yeni duzenlemeler esliginde yerel yonetimlerde mali ozerklik ve mali tevzin financial autonomy and...

8/6/2019 Yeni Duzenlemeler Esliginde Yerel Yonetimlerde Mali Ozerklik Ve Mali Tevzin Financial Autonomy and Fiscal Federalis

1/138

T. C.

SLEYMAN DEMREL NVERSTES

SOSYAL BLMLER ENSTTS

MALYE ANABLM DALI

YEN DZENLEMELER ELNDE YEREL

YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL

TEVZN

YKSEK LSANS TEZ

Eref AIKGZ

Tez Danman:

Yrd. Do. Dr. . Attila ACAR

ISPARTA, 2007


2/138

ii


3/138

i

ZET

YEN DZENLEMELER ELNDE YERELYNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL TEVZN

EREF AIKGZ

Sleyman Demirel niversitesi Sosyal Bilimler Enstits Maliye Anabilim DalYksek Lisans Tezi, 128 sayfa, Eyll 2007

Danman: Yrd. Do. Dr. . Attila Acar

Bu tezin amac yerel ynetimlerde mali zerklik ve mali tevzin kavramlarnnyaplan yeni deiiklikler erevesinde incelenmesidir. Tezin temel noktas malizerklik ve tevzin almalarnn yerel ynetimlerde nasl uygulanddr. Bu konuyutahlil edebilmek asndan yerel ynetimlerde uygulanan maliye sistemleri ve

politikalarnn yeterince anlalmas ve aklanmas gerekmektedir. almada genelolarak yerel ynetimlerde ilevsel mekanizmann nasl alt, yerel ynetimlerdeuygulanan stratejik planlama ve bu ynetim birimlerince uygulanan maliye

politikalar, yeni dzenlemeler eliinde uygulamaya konulan kamu mali ynetimikontrol kanunu ve belediye kanunun kavramsal boyutu yer almaktadr. Sonu olarak

merkezi ynetim ile yerel ynetimler arasndaki ilikinin en nemli yan, kaynakblm, yani mali konulardr. ki ynetim arasnda grev ve yetki blmnnhemen arkasndan gelir kaynaklarnn paylam gelmektedir. O yzden yenikanunlar ve dzenlemeler erevesinde yerel ynetimlerde uygulanan maliye

politikalarnn iyi anlalmas gerekmektedir.

Anahtar Kelimeler: Yerel Ynetim, Mali zerklik, Mali Tevzin, Stratejik Planlama,Maliye Politikas.


4/138

ii

ABSTRACT

FINANCIAL AUTONOMY AND FISCAL FEDERALISM IN LOCALADMINISTRATIONS IN ACCORDANCE WITH THE NEW

ARRANGEMENTS

EREF AIKGZ

Sleyman Demirel University, The Institute of Social Sciences, The Graduate Thesisof Finance Branch, 128 pages, September 2007

Supervising Professor: Assistant Professor brahim Attila Acar

The aim of this thesis is to analyze the concepts of financial autonomy and fiscalfederalism within the framework of the new arrangements. The main point of thethesis is related to the application of financial autonomy and fiscal federalism worksin local administrations. In order to observe the subject on a deeper basis, it isimportant to thoroughly perceive and explain fiscal systems and policies used inlocal administrations. In the study, the topics that have been taken into considerationare generally the working system of the structural mechanism, the strategic planningapplied in local administrations and fiscal policies applied by such administrativeunits, public fiscal administration law, which has been put into practice in

accordance with the new arrangements, and the conceptual dimension of municipallaws. Consequently, the most important part of the relationship between centraladministrations and local administrations is resource distribution, which is a fiscalissue. What comes right after task and authorization distribution between the twoadministrations is resource distribution. For that reason, it is necessary to perceivethe fiscal policies applied in local administrations within the framework of new lawsand arrangements.

Key Words: Local Administration, Financial Autonomy, Fiscal Federalism,Strategic Planning, Fiscal Policy.


5/138

iii

NDEKLER

ZET.............................................................................................................................i

ABSTRACT.................................................................................................................ii

NDEKLER............................................................................................................iii

KISALTMALAR .......................................................................................................vii

TABLOLAR LSTES ..............................................................................................viii

GR............................................................................................................................1

BLM I

YEREL YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL TEVZN........................4

1.1. Yerel Ynetim Kavramnn Anlam Ve eitleri.............................................4

1.1.1. Yerel Ynetimin Anlam...........................................................................4

1.1.2. Yerel Ynetimlerin Geliimi Sreci .........................................................7

1.1.3. Yerel Ynetim eitleri ..........................................................................12

1.1.3.1. Siyasal Amal Yerinden Ynetim..................................................12

1.1.3.2. Ynetsel Amal Yerinden Ynetim...............................................13

1.1.3.2.1. Hizmet Amal Yerinden Ynetim..........................................14

1.1.3.2.2. Yerel Yerinden Ynetim .........................................................14

1.1.4. Yerel Ynetimlere htiya Duyulmasnn Nedenleri ..............................14

1.2. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik.................................................................15

1.2.1. zerkliin Anlam ..................................................................................15

1.2.2. Yerel zerkliin Tanm .........................................................................16

1.2.3. Yetki Genilii / Mali zerklik likisi ..................................................17

1.2.4. Yerel zerkliin Kapsam ......................................................................18

1.2.4.1. dari zerklik ..................................................................................18

1.2.4.2. Mali zerklik ..................................................................................181.2.5. Mali zerkliin Trleri ve Snrlar ........................................................21

1.2.6. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik .........................................................22

1.3. Yerel Ynetimlerde Mali Tevzin....................................................................24

1.3.1. Mali Tevzin Kavram..............................................................................24

1.3.2. Mali Tevzinin Konusu ............................................................................27

1.3.3. Mali Tevzinin Sebepleri..........................................................................30

1.3.3.1. Tarihi, Siyasi ve ktisadi Nedenler ..................................................30


6/138

iv

1.3.3.2. Kamu Harcamalarndaki Art ........................................................31

1.3.3.3. Vergilendirme Yetkisi .....................................................................32

1.3.3.4. Gelir ve Giderlerin Merkeziletirilmesi ..........................................33

1.3.3.5. Ayn Tr Olmayan Tercihler...........................................................34

1.3.3.6. Hesaplarn Tek Kaynaktan Salamas Zorunluluu .......................34

1.3.4. Mali Tevzin Trleri.................................................................................35

1.3.4.1. Dikey Mali Tevzin ..........................................................................36

1.3.4.2. Yatay Mali Tevzin...........................................................................36

1.3.5. Mali Tevzinin Sistemleri.........................................................................37

1.3.5.1. Rekabet Sistemi...............................................................................37

1.3.5.2. Ayrma Sistemi................................................................................381.3.5.3. Ballk Sistemi...............................................................................39

1.3.5.4. Karma Sistem ..................................................................................40

1.3.5.4.1. Ekleme Sistemi........................................................................40

1.3.5.4.2. Paylam Sistemi .....................................................................41

1.3.5.4.3. Vergi Torbas Sistemi..............................................................41

1.3.6. Mali Tevzinin nemi..............................................................................42

1.3.7. Yardmlarn Mali Tevzindeki Anlam ....................................................43BLM II

DNYADA VE TRKYEDE YEREL YNETM UYGULAMALARI VE

MAL ZERKLK.....................................................................................................45

2.1. Federal Devletlerde Yerel Ynetim Uygulamalar ve Mali zerklik ............45

2.1.1. ABD'de Yerel Ynetim Uygulamalar....................................................45

2.1.2. Almanya'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ....................................47

2.2. niter Devletlerde Yerel Ynetimler Ve Mali zerklik ................................502.2.1. Fransa'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ........................................50

2.2.2. spanya'da Yerel Ynetimler ve Mali zerklik ......................................54

2.2.3. ngiltere'de Yerel Ynetimler ve Mali zerklik .....................................58

2.3. Trkiyede Yerel Ynetimler ve Mali zerklik.............................................62

2.3.1. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak l zel dareleri ..................................62

2.3.2. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak Belediyeler .........................................63

2.3.3. Yerel Ynetim Kuruluu Olarak Ky dareleri ......................................67


7/138

v

2.4. Trkiyede Yerel Ynetimlerin Mali Yaplar................................................68

2.4.1. l zel darelerinde Mali Yap................................................................68

2.4.1.1. l zel darelerinin Gelirleri............................................................68

2.4.1.2. l zel daresinin Giderleri .............................................................70

2.4.1.3. l zel darelerinde Borlanma.......................................................72

2.4.2. Belediyelerde Mali Yap .........................................................................73

2.4.2.1. Belediyelerin Gelirleri.....................................................................73

2.4.2.2. Belediyelerin Giderleri....................................................................76

2.4.2.3. Belediyelerde Borlanma................................................................80

2.4.3. Ky darelerinin Mali Yaps ..................................................................81

2.4.3.1. Ky darelerinin Gelirleri................................................................812.4.3.2. Ky darelerinin Giderleri ...............................................................82

2.5. Trkiyede Uygulanan Mali Paylam Ve Nfus Sorunu...............................84

BLM III

YEN KAMU YNETM REFORMU KAPSAMINDA KAMU MAL

YNETMMZDE VE YEREL YNETMLERMZDE ORTAYA IKAN YEN

DZENLEMELER....................................................................................................87

3.1. Kamuda Yeni Yaplanma Srecinin Gndeme Gelmesi ................................873.2. 5018 Sayl Kamu Mali Ynetimi Kontrol Kanunu .......................................88

3.2.1. Kanunun Amac ......................................................................................89

3.2.2. Kanunun Kapsam...................................................................................89

3.2.2.1. Kanun Kapsam Gelen Deiiklikler ..............................................89

3.2.3. Yeni Kamu Maliyesinin Temel lkeleri ..................................................91

3.2.4. 5018 ile Kamu Mali Ynetimi Alannda Yeni Eilimler ve Kavramlar.91

3.2.4.1. Saydamlk ve Hesap Verme Sorumluluu......................................923.2.4.2. Stratejik Planlama ...........................................................................92

3.2.4.3. Faaliyet Raporlar............................................................................93

3.2.4.4. Performans esasl bte ve ok yll bte uygulamas...................94

3.2.4.5. Tahakkuk Esasl Muhasebe.............................................................95

3.2.4.6. Denetim.......................................................................................96

3.2.4.7. D Denetim ....................................................................................96

3.2.5. Yeni Kamu Ynetiminde Stratejik Planlama..........................................97


8/138

vi

3.2.5.1. Kamu Yaklam..............................................................................98

3.2.5.2. Kamuyu Stratejik Plana ten Nedenler............................................99

3.2.5.3. Kamuda Stratejik Planlama Sorunlar...........................................101

3.2.5.4. Stratejik Planlamann Kamuya Salayaca Faydalar ..................102

3.3. 5302 Sayl l zel daresi ve 5393 Sayl Belediye Kanunu le Yerel

Ynetimlerimize Mali zerklik Asndan Getirilen Yenilikler .............103

3.3.1. 5302 l zel daresi Kanunu Tasars'nn Genel Gerekesi ..................103

3.3.2. 5302 Sayl l zel daresi Kanunuyla l zel darelerine Mali zerklik

Asndan Getirilen Yenilikler.................................................................108

3.3.3. 5393 Belediye Kanunu Tasars'nn Genel Gerekesi...........................110

3.3.4. 5393 Sayl Belediye Kanunuyla Belediyelere Mali zerklik AsndanGetirilen Yenilikler ..................................................................................114

SONU ....................................................................................................................116

KAYNAKA...........................................................................................................119

ZGEM..............................................................................................................128


9/138

vii

KISALTMALAR

AB Avrupa Birlii

ABD Amerika Birleik Devletleri

age Ad Geen Eser

Agm Ad Geen Makale

BB Bykehir Belediyesi

BBK Bykehir Belediye Kanunu

ev eviren

GFS Analitik Bte Snflandrmas

GSMH Gayr Safi Milli Hasla

K l zel darisi Kanunu

UVKM dare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkati

KDV Katma Deer Vergisi

KMYK Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu

Md Madde

MYO Meslek Yksekokulu

SGDB Strateji Gelitirme Daire Bakanl

TBMM Trkiye Byk Millet Meclisi


10/138

viii

TABLOLAR DZN

Tablo 1. Genel Bte Vergi Gelirlerinden l zel darelerine Ayrlan Pay...............69Tablo 2. l zel dare Gelirlerinin Genel Bte ve GSMHya Oran ........................70

Tablo 3. l zel dare Harcamalarnn Genel Bte le GSMH indeki Yeri...........72

Tablo 4. Belediye Gelirlerinin Oransal Dalm .......................................................75

Tablo 5. Devlet Gelir Paylarnn Belediye Bte Gelirleri le Karlatrlmas 1970-

2001 (%).......................................................................................................75

Tablo 6. Belediye Gelirlerinin Genel Bte ile GSMH iindeki Yeri (%) ................76

Tablo 7. Belediye Harcamalarnn Gider Trlerine Gre Dalm (%) ....................79Tablo 8. Belediye harcamalarnn genel bte ile GSMH indeki Yeri (%) ............80

Tablo 9. Ky Toplam Gelirlerinin Dalm (%)........................................................82

Tablo 10. Ky Harcamalarnn Genel Bte ve GSMHya Oran (%).......................84

Tablo 11. Ky Harcamalarnn Dalm (2001) ........................................................84

Tablo 12. Trkiyede Krsal ve Kentsel Nfus ..........................................................86


11/138

1

GR

Gnmz dnyasnda toplumsal, kurumsal, sosyal yap ve ilikileri etkileyenhzl bir deiim ve dnm yaanmaktadr. Yirminci yzyln son eyreinde

balayan ve tm hzyla devam eden bu deiim ve dnm sreci her alanda

olduu gibi lkemiz kamu ynetimi zerinde de etkilerini gstermitir. Bu balamda

kamu ynetiminde yeniden yaplanma almalar balam ve kamu kurumlarnn

ynetim, bteleme, denetim, hizmet sunumu gibi konularda yeni tartma ve

uygulamalar gndeme getirmitir.

Kamunun rolnn yeniden tanmlanmasna yol aan bu tartmalar, kamuynetiminde yeni anlay ve almlar beraberinde getirmitir. Geleneksel temsil

ynteminin yeterli olmad, daha demokratik, katlmc, hizmet sunumunda aklk

ve effaflk, sorumluluk, hesap verebilirlik, ok yll bteleme ve ynetiim

ilkelerinin hayata geirilmesi gibi yaklam ve uygulamalar bu yeni dnemin

rnleridir.

Kamu mali ynetim sistemimiz 80 yldan uzun bir sre 1050 sayl Muhasebei

Umumiye Kanununa dayal olarak yrtlmtr. Ancak bugne gelindiinde srekli

deien ve gelien toplumsal ve sosyal yapnn taleplerini karlamakta yetersiz

kalmtr. Ayrca tm dnyada kan yeni Kamu Ynetimi anlaynn temelini

oluturan effaflk, sorumluluk, hesap verilebilirlik, saydamlk ve etkin kaynak

kullanm gibi kavramlar bnyesinde bulundurmayan 1050 sayl kanun eletirilerin

oda haline gelmitir. Bunun yannda 1050 sayl kanuna dayal kamu mali

ynetimine ilikin nemli bir eletiri konusu da bte d harcamalara olanak

tanmas ve bte harcamalarnn ve muhasebe sisteminin gerekli analizler iin

uygun yapda olmamasdr. Ortaya kan bu olumsuzluklar sonucunda, Kamu mali

sistemimizde, nemli, gnn artlarna uygun ve Kamu mali ynetimimizi daha

modern bir yapya kavuturacak bir deiim kanlmaz hale gelmitir. Bu balamda

kartlan 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile bu deiim

gerekletirilmeye allmtr. 5018 sayl kanun bu eletirileri byk lde

giderecek niteliktedir.

Bu Kanunla, btenin kapsam geniletilmi, ynetimde saydamln

salanmasna, salkl bir hesap verme mekanizmas ile harcama srecinde yetki


12/138

2

sorumluluk dengesinin yeniden kurulmasna, denetim ve danmanlk sisteminin

gelitirilmesine ilikin yaanan gelimelere paralel nemli dzenlemeler yaplmtr.

Ayrca, kamu idarelerinin tm gelir ve giderlerinin btelerinde yer almasna,

ok yll btelemeye, stratejik plana dayal performans bteleriyle, ayrntl

analizleri yapmak asndan gerekli kodlamalar ierecek bir snflama yapsnn

uygulanmasna ynelik nemli deiiklikler gerekletirilmitir.

Kamu harcama sisteminin etkinletirilmesine ynelik harcama srecinin

yeniden dzenlenmesi ve bu srete grev alacak yetkililerle ilgili nemli

deiiklikler yaplmtr. Bu erevede harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi,

gerekletirme grevlileri, muhasebe hizmeti ve yetkilisi, muhasebe mutemedine

ilikin dzenlemelere yer verilmi, kamu mali kontrol sistemi yenidenyaplandrlm ve muhasebe sistemi deitirilerek, tahakkuk esasl muhasebe

sistemine geilmitir. denetim ve d denetim gibi kavramlar getirilerek denetimin

etkinlii arttrlm bu balamda hesap verilebilirlik ve saydamlk salanmaya

allmtr.

Genel anlamda merkezi idarede balayan bu deiim ve dnm mahalli

idareleri de etkilemi, gerek tekilat yaplar ile grev ve yetkilerinde gerekse

ynetim anlaylarn da nemli deiiklikler ve yenilikler getirmitir. Bu yenilikler5302 sayl il zel idareleri, 5393 sayl Belediye Kanunu, 5216 sayl Bykehir

belediyesi kanunu olarak uygulamaya konulmutur.

Bu yeni dzenlemelerden nce yerel ynetimler uygulamada baz sorunlarla

kar karya idi. Merkezi idare ve yerel idareler ve ayn yredeki yerel idare

birimleri arasnda koordinasyon eksiklii vard. Mahalli ve merkezi idare arasnda

hizmet ve kaynak dengesi kurulamam, yerinden ynetim ilkesi erevesinde

mahalli idareler glendirilememitir. Yerel nitelikteki hizmetlerin byk ldemerkezi idare tarafndan yerine getirilmesi, halkn ihtiyalar dorultusunda etkili bir

programlama yaplamamas idari etkinlii olumsuz ynde etkilemekte mahalli

idarelerin idari ve mali sorunlarnn zmn merkezi idareden beklemesine yol

amakta idi. Ar merkezileme sonucu grev, yetki, sorumluluk ve kaynak dalm

asndan karmak bir idari, mali ve hukuki yap olumu, yerel hizmetlerde etkinlik

verimlilik ve rasyonel kaynak kullanm gerekletirilememiti. Yerel hizmetlerin

byk lde merkezi idare tarafndan yerine getirilmesi, halkn ncelik ve


13/138

3

ihtiyalarnn belirlenememesi, halkn tercihleri dorultusunda etkili bir

programlama yaplamamas, karar alma ve uygulamadaki idari etkinlii ve

verimlilii olumsuz ekilde etkilemekte idi. Mahalli idari hizmetlerinden

yararlananlarn hizmetin bedelini demesi prensibi hayata geirilememitir. Mahalli

idarelerin plan, program, bte ve mali analizlerini yapabilmelerine imkan

salayacak teknikleri kazanmalar konusunda gerekli tekilatlanmaya gidilememiti.

Bunun yannda merkezi idare ile mahalli idareler arasnda hizmetlerin niteliine

uygun bir grev ve kaynak blm yaplm deildi. Yerel nitelikteki pek ok

hizmet, merkezi idare birimlerince yerine getirilmekteydi. Mahalli idareler kamu

hizmetleri ancak ortalama %12sini grmekteydi. Oysa bu oran gelimi lkelerde

ortalama %50 civarndadr.Bu durum kaynak israfna, hizmet maliyetlerinin artmasna, hizmetlerin

gecikmesine, nceliklerinin belirlenememesine, koordinasyonun salanamamasna,

hizmetlerin yrtm ve denetimine, halkn katlmnn gereklememesine ve merkez

brokrasisinin ar derecede bymesine neden olmutur.

lkemizde 1980lerde belediye says ve nfusu hzl bir art gstermitir.

2000li yllara gelindiinde ise belediye says 3000leri am, lke nfusunun

%77ye yakn belediye snrlar iinde yaamaya balam. Bu nfusun %40a yaknda byk ehirlerde toplanmtr. Bu durumda yerel ynetimlerin zaten yetersiz olan

kaynak skntsn daha da artmasna neden olmutur. te tm bu biriken sorun

ynlar yerel ynetimlerde yeni dzenleme yaplmasn zorunlu hale getirmitir.

Bu almay ortaya koymamdaki amacm yerel ynetim sistemimizde

meydana gelen ve reform nitelii tayan bu yeni dzenlemelerin yerel ynetimlerin

yllardr gz ard edilen ve biriken bu sorun ynlarna ne kadar ve ne lde

zmler getirdiini gzler nne sermek bu zmlerin yeterliliini incelemek veyaplmas gereken daha baka ne gibi dzenlemeler olduunu ortaya koymaktr.


14/138

4

BLM I

YEREL YNETMLERDE MAL ZERKLK VE MAL

TEVZN

1.1. Yerel Ynetim Kavramnn Anlam Ve eitleri

1.1.1. Yerel Ynetimin Anlam

Yerel ynetim, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin devlet tzel kiilii

dndaki kamu tzel kiilerince gerekletirilebilmesi iin bir ksm kamu glerinin

daha az yetkili bir otoriteye aktarlmas amacyla merkezi otoriteden geri ekilmesini

ifade etmektedir. (Gke ve Bayrak, 2003:5)Yerel idareler Anayasa'nn 127nci maddesinde yer almtr. Buna gre yerel

idare birimleri, il, belediye ve kylerdir. Bunlar yerel ortak ihtiyalar karlamak

iin kurulmulardr. Karar organlar seimle ibana gelirler. Tzelkiilie

sahiptirler. Yarg denetimi ve grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas gibi

yine Anayasa'nn 127nci maddesinde aklanan Anayasal gvenceleri vardr.

Baka bir deyile, yerel ynetim topluma sunulacak baz hizmetlerin devlet

merkezinden ve tek elden deil, merkezi ynetim tekilat iinde yer almayan ve

merkezi ynetim hiyerarisine dahil olmayan kamu tzel kiileri tarafndan

yrtlmesidir. (Gke ve Bayrak, 2003:5)

Yerel ynetimler, ulusal snrlar ierisindeki deiik byklklerdeki

topluluklarda yaayan insanlarn, ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerini

karlamak amacyla kurulan ve hukuk dzeni ierisinde oluturulmu olan anayasal

kurululardr. Literatrde youn olarak kullanlan yerel ynetim tanm ise

evrenselletirilerek verilmektedir. Buna gre "Yerel ynetimler belirli bir corafi

alanda yaayan, yerel topluluun bireylerine kendilerini en ok ilgilendiren

konularda hizmet retmek amacyla kurulan, karar organlar yerel topluluka

seilerek greve getirilen, yasalarla belirlenmi grevlere ve yetkilere, zel gelirlere,

bteye ve personele sahip, stlendii hizmetler iin kendi rgtsel yapsn

kurabilen, merkez ynetimi ile ilikilerinde ynetsel zerklikden yararlanan kamu

tzel kiileridir" tanmlamas yaplmaktadr.


15/138

5

Devlet, btn kamu hizmetlerini ynetmek iin yetkili bir kudrete sahiptir.

Ancak lke ve vatanda yararlar asndan, bir ksm hizmetlerin zerk baz

kurulular tarafndan yerine getirilmesine rza gstermektedir. Baz hizmetler vardr

ki, btn lkeyi deil, bir blgeyi veya sadece bir ksm vatanda gruplarn

ilgilendirir. Bu tr hizmetlere kar da devletin ilgisiz kalmas beklenemez. Bu,

devletin bu hizmetleri de kendisinin bizzat ynetmesi anlamna gelmez. Devlet kendi

denetimi altnda, bir ksm hizmetleri baka kurululara yaptrabilir. Bu kurulu

otonom, muhtar zerk bir kurulu olabilir. Ayr btesi, tzelkiilii ve mallar

bulunabilir. Bylece yerinden ynetimde, merkezden ynetimde olduu gibi, sadece

yetki verilmekle yetinilmiyor, ayn zamanda tzelkiilii olan ayr bir rgt

kuruluyor. Bu zelliklerin altnda yerinden ynetimi tanmlayacak olursak utanm ortaya kacaktr: "Yerinden ynetim, kamu hizmetlerinin ynetiminin,

merkezden ynetimden ayr zerk kamu hukuku tzelkiilerine verilmesidir. "

lkelerde dinamik bir oluum sonucu yerel ynetimlerin say, isim, fonksiyon

ve mali yaplar devaml bir deiiklik iindedir. rnein Avrupa konseyi yesi

lkelerde mahalli idarelerle ilgili reform zellikle yerel ynetimlerin toplulatrlmas

almalar belirli bir aamaya gelmitir. (stnk ve Yeter, 1998:47)

Yerel ynetim kavram karmak bir kavramdr. nk yerel ynetim kavram

hem yerel otoriteyi ve ayn zamanda yerel ynetim birimini ifade eder. rnein

belediye bakan yerel otoriteyi temsil eder. Ky muhtar da yerel otoriteyi temsil

eder. Ama belediye ve ky birimi yerel idaredir. Belediye bakan ve ky muhtar

yerel temsilcidir. Otorite, temsilci olanlar ile yerel idare birimi birbiri ile sk ilikili

olmasna ramen tam anlam ile e anlaml deildir. Yerel ynetim kavramnn ak

anlam bir idarenin kendi ilerinin ynetimini bizzat kendisinin stlenmesidir.

ngilizcede "Self government" Franszcada "Auto Administration" szckleri ile

ifade edilir.

Yerel ynetim birimi, merkezi ynetimce, kurallar koymaya, akal

ykmllkler getirmeye yetkili klnm yerel meclisin denetimi altndaki bir

ynetim biriminin addr. Bu birimlere Komn ad verilmektedir. Komnler

Fransada olduu gibi kimi lkelerde kentsel ve krsal olmak zere ikiye ayrlr. Kimi

lkelerde ise bu tr bir yaklam szkonusu deildir. Bir rnek vermek gerekirse


16/138

6

Trkiyede yerel ynetim Belediyeler, l zel Ynetimleri ve Ky Ynetimleridir

(Karata, 1992:201).

Anayasamzn getirdii ilkeler gz nnde bulundurularak yerel ynetim

kurulularnn zelliklerini yle sralayabiliriz:

Yerel ynetim kurulularnn tzel kiilikleri vardr. Yerel ynetim kurulular yerinden ynetim ilkesine dayanan zerk kurululardr. Yerel ynetim kurulularnn karar organlar seimle ibana gelir. Bunun tek

istisnas l zel daresinin karar organ olan l Genel Meclisinin bakan

durumunda bulunan Valinin seimle deil de merkezi hkmetin atamasyla

ibana gelmesidir.

Yerel ynetim kurulularnn organlarnn, organlk sfatn kazanmalar vekaybetmelerine ilikin denetim yarg yerlerince yaplr. ileri Bakan geici bir

nlem olmak zere grevlerinden dolay soruturma ve kovuturma alan yerel

ynetim organlarn ve organlar oluturan yeleri grevden uzaklatrabilir.

Yerel ynetim kurulularnn grevleri yasa ile belirlenir. Merkezi ynetimin, yerel ynetimler zerinde ynetimin btnln salama,

toplum yararn koruma amac ile vesayet, yetkisi vardr.

Yerel ynetim kurulularna, grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanr. Yerel ynetim kurulular, Bakanlar Kurulunun izni ile aralarnda birlikler

kurabilirler.

Byk yerleim merkezleri iin, yasa ile zel ynetim biimleri getirilebilir(Gke ve Bayrak, 2003:6-7).

Yerel idareler Anayasa'nn 127nci maddesinde yer almtr. Buna gre yerel

idare birimleri, il, belediye ve kylerdir. Bunlar yerel ortak ihtiyalar karlamak

iin kurulmulardr. Karar organlar seimle ibana gelirler. Tzelkiilie

sahiptirler. Yarg denetimi ve grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanmas gibi

yine Anayasa'nn 127. maddesinde aklanan Anayasal gvenceleri vardr. (Tortop,

1996: 263)


17/138

7

Yerel ynetimlere dorudan ilikin temel almalara baktmzda, bu alanda

ok snrl alma ve abaya tank oluyoruz. Bu abalarn nemli bir blm de

devlet teorileri zerine yaplan almalarn yerel ynetim birimleri ne uygulama

giriimleridir. Bu giriimler sistematik bir teori oluturma yerine, belirli kavramlarn,

genellemelerin bir araya getirilmesi nitelii tamaktadr. Bu konuda uzman baz

dnrler ise ayr bir yerel ynetim teorisi bulunmadn, yerel ynetimin ne

olmas gerektiini karsayabileceimiz normatif bir genel teorinin; yerel ynetimin

ne olduu konusunda snanabilir hipotezler karabileceimiz pozitif bir genel

teorinin yokluunu ileri srmektedirler (Yldrm, 1990:12). Tm bunlara karn

gnmzde yerel ynetimler bir sre olarak tanmlanmaktadr. Gittike artan

dinamizmini, iinde bulunduklar toplumsal, ekonomik ve politik dizgelerdenalmakta ve bu dizgelerle olan youn etkileimi nedeniyle de deiikliklere

uramaktadr. (Uysal, 1987:27)

Yerel idarelerde yaayan vatandalar ilgilendiren baz iler vardr ki, bunlarn

karlanmasnda orada yaayan vatandalarn kar birlii vardr. Bu kar birlii

onlar birbirine balayan en nemli nedendir. Bu kar birlii ayn zamanda

vatandalarn ulusal dzeydeki ihtiyalarn yerel dzeydeki ihtiyalarndan ayrt

etmeye de yaramaktadr. rnein vatandalarn PTT hizmetleri ile ilikileri ulusal

dzeydeki ihtiyalar ile ilgilidir. Bu ihtiyalar dolaysyla yaknlklar ulusal

dzeydedir. Buna karlk ime suyu veya temizlik ileri ile ilgileri yerel dzeydedir.

Bu ihtiyalar dolaysyla vatandalar birbirleriyle yerel dzeyde dayanma iindedir.

te bu nedenledir ki vatandalar yerel dzeyde rgtlenme ihtiyac duymaktadrlar.

(Tortop, 1996: 263)

1.1.2. Yerel Ynetimlerin Geliimi Sreci

Osmanl Devletinde ve dier az gelimi lkelerde yerel ynetim gelenei

Avrupada olduu gibi uzun sren ehir kltr sonucunda olumu bir kurum

olmayp Bat gibi olabilmek ve paralanmay nleyebilmek amacyla yukardan

aaya ekillenmi bir yapdr. Belirli bir ynetim gelenei olmayan yerel halk

blgeyi ynetmekte tecrbesiz kalm, bu yetkiyi siyasete bulatrmas sonucunda

merkezin oy potansiyeli uzaktan kumanda ynetim birimlerine dnmtr. Bu

yaps ile yerel ynetimler Trkiyede ok nemli projelere imza atamam kendisine


18/138

8

den grevleri dahi yerine getiremeyerek zamanla merkezin btesine bal hale

gelmitir. (Aksakal, 1989:22-24).

Toplumun devlete ramen oluturduu, z bakmndan devlet ile srekli

eliki iinde olduu varsaylan bir kurum, toplumun hi talep etmedii bir yer ve

zamanda nasl devlete kurulabilir? Gelenek sylemi, kavramlarn birbiriyle att

bu mantksal elikiyi klasik modernleme yaklamyla ifade eder. Buna gre sre

ierisinde toplumlar geleneksellikten modern topluma doru gei ierisindedir. Bu

srete varlmas gereken nokta kentleme, yksek okuryazarlk, yksek tketim

dzeyi, demokratik katlmadr. Az gelimi lkeler Batda devlete ramen oluan bu

kurumu aynen almakla gelime trendine gireceklerini ve az gelimilikten

kurtulacaklarna inanrlar. Oysa tarihsel gelime ierisinde kentsel demokratik

devrimi yapmam veya tamamlamam blge ve illerde, yerel ynetimlerin kaynak

ve yetkilerini arttrmak, tasfiye edilmeye allan feodal retim ilikilerini

beslemektir. (Kray, 1971:82-85)

Mahalli halkn ya da erafn, padiah karsnda zerk bir stat istemesinin bu

bakmdan meru bir gerekesi yoktu. nk padiah, ynetimi altndakileri "ilahi

emanet" olarak kabul ediyordu. Padiah, ya da merkezi idare, kendi dnda

oluabilecek bir hareketi dinen ve siyaseten gayrimeru gryordu. Bu tr

davranlar, "asilik" ve "hainlikle" sulanyordu. Osmanl siyasi kltr, bu

bakmdan "muhalefet" kurumunu merulatrmad ve dolaysyla Tanzimat'a kadar da

Bat tipi yerel ynetimlere gerek duyulmad. (Erylmaz, 1999:171)

Tanzimat'tan nce Bat tipi yerel ynetim sistemi yoktu, fakat yerel hizmetleri

yrten eitli kurumlar bulunmaktayd. Osmanl Devleti'nin mlki taksimat,

"eyalet", "sancak" (liva), "kaza" ve "ky" esasna dayanmaktayd. Eyalet ve sancak,

daha ok askeri birimlerdi. Eyaletin ve sancan banda bulunan yneticiler, kendi

alanlarnda gvenlii salamak ve askerlerin ynetimi ile ilgilenmek

durumundaydlar. Bunlar, blgeyi ekyadan korumak, blge iinde kale varsa, onlar

gzetmek; gebeleri ve kabileleri itaat altna almak; boalan timar ve zeametleri ehil

kiilere verdirmek; sava zamannda blgedeki askerleri toplayarak birlikte cepheye

gitmek gibi ilerle urarlard. (Ortayl, 1979, 137)


19/138

9

Osmanl Devletinde eyalet ynetimi 1864 ylna kadar devam etmitir (Ik,

1993:382) Krm Sava ve 1856 ylnda ilan edilen Islahat Ferman sonucu Rusya,

Fransa ve ngiltere'nin basks neticesinde kurulan komisyon eyalet ynetiminin

yeniden dzenlenmesini istemiti. D devletler ve aznlklarn istekleri artarak 1863

ylna kadar devam etmesi ve bu tarihte Ni blgelerindeki karklklar da

nleyebilmek iin birka eyaletin birletirilmesi yoluna gidilmitir.

Hukuki ve adli konularla, ehir ve kasabalarn gvenlik, asayi ve belediye

hizmetlerini kadlar yrtmekteydi. Kaza, yarg ve ynetim bakmndan belirli

byklkte bir yerleim birimiydi ve kendine bal kasaba ve kylerden

olumaktayd. Kazann banda bulunan kad, hem er'i ve idari yargnn ba, hem

belediye bakan, hem de merkezi ynetimin temsilcisiydi. Kadnn dairesi, bir

mahkeme binas olduu gibi, ayn zamanda belediye hizmetlerinin yrtld bir

yerdi. Devlet, askeri hizmetlerle, sivil ve yarg ilerini birbirinden ayrmt.

Beylerbeyi ve sancakbeyi gibi askeri yneticilerin kad zerinde bir yetkileri yoktu.

Osmanl tara ynetimi, bu bakmdan belirli bir dengeye dayanyordu. (Erylmaz,

1999: 172)

Osmanl Devletinin kuruluundan beri ilk olarak bat lkelerindeki gelimeler

ve aznlklarn durumu gz nne alnarak padiaha yaplan bask sonucu 1876'da

Kanunu Esasi ilan edilerek yrrle konmutur. Bu anayasann 108, 109 ve 110.

Maddelerinde tara tekilatnn yaps ekillendirilmitir. (Sencer, 1986:80-87)

Vilayet merkezlerinde meclislerin olumas Osmanl Devletinde 1840 ylnda

uygulamaya konulan Muhassllk Meclisleri ile balamtr. Daha sonra 1856

ylnda Byk Meclis ve Kk Meclis eklinde deiiklie gidilmi, fakat 1864

ylnda uygulamaya konulan Tuna Vilayet Nizamnamesi ile artk vilayet

merkezinde Vilayet dare Meclisi ve Vilayet Umumi Meclisi olmak zere

yeniden yaplanmaya gidilmitir. Bu yapda Umumi Meclisin hala bamsz yapya

kavumas salanamam ve yeniden yaplanma almalar balatlmtr. 1913

tarihli UVKM ile artk vilayet ynetimi ikiye ayrlmtr; Vilayet daresi ve Vilayet

Umumi daresi. Vilayet daresi ierisinde valinin vilayetteki grevleri ile meclisin

oluumu, grevleri belirtilmitir. 1913 tarihli Vilayet daresi kanununda vilayetin

umumi idaresine yer verilmemi ve dare ksm kanunda ele alnm, valinin


20/138

10

grevleri, meclisin oluumu ve grevleri ele alnmtr. 1913 tarihli UVKM iki yeni

karakter tamaktadr. Bunlardan biri, memleketimizde bugnk anlayla tevsii

mezuniyet esaslarna dayanan bir idare kurulmas, dieri ise vilayetlere hkm-i

ahsiyet tannarak mahalli idarenin bir kademesinin oluturulmu olmasdr. 1870

'deki Nizamname de dahil buraya kadar l zel darelerinin tzel kiilii, kendine

zg mali kaynaklar ve btesi yok ve tam bir mahalli idare niteliine sahip deildi.

1913 tarihli Kanun ile vilayetler merkeziyete idari taksimatn bir cz' ve hkmi

ahsiyeti haiz bir Adem-i Merkeziyet idaresi olarak kabul edilmitir. (Yaam,

1982:24-31)

Tanzimat Dneminde vilayet idaresinin talar ylesine salam atlm ki, hala

ou yrrlkte bulunmakla birlikte yeni kanunlarn iskeletini oluturmaktadr.

Ynetim devaml olarak merkeziyeti yapya brndrlerek, a gibi tm lkeye

hakim olunmak istenmitir. Her ne kadar Blge Kurulular ile valilerin yetkileri

kstlanmaya allm ise de, yine gl yetkileri bulunmakla birlikte, politika

nedeniyle nfuzlarn tam olarak kullanamamaktadrlar. Gnmz artlarna gre

gerek l daresi ve gerekse l zel daresi Kanunlar yeniden yaplanarak mali ve

yetki genilii bakmndan glendirilmeleri gerekmektedir. Bu gibi nedenlerden

dolay umumi idare ksmnda da deiiklik yaplmas zaruri grlm ve 1987

ylnda 3360 sayl kanunla baz ksmlarnda deiiklik yaplmtr. Fakat z itibari

ile yine eski halini korumutur. Bu kanun ile artk dare-i Umumiye-i Vilayat

Kanunu Muvakkati'nin ad "l zel daresi" olarak deitirilmitir. (Gnal, 1989:30)

l zel daresi ile ilgili yenileme ve dzenleme almalarna ilk defa 1948,

sonra 1953 ve 12 Eyll dneminde ciddi almalar yaplarak, hkmet tasars

haline getirilmi, fakat TBMM'ne intikal ettirilememitir. 19601980 tarihleri

arasnda birok hizmet merkezi idareye devredilmitir. 1970 ylna kadar bina ve

arazi vergileri zel idarelerce alnrken, 1971 ylnda uygulamaya konulan, emlak

vergisi kanunu ile bu uygulamaya son verilmi ve zel idarelere sadece pay verilir

duruma getirilmiti. zel idarenin gelir kaynaklar sadece kiralar, ta ocaklar ve

orman mahsullerinden alnan pay ile iletmelerden salanan kar ile snrl kalmtr.


21/138

11

Osmanl Devletinde ilk belediye idaresi 1856 ylnda stanbulda daha ok

yabanclarn bulunduu ve yabanc sermayenin yer ald Beyolu ve Galatada,

daha sonra yine yabanclarn arlkta olduklar liman kentlerinde kurulmutur. Bu

belediye ynetimleri 1840 ylnda uygulamaya konulan yerel ynetimler ierisine

alnarak btnletirilmitir. (Gler, 1992: 58-59-67)

Cumhuriyet dneminde belediyeler ile ilgili ilk kapsaml dzenleme 1930

ylnda karlan 1580 sayl Belediye Kanunu ile yaplmtr. Bu yasa ile

kapitalistleme zlemi sonucu, kk retici ilikilerinin oluaca mit edilmitir.

Belediyeler mevcut yaplar ile ekonomi ile ilgili olmayan ve daha ok toplumsal

nitelikli hizmetleri yerine yerel ynetim birimleridir. Belediyelerin kapitalist

giriimcinin yerine geerek dorudan retim faaliyetlerine girebilecei alanlar

snrlandrlm, fakat yine de bunlarda dahi inhisar tazammum etmemek artyla

art getirilmitir (un fabrikas kurmak, frnclk, inaat malzemeleri retmek,

belediye konutlar yapmak bu artn dnda tutulmutur) .

Trkiyede yerel ynetimlerin 19291986 yllar arasndaki gelirlerine

baktmzda 1929 ylnda belediye gelirleri genel bte gelirlerinin % 8. 6sn, l

zel dare gelirleri %18ini ve toplam olarak % 27 gibi bir oran oluturmaktadr. Bu

rakam yaklak olarak genel btenin te birini tekil etmektedir ki asla

kmsenemeyecek bir orandr. 1986 ylna gelindiinde lkedeki artan ehirleme

nedeniyle belediyeler %17, 5 oranna ykselirken, l zel dareleri ilevlerini

yitirerek %2, 9 oranna gerilemi ve toplamda da genel bte gelirlerinin %14, 9una

doru bir gerileme ortaya kmtr. Bu durum bize belediye gelirlerinin artmasna

karn merkezi ynetimin yerel ynetimlere kar baskn hale geldiini ve

harcamann tekellemeye doru gittiini gstermektedir. (nder, 1972:186-188)

1980li yllara gelindiinde 1580 sayl kurucu yasa ile herhangi bir hukuk

deiiklie gidilmemesine karn belediyelerin grevleri yeniden tanmlanmtr.

Buna gre salk, eitim, konut, beslenme ve snma, toplumsal gvenlik ve yardm

gibi hizmetler grev alanndan karlmtr. 1985 ylnda emlak vergisi belediyelere

braklm ve bylece gelir oranlar arttrlmtr. Yerel yatrmlarda karardan projeye,

projeden yatrm faaliyetlerine ve yatrmlarn denetimine kadar her aama, dorudan

yerel birimlere-belediyelere braklr. ller bankas ise projelerini gerekletirirken


22/138

12

arac firmalara ihale etmekle irketleri finanse etmeye balamas ile birlikte

blgelerde yeni bir i sektr ortaya kmtr. Zaten ller Bankas sadece blgelerde

kurulduundan buralardaki nfuzlu kiilerin sz sahibi olmalar daha da artmtr.

1980lerden sonra kamu harcamalarnn yalnzca grnte deil, gerekten

yerelletii grlr. (Gler, 1992:191-195-205)

1.1.3. Yerel Ynetim eitleri

Baz lkelerde, hizmetler bir yandan devlet tarafndan yerine getirilirken, dier

yandan da il, ky ve belediye gibi tzelkiilie sahip kurulular, yerel nitelikteki

hizmetler yaparlar. Bu kurulular, yaptklar grevler ve yaplar itibariyle devlete

benzerler. Birtakm kurallar ve yasaklar koyarlar. Ayr gelirleri ve bteleri vardr.

Devlet gibi kolluk grevleri yaparlar. Devletin yasama ve yrtme organlarna

benzer grme, karar ve yrtme organlar bulunur. rnein Trkiye'de ky ve

belediyeler, kolluk grevi yaparlar. Belediye bakan ve muhtar gibi yrtme

organlar, Belediye Meclisleri ve Ky htiyar Kurullar gibi karar organlar vardr. l

zel idarelerinin de meclisleri, yrtme organlar ve ayr bteleri vardr.

(Tortop:1996:3)

Yerinden ynetim kurulular Devlete gre daha snrl bir blge zerindehizmet yaparlar ve Devletin denetlemesi altndadr. Yerel yerinden ynetim

kurulularnn yaplar, yetkileri, rgtleri ve memurlarnn atanma usulleri devlet

tarafndan dzenlenir. rnein ky muhtarnn yetkileri ve kyn dier organlar,

belediye bakannn, belediye meclisi ve encmenlerinin kurulu ve grevleri, devlet

tarafndan kanunlarla dzenlenir.

1.1.3.1. Siyasal Amal Yerinden Ynetim

Siyasal yerinden ynetim kavramnnn daha iyi anlalmas iin devletlerin

ve siyasal yaplardaki farkllklarn belirtilmesi gerekmektedir. Bu farkl siyasal

yaplar; niter Devlet Trkiye, Fransa, ngiltere ve Yunanistan, Federal devlet

Amerika, svire ve F. Almanya ve Konfederasyon'dur. Bu kavram siyasal

egemenliin yerleme biimine gre farkl ekillerde aklanr. niter bir rejimde

egemenlik btnyle ulusal meclisin elindedir ve egemenlii siyasi iktidar temsil

eder. Yerel ynetimler niter yapdaki devletlerde birer kamu tzel kiiliidir. Yerel

ynetimlere deiik llerde zerklik verilebilir. Bu zerklik yetki devri veya yetki


23/138

13

genilii (delegation) eklinde olabilir. niter yapdaki devletlere rnek olarak

Trkiye, Fransa, ngiltere, Yunanistan, Bulgaristan ve Romanya gsterilebilir.

Federal devlet ise uluslararas kiilii olmayan federe devletlerin oluturduklar bir

devlet eklidir (Nadarolu, 1994:24). Federalizm, dar anlamda politik sistemlerin

srekliliini salayan siyasal entegrasyonu ifade ederken, geni anlamda siyasal bir

hareket tarzdr. Bu hareket tarz, herhangi bir politik sistemi canlandran belli

ekillerdeki ortaklaa ilikileri gerektirir. Dier bir deyile federalizm; otoritenin

anayasa tarafndan ynetsel yetkilerle merkezi ve alt ynetsel birimlere ayrld ve

her ikisinin de asli yetkilerle donatld bir btndr. (Peltason, 1985:17)

Federal devletlerde, federe devletler iinde yer alan yerel ynetimler, geni

lde federe devletlere ya da eyaletlere bamldr. Federal devletlerde, eyaletlerin

yasama ve yarg konularnda bamszlklar olmasna karn yerel ynetimler hibir

zaman bu haktan faydalanamazlar. nk, bu erkler gerek federal, gerekse niter

devlet dzenlerinde, egemenlik hakkna sahip bulunan st organlarca kullanlr.

Bunlar ise federal devlet ya da eyaletlerdir. Yerel ynetimler, yalnzca egemen bir

devletin, ya da yar egemen eyaletin, belli bir alanda yaayanlara kamu hizmeti

salayan ve egemenlik hakk bulunmayan alt corafi birimleridir (Kele, 1994:57).

Bamsz karar alma ve yetkiler sadece belli konular iin salanmtr ve mutlak bir

karar alma srecini ifade etmez. Bu paylam ynetimler arasnda baz dzenlemeleri

gerekli kld gibi yaplacak ilerde koordinasyonu gerektirir. niter devletlerde

yasama ve yarg gleri sadece merkezi ynetim tarafndan kullanlrken, federal

devletlerdeki ye devletler, yasama ve yarg konusunda haklara sahiptir. Federal

devletlere ABD, svire, Almanya, Hindistan rnek olarak gsterilebilir. Devletler

birlii olan konfederasyon, uygulamada hemen hemen kalmamtr. ou kez ortak

savunma amacyla bir araya gelen bamsz devletler topluluu vardr. Buna rnekolarak Sovyetler Birliinin dalmas sonucu oluan Bamsz Devletler Topluluu

gsterilebilir.

1.1.3.2. Ynetsel Amal Yerinden Ynetim

Ynetsel yerinden ynetimde yasama ve yarg erkleri zekte (merkezde)

toplanmtr. Yerel kurululara yalnz yrtmeye ilikin kimi yetkiler tannmtr.

Ynetsel yerinden ynetim kendi iinde ikiye ayrlmaktadr. Bunlardan biri "hizmet


24/138

14

ynnden yerinden ynetim" (hizmet adem-i merkeziyeti), dieri ise "yerel yerinden

ynetimdir" (yer ynnden yerel ynetim yada mahalli adem-i merkeziyet).

(Nadarolu, 1988:26)

1.1.3.2.1. Hizmet Amal Yerinden Ynetim

Hizmet ynnden yerinden ynetim; belirli kamu hizmetlerinin, zein

(merkezin) dnda zerk kurulular tarafndan yerine getirilmesini anlatmak iin

kullanlr (Kele, 1992:13). Kimi yazarlarca bunlar "ilevsel yerinden ynetim"

kurulular olarak adlandrlmakta, bir kesimine de "korperatif adem-i merkeziyet

kurulular ad verilmektedir.

1.1.3.2.2. Yerel Yerinden Ynetim

Yerel yerinden ynetim icrai kararlarn merkez tekilatna ve hiyerarisine

dahil olmayan bir takm organlar tarafndan alnmasn tazammun eden (ieren) bir

sistemdir. " (Onar, 1986:610). Baka bir gre gre yerinden ynetim (adem-i

merkeziyet) topluma sunulacak baz idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek

elden deil, merkezi idare tekilat hiyerarisine dahil olmayan kamu tzel kiileri

tarafndan yrtlmesidir". (Gnday, 1982:52)

lkemizde yerel ynetimlerin yasal dayana, anayasamzn 123nc

maddesine dayanmaktadr. Buna gre "dare kurulu ve grevleriyle bir btndr ve

kanunla dzenlenir. darenin kurulu ve grevleri, merkezden ynetim ve yerinden

ynetim esaslarna dayanr "hkm yer almtr. Anayasa hukukumuzda, Anayasa

mahkemesi kararlaryla epeyce netlik kazanm olsa da baz siyaset bilimciler ve

"yerel ynetimciler" bu kavramn ieriini Anayasal ieriinden daha geni

yorumlamakta; merkezi ynetimin tara ve blge kurulularn da adem-i merkeziyet

(decentralization) uygulamasnn bir sonucu olarak grmekte ve bunlara yerinden

ynetim kurulular bal altnda yer vermektedir. Bu yazarlar adem-i merkeziyetin

ikinci trnn gerek anlamda adem-i merkeziyet olduunu (devolution) olduunu

belirtmektedir. (Kele, 1992:11)

1.1.4. Yerel Ynetimlere htiya Duyulmasnn Nedenleri

Yerel ynetimlerin varolu srecini toplum asndan bir ama olarak deil bir

ara olarak kabul etmek mmkndr. Yerel ynetimlerin ortaya klar, lkenin


25/138

15

ynetim yaps iindeki yerlerini allar da siyasal ve ekonomik nedenlerden

trdr. Siyasal neden zgrlk demokrasilerin temelinde yerel zgrlklerin

(Libertes Locales) yer almas gerektii yolundaki inan ve buna bal olarak "yerel

kendi kendini ynetim" (Local self Government) ilkesidir. Ekonomik neden ise kt

kaynaklarn optimum etkinlikte kullanlabilmesinin koullarndan biri olan arzn

tketici tercihlerine uydurulmas gereidir (Nadarolu ve Kele, 1991:23-24). Bir

lkede kamu ynetimi rgtlenirken iki zorunluluun gznnde tutulmasnda fayda

vardr. Bunlardan birincisi, lkede yrtlen idari faaliyette asgari bir homojenlik

salanmas, dieri ise lkenin deiik corafya alanlarnn zgl zlemlerinin ve

farkllklarnn ynetime yansmasdr. Ynetim faaliyetlerinde birlik ve homojenlik

salanmas gereksinimine merkezden ynetim, halkn yerel gereksinimlerinikarlama, isteklerini seslendirme, karar alma srecine katlma gibi istemlerine de

yerinden ynetim cevap verebilir (rnek, 1998:83). Bu istemleri gerekletirecek

olan yerel ynetimin anlam ierdii sylenebilir. Bunlardan birincisi yerel

ynetimin kendini yneten topluluk olmas dier bir deyile zerk olmas, ikincisi

yerel nitelikli gereksinimleri karlayan bir rgt olmas, ncs ise merkezi

hkmetin bir alt birimini oluturmasdr (Uysal, 1987:15). Grld gibi yerel

ynetimlerin ortaya klarnda siyasal ve ekonomik nedenlerin ok nemli etkisivardr. Ancak yerel ynetimlerin saylan istemleri yerine getirebilmesi iin, hukuksal

dzenlemelerin varlna gereksinim vardr. Bu ise yerel ynetimlerin varlk

nedenleri incelenirken, ekonomik ve siyasal faktrlerin yan sra hukuksal boyutunu

da ele almay gerektirir.

1.2. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik

1.2.1. zerkliin Anlam

Avrupa Konseyi tarafndan kabul edilen zerklik artnn 3 nc maddesinde

zerklik yle tanmlanmtr: "zerk yerel ynetim kavram yerel makamlarn,

kanunlarla belirlenen snrlar erevesinde, kamu ilerinin nemli bir blmn

kendi sorumluluklar altnda ve yerel nfusun karlar dorultusunda dzenleme ve

ynetme hakk ve olana anlamn tar. "

Demokrasinin birinci koulu ise, sivil toplumun zerkliini kabul etmektir.

Demokrasi, bir yandan siyasal sistemin zerkliini glendirirken dier yandan


26/138

16

siyasal yaamn teki dzeyleriyle iliki kurma yeterliliini salar. Demokrasi

devletten, nce siyasal dizgeye, sonra da sivil topluma doru iner mantnn yerini

aadan yukarya, yani, sivil toplumdan siyasal dizgeye, oradan da devlete doru

kan bir mantn almas anlamna gelir. Bylesi bir durumda ne devletin ne de

siyasal dizgenin zerkliine bir zarar gelmez.

Bir toplumda demokratik hkmet etmeninin gereklemesinde, zerklik insan

hak ve hrriyetlerinin korunmasnda baz kurumlar iin temel bir unsur saylmakta,

baz hizmetlerin bu tr kurumlar aracl ile yrtlmesinde lke karlar ynnden

yarar grlmektedir. zerklik, merkezden ynetimin ve brokratik almann

sakncalarn gidermek veya azaltmak iin dnlen bir ynetim biimidir.

Yetkilerin tek elde toplanmas, kararlarn st dzeylerde merkez organlar tarafndanalnmas, yrtmeyi geciktirmekte ve hizmetleri aksatmaktadr. En azndan

hizmetleri yavalatmakta, gerek uzmanlarn ve iten anlayan kiilerin gr ve

dncelerinin yansmas ve isabetli kararlar alnmas glemektedir.

1.2.2. Yerel zerkliin Tanm

zerklik kurumlarn kendi z sorumluluklar altnda kendi hizmetlerini

dzenleme hakkdr. (Tortop, 1996: 12) zerklik, yerel ynetimlerin kendi

bnyelerindeki ihtiyalar gidermek iin kendi organlar ile karar alabilmesi ve

uygulama hakkna sahip olmasn gerektirir. Yani yerel ynetimlerin zerklii kendi

grev alanlaryla ilgili karar almay, hibir bask altnda kalmadan karar organlarn

oluturabilmeyi ve mali bamszl gerektirir.

Kelee gre yerel zerkliin anlam merkezin ve yerel ynetim birimlerinin

ayr ayr ilevlerinin bulunmas

Yerel ynetimin, mali durumunu glendirici mali nlemlerin alnmas. Merkezin yerel ynetim birimleri stndeki denetimin snrl llere

indirilmesi. (Kele, 2000:20)

Yerel zerklikten ama ise, hizmetlerde kaliteyi arttrmak hizmetlerin basit,

abuk, ucuz grlmesini salamak ve gereksiz personel ve malzeme kullanlmasn

nlemektir. zerkliin snrlar anayasa ve kanunlarla izilir. Bu snrlar iinde

kalmayan zerklik hakk, ktye kullanlabilir ve zerk olmamasna gre daha kt


27/138

17

sonular dourabilir. Bu durumda toplum menfaatlerinin yerini kiisel menfaatler

alabilir. (Tortop, 1996, 12)

1.2.3. Yetki Genilii / Mali zerklik likisi

Yerel ynetim, ulusal ve blgesel dzeyden daha kk lekte seilmi

organlarla ynetilen ve ynetim alan ierisinde halkn yerel ihtiyalarn

karlamakla ykml olan bir ynetim trdr. Yani yerel ynetimler, merkezi

ynetimle, kamu grevlerini paylamaktadr. te bu grev paylam sonucunda

yerel ynetimler kendilerine braklan grevleri yerine getirirken, merkez ile yerel

ynetim kurulular arasndaki elikileri nlemek ve devletin birlii ile kamu

hizmetlerinin devamlln salamak amacyla yerinden ynetimlerin yrtme

karalarn denetlemek ve bozabilmek yetkisine, yetki genilii ya da idari vesayet

denilmektedir.(www.yerelsiyaset.com/idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf)

28.07.2007

Kamu grevlerinin yerine getirilmesi ancak belli bir mali kaynakla mmkn

olabileceinden kamu gelirlerinin de paylamn gerekli klmaktadr. nk her

grevin gerekletirilmesi bir gideri gerektirmektedir. Federal devletlerde, bu

paylam anayasa tarafndan garanti edilmitir. niter devlet sisteminde ise merkezi

ynetim, yerel ynetimlerle ilgili grevler ve bu grevleri yerine getirmede

kullanlacak mali kaynaklar yasalarla belirlemektedir. (www. yerelsiyaset. com

idarivesayetvemalizerklikiliskili/pdf) 28.07.2007

Yerel ynetimlerin bu grevleri yerine getirmek iin ayr bir bteye ve karar

mekanizmalarna sahip olmalar yerel zerklik olarak adlandrlmaktadr. Yerel

zerklik idari vesayetle ters orantldr. dari vesayet arttka yerel zerklik

azalmaktadr. zerklik tanmndan anlalabilecei gibi yerel zerklii idari ve mali

zerklik olarak iki adan ele almak mmkndr. dari zerklik zerk idari

kurulularn kendi karar organlar ile serbeste karar almalarn ifade ederken mali

zerklik bu kurulularn yar gelir kaynaklarna sahip olmalarn ve yasal

dzenlemeler erevesinde kendi organlarnn kararlarna dayanarak harcama

yapabilmelerini ngrr. ( www. yerelsiyaset. com idarivesayetvemalizerklikiliskili

/pdf )28.07.2007


28/138

18

Yerel Ynetim Vergi Oran ve Matrahlarn belirlerYerel Ynetim sadece vergi orann belirlerYerel ynetim vergi oranlarn merkezin izin verdii

aralklar iinde belirler.Ancak alt ynetim biriminin onay ile gelir paylam

belirlenir.

Yksek Yerel Mali zerklik

Yerel Mali zerklik Yok

Merkezi ynetim yerel vergi oranlarn ve matrahndolaysyla yerel gelirleri belirler.

Kaynak: GNER, Aye, Marmara ni, BF, Maliye Blm, Mali zerklikerevesinde Yerel Ynetimlerin Gelirleri zerine Bir Deerlendirme, 20.Trkiye Maliye Sempozyumu Trkiyede Yeniden Mali YaplanmaPamukkale 23 27 Mays 2005

1.2.4. Yerel zerkliin Kapsam

Yerel zerklik iki ekilde karmza kmaktadr. Bunlar, idari zerklik ve

mali zerkliktir. Bu almamzda bizi ilgilendiren mali ynden zerklik olduu iin,

idari zerklik ok ksa geilecek ve mali zerkliin zerinde durulacaktr.

1.2.4.1. dari zerklik

dari zerklik, ksacas yerel ynetimlerin kendi seilmi organlaryla,

merkezi ynetimin mdahalesi olmakszn serbeste karar alp uygulayabilmesidir.

dari zerkliin iki nemli koulu vardr. Bunlardan biri, yerel ynetim organlarnn

seimle i bana gelmesi, dieri ise bu organlarn serbeste karar verip

uygulayabilmesidir. (zgr, Ksecik, 2005, 281)

1.2.4.2. Mali zerklik

Mali zerklik, yerel ynetimlerin merkezi ynetime muhta olmadan,

kendilerine verilen grev ve sorumluluklarn yerine getirebilecek kadar serbeste

harcayabilecekleri yeterli gelir kaynaklarna sahip olmasdr. Yerel ynetimlerde

etkinlik, sosyal adalet ve tarafszlk bu idarelerin grevlerini yerine getirebilecek

dzeyde gelire sahip olmalaryla salanabilir. (zgr, Ksecik, 2005, 283)

Avrupa yerel ynetimler zerklik artnn mali zerklikle ilgili dzenlemesi

ise u ekildedir.

Yerel ynetmelerin hizmetlerini sunmak iin zgrce tasarrufedebilecekleri z mali kaynaklara sahip olma haklar vardr. Bu mali


29/138

19

kaynaklar anayasa ve dier yasalarla belediyelere tannan sorumluluklarla

orantl olmaldr. (Madde 58) denilmitir.

Yerel ynetimlerin yeterli mali kaynaa sahip olabilmeleri iin her eyden

nce merkezi ynetimle yerel ynetimler arasnda iyi bir gelir blm yaplmas

gerekmektedir. Merkezi ynetimle, yerel ynetimler arasnda gelir blm sistemi,

yerel ynetimlerin mali zerkliinin temelin oluturmaktadr.

Hatta Nadaroluna gre yerel ynetimlerin varlklarnn devam merkezi

ynetimle yerel ynetimlerin arasndaki gelir blmnn, makul, rasyonel ve adil

esaslara gre gereklemesine baldr. Merkezi ynetimle yerel ynetimler arasnda

mali kaynaklarn paylalmasnda uygulamada u yntemlerden bahsedilebilir.

Yerel ynetimlere snrsz vergilime yetkisi verilmesi, merkezi ynetim tarafndan

toplanan vergilerin bazlarndan pay verilmesi, munzam kesir ve munzam vergi

yoluyla gelir salama ve merkezi ynetim tarafndan toplanan vergilerden bazlarnn

yerel ynetimlere devredilmesidir. (Nadarolu, 1994, 82 89)

Mali zerkliin koullarn drt balk altnda toplayabiliriz. Bunlar; mali

kaynaklarn ounluunun z gelirlerden olumas, z gelirlerin oranlarn

belirleyebilme, merkezi ynetim yardmlarnn artsz verilmesi ve gelirlerinserbeste harcanabilmesidir.

Mali kaynaklarn ounluunun yerel ynetimlerin istedikleri gibi kapsam,

vergi matrah ve oranlarn belirleyebildikleri ve toplayabildikleri kaynaklar olarak

ifade edilebilecek olan z gelirlerden olumas mali zerkliin en temel koulu

olarak kabul edilir. z gelirlere rnek olarak yerel vergi gelirleri erefiyeler,

harcamalar katlma paylar ve harlar verilebilir. Gelirlerin kaynan daha ok z

gelirlerin oluturmas yerel ynetimlerin merkeze bamlln azaltmakta veseilmi yerel organlarn sorumluluunu arttrmaktr ve merkezi ynetimin deil

halkn isteklerine nem vermelerini salamaktadr. Yerel ynetimlerin z kaynak

gelirlerinin dk olmas bu ynetimlerin merkeze bamlln artrmaktadr. Bu

durum yerel hizmetlerin aksamasna neden olmakta ve yerel zerkliin

kstlanmasna neden olmaktadr. (zgr, Ksecik, 2005, 284)

Mali zerkliin baka bir kouluda yerel ynetimlerin z kaynak gelirlerinin

oranlarn kendi balarna belirleyebilmeleridir. Bu koul yerel ynetimlerin


30/138

20

zerkliklerini gerekletirmenin merkezi ynetimin ar basksndan ve

denetiminden kurtarmann vazgeilmez unsurudur. nk yerel ynetimlerin zaman

iinde artan ihtiyalarn karlayabilmeleri ancak ayn dorultuda gelirlerin

artmasyla mmkndr.

Yerel ynetimleri z gelir oranlarnn merkezi idare tarafndan belirlenmesi

halinde ihtiyalardaki art hzna paralel bir gelir art beklenmesi mmkn deildir.

Merkezi ynetimin bu ihtiyalara gerek duymayaca durumlarda gz nne alnd

takdirde, yerel ynetimlerin z kaynaklarnn oranlarn belirleyebilmesin mali

zerklik asndan nedenli nemli olduu grlecektir. Bu sayede yerel ynetimlerin

merkezi ynetimi iknaya uramadan hizmetlerde gecikmeye neden olmadan, z

kaynak gelirlerinin oranlarn da gerekli artlar salayarak, etkin bir hizmet retimi

gerekletirecei aikardr. (zgr, ksecik, 2005, 285)

Mali zerkliin bir dier koulu yerel ynetimlerin z kaynak gelirlerinin

yannda belli bir arta bal kalnmadan milli gelirden pay verilmesi ve yardm

yaplmasdr. lke genelinde yerel ynetimler arasnda eitliin salanmas iin bu

gerekli bir kouldur. Ancak yaplacak bu yardmlarn belli bir arta balanmas yerel

ynetimlerin merkezin isteklerine bal kalmalarna ve zerklikten uzaklamalarna

neden olmaktadr. Bundan dolay yaplacak yardmlarn belli bir arta bal deil de,

blok yardmlar eklinde yaplmas, yani harcama yerini ve eklini yerel ynetimin

inisiyatifine braklmas lazm gelir. Bu durum, mali zerklik asndan olduka

nemlidir. (zgr, Ksecik, 2005, 285)

Yerel ynetimlerde mali zerkliin gerekletirilebilmesi iin, mali

kaynaklarnn z kaynak gelirlerinden salanmas bu gelirlerin oranlarnn yerel

ynetimler tarafndan belirlenmesi milli gelirden pay verilmesi ve artsz merkezden

yardm yaplmasnn yannda yerel ynetimlerin ellerindeki mevcut mali kaynaklar,

yerel hizmetlere ve yerel ihtiyalara gre harcayabilme yetkisinin verilmesi

gerekmektedir. Burada, grev birazda yerel ynetimlere dmektedir, yerel

ynetimlerin kendi iinde mali ynetim srelerini daha etkili bir ekle getirmeleri ve

gelitirmeleri gerekmektedir. Aksi takdirde merkezi ynetimin ar denetimi

nedeniyle gelirlerini harcama serbestliklerinin olmamas yerelde zerkliin

gereklemesini engeller. Bundan dolay yerel ynetimler mevcut kaynaklarn tespit


31/138

21

ettikleri hizmetler dorultusunda kendi organlarnn verecekleri kararlarla

harcayabilmeleri zerkliin vazgeilmez bir parasdr. (zgr, Ksecik, 2005, 285)

1.2.5. Mali zerkliin Trleri ve Snrlar

Dnya zerindeki birok lkede yerel ynetimler devletin gelirlerinden ya da

vergilerinden bir blmn paylamaktadr. Merkezi ynetimle yerel ynetimlerin

arasndaki gelir blm farkl lkelerde o lkelerin gerek siyasi gerekse idari

ynetim zelliklerinden kaynaklanan farkllklar gstermektedir. Ancak gelir

blmn de uygulanan bu yntemlerin olumsuz yanlar da yok deildir. Bu

yntemleri ksaca incelersek.

Bamsz vergileme yetkisinin verilmesi; bu yntemde yerel ynetimlerhibir kstlamaya tabi tutulmakszn tam bir vergileme yetkisine

sahiptirler. Bamsz bir vergi yetkisinden anlalmas gereken, yerel

ynetimin kendi bana vergi takdir edebilmesi, bu verginin orann

belirleyip, tahsil edebilmesidir. Bu sistemde yerel ynetimler, mali

ihtiyalarna uygun bir ekilde vergi kayna bulabilmekte ve sunulan

hizmetlerin yerel halkn tercihlerine uygun olmas salanmaktadr. Bu

adan bakarsak bamsz vergi sistemi ile hem yerel ynetimlerin bamszl hem de ekonomik etkinlik salanmaktadr. Bamsz

vergileme yetkisinin bu avantajlarna karlk vergi sisteminde, birlii

bozmas, gelimilik dzeyleri farkl yerel ynetimler arasnda gelir

eitsizliini gidermek iin merkezi ynetimin fona ihtiyac olmas gibi

nedenlerle tam bamsz vergilendirme yetkisinin yerel ynetimlere

verilmesi saknca dourmaktadr. (www. yerelsiyaset. com


Bamllk sistemi; Bu sistemde vergi gelirlerinin byk bir ksmmerkezi ynetimde toplanmakta, yerel ynetimlere sadece kk baz

yerel vergiler ve harlar braklmaktadr. Bu nedenle yerel hizmetlerin

finansman iin yerel ynetimler merkezi idareden gelecek ba ve

yardmlara veya kendilerine tahsis edilecek paylara gereksinim

duymaktadrlar. Dolaysyla byle bir sistemde mali zerklik zayf

dzeydedir ve yerel ynetimlerin merkezi idarenin mdahalesinden uzak


32/138

22

faaliyette bulunmalar olduka zordur. Ayrca mali zerkliin

kstlanmasnn yannda bamllk sisteminin ekonomik etkinlik

bakmndan da mahsurlar vardr. Bu sistem de yerel hizmetler merkezden

ayrlan kaynaklarla finanse edildiinden bir blgede oturan vergi

mkellefleri ile bunlarn yararland hizmet miktar arasnda farklar

olumakta kamu hizmetlerinden yararlananlara bu harcamalarn maliyeti

dettirilememektedir. Bu durum yerel idarecilerde poplist harcama

eilimin grlmesine neden olmakta ve kt kaynaklarn etkin

kullanlmasna engel olmaktadr.

Ayrma Sistemi, Bu sistemde her idare kendi gelir kaynana sahiptir ve bu nedenle farkl idarelerin ayn kaynaa bavurma ihtimali yoktur.

Bylelikle yerel ynetimlerin mali zerklii kuvvetlendirilmi olmaktadr.

Ancak bu sistemin uygulanmasnda genellikle merkezi ynetim geliri

yksek vergileri kendi zerine almakta verimi dk vergileri ise yerel

ynetimlere braklmaktadr. te yandan vergi paylamnda vergi trne

gre verginin yerel ynetimlere braklp braklmamas deiiklik arz

etmektedir.

Vergi gelirlerinden pay verilmesi, Bu sistemde gelir kaynaklarnn paylam yerine baz yntemler esas alnarak vergi haslat

paylalmaktadr. Vergi gelirlerinden pay verilmesi sisteminde eitli

yntemler olmakla birlikte en ok kullanlan zellikle Avrupa da en sk

kullanlan yntem ek oran yntemidir. Yntemde, yerel ynetimlere

merkezi ynetim tarafndan tahsis edilen baz vergilere gelirleri

kendilerine ait olmak zere yzde olarak belli bir vergi ilave etme

yetkisinin verilmesidir. lave edilecek tutar yerel ynetimler, tarafndan

saptanrken bu ilave miktarn tahsili merkezi ynetim tarafndan yaplr ve

yerel ynetimlere transfer edilir. (www. yerelsiyaset. com


1.2.6. Yerel Ynetimlerde Mali zerklik

zerk yerel ynetimler, yerel ynetim hizmetleri konusunda karar serbestisi

bulunan ve serbeste toplayp harcayabilecei gelir kaynaklar olan, bu kaynaklarn


33/138

23

nemli bir blmn z gelirlerinden salayan kurululardr. Yerel ynetimlerin

zerklii, bu idarelerin merkezi ynetime avu amayacak bir ekilde, grevlerini

yerine getirmesine yetecek dzeyde gelir kaynaklaryla donatlmasna, bu gelir

kaynaklarn serbeste toplayp harcama yetkisine sahip olabilmesine baldr. Yerel

ynetimlere tannan idari zerklik, mali zerklikle de desteklenmedike zerk yerel

ynetimlerden bahsedilemez.

Bilindii zere, son yllarda yerel ynetimlerin hizmetlerine ynelik hizmet

talebi hzla deimektedir. Toplumdaki deien talep ve ihtiyalar, farkl beklentiler

ve ncelikler karsnda ynetim esneklii gereksinimini ortaya karmtr Yerel

ynetimlerin ynetimine esneklik tannmas, yerel halkn talep ve ihtiyalarnn

mahallinde tespit ve takdir edilmesi, yerel idarece hizmetin gtrlmesi ve bukonularda bu idarelere belirli bir hareket serbestisi kazandrlmasyla mmkndr.

Tortop'a gre, yerel ynetimlerde etkinlik, sosyal adalet ve tarafszln

salanmas, yeterli dzeyde gelir kaynaklarna sahip olmalarna baldr. Bu

idarelerde mali kaynaklarn yetersiz olmas, zerkliklerinin snrlanmasna ve

merkezi ynetimin daha ok mdahale etmesine yol amaktadr. Mali yetersizlik

yerel ynetimlerin; faaliyet alanlarnn devlet tarafndan daraltlmasna, baz

faaliyetlerinin devlete engellenmesine ve hatta devlet tarafndan stlenilmesine yolamaktadr. Bunun yannda, mali kaynaklar yetersiz olan yerel ynetimlerin kendi

hizmet alanlarnda olan baz grevleri, merkezi ynetime devretme eilimine

girdikleri grlmektedir. Bu eilim, zellikle salk, eitim, kolluk ve yangn

sndrme hizmetlerinde belirginlemektedir. (Tortop, 1996:7)

Grev-gelir dengesizlii yerel ynetimlerin elini zayflatan, merkezi ynetime

bamll arttran, etkinliklerini azaltarak grev yitirmelerine neden olan ve

neticede yerel zerklii daraltan en temel etmendir. Bu dengesizlik, merkeziynetimin ya dorudan yerel grevleri stlenmesine ya da yerel ynetimlere artan

oranlarda kaynak aktararak mali zerklii snrlamasna neden olmaktadr.

zfatura'ya gre, yerel ynetimlerin z kaynaklara sahip olmas, hizmetlerle

orantl gelir elde etmeleri ve bizzat kendi kaynaklarn kendilerinin yaratmalar, bu

idarelere tam serbestlik tannmas anlamn tamaz. Uygulamada tam serbestliin

tannmas mmkn de gzkmemektedir; nk binlerce mahalli otoritenin

vergilendirme ve ekonomik kaynak yaratmadaki tam serbestlii, birbirinden farkl


34/138

24

uygulamalar yaratabilir ve dolaysyla bu durum mali anariye yol aabilir.

(zfatura, 1997:17)

Yerel dzeyde mali zerkliin tannmas durumunda, yerel hizmetlerin etkin

bir ekilde sunulabilecei belirtilmektedir. Kaynak kullanmnda merkezden

yaplacak transferlere olan ar bamllk, yerel hizmetlerin sunumunda yetersizlik

ve dk tketici tatmini yaratabilecei gibi, mali ykmllklerin tketiciler

arasnda datmn etkin olmaktan karmaktadr. (Sakn, 1998:86)

Yerel ynetim zerkliinden ve zerk yerel ynetimlerden maksat, kamu

gcnn merkezden yerel dzeye doru aktarlmasdr. zerk yerel ynetimlerde,

yerel nitelik tayan hizmetlere ilikin yrtme, karar verme, tercihte bulunma,

ncelikleri saptama ve bu hizmetleri finanse etmek iin kaynak yaratma ve icra-ikarar alma yetkisinin belediye meclisine verilmesi gerekir. Genel olarak, yerel

hizmetlerin yetki ve sorumluluunun yerel ynetimlere braklmas gerei vardr.

Yerel politikacya yerel hizmetlerin yetki ve sorumluluu verilirken, bu hizmetlerin

finansmann salayacak finansman bulma sorumluluu da verilmelidir (Yalnda,

1992:53-55). Bu erevede, yerel mali kaynaklar harekete geirebilecek

vergilendirme yetkisi de dhil mali aralarn yerel yneticiler tarafndan da

kullanlmasnda fayda vardr.Mali zerklie etki eden unsurlardan birisi de yerel ynetimlerin denetimidir.

Yerel ynetimler zerindeki merkezi denetim, yerel ynetimlerin icra-i karar alma ve

hareket serbestisini snrlandrmayacak ve bylece zerklie zarar vermeyecek

biimde gerekletirilmelidir. zellikle gelimekte olan ve demokratikleme srecini

tamamlayamam lkelerde, yerel ynetimler zerindeki denetimin hukukilik

denetimi snrn ap, keyfi ve partizanca bir ierik kazanmas sz konusu

olabilmektedir. Denetimin yasal snrlar iinde kalmamas ve bu yasal snrlarndademokratik bir seviyede bulunmamas yerel ynetimlerin zerkliini derinden

etkileyebilir.

1.3. Yerel Ynetimlerde Mali Tevzin

1.3.1. Mali Tevzin Kavram

Tevzin denkletirme, dengeleme, mali tevzin ise mali denkletirme anlamna

gelmektedir.


35/138

25

Merkezi ynetim ve yerel ynetimler arasnda grev ve kaynak blm

konusu literatrde mali tevzin kavram ile ifade edilmektedir. Yani merkezi ynetim

ve yerel ynetimler arasndaki grevlerin ve kaynaklarn bllmesine mali tevzin

denir. (Gke ve Bayrak, 2003:33)

Alaybeke gre mali tevzin, kamu hizmetlerini grmek zere ve kamu hukuku

usulleri dairesinde teekkl etmi ve kamu hkmi ahslar (devlet, vilayet, belediye,

gibi kamu idareleri) arasnda, bir yandan hizmetlerin ve dolaysyla bunlarn

gerektirdikleri giderlerinin, br yandan da bu giderleri karlayan gelirin uygun

esaslar dairesinde sistematik bir tarzda bllmesini ifade eden bir mali sistemdir.

(Alaybek, 1961: 7)

Johannes Popitze gre mali tevzin merkezi veya federatif karakterli bir devletde, mali ilikilerin dzenlenmesini konu alan ilikilerin tmdr .

Ernst Reuter ve Necmettin Ergine gre de mali uyuma, devletle mahalli

idare tekilatlar arasndaki mali ilikilerin tanzimi eklinde tanmlanmtr (Reuter

ve Ergin, 1945: 23). Wilhelm Bickel de mali tevzini; Mali tevzin sistemini oluturan

katmanlar arasnda belirli sorunlarn ifas; bu sorunlarn gerektirdii harcamalarn

yaplmas ve btn bunlar iin ihtiya duyulan ykmllklerin ve haklarn

paylalmas olarak tanmlamtr. Nadaroluna gre mali tevzin, kamu hizmetlerini grmek zere ve kamu

hukuku usulleri dairesinde teekkl etmi olan kamu hkmi ahslar (devlet, vilayet,

belediye gibi kamu idareleri) arasnda, bir yandan hizmetlerin dolaysyla bunlarn

gerektirdii harcamalarn, br yandan da bu giderleri karlayan gelirlerin, muayyen

esaslar dairesinde, sistematik bir tarzda bllmesini ifade eden bir sistemdir.

(Nadarolu, 1964:175).

Mali Tevzin teriminin ngilizce karl olarak kullanlan "intergovernmentalfiscal relations" deyimi aslnda federal devletler iin geerli olabilecek, iki kademeli

mali ilikileri kapsayacak anlamda kullanlmtr. Bu terim yerine son dnemlerde

"fiscal federalism" deyimi kullanlrken, ngiltere'de ise gelirin blm "Revenue

Sharing" deyimi kullanlmaktadr.

Nitekim Geray, mali tevzinin hem merkezle yerel ynetimler hem de yerel

ynetimlerin kendi arasnda grev blmn ierdii kadar gelir blmn de

ierdiini belirtmektedir. (Geray, 1999:32)


36/138

26

zellikle ulam ve haberlemede meydana gelen hzl gelime, kaynaklarda

merkezilemenin devaml artmasna sebep oldu. Ekonomideki byk verimlilik

artna ramen servet ve bireysel gelirdeki eitsizlik oald. Bu ortaya kan

eitsizlik sadece bireyler arasnda deil, ayn zamanda blgeler arasnda da

hissedildi. Dier taraftan ok verimli alanlarda yksek gelir sahiplerinin kapal bir

ekilde merkezilemesi, bireysel farkllklarn genilemesine etki eden dier bir unsur

oldu. Bu durum ise, kamu hizmetlerini yerine getirme kapasiteleri bakmndan

blgeler aras eitsizlie yol at. (Buchanan, 1991:155-156)

Mali tevzin kavramnn iki boyutu vardr. Bunlardan birincisi, grevlerin yani

kamu hizmetlerinin ynetimler arasnda bllmesi; ikincisi ise, bu grev

blmnn doal sonucu olarak kamu gelirlerinin bllmesidir. Kamuhizmetlerinin, merkezi ynetim ve daha alt dzeydeki ynetimler arasnda

bllm olmas, bu hizmetlerin yerine getirilmesi iin gerekli olan kaynaklarn da

bllmesini gerekli klmaktadr. (Gke ve Bayrak, 2003:33)

Mali tevzin, ynetimler arasnda mali ilikilerin sadece "yukardan aaya

doru dzenlemesini deil, ayn zamanda ayn dzeydeki ynetimler arasndaki mali

ilikilerin de dzenlenmesini gerektirir. Sanayileme, nfus younluu ve

kaynaklarn youn olarak bir blgede toplanmas, baz blgeleri dierlerine oranlaavantajl duruma getirebilir. Yine yakn iliki ierisinde olan blgeler ayn gelir

kaynaklarna bavurabilirler. Bu yzden blgeler aras mali adaletin salanmas

asndan, mali ilikilerin yatay olarak da dzenlenmesi gerekir. (Gke ve Bayrak,

2003:34)

Mali tevzinde idareler aras mali ayarlama sistemi de kullanlabilir. Bu sistem

merkezi hkmetin koyduu gelir vergisinin corafi blgelere gre farkl oranlarda

kullanlmasn gerektirir. Merkezi hkmet eyaletler veya blgeler aras malikapasite farkllklarn gidermek iin gelir vergisi oranlarn farkl olarak tespit

edebilir. Merkezi hkmet tarafndan gelir vergisi sistemiyle yaplan bu mali

ayarlama, merkezi idarenin gelir toplam miktarnda herhangi bir arta ihtiya

duymakszn blgeler aras fon transferine otomatik olarak imkn vermesi

bakmndan byk bir avantaja sahiptir. (Buchanan, 1991:169)

Merkezi ynetim ile yerel ynetimler tarafndan kullanlan gelirler, tek ve ayn

kaynaktan elde edilir. Bu kaynak ulusal servet ve zenginliktir, ulusal kaynaklarn


37/138

27

kullanm, ynetim kademeleri arasnda federal esaslara gre rgtlenmi devletlerde

"paylama", niter devletlerde ise merkezi ynetim eliyle "datma" srelerinde

gerekletirilir. Bu srelere ilikin ilkeler ve usuller, asl olarak federalist

terminoloji tarafndan kavramlatrlmtr. Szkonusu terminoloji, federal - niter

devlet ayrm yaplmakszn yaygnlam durumdadr. Bu zellik, gnmzde

srdrlen tartma ve almalarda nemli bir karmaa domasna yol amtr.

(Ergn, 2004:63)

1.3.2. Mali Tevzinin Konusu

Kamu hizmetlerinin ve gelir kaynaklarnn merkezi idare ile yerel

ynetimler arasnda paylam konusuna mali literatrde geni yer verilmitir. Tarihi

geliim sonunda yerel kurulularn birlemesi ile ortaya kan devletlerin bu yaplar,

mali alandaki alanlar bu konuyu btn ayrntlar ile tetkik etmeye itmi ve

sonucunda teorisini de gelitirmilerdir. Amerika Birleik Devletleri, Almanya ve

svire gibi eyalet, vilayet kantonlarn birlemesinden kurulan devletlerde bu sorun

yerel muhtariyetlerle birlikte ele alnm ve gerek gelir toplama gerekse harcama

yapma serbestlii hususlarnda ciddi mcadeleler ortaya kmtr (zer, 1986: 246).

Mali tevzin kavramnn douu ve geliiminde federal - niter farkllklardan

kaynaklanan tartma, Trkiye'de anayasal bir ilke olarak benimsenmi olan mahalli

idarelere grevleri ile orantl gelir kaynaklar salanr hkm zerinde de durmay

gerektirmektedir. (Ergn, 2004:64)

Vergi kaynak ve kazanlarnn merkezi idareyle blgesel idareler arasnda veya

devlet ile mahalli idareler arasnda (ayrca blgesel idareler ile mahalli idareler

arasnda) bllmesi dar anlamda mali tevzinin konusudur. (Ritscht, 1967:103)

Mali tevzin, eitli kamu idarelerinin zerlerine aldklar grevleri yerine

getirebilmek iin ihtiya duyduu mali kaynaklarn bu idarelere salanabilmesi

amacyla, gelirlerin bllmesiyle ortaya kan eitsizliin giderilmesi iin yeniden

kaynak paylamnn gerekletirilmesini salar.

Kamu hizmetlerinin devlet ile yerel ynetimler arasnda paylatrlmas bu

kamu idareleri arasnda sk mali ilikileri de beraberinde getirmitir. Toplumsal

hayatn zorunlu kld ortak ihtiyalarn bir ksmnn tatmini grevi yerel idarelere

verilirken, bunlardan doacak olan kamu yklerini karlayacak aralarn da

kendilerine temin edilmesi gerekmektedir. Dier bir ifade ile kamu hizmetlerinin


38/138

28

paylatrlmasna paralel olarak; kamu kaynaklarnn da devlet ile yerel ynetimler

arasnda paylatrlmas gerekir. Kamu hizmetlerinin bir ksmnn yerel idarelere

verilmesi, bu hizmetlerin yaplmas iin gerekli olan mali aralar hangi

kaynaklardan karlayacaklarnn da belirlenmesini getirir. Kamu gelirlerinin merkezi

idare ile yerel ynetimler arasnda mali bir paylama tabi tutulacann belli

kurallara balanmas, zorunluluunu ortaya karr. Aslnda kamu hizmetlerinin

paylam ve datm ile gelir kaynaklarnn paylam ve datm ayn meselenin

idari ve mali iki yann birden dzenlemenin zorunluluunu kendiliinden ortaya

karr. (lkmen, 1960: 3536)

dareler arasnda fon transferleri yaplarak mali tevzinin salanmasnda ulusal

karlar da vardr. Btn lke dzeyinde asgari standartlarda hizmetlerin sunulmassosyal adalet ve barn bir gereidir. Blgeler aras eitsizlikler lke iinde eitli

huzursuzluklara neden olabilir. zellikle eitim, salk gibi hizmetlerde asgari

standartlarn salanmas ulusal karlara hizmet eder.

Devlet ile yerel ynetimler arasndaki mali ilikilerin tanzimini salayacak olan

esas ve kurallarnn snr ve geniliinin ne olaca yani mali tevzinin yalnz mali

sahadaki ilikilerin dzenlenmesini mi, yoksa idari alandaki ilikilerin

dzenlenmesini de iine almasnn gerekip gerekmedii konusu, yazarlar arasndagr ayrlklarna yol amtr. Baz yazarlar, bu paylama kar kma nedeni

olarak yetki paylamna ve snrna atfettii halde, dier bazlar idari yetkileri, yani

grev ve hizmetlerin genilii ve alann da izah etmek zere, geni manada

uygulanmas gerektiini ileri srmlerdir. (lkmen, 1960: 37)

Kamu hizmetlerinin btn vatandalara eit olarak salanmas ile ilgili

almalar, alt kademe idarelerinin kapasite ve ihtiyalar arasndaki tezad meydana

karmtr (Buchanan, 1991:156). Bir ksm idari birimler, belirli standartlardahizmet verebilmek iin daha ar vergileme yolunu seebilirler. Bu idari birimlerin

sakinleri belki dier idarelerle ayn standartlarda hizmet alacaklardr ancak, daha ar

bir vergiyle karlaacaklardr. Oysa, mali kapasitesi dk idarelerde ayn vergi

yk dzeyinde benzer standartlarda hizmet verebilmelidir. Bunun iin de, merkezi

idarenin gelir dalmn dzenleyici etkinliklerde bulunmas gerekir. dareler aras

mali transferler yaplmad takdirde, idareler aras kaynak tahsisinde nemli

dengesizlikler meydana gelir.


39/138

29

Eer bir devlette kamu hizmetleri ve kamu gelirleri merkezi idare ile yerel

ynetimler arasnda paylatrlrsa idari ve mali tevzin zorunlu hale gelmektedir. Bir

ksm ortak ihtiyalarn temini grevi yerel ynetimlere verildiine gre, bu grevin

yerine getirilmesine imkan verecek, gelir kaynaklarnn da onlara salanmas yani

mali kaynaklarn merkezi idare ile bu idareler arasnda paylatrlmas ve tabiatyle

byle bir paylatrma ileminin de belirli esaslara, kurallara balanmas

gerekmektedir. (Polat, 1970: 163)

Mali tevzinin hareket noktasn kamu maliyesinin ve ulusal ekonominin birlii

ve btnl anlay oluturur(Polat:164). Mali tevzin denince yalnz devletin mali

bakmdan zayf ile mali ynden gl organlar arasnda yapt dzenleyici

demeler anlalmamaldr. Vergi ve vergi kazanlarnn blmn de bu tanmakatmak gerekir. (Ritscht, 1967:103)

Mali tevzin iki trl tanmlanabilir. Birincisi, dar anlamda mali tevzindir. Bu

tevzin, kamu gelirlerinin, federal ya da merkezi devletlerle, federe devletler ve yerel

ynetimler arasnda bllmesine ilikin ilikilerin dzenlenmesi ve bu

ynetimlerin vergi koyma yetkilerinin kapsamnn ve snrlaman saptanmasdr.

kincisi geni anlamda mali tevzindir. Bundan ise, merkezi ve federe devletler ile

yerel ynetimler arasndaki ilikilerden doan btn idari ve mali sorunlarn zmanlalr. Geni anlamdaki mali tevzinde kamu gelir kaynaklarnn bltrlmesinin

yan sra grev ve etkinlik alanlarnn da snr ve kapsamnn saptanmas yer alr.

(Kele, 1994:297)

dareler aras mali ilikilerin dzenlenmesini ifade eden mali tevzin kavramna

bir ok yazar da kar kmtr. Nitekim Horst Zimmerman, Klaus-Dirk Henke mali

tevzin yerine sorunlarn harcamalarn ve gelir kaynaklarnn ynetim birimleri

arasndaki dalm (Zimmerman ve Henke, 1975: 98) deyimini kullanmaktadrlar.Hans Ritscht ise mali tevzin kavram yerine hizmet veya yetki blm demenin

daha uygun olacan belirtmekte ve tanm olarak da kamu hizmetlerinin gelir ve

giderlerinin devlet ile alt kademeler arasnda bllmesi (Ritscht, 1967: 102)

eklinde tanmlamaktadr.

Mali tevzin sisteminin olumsuz yan, denek tahsis eden idarenin alan idareye

denekleri nerelerde kullanmas gerektii ynnde bask yapabilecei ihtimali ve

alan idarenin veren idareye kar baml hale gelebilecei durumudur. Bu, idarelerin


40/138

30

zerklii konusunda saknca yaratabilir. Ancak, alnacak eitli tedbirlerle byle bir

olumsuzluk en aza indirilebilir. Zaten bu olumsuzluklarn giderilmesiyle bu sistem,

mahalli idarelerin zerkliine olumlu katkda bulunur.

1.3.3. Mali Tevzinin Sebepleri

Federal devlet dzenindeki federe devletlerin grev ve yetkileri, niter devlet

yerel ynetimlerinin grev ve yetkilerinden elbet te daha fazla ve daha etkindir. Her

lkenin kendine zg bir tarihi, ekonomik ve sosyal yaps, siyasal ve kltrel dzeyi

bulunduuna gre; yerel ynetimlerin grev ve yetkilerinin her lkede ayn

olmamas tabiidir. Ynetimlerle merkezi hkmetin ilikileri, her lkenin kendi

zelliklerine gre ekillenmektedir. rnein ngiltere' deki yerel ynetimler merkezi

hkmetin kendilerine brakt grev ve yetkileri kendi yaps ve gc erevesinde

bamsz olarak yrtrken, eski Sovyet Rusya rejiminde olduu, gibi merkezi

hkmetin yerel organlar seklinde almamaktadr. (Aydn, 1977: 6)

Kamu gelirlerinin merkezi ynetim ile ynetimler arasnda paylam birok

nedene dayanmaktadr. Ancak, bunlardan balcalar; ekonomik ve mali, siyasal ve

toplumsal nedenler ve ynetim ile ilgili nedenlerdir. (Blbl, 2003: 33)

1.3.3.1. Tarihi, Siyasi ve ktisadi NedenlerMazisi ok gerilere uzanan uluslarda, mali yaplar, merkezi hkmetin

egemen rol oynad, bir imparatorluk ya da ulusallama mcadelesi tarihinin izlerini

yanstmaktadr. ngiltere, Fransa ve Trkiye bu tr bir mali tarihe sahip lke

rneklerindendir. Dolaysyla etkin mali yaplarn gelimesinde gzetilecek ilkeler

saptanrken, bunlarn bir lkede mevcut siyasi ereve ve bu aty belirleyen ve

asrlar boyunca geirilen tarihi geliim sonucu izilmi idari snrlarn iinde bulmak

gerektii unutulmamaldr. (Musgrave, 1991:92)Yerel ynetimlerin hepsi ayn gelime dzeyinde ya da ayn gelime

potansiyeline sahip deildirler. te bu dengesizliklerin giderilmesi ihtiyac, idari ve

mali paylamn nedenlerinden biridir. Merkezi idare ve yerel ynetimler ayn

kaynaktan gelir salamak zorundadrlar. Bu kaynak o lkenin milli geliridir. Bireyler

ve iktisadi teebbsler, devlet ve yerel ynetim gibi iki ayr vergi alacaksn

karsnda bulurlar. Vergilendirilenler ayn bireyler ve teebbslerdir. Sz konusu

olan alacakllarn vergileri nasl tarh, tahakkuk ve tahsil ettirecekleri hususlarnn


41/138

31

belli kur

yeni duzenlemeler esliginde yerel yonetimlerde mali ozerklik ve mali tevzin financial autonomy and...

Documents