belediyelerde kadro ve İstihdam yapısı

of 35/35
Belediyelerde Kadro ve * Seriye Sezen ** Koray Karasu *** Türkiye'de kamu görevlileri hizmet gereksinmesinin üstünde kamu siyasal tercihler sonucunda artan gizli bir genel bir Öte yandan, düzlem- lerde tekrarlanan bu nüfus kamu personeli gerçekleri da mevcuttur. l Bu ge- nel belediyeler söz konusu daha fazla taraftar Be- lediye seçimle göreve siyasal etkilen- melere ve yerel düzeyde geleneksel daha gerekçe göste- rilerek, belediyelerde hizmetin çok üstünde istihdam siyasal ve dile geti- rilmektedir. Bu makalede, Yerel Yönetimler ve Merkezi'nce yürütülen Yerel Yönetimleri Güçlendirme Projesi (Personel Modülü) çerçeve- sinde yapilan ve 1 78 belediyenin anket dört türdeki belediyede alan ve merkezi yönetim temsilcile- riyle belediyelerde kadro sürecinin ile kadro ve incelenerek, sorun saptanma- ya ve bunlar için çözüm önerileri Kamu Örgütleri ve Kamu Görevlileri Kadro "Kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmesini üzere ve bu hizmetleri yerine getirecek nitelik, derece, ödev, yetki ve sorumluluklar itibariyle gösteren olarak kad- Bu makale, yyAEM'ce yürtiti.i1en Yerel Yönetimlerin Güçlendirilmesi Projesi kapsa- yazarlarca Eylül i 998'de alt rapora (Belediye Personeli (yer-yön/pers-3.3) •• DL, Türkiye ve Orta Dogu Amme Enstitüsü Kamu Yönetimi Asistan!. ••• Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi 13ölümli Görevlisi. i Bkz, Oya Çitçi,"Türkiye'de Kamu Görevlilerinin Göriinümü". Amme Dergisi. Cilt 2 L 3, Eylül 988, s. 39-59; Turgay Ergun, "Kamu Personel Rejimimizde Reform", ASOMEDYA, Haziran 1995, s.26-44. 2 Ömer Bozkurt-Turgay Ergun, Kamu Yönetimi (Ed, Seriye Sezen), Ankara 1998,s.125. Yerel Yönelimler, 8 3 Temmuz /999. s. 20-5.J.

Post on 31-Jan-2017

232 views

Category:

Documents

4 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps *

    Seriye Sezen ** Koray Karasu ***

    Trkiye'de kamu grevlileri saysnn hizmet gereksinmesinin stnde olduu, kamu kurulularnn, siyasal tercihler sonucunda artan nfuslaryla gizli isizliin bir kaynan oluturduklar genel bir kandr. te yandan, eitli dzlemlerde sklkla tekrarlanan bu yargnn, nfus bana den kamu personeli says nda gerekleri yanstmadn kantlayan aratrmalar da mevcuttur. l Bu genel kan, belediyeler sz konusu olduunda daha fazla taraftar bulmaktadr. Belediye organlarnn seimle greve gelmi olmalar, dolaysyla siyasal etkilenmelere ve yerel dzeyde geleneksel ilikilere daha ak olmalar gereke gsterilerek, belediyelerde istihdamn hizmetin gerektirdiinin ok stnde olduu, istihdam politikalarnn siyasal karlara ve kayrmacla dayand dile getirilmektedir.

    Bu makalede, TODAE Yerel Ynetimler Aratrma ve Eitim Merkezi'nce yrtlen Yerel Ynetimleri Glendirme Projesi (Personel Modl) erevesinde yapilan ve 1 78 belediyenin yantlad anket sonularndan, drt farkl trdeki belediyede yaplan alan aratrmasndan ve merkezi ynetim temsilcileriyle yaplan grmelerden yararlanlarak, belediyelerde kadro srecinin ileyii ile kadro ve stihdam yapsnn bileimi incelenerek, sorun alanlar saptanmaya ve bunlar iin zm nerileri gelitirilmeye allacaktr.

    Kamu rgtleri ve Kamu Grevlileri Asndan Kadro

    "Kamu hizmetlerinin srekli ve dzenli bir biimde yrtlmesini salamak zere oluturulan ve bu hizmetleri yerine getirecek kiileri say, nitelik, derece, dev, yetki ve sorumluluklar itibariyle gsteren izelge" olarak tanmlanan kad

    Bu makale, TODAE yyAEM'ce yrtiti.i1en Yerel Ynetimlerin Glendirilmesi Aratrma Projesi kapsa

    mnda" yazarlarca Eyll i 998'de hazrlanan "Kadro-stihdam" balkl alt rapora (Belediye Personeli Aratr

    mas (yer-yn/pers-3.3) dayanmaktadr.

    DL, Trkiye ve Orta Dogu Amme daresi Enstits Kamu Ynetimi Asistan!.

    Ankara niversitesi Siyasal Bilgiler Fakltesi Kamu Ynetimi 13lmli Aratrma Grevlisi.

    i Bkz, Oya iti,"Trkiye'de Kamu Grevlilerinin Saysal Griinm". Amme daresi Dergisi. Cilt 2 L Say

    3, Eyll 988, s. 39-59; Turgay Ergun, "Kamu Personel Rejimimizde Reform", ASOMEDYA, Haziran 1995,

    s.26-44.

    2 mer Bozkurt-Turgay Ergun, Kamu Ynetimi Szl, (Ed, Seriye Sezen), TODAE Yayn, Ankara

    1998,s.125.

    ada Yerel Ynelimler, Ci/ 8 Say 3 Temmuz /999. s. 20-5.J.

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps 21

    ro, kamu rgtlerinin hukuksal ve fiili varlnn nkoulIarndan biridir. Anayasa'ya gre (m. 128), "devletin, kamu iktisadi teebbsleri ve dier kamu tzelkiilerinin genel idare esaslarna gre yrtmekle ykml olduklar kamu hizmetlerinin gerektirdii asli ve srekli grevler, memurlar ve dier kamu grevlileri eliyle grlr"; 657 sayl yasaya gre de "kadrosuz memur altrlamaz."

    Kamu .rgtleri asndan kadro, her eyden nce rgtn fiili varlnn vazgeilmez kouludur ve kurumun gereksindii personeli istihdam etmesine olanak salar. Ayn zamanda, bu personelin saysnn, niteliinin, unvannn ve bu grevlilere denecek cretin belirleyicisidir. Bir kurumun kadro dalmna bakarak, ne tr bir kamu hizmeti stlendiini saptamak olanakldr. Belediyeler asndan kadro, kentsel hizmetleri yrtecek personelin istihdamn salamasnn tesinde bir anlam tar. Bu balamda kadro, o beldedeki yerel igcnn istihdamn dorudan etkiler ve siyasal bir ierie brnr. zellikle sosyoekonomik adan geri kalm, istihdam olanaklar snrl beldelerde, belediye kadrolar, yerel igcnn emilmesinde ve retime katlmasnda nemli bir aratr.

    Kadro, kamu hizmetlerinin ve insangc planlamasnn bir aracdr. Kamusal hizmetler, kadrolar, kadrolar da rgtleri belirlediine gre, kadrolarn oluturulmas, ayn zamanda hizmetlerin ve bu kadrolar dolduracak personelin de nceden planlanmas anlamna gelir. Toplumsal dzlemde ele alndnda, kadronun rgtl bir toplumun yaratlmasna da araclk ettii belirtilebilir. Birey, ii ya da memur statsne girmekle rgtl alma ilikileri dnyasnn bir yesi olmaktadr.

    Kamu grevlileri asndan kadro ncelikle, yaamn srdrebilecei dzenli bir gelir ve mesleini yrtebilecei bir i anlamn tar. Ama konuya sosyoekonomik sreten bakldnda, kadronun, bireyin toplumsal retim srecine girmesinin ve toplumsal retimden belli bir payalmasnn altyapsn oluturduu grlmektedir. Birey herhangi bir kadroya atanmakla, kamusal karar srecine dahilolmakta ve kamu ynetimi aygtnn ileyiine yn verebilmekte ve bu ileyii etkileyebilmektedir. Kadro ayn zamanda bireye, olaan kouarda, hizmette kald srece ve emeklilik durumunda yaam sresince, toplumsal retimden belli bir pay elde etmesini ve sosyal gvenliini gvenceye alan bir sistemdir.

    Belediyelerde Kadro Sreci

    Trk personel rejiminin tanmlayc iki zelliinden biri, hizmetin niteliklerini temel alan kadro ya da pozisyon snflandrmas yerine, temelde personelin ni

  • 22 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmu::. 1999

    teliklerine gre mali haklar belirleyen rthe sflandrmasna dayanmasdlL.I kinci zellii ise, merkezi ynetim-yerel ynetim ilikileri balammda geerli olan a) ayr personel sistemi, b) tek personel sistemi ve c) bileik ya da karma sistemden, alanlarn yerel ynetimce ie alnd, ancak personel sistemin in bandan sonuna dek merkezi ynetimin bir ya da birka kurumu araclyla ynlendirildii, denetlendi, tek personel sstemne yakn bileik ya da karma modelin benimsenmi olmasdr.~

    Trkiye'de kimi istisnalar dnda (niversite, yarg, silahl kuvvetler personeli gibi) kamu grevlileri iin merkezi-yerel ynetim ayrm yaplmakszn tek bir personel rejimi benimsenmitir. Bu rejimin genel hatlar 657 sayl Devlet Memurlar Yasas ile izilmitir. Yasa koyucu, belediye personelini merkezi ynetim personel i ile birrnek dnmHir: Yasada, devlet memurlar iin onlu bir snflandrmaya gidilmitir: Genel idare Hizmetleri (GiH), Teknik Hizmetler (TH), Eitim ve retim Hizmetleri (EH), Salk ve Yardmc Salk Hizmetleri (SYSH), Emniyet Hizmetleri (EH), Avukatlk Hizmetleri (AH), Din Hizmetleri (OH), Yardmc Hizmetler (YH), Mlki dare Amirlii Hizmetleri ve Milli stihbarat Hizmetleri snflar. Emniyet, mlki idare ve milli istihbarat hizmetleri belediyelerin hizmet alan dnda kaldndan, bu kurumlar fiilen yedi hizmet snfnda personel istihdam etmektedirler.

    657 sayl yasa uyarnca, belediyelerde ve bunlarn kurduklar birlik, messese ve iletmelerde drt tr personel altrlabilir: memur, szlemeli personel, geici personel ve ii. Bu kurulularda ve dier kamu kurulularnda bu di istihdam biimi dnda personel altrlamaz.

    stihdam biimi ne olursa olsun belediyelerde altrlacak her trl personelin istihdam, yasama ve yrtme erkince belirli kurallara, belirli makamlarn onayna balanmtr. Bu kurallarn genel zellii, belediyelere "ihtiya duyduu personeli altrma yetkisi"ni vermek anlamn tayan kadro ya da i pozisyonu yaratma srecinin belirleyici aktrlerinin neredeyse tmyle merkezi ynetim kurulularndan olumasdr.

    Belediyelerde ve bu kurulularn birlik, messese ve iletmelerinde memur kadrolarnn ihdas, deitirilmesi ve iptali, belediye meclisinde balayan ve Bakanlar Kurulunda sonulanan bir sre sonunda gerekleir. Bu srecin ara kademelerinde mlki amirler (bykehir belediyelerinde ayn zamanda bykeh ir belediye bakan) ve merkezi ynetim kurulular yer alr. Demek ki

    , Doan Cannan, ada Pel'sonel Ynetimi, TODAE Yayn No 260. Ankara 1995, s. 25.250.

    ~ Birgl Gler, M. Kenal ktem, "Belediyelerimizde Personel Sistemi", Amme idaresi Dergisi. Cilt 22, Say

    2, Haziran 98Y, s. 25 .

    itfaiye ve zabta personeli iin 657 sayl yasa referans olmakla birlikte almann ilerleyen blmlerinde grlecei gibi bu personelin grevleri, yetkileri ve alma dzenleri ynetmelikleric ayrca belirlenmitir.

  • Belediri'lerde Kadro ve Isthdam Yaps 23

    kadro srecini balatan ve sona erdiren makamlar seilmi organlardr~ arada da merkezi brokras bulunmaktadr.

    Belediyelerde kadro srecinin admlarn incelemede balca kaynaklar, ilgili yasalar ile ynetmelik, genelge vb. dzenleyici ilemlerdir. Ancak bu dzeyde yaplacak bir inceleme, hukuksal ereveyi izen, dolaysyla "olmas gereken"leri aktaran bir snrda kalmaya mahkumdur. Oysa, pratik yaam belirleyen, soyut hukuk kurallarnn yan sra ou zaman bu kurallar zorlayan ve hatta onlar fiilen etkisiz brakabilen siyasaL, ekonomik ve toplumsal somut olgulardr. Bu zorlamalar nedeniyle kimi zaman "olmas gereken" ile "olan"n tam rtmediini gzlemek olanakldr. Bu makalede, belediyelerde kadro sreci, yalnzca olmas gerekene odaklanmadan, ayn zamanda olan da anlamaya Ye yorumlamaya alan bir yaklam iinde incelenmeye allacaktr. Bu yaklama yn veren ise, devletin alma alanna giren her konunun, en teknik grnenler de dahil, devletin nitelii gerei mutlaka siyasal bir ze sahip olduu dUncesidir.

    Belediyeler ihtiya duyduklar her an kadro talebinde ya da mevcut kadrolarn deitirilmesi veya iptali talebinde bulunamazlar. Bu talepler ylda bir kez. topluca yaplabilir. Yeni kurulan belediyeler bu kuraldan ayrk tutulmutur. kinci kural, belediyelerin kadroya ilikin her trl taleplerini gerekelendirmek ve meclis kararna balamakla ykmlii olmalardr.

    Herhangi bir kadronun oluturulmas iin belediye. ilkin, ihdasn istedii kadro snf, derece ve saysn belirten gerekeli belediye meclisi kararn almak zorundadr. Bu karara, kadro ihdas cetveli, kadro cetveli ve belediyenin o ylki bte cetveli gelir toplam ile personel giderleri toplamn gsterir onayl cetvel eklenir. Bu belgeler mlki amirler aracl ile iileri Bakanl'na gnderi i ir." Kadro talepleri, Bakanlar Kurulunun onayna sunulmadan nce merkezi ynetim kurulular tarafndan szgeten geirilir. Bu szme ilevi. ileri Bakanh (B), Maliye Bakanh (MB) ve Devlet Personel Dairesi Bakanh (DPB) temsilcilerinden oluan bir komisyon tarafdan yaplr. Komisyon. gelen talepleri, belediyelerin nfus esasna gre 12 gruba ayr ld bir izelgeyi temel alarak deerlendirmektedir (izelge 1). Nfus ltlerine gre belirlenen kadro unvanlar ve saylarnn yer ald bu izelge, ayn zamanda o gruba giren belediyenin nasl bir rgtlenmeye gidebileceini de gstermektedir. Buradan hareketle, denilebilir ki. merkezi ynetim kadro belirleme yetkisiyle ayn zamanda A ilinin B ilesine bal C belediyesinin rgtlenmesini de belirlemi olmaktadr.

    :\ Bykehir ile belediyeleri sz konusu olduunda. gerekeli meclis karar byk~ehir belediye ba~kannca onaylannak zorundadr. ile belediye meclislerinin ald her karar 3030 sayl yasa (n, 14) gereince bykehir belediye bakanna gnderilmektedir. Bakan, konunun meclislerde tekrar grlmesin isteyebilir. Meclislcr kararlarnda 2/3 Ounlukla srar ederlerse meclis karar kesinle~mi olur.

  • 24 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz 1999

    izelge 1: Kadro hdasnda Merkezi Ynetintee T i AI Nnr I "terne nan u us u

    Nfus Grubu Kadro S. Nfus Bama Den Personel

    Enaz/Enok 0-2.000 12 167 2.000-3.000 14 1431214 3.000-4.000 15 2001267 4.000-5.000 18 2221278 5.000-7.500 23 217/304 7.500-10.000 26 288/385 0.000- 5.000 34 294/441 i 15.000-20.000 37 405/541 i 20.000-50.000 106 189/472 i

    50.000-100.000 198 253/505 100.000 ve st * 351 285+ Bvkehir BeJ. 315 Nfusa gre deimekte

    : i

    Kayak: ileri Bakang Mahalli dareler Genel Mdri.

    *tfaiye TekiJlerinin Kurulu, Grev, Eitim ve Denetim Esaslarna Dair Ynetmelie gre verilen itfaiye personeli kadros hari. Bu ynetmelige gre, 00.000 ve st nfusa sahip belediyelere verilecek itfaiye kadrolar yledir: 100.000-200.000 aras 78: 200.000-300.000 aras i LO: 300.000-400.000 aras 141: 400.000500.000 aras 174. Nfusu 500.000'den fazla olan belediyelerde her 00.000 nfus iin lave kadrolar verilmektedir. itfaiye kadrolarnda temel lt nfus olmakla birlikte, ynetmelik, belediyenin nfus younluu. imar durumu, bina zellikleri, bitki rts vb. zelliklerinin dikkate almarak bu kadrolara ek kadro ihdasma imkan vermektedir.

    Bu lekte, saylar farkl olmakla birlikte nfusu 5 bine kadar olan belediyelerin prototip bir kadro ve rgt yapsndan sz edilebilir. Merkezi ynetimin bakyla, belediye hizmetleri iin gereksinme duyulan asgari kadro saysn da gsteren bu kadrolar~ bakatip, muhasebeci, tabip, veteriner, fen memuru, zabta memuru, daktilograf, memur, ofr, beki, hizmetli ve itfaiye eri kadrolardr. Bu iskelet 5 bin nfusa kadar korunmakta ama nfus dilimi arttka zabta ve itfaiye kadrolarnn says artmaktadr. itfaiye ve zabta hizmetleri, tmyle belediyeye zg hizmet alan olmalar ve zgn alma koullar nedeniyle zel bir neme sahiptir. Kadro ltnde, merkezi ynetimin bu hizmet alanlarna daha cmert davrand belirtilebilir. itfaiye ve zabta kadrolarnn toplam kadrolar iindeki oran en az % 17, en fazla % 50 dzeyinde olmak zere nemli bir yer tutmaktadr.

    Merkezi ynetimin kauro ltnde dikkati eken bir baka nokta, belde nfusu arttka, bir belediye grevlisine den nfusun da artmasdr. rnein, 2 bin nfuslu bir beldede bir belediye grevlisine den nfus 167 kii ikep, bu say 5 bin nfuslu beldede 278'e, 10 bin nfuslu beldede 385'e, 20 bin nfuslu beldede 54] 'e ykselmektedir. Nfus temel lt olmakla birlikte, merkezi ynetim kadro taleplerini deerlendirirken, belediye btesi, bte iindeki personel harcamalarnn oran, corafi zellikler vb. etmenleri de dikkate almaktadr.

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps 25

    Bte-personel harcamalar ba zaten yasal bir zorunluluktur. Dier etmenler ise yazl kurallara balanm deildir.

    Kadro srecinin en nemli aamas, bir pazarlk sreci olarak da nitelendirilebilecek, merkezdeki komisyon deerlendirmesidir. nk bu aamada, devrede yalnzca, bu konuda nceden belirlenmi kurallar ve kendi kurumsal ilkeleri lsnde, belediyeden gelen istemi deerlendiren merkezi ynetim kurulular deil, ulusal parlamentonun temsilcileri de bulunabilmektedir. Bu srecin sonucunu belirleyen ltler de yalnzca, istenilen kadronun tr, belediyenin nfusu, gelimilik dzeyi, btesi, personel harcamalar vb. gibi teknik ltler deil, bunlarla birlikte, kadro isteminde bulunan belediye bakannn partisinin iktidarda olup olmad, bakann yerel dzeydeki siyasal gc, parti ynetimiyle olan ilikilerinin nitelii gibi siyasal nitelikli ltlerdir.

    Komisyonca son ekli verilen kadro teklifleri, Bakanlar Kurulunca onaylandktan sonra belediyelere gnderilmektedir. Merkezi ynetim, kadroya ilikin her trl istemin gerekelendirilmesini isterken, kendisi, belediyelere kar byle bir sorumluluk tamamaktadr. Yalnzca yaplan ilemin ktsn belediyelere gndermekte, uygun grlmeyen istemlerin niin uygun grlmediini aklama gerei duymamaktadr.

    Bir kadronun ihdas, iptali ya da deitirilmesine ilikin bir istemin, kaynandan kmas ile sonucunun tekrar kaynana ulamas, alt ay ile bir yl arasnda deien bir zaman tketmektedir. Uygulamada, bu sreye ilikin hayli usal rneklere de rastlanabilmektedir.t'

    Yukarda sralanan ilemler, yalnzca bir kadronun oluturulmas, kaldrlmas ya da deiikliine ilikindir. Belediyelerin kendilerine verilen kadrolar doldurabilmeleri, yine merkezi ynetimin iznine baldr. Belediye meclisi ve Bakanlar Kurulunun devrede olmad zin srecinde, konu, belediye ile ileri Bakanl arasndaki (mlki makamlar aracl ile yaplan) yazmalarIa zlmektedir.

    (, rnein. bir ile belediyesinin szlemeli olarak istihdam etmek istedii bir avukatn, belediyede szlemeli olarak istihdamnn ve szleme cretinin uygun bulunduunu bildiren ileri Bakanl yazs. szleme sresinin bitiminden tam bir gn nce yazlm ve ayn gn belediyeye fakslanmtr. Bu rnek. onay mekanizmasnn gerekte ne ie yarad sorusunu akla getirmektedir. Aslnda. belediye ile personel arasnda imzalanan bu szleme onay tarihinden itibaren geerlik kazanmaktadr. Oysa. onay tarihine kadar bir yl sreyle ilgili personel altrlm ve creti denmitir. Eer bu rnekte olduu gibi onay beklemeksizin personel a!trlyar ise. onayn ne anlam kalmaktadr? Eer onayn bir anlam varsa, bu rnekte merkezi ynetim szlemenin bitimine bir gn kala szlemeyi onaylamadn belirtmi olsayd. bir yl boyunca istihdam edilen szlemeli avukatn yapt ilemlerin ve kendisine belediye btesinden denen cretin hukuki dayana ne olacaktr?

  • 26 ada ['ere/ ['netim/er 8 (3) Temmuz 1999

    Kadro Srecinin Aktrleri

    Buraya kadar izilen bu ereve, kadro balamnda her eyin merkezde kotarld ve sonulandrld, yava ileyen, brokratik kademeleri bol bir sre izlenimi sunmaktadr. Ancak konu belediye-merkezi ynetim ilikisinden karlp yerel-merkez ekseninde deerlendirildiinde, sreteki yerel dinamiklerin rolnn pek de silik olmad sylenebilir. Yerel dinamiklerin bir unsuru, srecin balatcs olarak belediye meclisi~ dolaysyla o beldenin yerel siyasasll11 belirleyebilen insanlardr. Merkezi ynetim, belediye meclisi karar ile gerekelendirilmeyen kadro istemlerini ileme koymamaktadr~ dolaysyla merkez, genel ilke olarak kendiliinden harekete geerek ilem yapmamaktadr. Ancak belediyeden talep edilmedii halde, yeni hizmet Hirleriyle ilgili kadrolar (veri kontrol iletmeni gibi) merkezin kendiliinden oluturduu da grlmektedir.

    Kadro istemlerinin merkezde kararlatrlmas aamasnda da yerel gler kararn istenildii ynde karlmasnda etkili olabilmektedir. Bu etki, belediye bakannn ya da belediye brokrasisinin, gerekli olan bilgi ve belgelerin eksiksiz hazrlanmas, istemlerin salam gerekelere dayandrlmas gibi neyin, niin istenildiinin iyi aktarlmas yoluyla saland gibi, yerel oy potansyelinin syasetiler zerinde yaratt basknn kullanlmas yoluyla da kendini gstermektedir. O beldeden, ilden ald oylarla ulusal meclise giren ve br sonraki seimin hesabn yapan siyaseti iin genelde nemli olan, o beldeden, ilden gelen istemlerin ne denli rasyonelolup olmad ya da ne denli kurallara uygun olup olmad deil, o istemin kendi aracl ile karlanm olmasnn semen zerinde yarataca etki olabilmektedir.

    izelge 2'de grlild gibi, belediyelerde kadro stirecini kim belirliyor sorusuna tek aktrle snrl bir yant vermek g griinmekted ir. nk bir kadronun ihdas, sonucu itibariyle, yalnzca belediye ynetimi ile belediye personelini ilgitendiriyor gibi grnmekteyse de, bu srete her birinin rolnn farkllat deiik aktrler sz konusudur. Yerel evre kadroyla ilgilidir~ nk kadro yre iin yeni stihdam demektir. Yerel ya da ulusal siyaseti kadroyla ilgilidir; nk kadro talebinin karlanmas demek, yerel halktan gelen isteklerin bu ahslarn katksyla tatmini ve bu tatminin semen zerinde yarataca olumlu etki demektir. Merkezi ynetim kurulular kadroyla ilgilidir~ iink devlet rgtlenmesi iindeki konumlar gerei, alnan kararlar, benimsenen politikalar uygulamaya dntrmek ilevini yerine getirmektedirler.

    Dolaysyla, kadro srecinde, nceden belirlenmi kurallar ve kurumlar ana referans olmakla birlikte, yukarda sralanan etkenlerin nda her bir aktr gc orannda bu sreci etkileyebilmektedir.

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam raps 27

    izelge 2: Belediyelerde Kadro Srecinin AktrlerilEtkenleri

    Talebi Talebi Talebe Talebi Karara Dntren Yaratan Harekete Araclk Eden AktrlerIEtkenler

    Geiren

    Yerel Belediye Mlki amirler Aktrler: hizmetlerin meclisi zorlamas

    Bykehir Merkezi ynetim kurulular (teknik belediyeleri lt)

    Yerel - ileri Bakanlevreden gelen - Maliye Bakanl istihdam basklar - Devlet Personel Bk.

    Yerel ve ulusal siyasetiler (siyasal ll)

    Bakanlar Kurulu (teknik ve siyasal ltn sentezi ve bu senteze hukuki geerlik kazandrma)

    Etkenler:

    . Yerel iktidar/ulusal iktidar ilikile-rindeki uyum ya da uyumsuzluk

    Belediye bakan ve parti ynetimi ! ilikileri

    Siyasal ve ekonomik ortam (seim dnemi, lkenin ekonomik durumu vb.)

    Belediyeler Kadro Srecini Nasl Deerlendiriyorlar?

    Belediyeler genellikle kadro srecinin bugnk ileyiinden memnun grnmemektedir. Anket sonularna gre, mevcut ileyii uygun bulan belediyelerin oran % 13 .16'da kal rken, kadrolar yerel dzeyde oluturulmaslIldan yana olanlarn oran % 72'dir (izelge 3).

    izel2e 3: Belediye Kadrolarmm Ihdas Nasl Olmahdr? Sistem Say Oran (%) Meclis Karar ve Kaymakam/Vali Onay 539 45.76 Belediye Meclisi Karar :\10 26.32 Meclis Karar ve Bakanlar Kurulu Onay 155 13.16 Meclis Karar ve iileri Bakanl Ona)' 141 1.97 Dier 24 ') OA

    Yant Yok 9 0.76 Toplam 1178 100.00

  • 28 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz /999

    Kadro ihdasnn ynteminde nfus arttka merkezden kopma eilimi artmaktadr. Yetkinin yalnzca belediye meclisinde olmasn uygtn bulan belediyelerin oran bykehir belediyelerinde % 62.5 dzeyinde iken bu oran ile belediyelerinde % 31.8'e, kasaba belediyelerinde % 22.6'ya inmektedir. Bu eilime kout olarak, kasaba belediyelerinin % 15.9'u bugnk, meclis karar+Bakanlar Kurulu onay ssteminin devamndan yana tavr alrken bykehir grubundaki belediyelerin hibiri bu sistemin devamndan yana deildir.

    Belediyelerin kadro ihdas srecine ilikin tercihlerinin balca gerekeleri unlardr:

    Belediye meclisi karaf: Kadro taleplerinin ylda bir kez ile snrlandrlmas. hizmetleri aksatmakta, zaman kaybna yol amaktadr. Bu konuda yetkinin, hizmete en yakn birim olan belediye meclislerinde olmas gerekir. Bu sistemi nermekle birlikte, sistemin gvenirliini belli gvencelere balama ihtiyac duyan ve bunun iin, personel giderlerinin belediye btesinin % 30'nu gemesi durumunda belediye bakannn grevden alnmasn ve kadro ihdas ve demeler ile sorumlu kiilerin kiisel mal varlklar ile sorumlu olmasn ncren belediyeler vardr.

    Belediye meclisi+mlki amir: Yerel ihtiyalar en iyi o yrenin belediye meclisi ve mlki amiri bilebilir. Bu yntem ayn zamanda zamandan tasarruf salar.

    Belediye meclisi+ileri Bakanl ya da Bakanlar Kurulu: Bu seenei tercih edenlerin gerekeleri ilgintir. Belediyeler, halka en yakn birim olmalar nedentyle youn i talebi basktlaryla kar karyadrlar. Merkezi ynetimin vesayet yetkisini kuanmas, zeikle kadro ihdas srecindeki bu basklara kar koyabilmek iin bakan ve meclislerin elinde bir gvence olmaktadr.

    Ankette verilen bu seeneklerin dnda getirilen farkl nerilerin bir ksm yledir:

    Belediye bakan olma nitelikleri yeniden belirlenmeli ve bunun sonucunda da seilecek nitelikli belediye bakanlarna kadro ihdas yetkisi verilmelidir.

    Belediye kadrolar standart hale getirilmeli, belediyeler boalan kadrolara hibir kurumun iznini almakszn atama yapabilmelidir.

    Kadrolar, belediye meclisi+ii, memur sendikalar+kent konseyi karar+i deerlendirme uzmanlnn yapaca i tanmlar ve i deerlendirme ltleri dorultusunda oluturulmaldr.

    Kadro ihdaslar, ihtiyalarn nemi deerlendirilerek TBMM'ce yaplmaldr.

    Kadro ihdaslar, meclis karar ve kurulacak ilgili bakanlka yaplmaldr.

    Belediye kadrolar belediyeden bamsz olarak tamamyla iileri Bakanl'na verilmelidir.

    Kadro ihdasnn belediye meclislerine braklmasndan endie duyan grler de vardr. Bu grOlere gre, baz belediyelerde, yerel meclis kavram. yerellemenin ve yerel demokrasinin Gir uzants, bir gerei olarak yerel hizmetlerin organize edilecei birim olmaktan te, devletin niter yapsna zarar verebilecek bir kurum olarak grlebilmektedir. Bu nedenle de kararlarn, -dolaysyla kadro ihdaslarnn- salt belediye meclislerince alnmasnn yeterli olmad griindedirler.

    Yukardaki gerekelerde de dile getirildii gibi, belediyelerin tm yaknmaIarna karn bugnk kadro sreci, zellikle belediye bakanlarn yerel istihdam basklarna kar korumaktadr. Belediye bakan yerel istihdam taleplerini, belediyenin yeni igcne ihtiya duymamas ya da bavuru sahiplerinin iin gerektirdii nitelikleri tamamas gerekesiyle reddedeceine, "merkez kadro ya

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps 29

    da atama izni vermiyor" gerekeleriyle reddedebilmekte ve bylece semen karsnda "kt olan" kendisi ya da belediye ynetimi deil "merkezi ynetim", bir baka deyile "Ankara" olmaktadr.

    Aratrma sresince grme yaplan belediyelerde, gerek belediye bakanlar gerekse belediye yneticileri, kadro srecinde merkezi ynetimin belirleyici rolnden yaknmakla birlikte, merkezi ynetimin sreten tmyle de ekilmesini uygun bulmamakta ve merkezi ynetimin denetiminin gerekliliini vurgulamaktadrlar. nerilen, kadro ile ilgili yetkinin belediye meclislerine braklmas, onay merciinin vali olmas, merkezi ynetimin ise, mlkiye mfettiIeri, mahalli idareler kontrolrleri, Saytay denetileri yoluyla ileyii denetlemesidir.

    Belediyelerde Kadro Yaps

    Memurlar

    Devlet Personel Bakanl verilerine gre Trkiye genelinde 163.816 belediye memur kadrosu bulunmaktadr.7

    Kadro/ann Hizmet Snjlanna Gre Daltm: Trkiye genelindeki memur kadrolarnn hizmet snf temelindeki dalmnda arln idari hizmetlere ilikin kadrolarda younlat grlmektedir (grafik 1). Bu kapsama giren GiH (0/0 67.3) ve YH (0/0 16.0) snflarnn oran toplarnn % 83.3'n oluturmaktadr. Kentsel hizmetler iinde nemli yer tutan teknik hizmetlere ait kadrolar 0/0 12'lik bir oranla nc srada gelmektedir. Sralamay ok dk oranlarla SYSH, AH, DH ve EH snflar izlemektedir.

    Grafik 1: Belediye Kadrolarnn Hizmet Snflarna Gre Dalm (Nisan 1998) Trkiye Geneli-Toplam Kadro: 163.816

    EH %0,1 i DGiH~1

    i ~~: I i DSYSH

    .AHI DDH

    YH IIEH %16.0

    %67.3

    7 ileri Bakanl verilerine gre de, Haziran 998 tarihi itibariyle toplam 2.840 belediyede 62.452 memr. 06.362 srekli ii olmak zere toplam 268.8 4 kadro bulunmaktadr.

    LI

  • 30 ada Yerel Ynelmler 8 (3) Temmuz /999

    Ankete yant veren 1178 belediyenin elinde bulunan kadrolarn hizmet snflarna dalm da, sralama dzeyinde Trkiye geneli ile paralellik gstermektedir.

    657 sayl yasann "meslek lt" esasna dayals olarak belirledii snflandrma, genelde kamu hizmetlerine, zelde de belediye hizmetlerine denk dmedii, gereksinmeleri tam olarak karlamaktan uzak olduu gerekesiyle eletirilmektedir. Bu eletiriler daha ok GH snfnn bileimine ynelmektedir. GH'in ayrt edici zellii, temelde, "ynetim, icra, bro ve benzeri hizmetleri gren devlet memurlarln*} kapsamna alm olmasdr. Bununla birlikte yine 657 sayl yasa uyarnca, dier hizmet snflarna giremeyenlerin de GH kapsamna alnm olmas, ynetim ve bro ilerinde alyor olmaya dayal ayrm anlamszlatrmtr. Bylece, GH bugn, nitelikleri birbirinden farkl, dolaysyla ortak zellikleri bulunmayan meslekleri iinde barndran ama barndrd kesimlerin bu durumdan pek de honut olmad bir "havuz snf" haline dnmtr. Snflandrmaya ilikin bir baka eletiri, snflara gireceklerin belirlenmesinde bavurulan, "meslekleriyle ilgili grevleri fiilen ifa etme" koulunda aklk olmamas ve sflandrmaya ilikin hkmlerin, memurlarn sadece "kendi meslekleriyle ilgili grevlerde" istihdamn zorunlu klacak bir yaptrtmdan yoksun olmas ve bylece yerinde istihdam ilkesinin gereklemesini engellemesidir. \tl

    Belediyeler dzeyind~ GH snfndaki bu ikinliin nemli bir nedeni, nitelii gerei GH iinde deerlendirilmemesi gereken, zabta ve itfaiye gibi belediyelere zg hizmetlerde alan personelin GH kapsamnda bulunuyor olmasdr. Hatta itfaiye personelinin bir ksm GH, bir ksm da YH snfnda bulunmaktadr. nk, belediyelerin birounda istihdam edilen personel iinde en fazla istihdam edilen kesimi, bu iki hizmet alannda alanlar oluturmaktadLll Merkezi ynetimin, kadro ihdas tekliflerini deerlendirme aamasnda bu alanlara ilikin kadrolara daha esnek yaklat da sylenebilir. . Zabta ve itfaiye personelinin GiH iinde deerlendiri Imesinin, bu personel in

    gereksinmelerini karlamaktan uzak kaldnn bir gstergesi, bu personelin grev ve yetkilerinin, mali ve zlk haklarnn, ie alnma ve alma koullarnn

    S Cahit Tutum, Personel Ynetimi, TODAE Yayn No: 179, Ankara 1979, s. 66.

    ., Nuri Tortop. Personel Ynetimi, TODAiE Yayn No: 245, Ankara 1992. s. 104.

    Lu Doan Cannan. a.g.k.. s. 255.

    ii rnein ankaya Belediyesi personeli iinde ounluu. % 20'lil\: bir oranla zabta personel i oluturmakta

    dr. Ayn ekilde Mamak Belediyesi'nde alanlarn % 27'sini zabta personeli oluturmaktadr. Zabta ve it

    faiye hizmetlerinde alanlarn toplam alanlara oran i\ya ve Beypazar belediyelerinde srasyla. % 27 ve

    % 43.2'dir. zmit Bykehir Belediyesi'nde de istihdam edilen memur personelin ounluum. % 32'sini it

    faiye ve zabta personeli oluturmaktadr.

  • Belediye/erde Kadro ve istihdam Yaps 31

    ayrca ynetmeliklerle dzenlenmi olmasdr. Demek ki, ana dzenleyici metin gerek yaamn koullar karsnda yetersiz kalmakta, zorlanmakta ve yetersizlik yan dzenlemelerle almaya allmaktadr. Bylece, belediye personeline ve belediyenin rgtlenmesine ilikin mevzuat da dalmakta, eitlenmektedir. nk bu dzenlemeler ayn zamanda itfaiye ve zabta birimlerinin rgtlenmesinin kurallarn da belirlemektedir.

    Kadrolarn Derecelere Gre Dadm: Kadroyu tamamlayan bir unsur olarak derece, memurun renim durumunun, hizmet sresinin gstergelerinden biridir. Ayn zamanda memurun alaca creti belirleyen ve grev iinde ilerlemesinde temel alnan bir lttr. Belediye kadrolarnn derecelere gre dalmnda derece belirgin biimde n plana kmaktadr: % 16'lk bir oranla 7., % IS'lik bir oranla S. ve % 'lik bir oranla i O. derece (grafik 2). Belediye kadrolarnIl yardan fazlas, 5-9 arasndaki dereceler oluturmaktadr. Arlkl olarak ynetim kademelerinin .igal ettii iIk drt derece kadrolarn % i O'luk oran ise dier gruplandrmalara gre bir hayli dk kalmaktadr.

    Kadrolarn derecelere gre dalmn 30 yllk seyrinde, eitimli igcnn artmas nedeniyle alt derecelerden st derecelere doru bir kayma sz konusu

    , dur (izelge 4). Dereceterin hizmet sresinin de bir gstergesi olduu kabul edildiinde, bu eilimi, ayn zamanda, belediye personelinin daha az deneyimliden daha ok deneyimliye doru bir ynelme iinde olduunun iareti olarak da grmek mmkndr.

    izelge 4: Belediye Memur Kadrolannn Derece Gruplarna Gre Dalm (Trkiye Geneli/1972-1998)

    197213 1998 Derece Grubu Say Oran (%) Say Oran (%) ]-4 602 i 18.776 5-9 8.335 17 89.999 55 10-15 41.738 82 55.041 34 Toplam 50.675 100.0 163.816 100.0

    Kadro Unvanlar: Belediye kadro unvanlarn says, Devlet Personel Bakanl'na gre yaklak 2.500, ileri Bakanl'na gre yaklak 8.500'dr. ileri Bakanl'nn verilerine gre, yalnzca su hizmetlerine ait kadro unvanlarnm 463, itfaiye hizmetlerine ilikin kadro unvanlarnn 107, mezbaha hizmetlerine ilikin kadro unvanlarnn 82 olmas, kadro unvanlarnda olaanst bir farkllatrlmaya gidildiini gstermektedir.

    12 Belediye Zabta Personeli Ynetmelii, RG: 15.07.1969 (657 sayl yasadan nce yaymlanan bu ynetme

    liin sz konusu yasaya aykr olmayan hkmleri halen yrrlktedir: ynetmelikteki deiiklikler iin bkz.

    RG: 12.05.1979/16635,20.11.1982/17874): Belediye Zabta Kya1et Ynetmelii. RG: 12.031990/20459: t

    faiye Tckillerinin Kurulu, Grev, Eitim ve Denetim Esaslarna Dair Ynetmelik, RG: 23.08. 985118851

    (deiiklikler iin bkz. RG: 09.02.1986/19014, 28.06.1995/22327).

    IJ ileri Bakanl. Cumhuriyetin SO Ylnda iileri Bakanl, i. Kitap, Grsoy Mathaaelk, Ankara, Ly"

    s. 173.

  • 32 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz /999

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps ]]

    Kadro unvan saysnn ulat rakam, DPB ve ileri Bakanl'nn veriler arasndaki bu belirgin farkllk, alan aratrmas yaplan belediyelerdeki incelemeler ve aratrma anketinin kard sonular, kadro unvanlar konusunda bir karmaa yaandn ortaya karmaktadr.

    Karmaay douran birinci neden, kadro unvanlar ile belediyelerin grevlerindeki deiimler arasnda koutluk kurulmamas ve bu koutluun bir gerei olarak unvanlarn giincelletirilmemesidir. rnein, bir belediyede toprak analisti, topograf muhabir, tapu tetkik memuru gibi o belediyenin hi kullanma ihtiyac duymad kadrolar bulunmaktadr. Kalomoza memuru, ekonomi amiri, mcevher ba memuru, hoparlr memuru. souk hava memuru, oto tahsil memuru gibi kadro unvanlarn ise gnmzde herhangi bir belediye hizmetiyle badatrmak g grnmektedir.

    Karmaay douran ikinci neden, grev tanmlar ayn oJan kadrolarn unvanlarnn farkl olmasdr: ef muavini-ef yardmcs, daktilo-daktilograf-daktilo memuru, hademe-odac-mstahdem-hizmetli-temizlik hizmetlisi, doktor-tabip, muhasip-muhasebeci gibi.

    Ancak kadro unvanlarnda asl karmaa, dalma, memur unvanlarnda yaanmaktadr. Aadaki unvanlarn hepsi emsiye bir kavram olarak memur unvan iindedir:

    i ambar demirba memuru kalomoza memuru sat memuru ambar memuru kap memuru saya okuma memuru

    i ayar memuru kesim memuru seyr sefer memuru ayniyat memuru ktphane memuru souk hava memuru

    . baraj vana memuru memur su ama ve kapama memuru belediye trafik memuru mubaya memuru, su bakm memuru bro memuru muhasebe memuru su memuru ay su sat memuru mbayaa memuru su tahakkuk memuru daktilo memuru mbayi memuru su yollar memuru damga memuru mcevher ba memuru tahakkuk Irider memuru demirba memurui nbeti memur tahakkuk memuru

    , depo memuru numerataj memuru tahsil memuru emlak memuru oto tahsil memuru tahsilat memuru evlendirme memuru l-ayar memuru takip memuru fen memuru paso memuru tapu tetkik memuru fi memuru rsum memuru teknik memur fuzuli iler takip mem. rsum takip memuru trafik memuru hoparlr memuru salk memuru zabta memuru cra memuru santral memuru ziraat memuru imesuyu memuru

    Bu memur kadrolarnn bir ksm (zabta memuru gibi) yaplan iin ve alma koullarnn ve buna bal olarak mali ve sosyal haklarn dier memurlardan farkl olmas nedeniyle ayr bir kadro unvan ile tanmlanmasn zorunlu kl-

  • 34 ada Yerel Ynelimler 8 (3) Temmuz /999

    maktadr. Ancak, ambar memuru, depo memuru, bro memuru, hoparlr memuru gibi ayrmlar ussal bir gerekeye dayandrmak g grnmektedir.

    Kadro unvanlarndaki bu karmaann yansra kadrolarn hizmet s1l11flaryla ilikileri de tam olarak oturtulamamtr. Grev tanmlar ayn olan kadrolarn hizmet snflar farkl olabilmektedir. rnein hem TH snfnda hem GH snfnda fen memuru kadrosu bulunmaktadr. Ya da itfaiye hizmetini srdren personelin bir ksm GH, bir ksm YH snfnda olabilmektedir.

    Kadrolarn Kullanm Oranlar: Kadro, istihdam potansiyelini gsterir bir kavramdr. hdas edilen kadrolarn doldurulmas, atama izninin alnmas, snav yaplmas gibi ilemlerinden oluan yeni bir sreci gerektirmektedir. Belediyelerin kendilerine ihdas edilen kadrolar ne oranda kullanabildikleri, ancak bu kadrolarn doluluk oranna baklarak anlalabilir.

    1178 belediyenin toplam memur kadrolar ile bunlarn dolu/bo durumlar, belediyelerin trlerine gre izelge 5'te verilmektedir.

    izelge 5: Belediye Kadro Yaps: Memur Dolu/Bo Durumu (1178 Belediye- Hazran 1998)

    iTr Birim Dolu % Bo % Toplam BB 8 4624 64.84 2507 35.16 7131 BSB-le 26 6836 69.76 2964 30.24 9800 BB-Alt LO 900 61.60 561 38.40 1461 i 27 5497 68.58 2518 31.42 8015 ~e 333 11874 67.96 5599 32.04 17473 Kasaba 774 8335 63.45 4802 36.55 3137 Toplam 1178 38066 66.76 18951 33.24 57017 i

    Belediye Trlerine Gre: Kadrolarn dolu ve bo oranlar belediyelerin statlerine gre nemli bir farkllk sergilememektedir; her trde dolu memur kadrosu % 60'n, bo memur kadrosu da % 30'un zerindedir. Doluluk orannda, srasyla bykehir ile, il ve ile belediyeleri az bir farkla da olsa, dier belediye trlerne gre daha n plana kmaktadr. Bykehir alt kademe belediyelerindeki doluluk orannn greli dkl, bu belediyelerin yakn tarihlerde kun/mu olmalar ve henz kadrolarn oluturmam olmalar ile aklanabilir.

    Blgelere Gre: Blgesel dalmda memur kadrolar en fazla kullanan blge Marmara Blgesidir. Sanayilemenin de yksek olduu bu blge % 70'Iik bir doluluk oranyla dier blgelerden farkllamaktadr. Doluluk oran Anadolu Blgesinde en dk dzeyde gereklemektedir (% 63.98). Dier blgelerde bu oran % 64 ile 66 arasnda deimektedir.

    Nfus Dilimlerine Gre: Memur kadrolarnn belediye nfuslarna gre dalmnda nfusu 2 bnden az belediyelerin bu kadrolar en dk dzeyde kuandklar grlmektedir. Nfus arttka kadrolarn kuanm oranlar artmaktadr. 2

  • Belediye/erde Kadro ve Istihdam Yaps 35

    bin 10 bin nfus diliminde doluluk oran % 62-63 arasnda seyrederken, 10 binden fazla nfuslu belediyelerde bu oran % 67'den % 70'lere kadar uzanmaktadr. Bu eilim, nfus arttka kentsel hizmetlerin hacim ve eit olarak artmasna kout olarak istihdam gereksnmesinn de artmasna balanabilir.

    Belediye Ynetimi ve alanlar Asndan Kadro Sorunu

    Memur kadrolarnn merkezi ynetirnce ihdas ediliyor olmas ve kadrolarn merkezi ynetimin tekelinde olmas, belediyelerin geleneksel yaknmalardr. u anda geerli olan bu srecin belediyelerin istedikleri kadrolar elde etmelerini ne oranda etkilediklerini saptamak zere, belediyelere son drt yl iinde belediyece istendii halde ihdas edilmeyen kadro taleplerinin olup olmad sorulmutur. Bu soruya verilen evet ya da hayr yantlarnn oran. belli bir ei lim i glendirecek nitelikten yoksundur; nk her iki seenein oran % 47.4 dzeyindedir. Evet ve hayrlarn birebir eitliine ramen, istedii halde kadro ihdas yaplmayan belediyelerin orannn % 50 dzeyine yaklamas, sistemde bir aksakln olduuna iaret etmektedir. Ancak bu aksaklkta, yerinde olmayan talepleriyle belediyelerin de rolnn olduunu belirtmek gerekir. hdas edildii halde ihtiyac olmad iin kimi kadrolarna atama yapmayan belediyelerin oran ise % 44'tr.

    Kadro kamusal hizmetler yerine getiren igrenler asndan da hem uygun kadrolarda istihdam edilme hem de meslek iinde ilerleme asndan nemlidir. Memur alan larn kadrodan kaynaklanan sorun larn belirlemek zere belediyelere, kadrosuzluk nedeniyle derece ilerlemesi yaplamayan memurlarnn olup olmad sorulmutur. Belediyelerin ounluunda, % 60.44'nde kadrosuzluk nedeniyle intibak sorunu yaanmamaktadr.

    Belediye trlerine gre bakldnda bu sorunun daha ok bykehir statsndeki belediye gruplar ile il merkezi belediyelerinde yaand grlmektedir. Bir baka deyile, kadrosuzlua dayal intibak sorunu daha ok byk belediyelerin sorunu olarak grlmektedir. ntibak sorunu olan belediyeler il belediyeleri ile bykehir grubuna giren belediyelerde % 60'n zerindedir. Bu konuda en az skntl belediyeler ile merkezi 42) ve kasaba belediyeleridir (~ 31). Byk kent belediyelerinin yksekrenim grm personeli istihdam olanaklar kk belediyelere oranla daha fazladr. Dolaysyla bu personelin st derecelere trmanma hz daha yksektir. Kk belediyelerde ise ortaretim grm personel stihdam byk belediyelere oranla daha yaygndr.

    iler

    Kulrolllrtn Kullnm: 1 78 belediyede bulunan toplam 43.865 srekl i ii kadrosunun yaklak % 67'si dolu, % 33' botur. i ve memur kadrolarnn dolu ve bo oranlarnm tam olarak akmas, merkezi ynetimin, belediye kacl

  • 36 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz /999

    rolarnn kullanmnda belli bir siyasay izledii izlenimini vermektedir (izelge 6).

    Belediye Trlerine Gre: Srekli ii kadrolarnn belediye trlerine gre kullanm oranlar da memur kadrolar ile paralellik iindedir. Hem memur hem de ii kadrolarnn doluluk oran, bykehir ile, il ve ile belediyelerinde dier belediyelere oranla daha fazladr. Bykehir alt kademe belediyeleri ise, yalnzca memur kadrolarn deil srekli ii kadrolarn da en dk dzeyde (% 44.31) kullanan belediyelerdir.

    izelge 6: Belediye Kadro Yaps: Srekli i Dolu/Bo Durumu (1178 b e e i d'ye- H'azran 1998)

    Tr Birim Dolu % Bo % Toplam! BB 8 3.747 64.82 2.034 35.18 5.781 BB-le 26 6.875 69.52 3.014 30.48 9.889 BB-Alt LO 1.056 44.31 1.327 55.69 2.383 l 27 7.462 73.69 2.664 26.3 10.126 le 333 6.878 66.25 3.504 33.75 10.382 Kasaba 774 3.280 61.84 2.024 38.16 5.304 Toplam 1178 29.298 66.79 1.4567 33.21 43.865

    Blgelere Gre: Blgeler dzeyinde ii kadrolarnn kullanm, memur kadrolarndan farkl bir grnm sunmaktadr. Sanayileme ile zde Marmara Blges, memur kadrosunu en fazla kullanan blge iken iiler sz konusu olduunda geri kalmlkla zde Gneydou Anadolu Blgesi, % 83'lk bir oranla en fazla ii istihdam eden blge olarak karmza kmaktadr. Bu blgeyi 0/0 70'lik oranla Anadolu Blgesi izlemektedir. Akdeniz ve Dou Anadolu Blgeleri ise ii kadrolarn en alt dzeyde kullanmaktadrlar. Srekli ii istihdam bu iki blgede en alt dzeyde iken, geici ii istihdam da en yksek dzeydedir. Tm statler dzeyinde istihdamn Akdeniz Blgesinde % 48.2'si, Dou Anadolu Blgesinde % 42.6'sl geici iilerden olumaktadr. Her iki blgenin iklim koullar dikkate alndnda (birinde yazn dierinde ise kn uzun srmesi), mevsimsel hizmetleri, geici ii istihdamn artran bir faktr olarak deerlendirmek mmkndr.

    Nfus Dilimine Gre: i kadrolarnn nfus dilimlerine gre dalmnn temel zellii. doluluk orannn nfus artyla paralel gitmesidir; bir baka deyile nfus arttka doldurulan kadro da artmaktadr. Nfusu iki binden az belediyelerde ii kadrolarnn doluluk oran % 56.57 iken, bu oran st gruplarda 0/0 60 le % 68 arasnda deien oranlara, 250 binden fazla nfuslu belediyelerde % 74.96 dzeyine ulamaktadr. Nfus arttka, yol yapm, bakm, asfaltlama, evre dzenleme, toplu tama hizmetleri trndeki, iiler eliyle grlen hizmetlerin artt ve eitlendi dnldnde, nfus art i le ii kadrolarnn doluluk oran arasndaki balant anlam kazanmaktadr.

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam YaplS[ 37

    Belediyelerde stihdam Yaps

    657 sayl Devlet Memurlar Kanunu, kamu kurulularnda stihdam memur, szlemeli personel, geici personel ve ii olmak zere drt stat ile snrlandrmakta ve bu statleri de tanmlamaktadr (m. 4). Buna gre memur, "mevcut kurulu biimine baklmakszn, Devlet ve dier kamu tzel kiiliklerince genel idare esaslarna gre yrtlen asli ve srekli kamu hizmetlerini ifa ile grevlendirilen ... " personeldir. 657 sayl yasada "genel idare esaslarna gre yrtlen asl ve srekli kamu hizmetleri", memur tanmnda temel lt iken, Trk Ceza Kanunu (TCK) lei daha geni tutmakta ve kamu grevini esas almaktadr. TCK'ya gre, "devaml veya muvakkat, cretsiz veya cretli, ihtiyari ya da mecburi olarak terii, idari veya adli bir amme vazifesi gren kimseler memur saylrlar" (m. 279).

    657 sayl yasaya gre szlemeli personel, "kalknma plan, yllk program ve i programlarnda yer alan nemli projelerin hazrlanmas, gerekletirilmesi, iletilmesi ve ilerlii iin art olan, zaruri ve istisnai hallere mnhasr olmak zere zel bir meslek bilgisine ve htisasna ihtiya gsteren geici ilerde, kurumun teklifi zerine Devlet Personel Dairesi ve Maliye Bakanlnn grleri alnarak Bakanlar Kurulunca geici olarak szlemeli altrlmasna karar verilen ve ii saylmayan kamu hizmeti grevlileridir." Yasa TH snfna giren ilerde altrlacak szlemeli personeli, in geicilii koulundan ayrk tutmutur. Geici personel, "bir yldan daha az sreli veya mevsimlik hizmet olduuna Devlet Personel Dairesinin ve Maliye Bakanlnn grlerine dayanlarak Bakanlar Kurulunca karar verilen grevlerde ve belirtilen cret ve adet snrlar iinde szleme ile altrlan ve ii saylmayan" kimselerdir. 657 sayl yasa, kapsamna girmeyen iiyi, memur, szlemeli personel ve geici personel dnda kalan kiiler olarak tanmlamaktadr. 1475 Kanunu'nda ii, "bir hizmet akdine dayanarak herhangi bir ite cret karl alan kii" olarak tanmlanmaktadr (m. 1 ). Pratikte kullanlan daimi ii-geici ii ayrmna karn yasada bu tr bir ayrm yaplmamakta, yalnzca iler srekli ve sreksiz olmak zere ikiye ayrlmaktadr. in srekliliini ya da sreksizliini belirleyen lt ise ignnn 30 gnden fazla ya da az olmasdr. Nitelikleri bakmndan en ok 30 ign sren iler sreksiz, bundan fazla sren iler srekli itir (m. 8).

    657 sayl yasa kapsamnda istihdam edilen memur, szlemeli personel ve geici personelin, yukardaki tanmlar erevesinde ayrt edici zellikleri, memurun asli ve srekli kamu hizmetlerini, kamu hukuku kurallar erevesinde yerine getiren personelolmas; szlemeli personelin, zel bir meslek bilgisine ve ihtisasna ihtiya gsteren geici ilerde zorunlu ve istisnai durumlarda szleme i le al tr lan personelolmas; geici personelin ise bir yldan daha az sreli veya mevsimlik hizmetlerde. zel bir meslek bilgisi ya da uzmanla gerek olmakszn szleme ile altrlan personelolmasdr. Memur istihdamnda,

  • 38 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz /999

    hizmetin niteliine uygun olarak sreklilik sz konusu iken szleme li ve geici personelin istihdamnda geici/ik sz konusudur.

    Statlere Gre stihdam Yaps

    Belediyeler memur, ii (srekli-geici) ve szlemeli personelolmak zere tr personel altrmaktadr. Merkezi ynetim, atama izni verme, onaylarna, vize verme vb. aralarla istihdam denetlemektedir. Bu denetime ramen belediyelerin de facto olarak istihdam konusunda kendilerine geni bir hareket alan yarattklar sylenebilir.

    Aratrma anketine yant veren 1178 belediyedeki istihdam yapsnn en arpc boyutu, nitelik itibariyle 30 ignnden az sren ilerde altrlmas gereken geici iiler ile asli ve srekli kamu hizmetlerini yerine getiren memurlarn istihdam oranlarnn ayn olmasdr. Toplam 105. i 60 personel iinde memur ve geici iilerin her birinin oran yaklak % 36'dr; srekli iilerin istihdam oran ise yaklak % 27'dir. Yasal dzeyde srekli-geici ii ayrm olmadna gre belediyelerdeki istihdamn omurgasn % 63'lk bir oranla iiler oluturmaktadr. Kamu hukuku erevesinde, gvenceli bir sistem iinde asli ve srekli kamu hizmetlerni yerine getiren memurlar bu istihdam yaps iinde ikincil planda kalmaktadrlar. 1980 sonrasnda zellikle KT'lerde yaygnlatrlmaya alan szlemeli personel statsnn ise % OA'lk oranyla belediyelerde yaygn bir istihdam biimi olarak kullanlmad ya da kullanlamad anlalmaktadr. nk szleme li personel altrlmas konusunda belediyelerin hareket alan merkezi ynetirnce snrlandrlm durumdadr.

    Belediye Trlerine Gre: Belediye trlerine gre memur istihdamnn dalm nemli bir farkllk gstermemektedir. Bu saptamann istisnas bykehir alt kademe belediyeleridir. Bu belediyelerde toplam istihdam iinde memurlarn pay % 2 L srekli iilerin pay % 25 iken, geici iilerin ora bu iki grubun toplamndan fazladr (0/0 53.8). Szlemeli personel istihdamll1da % 0.6'lk bir oranla kasaba belediyeleri dikkati ekmektedir. Gerek kasaba belediyelerinde gerekse ile belediyelerinde bu oran artran etken, tam gn altrlmasna ihtiyac duyulmayan avukat, doktor gibi uzman meslek sahiplerinin szleme ile stihdam edilmesidir.

    izelge 7: Belediye Trlerine Gre stihdam (1178 belediye-Haziran 1998)

    Tr Memur % Szle. % S. i % G. sci % Toolam i BB 4.551 i 36.9 59 0.5 5.000 40.5 2.740 22.2 12.350 BB-lc 6.559 37.6 53 0.3 7.041 40.3 3.801 21.8 7.454 BB-Alt 896 21.2 i 0.0 1.056 25.0 2.277 53.8 4.230 i 5.205 30.1 21 0.1 7.480 43.3 4.588 26.5 17.294 ile .790 37.3 114 0.4 6.367 20.2 13.311 42.1 31.582 Kasaha 8.406 37.8 143 0.6 i 3.080 13.8 10.621 47.7 22.250 Toplam 37.407 35.6 391 0.4 i 30.024 28.6 37.338 35.5 105.160

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps 39

    stihdamda geici iilerin tercih edilmesinde ana etken, memur ve srekli iiler iin kadro almnn glnden ok, geici iilerin stihdamnda snav koulunun olmamasdr. Memur ve srekli ii snavlarndan, duyuru zorunlu olduu in geni bir kesim haberdar olmakta ve hem bavurular hem de belediye bakan zerindeki basklar artmaktadr. Oysa geici iilerin almnda bu trden ilemler gerekmedii iin, belediye bakan kendisini daha zgr hissetmektedir. Dolaysyla personel snav, birok belediye bakannn korktuu ve kand bir mekanizma haline gelmitir. stelik genellikle asgari cretle altan geici iilerin belediyeye maliyeti dier alanlara oranla daha dk olmakta ve iini her an kaybetme riski iinde bulunan bu kiiler, belediye ynetimi iin daha kolay ynetilebilir bir alanlar grubunu oluturmaktadrlar.

    Blgelere Gre: istihdamn blgelere gre dalmnda Ege Blgesi farkllamaktadr. Geici ii istihdamnn en dk dzeyde olduu bu blgede, istihdamn % 43,9'unu memurlar, % 27A'iil srekli iiler oluturmaktadr. Bununla birlikte bu blgede bile geici ii istihdam srekli iilerden daha fazladr (% 28,6). Tm statler dzeyinde en arpk istihdam yaps Dou Anadolu Blgesi'ndedir. Bu blgede geici iilik % 42,6'lk oranyla istihdama damgasn vurmaktadr. istihdam bileiminde memurlarn pay % 32, srekli iilerin pay % 24,8'dir.

    Memurlarn en alt dzeyde istihdam edildii blge Gneydou Anadolu'dur. Akdeniz Blgesi, srekli iileri en alt dzeyde (l9,7) istihdam ederken geici ii istihdamnda tm blgelerden % 48,2'lik bir oranla farkllamaktadr. Bu blgede belediye alanlarnn yaklak % 50'si geici iilerden olumaktadr. i Anadolu ve Karadeniz blgelerinde ise her istihdam tr % 30'un zerindedir.

    Nfus Dilimlerine Gre: stihdamn nfus dilimlerine gre dalmnda 25 bin olan dilim bir deime noktas, bir ara kesittir. 25 bine kadar olan dilimlerde istihdamn oransal sralamas,I) geici ii, 2) memur, 3) srekli ii eklinde gereklemekte, bu dilimden sonra memur ve geici iilerin oran greli olarak derken srekli iilerin oran artmaktadr. Ayn eilimi szlemeli personel oranlarnda da grmek mmkndr. ilk dilimde szlemeli personelin oran dilim iinde % 3 ile % 7 arasnda deimekte~ ikinci dilimde ise en fazla % 4'te kalmaktadr.

    Statlere gre dalrnda en dengeli stihdam 250 binden fazla nfuslu belediyelerde grnmektedir. Geici ii istihdamnn en alt dzeyde olduu (% 16) bu dilimde, srekli ii istihdam en yksek orandadr (0/0 46,6). Bu dilinde memur istihdam da Trkiye ortalamasnn stndedir (% 37). Nfusu 2 binden az belediyeler Trkiye ortalamasndan tm statler dzeyinde bir hayli farkllamaktadr. Srekli ii istihdamnn % 5J'te kald bu dilimde memur istih

  • 40 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz 1999

    dam % 55,3, geici ii istihdam ise % 39.2 dzeyindedir. 2 bin-5 bin dilimi de benzer bir yap sergilemektedir.

    Memur stihdamnn Hizmet Sniflarlna Gre Dalm: Belediyelerde istihdam edilen memurlarn hizmet snfna gre dalm, memur kadrolarnn hizmet snfna gre dalmna koutluk sergilemektedir. GH ve YH snflar, istihdamda da ilk sralarda gelmektedir. Toplam memur istihdamnda GH 0/0 70'Iik bir oranla ilk srada gelmekte, bunu % 4.5'lik bir oranla YH snf izlemektedir. TH snfndaki memurlarn oran % 12. , SYSH snfndaki memurlarn oran da % 2.6'dr. Toplam istihdam iinde AH ve OH snfnda alan memurlarn oran % 'in altnda kalmaktadr.

    i stihdam

    Belediyelerde ii istihdamnn genel zellii, srekli iilerin geici iilerin gerisinde kalmasdr. Toplam ii istihdamnda srekli iilerin oran % 44.5, geici iilerin oran % 55.5'tir. Bununla birlikte bu oranlar, belediyelerin blgesine, trne ve nfusuna gre deimektedir.

    Belediye Trlerine Gre: Kasaba ve ile belediyeleri ile bykehir alt kademe belediyeleri, ii istihdamna geici iilerin damgasn vurduu belediyelerdir. Geici iilerin oran kasaba belediyelerinde % 77.2 dzeyindedir. Bu oran, bykehir alt kademe belediyelerinde % 68.4, ile belediyelerinde 0/0 67.7'dir (izelge 8). Sendikal rgtlenmenin yaygn olduu yerlemeler olan bykehir, bykehir ile ve il belediyelerinde ise srekli iilerin toplam ii istihdamndaki paylar % 60'n zerindedir.

    izelge 8: Belediye Trlerine Gre i istihdam (1178 b d' azran 1998)e e ye- H'

    Tr S. i % G. i % Toplam BB 5.000 64.5 2.740 35.5 7740 BB-le 7.041 64.5 3.801 35.5 10842 BB-Alt 1.056 31.6 2.277 68.4 3333 i 7.480 61.9 4.588 38.1 12068

    i ile 6.367 32.3 13.3 1 67.7 19678 Kasaba 3.080 22.8 10.621 77.2 13701

    . Toplam 30.024 44.5 37.338 55.5 67362

    Blgelere Gre: Belediyelerde ii istihdamnn blgesel dalmnda iki blge, Karadeniz ve Akdeniz dier blgelerden belirgin biimde farkllamaktadr. Karadeniz Blgesi en yksek dzeyde (% 53.9) srekli ii istihdam eden, Akdeniz Blgesi de en yksek dzeyde (0/0 70.9) geici ii istihdam eden blgelerdir. Karadeniz hari tm blgelerde toplam iilerin % 50 l den fazlasn geici iiler olutururken, bu blgedeki geici ii stihdam % 46. dzeyindedir. Geici ii istihdamnda Akdeniz Blgesini Dou Anadolu (0/0 63.3) ve Gneydou Anadolu (% 57.5) blgeleri izlemektedir. Anadolu (% 49.3) ve Ege

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps 41

    Blges (% 48.9) ise, Karadeniz Blgesinden sonra en yksek dzeyde srekli ii stihdam eden belediyelerdir.

    Nfus Dilimlerine Gre: i istihdamnn belediyelerin nfus dilimlerine gre dalm, istihdamn bileimi ile nfus arasndaki dorudan ilikiyi ortaya koymaktadr. stildamn bileiminde, nfus arttka srekli iilerin, azaldka da geici iilerin oran artmaktadr. Geici ii istihdamnn doruk noktada olduu belediyeler, nfusu 2 binn altnda olan belediyelerdir (% 88.1). Bu oran nfus arttka azalmakla birlikte, oransal fazlaln 5 bin-lO bin nfus dilimine kadar korumaktadr. Geici iilerin oran ancak 100 bin-200 bin nfus diliminde % 50'nin altna inmekte ve 250 binden fazla nfuslu belediyelerde en dk dzeyine (% 25.7) ulamaktadr. Srekli ii istihdamnda ise doalolarak tam tersi bir oluum sz konusudur. Srekli ii istihdam en yksek dzeyini 250 binden fazla nfuslu belediyelerde bulmakta (% 74.3) ve hemen 50 bin-l 00 bin nfus grubunda % 50'nin altna inerek, 2 binden az nfuslu belediyelerde en alt dzeyine ulamaktadr (% 11.9).

    Szlemeli Personel stihdam

    Sreklilii olmayan ilerde, uzmanlk bilgisine sahip personelin geici olarak bir szleme ile altrlmas esasna dayanan szlemelilik, belediyelerde yaygn bir istihdam biimi deildir. Eyll 1998 tarihi itibariyle, Trkiye genelinde belediyelerde alan szlemeli personel says 939'dur. Bu personelin unvanlarna ve istihdam dayanaklarna gre dalm izelge 9'da verilmektedir.

    izelge 9: Belediyelerde Szlemeli Personel Says (T"urkiye Gener1-E,yu1"11998)

    stihdam Dayana' i i Unvan 657/4-8 506 sayl yasa 3030 sayl yasa Toplam Avukat 351 60 - 411 Mhendis 24 4 - 28 Doktor 4 - 4 Bakan Yrd. - 1 1 Genel Sekreter - - 3 3 Sanat - - 492 492 Toplam 379 64 496 939

    Kaynak: ileri Bakanl Mahalli dareler Genel Mdrl.

    Belediyelerin memur statsnden sonra en ok istihdam etmek istedikleri stat szleme ii personelolmasna karn, bu uygulamann yaygnlamamasnn balca nedeni, merkezi ynetimin bu konuda izledii politikadr. Merkezi ynetim, szlemeIilii, 657 sayl yasada tanmland biimde kuandrma eilimi iindedir. Szlemeli personelin istihdamnda temel lt, hizmetin nitelii (asli ve srekli olup olmad) ve belediyelerin bu hizmetin gerektirdii uzman personeli kadrolu olarak istihdam edebilme kapasitesidir.

  • 42 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz 1999

    1994 ylnda Trkiye genelinde kamu personelinin % II 'i szlemeli personel iken!4 belediyeler dzeyinde (1178 belediye) szlemeli personelin istihdam oran % OAltr. Aratrma anketine katlan belediyelerde alan szlemeli personel says 410'dur. Szlemeli personelin hizmet snflarna gre dalmna bakldnda, bu personelin yarsndan fazlasnn AH snfnda olduu grlmektedir (0/0 52,68). AH, GH, SYSH ve TH snflarna girmeyen ama snf da belirtilmeyen sz]emeli personelin oran da ikinci sradadr (0/0 17,32). Sralamay GH, TH ve SYS hizmetleri izlemektedir (izelge 10).

    izelge 10: Belediyelerde Szlemeli Personel Says (1178 belediyelHaziran 1998)

    Say Oran (%) Genel dare Hizmetleri (GH) 58 14.15 Avukatlk Hizmetleri (AH) 216 52.68 Salk ve Yardmc Salk Hiz. (SYSH) 27 6.59 Teknik Hizmetleri (TH) 8 9.27 Dier 71 17.32 Toplam 410 100.00

    Szleme li personeli en ok istihdam eden belediye trleri ile ve kasaba belediyeleridir. Bu belediyelerde avukatlk hizmetlerinin ounlukla sz]emelilik yoluyla grlmesi, sayy artrmaktadr. Belediye trlerine gre, bykehir ile, alt kademe ve il belediyeleri GH snfnda szlemeli personel istihdam etmemektedir. Bykehirlerde szlemeli personelin % 52,5'i GH snfndadr. 3030 sayl yasa kapsamndaki belediyelerin hibirinde szleme i i alan salk personeli bulunmamaktadr. le belediyeleri dier belediyelere oranla salk ve teknik hizmetler snfnda daha ok szlemeli personel stihdam etmektedir.

    stihdama likin Kimi Sonular 1. Memur ya da iilerin kadro yaplar veya bu kadrolarn kullanm oranlar,

    belediyelerde istihdam anlamak iin tek bana veri olmaktan uzaktr. nk memur ve ii says, bir buzdann su stnde kalan blmn oluturmaktadr ve o buzdann gerek hacmini renmek ancak altta kalan blm de grmekle olanakldr. Suyun altna inmek ise ok zordur. En fazla disiplin altna alnm grnen memur ve ii kadrolarnn gerei tam olarak yanstan fotorafn ekmek bile zor grnmektedir. Her eyden nce merkezi ynetimin kaytlarndaki kadro says ile belediyelerin kaytlarndaki kadro says tam olarak rtmemektedir. Memur ve iilere oranla olduka esnek bir istihdam yaps sergileyen geici ii saylarn da tam olarak saptamak bu koullarda olduka zordur. Bu personelin giri ve knn srekli hareket halinde olmas izlemeyi ayrca gletirmektedir.

    14 Genel, katma, zel, ton bteli kurumlar, Krler ve yerel ynetimler dzeyinde. DE, alma statistii, Ankara 1996, s. 321.

  • Belediyelerde Kadro ve istihdam Yaps 43

    2. Tm bu glklere ramen 1178 belediyedeki ve alan aratrmas yaplan belediyelerdeki stihdam yapsna dayal olarak Trkiye geneli hakknda kimi deerlendirmeler yaplabilir. Deerlendirmenin birinci sonucu, yerel hizmetlerin grdrlmesinde, hizmetin asli ve srekli olmas niteliinin, alann statsn belirleyen bir lt olmaktan kmasdr. Belediyelerdeki istihdamda memur ve geici ii oranlarnn ayn olmas ve alan aratrmas yapJan belediyelerde geici iilerin sreklilii olan kamu hizmetlerinde ve uzun bir dneme yaylan srelerle altrlyor olmas bunun bir gstergesidir.

    3. Kadro ve istihdam srecindeki merkezi ynetimin geciktirici ve engelleyici rol, belediyelerde geici ii istihdamna ynelme eilimini aklayan bir etken olarak kabul edilebilir. Belediyeler bu gecikmenin neden olduu boluu, geici ii stihdam ile doldurma yoluna gitmektedirler. Ama aratrma srecindeki grmeler, belki balangta bir zorunluluk olarak balayan bu eilimin giderek bir tercihe dntn ortaya koymutur. Memur ve ii almnn kamuya ak bir snavla yaplmas zorunludur. Personel snav amak ve sonulandrmak, bavurularn ve eitli kanallardan belediye bakanna ulaan basklarn younluu nedeniyle zor ve sonuta mutlaka belli semen kesiminin kstrld bir yntemdir. Yaklak yirmi yllk belediyecilik deneyimi olan ve "beIediyede altm srece hakkyla ie giren kimse grmedim" diyen bir personel mdrne gre, belediyelerdeki memur snavlar ie girmeyeceklerin belirlenmesi iin yaplr, nk girecekler zaten nceden bellidir. Oysa geici ii istihdamnda snav koulu yoktur. Ayrca ii sendikalarnn rgtl olmad kk yerlemelerde geici iiliin belediyeye maliyeti de dk olmaktadr. Aslnda yasalar karsnda srekli ii-geici ii gibi bir ayrm, dolaysyla bunlarn haklar arasnda da bir farkllk olmamasna karn, geici iilerin geneikle bu haklarndan haberdar olmamas ve sendikal rgtlenmeden yoksun olmalar da belediyeerin bu istihdam trn tercih etmelerinin bir baka nedenidir. nk, zellikle kk belediyelerde belediye bakanlar, sendikalar, kendisini uratran bir g olarak grmekte ve sendikasz ii altrmann yollarn aramaktadr.

    4. Personel harcamalarn disiplin altna almay amalayan 1580 sayl i yasann, belediye btesinden denecek maa ve cretler toplamnn yk gelirin % 30'unu geemeyecei ilkesi de, geici i stihdamnn yaygnl ve bu iilere denen cretlerin Belediye Bte ve Muhasebe Ynetmeliine gre personel giderleri yerine hizmet alm gideri olarak grnmesi); karsnda personel harcamalarn snrlandran bir kuralolmaktan karlmtr.

    15 Deniz Sayn, "Belediyelerde Geici ii Sorunu", ada Yerel Ynetimler Dergisi, Cilt 2. Say L Ocak 1993, s. 53.

  • 44 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz 1999

    Kadro Unvan - Fiili Farkllamas

    Kadro unvan, bir kamu grevlisinin ayn zamanda hangi trden bir kamu hizmeti yerine getirdiini, bir baka deyile o kururnda ne i yaptn gsteren niteleyici bir kavram, bir etikettr. Ancak zellikle kk belediyelerde kadro unvanndan yola karak bir belediye personelinin hangi birimde ne i yaptn kestirmek olanakszdr. Bir kez kadro alndktan ve o kadroya atama yapldktan sonra, artk o kadroyu igal eden belediye grevlisinin ne i yapacan belediye bakan belirleyebilmektedir. Oysa kamu grevlilerinin kadrolarnn dndaki bir baka ite altrlmalar kimi istisnalar dnda yasal deild ir.

    Aratrma anketine yant veren i 78 belediyenin % 33.70'inde (397 belediye) kadro unvannn dnda altrlan memur ya da ii personel bulunmaktadr.

    Personelini kadro unvanndan farkl ilerde altran belediyelerin, zellikle itfaiye ve zabta hizmetlerine ilikin kadrolar hizmet alan dnda kullandklar grlmektedir. itfaiye amiri, itfaiye avuu, itfaiye eri vb. unvanlardaki toplam 54 kadrodaki personelin yapt iin itfaiye hizmetleriyle ilgisi yoktur. Bu kadroyu kullanan personel fiilen, ba bakcs, ehir plancs, odac, daktilograf, emlak memuru, gie memuru, su saya memuru, nikah memuru, otqbs ofr, kepe operatr olarak almaktadr. Zabta hizmetlerine ilikin kadrolar igal eden personel de, bilgisayar iletmeni, bileti, ktphane memuru, sayman vekili, tahsildar, evlendirme memuru, operatr, su endeks memuru, personel ileri mdr olarak almaktadr.

    Merkezi ynetimin zerinde titizlikle durduu, rgtlenmelerini (zabta personeli iin kyafetlerini) ayr ayr ynetmeliklerle ve stelik itfaiye hizmetleri iin gerekli kadrolar tek tek saymak yoluyla belirledii bu hizmetlerdeki istihdamn grnm tuhaf bir durum sergilemektedir. stelik, Belediye Zabta Personeli Ynetmelii, "belediye zabta memurlarna, zabta hizmetleri dnda bir grev yklenemez" hkmn iermektedir (m. 62). Ynetmeliin bu ak hkmne karn kadro unvanlar dndaki ilerde alanlarn banda itfaiye ve zabta personelinin gelmesi nasl aklanabilir? Bu sorun bir aklamas, bu alanlara ilikin kadrolarn, hizmetlerin, nitelii gerei aksamaya tahammi.\I olmamas nedeniyle merkezi ynetimce bol tutulmas olabilir. Yani, belediyeler bu kadrolar dier kadrolara oranla daha fazla ve daha kolayalabildikleri iin, ellerindeki fazla kadrolar dier hizmet alanlarndaki personelin istihdam iin kullanmaktadrlar. Bu aklamayla ilikili olarak ikinci bir aklama da udur: Belediyeler ihtiya fazlas aldklar bu kadrolar, kimi personeli dendirme arac olarak kullanmaktadrlar. nk itfaiye ve zabta personeline, hizmetin tad riskler ve alma kouarnn zgn glkleri dikkate alnarak farkl demeler yaplmaktadr. Zabta ya da itfaiye hizmeti yapmad, dolaysyla hizmetin glkleriyle karlamad halde, bu hizmetin kadrolarn igal eden

  • Belediyelerde Kadro ve stihdam Yaps 45

    personel bu demelerden yararlanmaktadr. Bu uygulama ise ilgili personel asndan bir tr dllendirmedir.

    Geici ii olarak istihdam edilen personel ise memurlar eliyle yrtlmesi gereken hizmetlerde tahakkuk memuru, santral memuru, sekreter, yaz ileri memuru, ktphane memuru, saya memuru, emlak memuru, muhasebeci olarak altrlmaktadrlar. Benzer durum srekli ii kadrosundaki personel iin de sz konusudur.

    stihdamn bu yaps, grlen kamu hizmetinin nitelii temel alnarak yaplan memur-ii stats ayrmnn ve iilerin de yine hizmetin niteliine ve sresine gre srekli-geici olarak ayrlmasnn geni lde anlamsz kaldn gstermektedir. Bir yandan memur statsnde, beki kadrosunda istihdam edilen personel bir iinin yapmas gereken ite altrlmakta (rnein kepe operatr olarak), dier yandan srekli ya da geici ii bir personel memurlarn yapmas gereken hizmetlerde kullanlmaktadr. Bir bykehir belediyesinde genel sekreter yardmcs gibi st dzey belediye yneticisinin bile geici ii olarak istihdam ediliyor olmas, kadro unvan-fiili i farkllamasnn rgt dzeyindeki yaygnln ve hangi dzeylere ulatm gsteren iyi bir rnektir.

    Kadro unvan fiili i farkllamas, iblm ve uzmanlamann yerlemedii kk belediyelerde kimi zaman ihtiyalarn dourduu zorunluluklardan kaynaklanmaktadr. Ama kimi zaman da belediye bakannn personelini dllendirmesinin ya da cezalandrmasnn bir arac olarak kullanlmaktadr. rnein bir ile belediyesinde, kadro unva emlak memuru olan bir personel fiilen muhasebe memurluu yapmakta, kadro unvan temizlik ileri mdr olan bir grevli ile kadro unva veri hazrlama kontrol iletmeni olan bir baka grevli ise fiilen emlak memurluu yapmaktadr. Bir bulmacay andran bu karkln, ne merkezi ynetimle ne de merkezi ynetimin belediye personeli zerindeki idari vesayetiyle ilgisi vardr. Bu karkl yaratan tmyle belediye bakannn kiisel tercihidir. Emlak memurluu yapan ama temizlik ileri mdr kadrosundan maa alan grevli emekli olmak zere olan bir personeldir. Daha iyi ekonomik koullarda emeklilini salamak amacyla mdr kadrosuna atanmtr. Veri hazrlama kontrol iletmeni kadrosunda emlak memurluu yapan personel ise, bakann kendisinden memnun olmad bir personeldir. Belediyenin istemi olmakszn merkezden gnderilen ama belediye bakannn ve personel mdrnn grev tanmn bilmedikleri veri hazrlama kontrol iletmeni kadrosu bu kiiye verilerek bu personel cezalandrlm, bo kalmamas iin de emlak memurluu yapmas uygun bulunmutur.

    Kadro unvan fiili i farkllamas, byk belediyelerde de saptanan bir olgudur. Bu belediyelerde rgtn byklnn, buna paralelolarak alanlarn ve bakan-alt dzey personel arasndaki kademelerin fazlalnn (seim dnemlerinde yaanan toplu dalgalanmalar hari tutulursa), bakann dorudan

  • 46 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz /999

    mdahalesine uygun bir ortam oluturmad sylenebilir. Bununla birlikte kk belediyelerde olduu gibi byk belediyelerde de zellikle mdrlkleri n vekaleten yrtld grlmektedir. Bu uygulama daha ok, grevi vekaleten yrten kiinin bu kadroya atanmas halinde urayaca maddi kayb nlemeye ynelik bir nlem olarak aklanmaktadr. rnein alan aratrmas yaplan bir bykehir ile belediyesinde, personel mdr mfetti kkenlidir ve kadro unvan da mfettitir. Bu kii, personel mdr kadrosuna atandnda mfettiiere denen birtakm ek demelerden mahrum kalaca iin mdrlk grevini vekaleten srdrnekte, mfettilik yapmad halde mfettiiere denen mali haklardan da yararlanmaya devam etmektedir. Yine bir baka bykehir ile belediyesinde sekiz birim, kadro unvanlar mdr olmayan personel tarafndan yneti mektedir.

    Belediyelerde rastlanan bir baka olgu, bo memur kadrolarnn fazlaldr. Bu durum, kamuoyunda yaygn olan, "belediyeler siyasi yerlerdir~ kendi yandalarn ihtiya olsun olmasn istihdam etme aray iindedirler" yargsyla elimektedir. Bu elikinin bir aklamas, "merkezi ynetim atama izinlerini snrlandrmak yoluyla kadrolarn doldurulmasn engelliyor" olabilir. Ama aratrma srasnda yaplan gzlemler ve grmeler, bo memur kadrolarnn 'salt bu argmana dayanarak aklanamayacan gstermitir.

    Belediye bakannn "tek adam" durumunda olduu kk belediyelerde, bakan yardmcs ve mdrlk gibi ynetim kadrolar fiilen doldunlmamakta, bu grevler genellikle vekalet sistemiyle yrtlmektedir. Bu yntem, kk beldelerde ie uygun nitelikte personelin bulunamamas trnde bir zorunluluktan kaynaklanabildii gibi, iktidar paylamadan yana olmayan belediye bakannn tercihinin sonucu da olabilmektedir. Bakan yardmcs kadrosu olduu halde bu grevin vekaletle siirdrld, alan aratrmas yaplan iki ile belediyesinde, vekil bakan yardmcsnn bakan grevde olduu srece ynetime hi karmamas, ancak bakan grevde olmad zamanlarda bakan yardmcln yapmas, bu tercihin bir gstergesidir. Yine belediyenin bo avukat kadrosuna atama yapmak yerine szlemeli avukat altrmay yeleyen bir ile belediye bakan bu tercihini, hem fayda-maliyet ilikisiyle (szleneli avukata yalnzca szleme creti denirken kadrolu avukatn maliyeti sosyal gvenlik primi vb. demelerle daha pahal olmaktadr) hem de kadrolu avukatl\1 kendi iini giiletirecei endiesiyle aklamaktadr. Bakana gre, kadrolu avukat istihdam edildiinde bu kii ayn zamanda hukuk ileri mdrln yapacak, dolaysyla encmene girecektir. Bylece, enclimene getirilen her ie, bir hukuku titizliiyle yaklaacak ve kimi ilere "bu hukuka uygun deildir, ben imzalama" diyerek bakann iini gliletirecektir.

    Belediyelerde istihdamn bu grnm, kadronun, belediyeler balamnda, kamu grevlilerini "say, nitelik, derece, dev, yetki ve sorumluluklar itibariyle

  • Belediyelerde Kadro ve isthdam Yaps 47

    gsteren izelge! tanmndan uzaklatrldn ve kamu grevlilerini yalnzca saysalolarak gsteren bir izelgeye dnme sreci iine sokulduunu gstermektedir.

    Belediyelerin stihdam Tercihleri

    Belediyelerdeki memur-geici ii, srekli ii ve szlemeli personel sralamasn izleyen istihdam yaps, belediyelerin istihdam tercihlerini yanstmamaktadr. Aratrma anketinde, /lbelediye hizmetlerinin daha etkin yrtlmesi iin sizce hangi istihdam tr daha uygundur" sorusu sorulmu ve birden fazla seenein iaretlenmesine olanak tannmtr. Anketteki toplam 393 tercihin 0/0 48. Ts memur istihdamnn belediye hizmetleri iin en uygun istihdam tUr ol duu kansndadr. stihdamda % O.4'lk bir paya sahip szlemeli personel, istihdam tercihleri arasnda % 27.7 'I ik oranyla srpriz bir biimde ikinci srada gelmektedir. istihdamda memur ve geici ii oranlarnn gerisinde kalan srekli ii istihdam, tercihlerde yine % 14.43'lk bir oranla nc srada gelmektedir. % 35.5'lik bir oranla istihdamda memurlara denk bir orana sahip geici ii istihdam ise % 9.69'luk bir oranla tercihlerin en sonunda gelmektedir. Ankete katlan belediyelerin % .2Tsi bu soruyu yantlamamtr (grafik 4).

    Grafik 4: BeIedyeIerin IstilmnTercilWi 1Itys'98 (Ana Scn.Ian-1178 EIeIecIyfloiamTercih 1393)

    ii&tekli ii DG:ici iiYatsz

    %1.27 D s:zerreli Yatsz

    &:rekli ii %14.43

    lVEmI %48.17

    Anketi yantlayan belediyeler arasnda memur+srekli ii kadro istihdamn en uygun bulanlarn oran % 9.08, geici i+szlemeli personel istihdamn en uygun bulanlarn oran % 0.93, tm statlerin birarada en uygun olduunu dnen belediyelerin oran ise % 0.33'tr.

  • 48 ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz /999

    Belediyeler Personelini N asl Deerlendiriyorlar?

    nsangcnn saysal ve niteliksel yeterlilii, bir rgtn rettii hizmetlerin verimini, hzn ve kalitesini dorudan etkileyen bir faktrdr. Ankete katlan belediyelerin % 36.9'u personelini hem say hem nitelik olarak yetersiz bulmaktadr. Personel saysn yeterli ama nitelii yetersiz bulan belediyelerin oran 0/0 26.5'tir. Belediyelerin % 18.3' personelin niteliini yeterli ama saysn yetersiz bulmaktadr. Gerek say gerek nitelik olarak personel sorunu olmayan belediyelerin oran ise % 16.9'dur.

    Personel konusunda en honutsuz grnen belediye grubu bykehir alt kademe belediyeleridir. Bu belediyelerin % 60'1 personelini say ve nitelik asndan yetersiz bulmaktadr. Nfusu 100 binn zerinde olan belediyelerde sorunun saydan ok nitelik zerinde younlat grlmektedir. Bu gruptaki belediyelerde personelini sayca yeterli, nitelik asndan yetersiz bulanlarn oran % SOlin zerindedir. Bu oran bykehir belediyelerinde % 62,5'e ykselmektedir. Personel saysnn yetersizliinden en ok yaknan ile ve kasaba belediyeleridir. le belediyelerinin % 17,7'si, kasaba belediyelerinin % 19,5'j say olarak yeterli bulduu personelini nitelik asndan yetersiz bulmaktadr.

    Belediyelerde personel sorununun, tm belediyeler dzeyinde personelin saysndan ok nitelii zerinde younlat grlmektedir. Verilen yantlar say ve nitelik asndan yetersizlii temel alnarak gruplandrldnda, personel in sayca yetersiz olduunu dnen belediyelerin oran % 55.2 iken nitelik olarak yetersiz olduunu dnen bulan belediyelerin oran % 63.4'e ulamaktadr. Ancak yukardaki oranlar, kk belediyelerin daha fazla personele, byk belediyelerin ise daha nitelikli personele ihtiya duyduunu gstermektedir.

    Belediye Personeli in Ayr Bir Dzenleme Gerekli midir?

    Belediye memurlar iin 657 sayl yasa, iiler iin de 1475 sayl yasa temel referanstr. Ancak ankete katlan belediyelerin byk bir ounluunun belediye personelinin genel personel rejimi iinde deerlendirilmesinden yana olmadklar grlmektedir. Belediyelerin % 70.54', belediye personeli iin ayr bir dzenlemenin gerektiini dnmektedir. Bu tr bir ayrm uygun bulmayan larn oran % 24.36'dr.

    Ayr bir dzenlemeye hayr diyen belediyelerin gerekeleri balca be baIkta toplanabilir:

    Sistem deil uygulama sorunludur: Sonn yrrlkteki sistemin iyi iletilenemesinden kaynaklanmaktadr. Sistem iyi iletilirse sorun kalmaz.

    Grlen i ayndr: Beledyeler de tipik kamu hizmeti grevini grmektedirler; bu nedenle genel sstem inde deerlendirilnelidirler.

  • Belediyelerde kadro ve istihdam Yaps 49

    Yeni sorunlar aar: Bu tr bir ayrm. dier kamu kurumlaryla olan ilikilerde. personel nakli vb, konularda sorunlar yaratr.

    Sistem karklna yol aar: Her hizmet alannn ayr bir personel rejimine kon olmas sistemin daha da karmasna neden olur,

    Belediyeler yrtemez: Belediyeler ayr bir personel rejimi ile dlizenlenecek derecede gl deillerdir.

    Ayr bir dzenlemeyi gerekli gren belediyelerin balca argmanlar ise unlardr:

    Mevzuat karmaasn giderir: Yrrlkteki sistemde belediyelerle ilgili mevzua. elikilerle dolu. takip edilmesi olduka g. dank durumdadr. Bu sistem. belediye personelini yeterince tanmlayanamakta. belediye personeli kendi zlk haklar konusunda yeterince bilgi sahibi olanamaktadr.

    Personel sorunlarn zer: Belediye personelinin ekonomik ve sosyal ynden daha gliL zerk olmas. buna bal olarak daha kaliteli ve Iiyakatli personelin istihdam edilmesi asndan ayr bir rejim gereklidir.

    Yerel demokrasinin gereidir: Ayr personel rejini yerel demokrasinin gereidir. Belediyeler. yneticileri ve karar organlar seimle. personeli merkez tarafndan atanm kiilerden olumu zel bir yapya sahip kamu kurumlardr. Bu nedenle bu zel yaplarna uygun ayr bir personel rejimine ihtiya vardr.

    ilevsel farkllamann gereidir: Merkezi ynetim ile yerel ynetim arasnda ilev ve amalar ynnden farkllama vardr. 1580 sayl yasada belirtildii gibi belediyeler. her bir vatandan beikten mezara kadar tm gereksinimlerini yerine getirmekle ykmldrler. Merkezi ynetim ile yerel ynetimin alma biimleri farkldiL Merkezi kurumlar genelde sekiz saat hizmet zerine kurulmutur. 365 gnde 24 saat hizmet veren yerel ynetimler. merkezi ynetime gre halka daha yakn. daha risk tayan ilevleri yrttkleri iin hzl karar alabilme esnekliinin salanmas gerekir.

    Belediyeler aras dayannay artrr: lke apnda bine yakn belediye olmasna ramen. bu belediyelerin hemen hemen hibir konuda birbirleriyle diyaloglar bulunmamaktadr. Ayr. ortak bir personel rejimi. belediyeler aras dayanma ve yardmlamay artrr.

    Ayr personel rejini+ayr bakanlk: Iileri Bakanl'nn g.rev alan yeterince genitir. Yerel ynetimler bakanl ve yerel ynetim personeli kanunu gereklidir.

    Belediyeciler devlet iinde varlklarn hissederler: Belediye personelinin devlet iinde varl hissedilmemektediL ikinci derece memur olarak alglanmaktadr.

    zel btenin ve tzel kiiliin gereidir: Belediyeler byk kaynaklarn iletildii kamu kurumlardr. Kendi btelerini yapan, tzel kiilii haiz kamu kurumlar oldu iin personel rejimi de ayr olmaldr.

    Blgesel farkllklara yant verir: Yerel ynetim hizmetlerinin ncelikleri, blgeden blgeye deimekledir. Belediyeler ncelikli ilevleri ve buna bal ncelikli personeli. bu personelin zlk haklarn kendilerinin belirleyebilecei bir personel rejimine ihtiya duymaktadriar.

    Ayr bir dzenlemeyi savunan kimi belediyeler, bunun syasal basklara yol aaca endiesini de tamaktadr. Bunu nlemeye ynelik olarak, "patizanca basklara kar koyabilmek iin merkezi bir personel rejimiyle 'ie alma' konusunda standartlarn belirlenmesi" nerisi getiri Imitir.

    Sonu

    Belediye personeline ilikin kural koyma ve stihdamn altyapsn oluturan kadro yaratma ve bu kadrolarn kullanmlarn belirleme yetkisi, hukuksal dzenlemeler erevesinde merkezi ynetimin elinde toplanm durumdadr ve belediyelerin hareket alan olduka snrl grnmektedir. Ancak, aratrmada

  • SO ada Yerel Ynetimler 8 (3) Temmuz 1999

    elde edilen bulgular nda, gerek hukuksal dzenlemelerin gerekse merkezi ynetimin elinde tuttuu' gcn, uygulamay ynlendirmede birok adan etkisiz kald sylenebilir.

    1. Belediyelerde kadro, memurun yapt ii tanmlayan bir lt olmaktan kmtr. Hukuka aykr olarak, belediye bakanlar kadro unval1l ne olursa olsun bir memuru istedii herhangi bir ite altrabilmektedir. O halde, kadrolarn belediye meclisinde balayan, B+DPB+MB lsUnn incelemesinden geerek Bakanlar Kurulunda sona eren uzun hikayesi neyi gvenceye almaktadr?

    2. Memur ve ii statsnn ayr birer istihdam tr olarak yasalarca tan mlanm olmasnn da belediyeler asndan uygulamada balaycl kalmamtr. Memur iinin grmesi gereken ite, ii memunn grmesi gereken ite alttnlabilmektedir. Daha trajik olan, asli ve srekli kamu hizmeti gren kii olarak tanmlanan memurun ii geici iiler eliyle grlmektedir. Dolaysyla gerek anayasada gerekse Devlet Memurlar Yasas'nda, hizmetin niteliinin alanm statsn belirlemesi ilkesi de belediyelerde geni lUde devre d braktlmtr.

    3. ngrlen disiplini salamaktan uzak grnen bu mekanizma, uygulamay tam olarak ynlendiremedii gibi, hem merkezi ynetim kurulularnn kendi arasnda hem de belediye-mlki amirlik-merkezi ynetim arasndaki yazmalar yoluyla yaz-izcilii artrmakta, nemli bir zaman tketmektedir.

    Alan bu kadar sorunlu olduuna gre yaplmas gereken nelerdir? ncelikle belirtmek gerekir ki, bir yerel ynetim kurumu olarak belediyeler, temel ilevi, toplumsal dzeni ve retimi salamak olan, kural koyma ve zor kullanma tekelini elinde tutan devlet aygtnn bir parasdr. Dolaysyla, belediyeler ile devlet aygtnn dier paralarn oluturan merkezi ya da yerel dUzeydeki kamu kurulular, birbirlerinin karsnda yer alan deil, belli kamusal hizmetleri kamu yarar dorultusunda sunmakla grevli birimlerdir. Bu birimlerin ynetim organlarnn seimle ya da atama yoluyla gelmi olmas, onlarn varolu nedenin i deitirmez: Bu neden, kamusal her trl olanan en etkin, en ussal bir biimde kullanlarak kamu yarar ortak hedefi dorultusunda, stlenilen kamusal hizmetlerin retilmesidir. Bununla birlikte, merkezi ynetim kurulular ile belediyeler arasndaki kimi farkllklar da sz konusudur.

    a) levsel farkllama: Bu farkllklardan biri "ilev"lerle ilgilidir. Merkezi ynetimin merkez ve tara kurulular genelde tek bir hizmet alanndan sorumludur (eitim, salk, bayndrlk vb.) ve bu hizmetler merkezdeki ana birimin egdm iinde yrtlr. Bu anlamda. merkezi ynetim kurulularn tek bir alanda uzmanlam kurumlar olarak grebiliriz. Oysa belediyeler yerel dzeyde, insan yaam iin zorunlu, vazgeilmez (su, kanalizasyon, plerin toplanmas, itfaiye vb.) hizmetleri sunmakla grevlidir. Belediyeler. toplumsal yaa

  • 8eledivelerde Kadro ve stihdam Yaps S i

    mn temel gereksinmelerini karlamaya ynelik altyapn hizmetlerini retirken; merkezi ynetim kurulular, daha ok bu altyap zerinde temellenebilecek, bu hizmetlerin varolmas koullarnda yaplabilecek trden hizmetler sunmaktadr. Demek ki, belediyeler merkezi ynetim kurulularndan grdkleri hizmetin tr ve bu hizmetlerin eitlilii ile farkllamaktadr.

    b) rgtsel farkllama: Belediyeler ile merkezi ynetim kurulular arasndaki dier bir farkllk, rgtlenmelerinde ortaya kmaktadr. Merkezi ynetimin yatrmc kurulular (TCK, DS gibi) blge dzeyinde rgtl olup, Ankara'daki bakanlk ya da genel mdrlk dzeyindeki merkezi birimle organik ba ierisindedirler. Dolaysyla, o blge iine giren iller, ara-gere, malzeme ve personel konusunda kolayca ibirliine girebilirler. Oysa belediyeler, birbirinden ok farkl, insan yaamlln ncelikli alanlarnda hizmet veren kurumlar olarak o yerel alanda "tek balarna"drlar.

    Belediyeler, ok farkl alanlarndaki hizmetleri, merkezi ynetimin dzenleyici ilemlerinin snrlar iinde, kendi bte (btelerinin nemli bir blm merkezi ynetimce salanm olsa bile) ve personeli ile yrtrken, merkezi ynetimin tara rgtleri, tek bir hizmet trn, gerektiinde merkezi ynetimin bte ve personelolanaklarndan da yararlanarak ve merkezi ynetimin egdmyle yrtmektedir.

    c) Personel yapsnda farkllama: Hizmet alanlarndaki ve rgtlenmelerindeki bu farkllama beraberinde personel yapsnda da bir farkllamay getirmektedir. Ancak, kurgusu merkezi ynetim personeline dayanan ve 975'teki deiiklikle kapsamna belediye personelinin de dahil edildii 657 sayl yasa, bu farkllamay karlayacak ierikten yoksundur. 657 sayl yasadaki snflandrma, belediye hizmetlerinin bu ayrt edici zelliklerini dikkate alan bir yaklama dayanmamaktadr. Bir yandan, belediyeler, zel koullar dikkate alnmakszn 657 say i i yasanm genel erevesine uyum latr lrken, te yandan, merkezi ynetimin memur personelinin bir ksm iin, grdkleri hizmetin zel kouar dikkate alnarak yasa iinde farkl snflar yaratlmtr (emniyet, milli istihbarat, mlki idare gibi). Bunun yan sra, bir ksm personelin mali ve zlilk haklar da yasalarla ayrca dzenlenmi durumdadr (niversite, yarg, silahl kuvvetler ve KT personeli gibi).

    te yandan, belediye memurlarnn 657 sayl yasa kapsamlla alnmas, mevzuat karmaasna da yol am grnmektedir. Belediye Memurlar ve Mstahdemeri Tzniin tmyle yrrlkten kalkp kalkmad, Belediye Zabta Personeli Ynetmeliinin 657 sayl yasa karsnda hangi maddelerinin yrrlkte olduu, yerel ynetinciler arasnda hala tartma konusudur.

    ii> Altyap burada yalnzca teknik anlamda deil, yaam iin vazgeilmez Iizmetler anlamndadr.

  • 52 ada Yerel Ynetimler 8 (3j Temmuz 1999

    d) Personel bileiminde farkllama: Personel balamnda merkezi ynetim kurumlar ile belediyeler arasndaki dier bir farkllk, personel bileimindedir. Merkezi ynetimin stlendii grevlerin ounluu, nitelii gerei (ad i, idari, ulusal gvenlik, eitim, kouk vb.) memurlar eliyle yrtlmesini gerektirmektedir. Buna karn, belediye hizmetlerinin nemli bir ksm (temizlik, parkbahe, kentsel altyap, kentsel ulam vb.) toplu szleme ve grev hakkma sahip iiler eliyle grlmesi gereken trde hizmetlerdir. Belediyelerde, memurlar eliyle grlmesi gereken asli ve srekli hizmetler, idari hizmetler ve kolluk hizmetleridir. O halde, istihdamn bileiminin, merkezi ynetim kurumlar ile belediyelerde farkl olmas doaldr. Bir baka deyile, stlenilen hizmetlerin nitelii gerei, merkezi ynetimin istihdam arlkla memurlara dayanrken, belediyelerdeki istihdam n daha ok iilere dayanmas gerekir. Ancak, doal olmayan, belediyelerdeki istihdamda, ii ve memur statlerinin bulanklatr lmas ve memurun, iinin iini~ iinin, menHIrtn iini yapar hale getirilmi olmasdr.

    Belediyeleri farkllatran en nemli unsurlardan biri de karar organlarnn seimle greve geliyor olmalardr. Belediyeler, seilmilerle atanmlarn bir arada alt kurumlardr. Belediye bakan ve meclis yelerinin mali ve zlk haklarndaki belirsizlikler, uygulamada skntlara, tereddtlere yol amaktadr. Bu konudaki boluklar, kimi zaman yarg kararlaryla (rnein, belediye bakanlarnn yurt d tedavi giderlerinin belediye btesinden karlanp kar lanamayaca), kimi zaman genelgelerle (rnein, belediye bakanlarnn maalarnn alt ve st snrlarnn belirlenmesi) doldurulmaya, uygulamadaki tereddtler ve farkllklar giderilmeye allmaktadr.

    Yukarda belirtilen, gerek ilevsel ve rgtsel farkllama, gerekse seilmi ve atanmlardan oluan zgn personel yaps ve bunlara ek olarak mevzuattaki danklk, belirsizlik. belediye personeli iin "ayr" bir dzenlemenin gerekliliini gstermektedir. Ayr dzenleme, mevzuattaki mevcut dankl, elikileri, tereddtleri giderici, belediye grevlilerini atanm ve seilmiler dzeyinde grev, yetki ve sorumluluklar ile mali ve zlk haklar asndan ayr ayr belirleyen ierikte olmaldr. Ayr dzenleme, belediyelerdeki farkllamay tam olarak karlamal, ama genel personel rejimi ile balar koparmamal, atanm personel asndan kurumlararas personel ilikilerini engellememelidir. Byle bir dzenleme, belediye personelinin kendisini ikincil konumda hissetmesine yol aan gvensizlii de giderecektir. Ancak, bu ierikte dzenlenecek yeni rejim, gemite yaanm olan devlet memufl-belediye memuru ayrnlIIla (bu kez belediye memuru lehine de olsa) yol amamaldr.

    Bu dzenlemeye kout olarak belediyelerdeki kadro srecinin ileyii de yeniden belirlenmelidir. nk gnmzdeki uygulama, mevzuat dzeyinde merkezi ynetimin belirleyiciliine dayanmaktadr. Fakat kadro belirleme srecinde

  • Belediye/erde Kadro ve Istihdam Yaps 53

    merkezi ynetim mevzuatta ngrlen lde belirleyici olamamaktadr. Mevzuatta ngrlmeyen, yerel ve ulusal dzeydeki politik tercihler, yerel istihdam basklar, kimi zaman bu srete merkezi ynetimden daha etkili olabilmektedir. Bunun yannda bu ileyi, yaz-izcilii artrmakta, zaman kaybna yol amakta ve yerel hizmet deviniminin gerisinde kalmaktadr.

    Bu noktadan hareketle ilk elde yaplmas gereken, merkezi ynetim ile belediyeler arasndaki grev, yetki ve kaynak paylamn netletirilmesidir. kinci olarak, belediyelere zg grev tanmlar belirlenmeli ve bu belirlemeye uygun olarak kadro snflandrlmas yaplmaldr. nc aamada, belediyelerin nfuslar (ve ayn zamanda nfustaki hareketlilik), yrtmekle ykml olduklar hizmetlerin nitelii, sosyo-ekonomik yap lar, corafi konumlar-koullar vb. etkenler gz inde bulundurularak, lke dzeyinde kadro standartlar merkezi ynetimce saptanmaldr. Belediyelere ise, bu standartlara uymak kodluyla, kendi kadrolarn oluturma yetkisi verilmelidir. Belediyelerde bu yetkiyi kullanacak, karar organ olan belediye meclisidir. Bu yetkinin hukuka uygun olup olmadn denetleyecek trde mekanizmalara merkezi ynetim sahiptir. Denetim mekanizmalarnn banda merkezi ynetimin ajan olan valiler gelmektedir. Vali, hem yerel hizmet zelliklerini hem de merkezi ynetimin beklentilerini bilen bir ynetici olarak, kadro srecinin en uygun onay merciidir. Bylece ilk denetim de onayaamasnda vali tarafndan yaplm olacaktr. Onay sonras denetim ise mlkiye mfettiieri. mahalli idareler kontrolrleri, Saytay denetileri araclyla yaplacaktr.

    Bu denetmerin yan sra bu yetkinin siyasal amalarla ktye kullanlmasn nlemeye ynelik kimi nlemler de gelitirilerek uygulamaya koyulmaldr. Ancak burada nemli olan nlemleri getirmek deil, bunlarn gerekten bir nlem olmasn salayabilecek yaptrmlar uygulamaktr. nk personel istihdam belediyelerin semen karsnda siyasal zafyet iine dtkleri bir konudur. Bu adan, uygulanacak yaptrm bu zafyetin nne geebilecek trde olmaldr. Bu erevede, istihdamn seim yatrm olarak kullanlmasn nlemek zere, yerel seimlerin ncesi ve sonrasna denk gelen belli srelerle kadro ihdasnn ve personel almnn durdurulmas; mevzuatta varolan, belediye personel harcamalarnn btenin belli bir orann amamas ilkesine uymayan belediyelere yaptrmlar uygulanmas belirtilebilir.

    Belediye personelinin kadro ve stihdamna ilikin bu genel neri ler, ancak, daha st dzeyde kalan konularn tartlmas ve buradan kan sonularla birlikte deerlendirilmesi halinde anlaml olabilir. nk zellikle istihdam yapsndaki bozulma aslnda kamu hizmeti kavramndaki, bir hizmete, kamu hizmeti niteliini veren ltlerdeki bozulmadan kaynaklanmaktadr. stihdamn trn belirleyen alann deil hizmetin niteliidir. Bu bozulma yalnzca belediyelere zg olmayp, merkezi ynetim kurulular iin de sz konusudur. Trkiye'de

  • 54 ada Yerel Yneimler 8 (3) Temmuz /999

    1980 sonrasnda izlenen liberal politikalar erevesinde kamu hizmeti kavramnn ierii bulanklatnlmtr. O halde, ilk elde yaplmas gereken kamu hizmeti kavramn belirsizlikten kurtarlarak netletirilmesidir. Hatta bundan nce yaplmas gereken, nasl bir devlet istiyoruz sorusunun yal1ltlanmasdr. nk kamu hizmetinin ne olduunu belirleyen, topluma egemen olan devlet anlaydr ve kavram ii bu anlaya gre dolduruhnaktadr. Nasl bir devlete verilecek yant, nasl bir kaml hizmeti ve nasl bir personel rejiminin de yal1ltlarn oluturacaktr.

    Daha zel lekte ikinci tartma konusu, nasl bir yerel ynetim modeli ya da yaps olmaldr. Bu erevede belediyelerin kaynak ve ilevleri, hatta temsil yaps (bu birimlerin yerel demokrasiye nasl bir katk saladklan) tartmal ve personel konusu bu genel yap deiimi iinde ele alnmaldr. Kaynak ve ilevlerle balant kurulmaksz salt personel dzleminde yaplacak dUzeltmeler, ksa dnemli ve geici iyiletirmelerden teye gidemeyecektir.

    AGDA YEREL YNETMLER 8-3.pdf