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Gasto Público Agropecuario para el Desarrollo de Costa Rica:

Evaluación y marco estratégico para mejorar su efi ciencia , efi cacia y equidad.

Gasto Público Agropecuario para el

desarrollo de Costa Rica

Evaluación y marco estratégico para mejorar su efi ciencia, efi cacia y equidad.

Este informe ha sido preparado por un equipo núcleo de SEPSA y RUTA. Por parte de SEPSA: Franklin Charpantier; Lizeth Jaén; Lic. Iveth Acuña. Por parte de RUTA: Richard Anson (Coodinador Técnico del Estudio/Equipo); Eduardo Zegarra; Carmen Eugenia Morales, de RUTA; y Julio C. Castillo Vargas. Técnicos (principalmente planifi cadores y/o administradores fi nancieros/as) de las 10 entidades del sector público agropecuario (SPA) de Costa Rica, todos los cuales, aportaron valiosos insumos y colaboración al estudio, como parte del equipo técnico ampliado. Además, se reconoce a la colaboración de contrapartes del Ministerio de Hacienda, MIDEPLAN, y la Contraloría General de la República. Se agradece la conducción global por parte de Marta Villegas Murillo, Directora Ejecutiva de SEPSA y de Miguel Gómez, Director de RUTA.

Se agradece la participación de los siguientes funcionarios (as) de las Instituciones del Sector Agropecuario en el Estudio de Gasto Público.

Patricia Quirós, SENARAMarco Monestel Alfaro, SENARABetty Valverde Cordero, INCOPESCARandall Sánchez Campos, INCOPESCAMaría L. Navarro Esquivel, IDAJosé Leandro Rangel Gómez, IDARosa Murillo Vásquez, CNPFanny Arce, CNPWilliam Chinchilla, MAGMaría Benilda Segura Rodríguez, MAGHernán Álvarez y Marianela Umanzor Vargas, SFEHannier Ramírez Rojas, SENASAFrancisco Méndez Godínez, SENASARocío Oviedo Navas, INTARaquel Avilés Chaves, INTAPedro Chavarría, PIMAMarielos Bolaños Ramírez, PIMAEmilio Fournier Castro, ONS

v


Tabla de Contenido

Acrónimos ___________________________________________________________vi

Resumen Ejecutivo ____________________________________________________ix

Objetivos del Estudio y Marco Conceptual _________________________________xi

Resultados y Conclusiones Principales ____________________________________xi

Análisis del Desempeño del GPACR _______________________________________xi

Impactos del GPACR: Algunas Aproximaciones a Nivel Sectorial ________________xi

Impactos delGPACR: Algunas aproximaciones a nivel sectorial. ________________xii

Estimaciones de Apoyos a la Agricultura __________________________________xii

Análisis Institucional: Brecha entre Teoría y Práctica __________________________xiii

Análisis del Ciclo PPIG: Aspectos del Manejo Institucional _____________________xiii

Recomendaciones Estratégicas __________________________________________xiii

I. Introducción y Antecedentes__________________________________________1

1. 1 Contexto nacional de desarrollo ______________________________________1

1.2. Contexto Sectorial: Características Estructurales _________________________3

1.2.1. Algunos Rasgos Estructurales del Crecimiento Agropecuario _____________3

1.2.2. Algunas restricciones al crecimiento sectorial _________________________10

1.3 Marco de Políticas y Estrategias del Gobierno: Elementos Clave

a Nivel Nacional y Sectorial _______________________________________16

1.4 Objetivos y Alcance del Estudio ______________________________________18

1.5 Marco Conceptual y Metodológico ___________________________________19

1.6 Perspectiva Internacional y Regional de Políticas Agropecuarias y de GPA:

Algunos Mensajes Clave y Lecciones Aprendidas_________________________22

1.7 Algunas Conclusiones e Implicaciones: ________________________________25

vi

Gasto Público Agropecuario para el desarrollo de Costa Rica

II. Análisis del Gasto Público del SPA: Características principales _______________27

2.1 Evolución de Orientaciones de la Política y Gasto Público del Sector _________27

2.2. Defi nición del Gasto Público Agropecuario (GPA) ________________________32

2.3. Características Principales del GPACR: Costa Rica comparado con

Otros Países de Centroamérica ____________________________________33

2.4 Características Principales del GPACR: Mayores Detalles Sobre Nivel y

Composición ____________________________________________________34

2.5. Aspectos Territoriales del GPACR _____________________________________42

2.6 Financiamiento del GPACR __________________________________________43

2.7. Alianzas Público-Privada y Público-Público ____________________________44

2.8 Temas Estratégicos Emergentes e Implicaciones para el GPACR _____________45

2.8.1 Seguridad Alimentaria ____________________________________________45

2.8.2 Cambio Climático y Gestión Agroambiental ___________________________49

2.9 Conclusiones, Lecciones y Recomendaciones Principales __________________51

III. Análisis del desempeño del GPACR ____________________________________55

3.1 Desempeño y efi ciencia del GPACR____________________________________56

3.1.1 Algunas aproximaciones sobre la efi ciencia del gasto sectorial ___________56

3.2 Limitaciones y Aproximaciones sobre la Medición del Desempeño

Institucional y Sectorial ____________________________________________58

3.2.1 Análisis de la Cartera de proyectos del SPA: Estudios de Caso _____________59

3.2.3 Hacia un Índice de desempeño Institucional y Sectorial _________________59

3.3 Análisis Cuantitativo de Desempeño __________________________________61

3.3.1 Estimación de Impacto del GPACR en el Crecimiento Sectorial ____________61

3.3.2 GPA y pobreza rural ______________________________________________67

3.3.3 Relación Entre GPA e Inversión Privada ______________________________68

3.4. Análisis de Apoyos al Sector Agrícola (metodología OECD) ________________70

3.4.1. Aspectos conceptuales ____________________________________________70

vii


3.4.2. Análisis de los estimados de Apoyos _________________________________71

3.5 Análisis de Transferencias ___________________________________________82

3.6 Conclusiones y Recomendaciones del Análisis Histórico del GPACR _________84

IV. Aspectos Institucionales y Manejo del GPACR: Diagnóstico y Marco

Estratégico _______________________________________________________88

4.1 Arreglos y Roles Institucionales para el GPACR ________________________88

4.2 Ciclo de Planifi cación, Presupuestación, Implementación y Gobernabilidad

(“Ciclo PPIG”): Diagnóstico __________________________________________91

V. Marco Estratégico y Recomendaciones para mejorar el GPACR ______________96

Bibliografía __________________________________________________________109

Anexos ____________________________________________________________111

viii


Listado de Cuadros

Cuadro 1.1. Costa Rica: Distribución Porcentual del Presupuesto, según sector __2

Cuadro 1.2. Ranking de Competitividad para Países de Centroamérica y otros ___10

Cuadro 1.3. Condiciones Favorables (+) y Restricciones (-) que afectan _________

a las Cadenas Agroalimentarias en Costa Rica ____________________12

Cuadro 2.1. Orientaciones de Política del Sector Agropecuario ________________30

Cuadro 2.2. Participación del GPA en el presupuesto público total _____________33

en países de Centroamérica ___________________________________33

Cuadro 2.3. Costa Rica. Total Sector Agropecuario. Gasto Público Efectivo

por Institución. _____________________________________________36

Cuadro 2.4. Costa Ria. Gasto Público efectivo según objeto del gasto. 2005-2010

Millones de colones corrientes ________________________________39

Cuadro 2.5. Costa Rica. Total Sector Agropecuario. Gasto Público Efectivo

por Programas Sectoriales 2007-2010 (millones de colones

corrientes) ________________________________________________41

Cuadro 2.6. Costa Rica. Sector Agropecuario. Total de Ingresos de las

instituciones del Sector. Período 2006-2010 _____________________43

Cuadro 2.7. Gasto en Seguridad Alimentaria por CNP e IDA en millones de

colones corrientes. Período 2004-2010 _________________________46

Cuadro 3.1. Resumen de Instancias Públicas para conducir el GPACR ___________55

Cuadro 3.2 (a). Sector Público Agropecuario. Presupuesto Ejecutado

vesurs presupuesto aprobado (en%) ___________________________57

Cuadro 3.2 (b). Sector Público Agropecuario. Relación Gasto Administrativo

versus Gasto Total (en%) ____________________________________58

Cuadro 3.3. Marco para Formular Indicadores Ampliados e Índice del

Desempeño del GPACR (por Institución) ________________________60

ix


Cuadro 3.4. Estimación del impacto del gasto agrícola y otras

variables en el crecimiento del producto agropecuario 1980-2006 ___62

Cuadro 3.5. Estimaciones de impacto de gasto agrícola desagregado. Por tipo

de bienes de la intervención __________________________________64

Cuadro 3.6. Estimados de Apoyos a la Agricultura en países de América Central

(Millones US$ constantes del 2000) _______________________________________72

Cuadro 3.7. Comparabilidad entre Costa Rica y Países OECD __________________77

Cuadro 3.8. Comparabilidad entre Costa Rica y Países OECD __________________78

Cuadro 3.9. Apoyos vía precios como proporción de ingresos para productos

pecuarios (%) ______________________________________________79

Cuadro 3.10. Costa Rica. total Sector Agropecuario: Gasto Ejecutado, según

transferencias Corrientes y de Capital. Período 2004-2010 en

millones de colones corrientes ________________________________81

Cuadro 3.11. Ministerio de Agricultura y Ganadería. Porcentaje de las

transferencias sobre el total del presupuesto de la institución _______81

Cuadro 3.12. Ministerio de Agricultura y Ganadería. Transferencias corrientes y

de capital 2005-2010. En millones de colones ___________________82

Cuadro 5.1. Marco Estratégico del GPACR. Plan de Mejoras ___________________107

x


Listado de Grafi cos

Gráfi co 1.1. Crecimiento del Sector Agropecuario en países de

Centroamérica (1960-64=100) ________________________________3

Gráfi co1.2. Crecimiento del Sector Agropecuario de Costa Rica y otros

países de la región __________________________________________4

Gráfi co 1.3. Uso relativo de factores de Costa Rica comparado con

el promedio de Centroamérica ________________________________5

Gráfi co 1.4. Producto Agropecuario y Exportaciones 1961-2009 (PIB en eje

izq., miles US$ 1999-2001) ___________________________________6

Gráfi co 1.5. Evolución histórica del volumen de producción de principales

cultivos por década (década de 1980s=100) _____________________7

Gráfi co 1.6. Crecimiento agropecuario y pobreza rural (PIB eje derecho,

2002:100, pobreza eje izq) ___________________________________8

Gráfi co 1.7. Centroamérica, participación de la PEA agropecuaria en PEA total ___9

Gráfi co 1.8. Participación del Sector Agropecuario en la oferta total de crédito

total (%) _________________________________________________13

Gráfi co 1.9. Evolución de crédito al sector agropecuario y producto sectorial

(PIB eje izq, miles US$ 1999-01; crédito eje der., US$ mill 2000) ______14

Gráfi co 2.1. Gasto Público Agropecuario. Millones de US$ de 2000 _____________32

Gráfi co 2.2. Costa Rica: Sector Agropecuario Evoluación del Gasto Público

Período 2005-2010 _________________________________________34

Gráfi co 2.3. Costa Rica. Sector Agropecuario. Gasto Efectivo por Institucion

Período 2005-2010 _________________________________________35

Gráfi co 2.4. Costa Rica. Sector Agropecuario. Ejecución del Gastos por

Programa Sectorial. Período 2005-2010 ________________________42

xi


Gráfi co 3.1. Estimados de impacto del GPA en el crecimiento del PIB

agropecuario en países de Centroamérica (con intervalo de

confi anza al 95%) __________________________________________62

Gráfi co 3.2. Evolución del log(gasto) 1986-2009 por tipos de gasto

(en logaritmos) ____________________________________________63

Gráfi co 3.3. Impacto (%) diferenciado de GPA en crecimiento sectorial de

Costa Rica_________________________________________________65

Gráfi co 3.4. Evolución de la Pobreza Urbana y Rural en Costa Rica

(incidencia en %) ___________________________________________66

Gráfi co 3.5. Evolución de Pobreza Rural 1987-2009 (pobreza eje izq. %) y

GPA (eje der. US$ constantes 2000) ____________________________67

Gráfi co 3.6. Evolución de Inversión Extranjera Total y en Agricultura en Costa Rica _68

Gráfi co 3.7. Evolución de inversión privada y gasto agropecuario por

tipos de gasto (en logaritmos) ________________________________69

Gráfi co 3.8. Estimado de apoyo total por hectárea(US$ de año 2000 por ha) _____74

Gráfi co 3.9. Participación de apoyo por vía fi scal. en apoyo total (%) ___________75

Gráfi co 3.10. Estructura de apoyos a la agricultura en Costa Rica 2000-2009 ______75

Gráfi co 3.11. Gasto en servicios generales por hectárea (US$ del año 2000 por

hectárea) 76 Programa M F (3) ________________________________130

xii


Listado de Figuras

Listado de Anexos

Anexo 3.1. Guía para el Análisis Institucional del GPACR ______________________113

Anexo 3.2. Defi nición de gasto agrícola en bienes privados, públicos y

orientados a reducir pobreza (Ref. al Capitulo 3: Análisis histórico) ____118

Anexo 3.3. Marco Orientador para la Evaluación de Impactos de Programas

Sectoriales _________________________________________________120

Anexo 3.4. Propuesta de Encuenta de Servicios Agropecuarios ________________135

Anexo 4.1. Análisis de Gasto Público Agropecuario, Síntesis del Análisis del

Ciclo Planifi cación, Presupuestación, Implementación y

Gobernabilidad (Ciclo PPIGO) __________________________________137

Anexo 5.1. Marco de Criterios de Priorización del Gasto Público Agropecurio

Costarricense. (nota: los criterios e indicadores se pueden

afi nar, según consenso) _______________________________________139

Anexo 5.2. Marco de Nota Conceptual: Instrumento para fi ltrar/selección

nuevas propuestas ___________________________________________143

Anexo 5.3. Marco de Plan de Acción para Alianzas Público-Privado _____________147

Figura 1.1. Rik dek GPA en el Sector Agropecuario___________________________19

Figura 1.2. Ciclo PPIG __________________________________________________21

xiii


Acrónimos

ACP Análisis del Componente Principal

AGROSEVAL

APM Apoyo al Precio de Mercado

ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CAC Consejo Agropecuario Centroamericano

CAN Consejo Nacional Agropecuario

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CEPROMA Centros de Procesamiento y Mercadeo de Alimentos

CGR Contraloría General de la República

CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz

CNP Consejo Nacional de la Producción

CONAFIN Consejo Nacional de Financiamiento Interno, Externo y de Inversión

CORBANA Corporación Bananera Nacional

CORFOGA Corporación Ganadera

COTECSA Consejo Técnico Sectorial Agropecuario

CSRA Comités Sectoriales Regionales Agropecuarios

DFID Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido

EAP Estimados de Apoyos al Productor

EASG Estimados de Apoyos en Servicios Generales

ECADERT Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial

ENA Escuela Nacional Agropecuaria

ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida

ERAS Estrategia Regional Agroambiental y de Salud

FANAL Fábrica Nacional de Licores

FAO Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FAOSTAT Sistema estadístico de FAO

FINADE Fideicomiso Nacional para el Desarrollo

FITTACORI Fundación para el Fomento y Promoción de la Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria de Costa Rica

FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones del BID

FONEVAL

FUNAC Fundación Nacional de Clubes 4-S

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

GPA Gasto Público Agrícola o Gasto Público Agropecuario

GPACR Gasto Público Agrícola de Costa Rica

ICAFE Instituto del Café de Costa Rica

xiv


ICE Instituto Costarricense de Electricidad

ICT Índice de Competitividad Comercial

IDA Instituto de Desarrollo Agrario

IFC/SME/WB International Financial Corporation / Small and Medium Enterprises / World Bank

IFPRI International Food Policy Research Institute

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social

IMD Informe Mundial de Desarrollo

IMN Instituto Meteorológico Nacional

INCOPESCA Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura

INDER Instituto de Desarrollo Rural

INE Instituto Nacional de Estadísticas

INTA Instituto de Investigación e Innovación en Transferencia de Tecnología Agropecuaria

LAICA Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MAPI Matriz Anual de Programación Institucional

MAPSESI Matriz Anual de Programación, Seguimiento y Evaluación Sectorial Institucional

MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio

MEP Ministerio de Educación Pública

MH Ministerio de Hacienda

MIDEPLAN Ministerio de Planifi cación

NCs Notas Conceptuales

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ONS Ofi cina Nacional de Semilla

PACA Política Agrícola Centroamericana

PAE Plan de Ajuste Estructural

PAI Programa de Abastecimiento Institucional

PEA Población Económicamente Activa

PFAS

PFPAS Programa de Fomento de la Producción Agrícola Sostenible

PIB Producto Interno Bruto

PIBA Producto Interno Bruto Agropecuario

PIMA Programa Integral de Mercadeo Agropecuario

PNA Plan Nacional de Alimentos

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNIP Plan Nacional de Inversión Pública

POI Plan Operativo Institucional

xv


PPIG Ciclo de Planifi cación, Presupuestación, Implementación y Gobernabilidad

PRODAPEN

PROGIRH Programa de Gestión Integrada del Recurso Hídrico

PSE Planifi cación, Seguimiento y Evaluación

Pymer

Pymes Pequeñas y medianas empresas

Pymex

RECOPE Refi nadora Costarricense de Petróleo

RUTA Unidad Regional de Asistencia Técnica, ahora Unidad Regional para el Desarrollo Rural Sostenible de Centroamérica y República Dominicana

SENARA Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento

SENASA Servicio Nacional de Salud Animal

SEPAN Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición

SEPSA Secretaría Ejecutiva de Planifi cación Sectorial Agropecuaria

SFE Servicio Fitosanitario del Estado

SIGAF Sistema Integrado de Gestión Administrativa-Financiera

SINE Sistema Nacional de Evaluación

SPA Sector Público Agropecuario

STAP Secretaría Técnica de Autoridad Presupuestaria

SUGEF Superintendencia de Entidades Financieras

TLC Tratado de Libre Comercio

UCR Universidad de Costa Rica

UNA Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica

UNAG Unión Nacional de Agricultores de Costa Rica

UPANACIONAL Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios

xvi


xvii


Resumen Ejecutivo

Antecedentes

El contexto nacional de desarrollo de Costa Rica muestra las siguientes tendencias, las cuales infl uyen en el Sector Agropecuario y, por consiguiente, en la asignación presupuestaria sectorial:

Durante el período 2000-2010, la actividad económica del país, medida por el Producto Interno Bruto (PIB), fue afectada por la crisis económica internacional, especialmente durante los años 2008 y 2009, en la que se produjo un aumento signifi cativo en los precios de los alimentos.

La pobreza nacional disminuyó de un 20,6% en el 2000 a un 18,5% de los hogares, en el 2010, concentrándose mayormente en las áreas rurales. Los datos muestran que hay una difi cultad para reducir la pobreza rural, lo cual es el refl ejo de causas estructurales que requieren mayor focalización e integración de intervenciones multisectoriales.

El gobierno actual está enfrentado a limitaciones fi scales serias, debido al entorno macro-económico y a la alta deuda externa (con relación al PIB), lo cual está restringiendo el espacio fi scal para encarar los desafíos estratégicos y responder a la competencia inter-sectorial para recursos presupuestarios.

El GPACR ha tenido una evolución paradójica en las últimas tres décadas. Por un lado, su participación en el gasto público total ha caído notablemente (de un 15% en los 1990s, a solamente un 0,8% en 2010). De otro lado, en la última década, el gasto en términos absolutos ha crecido, indicando que el sector recibió más recursos pero otros sectores tuvieron una mayor asignación.

En síntesis, a pesar de la importancia de la agricultura en la economía y el empleo, actualmente en Costa Rica hay relativamente, una baja asignación presupuestal, lo que refl eja una limitada prioridad asignada al sector en las políticas y asignaciones del Gobierno. En adición, debe considerarse que las restricciones fi scales van a limitar, al menos en el corto plazo, la posibilidad de aumentar signifi cativamente el gasto público para el sector.

El contexto sectorial muestra las siguientes características, restricciones y oportunidades, que se convierten en un marco orientador para potenciales mejoras en la efi ciencia del GPACR:

La agricultura de Costa Rica ha tenido uno de los crecimientos (PIBA) más altos en la sub-región centroamericana y la región latinoamericana en su conjunto, en las últimas cuatro décadas, crecimiento liderado por la dinámica de la inversión privada y la importante capacidad exportadora del sector, aunque en los últimos años se observa la aparición de algunas restricciones emergentes, que podrían frenar este crecimiento en el futuro cercano.

El relativo éxito en cuanto a crecimiento sectorial obedece a un conjunto de factores interactuantes. Algunos motores del crecimiento han sido sin duda el clima de negocios, la inversión privada en el sector y la dinámica del ámbito agropecuario ampliado, es decir, la agroindustria y los servicios conexos. El sector exportador ha sido un motor muy importante del crecimiento sectorial, en un contexto de una economía relativamente abierta al comercio exterior en general.

xviii


Las políticas estables, con niveles de apertura apropiados para incentivar la competitividad sectorial, también han jugado un rol importante. Algunas políticas complementarias de carácter territorial y mejoras en alguna infraestructura, han aportado para este buen desempeño histórico sectorial.

Una cuestión central es si este buen desempeño sectorial se podrá mantener en los próximos años, para lo cual, el presente estudio analizó algunas oportunidades y restricciones emergentes, con énfasis en procesos observados durante la última década. Por ejemplo, los indicadores de comercio del International Trade Center (ITC), señalan que Costa Rica ha tenido un descenso en los últimos cinco años en el ranking de exportaciones de productos agropecuarios frescos y procesados, lo cual puede mostrar la presencia de restricciones emergentes, tanto internas como externas.

En adición, un análisis de restricciones basado en opiniones de informantes califi cados de 10 cadenas agroalimentarias, muestra que las restricciones más importantes identifi cadas son: (1) falta de infraestructura pública de impacto sectorial (puertos, vialidad, irrigación); (2) limitaciones en la calidad y cantidad de capital humano para las labores agropecuarias; (3) alta vulnerabilidad climática en casi todas las cadenas productivas. Además, se observa un estancamiento en cuanto a la innovación tecnológica requerida por el mercado y por los productores para algunas de las cadenas específi cas.

Debe señalarse que el relativo declive en el ranking exportador del Sector Agropecuario de Costa Rica puede ser explicado fundamentalmente por factores macroeconómicos que afectarían al conjunto de la economía del país (ejemplo: atraso cambiario), pero también es razonable plantear que estas restricciones, que pueden ser menos profundas que las que aquejan a otros países de Centroamérica, pueden

también explicar en parte, la relativa pérdida de competitividad exportadora. Es en este contexto que un instrumento como el GPA, junto con un adecuado contexto de macro-políticas y de promoción a la inversión privada, puede aportar a la reversión de esta tendencia de los próximos años.

Estas tendencias, y las restricciones sectoriales exhibidas, exhortan la importancia de implementar políticas agroalimentarias integradas y efi caces, asignaciones presupuestarias bien focalizadas y con buena ejecución. Las restricciones fi scales requieren priorizar la mejora en la efi ciencia del GPACR, tomando en cuenta la baja asignación. Esto implica que el SPA debe encontrar e implementar acciones innovadoras en todos los aspectos presupuestarios para maximizar su efi ciencia e impactos.

El marco de políticas nacionales y agroalimentarias de la administración actual, incluye lo siguiente:

El Plan Nacional de Desarrollo, PND 2011–2014 “María Teresa Obregón Zamora”, en el que se enmarcan las políticas y estrategias nacionales.

La Política de Estado del Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense (2010 – 2021), cuyo objetivo general es elevar las condiciones de vida de la población del sector agroalimentario, para un desarrollo inclusivo, sostenido y moderno. Comprende cuatro pilares: Competitividad; Innovación y Desarrollo Tecnológico; Gestión de Territorios Rurales y Agricultura Familiar y Cambio Climático y Gestión Agroambiental. Además, la política incluye el eje transversal de Gestión y Alineamiento Institucional.

El Plan Sectorial (2011 – 2014) que operativizará la Política de Estado Agroalimentaria. Esta es una herramienta fl exible y de ayuda para establecer, implementar y dar seguimiento a las prioridades de las intervenciones del Sector Agropecuario. Este Plan será ajustado, incluyendo el presupuesto, para que sea coherente con lo planifi cado.

xix


Objetivos del Estudio y Marco Conceptual

Este estudio tiene dos objetivos principales:

1. Generar recomendaciones para la operacionalización de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense, en cuanto a mejorar el marco estratégico, la efi ciencia, la efi cacia y la equidad del gasto público agropecuario (GPACR), por medio de:

La aplicación de un marco analítico coherente de tipo cuantitativo y cualitativo, para evaluar la evolución histórica del GPACR, en el periodo 1980 – 2009.

La generación de recomendaciones estratégicas, para mejorar la efi ciencia, efi cacia y equidad del GPACR.

La provisión de insumos analíticos y de GPA, para el Plan Sectorial Agropecuario (2011 – 2014), como un proceso paralelo coordinado por SEPSA.

2. Apoyar el fortalecimiento de las capacidades humanas y técnicas de las instituciones en el Sector Agroalimentario, con respecto al análisis, manejo y procesos del GPACR.

El análisis de GPACR utilizó metodologías cualitativas y cuantitativas para llegar a varias conclusiones de la efi ciencia del GPA, sujeto a las limitaciones de datos. El análisis cualitativo cubre a las diez (10) instituciones del SPA1, por medio de las cuales se analiza el nivel de efi ciencia (técnica y de asignación) del GPA. El análisis cuantitativo se enfocó en evaluar el impacto e importancia relativa del GPACR sobre el crecimiento sectorial histórico.

1 Las 10 instituciones del SPA son: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); Servicio Fitosanitario del Estado (SFE); Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA); Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA); Consejo Nacional de Producción (CNP); Instituto de Desarrollo Agrario (IDA); Ofi cina Nacional de Semilla (ONS); Instituto de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA); Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA); Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA).

Resultados y Conclusiones Principales

Análisis del Desempeño del GPACR

El SPA no cuenta con un sistema integrado para la medición del desempeño del GPACR. Los indicadores que se han utilizado (notablemente, porcentaje del presupuesto ejecutado) muestran resultados parciales de efi ciencia, que varían según la institución. Tampoco existe un mecanismo de seguimiento y evaluación continuo de las transferencias públicas sectoriales (comprenden 25% del GPACR), aunque recientemente el Despacho Ministerial ha impulsado nuevos procedimientos para mejorar su focalización y manejo.

El GPA de Costa Rica ha tenido una caída dramática en su participación en el gasto público (28% en los 1980s a 0,8% en 2010), muy por debajo de la participación sectorial en el PIBA (7,1%, en 2010) y en el empleo (15%).

Hay una sub-ejecución del gasto público en algunas entidades del SPA, incluyendo instituciones con asignaciones reducidas, lo cual da un amplio espacio para realizar mejoras en la efi ciencia de asignación y la efi ciencia técnica.

En la práctica, no se han aplicado métodos y criterios sistemáticos y explícitos para priorizar los gastos sectoriales y para fi ltrar y evaluar propuestas de GPA.

Impactos del GPACR: Algunas Aproximaciones a

Nivel Sectorial

La caída relativa del GPACR (como porcentaje del Gasto Público total) es preocupante, en vista que el análisis cuantitativo histórico (1980 – 2010) muestra una relación positiva entre el GPA y el crecimiento del PIBA.

El coefi ciente de impacto generado, usando una estimación en función de la producción, muestra un impacto potencial de hasta 5,3%

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en el crecimiento sectorial, que equivale a un aumento en 0,53% en el crecimiento sectorial ante un aumento en 10% en el gasto en términos reales. Si el GPACR hubiera sido 10% superior en los últimos 30 años, la tasa promedio de crecimiento sectorial de Costa Rica hubiera pasado de 3.69% a 3.72%, es decir, un incremento absoluto de 0.03% en la tasa anual de crecimiento. Cabe señalar que el GPACR ha explicado sólo el 5.4% del crecimiento sectorial, mientras que la inversión privada ha representado el 94.6%.

Se ha encontrado evidencia de un impacto diferenciado por tipo de gasto, en términos de bienes públicos, bienes privados y bienes hacia reducción de la pobreza. Sólo el gasto en bienes públicos estaría teniendo impactos positivos en el crecimiento, lo cual refl eja el mayor impacto de externalidades y su posible relación positiva con la inversión privada.

Se ha confi rmado esta relación positiva entre gasto en bienes públicos y la inversión privada. En el caso de Costa Rica, la inversión privada ha tenido un rol crucial en el crecimiento sectorial de las últimas tres décadas, por lo que esta sinergia positiva debe haber jugado un papel reforzador en el impacto sectorial del GPACR.

Impactos delGPACR: Algunas aproximaciones a

nivel sectorial.

La caída relativa del GPACR (como porcentaje del Gasto Público total) es preocupante, en vista que el análisis cuantitativo histórico (1980 – 2010) muestra una relación positiva entre el GPA y el crecimiento del PIBA.

El coefi ciente de impacto generado, usando una estimación en función de la producción, muestra un impacto potencial de hasta 5,3% en el crecimiento sectorial, que equivale a un aumento en 0,53% en el crecimiento sectorial ante un aumento en 10% en el gasto en términos reales. Si el GPACR hubiera sido 10% superior en los últimos 30 años, la tasa promedio de crecimiento sectorial de Costa

Rica hubiera pasado de 3.69% a 3.72%, es decir, un incremento absoluto de 0.03% en la tasa anual de crecimiento. Cabe señalar que el GPACR ha explicado sólo el 5.4% del crecimiento sectorial, mientras que la inversión privada ha representado el 94.6%.

Se ha encontrado evidencia de un impacto diferenciado por tipo de gasto, en términos de bienes públicos, bienes privados y bienes hacia reducción de la pobreza. Sólo el gasto en bienes públicos estaría teniendo impactos positivos en el crecimiento, lo cual refl eja el mayor impacto de externalidades y su posible relación positiva con la inversión privada.

Se ha confi rmado esta relación positiva entre gasto en bienes públicos y la inversión privada. En el caso de Costa Rica, la inversión privada ha tenido un rol crucial en el crecimiento sectorial de las últimas tres décadas, por lo que esta sinergia positiva debe haber jugado un papel reforzador en el impacto sectorial del GPACR.

Aunque no ha sido posible establecer una relación causal entre GPACR y reducción de la pobreza rural, la evidencia inicial indica que hay un impacto positivo al respecto. No obstante, también se ha observado una menor elasticidad de la pobreza rural, al aumento del gasto en los últimos años.

Estimaciones de Apoyos a la Agricultura

De la evaluación de las estimaciones sobre apoyos a la agricultura de Costa Rica, utilizando la metodología de OECD para la década de los 2000s, se encontró, que efectivamente habría una mayor asignación de recursos hacia servicios generales (investigación, escuelas agrícolas y capacitación, inspección sanitaria, infraestructura, promoción y mercado, almacenamiento público), que coinciden con la defi nición de bienes públicos del GPACR, usada en el presente estudio.

En comparación con otros países de Centroamérica, los apoyos por hectárea

xxi


a la agricultura de Costa Rica han venido aumentando en los últimos años, por una mayor orientación a los servicios generales, y también por un mayor diferencial de precios, especialmente en 2008 y 2009.

Los llamados “apoyos vía precios” mediante los cuales algunos productos reciben precios domésticos superiores a los precios en mercados internacionales, muestran que este tipo de apoyos se incrementó fuertemente en el contexto del aumento de precios internacionales de los alimentos en 2008-2009, lo cual sugiere la presencia de rigideces en cadenas de productos como el arroz, frijol, maíz y papas, y también en huevos, leche y pollo.

Los resultados sugieren explorar con las autoridades, la posibilidad de evaluar políticas orientadas a reducir las rigideces en estas cadenas productivas y así, aumentar la competitividad sectorial. Se debe continuar la re-orientación de políticas que promuevan la provisión de bienes públicos (investigación, sanidad, promoción e información), lo que resultaría en un mayor crecimiento de largo plazo, en la agricultura de Costa Rica.

Análisis Institucional: Brecha entre Teoría y Práctica

Existe una institucionalidad defi nida para la planifi cación, presupuestación, seguimiento y evaluación, que establece roles, funciones e instrumentos, sin embargo, en la práctica se evidencian algunas limitaciones:

SEPSA tiene funciones explícitas en planifi cación sectorial e integración de servicios institucionales, pero en la práctica, está limitada para cumplir este rol de facilitador sectorial.

El sector cuenta con cuatro instancias sectoriales con funciones y roles en planifi cación y presupuesto (SEPSA, CAN, COTECSA, Comités Sectoriales Regionales), que deben ser aprovechados efi cazmente.

No se visualizan mecanismos de participación de la población objetivo. Hay escasa descentralización a nivel de las regiones.

Diversas instituciones (CNP, IDA) están en proceso de modifi cación de la estructura organizacional y funcional, sin embargo, no se vislumbra un proceso de reestructuración sectorial integrado.

Análisis del Ciclo PPIG: Aspectos del Manejo

Institucional

Las instituciones del SPA reconocen un conjunto de fortalezas y debilidades comunes en planifi cación, presupuestación, implementación y gobernabilidad lo cual muestra la importancia de aplicar el modelo PPIG para un manejo integrado, sistémico y sectorial de los cuatro aspectos del PPIG, articulado con los lineamientos nacionales y sectoriales de planifi cación y presupuestación.

Recomendaciones Estratégicas

Del análisis se derivan cinco temas centrales o mensajes que se utilizaron para focalizar el marco estratégico a seguir para mejorar la efi ciencia, efi cacia y equidad del gasto público agropecuario de Costa Rica; estos temas centrales son:

Promover una agenda para la re-orientación de políticas macro y sectoriales, para el mejoramiento de la competitividad sectorial en los mercados locales y de exportación agropecuarios.

Fortalecer e implementar procesos e instrumentos institucionales más efi caces en cuanto al manejo y asignación del GPA.

Promover y poner en evidencia un mejor desempeño y efi ciencia del GPACR, incluyendo un mejor desempeño de proyectos y/o programas; asociado a la existencia de un sistema de seguimiento y evaluación.

xxii


Focalizar aún más la orientación del GPA hacia bienes y servicios públicos estratégicos, que tendrían mayores retornos económicos para el sector y el país.

Con base en el nivel de logros y resultados de los temas anteriores, gestionar aumentos sostenibles en el presupuesto y el fi nanciamiento institucional y sectorial.

Más específi camente se recomienda un marco estratégico con siete elementos complementarios, que apoyen la implementación de la Política de Estado del Sector Agroalimentario y del Desarrollo Rural Costarricense y el Plan Sectorial (2011 – 2014), estos elementos son:

Ajustar y Operacionalizar el Plan Sectorial (2011 – 2014)

Adoptar y Fortalecer el Ciclo PPIG

Orientar y Priorizar la Asignación Presupuestal del SPA

Promover Alianzas Público-Privada y Público-Público

Modernizar y Fortalecer la Capacidad Institucional Sectorial

Impulsar una Estrategia de Gestión de Financiamiento

Fortalecer las funciones y efi cacia de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje

1. Ajustar y operacionalizar el Plan Sectorial (2011 – 2014), como instrumento básico de operacionalización de la política agroalimentaria, incluyendo las siguientes acciones:

Generar un marco de resultados a nivel sectorial, para asegurar que los cuatro pilares se integren y contribuyan en forma coherente y estratégica, hacia los objetivos y metas sectoriales.

Generar indicadores de resultados e impacto a nivel sectorial y por cada pilar estratégico.

Mejorar la priorización con óptica sectorial,

y en base a criterios explícitos, incluyendo la identifi cación de los temas/subsectores donde hay que profundizar el análisis de retornos e impactos.

Fortalecer los procesos y mecanismos de coordinación sectorial (CAN, COTECSA, Comités Sectoriales Regionales Agropecuarios y SEPSA).

2. Adoptar y Fortalecer el Ciclo PPIG

a. Etapa de Planifi cación:

Formular y concertar un plan de acción, operativo y estratégico, para fortalecer el sistema de planifi cación a nivel sectorial, institucional y territorial.

Actualizar los planes estratégicos institucionales - donde sea necesario -, para asegurar una mejor alineación y coherencia con la Política de Estado Agroalimentaria y el Plan Sectorial

Involucrar y apropiar a los jerarcas institucionales, en los procesos de planifi cación y seguimiento, para demostrar cómo la planifi cación fortalecida, puede mejorar la base para la toma de decisiones

b. Etapa de Presupuestación:

Elaborar una estrategia de fi nanciamiento para gestionar un aumento en el techo presupuestal y ampliar otras fuentes de fi nanciamiento.

Revisar y donde sea necesario, actualizar y aplicar metodologías apropiadas de tarifas para servicios.

Ejercer los procesos presupuestarios para asegurar la re-asignación del presupuesto, hacia ciertas actividades que respondan a las prioridades de política, producción y/o emergencias.

xxiii


Mejorar y aplicar los procesos y criterios de priorización para la asignación presupuestal, incluyendo las transferencias, alineadas con la Política de Estado y el Plan Sectorial.

c. Etapa de Implementación

Llevar a cabo un análisis integral, sistemático y continuo de la implementación del presupuesto (a nivel sectorial, institucional, regional), con miras a demostrar la efi ciencia de la implementación, con base en indicadores apropiados.

Formular un plan de capacitación, para brindar mejor calidad de los servicios, a diferentes niveles (central, regional).

Agilizar los procesos de adquisiciones, con base en un plan de adquisiciones y contrataciones, para cada institución del SPA.

Fortalecer el sistema de seguimiento, incluyendo los indicadores pertinentes y mejorar el manejo y la generación de información y reportes de seguimiento.

d. Etapa de Gobernabilidad

Promover la formulación e implementación de un sistema de planifi cación, seguimiento, evaluación y aprendizaje funcional, participativo e integrado, a nivel sectorial, institucional y territorial, con base en el enfoque por resultados y de rendición de cuentas.

Desarrollar planes de capacitación en seguimiento y evaluación a varios niveles (sectorial, institucional, territorial).

Promover una cultura gerencial a varios niveles, que demanda dicho sistema de seguimiento y evaluación en forma consistente, respaldado por procesos y mecanismos institucionales.

Asegurar una estrategia de comunicación efectiva para la rendición de cuentas, que tome en cuenta necesidades de información de diferentes usuarios.

3. Orientar y Priorizar la Asignación Presupuestal Sectorial: Hay varios lineamientos, procesos y mecanismos que se deben seguir, para llegar a una orientación y una priorización más estratégica del GPACR, para que apliquen efi cazmente el ciclo PPIG. Varios componentes y procesos de orientación estratégica presupuestal, incluyen:

Mejorar el desempeño institucional y sectorial: implementación de las recomendaciones pertinentes del análisis institucional GPA; aplicación y manejo gerencial de indicadores de desempeño/efi ciencia.

Re-orientar el gasto público sectorial, con base en la aplicación coherente de criterios explícitos de priorización y documentación básica de programas y proyectos

Estimular la sinergia del GPACR con la inversión privada, a través de políticas apropiadas y la promoción de alianzas público-privada, sugiriendo una redefi nición de roles en el sector agroalimentario, tanto del sector público como del privado.

Identifi car las opciones de GPA más estratégicas, incluyendo identifi cación de los temas/subsectores donde hay que profundizar el análisis de retornos e impactos, con el fi n de orientar el gasto a bienes y servicios con mayor orientación “pública” (innovación y transferencia tecnológica, extensión agrícola, riego y drenaje, servicios fi to-zoosanitarios)

Formular un marco y contenido mejorado del Plan y Presupuesto Plurianual del Sector Agropecuario

4. Promover alianzas público-privada y público-público

Potenciar los roles del SPA (a varios niveles) y el sector privado (con su diversidad) para el desarrollo de alianzas y asegurar que cada colón del SPA, tenga un efecto multiplicador por parte del sector privado, que es el motor principal de crecimiento agropecuario.

xxiv


Formular e implementar un plan de acción de alianzas público–privada y público-público:

el diálogo permanente y estructurado de políticas agroalimentarias,

la estructuración de una agenda de alianzas en función de temas estratégicos,

los mecanismos de ejecución, seguimiento y evaluación,

la diseminación de resultados.

5. Modernizar y Fortalecer las Instituciones del SPA, para lograr una mejor implementación del Ciclo PPIG. Las acciones prioritarias, pueden incluir:

Agilizar la implementación de las reformas institucionales indicadas en la Política de Estado Agroalimentaria que sean pertinentes, para lograr un mejor manejo del GPACR, incluyendo:

El establecimiento y fortalecimiento de un sistema de planifi cación y presupuestación, con vínculos al sistema de seguimiento y evaluación institucional y sectorial. Las Comisiones Presupuestales a nivel institucional, deberán funcionar en forma continua, con el respaldo de los jerarcas y rectoría sectorial.

El fortalecimiento de los mecanismos existentes de coordinación inter e intra institucional (CAN, COTECSA, Comités Sectoriales; foros nacionales y regionales mixtos).

Con respecto a la institucionalidad con Hacienda, MIDEPLAN y CGR, es importante establecer mecanismos permanentes de comunicación y coordinación que posicionen el tema del GPA.

6. Impulsar una Estrategia de Gestión y Financiamiento Sectorial

Mejorar la Efi ciencia del Gasto: Una precondición para lograr un aumento en el presupuesto del SPA, a mediano plazo, sugiere

la urgencia de mostrar mejor desempeño y efi ciencia en el gasto, incluyendo las transferencias, y un mejor alineamiento con la Política de Estado Agroalimentaria y el Plan Sectorial.

Fortalecer el Ciclo de Proyectos: El SPA debe mejorar la formulación, negociación, implementación, seguimiento y evaluación de los proyectos fi nanciados y en ejecución.

Utilizar la preparación de Notas Conceptuales (NCs) para seleccionar propuestas nuevas, y como instrumento para gestionar el fi nanciamiento estratégico.

Potenciar y/o ampliar las fuentes de fi nanciamiento.

Ampliar las fuentes de fi nanciamiento existentes (especialmente del Presupuesto General de la República, o la generación de ingresos propios de algunas de las instituciones del SPA).

Promover una mayor gestión e incremento de los ingresos por fuentes de fi nanciamiento externo.

Potenciar las alianzas público – privada y público – público (incluyendo fondos compartidos, fondos competitivos, etc.).

Establecer una política sobre ingresos de venta por servicios.

Evaluar lecciones de varios fondos nacionales e internacionales (ICAFE, CORFOGA, FOMIN o IFC/SME/WB)

Explorar y promover otros mecanismos innovadores de generación de ingresos para el SPA.

7. Fortalecer las funciones de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje

El SPA ha iniciado un proceso participativo de organización y planifi cación de un sistema de Planifi cación, Seguimiento y Evaluación (PSE), el cual se basa en un enfoque de orientación al impacto y aprendizaje. Su foco principal es

xxv


la información sobre los cambios (de corto, mediano y largo plazo) que se esperan generar en la población, organizaciones e instituciones, para lograr objetivos estratégicos. El sistema reconoce los subsistemas de planifi cación, seguimiento y evaluación y busca articular éstos, a un cuarto subsistema, el de administración fi nanciera. Este último debe ser una prioridad para el Sector.

Para avanzar en la obtención de los benefi cios potenciales de las acciones prioritarias en el marco estratégico anterior, se propone un plan de mejoras, bajo la conducción de la rectoria sectorial.

xxvi


1


1. 1 Contexto nacional de desarrollo

Durante el período 2000-2010, la actividad económica del país, medida por el Producto Interno Bruto (PIB), fue afectada por la crisis internacional, especialmente durante los años 2008 y 2009, donde el PIB creció en un 2,7% y -1,3% respectivamente, contra tasas de 8,8% en el 2006 y 7,9% en el 2007. La crisis ha tenido como efectos, la caída de la producción, la disminución de las exportaciones, de la inversión extranjera directa y de las remesas; así como el aumento en el desempleo y la pobreza, todo lo cual ha incidido en un fuerte deterioro de las fi nanzas públicas. Es conocido que la economía costarricense fl uctúa conforme el ciclo económico mundial, por su alto grado de vinculación con el comercio internacional. La tasa de crecimiento de las exportaciones para el 2008-2009 fue de 1,8%, muy por debajo del 12,3% promedio de los cinco primeros años de la década.

En el 2010 se presenta una recuperación del PIB en términos reales de 4,2%, en comparación con la caída de 1,3% en el 2009. El incremento de la producción en este año estuvo liderado por el crecimiento de la manufactura, el dinamismo de la actividad de servicios y la actividad agropecuaria. Además, se sumó la recuperación del comercio, el turismo y la aceleración de la industria de transporte, almacenamiento y comunicación.

La pobreza ha disminuido de un 20,6% en el 2000 a un 18,5% de los hogares en el 2010. En los años 2006 y 2007 se logran los menores niveles de incidencia de la pobreza general (16,7% y 17,7% respectivamente) y extrema (3,3% y 3,5% respectivamente) Sin

embargo, la incidencia vuelve a aumentar en el 2009, debido a la desaceleración e inclusive decrecimiento económico de estos años. La situación de pobreza de la población está relacionada con el alto porcentaje del empleo informal (37,1% en el 2008) y el desempleo (7,6% en el 2009)2.

El crecimiento económico de Costa Rica ha sido mayor al crecimiento de la población, lo cual ha signifi cado que el PIB per cápita ascienda a más de US$ 5.000 (2008), pero también, a una mejor condición relativa con respecto a otros países de América Central e incluso de América Latina. Costa Rica es catalogada como una nación de alto desarrollo humano de acuerdo con el índice del PNUD, el país se encontraba en la posición 54 en el 2009, pero hay que notar que a escala subnacional se presentan asimetrías importantes, especialmente en 15 cantones ubicados principalmente en las áreas fronterizas y los litorales. La situación económica y social del país, lo ubica como país de renta media.

Durante este período, el país ha contado con cuatro gobiernos, parte de la administración del período 1998-2002, los períodos 2002-2006, 2006-2010 y parte del gobierno actual (2010-2014). En los períodos 2002-2006 y 2006-2010, según los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), la visión se centró en la reducción de la pobreza y la desigualdad y en la lucha contra la corrupción; mientras que para el cuatrienio 2010-2014, la estrategia se enfoca en lograr un país con un desarrollo seguro, con mayor innovación y desarrollo científi co y tecnológico, que promueva la solidaridad y sostenibilidad ambiental.

2 Determinantes de la pobreza rural en Centroamérica: Oportunidades y Desafíos. Estado de La Región, RUTA. 2011.

I. Introducción y Antecedentes

2


En estos gobiernos, los ejes de acción estratégica se han concentrado en temas de educación, modernización del Estado, crecimiento de la producción y generación de empleo, el desarrollo ambientalmente sostenible, el mejoramiento de la competitividad (infraestructura vial, servicios fi nancieros y apertura de mercados) y la seguridad ciudadana. Los diferentes énfasis en estas áreas ha implicado cambios internos en la estructura y composición del presupuesto de los diferentes sectores económicos y sociales del país, pero

también estos cambios han obedecido a factores motivados por la economía internacional. De acuerdo con el Cuadro 1.1 en el período 2000-2008, el Sector de Ambiente y Energía representó entre el 19,8 y el 32,3% del presupuesto total. Los principales actores en este sector fueron el ICE, RECOPE y CNFL, cuyos gastos se dispararon por el incremento en el precio del petróleo, desde 2002. Le sigue en importancia el Sector Financiero y Crédito Público cuyo gasto pasó de 29,3% en el 2000 al 25,0% en el 2008. En tercer lugar se encuentra el Sector Salud

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Poderes 2,8 2,7 2,8 2,5 2,4 2,4 2,6 2,4 2,2

Sector Agropecuario 1,2 1,2 1,2 0,9 1,0 0,9 0,7 0,8 0,8

Sector Ambiente y Energía 19,8 20,8 24,8 26,1 28,0 29,1 30,3 31,1 32,3

Sector de la Mujer 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0

Sector Cultura y Recreación 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2

Sector Desarrollo Tecnológico 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Sector Economía, Industria y Comercio

1,5 0,8 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

Sector Educación y Recursos Humanos

10,8 10,9 10,7 10,8 10,8 10,3 10,0 10,5 10,2

Sector Finanzas y Crédito Público 29,3 28,0 28,5 28,5 27,7 28,3 27,2 24,4 25,0

Sector Gobernación y Seguridad 1,5 1,4 1,4 1,3 1,2 1,2 1,1 1,2 1,1

Sector Justicia 0,7 0,8 0,7 0,6 0,6 0,7 0,6 0,7 0,7

Sector Obras Públicas y Transporte 3,5 4,7 2,8 2,7 2,4 2,2 2,5 2,9 2,8

Sector Presidencia y Planifi cación 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2

Sector Relaciones Exteriores 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Sector Salud 15,4 15,1 15,4 15,4 14,4 13,8 14,1 14,7 14,4

Sector Trabajo y Seguridad Social 10,3 10,1 7,8 7,5 7,5 7,4 7,2 7,4 6,6

Sector Vivienda y Asentamientos Humanos

2,3 2,5 2,6 2,6 2,9 2,6 2,6 2,8 3,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Cuadro 1.1

Costa Rica: Distribución Porcentual del Presupuesto, según sector

Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica, 2009

3


cuya participación en el presupuesto total osciló entre 15,4% en el 2000 y 14,4% en el 2008 y el Sector Educación que varió de 10,8% a 10,2% en el 2000 y 2008 respectivamente.

Por su parte, el Sector Agropecuario ocupa un noveno lugar del presupuesto del país, con un 1,2% del presupuesto total en el año 2000, disminuyendo a 0,8% en el 2008. El Sector Agropecuario, junto con el Sector de Economía, Industria y Comercio representan el sector productivo, cuya participación se ha ido reduciendo de un 3,0% a un 1,1% del gasto total, para el período en análisis, principalmente por la disminución drástica que ha sufrido el presupuesto del sector de economía.

1.2. Contexto Sectorial: Características Estructurales

1.2.1. Algunos Rasgos Estructurales del

Crecimiento Agropecuario3

La agricultura de Costa Rica ha tenido uno de los crecimientos más altos en la región centroamericana en las últimas cuatro décadas (Gráfi co 1.1), a pesar de las restricciones del sector. Como se observa, Costa Rica tuvo el segundo mayor crecimiento, después de Belice, y su crecimiento sectorial fue siempre superior al resto de los países vecinos en la región, e incluso se aceleró desde mediados de la década de 1980, al igual que Guatemala y Honduras.

3 El indicador se construye sobre la base del Producto Interno Neto del Sector Agrícola, según FAOSTAT, a precios constantes de los años 1999-2001, es por ende un indicador de aumento en la producción física sectorial, sin considerar cambios en precios.

Gráfi co 1.1

Crecimiento del Sector Agropecuario

en países de Centroamérica (1960-64=100)

Fuente: FAOSTAT (2011)

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

R. Dominicana

0

100

200

300

400

500

600

700

800

60-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-95 96-00 01-05 06-09

4


El alto crecimiento de Costa Rica en términos comparativos se mantiene si se cambia el grupo de comparación con otros países de alto crecimiento agropecuario en América Latina (Gráfi co 1.2)

El crecimiento de largo plazo de Costa Rica es mayor que el de Bolivia, México y Chile, por ejemplo. Entre los países andinos con mayor crecimiento, sólo Bolivia ha tenido un despegue aún mayor al de

Costa Rica, pero en los años de la década de 1990 (aunque históricamente no llega a superar a Costa Rica en comparación al periodo base). Importantes países exportadores agrícolas como Chile, Colombia y Ecuador han tenido tasas de crecimiento acumuladas inferiores a Costa Rica en las últimas dos décadas.

Gráfi co1.2

Crecimiento del Sector Agropecuario de

Costa Rica y otros países de la región


Bolivia

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

0

100

200

300

400

500

600

60-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-95 96-00 01-05 06-09

5


El éxito relativo de Costa Rica en términos de crecimiento sectorial obedece a un conjunto de factores interactuantes. Uno de los motores del crecimiento ha sido sin duda la inversión privada en el sector y la dinámica del Sector Agropecuario ampliado, es decir, la agroindustria y servicios conexos. Políticas estables y con niveles de apertura apropiados para incentivar la competitividad sectorial también han jugado un rol importante. Finalmente, algunas políticas complementarias de carácter territorial y en temas de infraestructura han sido también, un factor para este buen desempeño histórico.

No obstante esta evolución favorable, es importante indagar por algunos aspectos estructurales del crecimiento sectorial de Costa Rica y así poder evaluar las restricciones y oportunidades que enfrenta la agricultura para los próximos años. Una primera indagación estructural se refi ere al uso de factores productivos por parte de la agricultura del país.

En el Gráfi co 1.3 se consigna la comparación en el uso de cinco factores de producción agropecuaria en Costa Rica, en comparación con los demás países de Centroamérica: tierra, trabajo, ganado, fertilizantes y tractores. Como se puede observar, el crecimiento agropecuario en el país ha estado fuertemente centrado en el mayor uso de fertilizantes y tractores (mecanización), mientras el uso de otros factores como tierra, trabajo y ganado más bien ha sido declinante. Esto indica que el mayor crecimiento agrícola ha estado basado en el uso de insumos tecnológicos, los cuales han favorecido aumentos en la productividad de otros factores de producción como el trabajo y la tierra, lo que a su vez incrementa el ingreso de los agricultores y pobladores rurales. Esto es explicable en un país que hace muchos años agotó su frontera agrícola y gran parte de la mano de obra se ha capacitado y ha emigrado a otros sectores de la economía4.

4 Un valor inferior a 1.00 indica que se usa menos relativamente que el promedio regional, y cambios en el índice indican aumentos o disminuciones con respecto al promedio regional.

Gráfi co 1.3

Uso relativo de factores de Costa Rica

comparado con el promedio de Centroamérica


tierra

trabajo

fertilizantes

tractoresganado

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

60-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-95 96-00 01-04 05-09

6


Otra característica importante del crecimiento agropecuario de Costa Rica es su alta relación con la dinámica exportadora (Gráfi co 1.4). Las variables de producto agropecuario y exportaciones sectoriales tienen una muy alta correlación de 0,94 para el periodo 1961-2008. Esto indica que el sector

exportador ha sido un motor muy importante del crecimiento sectorial del país en las últimas cuatro décadas, en un contexto de una economía relativamente abierta al comercio exterior en general, y en el Sector Agropecuario en particular. También expresa el hecho que los esfuerzos de crecimiento del Sector Agropecuario se han centrado en la agricultura de exportación.

Gráfi co 1.4

Producto Agropecuario y Exportaciones 1961-2009

(PIB en eje izq., miles US$ 1999-2001)


export

pib_neto

0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 20090

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

7


El crecimiento agropecuario ha estado también asociado a importantes cambios en la estructura de producción en las últimas cuatro décadas, en concordancia con los modelos económicos vigentes (agroexportador, sustitución de importaciones, 1965) y el desarrollo hacia afuera, con productos no tradicionales de exportación (1985 hacia adelante), como se puede observar en el Gráfi co 1.5. Mientras en las décadas de 1960 a 1980, tomó un mayor auge el crecimiento de la producción de cultivos tradicionales de exportación como el banano, el

café y la caña de azúcar, en las últimas dos décadas se observa un crecimiento notable de las frutas (especialmente piña), el aceite de palma y las hortalizas, llamados de exportación no tradicional. Igualmente, se nota un claro declive de los granos básicos, especialmente a partir de las políticas aplicadas por medio de los programas de ajuste estructural de 1985 y 1989 (PAE I y PAE II), y en menor medida del volumen producido de café en la última década5

5 Caídas en el volumen de producción de un cultivo no implican necesariamente caída en el valor de producción. En el caso del café esto es aún más evidente, en la medida que la producción se orienta a cafés especiales diferenciados por marca y de mayor calidad y precio, el valor producido puede aumentar sustancialmente mientras el volumen es menor. En este caso, se decide sacrifi car rendimiento y área por calidad y marcas, en concordancia con las exigencias de consumidores en los mercados.

Gráfi co 1.5

Evolución histórica del volumen de producción

de principales cultivos por década (década de 1980s=100)


Aceite de Palm

Banano

Café verdCaña de azúc

Carnes

Granos

Hortaliza

Frutas

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

1960s 1970s 1980s 1990s 2000s

8


Finalmente, un rasgo muy importante del crecimiento sectorial ha sido su impacto en la pobreza rural. En el Gráfi co 1.6 se observa que - sin que se pueda establecer una relación única de causalidad - que en Costa Rica, en las últimas dos décadas se ha visto una caída importante de la pobreza rural, al mismo tiempo que el producto agropecuario crecía. No obstante, en la última década se aprecia una cierta mayor difi cultad para reducir la pobreza rural en

el país, pese al mayor crecimiento agropecuario6. Podría esperarse que se haya dado una combinación adecuada del gasto público agropecuario con la aplicación de políticas macro-económicas y sectoriales, tales como apoyos en vivienda, salud, infraestructura social, comunicaciones y otras, que hayan contribuido en conjunto a una disminución de la pobreza rural; o también, que estas políticas de atención social hayan creado el clima de negocios propicio para el desarrollo de otras actividades productivas en el medio rural, generadoras de empleo e ingresos.

6 También se ha venido observando que la caída de pobreza rural en los últimos años ha estado asociada a un aumento o estancamiento de la pobreza urbana, probablemente por el fenómeno de la migración rural-urbana.

Gráfi co 1.6

Crecimiento agropecuario y pobreza rural

(PIB eje derecho, 2002:100, pobreza eje izq)

Fuente: FAOSTAT (2011) y Mideplan

pobreza rural

pib agrop

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

20

40

60

80

100

120

140

9


En términos sociales, la agricultura concentra importantes porcentajes de la población económicamente activa (PEA), según la participación de la PEA agrícola (Gráfi co 1.7).

0

10

20

30

40

50

60

Belize Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: Fuente: Pomareda y Chavarría, 2011.

Gráfi co 1.7

Centroamérica, participación de la PEA agropecuaria en

PEA total

10


1.2.2. Algunas restricciones al crecimiento

sectorial

Costa Rica muestra un desempeño destacado en el Sector Agropecuario durante las últimas cuatro décadas, en comparación con los demás países de la región. La cuestión central es si este buen desempeño histórico se podrá mantener en los próximos años, para lo cual se analizarán algunas restricciones emergentes, con énfasis en procesos observados durante la última década.

El primer elemento a evaluar en cuanto a las posibles restricciones al crecimiento sectorial es la dinámica exportadora. Para este fi n, se utilizó el Índice de Competitividad Comercial (TCI/trade competetive index, por sus siglas en inglés)7 , que elabora el International Trade Center para alimentos frescos y alimentos procesados. Actualmente, es posible comparar el índice y ranking de los países entre los años 2005 y 2009, como se aprecia en el Cuadro 1.2.

7 El Índice evalúa el comercio de 180 países y considera las siguientes variables, para evaluar la competitividad exportadora de cada sector por país: (i) cambio en valor de las exportaciones en últimos cuatro años; (ii) exportaciones netas (exportaciones-importaciones); (iii) exportaciones per cápita; (iv) diversifi cación de mercados; (v) diversifi cación de productos.

Cuadro 1.2

Ranking de Competitividad para Países de Centroamérica y otros

Alimentos Frescos Alimentos Procesados2005 2009 2005 2009

Centroamérica

Costa Rica 27 39 28 29

Belice 110 86 91 72

El Salvador 126 128 75 65

Guatemala 47 40 55 38

Honduras 69 63 92 86

Nicaragua 50 49 83 76

Panamá 45 76 110 104

Otros

Bolivia 87 65 89 81

Chile 13 9 19 21

Ecuador 30 28 41 31Fuente Internacional Trade Center (2011)

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Costa Rica se ubica en la mejor posición en todos los países de Centroamérica, pero bastante por debajo de Chile en el rubro de los otros países. No obstante, es preocupante que Costa Rica retroceda en el ranking entre 2005 y 2009, pasando del puesto 27 al 39 en el rubro de alimentos frescos, y de 28 al 29 en alimentos procesados. Cabe señalar que Belice, Guatemala, Honduras y Nicaragua mejoran en el ranking en el mismo periodo. Igualmente, en los otros países de comparación, Belice y Bolivia tienen una mejora sustancial en su posición en el ranking en el periodo.

En conjunto, esto indicaría que Costa Rica ha empezado a perder competitividad en las exportaciones agropecuarias durante la última mitad de la década, lo cual puede estar refl ejando tanto en restricciones internas como externas. Por ejemplo, uno de los rubros en los que Costa Rica retrocede es en la diversifi cación de productos y de mercados a los que exporta en alimentos frescos. En el frente interno, las restricciones pueden estar asociadas a problemas específi cos en algunas cadenas, como se desprende de un reciente análisis de restricciones8 que se analiza a continuación.

Con base en encuestas y entrevistas a los distintos actores (informantes califi cados) de 10 cadenas agroalimentarias en Costa Rica, (Pomareda, 2009), se identifi caron las principales restricciones que enfrentan diferentes subsectores (Cuadro 1.2). Se puede ver que las condiciones macroeconómicas y las de mercado son en general favorables para todas las cadenas. No obstante, la falta de infraestructura pública sí genera restricciones importantes en las cadenas de café, cebolla, tomate, papa y carne. Solamente los rubros de tilapia y avícola, y en menor medida el arroz, no tienen en la falta de infraestructura pública como una restricción importante. Las cadenas de arroz y frijol, por su parte, enfrentan restricciones de organización empresarial, siendo sectores que tradicionalmente tienen presencia campesina o de pequeña

8 Pomareda Carlos (2009) “Restricciones y Coadyuvantes al Crecimiento y Opciones de Política en la Agricultura de Costa Rica”. SIDE. Informe para el Banco Interamericano de Desarrollo BID en el marco del proyecto “Diagnóstico del Sector y la Política Agrícola en Belice, Centroamérica, Panamá y República Dominicana” (2009).

agricultura. Cabe señalar que un rasgo favorable en la mayor parte de cadenas, es la infl uencia de algunas empresas líderes como cooperativas o exportadoras nacionales. Finalmente, casi todas las cadenas enfrentan serias restricciones en cuando a escala y recursos humanos, y alta vulnerabilidad climática. El cuadro muestra ventajas y restricciones, según la cadena evaluada.

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Indicadores Ti

lapi

a

Avíc

ola

Cebo

lla

Tom

ate

Papa

Café

Láct

eos

Arr

oz

Carn

e

Frijo

lFr

ijol

Condiciones macroeconómicas +++ +++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++ ++

Infraestructura Pública ++ ++ - - - -- - + -

Acceso a mercados externos ++ + + ++ ++

Condiciones de los mercados +++ +++ +++ +++ ++ +++ +++ + ++ +

Innovación tecnológica ++ ++ + + + + + - - -

Empresarialismo, integración vertical, alianzas y contratos

+++ +++ + + + + + - + -

Infl uencia de las empresas líderes +++ ++ + + + + + - + -

Pertenencia a organizaciones gremiales y cooperativismo

++ + + + ++ ++ + + -

Condiciones estructurales, escala y recursos humanos +++ ++ - - - - - -- -- --

Condiciones climáticas y manejo de riesgos - - -- --- -- -- - -- ---

Fuente: Pomareda (2009), sobre la base de encuestas a informantes califi cados+ muestra factores favorables- muestra factores negativos

Cuadro 1.3

Condiciones Favorables (+) y Restricciones (-) que afectan

a las Cadenas Agroalimentarias en Costa Rica

En conjunto, las restricciones más importantes identifi cadas en relación con estas cadenas son: (1) la falta de infraestructura pública de impacto sectorial (puertos, vialidad, irrigación); (2) limitaciones en la calidad y cantidad de capital humano; (3) así como la alta vulnerabilidad climática de casi todas las cadenas productivas. Además, se observa un estancamiento en cuanto a innovación tecnológica requerida por el mercado y por productores, para algunas de las cadenas específi cas más tradicionales. Solamente las cadenas asociadas más claramente a la dinámica urbana, como la producción avícola o de tilapia no enfrentan estas restricciones, mientras que las demás, asociadas más claramente al uso de

la tierra agropecuaria y de trabajo rural, enfrentan con mayor intensidad las restricciones planteadas.

Debe señalarse que el relativo declive en el ranking exportador del Sector Agropecuario de Costa Rica, puede ser también explicado fundamentalmente por factores macroeconómicos que afectarían al conjunto de la economía del país (ejemplo: rezago cambiario), pero también es razonable plantear que estas restricciones, que pueden ser menos profundas que las que aquejan a otros países de Centroamérica, pueden también explicar en parte, la relativa pérdida de competitividad exportadora. Es, en este contexto que un instrumento como el GPACR, junto con un adecuado clima de políticas macro y de promoción a

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la inversión privada, puede aportar a la reversión de esta tendencia en los próximos años.

Un aspecto adicional con respecto a las restricciones se refi ere al crédito. Al igual que en otros países de la región, el Sector Agropecuario de Costa Rica ha ido perdiendo participación en la oferta durante la última década, como se puede ver en el Gráfi co1.8.

De representar más del 10% en 1997, el sector ha recibido solamente el 3,8% del crédito total en el año 2009. No obstante, esta importante reducción en participación, en términos reales el crédito al sector sí aumentó, como se observa en el Gráfi co 1.8.

Gráfi co 1.8

Participación del Sector Agropecuario en la oferta total de crédito total (%)

3.8%

10.5%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

8.0%

10.0%

12.0%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Banco Central de Reserva de Costa Rica

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Gráfi co 1.9

Evolución de crédito al sector agropecuario y producto sectorial

(PIB eje izq, miles US$ 1999-01; crédito eje der., US$ mill 2000)

pib_agrop

Crédito

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

1800000

2000000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0.0

100.0

200.0

300.0

400.0

500.0

600.0

700.0

800.0

900.0

1000.0

Fuentes: FAO y Banco Central de Reserva de Costa Rica

Y, aunque se puede notar una relación positiva entre crecimiento sectorial y oferta de crédito total sectorial entre 1997 y 2009 (Grafi co 1.9.), se ve también que esta relación se ha debilitado en los tres últimos años de la serie, donde pese al fuerte crecimiento del crédito en términos reales, no se observa mayor crecimiento sectorial. Esto indica que existirían otras restricciones más importantes que estarían frenando el crecimiento sectorial como infraestructura, alto riesgo y disponibilidad de recursos capacitados, tal como se señaló anteriormente.

Durante las dos últimas décadas, el Sector Agropecuario, como subconjunto del sistema socioeconómico costarricense, ha estado supeditado a un esquema de desarrollo o modelo general que no incorpora del todo, los intereses y necesidades de los grupos más vulnerables; no está provocando el desarrollo integral e inclusivo y que, por tanto, está dejando fuera de los frutos del desarrollo a muchos costarricenses en condición de pobreza, que cuentan con bajos niveles educativos y no se ocupan en actividades con capacidad para generar niveles de vida dignos.

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Las instituciones del Sector, han desarrollado actividades, programas y planes que contienen elementos para el mejoramiento social, pero los indicadores evidencian que no han tenido todos los efectos positivos deseados. Los analistas nacionales e internacionales apuntan que esta situación no es sostenible. Actualmente el gran desafío de la agricultura costarricense es como intensifi carse, logrando a la vez el aumento de su competitividad, sostenibilidad y equidad.

Además de los factores estructurales, también existen condiciones institucionales que impiden una mayor competitividad sectorial, tales como:

a. limitada capacidad institucional (recursos humanos y físicos), para atender las demandas de la clientela del sector.

b. difi cultad en el acceso a los recursos fi nancieros para la producción.

c. falta de encadenamientos de las actividades productivas.

d. altos costos de producción, que afectan negativamente la producción agrícola primaria.

e. bajo nivel de inversión en bienes y servicios vinculados a la agricultura y al desarrollo empresarial.

f. débil verifi cación conjunta de las normas contenidas en los reglamentos técnicos, que rigen los productos alimenticios y no alimenticios.

g. defi ciente infraestructura de producción y comercialización.

h. limitada capacidad gerencial de los productores, empresarios y organizaciones.

i. escasa estandarización de los productos y procesos para la mejora de la calidad e inocuidad de los mismos.

j. difi cultad en el acceso a los recursos fi nancieros para la producción de bienes y servicios.

k. k) rezago tecnológico (investigación,

desarrollo e innovación).

l. los esfuerzos de simplifi cación de trámites, han sido insufi cientes.

Además, en Costa Rica, las áreas rurales, por razones de orden histórico, dotación de recursos, características topográfi cas y agroclimáticas, distancia de los principales centros urbanos, intervenciones institucionales, políticas macroeconómicas y sociales vigentes y otras, muestran gran diversidad en los grados de desarrollo; la mayoría de ellas no cuentan con todas las facilidades y servicios de que disponen los centros urbanos; es decir, hay un desequilibrio entre lo urbano y lo rural. Este desequilibrio está ligado a diferencias importantes en los indicadores de desarrollo social de los pobladores, que los limitan en sus esfuerzos y esperanzas de incorporarse a los procesos de desarrollo económico-social.

Para superar las diferencias en el desarrollo de las actividades productivas, se requiere avanzar en la agregación de valor e integración de la producción en circuitos comerciales; fortalecer los niveles de organización y de capacidad gerencial de las organizaciones de productores y productoras; con disponibilidad de fi nanciamiento adecuado a las necesidades de las diferentes actividades productivas de los pequeños y medianos productores y productoras.

Además, en Costa Rica, las áreas rurales, por razones de orden histórico, dotación de recursos, características topográfi cas y agroclimáticas, distancia de los principales centros urbanos, intervenciones institucionales, políticas macroeconómicas y sociales vigentes y otras, muestran gran diversidad en los grados de desarrollo; la mayoría de ellas no cuentan con todas las facilidades y servicios de que disponen los centros urbanos; es decir, hay un desequilibrio entre lo urbano y lo rural. Este desequilibrio está ligado a diferencias importantes en los indicadores de desarrollo social de los pobladores, que los limitan en sus esfuerzos y esperanzas de incorporarse a los procesos de desarrollo económico-social.

Para superar las diferencias en el desarrollo de las actividades productivas, se requiere avanzar en la agregación de valor e integración de la producción

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en circuitos comerciales; fortalecer los niveles de organización y de capacidad gerencial de las organizaciones de productores y productoras; con disponibilidad de fi nanciamiento adecuado a las necesidades de las diferentes actividades productivas de los pequeños y medianos productores y productoras.

1.3 Marco de Políticas y Estrategias del Gobierno: Elementos Clave a Nivel Nacional y Sectorial

La nueva administración ha preparado y concertado el Plan Nacional de Desarrollo (2011 – 2014), que enmarca las políticas y estrategias nacionales. Además, desde el inicio de esta administración y en coherencia con el programa de Gobierno, se realizó un proceso participativo de construcción y ejecución de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario, teniendo como horizonte el año 2021, coincidente con la meta país de carbono neutral.

La idea de una Política de Estado de corto, mediano y largo plazo, es establecer un horizonte hacia el cual se dirija, en forma conjunta, sector público y sector privado, con una visión de cómo se visualiza el sector al 2021. Las principales características de estas políticas son la construcción participativa e inclusiva, el compromiso de todos los actores sociales que tienen que ver con la búsqueda de un objetivo común; implica además, el involucramiento de la ciudadanía y de la administración pública y la necesidad de diálogo, negociación y concertación de posibles acciones y reformas que se requieran para posicionar mejor al sector, en aspectos de competitividad, innovación y desarrollo tecnológico y gestión de los territorios rurales y respuesta a los efectos del cambio climático.

A continuación se detallan los aspectos sustantivos de dicha política, que ordenan y dan dirección a las acciones contempladas por el Plan Sectorial, como el instrumento de mediano plazo para su ejecución. Estos aspectos brindan el marco para priorizar y focalizar la asignación y manejo del presupuesto agropecuario.

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Visión:

Un sector agroalimentario posicionado como motor del desarrollo costarricense, inclusivo, moderno, competitivo y responsable ambientalmente.

Misión: Desarrollar las condiciones técnicas y de servicios accesibles a los diferentes actores del sector agroalimentario, que propicien una producción moderna y competitiva, en armonía con la naturaleza y orientada por las condiciones de mercado, lo que permita su vinculación con mayores benefi cios económicos y sociales, y se constituya en el motor del desarrollo de los territorios rurales.

Objetivo General

Elevar las condiciones de vida de la población vinculada con el sector agroalimentario, en una economía globalizada, que consolide un desarrollo inclusivo, sostenible y moderno, por medio del mejoramiento de la competitividad, la innovación y el desarrollo tecnológico, la gestión para el desarrollo equilibrado de los territorios rurales; y, de las medidas de adaptación y mitigación del cambio climático y de gestión agroambiental, apoyada en una articulación efi ciente y efi caz de la institucionalidad pública y privada.

La Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense se ha defi nido sobre cuatro pilares que tienen como propósito dar cumplimiento al objetivo citado. Cada pilar se ha dividido en áreas estratégicas y subáreas; las que han constituido la base de identifi cación, ordenamiento y asignación de prioridades de las acciones del Plan Sectorial, en nivel institucional y regional.

Pilar 1. Competitividad

Incluye las siguientes áreas estratégicas: planes de competitividad por agrocadenas, gestión efi ciente y efi caz de mercados, facilitación para los agro-negocios, infraestructura de apoyo a la producción, fi nanciamiento y seguros para el desarrollo agroalimentario, sanidad agro-productiva, y gestión del conocimiento con tecnologías de información y comunicación.

Pilar 2. Innovación y desarrollo tecnológico

Contempla las siguientes áreas estratégicas: investigación e innovación; y, desarrollo de capacidades para la innovación.

Pilar 3. Gestión de territorios rurales y agricultura familiar

Contiene las áreas estratégicas siguientes: economía rural de los territorios; y, agricultura familiar.

Pilar 4. Cambio climático y gestión agroambiental

Contiene las siguientes áreas estratégicas: variabilidad y cambio climático, agrobiodiversidad; producción limpia; y, manejo sostenible de tierras y otros recursos naturales.

Eje transversal: gestión y alineamiento institucional

Considera las articulaciones público-público, público-privado y privado-privado como aspectos fundamentales de organización para la ejecución del presente Plan Sectorial.

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La Política de Estado 2010-2021 deberá implementarse, en su primera etapa, a través del Plan Sectorial 2011-2014, articulado con ocho planes sectoriales regionales 2011-2014. Este plan, dará origen a los planes institucionales, los cuales deben ser anualizados. En todos los casos, estos planes contarán con metas e indicadores, recursos y responsables, para garantizar su seguimiento y evaluación. El capítulo agropecuario del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, constituye ya un adelanto del Plan Sectorial, el cual se construyó articulado con la Política de Estado 2010-2021.

El Plan Sectorial es el instrumento mediante el cual se operativizará la Política para el Sector Agroalimentario. 9Representa un instrumento del Sector, para la orientación, articulación y coordinación interinstitucional, la asignación de recursos para la ejecución y el seguimiento y la evaluación de la Política. Es una herramienta fl exible y de ayuda para la organización del Sector, que contiene lineamientos de políticas, las áreas estratégicas, subáreas, objetivos, metas, indicadores, los recursos asignados y los responsables para las tareas asignadas para el periodo 2011-2014, en los ámbitos nacional y regional.

Para la elaboración del plan sectorial, se tomaron en cuenta cuatro niveles de información, para contar con los insumos básicos del mismo, a saber: las acciones estratégicas, metas e indicadores, establecidas por las instituciones como compromisos en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 (PND); otras acciones institucionales no incluidas en el PND, defi nidas en conjunto con COTECSA; la identifi cación de prioridades por parte de los ocho comités sectoriales regionales agropecuarios, tomando como base el aporte realizado por las comisiones regionales de política que se establecieron durante el proceso de diálogo de construcción de la política; los aportes de las mesas de diálogo, con cámaras

9 Se entiende como Sector Agroalimentario, el conjunto de actividades que comprenden la producción primaria, los procesos de transformación y comercialización que le agregan valor a los productos agrícolas, pecuarios y acuícolas, pesqueros y otros productos del mar, alimentarios y no alimentarios, así como la producción y comercialización de insumos, bienes y servicios relacionados con estas actividades.

y corporaciones y las mesas de análisis de temas especiales de la política.

1.4 Objetivos y Alcance del Estudio

En vista de los antecedentes anteriores, este estudio tiene dos objetivos principales:

1. Apoyar la operacionalización de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario en cuanto a proponer mejoras al marco estratégico, efi ciencia, efi cacia y equidad del gasto público agropecuario de CR (GPACR), por medio de:

Aplicar un marco analítico coherente, para evaluar la evolución histórica del GPACR, para el periodo 1980 –2009.

Generar recomendaciones estratégicas para mejorar la efi ciencia, efi cacia y equidad del GPACR

Brindar insumos analíticos y de GPA que puedan ser considerados para la formulación del plan sectorial agropecuario (2011 – 2014).

2. Apoyar al fortalecimiento de las capacidades humanas y técnicas de las instituciones del Sector Agropecuario con respecto al análisis, manejo y procesos del GPACR.

El análisis de GPACR cubre las diez (10) instituciones del sector público agropecuario (SPA)10, y no abarca otros sectores e instituciones, aunque el análisis apunta a la importancia de fortalecer los vínculos a nivel inter-institucional, especialmente con entidades globalistas como Hacienda, MIDEPLAN y Contraloría General de la República, y con entidades sectoriales (especialmente Salud, Obras Públicas, Recursos Naturales/Ambientales).

10 Las 10 instituciones del SPA son: MAG, SFE, SENASA, SENARA, CNP, IDA, ONS, INTA, INCOPESCA y PIMA.

19


1.5 Marco Conceptual y Metodológico

El gasto público agropecuario (GPA) tiene como uno de sus objetivos fundamentales, la mejora de la efi ciencia de las cadenas productivas, como se presenta en la Figura 1.1.

Insumos

Capital, Tierra

Agua, Servicios

Productores (empresas,

otras formas)

Procesadores

Consumidores domésticos

Mercados

Externos

Tecnología,

Extensión Crédito

Titulación

Sanidad

Capacitación Información

Asistencia Técnica Infraest ructura

Comerciantes

Comercialización Calidad, Inocuidad GPA

POLITICA SECTORIAL

Figura 1.1

Rik dek GPA en el Sector Agropecuario

Las intervenciones del sector público agropecuario están orientadas a mejorar los procesos de producción y provisión de insumos, la capacidad de los productores para utilizar tecnología y mejorar su producción (cantidad y calidad), así como a incrementar la efi ciencia de los procesos

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de transformación y mercadeo de los productos agropecuarios, que son los que llegan fi nalmente a los consumidores fi nales, ya sean nacionales o del mercado internacional. Todas las intervenciones se realizan en el marco de una política sectorial determinada.

En general, para lograr esto, se requiere que el gasto público sea efi ciente, es decir, que se usen los escasos recursos públicos, de tal forma que se obtengan el mayor impacto posible en el objetivo perseguido.

La noción de efi ciencia tiene dos connotaciones centrales en el lenguaje económico. En primer lugar, existe la efi ciencia técnica, que identifi ca la forma de usar la menor cantidad de factores o recursos para lograr un cierto nivel de producción. La segunda noción se refi ere a la efi ciencia en la asignación de factores para lograr el máximo valor del producto neto. Esta asignación óptima requiere que los recursos asignados se orienten de acuerdo con los precios relativos, tanto de los factores como de los productos generados en un contexto de mercados competitivos.

Para el análisis del gasto público agropecuario en este estudio se utilizan estas dos nociones con algunas adaptaciones analíticas. El concepto de efi ciencia técnica aplicado al gasto público, por ejemplo, se relaciona a los impactos que el gasto pueda tener en variables de crecimiento productivo, productividad o ingresos agropecuarios (ver Sección III). A mayor efi ciencia técnica en el gasto, se espera un mayor impacto de éste, en estas variables en el mediano plazo.

La noción de efi ciencia de asignación, por otro lado, se usará en el contexto en el cual el gasto puede orientarse o estructurarse de diversas formas alternativas. Una forma de asignar recursos es entre bienes públicos y privados, por ejemplo (ver defi nición más adelante); o entre gasto corriente y de capital. En general, se espera que una mayor orientación hacia gasto en capital o hacia bienes públicos tienda a ser más efi ciente en la medida que esta forma de gasto se ajusta mejor a las restricciones de la economía en cuanto a escasez de capital y de bienes públicos que no pueden

ser provistos por el sector privado (o en lenguaje económico, estos bienes de capital y públicos tienen un mayor precio sombra, y es más efi ciente asignar los escasos recursos públicos hacia ellos que hacia gasto corriente y bienes privados).

Una tipología de gasto

Para poder operacionalizar el concepto de efi ciencia de asignación descrito anteriormente, se requiere generar una tipología del gasto. Se identifi can tres tipos posibles de gasto, de acuerdo al tipo de bien o servicio que el sector público quiere generar con su intervención:

Gasto en bienes privados: los bienes privados tienen la característica de que sus benefi cios son apropiables privadamente, es decir, una vez generado el bien o servicio, éste es apropiado por sus benefi ciarios directos para incrementar sus ingresos, sin generar necesariamente efectos adicionales en productores no participantes de la intervención. Como estos bienes y servicios generan un benefi cio apropiable privadamente, podrían en teoría ser producidos por un inversionista privado (en un mercado), quien cobraría a los benefi ciarios directos por el ingreso adicional generado. Intervenciones públicas donde se otorga en forma directa subsidios o transferencias a los productores o por la vía de los precios de sus productos o de insumos como asistencia técnica o crédito, caen generalmente en este tipo de clasifi cación.

Gasto en bienes públicos: a diferencia de los privados, los benefi cios de estos bienes no son directamente apropiables por un grupo defi nido de benefi ciarios. Esta característica de baja apropiabilidad (o baja exclusión) hace que los inversionistas privados no tengan incentivos para proveerlos en la medida que luego no podría cobrar a los benefi ciarios para recuperar su inversión (no se desarrolla un mercado). Una característica adicional de estos bienes es que en muchos casos, sus benefi cios sí pueden generar efectos externos (externalidades) positivos adicionales a los que

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produce en los benefi ciarios directos. Bienes como la infraestructura vial, la seguridad jurídica, la información, la investigación o la sanidad agropecuaria caen en esta categoría, ya que una vez producidos sus benefi cios, estos tienden a ser de libre disponibilidad por cualquier usuario y es relativamente costoso pretender cobrarles a sus benefi ciarios privadamente.

(Gasto en bienes orientados a producir “equidad” o “reducir la pobreza rural”: este tipo de gasto se relaciona a los objetivos de los gobiernos que buscan también, generar condiciones de igualdad de oportunidades en la sociedad. En este caso, el énfasis del gasto es en generar condiciones de igualdad en el acceso a ciertos servicios y mercados por parte de la población rural, o en otorgar apoyo directo para la reducción de los índices de pobreza en sectores rurales específi cos.

En este estudio se plantea como hipótesis que podrían existir efectos diferenciados del gasto clasifi cado en estos tres tipos de orientación. Por un

lado, se considera que el gasto en bienes públicos es el que podría tener mayor potencial para generar crecimiento en el Sector Agropecuario, mientras que el gasto en bienes privados tendería a ser menos efectivo, al desplazar la inversión privada e inhibir el desarrollo de mercados agrícolas y no generar efectos positivos vía externalidades, con incentivos adversos para la mejora sostenible de la productividad agrícola. Finalmente, el gasto en programas para la equidad y reducción de pobreza, puede tener efectos ambiguos en el crecimiento sectorial de corto plazo en la medida que no habría impactos directos sobre la productividad de los factores, pero podría ser efectivo para mejorar indicadores sociales en el sector agrícola e incluso el crecimiento sectorial de largo plazo.

Además, un concepto y herramienta clave que se utiliza para diagnosticar y recomendar mejoras en la efi ciencia del GPACR, involucra el ciclo de planifi cación, presupuestación, implementación e gobernabilidad (“Ciclo PPIG”). Experiencias en otros países, sugiere que logrando mejoras en todos los elementos del ciclo PPIG conlleva a una mejora en la efi ciencia del GPA. La Figura 1.2 ilustra las inter-relaciones de los elementos clave del ciclo PPIG.

Figura 1.2

Ciclo PPIG

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El estudio desarrolla los siguientes componentes:

1. Un análisis cuantitativo y cualitativo de las restricciones al crecimiento del Sector Agropecuario de Costa Rica (tomando en cuenta el Modelo Hausman, y un árbol de problemas).

2. Un análisis cuantitativo y cualitativo histórico

del gasto público del Sector Agropecuario, con enfoque de diagnóstico y formulación de recomendaciones estratégicos. Los insumos claves para esta sección, se basan en una mezcla complementaria del análisis cuantitativo histórico y una síntesis de análisis de gasto público agropecuario para las diez instituciones del sector público agropecuario (SPA). Se ha involucrado a los funcionarios de planifi cación y presupuesto de cada institución para llevar a cabo un tipo de auto-evaluación de GPA para cada institución, con base en una guía uniforme.

3. Formulación y concertación de recomendaciones estratégicas pertinentes, con base en el análisis histórico y actual.

1.6 Perspectiva Internacional y Regional de Políticas Agropecuarias y de GPA: Algunos Mensajes Clave y Lecciones Aprendidas

Hay cuatro (4) ejercicios sustanciales, que son pertinentes para este estudio, que están respaldados por análisis comprensivos y un proceso de concertación entre actores, que ofrecen una perspectiva estratégica del GPA, dentro un marco de desarrollo agropecuario integrado y sostenible:

A nivel internacional: El Informe Mundial de Desarrollo (IMD): “Agricultura para el Desarrollo” (2008, preparado por el Banco Mundial); varios productos del estudio: Gasto Público para el Crecimiento Agropecuario de Pro-Pobreza (alianza DFID y Banco Mundial, publicados en 2010 y 2011);

A nivel regional: La Política Agrícola Centroamericana (PACA, 2009) y la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial, ECADERT (2010). El equipo del estudio GPACR, ha tomado en cuenta los mensajes y lecciones pertinentes en la implementación de dichos estudios y políticas para contextualizarlos como parte del análisis de GPACR.

Los mensajes principales de estos ejercicios se resumen a continuación:

Nivel Internacional

El mensaje principal del IDM, el cual sigue vigente a la fecha en la mayoría de países, es que: “para

alcanzar las metas del milenio y captar las

nuevas oportunidades que ofrece el Sector

Agropecuario, es necesario que la agricultura

adquiera mayor prominencia entre las

prioridades de los gobiernos y cooperación

internacional”. Este estudio se enfoca en responder a la pregunta: ¿Cuáles son las condiciones, políticas y estrategias, donde el instrumento del GPA juega un rol clave, para lograr el éxito del Sector Agropecuario, tomando en cuenta diferentes tipos de condiciones entre países?

Con respecto al GPA, una de las conclusiones principales del estudio, muestra que en la mayoría de los países hay una gran sub-inversión de GPA, y frecuentemente, además existe una mala asignación de presupuesto (asignación inefi ciente). Uno de los mensajes clave indica que hay necesidad, incluso urgencia, para mejorar la efi ciencia del GPA (en términos de asignación y de ejecución) como elemento fundamental para establecer y evidenciar un rol más efi caz del Sector Agropecuario. Además, estas mejoras pueden ayudar a convencer a las autoridades de los Ministerios de Hacienda, de la justifi cación estratégica de aumentar la asignación presupuestal al Sector, una vez que se muestre mayor efi ciencia con las asignaciones existentes.

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El segundo estudio11 se ha enfocado más directamente en evaluar la experiencia y resultados de GPA, con base en seis estudios de caso (en diferentes partes del mundo). Algunos de los mensajes de este análisis, con pertinencia a Costa Rica, incluyen:

Hay una tendencia de no vincular presupuestos con estrategias y políticas.

Asignaciones de gasto frecuentemente no son a favor de “pro-crecimiento” y “pro-pobre”.

Hay una tendencia de centralización en el GPA, a pesar de políticas y planes de descentralización.

Hay una capacidad de baja ejecución (de los Ministerios de Agricultura).

El fi nanciamiento de la cooperación internacional frecuentemente no está integrado en el presupuesto nacional.

Hace falta un sistema efi caz y operativo de seguimiento y evaluación para concretar los resultados e impactos del GPA; la escasez y disponibilidad de datos confi ables son factores importantes.

Algunos de los mensajes/lecciones clave de estudios de impacto indican:

Se requiere mayor focalización del GPA para promover el crecimiento agropecuario y reducción de la pobreza: inversiones en innovación tecnológica (generación y transferencia de tecnologías), infraestructura rural y educación muestran el impacto más signifi cativo.

El impacto del GPA, cambios en el tiempo: subsidios son importantes inicialmente para promover mejor uso de tecnologías, pero deben ser eliminados en el tiempo; el riego muestra altos rendimientos, especialmente

11 Agricultural Public Expenditure Reviews: A Synthesis (S. Fan, IFPRI, Mayo, 2009). Este forma parte del ejercicio global: Gasto Publico para el Crecimiento Agropecuario de Pro-Pobreza (Banco Mundial, 2010).

24


durante la etapa inicial de desarrollo.

Existen variaciones regionales grandes del impacto del GPA.

Algunas de las recomendaciones estratégicas para fortalecer el GPA incluyen:

Fortalecer los vínculos entre estrategias y el GPA.

Es importante, incluso urgente, establecer y fortalecer el sistema de seguimiento y evaluación para dar mejor seguimiento, con base en indicadores estratégicos (a nivel de resultados): es necesario presupuestar estas actividades; alimentar los resultados en los procesos de formulación de estrategia y presupuestos; promover estudios de impacto (con enfoque estratégico).

Alinear el plan plurianual y el presupuesto anual con estrategias y políticas: se debe preparar y distribuir lineamientos operativos, incluyendo criterios de priorización; establecer/fortalecer mecanismos de coordinación para asegurar prioridades coherentes de GPA.

Fortalecer la ejecución presupuestal por medio del reforzamiento de la acción de rendición de cuentas: auditorías a tiempo; preparación y publicación de informes de gasto; imponer sanciones a instituciones por no cumplir con directrices pertinentes del Gobierno.

Planes de descentralización: asegurar la asignación adecuada; fortalecer la capacidad técnica a nivel local para establecer prioridades, diseñar e implementar programas/proyectos; preparación de informes de seguimiento; aclarar división de funciones entre los diferentes niveles del Gobierno.

Para apoyar los procesos y capacidades de GPA a nivel global, recientemente el Banco Mundial (en alianza con otros actores) ha preparado un documento que presenta una guía operativa de las herramientas de GPA (con conceptos, herramientas, buenas prácticas, ejemplos) para llevar a cabo una

mejor calidad de análisis de GPA12. Se ha utilizado este informe, para ayudar fundamentar el presente análisis de GPACR.

Nivel Regional

Según el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), las perspectivas y tendencias regionales para el 2011, muestran una tasa de crecimiento económico ligeramente superior a la del 2010. El desempeño continuará siendo asimétrico entre los sectores económicos, por lo que algunos puede que registren aumentos signifi cativos, mientras que para otros el crecimiento sería bajo, o hasta negativo.

A nivel de los países se pronostican tres escenarios: Panamá y República Dominicana, con el mayor crecimiento; seguidos por Costa Rica y Nicaragua con un crecimiento promedio; y un crecimiento más bajo, de Honduras, Guatemala y El Salvador.

Hay grandes riesgos con la tasa de infl ación, producto de la tendencia al alza en el precio del petróleo y del aumento impresionante que han registrado precios de los productos agropecuarios y minerales en el mercado internacional. Se prevé que la mayoría de países tendrán tasas de infl ación que fl uctuarán entre 5% y 10%, pero no se descarta que alguno pudiera llegar a tener niveles de infl ación de dos dígitos.

El sector agrícola tiene grandes probabilidades de seguir creciendo, impulsado por una tendencia hacia el aumento en los precios. Durante 2011, otros productos (como frutas y hortalizas) podrían registrar el dinamismo que han experimentado el café y el azúcar. Ese crecimiento obviamente estará condicionado entre otros factores al mercado, al ambiente climático, a que no se produzcan desastres naturales signifi cativos durante 2011.

12 Ver: Practitioners’ Toolkit for Agriculture Public Expenditure Analysis” (World Bank, versión fi nal, March 2011). Este informe también forma parte del ejercicio global: Gasto Público para el Crecimiento Agropecuario de Pro-Pobreza (BM, 2010)

25


Se pronostican aumentos en los fl ujos de inversión extranjera, pero el comportamiento nuevamente será heterogéneo entre los países, y algunos países lograrán captar la mayoría de los fl ujos debido a su estabilidad (e.g., Panamá, República Dominicana y Costa Rica).

La incertidumbre fi scal continuará durante 2011, ya que varios países requerirán de medidas tributarias adicionales para disminuir la brecha fi scal, en vista de que las medidas que entraron en vigencia durante 2009 y 2010, han sido relativamente incipientes.

La política monetaria se verá sometida a grandes presiones, ya que las tendencias infl acionarias le darán poco margen de maniobra. La banca mantendrá su conservadurismo, a menos que los gobiernos reduzcan sustancialmente sus requerimientos de deuda interna, pero esto se vislumbra difícil ante la precaria situación fi scal. Los niveles de deuda pública seguirán hacia el alza, pues las presiones por el lado del gasto público serán mayores que el aumento de la recaudación tributaria.

La creación de empleo será modesta, por lo que no se esperan reducciones apreciables en los niveles de pobreza (también por las limitaciones fi scales para ampliar los programas sociales).

En el marco del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) se hacen esfuerzos por implementar diversas políticas y estrategias regionales como la Política Agrícola Centroamericana 2005 -20 (PACA) y las estrategias ERAS y ECADERT, mediante la creación de mecanismos integrados de planifi cación y seguimiento estratégico, a nivel de los Ministerios de Agricultura de la región. En tal sentido, la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021, recoge estos instrumentos y los incorpora a la misma, con el objetivo de fortalecer los vínculos del agro costarricense, en el plano regional centroamericano. La armonización de políticas regionales, se ha empezado a refl ejar en varios instrumentos, tales como el Plan Sectorial y los planes operativos y presupuestos institucionales anuales.

1.7 Algunas Conclusiones e Implicaciones:

Las condiciones estructurales del crecimiento agropecuario de Costa Rica señalan algunos rasgos centrales:

El análisis histórico señala que ha existido un buen desempeño en el crecimiento, en términos comparativos con otros países de Centroamérica y de la región latinoamericana.

El buen desempeño ha estado asociado a un crecimiento basado en el nivel tecnológico y un uso intensivo de insumos modernos y el dinamismo del sector privado. Esto lleva a aumentos signifi cativos de la productividad del trabajo y de la tierra, incrementando ingresos rurales y reduciendo la pobreza.

A pesar de que se ha reducido la pobreza general, persiste la existencia de grupos vulnerables en las zonas rurales, para los cuales se requieren de políticas y programas diferenciados de asistencia, que generen oportunidades productivas rentables y sostenibles, incrementen ingresos y mejoren el empleo para dichos grupos.

El modelo de desarrollo hacia afuera, de apertura de mercados, no ha producido el mismo efecto en la agricultura para el consumo interno, la cual se ha quedado rezagada por competencia de recursos públicos con la agricultura de exportación, entre otros factores causales.

Igualmente, se ha podido apreciar que la dinámica del sector exportador ha jugado un rol central en el crecimiento, señalando las ventajas de un esquema de apertura al comercio exterior en el largo plazo. Dentro del sector exportador, las exportaciones agropecuarias mantienen un alto porcentaje del total (37,9% del total en el 2010), y cabe destacar que la balanza comercial agropecuaria muestra un balance positivo con respecto a la balanza comercial del país, que se caracteriza por ser defi citaria.

La agricultura de Costa Rica ha tenido transformaciones productivas importantes

26


en las últimas dos décadas, con la pérdida de importancia de cultivos tradicionales de exportación (banano, caña y café), a favor de frutas (especialmente piña), hortalizas y aceite de palma. La producción de granos básicos ha venido en declive, en parte debido a las políticas adoptadas mediante los programas de ajuste estructural, que obligaban a producir en condiciones de libre competencia, donde estas actividades tenían que competir por crédito y otras políticas creadoras de bienes públicos con los rubros de exportación que resultaron con mayor rentabilidad y en su momento con mercados externos en crecimiento. También estos cultivos enfrentaron condiciones climáticas adversas (clima altamente tropical).

Durante la última década, se han observado restricciones emergentes al crecimiento sectorial de largo plazo. En primer lugar, se constata una reducción en los indicadores de competitividad exportadora del ITC para alimentos frescos y procesados. Esta caída en competitividad refl eja problemas externos e internos. El débil desarrollo de la producción de alimentos procesados no se refl eja con medidas explícitas y directas, en la nueva Política Agroalimentaria, de manera que se obtengan productos que incorporen mayor valor agregado. Esto es fundamental, debido a que la política agroalimentaria destaca el cambio estratégico de Sector Agropecuario a Agroalimentario.

En el ámbito interno, un análisis basado en encuestas a informantes califi cados de algunas cadenas, indica que existirían restricciones de infraestructura pública (vialidad, puertos, riego), altos costos de producción y de transacciones, baja capacidad empresarial de las organizaciones, carencia de capital humano y alta vulnerabilidad climática, entre otras, que afectan a la mayor parte de cadenas agroalimentarias.

Pese a la caída relativa en el acceso a crédito del Sector, esta no parece ser una restricción central para el crecimiento, adquiriendo más importancia las señaladas anteriormente.

El análisis también ha señalado las oportunidades y potencialidades no aprovechadas plenamente para lograr un Sector Agropecuario más competitivo y dinámico, incluyendo:

El comportamiento del gasto es altamente infl uenciado por los efectos de factores externos (crisis internacionales) y medidas macroeconómicas (políticas fi scales y monetarias) del país. La existencia de una Política de Estado para el Sector Agroalimentario se vuelve en una oportunidad para la reorientación y búsqueda de mayor efi ciencia en la asignación, uso y manejo de los recursos disponibles, que conlleven a un Sector Agropecuario más moderno, competitivo y equitativo. El ajuste del gasto debe estar directamente vinculado con la clara defi nición del norte y el liderazgo de las instancias directivas, para conducir en forma estratégica y operativa el plan sectorial, tomando en cuenta las oportunidades y restricciones del sector. Es necesario alcanzar una mayor apropiación y participación continua del sector privado en todos los procesos y fases de la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de la política y asignación de prioridades de gasto público; lograr un mayor aprovechamiento de las alianzas público –público y público-privada, así como establecer una mayor coordinación intra e inter-sectorial.

La Política del Sector Agroalimentario incorpora muchos de los mensajes principales a nivel internacional (ODM, Declaración de París, Plan de Acción de Accra, Cambio Climático, Informe sobre el Desarrollo Mundial: Agricultura para el Desarrollo, etc.) y regional (PACA, ERAS, ECADERT, etc.). Estas orientaciones refl ejan una buena respuesta a los compromisos de apropiación, alineamiento, armonización, gestión por resultados, responsabilidad social y rendición de cuentas. El desafío principal es operacionalizar estas intenciones, con un enfoque por resultados y evidenciar sus efectos.

27


II. Análisis del Gasto Público del SPA:

Características principales

2.1 Evolución de Orientaciones de la Política y Gasto Público del Sector

En las últimas tres décadas, el marco de políticas y estrategias del Sector Agropecuario ha girado en torno a la política económica del país, tendiente fundamentalmente a propiciar la estabilidad macroeconómica. En los años 1980s y 1990s, el SPA fue infl uenciado fuertemente por los programas de estabilización y de ajuste estructural de la economía nacional, donde medidas como el manejo fi scal, el mercado monetario y cambiario, de precios, la liberalización del mercado y la supervisión fi nanciera, tendieron a dominar las políticas y estrategias de desarrollo del SPA. A partir de los años 1980s se iniciaron tres procesos económicos con gran infl uencia en el Sector:

La modernización del sistema fi nanciero que buscaba por un lado garantizar a todos los costarricenses, el acceso a los servicios fi nancieros con la variedad y calidad que caracteriza los mercados fi nancieros internacionales y, por otro lado, la reducción del poder de la banca nacionalizada y el establecimiento de nuevos mecanismos de control fi nanciero, dando origen a la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), incremento de la autonomía del Banco Central y los bancos privados pudiendo acceder líneas de crédito del Banco Central. Posteriormente, en la segunda mitad de la década de los noventa, con la ley de modernización de las entidades fi nancieras, la banca privada inicia el manejo de las cuentas corrientes del público, lo que le permite una mayor participación en el mercado fi nanciero.

Estas reformas fi nancieras y las políticas específi cas en materia de crédito tienen un importante efecto en el Sector Agropecuario, como son la pérdida de importancia de los volúmenes crediticios colocados, el aumento de las tasas de interés para la agricultura, y la orientación del crédito a rubros de exportación y de mayor rentabilidad, afectando a los pequeños y medianos productores ligados a la producción de granos básicos y otros bienes agrícolas para consumo nacional. En 1990, el Sector Agropecuario absorbía el 18,3 % del total de las colocaciones efectivas de crédito, en el año 1999 apenas alcanzó el 5,2 % del total, lo que evidencia la pérdida de importancia de la agricultura en las decisiones de política económica. Los efectos negativos pudieron ser atenuados en parte por la existencia de varios fondos de crédito, manejados directamente por instituciones del Sector; el surgimiento de crédito en forma indirecta (fi nanciamiento de insumos, gastos operativos y de cosecha) y la aparición de una gran variedad de instituciones fi nancieras (cooperativas, centros agrícolas cantonales, bancos comunales, etc.). Más recientemente, se ha aprobado el Sistema de Banca para el Desarrollo (Ley No. 8634 del 7 de marzo de 2008), el que aún muestra un avance incipiente, con una débil prestación de servicios, por debilidades en su concepción e implementación.

La apertura comercial que toma auge en los ochentas, después de los modelos agroexportador de los años sesentas y de sustitución de importaciones en los sesentas, tiene gran incidencia en el SPA. El período 1996-2000 marca un hito en el proceso de inserción de la economía costarricense en los mercados mundiales, por cuanto agotado el período de aplicación de los compromisos

28


de la adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el país pone en vigor los Acuerdos de la Ronda Uruguay y se avoca a fortalecer una nutrida agenda de negociaciones, destacando los acuerdos comerciales multilaterales (TLC con Estados Unidos, Acuerdo de Asociación con la Unión Europea) y bilaterales (México, Canadá, Perú, Panamá) de los últimos años. La apertura impulsó diversas políticas del Sector (fomento de exportaciones de productos no tradicionales, reconversión productiva, desarrollo de agrocadenas) dirigidas a posicionar una oferta exportable más dinámica en otros mercados, a la vez que ha permitido a la agroindustria y los consumidores, acceder a materias primas o alimentos básicos en mejores condiciones de precio. Diversos sub-sectores han sido afectados en forma negativa por el proceso, lo que ha implicado utilizar medidas, para excluir de los tratados de libre comercio negociados, productos considerados sensibles como papa, cebolla, lácteos, carne de ave y azúcar; o la introducción de medidas para apoyar sectores productivos no excluidos del todo, como el tabaco y las fi bras.

La política monetaria y fi scal restrictiva que ha reducido signifi cativamente, las inversiones del sector público, lo que ha llevado a la descapitalización del país en materia de infraestructura para la producción y el mercado. En el Sector Agropecuario, esto repercute en una pérdida importante de competitividad de algunas actividades productivas y en general, en la reducción de los términos de intercambio de actividades productivas agropecuarias; en el desestímulo al desarrollo de la inversión privada, en la disposición de recursos externos (internos y externos) para la innovación y transferencia tecnológica, la modernización institucional, en el empleo rural y el fortalecimiento de las organizaciones productivas y de mercado.

Las políticas económicas, sociales y fi nancieras establecidas por el país en los últimos 30 años, han tenido un efecto positivo en el crecimiento económico del Sector, el cual sigue siendo un generador importante de producción, divisas y empleo. Sin embargo,

los modelos seguidos no han sido sufi cientes para promover una reducción sostenida de la pobreza rural y una distribución equitativa e inclusiva de las riquezas.

A nivel del Sector Agropecuario, el marco de políticas aplicado se ha caracterizado por la presencia de programas sectoriales e institucionales que responden a períodos de cuatro años, correspondientes a los lineamientos bajo los programas del gobierno de turno, generalmente contenidos en los PND (Cuadro 2.1). La continuidad de las acciones responde a la permanencia de servicios y productos que regularmente prestan las instituciones, sin que estos se enmarquen dentro de una visión de largo plazo y cambios esperados en el desarrollo del sector y de la población rural. La falta de una política de largo plazo para el Sector Agropecuario, ha tratado de atenderse en la administración actual con la formulación de la Política de Estado del Sector Agroalimentario 2010-2021, la cual requiere para una implementación exitosa del compromiso colectivo de los sectores vinculados, especialmente el sector privado y la sociedad civil. Así mismo, del desarrollo de una planifi cación estratégica, lineamientos e instrumentos operativos claros, mecanismos de seguimiento y evaluación, del liderazgo de las autoridades rectoras y de SEPSA, para conducir los procesos internos e intersectorialmente.

Durante las últimas administraciones no se ha logrado consolidar un proceso de reestructuración y fortalecimiento de la institucionalidad del Sector, por lo que se ha debilitado la capacidad técnica y fi nanciera de las instituciones para atender apropiadamente el desarrollo agropecuario. Diversos intentos sectoriales de reestructuración han sido propuestos, sin embargo, por el desgaste político - legal y la negociación con los sindicatos de empleados, estos esfuerzos han sido dejados de lado. El Sector ha implementado algunos ajustes como son la desconcentración de ciertos servicios del MAG (sanidad animal y vegetal, investigación y transferencia tecnológica), que en materia de gasto ha implicado el aumento de las transferencias del MAG a

29


estas instituciones. Actualmente se tramita un Proyecto de Ley en la Asamblea Legislativa, cuyo propósito es la transformación del IDA, en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), lo cual tendría implicaciones importantes en el redimensionamiento de los ingresos institucionales y la reasignación del gasto, tanto en el INDER mismo, como en las otras instituciones que participarán en el desarrollo rural de los territorios. Otro caso es el del CNP donde su rol/mandato ha sido cuestionado fuertemente, lo cual se ha agravado por la difícil situación fi nanciera que ha reducido sus funciones al mínimo.

Igualmente, la coordinación intersectorial se la reducido al no utilizarse efectivamente mecanismos como el Consejo Agropecuario Sectorial (CAN) y SEPSA. La situación institucional del SPA ha sido evaluada por la CGR13, quien ha emitido como directriz a las autoridades del Sector, la formulación de una propuesta de restructuración del SPA, para el 2011. El Cuadro 2.1 resume las orientaciones de las administraciones desde el 1998, con respecto a la política del Sector Agropecuario14 , muestra enfoques comunes y diferenciados, y la necesidad de mantener una continuidad de una administración a otra, en varios temas estratégicos; ésta es la intención de la Política Agroalimentaria (2010 al 2021), con un enfoque en cuatro ejes estratégicos.

13 Informe Evaluativo sobre el Sector Agropecuario. DFOE-PGAA-IF 22-2010. CGR. Agosto 2010

14 No existe una evaluación analítica de los efectos/resultados de las políticas, de cada administración.

30


Período Lineamento de Política1998-2002 Eje de competitividad, involucra tres áreas de acción:

• Reconversión Productiva• Fortalecimiento de los Recursos Humanos• Modernización institucional del Sector Agropecuario.

Eje de desarrollo del medio rural contiene tres áreas de acción:• Fortalecimiento y desarrollo del medio rural• Organizaciones sociales y cogestión• Modernización institucional para el desarrollo del medio rural

• Estos ejes se orientan bajo las siguientes premisas: • El ser humano es la razón de ser de la promoción del desarrollo agrícola y el medio

rural• La visión renovada de la agricultura de manera sistémica• La construcción de espacios para el diálogo y la concertación • La formación de un clima de negocios adecuado para el desarrollo agropecuario

rural. • La utilización de los principios de la agricultura sostenible. • La modernización institucional para responder en forma oportuna y efi ciente a las

demandas de los productores.

2002-2006 En el documento de Políticas Sectoriales, se incluyeron lineamientos generales y se defi nieron los siguientes ejes y sus respectivas áreas de acción:

• Apoyo a la competitividad del Sector Agropecuario: Insumos y servicios, Innovación tecnológica, Comercio agropecuario (ámbito externo y ámbito interno), Impulso a la agroindustria rural, Protección agropecuaria, Producción con calidad, Información agropecuaria, Financiamiento e inversión, Riego y drenaje

• Desarrollo de las capacidades humanas y oportunidades en la agricultura y el medio ruralSeguridad alimentaria y nutricional, Desarrollo de asentamientos, Organización de productores y productoras, Desarrollo de territorios indígenas, Juventud rural

• Agricultura en armonía con el ambienteManejo de ecosistemas y uso de biodiversidad, Ordenamiento territorial, Agricultura sostenible, Inocuidad de alimentos, Reducción de la vulnerabilidad del Sector Agropecuario

• Modernización de los servicios institucionales

Cuadro 2.1

Orientaciones de Política del Sector Agropecuario

31


Período Lineamento de Política2006-2010 En el componente agropecuario del PND 2006 – 2010, se incluyeron siete lineamientos

de política sectorial agropecuaria:

• Aumento continuo de la competitividad y la generación de valor agregado del sector productivo (AE1)

• Aumento sostenible de la oferta exportable, mediante el mejoramiento de los sistemas de calidad, inocuidad y la aplicación de la normativa internacional. (AE2).

• Impulso al desarrollo de nuevas oportunidades de comercialización, con el fi n de aumentar la efi ciencia en esta fase de las cadenas productivas (AE3)

• Impulso a proyectos de alto valor agregado local y empleos de calidad, en regiones socio económicamente deprimidas y ambientalmente vulnerables, mediante la acción coordinada entre el sector público y privado (AE4)

• Modernización del marco estructural y funcional de la institucionalidad pública del sector productivo para hacerlo más efi ciente y efi caz, en concordancia con los retos que plantea el contexto nacional, regional y global. (AE5)

• Promoción de la gestión integral de la producción sostenible, para lograr un equilibrio entre los procesos productivos y la conservación y el aprovechamiento racional de los recursos naturales (AE6)

• Creación de un clima de negocios que permita a las organizaciones de productores, a las Pymes, Pymex y Pymer, contar con las herramientas y capacidades, para articularse a los mercados en forma exitosa. (AE 7)

2010- 2014 Según la Política Agroalimentaria 2010-2021

Áreas estratégicas del Pilar 1. Competitividad:

• Planes de competitividad por agrocadenas• Gestión efi ciente y efi caz de mercados• Facilitación para los agro-negocios• Infraestructura de apoyo a la producción• Financiamiento y seguros para el desarrollo agroalimentario• sanidad agro-productiva• Gestión del conocimiento con tecnologías de información y comunicación.

Áreas estratégicas del Pilar 2. Innovación y desarrollo tecnológico:

• Investigación e innovación• Desarrollo de capacidades para la innovación• Áreas estratégicas del Pilar 3. Gestión de territorios rurales y agricultura familiar:• Economía rural de los territorios• Agricultura familiar

Áreas estratégicas del Pilar 4. Cambio climático y gestión agroambiental:

• Variabilidad y cambio climático• Agrobiodiversidad• Producción limpia• Manejo sostenible de tierras y otros recursos naturales

32


2.2. Defi nición del Gasto Público Agropecuario (GPA)

En este estudio se usan las defi niciones de GPA desarrollada por FAO en su base de datos de “gasto público agrario y rural” para 18 países de la región latinoamericana entre 1985-2001. La defi nición que usó FAO para identifi car este gasto es amplia e incluye tres grandes categorías: (i) fomento productivo; (ii) infraestructura rural y (iii) infraestructura social. Se ha adaptado esta metodología para la defi nición de “gasto público agropecuario” que será usada en

este análisis, y que es más directamente asociada al gasto del Sector Agropecuario de Costa Rica. En este caso, se considera como parte del gasto, a todos los rubros de fomento productivo, pero no a los de infraestructura social que integra a otros servicios públicos como educación, salud o justicia en zonas rurales. Igualmente, se excluyó de la defi nición de gasto, a la mayor parte de los rubros de la categoría de infraestructura rural de FAO, como electrifi cación rural y obras viales en el territorio nacional, quedándose solamente con los programas de propiedad sobre la tierra rural15 .

15 Del total de 614 mil millones de colones gastados entre 1985 y 2001 sobre la base de datos de FAO, el GPA considerado para este estudio representa 478.3 mil millones, es decir, un 78%. El Gasto Público Rural no considerado en nuestra defi nición de GPA, representa sólo 22% del Gasto Total Rural considerado el estudio de FAO.

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

PanamáCosta Rica

0

50

100

150

200

250

300

350

400

80-84 85-89 90-94 95-99 00-04 05-06 07-09

Gráfi co 2.1

Gasto Público Agropecuario

Millones de US$ de 2000

Fuentes: CEPALSTAT; GPRural; SEPSA. Ajustes en base a GPRural para Panamá y Costa Rica y, SEPSA para Costa Rica.

33


2.3. Características Principales del GPACR: Costa Rica comparado con Otros Países de Centroamérica

En el Gráfi co 2.1 se presenta información tomada de CEPAL, FAO y SEPSA para Costa Rica sobre la evolución del gasto público agropecuario (GPA) de los países de Centroamérica (incluyendo República Dominicana) 16 en millones de dólares constantes del 2000.

Se pueden notar incrementos en la mayoría de países, salvo el caso de Panamá, en el que hay una caída en términos absolutos. En el caso de Costa Rica17, se observa un largo estancamiento en el gasto en los 1990s y hasta 2006, pero un aumento signifi cativo (en términos reales) en los tres últimos años del periodo.

16 Se excluyó a Nicaragua, por valores extremos en dos años de la serie de CEPAL.

17 Se ha agregado la información de gasto público agropecuario para Costa Rica, para 2007-2009 en base a información de SEPSA.

La participación del gasto sectorial en el gasto total, sin embargo, cayó dramáticamente en todos los países entre 1980-2006, como se puede ver en el Cuadro 2.2.

En el caso de Costa Rica, la participación del GPA cayó de un promedio de entre 28% y 25% del gasto total en los 1980s, a representar solamente el 3,0% en 2000-2004 y apenas 1,8% en el periodo 2005-2006. Estos niveles de gasto son bastante inferiores al peso que tiene el Sector Agropecuario en el PIB de cada país (entre 8% y 15%), o más aún, con respecto al peso de la población involucrada en el Sector Agropecuario (entre 25 y 60%).

Cuadro 2.2

Participación del GPA en el presupuesto público total

en países de Centroamérica

País 80-84 85-89 90-94 95-99 00-04 05-06Costa Rica 28.3 24.9 14.7 4.3 3.0 1.8

El Salvador 7.5 6.6 3.4 1.8 1.4 1.3

Guatemala 4.5 3.9 3.1 2.6 3.8 3.0

Honduras 16.9 16.6 6.6 3.4 4.3 2.6

México 22.4 16.6 9.3 7.2 4.8 5.9

Nicaragua 10.3 3.0 3.2 2.4 2.9 2.6

Panamá 9.2 6.1 3.7 4.0 4.7 4.7

Rep. Dom. 10.0 15.3 14.9 7.9 6.3 4.6

34


2.4 Características Principales del GPACR: Mayores Detalles Sobre Nivel y Composición

El Sector Agropecuario, durante el período 2005-2010, presentó una tendencia creciente en el comportamiento del gasto efectivo, al pasar de ¢45.718,8 millones en el año 2005 a ¢125.416,0 millones en el año 2010; para un total acumulado de gasto efectivo del período de ¢396.902,6 millones (Gráfi co 2.2.).

Es importante destacar, que el crecimiento del gasto efectivo, para el período y en particular de los años 2008 al 2010, es resultado de la importancia dada por la Administración en ejercicio, al Plan Nacional de Alimentos, que inició en el año 2008, mediante la dotación de recursos presupuestarios adicionales,

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

120.000,0

140.000,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Años

Mil

lon

es d

e C

olo

ne

s

Gráfi co 2.2

Costa Rica: Sector Agropecuario Evoluación del Gasto Público

Período 2005-2010

Fuente: SEPSA-APAR, junio 2011

vía transferencia, así como incrementos en los límites de gasto de algunas instituciones, lo que permitió contar con más presupuesto y una mayor ejecución presupuestaria.

Gasto por Institución

Del total del gasto efectivo realizado en el período, tres instituciones concentran el 78,5 %: el Consejo Nacional de Producción (CNP), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA); este comportamiento se ha venido presentando en años anteriores. Siguen en importancia el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) y el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), que en conjunto absorben el 12,1 por ciento. El resto de instituciones (SENARA, INCOPESCA, PIMA, INTA y ONS), representan en conjunto un 9,4 por ciento del gasto total, situación que con mínimas variaciones se ha mantenido durante el resto del período (Gráfi co 2.3).

35


Institución

CN

P

MA

G

SFE

SE

NA

SA

IDA

INC

OP

ES

CA

SE

NA

RA

PIM

A

INTA

ON

S

30% 30%

6,3% 5,8%

18,5%

2,7% 2,9% 2,3% 1,2%0,4%

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0

Gráfi co 2.3

Costa Rica. Sector Agropecuario

Gasto Efectivo por Institucion

Período 2005-2010

Fuente: SEPSA-APAR, junio

En el nivel institucional, durante el quinquenio, el Consejo Nacional de Producción, es la institución del sector que ocupó el primer lugar en ejecución de recursos, sin embargo, en el año 2008, pasó a un segundo lugar, ubicándose por debajo del MAG, debido a dos factores: uno producto de la implementación del Plan Nacional de Alimentos, en donde el gobierno transfi rió recursos vía presupuesto del MAG a otras instituciones del Sector Agropecuario; y el otro, a la aprobación de la Ley 8634, de marzo de 2008, denominada “Sistema de Banca para el Desarrollo“, específi camente con la creación del Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (FINADE), en donde se estableció que los recursos no comprometidos y las recuperaciones de los créditos del Programa de Reconversión Productiva y otros fondos del Sector Agropecuario, se trasladaran a dicho Fideicomiso. Por esta razón, desde mayo del 2008, el CNP deja de ejecutar estos recursos, lo que afectó su presupuesto (Cuadro 2.3).

Sin embargo, con la ejecución del Plan Nacional de Alimentos, durante los años 2008 y 2009, se le trasladaron recursos, vía transferencia MAG, para la modernización de plantas de procesamiento de granos básicos y del convenio IDA-CNP, para la compra de dichos granos en asentamientos, de modo que algún grado recuperó, sus posibilidades de gasto y, su ejecución presupuestaria fue satisfactoria, ocupando nuevamente en el año 2009, el primer lugar en ejecución presupuestaria sectorial.

A partir del año 2010, la institución presentó una crisis muy fuerte, debido fundamentalmente, a que la principal fuente generadora de ingresos, que consiste en un impuesto a la venta de licores producidos por la empresa estatal Fábrica Nacional de Licores (FANAL), ha estado reduciéndose constantemente, ante la menor venta de licor nacional respecto a la mayor oferta extranjera de licores a un menor precio, la promulgación de leyes que determinaron

36


cargas impositivas a los licores, la proliferación de actividades de clonación, y el trasiego de licores en forma ilegal. Por otro lado, la demanda de mayores recursos por parte del CNP, para cubrir su quehacer institucional, afectó la normal operación de la entidad y requirió de la ayuda del Gobierno para cubrir gastos de planilla y operativos. La cuenta de

salarios, ha sido uno de los principales rubros que ha afectado el gasto institucional, equivaliendo en los últimos años, a un 72% en promedio de los ingresos institucionales propios.

Institución 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Período 2005-2010

% Participación 2005-2010

CNP 15.483,0 16.396,8 23.306,6 25.235,4 39.739,0 30.593,3 118.874,3 30,0%

MAG 13.135,3 13.171,5 18.142,3 26.261,7 33.690,7 41.133,0 119.227,7 30,0%

SFE 1.534,4 1.749,0 2.694,0 4.366,5 7.005,5 10.742,5 24.808,5 6,3%

SENASA 738,7 537,9 2.067,6 2.907,3 8.242,5 9.609,8 22.827,2 5,8%

IDA 10.234,9 8.914,5 10.934,1 17.641,1 23.695,7 21.202,9 73.473,8 18,5%

INCOPESCA 1.004,5 1.839,3 1.862,6 2.559,7 3.003,9 3.338,9 10.765,0 2,7%

SENARA 1.411,0 1.690,4 1.791,7 2.494,7 3.015,7 4.118,7 11.420,7 2,9%

PIMA 1.598,8 1.606,7 1.910,7 2.103,4 2.395,0 2.681,1 9.090,3 2,3%

INTA 450,3 564,3 578,1 833,1 1.974,6 1.532,5 4.918,3 1,2%

ONS 190,9 304,9 241,5 328,5 463,5 463,3 1.496,8 0,4%

TOTAL 45.781,8 46.775,3 63.529,2 84.731,3 123.226,1 125.416,0 396.902,6 100,0%

FUENTE: SEPSA, Área de Política Agropecuaria y Rural, con base en información de las Instituciones del Sector Agropecuario. Junio, 2011

Cuadro 2.3

Costa Rica. Total Sector Agropecuario. Gasto Público Efectivo por Institución.

El MAG, con un 30% de participación en el período, presentó un comportamiento creciente en el gasto, producto de los recursos por concepto de transferencias (corrientes y de capital), los cuales se han incrementado signifi cativamente, sobre todo para el período 2008-2009, debido como se señaló anteriormente, a la ejecución del Plan Nacional de Alimentos. Adicionalmente, por la ejecución de proyectos con recursos externos, tales como el Programa de Fomento a la Producción Sostenible Agropecuaria (PFPAS), el Proyecto Binacional Sixaola,

donde el MAG es la unidad ejecutora y la principal fuente de recursos de contrapartida.

El IDA, con una participación del 18,5 %, registró un comportamiento institucional creciente, que se acentúa en los dos últimos años del período; producto también de su participación en la ejecución del Plan Nacional de Alimentos, en donde logró un incremento en el límite de gasto asignado, con el fi n de destinar recursos, para apoyar la siembra y comercialización de excedentes de granos básicos en asentamientos campesinos; mediante

37


la dotación de semilla e insumos, con carácter no retornable; uso de tecnología de bajos insumos para el aprovechamiento de la mano de obra familiar; así como en la construcción y equipamiento, (desgranado, pilado, secado y almacenamiento de granos) de los Centros de Procesamiento y Mercadeo de Alimentos (CEPROMA); que serán administrados por las organizaciones de los asentamientos. Sin embargo, en el año 2010, presentó un comportamiento decreciente, producto de la disminución en los ingresos proyectados por concepto de impuestos provenientes de cargas impositivas establecidas en la Ley N° 6735, sobre el consumo de cigarrillos nacionales y extranjeros, el consumo de refrescos gaseosos y bebidas carbonatadas, los licores elaborados por la Fábrica Nacional de Licores.

El Servicio Fitosanitario del Estado (SFE), con una participación del 6,3% en el periodo, presenta un comportamiento creciente de su gasto efectivo, en el cumplimiento de las acciones en materia fi tosanitaria, que ha permitido contar en la actualidad, con los más avanzados laboratorios del país.

El Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), con un 5,8 %, en el periodo, presenta un comportamiento creciente en el gasto, debido a que en el año 2007, la institución asume el servicio de fumigación en los puestos de inspección cuarentenaria y por consecuencia, aumenta sus ingresos sustancialmente y por ende se refl eja en el gasto efectivo. A partir de ese momento, el presupuesto de la institución mantiene un crecimiento constante hasta el año 2010.

El Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), ocupó el sexto lugar, con una participación porcentual que giró alrededor del 2,9 % del gasto sectorial, con una tendencia creciente, durante el período, pasando de ¢1.411,0 millones en el 2005 a ¢ 4.118,7 millones, en el 2010, producto de las asignaciones presupuestarias transferidas para el mejoramiento de la infraestructura de riego y drenaje, en el marco del PNA, así como la ejecución del Programa de Gestión Integrada del Recurso Hídrico (PROGIRH), a partir

del año 2009; e igualmente, el incremento gradual en los ingresos por tarifas de riego, que produjo una mayor asignación y uso de recursos.

Le sigue el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), ocupando el sétimo lugar dentro de la participación porcentual de los gastos efectivos del Sector Agropecuario, con un 2.7 % de los gastos efectivos del Sector y con una tendencia creciente, sobre todo en el 2005-2010, debido a la puesta en marcha del PNA, que le proporcionó recursos vía transferencia del presupuesto nacional a través del MAG, para apoyar gastos operativos y acciones de apoyo al sector pesquero, mediante la asistencia técnica brindada a proyectos acuícolas, compra de alimentos para alevines y el acondicionamiento de la Terminal Pesquera del Barrio del Carmen de Puntarenas.

El Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA), con una participación del 2,3 % del gasto sectorial, presentó una tendencia creciente durante el período. Sus recursos han permitido el mejoramiento de la comercialización mayorista en el país, tanto en la infraestructura del Centro Nacional Abastecimiento y Distribución de Alimentos, CENADA, como en el nivel regional, con dos proyectos de mercados mayoristas regionales para el mejoramiento de la comercialización, uno en Liberia y otro en la Zona Sur, ambos en proceso de construcción.

El Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), presentó una tendencia creciente, sobre todo a partir del año 2008 y 2009, con una participación del 1,2 % del gasto sectorial, pasando de ¢450,3 millones en el 2005 a ¢1.532,5 millones en el 2010. Lo anterior, producto de la implementación del PNA, que le transfi ere recursos a través del presupuesto nacional del MAG, para apoyar acciones de investigación y transferencia y, también por el convenio IDA-INTA, para la realización de acciones de investigación y transferencia de tecnología en granos básicos, en asentamientos. En el año 2010, muestra un decrecimiento, producto del fi niquito del PNA, que produjo que no ingresaran recursos provenientes del IDA y de transferencias de presupuesto

38


nacional. Cabe destacar que esta baja asignación presupuestaria del INTA es preocupante, dado el rol importante de la innovación y tecnología dentro de la Política de Estado del Sector, como un elemento fundamental para la competitividad y crecimiento del sector.

Finalmente, la Ofi cina Nacional de Semillas (ONS), pasó de ¢190,9 millones en el 2005 a ¢463,3 millones en el 2010, cuyo comportamiento creciente y una participación del 0,4 % del gasto sectorial, se vio favorecido con la implementación del PNA, que le dotó de recursos adicionales, a través del incremento del límite de gasto, para cubrir gastos operativos y transferencia de recursos del presupuesto nacional, para apoyar fuertemente, la certifi cación de semillas, especialmente de granos de buena calidad.

Como se observa, la tendencia general durante el período ha sido de crecimiento, el cual se expande ampliamente en el 2008-2010 como resultado de los recursos asignados al Sector, mediante el PNA, para apoyar la producción nacional ante la crisis de los precios de los alimentos. Esta asignación de recursos al Sector se vio favorecida por la disponibilidad de recursos nacionales, resultado del superávit en las cuentas nacionales y del levantamiento de medidas de políticas de gasto a las instituciones del Sector, por parte del Ministerio de Hacienda. De no haberse presentado esta situación particular, se esperaría que la asignación y gasto del Sector se hubiese mantenido similar a años anteriores.

Gasto según partida

Durante el período 2005-2010, de acuerdo con la clasifi cación económica vigente del gasto, los gastos corrientes (remuneraciones, servicios, materiales y suministros, intereses y comisiones, transferencias corrientes y amortización), signifi caron en promedio el 84% del gasto sectorial, mientras que los gastos de capital, representaron solo el 16%, lo que refl eja lo poco para destinar a gastos de inversión (compra de tierras, bienes duraderos). Algunas de estas inversiones se realizan por medio de la ejecución de proyectos, con recursos provenientes de fuentes

externas de fi nanciamiento, tales como el PFPAS, Binacional Sixaola y el PROGIRH.

Los recursos destinados a gastos operativos, permiten coadyuvar en el proceso de producción y desarrollo del Sector Agropecuario, pues la razón sustantiva de ser de las instituciones del agro es la prestación adecuada de servicios institucionales a las organizaciones de productores; es decir, un alto porcentaje de los recursos presupuestarios en el sector, se destinan a cubrir el gasto en el recurso humano, elemento fundamental, para la prestación oportuna de servicios, en función de la demanda creciente de los mismos, por parte de los productores y productoras del agro. Hay un sentido general (por parte de las autoridades que conocen los requisitos del campo) que hay una sub-asignación en gastos operativos, para asegurar el pleno uso de los recursos humanos en brindar servicios a los clientes de las agencias SPA, y una sub-inversión en gastos de capital sectorial. Este sentimiento está confi rmado por las asignaciones porcentuales de otros países que han logrado un buen desempeño del GPA.

Asimismo, los gastos por concepto de capital (considera las partidas: activos fi nancieros, bienes duraderos y transferencias de capital), presentan una tendencia creciente en montos, pero no en participación relativa en el gasto, es decir, que no se incrementan en igual proporción en que crecen los gastos corrientes; alcanzando una participación de sólo el 16,5 %, en el período (Cuadro 2.4).

En cuanto a la distribución del gasto efectivo en el Sector, a nivel de partida, para el período 2005- 2010, tres partidas representan en conjunto el 75% del gasto total, las cuales en orden de importancia son: remuneraciones (37 %); transferencias corrientes (23%); y, materiales y suministros (14,9 %). Después, siguen en orden de importancia la partida de bienes duraderos, cuyos recursos se destinan a gastos para inversión, los que han mostrado una tendencia creciente con una participación del 9 %. La partida de servicios mostró un comportamiento creciente con una participación de 8,7%; seguida de las transferencias de capital con una participación del 6 % en el periodo, producto del crecimiento de recursos transferidos con la implementación del

39


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40


PNA. El resto de partidas, representan en conjunto, el 0,3 % del gasto total del Sector, comportamiento que se ha mantenido durante el período en análisis.

Gastos por Estructura Programática Sectorial

Durante el periodo 2005-2010, de conformidad con la estructura programática sectorial (áreas de competencia de las instituciones del sector) y en concordancia con las áreas estratégicas de la política agropecuaria, los gastos efectivos se han agrupado en trece programas, que refl ejan la razón de ser de las instituciones, de los cuales, diez están orientados al quehacer institucional, de acuerdo con las áreas de competencia de las instituciones y dos están dirigidos a cubrir gastos administrativos y transferencias hacia entidades públicas, dentro y fuera del Sector, cuotas a organismos internacionales, entre otras.

Cinco de estos programas, son los que más gasto efectivo absorben del total del gasto sectorial ejecutado, que representa en conjunto el 78,5 % (¢311.383,5 millones). Estos programas son: Actividades Centrales; Comercialización y Agroindustria; Sanidad Agropecuaria; Desarrollo en Asentamientos y Transferencias; y aportes varios. Los restantes ocho programas absorben en conjunto el 21,5% (¢85.519,0 millones) del gasto total realizado, durante el período 2005-2010, que ascendió a ¢396.902,5 millones.

Del gasto efectivo realizado en el período, un 66% se destinó a cubrir gastos de los programas sustantivos de las instituciones y el restante 34%, se destinó al programa administrativo (actividades centrales) y al de transferencias y aportes varios (Cuadro 2.5).

El programa denominado Actividades Centrales, incluye los recursos institucionales destinados a cubrir gastos efectivos de la dirección superior, gerencias, planifi cación, auditoría, prensa, administración y fi nanzas de las instituciones, ocupa el primer lugar en participación del gasto efectivo, al concentrar el mayor porcentaje del total de recursos gastados por el Sector, durante el período, equivalente al 22,9 % del total de recursos gastados. El aumento signifi cativo en 2008 y 2009, en parte

se atribuye a aumentos en los niveles de salarios del personal, como parte de un acuerdo a nivel del gobierno.

En segundo lugar está el Programa de Comercialización y Agroindustria, con una participación del 18,2 % del gasto sectorial. En este programa, se agrupan las acciones institucionales del PIMA y del CNP, relacionadas con la comercialización mayorista, minorista, información de precios, mercadeo y agroindustria, el Programa de Abastecimiento Institucional (PAI). A partir del 2009, el presupuesto de FANAL, pasa a ser parte de la estructura programática del CNP y por ende el monto ejecutado, prácticamente se duplica.

En tercer lugar, se encuentra el programa de Sanidad Agropecuaria, con un 13,9%, cuyos recursos se orientan al cumplimiento de acciones en materia fi to y zoosanitaria del país.

En cuarto lugar, se ubica el Programa de Desarrollo de Asentamientos del IDA, con un comportamiento creciente en el período, con una participación de 12,4 %. Este programa considera las acciones para la compra de tierras, formación y desarrollo de asentamientos campesinos.

El programa de transferencias y aportes varios con un 11% de participación, con un comportamiento creciente, producto de la implementación del Plan Nacional de Alimentos, que transfi rió recursos tanto a instituciones del Sector, como a entidades o programas relacionados con el agro.

Otros programas con participaciones de más del 5% son: Extensión Agropecuaria (7,3 %); Reconversión Productiva (5,2 %), que considera los recursos programados por el CNP y el MAG, recursos que se orientaron a brindar apoyo y seguimiento a proyectos de reconversión en las diferentes regiones y a apoyar las acciones desarrolladas por las gerencias de programas nacionales sectoriales, impulsados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, así como PFPAS y Proyecto Binacional y el programa de investigación y transferencia con un 4%.

41


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42


El resto de los programas, a saber: Desarrollo de Infraestructura de Riego y Drenaje, Pesca y Acuicultura, Seguridad Alimentaria, Calidad Agrícola y Desarrollo Rural, han registrado participaciones relativamente bajas. La Gráfi ca 2.4 muestra la

tendencia de la ejecución del programa sectorial desde 2005, que evidencia una tendencia creciente, y se ha estancado durante 2009 y 2010.

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Fuente: SEPSA/APAR, Junio 2011

Gráfi co 2.4

Costa Rica. Sector Agropecuario

Ejecución del Gastos por Programa Sectorial

Período 2005-2010

A manera de conclusión, la descripción anterior de GPACR sugiere que:

1. El aumento presupuestal del GPA en los años 2008 al 2010 refl eja una situación temporal de la crisis de precios de los alimentos que generó asignaciones para apoyar el Plan Nacional de Alimentos, y no a una mayor asignación producto del rol estratégico del Sector - tanto como aumentos de salarios del personal (como acuerdo a nivel de gobierno). A pesar de estos aumentos signifi cativos, todavía se da una proporción relativamente baja del gasto público total, como se manifi esta en los años siguientes.

2. Es difícil llegar a una conclusión clara acerca del balance presupuestario según institución, partida, y estructura programática, dado que estas distribuciones parecen ser el resultado de una asignación histórica, al rol de las

transferencias y dado que hay ausencia de información analítica y comparativa para determinar los retornos económicos relativos de dichos gastos. Al diseñar el sistema de seguimiento y evaluación de las instituciones del SPA, será importante generar la información necesaria para poder llegar a un mejor juicio sobre las asignaciones presupuestarias.

2.5. Aspectos Territoriales del GPACR

El presupuesto de las entidades del Sector Agropecuario de Costa Rica se maneja en forma centralizada; sin embargo, en algunas entidades, se puede ubicar asignación de recursos para regiones, que aunque su operación está centralizada, se asignan centros de asignación presupuestaria por región, como es el caso del programa de extensión del MAG; también en el SENARA se dispone de

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información presupuestaria asignada y utilizada por región.

Durante el período 2006-2010, estas dos instituciones ejecutaron un monto total de ¢8.591,3 millones, de los cuales el 66,6 % provienen del SENARA y el restante 3,4 % al MAG (Cuadro 9). Para estas dos instituciones, la región donde más recursos se han gastado es la Chorotega por un monto total de ¢4.694,6 millones (alrededor el 45% del total), por concepto de inversiones en el Distrito de Riego Arenal Tempisque por parte del SENARA; le sigue la región Brunca, por un monto total de ¢843,9 millones y en tercer lugar, la región Central Occidental con un monto total de ¢622,6 millones, seguidos por la Huetar Norte, Central Oriental, Huetar Atlántica, Pacífi co Central y Central Sur.

Algunas conclusiones de este análisis incluye:

1. El presupuesto de las entidades del SPA refl eja un enfoque centralista en la asignación y manejo presupuestal, donde solo hay dos (2) entidades que asignan su presupuesto, según regiones (MAG/programa de Extensión y SENARA).

2. Hay una concentración geográfi ca de los gastos descentralizados en la región Chorotega, lo que refl eja el enfoque geográfi co de las inversiones de riego por parte de SENARA. Sería oportuno revisar las opciones de balancear la asignación

presupuestal a nivel territorial, como parte de la implementación del eje 3 de la política agroalimentaria involucrando el desarrollo territorial.

3. Se recomienda que las unidades administrativa-fi nancieras de las entidades del SPA, hagan arreglos para desglosar los datos del gasto presupuestal (GPACR) según las seis regiones principales. Esto permitirá a SEPSA llevar a cabo un análisis del GPACR a nivel territorial, y dar mayor atención a las consideraciones territoriales en la planifi cación y presupuestación del GPA. Esta acción puede facilitar una mejor focalización del GPACR, como parte de lograr los resultados estratégicos del eje 4 de la Política Agroalimentaria (referida a la Gestión Territorial Rural).

2.6 Financiamiento del GPACR

Las instituciones que conforman el Sector Público Agropecuario de Costa Rica, captan recursos, que provienen de diferentes fuentes de fi nanciamiento, principalmente: venta de servicios institucionales, impuestos, transferencias del Gobierno Central, de proyectos o programas con recursos externos. El Cuadro 2.6 presenta un resumen de las fuentes de fi nanciamiento del 2006 al 2010.

Años Venta de Servicios

Impuestos Transferencias Presupuesto Nacional

TOTAL

2006 8.241,9 34.279,4 13.109,8 13.171,5 68.802,6

2007 9.764,7 58.794,8 12.588,8 18.142,3 99.290,6

2008 11.456,5 80.258,6 7.462,6 26.261,7 125.439,4

2009 15.431,4 83.601,0 10.874,8 33.690,7 143.597,9

2010 16.690,3 76.412,7 12.095,3 41.133,0 146.331,3

TOTAL SECTOR AGROPECUARIO

61.584,8 333.346,5 56.131,3 132.399,2 583.461,8

Participación Porcentual %

10,6 57,1 9,6 22,7 100,0

Fuente: SEPSA/APAR, con base en información suministrada por las instituciones del sector, junio 2011.

Cuadro 2.6

Costa Rica. Sector Agropecuario. Total de Ingresos de las instituciones del Sector

Período 2006-2010

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La categoría de presupuesto nacional corresponde a otros recursos del presupuesto nacional. SEPSA no lleva registros sistemáticos sobre recursos provenientes de fuentes externas, ejemplo préstamos, tampoco se registran los ingresos provenientes de supuestas alianzas público- privada.

Del total de ingresos para el periodo 2005-2010, la principal fuente generadora de recursos en el Sector, fue la captación de recursos vía impuestos, que representó un 57,1%, cuyos recursos se destinan a las entidades que generan dichos impuestos (principalmente al IDA, CNP, SFE y el INTA). Un 10,6% provienen de la venta de servicios (SFE, SENASA, INTA, PIMA, INCOPESCA, CNP, ONS y SENARA). Los recursos vía transferencias del Gobierno Central equivalen al 9,6%, provienen del presupuesto nacional, y los recursos son utilizados en su gran mayoría para el pago de salarios del SENARA, INCOPESCA, INTA, SFE y SENASA; y, también se dieron para apoyar acciones para la implementación del PNA durante el periodo 2008-2009 a las instituciones INTA, INCOPESCA, SENARA, ONS y CNP.

La única institución que capta recursos de presupuesto nacional en su totalidad, es el MAG y a su vez, es a través de esta entidad que el Gobierno Central transfi ere recursos a otras entidades públicas para el pago de salarios y para apoyar programas, como se dio con el PNA 2008-2009.

En relación con los recursos provenientes por impuestos, la institución que más capta estos recursos y es su única fuente de ingresos, es el IDA, que equivale al 61% del total de recursos ingresados en el período, por un monto de ¢201.868,8 millones.

Es importante destacar, que la única institución del Sector, que no recibe apoyo estatal vía transferencias, es el PIMA, cuya principal fuente generadora de ingresos es la venta de servicios provenientes del CENADA y de la Red de Frío.

En resumen, se llega a las siguientes conclusiones:

Solo el 23 % de fi nanciamiento del SPA proviene del Presupuesto General de la República, lo cual es una proporción muy

baja en comparación con otros países de la región (incluso países de medio ingreso), que generalmente representa a lo menos el 50 % del GPA;

Las entidades que generan ingresos por medio de impuestos y ventas de servicios, generalmente tienen una brecha fi nanciera para cumplir con su rol, y merecen obtener un aumento por medio de la fuente del Presupuesto General de la República, a la medida que muestran uso efi ciente de los recursos existentes;

El monto que proviene de la cooperación internacional es casi nulo, lo cual contrasta con los países de la región centroamericana (donde la cooperación internacional aporta entre el 20 al 50 % del GPA);

Hay una casi nula aportación del sector privado por medio de alianzas público-privadas, lo cual sugiere que hay una potencialidad para estimular dichos tipos de alianzas estratégicas, como una fuente adicional para apoyar la implementación del Plan Sectorial (la siguiente sección presenta mayor información sobre el estado actual de dichos alianzas).

2.7. Alianzas Público-Privada y Público-Público

Cada vez es más evidente que la creciente complejidad de los problemas sociales, económicos y ambientales del país, trasciende la capacidad individual de los distintos sectores. Así, retos como la reducción de la pobreza, la sostenibilidad del medio ambiente, el cambio climático, el aumento de la productividad y la competitividad no pueden ser superados unilateralmente por los Gobiernos. Es por ello, que la “creación” de un nuevo marco institucional entre los distintos actores que integran el sector rural, conocido como alianza público-privada, surge como una necesidad insoslayable, reconocida y que requiere de esfuerzos mayores.

Las alianzas público-privada son mecanismos de colaboración en las cuales las organizaciones

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públicas y las entidades privadas, comparten algunos recursos, conocimiento y riesgos, con el fi n de lograr una mayor efi cacia en la producción y suministro de productos y servicios (IFPRI, 2007).

Un breve diagnóstico institucional del sector agroalimentario costarricense, como base para el desarrollo de alianzas para las agrocadenas y otras acciones muestra la siguiente situación actual en términos de debilidades y fortalezas:

Debilidades

No existe claridad sobre los objetivos y alcances de una alianza entre actores, la que generalmente es confundida con relaciones convencionales entre entidades públicas y privadas.

Hay difi cultades para integrar y comprometer a las instituciones públicas del Sector, con responsabilidades compartidas en los distintos eslabones de las cadenas.

Las convocatorias a las entidades privadas, vinculadas a las cadenas de agroindustria y comercialización, respectivamente, son poco efectivas, por carecer de un contenido preciso, motivador e integrador.

Las entidades fi nancieras y otras del sector, no se encuentran integradas a los procesos de diálogo que promueven las comisiones técnicas regionales de agrocadenas.

Si bien existen buenas relaciones entre las entidades públicas y privadas, en cuanto a la provisión de servicios, éstas, no trascienden al ámbito estratégico de desarrollo, limitándola a una relación servidor-usuario.

Fortalezas

Existe un amplio sector privado productivo, organizado alrededor de diferentes expresiones organizativas como las corporaciones no estatales, cámaras, cooperativas, asociaciones. Igualmente, existen universidades, tanto públicas como privadas, estrechamente vinculadas al

quehacer de sector agroalimentario.

Existen acuerdos de cooperación para proyectos específi cos, entre instituciones públicas del sector agroalimentario y cámaras y organizaciones de productores.

El sector privado ha ofrecido aportes sustantivos a la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021, entre éstos, han propuesto la creación de un Foro para resolver problemas comunes18 .

En conclusión, actualmente existe diferentes tipos de cooperación público-privada, incluyendo transferencias de recursos públicos para apoyar actividades privadas, pero no existe arreglos formales de alianzas público-privada que involucran el compartir costos para programas específi cos y estratégicos. Hay fortalezas que se deben aprovechar para diseñar alianzas de benefi cio mutuo, para apoyar la implementación del plan sectorial. SEPSA debe impulsar dichas alianzas por medio de las instituciones del SPA, como parte del proceso de planifi cación y presupuestación del SPA.

2.8 Temas Estratégicos Emergentes e Implicaciones para el GPACR

2.8.1 Seguridad Alimentaria

Desde el punto de vista de la asignación del gasto público, el SPA no ha contado con un programa sectorial específi co de seguridad alimentaria, que contenga sus propios objetivos, resultados, benefi ciarios y recursos. Esto se debe que en el Sector, no se registran los gastos que las instituciones realizan en seguridad alimentaria en un programa

18 “Me parece muy bien que la Política establezca un periodo superior a los cuatro años gubernamentales y que vea a futuro, porque en el corto plazo no solucionamos nada. Tenemos que reconocer que somos nosotros mismos quienes podemos fortalecerla, llevarla a la ejecución y darle continuidad, porque es una propuesta muy buena. Estamos dispuestos a dar todo de nuestra parte, pero necesitamos que las instituciones también se comprometan porque necesitamos de ellas para alcanzar nuestras metas”, declaró el representante de los ganaderos Aldo Mazero, Presidente de CORFOGA.

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presupuestario específi co, a excepción del CNP, que si mantiene un programa presupuestario, con ese nombre, dirigido a acciones como: el apoyo a la comercialización, mejora a la infraestructura para el acopio y almacenamiento, el programa de reconversión productiva, y el programa de compras de alimentos para escuelas, centros penales y otros, conocido como PAI. Otra institución del SPA, como el IDA realiza acciones de apoyo a la seguridad alimentaria para las familias en asentamientos campesinos. La mayoría de las acciones que realizan las instituciones del SPA, tienen como uno de sus principales objetivos la producción de alimentos o el aporte a la seguridad alimentaria para la población rural y urbana; sin embargo, estos gastos no se registran de esa forma, en los presupuestos.

En la información sobre la estructura programática del gasto del Sector, muestra que los recursos que el CNP ha asignado a seguridad alimentaria han pasado de ¢373,6 millones corrientes en el 2004 a ¢1.480,7 millones corrientes en el 2010, correspondientes a menos de un 1% del presupuesto total sectorial, mientras que en el 2009 representó el 2,1%. El crecimiento signifi cativo en el gasto de seguridad alimentaria de esta institución, se debió a los recursos que se asignaron al CNP como parte del Plan Nacional de Alimentos-PNA. Los gastos del IDA han pasado de ¢109 millones en el 2004 a ¢1.479 millones en el 2010, para una cobertura de 4.910 familias en este último año.

Cuadro 2.7

Gasto en Seguridad Alimentaria por CNP e IDA

en millones de colones corrientes. Período 2004-2010

Institución 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010CNP 373,6 401,8 492,9 436,7 598,3 2.668,5 1.480,7

IDA 109,0 188,7 164,0 147,6 70,7 3.900,9 (*) 1.479,2

Fuente: SEPSA, Área de Política Agropecuaria y Rural, con base en información del CNP e IDA: Mayo 2011.Atención especial merece el Plan Nacional de Alimentos, que se ejecutó en el 2008, 2009 y parte del 2010. El PNA surge como una respuesta del SPA a la crisis internacional de los precios de los alimentos. Este plan se puso en ejecución en la segunda mitad del año 2008, hasta los primeros meses del 2010, aunque algunas instituciones continuaron atendiendo los compromisos existentes. El Plan tenía como objetivo general, que la población, en especial, los grupos vulnerables, disponga, acceda y consuma alimentos inocuos y nutritivos, mediante el compromiso y la articulación de la institucionalidad pública, sector privado, organizaciones de productores y otros actores de la sociedad.

Para alcanzar el objetivo general de seguridad alimentaria, se trabajó con tres componentes: disponibilidad, acceso a los alimentos y combate de la pobreza, a partir de los cuales se establecieron los siguientes objetivos específi cos:

Promover la producción sostenible de alimentos básicos, a fi n de asegurar su disponibilidad.

Contribuir a la generación de capacidades, para que las familias que se encuentran en condiciones de pobreza y vulnerabilidad,

estén en condiciones de producir y acceder a los alimentos que conforman la canasta básica, mejorando su seguridad alimentaria y nutricional.

Contribuir en la reducción de los niveles de pobreza, ante los incrementos de los precios de los productos de la canasta básica alimentaria.

El PNA planteó en lo referente a los granos básicos, las siguientes metas de producción, para el período 2008-2010:

Aumentar la participación de la producción

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nacional en el consumo de arroz, de un 50 a un 80 %.

Incrementar la participación de la producción nacional en el consumo de maíz blanco, de un 22 a un 70 %.

Elevar la participación de la producción nacional en el consumo de frijol, de un 23 a un 70 %.

El costo del PNA fue estimado en ¢44.236,30 millones (US$88,4 millones), de los cuales un 32% correspondía al Sector Agropecuario, 18% a Financiamiento, 9% a Seguros y el 36% a los programas de atención a familias vulnerables. El fi nanciamiento se previó por medio del otorgamiento de recursos adicionales a las instituciones y el levantamiento del límite de gasto al IDA, SFE y SENASA. Para el año 2008 se aprobó un presupuesto extraordinario, debido en parte, por la situación fi scal favorable del país en ese momento (en el año 2007 se tenía un superávit fi scal del 0,6% PIB). En el 2009, la situación fi scal desmejoró signifi cativamente, por lo que no se contó con recursos adicionales; sin embargo, si se aumentó signifi cativamente el presupuesto ordinario del MAG y las instituciones cubrieron durante los dos años siguientes, las acciones del PNA con los presupuestos ordinarios.

Con relación a la ejecución del presupuesto, cabe señalar que aunque para el año 2008, se consideró un presupuesto integrado del PNA, ya para el año 2009 cada institución registró la información de manera individual, lo que ha difi cultado el seguimiento a la ejecución presupuestaria y la evaluación como un programa integrado. Estimaciones preliminares indican que el presupuesto asignado al PNA para el segundo semestre del 2008, el 2009 y el primer trimestre del 2010 ascendió a ¢190.273,80 millones, de los cuales un 76% se empleó para la reducción de la vulnerabilidad social y el 24% para el fomento de la producción.

En cuanto al presupuesto asignado al fomento de la producción para los años 2008 y 2009 (¢37.819,30 millones), el porcentaje de ejecución fue de un 40,4%, muy por debajo de lo que se pretendía ejecutar. Los factores que explican esta baja ejecución son:

procedimientos engorrosos en proceso de licitación para inversiones, debilidades institucionales en la gestión, establecimiento de metas muy ambiciosas y el sobredimensionamiento del presupuesto, ejemplo de ello es el caso de la rehabilitación de las plantas del CNP, con una ejecución del 16,9%.

Actualmente, se cuenta con una evaluación de los avances en la implementación de las acciones del PNA, realizada por la Rectoría del Sector con el apoyo de FAO; además, la CGR ha iniciado recientemente (junio 2011) una evaluación de este Plan.

Las principales conclusiones del estudio realizado, por la Rectoría, con el apoyo de FAO, fueron las siguientes:

El Plan Nacional de Alimentos era necesario, pero el PNA fue mucho más allá: intervención del Estado, construcción de infraestructura (CEPROMAs).

PNA marcó un giro radical en la política de fomento de la producción.

PNA pretendió dar una respuesta, pero evidenció falta de capacidades.

Fue necesario fortalecer instituciones para poder dar respuesta.

Debilidad del PNA, es que se centró en solo tres productos y a largo plazo.

PNA no previó incompatibilidades con la política económica en el largo plazo.

La ejecución de presupuesto fue baja – evidencia baja capacidad de gestión.

Las metas de consumo en frijol y en maíz no se cumplieron.

La relación costo / benefi cio hay que analizarla.

Gran virtud del PNA: poner el tema del fomento de la producción en el debate.

Las recomendaciones de la consultoría, se resumen en los siguientes aspectos:

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1. El PNA no debe ser un programa aparte, como tal debe desaparecer y en su lugar, debe haber una política de fomento de la producción de alimentos, como giro normal de las instituciones del Sector Agropecuario.

2. La política de producción de alimentos debe ser integral, considerando todos y cada uno de los elementos constitutivos del PNA y de las agrocadenas.

3. La comercialización de productos agropecuarios es una de las mayores debilidades para lograr el mejoramiento del bienestar de la población en el Sector Agropecuario, por lo que su atención debe ser prioritaria.

4. Debe desarrollarse todo un programa de fortalecimiento institucional en torno a una política de largo plazo, que incluya todos los elementos constitutivos del PNA, que son determinantes de una política agropecuaria exitosa.

5. Los elementos constitutivos del PNA son los mismos que deben utilizarse para la defi nición y ejecución de una política de alimentos en el largo plazo.

6. La política agropecuaria debe y puede aplicarse dentro del contexto de una economía abierta. El tema es la competitividad del sector agrícola (productividad). Desviaciones de esa norma deben ser una excepción, a partir de una decisión política.

El enfoque de la evaluación de la CGR es: establecer el uso y aplicación de los recursos, de acuerdo con los objetivos y metas del PNA, así como determinar la efi ciencia en la ejecución y las medidas seguimiento y control, que debieron establecerse.

Estas evaluaciones presentan la difi cultad en la información, debido a que no se implementó un sistema de seguimiento sistemático de los resultados.

Cabe señalar que en el documento de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario, tal como lo recomienda el estudio de consultoría del PNA,

no se considera explícitamente el PNA, sino que sus componentes se han integrado a la Política de Estado; sin embargo, es necesario saber si se va a contar con recursos adicionales, para impulsar con una nueva visión, la producción alimentaria para el consumo interno.

En forma directa en esta política, el tema se aborda, en el pilar de Gestión de Territorios Rurales y Agricultura Familiar (AF), se proponen diferentes programas e iniciativas para apoyar la seguridad alimentaria y nutricional de los pequeños y pequeñas productores y sus familias. Entre estos, se incluyen el programa de fomento de proyectos productivos para la obtención de alimentos de alto valor nutricional y comercial (INTA, MAG, IDA), el programa educativo y de producción en huertos familiares y escolares (INTA, MAG, MEP, INA, IMAS y Fundación Nacional de Clubes 4-S FUNAC, entre otros) de sensibilización sobre la importancia de la agricultura y la contribución a la seguridad alimentaria y nutricional y la creación de las Redes de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Estas acciones requieren de asignación de recursos dentro del plan – presupuesto sectorial en los próximos cuatro años.

En mayo de 2011 se aprobó, por parte del Ministerio de Salud, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2021, la cual propone los elementos de una base productiva sostenible, el sistema de distribución de alimentos regulados, políticas de alimentación de largo plazo y en el mejoramiento de hábitos de consumo de la población. Los ejes transversales incluyen la inocuidad, la vigilancia alimentaria y nutricional, el cambio climático y la atención a emergencias. Para la organización, seguimiento y evaluación de la política se cuenta con la Secretaría de la Política en Alimentación y Nutrición (SEPAN), coordinada por el Ministerio de Salud y apoyada, además, por el MAG y el MEIC. En cada uno de los ejes transversales se defi nen lineamientos de políticas y estrategias que asignan roles a las instituciones del Sector; por ejemplo, el CNP continuará con su rol de gestión de los programas de abastecimiento institucional, el INTA en la transferencia de tecnología, semillas y fertilizantes a los(as) productores(as) familiares de granos básicos, frutas y vegetales, creación de condiciones para que los productores dispongan de

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capacidades para la comercialización (CEPROMAS, Ferias del Agricultor), entre otros.

Desde la perspectiva de gasto público agropecuario del SPA, se concluyen los siguientes puntos y recomendaciones para mejorar la efi cacia de las intervenciones de seguridad alimentaria:

1. las instituciones del SPA tienen varias intervenciones (especialmente programa de agricultura familiar, CNP, INTA, IDA) que están contribuyendo a mejorar la seguridad alimentaria de la población rural y urbana, aunque en forma dispersa y sin tener un sistema integrado de seguimiento y evaluación, con sus indicadores apropiados.

2. la evaluación del PNA por parte de la CGR, debe generar lecciones y recomendaciones que puedan retroalimentar y ayudar focalizar futuras intervenciones, involucrando la seguridad alimentaria de las instituciones SPA, especialmente si continúa la alta volatilidad de los y la tendencia al alza de precios internacionales de los alimentos.

3. la aprobación reciente de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2011 – 2021), ofrece a las instituciones del SPA, una oportunidad para coordinar e integrar sus intervenciones, apoyado por un sistema de seguimiento y evaluación. Dado que se requiere una perspectiva sectorial, SEPSA debe jugar un rol activo en representar las instituciones del SPA ante el SEPAN, tanto como asegurar que las intervenciones de las instituciones del SPA, estén aportando a la política, en cuanto al tema de seguridad alimentaria.

2.8.2 Cambio Climático y Gestión Agroambiental

El objetivo en este campo, es promover los esfuerzos intersectoriales para mitigar y adaptarse al cambio climático, pues se considera que este es un fenómeno global que afectará a toda la agricultura costarricense y a las otras actividades económicas que se desarrollan en el mundo rural. Complementariamente, se busca lograr una gestión agroambiental de excelencia, que además

de favorecer la sostenibilidad de los procesos productivos, en este contexto, permita una mayor diferenciación de la oferta exportable nacional en los mercados mundiales.

En general, en materia de cambio climático y gestión de riesgo, ya se ha venido trabajando en varias acciones, las cuales se continuarán con mayor énfasis, al amparo de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021, entre estas se mencionan las siguientes:

1. Se analizan los resultados de experimento de campo, para obtener el índice de emisión de óxido nitroso en el cultivo de banano bajo condiciones normales de manejo de este cultivo, así como también se evaluó una alterna de mitigación. Ya se iniciaron las evaluaciones de campo, para determinar la emisión de ese mismo gas en el sistema de producción de café sin sombra, y en el sistema de producción de leche. Estos resultados estarán disponibles en el año 2012.

2. Se planifi ca el proyecto tendiente a desarrollar un diagnóstico de emisión de gases con efecto invernadero en el sistema de producción de leche, así como el desarrollo de opciones de mitigación. Este es un buen ejemplo de mecanismos de trabajo colaborativo entre el sector privado y el público (COOPERATIVA DOS PINOS, CORBANA, LAICA, ICAFE).

3. Se tiene un diagnóstico de la situación productiva del rambután en la zona sur del país y su relación con el clima. Este es un buen ejemplo, de lo que hay que hacer en los cultivos permanentes con relación a los cambios fenológicos del cultivo y su relación con parámetros climáticos; ello permite desarrollar acciones que contribuyan directamente a benefi ciar a los productores agropecuarios.

4. En adaptación a cambio climático, se avalúan en el campo, materiales genéticos de maíz y frijol con resistencia a condiciones adversas de clima (altas temperaturas y sequía). En el primer semestre de este año, se realizó la primera siembra de diversos materiales, la cual se

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continuará durante los próximos años.

5. Se trabaja en la planifi cación y generación de información de lo que será la base para el Inventario Nacional de Gases con Efecto Invernadero del Sector Agropecuario, a ser incluido en la Tercera Comunicación Nacional.

En materia de formación del recurso humano se ha brindado capacitación a diversos actores del Sector Agropecuario, entre los cuales se encuentran productores y técnicos en caña de azúcar, realizándose en coordinación con LAICA, capacitación a productores de café y a técnicos del ICAFE, capacitación en las universidades (UCR-UNA), tanto a estudiantes como a profesores, capacitación a productores agropecuarios en general (productores de carne, leche, cultivos perennes y anuales), capacitación a funcionarios del MAG, particularmente a los de Extensión, enfocándose, cómo realizar balance de gases con efecto invernadero en fi ncas, aparte de la temática general de cambio climático. También, se realizará una capacitación en el INTA.

En materia de gestión de desastres naturales, se está avanzando en los siguientes temas:

1. Estudio sobre el impacto de los fenómenos naturales extremos en Costa Rica a nivel territorial, sectorial y por tipología de eventos, mediante Convenio MAG-MIDEPLAN.

2. Se revisan y rediseñan instrumentos de trabajo para la aplicación en prevención, mitigación y atención de emergencias agropecuarias.

3. Se coordina con el IICA, en cuanto al apoyo logístico, para el desarrollo de capacitaciones

4. Se está en el proceso de formalización, un acuerdo de trabajo con el IMN, para correlacionar los resultados parciales que se van alcanzando con el Convenio MAG-MIDEPLAN con la información histórica climática y meteorológica.

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2.9 Conclusiones, Lecciones y Recomendaciones Principales

Existe una continuidad histórica en el marco de políticas y estrategias del Sector Agropecuario, lo cual ha contribuido al comportamiento positivo del sector en la economía nacional en los últimos 20 a 30 años. Sin embargo, no se ha aprovechado el uso pleno del gasto público, como un instrumento para operacionalizar dichas políticas y estrategias, resultando en una brecha entre las políticas y la asignación presupuestal del Sector.

El nivel de asignación del presupuesto para el Sector, ha disminuido signifi cativamente en los últimos años (a 0,8 % del gasto público total en 2010), encontrándose actualmente por debajo de niveles internacionales de 3-6%, siendo uno de los más bajos porcentajes en el mundo) y de los requerimientos para aprovechar su contribución estratégica a los objetivos nacionales de desarrollo. Las aportaciones presupuestarios bajas (y decrecientes) al Sector Agropecuario, refl eja un bajo prioridad que el sector tiene para el país. La asignación actual no es coherente con su contribución a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo (en cuanto al PIB, empleo, exportaciones/divisas, reducción de pobreza).

La composición del presupuesto sectorial muestra importantes desbalances y concentraciones, en cuanto a la asignación según gastos corrientes y de inversión, gastos por territorio, gastos por grupo meta, gastos por servicios, gastos según bien público o privado, y para responder a temas emergentes como el cambio climático. Todas estas distorsiones, ocasionan inefi ciencias que pueden ser corregidas para lograr un mejor desempeño del sector, que conlleve a resultados e impactos estratégicos.

Con respecto a la composición del gasto, se observa una asignación muy baja en bienes públicos estratégicos como innovación y transferencia tecnológica, infraestructura de

riego, servicios fi to-zoosanitarios, alianzas estratégicas público-privadas. Por otra parte, existe una tendencia creciente en la categoría de transferencias a entidades públicas y privadas, sin tener una focalización y buena rendición de cuentas, de hacia dónde se asignan estos recursos.

El SPA cuenta con un Plan Sectorial, que incluye un presupuesto plurianual emergente; sin embargo, estos dos instrumentos requieren ser mejor alineados con la política sectorial y a las prioridades estratégicas establecidas, según los lineamientos de gobierno. Este esfuerzo de alineación, tiene que ser consensuado con las instancias nacionales de planifi cación y presupuesto (MIDEPLAN, Hacienda) para que se sigan principios de gestión por resultados y rendición de cuentas.

El plan sectorial y el presupuesto refl ejan las debilidades de coordinación entre las instituciones nacionales responsables de los lineamientos de planifi cación, presupuesto y control (MIDEPLAN, MH, CGR); que, aunque cuentan con lineamientos conjuntos de planifi cación y presupuestación, requieren disponer de instrumentos y mecanismos homogéneos para el ciclo de programación, seguimiento del plan-presupuesto. Lo anterior, permitirá mejorar el proceso al acortar tiempos, evitar la producción de múltiples informes y mejoraría la asignación presupuestal sectorial en forma más estratégica, con enfoque de resultados. Las instituciones nacionales (MIDEPLAN, MH, CGR) han elaborado sus orientaciones de planifi cación, presupuestación, seguimiento y evaluación con base en conceptos y metodologías modernas; sin embargo, estas características no se proyectan directamente en los instrumentos que desarrollan las instituciones del SPA, donde se muestra una brecha entre la teoría y la práctica. Se refl eja además, la necesidad de una mayor y más efectiva asesoría y acompañamiento de las instancias nacionales al SPA, para lograr una planifi cación y presupuestacion por resultados (respaldado por indicadores claros).

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Se carece de criterios explícitos de priorización de acciones sectoriales e institucionales, que permitan asegurar una buena asignación del presupuesto, que esté alineado a la política agroalimentaria. Es necesaria una mejor focalización del gasto, con respecto a los grupos meta y tipos de intervención, que evite el desaprovechamiento y se logre una mayor cobertura y equidad.

El Sector no cuenta con criterios explícitos para la asignación del presupuesto por regiones, además, se carecen de sistemas de información para cuantifi car los recursos que se están asignando a cada región y cantón, lo cual limita la toma de decisiones sobre inversiones estratégicas requeridas. Una mayor refl exión sobre la asignación presupuestal del gasto por región es necesario, consistente con criterios más explícitos.

El gasto del SPA depende principalmente de tres fuentes de fi nanciamiento: impuestos (57%), presupuesto nacional (32%) y venta de servicios (11%). Aunque el rubro de impuesto es muy importante para instituciones como el IDA, CNP, FSE, los ingresos se ven limitados por los techos presupuestarios asignados por el MH, lo cual genera superávits para algunas de estas instituciones, a pesar de las demandas de servicios que estas instituciones tienen. Con respecto a la venta de servicios se cuenta con decretos de fi jación de tarifas, no obstante, no se dispone de un mecanismo de actualización en forma periódica. Adicionalmente, el fi nanciamiento a través de recursos externos es casi nulo, debido a la política nacional de restricción de deuda externa, falta de gestión estratégica del Sector para lograr el apoyo de las autoridades pertinentes (ejecutivo y legislativo), y débil implementación de los proyectos que han resultado en poco impacto y sostenibilidad. En breve, los bajos techos presupuestarios, son el resultado de una percepción de inefi ciencia en el Gasto Público Agropecuario y una falta de evidencia para mostrar su efi ciencia e impacto

Para que una Alianza Público-Privada tenga éxito, deben defi nirse claramente los objetivos y alcances, hacerlos conocer a las partes que intervienen. Ello contribuiría a asegurar que las inversiones no solamente sean económicamente rentables, sino que también produzcan resultados positivos en términos de contribuir a las metas sectoriales estratégicas, y de generar experiencias de participación conjunta, como los espacios de aprendizaje compartidos.

Las posibilidades de éxito se dan cuando una iniciativa privada logra generar aumento de la productividad y cuando la orientación estatal asegura que los benefi cios lleguen a un sector más vasto de la población.

La participación del sector público, puede estimular a los actores del sector privado a invertir también en zonas de alto riesgo y económicamente poco integradas o vulnerables.

Es importante que el compromiso de una empresa que integra una alianza, sea más que meramente dar una buena imagen y que enfrenten los riesgos compartidos por los actores públicos y privados con un alto grado de complementariedad, creándose así oportunidades de actividades “rentables”, en el amplio sentido de la palabra, para todos los participantes.

Lecciones

El proceso de diálogo, negociación y consenso emprendido para la formulación de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021, mostró un buen ambiente entre las instituciones públicos y el sector privado, para discutir temas trascendentales, los que ahora, pueden traducirse en mejores prácticas, para la consecución de objetivos comunes.

Los pilares para el desarrollo estratégico del Sector, han delimitado una cantidad de temas, que demandan discusiones a profundidad,

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para concretar acciones y compromisos entre los actores públicos y privados.

Recomendaciones

Formular una política para el fomento y desarrollo de las alianzas público-privadas, articulando los instrumentos legales, organizativos y fi nancieros, de modo que se cree el ambiente facilitador que motive al sector privado, emprender acciones conjuntas a favor del Sector Agropecuario.

Institucionalizar un espacio de diálogo y concertación, con el propósito de elaborar una agenda común que de lugar a un plan de acción estratégico, alineado a la Política de Estado para el Sector.

Hacer partícipes activos e integrar a ese espacio de diálogo y concertación, a las demás instituciones públicas del Sector (incluyendo las fi nancieras) y universidades, a fi n de compartir y armonizar tareas, responsabilidades y compromisos. Replicar este esfuerzo a nivel territorial, involucrando a las municipalidades.

Organizaciones como UPANACIONAL y UNAG, por ejemplo, han formulado propuestas concretas, tendientes a mejorar la gestión pública de los servicios y mejoras en los canales de comercialización, así como fortalecer las relaciones público-privadas.

La seguridad alimentaria se dispersa en varias intervenciones, sin una estrategia integrada y coherente. No se registra todas las actividades que contribuyen a la seguridad alimentaria, lo que lleva a una subestimación de gastos. La nueva política de seguridad alimentaria impulsado por el Ministerio de Salud, ofrece una oportunidad al SPA jugar un rol activo, por medio del programa de agricultura familiar y otras intervenciones. Dados los aspectos sectoriales e intra-institucionales, SEPSA debe jugar un rol más proactivo en la coordinación sectorial, y como actor activo con el Ministerio de Salud (por medio del nuevo mecanismo

establecido, la SEPAN.

Con respecto al Cambio Climático, éste es un tema que está tomando mayor importancia, dado las condiciones agroecológicas de Costa Rica. Es importante lograr mayor coherencia de los varios programas/actividades que actualmente se encuentran dispersos, para lograr mayor efi ciencia en las acciones para reducir los efectos adversos del cambio climático, en coordinación con otras entidades pertinentes.

54


55


III. Análisis del desempeño del GPACR

Existen diferentes instancias responsables de la evaluación del desempeño del gasto público del Sector Agropecuario (vea el Cuadro 3.1 para un resumen). Sin embargo, éstas no han logrado

establecer un mecanismo que permita evaluar el gasto, en términos de su efi ciencia y contribución al logro de los objetivos sectoriales e institucionales.

Cuadro 3.1

Resumen de Instancias Públicas para conducir el GPACR

Nivel NacionalMIDEPLAN y Ministerio de Hacienda

Dan lineamientos para que los planes operativos institucionales y los planes sectoriales se ajusten al PND y, además, haya una mayor correspondencia entre el plan y el presupuesto.

MIDEPLAN dispone del Sistema Nacional de Evaluación (SINE) donde se ingresan los indicadores de desempeño, elaborados por cada institución. Estos indicadores son aceptados por MIDEPLAN, quien se preocupa básicamente por la correspondencia con el PND.

No realizan verifi cación sobre el cumplimiento de las metas.

En marzo de 2004, se creó el Consejo Nacional de Financiamiento Interno, Externo y de Inversión (CONAFIN). Este Consejo está integrado por el Ministro de Hacienda, el Ministro de Planifi cación y el Presidente del Banco Central de Costa Rica. Su objetivo es ordenar el proceso de inversión-fi nanciamiento y recomendar el plan nacional de inversiones públicas, que debe establecer las prioridades y las fuentes de fi nanciamiento. Dentro de esta fi gura, MIDEPLAN conserva la función de análisis de rentabilidad de los proyectos y su priorización, según el PND y para ello, debe desarrollar un banco de proyectos, metodologías de evaluación de proyectos, y poner en funcionamiento un sistema para hacer un seguimiento de las inversiones. En la práctica, la capacidad de esta institución es limitada para llevar a cabo dichas tareas. Este Consejo estuvo un tiempo sin funcionamiento, sin embargo, en la administración actual ha sido reactivado.

En el 2011, MIDEPLAN ha establecido un área de Evaluación Estratégica, y ha propuesto como una de sus prioridades fortalecer las capacidades nacionales de evaluación, para lo cual desarrollará el proyecto FONEVAL, con recursos de la cooperación alemana.

Se cuenta con un sistema de información gubernamental - SIGAF, que se basa en programas estándares para la administración fi nanciera.

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Nivel NacionalMIDEPLAN y Ministerio de Hacienda

El SIGAF es administrado por el Ministerio de Hacienda, es un sistema versátil y completo. Actualmente opera los módulos de ejecución presupuestaria, contratación administrativa y de pago de obligaciones contraídas por el gobierno central, sin embargo, no ha integrado los módulos de preparación del presupuesto y de evaluación.

CGR Además del control fi nanciero tradicional, realiza en algunos casos, evaluaciones o estudios específi cos de programas prioritarios del país (caso Plan Nacional de Alimentos, Programa de Reconversión Productiva, Compra de fi ncas y adjudicación del IDA), incluida la efi ciencia con que se usan los recursos para el logro de los objetivos. Estas evaluaciones son limitadas, según la disponibilidad de recursos del ente contralor. En las instituciones del Sector, es común contar con un mecanismo de control interno, llevado a cabo por auditores públicos, bajo el control de la Contraloría General. La función de los auditores internos es velar porque la asignación y uso de los recursos se haga bajo las normas de administración fi nanciera –contables generalmente aceptadas.

SEPSA Tiene la responsabilidad de la evaluación. Sin embargo, sus acciones se han centrado en los análisis sectoriales y en el seguimiento al Plan Sectorial, con base en los indicadores de los planes operativos institucionales y del PND. Como parte de un proceso de modernización y en cumplimiento con disposiciones de la CGR, se está creando un área de Seguimiento y Evaluación.

3.1 Desempeño y efi ciencia del GPACR

El análisis de desempeño del GPACR se llevó a cabo tomando en cuenta la información de desempeño de cada institución del SPA, elaborada con base en una auto-evaluación por parte de cada entidad, facilitado por el equipo núcleo del estudio. Se utilizó un cuestionario común para todas las entidades, que fue revisado en varias sesiones de trabajo. El Anexo 3.1 presenta dicho cuestionario/guía que se utilizó con las entidades del SPA. El Anexo 3.2 presenta los resultados de dicho ejercicio para varias preguntas claves, mostrando una síntesis y comparación de las respuestas según las diez entidades auto-evaluadas. El Anexo 3.3 presenta los resultados de dicho ejercicio para cada entidad SPA, lo cual puede servir como un marco de referencia y plan de acción para los jerarcas y equipo técnico de cada entidad.

3.1.1 Algunas aproximaciones sobre la efi ciencia

del gasto sectorial

La efi ciencia es una medida de la productividad del proceso de ejecución, que busca medir hasta qué punto los resultados alcanzados derivan de una utilización adecuada de los recursos, fi nancieros,

humanos y materiales, es decir, compara los insumos con los resultados. Un indicador por sí solo no es sufi ciente, para medir la efi ciencia y el desempeño del Sector Agropecuario. Para medir la efi ciencia en el gasto, las instituciones del SPA emplean varios indicadores como el porcentaje del presupuesto aprobado versus el presupuesto ejecutado (sectorial y por institución) y el gasto administrativo en relación al gasto total. Sin embargo, existen otros indicadores que es necesario que el Sector Agropecuario estime, para introducir mejoras en su ejecución presupuestaria, aumentar su efi ciencia, y brindar mejor seguimiento y evaluación, entre ellos:

el porcentaje de compras de insumos efectuadas dentro del tiempo programado (un año);

el costo promedio de los servicios/productos entregados con base en concepto de efi ciencia;

el costo promedio de las acciones de recaudación de ingresos;

el porcentaje de licitaciones adjudicadas respecto a las licitaciones totales;

57


un indicador de trámites administrativos para la implementación de los servicios en forma efi ciente.

Durante el período 2000-2010, la capacidad de ejecución del presupuesto del SPA fue en promedio del 69%, siendo el valor más alto en la ejecución de cerca del 80% del presupuesto aprobado en el 2002 y el 2005 y el menor del 55% en el 2007 (Cuadro 3.2). Hay varios factores que explican este desempeño mixto, incluyendo: la confl uencia de una menor ejecución del presupuesto por parte del IDA por disposiciones de la CGR, que evalúa los procesos de compra y adjudicación de tierras de esta institución; la sub-ejecución presupuestaria del CNP motivada por la crisis fi nanciera y por el menor ingreso de recursos provenientes de la venta de licores, el recorte de los recursos del programa de reconversión productiva de esa institución, que pasan al Sistema de Banca de Desarrollo. Otro factor fue la sub-ejecución presupuestaria a nivel del INTA

asociado a falta de recurso humano adecuado. Del 2006 al 2008 se presentan los niveles más bajos de ejecución, pero se vuelven a remontar en el 2009 y 2010. La ejecución se ha visto afectada por recortes en el presupuesto, según disposiciones del Banco Central de Costa Rica y el Ministerio de Hacienda, que limita ciertas partidas como adquisiciones de bienes y consultorías y viajes; también por ajustes en los techos presupuestarios; atrasos en la entrada de transferencias y la entrada de ingresos menores a los estimados. A lo interno de las instituciones se realizan ajustes al presupuesto, sin considerar la programación estratégica, sino basado en criterios administrativos. Esta situación responde a la falta de criterios de priorización y la poca vinculación entre el área técnica y la administración fi nanciera.

El INTA es la institución que muestra los niveles más bajos de ejecución presupuestaria, lo cual refl eja

Cuadro 3.2 (a)

Sector Público Agropecuario

Presupuesto Ejecutado vesurs presupuesto aprobado (en%)

Institución/ Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

CNP 47,2 53,4 70,0 59,5 66,1 62,8 62,0 57,4 56,1 79,8 68,9

IDA 82,3 68,7 87,2 92,8 83,2 88,3 37,4 31,1 37,0 48,2 46,1

INCOPESCA 89,8 86,5 85,5 87,9 91,8 89,2 86,2 82,9 74,3 83,5 81,3

INTA 58,7 43,4 83,2 74,1 75,9 33,0 49,0 62,3

MAG 97,9 99,2 90,3 91,4 90,4 98,1 64,5 72,4 83,4 71,3 96,8

PIMA 51,8 65,0 58,3 64,9 84,2 89,1 91,0 91,6 89,9 95,1 82,0

ONS 87,3 87,6 59,3 88,2 94,4 94,7 77,7 97,1

SENARA 67,3 90,0 89,8 83,3 96,4 81,6 83,3 79,6 70,5 61,0 69,4

SFE 1/ 92,2 99,7 81,2 61,4 54,1 68,7 69,8

SENASA */ 86,8 95,8 64,9 67,5 72,2 75,3 85,2

TOTAL SPA 64,6 69,5 79,9 77,2 78,9 79,7 58,0 54,8 57,1 67,3 71,1

Fuente: SEPSA con información de las instituciones del SPA

58


Cuadro 3.2 (b)

Sector Público Agropecuario

Relación Gasto Administrativo versus Gasto Total (en%)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 201023,5 24,0 23,6 24,2 25,3 27,0 29,0 17,6 22,3

Fuente: Elaborado con base en información de SEPSA

algunas debilidades en el manejo administrativo (incluyendo las adquisiciones y manejo fi nanciero).

El gasto administrativo (Actividades Centrales) representa en promedio una cuarta parte del gasto total del sector Cuadro 3.2 (b). Es común, el comentario de que la subejecución obedece a problemas relacionados con los procesos de contratación de bienes y servicios. Sin embargo, tomando en cuenta la información suministrada por MAG, SFE e INCOPESCA, para el 2010 se obtuvo:

MAG: Se realizaron 512 procesos de contratación administrativa (464 Contrataciones Directas, 46 Licitaciones Abreviadas y 2 Licitaciones Públicas).

INCOPESCA: Se realizaron 15 licitaciones (14 licitaciones abreviadas y 1 licitación pública). Todas las licitaciones fueron adjudicadas. No hubo apelaciones ni objeciones a los procesos.

SFE: Se efectuaron 103 licitaciones, de las cuales dos fueron declaradas desiertas y 1 infructuosa.

De lo anterior, se deduce que estas instituciones tienen un buen índice de adjudicación de licitaciones. El problema se presenta, cuando estas licitaciones no pueden ser ejecutadas en el año en curso, por la entrada tardía de los recursos o la baja generación de ingresos. Las instituciones están tomando distintas medidas para mejorar su ejecución, como que los procesos licitatorios se inicien hasta que se cuente con el contenido presupuestario correspondiente y el efectivo; el establecimiento de comités de seguimiento de contrataciones, agregación de compras comunes

por institución, en vez de procesos independientes por Departamento, etc.

3.2 Limitaciones y Aproximaciones sobre la Medición del Desempeño Institucional y Sectorial

El análisis del desempeño permite conocer información sobre el logro o resultado en la provisión de productos (bienes o servicios) generados por la institución, cubriendo aspectos cuantitativos o cualitativos. Aunque las instituciones reconocen la importancia de la medición del desempeño, todas argumentaron difi cultades para la formulación de indicadores y la medición de resultados e impactos, particularmente por la falta de recursos humanos (cantidad y con capacidad) asignados a esta función.

Los planes operativos de las instituciones cuentan con un conjunto de indicadores que se caracterizan por responder a las metas anuales o semestrales, por ser cuantitativos y generales, y aunque están vinculados a objetivos de largo plazo, no siempre son los más relevantes, para medir el cambio hacia los objetivos estratégicos; los indicadores se enfocan más en generar y dar seguimiento a productos, en vez de focalizar en los resultados estratégicos (indicadores de resultado y de impacto).

De la revisión de la información suministrada por las instituciones, se encuentran importantes logros, en términos de establecimientos de sistemas de vigilancia de calidad, mercados y certifi cación de productos, capacitaciones realizadas, organizaciones fortalecidas, proyectos productivos en ejecución, inversiones realizadas en plantas, etc. Todos estos indicadores corresponden a indicadores

59


de los primeros niveles (gestión, producto) dentro de la cadena de cambios (gestión–producto-efecto-impacto). Aunque algunas instituciones reportan logros importantes en niveles superiores como el incremento en el volumen de exportaciones, mejoramiento genético y calidad, indicaron tener debilidades en la recopilación científi ca y sistemática de los datos, en el levantamiento de evidencias, en el análisis y la difusión de los resultados; así como en establecer líneas de base que apoyen las evaluaciones.

Algunas instituciones cuentan con indicadores para medir el nivel de satisfacción de los servicios prestados, por ejemplo: el porcentaje de usuarios satisfechos con los servicios de cuarentena, exportaciones y registros de plaguicidas del SFE; la valoración sobre la calidad del servicio de certifi cación de semillas de la ONS y la satisfacción del usuario de la central Mayorista/PIMA. Estos indicadores se levantan por medio de encuestas a los usuarios realizadas por la misma institución. Sin embargo, siguiendo la tendencia global, pareciera que existen limitaciones en la aplicación y aprovechamiento del uso pleno de estas herramientas.

3.2.1 Análisis de la Cartera de proyectos del SPA:

Estudios de Caso

Con el objeto de hacer un análisis de la efi ciencia e impactos del GPA, a través de la cartera de proyectos del SPA, se seleccionaron dos proyectos de inversión: PRODAPEN y PFAS. Las evaluaciones disponibles de estos proyectos responden a requerimientos de las agencias fi nancieras internacionales. Sin embargo, los datos no permiten medir el nivel de efi ciencia e impacto que han generado, argumentándose que estos proyectos no contaron con una línea de base, para realizar el seguimiento a los mismos y medir sus impactos en el tiempo, conforme a los desembolsos efectuados. Estos proyectos sufrieron retrasos en su ejecución, debido en parte, a que los desembolsos programados no fueron realizados oportunamente, ya sea por debilidades administrativas propias del proyecto o por carencia de fondos de contrapartida, o del mismo cooperante. Los proyectos se ejecutaron a través de unidades técnica, administrativa y funcionalmente independientes, donde la labor

de las instituciones del SPA ha sido brindar apoyo en los procesos administrativos (MAG) y en la implementación de acciones a nivel territorial. Es poca la participación de la institución en la defi nición de los sistemas de seguimiento y evaluación de estos proyectos, y estos, han respondido más a exigencias de las agencias de fi nanciamiento externo.

3.2.3 Hacia un Índice de desempeño Institucional y Sectorial

Dado que no existe una propuesta de indicadores de desempeño del gasto público institucional y sectorial, se recomienda que los jerarcas del sector consideren el desarrollo y aplicación operativa y progresiva de varios indicadores de desempeño, para dar una perspectiva más amplia e integrada, que puedan formar la base para elaborar un índice de desempeño del gasto, tal y como se muestra en el Cuadro 3.3. Una vez que haya el visto bueno para aplicar este modelo de índice, se recomienda que SEPSA, en colaboración con las entidades pertinentes, elabore y utilice en forma operativa los indicadores pertinentes, para cada institución, y en el Sector, en forma progresiva, como parte del proceso presupuestal. Se reconoce que esta metodología tiene sus limitaciones, en términos conceptuales y empíricos, pero ofrece una manera más sistemática para introducir una metodología de medición del desempeño, que se puede mejorar en forma gradual (por ejemplo, comenzando con indicadores particulares y una evolución del índice con todos los indicadores pertinentes). Esto representaría una mejora sobre el uso del indicador común de desempeño (presupuesto ejecutado como porcentaje aprobado)

Algunos ejemplos de indicadores para medir la efi ciencia del gasto y construir un índice pueden ser (Cuadro 3.3):

1. presupuesto ejecutado como porcentaje aprobado;

2. porcentaje de atraso en la ejecución de proyecto(s);

3. compra de insumos como porcentaje de

60


compras programadas;

4. adquisiciones adjudicadas como porcentaje de licitaciones totales;

5. costo unitario actual como porcentaje del costo unitario de referencia;

6. ingresos actuales como porcentaje de ingresos meta;

7. gasto corriente como porcentaje del gasto total (y una comparación con un porcentaje de la meta);

8. indicadores de desempeño de recursos humanos (varios);

9. funcionamiento de procesos de coordinación inter-institucional e intra-institucional y de un sistema de seguimiento integrado)

10. Otras variables (recursos humanos, etc.)

Cuadro 3.3

Marco para Formular Indicadores Ampliados e Índice del Desempeño del

GPACR (por Institución)

Inst

ituci

ón /

Año

Pres

upue

sto

Ejec

utad

oco

mo

% A

prob

ado

% d

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Indi

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Coor

dina

ción

In

stitu

cion

al

CNP

IDA

INCOPESCA

INTA

MAG

PIMA

ONS

SENARA

SFE

SENASA

TOTAL SPA

61


3.3 Análisis Cuantitativo de Desempeño

Esta sección, se basa en los conceptos de los roles del GPA y una tipología analítica basada en los conceptos de bienes públicos y privados (ver la sección 1.5 para mayores detalles).

3.3.1 Estimación de Impacto del GPACR en el

Crecimiento Sectorial

Para estimar el impacto del gasto agrícola en el crecimiento sectorial de Costa Rica, se parte de una defi nición de crecimiento del producto agropecuario en función de cambios, tanto en la cantidad como productividad de los activos productivos. Una forma de expresar esto, es mediante una función de producción agregada para un periodo anual “t” tal como:

Yt = At*f(Tt,Lt,Zt) (1)

Donde Yt es el producto agropecuario agregado en “t”, Tt es la tierra, Lt el trabajo y Zt otros insumos o capital utilizados en la producción agropecuaria. La función f(.) denota la capacidad de los productores para transformar estos factores productivos en productos agropecuarios, y At representa productividad global de los factores.

Existen diversas formas, en las que el gasto público agrícola podría intervenir en un proceso de crecimiento. En primer lugar, es posible que este gasto afecte la propia disponibilidad de factores productivos, por ejemplo, mayor disponibilidad de tierras por inversiones públicas, mayor dotación de fuerza laboral capacitada por programas de formación, o apoyos en mejorar la oferta de fertilizantes, de ganado y otros insumos de la producción. También, puede ser que el gasto básicamente infl uya en una mayor productividad de factores ya existentes, pero en forma agregada, es decir, afectando la productividad total de los factores. En este último caso, una forma sencilla de plantear el rol del gasto en el crecimiento productivo, es hacer que A (productividad total de factores), sea una función del gasto público orientado al sector. En este caso tendríamos:

Yt = At(Gt)*f(Tt,Lt,Zt) (2)

El gasto infl uiría en la producción agropecuaria al cambiar la productividad total de los factores productivos a través de la función A(.). Si el gasto tiene una infl uencia positiva en la productividad total, tendrá un impacto positivo en el crecimiento. Para estimar (2) necesitamos defi nir, además, las formas funcionales de A(.) y f(.) y establecer un esquema de estimación econométrica para los parámetros de estas funciones. Utilizaremos inicialmente funciones lineales y en logaritmos del tipo:

log(Yt) = a + b*log(Gt) + c*log(Tt) + d*log(Lt) + e*log(Zt) (3)

En este caso, estamos interesados en el coefi ciente “b” que es la elasticidad del producto con respecto al gasto (en qué porcentaje cambia el producto ante un cambio porcentual en el gasto). La forma de estimación es usando el método de mínimos cuadrados ordinarios, aplicados a una serie de tiempo.

Los resultados de estimar una regresión MCO para la ecuación (3) en Costa Rica se presenta en el cuadro 3.4. El coefi ciente del gasto (l_gasto) es positivo (0.053) y signifi cativamente distinto de 0 al 95% de confi anza, indicando que sí hay un impacto positivo del gasto en el crecimiento agropecuario. Esto implica que históricamente el gasto sectorial en Costa Rica, ha venido generando impactos positivos en el crecimiento sectorial.

62


Cuadro 3.4

Estimación del impacto del gasto agrícola y otras variables

en el crecimiento del producto agropecuario 1980-2006

Numero de obs 30 F( 6, 22) 237.4 Prob > F 0 R-2 0.9841 Adj R-2 0.98 l_pib Coef. Std. Err Valor t [95% Conf. Interval] Gasto 0.0526 0.0252 2.89 0.0206 0.1247

Tierra -1.4260 0.2414 -5.91 -1.9254 -0.9266Trabajo 0.2828 0.5393 0.52 -0.8328 1.3983fertilizantes 0.0688 0.0591 1.16 -0.0534 0.1910Ganado 0.0050 0.1052 0.05 -0.2126 0.2226tractores 0.0370 0.0247 1.5 -0.0142 0.0881constante 21.7826 4.2150 5.17 13.0633 30.5019

El resultado obtenido para el impacto del GPA de Costa Rica, se puede comparar con el que se obtiene usando la misma metodología y datos de CEPAL y FAO en otros países de la región, y que se muestra en el gráfi co 3.1.

Gráfi co 3.1

Estimados de impacto del GPA en el crecimiento

del PIB agropecuario en países de Centroamérica

(con intervalo de confi anza al 95%)

-5.4% -5.0%

-3.2%

-1.0%

0.8%

3.5%

5.3% 5.5%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

El Salvador Honduras México RepúblicaDominicana

Nicaragua Panamá Costa Rica Guatemala

Fuente: CEPALSTAT, FAOSTAT 2010 y estimados propios

63


El impacto estimado del GPA de Costa Rica es de 5.3% (un aumento en 10% en el gasto genera 0.53% de mayor crecimiento sectorial) aparece como cuarto en impacto entre los países analizados. Guatemala y Panamá son los otros países con impacto positivo, seguido por Nicaragua que no muestra un impacto signifi cativo del gasto en el crecimiento sectorial de largo plazo. Los países con menor impacto del gasto son El Salvador (-5.4%) y Honduras (-5.0%).

Es importante considerar el peso que tiene el GPACR en el crecimiento sectorial. Para tal fi n, usando los resultados anteriores, se simuló el crecimiento sectorial en caso el gasto hubiera sido 10% superior, y luego si los factores de producción (relacionados a la inversión privada) hubieran también sido 10% superiores. Los resultados de la simulación indican que el aporte del GPACR al crecimiento fue de 5.4%, mientras que el de los factores de la inversión privada de 94.6%. En adición, un gasto incrementado en 10%, hubiera generado que la tasa de crecimiento sectorial promedio pasara de 3.69% a 3.72%, es decir, un aumento de 0.03% en la tasa de crecimiento.

Impactos del GPA por tipos de gasto

La utilización del gasto público agregado puede esconder elementos importantes en la relación entre gasto y crecimiento agropecuario, por ejemplo

referidos a la efi ciencia de asignación descrita en el marco conceptual. Como se señaló, puede ser que un tipo de gasto tenga más impacto que otros, y que el efecto agregado tienda a ocultar estos efectos diferenciados. En este acápite planteamos una desagregación del gasto agropecuario de acuerdo a los tipos de bienes que busca generar la intervención pública. Luego re-estimamos el modelo de crecimiento agropecuario utilizando cada tipo de gasto por separado para Costa Rica.

La clasifi cación de los diversos rubros de la base de datos de FAO (Gasto Público Rural) para nuestra tipología de bienes privados, públicos y de equidad y reducción de pobreza se presenta en el Anexo 3.4. En dicho anexo se detallan los rubros considerados en cada categoría y se hace una explicación del criterio de clasifi cación.

Aplicamos el análisis del acápite anterior al crecimiento agropecuario, pero ahora diferenciando los tres tipos de gasto establecidos para el periodo 1985-2009. En el gráfi co 3.2., se presenta la evolución del gasto por tipos (en logaritmos), apreciándose un aumento histórico del gasto en bienes públicos, pero también un crecimiento de los bienes orientados a bienes privados y hacia alivio a la pobreza desde mediados de los 1990s.

0

50

100

150

200

1985 1990 1995 2000 2005 2010

g_priv g_publg_pobr

Gráfi co 3.2

Evolución del log(gasto) 1986-2009 por tipos de gasto (en logaritmos)

64


En el Cuadro 3.5. se presenta el resultado de la regresión, basada en el modelo de crecimiento sectorial presentado anteriormente, pero ahora aparecen como variables independientes, cada uno de los tres tipos de gasto.

Cuadro 3.5

Estimaciones de impacto de gasto agrícola desagregado

Por tipo de bienes de la intervención

var. d ep: log (piba)

Coef. Std. Err. t P>t 95% Conf.

Interval

log (g.públicos) 0.078 0.027 2.910 0.009 0.022 0.134

log (tierra) -2.169 0.323 -6.710 0.000 -2.843 -1.494

log (trabajo) -2.298 1.043 -2.200 0.039 -4.474 -0.122

log (fertiliz) 0.019 0.065 0.290 0.773 -0.117 0.156

constante 43.333 8.316 5.210 0.000 25.987 60.680

log (g.privados) 0.033 0.022 1.540 0.140 -0.012 0.078

log (tierra) -2.477 0.334 -7.420 0.000 -3173 -1.780

log (trabajo) -2.306 1.248 -1.850 0.079 -4.910 0.297

log (fertiz) 0.035 0.079 0.450 0.659 0.129 0.199

constante 45.745 9.738 4.700 0.000 25.432 66.058

log (g.reducc.pobr)

0.072 0.037 1.960 0.064 -0.005 0.148

log (tierra) -1.901 0.496 -3.830 0.001 -2.936 -0.866

log (trabajo -1.451 1.386 -1.050 0.307 -4.342 1.439

log (ferliz) 0.011 0.071 0.150 0.879 -0.138 0.160

constante 36.653 11.674 3.140 0.005 12.302 61.004Fuente: Estimaciones propias

El gasto en bienes públicos tiene un efecto positivo (0.078) y estadísticamente no signifi cativo al 95% de confi anza. De otro lado, el gasto en reducción de pobreza también tiene un efecto positivo (0.072) y también con signifi cancia estadística al 95%.

El gasto en bienes privados, en contraste, aparece con un impacto mucho menor (0,033), el cual no es signifi cativamente distinto de cero al 90% de confi anza.

65


Gráfi co 3.3. Impacto (%) diferenciado de GPA

en crecimiento sectorial de Costa Rica

7.8%

3.3%

7.2%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

Bienes Públicos Bienes Privados Bs. Reducción Pobreza

Fuente: Estimados propios

Como se puede ver, el gasto en bienes públicos (información, sanidad agropecuaria, irrigación, titulación agraria, investigación) estaría jugando el mayor rol positivo en el crecimiento sectorial, con un impacto estimado (en forma de elasticidad) de 0,078, es decir, por un incremento en 10% en el gasto en bienes públicos sectoriales se logra incrementar el producto sectorial en 0,78%.

Impactos del GPA por tipos de servicios

Los impactos del GPA en el Sector, también pueden desagregarse más, para tener orientaciones un tanto más precisas sobre la efi ciencia de asignación intrasectorial. No obstante, las estimaciones cuantitativas de dichos impactos requieren información apropiada para tal fi n, la que no siempre está disponible. El Anexo 3.3 presenta un marco orientador y metodológico para la evaluación de impactos de programas sectoriales.

Sería importante que SEPSA iniciara el proceso de identifi car los programas/subsectores que se evaluarían, aplicando los conceptos indicados en este marco, y gestionara los recursos y arreglos para llevar a cabo dicho análisis más desagregado.

Una fuente importante de información para estimar impactos del GPA en los agricultores, son las encuestas de productores (hogares) que generalmente se aplican en los países para mediciones de ingresos y gastos. A menudo dichas encuestas cuentan con un módulo agropecuario que permite conocer el nivel de acceso de los agricultores a una serie de servicios públicos agropecuarios, y luego, relacionar la información de acceso a la de ingresos o gasto de dichos hogares para generar estimados del “impacto” del servicio (estimando funciones de ingresos o gasto). Este enfoque se aplicó recientemente en Honduras, por ejemplo, utilizándose la encuesta ENCOVI del 2004 en ese país y hallándose impactos

66


importantes en la provisión de servicios de crédito, sanidad y asistencia técnica (Anson y Zegarra, 2010).

En el caso de Costa Rica, sin embargo, las encuestas de gasto e ingresos a nivel nacional no consideran un módulo agropecuario que permita hacer estas estimaciones. Al respecto, se recomienda incorporar un módulo de acceso a servicios agropecuarios en la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA), que se basa en el marco de áreas y fi ncas grandes levantado por el MAG en coordinación con el INE y el Banco Central. La ENA se estaría iniciando a fi nes de este año 201119.

19 Otra alternativa para generar dicha información, es llevar a cabo una encuesta especial para el objetivo, pero esta modalidad resultara en costos más altos.

En el Anexo 3.4 se presenta una versión posible de un módulo de este tipo con ocho (8) preguntas. Este módulo puede ser evaluado durante el proceso de prueba piloto de la ENA. La información del módulo podrá ser usada a futuro, para evaluar el grado de acceso de los productores a los servicios agropecuarios claves del sector, y con una encuesta de este tipo, evaluar impactos en variables productivas y de uso de la tierra. Este sería un paso adelante para llenar en parte el vacío de información que actualmente limita evaluar en forma más desagregada, la efi ciencia del GPA de Costa Rica. La incorporación de este tipo de módulos, en encuestas de gastos e ingresos de hogares rurales (las que aplica generalmente el Instituto de Estadística), ayudarían también a mejorar aún más, esta falta de información, para lo cual se recomienda las coordinaciones intersectoriales correspondientes.

urbana

rural

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples

Gráfi co 3.4

Evolución de la Pobreza Urbana y Rural en Costa Rica (incidencia en %)

67


3.3.2 GPA y pobreza rural

En el Gráfi co 3.4 se presenta la evolución de la incidencia de la pobreza urbana y rural en Costa Rica en los últimos 22 años.Se puede apreciar una caída importante, al comparar el periodo posterior a 1990 (de un promedio de 30% a uno de 20%), aunque también se constata un relativo estancamiento durante toda la década de los 1990s, y gran parte de los 2000s. Igualmente, en la última parte del periodo se ve una notable reducción de la brecha urbano-rural en la incidencia de la pobreza, fenómeno que puede estar explicado por procesos de migración rural-urbanos, o también

por políticas más efectivas para reducir dicha brecha. Actualmente, la pobreza rural se ubica en el rango del 20%, bastante cerca de la pobreza urbana en Costa Rica.

En el Gráfi co 3.5 se han superpuesto la evolución de la incidencia de pobreza rural en Costa Rica y la del GPA en millones de US$ del año 2000.

A simple vista se puede valorar que existiría una relación favorable a la reducción de la pobreza rural, ante el aumento del GPA en términos absolutos, es decir, cuando el GPA aumenta, cae la pobreza rural, y cuando aquel cae (entre 1994 y 1995), la pobreza rural sube.20

20 Una regresión simple con la pobreza rural como variable dependiente y el gasto público agropecuario como independiente, arroja un coefi ciente negativo y estadísticamente signifi cativo al 95% de -0.077 para el periodo 1987-2009.

pobreza rural

gasto público agrop.0

5

10

15

20

25

30

35

40

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Pobr

eza

rura

l %

050100150200250

GPA

mill

ones

US$

Fuente: INDEC y SEPSA-GP Rural

Gráfi co 3.5

Evolución de Pobreza Rural 1987-2009

(pobreza eje izq. %) y GPA (eje der. US$ constantes 2000)

68


3.3.3 Relación Entre GPA e Inversión

Privada

Una de las preocupaciones centrales sobre el gasto agropecuario es, si es un instrumento efectivo para promover la inversión privada sectorial. En la discusión conceptual sobre el gasto planteamos que el gasto público en bienes privados podría llevar potencialmente a reducir los incentivos para la inversión privada, al desplazar del mercado a potenciales inversionistas o al generar incentivos inadecuados (distorsiones de precios) en ciertos mercados específi cos (o al contrario, si es adecuada mostrar un efecto positivo).

La mayor limitación para evaluar la relación entre GPA e inversión privada es la carencia de información sobre inversión privada en el sector. Generalmente se cuenta con datos de inversión privada extranjera (IE), la cual sí es registrada por las autoridades. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica se tiene el dato para el periodo 1997 al 2009 registrado por el Banco Central.

2078

448

-500

0

500

1000

1500

2000

2500

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

TotalAgricultura

Fuente: Banco Central de Costa Rica

Gráfi co 3.6

Evolución de Inversión Extranjera Total

y en Agricultura en Costa Rica

69


Como se observa en Grafi co 3.6 la inversión extranjera ha venido creciendo en forma sustancial en Costa Rica durante la última década. En el caso de la agricultura, sin embargo, se ve que ésta es generalmente una parte pequeña de la inversión total, salvo el año 2008 donde alcanzó un nivel signifi cativo de casi el 25% de la inversión extranjera total. El resto de los años, la inversión extranjera en agricultura sólo signifi có el 2,6% del total.

La inversión doméstica sectorial es mucho más difícil de medir y no es frecuente encontrar esta información en las estadísticas nacionales. Esto no permite tener un dato completo sobre la inversión privada sectorial en el caso de Costa Rica. No obstante, para paliar esta falencia, construiremos una aproximación econométrica al dato de la

inversión privada en la agricultura. Usando una variable “proxy” para la inversión privada de acuerdo a la metodología sugerida por Santos y Ortega (2006). En este caso se genera una variable indicativa de la inversión privada asumida como el componente principal21 de tres variables asociadas a la inversión: cantidad de tierras agrícolas agregadas al stock nacional anualmente; importación anual de tractores agrícolas y diferencial interanual de consumo de fertilizantes. Las tres variables se asocian positivamente a esfuerzos de inversión por parte de actores privados, ya sean nacionales o extranjeros.

Un índice de inversión estimado de esta forma se grafi ca junto con los tres tipos de gasto agrícola (en bienes públicos, privados o de pobreza) en el Gráfi co 3.7.

21 El análisis de componente principal (ACP) permite extraer de un conjunto de variables, aquella combinación lineal que genera la mayor varianza en los datos observados. El primer componente es el que utilizamos para generar la variable proxy de inversión privada, el cual explica un 44% de la variabilidad total de las tres variables utilizadas.

Gráfi co 3.7

Evolución de inversión privada

y gasto agropecuario por tipos de gasto (en logaritmos)

1

2

3

4

5

1985 1990 1995 2000 2005 2010

loginv

l_priv

l_publ

l_pobr

70


La correlación entre las series de cada tipo de gasto y la del indicador de inversión privada en el Sector Agropecuario es la siguiente:

Gasto en Bienes privados -0.5214Gasto en Bienes públicos 0.6154Gasto en Bienes pobreza 0.6449

En este caso, se tiene que hay una correlación negativa entre el gasto público agropecuario agregado y la inversión privada (-0.5214), mientras existe una correlación positiva entre el gasto en bienes públicos y de combate a la pobreza (0.61 y 0.64, respectivamente). Esta evidencia sugiere que sí se habría estado produciendo una sustitución (crowding-out) entre el gasto agropecuario en bienes privados y la inversión privada en la agricultura de Costa Rica, mientras que el gasto en bienes públicos o de combate a la pobreza, tiene más bien un efecto de sinergia positiva con dicha inversión. Esto confi rma la importancia de una adecuada composición del GPACR, para obtener impactos en el crecimiento sectorial. Cabe aquí señalar, la enorme importancia de los procesos de inversión privada en el crecimiento agropecuario de Costa Rica en las últimas dos décadas, el cual se habría visto favorecido por un gasto más orientado a bienes públicos que a bienes privados.

3.4. Análisis de Apoyos al Sector Agrícola (metodología OECD)

En esta sección se analizan estimados de apoyos al Sector Agropecuario de Costa Rica generados por recientes estudios en la materia. Estos estimados, tienen relación con el GPA en la medida que una parte importante de los apoyos se hace a través del gasto de programas y entidades sectoriales.

3.4.1. Aspectos conceptuales

Los apoyos al sector agrícola - utilizando la metodología de OECD - han venido siendo aplicados a varios países de Centroamérica, en estudios impulsados por el BID y RUTA durante la última década. Esta metodología fue desarrollada para que los países miembros de OECD (mayormente países desarrollados), puedan disponer de indicadores y

mediciones comparables de sus apoyos al sector agrícola, no sólo identifi cando montos sino formas de intervención. El enfoque de la metodología OECD busca distinguir dos grandes tipos de apoyo a la agricultura a nivel de cada país:

Estimados de apoyo al productor (EAP): Apoyos que se orientan a productores específi cos, ya sea a través del sistema de precios, o por apoyos o pagos específi cos a productores, ya sea condicionados a la producción, al uso de insumos, a sus ingresos o a derechos históricos previamente establecidos.

Estimados de apoyos en servicios generales (EASG): Apoyos que operan a través de transferencias o provisión directa de servicios generales (no individualizables), de acceso para el conjunto de productores.

Cada una de estas categorías, a su vez, se divide en rubros:

Estimados de apoyo al productor (EAP)

a. Apoyo al precio de mercado (APM)

b. Pagos basados en producción

c. Pagos basados en área cultivada

d. Pagos basados en derechos históricos

e. Pagos basados en usos de insumos

f. Pagos basados en limitaciones al uso de insumos

g. Pagos basados en el ingreso agropecuario total

h. Pagos misceláneos

Estimados en Apoyos a Servicios Generales

(EASG)

i. Investigación y Desarrollo

j. Escuelas agropecuarias y capacitación

k. Servicios de inspección, control de calidad y seguridad de alimentos

71


l. Infraestructura

m. Mercadeo y promoción

n. Almacenamiento público

o. Misceláneos

Como se puede ver, el primer tipo de apoyos tiende a identifi car las políticas que, o afectan directamente los precios de los productos (e insumos), o generan pagos sobre la base del comportamiento productivo actual o pasado de los agricultores. Es por esto que se considera que este tipo de apoyos, podrían implicar mayores distorsiones en los mercados agropecuarios (ya sea de productos o insumos).

La desagregación en rubros, permite conocer el mecanismo principal por el cual opera el apoyo. El rubro A de apoyos vía precios de mercado (APM), identifi ca el apoyo que reciben los agricultores por medidas de política que generan un diferencial entre el precio en fi nca recibido por los productores y el precio que los consumidores domésticos pagarían si se importara el mismo producto (producto equivalente) al precio internacional vigente. A mayor diferencial en estos precios, se estima un mayor apoyo al precio al productor. Bajo un supuesto de competencia perfecta, la metodología asume que el diferencial se genera por políticas arancelarias o para-arancelarias de protección a la producción doméstica que evitan la igualación de precios (ley de un solo precio).

Los otros tipos de apoyos al productor (B. a H.) se refi eren a programas o políticas que operan vía transferencias directas a productores específi cos, en función a lo que producen actualmente o lo que han producido en el pasado. Estos rubros se acercarían, aunque en forma imperfecta, a lo que denominamos en el análisis previo el gasto público agropecuario en “bienes privados”, en la medida que este gasto es direccionado a productores privados específi cos, quiénes se apropian mayoritariamente de las transferencias.

De otro lado, la segunda categoría general (EASG) se acerca más a nuestra defi nición de gasto en “bienes públicos” en la agricultura. En este caso, se busca

identifi car gasto público orientado a rubros como investigación, normas y regulaciones, investigación e infraestructura, es decir bienes o servicios que no son directamente diseccionados a productores específi cos, sino que son de acceso general. Una buena parte de este tipo de gasto ha sido efectivamente considerado como gasto en bienes públicos en el análisis previo22 .

3.4.2. Análisis de los estimados de Apoyos

En un balance inicial de los estudios encargados por BID en Centroamérica y el Caribe (Arias, 2007)23 , se demostró que la metodología OECD sí puede aplicarse a países en desarrollo, tal y como lo vienen haciendo los miembros de la OECD, que tienen mediciones consistentes de estos rubros desde mediados de los 1980s. Posteriormente, a la etapa inicial de estudios encargados por el BID (que generaron estimados desde 2000 a 2003 para países del Istmo Centroamericano), se han venido realizando actualizaciones de estas estimaciones en varios de los mismos países y se ha ido ampliando a otros países de la región. Los resultados de todos los estudios disponibles para países de América Central24 y sus actualizaciones se presentan en conjunto, en el Cuadro 3.6.

22 Es necesario señalar que las clasifi caciones y defi niciones de la metodología OECD, tiene algunas coincidencias pero también importantes diferencias con nuestra defi nición de orientación del gasto. Por ejemplo, la metodología OECD no considera al gasto administrativo de las entidades sectoriales, como sí se hace en nuestra defi nición. Igualmente, pueden existir diferencias de criterio a la hora de clasifi car programas dentro del rubro servicios generales o como apoyos que son parte de los rubros B a H del EAP (transferencias directas específi cas). No es posible, por tanto, plantear que ambas clasifi caciones sean equivalentes, pero sí podemos decir que tienen sufi cientes elementos comunes para hacer algunas comparaciones analíticas.

23 En una primera fase de estos estudios, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) encargó consultorías para estimar los apoyos al Sector Agropecuario en los países de Centroamérica, usando la metodología de OECD para los años 2001-2004. Los resultados del trabajo global se describen en Arias (2007) con datos solamente para el año 2003.

24 Estamos considerando como parte de América Central a Belice y República Dominicana, y distinguimos esta clasifi cación de la de países de Centroamérica.

72


Cu

ad

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.6

Est

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do

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20

00

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País

2000

2001

2002

2003

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7.9

139.

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211

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92.1

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858

.234

3.2

445.

818

3.0

APM

137.

913

9.4

196.

518

2.4

116.

990

.111

0.8

56.9

337.

743

8.7

180.

7

ARF

0.0

o.o

1.5

1.9

1.9

2.0

0.9

1.4

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7.1

2.2

EASG

20.2

21.2

19.2

26.2

105.

610

1.7

110.

114

7.3

83.3

120.

975

.6

Tota

l15

8.1

160.

821

7.2

211.

422

4.3

193.

722

1.9

205.

542

6.5

566.

725

8.6

El S

alva

dor

EAP

523.

342

9.8

354.

240

9.7

596.

726

2.5

180.

229

0.4

380.

8

APM

509.

941

7.5

343.

440

0.4

581.

423

5.6

138.

222

4.8

356.

4

ARF

13.3

12.3

10.8

10.3

15.3

26.9

42.0

65.6

24.6

EASG

3.7

5.4

0.4

1.9

0.5

6.3

11.2

8.5

4.7

Tota

l52

7.0

435.

135

4.5

411.

659

7.3

268.

819

1.4

298.

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5.6

Gua

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ala

EAP

691.

066

5.4

770.

373

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924.

395

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4.8

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684.

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729.

269

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594

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11.9

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9.4

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EASG

38.0

52.5

53.6

74.8

20.1

14.1

16.2

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Tota

l72

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717.

982

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2

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P49

.412

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5.7

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0-1

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59.9

3.2

ARF

43.7

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64.9

29.5

47.0

EASG

9.5

11.5

10.3

10.3

10.4

Tota

l58

.924

.359

.499

.960

.6

73


País

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Prom

edio

País

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Prom

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Nic

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174.

821

8.6

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7.6

APM

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342.

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2.4

243.

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3.2

ARF

37.8

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133.

21.

94.

75.

04.

834

.4

EASG

18.7

17.4

15.9

15.0

33.2

33.5

38.9

24.7

Tota

l18

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192.

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247

1.0

286.

826

2.3

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EAP

-112

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0

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23.5

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EASG

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74


Como se puede ver, Costa Rica cuenta con el mayor número de años con estimados. En el cuadro se presenta la información de los estimados en dólares constantes del año 2000, y los estimados para 2008 y 2009 son preliminares.

Una de las ventajas más importantes de estos estimados, es que se pueden hacer comparaciones entre países. Para este fi n, es necesario buscar

algunas variables de estandarización que permita la comparación, como podría ser el área agropecuaria de cada país. En el gráfi co 3.8 se presenta el estimado de apoyo total por hectárea en cuatro países de Centroamérica, que tienen series un tanto más largas. Se aprecia que Costa Rica tuvo un promedio de US$ 100 por hectárea (constantes del 2000) desde 2000 al 2007, pero que dicho apoyo se incrementó sustancialmente en los años 2008 y 2009, llegando a más de US$ 300 por hectárea.

Gráfi co 3.8

Estimado de apoyo total por hectárea

(US$ de año 2000 por ha)

0

100

200

300

400

2000 2002 2004 2006 2008 2010

Costa Rica El SalvadorGuatemala Nicaragua

Fuente: Arias (2007), Arthur Little (2006) y actualizacioones diversas

Igualmente, en el Gráfi co 3.9 se presenta la proporción del apoyo total que habría sido estimado como apoyos por la vía fi scal (que, como dijimos, se acerca de alguna manera a nuestra defi nición de gasto en bienes privados en el GPA). Se puede ver que Costa Rica, prácticamente no ha tenido mayor gasto de este rubro durante el periodo 2000-2009, en comparación con Nicaragua (que sí tuvo

un alto porcentaje en 2002) o más recientemente El Salvador que llegó hasta 20% del apoyo total a través de mecanismos de intervención de este tipo (probablemente asociado al programa de “Paquetes Tecnológicos” en dicho país, que entrega directamente semillas e insumos a los productores).

75


Gráfi co 3.9

Participación de apoyo por vía fi scal

en apoyo total (%)

0

.2

.4

.6

2000 2002 2004 2006 2008 2010


Fuente: Arias (2007), Arthur Little (2006) y actualizaciones diversas

En el Gráfi co 3.10 se presenta la composición del apoyo en términos de sus dos grandes componentes EAP y EASG para Costa Rica, en el periodo 2000-2009. Se puede ver que hasta el año 2007, la proporción del apoyo orientado a EASG estaba creciendo en forma sustancial, pero que en los dos últimos años, el peso de EAP ha vuelto a ser preponderante. Este

comportamiento, sin embargo, ha estado asociado exclusivamente al signifi cativo incremento en los apoyos vía precios (APM) de Costa Rica para los años 2008 y 2009, como se puede apreciar en el Cuadro 3.6 discutido anteriormente. Esto se corrobora al mirar la evolución del EASG, que como ya se dijo, se

Gráfi co 3.10

Estructura de apoyos a la agricultura en

Costa Rica 2000-2009

0

.5

1

2000 2005 2010

Costa Rica

eap_prop easg_prop


76


Gráfi co 3.11

Gasto en servicios generales por hectárea

(US$ del año 2000 por hectárea)

0

20

40

60

80

2000 2002 2004 2006 2008 2010



asemeja al gasto en bienes públicos en el GPA. La evolución de este tipo de gasto por hectárea, se presenta en el Gráfi co 3.11.

Costa Rica empezó a tener una mayor orientación hacia de este tipo de gasto (en bienes públicos) hacia la agricultura desde el año 2004, subiendo de un promedio de unos US$ 15 por hectárea hasta más de US$ 60 e incluso más US$ 80 en 2007, con un promedio de US$ 60 en los años 2008 y 2009, bastante por encima de los otros países de comparación. Esto es compatible con lo encontrado en la sección 3.3, donde se ha venido observado una mayor orientación a bienes públicos en el GPA durante la última década. Además, vemos que esta orientación ha sido doblemente favorable para el crecimiento sectorial: por un lado por su impacto positivo directo en el crecimiento, y por un efecto indirecto al tener una relación de sinergia positiva con la inversión privada, la cual también impulsa el crecimiento sectorial.

Los apoyos a la agricultura vía precios:

Una de las ventajas analíticas de la metodología, es que permite hacer comparaciones entre países, siempre tomando en cuenta algunas diferencias

en la aplicación metodológica en los países que reportan estimados, por ejemplo, en los apoyos vía precios. Dos temas importantes infl uyen en la comparabilidad en cuanto a estimados vía precios: (i) la asignación de valor cero (0) al apoyo vía precios para ciertos productos en países que declaran no tener ninguna política de frontera o de protección para esos productos; (ii) la decisión de asignar valor cero (0) a valores negativos en los estimados de apoyo vía precios.

Para el caso de Costa Rica, la aplicación de la metodología no ha considerado asignar valores de cero a productos en función de la inexistencia de políticas de protección, ya sea porque todos los productos de la canasta tienen algún tipo de política proteccionista o porque se acepta que aún sin políticas de este tipo, pueden existir diferenciales de precio importantes. Igualmente, en el caso de Costa Rica sí se han asignado valores de cero (0) a estimados de apoyo vía precios a ciertos productos cuando éstos son negativos.

77


Es por esto, que la comparación de estimados vía precios con países OECD no se puede hacer en el agregado, teniendo en cuenta las diferentes prácticas al respecto. Sin embargo, sí se pueden hacer comparaciones en productos específi cos en que la metodología haya sido la misma en cuanto

a asignación de ceros. Para fi nes de comparación utilizaremos a cuatro países (o grupo de países) seleccionados de OECD (Canadá, México, UE y Estados Unidos), y ésta se hará por productos. En el Cuadro 3.7 se establecen posibilidades de comparación por productos.

Cuadro 3.7

Comparabilidad entre Costa Rica y Países OECD

Canada Costa Rica México UE USAArroz x x X

Azúcar x x x X

Banana X

Café X

Cebolla X

Frijol x X

Huevos x X

Leche x x x x X

Maíz x X

Papas x X

Piña X

Pollo x x x X

Puerco x x X

Res x x

78


Algunos de los 14 productos considerados en la canasta de Costa Rica, no tienen posibilidad de comparación como banano, café, cebolla y piña. Esto es porque son productos no considerados en las canastas de cuatro países seleccionados de OECD. Igualmente, algunos productos sólo pueden compararse con un solo país, como carne de res, maíz y papas (sólo con UE). Sólo en el caso de la leche es posible una comparación con los cuatro

países OECD. Analizamos cada producto en términos comparativos usando el indicador de apoyo como porcentaje del valor total de producción o ingreso de los productores correspondientes. En el Cuadro 3.8 se presenta la evolución del indicador para los productos agrícolas de la canasta de Costa Rica y sus comparaciones.

Cuadro 3.8

Comparabilidad entre Costa Rica y Países OECD

Fuente: Bases de datos OECD y Costa Rica (UE refi ere a la Unión Europea)

2004 2005 2006 2007 2008 2009ARROZ

Costa Rica 0.0% 11.7% 8.0% 0.0% 0.0% 26.9%

México 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 2.0%

UE 0.0% 0.0% 0.0% 4.7% 3.6% 0.0%

AZUCAR

Costa Rica 21.5% 0.0% 0.0% 11.2% 0.0% 0.0%

México 37.0% 35.5% 13.9% 32.5% 17.8% 6.5%

UE 64.9% 56.4% 32.3% 48.3% 44.7% 13.5%

USA 53.9% 40.3% 21.5% 34.7% 25.4% 20.1%

FRIJOL

Costa Rica 0.0% 2.4% 0.0% 0.0% 12.2% 12.0%

México 7.8% 15.9% 24.3% 0.0% 0.0% 0.0%

MAIZ

Costa Rica 39.6% 59.8% 43.5% 46.4% 36.5% 54.9%

UE 16.3% 16.0% 9.8% 23.1% 0.0% 0.0%

PAPAS

Costa Rica 60.5% 23.4% 57.3% 39.3% 69.4% 64.5%

UE 8.8% 8.8% 8.8% 8.9% 8.8% 8.8%

79


El indicador utilizado se puede interpretar como el porcentaje del ingreso de los productores que se genera por el apoyo vía precios. En el cuadro se puede apreciar que Costa Rica, en términos comparativos con países OECD comparables, tiene

niveles bastante altos de apoyo vía precios en cuatro productos agrícolas: arroz, frijol, maíz y papas, especialmente en los años 2008 y 2009, para arroz y frijol (en donde no tuvo mayor apoyo de este tipo en 2004-2007). En azúcar (y café, que no aparece en el cuadro), no hay apoyos vía precios signifi cativos.

Para papa y maíz, los apoyos de Costa Rica han sido, para todo el periodo 2004-2009, bastante elevados

Cuadro 3.9

Apoyos vía precios como proporción

de ingresos para productos pecuarios (%)

Fuente: Bases de datos OECD y Costa Rica (UE refi ere a la Unión Europea)

2004 2005 2006 2007 2008 2009HUEVOS

Canada 18.3% 33.8% 31.9% 1.2% -1.1% 18.6%

Costa Rica 11.6% 31.3% 15.1% 0.0% 47.9% 54.3%

UE 1.9% 4.2% 3.2% 2.3% 1.8% 1.4%

LECHE

Canada 49.4% 49.2% 59.2% 47.4% 32.9% 60.4$

Costa Rica 36.2% 28.5% 34.8% 0.0% 28.5% 45.0%

México 7.8% 2.9% 11.0% 0.0% 0.0% 17.5%

UE 37.4% 25.0% 18.9% 4.4% 1.4% 0.0%

USA 26.9% 19.0% 12.4% 24.5% 0.0% 11.6%

POLLO

Canada 2.8% 2.1% 13.8% 14.4 21.0% 18.8%

Costa Rica 0.0% 0.0% 9.2% 9.6% 17.6% 23.3%

México 2.1% 4.5% 9.4% 14.5% 9.2% 12.4%

UE 42.5% 32.8% 28.0% 36.6% 33.7% 38.1%

PUERCO

Costa Rica 12.3% 7.0% 15.8% 28.2% 29.2% 29.3%

Mexico -0.5% 0.0% 2.3% 0.0% 6.6% 4.4%

UE 13.6% 5.7% 5.2% -1.5% 8.0% 2.7%

RES

Costa Rica 0.0% 0.0% 0.8% 1.6% 0.0% 0.0%

UE 43.5% 47.2% 47.0% 39.4% 24.7% 27.5%

80


(entre 40 y 60%), muy lejos de los porcentajes de la Unión Europea. En arroz y frijol, los niveles de apoyos aumentaron signifi cativamente en 2008 y 2009, mientras no lo hicieron para los países de comparación. Esto indica que existen condiciones que generan que el precio doméstico de estos productos se haya incrementado más que los precios internacionales. Esto puede estar explicado por políticas de protección arancelaria (aranceles, cuotas), y también por políticas internas de manejo de stocks o de precios administrados, que por lo menos en el caso del arroz, tienen importancia en Costa Rica.

La evolución de los apoyos en los productos pecuarios se presenta en el Cuadro 3.9.En el caso de los productos pecuarios, también se observan niveles bastante altos de apoyo por la vía de los precios en huevos, leche, pollo y cerdo, más no en carne de res. El caso de los huevos, como se vio, es marcadamente distinto al de los países de comparación de OECD en los años 2008 y 2009, donde este producto recibe hasta un 50% del ingreso debido al apoyo, muy por encima de los porcentajes de México, por ejemplo. En leche, también se ve un aumento bastante importante del porcentaje en 2008 y 2009, aunque en este caso con un comportamiento sólo similar al de Canadá, más no al de México, la UE y Estados Unidos. Para el pollo, el porcentaje es 20% en promedio en 2008 y 2009, pero en este caso el comportamiento es similar al de los países de comparación, e incluso se observan niveles de apoyos mayores para la UE. Finalmente, en la carne de cerdo, el nivel de apoyo en Costa Rica es de un 30% del ingreso de los productores, muy por encima de lo que muestran México y la UE.

En conjunto, se puede plantear que la mayor parte de los productos agrícolas y pecuarios de la canasta de Costa Rica, muestra niveles elevados de apoyo por la vía de los precios. Esta situación ha sido particularmente evidente en los años 2008 y 2009 (cuando se produjo un aumento signifi cativo de precios de alimentos a nivel mundial) ya que el indicador de porcentaje de ingreso explicado por los apoyos, aumentó signifi cativamente para la mayor parte de productos. Cabe señalar que según la base de datos utilizada, no se registraron

cambios signifi cativos en los aranceles generales de estos productos en los años 2008 y 2009, por lo que la mayor explicación a lo ocurrido debe provenir del propio comportamiento de los mercados y los precios de los alimentos en Costa Rica y su interacción con las importaciones, bajo un cierto régimen de políticas comerciales y domésticas.

Tres grandes factores entrarían en juego, para la posible explicación del comportamiento de los apoyos vía precios en Costa Rica en los años 2008 y 2009. En primer lugar, los aranceles son relativamente altos para los alimentos. En segundo término, hay existencia de algunas políticas de precios y cantidades administradas, especialmente en el caso del arroz. Y en tercer lugar, hay posibles fallas de mercados (concentración del mercado) y alta protección “natural” en algunos productos de difícil trazabilidad en los mercados mundiales como los productos pecuarios (leche, huevos y pollo, cerdo). Con la información disponible, sólo es posible plantear que es la interacción de estos tres factores, los que podrían explicar el fuerte aumento de apoyos vía precios, en un contexto de gran incremento de los precios de alimentos en mercados mundiales.

Una implicación inmediata de estos resultados se refi ere a la política de seguridad alimentaria. La evolución observada en los apoyos vía precios a los productores agropecuarios tiene un correlato negativo para los consumidores, especialmente para consumidores en situación de pobreza y que gastan la mayor parte de su presupuesto en alimentos. El aumento de precios a nivel internacional no solo llevó a incrementos domésticos similares sino a aumentos aún mayores en los precios domésticos, con evidente impacto negativo en hogares más pobres. Varias instituciones están llevando a cabo varias evaluaciones del Plan Nacional de Alimentos.

Las implicaciones entonces son básicamente dos. En primer lugar, se debe evaluar el peso de cada uno de los tres factores mencionados en el desempeño de los precios domésticos de alimentos y así poder defi nir y dosifi car políticas que reduzcan la importancia de estos factores. Las posibilidades van desde procesos de mayor reducción de aranceles,

81


hasta desmantelamiento de políticas de controles de precios y cantidades en el mercado doméstico. Igualmente, pueden ser recomendables políticas para mejorar el funcionamiento de los mercados en algunos alimentos, en donde se observe mayor concentración y barreras “naturales” a la libre competencia tanto interna como externa.

La segunda implicación tiene que ver con la seguridad alimentaria. Es preciso evaluar la capacidad y efectividad de las políticas sociales

y alimentarias para compensar o amortiguar los efectos de aumentos de precios externos e internos de alimentos en un contexto en donde el efecto interno aparece incluso magnifi cado. Es pertinente evaluar si la política de compensación alimentaria ha sido efectiva para paliar los efectos del aumento fuerte de precios en 2008 y 2009 en Costa Rica.

Cuadro 3.10

Costa Rica. total Sector Agropecuario: Gasto Ejecutado, según

transferencias Corrientes y de Capital

Período 2004-2010

en millones de colones corrientes

Fuente:SEPSA, Área de Política Agropecuaria y Rural, con base en información suministrada por las instituciones del sector, junio 2011.

Partida 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL 2004 - 2010

Transferencias Corrientes

10.070,90 5.011,65 13.583,86 5.015,10 29.100,00 27.433,30 90.214,81

Transferencias de Capital

5.509,00 5.984,67 4.487,50 5.984,70 8.938,90 6.245,70 37.150,47

Gasto Total Sector 45.781,40 46.775,30 63.529,20 84.731,30 123.226,10 125.416,00 489.459,30

Cuadro 3.11

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Porcentaje de las transferencias sobre el total del presupuesto de la

institución

2005 2006 2007 2008 2009 2010Presupuesto ejecutado 13.135.3 13.171.5 18.142.3 26.261.7 33.690.7 41.133.0

Transferencias efectivas 3.666.26 2.961.25 5.692.93 10.863.18 19.351.02 21.077.15

% 27.9 22.5 31.4 41.4 57.4 51.2

Fuente: Elaborado con información suministrada por SEPSA

82


3.5 Análisis de Transferencias

Como se señaló en la Sección 2.4, para el período 2005-2010, las transferencias representan en promedio un 23% del presupuesto total del SPA. El MAG es la institución que destina la mayor parte de su presupuesto asignado a transferencias a otras entidades (instituciones públicas del SPA, centros agrícolas, corporaciones no estatales), para cumplir con su función sustantiva (Cuadros 3.10 y 3.11). En el 2005, las transferencias representaban casi un tercio del presupuesto de la institución y en el 2009-2010, esta relación aumentó a más del 50% del presupuesto (en 2009 y 2010), como resultado de la mayor asignación de recursos para cumplir con el PNA. Las transferencias del MAG para el período 2005-2010, corresponden principalmente a transferencias corrientes a las instituciones del Sector con un 74% en promedio, con excepción de los años 2008 y 2009, donde la proporción de recursos de transferencia de capital aumentó (51% y 32% respectivamente) para atender inversiones programadas en el PNA. Dentro de las transferencias más importantes que ha venido asignando el MAG, sobresalen en cuanto a

su monto, las otorgadas al Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) por ¢1.895,9 millones, para cubrir los salarios del personal; al Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) por ¢4.450,0 millones, para cubrir los salarios del personal; al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) por ¢2.300,0 millones para cubrir gastos de operación y continuar con el plan de reactivación de la producción nacional de alimentos básicos; al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) por ¢3.014,6 millones para cubrir gastos de operación y continuar con el plan de reactivación de la producción nacional de alimentos básicos; y al Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria (INTA) por ¢750,0 millones para gastos operativos y atender lo dispuesto en la Ley Nº 8149.

Según la estructura programática del MAG, la institución cuenta con cinco programas. En el año 2010, el programa Actividades Centrales obtuvo el mayor porcentaje de recursos (50,8%), seguido de los programas Dirección Superior de Operaciones Regionales (34,6%), Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria (11,5%), Secretaría

Cuadro 3.12

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Transferencias corrientes y de capital

2005-2010

En millones de colones

Transferencias corrientes Transferencias de capital2005 3.146,74 3.050,44 98 616,10 616,10 100

2006 2.223,28 2.139,89 95 3.680,41 821,36 22,3

2007 4.974,35 4.965,87 95 3.425,21 727,06 21,2

2008 5.380,25 5.362,17 95 5.502,19 5.501,01 99,9

2009 14.359,62 13.079,18 85 7.665,34 6.271,84 81,8

2010 17.808,84 17.802,16 95 3.401,26 3.274,99 96

Fuente: Elaborado con información suministrada por SEPSA

83


Ejecutiva de Planifi cación Sectorial Agropecuaria (2,5%), y Desarrollo Sostenible de la Cuenca Binacional Río Sixaola (0,6%). Cabe destacar que el mayor porcentaje de los egresos que pertenecen al programa Actividades Centrales corresponde al rubro de transferencias, que para el año 2011 corresponde al 68,3%.

Con respecto a la ejecución del rubro de transferencias, el MAG mantiene un nivel de ejecución alto, tanto para las transferencias corrientes como las de capital en casi todos los años, a excepción del 2006 y 2007, cuando se ejecutaron solo un 22% de las transferencias de capital, por ¢3680,4 millones y ¢3425,2 millones respectivamente (ver Cuadro 3.12).El MAG y en general, el Sector Agropecuario no cuenta con un sistema de seguimiento y evaluación sobre las transferencias. Al respecto el “Informe Evaluativo sobre el Sector Agropecuario 2010” de la CGR evidenció la presencia de “debilidades en el registro, control y seguimiento de los recursos girados vía “Administración Concedente”, con el consecuente riesgo en la asignación y uso de esos”, para lo cual se emitieron directrices a cumplir sobre el particular, a la Ministra rectora.

En el 2011, se vienen introduciendo algunos ajustes en materia de transferencias. El presupuesto asignado al MAG por un monto de ¢35.786,0 millones, representa una disminución de ¢159,0 millones respecto del monto presupuestado en el año 2010 (¢35.945,0 millones). Esta disminución (-5,3 %) se debe a una menor asignación de los recursos que el MAG transfi ere a diferentes instituciones públicas y privadas, al pasar de ¢17.826,7 millones en el 2010 a ¢14.658,8 millones en el 2011, específi camente, por la no inclusión de algunas transferencias como las dirigidas a diferentes Centros Agrícolas Cantonales, a la Corporación Hortícola Nacional, al Consejo Nacional de Producción y a la Cooperativa Nacional de Montecillos (COOPEMONTECILLOS).

Adicionalmente, en este año, el MAG está implementando cambios en el mecanismo de formulación, seguimiento y supervisión de las transferencias al sector privado. Dentro de las transferencias a este Sector, sobresalen dos nuevos tipos: una a asociaciones por ¢1.000,0 millones y

la otra, directamente a personas físicas por ¢300,0 millones, orientadas al reconocimiento de benefi cios ambientales en proyectos de agricultura orgánica, que son desarrolladas a través del Programa de Producción Sostenible del MAG y para el programa de desarrollo rural y gestión de territorios con énfasis en agricultura familiar, dirigido a los cantones más vulnerables. En el presupuesto del 2011 se incluyó una transferencia por ¢100 millones para apoyar el proyecto de “Ámbito nacional de acciones para el fomento de la producción orgánica”, administrado a través de la FITTACORI.

Las transferencias de capital a asociaciones tienen como propósito “la ejecución de proyectos que califi quen dentro del programa de inversión y desarrollo tecnológico agropecuario y el programa para la competitividad del mediano y pequeño productor”.

Se incluyen recursos para la ejecución de proyectos que califi quen dentro del programa nacional de renovación cafetalera (¢1.000,0 millones), para el año 2011 se tienen presupuestados ¢300 millones.

En el 2011, se defi nió la creación del Proceso de Proyectos e Inversión dentro de la Dirección de Planifi cación Institucional del MAG, como instancia responsable de la formulación, seguimiento y supervisión de los recursos del presupuesto de transferencia.

La formulación de los proyectos es presentada directamente a la jerarca institucional por las organizaciones sujetas de apoyo, el direccionamiento técnico del proceso se sustenta en la integración y coordinación de los respectivos proyectos de las organizaciones con cada Dirección Regional correspondiente, siendo apoyados técnicamente la formulación de los mismos, por personal técnico de las regiones (Unidades de Proyectos o Agencias de Servicios Agropecuarios) y avalados por los Comités Sectoriales Regionales Agropecuarios (CSRA) y luego son trasladados al nivel nacional, para su análisis y revisión técnica y para la asignación de los recursos por parte de la jerarquía institucional.

84


Este proceso busca un mayor direccionamiento de los recursos mediante proyectos integrados a la política sectorial, los objetivos de la región y la búsqueda de una mejor asignación de los recursos y rendición de cuentas.

En el 2010, se asignaron también recursos por la suma de ¢319,1 millones para la compra y donación de semilla a los pequeños y medianos agricultores, a través de las organizaciones designadas, a fi n de dar soporte al Plan Nacional de Alimentos y a las declaratorias de emergencias agropecuarias, ocasionadas por eventos naturales.

3.6 Conclusiones y Recomendaciones del Análisis Histórico del GPACR

El SPA no cuenta con un sistema para la medición del desempeño, los indicadores que se han presentando muestran resultados parciales de efi ciencia, que varían según la institución y el indicador. Con base en la revisión institucional, hay espacio para realizar mejoras en la efi ciencia de asignación y la efi ciencia técnica. Es importante que se establezcan indicadores de efi ciencia para el Sector y se realice el monitoreo constante de los mismos, para establecer acciones dirigidas a alcanzar una mayor ejecución en el gasto.

La importancia relativa que mantienen las transferencias dentro del SPA y también en el presupuesto del MAG - en vista de una asignación baja -, plantea la urgencia de establecer un mecanismo de seguimiento y evaluación continua de estas. Estrechamente relacionado a esta temática, está la directriz de la CGR de la reforma integral del Sector, que debe tomar en cuenta el efecto de las transferencias en la efi ciencia del gasto y el desempeño institucional. Es urgente que la reforma se establezca considerando la integralidad del sector y no acciones dispersas por institución, tomando en cuenta la focalización de acciones y la implementación gradual de los cambios en el corto, mediano y

largo plazo.

El gasto se viene asignando con base en las prioridades del PND y las disposiciones presupuestarias, sin embargo, el análisis cualitativo y cuantitativo realizado muestra, que en la práctica no se han aplicado métodos sistemáticos para priorizar los gastos y asegurar que la asignación y uso presupuestario, sean consistentes con los objetivos y metas de las políticas y estrategias sectoriales e institucionales.

El GPA de Costa Rica ha tenido una evolución similar a la de otros países de Centroamérica en las últimas dos décadas, con una caída dramática en su participación en el gasto público total. En el caso costarricense, la participación sectorial ha caído a niveles por debajo del 2% del gasto total en los últimos años, muy por debajo de la participación sectorial en el producto (7.1%) en el empleo (15%).

Esta caída relativa es preocupante, en la medida que el GPACR ha tenido impactos agregados positivos en el crecimiento sectorial de largo plazo de Costa Rica (1980-2009). El coefi ciente de impacto generado usando una estimación de función de producción muestra un impacto potencial de elevar en 0.03% la tasa de crecimiento sectorial promedio ante un incremento de 10% en el gasto.

Se ha encontrado evidencia de un impacto diferenciado por tipo de gasto en términos de bienes públicos, bienes privados y hacia reducción de la pobreza. Sólo el gasto en bienes públicos y reducción de la pobreza estaría teniendo impactos positivos en el crecimiento, lo cual refl eja el mayor impacto de externalidades y su posible relación positiva con la inversión privada.

Se ha confi rmado esta relación positiva entre gasto en bienes públicos y de reducción de la pobreza e inversión privada. En el caso de Costa Rica, la inversión privada ha tenido un rol crucial en el crecimiento sectorial de las últimas tres décadas, (esto explica el 95% del

85


crecimiento sectorial), por lo que esta sinergia positiva debe haber jugado un rol reforzador en el impacto sectorial del GPACR.

Aunque no ha sido posible establecer una relación causal entre GPACR y la reducción de la pobreza rural, la evidencia inicial indica que habría un impacto positivo al respecto. No obstante, también se ha observado una menor elasticidad de la pobreza rural al aumento del gasto en los últimos años.

No ha sido posible aún establecer impactos más desagregados del GPACR por tipo de servicios del Sector Agropecuario, debido a la falta de información adecuada sobre el acceso de los productores a estos servicios, esto podría ser atendido por medio de una encuesta de hogares de gasto e ingresos.

Se han evaluado los resultados de estimaciones sobre apoyos a la agricultura de Costa Rica utilizando la metodología de OECD. Se ha logrado construir una serie de estos apoyos para toda la década de los 2000s, encontrándose que efectivamente habría una mayor asignación de recursos hacia servicios generales, que coinciden con la defi nición de bienes públicos del GPACR usada en el presente estudio.

En comparación con otros países de Centroamérica, los apoyos por hectárea a la agricultura de Costa Rica han venido aumentando en los últimos años por una mayor orientación a servicios generales, y también por un mayor diferencial de precios, especialmente en 2008 y 2009. Este último resultado no es el esperado para un aumento signifi cativo de los precios internacionales, y lo que habría ocurrido es que los precios domésticos en algunos de los productos analizados se han elevado aún más que los precios de importación, señalando fallas de mercado o barreras altas a la importación.

En términos de apoyos vía precios (originados en políticas proteccionistas del mercado interno), los estimados indican que Costa Rica tiene niveles relativamente altos de apoyo al

arroz, frijol, maíz y papas, y a los huevos, carne de pollo, leche y carne de cerdo. En conjunto, los estimados de apoyo vía precios oscilan entre 20 y 60% del ingreso de los productores, una cifra bastante elevada en comparación con países OECD por ejemplo. Cabe señalar que estos apoyos se incrementaron fuertemente en los años 2008 y 2009, aumentando los impactos del incremento mundial de precios en los consumidores de Costa Rica, con efectos adversos para los sectores más pobres que orientan la mayor parte de sus ingresos a la compra de alimentos.

Las principales recomendaciones surgidas del análisis histórico del GPACR son:

Aumento del presupuesto y mejora en el desempeño del sector. En vista de los efectos positivos en el crecimiento sectorial y en la reducción de la pobreza rural, el SPA debe replantear a las autoridades nacionales (MH) evaluar un aumento en la participación del GPA en el presupuesto nacional, incrementando el techo presupuestal, tomando en cuenta las prioridades sectoriales y los ingresos institucionales. Al mismo tiempo, una mayor asignación presupuestal, estaría justifi cada si las instituciones del SPA muestran una mayor efi ciencia del presupuesto y técnica, con los recursos que se le están asignando.

Orientación del gasto público. Una mayor asignación del GPA, debería tener una orientación creciente hacia bienes públicos (investigación, sanidad, información, titulación, infraestructura, etc.) y se debería reducir al mínimo el gasto en bienes privados (subsidios directos a la producción o al precio de insumos), ya que éste tipo de gasto no impacta positivamente en las variables antes mencionadas; y además, son gastos que no le competen al Estado, dado los recursos limitados. Esta reorientación hacia bienes públicos es fundamental para la implementación de la Política de Estado, donde ejes como la Competitividad, la Economía

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Rural y el Cambio Climático requieren que los bienes como la innovación y transferencia tecnológica, respondan efectivamente al logro de los resultados esperados. Cada uno de estos bienes requiere de análisis en profundidad, planes estratégicos, establecimiento de sistemas de seguimiento, evaluación, etc. En particular, dado el rol clave del INTA en la Política, es de alta prioridad su fortalecimiento, mediante la fi nalización de su plan estratégico, y especialmente con relación a la mejora de procesos administrativos-fi nancieros, tomando en cuenta el fortalecimiento que requiere el personal administrativo; la demanda de nuevos profesionales, la coordinación interinstitucional, la defi nición de indicadores, entre otros.

Focalización en restricciones prioritarias. Es importante que el GPACR se oriente a enfrentar “restricciones emergentes” identifi cadas por ejemplo en la sección 1, con respecto a la dinámica exportadora, al rol de las cadenas agroalimentarias y al mercado de crédito. Es clave que el gasto sectorial esté claramente articulado a un diagnóstico sobre restricciones relevantes que orienten las prioridades de política para generar el mayor efecto en la competitividad sectorial.

Importancia de y sinergia con la inversión privada. Un rasgo importante que debe mantener y fortalecer el GPA de Costa Rica es la sinergia con la inversión privada en la agricultura, ya que esto ha sido estratégico para lograr una relación positiva entre GPA y crecimiento sectorial de largo plazo.

Apoyos a los Productores: Visto el análisis de apoyos vía precios, se sugiere que la Rectoría con apoyo de SEPSA conduzcan una evaluación de las políticas y factores estructurales que generan un alto nivel de protección a los productos, para su discusión con las autoridades del MEIC y COMEX, con el objetivo de implementar medidas correctivas. Al mismo tiempo se recomienda, que se articulen las políticas agropecuarias con las políticas del sector social, con respecto

a la efectividad de las políticas de apoyo agroalimentario, para compensar a los hogares vulnerables, ante el aumento de precios en el mercado mundial de alimentos.

Sistema de Seguimiento y Evaluación. Es preciso que las autoridades sectoriales implementen un sistema de seguimiento y evaluación del GPA. Con relación al sistema de seguimiento se recomienda un seguimiento al mecanismo de transferencias, por su importancia dentro de la estructura de gastos, para asegurar un uso más efi ciente, el logro de resultados y la rendición de cuentas. Con respecto a la evaluación, se deben establecer sistemas de información, que permitan evaluar los impactos más desagregados del GPA por tipo de servicios y por tipo de productores. Para tal fi n, se recomienda llevar a cabo estudios mas profundos a nivel de programa/subsector (vea Anexo 3.3) e incorporar un módulo de servicios agropecuarios (Anexo 3.4) en la Encuesta Nacional Agropecuaria a ser implementada a fi nes de 2011, y/o también coordinar la incorporación de este tipo de módulo en encuestas de gasto e ingresos rurales regularmente aplicadas por el Instituto Nacional de Estadística de Costa Rica.

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4.1 Arreglos y Roles Institucionales para el GPACR

La institucionalidad para el gasto público incluye un conjunto de normas que defi nen roles y funciones para diferentes instancias a nivel nacional, sectorial e institucional. Las principales regulaciones legales, vigentes, emitidas bajo criterios de modernización del marco regulatorio, transparencia y rendición de cuentas vinculados con el Sector Agropecuario, incluyen:

La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos No. 8131, de setiembre 2001, que busca que los recursos públicos se apliquen bajo principios de economía, efi ciencia y efi cacia, bajo un marco de responsabilidades defi nidas y con sistemas de información oportunos y confi ables que apoyen la toma de decisiones y evaluación de la gestión.

El Decreto Ejecutivo 33151-MP de mayo de 2006 y sus reformas, que reactiva la estructura sectorial del Poder Ejecutivo, y su objetivo ha sido consolidar las funciones de rectoría, y enfocar las acciones de las instituciones del sector público, fortaleciendo el rol de SEPSA en la asesoría, seguimiento y evaluación de la planifi cación y presupuesto sectorial.

Plan Nacional de Desarrollo (PND): marco orientador del Gobierno de la República que defi ne las políticas que normarán la acción de gobierno para promover el desarrollo del país, por medio del aumento de la producción, productividad, distribución del ingreso, acceso

a los servicios sociales y la participación ciudadana, para la mejora en la calidad de vida de la población. Establece de forma vinculante para las instituciones las prioridades, objetivos y estrategias derivadas de esas políticas, que han sido fi jadas por el Gobierno de la República a nivel nacional, regional y sectorial.

Plan Nacional de Inversión Pública (PNIP): conjunto de políticas, programas y proyectos de inversión pública, que son consistentes con la estrategia del PND, e integra los diversos programas que las instituciones pretenden desarrollar en el mediano y largo plazo, a nivel nacional y regional.

Los lineamientos técnicos metodológicos para la programación estratégica sectorial e institucional; seguimiento y evaluación sectorial emitidos por MIDEPLAN y MH, de mayo 2010, los cuales se orientan a mejorar la calidad de la programación sectorial e institucional, su seguimiento y evaluación, los proyectos de inversión pública vinculados y el presupuesto institucional, generando información de carácter estratégica para la evaluación de la gestión, de los resultados y de la rendición de cuentas durante el año correspondiente.

La Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria FODEA (Ley FODEA 7064 del 29 de abril de 1987), cuya fi nalidad es fomentar la producción de bienes agropecuarios, mediante el estímulo a los productores de estos bienes, a fi n de que incrementen dicha producción. Así mismo, mediante esta Ley se crea el Sector Agropecuario y las diferentes

IV. Aspectos Institucionales y Manejo del

GPACR: Diagnóstico y Marco Estratégico

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instancias de coordinación en los ámbitos nacional, sectorial y regional y, también contiene la ley orgánica del MAG.

Políticas y estrategias: lineamientos que orientan la acción sectorial e institucional, acorde con el marco jurídico actual, entre ellas la Política de Estado del Sector Agroalimentario 2010-2021.

Plan Operativo Institucional (POI): instrumento que tiene como marco de referencia el PND y las políticas institucionales, en el cual, las instituciones del SPA defi nen los objetivos, acciones, indicadores (a nivel de producto) y metas que deberán ejecutar en el corto, mediano y largo plazo y estiman los recursos fi nancieros necesarios para obtener los resultados esperados.

Un conjunto de instrumentos de carácter operativo, donde destacan la Matriz Anual de Programación, Seguimiento y Evaluación Sectorial e Institucional (MAPSESI), cuya función es canalizar, analizar y consolidar la información sectorial de las metas del Sector Agropecuario, contenidas en el PND, que serán ejecutadas en el año, cuya programación y presupuesto institucional, serán objeto de rendición de cuentas por parte de los jerarcas y la Rectoría Agropecuaria a MIDEPLAN. Dicha programación refl eja la vinculación y pertinencia que la información allí contenida, tiene en relación con las metas del PND, tanto a nivel sectorial como regional. La Matriz Anual de Programación Institucional (MAPI), muestra la vinculación de los Aspectos Estratégicos Institucionales en concordancia con el PND y la Matriz de Programación Estratégica a nivel de Programa (PEP), instrumentos que permiten a las instituciones realizar la programación y presupuesto anual, de acuerdo con las prioridades institucionales y según la orientación de la rectoría sectorial respectiva.

El SIGAF, o sistema de información gubernamental para la administración fi nanciera.

Existen diferentes instancias responsables de la formulación, ejecución, fi scalización, seguimiento y evaluación del gasto. A nivel nacional estas funciones se centralizan en MIDEPLAN, Ministerio de Hacienda, CGR y la Asamblea Legislativa. En los últimos años, MIDEPLAN conjuntamente con Hacienda, han realizado esfuerzos para que los planes operativos institucionales – POI y los planes sectoriales se alinien al PND y además, haya una mayor correspondencia entre la programación y el presupuesto. Como mecanismo normador del proceso del plan nacional de inversiones públicas, se cuenta con el Consejo Nacional de Financiamiento Interno, Externo y de Inversión (CONAFIN), establecido en el 2004 y que está integrado por el Ministro de Hacienda, el Ministro de Planifi cación y el Presidente del Banco Central de Costa Rica.

De las instituciones que conforman el Sector, solo el Ministerio de Agricultura y Ganadería, pertenece al Gobierno central y por ende sus recursos, provienen del presupuesto nacional, razón por lo que debe presentar su respectivo proyecto de POI-presupuesto al Ministerio de Hacienda, para que lo incorpore en el proyecto de Ley de Presupuesto del Estado, que fi nalmente es aprobado por la Asamblea Legislativa y se convierte en Ley de la República.

La Contraloría General de la República (CGR), que es el órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa responsable de fi scalizar la gestión de la Hacienda Pública. A nivel del Sector Agropecuario, las instituciones descentralizadas presentan su POI-Presupuesto a la CGR, entidad responsable de la aprobación de los presupuestos del IDA, CNP, SENARA, ONS, PIMA, INTA, INCOPESCA, SFE, SENASA; aunque en lo referente al POI siguen los lineamientos establecidos por MIDEPLAN, Ministerio de Hacienda/Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP). La CGR cuenta con sus propios procedimientos, programaciones y seguimiento. Esto hace necesario que SEPSA tenga que armonizar ambos procesos para poder emitir un plan-presupuesto sectorial y consolidar informes de seguimiento integrados.

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Cabe señalar que la sociedad civil cuenta con mecanismos de auditoría social, donde están representados, entre estos, destacan la Defensoría de los Habitantes (noviembre 1992) y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), instancia donde la población se manifi esta sobre las variaciones la calidad, precios de los servicios y cualquier discriminación a la población en el acceso a los servicios públicos.

Sectorialmente, SEPSA tiene funciones en planifi cación sectorial e integración de servicios institucionales que permiten el mejoramiento de las acciones y efi ciencias del GPA de las instituciones del SPA, como parte de éstas, la Secretaría ha iniciado este año, la elaboración del Plan Sectorial de Desarrollo Agropecuario, tal y como lo establece la normativa legal (Ley FODEA) y en cumplimiento de una disposición de la CGR, producto del estudio de evaluación del sector, realizado en el 2010 (periodo del estudio 2005-20009) y considerando también, los lineamientos de MIDEPLAN, y la rectoría del Sector, que permitirán la operacionalización de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021, mediante la consolidación del Plan Sectorial y el Presupuesto Sectorial 2010-2014.

El Sector cuenta con dos instancias sectoriales con funciones y roles en planifi cación y presupuesto. Estas son:

a. el Consejo Agropecuario Nacional (CAN), quien que será un organismo de coordinación, consulta e información; que debe analizar los problemas y proponer los lineamientos de política del Sector Agropecuario en concordancia con el PND; proponer las normas y los procedimientos de trabajo para la coordinación, programación y evaluación de programas interinstitucionales; así como proponer los ajustes que considere convenientes para el desarrollo del Sector.

b. la Secretaría Ejecutiva de Planifi cación Sectorial Agropecuaria (SEPSA), como instancia asesora de la rectoría agropecuaria; a la cual le corresponde, en lo que se refi ere al Sector, asesorar, elaborar y evaluar los planes, programas, proyectos y propuestas, de conformidad con

los lineamientos contenidos en el marco de referencia política establecido por el propio Ministro de Agricultura y Ganadería, y de acuerdo con la Ley de Planifi cación Nacional y otras disposiciones legales conexas.

c. A su vez, SEPSA cuenta con una instancia de apoyo y asesoría, denominada Comité Técnico Sectorial Agropecuario (COTECSA). Está integrado por los directores de planifi cación de las instituciones del SPA, cuya función principal es apoyar a SEPSA en el proceso de planifi cación, ejecución y seguimiento de la política agropecuaria. COTECSA debe reunirse mensualmente.

Es importante señalar que en los años 1992-1994, el Ministro Rector del Sector tenía la potestad de negociar ante las instancias nacionales el techo presupuestario de manera sectorial, ante el Ministerio de Hacienda, lo cual permitía a la rectoría, mantener dichas negociaciones de acuerdo con las prioridades sectoriales y asignar los techos institucionales en función de las prioridades del sector; inclusive vía Decreto Ejecutivo, se determinó que los presupuestos de las instituciones descentralizadas debían contar con una nota de Visto Bueno de su presupuesto, por parte de la rectoría, antes de ser remitidos a la CGR para la aprobación respectiva. Con la derogación de este decreto, cada institución negocia en forma individual su presupuesto restando la importante participación del Ministro (a) en el presupuesto. Aunado a lo anterior, el Ministerio de Hacienda varió el esquema sectorial de asignación de techos presupuestarios y volvió a la forma tradicional de asignación de límites de gasto por institución.

Las unidades de planifi cación del SPA, bajo el liderazgo de SEPSA han desarrollado esfuerzos para responder a los diferentes lineamientos establecidos por los entes planifi cadores, contralores y reguladores, estableciendo sus propios métodos e instrumentos para el registro, procesamiento y análisis de información y elaboración de informes. Sin embargo, el exceso de tiempo que deben dedicar las unidades de planifi cación a satisfacer los requerimientos de esas instituciones, restan tiempo importante a tareas como el seguimiento al plan y

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presupuesto, especialmente si se considera el escaso recurso humano disponible.

Aunque hay múltiples instrumentos para la planifi cación, presupuestación, seguimiento y evaluación en estos no se visualizan mecanismos de participación de la población objetivo, prevaleciendo sistema de planifi cación y presupuesto más institucionalistas y con escaso o ningún grado de descentralización y participación de los actores clave.

El rol de SEPSA en la coordinación de los procesos de formulación y seguimiento de planifi cación y presupuesto del Sector, es altamente reconocido por las instancias nacionales y del mismo sector. Es importante, para un mejor cumplimiento de estas funciones, que el personal asignado cuente con programas continuos de capacitación, se asignen recursos tecnológicos para un mejor desempeño de la función y se defi nan mecanismos efectivos de rendición de cuentas, respaldados por los jerarcas institucionales y la rectoría del sector.

Dentro del Sector, las instituciones tienen roles y funciones defi nidas por Ley. Algunas de estas se encuentran en procesos de reorganización que modifi carían sustantivamente su rol, tal es el caso del CNP e IDA. Por su parte, en las últimas dos décadas, el MAG ha implementado un proceso de desconcentración, creando nuevas instituciones (SENASA, FSE, INCOPESCA, INTA), lo que ha ocasionado mayores costos, por cuanto se han establecido unidades administrativas para cada una de estas. Todas estas modifi caciones en la estructura organizacional y funcional, son producto de iniciativas que no responden a un perspectiva sectorial, tal y como lo ha indicado el Informe de Evaluación del Sector Agropecuario de la CGR.

En resumen se puede deducir, que en el país existen diferentes instancias con roles y funciones defi nidas y mecanismos claramente establecidos para todo el proceso de presupuesto. Sin embargo, se observa una brecha entre la teoría y la práctica, la cual se puede acortar con una adecuada coordinación y liderazgo sectorial, así como de rendición de cuentas. Lo anterior, facilitará la integración del plan–

presupuesto institucional, manejándose ambos como subsistemas complementarios, que eviten la situación actual donde el plan–presupuesto sectorial resulte en la sumatoria de los planes –presupuestos institucionales.

4.2 Ciclo de Planifi cación, Presupuestación, Implementación y Gobernabilidad (“Ciclo PPIG”): Diagnóstico

La experiencia de desarrollo muestra que el diseño y operacionalización de un sistema de planifi cación, presupuestación, implementación y gobernabilidad, como parte de un ciclo integrado, conlleva a una mejor práctica de los roles institucionales descritos en la sección 4.1, y genera más efi ciencia del GPA. La Figura 1.2 (ver sección 1.5) presenta un modelo integrado de las inter-relaciones entre las variables estratégicas, y los lineamientos que orientan y regulan dichas inter-relaciones (con respecto a la política del Sector; lineamientos de prioridad y otros; procedimientos de país y sector). Dentro de estos lineamientos, el modelo incluye el ciclo de proyectos/programas que debe aplicarse en el país.Con base en el análisis institucional del GPACR realizado para las instituciones del SPA, se generó un diagnóstico participativo involucrando la aplicación del modelo “PPIG”. El Anexo 4.1 presenta una síntesis de las respuestas de las instituciones de SPA. La siguiente sección reúne una síntesis de los puntos más pertinentes para el sector público agropecuario (SPA), reconociendo que hay alguna variación de la pertinencia de cada punto, según la institución. La próxima sección presenta las recomendaciones correspondientes.

1. Planifi cación:

a. Debilidades:

Aunque existe un sistema de planifi cación agropecuario a nivel institucional y sectorial, hace falta explicitar y aplicar en forma operativa y sistemática lineamientos, criterios de priorización, procesos y herramientas participativos, herramientas rigorosos de

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evaluación (para justifi cación de propuestas - en forma operativa), sistema de indicadores a nivel de resultado e impacto (y cadena de resultado), para asegurar una alineación efi ciente y equitativa de presupuesto asignación de presupuesto

Hay una cultura de planifi cación a corto plazo, lo cual impide generar y adoptar un sistema de planifi cación de mediano y largo plazo, para asegurar continuidad de intervenciones estratégicas.

Existe un desfase entre varios planes a nivel operativo - entre el plan operativo institucional, plan de compras institucionales y el presupuesto.

Hace falta un apoyo adecuado de los jerarcas, para tener un sistema de planifi cación efi caz para facilitar la toma de decisiones (principalmente en base de evidencia).

Hace falta personal adecuado (en número, continuidad y competencias) para llevar a cabo una buena planifi cación.

No existe un censo agropecuario reciente (el último fue del año 1994) y otra información importante para llevar a cabo planifi cación en base de evidencia y análisis.

b. Fortalezas:

Existe un sistema de planifi cación, a nivel institucional, sectorial y territorial, apoyado por un marco legal, procesos y mecanismos de planifi cación establecidos en el Sector Agropecuario.

La mayoría de las instituciones del SPA cuentan con un plan estratégico institucional (aunque muchos de ellos lo prepararon antes de la Política de Estado Agropecuario), que debe ser reformulado a la luz de los lineamientos establecidos en la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021.

Se cuenta con una estructura programática para facilitar la planifi cación (por ejemplo,

por programa, subprograma) y por ende la asignación presupuestaria.

Hay cierta capacidad de planifi cación en términos de recursos humanos a nivel institucional y sectorial (aunque hay espacio para mejorar las capacidades como parte de un proceso continuo).

c. Lecciones

Es importante asegurar un buen alineamiento y coherencia entre las políticas, el plan sectorial, el plan estratégico institucional y el plan operativo institucional, apoyado por procesos y mecanismos de coordinación apropiados (a nivel nacional y territorial).

La planifi cación sectorial debe promover lineamientos apropiados para asegurar una mejor asignación presupuestaria entre las instituciones del Sector, para evitar que la planifi cación sectorial sea la sumatoria de los planes institucionales individuales.

Se puede usar proyectos estratégicos (por ejemplo, Programa de Agricultura Familiar; Cambio Climático; tecnologías de información y comunicación; género y juventud rural; agenda de competitividad publico-privadas) para activar una mejor planifi cación y coordinación sectorial a nivel operativo.

El acompañamiento técnico es un buen método para fortalecer las capacidades institucionales y humanas para la planifi cación

2. Presupuestación:

a. Debilidades:

Hay un bajo techo presupuestario asignado por el Ministerio de Hacienda a las instituciones que conforman el Sector Agropecuario, lo cual limita los recursos necesarios para cumplir con el rol institucional y por ende el sectorial. La falta de criterios de priorización explícitos, difi culta el proceso de asignación de recursos para focalizar los recursos en actividades más estratégicas. Al hacer ajustes y/o reducción presupuestarios, no siempre se ajustan las

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metas e indicadores en forma correspondiente con el recorte presupuestario realizado.

Para algunas instituciones que generan ingresos propios, los techos presupuestarios limitan la medida de utilizar dichos ingresos en procura del desarrollo de las actividades de su competencia.

Hay una alto proporción del presupuesto para la mayoría de las instituciones que se destina a remuneraciones (más del 50% en la mayoría de los casos), dejando poco, para gastos operativos e inversión. Hacen falta lineamientos técnicos para orientar proporciones adecuadas.

Falta personal adecuado (número y competencias) para la formulación e implementación efi caz del presupuesto, agravado por alguna inestabilidad de algún personal.

Hay un plazo de tiempo corto, para realizar los procesos de planifi cación y presupuestación, en forma coherente y consistente.

Aunque hay un proceso de presupuestación en cada institución, hace falta una política y estrategia presupuestal a nivel sectorial.

Existe una gran debilidad en los sistemas de seguimiento y evaluación, lo cual limita su insumo para mejorar los procesos de presupuestación.

b. Fortalezas:

Hay un sistema presupuestal a nivel nacional, sectorial e institucional, de acuerdo con directrices emitidas por el Ministerio de Hacienda, y ejecutados por las unidades de fi nanzas y administración de cada institución del SPA. En general, el sistema de presupuesto se coordina con el sistema de planifi cación, aunque la medida y efi cacia varía entre instituciones.

Algunas instituciones del Sector, generan sus propios ingresos, y tienen potencialidad para aumentarlos, pero en la práctica no

queda claro la medida que esto incentiva al Ministerio de Hacienda, en aumentar los techos presupuestarios a nivel institucional.

Hay personal califi cado en todas las instituciones, con alguna variación en su calidad, para formular y ejecutar el presupuesto.

Algunas instituciones tiene centros de asignación presupuestaria, para lograr una mejor efi ciencia en la ejecución del presupuesto.

c. Lecciones:

Es importante contar con buenos procesos y mecanismos institucionales, para lograr una coherencia y efi cacia entre el sistema de planifi cación y presupuestación, en varios niveles (nacional, sectorial, institucional, territorial).

Es importante fortalecer el personal humano en todos los aspectos de presupuestación.

Contar con sistemas de seguimiento y evaluación, juegan un rol importante en apoyo a los procesos presupuestarios.

3. Implementación:

a. Debilidades:

Hace falta la demanda gerencial para llevar a cabo auditorías. Hay muchos trámites burocráticos y falta de capacitación adecuada, especialmente en los aspectos de adquisiciones, para poder implementar programas en forma efi ciente y oportuna.

Hay pocos recursos para fi nanciar los gastos operativos de movilización de personal en el campo, lo cual limita la efi ciencia en implementación.

No se utiliza el POI como un instrumento de implementación y seguimiento, sino para obtener el presupuesto.

Hay mucha información operativa que se trabaja en forma manual, hay escasez

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de personal, lo cual demora los informes, resultando en retrasos en los desembolsos y en la efi ciencia en seguimiento y actuación oportuna.

Los planes de compras no son de alta calidad, los procesos de adquisición/licitación son lentos, poco entendidos, resultando en demoras en su ejecución.

Hay debilidades en los procesos y mecanismos de coordinación en la ejecución de actividades.

Las interacciones con los benefi ciarios, resulta en ejecución de actividades que no están incluidas en los planes estratégicos.

Hace falta un sistema efi caz de seguimiento que limite su rol potencial, para agilizar la implementación y la comunicación entre las entidades pertinentes.

Frecuentemente hay un desfase entre la etapa de planifi cación, con la de presupuestación, y luego, la de implementación.

b. Fortalezas:

Hay un buen desempeño en la ejecución del presupuesto (promedio de 90% para las entidades del SPA), con alguna variación institucional, apoyado por buenos procesos y comunicación intra-institucional.

Algunas instituciones disponen y aplican mecanismos para implementar el POI.

Hay normas y lineamientos claros por parte del Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República, para la implementación del presupuesto.

Hay procedimientos estandarizados para todos los procesos de implementación del presupuesto.

Muchas entidades tienen planes operativos de seguimiento, que se utilizan para agilizar la implementación.

Las instituciones del SPA cuentan con el personal adecuado para agilizar la ejecución

del presupuesto.

Hay buen desembolso de recursos fi nancieros para ejecutar actividades presupuestadas.

Algunas entidades tienen un mecanismo de seguimiento (ejemplo, el PIMA dispone de un Comité Gerencial) para la ejecución presupuestal, así como para la toma de acciones de corrección.

c. Lecciones

El proceso de implementación, debe estar apoyado por un acompañamiento con capacitación en servicio.

Es importante que las entidades mantengan buena comunicación y coordinación con la proveeduría institucional responsable para la adquisición de bienes y servicios y, capacitar al personal en la normativa vigente, tanto como la comunicación con las unidades de planifi cación y las entidades externas (STAP, Contraloría), para asegurar que los trámites sean más ágiles.

Es importante preparar un POI de buena calidad, para facilitar la implementación, apoyado por los controles administrativos y fi nancieros.

Cuando haya un cambio en las prioridades institucionales, es importante ajustar las metas e indicadores correspondientes.

4. Gobernabilidad:

a. Debilidades:

Hace falta un sistema de seguimiento y evaluación funcional, participativo e integrado, a nivel sectorial, institucional y territorial, con en base en un enfoque de gestión basada en resultados, validados con visitas de campo, y utilizados por la gerencia del SPA, con respecto al POI y el plan sectorial.

Hay una cultura gerencial a varios niveles que no demanda dicho sistema de seguimiento y evaluación en forma consistente.

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Aunque algunas instituciones llevan a cabo auditorías fi nancieras, sus resultados no se aplican en forma consistente.

b. Fortalezas:

Existe un sistema de seguimiento, con algunos instrumentos y normativa, aunque su funcionalidad está limitada.

Hay una conciencia creciente de la importancia de mejorar en forma substancial el sistema de seguimiento y evaluación, a diferentes niveles (central, territorial), que permita una mejor rendición de cuentas.

Muchas de las instituciones del SPA, cuentan con auditorías externas.

c. Lecciones:

Es importante tener integrado un sistema de planifi cación, seguimiento y evaluación, con un enfoque por resultados y participativo; además, respaldado por indicadores de impacto y resultados, a diferentes niveles (sectorial, institucional, territorial).

Hay que dar seguimiento a las acciones correctivas, a los diferentes niveles.

Es importante promover el compromiso gerencial para impulsar (y demandar) buenos sistemas de seguimiento y evaluación, tanto como auditorías operativas en forma periódica.

Del análisis, se derivan cinco temas centrales o mensajes que se utilizaron para focalizar en un planteamiento estratégico a seguir para mejorar la efi ciencia, efi cacia y equidad del gasto público agropecuario de Costa Rica; estos temas centrales son:

Promover una agenda para la re-orientación de políticas macro y sectoriales, para el mejoramiento de la competitividad sectorial en los mercados locales y de exportación agropecuarios.

Fortalecer e implementar procesos e

instrumentos institucionales más efi caces en cuanto al manejo y asignación del GPA.

Promover y poner en evidencia un mejor desempeño y efi ciencia del GPACR, incluyendo un mejor desempeño de proyectos y/o programas; asociado a la existencia de un sistema de seguimiento y evaluación.

Focalizar aún más la orientación del GPA hacia bienes y servicios públicos estratégicos, que tendrían mayores retornos económicos para el sector y el país.

Con base en el nivel de logros y resultados de los temas anteriores, gestionar aumentos sostenibles en el presupuesto y el fi nanciamiento institucional y sectorial.

Más específi camente se recomienda un marco estratégico con siete elementos. Los elementos son complementarios y apoyan la implementación de la Política de Estado del Sector Agroalimentario y del Desarrollo Rural Costarricense y el Plan Sectorial (2011 – 2014):

1. Ajustar y Operacionalizar el Plan Sectorial (2011 – 2014)

2. Adoptar y Fortalecer el Ciclo PPIG

3. Orientar y Priorizar la Asignación Presupuestal del SPA

4. Promover Alianzas Público-Privada y Público-Público

5. Modernizar y Fortalecer la Capacidad Institucional Sectorial

6. Impulsar una Estrategia de Gestión de Financiamiento

7. Fortalecer las funciones y efi cacia de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje

Para mejor fundamentar e implementar estos elementos estratégicos, se recomiendan las siguientes acciones previas con respecto a la Política de Estado Agroalimentaria:

1. Diseminar ampliamente y apropiar a los

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actores claves de la política, con base en modalidades diferenciadas según el grupo objetivo (productores, gremios, cooperativas, sociedad civil, gobierno, academia, cooperación internacional).

2. Desarrollar una cultura de incentivos y procesos apropiados para la orientación y apropiación de la política, con un enfoque por resultados, en vez de productos.

3. Fomentar procesos y mecanismos continuos de rendición de cuentas, con respecto a los avances hacia las metas e indicadores estratégicos.

4. Promover procesos participativos permanentes

e institucionalizados en diferentes niveles (nacional, regional, local), y con diferentes grupos.

La Figura 5.1 ilustra las inter-relaciones entre los siete elementos, dirigidos por la Política Agroalimentaria, actuando como orientador de todos los procesos y contenido, en los cuales, las acciones estratégicas están resumidas más abajo. Aunque hay una lógica en el orden y la importancia relativa de los elementos, en la práctica, se debe tratar de promover avances en todos los elementos en paralelo y en forma coordinada, para obtener un mejor resultado, más integrado y sostenible. Para facilitar el proceso de concertación, aprobación e implementación de las recomendaciones, la sección de abajo incluye una propuesta indicativa

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V. Marco Estratégico y Recomendaciones para

mejorar el GPACR

de responsabilidades para las acciones pertinentes. Se propone que el proceso de consulta y discusión de este informe borrador, pueda concertar las acciones, responsabilidades, un plazo de tiempo razonable para impulsar la implementación (en un periodo entre 4 a 8 meses, durante 2011/2012), y los requerimientos de apoyo. La Rectoría del Sector tendría un rol central en direccionar las decisiones y acciones. 1. Ajustar, concertar y operacionalizar el Plan

Sectorial (2011 – 2014), como instrumento básico de operacionalización de la política agroalimentaria, incluyendo las siguientes acciones:

Generar un marco de resultados a nivel sectorial, para asegurar que los cuatro pilares se integren y contribuyan en forma coherente y estratégica, hacia los objetivos y metas sectoriales.

Generar indicadores de resultados (y, posteriormente, de impacto) a nivel sectorial y por pilar estratégico, para asegurar el enfoque por resultados, y no el enfoque por productos.

Mejorar la priorización con óptica sectorial, y en base a criterios explícitos, incluyendo la identifi cación de los temas y/o subsectores, donde hay que profundizar el análisis de retornos e impactos.

Fortalecer los procesos y mecanismos de coordinación a nivel sectorial, que no se están aprovechando plenamente, incluyendo:

CAN: brindar a los jerarcas una inducción del sistema de ciclo PPIG; fortalecer el seguimiento de las decisiones estratégicas y la rendición de cuentas; preparar y llevar a

cabo una agenda estratégica para focalizar sus actividades y decisiones.

COTECSA: fortalecer el liderazgo y su apropiación, para asegurar un funcionamiento efi caz de este mecanismo, como responsables de coordinar las acciones de planifi cación a nivel institucional.

Comités Sectoriales Regionales Agropecuarios: mejorar la representación, para lograr mejor consenso y compromiso.

SEPSA: establecer y fortalecer su función proactiva, de orientación y acompañamiento en la formulación, seguimiento y evaluación de la planifi cación y presupuestación sectorial, y no solo la compilación de los planes (POI) y presupuestos institucionales.

Responsabilidad Primaria: Rectoría del Sector, con apoyo técnico de SEPSA y las instituciones del SPA.

2. Adoptar y Fortalecer el Ciclo PPIG: para un manejo integrado, sistemático y sectorial de las cuatro etapas del proceso:

a. Etapa de Planifi cación:

i. Formular y concertar un plan de acción operativo y estratégico, para fortalecer el sistema de planifi cación a nivel sectorial, institucional y territorial, incluyendo los siguientes elementos:

la introducción y aplicación consistente de criterios explícitos de priorización; se propone cinco criterios: (para mayores detalles ver

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Anexo V.1)

Consistencia con los lineamientos estratégicos del PND, Política Agroalimentaria y Plan Sectorial (especialmente, cuando contribuyen directamente a las acciones estratégicas de los cuatro pilares), por medio de una vinculación explícita con los indicadores pertinentes;

Desempeño en la ejecución de Programas y Proyectos (tomando como referencia el período 2009/2010) e incluyendo

avance fi nanciero, físico y avances hacia sus objetivos, con base en indicadores de resultados;

Refl eja un rol apropiado del proyecto/actividad, dando preferencia a los bienes y servicios “públicos”; y roles apropiados del sector público y privado;

Utiliza criterios y mecanismos transparentes efectivos para las transferencias a (los) grupo(s) meta;

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Apoyo a alianzas público-privadas y público-público, sostenibles e incluyentes, con mecanismos y procesos claros y enfoques territoriales, consistente con roles apropiados.

La introducción y aplicación consistente del instrumento de Nota Conceptual, para la priorización y selección de nuevas propuestas, en vista del espacio fi scal limitado. Este instrumento puede asegurar que dichas propuestas estén bien alineadas con la política agroalimentaria, el plan sectorial, los criterios de priorización y un proceso transparente para la toma de decisiones. El Anexo 5.2 presenta mayores detalles de la lógica, los elementos clave y un guía operativa, para su aplicación por las entidades SPA, bajo la conducción del Despacho Ministerial y facilitado por SEPSA.

Procesos y mecanismos de participación y coordinación

Aplicación en herramientas de análisis, incluyendo el análisis de benefi cio/costo (especialmente para programas/proyectos con mayor costo - el nivel se tendrá que defi nir).

En las capacidades humanas (en número, competencias y continuidad).

En la coherencia entre los planes institucionales, los planes de adquisiciones, y el presupuesto.

En instrumentos de seguimiento y evaluación, incluyendo la verifi cación en campo.

Responsabilidad Primaria: SEPSA, con respaldo de la Rectoría sectorial, en colaboración con las instituciones del SPA (incluyendo a los jerarcas).

ii. Actualizar los planes estratégicos institucionales (donde sea necesario) para asegurar una mejor alineación y coherencia con la Política de Estado Agroalimentaria y el Plan Sectorial;

Responsabilidad Primaria: Las instituciones del SPA (y sus jerarcas correspondientes), con apoyo y facilitación de SEPSA.

iii. Involucrar y apropiar a los jerarcas en los procesos de planifi cación y seguimiento, para demostrar cómo la planifi cación fortalecida puede mejorar la base para toma de decisiones;

Responsabilidad Primaria: Rectoría sectorial

b. Etapa de Presupuestación:

El sector debe elaborar una estrategia de fi nanciamiento, para gestionar una asignación presupuestaria sectorial o un aumento en el techo presupuestario de las instituciones que conforman el Sector. Para las instituciones que generan ingresos (especialmente por medio de varios ingresos por parte de algunas instituciones, tales como SFE, SENASA, SENARA, INCOPESCA, IDA, CNP), se debe gestionar ante las autoridades respectivas (Hacienda, CGR) un aumento en el presupuesto institucional, en la medida que se justifi que.

Responsabilidad Primaria: Rectoría sectorial, con apoyo técnico de SEPSA y las instituciones del SPA.

Revisar, y donde sea necesario, actualizar la metodología y el nivel apropiado de tarifas para brindar servicios. Dicha metodología no debe ser impulsada por los costos institucionales, sino en base de una estimación que refl eje un servicio “efi ciente”, para asegurar que hayan incentivos para mejorar la efi ciencia institucional (usando costo unitario de servicios como un indicador clave). Las direcciones de cada entidad deben apoyar la obtención de estimaciones de costos unitarios pertinentes y actualizados.

Responsabilidad Primaria: Jerarcas de cada institución, en consulta con los consejos directivos correspondientes.

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Flexibilizar los mecanismos presupuestarios para asegurar la re-asignación del presupuesto, hacia ciertas actividades que respondan a las prioridades del sector.

Responsabilidad Primaria: Rectoría del sector, con apoyo de SEPSA.

Mejorar y aplicar los procesos y criterios de priorización para la asignación presupuestal, incluyendo las transferencias, alineadas a la Política de Estado y el Plan Sectorial.

Responsabilidad Primaria: SEPSA, en conjunto con las instituciones del SPA.

c. Etapa de Implementación:

Llevar a cabo un análisis integral de la implementación del presupuesto (a nivel sectorial, institucional, regional), con miras a evaluar la efi ciencia de la implementación en forma más integrada (según indicadores ampliados y apropiados, tales como: presupuesto ejecutado como porcentaje aprobado; porcentaje de atraso en la ejecución de proyecto(s); compra de insumos como porcentaje de compras programadas; adquisiciones adjudicadas como porcentaje de licitaciones totales; costo unitario actual como porcentaje del costo unitario de referencia; ingresos actuales como porcentaje de ingresos meta; gasto corriente como porcentaje del gasto total (y una comparación con un porcentaje de la meta; indicadores de desempeño de recursos humanos; funcionamiento de procesos de coordinación inter-institucional e intra-institucional y de un sistema de seguimiento integrado), y elaborar un plan de acción para lograr mejoras según dichos indicadores.

Responsabilidad Primaria: SEPSA, en colaboración con las instituciones del SPA (especialmente las direcciones fi nancieras/administrativas).

Formular un plan de capacitación para mejorar la calidad de los servicios, a nivel central y regional.

Responsabilidad Primaria: Jerarcas institucionales con el respaldo de la Rectoría Sectorial.

Agilizar los procesos de adquisiciones, con base en un plan de adquisiciones y contrataciones, para cada institución del SPA.

Responsabilidad Primaria: Cada institución del SPA.

Fortalecer el sistema de seguimiento, incluyendo los indicadores pertinentes e identifi cando roles en el manejo y generación de información e informes.

Responsabilidad Primaria: Cada institución del SPA, con apoyo técnico de SEPSA y asistencia técnica.

d. Etapa de Gobernabilidad:

Promover la formulación e implementación de un sistema de planifi cación, seguimiento, evaluación y aprendizaje funcional, participativo e integrado, a nivel sectorial, institucional y territorial, con base en el enfoque por resultados, y de mayor rendición de cuentas. El sistema debe ser respaldado por herramientas apropiadas y validadas con visitas de campo y utilizadas por la gerencia del SPA, con respecto al PAO y el Plan Sectorial. Asegurar que los estudios de evaluación sean en forma independiente y que se distribuyan sus resultados entre los actores. Focalizar el sistema de SEA a temas estratégicos, incluyendo el manejo de las transferencias institucionales.

Responsabilidad Primaria: SEPSA, en conjunto con las instituciones del SPA.

Desarrollar planes de capacitación en la formulación e implementación de un sistema de seguimiento y evaluación a varios niveles (sectorial, institucional, territorial).

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Promover una cultura gerencial a varios niveles, que demande dicho sistema de seguimiento y evaluación en forma consistente, respaldado por procesos y mecanismos institucionales.

Asegurar que las auditorías fi nancieras y operativas se llevan a cabo en forma periódica y que las recomendaciones se implementen en forma consistente.

Responsabilidad Primaria: Rectoría del Sector, con responsabilidades compartidas con los jerarcas de las instituciones del SPA y con el apoyo de SEPSA.

3. Orientar y Priorizar la Asignación Presupuestal Sectorial: Hay varios lineamientos y criterios, procesos y mecanismos que se deben seguir, para llegar a una orientación y priorización estratégica del GPACR, que se debe aproximar en forma gradual, sobre la base de procesos, que apliquen efi cazmente el ciclo PPIG. Varios componentes y procesos para lograr esta orientación estratégica presupuestal, incluyen:

a. Mejorar el desempeño institucional y sectorial, incluyendo acciones estratégicas para:

implementar las recomendaciones pertinentes de las instituciones del SPA, generados por las mismas entidades, en su análisis institucional

Responsabilidad Primaria: Jerarcas de cada institución SPA, con rendición de cuentas ante la Rectoría del Sector.

Implementar el sistema de seguimiento y evaluación, a diferentes niveles, como instrumento gerencial, para focalizar acciones correctivas de proyectos y programas y para evidenciar mejor desempeño; esto debe incluir el desarrollo e implementacion del sistema de seguimiento de las transferencias públicas para una mayor efi cacia y transparencia de las mismas.

Responsabilidad Primaria: SEPSA con las instituciones del SPA (y tomando en cuenta los arreglos para el seguimiento de las transferencias).

Concertar y operacionalizar los indicadores de desempeño (ver sección (c), arriba) en forma integrada, incluyendo la derivación de un índice de desempeño y usarlos como instrumentos para mejorar el desempeño de la cartera de programas y proyectos de las instituciones SPA.

Responsabilidad Primaria: SEPSA, en conjunto con las instituciones SPA.

b. Re-orientar el gasto público sectorial, con base en la aplicación coherente de criterios explícitos de priorización, como parte del proceso de planifi cación y presupuestacion.

Responsabilidad Primaria: Rectoría sectorial, SEPSA y las instituciones SPA.

c. Estimular la sinergia con la inversión privada, por medio de la promoción de alianzas público-privada, con la fi nalidad de redefi nir los roles del sector público y privado, respectivamente, donde el sector público, SPA se enfoque en brindar bienes y servicios “públicos”, y con miras de aumentar la proporción del GPACR asignado, para apoyar esas alianzas estratégicas.

Responsabilidad Primaria: Instituciones del SPA, con apoyo de SEPSA y respaldo de la Rectoría.

d. Introducir como un instrumento gerencial (de los jerarcas del SPA), la aplicación consistente de una Nota Conceptual (ver sección anterior) para mejorar la priorización y selección de propuestas de nuevos proyectos/programas y brindar una mejor base de decisión gerencial al SPA.

Responsabilidad Primaria: SEPSA en conjunto con las instituciones del SPA.

e. Identifi car las opciones de GPACR más estratégicas que involucren la situación de “estirar y encoger” (“tradeoff s”), dada la limitación macro-fi scal, con el fi n de orientar el GPACR hacia acciones estratégicos, con mayor proporción para bienes y servicios con orientación “público” y que muestran mayores retornos económicos. El Informe presenta

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algunas opciones que merecen consideración, involucrando servicios como innovación y transferencia tecnológica, extensión agrícola, pequeñas obras de riego, servicios sanitarios (vegetal y animal), transferencias de recursos, opciones de re-asignaciones de las entidades SPA. Ademas, se propone que el SPA debe invertir mayores recursos para llevar a cabo estudios que profundizan la evaluacion de los impactos de programas estrategicos, para ayudar determinar prioridades presupuestales.

Por ejemplo, algunas de las opciones que merecen especial consideración incluyen:

Innovación y transferencia tecnológica. Solo el 1% del GPACR se está asignando al INTA, lo cual está muy por debajo de estándares internacionales para la asignación de gasto (generalmente 1% del PIBA para innovación tecnologica, como estándar internacional).

Vinculación de la Extensión Agrícola y la Transferencia Tecnológica. Fortalecer los mecanismos y las actividades de colaboración entre el Servicio de Extensión Agrícola y el INTA, tanto como la promoción de alianzas público-privadas, incluyendo a la academia costarricense.

Servicios sanitarios (SFE, SENASA), especialmente para promover la participación de pequeños y medianos productores en los mercados exportadores, en la medida que las autoridades (Hacienda/CGR) aumenten sus techos, dado que dichas entidades tienen superávit.

Riego. Las inversiones en pequeñas obras de riego (por medio de SENARA), para benefi ciar a los pequeños productores; el alto costo unitario, requiere buena planifi cación y focalización, tanto como compartir costos con los benefi ciarios.

En vista de los requerimientos adicionales anteriores, es importante proceder con las acciones para mejorar el manejo y la asignación de recursos por

medio de transferencias, incluso, una parte de las transferencias se pueden re-asignar hacia los bienes y servicios anteriores.

Revisar la potencialidad en redefi nir roles y funciones de las instituciones del SPA, para poder liberar o re-asignar fondos públicos (que están fi nanciando actividades “privadas”) para fi nanciar algunos de los bienes públicos estratégicos indicados en la sección anterior. La Rectoría sectorial debe tomar un liderazgo en esta revisión, con el apoyo técnico de SEPSA.

El ajuste y operacionalización del Plan Sectorial (2011 – 2014) y el proceso presupuestario anual, debe tratar de explicitar “los estiras y encoges”, así como las opciones en las asignaciones presupuestarias e impulsar los estudios a profundidad, para mejorar la base de las decisiones en las mismas asignaciones.

Responsabilidad Primaria: Rectoría sectorial, SEPSA en conjunto con las instituciones del SPA.

f. Formular un Marco Mejorado del Plan y Presupuesto Plurianual del Sector Agropecuario. Actualmente, SEPSA está completando el Plan Sectorial, incluyendo las asignaciones presupuestarias que deben ajustarse a un plan plurianual del GPACR. Se reconoce que a corto plazo, hay cierta infl exibilidad para hacer re-asignaciones. Sin embargo, este proceso ofrece una oportunidad para introducir mejoras en algunas asignaciones presupuestarias, tomando en cuenta las recomendaciones anteriores. En la medida que se fortalezca el contenido e implementación de los lineamientos (con mayor óptica sectorial), las herramientas de seguimiento y evaluación, y el análisis de modifi caciones y ajustes presupuestarios, estos resultados pueden facilitar avances hacia un presupuesto más estratégico y efi ciente.

SEPSA, con el respaldo de la Rectoría sectorial y de los jerarcas institucionales (por medio del CAN), debe tomar un rol más proactivo desde el punto de vista de la formulación de un presupuesto sectorial,

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en colaboración con las diez entidades sectoriales y reducir la tendencia y presión por compilar un presupuesto sectorial, que es la sumatoria de las propuestas institucionales.

Responsabilidad Primaria: SEPSA (en términos de lineamientos y procesos, en conjunto con las instituciones del SPA (en términos de propuestas e implementación).

4. Promover alianzas público-privada y público-público: Mecanismo para impulsar innovaciones estratégicas del GPACR

Una acción importante para mejor aprovechar los escasos recursos públicos involucra la redefi nición y/o adaptación de roles del Estado (a varios niveles) y el sector privado (con su diversidad), y asegurar que cada colón del SPA tiene un efecto multiplicador por parte del sector privado, que es el motor principal de crecimiento agropecuario. Esta redefi nición de roles se debe establecer como prioridad. El Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 (MIDEPLAN 2010), en su Lineamiento de Política Sectorial 1, establece el mejoramiento de la competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas y de las cadenas productivas, mediante la aplicación de la innovación, la ciencia y la tecnología, orientados a los productores, articulados a mercados internos y externos y, a la articulación de los pequeños productores a los circuitos comerciales (6,040 PYMES con servicios de desarrollo empresarial implantados, 225 empresas insertadas en circuitos comerciales y 22 agroempresas preparadas para la certifi cación en gestión de calidad e inocuidad).

En consecuencia, la competitividad y la innovación son un mecanismo fundamental de crecimiento económico. Para ello, es necesario establecer vínculos entre los centros de investigación y las actividades productivas, es decir, instancias como las universidades costarricenses junto con el Gobierno, inmersos en los procesos de encadenamiento productivo, están sujetos a jugar un papel de primer orden en este escenario. Una de las grandes aspiraciones de este Gobierno, es el de avanzar en la construcción de una sociedad más competitiva, mejor conectada con la dinámica global, en la

cual, el Estado asuma un rol dinamizador de la productividad, el crecimiento económico y el desarrollo humano sostenible, articulando su quehacer con el sector privado y la sociedad civil.

Las estrategias a mediano y largo plazo, basadas en un alto grado de consenso entre el sector público, el privado y la academia, pueden dar mejores resultados por varios motivos. En este tipo de alianza, el consenso propicia una uniformidad relativa en las estrategias entre ciclos de gobierno y a mediano y largo plazo, debido a que un proceso que construye consensos, promueve la inclusión de las partes interesadas, en relación con las estrategias y, sirve como una evaluación pública implícita de su efi cacia y de las políticas públicas relacionadas. En fi n, debe pasarse de una alianza informal y tácita, a una formal y explícita.

Como paso previo, puede decirse que el marco legal e institucional para promover alianzas público-privadas ya está establecido, por lo que hace falta la elaboración de un plan de acción que permita concretar los pasos subsiguientes para una efectiva alianza estratégica pública y privada. Para fortalecer los procesos de alianza estratégica es necesario desarrollar una estrategia operativa de formación en alianzas estratégicas, para facilitar que cada institución del SPA pueda concretar alianzas específi cas como parte del proceso presupuestal anual y multianual.

Este plan de acción de alianzas público-privado y público-público incluye cuatro aspectos:

el diálogo de políticas agroalimentarias que sustenta la construcción y la ejecución de la política 2010–2021, debe ser un proceso permanente y continuo, que no sólo se apoya en los mecanismos vigentes de planifi cación, seguimiento y evaluación, sino que, requiere la identifi cación y el diseño de nuevos mecanismos que permitan medir los resultados y los impactos de esta política (y otras políticas como regionales, agroambientales, cambio climático), y su relación con la asignación presupuestaria o movilización de recursos fi nancieros.

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la estructuración de una Agenda, que contemple, la defi nición de temas (por ejemplo: temas estratégicos, tales como: cadenas; gestión ambiental y desarrollo sostenible; investigación, desarrollo e innovación agropecuaria; extensión agrícola; tecnología y conocimiento). Esta agenda debe generar iniciativas y, para éstas, elaborar una hoja de ruta. Esta agenda debe contener el presupuesto y los compromisos de las partes para su fi nanciamiento. El SPA debe registrar explícitamente los recursos asignados a las alianzas y defi nir con base en resultados y prioridades los recursos futuros para el desarrollo de alianzas.

Las Alianzas Público-Público contienen iguales características, más sin embargo, no debe limitarse al sector agroalimentario, sino también a aquellas entidades relacionadas o vinculantes con el quehacer productivo, tales como: MEIC, MINAET, COMEX, INA, MOPT, MS e IMAS.

el Plan de acción para la ejecución, seguimiento y evaluación de las alianzas, bajo la conducción de la Rectoría Agropecuaria, la coordinación técnica de SEPSA y la participación efectiva de las partes involucradas. Se deben defi nir instrumentos y procedimientos que promueven alianzas público-privada/público-público (tales como fondos concursables), y que faciliten el registro, ejecución, seguimiento y evaluación de cada alianza. Un indicador puede ser la proporción de GPA asignado por medio de alianzas público-privado, con aumentos progresivos, según los resultados.

Difusión de resultados a los diversos actores para que se apropien de los resultados y refl exionen sobre lecciones y nuevas alternativas de desarrollo conjunto.

Responsabilidad Primaria: SEPSA (en términos de lineamientos y procesos), en conjunto con las instituciones del SPA (en términos de propuestas

e implementación) y con el respaldo de la Rectoría sectorial.

5. Modernizar y Fortalecer las Instituciones del SPA para lograr una mejor implementación del Ciclo PPIG y y manejo del GPACR por objetivos y resultados. Las acciones prioritarias, pueden incluir:

a. Agilizar la implementación de las reformas institucionales indicados en la Política de Estado Agroalimentaria que sean pertinentes, para lograr un mejor manejo del GPACR, incluyendo:

Priorizar el fortalecimiento de los mecanismos de alineamiento y coordinación intra e inter-institucional, para acompañar los procesos productivos, regularlos y brindar los servicios de apoyo y comercialización de forma efi ciente, efi caz y oportuna.

Responsabilidad Primaria: SEPSA (en términos de lineamientos y procesos), con el respaldo de la Rectoría sectorial.

Re-establecimiento del mandato y fortalecimiento de SEPSA, para efectuar varias funciones, que permitan fortalecer, orientar y facilitar una perspectiva sectorial a nivel institucional, incluyendo el análisis de gasto publico agropecuario en forma periódica.

Responsabilidad Primaria: Rectoría Sectorial y la implementación por parte de SEPSA.

Re-establecimiento y fortalecimiento de la rectoría del Sector Agropecuario y de Desarrollo Rural.

Responsabilidad Principal: Rectoría Sectorial.

La re-estructuración de las instituciones públicas que participan en el Sector, donde los procesos están en marcha, o que no han sido reformadas o aprobadas (por ejemplo, el IDA, la CNP, INTA), y las eventuales modifi caciones a las normativas que las regula.

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Responsabilidad Principal: Rectoría Sectorial y el CAN.

Una mayor descentralización administrativa que permita incrementar la agilidad y la calidad de los procesos en la toma de decisiones y en la prestación de servicios a los productores.

Responsabilidad Principal: Rectoría Sectorial y el CAN.

b. Establecer y fortalecer un sistema de planifi cación y presupuestación integrado a nivel institucional y sectorial, con vínculos con el sistema de seguimiento y evaluación institucional y sectorial (por establecerse; vea abajo); para lograr esto, es necesario que las Comisiones Presupuestarias a nivel institucional, funcionen en forma continua, con el respaldo de los jerarcas y rectoría sectoriales.

Responsabilidad Principal: SEPSA, con respaldo de la Rectoría y el CAN.

c. Fortalecer los mecanismos existentes de coordinación inter e intra institucional (CAN, COTECSA, Comités Sectoriales; foros nacionales y regionales mixtos), para asegurar una mejor conducción estratégica y de rendición de cuentas a nivel institucional, sectorial y regional. Con respecto a la institucionalidad con Hacienda, MIDEPLAN y CGR, es importante establecer mecanismos permanentes que posicionen el tema de GPA con estas instancias, especialmente como parte de los procesos presupuestarios.

Responsabilidad Principal: rectoría Sectorial y el CAN, con apoyo de SEPSA.

6. Impulsar una Estrategia de Gestión y Financiamiento Sectorial:

a. Mejorar Efi ciencia del Gasto: Una precondición para lograr un aumento en el presupuesto del SPA, a mediano plazo, sugiere la urgencia de mostrar mejor desempeño y efi ciencia en el gasto, incluyendo las transferencias y un mejor alineamiento con la Política de Estado Agroalimentaria y el Plan Sectorial.

Responsabilidad Principal: Jerarcas de instituciones del SPA, con apoyo de SEPSA (seguimiento).

b. Fortalecer el Ciclo de Proyectos: El SPA debe mejorar la formulación, negociación, implementación, seguimiento y evaluación de los proyectos fi nanciados y en ejecución.

Responsabilidad Principal: Jerarcas de las instituciones del SPA, con el respaldo de la Rectoría sectorial y el CAN.

c. Utilizar la preparación de Notas Conceptuales (NCs) para fi ltrar y seleccionar propuestas nuevas y como instrumento para gestionar fi nanciamiento estratégico.

Responsabilidad Principal: Jerarcas de las instituciones del SPA, con el respaldo de la Rectoría sectorial y el CAN.

d. Potenciar/ampliar las fuentes de fi nanciamiento.

Ampliar las fuentes de fi nanciamiento existentes (especialmente del Presupuesto General de la República, generación de ingresos propios de algunas de las instituciones SPA).

Responsabilidad Principal: Rectoría sectorial y el CAN, con el respaldo y guía del Ministerio de Hacienda y la CGR.

Promover mayor gestión e incrementar ingresos de fuentes de fi nanciamiento externo (en calidad de préstamos y donaciones, a la medida que se pueda acomodar y negociar en los techos presupuestarios). Entidades como el BID, están dispuestos a apoyar programas estratégicos, pero los techos de deuda externa han limitado el espacio para gestionar dicho apoyo, con fondos prestados. En la medida que se muestre una buena justifi cación económica, para programas estratégicas (ejemplo: innovación y transferencia tecnológica), sería posible lograr apoyo externo. Además, las agencias del SPA, facilitados por la SEPSA, pueda gestionar fondos de donación para apoyar programas estratégicos, aunque los montos generalmente, serán menores.

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Responsabilidad Principal: Rectoría sectorial y el CAN, con el respaldo y guía del Ministerio de Hacienda.

Potenciar las alianzas público–privadas y público–público. (ver sección anterior), donde el sector privado y otras entidades públicas puedan aportar mayores contrapartidas presupuestarios para prioridades sectoriales; en la actualidad, los aportes de contrapartidas no son registradas.

Responsabilidad Principal: Jerarcas de las instituciones del SPA, con respaldo del CAN.

Establecer una política sobre ingresos de venta por servicios, lo cual implica la revisión y ajustes de costos y tarifas, revisión de clientes actuales y potenciales, seguimiento al servicio para asegurar que se está generando buen valor para el dinero gastado.

Responsabilidad Principal: Jerarcas de las instituciones del SPA, con respaldo de la Rectoría sectorial y las juntas directivas (según institución)

Explorar y promover otros mecanismos innovadores de generación de ingresos para el SPA.

Responsabilidad Principal: Rectoría sectorial y el CAN, con apoyo de SEPSA y el Ministerio de Hacienda.

7. Fortalecer las funciones de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje

El SPA ha iniciado un proceso de organización y planifi cación de un sistema de PSEA, el cual se basa en un enfoque de orientación al impacto. Su foco principal es la información sobre los cambios (de corto, mediano y largo plazo) que se esperan generar en la población, organizaciones e instituciones para lograr objetivos estratégicos. Igualmente, el PSEA tiene un enfoque participativo porque, además de enfatizar y requerir la participación activa de las diferentes instancias y/o actores, se fundamenta en procesos de generación de capacidades para el seguimiento y evaluación que reconocen intereses

y contextos diversos, propiciando procesos de empoderamiento en los actores involucrados.

En respuesta a lo anterior, se plantea el sistema de PSEA (AGROSEVAL), cuyo objetivo general será: El mejoramiento del desempeño del Sector Agropecuario, mediante la instrumentación de un esquema participativo de seguimiento y evaluación, vinculado con la gestión para resultados, de manera que retroalimente, mediante información oportuna y relevante, la toma de decisiones en materia de política pública sectorial.

Objetivos específi cos:

Para el logro del objetivo general, el AGROSEVAL comprende los siguientes objetivos específi cos:

Planifi cación estratégica y presupuestación efectivamente vinculadas,

Capacidades humanas e institucionales fortalecidas para la defi nición de objetivos, indicadores y metas, y seguimiento y evaluación,

Información estratégica sobre el desempeño de la política pública producida,

Capacidades institucionales y humanas fortalecidas, para la integración de los procesos de planifi cación, presupuestación, seguimiento y evaluación.

El sistema reconoce los subsistemas de planifi cación, seguimiento, evaluación y aprendizaje (PSEA) y busca articular éstos, a un cuarto subsistema, el de administración fi nanciera. Este último debe ser establecido, como se ha recomendado en este estudio.

Recientemente, con el apoyo técnico de RUTA, SEPSA preparó un plan de trabajo para elaborar un sistema de PSEA, con la meta de operativizarlo, a fi nes del 2011. Se recomienda que SEPSA de prioridad en llevar a cabo dicho plan de trabajo.

Responsabilidad Principal: SEPSA, en colaboración con las instituciones del SPA, con el respaldo de

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la Rectoría sectorial y el CAN, y apoyo técnico de MIDEPLAN.

Marco del Plan de Mejoras

Para avanzar en la obtención de los benefi cios potenciales, presentado en el marco estratégico anterior, se propone el siguiente plan de mejoras, bajo la conducción de la rectoria sectorial:

Elemento Estratégico

Objetivos y Metas

Resultados Actividades Actores Responsables

Tiempo(a partir

de…)1. Plan Sectorial Operacionalizar Funcionando Seguimiento Rectoría, CAN, SEPSA,

COTECSA, Comités Sectoriales

IV Trimestre 2011

2. Ciclo PPIG Adoptar e Implementar

Funcionando Desarrollo y fortalicimiento de procesos

Rectoría, SEPSA, SPA I Trimestre 2012

3. Priorización Presupuestal del SPA

Priorizar GPACR (ajustes + propuestas)

Mejoras en la asignación y manejo

Desarrollo de procesos

Rectoría, SEPSA, SPA I y II Trimestre 2012

4. Alianzas PP y PP Promover y desarrollar

Iniciativas en desarrollo

Fomento, Política, Agenda y Plan de Acción

Rectoría, SEPSA, SPA 2012

5. Capacidad Institucional Sectorial

Modernizar (con enfoque en resultados)

Fortalecidas capacidades

Política, Gestión de Conocimiento

Rectoría, SEPSA, SPA IV Trimestre 2011

6. Estrategia y Gestión de Financiamiento

Impulsar e iplementar Estrategia

En implementación

Política, Notas Conceptuales

Rectoría, SEPSA, MH, MIDEPLAN

2012

7. Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje

Instaurar e Implementar Sistema

Funcionando Desarrollo y fortalecimiento de procesos

Rectoría, SEPSA, SPA, MIDEPLAN

IV Trimestre 2011

Cuadro 5.1

Marco Estratégico del GPACR

Plan de Mejoras

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Bibliografía

Banco Mundial:

1. Informe de Desarrollo Mundial: Agricultura para el Desarrollo (2008);

2. Practitioners’ Toolkit for Agriculture Public Expenditure Analysis (ARD/DFID, March 2011);

3. Chile: Visión 2030: Towards a Vision for Agricultural Innovation in Chile in 2030 (draft paper, January, 2011);

4. CEPAL. Planifi car y Presupuestar en América Latina (ILPES, 2008);

Gobierno de Costa Rica

5. Banco Central de Costa Rica. Varios Informes Mensuales de Coyuntura Económica (División Económica)

6. Banco Central de Costa Rica. Programa Macroeconómico: 2011 – 2012 (enero, 2011);

7. Controlaría de la Republica. Informe Evaluativo Sobre el Sector Agropecuario (División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, agosto, 2010);

8. Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria FODEA y Orgánica del MAG

9. MIDEPLAN. Plan Nacional de Desarrollo: 2011 – 2014;

10. MAG. análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas del Servicio Nacional de Extensión Agropecuaria (preparado por E. Quirós et al, dirección Superior de Operaciones Regionales y Extensión Agropecuaria, agosto, 2010);

11. MAG. Varios Informes de Agrocadenas (2007 – 2008) (preparado por la dirección Superior de Operaciones Regionales y Extensión Agropecuaria, varias direcciones regionales)

12. Sector Agropecuario. Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense: 2010 – 2021 (Junio, 2011);

13. Ministerio de Hacienda. Varias Directrices Generales de Política Presupuestaria (de varios años);

14. SEPSA. Evolución del Comportamiento del Gasto Publico: 2006 – 2009 (preparado por L. Jaen, marzo, 2010);

15. SEPSA. Comportamiento del Gasto Público en el Sector Agropecuario durante (informes anuales preparados desde el 2002 al 2010);

16. SEPSA. Plan Nacional Agropecuario: 2002 – 2006 (2002);

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17. SEPSA. Plan Nacional Agropecuario: 2002 – 2006 (varios informes anuales de gestión)

18. SEPSA. Síntesis Analítica: Situación y Tendencias del Sector Agropecuario (2004 – 2008) (Diciembre, 2009)

19. Sector Público Agropecuario (SPA). Plan Estratégico Institucional (de varias instituciones del SPA);

20. SPA. Plan Operativo Institucional (de varias instituciones del SPA);

21. SPA. Plan Sectorial de Desarrollo Agropecuario (Junio, 2011)

22. IFPRI. Agricultural Public Expenditure Reviews: A Synthesis (S. Fan, Mayo, 2009)

23. IFPRI: ReSAKSS. Growth and Poverty Reduction Impacts of Public Investments in Agriculture and Rural Areas: Assessment Techniques, Tools, and Guide for Practitioners (Sam Benin et al) (2008);

24. International Trade Center. Trade Competetive Index (2011);

25. Pomareda Carlos (2009) “Restricciones y Coadyuvantes al Crecimiento y Opciones de Política en la Agricultura de Costa Rica”. SIDE. Informe para el Banco Interamericano de Desarrollo BID en el marco del proyecto “Diagnóstico del Sector y la Política Agrícola en Belice, Centroamérica, Panamá y República Dominicana” (2009).

26. Pomareda, Carlos. La Agricultura de Costa Rica: Evolución y Situación al 2010 y Prospectivas (borrador, Abril, 2011, preparado para IICA);

27. RUTA. Determinantes de la pobreza rural en Centroamérica: Oportunidades y Desafíos. Estado de La Región (2011);

28. RUTA. Los Fondos Competitivos para la Agricultura y el Desarrollo Rural: Fundamentos, Aplicaciones y Lecciones Aprendidas (Guierllo Toro y Nelson Espinosa (2003);

29. RUTA. Varios Informes de Gasto Público Agropecuario (Guatemala (2008); El Salvador (2009); Honduras (2010), fi nanciado por el proyecto regional del BID; (preparado por R. Anson, E. Zegarra et al, en conjunto con contrapartes de los Ministerios de Agricultura)

30. Trejos, Alberto. Algunos Apuntes sobre el Agro Costarricense (INCAE)

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Anexos

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Anexo 3.1

Guía para el Análisis Institucional del GPACR

El ejercicio del GPACR incluyo un analisis del GPA para cada institución del SPA, que se llevo a cabo durante abril y mayo, 2011), con base al guia indicado en la proxima seccion. Estos resultados brindaron insumos valiosos para la preparación del documento global de GPACR. El proceso de auto-refl eccion y evaluacion fue facilitado por el equipo nucleo del estudio GPACR (de SEPSA y RUTA). Se reconoce que el analisis varia de calidad y profundad, según las agencias, y que ha sido un proceso de aprender-por-hacer.

Ademas, los jerarcas de cada institución participaron en el proceso, y se entiende que cada institución SPA utilizara los resultados de su auto-evaluacion para mejorar sus propios procesos y prioridades presupuestales, dentro un marco de estrategia sectorial (utilizando como guias la politica agroalimentaria (2010 – 2021) y plan sectorial (2011 – 2014).

Las evaluaciones involucraron las siguientes instituciones del SPA:

1. CNP

2. INCOPESCA

3. IDA

4. MAG

5. ONS

6. PIMA

7. SENARA

8. SENASA

9. INTA

10. SFE

Los resultados de este ejercicio se han distribuido a cada institution; copias se pueden obtener de SEPSA (Att: Franklin Charpentiar) o de RUTA (Att: Carmen Eugenia Morales)

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GUIAINSTITUCION: _______________

Introducción

Como miembros del Equipo Técnico Sectorial, se solicita que cada institución del sector público agropecuario (SPA) lleve a cabo un ejercicio de auto-evaluación para brindar insumos analíticos para el estudio GPACR, con base en las siguientes preguntas y guías. En la medida posible, es importante enfatizar en un enfoque analítico, y fundamentar los resultados con evidencias disponibles y pertinentes. Este enfoque ayudará a asegurar y facilitar la consistencia y consolidación de los resultados a nivel del sector público agropecuario (con enfoque “de abajo para arriba”). Se prevé que cada aporte institucional formaría parte de un anexo del informe GPACR. Se sugiere tratar de limitar los aportes a un máximo de 10 páginas por institución. Se ha acordado que cada institución entregará a SEPSA (Att.: Franklin Charpantier) el borrador antes del 15 de abril. Cualquier duda, se atenderá a través de SEPSA y RUTA, por favor contactar a Lizeth Jaen o Iveth Acuña (de SEPSA) para aclaraciones y apoyo.

Se reconoce que los aportes de cada institución para la formulación del plan sectorial agroalimentario servirán como insumos complementarios para la estrategia de GPACR (y las asignaciones presupuestales en forma anual). Para ayudar a focalizar el análisis de GPACR por institución, se sugiero comenzar el análisis planteando unos hipótesis sobre el desempeño/impacto del gasto público institucional.

Se sugiere presentar unas 3 hipótesis principales (max. 3, a nivel estratégico, en forma de “vaso medio vacío”). El análisis debe servir de base para confi rmar/ajustar la conclusión sobre las hipótesis. Para fi nes de este ejercicio, se presenta el siguiente ejemplo (tomando el caso de INTA):

Hay una sub-asignación presupuestal signifi cativa para cumplir con su rol estratégico de innovación y transferencia tecnológica

Hay una variación signifi cativa y hace falta evidencia sobre la efi ciencia, calidad e impacto del GPA ejecutado por el INTA

Se agradece los aportes de cada institución en la preparación de esta Guía.

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1. Rol Actual: (con base en el mandato/ley y el enfoque actual de los últimos 5 años. Si existe diferencia entre el rol mandatado y el rol actual, indicar cuál es la diferencia?)

2. Síntesis de: (a nivel institucional; aprovechar análisis FODA disponibles)

Fortalezas (max. 5)

Debilidades (max. 5)

3. Programas/Actividades/Instancia Técnica Principales: (en función de programas presupuestarios)

4. Servicios/Instancia Técnica/Programas y Principales Benefi ciarios: (max. 5) (usar tabla para mayor claridad). Habría que desglosar los tipos de benefi ciarios priorizados para cada servicio (como ejemplo: puede haber 5 tipos de benefi ciarios, y pueden haber 2 tipos de benefi ciarios que reciben la mayor cantidad del servicio/presupuesto, ejemplo el 60%)

Programa/Servicios Benefi ciarios (tipos)

5. Presupuesto (Período 2005- 2010 como referencia) correspondiente a los Programas/Actividades/ Servicios, con base en el clasifi cador presupuestal y las fuentes de fi nanciamiento: (mostrar en una tabla)

Programa/Servicio Presupuesto Ejecutado (Mill.Colones) % del Total Fuentes de Financiamiento (2005 – 2010) (2005 – 2010) (Mto y %)

6. ¿Cuáles son los ingresos/aportes fi nancieros generados por cada bien y servicio principal (2005 – 2010)? (donde sea aplicable) ¿Cuáles son los factores que explican el comportamiento de los ingresos?

Ingresos (por servicio/año) Factores Principales

7. ¿Cuáles son los obstáculos principales para obtener/gestionar el fi nanciamiento requerido para cumplir con el rol institucional?

116


8. Síntesis del análisis de desempeño de los Servicios/Instancia Técnica, en los últimos 5 años (para cada servicio principal, indicar (en forma estratégica):

a. logros principales (max. 5)

b. debilidades principales (max. 5)

c. cobertura territorial del servicio en términos de prioridades (nacional, regional/local, áreas priorizadas)

d. orientación del gasto de cada servicio (ref. : bien “publico”; bien “privado”; bien de reducción de pobreza.

e. arreglos/mecanismos institucionales para lograr buena coordinación institucional/con quien? (o falta de coordinación)

f. síntesis de los resultados e impactos principales para cada servicio principal, tomando en cuenta los tipos de benefi ciarios (con base en información/conocimiento disponible)

g. indicadores (max. 3, incluyendo % de presupuesto ejecutado) y otra evidencia pertinente y disponible de efi ciencia y calidad a nivel de impacto y resultado (a la medida posible, costo unitario (de cada servicio, a lo menos tomando 1-2 servicios estratégicos como una aproximación). Se reconoce que hay limitantes de información para llegar a indicadores de resultado y producto, entonces enfocar en los más importantes, como una aproximación.

h. lecciones aprendidas (max. 3)

Se sugiere usar una tabla para resumir los puntos más importantes:

Servicio Logros Debilidades Indicadores Lecciones Aprendidas Resultado/Impacto

9. Ciclo de Planifi cación, Presupuestación, Implementación y Gobernabilidad (breve diagnóstico para cada etapa a nivel institucional):

a. Planifi cación

b. Presupuestacion

c. Implementación

d. Gobernabilidad (especialmente seguimiento y evaluación)

Se sugiere resumir lo anterior en el cuadro:

Debilidades Fortalezas Lecciones Recomendaciones

a. a) Planifi cación (refl ejar también en pregunta (13 (b))

b. b) Presupuestacion

c. c) Implementación

d. d) Gobernabilidad (especialmente seguimiento y evaluación)

117


10. Alianzas Público-Privado y Público-Publico: (con respectos a los servicios principales, de sección anterior, por favor indique)

Arreglos y mecanismos principales

Algunos estudios de caso (en los últimos 5 años) (2 casos Público-Privado; 1 caso Público-Publico)(para cada estudio de caso, incluir: logros principales, debilidades principales, mecanismos principales, lecciones aprendidas y buenas prácticas)

11. Lecciones aprendidas y buenas prácticas (con respecto al GPA de la institución)a. desempeño en el PPIG (max. 3)

b. efi ciencia, efi cacia y equidad en la provisión de servicios (max. 3)

12. Con base en las preguntas y respuestas anteriores, identifi car las oportunidades y debilidades principales para tener una mejor base de datos de análisis y manejo del GPACR, especialmente con respecto a los requisitos estratégicos de su institución

13. Recomendaciones Estratégicas: (con respecto a su institución, según los resultados del análisis anterior, tomando en cuenta las orientaciones de la Política de Estado Agroalimentario 2010 – 2021 y el Plan Sectorial Agropecuario 2011 - 2014):

a. Con respecto al rol institucional:

b. Con respecto al PPIG (para cada fase)

c. Con respecto a las alianzas público – privado y público-público

d. Con respecto a lograr y evidenciar un mejor desempeño de servicios (en términos de efi ciencia, efi cacia y equidad, incluyendo ejecución de presupuesto aprobado, costo unitario, procesos de mejor manejo y rendición de cuentas, especialmente seguimiento y evaluación)

e. Priorización, fortalecimiento y, donde sea necesario, re-orientaciones de gasto público (para lograr metas estratégicas del plan sectorial y responder a las prioridades de los grupo meta, consistentes con un enfoque de bien público y reducción de pobreza, y la política de estado del sector agroalimentario). Debe incluir mejoras a la cartera de programas, proyectos y actividades en ejecución, para alinearlos mejor con la política de estado y plan sectorial.

f. Fortalecimiento de procesos y mecanismos de coordinación institucional (a varios niveles) para lograr mayores resultados e impactos estratégicos

g. Acciones para mejorar la base y confi abilidad de los datos pertinentes

14. Referencias Principales: Por favor indique la lista de los documentos pertinentes, que ayudaron fundamentar los resultados principales de este análisis de GPACR para su institución.

118


Anexo 3.2

Defi nición de gasto agrícola en bienes privados, públicos

y orientados a reducir pobreza

(Ref. al Capitulo 3: Análisis histórico)

Los diferentes rubros del Gasto Publico Rural fueron agrupados en tres categorías: (i) gasto en bienes privados, (ii) gasto en bienes públicos y; (iii) bienes para promover equidad y reducir pobreza rural de acuerdo a la siguiente defi nición por rubro de gasto en la base GPRural de FAO:

Bienes privados

Comercialización Interna y Externa: se consideran programas o apoyos a la comercialización de productos agropecuarios tanto en el mercado interno como externo.

Gastos Administrativos en Fomento Productivo: son gastos generales orientados a programas de fomento productivo no clasifi cables en rubros más específi cos.

Infraestructura de Riego – Irrigación (50%): se consideran gastos en infraestructura de riego de cualquier escala. Dado que una parte de los benefi cios son directamente apropiados por los benefi ciarios, este gasto se considera en u 50% como bien privado. Otro 50% se considera como bien público por los problemas que tiene el sector privado para invertir en obras de irrigación dada la naturaleza de bien semi-público del agua de riego (baja apropiabilidad).

Extensión agropecuaria de SAG y CNP (40%): se ha considerado que una parte (40%) del gasto en extensión de la SAG y CNP cae en la categoría de bienes privados.

Fomento en el Sector Pesca y Acuicultura: Son gastos orientados a promover la actividad acuícola, se considera como bien privado dada la apropiación de benefi cios.

Bienes públicos

Comunicaciones y Servicios de Información: en este rubro de consideran programas de información estadística y agropecuaria, los cuales son un bien público.

Conservación del Suelo y Recursos Naturales: en este rubro se han considerado diversos programas y proyectos del sector. La mayoría de programas están orientados al manejo de espacios ecológicos frágiles, a la gestión ambiental, y a la gestión de diversos recursos naturales y espacios de conservación. Se ha considerado a esta inversión como bienes públicos ya que tienden a generar bienes ambientales no previstos por el sector privado.

Infraestructura de Riego – Irrigación (50%): la mitad de este gasto es considerado bien público por el tipo de infraestructura involucrada (de baja exclusión).

119


Formalización y Titulación Agraria, INA (50%): se considera el gasto de INA para la formalización de derechos de propiedad es un bien público ya que es una función inherente al estado poder proveer este servicio

Investigación Científi co Tecnológica de INTA: se han considerado los gastos orientados a diversos programas y fondos de apoyo a la investigación a través del INIA.

Patrimonio Fito y Zoo Sanitario: son los gastos de la entidad encargado de este tema y de algunos programas fi to y zoo sanitarios.

Bienes para la equidad y reducción de pobreza rural

Formalización y Titulación Agraria, INA (50%):

Programas de Desarrollo Rural Integrales: se considera que la mayor parte de este gasto está orientado a favorecer a productores rurales de bajos ingresos, incluye programas de desarrollo rural, programas de apoyo a campesinos y campesinas en el área rural, operaciones rurales y coordinaciones departamentales.

120


Anexo 3.3

Marco Orientador para la Evaluación de Impactos

de Programas Sectoriales

1. La medición de impactos de programas estratégicos sectoriales es crucial para poder implementar un adecuado sistema de evaluación de las políticas sectoriales (ver exposición a contiuación en este anexo). Al respecto, se recomienda que el sector establezca inicialmente algunos programas estratégicos a evaluar como: servicio de extensión agropecuaria, inversiones en riego, programas de sanidad animal y vegetal, y los relacionados con información y promoción de la organización de los productores.

2. Una vez determinados los programas a evaluar, se debe establecer un cronograma multianual de evaluacione de impacto que podría tener la siguiente estructura para los próximos cuatro años:

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4Extensión agropecuaria x x

Riego x x

Sanidad vegetal x

Sanidad animal x

Información x

Promoción x

3. Este calendario es importante para poder planifi car la disponibilidad de recursos e ir trabajando en las condiciones previas requeridas para poder evaluar cada programa específi co.

4. En segundo término, se requiere evaluar la situación de la información disponible sobre benefi ciarios actuales y potenciales de estos programas y servicios. Se recomienda generar listados de productores benefi ciarios de estos servicios, y al mismo tiempo, introducir en la encuesta anual agropecuaria algunas preguntas de acceso a servicios de los productores, tanto para medir acceso como potencialmente otras variables relevantes para medir impactos.

5. En los casos en que no se cuente con información sobre benefi ciarios, se debe programar el levantamiento de dicha información previamente a evaluar los impactos correspondientes. Solamente con esta información será posible generar tanto líneas de base con productores intervenidos y de control.

6. Una vez disponible la información sobre benefi ciarios y potenciales agricultores de control/comparación, ya se pueden plantear evaluaciones de impacto a ser realizadas por entidades externas al sector (universidades, centros de investigación, consultoras nacionales o internacionales). Debe considerarse que una encuesta a productores para evaluar impactos de un programa debe tener como mínimo 500 encuestados, y la cifra puede ser mayor dependiendo del tamaño global de los productores tratados

121


y de control. A mayor tamaño de la muestra se tendrán mejores estimados (más precisos) sobre los impactos.

7. En la preparación de los Términos de Referencia (TdRs) para las evaluaciones deberá tomarse en cuenta los siguientes aspectos:

8. Situación de la información de base disponible para la evaluación (existe lista de benefi ciarios y controles con algunos atributos importantes: tamaño de la tierra, experiencia, edad, ubicación geográfi ca).

9. Variables de impacto y modelo de causalidad de dichos impactos de acuerdo a los objetivos y mecanismos de las intervenciones a evaluar (esto permite plantear algunas variables de control que deben tenerse en cuenta al momento de medir impactos);

10. Temporalidad de la intervención e impactos esperados en relación al tiempo;

11. Niveles de precisión que se quieren para la medición de impactos en términos estadísticos, lo cual determina los tamaños mínimos de muestra.

12. En base a lo anterior, es posible generar TdRs que puedan servir para la convocatoria a estudios de evaluación de impactos. Los costos de los estudios dependerán del tamaño de muestra requerida y su distribución en el territorio, así como de las capacidades analíticas que se requieran a la entidad que realizará el estudio. Se debe evaluar la oferta de entidades que puedan realizar estos estudios e indagar por sus valores referenciales.

Diapositiva 1

Evaluación Sectorial:Concepto y Herramientas

Para el sector Agropecuario de Costa Rica

Eduardo ZegarraConsultor RUTa

ezegarra @grade.org.pe

Agosto, 2011

122


Diapositiva 4

¿Qué evaluar? de los insumosa los impactos

Insumos Productos Resultados Impactos

Seguimiento Evaluación

Otros Factores

Diapositiva 5

Tipos de unidades a evaluar

Unidades agregadas: toda la agricultura del país, subsectores de la agricultura, productos específi cos

Unidades desagregadas: regiohnes, tipos de productos, tipos de hogares rurales

123


Diapositiva 14

La pregunta básica de una evaluación de impactos de unidades desagregadas

¿Cuál habría sido la situación de las unidades evaluadas si no se hubiera recibodo la intervenció?

No es posible observar a las unidades intervenidas en ambas situaciones (con intervención y sin intervención)

El cambio en unidades evaluadas puede ser causado por muchos factores.

Es necesario comparar a las unidades evaluadas con unidades “similares” pero que no recibieron la intervención.

¿Qué tiò de indicadores usar?

Cómo seleccinamos a las unidades “similares?

Como medimos el efecto neto de la intervención (eliminamos cambiios no atribuíbles a la intervención?

Diapositiva 15

(Y2b – Y1b)

(Y2c – Y 1c )

(Y2b – Y1b)

(Y2c – Y 1c )

Variación e n grupo tratado

Variación en grupo control

Enfoque de la evaluación de impactos

124


Diapositiva 16

Variables de impacto

La intervenciôn genera impactos en variables de las unidades evaluadas qaue esperamos cambien.

Ejemplos para productores: ingresos, ventas, productividad, utilidades, costos, uso de pesticidas, prevalencia de ciertas enfermedades

Importancia de identifi car cómo se espera que la intervención termina afectando a las unidades en estas variables de impacto (cadenas causales)

Diapositiva 17

Estrategia de Idenfi cación

Cómo identifi camos a las unidades semilares?

Grupo de no tratados tienen la misma probabilidad de participar en el programa que los tratados.

Ambos grupos comparten los mismo requisitos para ser tratados.

Necesidad de controlar por otros factores que puedan infl uir en los resultados del programa.

Controlar por sesgos de selección (si la propia participación se relaciona con factores que afectan a los impactos)

Uso de técnica de emparejamiento y diferencias -en-diferencias en las mediciones de impactos

125


Diapositiva 19

Asi... qué se requiere para medir los impactos en unidades desagregadas

Identifi car bien a los grupos de tratados y de control;

Tener claras las variables de impacto a medir y sus modelos causales

Aplicar en el momento adecuado las líneas de base y las encuentas fi nales a los grupos de tratamiento y control (no olvidad controlar por otros factores.)

Diapositiva 20

Ejemplos

NEPAL - IFPRI

ENCOVI - HONDURAS

Sanidad Agropecuaria (Perú)

126


Diapositiva21

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128


Diapositiva22

Honduras: Uso de Encuesta de Hogares (ENCOVI-2004)Para evaluar impacto de acceso a servicios

No Agricultores Agricultores Total % AgricultoresTegucigalpa 1,777 28 1,805 1.6%

San Pedro de Sula 1,650 26 1,676 1.6%

Ciudades medianas 816 63 879 7.2%

Ciudades pequeñas 953 270 1,223 22.1%

Rural 923 1,669 2,592 64.4%

Muestra de Hogares6,119 2,056 8,175 25.1%

Tegucigalpa 868,246 16,232 884,478 1.8%

San Pedro de Sula 531,312 11,781 543,093 2.2%

Ciudades medianas 964,198 87,861 1,052,138 8.4%

Ciudades pequeñas 696,198 236,808 933,006 25.4%

Rural 1,174,969 2,482,816 3,657,785 67.9%

Total Expandido de Miembros de hogares

4,235,002 2,835,497 7,070,499 40.1%

Pobre extremo 441,207 1,236,480 1,677,687 73.7%

Pobre no extremo 990,869 916,126 1,906,995 48.0%

No pobre 2,802,926 682,891 3,485,817 19.6%

129


Diapositiva23

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130


Diapositiva 24

Evaluacion Final del Programa“Control y Erradicación de la Mosca de la

Fruta en la Costa Peruana”

Resultados Globales de la Evaluacion de Impacto

Junio 2010

GRADE30 Años

Grupo de Análisis para el Desarrollo

Programa M F (3)

Regiones Etapa de AvanceMoquegua Area libre

Tacna Area libre

Arequipa Erradicación

Ica Supresión

Lambayeque Prospección

Lima Prospección

Piura ProspecciónFuente: SENASA (Informe de progreso 2009-I)

Diapositiva 25

Zonas de intervención

Moqueta, Tacna, Lambayeque, Lima y Piura formaron parte del proceso de erradicación emprendido por PRODESA entre 1998-2005

Ica y Arequipa son recientemente intervenidas a partir del año 2005, con el proyecto MF

Nótee que en Moquegua y Tacna la plaga ha sido erradicada y han diso declaradas áreas libres

Registro de TrampasMTD promedio 2002-2006

0.00 - 0.01 (escasa prevalencia)0.01 - 0.10 (supervisión)0.10 -1.00 (prospección)>1.00 (infestación)Departamentos

131


Diapositiva 26

Programa MF (4)

Inversión: US$24.5 millones (sin incluir costos fi nancieros)

58.8% recursos de préstamo del BID y 41.2% recursos locales

Con aporte privado de los agricultores a US$37.5 millones

Endeudamiento externo representa 40%, tesoro público 33% y el aporte de los agricultores el 27% del costo total del Proyecto.

Según los cálculos realizados durante el proceso de planifi cacion Regional, los costos directos por regiones del proyecto habrían sido los siguiente.

Cuadro No.1. Distribución prevista de costos directos por regiones

Región Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Total (US$) %

Ica 856,457 3’490,376 2’630,136 1’023,031 8’000,000 34

Arequipa 2’864,774 2’063,169 1’015,276 518,098 6’461,318 27

Piura 886,477 888,994 888,994 888,994 3’553,459 15

Lambayeque 1’397,448 610,014 312,651 193,842 513,955 11

Lima 1’273,634 643,802 223,585 223,585 2’364,604 10

Tacna 623,528 0 0 0 623,528 3

Moquegua 267,009 0 0 0 267,009 1

Total (US$) 8’169,327 7’696,355 5’070,642 2’847,550 23’783,874

132


Diapositiva 27

Indicadores a Evaluar

Efectos esperados directos sobre las parcelas benefi ciarias del programa.

Reducción en las pérdidas de producción del cultivo que generaría una aumento en los rendimientos (kg/ha o kg/planta.

Reducción en los costos de producción de los cultivos hospederos (menor gasto en pesticidas)

Ambos efetos aumentarían el valor neto de la producción de la parcela con cultivos hospederos

Efectos esperados adicionales

Acceso a los mercados internacionales

Aumentos en ingreso bruto y neto de la parcela

Capitalización de las parcelas benefi ciarias

Diapositiva 28

Diseño muestral para la Evaluación (2)

Finalmente, se seleccionaron los siguientes valles

REGION VALLE Encuestas

Realizadas enOVE

Propuesta paraMosca 2010

TACNA CAPLINA 200 200

LIMA CHANCAY HUARAL 178 178

MOQUEGUA MIT 185 185

ANCASH SANTA 201 200

ICA ICA 0 150

AREQUIPA MAJES 0 100

Adicionalmente, presentamos el número de encuestas propuestas para realizar la presente evaluación

133


Diapositiva 29

Defi nición de grupos de tratamiento y de control

Resultados de la defi nición

T2 T2_1 T2_2 T2 Controles Total

Sin

clasifi cación

Muestra

panel

CAPLINA 91 54 145 38 183 2 185

CHANCA Y HUARAL 34 28 62 96 158 2 160

MAQUEGUA 59 32 91 61 152 4 156

SANTA 0 0 0 165 165 0 165

Total Panel 184 114 298 360 658 8 666

ICA 0 25 25 109 134 0 134

MAJES 0 27 27 73 100 9 100

TOTAL 184 166 350 542 892 8 900

350 productores identifi cados como tratados y 542 como de control

En Ica y Majes solo hay tratamiento de corto plazo

Diapositiva 30

Método 1: Análisis de comparabilidad y diferencias entre

tratados y controles (2)

Grupo Total Inicial

Soporte Común

Dentro Fuerta Utilizadas

Control 542 516 26 345

Tratamiento 350 345 5 345

Una vez estimado el PS se realiza el matching entre hogares T y C para la obtención del efecto neto del programa o ATT (Average Treatment Eff ect on the treatedI)

Distribución del PSantes y despues del Matching uno a uno

01

23

kden

sity

psco

re3

0 .2 .4 .6 .8 1x

Grupo Tratado Grupo Control

0.5

11.

52

2.5

kden

sity

psc

ore3

0 .2 .4 .6 .8x

Grupo Tratado Grupo Control

Antes del matching Después del matching

134


Diapositiva 31

Resultados

Aumento en 19% en los ingresos netos del hh

Incrementando de 1,000 soles en el ingreso agrícola neto por ha.

Aumento en el valor por ha de la parcela (alquiler y venta)

Incremento de 18% en el VBP porf ha del cultivo principal y de 52% en el valor neto

Incremento en 1.700 soles en el valor de venta por ha del cultivo principal

Variable Cont Trat ATT T-Stat Sig ObsVariables de Ingresos netos ing_nt 33,026 40,765 7,738 1.69 * 341ing_ntpc 14,979 18,971 3,991 1.28 341in_agro 19,706 23,331 3,626 0.97 341in_agro_ps 15,950 19,222 3,271 0.93 341

in_agro_has 3,502 4,544 1,042 2.25 ** 341as 3,657 4,119 462 0.83 341Variables de valorización de la parcela seleccionada

val_ven_ps_h

as 41,452 52,333 10,881 2.73 ** 293val_alq_ps_has 2,118 2,792 674 2.99 ** 255Variables de producción agrícolavbp_ha_cp 8,560 10,406 1,846 2.48 ** 337vnp_ha_cp 1,570 3,247 1,677 2.28 ** 337vv_ha_cp 7,425 9,151 1,727 2.26 ** 337in_ha_cp 435 1,993 1,558 2.12 ** 337p 6,990 7,158 169 0.25 337cpest_x_ha_cp 421 511 90 1.42 337

renum_vid 11,730 8,210 -3,520 -1.32 77renp_vid 9.19 12.71 3.52 0.79 71

Variable Cont Trat ATT T-Stat Sig Obsrenum_palto 5,077 5,249 172 0.12 44renp_palto 27.85 38.08 10.24 1.50 43rina 22,966 24,247 1,281 0.39 21na 46.18 49.03 2.86 0.61 17vende 0.88 0.88 0.00 0.12 345exporta 0.06 0.09 0.03 1.57 345

renum_palto 5,077 5,249 172 0.12 44renp_palto 27.85 38.08 10.24 1.50 43rina 22,966 24,247 1,281 0.39 21na 46.18 49.03 2.86 0.61 17vende 0.88 0.88 0.00 0.12 345expo

VaVV rirr aii bles de prorr ducción agrírr cíí olavbp_ha_cp 8,560 10,406 1,846 2.48 ** 337vnp_ha_cp 1,570 3,247 1,677 2.28 ** 337vv_ha_cp 7,425 9,151 1,727 2.26 ** 337in_ha_cp 435 1,993 1,558 2.12 ** 337p 6,990 7,158 169 0.25 337cpest_x_ha_cp 421 511 90 1.42 337

renum_vid 11,730 8,210 -3,520 -1.32 77renp_vid 9.19 12.71 3.52 0.79 71

Variable Cont Trat ATT T-Stat Sig Obs

ing_nt 33,026 40,765 7,738 1.69 * 341ing_ntpc 14,979 18,971 3,991 1.28 341in_agro 19,706 23,331 3,626 0.97 341in_agro_ps 15,950 19,222 3,271 0.93 341

in_agro_has 3,502 4,544 1,042 2.25 ** 341as 3,657 4,119 462 0.83 341VaVV rirr aii bles de vavv lorirr zii ación de lall parcrr elall seleccionada

val_ven_ps_h

as 41,452 52,333 10,881 2.73 ** 293val_alq_ps_hhas 2,118 2,792 674 2.99 ** 255

rta 0.06 0.09 0.03 1.57 345

135


Anexo 3.4

Propuesta de Encuenta de Servicios Agropecuarios

1.¿En los últimos 12 meses (desde...) recibió algún crédito o préstamo para fi nanciar los gastos de su actividad agropecuaria?

1.O Sí Cuántos2.O No P3

2. ¿De que instituciones o personas obtuvo el mayor préstamo?. (opción múltiple)

1.O Banco privado2.O Banco estatal3.O Otro____________ (especifi que)3. En los últimos 12 meses ¿Recibieron ustedes asistencia técnica agropecuaria de alguna entidad del Ministerio de Agricultura?

1.O Sí 2.O No P54. Quién le dio la mayor parte de la asistencia técnica?

1.O MAG2.O IDA3.O SENARA4.O CNP5.O INTA6.O Otro (especifi que)______________________5. Ha tenido en los últimos 12 meses plagas que afecten su producción agropecuaria?

1. O Si O No Pase P96. Ha recibido alguna asistencia técnica para enfrentar las plagas?

1. O Si O No Pase P97. De qué institución?

O Servicio de Sanidad Vegetal (SFE)O Otra entidad pública (especifi que)__________O Empresa PrivadaO ONGO Otros (especifi que)__________________

8. Ha recibido servicios de alguna de las siguientes entidades del Ministerio de Agricultura en los últimos doce meses? (múltiple)

136


O MAGO SENARAO IDAO CNPO INTAO SFE (sanidad vegetal)O SENASA (sanidad animal)O Otro (especifi que)_______________________

Una propuesta para economizar en los costos es incluir esta encuesta como un modulo del la encuesta nacional agropuecaria (especialmente como la encuesta de servicios se debe hacer periodicamente). Otras opciones se tendrian que evaluar, para determinar la mejor opcion.

137


Anexo 4.1

Análisis de Gasto Público Agropecuario

Síntesis del Análisis del Ciclo Planifi cación, Presupuestación

Implementación y Gobernabilidad (Ciclo PPIGO)

Con base en el análisis institucional del GPACR realizado para las instituciones SPA, se generó un diagnóstico participativo (fortalezas, debilidades y lecciones) involucrando la aplicación del modelo “PPIG”, como base para derivar varias recomendaciones, para su aplicación a las instituciones de SPA. El Cuadro 1 sintetiza los puntos más pertinentes para el sector público agropecuario (SPA), reconociendo que hay alguna variación en la pertinencia de cada punto, según la institución.

Ciclo Debilidades Fortalezas

1) Planifi cacion: - falta explicitar y aplicar lineamientos, criterios de priorización, procesos y herramientas participativas analíticos de evaluación ex-ante - falta sistema de indicadores para asegurar alineación y coherencia- hay cultura de planifi cación de corto plazo y limitado ajuste a metas, en función de cambios a presupuestos y resultados-falta apropiación de jerarcas en la planifi cación - falta personal adecuado para coordinar procesos - no existe censo agropecuario reciente- no existe análisis de retornos económicos comparativos de progr.

- existe sistema de planifi cación a nivel institucional, sectorial y territorial - las instituciones SPA tienen un plan estratégico - se cuentan con estructura programática presupuestaria - instituciones del SPA tienen alguna capacidad de planifi cación

2) Presupuestacion - hay bajo techo presupuestal sectorial - techos limitan uso de ingresos propios - hay alta proporción del gasto presupuestal para remuneraciones, dejando poco para gastos operativos e inversión - no hay correspondencia entre tiempo de planifi cación y presupuestación (Ejm. MAG)- falta política y estrategia presupuestal sectorial - hay débil seguimiento y evaluación, lo cual limita la calidad de asignación en la presupuestación

-hay sistema presupuestal a varios niveles

- algunas instituciones generan ingresos para apoyar presupuesto

- hay personal califi cado para presupuestación

- algunos instituciones SPA tiene centros de asignación presupuestal

138


Ciclo Debilidades Fortalezas

3) Implementacion -hay muchos trámites y falta de capacitación, especialmente en adquisiciones (calidad y procesos de adquisición lentos) - hay pocos recursos para fi nanciar gastos operativos del personal al camp - no se usa POI como instrumento de implementación sino para presupuesto - hay mucha información operativa manual, la cual, demora informes y desembolsos

- hay debilidades en los procesos de coordinación para ejecución - hay poca participación de benefi ciarios-hay ausencia de sistema de seguimiento y evaluación

- hay buen desempeño presupuestario, para muchas de las instituciones del SPA (% de ejecución) -hay normas y lineamientos para implementar presupuesto -algunas entidades tienen planes operativos de seguimiento y mecanismos para agilizar implementación - instituciones cuentan con personal para la implementación

Gobernabilidad -hace falta sistema de seguimiento, evaluación y aprendizaje (SEA), que sea funcional, participativo e integrado, a varios niveles, con enfoque por resultado y utilizado por los jerarcas SPA - falta cultura gerencial para demandar un sistema de SEA- no se aplican siempre resultados de las auditorías fi nancieras y operativas- hace falta demanda y respaldo gerencial para auditorias operativas

- existe un sistema seguimiento, aun débil - hay consciencia creciente por los jerarcas, de la importancia de sistema de seguimiento y evaluacion a diferentes niveles, para mejorar la rendición de cuentas - varias instituciones del SPA cuentan con auditorías externas

Esta matriz refl eja los resultados del analisis de GPA para cada institucion del SPA

139


Anexo 5.1

Marco de Criterios de Priorización del Gasto Público Agropecurio

Costarricense

(nota: los criterios e indicadores se pueden afi nar, según consenso)

Criterio(Acciones y proyectos estratégicos)

Indicador de Resultado(para fi nes de 2014)(nota: por actualizarse)

Indicador de Impacto(hacia el año 2014)(nota: por actualizarse)

Aplicación de criterio (1 al 5)

1) Consistencia explicita con los lineamientos estratégicos del PND, Política Agroalimentario y Plan Sectorial (especialmente que contribuyen directamente a las acciones estratégicas de los 4 pilares: competividad; innovación y desarrollo tecnológico; gestión de territorios rurales; cambio climático y agro-ambiental)

Apoyar aumentos sostenibles en el empleo e ingreso de la población familiar rural (especialmente familias pobres)

No. De empleos generados (temporales)Aumento de activos productivos (ej.: titulo de tierra)

No. De Familias con Aumentos en Ingreso (% de aumento)

Apoyo sostenible a la producción para mayor seguridad alimentaria

Política concertada de estabilización de preciosNo. De Productores con mayor acceso crédito, tierra, asistencia técnica (transferencia de tecnología)

No. De Productores con Aumentos en la producción y productividad

Apoyo a mayor valor agregado y productividad de los subsectores prioritarios que aportan a mayor competitividad (ej.: granos básicos, café, pecuario, caña, pesca, frutas y hortalizas)

Aumento en valor agregado y productividad en los subsectores prioritariosNo. de productores que benefi cian de programas/proyectos en los subsectores prioritarios

No. De productores con mayor valor agregado de su producción (por ha.)

Fortalecer e impulsar las organizaciones de los productores para mayor competitividad, con prioridad a pequeños productores

No. de organizaciones productores benefi ciadas y fortalecidosNo. de organizaciones de productores legalizadas

No. De organizaciones que muestran evidencia de mayor capacidad de gestión de bienes y servicios para sus miembros

Apoyo a la generación y transferencia de tecnología e innovación agropecuaria (incluyendo apoyo a producción “limpia” y agro-ambiental)

No. De productores con paquetes tecnológicos mejorados

No. De tecnologías generadas que responden a las demandas de los productores

No. De productores aplicando mejores paquetes tecnológicosNo. De tecnologías generadas que se aplican por productores

140






Apoyo a sanidad e inocuidad para producción de alimentos sanos y seguros y cumplimiento de normas de exportación

Áreas bajo control fi tozoosanitario de las principales enfermedades.

(ii)Productores y agroindustriales asistidos para la aplicación de Buenas Prácticas de inocuidad.

Áreas declaradas libres de las principales enfermedades. (ii) Número de productores y agroindustriales que aplican las normas y reglamentos de inocuidad de alimentos.

Apoyo integral a la legalización y mayor rentabilidad de tierras

Número de productores que disponen de títulos de propiedad.

Número de productores asistidos técnicamente para mejorar sus sistemas productivos.

Productores del sector reformado con tierra propia.

Productores aplicando nuevas tecnologías y que han mejorado su rentabilidad de tierra.

Apoyo a la gobernabilidad y fortalecimiento institucional de las instituciones SPA (incluye sistemas de participación genuina, transparencia y seguimiento)

Dependencias del SPA modernizadas con base a las necesidades actuales del sector para brindar servicios de calidad.

Implementación de Sistemas de Seguimiento con amplia participación.

Apego a las Leyes, Normas y Reglamentos que posibilitan mayor transparencia en el manejo de las fi nanzas públicas.

Mayor número de productores atendidos efi cazmente.

Rendimiento de cuentas más efectivo.

Finanzas públicas transparentes.

Apoyo al Desarrollo Rural para el bienestar familiar rural, con enfoque de género

Asociaciones de productores apoyados con asistencia técnica, micro créditos, insumos, equipo, etc, para impulsar el desarrollo rural.

Número de productores que han innovado sus actividades productivas y mejorado sus ingresos.

Apoyo al desarrollo agropecuario sostenible (recursos naturales, servicios ambientales, certifi cación ambiental de productos)

Desarrollo de proyectos innovadores de carácter agropecuario, forestal y acuícola, visualizando el uso sostenible de los recursos renovables y no renovables.

Número de proyectos exitosos y productores benefi ciados utilizando tecnologías innovadores de carácter sostenible.

141






Apoyo a la competitividad y mayor integración a los mercados regional e internacional

Generación de información estratégica de mercado (nacional-regional-mundial), que retroalimente a los diferentes actores de los subsectores sobre las oportunidades de negocio.

Incremento del porcentaje de exportación de productos y subproductos del sector.

Apoyo a mejor gestión de riesgos y reducción de la vulnerabilidad y mejor adaptación al cambio climático

Lineamientos actualizados estratégicos y operativos y acciones para contribuir a una mejor gestión de riesgos y reducción de la vulnerabilidadDiseño de mecanismos fi nancieros para gestión de fondos para revertir los daños ambientalesNo. de acciones que apoyan mejor gestión de riesgos y reducción de la vulnerabilidad

Evidencia de reducción de riesgos y vulnerabilidadEvidencia de mayor capacidad del MAG y familias rurales para adaptarse a cambios climáticos

2) Desempeño en ejecución de Programas y Proyectos en el recién pasado (tomando 2009/2010como referencia) (incluyendo avance fi nanciero, físico y avances hacia sus objetivos, en base de indicadores de resultado)

a) % de ejecución fi nanciera (del presupuesto asignado en 2008% de ejecución física (con respecto a las metas 2008)Otros indicadores de desempeño pertinentes (propuestos en el GPACR)

Evidencia de resultados del programa/proyecto (incluyendo auditoria social y otros avales de los benefi ciarios)

3) Refl eja un rol apropiado del proyecto/actividad, dando preferencia a los bienes y servicios “públicos” 1

- Nivel de cumplimiento con el criterio de bien público

- Nivel de cumplimiento con el criterio de bien público- Una mayor proporción del gasto público hacia bienes “públicos”, consistente con roles apropiados

4) Utiliza criterios y mecanismos transparentes efectivos para las transferencias a (los) grupo(s) meta.

Evidencia de criterios y mecanismos para transparentar la asignación de fondos/transferencias para los grupo metaEvidencia de aplicación de dichos criterios

No. de productores (de grupo meta) que reciben los benefi cios esperadosEvidencia de satisfacción de los benefi ciarios meta

142






5) Apoyo a alianzas públicos-privados sostenibles e incluyentes (incluye contraparte del gasto por actores privados), con mecanismos y procesos claros y enfoques territoriales

- Disponibilidad y validez de las “reglas de juego” con respecto a los procesos y mecanismos de las alianzas público-privado- Numero de alianzas públicos privados operando efi cazmente- Asignación de presupuesto para promover mayor equidad presupuestal territorial

Evidencia que los grupos privados están sosteniendo las actividades de la alianzaNúmeros de productores con mayor nivel de ingresos

Se sugiere que cada institucion del SPA aplique los criterios en esta matriz, para facilitar mejoras (como parte de un proceso cada ano) en la formulacion del plan plurianual y plan anual del SPA, según su pertinencia, a nivel actividad, con resumen a nivel proyecto/unidad ejecutora. Los indicadores de resultado (y producto, donde sea necesario) e impacto presentados en esta matriz son ilustrativos, y sirven como guías para facilitar el cumplimiento de los lineamientos para la formulación del plan plurianual, anual, y luegoel plan institucional operativo.

Para facilitar el proceso de establecimiento de prioridades en el proceso presupuestal, se propone que, para cada programa/proyecto, se aplica cada criterio bajo una escala de 1 a 5, donde el 1 cumple de manera débil el criterio y 5 lo cumple de manera fuerte. La valorización se puede hacer por el equipo CONTECSA (y coordinado por el SEPSA), como parte de proceso presupuestal, tomando en cuenta las restricciones fi scales. Aunque la valorización es subjetivo, se espero que este proceso ayuda facilitar y transparentar el proceso de establecer prioridades, evitando un proceso mecánico. Bienes públicos: Son bienes caracterizados por niveles bajos de exclusión, contrastado con bienes “privados”. Esto implica que bienes públicos son disponibles para todos los consumidores al mismo tiempo, y consumo por uno no reduce la oferta para otros.

143


A. OBJETIVOS Y FUNCIONES DE LA NOTA CONCEPTUAL

Asegurar la justifi cación estratégica de la propuesta de proyecto y/o programa en forma que responde al árbol de problemas claves y alineados plenamente con la politica de estado agroalimentario y el plan sectorial.

Promover la consideración explicito de conceptos alternativos de proyecto, desde el inicio de la identifi cación del proyecto

Obtener insumos/conducción de la gerencia del SPA (CAN) sobre los asuntos principales y enfoque de la propuesta.

Identifi car desde el inicio los riesgos posibles, tanto como medidas apropiadas.

Brindar una mejor base para una decisión gerencial (a nivel SPA/CAN, y luego con el Ministerio de Hacienda, MIDEPLAN y Controlaria) sobre la aprobación/no aprobación del concepto, para proceder al próximo paso de preparación técnica de la propuesta (en forma de estudio de factibilidad, perfi l de proyecto), y gestión de fi nanciamiento.

Facilita la gestión de fondos ante la cooperación externa, desde el inicio de identifi cación del concepto.

B) CARACTERISTICAS PRINCIPALES DE LA NOTA CONCEPTUAL Será preparado por la unidad operativa responsable contando con los expertos conocedores,

conjuntamente con el apoyo de la SEPSA, reuniendo la información pertinente y disponible en consulta con los actores claves

Breve (máximo 6 paginas)

Enfoca en el concepto del proyecto (el por qué y vínculos con la politica de estado agroalimentario y el plan sectorial), y no en el diseño, lo cual forma parte de la siguiente etapa del estudio de factibilidad y perfi l de proyecto.

Complementa el perfi l del proyecto, donde la nota conceptual enfoca en la fase inicial del perfi l.

Se prepara dentro el marco del plan sectorial, mostrando el vínculo con los 4 ejes estratégicos.

Forma parte clave de un proceso del ciclo PPIG establecido y conducido por la SEPSA para la revisión y aprobación (por el Despacho del Ministro, involucrando a representantes del MIDEPLAN y Hacienda, para facilitar su apoyo en las etapas posteriores).

Brinda una base sólida para toma de decisión en una etapa temprano del proceso de generar una cartera de proyectos estratégicos, y bien fundamentados desde el inicio.

Anexo 5.2

Marco de Nota Conceptual: Instrumento para fi ltrar/selección nuevas

propuestas

144


C) MARCO PROPUESTO (máximo 6 paginas + 1 anexo)

NOTA CONCEPTUAL

1. Resumen ejecutivo

2. Introducción y Contexto

3. Objetivos

4. Descripción Breve

5. Marco de Costos y Financiamiento

6. Estrategias y Arreglos para Implementación

7. Benefi cios/resultados esperados y ben.

8. Riesgos y Medidas Principales

9. Sostenibilidad del Proyecto

10. Asuntos Principales

11. Próximos Pasos

12. Anexo: Marco Lógico Preliminar (vea Cuadro)

Nota: Generalmente una Nota Conceptual se puede preparar en un plazo de tiempo de 2 a 4 semanas dependiente de la complejidad de la disponibilidad de información, personas conocedoras, de consultas iníciales con actores claves. Un estudio de factibilidad puede tardar de 4 a 8 meses dependiendo de la complejidad

145


D) Guía para la preparación de la nota Conceptual

Tema/Sección Guía (en términos de preguntas claves por contestar)

Resumen Ejecutivo(No mayor de una página)

Contexto -Cuál(es) son los problemas principales y sus causas que la propuesta esta respondiendo?-Cuál es la justifi cación del concepto propuesto con referencia al PES?-Cuáles son lecciones de proyectos pertinentes (anteriores y actuales)?

Objetivo de la propuesta -Cuáles son los impactos esperados con respecto al grupo meta y área geográfi ca lo cual se puede atribuir al proyecto? (y vínculo con los indicadores de impacto y de efecto?)

Descripción breve -Cuáles son las otras opciones consideradas en los conceptos claves?Cuales son los componentes y contenido preliminar (según opción donde es pertinente)?-Cuáles son los aspectos innovadores?-Cuál es el periodo de implementación?-

Marco Preliminar de Costos y Financiamiento

Cuáles son los costos preliminares y fi nanciamiento preliminares? (o rango de costos y fuentes posibles de fi nanciamiento, y cobertura/tamaño del proyecto).

Estrategias y arreglos para implementación

-Cuál es la Unidad Operativa con la responsabilidad principal de implementación y coordinación?–Cuál es la estrategia de implementación del proyecto (incluyendo alianzas público-privadas, público-público)?

Benefi cios/resultados esperados y benefi ciarios

-Cuáles son los benefi cios y resultados principales esperados, en forma preliminar y cualitativo (en función del PES)?-Cuáles son los benefi ciarios esperados con respecto al PES y diferentes estratos y tipos?

Sostenibilidad del proyecto -Cuál es la estrategia para sostenibilidad del proyecto?-Cómo esta refl ejado la sostenibilidad en el diseño del proyecto, incluyendo la participación de los benefi ciarios?

Riesgos y Medidas Principales -Cuáles son los riesgos principales del proyecto? (en términos de los obstáculos durante la implementación para lograr los objetivos)-Para cada riesgo principal, cuales son las medidas propuestas para minimizar los efectos negativos de los riesgos?

146


Tema/Sección Guía (en términos de preguntas claves por contestar)

Asuntos Principales -Cuáles son los obstáculos posibles durante preparación? -Cuáles aspectos claves de diseño (especialmente de política y de cobertura) requiera conducción por la gerencia (CAN, Ministerio de Hacienda, MIDEPLANP)-Cuáles son algunos lineamientos o criterios para evaluar las opciones?

Próximos Pasos: -Cuáles son los arreglos para preparación del estudio de factibilidad y perfi l del proyecto?-Cuál es el presupuesto y fi nanciamiento de preparar el estudio de factibilidad?-Cuál es el cronograma para la preparación (estudio de factibilidad y el perfi l del proyecto), y los otros pasos en el diseño y ciclo del proyecto?

ANEXO Árbol de problema preliminar

Marco Lógico-versión preliminar (vea ejemplo del formato fi gura abajo).

Decisión Gerencial La nota conceptual da importancia a un proceso transparente de decisión gerencial dentro del SPA/CAN (y acompañado por MH y MIDEPLAN) en la etapa preliminar del proyecto o programa.

Cuadro 1. Formato de Marco Lógico Propuesto

Lógica de Intervención

Indicadores Medios de Verifi cación de los Indicadores

Supuesto

Objetivo General (Impacto)

Objetivos Específi cos (Efectos)

Resultados (Productos)

Componentes Prliminarios (Actividades)

Cuadro 2. Formato de Marco Lógico PES(como referencia)

Lógica de Intervención

Indicadores Medios de Verifi cación de los Indicadores

Supuesto

Finalidad (Impacto)

Propósito (Efecto)

Resultados (Productos)

Acciones Estratégicas (Productos)

*Se debe basar en un análisis de árbol de problemas y consistente con el Marco de Resultados/Matriz de la PA y PS, lo cual el resultado esta refl ejado en la sección del contexto.

147


Línea de acción:

Descripción de la Iniciativa:

Metas y Línea de Base: Actividades: Fecha de

Cumplimiento:

Entidades intervinientes: Rol: Recursos:

Inversión requerida:

Aportes por fuente

Cronograma

Actividades E F M A M J J A S O N D

Anexo 5.3

Marco de Plan de Acción para Alianzas Público-Privado

· 2020. 10. 19. · este informe ha sido preparado por un equipo núcleo de sepsa y ruta. por...

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