www.mevzuattakip.com.tr

Belediyelerde Stratejik Yönetim ve Bütçe

UYARI: Makale’nin tamamına, sitemize üye girişi yaptıktan sonra ulaşabilirsiniz. Siteye üye değilseniz, lütfen ÜYE OL butonuna tıklayarak üye olunuz. Üyelik esnasında, girilen bilgilerin şüpheli olması halinde, üyeliğiniz silinecektir.

BELEDİYELERDE STRATEJİK YÖNETİM VE BÜTÇE

Halil MEMİŞ ([1])

I. GİRİŞ

Belediyelerimiz, yeni bir döneme bu ay itibariyle giriyor. Belediye bütçelerinin belediyelerin karar organlarında görüşülme süreci başlıyor. Konumuza girmeden önce, kısaca mahalli idarelerde bütçe takvimi üzerinde durulmasında fayda görülmüştür.

Bütçe takvimi şüphe yok ki bütçe çağrısı ile başlar. Kurumlarda üst yönetici, her yıl Haziran ayının sonuna kadar stratejik plân ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere çağrı yapar.

Birimler gerekçeli bütçe yılı gider teklifleri ve izleyen iki yılın gider tahminlerini mali hizmetler biriminin koordinasyonunda hazırlayarak hizmet gerekçesi ile birlikte Temmuz ayının sonuna kadar mali hizmetler birimine verir. (Birlikler ve kasaba belediyelerinde, bütçe tekliflerinin tamamı mali hizmetler birimi tarafından hazırlanır.)

Mali hizmetler birimi, diğer birimlerden gelen gider tekliflerini birleştirip, gelir bütçesini ve izleyen iki yılın gelir tahminlerini hazırlayarak, bütçe ilke ve hedefleri doğrultusunda kurumun bütçe tasarısını oluşturur. Üst yönetici tarafından gerekli inceleme ve düzeltme yapıldıktan sonra bütçe tasarısı, belediye ve bağlı idarelerde Ağustos ayının sonuna kadar, il özel idarelerinde ise Eylül ayının ilk iş günü encümene havale edilir.

Encümene havale edilen bütçe tasarısı incelenip encümen görüşü ile birlikte en geç Eylül ayının son haftası içinde üst yöneticiye verilir.

Encümen tarafından görüşülerek üst yöneticiye sunulan bütçe tasarısı, büyükşehir ilçe belediyelerinde Ekim ayı toplantısında görüşülmek üzere Ekim ayının birinci gününden önce; il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve diğer belediyelerde ise Kasım ayı toplantısında görüşülmek üzere Kasım ayının birinci gününden önce meclise sunulur. Bağlı idare bütçeleri de Büyükşehir belediyesinin Kasım ayı toplantısında görüşülür.

Büyükşehir ilçe belediye meclisleri Ekim ayı toplantısının ilk oturumunda, il genel meclisleri, büyükşehir ve diğer belediye meclisleri ise Kasım ayı toplantısının ilk oturumunda bütçe tasarısını, incelenmek üzere plan ve bütçe komisyonuna havale ederler.

Komisyon kendisine havale edilen bütçe tasarısını beş iş gününden fazla olmamak üzere meclisin belirleyeceği süre içinde inceleyerek görüşünü içeren bir rapor düzenler ve meclise sunar.

Bu sürenin sonunda hazırlanacak rapor meclise sunulmadığı takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.

Bağlı idarelerde, büyükşehir belediye meclisi genel kurul sıfatı ile toplantı yaptığından, büyükşehir plan bütçe komisyonu aynı zamanda bağlı idare plan ve bütçe komisyonu olarak görev yapar. Plan ve bütçe komisyonu aynı zamanda kesin hesap komisyonu olarak da görev yapar.

Meclisin bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi plan ve bütçe komisyonu toplantı süresi de dâhil olmak üzere en çok yirmi gündür. Meclis bu süre içinde bütçeyi görüşüp karara bağlar.

Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer.

Büyükşehir belediye bütçe tasarısı ile ilçe belediyelerinden gelen bütçe tasarıları büyükşehir belediye meclisine sunulur; büyükşehir belediye meclisince yatırım ve

hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edilir.

Büyükşehir ve ilçe belediye bütçeleri, büyükşehir belediye meclisinde Kasım ayı toplantısında, birlikte görüşülerek karara bağlanır ve büyükşehir belediyesince tek bütçe ve gerekirse ciltler hâlinde bastırılır. İlçe belediyelerine onaylı birer örnekleri gönderilir.

II. STRATEJİK PLAN VE BÜTÇEYE İLİŞKİN HÜKÜMLER

Ülkemizde mahalli idarelerin, özellikle de belediyelerin kamu yönetimi içerisindeki etkisi, son 10 yılda oldukça artmıştır.

1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun yerine, 2005 yılında yürürlüğe konulan 5393 sayılı Belediye Kanunu nüfusu 50 binin üzerinde olan belediyelere getirdiği stratejik plan zorunluluğu ile bütçelemeye de farklı bir boyut kazandırmıştır.

Bunun haricinde, kamu mali sisteminde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi Kanunu ile 2003 yılında köklü değişiklikler yapılmıştır.

Bunun belediyelerimizde uygulanabilir hale gelmesi ise 5393 sayılı Belediye Kanunu ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile olmuştur.

Stratejik Plan ve Bütçe ilişkisini ortaya koyan hükümler şu şekildedir:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu:

"Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme

Madde 9- Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak,  stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.

Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.

....."

5393 sayılı Belediye Kanunu:

"Stratejik plân ve performans programı

Madde 41- Belediye başkanı, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunar.

Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve belediye meclisi tarafından kabul edildikten sonra yürürlüğe girer.

Nüfusu 50.000'in altında olan belediyelerde stratejik plân yapılması zorunlu değildir.

Stratejik plân ve performans programı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir."

"Belediye bütçesi

Madde 61- Belediyenin stratejik plânına ve performans programına uygun olarak hazırlanan bütçe, belediyenin malî yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin verir."

Görüleceği üzere verilen hükümlerde, bütçelerin stratejik planla olan ilişkileri net bir şekilde ortaya konmuş; gider tahminlerinde, stratejik plan, performans programı ve yatırım programlarındaki hedef ve ilkelerin göz önünde bulundurulacağı, ayrıca merkezi idarenin ekonomik verileri ve gelecek yıllara ilişkin öngörülerinden faydalanılacağı belirtilmiştir.

Belediye Kanununda ve ilgili diğer mevzuatta son yıllarda yapılan yeni düzenlemeler, belediyelerin hayatın tüm alanlarına daha fazla müdahil olması sonucunu doğurmuştur. Bu hızlı değişim, belediye hizmetlerinin de daha hızlı ve daha esnek hale gelmesini gerektirmektedir. Bu nedenledir ki, artık belediyeler çok daha fazla stratejik düşünmek ve davranmak durumundadır.

Ancak, zaman zaman belediyelerin hazırladıkları stratejik planlarla bütçe imkanlarının uyuşmadığı, bu nedenle de stratejik hedeflerin gerçekleşmesinin çoğu zaman mümkün olmadığı görülmektedir.

Biz bu incelememizde, belediyelerin mali disiplinden uzaklaşmadan, stratejik plan ve bütçe hedeflerini en reel bir şekilde nasıl uygulamaya koyabileceklerinin ipuçlarını vermeye çalışacağız.

Bütçe; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu’nda “Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir” şeklinde tanımlanmaktadır.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’ne göre belediye bütçesi, mali yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin veren bir meclis kararıdır.

Bu niteliği ile belediye bütçelerini genel bütçeden ayıran iki temel özellik ortaya çıkmaktadır:

Öncelikle genel bütçe (merkezi idare bütçesi) kanun, belediye bütçeleri ise bir meclis kararıdır.

Belediye bütçelerinin genel bütçeden diğer bir önemli farkı ise önce gelirler sonra giderlerin tahmin edilmesidir. Bunun çok önemli bir nedeni bulunmaktadır. Özellikle, belediyelerin gelir yaratma kapasitelerinin merkezi idarenin yapacağı düzenlemelere bağlı olmasıdır. Bunun yanında belediyelerin merkezi idareden farklı olarak vergi koyma yetkileri ve sınırsız borçlanma imkanları yoktur.

III. STRATEJİK PLANLARA DAİR KISA BİR TESPİT

Belediyelerde de stratejik yönetimin uygulanmasında temel metod stratejik planlardır. Belediyelerde stratejik planlar genellikle imar planları, bayındırlık faaliyetleri ve diğer belediyecilik faaliyetlerine ilişkin planların bir özeti şeklindedir. Bir çok belediyenin bayındırlık, imar, rekreasyon alanları ve sosyal konulara ilişkin tasarıları, planları ve projeleri bulunmaktadır. İşte stratejik planın içinde yer alan bu proje ve faaliyetlerin hayata geçirilmesi, onların ancak bütçe ile yani mali kaynaklarla ilişkilendirilmesi ile mümkündür.

Bir çok stratejik plan veya planlamaya ilişkin çalışmalar gerçekçi olmadığı için, kurumların arşivlerinde hiç uygulanamamış bir şekilde durmaktadır. Bunlar çoğu zaman oldukça güzel ve etkileyici planlama çalışmaları da olabilmektedir. Hayata geçirilememiş planlar incelendiğinde bunların çoğunlukla mali kaynak yetersizliği nedeniyle uygulanamadığı görülmüştür. Bütçe ile ilişkilendirilmemiş her stratejik plan da, raflarda diğer planların yanındaki yerini alacak ve uygulamaya geçirilemeyecektir. Böylece

stratejik yönetim de gerçekleştirilemeyecektir. İşte bu nedenle bütçe, stratejik yönetimin vazgeçilmez bir aracıdır.

IV. STRATEJİK YÖNETİMİN BAŞARILI OLABİLMESİ İÇİN İZLENMESİ GEREKEN YOL

Stratejik bütçe yönetimi esasında, bütçe disiplinine dayanır. Bu manada stratejik bütçe yönetiminin etkili olabilmesi ve başarılı sonuçlar verebilmesi için, izlenen politikaların aşağıda yer alan öneriler ekseninde yapılması gerekmektedir.

A) Mali Durum Analizi

Belediyenin planlanan stratejik hedeflerinin sağlıklı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için, belediyenin finansal yapısının analiz edilmesi şarttır. Bu, belediyenin mali açıdan gücünü ve zayıf yönlerini ortaya çıkaracaktır. Bunun yapılabilmesi için;

- Gelir yapısının,

- Gider yapısının,

- Borçlanma kapasitesinin,

- Maddi duran varlıklarının

analizinin yapılması kaçınılmazdır.

1- Gelirlerin Yapısının Analizi:

Belediyelerin gelirlerini, iki ana kategoride değerlendirebiliriz. Bunlar; merkezi idareden gelen paylar ve kendi öz gelirleridir.

Bir belediyenin belediye gelirleri içerisinde merkezi idare paylarının oranı yüksekse, bu iki şeye delalet eder:

- Merkezi idarenin belediyelere yaptığı transferlere ilişkin düzenlemelerde ibre, belediyelerin aleyhinedir.

- Belediyelere merkezi idarenin aktardığı paylar, toplam vergi gelirlerinin belli bir yüzdesi olduğundan, vergi gelirlerinde gerçekleşmesi beklenen makroekonomik gelişmeler istendiği düzeyde gerçekleşmemiştir.

Belediyenin gelirlerinin merkezi idareden gelen paylar ekseninde değerlendirilmesinin ardından, ikinci aşamada belediyenin öz gelirlerinin toplam gelirler içerisindeki payı incelenmelidir. Burada, merkezi idareden gelen payların aksine, belediyenin öz

gelirler üzerinde nispeten etki imkanı olduğundan, bunların gelecek dönemde ne kadar arttırılabileceği, eğer azalma yaşanması ön görülüyorsa da bu azalmanın bütçe üzerindeki etkisinin ne olacağı analiz edilmelidir.

Belediyelerin gelirlerinin önemli bir kısmını teşkil eden belediye vergi (harçlar dahil) gelirlerinin en yüksek seviyeye çıkarılabilmesi için, tahakkuk ve tahsilat oranları ile yıllara göre tahakkuk oranları ortaya konmalı ve duruma göre gerekli önlemler alınmalıdır.

Burada iki hususa dikkat edilmelidir: Birincisi tahakkuka göre tahsilat oranları düşük ise tahsilat için önlemler alınmalı, önceki yıllara göre tahakkuk miktarları düşük ise bunun nedenleri araştırılmalı ve çözümler üretilmelidir.

Belediye gelirleri, aynı zamanda sürekli gelirlerden ve bir kez oluşacak gelirlerden müteşekkildir.

Sürekli gelirler, genel vergi gelirlerinden gelen paylar, her çeşit vergi gelirler ve harçlar vb. gelirlerdir.

Bir kez oluşacak veya bir defalık gelirler ise, taşınır ve taşınmaz mal satışları, projeye bağlı hibe ve yardımlardır.

Bu ayırım, bütçe gelirlerinin gelecekteki hesapları için kesinlikle dikkate alınmalıdır. Zira, sürekli gelirler zaman zaman miktarı azalsa veya artsa da istikrarlı bir şekilde devam eden gelirlerdir. Buna karşılık arızi nitelik arzeden bir defalık gelirlerin bu özelliği gözden kaçırılarak, ileriki yıllar yatırımlarının finansman projeksiyonu hesaplarında dikkate alınırsa, bir defalık gelirler kesildiğinde bütçeden yatırımlara ayrılan pay istenmeyecek bir şekilde azalma gösterecektir.

2- Gider Yapısının Analizi:

Gider yapısı değerlendirilmesinde, önemli olan husus yatırımlara ne kadar kaynak ayrılabileceğinin tespit edilmesidir. Bunun için cari, yatırım ve transfer harcamaları hesaplanarak bunların bütçe içerisindeki ağırlıkları ortaya konmalıdır. Böylelikle yatırımlara ne kadar kaynak ayrılabileceği de belirlenmiş olacaktır. Ortaya çıkacak sonuçlara göre, başlayan ve devam eden yatırımlarla başlatılması düşünülen yatırımlar için ne kadar kaynağa ihtiyaç olduğu belirlenecek, yatırımların tamamlanması için ayrılması gereken kaynak ortaya konacaktır.

Yapılan bu hesaplamalarda, insan kaynakları planlaması yapılacak, personel için emeklilik planlaması yapılabilecek, hizmet alımı personel çalıştırılmasına yönelik stratejiler gözden geçirilebilecektir.

3- Borçlanma Kapasitesinin Değerlendirilmesi:

Bilindiği gibi, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelere borçlanma kısıtı getirilmiştir. Bu kısıt ta dikkate alınarak, belediyenin mevcut borç durumu, borçların vadesi, ödeme planı ve limiti, İller Bankasından ve diğer kuruluşlardan borçlanabilme kapasitesi analiz edilerek, geleceğe yönelik bir projeksiyon çıkarılmalıdır.

4- Nakde Çevrilebilir Varlıkların Tespiti:

Yukarıda bahsettiğimiz gibi, belediyenin sürekli ve bir kerelik gelir kaynakları mevcuttur. Bu çerçeveden olmak üzere, belediyenin sahip olduğu arsa, bina, arazi ve araç-gereç, makinelerin ihtiyaç fazlası olabileceği düşünülenlerin satışı planlanarak, bunlardan elde edebileceği gelirler hesaplanmalıdır. Bu şekilde, sürekli gelirlerle finanse edilemeyen yatırımların finansmanı sağlanabilecektir. Ancak, analizler yapılırken bu gelirlerin bir defalık gelir olduğu ve ilerleyen yıllarda tekrar etmeyeceği dikkate alınmalıdır.

B) Uzun Vadeli Finansal Yaklaşım

Uzun vadeli finansal yaklaşım, yani çok yıllı bütçeleme esası, 5018 sayılı Kanun ile sistemimizde yer alan bir yaklaşımdır. Nitekim, 5018 sayılı Kanun hükümleri uyarınca performans esaslı bütçelemeye geçişle birlikte, belediyeler stratejik planlarını beş yıllık, bütçelerini ise üç yıllık bir süre için hazırlamak durumundadırlar.

Bu yaklaşımın, yani çok yıllı bütçelemenin temel amacı, uzun dönemde finansal şartlara etkisi olacak konuları belirleyerek, gelecekteki finansal şartlar ile stratejik hedefleri uyumlulaştıracak politika ve modeller oluşturmaktır. Böylelikle, uzun vadeli belediye gelirleri ve giderleri hakkında finansal analizleri içeren bir plan ortaya çıkacaktır.

Bu şekilde stratejik hedefler belirlenip, finansal şartlar değerlendirilerek bütçe gelir durumu ve kısıtları gözönüne alınarak stratejik hedeflerin, özellikle de yatırıma yönelik hedeflerin önceliklendirilmesi aşamasına geçilmesi gerekmektedir. Diğer bir ifade ile bu çalışmanın sonucunda, yatırımların önceliklendirilmesi çalışması yapılmalıdır. Bunun yapılmasını gerektiren en önemli neden de, belediyelerin tüm stratejik hedeflerinin bir mali yıl içerisinde gerçekleştirilmesinin mümkün olmamasıdır.

1- Gider Bütçesi Projeksiyonu Oluşturulması:

Belediyelerin gider kalemleri, kanunen verilen görevleri yerine getirmek üzere yürüttüğü faaliyetlere, yaptığı yatırımlara, bu amaçla görev yapan personeline ve faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli olan araç ve gerece yapılan harcamalardan oluşur.

Belediye giderlerini ilgilendiren harcama kalemlerini, değişik açılardan incelememiz mümkündür. Stratejik yönetim ve bütçe disiplini açısından önemli gördüğümüz; harcamaların mali yıla ilişkin niteliği, fonksiyonelliği ve ekonomik sınıflandırmasıdır.

Harcamaların mali yıla ilişkin niteliği, yapılan harcamanın o mali yılda hedeflenen amaçlara ilişkin olması ile ilgilidir. Harcamalar, mali yıllara göre farklılıklar arz etmektedir. Bu tamamen belediyenin yatırım ve faaliyet planlaması ile ilgili bir husustur. Belediyelerin harcamaları; tekrar eden harcamalar ve bir defalık harcamalar olarak ikiye ayrılabilir. Bu ayrımın dayanağı şudur: Belediyenin her yıl tekrar eden harcamaları mevcuttur: Personel giderleri tüketim malları ve malzeme alımları gibi. Bunun yanında belediyenin bir defalık harcamaları da mevcuttur: Belli bir projeyle ilgili yatırım harcamaları gibi.

Bunu şu şekilde izah edebiliriz. Belediyenin belli harcamaları yatırımlardan ve faaliyetlerden bağımsızdır. Yatırım ve faaliyet harcamaları, planlanan yatırımlara ve faaliyetlere göre farklılıklar arz edecektir. Bu nedenle bir defalık harcama kalemlerine ayrılabilecek miktarların, devamlılık arz eden ve mutlaka yapılmak durumunda olan harcamaların tespitinden sonra belirlenmesi önem kazanmaktadır. Örneğin bir yılda, yeni organizasyon yapısı nedeniyle emekliye ayrılan personel için ödenen emekli ikramiyesi ve/veya kıdem tazminatı yüksek gerçekleşmiş olabilir. Yeni yılın bütçe giderleri tahmin edilirken geçmiş yıldaki emekli ikramiyesi ve/veya kıdem tazminatı giderlerini esas almak yanlış olacaktır. Zira, emekliliği gelen personel tamamen bitmiş veya iyice azalmış olabileceğinden, bu gider kalemi için harcama yapılması gerekmeyebilecektir. Bunun gibi, bir yatırım amacıyla yapılan arazi ve arsa satınalma veya kamulaştırma giderleri, takip eden yıllarda yapılmayabilecektir. Bu ve bu gibi nedenler dikkate alınarak, bir kerelik giderler iyi analiz edilmeli ve stratejik amaçların gerçekleştirilmesi için gerekli olan harcama miktarı buna göre hesaplanmalıdır.

Bu nedenle; stratejik hedefler için ayrılacak kaynak miktarı, tekrar eden harcamaların geçmiş yıllardaki durumlarına bakarak uzun vadeli bir projeksiyon yapıldıktan sonra, gelir bütçesi projeksiyonu ile karşılaştırılarak belirlenmelidir.

Konuyu şu şekilde örneklendirmemiz mümkündür: Belediyeler, her yıl mutlaka belli bir

düzeyde her yıl tekrarlanan giderleri (personel giderleri, emeklilik ikramiyeleri, kırtasiye giderleri, kiralar, ısıtma, aydınlatma giderleri vb) yapmak durumundadırlar. İşte sabit giderler diyebileceğimiz her yıl tekrarlanan bu harcamaların öncelikle tespit edilmesi gerekmektedir. Bu tespitten sonra belediyeler kendilerini etkileyen değişkenleri de dikkate alınarak, uzun vadeli projeksiyon yapmaları ve giderleri hesaplamalıdırlar. Bu yapıldıktan sonra, ikinci aşamada gelir bütçesi projeksiyonunda görünen değerlerden tekrar eden harcamalar toplamı çıkarılmalıdır. Bu yapıldığı anda, bir belediyenin hizmetlerinin aksamadan devam edebilmesi, sabit diyebileceğimiz harcama kalemlerinin toplamı alınarak, planladığı yatırım ve faaliyetlere ayırabileceği miktar ortaya çıkarılmalıdır. Böylece,  gelir bütçesinden stratejik hedefler için ayrılabilecek pay yıl yıl, sabit giderler çıktıktan sonra hesaplanarak ortaya çıkarılmış olacaktır.

Belediye giderlerini, giderlerin yapıldığı ekonomik alana göre de sınıflandırılması mümkündür. Bu sınıflandırmaya Ekonomik Sınıflandırma adı verilir. Belediye giderlerinin tahmini ve öncelenmesinde diğer bir sınıflandırma olan ekonomik sınıflandırma yani, cari harcamalar, transfer harcamaları ve yatırım harcamaları ayrımı önemlidir.

Cari harcamalar personel, yolluk, hizmet alımları, tüketim mal ve malzemeleri alımları, demirbaş alımları ve diğer giderlerden oluşmaktadır. Cari harcamalar nitelikleri gereği yeni bir üretim kapasitesi ortaya çıkarmadan mevcut kapasiteyle hizmetlerin görülmesini sağlayan harcamalardır.

Transfer harcamaları, kurumlara katılma payları, ve sermaye teşkili iktisadi transferler, ve yardımlar, mali transferler, sosyal transferler ve borç ödemeleri gibi kalemlerden oluşmaktadır.

Yatırım harcamaları, beldede üretimi ve/veya kamu mallarının düzeyini arttıran ülke ekonomisinin kalkınmasına ve milli gelir artışına neden olan harcamalardır.

Bu ayırımın önemli olmasının nedeni; harcamaların karakteri ilgili mali yılın stratejik hedeflerine, projelerine bağlı olarak değişebilmesinden kaynaklanmaktadır. Yukarıda harcamaların mali yıla ilişkin niteliği izah edilirken, harcama tahminleri açısından tekrar eden harcamaların gelecekte alacağı değerleri tahmin etmek suretiyle, toplam gelir tahmininden bunların düşülerek yatırımlar için ayrılabilecek miktarın tespiti edilmesi üzerinde durulmuştu. Tam bu noktada, belediye harcama tahmininde ekonomik sınıflandırma ayırımı üzerinden hareket etmek yararlı olacaktır. Bu tespit, yatırım programı oluşturulurken yatırım harcamaları için ayrılabilecek kaynağın belirlenmesi açısından da çok önemlidir.

Bu çerçeveden baktığımızda, cari harcamalar nitelikleri gereği büyük ölçüde yinelenen harcamalardır. Personel giderleri, temel tüketim maddeleri, elektrik, aydınlanma v.b. giderleri azaltmak mümkün olmamaktadır. Cari giderler hesaplanırken, son yıllarda yaygın bir şekilde uygulama alanı bulan hizmet alımı yoluyla hizmet alınan şirkete yapılan ödemelerin de (teknik olarak personel gideri sayılmasa da) cari harcamalar içerisinde gerçek personel giderlerinin saptanması için büyük önem arz ettiğini göz ardı etmeden, gerçek personel gideri içerisinde değerlendirilmesi büyük önem kazanmaktadır.

Belediyelerde stratejik bütçe yönetimi açısından en önemli husus yatırıma ayıracakları rakamlardır. Belediyelerin, kanunlarla kendilerine verilen görevler ve toplumsal olarak üstlendikleri fonksiyonlar gereği yatırım harcamaları yapmaları gerekmektedir. Bu nedenle, belediyelerin transfer ve cari harcamalarının makul bir seviyede tutulup, yatırım harcamalarına bütçeden daha fazla pay ayırmanın önlemlerini almaları gerekmektedir.

Bütçelerdeki cari, yatırım ve transfer harcamaları ayırımında, cari harcamalar büyük ölçüde tekrarlanan (sabit) harcamalardır. Bu nedenle bunların tekrarlanan gelirlerle finanse edilebilir konumda tutulması önelidir. Cari ve transfer harcamalarını sürekli (tekrarlanan) gelirleri ile finanse edemeyen bir belediyenin yatırım bütçesi oluşturarak, yatırım yapması zor olduğu gibi, bu belediyenin mali açıdan çöküntü yaşaması da kaçınılmaz olacaktır.

Temel olarak kabul etmemiz gereken bir husus vardır: "Belediyelerin gerçekleştirmek istedikleri projelerin maliyeti genellikle ellerinde bulundurdukları ve/veya elde edebilecekleri mali kaynakları aşmaktadır." Bu nedenledir ki, belediyeler yatırım planlaması yaparken stratejik hedeflerin öncelik derecesine verdikleri ehemmiyet kadar, mali kaynakların gücüne göre yatırım programı yapmaya da ehemmiyet vermelidirler.

Esasında, belediyelerin mali kaynaklarının azlığına ayrı bir paragraf açılması zorunludur. Son yıllarda, görev ve mali kaynak denkleminde, ülkemizde uygulanan mali tevzindeki([2]

) dengesizlik önemli bir rol oynamaktadır. Ne yazık ki, belediyelere görev veren kanunlar başta 5393 sayılı Belediye Kanunu, görev tevdi etme konusunda, ne kadar cömert davranmışsa, mali kaynakları belirleyen kanunlar da, gelir ayırma konusunda, başta 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun olmak üzere cimri davranmışlardır. Belediyelerimiz, haklı olarak başta Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden aldıkları pay oranının artırılmasını, belediye vergilerinin oran ve miktarlarının da çağın gereklerine göre güncellenmesini, aynı zamanda günün şartlarına göre yeni kalemlerin eklenmesini beklemektedirler.([3])

Harcamaların fonksiyonu ve faaliyet alanına ilişkin yapılan ayırım, fonksiyonun göre sınıflandırmadır. Bunun iyi yapılması özellikle stratejik plana dayalı performans bütçe de önem kazanmaktadır.

2- Gelir Bütçesi Projeksiyonu Oluşturulması:

Belediyelerin gelir kalemleri çok çeşitlidir. Yalnız bu gelirleri, esas itibariyle öz gelirler ve merkezi bütçeden yapılan transferler olarak ikiye ayrılabilir. Öz gelirler; vergiler, harçlar, ücretler ve katılma paylarından oluşurken, merkezi bütçeden gelen transferlerin büyük bir kısmını genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paydan aktarılan meblağlar oluşturmaktadır.

Belediye gelirlerini de, belediye giderlerinde yaptığımız analize paralel olarak sürekli gelirler ve bir defalık gelirler olarak kategorize edebiliriz. Sürekli gelirler, her çeşit vergi gelirleri, harçlar, su gelirleri vb. gelirlerdir. Bir defalık gelirler ise özelleştirme geliri, taşınır ve taşınmaz mal satışları, merkezi idare fonlarından ve diğer fonlardan gelen tutarlar vb. gelirlerdir.

Bu ayırım yapıldıktan sonra, bütçe tahmin sürecini basitleştirmek için gelir kalemlerinin analizi yapılırken öncelikle ana gelir kalemleri belirlenmeli, bu ana gelir kalemlerini etkileyen değişkenler dikkate alınarak ayrı ayrı bunların ilerleyen yıllarda alacakları değerler tahmin edilmelidir. Mesela genel bütçe vergi gelirlerinden gelecek paylar için hükümetin vergi politikaları, bu payı etkileyen belediye sınırlarındaki nüfus artışlarının izlediği seyir, emlak vergisi açısından emlak değerleri, yapılaşma trendi vb gibi hususlar dikkate alınmalıdır. Ana gelir kalemleri haricindeki gelir kalemleri, diğer gelirler adı altında toplanarak analiz edilebilir, son yıllardaki artış oranlarına göre tahminde bulunulabilir.

Bunlardan sonra da, bir defalık gelir kaynaklarının neler olabileceği belirlenmeli, bunların hangi yıllarda gerçekleşebileceği ve ne kadar gerçekleşebileceği tahmin edilerek sürekli gelir projeksiyonundaki tahminlere ilave edilmelidir.

C) Yatırım ve Hizmetlerde Öncelik Sırasının Belirlenmesi

5393 sayılı Belediye Kanununun 14 üncü maddesine göre, hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenir. Belediyelerin stratejik amaç ve hedeflerinin gerçekleştirilmesini sağlayacak projelerin hayata geçirilmesi ve hizmetlerin yapılması sahip oldukları mali kaynakların yanında, insan kaynakları ve fiziki kaynaklarının da gücüne bağlıdır. Bu nedenle, bu bahsedilen unsurların analizinin yapılması da büyük önem arz etmektedir.

Belediye hizmetlerinin yürütümünde, her zaman önceden belirlenmiş stratejik hedeflere uyulması mümkün olamamaktadır. Hatta, daha öncede belirttiğimiz üzere çoğu zaman stratejik planlar, güzel kaplı arşiv malzemesi haline dönüşebilmektedirler. Bunun için, çoğu zaman stratejik planların hedeflerinde sapmalar oluşmaktadır. Bazen, hiç hesapta olmayan projeler dahi hayata geçirilebilmektedir.

Bu nedenle öncelik sıralaması yapılırken, öncelikle önemli ve acil müdahale bekleyen hususlar belirlenmelidir.

Bunun için daha önceden belirlenmiş stratejik amaç ve hedeflerin hangilerinin daha öncelikli olduğu konusunda belediye üst yönetiminin görüşüne başvurulur.

Daha sonra elimizdeki veriler (belediyeye gelen şikayetlerin istatistiki dağılımı, hizmet memnuniyet anketi sonuçları, sivil toplum örgütlerinden gelen görüş ve öneriler) gözden geçirilerek, tekrar değerlendirilip, bir öncelikli stratejik hedefler listesi hazırlanmalıdır.

Bundan sonra; oluşturulan öncelikli stratejik hedeflerin, uzun vadeli finansal analizlerle karşılaştırılması aşamasına geçilir.

Yukarıdan beri belirtilen çalışmalar sonucunda elimizde şu veriler bulunmaktadır:

- Bütçe gelir-gider projeksiyonları

- Faaliyet ve projelerin maliyetleri.

Faaliyet ve projelerin öncelik sırasının belirlenebilmesi için, her iki veriye (analize) de ihtiyaç vardır.

Öncelikle meşhur atasözümüzde de ifade edildiği gibi; ayağını yorganına göre uzatabilmek açısından, uzun vadeli finansal projeksiyonları da içeren finansal planlamanın tamamlanması daha doğru olacaktır. Bu; kısıtlı bütçe imkanları nedeniyle baştan ertelenmesi gereken, stratejik hedeflerle ilgili faaliyet ve projelerin maliyetlerinin hesaplanması ile ilgili gereksiz bir çalışmanın yapılmasının önüne geçecektir.

Bunun yanında, eğer mali durumun olumsuzluğu yani finansal imkanların kısıtlı olması nedeniyle kısa vadede programa alınmayan hedeflerden kent halkının öncelikli gündemleri içerisinde yer alanlar varsa, alternatif finansman imkanlarının araştırılması veya bunları öncelik sıralamasında öne çekmek doğru olacaktır.

Bu aşamada uzun vadeli finansal analizle ortaya konulan gelir ve gider projeksiyonları, borçlanma kapasitesi ve gelir arttırıcı yöntemlerle ilgili alternatif finansman imkanları veya bazı faaliyet alanlarında kaynak kısıntısına gidilmesi imkanlarını da değerlendirerek bunlar hakkında karar verilir.

Gelir projeksiyonunda elde edilen gelecek yıllara ait sürekli bütçe gelirlerinden, tekrar eden giderlerin çıkarılması suretiyle stratejik hedeflerle ilgili ne kadar bir kaynağa sahip olunduğu ortaya çıkacaktır. Bu kaynakla yapılması hedeflenen faaliyet ve projeler eşleştirilecek, bunlardan stratejik nitelikte olanlar yukarıda aktarılan süreçlerden geçerek öncelenecektir.

Bu şekilde belediyenin, finansmanını sağlayamayacağı ve bitiremeyeceği projelere başlamasının önüne geçilecek, bunun yanında gelire göre harcama alanları belirlendiği için bütçe denkliği yani mali disiplin de sağlanmış olacaktır.

Stratejik bütçe yaklaşımında öncelikle kaynakların belirlenmesi önem arz etmektedir. Stratejik bütçeleme yaklaşımı, kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın klasik bütçedeki aşağıdan-yukarı tahmin yerine, yukarıdan aşağı tahmin edilmesini gerektirmektedir. Buna göre belediye harcamaları için gerekli kaynak önce yukarıdan aşağıya tahmin edilecek, ikinci aşamada yürütülen ve yürütülecek faaliyetlerin maliyetleri aşağıdan yukarı tahmin edilecek ve son aşamada toplam kaynaklarla bu maliyetler karşılaştırılacaktır. Böylelikle, mevcut kaynak yapısına göre yatırım kararları alınacak ve bu kaynaklar öncelik sıralamasına göre harcama alanlarına dağıtılacaktır. Böylelikle, çok yıllı bütçe çalışmasına esas uzun vadeli finansal tahminler ışığında, yürütülmesi planlanan projeler için gerekli mali kaynağın harcama birimlerinin bütçelerine aktarılması sağlanacaktır.

Stratejik bütçe yönetiminin, diğer bir ifade ile mali disiplinin önemli araçlarından biri de harcama kontrolüdür.

Yukarıdan beri izah ettiğimiz şekilde, belirli bir strateji ile oluşturulan bütçe yapısının, diğer bir ifade ile dengesinin bozulmamasını veya bozulmasını sağlayacak hususlardan birisi de harcamaların planlanmasındaki başarı veya başarısızlık olacaktır. Bu nedenle belediyeler giderlerin gelirleri aşmasının engellenmesi amacıyla gider gerçekleşmelerini yakından gözlemeli ve denetlemelidirler. Giderlerin kontrolsüz bir şekilde artarak, gelirleri aşması mali yapıyı zedeleyecek ve mali disiplini ortadan kaldıracaktır.

Burada önemli olan husus, harcama kontrolünün nasıl yapılacağının belirlenmesidir:

Burada önerilecek hususlardan bir tanesi, harcama kalemlerindeki gelişmelerin üçer aylık dilimlerle kontrol edilmesidir. Bunun yapılması su faydaları sağlayacaktır:

- Belediyelerin mali hizmetler yöneticilerine, mali disipline ilişkin kontrol çalışmalarında büyük katkı sağlayacaktır.

- Tespitler zamanında yapılacağından, olası bir gelir-gider açığının daha fazla büyümeden önlem alınması ve açığın kapatılması kolaylaşacaktır.

- Üçer aylık harcama programları, birimlerin planlama faaliyetlerini kolaylaştıracak, daha gerçekçi tahminler yapmalarını sağlayacaktır.

Hiç şüphesiz belirtilen bu raporlamalarda bazı bilgilere ihtiyaç vardır. Raporlarda yer alan bilgilerin, doğru sonuçlara götürecek verileri içermesi gerekmektedir. Bu nedenle, harcama kontrolü ve nakit yönetimine ilişkin raporlarda gerçekleşen harcamalarla ilgili olarak şu bilgiler yer almalıdır:

- Aynı dönemde bütçede öngörülen harcamalar

- Gerçekleşen harcamayla bütçede öngörülen harcamanın yüzde olarak oranı ve

- Ödemesi yapılmamış harcamalar.

V. SONUÇ YERİNE

Stratejik yönetim, bir organizasyonun amaçlarına ulaşabilmesi için etkili stratejiler geliştirilmesini, bunların planlanmasını, uygulanmasını ve kontrolünü ifade eder. Stratejik yönetimin asıl amacı stratejiler oluşturmak, bunları uygulamak ve sonuçlarını denetlemektir.

Diğer bir tanımlamayla stratejik yönetim; etkili stratejiler geliştirmeye, bu stratejileri uygulamaya ve sonuçlarını değerlendirerek kontrol etmeye yönelik faaliyetler bütünüdür. Bu yönetim anlayışının gerçekleştirilmesi ise stratejik planlar aracılığıyla olmaktadır.

Stratejik planlama, kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır. Kuruluş bütçesinin stratejik planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde hazırlanmasına, kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme sorumluluğuna rehberlik eder.

Stratejik planın içinde yer alan proje ve faaliyetlerin hayata geçirilmesi, bu projelerin bütçe ile yani mali kaynaklarla ilişkilendirilmesi ile mümkündür. Bütçe ile ilişkilendirilmemiş stratejik planların reel olduğunu söylemek mümkün değildir ve bunların hiçbir değeri yoktur. Bu nedenle stratejik yönetimin vazgeçilmez bir aracı olan bütçe, stratejik yaklaşımla ele alınıp hazırlanmalıdır.

Stratejik bütçeleme yaklaşımında bütçenin, kendisinden beklenen sonuçları üreterek işleyebilmesi; stratejik plandaki hedeflerin, çok yıllı bütçe anlayışı içerisinde, gelir bütçesi tahminlerinin dikkate alınarak önceliklendirilmesi ile mali kaynakların stratejik önceliklere göre harcama birimlerine dağıtılmasına bağlıdır.

 

[1] https://www.facebook.com/HalilMemis.tr/

[2] Merkezi yönetim ve yerel yönetim arasındaki gelir ve gider bölüşümü. Tevzin, denkleştirme ya da dengeleme anlamına gelmektedir.

[3] Bu hususu ayrı bir inceleme konusu yapmayı düşünmekteyiz.

Telefon: +90 (312) 473 84 23E-Posta: mts@mevzuattakip.com.trAdres:

Çetin Emeç Bulvari Hürriyet Cad. No: 2/12 Çankaya ANKARA