CAPÍTULO 1 CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Gonzalo Escribano

INTRODUCCIÓN

El objeto de este primer capítulo estriba en ofrecer al lector algunos conceptos de

utilidad para la comprensión de las relaciones internacionales, así como exponer las

características de las relaciones exteriores españolas. Ante todo, debemos definir lo que

entenderemos por relaciones internacionales y por globalización. Una vez definidos ambos

conceptos, recurriremos a su análisis basándonos en las teorías que nos brindan tres

disciplinas que se ocupan de su estudio: la economía internacional, la economía política

internacional y la rama política de las relaciones internacionales.

A continuación, expondremos algunos conceptos introducidos recientemente, como los

de fin de la historia, choque de civilizaciones, estados axiales o bienes públicos globales.

Todos ellos abordan la problemática económica y política internacional y sus perspectivas de

futuro, siendo objeto de un acalorado debate entre los especialistas.

Los epígrafes dedicados a España se inician con una reflexión sobre las relaciones

entre economía y política en los procesos de integración. A continuación se analizan las

relaciones exteriores españolas en lo referente a comercio, inversiones, ayuda al desarrollo,

inmigración y opinión pública; se aportan datos de la distribución geográfica de estas variables

y su evolución, comparando la situación actual con la previa a la integración en la CEE.

Finalmente, se exponen las enseñanzas de la experiencia española acerca de la influencia de

la integración en la UE sobre las relaciones exteriores de nuestro país.

El objeto del capítulo consiste, por tanto, en dos puntos: primero, conceptualizar los

rasgos más destacados de la economía y la política mundiales, proporcionando algunas

herramientas intelectuales que facilitan su comprensión; segundo, analizar las relaciones

exteriores españolas los cambios que han experimentado a raíz de la integración en la Unión

Europea.

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El tema está pensado como introducción al resto del temario, presentando un marco

general y conceptual que permita al alumno interpretar cada uno de los temas siguientes, con

una visión global, pero también desde la realidad y la experiencia españolas.

1. RELACIONES INTERNACIONALES Y GLOBALIZACIÓN

Definir el ámbito de las relaciones internacionales es una tarea aparentemente sencilla.

En principio, podríamos definir las relaciones internacionales como el conjunto de relaciones

económicas, políticas y culturales que los Estados mantienen entre sí. Esto confinaría el objeto

de nuestro estudio a los niveles estatal y supranacional, y tiene la virtud de la simplicidad. Las

guerras, las alianzas militares, las relaciones diplomáticas, las negociaciones en el seno de los

organismos internacionales, la cooperación estatal al desarrollo, la coordinación internacional

de políticas económicas, son todos ellos ejemplos de relaciones inter-estatales.

No obstante, los Estados no son los únicos actores del escenario internacional. En

forma creciente, los propios organismos internacionales, las empresas, las ONG’s, las redes

científicas y, recientemente y gracias al desarrollo de las telecomunicaciones e internet, hasta

los mismos individuos, están cada vez más imbricados en un sistema económico, político y

cultural global. Más aún, decisiones que tradicionalmente se tomaban a escala nacional han

sido trasladadas a instancias supranacionales. Y medidas que hace unos años eran percibidas

como estrictamente nacionales revelan hoy sus implicaciones globales.

Una opción menos operativa, pero también menos restrictiva, consiste en definir las

relaciones internacionales como el conjunto de mecanismos mediante los cuales los Estados,

las sociedades civiles y los organismos internacionales interaccionan entre sí para responder a

desafíos individuales o colectivos. Esta definición, más amplia, nos permite incluir aspectos

obviados por un enfoque más centrado en el Estado y las fronteras físicas. Así, cuando

exportamos una mercancía, viajamos al extranjero o navegamos por internet, cuando un

emigrante deja su país para buscar trabajo en el nuestro, un profesor de universidad asiste a

un congreso en el exterior o un cooperante se desplaza para prestar sus servicios a una nación

en vías de desarrollo, son las sociedades civiles, y no los Estados, las que entran en contacto

unas con otras. También los organismos internacionales y regionales, si bien constreñidos por

las directrices de sus Estados miembros, tienen una presencia cada vez más destacada en la

arena internacional y muestran cierta tendencia a adquirir una dinámica propia.

En gran medida, el concepto de globalización retenido en estas páginas responde

precisamente al tránsito desde unas relaciones internacionales tradicionales, básicamente

inter-estatales y basadas en la consecución de objetivos nacionales, a otras en las que la

sociedad civil irrumpe en la escena y los Estados atienden también a la necesidad de proveer

bienes públicos globales. En cualquier caso, el propio concepto de globalización resulta

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incómodo, por impreciso y al tiempo pretencioso. Impreciso, porque no resulta un concepto

muy operativo para el análisis. Según quien lo emplee y en qué contexto lo haga, puede

referirse a diferentes aspectos sobre cuestiones económicas, políticas o culturales. En estas

páginas hablaremos de globalización desde una perspectiva esencialmente económica, pero

destacando su dimensión política y, en la medida de lo posible, cultural.

Pretencioso, porque se transmite la sensación de que es un fenómeno no ya

irreversible, sino que se da en la actualidad en toda su extensión. Esto no es cierto. En primer

lugar, si algo hemos aprendido en el presente siglo es que el porvenir está abierto, para decirlo

en palabras de Karl Popper, y que cualquier esfuerzo por predecir el futuro, incluso con base

en el conocimiento científico, está condenado al fracaso. Además, en los últimos tiempos

asistimos a una epidemia de lo que el profesor Summers ha denominado “globofobia”, definida

como un rechazo abierto a la globalización, como se pudo comprobar con ocasión de la

reunión de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Seattle, en diciembre de 1999.

En segundo lugar, aunque la incidencia de la dimensión internacional en la vida

cotidiana de los ciudadanos es indiscutiblemente más pronunciada que en épocas anteriores,

aún dista mucho de acapararla. Incluso en los países avanzados, como Japón, EEUU y la UE

tomada como un todo, la suma de comercio, inversión y cooperación internacional dista de

superar a las actividades domésticas. En el campo político y cultural, siendo innegable la

influencia de los acontecimientos externos y la rápida transmisión de valores y tradiciones

culturales ajenas, las sociedades siguen interesadas principalmente en las cuestiones internas

y viven en gran medida conforme a valores culturales propios. Como indicador de la gran

variedad de sistemas culturales existentes en nuestro planeta, baste apuntar que los etnólogos

consideran que está poblado por unas tres mil unidades étnicas, culturales y lingüísticas. En

forma semejante, pese a cierta cesión de soberanía de los Estados a las instituciones

supranacionales, las decisiones fundamentales siguen emanando del ámbito nacional o, en

ocasiones y de forma creciente, local.

En cualquier caso, el término de globalización, por impreciso y pomposo que resulte, ha

hecho fortuna y ha desplazado a sus competidores, como internacionalización o

mundialización. En inglés se utiliza globalisation y en alemán globalieserung, mientras que en

francés se emplea el término mondialisation. Sin embargo, es preciso aclarar un poco la

cuestión terminológica. El concepto de globalización sólo empieza a emplearse a principios de

los años noventa, como sustituto del concepto “interdependencia”, vigente desde los años

setenta en las relaciones internacionales. Aunque algunos escépticos creen que el término no

tiene ninguna utilidad desde el punto de vista analítico, ha calado en el lenguaje popular. La

opinión pública entiende la imagen del globo y la nueva palabra conlleva el matiz de

vulnerabilidad ante acontecimientos distantes.

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Además, la globalización no es un estado de cosas, sino más bien un proceso. El

globalismo es un estado de cosas y la globalización implica que el globalismo aumenta.

Simultáneamente, al menos en los países avanzados, el Estado-Nación tradicional se ve

erosionado por la descentralización de competencias a las regiones y los entes locales. Por

ello, los anglosajones, con cierta ironía no exenta de razón, han acuñado un neologismo:

glocalisation (que podríamos traducir como glocalización).

Al mismo tiempo, la sonoridad del vocablo despierta no pocas suspicacias. Hace unos

años preguntaron a Mario Soares, entonces presidente de Portugal, qué opinaba de la

globalización; aparentemente desconcertado, respondió que era lo que en su juventud se solía

llamar “imperialismo americano”. En el otro extremo del espectro político europeo, Helmut Kohl,

interpelado sobre las estrategias alemanas frente a la globalización, contestó que “la respuesta

europea a la globalización es la europeización”. Ambas respuestas denotan la desconfianza

europea ante un proceso en el que el Viejo Continente se encuentra a la defensiva. En buena

medida, la globalización va adquiriendo tintes peyorativos. Por ejemplo, cuando se habla de

ella como “el imperio de las transnacionales” o el músculo económico de la hegemonía

americana, para apuntar a dos de los temores más extendidos en los campos económico y

político.

Dahrendorf también ha advertido acerca de la supuesta amenaza que para la

democracia supone la globalización, al desconectar los ámbitos de decisión generados en la

arena supranacional del control parlamentario, como ocurre en gran medida en la Unión

Europea. Otro vértice de los temores ante la globalización reposa en su dimensión cultural: la

americanización de los estilos de vida y de la propia cultura ha forjado el calificativo de Mc

Mundo (Mc World), empleado por Benjamin Barber.

De hecho, muchos son los orígenes y las consecuencias de la globalización, pero no se

pueden olvidar sus connotaciones políticas. Por un lado, es indiscutible que la globalización es

en gran parte un fenómeno técnico: el desarrollo de los medios de transporte y de las

telecomunicaciones ha hecho a nuestro mundo más pequeño. En concreto, según Harvey, el

mundo en 1960 se había reducido a una quinceava parte del tamaño que tenía en el siglo XVI

en términos de velocidad de transporte. Además, el desarrollo de las telecomunicaciones ha

obviado obstáculos tan importantes a las transacciones internacionales como los pagos en

distintas monedas, sustituyéndolos por anotaciones en cuenta informatizadas. Los medios de

comunicación, por su parte, nos acercan a realidades distantes y nos permiten acceder a otras

culturas: vivimos, de acuerdo con el calificativo de Mc Luhan, en una “aldea global”.

Pero la globalización, sería necio negarlo, es también un resultado político. El resultado

de la victoria de la democracia liberal y de la economía de mercado, más o menos mixta, sobre

el partido único y la planificación centralizada. En este sentido, tal vez tenía parte de razón

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Mario Soares. La hegemonía americana, para utilizar la jerga de las relaciones internacionales,

ha sido el elemento que explica que se haya podido proporcionar un entramado institucional

supranacional que permita el desarrollo de flujos comerciales y financieros internacionales

relativamente libres. Son lo que se denomina regímenes.

Además, la globalización constituye, cada vez en mayor medida, un imperativo

económico. Actualmente, en economía, globalización es el nombre del juego, y quien no acepta

sus reglas queda fuera de la partida. Como veremos, la principal corriente de la teoría

económica considera los efectos benéficos del comercio y de la inversión extranjera uno de sus

principales resultados teóricos. Las implicaciones políticas de dicha teoría no pueden ser otras,

si han de guardar coherencia con los resultados teóricos, que el sustento intelectual de la

globalización.

En definitiva, la globalización presenta muchas facetas y engloba conceptos distintos

según quién la considere. Por un lado, tenemos los aspectos amables, destacados en

economía por la “mundialización feliz” de Alain Minc, en política por la culminación a escala

internacional de las “sociedades abiertas” popperianas y en cultura por la “mundiología” de

Ernesto Sábato. Por otra parte nos encontramos con la “globofobia” de crecientes estratos de

la sociedad civil que temen por las implicaciones económicas, culturales, medioambientales y

políticas de la globalización.

Pero nuestro objetivo no consiste en calificar a la globalización de buena o mala y caer

así en el maniqueísmo. En nuestra opinión, todo depende de cómo y con qué fines se

instrumentaliza el proceso de internacionalización. Nuestra pretensión es más modesta, pero

también más compleja, que adjetivar categóricamente. Buscamos facilitar al lector los

conceptos y los fundamentos teóricos básicos relevantes en el estudio de las relaciones

internacionales, para que sea él mismo quien los aplique al análisis de la globalización.

2. LA GLOBALIZACIÓN, ENTRE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA

Hasta cierto punto, la polarización de las posturas sobre las relaciones internacionales,

tanto en economía como en política, es tributaria de la polémica entre mercantilistas y liberales

y se remonta a la creación de los Estados-Nación. Es conveniente, por tanto, trazar la

trayectoria histórica de las ideas referentes a las relaciones internacionales a partir de esa

fecha. Los mercantilistas constituyen un grupo heterogéneo de autores cuyo denominador

común es la defensa a ultranza del interés nacional (léase del soberano y, más genéricamente,

de las estructuras del Antiguo Régimen).

Dicha defensa se instrumentaba mediante el proteccionismo y el intervencionismo, en

economía, y mediante las denominadas políticas de poder o políticas de potencia (power

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politics), en las relaciones internacionales. Los mercantilistas, como no podía ser menos, eran

hijos de su tiempo. Su obsesión era procurar poder y riquezas al soberano: ahí terminaba su

compromiso político. El concepto de ciudadano es muy posterior y sólo surge plenamente con

la Revolución Francesa.

En ese contexto, los mercantilistas pretenden salvaguardar las estructuras del Antiguo

Régimen en el seno de una organización cuasi-feudal del sistema económico y político. Desde

la óptica económica, defendían la perpetuación de los gremios y todo tipo de trabas a la

iniciativa privada. Respecto a las relaciones internacionales, su enfoque era muy simplista,

pero se ha revelado tan eficaz como para sobrevivir hasta nuestros días, en mayor medida, si

cabe, a su concepción económica. De hecho, casi todos los argumentos proteccionistas e

intervencionistas actuales, si bien más sofisticados, tienen un inequívoco aroma mercantilista.

Los mercantilistas relacionaron estrechamente dos conceptos, balanza comercial y balanza de

poder (balance of trade, balance of power), referido el primero a las relaciones comerciales y el

segundo a la política exterior. Esta asociación es muy interesante para nuestros propósitos.

En el aspecto económico, la doctrina mercantilista estribaba en conseguir una balanza

comercial superavitaria, es decir, que las exportaciones superasen a las importaciones. Esta

política se derivaba a su vez de la confusión entre riqueza y posesión de metales preciosos:

para los mercantilistas la riqueza se medía en términos de oro o plata. Los países podían

aumentar su riqueza por tres vías: extrayendo metales preciosos de su territorio, obteniéndolos

de las colonias o mediante el comercio internacional. Si un país exporta más de lo que importa,

y los pagos se efectúan en metales preciosos, como era el caso en esa época, entonces dicho

país consigue metales preciosos por el excedente comercial alcanzado. Es el camino hacia la

riqueza de los países sin minas ni colonias que las posean. Por el contrario, un déficit comercial

entrañaría una pérdida de metales preciosos y, en consecuencia, un empobrecimiento del país.

El mercantilismo contemplaba el comercio internacional como un juego de “suma cero”: lo que

ganaba un país merced al comercio equivalía necesariamente a lo que perdía su socio

comercial.

Desde una perspectiva política, los mercantilistas extrapolaron su razonamiento

económico a las relaciones internacionales. El concepto retenido era, como apuntamos, el de

balanza de poder. La política exterior consistía en mantener una balanza de poder favorable.

De nuevo, el resultado se debía a la operativa del juego de “suma cero”. Si mi adversario

pierde poder, y yo no lo pierdo, entonces el equilibrio de poder me resulta más favorable que

en la posición precedente. Más aún, si el adversario pierde más (digamos 10.000 soldados y 3

fragatas del primero, por 5.000 soldados y una fragata de la otra parte), entonces la balanza de

poder sigue mejorando para el país que pierde menos. Evidentemente, ambos países pierden

más que si no entrasen en guerra, pero la balanza de poder se altera a favor de quien menos

pierde.

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La idea de balanza comercial como medida de la riqueza fue rebatida por David Hume

y, posteriormente, por Adam Smith. Hume advirtió que los países con abundancia de metales

preciosos tienden a experimentar rápidas subidas de precios: a mayor cantidad de metales

preciosos, precios más elevados; a precios más elevados, menor competitividad internacional;

a menor competitividad internacional, menos exportaciones y más importaciones.

El resultado final era que la balanza comercial se reequilibraba automáticamente. La

economía mercantilista se derrumbaba teóricamente y, por tanto, también lo hacía su política

comercial proteccionista. Desgraciadamente, la sencillez del mercantilismo contrasta con cierta

complejidad teórica de corrientes económicas posteriores. Sus postulados parecen tan

evidentes, y son tan explotables políticamente, al jugar con sentimientos nacionalistas, que

resultan muy eficaces para marcar la agenda del debate acerca de la internacionalización. En

suma, se presta a la demagogia y al análisis superficial. El mercantilismo se identifica con el

nacionalismo, en el sentido de que la economía se subordina a la política, es decir asevera la

primacía de los intereses nacionales sobre el funcionamiento de los mercados.

El análisis económico de Adam Smith y sus discípulos, englobados en la denominada

escuela clásica (los más conocidos son David Ricardo y John Stuart Mill), rompe radicalmente

con el paradigma mercantilista, tanto en economía como en política. El principio inspirador de

Smith no es de carácter científico, sino más bien iusnaturalista. Smith parte del concepto de

libertad natural, un componente clave del derecho natural, para aludir al conocido mecanismo

de la “mano invisible”. En forma semejante, Ricardo y Mill conciben la libertad de comercio y la

libre empresa como un componente central de la libertad individual. El rechazo al mercantilismo

es frontal, pero más por razones normativas que por rigor analítico. Como ha destacado

Schumpeter, los clásicos sólo veían “la luz eterna del liberalismo y las tinieblas del

mercantilismo”.

Ese substrato de libertad natural determina el enfoque metodológico de la escuela

clásica liberal, que se decantará por el individualismo, en oposición al enfoque mercantilista,

centrado en el papel de los Estados. El liberalismo asume que la política y la economía

coexisten en esferas idealmente separadas, arguyendo que los mercados, por consideraciones

de eficiencia, crecimiento y posibilidades de elección de los consumidores deben permanecer

libres de interferencias políticas.

Otro elemento fundamental del análisis económico liberal clásico estriba en el propio

interés. Para el individualismo metodológico, los individuos persiguen siempre maximizar su

utilidad. Aquí nos referimos a la utilidad de Bentham, cuyo lema era “la mayor felicidad para el

mayor número”, es decir, una especie de felicidad o satisfacción subjetiva. En términos menos

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abstractos, los agentes actúan para maximizar su nivel de consumo (los consumidores), de

beneficio (los empresarios) o la posibilidad de ser reelegidos (los políticos).

Dando un paso más, la persecución del propio interés conduce a la mejora del conjunto

de la sociedad. Este es el paso más discutible, pero también el más innovador y el más

relevante desde el punto de vista político. Si aceptamos esta premisa en el escenario

internacional, entonces no hay base económica para el conflicto. La existencia de un juego de

“suma positiva” implica que dos países adversarios están interesados en la prosperidad del

otro: el libre comercio y, en general, las relaciones fructíferas entre ambos, son juegos en que

los dos ganan. Esto conlleva la preponderancia de la economía sobre la política y es un

enfoque esencialmente racionalista. Los países mejoran mediante la cooperación y no a través

del conflicto.

El marxismo, por su parte, nace como reacción tanto al nacionalismo mercantilista

como al liberalismo y propugna que la esfera política está determinada por la económica: las

relaciones económicas originan las políticas. Los conflictos políticos surgen de la lucha de

clases por el control de la riqueza. Aunque Marx no desarrolló ninguna teoría sobre las

relaciones internacionales, sí concebía el capitalismo como una economía global. Como ha

destacado Gellner, en un principio, uno de los principales vectores del marxismo era el

internacionalismo; sin embargo, la praxis marxista rápidamente osciló hacia el nacionalismo.

Desde el punto de vista de las relaciones internacionales, el marxismo ha tenido una gran

influencia. La teoría del imperialismo, desarrollada sobre todo por Lenin, apuntaba que la

expansión imperialista llevada a cabo por las potencias europeas en el siglo XIX respondía a la

necesidad de éstas de conquistar nuevos mercados como único medio de sostener el

funcionamiento del capitalismo.

Lenin, que escribió su obra Imperialismo en 1917, convertió una teoría acerca del

funcionamiento de las economías nacionales en una teoría de las relaciones internacionales

entre Estados capitalistas. La teoría de la dependencia, que apunta que los países pobres

(periferia) están sometidos a una relación de dependencia para con los países ricos (centro), es

una extrapolación de la idea de lucha de clases a la escena internacional y sigue de cerca la

teoría del imperialismo de Lenin. De las diferencias de renta entre países ricos y pobres surgen

los conflictos internacionales y el capitalismo de los países ricos sólo puede funcionar mediante

el imperialismo y la explotación conjunta del proletariado de los países ricos y de las naciones

pobres.

Cuadro 1: Teorías clásicas de la economía y la política internacionales.

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Teorías Actores Relación entre

economía y política

Intereses Características

rel. internacionales

Liberalismo individuo separación ideal propio armonía

Realismo Estado primacía de la política nacional anarquía

Marxismo clases determinismo económico de clase explotación

Hasta ahora nos hemos referido casi en exclusiva a la teoría económica, pero hay que

considerar también las teorías de las relaciones internacionales. Simplificando mucho, las dos

escuelas clásicas en las relaciones internacionales son el idealismo y el realismo. El idealismo

en las relaciones internacionales está estrechamente asociado al liberalismo y se basa en una

concepción ideal y normativa de las mismas. Estima que la política exterior debe regirse por

principios éticos, y que sólo así las relaciones internacionales lograrán la armonía entre los

pueblos. Esos principios éticos, desde luego, son los propios del liberalismo decimonónico y se

basan en la libertad natural.

El realismo, en cambio, está imbuido en gran medida por el mercantilismo y parte del

principio de que la política exterior se encamina a la defensa de los intereses nacionales,

aunque no postula que deba ser así, sólo constata lo que cree un hecho cierto. El realismo ha

dominado la escena de las relaciones internacionales hasta principios de los años ochenta,

cuando fue desplazado por la teoría de los regímenes y el neoliberalismo, como tendremos

ocasión de exponer más adelante.

En los años ochenta surge también la economía política internacional, que trata de

analizar las relaciones económicas internacionales, centradas en el fenómeno de riqueza,

teniendo en cuenta sus articulaciones con la política, cuyo interés sería el poder. La economía

política internacional consistiría, por tanto, en la “interacción recíproca y dinámica en las

relaciones internacionales entre la persecución de los objetivos de poder y riqueza”, según la

definición de Gilpin. La economía política internacional va a adoptar las corrientes de

pensamiento vigentes en la economía y las relaciones internacionales, pero adoptando otros

desarrollo, como la teoría de los regímenes o la teoría de la estabilidad hegemónica.

Así, hablaremos de neoliberalismo en economía política internacional para significar un

enfoque centrado en la armonía de intereses entre la comunidad internacional, perseguidos, a

veces, mediante los regímenes internacionales y en la persecución de la riqueza, enfatizando

el papel del individuo y de la sociedad civil. Hablaremos de realismo en economía política

internacional para significar una aproximación centrada en la persecución del poder y de neo-

realismo cuando incorporamos, bien la teoría de la estabilidad hegemónica, bien la teoría de

los regímenes internacionales, enfatizando en ambos casos el papel de los Estados.

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En el modelo liberal de las relaciones internacionales, en el que se aúnan economía y

política, las ganancias contempladas son las absolutas, no las relativas. Lo importante no es

ser más rico o más poderoso que el adversario, sino aumentar la riqueza nacional en términos

absolutos. El conflicto es irracional, porque reduce la utilidad de ambos jugadores. El objetivo

es aumentar la riqueza y el poder nacionales, pero no en relación al adversario, sino en

términos absolutos. Los conceptos de balanza de comercio y balanza de poder pierden así

toda operatividad.

Ahora bien, el modelo liberal tiene dificultades para explicar situaciones en las que el

mercado, a través del propio interés y la “mano invisible”, no basta para solucionar los

problemas. Dos son los casos: primero, la existencia de problemas de acción colectiva;

segundo, la existencia de fallos del mercado. El análisis se hace aquí en el contexto

internacional, pero emana de una problemática esencialmente nacional.

Supongamos un reto colectivo al conjunto de naciones, como el deterioro del medio

ambiente, la consecución de la paz, la necesidad de mantener un comercio libre, la estabilidad

del sistema financiero internacional o la defensa de los derechos humanos. Todos ellos son

bienes públicos internacionales. Todos los países están interesados en disfrutarlos, pero todos

prefieren que sean otros quienes soporten los costes de su provisión. Una vez que un bien

público internacional ha sido proporcionado, no se puede excluir a nadie de su disfrute. Así

surge el problema del free rider (la traducción castellana sería polizón).

Por ejemplo, habitualmente se formulan quejas por parte de los americanos acerca de

que los europeos son free riders en materia de defensa, pues EEUU soporta el grueso de los

costes militares (y políticos) cuando se precisan intervenciones bélicas. Sin embargo, no se

puede excluir a los europeos del disfrute del bien público ‘estabilidad en Europa’, suministrado

en gran medida por los americanos desde la II Guerra Mundial.

Algo semejante ocurre con los fallos del mercado. Cuando los mercados son incapaces

de producir una cantidad eficiente de bienes públicos globales, entonces es necesaria la

intervención de los mismos, como sucede en el ámbito nacional. El problema estriba en que a

nivel nacional los gobiernos tiene la capacidad de intervenir en los mercados, mientras que no

existe un gobierno mundial que resuelva tales problemas en el ámbito global. En ese caso, la

intervención de los mercados internacionales, según el neoliberalismo, debe llevarse a cabo

por los regímenes internacionales, lo más cercano que existe a un gobierno mundial.

La solución neoliberal a los problemas de acción colectiva internacional y de los fallos

del mercado es la de los regímenes: los Estados tienen interés en establecer reglas y sistemas

de regulación para solventar los problemas que el propio interés puro y el mercado no pueden

afrontar. Sigue vigente el principio de cooperación, pero esta vez a través de los diferentes

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regímenes internacionales. Puesto que el propio interés no permite resolver los conflictos de

manera naturalmente armoniosa, como pensaban los liberales, los neoliberales aceptan la

posibilidad y conveniencia de formar regímenes como medio de armonizar los intereses

nacionales y de intervenir en el escenario internacional.

Entre los ejemplos podemos mencionar el régimen comercial, representado por el

GATT/OMC, el régimen financiero, representado por el FMI, o el régimen petrolero,

representado por la OPEP. Sin embargo, los neoliberales no desarrollaron la teoría de los

regímenes internacionales, que surgió en los años ochenta simultáneamente a la renovación

neoliberal de las relaciones internacionales y en oposición al enfoque realista, dominante en la

década precedente. La teoría de los regímenes internacionales es, en la actualidad, el marco

de análisis común para tratar los problemas de organización internacional, y se acepta tanto

por el neoliberalismo como por el neo-realismo.

Una teoría muy cercana al realismo es la de la estabilidad hegemónica, entendida

como solución alternativa a la de los regímenes internacionales. Según esta teoría,

representada por la obra de Kindleberger, para que los bienes públicos globales sean provistos

en cantidad suficiente y se corrijan los fallos del mercado, debe aparecer una potencia

hegemónica que actúe a modo de gobierno mundial. En ausencia de la misma, los bienes

públicos no son producidos en cantidad óptima y los fallos del mercado no pueden ser

corregidos. Así, según Kindleberger, la crisis de los años 30 del siglo XX se explicaría, en

parte, por la renuencia de los EEUU a asumir la hegemonía mundial, una vez que Inglaterra ya

no tenía el poder económico, político y militar para ejercerla. El vacío de poder habría llevado a

la ausencia de un hegemon que estuviese dispuesto a proveer esos bienes públicos

internacionales.

Esta teoría cuadra bastante bien con la obsesión estadounidense por la eventual

decadencia de EEUU: si la decadencia de los EEUU se hubiese producido, entonces

hubiésemos pasado de un mundo bipolar (antes del colapso del comunismo) o unipolar (tras el

colapso del comunismo) a otro multipolar, tal y como ocurrió en el período de entreguerras;

esto dificultaría la capacidad de proveer bienes públicos internacionales o la de solventar los

fallos del mercado mediante la actuación internacional, que hubiese sido impulsada por la

potencia hegemónica.

En la actualidad, nos encontramos, desde el punto de vista teórico en una pugna entre

neo-realismo y neoliberalismo, es decir, entre dos corrientes que aceptan la existencia de los

regímenes internacionales pero que destacan aspectos diferentes de las relaciones

internacionales. Para el neoliberalismo, el énfasis está en el papel de la sociedad civil y del

individuo, en la necesidad de formular políticas exteriores basadas en la ética y no en el mero

interés nacional y en la convicción de que los países están interesados en el progreso del resto

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del mundo, y no en mantener una balanza de poder favorable. El neo-realismo, por el contrario,

estima que son los Estados los principales actores de la escena internacional, que la política

exterior debe guiarse por la defensa de los intereses nacionales y no por consideraciones

éticas y que es la consecución del poder, es decir, la obtención de un equilibrio de poder

favorable, en términos políticos, económicos y militares, lo que verdaderamente interesa a los

Estados.

Sin embargo, la caída del comunismo y el desmoronamiento del bloque soviético

afectaron en gran medida a las relaciones internacionales. Occidente, de pronto, se quedó sin

enemigo. Las prioridades (en la jerga, los conceptos estratégicos) cambiaron y nuevos

conceptos surgieron para caracterizar la nueva etapa de las relaciones internacionales. En el

siguiente apartado se tratan algunas de esas nuevas aportaciones, que sirven de complemento

teórico a las anteriores.

3. OTROS CONCEPTOS: FIN DE LA HISTORIA, CHOQUE DE CIVILIZACIONES, ESTADOS AXIALES Y BIENES PÚBLICOS GLOBALES.

Resulta interesante completar los conceptos procedentes de las teorías convencionales

en economía, relaciones internacionales y economía política con otros conceptos que han sido

muy debatidos en los últimos años. En ocasiones, los conceptos que trataremos aportan

alguna luz a la comprensión de las relaciones internacionales; a veces, en cambio, tienden a la

confusión. Abordaremos aquí los aspectos más relevantes de dichos conceptos para ampliar

nuestro instrumental conceptual de cara a su aplicación al estudio de la globalización.

Quizás el más conocido de todos estos conceptos sea el de fin de la historia,

propugnado por Fukuyama en 1989, poco antes de la caída del muro de Berlín. Fukuyama

parte de un paradigma hegeliano. En términos necesariamente simplistas, para Fukuyama las

ideologías constituyen el motor de la historia mediante la dialéctica entre las tesis y las antítesis

y su superación a través de la síntesis. El fin de la historia según Fukuyama consiste, entonces,

en el final de dicho proceso dialéctico: la democracia liberal y la economía de mercado se

imponen sobre el modelo del socialismo real. La dialéctica entre ambas ideologías se agota: fin

de la historia. Este argumento ha sido muy criticado, no sólo por los damnificados (los

simpatizantes con el socialismo y críticos con el mercado y el liberalismo), sino también por

significados autores liberales. Karl Popper, tal vez el más representativo de todos ellos, lo

calificó de "tontería", como no podía ser de otra manera después de la devastadora crítica a

que sometió la filosofía hegeliana en su estupendo libro La Sociedad Abierta y sus Enemigos.

No obstante, si no un fin de la historia, está claro que el derrumbe del socialismo real

ha acarreado cambios en las relaciones internacionales inimaginables hace tan sólo una

década. El argumento de Fukuyama abunda en tales consecuencias: la rivalidad a nivel

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internacional ya no se plantea en términos ideológicos, sino en términos económicos. La

economía desplaza a la política o, para decirlo en la jerga de las relaciones internacionales, los

asuntos económicos empiezan a formar parte de la “alta política”, al mismo nivel que los temas

de desarme, estrategia o diplomacia. La globalización, por tanto, se beneficia de dos

fenómenos: por una parte, del final de la Guerra Fría, con todos sus efectos asociados, como el

fin de la pugna por atraer hacia el propio bando a los países periféricos considerados

estratégicos por cualquiera de las dos partes; en segundo lugar, de la creciente importancia de

la economía como mecanismo de poder en las relaciones internacionales.

Sin embargo, la idea de que la historia haya terminado desde el punto de vista

ideológico, es decir, proclamar la victoria definitiva del liberalismo, resulta poco riguroso. Las

ciencias sociales no son capaces de predecir el futuro y, si la historia se rige por alguna ley,

desde luego ésta se nos escapa. Nuevos modelos político-económicos pueden aparecer en el

futuro y desplazar al liberalismo. De hecho, poco después de la caída del muro de Berlín, el

mundo ha asistido al auge del fundamentalismo islámico, a la irrupción de los nacionalismos

violentos y al rechazo de la globalización por parte de algunos sectores de la sociedad civil de

los países ricos. Nuevos conflictos sustituyen a la pugna ideológica. Así, Samuel Huntington

introdujo el concepto de choque de civilizaciones, sustituyendo la contienda ideológica por la

cultural. Según Huntington, los futuros focos de tensión procederán del enfrentamiento entre

civilizaciones supuestamente incompatibles. Huntington propugna, en consecuencia, una

estrategia de contención por parte de Occidente frente a las civilizaciones ajenas a los valores

occidentales. Entre líneas, puede entenderse que se refiere, básicamente, al Mundo Árabe.

Nos adentramos así en un asunto alejado de la política y la economía: la cultura. El

determinismo cultural parece suplantar al económico. Habría culturas inmunes a la

modernización e incompatibles con la democracia y el mercado. Este argumento, la

importancia de la cultura en el desarrollo de los sistemas económicos y políticos, debe

entenderse como una cuestión de grado. Desde Max Weber y su explicación del desarrollo

capitalista como un producto de la ética protestante, se reconoce abiertamente la influencia de

los sistemas culturales en los procesos políticos y económicos. Pero de ahí a caer en el

determinismo cultural media un abismo.

Fukuyama, en su libro Trust, concede una gran importancia a los valores de solidaridad

y de cooperación en el proceso de generación de instituciones. Pero hay resultados que no se

explican por la cultura. Pongamos dos ejemplos de países divididos tras la II Guerra Mundial,

Alemania y Corea. Evidentemente, no son las diferencias culturales las que explican que

Alemania Occidental y Corea del Sur se convertiesen en potencias económicas y fuesen más

democráticas que sus vecinas, mientras que la Alemania Oriental y Corea del Norte fracasaran

en el terreno económico y se enrocasen en la dictadura estalinista. Resultados opuestos

surgen a partir de las mismas culturas, lo que indica que el determinismo cultural no puede

13

generalizarse para explicar los diferenciales de desarrollo económico ni de modernización

política.

Más que confrontarse, que lo hacen, las culturas interaccionan entre sí. La búsqueda

de culturas en estado puro es una quimera. La civilización occidental ha bebido de la cultura

oriental y de la árabe. Los etnólogos han subrayado que las culturas africanas, tal y como las

conocemos hoy, han evolucionado drásticamente desde el siglo XIX. Las culturas vivas deben

adaptarse, evolucionan ante el contacto con otras culturas. Esta actitud, basada en reconocer

el mestizaje, es ocasionalmente confundida con la americanización. En Europa, el proceso de

americanización levanta muchos temores. En vez de dejar que las culturas compitan y

dialoguen entre sí, se proponen medidas de excepción cultural, consistentes en proteger el

cine, la música y los programas de televisión europeos frente a los americanos.

Exactamente lo mismo ocurre en el Mundo Árabe, donde se teme la occidentalización.

Este temor a perder la propia identidad impulsa un repliegue nacionalista en torno a valores

considerados seculares, que probablemente fueron introducidos por otras culturas foráneas en

épocas anteriores. El repliegue identitario es uno de los riesgos que planea sobre la

globalización. Pero, culturalmente, ésta no debe entenderse sólo como el advenimiento de Mc

Mundo, sino más bien como la interacción entre las culturas. La aculturación no es deseable,

pero tampoco lo son la cerrazón y la renuencia a descartar tradiciones que se revelan

contraproducentes.

En el terreno social y cultural, a menudo se confunden globalización y modernización.

En un tema posterior se expone en qué consiste la teoría de la modernización y qué

entendemos por tal proceso. Por ejemplo, Giddens ha afirmado que un aspecto fundamental de

la globalización es su capacidad para impulsar la modernización social. Así, destaca cómo los

medios de comunicación han contribuido a extender por todo el planeta procesos en principio

reservados a las sociedades modernas, como la liberación de la mujer, la emancipación de los

hijos, la democratización, el respeto a los derechos humanos o al medio ambiente (nótese el

énfasis en los temas relacionados con la familia).

La ayuda al desarrollo, por ejemplo, aunque haya fracasado en algunos campos, ha

posibilitado la introducción de mejoras técnicas en la agricultura que permiten un incremento de

la productividad agrícola en los países pobres, salvando así del hambre a una parte de sus

poblaciones. La globalización, como vehículo de la modernización social y cultural, se confunde

con ésta. Cuando las gentes se manifiestan contra la globalización, tal vez lo hacen contra la

modernización o, más concretamente, contra sus costes. Tal y como se ha analizado para el

caso español por López-Casero, la modernización implica costes que las sociedades son

reacias a asumir.

14

La idea de tres grandes poderes (EEUU, UE y Japón), países democráticos y

economías de mercado todos ellos, compitiendo en la arena económica, pero con valores

culturales diferentes, ha sido destacada por varios autores, como Michel Albert en Capitalismo

contra capitalismo o Alejandro Lorca en Tres poderes, tres mares, dos ríos. También ha sido

abordado por Guy Sorman en Le monde est ma tribu. Así, algunos autores perciben una

especie de ventaja comparativa en cada uno de esos centros de poder. Los EEUU serían una

potencia militar, mientras que la UE sería una potencia civil; en consonancia, los EEUU se

especializarían en las dimensiones militares, políticas y diplomáticas de los conflictos, mientras

que la UE lo haría en los aspectos económicos. Un ejemplo lo vemos en el conflicto árabe-

israelí o de la ex-Yugoslavia, en los cuales los EEUU han asumido la mayor parte del peso

militar y político, mientras que la UE se ha encargado de la ayuda humanitaria y de la ayuda al

desarrollo.

Esta división del trabajo, esbozada esencialmente por autores americanos esconde

que, pese a que la economía es ahora un vector muy importante del orden internacional, el

poder político y militar siguen siendo determinantes. Por eso, la UE se esfuerza, lentamente y

haciendo frente a muchas dificultades, por desarrollar una política exterior y de seguridad

común (PESC), al frente de la cual se ha situado a Javier Solana, hombre de experiencia en

temas diplomáticos y, sobre todo, militares.

Un claro exponente del pensamiento realista es el de Paul Kennedy, cuya obra Auge y

caída de las grandes potencias explica el ciclo de los imperios mediante la variable económica.

Más recientemente, con otros colaboradores, publicó un artículo acerca de cuál debería ser la

estrategia de los EEUU ante la política exterior. Para estos autores, ante la emergencia de un

mundo cada vez más anárquico (punto de partida del realismo, que hace suya la frase de que

el hombre es un lobo para el hombre), los países occidentales deberían concentrar su política

exterior en los denominados países axiales. Éstos son países con capacidad para exportar sus

conflictos internos y desestabilizar su entorno geográfico, como Argelia o Turquía. Así, la ayuda

financiera, militar o técnica, no deberían ser adjudicadas en función de consideraciones éticas,

sino de mero interés nacional. La ayuda al desarrollo no debería destinarse a los países que la

precisan y que han demostrado hacer buen uso de ella, sino a aquellos países que amenacen

los intereses estratégicos del donante. Sería el caso de Marruecos para España.

Ante estos conceptos, surge una nueva literatura encaminada a analizar la provisión de

bienes públicos globales, como la paz, los derechos humanos, la lucha contra el SIDA, el

desarme, la protección del medio ambiente, el acceso a las redes de información o el desarrollo

humano. Esta nueva literatura trata temas muy variados desde la perspectiva de la economía y

de la política, pero también del derecho, la sanidad o la tecnología. En el nuevo contexto de

nuestras sociedades globales, numerosos bienes públicos internacionales precisan ser

15

proporcionados a nivel internacional. Los nuevos problemas asociados a la globalización

desbordan las capacidades y las fronteras nacionales.

Ante la inexistencia de un gobierno mundial, por el que han clamado los pensadores

cosmopolitas desde Kant, se precisa la cooperación entre países. Esta puede producirse en el

seno de regímenes internacionales en los cuales los actores se mueven por un interés

verdaderamente global (neoliberalismo), o en regímenes en los que los Estados tratan

exclusivamente de asegurar sus intereses nacionales (neo-realismo). También pueden ser

proporcionados por una potencia hegemónica, pero ese no parece el caso en la actualidad.

Por el contrario, muchas de las crisis que dominan la agenda internacional parecen

reflejar la escasa provisión de bienes públicos globales. Hasta la fecha, la estrategia de la

comunidad internacional estriba más bien en limitar los males públicos (luchar contra la

contaminación, el proteccionismo, las enfermedades o las dictaduras) que en generar bienes

públicos globales. Gran parte del problema estriba en ver cómo puede llevarse a cabo una

política de creación de bienes públicos globales. Aquí nos encontramos con el problema ya

estudiado a nivel nacional: sabemos que hay fallos del mercado, pero también fallos del

gobierno. Es decir, el problema tiene varias fases:

1) establecer y definir los bienes públicos globales que habría que producir, así como

quién o quiénes los seleccionan y en qué foros

2) establecer quién y cómo los proporciona, es decir, quién paga

3) establecer quién supervisa y evalúa los resultados

Sería utópico esperar consensos internacionales acerca de qué bienes públicos

globales son prioritarios. Para los países africanos puede ser atajar el SIDA, conseguir mayor

ayuda al desarrollo y humanitaria o el respeto de los derechos humanos. Para Oriente Medio

puede ser alcanzar la paz y para los países ricos cuidar el medio ambiente o el libre comercio.

Tampoco sería sencillo elegir un foro para tratar estos problemas, dado que el funcionamiento

de las Naciones Unidas no resulta muy ágil ni democrático, al estar a expensas del veto de los

miembros del Consejo de Seguridad. Las propias instituciones internacionales que conforman

los regímenes comercial y financiero internacional, como la OMC, el FMI o el Banco Mundial

son rechazadas por muchos países, que las consideran un mero instrumento al servicio de los

países ricos. Los países, ricos, por su parte, no están muy dispuestos ha incrementar sus

gastos en asuntos internacionales, como refleja la caída de la ayuda al desarrollo.

Si se asume que el globalismo es una característica de nuestro mundo, y que esta

situación precisa un nuevo enfoque de los problemas locales, nacionales y mundiales, es decir

la intervención de los organismos internacionales, el problema de fondo es ¿cómo se gobierna

la globalización? Algunos autores abogan por la introducción de un impuesto sobre las

16

transferencias de capital (impuesto Tobin), otros reivindican un retorno al proteccionismo por

motivos medioambientales, sociales o culturales. Los asuntos internacionales van adquiriendo

una mayor presencia en nuestras vidas cotidianas, pero aún no contamos con estructuras que

los gestionen a nivel supranacional, al menos fuera del ámbito económico.

La respuesta parece ser la que ofrecen los regímenes internacionales, como sustitutos

de un gobierno mundial. Esperamos que las páginas que siguen puedan ayudar a los lectores a

hacerse una idea más rigurosa de lo que subyace a la globalización, a formarse una opinión

acerca de los cambios institucionales y políticos que ésta entraña y a vislumbrar por qué

cauces puede discurrir su gobernabilidad.

4. ASPECTOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En 1986 tuvo lugar la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (CEE),

hoy convertida en Unión Europea (UE). Para España, el ingreso en la CEE supuso la

culminación de un proceso de modernización económica y política, uno de cuyos objetivos era

precisamente la integración en Europa. La modernización económica se inició con la adopción

del Plan de Estabilización de 1959, en virtud del cual las políticas económicas intervencionistas

y autárquicas seguidas hasta la fecha se tornaron en una liberalización gradual, interna y

externa, de la economía española.

La modernización política hubo de esperar a la muerte de Franco, en 1975, tras la cual

España experimentó la transición hacia la democracia y hubo de reconfigurar su política

exterior. En los epígrafes siguientes analizamos las transformaciones experimentadas en las

relaciones económicas exteriores de España tras su integración en Europa. No abordaremos

los cambios económicos internos que dicho proceso ha podido acarrear ni las opciones de

política económica para afrontarlos, dando por supuesto que los efectos domésticos de la

integración han sido globalmente positivos para España.

El regionalismo es un fenómeno complejo. En él se confunden objetivos políticos,

económicos e, incluso, de seguridad y defensa. Otras variables, como las afinidades o

diferencias culturales, la historia y la geografía son también relevantes. En consecuencia, los

instrumentos de análisis empleados deben recurrir, a nuestro juicio, a la multidisciplinariedad.

Desde una perspectiva económica, y como se verá en el capítulo dedicado a este tema, el

regionalismo suele considerarse por la teoría del comercio internacional como un subóptimo

frente al multilateralismo. Sin embargo, la literatura económica reciente sobre el tema ha

destacado que la consideración de las variables políticas y de seguridad puede convertir a la

integración regional en un óptimo social. Para definir un marco de análisis que nos permita

abordar las múltiples dimensiones del regionalismo, debemos identificar algunas relaciones

entre la política y la economía en el ámbito internacional y regional.

17

En las dos últimas décadas del siglo que nos deja, los procesos de globalización y

regionalización se han consolidado en gran parte del mundo. En la actualidad, el debate entre

proteccionismo y librecambio se ha transformado, hasta cierto punto, en un debate acerca de la

mejor manera de integrarse en la economía mundial. Dicha integración puede producirse en un

marco multilateral o mediante iniciativas regionales. En la medida en que los retos del

regionalismo están subordinados a los de la globalización, numerosos países han elegido la vía

regional como medio para integrarse en la economía mundial. Para la UE, y en palabras de

Helmut Kohl,, ya citadas anteriormente, “la respuesta a la globalización es la europeización”.

Este elemento de respuesta ha estado también muy presente en el caso español y comprende

motivaciones tanto económicas como políticas.

Tres disciplinas se han ocupado del estudio de la integración regional: la economía

internacional, la ciencia política y la economía política internacional. El análisis económico se

ha concentrado en la dimensión, esencialmente estática, de la economía del bienestar y en

algunos aspectos dinámicos, como el comportamiento de la inversión o las economías de

escala; los factores políticos que a menudo subyacen en los procesos de integración

económica no han sido introducidos en el análisis económico hasta fechas recientes. Desde la

ciencia política, la literatura sobre relaciones internacionales ha obviado con frecuencia las

condiciones económicas necesarias para el éxito de las iniciativas regionales. Incluso la

creciente literatura de la economía política internacional sobre regionalismo se ha concentrado

en los factores domésticos, en vez de en las conexiones entre política exterior y economía

internacional.

Como vimos, la idea de que el comercio internacional (y, en general, cualquier

transacción económica) genera externalidades políticas positivas se remonta a Kant y a la obra

de los economistas clásicos ingleses. Smith, Ricardo y J. S. Mill rechazaron las políticas

mercantilistas tanto en el ámbito de la economía internacional (proteccionismo) como en el de

las relaciones internacionales (políticas de poder - power politics). En cualquier caso, parece

que existe un cierto consenso, dictado sobre todo por la experiencia, acerca de que las

transacciones internacionales generan externalidades políticas positivas. La renuncia a las

políticas de poder y al proteccionismo son, por tanto, una precondición indispensable para

llevar a cabo un proceso de integración regional.

Recientemente se ha apuntado que, si se consideran las externalidades en materia de

seguridad, los acuerdos regionales pueden constituir un óptimo de bienestar. Se pueden

distinguir tres motivaciones para la conclusión de acuerdos regionales. En primer término,

prevenir revueltas internas o incluso la guerra civil; esta estrategia puede apreciarse en los

intentos de algunos países magrebíes por alcanzar acuerdos de libre comercio con la UE que

actúen a modo de vacuna frente al fundamentalismo islámico o en la reciente estrategia

18

europea de integrar gradualmente a los Balcanes para reducir las tensiones en la zona. En el

caso español, la prioridad política otorgada a la integración en la CEE hizo pasar a un segundo

plano las tensiones heredadas de la Guerra Civil y que podrían haber aflorado tras la muerte

del dictador.

En segundo término, la integración regional puede suponer una respuesta ante

amenazas regionales; los ejemplos más evidentes son la creación del Consejo de Cooperación

del Golfo para responder a la hegemonía militar de Irán e Iraq y los esfuerzos de los países del

centro y este de Europa por integrarse en la UE, como forma de conjurar la amenaza rusa.

Para España, esta motivación no ha sido muy importante, pero su entrada en la OTAN estuvo

asociada en buena medida a la adhesión a la CEE; más recientemente, el conflicto de los

Balcanes ha impulsado la creación de una identidad europea de defensa.

En tercer término, una experiencia histórica de conflictos bélicos o políticos entre

países vecinos puede conducirles a un proceso de integración que eleve el coste de

oportunidad del conflicto, inhibiendo su aparición; el ejemplo más evidente es la propia creación

de la CEE para poner fin a las guerras entre Francia y Alemania, pero también la creación de

Mercosur como medio de apaciguar las tensas relaciones entre Argentina y Brasil. Así, las

relaciones políticas y económicas entre España y Portugal se han normalizado desde su

ingreso en la CEE, al igual que las franco-españolas, por ejemplo en materia de cooperación

contra el terrorismo de ETA.

En una línea más económica, también se han añadido nuevas ganancias a la lista de

beneficios tradicionales de las áreas de libre comercio. La literatura económica convencional

reconocía como sus principales beneficios la creación de comercio, los efectos positivos sobre

la relación real de intercambio, el aumento de la competencia, las economías de escala y el

crecimiento de la inversión extranjera. Actualmente, se contemplan igualmente las ganancias

que se enumeran a continuación, ampliadas para abarcar las externalidades políticas e

ilustradas mediante el caso español.

En primer lugar, una mejora en la consistencia temporal de las políticas económicas y

de las reformas políticas; a modo de ejemplo, España se ha beneficiado de la credibilidad que

supuso para sus reformas políticas el ingreso en un club de democracias y, más recientemente,

de la credibilidad otorgada a su política económica por las condiciones de Maastricht.

En segundo lugar, señalar que prevalecen determinadas condiciones políticas y

económicas; así, España resaltó con su ingreso en la CEE su condición de sistema basado en

la economía de mercado cum democracia liberal.

19

En tercer lugar, servir como un seguro ante eventualidades futuras; por ejemplo,

España ingresó en condiciones más favorables de las que probablemente se le hubiesen

impuesto si su adhesión se hubiera producido con posterioridad a la ampliación al Este de la

UE, y, en cualquier caso, desde dentro de la UE puede negociar las condiciones de acceso de

estos países.

En cuarto lugar, mejorar la capacidad de negociación frente a terceros países o grupos

regionales; en general, este fenómeno se ha plasmado en España en un mayor peso en la

arena internacional y, más concretamente, en una mayor capacidad de negociación, por

ejemplo, en las disputas pesqueras con Marruecos o Canadá o en la defensa de su sector

agrícola en la pasada Ronda Uruguay.

En quinto lugar, y desde una perspectiva de economía política, la integración regional

puede vencer las resistencias a la liberalización, tanto económica como política, más

enconadas cuando se producen de manera unilateral; en el caso español, esto se puede

ilustrar por el frecuente recurso a la coartada externa para vencer las objeciones de los grupos

de presión, puesto que es la Comisión Europea, y no el propio gobierno, quien asume el coste

político de determinadas medidas impopulares.

En otro sentido, y según estudiamos en un epígrafe precedente, Kindleberger ha

argumentado que en un contexto global los bienes públicos internacionales no serán

producidos en cantidad suficiente, debido al problema del free rider: por ejemplo, sin el

liderazgo militar de los EEUU, que corrió con la mayor parte de los costes, probablemente no

se hubiese producido un ataque militar contra Serbia que impidiese la limpieza étnica de los

albano-kosovares (donde el bien público internacional sería el respeto a los derechos

humanos). La solución consistiría en que tales bienes los provea un líder o potencia

hegemónica (caso de un mundo unipolar) o el conjunto de organismos internacionales (caso de

un mundo multipolar).

Descendiendo al nivel regional, los bienes colectivos pueden proporcionarse por

potencias regionales o por instituciones supranacionales de carácter regional. En este último

caso nos encontramos con la aparición de los procesos de integración. En el caso de la UE, las

instituciones comunitarias se encargan de proveer bienes públicos colectivos como las

normativas comunitarias (por ejemplo en materia de competencia, medioambiente,

telecomunicaciones y standards aduaneros o de calidad, entre otros), las redes transeuropeas

de transporte y telecomunicaciones o un mercado único, entre muchos otros. Pero, en un

sentido más amplio, la integración europea, al inhibir los conflictos bélicos entre Estados

miembros, también ha proporcionado un bien público internacional: la paz en Europa.

20

Una cuestión que hemos preferido dejar para el final estriba en delimitar el propio

concepto de regionalismo. En general, podemos hablar de áreas de libre comercio, uniones

aduaneras, mercados comunes, uniones económicas y monetarias e, incluso, uniones políticas,

aunque con frecuencia las iniciativas regionales existentes combinan las características de las

figuras mencionadas. Pero lo verdaderamente significativo es el contenido real que se esconde

tras dichos términos. Así, podemos hablar de “integración profunda”, de “regionalismo abierto”

o de “regionalismo virtual”. Los dos primeros no son antitéticos: la UE es un ejemplo de

integración profunda y relativamente abierta (si obviamos la Política Agrícola Común).

Por otra parte, el regionalismo puede ser tan abierto o tan ambicioso como para

considerarlo virtual; muchos de los intentos pasados por alcanzar la integración regional entre

países en desarrollo fueron tan superficiales, o tan poco realistas, que concluyeron como un

baile de siglas sin contenido político ni económico. También conviene advertir acerca del

concepto de “regionalismo abierto”, cuyo atractivo paralelismo intuitivo con la sociedad abierta

de Popper es difícil de concretar. En la práctica, debemos someterlo a las exigencias del

artículo XXIV del GATT/OMC, que estipula que los acuerdos preferenciales no deben implicar

una mayor protección frente al resto del mundo a la previamente vigente.

El corolario de todo lo anterior es que el regionalismo tiene implicaciones políticas y

económicas cuyo análisis por separado resulta empobrecedor. En la medida en que economía

y política interaccionan entre sí, el regionalismo entraña una modificación del contexto exterior

de los países que lo adoptan. La cuestión estriba en ver si la integración regional y sus

beneficios se producen a expensas de terceros países mediante efectos económicos como la

desviación de comercio, pero también de la desviación de las inversiones extranjeras, de la

ayuda oficial al desarrollo o de la política de inmigración. Para completar el cuadro con

variables políticas, también se debería analizar si el regionalismo supone una alteración de las

políticas exteriores y de la percepción de los ciudadanos respecto a las relaciones exteriores de

su país. Este análisis, referido a España, se efectúa en el siguiente apartado.

5. LAS RELACIONES EXTERIORES DE ESPAÑA TRAS SU INGRESO EN LA

CEE: ¿EXISTE UN ANTES Y UN DESPUÉS?

Los cambios en los flujos económicos internacionales y en las actitudes y políticas

españolas frente al exterior no son sencillos de evaluar. La mera comparación entre las

grandes cifras del comercio exterior español en 1985 y 1998, por ejemplo, puede no ser

concluyente. En este período, la economía española ha experimentado un cambio estructural

muy importante, en parte gracias a la integración en la CEE, que ha afectado a la

especialización geográfica y por productos del comercio exterior español. En forma semejante,

el papel de España como inversor internacional, donante y país de acogida de inmigrantes es

relativamente reciente. Es muy complicado aislar el efecto inducido por el crecimiento y la

21

modernización política y económica sobre las relaciones exteriores españolas del causado por

la integración en la CEE. Por ello, nuestro análisis se restringe a la distribución geográfica de

los flujos y matiza muchas de las conclusiones sugeridas por los datos.

El comercio exterior

Tras la Guerra Civil, España entró en un período de aislamiento económico

determinado por las políticas autárquicas del franquismo. Cuando la autarquía se reveló

abocada al fracaso, el régimen permitió la reforma de las políticas económicas y, en particular,

de las exteriores. La política comercial inició una liberalización paulatina a partir del plan de

estabilización de 1959, pero siguió siendo relativamente proteccionista hasta la década de los

ochenta. El segundo elemento clave para entender las relaciones económicas exteriores

españolas fue el Acuerdo Preferencial con la CEE de 1970. En síntesis, dicho acuerdo

consistió en que la entonces CEE procedió a rebajar su arancel medio ponderado en un 53%

para los productos industriales españoles; los productos agrícolas quedaron excluidos, con la

salvedad de los cítricos, que obtuvieron ventajas arancelarias considerables. A cambio, España

otorgó a los Estados Miembros de la CEE una rebaja del arancel medio ponderado del 22% en

productos industriales y concesiones agrícolas limitadas.

Se trató, por tanto, de una liberalización asimétrica bastante beneficiosa para los

intereses españoles. La perspectiva de poder exportar artículos manufacturados a la CEE,

junto con el bajo coste de la mano de obra, supusieron factores muy atrayentes para los

capitales extranjeros, y numerosas multinacionales se instalaron en esos años en España. Esta

cuestión es importante, pues implica que parte del proceso de desviación de comercio (el

relativo a las exportaciones de manufacturas) y de atracción de inversiones extranjeras se

produjeron antes de la adhesión de 1986.

A partir de 1986, la política comercial española se integra en la comunitaria, con dos

efectos: frente a la CEE, la gradual eliminación de la protección de manufacturas y agricultura,

cuya contrapartida fue una lenta apertura de los mercados agrícolas comunitarios (las

manufacturas españolas ya accedían en relativa libertad en virtud del Acuerdo Preferencial de

1970); frente al resto del mundo, una liberalización comercial muy importante en materia de

productos industriales y la integración en la Política Agrícola Común, lo que en cualquier caso

supuso una reducción sustancial del arancel nominal medio español. Se trata, por tanto, de un

caso de regionalismo abierto en conformidad con el artículo XXIV del GATT/OMC.

La primera cuestión que debemos plantearnos es ¿cómo ha afectado la adhesión a la

CEE a la distribución geográfica del comercio exterior español? Para capturar la

reestructuración geográfica del comercio exterior español, la tabla 1 recoge la distribución

geográfica de exportaciones e importaciones y los índices de intensidad exportadora e

22

importadora1. La UE, entonces CEE, representaba en 1985 el 54% de las exportaciones y el

39% de las importaciones españolas; en 1998, suponía aproximadamente el 70% de las

exportaciones e importaciones españolas, es decir, los datos constatan un incremento

importante del comercio con la UE, especialmente del lado de las importaciones.

Las restantes áreas geográficas y países considerados pierden peso en el comercio

español, con las siguientes salvedades: (1) ganan importancia como destino de las

exportaciones españolas Latinoamérica, especialmente Mercosur, Turquía y el denominado

Grupo de Visegrado2; (2) ganan importancia como origen de las importaciones españolas

Turquía, el Grupo de Visegrado y Asia. Uno de los perjudicados fueron los EEUU, cuyo

comercio con España se reduce proporcionalmente. Los EEUU obtuvieron una compensación

en base al artículo XXIV del GATT/OMC por el desvío de las importaciones españolas de

cereales, que desde 1986 se importan desde la CEE.

1 Índice de Intensidad Exportadora (IIE)= (Xij/Xi)/(Mj/W); donde Xij: exportaciones de “i” a “j”. Xi: exportaciones totales del país “i”. Mj: importaciones totales del país “j”. W: comercio internacional total. Índice de Intensidad Importadora (III)= (Mij/Mi)/(Xj/W); donde Mij: importaciones del país “i” desde el país “j”. Un índice de 1 significa que los flujos de los países de referencia son proporcionales a su peso en el comercio internacional, mientras que un índice mayor (menor) que la unidad refleja flujos de mayor (menor) importancia de lo que justifica la participación del país dado en el comercio internacional. 2 El grupo de Visegrado, integrado por Polonia, Hungría y la República Checa, es candidato preferente a la ampliación y goza de un régimen comercial muy beneficioso por parte de la UE; no obstante, los datos incluyen Eslovaquia por no existir cifras diferenciadas para 1985.

23

Tabla 1: Distribución Geográfica e Intensidad Comercial del comercio exterior español, 1985 y 1998

% de las exportaciones

españolas

Índice Intensidad Exportadora-IIE

% de las importaciones

españolas

Índice Intensidad Importadora-III

IIE Francia

III Francia

1985 1998 1985 1998 1985 1998 1985 1998 1998 1998UE-15 53,94 70,30 1,40 2,01 39,16 68,43 1,08 2,05 1,55 1,87Japón 1,30 0,94 0,18 0,12 3,42 2,70 0,36 0,60 0,20 0,74EEUU 10,04 4,32 0,50 0,32 10,90 5,25 0,97 0,33 0,55 0,56Canadá 1,03 0,48 0,23 0,12 0,42 0,35 0,09 0,10 Australia -N. Zelanda 0,54 0,44 0,31 0,34 0,60 0,30 0,40 0,23 0,36 0,28LATINOAMÉRICA 4,76 6,54 1,18 1,17 11,06 3,88 2,11 0,68 0,46 0,32México 1,01 1,03 1,31 0,48 5,76 0,73 4,93 0,39 0,20 0,11Mercosur 0,77 2,47 0,72 1,52 3,24 1,56 1,74 0,92 0,77 0,51

Argentina 0,42 1,15 2,00 2,32 0,93 0,62 2,10 1,23 1,01 0,31Brasil 0,26 1,18 0,32 1,13 2,09 0,89 1,54 0,86 0,65 0,66

MEDITERRÁNEO 11,70 5,57 1,69 1,42 17,46 4,87 2,46 1,18 1,61 1,07Magreb 2,50 1,79 2,75 3,74 3,67 1,61 4,14 3,43 5,09 4,23

Argelia 0,68 0,58 1,26 2,64 2,81 1,01 4,14 6,39 3,99 3,43Marruecos 1,20 0,87 5,63 6,23 0,60 0,44 5,26 2,76 5,82 5,34

Túnez 0,62 0,33 4,04 2,87 0,26 0,16 2,81 1,05 6,30 3,88Oriente Medio 8,15 2,66 1,52 0,90 13,56 2,85 2,34 0,98 0,99 0,65Turquía 1,04 1,12 1,68 2,29 0,23 0,40 0,55 0,52 1,95 0,73EUROPA DEL ESTE 3,65 3,58 0,53 0,82 2,46 2,12 0,40 0,46 0,89 0,70Grupo de Visegrado 0,45 1,76 0,26 1,14 0,54 0,87 0,33 0,45 1,20 0,68RESTO DE ASIA 4,22 2,59 0,35 0,14 3,21 7,12 0,29 0,47 0,33 0,60AFRICA SUBSAHARIANA

3,56 1,43 1,64 0,95 12,34 2,66 4,76 1,94 3,41 2,79

Fuente: IMF, Direction of Trade Statistics Yearbook, varios años.

Nota: Índice de Intensidad Exportadora (IIE)= (Xij/Xi)/(Mj/W); donde Xij: exportaciones de “i” a “j”. Xi: exportaciones totales del país “i”. Mj: importaciones totales del país “j”. W: comercio internacional total. Índice de Intensidad Importadora (III)= (Mij/Mi)/(Xj/W); donde Mij: importaciones del país “i” desde el país “j”. Un índice de 1 significa que los flujos de los países de referencia son proporcionales a su peso en el comercio internacional, mientras que un índice mayor (menor) que la unidad refleja flujos de mayor (menor) importancia de lo que justifica la participación del país dado en el comercio internacional.

24

El análisis de los Índices de Intensidad Exportadora e Importadora (IIE e III) resulta más

interesante. Los resultados recogidos en la tabla 1 muestran las zonas geográficas y los países

con los que España entabla un comercio más intenso (IIE e III superiores a la unidad) de lo que

se desprende de su peso en el comercio mundial. Las zonas geográficas y países con los que

los flujos comerciales españoles son más intensos son los siguientes:

(1) la UE, Argentina y el Magreb, tanto en importaciones como en exportaciones;

(2) Latinoamérica, en especial Mercosur, Turquía y Europa del Este, en especial el

grupo de Visegrado, en lo que respecta a las exportaciones españolas;

(3) las importaciones procedentes de África, por el lado de las importaciones

españolas.

La evolución del IIE entre 1985 y 1998 revela una intensificación de las exportaciones

españolas hacia la UE, Mercosur, el Magreb, Turquía y Europa del Este, sobre todo el grupo de

Visegrado, perdiendo intensidad la exportación española al resto de destinos. El

comportamiento del III español es sustancialmente diferente: sólo se intensifican las

importaciones procedentes de la UE y Argelia (entre aquellos cuyo III es mayor que uno) y las

de Japón, Europa del Este y Asia.

El mayor peso de Turquía y del Grupo de Visegrado en el comercio español es un

fenómeno inducido por la integración en Europa, pues la UE mantiene una Unión Aduanera con

Turquía y un Acuerdo de Asociación de carácter comercial preferencial con los países del

Grupo de Visegrado. El aumento de la importancia de Asia como proveedor es un fenómeno

motivado por el desarrollo industrial de la región en las últimas décadas, aunque puede ligarse

a la apertura comercial que, frente a dicha zona, supuso la adopción de la política comercial

común por parte de España.

Respecto a Latinoamérica y el Magreb, con los que España mantiene relaciones

privilegiadas por cuestiones históricas, culturales o geográficas, los efectos de la integración

española en la CEE parecen relevantes. Del lado de las importaciones españolas,

Latinoamérica pierde importancia para España y sólo Argentina, dentro de los países

contemplados en la tabla 1, mantiene un III superior a la unidad. El III para el Mediterráneo en

su conjunto también baja, pero se mantiene muy elevado para el Magreb, aumentando para

Argelia debido a las importaciones energéticas (este resultado depende de los precios de la

energía). Respecto a África, los acuerdos de Lomé, que estipulan un trato preferencial a las ex-

colonias europeas (especialmente a las africanas), han impedido un descenso más abrupto del

III correspondiente. Los datos sugieren que las importaciones españolas han experimentado

una desviación de comercio desde los proveedores tradicionales hacia la UE.

25

Del lado de las exportaciones, en cambio, el IIE se mantiene para Latinoamérica y

aumenta en los casos del Mercosur y del Magreb; es decir, la integración en la UE no ha

supuesto una menor intensidad exportadora hacia ambos mercados, sino todo lo contrario. Los

efectos del acuerdo entre el Mercosur y la UE, pero también las exportaciones inducidas por

los flujos de inversión española hacia la región pueden estar detrás de este resultado. El caso

de México, con el cual el comercio español pierde intensidad rápidamente (el IIE se reduce a la

tercera parte y el III a la décima parte), se explica por los procesos paralelos de integración

regional experimentados por España y dicho país. Es de esperar que el reciente acuerdo

alcanzado entre México y la UE pueda paliar el deterioro de las relaciones hispano-mexicanas.

Estos resultados deben ser matizados por tendencias globales ajenas a los fenómenos

regionales. Así, el aumento del IIE español con Latinoamérica se explica en parte por la mejora

global del comportamiento exportador español y por la recuperación económica, acompañada

de una sustancial liberalización comercial, experimentada por América Latina. El hecho de que

la intensidad comercial española con el Magreb sea tan elevada no es ajeno a los esquemas

preferenciales de que disfruta la región en virtud de sus Acuerdos de Asociación con la UE, en

ausencia de los cuales el III sería, sin duda, mucho menor.

En general, la tabla 1 nos ofrece un cuadro de desviación de comercio en favor de las

importaciones procedentes de la UE y de algunas de las regiones que disfrutan de un acceso

preferencial a los mercados europeos; en materia de intensidad exportadora, España parece

haberse especializado, además de en la propia UE, en América Latina y el Magreb. Es decir, el

comercio español se ha regionalizado siguiendo las pautas de la política comercial

convencional comunitaria, pero mantiene cierta intensidad con América Latina (en lo que

respecta a las exportaciones españolas) y con el Magreb.

Un ejercicio interesante es comparar la pauta geográfica del comercio exterior español

con el de otro país comunitario. Si comparamos los índices de intensidad comercial españoles

con los franceses, apreciamos como ambos índices, pero especialmente el IIE, alcanzan

valores superiores para el comercio entre España y América Latina que para el franco-

latinoamericano, confirmando la especialización de la exportación española en América Latina.

En cambio, Francia presenta mayores valores del IIE y del III que España en su comercio con

el Magreb y el África subsahariana. Estos resultados confirman que, dentro del mismo bloque

comercial, los países que lo componen se especializan en aquellas regiones y países con los

que mantienen relaciones exteriores sólidas. Aún estando sometidos a una misma política

comercial convencional, los Estados miembros mantienen un margen de maniobra para su

política exterior, que se instrumenta mediante mecanismos no comerciales.

Una última cuestión es la relativa al comercio intra-industrial. Escribano y Trigo han

empleado el índice Grubel-Lloyd de comercio intra-industrial como indicador de integración

26

económica, aplicándolo al comercio de la UE y los EEUU con América Latina y el

Mediterráneo3. Los resultados muestran como el comercio intra-industrial estadounidense con

América Latina es relativamente más elevado que el que mantiene la UE con el Mediterráneo.

Este resultado se puede interpretar como una mayor integración de los sistemas productivos

americanos que de los Euro-mediterráneos. En forma semejante, el comercio intra-industrial

EEUU-Mediterráneo es más elevado que el entablado entre la UE y América Latina. Este es

otro de los efectos comerciales de la integración: el desvío del comercio intra-industrial hacia el

interior de los bloques comerciales, determinado en parte por un entramado restrictivo de

reglas de origen.

Inversiones extranjeras, ayuda al desarrollo y política de inmigración

Limitar el estudio al comportamiento del comercio exterior es omitir flujos importantes

para el análisis de las relaciones exteriores de un país, especialmente en el marco de un

mercado común, donde el comercio está sujeto a las políticas comunes en mayor medida que

las inversiones, la ayuda o la política de inmigración. En concreto, el actual contexto de

globalización financiera, mucho más profunda que la comercial, otorga una gran importancia a

la inversión extranjera.

Antes de la adhesión a la CEE, España apenas invertía en el exterior, tanto por causas

culturales (aversión al riesgo y apego al mercado interno del empresario español) como

macroeconómicas (déficit estructural de la balanza de pagos por cuenta corriente, originado por

un ahorro interno insuficiente para financiar la inversión nacional). En años recientes, el

saneamiento del déficit corriente español y el impulso de la globalización han empujado a las

empresas españolas a iniciar un proceso de inversión en el exterior sin precedentes en

España.

Como muestra la tabla 2, la distribución geográfica de la inversión extranjera directa

(IED) española difiere considerablemente de la del comercio exterior. Para la media de los

años 1997-1998, el destino preferente de la IED española fue, en orden de prelación, América

Latina, la UE, EEUU y el Magreb. Dentro de América Latina, el grueso de la inversión estuvo

destinada al Mercosur y, en su seno, a Brasil. Chile se revela como un destino importante de la

IED española, mientras que México, en forma semejante a lo observado para los flujos

comerciales, ocupa un lugar secundario. Aquí debemos introducir algunos matices que

consideramos relevantes. Primero, el auge de la inversión extranjera española en América

Latina tiene mucho que ver con los procesos de reforma económica de la región, como la

mejora del clima macroeconómico, la desregulación y, sobre todo, la privatización de empresas

públicas; con todo, debe quedar clara la preferencia de la IED española por América Latina.

3 Escribano, G. y A. Trigo: “El comercio intra-industrial Norte-Sur. Las experiencias europea y americana”, Boletín de Información Comercial Española, nº 2611, 1999.

27

Segundo, y en sentido contrario, las inversiones españolas en el Magreb están muy por

debajo de su potencial debido a la mala calidad de las políticas económicas de dichos países,

las trabas burocráticas que padece el inversor y la inseguridad jurídica, pero también por cierto

componente de choque cultural; en cualquier caso, las inversiones españolas en Marruecos

son cuantiosas y podrían aumentar conforme las reformas económicas avancen y el Acuerdo

de Librecambio con la UE, cuya aplicación plena está prevista para el 2010, progrese.

Tabla 2: Inversiones extranjeras directas (IED) netas españolas, 1997 y 1998

IED neta (mill. pts) IED neta (%) 1998 1997 1997-98

UE-15 551036 514337 39,30 EEUU 64467 55349 4,35 Japón 974 36 0,02 Australia 1120 -251 0,01 LATINOAMÉRICA 1489350 310468 49,66 Mercosur 1160573 195171 36,25

Argentina 129378 121134 9,25 Brasil 1025613 74037 26,87

México 37934 10982 1,43 Chile 50098 37801 3,10 MAGREB 24674 2977 0,71

Argelia 522 84 0,02 Marruecos 1955 2850 0,19

Túnez 22197 43 0,50 Turquía 1178 935 0,08 EUROPA DEL ESTE 3090 1089 0,13 RESTO DE ASIA 1426 3076 0,19 AFRICA SUBSAHARIANA 3479 1685 0,17 total 2230204 954268 100,00 Fuente: CIDOB, Anuario Internacional 1998. CIDOB, Barcelona, 1999.

En materia de ayuda al desarrollo, España empieza a suministrar flujos importantes de

ayuda en los años noventa. La distribución geográfica de la ayuda revela la orientación de la

política exterior española hacia los países en desarrollo, puesto que, al igual que ocurre con la

inversión extranjera, no está vinculada directamente con las políticas comunitarias y, a

diferencia de aquélla, refleja decisiones políticas en vez de empresariales. La tabla 3 muestra

como el primer receptor de la ayuda española es América Latina, seguida de lejos por África,

Asia y el Norte de África y Oriente Medio. Tras la adhesión a la CEE, el peso de la ayuda

destinada al Norte de África y Oriente Medio aumenta, mientras que se reduce la cuota de la

ayuda absorbida por América Latina.

Cuando comparamos la distribución geográfica de la ayuda española con la del Comité

de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, observamos que la ayuda de España está muy

sesgada en favor de América Latina. Este resultado es especialmente significativo si

consideramos que Latinoamérica tiene un grado de desarrollo muy superior al del resto de

28

regiones contempladas, por lo que la ayuda española tiene aún mayores connotaciones de

política exterior. Dentro del capítulo de la ayuda española al desarrollo es necesario destacar

un caso singular: Guinea Ecuatorial. Siendo la única ex-colonia española del África

subsahariana, el flujo de fondos y cooperantes hacia este pequeño país ha sido muy

importante.

Tabla 3: Distribución geográfica de la ayuda española y de la ayuda del Comité de Ayuda al

Desarrollo (CAD), 1987-88 y 1995-96 (en %).

1987-1988 1995-1996 Regiones España CAD España CAD América 62,4 12,5 49,4 13,4 África Subsahariana 19,5 33,7 20,4 31,1 Asia 11,7 30,3 17,5 29,5 Norte África y Oriente Medio 5,9 16,8 10,9 16,5 Europa 0,4 1,8 1,7 3,8 Fuente: Alonso, J. A.: “Especialización sectorial y geográfica de la ayuda española”, Información Comercial Española, nº 778, mayo-junio de 1999

Por último, dentro de los flujos económicos, es interesante presentar los datos acerca

del origen geográfico de los inmigrantes y de los extranjeros residentes en España. En fechas

recientes, España ha pasado de país emisor a país de acogida de flujos migratorios. Dada su

pertenencia al espacio de Schengen, que marca restricciones considerables a la cantidad de

inmigrantes no comunitarios que sus Estados participantes pueden acoger, España carece de

autonomía para diseñar una política de inmigración autónoma. No obstante, España mantiene

el margen de maniobra suficiente para seleccionar los países de origen de los inmigrantes que

recibe, reflejando así las prioridades de su política exterior. La tabla 4 recoge datos referentes

al origen geográfico de los inmigrantes y de los extranjeros residentes en España.

El mayor número de inmigrantes y de extranjeros residentes en España es originario de

la UE y su acogida no tiene interpretación política, pues dentro de la UE rige el principio de

libertad de movimientos. Fuera de la UE, la mayor parte de los inmigrantes proceden de

América Latina y Marruecos, seguidos a mucha distancia por los de Europa del Este, Asia y

África. Es de destacar el rápido aumento de los inmigrantes marroquíes y, en menor medida,

de los del Este de Europa, en claro contraste con el estancamiento del porcentaje de

inmigrantes procedente de América Latina.

29

Tabla 4: Inmigrantes y extranjeros residentes en España por origen geográfico

Inmigraciones procedentes del extranjero clasificadas por país de

procedencia (extranjeros)

Efectivo de extranjeros residentes en España clasificados por país de

nacionalidad Inmigrantes % Extranjeros

residentes %

1989 1997 1989 1997 1989 1998 1989 1998 UE-15 4847 13025 50,23 36,57 245772 295259 61,73 41,03 LATINOAMÉRICA 2251 8809 23,33 24,73 63529 130203 15,96 18,09 Argentina 747 892 7,74 2,50 16165 17007 4,06 2,36 Brasil 91 629 0,94 1,77 1841 7012 0,46 0,97 México 90 259 0,93 0,73 3486 4360 0,88 0,61 Argelia 25 335 0,26 0,94 675 7043 0,17 0,98 Marruecos 664 6899 6,88 19,37 14471 140896 3,63 19,58 EUROPA DEL ESTE 381 2254 3,95 6,33 2476 22560 0,62 3,13 ASIA 630 1935 6,53 5,43 28721 60714 7,21 8,44 EEUU 236 448 2,45 1,26 18192 15563 4,57 2,16 AFRICA SUBSAHARIANA 312 1110 3,23 3,12 8566 31548 2,15 4,38 total 9650 35616 100,00 100,00 398147 719647 100 100 Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Estadística de Variaciones Residenciales.

En el capítulo de extranjeros residentes, fuera de los comunitarios, el primer puesto lo

ocupa Marruecos, cuyos ciudadanos residentes en España han aumentado con gran celeridad,

seguido de los latinoamericanos y, a mucha distancia, los asiáticos, los africanos y los

europeos del Este. Es decir, la política española de inmigración parece discriminar en favor de

súbditos marroquíes y, en menor medida, de ciudadanos latinoamericanos y del Este de

Europa. De nuevo, queda patente el sesgo a favor de las áreas tradicionales de la política

exterior española (Magreb y América Latina) y el influjo del contexto europeo (Europa del Este

y África).

La opinión pública

En materia de relaciones exteriores, la percepción de los ciudadanos acerca de los

países y áreas geográficas de su entorno resulta especialmente relevante. Así, será difícil para

los gobiernos justificar un elevado nivel de ayuda o generosos contingentes de inmigración en

beneficio de países mal considerados por la opinión pública. En forma semejante, las empresas

preferirán invertir y comerciar en regiones para las cuales perciban riesgos políticos, culturales

y económicos reducidos, pues ello reduce sus costes de transacción. Este aspecto merece

destacarse, pues muchas veces se defiende el concepto de “socio natural” basándose en la

mera cercanía geográfica. Sin embargo, la afinidad cultural puede evocar ese mismo concepto

y salvar las distancias geográficas, caso de España con América Latina (o del acuerdo de libre

comercio EEUU-Israel).

30

Tabla 5: Valoración de la estima que merecen a la población española general los siguientes

países

Países 1991 1997 Suecia 6,06* 5,82 Italia 6,12 5,7 Japón 6,15 5,59 EEUU 5,54 5,48 Portugal 5,39 5,42 Gran Bretaña 5,64 5,33 Francia 5,89 5,29 Méjico 5,3 5,22 Argentina 5,08 5,17 Brasil 5,19 5,07 Nicaragua 5,05 4,88 Sudáfrica 4,44 4,8 Cuba 4,54 4,72 Rusia 5,96 4,58 China 5,09 4,41 Egipto 5 4,39 Arabia Saudita 4,43 4,01 Israel 3,82 3,62 Marruecos 3,87 3,4 Argelia 3,98 2,94 Libia 3,27* 2,89 Irak 2,27 2,58

Fuente: Del Campo, S.: La opinión pública española y la política exterior. INCIPE, Madrid, 1991 y 1998 Nota: (*) datos de 1992

Hemos observado como España tiende a especializarse, desde el punto de vista de

sus relaciones exteriores, en la UE, América Latina y el Magreb, pero ¿cuál es el estado de la

opinión pública española sobre el particular? Las tablas 5 y 6 ofrecen algunos datos de interés

acerca de esta cuestión. La tabla 5 recoge la valoración de la estima que merecen a la

población española algunos países, la cual apenas registra alteraciones significativas entre los

dos años considerados. Los mejor valorados son los Estados Miembros de la UE y las dos

grandes potencias económicas, EEUU y Japón. Les siguen los países latinoamericanos, con

México a la cabeza. Los menos apreciados de la lista son todos ellos países árabes.

Por otro lado, el grado de interés de la población española por las noticias de las

regiones contempladas en la tabla 6, sugiere que las preocupaciones de los españoles se

centran cada vez más en la UE, seguida de América Latina y el Magreb. Estos resultados son

consistentes con los analizados en los dos apartados precedentes. Por una parte, crece el

interés por la UE, en la medida en que la realidad española está crecientemente

interrelacionada con la comunitaria y la identidad europea se consolida. En segundo lugar, la

generosidad en la ayuda al desarrollo y en la política de inmigración obedece a una elevada

estima, en el caso de Latinoamérica, y a la necesidad de conjurar mediante el desarrollo

31

económico lo que se percibe como una amenaza, en el caso del Magreb; en cualquier caso, las

tendencias de la opinión pública española aseguran la continuidad de la política exterior

española respecto a ambas regiones, si bien, como hemos comentado, por razones distintas.

Tabla 6: Evolución del grado de interés de la población general por las noticias/informaciones

sobre las siguientes áreas geográficas (muy y bastante interesados)

Regiones 1991 1997 UE 44,7 52,2 Europa del Este 36,4 25,8 Magreb n.d. 38 Oriente Medio n.d. 26,1 Países Árabes 37,8 n.d. Latinoamérica 40,7 38,3 Asia 22,6 14,2 EEUU 40,4 28,2 Rusia 43,5 23,3 África 21,5* 24,3

En suma, el panorama ofrecido por el conjunto de los flujos económicos revela una

cierta adecuación por parte de España a la pauta comunitaria, especialmente en lo que se

refiere al comercio exterior, muy dependiente de la política comercial comunitaria. Los datos y

estudios efectuados han constatado el fenómeno de desviación de comercio para las

importaciones efectuadas por España desde América Latina.

No obstante, los datos reflejan una especialización geográfica del comercio exterior

español acorde con su política exterior, como sugiere la intensidad del comercio con el Magreb

y de las exportaciones españolas hacia Latinoamérica. Las estadísticas sobre inversiones

extranjeras revelan las ventajas comparativas de que España disfruta en América Latina, con la

que nos unen una historia y una cultura comunes, además de unas relaciones políticas sólidas

y una percepción positiva por parte de la población española.

La ayuda al desarrollo y la política de inmigración españolas, más ligadas a la política

exterior, confirman la prioridad otorgada a América Latina y el Magreb. En el caso de América

Latina, la intensidad de las relaciones se manifiesta principalmente en la inversión extranjera, la

ayuda al desarrollo y una buena imagen pública. Con el Magreb, principalmente para

Marruecos, las relaciones son muy fuertes en materia de comercio, ayuda al desarrollo y

política de inmigración. Resulta necesario alertar acerca de la erosión que manifiestan las

relaciones económicas hispano-mexicanas, especialmente en lo relativo al comercio y la

inversión, en gran medida determinada por la adscripción de ambas economías a sendas

iniciativas regionales.

32

6. INTEGRACIÓN Y RELACIONES EXTERIORES: ALGUNAS ENSEÑANZAS

DERIVADAS DE LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA

Como hemos visto en el epígrafe anterior, la integración de España en la CEE ha

supuesto una modificación sustancial de sus relaciones exteriores. Europa y su entorno

geoeconómico y geopolítico concentran ahora la mayor parte de los intereses españoles. Más

aún, regiones como el Este de Europa, África Subsahariana o Asia, tradicionalmente ausentes

de la política exterior y de los flujos económicos de España, se han incorporado a su lista de

socios; de hecho, una de las debilidades de las relaciones exteriores españolas destacadas por

los analistas consiste, precisamente, en la escasa incidencia de los flujos económicos

entablados con dichas regiones. El Mediterráneo Árabe, y en especial el Magreb (sobre todo

Marruecos), se ha beneficiado de la convergencia de intereses españoles y comunitarios,

constituyendo en la actualidad una de las prioridades de la política exterior de España.

La primera enseñanza derivada de la integración española en la CEE en materia de

relaciones exteriores es que el regionalismo puede acarrear costes para los socios

tradicionales del país que decide abrazarlo. En principio, la región más perjudicada por la

integración española sería América Latina, debido a la desviación de comercio; sin embargo,

los países del Mediterráneo no comunitario también se vieron perjudicados, pues España

comenzó a suministrar productos a la CEE previamente exportados por ellos (básicamente

productos de la agricultura mediterránea).

En un intento por mantener sus relaciones exteriores y compensar la desviación de

comercio padecida por América Latina y el Magreb, España desplegó nuevos instrumentos,

como la ayuda al desarrollo, la política de inmigración y, en otro orden de cosas, el esfuerzo

diplomático. Este esfuerzo ha dado sus frutos, pues los negativos efectos comerciales han

podido ser compensados en cierta medida. Por tanto, la segunda enseñanza que puede

derivarse de la experiencia española consiste en haber sabido mantener, si bien con

dificultades y recurriendo a nuevos medios para ello, la identidad de su política exterior.

La tarea subsiguiente estribaba en adaptar las relaciones exteriores españolas a su

nuevo contexto. La UE mantiene relaciones privilegiadas con el Mediterráneo, África

subsahariana y, más recientemente, con el Este europeo. España ha conseguido aprovechar

las sinergias nacionales y comunitarias, caso del Mediterráneo, pero está encontrando más

dificultades en incorporarse a las otras zonas prioritarias de la UE, caso del Este de Europa y

del África subsahariana.

En consecuencia, otra enseñanza de la experiencia española consiste en aprovechar

los instrumentos disponibles en el nuevo marco regional para fortalecer su propia política

exterior. Sin embargo, esto no es suficiente. Sin descuidar sus ventajas comparativas en

33

América Latina y el Mediterráneo, España debería apostar en mayor medida por el Este de

Europa, objeto de la próxima ampliación de la UE. Cuarta enseñanza: rentabilizar la condición

de socio de una iniciativa regional para introducirse en aquellos mercados con los que dicha

iniciativa mantiene relaciones preferenciales.

Los puntos anteriores describen el proceso de adaptación de las relaciones exteriores

españolas a un nuevo entorno. No obstante, España ha perseguido paralelamente integrar sus

prioridades exteriores en las de la UE. En lo que respecta a América Latina, es evidente que

esta zona disfruta de un peso específico propio en el concierto internacional de naciones y que,

en contra de un arraigado mito español (España como puente entre ambas regiones), no

necesita de España como interlocutor para negociar con la UE. Pero también es cierto que los

sucesivos gobiernos españoles han tratado, con mayor o menor éxito, de impulsar las

relaciones entre Latinoamérica y la UE. Es sintomático que el Acuerdo Marco entre la CEE y el

Mercosur se firmase en Madrid, o que los principales mentores en el seno de las instituciones

comunitarias de dicho acuerdo, así como del recientemente alcanzado entre la UE y México,

hayan sido los miembros españoles de la Comisión Europea.

Lo mismo puede decirse del Mediterráneo. La diplomacia española, con Javier Solana

y Miguel Ángel Moratinos (hoy responsable de la Política Exterior y de Seguridad Común

[PESC] y Alto Representante de la UE en el proceso de paz árabe-israelí, respectivamente) a

su cabeza, actuó como catalizador de la Conferencia de Barcelona. En ella se diseñó el nuevo

modelo de relaciones entre la UE y el Mediterráneo, basado en el libre comercio y en el diálogo

cultural, político y de seguridad. La enseñanza correspondiente estriba en desarrollar las

capacidades necesarias para influenciar las relaciones exteriores del bloque comercial de

referencia, intentando desplazar su centro de gravedad hacia las zonas de interés nacional.

Este aspecto precisa de cierta capacidad de negociación y de una cultura del compromiso, que,

en el caso español, debieron crearse prácticamente ex nihilo.

Una cuestión diferente es la incidencia de los procesos de integración en el puesto

desempeñado por sus Estados miembros en la arena internacional. Durante el siglo XIX y gran

parte del actual, España permaneció replegada en sí misma, política y económicamente,

inhibiendo cualquier esfuerzo de la sociedad por participar en las cuestiones internacionales. El

resultado fue su desaparición de la política mundial. Con la entrada en la CEE, España

empieza a desplegar una acción exterior más acorde con su situación política y económica. Es

de justicia reconocer que este fenómeno se debió, en parte, a la dedicación y la habilidad del

Presidente Felipe González en materia de relaciones internacionales, pero no hubiese podido

llevarse a cabo desde fuera de la CEE.

En vísperas de la adhesión de España a la CEE, se entabló un debate acerca de si los

intereses de España se defenderían mejor desde dentro o desde fuera de la misma. En esos

34

años, cuando se acuñó el término de euroesclerosis, la CEE se mostraba paralizada por la

crisis económica y la ausencia de un objetivo claro ulterior a la consecución del mercado

común. La realidad es que España, tras su incorporación al proyecto comunitario, lo impulsó

decididamente y con gran entusiasmo, contribuyendo a su revitalización. El europeísmo

español reforzó el papel del gobierno de España dentro de la CEE y, por extensión, en el

escenario internacional.

Una primera enseñanza derivada de estos acontecimientos radica en la importancia de

sumarse a los esfuerzos integradores del bloque en que se ingresa, con el objeto de ganar

crédito y capacidad de negociación en su seno. La segunda consiste en cómo, desde la CEE,

España proyectó una acción exterior más visible y eficaz. Podemos preguntarnos hoy cuál

hubiese sido el resultado final del contencioso con los EEUU sobre las inversiones españolas

en Cuba, o de los conflictos pesqueros con Marruecos y Canadá, por poner algunos ejemplos,

si España no hubiese sido un Estado miembro de la UE.

Sin embargo, también hay lecciones emanadas de la teoría de la integración y del

comercio internacional que sólo han sido aplicadas parcialmente por la UE y España. Quizá la

más conocida de ellas sea el apoyo de la teoría al regionalismo abierto, que, como vimos, es

en realidad una exigencia del artículo XXIV del GATT/OMC. Ahora bien, ¿cuán abierto debe

ser el regionalismo abierto? En el caso español, está claro que su adhesión a la CEE supuso

un descenso sustancial de la protección global frente a terceros países, en virtud de la

adopción del acervo comunitario en materia de política comercial.

Pero también es cierto que la incorporación de España a la Política Agrícola Común

(PAC) supuso serios problemas para las regiones prioritarias de la política exterior española.

Para ilustrar la incidencia de la PAC podemos considerar que, en 1997, las exportaciones de

alimentos, en porcentaje sobre las exportaciones totales, representaban el 49% en Argentina,

el 31% en Brasil, el 32% en Colombia y el 31% en Marruecos; países como México (6%) o

Túnez (11%), menos dependientes de las exportaciones de alimentos, se han visto menos

afectados por los efectos perniciosos de la PAC.

No obstante, como ha podido comprobarse recientemente en Seattle, la PAC es uno de

los elementos de fricción comercial entre la UE y el resto del mundo. La actitud del Ministerio

de Agricultura español, basada en la firme defensa de la PAC, ha entrado en abierta

contradicción con los intereses de la política exterior española. La implicación de política

económica consiste en preservar el espíritu del artículo XXIV del GATT/OMC, pero también las

recomendaciones emanadas de la teoría del comercio, lo que no ha ocurrido con la PAC.

En suma, la enseñanza central aportada por la experiencia española acerca de las

implicaciones del regionalismo para las relaciones exteriores estriba en la necesidad de

35

compensar a los socios tradicionales por los perjuicios que aquél les pueda ocasionar. Tales

compensaciones no deben necesariamente producirse en el terreno comercial, aunque sería

conveniente aplicar también aquí lo estipulado por el GATT/OMC, sino que pueden (y deben)

darse en otros campos de las relaciones económicas. La movilización por parte de España de

recursos diplomáticos, empresariales, de ayuda al desarrollo y de contingentes de inmigración

ha impedido una mayor erosión de sus relaciones con América Latina y el Magreb.

Tal vez la cuestión más relevante sea entender el regionalismo como un medio para

integrarse con mayor eficacia en el sistema mundial, en vez de concebirlo como un fin en sí

mismo. En ese caso, la integración en el sistema mundial no puede hacerse contra los propios

intereses exteriores, sino contando con ellos. Lejos de dejarse llevar por el derrotismo, la

experiencia española demuestra que es posible evitar el deterioro de las relaciones exteriores

con que amenaza el regionalismo. No olvidemos que la integración regional es un proyecto

político. Como tal, afecta a la política exterior de los países que lo persiguen, pero no la anula.

Para evitarlo, la acción exterior debe contar con la voluntad política y los recursos económicos

necesarios y ser entendida de forma global.

Algunos acontecimientos recientes requieren de una reflexión acerca de las pautas por

las que discurrirán las relaciones exteriores del próximo siglo. En primer lugar, la potenciación

de la PESC puede suponer un nuevo desafío a las políticas exteriores de los Estados

miembros de la UE. España debe alcanzar un compromiso que garantice la preservación de

sus relaciones con América Latina y el Mediterráneo en el seno de la PESC, pero debe también

dedicar los recursos necesarios para mantener una actividad más intensa en el centro y este

de Europa, objeto de la futura ampliación, así como en los Balcanes, zona de gran inestabilidad

e importancia geoestratégica.

Una segunda reflexión se refiere al papel del regionalismo en el próximo siglo. Tras el

fracaso de la reunión de Seattle, y sin perjuicio de que la OMC consiga finalmente la apertura

de una nueva ronda de negociaciones multilaterales, la opción regional parece verse

fortalecida. Numerosas iniciativas esperan su concreción definitiva y es importante no

defraudar las expectativas generadas: el capítulo agrícola de la Asociación Euromediterránea,

concretar en el área comercial los acuerdos con Mercosur y consolidar los recientes acuerdos

alcanzados con México. Al mismo tiempo, la UE debe afrontar el reto de la ampliación al Este,

con las reformas institucionales que eso supone. España debe dedicar los recursos necesarios

para el seguimiento simultáneo de todos estos asuntos, mantener el esfuerzo de la última

década por preservar sus intereses de política exterior en América Latina y el Mediterráneo y

proporcionar un impulso a sus relaciones con la frontera Este de la UE.

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