yerel yönetimler teorisine, İdareler arası görev bölüşümüne,

YÖNETİMLER ARASI HİZMET BÖLÜŞÜMÜ:

İL ÖZEL İDARELERİ VE İL BELEDİYELERİ İNCELEMESİ

(2006-2011)

Yrd. Doç. Dr. B. Hakan AGUN Doç. Dr. Mahmut GÜLER

V. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YÖNETİMİ FORUMU

24-25 KASIM 2012

Yerel yönetimler teorisine, İdareler arası görev bölüşümüne, 2006-2011 yılları arasında Türkiye’de il özel idareleri ve il belediyeleri

tarafından gerçekleştirilen hizmetlerin bütçe giderleri içerisinde paysal dağılımlarına yer verilerek, kendilerine yüklenen görevler bağlamında değerlendirmelerde bulunulacaktır.

Çalışmanın İçeriği

Türk yönetim sisteminde kamusal mal ve hizmetlerin üretimi (piyasa mekanizması dışında) merkezi yönetim ve yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmektedir. Kamusal mal ve hizmetin bir kısmının üretiminden sorumlu olan mahalli idareler Anayasa’da; “il, belediye ve köy halkının mahalli ve müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları gene kanunda belirtilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir” şeklinde tanımlanmıştır. Hizmeti gerçekleştirecek olan yerel yönetim dizgesi: 2.950 Belediye, 81 İl Özel İdaresi ve 34.324 Köy yerel yönetim biriminden oluşmaktadır.

Tam Kamusal Mallar ile Özel Malların Karşılaştırılması

Yerel yönetimler, kamusal mal ve hizmet üretimi veya başka bir ifade ile toplumsal ihtiyaçların gerçekleştirilmesine yönelik gelire ihtiyaç duymaktadır. Toplanan gelire hangi idarenin sahip olacağı ve bu gelirle hangi tür hizmeti gerçekleştireceğinin yasal zemini önemlidir.

Kamusal mal ve hizmet üretmekle sorumlu olan mahalli idareler arasındaki mali ilişkilerin bu bağlamda iki yönü bulunmaktadır. Bunlardan birincisi; hizmetlerin yani giderlerin bölüşümü, ikincisi ise; gelirin bölüşümüdür.

Yerel yönetimler maliyesi açısından konu daha fazla gelir bölüşümü üzerinde odaklanmış ve akçal denkleştirme (mali tevzin) merkezle yerel yönetimler arasında gelir bölüşümü sorunu olarak tartışılmaktadır Yerel ve merkez arasında siyasal yönleri de bulunan akçal ilişkilere eski dilde “mali tevzin” adı verilmektedir.

Akçal ilişki federal veya üniter devlet yapısına göre farklılık göstermektedir. Üniter yapıya göre işleyen yerinden yönetimde, mali sistem "mali desantralizasyon" işleyişi sergiler. Bunun somut mekanizmaları

(1)pay sisteminin, (2) vergi salma yetkisinin merkezde olması ve (3) vergi had ve oranlarının merkezce belirlenmesidir.

Sistem elbette vergi/gelir kaynaklarından bazılarını yerel birimlere tahsis edebilir ve bazı gelir türlerinde had, oran, tarife belirleme yetkisini yerel birime bırakabilir. Nitekim Türkiye’de de buna benzer bir durum söz konusudur. Ancak bunlar, genel ilke içinde az sayıdadır ve sistemin omurgasına tamamlayıcı olarak yerleşmiştir.

Federal ilkeye göre işleyen yerel yönetimde ise, mali sistem "mali federalizm" işleyişi sergiler. Bu da somut mekanizmaları olan bir sistemdir:

(1)Gelir kaynaklarını paylaşma sistemi,

(2) vergi salma yetkisinin paylaşılması,

(3) vergi had ve oranlarını belirleme yetkisinin paylaşılması.

Bu sistemde de elbette merkezden pay ayırma uygulaması olabilir, ama bu uygulama sistemin omurgasını değiştirmez. Türkiye’nin üniter ilkeye dayalı yerel yönetimleri, "pay sistemi"ne dayanır.

Teknolojik gelişmeler ve kent nüfusundaki artışlar bir taraftan hizmetlerin çeşitliliğini artırırken, diğer taraftan yerel yönetimler ile merkezi yönetimler arasında hizmet bölüşümü sorununu da karmaşıklaştırmaktadır. Kamu hizmetlerinin değişik düzeydeki yönetimler arasında paylaştırılmasında, ülkelerin devlet gelenekleri, siyasi yapısı ve toplumsal yapıları önemli rol oynamaktadır. Fakat hizmet bölüşümü gerçekleştirilirken dikkat edilmesi gereken, husus yönetimde birlik ve bütünlük ilkesi çerçevesinde yapılmasıdır. Ancak bunun için, yerel yönetimlere yasalarla verilmiş olan görevlerin gerçekleştirilmesi için onların yeterli akçal kaynaklara sahip olmaları gerekmektedir.

Yönetimler Arası Hizmet Bölüşümü

Hizmetin gerçekleşmesi bakımından yeterli düzeyde kaynağa sahip olmak, aynı zamanda yerel özerkliğin zorunlu bir nedeni olarak kabul edilmektedir. Yerel yönetimlerin özerkliğinin en önemli faktörü olan mali özerklik, yerel yönetimlerin merkezi yönetime muhtaç olmadan kendilerine verilen görev ve sorumlulukları yerine getirebilecek kadar yeterli düzeyde ve serbestçe harcayabilecekleri gelir kaynağına sahip olmaları anlamına gelir

Yönetimler Arası Hizmet Bölüşümü

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 9. Maddesi’ne göre, mali özerklikle ilgili dört temel düzenleme yapılmıştır. Bunlar;

Öz kaynak yeterliliği, Kaynakların çeşitlenmiş olması ve Değişimlere kendini uyarlayabilecek nitelikte olması, yerel vergilerin

varlığı ile merkezi yönetim transferlerinin dağıtımında Yerel yönetimlere danışılması ve

Ulusal sermaye piyasalarına giriştir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

Mali özerklik yerel yönetimlere, karar alırken merkez adına değil kendi adına karar alma ve yetkiyi bu çerçevede kullanabilme özerkliğini sağlayacaktır. Amaç yerelde hizmetlerin yerel yöneticiler vasıtasıyla etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesi ve aynı zamanda yerelden başlayarak demokrasiyi toplumun tüm unsurlarının katıldığı bir şekilde gerçekleştirmektir.

Mali özerlik, yerel yönetimlere harcamalar konusunda seçme, karar verme, uygulama özgürlüğünün tanınması gerektiğini, ayrıca mümkün olduğu ölçüde kendi gelir rejimlerini belirleme yetkisinin verilmesi gerektiğini belirtmektedir.

Son olarak mali özerklik, yerel yönetimlere borçlanma kapasitesinin tiplerini, düzeylerini serbestçe belirlemeyi, kendilerine transfer edilen görevleri karşılayacak yeterli gelire sahip olmayı gerektirmektedir Gerçi Türkiye 1992 yılında şartı onayladığında, mali konularla ilgili olarak 9/4,9/6,ve 9/7 maddelerine çekince koymuştur.

Mal ve hizmetler kamu ekonomisi veya piyasa ekonomisi tarafından üretilmektedir ve her iki ekonominin de kendilerine has mal veya hizmet üretimi ve tüketicilere sunumu söz konusudur.

Yerel yönetimler merkezi idarenin üstlendiği hizmetler dışında kalan, yerel nitelikli mal ve hizmetlerin üretiminden sorumlu kurumlardır. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler hizmetleri paylaşırken, hizmette tekrarın önlenmesine veya başka bir ifade ile hizmet çakışması olup olmadığına dikkat etmeleri gerekmektedir.

Zira hizmet çakışması bir taraftan hizmette etkinliğe zarar verirken diğer taraftan kaynak ayrımında (dağılımında) etkinsizliğe yol açmakta, bu durum ise gelir bölüşümünde adaletten uzaklaşılmasına neden olmaktadır. Kaynak ayrımında etkinlik ve gelir bölüşümünde adalet sağlanamadan ekonomik istikrarın sağlanması da söz konusu olamayacaktır.

Mal ve Hizmetler Kim Tarafından Üretilmektedir?

Toplumsal mal ve ihtiyaçların iki yönetim (yerel ve merkez) tarafından karşılanmasının belirlenmesi önemli bir sorundur. Bu noktada hangi yönetimin daha az kaynakla daha etkin mal ve hizmet üreteceği konusu birçok bilim dalının alanına girmektedir. Bu bakımdan hizmetin üretilmesinde etkinlik, makro ekonomik istikrar sağlama ve gelirin yeniden bölüşümü, önemli kriterler olarak karşımıza çıkmaktadır.

Yönetimler arası mali ilişkiler düzenlenirken öncelikli olarak hizmet bölüşümüne yönelik hususlara dikkat edilmeli, daha sonra yönetim kademelerinin görev alanında bulunan hizmetlere göre gelir bölüşümü düzenlenmelidir

Hizmet Bölüşümünün Nedenleri

Yönetimler arasında hizmet bölüşümüne ilişkin düzenleme sürecinde, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hangisinin kamusal mal ve/veya hizmet sunacağı ya/ya da hangi harcamaları yerine getireceği açıkça belirlenmelidir. Çünkü günümüz çağdaş maliye anlayışında devlete bir takım görevler yüklenmiştir. Bu görevler; gelir dağılımında adaleti sağlama, kaynak dağılımında etkinliği sağlama ve ekonomik istikrarı sağlama olmak üzere üçe ayrılmaktadır. Devlete yüklenen bu görevlerden gelir dağılımında adaleti sağlama ve ekonomik istikrarı sağlama görevi merkezi yönetimin sorumluluğundayken, kaynak dağılımı görevi yerel yönetimlerin de görevleri arasında yer almaktadır.

Hizmet Bölüşümünün Nedenleri

Gelir dağılımında adaleti sağlama görevi, reel gelir ile servetin toplumda yaşayan bireyler arasında adil bir şekilde paylaşılmasının yerine getirilmesi olup, toplum refahını belirleyen en önemli faktördür.

Gelir dağılımının bozuk olduğu bir ülkede, gelir düzeyi düşük olan bireyler, ihtiyaçlarını yeterince karşılayamazlar.

Buna karşın, piyasadaki firmalar gelir düzeyi yüksek olan bireylere yönelik mal ve hizmet sunumunda bulunacaklar ve böylece kıt kaynaklar, gelir düzeyi yüksek bireylerin tüketimlerine yönelik (lüks) mal ve hizmet üretimine ayrılacağından toplumun geniş kesimlerinin refahını artırıcı mal ve hizmetler yeterince üretilemeyecektir.

Gelir Bölüşümünde Adaleti Sağlama

Gelişmekte olan ülkelerde gelişmenin sağlanabilmesi için hem yerel hem de ulusal düzeyde gelir düzeyinin arttırılması gerekmektedir. Bundan dolayı gelir dağılımında adaletin sağlanması, devletin en önemli ekonomik ve sosyal görevlerinden birisidir. Eğer bu görev yerel yönetimlere de verilirse, yerel yönetimlerin farklı gelir dağılımında adaleti sağlama politikaları ile hem bireylerin ve hem de firmaların yer seçimi tercihini etkileyeceğinden, gelir bölüşümü adaletsizliğine neden olacaktır.

Gelişmekte Olan Ülkelerde Gelir Bölüşümünde Adaleti Sağlama

Kaynak ayrımında etkinliği sağlama görevi, merkez ve yerel yönetimler arasında hizmetlerin bölüşümü;

Hangi tür hizmetin merkez, Hangi tür hizmetin yerel yönetimlerce belirlenmesi açısından önemlidir.

Buradaki önem, onu halka en iyi şekilde götürebilecek kurumun belirlenmesi ve böylece hizmette etkinliğin ve verimliliğin saptanması açısındandır. Bu bakımdan etkinlik, vatandaşa sunulan kamusal hizmetin en kısa zamanda, en az maliyetle, en çok çıktıyı alarak ve bundan en fazla memnuniyeti sağlayarak üretilmesidir. Hizmetin gerçekleşmesi bir gider gerektirdiğinden, hizmet bölüşümü yerine gider bölüşümü deyimi de kullanılmaktadır.

Kaynak Ayrımında Etkinliği Sağlama

Savunma ve adalet gibi hizmetlerin üretiminin bir üst birim olarak merkezi yönetim tarafından gerçekleştirilmesi, etkinliği sağlamada daha uygun iken, kanalizasyon, kent içi ulaşım gibi hizmetlerin üretiminin merkezi yönetimin üstlenmesi etkinlikten uzaklaşılmasına yol açabilmektedir. Bu durumda etkinliği sağlamada yerel yönetimler rol almaktadır.

Kaynak Ayrımında Etkinsizliğe Yol Açan Nedenler

Etkinsizliğe yol açan bir diğer husus ise, piyasa mekanizmasının tam çalışmadığı durumlarda piyasa aksaklıklarının (piyasa başarısızlığı) ortaya çıkmasıdır. Piyasada meydana gelen aksaklık tam ve yarı kamusal malların üretiminde söz konusu olabilmektedir.

Bundan dolayı devlet, piyasa aksaklığına yol açmamak için tam ve yarı kamusal malların üretimini üstlenmektedir. Fakat tam ve yarı kamusal malların üretimi sadece merkezi yönetim tarafından değil aynı zamanda yerel yönetimler tarafından da gerçekleştirilmektedir.

Çünkü yerel yönetimlerin halka daha yakın birimler olması, kaynakları israf etmeden daha etkin kullanabilmeleri ve dolayısıyla yerel ihtiyaçları daha doğru ve ucuz gerçekleştirebilme kabiliyetleri, merkezi yönetime göre daha iyidir.

Kaynak Ayrımında Etkinsizliğe Yol Açan Nedenler

Yerel yönetimlerin halka en yakın kurumlar olması, yerellik veya hizmette halka yakınlık olarak adlandırılan bir yaklaşım, Avrupa Birliği’nin 7 Şubat 1992 Maastricht Anlaşması’nın 3/b maddesine (Amsterdam Antlaşması ile (5) madde olmuştur) konmuş ve şu şekilde açıklanmıştır:

Salt kendi yetki alanının bir parçasını oluşturmayan konularda, Topluluk (Birlik) yalnız yerellik (subsidiarity) ilkesine uygun olarak hareket eder. Bu ilke ile aşağıdan yukarıya doğru bir yönetsel yapı oluşturulması amaçlanmıştır. Yani istenen, alt basamaktaki bir örgütün belli bir görevi yerine getirmeye gücünün yetmediği durumlarda, üst düzeydeki örgütün işe karışmasına olanak veren bir yapı oluşturulmasıdır

Yerellik veya Hizmette Halka Yakınlık İlkesi

Etkinliği gerçekleştirmek için optimum hizmet alanının belirlenmesi zorunludur. Hizmetin faydasının dağıldığı alanda tam veya yarı kamusal hizmetlere olan talep, kamu üretici birimlerinin hangisinin ne şekilde üreteceği, optimum alanı belirleyecektir.

Optimum hizmet alanı, kamusal mal ve hizmetlerin en etkin olarak sunulacağı alan veya nüfus olarak ifade edilmektedir. Hizmeti üstlenen yerel yönetim birimlerinin yetki alanı belirtilen alandan dar ise, söz konusu hizmeti bir üst birimin üstlenmesi, etkinliği gerçekleştirmede rasyonel bir davranış olacaktır.

Fakat yerel yönetimlerin yetki alanları ekonomik faktörlerle değil daha ziyade tarihi, idari ve siyasi faktörler tarafından belirlenmektedir. Bu durum, optimum alan veya optimum hizmet sahasında etkinlik tartışmasını ortaya çıkarmaktadır.

Kaynak Ayrımında Optimum Hizmet Alanı

Optimum hizmet alanlarının oluşturulamaması dışsallık sorununa neden olmaktadır. Dışsallık, yerel yönetimlerin gerçekleştirdikleri hizmetlerden bazılarının faydalarının ve/veya maliyetlerinin bazen kendi bölgelerinin dışına taşmasıdır.

Optimum alanda sunulan hizmetin faydası, hizmeti sunan yönetimin kendi bölgesi içinde kalacak şekilde gerçekleşiyorsa denge sağlanmış olacaktır. Fakat fayda yönetim biriminin sınırlarını aşıyorsa dışsallık gerçekleşir.

Bu durumda, hizmetin maliyetine katlanmamış olan kişilerin hizmetten faydalanması anlamına gelecektir. Bu takdirde hizmette etkinlik gerçekleşmemiş olmaktadır.

Kaynak Ayrımında Optimum Hizmet Alanı

Yerel yönetim birimlerinin farklı nitelikte sorunları ve ihtiyaçları olduğundan aynı zamanda etkinliği gerçekleştirmede ölçek sorunu da ortaya çıkmaktadır. Bazı hizmetlerin sunumu ölçek ekonomisi gereği yerel yönetimlerin sınırlarını aşmakta, diğer üst birimler olan metropoliten, bölgesel ve merkez yönetimler tarafından üstlenilmektedir.

Hizmetin alt birimler tarafından gerçekleştirilemediği ve zorunlu olarak üst birimlere bırakılması durumunda ölçek ekonomisi sayesinde birim maliyetlerde düşüş gerçekleşmekte ve böylece “maliyet etkin üretim” sağlanmaktadır.

Bu anlamda yönetimler arası mali ilişkilerin düzenlenmesi ile ölçek şartlarına göre metropoliten veya bölgesel yönetimler gibi ara birimlerce kamusal mal ve hizmet üretimi, maliyet etkin üretimi mümkün kılarak kaynak dağılımında etkinliği sağlamaktadır

Kaynak Ayrımında Ölçek Sorunu

Eğitim hizmetine yönelik harcama hem merkezi yönetim, hem il özel idaresi hem de belediyelerin görev alanı içindedir. 5393 sayılı kanunun 14. maddesine göre, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla “devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım onarımını yapabilir, her türlü araç gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir…”; 5302 sayılı İl Özel İdare Kanunu’nun 6. Maddesi’nin birinci fıkrasının (a) bendine göre, il özel idareleri mahalli müşterek nitelikte olmak koşuluyla”…ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binaların yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçların karşılanmasına ilişkin hizmetlerin il sınırı içinde, … yapmakla görevli ve yetkilidir…”

Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetimler Arasında Görev Çatışması

Yine 6. maddenin 2. fıkrasında, “bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskan, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımlar ile bakanlık diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımları, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilir. Aktarma işlemi ilgili bakanın onayı ile yapılır ve bu ödenekler tahsis amacı dışında kullanılamaz. İş, il özel idaresinin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır. İl özel idareleri de bütçe imkânları ölçüsünde bu yatırımlara kendi bütçesinden ödenek aktarabilir. Bu fıkraya göre, bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları tarafından aktarılacak ödenekler ile gerçekleştirilecek yatırımlar, birinci fıkrada öngörülen görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın bütün il sınırları içinde yapılabilir…”


Ayrıca 3797 sayılı Milli Eğitim Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 39. maddesinin b fıkrasında, “ihtiyaç duyulan bina ve araziyi kiralamak, satın almak, Bakanlığa bağlı okul ve kurumların binalarını yapmak veya yaptırmak…” hükümleri yer almaktadır.

Bu bağlamda üretilen mal veya hizmetin nasıl, ne kadar, kimin için üretileceği kararı, merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında çekişme konusu olabilmektedir.

Yönetim açısından kamu ekonomisi üreticileri yanında yerel yönetimlerinde varlık göstermesi, toplumun kendini daha yakından ilgilendiren konularda daha etkin kararlar almasına ve bunları uygulamasına imkân sağlayacaktır. Dolayısıyla yerel yönetimlerde kişiler kendi tercihlerini yansıtırken merkezi idareye göre daha kolay ve daha etkin bir şekilde yansıtacaktır.


Ekonomik istikrarı sağlamaktan kastedilen, tam istihdamın, fiyat istikrarının, dış ödemeler bilançosu dengesinin ve uygun bir büyüme oranının yerine getirilmesidir. Bu görevin etkin olarak yerine getirilmesi için para ve maliye politikaları bir araç olarak kullanılmakta ve bu görev merkezi yönetim tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Bunun birkaç nedeni vardır:

İlk olarak, yerel yönetimler genellikle kendi sınırları içinde, makroekonomik koşulları çok etkileyemezler. Çünkü kendi bölgeleri içinde uygulayacakları makroekonomik politikalar “sızıntı” etkisi ile kendi bölgesinin dışına yayılacaktır.

Ekonomik İstikrarı Sağlama

İkinci sorun ise yerel makroekonomik politikalarda borçlanma gücündeki sınırlılıktır. Yerel yönetimler, istikrarı sürdürme yönünde sorumluluğa sahip olsalar bile, genişletici maliye politikasını uygulamak için gerekli olan açığın finansmanında borçlanmaları konusunda merkezi hükümetçe desteklenmedikçe zorluk çekerler. Fakat, merkezi hükümetler yerel yönetimlerin borçlanmalarını desteklediklerinde ise, sonuçta ulusal düzeyde makroekonomik istikrarı tehdit eden sorumsuz bir davranışa neden olurlar.

Ekonomik İstikrarı Sağlama

Ekonomik istikrarın sağlanmasında, kurumlar vergisi ve gelir vergisi çok güçlü istikrar sağlayıcı etkiye sahiptir. Çünkü kurumlar vergisi açısından kurum karları genel ekonomik koşullara göre daha çok dalgalanma göstererek istikrarı sağlarken; gelir vergisi de artan oranlılığı nedeniyle benzer etkiye sahiptir.

Bundan dolayı bu iki vergi, merkezi yönetim tarafından uygulanmalıdır. Ancak yerel yönetimlerin bireysel gelirler üzerine vergi yüklemeyeceği anlamına gelmemektedir. Bu tür vergiler, karlardaki döngüsel dalgalanmaların oluşturduğu dezavantajı avantaja dönüştürme etkisine sahip olabilir. Diğer alternatiflerin uygun olmaması durumunda yerel yönetimler, kurumlar vergisine başvurmalıdır. Ancak, yerel yönetimlerin bu yetkisi sıkı kontrol altında tutulmalıdır.

Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Gelir ve Kurumlar Vergisi

Kamu harcamaları farklı amaçlarla, farklı idare birimlerince ve farklı şekillerde gerçekleştirilen harcamalardır. Bu harcamalar, barındırdıkları özellikleri nedeniyle bir takım ekonomik ve sosyal etkiler yaratırlar. Yarattıkları bu etkiler nedeniyle de değişik şekillerde sınıflandırılmaktadırlar.

Kamu harcamaları, harcamayı yapan idari birim temel alınarak, idari sınıflandırma; kamu harcamaları gerçekleştirilen kamu hizmetine temel alınarak, fonksiyonel sınıflandırma ve kamu harcamalarının ekonomide yarattıkları etkiler dikkate alınarak, bilimsel (ekonomik) sınıflandırma olmak üzere üç grup altında toplanmaktadır

Merkezi Yönetim ve Yerel Yönetim Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre Dağılımı

Fonksiyonel sınıflandırmanın amacı, idari birimler tarafından gerçekleştirilen çeşitli hizmetlerin maliyetinin belirlenmesidir. Diğer bir deyişle, fonksiyonel sınıflandırmada kamu hizmet miktarı ile maliyeti arasında ilişki kurulmaktadır. Bu bağlamda, aşağıda hizmet bölüşümünün fonksiyonel sınıflandırılmasının merkezi yönetim, il özel idaresi ve il belediyelerinin giderlerinin paysal dağılımına yer verilecektir.

Merkezi idare bütçesi içinde özel bütçeli kuruluşlar ile düzenleyici ve denetleyici kuruluşlar dahil edilmemiş yalnızca genel bütçeli kuruluşların giderleri incelenmiştir.

Kamu Harcamalarının Fonksiyonel Sınıflandırması

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Genel Kamu Hizmetleri 43,66 42,07 40,60 37,43 35,25 39,22

Savunma Hizmetleri 6,61 5,90 5,77 5,54 5,18 5,27

Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri 5,60 5,73 5,89 5,79 6,09 6,81

Ekonomik İşler ve Hizmetler 11,68 10,66 12,29 11,69 13,44 8,73

Çevre Koruma Hizmetleri 0,06 0,08 0,09 0,09 0,12 0,17

İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri 2,20 2,34 1,69 1,41 2,26 1,55

Sağlık Hizmetleri 4,89 5,24 5,45 5,60 5,15 5,65

Dinlenme Kültür ve Din Hizmetleri 1,14 1,18 1,24 1,31 1,30 1,49

Eğitim Hizmetleri 9,23 9,40 10,07 9,83 10,44 11,33

Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hiz. 14,93 17,40 16,91 21,31 20,77 19,78

Tablo 1. Genel Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırma Düzeyinde Dağılımı

(2006-2011) (%)

2006 2007 2008 2009 2010 2011






İskân ve Toplum Refahı Hizmetleri 8,30 4,85 2,97 5,27 5,10 5,45





Tablo 2. İl Özel İdarelerinin Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırma Düzeyinde Dağılımı

(2006-2011) (%)

2006 2007 2008 2009 2010 2011






İskân ve Toplum Refahı Hizmetleri 20,06 23,91 22,03 20,90 21,50 26,96





Tablo 3. İl Belediyelerinin Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırma Düzeyinde Dağılımı (2006-2011) (%)

Kamusal ihtiyaçların sunumunda yerel yönetimler ve merkezi yönetim arasında hizmet bölüşümü, aynı zamanda harcamayı da gerektirmektedir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin hizmetleri paylaşırken hizmet çakışması olup olmadığına dikkat etmesi gerekmektedir.

Çünkü hizmet çakışması hizmette etkinsizliğe neden olmakta ve buna ek olarak kaynak ayrımında da etkinsizliğe de yol açmaktadır. Bu durum ise gelir bölüşümünde adaletsizliği arttırmaktadır.

Çalışmada incelenen merkezi yönetim ve yerel yönetimler (il belediyeleri ve il özle idareleri) arasında hizmet çakışmasına yol açan hizmet türleri şunlardır: Eğitim, sağlık ve çevre koruma hizmetleri.

SONUÇ VE DEĞERLENDİRME

Hizmet çakışmasına konu olan giderlerden eğitim hizmetine merkezi yönetim yaklaşık yüzde 10, il özel idareleri yaklaşık yüzde 20 ve belediyeler de ise yaklaşık binde 2 kadar pay ayırmaktadır. Bu payın il özel idaresinde yüksek olmasının nedeni 5686 sayılı yasadan kaynaklanmaktadır.

Üstelik aynı görev Milli Eğitim Bakanlığı’nın taşra teşkilatı olan İl Milli Eğitim Müdürlüklerinin de görev alanı içindedir. Şunu belirtmek gerekir ki; yerel yönetimlerin eğitimle ilgili görev alanını yasalar, ancak eğitimin fiziksel şartlarının (bina yapımı, bakım ve onarımı gibi) yerine getirilmesi ile sınırlı tutmuştur. Böylece, her üç idare arasında hizmet çakışması meydana gelmektedir.


Sağlık hizmetleri de gerek yerel yönetimlerde gerekse merkezi yönetimin görev alanına giren bir hizmet türüdür. Merkezi yönetim sağlığa genel bütçeden yaklaşık yüzde 5’ler oranında pay ayırırken, bu oran il özel idarelerinde merkezi yönetime yakın bir seyir göstermekte fakat belediyelerde yüzde 1’in altında gerçekleşmektedir. 1980 öncesi bazı büyük kent belediyelerinin sahip oldukları hastaneler vasıtasıyla sağlık harcamaları söz konu olabilmekteydi.

Fakat 1980 sonrası özelleştirmeler ve sağlık hizmetlerinin önemli bir gider olması nedeniyle belediyelerin bu alandan yavaş yavaş çekildiği görülmektedir. Örneğin Samsun Belediyesi 2000’li yıllarda doğumevini Sağlık Bakanlığı’na, İstanbul Belediyesi Cerrahpaşa, Haseki ve Zeynep Kamil hastanelerini 1960’lı yıllardan sonra teker teker İstanbul Üniversitesi ve Sağlık Bakanlığı’na, Ankara Belediyesi ise, kendisine bağlı hastanesini devretmiştir.


İl özel idarelerinin sağlık harcamalarının yüksekliği, ilde yaptırtmış oldukları sağlık ocağı yapımı, hastanelerin bakım ve onarımı gibi hizmetleri gerçekleştiriyor olmalarındandır. Fakat il özel idarelerinin bu harcamalarının büyük bir kısmı bakanlık ödenekleri vasıtasıyla gerçekleşmektedir.

Bakanlık ile il özel idarelerinin bu hizmeti paylaşımı ve hizmetin her iki yönetim arasında gerçekleştirilmesi, hizmetin çakışmasına neden olabilecektir. Ama ilin valisinin hem merkezi yönetimin ajanı olması hem de il özel idaresinin yürütme organının başında bulunuyor olması çakışmayı en az düzeye indiriyor olmakla birlikte il özel idaresinin karar organı olan il genel meclisi ile il valisi arasında doğabilecek bir uyumsuzlukta bu hizmet çakışması kendini gösterebilecektir.


Çevre koruma hizmetlerinde ise sağlık hizmetlerindeki paysal dağılımın tam tersi bir durum söz konusudur. Merkezi yönetim ve il özel idarelerinde çevresel hizmetler için yüzde 1’lerin çok altında pay ayrıldığı görülmektedir. Özellikle 2010-2011 yıllarında bu oran binde 2’lere kadar gerilemiştir. Oysa 2872 sayılı Çevre Kanunu hem merkezi yönetime ve hem de yerel yönetimlere sorumluluklar yüklemiştir. 2872 sayılı kanunda çevrenin korunmasına, iyileştirilmesine ve kirliliğin önlenmesine ilişkin ilkelerin yer aldığı hükümler şunlardır:

3. maddenin (b) fıkrası, 11. maddesi ve 12. maddesi.


Çevre koruma hizmetlerine yönelik paysal dağlımlar incelendiğinde belediyelerin bu hizmet türüne yüzde 13’ler düzeyinde kaynak ayırdığı görülmektedir. Bu konuda; 5393 sayılı yasada yer alan maddeler şunlardır:

14. madde, 15. madde d, e ve g fıkraları ile 67. madde.


Belediyelerin çevreye ilişkin görevleri mevcut Çevre Yasası yürürlüğe girmeden önce de vardı. Örneğin, yürürlükten kalkan 1580 sayılı Belediye Yasası’nda çevreyle ilgili pek çok görev belediyelerin sorumluluğunda bulunmaktaydı. Fakat 1980’li yıllardan itibaren neoliberal politikaların etkisiyle, küresel ölçekli şirketlerin yerel altyapı yatırımlarına ilgileri artmıştır. Atık, içme suyu, kanalizasyon gibi çevreye ait yatırımların ölçeği büyümeye başlamış ve yatırım maliyetlerinde artış söz konusu olmuştur. Dolayısıyla çevre konusunda belediyelerin bir taraftan artan görevleri diğer taraftan bu görevlerin maliyetinin yüksekliği karşısında belediyeler, bütçelerinin önemli bir kısmını bu hizmet türüne ayırmak durumunda kalmaktadır.


Liberal politikaların kamu yönetimi üzerine etkisini bu bağlamda Belediye Yasası’nda görmek mümkündür. Örneğin yürürlükten kalkan 1580 sayılı Belediye Yasası’nda belediyeler çevreye ait görevleri (kendisi) “…yapar, …kurmak, …sağlamak” biçiminde düzenlenirken, liberal politikaların hakim olduğu bu dönemde yeni Belediye Yasası’nda görevler “…yapmak veya yaptırmak” şeklinde düzenlenmiş, böylece hizmetin özelleştirilmesinin önü açılmış ve çevrimin içine küresel şirketler dahil olmuştur. Dolayısıyla çevreye ait konularda belediyelerin bir yandan görevlerinde artışlar meydana gelirken, diğer yandan da bu artışlara koşut olarak giderler içindeki payında da artışlar olmaktadır.


Sonuç olarak, gelir bölüşümümde adaletin, kaynak ayrımında etkinliğin ve ekonomik istikrarın sağlanması devletin üzerine düşen görevleri arasında yer almaktadır. Bununla birlikte, kaynak ayrımında etkinlik fonksiyonu, yerel yönetimlere de devredilmektedir.

Bu çerçevede, bu görevin merkezi ve yerel yönetimler arasında paylaşılmasında, yönetimler arası hizmet boşluğunun bırakılmaması, hizmet tekrarının önüne geçilmesi, hizmetin bunu en etkin biçimde yerine getirecek olan yönetime devri ile hizmet ve görevlerin açık bir şekilde belirlenmesi kriterlerine dikkat edilmesi gerekmektedir.


Yukarıdaki açıklamalardan görüldüğü üzere, Türkiye’deki merkezi yönetim, il özel idareleri ve belediyelere ilişkin hizmet bölüşümünde, özellikle eğitim, sağlık ve çevre koruma hizmetleri alanlarında hizmet çakışmaları mevcuttur. Bu durum ise, kaynak ayrımında etkinsizliğe yol açan bir uygulama olarak karşımıza çıkmaktadır. Hizmet çakışmasının önlenmesi açısından yönetimler arası hizmet bölüşümünün yeniden düzenlenmesi bir zorunluluk olarak değerlendirilebilir.


yerel yönetimler teorisine, İdareler arası görev bölüşümüne,

Documents