1. Pojam i značenje pojma uprava

Uprava ima višestruko značenje, kako u svakodnevnom govoru, tako i u stručnoj i drugoj literaturi. U ranijem jugoslovenskom pravu riječi „uprava“ i „administracija“ upotrebljavane su kao sinonimi da bi u kasnijoj fazi pojam administracija dobio značenje profesionalnog službenog aparata ili posebne stručne i tehničke službe.Pravna nauka, a posebno nauka upravnog prava, prihvatile su dva osnovna značenja pojma uprave:

1) značenje uprave se određuje po osnovu KO vrši poslove uprave, tj. prema subjektima

2) značenje uprave određuje se prema kriteriju ŠTA, odnosi se na funkciju, djelatnost i krug poslova koji vrše ti subjekti

2. Uprava u organizacionom smislu

Uprava u organizacionom smislu se određuje sa stanovišta subjekata koji je vrši, dakle to je određena vrsta subjekata (organa i organizacija) ovlaštenih za vršenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira državne organizacione strukture. Ona se djeli na:

a) upravu u organskom smislu (državnu upravu)b) javnu upravu

Subjekti državne uprave su isključivo državni organi i organizacije odnosno državni upravni aparat. Krug državnih organa određuje se pozitivno-pravnim propisima, dakle ustavom ili zakonima, aktima najveće pravne snage. Pojam javne uprave ima znatno šire značenje od pojma državne uprave, naime on pored organa državne uprave obuhvata i organe koje imaju javna ovlašćenja, to su upravni organi lokalne samouprave i teritorijalne jedinice, javna preduzeća i ustanove. Ova teorija se uglavnom primjenjuje i potiče iz anglo-saksonskog prava i njihove dualističke podjele prava na javno i privatno.

3. Funkcionalni pojam uprave u formalnom smislu

Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu podrazumijeva određivanje njenih formalnih obilježja, dakle:

- organi i organizacije koji ulaze u sastav uprave (to su inokosni a ne kolegijalni organi, postoji princip zavisnosti organa uprave i njegovih službenika, hijerarhijski odnosi među organima uprave a i unutar organa; uprava je podređena i usko vezana sa vladom)

- način rada

1

- forme akata koji se donose u vršenju upravnih djelatnosti (forma je slobodnijeg tipa od sudskih akata, pogotovo u pogledu obrazloženja)

- način vršenja kontrole rada uprave (unutrašnja, od strane viših organa uprave i vanjska od strane parlamenta, vlade, sudova)

4. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu

-ovo određivanje polazi od sadržinskih odnosno unutrašnjih obilježja upravne djelatnosti, i postoji sporenje oko određivanja sadržine, samim tim i više pristupa ovom problemu:1) NEGATIVNO ODREĐIVANJE (njemačka pravna misao) crpi svoju osnovu iz načela podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, pa s toga upravu čine one vrste državnih aktivnosti koje se nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva, tj. svi oni poslovi koji ne pripadaju sudskoj i zakonodavnoj vlasti pripadaju upravi. Takođe se smatralo da je nemoguće razdvojiti upravnu i sudsku funkciju, jer obe izvršavaju zakone i primjenjuju ih na pojedinačnim životnim situacijama, s tim što sudovi treba da primjenjuju zakone isključivo na spornim životnim situacijama, a sudski krug poslova je nešto širi od toga, npr. registracija preduzeća, proglašenje nestalog lica umrlim i sl.2) POZITIVNO ODREĐIVANJE se zasniva na raznovrsnosti upravnih djelatnosti i aktivnosti, pa tu izdvajamo upravu kao jednu od funkcija državne vlasti i javnu službu.

Vršenje državne vlasti je tradicionalni pristup određivanja upravne djelatnosti u kojem ona predstavlja isključivo autoritativni pristup, tj. autoritativna primjena primarne dispozicije. Dakle, uprava istupa sa pozicije državne vlasti čija je sadržina primjena propisa u pojedinačnim vanspornim situacijama, tj. izvode primarnu dispoziciju koja je pojedinačna i primjenjuje se na taj pojedinačni slučaj iz opšte zakonske dispozicije. Određivanje i shvatanje uprave kao javne službe nastalo je početkom XX vijeka kao posljedica pojačane i povećane državne intervencije u društvenom životu. Tvorac teorije javnih službi smatra se Leon Digi koji u duhu solidarističke teorije o državi i društvu ( njegovo djelo „Preobražaj javnog prava“) zastupa stanovište da je osnovni zadatak države vršenje javnih službi kao što je obrazovanje, zdravstvo, socijalno osiguranje, promet, komunalne službe, saobraćaj i sl. Slična teoriji o javnim službama je teorija uprave kao stvaralačko-praktična državna djelatnost, koja se javila u Njemačkoj i javlja se istovremeno sa teorijom o javnim službama u Francuskoj. Što se tiče uprave u našoj teoriji, neki teoretičari zastupaju teoriju uprave kao funkcije državne vlasti (Zoran Tomić), a neki su pristalice teorije javne službe (Stevan Ilić)Ova sporenja oko sadržine su bitna da bi se utvrdilo i koje norme ulaze u sastav uprave.

2

5. Pozitivno-pravni pojam uprave

Za razliku od teorijskog pojma uprave koji polazi od spoznaje nauke, pozitivno-pravni pojam uprave određuje taj pojam oslanjajući se na važeće propise (ustav i zakon) u određenoj državnoj zajednici. Po Ustavu BiH, izvršnu vlast vrši Predsjedništvo i Savjet ministara uključujući i ministarstva u čijim rukama je političko-izvršna i upravna funkcija. Ustav RS predviđa da izvršnu vlast vrši predsjednik Republike i Vlada uključujući tu i ministarstva u čijim rukama je političko-izvršna i upravna funkcija. U organizacionom smislu, prema Ustavu RS, utvrđeno je da poslove državne uprave obavljaju: ministarstva, drugi republički organi uprave, preduzeća i druge organizacije kad su im zakonom povjerena javna ovlašćenja i organi lokalnih jedinica (opštine i grada) kada im je to zakonom povjereno. Ustavom BiH propisano je da su osnovni nosioci upravne funkcije na nivou BiH ministarstva.

Zakon o državnoj upravi RS (član 1.) u vršioce poslova državne uprave uvrštava u prvom redu ministarstva, s tim što se za obavljanje određenih poslova državne uprave za koje je potrebno posebno organizovanje i samostalnost u radu, mogu obrazovati organi uprave u sastavu ministarstava. Za obavljanje pretežno stručnih poslova kada je to zakonom predviđeno mogu se obrazovati i posebne organizacije (republički sekretarijati, republičke uprave, zavode i direkcije).

Određivanje pozitivno-pravnog pojma uprave u funkcionalnom smislu polazi od poslova i zadataka koje državna uprava obavlja prema našem domaćem pravu. Ustav RS predviđa da Ministarstva i drugi republički organi uprave provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju o upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (Zakon o državnoj upravi pored ovih ustavnih poslova predviđa i da ministarstva pripremaju zakone, druge propise i opšte akte, i da obavljaju stručne i dr. poslove zakonom i dr. propisom).

6. Istorijski razvoj uprave

Magistratski tip uprave

Nastanak uprave veže se sa nastankom države. Već u antičko doba pojavom gradova-država znatno se usložnjava organizacija života velikog broja ljudi na malom prostoru, i javljaju se već neke upravne aktivnosti koje dobijaju vrlo prioritetan položaj u upravljanju državnim poslovima ali nisu odvojene od jedinstvenog sistema političke vlasti i drugih državnih poslova i njihovih izvršilaca – vlast i uprava se ne razlikuju. Takav tip uprave poznat je u teoriji kao

3

magistratski tip. Pored atenske države, gdje se javlja u osnovnim dimenzijama, posebno se razvio u rimskoj državi u vrijeme republike. Magistrati su u rimskoj državi imali vrlo široka normativna ovlaštenja. Obavljali su niz poslova političkog i upravnog sadržaja.

Uprava u režimu feudalne epohe

U ranom srednjem vijeku pa sve do XIV vijeka vlada partikularizam u državnoj organizaciji. Glavno obilježje je borba feudalaca sa centralnom vlasti i njihova velika doza autonomije. Srednji vijek nije vrijeme (uz izuzetke) velikih nacionalnih država. Centralna vlast je slaba, narušena stalnim partikularizmom i sukobima između vladara te crkve i plemstva. Dakle to su staleške monarhije sa jakom lokalnom vlašću feudalaca. Sa razvojem centralne vlasti i apsolutnih monarhija u XIV i XV vijeku, razvija se i državna uprava pod jakom kontrolom vladara (vojska i policija). U tom periodu stvaraju se i začeci lokalne samouprave, nastankom autonomnih oblasti i gradova. Vršenje upravne službe je povlastica, koju je vladar davao plemstvu. U periodu XV-XVIII vijeka uprava lagano poprima karakter profesionalne službe. Pruski kralj otvara školu za policijsko činovništvo a iz policije se dalje razvijaju svi resori. Prvi resor koji nastaje u XVIII vijeku jesu spoljni poslovi. U Francuskoj se umjesto porodičnog savjeta formira državni savjet unutar kojeg dolazi do diferencijacije poslova na pojedina upravna područja (vanjski poslovi, vojska, mornarica kolonije i dr.).

- kameralistika – začeci nauke o upravljanju, političkim činovnicima...

Na početku vladari se s mnogo opreza i zazora oslanjaju na upravni aparat, što je razlog da su upravne poslove uglavnom povjeravali kolegiju, a ne pojedincu. Ustrojstvo državnog aparata zasniva se na hijerarhijskom principu. Upravni aparat je isključivo vezan za osobu vladara i nije podvrgnut opšteobaveznim pravnim normama. Odnos uprave i građana obilježava arbitrarnost uprave, što stvara pravnu nesigurnost.

Kapitalističko društvo

Francuska buržoaska revolucija (1789.) označila je definitivan kraj feudalnog društvenog sistema. Prevladao je nov i napredni kapitalistički društveni sistem. Osnovu tog novog sistema čine privatno vlasništvo i građanin kao subjekt i izbor svakog političkog legitimiteta. U liberalnom kapitalizmu buržoazija je imala cilj da državni aparat bude što manji, da država bude noćni čuvar i da ima minimalan uticaj osim na bezbjednost i sl. To su postigli u prvom redu političko-pravnom kontrolom državne uprave i pravnim regulisanjem njenog djelovanja. Političku kontrolu vrši parlament, a pravnu, sudovi putem posebnog sudskog postupka.

4

Oblikuje se zakonska država u kojoj je uprava vezana zakonima i odgovara za svoj rad. Već u drugoj polovini XIX vijeka buržoazija kao klasa postiže svoj vrhunac, a zajedno sa njom i svoj klasični kapitalizam, zasnovan na slobodnoj konkurenciji i ličnoj preduzimljivosti kapitalista. Od tada kapitalizam počinje da se mijenja. Umjesto slobodne konkurencije javljaju se monopoli koji sve više dominiraju proizvodnjom. Bez jakog državnog aparata, a u tom okviru i državne uprave, nisu se mogle razriješiti klasne suprotnosti koje su se sve više zaoštravale pojavom proleterijata kao nove klase koja zauzima sve istaknutiju poziciju na političkoj pozornici. Ponovo jača uloga državne uprave koja predstavlja glavni oslonac buržoazije u ostvarivanju njenih ciljeva. Izvršna vlast – egzekutiva dobija široka ovlaštenja (razvoj vlade, širenje ministarstava). Primat egzekutive nad zakonodavstvom (legislativom) naročito je došao do izražaja (u svom ekstremnom obliku) u vrijeme imperijalizma (najviši stepen razvoja kapitalizma u koji je ovaj prerastao krajem XIX i početkom XX vijeka). Prisiljeni nuždom usljed ulaska kapitalističkog poretka u ekonomsku krizu parlamenti svjesno prepuštaju egzekutivi, manje ili više proizvoljno, jedan dio svoje zakonodavne vlasti. Širi se i uslužna djelatnost države. Izvršna vlast se grana i jača i u II svjetskom ratu prelazi u fašizam. 60. i 70. –ih godina – ekonomske krize zbog cijene nafte, jačanje liberalizma o negaciji države blagostanja, samim tim i smanjenje moći državne uprave.

Otomanska uprava

Za razliku od zapadnoevropskih država, gdje je feudalac imao određenu autonomiju, spahije (feudalci) su bile dio državnog aparata time što su ratovali za državu, bili sultanovi vojnici i bili su plaćeni za to. Porta- tur. Vlada bila podređena sultanu, sva vlast i svjetovna i duhovna integrisana je u ličnosti sultana, a drugi u rangu hijerarhijske vlasti bio je veliki vezir. U XIX vijeku Otomansko carstvo pada u krizu, nema daljnih osvajanja, dio vojske se otrgnulo i dolazi do čitlučenja. Naime, raja odnosno zavisni seljaci su dio prihoda davali državi i dio spahiji, a kasnije su morali da daju i dio dahijama koji su nasilno otimali prihode i to je jedan od glavnih razloga što je došlo do ustanka u Srbiji protiv dahija (čitluk-spahija).

7. Razvoj uprave u domaćem pravu

Istorijski posmatrano tragovi upravne djelatnosti u našim krajevima sežu daleko u prošlost. U tom pogledu vrijedno je spomenuti srednjovjekovnu srpsku državu za vrijeme Nemanjića, koja se nije mnogo razlikovala od ostalih feudalnih država toga vremena. Pored kraljeve uprave koja je bila vrlo razvijena postojalo je više različitih lokalnih teritorijalnih jedinica i organa lokalne uprave (vlastelinstva,

5

župe, gradovi). Međutim organizacije uprave u modernom smislu javlja se u obnovljenoj Srbiji tek ustavom iz 1869. godine, tzv. Namjesničkim ustavom. Ovim ustavom Srbija je bila ustavna monarhija. Upravna vlast je bila podvrgnuta zakonodavnoj i sudskoj kontroli. U Bosni i Hercegovini jača diferencijacija državne strukture nastupa tek okupacijom BiH od strane Austrougarske, odnosno njenom aneksijom 1908. godine. Tad je BiH imala svoj sabor i svoju vladu koji su bili pod neposrednom kontrolom austrougarske. 1906. godine stvaranjem sreskih sudova, odvojena je sudska vlast od upravne. Nakon stvaranja SHS 1918. godine donesen je Vidovdanski ustav (1921.) kojim je propisano da upravnu vlast vrši kralj preko ministara koji stoje na čelu pojedinih organa državne uprave. Svi sporovi upravnog karaktera rješavani su pred upravnim sudovima na čijem čelu je stajao Državni savjet. Ministri su imali dvojnu odgovornost (kralju i skupštini). Po Ustavu iz 1931. godine, Jugoslavija je podijeljena na devet banovina, koje su imale status upravnih i samoupravnih jedinica, a ban je obavljao poslove državne uprave. 1939. godine donosi se revizija Septembarskog ustava(iz 1931.) i Uredba o Banovini Hrvatskoj koja joj je potvrđivala teritorijalnu autonomiju, i zakonodavnu vlast. (pored upravne)1941. okupacija od strane NjemačkePočetak ustavnosti u tzv. Drugoj Jugoslaviji označio je ustav iz 1946. godine koji počiva na načelu jedinstvena vlasti ili skupštinskom sistemu vlasti. Najviši izvršni i upravni organ bila je vlada koja je u svojim rukama objedinjavala političke i upravne prerogative. Postojali su i sekretarijati a Izvršno vijeće podređeno skupštini (po ustavu iz 1963. god). Kasniji ustavi su uglavnom sužavali obim prava i dužnosti federacije u korist federalnih jedinica.Uprava u BiH danas je složena, višestepena, odvija se po entitetima RS i FBiH (kantonalna).

8. Predmet i metod upravnog prava

Predmet upravnog prava definišimo prema pravnim normama koje ulaze u sastav upravnog prava kao grane prava:

1) norme koje regulišu osnivanje i organizaciju uprave (državne i javne uprave)

2) norme postupanja i načina rada uprave (to su one pr. norme koje regulišu upravne odnose)

3) norme koje regulišu kontrolu uprave (upravna i sudska)

Metod – upravno pravo kao nauka izučava upravno pravo kao granu prava. Dominantnu poziciju ima dogmatski metod (egzegeze – tumačenje pravnih normi), zatim istorijski, sociološki i dr.

6

9. Upravno pravo u okviru pravnog sistema EU

Evropska unija počiva na tri stuba: - Evropska zajednica za ugalj i čelik - Evropska ekonomska zajednica (EEZ) - Evropska zajednica za atomsku energijuEvropska unija dobila je današnji naziv 1992. godine, i ima niz zajedničkih programa na planu: monetarne politike (jedna valuta-euro), vanjske bezbjednosti, zajedničke saradnje u pravosuđu i dr.Regulative (zakonski propisi) direktno važe u državama članicama, a direktive (uputstvo, propis, naredba, nalog, pravac rada, smjernica) moraju da implementiraju (izvršavaju, sprovode u praksi).Organi EU su: - Savjet ministara - Evropska komisija - Evropski savjet - Evropski parlament - Evropski sud pravdeSavjet ministara sačinjavaju resorni ministri država članica, faktički predstavlja najznačajniji politički i odlučujući akt zajednice. Evropski savjet predstavlja najviši politički organ, čine ga šefovi država odnosno vlada država članica. Evropski parlament nema poziciju zakonodavnog organa već djeluje kao savjetodavno tijelo i u nekim situacijama ima nadzorna ovlaštenja nad Komisijom i Savjetom ministara.

10. Pojam i odlike upravno-pravnog odnosa

-jedan od predmeta upravnog prava, kao grane pravaUpravno-pravni odnos nastaje povodom djelovanja uprave, to su oni odnosi koji nastaju povodom vršenja upravnog rada. Glavno obilježje upravno-pravnog odnosa je autoritativnost, koje nema kod građansko-pravnog odnosa, zatim:- Jedna strana u tom odnosu nastupa za pozicije jače volje (drž. organ), dakle neravnopravnost subjekata- Jedna strana je u tom odnosu uvijek državni organ- Takav odnos je uvijek regulisan imperativnim kogentnim normama (građansko-pravni odnos je regulisan dispozitivnim)- prava i obaveze su u ovom odnosu manje više ličnog neimovinskog karaktera- Sankcija u upravno pravnom odnosu najčešće pogađa ličnost - Zaštita prava u upravno-pravnom odnosu se ostvaruje u upravno pravnom postupku i upravno-pravnom sporu-Upravno-pravni postupak nastaje kada upravni organ postupa po nekom drugom materijalnom propisu dok građansko pravni odnos nastaje saglasnošću volja (što nije slučaj kod upravno-pravnog odnosa koji nastaje jednostranom izjašnjavanju volja)

7

11. Subjekti upravno-pravnog odnosa

-jedan je uvijek državni organ (u prvom redu su to državni organi uprave, drugi državni organi i organizacije kojima su zakonom povjerena javna ovlaštenja te drugi nedržavni subjekti kao što su organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave) - a drugi fizička i pravna lica (može i naselje, skupština stanara) i neki drugi subjektivitet koji mogu biti nosioci prava i obaveza. Subjekat može biti i intervenijent (umetač) = komšijin komšija

12. Nastajanje, sadržina i prestanak upravno-pravnog odnosa

Osnov nastanka svakog upravnog pravnog odnosa je zakonski propis.Upravno pravni propis može nastati:

1. donošenjem upravnog akta (može biti eksplicitno i implicitno tj. povodom zahtjeva stranke ili po službenoj dužnosti (kada komšija nije obavješten, da bi mogao da se žali)

2. neposredno na osnovu zakona (državljanstvo)

Po pravilu, ako je upravni akt donijet po službenoj dužnosti onda se određenom subjektu u upravno-pravnom odnosu prema kome je akt uperen, nameću neke obaveze (npr. plaćanje poreza) a ako je donijet po zahtjevu stranke onda se radi o priznanju nekog prava (npr. pravo na invalidninu).-implicitno (neredovno) uspostavljanje upravnopravnog odnosa, po službenoj dužnosti je putem „ćutanja uprave“. Ovdje upravno-pravni odnos nastaje prećutno bez donošenja pismenog ili usmenog upravnog akta uz zakonsku pretpostavku da je upravni akt donijet (npr. ignorisanje zahtjeva stranke (nedonošenje nikakvog akta) u određenom roku uzima se kao da je upravni akt donijet i da je negativan tj. da je njime odbijen zahtjev stranke, npr. ako upravni organ ne odgovori na žalbu, smatra se da je ona odbijena)

Sadržina upravno pravnog odnosa: prava i obaveze subjekata, koja su regulisana pravnom normom. Radi se o uzajamnom odnosu gdje pravo jedne strane odgovara obavezi druge strane i obratno. Prestanak:

1. kako nastaje upravnim aktom tako može i prestati2. da nadležni organ odustane od vođenja postupka tj. jednostrano3. donošenjem novog upravnog akta kojim se raniji stavlja van snage i

uspostavlja novi i nešto drugačiji upravno pravni odnos4. donošenjem akta od strane višeg organa5. odricanjem prava6. nemogućnošću ispunjenja (npr. propast stvari)7. smrću nekog lica

8

13. Upravno pravo kao dio javnog prava

Po rimskom pravo izvršena je podjela prava na javno i privatno. Javno pravo pokriva sve odnose koji nastaju između nosioca javne vlasti i subjekata koji su toj vlasti podložni dok privatno pravo obuhvata sve odnose među subjektima koji stoje u odnosu ravnopravnosti i koordinacije. Po ovoj podjeli upravno spada u javno prava, mada se za ovu podjelu smatra da je neosnovana.

14. Odnos između upravnog i ustavnog pravaNajbliže je ustavnom pravu, njihov odnos je međusobno prožet. Upravno pravo slijedi opšte principe i institucije ustavnog prava, koje se odnose na organe državne vlasti, njihovu organizaciju, nadležnost, način rada, posebno kad su u pitanju izvršne i upravne funkcije vlasti zatim načela ustavnosti i zakonitosti, načela javnosti, zaštita ljudskih prava i sl.

15. Odnos između upravnog i krivičnog prava

UPRAVNO I KRIVIČNO PRAVO - norme koje regulišu kriv. odgovornost pimjenjive su i na upravno pravo. Tačke dodira između ove dvije grane su u oblasti prekršaja. Prekršajno pravo se još uvijek u mnogim zemljama shvata kao poseban kazneni dio upravnog prava, iako je po svom sadržaju neuporedivo bliže krivičnom pravu. Uvrštavanje prekršaja u upravno pravo vuče svoje korijene iz policijskih delikata koje je izricala policija odnosno nadležni organ uprave.

16. Odnos između upravnog i finansijskog prava

UPRAVNO I FINANSIJSKO PRAVO - do prije 30 godina materija finansijskog prava izučavala se u okviru upravnog.Dodirne tačke su naplate poreza i carinskih dažbina, iz budžeta se finansiraju upravni organi i dr.Finansijsko pravo je nastalo iz upravnog, po nekima je finansijsko pravo samo posebno upravno pravo.Razrezivanje poreza vrše upravni organi.

17. Odnos između upravnog i građanskog prava

UPRAVNO I GRAĐANSKO – problematika upravnih ugovora. Upravno pravo može obuhvatiti i određene odnose imovinsko-pravnog karaktera, ili npr. ugovor o kupoprodaji nepokretnosti može biti uslov za zasnivanje upravno-pravnog odnosa jer stvara obaveze za određenog učesnika u građansko-pravnom odnosu da plati porez na promet.

9

18. Odnos između upravnog i trgovinskog prava

UPRAVNO I TRGOVINSKO - dodirne tačke su norme koje se odnose na javna preduzeća, a to su javna ovlaštenja koje im država dodjeljuje, zatim upravni nadzor nad privrednim subjektima, davanje administrativnih dozvola i sl.

19. Odnos između upravnog i porodičnog prava

UPRAVNO I PORODIČNO – tačke vezivanja sa upravnim pravom ove grane prava nalaze se u pravnim normama koje regulišu lični status (lično ime, prebivalište i boravište te državljanstvo), zatim starateljstvo usvojenje (organ starateljstva postupa u upravno pravnom postupku).

20. Odnos između upravnog prava i nauke o upravi

UPRAVNO PRAVO I NAUKA O UPRAVLJANJU – proučava upravu kao organizaciju. Dok upravno pravo obuhvata proučavanje uprave sa pravnog aspekta, nauka o upravi za predmet svog proučavanja ima uglavnom vanpravne pojave u vezi sa organizacijom i metodama rada uprave.

21. Izvori upravnog prava (opšte napomene i formalni izvori)

-razlikuju se u odnosu na izvore drugih grana prava.Upravno pravo ima brojne i raznovrsne izvore prava:1) ustav2) zakoni3) podzakonski opšti akti4) običaji5) pravna praksa6) pravna nauka

22. Ustav i ustavni propisi kao izvori upravnog prava

USTAV prvi izvor - određuje vršioce i djelatnost uprave, regulišu nadležnost ustavnih i redovnih sudova. Sa stanovišta upravnog prava, odredbe ustava mogu se pojaviti kao neposredan i posredan izvor. Neposredna primjena ustavnih normi je prisutna u onim situacijama kada ih subjekti uprave neposredno primjenjuju u vršenju upravnih aktivnosti, odnosno regulisanju upravnopravnih odnosa, da prethodno nisu razrađene zakonskim i drugim propisima. Te situacije se u pravilu javljaju, kod primjene odredaba o pojedinim ustavnim slobodama i pravima. Mnogo češće se ustavne norme javljaju kao posredan izvor upravnog prava. To

10

su sve one situacije u kojima se ustavne norme ne primjenjuju direktno, već preko zakonskih i drugih propisa kojima se ustavne norme razrađuju. 23. Zakonski propisi kao izvor upravnog prava

ZAKONI – primarna važnost zakona kao izvora upravnog prava proizilazi iz načela zakonitosti u vršenju upravnih aktivnosti, prema kome svi akti i radnje državnih organa uprave i drugih zakonom ovlaštenih subjekata moraju biti u skladu sa zakonom. U opštoj klasifikaciji zakonskih propisa moguće je izvršiti podjelu na „klasične zakonske propise i kvazi ili parazakonske propise. Za razliku od prvih drugonavedeni imaju zakonsku snagu i samostalnost zakona, ali ne i standardnu zakonsku formu. Oni se obično pojavljuju u vidu tzv. Uredbi sa zakonskom snagom. Uredba sa zakonskom snagom je opštenormativni akt šefa države ili vlade, koja se donosi u vanrednim okolnostima usljed nemogućnosti rada zakonodavnog tijela, a njome se regulišu pitanja iz nadležnosti skupštine. Od tzv. običnih zakona razlikujemo i kolizione zakone (oni koji rješavaju sukobe zakona) i oni mogu biti izvori upravnog prava (interpretativni zakoni, to piše u knjizi).Među najvažnije zakonske izvore upravnog prava mogu se ubrojiti:

ZAKON O MINISTARSTIVMAZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVIZAKON O VLADIZAKON O SAVJETU MINISTARAZAKONI KOJI REGULIŠU DJELATNOST: ZUPZAKONI O UPRAVNIM SPOROVIMAZAKONI KOJI REGULIŠU KONTROLU

24. Međunarodni ugovori kao izvor upravnog prava

MEĐUNARODNI UGOVORI – mogu biti izvori upravnog prava, pod uslovom da sadrže upravno-pravne norme ili oni koji garantuju ljudska prava i slobode. Ulaze u okvir tzv. spoljnih izvora upravnog prava, a predstavljaju pravne akte koje neka država zaključuje sa drugim državama i međunarodnim organizacijama.

25. Podzakonski opšti akti kao izvori upravnog prava

PODZAKONSKI OPŠTI AKTI – radi se o širokom spektru propisa koji su slabije pravne snage od zakona, koje donose državni organi (u pravilu izvršni i upravni) po posebnom i jednostavnijem postupku od zakonodavnog. Uglavnom, donose se radi razrade i konkretizacije zakona u cilju njihovog lakšeg sprovođenja i izvršenja u konkretnom slučaju. Egzistencija podzakonskih opštepravnih normativnih akata vezana je za postojanje zakona. Prema tome, njima se ne mogu stvarati nova prava i obaveze koje postoje van zakona.

11

Može ih donositi Vlada, skupština, državna uprava i nedržavni subjekti. – podjela izvršena prema donosiocu. 26. Podzakonski opšti akti i politički akti skupština kao izvor upravnog prava

PODZAKONSKI OPŠTI NORMATIVNI AKTI SKUPŠTINE donose se u formi odluke i poslovnika. Odluke se donose u slučaju radi izvršenja sopstvenog zakona, zatim kada regulišu unutrašnje odnose u skupštini (internormativni karakter) i u formi pojedinačnog akta npr. odluke o izboru i razrješenju pojedinih funkcionera (tiču se samo određene konkretne stvari).Poslovnik skupštine predstavlja opšti pravni akt kojim skupština tj. njena vijeća uređuju unutrašnju organizaciju i način rada skupštine, kao i odnose prema drugim organima i organizacijama. POLITIČKI AKTI SKUPŠTINE nemaju karakter propisa, pa zato nemaju obaveznu pravnu snagu jer im nedostaje pravna sankcija. U ovu vrstu akata uvrštavaju se: rezolucije, deklaracije i preporuke.

27. Podzakonski opšti akti vlade kao izvor upravnog prava

PODZAKONSKI AKTI VLADE: uredbe, uputstva, odluke, zaključciUREDBE (najvažniji podzakonski akt) donose se za izvršavanje zakona u cjelini. Postoje i UREDBE SA ZAKONSKOM SNAGOM (donose se u stanjima nužde). Vrste uredbi:Moguća su različita mjerila diobe. U teoriji je najčešće prisutna podjela na osnovu:

a) ovlaštenja za donošenje uredbib) njihove sadržinec) donosioca uredbi

Početna dioba uredbi temelji se na aktu u kojem je sadržano ovlaštenje za njihovo donošenje, a to su ustav i zakon, pa se u tom smislu dijele na ustavne i zakonske. Ustavne mogu biti samostalne i nesamostalne.Prema svom djelu uredbe mogu biti samostalne i nesamostalne. Samostalne uredbe za predmet svog regulisanja imaju one društvene odnose koje im je ustav povjerio van okvira zakonodavne materije. Nesamostalne se izdaju radi izvršenja zakona, razrađujući njegove principe i odredbe. Polazeći od sadržine uredbe se dijele na pravne i administrativne. Pravne uredbe su namijenjene građanima i drugim pravnim licima dok administrativne se odnose na rad državnih institucija (upravnih organa) koji su dužni da postupaju po njihovim odredbama. Ova vrsta uredbi ne djeluje prema trećim licima (predstavlja res interna uprave) pa zato nemaju svojstvo pravnog propisa, npr. uredba o kancelarijskom poslovanju.Podjela po donosiocu: uredbe može da donosi šef države i vlada kao izvršna vlast.

12

ODLUKE razrađuju ili izvršavaju pojedine odredbe zakona. Odluke se normiraju po tačkama, (uredbe po članovima) - to je poduredbeni akt (odluka je zavisna od uredbe).

UPUTSTVA – ovim propisima daju se smjernice za način rada i postupanja u izvršavanju pojedinih odredbi zakona, drugih propisa i opštih akata od strane organa uprave i drugih ovlaštenih subjekata. Uputstva vlade odnose se na sve organe i ovlaštene subjekte koji su dužni da sprovode i primjenjuju propise vlade.

ZAKLJUČAK - ovim aktom izvršavaju se stavovi u vezi sa unutrašnjom organizacijom, metodom rada same vlade tj. usmjerava i usklađuje rad ministarstava.

OPŠTA RIJEŠENJA – ovim aktima vlada odlučuje o određenim pitanjima i odnosima, koji nisu predmet drugih opštih akata.

28. Podzakonski opšti pravni akti uprave kao izvor upravnog prava

Podzakonski propisi organa uprave kao izvori upravnog prava čine opšte akte izvršnog karaktera. Donose se radi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i vlade i to samo kad je to zakonom predviđeno. U okvir osnovnih opštih akata organa uprave uvrštavaju se:PRAVILNICI, NAREDBE I UPUTSTVA – podzakonski pravni akti koje donosi državna uprava (uprava ne može bez zakonskog ovlašćenja donositi opšte podzakonske akte, pravilnike).

PRAVILNIKE donosi starješina organa državne uprave, njime se izvršavaju pojedine odredbe zakona.NAREDBE njima se naređuje ili zabranjuje ponašanje koje ima opšti značaj.UPUTSTVA njima se određuju smjernice za rad nekih drugih organa npr. matičara.

29. Podzakonski opšti pravni akti jedinica lokalne samouprave i nedržavnih subjekata kao izvor upravnog prava

Teritorijalna organizacija prema Ustavu BiH spada u domen nadležnosti entiteta. Prema Ustavu RS teritorijalna organizacija uređuje se zakonom – Zakonom o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi. Prema ovom zakonu lokalna samouprava se ostvaruje u opštini. Zakonom se može povjeriti vršenje poslova lokalne samouprave i gradu. Opština i grad kao jedinice lokalne samouprave donose odgovarajuće podzakonske propise i druge akte: statut, poslovnik o radu, odluke i dr. akte.

13

STATUT – predstavlja najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave. On preciznije određuje nadležnosti, organizaciju i način rada jedinica lokalne samouprave.

Predstavničko tijelo opštine odnosno grada donosi POSLOVNIK O RADU koji predstavlja opšti pravni akt kojim skupština opštine odnosno grada utvrđuje pravila u svojoj unutrašnjoj organizaciji i načinu rada.

ODLUKE – njima se uređuju pitanja vezana za unutrašnju organizaciju i odnose u skupštini, imaju svojstvo izvršnog propisa i mogu biti i pojedinačni pravni akti.

PODZAKONSKI OPŠTI NORMATIVNI AKTI NEDRŽAVNIH JAVNIH PREDUZEĆA (kao nosioca javnih ovlaštenja) mogu biti izvori upravnog prava. To su opšti akti preduzeća i ustanova kojima se regulišu odnosi sa trećim pravnim i fizičkim licima, za koja ti akti imaju obavezno dejstvo. Njihovi osnovni akti su statuti, pravilnici i odluke.

30. Običaj, pravna praksa i pravna nauka kao izvor upravnog prava

OBIČAJI kao izvori upravnog pravaPrimjena običajnih pravila moguća je u dva vida: zakon može inkorporirati (lat. Sjediniti pripojiti) sadržaj običaja, ili zakon može uputiti na primjenu običaja, na taj način običaj može postati zakon.

PRAVNA PRAKSA – može biti upravna i sudska. Prva obuhvata odlučivanje po određenim predmetima od strane ovlaštenih subjekata uprave, dok druga obuhvata sudske odluke vezane za upravu. Upravna praksa, tj. odluke organa uprave (upravni akti) nisu izvor upravnog prava, jer organi uprave formalno nisu vezani svojim ranijim odlukama. U našem pravu (i ostalim zemljama konitinentalnog pr. sistema) ni sudska praksa se ne smatra izvorom prava, jer se presude vrhovnog suda i odluke ustavnih sudova kojima se rješava konkretan slučaj ne smatraju obaveznim za sve buduće slučajeve. Od ovog pravila odstupa se u zemljama anglosaxonskog područja. UPRAVNOPRAVNA NAUKA sa načelnog stanovišta ima važnu ulogu kao poseban izvor upravnog prava. Njena pozicija iako pravno neobazujuća, je krucijalna (odlučujuća, važna) ne samo kod donošenja pravnih propisa već i kod njihove pravilne primjene i ispravnog tumačenja.

31. Pojam i vrste kontrole uprave

Kontrola uprave predstavlja proces upoređivanja onog što je zadato i onog što je ostvareno. Da bi se isključio svaki vid samovolje uprave ona se podvrgava višestrukoj kontroli. Postoji više podjela kontrole rada uprave:

14

1) prema osnovu da li je pravno uređena kontrola uprave može biti: pravna (čine je pravni instrumenti) i politička (čine je određeni politički i stručno-tehnički instrumenti, mada je i ona uređena pravnim normama)

2) prema predmetu kontrole uprave: kontrola zakonitosti (da li je rad uprave u skladu sa zakonom formalno i materijalno) i kontrola cjelsihodnosti (da li je od više varijanti koja je ponuđena upravi izabrana ona najcjelishodnija)

3) prema osnovu ko vrši kontrolu: unutrašnja (ona uprava koju sama uprava sprovodi) i spoljna (od strane drugih organa: sud, parlament, vlada, ombudsman)

32. Upravna kontrola uprave

U upravnoj kontroli uprave uprava predstavlja i subjekat i objekat kontrole – jedan organ uprave nadzire rad i akte drugog orana uprave. Posmatrano istorijski, ova kontrola zbog specifičnih odnosa koji su vladali među organima uprave je vremenski najstarija posebno ako se ima u vidu činjenica da se dugo smatralo da drugi vid kontrole uprave nije moguć, jer se polazilo od toga da su jedino organi uprave stručno kompetentni i politički kvalifikovani da ocjenjuju javni interes. Uvođenjem drugih kontrola uprave, ovaj oblik se znatno sužava, ali on i danas zadržava svoje posebno značenje jer se putem njega ostvaruje hijerarhijska povezanost unutar same uprave. Oblici upravne kontrole uprave su sljedeći:

1) Hijerarhijska kontrola uprave je model koji se zasniva na hijerarhijskom principu gdje viši organi uprave kontrolišu niže. Viši organi imaju generalno ovlaštenje da određuju šta i kako će raditi niđi organi uprave, te da uklanjaju akte nižih organa, kako iz razloga nezakonitosti tako i iz razloga cjelishodnosti. Ova kontrola se prostire nad službenicima tzv. personalna kontrola (njihovo postavljanje i smjenjivanje, disciplinsko kažnjavanje i dr.) te nad aktima koje oni izdaju, tzv. realna kontrola (poništavanje, ukidanje, mijenje akata i dr.). U početku ova kontrola nije bila ni pravno uređena, žalba se podnosila višem organu koji nije imao pravnu obavezu da odgovori na žalbu jer ona nije predstavljala pravni lijek – put milosti.

2) Starateljska kontrola - ovo je odnos koji se uspostavlja između države i autonomnih jedinica, lokalne samouprave i nastao je sa pojavom autonomnih oblasti. Tu se uspostavlja odnos staralac-štićenik između države i autonomnih oblasti. Ovaj oblik kontrole postoji i danas i odvoja se kroz kontrolu zakonitosti, a ako organi autonomnih oblasti obavljaju prenesene poslove onda i cjelishodnosti.

3) Instanciona kontrola nastaje i obavlja se isključivo na zahtjev stranke koja ima pravo žalbe drugostepenom upravnom organu. Kontrolu vrši viša

15

instanca, ali za razliku od hijerarhijskog oblika ona je striktno regulisana zakonom. Čitav postupak uprave regulisan je zakonom – Zakonom o upravnom postupku. Austrija je prva zemlja koja je uvela žalbu kao pravno sredstvo odnosno pravni lijek, i građanin pravom na žalbu postaje stranka u upravnom postupku. Pravo na žalbu se nekad može i isključiti – kada se dođe do najviše instance. Ali građani imaju pravo na zaštitu, a ako nemaju instancionu onda se primjenjuje sudska kontrola zakonitosti, i građanin svoja prava ostvaruje sudskim putem. Ukratko, bez žalbe nema aktiviranja instancione kontrole, ne može se pokrenutio samoinicijativno od strane drugostepenog organa.

4) Nadzorna (službena) kontrola – ovu kontrolu vrši ovlašteni organ po službenoj dužnosti, odnosno samoinicijativno mada nije sasvim isključena ni spoljna inicijativa. Nadzorna kontrola obuhvata kontrolu zakonitosti ali ne i cjelishodnosti.

33. Sudska kontrola uprave

Kada određeni upravni akt prođe redovan postupak pred organima uprave, onda je on konačan, i tad stupaju na snagu sudska kontrola uprave.Sudska kontrola uprave se sprovodi od strane sudova. Upravna kontrola nije dovoljna zbog nepostizanja objektivnosti jer organi uprave sami sebe kontrolišu. Sudski vid kontrole se razvijao u okviru rada Državnog savjeta u Francuskoj, koji ima ulogu i neki je vid Ustavnog suda. Pozitivne strane ovog vida kontrole su što je sudska kontrola neophodna zbog objektivnosti, sudije su čuvari zakonitosti; a loše strane su da se narušava podjela vlasti, i postavlja se pitanje da li su sudovi kompetentni sa kontorolu tj. da li poznaju rad uprave. Postojalo je dosta sporenja oko narušavanja podjele vlasti zbog sudske kontrole uprave, pa s toga sud može samo da poništava (kasira) nezakoniti upravni akt, ali ne i da riješava tu upravnu stvar(u slučajevima pune jurisdikcije može i da riješi upravnu stvar). Sudska kontrola je kontola zakonitosti upravnih akata koji su konačni. Ona se aktivira isključivo po zahtjevu za pružanje pravne zaštite (spoljni podsticaj) a ne po službenoj dužnosti. Sudska kontrola ima svoja materijalna i formalna obilježja. Kao formalna obilježja to su posebni organi (upravni i redovni sudovi) i postupak po kome se kontrola vrši. Materijalno obilježje je postojanje spora, tj sporne situacije:

1. UPRAVNI SPOR –ocjenjivanje zakonitosti upravnih akata koji su konačni (oni koji su prošli kroz upravnu kontrolu)

2. SPOR ZA NADOKNADU ŠTETE PROUZROKOVANE RADOM UPRAVE

3. UPRAVNI SPOR ZA POVRIJEDU LJUDSKIH PRAVA (riješava Ustavni sud)

Sudska kontrola se vrši redovnom sudskom kontrolom uprave i ustavnom.

16

Kontrola redovnih sudova prisutna je u upravnom sporu kod ocjene zakonitosti konačnih upravnih akata. Prema Ustavu RS upravne sporove vode redovni sudovi osim ako je drugačije predviđeno. O zakonitosti opštih upravnih akata odlučuje okružni sud u upravnom sporu. Postoji posebna upravno-sudska zaštita ustavom zajamčenih prava i sloboda i to kada su one povrijeđene konačnim pojedinačnim aktom, ili kada su povrijeđene radnjom službenog lica. To se ostvaruje ustavnom žalbom (pravo pojedinca da se obrati ustavnom sudu povodom povrede njegovih prava). Ustavno-sudska kontrola osim u slučaju ustavne žalbe može da kontroliše upravu kada ona donosi opšte akte, po principu ustavnosti i zakonitosti.

34. Spor za naknadu štete prouzrokovane upravnim radom

Oko postojanje imovinsko-pravne odgovornosti uprave, koja dela za državu je bilo sporenja. Postoji šteta prouzrokovana nezakonitim djelovanjem uprave:

- nezakonite odluke (pogrešan rad)- spori rad (loša administracija)

Šteta se nadoknađuje normama građanskog i upravnog prava. Može da odgovara: fizičko lice (službenik uprave), uprava (direktno država) ili se stranka obraća sudu za oba navedena. *****Postupak za nadoknadu štete: oštećeni podnosi zahtjev za nadoknadu štete posebnoj komisiji koju organizuje starješina organa, i ta komisija određuje visinu štete i da li šteta postoji. Ako se o nadoknadi štete odlučuje u upravnom sporu na sudu, onda se gore navedeni postupak odbacuje.

Nezakonit rad je onaj službeni rad koji nije u skladu sa važećim propisima i drugim pravilima dok se kao nepravilan rad može označiti onaj rad koji djeluje mimo postavljenog cilja, koji nije u javnom interesu. Pravo regresa odgovornog subjekta (kada isplati naknadu) podrazumijeva pravo da se od službenog lica (i njegove imovine) koje je štetu počinilo, namiri za iznos isplaćene naknade za štetu isplaćenu trećem licu. U pravilu, kao uslov za ostvarivanje prava na regres zahtijeva se da je službeno lice štetu pričinilo namjerno ili iz krajnje nepažnje.

Odgovornost za štetu bez greške

Ovdje se radi o odgovornosti države, gdje je ona obavezna da nadoknadi štetu iako nije postupala nezakonito. To su opasne situacije ili djelatnosti npr. razminiranje, epidemija stoke, u kojem treće lice djelovanjem države pretrpi određenu štetu. Kod nas nije prihvaćena Francuska teorija rizika u kojoj država

17

odgovara samo za enormne štete. Kod nas država odgovara za štetu koju prouzrokuje uništavanjem opasnih dobara, ona sama sebe obavezuje na plaćanje predviđene sume novca oštećenim licima u spomenutim okolnostima. Upravni spor oko povrede ljudskih prava i delanjem države uništavanjem opasnih dobara, povjeren je Ustavnom sudu putem ustavne žalbe. (a druga sudska zaštita nije obezbjeđena u državama kod kojih ovo pitanju riješavaju redovni sudovi).

35. Parlamentarna i vladina kontrola uprave

Parlamentarna kontrola spada u vanjsku kontrolu uprave, po mnogima je to politička, ali ona je u stvari pravno-politička kontrola. Ona ne obuhvata kontrolu konkretnih akata koje donosi uprava, već se orijentiše na opšta pitanja kao što su funkcionisanje uprave. Parlamentarna kontrola sastoji se u ocjeni političke cjelishodnosti rada uprave i bazira se na vrh upravne piramide, pa u tom smislu suštinu parlamentarne kontrole nad radom uprave čini ministarska odgovornost: POSLANIČKA PITANJA (na koja vlada daje odgovor usmeno ili pismeno), KVALIFIKOVANO PITANJE (INTERPELACIJA) (pitanje o kojem se vodi rasprava, koristi se za velike afere, a završava se glasanjem o povjerenju vlade (određuje se poslovnikom)PARLAMENTARNI ODBORI (sjednici prisustvuju ministri, i vodi se razgovor, rasprava o radu vlade).

Vladina kontrola uprave Čitava upravna vlast srasla je sa izvršnom. Ministri, koji su vrhovni državni činovnici ujedno čine i izvršnu vlast, jer su u neposredno sastavu Vlade koja može u dva vida da kontroliše upravu:a) putem kontrole akata uprave (pravna kontrola)b) putem kontrole rada uprave preko starješina pojedinih upravnih resora –

ministara (politička kontrola)

Vlada ima određena ovlaštenja u upravu koja joj je striktno podređena: Vlada donosi Uredbu o unutrašnjoj organizaciji vlade te drugi pravilnici o radu uprave.

36. Položaj i uloga ombudsmana

Prvi put je uveden u Švedskoj 1809. godine, nastao kao parlamentarni povjerenik. Ombudsman je specifičan zaštitni organ, čiji je zadatak čuvanje i zaštita zakonitosti i prava građana, posebno nadzora nad organima uprave i javnim službama. Imenuje ga parlament (samim tim je podrvrsta parlamentarne kontrole uprave), a može i izvršna vlast što nije dobro riješenje. Riječ ombudsman je švedskog porijekla i znači „zastupnik, povjerenik“.

18

Ombudsman nije ovlašćen da mijenja ili ukida akte organa uprave, on može samo da iznosi mišljenje, da ubjeđuje, kritikuje, savjetuje i da traži uklanjanje nedostataka i eventualno zahtjeva kažnjavanje krivca. U početku je samo mogao da podnosi izvještaje parlamentu, a kasnije su se njegova ovlaštenja proširila na javne kritike, prijedloge preporuke koje mogu dovesti do disciplinskog postupka. On je kolegijalni organ čiji su članovi pravnici visokog morala. Značaj i pogodnosti postojanja ombudsmana su u tome što se građani mogu lako i neposredno obraćati ombudsmanu, bez neke prethodne najave i nekih drugih formalnosti. Sve što ombudsman radi za građane je besplatno, bez taksi i drugih vrsta troškova. On može i samoinicijativno da djeluje, ne čekajući poziv i pritužbe građana.Ombudsman se uvodi ustavom a može i zakonom, organizovan je samo na državnom nivou (ne postoji opštinski ombudsman!). Ukoliko je uveden ustavom lakše se šire njegova ovlaštenja, nego zakonom. Može biti više ombudsmana za različite oblike državnog djelovanja: ombudsman za dječija prava, dom zdravlja, vojsku i dr. Ombudsman ne može da kontroliše sudove, niti šefa države.Ombudsman snagom svog autoriteta, moralnog i javnog uticaja kontroliše i utiče na rad uprave.

37. Ombudsmanski postupak

- pokreće se povodom pritužbe građana na rad uprave ili po službenoj dužnosti. Pritužbe može podnijeti svaki građanin, a pokretanje postupka po službenoj dužnosti može uslijediti povodom anonimne pritužbe, zatim prilikom periodične kontrole, natpisa u štampi i slč. Ombudsmanu je gotovo u svim zemljama omogućen pristup relevantnim dokumentima. Organi uprave i druga javnopravna tijela dužni su sarađivati sa ombudsmanom, pružati mu određene podatke, odgovarati na njegov zahtjev i slč.Njegova snaga proizilazi u prvom redu iz činjenice što na osnovu izvještaja koji podnosi parlamentu objavljuje podatke do kojih je došao u vezi sa pritužbama građana na rad uprave i drugih javno-pravnih tijela i tim činom potakne parlamentarnu raspravu o odgovornosti ministara. Posebno snažne efekte izaziva njeogvo obraćanje javnosti preko sredstava javnog infrormisanja putem kojih upoznaje građane sa stanjem u određenim oblastima u pogledu poštovanja ustavnih i zakonskih prava građana. U nekim zemljama ombudsman ima pravo zakonodavne inicijative.

38. Ombudsman u BiH i RS

U cilju zaštite Ustavom proklamovanih ljudskih prava Ustav BiH ustanovljava Komisiju za ljudska prava, čija su prava i dužnosti utvrđena posebnim sporazumom o ljudskim pravima, koja čini sastavni dio korpusa Dejtonskih

19

sporazuma. Komisija se sastoji od dva konstitutivna elementa: Kancelarije ombudsmana i Vijeća za ljudska prava.Kancelarija ombudsmana i Vijeća za ljudska prava nadležni su da razmatraju:- navodno i očigledno kršenje ljudskih prava predviđenih Evropskom konvencijom- navodnu ili očiglednu diskriminaciju po bilo kojem osnovu- rad i postupanje javnopravih subjekata koji rješavaju o pravima i slobodama građana

Ombudsman za ljudska prava posjeduje imunitet i inkompatibilitet, ima mandat u trajanju od pet godina, jer se inače ombudsman bira na duži period nego što je mandat vlade. Ombudsman ne može biti građanin BiH ili bilo koje susjedne države. U RS zakonom je ustanovljen ombudsman 2000 god., odražava konstitutivnost naroda i čine ga tri ličnosti (Srbin, Hrvat, Bošnjak). Birala ga je skupština 3/5 u starom zakonu dok je bio kolegijalni organ, a sada je inokosni organ, ima dva zamjenika i bira se 2/3 većinom u parlamentu. Može da pokrene postupak pred Ustavnim sudom. Žalba ombudsmanu ima određenu formu.

39. Pojam, obilježje i princip formiranja organa uprave

Državni organi imaju dvije dimenzije:1. strukturalnu, što znači da je on uži organizacioni oblik od državnog

aparata, jedna organizaciona cjelina2. funkcionalnu, što znači da je instrument putem kojeg država obavlja svoje

aktivnostiZa državni organ je bitna činjenica da djeluje u ime i za račun države i da je integralni dio državnog aparata. Organi uprave nisu jedini vršioci upravnog rada, niti je upravni rad jedina djelatnost upravnih organa. Obilježja organa državne uprave:

1) autoritativno zastupanje upravnopravnog odnosa, što znači da nastupa sa pozicija jače volje

2) u svom istupanju štite javni interes (posredno i neposredno)3) mogu da primjenjuju fizičku prinudu (vojska i policija)4) poseban način njihovog formiranja , ustavom i zakonom, a samo rijetko

podzakonskim aktima (najčešće zakonom)5) specifično određivanje njenog djelokruga i nadležnosti (ove dvije riječi

mogu biti i sinonimi (krug poslova kojim se neki organ bavi), a mogu imati i različito značenje: djelokrug – polje društvenih odnosa gdje ovi organi djeluju; nadležnost – stvarna (po vrsti predmeta), mjesna (određuje se prema teritoriji) i funkcionalna (po postupku)

20

6) organi državne uprave nemaju svojstvo pravnog lica – nisu upisani u registar, samim tim oni ne posluju, ne ostvaruju prihod, finansiraju se iz budžeta.

7) Organi drž. uprave su samostalni, ali nisu nezavisni (striktno su podređeni vladi, a neki čak nisu ni samostalni)

8) Inokosno organizovanje – monokratski sistem rukovodjenja (stariješina organa)

Princip formiranja organa uprave (umamo u vidu osnovne državne organe – ministarstva):

1. REALNI (najzahvalniji) polazi od sadržine i vrste poslova koji treba da se obavljaju. On se grana na: resorni i funkcionalni. Resorni princip, obrazovanje organa prema krugu poslova npr. odbrana, unutrašnji poslovi, finansije i slč. To je osnovna organizaciona jedinica. Funkcionalni princip je pogodan za formiranje unutrašnjih organizacionih jedinica (inspektorati i slč.) polazi od grupisanja poslova prema sličnosti radnih operacija, nezavisno od sadržine tih poslova.

2. TERITORIJALNI – polazi od teritorije na kojoj upravni organ vrši svoju djelatnost npr. Ministarstvo za Sjevernu Grčku. Ovaj princip, kao i personalni zna dovesti do preplitanja kruga poslova i nadležnosti.

3. PERSONALNI – mjerilo formiranja organa uprave na ovom principu čine kategorije lica na koje se poslovi organa uprave odnose (invalidi, borci, omladina i dr.)

40. Vrste organa uprave

Vrste organa uprave:1) CENTRALNI I NECENTRALNI – Centralni organi su državni organi, u

složenim državama gdje postoje jedinice koje su po ustavu države, i tu postoje centralni državni organi. Kontrola organa se može izvršiti i na principu zakonitosti i cjelishodnosti. Necentralni mogu biti područni i lokalni. Područni su fizičke ispostave državne vlasti, državna vlast je samo teritorijalno dislocirana. Lokalni organi uživaju izvjesnu samostalnost u vršenju lokalne vlasti. Nadzorna ovlaštenja centralnih organa uprave prema lokalnim organima uprave su ograničena i svode se na kontrolu zakonitosti ali ne i cjelishodnosti.

2) SAMOSTALNI I NESAMOSTALNI – Samostalni organi su ministarstva koja su podređena samo vladi. Samostalni organi mogu da daju obavezujuće smjernice, da odlučuju u drugostepenom postupku. Nesamostalni su podređeni samostalnim i nalaze se u njihovom sastavu.

3) FEDERALNI ORGANI UPRAVE I ORGANI UPRAVE FEDERALNIH JEDINICA – za njih je bitna raspodjela nadležnosti. Naime među njima nema hijerarhijskog odnosa zbog principa isključive podjele nadležnosti.

21

Federalni organi uprave su zajednički organi federacije i njenih federalnih jedinica, koji se obrazuju za obavljanje poslova iz nadležnosti federacije na čitavom prostoru državne zajednice, dok se organi uprave fed. Jedinica obrazuju za obavljanje poslova iz nadležnosti federalnih jedinica na teritoriji fed. Jedinica.

4) ORUŽANI I CIVILNI – oružani su organi uprave koji posjeduju mogućnost neposredne fizičke prinude - to su organi u oblasti odbrane zemlje (vojska) i oblasti unutrašnjih poslova (policija). Svi ostali organi uprave koji ne mogu upotrebljavati fizičku prinudu označavaju se kao civilni.

5) VIŠI I NIŽI – glavni kriterijum za ovu podvojenost organa državne uprav euzima se element podređenosti nižih u odnosu na više organe uprave.

6) OPŠTI I POSEBNI – ova podjela se vrši prema načinu određivanja nadležnosti. Opšti su oni koji se formiraju z aobavljanje svih vrsta upravnih poslova, dok se posebni formiraju radi obavljanja upravnih poslova određene vrste.

41. Oblici organa uprave i posebne upravne organizacije

Pod oblicima organa uprave označavaju se različite forme i vidovi u kojima se organi uprave javljaju s obzirom na različite kriterijume koji se uzimaju kao osnov klasifikacije. Uzimajući kao kriterijum klasifikacije vršioce upravnih aktivnosti moguće je upravu podijeliti na državnu (obuhvata sve državne organe uprave i tzv. posebne upravne organizacije) i nedržavnu (čine nedržavni subjekti – preduzeća i ustanove). U okviru državne uprave mogu se razlikovat kako razni organizacioni oblici organa uprave tako i razni oblici posebnih upravnih organizacija. Najčešći organizacioni oblici uprave su ministarstva, uprave i insprektorati, a najčešći oblici upravnih organizacija su zavodi i inspekcije. Ministarstva su osnovni organi uprave. Obavljaju poslove u jednoj ili više sličnih djelatnosti i propisani su ustavom ili zakonom. Upravne organizacije se obrazuju za vršenje stručnih i sa njima povezanih upravnih poslova. To su zavodi, direkcije npr. Zavod za patent – registar patenata radi zaštite autorskih prava, i vode ga po upravanom postupku, ali su posebna organizacija jer je potrebna stručnost u njihovom obavljanju. Upravne organizacije imaju sličnu unutrašnju organizaciju kao i državni organi i donose se zakonom kao državni organi. Razlika je u tome što posebne upravne organizacije mogu da imaju svojstvo pravnog lica i mogu da ostvaruju prihode.

42. Organi uprave u RS i BiH

22

Sve funkcije i ovlaštenja koja Ustavom BiH nisu izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima, ali isto tako je predviđeno i da će Bosna i Hercegovina, dakle državni nivo vlasti, preuzeti nadležnost u svim pitanjima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta, s toga se vrši proces transfera nadležnosti, pa se povećao i broj ministarstava na nivou BiH: Ministarstvo spoljnih poslova, Ministarstvo spoljne trgovine i ekonomskih odnosa, Ministarstvo civilnih poslova Ministarstvo sigurnostiMinistarstvo odbraneMinistarstvo finansija i trezoraMinistarstvo pravdeMinistarstvo komunikacija i prometaMinistarstvo za ljudska prava i izbjegliceMinistarstva su jedini oblik državnih organa uprave, a pored njih postoje određene upravne organizacije kao što su: Odbor za ekonomiju, Odbor za unutrašnju politiku, Direkcija za evropske integracije, Generalni sekretarijat i dr. Prema Zakonu o ministarstvima i drugim organima uprave BiH iz 2003.god:“Poslove uprave iz nadležnosti BiH obavljaju: ministarstva, upravne organizacije kao samostalne upravne organizacije, upravne organizacije u sastavu ministarstva, kao i druge institucije BiH osnovane posebnim zakonom ili kojima je posebnim zakonom povjereno obavljanje poslovauprave. “Po ovom zakonu samostalne upravne organizacije su: Agencija za statistiku, Institut za akreditovanje i dr.

ORGANI UPRAVI NA NIVOU RSOrgani uprave na nivou RS predviđeni su u dva organizaciona oblika – ministarstva i republičke uprave. Ministarstva RS su određena Ustavom i ima ih 16:

1. Ministarstvo privrede, energetike i razvoja2. Minisarstvo finansija3. Ministarstvo prosvjete i kulture4. Ministarstvo pravde5. Ministarstvo odbrane6. Ministarstvo unutrašnjih poslova7. Ministarstvo uprave i lokalne samouprave8. Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite9. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede10.Ministarstvo saobraćaja i veza11.Ministarstvo trgovine i turizma

23

12.Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju13.Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite14.Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju15.Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica16.Ministarstvo nauke i tehnologije

Republičke uprave vrše upravno stručne i druge poslove iz nadležnosti Republike u okviru odgovarajuće oblasti, čije izbršenje zahtijeva posebno organizovanu službu i samostalnost u radu: Republička uprava carina i Republička finansijska policija (u sastavu Ministarstva finansija).Republičke upravne organizacije vrše poslove državne uprave ako je to određeno zakonom, ako su ti upravni poslovi povezani sa stručnim poslovima koje ovi prvenstveno vrše i doprinose da se ti stručni poslovi uspješnije rješavaju, to su: Republički zavod za statistiku, Republički hidrometeorološki zaovd, Republička direkcija za puteve, Fond za zapošljavanje, obuku i javne radove i dr.

43. Unutrašnja organizacija državnih organa uprave

Unutrašnja organizacija u organu uprave može se označiti kao proces raščlanjivana poslova i zadataka na uže elemente koji se odna povezuju u organizacione jedinice, pri čemu je najuži element posao. Povezivanje više poslova čini radno mjesto, a povezivanje više radnih mijesta čini organizacionu jedinicu. Radno mijesto – obavaljanje određenog kruga poslova koji su slični. Stariješina donosi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mijesta. ORGANIZACIONE JEDINICE – formiraju se unutar organizacione strukture organa uprave za obavljanje pojedinih vrsta grupisanih poslova. (s tim da je moguće osnovati jednu organizacionu jedinicu z advije ili više vrsta poslova kombinovanih prema međusobnoj srodnosti. Razlikuju se dvije vrste organizacionih jedinica i to: osnovne organizacione jedinice i unutrašnje (u sastavu osnovnih). Osnovne organizacione jedinice formiraju se za vršenje poslvoa iz jedne ili više oblasti u okviru određenog organa državne uprave. U ministarstvima se formiraju pod nazivom resori, a u posebnim upravnim organizacijama sektori. Unutrašnje organizacione jedinice se obrazuju prema vrsti i karakteru poslova, pod nazivom odjeljenja, odsjeci i grupe. Kriterij za ovu klasifikaciju je numerički ili po vrsti posla. Sistematizacija radnog mijesta – pravilnikom se utvrđuje opis radnog mijesta, broj izvršilaca i potrebna stručna sprema.

44. Rukovođenje državnim organima uprave

24

Prinicip rukovođenja organima uprave je monokratski, na čelu je jedna ličnost tj. starješina organa. Organi uprave su inokosni organi. Tokom istorije izdvojilo se vrše principa rukovođenja:

1. LINIJSKI SISTEM – hijerarhijski struktura, po jednom lancu se izvršava naređenje od navišeg rukovodećeg mjesta do najnižeg, dakle od vrha do dna. Ovaj sistem je jednostavan sa strogo podijeljenim poslovima i jasno definisanim pravima i odgovornostima kako starješine tako i svakog izvršioca. Svaki stariješina je podređen samo jednom višem stariješini od koga prima naređenja i uputstva.

2. FUNKCIONALNI SISTEM – rukovođenje u funkcionalnoj organizaciji se provodi putem neposredne komunikacije a naloge može izdavati samo lice koje je ovlašteno da izvršava određene zadatke. Potčinjeni dobijaju naređenja prema domenu stručnosti sa više nalogodavnih mjesta, a ne samo na osnovu naloga više instance kao što je to kod linijskog sistema. Prednosti ovog sistema nalaze se u mogućnosti intenzivnog korištenja struke čime se obezbjeđuje spcecijalizacija i funkcionalna efikasnost, a problemi se javljaju u vezi sa koordinacijom rada.

3. LINIJSKO-ŠTABNI SISTEM – ovo je kombinovani sistem dva prethodna. Lanac izvršavanja naređenja kreće se kao u linijskom sistemu, počevši od vrhovnog starješine prema nižim nivoima (rukovodiocima sektora, odjeljenja, odsjeka i dr.) upotpunjen korištenjem štabova odnosno grupom stručnjaka. Oni imaju savjetodavnu ulogu i nemaju pravo naređivanja.

Monokratski tip unutrašnje organizacije prisutan je i u RS. Ministar je stariješina organa, donosi podzakonske opšte akte uprave i upravne akte, obezbjeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova i odlučuje o pravima, dužnostima i odgovornosti zaposlenih. Odgovoran je za svoj rad i rad ministarstva. Njegova funkcija je inkompatibilna sa bilo kojom drugom javnom, profesionalnom i drugom dužnošću, koja je nespojiva sa njegovom funkcijom (izezetak su ministri sa naučnim zvanjem). Ministar može imati zamjenika koji ga zamjenjuje u njegovom odsustvu, kojeg postavlja Vlada. U ministarstvu se postavljaju pomoćnici ministara koji rukovode određenim resorima, obavljaju poslove utvrđene aktom o organizaciji i sistematizaciji radnim mijesta i dr. poslove.

Nešto drugačiji tip unutrašnje organizacije prisutan je na nivou zajedničkih institucija BiH. Ministarstvom rukovodi kolegijalno tijelo, sastavljeno od ministra zamjenika ministra i sekretara . Sve odluke iz nadležnosti pojedinih ministarstava donose konsenzusom ministar sa zamjenicima. Odražava se konstitutivnost tri naroda (ministar, zamjenik i sekretar nisu iste nacionalnosti).

45. Kadrovi državne uprave – pojam, položaj i uloga

Kadrovi državne uprave su lica koja su zaposlena u organima državne uprave.

25

Razvoj: u početku, sa nastankom države magistarski način nije odvajao političku funkciju od upravne. U srednjem vijeku vršenje upravnih poslova je bila povlastica i tom periodu dolazi do profesionalizacije upravnih činovnika. Služba se dodjeljivala po političkim, vojnim i drugim zaslugama te poridičnim i prijateljskim vezama. U novije vrijeme, ovakav sistem je bio prisutan u SAD-u prema kojem je svaka politička stranka dolaskom na vlast mijenjala sve upravne kadrove i postavljala nove, sebi lojalne ljude – sistem plijena (u periodu od 1829-1883.). Sistem koji je danas najrasprostanjeniji, i koji upotrebljavaju države kapitalističkog uređenja je merit sistem koji polazi od javne službe kao društvene funkcije u službi države gdje se kao osnovni kriterijum za prijem u službu uzima sposobnost pri čemu se upravni službenici primaju i raspoređuju prema unaprijed utvđenim kriterijumima, koji predstavljaju osnov za njihovo napredovanje i nagrađivanje u službi. U socijalističkim zemljama kadrovi uprave su bili članovi partije, jedine koja je u tom trenutku na vlasti.

Zasnivanje radnog odnosa u organima uprave:Radni odnos podrazumijeva dozu transparentnosti i javnosti kod prijema kadra. Formira se agencija koja vrši pripremu, odredbe uslova konkursa, usavršavanje kadrova i slč. Obično se kod kadrova traže opšti i posebni uslovi - opšti su da je domaći državljanin, zdravstvena sposobnosti i dr.Stariješina u skladu sa pravilnikom raspoređuje kadrove na radna mijesta. Kadrovi su odgovorni materijalno i disciplinski, oni su podijeljeni po zvanjima a postoji hijerarhija po uspjehu na poslu, stažu itd. Prava državnih službenika su pravo na platu, odmor, stalnost radnog odnosa, a obaveze su da izvršavaju naloge u skladu sa zakonom i ustavom. Prestanak radnog odnosa: kada se naruši disciplina, kontinuitet i uspješnost rada, pokreće se disciplinski postupak i kod težih povrijeda radne obaveze i dužnosti (kad je nastala šteta za državni organ, da je povrijeda umišljajno učinjena).Zakon o državnim službenicima je lex specijalis u odnosu na Zakon o radnim odnosima. Stalno se vrši edukacija državnih službenika: seminari, razmjene, obuke…

46. Pravni režim kadrova u organima državne uprave u BiH i RS

Kao sljedbenik jugoslovenskog političkog pravnog sistema (bivše SFRJ) RS, kao i BiH u cjelini naslijedila je mnoge elemente prošlog ideološki postuliranog sistema zasnovanog na monopolu jedne partije uz odsustvo svakog oblika demokratske političke kontrole, negativnu selekciju kadrova, posebno u sferi upravne vlasti gdje je mogućnost profesionalne promocije bila vezana za politički angažman.

26

Kadrovi RS: (iz Zakona o administrativnoj službi RS)Radna mesta u državnoj upravi su:1. pomoćnik ministra,2. sekretar ministarstva,3. inspektori,4. rukovodilac upravne organizacije,5. zamenik i pomoćnik rukovodioca upravne organizacije,6. stručni savetnik,7. rukovodilac unutrašnje organizacione jedinice (odeljenja, odseka, biroa,

grupe, pisarnice, računovodstva i dr.),8. viši stručni saradnik,9. stručni saradnik.

Ministri i zamenici ministara nisu državni službenici u smislu ovoga zakona i njihov pravni status se uređuje drugim propisima. (ili ustavom, kao što je u BiH, i oni su politički odgovorni)

Da bi lice steklo svojstvo državnog službenika mora ispunjavati opšte uslove:1. da je državljanin Republike Srpske ili BiH i da ima prebivalište u Republici

Srpskoj;2. da je stariji od 18 godina;3. da ima opštu zdravstvenu sposobnost;4. da je po svojim radnim i ljudskim kvalitetima dostojan ugleda državnog

službenika;5. da nije osuđivan za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje

šest meseci ili za krivično delo koje ga čini nepodobnim za obavljanje poslova u organu državne uprave;

6. da ispunjava druge uslove utvrđene zakonom, drugim propisima ili aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u organu državne uprave.

Pored opštih uslova, potrebno je da lice ispunjava i sledeće posebne uslove:1. odgovarajuća školska sprema,2. položen stručni ispit i3. odgovarajuće radno iskustvo.

Proces izbora:Zakonom o adiministrativnoj službi RS ustanovljava se Agencija za državnu upravu koju osniva Vlada (u daljem tekstu: Agencija).Agenciju čine direktor, tri istaknuta stručnjaka iz oblasti državne uprave i sekretar.

27

Agencija obezbeđuje sprovođenje procesa zapošljavanja državnih službenika, pruža pomoć organima državne uprave u realizaciji njihove kadrovske politike i vrši druge poslove u skladu sa ovim zakonom.Agencija se posebno stara o promociji i obezbeđivanju nacionalne ravnopravnosti kod izbora državnih službenika.Postoji interni (da neko iz uprave pređe na drugo radno mijesto) i javni konkurs. Prilikom sprovođenja postupka za prijem državnog službenika, Agencija imenuje posebne i nepristrasne izborne komisije.Izbornu komisiju sačinjava najmanje pet članova, od kojih su najmanje tri člana državni službenici iz organa državne uprave na koje se javna konkurencija odnosi i koji imaju akademsko i profesionalno iskustvo u oblastima obuhvaćenim procesom javne konkurencije, dok se ostali članovi imenuju sa liste eksperata koju utvrđuje Agencija.Vlada RS formira i odbor za žalbe. Svaki kandidat ima pravo da traži podatke o komisiji. Vrši se poštivanje nacionalne ravnopravnosti i zastupljenosti. Nakon prijema starješina vrši sistematizaciju radnih mijesta, ali nakon izvjesnog vremena moguć je i transfer na drugo radno mijesto. Ocjenjivanje državnih službenika vrši neposredno viši starješina (npr. Ministar svoje pomoćnike i slč.). Ukoliko službenik dva puta dobije negativnu ocjenu može doći do prekida radnog odnosa. Disciplinski postupak (i odgovornost) se sprovodi zbog neizvršavanja rada, nepoštivanje starješine, nemarnog rada (kašnjenje i slč.). Disciplinska odgovornost označava odgovornost za povredu radne obaveze i dužnosti. Povrede mogu biti lakše (neblagovremeni dolazak na posao i odlazak s posla prije isteka radnog vremena ili neopravdano odsustvovanje s posla za vrijeme kad je obaveza prisutna, nesavjesno čuvanje službenih spisa i podataka) i teže (nemarno vršenje obaveza ili njihovo neizvršenje, zražavanje i zastupanje političkih opredljenja u obavljanju poslova u državnom organu, zloupotreba službenog položaja itd.)Disciplinska odgovornost se sprovodi preko komisije koju organizuje stariješina, ali nije njen član i posljedice su: smanjenje plate, ukor ili prestanak radnog odnosa. Radni odnos može prestati i ispunjenjem uslova za penziju, ako je službenik počinio krivično djelo kazne preko šest mjeseci, i prestankom rada organa (u ovom zadnjem uslovu je Vlada dužna da garantuje drugo radno mijesto).

47. Pojam, poslovi i finansiranje lokalne samouprave

28

Danas se sve više lokalna samouprava definiše kao PRAVO GRAĐANINA – građani imaju pravo na lokalnu samoupravu. Personalna decentralizacija – udruženja određenih kolektiva, kulturna autonomija i slč. Lokalna samouprava je pravo i ovlašenje stanovništva jedne teritorije da samo upravlja određenim poslovima. Lokalna samouprava je jedan od oblika decentralizacije. Poslovi koje obavlja mogu biti izvorni i povjereni. Lokalni su najčešće komunalni poslovi (vodovod, kanalizacija i slč.), određena pitanja iz prosvjete i kulture, zatim poslovi u sferi zdravstvenog osiguranja, ugostiteljski objekti (radno vrijeme) i dr, a preneseni npr. odlučivanje lokalne samouprave u drugostepenom postupku o izdavanju građevinske dozvole i slč. Ova podjela je važna zbog kontrole zakonitosti i cjelishodnosti. U složenim državama lokalna samouprava je u kontroli federalnih jedinica. Nastanak i porijeklo lokalne samouprave vežu se za srednjovjekovnu feudalnu državu, kada se u sklopu velikih imperija vrši decentralizacija nekih manjih ali kompaktnih teritorija (gradova ili većih teritorija) koje imaju razvijenu manufakturu, poljoprivredu i trgovinu. Opšte je pravilo da centralni organi državne vlasti ostvaruju svoje funkcije na cijelom području države, dok necentralni (lokalni) organi obavljaju te poslove samo na užoj državnoj teritoriji. Odnos centralnih i necentralnih organa ogleda se uglavnom u tome da li necentralni organi dobijaju manje ili više nadležnosti. Taj odnos centralnih i necentralnih organa odvija se sistemom dekoncentracije i sistemom decentralizacije. Unitarne države kao i fedralne jedinice, uglavnom žele zadržati što više funkcija u centralnim organima ili prenijeti samo neke nadležnosti na niže (najčešće lokalne) organe po sistemu dekoncentracije. Međutim, dekoncentracija nije decentralizacija, jer dekoncentracijom se samo najavljuje tendencija prenošenja ovlašćenja na niže organe, odnosno prenošenje poslova i zadataka u manjem ili većem obimu, ali bez transfera vlasti. Centralni organi zadržavaju za sebe pravo da daju obavezne direktive nižim organima i da poništavaju njihove odluke, tj. zadržava se normativni i faktički sistem hijerarhije. Decentralizacija je, međutim, prenošenje ovlašćenja na niže organe sa punim pravom odlučivanja u sferi prenesene nadležnosti. Dakle, decentralizacijom se moraju uspostaviti novi odnosi između centralnih i necentralnih organa, dok se dekoncentracijom ti odnosi ništa ne mijenjaju, osim što se izvršenje, dislocira sa višeg mjesta na niže.Finansijska sredstva kojim organi lokalne samouprave raspolažu mogu biti državna (iz državne kase) i samostalna. U nekim zemljama lokalna samouprava ima imovinu. Organi lokalne samouprave mogu obavljati i državne poslove ako im država povjeri, npr. naplaćivanje državnog poreza. To su preneseni poslovi, koje država mora finansijski obezbjediti.

29

Organi lokalne samuprave imaju zaštitu pred državom – pred Ustavnim sudom.

48. Prava građana u ostvarivanju lokalne samouprave

Poseban aspekt moderne lokalne samouprave čine prava građana vezana za ostvarivanje lokalne samouprave koja su zajamčena kao osnovna ustavna prava i koja su sadržana u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi:

1. pravo građana da odlučuje o teritoriji lok. Samouprave2. pravo građana da odlučuje o organizaciji jedinice lokalne samouprave3. pravo građana da odlučuje o personalnoj strukturi njenih organa4. pravo građana da odlučuje o djelokrugu lokalne samouprave i5. pravo građana da odlučuje o finansiranju lokalne samouprave

Građani odlučuju preko zboova ili drugih oblika neposrednog izjašnjavanja ili preko svojih izabranih predstavnika. Pravo na lokalnu samoupravu podrazumijeva i pravo na samoorganizovanje, što nači da se organi lokalne samouprave (predstavnički i izvršni) određuju njenim opštim aktom –statutom.

STRUKTURA ILI TIPOVI JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE:Jednostepena lokalna samouprava ogleda se u postojanju samo jednog tipa jedinice lokalne samouprave, a to je najčešće opština. Opština kao osnovna i nezamjenjiva jedinica javlja se u svim zemljama gdje god postoji lokalna samouprava, pa bila ona jednostepena, dvostepena ili trostepena. Dvostepena je u onim zemljama gdje pored opštine kao osnovne jedinice lokalne samouprave postoji još jedna jedinica koja je iznad opštine i povezuje se sa centralnom državnom vlašću. Trostepena se javlja tamo gdje su se između opštine i centralne vlasti formirala još dva stepena lokalne samouprave. Ovakvih tipova je relativno malo.

49. Lokalna samouprava u RS i Federaciji BiH

U skladu sa Ustavom prema kome se sistem lokane samouprave uređuje zakonom, Republika Srpska donijela je Zakon o lokalnoj samoupravi:Lokalna samouprava je pravo građana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika učestvuju u ostvarivanju zajedničkih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da regulišu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima koji se nalaze u njihovoj nadležnosti, a u interesu lokalnog stanovništva. Lokalna samouprava ostvaruje se u opštinama i gradovima, a izvršavaju je građani i organi jedinica lokalne samouprave. Struktura lokalne samouprave nije dvostepena na čitavoj teritoriji nije monotipska. Poslovi koje obavlja lokalna samouprava mogu biti izvorni i povjereni. Poslovi izvornog djelokruga su nabrojani u zakonu i to su: komunalni poslovi, poslovi

30

vezani za ugostiteljstvo, urbanizam, kulturu, obrazovanje, socijalnu zaštitu, sport, turizam, zanatstvo, informisanje, zaštita čovjekove okoline i dr. poslove utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine. Lokalna samouprava RS ima svoju imovinu i ima svojstvo pravnog lica.U unutrašnjoj srukturi mora se poštovati nacionalna struktura. Zakon o teritorijalnoj organizaciji određuje teritoriju grada i opštine. Opština u RS obavlja svoje aktivnosti preko tri vrste organa:

1. Skupštine opštine2. Načelnika opštine3. Opštinske uprave

Skupština opštine je predstavničko tijelo lokalne samouprave, ačine je odbornici koji se biraju na neposrednim izborima na period od 4 godine. Skupštinu predstavlja predsjednik koji predsjedava njenim sjednicama i donosi Statut, Poslovnik o radu i dr. akta predviđena zakonom i statutom. Broj odbornika je određen statutom, po broju građana, a predsjednik skupštine opštine ne može biti iste nacionalnosti kao načelnik. Načelnik opštine je nosilac izvršne vlasti u opštini i rukovodilac je opštinske uprave. Biraju ga neposredno građani na period od 4 godine. Načelnik ima zamjenika kojega bira Skupština opštine. Načelnik zastupa i predstavlja opštinu.

Grad je posebna teritorijalna jedinica u kojoj građani ostvaruju lokalnu samoupravu koju čine jedna ili više opština teritorijalno i ekonomski međusobno povezanih. Zakonom o lokalnoj samoupravi određeno je koje poslove vrši grad, a koje opštine u sastavu grada. Organizacionu strukturu grada čine:

1. skupština grada2. gradonačelnik3. gradska uprava

Teritorijalnu organizaciju Federacije BiH čine kantotni kao federalne jedinice te opštine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave.

50. Odnos organa državne uprave i drugih državnih organa u BiH

Odnos organa državne uprave i drugih državnih organa:- organi državne uprave su podređeni Vladi (u državama parlamentarnog

sistema)- parlament vrši kontrolu nad upravom, tako što ona podnosi izvještaje

parlamentu- odnos sa šefom države je posredan, osim vojske i spoljnih poslova- javni tužilac može da podnese zahtijev za ocjenu ustavnosti zakonitosti, da

vodi krivični postupak u upravi

31

- sud vrši kontrolu uprave u upravnom sporu- pravosudna uprava – kada su poslovi državne uprave vezani za pravosuđe

(ministarstvo pravde)

Na nivou BiH:Odnos uprave prema Parlamentarnoj skupštini:

1) parlamentarna skupština osniva, mijenja i ukida ministarstva i posebne upravne organizacije zakonom

2) odnosi između Državne uprave na nivou zajedničkih institucija BiH i Parlamentarne skupštine nije neposredan, već je uspostavljen posredstvom Savjeta ministara i to davanjem saglasnosti na imenovanje Savjeta ministara putem naknadne saglasnosti Predstavničkog doma

3) ona nema političku kontrolu nad radom organa uprave jer nema ovlaštenja da neposredno razriješi ministra kao starješinu ministarstva

4) Savjet ministara dužan je jednom godišnje podnijeti izvještaj Parlamentarnoj skupštini, uključujući i izvještaj o budžetu

5) Parlamentarna skupština ima finansijsku vlast nad organima državne uprave, jer u Zakonu o budžetu odobrava sredstva za rad pojedinih ministarstava

Odnos uprave prema Predsjedništvu – nema nikakvih neposrednih ni organizacionih ovlaštenja prema organima državne uprave. Ministarstvo spoljnih poslova je nadležno za sprovođenje spoljne politike pod globalnim rukovođenjem Predsjedništva. Što se tiče oružanih snaga Ustav je dao izvjesna ovlašćenja članovima Predsjedništva ali ne i Predsjedništvu.

Odnos uprave prema Savjetu ministara – organi državne uprave na nivou zajedničkih institucija su faktički stopljeni sa Savjetom ministara. Ministre i njihove zamjenike imenuje predsjednik Savjeta ministara uz saglasnost Predstavničko vijeća Parlamentarne skupštine. Ministri i zamjenici ministara odgovaraju za svoj rad predsjedniku Savjeta ministara.

51. Odnost organa državne uprave i drugih državni organa u RS

U ostvarivanju svoje uloge uprava ostvaruje mnoge odnose sa drugim subjektima u okviru pravnog i političkog sistema. U političkom i pravnom sistemu Republke Srpske, njena pozicija, u prvom redu određena je njenim odnosom prema Narodnoj Skupštini i Vladi, kao i građanima i drugim organima uprave (organima uprave zajedničkih institucija BiH) te organima lokalne samouprave.

Odnos organa uprave prema Narodnoj skupštini – uprava je pravno i politički zavisna od skupštine. Skupština ima prema organima uprave:

1) prava organizacionog karaktera (osnivanje i ukidanje organa uprave)

32

2) prava personalnog karaktera (imenovanje i razriješavanje funkcionera)3) prava finansijskog karaktera (utvrđivanje sredstava za rad organa uprave)

Organi uprave dužni su da Narodnoj skupštini daju obavještenja, objašnjenja i podatke iz svog djelokruga.

Odnos organa državne uprave i predsjednika Republike – predsjednik vlade može na osnovu mišljenja predsjednika Republike i predsjednika Narodne skupštine, vršiti promjene u sastavu vlade, o čemu je dužan obavijestiti Narodnu skupštinu. Ako predsjednik Republike ocijeni da je došlo do krize u funkcionisanju vlade, predsjednik Republike može, na inicijativu najmanje 20 poslanika nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine i predsjednika vlade, zatražiti od predsjednika vlade da podnese ostavku. Ukoliko predsjednik Vlade odbije da podnese ostavku, predsjednik Republike ga može razrijšiti. Organi državne uprave obavezni su da predsjedniku Republike daju obavještenja, objašnjenja i podatke iz svog djelokruga koji su neophodni za njegov rad.

Odnos uprave prema Vladi – Vlada i ministarstva su međusobno povezani kak personalno, tako i funkcionalno, što stvara uslove za operativniju, efikasniju i odgovorniju upravu. Vlada utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstva i drugih republičkih organa uprave i upravnih organizacija, postavlja i razrješava funkcionere u ministarstvima i drugim republičkim organima i upravnim organizacijama; usklađuje i usmjerava rad ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija; vrši nadzor nad radom ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija; vrši nadzor nad radom ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija i ukida i poništava njihove akte koji su u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade.

Međusobni odnosi organa uprave u RS – predstavljaju posebnu vrstu odnosa unutar samog upravnog sistema. Ovi odnosi mogu biti horizontalnog i vertikalnog karaktera. Odnosi horizontalnog karaktera zasnivaju se na međusobnim pravima i obavezama utvrđenim zakonskim i drugim propisima. Među ovim organima nema podređenosti i nadređenosti; odnosi funkcionišu na saradnji, osnivanjem zajedničkih tijela, zatim razmjenom podataka i obavještenja i dr. Vertikalni odnosi zasnivaju se na principu nadređenosti i podređenosti, a odvijaju se na relaciji centralnih organa državne uprave i lokalnih organa uprave (opštinske i gradske). Te odnose treba posmatrati u sklopu dvije različite sfere vlasti, centralne i autonomne, pri čemu centralni organi u odnosu prema lokalnim imaju određena nadzorna i kontrolna ovlaštenja. Osnovna karakteristika tih odnosa proizilazi iz činjenice da su ovlašćenja državne uprave centralizovana kod republičkih organa i da organi lokalne uprave pored toga što obavljaju poslove iz svog izvornog djelokruga, mogu obavljati i poslove državne uprave, ali samo kad im je to republičkim zakonom povjereno.

33

Odnos organa državne uprave i sudova – sukob nadležnosti između organa uprave i sudova riješava Ustavni sud. Inače u strukturi državne vlasti organi uprave i sudovi čine zasebnu vrstu potpuno odvojenih državnih organa. Jedini odnos je kroz kontrolu uprave od strane sudova i pravosudne uprave. Postoji i obaveza uzajamnog priznavanja akata tj. sud uzima za riješeno ono što je odlučeno upravnim aktom u upravnom postupku, a organ uprave ono što je odlučeno sudskom presudom.

Sudska uprava obuhvata poslove koji se obavljaju u okviru sudova i odnose se na:

a) organizovanje unutrašnjeg poslovanja na sudub) vođenju statistike i sačinjavanje izvještaja o radu sudac) pozivanje i raspoređivanje sudija porotnikad) sudske vještake i tumačee) izvršenje krivičnih sankcijaf) finansiranje i materijalno poslovanje sudovag) pritužbe vezane za rad suda

52. Odnos uprave prema građanima

Ovaj odnos predstavlja ključni i najbrojniji odnos koji uprava uspostavlja u okviru svoje djelatnosti. U savremenim uslovima posebnu važnost za odnose između uprave i građana imaju ustavne odredbe kojima se regulišu ljudska prava. U tom kontekstu obrazovana je i posebna Komisija za ljudska prava (u čijem sastavu su Ombudsman i Vijeće za ljudska prava) koji su nadležni da brinu za zaštitu ljudskih prava na čitavom prostoru BiH.Najvažnije obaveze državnih organa uprave u odnosu na građane prema Zakonu o državnoj upravi jesu:

1. da građanima omoguće ostvarivanje njihovih prava i obaveza2. da im pružaju pravnu pomoć i razvijaju druge vidove saradnje3. da poštuju ljudsku ličnost i čuvaju ugled organa državne uprave4. da razmatraju predstavke, peticije i prijedloge koje im građani podnose, da

postupaju po njima i o tome obavještavaju građane5. da nadonkade troškove građaninu nastale zbog neobavljene službene

radnje bez njegove krivice u slučajevima kad se građanin uredno odazove pozivu organa državne uprave, ako i u slučaju da usljed krivnje službenog lica

Ustav RS utvrđuje i određene dužnosti građana:1. dužnost pridržavanja Ustava i zakona te savjesno i odgovorno vršiti

povjerene javne funkcije

34

2. dužnost pružanja pomoći drugom u nevolji i učestvovanja u otklanjanju opšte opasnosti

3. družnost plaćanja poreza i drugih dadžbina4. pravo i dužnost da brane i štite teritoriju i ustavni poredak RS5. dužnost zaštite djece i nemoćnih lica6. pravo i dužnost zaštite zdravlja ljudi i unapređenja životne sredine

53. Nedržavna uprava

Pored državnih upravnih organa i organizacija, kao vršioci upravnih djelatnosti mogu se pod određenim okolnostima javiti i određeni nedržavni subjekti – preduzeća, ustanove i druge organizacije. S obzirom da ovi subjekti ne čine dio strukture države, oni nemaju izvorna ovlaštenja za vršenje upravnih aktivnosti, pa im zato država ta ovlaštenja mora povjeriti zakonom. To država čini putem delegiranja tzv. Javnih ovlaštenja kojim se u stvari nedržavni subjekti snabdijevaju sa određenim prerogativima državne vlasti. Javna ovlaštenja mogu se obavljati samo pod uslovima, na način i u postupku koji je određen zakonom. Ukratko javno ovlašćenje predstavlja djelić imperijuma državne vlasti. Budući da prema našim propisima nije moguće izvršiti preciznu klasifikaciju nedržavnih subjekata sa javnim ovlaštenjima, ostaćemo na konstataciji da se javna ovlaštenja povjeravaju organzacijama u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, saobraćaja, komunikacija, energetike i dr. Oraanizacije osnovane u ovim oblastima nazivaju se JAVNIM SLUŽBAMA. Uprava kako državna tako i nedržavna pored autoritativnih djelatnosti obavlja i javne službe – zadovoljavanje potreba građana u različitim situacijama i različitim oblastima).

54. Pojam i podjela javnih službi

Izvorno, pojmovno određenje javne službe vezano je za praksu francuskog Državnog savjeta, koji je definiše kao aktivnost uprave po načelima javnog prava. Tvorcem teorije o javnoj službi smatra se Leon Digi. Vršenje javnih službi čine poslovi koji se vrše kontinuirano i na jednak način prema svima.

Podjela - Javne službe može obavljati:

35

1. neki državni organ neposredno ili preko svojih organa ili preko svojih preduzeća koje osniva država, ili da

2. država kao koncedent povjeri nekome koncesiju za vršenje javnih službi (to može da bude i lokalna samouprava). Ova vrsta javnih službi poznata je pod nazivom koncesionirana javna služba. Ovu službu obavlja privatno lice (pravno ili fizičko) u svoje ime i uz ovlaštenje nadležnog državnog organa, pri čemu je koncesionar privatno lice, a koncedent je javna vlast. Koncesija se dodjeljuje AKTOM O KONCESIJI.

55. Javne službe prema važećem pravnom režimu

Prema postojećim propisima javne službe se dijele na dvije kategorije i to: ustanove i preduzeća.

USTANOVE – prema Zakonu o javnim službama ustanove se osnivaju u oblastima: obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, dječije i socijalne zaštite, socijalnog osiguranja i zdravstvene zaštite životinja. Djelatnosti u ovim oblastima ispoljavaju se kroz različite organizacione oblike kao što su npr. Škole, fakulteti, univerziteti, instituti, bolnice, zavodi, domovi zdravlja, centri za socijalni rad i slč. Unutrašnja organizacija ustanove reguliše se statutom. Kad ustanovu osniva više osnivača, njihova međusobna prava, obaveze i odgovornosti utvrđuju se ugovorom. Organi ustanove su direktor, upravni i nadzorni odbor. Direktora ustanove imenuje i razriješava osnivač. Upravni i nadzorni odbor takođe imenuje i razriješava osnivač.

PREDUZEĆA – obrazuju se obavljanje djelatnosti u oblasti javnog informisanja, poštanskog saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i dr. Preduzeće se osniva aktom osnivanja, čiji je osnovni akt statut, na koji saglasnost daje država (Vlada). Organi su:

- upravni odbor (donosi statut)- direktor (rukovodi i zastupa preduzeće)- nadzorni odbor: kontroliše rad upravnog odbora i direktora

Predsjednika i članove upravnog odbora, direktora i nadzorni odbor u javnim preduzećima koja se osnivaju i posluju sredstvima u državnoj svojini imenuje i razriješava Vlada.

56. Pojam koncesije i postupak dodjeljivanja

Ovaj institut bio je dugo vremena potisnut iz naše pravne misli i upravnog prava. Razloge tome treba tražiti u nespojivosti tzv. Socijalističkih društvenih odnosa sa

36

privatnim kapitalom a posebno sa stranim ulaganjem u prethodnoj Jugoslaviji. (1988. donosen zakon o stranim investiranjima u SFRJ)Koncesija je odobrenje koje država daje svom državljaninu, drugoj državi ili stranom državljaninu da koriste dobra od javnog značaja tj. da vrši javnu službu. Može se odnositi na iskorištavanje određenog prirodnog bogatstva ili dobara u opštoj upotrebi, a može biti data i za obavljanje određenih uslužnih djelatnosti i slč. Najčešće koncesiju u ime države daje upravna vlast. Sam postupak davanja koncesije uređuje se zakonodavnom regulativom svake zemlje ponaosob. Postoje tri shvatanja o pravnoj prirodi koncesije:

1. koncesija je jednostrani akt države2. koncesija je dvostrani akt, tj. ugovor3. koncesija je ugovor države, tj. mješovito shvatanje

Postupak dodjele koncesije:Koncesionar mora da ispunjava određene uslova stoga se raspisuje javni konkurs. U RS odluku o davanju koncesije donosi Vlada na osnovu provedene javne licitacije. Za odluku o korištenju dobara od opšteg interesa vlada je dužna pribaviti mišljenje Narodne skupštine. Inicijativu vladi za raspisivanje javne licitacije može dati skupština opštine, nadležno ministarstvo, javno preduzeće, privredna komora, strano lice i najmanje 10 poslanika Skupštine Republike. Nakon odluke Vlade o izboru koncesionara, o koncesiji se zaključuje ugovor u pismenom obliku. Na osnovu ovlašćenja Vlade ugovor zaključuje nadležno ministarstvo, odnosno javno preduzeće koje upravlja tim dobrom.

57. Odnos organa državne uprave prema ndržavnim subjektima koji vrše javna ovlašćenja

Ovaj odnos je uređen aktivnostima kao što su upravni i stručni nadzor. Prema važećim propisima razlikuju se tri osnovne vrste urpavnog nadzora:

- nadzor nad zakonitošću rada- nadzor nad zakonitošću akata- inspekcijski nadzor

Organi državne uprave imaju pravo i dužnost prema nedržavnim subjektima da: (Zakon o administrativnim službama RS čl. 18)1. traže izveštaje, podatke i obaveštenja o vršenju poverenih poslova;2. daju obavezne instrukcije;

37

3. upozore na neizvršavanje poverenih poslova i utvrde rok za izvršavanje koji ne može biti duži od 30 dana;4. neposredno preuzmu izvršavanje pojedinog upravnog posla ako ga nadležni organ, i pored upozorenja, ne izvrši;5. preuzmu na određeno vreme izvršavanje poverenih poslova od organa koji ih ne vrši, a rešenjem funkcionera koji rukovodi organom državne uprave odrede vreme i način izvršenja;6. privremeno upute na rad radnika ministarstva u organ kome su povereni poslovi;7. propišu uslove koje moraju ispunjavati zaposleni u organu koji vrši poverene poslove u pogledu vrste i stepena školske spreme, radnog iskustva, posebnih znanja (stručna sprema radnika) i broja zaposlenih, a koji se unose u akt o sistematizaciji tog organa;8. propisuju način vođenja evidencija u vezi sa poverenim poslovima;9. ukinu ili ponište akte organa, odnosno organizacije donete u vršenju poverenih poslova, osim akata donetih u upravnom postupku;10. nalože donošenje propisa za koje je organ, odnosno organizacija ovlašćena, s tim što će ministarstvo doneti takav propis ako ga organ, odnosno organizacija ne donese.Organ koji nije izvršio pojedini upravni posao, odnosno ne vrši poverene poslove, uskratiće se odgovarajuća sredstva za finansiranje tih poslova.

58. Samostalne neupravne državne organizacije

Ove organizacije su ustanovljene izvan strukture državne uprave i manje il više su udaljene od vladinih državnih organizacija. Iako najviše sliče klasičnim državnim organizacijma, jer u njihovoj funkcijij preovladavaju autoraitativna ovlašćenja, nisu direktno potčinjeni vladi i znatno su samostalnije od organa državne uprave. U BiH to su:

- Centralna banka BiH- Agencija za bankarstvo RS- Služba za platni promet

Centralna banka vrši kontrolu nad poslovnim bankama i u toj kontroli vrši autoritativni upravni rad. Centralna banka BiH je samostlna i nezavisna institucija monetarnog sistema BiH, koja ima isključivo ovlaštenja da vrši emisiju novca i vodi monetarnu politiku za čitavu BiH. Odgovorna je za stabilnost valute i finansijsku disciplinu u BiH. Centralnom bankom upravlja Upravni savjet kojeg čine četiri člana i to: guverner (imenuje ga Međunarodni monetarni fond u konsultaciji sa

38

Predsjedništvom BiH) i tri člana koje imenuje Predsjedništvo BiH (s tim da se poštuje konstituvnost naroda). Guverner ne može biti državljanin BiH niti neke od susjednih zemalja. Upravu banke čini guverner, tri viceguvernera i službena lica. Centralna banka ima svojstvo pravnog lica sa punim ovlaštenjima.

Postoje određene kvazi nevladine organizacije (kvangovi) npr. Povjerenik za informacije od javnog značaja i slč.

59. Vrste i oblici upravne djelatnosti

Sve ono što uprava radi može se svrstati u autoritativne i neautoritativne oblasti. Suštinu poslova uprave odredio je Ustav:

1. sprovođenje zakona i drugih opštih akata Vlade, Narodne skupštine i Predsjednika Republike

2. riješavanje u upravnim stvarima3. vršenje upravnog nadzora

dok je Zakon o državnoj upravi dopunio sa još dvije vrsta posla:4. pripremanje zakona, drugih propisa i opštih akata5. obavljanje stručnih i drugih poslova utvrđenih zakonom i drugim propisom

60. Primjenjivanje zakona i drugih propisa i obezbjeđivanje njihovog izvršavanja kao vid upravne djelatnosti

Neposredno primjenjivanje opštih akata znači primjena opštih na pojedinačne slučajeve, a izvršavanje znači stvaranje podzakonskih opštih akata (pravilnika,uputstava) kojima se riješava ta pojedinačna situacija.

61. Riješavanje u upravnim stvarima

Nije svako primjenjivanje i izvršavanje zakona i drugih opštih akata riješavanje u upravnim stvarima, to je npr. Izvršavanje budžeta. Upravna stvar je svaka pojedinačna vansporna situacija koju treba autoritativno riješiti, jer je u njoj angažovan javni interes. Riješavanje u upravnoj stvari rezultira donošenjem upravnog akta.

62. Upravni nadzor

- obuhvata i upravnu kontrolu uprave a obuhvata i nadzor uprave nedržavnih subjekata sa javnim ovlaštenjima i druga pravna i fizička lica s kojima uprava postupa. Zakon o državnoj upravi RS određuje tri oblika upravnog nadzora:

1. nadzor nad zakonitošću rada nedržavnih organa (preduzeća, ustanova i drugih organizacija) kada je to zakonom utvrđeno

39

2. nadzor nad zakonitošću akata nedržavnih subjekata kada oni na osnovu zakona rješavaju o pravima i obavezama i pravnim interesima građana i drugih pravnih lica

3. inspekcijski nadzor

Nadzor nad zakonitošću rada nedržavnih subjekata – nadležni organi uprave mogu da: predlažu i pokreću postupak za ocjenu zakonitosti opštih akata preduzeća, ustanova i dr. organizacija, predlažu prestanak, zabranu rada preduzeća ustanova i dr. organizacija, nalažu izvršavanje zakonom određenih obaveza i dr.

Nadzor nad zakonitošću akata ispoljava se u dva vida:a) u vidu tzv. Instancionog nadzora koji provode drugostepeni organi državne

uprave povodom žalbe kao redovnog pravnog sredstva, koju izjavi nezadovoljna stranka protiv rješenja prvostepenog organa u upravnom postupku. Drugostepeni organ vrši nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću akta prvostepenog organa, s tim da akt može ako nađe da je nezakonit, poništiti, ukinuti ili izmjeniti.

b) U vidu tzv. Službeničkog nadzora u okviru kojeg se ocjenjuje zakonitost upravnih akata, koji se za razliku od instancionog nadzora vrši samoinicijativno.

63. Inspekcijski nadzor – pojam, obilježja i organizacija inspekcijskih službi

Inspekcijski nadzor predstavlja posebnu vrstu upravnog nadzora nad neautoritativnim aktivnostima državnih i nedržavnih organa i organizacija, kao i nad poslovanjem i postupanjem pravnih lica i građana u pogledu pridržavanja zakona, drugih propisa i opštih akata. Inspekcijski nadzor vrše organi državne uprave, mada ti poslovi mogu biti preneseni i lokalnoj samoupravi. U tom slučaju ih država kontroliše tako što npr. Može da riješava u drugom stepenu kad postoji prigovor i slč. Organi koji vrše inspekcijski nadzor nazivaju se INSPEKTORATI. Inspektori mogu biti ljudi sa VSS, položenim državnim ispitomi iskustvom rada.

64. Vrste inspekcijskih službi i postupak inspekcijskog nadzora

Osnovni instrument rada je INSPEKCIJSKI PREGLED – neposredan uvid u rad i poslovanje. Inspektori u pravilu nemaju obavezu da najavljuju svoj dolazak na mjesto vršenja inspekcijskog pregleda, čak šta više, to u nekim situacijama ne bi bilo u skladu sa ciljem nadzora. Inspektor može da:

1) razgovara sa zaposlenima2) da ima uvid u akte (akte poslovanja i osnovne akte)

40

3) može da naredi odgovarajuća mjerenja (npr. Kvadrature i slč.)4) može narediti uzimanje uzoraka (npr. Uzorak hrane i slč.)5) pregleda poslovne prostorije, objekte predmete i robu

O sprovođenju i rezultatima inspekcijskog nadzora inspektor sastavlja zapisnik koji sadrži nalaz stanja kao i predložene ili naložene mjere. Jedan primjerak zapisnika se obavezno dostavlja stranci. Postoji više vrsta inspekcija: tržišna, sanitarna, finansijska, inspekcija rada, a poseban vid je upravna inspekcija. Ovlaštenja inspektora su preventivna, korektivna i represivna. Oni djeluju preventivno da bi spriječili posljedice, korektivno u cilju korekcije rada, i represivno (kažnjavanje), naime inspektor može da inicira odrešeni disciplinski ili krivični postupak. Ukoliko inspektor utvrdi određene povrijede zakona ili drugog propisa naložiće rješenjem izvršenje mjera i radni i odrediti za to potreban rok. Protiv ovog riješenja ulažu se uobičajni pravni lijekovi a postoji i vid posebnog – prigovor. Inspektori su službeni lica sa određenim ovlaštenjima, koja ako prekrši, odgovara lično.UPRAVNA INSPEKCIJA – vrši upravni nadzor nad poštivanjem zakonitosti i pravilnostima o kancelarijskom poslovanju, radnim odnosima državnih organa i nedržavnih organa i organizacija sa javnim ovlaštenjima.Upravni inspektor ne može da kontroliše upravni akt, to vrši drugostepena instanca.

65. Pripremanje zakona, drugih propisa i opštih akata i vršenje stručnih poslova

Izrada nacrta i prijedloga propisa sa obrazloženjem treba da bude osnova za sve rasprave do uobličavanja konačnog teksta i njegovog usvajanja. U pripremanju propisa organi uprave sarađuju i pribavljaju mišljenja odgovarajućih organa, stručnih i naučnih organizacija (privrednih komora, instituta, i dr.). U Srbiji postoji sedam grupa vršenja stručnih i drugih poslova a u RS četiri grupe među kojima je najznačajnija priprema nacrta zakona gdje uprava kroz obavljanje tog posla provlači svoj politički stav, zatim to mogu biti neki autoratitvni poslovi sa političkim stavom npr. Izrada izvještaja, informacija (npr. Izvještaj o kriminalitetu i slč.). U obavljanju ovih poslova organi državne uprave nastupaju kao nosioci određene struke, a ne kao nosioci vlasti. Njihov sadrđaj u osnovi čine analitički, informativni i drugi poslovi vezani za oblast z akoju su obrazovani.

41

66. Pojam akata uprave

Pod aktima uprave podrazumijevaju se svi akti (opšti i pojedinačni) i radnje koje uprava donosi odnosno vrši u ostvarivanju svoje funkcije. Pod aktima uprave podrazumijevamo materijalne akte i pravne radnje. (Po knjizi: po kriterijumu neposrednog pravnog dejstva akti uprave se dijele na pravne akte uprave i materijalne akte uprave.)Pravni akti uprave se dijele na OPŠTE I POJEDINAČNE. Opšti akti uprave su: pravilnici, uputstva, naredbe, a pojedinačni – upravni akti, upravni ugovori i dr. pojedinačni upravni akti koje uprava donosi.

Prema smjerodjelovanju materijalni akti uprave imaju SPOLJNO I UNUTRAŠNJE dejstvo. Spoljno dejstvo imaju pravilnici i naredbe (opšti) i upravni akti i upravni ugovori (pojedinačni), a unutrašnje dejstvo imaju uputstva.

67. Opšti akti uprave

Opštim aktima uprave ne mogu se stvarati dodatna prava i obaveze osim onih koji su sadržani u zakonu. Donosi ih stariješina organa uprave:

1. PRAVILNIK – donosi se radi izvršavanja pojedinih odredbi zakona, drugih propisa i opštih pravnih akata

2. NAREDBE – naređuju ili zabranjuju ponašanje u određenoj situaciji koja ima opšti značaj

3. UPUTSTVA – njima se izdaju smjernice za postupanje državnih organa.

68. Pojam upravnog akta

Pojam upravnog akta se razvijao u francuskoj praksi u okviru Državnog savjeta – to je bio onaj akt protiv kojeg se mogao voditi upravni spor. Definicije upravnog akta nisu iste u različitim zakonodavstvima npr. Njemačka i SAD imaju dosta različito definisanje ovog pojma. Upravni spor se može voditi samo protiv konačnog upravnog akta.

69. Obilježja upravnog akta

42

Obilježja upravnog akta:1. KONKRETNOST – upravni akt je pojedinačan, rješava jednu životnu

situaciju (upravnu stvar). Adresati upravnog akta mogu brojati više lica, ali se uvijek odnosi na jednu životnu situaciju.

2. AUTORITATIVNOST – jedna strana sa pozicija vlasti, jače volje riješava o pravima druge strane. To je mogućnost donosioca upravnog akta da nameće svoju volju drugom kojem je akt naslovljen, kojim mu nameće određeno ponašanje. Posljedica autoritativnosti je to da je upravni akt uvijek jednostran.

3. SMJER DJELOVANJA – on prvenstveno ima spoljno djelovanje prema adresatima. On ima i svoje pravno djelovanje prema organu koji ga je donio (ukoliko adresat odbija da ga dobrovoljno izvrši). Kada je stranci dodjeljeno neko apsolutno pravo, onda upravni akt može da djeluje erga omnes, prema svima. Djelovanje upravnog akta počinje od trenutka dostavljanja adresatu a u organu od trenutka otpravljanja (kada “izađe” iz organa).

4. DONOSILAC – to je uvijek organ koji je nadležan za riješavanje upravne stvari, a to mogu republički organi uprave, republičke upravne organizacije, organi jedinica lokalne samouprave, preduzeća, ustanove i druga lica sa javnim ovlaštenjima.

5. ZAKONITOST – upravni akt je uvijek zasnovan na zakonu. Upravni spor se vodi zbog pitanja zasnovanosti upravnog akta na zakonu. Zakonitost može biti izražena u materijalnom i formalnom smislu. Formalna se ogleda u tome što se sve i jedan upravni akt donosi na osnovu Zakona o upravnom postupku ili drugom posebnom upravnom postupku, a materijalni aspekat se ogleda u tome, što pored zasnivanja na zakonu o upravnom postupku, upravni akt se uvijek zasniva na nekom posebnom zakonu za tu oblast (npr. Zakon o šumama)

6. IZVRŠNOST – predstavlja mogućnost da se upravni akt izvrši prinudnim putem. Izvršnost se odnosi samo na upravne akte koji sadrže obaveze (npr. Nema prinudnog izvršavanja akta kojim se izdaje taxi dozvola). Kod upravnih akata u kojima je sadržana obaveza, ostavi se rok, koji ako se ne ispoštuje slijeduje prinudno izvršenje.

70. Vrste upravnih akata

Vrste upravnih akata:1. konstitutivni i deklarativni upravni akti2. individualni i generalni

43

3. pravno vezani upravni akti i akti koji se donose na osnovu slobodno (diskrecione) odluke

4. pozitivni i negativni5. prosti i složeni6. upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koji se

donose po zahtijevu stranke7. formalni i neformalni8. upravni akti u formi riješenja i upravni akti u formi zaključka

71. Konstitutivni i deklarativni upravni akti

Konstitutivnim aktima se stvaraju, mijenjaju ili ukidaju pravni odnosi. Dijele se na ovlašćujuće i obavezujući u pogledu da li daju neka prava ili stvaraju obaveze. Ovlašćujući su određene dozvole (uglavnom imaju trajni karakter), koncesije (vremenski su ograničene), teretni (obavezni) upravni akti imaju oblik naređenja i zabrane. Deklarativni upravni akti konstatuju postojanje pravnih činjenica, i postojanje pravnih odnosa. Konstitutivni djeluju ex nunc (pro futuro), a deklarativni imaju retroaktivno dejstvo, oni konstatuju da se nešto desilo u prošlosti – ex tunc.

72. Individualni i generalni upravni akti

Oba su konkretna, ali mogu da se odnose na jedno ili više lica. Dakle, kriterij je izvršen po tome kako su određeni adresati.Kod individualnih adresati su tačno određeni. To može biti jedna ili više osoba poimenice navedeni. Kod generalnih adresati nisu tačno određeni, ali su prema nekim kriterijumima odredivi (npr. Vakcinacija). Ova podjela je bitna prvenstveno zbog načina dostavljanja – individualni se dostavljaju lično, a generalni se objavljuju, zatim ako postoji žalba onda se ona tiče svih adresata kod individualnih, a kod generalnih tiče se samo jednog ili više tačno određenih adresata.

73. Pravno vezani i upravni akti koje se donose na osnovu diskrecione ocjene

Kriterijum podjele izvršen je na osnovu vezanosti donosioca za zakon u materijalnom smislu. Kod pravno vezanih predviđena je jedna solucija za jedan tip situacije.

44

Kod diskrecionih zakon ostavlja alternativu u zakonu da zbog opšteg interesa donose jednu od ponuđenih solucija (npr. neko može dobiti dozvolu za nešto ako ispunjava sve uslova, ali i ne mora ako to nije u skladu sa opštim interesom). Diskrecioni su takođe osnovani na zakonu u pogledu, donosioca, forme, i iako imaju ponuđenih više opcija uvijek mora izabrati jednu od ponuđenih u zakonu i uvijek radi zadovoljenja javnog interesa. Samim tim diskrecioni akti mogu biti zakoniti, ali da ne budu cjelishodni.

74. Pozitivni i negativni upravni akti

Ova podjela nalikuje podjeli na konstitutivne i deklarativne upravne akte. Kriterijum je izvršen prema pravnim dejstvima koje ostvaruju. Negativnim se zadržavna postojeće stanje, a pozitivnim se mijenja. Negativni su uvijek deklarativni, a konstitutivni mogu biti i konstitutivni i deklarativni. Negativni se ne mogu donijeti po službenoj dužnosti, već uvijek po zahtijevu stranke. Postoje dvije situacije koje proizilaze iz ponašanja nadležnosg organa prema zahtijevu stranke. Nadležan organ može da donese upravni akt kojim odbija zahtjev stranke u kom slučaju on svoju volju izražava na izričit način pa se radi o tzv. izričitim negativnim upravnim aktima. Međutim, nadležni organ može i da ignoriše zahtjev stranke, tako da o njemu ne odluči u predviđenom roku ili ne odluči uošđte i ne donoese nikakav upravni akt, u kom slučaju se radi o prećutnom odbijanju zahtjeva stranke pa se takvi akti nazivaju prećutnim negativnim upravnim aktima. Ovdje se radi o tzv. ćutanju uprave koje predstavlja pravnu konstrukciju predviđenu pozitivnim propisima. U stvari polazi se od pretpostavki da je upravni akt donesen i da je negativna odnosno da je zahtjev stranke odbijen. Ako nadležni organ potiv čijeg je rješenja dozvoljena žalba ne donese rješenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, kao da je njen zahtjev odbijen. Negativni upravni akti se ne mogu prinudno izvršavati.

75. Prosti i složeni upravni akti

Kriterijum podjele je izvršen prema broju organa koji učestvuju u njihovom donošenju. Proste donosi jedan organ, složene više organa. Moguće je i da složene akte donosi jedan organ uz prethodnu ili naknadnu saglasnost ili mišljenje drugog organa.

76. Upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koji se donose po zahtijevu stranke

Kriterijum za podjelu je način donošenja.

45

Akti po službenoj dužnosti se donose onda kada je to zakonom određeno, ili kada organ ocjeni da je po prirodi stvari potrebno pokrenuti postupak. Po ZUP-u upravni akt se donosi na zahtjev stranke onda kada je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje upravnog postupka potreban zahtjev stranke. Kod upravnih akata koji se donose po službenoj dužnosti u pravilu se nameću određene obaveze strankama, mada se mogu donijeti i upravni akti kojima se ukidaju ili redukuju određena prava stranaka, za razliku od akata koji se donose po zahtijevu stanaka, gdje se u pravilu priznaju neka prava stranaka ili im se umanjuju ranije ustanovljene obaveze.U slučaju da je donesen akt, po zahtijevu stranke, s kojim se stranka kasnije ne slaže, onda to apsolutno ništav akt.

77. Formalni i neformalni upravni akti

Kriterij podjele izvršen po tome da li je akt donesen po zakonom propisanoj formi i da li sadrži sve dijelove od kojih treba da se sastoji jedan upravni akt. Formalan akt je upravni akt u pismenoj formi koji se sastoji od svih utvrđenih dijelova: zaglavlje, uvod, dispozitiv, obrazloženje, uputstvo (pouka) o pravnom lijeku i potpis.Neformalni akti se mogu donijeti u nekim situacijama, kada se donose u usmenoj formi i izvršavaju se odmah. Za razliku od formalnih upravnih akata protiv kojih stranka može izjaviti žalbu u određenom roku nakon što joj se dostavi upravni akt, a koji ima suspenzivno dejstvo, kod neformalnih akata odmah se pristupa njegovom izvršenju, a žalba nema suzpenzivno dejstvo. Svaka žalba u ovom slučaju je da se ostvari eventualna nadnada štete.

78. Rješenja i zaključci

Riješenjem se odlučuje o stvari koji predmet postupka (riješava u meritumu postupka), to je glavni upravni akt, dok se zaključkom odlučuje o sporednim pitanjima vezanim za donošenje akta. Zaključak predstavlja akt kojim se odlučuje o:

a) procesno-pravnim pitanjima koja se odnose na tok postupkab) svim drugim pitanjima o kojima se odlučuje rješenjem, a imaju

sporedan značaj vezan za postupak

46

Pored toga postoje zaključci koji se tiču okončanja postupka, odbicivanju riješenja i slč. Protiv takvih zaključaka je nekad moguća posebna žalba. Npr. odustanka stranke od postupka se riješava donošenjem zaključka kojim se obustavlja postupak. Za razliku od riješenja koje se izdaje u pismenoj formi, a samo izuzetno usmeno, kod zaključka imamo suprotnu situaciju. Zaključak se izdaje u pravilu usmeno, a samo izuzetnoj formi. Pismena forma je obavezna kad to zahtjeva lice koje može izjaviti posebnu žalbu ili kad se može odmah tražiti izvršenje zaključka.

79. Pravno dejstvo upravnog akta

Upravni akt djeluje prema adresatima kao i prema donosiocima jer je on dužan da poštuje. Upravni akt djeluje i prema trećim licima samo posredno, jer svi moraju da ga poštuju naročito kada su u pitanju apsolutna prava. Vremensko dejstvo upravnog akta – za organ pravno dejstvo počinje ranije od adresata, a kod drugostepenog akta, on počinje da djeluje kada drugostepeni organ preda vršenje, radi dostavljanja, prvostepenom organu. Pravilo je da upravni akti nemaju retroaktivno dejstvo, dakle konstitutivni akti djeluju samo ubuduće osim u dvije situacije:

- kada retroaktivno dejstvo ima odredba zakona na osnovu kojeg je taj akt donesen

- deklarativni akti koji kao da izgledaju da djeluju retroaktivnoAko je akt ništav, on se proglasi ništavim , i toje retroaktivno dejstvo.

Upravni akt traje do: izvšenja, do isteka raskidnog roka (ako je naveden), smrću stranke, propašću stvari (npr. šume), donošenjem nekog drugog akta kojim se ukida ovaj, na osnovu zakona (npr. donese se zakon o zabrani siječe šume)

80. Izvršenje upravnog akta

Stranci se ostavlja paricioni rok za izvršenje obaveze, nakon kojeg slijedi prinudno izvršenje. Paricioni rok ako nije utvrđen aktom, onda ide zakonom utvđeni rok (od 15 dana). Prinudno izvršenje podrazumijeva materijalne autoritativne radnje: izvršni postupak (novčane obaveze) i upravni (nenovčani postupak). Kod prinudno izvršenja prisustvuje policija (tu često dolazi do kršenja ljudskih prava). Organ može prići prinudnom izvršenju samo ako za to ima ovlaštenje u zakonu a može koristiti samo ona prinudna sredstva na način određen pravnim propisima. Izvršnost upravnog akta je svojstvo upravnog akta da se on može prinudno izvršiti, a to nastupa u slučajevima:

1. dostavljanjem akta, ako žalba ne sadržava ovlaštenja

47

2. dostavljanjem akta u situaciji kada žalba nije dozvoljena3. kada je žalba bila odbijena ili odbačena4. kada se propusti rok za žalbu

81. Pravosnažnost upravnog akta

Konačni su oni upravni akti koji se ne mogu napadati žalbom. (ali se može pokrenuti upravni spor)Koncepcija pravosnažnosti je nastla u okviru sudskog postupka i onda je preuzeta u upravnom pravu ali na nešto drugačiji način. Pravosnažnost akta znači njegovu načelnu nepromjenljivost. Prema ZUP-u to su oni akti kojima se strankama priznaju neka prava ili nemeću obaveze, a protiv kojih se ne može uložiti žalba niti pokrenuti upravni spor. Svojstvo pravosnažnosti ne mogu imati negativni upravni akti. Pravosnažnost u materijalnom smislu znači da se sadržina upravnog akta ne može mijenjati redovnim pravnim lijekom, a formalna pravosnažnost vezuje stranku i onemougćava joj da pobija urpavni akt koji je postao definitivan u redovnom postupku, nakon što ona iscrpi sva predviđena pravna sredstva. Pravosnažni akt znači njegovu načelnu nepromjenljivost, što znači da ona nema apsolutni karakter, ona se može mijenjati u nekim posebnim situacijama propisanim zakonom, vanrednim pravnim ljekovima.

82. Dodaci upravnom aktu

Dodaci upravnom aktu su uslov, rok, nalog i pridržaj opoziva. Oni se nalaze u dispozitivu.

USLOV je činjenica ili okolnost od čijeg nastupanja zavisi početak ili prestanak dejstva upravnog akta. Zavisno da li pravno dejstvo upravnog akta odlaže ili raskida, vrši se diferencijacija uslova na odložne i raskidne. Odložni ili suzpenzivni – po njemu će ovlaštenja odnosno obaveze stranke moći biti realizovane nakon što nastupi budući neizvjestan događaj.Raskidni – ima suprotno dejstvo od odložnog, ispunjenjem ovog uslova upravni akt prestaje sa dejstvom.

ROK je određeni protok vremena nakon kojeg počinje ili prestaje pravno dejstvo upravnog akta. I on može biti odložni i raskidni, a glavna razlika između uslova i roka je što je uslov neizvjestan.

48

NALOG je dodatna obaveza koja se nameće stranci uz osnovnu. On se ne vezuje direktno za pravno dejstvo akta, i može se prinudno izvršiti.

PRIDRŽAJ OPOZIVA – pravo donosioca upravnog akta da ga naknadno opozove odnosno stavi van snage. – nije dozvoljen u našem pravu

83. Pogrešni upravni akti

To su oni akti koji sadrže neku grešku (manu). To mogu biti greške tehničke prirode (zakonitost i cjelishodnost). Tad se donosi zaključak o ispravci i on djeluje ex tunc, ili se donosi novi primjerak (ako su u pitanju određena oštećenja, fleke i slč.)

84. Nezakoniti upravni akti

To su oni upravni akti koji nisu u skladu sa zakonom. Oni mogu biti nezakoniti u formalnom i materijalnom smislu. U formalnom smislu mogu biti nezakoniti u pogledu:

1) nadležnosti – ( nenadležnost) akt donesen od nenadležnog organa, ako je kolegijalni može biti greška u sastavu organa. Greška može biti kada je donio stvarno ili mjesno nenadležan organ. Međutim starješina može da ovlasti nekog drugog funkcionera za donošenje akta, ali ako to ovlaštenje nije ispravno onda je akt nezakonit.

2) Postupka – povreda pravila postupka: nepoštovanje procesnih načela, nekog procesnog rješenja, solucija i slč. Formalno-pravne greške , to su greške za činjenično stanje zbog pogrešnog ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja

3) Forme akta – kada su dijelovi upravnog akta pogrešni, nepotpuni, izostavljeni ili izmješani

Materijalna nezakonitost odnosi se na sadržinu npr. ako je primjenjena pogrešna pravna norma i slč. S obzirom na nezakonitost upravni akti mogu biti ništavi i rušljivi.

85. Ništavi upravni akti

49

U ZUP-u je izričito naglašeno koji su upravni akti ništavi (oni koji sadrže najteže greške i povrede) a svi ostali su rušljivi. Razlozi ništavosti:

1. stvarna nenadležnost (npr. Ako sudovi donesu akt za koji nisu bili nadležni, narušava se podjela vlasti)

2. nemogućnost izvršenja3. ako bi izvršenje predstavljalo krivično djelo4. negativni upravni akti koji nisu doneseni na zahtjev stranke, i oni se

donosu, a stranka kasnije ne pristane na taj akt5. drugi razlozi propisani zakonom (npr. Izostavljanje nekog dijela upravnog

akta i slč.)Ove teže povrede propisa ostavljaju trajne posljedice na njihovu pravnu valjanost. Ništavi upravni akti ne mogu vremenom konvalidirati niti mogu steći svojstvo pravosnažnosti. Ništavnost se oglašava i oglašavanja je deklarativno i ex tunc.

86. Rušljivi upravni akti

Rušljivi upravni akti su akti kji sadrže grešku lakšeg karaktera, tako da i uz postojanje takve greške zadržavaju pravnu snagu ako se za njhovo uklapanje iz pravnog poretka u predviđenom roku ne iskoriste dopuštena pravna sredstva. Za uklanjanje nezakonitosti kao razloga rušljivosti upravnog akta mogu biti zainteresovani razni subjekti. Prevashodno su to stranke i donosilac upravnog akta. Stranke radi zaštite svojih prava i interesa, a donosilac upravnog akta odnosno drugostepeni organ kao i organ koji vrši nadzor radi zaštite javnog interesa. Rušljivi upravni akti mogu steći punu pravnu snagu, odnosno mogu vremenom konvalidirati ako se u određenom roku koji ne može biti duži od pet godina ne utvrdi njihova nezakonitost.

87. Nepostojeći upravni akti

Kategorija ovih akata kod nas ne postoji, jer su kod nas nepostojeći u stvari ništavi.

50

Razlika između ništavih i nepostojećih je u tome što ništavi upravni akti nemaju pravno dejstvo ali oni egzistiraju, dok postojeći niti egzistira niti stvara pravno dejstvo.

88. Necjelishodni upravni akti

Ova karakteristika javlja se kod diskrecionih upravnih akata, kada je od više ponuđenih zakonskih opcija odabrana pogrešna, tj. ona koja ne odgovara javnom interesu. Necjelishodnost se obara žalbom, a ne može se pokrenuti upravni spor. Diskrecioni akt može biti i necjelishodan i nezakonit (u formalnom i materijalnom smislu).

89. Upravne radnje

Upravne radnje nisu upravni akti, to su materijalne činidbe, radnje i ne stvaraju pravna dejstva, one su predpostavka upravnog akta. Mogu biti autoritativne i neautoritativne. Neautoritativne radnje su: 1. dokumentovanje (vođenje javnih evidencija i izdavanje uvjerenja) . Uvjerenje nije upravni akt, on je javna isprava, koja ima pretpostavku tačnosti. 2. saopštavanje, obavještavanje i 3. uzimanje izjavaAutoritativne radnje: izvršenje upravnog akta, pretres, legitimsanje.

90. Upravni ugovori

Upravni ugovori su saglasnost volja kod kojih je uvijek jedna od ugovorih strana organ uprave. Predmet je uvijek neka djelatnost (npr. Koncesija) . Postoje određenje dileme za riješavanje spora kod upravnog ugovora tj. da li on samo građanski ugovor, ili je to posebna pravna kategorija?Upravni ugovori su posebna pravna kategorija, sporovi se riješavaju u građanskim parnicama, a posebni zakoni predviđaju posebne sudske postupke.

51