PSEU 1 DEO KOLOKVIJUM

OBJAŠNJENJE POLITIČKOG SISTEMA EU

EU predstavlja izuzetno dostignuće. Ona je rezultat procesa dobrovoljne ekonomske i političke integracije izmedju nacionanlih drzava Evrope. EU je otpočela sa 6 drzava, porasla na 15 90-ih godina i prosirila se na jos 10 2004. god. na kraju bi mogla da ima jos 5 ili 10. Početak EU je bila Zajednica za ugalj i čelik, a evoluirala je u ekonomsku, socijalnu i političku uniju.

EU – politički sistem, ali ne i drzava

Gabriel Almond i Dejvid Iston prvi su razvili formalne okvire za definisanje i analiziranje pol. sistema. većina savremenih politikologa odbacuje funkcionalističke pretpostavke i velike teorijske ciljeve ovih projekata. Ali definicije Almonda i Istona su prezivele. Njihova osnovna karakterizacija demokratskih političkih sistema se sastoji od 4 glavna elementa:

1. postoje stabilne i jasno definisane institucije koje sluze za kolektivno donosenje odluka, kao i odredjena pravila koja uredjuju odnose izmedju tih institucija i unutar njih.

2. Gradjani i drustvene grupe nastoje da ostvare svoje političke zelje kroz pol.sistem – direktno ili putem posredničkih organizacija poput interesnih grupa i političkih partija

3. Kolektivne odluke u pol.sistemu imaju značajan utican na distribuciju ekonomskih resursa i alokaciju drustvenih i političkih vrednosti sirom sistema.

4. Postoji neprestana interakcija (povratna sprega) izmedju tih političkih ishoda, novih zahteva ka sistemu, odluka....

Evropska unija poseduje sve ove elemente. Ono sto je uprskos tome zanimljivo jeste to da EU ne drzi monopol nad zakonitom upotrebom prinude. Zbog toga ona nije drzava u tradicionalnom, veberijanskom smislu. Ovlascenje za upotrebu prinude preko policije i snaga bezbednosti, i dalje je u rukama nacionalnih vlasti drzava članica EU.

Pri osnovi sistema nalaze se gradjani EU : drzavljani 25 drzava članica. Oni upućuju svoje zahteve ka sistemu EU kroz nekoliko kanala: na nacionalnim izborim biraju članove svojih nac.parlamenata, koji zatim formiraju i nadziru vlade predstavljene u Savetu EU. Dve glavne vrste posredničkih udruzenja povezuju javnost sa procesom kreiranja i izvrsavanja javnih politika EU. Prvo, političke partije su centralne političke organizacije u svim modernim dem.sistemima. drugo, interesne grupe su dobrovoljna udrzenja pojedinačnih gradjana, kao sto su sindikati, poslovna udruzenja, grupe potrosača i grupe za zastitu zivotne sredine. Ovakve organizacije se formiraju da bi promovisale ili stitile interese svojih članova u pol.procesu.

Sledeće na redu su institucije Eu i proces vladanja unutar i izmedju tih institucija. Savet okuplja vlade drzava članica i organizovan je u nekoliko sektorskih saveta nacionalnih ministara. On obavlja izvrsne i zakonodavne f-je: utvrdjuje srednjoročni i dugoročni program javnih politika i on je dominantni dom u zakonodavnom procesu EU: savet obično odlučuje jednoglasno, ali koristi i sistem kvalifikacione većine za izvestan br vaznih pitanja. Druga glavna predstavnička institucja je Evropski parlament. Evropsku komisiju čini politički kolegijum 25 komesara (iz svake drzave po 1) i birokratija od 36 generalnih direktorata i administrativnih sluzbi. Komisija je odgovorna za pokretanje predloga javnih politika i praćenje sprovodjenja javnih politika nakon njihovog usvajanja, te stoga predstavlja glavni izvrsni organ EU. Ove institucije proizvode 5 vrsta javnih politika:

1. Regulatorne 2. Politike javne potrosnje3. Makroekonosmske4. Gradjanske5. Spoljne

1

U celini, osnovne teorijske pretpostavke modernih političkih nauka mogu se izraziti fundamentalnom jednačinom politike: preferencije+institucije = ishodi.

Preferencije su lične potrebe i zelje pol.učesnika. Insitucije su formalna i neformalna pravila koja odredjuju kako se donose kolektivne odluke, a ishodi (javne politike i nove institucionalne forme) proizilaze iz interakcije preferencija i institucija. Ova jednačina ilustruje 2 osnovna pravila politike:

1. Ako se promene prefrencije, promeniće se i ishodi, čak iako institucije ostanu nepromenjene2. Ako se promene institucije, promenice se i ishodi, čak iako preferencije ostanu nepromenjene.

POGLAVLJE II – IZVRSNA POLITIKA

TEORIJE O IZVRŠNOJ VLASTI, DELEGIRANJU NADLEŽNOSTI I DISKRECIONIM PRAVIMA

Dvojna izvrsna vlast u EU je posledica delegiranja značajnih nadleznosti političkog vodjstva, sprovodjenja i uredjivanja javne politike Komisije od strane vlada drzava članica (Savet). Savet upravlja dugoročnim pitanjima, a Komisija kratkoročnim. Savet kontrolise diskreciona prava Komisije putem komitologije.

U klasičnom ustavnom okviru zakonodavna vlast odlučuje, izvrsna vlast sprovodi a sudstvo presudjuje. Moderne vlade rade vise od jednostavnog sprovodjenja zakona i imaju dve vrste izvrsnih ovlascenja:

-politička ovlasćenja (vodjenje drustva putem predlaganja javnih politika i zakona)

-administrativna ovlasćenja ( sprovodjenje zakona, distribucija javnih prihoda i usvajanje propisa i uredbi).

U sistemu kakav je Evropska unija, izvrsne nadleznosti su podeljene izmedju Komisije i Saveta. Jedan od načina da se urede njihovi medjusobni odnosi jeste „principal-agent“ analiza. U njemu principali (početni drzaoci izvrsne vlasti) odlučuju da prenesu odredjene nadleznosti na agente. Konačna podela nadleznosti je tamo gde se sreću potraznja i ponuda izvrsavanja odredjenog zadatka. Ovaj okvir je prvenstveno razvijen da bi se analizirao odnos izmedju Kongresa SAD (principal) i Predsednistva SAD i federalne birokratije (agenti). Ali ovakav odnos je i izmedju Saveta EU (vlada drzava članica) i Komisije EU. Agenti imaju sopstvene interese u odnosu na vodjenje javne politike iz nekoliko razloga:

1. Kada ostvari odredjen stepen autonomije, ona postaje meta lobiranja od strane privatnih interesnih grupa. One imaju interes da „zarobe“ agenciju.

2. Agencije su zainteresovane da uvećaju svoj uticaj na proces kretanja i sprovodjenja javnih politika.3. Agencije imaju teznju da oblikuju sopstvenu sudbinu. Srednji funkcioneri u njima obično traze veći budzet koji će

raspodeliti, a visoki funkcioneri su prvenstveno zaiteresovani za obezbedjivanje uticaja na javne politike, sigurnost posla i slobodu od odgovornosti prema nadredjenima – dakle, uticaj.

Agenti zele da odstupe od početne namere principala, ali problem je u tome sto prenosenje nadleznosti obično rezultrira birokratskim odstupanjem (agencijskim gubitkom). Medjutim, principali mogu da ograniče birokratsko odstupanje jer imaju nekoliko vrsta nadleznosti kojima mogu da nadgledaju ponasanje agenta. „Policijskom patrolom“ prikupljaju informacije i tako mogu naterati agenta da na javnim raspravama iznesu sve informacije koje poseduju. Zatim, principali mogu kreirati pravila i procedure tako da minimiziraju diskreciona prava agenata. Rezultat ovih kontrola je umanjenje mogućnosti agenta da se udalji od prvobitne namere principala.

Stepen autonomije koji su principali dali agentima zavisi od prirode zadataka koji je u pitanju, institucionalnih pravila pod kojima funkcionisu, stepena konflikta medju principalima i količine i kvaliteta informacija koje principali imaju o agentima.

2

Izvršna vlast Saveta i država članica

Savet je sastavljen od ministara iz vlada drzava članica. On u isto vreme ima i izvrsnu i zakonodavnu vlast, pa je centar odlučivanja u EU.

Prilikom reformi ugovora, Savet postavlja dugoročne ciljeve javnih politika EU i prenosi nadleznosti Komisiji kako bi ti ciljevi bili ostvareni.

Evropski savet (šefovi vlada) postavlja srednjoročne prioritete javnih politika EU i preko „otvorenog metoda koordinacije“ nagdleda nacionalnu makroekonomsku politiku drzava članica.

Drzave članice su odgovorne za sprovodjenje zakonodavstva EU kroz svoju birokratiju. Vlade drzava članica uz saradnju sa Komisijom upravljaju svakodnevnim administriranjem javnih politika EU

putem sistema komitologije.

Prve dve tačke se tiču političkih (liderskih) aspekata izvrsne vlasti, a druge dve se odnose na njene administrativne (izvrsne) aspekte. Uobičajna praksa je da se prilikom vrsenja nadleznosti u Savetu odlučuje konsenzusom i svaka vlada moze blokirati donosenje odluke ukoliko je protivna njenim interesima.

Ugovori i reforme ugovora: namerno i nenameravano delegiranje nadleznosti

Potpisivanje ugovora i njihova reforma su rezultat pogadjanja i sporazuma medju vladama drzava članica na medjuvladinim konferencijama. Ovde postoji zahtev za jednoglasnocu i ugovornom pogodbom sa najmanjim zajedničkim imeniteljem. Ipak, neke vlade su bile spremne da izgube na nekim pitanjima, da bi dobile na nekim drugih koje su im od većeg značaja. U tim dogovorima su nastale nove nadleznosti EU i prenosena veća izvrsna ovlasćenja na Komisiju.

UGOVOR IZ PARIZA (potpisan 1951.god i stupio na snagu 1952.god) kojim je osnovana Evropska zajednica za ugalj i čelik (ECSC) koji je bio dogovor izmedju Francuske i Nemačke. U zamenu za podsticanje rekonstrukcije i ponovne industrijalizacije Nemačke, Francuska je trazila okvir za proizvodnju i distribuciju koju je planirala u sopstvenoj industriji uglja i čelika. Kako bi to obezbedile, vlade drzava članica su delegirale odredjena ovlasćenja na novo nadnacionalno telo – Visoku vlast (prethodnica Komisije). To je bila ideja Roberta Šumana i Žana Monea. Ova kombinacija medjuvladinog odlučivanja i nadnacionalne izvrsne vlasti koja predlaze i upravlja javnom politikom – tzv „Mone metod“ – obezbedila je model za buduće ugovore.

UGOVOR IZ RIMA (potpisan 1957.god a stupio na snagu 1958.god) njime su osnovane Evropska ekonomska zajednica (EEC) i Evropska zajednica za atomsku energiju (Euratom). U EEC se raspravljalo oko nemačkog cilja zajedničkog trzista i francuskog cilja zastite poljoprivrednih proizvoda preko Zajedničke poljoprivredne politike (CAP). Da bi se ovi ciljevi postigli, Ugovorom o EEC Komisiji je dodeljena nadleznost predlaganja politike u oblasti zajedničkog trzista i administracije CAP. Ugovorom iz Rima je uvedena jos jedna inovacija koja je omogućila da Savet u zakonodavnom postupku lakse prihvati nego odbije predlog Komisije.

Paket reformi JEDINSTVENOG EVROPSKOG AKTA (SEA) (potpisan 1986.god, a stupio na snagu 1987.god) bio je usmeren na ekonomski cilj uspostavljanja jedinstvenog trzsita do 31.12.1992.god u zamenu za sporedne politike socijalne zastite i zastite zivotne sredine. Komisija je igrala vaznu lidersku ulogu jer je izradjivala pojedinjenosti i predloge za reformu ugovora. Njena nagrada je su bila nova zaduzenja: da predlozi preko 300 zakonodavnih akata za uspostavljanje jedinstvenog trzista, da predllozi i sprovede zajednicke standarde u oblastima zastite zivotne sredine i socijalne politike, pripremi predloge reforme strukturniih fondova, nacrt plana za ostvarivanje ekonomske i monetarne unije... Takodje u korist Komisije su izmednjena pravila odlučivanja u EU putem česćeg glasanja kvalifikovanom većinom u Savetu i novom zakonodavnom procedurom – procedurom saradnje.

3

UGOVOROM O EVROPSKOJ UNIJI (UGOVOR IZ MASTRIHTA, potpisan 1991.god, a stupio na snagu 1993.god) institucionalizovan je plan Komisije o EMU. Komisiji je delegirano ovlasćenje predlaganja zakonodavnih akata i upravljanja pojedinim javnim politikama EU (socijalna, obrazovanje, transport...). Savet je odbio da dodeli izvrsne nadleznosti Komisiji u dva nova stuba: politici pravosudja i unutrasnjih poslova koja je usmerena ka slobodnom kretanju lica izmedju drzava članica EU. Ovim ugovorom je uvedena i zakonodavna procedura samoodlučivanja, koja je oslabila nadleznost Komisije u utvrdjivanju prioriteta.

UGOVOR IZ AMSTERDAMA (potpisan 1997.god, a stupio na snagu 1999.god) – njegova glavna inovacija je bio transfer odredbi koje regulisu ostvarivanje slobodnog kretanja lica u deo Ugovora o EU. Vlade drzava članica su prihvatile činjenicu da su odredbe Ugovora iz Mastrihta o pravosudju i unutrasnjim poslovima bile neuspesne uglavnom zbog nedostatka vodjstva, pa su odgovornost za ovu oblast prenele Komisiji. Ali vlade su takodje dale nadleznost za davanje ideja javne politike prenele novoj radnoj grupi – sekreterijatu Saveta. Tako je ovaj ugovor ojačao nadleznosti Parlamenta.

UGOVOR IZ NICE (potpisan 2001., a stupio na snagu 2003.god) imao je za cilj da reformise institucije EU i pripremi ih za pristupanje zemalja centralne, istočne i juzne Evrope. Politika odbrane je prvi put formalno ustanovljena kao nadleznost EU, kao integralni deo odredaba o Evropskoj bezbednosti i odbrambenoj politici. U ovoj oblasti je utvrdjivanje prioriteta, odlučivanje i sprovodjenje drzano daleko od Komisije.

UGOVOR O USTAVU ZA EVROPU (potpisan 2004.god ali jos uvek nije ratifikovan) formalizovao bi podelu nadleznosti izmedju drzava članica i EU kroz katalog nadleznosti. Takodje bi reformisao pravila odlučivanja unutar i izmedju institucija. Razvoj ovog ugovora je priča o selektivnom dodeljivanju političkih i administrativnih ovlascenja Komisiji od strane drzava članica.

Evropski savet: liderska pozicija u javnim politikama EU i otvoreni metod koordinacije

Glavni zadaci Evropskog saveta su da postavi smernice i ciljeve za Komisiju, nadgleda njen rad, dodeljuje joj kratkoročna zaduzenja, da izvrsava politike CFSP,JHA i EMU, i da ustanovi nadleznosti EU u novim javnim politikama.

Na vrhu političkog sistema EU su samiti šefova vlada EU. Ovi sastanci su formalno postali deo procesa odlučivanja tek 1975.godine kada je ustanovljen Evropski savet. Na njima se postizu konačni dogovori i kompromisi u vezi sa reformama ugovora. Takdoje, Savet će obezbediti Uniji neophodan podsticaj za razvoj i definisati opste političke smernice. On se sastaje najmanje 4 puta godisnje, na sredini i na kraju svakog predsedavanja Savetom – koje se rotira na svakih 6 meseci izmedju vlada drzava članica. Predlozeni ustav bi ovo sestomesečno rotiranje zamenio jednim predsedavajućim Evropskog saveta, sa obnovljivim dvoipogodisnjim mandatom. Savet zauzima centralnu ulogu političkog vodjstva jer usmerava rad, poziva Komisiju da razvija inicijative u pojedinačnim oblastima i nadgleda unutrasnje javne politike drzava članica.

Otvoreni metod koordinacije je poseban primer strateskog planiranja Evropskog saveta. Ovaj metod je formalno ustanovljen na Evropskom savetu u Lisabonu u martu 2000.god i podrazumeva kolektivno nadgledanje unutrasnjih javnih politika drzava članica. Medjusobna koordinacija unutrasnjih politika je bila glavni način odlučivanja drzava članica jos od Ugovora iz Rima, naročito u oblasti ekonomske politike. S druge strane, otvoreni metod koordinacije podrazumeva dogovaranje o osnovnim smernicama javnih politika od strane šefova vlada, predstavljanje i nadgledanje nacionalnih planova javnih politika i odredbe o upozoravanju drzava članica ukoliko Komisija previse odstupi od smernica. Na ovaj metod se gleda kao na raskid sa tradicionalnim EU metodom delegiranja Komisiji. Prema ovom metodu odlučivanje je centralizovano u Evropskom savetu, a pripremi rad obavljaju lične kancelarije predsednika vlada, sekreterijat Saveta i relevantna odeljenja Komisije. Takodje, smernice javne politike nisu obavezne, a geslo ovog metoda je konsenzus, utvrdjivanje okvira i fleksibilnost.

4

Nacionalna koordinacija javnih politika EU - stapanje i evropeizacija

Nacionalne administracije su nadlezne za koordinaciju kreiranja javnih politika EU i na evropskom i na unutrasnjem nivou. Na evropskom nivou, sluzbe drzava članica igraju centralnu ulogu u predzakonodavnim i postzakonodavnim fazama kreiranja javnih politika EU. Prilikom izrade nacrta predloga, nacionalni zvanicnici su članovi ekspertskih i konsultativnih komiteta koje ustanovljava Komisija. Nacionalni sluzbenici radnih grupa COREPER kontrolisu predloge Komisije. Nakon usvajanja akta, komitet komitologije nadgleda sprovodjenje akta.

Na unutrasnjem nivou, nacionalni sluzbenici imaju glavnu ulogu u sprovodjenju zakonodavstva EU. A svaka nacionalna administracija drugačije organizuje sprovodjenje zakonodavstva EU. Medjutim ovaj proces kreiranja i sprovodjenja javnih politika na oba nivoa, za nacionalne vlade stvara probleme u koordinaciji, jer im EU stalno postavlja zahteve. Ipak aktivnosti na bilo kom nivou sistema EU povezane su sa aktivnostima nacionalnih administracija – i one to ponekad upotrebljavaju u svoju korist.

Rastuća interakcija nacionalnih administracija prilikom svakodnevnog upravljanja sistemom vlasti EU, navela je Volfganga Velesa da razvije tezu o stapanju. Evropske integracije su vodile stapanju administrativnih ovlascenja evropskog i unutrasnjeg nivoa, kao i izmedju drzava članica. Ali ova teza o stapanju je takodje i teorija evorpskih integracija.

Ova konstantna interakcija javnih funkcionera iz drzava članica, zajedno sa pritiscima EU, navela je mnoge politikologe da ukazu na evropeizaciju nacionalnih praksi i načina kreiranja javne politike. Evropeizacija ovde znači priblizavanje ka zajedničkog javnoj politici. To je vodjenj prilagodjavanjem na zajednicke rezime, nametnute sa evropskog nivoa, koji moraju da favorizuju interese nekih učesnika i nekih praksi javne politike u odnosu na druge. Ali uprkos sve većim dokazima evropeizacija, ostaju značajne razlike u veličini efekata javne politike EU.

Vlade drzava članica i u Savetu i na nacionalnom nivou poseduju ključne izvrsne funkcije u EU. Dakle o EU se moze misliti kao o obliku izvrsnog federalizma u kojem vlade federalnih jedinica igraju dominantnu ulogu u političkom sistemu, po pitanju zakonodavstva na federalnom nivou, kao i prilikom koordinacije i sprovodjenja federalne politike na nizem nivou.

Izvrsna vlast Komisije

Komisija ima sledeće nadleznosti:

1. Predlaze ideje javnih politika za srednjoročni razvoj EU2. Predlaze zakonodavne akte i arbitrira u zakonodavnom procesu3. Predstavlja EU na bilateralnim i multilateralnim trgovinskim pregovorima4. Donosi pravila i uredbe u okviru političke konkurencije5. Upravlja budzetom EU6. Kontrolise sprovodjenje primarnih odredbi ugovora i sekundarnih zakonodavnih akata.

Da bi obavljala ove duznosti Komisija je organizovana slično nacionalnoj vladi, tako da obuhvata izvrsno jezgro (Kolegijum komesara) koje je usmereno na političke zadatke (prve 3 tačke), birokratiju (generalni direktorati) koja izradjuje nacrte zakonodavnih akata, obavlja administrativne poslove i neke regulatorne zadatne (tačke 2,4, 5 i 6), kao i mrezu kvaziautonomskih agencija koje obavljaju regulatorne i zadatke nadgledanja.

Kabinet – jezgro izvrsne vlasti EUKomesari EU čine Kolegijum komesara. Po Ugovoru iz Rima, iz svake velike drzave članice dolazi po 2 komesara, iz srednjih i malih po 1. Prema Ugovoru iz Nice iz svake drzave članice dolazi po 1 komesar iz svake drzave, ali velike drzave članice to prihvataju u zamenu za vise glasova u Savetu u zakonodavnom postupku. Kolegijum komesara se sastaje najmanje 1

5

nedeljno (sreda) a predsedava predsednik Komisije. Kad je moguće odlučuje se konsenzusom, ali svaki komesar moze zatraziti glasanje za koje je potrebna apsolutna većina. Ono se obavlja dizanjem ruke. Komesari su vezani principom kolektivne odgovornosti sto podrazumeva da neki komesar mora zauzeti stav većine kada deluje prema spoljnom svetu.

Funkcionisanje političkog vodjstva Komisije ima jos nekoliko sličnosti sa kabinetskom vladom:

1. Raspodela portfelja svakom komesaru. Najvazniji su dati potpredsednicima Komisije i onim koji su bili komesari u prethodnoj administraciji.

2. Predsednik Komisije je prvi medju jednakima i utvrdjuje celokupan program Komisije, priprema godisnji plan rada, utvrdjuje dnevni red, predsedava sastancima Kolegijuma i zaduzen je za Generalni sekreterijat koji nadgleda rad generalnih direktorata. On moze izvrsiti pritiksak na nacionalne vlade da one predloze vaznije i kompetentnije ličnosti. Takodje moze zatraziti od pojedinačnih komesara da podnesu ostavku.

3. Sistem kabineta komesara. Njih čine timovi odabranih političkih savetnika. On je preuzet iz francuskog sistema vlade. Kabineti imaju 4 glavne funkcije: da sluze kao političke antene i filteri za zahteve političkih partija i interesnih grupa, kao savetnici za javne politike, kao kontrolori rada generalnih direktorata i kao mehanizmi za koordinaciju i resavanje sporova medju komesarima.

S povećanjem obima aktivnosti Komisije, povećava se i obim posla kabineta.

Birokratija: sluzbenički sistem EU

Ispod kolegijuma komesara, hijerarhijski se nalazi birokratija EU, sastavljena od 36 generalnih direktora i drugih sluzbi. Generalni direktorati su u organizacionom smislu jednaki vladinim ministarstvima u nac.administracijama, i vrse niz istih f-ja: razvoj javnih politika, priprema zakonodavstva, raspodla prihoda, nagdledanje sprovodjenja zakonodavnih akata, savetovanje i pruzanje podrske političkom delu izvrsne vlasti.

Generalni direktorati (DG) su zaduzeni za iniciranje i upravljanje javnom politikom u nekoj oblasti, a njihove nadleznosti su uglavnom uskladjene sa nadleznostima komesara. Ali njihove nadleznosti su podeljene tako da su uze nego u većini nac.admin. Na primer, vise nadleznosti DG je sjedinjeno u jednom ministarstvu, pod vodjstvom jednog komesara– sto često dovodi do konkurentskih odnosa medju generalnim direktoratima pod istim komesarom. To je ublazeno činjenicom da DG ima odredjenu administrativnu kulturu.

Regulatorna tela: Kvango EU

Zajednička karakteristika izvrsne vlasti u predstavničkim sistemima je upotreba izvrsnih instrumenata za sprovodjenje zakonodavnih akata. Ovi instrumenti se ponekad nazivaju tercijarni jer slede posle konstitutivnih odredbi i zakonodavnih akata. Ovi izvrsni instrumenti su tradicionalna karakteristika ovog sistema iz dva razloga:

1. Izvrsna vlast ima ovlascenje da deluje kao surogat zakonodavac u onim oblastima gde zakonodavna vlast nema vremena ni mogućnosti da deluje.

2. Neke izvrsne agencije imaju mogućnost da spreće uključivanje parlamentarnih institucija u kreiranje pravila i uredbi. Često je u javnom interesu da ove agencije kreiraju javnu politiku- one mogu biti nezavisna regulatorna tela u oblasti konkurencije (npr nezavisne centralne banke). Delegiranje regulatornih javnih politika ovakvim kvaziautonomnim nevladinim organizacijama (kvango) je klasika u američkom sistemu ali je razvijena i u Evropi.

Komisija na neki način predstavlja ovakvu agenciju. Ona kreira pravila u oblastima konkurencije i drzavne pomoći i za regulisanje spajanja preduzeća. Ovim pitanjima upravlja DG za politiku konkurencije - kao evropska kancelarija za kartele funkcionise. Ipak kako bi se zastitila politika konkurencije od uticaja nacionalnih interesa i političkih ciljeva Komisije, mnogi zagovaraju uklanjanje DG za politiku konkurencije iz birokratije Komisije, kao i stvaranje zaista nezavisne agencije za to.

6

Kvango = kvaziautonomna nevladina organizacija!

Komisija nadgleda rad nezavisnih evropskih agencija. Nadleznosti agencija su sledeće:

1. Olaksavaju funkcionisanje jedinstvenog trzista tako sto pruzaju usluge odredjenim industrijskim sektorima.2. Kroz mrezu nacionalnih partnera prikupljaju i distribuiraju informacije u pojedinim oblastima javnih politika.3. Promovisu saradnju izmedju privrede i sindikata sa ciljem da se u pojedinim oblastima postignu kolektivni ugovori

na evropskom nivou.4. Izvrsavaju pojedine programe i zadatke za EU.

O Komisiji vlada tradicionalno shvatanje da je ona monolitna, nadnacionalna birokratija bez stvarne izvrsne vlasti i sa jednim ciljem: da promovise evropsku integraciju-

Komitologija – spona dvojne izvrsne vlasti EU

Prilikom sprovodjenja zakonodavnih akata EU Komisija nema potpunu slobodu u oblikovanju konačnih rezultata. Savet je kreirao slozen sistem komiteta. Takodje je utvrdio da je sistem komitologije podrio princip podele vlasti izmedju zakonodavne vlasti EU (Saveta i Komisije) i izvrsne sprovodeće vlasti (Komisije), dozvolivsi vladama drzava članica da kontrolisu izvrsne nadleznosti Komisije.

Po „Plamb-Delorovom sporazumu“ iz 1988.god, predsednici Komisije i Evropskog parlamenta su se dogovorili da će Komisija upućivati najveći br izvrsnih mera EP u isto vreme kad i komitetu komitologije. EP nije bio zadovoljan sprovodjenjem sporazuma i odbacio je jedno uputstvo, jer je Savet odbio da prommeni predlozenu proceduru komitologije u onu koja bi vise odgovarala Komisiji. Nakog ovog veta EP, Savet i Komisija su se dog Modus vivendi sa EP. Prema ovom dogovoru, Komisija će slati sve mere EP i informisati ga o odlukama koje se usvajaju u procesu komitologije, a Savet će sa duznom paznjom razmotriti stanoviste EP.

Jerg i Nejer tvrde da je komitologija jedinstven politički proces u kojem Komisija i nacionalni stručnjaci rade zajedno na resavanju pitanja javne politike na nehijerarhijski i promisljajući naćin, i gde tehnička priroda zakonodavnih akata EU i izvrsne aktivnosti zahtevaju visok stepen naučne stručnosti. Komitologija udaljava birokrate i stručnjake od nacionalnih okvira i promovise kolektivni identitet.

Demokratska kontrola izvrsne vlasti EU

Uloga političkog vodjstva je uobičajno legitimizovana izbornom utakmicom za političku funkciju i kontrolu postavljanja političkiih prioriteta. U predsedničkim sistemima, sef izvrsne vlasti se neposredno bira, dok je u parlamentarnim izvrsna vlast odgovorna parlamentarnoj većini. Administrativna uloga obično nije vezana za većine, sto omogućava sluzenje javnom interesu pre nego interesu neke pojedinačne političke koalicije. Odgovornost javnih sluzbenika i regulatornih tela se ostvaruje principom ministarske odgovornosti (gde su ministri odgovorni za aktivnosti javnih sluzbenika u njihovoj sluzbi) i putem prava javnosti na pristup dokumentima i informacijama.

Politička odgovornost: izbor i opoziv Komisije

Pri kolektivnom vrsenju političkog vodjstva (Savet), vlade drzava članica se mogu pozvati na legitimitet dobijen putem nacionalnih opstih izbora. Ali legitimitet Komisije je problematičan. Do 1994.god njen predsednik je biran kolektivnim

7

sporazumom izmedju sefova vlada u Evropskom savetu. To je vise ličilo na biranje sefa neke medjunarodne organizacije nego na izbor prvog medju jednakima u jednom političkom kabinetu. Ugovor iz Mastrihta je uveo novu proceduru (član 214), pri čemu je duzina mandata Komisije izjednačena sa duzinom mandata EP. EP će biti konsultovan o tome koga su vlade drzava članica nominovale za predsednika Komisije, a članovi Komisije će u celini biti predmet odobravanja EP.

Ugovorom iz Nice uvedeno je glasanje kvalifikovanom većinom u Evropskom savetu prilikom nominovanja predsednika i ostalnih članova Komisije. Od Ugovora iz Rima, parlament je imao pravo da opozove Komisiju u celini dvostrukom većino. Predlaganje opoziva je često predlagano ali nikad nije sprovedeno.

U postupku izbora predsednika Komisije, vlade drzava članica su ekvivalenti predsedničkom izbornom kolegijumu, nad kojim EP moze samo da upotrebi pravo veta. EP ne moze da predlaze sopstvenog kandidata. Komisiji, kad je postavljena, ne treba većina u EP da bi funkcionisala. Pravo na pokretanje opoziva Komisije je samo sigurnosni ventil koji se otpusta u slučaju ozbiljnog političkog ili administrativnog propusta Komisije. Ovakvo resenje je odraz napora vlada drzava članica da odrze svoj uticaj na to ko drzi izvrsnu vlast. EP je dodeljena ograničena uloga u postupku postavljanja Komisije.

Administrativna odgovornost – parlamentarna kontrola i transparentnost

Administrativni i regulatorni poslovi Komisije i Saveta su predmet parlamentarne kontrole na veoma sličan način kakav postoji na nacionalnom nivou. Predsednik Komisije predstavlja godisnji program rada Komisije pred EP. Komesari i sluzbenici u generalnim direktoratima redovno pruzaju razjasnjenja komitetima EP, a ti komiteti uvode proceduru postavljanja pitanja komesarima koji su nadlezni za oblasti koje komiteti nadgledaju. Predsedavajući Saveta predstavlja EP sestomesečni probram rada Saveta. Ministri iz vlade drzave članice koja trenutno drzi mesto predsedavajućeg, ČESTO se pojavljuju pred EP, a predsednik ECB i sefovi agencija EU se REDOVNO pojavljuju pred EP:

EP ima razvijen sistem postavljanja usmenih i pismenih pitanja Savetu i Komisiji. Ova pitanja omogućavaju EP da prikupe info, primoraju izvrsnu vlast da se formalno izjasni o nekim aktivnostima, odbrane interese svog biračnog tela i informisu Komisiju i Savet o nekim nepoznatim problemima. U EU ne postoji sistem ministarske odgovornosti. Komesari se često okrivljuju za nedoslednosti unutar DG koji su u njihovoj nadleznosti, ali ne postoji procedura kojom bi se komesr naterao da podnese ostavku.

Aktivnosti u Savetu kontrolisu njihovi nacionalni parlamenti- u kojima se obavlja poseban komitet za poslove EU, koji prima nacrte zakonodavnih predloga Komisije i trazi od funkcionera i ministara vlade da pruze razjanjenja i odgovore.

Objasnjenje organizacije izvrsne vlasti u EU

Kako se vrsi podela izvrsnih ovlasćenja izmedju Saveta i Komisije - stepen i vrste delegiranja Komisiji se nalaze u tački gde se potraznja vlada drzava članica za nezavisnom izvrsnom vlascu susreće sa ponudom političkog vodjstva (administracije i regulative Komisije).

Potraznja za izvrsnom vlascu EU – selektivno delegiranje

Kada se stvorilo jedinstveno trziste , nastalo je pitanje ko njime treba da upravlja? Ove zadatke, Savet je pretustio Komisiji iz nekoliko razloga: potreban im je bio neko da formulise zakonodavne ideje, potreban im je nezavisan agent da izvrsava i administrira zakonodavne akte, i prenosenje odredjenih funkcija predlaganja i sprovodjenja akata na nadnacionalnog agenta je olaksano činjenicom da su vlade prvenstveno zainteresovane da budu ponovo izbrane (pa ono sto ih ne zanima posebno, prepustaju komisiji).

8

Nadleznosti koje Savet prenosi Komisiji i stepen diskrecionih prava koja joj Savet dozvoljava prilikom izvrsenja akata, nisu uniformni za sve oblasti javne politike. Fabio Frankino daje dva ključna faktora pri delegiranja prava: nivo neslaganja stavova drzava člancia o javnoj politici i nivo stručnih informacija.

Vlade su menjala i pravila za usvajanje odluka imajući u vidu verovatno ponasanje Komisije prilikom sprovodjenja zakonodavnih akata. Upotreba kvalifikacione većine uvećava verovatnoću da će Savet biti u mogućnosti da usvoji novi zakonodavni akt da bi ponistio nepopularnu izvrsnu aktivnost Komisije. Prilikom upotrebe jednoglasnosti, ako bi samo jedna drzava članica glasala protiv sprečila bi donosenje novog zakonodavnog akta, i zato je u takvim slučajevima Komisija ta koja ima veći stepen diskrecionih prava.

Ponuda izvrsne vlasti u EU

Komisija je takodje selektivna u pogledu toga sta će dostaviti drzavama članicama. Komisija ima svoje preferencije po pitanju javne politike i ima potrebu da unapredjuje sopstvenu moć i organizacijski razvoj. Iako svaka birokratija zeli da uveća svoj budzet, Komisija je vise zainteresovana da prosiri svoja ovlasćenja i oblikuje svoju organizaciju. Ona nije usluzna agnecija, već je sastavljen a od regulatornih agencija, kontrolnih, transfernih i ugovornih. Ove agencije su zainteresovane za uvećanje svoje kontrole nad utvrdjivanjem pririteta javne politike, a njihovo osoblje za uvećanje svog ugleda.

Komisija je preduzetnik u javnim poslovima koji pod odredjenim uslovima moze postavljati priritete javne politike. To se desava kada postoji neujednačenost u informisanju, veliiki br različitih učesnika i kada njihove preferencije nisu precizno odredjene. Kada je Savet podeljen ili su mu očajnički potrebne nove info, Komisija je u stanju da oblikuje prioritete javne politike tako sto će manipulisati neujednačenostima izmedju drzava članci a i predstavljati nove idje javne politike.

Komisija je podlozna zarobljavanju od strane privatnih interesa. Neke interesne grupe su neminovno sposobnije od drugih da se organizuju kako bi uticale na Komisiju, a objekti javne politike i regulative EU imaju poseban interes da se tako organizuju. Privatne kompanije mogu ponuditi odredjene podsticaje osoblju Komisije. Komisija se oslanja na javne i privatne interesne gurpe da bi obezbedila info i stručnost, ali te grupe se mogu ponasati selektivno u izboru tipa info koje će dostaviti kreatorima javne politike.

Zakljčak – politika dvojne izvrsne vlasti

Vlade drzava članica su prenele nadleznosti Komisiji kako bi prevazisle nedostatke kolektivnog delovanja, smanjile transakcione troskove i obezbedile kredibilitet javne politkke. Ali bile su selektivno prilikom delegiranja nadleznosti. Ograničile su Komsiju na regulatorne poslove - politička konkurencija i poljoprivredna politika i na taj način očuvale kontrolu nad ključnim nadleznostima (reforma ugovora, kreiranje politike u pravosudju i unutrasnjim poslovima...)- vlade su putem sistema komitologije ograničile diskreciona prava Komisije i očuvale monopol nad nominovanjem predsednika Komisije i izborom komesara.

Komisija je razvila karakteristike nadnacionalne vlade. Kolegijum komesara sa kolektivnom odgovornoscu i predsednikom Komisije fukncionise slično kabinetskoj vladi. Generalni direktorati Komisije su kvaziministarstva, a Komisija se nalazi u srcu

9

nastajuće mreze evropskih regulatornih agencija. Komisija ima snazne interese i značajna političko-administrativna srestva za postizanje odredjenih pririteta nezavisno od vlada drzava članica..

Osnovna prednost ovog sistema je dvojni karakter izvrsne vlasti koji olaksava obimne rasprave i postizanje kompromisa. A dve slabosti su nedostatak sveukupnog političkog vodjstva i problem demorkatske odgovornosti ( nema jedinstvene izvsne vlasti koju bi evropska javnost mogla da obori).

Zakonodavna politika

- Eu ima klasični dvodomni zakonodavni sistem u kojem Savet predstavlja „države“, a Evropski parlament (EP) „građane“. U procesu donošenja propisa Savet ima jaču ulogu od EP. Ipak, u slučaju usvajanja propisa po proceduri „saodlučivanja“ EP i Savet zajednički usvajaju propis.

Teorije zakonodavnih koalicija i organizovanja u zakonodavnom porcesu

- Riker – teorija minimalne pobedničke koalicije

- Zakonodavci se trude da ostvare što veći uticaj u pobedničkoj koaliciji. Kao rezultat toga, malo je verovatno da će u koaliciju biti uključena grupa koja nije neophodna za ostvarivanje potrebne većine. Manje koalicionih partnera znači manje interesa koje treba zadovoljiti prilikom podele koristi koje proizlaze iz pripadnosti većini.

- što je partija bitnija za stvaranje koalicije (ključna partija), ona će imati više snage u unutarkoalicionom pregovaranju

- alternativno viđenje je da politički učesnici ne formiraju koalicije sa bilo kim. Laše je stvariti i očuvati koaliciju između učesnika koji imaju slične političke stavove.

- Akselrod – minimalno povezana pobednička koalicija među učesnicima koji su bliski na političkoj skali

- Dok je Rikerova teorija stvaranja koalicija u zakonodavnom procesu „politički neutralna“ tj. zanemaruje političke razlike među učesnicima, Akselrodova je „politički uslovljena“ i bazira se upravo na političkim sličnostima i razlikama.

- Mejhju (istraživao zakonodavno ponašanje u Kongresu SAD-a), usvojio je sličnu politički uslovljenu pretpostavku, on tvrdi da je prvenstveni cilj zakonodavca da bude ponovno izabran, a da bi to postigao mora da koristi svoje biračko telo (razmenjivanje glasova sa drugim učesnicima u procesu i stvaranje pobedničke koalicije). Ovakva razmena glasova često se još zove logrolling ili pork-barrel politika (rezultat je uvođenje nove politike i/ili povećanje budžetskih izdvajanja).

- teorijski problem sa pristupom je taj što je razmena glasova među zakonodavcima neminovno nestabilna. Ne postoji stabilna politička ravnoteža koju podržava zakonodavna većina u dve ili više politički dimenzija.

- tri generacije istraživanja zakonodavnog ponašanja i organizacije :

1. generacija : Riker i Mehju, usredsređena je na pobude inividualnih zakonodavaca i stvaranje koalicija u okruženju bez institucija

2. generacija : Šepsli, uvodi institucije kako bi objasnila stabilnost ishoda zakonodavnog procesa

3. generacija : Koks, Kribli, Cebelis i Huber, objašnjavaju poreklo institucija.10

- Zakonodavna pravila EU su značajno evoluirala otkako je Ugovor iz Rima definisao da će se zakonodavstvo donositi u interakciji Saveta vlada država članica, Komisije i EP. Ugovor nije predvideo jedinstvenu procedurukoja će regulisati njihov međusobni odnos, umesto toga, svakom članu je posebno definisana procedura koja će se koristiti. Svaki član propisuje koja procedura glasanja će biti korišćena u Savetu, jednoglasnost ili kvalifikovana većina (sistem ponderisanih glasova) i da li će Savet konsultovati EP.

- Pravo Saveta da donosi odluke kvalifikovanom većinom je tokom ’60 osporio predsednik Francuske Šarl De Gol, ne slažući se sa idejom da se odluke o velikom broju značajnih pitanja donose na taj način. Insistirao je na tome da svaka članica ima pravo veta na zakonodavstvo. 1965. godine je izazvao krizu povlačeći francuske predstavnike i EC – čuvena politika „prazne stolice“. Kriza je rešena u januaru 1966. godine tzv. Luksemburškim kompromisom, koji je ustanovio princip da Savet, ukoliko članica proglasi određeno pitanje za „vitalni nacionalni interes“, treba da učini napor kako bi se odluka jednoglasno usvojila.

- Svaka članica u slučaju da postane jasno da će biti nadglasana, jednostavno bi se pozvala na Luksemburški kompromis i zaustavila usvajanje odluke.

- Zakonodavni sistem EU se ipak do sredine ’90 razvio u sistem mnoo bliži tradicionalnom dvodomnom modelu. Prvi pomak u tom smeru je presuda Evropskog suda pravde (ECJ) iz 1980. godine tzv. ISOGLUKOSE presuda. Prvi direktni izbori za Evropski parlament su održani juna 1979. godine, između raspuštanja prethodnogsaziva i sazivanja prve sednice novog saziva EP, Savet je usvojio propis bez konsultovanja sa EP. U sovoj presudi, Sud je poništio propis na osnovu kršenja pravila procedure definisane Ugovorom, po kojoj je Savet morao da konsultuje EP i nije smeo da usvoji propis pre nego što mu je Evropski parlament mogao izložiti svoje mišljenje. Evropski sud pravde je istakao u presudi da su konsultacije sa Evropskim parlamentom osnovni činilac insitucionalnog balansa predviđenog ugovorom.

- moć EP je značajno porasla sa naredne tri izmene ugovora. Prvo, JEDINSTVENI EVROPSKI AKT (SEA 1986.) je uveo novu zakonodavnu proceduru – proceduru saradnje. Procedura je omogućila drugo čitanje propisa, nakon što Savet usvoji zajednički stav, i umanjila sposobnost Saveta da zanemari Amandmane EP stavljene nakon drugog čitanja. Drugo, Ugovor iz Mastrihta 1993. godine proširio je primenu procedure saglasnosti i uveo četvrtu zakonodavnu proceduru – proceduru saodlučivanja. Njome je uvedeno pravilo : ukoliko se SAVET i EP ne usaglase oko nekog propisa, biće stvoren komitet za pomirenje, koji će činiti podjednak broj predstavnika oba tela. Treće, Ugovor iz Amsterdama je reformisao i proširio proceduru saodlučivanja. Reforma je povećala moć EP u okviru procedure i proširila njenu primenu na skoro sve oblasti koje su ranije bile pokrivene procedurom saradnje. Procedura saodlučivanja ustanovljena Ugovorom iz Mastrihta često se naziva i „saodlučivanje I“, a reformisana procedura Ugovoro iz Amsterdama „saodlučivanje II“. Ugovorom iz Nice 2000. godine procedura saodlučivanja je proširena na još neke oblasti.

Zakonodavna politika Saveta

- Savet čine ministri država članica EU (poljoprivredni ministri čine Savet poljoprivrednih ministara, ministri finansija i ekonomije čine Savet ministara ekonomije i finansija - ekofin ...)

- Ministri u Savetu imaju istu f-ju kao i članovi bilo kog drugog parlamenta i kao takvi procenjuju potencijalne opštet koristi za celo društvo EU.

11

Određivanje prioriteta : predsedništvo, sektorski saveti i komiteti

- Savet je razvio nekoliko mehanizama kojima je unapređena koordinacija plana zakonodavnih aktivnosti tj. određivanja zakonodavnog dnevnog reda EU. Prvo, predsedavanje Savetom je od ’702 godina evluiralo u centralni koordinacioni mehanizam. Predsedništvo se rotira svakih 6 meseci među državama članicama prema utvrđenom rasporedu. Pravila procedure Saveta definišu i sledeće glavne zadatke predsedništva :

1. saziva sastanke Saveta i utvrđuje datum sastanka 7 meseci unapred

2. priprema okvirni dnevni red sastanka i naznačava o kojim tačkama dnevnog reda bilo koja članica ili Komisija žele da se glasa

3. predsedava sastancima Saveta i sastancima Komiteta stalnih predstavnika

4. predstavlja šestomesečni plan aktivnosti

5. potpisuje zapisnike i odluke sa sastnaka

6. predstavlja Savet u odnosima sa EP i Komisijom i Savet u odnosima sa svetom.

- predsedavajuća država ima značajnu kontrolu zakonodavnog dnevnog reda unutar Saveta. Svaka vlada preuzima predsedništvo sa specifičnom listom pitanja koja želi da budu usvojena. Ta pitanja čine centralni deo plana predsedništva i nalaziće se na dnevnom redu svih bitnih sednica Saveta

- generalno, članice se odnose prema predsedništvu kao prema mestu gde mogu da predstave sopstvene političke ciljeve. Rezultat toga je dodavanje pojedinačnih državnih interesa opštim interesima Saveta.

- postojanje sektorskih saveta znači da je dnevni red Saveta sve više specijalizovan. Do sredine ’80 godina sastanci Saveta za opšte poslove (ministri spoljnih poslova) i Poljoprivrednog saveta su činili više od polovine ukupnog broja sastanaka saveta. Ali, do sredine ’90 sa porastom značaja EkoFina-a, različitih saveta posvećenih uređenju jedinstvenog tržišta i pojave aktivnosti ministara aduženih za pravosuđe i unutrašnje poslove, broj sastanaka Saveta se smanjio više nego trostruko.

- u smislu organizacije zakonodavnog dnevnog reda EU, sektorski saveti su funkcionalni ekvivalent parlamentarnim odborima, gde je svaki odbor zadužen za određenu oblast, resor.

- da bi se obezbedio preliminarni dogovor o nekom propisu uspostaljena je mređa odbora Saveta, radnih grupa i sekretarijat Saveta. Komitet stalnih predstavnika COREPER predstavlja pokretačku snagu rada Saveta i mesto gde se donosi najveći broj odluka pre nego što predlog propisa stigne na dnevni red ministarskog sastanka. COREPER se sastaje svake nedelje na nivou ambasadora država članica pri EU (COREPER II) i njihovih zamenika (COREPER I). Stalni predstavnici članica pri EU donose odluke na oko 15-20 % pitanja, koje zatim prosleđuju Savetu kao „listu A“ tj. pitanja koja su već rešena, ali zahtevaju potvrdu ministara. Ovo omogućava Savetu da se usredsredi na preostalih 10-15% pitanja koja se nalaze na „listi B“, a koja nisu rešena na nižim nivoima.

Glasanje i koaliciona politika u Savetu

- postoje dva osnovna pravila glasanja u Savetu :

12

1. jednoglasnost, gde svaka država ima jedan glas i predlog ne može biti usvojen ako jedna ili više članica glasa protiv predloga

2. glasanje kvalifikovanom većinom, gde se broj glasova kojim ima svaka članica meri u odnosu na njenu veličinu i brojnost stanovništva, i zahteva se kvalifikovana većina da bi predlog bio usvojen (258 glasova od ukupnih 354, koliko će imati Savet EU sa 27 članova).

- ipak postoji neobičnost u pravilima o glasanju u Savetu u slučaju neprisustvovanja jedne države. Neprisustvo neće sprečiti usvajanje odluke saveta koja zahteva jednoglasnost. Nasuprot tome, kada se glasa kvalifikacionom većinom, neprisustvovanje glasanju jednako je glasanju protiv predloga, jer je uvek potrebno 258 glasova da bi se pedlog usvojio.

Zakonodavna politika EP

-EP nema određeno sedište (za razliku od Saveta). Najveći broj plenarnih sednica se održava u Strazburu, sedište Sekretarijata Parlamenta je u Luksemburgu, dok se najveći deo posla obavlja u Briselu (drži sve veći broj plenarnih sednica, sastaju se partijske grupe, održavaju sednice parlamentarnih odbora i nalaze kabineti članova Parlamenta, sekretarijati stranaka i odbora).

- institucionalno uređenje EU, podela zakonodavne i izvršne grane vlasti znači da EP više lični na Kongres USA nego na većinu nacionalnih parlamenata evropskih država. Komisiji nije potrebna konstantna podrška EP kako bi vršila upravljanje : izglasavanje nepoverenja Komisiji u sistemu EU više liči na postupak impičmenta – opopziva izvršne vlasti u predsedničkim sistemima, nego na uskraćivanje podrške vladi od strane parlamentarne većine u parlamentarnim sistemima.

Ponašanje članova EP : dilema – reizbor ili napredak i ostvarenje ciljeva

- od 1979. godine članovi EP se biraju opštim panevropskim izborima svakih 5 godina.

- postoje dva tipa ciljeva zbg kojih članovi EP žele da naprave karijeru u EP : jačanje pložaja, viši položaj u EP ili mesto presedavajućeg određenim komitetom, politički cilj, promovisanje odeoloških stavova ili interesa svog biračkog tela korišćenjem uticaja EP na zakonodavni proces. EU i/ili na izvršnu granu vlasti EU.

Definisanje prioriteta : rukovodstvo, partije i odbori

- Eropski parlament kao i većina nacionalnih parlamenata samostalno određuje svoju organizaciju i poslovnik o radu. Poslovnikom o radu EP određene su tri glavne nadležnosti koje omogućavaju kontrolisanje stvaranja dnevnog reda.

- prva instanca je rukovodstvo Parlamenta. Najviše f-je u EP s predsednik i 14 potpredsednika. Postoje i tri rukovodeća tela : Biro parlamenta (predsednik i potpredsednici), Konferencija predsednika (predsednik Evropskog parlamenta, lideri partija u EP i predsedavajući KOnferencije predsednika odbora EP) i konferencija predsedavajućih odbora EP. Biro se bavi internim, organizacionim i administrativnim stvarima. Konferencija za predsednika je forum gde se tradicionalno raspravlja o najvećem broju pitanja, a naročito u vezi sa odnosom EP prema Komisiji i Savetu, obično se sastaje jednom mesečno. Konferencija predsednika odbora koordinira planove aktivnosti odbora i rešava sporove o nadležnosti između odbora.

13

- druga instanca su partijske grupacije, ključni mehanizam organizovanja rasprava i formiranja koalicija u zakonodavnom procesu u EP. Da bi se formirala partijska grupacija potrebno je najmanje 1/5 država članica

- poslušnost poslanika prilikom glasanja se obezbeđuje sistemom opomena, gde su glasovi koji su suprotni partijskom stavi onačeni sa 1, 2 ili 3 opomene u zavisnosti od značaja koje pitanje o kojem se glasa ima za partijsku grupu. Najbrojnije partijske grupe : ENS-ED, PES, ALDE.

- treća instanca su odbori EP. U njima leži prava kontrola zakonodavnog procesa. Podela nadležnosti između odbora EP je zasnovana na potrebi za specijalizacijom u zakonodavnom procesu. Na početku i sredini svakog mandata vrši se preraspodela mesta predsedavajućih odbora, gde se podela mesta vrši po proporcionalnom principu, u zavisnosti od broja mesta u EP (koristeći D’Ontov sistem, koje je proporcionalan daje se prednost većim partijama). Mesta koje svaka partija dobije, dele se interno nakon unutarpartijskih pregovora i ceo paket se predstavlja Evropskom parlamentu. (Strana 104.)

Lisabonski ugovor

Institucionalni sistem EU pre i posle Lisabona

- Lisabonski ugovor je u red glavnih organa (Komisija, Evropski parlament i Savet) uveo Evropski centralnu banku i Evropski savet. Značajni su i pomaci u njihovim odnosima putem noviteta u samim odnosima. Tri su noviteta bitna :

1. struktuiranje i pozicioniranje Evropskog Saveta unutar isnsitucionalnog sistema EU

2. Transformacija EP u zakonodavni organ po pravilu ( a ne kao izuzetak)

3. Strukturiranje pravosudne f-je u višestepeni sistem pravosudne kontrole (koji treba da omogući pronalaženje ravnoteže između načela efikasnosti i načela jednoobraznosti i koherentnosti i primeni prava EU)

Nastanak i razvoj jedinstvenog institucionalnog sistema EU

- Proces institucionalizacije evropskih integracija počinje ranih ’50 godina sa formiranje Evropske zajednice za ugalj i čelik (EZUČ). EZUČ je raspolagala organom koji su činili državljani država članica. U svom radu su se rukovodili isključivo ciljevima EZUČ. Visoka vlast bila je ovlašćena da donosi odluke koje su obavezivale i države članice i individualne subjekte . Isto ovlašćenje uživao je i SAvet, organ u kome su države bile predstavljene i to na ministarskom nivou. Obavezujuće odluke Savet je donosio sledeći načelo suverene jednakosti (1 država – 1 glas) i načelo ponderisanja glasova (po kome države raspolažu unapred određenom i različitom glasačkom snagom). Svi sporovi iz domena organizacije rešavani su pred sudom pravde EZUČ, čija je nadležnost bila obavezna, a presude obavezujuće i konačne.

- Kasnije formirane Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atomsku energiju (Euroatom) preuzeće ovaj model organizovanja. Na samom početku njihovog rada 1958., tri evropske zajednice (EZUČ, EEZ i Euroatom) delom

14

će formirati jedinstveni institucionalni sistem. Nadležnosti Parlamenta (Skupštine) i Suda pravde obuhvatiće oblast delovanja sve tri zajednice. Zajednička komisija i Savet formiraće se kasnije 1967., kada na snagu stupa Ugovor o objedninjavanju određenih institucija.

- Širenje člansva EZ : države osnivači ( Belgija, Fransuska, Holandija, Italija, Luksemburg i Savezna Republika Nemačka) + Danska, Irska i Velika Britanija + Grčka + Portugal i Španija + Austrija, Finska, Švedska + ...

- Širenje materijalnog domena evropskih integracija : komunitarni model svoju kulminaciju doseže potpisivanjem Jedinstvenog evropskog akta (JEA) 1987. godine. Institucionalna saradnja država članica u oblastima spoljne politike, saradnje u građanskim i krivičnim stvarima nije više mogla da prati taj mode. Stoga države članice kreiraju međudržavni model saradnje – Evropsku uniju.

- Sa nastajanjem EU, postojeće Zajednice su sačuvale svoj pravni subjektivitet zasnovan na posebnim osnivačkim ugovorima. Prema ugovoru o formiranju EU (Ugovor iz Mastrihta) EU su činila dva, tj. tri segmenta :

1. Evropske zajednice (EZ + Euroatom; EZUČ je prestala da postoji 2002. a njena ovlašćenja preneta su na evropsku zajednicu)

2. dve oblasti saradnje :

a) zajednička spoljna politika i bezbednost (drugi stub EU)

b) policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima (treći stub EU)

Institucionalni sistem EU pre Lisabona

- Prema slovu Ugovora o EU (kako je izmenjen i dopunjen Ugovorom iz Nice), jedinstveni institucionalni mehanizam činili su EVROPSKI PARLAMENT, KOMISIJA, SAVET, RAČINUNOVODSVENI SUD, SUD PRAVDE i EVROPSKI SAVET.

EVROPSKI PARLAMENT :

- danas ga čine predstavnici naroda okupljenih u Uniji, koji se od 1979. biraju na opštim i neposretnim izborima svake pete godine. Do usvajanja Ugovora iz Lisabona u njemu je sedelo 763 poslanika, broj parlamentaraca po državama se kretao po državama od 99 do 5. Članovi EP nisu predstanici svojih država, nego se oni u parlamentu grupišu po svojim političkim opredeljenjima, a ne prema nacionalnoj pripadnosti. Članovima EP nije dozboljeno da istovremeno budu poslanici u svojim nac. parlamentima.

- EP imaju privilegije i imunitete, u koje spadaju sloboda kretanja do i od mesta zasednja i imunitet u odnosu na izraženo mišljenja ili dati glas. U svojoj državi uživaju iste imunitet kao i poslanici nac parlamenta, a na teritoriji drugih država

15

članica imunitet od hapšenja i gonjenja tokom parlamentarnih zasedanja. Poslaničke imunitete im može oduzeti samo Parlament u slučaju da su izvršili teško krivično delo.

- Nadležnost EP obuhvata učešće u usvajanju obavezujućih akata, budžetska ovlašćenja i politički nadzor nad drugim institucijama. EP se ne pojavljuje samostalno, već vek sa Savetom i to u ograničenom broju slučajeva. Budžetska ovlašćenja EP : odlučivanje o neobaveznim troškovima, pravu EP da u celosti odbije predlog budžeta odobravanje izvršenja budžeta. Funkciju političkog nadzora nad ostalim institucija EP ostvaruje kroz primanje i razmatranje njihovih izveštaja, postavljanja pitanja, obrazovanje anketnih odbora, primanje peticija i imenovanja ombudsmana.

KOMISIJA :

- čine je članovi komisije (komesari) ali i brojna administracija podeljena na generalne direktore, direktorate i druge službe. Komesari moraju biti državljani država članica. Biraju se na osnovu opšte sposobnosti za obavljanje ove f-je i nesumljive nezavisnosti. Mandat im traje 5. godina i može se obnoviti. Svoje dužnosti izvršavaju potpuno nezavisno i isključivo u opštem interesu Unije.

- nezavisnost članova Komisije u odnosu na države članiceobezbeđue i NAČELO NEOPOZIVOSTI . Razrešenje komisije je u isključivo nadležnosti Unije. Pravo da pokrenu ovaj postupak imaju Savet i Komisija. On se vodi pred Sudom pravde.

- članosvi komisije imaju čitav niz imuniteta i privilegija. Odluku o oduzimanju imuniteta može da donese samo Komisija ako to nije protivno interesima Unije.

- Komisija se pojavljuje kao organ odlučivanja samo izuzetno, najčešće kada je na to ovlasti Savet. Pa i tada se osnivju pomoćna tela komiteti koji prate i kontrolišu Komisiju u procesu donoošenja odluka – KOMITOLOGIJA

- najznačajnija uloga Komisije je njena uloga ovlačćenog predlagača odluka. Uglavnom je samo ona ovlašćena da predloži usvajanje obavezujućih odluka u okviru Evropskih zajednica. Komisija takođe ima i nadzornu ulogu koja se sastoji u obezbeđivanju primene prava EU, stara se od izvršenju odredaba ugovora i drugih mera usvojenih u skladu sa tim odredbama (tu spadaju odluke Saveta, Saveta i Parlamenta zajedno i presude Suda pravde) – komisija kao „savest“ Unije ili „čuvar“ njenogp ravnog poretka. KOmisija ima izvršnu f-ju i f-ju koordinatora, poverena joj je spoljnopolitička nadležnost u procesu zaključenja ugovora (u kojima je ovlašćeni pregovarač), upravljanje finansijama Unije, izvršenje budžeta i upravljanje strukturnim i drugim fondovima.

SAVET :

- od samog početka su ga činili predstavnici država članica na ministarskom nivou, ovlašćeni da preuzmu obaveze u ime svojih Vlada u oblastima koje se nalaze u njihovoj nadležnosti. Sastav u kome radi Savetzavisi od pitanja koja su na dnevnom redu. Osim ovih sektorskih (funkcionalnih i tehničkih) Saveta, postoji i opšti (Generalni) savet sastavljen od ministara inostranih poslova i njemu je povereno razmatranje pitanja od opšteg značaja + obavljanje koordinacije rada sektorskih saveta.

- Važnu ulogu u radu SAveta uvek je igrao Komitet stalnih predstavnika država članica COREPER, koji je razmatrao sva pitanja koja će doći pred savet. Ukoliko se u COREPERu postigne saglasnost o nekom pitanju, to se pitanje svrstava u prvi deo dnevnog reda Saveta (A tačke) i o njemu se odlučuje bez rasprave. U drugom delu dnevnog reda (B tačke) nalaze se pitanja o kojima COREPER nije postiga saglasnost i o njima se vodi rasprava u savetu.

16

- Savet je glavni zakonodavac; osnovni zadatak je da donosi odluke koje obavezuju države članice, institucije Unije, fizička i pravna lica. To nekad čini sam, a nekad u postupku saodlučivanja sa Parlamentom. Osim zakonodavne, Savetu je poverena i izvršna f-ja kao i f-ja usklađivanja ekonomskih politika država članica međusobno i u odnosu na zajedničku ekonomsku politiku. Posebna ovlašćenja ima u budžetskoj oblasti, oblasti spoljnih odnosa Unije i nekih organizacionih pitanja. Savet ima pravo da utvrđuje predlog budžeta Unije i odlučuje o obaveznim tropkovima, zaključije međunarodne ugovore sa trećim državama i međunarodnim organizacijama, pravo predstavljanja Unije na međunarodnom planu. U nadležnost Saveeta psadaju i odluke o konstituisanju, sastavu i radu drugih glavnih org. EU.

- savet je glani odlučilac u okviru EU. Postupak odlučivanja u Savetu rukovode dva principa : princip poštovanja suverene jednakosti država članica i princip odmeravanja glasova (princip ponderacije).

EVROPSKI SAVET :

- najmlađa institucija EU. Okupljala je najpre neformalno a od usvajanja Jedinstvenog evropskog akta i formalno šefove država članica ili vlada, zajdno sa predsednikom KOmisije. U radi im pomažu ministri inostranih poslova i jedan potpredsednik komisije. Oni utvrđuju načela , smernice i pravce daljih aktivnosti EU. Da bi njihovi okvirni pol akti bili obavezujući, mora ih usvojiti Savet.

- Ima ovlašćenje da daje impuls evropskim integracijama, odlučuje o širenju integrativnih tokova u materijalnom, geografskom i temporalnom smislu. Vrši političko usmeravanja, koordinira rad drugih glavnih organa. Funkcioniše kao organ u kome se razrešavaju politički sporovi država članica i EU. Deluje kao vrhovni politički arbitar u odnosima između država članica, država članica i organa Unije i institucija unije međusobno.

SUD PRAVDE :

- uloga vrhovnog garanta poštovanja komunitarnog, a potom i prava EU.

- sud se suočavao sa značajnim izazovima (lavina izazova ’70 godina). Rešenje je potraženo u formiranju novog pravosudnog organa koji će delovati kao prethodna, neka niža instanca Prvostepenog suda. Njega će na bazi odredava JEA formirati Savet ministara 1988. godine. Ali se to neće pokazati kao adekvatna mera za rešavanje problema efikasnosti pravosuđa EU. Savet ministara je 2. novembra 2004. doneo odluku o formiranju Tribunala za službeničke sporove (započeo sa radom 2005. a prvu presudu doneo 26.4.2006.)

- u sastav Suda ulazi po jedan sudija iz svake države članice i 8 prvobranilaca koji uživaju isti status kao sudije.

- institucija opšteg pravobranioca dužnost da postupajući neposredno i nepristrasno, javno prestavi obraložene završne predloge i predmetima koji, u skladu sa Statutom suda pravde, zahtevaju njegovo učešće. Predlog nema obavezujuće dejstvo za Sud ali uživa veliki pravni autoritet. Svoje mišljenje pravobranilac iznosi nakon okončanog usmenog saslušanja a pre izricanja presude.

- iznosi predlog o predmetima koji u skladu sa statutom zahtevaju njegovo učešće.

- Svaka članica ima pravo da imenuje jednog sudiju. Običaj je da 5 većih država imenuju po jednog pravobranioca, dok ostale države imenuju preostala tri, koji se smenjuju po utvrđenm redosledu. Mandat je 6 godina i mogu biti ponovo birani.

17

- Pravobranioci dužni da u svom radu ne zastupaju ni Uniju ni njene članice, istupaju isključivo u opštem interesu i deluju odvojeno i nezavisno od sudija. Ne mogu biti smenjeni u toku trajanja mandata. Do prestanka fje može doći samo na osnovu jednoglasne odluke ostalih kolega da lice u pitanju više ne ispunjava potrebne uslove ili ne izvršava obaveze koji proističu iz službe.

Sudije i pravobranioci u toku mandata ne smeju obavljati političke i administrativne fje, niti se baviti plaćenim ili neplaćenim poslom. Za radnje u toku mandata i po njegovom prestanku, sudije i pravobranioci ućivaju imunitet (može im se oduzeti samo odlukom koja je doneta na plenarnoj sednici suda).

Institucionalni sistem EU posle Lisabona

Jedna od najznačajnijih izmena koje donosi Ugovor iz Lisabona jeste izmena strukture EU. Stupanjem na Ugovora na snagu, nestala je čuvena struktura stubova. EZ je prestala da postoji kao nezavisan pravni entitet, a zamenila ju je EU, kao jedinstveni pravni subjekt.

- Euroatom je zadržao pravni subjektivitet i ostao izvan EU, dok su nekadašnji drugi i treći stub inkorporirani u šire oblasti unutar EU. ZSBP je postala deo Spoljnjeg delovanja EU, dok je PJC uzglobljena u Prostor slobode, bezbednosti i pravde.

- Ugovor iz Lisabnona izmenio je i kostur institucionalnog sistema EU; pored Evropskog parlamenta, Saveta, Evropske komisije, Suda pravde i Računovodstvenog suda, status glavnog organa priznat je i Evropskom savetu i Evropskoj centralnoj banci.

EVROPSKI PARLAMENT :

- nastavlja se ranije započeti trend jačanja uloge i značaja Evropskog parlamenta u odnosu na Savet, Komisiju i Evropski savet.

- najznačajnija novina jeste proširenje njegovih ovlašćenja u zakonodavnoj i budžetskoj oblasti. Ugovor predviđa da EP zajedno sa Savetom vrši zakonodavne i budžetske f-je. Parlament vrši i političku kontrolu i daje mišljenja u skladu sa uslovima predviđenim Ugovorom. Sušinski pomak za EP u zakonodavnoj oblasti učinjen je inaugrisanjem dotadašnjeg postupka saodlučivanja u redovni zakonodavni postupak. Time je zajedničko usvajanje regulativa (odredbi), direktiva i odluka od strane Parlamenta i Saveta, a na predlog Komisije, učinjeno pravilom u procesu usvajanja obaveujućih akata.

- Lisabonski ugovor je ojačao ulogu EP i time što je proširio domen primene tzv. redovnog zakonodavnog postupka na nove oblasti. Među njima se nalaze pitanja koja su spadala kako u domen EZ tako i u domen PJC : zajdenička poljoprivredna politika, tržišna pitanja, pogranična kontrola, azil, imigracija...

(Lisabon dopušta suspendovanje redovnog zakonskog postupka kada je reč o predlogu akata kojima se uspostavljaju minimalna pravila za određivanje krivičnih dela i sankcija za posebno teške vrste kriminala prekograničnog karaktera).

18

- Novine u budžetu – ukida se podela na obavezne i neobavezne troškove.Celokupni godišnji budžet usvajaju zajedno Parlament i Savet.

- Pozicija EP osnažena je u odnosu na Evropski savet. Lisabon predviđa da Parlament bira predsednika Komisije, izjašnjava se za ili protiv kandidata koga predlaže Evropski savet.

- Maksimalni broj poslanika u Parlamentu je 750 plus predsednik EP. Pritom, Ugovorom nije izvršena raspodela poslaničkih mesta između država članica, niti je ostavljena sloboda EP da to sam učini. Ugovor propisuje kriterijume na osnovu kojih će Evropski savet jednoglasno, na inicijativu i uz saglasnost Parlamenta, svojom odlukom raspodeliti mesta. Prvi kriterijum je da minimalan broj poslanika koje može imati država članica iznosi 6, a maksimalan 96 poslanika. Drugi kriterijum je načelo diresivne proporcionalnosti, koje ide na uštrb zemalja sa većim brojem stanovnika, tako će poslanici EP koji dolaze iz države sa brojnijom populacijom predstavljati znatno veći broj građana (birača).

EVROPSKI SAVET :

- formalno je svrstan u red organa i strukturalno osnažen da bi vršio poverene f-je. Spada u red institucija koje usvajaju obavezujuće odluke.

- Ugovor iz Lisabona ustanovljava funkciju predsednika ES (umesto dosadašnjeg predsedavajućeg koji se po sistemu rotacije menja na svakih 6 meseci, sa promenom države koja predsedava Savetom).

- predsednika iz reda svojih članova bira Evropski savet na period od 2.5 godine, uz mogućnost ponovnog izbora. Izbor se vrši kvalifikovanom većinom glasova država članica. Ova dužnost je nespojiva sa bilo kojom nacionalnom funkcijom (čime se iz kruga potencijalnih kandidata za ovu f-ju eliminišu aktuelni šefovi država i vlada, koji su inače članovi ES).

- Evrospki savet čine šefovi država ili vlada zemalja članica, predsednik Komisije i novoustaljeni predsednik ovog organa.

- Ovlašćenja predsednika : predsedavanje Evropskim savetom i rukovođenje njegovim radom, priprema sastanka i obezbeđenje kontinuiteta rada, podsticanje kohezije i konsenzusa u Evropskom savetu, podnošenje izveštaja EP posle svakog zasedanja i predstavljanje Unije u oblasti ZSBP.

- novina : učešće Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i bezbedonosnu politiku na sastancima ovog organa (postavlja ga i razrešava Evropski savet, uz saglasnost predsednika Komisije, budući da je on istovremeno i član Komisije – tj. njen potpredsednik).

- prema ugovoru ES se sastaje dva puta svakih šest meseci na saziv njegovog predsednika.

- Evropskom savetu je povereno ovlašćenje da sam donosi obavezujuća akta (po prvi put dato ovlašćenje, propisano Lisabonskim ugovorom). Dato je samo jedno ograničenje koje se odnosi na prirodu akta – ne mogu biti zakonodavnog karaktera (ali su obavezujuće u celini i neposredno za onoga kome su upućene).

- Evropski savet ovlašćen da svojom voljom izabere prvog predsednika kao i Visokog predstavnika Unije za spoljne odnose i bezbedonosnu politiku. ES je povereno da odlučuje o formacijama u kojima će se sastajati i donositi zakonodavna akta ministri država članica okupljenih u Savetu.

- važna novina jeste pravo ES da menja Ugovorom propisan zakonodavni postupak, i način odlučivanja u Savetu (formalne izmene njegovih odredaba tzv. pasarela).

19

ES može doneti odluku o prelasku sa jednoglasnosti u Savetu na odlučivanje kvalifikacionom većinom (iz toga se izuzimaju odluke koje imaju vojne posledice ili spadaju u oblast odbrane).

SAVET

- Po prvi put, Ugovor propisuje dve obavezne formacije. To su Savet za opšte poslove i Savet za spoljne poslove.

- Savet za opšte poslove (Generalni savet) obezbeđuje usklašenost u radu različitih formacija, njegov je zadatak da priprema i obezbeđuje poodršku sastancima Evropskog saveta, zajedno sa predsednikom Evropskog saveta i Komisijom.

- Savet za spoljne poslove u koji, pored ministara inostranih poslova država članica, ulazi Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbedonosnu politiku. Ovaj savet je nadležan da razrađuje spoljnu aktivnost Unije na osnovu strateških smernica koje utvrđuje Evropski savet i da obezbeđuje doslednost međunarodne aktivnosti Unije. Predsedavanje Savetom za spoljne poslove povereno je Visokom predstavniku Unije za spoljne poslove i bezbedonosnu politiku. Ostalim formacijama Saveta predsedavaju ministri država članica na osnovu sistema jednake rotacije.

- stratešku novinu predstavlja napuštanje sistema glasova tj. ponderisanog glasanja (koji je primenjivan u ovom organu punih 5 decenija). Umesto toga, kod odlučivanja kvalifikacionom većinom uvedeno je načelo jedna država – jedan glas.

- kod odlučivanja kvalifikacionom većinom uvodi se mogućnost primene tzv. KOMPROMISA IZ JONINE. Kada Savet donosi pravni akt na osnovu predloga Komisije, kvalifikaciona većina podrazumeva 55% članova Saveta koji obuhvataju najmanje 15 država članica, pod uslovom da one predstavljaju 65% stanovništva Unije. Ovaj režim se naziva sistem „dvostruke većine“ budući da se zasniva na dva kriterijuma : broju država članica i procentu stanovništva.

- kada Savet odlučuje bez predloga Komisije ili Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i bezb. Politiku, kvalifikovanu većinu (supervećinu) čini 72% članova Saveta koji predstavljaju države u kojima živi najmanje 65% stanovništva Unije.

- Lisabonski ugovor na scenu vraća „Jonina kompromis“, ukinut Ugovorom iz Nice, koji se primenjuje u slučaju kada manji broj država od onih koji čine blokirajuću manjinu najavi protivljenje odlučivanju kvalifikacionom većinom. Savet treba da uradi sve da bi došao do kompromisnog rešenja. Postupak na osnovu ovog kompromisa (do 31.3.2014.) može da pokrene grupa članova Saveta koja u okviru propisane blokirajuće manjine predstavlja najmanje ¾ stanovništva ili ¾ broja država članica.

- Ugovor povećava i broj pitanja o koima će se odlike u Senatu donositi kvalifikacionom većinom (sistem se primenjuje u 40-ak slučajeva, koji spadaju u poljoprivredu, ribarstvo, energetiku, turizam...)

- Ugovorom je nastavljen ranije započeti trend da se smanji broj pravnih akata koje Savet donosi jednoglasno. Jednoglasnost je zadržana za neka najbitnija pitanja o kojima ovaj organ odlučuje (uglavnom vezana za oblast ZSPPB).

- Lisabonski ugovor predviđa da sednice Saveta moraju da budu javne kada se na njima raspravlja i glasa o predlogu zakonodavnog akta.

EVROPSKA KOMISIJA :

20

- Unete su promene u pogledu sastava, uslova za imenovanje i postupka izbora njenih članova kao i kandidovanja i ovlašćenja predsednika Komisije. Novinu predstavlja pozicioniranje Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i bezbedonosnu politiku. Prošireno je i delimično izmenjeno pravo inicijative u zakonodavnom postupku.

- Sastav : broj članova Komisije bi do kraja oktobra 2014. trebao da bude jednak ukupnom broju država članica. Posle toga broj članova će biti 2/3 od broja država članica, osim ako ES jednoglasno ne odluči da izmeni takav sastav. Tada će svaka država članica imati svog državljanina na poziciji komesara tokom 2 od 3 petogodišnja perioda. Članovi Komisije biraće se na osnovu sistema jednake rotacije koji treba da na zadovoljavajući način izrazi demografske i geografske karakteristike država članica.

- Novi uslov za imenovoanje : uvedena je evropska angažovanost člana Komisije. Postavljanje članova Komisje će vršiti Evropski savet kvalifikacionom većinom. Evropski savet je takođe Ugovorom ovlašćen da EP predloži predsednika. On to čini kvalifikovanom većinom posle obavljenih konsultacija, vodeći računa o rezultatima parlamentarnih izbora (ukoliko kandidat ne dobije većinu u Parlamentu, ES je dužan da u roku od mesec dana predloži novog kandidata).

- Predsednik komisije je dobio ovlašćenje da imenuje potpredsednike Komisje i diskreciono pravo da zatraži ostavku člana Komisije.

* Uvođenje f-je Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i bezbedonosnu politiku treba da prevaziđe postojeći dualizam između sadašnjeg Visokog predstavnika EU za spoljnu politiku i politiku bezbednosti i člana Komisije zaduženog za spoljne poslove. On je istovremeno član i Komisije i Saveta.

- U Komisiji, Visoki predsednik ima f-ju potpredsednika koji je zadužen da obezbedi koheziju spoljnih aktivnosti Unije. U njegovu nadležnost spada oblast spoljnih odnosa Komisije i usklađivanje drugih aspekata spoljnih aktivnosti EU.

- mora da poštuje načelo kolegijalnosti u radu Komisije, da osigura podršlu ostalih komesara pre nego što preduzme inicijativu ili akciju. Visoki predstavnik predsedava sednicama Saveta za spoljne poslove, vodi zajedničku spoljnu i bezbedonosnu politiku i Zajedničku politiku bezbednosti i odbrane.

- Ugovorom iz Lisabona uvodi se Evropska služba za spoljne poslove, ona je na raspolaganju Visokom predstavniku, a čine je službenici odgovarajućih odeljenja Generalnih sekretarijata Saveta i Komisije, kao i osoblje nacionalnih diplomatskih službi država članica.

- Komisija se pojavljuje kao isključivi predlagač u redovnom zakonodavnom postupku, pošto se regulative, direktive i odluke mogu usvojiti samo na njen predlog. U slučajevima koji su predviđeni Ugovorom, zakonski akti mogu se doneti na inicijativnu grupe država članica ili EP (na preporuku Evropske centralne banke) ili na zahtev Suda pravde ili Evropske investicione banke.

- U oblasti ZSBP nadležnost inicijative podeljna je između država članica i Visokog predstavnika. Tom prilikom Visoki predstavnik predloge može podnostiti samostalno ili uz podršku i zajedno sa Komisijom.

- pravo zakonske inicijative imaju paraleleno Komisija i države članice (države to pravo ne mogu koristiti pojedinačno, već je potrebno da predlog zakonskog akta podnese grupa sastavljena od najmanje jedne četvrtine ukupnog broja država članica).

21

SUD PRAVDE EVROPSKE UNIJE :

- Novine : odnose se na naziv i sastav pravodusnih organa, broj opštih pravobranilaca i postupak imenovanja sudija i pravobranilaca.

- preimenovanje sadašnjeg Suda pravde u Sud pravde EU, jer samo sud pravde EU ima status institucije EU. U njegov sastav ulaze, kao posebni pravosudni organi Sud pravde, Opšti sud (ili Sud opšre nadležnosti) i specijalizovani sudovi.

- Sud pravde čine po jedan sudija iz svake države članice. Pomoć u radu mu pružaju 8 opštih pravobranilaca (trebalo bi da se poveća na 11). Do sada je bio običaj da 5 najvćih država članica (Nemačka, Italija,Španija, Francuska i GB) imenuju po jednog, dok ostale članice imenuju po tri pravobranioca, koji se smenjuju po utvrđenom redosledu. Deklaracijom uz Lisabonski ugovor predviđena je mogućnost da Poljska kao 6 država dobije stalno mesto opšteg pravobranioca (broj rotirajućih bi se povećao sa 3 na 5).

- Druga novina : Statut Suda pravde EU predviđa mogućnost imenovanja pomoćnika izvestioca. Njihov zadatak je da učestvuju u pripremnom istraživanju u slučajevima koji se nalaze pred Sudom i da sarađuju sa sudijom izvestiocem.

- pomoćnici izvestioca biraju se iz reda lica čija je nezavisnost izvan svake sumnje i koji poseduju sve neophodne pravničke kvalifikacije. Imenuje ih Savet odlukom koju donosi prostom većinom.

- Opšti sud je sastavljen od najmanje po jednog sudije iz svake države članice. Ovaj sud je u stvari preimenovani Prvostepeni sud.

- Specijalizovani sudovi treba da zamene sadašnje sudske panele. Nadležnost im je da postupaju u prvom stepenu u određenim oblastima. Osnivaju se regulativom (uredbom) koju donosi Savet i EP po redovnom zak postupku. Predlog za osnivanje specijalizovanih sudova može da uputi Komisija, posle konsultovanja Suda pravde, ili sam Sud pravde, posle konsultovanja Komisije.

- o postupku imenovanja sudija i opštih pravobranilaca Lisabonski ugovor predviđa osnivanje posebnog komiteta ili panela. Sastavljen je od 7 članova, izabranih iz redova ranijih sudija Suda pravde i Opšteg suda, nacionalnih vrhovnih sudova i pravnika opšte priznate stručnosti, od kojih će jednog predložiti EP. Komitete odlučuje na predlog predsednika Suda pravde.

Postignuća i izazovi Lisabona

- značajan pomak je nesumnjivo pojednostavljenje strukture same EU i definitivno razrešenje pitanja njenog pravnog statusa i pravnog karaktera.

22

- Lisabonski ugovor nije doneo temeljnu reformu ovog sistema. Nesumnjivo dograđen uvođenjem Evropske centralne banke i Evropskogg saveta u red glavnih organa, kao i uvođenje f-je Visokog predstavnika za spoljnu politiku EU, on i dalje počiva na akterima:

Komisiji, Evropskom parlamentu i Savetu.

Ipak, značajni pomaci učinjeni su putem noviteta koji obogaćuju njihove uzajamne odnose. Tri su posebno bitna :

1. struktuiranje i pozicioniranje ES unutar institucionalnog sistema EU

2. transformacija EP u zakonodavni organ po pravilu, a ne kao izuzetak

3. strukturiranje pravosudne f-je u višestepeni sistem pravosudne kontrile koji treba da omogući ponalaženje ravnoteže između načela efikasnosti i načela jednoobraznosti i koherentnosti u tumačenju i primeni prava EU

Promene u zakonodavnoj proceduri u oblasti bivše Evropske zajednice

- Ugovor iz Lisabona, koji je stupio na snagu 1. decembra 2009. obuhvata izmene u Ugovoru o osnvanju EU (UEU) i Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice (UEZ), koji se sada naziva Ugovor o funkcionisanju EU (UFEU).

- osnovna karakteristika procesa donošenja odluka u bivšem komunitarnom stubu EU (stub EU), jeste izuzetna komplikovanost i šarolikost procedura. Konstanta je da nijedna odluka ne može da se donese bez saglasnosti saveta u kom sede ministri država članica čije interese i zastupaju. Države članice su te koje donose najvažnije zakonodavne akte i bez čije saglasnosti EU, kao pravno lice, ne može da donosi odluke.

- UEZ je epredvideo 6 procedura.

- Novina iz Ugovora o funkcionisanju EU leži u imenovanju procedure saodlučivanja koja podrazumeva ravnopravni status EP i Saveta u redovnoj zakonodavnoj proceduri. Pored ove novine, izmene koje unosi Ugovor iz Lisabona možemo da podelimo na dve grupe : promene načina odlučivanja u Savetu tj. na proširivanje broja oblasti u kojima se odluke donose kvalifikovanom većinom umesto jednoglasno i na promene broja oblasti koje su obuhvaćene redovnom zakonodavnom procedurom (a ranije su bile obuhvaćene drugim procedurama).

- ugovorom iz Lisabona Savet zadržava svoje ključno mesto u procesu donošenja odluka. Ključna promena nastaje u izmeni postupka glasanja kvalifikovanom većinom. Svaka država ima određeni broj glasova u Savetu koji zavisi od broja stanovnika

Nemačka, GB, Italija i Francuska 29

Španija, Poljska 27

Rumunija 14

Holandija 13

Belgija, Grčka, Portugalija, Češka, Mađarska 12

Švedska, Austrija, Bugarska 10

23

Danska, Finska , Irska, Slovačka, Litvanija 7

Luksemburg, Letonija, SLovenija, Estonija, Kipar 4

Malta 3

Da bi odluka bila usvojena neophodno je da za odluku glasa onoliki borj država čiji zbir glasova daje 255 glasa od ukupnih 345, tj. 74% je kvalifikovana većina.

Ovakav sistem glasanja je na snazi do 1.11.2014.

Novi sistem napušta ponderisano stanje i uvodi modifikovani princip „jedna država – jedan glas“. Da bi odluka bila donea, neophodnoje da za nju glasa 55% država članica (15 od sadašnjih 27)

- Do stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona postojalo je 6. procedura donošenja odluka

1. Komisija sama donosi odluku (bez uključivanja Saveta i EP)

2. Savet donosi odluku na predlog Komisije (bez uključivanja EP)

3. Procedura konsultacije

(ustanovljena ugovorom o osnivanju EEZ i ugovorom o osnivanju EURATOM 1957. godine, to je bio jedini postupak usvajanja obavezujućih akata u koji je parlament bio uključn, uloga EP u ovom postupku je samo savetodavna, mora biti saslušano mišljenje EP, ali savet ga na mora uvažiti).

4. procedura saglasnosti

(uvedena je Jedinstvenim evropskim aktom 1986. za rešavanje bitnih pitanja pristupanja novih članica i zaključivanja ugovora o pridruživanju. Pozicija parlamenta je takva da Savet koji donosi odluku na predlog Komisije, mora da dobije prethodno odobrenje EP, sam EP donosi odluku na preporuku nadležnog parlamentarnog odbora da se predlog usvoji ili odbaci)

5. procedura saradnje

(uveden je JEA, cilj da obezbedi demokratski legitimitet predstojećim promenama u funskcionisanju EEZ i pripremama za stvaranje EU)

* ugovorom iz Lisabona ukinuta je procedura saodlučivanja koja je odigrala bitnu ulogu u stvaranju EU kakvu danas poznajemo.

6. procedura saodlučivanja

(uvedena je Ugovorom iz Mastrihta, a ugovor iz Amsterdama ju je definisao u ovom obliku u kojem je danas poznaje EU. Ova procedura predviđa jednaku snagu EP i saveta u postupku donošenja obavezujućih akata; onemogućeno je da Savet nadglasa EP, sastoji se od tri čitanja)

Uloge nacionalnih parlamenata država članica

24

- Ugovor iz Lisabona po prvi put uvodi parlamente država članica direktno u proced donošenja odluka u EU. Predviđeno je da nac parlamenti država članica budu obaveštavani o svim predlozima akata koji nose zakonodavnu snagu, o godišnjem zakonodavnom planu komisije i o konsultativnim dokumentima Komisije (Bele i Zelene knjige). Parlamenti imaju 8 nedelja da razmotre predlog akta. Ako 1/3 parlamenta bude bila protiv predloga akta, komisija će morati da taj predlog akta povuuče na doradu.

- parlamenti država članica mogu ukazari predsednicima EP, Saveta i Komisije da se predloženim aktom narušava princip supsidijarnosti kojim se definiše podela nadležnosti između EU i država članica i čijom se priimenom zapravo legitimizuje prenos vršenja određenih suverenih prava sa država članica na EU. (uvođenje nacionalnih parlamenata u prpoces donošenja odluka će neminovni dovesti do veće demokratske kontrle i legitimiteta same EU).

25