la transformacion del estado - georg soberensen

La transformación del Estado

Más allá del mito del repliegue

GEORG SØRENSEN

Traducción:RAMÓN COTARELO

Valencia, 2010

Copyright ® 2010

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Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZProfesor titular de Ciencia Política y

de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABACatedrático de Ciencia Política y

de la Administración en la Universidad de Valencia

Para Birgit Kanstrup, Jonna Kjoer,Inge Rasmussen y Elin Tveskov

ÍNDICE

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Prefacio ...........................................................................................................

Agradecimientos .............................................................................................

Lista de abreviaturas .....................................................................................

Capítulo 1EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS

Trasfondo ........................................................................................................La importancia de la historia ........................................................................La importancia de los conceptos y las teorías...............................................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 2LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA TRANSFORMACIÓN DEL

ESTADO

El escurridizo concepto de la globalización ...................................................¿De las economías nacionales a las globalizadas? ........................................Los Estados y los mercados interaccionan de nuevas formas .....................La globalización económica y el Estado del bienestar .................................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 3LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO

Los Estados y los mercados en los países menos desarrollados del Tercer Mundo .............................................................................................................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 4CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA GOBER-

NANZA MULTINIVEL?

¿Hacia una política global? ............................................................................El desarrollo de la cooperación regional .......................................................La gobernanza multinivel: consecuencias para el Estado ...........................

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Los desafíos a la democracia en el nuevo contexto .......................................Los países menos desarrollados en el Tercer Mundo ...................................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 5NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?

La comunidad de ciudadanos y la comunidad de sentimientos en el Estado Moderno ..........................................................................................................Los desafíos a la comunidad de ciudadanos .................................................Los desafíos a la comunidad de sentimiento ................................................De nuevo sobre el debate entre el repliegue del Estado y el estado-centris-mo ....................................................................................................................La ciudadanía y la identidad colectiva en los Estados menos desarrolla-dos ...................................................................................................................Conclusión ......................................................................................................

Capítul 6¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?

El debate sobre el fi n de la soberanía ...........................................................Aparece un juego nuevo de soberanía ...........................................................El tipo especial de soberanía de los países del Tercer Mundo menos desa-rrollados ..........................................................................................................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 7¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?

Los Estados avanzados: de la competición entre potencias a la comunidad de Seguridad ...................................................................................................La paz con el fi n de la guerra fría .................................................................El nuevo desafío a la seguridad del mundo occidental ................................Los Estados débiles menos desarrollados: más confl ictos internos .............Los Estados débiles y el fi n de la guerra fría ................................................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 8LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN: ¿GANADORES O

PERDEDORES?

La China .........................................................................................................La India ..........................................................................................................Rusia ...............................................................................................................Conclusión: los Estados en vías de modernización y el debate acerca del Estado .............................................................................................................

11ÍNDICE

Capítulo 9LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?

Unas palabras sobre las causas del Estado postmoderno ............................Cómo explicar la transformación del Estado moderno en postmoderno .....Unas palabras sobre las causas del Estado postcolonial débil ....................Conclusión ......................................................................................................

Capítulo 10PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS

El realismo .....................................................................................................El liberalismo .................................................................................................El punto de vista crítico .................................................................................Temas de la transformación del Estado ........................................................Conclusión ......................................................................................................

Bibliografía .....................................................................................................

LISTA DE GRÁFICOS, CUADROS Y RECUADROS

Gráfi cos9.1. El triángulo de la ciencia social .......................................................9.2. Del Estado moderno al postmoderno ..............................................10.1. Requisitos de la gobernanza global .................................................

Tablas2.1. Comercio exterior (exportaciones e importaciones) en porcentaje

del PNB .............................................................................................2.2. Principales CTN selectas ordenadas según el índice de transnacio-

nalidad de 1995 ................................................................................2.3. Estructura y cambio en el Estado del bienestar, 1960-1995 ..........4.1. Acuerdos bilaterales .........................................................................4.2. Acuerdos multilaterales ...................................................................4.3. Cantidad de OIG y OING ................................................................4.4. Países seleccionados en la política mundial ...................................4.5. Cantidad de actos administrativos y legales de la Comunidad

Europea en años seleccionados ........................................................4.6. Gobernanza multinivel y democracia .............................................

Recuadros1.1. El Estado moderno ...........................................................................1.2. Tres puntos de vista sobre el Estado ..............................................2.1. Las dimensiones de la globalización ...............................................2.2. El “consenso de Washington” ...........................................................2.3. La globalización y el Estado del bienestar ......................................2.4. La globalización económica y el bienestar: un modelo simplifi ca-

do .......................................................................................................

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12 ÍNDICE

3.1. La inversión exterior en el Tercer Mundo: ¿desarrollo o no desarro-llo? .....................................................................................................

4.1. Estados y sociedades interconectados .............................................4.2. Aspectos principales de la gobernanza multinivel .........................5.1. La nación en el Estado moderno: dos tipos de comunidad .............5.2. Desafíos a la “comunidad de ciudadanos” .......................................5.3. Desafíos a la “comunidad de sentimientos” ....................................5.4. Ciudadanía e identidad en los Estados menos desarrollados ........6.1. ¿Qué es la soberanía? Tres aspectos principales de la soberanía y

el Estado ...........................................................................................6.2. Repaso al debate sobre la soberanía ...............................................6.3. Juegos de soberanía: nueva y vieja .................................................6.4. Los Estados débiles y menos desarrollados: un tipo especial de

soberanía ..........................................................................................9.1. El Estado postmoderno ....................................................................9.2. El Estado postcolonial débil ............................................................

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PREFACIO

Los estudiosos en los principales ámbitos de la ciencia social se han centrado siempre en los Estados soberanos. Estos son las unidades básicas del sistema y la sociedad internacionales; crean las reglas

mediante las cuales juegan otros actores como las empresas, las organi-zaciones, los movimientos o las personas; proporcionan a sus ciudadanos seguridad, libertad, orden, justicia y bienestar. Pero el Estado se enfrenta a desafíos desde muchos campos, lo cual se refl eja en el debate académico. Títulos como The End of the Nation State (“El fi n del Estado nación”) (Oh-mae, 1996), The Retreat of the State (“El repliegue del Estado”) (Strange, 1996), The End of Sovereignty? (¿El fi n de la soberanía?) (Camilleri y Falk, 1992) o Governance without Government (“Gobernanza sin Gobierno”) (Ro-senau y Czempiel, 1993) han ayudado a dar la impresión de que el Estado se encuentra bajo intenso ataque y que está emergiendo un sistema nuevo, “más allá” del Estado soberano.

Este libro es ante todo una introducción a los debates principales acerca de cómo se transforma el Estado. Pone de relieve la naturaleza y las pruebas de dicha transformación como puede verse en tales controversias. El primer capítulo presenta las grandes líneas del debate entre aquellos que argumentan que el Estado está en repliegue y los estudiosos estado-céntricos que sostie-nen que mantiene su importancia propia. Los capítulos siguientes abordan las principales cuestiones que ha suscitado el debate entre las posiciones de “repliegue” y “estado-céntricas”. Se sostiene que ambos puntos de vista presen-tan perspectivas interesantes e insufi ciencias. Las perspectivas interesantes se refi eren al hecho de que mientras que los Estados han perdido infl uencia y autonomía en algunos campos, como señala el punto de vista del “repliegue”, también se han fortalecido en varios aspectos identifi cados por el punto de vista “estado-céntrico”. Las insufi ciencias se relacionan con defi niciones estrechas y falta de un análisis completo. Ambos puntos de vista desdibujan abiertamente el proceso general de cambio en el Estado soberano a lo largo del tiempo que lleva a que se fortalezca en algunos terrenos y se debilite en otros. Empleo el término “transformación del Estado” como un encabezamiento general bajo el que resumir estos cambios en ambas direcciones.

El debate sobre el Estado se relaciona con distintos puntos de vista teóricos acerca de los Estados y el poder. Se estudiarán tres de estos puntos de vista: el realista, el liberal y el crítico. Los puntos de vista teóricos no son neutrales sino que cargan los dados a favor de creencias diferentes. Generalmente los realistas piensan que los Estados siguen siendo fuertes; los liberales en cambio, suelen

14 GEORG SØRENSEN

pensar que cada vez son más débiles; los teóricos críticos son más proclives a hablar acerca del complejo proceso de la transformación del Estado.

La historia es importante para evaluar lo que ha sucedido con el Estado. Es necesario tener una idea básica de lo que existía antes a la hora de entender los cambios que se han producido. El tipo ideal de “Estado moderno” que se presenta en el capítulo 1 constituye dicha línea general. Defi ne los rasgos prin-cipales del Estado moderno del estilo Westfalia como existía principalmente en Europa occidental y América del Norte alrededor de 1950. Otra idea general es una amplia defi nición de partida del Estado sufi ciente para proporcionar una base del análisis completa de la transformación del Estado. El punto de vista convencional acerca del Estado es un criterio de salida aceptable: nos las habemos con entidades territoriales soberanas con un territorio y una forma de gobierno. Pero todavía tenemos que ahondar más en los aspectos principales del Estado en relación con los que puedan contrastarse puntos de vista distintos sobre la transformación del Estado.

A este respecto es útil la noción de Robert Cox de las “estructuras históri-cas” (Cox 1996). Una estructura histórica es un cuadro de una confi guración de fuerzas concreta. Consiste en capacidades materiales, ideas e instituciones. Aplicándola a los Estados soberanos estos pueden verse como estructuras his-tóricas hechas de capacidades materiales, ideas e instituciones.

En cuanto a las capacidades materiales, nos centramos en la economía. Queremos saber en especial en qué medida afecta la globalización económica a los Estados ¿están estos sometidos a nuevas presiones y son menos capaces de proporcionar bienestar a sus ciudadanos? La respuesta a esta cuestión requiere una clarifi cación del escurridizo concepto de globalización. También necesitamos evaluar en qué medida las economías y las relaciones Estado-mercado de los países capitalistas avanzados se han transformado o no como resultado de la globalización económica. Sostengo que, a pesar de la globalización las políticas del bienestar se han mantenido y, a veces, hasta se han ampliado, pero también se han enfrentado a nuevos desafíos como resultado del cambio económico.

En cuanto a las instituciones nos centramos en las instituciones político-administrativas del Estado, esto es, el gobierno y el aparato del Estado. Tenemos que dilucidar si este nivel político o ámbito del Estado se ha transformado y cómo deban interpretarse los posibles cambios en el contexto del debate entre el “repliegue” y el estado-centrismo. Muchos estudiosos han observado un creci-miento de las relaciones interestatales, trasgubernamentales y transnacionales, pero se ha dado un debate sustantivo acerca de su alcance y sus consecuencias en especial para la política y la rendición de cuentas. Generalmente quienes creen que los cambios que están produciéndose son una amenaza para la demo-cracia suelen ser escépticos acerca de las perspectivas de la democracia fuera del ámbito del Estado soberano. Otros son mucho más optimistas al respecto y sostienen que cabe ampliar la democracia a las instituciones internacionales también. Un tema clave en este libro es que se ha dado una transformación con pérdida de gobernanza en el contexto del gobierno nacional en los niveles coincidentes nacional, local e internacional. No veo razón alguna por la que

15PREFACIO

no fuera posible la democracia en estas nuevas condiciones pero justamente acabamos de empezar a estudiar y explorar los desafíos para la democracia y la democratización en el nuevo contexto.

Por último en cuanto a las ideas nos concentramos en la nación y la identi-dad. La nación signifi ca que un pueblo dentro de un territorio constituye una comunidad. La comunidad se basa en la ciudadanía (incluidos los derechos y obligaciones políticos, sociales y económicos) y en la nacionalidad o “sentimiento” (lo que supone una lengua común y una identidad común cultural e histórica basada en la literatura, los mitos, los símbolos, la música y el arte). Veremos que tanto la comunidad de ciudadanos como la de sentimientos se enfrentan a los retos de los más recientes acontecimientos. ¿Ha llevado esto a una trans-formación de la ciudadanía y de la identidad colectiva y, en caso de ser así, en que formas concretas? En mi opinión las comunidades se transforman cada vez más hasta incluir elementos supranacionales.

Una vez considerado el núcleo de los aspectos sustantivos de la transforma-ción del Estado estamos listos para abordar el problema de la soberanía. La soberanía contiene las normas que defi nen el lugar de la autoridad política y establece el contexto para las relaciones entre los Estados. ¿Qué sucede con la soberanía como consecuencia de los cambios sustantivos en los Estados? Aquí sostendremos que la soberanía tiene un núcleo jurídico —la independencia cons-titucional— que se mantiene. Pero en el orden de las normas reguladoras, esto es, las normas con arreglo a las cuales los actores juegan realmente al “juego” de la soberanía, éste se ha desarrollado en nuevas formas. Así se ha evidenciado en el contexto de la gobernanza supranacional (por ejemplo, en la Unión Europea) en la que los Estados miembros permiten que haya interferencias generales y sistemáticas en los asuntos “internos” de cada uno de ellos. También se ha manifestado en el modo en que los Estados débiles y menos desarrollados se han visto obligados a aceptar un grado elevado de intervención externa con el fi n de acceder a la ayuda internacional. Sin duda la institución de la soberanía sobrevivirá pero su contenido ha cambiado considerablemente. Sostengo que entre los Estados desarrollados, especialmente las zonas de la Unión Europea en Europa ha aparecido un tipo nuevo de soberanía. Igualmente sostengo que los países menos desarrollados del Tercer Mundo tienen un tipo de soberanía con rasgos especiales.

¿Qué perspectivas hay de que se den confl ictos violentos o guerras, cuenta habida de la transformación del Estado? Desde que terminó la guerra fría ha habido muy pocas guerras interestatales. Vivimos el más prolongado periodo de paz entre los grandes poderes desde los tiempos del Imperio romano. ¿Se ha hecho obsoleta la guerra interestatal? En algunos casos así es: la guerra entre democracias consolidadas es prácticamente imposible. Pero desde luego el confl icto violento no ha desaparecido en absoluto. Los confl ictos domésticos (la guerra intraestatal) están aumentando mucho en los Estados muy débiles gran parte de los cuales se encuentra en el África subsahariana. Y el terrorismo indiscriminado es un nuevo capítulo en el orden del día desde los ataques del 11 de septiembre.

16 GEORG SØRENSEN

La mayor parte del debate sobre el Estado se centra en los países capitalistas avanzados de la tríada que comprende Europa occidental, América del Norte y Japón/Asia oriental. Este libro intenta hacer un análisis más completo al incluir, de un lado, los Estados menos desarrollados en el Tercer Mundo y, de otro, los Estados en vías de modernización en Asia, América Latina, el Oriente medio y Europa oriental. Se concede especial relieve a tres de estos Estados en vías de modernización con el fi n de estudiarlos con mayor profundidad: la China, la India y Rusia. Se considerará en qué medida actúan en el contexto de los diversos procesos de modernización que están teniendo lugar el problema de la seguridad, la relación entre el Estado y el mercado y la relación con el orden internacional.

Los últimos capítulos agrupan los resultados del análisis y consideran las ramifi caciones teóricas. Comenzamos con el debate entre estudiosos del “re-pliegue” y estudiosos estado-céntricos acerca de lo que está sucediendo con el Estado soberano. Ambas posiciones van demasiado lejos en el sentido de un punto de vista de suma cero en el que el Estado está “perdiendo” (estudiosos partidarios del repliegue) o “ganando” (estudiosos estado-céntricos) en una con-tienda con otros actores. El punto de vista adecuado es el de la “transformación del Estado”. Asimismo se abordarán las cuestiones relativas a la trasformación hacia dónde y por qué.

En cuanto a los Estados avanzados mi diagnóstico es que se encuentran en un proceso de transición desde el Estado moderno al que llamo Estado postmoderno. Defi no el tipo ideal del Estado postmoderno y explico sus carac-terísticas en los aspectos más importantes: el gobierno, la nacionalidad y la economía. Defi no asimismo un tipo ideal llamado Estado débil, postcolonial. Mi propuesta es que este tipo nos ayuda a entender la forma del Estado en partes importantes del Tercer Mundo. Sostengo que, conjuntamente con el concepto de “Estados en vías de modernización” estos proporcionan los instrumentos adecuados para comprender las variaciones más importantes del Estado so-berano en el nuevo milenio.

La conclusión se refi ere a las ramifi caciones teóricas del análisis y dibuja los retos substantivos a dicho análisis que surgen de un sistema de tipos distintos de Estados en varios procesos de transformación en los ámbitos clave de demo-cracia, soberanía, poder del Estado, seguridad y globalización económica.

Georg Sørensen

AGRADECIMIENTOS

La idea de este libro surgió en conversaciones con mi editor, Steven Kennedy. Al principio yo quería hacer algo distinto y él me ayudó a centrarme en un libro sobre la transformación del Estado. Su con-

sejo y los de los revisores de un primer manuscrito así como una serie de observaciones minuciosas e inteligentes que solicité de Linda Weiss me ayudaron a escribir una versión fi nal muy mejorada. Estoy verdaderamente agradecido a todos ellos por sus sugerencias y consejos.

Stine Baelum y Eva Dyrberg han sido excelentes auxiliares de investi-gación. Stine buscó gran parte del material para varios capítulos; Eva leyó cuidadosamente las pruebas y me sugirió muchas mejoras. Asimismo compiló el índice onomástico.

Una vez más los colegas del Departamento de Ciencia Política de Aarhus constituyeron un entorno de investigación muy estimulante y animoso. Gra-cias en especial a Ole Norgaard por su concienzuda lectura del manuscrito. Comencé a trabajar en el proyecto en 2001 y lo terminé en el verano de 2003. Durante este periodo también fui director del Departamento. Normalmente no se espera que los directores de departamentos tengan tiempo para escribir libros. Ello fue posible en mi caso porque dispuse del mejor apoyo adminis-trativo y de secretaría que quepa pedir, en especial de Birgit Kanstrup, Inge Rasmussen, Jona Kjaer y Eliv Tveskov. El libro les está dedicado con mi más profundo agradecimiento.

Georg Sørensen.

LISTA DE ABREVIATURAS

ALCAN Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte.ANSEA Asociación de Naciones del Sudeste Asiático.CEAP Cooperación económica de Asia y el Pacífi co.CIA Agencia Central de Inteligencia1

CEEAO Comunidad Económica de los Estados del África Occidental.CNI Congreso Nacional Indio.CDAS Comunidad de Desarrollo del África del SurCTN Corporación TransnacionalDNM Defensa Nacional de Misiles.EPI Economía Política Internacional. FMI Fondo Monetario Internacional. G3 Grupo de los tres (Europa, el Japón y Norteamérica).G7 Grupo de los siete (los Estados Unidos, el Canadá, Gran Bretaña,

Alemania, Francia, Italia y el Japón).G8 Grupo de los ocho (los Estados Unidos, el Canadá, Gran Bretaña,

Alemania, Francia, Italia, el Japón y Rusia).GATT Acuerdo GeneralIED Inversión Extranjera Directa.IFI Institución Financiera Internacional.IIG Iniciativa de Informe Global.Mercosur Mercado Común del Sur.ONU Organización de las Naciones Unidas.UNITA Unión Nacional para la Independencia Total de Angola.OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.OEA Organización de Estados Americanos.OIG Organización Intergubernamental. OMC Organización Mundial del Comercio.ONG Organización no gubernamentalONGI Organización no gubernamental internacional.OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo.OUA Organización para la Unidad Africana.PAE Programa de Ajuste Estructural.PCCh Partido Comunista Chino.

1 Normalmente las siglas se reproducen por su sentido en español excepto en los casos en que, como la CIA, se ha consagrado en español la forma inglesa.

20 GEORG SORENSEN

PBJ Partido Baratiya Janata (la India).PIB Producto Interior Bruto.PNB Producto Nacional Bruto.PPA Paridad de Poder Adquisitivo.RAM Revolución en Asuntos Militares.RPSchT Régimen Postnacional schumpeteriano de TrabajoRI Relaciones internacionales. UE Unión Europea.

Capítulo 1EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS

SUMARIO:Trasfondo.La importancia de la historia.La importancia de los conceptos y las teorías.Conclusión.

TRASFONDO

Vivimos tiempos turbulentos. El cambio político más importante desde el fi n de la segunda guerra mundial sucedió hace más de veinte años, cuando cayó el muro de Berlín, terminó la guerra fría

y se disolvió la Unión Soviética. Se puso punto fi nal a la lucha competitiva entre el bloque occidental y el oriental, que había sido el marco principal de la política mundial durante más de cuarenta años. A poco más del de-cenio del fi n de la guerra fría, los Estados Unidos sufrieron el ataque del terrorismo de masas el 11 de septiembre de 2001. Una coalición dirigida por los Estados Unidos y el Reino Unido derrocó a Sadam Hussein en el Irak. Todavía no sabemos de verdad qué vendrá después de la guerra fría. ¿Será la supremacía americana y un mundo unipolar? ¿Se tratará de una pauta mucho más compleja de cooperación y confl icto entre una multipola-ridad de países y regiones? ¿O se trata de algo enteramente nuevo? Como no estamos seguros hablamos del “mundo después de la guerra fría”. El término “después” es un indicador fi dedigno de que no tenemos claro qué tipo de mundo político tenemos. Como decía un comentarista, “si Marx no hubiera analizado con precisión el capitalismo aún seguiríamos llamándolo postfeudalismo”. Así pues, una era de postguerra fría, pero ¿cuántas cosas van a cambiar y que está sucediendo?

El cambio social más acusado suele llamarse “globalización”. Muchos obser-vadores se concentran en los aspectos económicos de este fenómeno. Y, desde luego, el intercambio económico por encima de las fronteras es un asunto de

22 EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS

importancia creciente. Como se documenta en un estudio sobre la globalización (Scholte 2000: 86) el excepcional crecimiento de las inversiones de capitales extranjeros, el rendimiento del intercambio exterior, las compañías trans-nacionales, los ingresos de los viajes internacionales y de las exportaciones se combinan con una serie de indicadores similares para mostrar la imagen de un mundo dominado por un mercado unifi cado. Con todo, los escépticos sostienen que durante los decenios posteriores a la primera guerra mundial las exportaciones mundiales en porcentaje de producto nacional bruto (PNB) eran tan altas como lo son hoy. Otros indicadores económicos como la suma de inversiones extranjeras y las transferencias bancarias internacionales estaban también en niveles muy altos a comienzos del siglo XX. Así pues, globalización económica, pero ¿cuántas cosas van a cambiar y que está sucediendo?

A consecuencia de estos vertiginosos cambios políticos y económicos ha reaparecido el debate acerca del destino del Estado soberano. Los grandes cambios aconsejan hacer previsiones y evaluaciones de los desarrollos más pronunciados. Cuando el mundo parece someterse a una pauta fi ja tendemos a dar ésta por supuesta; cuando quiebra la pauta fi ja se manifi esta todo tipo de cuestiones relativas a los acontecimientos y realidades pasados y futuros. Pensábamos que sabíamos con exactitud qué era un Estado. J. D. B. Miller lo decía en términos nada confusos: “Igual que sabemos qué es un camello o una silla cuando los vemos, sabemos qué es un Estado soberano. Es un ente político al que otros Estados soberanos consideran como un Estado soberano”. (Miller 1981: 16). Hoy estamos mucho menos seguros porque el ente conocido como Estado soberano parece evolucionar en direcciones radicalmente dis-tintas en Europa Occidental en comparación con Asia sudoriental o el África subsahariana con respecto a América del Norte. En muchos aspectos el Estado soberano sigue pareciendo extraordinariamente fuerte: es la forma dominante de organización política y casi todo el mundo en la tierra vive en un Estado soberano o es ciudadano de uno de ellos. En otros respectos el Estado sobera-no parece sufrir el ataque de fuerzas globales del mercado, de instituciones regionales, organizaciones internacionales, movimientos populares y muchas otras entidades. Son estos fenómenos aparentemente contradictorios los que han abierto un debate nuevo acerca de qué suceda con el Estado. El destino del Estado es el tema de este libro.

La forma más extrema del argumento del “repliegue del Estado” prevé el fi n del Estado como lo conocemos hoy. Ernst-Otto Czempiel escribe que “tenemos que abandonar la noción y el concepto de Estado así como la terminología que tradicionalmente aparece conectada con él… No existen “Estados” que actúen en el mundo transicional. Carece de sentido preservar una terminología que no cabe encontrar en la realidad (Czempiel 1989: 132). Para Kenichi Ohmae, “los Estados-nación tradicionales se han convertido en unidades de negocios antinaturales e incluso imposibles en la economía global (Ohmae 1996: 5). En lugar de esto Ohmae prevé el surgimiento de una economía sin fronteras de “Estados regionales”, esto es, “un área (frecuentemente transfronteriza) que se desarrolla en torno a un centro económico regional con una población que

23LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

va desde algunas personas a diez o veinte millones” (Ibíd.: 143). Los Estados regionales serán las unidades organizativas más probables en este mundo globalizado. En todo caso el poder sobre la actividad económica pasará de los Estados-nación a “la red ilimitada de incontables decisiones individuales en el mercado” (Ibíd.: 39) John Naisbitt sostiene que la democratización y la globalización económica hacen que los países cada vez sean más pequeños:”El Estado-nación está muerto. No porque los Estados hayan sido absorbidos por super-Estados sino porque están fragmentándose en partes más pequeñas y efi cientes, como sucede con las grandes empresas…A medida que conectamos entre sí a millones de redes de computadores, los países resultarán irrelevan-tes y empezarán a extinguirse” (Naisbitt 1994: 43, 58). Jean-Marie Guehenno observa que “la solidaridad espacial de las comunidades territoriales está desapareciendo sustituida por grupos de interés temporales. Si ya no se puede ubicar la solidaridad en la geografía, si ya no hay ciudad, si no hay nación, ¿puede seguir habiendo política? (Guehenno 1995: 17).

Otro grupo de estudiosos elabora la idea del “repliegue del Estado” pero los acontecimientos que prevén son algo menos dramáticos que los de los “fi na-listas” considerados más arriba. El meollo del razonamiento de este grupo es que la posición del Estado soberano está amenazada por una serie de factores diferentes. En efecto, el poder y la autonomía del Estado en comparación con una serie de actores distintos están en decadencia. Según Deanne Julius “prácticamente todos los que escriben sobre la globalización coinciden en que erosiona el poder de los Estados” (Julius 1997: 454). Martin Albrow observa que la era global plantea una transformación social que “amenaza al Estado-nación de un modo más profundo que cualquier otro fenómeno desde los tiempos del movimiento internacional de la clase obrera del siglo XIX.” (Albrow 1996: 5). De la posición de Albrow se hacen eco Mathew Horsman y Andrew Marshall: “El Estado-nación clásico, el fruto de siglos de evolución política, social y económica se encuentra en peligro. Los cambios en la estructura de la economía global, los avances tecnológicos y el fi n de la guerra fría obligarán —de hecho ya están obligando— a un realineamiento de las relaciones entre Estados, ciudadanos y la economía internacional” (Horsman y Marshall 1994: ix).

Susan Strange apunta a que “el ámbito de la autoridad del Estado en la sociedad y la economía está reduciéndose… lo que antes eran los ámbitos de autoridad exclusivos de la autoridad del Estado se comparte ahora con otros centros o fuentes de autoridad” (Strange 1996: 82). El Estado está convir-tiéndose en “una fuente de autoridad junto a otras, con poderes y recursos reducidos” (Ibíd.: 73); es más “así como antaño los Estados fueron señores de los mercados, son ahora los mercados los que en muchos asuntos esenciales son los señores de los gobiernos de los Estados” (ibid.:4). Estas afi rmaciones pueden probarse mediante un repaso de diez ámbitos en los que los Estados antes tenían una función importante, por no decir dominante. Estos compren-den: la defensa de la sociedad contra la violencia; el mantenimiento del valor de la moneda; la elección de la forma más adecuada del desarrollo capitalista; la corrección de los ciclos de altos y bajos; la provisión de la seguridad para los


viejos y los jóvenes, los enfermos y los discapacitados; la responsabilidad por la política impositiva; la regulación del comercio exterior; la tarea de erigir las infraestructuras nacionales; la protección de los principales agentes del desa-rrollo económico; y el control del empleo de la violencia. A modo de conclusión general, Strange afi rma que “el mercado de la economía mundial ha superado la autoridad del Estado” (ibíd.: 190). Otra consecuencia de esta situación es el aumento de poder de los actores más importantes en el mercado global, las grandes empresas. El cambio estructural consiste en “plantar rotundamente a las multinacionales en el centro del escenario de los asuntos mundiales” (Stopford y Strange 1993: 65). Y los Estados ya no están obligados solamente a “negociar entre ellos sino que ahora tienen también que negociar —si no como suplicantes sí como pretendientes en busca de un acuerdo matrimonial— con empresas extranjeras.” (Ibíd.:2).

Algunos de los autores citados más arriba celebran lo que consideran un repliegue del Estado ante la globalización económica. Otro grupo de estudiosos tomando inspiración en el análisis mundial de sistemas neo-marxista (Wallers-tein 1974) da por buenos los datos empíricos acerca del repliegue del Estado pero es crítico respecto a lo que considera como una sumisión del Estado a la lógica de la acumulación de capital en una escala global. En 1984 Hugo Radice sostenía que la “economía nacional no es más que un mito keynesiano” (Radice 1984: 119). Su parecer es que “la economía capitalista mundial está hoy tan completamente integrada por encima de las fronteras nacionales que ya no es posible que se dé una estrategia capitalista nacional autónoma…” (Ibíd..: 113; véase también Coates 1999, 2000; Radice 1999).

Los estudiosos de la Economía Política Internacional (EPI) que diagnostican el “repliegue del Estado” centran sus argumentos en el cambio económico y tecnológico. Se dan cambios en la producción, la distribución y la fi nanciación movidos a su vez por una innovación tecnológica mucho más rápida que ponen a los Estados en situaciones difíciles. Otros estudiosos prefi eren centrarse en tendencias sociales y políticas de mayor alcance. James Rosenau sostiene que el sistema actual está mudando desde un “sistema anárquico, estado-céntrico” a un “mundo multicéntrico compuesto por colectividades ‘no soberanas’”, esto es “actores no estatales, especialmente individuos que desafían cada vez más el viejo sistema ‘estado-céntrico’” (Rosenau 1993: 282). Los individuos tienen en este campo una importancia creciente, según Rosenau, porque han ampliado mucho sus actividades debido a las mejoras en la educación, el acceso a los medios electrónicos de comunicación así como los viajes al extranjero. Mark Zacher observa que la interdependencia ecológica así como la económica hacen aumentar la necesidad de cooperación internacional. Como resultado ha au-mentado mucho la cantidad de organizaciones intergubernamentales (OIG) y no gubernamentales (ONG) (Zacher 1992). El razonamiento es que una densa red de organizaciones internacionales erosiona o, cuando menos, limita la autonomía externa de los Estados.

Los estudiosos “estado-céntricos” emplean tres tipos de argumentos bási-cos en contra de la tesis del “repliegue del Estado”. El primero se refi ere a la


medida en que los retos que para el Estado plantea la tesis del “repliegue” son verdaderamente nuevos. El segundo argumento es que, por nuevos que sean los retos, el Estado sigue controlando fi rmemente la situación. Por último hay varios indicadores según los cuales los Estados se han hecho mucho más fuertes en los últimos decenios en lugar de debilitarse. Veamos el primer argumento.

¿Acaso no ha sucedido siempre que las interdependencias económicas, los fl ujos fi nancieros, la red de instituciones internacionales etc. han actuado co-mo restricciones más o menos explícitas para los Estados? Consideremos las exportaciones mundiales: en 1970 éstas fueron inferiores a las de 1880 a 1910 en porcentaje del PNB. En otras palabras, el rápido crecimiento en el comercio mundial entre 1950 y 1975 puede verse como una recuperación “de los retro-cesos provocados por dos guerras mundiales” (Thomson y Krasner 1989: 199). Paul Hirst y Grahame Thompson entienden que:

el nivel de integración, interdependencia, apertura o como se desee describirlo, de las economías nacionales en la época actual no carece de precedentes. Es más, el grado de autonomía con el patrón oro durante el periodo hasta la primera guerra mundial era mucho menor en las economías avanzadas de lo que es hoy. (Hirst y Thompson 2000: 60).

Como resultado la situación actual es la habitual. No ha habido “una edad de oro del control del Estado. Los Estados, entendidos como aparatos adminis-trativos centrales, no han sido nunca capaces de liberarse a sí mismos de las preocupaciones por los retos internos y externos” (Thomson y Krasner 1989: 198).

El segundo argumento de la tesis “estado-céntrica” pone de relieve el alto grado de control que el Estado ejerce sobre las fuerzas del mercado así como sobre otros actores, incluidas las empresas, los individuos y los grupos en la sociedad civil. En modo alguno están los Estados abrumados por la globalización económica. Ellos mismos son los que han creado activamente el marco regulador que hace posible el conjunto del proceso. Los actores económicos miran hacia los Estados con el fi n de “conseguir acceso a los mercados y de ‘equilibrar el campo de juego’ de la competición internacional” (Kapstein 1994: 6). Los Estados imponen normas y supervisan a los actores en el mercado e intervienen con el objetivo de conseguir orden y estabilidad: “los Estados-nación han creado una estructura normativa para la actividad económica internacional con el fi n de proveer a la economía global de su red de seguridad” (Ibid.: v).

Por último los estudiosos “estado-céntricos” sostienen que, aunque se den nuevos retos para el Estado, su capacidad para resolverlos ha aumentado mucho. La innovación tecnológica se ha puesto al servicio del Estado. Hoy la capacidad de éste de obtener y acumular información sobre los ciudadanos y los grupos está más desarrollada que nunca y lo mismo cabe decir de su capa-cidad para la reglamentación, la vigilancia y la extracción de recursos (Krasner 1993a: 314). Por último el Estado soberano sigue siendo la forma preferida de organización política. Carece de verdadero competidor. De hecho la cantidad de Estados soberanos en el mundo ha aumentado desde 74 inmediatamente después de la segunda guerra mundial a 192 a fi nes del siglo XX.


El debate entre los estudiosos del “repliegue” y los “estado-céntricos” no es fácil de zanjar. Se encuentran aportaciones adicionales en Held y McGrew 2003. En realidad ambos grupos manejan argumentos válidos. Aunque parece algo prematuro decretar la muerte del Estado-nación —ya que no es el caso en absoluto— es cierto que algo importante está pasando con el Estado en el contexto de la globalización económica y de los nuevos fenómenos sociales. Y es perfectamente posible que esto haya producido por varias vías una disminución “del ámbito de la autoridad del Estado en la sociedad y la economía” (Strange 1996: 82). Al propio tiempo no hay duda de que la capacidad del Estado ha aumentado en una serie de ámbitos en los últimos decenios y ello ha hecho aumentar las posibilidades de los Estados para la reglamentación y la vigi-lancia entre otras cosas. En resumen, el problema no es tanto la observación aislada de esta o aquella tendencia que puedan hacer los estudiosos de ambos grupos; el problema es que esas observaciones se generalizan erróneamente en una imagen unilateral que presenta al Estado cada vez más fuerte o cada vez más débil. Esta generalización errónea se relaciona luego con una idea no menos errónea de que el Estado esté “ganando” o “perdiendo” su lucha con otros actores. Los cambios que se producen en los Estados rara vez son parte de un juego de suma cero. El aumento de poder e infl uencia de los individuos, los grupos y las empresas no implica necesariamente que el poder y la infl uen-cia de los Estados hayan de disminuir. Además el poder y la infl uencia de los actores individuales, Estados incluidos, sólo pueden medirse con exactitud en relación con asuntos y aspectos concretos. Por ejemplo, la capacidad de un Estado para hacer la guerra no es la misma que la de demandar lealtad o la de extraer recursos. La evaluación exacta de la capacidad debe estar relacionada siempre con ámbitos y contextos concretos (cf. Weiss 1998: 4).

De lo anterior se sigue que hay que considerar con reservas las pretensio-nes generales de que los Estados se hayan hecho mucho más débiles o mucho más fuertes. Pero ¿cómo evitaremos la trampa del “ganar frente al perder” al tiempo que nos valemos de los mejores argumentos tanto de los estudiosos del repliegue como de los estado-céntricos? En mi opinión simplemente acep-tando que ambos tipos de cambios pueden producirse al mismo tiempo. Ello implica que hemos de abandonar el punto de vista de suma cero del “ganar” o el “perder”, aceptando en cambio una visión de la trasformación más abierta teóricamente. Al arrancar de la idea de la “transformación” es posible estudiar los cambios que sufren los Estados, tanto en su organización interna como en sus relaciones con otros actores sin hacer falsas presunciones acerca de que se trate de un juego de sólo “ganar” o “perder”. Se trata de un juego de cambio y de transformación que siempre es algo más complejo. Tómese la relación entre Estados y mercados. Los Estados regulan los mercados, crean las normas que rigen en los mercados y por lo tanto hasta cierto punto controlan los mercados. Por otro lado los mercados habilitan a los Estados porque producen ingresos que son vitales para los Estados. Pero los Estados también son muy depen-dientes de unos mercados que funcionen correctamente y se pueden ver muy restringidos por ellos (por ejemplo, durante crisis económicas agudas). Control


y restricción, habilitación y dependencia; se trata de aspectos diferentes de la relación entre el Estado y el mercado que se analizarán más a fondo llegado el momento. Por ahora basta con subrayar que el punto de vista de la “transfor-mación del Estado” es un punto de partida mucho más útil analíticamente que las perspectivas unilaterales de los Estados que “pierden·” o “ganan”.

Desde luego la idea de la “transformación del Estado” no es nueva. La ha adoptado una gran cantidad de estudiosos de diversas disciplinas (por ejemplo la sociología, la ciencia política, la economía política internacional y las rela-ciones internacionales) en sus distintos intentos de estudiar el desarrollo y el cambio del Estado (p. e., Brenner et al. 2003; Cerny 1990; Clark 1999; Giddens 1992; Held et al. 1999; Held y McGrew 2002; Jessop 2002; Rosecrance 1999: Sassen 1997; Scholte 2000; Weiss 1998). Dado que se trata de una posición analítica abierta no es controvertida y resulta más bien inocente; no nos dice nada acerca de qué tipo de transformación esté experimentando el Estado o cuáles sean sus consecuencias para la función y el signifi cado del Estado en el sistema internacional.

LA IMPORTANCIA DE LA HISTORIA

La historia es importante por una razón sencilla: tenemos que tener alguna noción de lo que existió antes con el fi n de evaluar con exactitud el alcance del cambio que ha tenido lugar. La transformación se da siempre desde un estado concreto del Estado a otro y no podremos entender qué haya sucedido a menos que conozcamos el estado anterior del Estado. Esto implica que, cuando menos, hay dos posibles motivos de desacuerdo y no solamente uno. Los analistas pueden discrepar acerca de la forma y la importancia actuales del Estado pero también pueden discrepar sin duda acerca de la historia (esto es, el estado del Estado en tiempos anteriores).

Muchos estudiosos del repliegue suelen sobreestimar el poder y la infl uencia del Estado en tiempos pasados. Quizá los impulsen a ello los investigadores de relaciones internacionales que tienden a asociar el Estado soberano con un grado muy alto de autonomía, esto es, con elites estatales sin restricción alguna y que tienen dominio completo sobre los asuntos internos e internacionales. Los estudiosos estado-céntricos tienden a defender un punto de vista contrario subrayando cómo el Estado ha sido siempre dependiente de todo tipo de gentes en la sociedad civil, como mercaderes, prestamistas y productores de alimentos, por no mencionar la procura de hombres (y mujeres) para las fuerzas armadas. Stephen Krasner ha mostrado cómo “siempre ha habido oposición al alcance de la autoridad que pueden ejercer los Estados” (Krasner 1993b: 235; 1999), esto es, al contenido real de la soberanía.

No hay duda de que Krasner tiene razón pero, con oposición o no, el debate no puede terminar aquí. Necesitamos una percepción común de la historia


—esto es, del desarrollo histórico del Estado soberano— con el fi n de entender los cambios que están teniendo lugar hoy. Esta base histórica de referencia no puede establecerse prestando una atención unilateral a los retos al poder y la infl uencia del Estado sino que debe basarse en una visión positiva acerca de cómo se ha desarrollado y ha cambiado el Estado a lo largo del tiempo. Expo-ner esta perspectiva de modo matizado y en detalle es una tarea hercúlea, por supuesto pero afortunadamente no nos es necesario por ahora. El objetivo de lo que sigue no es más que hacer unas consideraciones generales sobre el desa-rrollo del Estado con el fi n de disponer de un cuadro de fondo sufi cientemente preciso y con respecto al cual puedan aquilatarse los cambios más recientes. Para ello mencionaremos brevemente los estadios principales del desarrollo histórico del Estado y bosquejaremos los rasgos principales del Estado moderno inmediatamente después de la segunda guerra mundial.

El homo sapiens evolucionó desde el homo erectus hace cerca de medio millón de años. Durante casi todo este periodo los seres humanos han sido cazadores y recolectores, viviendo en grupos pequeños de entre cinco y ochenta personas aproximadamente. Los asentamientos permanentes comenzaron hace sólo 13.000 años. Los grupos comenzaron a crecer en tamaño y se convirtieron en tribus que son aldeas o grupos de aldeas con cientos de personas pero seguían sin mostrar ninguno de los rasgos que habitualmente asociamos con los Estados, como fuerzas de policía, burocracia o recaudación de impuestos. Todo el mundo conocía a todo el mundo y los forasteros corrían siempre un peligro mortal. Las características del Estado comenzaron a emerger lentamente en el contexto de sociedades de jefatura (chiefdoms) que aparecieron hace unos 7.500 años. Las sociedades de jefatura contaban con miles de personas y, al aparecer, “la gente tuvo que aprender por primera vez en la historia a tratar con forasteros de modo regular sin intentar matarlos” (Diamond 1998: 273).

Los Estados, descritos por Diamond (1998) como asentamientos permanentes de más de 50.000 personas, surgieron hace menos de 6.000 años en Mesopotamia, 2.300 años en Mesoamérica, 2.000 años en China, Asia Sudoriental y los Andes y 1.000 años en el África Occidental. Los Estados establecen mandos jerárquicos, desarrollan la escritura, establecen un control centralizado, la especialización económica, la administración burocrática, las normas legales formales, las obras públicas y la tributación. Pero el proceso es lento, extremadamente lento y no cabe decir que emerja un Estado moderno completo hasta el siglo XX. Sólo entonces podemos encontrar Estados con economías nacionales desarrolladas y coherentes, como comunidades políticas basadas en el derecho, el orden y el poder centralizado y con naciones defi nidas, esto es, grupos de personas que son ciudadanos y otorgan legitimidad al Estado, al tiempo que defi nen una comunidad cultural y emocional. Y sólo después de la segunda guerra mundial se convirtió el Estado soberano en la forma universal de organización política que substituyó al imperio, a su vez la forma dominante de organización en la mayor parte de los últimos siglos de la historia humana.

De modo que, aunque las formas primitivas del Estado se desarrollaran hace varios miles de años, la visión más adecuada de la historia hasta la mitad del


siglo XX es la de la formación del Estado antes que la de un sistema maduro de Estados en la plenitud de su forma. El debate actual acerca del destino del Estado no afecta a las manifestaciones premodernas de éste. Dicho debate se produce sobre el trasfondo de los Estados modernos del tipo westfaliano. Y de modo más concreto sobre el trasfondo de los Estados modernos avanzados como se dieron en Europa Occidental y América del Norte a mediados del siglo XX. En este sentido el debate es eurocéntrico, desde luego, y no nos dice mucho acerca del Estado en los territorios que fueron colonias o —como es el caso de China— estuvieron sometidos a otras formas de dominación europea. Este es un tema que se tratará más adelante. Nuestro interés actual está en Europa Occidental y en el surgimiento del Estado moderno que se dio en esta región.

¿Por qué surgieron los Estados modernos primeramente en Europa? Es necesario combinar varias causas (cf. Sørensen 2001: cap. 6; véase asimismo el debate en H-World 1998, Gill 2003). Las estructuras imperiales del Sacro Imperio Romano eran débiles y dieron paso a la competición entre reyes por territorios y recursos. En un estadio posterior ésta se combinó con la competen-cia por poder y posición entre elites religiosas y seculares. Aparecieron nuevas formas de producción y tecnología en el desarrollo del capitalismo. Los Estados ayudaron a fomentar el capitalismo y ellos mismos se fortalecieron mucho en el proceso como consecuencia de las nuevas fuentes de ingresos y recursos.

Es importante recalcar que la consolidación de los Estados modernos en Europa desde comienzos del siglo XVI hasta mediados del siglo XX tuvo lugar sobre el trasfondo de un largo periodo de fragmentación. En la Edad Media el poder estaba desmembrado y personalizado sin la organización política y administrativa formal del Imperio romano. El poder público estaba privatizado y centrado en individuos que controlaban los asuntos militares, judiciales y económicos. Los reinos mayores se subdividían en condados o feudos en los que se reproducía a pequeña escala una estructura análoga de poder. Los nobles juraban lealtad al Rey, los caballeros a los duques y condes, etc. En la base los campesinos cultivaban un trozo de tierra propiedad del señor o el noble. De-pendían de él por entero para obtener la tierra que era su fuente de sustento y dependían también de su interpretación de la ley y su protección militar. A cambio pagaban una renta en trabajo, productos o dinero.

El poder de los reyes aumentó entre los siglos XVI y XVIII. Tal proceso echó las bases del Estado moderno. Los reyes se hicieron más fuertes gracias a los cambios en la tecnología y la organización militares. Los grandes ejércitos se convirtieron en bases necesarias del poder. Este tipo de fuerza requiere abundantes recursos y los reyes impusieron tributos sobre las propiedades territoriales y la burguesía. La recaudación de impuestos exigía que se diera algo a cambio. Los reyes y sus incipientes burocracias crearon un orden mo-netario y jurídico con un sistema de crédito seguro, una garantía del valor de la moneda y un marco jurídico para el intercambio de mercancías. Se facilitó sobremanera la expansión capitalista y la burguesía acabó aceptando la carga de la tributación. El Estado moderno comenzaba a tomar forma: un sistema de poder centralizado, encabezado por un monarca, basado en un conjunto de


organizaciones administrativas, policiales y militares, sancionado por un orde-namiento jurídico. (Cf. Giddens 1992: 121, Mann 1993: 55, Skocpol 1979: 29).

Es habitual centrarse en la Paz de Westfalia en 1648, al fi nal de la guerra de los Treinta Años en cuanto cuna del Estado soberano moderno. Aquel acuerdo de paz socavó el poder de la Iglesia y fortaleció el secular. La elección entre el catolicismo y el protestantismo se convirtió en competencia de los gobernantes locales incorporada en el principio del cuius regio eius religio. Un principio secular correspondiente daba al monarca autoridad sobre su reino; rex in regno suo est Imperator regni sui. La autoridad dispersa medieval cedió ante la autoridad centralizada moderna: el Rey y su gobierno. En 1648, según Sir Ernest Baker pudimos “escuchar cómo se quebraba la Edad Media.”

Sin embargo en 1648 no surgió el Estado moderno como muchos lo conocemos hoy. En las negociaciones de Westfalia había más de 200 entidades europeas aspirantes a Estados. En los siguientes 250 años la cantidad de Estados euro-peos quedaría reducida a un número mucho menor. Se produjo un proceso de consolidación del Estado. Los entes más fuertes absorbieron o cooptaron a los más débiles. En muchos casos los jefes de Estado estaban orgullosos de su inde-pendencia. La amalgama se llevó a cabo mediante la coerción y la competición. Así, la consolidación del Estado en Europa tuvo lugar en un contexto de furiosa competencia y confl icto violento. Los Estados hacían la guerra y la guerra hacía y deshacía Estados (Tilly 1992). Es importante observar que el contexto del desarrollo y la transformación es fundamental y completamente diferente: ni los Estados más débiles tienen hoy por qué temer extinción por conquista porque las normas actuales de la sociedad internacional no lo aceptan. Sin duda este es el cambio más importante al comparar el estado del Estado hoy y entonces y afecta en gran medida al desarrollo de éste hoy día, especialmente en el caso de los Estados débiles del Sur pero también los del Norte.

Volviendo a la consolidación del poder del Estado en la historia de Europa ya se han señalado dos aspectos externos importantes de este proceso. En primer lugar la competición y la conquista fueron dos de los factores más importantes. En segundo lugar los Estados soberanos se ayudaban mutuamente a aumentar su poder en relación con todos los demás actores creando una sociedad interna-cional especial de Estados. Hedley Bull defi ne la sociedad internacional como un grupo de Estados “que mediante diálogo y consentimiento han establecido normas e instituciones comunes para llevar adelante sus relaciones y reconocen su interés común en el mantenimiento de estos acuerdos” (Bull 1995: 13). Desde luego el año 1648 fue un hito en la creación de esta sociedad internacional. Los Estados confi rmaron su independencia de las autoridades religiosas y su derecho a ejercer control exclusivo en sus asuntos internos. Los Estados en-viaron un mensaje, por así decirlo, a todos los posibles centros de autoridad y poder rivales —religiosos y seculares— advirtiéndolos de que ejercían el poder y establecían las reglas del juego para todos los demás.

En el aspecto interno la consolidación del poder del Estado implicaba el sometimiento de los rivales. Durante un largo periodo quienes se postulaban como Jefes de Estado libraron batallas en dos frentes, contra los rivales exter-


nos y los internos. El confl icto interno se terminaba cuando el Estado ejercía el poder sobre un territorio en el cual podía asegurar “el monopolio del uso legítimo de la violencia física en la implantación de este orden” (Weber, citado por Mann 1993: 55).

La construcción del poder del Estado cambió la relación entre el Estado y el pueblo. Antes del Estado moderno las gentes en la escala más baja de la sociedad estaban sometidas a diversas autoridades diferentes; como campesi-nas, estaban bajo dominio de los gobernantes feudales locales; como cristianas también sujetas a la autoridad religiosa (i.e., sacerdote, obispo, papa). Con la concentración del poder y la autoridad en un punto —el Rey y su gobierno— los campesinos y los cristianos se convirtieron en súbditos directos del monarca. El resultado fue un grupo muy numeroso de individuos dentro de un territorio limitado y sujeto a una autoridad suprema: este grupo acabó llamándose “el pueblo”. “El pueblo” es una forma especial de comunidad con dos características fundamentales: de un lado son súbditos y ciudadanos de un Estado concreto y, de otro, tienen una idea compartida acerca de sí mismos como una entidad cultural e histórica. Son una comunidad imaginaria (Anderson 1991) o incluso una nación. “El pueblo”, por tanto, es una novedad histórica que emerge sola-mente en el contexto del Estado-nación.

La transformación de los súbditos, que sólo tienen obligaciones en lo funda-mental, en ciudadanos que también tienen derechos se produjo de modo gradual. La centralización del poder y la desaparición de los ejércitos privados crearon la base para una relación directa entre el Rey y sus súbditos. El derecho y el orden internos erigieron una barrera que separaba al pueblo y al soberano del exterior. Surge ahora una noción de propósito común: el bien del Estado y el de la gente dependen de un apoyo mutuo y de la obligación compartida de defender y sostener el Estado. Las obligaciones (tributación, servicio militar) se combinaron con derechos, inicialmente derechos políticos y sociales y con derechos económicos y sociales que han emergido en una etapa posterior en el contexto del Estado del bienestar.

Los derechos y obligaciones del pueblo en relación con el Estado pueden considerarse la base material de la nación porque defi nen el fundamento de una comunidad. Los aspectos no materiales más importantes de la comunidad son una lengua común y una identidad cultural e histórica también común basada en la literatura, los mitos, los símbolos, la música y el arte. Este tipo de identidad nacional fue acuñado en buena medida desde arriba, por el Es-tado a través de un sistema de educación de masas. La educación obligatoria comenzó en serio a mediados del siglo XIX. De este modo sólo tardíamente se estableció fi rmemente una identidad nacional al margen de los círculos elitistas y adecuada a toda la población.

Un Estado moderno es un Estado-nación en el sentido de que la población comparte las características de la ciudadanía (derecho y obligaciones comunes respecto al Estado) y la nacionalidad (las ideas culturales e históricas de una comunidad imaginaria). Un Estado-nación en este sentido no se fundamenta


necesariamente en un grupo etno-nacional homogéneo. Pocos Estados modernos son Estados-nación en este estricto sentido

El Estado-nación se basa en una economía nacional. Tal economía surgió en el contexto de una actividad económica que era global al tiempo que local. De un lado el comercio de larga distancia se hizo crecientemente importante en el siglo XVI gracias a las mejoras en la construcción de navíos y en la navega-ción. Los Estados europeos comenzaron a proyectar sus intereses económicos y poder político en una escala mundial. Los benefi cios fi nanciaron el desarrollo económico nacional. Por otro lado el espacio económico que defi nía la mayor parte de las vidas de las gentes siguió estando muy localizado durante bas-tante tiempo. La vida económica y, desde luego, la social y política tenía lugar en ciudades de mercado o en torno a ellas con un hinterland agrícola de unas 20 millas. Estas “microeconomías” subsistieron hasta bien entrado el siglo XIX. En Francia en 1835, por ejemplo, “únicamente cerca del 13 por ciento de la producción se consumía a más de veinte millas del lugar de producción” (Schwartz 2000: 14). La creación de un espacio económico nacional requería la infraestructura moderna —especialmente ferrocarriles— que sólo surgió en el contexto de la Revolución industrial. Por ejemplo, un viaje de París a Lyon llevaba cerca de una semana en 1800; hacia 1848 se había reducido a 55 horas (Zürn 1998: 41-63).

Así pues la economía nacional creció literalmente de abajo arriba. El Estado ayudó a crear un espacio nacional para el desarrollo económico eliminando barreras locales al intercambio y apoyando tanto la industria como las infra-estructuras. La economía nacional moderna se caracteriza por la presencia combinada en su territorio de los más importantes sectores económicos, esto es, medios de producción y distribución así como los medios de consumo. Lo que la defi ne como una economía nacional es el hecho de que los vínculos intersec-toriales e intrasectoriales más importantes son interiores al Estado (cf. Amin 1976; Senghaas 1985). En este sentido la economía nacional se sostiene por sí misma. Por supuesto que hay comercio exterior pero la estructura económica es intravertida en vez de extravertida.

La relación entre el Estado y el mercado ha ido cambiando con el tiempo. El mercantilismo ponía el Estado por delante; se trataba de una teoría acerca de la necesidad de una economía nacional fuerte como base de un Estado fuerte. Pero el liberalismo clásico también abogaba decididamente por la creación de sólidas economías nacionales. Los liberales sostenían que se necesitaba un ta-maño mínimo de las naciones para asegurar la viabilidad económica e instaban a que el Estado apoyara el desarrollo económico (Hobsbawn 1993: 25-35). Los liberales clásicos querían que el Estado pusiera en pie los soportes necesarios para asegurar el funcionamiento adecuado del mercado. Los liberales más recientes refl ejan una intensa infl uencia de Keynes acerca de la necesidad de una mayor interferencia y dirección de la economía de la parte del Estado.

A lo largo del tiempo, por tanto, se ha dado una presencia creciente del Estado en la economía. La necesidad de mitigar las tensiones sociales por medio de la redistribución y una mayor dirección estatal de la economía en


tiempos de guerra han sido factores decisivos en esta evolución (Zürn 1998). El gasto del Estado central francés, incluida la seguridad social, por ejemplo se triplicó (en precios constantes) entre 1909 y 1920 y se dobló de nuevo entre 1938 y 1950 (Porter 1994). Una pauta similar se da en la mayoría de los países industrializados de Occidente.

Ya es posible resumir los rasgos típicos del moderno Estado westfaliano como surgió principalmente en Europa occidental y Norteamérica en torno a 1950. Ciertamente hay diferencias empíricas substanciales en aspectos con-cretos dentro de este grupo de países. Al propio tiempo los Estados del bloque oriental así como del Sur eran muy diferentes. Con todo, esos rasgos modernos típicos proporcionan una base valiosa para enjuiciar las transformaciones más recientes del Estado. Como se señalaba más arriba necesitamos una idea de la forma anterior del Estado a fi n de evaluar qué haya cambiado. El ideal westfaliano moderno proporciona tal imagen.

Siguiendo a Robert Cox los Estados pueden conceptualizarse como estruc-turas históricas hechas de capacidades materiales, ideas e instituciones. Las “instituciones” se centran en el gobierno; las “ideas” se concentran en el sentido de nación (esto es, la comunidad del pueblo en el Estado); y las “capacidades materiales” en la economía. Sobre este trasfondo se defi ne el Estado moderno en el recuadro 1.1.

Recuadro 1.1. El Estado moderno

Gobierno Un sistema centralizado de poder democrático, basado en un conjunto de organizaciones administrativas, policiales y militares, sancionado por un ordenamiento jurídico que reclama el monopolio del uso legítimo de la fuerza, todo ello dentro de un territorio limitado.

Sentimiento nacional Un pueblo dentro de un territorio que constituye una comunidad de ciuda-danos (con derechos políticos, sociales y económicos) y una comunidad de sentimientos basados en vínculos lingüísticos, culturales e históricos. El sentimiento nacional implica un nivel elevado de cohesión que une a la nación con el Estado.

Economía. Una economía nacional separada autosufi ciente en el sentido de que comprende los sectores principales necesarios para su reproducción. La mayor parte de la actividad económica tiene lugar en el interior del país.

Obsérvese que este tipo ideal no representa en modo alguno un cuadro del Es-tado que ha tenido validez durante un largo periodo histórico. No había Estado moderno en los siglos XVII, XVIII y XIX. Había condiciones políticas, económicas y sociales que acabarían conduciendo al Estado moderno. La trasformación, por tanto, es la norma y no la excepción. Los Estados han experimentado siempre desarrollo y cambio. El periodo actual de trasformación únicamente añade un capítulo nuevo a la historia.


LA IMPORTANCIA DE LOS CONCEPTOS Y LAS TEORÍAS

Los conceptos y las teorías son importantes porque constituyen una parte esen-cial de las lentes a través de las cuales observamos nuestro objeto. Está claro que los dos conceptos de “Estado” y “poder” respectivamente son de importancia fundamental para la empresa que nos ocupa. En consecuencia se impone una observación más pormenorizada. Las diferencias conceptuales —y a veces los equívocos— son cuando menos parcialmente responsables de los desacuerdos acerca de lo que sucede con el Estado. Teniendo esto presente es posible dar una formulación más clara del contenido de este libro y de la forma en que se expone en los capítulos siguientes.

Hay tres vías principales para abordar la cuestión de los Estados y el po-der. La primera es estado-céntrica y está conectada con la ciencia política y la tradición realista en las relaciones internacionales. La segunda surge de la tradición liberal en el pensamiento político. La tercera —que llamaremos la visión crítica— está relacionada con las teorías inspiradas en la economía política internacional y la sociología histórica. La visión estado-céntrica del Estado se conecta habitualmente con el enfoque realista mientras que los estudiosos del repliegue suelen acudir a la tradición liberal. Los estudiosos de la “transforma-ción”, por último, suscriben la visión crítica pero hay excepciones y de ningún modo cabe clasifi car cómodamente a todos los estudiosos de este modo.

A fi n de ahondar en este tema hemos de considerar más detenidamente los tres enfoques principales. Pero antes de proseguir conviene advertir que lo que sigue no es una introducción completa a las teorías del Estado. Estos tratamientos de amplio alcance pueden encontrarse en otros lugares (por ej., Giddens 1992; Hall e Ikenberry 1989; Jessop 1990, 2002; Mann 1993: 44-92; Wendt 1999). A nuestros efectos concentramos la atención en aquellas concep-tualizaciones que se consideran más relevantes para el debate acerca de las transformaciones del Estado.

El análisis estado-céntrico representado por el realismo (Morgenthau 1966; Waltz 1979; para una panorámica, véase Jackson y Sørensen 2003) se limita a asumir que el sistema internacional es un sistema de Estados soberanos. Los Estados controlan los instrumentos de violencia, establecen las reglas del juego para todos los demás actores, incluidas las empresas, los individuos y las organizaciones. Los Estados son celosos guardianes de su libertad y su autonomía; por tal razón no existe ni existirá un gobierno mundial. El sistema internacional es anárquico en el sentido de que el poder y la autoridad están descentralizados pues residen en cada Estado. La anarquía implica inseguridad. Los Estados no pueden estar seguros de las intenciones de los demás. A fi n de defenderse necesitan poder, especialmente poder militar. Pero al conseguir ese poder, a su vez, suponen una amenaza para otros Estados. Esta situación representa el dilema de la seguridad; el aumento de la seguridad de un Estado implica el de la inseguridad de otro.


El análisis estado-céntrico se refi ere al sistema de Estados soberanos y al juego de la política del poder en que participan los Estados. Hay que tener esto en cuenta a la hora de entender la forma en que los estudiosos de esta tradi-ción conceptualizan el Estado y el poder. El Estado es un ente soberano con un territorio limitado, una población y un gobierno. El gobierno actúa en nombre de la población. No se hace distinción clara entre el Estado como gobierno y el Estado como unidad territorial con una población y unos recursos. El punto de vista estado-céntrico, realista es sistémico; considera los Estados soberanos desde el exterior, desde la perspectiva del sistema internacional. Desde esta perspectiva los Estados son actores unitarios y coherentes, algo así como bolas de billar que ruedan por la mesa que representa el sistema internacional. Son unitarios en el sentido de que los dirigentes hablan y actúan en nombre de sus respectivos Estados. Son coherentes en el sentido de que el poder del gobierno y el poder del Estado como una unidad territorial con una población y unos recursos se consideran una y la misma cosa. Los dirigentes o gobiernos de los Estados se encuentran siempre sometidos a presión del sistema porque la anarquía implica inseguridad y la inseguridad puede llevar al confl icto violento con consecuencias fatales para el Estado. La presión exterior, por supuesto, es mayor sobre los Estados más pequeños y más débiles que se ven obligados a ajustarse, a negociar como pueden un lugar seguro en el equilibrio del poder. Los Estados mayores y más fuertes tienen un mayor grado de libertad porque la presión sistémica que padecen es menos intensa. En qué medida se vean restringidos es algo que dependerá del equilibrio del poder. Los Estados Unidos y la Unión Soviética se mantuvieron respectivamente a raya durante la guerra fría; el uno restringía al otro. Hoy día los Estados Unidos están mucho menos restringidos porque la Unión Soviética ha desaparecido y ningún otro Estado puede hacer sombra a su poderío (Krasner 1992).

Para los realistas el poder es la capacidad de un actor de hacer que otro se comporte de un modo determinado. Pero este uso del poder y la capacidad para controlar los resultados —esto es, de hacer que las cosas sucedan como uno quiere que sucedan— es difícil de medir. A puede querer que B se comporte de cierto modo pero otros factores distintos del poder de A sobre B pueden infl uir en el comportamiento de B. Con el fi n de evitar estas difi cultades los realistas se concentran en el poder como un recurso. Se presupone que un importante arsenal en términos de recursos de poder implica que hay una alta posibilidad de que el actor ejerza su poder sobre otros actores. A causa de la anarquía y del riesgo constante de confl icto violento se considera que el recurso de poder más importante es el poder militar, especialmente las armas nucleares. Pero hay otros recursos como la cantidad de población y la economía, el control sobre las materias primas y el nivel de la ciencia y la tecnología que también son relevantes. Por último el poder es fungible. El poder militar por ejemplo no solamente es relevante para el confl icto violento sino que también puede emplearse en otros ámbitos como el logro de intereses económicos.

En resumen los Estados son actores unitarios y coherentes. Los Estados fuertes (por ej., las grandes potencias) tienen a su disposición una amplia gama


de recursos de poder. Lo más importante a este respecto es un alto nivel de poder militar en relación con otros Estados. Los gobiernos están restringidos por el sistema internacional pero estas restricciones pueden no ser lo sufi -cientemente fuertes para afectar a las grandes potencias. Los gobiernos son muy autónomos en relación con sus propias sociedades, esto es, pueden actuar libremente en su nombre.

Teniendo en cuenta lo anterior es fácil ver porqué los realistas estado-céntricos son escépticos respecto a la idea de que los Estados se replieguen. Cuando el presupuesto básico es que los Estados son actores especiales que dictan las reglas del juego para todos los demás y cuando el poder de los Estados reside especialmente en arsenales de fuerza militar controlados por Estados soberanos que son actores unitarios y coherentes, cualquier pretensión de que los Estados estén replegándose a causa del aumento del poder de las empresas privadas o debido al avance de las fuerzas del mercado en general debe considerarse con el mayor escepticismo. La breve respuesta que dan los realistas es que los mer-cados y las empresas prosperan porque así lo quieren los Estados y, cuando le llega momento, cuando reaparece el confl icto violento (que siempre reaparece), los Estados, especialmente los más fuertes, conservarán su férreo control.

Los liberales tienen una visión algo distinta de los Estados y del poder. El punto de partida liberal es el ciudadano individual y el modelo liberal del Estado es un “modelo de Estado que responde ante los ciudadanos” (Greenberg 1990: 11-41). Los Estados no son en primer término concentraciones o instrumentos de poder sino que son guardianes del imperio de la ley y de los derechos de los ciudadanos a la vida, la libertad y la propiedad. En consecuencia y desde el principio para los liberales los individuos y los grupos en la sociedad civil son lo más importante. Los liberales sostienen que las relaciones transnacionales —esto es, relaciones transfronterizas entre individuos y grupos (“actores no estatales”) han alcanzado una importancia creciente en los últimos decenios. Esta es una de las razones más importantes para la “erosión… del Estado y del poder del gobierno” (Rosenau 1993: 274).

Aun más, los liberales rechazan la idea de que los Estados sean actores unitarios y coherentes. Los Estados son entes complejos, al igual que las socie-dades a las que representan y las relaciones entre ellos tienen lugar en muchos niveles y a través de múltiples canales. Hay una red multifacética de relaciones transgubernamentales (Keohane y Nye 1977: 24). Por último la modernización y la democratización han reducido la probabilidad de que haya una guerra en-tre Estados. Por este motivo ya no es la “alta política” de la seguridad militar la que domina el orden del día internacional sino que la “baja política” de los asuntos económicos y fi nancieros es cada vez más importante.

En resumen para los liberales el Estado no fue jamás un actor fuerte, unitario, coherente y autónomo sino que ha sido siempre un guardián de los individuos y grupos en la sociedad civil y, en consecuencia, muy infl uido por los “actores no estatales”. En los últimos decenios han aumentado signifi cativamente las relaciones transnacionales y transgubernamentales lo cual ha acentuado la decadencia y la erosión del poder del Estado.


El criterio liberal toma el mismo punto de arranque que la visión realista: el poder es la capacidad de A de hacer que B se comporte de cierta manera. Al igual que los realistas los liberales se centran en el poder como un recur-so. Pero a partir de aquí los liberales elaboran su propia visión. En cuanto a los recursos del poder subrayan la importancia de las fuentes inmateriales, intangibles del poder, como la cohesión nacional, una cultura universalista y la infl uencia de las instituciones internacionales. La cohesión nacional es la capacidad de mantenerse juntos de la sociedad y el Estado. Una cultura universalista es una cultura de alcance universal, como el estilo americano de vida que resulta atractivo para mucha gente en muchos países. Los valores liberales, americanos impregnan las instituciones internacionales. Esto concede a los Estados Unidos una cantidad substancial de “poder blando” o “poder de cooptación”, esto es, la capacidad de “estructurar una situación de modo que otras naciones desarrollen preferencias y defi nan sus intereses de una forma consistente con la de la nación de uno” (Nye 1990: 91).

Además, los liberales consideran que el poder es mucho menos fungible. El poder en un terreno como la navegación, la tecnología de ordenadores, la agricultura o la fuerza militar no se puede emplear necesaria o fácilmente en otros terrenos. En consecuencia, consideran la estructura del poder de modo inevitable como algo mucho más complejo: algunos Estados pequeños, como Dinamarca o Noruega pueden ser poderosos en navegación o en petróleo y, a la inversa, el poder militar de Estados grandes es por lo general de poca ayu-da en asuntos no militares. En resumen el poder se distribuye entre muchos actores a través de una vasta gama de asuntos y los Estados cada vez están más sometidos a la presión de las relaciones transnacionales dirigidas por individuos y grupos. Esta es la base de la teoría del “repliegue del Estado”, un punto de vista que muchos liberales apoyan.

La tercera gran visión de los Estados y el poder es diferente del punto de vista realista y del liberal. La visión crítica surge de varias fuentes, principalmente de la sociología y la economía política internacional. Reconoce la existencia de un sistema de Estados soberanos basados en el territorio, la población y el go-bierno. Pero el enfoque crítico subraya la coexistencia de los Estados soberanos con un sistema económico global basado en el capitalismo. Los proponentes del enfoque crítico están interesados sobre todo en las relaciones entre la política y la economía, especialmente en la capacidad de los Estados de explotar las posibilidades del desarrollo económico y social en un sistema mundial capita-lista (por ejemplo, Jessop 2002). Los Estados más capaces a este respecto son los “Estados desarrollistas” (Evans 1995) en el sentido de que ser poderoso implica ser capaz de fomentar el desarrollo.

Estos Estados necesitan capacidad administrativa bajo la forma de institu-ciones efectivas, pero eso no es sufi ciente. El razonamiento es que la capacidad (o el poder) del Estado con respecto al desarrollo económico depende de la autonomía del aparato del Estado/gobierno respecto a la sociedad y del grado de imbricación de los Estados en sus sociedades. La autonomía es importante porque, sin ella, el Estado sería un mero instrumento de las fuerzas sociales. La


imbricación es importante porque el Estado necesita la capacidad de “trabajar por medio” de la sociedad: “un Estado que sólo fuera autónomo carecería de los recursos de la información y de la capacidad de apoyarse en la acción privada descentralizada” (Ibíd.) La combinación de la autonomía y la imbricación es análoga a lo que Michael Mann llama el “poder infraestructural”, esto es, “la capacidad institucional de un Estado central…de penetrar en sus territorios y de aplicar sus decisiones logísticas. Este es poder colectivo, “poder por medio” de la sociedad, que coordina la vida social por medio de las infraestructuras del Estado.” (Mann 1993: 59).

La idea de la autonomía imbricada puede ser relevante también para las coaliciones externas de Estados: Linda Weiss emplea el concepto de Estados “catalíticos” para un tipo de autonomía imbricada que se orienta externamen-te. Los Estados “catalíticos” son Estados que tratan de “establecer un control más real sobre sus economías (y, desde luego, sobre su seguridad)” para lo cual “asumen una función dominante en las coaliciones de Estados, instituciones transnacionales y grupos del sector privado” (Weiss 1998: 209). Así, en tanto que la visión realista subraya la autonomía del Estado y el enfoque liberal recalca la función esencial de la sociedad civil, la posición crítica sostiene que el poder del Estado se basa en una combinación de autonomía y conexión (imbricación) con la sociedad civil.

El otro asunto central del enfoque crítico es la relación entre los Estados y los mercados. El enfoque crítico sigue a Karl Polanyi (1957) al concebir esta relación como una de carácter dialéctico. Esto es, los Estados crean y regulan los mercados; pero, una vez creados, los mercados también son fuentes de poder capaces de restringir los Estados. Los realistas insisten en que los Estados controlan los mercados y muchos liberales ven los mercados como una fuerza formidable que desafía y restringe los Estados. El enfoque crítico ve la conexión entre el Estado y el mercado como una relación cambiante de interdependencia en la que cada parte necesita (y se benefi cia) de la otra. Al propio tiempo los Estados y los mercados son fuentes de poder político y económico y hay diferentes clases de equilibrios según que predominen los Estados o los mercados.

En resumen he considerado los conceptos de Estado y poder a través de tres diferentes lentes teóricas, una realista estado-céntrica, una liberal y una crítica. El sentido de este ejercicio es dejar en claro que las teorías y los con-ceptos nos llevan en direcciones diferentes y a veces nos conducen más o menos por defi nición a adoptar una visión concreta de un asunto con independencia de lo que suceda en el mundo real. El enfoque realista estado-céntrico está predestinado a sostener que los Estados siguen fi rmemente en el puente de mando y no se enfrentan a retos signifi cativos de otros actores. Esto se debe a que los realistas asumen que los Estados son jugadores especiales que dic-tan las reglas para otros. Los Estados son excepcionales porque controlan los medios de violencia y lo que hay fuera de esto es un mundo inseguro en el que el confl icto violento es siempre una posibilidad. El concepto realista de poder con la importancia que concede al poder militar está obligado a atribuir una función especial a los Estados.


El enfoque liberal está predestinado a sostener que los individuos y los grupos de la sociedad civil son los que están en el puente de mando. El Estado no es más que el guardián de la sociedad civil y una densidad creciente de relaciones transnacionales contribuye a la erosión del poder del Estado. Al propio tiempo los recursos concretos del poder no son muy fungibles y ello da lugar a una compleja distribución del poder entre varios actores.

Por último el enfoque crítico se concentra en la relación entre la política y la economía. Los conceptos de autonomía interpenetrada y de la interacción entre el Estado y el mercado apuntan a una cambiante relación entre los Estados y las sociedades civiles por un lado y entre los Estados y los mercados por otro. Ello conduce a un enfoque de “transformación” en el que los Estados no “ganan” ni “pierden” pero en el que su posición relativa (así como la de otros actores) puede cambiar con el tiempo y según los asuntos de que se trate.

Los tres enfoques teóricos del Estado se resumen en el recuadro 1.2.Ninguno de estos diferentes enfoques es intrínsecamente verdadero o

falso. Son visiones distintas de una realidad compleja. Cada uno de ellos constituye el punto de arranque de un análisis que explica algunos aspectos de esa realidad, mientras que deja otros por aclarar. Cada uno de ellos puede ser útil para ciertos enfoques analíticos y menos útil para otros. En cierto sentido son como juegos diferentes: el realista se concentra en los Estados y en el riesgo de confl icto violento; el liberal se fi ja en el desarrollo de la sociedad civil; y el teórico crítico estudia la interrelación entre la política y la economía. Como quiera que son juegos distintos no podemos contar con un ganador. Al igual que el golfi sta no se dejará convencer de que el tenis sea un juego mejor, el realista, el liberal y el teórico crítico seguirán con sus juegos respectivos con independencia de lo que digan los otros. En resumen, así como respetamos el hecho de que la gente quiera jugar a juegos distintos, tenemos que respetar los méritos individuales de cada perspectiva teórica en sus propios términos.


Recuadro 1.2. Tres enfoques del Estado

Estado-céntrico, realista. Liberal. Crítico.

Enfoque. Se concentra en los Esta-dos como entes sobera-nos con territorio limitado, gobierno y pueblo.

Se concentra en los Esta-dos como grupo de gente. El gobierno provee imperio de la ley y derechos de los ciudadanos.

Se concentra en gobiernos capaces que interactúan con un sistema mundial capitalista.

¿Principales ac-tores?

Los estados/gobiernos establecen reglas para los otros actores.

Los individuos y los gru-pos en la sociedad civil dominan los Estados y establecen las reglas.

El Estado establece las reglas en cooperación con actores de la socie-dad civil.

¿Poder? Los Estados fuertes tienen muchos recursos de po-der. El poder se concentra en Estados/gobiernos.

Las fuentes no materiales, intangibles del poder son importantes. El poder se encuentra difuso entre muchos actores.

Los Estados capaces tienen autonomía, ca-pacidad administrativa y están imbricados en la sociedad civil (poder infraestructural).

¿Estados en re-pliegue?

No. Sí. Transformación en vez de repliegue.

Al propio tiempo, sin embargo, las tres perspectivas no son juegos enteramente diferentes. Hay solapamientos y las tres visiones tienen algo que decir acerca de los Estados y el poder y de cómo evoluciona el poder del Estado. Precisa-mente este ámbito de solapamiento es el objetivo de este libro. La fi nalidad es descubrir cómo están cambiando los Estados y cuáles sean las consecuencias para otros actores. Como hemos visto con anterioridad esto requiere un en-foque teórico abierto. Esto es, no podemos empezar por asumir que el Estado se mantenga fi rmemente en el puente de mando o por admitir que sean los individuos y los grupos en la sociedad civil los que dominan la situación. Tam-poco podemos presuponer que los Estados estén siempre preparándose para el confl icto violento o admitir sin más que el mundo es ahora un lugar pacífi co y que el confl icto violento entre Estados es imposible. Tenemos que arrancar con la posición analítica abierta de que los Estados están transformándose. Esto puede suceder de forma que aumente o reduzca su poder e infl uencia en el sistema internacional. A partir de aquí podemos evaluar les méritos relativos de los enfoques teóricos.

Igualmente hemos de tener cuidado y no confundir las formas diferentes en que las perspectivas analíticas conceptualizan sus ideas acerca de los Estados y el poder y debemos estar dispuestos a aceptar que cada una de las visiones teóricas puede proporcionar puntos de vista de interés incluso aunque no co-incidamos con los presupuestos teóricos en los que está basado el enfoque.

Este es el punto de partida. El objetivo es averiguar cómo se transforman los Estados y cuáles son las consecuencias. Cuando lo hayamos hecho podremos


retornar a las diferentes posiciones teóricas y volver a evaluarlas a la luz de nuestros hallazgos.

CONCLUSIÓN

El mundo está cambiando y se ha abierto un nuevo debate acerca del destino del Estado. El Estado sigue siendo la forma dominante de la organización po-lítica universal, pero se lo desafía desde ámbitos muy distintos, incluidos las fuerzas mercantiles globales, las instituciones internacionales y los movimientos populares. ¿Hay un “repliegue del Estado” o es el enfoque “estado-céntrico” el más convincente? Los estudiosos no están de acuerdo pero, en lugar de dejarse atrapar en el debate de si “el Estado pierde” o “el Estado gana”, hay una actitud más convincente, esto es, la idea de la “transformación del Estado” que está abierta a cambios en ambas direcciones.

El Estado moderno se desarrolló a lo largo de varios siglos. La transformación estuvo siempre a la orden del día. Los Estados, como las otras organizaciones humanas nunca se han quedado quietos sino que se han desarrollado y han cambiado. A fi n de evaluar adecuadamente el alcance de las transformaciones más recientes del Estado necesitamos un punto de partida. Éste será el Estado moderno con sus rasgos principales —en los términos ideales típicos— como habían evolucionado hacia mediados del siglo XX. Dichos rasgos se resumen en el recuadro 1.1.

Los conceptos y las teorías determinan la forma en que nos aproximamos a nuestros objetos de conocimiento. Las tres formas principales de enfocar el Estado y el poder —la realista, la liberal y la crítica— parten de presupuestos profundamente diferentes acerca de qué sean los Estados y cómo tengan estos el poder y llegan a conclusiones muy distintas acerca de lo que haya sucedido. Tomando pie en el punto de vista abierto de la “transformación del Estado” y valiéndonos del punto de partida del Estado moderno a mediados del siglo XX podemos empezar a considerar qué haya sucedido con el Estado. Más tarde será posible evaluar las diferentes perspectivas teóricas.

Capítulo 2LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

SUMARIO:El escurridizo concepto de la globalizaciónœDe las economías nacionales a las globalizadas?Los Estados y los mercados interaccionan de nuevas formasLa globalización económica y el Estado del bienestar.

¿Cómo afecta la globalización al Estado? El capítulo anterior daba cuenta de cómo los estudiosos del repliegue están convencidos de que la globalización somete a presión al Estado. Algunos

incluso piensan que el Estado está a punto de abandonar el centro del escenario del desarrollo humano. Los estudiosos estado-céntricos están seguros de que los Estados mantienen su posición. Algunos sostienen que la globalización está controlada por los Estados y sirve para fortalecerlos antes que para debilitarlos. He propuesto que nos concentremos en la transformación del Estado antes que en el hecho de si los Estados “ganan” o “pierden”. La cuestión adecuada es: ¿se transforman los Estados como resultado de la globalización y, si es así, de qué modo? Para contestar a esta cuestión necesitamos empezar por averiguar qué sea la globalización. Las refl exiones al respecto en la sección siguiente permitirán identifi car los distintos y más importantes aspectos de la globalización. Luego el ca-pítulo tratará de aclarar cómo transforma la globalización las economías de los Estados modernos. También considerará los efectos de los cambios en el bienestar social.

EL ESCURRIDIZO CONCEPTO DE LA GLOBALIZACIÓN

En su sentido más amplio la globalización supone la expansión e intensifi ca-ción de las relaciones económicas, políticas, sociales y culturales por encima

44 LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

de las fronteras. Tal es la defi nición que ofrecen Holm y Sørensen (1995: 1). La globalización es desigual en cuanto a la intensidad de las relaciones trans-nacionales, el alcance geográfi co y la profundidad nacional y local del proceso. El proceso de la globalización está impulsado por diversos factores, incluidos los económicos, tecnológicos, políticos y sociales. La globalización es a la vez causa y consecuencia. Cada vez confi gura más claramente el contexto de las relaciones interestatales así como de las vidas cotidianas de los ciudadanos ordinarios. Pero los Estados y otros actores no son meros objetos pasivos expuestos al avance de la globalización sino que son jugadores activos y sus políticas quizá las determinantes más decisivas del alcance y la dirección de la globalización, aunque algunos Estados tienen más capacidad de actuar que otros. En resumen hay una interacción entre los procesos de globalización y las políticas adoptadas por los Estados.

La globalización también se ha descrito como una “palabra polivalente, pro-miscua, controvertida que a menudo oculta más que revela” (Jessop 2002: 113). Sin duda es cierto y, sin embargo, el concepto se ha convertido en una entidad clave de la ciencia social en un periodo sorprendentemente breve. Nociones rivales como internacionalización, interdependencia o transnacionalización se han quedado en el camino.

Hay ciertas ventajas en el carácter dominante del concepto nuevo: facilita que se den debates entre disciplinas y ámbitos de estudio distintos y ofrece buenas posibilidades para una fructífera interrelación. La globalización es algo impor-tante en muchas disciplinas a causa del marco espacio-temporal que implica. El hecho de que los individuos, los grupos, las empresas, las organizaciones y hasta los Estados se vean mucho más afectados de lo que acostumbraban por acontecimientos muy lejanos es de gran importancia en muchos aspectos de la vida humana. Los sociólogos, economistas políticos, especialistas en relaciones internacionales, politólogos, estudiosos del derecho, historiadores y cultivadores de otras ramas de las humanidades participan en debates sobre la globalización que los relacionan unos con otros y a veces proporcionan puntos de vista de gran interés en comparación con las actividades más compartimentalizadas de investigación.

No obstante también se dan inconvenientes. Un defecto importante es que el concepto es demasiado grande para “teorizarlo”. Las “relaciones sociales” son básicamente todo, y uno no puede tener una teoría acerca de todo. Las “relacio-nes sociales” por encima de las fronteras incluyen, por ejemplo, comunicaciones de internet, refugiados, inversiones directas, relaciones interestatales, las ONG, inmigración, turismo, televisión, terrorismo, empresas transnacionales y comercio. Es imposible formular una teoría que abarque todos estos temas y muchos más. Las teorías se caracterizan por concentrarse en ciertos aspectos de la realidad social y dejar otros en la oscuridad. Enfrentarse a la totalidad de las “relaciones sociales” lleva a una imagen de la realidad social pieza a pieza, lo cual es un objeto de imposible teorización. Bob Jessop hace hincapié en que “lejos de ser un mecanismo causal unitario, la globalización debe entenderse como un complejo emergente, producto de muchas fuerzas diferentes que operan en


muchas escalas (Ibid: 114). En otras palabras, para entender lo que se esconde detrás del proceso omnicomprensivo de la globalización hay que desempaque-tar el concepto y considerarlo en sus partes componentes; sólo así podremos discernir verdaderamente qué implica en realidad la “globalización”.

Evidentemente no podemos tratar en este capítulo o en el conjunto del libro todos los aspectos de la globalización, ni siquiera los más importantes. Lo que queremos en concreto es considerar la relación entre los aspectos más importan-tes de la globalización y el proceso de transformación del Estado, habida cuenta del debate que se da entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos. A estos efectos el aluvión de bibliografía sobre la globalización se puede clasifi car según dos tipos de distinciones. El primero es el que se da entre la globalización como un proceso fundamentalmente económico que comprende, por ejemplo, la producción, la distribución, la gestión y las fi nanzas (por ej., Boyer y Drache 1996; Cox 1987; Hirst y Thompson 2000; Hoogvelt 2001; Jessop 2002) de un lado y, del otro, la globalización como un proceso sociológico más amplio que comprende todos los aspectos de la actividad social incluyendo, por ejemplo, la cultura, la comunicación, los sistemas de creencias, las actitudes, la vida cotidiana, etc (por ejemplo, Albrow 1996; Beck 1992; Giddens 1990).

La segunda de las dos distinciones importantes es la que hay entre los “creyentes en la globalización” y los “escépticos de la globalización”. Según los primeros la globalización está cambiando o ha cambiado ya el mundo económico y social en aspectos esenciales. Estamos entrando en una realidad cualitativamente nueva en la que las economías nacionales están absorbidas en un sistema económico globalizado y en donde los individuos y los grupos se enfrentan a condiciones radicalmente diferentes de existencia en un mundo en el que los Estados soberanos han perdido gran parte del poder que tenían. Evidentemente muchos de los estudiosos del repliegue citados en el capítulo anterior pertenecen a esta categoría.

Según los “escépticos de la globalización” aquí hay poco de nuevo. Los pro-cesos que animan el concepto amplio de “globalización” llevan funcionando hace decenios. Ya había un alto grado de interdependencia económica entre los países con anterioridad a la primera guerra mundial. Y, en sentido amplio, la interconexión creciente entre las sociedades en lo social, cultural y político empezó hace mucho tiempo. En resumen la globalización no es nada nuevo sino que lleva dándose hace mucho tiempo. La mayoría de los estudiosos estado-céntricos nombrados en el capítulo anterior se encuentra en esta categoría. Los dos conjuntos de distinciones pueden resumirse como se muestra en el recuadro 2.1.


Recuadro 2.1. Dimensiones de la globalización.

Aspecto de la globalización. Consecuencias de la globalización.

“Escépticos de la globalización”· “Creyentes de la globalización”

Estricto: economía Interdependencia económica: nada nuevo.

Sistema económico globalizado: cambio substantivo.

Amplio: cambio social com-pleto.

Aumenta la interconexión: nada nuevo

Las sociedades globalizadas redefi nen las condiciones de vida de individuos y grupos.

La distinción entre un concepto estricto y otro amplio de la globalización es analítica y signifi ca que la elección que se haga entre ellos depende de lo que uno quiera analizar. Como ya se ha indicado, dado el contenido de este libro, este capítulo se centrará en la globalización económica.

El debate entre los “creyentes” y los “escépticos” se ha hecho extraordina-riamente confuso porque la información es ambigua y susceptible de interpre-taciones diferentes. Por ejemplo cuando las exportaciones mundiales crecen en porcentaje de la producción mundial, los “escépticos” lo verán como un ejemplo de “más de lo mismo”: la interdependencia económica entre las economías nacionales está intensifi cándose como ya sucedió en épocas anteriores, especialmente a co-mienzos del siglo XX. Los “creyentes”, por el contrario lo interpretarán como una indicación de un nuevo sistema económico global que está formándose. Cuando los Estados y los mercados interactúan, los “escépticos” tenderán a considerar que los Estados conservan el poder con la capacidad de controlar y regular los mercados hasta donde crean oportuno. Los “creyentes” tenderán a considerar que los mercados son quienes mandan en tanto que los Estados tendrán que adaptar sus políticas a las demandas de las fuerzas globales del mercado.

En resumen no es fácil en absoluto zanjar el debate entre “escépticos” y “cre-yentes” debido a que las pruebas disponibles se pueden interpretar de modos muy distintos. En cierto modo estamos ante un vaso de agua que está medio lleno y medio vacío. Los “escépticos” señalarán la parte vacía del vaso y harán hincapié en que está medio vacío con lo que quieren decir que no hay gran cosa de nuevo. Los “creyentes” se centrarán en la parte llena del vaso y mantendrán que hay mucho de nuevo. Sin duda alguna ambas perspectivas tienen parte de razón.

Por fortuna, sin embargo, este debate no es más que otra versión de la lógica de suma cero que invocan los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos. No tenemos porqué escoger entre el “nada es nuevo” y “todo es nuevo”. El proceso amplio de transformación puede comprender a los dos, “más de lo mismo” y elementos cualitativamente nuevos. No obstante el enfoque de la transformación nos deja con la compleja tarea de averiguar cuánto de la globalización es “más de lo mismo” y cuánto es realmente nuevo. El punto de partida es la economía del Estado moderno. ¿En qué medida ha cambiado a causa de la globalización económica?


¿DE LAS ECONOMÍAS NACIONALES A LAS GLOBALIZADAS?

No hay duda de que está produciéndose una globalización económica. En dis-tintos aspectos las economías nacionales del mundo dependen unas de otras más estrechamente que nunca antes. En cierto sentido está formándose una economía global (Dicken 1998; Scholte 1997) aunque aún subsistan enormes diferencias nacionales y regionales. Pero la economía nacional no ha desapa-recido. Si nos centramos en la idea de la transformación y dejamos de lado por un momento las afi rmaciones más extremas de los “escépticos” y los “creyentes” se verá que la mayoría de los observadores coincide en que la globalización económica se produce de los modos siguientes:

• internacionalización de los espacios económicos nacionales a través de una penetración creciente (importación) y extraversión (exportación)

• formación de bloques económicos regionales que abarcan varias econo-mías nacionales, incluyendo, en especial, la formación de varios bloques organizados formalmente en las regiones triádicas de América del Nor-te, Europa y Asia oriental y desarrollo de vínculos formales entre estos bloques, especialmente por medio del foro de Cooperación Económica Asia-Pacífi co (APEC), la nueva Agenda Transatlántica y las reuniones Asia-Europa.

• crecimiento de más “internacionalización local” o “regiones virtuales” por medio del desarrollo de lazos económicos entre autoridades locales y regionales contiguas o no contiguas y las autoridades regionales en diferentes economías nacionales que a menudo puentean el nivel del Estado nacional pero también pueden ser fomentadas por éste

• extensión y profundización de la multinacionalización a medida que las compañías multinacionales, los bancos transnacionales y las empresas de producción de servicios internacionales pasan de realizar actividades económicas limitadas en el extranjero a estrategias más amplias y mun-diales, llegando a alcanzar a veces una “localización global” por la que las empresas prosiguen una estrategia global basada en la explotación y/o el ajuste a las diferencias locales

• ampliación y profundización de los regímenes internacionales que afectan a asuntos económicos o de importancia económica

• surgimiento de la globalización propiamente dicha a través de la in-troducción o aceptación de normas y pautas globales, de la adopción de prácticas de mejora por comparación (benchmarking) de carácter global, el desarrollo de de mercados integrados globalmente conjuntamente con estrategias orientadas también a la globalidad y las empresas “desarrai-gadas” que no tienen base nacional de operaciones conocida. (Puntos señalados por Jessop 2002: 115-116).

La economía del Estado moderno era nacional en el sentido de que todos los estadios de la manufactura habitualmente se daban dentro del país, en


empresas e industrias que también eran nacionales. La crisis económica del decenio de 1930 que condujo al proteccionismo en muchos países y la segunda guerra mundial en la primera mitad del de 1940 fortalecieron esta tendencia de las empresas nacionales a operar en el interior de las economías nacionales. Una frase frecuentemente citada del famoso economista J. M. Keynes aclara la cuestión: “las mercancías deben ser caseras siempre que sea razonable y posiblemente conveniente; y, sobre todo, la fi nanciación debe ser principalmente nacional”. (Keynes 1933: 237).

El comercio internacional en aquella época refl ejaba el predominio de las economías nacionales (véase tabla 2.1.). El comercio consistía en el intercambio de materias primas y productos agrícolas por productos acabados e implicaba la provisión de los insumos necesarios para los sistemas manufactureros nacionales. En la medida en que existían el intercambio o la integración económicos entre los países se trataba de una “integración superfi cial manifestada en gran parte a través tratos sin favor en bienes y servicios entre empresas independientes y por medio de movimientos internacionales de capitales de inversión” (Con-ferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo 1993: 113).

Con el sistema de Bretton Woods se creó en la postguerra un marco po-lítico que liberalizó las relaciones económicas, especialmente entre Europa occidental, América del Norte y el Japón. El comercio y la inversión directa extranjera crecieron a mayor velocidad que la producción. Al propio tiempo fueron surgiendo gradualmente nuevas posibilidades tecnológicas en materia de transportes, comunicaciones y producción que mejoraron notablemente las oportunidades para establecer sistemas de manufacturas a escala regional o incluso mundial.

Surgieron vínculos nuevos entre las economías avanzadas. Este proceso de integración profunda:

signifi caba que las corporaciones transnacionales (CTN) organizaban grandes partes de la actividad eco-nómica. La integración “profunda” se extiende al orden de la producción de bienes y servicios y, además, aumenta el comercio visible y el invisible. En consecuencia los vínculos entre las economías nacionales están infl uidos cada vez más por las actividades transfronterizas que añaden valor dentro… de las CTN y de las redes establecidas por las CTN. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo 1993: 113)


Tabla 2.1. Comercio exterior (exportaciones e importaciones) en porcentaje del PNB

EEUU Alemania Francia Reino Unido Japón

1950 9 19 28 47 18

1960 9 35 27 44 21

1970 11 40 31 45 20

1980 21 53 44 52 28

1992 22 60 45 49 18

Fuente: Recogido de Beisheim et al. (1999: 273). Basado en datos de Penn World Tables: http://datacentre.epas.utoronto.ca:5680/pwt/pwt.html).

Una “cadena de producción” describe los diferentes estadios en la producción de bienes y servicios, desde el aprovisionamiento de materias primas hasta la venta, la distribución y el servicio, pasando por la manufactura (Dicken 1998: 6). Las cadenas de producción cada vez se organizan de forma más transnacional en el orden regional o incluso en el mundial. En lugar de la corporación nacional, la empresa típica es la corporación transnacional (una empresa que funciona en más de un país). Hoy día es posible singularizar los diversos segmentos de la cadena de producción y situar a cada componente en los lugares en los que las condiciones son óptimas desde el punto de vista de los costes laborales, la disponibilidad de los insumos, el medio tecnológico, la proximidad a los mercados, etc. Desde luego algunas industrias son adelantadas en este proceso: los ejemplos son la industria automovilística, la del textil y la confección, la electrónica y las industrias química y farmacéutica. Hace ya bastante tiempo que un coche Volvo no se hace en Suecia; hoy día el coche reúne componentes de muchos países y el producto fi nal se comercializa en el mundo entero. Son las llamadas cadenas de producción según el productor que dominan en unas industrias que utilizan intensivamente el capital y la tecnología. Otro tipo es la de cadena de producción según el comprador: grandes empresas detallistas —como Niké— establecen una red global de producción y mercantilización (Gereffi 1994).

Al mismo tiempo una compañía como Volvo es ahora parte de una red mayor de fabricantes de automóviles bajo control general de Ford, antaño un productor exclusivamente norteamericano. Ello ilustra otra tendencia general de la industria: las fusiones, las adquisiciones y las alianzas estratégicas. Las inversiones que se precisan inicialmente con el fi n de comercializar un modelo o producto nuevos son muy elevadas. Otro famoso fabricante de coches, Jaguar, se vendió a Ford porque no podía hacer frente al coste de desarrollar una nue-va generación de motores y modelos. La tendencia general, por lo tanto, es la concentración industrial, el predominio de menos pero más poderosas compa-ñías o, más bien, redes de compañías. No obstante esta concentración global


aparece combinada con un aumento de la competencia en los mercados locales porque todos los actores principales quieren estar presentes en los mercados más prometedores de todo el mundo (véase tabla 2.2.).

Tabla 2.2. Principales CTN selectas ordenadas según el índice de transnacionalidad*, 1995

Corporación Economía Industria Índice de transnacionalidad

Nestlé S.A. Suiza Alimentación 94,0

Electrolux AB Suecia Electrónica 88,3

Shell, Royal Dutch Reino Unido/ Petróleo, gas, carbón

Holanda servicios relacionados. 73,0

Bayer AG Alemania Química 69,3

Sony Corporation Japón Electrónica 59,1

IBM EEUU Computadores 54,9

Honda Motor Co. Ltd Japón Automoción 52,6

100 principales CTN del mundo en el índice de transnacionalización 51,0

Daewoo Corporation Corea (Rep.) Diversos 47,7

GTE Corporation EEUU Telecomunicaciones 14,9

El “índice de transnacionalidad” se calcula a partir de la media de proporciones de los activos externos en relación con los activos totales, las ventas exteriores en relación con las totales y el empleo exterior en relación con el total.Fuente: Naciones Unidas (1997)

Como resultado de estas circunstancias la producción internacional en el sen-tido de la producción de las empresas transnacionales fuera de sus países de origen supera actualmente al comercio mundial y viene haciéndolo así desde el decenio de 1980. Otro cambio importante se ha producido en la estructura del comercio internacional. En el pasado el comercio se daba sobre todo entre sectores diferentes de la industria (intercambio de productos acabados por ma-terias primas o productos alimentarios por otros bienes de consumo). Hoy día lo normal es que el comercio se dé en el interior de una industria, por ejemplo, importaciones de partes de un coche o modelo y exportaciones de otras partes y modelos. Únicamente una cuarta parte del comercio internacional sigue la norma tradicional. Además el comercio cada vez se produce más en el seno de la misma empresa o red de empresas. Este comercio intraempresas viene a ser hoy cerca de un tercio del comercio mundial. En el caso de los Estados Unidos


la proporción es de más del cuarenta por ciento (Ruggie 1997:2). Paradójica-mente, por tanto, la creación de los mercados globales ha llevado a un notable descenso relativo del libre comercio (por ejemplo, comercio a distancia entre partes independientes) debido a que la división internacional del trabajo se está internalizando en el nivel de las empresas.

Otro indicador que muestra el aumento de importancia de la actividad económica transfronteriza es el crecimiento del nivel general de comercio. Las exportaciones mundiales representaban cerca del 7 por ciento de la pro-ducción mundial en 1950; hoy día la cantidad es aproximadamente del 17 por ciento (Krugman 1995). El crecimiento de las exportaciones es un fenómeno global pero los países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) siempre se han llevado la parte del león, puesto que representaban el 64 por ciento de las exportaciones mundiales en 1950 y el 70 por ciento en 1996. Estas cantidades se refi eren al comercio de mercancías y no incluyen servicios, aunque hay un grado similar de dominio de la OCDE también en estos.

Más arriba se mencionaba que la liberalización, es decir, la supresión de los obstáculos a las transacciones económicas transfronterizas, fue un factor muy importante en el desarrollo de la globalización económica. Lo mismo puede decirse del surgimiento de un mercado fi nanciero globalmente integrado. La desregulación ha sentado las bases para un aumento de la integración entre los sistemas fi nancieros nacionales. Ello es especialmente visible en el ámbito de los mercados de intercambio exterior en los que el volumen de las trasac-ciones supera el comercio mundial en una proporción mayor que el 60 a 1 (The Economist, 1995). Pero también hay muchas otras clases de fl ujos fi nancieros, incluyendo los préstamos bancarios, los bonos, los derivados, las permutas fi nancieras (swaps) etc. También aquí tiene lugar la integración: la Organiza-ción Mundial del Comercio (OMC) cerró un Acuerdo de Servicios Financieros en diciembre de 1997 destinado a abrir las industrias bancarias y de seguros nacionales a la competencia exterior. En febrero de 2000 la OMC lanzó una nueva ronda de liberalización de los servicios fi nancieros.

De este modo se ha transformado la economía nacional del Estado moderno. Las corporaciones transnacionales organizan cadenas de producción de carácter regional o global. Este proceso ha contado con el apoyo de medidas políticas de liberalización del intercambio económico entre países. El progreso tecnológico ha facilitado la producción y mercadeo globalizados en el sentido que se des-cribe más arriba. La estructura del comercio ha cambiado desde el intercambio interindustrias sobre una base de trato sin favor a un intercambio fundamen-talmente intraindustrias mucho del cual constituye comercio intraempresas. El comercio ha crecido mucho más rápidamente que la producción y otras zonas de la actividad económica (incluidos los servicios fi nancieros) también están experimentando un proceso de globalización.

Sin embargo no ha surgido una economía global unifi cada, homogénea y totalmente integrada. Se trata más bien de un proceso de desarrollo desigual en el que algunas economías nacionales —especialmente las comprendidas en


la tríada de Europa occidental, América del Norte y Asia oriental— participan de un modo mucho más activo que otras mientras que las economías menos desarrolladas del tercer Mundo tienden a quedar marginadas. Incluso entre las economías avanzadas de la tríada subsisten importantes diferencias nacionales porque los Estados responden a los desafíos de la globalización económica de diferentes modos. Aplican políticas industriales, macroeconómicas y de bienestar distintas, lo que produce economías nacionales con características diferentes (Boyer y Drache 1996; G. Garrett 1998).

La globalización económica tiene lugar según las formas expuestas en los puntos señalados anteriormente. Como resultado de ello está transformándose la economía nacional del Estado moderno. ¿Cuáles son los resultados de esta transformación? He rechazado la decisión de suma cero entre las posiciones de un “creyente” y un “escéptico” radicales pero todavía tendrá el lector que decidir a qué da mayor importancia cuando se consideran las pruebas. Transformación, sin duda; pero ¿en qué medida es realmente nueva en comparación con fases anteriores del desarrollo capitalista global? En el capítulo 9 expongo mis propias ideas acerca de en qué medida se ha transformado el Estado moderno.

LOS ESTADOS Y LOS MERCADOS INTERACCIONAN DE NUEVAS FORMAS

Esta sección considerará más detenidamente la relación entre los Estados y los mercados en las condiciones de la globalización económica. El asunto es importante porque se trata de un elemento esencial en el debate entre los estudiosos estado-céntricos y los del repliegue. Los primeros creen que los Estados siguen manteniendo el control de los mercados mientras que los se-gundos sostienen que los mercados son hoy muchos más fuertes y los Estados correspondientemente débiles. El lector sabe ya que este análisis subraya la idea de la “transformación” en lugar de la de que los Estados o los mercados “ganen” o “pierdan”. Así pues ¿cómo se ha transformado la relación entre los Estados y los mercados?

Los países capitalistas avanzados han coincidido siempre en que los Estados y los mercados son necesarios para conseguir el crecimiento y el bienestar; pero en diferentes periodos se han dado distintos modelos e ideologías acerca de la proporción adecuada entre el “Estado” y el “mercado”. La segunda guerra mundial supuso un nivel mucho mayor de dirección e intervención del Estado en la economía de lo que se había visto hasta entonces. Este elevado nivel de interferencia del Estado prosiguió —especialmente en Europa— en el contexto de las políticas económicas keynesianas durante los tres decenios posteriores a la guerra. Keynes decía que, con los medios políticos adecuados, los Estados podían mantener niveles elevados de crecimiento y bienestar. Este modelo, el “Estado nacional del bienestar keynesiano” (Jessop 2002: 55-95) estaba basado


en un modelo concreto de relaciones entre el Estado y el mercado. El modelo era:

• estatista por cuanto las instituciones del Estado… eran el complemento principal de las fuerzas del mercado… En la medida en que los mercados no conseguían proveer los esperados valores de crecimiento económico, desarrollo regional equilibrado dentro de las fronteras nacionales, pleno empleo, infl ación baja, una balanza comercial sostenible y una distribución socialmente justa de la riqueza y el ingreso se reclamaba la intervención del Estado para compensar por estos fallos y generalizar la prosperidad a todos sus ciudadanos.

• nacional en la medida en que el Estado territorial nacional asumía la responsabilidad primera de desarrollar y orientar las políticas keynesia-nas del bienestar en diferentes niveles…El Estado nacional, preocupado fundamentalmente con las condiciones económicas y sociales de igua-lación dentro de cada una de las economías nacionales armonizaba de modo jerárquico, de abajo arriba, en especial las políticas económicas y sociales en los niveles urbanos y regionales (Jessop 2002: 60,61).

Este modelo de relaciones Estado-mercado entró en crisis a fi nes del decenio de 1960 y en el de 1970. Los indicadores primarios de la crisis fueron el es-tancamiento y la infl ación. La crisis allanó el camino para una nueva relación entre el Estado y el mercado a la que se ha llamado el “consenso de Washington” (Williamson 1990). Sus principales elementos se exponen en el recuadro 2.2.

Recuadro 2.2. El “consenso de Washington”

• Disciplina fi scal• Reorientación de las prioridades del gasto público hacia campos que ofrezcan altos rendimientos

económicos• Importancia de la educación y la infraestructura• Reforma fi scal (descenso de los tipos marginales y ampliación de la base fi scal)• Liberalización de los tipos de interés• Tipo de cambio competitivo• Liberalización de los ingresos de inversión extranjera directa• Privatización• Desregulación (en el sentido de abolición de aranceles a la entrada y salida de mercancías)• Seguridad de los derechos de propiedad

Este ascenso del equilibrio neoliberal entre el Estado y el mercado en el con-texto de la globalización económica es el que ha convencido a los estudiosos del repliegue de que el mercado está agotando al Estado. A este respecto se citaba a Susan Strange en el Capítulo 1: “así como los Estados eran ante los amos de los mercados, son ahora los mercados quienes, en muchas materias esenciales, son los amos de los gobiernos de los Estados” (Strange 1996: 4) Pero es posible sostener que la importancia que hoy se concede a la actividad económica “orientada hacia el mercado” no supone que tenga que haber una función reducida del Estado sino que parece tratarse de una función diferente


en comparación con la anterior relación entre el Estado y el mercado. Es decir, la implantación del “más mercado” en el contexto del consenso neoliberal de Washington no signifi ca menos sino “más Estado”. La razón es que la búsqueda de una intensa globalización económica implica un marco regulativo elabo-rado y complejo que requiere una actividad estatal completa. Consideremos brevemente algunos de los rasgos principales de la relación entre el Estado y el mercado en las condiciones nuevas.

En primer lugar la actividad de los Estados ha pasado de subrayar las fun-ciones de la gestión económica a subrayar las regulativas y de procedimiento. Por ejemplo, la actividad de “regulación para la desregulación” implica que la cantidad de medidas reguladoras que se adoptaron en la época neoliberal de Thatcher en el decenio de 1980 creció más deprisa que en la Francia socialis-ta de François Mitterrand. Como se pone de manifi esto en algunos análisis recientes “en contraste con las presunciones neoliberales de que más mercado signifi ca menos Estado, la economía del mercado produce una demanda enorme de regulación legal de relaciones monetarias que aumenta la intervención del Estado al menos con respecto a las regulaciones” (Altvater y Mahnkopf 1997: 456). De modo análogo la creación del mercado único en el contexto de la Unión Europea ha supuesto una gran cantidad de directivas reguladoras orientadas a conseguir la libertad de circulación de bienes, servicios, capital y personas.

En segundo lugar la autoridad política no está representada primeramente por un Estado central todopoderoso, sino que se desagrega en partes distin-tas cada una de las cuales interactúa con muy diversas compañías, grupos y organizaciones así como con sus contrapartes en otros países. Un grupo de estudiosos califi ca esta situación como un tipo de gobernanza multinivel que llama “gobernanza de tipo II” (Hooghe y Marks 2001). En este sistema a los ciu-dadanos “no los atiende ‘el’ Estado sino una diversidad de diferentes industrias de servicios…Podemos así pensar en el sector público como algo compuesto por muchas industrias de servicios públicos, incluida la industria de la policía, la industria de bomberos, la industria del bienestar, la industria del transporte, etc.” (Ostrom y Ostrom 1999: 88-89).

Estas diversas “micro” unidades de Estado ayudan a organizar las actividades de los mercados globales en conjunción con una variedad de grupos privados. Un estudioso ha prestado atención a una red económica global especial: la producción y comercialización de la muñeca Barbie (Zinder 1999). Aunque originariamente estadounidense, la muñeca es un producto verdaderamente global, comercializada desde California, producida en China con componentes del Japón, Arabia Saudí, Taiwan, los Estados Unidos, Europa y Hong Kong. Zinder sostiene que esta red económica global se organiza y estructura mediante un “pluralismo jurídico global”. Entiende por tal “una diversidad de instituciones, normas y procesos de solución de confl ictos localizados y producidos en distintos lugares estructurados en todo el mundo” (Ibíd.,15).

Si se fracciona este ejemplo de red económica global en sus partes compo-nentes podrá verse cómo participan en la forma fi nal de la red los diversos tipos de regulación que surgen de los distintos centros. Estos incluyen la legis-


lación sobre propiedad intelectual, el derecho de competencia y la legislación antimonopolio de los Estados Unidos; las normas aduaneras internacionales; la legislación central y local china; la organización del poder en la cadena de mercancías de juguetes, incluida la función de los compradores dominantes; ciertas ONG como la Coalición de los Juguetes; los compradores estadouniden-ses y las asociaciones nacionales e internacionales de comercio; el directorio de juguetes de la Unión Europea (UE) y las cuotas de importación de la UE; la legislación comercial de la UE; las normas de la OMC sobre el comercio y la propiedad intelectual.

Está claro que hay una multitud de “sitios” diferentes de pluralismo jurídico global implicada en la estructuración de la red económica de la muñeca Barbie. “Algunos sitios tienen base mercantil por cuanto están generados por actores económicos como parte de procesos económicos; algunos tienen base política por cuanto forman parte de estructuras políticas establecidas; otros tienen base convencional por cuanto se derivan de acuerdos entre los gobiernos” (Ibíd. 28). El ejemplo demuestra cómo varias partes del “Estado”, conjuntamente con diferentes actores en el mercado y también con ONGs y organizaciones internacionales colaboran en la implantación de una organización de una red económica global. De este modo una gran cantidad de diferentes instituciones públicas participa en el mercado de formas nuevas que nada tienen que ver con el cuadro clásico de un Estado centralizado que gobierna el mercado.

Otro ejemplo de este desarrollo de nuevos “sitios” son las “redes de políticas públicas”. Tales redes comprenden también organismos gubernativos, organi-zaciones de la sociedad civil, organizaciones internacionales y grupos del sector privado, pero, a diferencia del caso de la muñeca Barbie, las redes de políticas públicas se ocupan de dar soluciones allí donde las fuerzas del mercado o los acuerdos públicos existentes son insufi cientes. Un ejemplo es la Iniciativa Glo-bal de Información (IGI) que comprende gobiernos, empresas privadas, ONGs y asociaciones profesionales. Ayuda a desarrollar pautas armonizadas para calcular el impacto medioambiental de las empresas privadas. “Aunque muchas empresas realizan y publican voluntariamente estas evaluaciones, cada una emplea sus indicadores y mediciones propias con lo que hacen prácticamente imposible que los inversores, los ecologistas o los consumidores puedan comparar los informes y adoptar decisiones basadas en información correcta” (Reinicke 2000: 50). Las redes de políticas públicas, por lo tanto incluyen unidades pri-vadas y públicas con el fi n de complementar acuerdos basados en el mercado o en la actividad del Estado que se consideran insufi cientes. En resumen los acuerdos entre el Estado y el mercado cada vez se hacen más complejos porque involucran una multiplicidad de actores diferentes conectados a diversos “si-tios”. Ya no se trata de una situación de instituciones estatales centralizadas que regulan un ámbito nacional bien defi nido.

Los ejemplos anteriores se refi eren a casos en los que el Estado tiene que ver con el mercado o participa en él de formas nuevas. Pero el proceso inverso también tiene lugar: las soluciones típicas del mercado cada vez se imponen más en ámbitos previamente dominados por los Estados. La privatización de


una serie de servicios estatales equivale a colocar en “condiciones mercantiles” una serie de actividades que antes estaban exentas del mercado. El periodo inmediatamente posterior a la segunda guerra mundial vio la nacionalización de industrias; algunas empresas privadas se pusieron bajo control público. La privatización es un movimiento en la dirección opuesta. Las burocracias estatales cada vez se ocupan más de “mercantilizar” las actividades. La idea de “reinventar el gobierno”:

signifi ca la sustitución de burocracias que producen servicios públicos directamente por otras que vigilan y supervisan servicios de contratación externa o privatizados según criterios fi nancieros complejos e indi-cadores de rendimiento… Además la propia substancia de la regulación ha cambiado desde la regulación estructural (esto es, intentos ex ante de establecer estructuras de mercado y controlar sus resultados) a la regulación que penaliza el comportamiento anticompetitivo o fraudulento por medio de la litigación ex post, como la “regulación prudente” en los mercados fi nancieros. (Cerny 2000: 129).

De esta forma los Estados y los mercados se acercan. El Estado se está convirtiendo en una entidad más polimorfa y difusa entre redes complejas que comprenden a una serie de otros actores. De un lado se da una tendencia a alejarse de la “función central del aparato ofi cial del Estado al asegurar pro-yectos económicos y sociales con respaldo estatal y hegemonía política para dar mayor importancia a la colaboración entre organizaciones gubernamentales, paragubernamentales y no gubernamentales frente a las cuales el aparato del Estado suele ser un primus inter pares” (Jessop 1997: 574). De otro lado la formulación de las regulaciones estatales en la actualidad se produce en ma-yor medida que antes en redes transgubernamentales que también implican a otros grupos de actores.

¿Cómo podemos resumir los diversos cambios en la relación entre el Es-tado y el mercado? Estos cambios están produciéndose todavía por lo que no cabe extraer conclusiones defi nitivas, pero hay algunas tendencias claras. Un sugestivo análisis conceptualiza los cambios como un desplazamiento desde el Estado nacional del bienestar keynesiano hacia un modelo diferente, el del Estado competitivo schumpeteriano. Un “Estado competitivo es:

un Estado que trata de asegurar el crecimiento económico dentro de sus fronteras y/o garantizar las ventajas competitivas para los capitales basados en su interior incluso aunque operen en el extranjero, a base de mejorar las condiciones económicas y extraeconómicas que actualmente se consideran vitales para el éxito en la competición con actores y espacios económicos localizados en otros Estados … Un aspecto importante de las actividades de los Estados de competición se refi ere a sus intentos ya sea solos o de consuno con otras fuerzas (incluidos otros Estados) de proyectar su poder allende sus fronteras para confi gurar espacios económicos exteriores transfronterizos relevantes para la acumulación de capital y la reproducción social…la competencia de las estrategias del Estado … aparecen siempre mediadas a través de la operación del mercado mundial como un conjunto. (Jessop 2002: 96).

Así, en lugar del interés anterior en corregir los fallos del mercado dentro de las fronteras nacionales, los Estados persiguen estrategias para asegurar el éxito competitivo en un contexto de mercado mundial. Por supuesto hay diferencias considerables entre los Estados avanzados; no todo el mundo hace


lo mismo. Pero la tendencia general que cabe discernir es la de la evolución hacia el Estado competitivo.

Queda por averiguar cuál sea el impacto de lo anterior en la función del Estado visto desde el punto de vista del debate entre los estudiosos estado-céntricos y los del repliegue. Recuérdese que los estudiosos del repliegue tienden a ver una función reducida del Estado en esa evolución y una erosión de la autoridad pública (“poder del Estado”) en benefi cio de la autoridad privada (“poder del mercado”). Es cierto que la autoridad política cada vez se fragmenta más y se concentra menos en la gestión económica. También es cierto que la apertura del mercado mundial, cada vez mayor, hace que los Estados tengan más difi -cultades para controlar por completo lo que sucede dentro de sus fronteras. Los Estados están ahora más expuestos a las fuerzas económicas del mercado mundial. Ciertamente la globalización económica ha hecho que disminuyan mucho las posibilidades de la gestión económica nacional.

Sin embargo, hay cuando menos tres razones para no ver los cambios en las relaciones Estado-mercado como un ejemplo de cómo el Estado “pierde” poder: en primer lugar los Estados han aumentado mucho sus actividades en cuanto a las funciones regulativas y de supervisión. En otras palabras puede que hayan disminuido las formas tradicionales de regulación del Estado, pero aparecen formas nuevas en su lugar. La gestión directa de la economía ha disminuido pero, en su lugar, ha aumentado la regulación de los actores privados. Esto obliga a que haya más negociaciones entre los organismos públicos y los actores privados. La negociación aumenta potencialmente la infl uencia de los actores privados. No hay duda de que los Estados no pierden su poder pero actúan en condiciones nuevas y a veces más difíciles (cf. Vogel 1996).

En segundo lugar las muy densas relaciones entre el Estado y el mercado en el contexto del Estado competitivo se dan dentro de un marco amplio en gran medida construido por Estados. Un análisis reciente revela cinco niveles en este marco.

1. Gobernanza mediante el acuerdo entre los entes políticos principales, especialmente el G3 (Europa, el Japón y América del Norte) para esta-bilizar los tipos de cambio, coordinar las políticas fi scal y monetaria y cooperar para limitar las transacciones fi nancieras especulativas a corto plazo.

2. Gobernanza mediante un acuerdo entre una cantidad considerable de Estados para crear organismos reguladores internacionales para algu-nas dimensiones específi cas de la actividad económica, como la OMC para vigilar el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

3. La gobernanza de amplias áreas económicas mediante bloques de co-mercio e inversión, como la UE o el ALCAN…Los bloques son mercados sufi cientemente grandes por sí mismos para resistir las presiones globales si se lo proponen.

4. Políticas a nivel nacional que equilibren la cooperación y la competición entre empresas y los principales intereses sociales.


5. Gobernanza por medio de políticas de nivel regional (Hirst y Thompson 2000: 191-2)

Es decir, los Estados intentan compensar la disminución de sus capacidades de regulación aumentando sus capacidades internacionales de regulación me-diante la cooperación con otros Estados. En lugar de las regulaciones nacionales ha aumentado mucho la cooperación regional e internacional, como se probará en el capítulo siguiente.

Por último es erróneo suponer que las “fuerzas del mercado” traten activa-mente de conseguir una erosión del poder del Estado. Los actores privados en el mercado necesitan normas estables y condiciones de funcionamiento previsibles. El imperio de la ley, la vigencia de los derechos de propiedad, la seguridad en las condiciones de producción, comercio e intercambio son circunstancias que las empresas no pueden crear por sí mismas, sino que necesitan los Estados para hacerlo. A falta de estas normas y regulaciones estables el mercado sería un “mercado mafi oso” basado en el uso indiscriminado de la fuerza, las ame-nazas o los cohechos. Las empresas se resisten mucho a funcionar en tales condiciones, como se muestra por la falta de inversiones en muchos países menos desarrollados. Incluso en los sistemas que funcionan adecuadamente se necesita la supervisión del Estado a fi n de evitar el fraude fi nanciero y otras actividades ilícitas como se comprueba por los debates recientes sobre estos asuntos en los EEUU. No es probable que el “mercado” se corrija a sí mismo. En términos generales hay que considerar que los Estados deben considerarse como algo “necesario a la vida social avanzada” (Mann 1997: 495). En resumen los Estados no han “perdido” frente a los mercados sino que han cambiado para interactuar con los mercados de nuevas formas. Se ha producido un cambio en las prioridades, de un modo de relacionarse con el mercado a otro.

Los estudiosos estado-céntricos sostienen que los Estados siguen prevale-ciendo sobre los mercados hoy como ayer. Hasta cierto punto esto es verdad, como se prueba por las consideraciones expuestas más arriba, pero el nuevo equilibrio entre el Estado y el mercado es altamente inestable. Se necesita la estabilidad con el fi n de garantizar condiciones seguras para el crecimiento económico y el bienestar. Muchos observadores cuestionan la estabilidad de actual equilibrio entre el Estado y el mercado. El experto fi nanciero George Soros lo expresa del modo siguiente: “No veo que el sistema global pueda sobrevivir… La inestabilidad política y la fi nanciera se alimentarán recípro-camente de forma creciente. En mi opinión hemos entrado en un periodo de desintegración global pero todavía no somos conscientes de ello” (citado en Soederberg 2001). Las crisis fi nancieras de Asia y América Latina son pruebas de la vulnerabilidad del sistema. La liberalización fi nanciera y comercial abre las economías a mayores fl uctuaciones que las que se daban en el viejo sistema de Bretton Woods. Al propio tiempo los Estados Unidos no parecen dispuestos a revestirse del manto de la responsabilidad para conseguir un sistema más estable y la Unión Europea con independencia de lo que quiera, todavía no está en situación de hacerlo. El resultado es un sistema volátil que tiene poco que ofrecer a esa mitad de la población mundial que sobrevive con dos dólares


diarios o menos. Los estudiosos estadocéntricos tienen razón seguramente en que los Estados pueden controlar los mercados siempre que se empeñen en hacerlo, pero sigue habiendo un elemento de inestabilidad en el modelo actual de relaciones entre el Estado y los mercados que los Estados poderosos no parecen dispuestos a encarar.

En conclusión, los Estados y los mercados se han transformado en las condicio-nes de la globalización económica. No se ha dado una reducción de la función del Estado sino un cambio de ésta. Los Estados funcionan ahora en circunstancias distintas. En cierto modo esto signifi ca que encuentran nuevas restricciones pero ellos también han encontrado formas nuevas de regular los mercados de forma que la transformación que ha tenido lugar contiene elementos de ambas posibilidades, de “perder” y de “ganar”. De nuevo corresponde al lector decidir en dónde poner el acento una vez que se dispone de todas las pruebas.

LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL ESTADO DEL BIENESTAR

¿Cuáles son las consecuencias de la globalización económica para el Estado del bienestar como lo conocemos en Europa Occidental y en América del Norte? La cuestión es compleja porque estos países participan de forma distinta en la globalización económica y tienen distintas tradiciones históricas que determi-nan su relación con la política del bienestar. Además se da una complicación añadida que puede ser la más grave: la globalización económica no determina ni infl uye en la política y los resultados del bienestar de un modo sencillo. Recuérdese que la misma globalización económica es un producto complejo de fuerzas diferentes, incluidas las medidas políticas adoptadas por los Estados. Algunas fuerzas políticas pueden valerse de referencias a la “globalización” como excusa o coartada para justifi car cambios que obedecen a otros motivos. Los sistemas del bienestar son resultado de muchos factores diferentes, in-cluidos aspectos demográfi cos, cambios en las estructuras familiares, pautas de trabajo y estilos de vida en Estados capitalistas avanzados y, por supuesto, tradiciones políticas, estructuras institucionales y confi guraciones distintas de fuerzas políticas.

A pesar de la gravedad de estas complicaciones se da un debate amplio acerca de la globalización económica y el Estado del bienestar. Muchos estudiosos del repliegue sostienen que los Estados del bienestar están sometidos a grandes presiones y expuestos a una “carrera hacia abajo” en niveles del bienestar. El aumento de la competencia internacional, las facilidades de las empresas para deslocalizarse y la rapidez de las reacciones de los mercados fi nancieros globales obligan a los Estados a observar la disciplina fi scal, a disminuir los niveles de protección social y a rebajar los impuestos a las empresas (por ej., Gray 1998; Hoogvelt 2001; Scholte 1997; Strange 1996) La mayor parte de los estudiosos


estado-céntricos sostienen que esto es un puro mito porque los Estados siguen siendo plenamente capaces de resolver los retos al bienestar de la globalización económica (Esping-Andersen 1999; Swank 2001, 2002).

Este debate tampoco es nuevo ya que también lo realizaron los grandes economistas de mediados del siglo XX. John Maynard Keynes, Joseph Schum-peter, Gunnar Myrdal y varios otros coincidían en que el ascenso del Estado del bienestar impediría la integración económica y la interdependencia por encima de las fronteras. Estaban convencidos de que la “desintegración económica internacional será el precio que haya que pagar por una comunidad política nacional estable y democrática” (Rieger y Leibgried 1998: 364). Su razonamiento se basa en la idea de que la apertura económica será una amenaza a la política del bienestar, razón por la cual no se procederá a implantar dicha apertura.

Los eminentes economistas se equivocaban. El sistema de Bretton Woods se convirtió en la base para el modelo llamado “liberalismo incrustado” (Ruggie 1982). Este modelo procedió a liberalizar en gran medida las relaciones econó-micas entre los países industrializados pero, en lugar de reducir el bienestar, se combinó con un nivel creciente de intervención estatal en la economía y el aumento de los impuestos. Además también se dieron algunas medidas de redistribución económica a los menos privilegiados, incluidas redes de segu-ridad social para los grupos más expuestos, como los ancianos, los jóvenes y los aquejados de mala salud, especialmente en Europa Occidental ¿Cómo fue esto posible? Fue posible por dos razones principales, una económica y la otra, política. La razón económica es que la liberalización que suponía una mayor apertura económica condujo a un rápido crecimiento económico durante un periodo prolongado. En otras palabras se produjo un pastel mayor parte de cual se destinó a objetivos del bienestar. La razón política es que se establecieron potentes coaliciones políticas entre grupos que pudieran estar afectados nega-tivamente por la liberalización. Estas coaliciones de los socialdemócratas con los liberales estaban detrás de las medidas de la expansión del bienestar. En lugar de una relación negativa entre la apertura económica y la intervención del Estado del bienestar, se produjo una relación positiva. “Las economías más abiertas tienen gobiernos mayores” (Rodrick 1998: 997; véase también G. Garrett 2001).

Algunos estudiosos van incluso un paso más allá y sostienen que las políticas del bienestar fueron requisitos de la liberalización económica y no meramente una reacción en contra de sus efectos negativos. Su razonamiento es que la liberalización económica no hubiera tenido lugar en absoluto si no se hubieran puesto en marcha los mecanismos compensatorios del bienestar (Rieger y Leibfried 1998). No es lugar para seguir tratando el tema pero pone de manifi esto que la relación entre la liberalización económica y las políticas del bienestar no es unidireccional sino que ambas interactúan y se infl uyen una a la otra de forma compleja.

El modelo del liberalismo incrustado alcanzó su momento culminante a fi nes del decenio de 1950 y comienzos del de 1960. En el decenio de 1970 el modelo se enfrentó a una crisis. Europa Occidental y el Japón se reconstruyeron rápida-


mente después de la guerra y, en vez de ser candidatos a la ayuda económica, eran serios competidores de los Estados Unidos. La respuesta de estos —que los japoneses llamaron el “shokku de Nixon” (el “shock de Nixon”)— incluyó medidas proteccionistas (aranceles de importación) y el abandono de la paridad fi ja del dólar. Pero esto no condujo a una recuperación general del proteccionismo por los países de la triada (Europa Occidental, el Japón y Norteamérica). En lugar de ello, los cambios interiores en las coaliciones políticas dominantes llevaron al neoliberalismo del decenio de 1980 en que dirigentes como Ronald Reagan en los Estados Unidos y Margaret Thatcher en Gran Bretaña determinaron el orden del día económico y político.

El neoliberalismo del decenio de 1980 desató una nueva ronda de más intensa liberalización. El resultado fue el proceso de globalización económica descrito más arriba. Las antiguas economías nacionales están ahora globalizadas en el sentido de pertenecer a cadenas de producción transfronterizas mientras que los mercados, los servicios fi nancieros y otras zonas principales de la ac-tividad económica funcionan cada vez más en un medio global o regional. La cuestión en este contexto es si esa evolución presiona en exceso a las políticas del bienestar (véase recuadro 2.3). Algunos estudiosos sostienen que eso es lo que sucede efectivamente:

A falta de una alternativa la mejor opción por defecto del gobierno es la política económica “desnacionalizada” de competir con otros países capitalistas en situación análoga para proveer un entorno político favorable al capital transnacional con independencia de su propiedad u orígenes. Un estudioso británico (Phil Cerny) llama a este modelo “el Estado residual”. (Citado por Ruggie 1997: 6)


Recuadro 2.3. La globalización y el Estado del bienestar

Imaginar que las economías sociales de mercado del pasado pueden renovarse y quedar intactas bajo las fuerzas de una armonización hacia abajo es la más peligrosa de las muchas ilusiones generadas por el mercado global. En lugar de ello los sistemas sociales de mercado se ven obligados a desmantelarse progresivamente para poder competir en situación de mayor igualdad con otras economías en las que los costes medioambientales, sociales y laborales son los más bajos. (Gray 1998: 92)

Pocos gobiernos aspiran hoy a administrar el ciclo económico. La estabilidad se ha esfumado; se ha limitado estrictamente el grado en el que los gobiernos creen que pueden infl uir en el bienestar a través de la intervención estatal; y la modernización ya no es una función de competencia del Estado. Los ins-trumentos que el Estado-nación puede emplear para alcanzar sus objetivos en este ámbito disminuido también son limitados. El resultado ha sido la pérdida del poder que el Estado había acumulado en los años de la postguerra a favor del mercado y de diferentes formas de cooperación internacional. El coste de una economía global abierta gestionada por Estados débiles ha sido muy elevado para aquellos que se encuentran en lo más bajo de la escala social. Si descontamos la infl ación el ingreso en términos reales de una familia media de los Estados Unidos descendió en el decenio de 1970, se hundió en el de 1980 y no regresó al nivel de 1973 hasta 1990. Los salarios de los trabajadores medios están por debajo del nivel de 1979 y es frecuente que el ingreso de la familia sólo se sostenga porque ambos cónyuges trabajan. La tendencia a que aumente la distancia entre los ricos y los pobres ha dominado en todo el mundo indus-trializado. (Horsman y Marshall 1994: 98).

La capacidad de las naciones de controlar sus propios asuntos se ha visto coartada por el capital fi nanciero y erosionada como resultado de un comercio libre, pero los políticos siguen diciendo que dominan la situación. El Estado-nación se enfrenta a una crisis de relevancia. ¿Qué queda de sus objetivos y de su poder si delega su autoridad sobre las cuestiones sociales internas en fuerzas del mercado a las que éstas no interesan? Si los gobiernos quedan reducidos a solicitar los favores de las empresas multinacionales, ¿sobre qué bases determinarán los ciudadanos sus propios destinos? (Greider 1997: 334)

Un motivo importante para estar preocupados es que una globalización eco-nómica más intensa, especialmente en los ámbitos fi nanciero y productivo plantea a las políticas de bienestar problemas más graves de lo que hace el comercio internacional. La integración de los mercados fi nancieros requiere una mayor disciplina fi nanciera de los gobiernos a fi n de dar garantías a los mercados acerca de la estabilidad fi nanciera. La amenaza subyacente es que el capital emigrará a otra parte (Ruggie 1997; Scharpf 1991). La integración de la producción proporciona mucho mejores opciones de deslocalización a las empresas. Si les parece que la presión fi scal u otras obligaciones resultan excesivas pueden establecerse en otra parte (Rodrick 1997; Steinmo 1993). En resumen la intensa globalización económica actual supone una amenaza más grave para el Estado del bienestar que las medidas anteriores que liberalizaban el comercio basado en el trato sin favor.

Los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos no pueden ponerse de acuerdo acerca de las consecuencias que tiene la globalización para el Estado del bienestar. Hay muchas razones para ello y, como hemos visto, el asunto es complejo ya que son muchos los diferentes factores que contribuyen a determi-nar las políticas del bienestar. Desde el trabajo adelantado de Peter Katzens-tein (1985) se ha producido abundante bibliografía sobre este asunto. En este


contexto un modelo muy simplifi cado puede ayudar a clarifi car algunos de los temas principales en el debate. El modelo se presenta en el recuadro 2.4.

Tabla 2. Estructura y cambio en el Estado del bienestar, 1960-95*Dimensión de política social Nivel Nivel Nivel 1960-64 1980-84 1990-93/95

Bienestar social total 11,6 21,6 24,4Mantenimiento del ingreso:

• Transferencias en metálico 8,7 16,9 18,4• Salario social 25,0 40,0 44,0

Gasto en salud pública 2,8 5,8 6,3

* Basado en datos de 15 países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos de América, Finlandia, Francia, Italia, Japón, Noruega, Países Bajos, Reino Unido y Suecia.Defi niciones de las variables:Bienestar social total. Gasto público total para programas de bienestar social (defi nición de la OCDE) como porcentaje del Producto Interior Bruto o PIB (de 1993).Mantenimiento del ingreso en metálico: pagos en metálico para asistencia a la tercera edad y la discapacidad, enfermedad y benefi cios de salud, pagos por desempleo, subvenciones familiares y asistencia social en porcentaje del PIB (en 1994).Salario social: porcentaje del ingreso bruto del trabajador medio sustituido por pago por desempleo, asistencia al paro y diversos benefi cios de bienestar social por diversas causas durante el primer año de desempleo (en 1995).Gasto en salud pública: gasto público en programas de salud como porcentaje del PIB (en 1993).Fuente: adaptado de Swank (2002: 69)

Recuadro 2.4. La globalización económica y el bienestar: un modelo simplifi cado.

Política:Respuesta del Estado

EconomíaRespuesta de la empresa

Permanecer en el país. Recurso a la salida o la no inversión

Liberalización acorde con el mercado.

1El bienestar en peligro

2Fin Estado bienestar

Regulación para proteger el bienestar

3 Fortalecer el Estado del bien-

estar.

4El bienestar en peligro.

Según el modelo sencillo las consecuencias de la globalización económica para el bienestar son el producto de las reacciones de las empresas o el capital por un lado y de las políticas de los Estados por el otro. La casilla 1 es el resultado de la interacción entre el capital que puja por la liberalización y los políticos que ceden a su presión. Según John Ruggie, entre otros, esto es lo que ha sucedido en muchos países de la OCDE en los decenios de 1980 y 1990. Se da una orientación hacia un “neo laissez-faire” (Ruggie 1997: 6) que ayuda a


aumentar la desigualdad en la sociedad y frecuentemente incluye recortes en los gastos del bienestar.

La casilla 2 es la peor situación posible para el bienestar: el Estado libera-liza pero no consigue atraer inversiones y el capital recurre a la salida. No hay ejemplos de esta situación en la zona de la OCDE pero varios países en vías de desarrollo en el África, Asia y América Latina han tenido experiencias de este tipo. Compiten entre ellos a fi n de presentar el ambiente más atractivo para el capital y aun así fracasan a la hora de atraer inversión signifi cativa. La casi-lla 3 refl eja lo que sucede en muchos países de la OCDE según los estudiosos estado-céntricos. El Estado sigue protegiendo el bienestar pero las empresas se mantienen porque hay otros incentivos (por ejemplo, mercados atractivos, una fuerza de trabajo cualifi cada, estabilidad política, etc) que las induce a seguir haciendo negocios. En consecuencia no hay una “elección cruel” entre el bienestar y la apertura económica (por ejemplo, G. Garrett 1998). En la casilla 4, por último, las políticas del Estado para proteger el bienestar generan una falta de incentivos para que el capital invierta en el país y pueden llevar a que las empresas lo abandonen. Según un comentarista este es el proceso que ha estado en marcha en Alemania (Stelzer 1999: 29).

El modelo sencillo explica porqué sigue siendo difícil de decidir el debate acerca de las consecuencias de la globalización económica para el bienestar. En teoría pueden darse resultados muy distintos y los estudiosos no se ponen de acuerdo en cuanto a las pruebas empíricas. Por ejemplo, por un lado una mayor apertura de las economías se asocia con una menor presión fi scal del capital (Rodrik 1997); por otro lado la carga media fi scal de la empresas en la OCDE ha aumentado en el periodo de 1990 a 1997 (Weiss 2003). Al propio tiempo Swank (2002) muestra un aumento del esfuerzo total en bienestar en los tres tipos de Estado del bienestar identifi cados por Esping-Andersen (1990) (véase tabla 2.3).

El enfoque adecuado a la cuestión de la globalización y el bienestar es que los cambios que ha provocado la globalización en combinación con una serie de factores distintos ha establecido un marco nuevo para las políticas del bienes-tar. El nuevo contexto es más restrictivo que el anterior en algunos aspectos pero no lleva necesariamente al fi nal del Estado del bienestar ni siquiera lo amenaza seriamente.

¿Cuáles son los factores principales de la transformación que está produ-ciéndose? En primer lugar los países persiguen estrategias económicas de desarrollo y crecimiento similares, esto es todos son regímenes democrático-liberales que se basan en una economía de mercado orientada hacia la apertura y la cooperación internacional. El objetivo común de este modelo ha integrado y sincronizado las economías avanzadas de forma que las crisis y los trastornos repercuten rápidamente en todas las partes del sistema. Hasta cierto punto los niveles tecnológicos, el de información entre las empresas, los tipos de interés y los instrumentos de política económica convergen entre los diversos países.

Con todo solamente un puñado de países ha aplicado políticas estrictamente neoliberales. Entre ellos se cuentan los Estados Unidos, el Reino Unido, Nueva


Zelanda y, en cierta medida, Australia y el Canadá. La tendencia general en los países capitalistas avanzados sin embargo, es a mantener las políticas del bien-estar si bien cambiando el orden de prioridades lo que supone lo siguiente:

• el empleo de la política social para aumentar la fl exibilidad de los merca-dos laborales para crear trabajadores fl exibles con ánimo emprendedor adecuados a una economía globalizadora basada en el conocimiento

• la reforma y reorganización de la política social con el fi n de reducir la presión sobre el salario social que actualmente se considera más como un coste de la producción internacional que como una fuente de la demanda interna (citado de Jessop 2002: 168).

En resumen se mantienen y profundizan las políticas del bienestar incluso frente a la globalización económica. Al propio tiempo la globalización económica presenta problemas nuevos a las políticas del bienestar, lo que puede conducir o no a la restricción del bienestar. El régimen del bienestar se mantiene pero se ha transformado de forma que puede poner en peligro al menos algunos as-pectos de la provisión del bienestar. Una vez más corresponde el lector decidir qué tenga mayor importancia.

CONCLUSIÓN

La globalización signifi ca la expansión e intensifi cación de las relaciones eco-nómicas, políticas, sociales y culturales por encima de las fronteras. Se trata de un concepto excesivamente amplio para teorizarlo. En lugar de ello el capítulo se centra en los aspectos más importantes de la globalización económica.

Las economías modernas de Europa Occidental y América del Norte se han transformado como resultado de la globalización económica. Los elementos principales de esta transformación son las cadenas de producción regional y global organizadas por las empresas transnacionales y un mercado fi nanciero integrado globalmente, pero no es cierto en modo alguno que estos cambios anuncien una fase enteramente nueva de desarrollo capitalista como dicen algunos “creyentes” en la globalización.

La relación entre el Estado y el mercado en el Estado contemporáneo era estatista y nacional. El equilibrio entre el Estado y el mercado en las condicio-nes de la globalización económica se centra en la competitividad en el mercado mundial. En lugar de una función reducida del Estado lo que sucede es que la función del Estado ha cambiado.

Los cambios que ha impuesto la globalización económica en combinación con una serie de otros factores ha dado origen a un contexto nuevo para las políticas del bienestar. Las políticas del bienestar se mantienen y se profundizan incluso frente a la globalización pero el proceso de globalización económica también presenta problemas nuevos para las políticas del bienestar.


La transformación que está produciéndose contiene elementos que permiten pensar que el Estado “pierde” y “gana”. Como ya he dejado en claro, el lector debe decidir qué sea lo importante una vez que se aportan las pruebas. Mi propia consideración sobre la transformación de los Estados contemporáneos se encuentra en el capítulo 9.

Capítulo 3LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO

SUMARIO:Los Estados y los mercados en los países del Tercer Mundo menos desarrolladosConclusión.

El debate entre los estudiosos estado-céntricos y los del repliegue se centra en los Estados avanzados de Europa Occidental, América del Norte y el Japón. Ambas partes en la controversia tienen en

mente una imagen contrastada, cierto punto de vista histórico sobre el Estado cuando debaten sobre el desarrollo y el cambio que se han pro-ducido en el Estado. En otras palabras, ambas partes usan “el Estado moderno” como criterio básico para sus consideraciones, como se explica en el capítulo 1. Pero son muchos los Estados en el mundo de hoy que no pertenecen a este grupo y los Estados del Tercer Mundo presentan aquí un interés especial.

Incluso aunque los Estados del Tercer Mundo sean muy distintos del tipo de Estado que domina el debate entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos, su examen ayudará a entender mejor esta disputa también. Pondrá de manifiesto formas de Estado con debilidades más graves que las que admiten los más radicales estudiosos del repliegue y probará a los estu-diosos estado-céntricos que no cabe dar por supuesta la existencia de Estados efectivos y capaces.

¿Qué impacto tiene la globalización sobre las economías del Tercer Mundo? Muchos estudiosos liberales sostienen que la globalización económica es una bendición que fortalecerá grandemente las economías del Tercer Mundo (por ejemplo, Bhagwati 2000). Los estudiosos de orientación más crítica sostienen que el Tercer Mundo está marginado en el proceso de la globalización y no se beneficia de él en absoluto (por ejemplo, Hoogvelt 2001). Este capítulo esclarecerá los argumentos a favor de cada posición y demostrará que el debate no es fácil de resolver. En relación con dicho debate se examinará cómo la globalización económica transforma (o no transforma) las economías del tercer Mundo.

68 LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO

Los críticos subrayan la naturaleza desigual de la globalización económica y hacen bien. La etiqueta “globalización económica” es totalmente equívoca porque la mayoría de las transacciones transfronterizas no tienen un alcance verdaderamente global: es decir, no son intercontinentales ni interregionales. Como ya se ha indicado son los países de la triada de Europa Occidental, América del Norte y el Japón los que están más implicados en la globalización económica. Muchos países del tercer Mundo, especialmente los menos desarro-llados (muchos de ellos en el África subsahariana) apenas si están afectados por ella.

Esta situación se refleja en un elemento nuclear de la globalización eco-nómica: los flujos y el stock de inversión exterior directa (IED). Los países en vías de desarrollo tenían en 1997 el 30 por ciento del stock mundial de IED y los países industriales tenían el resto. La parte del león de ese 30 por ciento iba a algunos países en vías de desarrollado seleccionados: la China (seis por ciento), el Brasil (cuatro por ciento), México (tres por ciento), Indonesia (dos por ciento) y Malasia, la Argentina y Arabia saudí (uno por ciento cada uno: cifras del Banco Mundial 2000: 38, 73).

Por detrás de estas cantidades de distribución de los stocks totales de IED se producen algunos cambios importantes en flujos de inversión directa. Asia sudoriental (la China, Malasia, Singapur, Indonesia y Tailandia) surgió como la zona que más fondos de IED recibió en el decenio de 1990 mientras que la inversión en el Brasil y México descendió mucho en comparación con los últimos años del decenio de 1970. Este cambio tiene que ver con una variación en la fuente de la IED: la parte correspondiente a los Estados Unidos ha descendido mientras que ha aumentado la correspondiente a Europa Occidental y Asia Oriental. Tres cuartas partes de la inversión directa que recibió la China en los años de 1985 a 2000 procedían de otros países asiáticos (Dunning 2000: 47).

La globalización económica por tanto es desigual en parte por la sencilla razón de que el capital internacional de inversión está especialmente intere-sado en algunos lugares y nada en absoluto en otros. Las decisiones acerca de la localización de la inversión están relacionadas con dos factores principales: uno es la fuente de la inversión, esto es, de dónde procede. Y la otra es el con-junto de razones para efectuar la inversión. En cuanto a la fuente ha habido un aumento en la parte de IED del Japón y de los países asiáticos en vías de desarrollo. El grueso de esta inversión se dirige a otros países asiáticos, espe-cialmente a la China. El creciente atractivo de la China como lugar de inversión está relacionado con el aumento de la potencia económica de las comunidades empresariales chinas en todas partes en Asia oriental pues éstas dirigen sus inversiones hacia la China (Dunning 2000: 37)

En cuanto a las razones, las empresas invierten en el exterior con el fin de hacer dinero, desde luego; pero las empresas están siempre tratando de hacer dinero de forma que las pautas más recientes de inversión extranjera requieren mayores explicaciones. Un elemento básico de la IED es que las empresas han desarrollado competencias que pueden explotarse por medio de la inversión exterior. Estas “ventajas monopolistas” (Hymer 1976) pueden relacionarse con


diversos aspectos de producción, distribución y mercadeo. Puede que tengan que ver con la competencia tecnológica así como con los conocimientos especia-lizados en la producción, el diseño y el mercadeo o pueden tener que ver con capacidades en otros ámbitos, como la administración, las finanzas o las ventas. Más arriba en este libro hemos observado el desarrollo general de las cadenas regionales y globales de producción. Detrás de dichas cadenas se encuentran empresas específicas con una variedad de competencias que pueden ayudarlas a beneficiarse de su participación en la actividad internacional.

Las ventajas de que disfrutan las empresas explican porqué invierten en el exterior, pero no explican porqué lo hacen en un país en concreto. A fin de entender este aspecto tenemos que ahondar en los incentivos que ofrecen los distintos lugares de inversión. Tradicionalmente las inversiones en los países del tercer Mundo se han hecho por tres razones principales de las que la pri-mera ha sido los recursos naturales. Se trata de las primeras inversiones en hierro, oro, cobre, petróleo, etc. La segunda razón son unos mercados locales interesantes: por ejemplo, el acceso a mercados internos lucrativos con altos aranceles de protección fue uno de los factores principales de la inversión exterior de los Estados Unidos en América Latina entre el decenio de 1950 y el de 1980. Por último cuenta el incentivo del acceso a condiciones ventajosas de operación. Puede que tengan que ver con la disponibilidad de fuerza de trabajo barata o con cualificaciones especiales. Otros elementos importantes son una localización estratégica y unas instalaciones especiales de transportes y comunicaciones, como sucede en Singapur.

En los últimos años estas razones tradicionales de la IED se han complemen-tado con un conjunto adicional de factores que tienen que ver con la intensifi-cación de la globalización económica. Como se señaló más arriba las empresas establecen ahora alianzas y redes estratégicas y pretenden estar presentes en países y regiones que ofrecen una amplia gama de facilidades, esto es:

una provisión adecuada de fuerza de trabajo semicualifi cada y cualifi cada a un coste aceptable, una buena infraestructura física, políticas públicas favorables al mercado y una cantidad mínima de costes de transacción… En el decenio de 1990 la IED no se determina tanto por los costes concretos en cada país de la dotación de factores y el tamaño de los mercados locales como por aquellas variables que facilitan economías de escala y alcance para las empresas y/o plantas de producción, y la explotación efectiva de los mercados regionales y/o globales. (Dunning 2000:29)

A fin de valorar los efectos de la inversión extranjera en las economías del tercer Mundo necesitamos otro elemento, esto es, la capacidad del país recep-tor de beneficiarse de la IED en su propio proceso de desarrollo económico. Se trata de un asunto muy amplio debido a que hay muchos aspectos relevantes al respecto. A fin de simplificar podemos centrarnos en lo que probablemente sean los dos aspectos más importantes: las capacidades económicas y políticas del país receptor. Si las capacidades económicas y políticas son muy escasas, los inversores extranjeros controlarán sin problemas sus sectores respectivos, pagarán salarios bajos y repatriarán los beneficios al país de origen. Si las capacidades económicas y políticas son elevadas las empresas locales se bene-


ficiarán de la inversión exterior en cuanto a las transferencias tecnológicas, el acceso a los mercados, la mejora en la calidad de los productos y el desarrollo de la competitividad. En cuanto al aspecto político, un Estado capaz ayudará a crear un marco óptimo para la inversión exterior. Ello requerirá frecuentemente complejas regulaciones relativas a la tecnología, transferencias de beneficios y relaciones con las empresas locales. En resumen, cuanto mejor equipado esté un país en materia de capacidades económicas y políticas mayor será su posibilidad de conseguir que se inicie un proceso de desarrollo económico con ayuda de la inversión exterior. La situación inversa también es cierta: países receptores muy pobremente equipados no pueden esperar contribuciones importantes de los inversores extranjeros a su desarrollo económico (cf. Sørensen 1983).

La inversión extranjera es un elemento nuclear de la globalización econó-mica. Actualmente contamos ya con los elementos necesarios para evaluar las consecuencias de la inversión exterior en los países del tercer Mundo. La primera dimensión importante se refiere a la disposición de las empresas in-ternacionales a invertir en el país anfitrión; la segunda dimensión importante se refiere a las capacidades económicas y políticas de los países receptores. Estas dos dimensiones se combinan en el recuadro 3.1.

Algunos países de Asia Sudoriental han sido capaces de atraer una inversión exterior abundante. Al propio tiempo esos países cuentan con elevadas capaci-dades para extraer beneficios de desarrollo de dichas inversiones. Taiwán es un buen ejemplo. El desarrollo industrial en Taiwán se ha dado en tres etapas: substitución de importaciones en el decenio de 1950, exportación de bienes de consumo perecederos (juguetes, zapatos, etc) en el decenio de 1960 y un proce-so de mejora que puso el acento en bienes de producción y algunos productos duraderos (equipos electrónicos y computadoras) que comenzó a mediados del decenio de 1970 (Sørensen 1991: 128-131). Es decir, cuando la inversión exterior comenzó a afluir en gran escala Taiwán había construido ya una base industrial por sí misma: capacidad de la industria local que se pudo beneficiar de las inversiones exteriores. Además, el Estado supervisó el proceso de IED y la dirigió a las industrias de exportación, animando a los inversores extranjeros a colaborar con las empresas locales. Un ejemplo famoso es el de la

Recuadro 3.1. Inversión extranjera en el tercer Mundo: ¿desarrollo o no?

Estados receptores.

Capacidad económica/política

¿Invertirán las empresas?

Sí No

Alta Asia sudoriental (¿India?)

Baja (¿América Latina?) África subsahariana


Inversión de la Compañía de máquinas de coser Singer. El Estado pidió a Singer que “adquiriera localmente el 83 por ciento de las partes necesarias a un año de comenzar sus actividades y…que ayudara a los productores de Taiwán a cumplir las condiciones. Singer terminó por transferir la tecnología necesaria, mejorar toda la industria e incrementar la exportaciones” (Gold 1986: 85) A pesar de las exigencias del Estado las condiciones generales de actividad en Taiwán seguían siendo lo sufi cientemente favorables para atraer inversores. En el caso de Taiwán la globalización económica bajo la forma de IED ayudó a producir desarrollo económico.

Compárese esta situación con los Estados débiles del África subsahariana. Estos países no han sido jamás capaces de crear economías nacionales cohe-rentes. Desde el punto de vista económico se trata de amalgamas incoherentes de agricultura tradicional, un sector urbano de pequeñas unidades informales y algunos fragmentos de industria moderna en su mayoría controlada por intereses extranjeros. Las exportaciones consisten en una o varias materias primas y las economías son muy dependientes de las importaciones de productos manufacturados y de alta tecnología. Las instituciones políticas son ineficien-tes y corruptas, frecuentemente dirigidas por elites egoístas que ofrecen los servicios estatales al mejor postor. La IED no está muy interesada en estos países en primer lugar por la falta de estabilidad y de condiciones atractivas para su funcionamiento. Menos del dos por ciento de la IED total (Banco Mundial 2000: 38) alcanza el África subsahariana. Y cuando la inversión llega tiene un control monopolista sobre bolsas de economía con escasos vínculos, o ninguno, con empresas locales. En estas condiciones, la inversión exterior no ayuda a generar desarrollo económico sino que perpetúa el subdesarrollo. Y, por supuesto, los “inversores” que aquí actúan suelen ser traficantes de armas, comerciantes en oro o diamantes, narcotraficantes, etc.

Así pues es fácil comprender porqué los estudiosos no pueden ponerse de acuerdo acerca del impacto de la globalización económica en los países del tercer Mundo. En algunos casos la globalización ayuda a perpetuar la marginación y el subdesarrollo; en otros, fomenta el desarrollo económico. Todo depende de la voluntad de los inversores y de la capacidad de los países receptores de beneficiarse de la presencia de la IED. Los ejemplos extremos a este respecto son el África subsahariana por un lado y algunos países de Asia Sudoriental por el otro. Los casos intermedios incluyen la India que posee la capacidad de beneficiarse de la IED pero que mantiene dubitativos a los inversores a causa de un sistema excepcional de regulaciones y también algunos países de América Latina en los que ha habido inversión exterior pero los Estados receptores no han tenido la suficiente capacidad económica y política para beneficiarse de ellos. Esta situación, ciertamente, plantea la compleja cuestión de porqué las condiciones en las distintas partes del tercer Mundo son tan diferentes Una respuesta completa a esta cuestión precisa explicar las distintas trayectorias históricas del desarrollo, una tarea que no puedo acometer aquí (pero, para Asia Sudoriental y la India, véase Sørensen 1991; para el África subsahariana


véase Jackson y Rosberg 1982; para América Latina véase Cardoso y Faletto 1979).

Ya observamos más arriba en este capítulo cómo las economías modernas de América del Norte y Europa Occidental se transformaron de nacionales en globalizadas como resultado de la globalización. ¿De qué modos se transforman las economías del Tercer Mundo? Esta es una cuestión más complicada porque las variaciones son más grandes en los puntos de arranque de las economías del Tercer Mundo y también lo son las trayectorias como resultado de la globaliza-ción. Muchos de estos países no han sido capaces de construir economías nacio-nales modernas. En los niveles más bajos de la capacidad económica y política —como sucede en muchos países del África subsahariana— la globalización económica perpetúa el subdesarrollo y la marginación. En los casos de mayor éxito, incluidos varios países de Asia Sudoriental, la globalización económica ayuda a fortalecer más las capacidades económicas nacionales. Al propio tiempo en estos casos la globalización también amplia la transformación de economías puramente nacionales a economías más globalizadas. En otras regiones, como América Latina y Asia meridional el cuadro es aun más complejo.

LOS ESTADOS Y LOS MERCADOS EN LOS PAÍSES MENOS DESARROLLADOS DEL TERCER MUNDO

El capítulo anterior trataba de la relación entre Estados y mercados y cómo se ha transformado bajo las condiciones de la globalización económica. Pero el examen se centraba en los Estados avanzados. Es importante comprender que el equilibrio entre el Estado y el mercado tiene caracteres diferentes en los países del Tercer Mundo., especialmente en los menos desarrollados.

Hay una relación estrecha entre los Estados y los mercados en los proce-sos de desarrollo económico que han tenido éxito. Los Estados establecen las normas que permiten a los mercados funcionar adecuadamente. La dinámica del mercado afecta a los Estados porque los recursos económicos a disposición de los Estados y el alcance concreto de la intervención del Estado dependen del modo en que funcionan los mercados. Un análisis influyente (North 1990) ha formulado cuatro condiciones institucionales que los Estados tienen que garantizar a fin de establecer un orden que asegure un marco adecuado para el crecimiento y el desarrollo económicos: (a) seguridad en los derechos de propiedad; (b) un ordenamiento jurídico eficiente e imparcial; (c) un marco normativo claro y transparente; y (d) un marco institucional que promueva formas impersonales de intercambio e interacción, incluyendo la legislación sobre contratos y las normas que regulen la admisión y el cese de actividad de las empresas privadas.


En términos más concretos: piénsese en una transacción de bienes inmue-bles, por ejemplo, la compraventa de una casa y en cómo las condiciones de North se aplicarían al caso: en cuanto a (a) como comprador uno necesita tener la seguridad de que accederá a la propiedad plena de la casa una vez se haya pagado la cantidad estipulada para ello. En cuanto a (b) si la relación con el vendedor se tuerce uno necesita estar seguro de que tendrá un trato justo en los tribunales. En cuanto a (c) las normas que configuran el trato como los términos concretos, el crédito, el seguro, las características técnicas de la casa, las normas sobre construcción, etc tienen que ser claras para la que la transacción se realice sin problemas. Por último, en cuanto a (d) uno preferirá que los agentes de la propiedad inmobiliaria actúen de un modo adecuado y no sobre la base de caprichos y favores personales.

Es frecuente que estas condiciones institucionales necesarias para una eco-nomía de mercado no estén suficientemente establecidas en los países menos desarrollados del tercer Mundo. Uno de los problemas más graves es la falta de seguridad en los derechos de propiedad. Muy a menudo las personas no pueden demostrar ser propietarias de las casas en las que viven o de la tierra que cultivan. La razón es que la vía hacia la legalización de la propiedad se ha burocratizado en extremo y que hay intereses burocráticos y de otro tipo en mantener las cosas como están. En las Filipinas se requieren 168 trámites en los que intervienen 53 organismos públicos y privados para formalizar la propiedad de una casa ocupada y construida en suelo público y el proceso dura de 13 a 25 años. En el Perú un equipo de investigadores montó un taller de confección atendido por una sola persona en los suburbios de Lima y trató de registrarlo de forma que los derechos de propiedad y el marco jurídico para la empresa estuvieran en orden. Llevó 289 días completar el proceso a un coste de 1.231 dólares de los Estados Unidos, una suma que representa más de treinta veces el salario mínimo mensual en el Perú (The Economist 2001: 22; de Soto 2001).

La ausencia de derechos de propiedad bien definidos y de una normativa clara de las transacciones ahoga el crecimiento económico. Cabe ilustrarlo con una historia de Malawi. La familia Tarera cría cabras y vende la carne; el ne-gocio marcha y la familia quiere ampliarlo. Necesita una cantidad equivalente a 250 dólares de los Estados Unidos. Como posee una casa que vale bastante más, debería ser sencillo conseguir un préstamo poniendo la casa en aval. Pero la familia no puede probar que es propietaria del inmueble. Está construido sobre terreno “consuetudinario” y se compró de modo informal a través del jefe local, quien se llevó una buena cantidad por sus servicios. Ningún banco aceptará el contrato firmado por el jefe como un documento de aval porque no es alegable ante los tribunales. La casa es capital “muerto”.

La falta de condiciones institucionales para la economía de mercado perpe-túa la pobreza (Banco Mundial 2002). El dictador de Malawi durante más de treinta años (1964-1994), Hastings Banda, fomentó la propiedad formal. “Pero su costumbre de arrebatar grandes trozos de tierra a sus compadres socavó el imperio de la ley. Los bancos estaban obligados a prestar dinero por razones


políticas antes que comerciales, lo cual impidió el desarrollo del crédito res-paldado por la propiedad” (The Economist 2001: 22). De este modo el imperio de la ley es un lujo que la mayoría de la gente en los Estados postcoloniales disfruta esporádicamente en el mejor de los casos. La mayor parte del tiempo “han sufrido los caprichos de los hombres fuertes quienes han socavado la in-dependencia judicial, detenido opositores, favorecido (o practicado) búsqueda de rentas y corrupción…han habilitado a los tribunales públicos para confiscar la propiedad privada y han encarcelado a empresarios por “delitos económicos” (Sandbrook 2000: 120, acerca de Ghana).

En la medida en que los Estados débiles han establecido e impuesto normas de gobierno del mercado, éstas han sido frecuentemente contraproducentes respecto al crecimiento y el bienestar. En lugar de ello han beneficiado a los dirigentes y a su selecto grupo de clientes. Robert Bates (1981) sostiene que la forma en que los gobiernos africanos regulan los mercados es dañina para los intereses de la mayoría de los agricultores. La compra de productos agrícolas por organismos mercantiles controlados por el Estado hace que los agricultores obtengan precios artificialmente bajos por sus productos. De este modo lo diri-gentes políticos subsidian a sus partidarios urbanos que consiguen alimentos a precios bajos. Al propio tiempo la protección de la industria nacional frente a la competencia exterior significa que los agricultores pagan precios exorbitantes por los bienes manufacturados.

Dado estas políticas de precios perjudican grandemente a los agricultores se ha ofrecido a algunos de ellos proyectos de desarrollo y otras formas de ayuda como compensación. Desde el punto de vista del desarrollo económico general éste no es un sistema efectivo: sería mucho mejor fijar precios más altos que aumentaran la capacidad de los agricultores de incrementar la producción. Pero, aunque no sea efectivo es muy atractivo desde el punto de vista del sistema de patrono-cliente de los poderosos gobernantes. Con él se puede gratificar a grupos selectos de amigos y partidarios y hay buenas posibilidades de recabar rentas en el proceso.

Estas políticas han alienado a los agricultores que carecen de incentivos para aumentar la producción más allá de lo que necesiten para vivir. En lugar de ayudar al desarrollo de una economía de mercado se retiran en lo que un estudioso ha llamado la “economía de los afectos” (Hyden 1893). Se trata de un modo de producción peculiar de los campesinos en el que los participantes están vinculados por razones de etnia, parentesco o religión. Las obligaciones de unos hacia otros no tienen nada que ver con relaciones normales de mer-cado entre compradores y vendedores o productores y consumidores; en su lugar se basan en la tradición y el estatus social. La “economía de los afectos” está vinculada de un modo complejo al sistema de clientelismo de la política aunque no sea más que porque la mayoría de las familias de agricultores tie-ne lazos con parientes en la ciudad y en el aparato del Estado de forma que los dos sistemas se refuerzan mutuamente. Este complicado sistema de dar y recibir favores no ha conseguido en modo alguno poner en marcha un proceso de crecimiento económico sano.


Al mismo tiempo los Estados débiles se enfrentan a serias restricciones eco-nómicas exteriores, como se señalaba más arriba en este capítulo. El descenso de los precios de las materias primas y el encarecimiento de las importaciones de petróleo hicieron aumentar mucho la deuda externa. En este contexto las instituciones financieras internacionales (el Fondo Monetario Internacional o FMI y el Banco Mundial) abogaron por una política de ajuste estructural en el Tercer Mundo. Las nuevas políticas, que se formularon en el decenio de 1980, eran deudoras de las ideas del “Consenso de Washington” del que se habló más arriba (pág. 53). Se tenía la fuerte convicción de que los “fallos del Estado” eran un problema mucho más grave que los “fallos del mercado”. De aquí se siguió la política de ajuste estructural orientada a “regular para desregular”, esto es, a liberalizar el intercambio económico. Las regulaciones deberían ayudar a liberalizar el intercambio económico eliminando la pesada y equivocada mano de la intervención directa del Estado. Esto significaba en términos concretos

• eliminar las restricciones al comercio y las regulaciones monetarias• disciplina fi scal, recortes en sector público, reforma fi scal• liberalización del comercio de productos agrícolas y mejores precios a los

agricultores• eliminación del proteccionismo industrial, privatización de las empresas

estatales y facilitación de establecimiento de empresas privadas. (Taylor 1997: 148-149).

En 1994 el Banco Mundial evaluó los Programas de Ajuste Estructural (PAE). Por un lado el Banco respondió con un cauteloso “sí” a la cuestión de si el ajuste estaba dando resultado en el África subsahariana (Banco Mundial 1994: 131). Por otro lado un editorial en el Codesria Bulletin algunos años an-tes no tenía duda alguna de que los PAEs socavan por entero la soberanía del África (y) crean y/o fortalecen regímenes autoritarios que tendrán que aplicar un conjunto de reformas socioeconómicas inherentemente antidemocrático contenido en los citados programas (citado en Barya 1992). Un debate similar se ha dado en relación con los PAE en América Latina.

Parece haber pocas dudas de que el ajuste estructural ha tenido algunos efectos positivos en una serie de países, especialmente en la mejora de las condiciones de la agricultura. Pero también es cierto que se han dado algunas consecuencias perjudiciales. Los posibles efectos benéficos se han visto contrarrestados casi todo el tiempo por los efectos negativos a corto y medio plazo de unos precios en rápido aumento, más paro, recortes en los servicios públicos, etc.

Las instituciones financieras internacionales (IFI) y los Estados africanos comparten la responsabilidad por los problemas conectados con los PAE. Las IFI emplearon un enfoque de “talla única” demasiado ambicioso en sus suposiciones acerca de la capacidad de los Estados débiles para adaptarse con flexibilidad a las medidas de liberalización. La falta de capital, de empre-sarios locales y de todo marco efectivo de economía de mercado hicieron que resultara muy difícil tener éxito en el corto y medio plazo. Al mismo tiempo los gobiernos tenían sus propios modos de adaptarse a las nuevas presiones en


pro de la reforma. Desde su punto de vista el juego pasó rápidamente a ser el de conseguir la mayor cantidad posible de recursos nuevos en forma de ayuda y préstamos al tiempo que se cedía lo menos posible en cuanto a las reformas reales de políticas. Se trataba de

una actitud perfectamente comprensible de los gobernantes africanos que estaban deseando echar mano al dinero pero al tiempo consideraban que las condiciones que lo acompañaban ponían en peligro sus prácticas de larga data y quizá hasta su supervivencia política. Por supuesto, en poco tiempo los gobiernos africanos se habían afi cionado tanto a soslayar las exigencias de las instituciones fi nancieras internacionales como sus pueblos a hacer lo propio con las de sus gobiernos. (Clapham 1996: 177).

Ciertamente zafarse de las reformas por entero no suponía una solución duradera de nada. Ésta fue la estrategia que siguió Kenneth Kaunda en Zambia en 1987. La economía de un sistema de gobierno corrupto y egoísta no hacía más que acelerar su decadencia económica, impulsada además por la falta de aportaciones económicas de agentes externos (Callaghy 1991: 49). En los primeros años del decenio de 1990 las IFI tenían perfecta conciencia de los problemas. Las reformas tenían que ir más allá de los cambios de políticas y tratar de crear un nuevo contexto para una economía de mercado efectiva. A raíz del fin de la guerra fría las instituciones empezaron a presionar en pro de la democratización y el “buen gobierno” entendiendo por tales Estados que sean más efectivos, más responsables y menos corruptos.

Se trata de un cambio en el enfoque occidental de la cuestión. Muchos observadores se hicieron a la idea de que los Estados desarrollistas fuertes fueran no democráticos, utilizando como prueba empírica la experiencia de los Estados autoritarios y desarrollistas de Asia oriental, como Corea del Sur y Taiwan. Un análisis temprano del Japón, de Chalmers Jonson, sostenía que el “autoritarismo blando” podía proporcionar estabilidad política y orden. En este caso la idea es exactamente la contraria: el pluralismo político es peligroso porque puede desafiar los objetivos de la elite desarrollista. La experiencia japonesa demostraba que el éxito consistía en combinar una “administración estatal muy fuerte y comparativamente libre de controles, el gobierno de partido único durante más de tres decenios y un conjunto de prioridades económicas que no se puede conseguir bajo el pluralismo político y durante un plazo tan extenso” (Jonson 1987: 137).

No obstante nunca ha estado completamente claro que el autoritarismo sea un elemento necesario del Estado desarrollista (Baeg-Im 1987; Hamilton 1987). Y el análisis comparativo reveló rápidamente que las condiciones espe-ciales que rodeaban el Estado desarrollista de “autoritarismo blando” en Asia Oriental no se daban por doquier y menos en los débiles Estados postcolonia-les. La experiencia de Asia Oriental no puede generalizarse. Las variantes de autoritarismo “blando” o “duro” que se dieron en el África, América Latina y Asia meridional han fracasado todas a la hora de alumbrar un Estado orientado hacia el desarrollo económico (Sørensen 1993).

De este modo las nuevas demandas a los Estados del Tercer Mundo consis-ten en la democracia y el buen gobierno. La esperanza consiste en impulsar la


capacidad institucional, técnica, administrativa y política teniendo en cuenta que esta última presupone una autoridad legítima y un gobierno responsable y representativo (Grindle 1996; Banco Mundial 1997). La idea que aquí subyace es que la democracia ayudará a disciplinar al Estado haciéndolo más responsable frente a la sociedad y menos ineficiente, corrupto e incompetente. A su vez, un Estado más efectivo puede tomar la iniciativa en fomentar procesos de desarrollo económico que ayudarán a cambiar la sociedad y, por ello, a “producir” grupos sociales que lleven a un posterior desarrollo socioeconómico rápido.

Todo esto puede sonar muy bien en la teoría pero la práctica ha resultado algo menos exitosa. Las primeras elecciones en los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo no han dado los resultados esperados sino que han cubierto con un fino manto democrático un sistema de gobierno clientelar corrupto sin mayores cambios en los rasgos básicos de la vieja estructura. Según un agudo observador:

las elecciones resultan ser el punto de partida equivocado de un proceso de democratización… En los últimos años se han organizado apresuradamente elecciones en el África en algunos casos antes de que los partidos políticos hayan tenido tiempo de organizarse o los movimientos armados de desarmarse. Como consecuencia los perdedores han tenido fácil rechazar los resultados electorales y los electores tenían escasas opciones salvo votar de acuerdo con su identidad étnica o religiosa. Unas elecciones celebradas en unas circunstancias desfavorables pueden ser un verdadero obstáculo para la democratización. (Ottaway 1995: 245; para un punto de vista análogo véase Elklit 1994).

Otro gran inconveniente de los primeros procesos de democratización en los países menos desarrollados del Tercer Mundo es que las políticas económicas de los nuevos regímenes no han mejorado. Según un análisis reciente

Las elecciones pueden hacer que aumente el clientelismo… A menudo han sido decisivas las relaciones tradicionales entre el patrón y el cliente para ganar elecciones, lo que indica que la naturaleza de la política africana no ha cambiado a pesar de la nueva liberalización. En Ghana, Nigeria y Kenia se ha dado noticia de un exceso de gasto masivo por cuanto los gobiernos trataban de recompensar a sus partidarios tradicio-nales, especialmente grupos étnicos y funcionarios para facilitar los procesos de transición o ganar votos… Las circunstancias especiales de la liberalización política en el África son la causa de que los dirigentes no tengan sufi ciente amplitud de miras y de que se pongan en práctica estrategias particulares, como el clientelismo, que no son necesarias allí donde las estructuras democráticas están más institucionalizadas. (Bienen y Herbst 1996: 38-39)

En resumen, la democratización parece ser una sana respuesta a largo plazo a la cuestión de cómo fomentar la solidez del Estado y el desarrollo económico de los Estados débiles. Las elites estatales que no son responsables ante “sus” sociedades de un modo significativo pueden realizar “experimentos” de desa-rrollo o actuar de formas egoístas que tienen consecuencias desastrosas para el pueblo, como se ha demostrado con los gobernantes autocráticos del África subsahariana y de otras partes. Pero la democracia necesita bastante tiempo para desarrollarse, especialmente allí en donde las condiciones sociales son adversas como suele suceder en los Estados débiles. En consecuencia no cabe esperar resultados tempranos de algunos procesos electorales aislados La de-mocracia no puede implantarse de la noche a la mañana. Incluso puede darse


una necesidad de elaborar nuevos modelos de democracia que sean diferentes de los modelos habituales de Occidente y mejor adaptados a las condiciones de los Estados débiles, pero ésta no es una tarea fácil en modo alguno.

En conclusión hay una relación peculiar entre los Estados y los mercados en los países menos desarrollados del Tercer Mundo. Estos Estados son tan débiles que resultan incapaces de elaborar y aplicar las normas y regulaciones necesarias para que funcione el mercado. Como resultado se da una ausencia de derechos de propiedad bien definidos, así como de un ordenamiento jurídico eficiente e imparcial, de un marco regulatorio claro y transparente y de un contexto institucional que fomente formas impersonales de intercambio. En lugar de ello se han desarrollado normas de intercambio que benefician a unos gobernantes egoístas y favorecen a grupos de clientes suyos. Los intentos de agentes exteriores de hacer a estos Estados más democráticos y responsables han tropezado con graves problemas. Probablemente no haya “remedios rápi-dos” ni curas milagrosas que pongan a los Estados débiles rápidamente en el camino del desarrollo económico y la democracia.

La situación en los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo demues-tra claramente porqué es erróneo adoptar un punto de vista de juego de suma cero de la relación entre los Estados y los mercados. Los mercados necesitan en verdad un marco regulatorio que funcione adecuadamente con el fin de actuar de modo eficiente. En este sentido no hay “mercado libre” fuera del alcance del Estado. Hay mercados regulados de formas distintas pero siempre se necesita una regulación. En ausencia de ella no puede funcionar una “economía de libre mercado”.

Por desgracia muchos Estados del Tercer Mundo son un buen ejemplo de lo que se ha expuesto. La falta de progreso económico en el África subsaharia-na ilustra la situación. Las tasas de crecimiento real se han estancado o han descendido desde mediados del decenio de 1960. Los Estados están abrumados por deudas, desinversión y beneficios decrecientes de las exportaciones. Según cálculos del Banco Mundial, el producto nacional bruto de 674 millones de africanos alcanzó a 317.000 millones de dólares en 2001 mientras que la can-tidad correspondiente para cinco millones de daneses fue de 166.000 millones de dólares. Unas cifras más realistas medidas en paridad de poder adquisitivo (PPAs) que reflejan mejor las diferencias en poder adquisitivo son de 1,09 billones para el África y 150.000 millones para Dinamarca. La esperanza de vida en el momento del nacimiento en el África subsahariana era de 47 años en 2000 (todas las cifras son del banco Mundial de 2003; las medidas en PPA se hacen en términos de la capacidad adquisitiva de las monedas, con lo que se evitan las distorsiones de los cambios oficiales). Hay algunos pocos países con mejores registros, como Bostwana y Mauricio (Carroll y Carroll 1997) pero estas “historia de éxito” son escasas y sin relación entre ellas.


CONCLUSIÓN

La conclusión desde el punto de vista de la relación entre el Estado y el mer-cado es clara: cuando el Estado se repliega de forma radical también lo hace el mercado. Los mercados efectivos dependen de Estados fuertes y efectivos. El juego de suma cero es erróneo. Esta es la lección para los estudiosos del re-pliegue. Los estudiosos estado-céntricos necesitan tomar nota de que hay gran cantidad de Estados soberanos en el mundo hoy que son mucho más débiles de lo que ellos suponen. Los estudiosos estado-céntricos tienden a presentar el Estado como el tipo ideal de Estado moderno considerado en el capítulo 1. Pero no todos los Estados son modernos: en el sistema internacional actual hay una cantidad signifi cativa de Estados inefectivos y menos desarrollados. Los estudiosos estadocéntricos habrán de tomar nota de este hecho o sus análisis resultarán muy incompletos.

Capítulo 4CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA GOBERNANZA MULTINIVEL?

SUMARIO:œHacia una política global?El desarrollo de la cooperación regionalLa gobernanza multinivel: consecuencias para el EstadoLos desafíos a la democracia en el nuevo contextoLos Estados menos desarrollados en el Tercer MundoConclusión

En este capítulo nuestra atención se dirige a las formas en que se ha transformado el nivel político del Estado en comparación con nuestro punto de partida, el Estado moderno de comienzos del decenio de

1950. Aquí aparecen dos asuntos importantes: en primer lugar necesitamos saber acerca de los cambios en la organización institucional y el ejercicio de la política como se han desarrollado en el contexto de la globalización económica y una serie de otros factores relevantes. En segundo lugar se da la cuestión de la democracia: ¿cuáles son los retos de la democracia en la nueva situación política? ¿Es posible la democracia cuando la política se produce en un contexto multinivel muy diferente del contenido territorial bien defi nido del Estado moderno? Tradicionalmente todo este debate se ha centrado en los Estados modernos de Europa occidental, Norteamérica y el Japón. A nuestros efectos necesitamos preguntar por los cambios en el nivel político relativo a los Estados débiles del Tercer Mundo.

Los cambios políticos en cuestión suscitan interpretaciones muy distin-tas entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos. Los estudiosos estado-céntricos presentan la cooperación internacional como dominada por los Estados y en el seno de instituciones internacionales que dejan a los Estados libres para perseguir sus propios intereses. Los estudiosos del repliegue pre-

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sentan la cooperación internacional como algo exigente y que frecuentemente restringe la libertad de maniobra de los Estados. Al propio tiempo, se sostiene, en el contexto de la globalización surgen nuevas fuentes de gobernanza no controladas por lo Estados.

¿HACIA UNA POLÍTICA GLOBAL?

Muchos comentaristas señalan que están dándose cambios en el nivel político como consecuencia de desarrollos en otros lugares, en especial a causa de la globalización económica. Con la globalización el espacio socioeconómico con el que han de habérselas los Estados traspasa los límites de las fronteras territoriales.

En otras palabras, los Estados se encuentran cada vez más infl uidos por acon-tecimientos y decisiones que se producen fuera de su ámbito territorial y a la inversa: las actividades que realizan los Estados tienen cada vez más conse-cuencias no solamente en su propia jurisdicción sino en otras partes también. En consecuencia, se produce una falta de congruencia cada vez mayor entre el alcance formal de las decisiones políticas por un lado y el espacio socio-económico integrado por el otro, espacio en el que infl uye el Estado y al que afectan las decisiones de éste (cf. Zürn 1999; véase también el recuadro 4.1). El resultado es una demanda creciente de cooperación política por encima de las fronteras. Sólo de esta manera, se argumenta, serán capaces los Estados de reclamar las facultades normativas perdidas a causa de la globalización.

Los observadores liberales subrayan tres procesos importantes que apuntan a una mayor cooperación transfronteriza (Keohane y Nye 1977, 2001; véanse


asimismo las tablas 4.1 y 4.2. En primer lugar el crecimiento de las relaciones interestatales, especialmente por medio de la cooperación en organizaciones intergubernamentales (OIG). La cantidad de estas organizaciones ha aumentado desde las 123 en 1951 a 260 a mediados del decenio de 1990 (Held et al. 1999: 54; Zacher 1992: 65). Al mismo tiempo muchas organizaciones internacionales dentro del sistema de la ONU, el de Bretton Woods (por ejemplo, el FMI y el Banco Mundial) e incluso la OCDE han ampliado sus funciones de forma que ahora son de importancia creciente para los Estados miembros. El FMI y el Banco Mundial controlan el rendimiento económico en todas las partes del mundo y son actores centrales en situaciones de crisis económicas. Las institu-ciones de la ONU han desarrollado notablemente el derecho internacional en ámbitos como los derechos humanos y los derechos de las minorías. La OCDE también ha aumentado su política de vigilancia de los Estados miembros. La pertenencia a la Organización Mundial del Comercio es una prioridad muy elevada para Estados que quieran integrarse en el sistema económico global (Held et al. 1999: 65-85; Scholte 2000: 148-61).

Tabla 4.1. Acuerdos bilateralesCantidad de EEUU Alemania Francia Reino Unido Japónacuerdos nuevos

1950-54 666 90 101 243 561960-64 696 90 213 270 351975-79 1.250 537 264 242 140

Fuente:adaptado de Beisheim et al. (1999: 333) y basado en datos la Series de los Tratados de la ONU.

El segundo proceso de importancia es la expansión de las relaciones transgu-bernamentales. Estas indican que los Estados se conectan unos a otros en muy diferentes niveles. Las relaciones exteriores ya no son responsabilidad exclusiva del ministerio de Asuntos Exteriores y del Jefe del Estado. Los ministerios y otras unidades de gobierno (como agencias reguladoras, tribunales y ejecutivos) están conectadas con sus correspondientes en otros países en un denso entra-mado de redes de políticas. Según un observador, el “transgubernamentalismo está convirtiéndose rápidamente en el modo más extenso y efectivo de gober-nanza internacional” (Slaughter 1997: 185). La actividad transgubernamental está especialmente desarrollada entre reguladores nacionales, funcionarios responsables de la supervisión de las empresas, las pautas medioambientales, las políticas antimonopolistas, etc. Un informe alemán reciente consideraba los ministerios alemanes como actores de la gobernanza global y daba cuenta de un nivel rápidamente creciente de actividad transgubernamental en los distintos ministerios. Al propio tiempo los ministerios están crecientemente involucrados en asuntos que contienen una dimensión internacional (Eberlei y Weller 2001).

El tercer proceso importante es la expansión de las relaciones transnacionales, esto es relaciones transfronterizas entre individuos, grupos y organizaciones


de la sociedad civil (actores no estatales). La cantidad de organizaciones in-ternacionales no gubernamentales (OING) aumentó de 832 en 1951 a 5.472 a mediados del decenio de 1990 (véase tablas 4.3 y 4.4). Hay una gran diversidad entre las OING. De un lado, muchas de ellas son críticas con los gobiernos y las organizaciones internacionales. Ya se trate de asuntos de política comercial, el medio ambiente, el desarme o los derechos humanos, estas organizaciones “siguen diciendo cosas que los gobiernos no gustan de oír” (Ingram 1995: 5). Por otro lado las OING trabajan cada vez más junto a los gobiernos y las orga-nizaciones internacionales en una serie de asuntos incluidas, por ejemplo, la ayuda al desarrollo, la protección del medio ambiente y la atención sanitaria.

Según un observador la gobernanza está gestionada por una red global de políticas públicas, esto es, “amplias alianzas de agencias gubernativas, organizaciones internacionales, empresas y elementos de la sociedad civil co-mo organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales o grupos religiosos que se reúnen para conseguir lo que ninguno de ellos puede obtener por sí sólo” (Reinicke 2000: 44). Un estudio del Banco Mundial ha identifi cado cincuenta de tales redes en una serie de campos como la delincuencia, las pesquerías, la salud pública, la investigación agrícola, el medio ambiente y los recursos hídricos.

Tabla 4.2. Acuerdos multilateralesCantidad de EEUU Alemania Francia Reino UnidoAcuerdos nuevos

1950-54 94 87 182 144 1960-64 118 177 158 170 1970-74 151 177 258 197

Fuente: adaptado de Beisheim et al. (1999: 333) y basado en datos de la Serie de los Tratados de la ONU.

Tabla 4.3. Cantidad de OIG y OING OIG OING

1909 37 1761951 123 8321996 260 5.472

Fuente: Datos compilados de Held et al. (1999:53) y Zacher (1992:65)

El razonamiento es que está produciéndose un cambio signifi cativo. En el pa-sado los gobiernos nacionales gobernaban dentro de territorios bien defi nidos. Hoy día la política está tomando cada vez más la forma de una gobernanza internacional o global, un término que se refi ere a actividades que se realizan en todos los órdenes —local, nacional, regional o global— y que afectan a la regulación y el control. La gobernanza, por tanto, es una actividad internacio-nal, transgubernamental y transnacional que incluye no solamente gobiernos


o dependencias de gobiernos y organizaciones tradicionales internacionales sino también organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales. Dicho de otro modo, podemos distinguir tres aspectos de la gobernanza. El pri-mero es la gobernanza por medio del gobierno que es el cuadro tradicional de la regulación y el control jerárquicos nacionales. El segundo es la gobernanza con el gobierno. Los gobiernos siguen participando pero han de negociar con una serie de otros actores y actuar más como un primus inter pares. Estos procesos pueden tener lugar en el ámbito internacional y en el nacional. Los acuerdos internacionales —como el acuerdo para proteger la capa de ozono— son buenos ejemplos. Por último hay gobernanza sin el gobierno en la que los actores establecen pautas de regulación sin interferencia gubernativa. Por ejemplo así proceden las asociaciones deportivas, al defi nir las normas de sus competiciones y los regímenes anti-dopaje (la argumentación en este párrafo se inspira en Zürn 1998: 169-171).

El razonamiento de los “estudiosos del repliegue” radicales es que cuando la globalización en el sentido amplio se expande e intensifi ca gradualmente la gobernanza por medio del gobierno será reemplazada por la gobernanza con y sin el gobierno. Por ejemplo, Ulrich Beck defi ne la globalización como el pro-ceso “por medio del cual los actores transnacionales con perspectivas diversas de poder, orientaciones, identidades y redes engañan y socavan los Estados nacionales soberanos” (Beck 2000: 101).

Otro enfoque de estos complejos procesos se conoce con el nombre de “polí-tica global”. La idea es que está surgiendo una política mundial. La “política global” se defi ne sencillamente como aquella “totalidad de estructuras, agentes y procesos políticos con propiedades transnacionales que en el contexto histórico actual han desarrollado un alto nivel de densa interconexión y un elemento de comunidad ligera que trasciende el Estado territorial” (Ougaard y Higgott 2002: 12). La noción de “comunidad ligera” supone “una comunidad robusta aunque aun vagarosa y general y sólo con algunas manifestaciones concretas” (Ibíd.: 13). El tema de la comunidad será el objeto del capítulo siguiente.

Tabla 4.4. Países seleccionados en la política mundial EEUU Alemania* Francia Reino Unido Japón

Pertenencia a OIG1950 59 25 67 62 141996 64 83 87 71 63Participación en OING1960 612 841 886 742 4121996 2.418 3.204 3.255 3.031 1.970

* Datos de la República Federal de Alemania anteriores a 1996.Fuente: Adaptado de Held et al. (1999: 83-84); datos compilados de Held et al. (1999: 53) y Zacher (1992: 65)


Según diversos estudiosos las redes de políticas globales que se mencionaron brevemente más arriba, son un elemento esencial de la política global:

las redes permiten movilizar recursos en pro de objetivos políticos comunes en ámbitos ajenos al control jerárquico de los gobiernos… Esta tendencia hacia las alianzas, coaliciones o colaboraciones es particular-mente observable en la política global en donde las estructuras de gobierno son más difusas y carecen de las jerarquías centrales de coordinación características de las políticas nacionales… Hay varios conceptos de red que compiten y se solapan e incluyen: comunidades políticas cuasi ofi ciales, redes transnacionales de activistas de amplia participación, comunidades epistémicas científi cas o coaliciones discursivas defi nidas por la lengua, los símbolos y las ideas. (Stone 2002: 131-132)

En resumen, una política global contiene dos cambios importantes compara-da con una fase anterior del gobierno nacional. En primer lugar los gobiernos se encuentran cada vez más inmersos en una red compleja de organizaciones internacionales con la que mantienen una variedad de compromisos, algunos de los cuales son de carácter más vinculante de lo que eran antes. En segundo lugar muchos actores no estatales infl uyen en el proceso de la gobernanza. La regulación y el control ya no son una reserva exclusiva de los Estados.

¿Está apareciendo de verdad una política global y, si es así, implica una función mucho menos destacada del Estado cuando se trata de la gobernanza? Los estudiosos del repliegue están seguros de que la respuesta es afi rmativa, pero los estudiosos estado-céntricos rechazan la idea de que el Estado esté perdiendo el control. Los mismos Estados son los arquitectos primeros de la globalización: han creado el marco liberal del intercambio internacional que hizo posible la globalización económica desde el principio. Volveremos sobre este debate más abajo pero primeramente corresponden algunas palabras acerca de la cooperación regional.

EL DESARROLLO DE LA COOPERACIÓN REGIONAL

Frecuentemente la cooperación transfronteriza no tiene alcance global sino que es regional. Las variaciones en la intensidad de la cooperación regional testi-monian de las diferentes condiciones que prevalecen en las distintas regiones. Björn Hettne ha hecho una útil distinción entre cinco niveles de complejidad regional o “regionalizada”, como sigue:

1. La región como una unidad geográfi ca y ecológica delimitada por barreras geográfi cas naturales: “Europa desde el Atlántico a las Urales”, “África al sur del Sahara” o el “subcontinente indio”.

2. La región como un sistema social que presupone relaciones translocales de carácter social, político, cultural y económico entre grupos humanos.

3. La región como cooperación organizada en cualquier campo cultural, económico, político o militar.


4. La región como sociedad civil regional que toma forma cuando el contexto organizativo fomenta la comunicación social y la convergencia de valores en toda la región.

5. La región como sujeto actuante con su identidad concreta, su capacidad de actuación, su legitimidad y la estructura de la adopción de decisiones. La expresión organizativa de este nivel de complejidad también tiende naturalmente a hacerse más compleja como se muestra en la transfor-mación de la Comunidad Europea en la Unión Europea (Hettne 1997: 226-228).

Hay una progresión en los cinco niveles, desde los estadios más bajos a los más altos de la integración y la cooperación. Pero no se trata de una “teoría de estadios” en la que todas las regiones tienen que progresar desde el nivel primero hasta alcanzar el quinto.

En donde más se ha desarrollado la cooperación regional ha sido en Eu-ropa Occidental en donde las condiciones eran muy favorables a raíz del fi n de la segunda guerra mundial. Los antiguos enemigos querían evitar nuevos enfrentamientos en el futuro. Los aliados reconstruyeron políticamente Ale-mania occidental en donde surgió una elite política muy comprometida con la cooperación europea. Los Estados Unidos también impulsaron lazos más estrechos entre los Estados de Europa occidental. Y además había un enemigo común: la Unión Soviética y el bloque oriental.

La Unión Europea se ha convertido en el ejemplo más ambicioso y de más largo alcance de la cooperación regional. La UE contiene un elemento signifi cativo de gobernanza supranacional, lo que supone que las instituciones de la UE en algunos campos tienen competencia para establecer las normas vinculantes para los Estados miembros. El Tribunal Europeo de Justicia, la Comisión Europea y el Consejo de Ministros pueden adoptar decisiones contrarias a los Estados miembros. Las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia prevalecen sobre las de los tribunales nacionales. Una serie sucesiva de tratados ha creado una cooperación cada vez más estrecha en una cantidad creciente de ámbitos. El mercado único y la moneda común no son más que los aspectos más visibles de un proceso de integración que ya afecta a todos los terrenos políticos de im-portancia. Los Estados miembros han negociado con su soberanía para acabar ejerciendo infl uencia sobre los asuntos internos de otros Estados miembros. A cambio, permiten que esos otros Estados miembros infl uyan en la regulación de sus propios asuntos internos (Keohane 1995; Sørensen 1999. Más sobre la soberanía en el capítulo 6).

Por tanto la UE es el ejemplo más claro de lo que puede llamarse gobernanza multinivel, esto es, una situación en la que el poder político es difuso y está descentralizado. En lugar de una regulación puramente o principalmente nacio-nal, ha surgido una red compleja de regulaciones supranacionales, nacionales y subnacionales (véase tabla 4.5). Al propio tiempo la integración en el nivel político ha estimulado la integración entre las sociedades y viceversa. De este modo la gobernanza multinivel en la UE se corresponde con un grado elevado


de interconexión entre las sociedades miembros en general (por ejemplo, en los campos económico, cultural y de otro tipo).

Debe observarse que la gobernanza multinivel es un fenómeno complejo que se refi ere a tipos diferentes de regulaciones políticas. El común denominador es que, además del gobierno nacional hay una serie de otros actores estre-chamente implicados en el proceso de regulación. Una forma de gobernanza multinivel se estableció en la UE en 1988 cuando se reformó la política de cohesión de la Unión. La política de cohesión trata de reducir las disparidades regionales fi nanciando proyectos regionales por medio de los llamados “fondos estructurales”. La reforma preveía que en el proceso de adopción de decisiones colaboraran redes de políticas en las que participaran representantes de las regiones, de los Estados miembros y de la Comisión de la UE. “Así, además de afectar el contenido de la política de cohesión, la reforma tenía el importante efecto de cambiar las normas de delimitación ampliando el círculo de partici-pantes en la política y de las normas de decisión al introducir la co-decisión horizontal. Se repudió la jerarquía y se fomentó el trabajo en red” (Kjaer 2004; véase también Hooghe 1996: 12).

Tabla 4.5 Cantidad de actos administrativos y jurídicos de la Comunidad Europea en algunos años seleccionados

1961 36 1971 376 1981 684 1990 618

Hay diferentes variantes de gobernanza multinivel en funcionamiento en otros ámbitos políticos de la UE. Al hacer realidad el mercado único se produce una armonización de calidad de productos que soslaya las complicadas negociaciones intergubernamentales. La tarea es competencia de la Comisión que ha estable-cido comités en los que participan productores de los países y otros grupos. Se celebra mucho este acuerdo de “comitología” porque facilita grandemente que se consiga la unanimidad (Scharpf 1997: 528). En el campo de las relaciones industriales en el orden europeo están imponiéndose acuerdos corporativos que presuponen una representación tripartita de empleadores, empleados y Estados miembros. Están apareciendo nuevas formas de cooperación incluso en zonas de políticas que siguen siendo sustancialmente las reservas de los gobiernos nacionales de la UE. Aunque no sean formalmente vinculantes en el Comité de Economía y Finanzas se establecen y debaten directivas comunes e indicadores de rendimiento de política económica. Un proceso análogo de coor-dinación y consulta está dándose en la política exterior y de seguridad común. Algunos estudiosos sostienen que estas medidas son instrumentos importantes a la hora de crear un punto de vista común del mundo entre políticos de los distintos países (Jorgensen 1997).


Hay otros ejemplos de cooperación regional en el mundo. Un conjunto de acuerdos se centra en la cooperación económica como el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN) y el Mercosur (Mercado Común del Sur), un acuerdo de libre cambio entre varios países suramericanos (el Brasil, la Argentina, el Uruguay, el Paraguay). La CEAP es un contexto para la co-operación económica entre 14 países del lado asiático del Pacífi co y la CEEAO (Comunidad Económica de los Estados del África Occidental) así como la CDAM (Comunidad de Desarrollo del África Meridional) constituyen ejemplos similares del África. Otros grupos como la OUA (Organización para la Unidad Africana), la OEA (Organización de Estados Americanos) y la ANSEA (Asocia-ción de Naciones del Sudeste Asiático) se concentran más en una cooperación política de mayor alcance.

La Unión Europea es una clase en sí misma en cuanto a la intensidad y extensión de la cooperación regional entre los Estados miembros. Las otras iniciativas regionales son de tipo más tradicional, limitadas a ámbitos económi-cos y políticos más reducidos y sin interferir en la soberanía de sus miembros, defi nida como su derecho autónomo a regular sus asuntos internos. En conse-cuencia la cooperación regional está adquiriendo cada vez mayor importancia en general pero conoce grandes variaciones en cuanto a su contenido concreto y el alcance de sus propósitos.

Una conclusión similar se impone en el caso de la gobernanza global. La cooperación internacional, conjuntamente con las empresas transguberna-mentales y transnacionales, sirve para aumentar la importancia de la gober-nanza global. En algunos ámbitos de la adopción global de decisiones existen elementos supranacionales; esto es, algunas instituciones globales pueden dictar normas que constriñen a los Estados en la medida en que determinan el comportamiento de estos y prevén sanciones en el caso de que los Estados no cumplan. Estos elementos pueden encontrarse en la OMC (relativos a la resolución de confl ictos), la Corte Internacional de Justicia (jurisdicción sobre las personas a causa de los delitos más graves de alcance internacional) y los convenios contra la discriminación racial y la tortura (cf. Zürn 1999). Pero una parte substancial de la gobernanza global sigue siendo de tipo más convencional en donde los Estados colaboran y se consultan mutuamente pero conservan su derecho autónomo a aplicar y supervisar las regulaciones en su interior.

Parece, por tanto, que hay una tendencia general a apartarse de la gobernanza en el contexto del gobierno nacional y a acercarse a la gobernanza multinivel en diversos ámbitos interrelacionados que se solapan mutuamente. Parte de esta gobernanza refl eja una cooperación más convencional entre Estados independientes y otra parte refl eja una transformación más profunda hacia la gobernanza supranacional en el contexto de sociedades altamente interco-nectadas. La medida en que una u otra forma de la gobernanza multinivel se ha desarrollado en el mundo real difi ere grandemente entre países y grupos de países.


LA GOBERNANZA MULTINIVEL: CONSECUENCIAS PARA EL ESTADO

Tenemos que considerar si los cambios que se han producido están de acuerdo con el diagnóstico que hacen los estudiosos del repliegue de que los Estados son ahora menos poderosos e infl uyentes que antaño. A fi n de enfocar este tema conviene hacer una distinción entre los aspectos más importantes de la gobernanza multinivel (véase recuadro 4.2).

Recuadro 4.2. Aspectos principales de la gobernanza multinivel

Nivel de sociedad El Estado como nivel de gobierno

“Integración superfi cial”: soberanía intacta

“Integración profunda”:soberanía afectada

Sociedades segregadas 1Organizaciones internacionales tradicionales (por ej., el sistema de la ONU)

2Elementos supranacionales de la OMC, la Corte Internacional de Justicia

Sociedades interconectadas 3EEUU/CanadáEstados de la ex-Unión Soviética.

4La Unión Europea

El eje principal en el recuadro 4.2 va desde la parte superior izquierda a la inferior derecha. La gobernanza multinivel comienza con la cooperación inter-estatal en organizaciones internacionales tradicionales que frecuentemente establecen regímenes concretos, esto es, reglas que rigen la acción del Estado en ámbitos específi cos como la navegación, las inversiones, las regulaciones medioambientales, el comercio o los derechos humanos. La forma más acabada de gobernanza multinivel se da allí en donde las sociedades están interconectadas en el sentido de que hay una alta densidad de relaciones transnacionales. Al propio tiempo los gobiernos cooperan estrechamente pues han creado elementos signifi cativos de gobernanza supranacional.

Como se indica más arriba el mejor ejemplo de cooperación avanzada en la casilla 4 es la UE. Por supuesto, ignoramos si la UE actual es un ejemplo del “estadio fi nal” de tan estrecha cooperación dado que sigue desarrollando nuevos rasgos. De momento, sin embargo, es poco probable que llegue a ser una federación, unos “Estados Unidos de Europa”. No podemos saber con se-guridad en qué medida surgirá la gobernanza supranacional en otras partes del sistema internacional. La globalización económica o cualquier otro factor aislado no determinarán por sí solos los desarrollos futuros.

Hay cuatro controversias principales entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos en relación con la gobernanza multinivel. La primera es


acerca de la historia: los estudiosos estado-céntricos sostienen que se exagera la importancia del cambio hacia la gobernanza multinivel porque el punto de partida está equivocado: el modelo “anterior” de la gobernanza nacional “pura” es una fi cción. Para repetir lo que se dice en el capítulo 1: nunca ha habido una “edad de oro del control estatal… Los Estados … nunca han conseguido librarse de las preocupaciones acerca de los retos internos y externos” (Thomson y Krasner 1989: 198)

Según este punto de vista no ha habido cambio importante alguno. Pero, de acuerdo con el razonamiento que se presentó más arriba, ha habido un cambio importante porque el punto de partida fue una situación de mucho menor go-bernanza multinivel para el Estado moderno en torno a 1950. Ciertamente el modelo del Estado moderno aquí empleado como una descripción de lo “anterior” es un tipo ideal y no incluye todos los detalles empíricos. En consecuencia el punto de vista presentado más arriba es una comparación entre tipos ideales que quizá exageren las diferencias entre el entonces y el ahora.

La segunda controversia se refi ere al tipo de cooperación que tiene lugar entre los Estados. De un lado los estudiosos estado-céntricos tienden a subrayar la importancia de la relación interestatal tradicional de la casilla 1 en el recuadro 4.2. La idea es que como la cooperación es superfi cial los Estados siguen en el puente de mando: dominan las organizaciones internacionales en todo caso y ninguna de estas organizaciones puede volverse en contra de los intereses de los Estados más poderosos. Por otro lado los estudiosos del repliegue tienden a hacer hincapié en la cooperación más exigente que contienen los elementos supranacionales y que, en consecuencia, afectan a la soberanía de los Estados. También sostienen que las mismas organizaciones internacionales tradicionales pueden establecer regímenes concretos con normas que constriñen a los Estados. En otras palabras, ni los Estados fuertes pueden manejar las organizaciones internacionales como desearían.

La tercera controversia se refi ere a las consecuencias concretas que tiene para los Estados el hecho de participar en la cooperación internacional por medio de los diversos tipos de instituciones internacionales. Los estudiosos estado-céntricos sostienen que dicha cooperación sirve para fortalecer los Estados. Al cooperar se hacen con poderes de regulación que en caso contrario no hubieran tenido. Los acuerdos internacionales —por ejemplo, acerca de la regulación medioambiental, la estabilidad de la moneda o la prevención del delito-permite a los Estados establecer normas conjuntamente que los benefi cian a todos. Los Estados no pueden establecer estas normas regionales o globales por su cuenta, pero la cooperación les da nuevas capacidades de regulación.

Los estudiosos del repliegue sostienen que la cooperación constriñe y, en consecuencia, potencialmente debilita los Estados. Las instituciones interna-cionales se hacen más poderosas, especialmente en el caso de la integración profunda, como en la UE. En este caso el Consejo o el Tribunal Europeo pueden establecer normas que vayan en contra de los deseos de los Estados concretos. Pero también en el caso de una integración superfi cial las burocracias inter-nacionales en las Naciones Unidas (ONU), el FMI y el Banco Mundial son


mucho más infl uyentes que antes a causa de una cooperación más intensa. Los estudiosos del repliegue lo ven como una devolución del poder del estado soberano. Se da una difusión del poder, razón por la cual los Estados son menos infl uyentes que antes.

Este debate es especialmente virulento en el caso de la UE (para una visión de conjunto véase Marks, Hooghe y Blank 1996). Los estudiosos estado-céntricos ven los Estados (esto es, los gobiernos nacionales) como “quienes adoptan las decisiones en último término y devuelven una autoridad limitada a las ins-tituciones supranacionales para conseguir objetivos políticos específi cos. El proceso de adopción de decisiones en la UE se determina mediante negociación entre los ejecutivos de los Estados. En la medida en que surgen instituciones supranacionales, sirven a los objetivos últimos de los ejecutivos de los Estados” (Ibíd.: 344). El punto de vista alternativo es que “la integración europea ha debilitado el Estado” por diversas razones: primera “las competencias de adop-ción de decisiones están compartidas entre actores en distintos niveles antes que monopolizadas por los ejecutivos de los Estados. Es decir, las instituciones supranacionales —sobre todo la Comisión Europea, el Tribunal Europeo y el Parlamento Europeo— ejercen una infl uencia independiente en la elaboración de políticas que no se puede derivar exclusivamente de su función como ejecutivos de los Estados”. Segunda “el proceso colectivo de adopción de decisiones entre Estados supone una pérdida importante de control de los ejecutivos concretos de los Estados”. Tercera, “los territorios políticos están interconectados antes que anidados… los Estados no monopolizan los vínculos entre los actores nacionales y los europeos sino que son unos entre una variedad de actores que responden a las decisiones que se adoptan en una serie de niveles” (Ibíd.: 346).

No costará mucho darse cuenta de que tanto los estudiosos estado-céntricos como los del repliegue tienen buenas razones. La cooperación internacional ofrece tanto nuevas oportunidades para la regulación como restricciones de los Estados. En este sentido los Estados están haciéndose más y menos pode-rosos e infl uyentes al mismo tiempo. El resultado neto es difícil de calcular de antemano pues diferirá grandemente entre Estados y entre temas. Lo que podemos decir en el orden general es que los Estados han cambiado. Un cálculo de su poder e infl uencia requiere un nuevo análisis porque el contexto se ha transformado de uno de gobierno primariamente nacional hacia otro de gobernanza multinivel signifi cativa.

La última controversia es acerca de la relación entre los Estados (como gobier-nos) y los actores no estatales (individuos, grupos y organizaciones de la sociedad civil), así como el poder relativo de aquellos El punto de vista del repliegue es que los actores no estatales están aumentando signifi cativamente su infl uencia en los procesos y decisiones políticos. Mientras que antes eran los funcionarios públicos quienes tomaban fundamentalmente las decisiones políticas, éstas se difunden actualmente en redes de actores que suponen Estados que negocian con las ONG y otras asociaciones de la sociedad civil, como se ejemplifi ca en las redes de políticas públicas que se mencionan más arriba. Susan Strange expone el asunto con mucha claridad: “Según de qué asunto se trate puede ser


que los bancos o las compañías petrolíferas, o los señores colombianos de la droga o las grandes empresas multinacionales sean tan importantes como los Estados al determinar las cuestiones de quién consigue qué que siempre han sido centrales en el estudio de la política” (Strange 1996: 68).

Los estudiosos estado-céntricos sostienen que los Estados siguen siendo jugadores especiales. Los Estados son unidades nucleares del sistema inter-nacional. Establecen las normas según las cuales actúan otros actores y estos “otros actores” —incluida la mayoría de las ONG— serían de escasísimo relieve si no contaran con el apoyo de los Estados. Los Estados suelen ser quienes proveen la mayor parte de su fi nanciación. Son los Estados los que las invitan en el sistema de las Naciones Unidas, en el Banco Mundial y en otras partes con el fi n de consultarlas. Y las ONG, como la mayoría de las asociaciones de la sociedad civil gastan la mayor parte de su tiempo en intentar infl uir en los Estados y sus políticas. Todo ello confi rma la especial función que compete a los Estados.

Además, cada vez que se produce una crisis se acentúa la función específi ca que corresponde al Estado. Si hay trastornos en el sistema económico, como sucedió en la llamada “crisis asiática” de fi nanzas a fi nes del decenio de 1990, se recurre a los Estados para restablecer el orden. Cuando el terrorismo ataca, como sucedió en los monstruosos atentados del Centro del Comercio Mundial y el Pentágono en 2001, se pide que los Estados provean seguridad, orden y justicia.

Una vez más debe quedar claro que ambos puntos de vista son correctos ya que se limitan a presentar aspectos distintos de una misma realidad compleja. Cada vez se adoptan más decisiones políticas en el contexto de redes en las que intervienen tipos muy distintos de actores. Un análisis reciente califi ca este proceso como “minimalismo reticular” (Nye y Donahue 2000). Pero al mismo tiempo los Estados siguen siendo actores especiales, dotados de poderes y pre-rrogativas especiales. Establecen las normas fundamentales que otros han de seguir y conservan la responsabilidad fundamental en los casos de seguridad, orden y justicia.

En resumen los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos esgrimen buenas razones pero tienden a concentrarse exclusivamente en ciertos aspectos seleccionados de lo que esté sucediendo. Cuando se generalizan estos aspectos como si se tratara del conjunto de la imagen, el resultado queda distorsio-nado, sesgado e induce a error. Los Estados están sufriendo un proceso de transformación que probablemente los hace más fuertes en ciertos aspectos y más débiles en otros. Esta transformación compleja es la que reclama nuestro interés analítico. Decidir si la transformación equivale a una “ganancia neta” o una “pérdida neta” de los Estados es tarea muy complicada porque intervie-nen muchos elementos de cambio diferentes. No obstante el debate nos incita a refl exionar sobre él y a clarifi car los argumentos que se emplean.


LOS RETOS DE LA DEMOCRACIA EN EL NUEVO CONTEXTO

La importancia creciente de las diversas formas de gobernanza multinivel presenta retos nuevos para la democracia. La democracia signifi ca gobierno del pueblo. No es posible abordar aquí el gran debate acerca de lo que se entienda en realidad por pueblo (véase Sørensen 1998). En el contexto presente la demo-cracia se defi ne como democracia política o liberal, la que Robert A. Dahl llama poliarquía. Un sistema político es democrático si cuenta con tres elementos principales: competencia entre los individuos y los grupos para ocupar todas las posiciones importantes del poder de gobierno; participación política en la selección de dirigentes y políticas; y libertades civiles y políticas (e.g., libertad de expresión y de prensa) en una medida sufi ciente para asegurar la integridad de la competencia y la participación.

Hasta la fecha la democracia sólo se ha desarrollado en el contexto de los Estados independientes. Muchos teóricos sostienen que el Estado-nación sobe-rano es un requisito de la democracia. El Estado-nación independiente establece el marco para una comunidad de gente que establece una democracia y sin esta comunidad la democracia empieza por no ser posible. Dankwart Rustow ha establecido un modelo muy socorrido en el que se describen las fases más importantes de una transición a la democracia (Rustow 1970); dicho modelo contiene una condición de fondo, la unidad nacional, que debe existir antes de que quepa empezar a pensar en una transición a la democracia. Según Rustow la unidad nacional se limita a señalar que la inmensa mayoría de los ciudadanos de una incipiente democracia… no tiene reserva mental alguna acerca de a qué comunidad política pertenece” (Ibíd.:350). La unidad nacional fue un problema en la India y el Pakistán y también se planteó cuando se des-integraron Yugoslavia y la Unión Soviética. En otros términos, la democracia tiene que fundamentarse en una comunidad bien defi nida. En ausencia de dicha comunidad no sabemos quiénes somos en realidad “nosotros, el pueblo”. Como afi rmaba un observador: “el pueblo no puede decidir en tanto alguien no decida quién es el pueblo” (Jennings, citado por Rustow 1970: 351).

Sobre este trasfondo se dan problemas obvios con la democracia fuera del marco del Estado-nación establecido precisamente porque no hay un demos obvio, esto es, fuera de dicho contexto no hay una comunidad política o moral bien defi nida. Y sin dicho demos no cabe realizar la democracia. Este es el argumento que subyace en el razonamiento siguiente: “el único foro en el que se produce tal democracia genuina es el de los límites nacionales.” (Kymlicka 1999: 124).

Hay otros problemas relacionados con la democracia fuera del contexto del Estado-nación. La gobernanza multinivel no se basa en un marco constitucional determinado; en consecuencia los responsables de la adopción de las decisiones principales no están sufi cientemente sometidos a responsabilidad y control democráticos. Las decisiones se adoptan a puerta cerrada, frecuentemente por


la acción de altos funcionarios que carecen de un mandato democrático claro. Robert A. Dahl ha resumido los requisitos que las organizaciones internacionales tendrían que reunir para que cupiera considerarlas democráticas:

Los dirigentes políticos tendrían que crear instituciones políticas que proporcionasen a los ciudadanos oportunidades de participación, infl uencia y control políticos básicamente equivalentes en efi cacia a los que ya existen en los países democráticos. Para aprovecharse de esas oportunidades los ciudadanos tendrían que estar tan preocupados e informados acerca de las decisiones políticas de las organizaciones internacionales como lo están acerca de las decisiones del gobierno en sus propios países. Para que los ciudadanos estuviesen informados las elites políticas y de la comunicación tendrían que participar en debates y discusiones públicos sobre las posibles alternativas de forma que atrajesen la atención y las emociones del público. Para asegurar que hubiera debate público sería necesario crear un equivalente internacional de la competencia política nacional entre partidos y personas que aspiran a cargos. Los representantes electos … tendrían que controlar importantes burocracias internacionales al menos tan bien como lo hacen los órganos legislativos y ejecutivos en los países democráticos. (Dahl 1999: 31)

Todo esto da lugar a lo que parecen ser formidables obstáculos a la demo-cracia en el nuevo contexto de la gobernanza multinivel. Y lo que es más grave: no hay vuelta atrás: como se exponía más arriba, la mayor parte del mundo ha cambiado y dejado de ser un sistema de Estados modernos con estructuras políticas, económicas y sociales claramente separadas. Se ha producido una globalización económica y de otros tipos; la gobernanza se desplaza desde el claro contexto de gobiernos nacionales hacia un marco multinivel. De este modo el reto a la democracia no desaparecerá sino que, por el contrario, cada vez se hará más acuciante.

Por fortuna el punto de vista escéptico que subraya los problemas de la democracia en un contexto de gobernanza multinivel no es la historia comple-ta. En primer lugar no todos los aspectos de dicha gobernanza son negativos cuando se consideran desde el punto de vista democrático. En segundo lugar diferentes grupos de estudiosos sostienen que es posible hacer frente con éxito a los nuevos retos a la democracia.

El aspecto más positivo democráticamente de la gobernanza multinivel se refi ere al hecho de que los procesos regionales y globales de desarrollo se someten a control político. Considerado desde la perspectiva del Estado individual esto implica un aumento en el alcance de la democracia. Que los procedimientos políticos nacionales dentro de cada país sean altamente democráticos no es una garantía cuando a causa de la creciente interconexión los más importantes procesos económicos, sociales o de otro tipo están determinados o muy infl uidos por fuerzas exteriores sobre las que la política nacional tiene escaso o ningún control. El hecho de aumentar la infl uencia del país sobre tales fuerzas exteriores vitales es una ganancia democrática y no una pérdida. Fritz Scharpf (1997) se refi ere a esa ganancia como un aumento en la producción de legitimidad: esto es, a causa de su participación en la gobernanza multinivel el sistema político es más capaz de regular las fuerzas que conforman la vida de la gente y esto a su vez aumenta la legitimidad política dado que el sistema político es más efectivo que antes.


Retornemos a la proposición de que cabe enfrentarse con éxito a los retos a la democracia. Existen varias líneas de razonamiento para escoger, algunas más ambiciosas y optimistas que otras. Joseph Nye (2001) representa una posición liberal. Observa que muchas organizaciones internacionales no son muy fuertes; sus presupuestos y dotación de personal (incluida la muy denos-tada OMC) son moderados. Por lo tanto la mayor parte de esta gobernanza multinivel tradicional no es muy amenazadora para la democracia porque las decisiones importantes siguen tomándose dentro de los marcos democráticos nacionales. Además las instituciones internacionales como las Naciones Unidas por ejemplo, están muy dominadas por los gobiernos nacionales. Dado que los gobiernos nacionales cuentan (o deberían contar) con claros mandatos demo-cráticos, las organizaciones internacionales dominadas por dichos gobiernos, cuando menos disponen de una legitimidad democrática indirecta. La situación no es muy diferente de la que se da en muchas instituciones nacionales en las democracias liberales, como el Tribunal Supremo de los Estados Unidos o la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal cuyas bases democráticas también son indirectas.

Joseph Nye sostiene que la legitimidad democrática de la gobernanza mul-tinivel se puede proteger si las instituciones internacionales se conciben de modo que “preserven tanto espacio como sea posible para que funcionen los procesos políticos democráticos” (Nye 2001: 3). Esto puede combinarse luego con medidas que aumenten la transparencia de las organizaciones internaciona-les. Entre las medidas que se apuntan para mejorar la democracia se cuentan un acceso más fácil de las ONG a estas organizaciones y la mejora de ciertos procedimientos como la publicación de actas y la motivación de decisiones. Estas deliberaciones parten de la premisa de que el desafío a la democracia que supone la gobernanza multinivel no es tan grave como parece. También se supone que casi toda la dicha gobernanza puede mantenerse en la casilla 1 del cuadro 4.2. Ya se ha señalado que cabe cuestionar las dos premisas, la última porque la globalización y otros procesos seguirán aumentando la demanda de una cooperación internacional de más largo alcance y la primera porque las instituciones internacionales parecen moverse en la dirección de conseguir más y no menos infl uencia autónoma en relación con los Estados miembros. ¿Qué sucede en tal caso?

La respuesta, por supuesto, depende de un análisis más profundo del proble-ma, incluida la teoría subyacente de la democracia (cf. McGrew 2000). Parece que hay tres tipos distintos de respuestas principales. La primera se basa en el pluralismo democrático radical, la segunda está unida a la democracia cos-mopolita y la tercera cree que el futuro de la democracia fuera de los límites del Estado independiente es regional antes que global.

El pluralismo democrático radical quiere crear la democracia “desde abajo”. La idea es que las estructuras de gobernanza existentes benefi cian a los ricos y a los poderosos. La democracia real, por el contrario, requiere que se dé el poder al pueblo. Los movimientos sociales críticos que luchan por la igualdad de género, la paz y un medio ambiente más saludable son las fuerzas centrales


de un orden democrático global. La democracia no se reduce a los Estados-naciones sino que

se localiza en una multiplicidad de colectividades autogobernadas y autoorganizadas constituidas en dife-rentes escalas espaciales, desde lo local a lo global… Se trata de una visión de la democracia directa que considera los temas de la democracia transnacional sustantiva a partir de la existencia de una pluralidad de “comunidades de destino” diversas, solapadas y espacialmente diferenciadas y de lugares múltiples de poder sin necesidad de que haya estructuras centralizadas o “soberanas” de autoridad del tipo que sean. (McGrew 2000: 26)

El pluralismo democrático radical por tanto se basa en una tradición de democracia directa y participativa. El problema con este enfoque de la de-mocracia es que rechaza el fundamento existente del orden democrático —el imperio de la ley y el sistema de Estados soberanos— sin tener una idea clara de qué podría reemplazarlos. Considera factible y atractiva cierta forma de la gobernanza democrática multinivel pero no se especifi ca en modo alguno el marco institucional y jurídico para proceder a otorgar el “poder al pueblo”.

El punto de vista cosmopolita es mucho más positivo con respecto a los ele-mentos democráticos en el orden mundial existente. Es una formulación que se construye sobre una democracia liberal consolidada como se ha desarrollado en los Estados de la triada en concreto y como está dándose en otras partes del mundo. La idea es profundizar en la democracia entre los Estados y exten-derla al ámbito transnacional en un proceso que se fortalece a sí mismo (Held 1995). La democracia cosmopolita se basa en un conjunto de organizaciones a diferentes niveles pero que están todas unidas por un marco común de derecho democrático cosmopolita con una declaración de derechos y deberes. Se prevé la creación de un parlamento global así como de un tribunal internacional de justicia. El monopolio de la violencia que actualmente reside en los Estados soberanos se transferirá gradualmente a instituciones regionales y globales. El fi n último es la desmilitarización de todos los Estados.

Estos son objetivos a largo plazo. A corto plazo el enfoque cosmopolita prevé una reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con una mejor representación de los países en vías de desarrollo y mejores capacidades para la adopción de decisiones. La creación de una segunda cámara en las Naciones Unidas es el primer paso hacia la constitución de un parlamento global. El tribunal internacional de justicia y un nuevo tribunal de derechos humanos tendrán jurisdicción vinculante. Se creará una fuerza militar internacional y se mejorará la cooperación política regional (Ibíd.: 279).

Incluso aunque se concentre la atención en los objetivos a corto plazo es claro que la visión de la democracia cosmopolita es enormemente ambiciosa. Muchos países poderosos contemplarán con gran escepticismo la creación de un marco dentro del cual estarán sometidos a nuevas obligaciones sin recibir ningún tipo de benefi cios tangibles a cambio. Detrás de estos obstáculos se encuentra un problema importante mencionado más arriba: la ausencia de una comunidad política y moral sufi cientemente desarrollada que unifi que a los pueblos de Estados diferentes. Los cosmopolitas sostienen que esta comu-


nidad está creándose ya en el contexto del progreso de la democracia tanto en los Estados aislados como en el orden transnacional (Ibíd.: 237). El punto de vista escéptico, sin embargo sostiene que la democratización del mundo es un proceso a muy largo plazo y, en consecuencia no cabe esperar que durante un plazo considerable surjan las condiciones para una democracia cosmopolita.

El proyecto de una democracia cosmopolita es simpático y muy detallado en sus planes concretos para cambios institucionales y jurídicos pero, en el momento presente, debe considerarse cuando menos como ligeramente utópico. Ello nos conduce a seguir con nuestras consideraciones mucho más modestas sobre la democracia en un contexto de gobernanza multinivel. Estas consideraciones no suponen una visión global de la democracia sino que sostienen que la democracia transnacional tiene posibilidades mucho mejores en un contexto regional de Estados democráticos consolidados. Michael Zürn cree que si observamos con atención veremos que ya se han desarrollado algunos aspectos importantes de una comunidad política y moral entre países de la triada, especialmente en Europa occidental (Zürn 2000: 196). En primer lugar se da un reconocimiento común de derechos de libertad civil, incluidos los derechos a la participación política. En segundo lugar hay un grado elevado de confi anza de que se cumpli-rán las obligaciones aceptadas. En tercer lugar ha surgido un espíritu público en el sentido de que cuando menos existe una “forma de identidad colectiva, aunque sea débil” (Ibíd.: 198) y que esta identidad cívica es “un consenso acerca de un conjunto de normas y principios, especialmente la democracia política, el gobierno constitucional, los derechos individuales, los sistemas económicos basados en la propiedad privada, así como la tolerancia de la diversidad de etnias y religiones en ámbitos no cívicos” (Deudney e Ikenberry 1999: 193).

Son aspectos importantes de un demos. Lo que falta es, por un lado, un sen-tido mayor de la solidaridad con una aceptación de la redistribución económica y de otro tipo dentro de la comunidad y por el otro un discurso público común en el sentido de una esfera transnacional desarrollada de debate público y de formación de una opinión pública política. Jürgen Habermas ha subrayado que el futuro de Europa debe debatirse en toda Europa en esferas públicas interconectadas; esto es, hay que debatir acerca de los mismos asuntos al mismo tiempo para alentar el surgimiento de una sociedad civil europea con sus grupos de interés, sus organizaciones no gubernamentales, sus iniciativas cívicas, etc” (Habermas 1999: 58).

Esto llevará algún tiempo desde luego; requerirá sistemas educativos que proporcionen “un fundamento común en lenguas extranjeras” (Ibíd.) y la cons-titución de un sistema europeo de partidos. Dado el actual desarrollo parcial del demos ¿puede mejorarse la democracia por ejemplo en el contexto de la gobernanza multinivel de Europa Occidental en la UE? Philippe Schmitter sostiene que la UE es la única región en la que la cooperación es tan intensa que cabe identifi car el surgimiento de una “Euro-política”. Pero la Europolí-tica sufre un défi cit democrático. A fi n de resolver este problema los Estados miembros tendrán que “experimentar con nuevas formas de ciudadanía, repre-sentación y adopción de decisiones. (Schmitter 1999: 941). A continuación se


exponen algunas propuestas de reformas diferentes resumidas de Schmitter 1999, entre ellas:

• elecciones directas al Parlamento europeo hechas de forma “especial” mediante votación electrónica o por correo para distinguirlas de las elecciones nacionales

• referéndums “consultivos” sobre asuntos europeos• “ciudadanía universal”, esto es, concesión del derecho de sufragio en el

momento del nacimiento pero asignándoselo a los padres hasta la ma-durez

• incremento de las funciones de los partidos europeos en la nominación de candidatos y de la formación de listas por medio del apoyo fi nanciero y de otro tipo

• fomento de las funciones de las asociaciones y movimientos a nivel euro-peo permitiendo que los electores distribuyan vales a aquellas entidades que a su juicio puedan defender mejor sus intereses y afi ciones y dotar a dichas asociaciones de apoyo económico

• protección de los países pequeños y de las minorías europeas. Mayor representación y valoración de los votos de los pequeños países en el Parlamento y en el Consejo de Ministros europeos.

No es preciso considerar aquí en detalle estas propuestas. Sirven para apoyar la idea de que la democracia tiene un futuro sólido incluso fuera de los límites del Estado independiente, en un contexto nuevo de gobernanza regional multinivel que trasciende la cooperación interestatal tradicional sin que haya una amalgama bajo la forma de un nuevo Estado federal.

En resumen la democracia ha estado siempre situada en el contexto del Estado independiente. La gobernanza multinivel con vínculos transnacionales intensos entre los Estados presenta por tanto nuevos retos para aquella. Hay problemas evidentes para la democracia fuera del contexto nacional y algunos observadores son muy escépticos acerca de sus posibilidades en combinación con la gobernanza multinivel. Otros observadores más optimistas apuntan a otro tipo de soluciones. Un enfoque es preservar el espacio máximo para los procesos políticos nacionales, internos pero esto no será sufi ciente en los casos de cooperación supranacional más exigente. Los radicales pluralistas aspiran a la creación de la democracia desde abajo pero rechazan más o menos com-pletamente la base existente de un orden democrático sin proponer marco alternativo alguno. Los demócratas cosmopolitas quieren crear la democracia en una escala global, lo que es un empeño extremadamente ambicioso y por lo tanto ligeramente utópico. Por último algunos estudiosos creen que la gober-nanza democrática multinivel tiene las mejores perspectivas en un contexto regional. Se centran especialmente en la UE y proponen reformas que mejoren la democracia de la euro-política (véase el resumen en la tabla 4.6).


Tabla 4.6. Gobernanza multinivel y democracia¿Democracia posible con gobernanza mul-tinivel?

¿Contenido de la demo-cracia?

¿Se necesitan grandes cambios?

Escépticos(Dahl)

No. La democracia no puede recrearse fuera del Estado-nación.

Participación política y con-trol por el pueblo.

Sí es muy poco posible democratizar de verdad las instituciones interna-cionales

Liberales modernos(Nye)

Sí. Presérvese espacio para que funcionen los procesos políticos internos.

Gobierno desde abajo de y por el pueblo.

Sí con el fín de crear un gobierno real por el pueblo

Pluralismo radical Sí, si se da el poder al pueblo

Gobierno desde abajo de y por el pueblo

Sí con el fín de crear un gobierno real por el pueblo

Democracia cosmo-polita

Sí, construyendo so-bre las democracias existentes

Participación política y con-trol por el pueblo

Algunos. Fortalecer las democracias nacionales y extender al ámbito internacional

Enfoque Regional Sí, pero sólo dentro de las regiones

Participación política y con-trol por el pueblo

Algunos. Crear un de-mos y democratizar la política regional.

La disciplina de la ciencia política ha trabajado asumiendo que la democracia se desarrolla siempre dentro del marco de los Estados soberanos. En conse-cuencia el estudio de la democracia y la democratización se ha concentrado abrumadoramente en las perspectivas de la democracia en los Estados por separado. (véase por ejemplo Diamond, Linz y Lipset 1988, 1989). Es evidente que el enfoque nacional ya no es sufi ciente. Es preciso dedicar mucha más atención a los retos de la democracia en el contexto de la gobernanza multini-vel ya que éste será cada vez más el nuevo marco de la democracia. También es de suponer que la propuesta liberal de preservar el máximo espacio posible para la democracia nacional no será sufi ciente. Por lo tanto la ciencia política tiene que hacer frente a los retos a la democracia y la democratización en el nuevo contexto de una forma mucho más decidida y los científi cos políticos necesitarán la ayuda de los fi lósofos políticos para indagar sobre las institu-ciones y procesos democráticos adecuados en un contexto multinivel que no es una mera cooperación interestatal convencional pero tampoco una entidad supranacional, federal.


LOS ESTADOS MENOS DESARROLLADOS EN EL TERCER MUNDO

El debate acerca de las teorías del repliegue o las estado-céntricas se centra exclusivamente en los Estados avanzados, especialmente en Europa Occidental y América del Norte. Los Estados del Tercer Mundo no entran en la foto casi nunca. Como ya se indicó en el capítulo anterior, los países del Tercer Mundo son un grupo extraordinariamente heterogéneo. Algunos de los Estados más avanzados entre ellos se basan en economías nacionales razonablemente desa-rrolladas y participan en el proceso de la globalización; otros tienen un retraso abismal y están totalmente marginados ya que les falta la capacidad económica y política para participar de modo efectivo en el intercambio internacional. Dado que son los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo los que son más diferentes de los Estados avanzados de los que se habla más arriba, mis observaciones en esta sección se concentrarán en ellos. Sostengo que los Estados débiles del Tercer Mundo se integran en un tipo muy especial de “gobernanza multinivel” con sus propias características. Dichas características son una combinación de los rasgos siguientes:

1. En el orden nacional las estructuras institucionales y administrativas son débiles e inefi caces. Están bajo dominio de unas elites estatales que no tratan de proveer primeramente bienes públicos o colectivos. El aparato del Estado es en realidad una fuente de ingresos para aquellos lo sufi cientemente espabilados para controlarlo. Las prebendas de los cargos son compartidas por un grupo de seguidores que constituye una red de relaciones clientelares.

2. En el orden global las instituciones internacionales y los Estados más fuertes tratan cada vez más de constreñir, infl uir o dirigir las medidas políticas en los Estados débiles. La base de su infl uencia es el alto nivel de dependencia externa, económica y de otros tipos de los Estados débiles. Al encontrarse en una relación de dependencia absoluta los Estados débiles tienen que cumplir las recomendaciones y dictados de las instituciones internacionales y los países que fi nancian los préstamos y suministran la ayuda. Pero las elites estatales siguen luchando por conseguir la máxima autonomía y la preservación de sus posiciones privilegiadas.

3. En el orden local algunos grupos intentan acceder a los recursos del Estado y la ayuda internacional. Lo hacen a base de asegurarse una plaza en las fi las inferiores de la red clientelar de la elite estatal, pero la gran mayoría de la población intenta alejarse de cualquier infl uencia del Estado. La gente sabe muy bien que el Estado es un mecanismo de pillaje, amenaza y explotación y en modo alguno un proveedor de bienes-tar, seguridad y orden. En lugar de él, las comunidades étnicas intentan constituir sus propios “sistemas de autoayuda” a fi n de compensar por la falta de servicios del Estado.


En resumen la inmensa mayoría de la gente en los Estados débiles se encuentra en una situación en la que la gobernanza efectiva brilla por su au-sencia. Se ha llegado a esta situación debido a una larga y desgraciada cadena de acontecimientos en la que la dominación y explotación exteriores han sido sustituidas por la dominación y la explotación interiores. Unas estructuras políticas y sociales muy sólidas crean un contexto en el que las medidas bien-intencionadas de los donantes de ayuda y otras fuerzas progresivas tienen muy escasa infl uencia. Como es sabido la historia comienza con la colonización de las zonas que llegarían a ser el Tercer Mundo. Por supuesto se dan grandes variaciones entre las regiones: América Latina ya había sido colonizada por los españoles y los portugueses en los siglos XVI y XVII. En el otro extremo la “rebatiña del África”, encabezada por Gran Bretaña, Francia, Alemania y algunas otras potencias europeas tuvo lugar a fi nes del siglo XIX. La mayoría de los Estados débiles se encuentra en el África subsahariana así que, por mor de la simplifi cación, nos concentraremos en dicha región.

Los colonizadores no estaban especialmente interesados en el desarrollo económico y político de las tierras de las que se apropiaban. Estaban más interesados en maximizar sus benefi cios de forma que se concentraron en la extracción y exportación de recursos naturales en combinación con un esfuerzo por minimizar el coste de controlar las colonias. En los peores casos, como en el del Rey Leopoldo en el Congo, esta actitud no produjo nada desde el punto de vista del desarrollo; solamente miseria y explotación. En los mejores casos, cuando los regímenes nacionales se hicieron cargo a raíz de la independencia pudieron aprovechar algunas infraestructuras así como algunas instituciones políticas, sociales y económicas.

Sin embargo, no existía comunidad nacional coherente alguna. El África fue siempre un mosaico de grupos étnicos y los colonizadores se aprovecharon de ello en pro de su estrategia del divide e impera. En el momento de la independencia fue extraordinariamente difícil crear naciones a partir de los muy diferentes grupos étnicos dotados de lenguas, creencias y formas de vida diferentes. Las nuevas elites estatales abandonaron rápidamente todo proyecto de construcción nacional y en su lugar emergió un sistema de “gobierno personal” (Jackson y Rosberg 1982). Los fi eles seguidores del dirigente ocupan los puestos clave del aparato del Estado y la lealtad se fortalece al compartir los benefi cios de los cargos. Se trata de la red de relaciones clientelares a que se hacía referencia más arriba y que caracteriza por entero la forma de dominación política en los Estados débiles del África subsahariana. Los intentos de democratización y otras medidas (cf. Sørensen 1998) han dado escasos resultados en lo que a los cambios de sistema se refi ere.

Las antiguas metrópolis coloniales han ayudado a crear este sistema y, hasta cierto punto, lo emplearon para sus propios fi nes durante la guerra fría. Pero, como donantes de ayuda han ido hartándose de él y han empezado a tomar una serie de medidas que pretende reformarlo. De este modo lo Estados débiles cada vez se encuentran con más exigencias de buena gobernanza, esto es, de creación de sistemas políticos y administraciones más democráticos, respon-


sables y efectivos. También se les ha indicado que liberalicen sus economías y que aumenten su participación en el intercambio económico internacional; pero estas medidas no han tenido gran éxito. Las elites de los respectivos Estados siguen siendo parte del problema antes que parte de la solución.

Para la gente en lo más bajo de la escala social esto signifi ca que han de tratar de sobrevivir sin ayuda alguna del sistema político. Desde luego la gen-te se organiza de formas distintas con intención de salir adelante pero esto no equivale en modo alguno a un proceso completo de construcción nacional desde abajo. Estas actividades apenas tienen efectos en lo que se refi ere a la construcción de comunidades nacionales ni tampoco llevan a la creación de infraestructuras sociales que ofrezcan a los ciudadanos los benefi cios de la atención sanitaria, la educación, o la protección del imperio de la ley de un modo duradero.

En resumen se requiere mucha imaginación para considerar que el sistema que caracteriza los Estados débiles sea una forma peculiar de “gobernanza multinivel”. En los aspectos fundamentales no hay gobierno ni gobernanza efectivos y responsables porque los aparatos del Estado son muy débiles y es-tán secuestrados por elites egoístas. El aumento de las demandas externas en cuanto a las condiciones políticas y económicas (Sørensen 1993) que insisten en la buena gobernanza y la mejora económica no suponen una forma alterna-tiva de gobierno. En consecuencia generalmente se abandona a la gente en lo más bajo de la escala social a sus propios recursos. Lo ordenamientos jurídicos formales tienen muy poco que ofrecer.

CONCLUSIÓN

El crecimiento de las relaciones interestatales, transgubernamentales y trans-nacionales equivale a un cambio en la gobernanza respecto a lo que había en el Estado moderno. La trasformación se aleja de la gobernanza en el contexto del gobierno nacional hacia la gobernanza multinivel en los niveles nacional, local e internacional que se solapan.

Los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos ofrecen análisis muy di-ferentes de la nueva situación pero, a fi n de cuentas, los dos esgrimen buenas razones. Su defecto común consiste en concentrar su atención con demasiada intensidad en aspectos concretos distintos de los cambios que están produ-ciéndose. Una vez nos persuadimos de que los Estados están sufriendo una transformación que los hace más fuertes en ciertos aspectos y más débiles en otros, podemos formular un programa analítico más amplio y mucho más pertinente.

El nuevo contexto de la gobernanza plantea nuevos retos a la democra-cia porque históricamente ésta se ha desarrollado dentro de un contexto de Estados-naciones independientes bien defi nidos. Algunos estudiosos de la


democracia son muy escépticos al evaluar las perspectivas de la democracia fuera del Estado-nación; otros son mucho más optimistas pero las soluciones que proponen difi eren entre sí grandemente porque suscriben diferentes teorías de la democracia y análisis substancialmente diferentes acerca de la natura-leza del problema. Los científi cos políticos y los fi lósofos políticos tendrán que centrarse mucho más en el análisis de la democracia y de la democratización en el nuevo contexto.

Los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo tienen su propia estruc-tura peculiar, creada por medio de la colonización, la dominación exterior y la supremacía interna de unas elites egoístas. Las instituciones nacionales son débiles e inefi caces. Las instituciones internacionales y los países donantes han tomado medidas disciplinarias para mejorar la situación, pero eso no se hace fácilmente y lo más frecuente es que se pida a la gente normal en el orden local que se valga de sus propios medios.

Capítulo 5NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?

SUMARIO:La comunidad de ciudadanos y la comunidad de sentimiento en el Estado modernoLos desafíos a la comunidad de ciudadanosLos desafíos a la comunidad de sentimientoDe nuevo sobre el debate entre el repliegue del Estado y el estado-centrismoLa ciudadanía y la identidad colectiva en los Estados menos desarrolladosConclusión

Este capítulo nos acerca al tercer componente principal del Estado moderno como se identifi có en el capítulo 1: la nación. En el contex-to del Estado moderno defi nimos la nación como un pueblo dentro

de un territorio que constituye una comunidad basada en la ciudadanía (incluidos los derechos y obligaciones políticos, sociales y económicos) y una “comunidad de sentimiento” (lo que signifi ca una lengua común y una identidad cultural e histórica común basada en la literatura, los mitos, los símbolos, la música y el arte; véase recuadro 5.1). Un rasgo único del Estado moderno es la fusión del Estado y la nación: el Estado es una expresión de la nación, la representa y se cuida de sus valores sociales básicos: seguridad, libertad, orden, justicia y bienestar. Al propio tiempo la ciudadanía está conectada con una forma específi ca de identidad colectiva por cuanto como comunidad de ciudadanos también comparte lazos lingüísticos, culturales e históricos que la distinguen de otros grupos, aunque, como se dijo más arriba en este sentido una nación no tiene porqué basarse necesariamente en un grupo de gente de homogeneidad étnico-nacional.

106 NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?

Recuadro 5.1. La nación en el Estado moderno: dos tipos de comunidad

Comunidad de ciudadanos Comunidad de sentimiento

Relación entre los ciudadanos y el Estado: derechos (y obligaciones) políticos, jurídicos y económico-sociales.

Relación entre los ciudadanos como grupo: lengua común, identidad cultural e histórica común basada en mitos, símbolos, música, arte, etc.

Este capítulo comienza con un breve vistazo a la “comunidad de ciudadanos” y la “comunidad de sentimiento” en el contexto del Estado moderno. Ello proporciona el trasfondo necesario para considerar las pretensiones de los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos acerca de los cambios en este campo. Procedemos a exponer y evaluar sistemáticamente estas pretensiones. Otra sección del capítulo se refi ere a las condiciones especiales que afectan a la nación en los Estados débiles.

COMUNIDAD DE CIUDADANOS Y COMUNIDAD DE SENTIMIENTO EN EL ESTADO MODERNO

La conexión entre los dos aspectos de la comunidad es compleja y hay diversos enfoques teóricos para dar cuenta de ella. En el contexto actual baste con ob-servar que existe una relación estrecha entre la comunidad de “sentimientos” y la “ciudadana”. Una apoya el desarrollo de la otra de forma que los cambios de una condicionan a la otra. Las dos surgieron en el contexto de la consolida-ción del Estado soberano y están conectadas con el desarrollo del capitalismo. Otros aspectos de esta relación se tratarán más abajo. Únicamente pretendo exponer los aspectos más importantes del desarrollo de la comunidad nacional. Por supuesto, hay mucha más variedad en la realidad histórica.

El desarrollo de la comunidad nacional se inició cuando los reyes medievales centralizaron el poder y abandonaron los ejércitos privados, lo cual creó una relación directa entre el rey y sus súbditos. El pueblo valoraba el orden, la protección y el imperio de la ley. A cambio pagaba impuestos y se prestaba al servicio militar. Durante mucho tiempo, sin embargo, no todos los ciudadanos eran iguales puesto que los derechos estaban distribuidos de modo muy desigual. Únicamente una reducida elite —primero la aristocracia, luego la burguesía y, por fi n, los intelectuales— eran ciudadanos en sentido pleno. Los derechos de ciudadanía del conjunto de la población se los ganó ésta con gran trabajo, en lucha en contra del privilegio y la jerarquía antes que mediante concesiones desde arriba otorgadas por gobernantes benevolentes. Por lo tanto, las amplias comunidades de ciudadanos, incluidas las masas populares sólo aparecieron en Europa durante el siglo XIX y la primera parte del XX.


Un estudio clásico (Marshall 1950) apunta a una introducción sucesiva de derechos de ciudadanía en tres ámbitos que se solapaban: derechos jurídicos, políticos y sociales. Los derechos jurídicos son en lo esencial la igualdad ante la ley y el derecho a la propiedad privada y a contratar. Los derechos políticos se refi eren al derecho a la participación política en elecciones libres y limpias así como las libertades civiles y políticas (esto es, libertad de prensa, y libertad de asociación). Por último los derechos sociales o del bienestar suponen la provi-sión de bienestar social para quienes estén en necesidad: seguro de desempleo, asistencia sanitaria, pensiones, etc.

Los derechos sociales son la última generación de derechos. En la mayoría de los países occidentales surgieron en la primera mitad del siglo XX. Esto demuestra hasta qué punto la implantación de derechos es un proceso que im-plica debate sobre inclusión y exclusión. Los derechos de ciudadanía o, cuando menos, parte de ellos están siempre sometidos a debate. Los grupos sociales suelen debatir sobre si este o aquel derecho debe o no extenderse a tal o cual otro grupo social. De este modo cuando se defi ne la ciudadanía en un Estado moderno en el sentido de que incluye cierto grupo de derechos, se trata de una visión estática de lo que se ha conseguido en un momento dado luego de un largo periodo. Los derechos están siempre en desarrollo a causa del constante debate que se da sobre ellos.

Esta imagen más dinámica acerca de una entidad debatida también se aplica al otro aspecto esencial de la nación, la “comunidad de sentimiento”. En este sentido, la comunidad nacional aparece confi gurada por una serie de factores distintos. Un informe sucinto (Royal Institute of Internacional Affairs 1968: 221-225) identifi ca siete de ellos en este proceso. Aunque el análisis se concentre en Inglaterra y Francia tiene relevancia en otros casos para demos-trar cómo la nacionalidad se creó desde “arriba” y desde “abajo”. Los factores son los siguientes:

1. Una lengua común: “la necesidad de expresar órdenes y demandas de una forma que fuera inteligible para todos rompió el monopolio del latín como lengua de todos los que contaban y produjo una aceptación gradual de la lengua vernácula como medio ordinario de intercambio.

2. Un solo ordenamiento legal para todos: “juntamente con la ley y en parte incorporado a ella había un gran cuerpo de convenciones y comporta-mientos sociales. La extensión de la ley dio origen a otro lazo común entre miembros del Estado que también sirvió para distinguirlos de otros Estados”.

3. Nuevas clases medias: “el ascenso de la nueva clase mercantil así como de la burocracia, compuesta por agentes del Rey, supuso un gran aumen-to en la cantidad de quienes poseían propiedades y que tenían, como se decía habitualmente, “un interés en el país”.

4. El aumento de la educación y la cultura. La educación obligatoria fue un elemento vital en la incorporación del pueblo llano a la nación. Los intelectuales y los artistas ayudaron a elaborar una identidad cultural e histórica común basada en literaturas, mitos, símbolos, música y arte.


5. La guerra. Las guerras entre los Estados “no solamente fomentaban la cooperación entre los miembros de un Estado sino que también inten-sifi caban las diferencias que los distinguían de los miembros de otro Estado.

6. El cambio de la autoridad religiosa a la secular. “Los efectos políticos de la Reforma fueron tan importantes como los religiosos y no es casualidad que se considere a Lutero como un adelantado del sentimiento nacional alemán.

7. La democratización “no solamente permitió a los ciudadanos políticamente conscientes sentir que tenían participación así como una responsabilidad personal en el Estado sino que también alentó el crecimiento de la con-ciencia política. Así es como se echaron las bases de la asociación entre el nacionalismo y la democracia”.

Este breve repaso debe haber dejado en claro en qué medida se interpenetran los componentes de “sentimiento” y “ciudadanía” de la nación. La concesión de derechos de ciudadanía vino a compensar en gran medida la adhesión emocional a la nación. El logro de los derechos estimuló el sentimiento de afecto a aquella. Ambos fortalecieron la división entre los del interior y los del exterior, entre “nosotros” y “ellos”. La identidad colectiva de pertenencia nacional se amplió considerablemente en tiempos de guerra. El patriotismo nacional introdujo un elemento emotivo de compromiso y sacrifi cio.

El sentimiento nacional en los Estados modernos de mediados del siglo XX fue especialmente intenso. Los pueblos habían sufrido la segunda guerra mundial y mucha gente guardaba recuerdos de la primera. Además se había producido una rivalidad de guerra fría entre el Este y el Oeste de forma que tanto los lazos emocionales como los materiales entre la nación y el Estado se habían intensifi cado. Retornemos ahora los desafíos a la “comunidad de ciudadanos” y la “comunidad de sentimientos” en el contexto de la actual transformación del Estado.

LOS DESAFÍOS A LA COMUNIDAD DE CIUDADANOS

Observemos en primer lugar la “comunidad de ciudadanos”. Un fenómeno importante en este terreno es que los derechos civiles y de otro tipo ya no es-tán garantizados solamente por el Estado soberano. En el orden global se ha defi nido un conjunto de derechos humanos. En algunos contextos regionales una estrecha cooperación ha llevado a establecer derechos comunes para ciu-dadanos de países distintos.

El ejemplo regional más importante es la Unión Europea. El Tratado de Maastricht de 1992 estableció un ciudadanía plena de la Unión incluso aunque algunos de los derechos que se adjudicaban a esta condición ciudadana ya exis-tían antes del Tratado. Los ciudadanos de la UE tienen los derechos siguientes


en los Estados miembros (Soysal 1994: 198): (a) libertad de circulación, de trabajo remunerado y de residencia dentro de los límites de la comunidad; (b) de acuerdo con el derecho comunitario queda prohibida toda discriminación basada en la nacionalidad entre trabajadores de los Estados miembros con re-lación al empleo, la seguridad social, los derechos sindicales, las condiciones de vida y trabajo así como la educación y la formación profesional; (c) los Estados están obligados a facilitar la enseñanza de la lengua y la cultura de los países de origen y dentro del marco de la educación ordinaria; (d) se recomienda la concesión de plenos derechos políticos para los ciudadanos de la Unión que vivan en otros Estados miembros. En la actualidad tienen el de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales y europeas.

Puede que no parezca gran cosa pero los derechos de la UE indican una ruptura del estrecho vínculo entre el Estado y la ciudadanía y explican por-qué no hay una conexión lógica entre un soberano, un Estado territorial, una “comunidad de ciudadanos” y una “comunidad de sentimiento”. Se trata de un constructo histórico, completado con el desarrollo del Estado-nación moderno. La cuestión es ahora cual será el destino del Estado una vez que esta unidad se haya abandonado teniendo en cuenta el estrecho vínculo entre “ciudadanía” y “sentimiento”. Volveremos sobre esta cuestión en su momento.

El vínculo entre “comunidad de sentimiento” y “comunidad de ciudadanos” también está debilitándose de otra forma en Europa Occidental. Yosemin Soysal ha estudiado a los trabajadores que inmigran en la UE procedentes de Estados que no son miembros de la Unión. Muchos de estos trabajadores que residen en Alemania, por ejemplo, no tienen ciudadanía alemana ni son miembros de una “comunidad de sentimientos” alemana pero plantean exigencias a los sis-temas político y social alemanes. Estos trabajadores “participan en el sistema educativo, en los planes de bienestar y en los mercados de trabajo. Se inscriben en los sindicatos, participan en política a través de la contratación colectiva y la actividad asociativa y a veces votan en las elecciones locales. Ejercen dere-chos y deberes respecto a la política anfi triona y al Estado (Ibíd.:2). Al mismo tiempo un marco formal y jurídico prevé la incorporación de estos trabajadores en los sistemas nacionales y los provee de una serie de derechos relativos a la seguridad social, las condiciones laborales, los salarios, etc.

Soysal sostiene que esto indica una transformación en la ciudadanía “desde una más pluralista basada en la nación hasta otra más universalista basada en la persona” (1994: 137). Estas circunstancias no son exclusivas de Europa Occidental: “a medida que las normas transnacionales y el discurso de los derechos humanos permean los límites de los Estados-nación, se activa el mo-delo post-nacional y se expande por el mundo. (Ibíd.: 156). Esto lleva a la idea de que la ciudadanía nacional está siendo reemplazada por la “pertenencia postnacional” basada en derechos humanos universales antes que en derechos nacionales que manan de la ciudadanía nacional compartida de sentimiento. “El periodo de la postguerra ha asistido a una vasta proliferación del alcance y las categorías de los derechos universalistas. Los derechos humanos se han expandido superando una lista convencional de derechos civiles para incluir


derechos sociales y económicos como el empleo, la educación, la atención sanitaria, la alimentación y la vivienda” (Ibíd.: 157). De nuevo puede que esto no parezca gran cosa porque “el Estado-nación todavía es el repositorio de las funciones educativas, de bienestar y de salud pública y el regulador de la distribución social” (Ibíd.: 157). Pero según Soysal demuestra una incongruencia incipiente entre identidad y derechos en la era de la postguerra: “Los derechos presuponen un grado creciente de universalidad, uniformidad jurídica y abstracción y se defi nen en el orden global. Por el contrario las identidades siguen expresando la particularidad y se conciben como algo territorialmente delimitado” (Ibíd.: 159). En otras palabras esto indica una quiebra entre los derechos de ciudadanía por un lado y la comunidad cultural histórica por el otro, los dos elementos que aparecen estrechamente relacionados en el Estado-nación moderno.

He singularizado un conjunto de factores que merman la fortaleza y co-herencia de la comunidad de ciudadanos que caracteriza el Estado moderno. Estos factores se refi eren al aumento de los derechos de ciudadanía que no fueron otorgados por el Estado soberano y los derechos concedidos a los “no nacionales” en un contexto nuevo de “pertenencia postnacional”. Permítaseme retornar a un segundo factor que puede debilitar la comunidad de ciudada-nos nacionales. Tiene que ver con el rendimiento de los gobiernos en cuanto a la extensión de los valores sociales que se contienen en la ciudadanía. La referencia de más arriba identifi caba derechos ciudadanos en tres ámbitos: derechos jurídicos, políticos y sociales. Algunos estudiosos (Habermas 1975; Hobsbawm 1996; Horsman y Marshall 1994) sostienen que cada vez es más difícil al Estado proteger y hacer reales los derechos y que por esta razón se debilita la legitimidad del Estado.

El razonamiento es que es difícil que el Estado haga realidad los derechos porque cada vez se cuestiona más su capacidad para hacerlo. Los estudiosos subrayan especialmente el nuevo contexto de una economía globalizada o transnacional “cuyas transacciones no están generalmente controladas o son incontrolables por los Estados” (Hobsbawm 1996: 272). El nuevo contexto tiende a reducir la autoridad de los Estados y la pérdida de autoridad lleva a una pérdida de responsabilidad democrática:

La responsabilidad signifi ca llamar al orden a los políticos. Cuando las decisiones las toman funcionarios frecuentemente en el orden internacional antes que en el nacional o las empresas transnacionales, o políticos en otros países es difícil seguir sosteniendo el mito de la responsabilidad democrática. Tal es el caso en especial cuando las decisiones que importan se toman en el ámbito empresarial y sus consecuencias son un desastre medioambiental, el aumento del paro o el riesgo fi nanciero. (Horsman y Marshall 1994: 221).

Y no solamente sufre la responsabilidad. Para amplios grupos de ciudadanos el nuevo contexto económico pone en riesgo los derechos sociales: el Estado no puede o no quiere hacerlos realidad (Ibíd.: 216-234). Cuando el Estado no cum-ple es fácil que se den falta de legitimidad y de apoyo. Más arriba señalamos cómo la concesión de derechos de ciudadanía estimula los vínculos emotivos de la gente con el Estado y su apoyo a éste. Este vínculo entre el ciudadano y el Estado es el que puede debilitarse mucho ahora. Por supuesto este debate


acerca de la capacidad del Estado de atender a los derechos de ciudadanía está conectado con la consideración de la globalización económica y el Estado del bienestar en el capítulo 2 y el examen de la gobernanza multinivel y la democracia del capítulo 4. Los resultados que entonces se obtuvieron se to-marán más tarde en consideración cuando se evalúe el debate general acerca del Estado y la ciudadanía. Por ahora continuamos identifi cando los retos a la comunidad de ciudadanos.

El tercer y último reto se refi ere a lo que un estudioso llama la práctica de “una ciudadanía sin amarras” (Rosenau 1997: 282). La teoría reviste distin-tas variantes y su versión más elaborada quizá se encuentre en los análisis de James Rosenau (Rosenau 1993: 197). Su razonamiento es como sigue: la gente, especialmente en el mundo de la OCDE aunque cada vez más en otras partes aumenta su competencia analítica debido a la mejora en los sistemas educativos y a un mejor acceso a la información. La gente puede valerse de esa competencia para hacer oír su voz en política no solamente en el orden nacional sino también en el regional y el global. Al propio tiempo los asuntos globales —incluidos los problemas medioambientales, las crisis económicas y el terrorismo— son cada vez más importantes para la vida diaria de miles de millones de personas.

Los diversos aspectos de la globalización, incluidas las posibilidades muy mejoradas de interacción y comunicación entre personas a escala mundial proporcionan los medios para que los individuos aborden los asuntos globales en un diálogo transnacional entre las personas interesadas (antes que entre grupos concretos de ciudadanos nacionales). La capacidad para infl uir de modo visible en el orden del día global y de ayudar a cambiar el curso de los acontecimientos pone hoy el liderazgo político nacional tradicional así como la lealtad y el apoyo de la ciudadanía mucho más en cuestión de lo que estuvo nunca. En consecuencia los ciudadanos “están más dispuestos a refl exionar sobre las colectividades con las que se identifi can y a redefi nir el equilibrio entre sus intereses y los de la sociedad” (Rosenau 1997: 286). Un aspecto inte-resante de estas circunstancias es el hecho de que haya una cantidad cada vez mayor de gente con derecho a la doble nacionalidad en buena medida porque los niños hijos de padres de diferentes nacionalidades heredan las dos (Martin y Aleinikoff 2002). La diversidad de retos a la “comunidad de ciudadanos” se resume en el recuadro 5.2.

Brevemente, hay una serie de fuerzas distintas que trabajan para trans-formar la “comunidad de ciudadanos” coherentes que existía en el contexto del Estado moderno. Ninguno de los tres factores que se han considerado aquí indica una ruptura completa de la comunidad nacional de ciudadanos. Por lo tanto el aspecto crítico se refi ere a la medida concreta en que las nuevas circunstancias transforman o quizá socavan la comunidad. Antes de abordar esta cuestión es pertinente considerar los cambios de la “comunidad de sentimiento”.


Recuadro 5.2. Desafíos a la “comunidad de ciudadanos”

Fuente del desafío Carácter del desafío

Derechos de ciudadanía otorgados por entes no estatales:

• Orden regional: la UE otorga derechos a sus ciudadanos.

• Orden global: surgimiento de la “pertenencia postnacional” basada en los derechos huma-nos universales

Disminución de la capacidad del Estado de hacer valer los derechos de ciudadanía.

Ciudadanía “sin amarras”

Relajamiento o ruptura de la relación entre el ciu-dadano y el Estado.

Debilitamiento de la legitimidad del Estado. Pérdida de apoyo popular.

Vínculo debilitado entre los ciudadanos y el Es-tado

LOS DESAFÍOS A LA COMUNIDAD DE SENTIMIENTO

¿Qué sucede con la adhesión emocional a la nación? Está claro que la “comu-nidad de sentimiento” nacional estará expuesta a los cambios en el nuevo contexto caracterizado por el aumento de importancia de la globalización y las relaciones transnacionales que la acompañan. Quizá el análisis sociológico más claro de estos cambios y de su impacto en la identidad provenga de Anthony Giddens. Su idea central es que en el nuevo contexto, la identidad propia “se convierte en un empeño refl exivamente organizado” (Giddens 1991: 5). Las personas ya “no se conforman con una identidad que se les ha dado, que han heredado o construido de un modo tradicional. La identidad de una persona ha redescubrirse en gran medida, construirse y mantenerse de forma activa” (Giddens 1994: 82).

En otras palabras, la creación de la identidad se convierte en un proyecto para el individuo. Por ejemplo, las creencias religiosas no solamente se recogen de las generaciones anteriores sino que se refl exiona sobre ellas, se las evalúa y luego se aceptan o rechazan de forma activa. El resultado fi nal de este proceso puede ser escasamente ortodoxo, desde luego. Las personas declararán que simpatizan con el cristianismo, el budismo, o el hinduismo en una composición especial hecha en concreto para la persona que habla. De modo análogo las convicciones políticas ya no están preordenadas por una afi liación de clase social concreta u otra forma tradicional. Estas convicciones se crean a partir de una gran selección de ideologías y valores y el resultado puede que no co-rresponda con afi liaciones partidistas bien defi nidas. Esta es una razón por la que los países occidentales han experimentado el surgimiento de muchos tipos


de partidos nuevos en años recientes. En todos los ámbitos de la existencia, incluidos los más íntimos, asociados con la vida sexual y marital, las formas de comportamiento y los sentimientos se han hecho “móviles, inestables y ‘abiertos’” (Giddens 1991: 12). Nada está dado de antemano. Las identidades deben crearse de modo activo.

Cuando la identidad es algo que los individuos han de crear y sostener activamente ya no puede darse por supuesta la adhesión a la “comunidad de sentimiento” nacional. Más arriba se observó cómo la “comunidad de ciudada-nos” y la “comunidad de sentimiento” son entidades dinámicas porque el elenco de derechos —así como los aspectos de la cultura nacional— está sometido a permanente debate. Pero éste es un punto de vista “desde arriba” que refl eja cómo los grupos grandes de gente están siempre argumentando respecto a lo que puede y lo que debe caracterizar su comunidad nacional. El punto de vista de Giddens viene de “abajo” y subraya cómo las personas eligen libremente su grado de afi liación y su compromiso con la “comunidad nacional”. Señala asimismo cómo las identidades son fl uidas y en esta situación la adhesión a la “comunidad de sentimiento” nacional está cambiado desde una identifi cación dada de antemano a una fuente de posibilidades diferentes.

¿Con qué se complementa o se sustituye, si acaso, la adhesión a la “comu-nidad de sentimiento” nacional? Hay varias posibilidades. Por un lado las identidades colectivas pueden estar perdiendo importancia en conjunto en comparación con las identidades personales. Esto signifi ca que cualquier tipo de “comunidad de sentimiento” colectiva, ya sea religiosa, étnica, cultural o social tendrá mucha menor signifi cación en el nuevo contexto. Por otro lado estas diversas modalidades de identidad colectiva ciertamente parecen seguir siendo muy importantes para mucha gente. A tenor de estas consideraciones la tarea es descubrir los puntos de referencia de la identidad colectiva que están ganando en importancia en lugar de perderla.

Uno de estos puntos de referencia es la identidad colectiva “por encima” de la nación. Un reciente análisis liberal identifi ca una identidad cívica común para el orden político occidental (Deudney e Ikenberry 1999):

Un elemento componente esencial del orden político occidental es una extendida identidad cívica que es distinta de las identidades nacionales, étnicas y religiosas. El meollo de la identidad cívica occidental es un consenso en torno a un conjunto de normas y principios, especialmente la democracia política, el gobierno constitucional, los derechos individuales, los sistemas económicos basados en la propiedad privada y la tolerancia de la diversidad en los ámbitos no cívicos de la etnia y la religión. En todo Occidente la forma dominante de la identidad política se basa en un conjunto de derechos y responsabilidades abstracto y jurídico que coexiste con asociaciones étnicas y religiosas privadas y semipúblicas. (Deudney e Ikenberry 1999: 193; véase asimismo Linklater 1998).

En otras palabras el razonamiento es que ha surgido una identidad cívica occidental que es diferente de las identidades nacionales o de otro tipo por cuanto abraza cierto conjunto de valores comunes. Tales valores tienen poco que ver con las afi liaciones nacionales de la gente porque se trata de valores comunes a toda la comunidad de pueblos occidentales. Esta identidad cívica occidental no tiene porqué reemplazar a las “comunidades de sentimiento” na-


cionales sino que puede coexistir con ellas. Pero Deudney e Ikenberry indican que se trata de una forma de comunidad no nacional que compite con otras identidades colectivas. En este sentido la nación es un artilugio de identidad colectiva menos dominante de lo que era en el pasado. “La identidad nacional está decayendo” (Deudney e Ikenberry 1999, 194).

Además es muy posible que la identidad cívica occidental sea fuerte entre algunos grupos de las poblaciones occidentales y mucho menos fuerte entre otros. ¿Podría ser que la identidad cívica occidental fuera un fenómeno eli-tista? El análisis de Deudney e Ikenberry así parece afi rmarlo cuando estos subrayan:

la extendida circulación de elites y el intercambio educativo. Los países industriales avanzados contienen muchas redes transnacionales basadas en la especialización profesional y vocacional…Muy signifi cativo también es el gran incremento en el volumen de actividades educativas internacionales en concreto el ca-rácter cada vez más transnacional de los órganos de estudio en las universidades de elite y especialmente en las escuelas profesionales de postgrado. Estas circunstancias han producido una elite empresarial, política, cultural y técnica de similar educación y con redes extensas de amistades y contactos personales. (Deudney e Ikenberry 1999: 194)

¿Es posible que las circunstancia analizadas por Giddens, Rosenau y Deudney e Ikenberry afecten de verdad sobre todo a las elites y no a los sectores menos educados y menos pudientes de las poblaciones occidentales? Recuérdese que Rosenau habla de gente analíticamente competente que interactúa por enci-ma de las fronteras y presiona sobre sus líderes políticos. Y Giddens habla de identidades propias creadas en procesos complejos de empeño refl exivo. Cabe considerar todo esto como algo que emprenden las elites pero que será difícil que lo haga la gente del común. Es posible, por tanto, que el desafío general a la “comunidad de sentimiento” nacional no sea nada serio. Volveré sobre esto más abajo.

Otro análisis hecho hace algunos años (Sunkel y Fuenzalida 1979) sostiene claramente que está surgiendo una comunidad transnacional hecha de elites que controlan el sistema económico global y se benefi cian de él. Son los propie-tarios y gestores de las compañías así como el personal técnico y burocrático de las instituciones públicas y privadas. Esta comunidad transnacional tiene “valores, creencias, ideas similares (y una lengua franca, el inglés) así como pautas de comportamiento muy parecidas en lo que se refi ere a los tipos de carreras, estructuras familiares, vivienda, atavíos, pautas de consumo y orien-tación cultural en general. La comunidad transnacional, por tanto, comparte lo que puede considerarse una cultura transnacional” (Ibíd.: 73).

Todo esto no son pruebas concluyentes pero parece razonable suponer que entre los sectores elitistas la comunidad transnacional con una identidad cívica occidental se encuentra más desarrollada que entre los demás grupos. Lo cual nos lleva a pensar acerca de qué sucede con las identidades colectivas entre aquellos para quienes la globalización económica y la expansión de la red transnacional son más una amenaza que una oportunidad. Manuel Castells sostiene que estos grupos expuestos tenderán a adoptar una “identidad de re-


sistencia generada por los actores que se encuentran en una posición/condición devaluada y/o estigmatizada por la lógica de la dominación, construyendo así trincheras de resistencia y supervivencia sobre la base de principios diferentes de los que impregnan las instituciones de la sociedad y hasta se oponen a ellos” (Castells 1998: 8).

En otras palabras, podemos considerar el surgimiento de comunidades trans-nacionales con identidad occidental como una respuesta combativa e integrada a la globalización y otros cambios. Pero también hay una respuesta defensiva y fragmentaria. Los movimientos regionales que aspiran a la secesión o, cuando menos, a un aumento substancial de la autonomía regional constituyen desafíos importantes a las comunidades nacionales. Desde luego estos movimientos son más activos en los Estados que nunca se consolidaron como Estados-naciones modernos. Esta categoría incluye una serie de Estados en el Tercer Mundo y también en la ex Unión Soviética, la ex Yugoslavia y otros Estados en lo que un día fue la Europa oriental comunista (Gurr 1998).

En este contexto estamos interesados principalmente en los que fueron los Estados modernos del mundo de la OCDE. Incluso aquí se da una serie de movimientos regionales, subnacionales muy activos que tratan de conseguir un estatus especial en sus comunidades. Un análisis encuentra unos 35 grupos regionales o étnicos que tratan de conseguir un nivel mayor de autonomía o secesión (Zürn 1998: 259). Incluyen movimientos en Escocia, Gales, Italia del Norte, Québec, España (Cataluña y el País Vasco) y el confl icto en Bélgica entre fl amencos y valones.

Ninguno de estos movimientos ha surgido de repente sino que es parte de una historia más larga de confl ictos intranacionales y procesos de construc-ción nacional que no tuvieron éxito. Pero algunos movimientos han resultado más activos y visibles en el contexto de los cambios políticos y económicos analizados en los capítulos anteriores. Con el crecimiento de la cooperación supranacional está surgiendo un nivel institucional “por encima” del Estado-nación, que puede convertirse en un nuevo colaborador para los movimientos regionales. En otras palabras, los nacionalistas escoceses prefi eren tratar con Bruselas antes que con Londres porque ven a este último como un viejo centro de represión y control. Este sentimiento regional aparece muy bien expuesto por el dirigente lombardo Paul Friggerio: “Nos sentimos lombardos en primer lugar y europeos en segundo. Para nosotros Italia no signifi ca nada” (citado en Rosenau 1997: 99).

Al propio tiempo los procesos de la globalización económica desigual impac-tan sobre los movimientos regionales. No solamente los países sino también las regiones dentro de los países tienen experiencias diferentes con la globalización por una serie de razones las más importantes de las cuales se examinaron en el capítulo 2. Las regiones con éxito como Italia del Norte, por ejemplo, pue-den querer distanciarse de otras regiones de menos éxito del país. Una forma de hacerlo es consiguiendo más autonomía del centro nacional y teniendo, en consecuencia, menos obligaciones económicas y políticas hacia las demás regiones (Zürn 1998: 261).


De aquí no se sigue que haya una relación simple entre los movimientos de autonomía regional y la globalización. Hay otros factores que son relevantes para el análisis de estos movimientos no siendo el menor las estructuras políticas y administrativas de los países a los que pertenecen. Es digno de observar que Alemania y los Estados Unidos —Estados con estructuras descentralizadas, federales y, por tanto, con altos niveles de autogobierno— no han tenido movi-mientos fuertes de autonomía regional (Ibíd.: 260).

También es posible considerar los movimientos nacionalistas que subrayan una defi nición muy exclusiva de la identidad nacional como otra reacción defen-siva, fragmentaria. El Front National de Le Pen en Francia, la BZÖ (Alianza para el Futuro de Austria) austriaca de Jörg Haider, actualmente dirigida por Josef Bucher, los Republikaner alemanes, el British Movement en el RU, Alleanza Nazionale en Italia y el Partido Popular Danés en Dinamarca son todos ejem-plos de movimientos o partidos que van en contra de la inmigración y tratan de imponer una concepción mucho mas estricta de la identidad nacional. Estas organizaciones consideran que la integración transnacional y el aumento de la interdependencia son las dos puntas de una amenaza. En primer lugar amenaza el bienestar social y económico de los ciudadanos “originarios” a causa de las nuevas exigencias que hacen al Estado los inmigrantes y otro tipo de extranjeros, incluidas las instituciones externas como la UE. En segundo lugar amenaza la supervivencia de una concepción históricamente específi ca y estrecha de la identidad nacional en la que no hay lugar para los recién llegados. Desde este punto de vista la integración por encima de las fronteras es una amenaza a la comunidad de ciudadanos porque diluye y, en último término, elimina su núcleo original. Algunos de estos movimientos están muy centrados en la cuestión de la inmigración pero la mayoría de ellos también es muy escéptica sobre la intensifi cación de la cooperación y del intercambio transfronterizos.

Otro conjunto de movimientos se centra en la comunidad local. La globali-zación tiende a fortalecer las identidades locales porque unas relaciones más intensas con los demás refuerzan la conciencia que se tiene de las identida-des particulares. Al mismo tiempo los movimientos de comunidades locales actúan como refugios frente a los estilos de vida altamente individualistas y los proyectos atomizados de identidad propia que se examinaron más arriba. Mucha gente “tenderá a arracimarse en organizaciones comunitarias que, a lo largo del tiempo, generan un sentimiento de pertenencia y, en último término, en muchos casos, una identidad comunal cultural” (Castells 1998: 60). Los movimientos urbanos se centran en tres conjuntos de objetivos en diferentes combinaciones: condiciones de vida y consumo colectivo locales; identidad cul-tural local; y autonomía y participación políticas locales. Según Castells hay otros tipos de “identidad de resistencia”, incluidos los movimientos religiosos (integristas) y los movimientos étnicos. Pero tienden a desarrollar sus activida-des en países distintos de las democracias industriales avanzadas y liberales que nos interesan aquí.

En resumen este capítulo versa sobre los desafíos a la “comunidad de sen-timiento” que es la nación (véase el recuadro 5.3). La adhesión a la comunidad


nacional se cuestiona de varias formas. Una tendencia principal es que la crea-ción de identidad se convierte en un proyecto de construcción individual que da mayor importancia a la identidad colectiva “sobre” la nación. El surgimiento de una identidad cívica occidental común es un indicador de lo anterior. Pero algunas otras “identidades de resistencia” defensivas también están ganando importancia, entre ellas las identidades regionales, nacionalistas y locales.

Recuadro 5.3. Desafíos a la “comunidad de sentimiento”

Fuente del desafío Carácter del desafío

La identidad propia se convierte en un proyecto para la persona.Surgimiento de una identidad colectiva “sobre” la nación: una identidad cívica occidental.Movimientos subnacionales, regionales que tratan de conseguir mayor autonomía.Movimientos nacionales exclusivistas.Movimientos de comunidad local

Posiblemente menos compromiso con la“comunidad de sentimiento” nacional. Posible declive de la identidad nacional.Defi nición más estrecha de la comunidad nacio-nal.Creciente importancia de las identidades locales en comparación con las identidades nacionales.

DE NUEVO SOBRE EL DEBATE ENTRE EL REPLIEGUE DEL ESTADO Y EL ESTADO-CENTRISMO

¿Qué sucede con el Estado cuando tanto la “ciudadanía” como la dimensión “sentimental” de la nación se transforman? Los estudiosos del repliegue sos-tienen que con la transformación de la nación, las lealtades se proyectan en nuevas direcciones y aparecen fuentes nuevas de derechos de ciudadanía. El Estado se debilita porque se diluye el vínculo entre el Estado y su pueblo. Los estudiosos estado-céntricos sostienen que la nación sigue siendo fuerte tanto en la “comunidad de ciudadanos” como en la “comunidad de sentimiento” El vínculo entre el Estado y el pueblo no se diluye y en tal sentido el Estado sigue siendo fuerte.

Los razonamientos de los estudiosos del repliegue se han examinado más arriba. La comunidad de ciudadanos se encuentra sometida a presión por tres vías: en primer lugar el surgimiento de derechos de ciudadanía concedidos por órganos que no son el Estado soberano; en segundo lugar una alegada merma de la capacidad del Estado de garantizar los derechos sociales y de bienestar; y en tercer lugar la práctica de la “ciudadanía sin amarras”. La comunidad de sentimientos también se enfrenta a desafíos de formas que hemos analizado más arriba.

La respuesta estado-céntrica a todo esto es la insistencia en la importancia de la nación, incluso en las circunstancias consideradas. La nación no ha des-aparecido ni se ha visto debilitada en su aspecto de “ciudadanía” ni en el de


“sentimiento”. La ciudadanía nacional sigue siendo fuerte porque es el Estado y no otras instancias el que principalmente otorga los derechos del pueblo. Y en la medida en que han surgido dichas instancias supranacionales, como en el contexto de la UE, pueden —y así suele ser el caso— identifi carse con el Estado. Esto es así porque es a través de los esfuerzos del Estado y los de la ciudadanía en el Estado como el pueblo ha tenido en principio acceso a dichos derechos. En otras palabras los derechos de ciudadanía supranacional no han servido para crear un vínculo más directo —al margen del Estado— entre los ciudadanos y las instituciones supranacionales. En el contexto de la UE “la ciudadanía de la Unión no ha eclipsado la nacionalidad de los Estados miembros” (Closa, citado en Welsh 1993: 17). En consecuencia, el surgimiento de estos derechos no ha conducido al surgimiento de vínculos fuertes de legitimidad entre el pueblo y las instituciones supranacionales.

En cuanto a la supuesta reducción de la capacidad de los Estados de aten-der a los derechos sociales y del bienestar, en el capítulo 2 se demostró que las provisiones del bienestar no tienen por qué sufrir a causa de la globalización económica y en el capítulo 4 se sostuvo que hay modos de preservar la respon-sabilidad democrática incluso en el contexto de la gobernanza multinivel. En resumen es posible que, después de todo, la “comunidad de ciudadanos” no esté sometida a presión alguna.

Tampoco se encuentra en grave peligro la “comunidad de sentimiento” en opinión de los estudiosos estado-céntricos. Según Anthony Smith la comunidad nacional contiene cualidades especiales basadas en elementos “primordiales” de historia y cultura comunes. La autoridad política nacional deriva su legitimidad básica de la lealtad y la confi anza de los ciudadanos. Esta relación especial no puede reemplazarse por otras identidades colectivas basadas en la clase, el género o la religión porque dichas identidades no contienen virtudes similares. Entre los europeos la comunidad nacional de sentimiento no puede reempla-zarse fácilmente por un compromiso supranacional con la UE. Esto se debe a que los derechos europeos de ciudadanía o incluso la Constitución europea no pueden basarse en una experiencia histórica compartida, en valores, símbolos y mitos comunes. Estos elementos no están sufi cientemente desarrollados en el orden europeo. Se trataría de una “cultura científi ca desmemoriada” (Smith 1992: 74) con escaso atractivo emocional para el pueblo. En resumen:

mientras los Estados protejan y moldeen las identidades nacionales al tiempo que se apoyan en la moviliza-ción de la comunidad histórica de cultura en su núcleo para garantizar su poder y su solidaridad, seguirán siendo los actores políticos principales en el mundo moderno y los pueblos de nuestro planeta seguirán entregando su lealtad y su confi anza al Estado nacional soberano, territorialmente delimitado. (Smith 1995: 115; véase también Mann 1998).

Los estudiosos estado-céntricos tienen razón claramente cuando señalan el mantenimiento de la importancia de la nación. Tanto la “comunidad de ciudadanos” nacional como la “comunidad de sentimiento” siguen siendo de importancia primaria, incluso a la vista de las nuevas circunstancias. ¿Qué


cabe hacer con los cambios de que se ha hablado más arriba? ¿Son o no son signifi cativos?

En primer lugar tenemos que enfrentarnos a la cuestión de si las identidades son juegos de suma cero o suma no cero. ¿Puede la gente adoptar nuevas iden-tidades sin prescindir de las que ya tiene? ¿O están las identidades en confl icto de modo que, por ejemplo, al adoptar una identidad europea en el marco de la UE hay que renunciar a la vieja identidad nacional? Una breve refl exión nos hará ver que la respuesta a estas cuestiones depende del nivel de análisis, esto es, los individuos pueden tener y tienen identidades múltiples. Además estas identidades serán a menudo situacionales, dependientes del contexto concreto (profesional, privado, religioso, etc) en el que se encuentren las personas (cf. Smith 1995: 123). Por el contrario, en el orden comunitario el vínculo colectivo que existe entre la gente es de cierta naturaleza, una identidad colectiva par-ticular que contiene o no contiene elementos específi cos (como el compromiso con una identidad cívica occidental).

Así se llega a la cuestión siguiente: ¿en qué medida han cambiado las iden-tidades colectivas desde el interés tradicional por la nación en el contexto del Estado soberano hacia identidades más complejas y diferenciadas? La nación no está sometida a presión en el sentido de que se estén sustituyendo las co-munidades nacionales por otro tipo de comunidades. Antes bien es el mismo contenido de la nación el que se transforma para incorporar elementos nuevos. En otras palabras, las identidades nacionales han cambiado para que puedan contener cada vez más elementos supranacionales. Esto es lo que está pasando en Europa en el contexto de la cooperación de la UE. Tómese el caso de Fran-cia, un país con una concepción clara y bien defi nida de nación. La identidad nacional francesa está cambiando a fi n de incluir la cooperación europea en el contenido del sentimiento nacional francés de forma que un claro compromiso con una estrecha cooperación europea es parte de la actual identidad “nacional” francesa (Waever 1998).

En Alemania tal compromiso con Europa es incluso más fuerte ya que llegó a hacerse explícito en la Constitución después de la derrota del país en la segunda guerra mundial. El preámbulo de la Constitución de Alemania Occidental, la llamada “Ley Fundamental” dice: “El pueblo alemán, animado por la voluntad de servir a la paz del mundo como miembro en igualdad de derechos en una Europa unida ha promulgado la siguiente Ley Fundamental” (citado en Gruner 1992: 202).

El punto de vista apropiado, en mi opinión es el que señala que el senti-miento nacional está experimentando una transformación para incluir cada vez más elementos supranacionales tanto respecto a la “comunidad de senti-miento” como a la “comunidad de ciudadanos”. Esta transformación no debilita necesariamente el Estado, al contrario de lo que suponen muchos estudiosos del repliegue. Ello se debe a que las transformaciones no están diluyendo —o, cuando menos, no actualmente— las adscripciones de identidades nacionales. La identidad nacional alemana o la francesa hoy día incluyen un elemento supranacional de compromiso con Europa pero dicho elemento no está en


oposición ni en confl icto con la adhesión nacional. El contenido concreto de la identidad nacional ha cambiado, pero no se ha superado ni suspendido.

LA CIUDADANÍA Y LA IDENTIDAD COLECTIVA EN LOS ESTADOS MENOS DESARROLLADOS

Al igual que el debate sobre cambios políticos considerado en el capítulo anterior, el debate acerca de la transformación del sentimiento nacional y la identidad considerado en éste se centra exclusivamente en los Estados avan-zados de Europa Occidental y América del Norte. El asunto de la nación y la identidad colectiva es algo más complejo en el Tercer Mundo porque estos países se encuentran en una situación muy diferente. Si utilizamos como guía el tipo ideal del Estado-nación, los países del Tercer Mundo difi eren de él en una serie de aspectos. En lo que sigue nos centraremos en los Estados más débiles del África subsahariana, que son los más distintos de los Estados avanzados.

Las identidades étnicas conectadas con características tribales, religiosas y de índole similar siguen predominando sobre la identidad nacional en los Estados débiles. Estas identidades étnicas no son primordiales en el sentido de que refl ejen antiguas características mantenidas durante un largo tiempo. Es cierto que el África precolonial no estaba dividida netamente en entidades territoriales separadas con claras estructuras de autoridad. Se trataba de un continente de identidades solapadas en el que la gente tenía múltiples afi liacio-nes de grupo. Pero los grupos étnicos de hoy fueron creación de los gobernantes coloniales que emplearon las etiquetas étnicas como un instrumento del divide e impera como lo hicieron luego los gobernantes postcoloniales que apelan a las identidades étnicas como táctica de sus ambiciones de poder.

Con la independencia se crearon “comunidades de ciudadanos” nacionales pero sólo en el sentido formal de suministrar a la gente carnés de identidad y pasaportes. Este proceso se combinó con algunos intentos aislados de lanzar proyectos de construcción nacional que darían lugar a una idea común de Estado. Pero los nuevos Estados siguieron mucho tiempo sin proveer la subs-tancia real de la ciudadanía, esto es, los derechos jurídicos, políticos y sociales. Sólo recientemente se han otorgado algunos elementos de derechos jurídicos y políticos. Cuando el Estado no cumple esta función o sólo lo hace de un modo muy limitado, se siguen dos consecuencias: en primer lugar la gente se dirige a otras instancias para satisfacer sus necesidades materiales y no materiales. En el África subsahariana se ha dirigido en primer lugar a las comunidades étnicas que son los puntos nucleares de una “economía moral”:

La economía moral permite a las personas en diversos contextos depender de redes de ayuda mutua no burocrática y estar a la recíproca con aquellos que pertenecen a una sociedad común. Los ejemplos incluyen las situaciones en las que los más acomodados ayudan a sus parientes y miembros del clan a encontrar empleo o a pagar los gastos de las escuelas, así como contribuyen regularmente a sufragar bodas y fune-


rales, incluso para personas con las que nunca han tenido contacto personal pero de las que se supone que pertenecen a la comunidad de uno. La economía moral puede formalizarse en organizaciones étnicas (como las asociaciones funerales del lugar) que proporcionan seguridad social en ausencia de programas del Estado del bienestar. (Ndegwa 1997: 601)

La segunda consecuencia es que no se desarrolla el vínculo de derecho/obligación entre la gente y el Estado y, en consecuencia, no maduran los lazos de lealtad en que se basa la legitimidad del Estado. Cuando las comunidades étnicas se convierten en el centro primario para la satisfacción de las necesidades de la gente, las lealtades se proyectan en esa dirección y las identidades étnicas quedan reforzadas. En este contexto son importantes los rituales étnicos:

Por ejemplo ritos de iniciación como la circuncisión siguen representando el acceso a la plena ciudadanía en la comunidad étnica entre la mayoría de los grupos de Kenya. Entre los kikuyus los hombres que no se han iniciado (rara) no pueden heredar propiedades ni adjudicar disputas de clan y los padres de los iniciados ascienden a una clase de mayores que ejerce un poder putativo en el clan. Estos ritos estable-cen una jerarquía de poder dentro de la comunidad que, cuando se combina con otros iconos de poder y estatus en el Estado moderno permite que las elites se movilicen dentro de la comunidad étnica en función de intereses del Estado secular. Al propio tiempo la gente puede hacer responsable a estas personas en el ámbito comunal de las acciones en el estatal, especialmente de extraer recursos del Estado en su nombre. Un ejemplo son los juramentos tradicionales que afi rman la identidad y la obligación dentro de la comunidad étnica pero que a menudo tienen un propósito en el terreno estatal como asegurar la victoria electoral o la sucesión en un cargo político. Estos juramentos son motivos recurrentes en la política nacional de Kenya. (Ndegwa 1997: 602)

En resumen los Estados débiles se caracterizan por una situación en la que la “comunidad de ciudadanos” ni la “comunidad de sentimiento” se han desarrollado para convertirse en el vínculo primero del pueblo. Simplemente la nación no ha alcanzado la signifi cación que tiene en los Estados modernos. En lugar de ello las identidades y afi liaciones étnicas siguen siendo de impor-tancia fundamental.

Sería de esperar que las aperturas democráticas de los últimos tiempos crea-ran un nuevo impulso con un círculo positivo de aumento de la responsabilidad y la efi ciencia del Estado, combinado con una población cada vez más inclinada a adoptar la identidad de una comunidad nacional de ciudadanos. Pero en mu-chos países ha ocurrido lo contrario: las primeras fases de la democratización han dado mayor importancia a las divisiones étnicas en las poblaciones. En primer lugar la democratización aumenta las posibilidades de los diferentes grupos étnicos de exponer sus opiniones y formular sus peticiones; el resultado de este proceso a menudo ha sido que aumente en vez de disminuir el confl icto entre los diversos grupos. En segundo lugar la expansión de la democracia ha supuesto la rápida celebración de elecciones frecuentemente a impulsos de los donantes de ayuda que quieren ver una transición democrática. Pero las elecciones organizadas de modo apresurado pueden ser algo desestabilizador en los Estados débiles. Según un estudioso:

las elecciones son un punto de partida erróneo para comenzar un proceso de democratización en un Estado al borde del colapso y plagado de confl ictos. En los últimos años se ha visto organizar elecciones a toda prisa, en algunos casos antes de que los partidos hayan tenido tiempo de consolidarse o los movimientos


armados hayan depuesto las armas. En consecuencia era fácil para los perdedores rechazar los resultados electorales y los votantes tenían poca elección salvo votar sobre la base de la identidad religiosa o étnica. (Ottaway 1995: 235)

En tercer lugar las elites estatales pueden reforzar activamente sus lazos con los grupos étnicos en su intento de alcanzar el poder. Un análisis reciente concluye que las elecciones “pueden hacer que aumente de hecho el clientelis-mo. Las relaciones cliente-patrón han sido con frecuencia decisivas para ganar elecciones recientes, lo que indica que la naturaleza de la política africana no ha cambiado a pesar de la reciente liberalización. En Ghana, Nigeria y Kenya se ha informado de un enorme exceso de gasto por cuanto los gobiernos tratan de recompensar a sus partidarios tradicionales, especialmente los miembros de grupos étnicos concretos y los funcionarios con el fi n de agilizar el proceso de transición o de ganar votos” (Bienen y Herbst 1996: 38).

En resumen, los Estados débiles carecen de una comunidad nacional fuerte tanto en el sentido de la “comunidad de ciudadanos” como en el de la de “comu-nidad de sentimiento”. En lugar de ello, domina la identidad étnica. Los procesos recientes de democratización no han mejorado la situación porque tienden a reforzar antes que a debilitar la fi liación étnica (véase recuadro 5.4).

CONCLUSIÓN

El sentimiento de nación en el Estado moderno consiste en una adhesión emo-cional a la nación —“comunidad de sentimiento”— y a los derechos y deberes de ciudadanía, una “comunidad de ciudadanos”. El sentimiento de nación en este sentido forma parte importante del Estado-nación moderno, el tipo ideal identifi cado en el capítulo 1.

Recuadro 5.4. La ciudadanía y la identidad en los países menos desarrollados.

Problemas con la comunidad de ciudadanos Problemas con la comunidad de sentimiento

El Estado no garantiza los derechos políticos, sociales o jurídicos → falta de legitimidad del Estado.Intervienen las comunidades étnicas→se refuerzan las identidades étnicas

Las comunidades étnicas (tribales, religiosas) son primarias→satisfacen las necesidades y aseguran vínculos por medio de ritos y símbolos.Las relaciones cliente-patrón refuerzan las lealtades étnicas.

La “comunidad de ciudadanos” tiene que vérselas con los desafíos que suponen los derechos no concedidos por el Estado soberano, la incapacidad creciente de garantizar los valores sociales de la ciudadanía y la tendencia de las personas a practicar la “ciudadanía sin amarras”.


La “comunidad de sentimiento” también tiene que vérselas con otros desafíos. En primer lugar las identidades, incluida la identidad nacional, no se otorgan ni se conceden sino que han de crearse y mantenerse activamente. En segundo lugar se da una creciente importancia de las identidades “por encima” y “por debajo” de la nación. Las primeras se refi eren al crecimiento de la “identidad cívica occidental”, especialmente importante entre los grupos de la elite. Las segundas se refi eren a las diversas “identidades de resistencia” que hacen hincapié en las afi liaciones regionales, étnicas o de otro tipo.

Los estudiosos estado-céntricos sostienen que el sentimiento de nación sigue siendo fuerte tanto en la “comunidad de ciudadanos” como en la “comunidad de sentimientos”. Los estudiosos del repliegue sostienen que el Estado se debilita porque se diluye el vínculo entre el Estado y el pueblo. El punto de vista más adecuado, en mi opinión, es el que señala que el sentimiento de nación está sufriendo una transformación por cuanto cada vez incluye más elementos supranacionales tanto con respecto a la “comunidad de sentimiento” como a la “comunidad de ciudadanos”.

En los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo el sentimiento nacional en el sentido del Estado moderno es algo embrionario. Las identidades étnicas ensombrecen la identidad nacional. Los procesos tempranos de democratización no han mejorado esta situación. Parece que sería necesario un proceso más amplio de desarrollo con éxito a fi n de fortalecer el sentimiento nacional, pero los Estados débiles se enfrentan a una situación diferente de la que tienen los viejos países de la OCDE, incluso aunque tengan éxito en el desarrollo gene-ral. Esto se debe a que están situados en un tipo distinto de sistema mundial en el que la misma nación tradicional, expresada en el Estado moderno, está asimismo en transformación.

Capítulo 6¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?

SUMARIOEl debate sobre el fin de la soberaníaAparece un juego nuevo de soberaníaEl tipo especial de soberanía de los países del Tercer Mundo menos desarrolladosConclusión.

En este libro nos hemos referido frecuentemente a Estados soberanos, pero ¿qué signifi ca en realidad la soberanía? ¿Cuál es el contenido de esta noción? Y ¿cuáles son las consecuencias que tienen para

la soberanía las diversas formas en que el Estado se ha transformado? ¿También está transformándose la soberanía? ¿Está la soberanía viva y con salud o estamos ante un “fi n de la soberanía” en el contexto de otras transformaciones del Estado?

La “soberanía” contiene las normas que defi nen el locus de la autoridad polí-tica y establece el contexto para las relaciones entre los Estados. La autoridad medieval estaba dispersa entre muchos tipos de poder religioso y secular. La moderna autoridad soberana está centralizada y reside en un gobierno que rige una población dentro de un territorio delimitado. La institución de la so-beranía, por tanto, deposita la autoridad política suprema en el gobierno. Que la soberanía sea una institución signifi ca simplemente que es un conjunto de reglas al que se atienen los Estados (Robert Keohane defi ne las instituciones como “conjuntos duraderos de normas conexas, formales e informales, que prescriben funciones conductuales, delimitan las actividades y confi guran las expectativas”: 1990: 732).

Durante siglos se ha producido un proceso de competición y selección ins-titucional. La soberanía competía con otras formas de organización política (Spruyt 1994; Tilly 1992; véase también Ferguson y Mansbach 1996). Antes que los sistemas basados en la soberanía, las instituciones dominantes habían sido los imperios políticos, como el Imperio romano. Pero con la descolonización que siguió a la segunda guerra mundial el mundo entero quedó dividido en Estados soberanos y al día de hoy prácticamente han desaparecido las formas compe-

126 ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?

titivas de organización política. A este respecto ha tenido lugar una evolución que ha aumentado signifi cativamente y no ha disminuido la importancia de la institución de la soberanía.

¿Qué signifi ca por tanto el hecho de que un Estado posea soberanía, que sea reconocido como soberano por otros Estados? Signifi ca que el Estado en cuestión disfruta de independencia constitucional. El Estado soberano está al margen de todas las otras entidades soberanas está “constitucionalmente al margen” (James 1999: 461). Otras entidades carecen de autoridad política dentro del territorio del Estado. Además, el Estado soberano es jurídicamente igual a todos los demás Estados soberanos. Con independencia de las diferencias substanciales entre Estados soberanos en los aspectos económico, político, social y de cualquier otro tipo, la soberanía implica la pertenencia en igualdad de condiciones a la sociedad internacional de Estados con derechos y obligaciones análogos a los de los demás. El hecho de que cada Estado soberano miembro disponga de un voto en la Asamblea General de las Naciones Unidas —con independencia de las enormes diferencias entre Estados en cuanto a su poder y capacidades— es una expresión concreta de esta igualdad jurídica.

La independencia constitucional también es una condición absoluta. Un Estado posee el título jurídico de soberanía —lo que quiere decir que la socie-dad internacional reconoce su independencia— o no lo posee. Las categorías jurídicas son de “sí” o “no”; no hay espacio intermedio. Este asunto es sencillo de entender cuando observamos otras categorías jurídicas bien conocidas. Por ejemplo las personas están o no están casadas; pero no pueden estar casadas un 70 por ciento. Las personas pueden ser o no ser legalmente ciudadanos de un país; pero no pueden ser un 70 por ciento ciudadanos. Lo mismo sucede con la soberanía: un país tiene el título jurídico de soberanía o no; no hay situación intermedia.

Por último la soberanía en el sentido de la independencia constitucional es una condición unitaria. Esto signifi ca que el Estado soberano lo es de una pieza: hay una autoridad suprema que decide sobre los asuntos internos y externos del Estado. Así sucede con los Estados federales o los Estados con un grado elevado de descentralización política. Se pueden haber delegado los poderes, pero sólo hay una autoridad política suprema (estas observaciones se fundamentan en James 1999).

Podemos considerar la independencia constitucional como el meollo jurídico de la soberanía. Tal es el alcance de la institución a la hora de defi nir el lugar que corresponde a la autoridad política y su distribución. Pero la soberanía en cuanto institución jurídica es más que eso; es también un conjunto de normas que regulan la forma en que los Estados juegan al juego de la soberanía y cómo articulan las relaciones de unos con otros.

Por tanto es de utilidad considerar la soberanía como un tipo especial de juego en el que interviene un jugador especial, el Estado soberano. La indepen-dencia constitucional defi ne de qué trata el juego (esto es, la autoridad política y su adecuada distribución entre jugadores). Las normas que regulan el juego de la soberanía, las normas reguladoras determinan quién juega y la forma


en la que los jugadores se interrelacionan una vez que han empezado el juego. Ejemplos de ámbitos de normas reguladoras son cómo proceden los Estados recíprocamente en la guerra y la paz y cómo se alcanza la condición de miembro de la sociedad de Estados (esto es, las normas de admisión). Robert Jackson ha identifi cado una serie de normas de juego, entre ellas: “la no intervención, la celebración y el cumplimento de los tratados, una diplomacia de acuerdo con las prácticas aceptadas y un marco de derecho internacional en el sentido más amplio…las normas incluyen todas las convenciones y prácticas de la vida internacional que moderan y, desde luego, civilizan las relaciones entre los Estados” (Jackson 1990: 35).

Así hay tipos muy diferentes de normas reguladoras. Aquí no se tratará de todas porque no es necesario para nuestros propósitos actuales. Me centraré en dos normas reguladoras básicas que caracterizan el juego clásico de la soberanía al que juegan los Estados modernos: la no intervención y la reciprocidad.

La no intervención signifi ca que los Estados tienen el derecho a seguir su propio camino y a resolver sus asuntos sin interferencia del exterior. Los Estados están en libertad para decidir qué quieren hacer sin que los demás se mezclen en ello. Siempre que se dé la independencia constitucional, no hay autoridad por encima del Estado ni ninguna instancia superior con poder legal para salirle al camino. Esto signifi ca también que los Estados son responsables de sí mismos; el juego es de autoayuda. Los Estados modernos tienen cada uno de ellos la responsabilidad de cuidar de su propia seguridad y bienestar. El Estado decide por sí mismo “cómo hacer frente a sus problemas internos y externos, incluido el de decidir si pide el auxilio de otros o no… Los Estados elaboran sus propias estrategias, determinan su propio rumbo, toman sus propias decisiones acerca de cómo satisfacer cualesquiera necesidades que experimenten y cualesquiera deseos que formulen”(Waltz 1979: 96).

La “no intervención” es una norma básica del juego de soberanía del Estado moderno; la otra norma básica es la “reciprocidad”. La reciprocidad signifi ca el dar y tomar en mutuo benefi cio. Los Estados hacen tratos unos con otros en igualdad de condiciones; ninguno tiene derecho a un trato de favor. No hay tratamiento preferencial ni discriminación positiva. Un juego basado en la reciprocidad es un juego simétrico en el que los jugadores tienen igualdad de oportunidades para benefi ciarse de las transacciones bilaterales y multilate-rales. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 es un ejemplo de la reciprocidad en el sentido en que se entiende aquí. La norma básica del acuerdo es la regla de la “nación más favorecida” que estipula un tratamiento igual entre Estados en las relaciones comerciales con independencia de su tamaño, poder, localización o cualquier otra circunstancia particular. En resumen al juego de la soberanía de los Estados modernos se lleva a través de las normas de no intervención y reciprocidad.

Hemos considerado el meollo jurídico de la soberanía, esto es, la indepen-dencia constitucional. También hemos identifi cado las dos normas principales que regulan el juego de la soberanía, la no intervención y la reciprocidad. Ambos elementos se refi eren a la defi nición jurídica de la autoridad soberana.


Se trata aquí de normas legales que estipulan quién tiene autoridad política y cómo se emplea ésta. Sin embargo también hay otro importante aspecto del debate sobre la soberanía que se refi ere a la substancia real de la nación, esto es, las características económicas, políticas y otras no menos importantes de los Estados. En breves palabras diremos que se refi eren a los asuntos que se han tratado en los tres capítulos anteriores: la economía del Estado, las insti-tuciones político-administrativas del Estado y las comunidades nacionales de ciudadanos y de sentimiento.

Este aspecto del Estado no versa sobre normas formales de autoridad sino sobre caracteres reales, substantivos de los Estados. En consecuencia también versa sobre las capacidades reales para la acción y el control del Estado en los asuntos internos y los internacionales. La diferencia es muy importante. Los Estados soberanos son iguales en el aspecto formal, jurídico pues tienen los mismos derechos y obligaciones en cuanto miembros de la sociedad de Estados. Ningún Estado es jurídicamente más importante que otro. Todos los Estados son formalmente iguales. Como se decía más arriba, cada Estado, sea grande o pequeño, dispone de un voto en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pero en al aspecto sustantivo los Estados son enormemente desiguales. Algunos Estados poseen capacidades gigantescas de acción y control mientras que otros son casi impotentes. Como veremos más abajo algunos estudiosos del “repliegue” creen que la realidad material del Estado moderno se ha transformado tanto que disminuye su capacidad para la acción y que tiene consecuencias negativas para la soberanía de esos Estados.

En resumen ahora disponemos de un marco conceptual apropiado para en-focar el debate acerca del Estado soberano y la transformación de la soberanía. Se expone en el recuadro 6.1.

Provistos de este marco estamos prestos a abordar el debate acerca de los retos a la soberanía y las formas en que la soberanía puede estar o no trans-formándose.

Recuadro 6.1. ¿Qué es la soberanía? Tres aspectos principales de la soberanía y el Estado.

1. Meollo jurídico de la soberanía Independencia constitucional

2. Normas reguladoras de la soberanía No intervenciónReciprocidad

3. Realidad material del Estado Capacidad real para la acción y el control del Estado (basado en: economía del Estado; insti-tuciones político-administrativas; características de la comunidad nacional)


EL DEBATE SOBRE EL FIN DE LA SOBERANÍA

Diversos estudiosos piensan que la realidad material de los Estados se ha transformado en no pequeña medida a causa de la globalización. Según estos estudiosos los cambios signifi can que el Estado tiene menos posibilidades de controlar y regular lo que sucede dentro de sus fronteras. Por este motivo, sos-tienen, “los Estados ya no pueden ser soberanos en el sentido tradicional de la palabra” (Scholte 2000: 136; véase también Elkins 1995; Lapidota 1992). ¿Cuáles son estos cambios en concreto? A continuación fi guran algunos ejemplos:

1. Las transmisiones de datos informatizados, las emisiones de radio, la detección remota por satélite y las llamadas por teléfonos celulares no se detienen en los puestos aduaneros. Además dichas comunicaciones suceden: (a) a velocidades que hacen difícil que la vigilancia de los Es-tados las detecte de antemano; y (b) en cantidades que ningún Estado puede seguir, incluso aunque aumente sus capacidades.

2. Los medios electrónicos de masas también suponen una merma del do-minio del Estado sobre la construcción de la lengua y la educación.

3. Un Estado no puede ejercer autoridad plena sobre asociaciones trans-fronterizas y empresas globales.

4. Un Estado no puede asegurar con éxito el dominio supremo y exclusivo sobre los fl ujos fi nancieros globales que atraviesan su jurisdicción.

5. Las condiciones ecológicas mundiales, como la disminución de la capa de ozono y de la diversidad biológica también han mermado los requisitos materiales de la soberanía. (Scholte 2000: 136)

Son estos cambios los que han convencido a algunos observadores de que evolucionamos “más allá de la soberanía” (Soroos 1986) o hacia “el ocaso de la soberanía” (Wriston 1992). En una sección titulada “el fi n de la soberanía” Scholte sostiene que “es hora de formular un nuevo vocabulario de la gober-nanza postsoberana” (Scholte 2000: 138).

Obsérvese que los cambios que aquí se diagnostican se refi eren a la realidad material del Estado (punto 3 en el recuadro 6.1). Tienen que ver con la capacidad del Estado para controlar una serie de fl ujos y condiciones transfronterizos. En esto es en lo que basan su crítica los estudiosos que ven con escepticismo la noción del “fi n de la soberanía”. El razonamiento es que la idea del “fi n de la soberanía” está basada en un error de categoría (Ryle 1968: cap. 2). La soberanía es una institución jurídica que comprende la independencia constitucional y las normas reguladoras (véanse puntos 1 y 2 en el recuadro 6.1). Así, cuando algunos estudiosos sostienen que la soberanía está acabándose porque están disminuyendo las oportunidades de control del Estado están cometiendo el error categorial de confundir la realidad material del Estado (punto 3) con la institución jurídica de la soberanía (puntos 1 y 2).


Robert Jackson ha expresado esta idea en términos claros: la soberanía, dice

Es un estatus, esto es, una posición legal y, por tanto, un derecho a participar e involucrarse en relaciones y llegar a acuerdos con otros Estados… la expresión “soberanía económica” es una conjunción de dos conceptos diferentes que es mejor mantener en compartimentos separados si queremos aclarar las cosas. En lugar de hablar del declive o la pérdida de la soberanía económica sería más adecuado hacerlo de las difi cultades que los gobiernos independientes encuentran en nuestros días a la hora de seguir políticas económicas nacionalistas en una economía global que está unifi cándose cada vez más. (Jackson 1999: 453)

De esta forma quienes son escépticos ante la idea de que la soberanía esté “acabándose” —o que se encuentre bajo intensa presión— rechazarán la idea de que los cambios en el punto 3 sean relevantes en absoluto para el debate sobre la soberanía, que es en realidad acerca de los puntos 1 y 2.

Algunos de los estudiosos escépticos formulan otro razonamiento acerca del punto 3, la realidad material del Estado. Sostienen que cuando los estudiosos del “fi n de la soberanía” consideran las capacidades reales del Estado de regu-lación y control tienden a exagerar mucho el grado real de control que tenían antes los Estados sobre los fl ujos transfronterizos. Este asunto se trató en el capítulo 1 de este libro. Janice Thomson y Stephen Krasner sostienen que la idea de que los Estados soberanos estén siendo socavados por fl ujos transfron-terizos presenta problemas:

En primer lugar tales argumentos carecen de perspectiva histórica asumiendo a veces de modo tácito que en alguna edad de oro del pasado los Estados fueron capaces de controlar sin esfuerzos los movimientos transfronterizos… o tomando los cambios más recientes como indicadores de tendencias a largo plazo. En comparación con el pasado los cambios contemporáneos en el nivel de las transacciones internacionales no parecen ser especialmente espectaculares… Aunque la proporción de algunas transacciones internacionales en relación con las nacionales ha aumentado, en otras ha disminuido. En la medida en que disponemos de datos históricos no autorizan a suponer que haya tendencias poderosas a largo plazo. En segundo lugar los argumentos sobre la interdependencia… se han centrado en las transacciones económicas e ignoran los asuntos militares y relativos a la seguridad… Uno de los logros del Estado en los dos últimos siglos ha consistido en restringir la cantidad, actividades y tipos de actores no estatales en el terreno de la seguridad… En tercer lugar… el lugar común de que hay un confl icto inherente entre la soberanía y las transacciones económicas es fundamentalmente erróneo. La consolidación de la soberanía —esto es, el establecimiento de un conjunto de instituciones que ejercen la autoridad última sobre un territorio limitado— fue una condición necesaria para que hubiera más transacciones económicas internacionales. (Thomson y Krasner 1989: 197-198).

En resumen, se interpreta mal el pasado histórico. El Estado se ha hecho más fuerte en lo que se refi ere a asuntos militares y de seguridad. Y la sobera-nía empieza por ser un requisito para la globalización económica. Este último razonamiento nos retrotrae a la relación entre el Estado y el mercado consi-derada en el capítulo 2 que es donde pueden encontrarse otras refl exiones al respecto. En cuanto al segundo punto acerca de que los Estados se fortalezcan en otros terrenos, los partidarios de la teoría del “fi n de la soberanía” contes-tarán diciendo que los escépticos

confunden “soberanía” con poder del Estado en general en vez de centrarse (siguiendo el uso tradicional) en el atributo específi co de una dominación suprema y exclusiva sobre una jurisdicción territorial… En


las actuales condiciones de globalización ninguna confi guración institucional permitiría que un Estado consiguiera un control absoluto, completo, supremo y unilateral sobre los fl ujos globales que afectan a su ámbito. (Scholte 2000: 137-138)

El contraargumento consiste en decir que quienes hablan del “fi n de la soberanía” son a su vez culpables de la confusión por cuanto interpretan los cambios que se han producido como un repliegue del Estado.

Las observaciones anteriores se han centrado en los cambios materiales en el Estado y las posibles consecuencias de tales cambios para la soberanía. Centrémosnos ahora en la soberanía como institución legal. ¿Se han producido cambios en el contenido nuclear de la soberanía (punto 1, la independencia constitucional y punto 2, las normas reguladoras de la soberanía)? Y si así ha sido, ¿cuáles son los resultados de esos cambios?

Examinemos en primer lugar la independencia constitucional. La inmensa mayoría de estudioso, tanto si están a favor como en contra de la tesis del “fi n de la soberanía” está de acuerdo en que la soberanía como independencia cons-titucional sigue siendo cierta. La soberanía como independencia constitucional es el principio dominante de la organización política del sistema internacional. La persistencia y continuidad de la soberanía en este sentido se pueden explicar de distintos modos. John Ruggie subraya (citando a Charles Tilly) “una vez que se consolidó el sistema de Estados modernos… cesó el proceso de transforma-ción fundamental: ‘(los Estados) han seguido siendo los mismos hasta nuestros días’” (Ruggie 1998: 191). Joseph Camillero y Jim Falk sostienen “los aparejos de la soberanía legal siguen intactos” (1992:99). Robert Jackson hace hincapié en el núcleo estable de la soberanía: es “la independencia constitucional frente a los otros Estados” (1990: 32).

Hay acuerdo pues en que la independencia constitucional sigue siendo válida. Pero cuando se trata de extraer las consecuencias de esta situación, no hay acuerdo alguno. Quienes simpatizan con la tesis del “fi n de la soberanía” tienden a ver la persistencia de ésta como poco más que un caparazón vacío para disimular los cambios radicales que han tenido lugar. Camilleri y Falk lo expresan así:

Si la estructura interna de los Estados ejerce una profunda infl uencia en la cambiante mezcla de confl icto, competición y cooperación que es característica del sistema interestatal y si aquella estructura es un canal efectivo para la proyección del poder económico y militar por encima de las fronteras, entonces se plantea la cuestión de si el concepto de soberanía aporta alguna claridad al sistema de infl uencias mutuas. Es dudoso, por decirlo con suavidad que la penetración de un Estado en el dominio soberano de otro sea consistente con la coherencia e independencia de la voluntad y la acción postuladas por la noción de un agente soberano.

En otras palabras la soberanía “se preserva pero sólo aislándola del con-tenido, estructura e historia del proceso político” (citas de Camilleri y Falk 1992: 240).

Los estudiosos escépticos, por el contrario ven en el dominio permanente de la soberanía como independencia constitucional la viabilidad sostenida de la institución de la soberanía. El Estado soberano sigue siendo la forma preferida


de organización política a la que no han salido competidores serios. Una forma sencilla de calibrar la popularidad del Estado soberano es el hecho de que la cantidad de estos se haya triplicado desde 1945.

Retornemos al punto 2, las normas reguladoras de la soberanía. En este terreno hay acuerdo en que se han producido cambios pero, una vez más, las consecuencias de esos cambios se interpretan de formas muy distintas. Quienes favorecen la tesis del “fi n de la soberanía” perciben que surgen nuevas pautas de autoridad que sitúan los poderes reguladores en manos de actores no esta-tales. De este modo se va reemplazando gradualmente el juego de la no inter-vención que deja toda la autoridad política en manos del Estado soberano por un juego diferente de “postsoberanía” (Scholte 2000: 138) en el que las fuentes de la autoridad política están dispersas entre diferentes actores no estatales. La conexión con el pensamiento del “repliegue del Etado” es evidente, los Es-tados soberanos se ven cada vez más reducidos porque pierden su monopolio tradicional de regulación y control políticos.

Los escépticos se obstinan en discrepar. Lo hacen con dos razonamientos distintos. En primer lugar el surgimiento de nuevas fuentes de autoridad polí-tica en el orden supranacional (como la UE y, en menor medida, la OMC) no se considera como una pérdida ni siquiera una merma de facultades de los Estados que actúan en ellas. Antes bien estas nuevas fuerzas de autoridad se consideran como un modo de complementar e incluso fortalecer los poderes reguladores de cada Estado. Lo que sucede en realidad es que los Estados negocian con su soberanía (esto es su autoridad política territorial de regulación y control) de forma que permiten a otros países infl uir en la regulación de sus asuntos internos a cambio de ejercer infl uencia en los asuntos de esos otros Estados (Kehoane 1995). Estos son los procesos que llevan a la creación de la gobernanza multinivel (véase capítulo 4). Los Estados participan en el establecimiento de una gobernanza multinivel porque la perciben como una ventaja: les da acceso a competencia reguladoras que de otro modo jamás tendrían.

Tómese el caso de la UE. En el último decenio, las instituciones del nivel europeo han ganado infl uencia considerable en terrenos que tradicionalmente se han considerado exlusivos de la política nacional: moneda, políticas sociales, vigilancia de fronteras, orden público. En el contexto del Tratado del Mercado Único una mayoría de Estados miembros puede defi nir las normas que se apli-can a todos. Un actor clave en este proceso es el Tribunal Europeo de Justicia que ha ayudado a que avance la gobernanza supranacional al establecer la prevalencia del derecho comunitario en algunos campos importantes (Caldeira et al. 1995).

No hay duda de que las normas reguladoras de la soberanía están cambiando pero eso sucede en formas que no tienen nada que ver con las tesis del “fi n de la soberanía” o el “repliegue del Estado”. Los Estados aceptan las regulacio-nes supranacionales pero lo hacen en pro de sus intereses porque, en cuanto colectividades, los Estados son ellos mismos las fuentes de las regulaciones y, visto el asunto desde la perspectiva de cada Estado, el nuevo reparto le otorga una infl uencia mayor sobre otros Estados. La regulación supranacional da a


cada Estado posibilidades nuevas de controlar los acontecimientos fuera de su jurisdicción territorial.

El otro argumento esgrimido por los escépticos de la idea del “fi n de la soberanía” a causa de las nuevas fuentes de autoridad política es de carácter histórico. Repite el punto de vista que consideramos más arriba: los desafíos a la autoridad soberana de los Estados no son nada nuevo. Si miramos hacia atrás en la historia veremos que a menudo ha habido infi ltraciones de las estructuras nacionales de autoridad por actores externos. Los países más fuertes se han impuesto a los más débiles. Los prestamistas del siglo XIX se asociaron para hacerse con los ingresos públicos. Los Estados llegaron a acuerdos internacio-nales que infringían su control soberano del territorio. “La soberanía ha sido siempre algo discutido tanto con respecto al alcance de la autoridad ejercida por los Estados como por los acuerdos institucionales que no se ajustan al control territorial exclusivo (Krasner 1993b: 238).

En la síntesis que hace Krasner hay cuatro formas principales de coartar la autoridad soberana: convenciones, contratos, coerción e imposición:

Los gobernantes pueden unirse a convenciones internacionales en las que acuerdan cumplir ciertas pautas con independencia de lo que hagan los demás. Los gobernantes pueden acordar contratos en los que aceptan políticas especí-fi cas a cambio de benefi cios tangibles. Los gobernantes pueden verse sometidos a coerción que los deja peor que estaban, si bien tienen cierta capacidad de negociación. Y por último los gobernantes o quienes quisieran serlo pueden sufrir imposición, una situación que se da cuando el gobernante que la sufre no puede ofrecer resistencia efi caz. (Krasner 1999: 26)

De las observaciones anteriores habrá quedado claro que el debate acerca de la soberanía, desde luego, es complejo. Los estudiosos no se ponen de acuerdo por entero en cuál sea el aspecto más importante de la soberanía estatal para someterlo a debate. E incluso cuando los estudiosos acuerdan debatir acerca de un aspecto concreto sin duda no son de la misma opinión cuando se trata de evaluar las consecuencias que ciertos fenómenos concretos tienen para el Estado. Los puntos de vista más importantes del debate se resumen en el recuadro 6.2.

El debate real no es acerca de si cambio o continuidad. Los estudiosos co-inciden en que el meollo jurídico de la soberanía —la independencia constitu-cional— sigue siendo válido. También coinciden en que algunos cambios están produciéndose en la realidad material del Estado y en las normas reguladoras de la soberanía. El debate real es acerca de la interpretación adecuada de estos nuevos fenómenos, incluido en qué medida se desvían (o no se desvían) de las fases históricas anteriores del Estado soberano. Los puntos de vista y razona-mientos más importantes se han presentado más arriba. Su evaluación es cosa de los lectores. Presento mi punto de vista en la sección siguiente.


APARECE UN JUEGO NUEVO DE SOBERANÍA

La soberanía bajo la forma de la independencia constitucional sigue siendo el principio globalmente dominante de la organización política. En este sentido la soberanía contiene un elemento estable que determina la continuidad de la institución. Es erróneo hablar del “fi n de la soberanía” pero en algunas partes del mundo (especialmente en las zonas de la UE de Europa) se han producido cambios importantes en las normas reguladoras del juego de la soberanía clásica. Las dos reglas centrales del juego, no intervención y reciprocidad, han sufrido profundas modifi caciones.

Para comprender lo que ha sucedido es preciso considerar primero los cambios en la realidad material de los Estados. Estos cambios no llegan a una transformación de la soberanía; sostenerlo sería un error categorial. Pero son importantes para el juego de la soberanía en cualquier caso porque nos ayudan a entender porqué los Estados tienen un incentivo para cambiar las normas reguladoras de la soberanía a las que se adaptan

Recuadro 6.2. Repaso al debate acerca de la soberanía

Problemas de la soberanía/”fi n de la soberanía

La soberanía sigue siendo una institución fuerte y viable

1. Meollo jurídico de la soberanía: independencia constitucional

Sigue siendo válida pero hoy es poco más que una cáscara vacía que disimula cambios radicales.

Sigue siendo válida. Muchos Es-tados soberanos nuevos desde 1945. Prueba de la viabilidad de la soberanía

2. Normas reguladoras de la soberanía: no intervención y reciprocidad

En transformación. Nuevas pautas de autoridad restringen los Estados que pierden su monopolio sobre la autoridad política.

En transformación. La autoridad supranacional fortalece los poderes reguladores del Estado. Ello en interés de los Estados. Historia: los desafíos a la autoridad soberana del Estado no son nada nuevo.

3. Materialidad real del Estado

En transformación. Debido a la globalización los Estados no pue-den controlar los asuntos internos e internacionales. Avance hacia una “gobernanza postsoberanía”

Quizá en transformación. Que la materialidad del Estado no sea rele-vante para la soberanía es un error. Historia: la interdependencia no es nada nuevo; siempre hay desafíos al control del Estado; los Estados se han hecho más fuertes en el aspecto militar y en otros.

Los Estados modernos juegan el juego clásico de la soberanía. La realidad material de esos Estados se consideró en el capítulo 1. La autoridad del Es-tado moderno está centralizada y reside en un Gobierno sobre una población dentro de un territorio determinado. Los Estados modernos tienen economías


nacionales y la mayor parte de su actividad económica tiene lugar en su inte-rior. Y, por último, hay una comunidad nacional, la nación, esto es un pueblo dentro de un territorio que constituye una comunidad de ciudadanos y una comunidad de sentimientos.

Los capítulos anteriores han demostrado cómo se han transformado estos rasgos del Estado moderno entre los países capitalistas avanzados. En gran medida ha desaparecido la rígida separación territorial entre Estados sobera-nos. En lugar del gobierno nacional ha aparecido —en especial en la UE— una gobernanza multinivel que incluye relaciones supranacionales, internaciona-les, transgubernamentales y transnacionales. La mayor parte de la actividad económica se concentra en redes transfronterizas en lugar de en la economía nacional. Finalmente también están apareciendo elementos supranacionales en la nación con respecto a la comunidad de ciudadanos y de la comunidad de sentimiento, como se expuso en el capítulo anterior. En el capítulo 9 volvere-mos sobre estas transformaciones del Estado entre los países avanzados de la triada.

Estos cambios en la realidad material del Estado han alentado cambios a su vez en las normas reguladoras del juego de soberanía. Así puede verse claramente en el contexto de la cooperación de la UE. Dado que están tan integrados en todos los niveles, los Estados miembros de la UE se han visto obligados a modifi car la norma de la no intervención. La idea misma de la go-bernanza multinivel se basa en la creación de canales formales e informales para la intervención legítima exterior de la UE en los asuntos de los Estados miembros. Los Estados modernos que jugaban el juego clásico de la soberanía guardaban celosamente su autoridad territorial como se contiene en la norma de la no intervención. Los Estados miembros de la UE están haciendo lo contrario: acuerdan aceptar normas hechas por extraños (por ejemplo, otros miembros de la UE) como leyes en sus propios Estados, en su jurisdicción. Aquí no queda nada ya de la no intervención. La etiqueta adecuada sería la de “intervención regulada” (véase Sørensen 2001: cap. 10).

Con respecto a la reciprocidad también se ha modifi cado el juego clásico. En el juego moderno la norma de reciprocidad es básicamente una de igual tratamiento de los jugadores. En el juego modifi cado de la UE hay un elemento nuevo de tratamiento preferencial o tratamiento desigual según necesidades especiales. Por ejemplo, las regiones pobres en la UE reciben ese tratamiento preferencial. Debido a sus necesidades particulares dichas regiones reciben recursos económicos adicionales, esto es, cantidades suplementarias para sub-venir a sus necesidades de desarrollo. Es lo que puede llamarse “reciprocidad cooperativa”.

De este modo el juego moderno de la soberanía se ha cambiado en cierta medida por un juego nuevo y diferente. El juego moderno se jugaba con las normas de la no intervención y la reciprocidad; el juego nuevo se juega según las reglas de la “intervenión regulada” y la “reciprocidad cooperativa”. Los cambios del juego moderno al nuevo juego se resumen en el recuadro 6.3.


Recuadro 6.3. Juegos de soberanía: el viejo y el nuevo.

El juego moderno El juego nuevo

1 Meollo de la soberanía Independencia constitucional Independencia constitucional

2. Normas reguladoras No intervención Intervención regulada

3. Realidad material del Estado Politeia, economía y comunidad defi nidas territorialmente

Gobernanza multinivel, redes económicas transfronterizas, elementos supranacionales en la comunidad “nacional”

Este es el nuevo juego de la soberanía en el contexto de la globalización econó-mica y la gobernanza multinivel. Pero incluso aunque el lector admita que ha surgido tal juego nuevo el debate acerca de la soberanía continuará. Ello debido a dos razones. Primera: no está claro hasta qué punto se han comprometido los miembros de la UE a jugar al nuevo juego. Por un lado la independencia constitucional sigue siendo válida en el juego. Por lo tanto si un Estado miembro así lo decide puede escindirse de la UE simplemente porque tiene soberanía (la independencia constitucional) para hacerlo.

La escisión, según este razonamiento, retrotraería a los ex miembros al juego moderno de la soberanía. Desde este punto de vista la transformación de las normas de que aquí se habla debe verse como una elección política antes que como una transformación en la institución de la soberanía (cf. Jackson 1999). Por otro lado algunos estudiosos entienden que aunque sea formalmente po-sible es “prácticamente” imposible salirse de la UE (Christiansen 1994). Está claro que si los Estados miembros se han comprometido hasta un punto de no retorno, el nuevo juego es de importancia fundamental.

La segunda razón es la cuestión sobre si la UE es sui generis o el tipo de cooperación que implica es relevante para una cantidad mayor de países. En el capítulo 4 se mostraba que hay una tendencia general a huir de la gobernanza en el contexto del gobierno nacional hacía la gobernanza multinivel en terrenos entrecruzados. Pero también se subrayaba que una parte muy importante de la gobernanza global sigue siendo de tipo convencional allí donde los Estados trabajan de acuerdo y se consultan mutuamente pero mantienen su derecho autónomo a aplicar y supervisar las regulaciones en su ámbito interno.

Según en dónde se ponga el acento, si en el surgimiento de la gobernanza multinivel o en la persistencia de las pautas tradicionales de cooperación se llegará a valoraciones muy distintas respecto al viejo juego en relación con el nuevo. La institución de la soberanía sobrevive sin duda; no hay “fi n de la soberanía”. Pero está surgiendo un juego nuevo en algunas partes del mundo que puede tener creciente importancia para el futuro.


EL TIPO ESPECIAL DE SOBERANÍA DE LOS PAÍSES DEL TERCER MUNDO MENOS DESARROLLADOS

En términos materiales los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo son entidades muy débiles. Por lo general se trata de excolonias pobladas dentro de los límites establecidos por las potencias coloniales. Tómese a la mayoría de los países en el África subsahariana. Los Estados que consiguieron la independencia raramente ejercían el control sobre su propio territorio. Las poblaciones están divididas según criterios étnicos, lingüísticos, socioculturales o de otro tipo. No existe una economía nacional desarrollada. Mucha gente está al margen de la economía formal y viviendo en economías locales de subsis-tencia. En la medida en que existe una economía formal se basa sobre todo en exportaciones de materias primas y las importaciones de tecnología y bienes de consumo. Los gobiernos encabezan instituciones débiles e inefi caces y con mucha frecuencia están en manos de pequeñas elites que tratan de explotar su posición en su benefi cio.

Como consecuencia de su debilidad resulta de importancia suma para estos Estados que tengan soberanía, esto es, que la sociedad internacional haya reco-nocido su territorio y su gobierno. Unos regímenes débiles y unos gobernantes egoístas con escasa legitimidad ante poblaciones divididas, una ausencia de instituciones funcionales y economías débiles necesitan toda la ayuda que puedan conseguir. La soberanía ofrece acceso a instituciones internacionales, incluido el sistema de las Naciones Unidas. Y también ofrece acceso a la ayuda económica, militar y de otro tipo.

Además la soberanía entendida como independencia constitucional provee un derecho formal de control del territorio, el gobierno y los ciudadanos que constituye un recurso valioso para negociar. Por un lado los Estados fuertes no pueden hacer lo que quieran con los Estados débiles y menos desarrollados. Las intervenciones en otros Estados soberanos no se pueden realizar en completa ignorancia de las normas de la sociedad internacional de forma que es preciso justifi car los actos de intervención. Por otro lado los gobernantes nacionales tienen el poder de la soberanía porque los demás están obligados a negociar con ellos. Mobutu, de Zaire, por ejemplo cooperó con la Agencia Central de In-teligencia (CIA) pero no era una mera marioneta de ella. Debido a su control formal sobre Zaïre y su posesión de la soberanía la CIA tenía que negociar con él el acceso al territorio etc. Estado débil o no la soberanía proporcionaba a Mobutu una autonomía de negociación en sus tratos con otros países.

Por todas estas razones los gobernantes de los Estados débiles menos de-sarrollados apoyan decididamente la institución de la soberanía y la inviola-bilidad de las fronteras y se aferran cerradamente a los “valores dominantes del sistema de Westfalia” (Ayoob 1995: 3). En términos formales la soberanía otorga al gobierno el poder supremo en los asuntos internos. En consecuencia los gobernantes de los Estados débiles tratan de resaltar y confi rmar los prin-cipios y normas de la soberanía. En su carta, la Organización para la Unidad


Africana (OUA) confi rma de modo explícito su compromiso con el principio de la no intervención y también subraya el derecho de los Estados a regular la economía nacional. La importancia que los gobernantes de los Estados débiles dan a la soberanía revela el deseo de ser tratados como iguales en la sociedad internacional de Estados, de ser reconocidos como pares por todos los demás, de tener un voto en la Asamblea General de las Naciones Unidas como todo el mundo, así como acceso igual a todas las organizaciones internacionales. En resumen los Estados débiles demandan igualdad de trato en la sociedad internacional de Estados con independencia de que esos Estados sean muy débiles y capaces de hacer muy poco por sus propios medios.

No obstante ni la imaginación más desbordante puede ocultar el hecho de que los Estados débiles no son iguales, no están a la par con los Estados más desarrollados. Es tal su debilidad que son incapaces de mantenerse por sí mis-mos. En términos materiales los Estados débiles son muy desiguales y desde cualquier perspectiva, se encuentran en el fondo del sistema internacional. Los gobernantes de los Estados débiles de independencia reciente se apresuraron a establecer una conexión entre aquella posición inferior y lo que ellos ven como una estructura injusta tanto en el pasado histórico en que habían sido colonias como en el sistema presente en el que son maltratados. En cuanto los Estados débiles consiguieron voz en el sistema de las Naciones Unidas comenzaron a quejarse de la situación actual. En palabras de una de las resoluciones:

Ha sido imposible conseguir un desarrollo igual y equilibrado de la comu-nidad internacional en las circunstancias económicas actuales. La distancia que separa los países desarrollados de los que están en vías de desarrollo sigue aumentando en un sistema que se estableció en un momento en que la mayoría de los países en vías de desarrollo ni siquiera existían como Estados independientes, y que perpetúa la desigualdad. (UNITAR 1976: 891)

De este modo los Estados débiles sostienen hoy que no son iguales y que se encuentran en la parte perdedora del sistema internacional. En consecuen-cia, y para compensar, estos dirigentes demandan que se los trate de forma “desigual” para obtener tratamiento especial, favorable y para contrarrestar su debilidad y carencia de recursos. Este fue el gran debate del “Nuevo Orden Económico Internacional” que se produjo en el decenio de 1970 (Moss y Wintos 1977). El Nuevo Orden Económico Internacional ´comprendía una larga serie de demandas hecha por los países en vías de desarrollo al mundo desarrollado. Dichas demandas incluían: acceso preferencial a los mercados para los productos de los países en vías de desarrollo; más ayuda económica a los países en vías de desarrollo; vigilancia de las actividades de las empresas transnacionales; compensación especial por la explotación de los recursos naturales de los paí-ses en vías de desarrollo; compensación por la agresión, el neocolonialismo y el apartheid, etc.

En resumen los Estados débiles querían que los tratasen como desiguales y que se les permitiera recibir recursos extra del mundo desarrollado sin obligación de dar nada a cambio. La demanda es que la ayuda económica, por ejemplo, sea una clara obligación internacional de los países desarrollados, esto es, un


elemento natural del orden internacional y no algo que los países débiles deban solicitar humildemente. Desde luego la ayuda económica es una violación de la norma básica de la reciprocidad, es una no reciprocidad y signifi ca que una parte da a otra y no espera nada a cambio o espera muy poco.

Los Estados débiles tuvieron magnífi cas oportunidades de extraer concesiones del mundo desarrollado durante el decenio de 1970. La ideología del antico-lonialismo era muy fuerte en los países desarrollados y generaba un espíritu favorable a la concesión de ayudas económicas. Los países de independencia reciente tenían una voz potente en las organizaciones internacionales, espe-cialmente en la Asamblea General de las Naciones Unidas y se benefi ciaron del juego de competencia entre el Este y el Oeste en el contexto de la guerra fría.

Así los países débiles consiguieron ayuda y concesiones pero ello generó de inmediato nuevos problemas. Los sistemas políticos y administrativos de los Estados débiles no estaban preparados para hacer un uso efectivo de la ayuda económica sino que estaban preparados para satisfacer a los patronos y a los clientes. Los donantes vieron lo que estaba pasando: la ayuda económica y de otro tipo no se convertía en mejoras del bienestar, por no mencionar los procesos de desarrollo. Algunos donantes aceptaron la situación porque consideraban la ayuda al desarrollo como una inversión necesaria para salvaguardar su in-fl uencia en sus antiguas colonias. Pero con el fi n de la guerra fría aumentaron las demandas sobre los Estados débiles a los que se empezó a poner condiciones económicas y políticas (Sørensen 1993). En lugar de la no intervención, la “regla de oro” básica de la soberanía, los donantes cada vez practican más alguna forma de intervención a fi n de asegurarse de que los recursos que aprestan se emplean de acuerdo con algún plan. Los ejemplos más claros de intervención son las llamadas “intervenciones humanitarias” en “Estados fallidos” como So-malia, Liberia y Sierra Leona. En lo que respecta a las condiciones económicas y políticas los Estados débiles, en principio, pueden rechazarlas y no recibir los recursos pero, a causa de su debilidad, es probable que las acepten.

Los cambios en la política exterior de los Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001 han propiciado un paso más en la dirección de la intervención. La nueva política exterior se ocupa sobre todo de la amenaza del terrorismo y de los “Estados bribones” (rogue status) con armas de destrucción en masa (el Irak en concreto, pero también Corea del Norte y el Irán). Los Estados Unidos se declaran hoy dispuestos a convertir estos Estados en objetivos de la fuerza estadounidense. “En los viejos tiempos se lamentaba que hubiera regímenes despóticos pero, en último término, se toleraban. Con el auge del terrorismo y de las armas de destrucción en masa estos regímenes son hoy amenazas inacep-tables” (Ikenberry 2002). Se ha considerado que esta nueva política exterior de los Estados Unidos es “neoimperial” (Ikenberry 2002) porque sostiene que los Estados Unidos están autorizados para realizar acciones preventivas de intervención a escala global contra Estados que abrigan lo que se considera amenazas, desde el terrorismo hasta las armas de destrucción en masa.

De este modo las normas conectadas con la institución de la soberanía se han retorcido de nuevos modos al tratarse de los Estados débiles. En lugar de la


no intervención y la reciprocidad hoy se da la intervención y la no reciprocidad. El juego especial de soberanía que atañe a los Estados menos desarrollados y más débiles se resume en el recuadro 6.4.

Recuadro 6.4. Los Estados débiles y menos desarrollados: un juego especial de soberanía

Estados débiles

1. Meollo de la soberanía Independencia constitucional

2. Normas reguladoras “Intervención negociada” (control de la ayuda por el do-nante, supervisión de la sociedad internacional).“No reciprocidad” (tratamiento especial de los Estados débiles porque no pueden responder).

3. Realidad material del Estado Instituciones débiles e inefi caces. No hay comunidad nacional ni economía nacional.

En resumen los Estados débiles tienen una relación muy difícil con el orden internacional, especialmente con la institución de la soberanía. Por un lado apoyan apasionadamente la institución y las normas que la acompañan: in-violabilidad de las fronteras y no intervención. Tienen un deseo profundo de que se los trate como iguales en el sistema internacional, de disfrutar de los mismos derechos de cualquier otro Estado independiente porque esto ofrece protección en un mundo inseguro. Por otro lado tratan desesperadamente de que se los trate como desiguales en el sistema internacional con el fi n de conseguir un tratamiento especial en cuanto a la ayuda económica, el apoyo en ayuda humanitaria, etc. Los Estados débiles quieren tener el pastel y comérselo al mismo tiempo.

Esta extraña situación tiene que crear necesariamente una tensión en el orden internacional. Si los Estados débiles quieren tener un tratamiento especial, ser tratados como desiguales, tienen que aceptar una intensa inter-ferencia en sus asuntos internos porque los donantes quieren asegurarse de que no se dilapidan sus fondos. La ayuda exige la supervisión y la intervención. Si los Estados débiles quieren ser iguales, estar a la par con los Estados más capaces y disfrutar de una no intervención estricta tienen que renunciar a sus demandas de tratamiento especial, cuidarse de sus propios asuntos y resolver sus problemas de desarrollo por sus propios medios. Así se ha hecho siempre en la historia de los Estados soberanos. La institución de la ayuda al desarrollo es una invención muy reciente, establecida defi nitivamente tan sólo después de la segunda guerra mundial.

Hasta la fecha los gobernantes de los Estados débiles están tratando de jugar a los dos juegos: mantener la mayor autonomía interna así como el control de sus recursos (esto es, no intervención) y extraer tanto como puedan en materia de ayuda económica y de otros tipos. Los donantes en consecuencia tendrán que trazar una línea de equilibrio entre la provisión de recursos económicos y


de otro tipo y el nivel de control y supervisión que habrá de acompañarla. El sistema no ha sido un éxito en modo alguno. Echadas las cuentas los Estados débiles no han conseguido un desarrollo socioeconómico sostenible.

En consecuencia es probable que se mantengan las tensiones en el sistema internacional en relación con los Estados débiles, lo que llevará a debates continuos acerca de los niveles de ayuda, de las condiciones de la intervención humanitaria, de la relación entre la ayuda y la supervisión. A causa de su debilidad estos Estados seguirán planteando problemas y dilemas respecto al orden internacional. La soberanía está construida sobre el supuesto de que los Estados que la tienen pueden cuidarse de sí mismos en lo esencial. Los Estados débiles no cumplen esta condición y este es el problema central que lleva a la inestabilidad del orden internacional. Y no hay consuelo en la promesa de que la ayuda llevará luego al desarrollo porque no sabemos si esto será así. Ni siquiera sabemos si todos los países del mundo pueden llegar a ser países desarrollados.

CONCLUSIÓN

La soberanía tiene un meollo jurídico, la independencia constitucional. Además hay normas reguladoras que determinan el juego concreto de la soberanía. Las normas reguladoras básicas del juego clásico de la soberanía son la no inter-vención y la reciprocidad. Por último está la realidad material del Estado. La realidad material del Estado infl uye en el juego de la soberanía pero no debe confundirse con ella.

Algunos estudiosos piensan que la globalización y otras circunstancias nos han llevado “más allá de la soberanía” a una nueva situación de “gobernanza postsoberana”. El meollo jurídico de la soberanía (independencia constitucional) sigue siendo válido pero ya es poco más que una cáscara vacía para disimular los cambios radicales.

Los escépticos subrayan la viabilidad de la soberanía. Desde 1945 han sur-gido muchos Estados soberanos nuevos. Los desafíos a la autoridad del Estado soberano no son nada nuevo. En algunos aspectos los Estados se han hecho más fuertes y más capaces con el paso del tiempo. Es útil considerar la soberanía como una clase especial de juego jugado por una clase especial de jugador, el Estado soberano. De este modo cabe identifi car tanto las continuidades como los cambios en el juego soberano.

Entre los Estados avanzados, especialmente en la UE ha surgido un nuevo juego de soberanía. Las normas reguladoras del juego nuevo son diferentes de las del juego clásico. El nuevo juego está en relación con los cambios en la realidad material de los Estados y, hasta cierto punto, viene propiciado por ellos.

Los países menos desarrollados del Tercer Mundo juegan a un juego especial de soberanía caracterizado por el hecho de que estos estados son muy débiles


en términos materiales. Los diferentes juegos de soberanía seguirán funcio-nando en un futuro previsible porque están basados en tipos de Estados que no cambian rápidamente, pero es probable que en el futuro a más largo plazo veamos nuevas modifi caciones de las normas reguladoras de la soberanía.

Capítulo 7¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?

SUMARIO:Los Estados avanzados: de la competición entre potencias a la comunidad de seguridadLa paz con el fin de la guerra fríaEl nuevo desafío a la seguridad del mundo occidentalLos Estados débiles, menos desarrollados: más conflictos internosLos Estados débiles y el fin de la guerra fríaConclusión.

Estamos viviendo el periodo más largo desde la caída del Imperio romano con paz entre las grandes potencias (Schroeder 1985). En-tre 1989 y 1998 sólo hubo siete confl ictos armados interestatales

(Wallensteen y Solleberg 1999) y sólo dos de ellos fueron guerras (defi nidas como confl ictos con más de mil muertos en combate a lo largo de un año). ¿Ha quedado obsoleta la guerra interestatal o incluso es “subracionalmente impensable” (Mueller 1989) como sostienen algunos estudiosos liberales? En este capítulo se expondrá la tesis de que entre el grupo de Estados liberales avanzados, fundamentalmente los miembros de siempre de la OCDE la anarquía internacional ha quedado substituida por una comunidad coordinada de seguridad caracterizada por el intercambio pacífi co entre sus miembros. La comunidad se apoya en una democracia consolidada, insti-tuciones comunes, interdependencia económica y redes transnacionales. Pero estas sociedades abiertas y liberales también son muy vulnerables, como se ve por el ataque a los EEUU el 11 de septiembre de 2001. De este modo los Estados avanzados seguirán teniendo una importante función que cumplir al cuidarse de la seguridad de sus ciudadanos.

En los Estados muy débiles, la mayoría de los cuales se localiza en el África subsahariana, el confl icto violento interno (guerra intraestatal) es un proble-ma creciente. Con la guerra interestatal excluida en una parte del sistema internacional y la intraestatal proliferando en la otra no hay duda de que está produciéndose una transformación de la guerra. Por desgracia parece que el resultado fi nal general es que los confl ictos violentos aumentan en lugar de disminuir.

144 ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?

LOS ESTADOS AVANZADOS: DE LA COMPETICIÓN ENTRE POTENCIAS A LA COMUNIDAD DE SEGURIDAD

El Estado moderno fue, ante todo y principalmente, una fórmula de seguridad. La teoría política refl eja la enorme importancia que se concede al Estado a este respecto. Hobbes enseñaba que la seguridad proviene del Estado. El Estado tiene que ser capaz de proporcionar un nivel sufi ciente de seguridad frente a las amenazas externas e internas. Sin Estado no puede haber protección. La gente vivirá en el “estado de naturaleza” en el que reinará la anarquía porque los seres humanos egoístas so cortarán el cuello unos a otros. El orden público, por no hablar del bienestar, brillarán por su ausencia. La vida será “solitaria, sucia, brutal y corta”. Bajo la protección del Estado, por el contrario, la gente puede disfrutar de una relativa seguridad y así aspirar a la dicha y al bienestar: a la felicidad (felicity) en términos de Hobbes.

El desarrollo del Estado moderno ha ido acompañado por un proceso his-tórico de pacifi cación interna. Desaparecieron las formas más violentas de castigo. Dejó de emplearse la violencia en el contexto de la contratación laboral y se acabó la participación militar directa en los asuntos internos del estado (Giddens 1992). Es la culminación de este proceso el que defi ne el gobierno del Estado moderno: orden interno, gobierno democrático y monopolio estatal del uso legítimo de la fuerza.

En el Estado moderno, en consecuencia, las fuerzas armadas miran hacia fuera. Su función es proporcionar protección frente a la amenaza exterior. Tal cosa es necesaria porque con el orden asegurado en el interior del Estado soberano, la anarquía —el estado de naturaleza— se da ahora en el orden internacional, en las relaciones entre los Estados. Hobbes era muy consciente de esto: “En todas las épocas los reyes y las personas de autoridad soberana, a causa de su independencia se encuentran en una situación de celos permanentes, en la situación y actitud de los gladiadores, con sus armas siempre preparadas y la mirada fi ja en la del otro” (Hobbes 1946: 101).

Las guerras entre los Estados han pasado por diversas fases de cambio ya que sobre ellas ha infl uido una serie de factores no siendo el menor el desarrollo de la tecnología de armamentos. Después de la guerra de los Treinta Años y a lo largo del siglo XVIII y primera parte del XIX, la idea de la guerra institu-cionalizada era dominante. En palabras de Karl von Clausewitz la guerra se entendía como “la continuación de la política por otros medios”. La fuerza militar era un instrumento del Estado al que había que recurrir allí donde fallaran los esfuerzos políticos y diplomáticos. Las batallas se daban entre grupos bien organizados de tropas uniformadas. No se suponía que afectaran a los civiles. Según el ideal de guerra de Federico el Grande los civiles ni siquiera debían ser conscientes de que estaba librándose una guerra (Holsti 1991).

Esta idea de la guerra limitada fue sustituida por la noción de la “guerra total” durante la segunda parte del siglo XIX, un desarrollo que culminó con la primera guerra mundial. El ferrocarril, la navegación de vapor y el telégrafo


cambiaron completamente las bases logísticas y de comunicación de la guerra. La industrialización también transformó todos los aspectos de la producción de armamentos, desde las balas a los buques de guerra, creando sistemas con una capacidad de destrucción muy superior. La “guerra total” era la idea de que las guerras ya no podían restringirse a los ejércitos luchando unos contra otros. Toda la población así como el conjunto de recursos que el Estado fuera capaz de acopiar debería emplearse en el esfuerzo de guerra. Las dos guerras mundiales son ejemplos de guerra total.

A la segunda guerra mundial sucedió la confrontación de la guerra fría entre las superpotencias y sus aliados en el Este y el Oeste. La guerra fría fue un tipo especial de confrontación a causa de la existencia de grandes arsenales de armas atómicas en cada bando. Las grandes armas nucleares son especiales a causa de su potencial destructivo. Como quiera que representan el riesgo de la destrucción mutua son valiosas como elementos disuasorios antes que para su uso real. De este modo las superpotencias elaboraron una forma de competir entre ellas que evitaba el empleo de las armas fi nales, aunque el mundo estu-vo a punto de una confrontación nuclear en algunas ocasiones, especialmente durante la crisis de los misiles cubanos de 1962.

LA PAZ CON EL FIN DE LA GUERRA FRÍA

¿Qué vino después del fi n de la guerra fría? Los teóricos realistas de las re-laciones internacionales subrayan la fundamental continuidad del sistema internacional de Estados soberanos. La anarquía sigue estando presente y, con ella el riesgo de guerras interestatales sigue siendo real. Lo que ha cambiado no ha sido esta estructura básica sino la distribución del poder entre los Estados del sistema. La guerra fría se caracterizaba por una bipolaridad estratégica. Con el fi n de la Unión Soviética los realistas observaron que “la era bipolar está acabándose” (Waltz 1993: 45). El sistema está cambiando lentamente hacia la multipolaridad pero ese proceso requiere tiempo. El sistema actual se caracteriza por la bipolaridad “en un estado alterado” (Ibíd.: 52).

La bipolaridad prosigue porque Rusia puede cuidar de sí misma militar-mente y porque aún no han emergido otras grandes potencias. Los candidatos a grandes potencias en los próximos diez a veinte años son el Japón, Alemania y la China. El Japón y Alemania poseen ya los medios económicos y tecno-lógicos necesarios para alcanzar la condición de gran potencia. “Solamente” necesitan tomar la decisión política de equiparse a sí mismos como grandes poderes, esto es, conseguir armas nucleares. La China tiene armas nucleares y está muy avanzada en su camino por acortar distancias en lo económico y lo tecnológico.

Muchos realistas están convencidos de que con la desaparición de la Unión Soviética resurgirán las viejas rencillas entre los poderes de Europa occidental.


Gran Bretaña, Francia y Alemania volverán a competir con mayor intensidad, lo que aumentará el riesgo de confl icto violento a menos que se establezca un equilibrio europeo más estable (Mearsheimer 1991).

Obsérvese que los analistas realistas no están interesados especialmente en lo que sucede en el interior de los Estados soberanos. Su interés se centra en el sistema internacional y en las relaciones entre los Estados. Desde el punto de vista de los realistas, la transformación del Estado de que se habla en este libro no se considera importante en lo que se refi ere a la seguridad internacional. Subrayan la continuidad de los Estados soberanos en medio de la anarquía. A causa de este sistema el confl icto entre los Estados sigue siendo un peligro cierto y actual, incluso entre los Estados liberales avanzados. Este es el razonamiento detrás de la idea de “las mismas condenadas cosas una y otra vez”. Un realista prominente, Hans Morgenthau considera el confl icto entre Estados soberanos como algo inevitable: “Toda la historia muestra que las naciones activas en política internacional están siempre preparándose para la violencia organizada en forma de guerra, haciéndola o recuperándose de ella” (Morgenthau 1966: 25).

La mayoría de los autores liberales es mucho más optimista respecto a las perspectivas de la paz entre los Estados tras el fi n de la guerra fría. La frase que de modo más sucinto refl eja el optimismo liberal probablemente sea la metáfora de Francis Fukuyama del “fi n de la historia”, queriendo decir con ello “el punto fi nal de la evolución ideológica de la humanidad y la universalización de la democracia liberal occidental como forma defi nitiva de gobierno humano” (Fukuyama 1989: 4) El autor se apresura a añadir que la que ha emergido victoriosa es la idea liberal. En el mundo real la democracia liberal todavía no es dominante pero hay motivos para creer que lo será a largo plazo.

Así que los realistas se muestran pesimistas y los liberales profundamente optimistas, incluso aunque muchos liberales sean menos apasionados que Fuku-yama. ¿Quién tiene razón? Parece que el punto de vista es correcto cuando se trata de los Estados liberales avanzados. Ya hemos visto cómo estas sociedades están estrechamente integradas económica y políticamente. El pensamiento liberal sostiene que esta integración lleva a la paz y apuntan a la contribu-ción que a ello prestan diferentes factores. Los liberales partidarios del libre comercio se concentran en las actividades mercantiles y otros intercambios económicos. El argumento liberal clásico es que el comercio conduce a la paz. Los análisis más recientes de los liberales económicos subrayan el cambio desde la producción basada en los recursos naturales y la tierra. En lugar de los recursos naturales, “la clave de la fortaleza a largo plazo es el capital, el trabajo y la información” (Rosecrance 1995: 47). En otros términos el Estado liberal avanzado señala el ascenso de un mundo de integración e intercambio económicos que requiere cooperación y dependencia mutua en lugar de un mundo de Estados autónomos y económicamente independientes. Esta trans-formación de las estructuras económicas viene a decir que los Estados liberales democráticos se caracterizarán por sus relaciones pacífi cas.


Los liberales institucionales apuntan a los efectos benéfi cos de las institu-ciones internacionales ya que crean confi anza y estabilidad entre los Estados. Las instituciones lo hacen proporcionando fl ujos de información y oportunidades para la negociación; posibilitando que los gobiernos puedan vigilarse unos a otros; y ofreciendo un foro para la resolución de confl ictos (Keohane 1989: 2). De estas formas las instituciones “crean un clima en el que se desarrollan las expectativas de una paz estable” (Nye 1997: 39). Los estados liberales avanza-dos participan más que nunca en la cooperación a través de las instituciones internacionales. Sobre esto es sobre lo que trata la gobernanza multinivel.

Los liberales sociológicos se concentran en las relaciones por encima de las fronteras entre individuos y grupos de la sociedad civil. El argumento clásico es que las relaciones entre la gente son mucho mejores para la paz que las relaciones entre los gobiernos porque en aquel caso las personas desarrollan un sentido de comunidad y una red de pertenencias grupales entrecruzadas que previenen el surgimiento de una sola división entre campos antagónicos (Burton 1972; Rosenau 1990). Una vez más, estas relaciones están muy desa-rrolladas entre los pueblos de los Estados liberales avanzados.

Por último el liberalismo republicano se concentra en los efectos benefi ciosos de la democracia liberal. Es muy difícil encontrar ejemplos de democracias con-solidadas que luchen contra otras democracias. El razonamiento teórico detrás de las relaciones pacífi cas entre las democracias se retrotrae a Immanuel Kant (Sørensen 1998) que hizo hincapié en tres factores: primero, las democracias han elaborado normas pacífi cas de resolución de confl ictos internamente; segundo, este fundamento moral común ayuda a las democracias a desarrollar vínculos de mutuo respeto y comprensión que lleven a vías pacífi cas de resolver confl ictos; tercero estos lazos se fortalecen a través de la cooperación económica entre democracias que crean vínculos de interdependencia económica. Los Estados liberales avanzados son democracias liberales consolidadas y por ello les es de aplicación la idea kantiana de una unión pacífi ca de las democracias.

El optimismo liberal por tanto parece bien fundamentado cuando se trata de Estados liberales avanzados. Estos Estados han cultivado entre sí lo que un estudioso liberal llamaba una “comunidad de seguridad”. Por tal había de entenderse “un grupo de personas que se ha ‘integrado’. Por integración en-tendemos el logro de un ‘sentido de comunidad’ dentro de un territorio y de las instituciones y prácticas lo sufi cientemente fuertes y difundidas para asegurar expectativas razonables de ‘cambio pacífi co’ entre su población durante una ‘larga’ temporada” (Deutsch et al 1957: 5). Incluso aunque los EEUU tienen el poder supremo, otros Estados liberales consolidados no los desequilibran. Un análisis reciente lo expresa así: “No se ha formado coalición alguna para contrarrestar el poder de los Estados Unidos porque el liberalismo político constituye un movimiento transnacional que ha impregnado al menos hasta cierto punto los Estados que podrían ser peligros potenciales… Las elites li-berales…tienden a interpretar los Estados Unidos como un poder benigno y dedican muy escasos recursos estatales a contrarrestarlos” (Owen 2001/2002: 121). Más adelante estudiaremos los posibles cambios que puedan darse en


este terreno a consecuencia de las políticas de los Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001.

En términos sencillos podemos decir que no hay razón alguna para esperar que estalle algún confl icto violento entre Estados liberales avanzados. Es algo fuera de duda. En este sentido se ha eliminado del orden del día de estos Es-tados un problema importante de seguridad a causa de la amenaza exterior y una posible guerra. Pero, incluso aunque este sea el caso, las cosas no son tan idílicas como parecen. La transformación de los Estados avanzados no conduce necesariamente a la paz y a la armonía, sino que también contiene las semillas de nuevos problemas y confl ictos potenciales. Algunos de estos problemas ya se han considerado en capítulos anteriores y aquí sólo necesitamos mencionarlos brevemente. En primer lugar, en lo que se refi ere a la integración de los pueblos por encima de las fronteras no solamente se da la creación de comunidades transnacionales con valores comunes sino que también se dan procesos de fragmentación, de “identidades de resistencia” centrados en movimientos re-gionales, nacionales o locales (véase capítulo 5).

En segundo lugar no hay duda de que los Estados avanzados son democracias liberales consolidadas pero el aumento de la gobernanza multinivel también augura nuevos problemas para la democracia relativos a la responsabilidad y el control (véase capítulo 4). Por último un estudio sociológico muy infl uyen-te sostiene que la transformación en Estados avanzados lleva a la creación de una “sociedad del riesgo” (Beck 1992). Su análisis se centra en el medio ambiente: degradación ecológica, calentamiento global, extinción de especies, contaminación, etc. No es difícil pensar en otros problemas sociales y riesgos en una comunidad integrada de Estados: las enfermedades, la delincuencia, las drogas, las migraciones y las crisis económicas se contagian con facilidad por encima de las fronteras.

Se trata de problemas indiscutibles que es necesario tomarse en serio. Pero no es probable que lleguen a ser amenazas abrumadoras a la seguridad física de los pueblos de las sociedades liberales avanzadas o que conduzcan a confl ictos violentos entre ellas. Antes bien parece que constituyen desafíos que servirán para fortalecer la cooperación entre estos Estados. Esto se debe a que los diver-sos retos de una “sociedad del riesgo”, de fragmentación de la democracia sólo pueden ser abordados con éxito mediante esfuerzos cooperativos. En resumen, esos desafíos no son amenazas críticas a la seguridad de la comunidad.

EL NUEVO DESAFÍO A LA SEGURIDAD DEL MUNDO OCCIDENTAL

No obstante existen otros retos de seguridad de las sociedades liberales abiertas de carácter potencialmente más grave. El problema más acuciante puede ser el terrorismo indiscriminado que se manifestó el 11 de septiembre de 2001.


El mundo estaba ya familiarizado con el terrorismo, desde luego que nunca se limitó a unas zonas específi cas como el Oriente Próximo. Ya había habido una serie de ataques graves en el mundo occidental pero no había indicaciones de que los terroristas estuvieran dispuestos a cometer matanzas indiscrimina-das de civiles inocentes en la escala del 11 de septiembre. Y fue una sorpresa comprobar que ese terrorismo era relativamente fácil de ejecutar. Introducir un cuchillo de plástico en un avión y ser capaz de pilotarlo en línea recta; no cabe hablar de operaciones complejas, necesitadas de muchos recursos y alta tecnología. Además parece que hay variantes del terror químico o biológico que tampoco son difíciles de poner en práctica.

El 11 de septiembre reveló cuán vulnerables son las sociedades abiertas e integradas al terrorismo sin escrúpulos. Se da aquí un problema especial: ¿có-mo proteger adecuadamente estas sociedades sin violar su cualidad principal, la que las defi ne, el hecho de ser abiertas? De un lado la protección adecuada requiere vigilancia, espionaje secreto e inspección del comportamiento y los movimientos de civiles, de los ciudadanos. Todo intercambio transfronterizo de bienes, servicios, información o personas es un candidato a una vigilancia y control estrechos. De otro lado la apertura requiere amplias posibilidades para las transacciones así como libertad de movimientos de las personas, libertad de expresión y de organización (dentro de los límites constitucionales liberales).

Desde luego el dilema no es enteramente nuevo ya que también se dio du-rante la guerra fría. Pero está mucho más presente desde el 11 de septiembre. Algunos comentaristas están preocupados por el hecho de que las medidas necesarias para combatir el terrorismo tendrán consecuencias negativas en otros terrenos.

La democracia y el liberalismo, tanto nacional como internacional se verán amenazados por la necesidad de combatir el terror en el interior e imponer el poder occidental en el exterior. Es probable que los Estados se hagan más autoritarios y actúen con más frecuencia en violación de derechos humanos. Las normas políticas internacionales se debilitarán a medida que los Estados poderosos las contravengan y las fuerzas antioccidentales exploten esta hipocresía para sus propios fi nes. No es una perspectiva halagüeña. (Hirst 2002: 341)

La hipótesis peor es un hundimiento total de las bases de la seguridad de la comunidad liberal, incluida la de la democracia liberal, las instituciones co-munes y las normas liberales internacionales. No se trata de una perspectiva verosímil en las circunstancias actuales (más abajo se volverá sobre esto) pero los problemas que aquí se señalan demuestran los graves peligros del terrorismo indiscriminado. Asimismo más adelante sostendremos que no es posible resolver a corto o medio plazo los problemas básicos que suscita el terrorismo.

El dilema referente a la protección frente al terror indiscriminado tiene otra dimensión relacionada con la lucha contra el terrorismo. ¿Hasta dónde pueden llegar las sociedades abiertas, democráticas en nombre del combate contra el terrorismo? ¿Pueden producir tantas bajas civiles, incluso más en su campaña contra el terrorismo de las que asesinaron los terroristas en primer lugar? ¿Están autorizadas a ignorar el derecho internacional en nombre de la


lucha contra el terrorismo? La respuesta inmediata resulta ser no, desde luego que no. Pero los acontecimientos en el Afganistán y el debate que se dio acerca de “qué hacer” con Saddam Hussein y el Irak demuestran la aguda pertinencia del dilema. La coalición dirigida por los EEUU y el Reino Unido obviamente pensaba que tenía buenas y legítimas razones para derribar el régimen de Saddam Hussein. Algunos otros Estados, entre ellos Francia, Alemania y Rusia no se convencieron con los razonamientos de la coalición.

Nuevas acciones militares de este tipo producirán nuevas rencillas entre las grandes potencias. Entre los estudiosos y otras personas interesadas se ha dado un gran debate y mucha preocupación por las consecuencias que para el orden internacional pueda tener la fuerte tendencia al unilateralismo de los Estados Unidos con la administración de George W. Bush. En palabras de Mohammad Ayoob:

Los Estados Unidos no se han limitado a mostrar falta de interés por los puntos de vista de sus aliados más estrechos sino que se han erigido unilateralmente como árbitros de los criterios por los que hay que alcanzar fi nes altisonantes (esto es, seguridad internacional, paz, justicia, derechos humanos, etc) y castigar a quienes los violan. El hecho de arrogarse esta autoridad moral y el derecho a adoptar decisiones sobre la guerra y la paz unilateralmente en nombre de la sociedad de Estados tiene costes potenciales muy elevados. Socava el consenso normativo que sostenía el orden internacional posterior a la guerra fría con lo que inicia el proceso de su deslegitimación… erosiona el consenso normativo que fundamenta ese orden y amenaza con retrotraer el mundo a un Estado más hobbesiano. (Ayoob 2003)

Al propio tiempo muchos estudiosos liberales creen que incluso aunque los Estados Unidos sean la única superpotencia mundial, están obligados a cooperar con otros, no pueden “hacerlo por su cuenta”, como lo explica Joseph Nye:

Bajo la infl uencia de la revolución en la información y la globalización la política mundial está cambiando de forma que los estadounidenses no pueden alcanzar todos sus objetivos internacionales actuando por su cuenta. Los Estados Unidos carecen de los requisitos internacionales y nacionales para resolver confl ictos que son internos a otras sociedades y vigilar y controlar las transacciones transnacionales que los amenazan en el interior. Tenemos que movilizar coaliciones internacionales para afrontar amenazas y retos compartidos. Tendremos que aprender mejor a compartir así como a dirigir (Nye 2002:40)

El unilateralismo estadounidense es una amenaza potencial a unas insti-tuciones internacionales fuertes y a un orden internacional estable. Al propio tiempo parece que hay limitaciones mucho más serias al unilateralismo de los Estados Unidos cuando se trata de terrenos distintos de aquellos directamente relacionados con el empleo de la fuerza militar. Por ejemplo, ganar la guerra en el Irak es una cosa pero ganar la paz en ese país o en el Próximo oriente es algo completamente distinto que requerirá cooperación y formación de coaliciones. En su condición de potencia militar suprema los Estados Unidos se enfrentan a decisiones difíciles: “¿Qué estrategia deben elegir: la retirada, el aislamiento, la participación selectiva, el intervencionismo activo o la imposición global? ¿Pueden y deben los Estados Unidos tratar de prolongar y explotar su actual supremacía indiscutible o deben intentar establecer los mejores términos po-sibles para su inevitable decadencia a través de enfoques cooperativos? (Miller 2001: 27-28).


Con independencia de las decisiones de la política estadounidense las insti-tuciones internacionales y el orden internacional que ayudan a sostener no se desmantelan de la noche a la mañana. Así como necesitaron mucho tiempo para erigirse y madurar necesitarán tiempo para desaparecer. Las bases fundamen-tales de la comunidad liberal de seguridad no están seriamente amenazadas. En los próximos años se verá si llegan a estarlo.

La principal difi cultad con el “terrorismo indiscriminado” es que, a diferencia de lo que sucede con el enemigo en una guerra convencional, quizá no se le pueda derrotar de modo completo y para siempre. Antes bien, se trata de una lucha permanente en la que cada batalla victoriosa quizá soliviante nuevos adversarios. Al propio tiempo hay un complejo conjunto de causas detrás de este tipo de terrorismo. Estas comprenden: a) elites musulmanas tradiciona-les en Arabia Saudí y en otras partes, incapaces de adaptarse a los procesos de modernización y occidentalización; b) el confl icto del Oriente Próximo, en especial los choques continuos entre palestinos e israelíes; c) la existencia de Estados débiles, como el Afganistán (sobre esto se hablará más adelante); y d) desigualdades socioeconómicas alimentadas por una globalización económica desigual. Mas de mil millones de personas sobreviven con un dólar al día o menos; otros dos mil millones lo hacen con dos dólares o menos. En conjunto se habla más o menos de la mitad de la población del planeta. Debe subrayarse que no hay una relación simple entre estas causas subyacentes y el surgimiento del terrorismo indiscriminado; se trata de condiciones estructurales antes que de móviles para que los actores reales cometan actos de terrorismo. En resumen en realidad no conocemos cuánto terrorismo pueden ayudar a originar estos factores subyacentes pero podemos estar muy seguros de que no hay respuestas efectivas inmediatas para estas condiciones subyacentes del terrorismo.

Los nuevos productos de la tecnología militar constituyen otro desafío a la seguridad de los Estados avanzados. Hay un profundo debate acerca de la “revolución en asuntos militares” (RAM) que propone que el desarrollo de la tecnología y las comunicaciones revolucionarán la guerra moderna como la conocemos. No obstante, no se trata de una perspectiva a corto plazo. Puede que se produzca en los próximos veinte años (Arquilla y Ronfeldt 1997). Una posibilidad más inmediata puede ser el aumento en la difusión y uso de armas de destrucción en masa en la medida en que se hacen más pequeñas, más ba-ratas y más accesibles. Unos terroristas desaprensivos en posesión de armas nucleares o biológicas es una perspectiva aterradora. Al propio tiempo parece que va admitiéndose la posibilidad de que los Estados Unidos empleen algunas armas nucleares pequeñas en su lucha contra los “Estados bribones”. Si esto sucediera sería una gran alteración en relación con la guerra fría cuando el equilibrio del poder nuclear estaba basado en la presunción tácita de que estas armas no se emplearían jamás.

En resumen los estudiosos estado-céntricos realistas están equivocados cuando sostienen que la situación de seguridad de los Estados liberales avan-zados es una de normalidad. Los realistas centran su análisis en el sistema internacional y la existencia de Estados soberanos en una situación de anarquía.


Se equivocan porque no analizan los cambios “internos” que han tenido lugar en los Estados. Los liberales son mucho más conscientes de esos cambios. El confl icto violento entre Estados liberales avanzados ya no es una posibilidad real y esto es un cambio radical. Países como Gran Bretaña, Francia y Alemania han estado compitiendo durante siglos lo que los ha llevado a veces a la guerra, culminando en las dos guerras mundiales del siglo XX.

Algunos estudiosos del repliegue ven una función reducida del Estado en estos desarrollos. Susan Strange, por ejemplo, dice que “la necesidad percibida de un Estado en tanto que institución necesaria para defender a la sociedad en contra de la violencia dentro o fuera de su territorio sigue existiendo pero a un nivel mucho más bajo en muchas sociedades” (Strange 1996: 73) James Rosenau diagnostica una “erosión y dispersión” del poder del Estado y sostiene que “el mundo se ha hecho demasiado complejo para manejarlo mediante el empleo del poder coercitivo” (Rosenau 1997: 384). Es cierto que la obsolescen-cia de la guerra entre los Estados avanzados reduce la necesidad de centrarse en la defensa militar. Comparado con la continua y profunda participación de los Estados soberanos en la guerra a lo largo de la historia, se trata de un giro signifi cativo. Pero no todos los Estados están en esta categoría de forma que aún no se han eliminado todas las amenazas tradicionales exteriores a la seguridad. Debido al auge del terrorismo indiscriminado y los desarrollos en la tecnología militar, están apareciendo nuevas amenazas a la seguridad de modo que no cabe sostener que no sea precisa la necesidad de que el Estado provea a la defensa militar. Muchos factores intervienen en la traducción de las nuevas y diferentes amenazas a las cantidades concretas en los presupuestos militares. Los Estados Unidos experimentaron una subida sin precedentes en los gastos militares después del 11 de septiembre. Los gastos de Europa Occidental y el Japón son mucho más bajos en términos cuantitativos, pero siguen siendo signifi cativos.

En conclusión la situación de seguridad de los Estados liberales avanzados se ha transformado. Algunas amenazas tradicionales de guerra interestatal han desaparecido pero han surgido nuevas amenazas a la seguridad. A largo plazo esto puede estar anunciando cambios importantes en las actitudes de defensa de esos Estados, pero no hay indicación de que esté disminuyendo radicalmente la función del Estado en lo que se refi ere a la prestación de la seguridad. Esta función está cambiando a fi n de estar en situación de hacer frente a las nuevas amenazas.

LOS ESTADOS DÉBILES MENOS DESARROLLADOS: MÁS CONFLICTOS INTERNOS

La mayor parte de los Estados débiles y menos desarrollados están situados en el África subsahariana y por este motivo nos centraremos ahora en esa región


aunque nuestras observaciones serán también relevantes para los Estados débiles en otras partes. A fi n de entender la situación peculiar en los Estados débiles es necesario describir brevemente los rasgos principales del “gobierno personal”, el sistema que sustituyó las administraciones coloniales después de la independencia. La dominación colonial jamás llegó a parecerse a las administraciones estatales modernizadoras de Europa a partir del siglo XIX. Se trataba de entidades reducidas y autoritarias para garantizar el grado de control local preciso, incluida la protección del personal de la metrópoli y de las operaciones de exportación de materias primas y productos sin elaborar. Los pueblos que habitaban la mayoría de las colonias, étnica y culturalmente muy diversos, no participaban activamente en este sistema sino que eran el objeto de una forma paternalista de gobierno.

En la lucha contra el colonialismo se produjo alguna movilización de ma-sas y se formaron partidos nacionalistas para organizar el apoyo popular a la independencia. Estos partidos tuvieron un éxito extraordinario. Luego de la segunda guerra mundial las potencias coloniales habían perdido confi anza en la legitimidad de su derecho a gobernar las colonias. En un periodo asombro-samente breve los dirigentes de los movimientos nacionalistas se auparon a posiciones de poder del Estado. Pero estos dirigentes no estaban activamente interesados en el desarrollo de partidos fuertes que pudieran ser amenazas potenciales a su fi rme control del poder del Estado. Se procedió así a destruir los partidos y los dirigentes se centraron en el control del Estado. En la medida en que se celebraban elecciones no se permitía el acceso al poder de los partidos de la oposición que eran reprimidos mediante golpes militares organizados por los dirigentes de los partidos del gobierno. “En ningún Estado del continente africano desde la independencia hasta 1990 accedió al poder ningún partido de la oposición por haber ganado unas elecciones generales contra un partido del gobierno” (Clapham 1996).

A diferencia de las elites coloniales los nuevos gobernantes no estaban en absoluto aislados de la sociedad sino que encontraban estrechamente relacio-nados con ella a través de los vínculos de clan, parentesco y fi liación étnica. Los clientes depositaban grandes esperanzas de benefi cios del control del gobierno. Así se allanó el camino al clientelismo, el padrinazgo y el nepotismo. La africa-nización del Estado se produjo en un contexto de culturas políticas que:

entendían los cargos y recursos gubernativos en términos de posesión y consumo; sociedades multiétnicas que querían cuando menos su congrua parte del pastel gubernativo en el caso de que no pudieran tenerlo todo; políticos que reconocían que conceder o negar acceso a los cargos o recursos públicos era un modus operandi esencial para retener o expandir su poder y, por supuesto, la ausencia o, cuando menos, la escasez de fuentes alternativas de poder, estatus y riqueza (Jackson y Rosberg 1994: 302)

Las nuevas elites estatales aspiraban a mantener niveles de vida occiden-tales con independencia de la pobreza real del país. Los funcionarios africanos insistían en disfrutar del mismo nivel de salarios y prebendas que habían tenido sus predecesores europeos. Al propio tiempo la indigenización de las administraciones estatales se combinó de un lado con las ideas acerca de la


dirección del Estado y el predominio en las nuevas sociedades independientes y, del otro a la presión desde abajo para acceder a los despojos estatales, lo que acabó produciendo una expansión enorme de las administraciones públicas. La función pública de Ghana se multiplicó por ocho entre 1972 y 1980, la de Tanzania se triplicó, la burocracia de Zambia se sextuplicó en el primer decenio desde la independencia (Jackson y Rosberg 1994: 301).

Las normas y reglas jurídicas que determinaban el comportamiento co-rrecto de los funcionarios públicos y el control de los recursos del Estado eran las que habían dejado las administraciones coloniales. Desde el principio se las consideró con desconfi anza y nunca se las tomó en serio. Además no había sentido de la ciudadanía o expectativa de responsabilidad pública para res-paldarlas. Los dirigentes y los clientes se centraban en el aquí y el ahora: los benefi cios tangibles del acceso a unos recursos públicos escasos y su control. Los dirigentes se concentraron en el control de la exportación de las materias primas, en los ingresos de la fi scalidad de las importaciones y las exportaciones y de la ayuda exterior así como en cualquier otra oportunidad que garantizara ganancias rápidas. Unos dirigentes sempiternos lograron un éxito fenomenal en este campo. En Zaire, por ejemplo, el presidente Mobutu Sese Seko había acumulado al parecer una fortuna personal de 5.000 millones de dólares de los Estados Unidos hacia 1984 gran parte de ella depositada en bancos occidentales o invertida fuera de su país (Young y Turner 1985: 440).

Queda claro desde el comienzo que este tipo de gobierno personal basado en amplias relaciones de clientelismo es muy proclive a las crisis. Las oscilaciones económicas redundarán en un descenso de los recursos destinados al clientelis-mo. Los grupos étnicos y de otro tipo de la población que no gozan del favor del sistema establecido de distribución de recursos tratarán de acceder al puesto de mando. Los patrocinadores exteriores pueden perder su entusiasmo inicial y comenzar a imponer condiciones más duras para seguir prestando ayuda.

LOS ESTADOS DÉBILES Y EL FIN DE LA GUERRA FRÍA

Los descensos de precios de las exportaciones de materias primas y el aumento de los de las importaciones, especialmente de productos energéticos, han acosado a los Estados débiles desde su independencia pero el periodo en torno al fi n de la guerra fría fue especialmente grave. De un lado los precios de los minerales, el café y otras importantes partidas de exportación llevaban descendiendo más de un decenio. Los intentos de compensación recurriendo a préstamos en los mercados internacionales cargaron a los Estados débiles con gigantescas deudas externas. El total de la deuda pública pendiente de los países del África subsahariana en 1991 alcanzaba 151.000.millones de dólares de los Estados Unidos (Clapham 1996: 167). Por otro lado, la guerra fría había supuesto un ambiente muy favorable para la extracción de recursos de ambos contendientes


en el confl icto. Al terminarse el enfrentamiento las fuentes de suministro de armamento, de apoyo político y de préstamos comenzaron a secarse (Comité Internacional de la Cruz Roja 2000: 16).

En consecuencia, los dirigentes de estos gobiernos personalistas se encon-traron sometidos a grandes presiones. En la medida en que tenían alguna legitimidad ésta se basaba en la distribución de benefi cios y el entendimiento con rivales potenciales. Las amenazas a la red de clientelismo eran amenazas a su pretensión de ejercer el poder del Estado. Se enfrentaban a dos opciones principales: o bien la construcción de una nueva base para su pretensión legítima de poder por medio de la reforma política y económica entendiéndose con las elites competidoras, o bien el atrincheramiento en combinación con el empleo de la violencia contra los rivales. Los gobernantes que escogieron la segunda opción tuvieron que hacer frente rápidamente a sus oponentes. Este es el ca-mino que lleva al hundimiento o el fallo del Estado. Esto es, “una situación en la que la estructura, la autoridad (el poder legítimo), la ley y el orden político (de un Estado) se han venido abajo” (Zartman 1995: 1).

En tales situaciones evidentemente el Estado no ofrece protección alguna a sus ciudadanos. Antes bien, el Estado es una de las principales fuentes de amenazas violentas y la gente normal se encuentra ante el dilema de ser vícti-mas del fuego cruzado o incorporarse a uno de los dos grupos de contendientes en la batalla. En los casos peores, como los de Sierra Leona, Liberia, Somalia o Zaire la anarquía interna o el caos completo han sido el resultado durante periodos considerables. La gente normal se encuentra en peligro de muerte. El punto de vista tradicional sobre el sistema de Estados soberanos aparece invertido. Según el saber convencional en el interior de los Estados se dan el orden y la seguridad y entre los Estados reina la anarquía. Cuando se trata de los Estados fallidos, la anarquía y el caos se encuentran en el interior de ellos mientras que el sistema internacional circundante disfruta de un orden seguro: la supervivencia formal de estos Estados, su pertenencia legítima a la sociedad internacional de Estados están aseguradas por los Estados más avanzados. La garantía de la supervivencia internacional debe parecer algo muy irónico a los ciudadanos de los Estados fallidos porque no les ofrece seguridad concreta en absoluto. En lugar de eso presenta la perspectiva de vivir en peligro mortal.

Tal es la peculiar situación de seguridad de los Estados débiles en los casos en que la debilidad del Estado del gobierno personalista lleva al fallo estatal. Debe añadirse que no es frecuente que se produzca un colapso completo y total del Estado. Durante la mayor parte del tiempo el confl icto violento interno sigue dándose aunque a menor escala. Entre 30 y 40 Estados han soportado algún grave confl icto interno desde 1989. Menos de diez de ellos han sufrido un colapso completo. Con todo, la situación para la población de los otros Estados sigue siendo de grave inseguridad interna.

Hay varios casos posibles que cabe elegir para ilustrar el proceso del fracaso del Estado descrito más arriba en términos genéricos. El caso de Zaire/Congo bajo Mobutu Sese Seko (1965-1997) bastará en el contexto presente. Zaire tiene abundancia de recursos naturales: cobre, zinc, cobalto y diamantes, Mobutu


se hizo con el control de muchos de estos activos arrendándolos a veces a em-presas extranjeras y permitiendo otras veces que los explotaran los hombres fuertes de su clientela. Impidió con denuedo que se consolidara el poder del Estado entre otras cosas por miedo a que las burocracias pudieran hacerse con intereses y poderes por su cuenta (Reno 2000: 1). El Estado se convirtió en lo que Reno llama una “sombra de Estado”: se mantuvo como un disfraz de lo que en realidad eran formas privadas de acumulación de riqueza y manipulación política. El Estado era una fachada necesaria porque facilitaba el acceso al control interno, el apoyo internacional y la ayuda exterior.

Una vez hubo asegurado su control sobre los principales recursos de Zaire, Mobutu siguió desmantelando por entero el sistema de provisión de bienes públicos. Los servicios sociales, las escuelas, las obras públicas e incluso el apoyo a los campesinos (es decir, la mayoría de la población) no eran elementos necesarios para la red clientelar sino cargas de las que era necesario liberarse. En 1992 la ofi cina del Presidente controlaba el 95 por ciento del gasto público de Zaire (en 1972 era el 28 por ciento); sólo el cuatro por ciento iba a parar a la agricultura; el gasto en servicios sociales era de cero (Ibíd.: 4).

Hacia 1990 los aliados exteriores de Mobutu estaban cada vez más irritados con él. Estaba perdiendo el apoyo estadounidense, belga y francés y se encontraba con demandas de reformas políticas y económicas. La pérdida del respaldo de los Estados Unidos fue especialmente perjudicial porque su apoyo a los rebeldes de la União Nacional para a Independencia Total de Angola (UNITA) en Angola había sido una fuente importante de clientelismo. Mobutu puso en marcha un programa de liberalización política pero cuando Etienne Thisekedi resultó ser un rival serio, optó por emplear la violencia contra sus opositores.

La situación de Mobutu empezó a mejorar cuando estalló la guerra civil en Ruanda en 1993. Francia quería ayudar al gobierno en Ruanda y para ello necesitaba los servicios de Mobutu. Con apoyo exterior renovado, Mobutu dejó fuera de juego hábilmente a Thisekedi y lo reemplazó con Kengo un rival mucho menos peligroso, carente de toda base autónoma de poder. Por los tra-picheos de Mobutu irritaron a los gobernantes de los Estados vecinos: acogió a los exiliados hutus de Ruanda, cambalacheó con los rebeldes angoleños y proporcionó suministros a los insurgentes ruandeses. En consecuencia, cuando Laurent Kabila se perfi ló como un contendiente serio en contra de Mobutu podía contar con ayuda exterior. Cuando algunas zonas del país ricas en minerales cayeron bajo su control, Kabila se convirtió en socio comercial de los inversores extranjeros. Finalmente prevaleció en la guerra, derribando a Mobutu en mayo de 1997. Pero sus intentos de expulsar a las fuerzas ruandesas y ugandesas que le habían ayudado a alcanzar el poder dio lugar a un nuevo confl icto de mayor alcance. Kabila murió asesinado en enero de 2001, según se dice por un niño soldado. Su hijo, Joseph, heredó el poder, pero la guerra civil siguió con apoyo extranjero. De resultas de la lucha hubo dos millones de desplazados. Las fuerzas de Laurent Kabila perpetraron asesinatos en masa de refugiados civiles en la campaña contra Mobutu. La violación y mutilación sistemática


de mujeres y niñas ha sido una actividad integral de todas las partes en el confl icto (Human Rights Watch 2002).

Según los cálculos de las Naciones Unidas entre un 15 y un 30 por ciento de todos los nuevos combatientes reclutados en la República Democrática del Congo eran niños menores de 18 años, muchos de ellos menores de 12. He aquí una declaración típica:

Me uní al ejército de Kabila cuando tenía trece años porque habían saqueado mi casa y mis padres se habían ido. Cuando me encontré solo decidí hacerme soldado. Normalmente he estado en el frente… He combatido mucho. Es duro. Sólo soy un soldadito y debiera volver a la escuela. (Citado por Coalition to Stop the Use of Chile Soldiers 2001 —“Coalición para impedir el empleo de niños soldados 2001)

En términos más generales los costes humanos de los Estados débiles o fallidos han sido extraordinariamente elevados. Cada uno de los tres confl ictos de Sudán, Etiopía y Mozambique costó la vida a entre 500.000 y un millón de personas (Copson 1994: 29). Las bajas en Angola, Somalia, Sierra Leona, Liberia y Uganda también han sido muy numerosas.

El confl icto interno en los Estados débiles postcoloniales ha planteado a la sociedad internacional de Estados un problema de seguridad de la máxima gravedad. El derecho internacional se centra mucho más en la regulación de confl ictos “tradicionales” entre Estados soberanos, no en confl ictos dentro de los Estados. Durante la guerra fría la confrontación bipolar entre el Este y el Oeste redujo mucho la capacidad de la sociedad internacional de actuar. Con el fi n de la guerra fría surgieron oportunidades nuevas. Las grandes potencias están mucho menos divididas entre sí. La intervención humanitaria —esto es, medidas para detener un confl icto y ayudar a las víctimas civiles— se ha hecho posible.

Sin embargo quedan algunos problemas graves: en primer lugar es muy difícil que la sociedad internacional pueda acometer una acción preventiva, esto es, hacer algo acerca de un confl icto doméstico antes de que ocurra en serio. En otras palabras la intervención humanitaria sólo se acomete cuando grupos numerosos de gente inocente han sufrido ya las consecuencias del confl icto violento. En segundo lugar la intervención es costosa en términos materiales y también potencialmente en términos humanos. ¿Cuántos recursos materiales y cuántos de “nuestros muchachos” están dispuestos a dedicar los Estados capaces del sistema internacional a la intervención humanitaria y en cuántos de los Estados débiles? Los soldados estadounidenses se apresuraron a abandonar Somalia tras sufrir una cantidad limitada de bajas. Los Estados con capacidad de intervención, las grandes potencias asumen con difi cultad los grandes costes humanos y materiales de estas acciones. En tercer lugar la intervención humanitaria suele comportar mayores problemas de carácter concreto y operativo. Separar a los contendientes en un confl icto e instituir un grado limitado de orden suele ser extraordinariamente difícil, como muestran las intervenciones en Liberia, Sierra Leona, la República Democrática del Congo, Somalia y otros lugares (Comité Internacional de la Cruz Roja 2000; Roberts 1996). Por último aunque la intervención conozca un éxito relativo no


hay garantía de que se dé una solución duradera, a largo plazo, al confl icto subyacente que forzó la intervención en un principio. La intervención huma-nitaria viene siendo una especie de operación de alivio a corto plazo.

Si la intervención humanitaria no es una solución duradera, ¿qué lo será? La cuestión es complicada y no hay acuerdo entre los estudiosos acerca de la mejor respuesta. Una propuesta radical es dejar que los contendientes peleen hasta el fi nal, “dar una oportunidad a la guerra” (Luttwak 1999; véase también Herbst 1996/97) Detrás de esta idea está la esperanza de que la guerra acabará trayendo la paz “cuando todas las partes beligerantes se agoten o una gane de modo decisivo” (Luttwak 1999: 36) Además la guerra ha sido un importante ingrediente de construcción del Estado en Europa y en otros lugares (Tilly 1992). En los Estados débiles, postcoloniales, puede desplegarse una lógica similar: “hay muy pocas pruebas de que los países africanos o muchos otros en el Tercer Mundo sean capaces de encontrar vías pacífi cas para fortalecer el Estado y desarrollar identidades nacionales… quizá la guerra no sea una alternativa tan indeseable. (Herbst 1989: 691-692).

Sin embargo la continuación del confl icto violento en los Estados débiles no garantiza que se allane el camino hacia Estados más fuertes o un futuro mejor para los pueblos. La razón principal de esta conclusión reside en las diferencias entre la primitiva construcción del Estado en Europa y la situación actual de los Estados débiles. Durante la mayor parte de la historia de la construcción estatal europea los dirigentes tenían que hacer frente a amenazas exteriores. “Cualquier Estado que no realizara el sufi ciente esfuerzo en la preparación de la guerra podía desaparecer” (Tilly 1985: 184). Muchos gobernantes euro-peos no tuvieron éxito y los engulleron sus competidores más poderosos. En lo esencial este tipo de competencia exterior fue la fuerza impulsora principal en la construcción del Estado en Europa. La mayor parte del tiempo las fuerzas armadas miraban al exterior y estaban ocupadas preparando nuevas guerras contra los enemigos extranjeros. La preparación de las guerras obligaba a los gobernantes a llegar a acuerdos con sus súbditos que restringían sus poderes y allanaron el camino para las formas primeras de los derechos de ciudada-nía. Ello acarreó benefi cios materiales para la población. Conjuntamente con la creación del orden interno y el fomento de la acumulación de capital estos procesos aceleraron la formación de vínculos de lealtad y legitimidad entre los reyes y el pueblo.

En los Estados débiles, postcoloniales, por el contrario, no hay amenaza mortal exterior y, por lo tanto, sus ejércitos miran hacia el interior. Normal-mente se da un alto grado de confl icto pero en lo esencial es confl icto interno. Se trata de una paradoja peculiar: como los Estados débiles, postcoloniales fueron creados desde el exterior más o menos completamente por cuanto otros Estados se pusieron de acuerdo para establecerlos, este acto de creación externa dejó a los contendientes en el interior de los Estados en libertad para hacer lo que quisieran con sus propias poblaciones o con los otros contendientes. Los Estados débiles y sus regímenes están protegidos frente a las amenazas exteriores por sólidas normas internacionales creadas en el contexto de la descolonización y


fortalecidas durante la guerra fría. Ya no se considera la posibilidad de que haya recolonización, anexión o cualquier otra forma por la que los Estados fuertes del Norte pudieran tomar de nuevo las riendas de los Estados débiles del sur. En nuestros días las fronteras son sacrosantas y, por una serie de razones, la sociedad internacional es muy reacia a aceptar alteraciones de las fronteras existentes ya que se consideran elementos importantes del orden internacional (Jackson 1995). Esta situación es la que crea el curioso contexto de seguridad en los Estados débiles. Estos quedan al albur de sus procesos de confl ictos internos con participación exterior que ha sido su pauta característica desde la independencia. Con algunas excepciones (Clapham 2001) estos confl ictos han sido muy poco productivos desde el punto de vista de la construcción de los Estados. No obstante un resultado cierto es que tienen costes humanos muy elevados.

¿Hay soluciones distintas y más atractivas? Una propuesta es que la sociedad internacional acepte la secesión y la creación de nuevos Estados de una forma mucho más radical de lo que lo ha hecho hasta la fecha. Hemos visto que la sociedad internacional es muy reacia a cambiar las fronteras existentes. ¿Qué sucedería si se abandonar esta actitud? Algunos observadores consideran la idea sugestiva. El riesgo de secesión obligaría a las elites estatales depredadoras a moderar su actuación y encontrar formas de contentar a los grupos étnicos o de otro tipo. El resultado podría ser Estados más efi cientes.

Con todo, dada la situación actual en muchos Estados débiles, la secesión también provocaría mayores problemas. Especialmente en lo que fue Yugoslavia la secesión y establecimiento de nuevas fronteras han venido acompañados de actos de una llamada limpieza étnica en masa (Bennett 1995). En el África subsahariana la creación de muchos nuevos Estados podría llevar a grados mayores de sufrimiento humano. Un asunto complicado en relación con la secesión es en dónde detenerse: ¿hasta dónde cabe llegar troceando Estados existentes? ¿A qué grupos puede autorizarse la creación de Estados nuevos y a qué grupos no? En otras palabras el proceso de secesión amenaza convertirse en “una regresión infi nita de autodeterminación” (Zartman 1995: 268; véase también Barkus 1999).

Otra posibilidad es el fi deicomiso internacional, esto es, que la sociedad internacional (las Naciones Unidas) se responsabilicen de los territorios en confl icto. Timor Oriental y Kosovo son casos recientes en los que se ha revivido la institución del fi deicomiso internacional, pero hay varios elementos que ha-blan en contra de considerar este fi deicomiso como una solución general para los problemas graves de los Estados débiles. En primer lugar el fi deicomiso requiere gran cantidad de recursos y no hay señal de que los miembros de las Naciones Unidas que pueden estén dispuestos a proporcionar los medios necesarios. En segundo lugar hay un elemento potencial de relaciones cliente-lares en el fi deicomiso. Se supone que los extranjeros “ricos” llegan y atienden y meten en cintura a los nacionales “pobres”. La operación de las Naciones Unidas en Timor oriental, por ejemplo, encontró grandes problemas a la hora


de fomentar instituciones nacionales y democracia local. Es más, las Naciones Unidas parecían más una potencia colonial que fortalecía:

la segregación entre los extranjeros y los timoreses. Surgieron dos economías de escala… Los timoreses se convirtieron en sirvientes de los extranjeros en su propio país puesto que sólo podían aspirar a ofi cios humildes. El hermético mundo de las ofi cinas de las Naciones Unidas estaba cada vez más desconectado de la vida en las calles. Los hoteles/contenedores fl otantes en Dili negaban el acceso a los timoreses excepto a los que servían bebidas y alimentos (Chopra 2000: 33)

Por último los “extranjeros” se enfrentan a la difícil tarea de ayudar a fomen-tar una paz genuina y una reconciliación duradera entre los “nacionales” que pueda constituir la base de un proceso más permanente de efectiva construcción del Estado democrático. Los objetivos son: una democracia multipartidista, una economía de mercado regulada y un ordenamiento jurídico estable, unas infraestructuras viables, una moneda estable, unos servicios sociales básicos y, por lo general, una función distinta y más reducida para el brazo militar del Estado (cf. Clapham 2000: 9). Algunas de estas tareas son a largo plazo y, con la excepción de Alemania occidental y el Japón después de la segunda guerra mundial, es difícil encontrar casos que hayan tenido éxito en esta labor de la creación del Estado.

En conclusión los Estados débiles en diversos grados de fallo del Estado se han “replegado” hasta tal punto que carecen ya de realidad material. Estos Estados son poco más que cáscaras vacías. La sociedad internacional reconoce formalmente su existencia pero no sirven para nada a sus pueblos. Por el con-trario los sectores armados del Estado son una amenaza directa a la seguridad física de partes considerables de la población. Habiendo concluido la guerra fría los Estados de la sociedad internacional que tenían capacidad para ello manifestaron una clara voluntad de hacer algo respecto a los Estados débiles y fallidos. Pero las necesidades en cuanto a mano de obra, recursos materiales y compromisos son tan elevadas que aquellos Estados no pueden o no quieren obligarse por entero a la tarea. Sin duda prestan ayuda pero saben que es una tarea harto difícil.

¿Son criticables por ello? La soberanía es un gran valor pues otorga el dere-cho de autodeterminación e independencia a Estados y pueblos. Pero también impone responsabilidad por tu propio destino: tener éxito o fracasar en la construcción del Estado. Dadas las circunstancias que hemos considerado no es sorprendente que fallaran muchos Estados débiles. Aunque pueda sonar poco razonable la institución de la soberanía atribuye la primera responsabilidad por el fracaso del Estado a los pueblos de los propios Estados débiles. Es su Estado y tienen que hacer que funcione. Cabe criticar a los Estados fuertes por hacer pocas cosas o hacerlas mal pero, con la soberanía como principio dominante de la organización política, los Estados y sus pueblos son los responsables últimos de su propio destino.


CONCLUSIÓN

La sabiduría convencional supone que en un mundo de Estados soberanos hay un riesgo perenne de guerra interestatal. Muchos Estados poseen grandes armamentos y siempre pueden enfrentarse. No hay un gobierno mundial y ninguna autoridad suprema puede resolver las disputas. En algunas regiones la guerra interestatal es un peligro real; los principales ejemplos son el Oriente Próximo y algunas partes de Asia. Pero hay otras partes del mundo en las que queda excluido el confl icto violento entre los Estados. Los Estados liberales avanzados son democracias consolidadas que constituyen una comunidad de seguridad con relaciones pacífi cas entre sí. Pueden darse confl ictos de intereses y puntos de vista muy distintos acerca de problemas importantes, como demos-tró el debate sobre las medidas en contra del régimen de Saddam Hussein en el Irak pero no hay riesgo de que tal desacuerdo lleve a un confl icto violento entre los mismos Estados liberales avanzados.

La eliminación del riesgo de la guerra interestatal entre algunas de las ma-yores potencias del mundo supone un cambio signifi cativo respecto al sistema internacional tradicional con su riesgo permanente de guerra, un estado de cosas que condujo a dos guerras mundiales en el siglo XX. No obstante no se han eliminado por entero los desafíos a la seguridad de los Estados liberales avanzados. El asesinato terrorista indiscriminado del 11 de septiembre reveló un doloroso dilema de seguridad que se refi ere a la necesidad de asegurar protección sufi ciente de las sociedades abiertas sin socavar esa misma aper-tura. Si las medidas en contra del terrorismo llevan a debilitar los valores e instituciones básicos de la democracia liberal la comunidad de seguridad liberal puede encontrarse en peligro.

En los Estados débiles, menos desarrollados, hay una perspectiva alarmante de confl icto violento interno permanente. El Estado es una fuente de amenaza violenta contra la gente normal antes que una fuente de protección. La sociedad internacional no tiene una respuesta clara a este problema. La intervención humanitaria, la secesión o el fi deicomiso no parecen soluciones adecuadas a largo plazo y hay escasas perspectivas de que los contendientes internos en los Estados débiles puedan resolver sus problemas por su cuenta.

En resumen el problema de seguridad para los Estados soberanos del sis-tema internacional se ha transformado de forma sustancial. No ha disminuido la función del Estado. Entre los Estados liberales avanzados esta función se ha cambiado con el fi n de enfrentarse a nuevos retos de seguridad. Entre los Estados débiles la aparición de los “Estados fallidos” demuestra qué impor-tante es un Estado efi ciente y capaz para garantizar la seguridad, el orden, la libertad y el progreso económico.

Capítulo 8LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN: ¿GANADORES O PERDEDORES?

SUMARIO:La ChinaLa IndiaRusiaConclusión: los Estados en vías de modernización y el debate acerca del Estado.

Los capítulos anteriores se han centrado en los países capitalistas avanzados y en los Estados menos desarrollados del Tercer Mun-do. He intentado mostrar cómo la transformación del Estado tiene

consecuencias para la seguridad (esto es, la trasformación de la guerra que se examinó en el capítulo anterior), para el bienestar y el crecimiento económico (incluida la relación entre los Estados y los mercados; véanse los capítulos 2 y 3), y para el orden internacional (capítulo 6). El cuadro trazado en los capítulos anteriores es incompleto porque se centraba en dos grupos de Estados: los avanzados y los menos desarrollados del Tercer Mundo. Si los Estados avanzados y los menos desarrollados se encuentran en los dos extremos de un segmento, se ha hecho escasa mención de los Estados intermedios. Estos Estados “intermedios”, a los que designaré como “Estados en vías de modernización” son el tema de este capítulo.

La mayor parte de los Estados en vías de modernización se encuentra en Asia, América Latina, el Oriente Próximo y Asia oriental. He decidido centrar-me en tres Estados muy signifi cativos —la China, la India y Rusia— porque tienen especial importancia para el desarrollo del Estado soberano en el siglo XXI. Al propio tiempo ayudan a aclarar el debate entre los estudiosos estado-céntricos y los del repliegue.

En este capítulo se examinará cómo los tres Estados en vías de moderniza-ción se enfrentan a los valores básicos de la seguridad, el bienestar y el creci-miento económico y el orden internacional. Cada uno de los tres contiene una mezcla única de los distintos tipos principales de Estado que se han visto con

164 LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN

anterioridad. Los rasgos económicos de los Estados débiles (esto es, amalgamas incoherentes de agricultura tradicional, un sector de pequeña empresa urbana informal y algunos fragmentos de industria moderna) se ajustan a gran parte de la India pero el país también tiene elementos de una estructura moderna. Incluso muestra algunos rasgos de una economía capitalista avanzada por cuanto actualmente busca una integración activa en redes transfronterizas mediante inversiones directas y mayor participación en la globalización eco-nómica. Una mezcla similar puede encontrarse en la China pero este país ya es un participante mucho más activo en la globalización económica. Al propio tiempo la China ha tenido más éxito en la modernización económica porque ha absorbido más gente del sector agrícola. Rusia se ha modernizado aun más pero su relación con la economía global sigue siendo como la de un miembro de la OPEP, la Organización de Países Exportadores de Petróleo ya que es expor-tadora de energía y materias primas e importadora de productos elaborados.

En el orden político se da una mezcla similar de diferentes tipos de Estados. Los tres países presentan rasgos de los Estados débiles, esto es, estructuras administrativas e institucionales inefi cientes y corruptas, gobierno basado en la coerción antes que en el imperio de la ley, falta de monopolio de uso legítimo de la violencia. Cada uno de ellos contiene asimismo elementos propios de los Estados modernos y efi cientes. La democracia llegó en primer lugar a la India, ha puesto pie en Rusia y está en estado embrionario en la China. Pero ni siquiera la India es una democracia plenamente consolidada. Por último también están empezando a aparecer en estos Estados algunos elementos de la gobernanza multinivel a medida que se integran en la sociedad internacional.

En resumen los Estados en vías de modernización son tipos intermedios por defi nición. Están en proceso de transición de un tipo de Estado a otro. El proceso no es en modo alguno suave y directo sino que presenta problemas y contratiempos y no es extraño que un país quede atascado en el camino como ha sucedido con la India. Así que la peculiar combinación de características de diferentes tipos de Estados no es nada sorprendente para los Estados en vías de modernización, antes bien es un rasgo común que comparten con los otros Estados en esas mismas circunstancias.

El objetivo de las secciones siguientes es demostrar cómo los tres Estados en vías de modernización abordan los problemas de seguridad, bienestar y crecimiento económico y orden internacional. Así se completará el cuadro de la transformación del Estado trazado en los capítulos anteriores poniendo de relieve algunos de los rasgos peculiares de los principales Estados en vías de modernización. Un análisis completo del Estado a día de hoy tendría que in-cluir al menos los Estados principales de América Latina, el Oriente Próximo y Europa oriental. Ello no será posible en el contexto actual pero los tres Estados de los que hablamos aquí se consideran sufi cientes para dar una idea acerca de las circunstancias especiales de los Estados en vías de modernización y el modo en que contribuyen al debate acerca del Estado soberano.


LA CHINA

La China es un gigante: 1.300 millones de habitantes y una economía por valor de 5,5 billones de dólares de los Estados Unidos. Una civilización antigua, el imperio chino duró más de 2.000 años. La dinastía Han se estableció en 206 a.d.C. y la revolución republicana se produjo en 1911. La China contaba con el potencial para una revolución industrial mucho antes de que se produjera en Occidente pero también tenía un estructura social que “garantizaba el estan-camiento permanente” (Riskin 1987: 19). El poder político, económico y social se concentraba en la aristocracia rural (terratenientes, funcionarios públicos e intelectuales) que mantenía a raya a la oposición interna. La China imperial no tenía rivales en Asia oriental y los gobernantes no estaban interesados en los bienes e ideas occidentales.

A mediados del siglo XIX las potencias extranjeras alcanzaron el poder ne-cesario para imponerse al imperio. Después de la Guerra del Opio (1839-1842) Gran Bretaña, seguida por otras potencias europeas y por los Estados Unidos estableció puertos comerciales en la China, se hizo con el control del acceso al país de bienes y personas y legalizó la importación de opio. La revolución de 1911 reemplazó el gobierno imperial por la hambruna, la guerra civil y la crisis económica. En mitad del caos político y de la dominación de la China por las potencias extranjeras se fundó el Partido Comunista Chino (PCCh) en 1921.

El Japón había ocupado las provincias nororientales de Manchuria en 1931 y en 1937 se produjo una invasión japonesa en gran escala. Las fuerzas japonesas mataron con medios “convencionales” tanta gente en Nankín como hicieron los estadounidenses ocho años más tarde en Hiroshima y Nagasaki. Este contexto de guerra civil contra el Kuomintang y la profunda humillación por las potencias extranjeras fue el que determinó la noción comunista de seguridad que se impuso tras su victoria en 1949.

La seguridad para el pueblo de la China

Cuando los comunistas llegaron al poder la China tenía algunas de las caracte-rísticas de los Estados débiles y menos desarrollados descritas en los capítulos anteriores. La economía estaba subdesarrollada y fragmentada, el sistema po-lítico era autoritario y no muy institucionalizado y la población estaba dividida después de muchos años de guerra civil. En 1949 más del 85 por ciento de la población vivía en el campo, empleada en diversas formas de agricultura tra-dicional. Había muy poca industria moderna y no alcanzaba el cinco por ciento de la economía (Ibíd.: 17) La manufactura consistía en producción artesanal y pequeñas empresas. La población en los estamentos inferiores llevaba una vida miserable. Se ha calculado que el 4,5 por ciento de cada generación moría


en hambrunas (Ibíd.: 25). No menos del 80 por ciento de la población tenía que mantenerse a un nivel bajísimo de subsistencia.

El gobierno comunista era centralizado y no democrático. La guerra civil había impuesto una estructura jerárquica, militar a los comunistas caracteri-zada por la disciplina, el secreto y una estructura de ordeno y mando. El PCCh se apropió el punto de vista chino tradicional e imperial según el cual todo el poder debe residir en una autoridad central. Su criterio era el de una “dicta-dura democrática del pueblo” (Nathan 1986: 6). El término “democrática” no tiene nada que ver con la apertura del sistema a la infl uencia del pueblo sino que descansa sobre la convicción de que el régimen sirve a los intereses más altos y fundamentales de las masas, los intereses del pueblo. Era un régimen basado en el gobierno personal de Mao Tse Tung antes que en procedimientos e instituciones formales. Los lazos personales y las relaciones clientelares eran más importantes que la autoridad legal-racional.

En resumen había un gobierno personalista, una débil economía agraria y una población dividida. En los días de la guerra civil cierta responsabilidad ante la gente ordinaria había sido condición de supervivencia en un contexto por otro lado hostil. Con la victoria comunista:

las masas deben confi ar en el partido y en sus cuadros, pero el partido y sus cuadros ya no están en una posición de dependencia y vulnerabilidad directas y recíprocas. La gran mayoría de las masas queda abandonada a sus medios como productores, consumidores o resistentes a su propio riesgo. Las masas se han convertido en peces y el partido controla el agua (Womack 1987: 498)

Un pueblo impotente sometido a los caprichos de un gobierno autoritario: parece la historia habitual de los Estados débiles descrita en el capítulo 7. ¿Por qué la China no se hundió en el caos, la miseria y los disturbios propios de muchos Estados débiles y menos desarrollados? Por dos razones principa-les: por un lado el PCCh era una fuerza altamente organizada y disciplinada basada en una fuerte ideología del desarrollo para y por el pueblo. Aunque era centralizado y autoritario, el PCCh permitía una interacción entre los dirigentes y el pueblo a la que Mao llamaba “la línea de masas”. Esta situación adoptó varias formas concretas (Blecher 1986: 26): los dirigentes de base y del campo disponían de un amplio margen de maniobra a la hora de asegurarse de que las instrucciones de alto nivel se ajustaban a las necesidades locales; se envia-ban cuadros a las aldeas para que vivieran y trabajaran con los campesinos y participaran de sus circunstancias con el fi n de aprender de la vida rural; se alentaron algunas formas de expresión política; y por último las fuerzas ar-madas tenían que participar en los asuntos civiles bajo normas que requerían su subordinación a la autoridad civil.

Por otro lado la amenaza exterior tenía gran importancia. La China estaba sometida a una política de contención de los Estados Unidos y los dirigentes tenían razones para suponer que tanto el Estado como el régimen corrían peligro grave. Los chinos sintieron más agudamente la amenaza externa cuando a primeros del decenio de 1960 se rompió la alianza chino-soviética. Con Krutschev la Unión Soviética inició una etapa de “coexistencia pacífi ca”


con los EEUU. Los soviéticos cancelaron su ayuda al programa nuclear chino, criticaron la agresión del continente a Taiwan y no apoyaron a la China en su confl icto fronterizo con la India. Hasta comienzos del decenio de 1970 la China tenía todas las razones para pensar que su medio internacional era hostil y amenazador.

De esta forma la amenaza exterior y la disciplina interna obligaron al PCCh a empujar para conseguir un desarrollo socio-económico real y rápido y legitimidad popular. En un breve periodo de reconstrucción (1949-1952) el régimen pudo reducir la infl ación, restaurar la infraestructura y estimular la producción en la industria y la agricultura. La redistribución de tierras y veloces resultados en el campo de la salud y la educación produjeron progresos reales y una muy mejorada seguridad para el pueblo, incluidas las masas de los muy pobres. Pero al mismo tiempo el régimen cometió graves errores que se tradujeron en periodos de grandes sufrimientos y pérdidas en vidas huma-nas. Paradójicamente estos problemas se agudizaban cuando los dirigentes trataban de ir más deprisa con el desarrollo económico y social. Durante el llamado “gran salto adelante” (1958-1961) la producción de cereales descendió primero en un 15 por ciento, luego en un 25 por ciento más y por último en otro 25 por ciento. Fueron años desastrosos con una hambruna generalizada en la que quizá murieron treinta millones de personas (Ashton et al. 1984). La “Revolución cultural” a fi nes del decenio de 1960 desarraigó a millones de personas y suscitó trastornos políticos con luchas fraccionalistas que bordearon en la guerra civil (Thurston 1984-85).

Desde fi nes del decenio de 1970 las reformas económicas y la descentrali-zación de la adopción de decisiones políticas en muchos campos han producido mejoras permanentes para la población. Pero el régimen también mantiene políticas de control estricto del pueblo e intolerancia frente a la disidencia. La libertad de circulación está limitada y las de organización, expresión e imprenta muy restringidas. Las personas sospechosas de realizar actividades de índole nacionalista o religiosa están sometidas a una represión especialmente dura, como sucede en las regiones que albergan minorías, como el Tibet y Xinjiang.

En defi nitiva, la situación de seguridad del pueblo chino es realmente peculiar. La gente se ha benefi ciado de grandes mejoras en el campo de la nutrición, la salud, la educación y el bienestar material. Un régimen socialista autoritario ha marcado el camino y ha realizado reformas rápidas y a gran escala. Pero la capacidad de hacer bien las cosas se ha compensado con la de hacerlas muy mal, de cometer errores terribles e incluso de perseverar en las políticas fracasadas después de que se haya comprobado que eran un fracaso. En todo caso el pueblo está en muy alto grado a la completa merced de sus dirigentes (Sørensen 1991). Esta situación está cambiando lentamente ya que los cambios socioeconómicos también crean nuevos grupos sociales e incluso una sociedad civil más fuerte (Brook y Frolic 1997). No obstante es probable que se mantenga por un tiempo la tensión entre libertad económica y control político.


Bienestar y crecimiento en la China.

Después de su primera fase de reconstrucción coronada por el éxito, la China adoptó el método soviético de desarrollo: una economía planifi cada que daba prioridad a la industria pesada y los bienes de capital y un sistema de agricultura colectivizada cuyo excedente había de fi nanciar la industrialización. Todo estaba bajo el control de una burocracia centralizada y un plan quinquenal también centralizado. El modelo tenía tasas de crecimiento respetables, especialmente en la industria pesada y aunque se extraía un pesado excedente de la agricultura todavía quedaba margen para mejorar la condición de los campesinos ya que las reformas agrícolas aumentaron la producción en su conjunto.

Sin embargo Mao no estaba contento con el modelo. El paro seguía siendo un problema grave. La distancia entre las ciudades y las aldeas se hacía mayor y los “expertos” estaban imponiéndose a los “rojos”. En el contexto de la sepa-ración de la Unión Soviética Mao se embarcó en experimentos como “el gran salto adelante” y la “Revolución cultural”. Como se decía más arriba ambas concluyeron con serios retrocesos económicos si bien se dio una fase de reajuste y consolidación entre las dos iniciativas (esto es, entre 1962 y 1966).

La lucha entre facciones de la dirección china acerca de la estrategia econó-mica adecuada no se resolvió hasta la muerte de Mao en 1976. Bajo la dirección de Deng Xiao Ping se impuso un nuevo empuje a favor del crecimiento y la mo-dernización. Se implantaron reformas en diversas etapas, si bien no se disponía de una guía general. El PCCh resumió el contenido nuclear de las reformas en 1997: “el mercado, controlado en el orden macro por el Estado funcionará como medio básico para asignar los recursos” (citado por Andreassen 1999: 17).

Lo primero que se reformó fue la agricultura. Un sistema de agricultura familiar sustituyó las explotaciones colectivas. En las ciudades y zonas rurales se reabrieron mercados agrícolas privados. Los campesinos podían pedir precios mucho más elevados por sus productos y se les permitió abrir pequeños esta-blecimientos en la industria y los servicios. En el sector industrial un sistema de descentralización y menor control estatal se combinó con la reintroducción de las empresas privadas. Ya a comienzos del decenio de 1980 se puso en mar-cha una “política de puertas abiertas” con la fi nalidad de expandir el comercio exterior y recibir las inversiones extranjeras. La mayor parte de la producción industrial se comercializa actualmente a los precios del mercado libre y el sector fi nanciero ha introducido una bolsa y un sistema bancario competitivo ha substituido la vieja estructura de un banco estatal dominante.

Algunos estudiosos neoliberales aplauden el caso chino como un modelo de victoria de una “economía de libre mercado”: se ha permitido que las fuerzas del mercado actúen libremente y ello se ha traducido en un rápido crecimiento económico. Sin duda es cierto que el mecanismo de la oferta y la demanda se usa ahora mucho más que en los primeros tiempos del control estatal. Pero incluso después de las reformas la organización económica china está lejos de ser un “sistema de mercado libre” neoliberal. La liberalización de los precios empezó en serio a comienzos del decenio de 1990 y muchos artículos siguen sometidos


a regulación. Aunque se han hecho esfuerzos notables de reforma el Estado ha mantenido a fl ote a muchas grandes empresas estatales improductivas. El mercado laboral no es libre y mucha gente todavía necesita un permiso ofi cial para circular, en especial cuando quiere ir a las grandes ciudades. La tierra es propiedad pública, al menos en teoría y los ciudadanos no pueden comprar ni vender tierra a su albedrío.

De forma que en vez de un modelo de “mercado libre” neoliberal, la matriz de Estado-mercado en la China es una “economía de mercado con rasgos es-pecífi camente chinos”. El modelo está basado en dos condiciones específi cas: primera, los logros (y problemas) del desarrollo durante el periodo del gobierno de Mao; la cultura político-económica china que incluye una moral laboral orientada al bienestar de la familia (Harrell 1985), un enfoque de los negocios y las oportunidades del mercado fl exible, pragmático y que no rechaza correr riesgos; y una fuerte orientación hacia el exterior, dispuesta a realizar tran-sacciones transfronterizas. Por supuesto estos elementos culturales estaban presentes en tiempos de Mao, pero necesitaban la orientación de las reformas de Deng para realizar todo su potencial.

En algunos aspectos se ha tratado de un asombroso éxito económico. El producto interno bruto por habitante en 2001 en términos de PPA estaba en 4.260 dólares de los Estados Unidos en 2001, esto es, más de siete veces el nivel de ingreso a mediados del decenio de 1970. Las exportaciones e importaciones suponían el 44 por ciento en 2001, cantidad que recoge la tasa de crecimiento del comercio internacional más alta registrada nunca en ningún país durante un periodo de 25 años. Aproximadamente el 85 por ciento del valor añadido procede de la industria (52 por ciento) y de los servicios (33 por ciento) mientras que la agricultura aporta un mero 15 por ciento. Sin embargo no se ha erradicado la pobreza. El 19 por ciento de la población tiene menos de un dólar de los EEUU por día y el 52 por ciento, menos de dos dólares de los EEUU por día (todas las cantidades proceden del Banco Mundial 2003). La desigualdad ha aumentado notoriamente (la distribución del ingreso es hoy más desigual que en la India) y la corrupción sigue siendo un problema grave en la sociedad china.

En resumen la China tiene una economía de mercado con un conjunto de peculiaridades que refl ejan su experiencia. Es posible detectar “fallos del Es-tado” en el sistema actual, (como la corrupción) así como “fallos del mercado” (incluidos la desigualdad y la corrupción) pero aquel ha producido tasas de crecimiento y cambio económicos sin paralelismo.

La China y el orden internacional

La China hace especial hincapié en la soberanía y en la norma de no interven-ción. El pasado de dominación exterior es una razón importante para entender esta posición. La memoria histórica ofi cial de la China habla de “cien años de sufrimientos y humillaciones a manos del Japón y de las potencias occidentales”.


El aislamiento internacional de la China durante la guerra fría, especialmente a partir de la ruptura con la Unión Soviética fortaleció su idea de encontrarse en un medio internacional extraordinariamente competitivo.

La apertura económica de la China al mundo en el contexto de las reformas internas abrió un periodo nuevo de participación china en la sociedad internacio-nal. La China posterior a Mao se ha sumado a una gran cantidad de regímenes y organizaciones internacionales, algunas de las cuales había venido criticando con anterioridad por ser parte de la hegemonía estadounidense. China accedió también a la Organización Mundial del Comercio. En noviembre de 2000 el presidente Jiang Zemin declaró que el hecho de que una nación participe en la globalización económica es un “requisito objetivo” del crecimiento económico. Sostuvo asimismo que la globalización tiene un impacto benefi cioso en las relaciones internacionales por cuanto unos “lazos económicos y tecnológicos más estrechos entre naciones y regiones” constituyen “un factor positivo para fomentar la paz y la estabilidad mundiales” (citado em B. Garrett 2001: 409).

El rápido cambio de la relación de la China con el mundo exterior genera tensiones en su modo de abordar la sociedad y el orden internacionales. Por un lado la China ha adoptado una actitud crecientemente liberal según la cual la participación permanente en la globalización económica y la mayor integración en las instituciones de la sociedad internacional es la vía adecuada para el país. Por otro lado el punto de vista que sigue infl uyendo y quizá determinando las actitudes de los gobernantes chinos es uno estrictamente realista según el cual la política internacional es en lo esencial una lucha por el poder y por las ventajas comparativas. “Siguen viendo el mundo como algo esencialmente confl ictivo, las relaciones interestatales como luchas de poder de suma cero (y) la violencia como una solución nada infrecuente (Deng 1998: 316).

Sobre este trasfondo, ¿qué tipo de participante será la China desde el punto de vista de la sociedad y el orden internacionales? No lo sabemos con seguridad. La China está abriéndose al mundo sin duda pero sólo reticentemente y sigue siendo un jugador muy egoísta. A pesar de contar con cierta oposición radical interna en contra de la globalización todo hace creer que la China seguirá con su política de de apertura económica y participación política en las institucio-nes internacionales, pero también seguirá siendo un miembro poco entusiasta de la sociedad internacional durante una larga temporada. La China seguirá manteniendo una actitud discreta en las instituciones internacionales, centrada estrictamente en sus intereses nacionales. En un futuro previsible el país no se convertirá en un miembro de la comunidad liberal de Estados orientada a una estrecha cooperación.


LA INDIA

Junto a la China la India es el único otro país del mundo con una población superior a mil millones de habitantes. El subcontinente indio cayó bajo domi-nación británica en el siglo XIX y, en consecuencia, reveló algunos de los rasgos típicos de la economía colonial. Por ejemplo, se frenó el desarrollo industrial porque los productores de Lancashire dominaban el mercado textil indio. Pero la dominación británica también trajo algo de orden público y la construcción de ferrocarriles proporcionó la base para la integración del subcontinente. Especialmente durante las guerras mundiales, cuando se interrumpieron los vínculos con Gran Bretaña se mantuvo cierto desarrollo industrial. No obstante siguió siendo una economía abrumadoramente agraria. En el momento de la independencia era uno de los países más pobres del mundo tanto en ingreso por habitante como en la cantidad de gente que se podía considerar pobre y que llegaba a casi la mitad de su población de 360 millones de habitantes.

Los países del Tercer Mundo con estructuras socioeconómicas compara-bles a las de la India se verían casi siempre sometidos a regímenes autori-tarios después de la independencia. Pero la política británica de imponer la educación moderna y el imperio de la ley había alentado la formación de un estrato de profesionales liberales indios. Estos fueron la columna vertebral del movimiento de independencia, dirigido por el Congreso Nacional Indio (CNI). Mahatma Gandhi forjó lazos entre el CNI y las masas de campesinos. Estos se movilizaron con una estrategia de “no cooperación no violenta” con los británicos. De este modo la masas campesinas, conformaban el grueso de la población podían contar con cierto apoyo de un gobierno fundamentado en el imperio de la ley. Pero había otros factores en juego, como el confl icto étnico y una pobreza abyecta que ayudan a entender porqué la gente tenía razones para sentirse insegura.

Seguridad para el pueblo de la India

Los hindúes y los musulmanes no pudieron ponerse de acuerdo para seguir juntos. Cuando el gobierno británico terminó en 1947 el poder se transfi rió no a uno sino a dos Estados: la India y el Pakistán. La partición no fue pacífi ca: hubo aproximadamente un millón de asesinatos y diez millones de desplazados en un fl ujo en dos direcciones. Desde entonces las relaciones indio-pakistaníes han constituido el meollo del problema de seguridad del subcontinente. El legado de la partición fue amargo y creó mucho resentimiento en ambas partes. El confl icto por Cachemira sigue vivo al día de hoy en que los dos contendientes disponen de armas atómicas. Muchos habitantes de Cachemira han llegado a una situación en la que preferirían ser independientes antes que pertenecer a uno de los dos bandos.


La tormentosa relación con el Pakistán ha sido un factor decisivo en las relaciones de la India con las grandes potencias. Pakistán se dirigió a los Es-tados Unidos en petición de ayuda desde el principio. La India insistió en la no alineación pero, cuando estalló el confl icto armado con la China a principios del decenio de 1960 comenzó una estrecha cooperación con la Unión Soviética. Tras el fi nal de la guerra fría la China se ha concentrado en su propio desarrollo, Rusia es un actor mucho menor en la región de lo que era la Unión Soviética y los EEUU concentran su atención en el terrorismo y los “Estados bribones”. El confl icto con el Pakistán vuelve a ser la principal preocupación de seguridad exterior de la India. Pero la relación con la China también es importante. La India piensa que tiene que impulsar el crecimiento económico con el fi n de no quedar demasiado retrasada en relación la China.

La partición dejó una gran minoría musulmana en la India (unos 160 millones de personas en 2009), pero Nehru estaba decidido a erigir un Estado secular que no discriminaría en contra de ninguna minoría. Indira Gandhi y su hijo Rajiv estaban mucho más dispuestos a manipular las facciones religiosas en los juegos políticos. En 1984 el ejército atacó el Templo de Oro en Amritsar, en donde los sijs radicales habían establecido su cuartel general. Murieron más de quinientas personas. El confl icto condujo al asesinato de Indira Gandhi por sus guardaespaldas sijs aquel mismo año. En 1992 hubo un nuevo estallido grave de violencia comunal cuando los extremistas hindúes demolieron la mezquita de Babra en Ayodha (Manor 2001). Desde entonces el nacionalismo hindú se ha hecho mucho más poderoso dirigido por el partido Bharatiya Janata (PBJ) y otras organizaciones más extremistas (Basu 2001). El Partido del Congreso ha perdido mucha fuerza, lo que ha llevado a una fuerte tendencia hacia la descentralización con la amenaza de que la politeia se fragmente de modo signifi cativo (Sandy 1997).

Con todo, los confl ictos religiosos y étnicos en la India no han llegado nunca a los extremos experimentados en los “Estados fallidos”. El sistema político plu-ralista resiste y es capaz de encontrar fórmulas de integración y compromiso. El PBJ ha emprendido un curso menos extremista en los últimos años y también lo han hecho las fuerzas políticas musulmanas. Además, gracias a su sistema político la India nunca ha sufrido las reformas y experimentos radicales que se infl igieron al pueblo chino. Los derechos civiles y humanos básicos han estado protegidos en buena medida durante la mayor parte del tiempo. Se han evitado los excesos políticos y también los desastres humanos como las hambrunas a gran escala. Pero la democracia india también ha mantenido una estructura social altamente desigual encabezada por una elite dominante que se resiste a hacer cambios estructurales que benefi cien a los pobres. El aumento de los niveles de ingreso de los pobres rurales ha sido uno de los principales objetivos de desarrollo de la nación durante muchos años y, sin embargo, cuando se trata de ver cómo se aplican los programas, han tenido muy escaso éxito, si es que han tenido alguno.

Dentro de esta estructura democrática las clases dominantes han conseguido resistir los cambios reales en este terreno. De este modo la falta de progresos


en la dimensión del bienestar en la India ha producido mucho sufrimiento y pérdida de vidas humanas, no a causa de desastres y catástrofes espectaculares como en la China sino a través del sufrimiento callado y continuo de los pobres de solemnidad (más de un tercio de la población). La democracia protege a la gente de las políticas extremistas, pero no la protege del dominio de la elite y de la falta de políticas de reformas básicas (Sørensen 1991).

El bienestar y el crecimiento en la India

Los dirigentes del Partido del Congreso no estaban de acuerdo acerca de las políticas económicas más adecuadas después de la independencia. Gandhi tenía ideas propias acerca de la autosufi ciencia centrada en la agricultura y en las aldeas. Patel y Nehru tenían otros planes. Finalmente triunfó Nehru quien se impuso con dirigente indiscutible en 1951. Su visión del desarrollo económico y la relación entre el Estado y el mercado se inspiraban mucho en las economías planifi cadas. Era necesario insistir en la expansión de la indus-tria, especialmente la industria pesada en un contexto de planes quinquenales con una importante función asignada a la empresa pública. El desarrollo del sector público se consideraba un paso en el camino hacia el establecimiento de un “modelo de sociedad socialista” (véase Rudra 1985). Con todo nada de esto asustaba a las grandes empresas industriales en el sector privado a las que venía bien el desarrollo del sector público porque proporcionaba abundancia de materias primas y energía a precios reducidos (Martinussen 1980).

En la agricultura el Partido del Congreso consolidó su posición política mediante una alianza con los terratenientes y los dirigentes de castas. Por este motivo se abandonaron los planes radicales de reforma agraria por medio de la redistribución de la tierra. En lugar de ello se adoptó una estrategia de “Revolución verde”, orientada a aumentar la producción agrícola por medio del uso de fertilizantes, la irrigación, los plaguicidas y las nuevas variedades de cosechas. Se trataba de una política de favorecer a los fuertes

Y ayudó a consolidar una clase agricultores ricos, de kulaks.Por todas partes, por detrás de la retórica socialista y de los planes quin-

quenales había un modelo de crecimiento que se erigía sobre la burguesía industrial, los terratenientes ricos y la burocracia, esto es, las profesiones li-berales y el personal de cuello blanco del sector público (Berdhan 1984, 2001). Los industriales privados disfrutaban de un mercado interior protegido y de insumos baratos. Los terratenientes contaban con subvenciones a los precios de los productos agrícolas, una amplia gama de insumos subsidiados y niveles absurdamente bajos de presión fi scal. La burocracia conservaba el derecho de otorgar las licencias y subsidios y manejaba una amplia gama de controles reguladores del sector privado. Esta matriz peculiar de relaciones entre el Estado y el mercado dio lugar a tasas razonables de crecimiento económico, pero la economía no lo hizo tan bien en punto a innovación, competitividad y


efi ciencia de costes. Los otros problemas relacionados con el modelo fueron una pobreza extendida, la deuda externa y los défi cit públicos.

En 1991 se produjo un cambio signifi cativo de estrategia económica a ins-tancias del FMI y del Banco Mundial aunque también con el respaldo de las elites empresariales locales. El comercio exterior se liberalizó, se suprimieron importantes restricciones, se redujeron las barreras aduaneras, se alentó la inversión extranjera, se devaluó la rupia que se hizo semiconvertible y se inició una política de privatización del sector público. Estas medidas se consideran el punto de partida de la participación de la India en la globalización econó-mica. Algunos incluso especulan con que el “tigre enjaulado” había quedado libre por fi n y que la India está hoy preparada para seguir el sendero de otros globalizadores de éxito, empezando por la China.

La verdad es algo menos romántica. La inversión extranjera está llegando pero en pequeñas cantidades en comparación con la China. A mediados del decenio de 1990, la India había recibido un mero cinco por ciento de lo que se invirtió en la China (Smitu 1997). La infraestructura de la India (carreteras, puertos, energía) no está preparada para recibir grandes cantidades de inversión extranjera. Los inversores siguen desconfi ando de las intenciones del Gobierno. Los benefi cios en cuanto al aumento del empleo han sido modestos porque los sectores tradicionales están agotándose mientras que los sectores modernos sólo proveen un aumento limitado de la fuerza de trabajo. La pobreza sigue estando muy extendida: el 44 por ciento de la población tiene menos de un dólar de los Estados Unidos al día y un asombroso 88 por ciento vive con menos de dos dólares de los Estados Unidos al día (Banco Mundial, 2003).

Cierto que se han aplicado algunas medidas de liberalización, pero sigue habiendo una gran cantidad de subsidios, al igual que el défi cit fi scal y una deuda pública enorme cuyos intereses equivalen al cinco por ciento del PIB. En resumen:

hasta la fecha los cambios no son lo sufi cientemente importantes ni decididos para romper el bloqueo de la macroeconomía…. Se ha avanzado muy poco en acabar con la dominación de la red que se cuida de los grupos de interés dominantes…o en reestructurar la gestión de las empresas del sector público y en designar autoridades reguladores verdaderamente independientes (lo que supone enfrentarse seriamente al dominio de gran parte de una burocracia obstaculizadora y a la presencia del nexo con el submundo de la delincuencia a la hora de saquear los productos del sector público en todos los niveles de la jerarquía de las empresas o bien los sobornos de los contratistas de la oferta o bien la venta por debajo del precio legal a los clientes compradores). (Bardhan 2001: 232).

En la actualidad la India sufre de una combinación particularmente perver-sa entre los “fallos del Estado” y los “fallos del mercado”. En lo que se refi ere al Estado la liberalización no ha suprimido la burocracia, el clientelismo, la proliferación de despilfarros de los gobiernos de todos los niveles o una politeia en la que, en el orden estatal “una cantidad importante de políticos electos… son jefes delincuentes o cómplices de ellos” (Ibíd..: 237). En lo que se refi ere al mercado no está llegando sufi ciente inversión privada exterior para compensar por los recortes del sector público y no se crean nuevos puestos de trabajo en cantidad sufi ciente. Este sistema presenta algunas ventajas para los pobres por


cuanto algunas de las dádivas del gobierno son para ellos; pero sigue siendo un sistema altamente inefi ciente que no proporciona una base sólida a largo plazo para el crecimiento económico sostenido y la mejora del bienestar.

La India y el orden internacional

Antes que los asuntos globales lo que ha condicionado las relaciones exteriores de la India han sido las preocupaciones regionales y nacionales. En los asuntos económicos Nehru prefi rió la autosufi ciencia combinada con la cooperación regio-nal. En los asuntos exteriores la relación con el Pakistán ha ensombrecido todas las demás preocupaciones. En lo referente al orden internacional más amplio, la India insistió vigorosamente en su condición de miembro del Movimiento de los Países No Alineados. Nehru adoptó esta actitud en 1946: “En la medida de lo posible nos proponemos mantenernos alejados de la política de poder de los grupos, alineado el uno contra el otro” (citado por Bradnock 1990: 16).

El no alineamiento resultó ser una actitud difícil durante la guerra fría. Los EEUU fortalecieron sus lazos con el Pakistán mientras que la India se acercó a la Unión Soviética. La ruptura chino-soviética coincidió con el confl icto fronterizo entre la India y la China, lo cual allanó el camino para el Tratado de Amistad indo-soviético fi rmado en 1971. El apoyo occidental a la posición del Pakistán en relación con Cachemira en las Naciones Unidas reforzó asimismo la relación entre la India y la URSS.

Con el fi nal de la guerra fría y de la Unión Soviética parecería que la India entraba en una situación completamente nueva pero esto es sólo cierto en parte. Aunque las preocupaciones regionales, incluida su relación con el Pakistán, siguen siendo el eje defi nitorio del enfoque indio del orden internacional, el contexto es diferente. En los días de la guerra fría la India hizo hincapié en los principios fundamentales del orden internacional en cuanto base de sus rela-ciones exteriores: respeto mutuo a la integridad territorial y la soberanía, no agresión mutua, no interferencia recíproca en los respectivos asuntos internos, igualdad y benefi cio mutuo y coexistencia pacífi ca. Al propio tiempo en el con-texto regional la India ha estado siempre dispuesta a interferir directamente en los asuntos de sus vecinos y recurrir a la fuerza cuando lo ha considerado necesario para proteger sus intereses nacionales. De esta forma, en el contexto regional los elegantes principios del orden internacional han sido poco más que una hipocresía autojustifi cativa.

En una situación más fl uida después de la guerra fría la India tendrá que decidir si los principios orientadores de su actitud en asuntos exteriores han de ser un realismo intransigente o las normas liberales del respeto mutuo. Los indicadores iniciales apuntan a la primera posición. A principios de 2001 la India procuró una cooperación más estrecha con los EEUU. La India fue uno de los pocos países importantes que aprobaron la declaración de Bush de que los EEUU seguirían adelante con su programa de misiles para la defensa


nacional. “(Cuando) se considera sobre el fondo de la casi unánime condena de Moscú, Pekín y la mayoría de las capitales europeas del anuncio de la Admi-nistración de Bush, la reacción india se interpretó generalizadamente y con bastante exactitud como una aprobación cínica en la esperanza de conseguir concesiones en otros terrenos, especialmente en el del levantamiento de las sanciones” (Swamy 2002: 171).

No obstante la India seguirá siendo un jugador regional de primera durante bastante tiempo. El país está dispuesto a recurrir a la fuerza para proteger sus intereses nacionales básicos. La democracia tiene una larga historia en la India pero en la región no se divisa traza alguna de una paz liberal y democrática.

RUSIA

Con una población de 146 millones de habitantes Rusia emergió tras el fi n de la Unión Soviética en 1991. La Unión Soviética había sido un experimento de largo alcance de un socialismo autoritario con una economía planifi cada. Esta no fue la intención originaria. Lenin y Trotsky consideraron Moscú como la sede central temporal del socialismo en la esperanza de que estallaran revolu-ciones en Alemania y en otras partes de Occidente. Tal cosa no se produjo y los principales países capitalistas rechazaron los intentos soviéticos de cooperar económicamente con ellos. Sobre este trasfondo lanzó Stalin una estrategia de “socialismo en un solo país” que combinaba la industrialización forzosa con especial interés en la industria pesada con la agricultura colectivizada. El sis-tema político se convirtió en una autocracia con todo el poder concentrado en el Partido Comunista y el poder del partido concentrado en una sola persona, Josif Stalin. No obstante el sistema no fue un fracaso absoluto. Produjo altas tasas de crecimiento industrial y pleno empleo. Y, después de todo, la Unión Soviética fue capaz de derrotar a Alemania en la segunda guerra mundial.

No obstante, tras la muerte de Stalin en 1953 quedó claro que había pro-blemas inmensos porque el sistema carecía de fl exibilidad y capacidad de innovación. Kruschev y los dirigentes que lo sucedieron estaban convencidos de que la economía del ordeno y mando estaba substancialmente sana. Lo que se necesitaba eran reformas en zonas concretas. Las reformas de Gorbachov se iniciaron desde premisas similares: el socialismo era un sistema superior; sólo tenía que pasar por la perestroika y la glasnost. Estas reformas desata-ron fuerzas que escaparon a su control. Rusia no emergió de las ruinas de la Unión Soviética de acuerdo con un plan de reforma sino que surgió porque los reformadores no tenían ideas claras acerca de qué debían poner en lugar del sistema que estaban desmantelando. (Hobsbawm 1994: 482).


Seguridad para el pueblo de Rusia

La Unión Soviética se enfrentó desde el principio a un entorno internacional hostil. Los Estados Unidos no reconocieron diplomáticamente a la URSS hasta 1933. Con todo la amenaza exterior no fue grave durante la mayor parte del periodo de la entreguerra. Los países capitalistas estaban en una crisis econó-mica y preocupados con sus propios problemas. Stalin se concentró en lo que consideraba la amenaza interna. Impuso un régimen de represión, coacción y terror y fue responsable del exterminio de millones de personas y de una generación entera de dirigentes políticos.

En consecuencia la situación de seguridad de la gente normal en la Unión Soviética de Stalin era peculiar. Por un lado el sistema proporcionaba trabajo, educación y salud básicas y, con ello, la satisfacción de las necesidades humanas esenciales, al menos para la mayoría del pueblo parte del tiempo (la colectivi-zación de la agricultura también produjo hambrunas y desastres humanos). Por otro lado la gente —incluso los miembros de la elite— estaba en peligro mortal permanente de incurrir en desgracia. Stalin envió millones de personas a los campos de concentración y purgó el partido varias veces.

Kruschev vació los gulags y pretendió aumentar los niveles de vida de los trabajadores y los campesinos. Como en el caso de la China la amenaza exterior fue un incentivo de la elite política para mantener la casa en orden y asegurar el apoyo interno al régimen. Pero el equilibrio del terror basado en las armas nucleares provocó un giro especial a la amenaza exterior: ambos contendientes de la guerra fría estaban activamente interesados en evitar una confrontación nuclear que sería destructiva para todos. De este modo la amenaza exterior se esfumó: el equilibrio nuclear proporcionó un escudo tras el cual podían realizarse experimentos de desarrollo. No había prisa en conseguir un éxito inmediato.

Al propio tiempo los intentos de reformar el sistema estaban siempre limi-tados por una premisa básica: ninguna reforma podía amenazar el poder ni la posición de la elite sociopolítica que había monopolizado el poder político, económico y social: la nomenclatura. Ahora sabemos que, en tales condiciones, era imposible revitalizar el sistema.

Las nuevas condiciones —una Rusia en transición hacia alguna forma de economía de mercado y de un sistema político más o menos abierto— han cam-biado en lo esencial la ecuación de seguridad de la gente ordinaria. Por un lado se han ido ya los tiempos de empleo estable y una vida predecible dentro de una estructura social caracterizada por un grado elevado de igualdad, siempre que se pase por alto la brecha esencial entre las masas y la elite. Han apareci-do oportunidades nuevas para el enriquecimiento y la movilidad ascensional, pero también el desempleo, la marginación y la crisis social y económica. En un periodo breve (de 1989 a 1994) la esperanza de vida de los hombres en Rusia cayó de 64 a 57 años (Aslund 2001). Los sondeos revelan que en mucha gente hay una profunda nostalgia por la predecibilidad y la seguridad del viejo sistema (Saunders 2001).


Por otro lado también han pasado los tiempos de vivir en peligro de muerte o de ir a los campos de trabajo. Esto no supone que la Rusia actual respete escrupulosamente los derechos humanos. Un grupo que vigila la situación en Rusia en materia de derechos humanos señala que “no hay una sola región en Rusia en la que el respeto por los derechos humanos alcance las exigencias internacionales (citado en Mendelson 2002: 49). Los peores problemas están en relación con la segunda guerra de Chechenia que, según parece, implicó el uso indiscriminado de la fuerza contra los chechenios y los rusos. En otro orden de cosas hay personas a quienes las autoridades federales han “investigado, intimidado, interrogado, encarcelado, acusado de traición o apaleado Además de los periodistas se cuentan entre ellas ecologistas, activistas de derechos humanos, estudiantes y profesores universitarios (Mendelson 2001: 47-48).

Para la mayoría de la gente seguramente la situación ha mejorado en el sentido de que vive bajo un sistema mucho menos represivo que antes pero, a diferencia de lo sucedido en la China, la transformación aún no ha producido una mejora substancial en las condiciones socioeconómicas de la vida cotidiana.

El bienestar y el crecimiento en Rusia

La economía planifi cada establecida bajo Stalin era un sistema autárquico, más incluso de lo que habían pretendido sus dirigentes a causa del embargo occidental a la URSS. El embargo se suavizó en 1954, lo que supuso un aumento de los intercambios económicos con Occidente. En el decenio de 1970 Breznev insistió en el deseo de abrir la economía soviética al mercado mundial pero ni sus reformas de la economía planifi cada ni las de sus sucesores pudieron superar los problemas del descenso de la productividad y la falta de efi ciencia económica en general.

Rusia intentó una rápida transición a la economía de mercado a través de la “terapia de choque” apoyada por las instituciones fi nancieras internacionales. El 1º de enero de 1992 se eliminaron los controles de precios de la mayoría de los productos. Rápidamente siguieron la liberalización de las políticas comer-ciales, la privatización y la convertibilidad de la moneda. La transformación vino acompañada por un importante fl ujo de capital extranjero bajo las formas de préstamos y ayudas.

Muchos observadores creen que en la transición rusa a una economía de mercado hubo mucho de “choque” y poco de “terapia”. Entre 1990 y 2001 la media de crecimiento de Rusia fue de menos 0,2 por ciento (Banco Mundial 2003). Esta cantidad media oculta grandes variaciones, incluidos grandes contratiempos hasta 1998 y tasas de crecimiento de más del cinco por ciento desde 1999. Este cambio tan radical se debe al hecho de que Rusia carecía de las instituciones apropiadas para mantener una economía de mercado. Lleva su tiempo prepararse para una privatización ordenada, un marco jurídico para la competencia del mercado y los contratos, etc.


En consecuencia la privatización se produjo de tal modo que ofreció los tesoros de la nación —esto es, los recursos naturales y las industrias del gas y del petróleo— en bandeja a un pequeño grupo de especuladores, los oligarcas. Así se ha creado un problema para el conjunto de la transición a la economía de mercado. Los oligarcas han:

impedido una reforma económica signifi cativa y transparente. Las sucesivas políticas económicas se han caracterizado por diversos grados de compromiso político con la reforma comprendidas a menudo medidas contradictorias. Los problemas actuales incluyen ordenamientos jurídicos y sistemas fi nancieros insufi cien-tes, retrasos en los cobros de los salarios, un sistema bancario muy defectuoso, corrupción extendida a través prácticamente de todos los sectores de la economía y una extendida economía sumergida. Algunos funcionarios del ministerio del Interior sostienen que sólo en los mercados de Moscú se mueve un capital ilegal no sometido a fi scalidad de 5.600 millones de dólares de los Estados Unidos al año y emplea a unas 245.000 personas (Karatnycky 2002: 331)

La evasión de capitales de Rusia en 2001 se calculaba en 20.000 a 25.000 millones de dólares de los Estados Unidos, debido a las escasas perspectivas de inversión. Cerca de un tercio de la población está por debajo de la línea nacional de la pobreza (Banco Mundial, 2003). Algunos comentaristas ven la luz al fi nal del túnel de Rusia porque el crecimiento económico ha remontado algo en los últimos dos o tres años (Aslund 2001); otros siguen manteniendo su escepticismo (Karatnycky 2002; Saunders 2001). No hay duda de que Rusia sigue enfrentándose a problemas muy graves. La democracia se ha resentido recientemente porque Vladimir Putin está intentando concentrar el poder en el ejecutivo y carece de vínculos con ningún partido político. Los otros dos gru-pos principales en la sociedad rusa hoy son los oligarcas y las elites políticas regionales. Es una interpretación errónea sostener que Putin haya declarado la guerra a los oligarcas; antes al contrario, les ha permitido conservar sus fortunas hechas con los negocios de las privatizaciones. El objetivo es hacer que los oligarcas paguen más impuestos y no se inmiscuyan tanto en el gobierno. Este es el motivo por el que se presiona a determinados magnates como Boris Berezovsky y Vladimir Gusinsky. Por último, se abriga la esperanza de que los oligarcas comiencen a comportarse como capitalistas responsables y se concentren en las inversiones productivas a largo plazo en lugar de la evasión de capitales y la venta de activos de las empresas públicas en benefi cio privado (Karatnycky 2002: 333).

Además de los oligarcas se dan los problemas de una gran economía sumer-gida y de un sector industrial no reformado con empresas que consumen más valor del que añaden, esto es, que no es que no sean productivas sino que son contraproducentes. Este sector constituye una “economía virtual” con empresas que operan a precios “virtuales”, que no son de mercado. El sector se mantiene porque proporciona empleos y pensiones pero no es una base que permita un progreso económico sostenido (Gaddy e Ickes 1998).

En resumen la matriz de relaciones entre el Estado y el mercado en Rusia es peculiar y problemática. Es peculiar porque lo que se supone que es una economía de mercado es en realidad una mezcla de sector informal, industria no reformada y predominio de los oligarcas. Y es problemática porque en es-


te momento Rusia tiene lo peor de los dos mundos: no bastante Estado y no sufi ciente mercado. El Estado no ha sido capaz en poco tiempo de erigir las instituciones y aplicar las reglas del juego que se precisan para que el mercado funcione adecuadamente. El mercado, en consecuencia, abarca sólo una parte de la economía y el poco mercado que hay se orienta abiertamente a los benefi cios fi nancieros a corto plazo antes que a la acumulación de capital a largo plazo.

Rusia y el orden internacional

Durante la guerra fría la Unión Soviética era un jugador global que proyectaba sus intereses en todas las zonas del planeta en competencia con los Estados Unidos. El intento de ejercer una función global activa agotó los recursos soviéticos y eventualmente contribuyó a la caída de la URSS. Está bastante claro que Rusia carece de la capacidad para desempeñar una función global (Bluth 1998: 324). Rusia ha desmantelado sus actividades en el Tercer Mundo y ya no trata de controlar Europa oriental. Ahora se concentra en problemas internos, incluido el confl icto de Chechenia y el extranjero inmediato: todavía tiene que resolver sus contenciosos fronterizos con la China, el Japón y las re-públicas bálticas. Además, tampoco están fi jadas las fronteras del Mar Caspio que afectan a Azerbaiyán, el Irán, Kazajstán y Turkmenistán.

Hay una contradicción entre las ambiciones de poder que mantiene Rusia y la realidad de sus circunstancias más modestas. El deseo de Rusia de seguir teniendo consideración de gran potencia se ve alimentado por la forma en que las grandes potencias del Grupo de los 7 (G7) la han invitado a participar en un ampliado Grupo de los 8 (G8). La actitud más decidida de Rusia se pone de manifi esto por la pérdida de infl uencia de las fuerzas democráticas en el país. Como se decía más arriba los grupos principales del antiguo régimen en Rusia siguen ejerciendo un poder inmenso hoy día. Incluyen las “fuerzas armadas, el complejo militar-industrial, las industrias del gas y el petróleo, el sector agrícola y el servicio de seguridad (los sucesores del KGB, la organización de seguridad del Estado en la URSS)” (Ibíd..: 325).

A pesar de haber hecho pocos cambios en el sentido de apoyar las fuerzas e instituciones democráticas, los grupos actualmente dominantes en Rusia han alcanzado el consenso de que el país siga siendo una gran potencia. “Esto signifi ca que así como Rusia trata de establecer una relación de cooperación con Occidente, quiere hacerlo en igualdad de condiciones y sin aceptar la línea occidental en las organizaciones internacionales. (Además) Rusia pretende tener una posición dominante en el anterior espacio soviético que sigue siendo su zona especial de infl uencia” (Ibíd.).

Al igual que sucede con la China y la India, Rusia no es un miembro entu-siasta de la sociedad internacional. Está centrada estrictamente en sus intereses nacionales y conserva celosamente su función especial en el anterior espacio


soviético, la Comunidad de Estados Independientes. Rusia es miembro del G8 pero no está estrechamente unida a la comunidad liberal de Estados.

CONCLUSIÓN: LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN Y EL DEBATE ACERCA DEL ESTADO

El debate entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos no consigue captar lo que sucede en realidad en los Estados en vías de modernización. Desde luego estos Estados contienen elementos de debilidad, según hemos visto, pero es muy erróneo decir que los Estados en vías de modernización estén reple-gándose. Se encuentran en un proceso de transformación para convertirse en Estados en una economía de mercado. Este proceso requiere que el Estado se fortalezca en una serie de aspectos: necesita las instituciones relevantes, las normas y reglamentos y los instrumentos de supervisión para hacer que la economía de mercado funcione mejor. También necesita un aparato burocrático más efi ciente, aumentar su capacidad de recaudar impuestos, etc. Al propio tiempo hay zonas de la actividad del Estado hasta el momento dominadas por las empresas estatales, por los planes centralizados, por una burocracia que ahora está reduciéndose o se está desmantelando por entero, lo cual es una parte integral de la transición a la economía de mercado. El conjunto de la transición se complica por el hecho de que haya grupos sociales poderosos que no están necesariamente interesados en crear un sistema nuevo. En los tres países algunos grupos se aprovechan de la burocracia y el clientelismo y trabajan activamente en contra del triunfo de la transición. Tanto en la India como en Rusia y hasta cierto punto en la China estos grupos han tenido un éxito notable.

La cuestión en el contexto actual es que este proceso complejo de transición no puede entenderse a base de una noción simple de “repliegue” ni de otra no menos simple de estado-centrismo. Ya hemos visto en concreto cómo los pro-blemas de seguridad para el pueblo de los Estados en vías de modernización toman formas no previstas en la noción habitual de Estado moderno. Al propio tiempo la actitud de los Estados en vías de modernización en relación con el orden internacional está profundamente marcada por los altos y bajos de sus propias transiciones. No es posible entender el problema especial de seguridad ni los elementos especiales en relación con el orden internacional a través de la lente del enfoque “estado-céntrico”.

En lugar del enfoque del repliegue o del estado-céntrico los Estados en vías de modernización deben entenderse como lo que realmente son: sistemas en un proceso complejo y contradictorio de transformación, Estados que están cambiando mucho respecto a lo que eran pero que no se ajustan sin más a un proceso simple de ser “más débiles” o “más fuertes”.

Capítulo 9LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?

SUMARIO:Unas palabras sobre las causas del Estado postmodernoCómo explicar la transformación del Estado moderno en postmodernoUnas palabras sobre las causas del Estado postcolonial débilConclusión.

El punto de partida de este libro era el debate acerca de qué esté su-cediendo con el Estado soberano. En este capítulo expongo mi punto de vista respecto a cómo se ha transformado el Estado. Formulo

este punto de vista bajo la forma de los distintos tipos ideales de Estado en la idea de evitar detalles empíricos innecesarios y de centrarnos en los aspectos principales de la transformación del Estado.

En el capítulo 1 se insistía en que necesitamos algún tipo de noción de cómo era el Estado con anterioridad —un punto de partida— con el fi n de evaluar en qué medida se ha producido el cambio. Los rasgos típicos del Estado moderno de tipo Westfalia como se ha desarrollado principalmente en Europa occiden-tal y América del Norte hacia 1950 representa este punto de partida (véase el recuadro 1.1, pág. 33). Los capítulos 2 al 4 analizaban cada uno de estos rasgos (esto es, la economía, el gobierno y la nación) a fi n de identifi car los cambios que se han producido en el Estado. Tomados en conjunto esos cambios indican que se ha producido una transformación del Estado moderno. ¿Qué es lo que le ha sucedido?

UNAS PALABRAS SOBRE LAS CAUSAS DEL ESTADO POSTMODERNO

En el capítulo 1 se hizo hincapié en que la transformación del Estado es la regla y no la excepción: los Estados han experimentado siempre desarrollo y cambio.

184 LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?

El Estado moderno westfaliano de mediados del siglo XX se ha transformado. No podemos estar seguros respecto a qué sea lo que ha ocupado su lugar porque los cambios siguen en marcha. Los grandes acontecimientos se identifi can fácilmente pasado el fenómeno. El desarrollo del Estado moderno, por ejemplo, lleva en mar-cha decenios, incluso centenares de años. Ahora sabemos en retrospectiva que el Estado moderno llegó a su plena madurez a mediados del siglo XX pero estamos mucho menos seguros de a dónde nos llevará este proceso de cambio porque sólo ha durado unos pocos decenios y sigue en marcha. Por este motivo propongo la etiqueta de “Estado postmoderno” como forma de dar cuenta sumaria de esos cambios aún en marcha. Como ya se ha señalado el prefi jo “post” es una forma de subrayar que no estamos absolutamente seguros de qué forma y aspecto tendrá en su momento el Estado postmoderno pero, al mismo tiempo, sí estamos seguros de que será diferente de las del Estado moderno. Debemos advertir al lector de que la etiqueta “postmoderno” conoce distintos usos entre los estudiosos, algunos de los cuales no se corresponden con el modo en que aquí se emplea.

Nuestra situación ahora puede compararse con la que tenían los obser-vadores del Estado moderno a comienzos del siglo XIX: sabían que estaban produciéndose grandes cambios políticos, económicos y de otro tipo pero no estaban seguros de a dónde los llevarían al fi nal por cuanto el Estado moderno alcanzó su madurez sólo muchos años después. También sabemos que están produciéndose grandes cambios políticos, económicos y de otro tipo pero no estamos seguros de a dónde conducirán. No obstante queremos comprender el sentido de esta evolución. El tipo ideal del Estado postmoderno es un intento de proceder de este modo y el recuadro 9.1 expone sus rasgos fundamentales de una forma que permita la comparación directa con el tipo ideal del Estado moderno que aparecía en el recuadro 1.1.

Recuadro 9.1. El Estado postmoderno

Gobierno Gobernanza multinivel en diversos campos relacionados que se solapan. Gobernanza en el contexto de las relaciones supranacionales, internacionales, transgubernamentales y transnacionales.

Nación Elementos supranacionales en la nación tanto con respecto a la “comunidad de ciudadanos” como a la “comunidad de sentimiento” El Estado proyecta cada vez más lealtades colectivas.

Economía “Integración profunda”: la mayor parte de la actividad económica tiene lugar en redes transfronterizas. La economía “nacional” es mucho menos autónoma de lo que era.

En otros capítulos se ha examinado qué signifi ca esta transformación para las funciones del Estado y especialmente para los modos en que el Estado puede o no mantener los valores sociales básicos que hemos acabado esperando de


él: seguridad, bienestar y crecimiento y orden internacional. Pero ¿qué puede decirse de las causas de estos cambios desde el Estado moderno al postmoder-no? ¿Cómo y por qué se han producido? Se trata de una gran cuestión como suelen serlo las cuestiones interesantes en las ciencias sociales de forma que la respuesta tendrá que ser compleja. Sin duda no podemos esperar que un único factor —ya sea económico, político, social, cultural o de otro tipo— sea exclusivamente responsable de esta transformación general, de forma que tendremos que buscar un conjunto más amplio de factores.

¿Qué tipo de conjunto más amplio estamos buscando? En último análisis en el mundo social todo está conectado con todo. Así toda acción pasada o presente en el más amplio sentido del término emprendida por algún grupo o persona puede en principio incluirse en el conjunto de factores que estamos buscando. Debiera ser obvio que solos los hechos no nos ofrecerán una explicación de la transición desde el Estado moderno al postmoderno. Simplemente apuntan en direcciones demasiado distintas y no nos ofrecen forma alguna de distinguir entre las vías más y menos prometedoras desde el punto de vista explicativo. Para esta empresa necesitamos una teoría. La tarea primaria de la teoría es discriminar entre lo que es más y lo que es menos importante. La teoría ofrece una forma de organizar la desconcertante abundancia de hechos empíricos porque se trata de un instrumento analítico que dirige nuestra atención hacia ciertos hechos en tanto que prescinde de otros. La teoría explica el mundo a base de centrarse en algunas partes seleccionadas de él y de proponer poner orden en esas partes que nos ayude a entender qué está sucediendo. No hay explicación posible sin una teoría o, cuando menos, sin fragmentos de una teoría.

La teoría es necesaria. Hasta aquí estamos de acuerdo. Pero hay muchas teorías a nuestra disposición, como sabemos muy bien a nuestro pesar. ¿Cómo escoger la correcta? Los hechos pueden ser de ayuda. Por ejemplo sabemos que la globalización económica es un factor importante en la transformación del Estado, tema que ya analizamos en el capítulo 2. Ello nos pone en el camino de las teorías que subrayan la importancia de la globalización económica pero quedan aun muchas teorías para elegir. Al igual que los hechos solos no nos ofrecen una explicación de lo que esté sucediendo los hechos solos tampoco pueden guiarnos en la selección de teorías.

Aquí es donde aparecen los valores. Nuestros valores apuntan en una cierta dirección; nos hacen interesarnos más por ciertos temas que por otros y, dentro de ciertos temas, infl uyen en el modo en que los enfocamos. Los valores son una parte integrada de cualquier empresa de investigación y no se pueden ni se deben mantener por entero al margen. Pero los valores no deben dominar completamente la empresa porque, cuando sucede tal cosa, determinan por entero nuestra concepción del mundo y los hechos y las teorías se convierten en algo irrelevante. El musulmán radical, como el cristiano radical o el comunista radical tendrán cierta visión del mundo con independencia de los hechos y las teorías. Este punto de vista puramente axiológico no puede ser nunca el de un científi co social sino que es el punto de vista de un cura o de un discípulo de alguna creencia.


Por el contrario, el científi co social debe respetar la importancia de los hechos y las teorías, incluso aunque esté guiado/a por determinados convicciones y valores. La ciencia social no puede y no debe basarse puramente en la fe y en convicciones personales o en lo que viene a ser valoraciones puramente subjetivas. El científi co social tiene que producir lo que se llama “conocimiento transmisible intersubjetiva-mente” (Brecha 1965: 113-116; Rasmussen 1971: 14-19). Esto signifi ca sencillamente que es posible comprobar cada parte del análisis, incluido el enfoque teórico y su fundamento metateórico así como los datos empíricos.

El “triángulo de la investigación” de la ciencia social (cf. Galtung 1977), por tanto, se compone de los tres elementos que se muestran en el gráfi co 9.1. La buena investigación dentro de la ciencia social necesita los tres ángulos del triángulo, incluso aunque estén presentes en combinaciones de importancia relativamente distinta según la tarea de que se trate. Es una larga historia (véase, por ejemplo, Galtung 1977). El aspecto importante aquí es la necesi-dad de que los tres elementos estén presentes y de que se sea consciente de los peligros de refugiarse en uno de los ángulos, olvidando los otros. Fiarse exclusivamente de los datos es algo equivalente al periodismo descriptivo, un mero reportaje sobre los acontecimientos. Fiarse exclusivamente de la teoría es algo equivalente a la fi losofía, refugiarse en el pensamiento abstracto y no analizar el mundo real. Fiarse exclusivamente de los valores es algo equivalente a predicar, a subrayar meramente determinados valores.

Gráfi co 9.1. El triángulo de la ciencia social


¿De qué modo puede el triángulo de la investigación ser de utilidad en el aná-lisis presente? Veamos qué tenemos en el triángulo. En el ángulo de los datos tenemos la transformación del Estado moderno en el Estado postmoderno. En el ángulo del valor estamos motivados por un deseo de descubrir que está su-cediendo con el Estado; en este amplio sentido somos “buscadores de la verdad” y no tenemos ningún tipo de ejes ideológicos o de valor que defender. Con este punto de partida, ¿cómo procedemos a seleccionar una teoría en el ángulo de la teoría? Simplemente recurriendo a la “versión actual de la verdad teórica” como la ve la comunidad de estudiosos que trabaja en nuestro campo. Es decir queremos identifi car las teorías dominantes que se refi eren a nuestra cuestión en investigación como se encuentran en el debate académico actual. Nuestra ambición es hacer que el debate académico avance un paso más; queremos refi nar y matizar la versión actual de “la verdad”. En defi nitiva de esto es de lo que se trata en la investigación social.

La única difi cultad es que hay una gran variedad de teorías para elegir. La “versión actual de la verdad teórica” no es en absoluto una entidad objetiva así que, aunque estemos movidos por la ambición de encontrar la verdad, nuestras elecciones teóricas no pueden ser nunca objetivas. Toda selección de teorías, incluida la que se hace más abajo se puede cuestionar y criticar siempre. Pero esto no es un problema. Este tipo de crítica es de lo que se compone en cualquier caso el debate académico. Mientras seamos abiertos y claros acerca de lo que hacemos, mientras tratemos de producir conocimiento transmisible intersubjetivamente, estaremos en el buen camino. La ambición no es poner fi n al debate académico mediante el descubrimiento de algún tipo de “verdad defi -nitiva” porque esa verdad no existe. La actividad del triángulo de investigación no se detiene jamás. Nuevos datos en el ángulo de datos, un orden diferente en el ángulo de valores y nuevas teorías en el ángulo de teorías se encargarán de garantizar que siga el debate. La ambición no puede ser nunca fi nalizar el debate, por tanto, sino solamente hacer alguna aportación.

CÓMO EXPLICAR LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO MODERNO EN POSTMODERNO

Recuérdese la pregunta que suscitó las observaciones anteriores: ¿cuál es la causa del cambio del Estado moderno al postmoderno? No hay un solo factor responsable de este cambio sino que estamos buscando un grupo de factores. Estos grupos se manifi estan en la forma de grandes teorías que tratan de la cuestión en investigación. En mi opinión hay tres grandes teorías para elegir: una teoría procede de la tradición realista. Subraya la función de los Estados, esto es, de los gobiernos y de los dirigentes de los Estados. Otra se basa en la tradición liberal. Subraya la función de las instituciones internacionales y de los individuos y los grupos en la sociedad. La última procede de la tradición


crítica. Subraya la interacción entre Estados y mercados en el desarrollo gene-ral del sistema capitalista. El lector recordará estas teorías de la introducción que se hizo de ellas en el capítulo 1 en donde se presentaron como “tres modos principales de entender los Estados y el poder”. En este contexto se emplean con el fi n de comprender la transición del Estado moderno al postmoderno. Las teorías no explican específi camente porqué surgen los Estados postmodernos pero podemos inferir sus respuestas a esta cuestión a partir de sus análisis generales.

El realismo

El realismo considera que los Estados son los actores principales y más po-derosos. Son los principales porque determinan las normas para todos los demás. Los otros actores (organizaciones, empresas, grupos, individuos) tienen que actuar según las normas creadas por los Estados. Son los más poderosos porque controlan los medios de ejercer la violencia y otros recursos del poder. Los gobiernos y los dirigentes de los Estados son muy autónomos en relación con sus sociedades y disfrutan de mucho campo de maniobra.

Sobre este telón de fondo los realistas sostienen que la trasformación del Estado moderno en postmoderno ha sucedido en lo esencial porque los Estados (es decir, los dirigentes y los gobiernos) y especialmente los más poderosos entre ellos quisieron que así sucediera. Los Estados occidentales, dirigidos por los Estados Unidos, pensaron que estaba en su interés establecer una cooperación mucho más estrecha después de la segunda guerra mundial en el contexto de la confrontación entre el Este y el Oeste. Además los Estados Unidos y sus aliados occidentales durante la guerra querían crear un marco de vínculos de cooperación y estructuras nacionales que asegurasen que Alemania y el Japón no volverían a ser potencias belicosas. La estrecha colaboración que empezaron los Estados dirigentes abrió el camino a la gobernanza multinivel y las economías globalizadas de los Estados postmodernos.

A partir de la idea de que los Estados fuertes deciden lo que quieren hacer, el análisis realista se mueve en varias direcciones, que no cabe considerar aquí en su totalidad. La variante dominante del pensamiento realista respec-to a la estrecha cooperación entre Estados se llama “teoría de la estabilidad hegemónica”. Supone que para la creación y pleno desarrollo de una economía mundial de mercado cooperativa y liberal tiene que haber un hegemón, un poder militar y económico dominante (Gilpin 1987; Kindleberger 1973). Se necesita un hegemón, según la teoría porque los bienes que produce son bienes colectivos que pueden benefi ciar a todos, como un sistema monetario para los pagos internacionales o la posibilidad de hacer negocios en un mercado libre. La provisión de estos bienes requiere recursos que sólo poseen los países fuertes. Además se requiere un Estado fuerte con el fi n de meter en cintura o castigar


a los posibles gorrones, esto es, Estados que se valen de los bienes colectivos sin contribuir en nada al sistema.

El Estado dominante necesita una serie de recursos de poder para cumplir la función de un hegemón (Keohane 1984: 32). Además del poder militar, el Estado requiere control sobre cuatro conjuntos de recursos económicos: ma-terias primas, fuentes de capital, mercados y una ventaja cooperativa en la producción de bienes elaborados que pueden alcanzar altos precios. Los recursos tangibles de poder no son sufi cientes. El Estado dominante tiene que estar también dispuesto a asumir la responsabilidad de crear un orden mundial liberal y creativo. Los Estados Unidos disponían del poder necesario para crear este orden en el decenio de 1930 pero sólo se decidieron a hacerlo después de la segunda guerra mundial.

Así, después de la segunda guerra mundial los Estados Unidos tomaron la iniciativa de establecer un marco institucional de un orden mundial liberal. Las instituciones de Bretton Woods fueron la espina dorsal de dicho orden. El FMI, el Banco Mundial y el GATT (hoy la OMC). En Europa los Estados Unidos insistieron en una cooperación más estrecha entre sus aliados europeos occi-dentales. La reconstrucción del Japón y su integración en el campo occidental también fueron ideadas por los EEUU.

Una crítica posible a esta teoría realista se refi ere a la función omnipre-sente del hegemón. ¿Puede ser cierto que todo el desarrollo en la postguerra de la triada de Europa occidental, América del Norte y el Japón haya sido en lo esencial orientada por los dirigentes de la potencia dominante? Hay dos ob-jeciones que se plantean de inmediato. Una es que otros Estados participaron también en gran medida, incluso aunque los Estados Unidos llevaran la voz cantante. La cooperación europea, por ejemplo, ha estado dominada por los participantes europeos en el proceso y no por los Estados Unidos. Otra objeción se refi ere a las funciones que tienen los actores no estatales, entre ellas las organizaciones, las empresas, los grupos y los individuos. ¿No serán ellos los verdaderos pilotos de la cooperación y, en consecuencia, las fuerzas reales detrás de la transición de los Estados modernos a los Estados postmodernos? Este es el enfoque liberal, que se considerará de inmediato. En cuanto a la primera objeción acerca de la función de los otros Estados, no incomodará gran cosa a los realistas porque, aunque desvía la atención del hegemón, confi rma que los Estados son sin duda los dueños de sus destinos y las fuerzas dirigentes detrás de la transformación del Estado.

En todo caso hay un modo adicional de desafi ar el enfoque realista acerca de la función directiva de los Estados que se refi ere a la presunción de los rea-listas de que los Estados sean actores unitarios y coherentes. La presunción sostiene que el Estado es un actor único que expresa un único interés nacional. Pero sabemos que hay muchos actores diferentes que pretenden representar el Estado y que “el interés nacional” en realidad es una amalgama de una serie de distintos enfoques y demandas en competencia mutua. En resumen, incluso aunque los Estados tengan una importante función en su transición desde el


Estado moderno al postmoderno, el conjunto del proceso es algo más complejo de los que muchos realistas están dispuestos a admitir.

Los liberales

Como vimos en el capítulo 1 los liberales son escépticos acerca de la idea rea-lista de considerar los Estados como actores unitarios y coherentes. Según los liberales las relaciones entre los Estados son mucho más complejas y se ma-terializan en niveles muy diferentes. Las relaciones internacionales cada vez parecen más política nacional con una mezcla compleja de asuntos y coaliciones. Una razón importante que explica esto es que los Estados representan socie-dades que son a su vez complejas, con muchos grupos diferentes y diversidad de intereses. Desde este punto de vista los responsables de la transición desde el Estado moderno al Estado postmoderno son los grupos, los individuos y las organizaciones en la sociedad antes que los Estados. La práctica de la “ciuda-danía sin amarras”, mencionada en el capítulo 5 es otro indicador de cómo la gente está mostrando el camino al conectar a las sociedades por encima de las fronteras. Otra fuerza orientadora en este proceso es el intercambio mercantil en benefi cio de todos.

Otro sector del pensamiento liberal se centra más en la función de los regí-menes e instituciones internacionales como guías de la transición del Estado moderno al Estado postmoderno. Las instituciones internacionales son algo más que meras criadas de los Estados fuertes. Tienen importancia por sí mismas y fomentan la cooperación entre los Estados. Las instituciones internacionales proporcionan información y oportunidades para la negociación; mejoran la capacidad de los gobiernos de vigilar el cumplimiento mutuo y sirven para fortalecer la solidez y la fi abilidad de los acuerdos internacionales (Keohane 1989). Las instituciones de la Unión Europea, por ejemplo, han desempeñado una función signifi cativa en el proceso de la integración europea. Tanto la Co-misión como el Tribunal Europeo han mostrado el camino hacia una relación mucho más estrecha entre Estados miembros en diversos campos.

Por último los liberales piensan que el surgimiento de la gobernanza mul-tinivel en el contexto del Estado postmoderno les da la razón. El hecho de que la gobernanza hoy se produzca en el marco de las relaciones supranacionales, transgubernamentales y transnacionales es muy consistente con las expectativas liberales. En resumen, para los liberales una de las principales fuerzas en la transición del Estado moderno al Estado postmoderno son los esfuerzos de la gente, los grupos y las organizaciones de la sociedad así como las instituciones internacionales. Desde luego que los Estados cumplen una función pero esa función no es en modo alguno tan importante como suponen los realistas.


Teóricos críticos

La teoría crítica, el tercer y último enfoque que va a considerarse, contiene una diversidad de teorías acerca de la relación entre la política y la economía. En el contexto que aquí importa es importante centrarse en las teorías sobre la relación entre los estados y los mercados. Incluso en esta categoría hay varias aportaciones para escoger (por ejemplo, Cox 1994; Gill 1994; Hoogvelt 2001; Stopford y Strange 1993) pero, en términos generales, comparten un razonamiento común. Este argumento sostiene que los mercados globales —y los actores principales dentro de ellos, las empresas transnacionales de producción, distribución y fi nanzas— son las fuerzas principales que orientan el proceso actual de transformación. Una vez que los Estados han ayudado a establecer economías desreguladas y mercados abiertos, desatan fuerzas económicas sobre las que no tienen un control fi rme. Estas fuerzas presionan para conseguir más globalización económica y tienden a imponer un proceso de adaptación de los Estados.

A los efectos de nuestros intereses aquí permítaseme centrarme en la aportación de Robert Cox. Sostiene que la fase actual de desarrollo del capita-lismo está relacionada con la crisis del sistema de Bretton Woods, establecido después de la segunda guerra mundial. El sistema hizo crisis a principios del decenio de 1970:

Durante este periodo el compromiso equilibrado de Bretton Woods se orientó a la subordinación de las economías nacionales a lo que se entendía que eran las exigencias de la economía global. Quisieran o no los Estados acabaron siendo más efectivamente responsables ante una nébuleuse materializada como la economía global…La crisis del orden de la postguerra ha expandido el ámbito y la profundidad de una economía global que existe junto a la economía internacional clásica y la supera (Cox 1994: 46, 48)

Al propio tiempo el sector fi nanciero ha resultado ser extraordinariamente importante. Por un lado los gobiernos necesitan pedir prestado “por lo que tienen que preocuparse acerca de su califi cación crediticia internacional” (Ibíd..: 47). Por otro lado las empresas manufactureras industriales también dependen de los especuladores fi nancieros. “La fi nanciación se ha separado de la producción para convertirse en un poder independiente, un autócrata sobre la economía real” (Ibíd..: 48).

Desde el punto de vista de Cox, por lo tanto, los Estados están transformán-dose en un proceso de globalización económica que ellos mismos ayudaron a poner en marcha. No obstante las nuevas realidades de la economía globalizada imponen restricciones nuevas a los Estados:

El Estado se convierte en una correa de transmisión desde la economía global a la nacional en donde hasta ahora había actuado como un baluarte para defender el bienestar nacional frente a los inconvenientes externos. El poder dentro del Estado se concentra en los órganos en contacto más estrecho con la econo-mía global: las ofi cinas de los presidentes y los primeros ministros, los tesoros y los bancos centrales. Los órganos más estrechamente identifi cados con los clientes nacionales —ministerios de industria, ministerios del trabajo, etc.— quedan subordinados… De la crisis del orden de la postguerra está surgiendo una nueva estructura política. El antiguo concepto westfaliano de un sistema de Estados soberanos ya no es una forma adecuada de conceptuar la política mundial. La soberanía es un concepto cada vez más ambiguo. Las


viejas defi niciones jurídicas que suscitaban visiones de un poder defi nitivo y completamente autónomo ya no son signifi cativas. (Cox 1994: 49,52)

Resumen

Hemos considerado tres formas distintas de explicar la transformación del Es-tado moderno en postmoderno. Los realistas se centran en los propios Estados: la transformación se produjo porque los Estados (los gobiernos), especialmente los más avanzados, querían que se produjera. Los liberales centran su análisis en la función que cumplen los grupos y los individuos en la sociedad o en las instituciones internacionales a los que consideran los actores más importantes en la transformación. Finalmente los teóricos críticos se centran en la dinámica del desarrollo del capitalismo global.

¿Quién está en lo cierto? Una posibilidad es que todos yerren porque han descuidado algo importante. Un candidato posible aquí es la función que corres-ponde a la tecnología. Sin las innovaciones en la tecnología de los transportes, la de las comunicaciones y la capacidad para fraccionar procesos productivos complicados en segmentos que luego se dispersan por todo el mundo no se hubiera producido la transformación en el Estado postmoderno. Pero no es la presencia de la tecnología en sí misma la que explica lo que está sucediendo. Son los actores los que tienen que valerse de la tecnología. Dejada a sí misma carece de efecto ahora o después. Es mucho más ilustrativo considerar la tecno-logía como una condición facilitadora de la transformación (para el tratamiento de las funciones de la tecnología, véase Dror 2001). La tecnología es necesaria como parte de un proceso pero no lo explica por sí misma.

Así que volvemos a las tres explicaciones. Cada una de ellas suena razo-nable en sus propios términos. Al mismo tiempo parece que cada una de ellas es abierta en el sentido de que está dispuesta a aceptar puntos de vista de las otras. Lo cual nos lleva a una combinación de las tres. Los realistas están en lo cierto cuando subrayan la función de los Estados más avanzados, especialmente los Estados Unidos a la hora de establecer el orden internacional después de la segunda guerra mundial. Los Estados fuertes mostraron el camino al construir el marco internacional dentro de la cual se desarrolló la cooperación y todo tipo de interdependencia creciente entre ellos. Podemos discutir acerca de la preponderancia relativa de los Estados Unidos en comparación con otros Es-tados y acerca del grado en el que estos son actores verdaderamente unitarios y consistentes, pero nada de eso invalida el punto de vista principal acerca de la función esencial de los Estados.

Una vez que los Estados han establecido las condiciones apropiadas pueden intervenir los grupos, los individuos y las organizaciones de la sociedad. Lo mismo que los actores en el mercado. Son quienes verdaderamente orientan la transformación, los que hacen el trabajo duro. Pero los Estados no andan


lejos nunca sino que supervisan todo el proceso y se hacen muy visibles en periodos de crisis en los que es necesario reestablecer o reorganizar las con-diciones existentes.

Esto puede sonar como una victoria del punto de vista realista; sin embargo hay un aspecto adicional que los realistas no han tomado en consideración: los Estados infl uyen sobre las sociedades y los mercados, pero los mercados y las sociedades también infl uyen sobre los Estados. La globalización económica, movida por los agentes del mercado y una interdependencia mucho mayor creada por los grupos y las personas en las sociedades fuerzan a los Estados a cambiar. Están obligados a pedir más cooperación internacional y se hacen más dependientes de los mercados mundiales. Una mayor cooperación internacional implica un aumento de las funciones de las instituciones internacionales, como preveían los liberales. La dependencia de los mercados mundiales hace a los Estados más atentos a las demandas de los agentes de los mercados. Se trata de una vía de doble dirección y es exactamente esta interacción entre los Estados de un lado y las sociedades/mercados del otro, en el sentido más amplio, la que explica la transformación del Estado moderno en el postmoderno. El gráfi co 9.2 resume este punto de vista.

Los Estados que pusieron en marcha el nuevo orden de la postguerra eran modernos. Al establecer un nuevo orden internacional dieron el primer paso hacia su propia transformación. Aparecieron los agentes de la sociedad y los mercados y crearon un mundo de sociedades interdependientes y mercados globales. Este proceso impulsó a los Estados en una nueva dirección, hacia la gobernanza multinivel. El resultado es el Estado postmoderno. El proceso de cambio no se ha detenido; esta es la razón por la que no podemos estar seguros acerca de qué forma tomará en su día el Estado postmoderno, si es que termina adoptando alguna forma estable.

El debate general entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos acecha por detrás de las formas distintas de explicar la transición del Estado moderno al postmoderno. Los estudiosos estado-céntricos admitirán el punto de vista de que todo lo organizan y planifi can los Estados mientras que los estudio-sos del repliegue harán hincapié en cómo los cambios han hecho a los Estados dependientes del mercado y los agentes de la sociedad y cómo los mercados y las sociedades afectan a los Estados. El gráfi co 9.2 contiene ambos puntos de vista de forma que en este sentido ambos son correctos. Los Estados dominan ciertas fases del proceso de transformación y las sociedades y los mercados dominan otras. Nótese también que aquí se hace hincapié en la “transformación” antes que en el hecho de “ganar” o “perder”. Muy posiblemente los Estados postmo-dernos se han fortalecido en ciertos aspectos y se han debilitado en otros en comparación con los Estados modernos. Resulta muy difícil hacer un cálculo del resultado neto debido a que una evaluación precisa de las capacidades del Estado debe hacerse siempre en relación con asuntos o temas concretos.


Gráfi co 9.2. Del Estado moderno al Estado postmoderno

UNAS PALABRAS SOBRE LAS CAUSAS DEL ESTADO POSTCOLONIAL DÉBIL

La transformación del Estado moderno en postmoderno de que se habla más arriba se refi ere a los Estados avanzados de la triada. No retrata con exactitud a los Estados en el tercer Mundo, especialmente los Estados débiles, concen-trados sobre todo en el África subsahariana. Al propio tiempo el análisis de los capítulos anteriores ha dejado completamente claro que los Estados más débiles son cualitativamente diferentes de los Estados modernos. Así pues, ¿cómo ca-racterizamos esos Estados débiles y cuáles son las causas de su surgimiento?

Antes de contestar esta cuestión, unas palabras sobre la terminología. Más arriba empleé la palabra Estados “débiles” referida a los países menos desa-rrollados del Tercer Mundo. “Débiles” no es un término muy afortunado porque muchos pensarán que los Estados son débiles en relación con el poder militar y ese no es el signifi cado aquí. A veces el término “débil” se emplea en otro sentido para designar Estados que tienen sociedades “fuertes” e instituciones estatales “débiles” (como en los Estados Unidos) en contraste con Estados que tienen “debiles” sociedades e instituciones estatales “fuertes” (como en Francia), pero eso tampoco es lo que se quiere decir aquí. En este libro el término se emplea para designar Estados que son débiles con respecto a los tres aspectos esenciales del Estado: gobierno, nación y economía. En este sentido el Estado típicamente débil tiene un pasado colonial y es un Estado postcolonial (hay Estados que pueden ser débiles sin tener un pasado colonial pero esta no es la pauta típica).

Así pues el Estado que queremos caracterizar es el Estado débil y postcolo-nial. No ha sufrido transformación de Estado moderno a Estado postcolonial porque nunca fue moderno. Es un Estado con un tipo radicalmente distinto de trasfondo respecto a los estados modernos/postmodernos de la triada. Tenemos que estudiar el fenómeno porque hay algunos de estos Estados en el mundo


de hoy. Si nos concentráramos solamente en los estados modernos y postmo-dernos, quedaría fuera de nuestro análisis una buena parte de los Estados del mundo.

Conjugando las conclusiones de los capítulos 2 al 4, cabe caracterizar el Estado débil postcolonial en los términos del tipo ideal del recuadro 9.2.

Recuadro 9.2. El Estado débil postcolonial

Gobierno Estructuras administrativas e institucionales inefi cientes y corruptas. Gobierno basado en la coerción antes que en el imperio de la ley. Monopolio del uso legítimo de la violencia no establecido.

Nación Predominio de la comunidad local/étnica. Ni la “comunidad de ciudadanos” ni la “comunidad de sentimientos” se han desarrollado para ser el vínculo primario entre la gente. Bajo nivel de legitimidad del Estado.

Economía Amalgamas incoherentes de agricultura tradicional, pequeño sector urbano informal y algunos fragmentos de industria moderna. Dependencia signifi cativa del mercado mundial y de los intereses económicos extranjeros.

En los capítulos anteriores se ha ofrecido un análisis más pormenorizado del Estado débil postcolonial. Ahora corresponde preguntarse cómo surgió en un principio este tipo de Estado. ¿Cuáles son las causas principales del Estado débil postcolonial? Retornamos a las tres teorías examinadas más arriba e inferimos las respuestas de su análisis general. La tradición realista se centra en la función de los Estados que van en cabeza. En una fase anterior estos Estados cumplieron la función de colonizadores. Ya se señaló en el capítulo 5 que el periodo colonial frecuentemente tuvo poco que ofrecer a las colonias en lo relativo al desarrollo en general. Éstas se quedaron atrás. La descoloni-zación después de la segunda guerra mundial tuvo lugar en un nuevo orden internacional dominado por los Estados Unidos y la Unión Soviética. Ambos países presionaron para poner fi n a los imperios coloniales. Las viejas poten-cias coloniales, Gran Bretaña y Francia estaban en la duda pero ahora sólo ocupaban una segunda fi la en el sistema internacional.

Los Estados en cabeza en el sistema internacional de la postguerra presio-naron en pro de la descolonización, entendiendo por tal la independencia de los territorios coloniales, por más débiles que fueran en lo político, en lo económico o en cualquier otro factor. La declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 1514) proclamaba que “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación”. La fórmula no implica que las personas o los grupos puedan decidir a qué comunidades quieren pertenecer. Las “naciones” con título al derecho de autodeterminación no eran naciones en el sentido comunitario sino pueblos que vivían dentro de fronteras coloniales impuestas. En efecto, el derecho de los “pueblos” se refería al derecho de las colonias existentes a la independencia. Además no importaba el hecho de que las colonias fueran Es-tados débiles en lo político, en lo económico y en cuanto a la cohesión nacional.


La Resolución 1514 declaraba explícitamente que “la falta de preparación en el orden político, económico, social o educativo no deberá servir nunca de pretexto para retrasar la independencia”. (citado en Jackson 1990: 77).

Los Estados débiles, postcoloniales cuentan con un seguro de vida certifi -cado, depositado en la ONU y respaldado por los Estados más avanzados del sistema. Ese seguro de vida garantiza la ausencia de peligro mortal proveniente del exterior, por mala que sea la situación en el interior. Es decir, la sociedad internacional, guiada por los Estados dominantes, ha decidido aceptar la exis-tencia de Estados débiles, postcoloniales. En tiempos pasados los Estados más fuertes hubieran devorado tales entidades débiles como ha sucedido muchas veces en la historia de la construcción estatal europea. La situación hoy día es diferente. Las entidades débiles sobreviven porque así lo quiere la sociedad internacional de Estados (Jackson 1990).

Los liberales tienen un punto de vista distinto respecto a los Estados débiles, postcoloniales. Las experiencias del desarrollo en el Tercer Mundo muestran una gran variedad. No todos los Estados con un pasado colonial son débiles y subdesarrollados; algunos han prosperado. Los liberales se centran en las fuerzas sociales en la sociedad para explicar la diferencia. En general se supone que los países del Tercer Mundo seguirán el sendero del desarrollo que han seguido antes los países adelantados de Occidente: una transición progresiva desde una sociedad tradicional, preindustrial, agraria a una sociedad industrial, moderna. Desarrollo quiere decir romper las barreras de la producción prein-dustrial, las instituciones retardatarias y los sistemas de valores parroquiales que impiden el proceso de crecimiento y modernización (véase por ej., Rostow 1960: 1978). Pero en algunos países las fuerzas tradicionales en la sociedad (terratenientes, prestamistas, agricultores, etc) siguen siendo poderosas. En alianza con las elites políticas pueden detener el proceso de modernización y el progreso económico. La explicación liberal, por tanto, subraya la importancia de los grupos en la sociedad que se resisten a la modernización.

La teoría crítica tiene una serie de aportaciones diferentes para elegir. El más relevante en este contexto es el análisis neomarxista de la dependencia económica del Tercer Mundo. Los teóricos radicales de la dependencia (Amin 1976, 1990; Franck 1969) sostienen que el subdesarrollo se debe a factores externos a los países pobres. Se debe a la dominación de los intereses econó-micos extranjeros que se originan en el Occidente desarrollado. Estas fuerzas mutilan y desfi guran las estructuras sociales en los países del Tercer Mundo. La dependencia y el subdesarrollo del Tercer Mundo, por lo tanto, son el re-sultado de un proceso global de desarrollo capitalista desigual. La explicación radical de la dependencia hace hincapié en la función negativa de los intereses económicos extranjeros como factor primario en la comprensión de los Estados débiles, postcoloniales.

Las tres explicaciones tienen puntos de acierto. La función de los Estados de cabeza es innegable. Fueron siempre actores principales tanto cuando poseían imperios coloniales como cuando, posteriormente, dirigieron los procesos de descolonización. Sería muy difícil que los Estados débiles, postcoloniales pudie-


ran existir si la sociedad internacional no hubiera establecido un marco dentro del cual los Estados débiles pueden desintegrarse al límite (por ej., Somalia, Sierra Leona, Liberia y el Congo) pero seguir siendo ofi cialmente miembros de la sociedad internacional de Estados y ser reconocidos ofi cialmente como entidades independientes, soberanas.

Con todo, los liberales tienen razón al subrayar el hecho de que las experien-cias de los Estados del Tercer Mundo varían. Un pasado colonial y un proceso de descolonización no tienen porqué llevar necesariamente al subdesarrollo y la miseria. Algunos países con un pasado colonial han prosperado mucho, como Taiwán y Corea del Sur. Se hace necesario el esfuerzo activo de las fuerzas sociales en alianza con las elites del Estado para generar desarrollo y prospe-ridad. Pero también se hace necesario un esfuerzo igualmente activo de estas fuerzas para generar subdesarrollo y miseria, como señalan los liberales.

Los teóricos radicales de la dependencia están en lo cierto cuando llaman la atención sobre los posibles efectos negativos de los intereses económicos ex-tranjeros. Pero estos teóricos tienden a minusvalorar abiertamente un aspecto analizado en el capítulo 2: los intereses económicos extranjeros no generan subdesarrollo o desarrollo por su cuenta. Los efectos de su presencia están siempre conectados con el medio en el que funcionan, especialmente con las capacidades económicas y políticas de los países anfi triones. Es verdad que los Estados débiles, postcoloniales están pobremente equipados para benefi ciarse de la inversión extranjera pero la inversión extranjera no siempre ni en todas partes produce subdesarrollo.

En resumen necesitamos las aportaciones de los tres enfoques con el fi n de entender por entero el surgimiento de los Estados débiles, postcoloniales. Ya he señalado que mi propia forma de ordenar los enfoques teniendo en cuenta su valor explicativo comparativo se corresponde con el orden en que los he tratado más arriba. Se invita al lector a cuestionar esta jerarquía y a proponer explicaciones alternativas.

CONCLUSIÓN

Los Estados nunca están quietos sino que están siempre cambiando. El mo-derno Estado Westfaliano como surgió principalmente en Europa Occidental y Norteamérica en torno a 1950 tardó mucho tiempo en madurar pero una vez que lo hizo comenzó de inmediato un proceso nuevo de transformación. He caracterizado dicha transformación como una transición del Estado moderno al postmoderno.

Las causas de esta transformación son muchas. Con el fi n de encontrarles un sentido sistemático es necesario consultar las principales teorías al respecto. Hay tres de ellas: una de la tradición realista que subraya la función de los propios Estados; otra de tradición liberal que hace hincapié en la función de


las instituciones internacionales y de las personas y grupos en la sociedad; y una de la tradición crítica que destaca la interacción entre los Estados y los mercados. Resulta que es posible combinar las explicaciones de las tres tradi-ciones, como se demuestra más arriba.

La transformación del Estado moderno en postmoderno se refi ere a los Estados avanzados. Los Estados débiles, postcoloniales son cualitativamente diferentes. En primer lugar nunca fueron modernos. Surgieron de un proceso de colonización y descolonización. Los Estados dominantes tienen la responsabili-dad principal de todo el proceso pero los puntos de vista de los teóricos liberales y de la dependencia también son relevantes para explicar el surgimiento del Estado débil, postcolonial.

Los tipos ideales del Estado “postmoderno” y del “débil y postcolonial” no describen exhaustivamente a todos los Estados que hay hoy en el mundo. Son relevantes en lo esencial para los estados avanzados por un lado y para los menos desarrollados por el otro. Un grupo numeroso de Estados no se ajusta a ninguna de las dos descripciones. En términos de tipos ideales el mayor grupo de ellos muestra una mezcla de rasgos modernos, postmodernos, dé-biles y postcoloniales. Así, en lugar de ajustarse a un tipo ideal propio estos Estados combinan elementos de los tres tipos ideales que he identifi cado en diversas pautas. Son los “Estados en vías de modernización” de que se habló en el capítulo 8.

Capítulo 10PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS

SUMARIO:El realismoEl liberalismoEl punto de vista críticoTemas de la transformación del EstadoConclusión.

Comenzamos con el debate entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos acerca de lo que estaba sucediendo con el Estado soberano. Se demostró cómo los estudiosos de ambos campos tien-

den a presentar cuadros erróneos de los Estados como si estos “ganaran” o “perdieran” en sus contiendas con otros actores. Sostuve que la idea de la “transformación del Estado” era un mejor punto de partida analítico. Esto nos aleja del punto de vista de suma cero de los Estados que “ganan” o “pierden” y da pie a la idea de que ambos procesos pueden producirse al mismo tiempo en combinaciones complejas.

Muchos observadores están dispuestos a hablar de la transformación del Estado pero hay escasos intentos de especifi car en detalle cómo ha cambiado el Estado y cuáles son las consecuencias de este cambio para la provisión es-tatal de valores sociales básicos: Seguridad, bienestar y crecimiento y orden internacional. Este libro es un intento de rellenar esta laguna analizando los cambios y sus consecuencias.

Está claro que el debate sobre la transformación del Estado se refi ere a los Estados avanzados. De lo que se trata aquí en la terminología de este libro es de la transformación del Estado moderno en postmoderno. Pero también merecen atención otras formas de Estado en el sistema internacional actual. Este libro ha identifi cado y analizado los Estados débiles y postcoloniales. La investigación puso de manifi esto las diferencias fundamentales entre los Es-tados modernos y los postmodernos por un lado y los Estados postcoloniales por el otro. Además, en el capítulo 8 se consideraron los Estados “en vías de

200 PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS

modernización” que son una mezcla de tipos ideales que contienen elementos de Estados débiles, modernos y algunos postmodernos.

Resulta apropiado terminar este repaso de la transformación del estado con una vuelta a la teoría. ¿Cuáles son las consecuencias teóricas del análisis? Dicho de otro modo ¿cuáles son las consecuencias teóricas de las refl exiones sobre las principales teorías sobre el Estado y el poder? El capítulo 1 identifi có tres enfoques teóricos del tema: uno basado en el realismo, otro en el liberalis-mo y otro —el punto de vista crítico— en la sociología y la economía política. Veámoslos por separado.

EL REALISMO

Para los realistas el Estado soberano es la unidad básica del sistema internacio-nal. Los otros actores son “una manifestación de las preferencias y capacidades de los Estados” (Krasner 1994: 14). Los Estados soberanos no son difíciles de identifi car; se componen de un territorio limitado, un pueblo y un gobierno. Los realistas no están muy interesados en lo que sucede en el interior de los Estados. Como se decía en el capítulo 1 el punto de vista realista es sistémico; mira a los Estados soberanos desde el exterior, desde la perspectiva del sistema internacional. Vistos desde esta perspectiva los Estados son actores coherentes y unitarios. Son unitarios en el sentido de que los dirigentes del Estado hablan y actúan en nombre de sus respectivos Estados; son coherentes en el sentido de que el poder del gobierno y el poder del Estado como una unidad territorial con un pueblo y sus recursos se consideran como una y la misma cosa.

Según la mayoría de los realistas es enteramente legítimo restar impor-tancia a lo que sucede en el interior de los Estados. Esto se debe a los Estados soberanos son todos similares en su organización interna: son todos “unidades similares”. Todos los Estados tienen que tener gobiernos, ministerios de defensa y otras instituciones estatales, sistemas educativos y de salud así como recau-dar impuestos, etc. Los Estados son similares porque compiten unos con otros y se relacionan unos con otros (Waltz 1979). Solamente son diferentes en un asunto básico: sus capacidades (esto es, los recursos del poder). Hay grandes y pequeñas potencias y las grandes potencias son las que más importan respecto a lo que sucede en las relaciones internacionales. Pero no es preciso mirar en el interior de los Estados para entender este extremo sino que basta con centrarse en el desarrollo del equilibrio del poder en el sistema internacional.

Hay un núcleo simple de verdad en la teoría realista. Los Estados realmente son las unidades básicas del sistema internacional. La sociedad internacional y sus organizaciones —muy especialmente el sistema de las Naciones Unidas— están hechas de Estados. Las personas, el pueblo, los ciudadanos importan, desde luego, pero los derechos y deberes del pueblo se deben al hecho de que éste pertenece a un Estado. El mundo entero (excepción hecha de la Antártida)


está dividido en Estados soberanos. El Estado sigue siendo la institución más importante en la vida de la gente. Ser un ciudadano de un Estado postmoderno y que funcione bien es, sin duda, algo muy distinto a vivir en un Estado débil o “fallido”. Y carecer de Estado —ser apátrida— no es una situación agradable en absoluto. En resumen los realistas tienen razón en un punto: los Estados son las unidades básicas del sistema internacional.

El siguiente supuesto de que parten los realistas es que todos los demás actores son secundarios. En las palabras de Krasner son “una manifestación de las preferencias y capacidades de los Estados”. Este es el meollo de la posición estado-céntrica y viene a decir que los otros actores importan en la medida en que los Estados se lo permiten. Los Estados establecen las normas para las empresas, los mercados, los grupos en la sociedad civil, para las organiza-ciones internacionales, para el desarrollo de la globalización económica, etc. Este supuesto hace al realismo inexpugnable frente a cualquier propuesta de que el Estado esté replegándose debido a que los mercados o las empresas o cualesquiera otros actores no estatales parezcan estar haciéndose más fuertes. Los estudiosos estado-céntricos realistas rechazarán siempre tal pretensión debido a que contradice un supuesto realista esencial.

Y aquí es donde los estudiosos realistas estado-céntricos van demasiado lejos. Tienden a olvidar que el supuesto acerca de la función primordial del Estado y la secundaria de todos los demás no es más que eso: un supuesto. No es una descripción exacta del mundo real. El mundo real puede cambiar de modo que se ajusta menos al supuesto realista. Los capítulos anteriores de este libro han demostrado que esto es en verdad lo que ha sucedido. La transformación del Estado moderno al postmoderno implica una función más importante para los actores no estatales de la que se daba en las condiciones del Estado moderno. Los estudiosos estadocéntricos realistas deben estar dispuestos a admitirlo. No pueden seguir ocultándose detrás de un supuesto erróneo mientras que el mundo cambia ante sus ojos. Los realistas suponen demasiado y analizan demasiado poco.

Dicho lo cual es importante no oscilar al otro extremo y rechazar la importan-cia especial del Estado. Los análisis en los capítulos anteriores han demostrado que los estudiosos estadocéntricos realistas tienen razón cuando dicen que los Estados elaboran las normas que rigen el comportamiento de los demás actores. Este hecho hace que los Estados sean actores de un tipo especial. Lo que se necesita no es rechazar la idea de que los Estados sean actores excepcionales con poderes especiales sino una moderación del supuesto realista de que los Estados controlan todo lo demás. Desde luego los Estados elaboran las normas para todos los demás pero, a su vez, están infl uidos por esos “demás”, sean empresas, grupos de la sociedad civil o instituciones internacionales. El hecho de moderar el supuesto acerca del Estado abre la posibilidad de estudiar una interacción compleja entre Estados y actores no estatales en lugar de un punto de vista prejuzgado de que el Estado tenga que ser dominante por defi nición y, en consecuencia, siempre “gane”. Pero obsérvese también que este punto de vista


más abierto pretende evitar el extremo opuesto: que el Estado esté “perdiendo” necesariamente (volveremos sobre esto en la sección próxima).

Los capítulos anteriores de este libro han intentado descubrir los aspectos más importantes de la compleja interacción entre los actores estatales y no estatales y descubrir cómo ha afectado a los Estados. Un elemento central en este análisis ha sido la idea acerca de la transición del Estado moderno al post-moderno. Este proceso es especialmente acusado en la UE pero también tiene lugar en otros Estados de la triada (esto es, en América del Norte y el Japón y Asia oriental). Como se especifi ca en capítulos anteriores la transición afecta fundamentalmente a la estructura y contenido del gobierno, de la economía y de la nación de estos Estados.

Obsérvese que la moderación del supuesto realista, aunque pueda parecer inofensiva tiene consecuencias de largo alcance. Aunque no quepa seguir supo-niendo que los Estados controlan a todos los demás se hace necesario indagar en su interior con el fi n de descubrir la interacción entre los actores estatales y los no estatales. Esta interacción puede apuntar en diversas direcciones y también recibe el impacto de lo que suceda en el sistema internacional, desde luego. En resumen los Estados no son todos iguales. Los Estados compiten unos con otros y se relacionan unos con otros, pero eso no los convierte en “unidades análogas” (cf. Sørensen 2001). En este libro hemos identifi cado tres tipos ideales de Estado, el moderno, el postmoderno y el débil y postcolonial. También hemos identifi cado un tipo híbrido, el Estado en vías de modernización. Los realistas deben estar más dispuestos a indagar en el interior de los Estados porque el desarrollo de los diferentes tipos de estos tiene consecuencias no solamente para el debate acerca del repliegue o el estado-centrismo sino también para las relaciones entre los Estados y el sistema internacional.

Además la transformación del Estado moderno en postmoderno socava los supuestos realistas acerca de los Estados como actores unitarios y coherentes. En el capítulo 4 se subrayó que la gobernanza multinivel es una actividad transnacional que comprende gobiernos e instituciones internacionales pero también ONG y otros actores no estatales. Se trata de la gobernanza en el contexto de las relaciones supranacionales, internacionales, transguberna-mentales y transnacionales.

Como consecuencia de todo ello otros importantes postulados realistas también necesitarán revisión. Los realistas se centran en la anarquía y en el riesgo permanente de confl icto violento; igualmente insisten en el poder militar como el recurso de poder más importante. Pero ya se demostró en el capítulo 7 que no hay razón alguna para esperar que se den confl ictos violentos entre Estados postmodernos. Estos Estados constituyen una comunidad de seguri-dad y, en ese sentido, el mayor problema de amenaza exterior y posible guerra se ha eliminado del orden del día del Estado postmoderno. No es que hayan desaparecido todas las amenazas violentas pero la paz consolidada entre los Estados postmodernos parecería sufi ciente para justifi car la revisión de los puntos de vista realistas.


Otro resultado de los citados procesos tiene que ser la reducción de la importancia que los realistas conceden al poder militar. Si se elimina del orden del día el confl icto violento entre Estados postmodernos es de suponer que aumentará la importancia de otros recursos de poder no militares. Como vimos en el capítulo 1 los liberales hablan del aumento de la importancia del “poder blando”.

Por último los estudiosos realistas y estado-céntricos apoyan un punto de vista tradicional de la comunidad nacional según el cual los nuevos procesos no han reemplazado ni debilitado gravemente la nación. En el capítulo 5 se sostuvo que el contenido de la nación se ha transformado de forma que incluye elementos supranacionales tanto con respecto a la “comunidad de sentimientos” como a la “comunidad de ciudadanos”. Los realistas tienen que tomar nota de los desarrollos en este campo también.

En resumen el realismo necesita cierta revisión, para alejarse de los su-puestos fuertes del Estado en cuanto actor superior a todos los demás y acer-carse a la idea del Estado como un actor de especial importancia infl uido por actores no estatales; para alejarse del supuesto de los Estados como “unidades análogas” y acercarse al punto de vista de los diferentes tipos principales de Estados en el sistema internacional actual; para alejarse del supuesto de de los Estados como actores unitarios y coherentes y acercarse al punto de vista de los Estados (postmodernos) involucrados en formas complejas de gobernanza multinivel; para alejarse de una visión unilateral centrada en la guerra y el poder militar y acercarse al punto de vista de los Estados (postmodernos) en una comunidad de seguridad que lleva a un aumento de la importancia de los recursos de poder no militares.

A los realistas no les gustará este tipo de consejos. Sostendrán que los su-puestos que hacen son necesarios para la empresa analítica que pretenden. Los realistas quieren centrarse en el sistema internacional, quieren saber acerca de la dinámica del equilibrio de poder entre los Estados más importantes del sistema. A fi n de proseguir con su análisis precisan supuestos simplifi cados acerca de los Estados como “unidades análogas”, como actores unitarios y co-herentes. Los realistas saben muy bien que dichos supuestos no siempre serán exactos empíricamente pero, según ellos, esto no es asunto que importe. Los supuestos son analíticamente necesarios con el fi n de ser capaces de estudiar el juego del poder entre los Estados en la anarquía del sistema internacional (cf. Waltz 1986). Si no simplifi camos de este modo, razonan los realistas, no podemos centrarnos en los “grandes e importantes asuntos” en el sistema internacional. En lugar de ello muchos otros asuntos menos importantes nos quitarán campo de visión.

Considerada desde el punto de vista del debate entre los estudiosos del repliegue y los estado-céntricos acerca de la transformación del Estado, la respuesta a esta objeción es simple: es posible que los supuestos realistas sean necesarios para la empresa analítica que proclaman pero no son adecuados en absoluto para entender la evolución y transformación del Estado. En otras palabras, si los realistas quieren hacer alguna aportación importante al debate


acerca de qué sucede con el Estado es necesario que modifi quen algunos de sus supuestos esenciales. Si no lo hacen seguirán arrinconados en una esquina en la que siempre se invoca la posición realista y estado-céntrica con independencia de lo que suceda en el mundo real debido a que el irresistible poder del Estado está inscrito en los supuestos realistas acerca del mundo. Esto reduce el punto de vista realista y estado-céntrico a un mero asunto de fe y el debate con los estudiosos del repliegue se convierte en una competición “religiosa” a gritos en lugar de un empeño analítico para averiguar qué está sucediendo en realidad. A largo plazo nadie se benefi cia de esta situación, ni los realistas ni nadie.

EL LIBERALISMO

Los liberales toman en consideración las personas antes que los Estados. Los Estados en todo caso no son otra cosa que agregados de individuos, son los guardianes del imperio de la ley y del derecho de los ciudadanos a la vida, la libertad y la propiedad. El centro del análisis es el Estado democrático liberal. El Estado surge del pueblo, de los individuos. Sin ellos el Estado carecería de poder y de legitimidad. Lo que tiene la máxima importancia son las personas y los grupos en la sociedad civil.

Esta posición teórica se presta bien para analizar la transformación del Es-tado moderno en el Estado postmoderno. Los liberales hacen especial hincapié en cómo la globalización y un conjunto de otras relaciones transfronterizas, incluidos los movimientos y conexiones de individuos y grupos, siguen desarro-llándose. Diagnostican el cambio de la gobernanza nacional hacia la multini-vel en el contexto de las relaciones transnacionales, transgubernamentales y supranacionales. Los liberales subrayan también la importante función de las instituciones internacionales en el fomento de la integración y la cooperación transfronterizas. Ponen de relieve la importancia creciente del poder blando y la decreciente importancia del poder militar en un mundo más pacífi co de relaciones entre Estados postmodernos que son democracias consolidadas. En resumen, los analistas liberales están mucho más dispuestos que los realistas a valorar el surgimiento de los Estados postmodernos.

El núcleo simple de la verdad en la teoría liberal es la importancia que se concede a los individuos. En último término los Estados no son otra cosa que agregados de individuos. Y los individuos, los grupos, las compañías y las organizaciones de la sociedad civil ayudan a determinar lo que los Estados hacen en los asuntos internacionales y nacionales. También son importantes para las relaciones internacionales por derecho propio, esto es, crean relaciones transnacionales, confi guran las pautas de la globalización, etc.

Sin embargo muchos liberales tienden a llevar este núcleo simple de ver-dad demasiado lejos y a transformarlo en un postulado general acerca de un repliegue del Estado en todos los frentes. En los capítulos anteriores se han


examinado muchas veces los problemas que se suscitan con un punto de vista del repliegue demasiado estrecho. Lo que debe acentuarse en el contexto actual es cómo los supuestos teóricos de los liberales los obligan a adoptar un punto de vista demasiado radical de “Estados en repliegue”. Los liberales sostienen que las personas y los grupos en la sociedad civil son importantes. Ciertamen-te. Pero a partir de aquí tienden a ir un paso más allá y a sostener que los individuos y los grupos son lo único que importa y que, en consecuencia, los Estados carecen de importancia por derecho propio. El Estado es el garante de los derechos desde el punto de vista liberal de forma que los liberales no lo consideran irrelevante. Pero los individuos son lo primero. Como dicen los liberales ¿qué son los Estados en todo caso sino instituciones fundamentadas en los individuos, en el pueblo?

De este modo los liberales van demasiado lejos en la importancia que otor-gan a las personas. Así como los realistas adoptan el punto de vista de que “los Estados son lo único que importa”, muchos liberales cometen un error similar al adoptar un punto de vista de que “los individuos son lo único que importa”. Este supuesto es el núcleo duro de la posición del repliegue. Los Estados y otras instituciones importan en la medida en que los individuos (y los grupos) les permiten que importen. Si las personas deciden seguir adelante con la globalización, desarrollar relaciones transnacionales transfronterizas etc es poco lo que pueden hacer los Estados. Los Estados están de repliegue. De este modo la posición de repliegue se inscribe en el supuesto liberal acerca de la importancia omnipresente de los individuos.

El postulado liberal acerca de que los Estados derivan de los individuos yerra cuando se emplea para despojar a los Estados de todo poder autónomo. Los Estados se derivan de los individuos, cierto, pero no son meros sirvientes o esclavos de los individuos en la sociedad civil. Los gobiernos, las burocracias, las instituciones estatales (en resumen, los aparatos del Estado) tienen pode-res autónomos propios. Los individuos no solamente tienen derechos frente a los Estados sino que también tienen obligaciones y deberes. Pagan impuestos, obedecen la ley y actúan de acuerdo con las normas que dictan los Estados. Las personas eligen a los políticos el día de las elecciones pero eso no les concede pleno control del Estado y mucho menos deja al Estado impotente en relación con los individuos, un hecho del que somos plenamente conscientes en nuestra vida cotidiana como ciudadanos.

De este modo los liberales tienen que moderar su postulado acerca de la importancia omnipresente de los individuos y permitir cierto margen al poder autónomo de los Estados. Este punto teórico de partida es mucho más ade-cuado para un debate acerca del desarrollo y el cambio del Estado porque no imposibilita la partida como sucede cuando se supone desde el comienzo que los individuos (y, por extensión, la posición de repliegue) tiene siempre que prevalecer. En la sección anterior se veía cómo los realistas se dejan encasillar en una esquina en la que la posición estado-céntrica siempre sale vindicada. Los liberales están en una posición similar si bien en la esquina opuesta: su postulado acerca de la importancia omnipresente de los individuos asegura


que la posición del repliegue se vindica siempre pero eso sólo nos retrotrae a la competición a gritos. Lo que necesitamos son más postulados que nos permitan poner en marcha la empresa analítica.

Al centrarse en las personas los liberales muestran un optimismo básico: tienen mucha fe en la razón y la racionalidad humanas. La gente puede y quiere cooperar en benefi cio mutuo y esto acarreará el progreso, esto es, cambio para bien. Este camino liberal al progreso corre paralelo con la aplicación de los principios liberales: cuando las personas son libres y se implanta la democracia liberal y la economía de mercado, se irá produciendo un cambio progresivo. En el mundo real esto puede suceder: pero también puede no suceder como han demostrado los análisis en los capítulos anteriores. En los Estados débiles, postcoloniales no se ha producido progreso de acuerdo con las altas expectati-vas liberales. Los gobernantes personalistas y sus clientes se han resistido a la implantación de principios liberales y en donde se han implantado el progreso ha sido por lo general muy lento o no se ha dado en absoluto. En los Estados en vías de modernización el progreso ha sido a menudo gradual, inseguro y lleno de “fallos del Estado” y “fallos del mercado”. Incluso en los Estados avanzados el cambio del Estado moderno al Estado postmoderno no solamente ha aca-rreado progreso sino también problemas nuevos, de gobernanza democrática, de reacciones violentas de algunos grupos o de una matriz Estado-mercado inestable.

Los liberales pueden tener algunas respuestas a estos problemas. Una de sus principales explicaciones es que aquellos se deben a la debilidad de los principios liberales (esto es, todavía no se ha implantado la democracia liberal o una economía liberal de mercado) o bien a fallos de políticas que tienen poco que ver con la validez de los principios liberales generales (esto es, si quienes han de adoptar las decisiones consiguen coordinar sus actos se pueden conse-guir una mejor gobernanza democrática y relaciones estables Estado mercado en los Estados postmodernos). Pero aunque los liberales estén en su derecho de plantear semejantes postulados está claro que el análisis liberal es menos fuerte cuando ha de dar cuenta de una falta de progreso o incluso de un ver-dadero declive.

Esto nos conduce a los aspectos normativos del análisis liberal. Con su creencia en los individuos racionales y la idea del progreso, los liberales tienden a sostener que el “repliegue del Estado” es algo bueno porque supone que los individuos —que son buenos, racionales y cooperativos— serán más importantes y eso siempre estará bien. Pero en la medida en que se produce el “repliegue del Estado” puede no ser algo enteramente bueno ya sea en los Estados débi-les, postcoloniales o en los Estados en vías de modernización o, incluso, en los postmodernos. En defi nitiva los liberales tienen que ajustar su punto de vista de forma que la cooperación racional entre los individuos y el progreso general se convierta en una posibilidad antes que en un hecho de la vida que se da por supuesto. Este postulado más abierto hará posible un análisis más equilibrado de lo que sucede en el mundo.


EL PUNTO DE VISTA CRÍTICO

El punto de vista crítico está menos claramente defi nido que el realismo y el liberalismo. Al proceder sobre todo del campo de la economía política inter-nacional, se centra en el estudio de la interacción dinámica entre los Estados y los mercados. Algunos estudiosos de esta disciplina recalcan abiertamente la importancia de los mercados y las formas en que estos pueden meter en cintura los Estados (por ejemplo, Friedman 1999; Strange 1996). Otros subra-yan también abiertamente la importancia de los Estados y su capacidad para controlar los mercados (por ejemplo Gilpin 1999). En este sentido la economía política internacional cuenta con estudiosos que se alinean básicamente con las posiciones liberales y con las realistas respectivamente. Nosotros no nos centraremos aquí en ellos sino en los que entienden la conexión entre el Estado y el mercado como una relación de dependencia mutua en evolución. En los ca-pítulos anteriores hemos visto que el punto de vista crítico, con su concentración en la dinámica del Estado y el mercado, es muy adecuada para entender los aspectos principales de la transformación del Estado y para evitar los extremos de los partidarios del repliegue y de los estado-céntricos. Todo lo cual concede al punto de vista crítico una ventaja sobre el realismo y el liberalismo.

Al tener un enfoque más abierto los teóricos del punto de vista crítico no es-tán por entero de acuerdo respecto al destino del Estado. Uno de los principales análisis critica el punto de vista del repliegue argumentando que conduce a “El mito del Estado impotente” (Weiss 1998). Lynda Weiss señala tres puntos débiles del enfoque del repliegue. El primero, “tienda a exagerar los poderes del Estado en el pasado a fi n de hablar de debilidad en el presente…hay pocas pruebas convincentes de que el Estado haya tenido en el pasado el tipo de po-deres que ahora se dice que ha perdido” (Ibíd.: 190). El Estado estuvo siempre sometido a una serie de presiones que podían incluir reestructurar los sistemas impositivos y reducir la carga fi scal. Los problemas actuales “parece que tienen más que ver con difi cultades físicas internas causadas por la recesión que con la “globalización” (Ibíd.: 191).

En segundo lugar los estudiosos del repliegue exageran la uniformidad de la respuesta del Estado cuando se trata de evaluar las diversas respuestas que da éste a los problemas referidos al bienestar, reestructuración industrial y empleo. El surgimiento de un mercado fi nanciero global “no ha ejercido los efectos debilitadores uniformes en las políticas públicas que suele decirse” (Ibíd.: 192). Por último los estudiosos del repliegue han “generalizado en demasía” el grado de impotencia del Estado; no toman en consideración la diversidad de Estados y las diferentes dinámicas de adaptación. Weiss admite que se han dado cambios en el poder del Estado:

(pero) estos cambios no tienen nada que ver con la disminución sino con la reconstitución del poder en torno a la consolidación de los vínculos nacionales e internacionales. A medida que los instrumentos ma-croeconómicos parecen perder su efi cacia, que aumentan las presiones para homogeneizar los regímenes mercantiles y que los fl ujos transfronterizos de personas y fi nanzas amenazan las bases nacionales una


cantidad creciente de Estados trata de aumentar su control sobre el medio exterior. Las respuestas de los Estados a estas presiones no han sido uniformes. Han variado según las diferencias político-institucionales. (Weiss 1998: 209)

Otro importante análisis recalca la transformación del “Estado nacional del bienestar keynesiano” en un “Estado competitivo schumpeteriano” y, más concretamente, un “régimen postnacional trabajista schumpeteriano (RPTS: véase Jessop 2002). Algunas partes del análisis de Jessop se solapan con los razonamientos de Weiss. Jessop también subraya las variaciones en las respuestas de los Estados. Lo hace al exponer diferentes variantes del RPTS (etiquetadas como “neoliberalismo”, “neocorporatismo”, “neoestatismo” y “neocomunitarismo” respectivamente). Al propio tiempo, sin embargo, Jessop es más propenso a aceptar que las nuevas condiciones de acción de los Estados se caracterizan por un aumento de la imbricación en el mercado mundial y sujeción a las normas y pautas globales (cf. Capítulo 2 en este libro). De este modo la mayoría de los teóricos críticos coincide con el punto de vista expuesto en este libro, esto es, que los Estados se encuentran en un complejo proceso de transformación antes que en uno de “ganar” o “perder”, pero subrayan aspec-tos distintos de la transformación y tienen puntos de vista diferentes sobre la importancia de la integración en el mercado mundial en el contexto de la globalización económica.

Una debilidad potencial del punto de vista crítico es que está anclado en la relación entre el Estado y el mercado y por ello quizá no sea tan adecuado para descubrir y analizar los importantes aspectos de la transformación del Estado que se refi eren a las identidades, la gobernanza y la democracia, la soberanía, la seguridad y el confl icto, el orden internacional, etc. En este sentido el punto de vista crítico es un enfoque más unilateral y estrecho que el del realismo o el liberalismo. Y esto es un problema cuando queremos estudiar todos los aspectos relevantes que entran en la transformación del Estado.

Además la mayoría de los estudiosos críticos está dedicada al estudio de los Estados avanzados o los Estados en vías de modernización. Están menos interesados en los problemas peculiares de los Estados débiles y los fallidos de forma que el punto de vista crítico no está completamente desarrollado respecto a una serie de tipos distintos de Estado en el sistema internacional actual.

No obstante es posible ampliar el análisis crítico con el fi n de incluir más aspectos así como tipos distintos de Estados. Los sociólogos históricos han mostrado cómo es esto posible. Un análisis reciente de Michael Mann (1998) prueba la viabilidad de este enfoque amplio. Centra su atención en la dinámica del desarrollo de la UE (a la que se refi ere como “Euro”) desde un punto de vista muy abierto: “Las sociedades humanas han consistido siempre en redes de interacción que son múltiples, se solapan y se entrecruzan, cada una de ellas con límites diferentes y distintos ritmos de desarrollo …Investigo el grado de coherencia interna y cierre al exterior de las redes sociales europeas” (Mann 1998: 185). El análisis abarca tres grandes terrenos: “redes de poder ideológico” que tienen que ver con la identidad, la cultura y la comunidad; “redes de poder


económico” que abarcan el comercio, la organización empresarial multinacional y las fi nanzas; y “redes de poder político” que abarcan los procesos políticos en el nivel nacional y en el de “Euro” (esto es, Bruselas/Estrasburgo).

La conclusión de Mann es que, aunque esté dándose un proceso complejo de transformación del Estado no está surgiendo una sociedad llamada “Euro”:

Euro parece adolecer en especial de una falta de cohesión interna general y de cierre exterior. Sin duda ganará en ambos campos en un futuro previsible. Quizá llegue a alcanzar el moderado grado de cohesión y cierre alcanzado por los Estados naciones durante las fases relativamente transnacionales del desarrollo moderno en el periodo posterior a 1815, por ejemplo o en torno a 1900. Mi predicción es que Euro será menos que esto, menos consistente como red de interacción que las redes constituidas por el Norte en su conjunto con los Estados naciones de mayor éxito del mundo. (Mann 1998: 205)

En resumen el punto de vista crítico como lo emplean con variantes distin-tas los economistas de la economía política internacional, los sociólogos de la historia y otros estudiosos aparece como un punto de partida deseable para el estudio de los complejos procesos de transformación del Estado. Con algunas excepciones este grupo de enfoques evita abandonar el juego por mantener supuestos erróneos allí donde el punto de vista estado-céntrico (realismo) o el del repliegue (liberalismo) tienen puestos sus reales. En lugar de ello adopta una actitud abierta según la cual pueden simultanearse tipos distintos de cambios. Lo cual abre la posibilidad de incluir propuestas interesantes tanto estado-céntricas como del repliegue. Y aunque a veces se ancla en la relación entre el Estado y el mercado cabe ampliar este marco para incluir otros aspectos importantes de los cambios en el Estado.

TEMAS DE LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

La democracia en un contexto nuevo

Las secciones anteriores han presentado tres importantes teorías a la luz de los análisis de los capítulos previos. Las secciones que siguen llevan un sendero distinto: subrayan los retos sustanciales al análisis que surgen de un sistema de tipos distintos de Estados que están embarcados en distintos procesos de transformación. Comenzaremos con el tema de la democracia. Un manual de introducción a la política al uso (por ej., Heywood 1997: 66) identifi ca tres cuestiones básicas en el debate académico sobre la democracia:

1.- ¿Quién es el pueblo?2.- ¿Cómo debe gobernar el pueblo?3.- ¿Cuánto debe gobernar el pueblo?La primera pregunta se contesta explicando qué grupos gozan de infl uencia

política: en las ciudades-Estado griegas estos eran solamente los ciudadanos varones de más de 20 años, lo que excluía a las mujeres, los esclavos y los ex-


tranjeros. La defi nición actual del “pueblo” comprende a todos los ciudadanos adultos. A la segunda pregunta se contesta analizando las formas de la par-ticipación política, recordando la distinción entre la democracia directa y la representativa. La tercera pregunta se contesta considerando la relación entre el orden público y el privado a fi n de determinar qué debe decidir el pueblo y qué debe dejarse a los ciudadanos individualmente considerados.

El punto crucial en este contexto es que estas cuestiones se preguntan y plantean todas como si el proceso democrático siempre tuviera lugar en el contexto de un Estado soberano. Además es frecuente que las cuestiones se planteen como si asumiéramos que el Estado soberano funciona adecuadamente y es capaz de instituir el régimen democrático, esto es, se piensa que el Estado es en buena medida como el Estado moderno, de tipo westfaliano del que se habló en el capítulo 1.

Pero este libro ha demostrado que esta premisa del estudio de la democracia ya no es válida. La gobernanza multinivel en el contexto del Estado postmo-derno plantea una serie de problemas nuevos y hace que las respuestas a las tres preguntas clásicas planteadas por los politólogos sean mucho más com-plicadas. Algunos de los principales elementos de estos asuntos se estudiaron en el capítulo 4. Un análisis reciente sostiene que estos fenómenos tienen que abrir el camino a un proyecto de socialdemocracia cosmopolita que:

pueda concebirse como una base de unifi cación en torno al fomento de la administración imparcial de la ley en el orden internacional; mayor transparencia, rendición de cuentas y democracia en la gobernanza global; un compromiso más profundo con la justicia social en procura de una distribución más equitativa de los recursos humanos y de la seguridad mundial; la protección de la comunidad en diferentes órdenes (de lo local a lo global); y la regulación de la economía global por medio de la gestión pública de los fl ujos fi nancieros y comerciales globales, la provisión de bienes públicos globales y la participación de los accio-nistas más importantes en la gobernanza empresarial. (Held y McGrew 2002: 131)

Un elemento importante en esta visión es el fortalecimiento de “las infraes-tructuras y capacidades de la gobernanza regional” (Ibíd..: 132; véase también Held 1993: 40). El ejemplo más avanzado de la gobernanza regional es la UE y sin embargo otros observadores son muy escépticos acerca del potencial de-mocrático de la UE. Christopher Patten afi rma que la UE “tienen que aceptar que no hay un ‘demos’ europeo en el sentido de un pueblo que tenga conciencia de serlo. En consecuencia el problema de la legitimidad y la democracia es particularmente difícil. Y es especialmente agudo porque la Unión Europea es muy poderosa” (citado por Lee y Rivkin 2001: 46). Un análisis reciente apunta al “giro alarmantemente antidemocrático de la Unión Europea” (Lee y Rivkin 2001) y sostiene que “se ha transformado la ciudadanía de un fuente última de autoridad legítima en una de diversos accionistas en el proceso del gobierno” (Ibíd..: 47).

Este debate acerca de la democracia en la UE confi rma cómo cualquier evaluación de la teoría y la práctica democráticas hoy día tendrá que empezar por la premisa de que el contexto político relevante no es el Estado soberano sino un ámbito más amplio, regional o incluso global. El debate acerca de las


posibilidades del gobierno democrático en la nueva situación no ha hecho más que empezar. Como hemos visto está impregnado de grandes desacuerdos sobre los acontecimientos por venir y sobre la situación actual (por ej., en la UE). La teoría clásica de la democracia será aquí de escasa ayuda porque se basa en el marco del Estado soberano.

Hay otros retos al pensamiento democrático que surgen de los Estados débiles y de algunos de los Estados en vías de modernización. Una pregunta pertinente es saber si la democracia es posible bajo las condiciones que caracterizan a los Estados débiles o fallidos. Las condiciones necesarias para un sistema demo-crático digno de este nombre sería cierta medida de orden público, condiciones mínimamente decentes para la existencia humana, educación e información. ¿O es posible idear modelos democráticos para unos Estados que, de un modo u otro soslayen estos graves problemas? Es difícil encontrar respuesta a cues-tiones como éstas en la bibliografía sobre la democracia.

Por último la democracia ha ganado terreno sólido en países en vías de mo-dernización como la India pero para mucha gente el asunto no parece merecer la pena: para varios cientos de millones de indios pobres la democracia no ha allanado el terreno para conseguir mejoras en algunas esferas de la vida dis-tintas de las conectadas estrechamente con algún tipo de libertad política. El porcentaje de la población que vive en la pobreza absoluta (con el mínimo de subsistencia o incluso por debajo de él) alcanza el 40 por ciento en la India y ahí se ha mantenido sin cambios desde la independencia. Con un aumento de la población que ha pasado de 360 millones en el momento de la independen-cia a los 1.160 millones de hoy la cantidad de pobres también ha aumentado extraordinariamente. Una vez más la teoría democrática al uso ha tenido poco que decir acerca de este fenómeno.

La soberanía en un contexto nuevo

Desde el punto de vista tradicional la soberanía está estrechamente relaciona-da con la “regla de oro” de la no intervención (cf. Jackson 1990). La soberanía signifi ca que los Estados tienen derecho a establecer su propio curso de acción y llevar adelante sus asuntos libres de toda interferencia. Pero ya vimos en el capítulo 6 que la institución de la soberanía cambia en el contexto del Estado postmoderno. La gobernanza multinivel es lo opuesto de la no intervención: es intervención sistemática en los asuntos nacionales a través de las instituciones internacionales o supranacionales. Se ha dicho que la UE es el ejemplo más claro de esta nueva práctica. ¿Por qué lo hacen los Estados? ¿Por qué no prefi eren una independencia completa de la interferencia exterior? La respuesta es porque obtienen algo a cambio: un grado de infl uencia en los asuntos nacionales de otros Estados; y lo quieren porque esta circunstancia tiene consecuencias sig-nifi cativas para su propia situación. En resumen la institución de la soberanía está cambiando en aspectos fundamentales. El signifi cado de la soberanía es


muy distinto bajo las condiciones de la gobernanza multinivel en comparación con las condiciones tradicionales del gobierno nacional. La disciplina de las Relaciones Internacionales ha comenzado a tomar nota de este hecho pero aún queda mucho por hacer. Muchos realistas siguen considerando la soberanía y el Estado soberano como una entidad fi ja y básicamente inmutable.

Los estudiosos de la política comparada también se enfrentan a los cambios en la soberanía: con la integración económica y política entre países, con la go-bernanza multinivel no es posible tratar a los países como entidades separadas para los fi nes del análisis comparativo. El estudio de la política comparada tiene que preparar para una situación nueva en la que los asuntos “nacionales” y el contexto “internacional” de cualquier país no pueden separarse fácilmente. Esto exige nuevas formas de hacer análisis comparativos de sistemas políticos.

En los Estados débiles la soberanía también ha cambiado. La soberanía exige igualdad internacional: iguales derechos y deberes de los Estados miembros en el sistema internacional. Pero los Estados débiles son muy desiguales así que necesitan ayuda del mundo desarrollado. La ayuda lleva a la intervención, a la supervisión externa de lo que entra en los Estados. Bastantes Estados débiles en el mundo son incapaces de cuidar de sí mismos pero la soberanía —de la que disfrutan— presupone que pueden hacerlo. Esta tensión suscita las dudas acerca de qué sucederá si los Estados débiles no consiguen desarrollarse. ¿Deben tales países aceptar el fi deicomiso de la sociedad internacional como hemos visto en Timor oriental y en otras partes? El debate sobre estos asuntos no ha hecho más que comenzar. Se precisan respuestas mejores para la cuestión del trato adecuado que deba darse a los Estados débiles que poseen soberanía sin ser capaces de cumplir con los requisitos de la soberanía.

El poder del Estado en un contexto nuevo

Consideremos la cuestión del poder del Estado. Hay tres formas fundamenta-les de considerar el poder del Estado que se presentaron abreviadamente en el capítulo 1. Los realistas se centran en una serie de recursos materiales del poder, el más importante de los cuales es el poder militar que, como el poder económico (dinero), es altamente fungible. Los liberales recalcan la importancia de las fuentes no materiales, intangibles, del poder y especialmente señalan el “poder blando”. El poder se considera mucho menos fungible y no se trasvasa fácilmente de una zona a otra. Por último los teóricos críticos se centran en el poder del Estado en cuanto capacidad para conseguir el desarrollo económico y a menudo emplean el concepto de “autonomía incrustada” (embedded autonomy) o “poder infraestructural” para subrayar la importancia de las relaciones entre el Estado y el mercado en este contexto.

¿Qué signifi cado tiene el hecho de ser un Estado poderoso? La transforma-ción del Estado hace que esta cuestión sea hoy más complicada que antes. Los Estados postmodernos parecerían dar la razón al punto de vista liberal del


poder porque queda excluida la posibilidad del confl icto violento entre Estados postmodernos y el “poder blando” alcanza claramente una importancia creciente. El análisis liberal de Joseph Nye (2002) pone de relieve “la paradoja del poder estadounidense” sosteniendo que “la única superpotencia mundial no puede hacer las cosas por sí sola”. El poder hoy día supone la capacidad de enrolar a otros países, de ser capaz de hacerles entender que está en su interés apoyar nuestro punto de vista. Pero desde el 11 de septiembre los Estados Unidos vienen actuando de una forma crecientemente unilateral, blandiendo su poder militar a escala global del modo que consideraban necesario el presidente Bush y sus asesores (Waltz 2002). Esto está mucho más en la línea del punto de vista realista del poder. ¿Qué es hoy el poder del Estado y quién lo posee?

La cuestión también es relevante para los Estados débiles porque su reserva de poder es peculiar. Por un lado son incapaces de sobrevivir por sí solos. Su activo de poder más importante es la soberanía que la sociedad internacional les ha otorgado en el contexto de la descolonización. La posesión de la soberanía da acceso a la negociación con extranjeros, el derecho a participar en organiza-ciones internacionales y tener los requisitos para conseguir ayuda y otro tipo de recursos. Por otro lado estos Estados suelen ser desesperadamente pobres pero sus gobernantes, hombres fuertes, han sido capaces de mantener el poder del Estado, a menudo durante decenios, combinando la represión violenta con un sistema de incentivos de cliente-padrino. Y entre tanto, en algunos casos, también han sido capaces de amasar inmensas fortunas. ¿En qué medida es relevante, si es que es relevante en absoluto, hablar de poder del Estado en este contexto?

La seguridad en un contexto nuevo

Abordemos ahora la cuestión de la seguridad. El punto de vista tradicional sobre la seguridad en el Estado soberano se expuso en el capítulo 6 y se refi ere a la protección frente a la amenaza exterior procedente de otros Estados en un sistema internacional anárquico. Este punto de vista está obviamente anticuado cuando se trata de Estados postmodernos pero ¿qué signifi ca en verdad que un Estado postmoderno esté seguro cuando ese mismo Estado se encuentra profundamente integrado en un quehacer común económico, político y de otros tipos con los demás Estados? La seguridad no puede querer decir tan solo de-fensa del territorio porque los elementos substantivos del Estado se extienden más allá de su base territorial por cuanto afectan a su base económica y sus instituciones políticas. Y si la seguridad no es algo puramente nacional ¿qué es? ¿Es regional o es global? Y en la medida en que pueda acotarse territorial-mente ¿cuál es la sustancia actual de la seguridad? ¿Se refi ere tan solo a la protección frente a las amenazas violentas de otros Estados o el concepto debiera ampliarse para abarcar las amenazas medioambientales, las que afectan al


bienestar social a las identidades, etc? Los debates acerca de estas cuestiones acaban de comenzar y no hay aún respuestas claras.

En los Estados débiles la amenaza principal a la mayoría de la gente suele proceder de su propio gobierno. Los gobernantes personalistas toman el control del aparato del Estado y apoyan a un grupo de clientes aunque la mayoría de la población no solamente no espera servicio alguno del Estado sino que con-sidera a éste —y con razón— como una fuente de grandes peligros para ella misma.¿Cómo puede hablarse de seguridad de la gente en estas condiciones? El punto de vista convencional sobre la seguridad de los Estados soberanos no tiene respuestas para estos interrogantes. No hay duda de que una contestación adecuada se refi ere al más amplio asunto del desarrollo socioeconómico y la creación de Estados que rindan cuentas y sean capaces en el Tercer Mundo: pero no hay soluciones obvias.

La globalización económica, el crecimiento y el bienestar

La globalización económica ha procurado mejoras substantivas en los niveles de vida de mucha gente; pero los progresos se han distribuido de modo des-igual. El 20 por ciento más pobre de la población del mundo recibe el 1,4 por ciento del ingreso mundial mientras que el 20 por ciento más rico recibe el 82,7 por ciento (Wade 2001). Detrás de estas magnitudes generales cabe observar una creciente distancia entre los países pobres y los ricos, así como entre los grupos pobres y los ricos en el interior de los países. Como se señala en un análisis reciente “el ritmo general de la globalización en l decenio de 1980 y el de 1990… ha aumentado la desigualdad y el riesgo…en el orden intraestatal y el interestatal (Thomas 2000: 23, 26; para estadísticas adicionales, incluidas las opiniones de quienes apuntan a una reducción de la desigualdad, véase Held y McGrew 2002: 77-87).

En el capítulo 2 se analizó cómo el crecimiento económico y la mejora del bienestar van de consuno con la globalización económica. Pero también se mostró cómo los Estados débiles no están equipados en modo alguno para benefi ciarse de la globalización económica. Mucho depende todavía de cuán preparados estén los sistemas políticos y económicos nacionales para cosechar los benefi cios de la globalización económica.

No obstante es claro que en un mundo crecientemente globalizado las medidas puramente nacionales no son sufi cientes. Se requiere una gobernanza global mucho mejor, como se indica en la reclamación a favor de una “socialdemocracia cosmopolita” que se mencionaba más arriba. El mercado por sí solo no puede crear un orden global en el que todos tengan unas condiciones de vida mínima-mente decentes. Se necesita la gobernanza, en especial la gobernanza global.

¿Y cómo puede conseguirse? La respuesta más breve es que no lo sabemos pero es posible identifi car algunos de los elementos que han de darse si quere-mos que tenga éxito un proyecto ambicioso de gobernanza global (cf. Cox 1996).


Hay tres requisitos principales: el primero es el poder para marcar el camino; el segundo son ideas adecuadas para implantar las políticas correctas; el tercero son las instituciones internacionales apropiadas (véase gráfi co 10.1).

Ilustración 10.1 Requisitos para la gobernanza global

Poder

Instituciones internacionales Ideas (esto es, un programa de políticas).

Si se quiere que la gobernanza global se imponga es necesario que las gran-des potencias tomen la dirección. Éste es el razonamiento que subyace a la exigencia de “poder”. Pero los Estados Unidos no están interesados en ello de momento y la UE tampoco parece dispuesta a la tarea. No surgen las “ideas” adecuadas. Más arriba vimos el llamamiento en pro de una socialdemocracia cosmopolita, pero desde luego no hay consenso global ni regional acerca de los principales elementos de un programa de gobernanza global. Por último pare-ce que se necesitan instituciones globales mejores y más poderosas. Algunos estudiosos quieren reformar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y crear una segunda cámara de la ONU con la fi nalidad última de dar origen a un Parlamento global. Esto iría de consuno con un nuevo Tribunal de Dere-chos Humanos así como organismos regionales y globales para la coordinación económica (Held 1995: 279)

La cuestión aquí es que no contamos con ninguno de los tres requisitos para la gobernanza global ni parece que vayamos a contar con él en un futuro previsible. En consecuencia no es probable que haya una mejor gobernanza global. ¿Qué debe hacerse? Repetimos que no hay respuestas claras.


CONCLUSIÓN

La transformación del Estado plantea a los estudiosos un nuevo y variado menú de desafíos analíticos y substantivos. Los enfoques teóricos tradicionales deben ampliarse más con el fi n de adaptarse a la nueva situación. Hay muchas cuestiones importantes que están reclamando soluciones mejores de las que hasta la fecha han aportado los estudiosos y los políticos. Vivimos en tiempos turbulentos pero tenemos ideas muy claras acerca de lo que está pasando y cómo está cambiando el Estado soberano. No es un mal punto de partida para seguir con el análisis; y la acción.

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