zajednička poljoprivredna politika evropske unije - emim.org · privredna politika evropske...

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (2013-2014)

Zajedničkapoljoprivredna politika

Evropske unije

Zajedničkapoljoprivredna politika

Evropske unije

U Podgorici, decembar 2014 - mart 2015.

2 Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014)

Naslov brošureZajednička poljoprivredna politika Evropske unije

IzdavačEvropski pokret u Crnoj Gori

Urednik izdanjaMomčilo Radulović

RedakcijaMila Brnović, Bisera Turković

LekturaSuzana Radulović

Dizajn i štampaStudio MOUSE- Podgorica

Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG)Sima Barovića 4, 81000 PodgoricaTel/Fax: 020/268-651; email: [email protected], [email protected] web: www.emim.org, www.eukonvencija.me

3Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije

Sadržaj

Riječ urednika .................................................................................................5

Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije, prof. dr Aleksandra Martinović

1. Zajednička poljoprivredna politika Evropske Unije ................................71.1 Istorijat razvoja poljoprivredne politike u EU ..................................71.2 Ciljevi ZPP ........................................................................................111.3 Novi programski period 2014-2020 ..................................................161.4 Institucije koje kreiraju i sprovode ZPP ...........................................201.5 Finansiranje ZPP ...............................................................................20

2. Instrumenti finansijske pomoći za nove zemlje članice EU ..................222.1 Crna Gora i IPARD ...........................................................................24

3. Poljoprivreda u Crnoj Gori. ...................................................................263.1 Poljoprivredni resursi .......................................................................263.2 Institucionalna podrška ....................................................................273.3 Politika Vlade u sektoru poljoprivrede ...........................................283.4 Mjere ruralnog razvoja .....................................................................29

4. Tržište poljoprivrednih proizvoda u Crnoj Gori ......................................31

5. Nivo usaglašenosti sa EU standardima .....................................................32

6. Dosadašnji trendovi i budući planovi za investicije .................................35

Zaključak ......................................................................................................37

Literatura .......................................................................................................38

Lista skraćenica ............................................................................................39


Slovačko iskustvo u pristupnim pregovorima sa EU o poglavlju o poljoprivredi kao primjer za Crnu Goru, dr Marieta Okenkova

Rezime ...........................................................................................................41

Uvod ...............................................................................................................42

1. Proces analitičkih pregleda.....................................................................43

2. Pretpristupni instrument .......................................................................44

3. Veće šanse za veće kvote ..........................................................................45

4. Pripreme za pregovore ............................................................................46

5. Pregovaračka strategija ...........................................................................47

6. Nacionalni stav .......................................................................................48

7. Pregovaranje sa Evropskom komisijom .................................................49

8. Prioriteti ..................................................................................................51

9. Postizanje konačnog dogovora ...............................................................52

10. Javno mnjenje ........................................................................................54


Riječ urednika

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore realizuje se od 2011. go-dine i formirana je po ugledu na sličnu platformu u Slovačkoj i uz snažnu podršku Ministarstva vanjskih poslova Republike Slovačke. Svrha ovog projekta od početka je korišćenje dragocjenog iskustva naših partnera iz Evropske unije za unapređenje procesa reformi u Crnoj Gori. Uz to, realizacijom ovog projekta, na još većem i kvalitetnijem nivou je održan kontinuitet saradnje državnih institucija i civilnog društva u oblastima od značaja za crnogorsko društvo u procesu evropskih integracija. Za postizanje ovog cilja, formirali smo platformu za saradnju državnog i civilnog sektora, koji su na sastancima radnih grupa sarađivali na usvajanju preporuka za efikasniji put Crne Gore ka Evropskoj uniji.

Radne grupe u okviru Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014) su obuhvatile sljedeće oblasti:

1. Radna grupa I – Pravosuđe i temeljna prava (pregovaračko poglavlje 23);2. Radna grupa II – Pravda, sloboda i bezbjednost (pregovaračko poglavlje 24);3. Radna grupa III – Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitos-

anitarna politika i ribarstvo (pregovaračka poglavlja 11, 12 i 13);4. Radna grupa IV – Zaštita životne sredine (pregovaračko poglavlje 27);5. Radna grupa V – Konkurencija (pregovaračko poglavlje 8);6. Radna grupa VI – Zaštita potrošača i zdravlja (pregovaračko poglavlje 28).

Na bazi iskustva sa samih sesija i potrebe koju smo prepoznali za detaljnijim analizama nekih segmenata iz ovih oblasti, odabrali smo šest tema za brošure, sa ciljem da iste približimo različitim ciljnim grupama. Brošure su izrađene u okviru realizacije projekta „Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014” (NKEI 2013-2014), koji realizuju Evropski pokret u Crnoj Gori i Istraživački centar Slovačke asocijacije za spoljnu politiku, uz finansijsku podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori i Slovak Aid-a, kao i učešće Vlade i Skupštine Crne Gore. Štampanje svih šest brošura je finansirano od strane Slovak Aid-a.

Cilj ovih brošura je da posluže ne samo stručnoj i akademskoj, već i široj crno-gorskoj javnosti, za produbljivanje znanja iz tema koje su od značaja za svakog građanina i građanku i koje će postati još aktuelnije u narednom periodu. U tom smislu, čitaoci će imati priliku da se upoznaju ne samo sa EU legislativom i prak-som, već i konkretnim iskustvom države članice koja je prošla kroz proces koji je pred nama, kao i da isto uporede sa stanjem u Crnoj Gori u sljedećih šest oblasti: reforma pravosuđa, međunarodne granice i Šengen, Zajednička poljoprivredna


politika EU, primjena Arhuske konvencije u oblasti zaštite životne sredine, zaštita prava konkurencije i zaštita potrošača.

Pred Vama je brošura iz oblasti rada Radne grupe III (Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika i ribarstvo) na temu „Zajednička poljo-privredna politika Evropske unije”, kojoj će se pristupiti iz ugla Slovačke, kao članice EU, ali i Crne Gore, kao države koja je u fazi prilagođavanja propisima i praksi EU. Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije je jedna od najznačajnijih politika iste kako po uticaju na unutrašnje tržište EU, tako i po izdacima država članica za ovu politiku. Crna Gore je u procesu prilagođavanja propisima u ovoj oblasti, stoga je od velikog značaja poznavanje kako pravnih akata, tako i prakse EU u oblasti ZPP-a.

Na narednim stranicama se možete upoznati sa osnovnim principima na kojima počiva Zajednička poljoprivredna politika EU, transformacijama kroz istoriju, ali i načinima na koje Crna Gora može već sada učestvovati u fondovima namijenjenim za razvoj naših poljoprivrednih potencijala.


Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije

Prof. dr Aleksandra Martinović

1. Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije

Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) (The Common Agricultural Practice- CAP) Evropske unije (EU) sadržana je u setu mjera i programa usmjerenih ka razvoju poljoprivrede u zemljama članicama. ZPP je rezultat dugogodišnjih promjena u oblasti poljoprivrede u svakoj od zemalja članica, prolazila je kroz različite faze prilagođavanja od momenta njenog ustanovljavanja, a izvjesno je da će tako biti i u budućnosti u cilju ostvarenja sigurne i održive poljoprivredne proizvodnje u EU.

1.1. Istorijat razvoja poljoprivredne politike u EU

Primjena ZPP otpočela je u drugoj polovini pedesetih godina prošlog vijeka, kada je Rimskim ugovorom, 1957. godine, osnovana Evropska ekonomska zajednica (EEZ)1. Već sljedeće, 1958. godine, na Konferenciji ministara poljoprivrede evropske šestorke u Stresi (Italija), ustanovljeni su osnovni principi i načela ZPP. Principi su navodili tri glavna načela: jedinstveno tržište, prvenstvo Unije i finansijska solidarnost. Usvojeni zaključci odnosili su se na formiranje zajedničkog tržišta i definisanje principa zajedničkog finansiranja poljoprivrede. Osnovni cilj bio je uključivanje poljoprivrednih proizvoda u slobodno kretanje robe, uz istovremeno smanjenje nacionalnih interventnih mehanizama koji nijesu bili usklađeni sa zajedničkim tržištem i njihov prenos na nivo Zajednice, to jest bolju implementaciju interven-cija u sektoru poljoprivrede. Kao odgovor na tadašnju nestašicu poljoprivrednih proizvoda u zemljama Evrope, nakon II svjetskog rata, ciljevi usvojene ZPP odnosili su se na implementaciju mjera u cilju smanjenja siromaštva u seoskim područjima, stabilizaciju tržišta, podizanja životnog standarda poljoprivrednih proizvođača, kao i obezbjeđenje cijena poljoprivredno-prehrambenih proizvoda koje su bile prihvatljive za tadašnje potrošače. Takođe je 1962. godine, osnovan Evropski fond za garancije i smjernice u poljoprivredi (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund-EAGGF) koji je 1964. godine, podijeljen na dva dijela – prvi

1 Treaty establishing the European Economic Community- Treaty of Rome (1957)- http://europa.eu/eu-law/decision


dio koji podržava garantovane cijene na tržištu i drugi koji se odnosi na podršku strukturnim reformama.

Podsticaji koje je obezbijedila novousvojena ZPP u mnogom su pomogli farmerima u modernizaciji opreme, renoviranju objekata i nabavci kvalitetnijeg sjemena i đubriva. Uz to, obzirom da su počeli bolje zarađivati, farmeri su bili u mogućnosti da ostvare i kredite kod banaka u cilju daljeg razvoja sopstvenog biznisa.

Podržani garantovanim minimalnim cijenama, farmeri su tokom 1970. godine, dostigli nivo proizvodnje hrane koji je prevazilazio aktuelne potrebe tržišta. Ovakva situacija je rezultirala tržišnim viškovima. U tom periodu, intervencije u poljoprivredi još uvijek su se bazirale na prihvaćenom načelu specifičnosti sektora što je podrazumijevalo zavisnost od klimatskih uslova, geografskog položaja, pa je cijeli sistem bio izložen uticajima svojevrsne neravnoteže između ponude i tražnje, što je prijetilo da dovede do nestabilnosti cijena i prihoda.

Proizvodnja je premašivala potrebe unutrašnjeg tržišta, došlo je do stvaranja robnih viškova, dok su izdvajanja za podršku poljoprivredi eksponencijalno rasla. Zato je, kao rezultat takvog stanja, predložen set reformi ZPP. Prva takva refoma učinjena je 1968. godine kroz Mansholtov plan. Sicco Mansholt bio je holandski farmer i političar koji je predstavio ključne elemente za reformu ZPP, zasnovane na smanjenju obradivih površina, opreznijoj politici cijena, ukrupnjavanju farmi, modernizaciji proizvodnje i povećanju efikasnosti. Tako bi se, povećanjem prosječne veličine farme i produktivnosti došlo do smanjenja broja zaposlenih u poljoprivredi. Mansholtov plan nikada do kraja nije implementiran, budući da je u to vrijeme smatran isuviše radikalnim.

Proširenje Evropske zajednice, 1973. godine, ulaskom Velike Britanije, Danske i Irske na zajedničko tržište EZ dovelo je i do nastanka Zajedničke politike ribarstva EU (Common Fisheries Policy in the European Union-CFP). Proširenje je takođe uticalo i na pogoršanje stanja ZPP u Evropskoj uniji, pa je naredni pokušaj reforme ZPP, 80-tih godina prošlog vijeka, bio uslovljen stalnim viškovima poljoprivre-dnih proizvoda, a implicirao je prekid obrađivanja jednog dijela poljoprivrednog zemljišta i uvođenje direktnih plaćanja za farmere (1988. godine) koja su postala veoma važan model subvencionisanja poljoprivredne proizvodnje u EU.

Reforma iz 1992. godine (MacSharry-jeva reforma) inicirala je prelaz od podrške proizvodima (snižavanjem cijena) do podrške farmerima (kroz povećanje dohotka-direktna plaćanja). Ova reforma imala je za cilj unapređenje konkurentnosti pol-joprivrede EU, stabilizaciju poljoprivrednog tržišta, diverzifikaciju proizvodnje i zaštitu životne sredine, a takođe i stabilizaciju troškova iz budžeta EU. Uvedena su direktna plaćanja kako bi se kompenzovalo garantovanje cijena proizvoda (garan-tovane cijene za otkup pšenice smanjene su za 35%, a za otkup goveđeg mesa za 15%). Uvedeni su i podsticaji za rano penzionisanje poljoprivrednih proizvođača,


a farmeri su bili uslovljeni mogućnošću bavljenja samo određenom proizvodnjom ukoliko su željeli da konkurišu za subvencije. Ova vrsta reformi nametnula je još jednu novu odgovornost farmerima, gdje su oni takođe morali da vode računa o biodiverzitetu područja i o održivom iskorištavanju prirodnih resursa (zemljišta, vazduha i vode). To je uticalo na povećanje divezifikacije poljoprivrednih usjeva, zadržavanje i proširivanje pašnjaka.

Uzimajući u obzir očekivano proširenje, Komisija EU predlaže novu reformu ZPP u okviru Agende 2000 iz 1999. godine, koja predstavlja projekciju razvoja poljo-privrede Unije u periodu od 2000. do 2006. godine. Agenda eksplicitno uspostavlja ekonomske, socijalne i ciljeve zaštite životne sredine sa novim preformulisanim setom ciljeva ZPP u skladu sa Amsterdamskim Ugovorom2, i predstavlja do tada najradikalniju reformu. Agenda 2000 uvela je novi evropski model poljoprivrede baziran na ciljevima koji će osigurati zarade poljoprivrednicima uz istovremeno očuvanje multifunkcionalnosti poljoprivrede u smislu faktora kakvi su ekonomija, zaštita životne sredine i očuvanje ruralnih područja3. Cilj je bio ostvarivanje konkretne forme evropskog modela poljoprivrede i očuvanje diverziteta farmskih sistema, uključujući regione sa specifičnim problemima u godinama koje dolaze. Agenda 2000 podijelila je ZPP na dva stuba: podršku tržištu kroz sistem garantovanih cijena i ruralni razvoj. I dalje je bilo zastupljen sistem zadržavanja garantovanih cijena, obezbijeđen kroz sistem tržišnih intervencija, dok su istovremeno povećana direktna plaćanja poljoprivrednicima, uz uvođenje standarda unakrsne usklađenosti/uslov-ljenosti (cross-compliance). Sistem unakrsne usklađenosti povezan je sa poštovanjem principa očuvanja životne sredine. Ciljevi su fokusirani na povećanje tržišne orjent-acije i povećanje konkurentnosti (kako na unutrašnjem, tako i na svjetskom tržištu), sigurnost i kvalitet hrane, stabilizaciju poljoprivrednih dohodaka, osmišljavanje nove politike razvoja sela, integrisanje ekološkog načina struktuiranja ZPP, razvoj vitalnosti poljoprivrednih područja, kao i pojednostavljivanje poljoprivrednog zakonodavstva i decentralizaciju administracije. Nadalje, značajan doprinos ogleda se i u tome što su fiksirani maksimalni iznosi godišnjih izdataka za finansiranje ZPP, kao i u primjeni principa modulacije na dobrovoljnoj osnovi gdje je moguće preusmjeravanje sredstava iz prvog u drugi stub redukovanjem iznosa direktnih plaćanja. Nova politika ruralnog razvoja, uvedena kao drugi stub ZPP, ohrabrila je mnoge farmere na diverzifikaciju proizvodnje i restruktuiranje poslovanja.

Stalna prilagođavanja ZPP pritisku društva u EZ, kao i ekonomske implikacije njenog uticaja na društvo u cjelini, inicirale su novi set reformi 2003. godine koji su postojeća direktna plaćanja preformulisale u jedinstveno plaćanje po domaćinstvu

2 Amsterdamski Ugovor zamijenio je Ugovor o Evropskoj uniji i potpisan je 2. oktobra 1997. god. u Amsterdamu; http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-en.pdf

3 Proposals for COUNCIL REGULATIONS (EC) concerning the reform of the common agricultural policy COM(1998) 158; http://ec.europa.eu/agriculture/cap-history/


(single farm payment). Ovakav vid plaćanja nije više usko vezan za proizvodnju određene vrste proizvoda, već farmeri dodatno moraju ispunjavati uslove vezane za zaštitu životne sredine, proizvodnju zdrave hrane, dobrobiti životinja, uz poštovanje i primjenu principa dobre poljoprivredne prakse (DPP) (Good Agricultural Practice- GAP) i dobre ekološke prakse (Good Environmental Practices- GEP). Za nove zemlje članice subvencije se isplaćuju preko površina (ha) prema kvotama, dogovorenih tokom pregovora te zemlje prilikom ulaska u EU. Jačaju se mjere ruralnog razvoja i smanjuju se direktna plaćanja za velike poljoprivrednike. Sektori proizvodnje šećera, voća i povrća su reformisani, a usvojena je i nova politika ruralnog razvoja za period od 2007. do 2013. godine.

Na osnovu ovih postulata tadašnji evropski komesar za poljoprivredu Franc Fišler (Franz Fischler) dao je prijedlog reforme4 koja je prihvaćena a zasniva se na tome da:

Tržišne intervencije trebaju biti korišćene u svrhu sigurnosti uz iskorištenje pozitivnih trendova na svjetskom tržištu; U prvi plan neophodno je staviti proizvodnju proizvoda i usluga u skladu

sa zahtjevima i željama tržišta, pa direktna plaćanja ne smiju usmjera-vati proizvođače u smislu vrste proizvoda koju proizvode. Uvodi se poje-dnostavljeni model plaćanja po površini a podrška poljoprivrednicima može biti bazirana na istorijskom, regionalnom ili kombinaciji ova dva modela; Direktna plaćanja su uslovljena adekvatnom primjenom standarda iz oblasti

zaštite životne sredine, javnog zdravlja, zdravlja bilja, zdravlja i dobrobiti životinja i održavanjem poljoprivrednog zemljišta u dobrim uslovima; Politika ruralnog razvoja jača se na način što se povećava udio budžetskih

izdataka za ovaj stub ZPP.

Sve do 2005. godine ZPP finansirana je od strane EAGGF-a, a koga te godine zamjenjuje dva fonda Evropski fond za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development-EAFRD) i Evropski fond za garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guarantee Fund- EAGF). Tokom 2007. godine usvojena je jedinstvena Uredba o zajedničkoj organizaciji tržišta (Single CMO Regulation)5.

Sa ciljem što boljeg prilagođavanja okruženju izloženom brzim promjenama, u novembru 2008. godine, ministri poljoprivrede zemalja članica EU, predstavili su zajednički Akcioni plan za pojednostavljenje ZPP, pod nazivom „zdravstvena provjera“ (health check). Ovaj dokument sadržavao je set prijedloga, koji nije bio zakonodavnog karaktera, ali je sačinjen u svrhu razmatranja zakonodavnih pri-

4 COM (2010) Communication from the commission to the council, the European parliament, the European Economic and Social Committee and the committee of the regions: The CAP towards 2020: meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future

5 Council Regulation (EC) No 1234/2007 of 22 October 2007 establishing a common organiza-tion of agricultural markets and on specific provisions for certain agricultural products.


jedloga planiranih za tu godinu. Cilj je bio unapređenje reformi iniciranih 2003. godine. Fokus Akcionog plana bio je usmjeren na modernizaciju i pojednostav-ljivanje instrumenata tržišne podrške ZPP i identifikaciju instrumenata pogodnih za rješavanje novih izazova sadržanih u klimatskim promjenama, upravljanju vodama, očuvanju biodiverziteta i upotrebi obnovljivih izvora energije. Prijedlog je rezultirao usvajanjem nove Uredbe o šemama za direktna plaćanja,6 2009. godine.

Slika 1. Istorijski razvoj ZPP

Izvor: Generalni direktorat za poljoprivredu i ruralni razvoj (DG AGRI)

1.2 Ciljevi ZPP

Nakon usvajanja Lisabonskog ugovora7, stupanjem na snagu Ugovora o fukcioni-sanju Evropske unije, odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koje se odnose na poljoprivredu postaju njegov sastavni dio, na taj način svrstavajući po-6 Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct

support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003.

7 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the Euro-pean Community was signed in the Portuguese capital on 13 December 2007 by the represen-tatives of the twenty-seven Member States. It entered into force on 1 December 2009, after being ratified by all the Member States.


ljoprivrednu politiku u red politika koje su u podijeljenoj nadležnosti EU i njenih država članica. Članovi 38-42 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije definisani su specifični ciljevi ZPP, njeno mjesto među ostalim sektorskim politikama EU i stvorene su mogućnosti za precizno definisanje pravnog okvira za dalje regulisanje poljoprivredne politike. Članom 38 Ugovora definisano je da zajedničko tržište Unije obuhvata poljoprivredu, ribarstvo i trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Član 39 ovog Ugovora definiše specifične ciljeve ZPP kakvi su:

Povećanje produktivnosti u poljoprivredi uz unapređenje tehničkog razvoja, racionalizacijom poljoprivredne proizvodnje i maksimalnim iskorištenjem faktora proizvodnje, naročito radne snage; Osiguranje adekvatnog životnog standarda za stanovništvo koje se bavi

poljoprivrednom proizvodnjom, putem povećanja zarada u poljoprivredi; Stabilizacija tržišta; Garantovanje sigurnosti redovnog snabdijevanja hranom; Osiguravanje snabdijevanja potrošača po razumnim cijenama.

Ovako definisani ciljevi ZPP usmjereni su ka zaštiti proizvođača i potrošača – u isto vrijeme su i privredni i društveni. U praksi su navedeni ciljevi ZPP ostali nepromi-jenjeni još od Ugovora iz Rima, uprkos činjenici, kako je navedeno i u prethodnom poglavlju, da je ZPP tokom protoka vremena prolazila kroz brojne reforme. Pored toga, mjere za postizanje postavljenih ciljeva ZPP bilo je neophodno uskladiti i sa dodatnim faktorima od važnog uticaja kakvi su osobenost poljoprivredne djelatnosti koja je u vezi sa socijalnom strukturom poljoprivrede i razlikama između pojedinih regija, neminovnosti gradualne primjene neophodnih prilagođavanja, povezanost poljoprivrede sa ostalim privrednim sektorima u državama članicama, i sl.

Uz specifične ciljeve ZPP (navedene u čl. 9. Ugovora) uvedeni su i drugi ciljevi primjenjivi na cjelokupnu politiku i aktivnosti EU:

Promocija povećanja zaposlenosti stanovništva (čl. 9) gdje se prilikom sprovođenja politike vodi računa o specifičnim zahtjevima u vezi postizanja što većeg nivoa zapošljavanja, garantovanju adekvatne socijalne zaštite, što je moguće veću eliminaciju društvene isključenosti, obrazovanje, osposo-bljavanje i zaštita zdravlja ljudi; Zaštita životne sredine u svrhu promocije održivog razvoja (čl. 11. Ugovora)

gdje se prilikom sprovođenja politike mora voditi računa o zaštiti životne sredine i promociji održivog razvoja; Zaštita potrošača (čl. 12 Ugovora) gdje se prilikom sprovođenja politike

moraju uzeti u obzir zahtjevi koji se odnose na zaštitu potrošača; Uslovi za dobrobit životinja (čl. 13 Ugovora) gdje su države članice EU

obavezne da posvete punu pažnju zahtjevima za zaštitu životinja prilikom sprovođenja poljoprivrednih aktivnosti, ribarstva, transporta, unutrašnje


trgovine, istraživanja i tehnološkog razvoja uz istovremeno poštovanje za-konodavnih i drugih odredaba i običaja država članica, posebno u odnosu na vjerske obrede, kulturnu i regionalnu baštinu; Zaštita javnog zdravlja (čl. 168 stav 1 Ugovora) u cilju osiguranja visokog

stepena zaštite zdravlja ljudi; Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija (čl. 175 Ugovora) gdje se

aktivnosti unutar EU sprovode na način da doprinose jačanju ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije, pri čemu se konstantno ulažu napori za smanjenje razlika između različitih regija i o unaprjeđenju regija u najne-povoljnijem položaju. Naročita pažnja posvećuje se ruralnim područjima, područjima zahvaćenim industrijskom tranzicijom i regionima zahvaćenim trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama.

Takođe, slijedeći orjentisanost ka otvaranju i globalizaciji tržišta, članom 207 Ugovora iz Lisabona utvrđena su načela zajedničke tržišne politike, primjenjiva i na trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Ciljevi Zajedničke poljoprivredne politike sadržani su u sekundarnom pravu EU. Osnovna načela kroz koja se ostvaruju ciljevi ZPP su: jedinstveno tržište, prvenstvo i finansijska solidarnost.

Princip jedinstvenog tržišta podrazumijeva slobodnu trgovinu na unutrašnjem tržištu zajednice koja je zasnovana na zajedničkim cijenama. Tako je trgovina poljoprivrednim proizvodima porijeklom iz država članica oslobođena carina, količinskih ograničenja i ostalih mjera jednakog učinka, dok u trgovini sa trećim zemljama sve članice primjenjuju istovjetnu carinsku tarifu. Ove aktivnosti su potpomognute i harmonizacijom tehničkih zahtjeva u oblasti veterinarstva, zaštite zdravlja bilja, bezbjednosti hrane i hrane za životinje. Jedinstveno tržište javlja se kako na unutrašnjem, tako i na spoljnjem planu.

Princip prednosti/prioritetnosti EU podrazumijeva davanje prednosti proizvodima iz EU u odnosu na proizvode iz trećih zemalja. Po tom osnovu implementirani su neophodni mehanizmi koji su osigurali stabilnost i visinu cijena za proizvode iz država članica, koji na taj način omogućavaju povećanje proizvodnje i produktivnosti. Takođe je ovim načelom olakšan plasman robe proizvedene u EU na strana tržišta kroz izvozne subvencije.

Princip finansijske solidarnosti znači da se sprovođenje ZPP u cjelosti finansira iz budžeta EU.

Načela na čijim osnovama se vrši sprovođenje ZPP svakako ne mogu biti nezavisna jedna od drugih, već naprotiv, međusobno su tijesno povezana, pa se u skladu sa promjenama i prilagođavanjima ZPP i međusobni odnos ovih principa takođe mijenjao i evoluirao.

Već je naglašeno da osnov ZPP čine dva stuba – direktna plaćanja i tržišne inter-vencije i ruralni razvoj.


Prvi stub obuhvata mjere koje direktno ili indirektno osiguravaju poljoprivrednim proizvođačima stabilan dohodak uz stabilne i prihvatljive cijene poljoprivrednih proizvoda na tržištu EU. Da bi ostvarili pravo na direktna plaćanja poljoprivredni proizvođači moraju poštovati pravila koja propisuje EU, a koja se tiču zaštite životne sredine, zdravlja ljudi, životinja i biljaka, i dobrobiti životinja. Briga za dobro stanje poljoprivrede i zaštita životne sredine podrazumijeva preduzimanje mjera u cilju sprječavanja erozije zemljišta, održanja nivoa organskih materija u zemljištu, primjenu pravilnih mjera za očuvanje održive strukture zemljišta, minimalnu primjenu agrotehničkih mjera koje dovode do ugrožavanja životne sredine, održivo upravljanje vodnim resursima. Direktna plaćanja se realizuju u vidu subvencija za poljoprivredne proizvođače i to bez obzira na vrstu proizvoda. Ovaj modalitet osigurava stabilan prihod za proizvođače i štiti ih od potencijalne tržišne nesta-bilnosti. Intervencije EU na tržištu podrazumijevaju otkup proizvoda, povlačenje sa tržišta, podršku za proizvodnju određenih proizvoda, sistem kvota (mlijeko i šećer) i podršku poljoprivrednim udruženjima. U oblasti intervencija na tržištu i u oblasti direktnih plaćanja, države članice ne mogu imati svoje nacionalne mjere.

Veoma značajna komponenta ZPP sadržana je u drugom stubu koji se odnosi na ruralni razvoj. Cilj ovih mjera podrške je promocija održivog razvoja u ruralnim oblastima EU, a odnosi se na ekonomska, socijalna i pitanja životne sredine, naročito ako se uzme u obzir činjenica da više od polovine stanovništva EU živi u ruralnim sredinama, koje obuhvataju 77% teritorije EU. Mjere podrške ruralnom razvoju odnose se na zapošljavanje, konkurentnost i inovacije u ruralnim područjima. Preciznije, mjere ruralnog razvoja odnose se na unapređenje konkurentnosti u poljoprivrednom i šumarskom sektoru, unapređenje stanja životne sredine, unapređenje kvaliteta života u ruralnim područjima i podsticanje raznolikosti ru-ralne ekonomije. Drugi stub ZPP finansira se iz sredstava EAFRD8 čija su sredstva usmjerena smanjivanju razlika između regija EU kroz sufinansiranje projekata ruralnog razvoja. Sastoji se od četiri osovine:

1. Povećanje konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva;2. Unapređenje životne sredine i područja;3. Poboljšanje kvaliteta života u ruralnim područjima i diverzifikacija ruralne

ekonomije i4. Leader pristupa.

Tri dotadašnje tematske osovine, dopunjene su još jednom „metodološkom“ oso-vinom koja je namijenjena LEADER pristupu. Za svaku tematsku osovinu postoji spektar raspoloživih predefinisanih mjera od kojih će zemlje članice moći odabrati one, za koje smatraju da će proizvesti najveću dodatu vrijednost uzimajući u obzir EU ciljeve.8 Fond je uspostavljen Uredbom Savjeta EZ 1698/2005


Slika 2. Osovine ruralnog razvoja za period 2007-2013. godine.

Izvor: EK- Generalni direktorat za proširenje, Instrument za pretpristunu pomoć (IPA)

Ovaj pristup je omogućio da se EU kofinansiranje fokusira na zajednički dogovorene EU prioritete za sve tri osovine politike ruralnog razvoja, istovremeno ostavljajući dovoljno fleksibilnosti zemljama članicama i regionima da pronađu odgovarajuću ravnotežu između sektorskih dimenzija (restruktuiranje poljoprivrede) i teritorijal-nih dimenzija (upravljanje zemljištem i socio-ekonomski razvoj ruralnih oblasti).

Mjere Osovine 1 odnose se na unapređenje konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva. Efikasnost i konkurentnost i dalje su osnovni ciljevi, ali se istovremeno uzimaju u obzir različitosti poljoprivrednog potencijala u različitim ruralnim sre-dinama, naročito novih zemalja članica. Konkurentnost je uslovljena pronalaženjem ravnoteže između dugoročne održivosti gazdinstava, zaštite životne sredine i soci-jalne dimenzije ruralnog razvoja, dok su od sve većeg značaja ulaganja u ljudski i socijalni kapital. Mjere iz ove osovine odnose se na ljudske resurse, fizički kapital, kvalitet hrane i prelazne mjere za nove zemlje članice.

Mjere Osovine 2 odnose se na unapređenje životne sredine i ruralnih sredina. Sredstva su usmjerena na osiguranje obavljanja aktivnosti u cilju zaštite životne sredine i očuvanje dobrog upravljanja zemljištem. Na taj način se osigurava dobro upravljanje zemljištem i unapređenje prirodnih prostora i predjela. Nadalje, mjere su usmjerene i na borbu protiv klimatskih promjena, unapređenje biodiverziteta, kvaliteta voda, održivo upravljanje šumskim zemljištem i smanjenje rizika od prirodnih nepogoda.


Mjere Osovine 3 odnose se na poboljšanje kvaliteta života u ruralnim sredinama i diverzifikaciju ruralne ekonomije. U tom smislu otvara se podrška za kreiranje i razvoj novih biznisa za mikro preduzeća i stimulisanje turističkih aktivnosti. Pored toga, na raspolaganje ruralnom stanovništvu stavljeni su različiti vidovi obuke sa ciljem sticanja novih znanja i vještina i pomoć pri implementaciji lokalnih razvo-jnih strategija.

LEADER Osovina posebno je usmjerena na specifičnu vrstu pomoći lokalnim akterima u cilju dugoročnog poboljšanja potencijala i održivog razvoja lokalnih sredina. Uključuje i međuteritorijalnu saradnju i izgradnju kapaciteta neophodnih za pripremu lokalnih razvojnih strategija.

1.3 Novi programski period 2014-2020

Prethodne reforme predlagale su postepene promjene ZPP, a posljednja takođe nije izuzetak. Ona predstavlja još jedan korak u istoriji razvoja ZPP smještajući zajedničko obezbjeđivanje javnih i privatnih dobara u svoje središte. Farmeri bi trebalo da budu nagrađeni za usluge koje pružaju društvu (poljoprivredne površine, diverzitet poljoprivrednog zemljišta, smanjenje uticaja na klimatske promjene) iako iste nemaju stvarnu tržišnu vrijednost. Najnovija reforma započinje 2010. godine javnom raspravom o budućnosti ZPP koja je rezultirala publikacijom od strane Odbora za poljoprivredu EU a sadržava viziju poljoprivrede, izazove i prioritete buduće ZPP i prijedloge novog pravnog okvira.

U decembru 2013. godine, Odbor ministara poljoprivrede EU usvojio je četiri os-novne regulative za reformisanu ZPP9, koje su u novembru bile usvojene od strane Evropskog parlamenta. Nova politika zadržava dosadašnji pravac, sve više jačajući podršku proizvođačima u skladu sa uticajima na sektor poljoprivrede koji su sve više spoljašnji – van same poljoprivrede. Ovi faktori identifikovani su kao ekonom-ski (uključujući sigurnost hrane i globalizaciju, smanjenje stope produktivnosti, varijabilnost cijena, pritiske na troškove proizvodnje zbog sve većih troškova ula-ganja, te sve lošije pozicije farmera u lancu snabdijevanja hranom), faktori životne sredine (koji se odnose na efikasnost resursa, kvalitet vode i zemljišta i opasnosti za narušavanje biodiverziteta) i teritorijalni (ruralna područja se susreću sa de-mografskim, ekonomskim i socijalnim promjenama koje uključuju depopulaciju i realokaciju poslovanja).

9 Regulation (EU) No.1305/2013- Ruralni razvoj, Regulation (EU) No. 1306/2013- Horizontalna pitanja kakva su finansiranja i kontrole; Regulation (EU) No. 1307/2013- Direktna plaćanja za poljoprivredne proizvođače; Regulation (EU) No.1308/2013- Tržišne mjere; Regulation (EU) No 1310/2013- Tranzicione provizije.


Slika 3. Izazovi ZPP


Obzirom da je uloga ZPP da obezbijedi pravni okvir koji će dati podršku i stimuli-sati proizvođače da se uspješno suoče sa ovim izazovima, istovremeno zadržavajući kompatibilnost sa ostalim politikama EU, budući razvoj može se sublimirati u tri najvažnija, dugoročna cilja ZPP: fleksibilnost u proizvodnji hrane, održivo upravlja-nje prirodnim resursima i smanjenje uticaja poljoprivrede na klimatske promjene uz uravnotežen teritorijalni razvoj. Zato je ova posljednja reforma usmjerena na operativne ciljeve u smislu obezbjeđenja efikasnih instrumenata osmišljenih na način da unaprijede konkurentnost sektora poljoprivrede i njegovu održivost na duže staze. Drugim riječima, poljoprivredi je neophodno dostizanje visokih nivoa proizvodnje, uz istovremeno očuvanje prirodnih resursa od kojih zavisi.

U tom smislu prvi stub se „ozelenjava“ uz određenu gornju granicu isplata u svim zemljama EU, u formi godišnjih agroekoloških akcija (zasnivanje stalnih pašnjaka, zeleni konvejer, plodored, itd). LFA (Less Favoured Area) plaćanja iz drugog, prebačena su u prvi stub. Uveden je i novi „set alata za upravljanje rizikom“ u drugi stub sa ciljem da smanji proizvodne i dohodovne rizike od tržišnih i drugih nestabilnosti.

Nova EU politika za ruralni razvoj, sadržana u Odluci Savjeta (EZ) br. 1698/2005, karakteriše se „kontinuitetom i promjenama“. Usmjerena je na poboljšanje konkurentnosti poljoprivrede i šumarstva, podršku pravilnom upravljanju zemljišta i unaprjeđenju životne sredine, poboljšanju kvaliteta života i stimulisanju diver-zifikacije ekonomskih aktivnosti. Nova ZPP sadrži kratkoročne, srednjoročne i


dugoročne alate kojima se obezbjeđuje održanje kapaciteta poljoprivrednog sektora EU i proizvodnja kvalitetne hrane za 500 miliona potrošača, poboljšanje privredne i ekološke održivosti poljoprivrednog sektora i održanje raznolikosti evropskog sela, tradicije i poljoprovredne prakse.

Slika 4. Ciljevi nove ZPP

STUB I CILJ STUB II

Zelena plaćanja ŽIVOTNA SREDINA Agro-okolinaOrganska proizvodnja

Natura 2000

Plaćanje od vrha do dna MLADI FARMERI Grantovi za razvoj novih biznisaPomoć za veće investiranje

Plaćanje od vrha do dna OBLASTI SA PRIRODNIM

OGRANIČENJIMAPlaćanje za oblasti

Alternativna pojednostavljena šema MALI FARMERI Grantovi za razvoj biznisa

Unaprijeđen pravni okvir UDRUŽENJAPROIZVOĐAČA

Pomoć za osnivanje udruženjaproizvođača

Saradnja i skraćivanje lanca snabdijevanja


Ciljevi nove ZPP su:

Osiguranje snabdijevanja zdravom, cjenovno prihvatljivom hranom. Direktna plaćanja biće racionalnije raspoređena između država članica, regija i poljoprivrednika kako bi se uzele u obzir različite tradicije, poljo-privredne prakse i različita ruralna područja EU. Snaženje položaja poljoprivrednih proizvođača u prehrambenom lancu

kako bi im se omogućilo da dobiju najbolje tržišne cijene za svoje proiz-vode. Udruženja proizvođača imaće podršku za razvoj direktne prodaje između proizvođača i potrošača. Pružanje bolje zaštite od fluktuacije cijena. Osnivanje zajedničkog fonda i

osiguranja poljoprivrednog prihoda. Nove rezerve za slučaj krize omogućiće trenutnu pomoć poljoprivrednim proizvođačima u slučaju privredne krize, krize povezane sa vremenskim nepogodama ili drugih vrsta kriza.


Učiniti poljoprivredu zelenijom i produktivnijom stimulisanjem korišćenja prirodnih resursa kako bi se riješio problem klimatskih promjena i očuvao biodiverzitet. Ukupno 30% direktnih plaćanja i 30% sredstava za ruralni razvoj biće sastavni dio metoda održive proizvodnje. Biće dostupna i posebna pomoć za organsku proizvodnju. Udvostručenje sredstava za istraživanje, inovacije i diseminaciju znanja

kroz novo evropsko inovacijsko partnerstvo. Ono podstiče užu saradnju između naučnika i poljoprivrednih proizvođača pomažući proizvođačima da modernizuju proizvodnju i povećaju kvalitet i prinos, uz istovremeno smanjenje ulaganja. Revitalizacija sela i ruralnih zajednica uz povećanje broja poljoprivred-

nih proizvođača širom Evrope što će učiniti poljoprivrednu strukturu privlačnijom mladim ljudima. Mladi poljoprivredni proizvođači, starosti do 40 godina, imaće dodatnih 25% finansijske podrške u toku prvih pet godina poslovanja u sektoru poljoprivrede.

Slika 5. Mehanizmi implementacije nove ZPP


Nova ZPP odlikuje se uravnoteženom, ciljanom i održivom podrškom a dio di-rektnih plaćanja je ukinut i preusmjeren na ciljeve vezane za zaštitu životne sred-ine i klimatske promjene. Postoje predviđanja da bi budžet EU za poljoprivredu i ruralni razvoj mogao biti značajno smanjen u budućem vremenu a izvjesno je da će u budućnosti ZPP izgubiti svoj usko poljoprivredni karakter.


1.4. Institucije koje kreiraju i sprovode ZPP

Institucionalni okvir EU čine: Evropska komisija, Savjet ministara, Evropski parlament, Evropski sud pravde, Revizorski sud i Računovodstveni sud. Ovih šest institucija predstavljaju okvir na kome počiva EU, a njihovom međusobnom saradnjom obezbjeđuje se nesmetano funkcionisanje Zajednice. U okviru Evropske komisije postoje Generalni direktorati – GD (Directorat general – DG), od kojih su za poljoprivredu najznačajniji:

Generalni direktorat za poljoprivredu i ruralni razvoj (DG AGRI) Generalni direktorat za zdravlje i zaštitu potrošača (DG SANCO), u čijoj

nadležnosti su veterina i bezbjednost hrane, kao i fitosanitarna politika Generalni direktorat za trgovinu (DG TRADE) Generalni direktorat za regionalni razvoj (DG REGIO)

Da bi se ciljevi ZPP sprovodili bilo je neophodno usvajanje niza propisa kojim bi se omogućilo nesmetano funkcionisanje i dalji razvoj ZPP. U okviru Ugovora o fukcionisanju Evropske unije (UFEU), čl. 43 definisano je da je Evropska komisija nadležni organ EU za razradu i sprovođenje ZPP. Takođe su i Savjet ministara i Evropski parlament institucije koje uspostavljaju zajedničku organizaciju tržišta u poljoprivredi i donose ostale odluke radi sprovođenja ciljeva ZPP i Zajedničke politike ribarstva (ZPR). Precizirano je da Savjet ministara na prijedlog Evropske komisije utvrđuje cijene, kvote, kao i ostale dažbine koje se odnose na tržište poljo privrednih proizvoda u EU. Na osnovu ovog člana usvajaju se sve odluke EU koje čine korpus pravnih akata na osnovu kojih funkcioniše ZPP. Od Lisabonskog sporazuma odluke se u okviru ZPP donose prema proceduri saodlučivanja, koja daje značajniju ulogu Evropskom parlamentu. Povećana uloga Evropskog parlamenta u procesu donošenja odluka u EU, ukazuje na veći legitimitet i viši nivo demokratije i učešća građana, nego što je to ranije bio slučaj.

1.5. Finansiranje ZPP

Finansiranje ZPP je prilično skup element u ukupnom budžetu EU. Iznos od gotovo polovine ukupnih budžetskih sredstava usmjerava se na finansiranje ZPP, tako da zemlje članice u prosjeku izdvajaju manje od 2% sopstvenih sredstava za finansiranje poljoprivrede. Sredstva u zajednički budžet EU dospijevaju od carinskih prihoda (Traditional Own Resources- TOR, 12%), sredstava od poreza na dodatu vrijed-nost (Value of added Tax –VAT, 11%) i sredstava baziranih na bruto nacionalnom dohotku (Gross National Income- GNI, 76%)

Ukupna sredstva za višegodišnji finansijski okvir Međunarodnog monetarnog fonda- MMF (International Monetary Fund- IMF) za razdoblje 2014-2020. usvojen


je od strane Evropskog parlamenta 19. novembra 2013. godine. Jedna od posljedica pregovora u vezi EU budžeta jeste i predlog za poništenje, barem privremeno, dugoročnog pada udjela ZPP rashoda u budžetu EU. Nacrt budžeta Komisije predviđao je smanjenje nominalne potrošnje u 2014. godini u odnosu na 2013. Neto rezultat bio je smanjenje od oko 6% (nominalno) u ukupnom budžetu EU u 2014. godini u odnosu na 2013.

Uzmu li se u obzir trendovi i druga mjerila u vezi udjela ZPP u ukupnom budžetu EU, bilježi se rast sredstava (Tabela 1), posebno usmjeren ka snaženju istraživanja, inovativnosti i mjera „ozelenjavanja” poljoprivredene proizvodnje.

Tabela 1. Udio ZPP u ukupnom budžetu EURashodi prema

obračunskom načelu (CA)2010 2011 2012 2013 2014

EAGF 43,794 42,839 43,894 43,957 43,778

EAFRD 14,345 14,419 14,602 14,805 13,991

Ukupno za ZPP 58,139 57,258 58,496 58,762 57,769

Ukupan budžet u okviru MMF-a

137,732 137, 980 144,390 152,199 142,184

Udio ZPP % od ukupnih CA 42,2% 41,5% 40,5% 38,6% 40,6%

Rashodi prema gotovinskom načelu (PA)

EAGF 43,669 42,759 43,876 43,934 43,777

EAFRD 11,490 11,965 13,128 13,023 11,655

Ukupno za ZPP 55,159 54,724 57,004 56,957 55,432

Ukupan budžet u okviru MMF-a

116,970 122,275 131,722 144,866 135,155

Udio ZPP % od ukupnih CA 47,2% 44,8% 43,3% 39,3% 41,0%

Izvor: http://capreform.eu/tag/budget/

Nacrt budžeta Komisije EU za ZZP u 2015. godini pokazuje da je kod ukupne potrošnje projektovan pad sa 59,2 milijarde eura na 58,8 milijardi eura što znači smanjenje u iznosu od 0,8%.

Međutim, ovo se može tumačiti i na drugi način. Naime, dok nacrt budžeta uzima u obzir odbitak za krizne rezerve za 2015. godinu, treba imati u vidu da još uvijek nije iskorišćen dio sredstava iz rezervi za krizu u poljoprivredi iz 2014. godine. To znači da će iznos od 425 miliona eura biti dodat dijelu direktnih plaćanja u finansi-jskoj 2015. godini. Sumirajući ove kalkulacije dolazi se do zaključka da će budžet za ZPP za 2015. godinu biti isti, kao i prethodne, odnosno bilježiće pad od svega 0.1%.

Analizom nacrta budžeta za 2015. godinu uočava se blagi pad sredstava usmjerenih


za tržišne intervencije u odnosu na budžet iz 2014. godine. To je svakako posljedica nastavka povoljnih tržišnih uslova i mogućnosti za većinu sektora.

Sredstva predviđena za direktna plaćanja takođe su smanjena u odnosu na 2014. godinu (za 0,7% ili 288,8 mil €). Ovo je rezultat uticaja nekoliko različitih elemenata, uključujući i nastavak ulaganja za direktna plaćanja u Bugarskoj, Rumuniji i Hrva-tskoj, kao uključivanja deminirane rezerve za Hrvatsku i uticaja novih mehanizama fleksibilnosti između dva stuba ZPP, što omogućava transfer sredstava između di-rektnih plaćanja i ruralnog razvoja. S druge strane, nakon povratka viška sredstava namijenih za krize u poljoprivredi za 2014. godinu, iznos će se zapravo povećati.

Bilježi se mali pomak za specifična plaćanja za određene mjere u skladu sa članom 68 Uredbe Savjeta (EZ) br. 73/2009 kao potpora sredstvima definisanim tim članom sa prethodnih 3.5% u 2014. na 6.5% za finansijsku 2015. godinu.

Otvaranje mogućnosti za transfer sredstava između Stuba 1 i 2 otvara mogućnost fleksibilnosti i stvara pretpostavke za porast sredstava namijenjenih ruralnom raz-voju tokom 2015. godine. Tri zemlje članice (Francuska, Latvija i Velika Britanija) planiraju prenos od ukupno 622 miliona eura iz Stuba 1 u Stub 2, a s druge strane, najavljen je transfer iz Stuba 2 u Stub 1 u iznosu od 499.4 miliona eura na bazi odluka Poljske, Hrvatske, Malte i Slovačke da ojačaju direktna plaćanja poljoprivrednicima u okviru prvog stuba ZPP.

Uprkos pozitivnim transferima iz Stuba 1 ukupna sredstva predviđena za ruralni razvoj (Osovina 2) biće ipak nešto manja nego 2014. godine (pad od 167 mil € ili 1,2%). Znatan dio izdvajanja za plaćanje u 2015. godini predviđen je da se koristi za nadoknadu izdataka koji se odnose na programe istraživanja i razvoja za 2007-2013.

2. Instrumenti finansijske pomoći za nove zemlje članice EU

Još od započinjanja procesa proširivanja EU je kroz nekoliko vidova podrške pružala pomoć novim zemljama članicama. Takav je i ISPA (Pretpristupni instru-ment za prilagođavanje strukturne politike – Instrument for Strucural Policies for pre-Accession) i SAPARD (Pretpristupni program za poljoprivredu i ruralni razvoj - Special Accession for Agriculturale and Rural Development) od 2000. godine.

U septembru 2004. godine predložen je novi instrument za pretpristupnu pomoć-


IPA (Instrument for Per-Accession Assistance)10 namijenjen pružanju podrške zem-ljama kandidatima za članstvo u EU kao i potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Ovaj instrument odnosi se na period od 2007. do 2013. godine i objedinjuje dotadašnje pretpristupne instrumente.

Instrument za pretpristupnu pomoć IPA 2007-2013. ima dva glavna cilja: da pruži pomoć zemljama korisnicama u ispunjavanju političkih, ekonomskih i kriterijuma koji se odnose na usvajanje pravnih tekovina EU, kao i izgradnju administrativnih kapaciteta i jačanje pravosuđa i u procesu priprema za korišćenje strukturnih i kohezionih fondova EU nakon pristupanja Evropskoj uniji. Finansijska vrijednost IPA u šestogodišnjem razdoblju iznosi 11,468 milijardi eura, a sadržaj pomoći i kriterijumi implementacije novog instrumenta se baziraju na iskustvima stečenima u sklopu primjene dotadašnje pomoći.

Zemlje korisnice IPA su podijeljene u dvije kategorije:

kandidati za članstvo u EU (Crna Gora, Srbija, Albanija, Island, BJR Makedonija, Turska);

potencijalni kandidati za članstvo u EU (Kosovo i Bosna i Hercegovina).

Evropska komisija je zemljama potencijalnim kandidatima dozvolila korišćenje I i II IPA komponente, dok tipovi projekata i aktivnosti iz komponenti III, IV i V mogu biti podržani kroz komponentu I. S druge strane, zemlje kandidati za članstvo u EU u navedenom periodu mogu da koriste sredstva svih 5 komponenti.

Komponenta I : Pomoć tranziciji i izgradnja institucijaOva komponenta je ključna za sve aktivnosti koje su vezane za izgradnju institucija i podršku tranziciji u zemljama potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Takođe ova komponenta obuhvata važne aspekte aquis communautaire i omogućava učestvovanje zemlje koja je potencijalni kandidat za članstvo u programima Za-jednice i u radu agencija.

Komponenta II: Prekogranična saradnjaOva komponenta je dostupna za obje grupe zemalja (kandidate i potencijalne kandidate za članstvo u EU) i podržava prekogranične aktivnosti i inicijative između jedne ili više zemalja članica EU i jedne ili više zemalja korisnica pomoći. Takođe, sredstva iz ove komponente biće usmjerena i na podršku prekograničnim aktivnostima i inicijativama između dvije ili više zemalja korisnica pomoći. Ova komponenta podržava učešće zemalja korisnica pomoći i u transnacionalnim i

10 Instrument za pretpristupnu pomoć - IPA, uspostavljen je Uredbom Evropskog Savjeta br. 1085/2006.


regionalnim programima, u slučajevima gdje je to moguće, sa zemljama članicama EU i trećim zemljama.

Komponenta III: Regionalni razvojTreća komponenta dostupna je zemljama kandidatima kako bi se pripremile za implementaciju i upravljanje kohezionom politikom Zajednice, naročito za korišćenje sredstava Evropskog fonda za regionalni razvoj i Kohezionog fonda.

Komponenta IV: Razvoj ljudskih resursaCilj ove komponente je da pripremi zemlje kandidate za programiranje, imple-mentaciju i upravljanje Evropskim socijalnim fondom u okviru Evropske strategije zapošljavanja.

Komponenta V: Ruralni razvojOva komponenta namijenjena je zemljama kandidatima u cilju pripreme za imple-mentaciju i upravljanje ZPP. Implementacija pomoći u okviru ove komponente doprinijeće održivom razvoju poljoprivrednog sektora i ruralnih oblasti, kao i uspješnoj implementaciji aquis communautaire u oblasti ZPP. Ova komponenta (IPARD) u mnogom se razlikuje od ostalih komponenti IPA fonda. Jedina je koja je u cjelosti posvećena poljoprivredi.

2.1. Crna Gora i IPARD

Proces uvođenja decentralizovanog sistema upravljanja fondovima u Crnoj Gori naročito je dobio na značaju sticanjem statusa kandidata za članstvo u EU, čime je Crna Gora stekla pravo da, osim I i II IPA komponente, koristi IPA komponente III, IV i V.

U okviru Ministarstva poljoprivrede i ruralnog razvoja (MPRR) formirane su nove strukture za korišćenje pretpristupne podrške za ruralni razvoj – Upravljačko tijelo i IPARD agencija. Za Upravljačko tijelo imenovan je Direktorat za ruralni razvoj koji ima zadatak da programira mjere IPARD programa i obezbjeđuje monitoring sprovođenja istih. Direktorat za plaćanje je predviđen kao buduća IPARD agencija. Ministarstvu finansija dostavljen je akreditacioni paket za IPA komponentu V koji se sastoji iz dva dijela. Cilj je da operativna struktura za sprovođenje IPARD-a, Direktorat za IPARD plaćanje i Direktorat za ruralni razvoj, dobije akreditaciju od strane Evropske komisije do 2016. godine. U cijelom procesu pripreme za IPARD bitno je naglasiti da su administrativni kapaciteti jedan od ključnih preduslova


za njegovo sprovođenje. MPRR je u maju 2014. godine objavilo poziv za podršku poljoprivrednim proizvođačima iz IPA sredstva. Sredstva za ovaj poziv potiču iz 2011. i 2012. godine. Kroz ovaj poziv tokom 2014. godine planirana je implemen-tacija oko 8 miliona eura investicija u poljoprivredna gazdinstva, od čega je udio sredstava EU oko 4 miliona eura. Kroz mjere ruralnog razvoja, koje će se finasirati iz IPARD-a i nacionalnog budžeta, poljoprivrednicima će biti omogućena podrška za investicije.

Nakon uspostavljanja sistema identifikacije zemljišnih parcela (LPIS), dodatni uslovi za ostvarivanje prava na direktna plaćanja odnosiće se na posjedovanje poljoprivrednog zemljišta određene veličine. Pored toga, novi uslovi za uvođenje drugih oblika ratarske proizvodnje (uzgoj voća, vinogradarstvo) biće ukIjučeni u šemu direktnih plaćanja. Potpuno uvođenje sistema direktnih plaćanja (nezavisno od proizvodnje) odvijaće se postepeno do datuma pristupanja.

Agencija za plaćanje biće zadužena za upravljanje sredstvima Evropskog fonda za upravljanje u poljoprivredi (EAGF) i Evropskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EAFRD).

Trenutno, Direktorat za IPARD plaćanja je zadužen za sprovođenje mjera ru-ralnog razvoja, i to naročito za komponentu dodjele grantova, koja se finansira sredstvima Svjetske banke (MIDAS projekat). Realizacija MIDAS javnih poziva bila je jako značajna za podizanje svijesti svih zainteresovanih strana u Crnoj Gori i njihovo upoznavanje sa EU pristupom u realizaciji mjera ruralnog razvoja. Od prvog MIDAS poziva, glavni IPARD zahtjevi su inkorporirani i ispoštovani, a to uključuje pred-finansiranje, uvođenje paketa dokumenata koje podnosioci zahtjeva treba da dostave, uslov da investicija može da se realizuje samo nakon potpisivanja ugovora, itd. Kroz dosadašnjih pet MIDAS poziva za dodjelu grantova, procedure i kapaciteti Direktorata za plaćanje značajno su unaprijeđeni u pogledu ispunjavanja IPARD zahtjeva.

Na osnovu zahtjeva MPRR i u dogovoru sa Evropskom komisijom, Evropska komisija i Svjetska banka potpisale su sporazum o preraspodjeli sredstava iz komponente IPA V na komponentu IPA I za 2012. i 2013. godinu. Planirano je da se omogući povlačenje sredstava kroz mjere slične IPARD mjerama (Povjerilački fond I i II), uz podršku Svjetske banke, i da se nastavi sa postepenim osnaživanjem crnogorskih poljoprivrednika za IPARD II (2014-2020).

Osim preraspodjele sredstava iz komponenete IPA V na komponentu IPA I za 2013. godinu, Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja nastavilo je sa procesom akreditacije za IPA komponentu V kod Ministarstva finansija i zvanično zatražilo nacionalnu akreditaciju. U cilju ispunjavanja svih uslova propisanih pravnom tekovinom EU i realizacije mjera definisanih EAGGF-om i EAFRD-om neophodno je usvojiti zakonodavni okvir za uspostavljanje i pravilno funkcionisanje Agencije


za plaćanje u Crnoj Gori, kao što je Zakon o uspostavljanju Agencije za plaćanje i podzakonska akta. Takođe, važno je nastaviti sa daljim jačanjem i izgradnjom kapaciteta Direktorata za IPARD plaćanja.

3. Poljoprivreda u Crnoj Gori

3.1. Poljoprivredni resursi

Bez obzira na veličinu, Crna Gora raspolaže veoma raznovrsnim biodiverzitetom i bogatstvom genetskih resursa u poljoprivredi. Poljoprivredna proizvodnja u Crnoj Gori prilično je raznovrsna. Zastupljenost velikog broja različitih poljoprivrednih grana uslovljena je različitim uslovima prirodne sredine u pojedinim regionima. Tako je u primorskom regionu najviše zastupljeno maslinarstvo, gajenje citrusa i drugog suptropskog voća, u centralnom dijelu gaji se rano voće i povrće, a u značajnijem obimu vrši se proizvodnja mesa, mlijeka i jaja, u područjima krša zastupljeno je stočarstvo, u prvom redu kozarstvo, dok u sjevernom dijelu države dominiraju proizvodnja krompira, voćarstvo i ekstenzivno stočarstvo bazirano na uzgoju goveda i ovaca.

Od ukupne površine, poljoprivredno zemljište u Crnoj Gori čini oko 38% (516.000 ha - 0,83 ha po stanovniku) što predstavlja važan resurs za razvoj. Od toga, obradivo zemljište čini 190.000 ha (0,3 ha po stanovniku). U Crnoj Gori registrovano je ukupno 48.870 poljoprivrednih gazdinstava od čega je 48.824 porodičnih poljoprivrednih gazdinstava. Strukturu korišćenog poljoprivrednog zemljišta u najvećem stepenu čine livade i pašnjaci (96,1%)11. Površina korišćenog poljoprivrednog zemljišta porodičnih poljoprivrednih gazdinstava čini 72,2% (212 724,2 ha) od ukupno raspoloživog zemljišta, sa prosječnom površinom korišćenog poljoprivrednog zemljišta po porodičnom poljoprivrednom gazdinstvu od 4,4 ha.12

Poljoprivreda ima ključnu ulogu u ekonomskom i održivom razvoju Crne Gore i predstavlja važan osnov zapošljavanja i ostvarivanja dohotka, naročito za stanovništvo sjevernog i planinskog područja, čije su mogućnosti zapošljavanja ograničene. O značaju poljoprivrede i ruralnog razvoja ne govori samo podatak o njenom učešću u BDP-u, već i činjenica da je u ovom sektoru 98.949 radno angažovanih lica13. 11 MONSTAT, Popis poljoprivrede, Struktura poljoprivrednih gazdinstava, 2010 12 MONSTAT, Popis poljoprivrede, Struktura poljoprivrednih gazdinstava, 2010 13 MONSTAT, Popis poljoprivrede, Struktura poljoprivrednih gazdinstava, 2010


Udio radno angažovanih osoba porodičnih poljoprivrednih gazdinstava u odnosu na ukupan broj radno angažovanih na poljoprivrednim gazdinstvima je 99,4%.

Grafik 1: Struktura poljoprivredne proizvodnje u Crnoj Gori

sektoru 98.949 radno angažovanih lica13. Udio radno angažovanih osoba porodičnih

poljoprivrednih gazdinstava u odnosu na ukupan broj radno angažovanih na poljoprivrednim

gazdinstvima je 99,4%.

Grafik 1: Struktura poljoprivredne proizvodnje u Crnoj Gori

Izvor: MONSTAT, Popis poljoprivrede, 2010

Poljoprivredna i proizvodnja hrane čine značajan segment crnogorske privrede gdje

samo primarni sektor poljoprivrede obezbjeđuje 7,4 % BDP‐a, dok zajedno sa prerađivačkom

industrijom ovaj udio iznosi preko 11% BDP‐a. U 2012. godini zaposlenost u poljoprivedi je bila

1,2% od ukupne zaposlenosti. Poljoprivreda, kao privredna grana, ima ulogu i socijalnog

stabilizatora i predstavlja glavni izvor prihoda za najveći broj seoskih domaćinstava, što je čini

najznačajnijom aktivnošću stanovništva u ruralnim područjima. Poljoprivreda je usko povezana

sa ostalim ekonomskim granama, posebno turizmom, gdje trendovi potrošnje ukazuju na rast,

odnosno potencijal za proizvodnju i plasman specifičnih crnogorskih prehrambenih proizvoda

u ugostiteljstvu i turizmu. Pored toga, poljoprivreda nudi visokokvalitetnu hranu iz očuvane

okoline, održavajući tako seoska područja i njihove posebnosti, čuvajući biodiverzitet i poželjan

izgled okoline.

13 MONSTAT, Popis poljoprivrede, Struktura poljoprivrednih gazdinstava, 2010

Povrće15% Voće i grožđe

15%Med i ostali

pčelinji proizvodi

1%Riba3%

Jaja4%

Mlijeko28%

Meso30%

Ostalo (žitarice, medicinsko

bilje, šumsko voće, itd.)

4%

Izvor: MONSTAT, Popis poljoprivrede, 2010

Poljoprivredna i proizvodnja hrane čine značajan segment crnogorske privrede gdje samo primarni sektor poljoprivrede obezbjeđuje 7,4 % BDP-a, dok zajedno sa prerađivačkom industrijom ovaj udio iznosi preko 11% BDP-a. U 2012. godini zaposlenost u poljoprivedi je bila 1,2% od ukupne zaposlenosti. Poljoprivreda, kao privredna grana, ima ulogu i socijalnog stabilizatora i predstavlja glavni izvor prihoda za najveći broj seoskih domaćinstava, što je čini najznačajnijom aktivnošću stanovništva u ruralnim područjima. Poljoprivreda je usko povezana sa ostalim ekonomskim granama, posebno turizmom, gdje trendovi potrošnje ukazuju na rast, odnosno potencijal za proizvodnju i plasman specifičnih crnogorskih prehrambenih proizvoda u ugostiteljstvu i turizmu. Pored toga, poljoprivreda nudi visokokvalitetnu hranu iz očuvane okoline, održavajući tako seoska područja i njihove posebnosti, čuvajući biodiverzitet i poželjan izgled okoline.

3.2 Institucionalna podrška

Krovna institucija u sektoru poljoprivrede u Crnoj Gori je Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja (MPRR) koje predlaže zakone, podzakonska akta, definiše agrarnu politiku i ostale mjere i sistemska rješenja u oblasti poljoprivrede. MPRR propisuje opseg podsticajnih mjera za poljoprivredu i ruralni razvoj (Agrobudžet), a donosi


i ostala dokumenta od značaja za efikasno funkcionisanje sektora poljoprivrede u Crnoj Gori. U okviru MPRR posluje pet direktorata (Direktorat za poljoprivredu i ribarstvo, Direktorat za ruralni razvoj, Direktorat za IPARD plaćanja, Veterinarska i Fitosanitarna uprava) koji obavljaju različite aktivnosti u zavisnosti od opsega djelovanja. Savjetodavne službe (Služba za selekciju stoke i Savjetodavna služba u biljnoj proizvodnji) osnovane i finansirane od strane MPRR fukcionišu kao jedi-nstveni servis za teritoriju cijele Crne Gore pružajući usluge stručnog savjetovanja, preporuke, kontrole i instrukcije poljoprivrednim proizvođačima u zavisnosti od specifične djelatnosti koju obavljaju.

Planirano jačanje savjetodavnih službi podrazumijeva njihovo objedinjavanje u jedinstvenu Savjetodavnu službu, što će rezultirati jačanjem njihovih kapaciteta, boljom informisanošću poljoprivrednih proizvođača i bolje korišćenje fondova IPARD programa. U okviru Biotehničkog fakulteta posluje i Laboratorija za mljekarstvo koja svojim aktivnostima doprinosi poboljšanju kvaliteta mlijeka i mliječnih proizvoda.

Podrška istraživačkih institucija razvoju poljoprivrede ogleda se kroz učešće stručnjaka sa Biotehničkog fakulteta Univerziteta Crne Gore, koji pored nastavnih aktivnosti sprovodi i opsežna naučna istraživanja u oblasti poljoprivrede. Raspolaže sa oglednim poljem od 25ha vinograda, voćnjaka, staklenika i vinskim podrumom kapaciteta 300 hL. Uloga Biotehničkog fakulteta (ranije Poljoprivrednog Instituta), tokom njegovih 70 godina postojanja, sastojala se u primjeni savremenih istraživanja, realizaciji obrazovnih i drugih aktivnosti koje doprinose razvoju crnogorske poljo privrede. Nadalje, Fakultet za prehrambenu tehnologiju, bezbjednost hrane i ekologiju (FPTBHE) osnovan je 2012. godine, u okviru Univerziteta Donja Gorica. Glavne aktivnosti fakulteta su obrazovnog, naučnog i istraživačkog karaktera. Kao naučnoistraživačka institucija, FPTBHE pokriva sljedeće oblasti: osnovna istraživanja, primijenjena istraživanja; pružanje usluga; promocija i umrežavanje i saradnja. FPTBHE je uspostavio dobru saradnju sa brojnim kompanijama iz oblasti poljoprivrede i prerade hrane kao i sa državnim i međunarodnim univerzitetima, fakultetima i istraživačkim institucijama.

3.3 Politika Vlade Crne Gore u sektoru poljopruvrede

Crna Gora je od 2007. godine započela proces postepenog uvođenja mjera za ru-ralni razvoj sličnih onima koje se primjenjuju u EU. Nacionalni program razvoja proizvodnje hrane i ruralnih područja je usvojen za period od 2009. do 2013. u cilju sprovođenja Strategije.

O uspostavljanju kompletne strukture za sprovođenje IPARD-a pripremljen je


program ruralnog razvoja u okviru IPARD-a.

Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju zahtijeva se harmonizacija nacionalnog zakonodavstva s pravnom tekovinom EU u oblasti politike kvaliteta. Ova oblast uređena je Zakonom o oznakama porijekla, geografskim oznakama i oznakama garantovano tradicionalnih specijaliteta poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda (Sl. List CG br. 18/11). Organska proizvodnja je uređena Zakonom o organskoj poljoprivredi (Službeni list Crne Gore, br. 49/04), koji reguliše proizvodnju or-ganskih poljoprivrednih proizvoda, preradu, označavanje, pakovanje, skladištenje i transport. Proizvođači koji se bave organskom proizvodnjom primaju državnu pomoć u obliku nadoknada po hektaru zemlje ili jedinki stoke.

Agrobudžet za 2014. godinu sastoji se od opštih prihoda budžeta u iznosu od 14,03 milona eura i donacija i kredita Svejtske banke namijenjenih za realizaciju projekta Institucionalni razvoj i jačanje poljoprivrede Crne Gore (MIDAS) u iznosu od 6,4 miliona eura. Budžet se sastoji od 16 mjera ruralnog razvoja i osam mjera direktnog plaćanja.

3.4 Mjere ruralnog razvoja

Neadekvatna struktura poljoprivrednih gazdinstava u Crnoj Gori ključni je nedostatak sektora poljoprivrede u cjelini. Postoji veliki broj gazdinstava sa malim stočnim fondom, neadekvatno uređenim objektima, nedovoljne tehičke i tehnološke op-remljenosti, što rezultira niskom produktivnošću, smanjenim obimom proizvodnje i nedovoljnom iskorištenošću ljudskih resursa.

Osovina I – Mjere jačanja konkurentnosti proizvođača sadržava najveći set mjera (11 od ukupno 17), te od ukupnog iznosa budžeta za ruralni razvoj za ove mjere predviđeno je 85%, odnosno 27% od ukupnog agrobudžeta za 2014. godinu. Podrška iz ovog segmenta agrobudžeta u sektoru proizvodnje i prerade mesa odnosi se na podršku investicijama u poljoprivredna gazdinstva kroz MIDAS grantove, podršku investicijama u preradu na porodičnim gazdinstvima, unapređenje kvaliteta proiz-voda, promociju poljoprivrednih proizvoda i poljoprivrede, podršku aktivnostima kooperativa i nacionalnih udruženja. Podrška investicijama u poljoprivredna gazdinstva ima za cilj implementaciju programa za grantove u skladu sa IPARD zahtjevima sa ciljem osposobljavanja poljoprivrednih gazdinstava i poljoprivrednih proizvođača za efikasno rukovođenje i korišćenje IPARD sredstava kroz modern-izaciju proizvodnje, dostizanja standarda u oblasti zaštite životne sredine, zdravlja i dobrobiti životinja, povećanja kvaliteta, higijene i bezbjednosti hrane, povezivanja sektora poljoprivrede i turizma. U fokusu je takođe iskorištavanje grantova koji se odnose na podršku tradicionalnim modelima sezonske ispaše na prirodnim i polu-


prirodnim pašnjacima, podršku lokalnoj ekonomiji poljoprivrednika u planinskim područjima, doprinos očuvanju biodiverziteta, pomaganje poljoprivrednicima da počnu sa primjenom dobre poljoprivredne prakse, principa zaštite životne sredine, dobrobiti životinja i bezbjednosti hrane u skladu sa standardima EU.

Podrška unaprjeđenju kvaliteta proizvoda ima za cilj poboljšanje konkurentnosti porodičnih gazdinstava, povećanje efikasnosti prerade, uvođenje novih tehnologija i inovacija, poboljšanje kvaliteta proizvoda, bezbjednosti hrane i zaštite životne sredine, podrška proizvođačima koji se uključuju u šeme kvaliteta, te obogaćivanje turističke ponude specifičnim proizvodima visokog kvaliteta. Podrška aktivnostima kooperativa i nacionalnih udruženja ima za cilj unapređenje funkcionisanja ko-operativa i nacionalnih udruženja, jačanje tržišne infrastrukture za poljoprivredu i planiranje proizvodnje u skladu sa zahtjevima tržišta.

Osovina II – Mjere za održivo gazdovanje prirodnim resursima (5% od ukupne vrijednosti seta mjera za ruralni razvoj) odnose se na očuvanje genetičkih resursa u poljoprivredi, organsku proizvodnju i održivo korišćenje planinskih pašnjaka. Od predviđenih sredstava najveći dio odnosi se na održivo korišćenje planinskih pašnjaka (51%), dok je 39% sredstava predviđeno za unapređenje u oblasti organske proizvodnje i to u sektoru stočarstva za uzgoj krava i priplodnih junica, ovaca, koza i živine sa ciljem održivog gazdovanja prirodnim resursima, smanjenja negativnih uticaja poljoprivrede na okolinu, očuvanja biodiverziteta, podizanja kvaliteta poljoprivrednih proizvoda i doprinosa afirmaciji Crne Gore kao ekološke države.

Osovina III – Mjere za diverzifikaciju ekonomskih aktivnosti u ruralnim sredinama sa ciljem poboljšanja uslova i kvaliteta života, povećanja stope zaposlenosti i za-ustavljanja depopulacije u ruralnim područjima i mjere za obnovu i razvoj sela i izgradnju infrastrukture iznose 8.6% od ukupnog budžeta predviđenog za ruralni razvoj.

Podrška opštim servisima u poljoprivredi. Ova sredstva predviđena Agrobudžetom namijenjena su servisima od javnog interesa kakve su: obrazovanje, istraživanja, razvoj i analize, program unaprjeđenja stočarstva, program stručnih i savjetodavnih poslova u stočarstvu, program mjera kontrole kvaliteta proizvoda i iznosi 5% od ukupnog agrobudžeta za 2014. godinu.

Ostali izvori finansiranja. Do sada je realizovan veliki broj projekata u oblasti poljo-privrede, finansiranih od strane EU i preko ostalih vidova bilateralne saradnje. Najznačajniji projekti iz oblasti podizanja kapaciteta, ruralnog razvoja, jačanja laboratorijskih kapaciteta, bezbjednosti hrane realizovan je kroz podršku EU fondo va, Delegacija Evropske unije u Crnoj Gori.


4. Tržište poljoprivrednih proizvoda u Crnoj Gori

Crna Gora je u aprilu 2012. godine postala članica Svjetske trgovinske organizacije (STO). Prosječna obavezujuća stopa za poljoprivredne proizvode (IBR), shodno listi koncesija, iznosi 14,80%. Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, obezbijeđen je bescarinski pristup tržištu EU, sa izuzetkom nekih proizvoda od goveđeg mesa. Od 2001. godine na snazi je Sporazum o slobodnoj trgovini sa Ruskom Federacijom, a od marta 2010. sa Turskom. Crna Gora je potpisnica Centraln oevropskog sporazuma o slobodnoj trgovini (CEFTA) od januara 2012. godine i Sporazuma o slobodnoj trgovini sa zemljama Evropske asocijacije za slobodnu trgovinu (EFTA) od septembra 2012. godine.

Ukupna spoljno-trgovinska razmjena poljoprivredno-prehrambenim proizvodima tokom 2013. godine iznosila je oko 400 miliona eura, što ukazuje na rast od oko 2,9% u odnosu na 2012. godinu. Izvezeno je robe u vrijednosti od 42 miliona eura, što je više za 3,9%, a uvezeno 345,3 miliona eura, što je više za 2,8% u odnosu na 2012. godinu. Sa smanjenjem deficita (pokrivenost uvoza izvozom je 10,7%), su-ficit je ostvaren kod vina i dimljenih i sušenih proizvoda. Učešće poljoprivredno-prehrambenih proizvoda u ukupnom uvozu iznosi oko 25,9%, dok je učešće u izvozu 13%.

Tabela 2. Uvoz i izvoz poljoprivrednih proizvoda u periodu 2012-2013.

I-IX 2012 I-IX 2013

uvoz % izvoz % ukupno uvoz % Izvoz % UkupnoSve zemlje 335,6 100 35,6 100 371,2 345,3 100 37 100 382,3

CEFTA 218,0 65 28,0 78,7 246,0 213,5 61,8 25,8 70 239,0EU 89,0 26,5 2,7 7,5 91,7 103,6 30,0 3,7 10 107,1Ostale zemlje 28,6 8,5 4,9 13,8 33,5 28,7 8,3 7,5 20 36,2

Izvor: Privredna komora

Posmatrajući strukturu zemalja u koje se vrši izvoz, vidi se da je najznačajnija trgovina ostvarena sa zemljama potpisnicama CEFTA sporazuma, budući da još uvijek postoje tehničke barijere za izvoz u zemlje članice EU.


5. Nivo usaglašenosti sa EU standardima

Crna Gora je, usvajanjem nacionalnih zakonskih i strateških dokumenata potvr-dila strateško opredjeljenje za usvajanje osnovnih principa i vrijednosti iz oblasti bezbjednosti hrane prilagođenih nacionalnim potrebama. Tako je usvojen Nacio-nalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008-2012, Nacionalna strategija održivog razvoja Crne Gore (2007), Strategija zdravstvene bezbjednosti hrane (2006), Crnogorska poljoprivreda i Evropska unija – Strategija proizvodnje hrane i ruralnog razvoja (2006), Akcioni plan za usvajanje drugih akata. I pored usvojenih zakona i podzakonskih akata koji su djelimično ili u potpunosti usklađeni sa pravnom tekovinom EU, potrebno je usvajanje nedostajućih pravilnika i za-kona, kao i njihova efikasna implementacija. U tom smislu, u cilju uspostavljanja funkci onalnog sistema za bezbjednost hrane, potrebno je dovršiti procese potpune i efikasne uvezanosti svih službi u lancu hrane i izvršiti zapošljavanje dodatnog stručnog kadra u odgovarajućim službama.

Bezbjednost i higijena hrane. Zakon o bezbjednosti hrane (Sl. List CG, br. 14/09) sadrži osnovne principe analize rizika, transparentnosti, predostrožnosti, sledljivosti i zaštite interesa potrošača. Nadležnosti u oblasti bezbjednosti hrane su utvrđene čl. 8 i 9 Zakona o bezbjednosti hrane: Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja je nadležno za politiku i zakonodavstvo koji se tiču bezbjednosti hrane životinjskog porijekla, hrane biljnog porijekla na primarnom nivou proizvodnje i hrane za životinje, dok je Ministarstvo zdravlja nadležno za usvajanje i sprovođenje pro-pisa o bezbjednosti hrane životinjskog i biljnog porijekla nakon primarnog nivoa proizvo dnje, i prehrambenoj bezbjednosti složenih proizvoda i ostale hrane. Takođe, Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja je nadležno za politiku i zakonodavstvo koji se odnose na veterinarska i fitosanitarna pitanja, i ima Veterinarsku upravu i Fitosanitarnu upravu koje sprovode zakonodavstvo u okviru svojih nadležnosti. Veterinarska uprava je nadležna za propise u oblastima bezbjednosti hrane i veteri-narstva: zdravlje životinja, dobrobit životinja, identifikacija i registracija životinja, nusproizvodi životinjskog porijekla, prehrambeni proizvodi životinjskog porijekla, kombinovana hrana i stočna hrana u proizvodnji, međunarodna trgovina, trgovina na veliko, i trgovina na malo mesnim, ribljim i ostalim proizvodima akvakulture. Fitosanitarna uprava je nadležna za propise u sljedećim oblastima: bezbjednost hrane biljnog porijekla na primarnom nivou proizvodnje, zaštita zdravlja bilja, sjemenskog i sadnog materijala, štetni organizmi, zaštita prava biljnih sorti, đubriva, sredstva za zaštitu bilja (pesticidi), ostaci pesticida u hrani biljnog porijekla na primarnom nivou proizvodnje i GMO.


Pored pomenutih institucija, Crna Gora je u septembru 2009. osnovala novo Vla-dino savjetodavno tijelo, Nacionalni savjet za procjenu bezbjednosti hrane, koje prati i vrši procjenu rizika.

Opšti principi i zahtjevi koji se odnose na higijenu i bezbjednost hrane i hrane za životinje regulisani su crnogorskim Zakonom o bezbjednosti hrane koji ima za cilj da obezbijedi visok nivo zaštite života ljudi i zdravlja potrošača, utvrđuje opšte zahtjeve u pogledu bezbjednosti hrane i obaveze subjekata u poslovanju s hranom i hranom za životinje, uključujući Analizu opasnosti i kritične kontrolne tačke (HACCP). Njime se takođe utvrđuju opšti principi za trgovinu hranom i hranom za životinje.

Crna Gora je, nakon analize nedostataka, otpočela proces izrade Integrisane na-cionalne strategije bezbjednosti hrane, koja će se fokusirati na revidiranje Zakona o bezbjednosti hrane i usvajanje odgovarajućih akcionih planova u cilju:

postizanja potpune usklađenosti s pravnom tekovinom EU; imenovanja jednog tijela odgovornog za bezjednost hrane; obezbjeđenja bolje koordinacije i komunikacije između različitih kontrolnih

organa koji djeluju u oblasti bezbjednosti hrane, kroz usvajanje izmijenjenog Zakona o bezbjednosti hrane tokom 2014; izrade procedura i smjernica za službene kontrole; obezbjeđenja adekvatnih finansijskih sredstava; pripreme procedura za hitne slučajeve i krizne planove; sprovođenja analize rizika.

Veterinarska politika, identifikacija i registracija životinja i dobrobit životinja. Veterinarska uprava se sastoji od dva odjeljenja: Odjeljenje za dobrobit i zdravlje životinja (4 savjetnika) i Odjeljenje za veterinarsko javno zdravlje (2 savjetnika). Postoji 20 službenih veterinarskih inspektora (administrativno locirani u Upravi za inspekcijske poslove), kao i privatni veterinari koje Veterinarska uprava ovlašćuje za vršenje inspekcije na klaničnoj liniji. Glavni zakonski okvir čine Zakon o vet-erinarstvu (Sl. List CG, br. 30/2012), Zakon o identifikaciji i registraciji životinja (Sl. List CG, br. 48/07) i Zakon o zaštiti dobrobiti životinja (Sl. List CG, br. 14/08).

Zakon o veterinarstvu je glavni propis o sistemu kontrole na unutrašnjem tržištu. Zakon predviđa da se živim životinjama može trgovati samo ukoliko su životinje identifikovane i registrovane. Sistem kontrole pri uvozu reguliše nekoliko crnogorskih propisa, i to Zakon o veterinarstvu, Zakon o bezbjednosti hrane, Zakon o zaštiti dobrobiti životinja i Zakon o identifikaciji i registraciji životinja. Pravila kojima se regulišu veterinarske kontrole na granici nijesu u potpunosti usklađena sa pravnom tekovinom EU, što će zahtijevati strukturno unapređenje veterinarskih objekata na budućim vanjskim granicama EU. Zakon o veterinarstvu iz 2012. sadrži i dio o službenim kontrolama na granici. Pošiljke živih životinja ili proizvoda životinjskog porijekla mora pratiti odgovarajuća međunarodna potvrda o zdravlju životinja i


javnom zdravlju. Sistem kontrole prometa pošiljki (TRACES) još uvijek ne postoji u Crnoj Gori, već je prioritet dat obezbjeđenju adekvatne opreme i obuke za sve granične inspekcijske tačke.

Identifikacija i registracija životinja je regulisana Zakonom o veterinarstvu i Zakonom o identifikaciji i registraciji životinja. Veterinarska uprava, u okviru Ministarstva poljoprivrede i ruralnog razvoja, nadležna je za centralni registar gazdinstava, funkcionisanje informatičke baze podataka, nabavku i distribuciji ušnih markica, izdavanje dokumenata o kretanju i planove kontrole. Identifikacija životinja u gazdinstvima je obavezna, a ušne markice usklađene sa ISO standardima podliježu međunarodnim javnim nabavkama. Informatička baza podataka (veterinarski infor-macioni sistem) se sastoji od centralnog registra gazdinstava, registra gazdinstava sa govedima i registra gazdinstava sa ovcama i kozama.

Crna Gora je članica Organizacije Ujedinjenih nacija za hranu i poljoprivredu (FAO), Svjetske organizacije za zdravlje životinja (OIE), Kodeks alimentarius.

Zakon o zaštiti dobrobiti životinja (Sl. List CG, br. 14/08) predstavlja okvirno zako-nodavstvo za dobrobit životinja. Njime se određuju osnovne odredbe za čuvanje, prevoz i usmrćivanje životinja. Pejzaž zemlje karakterišu mala gazdinstva sa tradi-cionalno visokim nivoom dobrobiti životinja, a postoji svega nekoliko gazdinstava sa intenzivnom proizvodnjom. Ne postoje godišnja praćenja ili obuke za uzgajivače.

Zakon o stočarstvu iz 2010. (Sl. List CG br. 72/10) je glavni zakonski akt kojim se uređuje zootehnika. On sadrži osnovne odredbe o držanju, uzgoju i trgovini do-maćim životinjama, kao i o očuvanju životinjskih genetičkih resursa, obrazovanju i istraživačkim djelatnostima.

U Crnoj Gori nijesu uspostavljena pravila za Specifični rizični materijal (SRM) koji se odlaže i uništava kao i svi ostali nusproizvodi životinjskog porijekla. S obzirom na uspostavljanje sistema u Crnoj Gori koji će biti usklađen sa EU, izvršena je predstudija izvodljivosti. Njom je procijenjeno da bi cijena kafilerije koja bi bila u skladu sa pravilima EU iznosila 11 miliona eura.

Zaštita životne sredine. Pitanju zaštite životne sredine od štetnih efekata poljopriv-redne proizvodnje je u Evropskoj uniji posvećena daleko veća pažnja nego u Crnoj Gori. Crna Gora će, uslijed obaveze da primjenjuje Zajedničku agrarnu politiku EU i unutar nje sredstava izdvojenih u ovu namjenu, u mnogome unaprijediti ovu oblast.

U Crnoj Gori osnovana je Agencija za zaštitu životne sredine u okviru Ministarstva turizma i održivog razvoja. Agencija aktivno djeluje u transpoziciji EU zakona i podzakonskih akata iz oblasti zaštite životne sredine u nacionalno zakonodavtsvo Crne Gore. Pored toga, sredstva obezbijeđena preko MIDAS projekata takođe po-mažu podizanju kapaciteta crnogorskih farmera u smislu zaštite životne sredine i podizanja svijesti o značaju zaštite životne sredine.


6. Dosadašnji trendovi i budući planovi za investicije

Tokom posljednje dekade bilježi se izrazito pozitivan trend u pogledu investicija u poljoprivrednu proizvodnju, kako na nivou primarne proizvodnje, tako i na nivou prerade.

Tokom 2013. godine, u okviru realizacije sredstava obezbijeđenim MIDAS projektom 11 poljoprivrednih proizvođača dobilo je sredstva za investicije u poljoprivredna gazdinstva. Investicije se odnose na izgradnju i adaptaciju štala, kamenih zidova i podzida, izgradnju bazena za stajnjak u cilju očuvanja životne sredine i nabavku opreme i mehanizacije, što za cilj ima povećanje proizvodnje i smanjenje troškova i rekonstrukciju štala. Broj proizvođača koji apliciraju za sredstva iz MIDAS projekta se iz poziva u poziv značajno povećava i procjenjuje se da će u naredne četiri godine planirana sredstva za investicije iznositi između 10 i 15 miliona eura. Investicije kroz MIDAS projekat već daju efekat, tako da je kod 299 aplikanata koji su uspješno završili investicije došlo do povećanja obima proizvodnje u prosjeku 40,9%, a broj grla u osnovnim stadima je povećan 35% u prosjeku po gazdinstvu koje je uspješno završilo investiciju. Troškovi proizvodnje su se smanjili 28% prosječno po gazdin-stvu, a kada je u pitanju mehanizacija, zabilježeno je povećanje za 13%, a dodatne opreme za 18%, u odnosu na period prije početka MIDAS projekata.14

Investicije u sektoru prerađivačke industrije do sada su iznosile preko 50 miliona eura. Obzirom da su zahtjevi EU u pogledu uređenja objekata, higijenskih zahtjeva i kvaliteta proizvod dosta visoki, pretpostavka je da značajan broj proizvođača manjih kapaciteta neće biti u mogućnosti da odgovori zahtjevima tržišta i da će morati da prestanu sa radom.

Investicije treba usmjeriti ka unaprjeđenju kapaciteta i higijenskih standarda, tret-man otpada iz klanica i industrija i užoj specijalizaciji u smislu ponude.

Jedno od najosjetljivijih poglavlja na putu integracije Crne Gore u EU svakako je i pregovaračko poglavlje Poljoprivreda i ruralni razvoj. Ishod pregovora u vezi ovog poglavlja direktno će uticati na 48.870 poljoprivrednih gazdinstava na kojima je zaposleno 98.341 lice.

Trenutni broj zaposlenih u Ministarstvu koji rade na procesu usklađivanja zakono-davstva i procedurama za akreditaciju za korišćenje IPARD sredstava je nedovoljan za ispunjenje svih zahtjeva koje Crna Gora mora ispuniti u procesu pregovora. Uspjeh u procesu pregovora, odnosno koliko će novca Crna Gora dobiti za poljoprivredu iz

14 www.midas.co.me


fondova EU zavisi od izdvajanja iz nacionalnog budžeta u pretpristupnom periodu. Crna Gora u poređenju s zemljama regiona izdvaja najmanje sredstava za poljo-privredu, oko 1% od ukupnog budžeta, (Srbija 4% , Makedonija 4,89% a Hrvatska je u pretpristupnom periodu izdavajala 4%), dok EU za poljoprivredu izdvaja oko 40% ukupnog budžeta. Takođe, ishod pregovora zavisi i od ukupnih poljoprivrednih površina, prihoda u poljoprivredi, zaposlenosti, učešća poljoprivrede u BDP-u i sl. Crna Gora sada ne prati sve parametre koji će biti neophodni za dobro vođenje pregovora zato je u narednom periodu neophodno sprovesti odgovarajuće analize i unaprijediti poljoprivrednu statistiku. U dosadašnjem periodu usvojen je značajan broj zakona i podzakonskih akata koji regulišu ovu oblast i koji su usklađeni sa zakonodavnim okvirom EU.

Aktivnosti na ispunjenju mjerila, prema ocjenama EK, ukazuju na to da Crna Gora još nije spremna za otvaranje pregovora u pregovaračkom poglavlju koje se tiče poljoprivrede i ruralnog razvoja.

Trenutno je u fazi nacrta Strategija razvoja poljoprivrede i ruralnih područja – čiji je cilj da uspostavi okvir i put razvoja poljoprivrede i ruralnih područja u kontek-stu opšteg prioriteta Crne Gore da vodi politiku pridruživanja EU tokom perioda 2014-2020. godine. Sagledavajući kapacitete Crne Gore u pogledu konkurentnosti na tržištu poljoprivrednih proizvoda EU, jasno je da ona izostaje u dijelu osnovnih poljoprivrednih proizvoda. Međutim, proizvodnja tradicionalnih prehrambenih proizvoda, kao i potencijal koji pruža razvoj turizma u ruralnim oblastima mogu biti inicijatori ekonomske dobiti u predstojećem razvojnom periodu.

U okviru Strategije za razvoj poljoprivrede i ruralnih područja za period 2014-202015 navedeni su sljedeći ciljevi:

Razviti efikasan, inovativan i održiv poljoprivredno-prehrambeni sektor koji obezbjeđuje zdrave, kvalitetne, specijalizovane prehrambene proiz-vode zasnovane na dodatoj vrijednosti prirodnih resursa i tradicionalnih načina proizvodnje, koji je u stanju da zadovolji zahtjeve i odoli pritisku konkurencije na tržištu EU;

Razviti ekonomske aktivnosti i otvoriti nova radna mjesta u ruralnim područjima sa posebnim naglaskom na razvoj kvaliteta turističke ponude i kratkog lanca snabdijevanja u proizvodnji kvalitetnih proizvoda i usluga, a u isto vrijeme poštujući kulturno nasleđe i održivo korišćenje prirodnih resursa;

Imajući u vidu da se radi o nacrtu, izvjesno je da će se predmetna Strategija dorađivati do finalne verzije za usvajanje.

15 Vlada Crne Gore, MPRR, Strategija razvoja poljoprivrede i ruralnih područja 2014-2020 (2014) – NARCT


ZAKLJUČAK

Priključenje Crne Gore Evropskoj uniji, pored ostalih, donijeće i mnogostruke benefite u sektoru poljoprivrede. U prvom redu, postići će se veća stabilnost tržišta, uz prisvajanje modela sedmogodišnjeg finansiranja sa tačno utvrđenim iznosima subvencija. Tako će se među sve učesnike u procesu proizvodnje hrane unijeti sta-bilnost, predvidljivost i konzistentnost u poljoprivrednoj politici. Po tom osnovu, svaki poljoprivredni proizvođač imaće unaprijed definisane iznose sa kojima će, razumljivo, lakše moći planirati svoju proizvodnju. Takođe, razvijenim instrumentima cjenovne politike obezbijediće se manja promjena cijena na tržištu i onemogućiće se visoka variranja u cijenama. Otvaranjem tržišta i smanjenjem carisnkih stopa za uvozne proizvode, otvoriće se jedno novo polje razvijene konkurentnosti koje će neminovno stimulisati crnogorske poljoprivredne prizvođače na unapređenje kvaliteta proizvoda, uz održivo korišćenje prirodnih resursa i zaštitu životne sredine.


LITERATURA

• Agrarni marketinški informacioni sistem–AMIS, Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Podgorica, 2008-2013

• Akcioni plan za ishranu i bezbjednost hrane Crne Gore 2010-2014, Ministarstvo zdravlja Crne Gore, Podgorica, 2009.

• Alan S. Milward (1984): The Reconstruction of Western Europe 1945-51, Methnem&Co Limited, London: Methuen, ISBN: 9780416365306

• Arie Oskam, Gerrit Meester and Huib Silvis (2010): EU Policy for agriculture, food and rural areas, Wageningen Academic Publishers, ISBN: 978-908686-118-7

• Baldwin, R. and Wyplosz, Ch., 2006. The Economics of European Integration. New York: The McGraw-Hill.

• Bilten Centralne Banke Crne Gore, Podgorica 2009-2007, ISSN 1800-6787

• Delegation of the European Commission to Montenegro - Development of Food Safety Services in Montenegro, Report on Food Safety System in Montenegro, EuropeAid/1282208/C/SER/ME

• European Commission, Directorate-General for Agriculture and Rural Development (2012): The Common Agricultural Policy Explained, Publication Office of the European Union ISBN 978-92-79-22067-8

• European Commission Directorate-General for Budget (2013): The European Union budget at a glance, Publications Office of the European Union, ISBN 978-92-79-14445-5

• European Commission – Agriculture and Rural Development [online]. Available from: [http://europa.eu/pol/agr/overview_en.htm].

• Janković , S. (2009): Evropska unija i ruralni razvoj Srbije, Institut za primenu nauke u poljoprivredi, Beograd, ISBN: 978-86-81689-25-7

• Joseph A. McMahon (2000): The Law of the Common Agricultural Policy, Pearson Education Limited, Edinburg, ISBN: 9780582302945

• Kesner-Škreb, M. (2008). Zajednička poljoprivredna politika Europske unije Fi-nancijska teorija i praksa 32 (4) str. 543-545 (2008.) Škola biznisa br. 3/2012 UDC 338.43.02(497.11)

• Lazović, M., Knežević,I., Mirić,O., Pejović, A. (2007): IPAVodič kroz Instrument za pretpristupnu pomoć EU 2007-2013., Fond za otvoreno društvo, Evropski pokret u Srbiji, Beograd, ISBN: 978-86-8239125-8


• MONSTAT, Popis poljoprivrede, Jun 2010.

• Crnogorska poljoprivreda i Evropska unija- stategija proizvodnje hrane i ruralni razvoj, Ministarstvo poljoprivrede, šumasrtva i vodoprivrede (ISBN 86-85799-02-3), Podgorica 2006

• Nacionalni program za proizvodnju hrane i ruralni razvoj 2009-2013. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, Podgorica 2008

• Pielke M. (2009): Community Policies for the Development of Rural Areas, European Commission Directorate General for Agriculture and Rural Development Zagreb

• Privredna Komora Crne Gore, Informacije o tekućim privrednim kretanjima u agraru za period januar-septembar 2013. godine, novembar 2013.

• Statistički godišnjaci (2008-2013), Zavod za statistiku Crne Gore- MONSTAT

• Swinnen, J. (2003): The EU Budget, Enlargement and Reform of the Common Ag-ricultural Policy and the Structural Funds, Katholieke Universiteit Leuven & Centre for European Policy Studies, Brussels

LISTA SKRAĆENICA

ADNS Sistem obavještavanjima o bolestima životinjaAMIS Agrarni informacioni sistemBDP Bruto domaći proizvodCEFTA Centralnoevropski sporazum o slobodnoj trgoviniCAP Common Agricultural PolicyCFP Common Fisheries PolicyCMO Common Market OrganisationDG AGRI Generalni Direktorat EU za poljoprivredu i ruralni razvojDG SANCO Generalni Direktorat EU za Zaštitu zdravlja potrošačaEAFRD European Agricultural Fund for Rural DevelopmentEAGF European Agricultural Guarantee FundEAGGF European Agricultural Guidance and Guarantee FundDPP Dobra poljoprivredna praksaEC Evropska KomisijaEU Evropska unija

EFTA Sporazum o slobodnoj trgovini sa zemljama Evropske asocijacije za slobodnu trgovinu

FAO Organizacija Ujedinjenih nacija za hranu i poljoprivredu


GHP Dobra higijenska praksaGMP Dobra proizvodna praksaGMO Genetski modifikovani organizmiHACCP Analiza rizika i kritične kontrolne tačkeICAR Međunarodni komitet za kontrolu produktivnostiIPA Instrument predpristupne pomoćiIPARD Instrument predpristupne pomoći za ruralni razvojISO Internacionalna organizacija za standardizaciju

MIDAS Projekat institucionalnog razvoja i jačanja poljoprivrede u Crnoj Gori

MONSTAT Zavod za statistiku Crne GoreMPRR Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvojaOIE Svjetska organizacija za zaštitu zdravlja životinjaSOP Standardne operativne procedureSRM Specifični rizični materijalSTO Svjetska trgovinska organizacijaTRACES Sistem kontrole pošiljki


Slovačko iskustvo u pristupnim pregovorima sa EU o poglavlju o poljoprivredi kao primjer za Crnu Goru

Dr Marieta Okenkova

REZIME

Da bi Crna Gora bila uspješna u pregovaračkom procesu sa Evropskom komisi-jom, od ključnog je značaja da uči od zemalja koje su u prošlosti imale status kandidata za članstvo u Evropskoj uniji (EU). Ovaj tekst nudi konkretne savjete stručnjacima u Crnoj Gori o pojedinačnim pregovaračkim fazama koji su zasnovani na slovačkom iskustvu stečenom tokom pregovora o jednom od najtežih poglavlja, onom posvećenom poljoprivredi i ruralnom razvoju. Zajednička poljoprivredna politika EU (ZPP) predstavlja ne samo najstariju, već i najsloženiju, najzahtjevniju, najproblematičniju i najviše kritikovanu zajedničku politiku EU. Stoga, ona iziskuje posebnu pažnju i razmatranje tokom cijelog pristupnog procesa, kao i saradnju svih strana u javnom, akademskom i nevladinom sektoru, uključujući i poljoprivred-nike i njihova udruženja. Imajući u vidu da se značajan dio sredstava EU izdvaja za podršku poljoprivredi, ovu oblast bi trebalo posmatrati kao kamen temeljac cijelog procesa integracija.

KLJUČNI POJMOVI: Evropska unija, poljoprivreda, ruralni razvoj, pristupanje, Crna Gora, Slovačka


UVOD

Cilj ovog rada je da sa čitaocima podijeli ekspertizu i lekcije koje je Slovačka stekla i naučila tokom pregovaračkog procesa za pristupanje EU, konkretno tokom pregovora o poglavlju o poljoprivredi. U njemu je dat opis toka i glavnih faza pregovora, kao i glavnih problema sa kojima se Slovačka suočavala. Takođe, pokušava da formuliše konkretne savjete i preporuke.

Poljoprivreda je oduvijek imala važnu ulogu u ekonomskom, društvenom i kul-turnom životu Evrope. Stoga se poglavlje o poljoprivredi uvijek smatralo za jedno od najsloženijih i najtežih poglavlja u pregovorima Slovačke, te je zajedno sa po-glavljem o finansijskim i budžetskim propisima, ostalo otvoreno do samog kraja pregovaračkog procesa na samitu u Kopenhagenu 13. decembra, 2002. godine.16 Dakle, poljoprivreda i ruralni razvoj predstavljaju jedan od najzahtjevnijih sektora u postupku harmonizacije sa standardima EU. Činjenica da propisi koji regulišu oblast poljoprivrede i ruralnog razvoja čine oko 40% svih propisa EU, govori o složenosti pitanja u ovoj oblasti.

Pregovori o pristupanju EU predstavljaju jedinstven proces. Jedan od osnovnih zadataka Vlade u Crnoj Gori bi trebalo da bude utvrđivanje konkretne strategije za pristupne pregovore koju bi trebalo da odobre nadležni organi i koje bi trebalo da se pridržavaju svi učesnici tokom cijelog trajanja pregovora. Uspješni pregovori takođe iziskuju kompetentne kadrove i osoblje. U isto vrijeme, vrlo je važno da se nauče lekcije zemalja Centralne i Istočne Evrope17, i to ne samo njihovi uspjesi, već i greške koje su pravljene.

EU sa svakom zemljom vodi zasebne pregovore koji predstavljaju otvoren proces i njihov ishod ne može da se garantuje unaprijed. Nekoliko pokušaja kandidata, naročito u okviru „Višegradske četvorke – V4“ (Češka Republika, Mađarska, Poljska i Slovačka), da usaglase svoje pregovaračke stavove su se pokazali neuspješnim. Na kraju, svaka zemlja je morala da se bori sama za sebe i kasnije da pruži ocjenu o uspješnosti svog pregovaračkog procesa.

Kada je Crna Gora u pitanju, cio proces će biti komplikovaniji nego u slučaju Slovačke jer je Evropska komisija usvojila novi pristup u pregovorima sa Hrvatskom i Turskom koji odražava iskustvo stečeno tokom proširenja EU na istok. Ovo u praksi znači da će morati da dođe do određenih korekcija prilikom usaglašavanja sa pravnim

16 Pregovori o proširenju su se odvijali od 1998. do 2003. godine nakon čega je 10 zemalja pristupilo EU 2004. godine. Slovačka je, zbog političkih okolnosti, pregovore otpočela u februaru 2000. godine, dvije godine nakon susjednih zemalja.

17 Od što je moguće više bivših zemalja kandidata jer je svaki proces i pristup bio jedinstven na određeni način.


tekovinama EU18 i nadzora nad tim sprovođenjem prije okončanja pregovora. To će se postići utvrđivanjem referentnih tačaka tokom pregovora i razmatranjem napretka u njihovom ostvarivanju prije zatvaranja, i kada je to primjereno, prije otvaranja svakog od 35 pregovaračkih poglavlja19. Ovi koraci su uvedeni sa namje-rom da se obezbijedi da nove članice zaista ispune svoje ugovorne obaveze odmah po pristupanju ili odmah po okončanju dogovorenih prelaznih perioda.

PROCES ANALITIČKIH PREGLEDA

Prije otpočinjanja pregovora o pristupanju, Evropska komisija sprovodi takozvane „analitičke preglede“ (screening). Ovaj proces uključuje upoređivanje evropskih zakona sa zakonima države kandidata, prema tabelama za pregled, sa ciljem utvrđivanja mogućih problema u sprovođenju pravnih tekovina EU i potreba za mogućim prelaznim periodima i rješenjima. Pregovori o pristupanju ne mogu biti otpočeti prije okončanja analitičkih pregleda.

Savjet:Crna Gora će u ovoj fazi biti u mogućnosti da precizno uvrdi koje zakone bi trebalo da promjeni ili usvoji. Ovo je veoma dugotrajan i komplikovan proces i što prije se počne sa harmonizaciojm, lakše ćete se prilagoditi i brže ćete usvojiti zakonodavstvo EU nakon pristupanja Uniji. Preporučuje se primjena zakonodavstva i prije pristu-panja jer će se pojaviti mnoga praktična ograničenja i nedostaci prilikom primjene novih pravila tako da će biti potrebno naknadno mijenjanje i dopune, naročito ako su u pitanju složene oblasti kao što su veterinarska i fitosanitarna pitanja, kao i uspostavljanje i funkcionisanje Agencije za plaćanja.

ZPP je politika koja se stalno razvija i promjene kroz koje je prolazila su bile prilično dramatične, počevši od reforme 2003. godine, provjere reformi iz 2009. godine, kao i nova ZPP koja je usvojena 2012, za novi programski period. S obzirom na

18 Pravne tekovine EU (acquis communautaire) obuhvataju sve zakonske propise, pravne akte i sudske odluke koji čine korpus zakona EU

19 Tokom pregovora između EU i kandidata koji su primljeni prilikom petog proširenja EU (deset zemalja koje su pristupile 2004. godine, kao i Rumunija i Bugarska koje su postale članice 2007. godine), pravne tekovine su bile podijeljene na 31 poglavlje. Za pregovore sa Hrvatskom i Tur-skom, pravne tekovine su podijeljene na 35 poglavlja radi uspostavljanja bolje ravnoteže među poglavljima: najteža poglavlja su podijeljena u posebna, kako bi se olakšali pregovori, dok su neka lakša poglavlja objedinjena; neke politike su prebačena iz jednog u drugo poglavlje, a neka poglavlja su preimenovana. Na primjer, poljoprivreda je bila obuhvaćena poglavljem 7, a sada se nalazi u poglavlju 11 koje je sada prošireno i nazvano „Poljoprivreda i ruralni razvoj“


to da je ova politika prilično komplikovana i da predstavlja metu u pokretu, da bi bila uspješna, neophodno je da se razumije u svom istorijskom kontekstu. Imajući to u vidu, preporučuje se obuka o istoriji ZPP.

Jačanje kadrovskih kapaciteta je od suštinskog značaja. Preporučuje se uspostavljanje „uparenih položaja“, što znači da svaki stručnjak za određenu oblast ima konkretnog partnera u pravnom odjeljenju, pravnika koji stručnjaku pomaže da utvrdi pravni oblik za usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU. U Slovačkoj su mnoga zakašnjenja u sprovođenju utvrđenih rasporeda harmonizacije bila prouzrokovana nesuglasicama između stručnjaka i pravnika. Crna Gora bi, primjenom predloženog modela od samog početka rada na harmonizaciji, mogla da uštedi mnogo vremena i poštedi sebe mnogih poteškoća.

Raspored vezan za pristupanje uvijek zavisi prvenstveno od napretka koji zemlja napravi u usvajanju, implementaciji i primjeni pravnih tekovina EU.

PRETPRISTUPNI INSTRUMENT

Instrument pretpristupne pomoći (IPA)20 nudi mogućnost korišćenja fondova EU za proces prilagođavanja zakonodavstvu EU. Slovačka je koristila instrument PHARE, prije svega za izgradnju institucija i kapaciteta.

Savjet:Od suštinske je važnosti da Crna Gora na najbolji način koristi instrument za pretpristupnu pomoć kako bi bila spremna za puno sprovođenje pravnih tekovina EU kada joj pristupi. Potrebno je da se posveti posebna pažnja izgradnji kapaciteta i institucija u oblasti uspostavljanja Agencije za plaćanja ili više takvih Agencija (ukoliko Crna Gora odluči da osnuje i regionalne agencije21). Službenici Mini-starstva veoma često potcjenjuju ili zanemaruju ovaj instrument. Ipak, svaka zemlja ima problema u nalaženju sopstvenih finansijskih sredstava za neophodan proces prilagođavanja.

Stručnjaci koji su uključeni u pretpristupni instrument bi trebalo da budu posebno

20 IPA je stupio na snagu 1. januara 2007. godine i njime su svi oblici pretpristupne podrške (PHARE, ISPA, SAPARD, itd) objedinjeni u jedinstven, usmeren instrument. Deset novih država članica, koje su pristupile EU 2004. godine, imale su pristup Instrumentu za tranziciju od 2004. do 2006. Godine.

21 U Slovačkoj je na snazi centralizovani sistem: jedna Agencija za plaćanja i njene regionalne kancelarije, čiji je broj postepeno smanjivan sa 35 na današnjih 8 na nivou 8 slovačkih regiona i dodatnih 10 na nivou okruga.


cijenjeni i štićeni. Mnogi stručnjaci koji su prošli obuku preko programa PHARE, ili drugih pretpristunih instrumenata, su u veoma kratkom roku napuštali Mini-starstvo bez obaveze da obuče svoje nasljednike. Oni su uglavnom odlazili na druga, bolje plaćena radna mjesta. Ministarstvo je postalo „trening centar“ za privatni sektor, nevladine organizacije, pa čak i druga ministarstva. Potrebno je uvesti strožiju kadrovsku politiku, kao i poseban sistem finansijskih naknada za obučene stručnjake. Jedna od najozbiljnijih nepovoljnosti sa kojima se suočava slovačko Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja je to što stručnjaci dolaze i odlaze sa svakom promjenom vlade. Ovaj problem se dodatno komplikuje čestim promjenama na mjestu ministra22. Ne postoji sistem održivosti i institucionalnog pamćenja.

VEĆE ŠANSE ZA VEĆE KVOTE

Što se tiče kvota i referentnih količina u cilju ograničavanja rasta proizvodnje, EU je svoj prijedlog zasnovala na statističkim podacima (ili drugim dostupnim infor-macijama) samo za utvrđene referentne periode.

Savjet:Kako biste povećali svoje šanse da dobijete veće kvote i maksimalne zagarantovane količine u pojedinačnim oblastima, preporučuje se bliska saradnja sa nacionalnim organom iz statističke oblasti koji je nadležan da obezbijedi zvanične podatke za EUROSTAT. Statistički zavod Slovačke Republike nije pratio mnoge oblasti, tako da je bilo teško dati kvalifikovane procjene u nekim segmentima. Procjene slovačke strane u nekim od veoma važnih oblasti su se značajno razlikovale od procjena Evropske komisije. Evropska komisija nije spremna da prihvati ništa drugo osim zvaničnih statističkih podataka ili sopstvenih procjena u slučajevima kada takvi podaci nijesu dostupni.

U ovom kontekstu se preporučuje da se što prije obezbijedi veća finansijska podrška iz državnog budžeta kako bi se povećala proizvodnja u oblastima koje su najvažnije za zemlju, kako bi se unaprijedio apsorpcioni kapacitet za sredstva EU. U Češkoj Republici je osnovan poseban fond za povećanje zasada vinograda koji je nakon pristupanja EU korišćen za finansiranje marketinških mjera vezanih za tržišni plasman poljoprivrednih proizvoda. Na ovaj način, Češka Republika je značajno

22 Tokom prethodne vlade, Ministarstvom poljoprivrede su rukovodila četiri ministra; svake go-dine je imenovan novi ministar koji bi sprovodio sopstvenu personalnu politiku sa sopstvenim kadrovima.


unaprijedila sopstveni apsorpcioni kapacitet za podršku EU pri restruktuiranju i konverziji vinograda. To se nije dogovodilo u Slovačkoj. Iznos sredstava koji je izdvajan za Slovačku je značajno opadao svake godine nakon pristupanja EU jer Slovačka prilikom priključenja Uniji nije bila dovoljno spremna da apsorbuje fina-nsijska sredstva koja su joj bila dostupna. Novac, prvobitno namijenjen Slovačkoj, podijeljen je drugim državama članicama koje su imale bolji apsorpcioni kapacitet.

PRIPREME ZA PREGOVORE

Jedna od osnovnih slabosti Slovačke tokom cijelog procesa pregovora je ležala u tome što kadrovi u Ministarstvu nijesu bili zainteresovani za proces integracije, ili im on nije bio na vrhu liste prioriteta. Čak i nekolicina koja je bila zainteresovana posjedovala je slabe pregovaračke vještine, uz nedostatak iskustva, kao i vremena da proučava zakonodavstvo EU.

Savjet:Ministar i svi zvaničnici ministarstava bi trebalo da smatraju proces integracije svo-jim vrhunskim prioritetom. Potrebno je kreirati posebnu organizacionu strukturu za usvajanje zvaničnih nacionalnih stavova. Ministar i Kolegijum ministarstva bi trebalo da budu redovno obavještavani o razvoju događaja, a svi dokumenti koji se podnose Evropskoj komisiji pisanim putem bi trebalo da dobiju prethodnu sa-glasnost ministra ili tijela koje donosi odluke, kao što je Kolegijum Ministarstva. Preporučuje se uspostavljanje posebnog tijela koje će predstavljati savjetodavni odbor ministra i biti zaduženo za pripremu cjelokupne dokumentacije. U taj proces bi trebalo da budu uključeni stručnjaci iz svih posebnih odjeljenja Ministarstva u čijoj su nadležnosti pitanja vezana za EU, kao i stručnjaci iz drugih ministarstava, u zavisnosti od konkretne teme.

Bilo bi veoma korisno ukoliko bi stručnjaci prošli posebnu obuku iz pregovaračkih vještina prije početka procesa pregovaranja. Ova vještina će im pomoći da imaju više samopouzdanja i omogućiti da se usredsrede na pitanja o kojima se pregovara, a ne na sopstveni strah od pregovaranja. Postoje prirodno talentovani pregovarači, ali iskustvo pokazuje da mnogi pregovarači ne posjeduju taj prirodni talenat. Većina ljudi jednostavno ne umije da pregovara jer se taj predmet ne uči u školi.

Svaki stručnjak u svakoj konkretnoj oblasti bi trebalo da bude u stanju da proučava zakonodavstvo EU u oblasti kojom se bavi; trebalo bi da bude sposoban da odgovori na svako pitanje iz oblasti za koju je specijalizovan. To nije bio slučaj u Slovačkoj.


Ako ne proučavate zakonodavstvo EU, nećete znati kakva odstupanja možete da zahtijevate od Evropske komisije i nećete znati na kakve teškoće možete da naiđete kada budete obavezni da primjenjujete to zakonodavstvo u praksi. Stoga, ugovori o radu stručnjaka bi trebalo da sadrže odredbu o vremenu koje će provoditi u proučavanju zakonodavstva EU.

Sve strane uključene u proces bi trebalo na samom početku da shvate da ne bi trebalo očekivati od Crne Gore da postigne sve u svim oblastima od interesovanja. Konstruktivni kompromisi koji iziskuju ustupke svih država članica je način na koji EU funkcioniše.

PREGOVARAČKA STRATEGIJA

Nepostojanje usvojene pregovaračke strategije prije početka pregovora, ili tokom tog procesa, predstavljao je još jedan ozbiljan nedostatak Slovačke. Ključne političke odluke su veoma često donosili ljudi koji nijesu imali nadležnost za to ili su one donošene bez šire rasprave sa svim zainteresovanim stranama, uključujući predsta-vnike civilnog društva.

Vrlo često je bilo teško postići bilo kakvu odluku, naročito zbog vremenskog pri-tiska. Bilo je skoro nemoguće objasniti da će Evropska komisija smatrati konačnim tekst koji u tom trenutku ima, ako do utvrđenog roka ne pružimo nikakav odgovor i da nakon toga ništa neće moći da se mijenja. To se uglavnom događalo tokom intenzivnog procesa dogovaranja pojedinačnih djelova Pristupnog ugovora.

Savjet:Da bi pregovori bili uspješni, potrebno je da postoji veoma dobra pregovaračka strategija iza koje će stajati stabilan tim ljudi koji neće raditi samo na strategiji, već će i učestvovati u pregovaračkom procesu koji će uslijediti, od njegovog početka do kraja.

Pripremu ove strategije bi trebalo da koordinira jedno odjeljenje zaduženo za opšta pitanja u vezi EU, na primjer, odjeljenje za međunarodne ili odnose sa EU, u saradnji sa svim drugim odjeljenjima Ministarstva i organizacijama u nadležnosti Ministarstva, poput Veterinarske uprave, Fitosanitarne inspekcije, kao i ostalim zainteresovanim organizacijama, ne samo u javnom već i u privatnom sektoru. Istraživačke organizacije bi, takođe, mogle biti od velike koristi u ovoj fazi23. Iako

23 Čak i neka opšta istraživačka institucija može da bude koordinator, međutim tada postoji opas-nost da će strategija biti isuviše akademska i da će pregovarači imati teškoća da je razumiju.


u Slovačkoj postoji nekoliko istraživačkih organizacija koje su pod neposrednom nadležnošću Ministarstva, one su bile uključene u ovaj proces samo djelimično.

Koordinator bi trebalo da sazove prvi sastanak na kome bi se metodom razmjene ideja (brainstorming) utvrdili prioriteti za pregovore. Na osnovu njih bi se sačinio prvi nacrt Nacionalne strategije koji bi bio razrađen i usklađen sa svim zainteresovanim stranama koje bi svoje komentare slale elektronskom poštom.

Preporučuje se da se o strategiji konsultujete sa predstavnicima organizacija po-ljoprivrednih proizvođača i nevladinih organizacija već tokom sačinjavanja teksta. Mnogo je komplikovanije i dugotrajnije raspravljati o komentarima i dopunjavati tekst pošto je on finalizovan. Ove organizacije bi mogle da imaju predstavnike u timu koji priprema strategiju ili bar da imenuju kontakt osobu koja će moći da daje komentare u utvrđenim rokovima.

Pridržavanje rokova uvijek predstavlja problem, naročito u tako komplikovanom procesu kao što su, bez sumnje, pregovori o pristupanju EU. Stoga se preporučuje kreiranje sistema koji bi od samog početka pomogao da se kontroliše poštovanje utvrđenih rokova, kako biste kod kadrova izgradili svijest o neophodnosti da se pridržavaju zadatih rokova.

NACIONALNI STAV

Nakon zvaničnog početka pregovora, otvaraju se pregovori o pojedinačnim po-glavljima prilikom čega se predstavljaju nacionalni stavovi Evropskoj komisiji. To su ključni dokumenti na osnovu kojih će se odvijati celokupni pregovori. Evropska komisija obrazlaže svoj stav prema ovom dokumentu u kom precizno predočava koji su djelovi nacionalnog stava prihvatljivi a koji nijesu, i za koja su potrebna dodatna obrazloženja. Nakon toga, slijede tehnički bilateralni sastanci na kojima se obrazlažu stavovi. Dodatna obrazloženja nacionalnog stava pružena tokom ovih bilateralnih sastanaka se zatim podnose Evropskoj komisiji24. U praksi, ta obrazloženja predstavljaju pisanu potvrdu onog što je usmeno predočeno tokom bilateralnih tehničkih sastanaka. Ova pisana obrazloženja činila su osnov za formu-lisanje Zajedničkog stava EU i Slovačke25.

24 Slovačka je Evropskoj komisiji podnijela ukupno 16 dodatnih obrazloženja o Nacionalnom stavu do isteka posljednjeg mogućeg roka za podnošenje ove vrste dokumenta, 15. oktobra, 2002 god.

25 Prvi nacrt je predstavljen od strane Evropske komisije u januaru 2002. godine. Ovaj dokument je već pokrio sve reakcije na zahteve tokom pregovora. Slovačka nije mogla da se složi sa mnogim prijedlozima Evropske komisije i iz tog razloga je otpočeta finalna runda pregovora.


Čitav proces se odvija na ovaj način do trenutka kada ostanu samo osjetljiva politička pitanja koja se razmatraju tokom konačnog kruga političkih pregovora, koji su se odvijali na dva nivoa: na visokom, bilateralnom, nivou sa Evropskom komisijom, a zatim i na trilateralnim sastancima na visokom nivou u koje je bilo uključeno i Predsjedništvo EU.

Savjet:Potrebno je pažljivo razmotriti svaku riječ koja je napisana u nacionalnom stavu. Značajni izuzeci od EU zakonodavstva ne nailaze na toplu dobrodošlicu od strane Evropske komisije s obzirom na to da ih ZPP ne dozvoljava.

Preporučljivo je da se o tekstu neformalno konsultujete neposredno sa kolegama u Evropskoj komisiji prije nego što ga zvanično podnesete. Na ovaj način se može postići ispravna i prilagođena formulacija i izbjeći potreba za daljim tehničkim obrazloženjima. Cio proces može značajno da se ubrza na ovaj način. Stručnjaci Evropske komisije neće davati pisane komentare jer im to nije dozvoljeno prije predstavljanja zvaničnog stava Evropske komisije. Njihova pomoć je od koristi prilikom razgovora o odgovarajućim načinima objašnjavanja određene odredbe zakonodavstva EU ili o najboljem načinu za formulisanje nacionalnih zahtjeva ili mogućih izuzeća. U isto vrijeme, to je i pravi način za eliminisanje zahtjeva koji nijesu neophodni, jer samo zakonodavstvo EU obuhvata neke neposredne mogućnosti za izuzeća.

Nacionalni stav bi trebalo da uživa visok nivo saglasnosti na nacionalnom nivou (npr. na nivou republičke vlade) prije nego što bude podnijet Evropskoj komisiji. Takođe, potrebno je uvesti i fleksibilan sistem za mijenjanje i dopunjavanje Na-cionalnog stava.

PREGOVARANJE SA EVROPSKOM KOMISIJOM

Poglavlje o poljoprivredi je bilo podijeljeno na tri osnovne oblasti.

1. Organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda – pregovori su bili usredsređeni na nivoe kvota, prava na premije i maksimalne zagarantovane površine.

2. Implementacija zakonodavstva kojim se regulišu veterinarska i fitosani-tarna oblast.

3. Finansiranje poljoprivrede nakon pristupanja i očuvanje dovoljnih fi-nansijskih sredstava za ispunjavanje uslova koji proističu iz sprovođenja pravnih tekovina EU.


Pregovaračko poglavlje br. 7: Poljoprivreda, je otvoreno 12. juna 2001. godine, na osnovu prethodnog Pregovaračkog stava predstavljenog na Samitu u Nici, 7. de-cembra 2000. godine26. Uslijedili su tehnički sastanci sa Evropskom komisijom koji su trajali godinu dana, od septembra 2001. godine do oktobra 2002. godine. Cilj ovih pregovora je bio da obje strane objasne svoje stavove, i oni su bili podijeljeni na dva nivoa: ekspertski i visoki nivo27.

Najteži i najobiminiji dio poglavlja, posvećen veterinarskim i fitosanitarnim pitan-jima, preliminarno je zaključen 12. juna 2002. godine, tačno godinu dana nakon otvaranja pregovora o tom poglavlju.

Politički pregovori sa Danskom, koja je predsedavala EU u to vrijeme, i koji su imali nezvanični karakter, su trajali tokom cijelog novembra 2002. godine. U ovoj fazi, pregovori su bili najintenzivniji, a Slovačku je zastupao Glavni pregovarač Slovačke Republike. On je vodio pregovore u oblasti poljoprivrede na osnovu mandata koji je formulisan od strane Ministarstva poljoprivrede. Tokom ovih pregovora su zaključene sve prioritetne oblasti osim dva horizontalna pitanja (nivoa direktnih plaćanja i dužine prelaznih razdoblja) koja su ostala otvorena kako bi bila riješena na najvišem političkom nivou, prilikom susreta premijera i predsjednika u Kopenhagenu. Ovi pregovori su rezultirali ponudom takozvanog „paketa“ koji je prevazilazio Zajednički stav EU i Slovačke. Slovačka je postigla uspjeh u pogledu svih ostalih oblasti od posebnog interesovanja.

Čitav proces je okončan na Samitu u Kopenhagenu, održanom 12. i 13. decembra 2002. godine.

Savjet:Slovačka je na početku tehničkih sastanaka sa Evropskom komisijom na svakom sastanku učestvovala sa ogromnom delegacijom u kojoj su se nalazili stručnjaci za svaku konkretnu oblast. U više navrata je učestvovalo 15-20 ljudi i svako od njih je imao kratku, prethodno usaglašenu prezentaciju. Veoma često stručnjaci Evropske komisije nijesu ni postavljali nova pitanja i odvođenje tolikog broja ljudi u Brisel je predstavljalo gubljenje vremena i novca. Slovačka je, na osnovu ovog iskustva, izmijenila strategiju i od tada je ovim sastancima učestvovao samo tročlani tim.

Da bi sastanci u Briselu bili uspješni, bilo je neophodno pripremiti se bolje za njih kod kuće. Članovi ovih malih pregovaračkih timova su prije sastanaka u Briselu

26 Slovačka je podnijela 43 pregovaračka zahtjeva, uključujući 6 vezanih za prelazne periode, 7 vezanih za posebna izuzeća iz zakonodavstva EU, kao i 30 drugih zahtjeva, uključujući one vezane za direktna plaćanja i kvote. Pojedinačni zahtjevi su ponovo razmatrani tokom pregovora i u konačnoj fazi svedeni su na 24 zahtjeva, uključujući samo dva vezana za prelazna razdoblja.

27 Održana su samo dva kruga sastanaka na visokom nivou (21. juna 2002. i 25. septembra 2002. godine).


organizovali susrete sa slovačkim stručnjacima kako bi bili pripremljeni da pruže odgovore na svako dodatno pitanje koje bi moglo biti postavljeno na sastancima ili da daju konkretna obrazloženja za nove stavove koje bi Slovačka postavila.

Slovačko Ministarstvo spoljnih poslova se takođe uključilo u fazi političkih sasta-naka. Ono je bilo sklono da ubjeđuje predstavnike Ministarstva poljoprivrede da umanjuju svoje pregovaračke zahtjeve kako bi konačni rezultati pregovora mogli da budu predstavljeni u pozitivnom svijetlu. Iz ove perspektive, ovi pregovori su bivali teži čak i od onih u Briselu. Preporučuje se da izdržite taj pritisak i da ne odstupate od svog stava. U mnogim oblastima, na primjer, u obimu kvota i maksimalnih zagarantovanih površina, u kojima je Ministarstvo spoljnih poslova zahtijevalo smanjenje, Evropska komisija je na kraju Slovačkoj odobrila predložene nivoe, kao što je to bio slučaj u pogledu paradajza, koza28 itd.

PRIORITETI

Slovačka je za poslednji krug trilateralnih pregovora sa Evropskom komisijom i Predsjedništvom odabrala 4 prioriteta, jer se nije slagala sa prijedlogom Zajedničkog stava EU i Slovačke. Oni su obuhvatali:

1. Povećanje kvote za mlijeko, izoglukozu, prava na premije za krave u laktaciji i na premije za koze.

Još tri pitanja su ostala otvorena: povećanje površine za proizvodnju lana radi dobijanja veće podrške za njegovu preradu, duvana i ratarskih kultura kao i referentnog prinosa.

2. Povećanje nacionalnih finansijskih izdvajanja za Program ruralnog razvoja.

3. Priznanje geografskog porijekla vina za Tokaj vino za Mađarsku i Slovačku.

4. Zahtjev za odobrenje dva prelazna razdoblja – higijenski standardi za kompanije koje prerađuju hranu i implemetaciju instrumenta za državnu pomoć koji nije bio u saglasnosti sa pravilima EU o državnoj pomoći.

Savjet:Sve uključene strane bi trebalo da pridaju adekvatnu pažnju definisanju prioriteta. Prioriteti bi trebalo da budu strogo definisani u Nacionalnoj strategiji, u kojoj je potrebno jasno utvrditi crvene linije. Odabir ključnih prioriteta za pregovore bi

28 Slovačka je zahtijevala 30.000 koza, a konačan prijedlog od strane Evropske komisije je bio 30.600 koza


trebalo da bude zasnovan na temeljnoj analizi crnogorske poljoprivrede u odnosu na sprovođenje zakonodavstva EU i na najbolje moguće korišćenje raspoloživih nacionalnih resursa i resursa EU.

Savjetuje se da izaberete nekoliko prioritetnih oblasti u kojima bi Crna Gora željela da se specijalizuje, imajući u vidu prednosti svih specifičnih sektora u Crnoj Gori u odnosu na konkurenciju, a radi uspostavljanja solidne osnove za povećanje konkurentnosti poljoprivrednog sektora zemlje.

POSTIZANJE KONAČNOG DOGOVORA

Prioritetne kvotePredložene referentne godine, 1995-1999, modifikovane su tokom posljednjeg kruga pregovora. Ovaj referentni period nije odgovarao Slovačkoj jer je tokom tih godina zabilježen najveći pad proizvodnje. Za referentnu godinu, za sve prioritetne oblasti, prihvaćena je 2001. godina, posljednja godina za koju su postojali zvanični statistički podaci, sa izuzetkom kvote za izoglukozu, gde je uzet prosjek iz 2000. i 2001. godine. Evropska komisija nije uzela u obzir nijedan argument koji se oslanjao na prognozu ili očekivano povećanje proizvodnje.

Izdvajanje za ruralni razvojSlovačkoj je odobreno dodatnih 90 miliona eura za program ruralnog razvoja29. Dansko predsjedništvo je ostavilo posebnu rezervu30 od 340 miliona eura koja je raspodijeljena za tri zemlje31. Glavni argumenti sa kojima je Slovačka nastupila u ovom slučaju bili su da je skoro 70% poljoprivrednog zemljišta klasifikovano kao područja sa slabijim uslovima za poljoprivrednu proizvodnju, i da prema popisu imanja po strukturi u Slovačkoj, postoji 63.528 potencijalno samosnabdijevajućih gazdinstava koja imaju pravo na podršku u iznosu od 1.000 EUR godišnje, u periodu od pet godina.

Prelazni periodi- Oba slovačka zahtjeva za omogućavanje prelaznih perioda su odobrena:

29 Finansijska sredstva izdvojena za Slovačku su povećana za 35%, sa 263 miliona eura na 353 miliona eura.

30 5% ukupnog iznosa31 Češkoj Republici je odobreno dodatnih 100 miliona EUR, a Sloveniji 150 miliona EUR


Za prehrambena preduzeća:

- Slovačka je prvobitno sastavila veoma obiman spisak prehrambenih kompanija koje su se odlučile da primijene prelazni period, ali pošto su obaviještene da će njihovi proizvodi imati drugačije etikete jer ne ispunja-vaju higijenske standarde EU, većina je povukla prijave i odlučila da nađe neophodna sredstva za investicije prije pristupanja EU32.

Za državnu pomoć:

- Slovačka je tokom trogodišnjeg prelaznog perioda sprovodila svoj sistem državne pomoći u obliku izdavanja potvrda o skladištenju, kao tržišnog instrumenta kako bi pomogla poljoprivrednicima da skladište svoje usjeve.

Savjet:Potrebno je stalno biti na oprezu. Čak i najbolji stručnjaci Evropske komisije mogu da pogriješe, tako da se savjetuje predostrožnost i stalna kontrola teksta i cifara. Slovačka je bila prva zemlja koja je ustanovila manjak od 5% sredstava u ukupnoj raspodjeli finansijskih izdvajanja za ruralni razvoj. Rezerva nije bila zvanično priznata. Slovačka je bila prva zemlja koja je zatražila novac iz te rezerve na osnovu objektivnih argumenata, a zatim su to učinile i Slovenija i Češka Republika.

Razgovori sa prehrambenim preduzećima bi trebalo da budu otpočeti što prije kako bi ona imala dovoljno vremena i prostora da se prilagode zahtjevnim higijenskim standardima EU u pogledu proizvodnje. Biće potrebno da se ulože ogromna sred-stva u ovu oblast. Pregovori sa ovim preduzećima u Slovačkoj bili su veoma teški jer su sva ta preduzeća u privatnom vlasništvu.

Slovačka nije bila adekvatno pripremljena za sprovođenje mjera vezanih za tržišni plasman poljoprivrednih proizvoda na dan kad je pristupila EU. Stoga je u završnoj fazi odlučeno da zatraži prelazni period za instrument državne pomoći u obliku potvrda o uskladištenju. Preporučuje se da što precizinije utvrdite koji će organ biti zadužen za sprovođenje mjera EU vezanih za tržišni plasman poljoprivrednih proizvoda. Slovačka to nije učinila prije nego što je pristupila EU, što je prouzro-kovalo ozbiljne probleme.

32 Na spisku su ostale dvije veoma male kompanije, a jedna od njih (preduzeće za preradu ribe) je, pred pristupanje, povukla svoj zahtjev za odobravanje prelaznog razdoblja, tako da je na spisku ostalo samo jedno, malo preduzeće za preradu mesa


JAVNO MNJENJE

Poljoprivredna politika EU iz godine u godinu izaziva sve veće interesovanje ja-vnosti, koja tu politiku veoma često posmatra kao program koji troši novac, a ne pruža odgovarajuću korist. Zanemaruje se činjenica da administracija u Briselu u potpunosti reguliše ZPP i da državama nije dozvoljeno da obezbeđuju bilo kakva finansijska sredstva za ovaj sektor suprotno pravilima EU.

Poljoprivrednici u Slovačkoj veoma slabo razumiju kako ZPP funkcioniše u praksi, zašto je ona na snazi i u kom smjeru se kreće. Najviše pažnje je potrebno obratiti na postupno uvođenje šema podrške33 pošto to predstavlja najosjetljivije pitanje. Mnogi poljoprivrednici smatraju da su na gubitku u odnosu na poljoprivrednike iz EU15, kao i drugih novih država članica u pogledu mogućnosti izdvajanja sredstava iz državnog budžeta za dopunjavanje direktnih plaćanja. Istovremeno, za nove države članice je važio različit nivo direktnih plaćanja EU, jer su se ona obračunavala na osnovu njihovih raspoloživih finansijskih sredstava i poljoprivrednih površina, npr. iznosi po hektaru su se 2004. godine, kretali u rasponu od 26,75 eura u Estoniji do 71 euro na Kipru. U 2004. godini, za Slovačku je obračunato 43,85 eura po hektaru, dok su za zemlje u okruženju obračunati sljedeći iznosi – 44,46 eura za Poljsku, 57,35 eura za Češku Republiku i 70,22 eura za Mađarsku.

Savjet:Iskoristite svaku moguću priliku da javno objašnjavate šta je to ZPP i kako funkcioniše. Mediji ponekad iznose netačne informacije kao i informacije koje veoma često navode na pogrešne zaključke.

Preporučuje se da kreirate Nacionalnu strategiju na osnovu javnog konsenzusa, što znači da što češće organizujete javne rasprave i konferencije.

U ovom kontekstu bi od velike koristi mogao biti istraživački projekat sa ciljem analiziranja prednosti i mana pristupanja EU u oblasti poljoprivrede. Pregovaračkom timu bi takođe bila od pomoći i složena evaluacija i ocjena efekata pristupanja EU.

33 U novim državama članicama direktna plaćanja su uvođena postepeno, kao procenat nivoa plaćanja u ostalih 15 država članica, počev od 25% u 2004. do 100% u 2013. Uvedena je mogućnost da nove države članice uplaćuju poljoprivrednicima dodatnu podršku u iznosu od najviše 30% nivoa EU15 u obliku Dopunskih nacionalnih direktnih plaćanja (CNDP, poznatim kao top-ups (dopunjavanja))

Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore (2013-2014)

zajednička poljoprivredna politika evropske unije - emim.org · privredna politika evropske...

Documents