diskrecioni admistrativ mes arbitraritetit dhe te drejtes per te vepruar

REPUBLIKA E SHQIPËRISË

UNIVERSITETI “ALEKSANDËR MOISIU” DURRËS

FAKULTETI I SHKENCAVE POLITIKO-JURIDIKE

DEPARTAMENTI ADMINISTRIM PUBLIK

MASTER NË “ADMINISTRIM PUBLIK”

PUNOI: BLEDAR PLORI UDHËHOQI: DORINA NDREKA

(PhD candidate)

Shtator 2013

kopje

Diskrecioni administrativ mes arbitraritetit dhe të drejtës për të vepruar

1

Abstrakt

Ligji e shikon diskrecionin si një çështje të hapësirës për të vepruar, e kuptuar kjo si: e drejta dhe aftësia e

autoriteteve vendore, brenda kufijve të ligjit, për të rregulluar dhe drejtuar një pjesë të konsiderueshme të

çështjeve publike nën përgjegjësinë e tyre dhe në interes të popullatës vendore. Ky pushtet i cili i është

njohur organeve administrative nuk është krejtësisht i lirë, por kufizohet me qëllimin i cili synon

përmbushjen e interesit publik të përcaktuar në ligj. Respektimi i qëllimit dhe kufizimeve të ligjit, bën që

diskrecioni të jetë në fakt një mjet ligjor efektiv dhe jo një zgjedhje arbitrare e organeve të administratës

publike.

Në praktikën e përditshme të veprimtarisë administrative, vihet re që kemi një moskuptim dhe moszbatim

të saktë të termit diskrecion nga ana e këtyre organeve. Kjo mosnjohje mund të vijë nga vështirësia e

legjislatorit shqipëtar në përshtatjen dhe transferimin në aktet ligjore dhe nënligjore të termave të huaj, por

edhe nga neglizhenca për të shpjeguar dhe kuptuar këto terma nga organet kompetente. Pas një trajtimi

teorik dhe doktrinor të diskrecionit, studimi ndalet në një analizë analitike të realizuar nepërmjet

intervistave të drejtpërdrejta me zyrtarë pranë institucioneve vendore në qytetin e Shkodrës, për të parë se

sa njihet dhe kuptohet ky term nga pushteti vendor, dhe a përdoret në mënyrë të drejtë pushteti publik për të

nxjerrë akte me natyrë diskrecionale.

Fjalët kyçe: diskrecioni; arbitrariteti; pushteti vendor; ligji; interesi publik.

Abstract

Law sees discretion as a matter of space to operate, and understand it as the right and ability of local

authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under

their own responsibility and in the interest of the local population. This power which is known

administrative bodies is not entirely free but limited to the purpose of which is aimed at meeting the public

interest under the law. Respect for the purpose and limitations of the law, does that discretion is actually

an effective remedy and not an arbitrary choice of the public administration.

In daily practice of administrative activity, we observed a misunderstanding and misapplication of the term

correctly discretion by these bodies. This derecognition may come from the Albanian legislator difficulty in

adapting and transferring the laws and regulations of foreign terms, but also by the failure to explain and

understand these terms by the competent authorities. After a theoretical and doctrinal treatment of

discretion, the study conducted an analytical analysis through direct interviews with officials at local

institutions in the city of Shkodra, to see how this term is recognized and understood by the local

government, and and how fairly they use their power to issue sub-discretionary nature.

Key words: discretion; arbitrariness; local government; law; public interest.

kopje


2

FALENDERIME

Falenderimi i parë i drejtohet familjes time për vëmëndjen dhe përkujdesjen e lartë që ka

treguar në formimin dhe arritjet e mia.

Një falënderim shumë të veçantë kam për profesoreshë Dorina Ndreka ku pa

mbështetjen e treguar kundrejt meje do të ishte i veshtirë realizimi i këtij studimi.

Së fundmi, dua të falenderojmë të gjithë pedagogët e UAMD që sinqerisht më kanë

ndihmuar dhe vlerësuar gjatë gjithë kësaj periudhe studimi.

Faleminderit të gjithëve!

kopje


3

TABELA E PËRMBAJTJES

Kapitulli I

Hyrje .....................................................................................................fq 6

Hipoteza.................................................................................................fq 7

Qëllimi...................................................................................................fq 8

Objektivat...............................................................................................fq 8

Metodologjia..........................................................................................fq 8

Kapitulli II

Kuptimi teorik i diskrecionit .....................................................................fq 9

2.1 Koncepti i diskrecionit.........................................................................fq 9

2.2 Karakteristikat e diskrecionit.............................................................fq 11

2.3 Ushtrimi i pushtetit diskrecional..................................................... ..fq 13

2.4 Evoluimi i idesë së pushtetit diskrecional..........................................fq 16

Kapitulli III

Rëndësia e diskrecionit në veprimtarinë e pushtetit vendor.....................fq 19

3.1 Aktiviteti diskrecional i Administratës Publike............................. ...fq 19

3.2 Interesi publik primar ne ushtrimin e diskrecionit............................ fq 22

3. 3 Diskrecioni Teknik në raport me atë Administrativ..........................fq 24

3.4 Diskrecioni miks dhe ai i thjeshtë.....................................................fq 27

Kapitulli IV

Ankimi administrativ, mjeti për fillimin e kontrollit të akteve

diskrecionale..........................................................................................fq 29

4.1 Organet e pushtetit vendor mes autonomisë dhe kontrollit të

veprimtarisë administrative.......................................................................fq 30

kopje


4

4.2 Kontrolli i aktit diskrecional..............................................................fq 31

4.3 Vendimet me natyrë diskrecionale.....................................................fq 37

Kapitulli V

Niveli i njohjes së diskrecionit nga organet e pushtetit vendor në Bashkinë

Shkodër ....................................................................................................fq 40

5. 1 Diskrecioni në të ardhurat e veta të Bashkisë....................................fq 40

5. 2 Aktet diskrecionale të Administratës Tatimore.................................fq 44

Konkluzione............................................................................................fq 47

Rekomandime.........................................................................................fq 49

Bibliografia.............................................................................................fq 50

Apendiks ................................................................................................fq 53

kopje


5

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE

Në kapitullin e parë përcaktohet hipoteza, qëllimi i temës dhe objektivat e saj.

Gjithashtu trajtohet dhe metodologjia e ndjekur për realizimin e kësaj teme.

Kapitulli i dytë trajton përkufizimet dhe vështrimin teorik të diskrecionit. Në këtë

kapitull trajtohen gjithashtu koncepti i diskrecionit, karakteristikat e diskrecionit dhe

ushtrimi i pushtetit diskrecional. Gjithashtu në këtë kapitull trajtohet dhe evoluimi i idesë

së pushtetit diskrecional.

Kapitulli i tretë trajton njohjen e aktivitetit diskrecional dhe rëndësine e tij në

veprimtarinë e pushtetit vendor. Trajtohen gjithashtu aktiviteti diskrecional i

administratës publike; interesi publik primar ne ushtrimin e diskrecionit; diskrecioni

teknik në raport me atë administrativ si dhe diskrecioni miks dhe ai i thjeshtë.

Kapitulli i katërt flet për ankimimin administrativ si një mjet për fillimin e kontrollit të

akteve diskrecionale, gjithashtu trajtohen dhe vendime me natyre diskrecionale.

Në kapitullin e pestë trajtohet pjesa analitike e studimit e realizuar nepërmjet realizimit

te intervistave.

Si përmbledhje e gjithë temës janë dhënë disa konkluzione dhe rekomandime.

kopje


6

KAPITULLI I

HYRJE

Diskrecioni administrativ është mundësia që ligji ju njeh autoriteteve

administrative për të zgjedhur mes dy ose më shumë alternativave të cilat janë në mënyrë

të barabartë të ligjshme. Ligji e shikon diskrecionin si një çështje të hapësirës për të

vepruar, dhe kjo është e mirëpërcaktuar në Kodin e Procedurës Administrative të

Shqipërisë ku thuhet se, “Me pushtet diskrecial të administratës publike do te kuptohet e

drejta e kësaj të fundit që të ushtrojë autoritet publik për realizimin e një qëllimi të

ligjshëm, qoftë edhe pa autorizim të shprehur të ligjit”. Diskrecioni i cili i është njohur

organeve të qeverisjes vendore mund të konsiderohet si një tregues mjaft i rëndësishëm i

demokracisë në vend. Diskrecioni në zgjedhje, fuqia dhe mundësia e zyrtarit për të

zgjedhur midis dy apo më shumë alternativash apo mundësish veprimi. Por a e lejon ligji

këtë ? Në qoftë se është e lejuar më shumë se një zgjedhje, a janë të përcaktuara kriteret e

duhura mbi të cilat mbështetet kjo zgjedhje apo vendimi i zyrtarit është “arbitraritet”.1

Ka disa mënyra mbi të cilat diskrecioni mund të krijohet dhe të kontrollohet.

Rregullat administrative mund të zgjerojnë ose të ngushtojnë diskrecionin. Sado i

zhvilluar që të jetë legjislacioni i një vendi, është pothuajse e pamundur që ai të mbulojë

në mënyrë specifike çdo çështje që paraqitet për shqyrtim apo për zgjidhje pranë

organeve të administratës publike, dhe për këtë arsye, vetë ligji u ka njohur këtyre

organeve të drejtën e ushtrimit të pushtetit diskrcional, pushtet i cili, siç e cituam pak më

sipër dhe sikur do e trajtojmë edhe më poshtë në kapitujt në vijim, u jep mundësi këtyre

organeve që të marrin vendime lidhur me çështje të caktuara, nisur nga perceptimi i tyre,

gjithmonë konform ligjit. Prandaj vendimet me natyrë diskrecionare janë të nevojshme

sepse ligji nuk mund të parashikojë çdo rrethanë që mund të krijohet në situata të

ardhshme. Edhe pse një sërë parimesh dhe mekanizmash të së drejtës punojnë në favor të

besueshmërisë dhe parashikueshmërisë, nuk do të thotë që këto parime janë në

kundërshtim me diskrecionin.2

Pavarësisht se është një mjet efektiv dhe potencial për administratën publike, nga

praktika e administratës shqiptare vihet re se diskrecioni tejkalohet apo shmanget nga

përdorimi, kjo ndoshta vjen edhe nga mosnjohja e duhur e këtij koncepti edhe pse shumë

qartë është evidentuar edhe në Kodin e Procedurës Administrative pushteti diskrecional

që i është njohur këtyre organeve.3 Tashmë gjykatat kanë përpunuar një doktrinë ligjore

të diskrecionit administrativ, duke përfshirë disa parime me anë të të cilave qeverisin dhe

vendosin kufijte mbi ushtrimin e diskrecionit. Ajo qe bie në sy është që ndër këto parime

ekziston një pjesë që detyron administratën të veprojë në mirëbesim, të ndjekë interesin

publik në mënyra të arsyeshme, të ndjekë procedura të ndershme, të mbështese kërkesën 1 Handler, E.J. (1986). The conditions of discretion, autonomy, community, bureaucracy. Russ

Sage Foundatione, fq.45 2 Instituti i Trajnimit të Administratës Publike, ( 1999 ). Parime Europiane për Administratën

Publike, Tiranë, Botime Sigma Nr.27, fq.9 3 “Me pushtet diskrecional të administratës publike kuptohet e drejta e saj të ushtrojë autoritet

publik për realizimin e një qëllimi të ligjshëm, qoftë edhe pa autorizimin e shprehur në ligj “. Neni 7 i Kodit të Procedurës Administrative

kopje


7

për trajtim të barabartë, dhe të respektojë nocionin e proporcionalitetit. Pra diskrecioni

është i lidhur ngushtë me parimet e të drejtës administrative.4 Pushteti diskrecional ka dy

karakteristika të qenësishme: zgjedhjen si thelb dhe ligjin si kufij të ushtrimit të këtij

pushteti .5 Ky Pushtet duhet të mostejkalohet dhe të mos shpërdoret dhe pse shpesh ato

nuk janë shumë të dukshme në veprimtarinë administrative, ato ndodhin. Legjislatori yne

nuk i lë shumë hapësirë interpretimi diskrecionit dhe ka qenë shumë e vështirë që të

gjenden burime në literaturën shqiptare. Ky term është i trajtuar gjerësisht më së shumti

në literaturën e huaj, por mund të jetë e vështirë që të gjejmë një përshtatje absolute dhe

kjo për shkak se në vendin tonë nuk kemi akoma nje gjykatë administrative efektive e

cila mund të jetë e aftë që të zgjidh debatet përsa i përket vendimeve diskrecionale apo

nxjerrjes së akteve diskrecionale nga organet e pushtetit vendor. Funksionimi i gjykatës

administrative, që është shpallur se do të jetë brenda vitit 2013, do të ketë një ndikim

mjaft të madh në evidentimin e saktë të diskrecionit administrativ, por edhe të parimeve

dhe koncepteve të tjera të së drejtës adminsitrative.

Në praktikën e përditshme të veprimtarisë administrative, vihet re që kemi një

mosnjohje apo moskuptim të plotë të termit diskrecion nga ana e këtyre organeve, edhe

pse sot qeverisja vendore në Republikën e Shqipërisë ka më shumë autoritet dhe

autonomi vendimmarrëse, e më shumë diskrecion mbi të ardhurat kjo për shkak edhe të

decentralizimit. Kjo mosnjohje e termit diskrecion a mund të vijë nga vështirësia e

legjislatorit shqipëtar në huazimin e termave të huaj apo kemi një neglizhencë të

shpjegimit dhe të kuptimit të tyre nga organet kompetente?

Edhe pse mendohet se në këto vite, zhvillimi i teorisë së veprimtarisë

administrative e veçanërisht ai diskrecional, për shoqërinë tonë nuk konsiderohet më si i

panjohur, kjo nuk është aq e vërtetë kur bëhet evidentimi në terren, pavarësisht

egzistencës së një opinioni të gjërë që pushtete të tilla janë të nevojshme për të arritur një

rend të drejtë shoqëror dhe për të bërë të drejtën ligjore realisht positive.6

Hipoteza

Rëndësia e pushtetit diskrecional është e vërtetuar nga praktika e mjaft shteteve me një

praktikë administrative mjaft të konsoliduar. Historia e parimeve të së drejtës

administrative në vendin tonë është e shkurtër, pasi zbatimi i këtyre parimeve ka filluar

vetëm pas vendosjes së regjimit demokratik. Duke qenë ende një vend në tranzicion, nuk

është përfunduar ende reformimi i plotë i administratës publike. Mjaft përpjekje ligjore

po bëhen në këtë fushë, siç është edhe ligji i ri për Statusin e Nëpunësit Civil dhe fillimi i

funksionimit të Gjykatave Administrative. Megjithatë e rëndësishme është edhe që këto

ndryshime ligjore të bëhen pjesë e punës së përditshme të administratës publike në

mënyrën më optimale. Praktika e deritanishme nuk e vërteton këtë gjë. Në përpjekje për

4 Craig P.P., (1994 ). Administrative Law, Third Edition, London, Sweer & Maxwell, fq.640

5 Handler, E.J. (1986). The conditions of discretion, autonomy, community, bureaucracy. Russ

Sage Foundatione, fq.14 6 Sadushi. S.( 2005 ). E Drejta Administrative. Tirane, Ora. Fq.287 )

kopje


8

të dhënë një ndihmë në hedhjen dritë dhe në plotësimin e boshllëqeve të mundshme, duke

pasur si objektiv parësor pushtetin diskrecional ky punim ngre si hipotezë se:

Mosnjohja e aktivitetit diskrecional, mund të bëhet pengesë për një aktivitet optimal të

administratës publike.

Qëllimi

Qëllimi kryesor në këtë studim është të arrijë të zbulojë vendin që ze diskrecioni

administrativ në veprimtarinë e institucioneve, si dhe si ndikon mosnjohja e këtij termi në

aktivitetin e administratës publike.

Objektivat

Njohja me termin diskrecion.

Njohja me konceptin, karakteristikat dhe evolumin e pushtetit diskrecional.

Analizimi i rolit që diskrecioni duhet të zejë në administratën publike.

Prezantimi se sa njihet termi diskrecion në institucionet administrative.

Evidentimi se si trajothen çështjet qe nuk janë parashikur në ligj, nga organet

administrative.

Vija ndarëse ndërmjet diskrecionit dhe arbitraritetit.

Metodologjia

Të dhënat sekondare konsistojnë në gjetjen e literaturave të duhura në lidhje me këtë

temë, si: libra të ndryshëm, studime të mëparshme të kryera në këtë fushë, materiale nga

interneti. Është bërë përzgjedhja e të dhënave në lidhje me qëllimin e studimit.

Kërkimi primar, konsiston në realizimin e intervistave në thellësi me një pyetësor gjysëm

të strukturuar me përfaqësues të sektorit publik ku perzgjedhja e tyre eshte bërë në

mënyrë jo të rastësishme. Përdoret kjo metodë hulumtimi, me qëllim sigurimin jo vetëm e

të dhënave, por edhe për arritjen e njohjes më mirë të opinioneve, reagimeve, dhe

vizioneve të të intervistuarve.

Ky studim është realizuar me anë të përdorimit të metodologjie cilësore, nepërmjet së

cilës tentojmë të eksplorojmë sjelljet, eksperiencat si dhe të marrim një opinion për temën

në thellësi, ku intervistat janë pjesë e këtij punimi. U zgjodh kjo metodololgji për ta parë

problematikën më në thellësi dhe duke e analizuar atë praktikisht nepërmjet një çështje

studimore siç është Shkodra.

kopje


9

KAPITULLI II

KUPTIMI TEORIK I DISKRECIONIT

2.1 Koncepti i diskrecionit

Diskrecioni administrativ është një nga konceptet qëndrore e më me shumë

rëndësi në studimin e të drejtës administrative, veçanërisht për sa i përket anës klasike

ose tradicionale.7 Në të vërtetë, diskrecioni përbën thelbin e funksioneve administrative

duke qenë se është shprehës i vendimeve të autoriteteve publike mbi një situatë të caktuar

që mund të ketë intensitet dhe nuanca të ndryshme në varësi të qeverisjes vendore, enteve

publike, çështjes ose interesit publik që po mbrohet. 8

Në fakt duket evidente që është më i perceptueshëm diskrecioni në lidhje me

ushtrimin e një funksioni administrativ, në kuptimin e plotë të fjalës, ( siç ndodh p.sh. me

masat e marra nga autoritetet kompetente për sigurinë publike), sesa në rastet kur organi

publik ose enti publik duhet të ndermarrë vendime duke patur gjithmonë parasysh normat

dhe rregullat teknike e të eksperiencës, siç janë vendimet e marra nga shërbimet publike.9

Mund të thuhet se, diskrecioni mund të perceptohet edhe më mirë në momentet

kur administrata publike duke vepruar si autoritet gëzon shumë hapësira në

vendimmarrje. Përsa i përket përbërjes së diskrecionit administrativ mund të thuhet se ajo

është në varësi të organeve të administratës publike, pasi ato vendosin se cila është

mundësia më e mirë për të arritur interesin publik (primar).10

Më saktësisht, ajo shprehet

në autoritetin që administrata publike ka për të plotësuar interesin publik primar duke e

vënë në balancë me interest e tjera publike ose private, të cilët mund të quhen sekondarë,

në mënyrë që të ketë përshtatje.11

Vazhdimësi e kësaj është fakti që gjykatësi

administrativ ka fuqi të kufizuara vendimmarrjeje, ( përsa i përket gjykimit të situatave në

lidhje me interesin primar ), dhe fuqi të plotë gjykimi në rastet e veprimtarisë publike të

disiplinuar nga ligje dhe norma. Në të vërtetë shprehja e lire e diskrecionit ka ardhur duke

u reduktuar. 12

Konkretisht diskrecioni shprehet në plan të parë në rastin kur duhet të merret një

vendim i caktuar, duke parë se cila është situata, dhe si është trajtuar ajo nga normat

ligjore, dhe cilat janë masat që duhet të merren nga administrata publike. Në rradhë të

dytë, zgjedhja e vendimeve që duhen marrë konkretisht duhet bërë duke patur parasysh

krahasimin e interest publik primar me interesat dytësore.13

Diskrecioni është një çështje

me interes jo vetëm sepse është e rëndësishme të dihet se si autoriteti administrativ e

7 Piras A. ( 1958), Dizcrezionalita Amministrativa, Milano, Giuffre, fq.32.

8 Av. Buonaiuto A. “ Il concetto di discrecionalita nel Diritto Amministrativo “ 2008, Juris News,

marre nga http://jurisnews.wordpress.com/2009/03/03/il-concetto-di-discrezionalita%E2%80%99-nel-diritto-amministrativo/. 9 Clemente G., Svoi R., (2005), Manuale di diritto del beni culturali, Napoli, Jovene, fq.198

10 Piras A. ( 1958), Dizcrezionalita Amministrativa, Milano, Giuffre, fq.24

11 Caringela F.,(1975), Corso do Diritto Amministrativo, Cedam, Tomi I fq. 217

12 Po aty

13 Piras A. ( 1958), Dizcrezionalita Amministrativa, Enciclopedia di Diritto, vol. XIII, FQ.123

kopje


10

ushtron pushtetin e tij, por nganjëherë diskrecioni shfaqet si kërcënim i vlerave dhe ideve

të cilat janë në zemer të ligjit administrativ.14

Duke u nisur nga sa më sipër dalin në pah tre çështje :

e para ka të bëjë me rregullat që ka përcaktuar qartazi ligji;

e dyta fokusohet tek natyra e diskrecionit;

e treta është lidhja ndërmjet diskrecionit dhe vlerave ligjore.15

Rregullat e vendosura nga ligji duhet që të përcaktojnë disa limite të cilat nuk mund

të tejkalohen nga ana e autoriteteve në ushtrimin e pushtetit diskrecional, pasi vetë ky

term do e humbasi kuptimin e tij. Çështja që lidhet me natyrën e diskrecionit, duhet të

tregojë se si do realizohet ai, nga njohuritë që administrata ka apo duke përdorur njohuri

shtesë dhe duke e kaluar kuptimin e diskrecionit si diskrecion teknik. Për të kuptuar

lidhjen ndërmjet vlerave ligjore dhe diskrecionit, është e rëndësishme që të analizohen

këto vlera. Shpesh është pretenduar që diskrecioni është i papajtueshëm me këto vlera,

por ekzistojnë një sërë kërkesash normative rreth asaj se çfarë ligji duhet të bëjë dhe se si

vlerat që përcjell ai duhet të strukturojnë botën sociale. Sa më shumë diskrecion aq më

pak rregulla dhe sa më shumë rregulla aq më pak diskrecion. 16

Ekzistenca e një hapësire më të madhe diskrecioni mund të shihet edhe si arbitraritet,

në rastin e mungesës së rregullave, është e qartë se diskrecioni duhet të veprojë në ato

hapësira ku rregullat e përcaktuara me ligj nuk përcaktojnë gjerësisht një situatë të

caktuar për të cilën duhet të veprohet. Diskrecioni nuk mund te eleminohet krejtësisht

por në të njëjtën kohë me më shumë detaje dhe rregulla të hollësishme ai mund të

reduktohet. Ky reduktim i tij mund të bëhet vetëm atëherë kur situata specifike dhe me

rëndësi të veçantë do të trajtohen imtësisht nga ana e legjislacionit dhe nuk do i lihen në

dorë plotësisht diskrecionalitetit të autoriteteve administrative. Pra diskrecioni është një

produkt i rregullave në sajë të mungesës së tyre. Mund të konkludohet që diskrecioni

është përhapur në procesin administrativ dhe qartësisht ka një domethënie të madhe për

lidhjen ndërmjet shtetit dhe qytetarëve.17

Qëllimi i dhënies së kompetencave zyrtarëve

është për të arritur objektiva të caktuara. Kjo për të lehtësuar varfërinë, për të siguruar

një mjedis të pastër, ose për të rregulluar zhvillimin urban. Suksesi në këtë rast është se

këto synime arrihen duke pasur parasysh se efektiviteti dhe efikasiteti janë të

rëndësishëm në ushtrimin e diskrecionit. Diskrecioni duhet të dalë brënda një kuadri të

14

Hemalatho P. (1994), Administrative discretion and judicial review, First Edition, New Dehli, Kmrai Mitta, fq.140 15

Council of Europe (1995), Administrative Discretion and problems of açountability, Strasburg, fq.39 16

Calligan D. J, (1986), Discretionary power, Oxford, Clarendon, fq.10 17

Calligan D. J, (1986), Discretionary power, Oxford, Clarendon, fq.10

kopje


11

vlerave e cila ndihmon për të siguruar që subjektet duhet të trajtohen me drejtësi dhe jo

në mënyrë arbitrare. 18

2.2 Karakteristikat e diskrecionit

Siç e përmendëm edhe në hyrje, diskrecioni administrativ është mundësia që ligji

u njeh autoriteteve administrative të zgjedhin mes dy ose më shumë alternativave të cilat

janë në mënyrë të barabartë të ligjshme. Shpesh ngatërrohet diskrecioni me arbitraritetin.

Kjo ndodh sepse në gjuhën e përditshme diskrecioni dhe arbitrariteti mendohen të kenë

një terminologji të njëjtë, si dhe nga fakti që organet e administratës duke mos pasur

njohuri të thelluara në fushën e diskrecionit, mund ta përdorin pushtetin diskrecionar si

pushtet që ushtrohet vetëm sipas mënyrës që ata e mendojnë dhe duke anashkaluar

rregullat ligjore, kjo bën që këto autoritete të ushtrimit të diskrecionit të kalojnë në

arbitraritet. Por kjo nuk pranohet dhe nga shumë juristë me përvojë, si për shembull, në

SHBA diskrecioni shikohet si “Kali i Trojës për ligjin administrativ në përbërje të ligjit

baze të funksionimit të një shteti”.19

E rëndësishme është që të mos ketë diskriminim në

ushtrimin e diskrecionit, kështu që shkalla e ushtrimit të diskrecionit duhet të jetë e

kufizuar nga vetë ligji, për të ndaluar shanset e abuzimit, për të mos lejuar cënimin e të

drejtave dhe lirive të individit të mbrojtura me Kushtetutë.

Diskrecionaliteti realizohet vetëm brenda përmbajtjes së interest publik,

përndryshe çdo tejkalim i këtij koncepti përbën tejkalim të pushtetit diskrecionar. 20

Ligji nuk mund të mbulojë të gjitha rastet e paparashikueshme që mund të hasen në

realitet, si dhe nuk mund të zgjidhë të gjitha problemet që lindin në fushën

administrative. Në mungesë të fleksibilitetit në dispozitat ligjore autoritetet

administrative kanë në funksion të tyre të drejtën për të ushtruar nje sasi të arsyeshme

diskrecioni, për të përshtatur veprimin e tij me rrethanat e rastit individual që merr ai.

Kur lind një problem ai duhet të zgjidhet nga administrata, madje edhe në mungesë të një

rregulli specifik. Ligji nuk mund të mbulojë të gjitha problemet, kështu mund të

vëzhgohet tendenca moderne për të lënë një fuqi diskrecioni autoriteteve të ndryshme

administrative.21

Me anë të diskrecionit bëhet dallimi në mes falsitetit dhe të vërtetës,

mes të drejtës dhe të gabuarës. Në qoftë se dicka është thënë se duhet bërë me anë të

diskrecionit të autoriteteve administrative ajo duhet realizuar. Kjo realizohet duke marrë

18

Council of Europe (1995), Administrative Discretion and problems of açountability, Strasburg, fq.12 19

Hemalatho P. (1994), Administrative discretion and judicial review, First Edition, New Dehli, Kmrai Mitta, fq.20 20

“ Kufizime të të drejtave dhe lirive të parashikuar në këtë Kushtetutë mund të vendosen me ligj për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve. Kufizimi duhet të jetë në përpjestim me gjendjen që e ka diktuar atë “ Neni 17 i Kushtetutës së RSH. 21

Hemalatho P. (1994), Administrative discretion and judicial review, First Edition, New Dehli, Kmrai Mitta, fq.11-12

kopje


12

parasysh rregullat e arsyes dhe të drejtësisë dhe jo sipas dëshirave apo tekave personale.

Vendimi nuk duhet të jetë arbitrar, i paqartë dhe imagjinar por ligjor dhe i rregullt.22

Mes shumë debatesh të juristëve shikojmë se ka vërejtje përsa i përket kuptimit

dhe rolit që zë diskrecioni. Hayek 1970, jurist amerikan mendon se mungesa e rregullave

nuk sjell diskrecion, diskrecioni sjell arbitraritet dhe ky arbitraritet lejon një person të

ushtrojë kontrollin e tij të gabuar ndaj një tjetri. Qeverisja me rregulla kupton qe të gjitha

aspektet e marrëdhënjeve ndërmjet qytetarëve dhe shtetit duhet të qeverisen nga rregulla

të pastra dhe të detajuara. Kjo lejon aplikimin e diskrecionit, mardhënia ndërmjet

joarbitraritetit dhe qeverisjes përmes diskrecionit është gjykimi, një gjykim sa më i mire.

Edhe pse në shumë raste vihet re që diskrecioni shihet i lidhur me arbitraritetin, në qoftë

se do i përmbaheshim anës pozitive, një diskrecion i përdorur në një mënyrë sa më

efektive dhe brenda rregullave të ligjit, do sillte më pak arbitraritet dhe duke qenë më

afër nevojave të komunitetit. 23

Sa më shumë shqyrtojmë nocionin e diskrecionit më shumë kompleks dhe i

pakuptueshëm bëhet ai. Në këtë kuptim, diskrecioni shihet si një faktor i qënësishëm në

vendimmarrje. Shohim që ministri është i autorizuar të veprojë dhe të marri vendime dhe

mendohet se përshtatja e diskrecionit me vendimet e tij është pjesë përbërëse e punës së

tij. Zyrtarë të tjerë të cilët kanë për detyrë për të interpretuar dhe kjo kuptohet në

momentin që pushteti i ka dhënë për pasojë liri veprimi apo diskrecion, nuk shihet aq e

lehtë për të bërë supozimin që ky pushtet i dhënë nga ligji apo ligjet e tjera instrumentale,

kanë një ndarje të qartë.

Në këtë ndarje, rregullat dhe diskrecioni mund të kombinohen në një numër të

ndryshëm rastesh. Ashtu si ky imazh i rregullave të ligjit, koncepti i këtyre rregullave

dhe diskrecionit tregon një kuptim te deformuar të natyrës së diskrecionit dhe për të

kuptuar këtë në një kontekst, diskrecioni nuk ndodh vetëm në mungesë të rrëgullave por

ndodh brenda dhe në lidhje me këo rregulla. Kjo nuk është vetëm për të thënë se rregullat

duhen interpretuar por është i rëndësishëm dhe burimi i diskrecionit, si dhe mardhënia

që ekziston në mes diskrecionit dhe këtyre rregullave. 24

Pjesë e rëndësishme e kësaj

mardhënie është edhe efektiviteti, i cili është i rëndësishëm në ushtrimin e diskrecionit,

por nuk është aq e lehtë për tu ushtruar sepse qëllimet që do të arrihen mund të jenë të

paqarta. 25

Ushtrimi i diskrecionit nuk është një problem, por abuzimi me të mund të

shkaktojë probleme.26

Diskrecioni është një pjesë qëndrore dhe e pashmangshme e rendit juridik. Ai

është i pashmangshëm për arsyen e vetme të transformimit të rregullave në veprim,

procesi në të cilin idetë bëhen realitet, ku njerëzit janë pjesë e këtyre transformimeve me

anë të interpretimeve dhe zgjedhjeve të ndryshme . Ai gjendet cdo ditë si pjesë përbërëse

22

Council of Europe (1995), Administrative Discretion and problems of açountability, Strasburg, Colloquy on European Law, fq. 14 23

Dowrkin R. (1977), Taking Right Seriously, New York, Duckworth, fq.123 24

Gianini M., (1993), Dizcrezionalita Amministrativa, Milano, Giuffre, fq. 110 25

Caringell F., (2003), Corso di Diritto Amministrativo, Tomo II, Giuffre, fq.126 26

Handler, E.J. (1986). The conditions of discretion, autonomy, community, bureaucracy. Russ Sage Foundatione, fq.230

kopje


13

e veprimtarisë së avokatëve, juristëve, drejtuesve, gjyqtarëve, zyrtarëve publik dhe të

tjerëve që iu është ngarkuar detyra për tiu dhënë zgjidhje pyetjeve që shtrohen dhe

problemeve. Përdorimi i rregullave përfshin diskrecion, gjykimi ashtu si dhe përdorimi i

diskrecionit përfshin në vetvete rregulla. Nuk ekziston një ndarje fikse mes rregullave

dhe diskrecionit. Rregullat nuk janë superiore ndaj diskrecionit apo diskrecioni ndaj

rregullave, por të dy sëbashku kanë avantazhet dhe disavantazhet e tyre, dhe një

ndërthurje korrekte mes tyre, varet krejtësisht nga problemet apo situatat të cilës duhet ti

jepet zgjidhje. 27

Mënyra e veçantë në të cilën diskrecioni do të ushtrohet nuk mund të

jetë i paparashikueshëm nga pjesa e veçantë e rregullave. 28

2.3 Ushtrimi i pushtetit diskrecional

Doktrina tradicionale e përkufizon diskrecionin si mundësi zgjedhjeje mes shumë

zgjedhjesh juridikisht të lejueshme për përmbushjen e interest publik, dhe për ndjekjen e

një qëllimi i cili përkon me shkakun e pushtetit të ushtruar. 29

Gjithmonë sipas doktrinës,

kufijtë e përgjithshëm të ushtrimit të pushtetit pubklik janë :

a) Interesi publik;

b) Shkaku i pushtetit;

c) Parimi i logjikshmërisë dhe arsyetueshmërisë;

d) Parimi i paanshmërisë.

Duke u nisur nga fakti se pushteti diskrecional do të ushtrohet gjithmonë në mënyrë

që të arrijë interesin publik primar, zgjedhja e bërë nga autoriteti duhet të bazohet mbi

parametrat e arsyetueshmërisë dhe për pasojë do të jetë e paanshme dhe sidoqoftë e

barabartë për interesat e privatëve. 30

Diskrecionaliteti dhe kufijtë e tij janë koncepte që

duhet analizuar nën dritën e parimeve themelore, që do të thotë se i vetmi diskrcionalitet i

mundur është ai i bazuar në një normë juridike. Në qoftë se kjo do të verifikohej, ushtrimi

i pushtetit publik do të kthehej në arbitraritet duke mos qenë i lidhur me një normë dhe as

i frymëzuar nga kriteret e efekshmërisë.31

Përfundimisht diskrecioni presupozon ushtrimin në mënyrë proporcionale, në

përshtatje të llojit konkret dhe pa ndërhyrjen e kotë të subjekteve të përfshira. Ushtrimi i

pushtetit publik nga ana e autoritetit përcakton përmbushjen e një aktiviteti që do

rregullohet pjesërisht nga ligji, ndërsa kompletimi i tij do ti lihet vlerësimit të

kujdesshshëm të vetë autoritetit.32

Në këtë mënyrë evidentohet vetë thelbi i

diskrecionalitetit, që nuk përkon me arbitraritet të lirë të administratës publike, por me

27

Hawkinks K., (2001), The use of Discretion, Oxford Socio Legal Studies 28

Ottaviano V., (1993), Studi sul merito amministrativo, Milano, Scritti Giuridici I, Giuffre, fq.134 29

Po aty, fq.134 30

Morbidelli G., (1998), “ Il principio di raigonevdezza nel procedimento amministrativo “, Padova, fq.89 31

Këshilli i Shtetit, sez.IV, 29 prill 2002, në Dr It., nr.5 32

Ieva L., (1987), “Potere tecnico-discrezionale dalla P.A e sindicato gell guidice amministrativo “, Milano, Giuffre, fq.266

kopje


14

një pushtet të funksionalizuar në ndjekjen e një qëllimi publik, që përbën njohje të

pushtetit publik.33

Këro aspekte evidentojnë në mënyrë të qartë limitet e lidhura me

natyrën domosdoshmërisht funksionale të aktivitetit administrativ. Diskrecionaliteti është

veprim i lirë i administratës publike, që do të thotë se ajo përkon me atë pjesë të

aktivitetit që është funksioni.34

Nga funksionalizimi i pushtetit administrativ del në pah se ky edhe në hapësirat e

lëna nga ligji nuk është i lirë, por i kufizuar ne qëllimin ku përfaqësohet nga interesi

publik i caktuar nga ligji.35

Fiton një rol thelbësor koncepti i interest publik në lidhje me

diskrecionalitetin, ky do të jetë ngushtësisht i lidhur me veprimin diskrecional dhe për

këtë arsye duhet të jetë në gjendje të përmbushë një nevojë të njohur tashmë si publike

nga një normë. 36

Diskrecionaliteti i lejon titullarit të vet të vlerësojë interesat për të cilat

duhet ta ushtrojë këtë pushtet por e pengon atë që nisur nga një tagër i tillë ai mund të

mos i marri në konsideratë. Kjo tregon se autoriteti është i detyruar të bëjë zgjedhjet e

veta në varësi të nevojave të interest publik që ka përcaktuar veprimin e tij.

Paraqitet pra akoma më i qartë dallimi mes diskrecionalitetit administrativ dhe

autonomisë negociuese pikërisht sepse kjo e fundit është në gjëndje të vetërregullohet në

realizimin e interesave pa qënë nevoja që rendi juridik ti japë superioritet qëllimeve që

privatët kërkojnë të ndjëkin, por duke vendosur vetëm kufizime të jashtme të lejueshme

dhe të merituara.37

Ndër të tjera koncepti i diskrecionalitetit dallohet edhe nga ai i aktit

politik, ky i fundit duke qenë i pakufizuar nga limitet tipike të diskrecionalitetit

administrative është edhe i papërshtatshëm të caktojë në mënyrë të pavarur interesat për

të cilat do kujdesen dhe qëllimet publike që do ndjekin, brenda parimeve të përgjithshme

të caktuara nga kushtetuta.38

Kur organet kushtetuese përcaktojnë drejtimin politik,

administrata e shtetit është e detyruar ta realizojë atë.

Meqë ky drejtim politik bën një zgjedhje mes interesave të shumta publike, do

verifikohet që këto organe do jenë pika referimi të atyre interesave. Zgjedhjet e bëra në

bazë të një mëndimi të caktuar politik nuk do veprojnë gjithmonë në të njëjtën mënyrë.

Ato janë objekt i diskrecionalitetit që gëzon autoritet publik, duke penguar kështu

drejtimin politik të ndërhyjë në raportet ekzistuese mes pushtetit diskrecional dhe normës

juridike që qëndron në themel. 39

Është theksuar se administrate duhet të ndjekë interesin

publik primar që i është dhënë në mbrojtje nga norma atributive e pushtetit. Në të njëjtën

kohë ky interes në realitet nuk është kurrë i vetmi, por ekziston së bashku me interesa të

33

Villata R., (2005), “ L’atto amministrativo in Diritto Amministrati “, Bolonia, Infra, fq.129 34 Caringela F., (1975), Corso do Diritto Amministrativo, Cedam, Tomi, fq.210 35

Cerulli Irelli V., (2000), Sul principio di ragionevolezza, Firenze, Infre,fq.345 36

Giannini M. (1993), Dirtitto Amministrativo, Milano, Giufre, fq.51 37

Morbidelli G., (1998), “ Il principio di raigonevdezza nel procedimento amministrativo “, Padova, fq.28 38

Barile P., (1959), Sull’atto politico, atti di govern, në Enciklopedia e Dirrito, ( vol. 4, fq.220), Infre, Enciklopedia Italiane 39

Giannini M., Vep.,e cit.,fq.49

kopje


15

tjera publike, private dhe kolektive që do të shfaqen si interesa sekondare përkrah

ushtrimit të atij pushteti primar të caktuar. 40

Autoriteti duhet të përmbushë interesin primar në mënyrën më të mirë të

mundshme, duke mbajtur parasysh të gjitha interesat e tjera të pranishme dhe të përfshira

në ushtrimin konkret të pushtetit. Veprimtaria e këtyre organeve bëhët në realizimin sa

më të mirë të funksioneve të tyre në dobi të interest publik, duke mos cënuar të drejtat

dhe liritë e tyre. Do të duhet që në fillim të procedohet në përcaktimin e interest primar,

veprim i ndërlikuar në mbështetje të së cilit është legjislacioni që tregon objektivat që kjo

masë duhet të realizojë.41

Rrjedhimisht pas përcaktimit të interest publik primar duhet të

verifikohet prania e interesave sekondare. Këto nuk mund të injorohen pasi do të jenë

ngushtësisht të lidhura me normën atributive të pushtetit por duhet të jenë njohur nga

administrate publike. Jo gjithmonë interesat sekondare janë të dukshme, mbi të gjitha kur

i përkasin subjekteve privatë, prandaj do të rezultojë e nevojshme që ato të manifestohen

nga autoriteti publik dhe të përfaqësohen në përshtatje me funksionin.42

Administrata është e detyruar të vlerësojë në mënyrë maksimale të gjitha interesat

(publike, private, kolektive) të pranishme në situatën konkrete në të cilën vepron.

Ushtrimi i këtij pushteti dhe interesat sekondare do ballafaqohen me ato primare për të

krijuar një raport koherent për të determinuar apo përcaktuar në mënyrë definitive të

gjitha situatat e përfshira. Duke evituar rëndësinë që ka mbrojtja e interesave private

mund të themi se diskrecionaliteti administrativ është nocion thelbësor, si për të kuptuar

mekanizmat e veprimtarisë administrative, ashtu edhe për të kuptuar mënyrën e

funksionimit të mjeteve të mbrojtjes gjyqësore të vendosur në mbrojtje të privatëve.43

Nganjëherë është e pamundur të dallojmë ndonjë parim të përgjithshëm i cili na

informon më së miri të zgjedhim mes rregullave apo diskrecionit, duke sugjeruar që disa

zgjedhje shpesh varen nga një kontekst i veçantë në të cilin duhet të merret një vendim.

Si rregullat dhe diskrecioni i cili shpesh përdoret për të vendosur se cfarë duhet të bëhet

në situata të caktuara apo të veçanta ka avantazhet dhe disavantazhet e veta, është e

rëndësishme që të njohim se diskrecioni është pushteti aplikimi i të cilit duhet të bëhet në

përputhje me ligjin. Në shumë raste rregullat janë më të pëlqyera për të arritur qëllimin,

dhe mund të shërbejnë për shumë qëllime sociale më mirë se diskrecioni.

Në këtë kapitull u trajtua kuptimi dhe funksioni i diskrecionit, në kapitullin në

vazhdim do të analizohet sesi diskrecioni ka evoluar si koncept ndër vite dhe si

shpjegohet ky koncept nga studiues në filozofine e shtetit modern. Kjo do të na ndihmojë

për të kuptuar pse në Shqipëri evoluimi i këtij koncepti nuk ka ndodhur apo nuk ka qënë

natyral por i sforcuar.

40

Giannini, 1993: 58 41

Cerrulli,(2000:70), “ Zgjedhja e bërë nga administrate në hapsirën e lënë të lirë nga norma do bazohet në kriteret e arsyetueshmërisë, zgjedhja duhet të jetë pasojë, në planin logjik në krahasim me përcaktimet e bëra nga të dhënat e evidentuara nga situate konkrete. Mbi parimet e arsyetueshmërisë. “ 42

Caringela F., (1975), Corso do Diritto Amministrativo, Cedam, Tomi, fq.46 43

Villata R., (2005), “ L’atto amministrativo in Diritto Amministrati “, Bolonia, Infra, fq.770

kopje


16

2.4 Evoluimi i idesë së pushtetit diskrecional

Koncepti i diskrecionalitetit apo pushtetit diskrecional shfaqet për herë të parë në fillimet

e viteve 880-të të shek.XIX në doktrinën dhe jurisprudencën franceze. Me akte

diskrecionale ose thjesht akte administrative kuptoheshin akte të autoritetit administrativ,

që nuk i nënshtroheshin kontrollit nga ana e gjykatësit.44

Në gjysmën e dytë të she.XIX,

doktrina dhe jurisprudence vendosën bashkarisht që kontrolli gjyqësor i diskrecionalitetit

mund të lejohet vetëm në rastet në të cilat akti administrativ cënonte apo shkelte një të

drejtë subjektive për arritjen e qëllimeve të paparashikuara shprehimisht nga norma që

jep pushtet.45

Në Francë pas aplikimit të teorisë së ndarjes së pushteteve u afirmuan parimet e

ligjshmërisë dhe së drejtës së qytetarëve për të kundërshtuar aktet e nxjerra nga organet e

administratës publike. Është kjo arsyeja që u vendos një kontroll gjyqësor, i cili sidoqoftë

kufizohej në vëzhgimin e tij. Pra, akti diskrecional ishte akt i nxjerrë nga administrata

publike që nuk mund të vihej në diskutim nga gjykatësi pasi e vetmja mbrojtje e vendosur

në favor të privatëve ishte ajo administrative.46

Ishte e qartë që ky orientim i doktrinës do

superohej shumë shpejt pasi problem i shtruar në themel të teorisë së diskrecionalitetit

ishte ai i shmangies së kontrollit në zgjedhjet e autoritetit, i cili duhej të ndodhte

gjithmonë në respektim të ligjit.47

Gjatë atyre viteve jurisprudence e Këshillit të shtetit

Francez krijoi figurën e “detournement depouvoir” (1892), 48

si zakon i aktit

administrativ, duke pranuar një kontroll të pjesshëm mbi “aktet diskrecionale”.49

Evolucioni i procedurës juridike arriti deri në afirmim, se anullimi i masës për devijim

nga pushteti të përfaqësonte në atë kohë sanksionimin e një gjykimi të vetëligjshmërisë.

Kjo duke pasur për objekt abuzimin e kryer nga organi që ka pushtetin diskrecional, ose e

thënë ndryshe paligjshmërinë e qëllimeve të ndryshme nga ato të marrë për referim. Në

atë kohë nuk kishte asnjë referim normativ që të shprehte se akti administrativ duhet të

ishte në gjendje të përmbushte interesat në fjalë në kufijtë e vendosur nga ligji.

Megjithatë ky interpretim ishte tashmë pjesë e doktrinës modern të së drejtës

administrative sipas së cilës “ pushteti administrativ nga vetë detyrimi i veprimtarisë së tij

i imponohen qëllimet e përcaktuara nga legjislatori “.50

Në evoluimin e teorisë së pushtetit diskrecional kontribuan edhe gjykatësit

Austriak me legjislacionin e vitit 1875, i cili nga njëra anë paraqiste një tutelë gjyqësore

administrative në mbrojtje ekskluzive të të drejtave subjektive, nga ana tjetër përjashtonte

nga analizat e gjykatësit materiet diskrecionale tipike të autoritetit administrativ.51

Përmes studimeve të autorëve Austriakë u arrit kalimi nga teoritë e vjetra drejt parimeve

të reja, të cilat sollën zhvillime të rëndësishme. Origjina e diskrecionit ishte e ndarë nga

praktikueshmëria e pjesës së gjyqësorit dhe për pasojë ishte një zgjedhje jo e

44

Giannini M. (1993), Dirtitto Amministrativo, Milano, Giufre, fq.45 45

Piras A. ( 1958), Dizcrezionalita Amministrativa, Milano, Giuffre, fq.68 46

Giannini M., e cit.,fq.59 47

Clemente G., Savoi R., (2005), Manuale di diritto del beni culturali. Napoli, Jovene, fq.117 48

Kthim i pushtetit 49

Ottaviano V., (1993), Studi sul merito amministrativo, Milano, Scritti Giuridici I, Giuffre, fq.293 50

Zanobini G., (1924). L’ativita amministrativa e la legge, Bologna, Infra, fq. 383 51

Clemente G., Savoi R., (2005), Manuale di diritto del beni culturali. Napoli, Jovene, fq.145

kopje


17

kontrollueshme.52

Me kalimin e viteve diskrecioni nuk konsiston më në atë të një akti

absolutisht të lirë, por bëhet një akt në një farë mënyre i lidhur, është pikërisht ligji që

lidh diskrecionalitetin.53

Me përmirësimin e së drejtës pozitive dhe me zhvillimin e parimit të veprimit në

Itali, Gjermani dhe SHBA, akti diskrecional filloi të jetë një aspect tipik i aktivitetit

administrativ dhe përfundimisht u bë një akt që nxirret në ushtrimin e pushtetit

diskrecional.54

Pra sot mund të thuhet me sigurinë më të madhe se qëndron një lidhje me

diskrecionalitetit dhe funksionit të aktivitetit administrativ, kjo sepse diskrecionaliteti

sjell gjithmone një zgjedhje me shume zgjedhjesh të mundshme, zgjedhjen e zgjedhjes më

të përshtatshme për cështjen konkrete.55

Nga ky këndvështrim del qartë se diskrecioni

administrativ ka qenë i pranishëm shumë heret në vendet e tjera edhe pse me kalimin e

kohës është zgjeruar më tepër kuptimi i tij.

Ndërsa në doktrinën tonë nuk është trajtuar gjerësisht si koncept. Për herë të parë

diskrecioni evidentohet në kodin e procedurës administrative, ku theksohet që organeve

të administratës vendore i është njohur edhe pushteti diskrecional. Juridikisht nuk është

trajtuar në vendin tonë, kjo mund të ketë si shkak edhe arsyen e huazimeve të termave

nga legjislacionet e vendeve të tjera. Me ndryshimin e sistemeve, legjislacioni shqipëtar

ka qenë pjesë e ndyshimeve të vazhdueshme. Gjithashtu duke qënë se shumë pjesë të

legjislacionit janë në zhvillim e sipër, mund të thuhet se vendi ynë ndodhet në një fazë të

rishikimit të këtyre termave të cilët u janë njohur me ligj organeve të pushtetit vendor.

Kjo vjen edhe nga mangësia e një disipline gjuhësore të shtetit përsa i përket shpjegimit

dhe kuptimit në mënyrën e duhur të tyre. Diskrecioni ne ditët e sotme përdoret nga

akademikët por shikohet që studentët nuk e kanë të qartë se çfarë veprimesh i përmbahen

diskrecionit. Mungesa e literaturës dhe të një fjalori të duhur për të shpjeguar përmbajtjen

e tyre, shpesh përballet me keqpërdorimin e termave apo transformimin e tyre.56

Momenti përcaktues i kthesës në reformimin e pushtetit vendor padyshim

konsiderohet miratimi i ligjit “ Për Dispozitat Kushtetuese “ që u shoqërua me ligjin “Për

Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Lokal “. Një nga ndryshimet të cilat ndikuan

ndjeshëm në veprimtarinë e administratës publike, është ideja që pushteti lokal të krijohej

si një pushtet më vete dhe të ndërtohej në bazë të parimeve të vetqeverisjes, pavarsisë,

autonomisë lokale dhe decentralizimit. Kjo do të krijonte kushtet për vetëveprim në

ushtrim të funksioneve dhe kompetencave që pritej të merrte. Duke i lënë një hapësirë

veprimi këtyre organeve në ato raste kur shikohet e nevojshme marrja e vendimeve për

disa ceshtje ku ligji nuk i parashikon, por gjithmonë duke mos dalur jashtë kornizave të

tij.57

Duke qënë se edhe procesi i decentralizimit ka të bëjë me kualifikimin e pushtetit

52

Po aty, fq.227 53

Goldstein H., (1977). Categorizing and structuring discretion. Cambridge, Ballinger, fq.93 54

Po aty, fq.93 55

Rao R., (1993), “ Control of abuse of administrative discretion” , Judical Trends, Mittal, fq. 170 56

Hoxhai E. Pedagoge “ Universiteti Luigj Gurakuqi. Interviste, Gusht 2013 57

Ligji Nr. 8652, datë 31.07.2000 “ Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore “

kopje


18

vendor , kualifikimin e shërbimeve gjithmonë në respektimin e kuadrit ligjor, tejkalimi i

kompetencave përbën shkelje të ligjit.

Kjo ndoshta ka bërë që diskrecioni të mos jetë shumë i njohur, ai mund të

anashkalohet në të shumtën e rasteve, ku në praktikën rutinë të njësisë së qeverisjes

vendore veprohet sikur ky term të njihet.58

Duke paraqitur përmbledhtazi evoluimin e

këtij termi, është e rëndësishme që ai të shihet në raport me aktivitetin e administratës

publike dhe vendin që zë diskrecioni. Aktiviteti diskrecional të cilin administrata publike

e ushtron në bazë të delegimit që i bën ligjvënësi ka përvec kësaj mundësi për të

përmbushur një aktivitet vlerësues dhe verifikues të nevojshëm për të përcaktuar linjën

më të mirë të veprimit për të mbrojtur interesin specifik të caktuar.

58

Luka L, Kryetar i Bashkisë Shkodër, Intervistë, Gusht 2013

kopje


19

KAPITULLI III

RËNDËSIA E DISKRECIONIT NË VEPRIMTARINË

E PUSHTETIT VENDOR

Në veprimtarinë e përditshme të administratës publike, është shumë e rëndësishme të

dihet se sa vend zë diskrecioni. E drejta për të realizuar një qëllim të ligjshëm, pushteti i

cili duhet të ushtrohet në përputhje më ligjet. Diskrecioni shikohet pothuajse në çdo

veprim të administratës publike duke i dhënë më frymë zgjidhjes sa më të duhur

çështjeve të natyrave të ndryshme.

3.1 Aktiviteti diskrecional i Administratës Publike

Aktiviteti i Administratës Publike konceptohet në mënyra të ndryshme sipas

rendit juridik në të cilin bën pjesë një vend; common law dhe civil law. Në vendet e

common law shtetasit qeverisen nga ligji dhe vetëm nga ligji, një person mund të

ndëshkohet për shkelje të ligjit, por nuk mund të ndëshkohet për arsye të tjera.59

Në këto

vende administrata publike është subjekt juridik si të tjerët dhe për pasojë në të gjitha

raportet që krijon nuk ndeshen norma të ndryshme nga ato që rregullojnë raportet e

zakonshme midis privatëve.60

Në vendet e civil law, mes të cilave bën pjesë edhe vendi ynë, administrate

publike nuk është një subjekt juridik që i nënshtrohet një disipline të ngjashme me atë të

përmendur më sipër, pasi gëzon pushtet të vetin që i lejon të ketë një supermaci të

veçantë në raport me subjektet e tjera juridike. Sipas orientimit Italian, administrata

publike në zhvillimin e aktivitetit të saj ndërmerr një seri sjelljesh që i drejtohen kujdesit

konkret të interesave publike që i janë besuar asaj, që që do të thotë interesa të

bashkëlidhura ashtu siç janë përpunuar në vazhdim të procesit demokratik.61

Përcaktimi i

qëllimit që duhet ndjekur, kualifikimi i tij si publik dhe destinacioni nga administrata

publike janë bërë nën dritën e një drejtimi politik. Në marrjen e këtyre vendimeve

bashkveprojnë organe të cilave i atribuohet funksioni politik dhe i qeverisjes.62

Prandaj

veprimtaria administrative do t’i adresohet kujdesit të vetë interesave publike, në mënyrë

analoge për të gjitha subjektet e tjera.

Gjatë zhvillimit të veprimtarisë administrative me qëllim kujdesin për interesin

publik, krijohet mundësia që administrata ta zhvillojë aktivitetin e saj jo vetëm duk u

shërbyer me mjete të së drejtës publike, por edhe përmes mjeteve dhe formave të

zakonshme të së drejtës private.63

Të vepruarit sipas normave të së drejtës private nuk do

të thotë që administrata publike nuk është në gjendje të arrijë qëllimin institucional të

59

Acquarone L.,(1985), Ativita amministrative e provvedimonto amministrativo, Genova, ENC, fq.5 60

Caringella F.,(2003), Corso di diritto amministrativo, Vel.II, Milano, Giuffre, fq.89 61

Ieva I., ( 1987 ), Potere tecnico dalla P.A e sindicato dell giudice amministrativo, Milano, Giufre, fq 342 62

Caringella F.,(2003), Corso di diritto amministrativo, Vel.II, Milano, Giuffre, fq.839 63

Nigro M., (2000), Giustizia Amministrativa, Bologna, fq.98

kopje


20

përcaktuar me ligj, pasi interesi publik është në gjendje ta bëjë një gjë të tillë, sepse ky

interes është gjithmonë më i rëndësishëm dhe përbën bazën për vlefshmërinë e

marveshjes. Në këtë situatë juridike, pushteti administrativ që manifestohet përmes

përmbushjes së akteve administrative, nuk është dicka në natyrë të administratës publike,

por është varësi e pushtetit legjislativ dhe parimit të ligjshmërisë, ndryshe nga ç’ishte

mbështetur më parë nga autorë të ndryshëm të së shkuarës.64

Nga kjo kuptohet qartësisht

se asnjë pozicion pushteti apo superioriteti nuk i jepet administratës publike në qoftë se

nuk i është dhënë shprehimisht në përmbushje të interest publik. Si pikënisje e kësaj

analize mund të afirmohet se origjina e pushtetit diskrecional duhet kërkuar në ligj.65

Prandaj aktiviteti diskrecional i administratës publike do të ushtrohet në momentin në të

cilin pas vlerësimit të të gjitha zgjedhjeve të aplikueshme në mënyrë abstrakte për

cështjen e caktuar, kjo do veprojë në mënyrë që të realizojë parimin e paanshmërisë të

shprehur nga ligji me qëllim që drejtësia substanciale të bëjë vlerësimin e të gjitha

interesave të përfshira gjatë ushtrimit të pushtetit.

Aplikimi i normave të së drejtës administrative presupozon disa veprime logjike, si :

Qartësim dhe determinim të gjendjes së faktit në të cilën subjekti i administratës

publike është i thirrrur për të vepruar.

Interpretim dhe saktësim i përmbajtjes së rastit konkret.

Risjelljen e faktit në llojin ligjor dhe përcaktim të pasojave juridike.66

Kjo skemë përbëhët nga tre elementë :

Kompleksi i fakteve në evoluimin e tyre;

Lloji ligjor;

Pasojat juridike.67

Bërthama qëndrore është ndërtuar nga norma të tilla, fakte që orientojnë organin

administrativ në realizimin e interest publik primar. Në lidhje me normën duhet të bëhet

dallimi nëse ajo përmban në mënyrë të qartë dhe absolute konceptet mbi sjelljet, veprimet

që duhen kryer dhe përmbajtjen e tyre, apo i lë hapësirë vlerësimit administrativ publik

duke mos u orientuar ngurtësisht mbi rëndësinë e fakteve dhe mbi interpretimin e

koncepteve juridike. 68

Aktiviteti administrativ do të hasë kufizime të vazhdueshme nga

ana e normave juridike, si dhe nga ana e palëve private ( kur në cështje janë të përfshira

interesat e tyre) në ushtrimin e diskrecionit. Këto kufizime janë të vendosura rast pas rasti

në varësi të cështjes që do të trajtohet.Në qoftë se këto limite do të vendosen në mënyrë të

qartë dhe të përpiktë, aktiviteti i administratës do të jetë i kufizuar por në qoftë se ato janë 64

Nigro M., (2000), Giustizia Amministrativa, Bologna, fq.98 65

Bassis F., Lezione di Diritto Amministrativo, Milano, Giufre, fq.41 66

Zanobini G., (1924), L’ativita amministrativa e la legge, Bologna, Infra, fq. 140 67

Morbidelli G.,( 1998 ), Il principio di raigonevdezza nel procedimento amministrativo, Padova, Infre, fq.58 68

Ottaviano V., ( 1993 ), Studi sul merito amministrativo, Milano, Scritti Giuridici I, Giuffre, fq 220

kopje


21

vendosur në mënyrë elastike atëherë do flitet për aktivitet diskrecional.69

Është e

rëndësishme të theksohet edhe një herë se aktiviteti i administratës publike ndahet në dy

hipoteza:

E para është ajo e përkufizuar si aktivitet i kufizuar. Bëhet fjalë për një hipotezë sipas së

cilës administrata e cila paravendoset në mbrojtjen e një interesi publik specifik, nuk i

mbetet asnjë hapësirë vlerësimi pasi formalitetet diskrecionale dhe pasojat e tij

përcaktohen tërësisht nga legjislacioni që i atribuon atë pushtet administrativ, në të cilin

aplikimi i normës çon në mënyrë të menjëherëshme dhe direkte në detyrimin për të

zbatuar deklarimet e vendosura me ligj ose me akte të tjera nënligjore. Pra përbën

shembull të aktivitetit të kufizuar dhënja e lejes së ndërtimit, një procedurë në të cilën

veprimtaria e organit kufizohet në vlerësimin qëndror të kriterit që kërkohet nga ligji për

dhënjen më pas apo jo të lejes së ndërtimit. Është e drejta e KRT ( Komisioni i

Rregullim Territorit ) të anullojë apo të pranojë lejen e ndërtimit.70

E dyta flet për aktivitet diskrecional në të cilin aplikimi i normave nuk është i

menjëhershëm dhe i paravendosur, por kërkon një ndërhyrje të administratës publike, që

zhvillohet në koherencë me vlerën e qëllimit të tij.71

Administrata ushtron pushtet mbi

bazë të delegimit që i bën ligjvënësi dhe ka përveç kësaj mundësinë për të përmbushur

një aktivitet vlerësues dhe verifikues të nevojshëm për të përcaktuar linjën më të mirë të

veprimit për mbrojtjen e interest specifik. Kështu është një shembull i ushtrimit të

aktivitetit diskrecional ; hartimi i një plani urbanistik.

Në fakt, administrata lokale duhet të zgjedhë se cilat interesa ti konsiderojë më të

rëndësishme se të tjerat ose superiore.72

Detyra e organit administrativ është në fakt të

gjejë drejtimin që duhet marrë duke pasur parasysh kontekstin e fakteve ne të cilat vepron

dhe përmbajtjen e normës.73

Zakonisht norma që duhet aplikuar nuk cakton në detaje

sjellen që kërkohet dhe shpesh kufizohet në trgimin e linjës thelbësore. Për më shumë ajo

specifikon se cili vendim duhet marrë në lidhje me një situatë të caktuar mes shumë

vendimesh të ndryshme dhe abstrakisht të përshtatura në lidhje me efektin juridik që

sjellin. Nevojat e realitetit nuk janë të gjitha të parashikuara nga ligji, prandaj organi

administrativ duke u përballur me nevojat reale, duhet të jetë në gjendje të arrijë në

zgjidhjet më të përshtatshme për qëllimin që kërkohet.74

Në të drejtën zakonore të huaj,

qëllimi që duhet ndjekur përcaktohet nga autonomia private dhe konsiston në rregullimin

e interesave urgjente në raport me interesat e tjera.

Në të drejtën administrative sundon parimi i ligjshmërisë i cili i takon një drejtimi

të domosdoshëm të veprimit të pushtetit publik. Megjithatë kur norma nuk saktëson në

mënyrë adeguate parashikimet e faktit dhe autorizon një pluralitet zgjedhjesh, ndjekja e

interesit publik i lihet vlerësimit të administratës publike. Kjo e fundit mund të vendosë

nësë ekzistojnë kushtet për të vepruar , të caktojë mënyrën dhe masën e ndërhyrjes, të 69

Galli R., Galli D., ( 2004 ), Corso di diritto amministrativo, Padova, Giuffre, fq.624 70

Shllaku A., Drejtoresha e Urbanistikës Shkodër, Intervistë, Gusht 2013 71

D’Agostino F., (2000), Manuale di Diritto Amministrativo, Milano, Giuffre, fq. 97 72


Dworkin R., ( 1977 ), Taking Rights Seriously,Chapter 2, New York, Duckworth, fq. 119 74

Lohja B., ( Kryetar i Këshillit Bashkiak Shkodër, Intervistë, Korrik 2010

kopje


22

sigurojë kushtet e tjera të veprimit të saj në mënyrë që të arrijë një rezultat të caktuar dhe

të modulojë pasojat.75

Opinionet dhe mendimet e ndryshme që kanë për qëllim ndjekjen e interesit

publik primar,vendosen në themel te parimit të ligjshmërisë në lidhje me të cilin organi

administrativ është i detyruar të bëjë përshtatjen. Duke qënë se parimi i ligjshmërisë

përcaktohet në një sërë dispozitash të Kushtetutës së Shqipërisë, 76

evidentohet edhe në

legjislacionin tonë që, organet e pushtetit publik në përmbushje të detyrave të tyre duhet

të respektojnë të drejtat dhe liritë themelore të njeriut si dhe të kontribuojnë në realizimin

e tyre.77

Nën këtë profil, diskrecionaliteti shpreh edhe përmbajtjen e ligjit sepse lejon

aplikimin e duhur të tij në rastin konkret. Rezultati bëhet i mundur nga varësia e

diskrecionalitetit ndaj të gjitha parimeve kushtetuese, bazën e veprimit administrativ dhe

merr intensitet të vecantë ndaj parimit të paanshmërisë.78

Këto parime duhet të merren

parasysh në ushtrimin e pushtetit diskrecional, pasi vetë thelbi i qeverisjes vendore është

që të sigurojë një vendimmarrje sa më afër qytetarit dhe kjo vendimmarrje të tregojë që

administrata i trajton të gjithë qytetarët e vet në mënyrë të barabartë dhe pa diskriminim.

Nëse gjatë ushtrimit të diskrecionit, administrata nuk respekton parimet kushtetuese dhe

ligjore,atëherë kemi të bëjme me tejkalim të këtij pushteti deri në paligjshmëri.

3.2 Interesi publik primar në ushtrimin e diskrecionit

Në disa disa çështje të cilat shtrohen për zgjidhje përpara administratës publike,

problemi është lehtësisht i zgjidhshëm, pasi autoritetet përkatëse kanë detyrë të vetëm

interpretimin e normave atributive të përcaktuara në legjislacion, norma të cilat kanë

përcaktuar qartë interesat dhe mënyrën e veprimit. Në raste të tjera nuk përcaktohet cili

është interesi primar për tu toleruar, pasi vetë ligji detyron të mbahen parasysh interesat e

shumta heterogjene të një dimensioni të gjërë, pa caktuar një hierarki në brendësinë e

tyre. Ekziston një ndryshim në mes të interesit publik abstrakt dhe atij konkret, interesi

konkret fiton një përmbajtje që ndryshon në raport me situatat e ndryshme të faktit e kjo e

bën të dallueshme nga interesi publik abstrakt.

Interesi publik përkufizohet vetëm progresivisht përmes treguesve më komplet të

çështjes, falë ndërhyrjes dhe pikave të referimit.79

Në këtë kontekst interpretimi ka dallim

me diskrecionin, ky interpretim i normës juridike nuk përkon me diskrecionalitetin, pasi

diskrecionaliteti nuk qëndron në kompletimin e një norme jo të plotë. Zgjedhja

diskrecionale është një zgjedhje e funksionalizuar.80

Përsa i përket shtrirjes në realizimin

e interesit publik është e kufizuar në qëllimin që do të arrihet, ku për këtë qëllim merret

parasysh interesi publik i përcaktuar nga ligji.81

75

Barile P.,(1959). Sull’atto politico, atti di govern, Enciklopedia e Diritto, ( vol.4 ),Infre, Enciklopedia Italiane, fq.67 76

Dobjani E., ( 2003), E Drejta Administrative 1, Tiranë, fq.43 77

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, neni15/2 78

Villata R., ( 2005), L’atto amministrativo in Diritto Amministrati, Bologna, Infra, fq.112 79

Po aty, fq.143 80

Savoi R., ( 2005 ), Manuale di diritto dei beni culturali, Napoli, Jovene, fq.198 81

Po aty, fq.198

kopje


23

Produkti i interpretimit mund të mos jetë një i vetëm dhe prandaj në një hipotezë

të tillë ka mundësi zgjedhjeje. Diskrecionaliteti është pushtet zgjedhjesh që sjell dicka të

re në lidhje me situatën paraekzistuese, duke e vendosur vetë organi administrativ

normën për raste të vecanta.82

Ndryshimi në mes diskrecionalitetit dhe autonomisë

private shihet edhe në rastet kur privatët bëjnë zgjedhje në zhvillimin e autonomisë të

tyre, por atyre nuk u caktohet asnjë qëllim për tu ndjekur, ata i nënshtrohen vetëm

kufizimeve të rendit negativ.83

Diskrecioni është në përputhje me interesin publik, natyrisht gjërat nuk janë

saktësisht sic thuhen, pasi edhe aty ku administrata reagon në mënyrë diskrecionale ajo

takon gjithmonë limite të përgjithshme. Fuqia diskrecionale dallohet nga ajo e përcaktuar

saktësisht me ligj, për faktin se nuk gjindet në ligj përcaktimi i saktë i mënyrës së

operimit por përcaktohen hapsirat deri ku mund të shkojë interpretimi i ligjit, gjithmonë

në interes të publikut.

Vetëvendosja e Administratës është gjithmonë e përcaktuar nga respektimi i

kushteve dhe kërkesave jo vetëm formale por edhe në lidhje me interesin publik.84

Sido

qoftë, mundësitë e zgjedhjes së administratës publike janë shumë të mëdha, po mqënëse

alternativat jnë gjithonë të limituara nga nevoja pë të realizuar interesin publik të

përgjihëm ose spcifik, duke mos harruar interesat dytësore, aktiviteti i administratës

publike mund të quhet diskrecional por jo i lirë.85

Shikojmë që diskrecioni duke pasur

hapësirë por edhe në respektim të limiteve të tij shfaq avantazhet dhe disavantazhet e

veta.

Qëllimi i diskrecionit kontrollues duhet të jetë të ruajë avantazhet në shkallën më

të lartë të pajtueshme me minimizimin e disavantazheve. Diskrecioni ka avantazhin e

fleksibilitetit, ai lejon që të merren parasysh rastet individuale. Diskrecioni lidhet jo me

kuptimin e ngushtë të ligjit dhe mund të lejojë që politikat qeveritare të zbatohen në

mënyrë më efektive,duke u dhënë liri administratorëve,për të përshtatur mënyrat e tyre të

punës nën dritën e përvojës. Nga ana tjetër,diskrecioni i vendos qytetarët më tepër në

mëshirën e autoritetit administrativ,sidomos kur këtij të fundit nuk i kërkohet të tregojë

arsyen se përse u ushtrua diskrecioni në atë mënyrë.86

Sa më elastik të jetë rregulli aq më

shumë është e mundur që një gjykatë të hedhë poshtë një vendim bazuar në atë që ai nuk

është në përputhje me rregullin. Rregullat elastike mund të zhvillohen nga vendimmarrësi

gjatë ushtrimit të pushteteve të tyre. Ligji është i përgatitur të lejojë vendimmarrësin të

zhvillojë dhe të zbatojë rregulla elastike, si dhe të udhëzimeve të vetëvendosura të një

vendimmarrësi.

82


Kufizimet e rendit negativ zhvillojnë funksionin administrativ duke e mbajtur atë në fushën e lejueshme dhe vendosen rast pas rasti, në mënyrë elastike, nga normat e aplikuara në cështjen konkrete 84

Mortati C., ( 1975 ), Institucione di Diritto Pubblico, Tomo I, Cedam, fq.237-240 85

Acquarone L., ( 1985), Attivita amministrative e provvedimonto ammiistrativa. Genova, ENC, fq.16 86

Cane P ., (1992) , Administrative Law, Second Edition, Oxford, Clarendon Press, fq 134

kopje


24

Çështjet më të rëndësishme për politikbërësit kanë të bëjnë me balancë optimale

ndërmjet rregullave dhe diskrecionit dhe se nuk mund të hartohen rregullat që ato të

merren parasysh nga vendimmarrësi dhe tu imponohen personave me të cilët merret

vendimi. Diskrecioni i hap gjithashtu rrugën vendimeve të pabaza dhe kërkon një nivel

shumë më të lartë kujdesi dhe vemendjeje nga ana e organeve administrative në ushtrimin

e tij. “ Diskrecioni është i shtrenjtë në kohë”, ku nënkupton që duhet te ketë një kohë për

të analizuar si duhet të përdoret ky diskrecion, pa kaluar në shpërdorimin e tij. 87

Gjithmonë duke vepruar me mirëbesim, të ndiqet interesi publik në mënyrë të

arsyeshme, të ndiqet procedurë e drejtë dhe e paanshme dhe të përkrahet kërkesa e

trajtimit të barabartë.88

Parimi i trajtimit të barabartë nuk është një mohim i diskrecionit

por kërkon që administrata ta ushtrojë diskrecionin e vet me barazi. Ushtrimi i pushteteve

diskrete nga ana e autoriteteve administrative mund të zhvlersohet në baze të trajtimit të

pabarabartë.89

Është e rëndësishme që kur autoriteti administrativ merr një vendim me

natyrë diskrecionale, duhet të respektojë në radhë të parë interesin publik, dhe së dyti

duhet të ndjekë parimin e barazisë ku individët duhet të trajtohen në mënyrë të barabartë.

Kjo shmang diskriminimin në mesin e tyre, ose duke dashur të favorizojë një kategori të

caktuar të individëve po ku në të njëjtat kushte duhet të ndodhen edhe individët e tjerë.

Këtu është me vlerë të përmenden rastet e punësimit kur individët që paraqesin kërkesën

për punë mund të plotësojnë të gjitha kriteret dhe janë në të njëjtat pozita, por drejtuesi i

administratës zgjedh të marrë në punë njërin prej tyre në sajë të pushtetit diskrecional.90

Por kjo nuk mund të bëhet në bazë të pikpamjeve politike apo atyre personale, miqësie

apo rrushfeti ku në jetën e përditëshme ndodhin rëndomë, duke tejkaluar apo shpërdoruar

këtë të drejtë.

3.3 Diskrecioni Teknik në raport me atë Administrativ

Në legjislacionet e huaja shihet qartazi që diskrecioni administrativ ka një raport

edhe me diskrecionin teknik, edhe pse me dallimet qartazi në mes tyre ekziston edhe një

përputhje në raste të caktuara. Ndryshe ndodh në legjislacionin tonë ku përveçse hasim

vështirësi në ndarjen konkrete të vendimeve apo të akteve të cilat kanë një karakter

diskrecional, nuk i kemi të zhvilluara konceptet e tjera që lidhen me diskrecionin.

Diskrecioni teknik mund të përkufizohet si mundësi zgjedhjeje që i njihet administratës

publike bazuar në ekzistencën reale të dijeve dhe njohurive të natyrës teknike që

kërkohen nga ligji.91

Vlerësimet dhe gjykimet e nxjerra nga aplikimi i disiplinave teknike

dhe shkencore dhe mbi bazën e verifikimit teknik, manifestojnë një pushtet gjykimi, i

domosdoshëm për qëllime vendimtare i përkufizuar tashmë si diskrecionalitet teknik.

Pushteti i individualizuar i vlerësimit teknik dhe shkencor, shpesh realizohet me

ndihmën e një aparati të brendshëm të kualifikuar.92

Shprehja diskrecionalitet teknik i

87

Cane P., ., (1992) , Administrative Law, Second Edition, Oxford, Clarendon Press, fq 134 88

Walker S., (1993), The Control of Discretion in Criminal Justice. New York: Oxford, fq.210 89

Sadushi S., ( 2005), E Drejta Administrative 2, Tiranë, Ora, fq.296 90

Luka L, Kryetari i Bashkisë Shkodër, Intervistë, Gusht 2013 91

Caringella F., (2003), Corsso di Diritto Amministrativo, Torno II, Giuffre, fq. 1169-1248 92

Spinelli S, (2008), “Discrecionalita tecnica” , Enciclopedia, Persona a danno, marre në :http://www.personaedanno.it/cms/data/encyclopedia/010109.aspx (03.03.2009)

kopje


25

përkon një fenomeni shumë të ndryshëm nga diskrecionaliteti administrativ, ky i fundit

artikulohet në vlerësimin e kujdesshëm që i besohet organit administrativ. Ndërsa, në

diskrecionalitetin teknik nuk bëhet fjalë për interesa të përkohshme, ai ka të bëjë më

shumë me formulimin e kritereve dhe përbajtjes së veprimit administrativ, conform

parametrave dhe elementeve të gjykimit, që vijnë nga aplikimi i disiplinave të cilave u

merret si e mirëqënë objektiviteti.

Karakterit të diskutueshëm të një zgjedhjeje administrative diskrecionale, duhet t’i

kundërvihen pohimet dhe mendimet e vlefshme nga një sistem njohurish, bazuar mbi një

disiplinë dhe konstatim të zhvilluar në respektim të rregullave teknike dhe shkencore.93

Në këtë kuadër edhe pse mjaft i ndryshueshëm, futet koncepti i diskrecionalitetit teknik i

cili është i përdorur nga jurisprudenca. Me këtë term i referohemi rasteve në të cilat

zgjedhja administrative nuk ka të bëjë me cka është më e përshtatshme të bëhet për të

përmbushur një interes publik, por ka për objekt një situatë fakti, për të siguruar

mesatarisht vlerësime të karakterit teknik, për shembull vlera historike-arkitekturore e një

ndërtese për të përcaktuar detyrimin material.

Pra diskrecionaliteti administrativ sjell gjithmonë një vlerësim të interesave dhe

një pushtet zgjedhjeje sipas të vepruarit, në të kundërt të diskrecionalitetit teknik, i cili

nuk përfshin vlerësimin dhe përdorimin e interesave dhe as mundësi zgjedhjeje në

proporcion me to.94

Në rastin e diskrecionalitetit teknik, zgjedhja e qëndrimit që duhet të

mbahet në lidhje me interesat publike bëhet apriori, një herë për të gjitha dhe në

përmbushje të detyrimit të caktuar nga legjislatori. Ndërsa administratës i lihet thjeshtë

vlerësimi i fakteve të dhëna nga ligji dhe parashikimet e veprimit në proporcion me

njohuritë.

Pasi bëhet një vlerësim i tillë autoriteti administrativ kufizohet, pasi disponon

edhe diskrecionalitetin administrativ në veprimin e tij, sipas mënyrës së caktuar që

parashikon rendi juridik.95

Për më shumë, autorë të ndryshëm mendojnë se

përshtatshmërisht flitet për diskrecionalitet teknik duke iu referuar rasteve në të cilat

zyrtari që mund të zhvillojë një aktivitet të caktuar duhet të bëjë më përpara verifikimin e

situatës, në masën që të kërkohet nga disiplina teknike. Në fakt në raste të tilla mungon

elementi karakteristik i diskrecionalitetit, pra do të thotë përcaktimi i asaj që është më e

përshtatshme të bëhet për të përmbushur një interes publik.96

Funksioni administrativ në

fakt nuk përkon vetëm me nocione dhe koncepte të shkencës juridike, pas i paraqiten

vazhdimisht për zgjidhje probleme të natyrave të ndryshme, të rëndësishme për të drejtën

si: inxhinierike, fizike, biologjike, kimike etj. Psh. për të përcaktuar një sipërfaqe të

caktuar duhet të bëhen matjet përkatëse. Qartësimet teknike kanë një natyrë evidente

instrumentale. Ato shërbejnë në objektivitetin e disiplinës së referimit, për të fiksuar, për

93

Ieva I., (2000), Valutacione tecniche e decisioni admministrativo, in Diritto e diritti, Revistë Juridike, fq.11). Mendimi teknik i justifikuar nga disiplina, bëhet drejtëpërdrejt nga ky lloj. 97 ( D’Agostini F., (2000), Manual di Diritto Amministrativo, Giuffre, Milano, fq.106 94

Morati, (1975), La discrezionalita tecnica, Giuffre, Milano, fq 239-240 95

Sandulli M., (1958), Procedimenti carrcterrizzati da discrezionalita amministrativa, Firenze, Infre, fq.594 96

Morati, (1975), La discrezionalita tecnica, Giuffre, Milano, fq 239-240

kopje


26

të nxjerrë përmasat ose thjesht për ti përshkruar ato.97

Pra ekziston një dallim në mes

diskrecionit teknik dhe atij administrativ.98

Diskrecionaliteti teknik shfaqet kur

administrata merr një vendim duke aplikuar kritere, rregulla e modele të njohjeve të

specializuara që janë të ndryshme nga shkenca juridike.

Në rastin e diskrecionalitetit administrativ ka një proces gjykimi, tek

diskrecionaliteti teknik ekziston një process njohjeje i ndryshëm. Problemi lind pasi edhe

vlerësimi gjyqësor jo gjithmonë të çon në një zgjidhje të vetme në mënyrë analoge me

vlerësimin politik.99

Nocioni i diskrecionit teknik futet në konceptin e disktrecionit

administrativ , duke përfaqësuar karakteristikat e ndryshme që lidhen me këtë të fundit;

aktivitet i limituar, diskrecion i pastër, diskrecion teknik, meritë administrative etj.100

Siç është e njohur tashmë, aktiviteti administrativ mund të jetë i detajuar nga ligji

në mënyra heterogjene, duke e përcaktuar saktësisht, (duke limituar hapësirat dhe sjelljen

e administratës publike), ose në mënyrë elastike (duke i lënë një hapësirë vendosjeje edhe

administratës publike), në lidhje me përmbajtjen normative mund të dallohet

diskrecionaliteti i ligjeve administrative. Formula që lexohet zakonisht në manualet

administrative është e lidhur me faktin që “diskrecioni i pastër” administrativ (në

ndryshim nga normativat normale të administratës), i shmanget gjyqtarit administrativ

pasi që ndërhyn në aktivitetin e administratës.101

Diskrecionaliteti duket pra si një “zonë e mbrojtur“.102

Aktiviteti i diskrecionit

është si një sferë me konture të përcaktuara jo plotësisht në brendësi të së cilës nuk

operojnë proceset normale të legjitimitetit dhe kontrollit të vendimeve administrative, por

operon procesi i ndalimit të gjykimit, i justifikuar me faktin se ligji i jep administratës

publike të drejtën për të operuar në mënyrën që e quan më të volitshme për interesin

publik. Do të thotë që gjykatësi nuk mund të zevendësojë administratën publike në

vendimet e marra, pasi aktiviteti i tij është i limituar vetëm në gjykimin e ligjeve

administrative dhe jo në gjykimin e vendimeve të administratës publike. Diskrecioni

administrativ duhet të dallohet nga diskrecioni teknik ( pushtet vlerësimi teknik). Kjo nuk

implikon vlerësimin e interesave, as mundësi zgjedhjeje, por menyren si duhet të

veprohet.

Në rastet në fjalë zgjedhja e qëndrimit që duhet të mbahet për të kryer interesin

publik, bëhet apriori nga ligjvënësi dhe administratës i lihet vetëm e drejta e vlerësimit të

situatave në përputhje me njohuritë teknike.103

Ndër të tjera, autorë të ndryshëm

shprehen për “diskrecion teknik” në rastet kur nënpunësi për të shqyrtuar një rast të dhënë

97

Mazzarolli, Pericu, Scoca, (2005), L’atto amminstrativo in Diritto Amministrativo, Bolonia, I, fq. 770 98

Villata R., (2005), L’atto amministrativo in Diritto Amministrati, Bolognia, Infra, fq.98 99

Caringella F., (2003), Corsso di Diritto Amministrativo, Torno II, Giuffre, fq.1169 100

Ieva L., ( 1987), Potere tecnico-discrezionale dalla P.A e sindicato dell giudice amministrativo, Milano, Giufre, fq.69 101

Spinelli S., (1999), Discrecionalita tecnica, Enciklopedia, marrë në www.personaedano.it/cms/data/enciclopedia 102

Calligan D.J., (1986) Discretionary paëer, Oxford, Clarendon, fq.59 103

Po aty, fq.125

kopje

http://www.personaedano.it/cms/data/enciclopedia


27

duhet të bëjë preventive, të llogarisë dhe të përcaktojë shqyrtimin e situatës në fjalë,

situatë e cila kërkon vlerësimin teknik. Në fakt në këto raste duhet të mbahet gjithmonë

parasysh karakteristika e diskrecionit e cila është; operimi në të mirë të interesit publik.104

3.4 Diskrecioni miks dhe ai i thjeshtë

Quhet miks diskrecionaliteti i karakterizuar nga vlerësime teknike që lejojnë një

zgjedhje mes shumë zgjedhjesh teknikisht dhe juridikisht të sakta.105

Në çdo rast

vlerësimi teknik dhe administrativ nuk janë shprehje e një pushteti të vetem por

qëndrojnë mbi dy plane absolutisht të ndryshëm. Tek diskrecionaliteti administrativ bëhet

vlerësimi i interesave dhe ushtrohet pushtet zgjedhjeje sipas veprimtarisë së ushtruar nga

organi administrativ. Te diskrecioni teknik zgjedhjet bëhen në përmbushje të detyrave të

caktuara nga legjislatori ndërsa organit administrativ i lihet thjeshtë pushtet vlerësimi në

proporcion me njohuritë shkencore e teknike.106

Pra përfundimisht mund të themi se në

ato raste kur akti administrativ, përveç elementëve të diskrecionalitetit administrativ,

paraqet edhe element të diskrecionalitetit teknik kemi të bëjmë me akte të

diskrecionalitetit miks. Gjithashtu ka raste kur diskrecionaliteti ndiqet nga parimi i

arsyetueshmërisë, në raste kur përdoret diskrecionaliteti i thjeshtë. Kemi të bëjmë me

diskrecionalitet të thjeshtë, kur ky nuk kushtëzohet nga parime të tjera përvec atij të

arsyetueshmërisë.107

P.sh zgjedhja që bëhet për realizimin e një ndërtese shkolle në

hapësirën A dhe jo në hapësirën B, është një rast i ushtrimit të këtij diskrecionaliteti pasi

të dy hapësirat janë të përshtatshme për qëllimin që do të arrihet dhe janë të lira.108

Për

pasojë nuk mund të quhet e paligjshme një zgjedhje mes dy apo më shumë zgjedhjesh

njëkohësisht të arsyeshme.

Arsyetueshmëria ndër të tjera duhet të shënojë jo vetëm zgjedhjen në vetvete por

edhe kuadrin e referimit në të cilin bën pjesë pushteti diskrecional.109

Në rast se ndiqet

një metodikë jokoherente vlerësimi, psh. midis aspiruesve për ngritjen në detyrën e tyre,

mosmarrja parasysh e vlerësimit me pike ose intervistës është jo vetëm e paarsyeshme

por madje e paligjshme.110

Ka edhe parime të tjera si ai i efiçencës që të jenë përkrah

parimit të qëndrueshmërisë, në kuptimin që zgjedhja e administratës publike duhet të

frymëzohet edhe nga ato parime. Fusha e veprimit administrativ duhet me fjalë të tjera të

shprehë jo vetëm arsyetueshmërinë e vetë sistemit, por edhe aftësinë e subjektit publik

për të ndjekur objektivat e veta me metoda të përshtatëshme për një administratë të

shëndoshë dhe efiçente. Kufiri midis ligjshmërisë dhe aktivitetit diskrecional nuk është

gjithmonë i përcaktuar.111

Megjithatë në brendësi të diskrecionalitetit këto dy konformime të ndryshme

fitojnë rëndësi sepse : zgjedhja që nuk bëhet sipas përmbajtjes së disiplinës normative,

104

Villata R., (2005), L’atto amministrativo in Diritto Amministrati, Bolognia, Infra, fq.49 105

Paris A., (1958), Discrezionalita Amministrativa, Milano, Giuffre, fq.321 106

Zanobini G., (1924), L’attivita amministrativa e la legge, Bolognia, Infra, fq.200 107

Goldstein H., (1977), Categorizing and Structuring discretion. Cambridge, Ballinge, fq.13 108

Po aty, fq.13 109

Clemte G., Savoi R., ( 2005 ), Manuale di diritto del beni culturali, Napoli, Jovene, fq.156 110

Caringella F., (1975), Corsso di Diritto Amministrativo, Torno I, Cedam, fq.39 111

Zanobini G., (1924), L’attivita amministrativa e la legge, Bolognia, Infra, fq.68

kopje


28

kjo edhe për mospërmbushjen e kritereve të përgjithshme të veprimit administrativ, është

e kontrollueshme para organeve administrative apo gjyqësore që shqyrtojnë ligjshmërinë.

Zgjedhjet që kufizohen vetëm në disa parimeve si ai i barazisë, dhe nuk marrin parasysh

parimet e tjera, si psh ai i paanshmërisë apo arsyetueshmërisë, i nënshtrohen shqyrtimit

administrativ apo gjyqësor dhe mjeti me të cilin fillohet ky proces është ankimi

administrativ.112

112

Craig P. P., (1994), Administrative Law, Third Edition, London, Sweet & Maxwell, fq.130

kopje


29

KAPITULLI IV

ANKIMI ADMINISTRATIV- MJETI PËR FILLIMIN E

KONTROLLIT TË AKTEVE DISKRECIONALE

E drejta e ankimit ndaj një vendimi të organeve të administrates publike, një

subjekti i lind atëherë kur ai i ka konsumuar rrugët e rekursit administrativ, në rrugë

hierarkike. Pra kur organi administrativ, të cilit i drejtohet ankimi e ka shqyrtuar

ligjshmërinë dhe rregullsinë e aktit te kontestuar ose mund të bëhet edhe drejtpërsëdrejti

në gjykatë kur një gjë e tillë është e parashikuar në ligj. Dy format kryesore për

realizimin e së drejtës së ankimit janë apelimi administrativ në organin që ka nxjerrë

aktin ose në organin epror sipas të gjitha rregullave proceduriale substanciale. Forma

tjetër ushtrohet nepërmjet paraqitjes se një kërkese joformale e cila nuk kërkon

respektimin e rreptë të rregullave të së parës. Duhet ezauruar rekursi administrativ për të

kaluar në rrugë gjyqsore.1

Ndryshe nga rishikimi administrativ që shqyrton ligjshmërine dhe rregullsinë e

aktit juridik, kontrolli ligjor kufizohet në aspektin e ligjshmërise dhe nuk shtrihet në

shqyrtimin e pershtatshmërisë së aktit. Autoriteti administrativ, i autorizuar të veprojë në

diskrecionin e tij, duhet ta ushtrojë ate në pajtushmëri me qëllimin e autorizimit dhe

kufizimet ligjore të diskrecionit të respektohen.113

Ne rast se një paligjshmeri e veprimit,

apo e aktit me natyrë diskreciale, vjen si rezultat mangësive në ushtrimin e diskrecionit

ose nga abuzimi me te, që të dyja rastet hyjnë në sferen e kontrollit gjyqsor të akteve

diskrecionale. Ekziston një raport i veshtirë mes diskrecioanlitetit administrativ dhe

kontrollit nga oragani gjyqësor.

Kështu ushtrimi i aktivitetit të kufizuar është lehtësisht i vlersueshëm në

proporcion me kriteret e legjitimimit, por problem më të madh ngjall vlersimi i ushtrimit

të aktivitetit diskrecional, jo shumë përsa i përket ligjshmërisë dhe sanksionimit, sesa për

pjesën tjetër jo aktive. Të pranosh një kontroll të pergjithshëm do të thotë të shkelësh

sferen e paprekshmërisë nga e cila përfiton pushtet administrativ ne krahasim me

pushtetin gjyqsor. 114

Ky është dimensioni i problemit që tërheq doktrinën dhe

jurisprudencen nga disa vite. Cila është hapsira e vlerësueshmërisë e pranueshmërise për

gjykatësin, dhe cili është kufiri përtej të cilit një kontroll i tillë rezulton i

papranueshem.115

Bëhet fjalë për një vlerësim krejtësisht të kundërt me thjeshtësinë dhe që ka

ardhur duke ndryshuar në rrjedhen e viteve, me ndryshimin e konceptimit të

administratës publike sovrane dhe në favor të një administrate të ardhshme në plotësim të

113

Instituti I Trajtimit te Administrates Publike, (1999), Parime Europiane per Administraten Publike, Tirane, Botime Sigma Nr.27, fq 23 114

Eshte theksuar qe nga teorite e Montesquieu…Pushtetet e shtetit (gjyqsor, administrative, ekzekutiv, ligjvenes, politik, duhet te jene te ndara per te evidentuar qe nderhyrjet reciproke qe mund te shkaktojne, ne instance te fundit nje dem popullsise. (Jacques M.2004:113) 115

Kleining J. (Ed.)(1996), Handled with Discretion: Ethical Issues in Police Decision Making, lanham, Rowman and Littlefield, fq.63

kopje


30

nevojave të përdoruesit. Sot, në hapsirën e parimit të transparencës dhe paanshmerisë,

është me vend që gjykatesi të mund të nderhyjë nepërmjet kontrollit të aktivitetit të

autoritetit, në rast se ky i fundit ka nje sjellje në disporpocion me nevojat që i

parashtrohen.

Shembull mbi veprimtarinë e shqyrtimit të ligjshmërisë së akteve të organeve të

administratës vendore në Bashkia Shkodër nga Avokati i Popullit: Institucioni i

Avokatit të Popullit u informua nga qytetarët e Bashkisë Shkodër në fillim të muajit

nëntor 2004 për një akt administrativ të marrë nga kryebashkiaku për moskryerjen e

shërbimeve për qytetarët të cilët nuk kanë paguar taksa, i cili shprehej se asnjë nga

punonjësit e administratës nuk duhej të kryente asnjë shërbim për këto qytetarë për

ndryshe mbante përgjegjsi. Pas shqyrtimit që bëri ky avokat i popullit e vlersoi të drejtë

fillimin e hetimit te çështjes dhe në fund e konsideroi aktin administrativ të marrë nga

kryetari i bashkisë si absolutisht të pavlefshëm dhe e cilësoi në kundershtim me

Kushtetutën dhe ligjet e aktet e tjera nenligjore pasi ky akt bie në kundërshtim me

parimet bazë në të cilat mbështetet kushtetuta e Shqipërisë, ku neni 15 shprehet qartë se

të drejtat dhe liritë e shtetasve janë të patjetërsueshme, të pandashme, e të padhunueshme

dhe qëndrojnë në themel të rendit juridik dhe se orgnanet e pushtetit publik, në

permbushje të detyrimeve të tyre duhet të respektojnë të drejtat dhe liritë themelore të

njeriut dhe kontriubojnë në realizimin e tyre.116

Gjithashtu ky akt bie në kundërshtim

edhe me nenin 166/b të kodit të procedurës Administrative ku thuhet se kur akti është

nxjerrë në kapercim te kompetencave të tij ligjore akti është absolutisht i pavlefshëm. Për

më tepër edhe ligji Nr.8982 dt 12.12.2002, Për Sistemin e Taksave Vendore, si detyrimi

të takspaguesve parashikon llojet e taksave vendore dhe asnjë paragraph nuk parashikon

si veprohet kur ato nuk paguhen.

Nga shembulli i paraqitur më sipër shihet qartë se është marrë një vendim për të

nxjerrë një akt me natyrë diskrecionale por, në këtë rast është tejkaluar ky diskrecion,

duke bërë që ky akt të ankohet nga banorët të cilët preken nga vendimi i marrë. Për këtë

arsye Avokati i Popullit për çështjen në fjalë rekomandoi: të revokohet urdhri

administrative si akt administrativ i pavlefshëm, të gjitha zyrat e bashkisë të vazhdojnë

kryerjen e detyrave në shërbim të individve dhe në bazë të ligjit për Avokatin e Popullit

bëri të ditur pezullimin e ketij akti dhe veprimeve në zbatim të tij, deri në shqyrtimin dhe

kthimin e përgjigjes brënda 10 ditëve. 117

4.1 Organet e pushtetit vendor mes autonomisë dhe kontrollit të veprimtarisë

administrative

Organet e administratës së pushtetit vendor janë pjesë e organve të administratës

publike. Rëndësia që keto organe kanë për funksionimin e një shoqërie demokratike dhe

për mirëqeverisje diktoi nevojën që vendet europiane të vendosin në fokus të kujdesit të

tyre përcaktimin e parimeve bazë mbi të cilat duhet të mbështetet veprimtaria e këtyre

116

Rroji A. Jurist I Bashkise Shkoder, Interviste Gusht 2013 117

Rroji A. Jurist I Bashkise Shkoder, Interviste Gusht 2013

kopje


31

organve të shprehura ne Konventen Europiane te Autonomisë Vendore118

. Karta

Europiane e Autonomise Vendore është instrumenti i parë juridik multirateral, që Keshilli

i Europës ka për mision të mbrojë dhe të zhvillojë.

Mund të thuhet se ajo ka sjellë një kontribut të rëndësishëm në mbrojtjen dhe

forcimin e vlerave të përbashkëta.119

Autonomia vendore ka qenë dhe në fokusin e

zhvillimeve të mëtejshme të ndërmara nga Bashkimi Europian, për realizimin e një

bashkimi sa më të ngushtë midis anëtarëve të tij për të ruajtur dhe zhvilluar idealet dhe

parimet e tyre të përbashkëta. Ekzistenca e bashksive lokale mbështetet në njohjen e

interesave lokale specifike, të ndryshëm nga interesat kombëtare. Këto bashkësi kanë si

qëllim përmbushjen e interesave të tyre vetjake, në menyrë të përgjithshme për të gjithë

banorët e tyre.

Prandaj organizimi dhe funksionimi i tyre parashikon ti japë përgjegjësi pushtetit

vendor me qëllim ofrimin e shërbimeve më mirë nga një nivel pushteti vendor, që me

veprimtarinë e tij synon të ndodhet sa më pranë komunitetit në përgjithsi. Dhe pikerisht

në lidhje me këtë çështje Konventa Europiane shprehet se bashkësitë lokale kanë brënda

kuadrit të ligjit, të gjitha liritë për të ushtruar iniciativën e tyre për të gjitha çështjet, që

nuk përjashtohen nga kompetencat e tyre ose i atribuohen një autoriteti tjetër dhe ushtrimi

i përgjegjsisë publike duhet, në mënyrë të pergjithshme, ti atribuohet autoriteteve me

pranë qytetarit.120

Këto organe gëzojnë pavarsi në rregullimin dhe administrimin e

çështjeve vendore, që janë nën juridiksionin e tyre.

Për këtë arsye ato janë edhe kompetente në caktimin e rregullave për organizimin

dhe funksionimin e tyre në pajtim me ligjin. Rëndësia e decentralizimit qëndron në

tendencën e tyre në pajtim me ligjin. Rëndësia e decentralizimit qëndron në tendencën

për delegimin e kompetencave nga organet qëndrore tek ato lokale dhe ekzistencën e

bashkësive vendore të pajisura me organe vendimore të formuara në mënyrë demokratike

dhe, që gëzojnë një autonomi të gjërë, përsa i përket kompetencave, mënyrave të

ushtrimit të këtyre të fundit dhe mjeteve të nevojshme për permbushjen e misjonit të tyre.

Organet e pushtetit vendor, duke qënë pjesë e administratës publike e ushtrojnë

veprimtarinë e tyre duke u mbeshtetur ne një sërë parimesh të përgjithshme si parimi i

ligjshmërisë apo i kontrollit të veprimtarisë. Është shumë evidente që diskrecioni i cili iu

njihet këtyre organeve duhet të jetë brënda kornizave të ligjit dhe duhet të ketë një

kontroll në ushtrimin e tij.121

118

Karta Europiane e Autonomise Vendore u ratifikua nga Kuvendi I Republikes se Shqiperise me ligjin nr. 8548 me 11.11.1999 119

Jacques M.92004. Administration regionale, departmentale et municipal, Paris, fq 23 120

Karta Europiane e Autonomise Vendore e ratifikuar me Ligjin Nr.8548, date 11.11.1999 121

Dobjani E.(2003), E drejta administrative 1, Tirane, P.S.H.fq.44

kopje


32

4.2 Kontrolli i aktit diskrecional

Sipas doktrinës administrative pushteti diskrecional duhet të kontrollohet.

Diskrecionaliteti i pakontrolluar ose absolut është i papranueshëm dhe për rrjedhojë duhet

shmangur.122

Është dogmë themelore e shtetit të së drejtës që pushteti deskrecional duhet

të kontrollohet, moskontrollimi i tij është një e keqe që duhet shmangur në shumë

kontekste.123

Janë dy teknika për të kontrolluar diskrecionin. Njëra është të vendosë

pengesa ex post facto, në formen e mekanizmave ankimor, apo te rishikimit gjyqsor dhe

tjetra është të rregullohet ushtrimi i diskrecionit në mënyrë prospektive, edhe pse kufiri

ndërmjet kontrollit prospektiv dhe retrospektiv mund të gjenerojë rregulla, të cilat mund

tu japin drejtim prospektiv vendimarrësve.

Një jurist amerikan K.C.Davis i shekulli XIX, identifikoi 2 tipe të kontrollit

prospektiv, diskrecion kufizues dhe strukturues. Diskrecioni kufizues përfshin vendosjen

e limiteve të diskrecionit duke përdorur rregulla të cilat përcaktojnë fushën në të cilin

vendimmarrësi do të operojë në zgjedhjen e tij. Diskrecioni strukturues përfshin

kontrollin në mënyrën në të cilën është bërë zgjedhja nga autoriteti administartiv

ndërmjet zhvillimeve alternative që gjenden brënda limiteve të diskrecionit.124

Kjo mund

te bëhet në dy mënyra: E para duke vendosur standarte elastike të cilat udhëheqin

ushtrimin e diskrecionit. Së dyti duke vendosur rregulla proceduriale të cilat udhëheqin

ushtrimin e diskrecionit.

Diskrecioni mund të strukturohet nga standarte elastike në një sërë çështjesh për

shembull standarti mund të vendosë një qëllim a politikë të pergjithshme tek i cili duhet

të synojë autoriteti administrativ në ushtrimin e diskrecionit, ose mund të rëndisë faktorët

që duhen marrë parasysh në ushtrimin e diskrecionit, psh për të vendosur nëse do të

dëbohet një pjestar i familjes së një të huaji, autoritetet e emigracionit mund të udhëzohen

të shqyrtojnë të gjithë faktorët përkatës duke përfshirë kohëzgjatjen e residencës, lidhjet

familjare, aftësinë për të jetuar etj.125

Në fakt, tradicionalisht pushteti i shteteve për

çështjet migratore është gadi absolut; me kufizime modeste në kuadrin e së drejtës

ndërkombëtare (ajo e traktateve, por në mënyrë të veçantë nga e drejta ndërkombëtare

zakonore). Kjo pasi, një element themelor i sovranitetit shtetëror është autoriteti

diskrecionar i shtetit për të:

a.Pranuar ose jo të huajt në territorin e tij;

b.Larguar të huaj nga territori;

c.Kontrolluar kufijtë dhe për të mbrojtur sigurinë e tij.126

Një diskrecion mund të strukturohet edhe duke parashikuar se duhet të ushtrohet

në mënyrë të arsyeshme. Kjo i jep vendimarrësit një shkallë lirie, pasi njerezit mund të

122

Sadushi S.(2005) E drejta Administrative 2. Tirane, Fq.280 123

Jowell J. Dhe Oliver D. The Changing Constitution (1989) 124

Jowell J. Dhe Oliver D. The Changing Constitution (1989) 125

J.Evans R. (1983). Immigration Law, Second Edition, London, Oxford, fq.76 126

Leskoviku M.(2010) E drehta Europiane Penale, Cikel Leksionesh fq 4

kopje


33

mos pajtohen plotësisht me atë që është e arsyeshme.127

Në kodin e Procedurave

Administrative, krahas sanksionimit të parimit të kontrollit të brendshëm dhe atij

gjyqësor ndaj akteve dhe veprimtarisë administrative, është i njohur edhe pushteti i

rishikimit të akteve me natyrë diskreciale. Gjykatat autorizohen që të shqyrtojnë

ligjshmërinë e akteve administrative me natyrë diskreciale. Ai parashikon se me kërkesën

e palëve të interesuara, çdo akt administrativ me natyrë diskreciale mund të bëhet objekt i

shqyrtimit gjyqësor ose administrativ. Përderisa organet e administratës publike janë të

autorizuara të veprojnë në diskrecionin e tyre, gjykatave gjithashtu u njihet e drejta të

shqyrtojnë, nëse akti administrativ, refuzimi për të nxjerrë nje akt ose lënia pas dore e tij

është e paligjshme.128

Disa nga rregullat e kufizojnë diskrecionin. Ato percaktojnë se kur

mund të thuhet se vendimarrësi po vepron brënda kufijve të diskrecionit, ose ndryshe

intra vires, dhe kur vendimmarrësi ka dalë jashtë kufijve te diskrecionit dhe ka vepruar

ultra vires apo në mënyrë të paligjshme. Kështu shpesh është bërë dallimi midis

shpërdorimit apo abuzimit të pushtetit diskrecionar dhe tejkalimit të tij.

Të përdorësh dhe të marrësh në konsideratë një diskrecion jo për qëllim e duhur,

do të thotë të abuzosh me të, ndërsa të marrësh nje vendim të paarsyeshem është të

tejkalosh diskrecionin. Por kur ne trajtojmë rishikimin gjyqësor ky dallim nuk ka shumë

rëndësi sepse si shpërdorimi dhe tejkalimi i diskrecionit kanë të njëjtin pasojë ligjore, ato

e bëjnë vendimin ose veprimin e marrë të paligjshëm ose ultra vire.129

Diskrecioni ka në natyrën e tij pushtetin për të zgjedhur. Megjithatë në qoftë se në

substancë vendimi nuk ka qënë rezultat i zgjedhjes së lirë të vendimmarrësit, atëherë ai

nuk është një vendim diskrecional. Zgjedhja është dicka personale, zgjedhja ime nuk

mund të jetë e njëjtë me zgjedhjen tënde.130

Ligji e pasqyron këtë në rregulla bazë që

diskrecioni mund të ushtrohet nga personat të cilëve iu është dhnë ky pushtet dhe jo nga

të tjerë. Këto dy elementë të zgjedhjes të bëra nga persona të vecantë, mund të thuhet se

kanë përcaktuar nocionin e diskrecionit në ligjin administrativ. Në qoftë se vendimi i

marrë nuk është rezultat i zgjedhjës së vendimmarrësit, mund të thuhet se ky diskrecion

ka qenë i ndikuar nga ndonjë arsye subjektive.

Baza ligjore në të cilën këto rregulla bazohen, është që asgjë s’është e ndaluar

derisa është e lejuar.131

Disa rregulla janë produkt i ushtrimit të pushtetit diskrecional.

Rregulla të tilla mund të merren me cështje të njëjta sic janë trajtuar nga subjekti

përkatës, si dhe rregullat ligjore të bëra sipas legjislacionit. Duke u nisurn nga ky fakt

diskrecioni nuk mund të transferohet. Në praktikën e të drejtës tonë, kontrolli mbi

administratën paraqitet në forma të ndryshme. Dy format e kontrollit të administratës janë

kontrolli i jashtëm dhe kontrolli i brendshëm.

Dallimi kryesor në mes kontrollit të brendshëm dhe atij të jashtëm është se, i pari

mbështetet në strukturat e organit të aparatit shtetëror, ndërsa i dyti mbështetet në

127

J.Evans R.(1983), Immigration Law, Second Edition, London, Oxford. Fq.346 128

Sadushi S., vep,. E cit... fq 282 129

Cane P., (1920), Administrative Law, Second Edition, Oxford, fq.138 130

Po aty, fq.138-139 131

Sadushi S., (2005), E Drejta Administrative 2, Tiranë, fq.277

kopje


34

veprimtarinë e organeve që janë ndërtuar dhe funksionojnë për këtë qëllim me anë të

rregullimit të posacem juridik, i cili është bazuar në Kushtetutë, dispozita ligjore dhe akte

nënligjore. Kontrolli në veprimtarinë e organeve të administratës publike bëhet në dy

aspekte : kontrolli i ligjshmërisë dhe kontrolli financiar.132

Kontrolli i ligjshmërisë ka si synim korigjimin e shkeljes së bërë dhe vënjen

përpara përgjegjësisë të autoriteteve dhe punonjësve, ky kontroll përfshihet edhe në ato

raste kur ekziston një tejkalim apo shpërdorim i diskrecionit duke kaluar jashtë kufinjëve

dhe duke dalë kundër ligjit, veprime të cilat cënojnë të drejtat dhe liritë e individëve por

edhe mirëfunksionimin e organeve të pushtetit vendor.133

Kontrolli i brendshëm është ai lloj kontrolli që ushtrojnë organet brenda strukturës

së tyre, apo organet më të larta hierarkike të administratës ndaj atyre më të ulta. Pra ky

lloj kontrolli kushtëzohet nga vendi që secili organ zë në mardhënjet me organet e tjera

brenda organigramit të institucionit. Objekti i kontrollit të brendshëm është që të

kontrollojë shkallën në të cilën rezultatet e programeve të subjektit të kontrolluar

plotësojnë objetkivat e tij.134

Kontrolli i jashtëm ushtrohet përgjithësisht ndaj të gjitha organeve të administratës

publike në veprimtarinë e tyre, pa marrë parasysh shkallën hierarkike të tyre, në këtë

këndvështrim mund të përdorim kontrollin e ushtruar nga Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe

Avokati i Popullit. Objektivat e kontrollit të lartë të shtetit janë kontrolli i përdorimit

efektiv dhe të dobishëm të fondeve publike, zhvillimin e mirëadministrimit financiar dhe

kontrollin e zbatimit të ligjshmërisë në fushën ekonomiko-financiare.

Duke përcaktuar si mjaft të rëndësishëm raportin që krijohet në mes të qytetarëve

dhe administratës publike, Kushtetuta jonë ka parashikuar krijimin e një institucioni

kushtetues e të pavarur i cili është Avokati i Popullit që mbron të drejtat, liritë dhe

interesat e lidjshme të individit nga veprimet ose mosveprimet e paligjshme e të

parregullta të administratës publike.135

Avokati i Popullit vepron në bazë të ankesës apo

kërkesës së paraqitur pranë tij.

Ai vepron edhe me nismën e vet për raste të vecanta të bëra publike, por

gjithmonë duhet marrë më vonë pëlqimi i të interesuarit apo dëmtuarit. Një formë tjerër e

rëndësishme e kontrollit të jashtëm është kontrolli i ushtruar nga gjykata që realizohet

nga një pushtet tjetër shtetëror. Gjykatat merren me shqyrtimin e zbatimit të ligjshmërisë

në organet e administratës publike dhe në këtë mënyrë shqyrtojnë ankimet që mund të

bëhen kundër akteve administrative.

Shqyrtimi ligjor i akteve nga gjykata të pavarura është një parim demokrat i

pranuar, i pranishëm në praktikat kryesore europiane dhe një kontribut i rëndësishëm për

të siguruar rendin, dhe vecanërisht për të mbrojtur të drejtat individuale përballë

132

Sadushi S., (2005), E Drejta Administrative 2, Tiranë, fq.277 133

Kushtetuta e R.SH, neni 63/3 134

Ligji nr.9720, datë.23.04.2007, Për auditimin e brendshëm në sektorin publik, neni 4 135

Sadushi S., Kristiani A., Dhuka M., (2006), Guidë administrative për njësitë e qeverisjes vendore, Tiranë, fq.110

kopje


35

administratës. Kontrolli gjyqësor i veprimeve publike administrative në rast se ushtrohet

nga një gjyqtar administrative që funksionon mirë, është një forcë stimuluese për

modernizimin e administratës publike, duke përmirësuar cilësinë e shërbimeve të saj dhe

si rrjedhojë duke rritur besimin e qytetarëve për institucionet shtetërore.136

Ligji do të rregullojë zgjidhjen e mosmarveshjeve administrative dhe do të

sigurojë mbrojtje të gjërë ligjore ndaj të gjitha veprimeve administrative, pavarsisht

formës së tyre, sic mund të jenë veprime individuale si aktet administrative, kontrata

administrative ose akte të përgjithshme normative. Për më tepër të gjitha paditë që lidhen

me cështje administrative, do të përfshihen brenda juridiksionit të gjykatave

administrative. Juridiksioni i gjykatave administrative duhet të përfishjë gjithashtu të

ashtëquajtura akte të qeverisë, si dhe të gjitha aktet e tjera të bazuar në diskrecion.

Diskrecioni administrativ u jep të drejtë njësive administrative të zgjedhin disa

opsione ligjore dhe nëse nuk ka opsione të shprehura ligjërisht, këto njësi duhet të

zgjedhin në koherencë me parimet e përgjithshme të ligjit administrativ. Për kontrollin

gjyqësor të vendimeve diskrecionale, testi i katër hapave është i përshtatshëm kur kërkon

që një njësi administrative/ autoritet public të jetë ligjërisht në gjendje të ushtrojë

pushtetin diskrecional si vijon:

1. Në përputhje me qëllimin e një dispozite ligjore të vlefshme e fuqizuese

2. Duke marrë parasysh të gjitha aspektet faktike e relevante

3. Duke marrë parasysh të gjitha aspektet ligjore që lidhen me të ( Kushtetuta,

marveshjet ndërkombëtare, ligjet, etj )

4. Duke barazpeshuar interest publik dhe privatë në mënyrë proporcionale. 137 Ky

test aplikohet për shqyrtimin gjyqësor mbi aktet diskrecionale individuale dhe ato

normative. Nëse njësia e ka ushtruar diskrecionin në mënyrë të paligjshme por

ekziston edhe zgjedhja midis më shumë se një opsion ligjor, gjykata e detyron

njësinë publike të marrë një vendim të ri bazuar në opsionin ligjor, të shpjeguar në

vendimin e gjykatës. Nëse diskrecioni ushtrohet në mënyrë të paligjshme dhe

reduktohet në vetëm një opsion të mundshëm ligjor, gjykata e detyron

administratën të marrë vendimin për këtë opsion që ekziston.

Anullimi Diskrecional

Detyra ristabilizuese e ligjit duhet t’i imponojë administratës publike anullimin e

cdo akti që mbahet si i paligjshëm dhe i pakorigjueshëm.138

Megjithatë nga moment i

prodhimit të efekteve dhe ai i shfaqjes së paligjshmërisë mund të ketë kaluar një kohë

shumë e gjatë, për pasojë situata subjektive e derivuar nga masa ka dalë në një kontekst të

caktuar dhe pozicionimi i interesave të konsideruara fillimisht është modifikuar nga

ndërhyrje të eventeve të reja. Përballë rrethanave që ndryshojnë situatën origjinale, lind

në administratën publike një detyrim vlerësimi i finalizuar jo vetëm me restaurimin e një

136

ITAP, Reformimi i kuadrit të Përgjithshëm ligjor Administrativ Shqipëri (2008), Tiranë, Sigma, fq.4 137

ITAP, Reformimi i kuadrit të Përgjithshëm ligjor Administrativ Shqipëri (2008), Tiranë, Sigma, fq.5 138

Walker S., ( 1993 ), Taming the System: The Control of Discretion in Criminal Justice. New York, Oxford, fq.230

kopje


36

ligjshmërie abstrakte por edhe me kompleksin e interesave publike dhe private në të cilat

do të ndikonte anullimi.139

Pra i imponohet administratës publike një reflektim i kujdesshëm ndërmjet

detyrimit të rivendosjes së ligjshmërisë dhe koherencës me interesin publik, para së

gjithash nëse anullimi është i pastër në rastin konkret, kjo ndodh kur nuk janë konsoliduar

interesëat e subjekteve private, hipotezë e verifikueshme kur intervali kohor është i

ahkurtër. Ndërsa kur ndeshen interesat e konsoliduara të subjekteve private, administrata

publike duhet të vendosë nëse interesi publik në restaurimin e ligjshmërisë është superior

në lidhje me mbajtjen e atij pozicioni interesash, edhe pse i formuar në mënyrë të

paligjshme.140

Anullimi i akteve të paligjshme dhe të pakorigjueshme është një detyrë, evitimi is

ë cilës përbën një shembull cedukimi civil, me peshë më të rëndë pasi vjen nga subjektet

e legjitimuar. Detyra e anullimit mund të dalë nga interpretimi i situatës konkrete që

studiohet ose duhet të jetë parashikuar shprehimisht nga një dispozitë.141

Një detyrë e tillë mund të tejkalohet nga veprime inkoherente dhe të padrejta të

rrjedhura nga fusha e restaurimit të ligjshmërisë. Reflektimi relativ midis detyrës së

anullimit dhe mbajtjes së situatave të reja dhe të konsoliduara duhet të paraqitet me

motivim të kujdesshëm.

Diskrecioni është mundësia apo e drejta për të marrë vendime zyrtare, duke

përdorur arsyen dhe gjykimin për të zgjedhur mes alternativave të pranueshme.

Legjislatori, presidenti, qeveritarët e vendeve të ndryshme, gjykatat dhe administratat

janë ndërmjet nënpunësve public dhe zyrave të ngarkuara për të marrë vendime me

natyrë diskrecionale në kryerjen e detyrave publike. Të gjitha vendimet diskrecionale

janë subjekt i shumë rishikimeve dhe janë gjithashtu subjekt i anullimeve apo

modifikimeve, në qoftë se ato kanë qenë një abuzim i diskrecionit.

Ky abuzim i diskrecionit ndodh kur vendimi nuk është një alternativë e pranishme

apo e mirëpritur. Ky vendim nuk mund të pranohet se është logjikisht i pathemeltë, sepse

ai është arbitraritet dhe qartësisht jo mbajtës i fakteve, apo sepse ai në mënyrë eksplicide

është i ndaluar nga rregullat ligjore. Diskrecioni në vendimmarrje mund të shikohet nga

prespektiva e fleksibilitetit dhe zgjedhjes që i është njohur vendimmarrësit në vendimin

që do të marrë. Vetëm Kushtetuta me zbatimin e drejtësisë mund të limitojë diskrecionin

në marrjen e vendimeve për të mos lejuar kalimin e kufijve të përcaktuara nga ligji, pra të

kemi një shpërdorim apo tejkalim të diskrecionit.

139

Barile P., (1959), Sull’ato politico, atti di govern, Enciklopedia e Dirito (vol.4), Enciklopedia Italiane 140

Walker S., ( 1993 ), Taming the System: The Control of Discretion in Criminal Justice. New York, Oxford, fq.67 141

Nigro M., (2000), Giustizia Amministrativa, Fifth Edition, Bolognia, Mill Publisher, fq.59

kopje


37

4.3 Vendimet me natyrë diskrecionale

Në sferën e të drejtës publike mund të jetë e vështirë për të vendosur nëse një e

drejtë hyn në diskutim kur një person i interesuar kundërshton aplikimin e diskrecionit të

një autoriteti publik. Ky problem ngrihet atëherë kur një autoritet publik merr një vendim

diskrecionar i cili është brenda fuqive të tij të cilin aplikanti dëshiron ta kundërshtojë.142

Kjo mund të ndodhë për shëmbull kur një autoritet ligjërisht kundërshton të lëshojë një

licensë. Aktualisht praktika administrative dhe gjyqësore në Shqipëri, njeh mjaft raste të

ankimit administrativ ndaj mosveprimeve të administratës publike, dhe veçanërisht ndaj

refuzimit të lëshimit të liçencave të caktuara në rastet kur subjektet i plotësojnë kriteret

ligjore për ta përfituar këtë liçencë. Ekzistojnë tre elemente primare në vendimet

administrative: të gjenden faktet; rregullimi i standarteve; aplikimi i këtyre standarteve

tek faktet.143

Analiza e kësaj skeme na lejon qe të marrim në konsideratë pikat në të cilat

diskrecioni mund të ndodhë gjatë rrjedhjes së marrjes së një vendimi.

Në kuptimin e saj më të qartë dhe më të fortë sipas diskrecionit, do të thotë që për

të vendosur nëse një zyrtar ka lirinë e zgjedhjes dhe në qoftë se vendimin e tij e qeverisin

standartet dhe kriteret që duhet të plotësohen. Në një shkallë më të madhe ose më të

vogël janë lënë atij për të përcaktuar se si ai mendon më të mirën. Po nga ana tjetër ai

nuk është i lirë nga të gjitha kontekstet por duhet të ketë një arsye të mirë për veprimin e

tij dhe në këtë veprim duhet të ndjekë procedurat e vendosura me ligj.144

Në praktikën

e Gjykatës Europiane të të Drejtave të Njeriut janë marrë në shqyrtim raste përsa i përket

kundërshtimit të vendimeve diskrecionale. Është rasti i Kaplan kundër Mbretërisë së

Bashkuar në të cilin bëhej fjalë për kufizime në biznesin e aplikantit, në bazë të faktit që

ai nuk ishte personi i përshtatshëm për ta kontrolluar atë. Duke shqyrëtuar aplikimin e

nenit 6, Komisioni theksoi se një kërkesë ose konflikt në lidhje me të drejtat do të ndodhë

vëtëm atëherë kur aplikanti të mund të provojë që autoriteti shtetëror ka vepruar në

mënyrë të paligjshme. Gjithashtu ekzistojnë rastet kur kanë lidhje me diskrecionin e

administratës publike për të lejuar të drejtat prindërore mbi fëmijën.145

Ushtrimi i diskrecionit mund të rishqyrtohet për të siguruar që autoriteti nuk ka

vepruar në mënyrë të paligjshme, të paarsyeshme apo të padrejtë. Gjykata nuk kërkon që

cdo aspekt i një vendimi të bërë nga një institucion administrativ ose disiplinor të jetë

objekt për rishqyrtim.146

Gjykata ka njohur se nuk mund të jetë e mundshme për të

rishqyrtuar ose për të vlerësuar disa aspekte të një vendimi diskrecional. Duket sikur

konfliktet në lidhje me të drejtat që përfshijnë problem të faktit dhe të ligjit, janë të

mundshme për tu rishqyrtuar dhe për tu vlerësuar.147

Probleme të dëshmive, të licensave, nuk janë të mundshme për rishqyrtim nga një

trup ligjor. Kur një konflikt ngrihet për një vendim në lidhje me dhënjen e licensave ose

142

Reci S., Cikël Leksionesh (2008), Të drejtat e njeriut 143

Hemalatho P.,(1994), Administrative discretion and judicial review, Firs Edition, New Dehli, Kmrai, Mittal, fq.112 144

Dworkin R., (1977), Taking Rights Seriuosly, Duckworth, U.S.A, fq.2 145

Nga Praktika e Gjykatës për Të Drejtat e Njeriut 146

Rexhi S., Leksione te Drejtave të NJeriut, E drejta për një gjyq të rregullt 147

Calligan D.J.,(1986), Discretionarity power, Oxford, Clarendon, fq.36

kopje


38

planifikimeve, gjykata mund të vendosë vetëm nëse konflikti lidhet me paligjshmërinë e

vendimit, si kundërshtim për bazat e vendimit. Ekziston një numër faktorësh të cilët

vendosin nëse një mosmarveshje me bazat e një vendimi të së drejtës publike ngre një

konflikt në lidhje me të drejtat.148

Shpesh proçedurat në institucionet administrative dhe disiplinore përfshijnë

vendimet e faktit të cilët janë gjyqësore në natyrën e tyre. Kur një aplikant nuk bie dakort

në themel me një vendim të tillë kjo mund të jetë shkak për lindjen e një konflikti në

lidhje me të drejtat të cilat mund të kenë nevojë për një rishqyrtim gjyqësor në themel,

me qëllim që të plotësohet neni 6/1. 149

Natyra e rishqyrtimit gjyqësor është akoma e pakompletuar dhe kështu

precedentët gjyqësorë janë në zhvillim e sipër. Nga ajo që u paraqit më sipër vihet re se

praktika e huaj ka në përbërjen e saj edhe kundërshtimin e vendimeve diskrecionale deri

në Gjykatën Europiane të të Drejtave të Njeriut, duke i dhënë diskrecionit një rëndësi më

vehte. Në praktikën e jurisprudencës shqipëtare nuk hasen shpesh kundërshtime të

vendimeve të një natyre të tillë ose të akteve diskrecionale.

Kjo vjen ndoshta nga arsyeja se, ky diskrecion nuk është shumë i qartë dhe nga

intervistat ka rezultuar se ky diskrecion përdoret pasi u është njohur me ligj por emërtimi

i këtyre veprimeve që përfshihen në diskrecion nuk është i njohur. Në praktikën e

Gjykatës së Lartë të vendit tonë, në disa vendime shikohet që për analogji i referohet

cështjeve të Gjykatës së Strasburgut që kanë të bëjnë me pushtetin diskrecional.150

Është pikërisht çështja Niegel kundër Francës, gjykuar nga Gjykata e Strasburgut

me vendimin datë 17.11.1979, ku pranohet që paditë që lidhen me pagat ose përfitimet e

tjera financiare nuk janë të lidhura domosdoshmërisht me paditë për rikthimin në detyrë.

Pagat, pensionet dhe përfitimet e tjera sipas kontratës së shërbimit publik, nuk janë të

lidhura me ndonjë pushtet diskrecional. Diskrecioni mund të ushtrohet vetëm në lidhje

me rekrutimin ose mbarimin e kontratave publike, por jo për rrjedhojat ekonomike që

vinë prej tyre.151

Çdo institucion duhet të jetë në dijeni se çfarë natyre përmbajnë veprimet e tij,

duke respektuar dhe hapësirën ligjore e cila është e lejuar me ligj për disa cështje për të

cilat ligji nuk është shprehur qartazi, por gjithmonë duke vepruar në bazë të ligjit të

caktuar. Me pushtetin që i është njohur këtyre organeve të pushtetit vendor, atom und të

marrin vendime me natyrë diskrecionale si dhe, në nxjerrjen e akteve me natyrë

diskrecionale ë cilat bëhen të kontrollueshme ashtu sic dhe aktet e tjera.152

148

Kleining J., ( 1996), Handled with Discretion, Rowman & Littlefield, fq.60 149

Procesi i Rregullt Ligjor 150

Vendimi nr.31, datë 14.04.2003, Kolegjet e Bashkuara të Gykatës së Lartë 151

Vendimi nr.17.11.1979 i Gjykatës së Strasburgut 152

Morbidelli G., (1998), Il principio di raigonevdezza nel procedimento amministrativo, Padova, Infre, fq.134

kopje


39

Ligji për procedurën e përgjithshme administrative vendos ligje direkte midis

parimit të ligjshmërisë dhe sjelljes së vendimeve diskrecionale në atë mënyrë ku

rregullon parimin e ligjshmërisë dhe parasheh se:

a) Në punët administrative në të cilat organi në bazë të ligjit ose dispozitës të bazuar

në ligj, është i autorizuar të vendosë sipas vlerësimit të lirë aktvendimin,

detyrimisht duhet ta sjellë atë në kufijtë e autorizimit dhe në pajtim me qëllimin

për të cilin është dhënë autorizimi. Vendosja diskrecionale nuk është jashtë ligjit,

përkundrazi organi kompetent është i limituar si në ekzistimin e autorizimit

eksplicit të dhënë në ligjin material ose në dispozitë të bazuar në atë ligj që të

vendosë për punë të caktuara administrative sipas vlerësimit të lirë ( vendimet

diskrecionale ), gjithashtu edhe me vendosjen për atë cështje në kufijtë e

autorizimit, si dhe me parimin e proporcionalitetit, aktvendimi detyrimisht duhet

të jetë në përputhje me qëllimin për të cilin është dhënë autorizimi.

b) Dispozitat e ligjit vlejnë edhe në raste të sjelljes së vendimeve diskrecionale, çka

do të thotë që vendosja sipas vlerësimit të lirë nuk zhvillohet as jashtë ligjit

procedurial por gjatë saj parashihen të gjitha rregullat proceduriale të parapara në

të.153

Në shumë çështje diskrecioni mund të ushtrohet në mënyrë të arsyeshme,

kjo kupton që vendimmarrësi duhet :

Të sjellë një mendim të paanshëm në përcaktimin e çështjes

Të marrin parasysh këtë çështje

Të përjashtojnë nga shqyrtimi i tyre cdo çështje që është e pavlefshme.

Për çdo vendim i kësaj natyre duhet që nga ana e vendimmarrësit të jepen arsyet

dhe faktorët të cilët kanë çuar në marrjen e këtij venimi.154

Balanca midis diskrecionit

dhe rregullave është e vështirë për tu gjendur sepse ekziston gjithmonë një hapsirë

veprimi që iu njihet organeve të administratës publike. Të drejtat vetëqeverisëse të

administratës publike realizohen në diskrecion të tyre, por se shikohet një vështirësi në

njohjen e këtij termi, dhe sa realizohet pushteti diskrecional në arritjen e qëllimeve të

caktuara do të trajtohet në kapitullin në vazhdim.

153

Sistemi i Administratës Publike marrë në : www.ads.gov.mk 154

Community worker training program, Administrative law and discretionary decisionmaking (1996), The Law Handbook, Fourth Edition, Sussex, Australia, fq.5

kopje

http://www.ads.gov.mk/


40

KAPITULLI V

NIVELI I NJOHJES SË DISKRECIONIT NGA ORGANET E

PUSHTETIT VENDOR NË BASHKINË SHKODËR

Zakonisht kur flitet për diskrecion në sistemin ligjor në Shqipëri ka të bëjë më së

shumti me pushtetin vendor, ku përditë e më tepër po merr pavarësi dhe kompetenca.

Shqipëria ka nënshkruar në vitin 1998 Kartën e Autonomisë Vendore ku përcaktohen

qartazi të drejtat e organeve të pushtetit vendor për të ushtruar kompetencat.155

Me

frymën e kësaj karte është frymëzuar edhe legjislacioni për pushtetin vendor në fuqi duke

filluar nga ligji organik apo për funksionimin e buxhetit vendor, për prefektin, për

sistemin e taksave etj. Edhe brenda këtyre të drejtave pushteti vendor ka diskrecion të

plotë për të marrë vendime dhe për të ushtruar kompetenca për funksionet e tij.156

Duke u mbështetur tek parimi kushtetues i diskrecionit, të ardhurat të cilat vinë

nga burime të ndryshme të cilat mund të jenë të ardhura të veta të bashkisë, të ardhura

nga buxheti i shtetit apo nga burime të ndryshme, është në diskrecion të pushtetit vendor

e më saktë të këshillit bashkiak i cili vendos në lidhje me shpërndarjen e tyre në mënyrë

të pavarur. Alokimi i tyre për shpenzimet që kanë të bëjnë me shërbimet publike dhe të

përmbushjes së funksioneve bëhet duke u mbështetur në prioritetet e identifikuara dhe të

miratuara nga vetë këshilli bashkiak. Në buxhetin e Bahkisë të vitit 2013, për të ardhurat

e veta të bashkisë janë të përcaktuara shpërndarja e shërbimeve publike, ku kemi një rritje

të fondeve të veta të bashkisë në krahasim me vitin 2012, dhe shpërndarja e këtyre

shërbimeve për ndriçim, pastim, gjelbërim etj, i lihet në dorë bashkisë në bazë të të

ardhurave të cilat realizohen në mënyrë të pavarur, duke u përfshirë në të ardhurat e veta

të bashkisë.157

5.1 Diskrecioni në të ardhurat e veta të Bashkisë

Dallimi kryesor mes të ardhurave të veta nga të ardhurat indirekte është

diskrecioni i pushtetit vendor për të vendosur lidhur me krijimin e të ardhurave,

domethënë burimin e tyre, nga taksat apo tarifat, nivelin e tyre, këstet e pagesës, lehtësitë

fiskale, diferencimin në nivelin e taksave për kategoritë me të ardhura më të ulta, apo

subvencionimin e kostove të shërbimeve për kategori të caktuara sociale. Këtu

diskrecioni shihet që njësitë e qeverisjes vendore e kanë vetëm për taksat e klasifikuara si

vendore si dhe tarifat që përbëjnë burimin kryesor të të ardhurave të drejtëpërdrejta për

buxhetin e njësive vendore, dhe jo për burimet e tjera të financimit.158

Sa më i madh të

jetë vendi që zënë të ardhurat nga burimet e veta në buxhetin lokal, aq më i madh është

diskrecioni që ligji i jep këshillit bashkiak mbi buxhetin e njësisë vendore. Në këtë

konkluzion arrihet po të kihet parasysh tendenca e reformës së decentralizimit fiskal gjatë

viteve në vazhdim e deri më sot, si dhe në fillimin e aplikimit të paketës fiskale në vitin

155

Moreau J., (2004), Administration regionale, departementale et municipal, Dalloz, Paris, fq.23 156

Cungu M., Kryetar i Këshillit të Qarkut Shkodër, Intervistë, Guusht 2013 157

Kodra N., Këshilltar në Bashkinë Shkodër, Intervistë, Gusht 2013 158

ITAP. Instituti i Trajtimit të Administratës Publike, (1999), Parime Europiane për Administratën Publike, Tiranë, Botime Sigma, Nr.27

kopje


41

2003.159

Aktualisht sipas legjislacionit shqipëtar të ardhurat e pushtetit vendor përbëhen

nga :

Të ardhura nga taksat vendore, tarifat, huatë, donacione të ndryshme, të ardhura

nga veprime ekonomike që ato zhvillojnë dhe qiratë.

Të ardhurat e gjeneruara nga ndarja e të ardhurave nacionale që përfshijnë, të

ardhura nga taksat e ndara, nga transferta të pakushtëzuara dhe transferta të

kushtëzuara.

Në zbatim të reformës së decentralizimit është rritur në mënyrë të ndjeshme pesha

specifike dhe vlera absolute për fondet me diskrecion të plotë, pra e fondeve të organeve

të qeverisjes vendore për të cilat ato kanë autoritet të plotë për të vendosur për

destinacionin dhe mënyrën e përdorimit të tyre.160

Pushteti vendor ka liri veprimi, dhe kjo sipas Kushtetutës, ligjit dhe vendimeve të

Këshillit të Ministrave, nisur dhe nga fakti që pushteti vendor ka punë të panumërta në

zbatim të detyrimeve ndaj komunitetit. Ekzistojnë disa hapësira ku këto organe mund të

vendosin për realizimin e një qëllimi të ligjshëm. Një nga këto vendime është dhënja e

ndihmës ekonomike e cila është në dorë të këshillit bashkiak për të vendosur se kujt do ti

jepet kjo ndihmë dhe sa do jetë vlefta në lekë, në rastet kur familjet kalojnë një fatkeqësi,

djegie të shtëpive, shëmbie etj.161

Për të mbrojtur kategorinë e individëve të cilët janë në nëvojë, ekziston një kuadër

ligjor i cili rregullon të gjitha mardhënjet shoqërore, kryesisht kundrejt kësaj kategorie.

Ligji “Për ndihmën dhe Shërbimet Shoqërore”, sanksionon në të gjitha dispozitat e tij

mbështetjen dhe ndihmën që strukturat përkatëse shtetërore do të japin kundrejt këtyre

individëve që pavarsisht gjëndjes në të cilën ndodhen, gëzojnë të drejta të barabarta siç

do shtetas i shoqërisë.162

Qëllimi kryesor i ndërhyrjes së organit administrativ është ai që

të ushtrojë pushtetin shtetëror në mënyrë sa më krijuese, që ai ti organizojë mardhëniet

shoqërore të kompetencës së tij, jo vetëm për periudhën e shkuar e të tashme por edhe për

të ardhmen. Kjo mënyrë e vetvepruarit që i njihet organit administrativ nga ligji dhe që

shkon gjer në vendosjen e normave të reja juridike përbën njërin prej aspekteve kryesore

të institutit të së drejtës së veprimtarisë së pavarur, të cilin ai e përdor gjerësisht gjatë

ushtrimit të funksioneve të tij.163

Është rasti i përmbytjeve që ndodhën në qytetin e Shkodrës, në vitet 2010-2013,

në këtë raste emergjente prefektura ka pasur detyrim jo vetëm në hartimin e planit por

edhe në mënyrë të detajuar të përcaktojë vendet ku do të strehohen banorët në rast

evokuimi. Në rastet emergjente të përmbytjes së tokës, u morën masa për riparimin e

digave dhe marxhinaturave. Urdhërat të cilat ishin nxjerrë në këtë rast nga komisioni i

159

Bashkia Shkodër, Libri për Qeverisjen vendore, (2009), Botimi i Shoqatës së Bashkive 160

Po aty, fq.62 161

Lohja B., Kryetar i Këshillit Bashkiak, Intervistë, Korrik 2013 162

Ligji nr.9355, datë 10.03.2005, Për ndihmën dhe shërbimet shoqërore 163

Bashkia Shkodër, Libri për Qeverisjen vendore, (2009), Botimi i Shoqatës së Bashkive, fq.34

kopje


42

emergjencave, të cilat nuk janë në mënyrë të detajuar të përshkruar në legjislacion, janë

bërë duke u mbështetur në diskrecionalitetin e organit administrativ.

Janë marrë masa dhe vendime nga ana e prefekturës për situata që dalin për

zgjidhje dhe që nuk janë në mënyrë eksplicide të shprehura në një akt nënligjor, por

gjithmonë duke që të autorizuar për këto veprime. Duke qenë se interesi publik është

primar, dhe në bazë të parimit të subsidiaritetit, duhet të merren vendime sa më afër

përfituesit të këtyre vendimeve, për shërbime që do ti ofrohen komunitetit. 164

Edhe pse

një mosnjohje e termit diskrecion, në Bashkinë Shkodër ky pushtet diskrecional

ushtrohet. Kjo shprehet në vendimet e tatim-taksave për bizneset që veprojnë brenda

njësisë së pushtetit vendor, përcaktimi i tarifave të pastrimit, të ndriçimit, vlera në

maksimumin dhe minimumin e shërbimeve publike, dhënia e lejes së ndërtimit, dhënia e

titujve të nderit etj.

Gjithashtu shprehet në miratimin e buxhetit ku përcaktohet struktura, paketa

fiskale, buxheti ku parashikohen te ardhurat dhe shpenzimet, vendimet për tjetërsimin e

pronës publike ose blerjen e pronës private nga komuniteti dhe kalimin në pronë publike,

miratimi i marrëveshjeve me bashkitë e tjera etj. Disponimi i aftësive, njohurive dhe

potenciali krijues për të çuar më tej mënyrat e qëndrueshme të të jetuarit. Projektimi dhe

administrimi i qytetit drejt qëndrueshmërisë si përfaqësues të zgjedhur në mënyrë

demokratike nga komuniteti, këshilli bashkiak, është në gjendje të marri përgjegjësitë dhe

mirëorganizimin e qytetit drejt qëndrueshmërisë. Kjo varet edhe nga dhënja e pushtetit

diskrecional, por gjithmonë në përputhje me parimin e varësisë që është esenciale në

mënyrë që pushtetit lokal ti lihen kompetenca të mjaftueshme.165

Autonomia vendore i jep njësisë së qeverisjes vendore të drejtën për të vendosur

në mënyrë të pavarur për çështjet publike që i janë besuar asaj, kjo e drejtë e tyre

garantohet dhe mbrohet me ligj por nga ana tjetër, ligji përbën edhe bazën dhe kufijtë e

autonomisë së saj e cila nuk mund të tejkalohet jashtë përcaktimeve të ligjit dhe për këtë

ato përgjigjen përpara komunitetit.166

Në qoftë se do bënim një analizë të buxhetit të

Bashkisë Shkodër të vitit 2013 me atë të vitit 2012, shihet qartë që kemi një shpërndarje

të vetë të ardhurave sipas diskrecionit të tyre për të ushtruar të gjitha të drejtat

vetëqeverisëse të njohura me ligj. Të ardhurat e mbledhura nga vetë bashkia drejtohen aty

ku komuniteti ka më shumë nevojë, duke i shërbyer sa më mirë funksionimit të qytetit.167

Kur klasifikohen burimet e financimit të veprimtarisë së njësive vendore si person

juridik të renditura sipas rëndësisë, burimet vendore në raport me të ardhurat nga burimet

e tjera si qeverisje qëndrore apo burime të jashtme, zënë vendin kryesor. Por jo në çdo

rast kjo është e vërtetë, jo për të gjitha bashkitë dhe komunat, dhe kjo sepse ndikojnë

faktorë të ndryshëm si shtrirja gjeografike, shpërndarja e njësisë vendore, kategoritë

sociale të popullsisë, efektet e taksimit dhe barrës fiskale, zhvillimi ekonomik dhe i

164

Cungu M., Kryetar i Këshillit Qarkut Shkodër, Intervistë, Gusht 2013 165

Hila Gj., Juriste e Këshillit Bashkiak, Intervistë, Gusht 2013 166

Libri për Qeverisjen Vendore ( 2009 ), Shoqata e Bashkive, fq.40 167

Analiza e aktivitetit Ekonomiko-Financiar 2012 dhe plan buxheti i vitit 2013 Të qëndrueshëm për zhvillim 1000 ditë. Bashkia Shkodër, Maj 2013

kopje


43

biznesit në territorin e bashkisë apo komunës etj. Në bashkitë apo komunat ku kapaciteti

fiskal i komunitetit të njësisë është i vogël të ardhurat nga burimet e veta mund të jenë të

ulta dhe shërbimet kryesore të bashkisë apo komunës mbështeten nga fondet e grantit

(buxheti i shtetit).168

Këtu mund të thuhet qartazi që ndryshime të dukshme të qytetit kanë ndodhur

edhe si rrjedhojë e decentralizimit financiar në përgjithësi dhe atij fiskal në vecanti duke

krijuar mundësinë që buxheti i qeverisjes vendore të ketë rritje të ndjeshme të të

ardhurave nga viti në vit. Dhe kjo garanton realizimin e prioriteteve të bashkëpërcaktuara.

Duke u nisur edhe nga ligji nr.8652, datë 31.07.2000 “ Për organizimin dhe funksionimin

e qeverisjes vendore”, përcaktohen parimet kryesore për hartimin e buxhetit lokal si :

buxheti të jetë gjithmonë i balancuar , të përfshijë elementët e shpenzimeve dhe të

ardhurave, transfertat e kushtëzuara të përdoren vetëm për qëllimin e dhënë dhe nuk

trashëgohen në vitin pasardhës, të ardhurat vendore që nuk janë të kushtëzuara të

përdoren për qëllime që përcaktohen nga organi vendimmarrës dhe të trashëgohen në rast

se nuk harxhohen ; krijimi i fondit rezervë në masën deri në 3% të shpenzimeve të

planifikuara.169

Po ashtu këshilli përcakton detyrat dhe përgjegjësitë e zyrës së taksave,

mënyrën e mbledhjes së taksës, përfshirë zgjedhjen e agjentit fiskal dhe detyrimet e

ndërsjellta; rastet e ndërhyrjes së policisë bashkiake dhe komunës në mbështetje të

administrimit të taksave vendore; rregullat e raportimit, të dokumentimit e kontrollit të

taksave vendore etj. E këtu shihet qartë që ekziston një liri veprimi për të vendosur se si

duhet të funksionojë ky bashkëpunim. Edhe pse nuk haset termi diskrecion, ajo që

përfshin në vetvete ky term është i pranishëm në veprimtarinë e këtyre organeve të cilat

kanë një rol drejtues dhe vendimmarrës.170

Këshilli bashkiak ose komunal vendos për nivelin e taksës që do të zbatojë për

çdo kategori minimale të bazës së taksës të parashikuar me ligj, me të drejtën për të

ndyshuar kufijtë minus 30% dhe plus 10% të nivelit tregues të taksës për kategorinë

përkatëse dhe për çdo interval të qarkullimit, të përcaktuar në ligj dhe në përputhje të

udhëzimeve të dala për zbatimin e tij. Kur këshilli bashkiak ose komunal për një kategori

minimale të bazës së taksës miraton nënkategori, ai përcakton detyrimisht edhe nivelin e

taksës për secilen nënkategori, brenda kufijve të përcaktuar me ligj.171

Pra është lënë një

hapësirë në kufijtë e përmendur më lart për të vendosur vetë këshilli bashkiak për ta

ndryshuar nivelin e taksës por pa tejkaluar kufijtë e përcaktuar me ligj. Tarifat vendosen

nga ana e këshillit të bashkisë dhe administrohen në përputhje me ligjin organik mbi

qeverisjen vendore. Këshilli bashkiak vendos për llojet e tarifave, nivelin, rregullat bazë

për administrimin dhe mbledhjen e tyre, si dhe përcaktojnë nëse tarifat do të mblidhen

nga vetë strukturat e bashkisë apo nga ndonjë agjent.

168

Dhuka M., Dhimitri A., Material Trajnimi për ITAP 169

Neni 19 i ligjit nr.8652 dt.31.07.2000, “ Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” 170

Bashkia Shkodër, Libri për Qeverisjen Vendore ( 2009 ), Shoqata e Bashkive, fq.63 171

Sokoli R., Drejtor i Zyrës së Zhvillim-Koordinimit, Intervistë, Gusht 2013

kopje


44

5.2 Aktet diskrecionale të Administratës Tatimore

Si çdo organizatë tjetër shtetërore edhe organet tatimore kanë të drejtën e nxjerrjes

së akteve diskrecionale. Këto akte nxirren në mbështetje të ligjeve fiskale dhe me qëllim

ecurinë normale të funksionimit të punës së administratës tatimore. Ligji më i

rëndësishëm në të cilin mbështetet administrata tatimore në nxjerrjen e akteve

diskrecionale është ligji me karakter tërësisht procedurial, ai është ligji 9920, dt.

19.05.2008, “ Për Procedurat Tatimore në Republikën e Shqipërisë”. Në të shumtën e

rasteve dispozitat e këtij ligji japin një përkufizim të mënyrës së sjelljes së administratës

lidhur me një çështje të caktuar.

Për të minimizuar aktivitetin e paligjshëm administrata tatimore merr një sërë

masash paraprake të cilat nuk janë të cituara shprehimisht në ligj, por në të njëjtën kohë

ligji nuk i ndalon. Për shembull ajo harton plane pune të veçanta me anë të të cilave ajo

parashikon një sërë masash, siç ësht përqëndrimi i forcave në një drejtim të caktuar,

kontrolli me përzgjedhje duke caktuar një rrugë kryesore për kryerjen e kontrolleve për

aktivitetin e paligjshëm, përcaktimin e një afati kohor etj.172

Akti i kontrollit tatimor i hartuar nga inspektorët e kontrollit, është një akt

diskrecional i detyrueshëm për tu zbatuar, si për administratën tatimore ashtu edhe për

tatim paguesin. Kështu administrata tatimore me ligj ka të drejtë të hyjë në ambientet ku

tatimpaguesi ushtron veprimtarinë e tij tregtare për të kryer inspektime e kontrolle lidhur

me deklaratat që ka bërë tatimpaguesi, me xhiron që ai realizon në fakt, me inventarin

fizik e kontabël etj. Për të realizuar një kontroll tatimor duhet të plotësohen një sërë

procedurash paraprake. Kontrolli tatimor bëhet sipas parimit të riskut në përzgjedhjen e

subjekteve për kontroll. Kështu ato subjekte që paraqesin më shumë risk për të bërë

evasion fiskal, përzgjidhen nga administrata tatimore për tu kontrolluar. Kjo përzgjedhje

është në dorë të administratës, dhe këtu shihet qartë pushteti diskrecional i ushtruar nga

kjo administratë. Me hyrjen në fuqi të ligjit 9920, dt. 19.05.2008, “ Për Procedurat

Tatimore në Republikën e Shqipërisë”, ligjvënësi i ka dhënë një rëndësi të veccantë

vjeljes së detyrimit tatimor. Nuk do të kishte kuptim vendosja e detyrimeve tatimore sipas

ligjit pa patur një mekanizëm të fuqishëm për vjeljen e këtyre detyrimeve, duke ditur se

pagimi i tatimeve është i detyrueshem dhe jo vullnetar.173

Në lidhje me zbatimin e masave shtrënguese për vjeljen e detyrimeve të

papaguara në kohë nga ana e tatimpaguesit, kemi një sërë vendimesh me karakter

diskrecional që administrata tatimore nxjerr, sigurisht duke u mbështetur në ligj. Së pari

duhet të dimë, kur një detyrim i papaguar bëhet objekt i masave shtrënguese të

administratës tatimore. Në këtë proces faza e parë është fazë e lindjes së detyrimit

tatimor. Detyrimi tatimor lind si rezultat i vetëdeklarimit por edhe si rezultat i një

vlerësimi apo kontrolli tatimor. Kur një detyrim tatimor lind ai duhet të paguhet në

172

Laloshi M., Specialist i Mardhënjeve me Publikun në Drejtorinë e Tatim Taksave, Intervistë, Gusht 2013 173

Laloshi M., Specialist i Mardhënjeve me Publikun në Drejtorinë e Tatim Taksave, Intervistë, Gusht 2013.

kopje


45

mënyrë vullnetare 30 ditë brenda lindjes së tij. Nësë brenda kësaj periudhe nuk paguhet

dhe nuk ankimohet, detyrimi bëhet objekt i masave shtrënguese.174

Themi se të gjitha këto akte janë me karakter diskrecional, pasi administrata

tatimore e ka detyrim ligjor për të nxjerrë këto akte në mënyrë që të mbledhë detyrimin

tatimor. Ligji nuk shprehet për kohën dhe mënyrën se si administrata tatimore di të

mbledh detyrimin tatimor. Ligji gjithashtu nuk shprehet se cila është mënyra efikase për

ta mbledhur detyrimin. Është në dorë të administratës tatimore që të përcaktojë momentin

efikas për nxjerrjen e aktit diskrecional si dhe është po në dorën e saj për të përcaktuar

mënyrën e mbledhjes së detyrimit. Kështu për shembull administrata mund të nxjerrë

vetëm një akt për vjeljen e detyrimit, sic është urdhëri i llogarive bankare, ose mund të

nxjerrë të gjitha aktet njëherësh, siç janë ato që përmendëm më lart.175

Përvecc drejtorisë së tatim taksave, është edhe Inspektoriati i Zyrës së Punës, ku

në veprimtarinë e tyre të përditëshme shpesh ndodhet përpara situatave në të cilat duhet

të marrin vendime brenda pushtetit diskrecional për të vendosur në lidhje me çështje të

caktuara. Është pikërisht ligji 7961, datë.12.07.1995, neni 202 ku përcaktohen masat dhe

kriteret për subjektet që nuk kanë përmbushur detyrat sipas legjislacionit të punës, e më

konkretisht në Kodin e Punës.176

Është në gjykim të inspektorit për të vendosur afatet në

rastet që konstaton se një subjekt është objekt i inspektimit dhe evidentohen mangësi në

procesin e punës që ushtron ky subjekt. Edhe pse i panjohur termi diskrecion, në

veprimtarinë e përditshme që realizohet në terren, ekzistojnë raste kur duhet të nxirren

akte me natyrë diskrecionale, për të arritur një qëllim të caktuar, gjithmonë në përputhje

me Kodin e Punës dhe ligjin 7961.177

Në rastet kur një firmë ndërtimi në qytetin e Shkodrës nuk plotëson kushtet e

mbrojties së punëtorëve të saj gjatë punës së ndërtimit të një pallati, i evidentuar nga

inspektorët që nuk ishin të mbrojtur në bazë të kontratës së punës, kjo bën që të merret

një masë administrative ndaj pronarit të firmës së ndërtimit. Po ky rast nuk duhet të

anashkalohet për firmat e tjera, duhet të respektohet parimi i barazisë në të gjitha rastet të

cilat janë të ngjashëm me rastin e mësipërm. Raste të cilat kundërshtohen në gjykatë dhe

që evidentohen nga jurist i bashkisë së Shkodrës, janë raste kur individë ankohen për

shkelje të të drejtave dhe lirive të tyre për të përfituar ndihmën ekonomike kur sektori i

ndihmës ekonomike nuk e kishte bërë këtë shpërndarje në mënyrën e duhur. Pra

ekzistojnë raste të shpërdorimit të diskrecionit. 178

Nga intervistat e realizuara edhe pse evidentohet se kemi një mosnjohje të termit

diskrecion i cili i është njohur këtyre organeve, realizohet, dhe në disa raste kemi dhe një

hezitim për tu prononcuar për këtë term. Diskrecioni njihet në mënyrë tepër sipërfaqësore

dhe nga kjo merr shkak mosinterpretimi i saktë dhe keqpërdorimi në raste të caktuara të

174

Po nga kjo intervistë 175

Ligji 9920, dt. 19.05.2008, “ Për Procedurat Tatimore në Republikën e Shqipërisë” 176

Lohja S., Inspektor i Zyrës së Punës, Intervistë, Gusht 2013 177

Po nga kjo intervistë 178

Rroji A., Jurist i Bashkisë Shkodër, Intervistë, Gusht 2013

kopje


46

këtij termi. Në praktikën rutinë të njësisë së qeverisjes vendore veprohet sikur ky term të

njihet, pavarsisht se siç e thamë më sipër ka mungesë të theksuar informacioni mbi të.

Mes debatit se cili është më i rëndësishëm të përdoret në rastin e marrjes së

vendimeve apo nxjerrjes së akteve administrative, diskrecioni është më i përdorur sepse

shpesh herë rregullat standarte nuk i përshtaten rastit konkret, ato mund të prodhojnë

padrejtësi, mund të lënë mangësi në trajtimin e cështjes, ose mund të përplasen me

rregulla të tjera. Diskrecioni shpesh nevojitet që të lejojë vendimmarrësin për të

promovuar fushën e zbatimit të një rregulli, pra të shfaqet më tepër në rolin e

interpretuesit dhe zbatuesit, sesa në rolin e ushtruesit të pushtetit diskrecional.

kopje


47

KONKLUZIONE

Punimi ka të bëjë me veçoritë dhe karakteristikat të cilat i përkasin diskrecionit në

përgjithësi, por duke i kushtuar një vëmendje të veccantë këtij parimi të rëndësishëm të së

drejtës administrative në vendin tonë. Punimi paraqet një panoramë të përgjithshme të

trajtimit që i bëhet nga legjislacionet e huaja dhe se si interpretohet dhe sa përdoret

diskrecioni në praktikën e përditshme në vendin tonë. Në përfundim të analizës së kryer,

duke marrë për bazë informacionet e marra nga Bashkia Shkodër, rezulton që në

administratën e vendit tonë kemi një mosnjohje të këtij termi. Ajo që vihet re rëndomë,

pas reformave të ndryshme për të përmirësuar legjislacionin dhe për ta fshirë nga fryma e

ideve të cilat nuk i përkasin më realitetit dhe jetës shqipëtare, të bie në sy se ekzistojnë

disa terma të cilat ndoshta pse të huazuara nga legjislacionet e huaja, hasin në vështirësi

në kuptimin e tyre.

Mund të thuhet se nuk ekziston një sqarim i zgjeruar rreth koncepteve të cilat janë

pjesë e përditshme e punës së drejtuesëve dhe përfaqësuesve të pushtetit vendor. Nuk

përdorin termat ligjor të përshtatshëm të cilat mund ta bëjnë më të plotësuar dhe më

kuptimplotë funksionimin e administrates. Është e qartë që diskrecioni nënkupton një të

drejtë veprimi, e drejtë e organeve shtetërore për të ushtruar autoritet publik për

realizimin e një qëllimi të ligjshëm. Një gjykim i cili i lihet në dorë drejtuesve në rastet

kur ekziston një hapsirë ligjore, por gjithmonë duke mos e tejkaluar dhe shpërdoruar atë

që ligji e ka parashikuar shumë qartë.

Në qoftë se ky diskrecion përdoret në mënyrën e duhur dhe në të mirë të

funksioneve të cilat u janë deleguar këtyre institucioneve, në këtë rast pushtetit vendor,

themi që është shumë e rëndësishme që të ketë diskrecion, por jo duke kaluar në

abuzimin e tij. Nëse do kishim abuzim, nuk mund ta shikojmë diskrecionin më si një e

mirë e përgjithshme por si një arbitraritet që sjell vetëm dëme. Edhe pse i përcaktuar në

Kodin e Procedurës Administratrive ky pushtet diskrecional, vihet re rëndomë që edhe

pse ushtrohet nga autoritetet publike, termi nuk njihet.

Kjo evidentohet nga të intervistuarit në pushtetin vendor në qytetin e Shkodrës, ku

diskrecionin e shikojnë si një e drejtë informimi, apo të ruajtjes së konfidecialitetit apo në

disa raste ka një hezitim për tu përgjigjur duke mos e pranuar që nuk e njohin. Gjithashtu

anashkalohet duke dhënë përgjigje jashtë teme, dhe në mënyrë të tërthore e thekson më

tepër mungesen e njohjes së këtij termi ligjor.

Kjo e bëri më të vështirë intervistimin duke dashur të merrnim një kuptim apo

sqarim rreth diskrecionit për të kuptuar ushtrimin e veprimtarisë së tyre, duke filluar nga

marrja e vendimeve, në nxjerrjen e akteve si dhe në çështjet që shtrohen për zgjidhje. Nga

kontrollet që ushtrohen në pushtetin vendor, diskrecioni ka gjithmonë një hapsirë ku

vepron. Kjo edhe nga hapsira që ligji u njeh këtyre organeve.

Diskrecioni në shumë raste shikohet si arbitraritet dhe kjo vjen nga një lloj frike

se ushtrimi i këtij pushteti diskrecional në shumë raste tejkalohet apo shpërdorohet, duke

vënë vendimmarrësin përpara vështirësive për të zgjedhur. Në rastin kur ekzistojnë më

shumë se një alternativënë zgjedhjen e një problemi është e rëndësishme që diskrecioni të

kopje


48

përdoret, gjithmonë duke mos kaluar në diskriminim por duke i trajtuar në mënyrë të

barabartë individët kur ekziston për zgjedhje e njëjta çështje për secilin.

Edhe pse me kalimin e viteve dhe me progresin e vazhdueshëm të administratës,

duke u bazuar edhe në rrugën drejt Bashkimit Europian ku kërkohet përafrimi me aquis

communite, shikohet që kemi një hezitim në realizimin sa më konform rregullave të një

administrate europiane, në të cilën e drejta që i është njohur këtyre organeve të ushtrohet

në mënyrë të duhur duke pasur një njohje të qartë dhe duke respektuar atë që është

përcaktuar në instrumentat ligjorë të një shteti. Krijimi i një Gjykate Administrative

shihet si e domosdoshme dhe e bën më të lehtë kontrollin e veprimtarisë së organeve të

administratës, kontrollin e akteve të nxjerra nga pushteti i njohur me ligj, si dhe kontrollin

e vendimeve me natyrë diskrecionale. E bën më të larmishme iniciativën për të qenë më

të aftë në përmirësimin e koncepteve të cilat duhet të përdoren në vendin e duhur dhe në

kohën e duhur dhe duke mos kaluar në abuzim dhe në shkelje të parimeve themelore të

shtetit të së drejtës.

Në botën modern ligji rregullon sjelljet komplekse të miliona njerëzve dhe për ta

bërë këtë në mënyrë sa më efiçente, duhet aplikimi sa më i gjërë i rregullave dhe

parimeve. Megjithatë disa rregulla janë të paplota, të paqarta dhe e dëshmojnë në shumë

raste, janë të padrejta ndër të tjera. Shumë nga këto të meta të cilat hasen në rregulla apo

norma mund të minimizohen duke i dhënë më shumë diskrecion gjyqtarëve apo zyrtarëve

të administratës të cilëve u është njohur pushteti diskrecional. Kjo vendos në balancë

avantazhet e rregullave dhe rriskun e përdorimit të diskrecionit, ku në të shumtën e

rasteve mund të abuzohet me të.

kopje


49

REKOMANDIME

Mbajtja e trajnimeve dhe seminareve për organet që kanë të drejtë për të ushtruar

pushtetin diskrecional, që ata të kuptojnë dhe dinë si ta përdorin këtë pushtet të

dhënë.

Të zhvillohet literatura dhe studime në lidhje me konceptin e diskrecionit dhe

funksionin e tij në pushtetin vendor.

Të zgjerohet legjislacioni për të ndihmuar në nxjerrjen e vendimeve diskrecionale.

Duke qenë se interesi publik është primar, dhe në bazë të parimit të subsidiaritetit,

duhet të merren vendime sa më afër përfituesit të këtyre vendimeve, për shërbime

që do ti ofrohen komunitetit.

Është shumë e rëndësishme të respektohet parimi i barazisë, në lidhje me

respektimin e afateve të detyrimeve tatimore, shpërndarjen e ndihmës ekonomike,

etj.

Të punohet më shumë për një përcaktim më të qartë të vijës ndarësë ndërmjet

normave ligjore dhe pushtetit diskrecional.

Të ndërgjegjësohen organet e qeverisjes vendore që pushteti diskrecional nxë një

vend të rëndësishëm në punën e tyre.

Funksionimi sa më i shpejtë i Gjykatës Administrative.

Trajtim më i zgjeruar i këtij termi në kurset universitare, që kanë lidhje me

administratën publike dhe pushtetin vendor.

kopje


50

BIBLIOGRAFIA

Literaturë

Acquarone L., (1985), Attivita amministrative e provedimonto amministrativo.

Genova, ENC

Bashkia Shkodër, Libri për Qeverisjen Vendore, (2009), Botim i Shoqatës së

Bashkive

Barile P.,(1959), Sull’atto politico, atti di govern, Enciklopedia e Diritto, (vol.4).

Infre, Enciklopedia Italiane

Calligan D.J, (1986), Discretionary Power, Oxford, Vlorendon

Caringela F., (1975), Corso di Diritto Amministrativo, Cedam, Tomi I

Cerulli Irelli V., (2000), Sul principio di ragionevolezza, Firenze, Infre

Clement G., Savoi R., (2005), Manuale del diritto del beni culturali, Napoli,

Jovene

Community worker training program. Administrative Law and Discretionary

Decisionmaking, (1996), The Law Handbook, Fourth Edition, Sussex, Australia

Council of Europe (1995), Administrative Discretion and problems of

açountability, Strasburg, Colloquy on Europian Law

Craig P.P., ( 1994), Administrative Law, Third Edition, London, Sweet &

Maxwell

Dobjani e., (2003), E Drejta Administrative 1, Tiraë, P.S.H

Dworkin R., (1977), Taking Rights Seriously, Chapter 2, New York, Duckworth

Gianini M., ( 1993), Diritto Amministrativo, Milano, Giuffre

Golstein H., ( 1977), Categorizing and structuring discretion. Cambridge, Ballinge

Handler E.J., (1986), The conditions of discretion, autonomy, community,

bureaucracy. Russ Sage Foundatione

Hemalatho P., (1994), Administrative Discretion and Judicial review, First

Edition, New Dehli, Kmrai Mittal

Ieva L., ( 1987 ), Potere tecnico-discrezionale dalla P.A e sindicato dell giudice

amministrativo, Milano, Giufre

J.Evans R., ( 1983), Immigration Law, Second Edition, London, Oxford

kopje


51

Kleinig J., (1996), Handled with Discretion. Ethical Issues in Police Decision

Making. Lanham, MD: Rowman & Littlefield

Mazzarolli, Pericu, Romano, Scoca, (2005), L’atto amministrativo in Diritto

Amministrativo, Bolognia

Morbidelli G., (1998), Il principio di raigonevdezza nel procedimento

amministrativo, Padova

Nigro M.,(2000), Giustizia Amministrativa, Fifth Edition, Bolognia, Mill

Publisher

Ottaviano V., (1993), Studi sul merito amministrativo, Milano, Scritti Giuridici I,

Giuffre

Piras A.,(1958), Discrezionalita Amministrativa, Milano, Giuffre

Rao R., (1993), Control of abuse of administrative discretion, Judical Trends

Sadushi S.,(2005), E Drejta Administrative 2, Tirane, Shtëpia Botuese Ora

Sadushi S., Kristiani A., Dhuka M.,(2006), Guidë administrative për njësitë e

qeverisjes vendore, Tiranë

Savoi R., (2005), Manuale di diritto dei beni culturali, Napoli, Jovene

Villata R., (2005), L’atto amministrativo in Diritto Amministrati, Bolognia, Infra

Zanobini G., ( 1924 ), L’attivita amministrativa e la legge, Bolognia, Infra

Walker S., (1993), Taming the System : The control of discretion in criminal

justice. New York : Oxford

Reformimi i Kuadrit të Përgjithshëm ligjor Administrativ në Shqipëri(2008),

Sigma

Instituti i Trajnimit të Administratës Publike (1999). Parime Europiane për

Administratën Publike, Tiranë, Botime Sigma nr.27

Burime Parësore

Analiza e aktivitetit ekonomiko-financiar e vitit 2012 dhe Plan Buxheti i vitit

2013. Të qëndrueshëm për zhvillim njëmijë ditë, Bashkia Shkodër, Maj 2013

Vendimi nr.1 datë 7.11.1979 i Gjykatës së Strasburgut

Vendimi nr.31, datë 14.04.2003. Kolegjet e Bashkuara të Gjykatës së Lartë

kopje


52

Ligji nr.8652, datë 31.07.2000, Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes

Vendore

Ligji nr.9920, datë 19.05.2008, Për Procedurat Tatimore

Ligji nr.9720, datë 23.04.2007, Për auditimin e brendshëm në sektorin publik

Ligji nr.9355, datë 10.03.2005, Për ndihmë dhe shërbime shoqërore

Ligji nr.7961, datë.12.07.1995, Kodi i Punës së Republikës së Shqipërisë

Kodi i Procedurë Administrative, Botim i Qendrës së Publikimeve Zyrtare, Tiranë

2007

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë (1998), Qendra e Publikimeve Zyrtare,

Tiranë

Burime interneti

Buanaiuto A., Il concetto di discrecionalita nel Diritto Amministrativo (2008)

Haëkins K., (2001), The use of discretion, Oxford Socio Legal Studies, Neë York,

marrë nga sistemi i Administratës Publike

Spinelli S., (2008), “Discrecionalita tecnica”, Enciklopedia, Persona a danno

Karta Europiane e Autonomisë Vendore, ratifikuar me ligjin nr.8548, datë

11.11.1999

Intervistat

Cungu M., Kryetar i Këshillit Qarkut Shkodër, intervistë Gusht 2013

Laloshi M., Jurist në Drejtorinë e Tatim-Taksave, intervistë Gusht 2013

Luka L., Kryetar I Bashkisë Shkodër, intervistë Gusht 2013

Lohja S., Inspektor në Zyrën e Punës, intervistë Gusht 2013

Shllaku A., Drejtoresha e Urbanistikës, intervistë Gusht 2013

Kodra N., Këshilltar në Këshillin Bashkiak Shkodër, intervistë Gusht 2013

Hila Gj., Juriste e Këshillit Bashkiak Shkodër, intervistë Gusht 2013

Rroji A., Jurist i Bashkisë Shkodër, intervistë Gusht 2013

Sokoli R., Drejtor i Zyrës së Zhvillim-Koordinimit pranë Bashkisë Shkodër,

intervistë Shtator 2013

Lohja B., Kryetar I Këshillit Bashkiak Shkodër, intervistë Shtator 2013

Hoxhaj E., Pedagoge e Universitetit Luigj Gurakuqi, intervistë Gusht 2013

kopje


53

Apendiks

Pyetjet e drejtuara gjatë intervistave të realizuara me zyrtarë te pushtetit vendor:

1. Në institucionin ku ju punoni, personalisht a e keni hasur termin diskrecion? Nëse

po, çfarë kuptoni ju me këtë term?

2. Me anë të decentralizimit parashikohet një rritje e diskrecionit, a mund të përbëjë

arbitraritet ushtrimi i tij?

3. A mendoni se ky diskrecionalitet duhet të ketë limite të përcaktuara në ligj? Çfarë

rolit duhet të ketë Gjykata në këtë pikë?

4. Kur organi administrativ nxjerr një akt me natyrë diskrecionale i cili mund të

favorizojë një subjekt, ku në të njëjtat kushte të barabarta ndodhet edhe një

subjekt tjetër, mendoni se përbën një shkëlje të kësaj të drejte?

5. Interesi Publik duhet të jetë primar në vendimet diskrecionale, çfarë raporti

ekziston realisht dhe a respektohet ky interes?

6. Aktet diskrecionale apo vendimet me natyrë diskrecionale, a bëhen debat për

tejkalim apo shpërdorim të diskrecionit?

7. Realisht në Bashkinë e qytetit Shkodër, të ardhurat e veta të kësaj bashkie a i

nënshtrohen diskrecionit të vetë bashkisë për ti shpërndarë aty ku komuniteti ka

më shumë nevojë?

8. Në këtë studim e kam pasur të vështirë të gjej të trajtuar hollësisht konceptin e

diskrecionit, a mendoni se këto terma duhet të trajtohen më gjerësisht dhe të jenë

të njohura nga ana e drejtuesëve të pushtetit vendor dhe jo vetëm?

9. A përbën problem mosnjohja mbi këtë pushtet i cili i është njohur organeve të

administratës publike?

10. Çfarë e bën më të rëndësishëm faktin se, ligji ia lejon autoriteteve publike për të

realizuar një qëllim të ligjshëm, qoftë edhe pa autorizim të shprehur me ligj, a

respektohen kufijtë e ligjit?

kopje

diskrecioni admistrativ mes arbitraritetit dhe te drejtes per te vepruar

Documents