HİTİT ÜNİVERSİTESİİKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ

SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (2-NÖ VE İÖ)

TÜRK KAMU YÖNETİMİ DERS NOTLARI

(2018-19 BAHAR)

İçindekiler

Açıklama ve Giriş.......................................................................................................................................... 0

TÜRK KAMU YÖNETİMİ DERSİNİN KAPSAMI............................................................................................1

Kamu yönetimi kavramının sözlük anlamları ve ders bağlamındaki tanımları..........................................1

Kavramın Sözlük Anlamları....................................................................................................................1

Kamu Yönetiminin 3 farklı tanımı...........................................................................................................1

HÜKÜMET SİSTEMLERİ ve TÜRKİYE’NİN GEÇİRMEKTE OLDUĞU DÖNÜŞÜM.......................................2

Parlamenter Sistem vs. Başkanlık Sistemi.................................................................................................3

Türkiye’de Uygulanmış Olan Hükümet Biçimleri......................................................................................4

TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE ANAYASAL VE YÖNETSEL İLKELER............................................................6

KAMU YÖNETİMİ TEŞKİLAT ŞEMASI..........................................................................................................7

Kaynaklar (Okuma Önerileri)......................................................................................................................11

EK VE TABLOLAR:...................................................................................................................................... 12

Açıklama ve Giriş2018-19 Bahar döneminde verilmekte olan (SBKY NÖ ve İÖ) Türk Kamu Yönetimi dersinde öğrencilerin çalışmalarını kolaylaştırmak ve kaynak eksikliğini gidermek üzere hazırlanmış taslak metindir. Metin içinde kimi teknik hataların bulunması, taslak olması nedeniyle, mümkündür. Metnin hazırlanışı sırasında kamu yönetimi alanında gerçekleşen kimi değişikliklerin metinde bulunmaması olasıdır. Metnin hazırlanması bir süreç olduğundan temkinli yaklaşmak ve güncel gelişmeleri asli kaynaklardan takip etmek önemlidir.

Hatırlatılması gereken bir diğer husus okumanın kolaylaştırılması gereği göz önünde tutulmuş, metnin, akademik yazım kalıplarından mümkün olduğunca uzaklaşılarak hazırlanmış olmasıdır. Yararlanılan kaynakları göstermek amacıyla metnin sonuna eklenen kaynakça, aynı zamanda bir okuma listesidir ve öğrenci arkadaşların gerek merak duymaları durumunda gerekse sınavlara çalışırken yararlanabilecekleri bir liste sunma amacındadır. Ders notları, derste önerilen kaynaklarla (Eryılmaz, 2019; Gözler, 2018; Gözler ve Kaplan, 2017; Güler, 2009) uyumlu olması açısından özellikle bu kaynaklardan yararlanılarak hazırlanmıştır. Önerilen kaynaklarda güncellenmemiş bilgilerin olabileceğinin akılda tutulmasında yarar bulunmaktadır.

Bu metindeki konular, derste tartışılan başlıkların derlenmesiyle oluşturulmuştur. Ders kapsamında ayrıntısıyla tartışılan konuların bir özeti mahiyetindeki bu notlar, tek başına dersten iyi not almanızı garanti etmez.

Hatalar metnin yazarına aittir.

Dr. Öğr. Üyesi Recep AYDIN

TÜRK KAMU YÖNETİMİ DERSİNİN KAPSAMI

Türk Kamu Yönetimi dersi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi bölümlerinde zorunlu ders olarak okutulan derslerden biridir. Dersin içeriği okula göre değişiyor olsa bile temel olarak Türkiye’de devlet yönetiminin mevcut hali, diğer deyişle hâlihazırdaki idari örgütlenme/teşkilat konu edinilmektedir. Bu kapsamda idarenin hukuksal ve yönetsel yönlerine önem verilmekte, var olan idari yapı, büyük ölçüde mevzuata dayanılarak incelenmekte ve öğrenciye aktarılmaktadır.

Dersin temel eksikliklerinden biri, mevzuata dayanma zorunluluğudur. Akademisyenlerin, idaredeki dönüşümü kurumların içinden bilgi alarak tespit etmelerinin ve çözümlemelerinin önündeki engeller malumdur. Bu nedenle idare konusunu çalışanların mecburi refleksleri mevzuatı incelemek olmaktadır. Bundan başka Yönetim Bilimi alanındaki temel tartışmaların da bu ders kapsamına iliştirildiği görülmektedir. Bir yandan örgütü merkeze alan kuramsal yaklaşımlara daha yakın bir pozisyonun kavramsal çerçevesi diğer yandan da Türk kamu yönetiminin geleneksel veya hukuksal geçmişinden kaynaklı kavramlar iç içe sunulmaktadır.1

Bu ders kapsamında da Türk Kamu Yönetimi mevzuata dayalı bir okuma eşliğinde analiz edilecektir. Ancak bu yapılırken örgütlenmenin altında yatan temel toplumsal ve tarihsel özellikler de ele alınmaya çalışılacaktır. Bu nedenle ders kapsamında hemen her bölümde, öncelikle incelenen kurumun/birimin tarihsel gelişimi ve Türkiye’de ortaya çıkışı ve gelişimi ele alınacaktır.

Dersin temel amacı, Türkiye’de devlet örgütlenmesinin mevcut halinin bir fotoğrafını çekmek, kamu yönetiminin nasıl örgütlendiğini hemen her birim bazında çözümlemektir. Bu yapılırken öğrencilere tarihsel bir perspektif sağlama amacı da güdülecek, kurumların dönüşümü tarihsel boyutlarıyla ve temel toplumsal dinamik ve tartışmalarıyla beraber işlenecektir. Bu kapsamda kamu yönetiminin belli başlı anlamları ve tanımlarına geçilebilir.

1 Kimi okullarda Türk Kamu Yönetimi dersi olarak değil “kamu yönetimi” başlığı altında bu bilgiler verilmekte, örgütsel yapı yine bu ders kapsamında anlatılmaktadır. Bu da iki farklı kaynaktan beslenen tartışmayı birleştirip karıştırabilmektedir.

Kamu yönetimi kavramının sözlük anlamları ve ders bağlamındaki tanımları

“Kamu Yönetimi” sözü farklı sözlük anlamlarına gelecek biçimde kullanılabilir ve farklı biçimlerde tanımlanabilir. Bu anlam ve tanımları kabaca şöyle tartışabiliriz:

Kavramın Sözlük AnlamlarıKamu yönetimi kavramının belli başlı 3 anlamından söz edebiliriz. Bunlardan ilki ve en sık kullanılanı idareyi veya bürokrasiyi ifade etmek üzere kullanılan halidir. Derse adını veren “Türk Kamu Yönetimi” ifadesinde olduğu gibi bu anlamıyla kamu yönetimi, idari örgütlenmeyi ama özellikle kamusal olana dönük bir çağrışım yapar. Toplumların bazı hizmetleri üstlenmek üzere yarattığı örgütleri ifade eder.

Kamu Yönetiminin bir diğer anlamı, yine kamu örgütlenmesiyle ilişkili olmakla beraber bir uğraşa, eyleme atıf yapar. Kamunun, kamu tarafından, kamu gücü ve ayrıcalıklarıyla donatılmış örgüt ve kamu personeli eliyle, temel amacı kamu yararı olan belli işleri yapma, bu işleri planlama, örgütleme, uygulama (icra), değerlendirip geliştirme gibi süreçleri üstlenmesini içerir.

Kamu yönetiminin değerlendireceğimiz son anlamı ise bilimsel bir faaliyet alanına atıf yapan anlamıdır. Kamu Yönetimi disiplini veya neredeyse eş anlamlısı olarak kullanılan Yönetim Bilimi, sosyal bilimler alanındaki bir bilimsel alan/disiplindir. Temel olarak yönetsel faaliyetler bütünü, kamu hizmetlerinin örgütlenmesi, kamu yönetiminin iktisadi, mali, siyasi, tarihi ve toplumsal boyutlarıyla ilgilenmekte olan bir akademik alandır.

Peki Kamu Yönetiminin tanımını nasıl yapabiliriz?

Kamu Yönetiminin 3 farklı tanımıDersin bağlamıyla ele alındığında (kamu) yönetiminin üç farklı tanımı yapılabilir. Bunlardan ilki yönetim bilimi kaynaklarında sıkça karşılaşılan, derste öğrencilere sorulduğunda, öğrencilerin kolaylıkla verebildiği bir tanımdır: “belli bir amaç için bir araya gelmiş insan toplulukları” veyahut “belli amaçlar için insanların bir araya gelmeleri.” Buna dair verilen örneklerden biri sıkça duyulan taş yuvarlama ‘hikayesi’dir. “iki kişi teker teker yerinden kımıldatamayacakları bir taşı yuvarlamak için işbirliği ettiklerinde yönetimin temel özelliği ortaya çıkar”(Simon, Smithburg ve Thompson, 1973) Bu yönetimin en geniş anlamı olarak kurgulanabilir. Tanımdan çıkarılabileceği gibi,

buradaki temel vurgu insanların oluşturduğu grubadır. Bu haliyle temel düzeyde bir örgütlenme veya kamu yönetimi değil belki ama örgüt temelli bir yönetim tanımı verildiğini akılda tutmak gerekir. Oysa yukarıda tartıştığımız üzere ders herhangi bir örgütü değil, daha çok devlet örgütlenmesini merkezde tutmakta, “kamu” vurgusunu içinde barındırmaktadır. Bu tanım, ders açısından görece dar bir çerçeve sunmakta ve derste kullanılabilecek bir genel tanım olma niteliğinden bu haliyle uzaklaşmaktadır.

Kamu yönetimini, toplumsal boyutuyla inceleme niyetinin açık göstergesi olarak onu “toplumların sosyo-ekonomik örgütlenme tarzları” olarak veyahut “toplumların sosyo-ekonomik örgütlenişi” biçiminde tanımlamak da mümkündür. Hem kurumsal analize de hem faaliyet anlamıyla kamu yönetimi incelemesi yapmayı mümkün kılan bu tanım bize farklı toplumsal yapıları inceleme imkânı da tanımaktadır. İki veya daha fazla sayıda ülkede geçerli olan idari yapı ve işleyişi karşılamaya imkân sağlayan bu tanımda muğlak olan kısım ise “sosyo-ekonomik örgütlenme” kısmıdır. Toplumlardan söz ettiğimizde sosyo-ekonomik olmayan bir örgütlenmeden söz etmek neredeyse imkânsızdır. Bu haliyle sadece kamu örgütlenmeleri değil, kamusal tüm örgütlenmeler, yani devletten sivil toplum kuruluşlarına, hatta karikatürize edersek cenaze ritüellerinden düğün firmalarına kadar hemen her alanı içerecek bir tanıma erişmiş olmaktayız. Bu nedenle ders bağlamında yönetimin/kamu yönetiminin tanımını bu kadar geniş tutmak işimizi kolaylaştırmayacaktır.

Aynı akıl yürütmeyle üçüncü ve “(Modern) Devletin tüm örgütleyici faaliyetleri” biçiminde, devleti merkezde tutacak bir tanım yaparak bu tanımı açımlamak mümkündür. Modern devlet vurgusu özellikle önemlidir. Yönetimden söz ettiğimizde devletli toplumlara denk düşen bir toplumsal ilişkiden söz etmiş oluruz, bunun için devletin modern olması gerekmez. Kimi görüşlere göre devletli toplumlar öncesinde, toplumsal işbölümünün ayrıntılı olarak oluşmadığı göz önünde bulundurulursa, yönetimden söz etmek zorlaşmakta olsa bile2 yönetim benzeri ilişkilerden o

2 Ancak bu dönemdeki yönetsel ilişkiyi adlandırma sorunu varlığını korumaktadır (konuyla ilgili erken bir çalışma için bkz. Fişek, 2005). Yönetim benzer ilişkiler diyenler bulunsa da arkeolojik ve antropolojik bulgular bu dönemin ayrıca çalışılmasını dayatmaktadır. Göbeklitepe, tek başına bu alanın yeniden ele alınması gerektiğinin göstergesidir.

toplumlardaki toplumsal ilişkileri anlamak üzere söz etmemiz mümkündür. Oysa kamu yönetiminden söz ettiğimizde belli forma erişmiş bir devlet aygıtından söz edebilir hale gelmiş oluruz.

Kamu yönetimi, modern devletleri içerecek anlamda, modern anlamıyla kamudan söz edebildiğimiz, idari olarak görece tekbiçimli hale gelmiş bir idari yapıya atıf yapmaktadır. Bu nedenle ders kapsamında kamu yönetimi ve modern devlet ilişkisinden söz ederken, kapitalist veya sosyalist (modern) devletten söz etmiş olmaktayız.

Devletin örgütleyici faaliyetleri bağlamıyla kamu yönetiminden bahsettiğimizde temel olarak kamu hizmetlerini tartıştığımız anlaşılmalıdır. Yukarıda bir tür tekerleme gibi andığımız “Kamunun, kamu tarafından, kamu gücü ve ayrıcalıklarıyla donatılmış örgüt ve kamu personeli eliyle, temel amacı kamu yararı olan belli işleri yapma, bu işleri planlama, örgütleme, uygulama (icra), değerlendirip geliştirme gibi süreçleri” tanımındaki vurgunun “kamu”ya olması rastlantısal değildir.3 Devletin temel örgütleyici faaliyetleri dediğimizde “kamu” vurgusunu da işin içine dahil ettiğimizi söylememiz, hatta başta dar tuttuğumuz bu üçüncü tanımı “modern devletin kamu hizmetlerini örgütleyici tüm etkinlikleri” biçiminde genişletmemiz gerekir. Dersimiz kapsamında esas alacağımız temel kamu yönetimi tanımı tam da budur. Bahsettiğimiz devlet Türkiye Cumhuriyeti, kamu hizmetleri ise mevcut devlet örgütü tarafından verilen hizmetlerin tamamıdır.4

HÜKÜMET SİSTEMLERİ ve TÜRKİYE’NİN GEÇİRMEKTE OLDUĞU DÖNÜŞÜM

Hükümet sistemleri denince başkanlık, yarı başkanlık ve parlamenter sistem olmak üzere üç tip sistem akla gelmektedir. Başka ara formlardan söz etmek mümkün olsa da başkanlık ve parlamenter hükümet biçimleri dersimiz kapsamında daha önemlidir. Türkiye’nin yaşamakta olduğu dönüşümün analizinde bu iki sistemden söz etmek zorunludur.

Türk kamu yönetimi açısından bakıldığında, 2000’li yıllarla birlikte büyük bir dönüşümün farklı aşama

3 Devletin faaliyetlerinin kamuyu odağında tutması tüm kamunun eşit düzeyde, devlet karşısında eşit haklara sahip olduğunu veya vatandaşların devlete etki etme yetilerinin aynı olduğunu kabul etmek anlamına gelmez.4 Dersin temel vurgusunun teşkilatlanma olduğunu akılda tutmak gerekir.

ve ivmelerle yaşandığı görülecektir. 2000’li yılların hemen başındaki reform çabaları, 2000’li yılların ortalarına doğru pek çok sonuç vermiş ve kamu yönetiminde bir dizi dönüşüm gerçekleşmiştir. Temel eğilim olarak bakıldığında dönem için dönüşümün merkezileşme ve yerelleşme bağlamlarında geliştiği görülmektedir. Merkezileşme önce başbakanlık sonraysa Cumhurbaşkanlığı etrafında gerçekleşmiş, buna tezat olacak biçimde ama bir arada, merkez-yerel ilişkisi, özellikle taşra yönetiminde ve yerel yönetimlerde yerel lehine ama merkezin temsilcisi mülki idare amirleri aleyhinde gelişmiştir.

2007’den itibaren gerçekleşen dönüşümlerin bir diğer boyutu da hükümet sistemlerine dairdir. Türkiye’de hükümet sistemi kademeli olarak değişmiş, gelinen noktada parlamenter sistemden başkanlık sistemine geçilmiştir.5 2018-2019’daki Türk Kamu Yönetimi dersinin bir özelliği bu gelişmelere eklemlenen hükümet sistemindeki değişiklikte geçiş aşamasına denk düşmesidir. Bu nedenle hükümet sistemleri ve mevcut dönüşüme değinmek zorunludur.

Parlamenter Sistem vs. Başkanlık SistemiBaşkanlık sistemi ve parlamenter sistem arasında kurulan karşıtlık ilişkisi temel olarak “genel irade”nin kurumlara yansıması ve siyasal sorumluluk açısından inşa edilir. En genel tanımıyla parlamenter sistemde halkın iradesini temsil eden parlamentonun esas olduğu ve devlet başkanının ve hükümetlerin “kural olarak” parlamento içinden doğduğunu ve ona karşı sorumlu olduğu söylenebilir. Başkanlık sisteminde ise meclisler gibi, halk tarafından seçilen bir Başkanın varlığı söz konusudur. Başkan siyasal ve yönetsel kararlar alabilir ve bu konularda da meclise karşı sorumludur. İki “ideal tip” olarak kurguladığımız bu karşıtlığın farklı varyasyonları söz konusu olabilmektedir. Toplumların siyasal-yönetsel miraslarına ve geleneklerine göre şekillenen hükümet biçimleri ülkeden ülkeye farklılıklar gösterebilir. Hükümet biçimlerinin standart tanımlarından söz ediyor olsak da bunların

5 Sistemin ismi konusunda henüz bir uzlaşı bulunmamaktadır. Türk tipi başkanlık sistemi, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi, Cumhurbaşkanlığı sistemi, başkanlık sistemi gibi adlandırmalar, bu ders kapsamında aynı anlama gelecek biçimde kullanılacaktır. Öğrenci arkadaşların tüm bu kavramlara hâkim olması önemlidir. Bu metinde de bu nedenle, ilgili kavramlar bir arada kullanılacak, bir standartlaştırmaya gidilmeyecektir.

toplumdan topluma hatta aynı toplumlarda farklı dönemlerde değişiklik gösterdiğini, bu anlamda yaşar halde olduklarını belirtmek gerekir. Bahsedilen dönüşümde, o toplumda ve ilgili dönüşüm dönemindeki temel toplumsal-siyasal öznelerin karşılıklı güçlerine göre kurabileceğimiz bir belirlenim ilişkisinden söz etmek mümkündür. Dersin kapsamını aşan bu hatırlatmayı burada kestikten sonra hükümet biçimlerinin iki ideal tipini karşılaştırabiliriz (bkz. Güler, 2009: 134-136; Heywood, 2007: 451-454)

Parlamenter sistemde halk, meclis üyelerini seçer. Bu üyeler içinden ve genellikle meclis çoğunluğunu kontrol eden parti lideri başkanlığında bir hükümet kurulur. Başkanlık sisteminde ise başkanı da halk seçer. Başkanın kabinesi doğrudan onun atadığı, seçimle gelmeyen görevlilerden oluşur.

Parlamenter sistemde başbakan ve bakanlardan kurulu olan hükümet, tek tek ve topluca parlamentoya karşı sorumludur. Başbakanın parlamento üyesi olması genel ilkedir. Bakanların da büyük kısmı parlamento üyesi olmakla beraber istisnaları bulunur. Başkanlık sisteminde ise aksine bakanlar parlamento üyesi değildir ve sorumlulukları Başkana karşıdır. Toplu sorumlulukları kural olarak söz konusu değildir.

Parlamenter sistemde hükümet, parlamentoya karşı sorumlu olduğundan göreve gelmeden önce güvenoyu alma, gerekirse gensoru yöntemiyle düşürülme, (bizde eskiden olduğu gibi) soru önergeleri ve araştırmalar yoluyla denetlenmeleri gibi uygulamalar söz konusudur.

Parlamenter sistemde temel hukuksal düzenlemeleri parlamentonun yapması kural kabul edilir, devlet başkanının görevleri dar bir alanla sınırlıdır. Başkanlık sisteminde ise özellikle yürütme üzerinde düzenleme yetkisi söz konusudur. Bunlara ilaveten bütçenin hazırlanması ve ekonominin, ordunun vb. kurumların yönetilmesi gibi önemli görev ve yetkiler temel olarak Başkan ve onun kurmay heyeti olarak görebileceğimiz kabineye aittir.

Tablo 1. Parlamenter sistem ve başkanlık sisteminin temel özellikleri. Güler, 2009: 135’ten türetilmiştir.

PARLAMENTER SİSTEM(İDEAL TİP)

BAŞKANLIK SİSTEMİ(İDEAL TİP)

Parlamentoyu halk belirler. Halk başkanı ve parlamentoyu ayrı ayrı

seçer.Cumhurbaşkanını parlamento, parlamento içinden seçer.

Başkan siyasal olarak sorumludur.

Cumhurbaşkanı siyaseten sorumsuzdur. Başbakan yoktur.

Başbakanı halk seçer. Bakanların milletvekili olması gerekmez.

Bakanlar ve başbakan milletvekilidir.

Bakanlar kurulunun topluca sorumluluğu yoktur.

Bakanlar tek tek ve topluca, parlamentoya karşı sorumludur.

Bakanlar başkana karşı tek tek sorumludur.

Parlamento hükümeti düşürebilir.

Parlamento hükümeti düşüremez.

İdare devlet tüzelkişiliği temelinde örgütlenir.

İdarede ayrı ayrı kamu tüzel kişiliklerinin olması esastır.

Türkiye’de Uygulanmış Olan Hükümet Biçimleri

Hükümet biçimleri bakımından Türkiye’de, kabaca Cumhuriyet’in ilanından 2007 yılındaki Anayasa değişikliğine kadar, kimi kesintilerle birlikte parlamenter sistemin uygulandığını söyleyebiliriz. 1920’li yılların başında “Meclis Hükümeti”olarak adlandırılan hükümet biçimi egemendir. Bu yapıda TBMM, ulusal egemenliği doğrudan kullanır ve yürütme, yasamanın içinden doğar. Yasama organı aynı zamanda kimi yargısal yetkilere de sahiptir. Bakanlar da parlamento tarafından seçilir. Cumhuriyetin ilanı ile birlikte yürütme organı yasama organından farklılaşır ve temel prensip olarak parlamentoya karşı sorumluluk söz konusudur. 1924 Anayasası ile parlamenter sistem inşa edilir (Güler, 2009: 136 vd.). Bu yapı kabaca 1950’li yıllara kadar muhafaza edilir. Çok partili hayata geçişle beraber yürütme içinde başbakanlığın adım adım güçlendiği görülecektir. Tam da bu tarihlerden 2007’ye kadar, temel siyasal aktör olarak başbakanın anıldığını söyleyebiliriz. Demokrat Parti iktidarında da 27 Mayıs sonrasında kurulan rejimde de temel siyasal aktör başbakandır. Türk siyasal hayatına dair bilgilerimizi yokladığımızda başbakanların isimlerinin, cumhurbaşkanlarına göre daha çabuk aklımıza gelmesi tam da bu durumun göstergesidir.

1982 Anayasası’nda yürütmenin iki kolu arasındaki güç dağılımı, dönemin istikrarsızlığı ve koalisyon hükümetlerinin siyasal çekişmeleri bahane edilerek Cumhurbaşkanının da güçlendirildiği bir yapı olarak kurgulanmıştır. Cumhurbaşkanlarının siyaseten güçlü figürler olması bu iki kol arasındaki

dengeleri etkilemiştir. Darbe sonrasında genel seçimlere gidilirken, dönemin Devlet Başkanı Kenan Evren’in milletvekilleri listelerine kadar müdahale etmesi, neredeyse tek başına kimi adayları veto etmesi, seçim sonrasında demokratik düzenin kuruluşu sürecine de yansımıştır. Diğer deyişle cunta lideri Kenan Evren, Cumhurbaşkanı olmasına rağmen yönetimden elini çekmek istememiştir. Adım adım gerçekleşen yumuşamaya rağmen Cumhurbaşkanlığı koltuğu, yürütmedeki güç ilişkilerinde önemli bir ağırlığa sahip olmuştur. Evren’den sonra gelen Özal ve Demirel gibi Cumhurbaşkanları da benzer biçimde hükümetler ve geldikleri siyasal partiler üzerinde etki doğurmaya çalışmışlardır. Bu etki kırıldığında Cumhurbaşkanlarının siyasal güçleri görece azalmıştır denebilir. Anayasa’da yetkileri politika süreçleri açısından sembolik tutulmuş olan ve siyasal sorumluluğu olmayan Cumhurbaşkanlığı öngörülmüştür.

2007’ye kadarki süreçte görece bu yapı korunurken 2007’de gerçekleştirilen referandumla birlikte parlamenter sistemde köklü bir değişiklik söz konusu olmuştur. Yukarıda bahsettiğimiz üzere parlamenter sistemin temel özelliği Cumhurbaşkanı ve hükümetin parlamento tarafından belirlenmesi ve ona karşı sorumlu olmasıdır. 2007 referandumunda Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi kuralı geldiğinde, Cumhurbaşkanının siyasal iktidarının kaynağı da güçlenmiş ve yetkileri sınırlı olduğundan Başkanlık sistemi diyemediğimiz ama yürütmenin bu kolunun halk iradesiyle belirlendiği “yarı başkanlık”6 benzeri bir hükümet biçimi inşa edildiği tartışma konusu olmuştur. Siyasal gücünü halktan alan ama yetkileri görece sınırlı kalmış olan Cumhurbaşkanının egemen olduğu sistemde bu durumun dönüşmesi kaçınılmazdı. Gelinen nokta hükümet sisteminde yine bir köklü değişimin gerçekleştiği 2017 referandumu ve kurulan başkanlık sistemi olmuştur. Parlamenter sistemden ilk kopuş olan 2007 ile kesin olarak başkanlık sistemine geçiş aşaması saymamız gereken 2017 arasındaki süreç bir tür geçiş süreci olarak kabul edilebilir. 2017’deki aşama ve bugüne uzanan kısım ise Türk tipi başkanlık, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi, Cumhurbaşkanlığı sistemi veya kısaca başkanlık sistemi olarak anılabilir.7

6 Yarı başkanlık sistemi olarak nitelemek de tartışmalı olmakla birlikte ders kapsamımızda ayrıntısına girmeye gerek bulunmamaktadır.

20178 sonrasında kurulan yapı Anayasal ve yasal pek çok değişikliği beraberinde getirmekle beraber dersimiz açısından yürütmeyle ilgili kısma odaklanmak yerinde olacaktır.

2017’de yapılan değişiklikle beraber Cumhurbaşkanı (bundan böyle CB) yürütmenin başı haline gelmiştir. Anayasa bu konuyu 8. maddede şöyle düzenlemektedir:

Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.9

Yine benzer bir hüküm 104. maddede10 yer almaktadır:

Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir.

m. 104’te yer alan konumuzla ilgisi daha doğrudan olan hükümler şöyle gösterilebilir.

Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanları atar ve görevlerine son verir... Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler...Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir...

Sadece bu maddeden yola çıkılarak dahi gerçekleşen dönüşümün temel unsurları hakkında fikir sahibi olmak mümkündür. Öncelikle yürütmenin başı olduğu belirtilen CB ifadesi, CB ve Bakanlar Kurulu olarak iki kola bölünmüş yürütme sisteminden bir kopuşu temsil etmektedir.

CB’nin bakanları ataması konusu da keza bir kopuşun sembolüdür. Yeni sistemde Başbakanlık ortadan kaldırılmış, Bakanlar Kurulu olarak andığımız yapı da tarihe karışmıştır. Ancak bakanlıklar temel icracı idari birimler olarak sistemde yer almaktadır. Yeni durumda parlamentoya değil CB’ye karşı sorumlu olan

7 Ders kapsamında bu kavram birbiri yerine kullanılabilecektir. Bunun nedeni, öğrencilerin hükümet sistemini nitelemekte kullanılan farklı isimlendirmelere alışkın hale gelmeleridir.8 2017 sonrasını bir milat kabul etsek de Anayasada yapılan değişikliklerin bir kısmı ilk genel seçimden itibaren yürürlük kazanacak bir biçimde düzenlenmişti. 9 Maddenin eski halinde Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından ibaresi bulunmaktaydı.10 104. madde Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini saydığından dersimizle yakından ilgilidir.

bakanların var olduğu görebilmekteyiz. CB yardımcıları için de durum böyledir. Anayasanın 106. maddesinde, bu konu şöyle düzenlenmiştir:

Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, Cumhurbaşkanına karşı sorumludur…

Yeni yapıda bakanlar, başkanlık sistemlerindeki konumlarına erişmiş ve parlamentoya karşı değil CB’ye karşı sorumlu olan, göreve getirilmeleri ve görevden alınmaları CB tarafından gerçekleştirilen siyasi ve idari aktörler haline gelmişlerdir. Öncesinde parlamento içinden gelen ve genellikle milletvekili olan bakanlar ortadan kalkmıştır. Yeni durumda bakanların milletvekili olmaları engellenmiştir.

Yeni yapıda Bakanlar Kurulu’nun yer almadığını unutmamak gerekir. Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlardan oluşan, üyelerinin teker teker ve topluca siyasal sorumluluklarının bulunduğu bir organ olarak kurgulanmıştır. Yeni sistemde ise bakanların toplu sorumlulukları yoktur. Bu nedenle Bakanlar Kurulu veya hükümet yerine kabine demek terimsel olarak daha doğru olacaktır.

CB’nin yürütmenin başı olmasının bir diğer sonucu yürütmenin düzenlenmesinde temel yetkileri elinde bulundurması olmuştur. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (bundan böyle CBK) olarak düzenlenen yeni araçla birlikte yürütmenin temel örgütlenişi CB’nin yetkisi haline gelmiştir:

AY. m. 104: …Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir…AY. m. 106: Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.

Anayasa derslerinden öğrendiğimiz daha ayrıntılı bilgileri tekrarlamaya gerek olmadığından bu aşamada Anayasa’dan doğan temel yönetsel ilke ve kavramları incelemeye başlayabiliriz.

TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE ANAYASAL VE YÖNETSEL İLKELER

Yönetimin biçimsel örgütlenmesini belirleyen temel çerçevelerden biri Anayasalar ve yasalardır. Hukuksal düzenlemeler olarak görüp geçemeyeceğimiz bu çerçeve, yönetim alanında kimi ilke ve kavramlar eliyle uygulama bulur. Bu

kısımda Anayasal ve yönetsel temel kavram ve ilkeleri ele alacağız.

Konumuz açısından Anayasa’da iki grup ilkenin yer aldığından söz edebiliriz. Bunlardan ilki Anayasa metninin geneline yayılmış olan kimi kurallardır. Devletin demokratik, laik, sosyal bir hukuk devleti olduğunu düzenleyen kısımlarda olduğu gibi... Kamu yönetiminin yapı ve işleyişi bu kapsam tarafından çerçevelenir. İdarenin işleyişi bu ilkelerin dışına çıkacak biçimde düzenlenemez ve örgütlenemez. Laiklik ilkesini karikatürize ederek örnek olarak verebiliriz: vergiler belirlenirken yurttaşların dinlerine göre vergi alınamaz. Veyahut bir belediye, döşeyeceği kaldırım taşlarının rengini insanların inanışlarına veya inanıp inanmamalarına göre seçemez. Böyle bir tercihte bulunması, idarenin karar alırken ilahi kural ve gerekçelendirmelerle değil dünyevi/yercil (ekonomiklik, verimlilik, yasallık, eşitlik vb.) saiklerle hareket etmesi demek olan laiklik ilkesine aykırılık anlamına gelecektir. Diğer ilkeler için de farklı örnekler geliştirilebilir.

Bu ilkeler gibi, kamu yönetimimizi etkileyen bir diğer yapı da üniter (tekçi) devlet yapısıdır. “Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmezliği” olarak formüle edilen bu yapıda esas, egemenliğin tek kaynaktan doğup tüm ülke için geçerli olması, diğer deyişle ülkenin birbirinden bağımsız, egemen, farklı parçalardan bir araya gelmemesidir. Keza milletiyle bütünlük kısmı da ülkedeki egemenliğin tek kaynağının Türk milleti olmasını işaret eder.

Üniter devleti, karşıtından hareketle anlatmak da açıklayıcı olacaktır. Onun karşıtı olarak görebileceğimiz federal devlet örneğinde, birbirinden farklı devletlerin (egemenlerin) bir araya gelmesiyle kurulan bir bütünden söz etmekteyiz. Bu konuda en sık verilen örnek ABD olsa gerek. ABD’ye bakıldığında birbirinden bağımsız yasama organlarına ve örgütlenmelere sahip eyaletlerin bir araya gelmesiyle kurulan bir devlet (adı üzerinde Amerika Birleşik Devletleri) görünmektedir. Yapıda federe devletlere/eyaletlere ilaveten federal düzeyde de bir egemenlik örgütlenmesinden söz ederiz. Üniter devlette ise bu bağlamda birbirinden farklı egemen öznelerden söz etmek mümkün değildir.

Üniter devlet olmanın gereği olarak görebileceğimiz konumuz açısından özellikle önemli birkaç ilke ve kavram söz konusudur.

Bunlardan biri “devlet tüzel kişiliği”dir (bundan böyle DTK). DTK, devletin içinde yer alan yöneticilerden veya toplumdaki bireylerden, derneklerden, vakıflardan vb. öznelerden ayrı bir kişiliğe sahip olmasıdır. Devlete verilen bu ayrı kişilik (DTK) sayesinde, devlet sözleşme yapmak, hak ve borç üstlenebilmek, davacı veya davalı olabilmek gibi yetilere erişir (Gözler, 2018: 39-40).

Kamu hizmetleri, kural olarak devlet tüzel kişiliği gövdesi içinde, bu gövdenin farklı organlarınca üstlenilir. Cumhurbaşkanı da, bakanlıklar da, valilikler ve kaymakamlıklar da devlet tüzel kişiliği içinde yer alırlar.

DTK’nin mantıken ilişkili olan bir diğer ilke ise merkezi yönetim ilkesidir. Bu ilke Anayasada da kendine yer bulmuştur. Nasıl ki üniter devlette egemenlik farklı özneler arasında bölünmemiş ve tek merkezden kullanılmaktaysa bu ilke de hizmetlerin kural olarak tek merkezden planlanıp uygulanmasını esas alır. Devlet tüzel kişiliği içindeki organların hizmetlerdeki temel birimler olması esastır. Ancak bu ilke katı olarak uygulanamaz. Kimi hizmetlerin merkezden planlanıp yürütülmesi yönetsel olarak mantıksız olabilir, hizmetin verimsiz, etkin olmayan veya masraflı olacak bir biçimde verilmesini beraberinde getirebilir. Bu gibi durumlarda merkez dışındaki bir kamu tüzel kişisi, hizmeti vermek üzere (artık kanunla veya CBK ile) yaratılır ve görevlendirilir. Bu nedenle bu ilkenin tamamlayıcısı olarak yerinden yönetim ilkesi de Anayasada yerini almıştır.11 Yerinden yönetim ilkesi, ilk ilkenin aksine kimi hizmetlerin belli gerekçelerde devlet tüzel kişiliği dışına çıkarılmış başka kamu tüzel kişilikler aracılığıyla örgütlenmesini ifade eder. Bu ilke tam da bu nedenle tamamlayıcıdır. Merkezden yönetim ilkesi hizmetlerin tek elden planlanması, anlamına gelir. Kimi durumlarda ise yerinden yönetim ilkesi kapsamında merkez dışındaki organlara yeni görevler yüklenir.

Merkezden yönetim ilkesinin uzantısı olarak göreceğimiz önemli bir kavram yetki genişliğidir. bu ilke gereği, kural olarak hizmetlerin merkezden örgütlemesi anlamına gelmektedir. Merkezin ülke genelindeki topraklarda da bu hizmeti kendi uzuvlarıyla yerine getirmesini mümkün kılan kural

11 Merkezden ve yerinden yönetim ilkeleri ile merkezden ve yerinden yönetim adlandırmasıyla anlatılan teşkilatlanma birbirine karıştırılabilmektedir. İlk saydıklarımız ilke ikincileri ise idari yapılardır. Sınavlarda veya kullanılırken karıştırılmaması önemlidir!

yetki genişliğidir. Yetki genişliği merkezin uzantısı ve temsilcisi bir görevlinin merkezi taşrada temsil etmesi, merkeze danışma gereksinimi duymadan (ama tabi ki sınırları belli bir çerçevede) takdir yetkisi kullanarak yönetsel işlevleri yerine getirmesidir. Türkiye’de bu yetkiyle donatılmış kişi validir. İl yönetimini Cumhurbaşkanı adına üstlenmiştir. Parlamenter sistem korunurken devleti, hükümeti ve tek tek bakanların temsilcisi olarak düzenlenmiş olan vali, 2018 değişiklikleriyle birlikte, 5442 sayılı il idaresi yasasında şöyle düzenlenmiştir.

m. 9: Vali, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır.

Valilerin doğrudan bakanlardan talimat alabildiği de göz önünde tutulursa Cumhurbaşkanı ve kabinesini taşrada temsil ettiğini ve yönetsel işlevlerini taşrada valinin üstlendiğini söyleyebiliriz.

Devlet ile diğer kamu tüzel kişileri arasındaki farklılaşma idarenin iki bağımsız kısımdan oluştuğu yanılgısını yaratabilir. Bu yanılgının önüne idarenin bütünlüğü ilkesi geçmektedir. İdarenin bütünlüğü, devlet ve kamu tüzel kişiliklerinin aynı bütünün parçası olduğunu varsayar. Bu ilkenin mantığı da benzerdir, ister devlet tarafından kendi uzantılarıyla (DTK içinde) ister ayrı tüzel kişiliklerle örgütlenmiş olsun idare aynı ulusal iradenin bir uzantısı olarak cisimleşir ve tek bir gövde olarak kurgulanır. “Devletin idaresi parçalı bir yapıda olsa da, yani devlet yetkisi kullanan birçok kamu tüzel kişisi bulunsa bile, bunların arasında bir “bütünlük” olmalıdır. Buna “idarenin bütünlüğü ilkesi” ismi verilir (Gözler, 2018: 61). Bu nedenle Anayasada idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir ifadesi yer almaktadır.12

İdarenin bütünlüğünü ve uyumlu işlemesini sağlayan bir takım araçlar da yine bu başlık kapsamında ele alınabilir. Daha önce açıklanan yetki genişliği kavramına ilaveten, idarenin bütünlüğünü sağlamadaki araçlardan biri vesayet denetimidir. Merkezden yönetimin yerinden yönetim üzerindeki hiyerarşik olmayan denetimi 12 Referandumla birlikte değişen bir diğer mesele de kamu tüzel kişiliklerinin kuruluşuna dairdir. Öncesinde kamu tüzel kişilikleri kanunla … kurulur anlamında bir ifade bulunurken bu değiştirilmiş ve kamu tüzel kişiliklerinin kanun veya Cumhurbaşkanı kararnamesi ile kurulabileceği düzenlenmiştir. Düzenleme yetkisini doğrudan halktan alan TBMM’ye ilaveten yine yetkisini doğrudan halktan alan CB’nin varlığı nedeniyle bu düzenlemeye gidildiği düşünülebilir.

olarak anılan vesayet denetimi sayesinde, yerinden kuruluşlarının faaliyetleri merkez tarafından denetlenmiş ve böylece merkezce planlanan politikaların uygulanıp uygulanmadığı kısmen takip edilmiş olmaktadır. Merkezden yönetim ilkesi gereği merkezden çevreye doğru dağıtılan görevlerin denetimi bu yolla yapılmış olur. İdari vesayet mekanizması onama, iptal, erteleme gibi farklı biçimlerde işler (tür ve örnekleri için bkz. Gözler, 2018: 78 vd.). Örneğin belediye sınırları içinde mahalle kurulmasında Belediye Meclisinin kararı, valiliğin onayına bağlanmıştır. Bir diğer örnek belediyelerin uluslararası teşekküllerle işbirliği veya ortak faaliyetlerde bulunması İçişleri Bakanlığının onayını gerektirmektedir. İlk taşra yönetiminin yerel yönetimi, ikincisinde ise doğrudan başkent teşkilatının belediye üzerindeki denetimi söz konusudur.

Akılda tutulması gereken husus, bu denetimin hiyerarşik olmamasıdır. Hiyerarşik denetim, ast-üst ilişkisinin veya diğer deyişle emir-komuta ilişkisinin olduğu yapılarda söz konusu olabilir. Oysa merkezden yönetim ile yerinden yönetim arasındaki ilişkide ayrı kişilikler (DTK-KTK) söz konusudur. Bu nedenle emir komuta ilişkisinden söz edilemez. Denetim de bu nedenle hiyerarşik olamaz.

İdarenin bütünlüğünü sağlayan bir diğer mekanizma hiyerarşik denetimdir. Hiyerarşik denetim aynı gövde içinde gerçekleşen denetim olarak kurgulanabilir. Valiliğin İl Milli Eğitim Müdürlüğü üzerindeki denetim yetkisi hiyerarşiktir zira aynı teşkilatın/gövdenin (taşra teşkilatı, örneğin Çorum ili) içinde ast üst ilişkisi barındırmaktadır. Genellikle karıştırılan bu iki denetimde temel mesele denetimin aynı gövde içinde olup olmamasıdır.

KAMU YÖNETİMİ TEŞKİLAT ŞEMASITürk Kamu Yönetimi dersinin önemli amaçlarından biri Türkiye’de devletin mevcut örgütlenişinin bir resmini çizmek, gerektiğinde şematik olarak da olsa, idarenin genel görüntüsünü tespit etmektir. Bu nedenle sadece bu derste değil İdare Hukuku gibi derslerde de işlenen önemli konulardan ve işlevsel yöntemlerden biri teşkilat şemasıdır. Bu şema sürekli bir dönüşüm halinde olsa da temel ilke ve kavramlara göre düzenlendiğinden dönüşüm şema üzerinde belirsiz olur. Şemanın basitleştirici ve bu dönüşümü gizleyici yönünü unutmamak gerekir. Hele ki yaşadığımız dönem bir dönüşüme şahitlik ettiğine göre bu daha da önemlidir.

Türk kamu yönetimi teşkilatı şemalaştırılırken, bakanlıkların ve diğer birimlerin internet sayfalarında da görülebilecek olan belli şema formları dikkat çekicidir. Hiyerarşik ilişkiyi gösteren bu formu aşağıdaki teşkilat şemamızda da görebiliriz. Burada dikkat edilecek nokta bu şemanın aslında bir bütün olduğudur. idarenin bütünlüğü ilkesini unutmamak gerekir. Tam da bu ilke nedeniyle, şemada devlet tüzel kişiliği dışına çıkarılmış aktörler yani kamu tüzel kişilikleri olsa bile, bu kişilikler muhakkak merkez teşkilatına eklenmiş, merkezi gövde içinde bir birimle alakalandırılmışlardır. Yukarıda andığımız denetim türlerine ilaveten, bağlı, ilgili ve ilişkili olmak üzere üç tipte kurulan bu temas idarenin bir bütün olarak işlemesini mümkün kılar.

Türk kamu yönetimi şeması çizilirken genellikle merkezden yönetim ve yerinden yönetim biçiminde bir ayrıma gidilir.

Şema bize yürütmeyi kabaca tarif etmektedir. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim diye idareyi iki ana kola ayırdıktan sonra altına temel birimler ilave edilmektedir. Burada dikkat edilmesi gereken nokta kural olarak merkezden yönetimin devlet tüzel kişiliğine yerinden yönetimin ise devlet tüzel kişiliği dışına çıkarılmış diğer kamu tüzel kişiliklerine denk düştüğüdür.

Şema, 1982 Anayasası ve sonrasında öngörülen idari yapıyı temsil etmekte olsa da sonradan yapılan kimi düzenlemeler bu yönetsel şablonu zorlayacak niteliktedir. Bu nedenle şablona tam oturmayan bu kurumlar ayrı formatlarla gösterilmektedir.

Bağımsız İdari Otoriteler, diğer adıyla düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile bölge kalkınma ajansları, teşkilat yapısına sonradan eklenen, hukuken ve yönetsel açıdan üzerine tartışmalar yürütülen yapılardır. 2000 sonrasında gerçekleştirilen reformlarla yaratılan bu yapılara, 2018’de Cumhurbaşkanlığı ofis başkanlıkları olarak adlandırılan yeni yapılar eklenmiştir. Geleneksel örgütlenme yapısının dışında yapılandırılan bu üç örgüt yeri geldiğinde ayrıntılı olarak incelenecektir.

Aşağıdaki şema, kamu yönetimi örgütlenmesini temel birimleriyle birlikte göstermektedir. Şemadaki her bir birim veya kademe, mevzuat ve yönetim açısından açımlanıp genişletilerek ele alınabilir. Ders kapsamında da merkezden yönetim başkent ve taşra teşkilatları ile, yerinden yönetim ise mahalli idareler ve hizmet yönünden yerinden

yönetim kuruluşları (HYYYK) ile birlikte ele alınacaktır.

Şemaya genel olarak bakarsak merkezden yönetimin başkent ve taşra örgütlerinden oluştuğunu görürüz. Burada merkeze düşen rol, kamu politikalarının planlanması ve teşkilatlandırılmasıdır. Taşra yönetimi ise kural olarak bu politikaların icrasını üstlenir.

Başkent teşkilatı artık büyük oranda cumhurbaşkanlığı örgütlenmesinden oluşmaktadır. Cumhurbaşkanlığı teşkilatlanmasından başka, yardımcı kuruluşlar olarak anılan, yönetsel işlerle de ilgileri olan Sayıştay ve Danıştay gibi yargısal kurumlar da başkent teşkilatı içinde sayılmaktadır.13

Cumhurbaşkanlığı teşkilatı, başkanlık sistemi sonrası, 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yeniden yapılandırılmıştır. Öngörülen yapıda CB merkez teşkilatı (Cumhurbaşkanlığı Makamı, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı, Cumhurbaşkanı Yardımcılıkları ve Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları- CBK 1: m. 11) bakanlıklar ve CB’ye bağlanan kimi kurum ve kuruluşlar CB teşkilatı olarak düzenlenmiştir. İlaveten, kamu tüzel kişiliğine sahip (yani aslında devlet tüzel kişiliği dışına çıkarılmış olan ama yine de Cumhurbaşkanına bağlanmış olan) CB Ofisleri de CB teşkilatının doğrudan içinde değil ama onun yakınında konumlandırılabilir. Hazırladığımız şemada da öyle gösterilmiştir.14

Taşra teşkilatı merkezin ülke geneline yayılmış doğrusal uzantısıdır. Devlet tüzel kişiliği içinde yer alan bu uzantı, temel mantığı itibariyle valilere verilen yetki genişliği kapsamında çalışır. Valiler, Cumhurbaşkanını taşrada temsil eder ve onun icracı uzvu olma işleviyle donatılmıştır. Benzer biçimde bakanlıkların uzantısı olarak da işlev üstlenen vali, ilin genel idaresinden sorumludur. Bir şemsiye kuruluş olarak kurgulayabileceğimiz valilik, il genelindeki merkez örgütlerinin uzantılarını denetler ve yönetir.

Yerinden yönetim kuruluşları ise (1) yer yönünden ve (2) hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olarak iki dal halinde incelenir. 13 Cumhurbaşkanlığı daha sonra ayrıntılı olarak ele alınacak, yardımcı kuruluşlar ise ders kapsamı dışında tutulacaktır.14 Aynı ofisler kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları nedeniyle yerinden yönetim kuruluşları içinde de anılabilmektedir. Bu konuda net bir tavır gelişmemiştir (krşl.Gözler, 2018).

Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları, yerel yönetimler, diğer adıyla mahalli idarelerdir. Anayasada m. 127’de yerel yönetimler şöyle tanımlanır:

Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Tanımdan da anlaşılacağı üzere yerel ihtiyaçları örgütlemek üzere kamu tüzel kişiliği verilerek DTK dışına çıkarılmış olan bu organlar sayılmış, üç tip olmak üzere düzenlenmiştir. İl halkının yerel ihtiyaçlarını örgütleyen kurum İl Özel İdaresi’dir. Ondan başka belediye ve köy de yerel yönetimler arasındadır.

Her bir HYYYK de benzer biçimde kamu tüzel kişiliğine sahiptir. Farklı kaynaklarda farklı biçimde kategorize edilmektedir. Kemal Gözler (2018) kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları biçiminde bir ayrıma tabi tutmuş, kamu kurumlarını da milli ve mahalli diye ayırmıştır. Milli kurumları üstlendikleri işlevlere göre, idari, iktisadi, sosyal, bilimsel teknik ve kültürel biçiminde ayırmış; düzenleyici ve denetleyici kuruluşları ve Cumhurbaşkanlığı Ofis Başkanlıklarını da ilave etmiştir. Mahalli kurumlara ise büyükşehir belediyelerinin ve il özel idarelerinin kuruluşlarını saymıştır.

Kamu kurumlarına SGK, TÜBİTAK, üniversiteler, kamu iktisadi teşebbüsleri gibi pek çok örnek verilebilir. Kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşları ise kamu gücü ve ayrıcalığı kullanan birimler olarak kavranabilir. Bu konuya ayrı bir ders saati ayrılacaktır.

Yerinden yönetim kuruluşları arasındaki fark isimlendirmelerine yansımıştır. Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları belli görevleri sadece o yerde/yörede üstlenmişlerdir ve bu nedenle “yer”le tanımlanmışlardır. Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları ise belli bir hizmeti örgütlemekle görevli olduklarından “hizmet”le ilişkilendirilmişlerdir.

Örneğin Çorum Belediyesi sadece Çorum’daki kentsel alanda görevlidir. Temizlik, kent içi ulaşım, imar gibi pek çok görevi üstlenmiştir. Bu görevler merkezden yapılsa hizmetler etkili olarak verilemeyecek, maliyet artacak ve hizmet verimsizleşecektir. Örneğin Fakültemizin

bulunduğu Akkent’te ulaşımı Cumhurbaşkanlığının veyahut bakanlıkların örgütlemesi düşünülemez. Bu nedenle bu belediye ayrı bir kamu tüzel kişiliği olarak ama yerel yönetim formunda ve belli bir yerde (sadece Çorum’da) örgütlenecek biçimde işlevlendirilmiştir. Yine aynı mekânda yer alan bir diğer kamu tüzel kişisi olarak Hitit Üniversitesi’ni görebiliriz. Hitit Üniversitesi ise yükseköğretim hizmetini vermekle görevlendirilmiş bir örgüttür. Belediye gibi birden çok hizmeti değil tek bir temel hizmeti (ve onu yürütürken gereken kimi yardımcı hizmetleri) üstlenmiştir. Bu nedenle hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu olarak nitelenmektedir. Belediye de üniversite de yerinden yönetim kuruluşu olmakla birlikte biri yere, diğeri ise hizmete göre örgütlenir.

Kaynaklar (Okuma Önerileri)Dik, E. (2017). Türkiye'de Bakanlık Sisteminin

Geleceği. Ankara: İmge.

Dikmen, A. A. (2013). Makine, İş, Kapitalizm ve İnsan. Ankara: Pratika.

Erat, V., Ekiz, C. ve Arap, İ. (Ed.). (2018). Quo Vadis: Kamu Yönetimi. Ankara: Nika.

Eryılmaz, B. (2017). Kamu Yönetimi: Düşünceler, Yapılar, Fonksiyonlar, Politikalar. İstanbul: Umuttepe.

Fişek, K. (2005). Yönetim. Ankara: Paragraf.

Gözler, K. (2018). Türkiye'nin Yönetim Yapısı (T.C. İdarî Teşkilatı). Bursa: Ekin.

Gözler, K. ve Kaplan, G. (2017). Kısa İdare Hukuku. Bursa: Ekin.

Güler, B. A. (2005a). Devlette Reform Yazıları: Dünya'da ve Türkiye'de Ekonomik Liberalizasyondan Siyasi-İdari Liberalizasyona. Ankara: Paragraf.

Güler, B. A. (2005b). Yeni Sağ ve Devletin Değişimi: Yapısal Uyarlama Politikaları 1980-1995. Ankara: İmge.

Güler, B. A. (2006). [Çalışma Notu]: Yönetim Düşünü (ve Kuramları) Ne Genişlikte Bir Çalışma Alanıdır E: 19.01.2018, from http://80.251.40.59/politics.ankara.edu.tr/bguler/pdf/yondusunu.pdf

Güler, B. A. (2009). Türkiye’nin Yönetimi: Yapı. Ankara: İmge.

Heywood, A. (2007). Siyaset (B. B. Özipek, B. Şahin, M. Yıldız, Z. Kopuzlu, B. Seçilmişoğlu, & A. Yayla, Çev.). Ankara: Adres.

Keskin, N. E. (2006). Türkiye`de Kamu Yönetimi Disiplininin `Köken` Sorunu. Amme İdaresi Dergisi, 39 (2), 1-28.

Keskin, N. E. (2009). Türkiye'de Devletin Toprak Üzerinde Örgütlenmesi. Ankara: Tan.

Önen, N. ve Reyhan, C. (2011). Mülkten ülkeye: Türkiye'de taşra idaresinin dönüşümü (1839-1929): İletişim.

Reyhan, C. (2007). Osmanlı'da iki tarz-ı idare: merkeziyetçilik-adem-i merkeziyetçilik: İmge Kitabevi.

Simon, H. A., Smithburg, D. W. ve Thompson, V. A. (1973). Kamu Yönetimi (C. Mıhçıoğlu, Çev.). Ankara: SBF Yayınları.

Uçar, A. Y. (2018). Osmanlı'dan Türkiye'ye Belediyeciliğin Kuruluşu ve Gelişimi: Temel Bilgiler, Kaynaklar ve Savlar. İçinde V. Erat, C. Ekiz, & İ. Arap (Ed.), Quo Vadis: Kamu Yönetimi (s. 72-102). Ankara: Nika.

EK VE TABLOLAR:

KAMU YÖNETİMCİLERİNİN VE ÖĞRENCİLERİN KULLANABİLECEĞİ TEMEL

VERİ KAYNAKLARI Anayasa-yasa ve diğer düzenlemeler Akademik kaynaklar Cumhurbaşkanlığı, TBMM, Bakanlık ve

diğer resmi kurumların yayınları Resmi internet kaynakları Resmi Gazete Tutanak Dergileri (Zabıt Cerideleri) Resmi Gazete fihristleri Düstur www.mevzuat.gov.tr www.resmigazete.gov.tr www.tbmm.gov.tr https://www.tbmm.gov.tr/kutuphane/

tutanak_sorgu.html Resmi olmayan ama güvenilir bir kaynak

olarak “Kamu Kurumları Teşkilat Haritası”:http://afyonluoglu.org/PublicWebFiles/InteractiveBooks/KKTH/Kamu%20Kurumlar%C4%B1%20Te%C5%9Fkilat%20Haritas%C4%B1.html