2013 ressortissants etrangers en france

Rapport au Premier ministre

14 mai 2013

Matthias FEKL,Parlementaire en mission auprs du Ministre de lIntrieur

Scuriser les parcoursdes ressortissants trangers

en FranceMise en uvre du titre pluriannuel de sjour,

amlioration de laccueil en prfectureet contrle juridictionnel de la rtention et de lloignement

3

SOMMAIRE

PARTIE I - MODALITES DE MISE EN UVRE DU TITRE PLURIANNUEL,

ENGAGEMENT DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE...................10

I - TROP PEU DE TITRES DE SEJOUR PLURIANNUELS SONT AUJOURDHUI DELIVRES, AU DETRIMENT DE LACCUEIL ET DE LINTEGRATION DES ETRANGERS COMME DE LA QUALITE DU TRAVAIL DES AGENTS DES PREFECTURES......... 10

I.1 Les cas possibles de dlivrance de titres pluriannuels sont aujourdhui limits. ............................................................................................................. 10

I.2 La courte dure des titres est pnalisante pour les ressortissants trangers et contraire lobjectif dintgration........................................................................... 12

I.2.1) Des tracasseries administratives permanentes rendant lintgration plus difficile ........................................................................................................... 12

I.2.2) Un cadre rglementaire qui contribue la dgradation des conditions daccueil en prfecture ................................................................................. 13

I.2.3) Une image souvent peu glorieuse de ladministration et de la Rpublique. 14

I.3 Les vrifications opres loccasion du renouvellement des titres annuels ne sont pour autant pas toujours utiles ....................................................................... 14

II - GENERALISER LES TITRES DE SEJOUR PLURIANNUELS, TOUT EN ADAPTANT LES MODALITES DU CONTROLE ..... 15

II.1 La dlivrance de titres pluriannuels pourrait concerner lessentiel des procdures daccs au droit au sjour ......................................................................... 15

II.1.1) Lobjectif de la cration du titre pluriannuel est de mettre en adquation la dure de validit des titres de sjour avec la dure du sjour..................... 15

II.1.2) Le primtre de mise en uvre du titre pluriannuel doit tre le plus large possible.......................................................................................................... 15

II.2 Llargissement des possibilits de dlivrance de titres pluriannuels devrait saccompagner de nouvelles modalits de contrle ......................................... 19

III - POUR LES ETRANGERS SEJOURNANT DURABLEMENT SUR LE TERRITOIRE, LE TITRE PLURIANNUEL DEVRAIT SINSERER HARMONIEUSEMENT DANS UN PARCOURS DINTEGRATION COHERENT........................................ 20

III.1 Une ncessaire articulation devrait tre garantie avec les autres titres de sjour............................................................................................................... 20

III.1.1) Un moment de dlivrance et une dure de validit largement dtermins par la ncessit de garantir une inscription harmonieuse dans le cadre existant .......................................................................................................... 20

III.1.2) Des amnagements complmentaires envisageables pour rendre le titre pluriannuel vritablement attractif .............................................................. 22

III.2 Le titre pluriannuel aurait vocation se substituer certains titres existant aujourdhui............................................................................................................ 23

III.3 La mise en uvre du titre pluriannuel ne doit toutefois pas se faire au dtriment de la carte de rsident ................................................................................ 24

4

PARTIE II - LES ETRANGERS SONT TROP SOUVENT ACCUEILLIS DANS DES CONDITIONS INDIGNES DE LA REPUBLIQUE FRANAISE...........26

I - UNE SITUATION INACCEPTABLE QUI A CONDUIT A UNE PRISE DE CONSCIENCE EN PERIODE RECENTE............. 26

I.1 Les difficults daccueil en prfecture sont identifies assez prcisment........................................................................................................ 26

I.2 Un plan daction visant obtenir des avances brve chance a t engag par le ministre de lintrieur .......................................................................... 27

II - LACCUEIL DOIT ETRE REALISE AUTOUR DE QUELQUES PRINCIPES REPUBLICAINS FONDAMENTAUX DECLINES EN PRATIQUE.. ............................................................................................................ 28

II.1 Des conditions daccueil qui demeurent, dans beaucoup de sites, trs problmatiques........................................................................................................... 28

II.1.1) Des passages en prfecture trop nombreux et pas toujours utiles.............. 28 II.1.2) Un manque duniformit lorigine dingalits de traitement................... 28

II.2 Des principes fondamentaux raffirmer .............................................. 29

II.2.1) Les ressortissants trangers sont des usagers comme les autres ................ 30 II.2.2) Lamlioration des conditions daccueil ne conduira pas une augmentation

incontrle des flux migratoires ................................................................... 30

II.3 Un besoin de transparence, duniformit, de modernisation et de plus grand investissement dans la gestion des ressources humaines ................................... 31

II.3.1) Un indispensable besoin de transparence et douverture de ladministration....................................................................................................................... 31

II.3.2) Une ncessaire harmonisation des pratiques............................................... 33 II.3.3) Une modernisation souhaitable des procdures.......................................... 34 II.3.4) Des mtiers mieux valoriser ....................................................................... 36

III - UNE SIMPLIFICATION DE LA REGLEMENTATION APPLICABLE AURAIT DES EFFETS BENEFIQUES TANT POUR LES USAGERS QUE POUR LES AGENTS DES PREFECTURES ............................................................................ 37

III.1 Une rglementation de plus en plus complexe ....................................... 37

III.2 Des simplifications doivent tre envisages ........................................... 37

III.2.1) Une rglementation devant tre rendue plus intelligible ............................ 37 III.2.2) Des demandes devant tre examines de faon plus ouverte..................... 38 III.2.3) Des modalits prcises de mise en uvre des procdures claircir ......... 39 III.2.4) Un allgement souhaitable de certaines formalits superftatoires ........... 40

5

PARTIE III - ELOIGNEMENT : REAFFIRMER LES EXIGENCES DE LETAT DE DROIT......................................................................................42

I - LA REFORME DE 2011 POSE DE NOMBREUX PROBLEMES DE PRINCIPE ET NE PEUT ETRE CONSERVEE EN LETAT............................................................................................................ 42

I.1 La rforme opre en 2011, destine faciliter lexcution de mesures dloignement, pose des problmes de principe.......................................................... 42

I.1.1) Une simplification procdurale qui a permis une progression mesure du taux dexcution des mesures dloignement .............................................. 42

I.1.2) De nombreux ressortissants trangers loigns sans quun contrle des modalits de placement en rtention ait pu tre pratiqu.......................... 44

I.2 Le dispositif qui prvalait avant 2011 ntait cependant pas totalement satisfaisant. ........................................................................................................... 44

I.3 Toute privation de libert doit tre place sous le contrle effectif du juge............................................................................................................. 45

I.3.1) Une question de principe.............................................................................. 45 I.3.2) Un impratif au regard des engagements internationaux de la France....... 45 I.3.3) Le dlai daccs au juge doit tre le plus court possible............................... 46

II - TROIS SCENARIOS POUR UN CONTROLE JURIDICTIONNEL EFFICACE ..................................................... 46

II.1 Laugmentation des pouvoirs du juge administratif peut tre envisageable en thorie mais est difficile mettre en uvre en pratique......................................... 47

II.2 Lide dun contrle a priori du juge des liberts et de la dtention reprsente une solution intressante, mais son application exigerait une mobilisation de moyens importants..................................................................................................... 49

II.3 Le retour lorganisation antrieure la loi du 16 juin 2011 permettrait de rintroduire dans la procdure des garanties indispensables ....................................... 51

III - LEVOLUTION PROPOSEE POURRAIT UTILEMENT SINSCRIRE DANS UNE REFORME PLUS LARGE DES PROCEDURES DELOIGNEMENT...................................................................................................... 53

III.1 La dure de rtention mriterait dtre raccourcie ................................. 53

III.2 Les procdures dloignement gagneraient tre simplifies................. 54

III.2.1) Limiter le nombre des procdures distinctes................................................ 54 III.2.2) Limiter le nombre des dcisions ncessaires pour oprer un loignement. 55 III.2.3) Limiter le recours aux procdures juridictionnelles enserres dans des dlais

restreints ce qui est strictement ncessaire .............................................. 55

III.3 Le cadre europen mriterait dtre mieux pris en considration ........... 56

RAPPEL DES PROPOSITIONS .................................................................................................... 57

7

u cours de la priode rcente, singulirement pendant la dernire campagne

prsidentielle, la politique dimmigration a souvent fait lobjet dapproches

manichennes et caricaturales, sinscrivant dans une stratgie de fuite en avant dont les

ressortissants trangers ont t les victimes collatrales. Au-del des dclarations

enflammes et des effets de manche, la politique mise en uvre au cours des dernires

annes sest pour autant avre peu efficace, y compris contre limmigration irrgulire,

quelle tait cense endiguer.

Les enjeux lis limmigration sont trop importants pour tre abords avec dogmatisme.

Il faut travailler partir de constats objectifs et en dduire les politiques publiques adaptes.

Cest dans cette perspective que le Prsident de la Rpublique a pris lengagement, au

cours de la campagne prsidentielle, de lutter contre limmigration illgale et de scuriser

limmigration lgale. La politique dimmigration, au-del des fantasmes attiss par certains

populistes, particulirement en priode de crise, doit tre guide par un double objectif :

objectif de fermet dans la lutte contre limmigration irrgulire et les filires, dune part ;

objectif daccueil et dintgration des trangers ayant vocation demeurer dans notre pays

de manire plus ou moins durable, dautre part.

Ce rapport, tabli la demande du Premier ministre (cf. lettre de mission en annexe III),

dans le cadre dune mission parlementaire auprs du Ministre de lintrieur, vise dfinir les

modalits pratiques de mise en uvre de cet engagement.

Sil traite de quelques thmes non directement mentionns par la lettre de mission, ce

rapport ne peut malheureusement voquer toutes les questions ayant t souleves lors des

runions qui ont servi le prparer, en dpit de lintrt quelles prsentent.

Il propose en premier lieu un cadre susceptible de permettre lintroduction dun nouveau

titre pluriannuel de sjour, afin notamment de faciliter lintgration des ressortissants

trangers en France (Partie I). Il voque dans un second temps les pistes possibles pour

amliorer laccueil de la population trangre par ladministration et les processus de

traitement des demandes daccs au sjour, dans le double objectif de redorer limage de

notre pays et de faciliter la tche des agents de prfectures, qui effectuent un travail

essentiel dans des conditions souvent difficiles (Partie II).

En dernier lieu, est aborde la question du contrle juridictionnel de la rtention et de

lloignement, plusieurs scnarios tant prsents pour restaurer en cette matire un

systme conforme aux exigences de lEtat de droit (Partie III).

Le prsent document a t labor la lumire des rencontres, dplacements de terrain

et auditions effectues dans le cadre de la mission, ainsi que grce aux contributions crites

transmises par de nombreux acteurs. Que les lus, reprsentants des associations,

fonctionnaires, magistrats, juristes, universitaires, soient remercis pour leur disponibilit et

leur apport prcieux.

A

8

Cette mission doit galement beaucoup MM. Florian VALAT, inspecteur de

ladministration, et Pierre-Yves ARGAT, charg de mission au sein du secrtariat gnral

limmigration et lintgration, qui mont apport un prcieux concours tout au long de ces

travaux.

Matthias FEKL

LE TITRE DE SEJOUR PLURIANNUEL, ENGAGEMENT DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

9

Partie I - Modalits de mise en uvre du titre pluriannuel, engagement du Prsident de la

Rpublique


10

PARTIE I - MODALITES DE MISE EN UVRE DU TITRE PLURIANNUEL,

ENGAGEMENT DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

Lordonnance du 2 novembre 1945 prvoyait trois types principaux de titres de sjour :

ceux attribus aux rsidents dits temporaires , valables un an ; ceux attribus aux

rsidents dits ordinaires , valables trois ans ; ceux rservs aux rsidents dits

privilgis , valables dix ans.

En pratique, la dlivrance de titres de sjour pluriannuels demeure aujourdhui

lexception, alors que la remise de simples rcpisss, parfois rptition, nest pas rare. En

consquence, la plupart des ressortissants trangers sont condamns subir, pendant

plusieurs annes, ce qui peut tre assimil un parcours du combattant avant daccder

un statut administratif offrant un minimum de garanties de scurit et de stabilit (I).

Il est en consquence propos de gnraliser la dlivrance de titres de sjour

pluriannuels, tout en renforant les modalits de contrle du bon respect des exigences

fixes par le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA) pour

permettre le maintien sur le territoire franais (II).

Le ncessaire doit enfin tre fait pour que le titre pluriannuel sinsre harmonieusement

dans le parcours dintgration des ressortissants trangers dsireux deffectuer un sjour

plus ou moins long en France (III).

I - TROP PEU DE TITRES DE SEJOUR PLURIANNUELS SONT AUJOURDHUI DELIVRES, AU DETRIMENT DE

LACCUEIL ET DE LINTEGRATION DES ETRANGERS COMME DE LA QUALITE DU TRAVAIL DES AGENTS DES

PREFECTURES

I.1 Les cas possibles de dlivrance de titres pluriannuels sont aujourdhui

limits

Les situations dans lesquelles un titre pluriannuel est dlivr sont aujourdhui trs

limites1.

La situation est plus favorable, sur cet aspect, pour les ressortissants des Etats-Membres

de lUnion europenne, de lEspace conomique europen ou de la Suisse, qui peuvent

bnficier dun titre pluriannuel plus aisment que les autres ressortissants trangers.

Peuvent notamment tre mentionnes :

la carte UE-toutes activits professionnelles ; valable de 1 5 ans (article R.121-

10 du CESEDA) ;

la carte UE-non actif ; valable de 1 5 ans (article R. 121-11 du CESEDA) ;

1 Seuls sont ici pris en compte les titres dune valeur infrieure 10 ans, les titres valables au moins 10 ans

rpondant des conditions de dlivrance et des objectifs diffrents.


11

la carte UE-membre de famille-toutes activits professionnelles ; valable de 1 5

ans (article R. 121-13 du CESEDA) ;

la carte de sjour de membre de la famille dun citoyen de lUnion ; valable de 1 5

ans (article L. 121-3 du CESEDA).

Pour les publics intresss, les titres pluriannuels reprsentaient 1 220 cartes en 2011

(762 premires demandes, 396 renouvellements et 62 duplicata), soit 11 % du total des

cartes dlivres, hors cartes valables 10 ans et titres permanents.

Sagissant des autres ressortissants trangers, majoritaires, les possibilits de dlivrance

de titres pluriannuels sont plus restrictives encore. Les dernires lois intervenues dans le

domaine de limmigration, imprgnes par la volont de favoriser laccs des titres plus

prennes pour des publics choisis comme pour compenser les obstacles

nouvellement imposs au reste de la population trangre ne les ont accru que trs

marginalement.

Le tableau figurant ci-aprs numre les principales hypothses de dlivrance de titres

pluriannuels, en ltat actuel des lois et rglements en vigueur.

Tableau 1: Titres pluriannuels aujourdhui susceptibles dtre dlivrs des ressortissants

trangers (hors UE, EEE et Suisse)

Source : Direction de limmigration du ministre de lintrieur.

* Les conjoints bnficient de titres de sjour "vie prive et familiale" de mme

dure que celle du travailleur.

Intitul des titres de

sjour Article du CESEDA Dure du TPA

Travailleur saisonnier L. 313-10 4 Jusqu' 3 ans

Salari en mission

(+ conjoint*) L. 313-10 5 3 ans

Carte bleue europenne

(+ conjoint* ) L. 313-10 6 1 3 ans

Comptences et talents

(+conjoint *) L. 315-1 3 ans

Etudiant (en

renouvellement de la CST

et pour suivre une

formation quivalente au

grade de master)

L. 313-4 2 4 ans

Scientifique-chercheur*

(en renouvellement du

VLS-TS et selon la dure

restante des travaux de

recherches)

(+ conjoint*)

L. 313-4 2 4 ans


12

En raison du nombre limit des possibilits juridiques de dlivrance de tels titres et de la

complexit des procdures affrentes, la part que reprsentent les titres pluriannuels sur le

total des titres dlivrs demeure faible.

Pour les ressortissants de pays tiers lUE, lEEE et la Suisse, 11 475 titres pluriannuels ont

t dlivrs en 2011 (3766 premires demandes, 7441 renouvellements et 268 duplicata),

soit quelque 2 % des cartes de sjour temporaires remises aux publics intresss.

Il apparat clairement que la dlivrance dun titre pluriannuel ne revt aujourdhui quun

caractre rsiduel, la grande majorit des ressortissants trangers tant obligs, en tout cas

au cours des premires annes quils passent sur le territoire franais, effectuer des visites

rgulires en prfecture, gnralement coteuses au moins en temps et en nergie, mais

aussi en argent et surtout anxiognes.

I.2 La courte dure des titres est pnalisante pour les ressortissants trangers

et contraire lobjectif dintgration

I.2.1) Des tracasseries administratives permanentes rendant lintgration

plus difficile

La faible dure des titres dlivrs aux ressortissants trangers a pour eux des

consquences trs pnalisantes. La difficult ne rside en effet pas uniquement dans la

circonstance de devoir renouveler chaque anne son titre de sjour, mais a galement trait

aux conditions dans lesquelles il est procd aux renouvellements :

dabord, et mme si les prfectures ont reu des consignes trs claires sur ce point2,

les associations de dfense des trangers indiquent que certains usagers se voient

remettre, du fait de la longueur des processus dinstruction des dossiers, des titres

nayant quune dure effective de validit trs courte, parfois de quelques mois ;

ensuite, que cela soit le fait dun dpt tardif de la demande de renouvellement ou

de lengorgement des services des trangers des prfectures, il arrive rgulirement

que les ressortissants trangers, entre la date de fin de validit dun titre annuel et

celle marquant le dbut de la validit du titre suivant, se trouvent dpourvus de carte

de sjour temporaire (CST), et soient contraints de solliciter la dlivrance dun

rcpiss, de valeur infrieure ;

enfin, bien que les renouvellements soient majoritairement accords, la marge

dincertitude qui demeure et certaines diffrences de traitement entre prfectures,

voire entre guichets, sont pour les ressortissants trangers trs dstabilisantes, une

ventuelle dcision de refus tant videmment lourde de consquences.

2 Au travers dune circulaire en date du 5 janvier 2012, le ministre de lintrieur rappelait que la date de dbut

de validit dun titre devait tre fixe au jour de la prise de dcision doctroi du titre, afin dviter que le

ressortissant tranger se voit remettre un titre la dure effective de validit trs infrieure sa dure

thorique de validit.


13

Les inconvnients associs lobligation de renouveler chance rgulire son titre de

sjour ne sont par ailleurs pas uniquement administratifs, le caractre prcaire du titre

annuel rendant invitablement lintgration plus difficile.

Il en rsulte une fragilisation face lemployeur, des difficults accrues daccs au

logement et au crdit, etc. Or, on ne peut pas reprocher aux trangers, comme certains

discours tendent le faire, de peser sur le logement et les comptes sociaux, et contribuer en

pratique les enfermer dans des situations de prcarit.

I.2.2) Un cadre rglementaire qui contribue la dgradation des conditions

daccueil en prfecture

La courte dure des titres dlivrs a en outre des effets dfavorables vidents en matire

daccueil des trangers, la ncessit de procder chance annuelle au renouvellement

des titres de sjour occasionnant immanquablement des passages supplmentaires en

prfecture, et avec pour effet mcanique et absurde de renforcer lengorgement des

guichets.

On peut cet gard se livrer, titre indicatif, un rapide calcul des passages en

prfectures qui pourraient tre vits grce la mise en place du titre pluriannuel de sjour :

lheure actuelle (chiffres 2011), un peu plus de 440 000 cartes de sjour valables un

an doivent chaque anne tre renouveles ;

pour chaque renouvellement, il faut compter un minimum de deux passages en

prfecture (lun pour le dpt du dossier de demande et lautre pour le retrait du

titre), tant tendu que davantage de passages sont souvent ncessaires,

notamment pour rcuprer les formulaires de demande remplir, complter le

dossier, ou encore, en cas de besoin, obtenir un rcpiss intermdiaire ;

si la moiti des ressortissants trangers se voyaient dlivrer un titre pluriannuel (en

se fondant sur une dure moyenne de validit de trois ans pour ce titre3), plus de

290 000 passages annuels en prfecture pourraient tre vits.

Si le nombre de passages effectivement supprims dpendra du primtre retenu pour la

mise en uvre du titre pluriannuel, il nen demeure pas moins que lorganisation actuelle

contribue directement dgrader les conditions daccueil en prfecture, les contraintes

inutiles imposes certains ressortissants trangers ayant des consquences dfavorables

pour la totalit dentre eux, mais aussi pour la qualit des contrles effectus.

3 Si le titre pluriannuel de droit commun avait une dure de validit de quatre ans, comme propos infra,

certaines catgories de ressortissants trangers bnficiant de ce titre (trangers malades, tudiants

notamment) se verraient toutefois dlivrer des titres dune dure infrieure. La dure moyenne du titre se

situerait donc en ralit entre trois et quatre ans.


14

I.2.3) Une image souvent peu glorieuse de ladministration et de la

Rpublique

En dernier lieu, le choix aujourdhui effectu de privilgier la dlivrance de titres de

courte dure et de contraindre une majorit de ressortissants trangers se prsenter de

manire rpte en prfecture afin que leur situation soit examine nest pas de nature, en

dpit du professionnalisme et de lefficacit dont les agents de lEtat affects lexamen des

dossiers font gnralement preuve, amliorer limage que les trangers ont de

ladministration prfectorale, et, au-del, de la Rpublique.

La complexit des parcours administratifs, le caractre souvent dgrad des conditions

daccueil, mais aussi et surtout linstallation dun climat de suspicion gnralise lgard de

ceux qui sollicitent une admission au sjour, ont des effets dltres et sont peu propices

garantir une relation apaise entre lEtat et les ressortissants trangers.

Une telle situation a indniablement des consquences dfavorables sur lattractivit de

la France au niveau international, sagissant notamment des individus qui ne sont amens

ny effectuer quun sjour temporaire, le plus souvent pour y tudier ou titre

professionnel. Lintrt mme de la France est ici remis en cause.

Cette situation est porteuse de dangers plus grands encore en ce qui concerne des

migrants vous sinstaller durablement en France, vis--vis desquels tous les efforts

raliss sur le plan de lintgration peineront effacer la mmoire de premiers contacts

marqus du sceau de la dfiance.

I.3 Les vrifications opres loccasion du renouvellement des titres annuels

ne sont pour autant pas toujours utiles

Le choix de dlivrer majoritairement des titres courts, quels que soient les inconvnients

qui en rsultent du point de vue des ressortissants trangers, pourrait apparatre lgitime si

les vrifications ralises loccasion du renouvellement rgulier des titres avaient une

efficacit avre sur le plan de la lutte contre la fraude et limmigration irrgulire.

Les lments statistiques disponibles en la matire ne permettent en rien daccrditer

cette ide. Lanalyse des donnes chiffres accessibles grce lapplication de gestion des

dossiers des ressortissants trangers en France (AGDREF) fait ressortir que sur 795 220

demandes de renouvellement de titres dposes en 2011, seules 7 654 dcisions de refus

ont t prises, soit un taux de refus infrieur 1 %. Tout a pour a , pourrait-on dire

pour rsumer la situation.

Il nest malheureusement pas possible de disposer de statistiques plus dtailles, et en

particulier de savoir si les taux de refus sont plus levs pour certaines procdures de

demande que pour dautres. Il est par ailleurs avr que certaines prfectures ne saisissent

pas systmatiquement dans AGDREF les refus quelles prononcent, ce qui entrane une sous-

estimation marginale du taux global de refus.


15

De tels constats ne doivent lvidence pas conduire supprimer les contrles ; ils

mettent toutefois en exergue le caractre inadapt et insatisfaisant de lorganisation

actuelle, y compris en termes de qualit des dcisions prises par les services en charge de la

dlivrance des titres de sjour, et la ncessit de la revoir.

II - GENERALISER LES TITRES DE SEJOUR PLURIANNUELS, TOUT EN ADAPTANT LES MODALITES DU CONTROLE

II.1 La dlivrance de titres pluriannuels pourrait concerner lessentiel des

procdures daccs au droit au sjour

II.1.1) Lobjectif de la cration du titre pluriannuel est de mettre en

adquation la dure de validit des titres de sjour avec la dure du sjour

La cration du titre pluriannuel de sjour doit permettre de renforcer ladquation entre

dure de prsence des ressortissants trangers sur le territoire et dure de validit des titres

leur tant dlivrs. Cela impliquerait :

que pour les ressortissants trangers ayant vocation demeurer durablement

sur le territoire, le titre pluriannuel permette, la suite de la dlivrance dun ou

plusieurs titres annuels, de prparer la dlivrance dune carte de rsident, et, le

cas chant, la naturalisation ;

que pour les ressortissants trangers amens ne rester que temporairement

en France (tudiants et salaris notamment), la dure de validit du titre

corresponde, dans toute la mesure du possible, la dure du sjour.

Laugmentation de la dure de validit des titres dlivrs aurait pour effet dviter aux

ressortissants trangers davoir accomplir chaque anne, voire plusieurs fois par an, des

dmarches administratives lourdes et pesantes.

Au regard de ces objectifs et afin dviter une utilisation trop restrictive, la dlivrance du

titre pluriannuel, quelles que soient les catgories concernes, devrait constituer la rgle et

non une simple possibilit soumise lapprciation des prfets. De faon exceptionnelle,

notamment bien sr en cas de doutes srieux, la dlivrance dun titre plus court demeurerait

toutefois possible.

II.1.2) Le primtre de mise en uvre du titre pluriannuel doit tre le plus

large possible

Pour que la rforme ait du sens et que ses effets soient concrtement ressentis par les

ressortissants trangers, il apparat souhaitable que la mise en uvre du titre pluriannuel

concerne lessentiel des procdures daccs au sjour prvues par le CESEDA.

Sont numres ci-aprs les catgories de ressortissants trangers qui pourraient se voir

dlivrer un titre pluriannuel ; sont galement proposs quelques lments danalyse relatifs

limpact de lventuelle dlivrance dun titre pluriannuel aux publics intresss.


16

1. IMMIGRATION ESTUDIANTINE ET PROFESSIONNELLE :

- Etudiants (L. 313-7 du CESEDA) : les tudiants prparant un diplme au moins

quivalent au master ont d'ores et dj accs au titre pluriannuel ; pour les

tudiants inscrits en licence, il apparat souhaitable denvisager la dlivrance

dun titre de deux ans au moment du renouvellement du premier titre dun

an ou visa de long sjour dispensant de titre de sjour (VLS-TS). Ces

ressortissants trangers ont a priori vocation demeurer en France pour une

priode correspondant la dure des tudes suivies ; sil est avr quun

risque non ngligeable de contournement est associ la procdure

(immigration de travail sous couvert dun statut tudiant), les refus de

renouvellement apparaissent aujourdhui numriquement rares ; en tout tat

de cause, la mise en place dun titre pluriannuel devrait tre assortie dun

dispositif de contrle adapt (communication annuelle de preuves

dassiduit, des rsultats universitaires obtenus).

- Salaris (L. 313-0 du CESEDA) : les salaris disposant dun contrat de travail

pour une priode suprieure un an (CDI ou CDD de longue dure)

pourraient se voir dlivrer un titre pluriannuel aprs le premier titre dun an

ou VLS-TS. Ces ressortissants trangers ont a priori vocation demeurer en

France pour une priode quivalente la dure de leur contrat.

- Professions commerciale, industrielle ou artisanale (L. 313-10 2 du CESEDA).

La dlivrance du titre pluriannuel pourrait tre envisage dans les mmes

conditions que pour les salaris, la dlivrance dun titre trop court tant peu

cohrente en termes conomiques.

- Admissions exceptionnelles au sjour au titre du travail (L. 313-14 du

CESEDA). La dlivrance du titre pluriannuel pourrait tre envisage dans les

mmes conditions que pour les salaris, les cas de refus de renouvellements

des titres tant aujourdhui rares ds lors que la dcision doctroyer un droit

au sjour a t prise ; des exigences particulires pourraient nanmoins tre

requises, pour les trangers intresss, en termes dintgration, un

traitement diffrenci devant tre maintenu entre les trangers ayant

rgulirement accd au sjour et les autres.

2. IMMIGRATION FAMILIALE :

- Jeunes majeurs (article L. 313-11 1 du CESEDA : jeune majeur entr en

France alors quil tait mineur via la procdure de regroupement familial ;

article L. 313-11 2 : jeune majeur rsidant en France avec ses parents depuis

quil a atteint au plus lge de 13 ans ; article L. 313-11 2 bis : jeune majeur

confi au service de l'aide sociale l'enfance depuis quil a atteint au plus

lge de 16 ans ; article L. 313-11 8 : jeune majeur n en France, y ayant

rsid au moins 8 ans de faon continue et y ayant suivi sa scolarit pendant

au moins 5 ans depuis lge de 10 ans). Les ressortissants trangers intresss


17

ont a priori vocation demeurer durablement en France et la probabilit dun

refus de renouvellement des titres annuels est aujourdhui trs faible ; la

dlivrance dun titre pluriannuel apparat, les concernant, souhaitable.

- Conjoints entrs au titre du regroupement familial (article L. 313-11 1 du

CESEDA). Les ressortissants trangers intresss ont, de la mme faon, a

priori vocation demeurer durablement en France et la probabilit dun refus

de renouvellement des titres annuels est pour eux aussi trs faible ; la

dlivrance dun titre pluriannuel apparat, les concernant, galement

souhaitable.

- Admissions au sjour au titre de liens personnels et familiaux et

admissions exceptionnelles au sjour rpondant des considrations

humanitaires ou des motifs exceptionnels (articles L. 313-11 7 et L. 313-

14 du CESEDA). Les ressortissants trangers intresss ont, de la mme

faon, a priori vocation demeurer durablement en France et la probabilit

dun refus de renouvellement des titres annuels est l encore trs faible, ds

lors quun premier titre a t dlivr ; la dlivrance dun titre pluriannuel

apparat, les concernant, galement souhaitable ; des exigences particulires

pourraient nanmoins tre requises, pour les trangers intresss, en termes

dintgration, un traitement diffrenci devant tre maintenu, comme dj

indiqu, entre les trangers ayant rgulirement accd au sjour et les

autres.

- Etrangers malades (article L. 313-11 11 du CESEDA). La dlivrance du titre

pluriannuel apparatrait souhaitable sagissant des trangers pour lesquels le

mdecin de lAgence rgionale de sant ou de la Prfecture de police (pour

Paris) a considr ncessaire le suivi de soins en France pendant une priode

suprieure lanne (dlivrance dun titre dune dure quivalente celle des

soins, tant que laccs ceux-ci nest pas possible dans le pays dorigine).

- Visiteurs (L. 313-6 du CESEDA). La dlivrance du titre pluriannuel aux

visiteurs apparatrait envisageable, mme si le risque de dtournement de la

procdure (ventuel exercice irrgulier dune activit professionnelle) et

surtout de non-respect de la condition dautosuffisance fixe par larticle

L. 313-6 du CESEDA nest pas ngligeable; une solution pertinente pourrait

consister soumettre la possibilit de dlivrance dun titre pluriannuel

lapprciation des prfets, sous le contrle du juge.

- Conjoints de Franais (L. 313-11 4 du CESEDA). Les ressortissants trangers

intresss ont a priori vocation demeurer durablement en France ; pour la

catgorie intresse, la mise en place dun titre pluriannuel devrait toutefois

tre assortie dun dispositif de contrle adapt, permettant de sassurer que

la principale condition rendant possible le sjour en France savoir le

maintien de la communaut de vie entre les conjoints demeure remplie tout

au long de la priode de validit du titre.


18

- Parents denfants franais (L. 313-11 6 du CESEDA). Les ressortissants

trangers intresss ont a priori vocation demeurer durablement en

France ; pour la catgorie intresse, la mise en place dun titre pluriannuel

devrait toutefois, de la mme faon que pour les conjoints de Franais, tre

assortie dun dispositif de contrle adapt, permettant de sassurer que la

principale condition rendant possible le sjour en France savoir le fait que

le parent bnficiaire du titre contribue effectivement lentretien et

lducation de lenfant demeure remplie tout au long de la priode de

validit du titre.

Tableau 2: Catgories susceptibles dtre concernes par la mise en uvre du titre pluriannuel,

nombre de renouvellements associs et part par rapport au total des renouvellements effectus

Source des donnes : Secrtariat gnral limmigration et lintgration - Service de la stratgie -

Dpartement des statistiques, des tudes et de la documentation.

Si lensemble des catgories mentionnes se voyaient dlivrer un titre pluriannuel de

sjour, les deux-tiers des ressortissants trangers pourraient y avoir accs. Il apparatrait par

ailleurs souhaitable que les conjoints et enfants mineurs des ressortissants trangers

concerns, pour autant quils soient admis au sjour, se voient dlivrer (comme cela est dj

le cas aujourdhui pour les titres valables plus dun an) un titre pluriannuel de la mme dure

que celui remis au bnficiaire principal ; cela aurait pour effet daugmenter le nombre

dtrangers couverts par le titre pluriannuel.

Catgories de

ressortissants trangers Article du CESEDA

Nombre de

renouvellements

(2011)

Part dans le total

des

renouvellements

(2011)

Jeunes majeurs

L. 313-11 1, L. 313-11 2,

L. 313-11 2 bis et L. 313-11

8 du CESEDA

17 865 4 %

Conjoints entrs au titre du

regroupement familial L. 313-11 1 du CESEDA 9 477 2 %

Admission au sjour au titre

de liens personnels et

familiaux et admissions

exceptionnelles au sjour

rpondant des

considrations

humanitaires ou des

motifs exceptionnels

L. 313-11 7 et L. 313-14 du

CESEDA 108 360 23 %

Etrangers malades L. 313-11 11 du CESEDA 20 588 4 %

Visiteurs L. 313-6 du CESEDA 14 670 3 %

Conjoints de Franais L. 313-11 4 du CESEDA 63 246 14 %

Parents denfants franais L. 313-11 6 du CESEDA 35 118 8 %

Etudiants L. 313-7 du CESEDA 97 531 (total des

tudiants)

21 % (total des

tudiants)

Salaris L. 313-10 du CESEDA

50 697 (quel que

soit le type de

contrat)

11 % (quel que soit

le type de contrat)

Professions commerciale,

industrielle ou artisanale L. 313-10 2 du CESEDA 1 270 0,3 %

Admissions exceptionnelles

au sjour au titre du travail L. 313-14 du CESEDA 6 509 1 %


19

Proposition n1 : Gnraliser la dlivrance de titres de sjour pluriannuels, pour la quasi-

totalit des procdures daccs au sjour.

La mise en uvre du titre pluriannuel naura pas dimpact sur les flux dimmigration,

lobjectif ntant pas dassouplir les conditions daccs au sjour mais de simplifier les

dmarches des ressortissants trangers qui y sont admis.

En dernier lieu, il serait ncessaire de veiller ce que les ressortissants des pays ayant

sign avec la France des accords bilatraux prvoyant des rgimes daccs au sjour

spcifiques (Algriens et Tunisiens en particulier) puissent bnficier, terme, des mmes

avantages que les autres ressortissants trangers. Une actualisation des accords pourrait

toutefois, pour ce faire, savrer ncessaire.

II.2 Llargissement des possibilits de dlivrance de titres pluriannuels devrait

saccompagner de nouvelles modalits de contrle

Si la mise en uvre du titre pluriannuel de sjour vise allger les dmarches des

ressortissants trangers et amliorer leurs conditions de vie sur le territoire franais, elle

ne doit cependant en aucun cas saccompagner dun relchement de la lutte contre la fraude

et limmigration irrgulire, qui font partie des priorits en termes d'objectifs politiques.

Dans cette perspective, lallongement de la priode de validit des titres de sjour et

lespacement des contrles oprs par les prfectures, qui en est la rsultante immdiate,

doivent donner lieu une rnovation des processus de matrise des risques mis en uvre

par ladministration. Cette ncessaire volution conditionne en effet la viabilit de

lorganisation nouvellement mise en place.

En premier lieu, il est essentiel que la diminution de la frquence des vrifications soit

compense par une augmentation de leur efficacit. Cela implique quun contrle plus

pouss des dossiers soit ralis au moment des renouvellements de titres, en particulier

loccasion de ltape essentielle que constituera dsormais la dlivrance du titre pluriannuel.

La baisse de charge de travail qui rsultera pour les prfectures de la diminution du nombre

de passages des usagers doit permettre, en plus dune amlioration des conditions daccueil,

de recentrer lattention sur les oprations les plus sensibles.

Par ailleurs, rien ninterdit denvisager des contrles intermdiaires ds lors quexistent

des indices de fraude ou de dtournement de procdure. Ces contrles pourraient donner

lieu, en cas de constat dune fraude, au retrait du titre (reprise et ventuel renforcement des

dispositions des articles R. 311-14 et R. 311-15 du CESEDA qui tablissent une liste des

situations dans lesquelles une carte de sjour temporaire peut tre retire).

Plus largement, il serait opportun que des partenariats renforcs soient nous avec les

acteurs extrieurs. On peut en particulier penser ici aux tudiants, vis--vis desquels il

pourrait tre envisag de subordonner la dlivrance du titre pluriannuel la conclusion, au

niveau rgional, dune convention entre la prfecture, le rectorat et luniversit, confiant

cette dernire la responsabilit de recueillir et de transmettre aux services en charge de la


20

dlivrance des titres de sjour les attestations de prsence aux enseignements, les relevs

de notes des tudiants.

Proposition n2 : Rnover les modalits de contrle de la situation des ressortissants

trangers bnficiaires dun titre pluriannuel de sjour, afin daugmenter leur efficacit.

III - POUR LES ETRANGERS SEJOURNANT DURABLEMENT SUR LE TERRITOIRE, LE TITRE PLURIANNUEL

DEVRAIT SINSERER HARMONIEUSEMENT DANS UN PARCOURS DINTEGRATION COHERENT

La mise en uvre du titre pluriannuel de sjour devrait permettre de rendre plus

cohrents les parcours administratifs des ressortissants trangers en France. Sa dlivrance

aurait vocation concerner une majorit de ressortissants trangers lissue dune anne

de sjour rgulier, sous couvert dune carte de sjour temporaire dun an ou dun visa de

long sjour dispensant de titre de sjour. Elle ne serait toutefois pas totalement

automatique, et devrait ncessairement tre subordonne laccomplissement par

ltranger qui en sollicite lobtention des efforts dintgration qui sont attendus de lui (I). Si

le nouveau titre pluriannuel absorberait par ailleurs certains titres existant aujourdhui (II),

son introduction ne saurait seffectuer au dtriment de la carte de rsident (III).

La mise en place du titre de sjour pluriannuel doit en tout tat de cause tre

troitement articule avec la rforme venir du contrat d'accueil et d'intgration : en

donnant plus de scurit et plus de visibilit aux ressortissants trangers quant leur droit

au sjour, le titre pluriannuel confre aussi le temps ncessaire toute bonne intgration.

III.1 Une ncessaire articulation devrait tre garantie avec les autres titres de

sjour

III.1.1) Un moment de dlivrance et une dure de validit largement

dtermins par la ncessit de garantir une inscription harmonieuse dans le

cadre existant

Sagissant du moment de dlivrance du nouveau titre pluriannuel, il convient de prendre

en considration le fait que la majorit des ressortissants trangers admis au sjour entrent

aujourdhui sur le territoire sous couvert dun VLS-TS. La mise en place de ce document par

la prcdente majorit a constitu une amlioration, dans la mesure o son obtention

simplifie les dmarches devant tre accomplies par ltranger aprs larrive en France : seul

un passage dans les locaux de lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII)

ayant pour but de se faire enregistrer administrativement et de subir une visite mdicale est

pour lui obligatoire, le dplacement en prfecture ntant en revanche plus ncessaire. Dans

un tel contexte, il napparat pas souhaitable, pour la plupart des catgories de ressortissants

trangers, de remettre en cause ce mode de fonctionnement. Cela implique que le titre

pluriannuel serait dlivr normalement, aprs un an de sjour rgulier en France.

En ce qui concerne la dure du titre pluriannuel, lobjectif consiste garantir une bonne

articulation avec la dlivrance de la carte de rsident ; or la dlivrance de la carte de

rsident, dans la mesure o celle-ci a vocation entrer dans le cadre fix au niveau


21

europen4 et porter la mention rsident de longue dure UE , intervient dans la

plupart des cas aprs cinq ans de sjour rgulier en France.

Pour la majorit des catgories de ressortissants trangers susceptibles de se voir

dlivrer le nouveau titre pluriannuel, deux options apparaissent ainsi envisageables :

soit un titre pluriannuel valable quatre ans, dlivr lissue de la premire

anne de sjour rgulier sur le territoire, sous couvert dun VLS-TS ou dune CST

dun an ;

soit un titre pluriannuel valable trois ans, dlivr aprs deux ans de sjour

rgulier sous couvert dun VLS-TS puis dune CST dun an ou de deux CST dun

an.

La premire option aurait une porte plus forte, conformment aux objectifs rappels en

introduction. La seconde pourrait tre rserve aux cas o, pour des raisons particulires,

ladmission au sjour au terme de la premire anne ne paratrait pas souhaitable.

Le renouvellement des cartes de sjour temporaire est dj conditionn, lheure

actuelle, laccomplissement par le ressortissant tranger bnficiaire defforts

dintgration, notamment matrialiss par son respect des stipulations du contrat daccueil

et dintgration (article L. 311-9 du CESEDA). Il va de soi que la dlivrance du titre

pluriannuel saccompagnerait dexigences du mme ordre, un non-respect vident de la

condition dintgration pouvant donner lieu la remise dun titre annuel ce qui aurait

pour effet de repousser laccs au titre pluriannuel voire un refus de renouvellement.

Proposition n3 : Prvoir un rgime de droit commun permettant aux ressortissants

trangers dobtenir un titre pluriannuel de sjour valable quatre ans, dlivr aprs un an

de sjour rgulier en France, en lien avec la refonte du contrat d'accueil et d'intgration.

Graphique 1: Parcours administratif des migrants en France dans lhypothse de

lintroduction dun titre pluriannuel de quatre ans

4 Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers

rsidents de longue dure.


22

Ce modle ne concernerait toutefois pas certaines catgories, soit parce quelles nont a

priori vocation demeurer sur le territoire que pour une priode temporaire (cas des

tudiants en particulier), soit parce quelles peuvent prtendre plus prcocement la carte

de rsident (conjoints et enfants dun titulaire dune carte de rsident entrs au titre du

regroupement familial, conjoints de Franais, parents denfants franais) ; pour ces dernires

catgories, le dispositif retenu dpendra toutefois en partie des choix effectus en matire

daccs la carte de rsident (cf. III.3).

Les diffrentes logiques de parcours administratifs, pour le rgime de droit commun

et les catgories de ressortissants trangers placs dans des situations spcifiques, sont

prsentes dans le tableau figurant ci-aprs.

Tableau 3: Diffrents types de parcours dintgration dans le cadre de la mise en uvre du titre

pluriannuel

III.1.2) Des amnagements complmentaires envisageables pour rendre le

titre pluriannuel vritablement attractif

Dans lobjectif de rendre le nouveau titre pluriannuel vritablement attractif, il

conviendrait de faire en sorte que les changements de statut (passage dune procdure

daccs au sjour une autre, le cas le plus connu tant celui de ltudiant devenant salari)

nobligent pas le ressortissant tranger parcourir de nouveau toutes les tapes du parcours

administratif dcrit dans le tableau figurant ci-dessus. Pour ce faire, il semble pertinent

dintroduire dans le CESEDA une disposition selon laquelle tout ressortissant tranger

prsent sur le territoire sous couvert dun VLS-TS ou dune carte de sjour temporaire depuis

au moins 2 ans a vocation accder au nouveau titre de sjour pluriannuel valable 4 ans5,

mme si le motif de son sjour change. La condition de disposer dun visa pour un sjour

5 Des exceptions pourraient toutefois tre prvues sagissant des titres dlivrs dans la perspective de certains

sjours temporaires (tudiants en licence ou trangers malades en particulier).

Situations

Parcours

Rgime de droit commun VLS-TS ou CST d1 an => Titre pluriannuel de 4 ans =>

carte de rsident

Conjoints et enfants dun titulaire dune carte de

rsident entrs au titre du regroupement familial,

conjoints de Franais, parents denfants franais

VLS-TS ou CST d1 an => Titre pluriannuel de 2 ans =>

carte de rsident

Etrangers malades

Titre pluriannuel dune dure correspondant celle

des soins (de 1 4 ans) dont le titulaire doit

bnficier en France, ds la premire demande.

Etudiants suivant une formation selon un cursus de

type Licence-Master-Doctorat (LMD)

VLS-TS ou CST d1 an => Titre pluriannuel de 2 ans

(licence) => Titre pluriannuel de 2 ans (master) =>

Titre pluriannuel de 4 ans (doctorat).

Dlivrance dune CST dun an additionnelle en cas de

redoublement.

Etudiants suivant une formation selon un cursus

diffrent

VLS-TS ou CST d1 an => Titre pluriannuel de 3 ans

renouvelable pendant la dure des tudes.


23

dune dure suprieure trois mois, aujourdhui prvue pour laccs une nouvelle carte de

sjour temporaire (article L. 311-7 du CESEDA), ne serait pas requise.

En parallle, les changements de statut intervenant au cours de la priode de validit du

nouveau titre pluriannuel devraient tre facilits. Une procdure adapte devrait permettre

au ressortissant tranger qui souhaite changer de statut de dposer une demande en

prfecture tout en conservant son titre pluriannuel, la prfecture, en cas daccord, ne faisant

quenregistrer la modification.

Enfin, larrive chance du titre pluriannuel, laccs la carte de rsident devrait

constituer le principe.

III.2 Le titre pluriannuel aurait vocation se substituer certains titres existant

aujourdhui

Dans un souci de cohrence et de simplification, la gnralisation du titre pluriannuel

aurait vocation saccompagner dune reprise du schma nouvellement mis en place pour

lessentiel des cartes de sjour dune validit suprieure un an existantes. Il en irait

notamment ainsi des titres destins aux salaris en mission et aux travailleurs temporaires,

la dlivrance dun titre pluriannuel devenant pour ces publics la norme, et la dure maximale

du titre tant galement fixe quatre ans les concernant.

Pour les salaris remplissant les conditions fixes par la directive 2009/50/CE du Conseil

du 25 mai 2009 tablissant les conditions dentre et de sjour des ressortissants de pays

tiers aux fins dun emploi hautement qualifi6, le titre pluriannuel de sjour porterait la

mention carte bleue europenne . Larticle 7 de la directive prvoyant que la priode de

validit de ce titre peut tre comprise entre 1 et 4 ans, la concordance avec le parcours

dintgration associ au titre pluriannuel ne poserait pas de difficult.

En dernier lieu, la mise en uvre du nouveau titre pluriannuel ferait perdre beaucoup de

son intrt la carte comptences et talents , mise en place par la loi n 2006-911 du

24 juillet 2006 (articles L. 315-1 L. 315-9 du CESEDA). Le dommage serait toutefois minime,

dans la mesure o ce titre nest dlivr qu un nombre infime de ressortissants trangers

chaque anne (293 premires dlivrances en 2011). Lchec patent qua constitu la mise en

uvre de cette carte, dont lide en elle-mme tait positive, est dailleurs la fois

symbolique des errements de la politique migratoire mene au cours des dernires annes

et rvlatrice des dgts que celle-ci a causs sagissant de lattractivit de notre pays au

niveau international.

Pour autant, lintroduction du nouveau titre pluriannuel ne sopposerait en rien au

maintien dun titre ddi ce quil est convenu dappeler les hauts potentiels , dont la

mission dinspection interministrielle charge de rflchir lamlioration des conditions

daccueil des talents trangers vient de redfinir les contours. Cette rforme permettrait

6 les dispositions de larticle L. 313-10 6 du CESEDA prvoient aujourdhui la dlivrance du titre aux

ressortissants trangers titulaires dun diplme sanctionnant au moins 3 annes dtudes suprieures ou

justifiant dune exprience professionnelle dau moins 5 ans et dun contrat de travail dune dure au moins

gale un an, assorti dune rmunration mensuelle brute suprieure 4396 euros)


24

au contraire de gagner en cohrence, et de sortir dune logique en vertu de laquelle, parmi

les migrants dsireux de sinstaller temporairement ou durablement en France, seuls

quelques happy few slectionns au regard de critres forcment discutables mriteraient

dtre traits avec respect.

III.3 La mise en uvre du titre pluriannuel ne doit toutefois pas se faire au

dtriment de la carte de rsident

Plusieurs des interlocuteurs rencontrs par la mission ont exprim la crainte que la mise

en place du nouveau titre pluriannuel ait pour effet de renforcer les difficults daccs la

carte de rsident.

Cette crainte sexplique par la tendance suivie au cours des dernires annes, marque

par un allongement des dures daccs la carte de rsident, dune part, et par

laugmentation des conditions exiges pour prtendre la dlivrance de celle-ci, dautre

part. Ont notamment t exclus du rgime de dlivrance de plein droit les membres de

famille venant rejoindre un ressortissant tranger dj titulaire de la carte de rsident, les

parents denfants franais (restrictions opres par la loi n 2003-1119 du 26 novembre

2003) puis les conjoints de Franais et les trangers rsidant rgulirement en France depuis

au moins 10 ans (effets de la loi n 2006-911 du 24 juillet 2006).

Aussi est-il ncessaire de raffirmer que le nouveau titre pluriannuel de sjour na en

aucun cas vocation se substituer la carte de rsident, mais vise au contraire simplifier le

parcours des ressortissants trangers dsireux de demeurer en France, et donc susceptibles

dobtenir en principe au bout de cinq annes de sjour rgulier une carte de rsident.

Les propositions formules supra sont parfaitement concordantes avec cet objectif.

Dans lobjectif de garantir la dlivrance de cette carte aux personnes pouvant y accder

aprs trois ans de sjour rgulier (conjoints et enfants des trangers titulaires dune carte de

rsident entrs par la voie du regroupement familial, parents denfant franais et conjoints

de Franais), il pourrait en particulier tre envisag de modifier la rdaction de la premire

phrase de larticle L. 314-9 du CESEDA, pour passer dun rgime selon lequel la carte de

rsident peut tre accorde ces publics (rdaction actuelle), un rgime en vertu duquel

la carte de rsident [leur] est accorde . Il serait subsquemment rappel, par voie de

circulaire, que la non-dlivrance de la carte ne saurait constituer quune exception,

notamment lorsque les conditions dintgration dans la socit franaise ou de connaissance

de la langue franaise ne sont pas respectes.

Proposition n4 : Faciliter laccs la carte de rsident, dont lexistence ne saurait tre

remise en cause par lintroduction du nouveau titre pluriannuel de sjour.

AMELIORER LES CONDITIONS DACCUEIL DES ETRANGERS ET DE TRAITEMENT DE LEURS DEMANDES

25

Partie II - Les trangers sont trop souvent accueillis dans des conditions indignes de la Rpublique

franaise


26

PARTIE II - LES ETRANGERS SONT TROP SOUVENT ACCUEILLIS DANS DES

CONDITIONS INDIGNES DE LA REPUBLIQUE FRANAISE

Files d'attente de plusieurs heures devant et l'intrieur des prfectures, parfois la nuit,

altercations louverture des portes, journes passes attendre sans pouvoir accder aux

guichets, refus arbitraires de recevoir des dossiers de demande de titre : la mauvaise qualit

de laccueil dans les services des trangers a frquemment t mise en avant au cours des

dernires annes.

Face une situation difficile accepter, une prise de conscience rcente du problme est

saluer (I). Des efforts trs importants demeurent toutefois accomplir, lorganisation de

laccueil devant en particulier rpondre la ncessit de se conformer quelques principes

rpublicains fondamentaux (II). En parallle, une simplification du droit applicable aurait des

effets bnfiques tant pour les usagers trangers que pour les agents des prfectures

chargs de les accueillir (III).

I - UNE SITUATION INACCEPTABLE QUI A CONDUIT A UNE PRISE DE CONSCIENCE EN PERIODE RECENTE

I.1 Les difficults daccueil en prfecture sont identifies assez prcisment

Plusieurs enqutes ont t menes dans un pass rcent par les associations dfendant

les droits des ressortissants trangers, et des documents trs complets et instructifs ont t

produits sur la question des conditions daccueil des trangers en prfecture. On peut citer

ici le rapport dobservation Devant la loi, Enqute sur laccueil des trangers dans les

prfectures, linformation du public et linstruction des dossiers , tabli par la Cimade en juin

2008, ou encore au Livre noir , publi par les associations squano-dyonisiennes lt

20107.

Le sujet a galement fait lobjet dtudes universitaires de grande qualit, la logique de

fonctionnement des guichets des services des trangers des prfectures ayant notamment

t analyse de faon trs fine par le chercheur Alexis SPIRE8.

Si les difficults dnonces ne concernent lvidence pas tous les dpartements, la

situation constate dans certaines prfectures nest pas admissible.

Au dbut du second semestre de lanne passe, la suite du changement de

Gouvernement, le ministre de l'intrieur a confi linspection gnrale de ladministration

(IGA) la mission de raliser un diagnostic densemble des conditions daccueil des

ressortissants trangers dans les prfectures. Lanalyse effectue par lIGA, fonde sur des

critres objectifs (existence ventuelle de files dattente nocturnes, temps moyen dattente

lextrieur des locaux, nombre de personnes prsentes louverture des portes,

refoulement de certains usagers en raison de linsuffisance des capacits daccueil), a permis

7 Etrangers, conditions daccueil et traitement des dossiers par la prfecture de Bobigny : lindignit ,

document ralis par les associations de Seine-Saint-Denis investies dans la dfense des trangers et la lutte

contre les discriminations, aot-septembre 2010. 8 Alexis SPIRE Accueillir ou reconduire. Enqute sur les guichets de limmigration Raisons dagir, 2008.


27

de disposer dune vision complte de la situation ; elle a notamment mis en vidence le

caractre dgrad de laccueil dans une trentaine de dpartements ayant comme

caractristique commune daccueillir un nombre important de ressortissants trangers.

Les difficults daccueil des trangers en prfecture sont donc aujourdhui prcisment

identifies, et il importe de mener une action volontaire et efficace pour les rsoudre.

I.2 Un plan daction visant obtenir des avances brve chance a t

engag par le ministre de lintrieur

Plusieurs mesures ont dores et dj t prises par le Gouvernement afin damliorer les

conditions daccueil dans les prfectures.

Dabord, une circulaire a t adresse aux prfets le 4 dcembre 20129 : celle-ci rappelle

que lamlioration des conditions daccueil des trangers en prfecture est une priorit du

Ministre, sinscrivant dans lobjectif du Prsident de la Rpublique de scuriser le parcours

des migrants ; elle invite chaque prfecture raliser un auto-diagnostic, et, en cas de

besoin, mettre en uvre un plan daction ad hoc ; la circulaire propose en annexe un guide

de bonnes pratiques susceptibles de permettre des progrs en matire daccueil.

En second lieu, une mission dappui a t mise en place au sein de ladministration

centrale du ministre de lintrieur, afin de guider les prfectures dans leur action, de leur

fournir une assistance et de veiller la bonne mise en uvre des dispositions de la

circulaire. Le responsable de cette mission, nomm fin 2012, a en outre engag un travail de

refonte de la partie des sites Internet des prfectures destine dlivrer des informations

aux ressortissants trangers, afin que ces sites gagnent en clart.

Ces mesures taient ncessaires, et il faut esprer quelles permettront dobtenir des

progrs tangibles brve chance.

Certains dplacements raliss par la mission sont ce titre porteurs despoir. Il en est

notamment ainsi de la visite ralise dans le dpartement du Rhne, o lemmnagement

de la direction de limmigration et de lintgration dans de nouveaux locaux, qui sest

accompagn dune rflexion plus globale sur lorganisation des flux dusagers, a permis

damliorer trs sensiblement les conditions daccueil.

Sil est vident que ce type de projet ne peut tre men partout, eu gard ltroitesse

des marges de manuvre budgtaires, lexemple lyonnais dmontre plus largement que des

rsultats satisfaisants peuvent tre obtenus ds lors que lamlioration des conditions

daccueil des trangers est considre comme une priorit par ladministration et par les

membres du corps prfectoral.

9 Circulaire SG-SGII n12-028975-D Amliorer laccueil des trangers en prfecture .


28

II - LACCUEIL DOIT ETRE REALISE AUTOUR DE QUELQUES PRINCIPES REPUBLICAINS FONDAMENTAUX

DECLINES EN PRATIQUE

II.1 Des conditions daccueil qui demeurent, dans beaucoup de sites, trs

problmatiques

En dpit des progrs rcemment raliss, les conditions daccueil des ressortissants

trangers demeurent, dans lensemble, perfectibles. De faon gnrale, lobligation faite aux

ressortissants trangers de se prsenter trs rgulirement en prfecture (II.I.1), ainsi que

les divergences de pratiques constates dun dpartement voire dun site lautre (II.I.2)

posent des problmes de principe.

II.1.1) Des passages en prfecture trop nombreux et pas toujours utiles

En premier lieu, il apparat que les ressortissants trangers sont amens effectuer de

trop nombreux passages en prfecture, sans que ces passages soient forcment tous utiles

(renouvellements successifs de rcpisss, en particulier, du fait de lincapacit de

ladministration dlivrer les titres dfinitifs dans les dlais requis).

On comptait ainsi en 2011 environ 5 millions de passages en prfecture pour quelque 3,7

millions dtrangers rsidant rgulirement en France, soit plus dun passage par tranger en

moyenne. Cette simple moyenne statistique donne une ide de la frquence des

dplacements que la population trangre doit effectuer dans les locaux de ladministration,

et souligne subsidiairement le caractre crucial de la garantie de bonnes conditions

daccueil.

Les propositions formules dans la premire partie du prsent rapport, tendant la

gnralisation de la dlivrance de titres de sjour pluriannuels, devraient permettre de

limiter substantiellement le nombre des passages effectus par les ressortissants trangers

en prfecture ; une telle mesure doit cependant galement saccompagner dun

changement de logique, les dmarches administratives demandes aux trangers devant,

chaque fois que cela est possible, tre allges.

Les services de lEtat doivent notamment sorganiser pour assurer la premire dlivrance

des titres et les renouvellements dans des dlais raisonnables, et ne pas maintenir les

usagers trangers, pendant plusieurs mois, dans une situation de prcarit en ne leur

dlivrant que des titres provisoires (rcpisss ou autorisations provisoires de sjour).

II.1.2) Un manque duniformit lorigine dingalits de traitement

En second lieu, il nest pas possible de se satisfaire dune situation o les diffrences de

pratiques et de modalits de traitement des dossiers sont si importantes dune prfecture

lautre.

Une illustration trs rvlatrice de ces divergences de pratiques a trait la dlivrance des


29

rcpisss de dpt des demandes. En cette matire, la circulaire du 5 janvier 201210

prconise la dlivrance dun rcpiss ds la remise par le demandeur tranger dun dossier

complet. Malgr les prcisions apportes par ladite circulaire, ainsi que par le guide de

lagent daccueil tabli par le secrtariat gnral limmigration et lintgration, la notion

de dossier complet apparat toujours sujette interprtation. Il en va notamment ainsi

pour les procdures les plus complexes, et en particulier les demandes de rgularisation ;

pour ce dernier type de dossier, la circulaire du 28 novembre 201211 prvoit dailleurs la

remise dun rcpiss dans la seule hypothse o lexamen des dossiers la lumire des

critres tablis [par la circulaire] aura t positif . La dlivrance dun rcpiss constitue un

acte crucial pour les prfectures dans la mesure o elle entrane ncessairement linscription

dans lapplication AGDREF et donc le dmarrage du dcompte du dlai dinstruction ; afin

dafficher des performances meilleures, elles peuvent tre tentes de retarder cette

tape et de ne remettre aux ressortissants trangers quune attestation de dpt nentrant

pas dans le cadre fix par le CESEDA, ce qui a pour effet de maintenir artificiellement les

trangers en situation irrgulire, alors mme quils ont engag une dmarche de demande

de titre.

Un deuxime exemple peut tre trouv dans les modalits de rception des demandes :

certaines prfectures, afin dviter lengorgement de la chane de traitement, mettent en

place des circuits dentre qui simposent aux usagers (filtrage des associations pour les

rgularisations par exemple) ; dautres pratiquent les fameux refus guichet , en toute

illgalit, ltranger tant alors priv de tout recours et plac par ladministration dans une

situation parfaitement kafkaenne.

En tout tat de cause, lexistence de divergences dans les modes de traitement des

dossiers ne saurait tre tolre, dans la mesure o elle contrevient au principe dgalit. Elle

a en outre pour effet collatral dencourager une forme de nomadisme administratif

dun dpartement lautre, au besoin via un recours des domiciliations de complaisance,

que lon constate notamment en Ile-de-France.

II.2 Des principes fondamentaux raffirmer

Avant mme denvisager des mesures concrtes de nature permettre une amlioration

des conditions daccueil en prfecture, il apparat ncessaire de raffirmer quelques

principes fondamentaux, perdus de vue au cours des dernires annes. Il convient ainsi de

rappeler que les ressortissants trangers sont des usagers comme les autres, qui doivent

tre traits comme tels, dune part, (II.2.1), et que la volont de contrler les flux

migratoires ne saurait passer par une dgradation insidieuse des conditions daccueil,

dautre part (II.2.2).

10 Circulaire n NOR IOCL1200311C du 5 janvier 2012, Conditions de dlivrance et dure de validit des

rcpisss et des titres de sjour . 11

Circulaire n NOR INTK1229185C du 28 novembre 2012, relative aux conditions dexamen des demandes

dadmission au sjour dposes par des ressortissants trangers en situation irrgulire dans le cadre des

dispositions du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile.


30

II.2.1) Les ressortissants trangers sont des usagers comme les autres

Dabord, face aux drives parfois constates sur ce point, il est essentiel daffirmer avec

force que les ressortissants trangers qui se prsentent en prfecture, quelle que soit leur

situation administrative, sont des usagers comme les autres, dignes de respect.

La lutte contre limmigration irrgulire et la fraude documentaire, qui constitue un

objectif crucial, ne doit pas se faire au dtriment de la qualit daccueil, ni se transformer en

soupon de fraude gnralise de la part des trangers dans leur ensemble.

Lamlioration des modalits daccueil des ressortissants trangers doit toutefois

sinscrire dans un cadre plus global, chacun devant pouvoir vrifier, comme lindique juste

titre Thierry TUOT dans le rapport quil a rcemment remis au Premier ministre12 que rien

nest fait en faveur des trangers ou rputs tels qui ne le soit aussi pour ceux qui ne le sont

pas .

II.2.2) Lamlioration des conditions daccueil ne conduira pas une

augmentation incontrle des flux migratoires

Des rticences sont parfois exprimes vis--vis dune possible amlioration des

conditions daccueil des ressortissants trangers eu gard aux risques quune telle politique

comporterait en termes dvolution des flux migratoires.

Il semble en consquence ncessaire dcarter lhypothse, formule de faon plus ou

moins explicite par ses zlateurs, selon laquelle le simple fait doffrir aux ressortissants

trangers des conditions daccueil correctes en prfecture quivaudrait prendre le risque

dtre confront une augmentation incontrle de la pression migratoire.

Lobjectif damlioration des modalits daccueil ne soppose en effet en rien celui

dune application aussi stricte que ncessaire des rgles relatives lentre et au sjour en

France, bien au contraire : le caractre dgrad du fonctionnement des services chargs de

laccueil des trangers gnre dimportantes pertes defficacit, y compris en matire

dloignement.

Il est a contrario peu probable que la perspective dtre mal reu en prfecture constitue

un facteur dcisif de dcouragement pour des migrants qui paient parfois trs cher pour

atteindre notre territoire. La raffirmation par lautorit politique de la ncessit daccueillir

les ressortissants trangers aussi bien que les autres publics revt donc une vidente utilit.

12 La grande nation, pour une socit inclusive - Rapport au Premier ministre sur la refondation des

politiques dintgration, remis le 1er

fvrier 2013.


31

II.3 Un besoin de transparence, duniformit, de modernisation et de plus grand

investissement dans la gestion des ressources humaines

II.3.1) Un indispensable besoin de transparence et douverture de

ladministration

Le principal reproche entendu lencontre de ladministration est de ntre pas

transparente, et de prendre ses dcisions en fonction de critres diffrents de ceux

dcoulant des rgles juridiques en vigueur.

Afin de rpondre ces critiques, il est souhaitable que les services en charge de

linstruction des demandes daccs au sjour fassent leffort de mieux expliquer les critres

auxquels ils ont recours et les procdures quils appliquent. Dans cette perspective,

lensemble des directives diffuses par ladministration centrale aux services dconcentrs

doit faire lobjet dune diffusion sur Internet. De la mme faon, la mise la disposition des

usagers du guide de lagent daccueil des ressortissants trangers en prfecture, expurg si

ncessaire des informations caractre confidentiel, ne pourrait avoir que des effets

bnfiques. Rien ne soppose en effet ce que les rgles internes de traitement soient

connues des usagers.

Proposition n5 : Rendre publiques les directives adresses aux services en charge du

traitement des demandes de titre de sjour dposes par les ressortissants trangers,

notamment le guide de lagent daccueil des ressortissants trangers en prfecture.

En parallle, dans lobjectif dinciter ladministration mieux expliquer ses prises de

position, il est impratif quune instance de dialogue et de mdiation efficace puisse

intervenir dans les procdures de dlivrance des titres de sjour.

La commission du titre de sjour prvue par larticle L. 312-1 du CESEDA est cense jouer

ce rle13. Cependant, lensemble des interlocuteurs de la mission agents des prfectures

ou reprsentants dassociation a insist sur le caractre trs insatisfaisant du

fonctionnement actuel des commissions, qui ne sont pas runies aussi souvent quelles le

devraient et napportent quune plus-value limite lorsquelles se prononcent sur les

dossiers qui leur sont soumis14.

13 La commission du titre de sjour est, depuis lentre en vigueur de la loi n2007-1631 du 20 novembre 2007,

compose dun maire dsign par lassociation des maires du dpartement et de deux personnalits qualifies

dsignes par le prfet. Elle doit notamment intervenir en cas de refus de dlivrer ou de renouveler une carte

de sjour demande au titre de la vie prive et familiale (article L. 311-7 du CESEDA), de refus de dlivrer une

carte de sjour un tranger rsidant habituellement en France depuis plus de dix ans (article L. 313-14 du

CESEDA), de refus de dlivrer une carte de rsident dans les cas o celle-ci est normalement accessible de plein

droit (articles L. 314-11 et L. 314-12 du CESEDA), ou encore dans le cadre de certaines procdures de retrait de

titres (article L. 431-3 du CESEDA). 14

Point nest ici besoin de faire rfrence des situations plus tonnantes encore dans lesquelles certains

prfets avaient cru pouvoir nommer le directeur dpartemental de la police aux frontires membre de la

commission du titre de sjour. Comme la Cour dappel de Nancy la indiqu au travers dun arrt du 7 juin

2012, la circonstance que ledit directeur ft membre de la commission tait de nature faire natre un doute

sur son impartialit objectivement justifi par le fait qu'il est charg de veiller, entre autres, au respect de

l'entre et du sjour des trangers sur le territoire .


32

Au regard du manque aujourdhui constat, il semblerait opportun de remettre en place

une instance susceptible de jouer un vritable pouvoir rgulateur, et dobliger les services

prfectoraux revenir, si ncessaire, sur leurs dcisions infondes sans attendre un ventuel

recours contentieux15.

Afin de pouvoir remplir ce rle, la commission doit tre compose de personnalits

rellement spcialistes du sujet, et disposant de comptences juridiques solides. La

composition de la commission amene intervenir dans le cadre des procdures dexpulsion

(article L. 522-1 du CESEDA), qui runit le prsident et un magistrat du tribunal de grande

instance du dpartement, ainsi quun conseiller de tribunal administratif, peut constituer un

modle intressant. Le caractre essentiellement administratif des procdures de demande

daccs au sjour incite toutefois inverser la part des magistrats de chacun des deux ordres

de juridiction ; afin de pouvoir runir la commission plus aisment, il semble en outre

souhaitable de pouvoir faire appel des magistrats honoraires.

Afin de redonner une relle lgitimit celle-ci, la composition de la commission du titre

de sjour pourrait ainsi tre revue de la faon suivante :

deux magistrats ou magistrats honoraires de lordre administratif ;

un magistrat ou magistrat honoraire de lordre judiciaire16.

Si la commission, dans une telle configuration, fonctionnait de faon satisfaisante, il

pourrait tre envisag dlargir son rle et de la faire intervenir de manire systmatique,

par exemple, en cas de refus de dlivrer une carte de rsident ou le nouveau titre

pluriannuel dont ce rapport propose la cration. En tout tat de cause, la saisine de la

commission du titre de sjour doit redevenir une pratique beaucoup plus courante alors

qu'elle est trop souvent devenue marginale, voire exceptionnelle.

Proposition n6 : Modifier la composition de la commission du titre de sjour pour en

faire une vritable instance de contrle de lactivit des prfectures.

En parallle, il apparat indispensable que des runions de concertation soient

rgulirement organises dans chaque dpartement entre les reprsentants de la

prfecture, du tribunal administratif, du barreau et des principales associations dfendant

les droits des trangers. La pratique dj applique dans certains dpartements doit en

ralit tre formalise et tendue. Une frquence de rencontre semestrielle apparatrait

raisonnable.

15 Afin de redonner un rle effectif la commission du titre de sjour, il conviendrait en outre dlargir les

conditions de sa saisine. Le Conseil dEtat considre en effet, en ltat, que seuls les cas des trangers qui

remplissent effectivement les conditions prvues par le CESEDA doivent tre examins par la commission. Cela

ne favorise pas une intervention frquente, les prfectures retenant la plupart du temps une approche stricte

de cette condition. 16

On reviendrait ainsi une composition proche de celle qui prvalait avant lentre en vigueur de la loi du

20 novembre 2007.


33

Proposition n7 : Dans chaque dpartement, organiser de faon rgulire et au minimum

tous les semestres une runion de concertation entre le corps prfectoral, les

reprsentants de la juridiction administrative comptente, le barreau et les associations

dfendant les droits des ressortissants trangers dans le respect de l'indpendance de la

Justice.

II.3.2) Une ncessaire harmonisation des pratiques

Face aux difficults voques plus haut, et dans le souci de rtablir lgalit rpublicaine,

il est indispensable que des mesures rapides et efficaces soient prises pour garantir une plus

grande harmonie, au niveau national, dans le traitement des demandes daccs au sjour.

Laffichage des rgles internes suivies par les prfectures permettra daller dans ce sens,

dans la mesure o il mettra en lumire, dans un premier temps, les ventuelles divergences

de pratiques dun dpartement lautre.

Quelques situations particulires et tapes clefs des procdures mriteraient toutefois

de faire lobjet, en parallle, dune clarification par voie de consignes dictes au niveau

national :

il en va dabord ainsi des modalits de rception des dossiers par les

prfectures et des ventuels refus de remise prononcs aux guichets,

autrement appels refus guichet , qui doivent faire lobjet dun encadrement

beaucoup plus strict ; dans les cas litigieux, une attestation de passage,

mentionnant lincompltude du dossier prsent par lusager, ou son

incapacit, au regard de sa situation administrative, de prtendre quelque

titre que ce soit, doit pouvoir tre remise afin que tous les candidats au sjour

puissent, sils le dsirent, faire valoir leur droit au recours ;

ensuite, une rgle prcise et intangible gagnerait tre fixe s'agissant de la

remise dun rcpiss de dpt, qui doit en principe constituer la rgle ds lors

quun dossier complet est dpos par un usager, la dlivrance dune attestation

non prvue par le CESEDA tant la fois peu scurisante pour les candidats au

sjour et susceptible daugmenter la vulnrabilit la fraude ;

en dernier lieu, les conditions de recours au dispositif de rejet implicite des

demandes (rgime prvu par larticle R. 311-12 du CESEDA qui dispose que le

silence gard pendant plus de quatre mois sur les demandes de titres de sjour

vaut dcision implicite de rejet ) mriteraient dtre prcises, les pratiques

apparaissant sur cet aspect galement extrmement variables dune prfecture

lautre ; il est en particulier essentiel quun accus de rception crit prcisant

le dlai de naissance dune dcision implicite de rejet et les voies et dlais de

recours associs soit systmatiquement remis aux demandeurs de titre de

sjour.


34

Proposition n8 : Clarifier, par voie de circulaire, les conditions dans lesquelles les

prfectures peuvent refuser de recevoir certains dossiers de demande de titre de sjour,

remettent des rcpisss de dpt et ont recours la procdure de rejet implicite.

Plus largement, et sans remettre en cause le pouvoir dapprciation des prfets, il

apparatrait opportun quune rflexion soit engage afin de mieux encadrer le processus de

prise de dcision dans certaines situations frquemment rencontres, qui peuvent donner

lieu, situation quivalente, des traitements diffrencis. La diffusion de directives plus

prcises par ladministration centrale apparat notamment ncessaire sagissant :

de lvaluation du respect de la condition de maintien de la communaut de

vie, qui intervient en particulier pour la dlivrance et le renouvellement des

cartes de sjour temporaires aux conjoints de Franais (article L. 313-11 4 du

CESEDA) ;

du dispositif sappliquant aux parents denfant franais, au sujet desquels

larticle L. 313-11 6 du CESEDA dispose, quils doivent contribuer

effectivement l'entretien et l'ducation de l'enfant ; lexamen du respect

de cette condition peut en effet galement faire lobjet dinterprtations

divergentes ;

de lvaluation du respect de la condition dintgration rpublicaine, ncessaire

entre autres pour une premire dlivrance de carte de rsident (article L. 314-2

du CESEDA) ;

de faon gnrale, aux procdures de rgularisation et dadmission

exceptionnelle au sjour, la circulaire du 28 novembre 2012 nayant pas clarifi

les rgles suivre pour toutes les situations susceptibles de donner lieu la

dlivrance dun titre de sjour selon ces rgimes drogatoires ; en la matire, la

situation des ressortissants trangers affichant une rsidence habituelle en

France de plus de dix ans apparat singulirement devoir faire lobjet de

prcisions, dans la mesure o certaines prfectures continuent pratiquer des

admissions exceptionnelles systmatiques dans ce cas, tandis que dautres sy

refusent, les reprsentants de lEtat ne faisant souvent que suivre la position

jurisprudentielle retenue par les tribunaux administratifs dans le ressort

desquels ils interviennent.

Proposition n9 : Mieux encadrer le pouvoir dapprciation des prfets, en particulier en

matire dimmigration familiale et dadmission exceptionnelle au sjour.

II.3.3) Une modernisation souhaitable des procdures

Que lon se place du point de vue de lusager ou de celui des agents de prfecture en

charge dassurer le traitement des demandes, lon ne peut qutre frapp de lobsolescence

des outils, notamment informatiques, utiliss par ladministration pour traiter les demandes

de titre de sjour dposes par les ressortissants trangers.


35

Cette affirmation concerne tout particulirement lapplication de gestion des dossiers

des ressortissants trangers en France (AGDREF), mise en service en 1993 et fonde sur un

langage informatique et des technologies aujourdhui dpasss : cette application est la

fois difficilement modulable, peu conviviale, et peu propice la cration de passerelles qui

permettraient laccs certaines informations distance par les usagers.

Le projet de cration dune application nouvelle (AGDREF 2), lanc en juin 2006 par le

ministre de lintrieur, a rencontr de srieuses difficults. Il est aujourdhui bien difficile

de dire sil pourra connatre, et le cas chant quand, une traduction concrte. Pour autant,

le besoin est patent.

Il est notamment particulirement souhaitable que les usagers puissent connatre en

temps rel, comme cela est par exemple possible depuis plusieurs annes pour les recours

dposs devant les juridictions administratives, ltat davancement de leur dossier. Un tel

service constituerait en effet un minimum au regard des possibilits aujourdhui offertes par

la technique. Sa mise en uvre permettrait en outre dviter dinnombrables pass

2013 ressortissants etrangers en france

Documents