TUGAS UJIAN AKHIR SEMESTER

PRINSIP ADMINISTRASI PUBLIK

NANA NAJIYAH

15/388797/PSP/050402

MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK

UNIVERSITAS GADJAH MADA

YOGYAKARTA

2016

Perkembangan Ilmu Administrasi Publik :

dari Public Administration ke Public Governance

Oleh : Nana Najiyah

Untuk mendefinisikan administrasi publik saat ini mungkin akan membingungkan,

mengingat persepsi orang tentang administrasi publik bervariasi. Selain itu, definisi

administrasi publik sendiri dirasa belum ada batasannya sehingga sulit untuk menghindari

variasi-variasi dalam pendefinisiannya. Pendapat mengenai definisi administrasi publik yang

terkenal salah satunya menurut Chandler dan Plano (1988: 29-30) adalah proses dimana

sumberdaya dan personil publik diorginisir dan dikoordinasikan untuk memformulasikan,

mengimplementasikan dan mengelola keputusan-keputusan dalam kebijakan publik1 .

Jika ditilik kembali variasi yang berbeda-beda mengenai pengertian administrasi

publik sendiri dikarenakan interpretasi terhadap administrasi bisa menjadi administration of

public, administration for public dan administration by public. Menurut Yeremias (2014)

istilah adminitration of public menunjukkan bagaimana peran pemerintah sebagai agen

tunggal yang berkuasa secara aktif dan dan selalu berinisiatif dalam mengatur dan mengambil

langkah, yang dipandang penting untuk masyarakat karena diasumsikan bahwa masyarakat

adalah pihak yang pasif, kurang mampu dan harus tunduk dan menerima apa saja yang diatur

oleh pemerintah. Lalu istilah adminstration for public menunjukkan peran pemerintah dalam

mengemban misi pemberian pelayanan publik (service provider), dalam konteks ini peran

pemerintah harus lebih responsif terhadap apa yang dibutuhkan masyarakat dan lebih

mengetahui cara terbaik untuk memberi pelayanan publik kepada masyarakat. Istilah yang

terakhir administration by public merupakan suatu konsep yang sangat berorintasi kepada

pemberdayaan masyarakat, lebih mengutamakan kemandirian dan kemampuan masyarakat

karena peran pemerintah menyediakan kesempatan itu.

Sejarah perkembangan ilmu administrasi dimulai dari jaman mesir kuno yang

peradabannya telah berkembang sehingga diindikasikan adanya skandal korupsi dan sifat

birokrasi yang berbelit-belit2. Kemudian dalam perkembangannya, terjadi beberapa

perubahan paradigma (cara pandang) mengenai administrasi publik yang lama sampai yang

terbaru. Berikut ini beberapa periode yang ada dalam perkembangan administrasi publik :

1 Prof. Dr. Yeremias T. Keban, SU, MURP. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik Konsep, Teori dan Isu. 2014. Gava Media. Yogyakarta 2 E. N. Gladen. A history of Public Administration. 1972.

1. The Old Public Administration (OPA)

Tokoh dalam periode ini Woodrow Wilson (1887) yang mengusulkan pemereintah

mempunyai struktur yang mengikuti model bisnis yakni mempunyai otoritas, pengendalian,

mempunyai sturuktur organisasi hirarki dan tujuan untuk melakukan kegiatan itu dilakukan

dengan efisien. Konsep ini dikenal “the old public administration (OPA)” 3. Wilson

menyarankan juga agar administrasi publik harus dipisah dari dunia politik (Dikotomi politik-

administrasi) caranya dengan memisahkan antara dunia legislatif dengan dunia eksekutif,

legislator hanya merumuskan kebijakan-kebijakan dan administratorlah yang menjalankan

atau mengimplementasikan kebijakan. Masih menurut Wilson, administrator publik selalu

mengutamakan nilai efisiensi dan ekonomis. Ide ini sejalan dengan ide menjalankan dunia

bisnis4.

Seperti yang dikemukakan oleh Nicholas Hendry (1995: 21-49) setidaknya ada lima

paradigma yang terjadi dalam periode ini, yakni :

1) Paradigma Dikotomi politik dan Administrasi (1900-1926)

Pada paradigma Dikotomi politik dan Administrasi menjelaskan mengenai politik dan

administrasi adalah dua fungsi pokok pemerintahan yang berbeda. Politik harus

memusatkan perhatian terkait dengan kebijakan dari kehendak masyarakat sedangkan

administrasi memberi perhatian terkait dengan pelaksanaan atau implementasi dari

kebijakan-kebijakan tersebut. Implikasi dari paradigma ini bahwa administrasi dilihat

sebagai suatu yang bebas nilai, dan diarahkan untuk mencapai nilai effisiensi dan

ekonomi dari goverment bureaucracy. Sehingga dalam paradigma ini locusnya pada

permasalahan dimana seharusnya administrasi negara ini berada5. Tetapi fokus

metode apa yang seharusnya dikembangkan dalam administrasi publik tidak

dijelaskan secara terperinci6.

2) Paradigma Prinsip-Prinsip Administrasi (1927-1937)

Dalam paradigma ini prinsip-prinsip administrasi publik dikenalkan sebagai fokus

administrasi publik. Prinsip-prinsip tersebut planning, Organizaing, Staffing,

3 Miftah Toha. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. 2008. Kencana Prenada Media Grup. Jakarta 4 Septiana Eka Silviana. Perjalanan Old Public Administration, New Public Management hingga New Public Service.5 Miftah Toha. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. 2008. Kencana Prenada Media Grup. Jakarta 6 Prof. Dr. Yeremias T. Keban, SU, MURP. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik Konsep, Teori dan Isu. 2014. Gava Media. Yogyakarta

Directing, Coordinating, Reporting dan Budgeting yang dirasa bersifat universal dan

mampu diterapkan dimana saja7

3) Paradigma Administrsi Negara sebagai Ilmu Politik (1950-1970)

Munculnya paradigma ini bermula administrasi publik tidak dapat berlaku dimana

saja, tetapi juga dipengaruhi oleh nilai-nilai tertentu sehingga John Gaus secara tegas

menyatakan bahwa adminitrasi publik juga sebenernya ilmu politik. Dari anggapan

administrasi publik sebagai ilmu politik maka lokusnya adalah birokrasi pemerintah

sedangkan fokusnya menjadi kabur karena prinsip-prinsip administrasi publik pada

saat itu memiliki banyak kelemahan8

4) Paradigma Administrasi Publik sebagai Ilmu Administrasi (1956-1970)

Paradigma ini mengembangkan prinsip-prinsip manajemen secara ilmiah dan

mendalam. Perilaku organisasi, analisis manajemen, penerapan teknologi modern

(metode kuantitatif), analisis sistem, riset operasi menjadi fokus di paradigma ini.

Fokus inilah yang diasumsikan dapat diterapkan tidak hanya di dunia bisnis tapi juga

dalam administrasi publik, karena itu lokus dalam paradigma ini tidak jelas9

5) Paradigma Administrasi Publik sebagai Administrasi Publik (1970- an)

Paradigma yang terakhir ini diklaim memiliki fokus dan lokus yang jelas, fokus pada

teori organisasi, teori manajemen dan kebijakan publik, sedang untuk lokusnya ada

pada masalah-masalah dan kepentingan publik10.

Namun terdapat kekurangan-kekurangan dalam periode OPA, diantaranya :

• Menekankan pada efisiensi dan efektivitas

• Struktur birokrasi yang besar dan terkotak-kotak

• Hierarkhi dalam pengambilan keputusan

• Birokrasi yang kaku dan berbelit

7 Ibid 8 ibid9 ibid10 ibid

2. New Public Management (NPM)

New public management diartikan bagaimana menggunakan mekanisme pasar dan

terminologi di sektor publik (Thoha, 2008). New public management diarahkan pada prinsip

fleksibilitas, pemberdayaan, inovasi dan orientasi pada hasil, out-sourcing dan contracting out

serta promosi etika profesi dan manajemen dan anggaran yang berbasis pada kinerja

(Chemaa, 2007).

New public management dipandang paling tepat untuk mewajibkan pemerintah,

khususnya dalam sektor ekonomi, berjiwa enterpreneurial, inovatif, dan kreatif agar dapat

meningkatkan pertumbuhan ekonomi sekaligus kesejahteraan masyarakat. Karena itu,

penerapan konsep NPM ini sukses dilakukan oleh negara-negara seperti amerika serikat,

inggris dan selandia baru sehingga konsep inipun menjamah negara-negara lain. Di amerika

konsep NPM disebut juga dengan istilah enterpreneurial government atau pemerintahan

wirausaha yang dirancang oleh David Osborne dan Ted Gaebler. Mereka berdua menjabarkan

10 prinsip pemerintahan yang berwirausaha yakni :

1. Pemerintahan katalis ; pemerintahan yang mengarahkan bukan mengayuh

2. Pemerintahan milik masyarakat ; pemerintahan yang memberdayakan bukan sekedar

melayani

3. Pemerintahan yang kompetitif ; pemerintahan yang menginjeksikan semangat

kompetisi dalam pelayanan publik

4. Pemerintahan yang digerakkan oleh misi ; pemerintahan yang mampu merubah

orientasi dari pemerintahan yang digerakkan oleh aturan

5. Pemerintah yang berorientasi pada hasil ; pemerintahan yang membiayai hasil bukan

input

6. Pemerintahan yang berorientasi pada pelanggan ; pemerintah yang memenuhi

kebutuhan pelanggan bukan hanya birokrasi

7. Pemerintahan wirausaha ; pemerintahn yang menghasilkan profit bukan

menghabiskan

8. Pemerintahan antisipatif ; pemerintahan yang berorientasi pada pencegahan bukan

pada penyembuhan

9. Pemerintahan desentralisasi ; merubah pemerintahan yang digerakkan oleh hirarki

menjadi pemerintahan yang partisipasif dan kerjasama tim

10. Pemerintahan yang berorientasi pada pasar ; pemerintahan yang mendorong melalui

pasar

Konsep new public management merupakan satu isu penting dalam reformasi sektor

publik. Dalam periode new public management melihat administrasi publik kurang efektif

memecahkan masalah dan memberikan pelayanan pelayanan publik, termasuk didalamnya

membangun masyarakat. Hood mengungkapkan ada tujuh komponen penting dalam

komponen doktrin di new public management (Vigoda 2003: 813), yakni :

1. Pemanfaatan manajemen profesional dalam sektor publik

2. Penggunaan indikator kerja

3. Penekanan yang lebih besar pada kontrol output

4. Pergeseran perhatian ke unit-unit yang lebih kecil

5. Pergeseran ke kompetisi yang lebih tinggi

6. Penekanan gaya sektor swasta pada praktek manajemen

7. Penekanan pada disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam penggunaan

sumberdaya.

Penerapan NPM perlu melibatkan pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dalam

dunia manajemen bisnis dan disiplin lain untuk memperbaiki efisiensi, efektifitas dan kinerja

pelayanan publik pada birokrasi yang modern (Vigoda, 2003: 812). NPM sendiri sudah

mengalami beberapa perubahan orientasi. Orientasi pertama the effeciency drive yakni

mengutamakan nilai efisiensi dalam pengukuran kinerja. Orientasi kedua downsizing dan

decentralization yakni mengutamakan penyerdahanaan struktur, memperkaya fungsi dan

mendelagasikan otoritas kepada unit-unit yang lebih kecil agar dapat berfungsi secara tepat

dan cepat. Orientasi ketiga in search of excellence yakni mengutamakan kinerja optimal

dengan memanfaatkan ilmu pengetahuan teknologi. Orientasi terakhir public service

orientation yakni menekankan pada kualitas, misi dan nilai-nilai yang hendak dicapai

organisasi publik, memberikan perhatian yang lebih besar kepada asporasi, kebutuhan dan

pertisipasi ‘user’ dan warga masyarakat, memberikan otoritas yang lebih tinggi kepada

pejabat yang dipilih masyarakat, termasuk wakil-wakil mereka, menekankan evaluasi kinerja

secara berkesinambungan dan partisipasi masyarakat dan akutabilitas (Ferlis, Ashburner,

Fitgerald dan Pettigrew : 1997).

Namun dalam NPM mempunyai kelemahanan yakni elit birokrasi cenderung

berkompetisi memperjuangkan kepentingan sendiri daripada untuk kepentingan umum, serta

NPM tidak ditujukan untuk menangani pemerataan dan keadilan sosial.

3. New Public Service (NPS)

New Public Service adalah periode ketiga yang muncul atas kritikan terhadap periode

New Public Management. Konsep new public service mulai dikenal melalui tulisan Janet V.

Dernhart dan Robert B. Denhart berjudul “the new public service, serving not steering” tahun

2003 yang diawali dengan kalimat “Government shouldn’t be run like a bussiness, it should

be run like a democracy” dengan kata lain pemerintahan tidak seharusnya digerakkan seperti

bisnis, menjalankan pemerintahan sejalan dengan menjalankan demokrasi11.

Prinsip NPS (Denhardt & Denhardt, 2003 :42-43) yaitu:

1. Melayani warga masyarakat bukan pelanggan (Serve Citizen, Not Customers)

2. Mengutamakan kepentingan publik (Seek the Public Interest)

3. Lebih menghargai kewarganegaraan daripada kewirausahaan (Value Citizenship over

entrepeurship)

4. Berpikir strategis dan bertindak demokratis (Think Strategically, Act Democracally)

5. Menyadari bahwa akuntabilitas bukan merupakan suatu yang mudah (Recognized that

Accountability Is Not Simple)

6. Melayani daripada mengendalikan (Serve Rather than Steer)

7. Menghargai orang bukan produktifitas semata (Value People, Not Just Productivity)

Hal terpenting yang dapat diambil dalam periode NPS ini adalah birokrasi seharusnya

dibangun agar dapat memberi perhatian kepada pelayanan masyarakat sebagai warga

negara (bukan sebagai pelanggan semata). Mengutamakan kepentingan umum dengan

turut serta melibatkan warga masyarakat, berpikir strategis dan bertindak demokratis

dengan tetap memperhatikan norma yang adaserta lebih menghargai masyarakat.

4. Public Governance11 Janet V Dernhart. dan Robert B. Denhart. The New Public Service, Serving Not Steering. 2014. M.E Sharpe, Armonk. New york.

Pengertian governance merupakan suatu sistem nilai, kebijakan, dan kelembagaan

dimana urusan-urusan ekonomi, sosial, dan politik dikelola melalui interaksi antara

masyarakat, pemerintah dan sektor swasta (Keban, 2014 : 38). Meskipun demikian, masih

banyak terjadi ketidakjelasan mengenai definisi governance sendiri, semua kembali kepada

pemahaman masing-masing mengenai apa itu governance. Sejauh ini, dengan banyaknya

perbedaan mengenai definisi governance, terdapat beberapa dimensi penting dari

governance, yakni :

a) Dimensi kelembagaan, governance adalah sebuah sistem administrasi yang

melibatkan banyak pelaku, baik dari dalam pemerintah maupun dari luar

pemerintah (Dwiyanto, 2002)

b) Dimensi nilai, governance adalah nilai yang menjadi dasar dalam penggunaan

kekuasaan

c) Dimensi proses, governance mencoba menjelaskan bagaimana berbagai unsur

dan lembaga memberikan respon terhadap masalah publik yang muncul di

lingkungannya. Dalam konteks ini governance dipahami sebagai sebuah proses

dimana para pemimpi dan inovator kebijakan dari berbagai lembaga yang ada di

dalam dan di luar pemerintahan mengembangkan jaringan untuk mengelola

proses kebijakan publik.

Dengan mengkaji governance dari ketiga dimensi tersebut, maka teori-teori administrasi

publik dituntut untuk dapat memberikan arahan dari keseluruhan proses kebijakan publik

yang ada.

Sehingga dalam periode ini, mekanisme dan proses dimana para warga masyarakat dan

kelompok dapat mengartikulasikan kepentingannya, memediasi berbagai perbedaan-

perbedaannya, serta menjalan hak dan kewajibannya. Pemerintah diharapkan memainkan

perannya dalam menciptakan lingkungan politik dan hukum yang kondusif, sementara peran

dari sektor swasta dengan menciptakan lapangan kerja dan pendapatan, lalu bagi masyarakat

(civil society) menyelenggarakan interaksi sosial dan politik dengan sehat. Dengan kata lain,

periode ini mengutamakan interaksi kuat ketiganya (Cheema, 2007: 34-35).

Adapun karakteristik good governance meliputi (Rondinelli, 2007:9) :

a) Participation : Semua orang harus diberi kesempatan untuk bersuara dalam

pengambilan keputusan baik secara langsung atau melalu institusi perantara yang

mewakili kepentingannya

b) Rule of Law : Aturan hukum harus adil dan ditegakkan tanpa pandang bulu,

termasuk didalamnya hukum mengatur hak asasi manusia

c) Transparency : Keterbukaan harus dibangun diatas aliran informasi yang bebas

d) Responsiveness : Institusi-institusi dan prose yang ada harus diarahkan untuk

melayani kepentingan para pemangku kepentingan

e) Consensus Orientation : Ada proses mediasi untuk sampai kepada konsensus

umum yang didasarkan pada kepentingan kelompok dan didasarkan pada

kebijakan dan prosedur

f) Equity : Semua orang memiliki kesempatan yang sama untuk memperbaiki dan

mempertahankan kesejahteraan

g) Effectiveness and Efficiency : Proses dan institusi-institusi yang ada sedapat

mungkin memenuhi kebutuhan masyarakat melalui pemanfaatan terbaik terhadap

sumberdaya yang ada

h) Accountability : Para pengambil keputusan yang ada di instansi pemerintah,

sektor publik dan organisasi masyarakat madani mampu

mempertanggungjawabkan apa yang dilakukan dan apa yang diputuskan kepada

publik sekaligus kepada para pemangku kepentingan

i) Strategic Vision : Para pemimpin dan masyarakat publik harus memiliki

perspektif yang luas dan jangka panjang terhadap pembangunan manusia dengan

mempertimbangkan latar belakang sejarah dan komplesitas sosial budaya.

Berikut ini tabel perbedaan antara OPA, NPM dan NPS :

Daftar pustaka :

Eka Silviana, Septiana. Perjalanan Old Public Administration, New Public Management

hingga New Public Service.

Pidato Pengukuhan Guru Besar UGM. 2006. Dari Administrasi Negara ke Administrasi

Publik. Yogyakarta: UGM Press

T. Keban, Yeremias. 2014. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik Konsep, Teori dan

Isu. Yogyakarta : Gava Media.

Toha, Miftah. 2008. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta : Kencana Prenada

Media Grup.

V Dernhart, Janet dan Robert B. Denhart. 2003. The New Public Service, Serving Not

Steering. New york: M.E Sharpe, Armonk.