américa latina: ¿democracias delegativas o presidencialismo concentracionista? - andrés malamud

8/2/2019 Amrica Latina: democracias delegativas o presidencialismo concentracionista? - Andrs Malamud

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AMERICA LATINA: lDEMOCRACIAS DELEGATIVAS 0PRESIDENCIALISMO CONCENTRACIONISTA?por A ndres M a/am ud*

lntroduccicnE1 presidencialismo suele ser definido como un regimen de gobier-

no basado en la separaci6n de poderes. Sin embargo, las mas de las veceslos sistemas presidenciales han funcionado de un modo diferente, mascerca de la concentracion que de la separaci6n de poderes. Este es especial-mente el caso de los pafses latinoamericanos, Desde que Simon Bolivarafirmara, alla por 1826, que "los nuevas estados de America necesitanreyes con el nombre de presidentes" (Sondral 1990), la region ha sidoidentificada por su propension ala acumulaci6n del poder en los mas altoscargos ejecutivos. El "hiperpresidencialismo", como Ladenomin6 CarlosNino (1992), se halla en las antipodas de la concepcion original delpresidencialismo. En efeeto, los padres fundadores de la demoeracia nor-teamericana imaginaron una legislatura tan mas poderosa que el ejecuti-YO, 1 0 que llevo a Robert Dahl (1997) a definir aquel sistema, aun en elsiglo XX, como "presidencialisra-corigresional". E1 contraste entre la con-cepcion original y la practica habitual ha sido reconocido 5610 reciente-mente (Shugart y Carey 1992, Mainwaring y Shugart 1997, Haggard yMcCubbins 200 1) Lanzaro 2001), y aun hoy muchos polfticos, ciudada-nos y analistas enfrentan dificultades a la hora de distinguir entre regime-nes presidencialistas. Esta confusion puede resultar perjudicial para lagobernabilidad dernocratica, al generar incertidumbre sabre la capacidadefectiva del ejecutivo y su legitimidad para tamar decisiones en areas dis-putadas por otras instituciones del sistema.

Aunque parezca obvio, resulta pertinente subrayar que existe una granvariedad de regimenes presidencialistas (Foweraker 1998). Semejante varie-dad se ha ampliado con el tiempo, pero el conocimiento disponible respectode los distinros tipos de presidencialismo, de las causas que los han genera-. , Investigador Asociado, Centro de [nvestigacion en Ciencias Sociales {CIES-ISCTE), Lisboa,

Portugal, E-mail: andres.malamudts'iscte.pt

POSTZJa ta , 9, Septiembre/2003 (pags, 183-191)


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do y de sus consecuencias institucionales s610 ha comenzado a acumularseen la ultima decada. El desfasaje entre teorfa y realidad fue tratado, durantelargo tiempo, como una perversion del concepto por parte de la pracrica.Las razones de tal perversion solfan adjudicarse a Lacultura polftica, argu-mentando que en sociedades premodernas a no secularizadas habria resis-tencias actitudinales ala vigencia de equilibrios institucionales que modera-ran el poder colectivo de las movilizaciones populates 0personalisras de losliderazgos carismaticos,La posibilidad de contar can una mayor cantidad de casas observa-bles, a partir del proceso de democratizacion regional iniciado en la decadade 1980, yel aumento y refinamiento de los estudios sabre las democraciaslatinoamericanas han modifieado el panorama. Contamos ahara can unaserie de observaeiones muy superior a la de apenas unos afios arras, yean unaparato conceptual y analftico que sigue pragresando pese (0 gracias) a lacontroversia generada. Estas notas presentan un panorama sintetico de losdebates respecto del presidencialismo con enfasis en America Latina, ofre-ciendo una definicion y un esquema de cornprension que contribuyan aadarar las persistentes dificul tades de analisis.

EI diserio institucional y las practicas politicasUna de las variables fundamentales para dasificar los regfmenes poli-

ticos es el grado de concentracion 0difusion del poder. Ella permite distin-guir a los regimenes totalitarios de los autoritarios, y a cualquiera de losanteriores respecto de los dernocraticos. Para. describir las diferencias entrelos regimenes dernocraticos existentes, sin embargo, una de las eategorfasmas utilizadas ha sido la de presidencialismo versus parlamentarismo, en lasenda trazada par Juan Linz (1994) a rnitad de Ladecada de 1980. Esto esasi, en parte, porque favorece un enfoque institucional, 1 0 eual incrementalas posibilidades de operacionalizaci6n y medici6n y facilira, por 1 0 tanto, lacornparacion. El problema aparece cuando la distinci6n entrepresidencialisrno y parlamentarismo oscurece la variable, igualmente crucial,de concentraci6n 0 difusion del poder.El grado de concentracion del poder depende de un conjunto defaetares, algunos formalizados y otros no, como el disefio insritucional, laspracticas polfticas y las instituciones informales -al estilo de las descripraspor Guillermo O'Donnell (1993, 1994, 1996) en sus trabajos mas recien-tes-. Este articulo sostiene la necesidad de construir una tipologia de reg i-menes democraticos que conrernple ambas dirnensiones, la institucionall84


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(principalmente, presidencialismo vs. parlamentarisrno) y la de ejercicio efec-tivo del poder (especialmente, concentraci6n VS. difusion). Un analisis quese detenga en apenas uno de los aspectos mencionados padecera de deficitexplicativos y lagunas argumentales, privilegiando arbitrariamente una va-riable explicativa por sobre la otra,La concentracion del poder no es equivalente a la estabilidad en elpoder. Va de suya que par estabilidad se entiende, en este caso, la del go-bierno y no la del regimen, al que se da asumidamente como democratico,Mientras la estabilidad puede estar establecida en la Constitucion, la con-centracion es usualmente un result ado de las practicas historicas y la corre-lacion de fuerzas. Sin embargo, la confusion entre ambas categorfas no esinfrecuente en la literatura sabre el tema. Tomemos dos casos para ejempli-ficar la independencia entre concenrracion y estabilidad. Por un lado, elparlamentarismo considerado mas concentrador del mundo, el britanico,perdi6 a uno de sus mas poderosos titulares sin mediar elecciones ciudada-nas sino apenas una votacion interna prelirninar en el bloque conservador dela Camara de los Comunes. En consecuencia, Margaret Thatcher debi6 aban-donar el poder sin haber finalizado su legislatura. En contraste, Suiza cuen-ra con un sistema politico que es, quizas, el de mayor difusi6n del poder quehaya existido jarnas; no obstante. ha garantizado una gran estabilidad a susgobiernos que muchas democracias ( i Y dictadurasl) envidiarfan,Los presidencialismos, a su vez, pueden presentar diversos grados deconcentraci6n del poder pero su s jefes de gobierno gozan de una estabilidadestipulada constitucionalmente. Este es, a mi criterio, el meollo de la dife-rencia entre presidencialismo y parlamentarismo: el periodo fijo de manda-ta (Riggs 1994) -y no la division de pocleres-. Ella abre una posibilidadque la teorfa habia desarendido hasta haee poco tiempo: la de que unpresidencialismo no sea "separacionista" sino "concentracionista", sin perclerpor ese motivo su caracter dernocratico. El "separacionismo" efectivo es unaconsecuencia posible del disefio presidencialista, pero no su elemento dis-tinrivo -aunque s f 1 0 es la separacion formal de poderes-.YaArend Lijphart (1992) habia destacado la contraclicci6n filos6ficaentre un gobierno basado, simultaneamente, en la separaci6n de poderes yen la figura unipersonal del presidente, que concentra todo el poder delorgana ejecutivo. El concepto de "presidencialismo concentracionista" re-suelve esa paradoja. Ademds, esta innovaci6n conceptual permite una com-paraci6n m a s acabada entre regfmenes presidenciales y parlamentarios y,colateralmente, entre las democracias americanas y las europeas.

Bert Rockman (1997) afirma que presidencialismo y parlamentaris-rno son tipos genericos, cuyos subtipos exhiben una gran variaci6n en el185


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grado de concentracion del poder, En realidad, conviene reiterar, la medidaen que el poder se halla concentrado 0 difuso es independiente del disefioinstitucional. Sin embargo, y a pesar de que la concentraci6n de poder enlos ejecutivos aparece como una tendencia universal, las diferenciasinstirucionales siguen siendo relevantes. Esto es aSI porque el mandato fijogenera rigideces y restricciones innegables sobre el proceso de gobierno y,sirnultaneamente, incorpora un elemento de certidumbre que esta ausenteen los regimenes parlamentarios.

La distinci6n en tre ambas dimensiones, la inst iucional(presidencialismol parlamentarismo) y la efectiva (concenrracidn/difusicn),permite construir una tipologfa de los regfmenes dernocraricos sensible a lasdiferencias internas de cad a formato institucional, De esto modo es factiblesuperar las sirnplificaciones tradicionales, que consisten en camparar alpresidencialismo estadounidense con el parlamentarisrno europeo y con-duir que el primero se halla mas cercano al caso ingles que al italiano. Enrealidad, se comete una falacia universalista al adjudicar al presidencialismolas caracterfsticas del sistema estadounidense, cuando la experiencia indicaque el sistema de los Estados Unidos es una excepcion rara y unica en eluniverso presidencialista. Jones (1995), Von Mettenheim (I997) ~Mainwaring y Shugart (1997) y Lanzaro (2001) se hallan entre los pocosque han detectado y estudiado can mayor detalle las peculiaridades delpresidencialisrno en America Latina. No obstante, aun ellos se concentranprincipalrnente en las estructuras y capacidades polfticas, prestando menoratencion a las instituciones informales y los mecanismos de intermediaci6nde intereses que condicionan el funcionamiento efectivo del gobierno. Quie-nes se aproximan al argumento aqui desarrollado, si bien par diferentes vfas,son Cheibub y Limongi (2002), en su estudio sobre la centralizaci6n de latoma de decisiones, Cox y Morgenstern (2001), con su analisis sobre laslegislaturas reacrivas y los presidentes proactivos, y Siavelis (2002), en cuyainvestigacion sobre el caso chilena se devela como las practicas polfticas pue-den potenciar 0 eclipsar las capacidades insrirucionales.

La tipologia aquf propuesta da lugar a cuatro tipos ideales. AsI, elparlamentarismo se subdivide en coalicional 0 de gabinete, y elpresidencialismo en separacionista 0 concentracionista, Existen cuatro casasque se acercan bastante a los tipos ideales: Italia al parlamentarismo de coa-licion, Gran Bretafia al parlamentarismo de gabinete, Estados Unidos alpresidencialismo separacionista y Argentina al presidencialismoconcentracionista. Cerca de Argentina se encuentran arras presidencialismoslatinoarnericanos, particularmente Brasil y Mexico. Resulta iroriico que, adiferencia de los parlamentarismos europeos, en el caso de los regfrnenes186


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presidencialistas las coaliciones de gobierno se manifiestan en los casas mascercanos a la concentracion que a la separaci6n de poder. De hecho, en elana 2000, el unico presidencialismo en America que no exhibia un gobier-no de coalicion era el de Estados Unidos. Sin embargo, la existencia de unacoalicion de gabierno no erosiona el poder del ejecutivo sino que es, por elcontrario, una manifestaci6n de su fortaleza: los partidos se acercan al ejecu-tivo parque ahi reside la fuente del poder, ya sea a la hora de tamar decisio-nes 0 de distribuir patronazgo. Sin embargo, el presidente tiene un manda-ta independiente que le permite seleccionar sus apoyos can mayor libertadque a un primer ministro, dado que no depende de una mocion de confian-za 0 censura para mantenerse en el poder.

TABLA ITipologia de los regfmenes democraticos

en funci6n del formato ejecutivoConcentracion efectiva del poder

Concentracion en el Equilibrio ejecntivo-Jefe de gobierno ejecutivo legislative

Sf Presidencialisrno Presidencialisrno(presidencialismo) concen tracionisca separacionisra (Esrados(Argentina) Unidos)Mandato fijo Parlamentarismo de Parlamentarismo deNo(parlamentarismo) gabinete (Gran co alicio n (It a lia)Bretafia)

N ota: La designaci6 n de cada celula define un ripo ideal, siendo los pafses indicados entrep ar en te sis lo s c as os mas p ro xim os a cad a tip o ideal. B uena p arte de lo s p aises d e America Latinase ag rup arfa jun to co n A rg en tina, rn ienrras que rn uch os d e E uro pa O cciden tal 1 0 h ar la n ju ntocon l ta lia.

As! como la diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo dacuenta, fundamentalmente, del nivel de previsibilidad de la duraci6n delmandata del ejecutivo, la diferencia entre concentraci6n y difusi6n del poderimpacta sobre otras capacidades de gobierno. Los sistemas que concentran elpoder tienden a funcionar mejor en las tareas de orientacion y direcci6n queaquellos que 1 0 difunden. Por eso, la concentraci6n del poder suele respondermejor a las funciones de pol icy -mak ing , mientras que su difusi6n favorece lasfunciones de mantenimiento (adrninistracion y cumplimiento de compromi-

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50S) Yde representacion polftica amplia, Ello contribuiria a explicar la fragili-dad historica de las democracias latinoamericanas: mientras la sociedad civilestuvo fragmentada, el presidencialismo concentracionista no constituyo unaefectiva herramienta de gabierno, al no hallarse en condiciones de garantizaruna amplia representacion ni mfnimos acuerdos politicos 0 sociales, A partirde la decada de 1980, en cambia, los consensos post-dictatoriales 0 post-inflacionarios crearon el ambiente necesario para que el ejecutivo implementarapolfticas piiblicas que, en un escenario de fragmentacion como el de las deca-d as p revi as, habrian enfrentado resistencias insalvables,

Reflexiones finalesAmerica Latina ya no es la excepcion al apotegma de que "las institu-

ciones cuentan'' (Weavery Rockman 1993): lademocraciase mantiene comoregimen de gobierno indisputado en la mayoria de nuestras naciones, yaquellas que han sufrido discontinuidades institucionales han vuelto -0eSRtan volviendo- a reconstruirlas (Bosoer 2003). Sin perjuicio de ella, la rna-yoria de los presidentes se ha arreglado para prom over su agenda mas alla dediversos irnpedimentos institucionaies y no institucionales, llegando inclu-so a fomentar reforrnas constitucionales que expresaran las nuevas reglas dejuego y relaciones de poder. No obstante, la eriqueta de democraciasdelegativas que se les suele aplicar a algunos de estos regfrnenes suena exage-rada si, como ejemplifica Adam Przeworski (1999), "aun cuando los presi-dentes brasileiios y argentinas parecieran conseguir la mayor parte de 10 quedesean, es dudoso que se encuentren menos restringidos instirucionalmenteque los primeros ministros de Espana 0 Inglaterra". En los casas recien men-cionados se manifiesta una concentraci6n ejecutiva del poder; pero tambiense hall a presente un conjunto de mecanismos institucionales que lirnira suaplicacion arbitraria. La cuestion es, en consecuencia, si todavfa mantienesentido el concepto de dernocracia delegativa.Mi impresi6n es que sf. Sin embargo, la imagen de una democraciadelegativa no remite a todos los raises para los que fue pensada; se aplica s 6 1 0parcialmente en America del Sur y, sobre todo, conserva de la demacracia ape-nas algunos resabios electoral-plebiscitarios. De heche, extender el conceptomucho m a s alla del Peru de Fujimori, la Venezuela de Chavez y algunas mani-festaciones similares en otros paises andinos implicaria un estiramiento excesivo,al oscurecer las enormes diferencias que existen entre esos ca s a s y, par ejemplo, 1aArgentina de Menem 0 el Brasil de Collar de Melo. Estas ultimos ejemplosrepresentan 1 0 que aquf se ha definido como presidendalismo concentracionista,I88


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manifestado en la continuidad institucional=-que, en cambia, resulto lesionadaen Peru yVenezuela- y en sucesiones presidenciales constirucionalmenre pautadas-si bien m a s menos traumaticas-. En el case brasilefio, su sistema politicoproces6 en 1992la remoci6n de un presidente electo mediante procedimientosestrictamente ccnstitucionales, El caso argentino, si bien m a s complicado, tam-bien manifiesta el creciente arraigo de las instituciones democraticas, que cana-lizaron sin ruptura constitucional la renovaci6n del ejecutivo en medio de lacrisis poHtica y economica m a s profunda de su historia.

Para representar de modo grafico los argumentos presentados, puedeubicarse a los regfmenes presidencialistas de America del Sur a 1 0 largo de 'un continuo. En el extreme de mayor fortaleza institucional y menor gradode concentracion del poder se colocan Chile y Uruguay (Lanzaro 2001). Enel otro extremo, de menor fortaleza institucional y mayor concentracion delpoder, se localizan las "democracias delegati vas": Peru =durante el deceniode Alberto Fujimori- y Venezuela -bajo el regimen de Hugo Chavez-. Al-rededor del centro, con niveles intermedios pero apreciables deinsrirucionalizaci6n y un grade importante de concentraci6n del poder, lospresidencialismos concentracionistas de Argentina y Brasil.

Para concluir, una nota de cautela. Resulta fundamental que las coali-ciones que gobiernalJ.los pafses.sudamericanos no Hamen a engafio a analistasy protagonistas, por mas fortaleza que puedan exhibir circunsrancialmentealgunos ministros 0partidos de gobierno. Los presidentes siguen concentran-do la mayor parte de los recursos de poder, y su debilitamiento s610 podrfaproducirse al costa de una crisis institucional de consecuencias dificiles depronosticar -pero que los acontecimientos argentinas de diciembre de 2001ilustran dramaticamente -, Mas alla de adjetivos y calificaciones, elpresidencialismo en America Latina esta incorporado institucionalmente den-tra del regimen dernocratico, Por 1 0 tanto, es dificil evitar que una crisis delpresidencialismo -pero notese bien: no apenas del presidente, como algunavez se crey6-- derive en una crisis de Lademocracia.

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