Teora de la Organizacin para la Administracin PblicaMichael Harmon Richard Mayer

1. IntroduccinPor definicin, los administradores pblicos actan en un contexto organizacional. En este teto examinamos las decisiones que constituyen el grueso de las actividades de la administracin pblica. Por administradores pblicos nos referimos principal, pero no exclusivamente a aquellos que tienen la responsabilidad de realizar las tareas del gobierno. Incluye a todos aquellos individuos en la medida en que cumplen responsabilidades pblicas, aplican las leyes y ejercen un cargo pblico. Dicho de una manera simple, los administradores pblicos se enfrentan con decisiones que: Afectan la vida de las personas. Se toman en nombre del pueblo. Emplean recursos pblicos. Por lo tanto, los que se encargan de la administracin pblica son ms que el grupo tradicional de servidores civiles. En cualquier nivel de gobierno hay organizaciones, cuyos miembros cumplen los mandatos legtimos de la sociedad y as trabajan en el inters pblico. Para nuestros propsitos: la administracin pblica es la ocupacin de todos aquellos que actan en nombre del pueblo y cuyas acciones tienen consecuencias para los individuos y los grupos sociales. Todos los que participan en la administracin pblica toman decisiones con base en las leyes, las normas y las tradiciones pblicas. Pero adems, sus decisiones reflejan juicios fundados en valores y apreciaciones personales. Desde luego, las decisiones son respuestas a problemas. Tradicionalmente, decimos que las repuestas pblicas a determinados problemas constan de dos partes; a saber: la poltica, o lnea de accin a seguir; y la administracin de tal poltica. Sin embargo, administrar no significa simplemente llevar a cabo una tarea. En nuestro criterio, administrar adquiere un significado cada vez mucho ms complejo, como conciliar intereses, rendir cuentas por determinadas consecuencias y justificar ciertos actos.

2. Problemas dciles y problemas perversosPor problemas dciles entendemos a aquellos problemas para cuya solucin tradicionalmente se acuda a polticos profesionales, y que en la actualidad se han resuelto en gran parte: los caminos estn pavimentados, las viviendas construidas, los drenajes conectados, etc. Estos problemas maleables, que podran abordarse con sentido comn e ingenio, han dado lugar en dcadas recientes a otra clase de dificultades. Se trata de los problemas sin soluciones, con repuestas slo temporales e imperfectas. Tienen que ver con el trazado de una autopista, el establecimiento de un programa escolar, la lucha contra la delincuencia, etc. Estos son problemas perversos, en oposicin a los problemas dciles del ingeniero, el constructor o el cientfico. Como se puede apreciar, los problemas dciles se solucionan porque son principalmente de carcter tcnico. En cambio, los problemas complejos carecen de una formulacin definitiva, y por tanto de criterios uniformes para decidir cuando se ha hallado una solucin. Dado que los problemas perversos son objetos de innumerables definiciones polticas, no hay pruebas concluyentes para medir la eficacia de sus soluciones. En general, una vez que un puente ha sido construido, es posible determinar fcilmente si ha resuelto el problema planteado. En cambio, en los problemas perversos, la solucin misma est sujeta a volverse parte del problema: un programa de capacitacin laboral prepara trabajadores calificados, cada uno de los cuales, reemplaza a dos empleados menos especializados. As, toda solucin no influye solo en el problema que se ha fijado como objetivo y los efectos no van necesariamente en la misma direccin. Adems, debido a su singularidad, los problemas perversos no son abordables con las rutinas habituales de anlisis y evaluacin. Por ltimo, al lidiar con problemas perversos, los administradores pblicos en tanto que son supresores de problemas, son responsables de las consecuencias sociales de sus soluciones. Sus actos y omisiones influyen en personas cuya vida se ve afectadas por secuelas.

3. Organizaciones y funcionesDcil y Perverso representan los extremos del mismo fenmeno, mas que categoras aparte. En cierto sentido, la mayora de los problemas que el gobierno afecta, al menos en algunos aspectos, son perversos. Sin embargo, cuando se ocupa de un problema perverso, se ve en la necesidad de hacerlo dcil, o limitarlo de alguna manera. Como actores cruciales en estos esfuerzos, son los administradores pblicos quienes aplican anlisis instrumentales y reglas para que los problemas perversos sean susceptibles de solucin. Si bien algunos problemas pueden circunscribirse en trminos del nmero de individuos e instituciones que afectan, los problemas que muestran aspectos especialmente perversos parecen abarcar una amplia gama de reas organizacionales, polticas y personales. En estas situaciones complejas, es donde se aprecia un fenmeno relativamente actual: la diferenciacin funcional de los administradores. Una funcin es el conjunto de expectativas que acompaan una relacin organizacional particular. Estas definiciones son a veces legales. Por ejemplo, un administrador pblico en funciones de director, tiene tareas especficas que lo vinculan con sus subordinados, como contratar, despedir y supervisar. Algunas de las expectativas ataen al poder; se supone que el administrador pblico como director tiene ms poder que los subordinados. Pero las funciones no estn preestablecidas; tambin las definen los individuos que las desempean y los que responden. A medida que aumenta la gama de ocupaciones del administrador pblico, se requieren cambios significativos en las capacidades, los conocimientos y las destrezas que necesita. Son amplias las cuestiones asociadas a los problemas perversos con los que se enfrentan incontables administradores pblicos. Por ejemplo Dnde est la lnea divisoria entre las responsabilidades del gobierno y las de los ciudadanos particulares? Frente a la escasez de tiempo, recursos y conocimiento Cmo saben los funcionarios pblicos si sus acciones responden de manera adecuada al pblico que sirven?Las dificultades de obtener respuestas definitivas a estas preguntas ilustran los problemas que los administradores pblicos enfrentan al decir no solamente cmo y cundo actuar, sino si en verdad deben actuar. Las decisiones administrativas son arduas y complejas precisamente porque se toman y ejecutan en un contexto organizacional, una red de relaciones que a menudo confunde no slo a los observadores sino tambin a los mismos participantes. Por ejemplo, a pesar de las innumerables reglas y otros mecanismos destinados a controlar los errores administrativos, tanto la discrecionalidad como la informacin incompleta son una parte inevitable de la accin administrativa. Aunque la discrecionalidad administrativa puede conducir en ocasiones a equivocaciones, tambin es la base del compromiso personal de los administradores para una ejecucin concienzuda de sus tareas. Sin este compromiso, como reconoca Max Weber, la impersonalidad formalista necesaria para garantizar la eficiencia de la burocracia tambin puede generar una patologa propia en forma de indiferencia. Las organizaciones son antes que nada, creaciones humanas. Llenas de reglas, funciones y trmites interpersonales, parecen adquirir una vida y una legitimidad propias en la mente de quienes trabajan en ellas y sufren su influjo. En realidad la historia de las organizaciones modernas es la historia de la idea de la separacin de lo personal y lo organizacional. Segn el grado de su eficiencia, las organizaciones modernas se ajustan a un precepto normativo a saber: el de la racionalidad instrumental. La actividad contempornea puede considerarse racional slo hasta el grado en que cumple con metas predefinidas. Entonces, la accin aparece slo como un medio o un instrumento para alcanzar fines. ste es el significado comn de eficiencia, la medida de que tan bien la accin organizacional satisface este criterio. La importancia de todo esto, es que la racionalidad instrumental est en el centro de la administracin pblica y de casi toda teora de las organizaciones. Como todo concepto social, son diversas las definiciones sobre el concepto de organizacin. A continuacin, transcribimos algunas definiciones, que muestran la diversidad de opiniones de lo que son las organizaciones y de cmo se les puede considerar productivamente. Cada definicin subraya ciertos aspectos con exclusin de otros. Sin embargo, ninguna de estas definiciones niega la posible validez de cualquier otra definicin; es decir, se podran combinar las tres definiciones en una sola, sin que por ello hubiera elementos en conflicto. En efecto, las definiciones son acumulables: cada una nos dice un poco ms y algo distinto acerca de la organizacin humana y del hecho de organizar. En un nuevo examen, cada definicin revela una perspectiva distinta y bastante coherente desde la cual ordenar nuestra interpretacin. Para Max Weber, organizacin es: Un crculo de personas que estn habituadas a obedecer las rdenes de divergentes y que tienen un inters personal en la continuacin del dominio, en virtud de su propia participacin y los resultados benficos, que se han dividido entre ellas al ejercicio de aquellas funciones que servirn prontamente a su ejercicio. Segn Dwight Waldo: la organizacin puede definirse como la estructura de interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo. Finalmente, para Chester Barnard, una organizacin formal es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas conscientemente de dos o ms personas.

4. La Teora de las Organizaciones y la distincin entre la pblica y la privada. Durante su primer siglo como consciente campo de estudio, la ortodoxia de la administracin pblica estuvo firmemente fincada en la severa advertencia de Woodrow Wilson de que la administracin deba mantenerse separada de la poltica. La idea de que administracin y poltica son actividades lgica y normativamente separadas sirvi como fundamento a la temprana ortodoxia de la administracin pblica. Esta separacin, permita la formulacin de principios cientficos generalizados de administracin que no seran contaminados por la vulgar intromisin de la poltica. A partir del decenio de 1940, Herbert Simon intent demoler la anterior ortodoxia de la administracin pblica exponiendo su interpretacin fundamentalmente errnea de la ciencia, y por extensin lo pretensioso de su afirmacin de haber descubierto unos principios universales de organizacin y administracin. A medida que se extenda la influencia de la posicin de Simon, lo mismo ocurri con una importante corriente de pensamiento que surgi para rebatir tanto el positivismo de Simon como la vieja ortodoxia de la administracin pblica. Tal como se refleja en las obras de Paul Appleby, Robert Dahl y Dwight Waldo, esta nueva corriente estableci la distincin entre lo pblico y lo privado como idea de gran importancia en el estudio de la administracin pblica. Los trabajos de Appleby ofrecen un contrapunto notable a la argumentacin de Simon a favor de una ciencia genrica de la administracin. Appleby, al afirmar que la administracin pblica consiste en disear polticas, se propona establecer el carcter poltico inherente a la administracin pblica y demostrar as sus diferencias esenciales con la administracin privada. El gobierno es distinto de los negocios en razn del alcance y el impacto de sus decisiones, el hecho de su responsabilidad pblica y su carcter esencialmente poltico ms que racional. El propsito de Appleby era el de legitimar la funcin inherentemente poltica de la administracin en una sociedad democrtica. Casi al mismo tiempo en que Appleby escriba, dos jvenes acadmicos Robert Dahl y Dwight Waldo recogieron en forma ms directa el desafo terico planteado por la escuela genrica a la administracin pblica. Segn Waldo, el enfoque genrico exclua de toda consideracin el rasgo esencial que le da a la administracin pblica su naturaleza pblica: un conjunto de valores derivados de la teora poltica democrtica. Al reconocer que la administracin pblica es diferente, es decir poltica, los especialistas en la materia renovar sus vnculos histricos con las ciencias polticas.

5. Tres campos de la organizacin pblicaPor definicin, la accin administrativa tiene lugar en un contexto organizacional. Para el administrador pblico es un contexto sembrado en todos aspectos de problemas perversos que tienen soluciones polticas, as como instrumentales y tcnicas. Estas soluciones se dan como resultado de los actos de muchos agentes organizacionales. Como uno de ellos, el administrador pblico entra y sale de funciones en una variedad de ambientes organizacionales. La manera ms fcil de distinguir las numerosas funciones del administrador pblico es reunirlas en tres campos generales: el inter-organizacional, el intra-organizacional y el de la organizacin frente al individuo. En el campo inter-organizacional, el administrador pblico acta como representante de una organizacin que visita, habla, discute y trata con agentes similares de otras organizaciones. El segundo campo es el intra-organizacional, donde el lenguaje suele ser el del organigrama, el de quin manda a quin. El administrador pblico ocupa un sitio en la organizacin y desde ese lugar trabaja con otros dentro de la misma. El tercer campo es el de la organizacin frente al individuo, en el que el administrador pblico enfrenta, dirige, persuade y trata con otros individuos que se hallan dentro y fuera de su organizacin. Relaciones Inter-organizacionalesEl campo administrativo ms amplio es el inter-organizacional. Aqu el administrador trata con representantes de otras unidades de su dependencia fuera de su control inmediato, as como con otras dependencias. Muchas de estas relaciones se dan al final de cuentas de organizacin a organizacin y afectan, definen y modulan las actividades de los administradores. Las relaciones inter-organizacionales son en muchos sentidos las ms significativas para el administrador pblico, ya que proporcionan tanto la infraestructura como la legitimidad para el funcionamiento de la organizacin. En este campo, las organizaciones son las entidades relevantes, mientras que los individuos a menudo aparecen como algo casi secundario. Relaciones Intra-organizacionalesEl segundo conjunto incluye las relaciones intra-oganizacionales, es decir, las que crean la estructura interna y definen los vnculos dentro de las organizaciones. La hoy clsica distincin entre organizacin formal e informal tiene una relevancia especial para este conjunto, entendindose por formales aquellas relaciones prescritas de manera oficial o autorizada, y reconocidas pblicamente; mientras que lo informal alude a las relaciones que surgen de la convivencia y la tradicin. Tanto las relaciones formales como las informales pueden verse tambin como los canales por los que el poder y la informacin fluyen en la organizacin. Aunque reciben una clara influencia de las relaciones personales, las funciones administrativas en el campo intra-organizacin se conciben principalmente como de unidad a unidad o posicin a posicin, ms que de persona a persona. Relaciones entre la organizacin y el individuoEl tercer campo de las funciones administrativas se ocupa de las relaciones entre la organizacin y el individuo. Quiz con mayor precisin nuestro objetivo son los administradores que actan en relacin con individuos que se encuentran tanto dentro como fuera de la organizacin. Esto incluye relaciones entre gerentes y trabajadores, o entre dependencias y usuarios. En este nivel, las funciones administrativas deben lidiar con cuestiones como la discrecionalidad personal en la aplicacin de reglas, la motivacin del empleado y los estilos de relaciones personales. La bibliografa que trata con seriedad este campo, acenta dos cuestiones generales. Una tiene que ver con las consideraciones morales y ticas que entraan los juicios de los administradores pblicos; y el segundo se dirige a problemas como la motivacin individual y la eficacia de las relaciones en pequeos grupos. Si bien es cierto que los administradores saben de un modo implcito que sus funciones en los tres campos se mezclan y entreveran, tambin suelen percibir que uno es ms apremiante o legtimo que los otros. Esto se debe a las inclinaciones personales, la capacitacin y la experiencia profesional, la naturaleza de la situacin o el problema en turno, o bien el nivel ocupado en la jerarqua.

6. El contexto normativo de la Administracin PblicaDesde los escritos de Woodrow Wilson, la polmica gira en torno de una doble pregunta, a saber: Dnde est la lnea que divide la poltica de la administracin? Y suponiendo que pueda hallarse: Qu tan til es en su aplicacin? Es poco probable que la polmica se resuelva, pues reaparece bajo formas distintas al examinar las diferencias versiones de la teora de las organizaciones. Entre tanto, conviene ocuparnos de algunos puntos en los que se funda la polmica. El ms importante es que el componente central del ejercicio en un cargo es la toma de decisiones: son stas el eje en torno del cual giran todos los dems actos del administrador pblico. Tomar decisiones significa elegir: seleccionar entre alternativas, escoger una cosa u otra, una persona u otra, una accin u otra. Algunos aspectos de la toma de decisiones conciernen a la autoridad mientras que otros ataen al poder. Los administradores pblicos an se enfrentan con decisiones y juicios que por un motivo u otro, responden y satisfacen al inters pblico. Como miembro de cualquier otra profesin, las acciones del administrador pblico estn limitadas por el derecho y las costumbres. Al mismo tiempo, hay circunstancias particulares que influyen en el establecimiento de las metas e ideales que la accin administrativa persigue:1) Intereses en la eficiencia y la efectividad. 2) Inters en los derechos y la capacidad del sistema gubernativo. 3) Inters en la representacin y en el ejercicio de la discrecionalidad. Entender estos vectores y las tensiones dentro y entre ellos es clave para dar sentido a las distintas funciones de los administradores pblicos en los campos organizacionales dentro de la cual actan. Aunque ninguna accin de un administrador est determinada en ningn caso por dichos vectores, estos modelan, definen y restringen las acciones de los administradores, si bien solo de manera implcita. Eficiencia y EfectividadLa preocupacin histrica del gobierno por la eficacia y la efectividad se basa en el condicin de que el dinero pblico debe gastarse con tanto cuidado y consideracin como sea posible, que debe usarse adecuadamente y que los efectos de su uso deben ser lo ms explcitos que se pueda. El lema para la administracin pblica a finales de siglo XIX y principios del XX en los Estados Unidos era eficiencia en el gobierno. El sustento ideolgico del movimiento de gestin cientfica, comprenda un acento peculiar en gobernar cientfica y eficientemente. Con el perfeccionamiento de las ciencias administrativas a partir de la primera dcada del siglo XX, se reforz la idea de la eficiencia como el principal valor instrumental para el administrador pblico. En tiempos de salud fiscal era posible darse el lujo de preguntar qu tan bien estaban logrando nuestros programas lo que nos propusimos. En pocas magras, la eficiencia volvi a estar en primer plano, rebautizada como productividad. Los valores de eficiencia, efectividad y productividad suponen necesariamente en la existencia de problemas dciles antes que perversos. Los problemas perversos requieren orientaciones valorativas diferentes, o al menos adicionales, para poder hacerles frente de manera razonable. Resulta claro que el vector normativo de eficiencia y efectividad se ajusta ms al campo intra-organizacional y, en menor grado, al de la organizacin y el individuo. Derechos y adecuacin del procesoComo agentes del gobierno, los administradores tienen la tarea de concretar la generalidad de las leyes, estableciendo los procedimientos para aplicarlas a los casos individuales. Este elemento esencial en la relacin de poder entre administradores y usuarios se refuerza por medio de las estructuras jerrquicas que suelen servir para organizar la accin administrativa. Un aspecto de estos dilemas es que se supone que los administradores deben actuar conforme a lo que interpretan con la letra de la ley; intentando alcanzar un equilibrio entre lo general y los derechos individuales en lo particular. Adems de la proteccin de los derechos individuales, la prctica de la administracin pblica se inclin a abrir el proceso de toma de decisiones mediante la inclusin, no slo de individuos y grupos afectados, sino tambin de los ciudadanos en general. Representacin y control de la discrecionalidadUn gobierno representativo consiste, por definicin, en individuos (y grupos) que actan en nombre de otros individuos (y grupos). La representatividad, entonces, es el criterio sobre que tan bien se desempea tal accin y por medio de cules autoridades. Pueden distinguirse tres aspectos de esta cuestin: rendicin de cuentas, responsabilidad y sensibilidad. La rendicin de cuentas asume en general que conviene ver la accin administrativa como instrumental y racional, suponiendo que los fines han sido determinados antes de emprender ninguna accin. La rendicin de cuentas se institucionaliza cuando se disponen sanciones legales, polticas y burocrticas (como recompensas, ascensos, despidos, e incluso penas civiles y criminales) para inducir un desempeo administrativo competente y escrupuloso. Cuando no hay criterios de rendicin de cuentas o son ambiguos en determinada situacin, la opinin del problema es que los servidores civiles tambin deben actuar de acuerdo con el sentir pblico prevaleciente. Junto con los criterios profesionales, esto ofrece un marco suficiente dentro del cual, los administradores pblicos pueden actuar de un modo responsable. El otro sentido general de la responsabilidad administrativa individual sostiene que los administradores deben actuar de acuerdo con su sentido de obligacin moral. Esto puede definirse en trminos generales (los conceptos bsicos de justicia, honradez, etc.) o en trminos especficos, como los que se emplean en un cdigo de tica o de principios profesionales. En cualquier caso, la obligacin aparece como una gua de accin cuando las leyes o los procedimientos formales son demasiado generales o vagos para ofrecer respuestas a problemas singulares. Este tema entraa el sentido general de que el administrador pblico es ante todo un buen ciudadano que entiende y se compromete con su trabajo para el bien social. La dificultad en este punto, es que tambin debe haber un sentido de responsabilidad personal por las acciones propias. Tal responsabilidad personal entraa el reconocimiento por parte del administrador de la naturaleza existencial de toda accin: en el fondo, sta siempre es personal, an bajo el manto de criterios de legitimidad. Por lo tanto, al actuar los administradores no pueden eludir legtimamente el impacto moral de sus acciones aduciendo que han sido obligados por circunstancias, autoridad, criterio profesional o incluso principios morales. Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica | 1