2013 ressortissants etrangers en france

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  • Rapport au Premier ministre

    14 mai 2013

    Matthias FEKL,Parlementaire en mission auprs du Ministre de lIntrieur

    Scuriser les parcoursdes ressortissants trangers

    en FranceMise en uvre du titre pluriannuel de sjour,

    amlioration de laccueil en prfectureet contrle juridictionnel de la rtention et de lloignement

  • 2

  • 3

    SOMMAIRE

    PARTIE I - MODALITES DE MISE EN UVRE DU TITRE PLURIANNUEL,

    ENGAGEMENT DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE...................10

    I - TROP PEU DE TITRES DE SEJOUR PLURIANNUELS SONT AUJOURDHUI DELIVRES, AU DETRIMENT DE LACCUEIL ET DE LINTEGRATION DES ETRANGERS COMME DE LA QUALITE DU TRAVAIL DES AGENTS DES PREFECTURES......... 10

    I.1 Les cas possibles de dlivrance de titres pluriannuels sont aujourdhui limits. ............................................................................................................. 10

    I.2 La courte dure des titres est pnalisante pour les ressortissants trangers et contraire lobjectif dintgration........................................................................... 12

    I.2.1) Des tracasseries administratives permanentes rendant lintgration plus difficile ........................................................................................................... 12

    I.2.2) Un cadre rglementaire qui contribue la dgradation des conditions daccueil en prfecture ................................................................................. 13

    I.2.3) Une image souvent peu glorieuse de ladministration et de la Rpublique. 14

    I.3 Les vrifications opres loccasion du renouvellement des titres annuels ne sont pour autant pas toujours utiles ....................................................................... 14

    II - GENERALISER LES TITRES DE SEJOUR PLURIANNUELS, TOUT EN ADAPTANT LES MODALITES DU CONTROLE ..... 15

    II.1 La dlivrance de titres pluriannuels pourrait concerner lessentiel des procdures daccs au droit au sjour ......................................................................... 15

    II.1.1) Lobjectif de la cration du titre pluriannuel est de mettre en adquation la dure de validit des titres de sjour avec la dure du sjour..................... 15

    II.1.2) Le primtre de mise en uvre du titre pluriannuel doit tre le plus large possible.......................................................................................................... 15

    II.2 Llargissement des possibilits de dlivrance de titres pluriannuels devrait saccompagner de nouvelles modalits de contrle ......................................... 19

    III - POUR LES ETRANGERS SEJOURNANT DURABLEMENT SUR LE TERRITOIRE, LE TITRE PLURIANNUEL DEVRAIT SINSERER HARMONIEUSEMENT DANS UN PARCOURS DINTEGRATION COHERENT........................................ 20

    III.1 Une ncessaire articulation devrait tre garantie avec les autres titres de sjour............................................................................................................... 20

    III.1.1) Un moment de dlivrance et une dure de validit largement dtermins par la ncessit de garantir une inscription harmonieuse dans le cadre existant .......................................................................................................... 20

    III.1.2) Des amnagements complmentaires envisageables pour rendre le titre pluriannuel vritablement attractif .............................................................. 22

    III.2 Le titre pluriannuel aurait vocation se substituer certains titres existant aujourdhui............................................................................................................ 23

    III.3 La mise en uvre du titre pluriannuel ne doit toutefois pas se faire au dtriment de la carte de rsident ................................................................................ 24

  • 4

    PARTIE II - LES ETRANGERS SONT TROP SOUVENT ACCUEILLIS DANS DES CONDITIONS INDIGNES DE LA REPUBLIQUE FRANAISE...........26

    I - UNE SITUATION INACCEPTABLE QUI A CONDUIT A UNE PRISE DE CONSCIENCE EN PERIODE RECENTE............. 26

    I.1 Les difficults daccueil en prfecture sont identifies assez prcisment........................................................................................................ 26

    I.2 Un plan daction visant obtenir des avances brve chance a t engag par le ministre de lintrieur .......................................................................... 27

    II - LACCUEIL DOIT ETRE REALISE AUTOUR DE QUELQUES PRINCIPES REPUBLICAINS FONDAMENTAUX DECLINES EN PRATIQUE.. ............................................................................................................ 28

    II.1 Des conditions daccueil qui demeurent, dans beaucoup de sites, trs problmatiques........................................................................................................... 28

    II.1.1) Des passages en prfecture trop nombreux et pas toujours utiles.............. 28 II.1.2) Un manque duniformit lorigine dingalits de traitement................... 28

    II.2 Des principes fondamentaux raffirmer .............................................. 29

    II.2.1) Les ressortissants trangers sont des usagers comme les autres ................ 30 II.2.2) Lamlioration des conditions daccueil ne conduira pas une augmentation

    incontrle des flux migratoires ................................................................... 30

    II.3 Un besoin de transparence, duniformit, de modernisation et de plus grand investissement dans la gestion des ressources humaines ................................... 31

    II.3.1) Un indispensable besoin de transparence et douverture de ladministration....................................................................................................................... 31

    II.3.2) Une ncessaire harmonisation des pratiques............................................... 33 II.3.3) Une modernisation souhaitable des procdures.......................................... 34 II.3.4) Des mtiers mieux valoriser ....................................................................... 36

    III - UNE SIMPLIFICATION DE LA REGLEMENTATION APPLICABLE AURAIT DES EFFETS BENEFIQUES TANT POUR LES USAGERS QUE POUR LES AGENTS DES PREFECTURES ............................................................................ 37

    III.1 Une rglementation de plus en plus complexe ....................................... 37

    III.2 Des simplifications doivent tre envisages ........................................... 37

    III.2.1) Une rglementation devant tre rendue plus intelligible ............................ 37 III.2.2) Des demandes devant tre examines de faon plus ouverte..................... 38 III.2.3) Des modalits prcises de mise en uvre des procdures claircir ......... 39 III.2.4) Un allgement souhaitable de certaines formalits superftatoires ........... 40

  • 5

    PARTIE III - ELOIGNEMENT : REAFFIRMER LES EXIGENCES DE LETAT DE DROIT......................................................................................42

    I - LA REFORME DE 2011 POSE DE NOMBREUX PROBLEMES DE PRINCIPE ET NE PEUT ETRE CONSERVEE EN LETAT............................................................................................................ 42

    I.1 La rforme opre en 2011, destine faciliter lexcution de mesures dloignement, pose des problmes de principe.......................................................... 42

    I.1.1) Une simplification procdurale qui a permis une progression mesure du taux dexcution des mesures dloignement .............................................. 42

    I.1.2) De nombreux ressortissants trangers loigns sans quun contrle des modalits de placement en rtention ait pu tre pratiqu.......................... 44

    I.2 Le dispositif qui prvalait avant 2011 ntait cependant pas totalement satisfaisant. ........................................................................................................... 44

    I.3 Toute privation de libert doit tre place sous le contrle effectif du juge............................................................................................................. 45

    I.3.1) Une question de principe.............................................................................. 45 I.3.2) Un impratif au regard des engagements internationaux de la France....... 45 I.3.3) Le dlai daccs au juge doit tre le plus court possible............................... 46

    II - TROIS SCENARIOS POUR UN CONTROLE JURIDICTIONNEL EFFICACE ..................................................... 46

    II.1 Laugmentation des pouvoirs du juge administratif peut tre envisageable en thorie mais est difficile mettre en uvre en pratique......................................... 47

    II.2 Lide dun contrle a priori du juge des liberts et de la dtention reprsente une solution intressante, mais son application exigerait une mobilisation de moyens importants..................................................................................................... 49

    II.3 Le retour lorganisation antrieure la loi du 16 juin 2011 permettrait de rintroduire dans la procdure des garanties indispensables ....................................... 51

    III - LEVOLUTION PROPOSEE POURRAIT UTILEMENT SINSCRIRE DANS UNE REFORME PLUS LARGE DES PROCEDURES DELOIGNEMENT...................................................................................................... 53

    III.1 La dure de rtention mriterait dtre raccourcie ................................. 53

    III.2 Les procdures dloignement gagneraient tre simplifies................. 54

    III.2.1) Limiter le nombre des procdures distinctes........................................