proceso de consolidacin del respeto a las reglas democrticas, las polticas educativas estuvieron tambin marcadas por el replanteamien-to de las concepciones acerca de cul sera la mejor educacin para el pas y por un panorama en donde el Estado buscaba restablecer vnculos con una ciudadana que por mucho tiempo no tuvo la oportunidad de contar con me-canismos de participacin que canalizaran sus demandas (Vegas, Andrade y Maguia 1998).

Tres fueron los gobiernos que condujeron el Estado peruano durante este primer decenio (2000-2010).6 De alguna manera, los tres compartieron aunque con diferencias particulares y nfasis especiales una agenda que prioriz la consolidacin del rgimen democrtico y el impulso al crecimiento econmico. La educacin fue un tema presente y en muchos momentos ocup un lugar prioritario en dicha agenda. Esto se refleja, por ejemplo, en que du-rante este periodo se produjo ms instrumentos de poltica educativa que en los ltimos cincuenta aos del siglo pasado. Veamos en detalle.

El corto periodo de gobierno de Valentn Paniagua (2000-2001) se dio en un contexto propicio de cambio poltico originado por la cada del rgimen autoritario de Alberto Fujimori. El gobierno de transicin origin gran expec-tativa por el hecho de que podra poner en discusin temas vinculados, por ejemplo, a la lucha anticorrupcin, a la responsabilidad del Estado frente a la denuncia de los sucesos ocurridos durante la poca de la violencia poltica, o

6. Vase el anexo II.

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a la promocin de reformas en sectores sensibles como el de Educacin.7 De esa manera, las decisiones polticas tomadas en el rgimen de Paniagua estu-vieron orientadas a patentar que en su gobierno, a diferencia del precedente, se apuntara a reconstruir las instituciones democrticas.

No obstante, la agenda del gobierno de transicin tuvo entre sus princi-pales restricciones el corto tiempo de duracin de ese rgimen. Las reformas que el sistema poltico requera se orientaron fundamentalmente a promover el dialogo sobre determinados temas, antes que a implementar polticas de gran impacto encaminadas a realizar cambios estructurales. As, fue de gran importancia la presencia de figuras pblicas en altos mandos del gobierno que promovieran el consenso y el dilogo.8

Junto con ello, el gobierno de transicin tambin se vio limitado por el alto grado de debilidad y de corrupcin institucional heredado del rgimen anterior. As pues, se tomaron acciones en diversos sentidos como, por ejem-plo, la Iniciativa Nacional Anticorrupcin, que fue un grupo de trabajo orien-tado al estudio de los delitos de corrupcin en el rgimen fujimorista. Tam-bin se promovi la rendicin institucional de cuentas, crendose el Portal de Transparencia Econmica. Adems, se tomaron medidas para que las fuerzas armadas, que fueron muy cuestionadas durante el gobierno de Fujimori, par-ticipasen en el proceso democrtico.

Un objetivo del gobierno de transicin fue formar comisiones de traba-jo que tuviesen labores duraderas y que pudiesen ser utilizadas al momento de formular polticas pblicas. Como ejemplo de ello, se crearon las mesas de concertacin para la lucha contra la pobreza, con la intencin de articular las iniciativas de diversos sectores de la poblacin para atenuar la pobreza en un marco de descentralizacin; la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, esta-blecida para esclarecer la poca de la violencia poltica de 1980 al 2000; y la Comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin, que tuvo como obje-tivo promover un proceso de movilizacin social en torno a las finalidades y caractersticas de una educacin de calidad para todos. As pues, los derechos sociales, tales como el desarrollo, la educacin y la justicia, ocuparon en ese entonces la mayor parte de la agenda poltica del pas.

El ambicioso proceso de la Consulta Nacional por la Educacin, orga-nizado por la Comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin, acopi informacin sobre las demandas y opinin de la poblacin respecto de los fi-nes que debieran regir la educacin del pas; pero sobre todo, estableci una forma de pensar las polticas pblicas que marc a la comunidad educativa.

7. En el rea de la lucha anticorrupcin, la Iniciativa Nacional Anticorrupcin y el Ministerio de Justicia publicaron el texto de recomendaciones titulado Documento de trabajo: un Per sin corrupcin (2001). Con el objetivo de comenzar a esclarecer lo ocurrido en la poca de la violencia poltica, se implement la Comisin de la Verdad que posteriormente se llam Comisin de la Verdad y Reconciliacin. En cuanto a planes educativos, la Comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin public la Propuesta para un acuerdo nacional por la Educacin (2001).

8. Ejemplo de ello es que el ex secretario general de las Naciones Unidas, Javier Prez de Cuellar, se desempe como primer ministro.


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La fragilidad de los cambios educativos se debe a la fragilidad de las relacio-nes Estado sociedad civil que tien nuestra historia, y que lamentablemente traza brechas entre las familias y los planes educativos, entre los estudiantes y las definiciones del currculo, entre la ciudadana y las autoridades educati-vas. (Comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin 2002: 42)

El resultado de la Consulta Nacional se constituira en una base fun-damental para disear las futuras polticas educativas del pas, tanto por su contenido como por la forma de concebir la participacin ciudadana (Andrade y Martnez 2007).

En la comunidad educativa, la apertura del gobierno de Paniagua para debatir los problemas de la educacin nacional, para recoger propuestas de polticas de la sociedad civil (Iguiz 2005) y para establecer un nuevo estilo de gestin transparente y democrtico (Ugarte y Alva 2004), fueron asuntos de la mayor importancia. Sin embargo, el tema de la educacin como derecho tardara algunos aos en llegar como enfoque para el desarrollo de las pol-ticas educativas peruanas. En el propio resultado de la Consulta no se hace una mencin explcita al derecho a la educacin. En el contexto poltico del momento, propicio para consolidar procesos democrticos, el tema de la par-ticipacin estuvo tan presente que posterg asuntos propios de los cambios educativos.

Era un gobierno de transicin cuya finalidad principal era hacer elecciones li-bres y ejemplares durante el 2001. Dentro de esa misin general, tratamos de administrar la educacin elevando la calidad y la disponibilidad de horas de clase para los alumnos. En cuanto a objetivos a largo plazo, se hizo la consulta sobre la educacin peruana: una consulta masiva en el pas cuyo resultado se entreg al siguiente gobierno. (Rubio 2010)

La transicin gubernamental fue exitosa, y en julio del 2001, Alejandro Toledo asumi la presidencia de la Repblica (2001-2006).

El gobierno de Toledo trat de continuar las polticas de concertacin del rgimen de transicin, construyendo consensos en favor de la reinstauracin democrtica. Sin embargo, tuvo que desenvolverse en un contexto de gran ex-pectativa por la reconstruccin institucional, que no siempre se colm.9

El gran desafo que enfrent Toledo a lo largo de su mandato fue el de sopesar el deseo de satisfacer esa expectativa con la posibilidad real de cum-plirlo. De esa manera, durante este periodo cobr fuerza la opinin de que la

9. La mayor crtica que se hace a mi gobierno es no haber podido reconciliar al pas y no poder rebajar las expectativas sociales; en eso asumimos la cuota de responsabilidad que nos toca, dijo el presidente Toledo. Al entrar en detalles, el gobernante precis que uno de los errores de su administracin fue no haber podido divulgar con suficiente nitidez los esfuerzos y logros alcanzados en ese ao de gestin para salir de la crisis y del deterioro. Tampoco hemos podido persuadir a la mayora inconforme, coment, diciendo que el retorno a la democracia hizo perder el miedo a los peruanos, lo que provoc que se produjera en las calles un desembalse de las demandas postergadas, sembrando frustracin. Toledo inici el segundo ao de su administracin con un ndice de impopularidad que bordeaba el 80% y una precaria aprobacin de 18% en promedio, segn diversas encuestas (La Repblica, Uruguay, 2002).

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escasa popularidad del Presidente y el incumplimiento de sus promesas justi-ficaban la vacancia. La sensacin de inestabilidad ocasionada por la falta de liderazgo se agudiz por el hecho de que Toledo formara improvisadamente una agrupacin llamada Per Posible, y que con ella pretendiese gestionar los altos mandos de gobierno. Esta pretensin no se concret por falta de cola-boradores suficientes para todos los cargos de importancia y, adems, porque los funcionarios de confianza del Presidente se vieron envueltos en distintos escndalos polticos.10

Todo ello se hizo patente cuando los cargos ministeriales recayeron en tecncratas ms que en personas allegadas al partido, teniendo en cuenta que los ministerios son generalmente puestos de confianza. Por otro lado, muchos de los congresistas que pertenecieron a Per Posible dejaron de representarlo, mudndose de bancada.11

En general, se puede decir que a pesar de haberse planteado la conti-nuidad de las polticas de consenso promovidas por Paniagua, el gobierno de Toledo no pudo llevarla a cabo debido a su dbil liderazgo y organizacin.

No obstante estas dificultades, las diversas propuestas planteadas du-rante el gobierno de Paniagua fueron rescatadas por la presidencia de Toledo, quien incentiv que se reorganizaran en pactos y enmarcaran en especies de proyectos nacionales, con la idea de que se convirtiesen en guas para el Es-tado. El ejemplo ms notorio de esta iniciativa fue el Acuerdo Nacional, una instancia que se constituy en un foro de discusin en donde intervenan tanto agencias del gobierno como del sector empresarial, religioso, partidos polti-cos y organizaciones de la sociedad civil. El objetivo principal de ese espacio fue el de plantear los lineamientos que seguira el pas para el fortalecimiento democrtico. De esa manera, se establecieron temas de agenda que posterior-mente se constituiran en las bases para la formulacin de polticas de Estado. Como parte del paquete de polticas concernientes a la equidad y justicia so-cial, figur la decimosegunda poltica de Estado referida al Acceso univer-sal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y defensa de la cultura y del deporte.

Junto con ello, durante el gobierno de Toledo los asuntos educativos fueron materia de poltica pblica y de planeamiento estatal.12 Se elabor el

10. Algunos ejemplos ilustrativos de ministros de Per Posible que tuvieron que salir por incompetencia o por protagonizar diversos escndalos son: Doris Snchez y Nidia Puelles, en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, acusadas de incompetencia y nepotismo; Jess Alvarado y Juan de Dios Ramrez, en el Ministerio de Trabajo, siendo el primero acusado de nepotismo, mientras que el segundo se vio envuelto en un escndalo por un caso de paternidad no reconocida; y Alberto Sanabria, acusado de corrupcin en el Ministerio del Interior. Todos ellos tuvieron que ser reemplazados por figuras independientes (Tanaka 2004: 139).

11. Los problemas de disciplina y de cohesin en Per Posible se manifestaron tambin en el hecho de que a mediados del 2004 su bancada parlamentaria ya haba sufrido seis renuncias (Tanaka 2004: 139).

12. Tambin se tomaron decisiones de orden propiamente educativo, como el Diseo Curricular Nacional (DCN) instrumento oficial de la educacin bsica regular, que fue oficializado durante la gestin del ministro Javier Sota Nadal, en noviembre del 2005. Con el objetivo de articular e integrar los currculos de inicial, primaria y secundaria, el DCN fue elaborado en coherencia con lo dispuesto en la LGE. La


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Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin (2004), un pro-ceso de concertacin entre varios actores vinculados a la educacin parti-cularmente los partidos polticos, el gremio de docentes y el sector oficial de educacin, y se aprob el plan de trabajo del compromiso internacional de Educacin para Todos (2005), un hecho fundamental para colocar el tema del derecho a la educacin en la discusin pblica.

Sin embargo, fueron dos los instrumentos de poltica que es necesario estudiar con mayor profundidad debido a su relevancia en el anlisis del con-texto: la Ley General de Educacin y el Proyecto Educativo Nacional.

La Ley General de Educacin (LGE n 28044) fue promulgada el 28 de julio del 2003, en reemplazo de la Ley General de Educacin n 23384, dicta-da en 1982. A fines del 2001, y an viviendo a plenitud la participacin como estrategia de consolidacin de la democracia, se inici el proceso de elabora-cin de esta norma.

La Comisin de Educacin, Ciencia y Tecnologa del Congreso de la Repblica, presidida en ese entonces por la educadora y ex ministra Gloria Helfer, fue quien condujo la elaboracin de la ley. Con un claro enfoque par-ticipativo heredado de las experiencias anteriores impuls la consulta Edu-cacin: una apuesta nacional. Tu voluntad se hace ley, con el propsito de promover la participacin ciudadana en el debate y promulgacin de una nue-va legislacin educativa, as como de fomentar nuevas y creativas formas de relacin entre la sociedad civil y el Poder Legislativo.13

Manuel Iguiz, socilogo especialista en polticas educativas y miem-bro del equipo que elabor la propuesta de la LGE, sostiene que esta legisla-cin tiene que comprenderse en el marco poltico en el que se elabor y apro-b; form parte de una transicin democrtica que supuso su articulacin con otros procesos polticos paralelos, como el de la descentralizacin y el de los acuerdos polticos. Por otro lado, la LGE abarc decisiones polticas funda-mentales que luego influyeron en los discursos sobre poltica educativa pe-ruana. Esta norma sostuvo que la educacin era una cuestin de inters de la sociedad en general, y que era indispensable descentralizar las decisiones en materia educativa llegando a la escuela como unidad bsica y fundamental de tales disposiciones, pero sobre todo, reafirm que la educacin consti-tuye un derecho fundamental ciudadano. Ese derecho facilita el ejercicio de otros y busca elevar la calificacin de la participacin en la vida poltica y econmica (Iguiz 2005: 94).

Por otro lado, el Consejo Nacional de Educacin (CNE), en franca apuesta por la construccin consensuada de una poltica educativa, present una propuesta de proyecto educativo nacional convencido de que:

formulacin del DCN estuvo a cargo de un equipo de profesionales de distintas posiciones del Ministerio de Educacin. Una primera versin fue consultada mediante talleres con especialistas y docentes de aula provenientes de diferentes regiones del pas.

13. Por primera vez en la historia peruana, la ciudadana opin y particip en las consultas nacionales descentralizadas que se realizaron en los 24 departamentos del Per y a las que viajaron los congresistas integrantes de la Comisin de Educacin. Tambin podan participar depositando sus cdulas de consultas en las nforas por la educacin que se colocaron en todos los departamentos del pas.

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Desde el principio qued claro que se requera abrir muchos espacios de di-logo y debate con actores de los diversos sectores de la vida nacional y que ello debera hacerse tambin en todas las regiones del pas. (Consejo Nacional de Educacin 2005: 7)

El Proyecto Educativo Nacional (PEN) ha sido, quizs, el proceso de construccin de poltica educativa ms participativo, integrador y orientador de los ltimos tiempos en el Per. Bajo la responsabilidad del CNE, se puso en marcha un amplio proceso de consulta que determin el horizonte que la educacin debiera alcanzar.

El texto [Hacia un proyecto educativo nacional] se discuti en todas las regiones del pas. Hubo alrededor de 500 presentaciones, entre ellas la loca-lizada en el Foro del Acuerdo Nacional con la participacin de 1.138 actores institucionales; 28 reuniones con autoridades y partidos polticos [] 37 pre-sentaciones a sectores de la comunidad educativa, 56 ante la sociedad civil y 340 en medios de comunicacin de mbito nacional, regional y local. (Pedra-glio 2008: 22-23)

El PEN es un documento orientador y emblemtico para la comunidad educativa, pues es considerado el colofn de un proceso participativo de cons-truccin de polticas y una gua de aquello que necesita la educacin peruana para ser de mayor calidad. Todos estos consensos son referentes de gober-nabilidad sobre la educacin, perfilan elementos de una visin compartida y dibujan un horizonte de mediano y largo plazo en materia educativa (Tovar 2009: 144).

Once aos despus de su primer gobierno, Alan Garca fue de nuevo proclamado presidente del Per (2006-2011), y con ello, a su vez, se vol-vi a elegir por voto popular a alguien que perteneca a un partido polti-co con trayectoria dentro del sistema. El hecho de que el lder del Partido Aprista Peruano (PAP) llegara a la Presidencia (a diferencia de Toledo) y contase con la cantidad de cuadros necesarios para copar los puestos de confianza fue una ventaja, pero a la vez un motivo de desprestigio por los mltiples problemas y escndalos en los que se vieron envueltos algunos lderes del PAP.14

Las alianzas establecidas en el periodo de gobierno de Garca fueron muy cuestionadas: acuerdos abiertos con los representantes del fujimorismo, una estrecha relacin con las fuerzas armadas explcita con la presencia

14. Por ejemplo, tenemos el caso de Jorge del Castillo, uno de los ms importantes lderes apristas: el premier Del Castillo, quien fue implicado en uno de los petroaudios, admiti que el lobbista dominicano Fortunato Canan, representante de la empresa Discover Petroleum, fue recibido a fines de abril de ese ao en Palacio de Gobierno por el presidente Garca, aunque neg haber ayudado a concertar dicha cita. Yo no s cmo lleg Canan a Palacio, dijo Del Castillo, tras confirmar que sostuvo dos reuniones con el lobbista petro-lero en febrero y que si bien la cita no fue gestionada por el cuestionado ex ministro Rmulo Len, este s particip en el segundo encuentro en el Hotel Country, en el cual le pidieron gestionar una reunin en Palacio (La Primera 2010). Otro caso fue el del tambin lder aprista Omar Quezada: una denuncia de IDL-Reporteros sobre la venta irregular de un terreno provoc su salida de la direccin ejecutiva del Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri).


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del vicealmirante en retiro Luis Giampietri como primer vicepresidente, y una defensa de los intereses de grupos empresariales en las polticas plantea-das, con la idea de que la actividad empresarial es la que puede impulsar el desarrollo del pas. Estos compromisos, unidos al soporte del partido polti-co, ocasionaron que se pusiese en prctica muchas de las promesas realizadas en el periodo electoral, como la libre desafiliacin de las administradoras de fondos de pensiones (AFP), la Ley de Carrera Pblica y la de Carrera Pbli-ca Magisterial, entre otras. Es importante destacar que la implementacin de dichas polticas de gran impacto se debi, en gran parte, al empuje poltico proporcionado por los aliados del gobierno, la casi inexistente oposicin y el aparato partidario aprista.

En contraposicin a los cuestionamientos, el respaldo a la gestin eco-nmica del gobierno de Garca fue amplio, debido a los impactantes indica-dores de un sostenido crecimiento econmico nacional. De otro lado, este hecho fue ampliamente publicitado por el gobierno, lo que gener una sen-sacin triunfalista en el imaginario social que contrastaba con la sensacin de quienes sentan que esos triunfos no pertenecan a todos y que tampoco los beneficiaba.15

En cuestiones educativas, el gobierno de Alan Garca supuso un quie-bre con la forma en que se vena diseando polticas educativas en el pas, y tambin implic un cambio de rumbo. Improvis nuevas polticas que causa-ron preocupacin inmediata entre los analistas del sistema educativo (Oliart 2011: 114).

Teresa Tovar sintetiza esta situacin en un balance sobre los primeros seis meses del gobierno aprista.

En resumen, el contexto previo a la efectivizacin de medidas en educacin por el gobierno actual [se refiere al de Garca] est dado por la confluencia de tres coordenadas: a) la polarizacin social, cultural, econmica y tnica del pas; b) la crisis educativa y el estrechamiento de las posibilidades de integra-cin y movilidad social va la educacin; y c) la reafirmacin de una premisa de continuidad del modelo econmico. (Tovar 2007: 13)

El gobierno de Garca dio prioridad a un conjunto de temas y encabez una gestin diferente a las anteriores bajo un enfoque que colocaba el discurso de la eficiencia por sobre el de la participacin. Esta falsa dicotoma formaba parte de una estrategia para llevar adelante un conjunto de medidas acorde a los objetivos polticos del rgimen.16

[] durante el 2008 se ampli el nmero de gobiernos locales participan-tes en el Plan Piloto de Municipalizacin y durante este ao se inici el

15. El ms sobresaliente de estos conflictos fue el ocurrido el 5 de junio del 2009 en las provincias de Bagua y de Utcubama, Amazonas, cuando un grupo de indgenas amaznicos se enfrent a la polica nacional. Mayor informacin sobre los sucesos en Anaya (2009).

16. Al respecto, pueden revisarse los tres artculos que el presidente Garca public conocidos como El perro del hortelano y publicados en El Comercio.

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proceso de transferencia a las municipalidades acreditadas, se expandi el Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (PRONAMA), se entregaron laptops a 40.000 nios en las zonas rurales en el marco del programa internacional One Laptop per Children (OLPC) y el Dise-o Curricular Nacional (DCN) oficializado en el 2005 fue modifica-do. (Cuenca 2009: 5)

Al cabo de seis aos, y luego de un proceso en el que se lleg a un con-senso en cuanto a los intereses y expectativas de diversos grupos, en enero del 2007 el PEN fue oficializado como poltica de Estado y sus seis objetivos estratgicos se convirtieron en las grandes metas de la educacin en el largo plazo. Sin embargo, segn muchos actores de la sociedad civil, esta oficiali-zacin fue solo retrica, pues los consensos del PEN no llegaron a ser imple-mentados por el gobierno aprista.

No obstante, a la vez, est instalada la conviccin de que el PEN y el sentido de gobernabilidad de la educacin que este conlleva tienen bsica y casi ni-camente un valor discursivo. La realidad de las polticas actualmente en curso no parece ser, a juicio de expertos, maestros y especialistas, un espejo ade-cuado en el cual los actores y gestores del PEN vean reflejado el sueo de una buena educacin, tal como lo expresa el propio ttulo del PEN: La educacin que queremos para el Per. (Tovar 2009: 144)

Una mencin especial merece el tema docente durante la gestin del gobierno aprista. Del ao 2006 al 2010 se realizaron evaluaciones masivas a los profesores para analizar distintos aspectos (impacto de las capacitacio-nes, ingreso a la nueva carrera magisterial, etc.), se implement un nuevo plan masivo de capacitacin docente el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP), se norm la evaluacin nica para los postulantes a los institutos superiores pedaggicos, se promovi la contratacin de profesionales no docentes en la escuela pblica, se ofrecieron becas de estudios de docencia a los mejores estudiantes egresados de la escue-la pblica, se propuso restringir la contratacin de docentes que no provinie-ran del tercio superior, se suspendi el ingreso a los programas no regulares que ofrecan cursar la carrera docente, se prohibi la creacin de facultades, escuelas, filiales, programas, etc., que brindaran el ttulo profesional o grado acadmico en educacin, se promovi la compra de laptops para docentes en el marco del programa Maestro Siglo XXI y, finalmente, se aprob la nueva Ley de Carrera Pblica Magisterial.

Estas medidas, lejos de contribuir a fortalecer la profesin, provocaron un enfrentamiento entre el magisterio y el Estado, entre la sociedad y el ma-gisterio. No import que los especialistas argumentaran en contra de muchas de estas medidas. En la opinin pblica qued la idea de que los docentes no saben hacer su trabajo (Uccelli 2008).

Pero, quizs, la ms clara demostracin de este enfrentamiento entre el magisterio y el Estado haya sido la aprobacin de la Ley de Carrera Pbli-ca Magisterial, en cuyo proceso participaron el Ministerio de Educacin, el


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gremio de docentes y un grupo de especialistas, y que culmin con una huel-ga magisterial.17

Recapitulando, el enfoque de derechos en educacin irrumpi en la agenda pblica en un contexto poltico favorable. En lo formal, el gobierno de transicin y los dos gobiernos siguientes fueron elegidos en procesos electorales democrticos, y la poblacin fue un actor que pudo participar en las decisiones de poltica en el marco de una revaloracin de los ejercicios ciudadanos.

Por otro lado, en un contexto financiero internacional que favoreca el crecimiento econmico del pas, los asuntos econmicos fueron ganando es-pacio, alentados por la slida tecnocracia que apoyaba un cambio en la agenda poltica. As pues, los asuntos sociales fueron supeditados a este irrenuncia-ble boom econmico. [] una tecnocracia dura, la seccin ms de derecha del gobierno, planteaba permanentemente que con agenda social no se llegaba a ningn lado. Concentrarse en la agenda econmica era lo que salvara al go-bierno y sera un cartel para el futuro (Malpica 2010).

As fue como la educacin fue perdiendo el sentido inicial de los pri-meros aos de la dcada del 2000. La participacin ciudadana, el aprendizaje para la democracia, la bsqueda de equidad y el respeto por la diferencia fue-ron temas que se colocaron por debajo de los asuntos educativos relacionados con el logro de aprendizajes duros (como las matemticas y la comprensin lectora), con la necesidad de contar con evidencias sobre el resultado de esos aprendizajes y con una gestin eficiente de la escuela, y con la consolidacin del accountability como prctica indiscutible de la educacin.18

En efecto, el derecho a la educacin form parte, en el ms amplio sen-tido del concepto, de las discusiones y polticas educativas en este contexto de prioridades educativas y de entusiasmo democrtico. Formalmente, este dere-cho se incorpor en la legislacin educativa peruana como un asunto paradig-mtico. Sin embargo, el cambio de agenda poltica, la imperiosa necesidad de conseguir resultados educativos visibles e inmediatos, y el cambio de rumbo de la participacin, hicieron que el derecho a la educacin ocupe un retrico lugar en las polticas educativas. Este derecho tuvo en ese periodo la oportu-nidad de constituirse en el eje de los cambios educativos, pero esta etapa fue a la vez su mayor dificultad.

As pues, el contexto poltico fue decisivo en la errtica y desordenada implementacin del derecho a la educacin en el pas; pero junto con ello, y como veremos a continuacin, los problemas propios del concepto, as como los cambios en las nociones de calidad y de participacin, contribuyeron a esta inacabada incorporacin del enfoque de derechos en la poltica educativa peruana.

17. Vase Cuenca 2011; Cuenca y Stojnic 2008; Paiba 2007; Pacheco 2006; Cuenca y OHara 2005; y Rivero 2002.

18. Vase esto para informacin sobre las dificultades de gestin de la educacin pblica.

De la derecha a la izquierda: la nocin del derecho a la educacin en las

polticas educativas

[] el concepto de educacin como derecho fundamental, como derecho humano individual y colectivo, necesita mayor trabajo filosfico, jurdico. Sobre todo para que permita tratarse en la gestin de polticas.

Carlos Malpica, ministro de Educacin (2003-2004)

La educacin es reconocida como un derecho en la Declaracin Univer-sal de los Derechos Humanos de 1948, en la Declaracin de los Dere-chos del Nio de 1959, y forma parte desde 1966 del paquete corres-pondiente a los derechos econmicos, sociales y culturales.

Sin embargo, recin desde 1990 el discurso del derecho a la educacin ha ingresado efectivamente en las polticas educativas. Ese ao, en el marco de la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos realizada en Jomtiem (Tailandia), los estados se comprometieron a impulsar la universalizacin de la educacin bsica.

Ms an, ante la evidencia de una persistente desigualdad educativa en el mundo, en el Foro Mundial sobre la Educacin realizado en Dakar, Senegal (2000), los objetivos se agruparon en un marco de accin por los derechos de la educacin, convirtiendo as a este discurso en el eje central de dichas pol-ticas educativas universales.

Por desgracia, la realidad dista mucho de esa visin: se sigue negando a mi-llones de personas el derecho a la educacin y las oportunidades que sta brinda de una vida ms segura, ms sana, ms productiva y ms satisfactoria. (UNESCO 2000: 12)

El sistema de derechos humanos es una plataforma normativa y un ins-trumento emblemtico de la democracia liberal. Parte del hecho de que la dig-nidad humana es el fin supremo de las sociedades y de que para defenderla, se necesita crear instituciones que aseguren su cumplimiento. Una de las insti-tuciones que cumple un rol muy importante en la transmisin de los derechos humanos es precisamente el sistema educativo. Por ello, en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos se indica y delimita las caractersticas

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que debera tener la educacin,19 y en la Declaracin de los Derechos del Nio se asegura que esta educacin debiera promover el derecho a la dignidad.20

As, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos es una primera delimitacin normativa que indica hacia dnde debe dirigirse la educacin. Se afirma que ella es un derecho universal, que para su cumplimiento debe ser accesible (por lo que se instituye su gratuidad), que debe tener por objetivo el desarrollo de la persona, etc. Ese primer acercamiento a lo que debe ser la educacin en un marco de respeto a los derechos humanos se fue posterior-mente ampliando y reconfigurando.

Una muestra de ello es el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966. En esta plataforma normativa, el derecho hu-mano a la educacin se tradujo, esencialmente, en que los estados aseguren, sin discriminacin alguna, la prestacin de una educacin primaria libre, uni-versal y obligatoria, que generalicen la educacin secundaria en sus formas acadmicas y tcnico-profesionales y que promuevan el acceso a la edu-cacin superior. Adems, mediante ese pacto se incorporaron nuevos actores y elementos a la educacin en derechos humanos. Un ejemplo de ello fue la mencin que se hizo a la importancia de mejorar constantemente las condicio-nes materiales de los docentes, reconociendo as que el derecho a la educacin requiere del cumplimiento de otros derechos asociados.21

Con el reconocimiento de que la educacin es un derecho humano y fundamental, y de que los derechos de la niez son derechos superiores, el derecho a la educacin abandon el nivel de derecho de tercera generacin, logrando que la exigencia de su cumplimiento fuera inmediata.

En este marco, junto con determinar la importancia incuestionable de la educacin, se puso en evidencia la necesidad de aplicar los mandatos. En tal sentido, el compromiso de cumplir con los objetivos del Foro de Dakar y

19. 1. Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos. 2. La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos tnicos o religiosos, y promover el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 3. Los padres tendrn derecho preferente a escoger el tipo de educacin que habr de darse a sus hijos (artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos).

20. El nio tiene derecho a recibir educacin que ser gratuita y obligatoria por lo menos en las etapas elementales. Se le dar una educacin que favorezca su cultura general y le permita, en condiciones de igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes y su juicio individual, su sentido de responsabilidad moral y social y llegar a ser un miembro til de la sociedad. El inters superior del nio debe ser el principio rector de quienes tienen la responsabilidad de su educacin y orientacin; dicha responsabilidad incumbe, en primer trmino, a sus padres. El nio debe disfrutar plenamente de juegos y recreaciones, los cuales deben estar orientados hacia los fines perseguidos por la educacin; la sociedad y las autoridades pblicas se esforzarn por promover el goce de este derecho (artculo 7 de la Declaracin de los Derechos del Nio).

21. Vase el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, especialmente el artculo 3, inciso e.


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de transformarlos en polticas pblicas impuls el diseo de dimensiones e in-dicadores que permitiesen dar seguimiento y controlar la promesa de respetar la educacin como un derecho humano.

Katarina Tomasevski (1953-2006), abogada yugoslava y primera po-nente especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la educacin, fue quien emprendi el primer esfuerzo por concretizar la tarea de hacer cum-plible el derecho a la educacin.

En su ya conocido esquema de las 4-A, Tomasevski expuso que la asequibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad son dimen-siones que deben aplicarse integralmente para poder calificar a alguna pol-tica educativa o plan nacional como en el camino correcto hacia la puesta en prctica de la educacin como un derecho humano.22

La asequibilidad se logra cuando las instituciones y programas educati-vos estn disponibles en cantidad suficiente. Supone que la educacin bsica sea gratuita y obligatoria, e implica aspectos como disponibilidad de centros educativos que respeten la libertad y diversidad cultural de las diferentes po-blaciones tnicas, religiosas, etc., del pas (Tomasevski 2001).

En lo que respecta al acceso a la educacin, debe lograrse progresiva-mente, asegurando la educacin gratuita, obligatoria e inclusiva lo antes po-sible y facilitando el ingreso a otros niveles de educacin. Las instituciones educativas deben estar disponibles para todos. Tres criterios son clave para el acceso: la no discriminacin, la disponibilidad fsica de instituciones educa-tivas, y que se pueda acceder a ellas, independientemente de la situacin eco-nmica del educando (Tomasevski 2001).

Por otro lado, con aceptabilidad se entiende que la educacin se base en criterios de calidad que sean asimilados y aprobados por los educandos, por los padres, maestros, etc. El Estado debe ser el principal encargado de crear lineamientos para lograr una educacin de calidad (Tomasevski 2001).

Por ltimo, la adaptabilidad se refiere a que el derecho a la educacin requiere que las escuelas sean flexibles y se adapten a los educandos segn sus particularidades, considerando la diversidad social y cultural de cada pas (Tomasevski 2001).

Posteriormente, y con el propsito de enriquecer el modelo propuesto por Tomasevski, se plantearon dos nuevas dimensiones: accountability y mar-co de gobernabilidad.

Por accountability se entiende la rendicin de cuentas por parte del Es-tado a la poblacin acerca de cmo est utilizando los recursos. Se exige esta-blecer mecanismos para permitir que quienes demandan el servicio educati-vo, es decir los nios y otros, puedan supervisar a los titulares de los deberes, a las instituciones gubernamentales y a los proveedores de educacin, con el fin de mejorar los resultados.

Existen dos caractersticas fundamentales para la rendicin de cuen-tas en un sistema educativo que se rija por el enfoque de derechos humanos.

22. Aunque menos conocida, Tomasevski agreg posteriormente una quinta A: affordable. Reconoca con esto que las decisiones asumidas por los estados deben ser adems realizables.

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La primera es que debe de ser una gua para los actores ms relevantes, es decir, debe institucionalizar las relaciones entre ellos con el objetivo de que compartan informacin de inters comn de forma transparente. La segunda caracterstica es que las personas deben participar activamente en el proceso de rendicin de cuentas, ya que la exclusin es una afrenta a la dignidad de la persona (Princeton University 2006: 30).

El Right to Education Project,23 dedicado a promover el enfoque de de-rechos humanos en la educacin y a emprender estudios comparativos sobre ello, aade a los cuatro indicadores de Tomasevski el del marco de goberna-bilidad, cuya finalidad es servir como referente para evaluar las polticas p-blicas, los lineamientos y/o planes nacionales que se ejecutan sobre educacin y para determinar si estas se realizan bajo el enfoque del derecho a la educa-cin. Este indicador se desagrega en siete criterios.

Marco normativo: incluye todos aquellos tratados y convenios internacio-nales en los que se ha suscrito la proteccin a los derechos humanos en la educacin. Adems, se tiene en cuenta la normativa de cada pas relativa al respeto por la educacin como derecho humano.

Poltica educativa: se analiza el contenido de las polticas educativas na-cionales y si ellas apuntan al cumplimiento del derecho humano a recibir educacin.

Plan de accin: se expone la importancia de contar con un plan de accin que abarque tiempos definidos y acciones especficas dirigidas al cumpli-miento de la educacin como un derecho humano.

Monitoreo: se resalta la importancia de establecer un sistema de monito-reo de polticas pblicas y de analizar si se est cumpliendo con los estn-dares educativos guiados por los derechos humanos.

Recursos: esta rea incluye un mecanismo de quejas efectivo con posible injerencia en trminos judiciales, ante el incumplimiento del enfoque de educacin orientado por los derechos humanos.

Presupuesto: supone un anlisis desagregado del presupuesto educativo. Puede incluir gastos orientados a minoras, distribuidos por gnero, sobre materiales, alimentos, transporte, asistencia mdica, etc.

Cooperacin internacional: se tiene como indicadores a las polticas que establecen los estados mediante la cooperacin internacional, adems de a instituciones como la UNESCO, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, con el objetivo de determinar si es que ellas ayudan a con-solidar el enfoque de educacin orientado por los derechos humanos.

Sin embargo, tanto esta compacta plataforma normativa como los com-promisos y esfuerzos por aplicar dicho marco parecen no alcanzar, incluso a

23. Vase: .


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pesar de los importantes trabajos realizados para disear instrumentos con el fin de vigilar el cumplimiento del derecho a la educacin en las polticas p-blicas.24 Los activistas del derecho a la educacin continan en permanentes campaas para exigir su cumplimiento,25 y los gobernantes reclaman a su vez mayores niveles de anlisis sobre el significado de este derecho y concretar las demandas.

Este desencuentro entre exigencias y demandas y las posibilidades de atenderlas conducen a una pregunta fundamental: ser suficiente el trabajo normativo en materia de derecho a la educacin, o es an vlida la pregunta de Kant sobre si el origen de los derechos es prepoltico o si, por el contrario, es producto de las leyes y de las instituciones sociales? (Kant 2005 [1795]). Evaluemos este concepto.

Delimitar la nocin de derecho en tiempos actuales es una tarea com-pleja. La idea de los derechos humanos no es para nada clara y cristalina (Nussbaum 2002: 144). As, el ejercicio de adentrase en el concepto de dere-cho lleva a plantearse una serie de preguntas: en qu consiste el derecho a la educacin?, es acaso la transformacin de una obligacin?, de dnde emana el derecho de los adultos de educar a los nios?, qu arbitrariedad curri-cular es la base del derecho a la educacin? Surge entonces la necesidad de comprender este derecho desde su base poltica y cultural.

Los orgenes de la nocin de derecho son un notable ejemplo de cmo una idea puede ser adoptada muchas veces por posiciones antagnicas a la que la cre, instalndose como base de sus principales fundamentos. Espec-ficamente, este es el caso del derecho a la educacin que se erigi como parte de los discursos sobre las libertades individuales de la post segunda guerra mundial. As, el discurso liberal del derecho fue luego incorporado en los dis-cursos de la izquierda, debido al poder que tiene la nocin de derecho para acercar la educacin al ideal de justicia social; una posibilidad de aproximarse a la educacin moral (Durkheim 1993) que organizara mejor la vida social.

En tal sentido, el derecho a la educacin tendra el enorme potencial discursivo de romper con el crculo de la desigualdad social. Es vlido, enton-ces, preguntarnos si este derecho significa ofrecer igualdad de oportunidades para capitalizar las capacidades individuales o si se dirige al desarrollo social comunitario: dnde estn los lmites y dnde las dificultades?

La filosofa poltica nos ofrece algunas pistas que estn en el inma-nente carcter relacional del derecho y en la dimensin no normativa de su significado. Para una reflexin conceptual sobre la nocin del derecho, sus potencialidades y limitaciones, resultan particularmente ilustrativos los tra-bajos de la filsofa estadounidense Martha Nussbaum, colega cercana de Amartya Sen y del filsofo alemn Otfried Hffe especialista en filoso-fa del derecho.

24. Vase el anexo III.

25. Revisar la Campaa Latinoamericana por el Derecho a la Educacin CLADE (), y para el caso peruano, la Campaa Peruana por el Derecho a la Educacin ().

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Todo derecho de los individuos, convertidos en ciudadanos, genera una obligacin por parte del Estado, en la cual es deber de los primeros hacer que ella se cumpla. Exigir el cumplimiento de un derecho es posible debido a que las pretensiones morales que estn detrs del mismo han sido plasmadas en normas y son reconocidas pblicamente (e incluso, en la mayora de los ca-sos, producto de un consenso). Por lo tanto, el espacio pblico que ocupa el derecho lo coloca en un lugar privilegiado en la organizacin de la vida social (Hffe 2008).

No obstante, si bien el cumplimiento del derecho lleva explicita una exigencia moral, es el carcter relacional, o al menos bidireccional, lo que re-quiere de un anlisis mayor, pues la nocin de derecho sugiere casi de manera inmediata un deber. El derecho, por lo tanto, parte de un intercambio de pres-taciones entre el Estado y la ciudadana (Hffe 2003).

Al exigir los ciudadanos el cumplimiento de sus derechos (entre ellos el de la educacin), estaran aceptando a su vez las reglas que el Estado im-pone para mantener el orden social. Los derechos no son pues un regalo que se ofrece de manera desinteresada; requieren de cierto nivel de reciprocidad para su efectivo funcionamiento. La idea de los Derechos Humanos no puede legitimarse a partir del principio de amor al prjimo y de sus variantes moder-nas (Hffe 2008: 147).

En tal sentido, la posibilidad de reconocer el derecho como una cate-gora relacional de contraprestaciones, en el marco de un contrato social, es una forma factible de responder a las preguntas esenciales sobre la idea del derecho que se plantea Nussbaum (2002): cul es la base para reclamar un derecho?, es acaso la razn, la sensibilidad o la sola existencia?, quin o quines proveen el derecho y hasta cundo lo hacen?, se logra acaso el nivel de bienestar una vez alcanzado el cumplimiento del derecho?

Con la finalidad de encontrar un nivel conceptual de operativizacin del derecho, la misma autora propone comprender el derecho como una ca-pacidad combinada, es decir, una capacidad con funcionamiento.26 Con esto, la exigencia del derecho abandona el campo del reclamo de los ciudadanos dirigido al Estado por la dotacin de ms recursos, para transitar hacia un espacio en donde el Estado fomente capacidades entre sus ciudadanos que les permitan actuar con agencia en la vida diaria. Nussbaum (2002) hace una clara diferencia entre recursos y capacidades a travs de un enunciado que nos permitimos parafrasear. Al plantear que todo ciudadano tiene derecho a tener una educacin, se est proponiendo que alguien tiene que suministrar los recursos para que ese derecho exista; pero si, por el contrario, se plantea

26. Nussbaum utiliza los conceptos de capacidad y de funcionamiento en el sentido propuesto inicialmente por Sen (2000). El concepto de capacidad consiste en las diversas combinaciones que una persona tiene a su disposicin para llevar a cabo una funcin determinada. La capacidad es un tipo de libertad que va ms all de las variables objetivas, como el nivel de ingresos. Se refiere a la libertad de poder elegir un estilo de vida propio a partir de un rango de opciones disponibles. El concepto de funcionamiento es usado por Sen para referirse a las diversas cosas que una persona puede valorar hacer o ser. Las diferentes funciones valoradas pueden ser muy complejas o muy simples, como sucede con la participacin plena en la comunidad o con la alimentacin, respectivamente.


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que el Estado otorga a sus ciudadanos el derecho a tener una educacin, el derecho se definira como las capacidades de las personas para utilizar la educacin, concebida en este caso como un servicio.

De alguna manera, todo lo revisado hasta el momento sobre la nocin de derechos y sus formas interpretativas ha estado presente en el Per de la dcada del 2000. El espacio normativo es tambin en el pas un mbito segu-ro y respetado para el derecho a la educacin, pero esta nocin se entiende de maneras distintas, algunas veces complementarias pero tambin contradicto-rias. Veamos esto en detalle.

La Constitucin de 1979 reconoce que el derecho a la educacin es in-herente a la persona. De la misma forma, en la Carta de 1993, la educacin es reconocida como un derecho social y fundamental. Pero es en el ao 2003, fecha de aprobacin de la Ley General de Educacin, cuando se reitera su ca-rcter de derecho fundamental.

A su vez, el Per ha firmado importantes acuerdos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que obligan a los estados a brindar a todos los individuos una educacin que cumpla con los aspectos fundamentales que hemos mencionado.

De este modo, el Estado peruano tiene el deber de velar por que este derecho se cumpla plenamente, para lo cual adquiere dos tipos de obligacio-nes. En primer lugar, obligaciones positivas, que consisten en mejorar cons-tantemente diversos aspectos de la educacin. En segundo lugar, obligaciones negativas, que son aquello que el Estado debe abstenerse de realizar: en con-creto, debe evitar crear normas o ejecutar acciones que se interpongan con el cumplimiento del derecho fundamental a la educacin.

En un anlisis centrado en los aspectos jurdicos del derecho a la educa-cin, Helfer et al. (2006) identifican detalladamente aquello que es posible exigir acorde con la normativa peruana y los acuerdos internacionales ratificados por el Per. Desde su punto de vista, el derecho a la educacin es fundamental para el fortalecimiento de la democracia, ya que su puesta en prctica permite formar una cultura cvica que posibilite la participacin y exigir el cumplimiento del res-to de los derechos reconocidos por el Estado, logrndose as una sociedad ms justa. El cumplimiento de este derecho supone, pues, que existen obligaciones que tanto el Estado como la ciudadana deben llevar a cabo simultneamente.

No obstante, Vigo y Nakano (2007) sealan que, pese a que la legis-lacin peruana reconoce hoy en da a la educacin como un derecho funda-mental, existen una serie de factores sociales, tanto internos como externos a la normativa y al sistema educativo, que resultan un obstculo para que este derecho pueda ser cumplido. Las problemticas sociales externas al sistema educativo, como la pobreza, la inequidad, la diversidad lingstica todos ellos elementos caractersticos de nuestra sociedad, actan en buena me-dida como variables que impiden el reclamo de derecho alguno. A su vez, los problemas internos del sistema educativo, como la escasa inversin en educa-cin, la situacin de los docentes, la corrupcin y el bajo rendimiento educa-tivo, son una barrera para que estas demandas, aun siendo escuchadas y rati-ficadas, puedan concretarse en hechos y resultados tangibles.

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En la misma lnea, la Defensora del Pueblo ha publicado hasta la fecha dos informes: Educacin inclusiva: supervisin de nios y nias con discapa-cidad en escuelas regulares (2007) y Gratuidad en las escuelas pblicas: un compromiso pendiente (2008), en los que demuestra la incapacidad del Estado para cumplir con su propia normatividad en lo que concierne a la educacin. Con respecto a la gratuidad de la educacin, se da cuenta de cobros no estable-cidos por la norma realizados por instituciones educativas al momento de la matrcula, adems de una diferencia proporcional entre el gasto de los hogares de pocos y muchos recursos econmicos, constatando que, aunque son los se-gundos quienes pueden invertir ms dinero en la educacin de sus hijos, son los primeros quienes, proporcionalmente, invierten un mayor porcentaje de su in-greso en ello, mostrando as la prevalencia de la inequidad entre los alumnos de diferentes estratos. A su vez, en el tema de la educacin inclusiva para alumnos con discapacidades, se da a conocer que, si bien no se les suele imponer gastos especiales por su condicin, no se cuenta en muchos casos con la infraestructu-ra necesaria ni con maestros capacitados para este tipo de casos.

En tal sentido, toda la opinin al respecto sugiere que a pesar de que el pas cuenta con una slida plataforma legal sobre el derecho a la educacin y que por lo tanto es un deber de los ciudadanos exigirlo al Estado, no queda del todo claro qu es lo que se debe reclamar. Por otro lado, a pesar de que en el mbito jurdico se ha reconocido el derecho a la educacin, ese acto no ha tenido el impacto esperado. Esto ltimo ha sido atribuido tanto a factores ex-ternos al sistema educativo, de corte ms estructural, como a factores internos del sistema y a la manera como se ha enunciado el derecho a la educacin en las polticas educativas peruanas.

Con relacin a los factores externos, la pregunta que surge aqu es si el enfoque de derechos en educacin puede tener xito en un contexto social en donde las desigualdades estn profundamente arraigadas. Los problemas sociales del pas actan como una barrera para que el derecho a la educacin, que est reconocido por el Estado, pueda concretarse, pese a los esfuerzos por mejorar y adecuar las normas.27

A su vez, los problemas internos del sistema educativo, como la baja inversin en educacin, la escasa capacidad de gasto de la burocracia estatal o la precaria situacin de los docentes, se constituyen en claras barreras para que las demandas por el derecho a la educacin puedan materializarse.

Sin embargo, nos interesa analizar el manejo conceptual del enfoque de derechos en los documentos sobre poltica educativa de los ltimos diez aos. Revisando este manejo del derecho a la educacin en los siete documentos de poltica educativa estudiados, pueden encontrarse las primeras razones que explicaran el incumplimiento del derecho a la educacin en el pas o, al me-nos, los problemas para su cabal ejecucin.

27. Las problemticas sociales externas al sistema educativo, como la pobreza, la inequidad, la diversidad lingstica, elementos caractersticos de nuestra sociedad, actan en buena medida como variables que impiden el reclamo de derecho alguno. En tal sentido, cobra importancia la idea de cmo reclamar derechos que se sabe culturalmente que no se tienen.


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En primer trmino, no todos los documentos de poltica tienen como paradigma organizador el enfoque de derechos. Salvo la Ley General de Edu-cacin (LGE) del 2003, que hace mencin explcita a que la educacin es un derecho y en la que se apuesta por ella como un apoyo manifiesto a la demo-cracia y al rgimen de los derechos humanos, y el Plan Nacional de Educacin para Todos (EPT) del 2005, que es la planificacin de los acuerdos interna-cionales del derecho a la educacin, otros importantes documentos, como el Proyecto Educativo Nacional (PEN) del 2007, organizan conceptualmente sus propuestas sobre la base de un enfoque de desarrollo humano.28

Para la LGE, el Estado es garante del cumplimiento de los derechos a la educacin, lo cual es estipulado a lo largo del texto y expresamente en el artculo 3:

La educacin es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad. El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educacin integral y de calidad para todos y la universalizacin de la Educacin Bsica. La sociedad tiene la responsabilidad de contribuir a la educacin y el derecho a participar en su desarrollo.

En la misma lnea, en el artculo 6, la LGE menciona el concepto de educacin integral, que contempla una formacin tica y cvica para reclamar que los derechos se cumplan. Bajo ese concepto, se pone de relieve que los educandos deben entender sus derechos para poder exigirlos. As, no basta que el Estado sea garante de los derechos: debe de haber una contraparte que tenga una actitud y un pensamiento crticos.

Con relacin al Plan de Educacin para Todos (EPT), este documento se basa en los acuerdos alcanzados en las declaraciones mundiales de Edu-cacin Para Todos de Jomtiem (1990) y Dakar (2000), las cuales se guan por una visin de la educacin como un derecho humano. Por lo tanto, en el Plan se obliga al Estado y a la sociedad civil a asegurar un servicio educativo de calidad e igualdad de oportunidades de aprendizaje para todos, garantizando la igualdad de oportunidades de acceso, permanencia, calidad, y contribuyen-do a reducir la exclusin y la pobreza (Plan EPT 2005: 15).

Finalmente, la terminologa que se utiliza en el Proyecto Educativo Na-cional (PEN), cuando se menciona a la educacin como un derecho humano, es la de procurar el desarrollo humano del educando, ello entendido como un proceso de expansin de las capacidades y derechos de las personas, dentro de un marco de igualdad de oportunidades, en el cual todos pueden progresar en libertad (Proyecto Educativo Nacional 2007: 24).

Junto con el planteamiento de la educacin con el objetivo de desarrollo humano, se exponen las metas de equidad y justicia. Se enfatiza que un factor relevante para el desarrollo es la mejora de la competitividad del pas en tr-minos econmicos. Dicha competitividad debe tener como meta la equidad y

28. En el caso del Programa Nacional de Emergencia Educativa (2004) y de los Lineamientos de Poltica 2004-2006, no existe mencin explcita al derecho a la educacin. En ambos, hay una tendencia hacia el enfoque de desarrollo humano.

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el bienestar de la poblacin, desenvolvindose en un marco democrtico. Es-tas concepciones repercuten en el sistema educativo de forma que se le conci-be como un medio para alcanzar el desarrollo mediante, entre otros aspectos, la iniciativa y el espritu emprendedor (Proyecto Educativo Nacional 2007: 30). Las nociones que se usan para promover la educacin como derecho son las de acceso, disponibilidad, permanencia y calidad (Proyecto Educativo Nacional 2007: 34).

En principio, esta situacin no afectara la defensa del derecho a la educacin. No obstante, la teora del desarrollo humano no deja en claro para qu se busca expandir las capacidades: para capitalizar las capacidades indi-viduales y/o para buscar el desarrollo social-comunitario? De estar frente al primer escenario el del fortalecimiento de las capacidades individuales, estaramos tambin en el lmite del concepto de derecho a la educacin.

En segundo trmino, en los documentos de poltica analizados no se ha encontrado una idea uniforme del derecho a la educacin. Para algunos, como el Acuerdo Nacional (2002), este derecho se comprende como el acce-so universal e irrestricto a una educacin integral, pblica, gratuita y de cali-dad, pero con equidad (entendida como el reconocimiento de las diferencias individuales y socioculturales). En la Ley General de Educacin (2003), el derecho a la educacin supone un respeto principal a las diferencias indivi-duales y socioculturales, en tanto considera la caracterstica multicultural del Estado peruano (y, por lo tanto, pone de manifiesto polticas de inclusin y de promocin de la educacin sobre la base del reconocimiento y respeto de las diferencias). Por ltimo, en otros documentos, como el Pacto Social de Com-promisos Recprocos por la Educacin del 2004, el derecho a la educacin es interpretado como el logro de conocimientos y habilidades.

Estas mltiples interpretaciones del derecho a la educacin se comple-mentan con la opinin de los propios ex ministros de Educacin. Durante las entrevistas realizadas qued claro que el concepto de derecho a la educacin no solo no es unvoco, sino que se lo vincula estrechamente con el contexto poltico del momento. Veamos algunos ejemplos.

Distintos ministros de un mismo gobierno encararon el derecho a la educacin a partir de perspectivas conceptuales y polticas distintas, que se movieron entre discursos liberales y discursos progresistas con base marxis-ta. Se asegur que Para que esto [el enfoque de derechos en educacin] fun-cione, no solo hay que hablar de derechos, sino tambin de obligaciones del Estado y de los actores (Ayzanoa 2010), pero tambin que el derecho a la educacin no es solo ofrecer oportunidades sino asegurar resultados (Sota Nadal 2010).

El regreso a la democracia trajo consigo el retorno de las fuerzas labo-rales sindicalizadas, que durante la poca de Fujimori fueron desarticuladas. Esta situacin requiri que el gobierno de transicin emprendiera acciones para reconstruir los vnculos entre los sindicatos y el gobierno. El sector edu-cacin no fue ajeno a este contexto. As, el derecho a la educacin se tradu-jo como la bsqueda de una relacin fluida con el magisterio (Rubio 2010).


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Por otro lado, los ministros reconocieron que las dificultades para im-plementar el derecho a la educacin en las polticas educativas se debieron a que este derecho si est aislado de las polticas de gobierno, no funciona. Est bien que sea materia de poltica de Estado, pero se requiere voluntad del gobierno para ponerlo en marcha (Lynch 2010).

Finalmente, es posible reconocer, en este marco de mltiples interpre-taciones y contextos polticos especficos, que el derecho a la educacin se ha mantenido en el mbito normativo y en niveles de abstraccin difciles de concretizar. En las conversaciones sostenidas con los ex ministros, un ejer-cicio constante entre ellos fue su bsqueda de hacer concreto este derecho. El derecho a la educacin se ha traducido en una disputa entre la concepcin mercantilista de la educacin y la educacin como derecho [] se ha restrin-gido al derecho a financiar la educacin (Lynch 2010); El derecho a la edu-cacin no se puede tratar con abstraccin de dimensiones, como el derecho a la informacin, el derecho a la comunicacin o el derecho a las diferencias (Malpica 2010).

Entre el pragmatismo de la calidad y el paroxismo de la

participacin: los argumentos detrs de las polticas educativas

Yo creo que calidad debiera juntar varios elementos [] desarrollo de capacidades individuales y desarrollo de conciencia de

s mismo [] para ser ciudadano.

La participacin, si no es parte de un proyecto democrtico, lo que causa es desorden.

Nicols Lynch, ministro de Educacin (2001-2002)

En los ltimos aos, uno de los mayores cambios en el sector educati-vo ha sido la incorporacin de nuevas nociones que han modificado cuestiones sustantivas y estructurales de la educacin. Por ejemplo, la lgica de la gestin organizacional irrumpi en el espacio escolar a mediados de los aos sesenta (Cassasus 2000) para implantar en el quehacer diario de directores, docentes, estudiantes y padres de familia una dinmica de rela-ciones regida por la necesidad de pensar estratgicamente y actuar ope-rativamente. Estas teoras administrativas se constituyeron en el paradigma tradicional que ha prevalecido en la investigacin y la prctica educativa de Occidente durante ms de medio siglo (Sander 1995). As, las misiones, las vi-siones, los proyectos educativos institucionales y los consejos escolares ingre-saron en las hasta ese momento tranquilas retricas educativas, sin adap-tarse mayormente a la realidad escolar. Quizs por ello es que Ins Aguerron-do (1996) sostiene que la gestin educativa ha sido un aspecto residual que ha valorado poco los aspectos profesionales del quehacer institucional escolar, olvidando que su objetivo es la formacin de seres humanos (Cassasus 2000).

Para efectos de este estudio, nos interesa centrarnos en dos nociones que, junto con la de gestin, se incorporaron para transformar una parte esen-cial de las lgicas educativas. Nos referimos a la calidad y a la participacin. Uno de los supuestos con los que esta investigacin parti es que ambas no-ciones repercuten directamente en la incorporacin o no del enfoque de dere-chos en las polticas educativas. La manera de comprender la calidad educa-tiva y la participacin en la educacin no es neutral; por el contrario, refleja

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distintas concepciones polticas y culturales sobre la educacin. Veamos en detalle.

Calidad eduCativa

La calidad es un argumento que lleg a la educacin y a los sistemas educa-tivos con el enorme poder que da el ideal de ser mejor. Este argumento no solo se usa en los discursos sobre las decisiones de poltica, sino tambin en la forma como los docentes se relacionan con sus alumnos, los investigadores dialogan con la realidad que estudian, y los polticos se vinculan con la socie-dad. As, la calidad educativa se convirti en una base normativa fundamen-tal, pero sobre todo se hizo sentido comn. Se volvi uno de los temas que ms inters suscita, y existe un permanente afn por definirla y concretizarla, pues claramente estamos ante una nocin que no es en lo absoluto unvoca (Dussel 2007).

Quin no podra estar de acuerdo en querer una calidad educativa? Y sin embargo, por qu se confrontan tanto las posiciones?

La nocin primera de calidad y el argumento que la sostiene para tomar las decisiones de cmo debiera ser la educacin, pareciera ser el punto de in-flexin. Se ha sostenido que la calidad es un asunto meramente tcnico, obje-tivo y asptico, cuando en realidad es una apuesta poltica y cultural.

Las distintas orientaciones polticas y culturales sobre la calidad educa-tiva son evidentes en los dos debates que predominan en torno a ella. La no-cin ms extendida y tradicional de calidad educativa se relaciona con el enfo-que utilitarista. En contraposicin, existen enfoques de corte ms humanista que, partiendo del reconocimiento de que la calidad educativa es un complejo, sostienen la importancia del derecho en su definicin.

La Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Lati-na y el Caribe OREALC reconoce la coexistencia de estas dos argumenta-ciones sobre la calidad, asociadas a la idea de educacin.

La primera concibe la educacin como la base de la convivencia y la demo-cracia, dando importancia a las dimensiones ciudadanas, cvicas y valricas. La segunda se relaciona con los efectos socioeconmicos de la educacin, en trminos de limitaciones o aportes al crecimiento econmico, el acceso a em-pleo y la integracin social. (OREALC/UNESCO 2007: 26)

Es importante resaltar que, desde esta perspectiva, calidad y derecho se enunciaran desde categoras aparentemente contrapuestas, pero con un peso similar en las decisiones en materia educativa. Veamos cada uno de estos enfoques y su interpretacin en la educacin peruana de la dcada del 2000.

El enfoque utilitarista

El utilitarismo es una corriente filosfica originada y desarrollada por Jeremy Bentham (1748-1832) y Stuart Mill (1806-1873), que en los tiempos contempo-rneos fue retomada por la teora de la eleccin racional.


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Jeremy Bentham desarroll una teora tica que postulaba la importan-cia de elegir la mejor alternativa frente a diversas opciones, en donde mejor alternativa se entiende como aquella que otorga ms placer que dolor. Ms an, segn Bentham deba elegirse la solucin que proporcionara el mayor placer a la mayor cantidad de personas.

Contabilizar el nmero de personas cuyos intereses estn implicados y repetir el proceso anterior respecto a cada una. Sumar las cifras que representen los grados de tendencia buena del acto con respecto a cada individuo para quien la tendencia global es buena; hacerlo otra vez con respecto a cada individuo para quien la tendencia global es mala. Hacer el balance, que si est del lado del placer, dar la buena tendencia general del acto con respecto al nmero to-tal o a la comunidad de individuos implicados; si est del lado del dolor, dar la mala tendencia general del mismo con respecto a la misma comunidad. (Bentham 1973 [1789]: 2)

Bentham plantea, por lo tanto, que se puede establecer un mtodo obje-tivo para saber cul es la mejor opcin ante cualquier circunstancia. Mediante este procedimiento se exalta a la razn de los individuos y su capacidad para, por medio del clculo, determinar la mejor alternativa centrndose en un eje compuesto por los polos de placer y de dolor.

Stuart Mill, admirador y heredero intelectual de Bentham, desarroll en su teora tica la propuesta de su maestro, pero aadindole el concepto de felicidad. Lo que expona Bentham como placer ahora Mill lo suplantaba por la felicidad: las mejores decisiones son las que conllevan felicidad al mayor nmero de personas.

La doctrina que tiene por base moral al utilitarismo, o el mayor principio de la felicidad, sostiene que las acciones son justas en la medida en que tienden a promover la felicidad, mal en la proporcin en que tienden a producir lo contrario de la felicidad. (Mill 1984 [1863]: 5)

Por un lado, con su teora, Bentham se convirti en un filsofo del de-recho, ya que su pensamiento contribuy a la formulacin de una normativi-dad. Por otro lado, la teora de Mill ha sido un instrumento importante para el desarrollo de la teora tica, ya que indaga con mayor profundidad el concepto de felicidad y el rol que este tiene para los fines de la sociedad. En tal sentido, derecho, norma, tica y moral construyen slidos vnculos que, posteriormen-te, pierden en cierta medida su vigencia.

Retomando el debate utilitarista, la teora de la eleccin racional fun-damental para comprender la calidad y su importancia en la definicin del derecho a la educacin sostiene que los individuos actuarn de manera ra-cional, siempre y cuando maximicen sus beneficios en la decisin que tomen: la forma racional de actuar ser la maximizacin de los beneficios. Martha Nussbaum hace un recuento de lo que implica el modelo de la eleccin ra-cional, explicando que supone cuatro caractersticas: la conmensurabilidad, todos los modelos son mesurables en una sola escala; la adicin, se obtiene un dato social juntando datos de vidas individuales, sin considerar los lmites

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que dividen dichas vidas como de especial importancia para los propsitos de la eleccin; la maximizacin, en la que tanto el individuo como la sociedad se orientan a obtener la mayor cantidad posible de algo; y las preferencias perso-nales exgenas, las que son dadas por la sociedad y no tienen que ver con la intimidad (Nussbaum 1995).

El enfoque de la eleccin racional nos remite a los postulados de Bentham y Mill, ya que ellos tambin hablaban del mximo nmero de beneficiarios para una decisin tomada. La diferencia est en que la propuesta de la eleccin racio-nal, al ver guiadas las acciones racionales del ser humano solo por la maximiza-cin de beneficios individuales, parece haber dejado de lado la dimensin tica en la decisin, que las teoras de Bentham y Mill s desarrollaban.

El enfoque utilitarista, as como el de la eleccin racional, fueron cri-ticados debido a la complejidad en los compromisos ticos, al valor (a veces sobreestimado) del individualismo, y a la ausencia de un contexto sociocultu-ral que influye en las vidas personales y sociales. El economista indio Amar-tya Sen objeta, por ejemplo, el enfoque de la eleccin racional, afirmando lo siguiente:

Por qu debe ser nicamente racional perseguir el propio inters excluyendo todo lo dems? [] el enfoque egosta de la racionalidad supone, entre otras cosas, un firme rechazo de la visin de la motivacin relacionada con la ti-ca. Intentar hacer lo mejor para conseguir lo que a uno le gustara obtener puede ser una parte de la racionalidad, y esto puede incluir la promocin de objetos no egostas que podemos valorar y alcanzar. (Sen 1989: 33)

La crtica seala que el individuo no solo se gua por la maximizacin de beneficios, sino tambin por otras motivaciones, como el deber y la lealtad.

Los postulados de la eleccin racional pueden acercarse ms a lo que al-gunos estudiosos de la educacin llaman la predominancia del utilitarismo en la concepcin de calidad educativa. Pero a qu se hace referencia cuando se menciona la predominancia de enfoques de inspiracin utilitarista en las pol-ticas educativas?

Como explica Gautier, cuando las caractersticas del utilitarismo, iden-tificadas por Nussbaum y expuestas en lneas anteriores, se hacen presentes en el sistema educativo, adquieren un carcter normativo. Es la direccin que de-ben tomar las sociedades y para ello han de prepararse los individuos por medio de la educacin. La mejor educacin es la ms eficiente en todo ello (Gautier 2007: 32). En ese sentido, la calidad educativa sera vista como aquel estado en el que se alcanza este ideal planteado por instituciones externas al individuo.

Se critica el enfoque utilitarista aplicado a la calidad educativa por el hecho de que parece asemejarse a un sistema de produccin en cadena, de tipo fordista (Gautier 2007: 31), en el que los alumnos y profesores se veran como insumos homogneos que tienen como funcin aplicar una serie de medidas para incrementar su desempeo y productividad. As, los resultados del siste-ma se miden aplicando pruebas objetivas y universales.

La aparicin del concepto calidad de educacin se produjo histricamente dentro de un contexto especfico. Viene de un modelo de calidad de resultados,


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de calidad del producto final, que nos pone en guardia sobre todo del hecho de que bajo esas ideas suele estar los conceptos de la ideologa de la eficiencia social que considera al docente poco menos que un obrero de lnea que emplea paquetes instruccionales, cuyos objetivos, actividades y materiales le llegan prefabricados, y en el cual la calidad se mide por fenmenos aislados, que se recogen en el producto final. (Gautier 2007: 31)

Segn esta crtica, son las caractersticas de la eleccin racional que nos explicaba Nussbaum conmensurabilidad, adicin, maximizacin de beneficios y preferencias personales exgenas, las que estn siendo utiliza-das para definir lo que es la calidad educativa. Se critica, entonces, haber de-jado de lado la concepcin de la calidad educativa como un derecho humano, para reemplazarla por una en la que predomina la productividad y en la que parecen tener ms peso las necesidades y dinmicas del sistema econmico industrial. Es decir, el ser humano en s y su desarrollo estn siendo posterga-dos para cumplir con las metas implementadas desde fuera de l. Ante ello, Ins Dussel defiende que la educacin es un derecho humano y no solo un imperativo necesario para el crecimiento econmico. (Dussel 2007: 2).

El derecho como alternativa frente al utilitarismo

Al aplicar una concepcin utilitarista de la calidad educativa, en la que pre-domina la homogenizacin de los actores involucrados en el proceso educa-tivo con el objetivo de aumentar su productividad, se estara reproduciendo de alguna manera en el sistema educativo una forma especfica de concebir el sistema econmico. Estas formas individualistas de la calidad educativa estaran perpetuando las diferencias sociales del sistema, ya que los que tendrn mejores resultados son los que tienen ms recursos para aumentar su productividad.

Frente a la propuesta utilitarista, explica Emilio Gautier, estn surgien-do alternativas que ponen nuevamente en relieve la aplic

desencuentros entre el discurso del derecho a la educacion y las politicas educativas en el peru

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