UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA

MAGISTRSKA NALOGA

UKINITEV DRŽAVNEGA ORGANA KOT RAZLOG ZA PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI

Maribor, september 2016 Suzana Kramberger

UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA

MAGISTRSKA NALOGA

UKINITEV DRŽAVNEGA ORGANA KOT RAZLOG ZA PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI

September, 2016 Suzana KRAMBERGER

Mentorica: doc.dr. Etelka KORPIČ – HORVAT

ZAHVALA

Zahvaljujem se mentorici doc. dr. Etelki Korpič – Horvat za strokovno pomoč

in nasvete pri pisanju magistrske naloge.

Zahvaljujem se tudi svoji družini, ki mi je v času podiplomskega študija in pri

pisanju magistrske naloge potrpežljivo in vztrajno pomagala in me podpirala.

KAZALO

1 UVOD ..................................................................................................... 1 1.1 Namen in vrednost magistrske naloge .................................................... 2 1.2 Cilji magistrske naloge ............................................................................ 5 1.3 Metode dela ............................................................................................ 7 1.4 Struktura magistrske naloge ................................................................... 9 2 MEDNARODNA IN NACIONALNA UREDITEV TER RAZVOJ

DELOVNOPRAVNE ZAKONODAJE IN SPLOŠNO O PRENEHANJU POGODBE O ZAPOSLITVI V JAVNEM SEKTORJU ............................ 11

2.1 Nacionalna ureditev in razvoj delovnopravne zakonodaje ....................... 13 2.2 Mednarodni akti, pomembni za prenehanje pogodbe o zaposlitvi ........... 17 2.2.1 Konvencija MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo

delodajalca s spremljajočim Priporočilom št. 166 .................................... 17 2.2.2 Spremenjena Evropska socialna listina................................................... 19 2.2.3 Direktive EU ........................................................................................... 20 2.3 Splošno o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi v javnem sektorju

............................................................................................................... 23 3 ODPOVED POGODBE O ZAPOSLITVI JAVNEMU USLUŽBENCU S

POUDARKOM NA ODPOVEDI IZ POSLOVNIH RAZLOGOV ............... 29 3.1 Prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi po ZJU v primerjavi z ZDR-1

............................................................................................................... 30 3.1.1 Posebnosti redne odpovedi iz razloga nesposobnosti po ZJU ................ 35 3.1.2 Dodaten razlog za redno odpoved po ZJU .............................................. 38 3.1.3 Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu po Zakonu za

uravnoteženje javnih financ .................................................................... 39 3.1.4 Posebnosti redne odpovedi iz poslovnega razloga ................................. 43 3.1.4.1 Institut »čakanja na delo« ....................................................................... 45 3.1.4.2 Odpoved večjemu številu delavcev iz poslovnih razlogov - kolektivni odpusti

............................................................................................................... 47 3.1.4.2.1 Program razreševanja presežnih delavcev in kriteriji njihovo določitev . 48 3.2 Poslovni razlog kot razlog odpovedi pogodbe o zaposlitvi po ZJU .......... 51 3.2.1 Posebnosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov

javnemu uslužbencu po 156. členu ZJU ................................................. 53 3.2.2 Primerjava ureditve poslovnega razloga v ZDR-1 in ZJU ........................ 56 4 UKINITEV DRŽAVNEGA ORGANA KOT RAZLOG ZA PRENEHANJE

POGODBE O ZAPOSLITVI .................................................................... 63 4.1 Splošno o odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu zaradi

ukinitve državnega organa ...................................................................... 64 4.1.1 Razlike med ukinitvijo organa in prenosom nalog po 153. členu ZJU ...... 65 4.1.2 Primeri ukinitve in preoblikovanja državnih organov v praksi .................. 69 4.1.2.1 Javna agencija za knjigo in Slovenski filmski center ............................... 70 4.1.2.2 Javna agencija za javno naročanje ......................................................... 71 4.1.2.3 Javna agencija RS za zdravila in medicinske pripomočke ...................... 73 4.1.2.4 Primeri združevanj in preimenovanj ministrstev ...................................... 73 4.1.2.5 Primer s področja racionalizacije finančnega področja dela upravnih enot

............................................................................................................... 74 4.1.3 Sprememba delodajalca, urejena v ZDR-1 in primerjava z ukinitvijo organa

in prenosa nalog v ZJU ........................................................................... 75 4.1.3.1 Direktiva Sveta 2001/23/ES v povezavi z institutom spremembe delodajalca

............................................................................................................... 77 4.1.3.2 Ureditev spremembe delodajalca v ZDR-1 ............................................. 81 4.1.3.3 Kratka primerjava z institutom prenosa nalog v ZJU ............................... 87 4.1.3.4 Primeri iz slovenske sodne prakse .......................................................... 88

4.2 Postopek reorganizacije v državni upravi ................................................ 90 4.2.1 Splošno o reorganizaciji .......................................................................... 90 4.2.2 Postopek reorganizacije ......................................................................... 91 4.2.3 Postopek premestitve in uvrstitev javnega uslužbenca na interni trg dela ter

odpoved pogodbe o zaposlitvi ................................................................ 95 4.2.3.1 Premestitev po 158. členu ZJU ............................................................... 97 4.2.3.2 Uvrstitev na interni trg dela in obvestilo javnemu uslužbencu ................. 99 4.2.3.3 Odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu .............................. 100 4.2.4 Odpoved pogodbe o zaposlitvi s ponudbo nove po ZDR-1 v primerjavi z

institutom premestitve po ZJU ................................................................ 102 4.3 Aktualnost odpovedi iz poslovnega razloga in vprašanje upravičenosti in

dopustnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnih (javnofinančnih) razlogov ........................................................................ 105

4.4 Pregled in primerjava števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga v javnem in zasebnem sektorju .................................................. 109

4.4.1 Analiza podatkov, pridobljenih od Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ) .............................................................................. 110

4.4.2 Analiza podatkov, pridobljenih iz Kadrovskih poročil Ministrstva za javno upravo (MJU) .......................................................................................... 116

4.4.3 Sklepne ugotovitve na podlagi primerjave podatkov pridobljenih od ZRSZ in Kadrovskih poročil MJU .......................................................................... 120

4.5 Ugotovitve o odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga s poudarkom na ukinitvi državnega organa ............................................... 122

4.6 Ocena in mnenje na podlagi analize podatkov in vsebine posameznih institutov ................................................................................................. 123

5 UREDITEV ODPOVEDI POGODBE O ZAPOSLITVI JAVNEMU USLUŽBENCU NA MADŽARSKEM S POUDARKOM NA ODPOVEDI IZ POSLOVNEGA RAZLOGA .................................................................... 125

5.1 Madžarska ureditev prenehanja pogodbe o zaposlitvi v Zakonu o delovnih razmerjih in Zakonu o javnih uslužbencih ............................................... 125

5.1.1 Splošno o zakonski ureditvi na Madžarskem .......................................... 125 5.1.2 Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu na Madžarskem . 132 5.1.3 Načini prenehanja pogodbe o zaposlitvi po Zakonu o javnih uslužbencih s

poudarkom na odpovedi iz poslovnega razloga ...................................... 134 5.1.4 Ukinitev državnega organa kot razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi

javnemu uslužbencu na Madžarskem ..................................................... 140 5.2 Primerjava slovenske in madžarske ureditve prenehanja pogodbe o

zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnega razloga ............................ 143 6 SKLEPNE UGOTOVITVE ...................................................................... 145 7 LITERATURA, PRAVNI IN DRUGI VIRI ................................................. 151 7.1 Literatura ................................................................................................ 151 7.2 Pravni viri ................................................................................................ 153 7.3 Drugi viri ................................................................................................. 157

KAZALO PREGLEDNIC

Preglednica 1: Primerjava med številom novoprijavljenih oseb v evidenci brezposelnih oseb iz razloga prijave »Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga« ................................................................................................................ 110 Preglednica 2: (Preglednica 1 z dodanimi skupnimi seštevki) .............................. 112 Preglednica 3: Registrirane brezposelne osebe zaradi »redne odpovedi delodajalca iz poslovnih razlogov« glede na dejavnost zadnjega delodajalca na zadnji dan obdobja za obdobje od leta 2008 do 2011 ............................................................. 114 Preglednica 4: Registrirane brezposelne osebe zaradi »redne odpovedi delodajalca iz poslovnih razlogov« glede na dejavnost zadnjega delodajalca na zadnji dan obdobja za obdobje od leta 2012 do 2015 ............................................................. 115 Preglednica 5: Prenehanje pogodb o zaposlitvi po razlogih v letih 2010 in 2011 .. 117 Preglednica 6: Prenehanje pogodb o zaposlitvi po razlogih v letih 2012 in 2013 .. 118 Preglednica 7: Prenehanje pogodb o zaposlitvi po razlogih v letih 2013 in 2014 .. 119

KAZALO GRAFOV

Graf 1: Primerjava med številom novoprijavljenih oseb v evidenci brezposelnih oseb iz razloga prijave »Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga«......... 112 Graf 2: Primerjava med številom novoprijavljenih oseb v evidenci brezposelnih oseb iz razloga prijave »Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga«......... 113 Graf 3: Razlogi za prenehanje pogodb o zaposlitvi v letu 2012 in 2013 ................ 119 Graf 4: Razlogi za prenehanje pogodb o zaposlitvi v letu 2014 ............................. 120

KRATICE IN OKRAJŠAVE

CURS – Carinska uprava Republike Slovenije

DURS – Davčna uprava Republike Slovenije

FLRJ – Federativna ljudska republika Jugoslavija

FURS – Finančna uprava Republike Slovenije

Kjt. – 1992. évi XXXIII. Törvény a közalkalmazottak jogállásáról (madžarski

»Zakon o pravnem položaju oziroma statusu javnih uslužbencev«)

KPND – Kolektivna pogodba za negospodarke dejavnosti v Republiki Soveniji

Ktv. – 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről (madžarski

»Zakon o javnih uslužbencih« iz leta 2011)

MESL – Evropska socialna listina, spremenjena

MJU – Ministrstvo za javno upravo

MNZ – Ministrstvo za notranje zadeve

MOD – Mednarodna organizacija dela

MPJU – Ministrstvo za pravosodje in javno upravo

Mt. – A Munka Törvénykönyve (madžarski »Zakon o delovnih razmerjih«)

URS – Ustava Republike Slovenije

US RS – Ustavno sodišče Republike Slovenije

VDSS – Višje delovno in socialno sodišče

VSRS – Vrhovno sodišče Republike Slovenije

ZDR – Zakon o delovnih razmerjih (prejšnji)

ZDR-1 – Zakon o delovnih razmerjih (veljaven)

ZGD-1 – Zakon o gospodarskih družbah

ZJAKRS – Zakon o javni agenciji za knjigo Republike Slovenije

ZJFCJA – Zakon o Slovenskem filmskem centru, Javni agenciji Republike

Slovenije

ZJU – Zakon o javnih uslužbencih

ZN - Združeni narodi

ZPJAJN – Zakon o prenehanju javne agencije za javno naročanje

ZPIZ-1 – Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (prejšnji)

ZPIZ-2 - Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (veljaven)

ZPP – Zakon o pravdnem postopku

ZRSZ – Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje

ZSPJS – Zakon o sistemu plač v javnem sektorju

ZUJF – Zakon za uravnoteženje javnih financ

ZUP – Zakon o splošnem upravnem postopku

ZUPPJS16 – Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto

2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju

ZUTD – Zakon o urejanju trga dela

ZVRS – Zakon o vladi Republike Slovenije

ZZZPB – Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti

I

POVZETEK

Magistrska naloga obravnava prenehanje pogodbe o zaposlitvi državnim javnim

uslužbencem iz poslovnega razloga, s poudarkom na prenehanju pogodbe zaradi

ukinitve državnega organa po drugem odstavku 153. člena Zakona o javnih

uslužbencih (ZJU). Glede na posebno ureditev po ZJU, da javnemu uslužbencu

lahko preneha pogodba o zaposlitvi zaradi ukinitve državnega organa in se pri tem

uporabljajo določbe, ki veljajo za prenehanje pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega

razloga, je obravnavana tudi odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz

poslovnega razloga, kot enem od razlogov odpovedi pogodbe o zaposlitvi.

Temeljiteje je proučevan javnofinančni razlog odpovedi, ki ga navedeni zakon

razvršča med poslovni razlog odpovedi.

Kljub temu, da se je glede načinov prenehanja pogodbe o zaposlitvi položaj javnih

uslužbencev po noveli ZJU iz leta 2005 zelo približal položaju delavcev v zasebnem

sektorju, še vedno velja prepričanje, da je stopnja varnosti zaposlenih v javnem

sektorju višja od stopnje varnosti zaposlenih v zasebnem sektorju. Iz podatkov v

magistrski nalogi izhaja, da je število odpovedi iz poslovnega razloga s strani

delodajalca v zasebnem sektorju višje kot v javnem sektorju.

V magistrski nalogi so tudi razdelane razlike med »ukinitvijo organa« ter med

»prenosom nalog«, kjer ne pride do prenehanj pogodb o zaposlitvi. Proučevano je,

ali je institut prenosa nalog podoben institutu spremembe delodajalca po Zakonu o

delovnih razmerjih (ZDR-1) in v zvezi s tem tudi sodna praksa Sodišča EU in sodišč v

Sloveniji.

Do neke mere drugačna ureditev se zaradi narave in področja dela javnih

uslužbencev ohranja tudi v madžarskem sistemu, s katerim se primerja ureditev

prenehanja pogodbe o zaposlitvi zaradi ukinitve državnega organa.

Ključne besede: prenehanje pogodbe o zaposlitvi, ukinitev državnega organa, javni

uslužbenec, poslovni in javnofinančni razlog, javni in zasebni sektor.

II

SUMMARY

In my Master’s thesis I discuss the employment contract termination of state public

servants due to business reasons with emphasis on termination of the contract due to

dissolution of a state authority under the the second paragraph of Article 153 of the

Civil Servants Act (ZJU). Because of the specific provisions of the Civil Servants Act

(ZJU), under which the public servant's employment contract may be terminated due

to the dissolution of a state authority and which apply for employment contract

termination due to business reasons, I also discuss the cancellation of a public

servant's contract for the above-mentioned reason as one of the reasons for

employment contract cancellation. The cancellation due to public-finance reasons,

which the above-mentioned act classifies among business reasons for cancellation,

is also discussed in detail.

Despite the fact that in terms of termination of employment contracts the position of

public servants is increasingly becoming similar to the position of private sector

employees following the amendment of the Civil Servants Act (ZJU) from 2005, there

is still a belief that the level of safety of public sector employees is higher than the

level of safety of employees in the private sector. Moreover, from the information

obtained in the Master's thesis it arises that the number of terminations due to

business reasons carried out by employers in the private sector are higher than those

in the public sector.

The Master’s thesis also differentiates between “dissolution of an authority” and

“transfer of functions” where no employment contract termination occurs. The thesis

examines whether the institute of the transfer of function can be compared to the

institute of the change of employer under the Employment Relationships Act (ZDR-1)

and in this respect also examines the case law of the EU Court and the courts in

Slovenia.

A somewhat different arrangement due to the nature and scope of work of public

servants is also preserved in the Hungarian system, which was used for comparison

of the arrangement of employment contract termination due to the dissolution of state

authority.

Keywords: employment contract termination, dissolution of state authority, public

servant, transfer, business and public-finance reasons, public and private sectors.

1

1 UVOD

V magistrski nalogi podrobno obravnavam aktualno tematiko prenehanja pogodbe o

zaposlitvi državnim javnim uslužbencem iz poslovnega razloga, s poudarkom na

prenehanju pogodbe zaradi ukinitve državnega organa, ki jo primerjam s

prenehanjem pogodbe o zaposlitvi v zasebnem sektorju. To področje je še posebej

zanimivo iz razloga, ker je deležno nenehnih sprememb in novosti, na kar kažejo tudi

pogoste spremembe zakonodaje. Temelj pisanja v magistrski nalogi predstavljajo

primeri odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem v državnih organih, in

sicer je poudarek v nalogi na prenehanju pogodbe o zaposlitvi le-tem v primeru

ukinitve državnega organa po drugem odstavku 153. člena Zakona o javnih

uslužbencih1 (v nadaljevanju ZJU).

Kljub temu, da se je glede načinov prenehanja pogodbe o zaposlitvi položaj javnih

uslužbencev zelo približal položaju delavcev v zasebnem sektorju, še vedno velja

prepričanje, da je stopnja varnosti zaposlenih v javnem sektorju še zmeraj nekoliko

višja od stopnje varnosti zaposlenih v zasebnem sektorju. Tudi sama menim, da je

javnemu uslužbencu, kljub zelo podobni ureditvi načinov prenehanja pogodbe o

zaposlitvi, še vedno težje odpovedati pogodbo o zaposlitvi. Razlog je v širokih

možnostih ohranjanja zaposlitve s premestitvami, menim pa, da zaradi kriznih razmer

temu ni več popolnoma tako. V magistrski nalogi proučujem ali je stopnja varnosti

javnih uslužbencev pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi res še vedno tako visoka.

Delodajalec vsekakor mora tako v javnem kot tudi v zasebnem sektorju najprej dobro

proučiti in preveriti vse možnosti za ohranitev zaposlitve, in šele nato odpovedati

pogodbo o zaposlitvi zaposlenemu.

Zakonska ureditev položaja javnih uslužbencev se je na področju prenehanja

pogodbe o zaposlitvi približala položaju delavcev v zasebnem sektorju, vendar pa so

nekatere posebnosti predvsem zaradi narave in področja dela, ki ga javni uslužbenci

opravljajo, še vedno ostale.

1 Zakon o javnih uslužbencih - ZJU, Uradni list RS, št. 63/07-UPB3, 65/08, 69/08-ZTFI-A, 69/08-

ZZavar-E in 40/12-ZUJF (v nadaljevanju cit. ZJU).

2

Najpomembnejši splošni delovnopravni predpis, ki ureja individualna delovna

razmerja, je Zakon o delovnih razmerjih2 (v nadaljevanju ZDR-1). Sprejet je bil 5.

marca 2013, veljati pa je začel 12. aprila 2013, to je trideseti dan po objavi v

Uradnem listu RS. Vse do začetka veljavnosti ZDR-1 je bil v veljavi prejšnji Zakon o

delovnih razmerjih3 (v nadaljevanju ZDR), ki je bil sprejet 24. aprila 2002, veljati pa je

začel 1. januarja 2003.

Poseben zakon, ki ureja skupna načela in druga skupna vprašanja sistema javnih

uslužbencev, je ZJU. Ta zakon je bil sprejet 11. junija 2002, uporablja pa se od 28.

junija 2003. Z ZJU so se v Republiki Sloveniji v letu 2002 na novo pravno uredila

individualna delovna razmerja v javnem sektorju. Gre za poseben zakon, ki ureja

posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev v javnem sektorju (5. člen ZJU), in

sicer v prvem delu določa skupna načela in skupna vprašanja sistema javnih

uslužbencev za celoten javni sektor, v drugem delu pa ureja posebnosti delovnih

razmerij javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti.

Za javne uslužbence v javnem sektorju torej veljata oba zakona, tako ZJU kot tudi

ZDR-1, natančneje povedano se za javne uslužbence ZDR-1 uporablja za urejanje

tistih vprašanj, ki jih ZJU ne ureja (2. člen ZDR-1). To pomeni, da v odnosu med

ZDR-1 in ZJU velja subsidiarna uporaba ZDR-1 ter načelo »lex specialis derogat legi

generali« kar pomeni, da »poseben predpis razveljavi splošnega«. Iz navedenega

sledi, da je treba subsidiarno uporabiti določbe ZDR-1 v primeru, če ZJU ne ureja

določenih delovnopravnih razmerij med delodajalcem in javnim uslužbencem.

1.1 Namen in vrednost magistrske naloge

Pri pisanju naloge proučujem predvsem 153. člen ZJU, ki vsebuje določbe o ukinitvi

organa in prenosu nalog. Glede na to, da javnemu uslužbencu lahko preneha

pogodba o zaposlitvi zaradi ukinitve državnega organa in se pri tem uporabljajo

določbe, ki veljajo za prenehanje pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga,

obravnavam tudi odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnega

razloga. Pri tem v celoti proučujem poslovni razlog, ki je lahko eden od razlogov

2 Zakon o delovnih razmerjih – ZDR-1, Uradni list RS, št. 21/13, 78/13-popr. (v nadaljevanju cit.

ZDR-1). 3 Zakon o delovnih razmerjih - ZDR, Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 (v nadaljevanju cit. ZDR).

3

odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Temeljiteje proučujem tudi odpoved pogodbe o

zaposlitvi iz javnofinančnega razloga, ki je praviloma ozko povezana s poslovnim

razlogom.

V magistrski nalogi sem razdelala in pojasnila razlike med »ukinitvijo organa« ter

med »prenosom nalog«, kjer ne pride do ukinitve organa, temveč se naloge

prenesejo z enega na drug organ. Proučujem tudi, ali je institut prenosa nalog

podoben institutu spremembe delodajalca po ZDR-1. Prestrukturiranje je pogost

pojav v sodobnih tržnih gospodarstvih in njegova posledica je pogosto sprememba

delodajalca. V primerih, ko se spremeni pravnoorganizacijska oblika delodajalca, ko

se spremeni delodajalec zaradi združitve, pripojitve ali razdelitve, ali ko delodajalec s

pravnim poslom prenese del dejavnosti ali celotno dejavnost na drugega delodajalca,

preidejo vse pravice, obveznosti in odgovornosti iz delovnih razmerij na novega

delodajalca (prevzemnika).4 V zvezi s tem sem proučila tudi sodno prakso Sodišča

EU in sodišč v Sloveniji.

Glede na aktualnost tematike v praktičnem delu magistrske naloge ugotavljam, kako

je s številom odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v javnem sektorju

v primerjavi z zasebnim sektorjem. Zbrala sem podatke o številu tovrstnih odpovedi,

s tem da sem le-te posebej analizirala in ugotovila, kako je s številom odpovedi

pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga, ki so nastale v obdobju od leta 2008 do

2015. Podatke sem zbirala za vse primere odpovedi iz poslovnega razloga, ne pa

strogo ločeno samo za ukinitev organa. S pomočjo obdelave in primerjave

pridobljenih podatkov dokazujem svojo trditev, da je število odpovedi iz poslovnega

razloga v zasebnem sektorju še vedno veliko večje kot v javnem sektorju. Opravila

sem temeljito analizo podatkov, pridobljenih s strani Službe za analitiko Zavoda

Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) ter s strani Direktorata

za javni sektor na Ministrstvu za pravosodje in javno upravo (v nadaljevanju MPJU),

kasneje t.i. Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ), sedaj pa t.i.

Ministrstva za javno upravo5 (v nadaljevanju MJU) in na podlagi le-teh podala svoje

4 Glej prvi odstavek 75. člena ZDR-1.

5 Skladno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vladi Republike Slovenije (ZVRS-H,

Uradni list RS, št. 65/14), ki med drugim spreminja tudi prvi odstavek 8. člena Zakona o vladi Republike Slovenije (ZVRS, Uradni list RS, št. 24/05-UPB-1, 109/08, 8/12, 21/13, 47/13-ZDU-1G in 65/14), je v vladi tudi ministrica ali minister za javno upravo. Nekdanje Ministrstvo za pravosodje in javno upravo je bilo tako že z novelo ZDU-1G (Uradni list RS, št. 47/2013) preimenovano v Ministrstvo

4

ugotovitve glede razmerja med številom odpovedi iz poslovnega razloga v obeh

sektorjih. Proučujem, ali je kljub težnjam po izenačevanju položaja javnih

uslužbencev in delavcev v zasebnem sektorju, zaposlitev v javnem sektorju še vedno

bolj varovana in je posledično javnemu uslužbencu težje odpovedati pogodbo o

zaposlitvi, kot pa delavcu v zasebnem sektorju.

V primerjalnem delu magistrske naloge obravnavam in proučujem razlike med

ureditvijo prenehanja pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga na Madžarskem in

v Sloveniji. Na podlagi temeljitega poznavanja in primerjave ureditve pri nas in na

Madžarskem sem spoznavala, kako je z ureditvijo instituta odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga ter ali tudi na Madžarskem obstaja možnost

odpovedi pogodbe zaradi ukinitve državnega organa. Ugotavljam glavne razlike in

podobnosti v ureditvah obeh držav. Po temeljiti proučitvi madžarske zakonodaje na

obravnavanem področju v nalogi podajam tudi predloge, povzete iz njihove

delovnopravne ureditve, ki bi morda bili uporabni tudi v naši zakonodaji.

V magistrski nalogi torej proučujem zelo aktualno temo ukinitve državnega organa

kot razloga za odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu. Naloga je

aktualna zaradi organizacijskih sprememb v državni upravi, združevanja ministrstev

in predvidevanj po ukinitvi določenih drugih organov oziroma organizacij, ki smo jim

priča že nekaj let. Tema je še toliko bolj zanimiva, saj ne glede na zakonske možnosti

v javni upravi do odpovedi iz poslovnega razloga ni prihajalo. Vlade so sicer od leta

2004 zmanjševale število zaposlenih, vendar z mehkimi ukrepi, to je z učinkovitejšim

upravljanjem nadomestnih zaposlitev. Tudi ko so se obetali večji presežki (ob vstopu

v EU je prenehala potreba po delu okrog 400 carinikov), je vlada našla mehke rešitve

in zaposlene pravočasno premestila na področja, kjer so bile potrebe (presežki v

Carinski upravi so se časovno ujemali z nujnim zaposlovanjem v Policiji zaradi

uvedbe schengenskega režima na meji s Hrvaško). Do ugotavljanja presežkov zato

za notranje zadeve, kasneje pa je bilo z novelo ZVRS-H (Uradni list RS, št. 65/14) preimenovano v Ministrstvo za javno upravo, kot se imenuje še danes. V magistrski nalogi bom omenjala tudi staro poimenovanje tega ministrstva, saj sem podatke pridobila še od tedanjega Ministrstva za pravosodje in javno upravo.

5

ni prišlo. V tem smislu je zaposlitev v javnem sektorju varna, vsaj dokler zaposleni

dosega pričakovane delovne rezultate in ne krši pogodbenih obveznosti.6

Da v javnem sektorju do sedaj ni bilo veliko odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga predvsem zaradi instituta premestitev, kar bom potrdila ali ovrgla

v magistrskem delu.

Magistrska naloga je zanimiva tudi zaradi primerjalno pravne analize madžarske

ureditve odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnega razloga in

ukinitve državnih organov. Magistrska naloga predstavlja posebno vrednost za našo

pravno ureditev prav zaradi primerjave ureditve obravnavanega pravnega instituta z

drugo državo, z državo Madžarsko. Vrednost naloge pa je predvsem v tem, da je do

sedaj malo napisanega in proučenega o odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga in o ukinitvi organov po ZJU.

1.2 Cilji magistrske naloge

Moj glavni cilj v magistrskem delu je potrditi ali ovreči tezo, da so javni uslužbenci v

državnih organih zaradi »instituta premestitve«, urejenega v ZJU, bolj varovani v

primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi in jim je tudi težje odpovedati pogodbo iz

poslovnega razloga, kot to velja za delavce po ZDR-1.

Kljub ugotovitvam, da se je glede načinov prenehanja pogodbe o zaposlitvi položaj

javnih uslužbencev zelo približal položaju delavcev v zasebnem sektorju, še vedno

velja prepričanje, da je stopnja varnosti zaposlenih v javnem sektorju še zmeraj

nekoliko višja od stopnje varnosti zaposlenih v zasebnem sektorju. Kot sem uvodoma

že navedla, tudi sama menim, da je javnemu uslužbencu, kljub zelo podobni ureditvi

načinov prenehanja pogodbe o zaposlitvi, še vedno težje odpovedati pogodbo o

zaposlitvi. Razlog je v širokih možnostih ohranjanja zaposlitve s premestitvami,

menim pa, da zaradi kriznih razmer temu ni več tako. V okviru zgoraj postavljene

teze o težnjah po izenačevanju položaja javnih uslužbencev položaju delavcev v

zasebnem sektorju, sem proučila in obravnavala 153. člen ZJU, ki vsebuje določbe o

6 Virant Gregor, Delodajalčeva odpoved pogodbe o zaposlitvi v javni upravi (s poudarkom na odpovedi

iz javnofinančnih razlogov), revija HRM, letnik 9, št. 42, september 2011, str. 22 (v nadaljevanju cit. Virant Gregor, isto kot 6).

6

ukinitvi organa in o prenosu nalog. Prav tako sem proučila 156. člen ZJU, ki vsebuje

določbe o redni odpovedi iz poslovnih razlogov. Ker pa je ukinitev organa praviloma

vezana na javnofinančni razlog, sem v magistrski nalogi proučevala tudi ta razlog.

Odgovorim na vprašanje, ali v javnem sektorju, v primeru, če država ne bo imela

zadostnih javnofinančnih sredstev, lahko iz tega razloga delodajalec odpove

pogodbo o zaposlitvi javnemu uslužbencu. Poudarek pri tem je na proučevanju

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga ter na odpovedi zaradi ukinitve

državnega organa. V okviru te teze v nalogi odgovarjam tudi na vprašanje, ali je

institut ukinitve organa podoben spremembi delodajalca, urejeni v 75. in 76. členu

ZDR-1.

Na podlagi temeljite analize enakosti in različnosti instituta prenehanja delodajalca in

ukinitve državnega organa ugotovim, da je tako v javnem kot v zasebnem sektorju,

delodajalec dolžan v vsakem primeru najprej poiskati vse možnosti za ohranitev

zaposlitve. Eden od institutov za varnost javnih uslužbencev je vsekakor institut

premestitve v ZJU,7 iz katerega je jasno razvidno, da mora delodajalec preveriti in

poiskati vse možnosti, preden uradniku oziroma strokovno-tehničnemu uslužbencu

odpove pogodbo o zaposlitvi. Opozarjam tudi, da ZJU določa le institut premestitve,

medtem ko izrecno izključuje odpoved pogodbe s ponudbo nove, ki jo določa ZDR-

1.8 Glede na institut premestitve velja prepričanje, da so javni uslužbenci bolj

varovani od delavcev v zasebnem sektorju, saj ZDR-1 premestitve ne določa. Ker

ZDR-1, prav tako kot prej veljaven ZDR, določa institut odpovedi pogodbe o

zaposlitvi s ponudbo nove, ki ga v nalogi prav tako proučujem in pri tem poskušam

ugotoviti, ali gre za vsebinske razlike ali le za drugo poimenovanje.

V magistrski nalogi na podlagi analize podatkov o odpovedi pogodbe o zaposlitvi v

javnem in zasebnem sektorju, potrjujem tezo, da je več primerov odpovedi pogodbe

o zaposlitvi iz poslovnega razloga v zasebnem sektorju kot v javnem sektorju. Menim

7 Ugotavljanje možnosti premestitve javnih uslužbencev je določeno v 158. členu ZJU.

8 Odpoved s ponudbo nove pogodbe je urejena v 91. členu ZDR-1, ki v prvem odstavku določa, da če

delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga ali razloga nesposobnosti in delavcu istočasno ponudi sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi, se uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na redno odpoved pogodbe o zaposlitvi. Že po noveli ZDR-A (Uradni list RS, št. 103/2007) je imel delavec v primeru, če je sprejel navedeno ponudbo delodajalca, za sklenitev nove pogodbe 15-dnevni rok, ki začne teči od prejema pisne ponudbe (drugi odstavek 91. člena ZDR-1, ki je ostal isti kot drugi odstavek 90. člena starega ZDR). Preostale določbe tega člena so bile z ZDR-1 nekoliko spremenjene in dopolnjene.

7

pa, da tudi v javnem sektorju postaja odpoved pogodbe iz poslovnega razloga,

predvsem zaradi ukinitve posameznih državnih organov in možnosti odpovedi s

strani delodajalca zaradi javnofinančnega razloga kot poslovnega razloga za

odpuščanje javnih uslužbencev, vse bolj aktualna.

Pri dokazovanju te teze je poudarek predvsem na temeljiti analizi podatkov, ki sem jih

pridobila od ZRSZ in od MPJU, danes t.i. MJU. S strani ZRSZ sem pridobila podatke

o številu novoprijavljenih oseb zaradi redne odpovedi delodajalca zaradi poslovnega

razloga ter o številu registriranih brezposelnih oseb, prav tako zaradi redne odpovedi

delodajalca iz poslovnih razlogov, za obdobje od leta 2008 vse do leta 2015.9

Pri ugotavljanju števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga javnim

uslužbencem ter števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz razloga ukinitve državnega

organa so mi bila v pomoč v skladu z navodili MPJU Kadrovska poročila za

posamezna leta (zanimalo me je obdobje 2008 – 2014, saj Kadrovsko poročilo za

leto 2015 v času pisanja naloge še ni javno objavljeno).

V primerjalno pravnem delu magistrske naloge proučujem institut odpovedi pogodbe

o zaposlitvi iz poslovnega razloga na Madžarskem in le-tega primerjam z našo

ureditvijo. Ugotavljam, kako je s primeri odpovedi pogodbe na Madžarskem v primeru

ukinitve državnega organa. Tudi pri obravnavi madžarske zakonodaje in literature

sem se osredotočam na proučevanje ureditve za javne uslužbence, ki so zaposleni v

državnih organih.10

1.3 Metode dela

Uporabljala sem predvsem deskripcijsko metodo raziskovanja (metodo opisovanja),

pri kateri mi je bila v pomoč vsa literatura (gradiva avtorjev, komentarji zakonov,

članki in spletne strani, sodna praksa) in pravni viri. S pomočjo obravnave literature in

9 Iz pridobljenih podatkov izhaja število registriranih brezposelnih oseb z razlogom prijave »redna

odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga«, s stanjem konec leta (podatki so razvrščeni po standardni klasifikaciji dejavnosti). 10

Zaradi temeljitega in boljšega poznavanja obravnavane teme sem obiskala zelo znano knjižnico “Berzsenyi Dániel Könyvtár” v Szombathelyu na Madžarskem, kjer sem poiskala zakone, članke in ostalo literaturo, ki se nanaša na odpoved pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem na Madžarskem.

8

pravnih virov, sem v začetni fazi pisanja magistrske naloge opisala in pojasnila pojem

redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga ter pojem ukinitve

državnega organa in prenosa nalog na drug organ. Pri obravnavi in predstavitvi

obravnavane problematike mi je bila v veliko pomoč predvsem zakonodaja, ki to

področje ureja. Poleg deskripcijske metode sem uporabila tudi kompilacijsko metodo

raziskovanja, s pomočjo katere pri obravnavi problemov in primerjavi virov

povzemam tudi tuja stališča in spoznanja.

Pri raziskavi in dokazovanju postavljenih tez sem uporabljala tako induktivno kot tudi

deduktivno metodo raziskovanja. S pomočjo induktivne metode raziskovanja sem v

magistrski nalogi, izhajajoč iz posameznih konkretnih primerov na področju odpovedi

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v povezavi z ukinitvijo državnega organa,

podala splošne sklepe in ugotovitve. Z deduktivno metodo raziskovanja pa sem v

nalogi s temeljitim proučevanjem »poslovnega razloga« pri odpovedi pogodbe o

zaposlitvi javnemu uslužbencu ter na podlagi temeljitega spoznavanja in

obravnavanja slovenske in madžarske pravne ureditve tega področja, postavila

posamezne konkretne trditve in zaključke.

V praktičnem delu magistrske naloge sem tudi analizirala podatke, ki sem jih

pridobila od ZRSZ11 in od MPJU, to je današnjega MJU.12 Pomembno vlogo v

magistrski nalogi ima tudi t.i. primerjalnopravna metoda raziskovanja, s pomočjo

katere sem primerjala ter na ta način ugotavljala razlike in podobnosti med slovensko

in madžarsko ureditvijo prenehanja pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga

javnemu uslužbencu in odpovedjo pogodbe zaradi ukinitve državnega organa.

11

Iz ZRSZ, Centralne službe, Službe za analitiko, sem pridobila podatke o številu registriranih brezposelnih oseb in o številu novoprijavljenih oseb zaradi redne odpovedi delodajalca iz poslovnih razlogov. 12

Na MPJU (današnji MJU) sem zaprosila za podatek o številu odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga javnim uslužbencem ter za podatek o številu odpovedi pogodb o zaposlitvi iz razloga ukinitve državnega organa. Pojasnili so mi, da v Centralni kadrovski evidenci državne uprave zajemajo le državne organe, torej le ministrstva, organe v sestavi ministrstev, vladne službe in upravne enote. Napotili so me na uporabo Kadrovskih poročil za posamezna leta, ki vsebujejo tudi podatke, ki jih potrebujem za svojo raziskavo.

9

1.4 Struktura magistrske naloge

Naloga je sestavljena iz sedmih glavnih poglavij, od katerih je prvo poglavje uvodno,

v šestem poglavju pa podajam svoje sklepe in ugotovitve. Četrto poglavje predstavlja

osrednje poglavje magistrske naloge, peto poglavje pa je namenjeno primerjalno-

pravnemu pregledu v nalogi obravnavane teme z Madžarsko. V sedmem poglavju je

navedena vsa uporabljena literatura, pravni viri in drugi viri. Posamezna glavna

poglavja so razdeljena na več podpoglavij.

V 1. poglavju magistrske naloge predstavljam namen in vrednost ter cilje naloge. V

tem uvodnem delu naloge navajam tudi metode dela in prikazujem strukturo

magistrske naloge.

2. poglavje je namenjeno predvsem proučevanju mednarodne in nacionalne ureditve

prenehanja pogodbe o zaposlitvi v javnem sektorju. Poleg kratke opredelitve

delovnega in uslužbenskega prava ter predstavitve mednarodne ureditve obeh

področij, v tem poglavju pišem še na splošno o prenehanju veljavnosti pogodbe o

zaposlitvi po ZJU.

Naslov 3. poglavja magistrske naloge je »Odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu

uslužbencu s poudarkom na odpovedi iz poslovnih razlogov«. V tem poglavju najprej

na kratko obravnavam načine prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi po ZJU v

primerjavi z ZDR-1. V nadaljevanju proučujem razliko med pojmom poslovnega

razloga v javni upravi in gospodarstvu, nato pa raziskujem posebnosti redne

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov po 156. členu ZJU.

4. poglavje, kot osrednje poglavje magistrske naloge, namenjam ukinitvi državnega

organa kot razlogu za prenehanje pogodbe o zaposlitvi. V okviru tega poglavja

proučujem razlike med ukinitvijo organa in prenosom nalog po 153. členu ZJU, kakor

tudi ukinitev in preoblikovanje državnih organov v praksi ter navajam posamezne

primere le-teh. Nadalje na kratko obravnavam »spremembo delodajalca« po 75.

členu ZDR-1 in primerjam z »ukinitvijo državnega organa«. V tem poglavju analiziram

10

tudi postopek reorganizacije v državni upravi. Opredeljujem se tudi do vprašanja

upravičenosti in dopustnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz

poslovnih, še zlasti javnofinančnih razlogov. V tem delu naloge je zajet tudi praktični

del magistrskega dela, v okviru katerega opravljam temeljit pregled in primerjavo med

številom odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnih razlogov v javnem in zasebnem

sektorju. Na podlagi analize teh podatkov podajam tudi svoje ugotovitve ter oceno in

mnenje o opravljeni primerjavi.

V 5. poglavju obravnavam ureditev odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu

uslužbencu na Madžarskem. Proučujem splošno zakonsko ureditev na Madžarskem

in podrobno opisujem načine prenehanja pogodbe o zaposlitvi po madžarskem

zakonu o javnih uslužbencih, s poudarkom na odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga. Ugotavljam, kako ukinitev državnih organov vpliva na

zaposlovanje oziroma odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem na

Madžarskem. V povezavi z zaposlitvijo javnih uslužbencev v tem poglavju primerjam

slovensko in madžarsko ureditev prenehanja pogodbe o zaposlitvi javnemu

uslužbencu iz poslovnega razloga.

V 6. poglavju podajam sklepne ugotovitve, do katerih sem prišla tekom svojega

raziskovanja pri pisanju magistrske naloge in na podlagi katerih potrjujem določeno

tezo.

V 7. poglavju je navedena vsa uporabljena literatura, pravni viri in drugi viri.

11

2 MEDNARODNA IN NACIONALNA UREDITEV TER RAZVOJ

DELOVNOPRAVNE ZAKONODAJE IN SPLOŠNO O

PRENEHANJU POGODBE O ZAPOSLITVI V JAVNEM

SEKTORJU

Delovno pravo je samostojna pravna panoga šele v novejšem času. Pred uveljavitvijo

delovnega prava so se delovnopravna razmerja urejala s pravili civilnega prava.

Oblikovanje delovnega prava kot samostojne pravne panoge je povezano z izsiljenim

vmešavanjem države v civilnopravna razmerja med delodajalci kot ekonomsko

močnejšo in delavci kot ekonomsko šibkejšo stranjo. Delovno pravo je torej rezultat

industrializacije, z njo povezanega podrejanja delavcev delodajalcem in

administrativnega posega države s pravili, ki varujejo položaj ekonomsko šibkejših

delavcev. Delovno in uslužbensko pravo urejata delovno razmerje kot posebno zvrst

družbenih razmerij. Zgodovinsko je delovno pravo urejalo zgolj razmerje med

delodajalci in delojemalci in je brez dvoma spadalo v zasebno, civilno pravo. Z

družbenim razvojem je delovno pravo širilo krog vprašanj svojega urejanja in vse bolj

posegalo v javno pravo. Vse bolj je namreč opredeljevalo položaj delavcev, varstvo

delavčevih pravic in pravnih položajev ter vse bolj posegalo v socialni položaj ljudi, ki

delajo. Zadnje je področje javnega prava, saj pomeni vmešavanje države v razmerje

med delodajalcem in delojemalcem. 13

Poskus urediti ekonomsko neenakovredna razmerja med delodajalcem in

delojemalcem s civilističnimi pravili v velikih civilnih kodifikacijah, kot je Napoleonov

kodeks ali avstrijski obči državljanski zakonik, ni zdržal dolgo. Postopno so se na

temelju delavskih in sindikalnih gibanj ob vse razvitejši industrializaciji pojavila nova

pravna razmerja med delodajalcem in delavcem, ko sta se uveljavila delovno pravo in

delovnopravna pogodba kot sui generis pogodba delovnega prava.14

Pomemben vpliv na razvoj delovne zakonodaje ima ustanovitev Mednarodne

organizacije dela (v nadaljevanju MOD) in njena dejavnost. MOD je bila ustanovljena

po prvi svetovni vojni, in sicer 1919 na mirovni konferenci v Parizu kot organ v sestavi

13

Bohinc Rado, Delovna in uslužbenska razmerja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 19 (v nadaljevanju cit. Bohinc Rado, isto kot 13). 14

Bohinc Rado, isto kot 13, str. 19.

12

Združenih narodov (v nadaljevanju ZN). Po drugi svetovni vojni je na temelju

sporazuma med ZN in MOD leta 1946 postala ena od specializiranih ustanov

Organizacije ZN. Danes je MOD stalna ustanova mednarodnega javnega prava,

katere cilji so določeni v Ustavi MOD in Deklaraciji o ciljih in nalogah MOD, sprejeti v

Filadelfiji 10. marca 1944 (Filadelfijska deklaracija), to je, da izboljša razmere za

življenje in delo in s tem zagotavlja temelje trajnega miru, ki je utemeljen na trajni

pravičnosti.

Cilj se uresničuje s sodelovanjem predstavnikov vlad, delavcev in delodajalcev v

razvijanju delovnopravne zakonodaje v svetu. MOD se tako ukvarja s preučevanjem

raznovrstnih problemov s področja dela, življenja delavcev, delovnih razmerij, na teh

temeljih določa mednarodne norme, ki pomenijo standarde mednarodnopravnega

varstva delavcev in socialne zakonodaje.15

Iz norm mednarodne zakonodaje se je postopoma v okviru pravnega sistema razvila

posebna, danes samostojna pravna veja, delovno pravo, ki ureja pravice in dolžnosti

delavcev, obenem pa ureja organizacijo in funkcijo tistih institucij, ki se ukvarjajo z

delovnimi razmerji. Zdaj je delovno pravo nedvomno samostojna pravna panoga, ki je

tudi povezana z drugimi pravnimi panogami, kot so npr. pravo socialne varnosti in

mednarodno zasebno pravo.16

Po drugi svetovni vojni se je delovnopravna zakonodaja dopolnjevala oziroma je

nastajala na novo, tako na primer na Japonskem 1947., v Belgiji 1954., Braziliji

1946., Egiptu 1952., 1952. tudi v Turčiji in na Nizozemskem, 1951. v Finski in 1947. v

ZDA.17

Spreminjanje delovnopravne zakonodaje pa velja tudi za naše pravo, in sicer tako za

čas prejšnje družbene ureditve, kakor tudi ureditve po osamosvojitvi Slovenije. Po

osamosvojitvi se je začel uveljavljati koncept pogodbenosti delovnega razmerja, pred

osamosvojitvijo pa je veljalo asociativno delovno razmerje v razmerjih družbene

lastnine, ko so delavci združevali delo in sredstva med seboj.

15

Bohinc Rado, isto kot 13, str. 35. 16

Mežnar Drago, Delovno pravo z osnovami prava, Založba Moderna organizacija v okviru FOV, Ljubljana 2000, str. 32. 17

Bohinc Rado, isto kot 13, str. 20.

13

Ugotavljam, da so danes spet prisotne težnje spreminjanja delovnega prava z vse

večjim uveljavljanjem institutov civilnega prava ali pa mešanih institutov (npr. malo

delo). Menim, da je problem tudi v vse prožnejših delovnih razmerjih, kajti čim bolj je

delovno razmerje prožno, tem manj je praviloma varno za delavca in s tem bolj

izgublja značilnosti delovnega razmerja.

2.1 Nacionalna ureditev in razvoj delovnopravne zakonodaje

Po drugi svetovni vojni, v času administrativnega socializma se je v Federativni

ljudski republiki Jugoslaviji (v nadaljevanju FLRJ) ohranil mezdni delovni odnos,

vzpostavljen na podlagi delovne pogodbe, in pogodbena teorija delovnih razmerij,

kakršna so obstajala pred vojno. V času odpravljanja administrativnega socializma,

ko je država na vseh področjih oblikovala novi družbeni red, je ustavni zakon o

temeljih družbene in politične ureditve in zveznih oblastnih organih z dne 31.1.195318

preoblikoval lastninska razmerja do proizvajalnih sredstev iz državne v družbeno

lastnino z uvajanjem samoupravljanja in določil pravico do dela. To se je odrazilo tudi

na področju delovnega prava. Uveljavila se je negatorska teorija o delovnih

razmerjih, ki je želela spremeniti vsebino in pojem delovnih razmerij v asociacijo

svobodnih proizvajalcev.19

Leta 1957 sta zakon o delovnih razmerjih20 in zakon o javnih uslužbencih21 opravila

prvo kodifikacijo delovnih razmerij. Zbrala sta pravne norme delovnih razmerij,

sprejete v različnih predpisih, in jih združila, vendar jih uredila posebej za delavce v

gospodarstvu in posebej za javne uslužbence. Zakona sta vzpostavila nov odnos pri

sklenitvi delovnega razmerja med delavcem in organizacijo. Le-to se ni več sklepalo

s pogodbo, ampak s sporazumom med delavcem in organizacijo. Pojem delovno

razmerje je kljub temu ostal. V istem času je zakon ločil redno oziroma stalno ter

začasno delovno razmerje. Zakon je ohranjal koncepcijo delovnih razmerij iz

pogodbene teorije, zanimivo pa je, da je kljub temu opredelil, da se delovno razmerje

sklepa s sporazumom in ne s pogodbo, kar kaže na iskanje novih rešitev pri

18

Uradni list FLRJ, št. 2/53. 19

Povzeto po Korpič – Horvat Etelka, Zaposlovanje in deagrarizacija pomurskega prebivalstva, Zbirka Panonika, Pomurska založba Murska Sobota, Murska Sobota 1992, str. 132-133 (v nadaljevanju cit. Korpič – Horvat Etelka, isto kot 19). 20

Uradni list FLRJ, št. 53/57. 21

Uradni list FLRJ, št. 53/57.

14

opredeljevanju delovnih razmerij v sistemu delavskega samoupravljanja. Pozneje so

spremembe zakona o delovnih razmerjih22 uzakonile enotnost urejanja delovnih

razmerij. Delovna razmerja delavcev pri družbenih in drugih organizacijah so se

urejala enako kot delovna razmerja delavcev v gospodarskih organizacijah.

Dokončna ločitev je bila opravljena z ustavo leta 1963. Ustava je določila tudi pojem

»medsebojna delovna razmerja«, s čimer je vzpostavila razmerje med samimi delavci

in s tem odpravila najemni odnos med delavcem in delodajalcem oziroma delovno

organizacijo.23

Leta 1965 je bil sprejet temeljni zakon o delovnih razmerjih,24 ki je v svojih določilih

poskušal uveljaviti koncept zvezne ustave. Izpostavila bi, da je ta zakon opustil

sporazum za sklenitev delovnega razmerja in določil tudi to, da delovni ljudje prosto

stopajo na delo in po svoji volji nehajo delati.

Nadaljnjo stopnjo razvoja na področju delovnopravne zakonodaje so prinesli

»delavski amandmaji« iz leta 1971. Ti so decentralizirali odločanje in ga prenesli iz

delovnih organizacij na temeljne organizacije združenega dela. Na podlagi teh

temeljev je leta 1973 zvezni zakon o medsebojnih razmerjih delavcev v združenem

delu25 uzakonil delovna razmerja kot asociacijo svobodnih proizvajalcev. Izpostavila

bi, da je ta zakon delavcem zagotavljal popolno ekonomsko in socialno varnost, saj

niso mogli izgubiti lastnosti delavca, tudi če je iz tehnoloških in ekonomskih razlogov

prenehala potreba po njihovem delu v temeljni organizaciji. Nova ustava leta 1974 je

bila glede delovnih norm bolj »usklajena« z zveznim zakonom iz leta 1973. V celoti je

potrdila koncepcijo »medsebojnih razmerij delavcev v združenem delu«.26

V času, ko je področje zaposlovanja prešlo v republiško pristojnost, je v Republiki

Sloveniji delovna razmerja urejal zakon o medsebojnih razmerjih delavcev v

združenem delu in o delovnih razmerjih med delavci in zasebnimi delodajalci.27

Federacija je z zveznim zakonom o medsebojnih razmerjih delavcev v združenem

delu uredila le temeljne pravice delavcev, republiški zakonodaji pa je prepustila

urejanje konkretnejših pravic iz medsebojnih razmerij delavcev ter delovnih razmerij

22

Uradni list RS, št. 26/58, 1/59, 8/61 in prečiščeno besedilo, 17/61. 23

Korpič – Horvat Etelka, isto kot 19, str. 133-134. 24

Uradni list SFRJ, št. 17/65, 28/66, 52/66, 26/68 in prečiščeno besedilo, št. 20/69. 25

Uradni list SFRJ, št. 22/73. 26

Povzeto po Korpič – Horvat Etelka, isto kot 19, str. 134-135. 27

Uradni list RS, št. 18/74.

15

med delavci in zasebnimi delodajalci. Pri konkretizaciji temeljnih institutov delovnih

razmerij je republiški zakon potrdil samoupravna medsebojna razmerja pri delu s

sredstvi v družbeni lastnini. Tako pojmovanje delovnih razmerij se je zaokrožilo z

zveznim zakonom o združenem delu28 in z republiškim zakonom o delovnih

razmerjih.29 Pomembno dopolnitev zakona o združenem delu predvsem v smislu

njegove konkretizacije je pomenil republiški zakon o delovnih razmerjih,30 čeprav je

tudi ta služil za podlago konkretnejšega urejanja medsebojnih delovnih razmerij v

samoupravnih splošnih aktih organizacij združenega dela. Poudarila bi, da je bila

ekonomska in socialna varnost delavcu še naprej zagotovljena (saj mu je delovno

razmerje lahko prenehalo le v primeru prenehanja temeljne organizacije, takih

primerov pa v praksi skorajda ni bilo) vse do sprejema amandmaja k slovenski (in

jugoslovanski) ustavi.31 V 14. točki je bilo zapisano, da delavcu, ki postane

nepotreben, lahko preneha delovno razmerje, toda pod pogojem, da se mu zagotovi

drugo delo, v primeru, ko mu dela ni mogoče zagotoviti, pa socialna varnost z

denarnimi dajatvami.32

Samoupravljanje, ki se je razvijalo od leta 1950, in družbena lastnina, ki je bila

uvedena leta 1953, sta se začela preobražati v drugi polovici osemdesetih let, ko je

zakon o podjetjih33 v zvezi z ustavnim zakonom za izvedbo ustavnega amandmaja št.

XCVI k ustavi republike Slovenije34 uvedel pluralizem lastnin in s tem posegel tudi v

spreminjanje delovnih razmerij.35

S sprejetjem zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja36 je bil ponovno

vzpostavljen dvostranski odnos med organizacijo, podjetjem oziroma delodajalcem

na eni in delavcem na drugi strani. Ta zakon je opustil koncepcijo »medsebojnih

delovnih razmerij«.

Zvezni zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja iz leta 1989 z novelo iz leta

1990 ter republiški zakon o delovnih razmerjih iz leta 1990 z novelo iz leta 199137 sta

28

Uradni list SFRJ, št. 53/76, 57/83 in 85/87. 29

Uradni list SRS, št. 24/77. 30

Uradni list SRS, št. 24/77, 30/78, 27/82, 45/82, 11/83, prečiščeno besedilo, št. 24/83, 5/86 in 18/88. 31

Uradni list SRS, št. 32/89. 32

Povzeto po Korpič – Horvat Etelka, isto kot 19, str. 135-137. 33

Uradni list SFRJ, št. 77/88, 40/89, 46/90 in 61/90. 34

Uradni list RS, št. 37/90. 35

Korpič – Horvat Etelka, isto kot 19, str. 137. 36

Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 2/90. 37

Uradni list RS, št. 14/90 in 5/91.

16

v obdobju odpravljanja nelastninskih odnosov spreminjala in vnašala v urejanje

delovnih razmerij nove institute. Zvezni zakon npr. uvaja pogodbeno delovno

razmerje, izpostavila pa bi tudi novost pri prenehanju delovnega razmerja, in sicer da

lahko le-to preneha presežnim delavcem. Zvezni zakon je dopustil možnost

prenehanja delovnega razmerja le delavcem v delu organizacije pod pogoji, ki jih

določa zvezni zakon, kadar organizacija ne uporablja sredstev za ustvarjanje dobička

ekonomsko smotrno in odgovorno ali ko je sprožen postopek za sanacijo. Republiški

zakon pa je uredil v posebnem 3. poglavju pravice delavcev, katerih delo postane v

organizaciji oziroma pri delodajalcu nepotrebno. V členih 29 do 36 je določil pravice

začasnih in trajnih presežkov delavcev zaradi tehnoloških, organizacijskih in

ekonomskih razlogov in postopek ter kriterije, ki jih je bilo treba podrobneje urediti v

kolektivni pogodbi in s splošnim aktom, na podlagi katerih se je ugotavljalo

prenehanje potreb po delu delavcev.

Novela republiškega zakona je spremenila celotno III. poglavje in določila prenehanje

potreb po delavcih zaradi nujnih operativnih razlogov v organizaciji oziroma pri

delodajalcu. Spremenjeni 29. člen je določal, da za nujne operativne razloge v

organizaciji oziroma pri delodajalcu štejejo tehnološki, organizacijski ali strukturalni

razlogi, ki prispevajo k večji učinkovitosti organizacije oziroma delodajalca,

ekonomski razlogi in ukrepi družbenopolitične skupnosti. Novela republiškega zakona

iz leta 1991 je še naprej ločila začasno in trajno prenehanje potreb po delu ter

določala možnosti in postopek razreševanja te problematike.38

Posebej zanimivo je spoznanje, da je že v prejšnji družbeni ureditvi, še zlasti v času

veljave zgoraj obravnavanega zveznega zakona, bilo področje prenehanja delovnega

razmerja podrobno urejeno, še zlasti področje prenehanja delovnega razmerja

presežnim delavcem. Republiški zakon je še podrobneje razdelal razloge, zaradi

katerih je v tistem času lahko začasnim in trajnim presežkom delavcev prenehalo

delovno razmerje, pri čemer ugotavljam, da so ti razlogi že tedaj bili zelo podobni

današnji odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga.

38

Povzeto po Korpič – Horvat Etelka, isto kot 19, str. 137-139.

17

2.2 Mednarodni akti, pomembni za prenehanje pogodbe o zaposlitvi

Prenehanje pogodbe o zaposlitvi je eno osrednjih vprašanj delovnega prava, pri

čemer je posebne pozornosti deležna predvsem odpoved pogodbe s strani

delodajalca, pri kateri so se postopno oblikovale številne delovnopravne varstvene

norme, ki delavcem zagotavljajo različne pravice v zvezi z odpovedjo pogodbe o

zaposlitvi in ki hkrati pomenijo določeno omejevanje delodajalčeve svobode

odpovedi. Glede na pomen, ki ga ima to vprašanje za delavce, delodajalce in državo,

ni presenetljivo, da je na tem področju kar nekaj izredno pomembnih mednarodnih

dokumentov, ki zavezujejo Slovenijo.39

2.2.1 Konvencija MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo

delodajalca s spremljajočim Priporočilom št. 166

Za obravnavano tematiko prenehanja pogodbe o zaposlitvi je najpomembnejša

Konvencija MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca, ki

jo spremlja istoimensko Priporočilo št. 166.40 Konvencija je bila sprejeta leta 1982,

veljati pa je začela leta 1985 in je prvi zavezujoči mednarodni instrument, ki je določil,

da delodajalec ne more odpustiti delavca brez resnega, utemeljenega razloga.41

Namen Konvencije MOD št. 158 je varstvo pravic delavca pred neutemeljenim

odpustom, neutemeljeno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca.

Konvencija načeloma določa široko področje uporabe, nanaša se na vse dejavnosti

in na vse zaposlene, pri tem pa dopušča nekaj izjem, saj se lahko uporaba vseh ali le

nekaterih določb izključi.42

39

Kresal Barbara, Mednarodnopravni okvir ureditve odpovedi pogodbe o zaposlitvi, Podjetje in delo, št. 6-7, leto 2006, letnik XXXII, str. 1373 (v nadaljevanju cit. Kresal Barbara, isto kot 39). 40

Zakon o ratifikaciji Konvencije MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca je bil objavljen v Uradnem list SFRJ-MP, št. 4/84, Akt o notifikaciji nasledstva pa v Uradnem listu RS-MP, št. 15/92. 41

Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1374. 42

Novak Mitja, Končar Polonca, Bubnov Škobrne Anjuta, Kresal Barbara, Kresal Šoltes Katarina, Strban Grega, Vodovnik Zvone, Tičar Luka, Konvencije Mednarodne organizacije dela s komentarjem, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 43.

18

Konvencija MOD št. 158 velja za vse panoge in za vse zaposlene (2. člen

Konvencije). Država pa lahko izloči posamezne skupine delavcev, na primer delavce,

zaposlene za določen čas ali določeno nalogo, delavce na poskusnem delu in

pripravnike, delavce, ki priložnostno in za krajši čas opravljajo delo, pod določenimi

pogoji tudi določene druge omejene skupine delavcev; ob tem konvencija zahteva,

da se predvidi ustrezno varstvo pred sklepanjem pogodb o zaposlitvi za določen čas,

katerih namen je izogniti se varstvu po Konvenciji (drugi do peti odstavek 2. člena).

Glavni namen konvencije je delavcem zagotoviti varstvo pred prenehanjem

delovnega razmerja brez utemeljenega razloga (brez resnega razloga, kot ga

poimenuje slovenski prevod Konvencije). Iz Konvencije izhaja, da kot resne šteje tiste

razloge, ki so v zvezi s sposobnostjo ali obnašanjem delavca ali v zvezi z

operativnimi potrebami podjetja (4. člen Konvencije). Konvencija pa še posebej za

določene izrecno navedene razloge določa, da jih ni mogoče šteti za resne, na

primer članstvo v sindikatu, odsotnost med porodniškim dopustom, rasa, barva, spol,

začasna odsotnost zaradi bolezni itd. (5. in 6. člen Konvencije).

Konvencija vsebuje tudi določbe o postopku pred ali ob prenehanju zaposlitve in

ureja na primer pravico delavca do zagovora, če je razlog za prenehanje zaposlitve v

zvezi z delavčevim obnašanjem ali njegovim delom (7. člen), določbe o pritožbenem

postopku (8. do 10. člen), med drugim tudi o dokaznem bremenu, o sankcijah za

primer neutemeljene odpovedi. Prav tako opredeljuje pravico do razumnega

odpovednega roka (11. člen), odpravnino in druge oblike varstva dohodka (12. člen).

Posebno poglavje ureja prenehanje delovnega razmerja zaradi ekonomskih,

tehnoloških, strukturnih ali podobnih razlogov (13. in 14. člen).43

Ugotavljam, da je najpomembnejša zahteva Konvencije MOD št. 158 prav ta, da

mora za vsako odpoved s strani delodajalca obstajati resen, utemeljen razlog, ki

upravičuje odpoved. V njenem nadaljevanju pa so našteti tudi nekateri absolutno

neutemeljeni razlogi, ki sem jih zgoraj že omenila, in jih v nobenem primeru ni

mogoče šteti za resne, utemeljene razloge, zato zaradi njih ne sme priti do

prenehanja zaposlitve.

43

Kresal Barbara v Bečan Irena, Belopavlovič Nataša, Korpič – Horvat Etelka, Kresal Barbara, Kresal Šoltes Katarina, Mežnar Špelca, Robnik Ivan, Senčur Peček Darja, Šetinc Tekavc Martina, Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2016, str. 449-450 (v nadaljevanju cit. Bečan Irena in drugi, isto kot 43).

19

Kot sem že omenila, Konvencija pozna tudi t.i. pravico delavca do obrambe, kar

pomeni, da mora biti v primeru odpovedi iz razlogov, ki so povezani z delavčevim

obnašanjem ali njegovim delom, delavcu prej omogočeno, da se zagovarja, razen če

to ni razumno pričakovati od delodajalca. Priporočilo št. 166 razširja zahteve v zvezi s

postopkom pred prenehanjem zaposlitve in določa dodatna procesna oziroma

formalna jamstva, prav tako to Priporočilo predvideva možnost postopka pomirjanja v

primeru spora. Priporočilo št. 166 je pomembno tudi zato, ker dodaja še pravico do

odsotnosti z dela med odpovednim rokom zaradi iskanja nove zaposlitve in pravico

do potrdila o zaposlitvi.44

Konvencija MOD št. 158 v III. delu ureja tudi dve dodatni obveznosti za delodajalce

za primer odpovedi zaradi ekonomskih, tehnoloških, strukturnih ali podobnih

razlogov: delodajalec mora pravočasno ustrezno obveščati delavske predstavnike in

omogočiti posvetovanje z njimi; o nameravanih odpovedih mora pravočasno, v

določenem minimalnem roku pred prenehanjem, obveščati tudi pristojni oblastni

organ, pri nas zavod za zaposlovanje. Priporočilo št. 166 ob tem ureja še različne

preventivne ukrepe, podrobneje ureja sodelovanje delavskih predstavnikov v

postopku pred odpuščanjem, ureja tudi merila za izbiro delavcev, ki jim preneha

zaposlitev, določa prednostno pravico pri ponovnem zaposlovanju in ukrepe za

ublažitev posledic izgube zaposlitve, kot so prekvalifikacije, nove zaposlitve itd.45

Poznamo tudi nekatere druge konvencije MOD, ki vsebujejo določbe o varstvu pred

odpovedjo (npr. konvencije o varstvu materinstva, o varstvu delavskih predstavnikov,

itd.), ki pa jih v nalogi ne obravnavam.

2.2.2 Spremenjena Evropska socialna listina

Med pomembnejšimi mednarodnimi dokumenti je potrebno omeniti tudi določbe

Evropske socialne listine, spremenjene (v nadaljevanju MESL46). Z vidika odpovedi

pogodbe o zaposlitvi so še posebej pomembne določbe 24. člena, četrtega odstavka

4. člena, 21. člena in 29. člena MESL. V 24. členu MESL je določena pravica do

varstva v primerih prenehanja zaposlitve, v četrtem odstavku 4. člena MESL pravica

44

Povzeto po Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1375. 45

Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1375-1376. 46

Uradni list RS-MP, št. 7/1999.

20

do pravičnega plačila, ki obsega tudi pravico do razumnega odpovednega roka pri

prenehanju zaposlitve, v 29. členu MESL pa je urejena pravica do obveščanja in

posvetovanja v postopkih kolektivnega odpuščanja ter ob tem tudi splošna pravica do

obveščanja in posvetovanja (21. člen).47

Po Konvenciji MOD št. 158 je MESL naslednji dokument, ki uveljavlja mednarodni

standard, po katerem je dopustno odpustiti delavca le, če za to obstaja veljaven,

utemeljen razlog. Iz 24. člena MESL izhaja, da je utemeljen razlog tisti, ki je v zvezi s

sposobnostjo ali ravnanjem delavca ali ki temelji na operativnih potrebah podjetja,

ustanove ali službe. Dodatek k MESL primeroma našteva absolutno neutemeljene

razloge za odpoved (članstvo v sindikatu, sindikalna aktivnost, rasa, barva, spol itd.).

Delavcem, ki so bili odpuščeni brez veljavnega, utemeljenega razloga, morata biti

zagotovljeni tudi pravica do odškodnine ali drugega ustreznega nadomestila in

pravica do pritožbe na nepristranski organ.48

2.2.3 Direktive EU

Omeniti je potrebno še, da se na vprašanje prenehanja zaposlitve navezuje kar nekaj

direktiv EU. Najpomembnejša med njimi je Direktiva Sveta 98/59/ES z dne 20. julija

199849 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s kolektivnimi odpusti, ki ureja

obveznosti delodajalcev do obveščanja delavcev in posvetovanja z delavci oziroma

delavskimi predstavniki, če gre za »kolektivno odpuščanje delavcev«, ter obveznosti

obveščanja pristojne javne oblasti. V tej direktivi so določeni tudi roki, v katerih ni

mogoče dati odpovedi pogodbe o zaposlitvi delavcem.50

Glavni namen direktive je, da tedaj, ko namerava delodajalec odpuščati večje število

delavcev iz ekonomskih, poslovnih razlogov, zagotovi ustrezno vlogo delavskih

predstavnikov in pristojnega oblastnega organa (službe za zaposlovanje) ter s tem

ustrezno upoštevaje tudi socialnih vidikov pri kolektivnih odpustih.

Kolektivni odpust po tej direktivi je opredeljen s posameznimi elementi, pri čemer je

pomembno, da pri kolektivnem odpustu gre za odpuščanje, torej za odpovedi pogodb

47

Povzeto po Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1377. 48

Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1377-1378. 49

UL L št. 225 z dne 12.8.1998. 50

Bečan Irena, Belopavlovič Nataša, Petriček Tatjana, Tratnik Lilijana, Evropsko delovno pravo (European Labour Law), Direktive ES/EU z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 28 (v nadaljevanju cit. Bečan Irena, Belopavlovič Nataša in drugi, Evropsko delovno pravo, isto kot 50).

21

o zaposlitvi s strani delodajalca, do katerega pride zaradi enega ali več razlogov, ki

niso povezani s posameznimi delavci in ki zadenejo določeno večje število delavcev.

Direktiva se nanaša le na procesna vprašanja pri kolektivnih odpustih in ne ureja

drugih vprašanj, na primer materialnih pogojev za veljavnost odpovedi pogodbe o

zaposlitvi, pravic delavcev v zvezi z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi itd. Obsega dve

zahtevi, prva je ta, da je obvezen postopek sodelovanja s predstavniki delavcev, ki

vključuje informiranje in posvetovanje z njimi in je usmerjen v sporazum o možnostih

za izognitev ali vsaj omejitev odpustov in za omilitev njihovih posledic (2. člen), druga

zahteva pa je obvezno obveščanje pristojnih oblastnih organov o načrtovanih

kolektivnih odpustih (3. in 4. člen).

Če delodajalec načrtuje kolektivno odpuščanje delavcev, mora o tem vnaprej, preden

je odločitev sprejeta (pravočasno), obvestiti delavske predstavnike in začeti

posvetovanja, da doseže sporazum. Obveznost delodajalca do pristojne javne oblasti

in njena vloga sta omejeni na informiranje od strani delodajalca, določanje roka, v

katerem odpusti niso veljavni, in iskanje rešitev problemov, ki nastajajo z načrtovanim

skupinskim odpuščanjem delavcev.51

Direktiva Sveta 98/59/ES z dne 20. julija 199852 o približevanju zakonodaje držav

članic v zvezi s kolektivnimi odpusti torej podrobno opredeljuje, kaj se šteje za

»kolektivno odpuščanje delavcev«, ne uporablja pa se za kolektivno odpuščanje

delavcev s pogodbami o zaposlitvi za določen čas, razen ko pride do takega

odpuščanja pred določenim datumom poteka teh pogodb, prav tako se ne uporablja

za zaposlene v javnih (državnih) službah ali službah, ki poslujejo po javnem pravu in

tudi za posadke čezoceanskih ladij ne.53

Poudarila bi, da so zahteve navedene direktive upoštevane tudi v našem ZDR-1, tako

kot že tudi v ZDR iz leta 2003, in sicer v poglavju, ki ureja odpovedi pogodb o

zaposlitvi večjemu številu delavcev iz poslovnih razlogov.

V zvezi s to direktivo se v praksi postavljajo predvsem vprašanja in nastajajo spori o

obsegu njene veljavnosti, kako opredeliti pojem podjetja, katere delavce upoštevati,

51

Bečan Irena, Belopavlovič Nataša in drugi, Evropsko delovno pravo, isto kot 50, str. 29. 52

UL L št. 225 z dne 12.8.1998. 53

Povzeto po Bečan Irena, Belopavlovič Nataša in drugi, Evropsko delovno pravo, isto kot 50, str. 29.

22

kako določiti število odvečnih delavcev, kdaj gre za ekonomski, poslovni razlog, ki ni

povezan s posameznimi delavci itd.54

Treba je omeniti, da so poleg zgoraj navedene direktive o kolektivnih odpustih za

prenehanje zaposlitve pomembne še nekatere druge direktive. Omenila bi Direktivo

Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 200155 o približevanju zakonodaje držav članic v

zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov

podjetij ali obratov, določa pravilo ohranitve vseh pogodb o zaposlitvi pri prenosu

podjetja, prenos pa ne pomeni utemeljenega razloga za odpoved, ne za prenosnika

in ne za prevzemnika.56

Še posebej zanimivo se mi zdi spoznanje, da so že zgoraj navedene Direktive EU

poznale pojem kolektivnih odpustov, za katere je veljala podobna ureditev današnji

ureditvi odpovedi pogodbe o zaposlitvi večjemu številu delavcev iz poslovnega

razloga v ZDR-1. Dejansko vsa današnja zakonska ureditev prenehanja pogodbe o

zaposlitvi temelji in izvira iz obravnavanih mednarodnih aktov, ki so še danes zelo

pomembni za prakso in vse tri veje oblasti.

Povzamem lahko, da je pomembno, da obravnavani mednarodni tvorijo akti in akti

EU tvorijo zavezujoče mednarodne standarde, zato je ob razpravah o spreminjanju

pravne ureditve prenehanja pogodbe o zaposlitvi nujno upoštevati tudi vse zahteve,

ki izhajajo iz njih, kot to v zgoraj navedenem članku navaja tudi Barbara Kresal.

Kot temeljno in zavezujočo za Slovenijo velja omeniti zahtevo, da mora za vsako

odpoved s strani delodajalca obstajati utemeljen razlog, ki je na mednarodni ravni

določen v Konvenciji MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo

delodajalca in v 24. členu MESL. Gre za zahtevo po vsebinsko utemeljeni odpovedi,

ki je v mednarodnih aktih zapisana v obliki generalne klavzule. Mednarodni standardi

so tudi sicer zelo pomembni, saj postavljajo okvir, v katerem se giblje zakonska

ureditev prenehanja pogodbe o zaposlitvi.57

54

Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1379-1380. 55

UL L št. 82 z dne 22. 3. 2001. 56

Kresal Barbara, isto kot 38, str. 1380. 57

Povzeto po Kresal Barbara, isto kot 39, str. 1380-1381.

23

2.3 Splošno o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi v javnem

sektorju

Kot sem v uvodu magistrske naloge že navedla, je najpomembnejši splošni

delovnopravni predpis, ki ureja individualna delovna razmerja, ZDR-1. V javnem

sektorju, kot že navedeno, se urejajo posebnosti delovnega razmerja z ZJU,

subsidiarno pa velja ZDR-1.

ZDR-1 v 2. členu izrecno določa, da če ni s posebnim zakonom drugače določeno,

ureja ta zakon tudi delovna razmerja delavcev, zaposlenih v državnih organih,

lokalnih skupnostih in v zavodih, drugih organizacijah ter zasebnikih, ki opravljajo

javno službo. V ZDR-1 so torej urejena delovna razmerja zaposlenih v javnem in

zasebnem sektorju, saj je v 2. členu tega zakona določena splošna zakonska

veljavnost ureditve za vsa delovna razmerja, ki se sklepajo med delavci in

delodajalci, in sicer ne glede na vrsto delodajalca, področje ali naravo zaposlitve, če

ni s posebnim zakonom drugače določeno.58 Torej velja enotnost delovnih razmerij.

Tudi prejšnji ZDR je v 2. členu vseboval identično določbo o »urejanju delovnih

razmerij«, ki je ostala še naprej veljavna in nespremenjena tudi v ZDR-1.

Poseben zakon, ki ureja skupna načela in druga skupna vprašanja sistema javnih

uslužbencev, je ZJU. Ta zakon je še posebej pomemben, saj celovito ureja sistem in

posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev v državnih organih in upravah

lokalnih skupnosti. Zakonodajalec je pri pripravi ZJU v celoti sledil cilju, da ureditev

pravic in obveznosti javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih

skupnosti čim bolj približa delovnopravnim predpisom, ki veljajo za delavce, hkrati pa

je pri postavljanju sistema javnih uslužbencev upošteval posebnosti, ki jih narekuje

javni interes.59 Z ZJU so se namreč v Republiki Sloveniji v letu 2002 na novo pravno

uredila individualna delovna razmerja v javnem sektorju. Gre za poseben zakon, ki

ureja posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev v javnem sektorju, in sicer v

prvem delu določa skupna načela in skupna vprašanja sistema javnih uslužbencev

za celoten javni sektor, v drugem delu pa ureja posebnosti delovnih razmerij javnih

58

Povzeto po Belopavlovič Nataša, Zakon o delovnih razmerjih z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 26 (v nadaljevanju cit. Belopavlovič Nataša, isto kot 58). 59

Koželj Sladič Barbara, Poseben status javnih uslužbencev, Podjetje in delo, številka 6-7, leto 2005, letnik XXXI, str. 1718 (v nadaljevanju cit. Koželj Sladič Barbara, isto kot 59).

24

uslužbencev v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti. Za vse

zaposlene pa velja sedaj ZDR-1, prej ZDR, ki ohranja enotnost delovnih razmerij.

Načelo enotnosti je omejeno, ker za zaposlene v javnem sektorju, kot je bilo

navedeno, posebnosti uslužbenskih razmerij ureja ZJU. Glede na odnos obeh

navedenih zakonov, velja načelo »lex specialis derogat legi generali«, kar pomeni da

za uslužbenska razmerja velja subsidiarna uporaba ZDR-1.60

ZJU v 1. členu opredeljuje, kdo je javni uslužbenec61 ter nadalje, kdo vse po tem

zakonu sestavlja javni sektor.62 Posebej bi izpostavila 5. člen ZJU, ki predstavlja

temelj urejanja delovnih razmerij javnih uslužbencev in plač v javnem sektorju. V tem

členu pa je določeno, da za delovna razmerja javnih uslužbencev ter za pravice in

dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in

kolektivne pogodbe, kolikor ta ali poseben zakon ne določa drugače. Nadalje je v

drugem odstavku navedenega člena določeno, da sistem plač v javnem sektorju

ureja poseben zakon, to je Zakon o sistemu plač v javnem sektorju.63 V magistrski

nalogi bom proučevala prenehanje pogodbe o zaposlitvi po ZJU in ZDR-1, posebnih

zakonov, kot so npr. Zakon o obrambi,64 Zakon o policiji,65 in drugi, ne bom

obravnavala.

Približevanje položaja javnih uslužbencev položaju delavcev v zasebnem sektorju je

še danes aktualno, med drugim tudi zaradi vse hitrejših in pogostih sprememb ne

samo v zasebnem, ampak tudi v javnem sektorju, ki jim zakonodajalec mora slediti in

predpise prilagajati. V praksi zaznavam, da je nekako največja težnja približevanja

javnega sektorja zasebnemu sektorju na področju porabe javnega denarja, ki se

zadnja leta kaže predvsem kot varčevanje na praktično vseh področjih v javnem

sektorju. Trend približevanja položaja javnega uslužbenca položaju zaposlenega v

60

Povzeto po Korpič-Horvat Etelka, Svoboda sklepanja pogodb o zaposlitvi v javnem sektorju, Podjetje in delo, št. 6-7, leto 2007, letnik XXXIII, str. 1259-1260 (v nadaljevanju cit. Korpič – Horvat Etelka, isto kot 60). 61

Javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju (prvi odstavek 1. člena ZJU). 62

Javni sektor po ZJU sestavljajo državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti (drugi odstavek 1. člena ZJU). 63

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju - ZSPJS, Uradni list RS, št. 108/2009-UPB13, 13/2010, 59/2010, 85/2010, 94/2010-ZIU, 107/2010, 35/2011, 110/2011-ZDIU12, 40/2012-ZUJF, 46/2013, 25/2014 – ZFU, 50/2014, 95/2014 – ZUPPJS15, 82/2015. 64

Zakon o obrambi - ZObr, Uradni list RS, št. 103/2004-UPB1 in 95/2015. 65

Zakon o policiji - ZPol, Uradni list RS, št. 66/2009-UPB7, 22/2010 in 40/2012-ZUJF.

25

zasebnem sektorju, pa se kaže tudi drugje, še zlasti pri uvajanju fleksibilnejših

delovnih razmerij in prenehanju pogodbe o zaposlitvi ter disciplinske odgovornosti.

Pomembne razlike v delovnopravni ureditvi obstajajo pri objavi in izbiri kandidatov in

institutu premestitve, ki ga ohranja ZJU.

Izhodišče pri pripravi ZJU je bilo, da se delovna razmerja zaposlenih v javnem

sektorju približajo delovnim razmerjem v zasebnem sektorju. Z novelo ZJU, ki je

začela veljati 31. decembra 2005, je bilo poglavje o prenehanju delovnega razmerja

nadomeščeno s poglavjem o Prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, kar kaže

jasen namen, da se položaj javnega uslužbenca zaposlenemu v javnem sektorju

približa še v večji meri.66

Omeniti je treba, da je že prejšnji ZDR glede na pogodbeno naravo delovnega

razmerja določil t.i. pogodbeno teorijo, ki se prenaša tudi na javni sektor. Vsekakor je

zaznati približevanje ZDR in ZJU, vendar pa so ostale nekatere posebnosti pri

urejanju delovnega razmerja za javne uslužbence, kar velja tudi pri posamezni vrsti

odpovedi pogodbe o zaposlitvi, vključno z ukinitvijo organa.

Prej veljaven ZDR je uveljavil pogodbeno razmerje in pri institutu prenehanja je tako

uporabljen izraz »prenehanje pogodbe o zaposlitvi«, v ZJU pa je sprva bila še vedno

vsebovana nekdanja terminologija in je tako bil uporabljen izraz »prenehanje

delovnega razmerja«. Ta nedoslednost je bila popravljena z novelo ZJU,67 tako da se

je tudi naslov XXI. poglavja ZJU spremenil oziroma preimenoval v »Prenehanje

veljavnosti pogodbe o zaposlitvi«, skladno s tem pa se je spremenila tudi vsebina

poglavja.68

Republika Slovenija je v reformi urejanja uslužbenskih razmerij uvedla dihotomijo

urejanja delovnih razmerij oziroma delila zaposlene na javne uslužbence in delavce,

pri obeh pa uveljavlja pogodbeno načelo urejanja delovnih razmerij. Pogodba o

zaposlitvi je za vse zaposlene, v javnem in zasebnem sektorju, postala temeljni akt, s

66

Korade Purg Štefka, Brus Petra, Koželj Sladič Barbara, Zakon o javnih uslužbencih (ZJU-UPB2 – uradno prečiščeno besedilo) z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 68 (v nadaljevanju cit. Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66). 67

Uradni list RS, št. 113/05. 68

Belopavlovič Nataša, Odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu, revija HRM, letnik 4, št. 11, februar 2006, str. 18 (v nadaljevanju cit. Belopavlovič Nataša, isto kot 68).

26

katerim se sklene delovno razmerje in po kateri se presojajo pravice, obveznosti in

odgovornosti pogodbenih strank, delavca oziroma javnega uslužbenca in

delodajalca, med trajanjem delovnega razmerja, vključno z njegovim prenehanjem.

Pri tem je Slovenija med redkimi državami, ki so uvedle pogodbeni odnos

uslužbenskih razmerij tudi za uradnike v državni upravi in drugih državnih organih ter

upravah samoupravnih lokalnih skupnosti.69

ZJU velja v celoti le za javne uslužbence, ki so zaposleni v državnih organih in

upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, za ostale javne uslužbence, ki so

zaposleni v javnih agencijah, javnih skladih in pri drugih posrednih proračunskih

uporabnikih ter v javnih gospodarskih zavodih, pa veljajo določila ZJU le do 21.

člena.

V drugem delu ZJU, katerega naslov je »Posebne določbe za javne uslužbence v

državnih organih in upravah lokalnih skupnosti«, je urejen t.i. uslužbenski sistem oz.

uslužbenska razmerja v teh organih. V tem delu zakon vsebuje v XXI. poglavju tudi

določbe o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Za prenehanje pogodbe o

zaposlitvi javnih uslužbencev, zaposlenih v državnih organih in v upravah

samoupravnih lokalnih skupnosti, se uporablja XXI. poglavje ZJU, za vse druge javne

uslužbence pa se uporabljajo določila 12. podpoglavja II. poglavja ZDR-1.70 Torej za

posredne proračunske uporabnike (javne zavode, javne sklade, javne agencije in

javne gospodarske zavode) veljajo določbe glede odpovedi pogodbe o zaposlitvi v

ZDR-1. Za državne organe in za javne uslužbence v državnih organih in lokalnih

skupnostih (v nadaljevanju javni uslužbenci71) pa veljajo za odpoved pogodbe o

zaposlitvi določila ZDR-1 in posebna ureditev po ZJU, ki jo v magistrski nalogi tudi

analiziram. To pomeni, da tudi za javne uslužbence v celoti veljajo načini prenehanja

pogodbe o zaposlitvi po ZDR-1, poleg tega pa zanje veljajo še dodatni razlogi oz.

načini prenehanja pogodbe o zaposlitvi.

V skladu z ZJU pogodba o zaposlitvi tudi za javne uslužbence preneha veljati na

načine, ki jih določa ZDR-1 in načine prenehanja pogodbe o zaposlitvi tudi taksativno

ureja v 77. členu. Pogodba o zaposlitvi pa skladno z navedenim členom preneha

69

Korpič-Horvat Etelka, isto kot 60, str. 1260. 70

Povzeto po Belopavlovič Nataša, isto kot 68, str. 17. 71

V nadaljevanju magistrske naloge bom izraz »javni uslužbenec« uporabljala samo za tiste javne uslužbence, ki so zaposleni v državnih organih in samoupravnih lokalnih skupnostih.

27

veljati s potekom časa, za katerega je bila sklenjena, s smrtjo delavca ali delodajalca

– fizične osebe, s sporazumom, z redno ali izredno odpovedjo, s sodbo sodišča, pa

tudi po samem zakonu v primerih, ki jih določa ta zakon, in v drugih primerih, ki jih

določa ta zakon.

Načine prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi javnih uslužbencev, zaposlenih v

državnih organih, ZJU določa v 154. členu. Pogodba o zaposlitvi javnega uslužbenca

preneha veljati na načine, ki jih določa ZDR-1 (v navedenem 77. členu ZDR-1), po

samem zakonu pa v skladu s 154. členom ZJU tudi v primerih, če uradnik ne opravi

ustreznega strokovnega izpita, ki je bil kot pogoj določen v pogodbi o zaposlitvi,

razen če ga ne opravi zaradi razlogov, ki niso na njegovi strani (delovno razmerje mu

v takem primeru preneha naslednji dan po preteku roka, določenega s pogodbo o

zaposlitvi), pa tudi če je s pravnomočno sodbo obsojen za naklepno kaznivo dejanje,

ki se preganja po uradni dolžnosti, z nepogojno kaznijo več kot šest mesecev zapora

(delovno razmerje mu preneha s sklepom, ki ga izda predstojnik, najkasneje pa 15.

dan po vročitvi pravnomočne sodbe delodajalcu), pogodba pa lahko preneha tudi na

drug način, če tako določa zakon oziroma področni zakon, ki ureja delovna razmerja

javnih uslužbencev v organih.

ZJU določa dodatne razloge za odpoved pogodbe o zaposlitvi. Gre za primere, ki so

določeni zaradi narave dela javnih uslužbencev, predvsem zaradi uresničevanja

javnega interesa. Ta posebna ureditev glede odpovedi za javne uslužbence

prvenstveno velja iz dveh razlogov, in sicer zaradi že omenjenega uresničevanja

javnega interesa in javnofinančnega financiranja stroškov dela pri neposrednih

proračunskih uporabnikih.

Ne glede na splošno načelo subsidiarne uporabe ZDR-1, ZJU posebej določa, da se

za posamezne načine prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi uporablja ZDR-1,

če ZJU ne določa drugače (tretji odstavek 154. člena ZJU), kar potrjuje izenačevanje

položaja javnega uslužbenca z delavcem.

Kot izhaja iz zgoraj navedenega, ZJU vsebuje v XXI. poglavju72 določbe o

»prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi«.

72

V tem poglavju ZJU najdemo tri podpoglavja, in sicer: 1. Ukinitev organa in prenos nalog (153. člen ZJU), 2. Splošne določbe o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi (154. člen ZJU) in 3. Posebnosti redne odpovedi (155. – 162. člen ZJU).

28

V tem poglavju zakon ureja tudi prenehanje pogodbe o zaposlitvi zaradi ukinitve

organa (153. člen ZJU). Ta določba ZJU je za obravnavano tematiko ukinitve

državnega organa v povezavi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi javnemu

uslužbencu še posebej pomembna, zato jo v nadaljevanju naloge podrobno

proučujem.

V nadaljevanju magistrskega dela analiziram in proučujem tudi določbe o prenehanju

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga po 156. členu ZJU, posebej pa še

ukinitev organa in prenos nalog, ki se prav tako presoja po pravilih odpovedi, kot

velja za poslovni razlog.

29

3 ODPOVED POGODBE O ZAPOSLITVI JAVNEMU USLUŽBENCU

S POUDARKOM NA ODPOVEDI IZ POSLOVNIH RAZLOGOV

Prenehanje pogodbe o zaposlitvi je eno najpomembnejših vprašanj delovnega prava.

V središču pozornosti je zlasti prenehanje pogodbe o zaposlitvi na pobudo

delodajalca, ko pride do prenehanja brez volje delavca oziroma proti njegovi volji.

Delodajalcem je treba zagotoviti možnost, da prilagajajo število in strukturo

zaposlenih delavcev potrebam poslovanja, torej da odločajo o tem, koliko delavcev

bodo imeli zaposlenih in kakšne, zato morajo imeti tudi ustrezne načine odpuščanja.

Po drugi strani je v teh primerih očitna potreba po posebnem varstvu delavca. Izguba

zaposlitve namreč praviloma pomeni izgubo edinega ali poglavitnega vira dohodka

za preživljanje delavca in njegove družine. Ob tem se omenjajo še številne druge

negativne posledice izgube zaposlitve in brezposelnosti, vse do socialne

izključenosti.73

Odpoved pogodbe o zaposlitvi je pravni instrument, s katerim lahko ena pogodbena

stranka neodvisno od volje druge pogodbene stranke, torej z enostransko izjavo

volje, povzroči prenehanje pogodbe o zaposlitvi in s tem prenehanje delovnega

razmerja. Gre za oblikovalno pravico, ki daje upravičencu možnost, da enostransko

doseže prenehanje pogodbe o zaposlitvi.

Delovno razmerje je trajajoče pravno razmerje, zato mora imeti vsaka od pogodbenih

strank možnost, da doseže prenehanje tega razmerja (seveda v skladu s

predpisanimi pravili). Odpoved pogodbe o zaposlitvi je na voljo tako delavcu kot

delodajalcu, le da je pravna ureditev za vsako od strank pogodbe o zaposlitvi

različna.

Zaradi varstva delavca kot šibkejše, odvisne stranke v tem razmerju, so se namreč

postopno oblikovale varstvene delovnopravne norme, ki imajo namen varovati

delavca pred in v zvezi z odpovedjo in ki – gledano z nasprotne strani – omejujejo

svobodo odpovedi delodajalca. Ker ni potrebe po posebnem varstvu delodajalca pred

delavcem v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi z njegove strani, pa delavčeva

svoboda odpovedi ni omejena. ZDR-1 tako največ določb namenja prav ureditvi

odpovedi pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca.74 Za delavca kot šibkejšo stranko

73

Kresal Barbara v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 447. 74

Kresal Barbara v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 475.

30

delovnega razmerja odpoved pomeni najhujši in skrajni ukrep, ker delavec izgubi

zaslužek in zaposlitev, ima pa lahko tudi druge negativne posledice, kot je na primer

izguba dostojanstva.

V delovnem pravu velja načelo, da je lahko pogodba o zaposlitvi odpovedana vsem

zaposlenim zaradi enakih razlogov in da morajo v načelu za to obstajati enaka

splošna, za vse zaposlene veljavna načela in merila. Ne glede na to osnovno

izhodišče pa iz zakonodaje in sodne prakse izhaja, da ob splošnih načelih za

odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki jih je treba vedno upoštevati (na primer prepoved

diskriminacije, načelo ohranitve delovnega razmerja, načelo delovnega razmerja za

nedoločen čas), za nekatere skupine zaposlenih veljajo še posebni pogoji, ki morajo

obstajati in biti dokazani, da je odpoved zakonita. Ena izmed okoliščin, ki narekuje

posebno obravnavo, je lahko tudi položaj oziroma narava dela zaposlenega oziroma

položaj in narava njegovega delodajalca. Pri tem kaže opozoriti, da samo dejstvo, da

je nekdo zaposlen v javnem sektorju, še ne pomeni povsem izenačenega

delovnopravnega statusa. Tako kot pri nekaterih drugih institutih delovnega prava,

tudi pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu ne moremo govoriti o

enotni ureditvi.75

Kljub določenim posebnostim, ki veljajo za odpoved pogodbe o zaposlitvi po ZJU, pa

so se razlogi in pogoji odpovedi s strani delodajalca javnemu uslužbencu pomembno

izenačili. Po sprejeti noveli ZJU iz leta 2005 namreč vsi načini prenehanja pogodbe o

zaposlitvi po 77. členu ZDR-1 veljajo in se uporabljajo tudi za javne uslužbence. To

velja tudi za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, s tem da je ZJU pri

tej odpovedi dodal določene posebnosti.

3.1 Prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi po ZJU v primerjavi z

ZDR-1

ZJU vsebuje določbe o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi v XXI. poglavju

in jih opredeljuje le v desetih členih. Že ta kvalitativni pregled pokaže, da ZJU ne

ureja veliko posebnosti glede instituta prenehanja pogodbe o zaposlitvi.

75

Belopavlovič Nataša, isto kot 68, str. 16-17.

31

ZJU določa, da pogodba o zaposlitvi javnega uslužbenca preneha veljati na načine,

ki jih določa ZDR-1 in drugi zakoni, posebej pa ZJU določa primere, kot so že

navedeni v 2.3 poglavju magistrske naloge.

Po ZDR-1 je redna odpoved možna iz poslovnega razloga, razloga nesposobnosti,

krivdnega razloga in zaradi nezmožnosti opravljanja dela zaradi invalidnosti (v

slednjem primeru delavcu pripadajo pravice iz naslova invalidskega zavarovanja), od

veljavnosti ZDR-1 iz leta 2013 pa še zaradi neuspešno opravljenega poskusnega

dela (prvi odstavek 89. člena ZDR-1). Od navedenih načinov prenehanja pogodbe o

zaposlitvi po ZDR-1, ZJU ureja določene posebnosti pri redni odpovedi iz poslovnega

razloga in pri redni odpovedi iz razloga nesposobnosti, ki bodo obravnavane v

nadaljevanju. Torej so načini prenehanja pogodbe o zaposlitvi, ki se uporabljajo za

javne uslužbence, določeni v ZDR-1, v kateremkoli drugem zakonu in določa jih tudi

sam ZJU. Od posebnih zakonov, ki določajo prenehanje veljavnosti pogodbe o

zaposlitvi, sem že omenila Zakon o policiji in Zakon o obrambi, vendar pa načini

prenehanja pogodbe o zaposlitvi po teh zakonih niso predmet obravnave te

magistrske naloge.

V ZJU so določene tudi nekatere posebnosti delodajalčeve redne odpovedi, dejansko

so to takšne posebnosti, ki ne otežujejo odpovedi, temveč ureditev prilagajajo

specifikam javne uprave.76 ZJU torej smiselno sledi razlogom za redno odpoved

pogodbe o zaposlitvi, zaradi posebne vloge države (država nastopa hkrati kot

zakonodajalec in delodajalec) in varstva javnega interesa, pa za določene primere

redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi ureja posebnosti in dodatne varovalke.77

ZJU določa pomembno posebnost pri redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi pri vročitvi

odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Posebnost je ta, da se ta ne presoja skladno z

določili ZDR-1, ampak v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek (v

nadaljevanju ZUP78). Menim, da ni razumljivega razloga za to razlikovanje, glede na

to, da vse ostale določbe, ki se nanašajo na odpoved pogodbe o zaposlitvi po ZDR-

1, v pretežnem delu veljajo tudi za javne uslužbence. Problem je tudi v tem, da

76

Povzeto po Virant Gregor, isto kot 6, str. 20. 77

Povzeto po Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 71. 78

Zakon o splošnem upravnem postopku – ZUP (Uradni list RS, št. št. 24/06 – uradno prečiščeno

besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13).

32

vročanje po ZUP traja dalj časa, kot ga ureja ZDR-1, kar negativno vpliva na

prožnejše urejanje delovnih razmerij.

Institut vročanja je zelo pomemben predvsem zaradi učinkovanja odpovedi pogodbe

o zaposlitvi. Vročanje odpovedi pogodbe o zaposlitvi je torej izrecno urejeno v 88.

členu ZDR-1 in se pravila pravdnega postopka po Zakonu o pravdnem postopku79 (v

nadaljevanju ZPP) uporabljajo le še za vprašanja, ki tu niso urejena.

Praviloma se odpoved še vedno vroča delavcu osebno, v prostorih delodajalca, če to

ni mogoče pa po pošti, s priporočeno pošiljko s povratnico (pri čemer se v primeru,

da pošiljka ni prevzeta, šteje za prevzeto, ko poteče osem dni od dneva prvega

poskusa vročitve). Če delavec v Republiki Sloveniji nima prebivališča ali na naslovu,

navedenem v pogodbi ni znan, se odpoved v zaprti ovojnici nabije na oglasno desko

na sedežu delodajalca in se šteje za vročeno po poteku osmih dni (drugi in četrti

odstavek 88. člena ZDR-1). Vročanje je za delavca po ZDR-1 manj ugodno kot to

velja za javnega uslužbenca po ZJU, ki napotuje na pravila vročanja po ZUP. Zato se

zastavlja vprašanje ustavne skladnosti določbe 88. člena ZDR-1 glede na enako

obravnavanje delavca in javnega uslužbenca po drugem odstavku 14. člena Ustave.

Menim, da pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi glede vročanja gre za primerljivi položaj

delavca in javnega uslužbenca in zato ne najdem razumnega razloga, ki bi temeljil na

stvarnih podlagah za različno obravnavanje.

Tudi delavec praviloma vroča odpoved delodajalcu v prostorih delodajalca, sicer pa s

priporočeno pošiljko s povratnico. Če delodajalec na naslovu sedeža delodajalca,

navedenega v pogodbi o zaposlitvi ni znana, se vročitev šteje za opravljeno, ko

delavec odpoved vroči s priporočeno pošiljko s povratnico inšpektoratu za delo (peti

odstavek 88. člena ZDR-1).80

Odpoved, ki je lahko tudi zelo kratka, bistveno je, da je izražena volja odpovedati

pogodbo o zaposlitvi, mora podati delavec v pisni obliki (87. člen ZDR-1) in jo vročiti

delodajalcu v skladu z 88. členom. Delavec je dolžan upoštevati odpovedni rok (drugi

79

Zakon o pravdnem postopku – ZPP, Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 – ZArbit, 45/08, 111/08 – odl. US, 57/09 – odl. US, 12/10 – odl. US, 50/10 – odl. US, 107/10 – odl. US, 75/12 – odl. US, 40/13 – odl. US, 92/13 – odl. US, 10/14 – odl. US in 48/15 – odl. US. 80

Povzeto po Senčur Peček Darja v Korpič – Horvat Etelka in Senčur Peček Darja, Mali komentar Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1), Verlag DASHÖFER, založba d.o.o., Ljubljana 2013, str. 77 (v nadaljevanju cit. Korpič – Horvat Etelka in Senčur Peček Darja, isto kot 80), str. 77.

33

odstavek 94. člena ZDR-1. Glede na določbe Zakona o urejanju trga dela81 (v

nadaljevanju ZUTD) delavec v primeru redne odpovedi ni upravičen do nadomestila

iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti.82

Omenila bi še izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi, ko pride do prenehanja

pogodbe o zaposlitvi takoj, saj gre v takem primeru za tako hude kršitve pogodbenih

ali drugih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi. da pogodbenega razmerja ni mogoče

nadaljevati niti do izteka odpovednega roka. V tem primeru pa mora razloge navesti

tudi delavec. Ravnanje oziroma opustitev delavca oziroma delodajalca, ki utemeljuje

izredno odpoved pogodbe, je v zakonu izrecno navedeno.83

Bistvena razlika med redno in izredno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi je poleg tega,

da gre pri izredni odpovedi za odpoved brez odpovednega roka in brez odpravnine,

predvsem v teži kršitve. Izredna odpoved je namenjena za primere najhujših kršitev

delovnih obveznosti, zaradi katerih bi v prihodnje bilo zelo težko oziroma nemogoče

nadaljevati delovno razmerje med delodajalcem in delavcem. Z izredno odpovedjo

pogodbe o zaposlitvi se podrobneje ne ukvarjam, saj ni ožje povezana s tematiko

magistrske naloge.

Pri obravnavanju redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi je še posebej pomembno

dobro poznavanje odpovednih razlogov, saj delodajalec lahko delavcu odpove

pogodbo o zaposlitvi le, če obstaja kateri od spodaj navedenih utemeljenih razlogov,

ki onemogoča nadaljevanje dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi. Le-ti so navedeni

v prvem odstavku 89. člena ZDR-1 in so lahko določeni kot poslovni razlog, razlog

nesposobnosti, krivdni razlog, nezmožnost za opravljanje dela zaradi invalidnosti in

neuspešno opravljeno poskusno delo. Zelo pomembno je, da so razlogi za odpoved

resni in utemeljeni in da onemogočajo nadaljevanje delovnega razmerja.

Med odpovednimi razlogi bi kot najpomembnejšega za tematiko magistrske naloge

izpostavila poslovni razlog. V pojem poslovnega razloga po ZDR-1 sodijo ekonomski,

organizacijski, tehnološki, strukturni in podobni razlogi na strani delodajalca. Ti imajo

81

Zakon o urejanju trga dela – ZUTD, Uradni list RS, št. 80/10, 40/12 –

ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 – ZPDZC-1 in 47/15 – ZZSDT. 82

Senčur Peček Darja v Korpič – Horvat Etelka in Senčur Peček Darja, isto kot 80, str. 74. 83

Belopavlovič Nataša, Odpoved pogodbe o zaposlitvi: Kaj narekuje delovno pravo, Revija HRM, letnik 9, št. 42, september 2011, str. 14 (v nadaljevanju cit. Belopavlovič Nataša, isto kot 83).

34

negativne učinke na njegovem poslovnem področju in posledično povzročijo

prenehanje potreb po opravljanju določenega dela. Janez Novak je že v letu 2003

pravilno predvideval, da bo navedenim pojmom pomen dala sodna praksa.84

Še zlasti pri poslovnem razlogu, pri katerem je dokazno breme za obstoj razlogov za

odpoved pogodbe o zaposlitvi na strani delodajalca, je pomembno, da le-ta dokaže,

da je posamezen razlog negativno vplival na njegovo poslovanje in da je prenehala

potreba po opravljanju določenega dela. Zelo pomembno je torej, da so razlogi za

odpoved resni in utemeljeni in da onemogočajo nadaljevanje delovnega razmerja.

Pri utemeljenosti odpovednega razloga je pomembno, da gre tukaj za razlog, ki je

stvaren, objektiven, prav gotovo pa mora biti tudi resničen. Delodajalec bo torej

dokazoval tudi resničnost obstoja ekonomskih, tehnoloških, strukturnih ali podobnih

razlogov, ki bodo potem temelj za prenehanje pogodbe o zaposlitvi. To pomeni, da

če bo delodajalec uspel dokazati stvarnost, objektivnost in s tem tudi resničnost

ekonomskih, tehnoloških, strukturnih ali podobnih razlogov, bo s tem kriterij

utemeljenosti poslovnega razloga izpolnjen.85

Pri obravnavanju zakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi so poleg

odpovednih razlogov pomembni odpovedni roki. V 93. členu ZDR-1 je določeno, da

delavec in delodajalec lahko odpovesta pogodbo o zaposlitvi v zakonsko ali

pogodbeno določenem odpovednem roku, pri določitvi katerega morata pogodbeni

stranki upoštevati minimalni čas trajanja odpovednega roka, določenega z ZDR-1.

Gre za institut, ki je pomemben tako za delavca kot delodajalca. Delavec je v času

odpovednega roka še v delovnem razmerju in zato socialno zavarovan; v tem času

pa lahko išče tudi drugo zaposlitev. Delodajalec pa prav tako čas odpovednega roka

lahko izkoristi za izbiro novega delavca.

Poudariti pa je treba, da je odpovedni rok za javne uslužbence določen v 56. členu

Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih

84

Vrtačnik Urban, Resnost in utemeljenost poslovnega razloga ter drugi elementi zakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, Podjetje in delo, št. 1, leto 2006, letnik XXXII, str. 172 (v nadaljevanju cit. Vrtačnik Urban, isto kot 84). 85

Povzeto po Vrtačnik Urban, isto kot 84, str. 172-173.

35

javne uprave in v pravosodnih organih86 in je povzet v sistemizaciji delovnih mest ter

pogodbi o zaposlitvi.87

Tudi v primeru javnih uslužbencev začne odpovedni rok teči naslednji dan po vročitvi

odpovedi.

Pri ureditvi odpovednih rokov velja za javne uslužbence posebnost, saj odpovednih

rokov zanje ne ureja ZDR-1, temveč Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji,

delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih.

Navedena uredba odpovedne roke za javne uslužbence posebej določa in so le-ti

nekoliko daljši od določenih v ZDR-1, prav tako niso odvisni od obdobja zaposlitve pri

posameznem delodajalcu.

Pri redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca je še posebej pomembna

odpravnina, ki zagotavlja delavcu preživetje v času pridobitve nove zaposlitve ali

upokojitve. Po določilih ZDR-1 je do odpravnine upravičen delavec, kadar mu

delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnih razlogov ali iz razloga

nesposobnosti.

ZJU določa glede odpravnine le to, da ima javni uslužbenec pravico do odpravnine v

primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov (158. člen ZJU). Glede

odpravnine pri razlogu nesposobnosti pa ZJU napoveduje odpravnino kot predmet

posebne ureditve, vendar jo ne ureja, in zato se razlaga, da odpravnina pri razlogu

nesposobnosti, javnemu uslužbencu ne pripada.

3.1.1 Posebnosti redne odpovedi iz razloga nesposobnosti po ZJU

Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti ZJU posebej ureja v 159.,

160. in 161. členu. V navedenih treh členih so v ZJU namreč določene nekatere

posebnosti redne odpovedi iz razloga nesposobnosti.

86

Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 43/04 (popr. 58/04), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/2011, 14/2012, 17/2012, 23/2012, 98/2012, 16/2013, 18/2013, 36/2013, 51/2013, 59/2013, 14/2014, 28/2014, 43/2014, 76/2014, 91/2014, 36/2015, 57/2015, 4/2016 in 44/16. 87

Odpovedni rok znaša za uradnike v VII. tarifnem razredu tri mesece, za strokovno – tehnične javne uslužbence v VII. tarifnem razredu dva meseca, za ostale javne uslužbence pa en mesec.

36

Glede definicije nesposobnosti, odpravnine in možnosti premestitve se ne uporabljajo

določbe ZDR-1, temveč določbe ZJU (prvi odstavek 159. člena ZJU). Tu torej pride

do izraza v magistrski nalogi že navedeno načelo »lex specialis derogat legi

generali«. V drugem odstavku 159. člena ZJU je navedena definicija »nesposobnosti

javnega uslužbenca«, in sicer je določeno, da je javni uslužbenec nesposoben za

svoje uradniško delovno mesto oziroma strokovno-tehnično delovno mesto, če ne

dosega pričakovanih delovnih rezultatov. V primeru, če je bil javni uslužbenec

premeščen iz poslovnega razloga, postopka ugotavljanja nesposobnosti ni mogoče

uvesti v prvih šestih mesecih po premestitvi in če mu ni zagotovljeno ustrezno

strokovno usposabljanje (tretji odstavek 159. člena ZJU).

Določene posebnosti redne odpovedi po ZJU torej veljajo tudi za redno odpoved iz

razloga nesposobnosti. Te posebnosti se nanašajo med drugim na definicijo

»nesposobnosti javnega uslužbenca«. Glede definicije nesposobnosti se le-ta

razlikuje od tiste v ZDR-1 po tem, da velja le kot subjektivni kriterij nesposobnosti, saj

je objektivni kriterij, kot že določeno, naveden kot posebni dodatni razlog za redno

odpoved. Če namreč javni uslužbenec ne bi dosegal pričakovanih delovnih

rezultatov.

Kot je razvidno iz zgoraj obravnavanega 159. člena ZJU, vsebuje le-ta pri odpovedi iz

razloga nesposobnosti nekaj posebnosti, ki pa delodajalcu v ničemer ne otežujejo

odpovedi. ZDR-1 v drugi alinei prvega odstavka 89. člena definira nesposobnost kot

»nedoseganje pričakovanih delovnih rezultatov, ker delavec dela ne opravlja

pravočasno, strokovno in kvalitetno, in neizpolnjevanje pogojev za opravljanje dela,

določenih z zakoni in drugimi predpisi, izdanimi na podlagi zakona, zaradi česar

delavec ne izpolnjuje oziroma ne more izpolnjevati pogodbenih ali drugih obveznosti

iz delovnega razmerja«. Definicija nesposobnosti v ZJU je enostavnejša: javni

uslužbenec je nesposoben za svoje uradniško delovno mesto oziroma strokovno-

tehnično delovno mesto, če ne dosega pričakovanih delovnih rezultatov. V nasprotju

s splošno delovnopravno ureditvijo ZJU posebno pozornost namenja tudi odpovedi

javnim uslužbencem na vodstvenih delovnih mestih (na »položaju«).88 Menim, da je

88

Povzeto po Korpič-Horvat Etelka, Ali je novela Zakona o javnih uslužbencih izenačila položaj delavca in javnega uslužbenca pri prenehanju pogodbe o zaposlitvi, Štirinajsto posvetovanje o aktualni problematiki s področja gospodarskega prava, Gospodarski subjekti na trgu – Posodobitev

37

določba po ZJU splošnejša od določbe po ZDR-1, in da so pojmi doseganja delovnih

rezultatov lahko tudi nedoločni, če iz pogodbe o zaposlitvi ne izhaja, kdaj javni

uslužbenec dosega pričakovane delovne rezultate.

V skladu z 159. členom ZJU velja posebna ureditev tudi glede odpravnine javnim

uslužbencem v primeru odpovedi iz razloga nesposobnosti. Kljub navedeni napovedi,

pa ZJU zaenkrat odpravnine posebej ne ureja. Zato se zastavlja vprašanje, ali se za

odpravnino uporabljajo določbe ZDR ali pa javni uslužbenci niso upravičeni do

odpravnine.89 Glede na to, ker je ZJU določil, da za odpravnino ne velja ZDR-1 in ker

ni določil pravice do odpravnine, tudi Etelka Korpič-Horvat v navedenem članku meni,

da javnemu uslužbencu v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga

nesposobnosti odpravnina ne pripada. Vprašanje, ki se lahko zastavlja je, ali gre za

diskriminatorno določbo, če položaj javnega uslužbenca primerjamo s položajem

delavca po ZDR-1. Vprašanje je, ali gre za razumen razlog razlikovanja, ki temelji na

pravni podlagi. Menim, da če upoštevam, da sta tako javni uslužbenec kot tudi

delavec v pogodbenem odnosu z delodajalcem in če je odpravnina namenjena za

premostitev delavčevih finančnih zmožnosti do pridobitve nove zaposlitve, potem

tako razlikovanje po moji oceni ni upravičeno.

ZJU v 161. členu vsebuje določbe o nezmožnosti premestitve, kar pomeni, da

natančno določa, kdaj možnost premestitve ni podana. V tem členu so določeni

primeri, v katerih se šteje, da javnega uslužbenca ni mogoče premestiti, in sicer je to

takrat, če v okviru organa, v katerem ima sklenjeno delovno razmerje, ne obstoji

ustrezno prosto delovno mesto, za katero izpolnjuje pogoje in za katero je javni

uslužbenec po presoji predstojnika sposoben, in v času trajanja odpovednega roka

ne pride do povpraševanja po njegovem delu ali odkloni ponujeno premestitev.90

Premestitev je pomemben institut, določen v ZJU, ki pa ga ZDR-1 ne pozna. ZJU

določa pogoje za premestitev javnega uslužbenca v posebnem poglavju. Ugotavljam,

da kljub določenim varovalnim normam premestitev lahko bistveno vpliva na položaj

gospodarskega prava, Pravna fakulteta v Mariboru, Inštitut za gospodarsko pravo Maribor, Portorož, maj 2006, str. 368-369 (v nadaljevanju cit. Korpič – Horvat Etelka, isto kot 88). 89

Korpič-Horvat Etelka, isto kot 88, str. 369. 90

V drugem odstavku 161. člena je določeno, da je predstojnik o morebitni zgoraj navedeni nezmožnosti premestitve javnega uslužbenca iz prvega odstavka tega člena dolžan obvestiti reprezentativni sindikat v organu.

38

javnega uslužbenca. Pri premestitvi v primerih redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi

iz razloga nesposobnosti, pa se v praksi ta institut odraža kot varovalni instrument,

saj mora predstojnik, preden odpove pogodbo o zaposlitvi javnemu uslužbencu,

preveriti, ali je v okviru organa, možno javnemu uslužbencu ohraniti zaposlitev.

Pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu tudi ne bo odpovedana, če v času

odpovednega roka pride do povpraševanja po njegovem delu.

V postopku morebitne premestitve javnega uslužbenca je bistvenega pomena

presoja predstojnika, ali je javni uslužbenec za delovno mesto sposoben. Ni namreč

možno, da bi delavec sam izbiral med prostimi delovnimi mesti, pač pa mora

predstojnik, upoštevajoč (ne)sposobnost, odločiti o tem.91

3.1.2 Dodaten razlog za redno odpoved po ZJU

V ZJU je določen tudi dodaten razlog za redno odpoved, ki določa, da predstojnik

lahko odpove pogodbo o zaposlitvi tudi v primeru, da javni uslužbenec ne izpolnjuje

več pogojev za delovno mesto (162. člen ZJU). Tukaj gre za objektivni razlog

nesposobnosti delavca, ki je v prvem odstavku 89. člena ZDR-1 določen kot razlog

nesposobnosti.

Pogoji za opravljanje dela na delovnem mestu se lahko spremenijo samo na podlagi

zakona, pri tem pa je delodajalec dolžan javnemu uslužbencu omogočiti, da v

razumnem roku izpolni pogoje za delovno mesto, sicer se javnemu uslužbencu

odpove pogodba o zaposlitvi z možnostjo odpravnine.

Določba 162. člena ZJU predstavlja torej dodaten razlog za redno odpoved v primeru

javnih uslužbencev, v bistvu pa zelo podoben razlog ureja tudi ZDR-1, in sicer gre za

enega izmed razlogov nesposobnosti. 162. člen ZJU tako lahko primerjam z določbo

druge alineje 1. odstavka 89. člena ZDR-1, ki med drugimi razlogi za redno odpoved

pogodbe o zaposlitvi delavcu s strani delodajalca navaja tudi neizpolnjevanje pogojev

za opravljanje dela, določenih z zakoni in drugimi predpisi, izdanimi na podlagi

zakona, zaradi česar delavec ne izpolnjuje oziroma ne more izpolnjevati pogodbenih

ali drugih obveznosti iz delovnega razmerja.

91

»Prenehanje pogodbe o zaposlitvi« (gradivo), izdajatelj MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, str. 24, gradivo objavljeno na spletni strani http://www.mpju.gov.si/fileadmin/mpju.gov.si/pageuploads/SOUS/mnenja/prenehanje_POZ_pregled_zakonskih_dolocb.pdf (dostop z dne 1.4.2016).

39

Navedena razloga za odpoved po ZDR-1 in ZJU sta si v bistvu zelo podobna, razlika

med njima je v tem, da ZJU »neizpolnjevanje pogojev za delo« določa kot dodaten

razlog za redno odpoved, medtem ko ZDR-1 »neizpolnjevanje pogojev za opravljanje

dela« uvršča med razloge nesposobnosti za redno odpoved.

Vprašanje, ki se zastavlja je, zakaj je zakonodajalec opredelil ta razlog kot poseben

(dodaten) razlog za prenehanje pogodbe o zaposlitvi. Menim, da bi lahko bil ta razlog

v tem, da ZJU v primeru redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz razloga

nesposobnosti, ko gre za subjektivni razlog, ne določa odpravnine. Ko pa gre za

odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu po navedenem dodatnem

razlogu, pa mu odpravnina pripada.

3.1.3 Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu po Zakonu za

uravnoteženje javnih financ

Zakon za uravnoteženje javnih financ92 (v nadaljevanju ZUJF), ki je bil dne 30. maja

2012 objavljen v Uradnem listu RS in začel veljati naslednji dan po objavi, je v 188.

členu na novo uredil tudi prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu.

V povezavi z 188. členom ZUJF-a je potrebno omeniti odločbo Ustavnega sodišča (v

nadaljevanju US RS), in sicer odločbo št. U-I-146/12 z dne 14. 11.2013, v kateri je

US RS odločilo o zahtevi Varuha človekovih pravic in ugotovilo, da so prvi odstavek

188. člena ZUJF-a v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena takrat veljavnega Zakona

o pokojninskem in invalidskem zavarovanju93 (v nadaljevanju ZPIZ-1), drugi, tretji in

četrti odstavek 188. člena ter 246. člen ZUJF-a, kolikor se nanašajo na javne

uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev

pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z

Ustavo. Ugotovilo je tudi, da je bil v neskladju z Ustavo prvi odstavek 188. člena

ZUJF-a, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še

niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so

92

Zakon za uravnoteženje javnih financ - ZUJF, Uradni list RS, št. 40/12, 105/12, 25/13-Odl.US, 107/13-Odl.US, 85/14, 95/14, 24/15-Odl.US, 90/15 in 102/15. 93

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-1, Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 114/06 – ZUTPG, 10/08 – ZVarDod, 98/09 – ZIUZGK, 38/10– ZUKN, 61/10 – ZSVarPre, 79/10 – ZPKDPIZ, 94/10 – ZIU, 94/11 – odl. US, 105/11 – odl. US, 110/11 – ZDIU12, 40/12 – ZUJF.

40

veljali za moške zavarovance, ter da vse navedene določbe ZUJF-a v preostalem

delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo.

US RS je v odločbi št. U-I-146/12 z dne 14.11.2013 presojalo zakonsko ureditev, po

kateri javnemu uslužbencu preneha oziroma je prenehala veljati pogodba o zaposlitvi

ob izpolnitvi zakonsko določenih pogojev za pridobitev pravice do starostne

pokojnine. Ugotovilo je, da izpodbijana ureditev pomeni poseg v pravico javnih

uslužbencev glede na starost in spol. Diskriminacija na podlagi starosti je upravičena

in zato izpodbijana ureditev s tega vidika ni v neskladju z ustavo. Diskriminacija na

podlagi spola pa je protiustavna, je v navedeni zadevi odločilo US RS.

V zvezi z diskriminacijo na podlagi starosti je US RS presodilo, da cilj zmanjševanja

sredstev za maso plač v javnem sektorju sam po sebi ni ustavno dopusten cilj, skupaj

s cilji vzpostavitve uravnotežene kadrovske strukture in preprečitve morebitnih sporov

o sposobnosti zaposlenega za opravljanje dela po določeni starosti pa gre za

ustavno dopustne cilje za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja

starejših javnih uslužbencev.

US RS je torej v zadevi št. U-I-146/12 z dne 14.11.2013 odločilo, da je izpodbijana

ureditev le delno protiustavna. V delu, ki se nanaša na javne uslužbence kot moške

zavarovance, izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo je le

v delu, ki se nanaša na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke. US je izdalo

ugotovitveno odločbo in zakonodajalcu določilo šestmesečni rok za odpravo

ugotovljene protiustavnosti. Določilo je tudi način izvršitve svoje odločbe, in sicer

tako, da lahko javnim uslužbencem preneha veljati pogodba o zaposlitvi šele, ko

izpolnijo enake pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot na podlagi

izpodbijanih določb veljajo za moške zavarovance.

V letu 2016 je ureditev po ZUJF-u prenehala veljati, saj je vprašanje prenehanja

pogodbe o zaposlitvi na podoben način določil Zakon o ukrepih na področju plač in

drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju94 (v

nadaljevanju ZUPPJS16). ZUPPJS16 velja od 1. januarja 2016 dalje in v prvem

odstavku 11. člena določa, da v obdobju od 1. januarja 2016 do 31. decembra 2016

94

Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in drugih ukrepih v javnem sektorju - ZUPPJS16, Uradni list RS, št. 90/15.

41

pogodba o zaposlitvi preneha veljati javnemu uslužbencu (moški in ženska), ki izpolni

pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine za moške na podlagi četrtega, v

prehodnem obdobju pa na podlagi petega odstavka 27. člena, v povezavi s prvim in

drugim odstavkom 398. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju95

(v nadaljevanju ZPIZ-2). Nadalje je v drugem odstavku 11. člena ZUPPJS16

določeno, da pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu v navedenem primeru

preneha veljati na podlagi dokončnega sklepa, ki ga izda predstojnik oziroma oseba,

ki izvršuje pravice in obveznosti delodajalca, prvi delovni dan po izteku dveh

mesecev od izpolnitve pogojev iz prvega odstavka 11. člena ZUPPJS16. Javni

uslužbenec ima pravico do odpravnine v višini dveh povprečnih mesečnih plač

zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma zadnjih dveh

mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje. Zanimiv je tudi tretji odstavek

obravnavanega člena ZUPPJS16, ki določa, da ne glede na prvi odstavek 11. člena

ZUPPJS16, javnemu uslužbencu pogodba o zaposlitvi ne preneha veljati, če se

delodajalec in javni uslužbenec za zagotovitev nemotenega delovnega procesa v

roku dveh mesecev od izpolnitve pogojev iz prvega odstavka tega člena dogovorita

za nadaljevanje delovnega razmerja. V dogovoru o nadaljevanju delovnega razmerja

se določi tudi trajanje delovnega razmerja, javnemu uslužbencu pa po prenehanju

delovnega razmerja pripada pravica do odpravnine v višini treh povprečnih mesečnih

plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih

mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje. Dogovor o nadaljevanju

delovnega razmerja se lahko sklene za največ eno leto. V zadnjem, četrtem odstavku

11. člena ZUPPJS16 je navedeno še to, da lahko delodajalec z namenom

ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka 11. člena ZUPPJS16, pridobi

podatke iz Zbirk Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije.

Menim, da ZUPPJS16 z obravnavanim 11. členom skuša na še zmeraj relativno

mehak način doseči zmanjševanje števila zaposlenih v javnem sektorju, in sicer na

način, da naj se javni uslužbenec, če je to le možno, ob izpolnitvi pogojev za

pridobitev pravice do starostne pokojnine, tudi takoj upokoji.

Vsekakor je težka javnofinančna situacija, ki smo ji bili priča v zadnjih letih tudi pri

nas, privedla do tega, da tako ZUJF kot tudi sedaj veljaven ZUPPJS16 z določbami o

95

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ-2, Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 99/13-ZSVarPre-C, 101/13-ZIPRS1415, 44/14-ORZPIZ206, 85/14-ZUJF-B, 95/14-ZUJF-C, 90/15-ZIUPTD in 102/15.

42

prenehanju pogodbe o zaposlitvi v večji meri »silita« javne uslužbence v

upokojevanje. V bistvu gre za »prisilno upokojitev« tistih javnih uslužbencev, ki

izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Menim, da je ne glede

na odločbo US RS v zadevi U-I-146/12 z dne 14.11.2013, na nek način vseeno prišlo

do diskriminacije starejših, saj se le-ti morajo ne glede na svojo sposobnost,

ustvarjalnost, učinkovitost in željo po nadaljnjem delu, upokojiti zaradi svoje starosti.

Ugotavljam, da ZUJF pri (začasni) ureditvi prenehanja pogodbe o zaposlitvi javnim

uslužbencem, ki izpolnjujejo pogoje za starostno upokojitev (»prisilni upokojitvi«

javnih uslužbencev), v prvi vrsti zasleduje javnofinančni cilj. Sprašujem se, ali je

javnofinančni razlog kot edini razlog, zadosten in legitimen cilj za odpoved pogodbe o

zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnega razloga.

Menim, da bi se cilj zmanjševanja zaposlenih v javni upravi moral izvajati drugače,

bolj dosledno in ne kar tako naenkrat s sprejetjem ZUJF-a v zaostrenih razmerah,

katerega edini cilj je vzpostavitev vzdržnih javnih financ. Poleg javnofinančnega

razloga bi morali obstajati še drugi utemeljeni razlogi za odpoved, predvsem pa pri

tem ne bi smelo prihajati do diskrecijskega odločanja predstojnikov o tem, kateri javni

uslužbenec se mora starostno upokojiti in kateri lahko na podlagi morebitnega

dogovora o nadaljevanju delovnega razmerja še nekaj časa ostane zaposlen.

Zaposlitev za posameznika pomeni možnost razvijati svojo poklicni kariero, pri čemer

je treba poudariti, da izpolnitev določene starosti oziroma pogojev za upokojitev ni

mogoče šteti za okoliščino, ki bi bila neposredno, sama po sebi povezana z

(ne)sposobnostjo osebe opravljati delo. Tudi Barbara Kresal meni, da odrekanje

enakega dostopa do zaposlitve oziroma enakega obravnavanja zgolj zato, ker je

oseba izpolnila pogoje izpolnila pogoje za upokojitev in si s tem zagotovila

dohodkovno varnost v obliki pokojnine, pomeni zanikanje celovitosti človekove

osebnosti in njegovega dostojanstva, saj se človeku – ki ne opravlja svojega dela le

zaradi pridobivanja dohodka – na podlagi njegove starosti odreka pravica do

enakopravnega aktivnega sodelovanja v družbi in se mu zanika sposobnost, da bi

lahko s svojim poklicnim delom koristno in produktivno prispeval k družbeni blaginji.96

96

Kresal Barbara, »Prisilno upokojevanje« po ZUJF v luči prepovedi diskriminacije na podlagi spola in na podlagi starosti, Pravna praksa, št. 23, 14.06.2012, leto 31/1045, str. II-III v Prilogi navedenega časopisa za pravna vprašanja (v nadaljevanju cit. Kresal Barbara, isto kot 96).

43

V celoti se strinjam z navedenim mnenjem Barbare Kresal, saj drži, da zgolj to, da

oseba pridobi pravico do starostne pokojnine in s tem neke vrste dohodkovno

varnost, ne more biti samo po sebi zadosten razlog za »prisilno upokojitev« javnega

uslužbenca oz. javne uslužbenke. Delo namreč ni samo vir preživetja za

posameznika, ampak posega tudi na področje človekove osebnosti ter njegovega

uveljavljanja v družbi.

Prav staranje prebivalstva in s tem povezani izzivi so po mnenju mnogih razlog za

postopno vse močnejše uveljavljanje koncepta prepovedi diskriminacije na podlagi

starosti v praksah številnih držav, zlasti tudi na področju zaposlovanja in dela. Tako

kot se je po prvi in zlasti po drugi svetovni vojni z vse večjim zaposlovanjem žensk

postopno krepil koncept prepoved diskriminacije na podlagi spola, tako se bo s

staranjem prebivalstva moralo krepiti tudi zavedanje o obstoječih oblikah

diskriminacije na podlagi starosti in posledično tudi s pravnimi mehanizmi take prakse

starostne diskriminacije preprečevati, odpravljati, zmanjševati.97

Sprejetje ZUJF-a in ZUPPJS16 v letu 2016, ki uzakonjata tudi »prisilno upokojevanje

javnih uslužbencev« sta pokazatelja tega, kar tudi sama trdim in predvidevam, in

sicer da zaposlitev v javnem sektorju, kljub širokim možnostim ohranjanja le-teh s

premestitvami, danes (v času kriznih in zaostrenih razmer ter težke javnofinančne

situacije) ni več tako varna in »sigurna« kot je bila nekoč. Določbe ZUJF-a in

ZUPPJS16 na nek način celo postavljajo zaposlene v javnem sektorju v slabši in

manj ugoden položaj v primerjavi s tistimi, ki so zaposleni v zasebnem sektorju.

3.1.4 Posebnosti redne odpovedi iz poslovnega razloga

V današnjih razmerah postaja odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga

kot eden izmed zakonsko opredeljenih načinov prenehanja delovnega razmerja vse

bolj množičen pojav in čedalje bolj pomembna tema v poslovnem in zasebnem

življenju ter eno najpomembnejših vprašanj delovnopravne zakonodaje. Pogodbo o

zaposlitvi iz poslovnega razloga lahko odpove le delodajalec delavcu, pri tem pa

zakonodajalec delodajalcu ne dopušča izbire ali samovoljnega ravnanja. Nemalokrat

je za delodajalca to, kako zagotoviti zakonitost odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

97

Kresal Barbara, isto kot 96, str. III v Prilogi Pravne prakse.

44

poslovnega razloga, precej zahtevna naloga, saj zanjo ne zadostuje le obstoj

utemeljenega odpovednega razloga, ampak mora biti odpoved tudi izvedena po

postopku in na način, kot ga določa ZDR-1 oziroma ZJU. Pri odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga ima lahko napačno ravnanje za posledico ne le

njeno razveljavitev, reintegracijo delavca v delovno razmerje in poplačilo neizplačanih

plač z visokimi zamudnimi obrestmi, ampak tudi obveznost delodajalca za izplačilo

odškodnine zaradi nezakonite odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Iz sodne prakse izhaja,

da je največ težav pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi ravno pri procesnem delu

odpovedi, torej pri zakoniti izvedbi odpuščanja delavcev.98

Že leta 2009 je Etelka Korpič-Horvat v svojem članku na temo odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga zapisala, da finančna in gospodarska recesija, ki se

je v Evropski uniji začela v letu 2008 in za katero ne vemo, kako dolgo bo trajala,

vpliva tudi na zaposlovanje. Prav pri odpuščanju delavcev in izvajalcev del po

pogodbah o delu jo že pomembno zaznavamo. Podjetja sprejemajo različne ukrepe,

s katerimi želijo ublažiti posledice krize, in med ukrepi je tudi odpuščanje delavcev.

To velja predvsem v tistih podjetjih, v katerih se zmanjšujejo naročila oziroma pada

povpraševanje po njihovih proizvodih ali storitvah, kar je lahko razlog odpovedi iz

poslovnega razloga na pobudo delodajalca.99 Vse navedeno zaznavamo še danes,

odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga je tudi pri nas v Republiki

Sloveniji v zadnjih letih postala zelo aktualna in vse pogostejša.

Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga ZDR-1 deli v individualno in

kolektivno. Ne glede na to, ali postane nepotrebno delo manjšega ali večjega števila

delavcev, velja, da morajo biti razlogi utemeljeni; torej take narave, da onemogočajo

nadaljevanje delovnega razmerja. Kot sem v nalogi že navedla, ZDR-1 posebej

določa tudi neutemeljene razloge za redno odpoved. Ti primeri so: odsotnost zaradi

bolezni, starševskega dopusta ali nege družinskih članov, članstvo in udeležba v

sindikalni dejavnosti, stavke, razlogi prepovedi diskriminacije,… Razlogi za odpoved

so povzeti iz opredelitve v Konvenciji MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja

98

Scortegagna Kavčnik Nina, Zakonita odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2015, str. 9-10 (v nadaljevanju cit. Scortegagna Kavčnik Nina, isto kot 98). 99

Korpič-Horvat Etelka, Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, revija RDP, letnik 2, št. 3, marec 2009, str. 45 (v nadaljevanju cit. Korpič – Horvat Etelka, isto kot 99).

45

na pobudo delodajalca (13. člen), Priporočila MOD št. 166 (19. – 26. točka) in MESL

(spremenjena, 24. člen).100

3.1.4.1 Institut »čakanja na delo«

Kot neke vrste novost, ki jo je ponovno uvedel ZDR-1, bi na kratko najprej omenila

institut t.i. »čakanja na delo«, pri čemer gre za začasno nezmožnost zagotavljanja

dela iz poslovnega razloga. ZDR-1 vsebuje določbe o tem institutu v 138. členu.

V primeru, če delodajalec začasno, vendar najdlje za čas šestih mesecev v

posameznem koledarskem letu, ne more zagotavljati dela delavcem, lahko z

namenom ohranitve zaposlitve pisno napoti delavca na čakanje na delo doma. Pisna

napotitev se lahko pošlje delavcu tudi po elektronski poti na elektronski naslov

delavca, ki ga zagotavlja in katerega uporabo nalaga delodajalec. V primeru čakanja

na delo ima delavec pravico do nadomestila plače v višini 80% osnove iz sedmega

odstavka 137. člena ZDR-1 in dolžnost, da se odzove na poziv delodajalca na način

in pod pogoji, kot izhaja iz pisne napotitve (prvi in drugi odstavek 138. člena ZDR-1).

Po desetih letih se ponovno uzakonja institut čakanja na delo. Ta institut rešuje

začasno presežne delavce, ki jim delodajalec dela ne more zagotavljati zgolj določen

čas. Do sedaj je imel delodajalec ob začasno zmanjšanem obsegu dela dve

možnosti. Prva možnost je bila, da je za delavce uvedel postopek odpovedi pogodbe

o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, kar ni bila ekonomična rešitev, saj so ti delavci

imeli odpovedni rok, prav tako so bili upravičeni do odpravnine. Ko je delodajalec

delo spet imel, in je delavce potreboval, je moral izpeljati postopek zaposlitve. Druga

možnost pa je bila, da je delodajalec odredil delavcem, da ne hodijo na delo, in jim

hkrati izplačeval nadomestilo plače v višini 100 odstotkov osnove.101

Menim, da ima institut »čakanja na delo« tudi pozitivne strani, predvsem za

delodajalce, seveda pa se ob uvedbi tega instituta porajajo tudi nekatere nove dileme

in vprašanja. Dobra rešitev se mi zdi predvsem ta, da delodajalcu ni potrebno ob

morebitni ugotovitvi zmanjšanega obsega dela, takoj pričeti s postopkom odpovedi

100

Povzeto po Korpič-Horvat Etelka, isto kot 99, str. 45. 101

Scortegagna Kavčnik Nina, isto kot 98, str. 12-13.

46

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, pri čemer bi seveda moral dosledno

upoštevati tudi odpovedne roke. ZDR-1 za primere delodajalčeve začasne

nezmožnosti zagotavljanja dela delavcem torej ponuja nov institut »čakanja na delo«,

katerega poglavitni namen in cilj je ohranitev zaposlitve, ne pa prenehanje delavčeve

pogodbe o zaposlitvi. To se mi zdi pozitivna rešitev tudi za začasno presežne

delavce, saj še vedno obstaja možnost in upanje delavcev, da jim delodajalec ob

ponovni možnosti zagotavljanja dela ne bo odpovedal pogodbe o zaposlitvi.

Vprašanje, ki si ga zastavlja tudi avtorica knjige »Zakonita odpoved pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga«, Nina Scortegagna Kavčnik, je pa le-to, kako

napotitev na čakanje, ki jo zakon opredeljuje z namenom ohranitve zaposlitve, ne

glede na začasno nemožnost zagotavljanja dela, vpliva na pravico delodajalca do

odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi utemeljenega poslovnega razloga. Najprej, ali

možnost napotitve na začasno čakanje izključuje odpoved pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga, če delodajalec ne ugotavlja (v sodnem postopku ne dokaže), da

gre za zmanjšanje potreb po delu za več kot šest mesecev. Če v času napotitve na

čakanje oziroma ob poteku obdobja napotitve delodajalec ugotovi, da dejansko ni šlo

za začasno zmanjšanje potreb po delu, temveč je to zmanjšanje trajno (vsekakor

daljše ob šestih mesecev), pa je vprašanje, ali delodajalec (kljub predhodni napotitvi

na čakanje) delavcu lahko da odpoved.

Sodna praksa se bo morala opredeliti, ali na novo uvedeno začasno čakanje na delo

izključuje možnost odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, če gre za

predvideno zmanjšanje potreb po delu le za časovno obdobje do šestih mesecev, ali

pa gre le za dodatno možnost izbire delodajalca, na podlagi katere se bo ta ob

prenehanju (zmanjšanju) potreb po delu lahko prosto odločal, ali bo zmanjšanje

potreb po delu reševal z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi ali z začasno napotitvijo na

čakanje le tistih delavcev, ki bi jih sicer želel obdržati v delovnem razmerju.102

Menim, da institut »čakanja na delo« ne bi smel biti namenjen popolni izključitvi

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga niti v primeru zgolj začasnega

zmanjšanja obsega dela, še posebej pa njegov namen ne sme biti ta, da bi

delodajalec na čakanje napotil zgolj izbrane delavce, ki jih ne bi želel odpustiti.

Poudarjam, da mora v vsakem primeru ostati osnovni namen tega instituta poskus

102

Scortegagna Kavčnik Nina, isto kot 98, str. 13-14.

47

ohranitve zaposlitve začasno presežnim delavcem, ne pa dodatno zapletanje

postopka delodajalcem v že tako zapletenih okoliščinah. Vsekakor pa je sodna

praksa tista, ki bo morala razrešiti vprašanje izključitve možnosti delodajalčeve

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v povezavi z obravnavanim

institutom.

3.1.4.2 Odpoved večjemu številu delavcev iz poslovnih razlogov - kolektivni odpusti

Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga večjemu številu delavcev, v

praksi t.i. kolektivne odpuste, ZDR-1 posebej ureja v členih od 98. do 103. V

posebnem poglavju, od 104. do 107. člena, je urejena tudi odpoved pogodbe o

zaposlitvi v postopkih zaradi insolventnosti, postopkih prisilnega prenehanja in v

drugih primerih prenehanja delodajalca, ki pa je magistrski nalogi ne obravnavam.

Prenehanje pogodbe o zaposlitvi večjemu številu delavcev vpliva na delovanje trga

dela posamezne države in notranjega evropskega trga dela, zato ima poseben

pomen. Za primere kolektivnih odpustov je z upoštevanjem mednarodne ureditve

predpisan poseben postopek in obveznosti delodajalcev v tem postopku ter

vključenost predstavnikov delavcev, sindikatov in organizacije za zaposlovanje.103

Ureditev kolektivnih odpustov v ZDR-1, temelji na Direktivi Sveta 98/59/ES z dne 20.

7. 1998104 o kolektivnih odpustih.

Za kolektivne odpuste se štejejo primeri, ko delodajalec v obdobju 30 dni odpove iz

poslovnih razlogov pogodbo o zaposlitvi večjemu številu delavcev. Kdaj se šteje, da

gre za večje število delavcev, določa ZDR-1 pa v 98. členu, odvisno pa je od števila

zaposlenih pri delodajalcu.

Pri izračunu števila zaposlenih delavcev pri delodajalcu je treba upoštevati vse

delavce, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z delodajalcem. To so tako

zaposleni za nedoločen čas s polnim delovnim časom kot delavci s krajšim delovnim

časom. Upoštevati je torej treba vse delavce, ki iz poslovnih razlogov ne morejo

nadaljevati dela pod pogoji iz sklenjene pogodbe o zaposlitvi. Iz sodne prakse izhaja

tudi, da se ne upoštevajo samo delavci, ki jim namerava delodajalec odpovedati

103

Povzeto po Bečan Irena v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 568-569. 104

UL L št. 225 z dne 12.8.1998.

48

pogodbo o zaposlitvi brez ponudbe druge zaposlitve, temveč tudi delavci, ki jim

delodajalec ob odpovedi pogodbe o zaposlitvi ponudi sklenitev nove pogodbe o

zaposlitvi. Med večje število delavcev se lahko uvrščajo le tisti delavci, ki jim bo

pogodba o zaposlitvi tudi odpovedana iz poslovnega razloga, ne pa tudi delavci, ki

jim pogodba o zaposlitvi preneha na drugi zakonski podlagi.105

Pri opredelitvi večjega števila delavcev gre za zelo pomembno vprašanje, kar izhaja

že iz tega dejstva, da je delodajalec dolžan izdelati program razreševanja presežnih

delavcev, prav tako pa pri kolektivnih odpustih najdemo v zakonu tudi številne druge

posebnosti, kot npr. obveznost obveščanja in posvetovanja s sindikatom (99. člen

ZDR-1) in obveznost obveščanja ZRSZ (100. člen ZDR-1). Poudarila bi, da gre pri

kolektivnih odpustih za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, zato je

treba upoštevati določbe, ki se nanašajo na to vrsto odpovedi.

Obveznost priprave programa razreševanja presežnih delavcev izhaja iz ureditve v

slovenski delovni zakonodaji že pred uveljavitvijo ZDR, vendar pa po vsebini program

razreševanja presežnih delavcev vsebuje bistvene elemente, ki so tudi po

mednarodnih dokumentih predmet obveščanja delavskih predstavnikov in sindikatov

ter organizacije za zaposlovanje. Delodajalec se mora ob pripravi programa

razreševanja presežnih delavcev posvetovati s sindikati pri delodajalcu v skladu z 99.

členom ZDR-1 in z ZRSZ v skladu s 103. členom ZDR-1. Sprejeti program

razreševanja presežnih delavcev je podlaga za zakonito izvedbo kolektivnih

odpustov.106

3.1.4.2.1 Program razreševanja presežnih delavcev in kriteriji njihovo določitev

Vsebina programa razreševanja presežnih delavcev je določena v 101. členu ZDR-1.

Program razreševanja mora vsebovati razloge za prenehanje potreb po delu

delavcev, ukrepe za preprečitev ali kar največjo omejitev prenehanja delovnega

razmerja delavcev, pri čemer mora delodajalec preveriti možnosti nadaljevanja

zaposlitve pod spremenjenimi pogoji, in seznam presežnih delavcev ter ukrepe in

kriterije za izbiri ukrepov za omilitev škodljivih posledic prenehanja delovnega

105

Scortegagna Kavčnik Nina, isto kot 98, str. 100. 106

Povzeto po Bečan Irena v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 598-599.

49

razmerja, kot so: ponudba zaposlitve pri drugem delodajalcu, zagotovitev denarne

pomoči, zagotovitev pomoči za začetek samostojne dejavnosti, dokup zavarovalne

dobe (prvi odstavek 101. člena ZDR-1).

Program razreševanja presežnih delavcev mora biti finančno ovrednoten, kar pomeni

da v njem morajo biti upoštevani zneski odpravnin, morebitni zneski za dokup

delovne oziroma zavarovalne dobe, pa tudi stroški usposabljanj, itd. (drugi odstavek

101. člena ZDR-1).

Program razreševanja presežnih delavcev predstavlja tako osnovo delodajalca za

podajo odpovedi pogodbe o zaposlitvi presežnim delavcem, saj določa, kdo so

presežni delavci, komu bo podana odpoved, kdaj bo podana odpoved pogodbe o

zaposlitvi. Poleg tega mora program vsebovati ukrepe, ki preprečujejo oziroma

omejujejo izgubo zaposlitve presežnih delavcev, kot tudi ukrepe, ki omilijo posledice

izgube zaposlitve.

Delodajalec tako lahko razporedi odpovedi pogodb o zaposlitvi na daljše obdobje,

predvidi izplačilo višjih odpravnin od zakonsko določenega minimuma, izplačilo

denarnih pomoči oziroma spodbud za delavčevo novo zaposlitev ali samozaposlitev,

dokup zavarovalne dobe, … Seveda ima delodajalec možnost ukrepe oblikovati in

izvajati tudi kot del aktivne politike zaposlovanja skupaj z ZRSZ. Iz povedanega

izhaja, da ima delodajalec v primeru kolektivnih odpustov dolžnost, da naredi prav

vse kar je v njegovi moči, da delavec ne izgubi zaposlitve, oziroma da v največji

možni meri omili škodljive posledice prenehanja pogodbe o zaposlitvi.107

V povezavi s programom razreševanja presežnih delavcev je pomembno omeniti tudi

kriterije za določitev presežnih delavcev, ki so določeni v 102. členu ZDR-1. V prvem

odstavku 102. člena je ZDR-1 na novo določil, da delodajalec oblikuje predlog

kriterijev za določitev presežnih delavcev. Prej veljavni ZDR je namreč v prvem

odstavku 100. člena le našteval kriterije, šele ZDR-1 pa je v navedenem členu

izrecno določil, da je delodajalec tisti, ki oblikuje predlog kriterijev. V soglasju s

sindikatom pri delodajalcu lahko delodajalec namesto kriterijev iz kolektivne pogodbe

oblikuje lastne kriterije za določitev presežnih delavcev. V drugem odstavku istega

107

Aljančič Falež Vera, Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga večjemu številu delavcev, Delavci in delodajalci, št. 1, leto 2006, letnik VI, str. 36.

50

člena je navedeno, da se pri določanju kriterijev presežnih delavcev upoštevajo zlasti

naslednji kriteriji: strokovna izobrazba delavca oziroma usposobljenost za delo in

potrebna znanja in zmožnosti, delovne izkušnje, delovna uspešnost, delovna doba,

zdravstveno stanje, socialno stanje delavca in da gre za starša treh ali več

mladoletnih otrok ali za edinega hranitelja družine z mladoletnimi otroki.

Izbira kriterijev je predmet sodne presoje. Sodišča v primeru spora presojajo, ali je

bila izbira delavcev med več delavci, ki so opravljali enaka dela, pravilna glede na

kriterije, določene v kolektivni pogodbi, in glede na prepoved diskriminacije.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju VSRS) je v sodbi in sklepu VS

RS VIII Ips 335/2007 z dne 13.05.2008 v zadevi Prepovedi diskriminacije pri izbiri

presežnih delavcev odločalo predvsem o vprašanju uporabe kriterijev iz kolektivne

pogodbe pri določitvi presežnih delavcev v povezavi z odpovedjo pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga. Jedro navedene zadeve predstavlja ugotovitev, da

je na tožničinem delovnem mestu delalo večje število delavcev in da je prenehala

pogodba o zaposlitvi po delu le manjšega števila teh, sodišče pa je zmotno uporabilo

materialno pravo, ko pri presoji odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga

ni upoštevalo, da tožena stranka ni opravila izbire tožnice na podlagi določb

kolektivne pogodbe dejavnosti. Že iz tega razloga odpoved pogodbe o zaposlitvi

tožnici ni bila zakonita.

VSRS je že večkrat zavzelo stališče, da je treba v primeru, če kriterije za presežne

delavce določa kolektivna pogodba, določbe kolektivne pogodbe upoštevati pri izbiri

delavcev, ki jim delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga.

Avtonomne ureditve pravic in obveznosti delavcev s kolektivnimi pogodbami ne bi

bilo mogoče upoštevati le v primeru, če bi ta ureditev pomenila ureditev v nasprotju z

ustavo in zakonom ali če bi delavcem dajala manj pravic kot zakon, je menilo VSRS v

zgoraj navedeni zadevi VIII Ips 335/2007 z dne 13.05.2008. V tej zadevi je namreč

sodišče druge stopnje v zvezi s stališčem, da izbira presežnih delavcev ni stvar

sodne presoje, spregledalo med sodnim postopkom večkrat zatrjevano dejstvo, ki ni

bilo sporno in izhaja tudi iz izvedenih dokazov, da je razmerje med strankama v

sporu urejala tudi kolektivna pogodba, ki določa kumulativno uporabo kriterijev

delovne uspešnosti, strokovne izobrazbe, delovnih izkušenj in delovne dobe za

51

določanje trajno presežnih delavcev in te kriterije tudi ustrezno ovrednoti. Kot

korekcijska kriterija določa zdravstveno stanje delavca in njegovo socialno stanje.

Iz sodbe in sklepa VSRS VIII Ips 335/2007 z dne 13.05.2008 lahko povzamem, da je

izbira delavcev in določitev kriterijev oziroma razlogov za določitev presežnega

delavca vsekakor stvar sodne presoje, in da v nobenem primeru ne sme pri tem priti

do šikaniranja in postavljanja delavcev v neenakopraven položaj zaradi

zdravstvenega stanja, starosti delavca, in podobno. Pri izbiri delavcev, ki jim

delodajalec odpoveduje pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga, je zelo

pomembno tudi upoštevanje določb morebitne kolektivne pogodbe, razen v primeru,

če bi le-te bile v nasprotju z ustavo ali zakonom ali če bi delavcem dajala manj pravic

kot zakon.

3.2 Poslovni razlog kot razlog odpovedi pogodbe o zaposlitvi po ZJU

O poslovnem razlogu in odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, kot ju

ureja ZDR-1, sem v prejšnjem poglavju magistrske naloge že podrobno pisala. V

naslednjih poglavjih naloge pa je poudarek na poslovnem razlogu in odpovedi

pogodbe o zaposlitvi iz tega razloga, kot ju ureja ZJU. Ugotavljam podobnosti in

razlike med ureditvijo poslovnega razloga v ZDR-1 in ZJU, vsekakor pa je že ob

prvem bežnem pregledu določb obeh zakonov hitro opazno, da se ureditev v ZJU

tesno prepleta z ureditvijo v ZDR-1.

Ključna razlika med delovnim pravom in tako imenovanim uslužbenskim pravom, ki

ureja sistem upravljanja zaposlenih (kadrov) in delovna razmerja v javnem sektorju

(in v okviru tega v javni upravi), je v obsegu pogodbene svobode. Delodajalec lahko v

zasebnem sektorju zaposlenemu s pogodbo o zaposlitvi prizna pravice v večjem

obsegu, kot so določene v predpisih in kolektivnih pogodbah (delovno pravo je

namenjeno zaščiti zaposlenega kot šibkejše stranke v delovnem razmerju in varuje

minimalni obseg pravic zaposlenih), v javnem sektorju pa ne sme zagotoviti javnemu

uslužbencu pravic v večjem obsegu, kot jih določajo predpisi in kolektivne pogodbe,

če bi s tem obremenil javna sredstva (uslužbensko pravo varuje tudi javni interes in

torej ne določa le minimuma, temveč vsebino delovnega razmerja). Na splošno

ureditev delovnih razmerij v javni upravi ni bistveno drugačna kot v zasebnem

52

sektorju, le da je bolj normirano upravljanje zaposlenih in da delodajalec zaradi

varovanja javnega interesa ne more zaposlenemu priznati pravice v večjem obsegu,

kot jih predvidevajo predpisi in kolektivne pogodbe.108

Navedeno izhaja iz tretjega odstavka 16. člena ZJU109, ki določa način določanja

pravic in obveznosti. Omenila bi še 92. člen ZJU110, ki vsebuje določbe o določanju

pravic in obveznosti in v drugem odstavku določa, da predstojnik ne sme sprejeti

odločitve, ki bi zagotavljala javnemu uslužbencu manjše ali večje pravice oziroma

manj ali bolj ugodne pogoje dela, kot so določeni z akti iz prvega odstavka 92. člena

ZJU.

Opisana razlika je bistvena in nujno potrebna v javnem interesu. Sicer pa je ureditev

pravic in obveznosti zaposlenih v javni upravi (še toliko bolj pa v širšem javnem

sektorju) podobna ureditvi v gospodarstvu. Posebnosti delovnih razmerij v javni

upravi (odstopanj od splošne delovnopravne zakonodaje) je razmeroma malo. ZJU

se pretežno ukvarja z organizacijskimi in drugimi vprašanji upravljanja zaposlenih v

javni upravi (katalog delovnih mest, sistemizacija, postopek za zasedbo prostega

delovnega mesta, ocenjevanje, usposabljanje, pristojnosti za upravljanje človeških

virov in odločanje o pravicah in obveznostih zaposlenih itd.). Ta ureditev (splošno

delovno pravo je ne pozna) seveda posredno vpliva tudi na pravice in obveznosti

zaposlenih (recimo pravica do ocene delovne uspešnosti in napredovanja). Ko pa gre

za vprašanja »klasičnih« delovnopravnih vprašanj (sklenitev in prenehanje veljavnosti

pogodbe o zaposlitvi, osnovne pravice iz delovnega razmerja, dopust, delovni čas,

posebno varstvo določenih kategorij zaposlenih, varstvo pri delu), je očiten namen

zakonodajalca, da zaposlene v javni upravi čim bolj izenači z zaposlenimi v

zasebnem sektorju.

Načelno izhodišče je, da zanje veljajo pravila splošnega delovnega razmerja –

posebnosti je razmeroma malo. Na splošno ureditev delovnih razmerij v javni upravi

ni bistveno drugačna kot v zasebnem sektorju, le da je bolj normirano upravljanje

kadrov (v velikih poslovnih sistemih to običajno urejajo interni akti – »korporacijska

108

Virant Gregor, isto kot 6, str. 19. 109

V tretjem odstavku 16. člena ZJU je določeno, da delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenil javna sredstva. 110

Prvi odstavek 92. člena ZJU določa, da so pravice in obveznosti javnih uslužbencev določene s predpisi s področja delovnega prava in kolektivnimi pogodbami, če zakon ne določa drugače.

53

birokracija«) in da delodajalec zaradi varovanja javnega interesa ne more

zaposlenemu priznati pravic v večjem obsegu, kot jih predvidevajo predpisi in

kolektivne pogodbe.111

3.2.1 Posebnosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov

javnemu uslužbencu po 156. členu ZJU

ZJU določa, da se za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga ne

uporablja ZDR-1, ampak določila ZJU (156. člen ZJU), razen za program

razreševanja presežnih javnih uslužbencev, pri čemer se glede večjega števila javnih

uslužbencev presoja vsak organ posebej in kadrovske potrebe vseh organov, ki so

vključene v interni trg dela, ter pravice do odpravnine, pravice do odpovednega roka,

pravice do odsotnosti z dela zaradi iskanja nove zaposlitve (dve uri na teden s

pravico do nadomestila), in tudi za pravico do denarnega nadomestila za čas

brezposelnosti po Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti.112

Torej za navedene institute velja subsidiarna uporaba ZDR-1, ki ni predmet

obravnavanja tega magistrskega dela.

Glede razlogov za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov se ne

uporabljajo določbe ZDR-1, temveč poslovni razlogi po ZJU, ki so: zmanjšanje

obsega javnih nalog, privatizacija javnih nalog ter organizacijski, strukturni,

javnofinančni in podobni razlogi. Iz navedenih poslovnih razlogov javnemu

uslužbencu pogodba o zaposlitvi lahko preneha ali pa je premeščen na delovno

mesto, ki ne ustreza njegovemu nazivu (drugi odstavek 156. člena ZJU).

Izmed naštetih poslovnih razlogov po ZJU, bi po moji oceni kot najbolj možnega

izmed naštetih, ki se lahko v praksi pojavi, izpostavila zmanjšanje obsega javnih

nalog. Do zmanjšanja obsega nalog v javni upravi je prihajalo že v preteklosti in še

vedno se pojavlja. Kot primer zmanjšanja obsega javnih nalog navajam znan primer,

ki je nastopil v Carinski upravi ob vstopu Slovenije v EU, vendar je sovpadal z nujnim

111

Virant Gregor, isto kot 6, str. 19. 112

Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti – ZZZPB, Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo, 114/06 – ZUTPG, 59/07 – ZŠtip, 51/10 – odl. US, 80/10 – ZUTD in 95/14 – ZUJF-C (delno podaljšanje uporabe ZZZPB – glej 192. člen Zakona o urejanju trga dela – ZUTD, Ur. list RS, št. 80/10, 40/12 – ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 – ZPDZC-1 in 47/15 – ZZSDT).

54

zaposlovanjem v Policiji, zato do presežkov v Carinski upravi ni prišlo. Do zmanjšanja

obsega javnih nalog pa prihaja tudi zaradi odpravljanja administrativnih ovir pri

poslovanju v javni upravi, kar se kaže v vse pogostejšem elektronskem načinu

poslovanja s ciljem poenostavitve vodenja postopkov. Kot poslovni razlog po ZJU je

poleg zmanjšanja obsega določena tudi privatizacija javnih nalog, ki se po mojem

mnenju v primerih državnih organov in samoupravnih lokalnih skupnosti pri nas zelo

redko pojavlja, pogostejša pa je v širšem javnem sektorju, npr. v primerih javnih

zavodov na področju šolstva in zdravstva ter tudi v primerih javnih gospodarskih

zavodov.

Pogosto se pojavljajo tudi organizacijski razlogi, ko npr. pride do reorganizacije v

posameznih državnih organih ali upravah samoupravnih lokalnih skupnosti. Znana je

nedavna reorganizacija na področju finančne uprave, pri kateri je prišlo do združitve

Davčne uprave RS (v nadaljevanju DURS) in Carinske uprave RS (v nadaljevanju

CURS) v novoustanovljeno Finančno upravo RS (v nadaljevanju FURS). Sicer je ta

združitev bila bolj formalnega značaja, saj sta instituciji v preteklosti medsebojno že

veliko sodelovali na področju davčnih nadzorov.

Temeljna naloga novoustanovljene finančne uprave, torej FURS-a, je pobiranje

obveznih dajatev. Vlada RS je ob združitvi DURS-a in CURS-a menila, da bo

združitev novemu organu, torej FURS-u, zagotavljala enotno, učinkovito in hitro

izvajanje nalog, enako obravnavo vseh davčnih zavezancev, zmanjševanje stroškov

na strani davčnih zavezancev in davčnega organa, enako dostopnost davčnih

storitev za vse davčne zavezance ter enakomernejšo obremenjenost vseh

zaposlenih. Z združitvijo se je seveda povečalo tudi število kadrov, ki se ukvarja z

davčnimi postopki in inšpekcijami.113

Danes se vse pogosteje srečujemo tudi z javnofinančnim razlogom (ZUJF,

ZUPPJS16), glede katerega menim, da sam po sebi nikakor ne bi smel biti zadosten

razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu. V primeru uporabe

javnofinančnega razloga, kot poslovnega razloga, bi morali njegovi učinki biti

prikazani ali vsaj ocenjeni ter predvideni v proračunu, da bi se ga na osnovi teh

podatkov sploh lahko v praksi uporabilo. Menim, da bi javnofinančni razlog moral biti

113

Povzeto iz http://data.si/blog/2013/11/15/zdruzitev-durs-curs-v-novo-financno-upravo/ (dostop z dne 16.7.2016).

55

izkazan in kvantificiran glede na finančni načrt proračunskega uporabnika, sicer pri

tem razlogu lahko pride do priznavanja velike diskrecijske pravice predstojnikom, če

bi bila dovoljena odpuščanja iz tega razloga, ne da bi bilo dejansko izkazano, da so

stroški dela tako pomembni odhodki, da je poslovanje delodajalca zelo oteženo.

Upoštevati je treba tudi, da je kadre treba planirati v kadrovskih načrtih, ki jih potrjuje

tudi vlada. Poleg tega so stroški dela pomembna proračunska postavka tudi v

proračunih, ki se sprejemajo za obdobje dveh let. Iz vsega tega izhaja, da utemeljen

javnofinančni razlog ne more nastati v kratkem času, razen morda v izjemnih

okoliščinah.

V tretjem odstavku pa 156. člen ZJU vsebuje določbe o reorganizaciji, in sicer

določa, da je podlaga za ugotovitev razloga za prenehanje delovnega razmerja

oziroma premestitev iz poslovnega razloga sprememba akta o notranji organizaciji in

sistemizaciji delovnih mest. V nadaljevanju 156. člena je določeno, da se odločitev o

reorganizaciji lahko sprejme na ravni organa, za organe državne uprave pa na

predlog organa o uvedbi reorganizacije odloči vlada. Reorganizaciji mora biti

priložena obrazložitev, ki vsebuje cilje reorganizacije, razloge za izvedbo

reorganizacije, analizo delovnih opravil in delovnih postopkov ter število in strukturo

delovnih mest in število javnih uslužbencev. Z obrazloženo reorganizacijo mora

predstojnik seznaniti reprezentativne sindikate v organu, ki lahko dajo k analizi

delovnih opravil in delovnih postopkov mnenje. Usklajevanje reorganizacije z

reprezentativnimi sindikati v organu se izvede v skladu z določbami 26. člena, ki

vsebuje določbe o socialnem partnerstvu.114

Glede programa razreševanja presežnih javnih uslužbencev se uporabljajo določbe

ZDR-1 (157. člen ZJU). ZJU dodatno določa le, da se za ugotavljanje, ali

reorganizacija prizadene večje število javnih uslužbencev, upošteva število javnih

uslužbencev in presežnih javnih uslužbencev za vsak organ posebej. Program

razreševanja presežnih javnih uslužbencev se za organe, ki so vključeni v interni trg

dela, pripravi tako, da se upoštevajo kadrovske potrebe vseh organov, ki so vključeni

v interni trg dela.115

114

Glej četrti, peti in šesti odstavek 156. člena ZJU. 115

Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 73.

56

Zaključim lahko, da se ureditev prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga v ZJU večinoma sklicuje na določbe ZDR-1, vendar pa za javne

uslužbence kljub temu ohranja nekatere posebnosti. Nekateri razlogi za prenehanje

veljavnosti pogodbe o zaposlitvi so tako urejeni posebej. Tako so v ZJU posebnosti

glede prenehanja pogodbe o zaposlitvi za javne uslužbence, zaposlene v državnih

organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, določene v 153. do 162. členu

ZJU. Posebnosti najdemo pri določbah o redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga, za katero se ne uporabljajo določbe ZDR-1, temveč določbe

ZJU. Uporaba ZJU velja tudi za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz razloga

nesposobnosti, ki jo ZJU definira nekoliko drugače kot ZDR-1. Navedene posebnosti

so nujne predvsem zaradi drugačnega položaja javnih uslužbencev, ki je prisoten

zaradi posebne narave njihovega dela, (opravljanja nalog v javnem interesu) in

njihovega financiranja iz javnih sredstev.

Približevanje položaja javnih uslužbencev položaju delavcev v zasebnem sektorju je

možno opaziti v številnih evropskih državah, ki so se v tem času lotile reforme

uslužbenskega prava, dejstvo pa je, da morajo biti nekatere pravice in obveznosti

javnih uslužbencev vendarle urejene drugače. Zaradi posebne vloge države in

varstva javnega interesa se do neke mere drugačna ureditev ohranja tudi v našem

sistemu.116 Poudarila bi, da tudi pri nas v Sloveniji velja, da imajo javni uslužbenci

poseben položaj, predvsem zaradi narave dela, ki ga opravljajo, pa tudi zaradi

porabe javnih sredstev in prisotnosti javnega interesa pri opravljanju njihovih nalog.

Posebnost v sistemu javnih uslužbencev je vsekakor ta, da se financirajo iz

proračuna in drugih javnih sredstev, ter da država nastopa hkrati kot delodajalec in

zakonodajalec. Država ima torej posebno vlogo, še zlasti pomembno pa je, da se v

primeru javnih uslužbencev vzpostavi pravo ravnotežje med njihovimi pravicami in

obveznostmi.

3.2.2 Primerjava ureditve poslovnega razloga v ZDR-1 in ZJU

V ZJU je v posebnem podpoglavju urejena odpoved pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga. Definicija poslovnega razloga se seveda razlikuje od tiste v

ZDR-1. Slednji določa ekonomske, organizacijske, tehnološke, strukturne in podobne

116

Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 69.

57

razloge, ZJU pa določa »zmanjšanje obsega javnih nalog, privatizacijo,

organizacijske, strukturne, javnofinančne in druge podobne razloge«. Podlaga za

ugotovitev presežnih delavcev po ZJU je spremenjena sistemizacija. Če

reorganizacija zajame večje število javnih uslužbencev, mora predstojnik sprejeti

poseben sklep o uvedbi reorganizacije in zagotoviti izvedbo analize poslovanja.

Zanimivo je, da je ZJU določil obveznost programa razreševanja presežkov ne glede

na število javnih uslužbencev, ki jih zajame reorganizacija.117

Še največ posebnosti pri redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi v javni upravi je prav

pri poslovnem razlogu. Logično je, da poslovni razlog v javni upravi pomeni nekaj

drugega kot v gospodarstvu. V podjetjih preneha potreba po opravljanju določenega

dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi zaradi zmanjšanega povpraševanja (upad

naročil), likvidnostnih težav (denimo zaradi neizterljivih terjatev), sprememb v

tehnologiji (avtomatizacija procesov ipd.). Že ZDR, kot tudi ZDR-1, poslovne razloge

definira kot »ekonomske, organizacijske, tehnološke, strukturne ali podobne razloge

na strani delodajalca«. ZJU pa jih v 156. členu definira kot »zmanjšanje obsega

javnih nalog, privatizacijo javnih nalog, organizacijske, strukturne, javnofinančne ali

podobne razloge«. Deloma se torej razlogi pokrivajo, deloma pa razlikujejo.

Državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, pa tudi javne agencije,

javni skladi, javni zavodi in druge osebe javnega prava, prvenstveno uresničujejo

javni interes, medtem ko se gospodarske družbe v skladu s 3. členom Zakona o

gospodarskih družbah118 (v nadaljevanju ZGD-1) prvenstveno ustanavljajo zaradi

dobička.

Državni organi in organi lokalnih skupnosti, pa tudi druge osebe javnega prava v

nasprotju z gospodarskimi družbami in samostojnimi podjetniki, torej ne deluje tržno.

Položaj javne uprave je monopolen, njeno financiranje pa rezultat političnih odločitev,

sprejetih v parlamentu oziroma občinskem svetu.

117

Virant Gregor, Delovna razmerja v javni upravi, Podjetje in delo, št. 6-7, leto 2003, letnik XXIX, str. 1398. 118

Zakon o gospodarskih družbah – ZGD-1, Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15.

58

»Poslovni razlog« zato tu pomeni nekaj drugega kot v gospodarstvu. Utemeljen

razlog za odpoved iz poslovnih razlogov bi tako lahko bila na primer privatizacija

upravnih nalog (prenos na zasebnopravne subjekte), opustitev določenih nalog

zaradi deregulacije ali drugih razlogov, poenostavitev postopkov v okviru odpravljanja

administrativnih ovir, ter tudi reševanje javnofinančnih težav (zmanjševanje javne

porabe, deficita, javnega dolga).

Kot v svojem članku navaja Gregor Virant, je v primeru privatizacije upravnih nalog z

vidika zaščite zaposlenih primerno, da država ali občina koncesionarju postavi pogoj,

da mora prevzeti zaposlene, ki so opravljali naloge, ki se privatizirajo. Seveda se po

prevzemu koncesionar lahko takoj odloči za ugotavljanje presežkov. Kot opustitev

določenih nalog zaradi deregulacije Gregor Virant navaja primer, ko je bilo pred leti

odpravljeno izdajanje »odločb o izpolnjevanju pogojev za opravljanje gospodarske

dejavnosti« po ZGD-1, zato je na upravnih enotah prenehala potreba po delu

približno 80 zaposlenih, vendar pa upravne enote tedaj niso ugotavljale presežkov,

temveč so prerazporedile zaposlene na področja, kjer so bile zaradi zaostankov

potrebe (gradbena dovoljenja, denacionalizacija). Kot tipično opustitev določenih

nalog navaja tudi Gregor Virant poznan primer, ko je ob vstopu Hrvaške v EU prišlo

do znatnega zmanjšanja kadrovskih potreb v Carinski upravi.119

Izpostavila bi, da so z vstopom Slovenije v Evropsko unijo tudi v Carinski upravi

Republike Slovenije nastali presežni javni uslužbenci, saj so tedaj prenehali veljati

carinski sporazumi, sklenjeni z državami nekdanje Jugoslavije. Zaradi uvedbe

schengenske meje bi v letu 2003 približno 450 carinikov lahko ostalo brez zaposlitve,

vendar so jih prerazporedili, in sicer se jih je največ zaposlilo v Policiji, ki pa je prav

zaradi uvedbe schengenske meje v tistem času kazala potrebe po dodatnem

zaposlovanju policistov.120

ZDR-1 za poslovni razlog šteje prenehanje potreb po opravljanju določenega dela,

pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi, zaradi ekonomskih, organizacijskih, tehnoloških,

strukturnih ali podobnih razlogov na strani delodajalca. Ob upoštevanju posledic kot

sestavine definicije poslovnega razloga je pomembno, da se prenehanje potreb

119

Povzeto po Virant Gregor, isto kot 6, str. 21. 120

Povzeto iz http://www.24ur.com/novice/slovenija/slovenski-cariniki-po-vstopu-v-eu.html.

59

navezuje na opravljanje določenega dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi in ne na

posameznega delavca. S takšno definicijo poslovnega razloga je poudarjena

pogodbena narava delovnega razmerja. Zavedati se je potrebno, da enostransko

spreminjanje pogodbe o zaposlitvi ni možno, hkrati pa tudi, da je delavec dolžan

opravljati delo v skladu s pogodbo o zaposlitvi, kar pomeni opravljati dela in naloge,

ki so v pogodbi o zaposlitvi dogovorjene ter v času in kraju, ki sta s pogodbo o

zaposlitvi dogovorjena. Prav iz teh razlogov je zakonodajalec dopustil možnost, da

delodajalec dela pod pogoji in na način, kot je dogovorjen s pogodbo o zaposlitvi več

ne potrebuje. V takem primeru bo delodajalec lahko odpovedal pogodbo o zaposlitvi

iz poslovnih razlogov. Pomembno je to, da razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi

pri tem odpovednem razlogu ni povezan s konkretnim delavcem, pač pa zgolj in

izključno z objektivnimi razlogi, ki se nanašajo na opravljanje določenega dela.

Potrebe za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov so na strani

delodajalca oziroma okoliščinah, ki so »prizadele« delodajalca (npr. spremenjene

razmere na trgu, izboljšanje organizacije dela, uvajanje novih tehnologij, ipd.). Kot

sem v magistrski nalogi že navedla, pa bo delodajalec lahko v primeru, če bo ocenil,

da gre za začasne razmere, ki ne bodo trajale dlje kot šest mesecev, lahko namesto

odpovedi pogodbe o zaposlitvi uporabil institut začasnega opravljanja drugega dela,

ki je določen v 33. členu ZDR-1, lahko pa bo delavcu odredil čakanje na delo doma v

skladu s 138. členom ZDR-1, pri čemer bo ta ukrep lahko trajal najdlje tri mesece.121

Za obstoj poslovnega razloga sta tako pomembni dve sestavini, in sicer, da mora priti

do prenehanja potreb po opravljanju določenega dela ob pogojih iz pogodbe o

zaposlitvi in da vzrok za tako prenehanje potreb mora biti v ekonomskih,

organizacijskih, strukturnih ali podobnih razlogih na strani delodajalca. Za odpoved

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga je pomembno, da obstaja odpovedni

razlog (poslovni razlog), ki je utemeljen, da delovnega razmerja z delavcem ni

mogoče nadaljevati. Utemeljenost razloga se nanaša na vsebinske zahteve, ki

morajo biti izpolnjene, da je odpoved dopustna. To pomeni, da je odpovedni razlog

tako pomemben in utemeljen, da delovnega razmerja v skladu s pogodbo o zaposlitvi

ni mogoče nadaljevati. Poslovno utemeljeni razlogi so primeri, ko preneha potreba po

delavčevem delu zaradi ekonomskih, organizacijskih, tehnoloških, strukturnih ali

121

Krašovec Darko, Novi veliki komentar Zakona o delovnih razmerjih in reforme trga dela 2013, Založba Reforma d.o.o., Ljubljana 2013, str. 412-413 (v nadaljevanju cit. Krašovec Darko, isto kot 121).

60

podobnih razlogov na strani delodajalca. Za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga ni potrebno, da pride do ukinitve delovnega mesta, zmanjša se

lahko le potrebno število delavcev, ki opravljajo delo na določenem delovnem mestu.

Utemeljen poslovni razlog obstaja, ker ni več potrebe po delu vseh delavcev. Če

delodajalec spremeni organizacijo dela in akt o sistemizaciji ter ukine delovno mesto

oziroma vrsto dela, se to prav tako šteje za utemeljen odpovedni razlog. Poslovni

razlog izhaja iz delodajalčeve sfere, zato mora delodajalec dokazati zgolj zmanjšan

obseg dela, kako bo zaradi tega spremenil organizacijo pa je izključno njegova

odločitev. Ugotovitev obstoja poslovnega razloga je na strani delodajalca, ki ugotovi

obstoj ekonomskih, strukturnih, organizacijskih, tehnoloških in podobnih sprememb in

presodi njihovo povezavo s prenehanjem potreb po opravljanju določenega dela na

podlagi in pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi. Delodajalec mora tudi presoditi

utemeljenost, tehtnost odpovednega poslovnega razloga, in sicer z vidika možnosti

nadaljevanja delovnega razmerja.122

Pri sodni presoji poslovnega razloga gre za vprašanje, kako daleč sega presoja

poslovnega razloga in ali se poslovni razlog presoja objektivno ali pa je pomembna

subjektivna presoja delodajalca. Postavlja se vprašanje, ali lahko (in do kolikšne

mere) sodišča presojajo ekonomske, strukturne, tehnološke in podobne razloge ali

pa presojajo zgolj to, ali navedeni ekonomski, strukturni in podobni razlogi dejansko

povzročajo prenehanje potreb po določenem delu. Barbara Kresal meni, da sodišča

ne morejo presojati poslovnih odločitev delodajalca, saj delodajalcu to zagotavlja že

ustava s svobodno gospodarsko pobudo. Odgovora ne daje niti Konvencija MOD št.

158, saj rešitev tega vprašanja prepušča posameznim državam. Določa pa, da so

sodišča pooblaščena, da ugotovijo, ali je pogodba o zaposlitvi dejansko prenehala

zaradi navedenih razlogov, to, koliko bodo tudi odločala o tem, ali ti razlogi

zadostujejo, da se utemelji prenehanje delovnega razmerja, pa je prepuščeno

posameznim nacionalnim ureditvam. Praksa slovenskih delovnih sodišč se v

glavnem omeji na vprašanje, ali je dejansko prišlo do prenehanja potreb po delu

delavca pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi.123

122

Scortegagna Kavčnik Nina, isto kot 98, str. 20-21. 123

Scortegagna Kavčnik Nina, isto kot 98, str. 21-22.

61

V presojo dejanskih ekonomskih in drugih okoliščin, v okviru katerih je prišlo do

prenehanja potreb, sodišče ne posega, zlasti pa ne posega v presojo smiselnosti,

potrebnosti, racionalnosti poslovnih odločitev delodajalca, ki so pripeljale do

odpuščanja. To dokazuje tudi stališče VSRS, ki je v odločbi VIII Ips 69/2007 z dne

23.09.2008 zavzelo stališče, da sodišče, razen izjemoma, na primer, če bi do

reorganizacije prišlo iz razlogov diskriminacije, ne presoja razlogov reorganizacije,

temveč lahko ugotavlja in odloča samo to, ali je bila ukinitev delovnega mesta res

posledica reorganizacije in ali je bila odpoved pogodbe o zaposlitvi izvedena v skladu

z zakonom.

Poslovni razlog torej izhaja iz delodajalčeve sfere, ne iz ravnanja delavca.

Delodajalec je tisti, ki mora dokazati zmanjšan obseg dela, kako pa bo zaradi

zmanjšanega obsega dela spremenil organizacijo, je izključno njegova odločitev. Če

le-tej sledi tudi ukinitev določenih delovnih mest, sodišče v tako odločitev praviloma

ne more posegati. Že prej veljaven ZDR ni ločil med trajnim in začasnim

prenehanjem potreb po delavčevem delu, prav tako ni določal minimalnega časa

trajanja prenehanja potreb po delavčevem delu. Zato lahko delodajalec čez nekaj

časa, če so se pojavile potrebe po zaposlitvi dodatnih delavcev, ponovno sam

zaposluje delavce ali pa jih najame po dogovoru z drugim delodajalcem (agencijo), ki

opravlja dejavnost zagotavljanja delavcev po 59. in 62. členu ZDR-1. Če je odpoved

dana manjšemu številu delavcev, po katerih delu je prenehala potreba, je izbira le-

teh izmed zaposlenih prepuščena delodajalcu. Pri tem si delodajalec sicer lahko sam

vnaprej določi kriterije za izbiro, lahko pa je vezan tudi na določitev kriterijev v zanj

veljavni kolektivni pogodbi, če so le-ti v njej določeni. Sicer pa je pri izbiri omejen le z

določbo o prepovedi diskriminacije po 6. členu veljavnega ZDR-1.124

ZJU določa v 156. členu, da gre za poslovni razlog (torej v primeru, ko javnemu

uslužbencu lahko preneha pogodba o zaposlitvi ali je premeščen na delovno mesto,

ki ne ustreza njegovemu nazivu), naslednje razloge: zmanjšanje obsega javnih

nalog, privatizacijo javnih nalog, ter organizacijske, strukturne, javno-finančne in

druge podobne razloge.

124

Povzeto po Korpič-Horvat Etelka, isto kot 99, str. 46-47.

62

Podlaga za določitev poslovnega razloga je sprememba akta o organizaciji in

sistemizaciji delovnih mest, torej reorganizacija. Reorganizacija mora biti obrazložena

s cilji in razlogi, vsebovati mora analizo delovnih opravil in delovnih postopkov ter

število in strukturo delovnih mest in število javnih uslužbencev. Reorganizacijo

podrobneje proučujem v naslednjem poglavju magistrske naloge.

Če povzamem ponovno za ZDR-1, le-ta v 89. členu med poslovno utemeljene

razloge za prenehanje pogodbe o zaposlitvi določa primere, ko preneha potreba po

delavčevem delu zaradi naslednjih razlogov: ekonomskih, organizacijskih,

tehnoloških, strukturalnih ali podobnih razlogov na strani delodajalca.

Tako kot ZJU tudi ZDR-1 določa poslovne razloge le primeroma, s tem, da se tudi

aproksimativno naštevanje nekaterih razlogov (organizacijski, strukturni in drugi

podobni razlogi) pokrivajo. ZJU sicer posebej določa zmanjšanje obsega javnih

nalog, kar velja tudi za zmanjšanje obsega del v zasebnem sektorju, čeprav ta primer

ZDR-1 posebej ne določa, saj se lahko uvrsti v enega od primeroma naštetih

razlogov ali velja tudi kot samostojni razlog. Privatizacija za zasebni sektor, ker so

postopki lastninjenja podjetij končani, objektivno kot razlog ne more biti več

upoštevan, je pa pomemben za javni sektor, ker se pričakuje lastninjenje premoženja

oseb javnega prava (predvsem javnih zavodov), pa čeprav bi lahko po široki razlagi

tudi privatizacijo vključili v navedena primeroma naštete poslovne razloge. Glede na

navedeno v svojem članku Etelka-Korpič Horvat ugotavlja, da se primeri, ki so našteti

aproksimativno za poslovni razlog po obeh zakonih nebistveno razlikujejo in sicer le v

delu, ki je povezan z naravo dela oziroma poslovanja (javnofinančni razlog) in s

privatizacijo v javnem sektorju; mogoče pa je, da bodo v praksi še nastajali drugi

primeri, ki se bodo glede na naravo dela javnega sektorja razlikovali od primerov

zasebnega sektorja.125

125

Korpič-Horvat Etelka, isto kot 88, str. 366-367.

63

4 UKINITEV DRŽAVNEGA ORGANA KOT RAZLOG ZA

PRENEHANJE POGODBE O ZAPOSLITVI

Javni sektor, raznolik in vsebinsko pester, je s spremembami zakonodaje, pa tudi s

pravnimi posli stalno predmet preoblikovanja, prenosa funkcij, pristojnosti, nalog in

dejavnosti ter njihovega dodajanja oziroma odvzemanja. Ob aktualnih gospodarskih

razmerah so bolj kot kdaj koli prej prisotna razmišljanja in konkretni predlogi za

združevanje in racionalizacijo državnih organov, povezovanja agencij, skladov in

zavodov, njihovo preoblikovanje in prenos njihovih pristojnosti drugim, pa tudi njihovo

ukinjanje. Prav tako že vrsto let spremljamo izločanja posameznih, zlasti podpornih

služb iz oseb javnega prava v zasebna podjetja (npr. službe čiščenja, kuhinje,

računovodstev ipd.). Te spremembe odpirajo številna vprašanja glede delovno

pravnega varstva zaposlenih v organizacijskih enotah, ki so predmet sprememb in

ustreznosti ureditve tega varstva.126

V osrednjem poglavju magistrske naloge podrobno obravnavam aktualno

problematiko prenehanja pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem v državnih

organih zaradi ukinitve državnega organa. Temelj pisanja naloge predstavljajo prav

primeri odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem v državnih organih, in

sicer v primeru ukinitve državnega organa po drugem odstavku 153. člena ZJU.

Določilo 153. člena ZJU opredeljuje ukinitev organa in prenos nalog.

ZJU kot specialen zakon namreč med drugim v 153. členu vsebuje tudi določilo o

ukinitvi organa in prenosu nalog ter posledicah takšne ukinitve oziroma prenosa

nalog za tiste javne uslužbence, ki jih ukinitev oziroma prenos prizadene, ter določbe

glede prenosa nalog iz enega organa na drug organ, upravo samoupravne lokalne

skupnosti, pravne osebe javnega prava ali drugo pravno ali fizično osebo.127

Ključnega pomena je razmerje med navedenim 153. členom ZJU, ureditvijo v ZDR-1

in v tej povezavi tudi z ureditvijo v Direktivi 2001/23/ES o zbliževanju zakonov držav

članic glede varstva pravic delavcev v primeru prenosov podjetij, obratov ali delov

126

Počivavšek Jakob Krištof, Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve organa ali drugih primerih spremembe delodajalca z vidika aktualne prakse, Delavci in delodajalci, št. 2-3, leto 2012, letnik XII,str. 338 (v nadaljevanju cit. Počivavšek J. Krištof, isto kot 126). 127

Počivavšek Jakob Krištof, isto kot 126, str. 342.

64

podjetij ali obratov,128 ki jo v okviru spremembe delodajalca podrobneje obravnavam

v nadaljevanju magistrske naloge.

V magistrski nalogi v nadaljevanju najprej razdelam in pojasnim razlike med

»ukinitvijo organa« ter med »prenosom nalog«, kjer ne pride do ukinitve organa,

temveč se naloge prenesejo z enega na drug organ.129

Proučujem tudi, ali je institut prenosa nalog podoben institutu spremembe

delodajalca po ZDR-1. V tem poglavju sem analizirala tudi postopek reorganizacije v

državni upravi. Opredelila sem se tudi do vprašanja upravičenosti in dopustnosti

odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnih, še zlasti

javnofinančnih razlogov.

Opravila sem tudi temeljit pregled in primerjavo med številom odpovedi pogodb o

zaposlitvi iz poslovnih razlogov v javnem in zasebnem sektorju. Temelj te primerjave

predstavlja analiza podatkov, pridobljenih od ZRSZ in od MJU. Na podlagi analize teh

podatkov sem podala tudi svoje ugotovitve ter oceno in mnenje o opravljeni

primerjavi.

4.1 Splošno o odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu zaradi

ukinitve državnega organa

ZJU uvaja pravilo, da se s prenosom nalog prenaša tudi pogodba o zaposlitvi javnih

uslužbencev. Če se organ ukine ali pride do prenosa nalog z enega na drug organ,

delovno razmerje javnim uslužbencem ne preneha, ampak jih prevzame organ, v

katerega delovno področje preidejo naloge. Če pa naloge organa, ki je bil ukinjen, ne

preidejo na drug organ, preneha javnemu uslužbencu delovno razmerje po pravilih o

prenehanju iz poslovnih razlogov.130

V poglavju o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ZJU najprej uredi vprašanje

prenehanja pogodbe v primeru ukinitve organa. Ob ukinitvi organa se lahko pojavita

128

UL L 082, 22. 3. 2001. 129

Tudi v primeru prenosa nalog se uporablja določba 153. člena ZJU. 130

Brus Petra, Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) z uvodnimi pojasnili, GV Založba, Ljubljana 2002, str. 59-60 (v nadaljevanju cit. Brus Petra, isto kot 130).

65

dve situaciji, in sicer je prva situacija ta, ko se naloge ukinjenega organa prenesejo

na drug organ, v primeru druge situacije pa naloge organa, ki je bil ukinjen, ne

preidejo na noben drug organ.131

Navedeni dve situaciji se med seboj bistveno razlikujeta, kajti v prvi situaciji javnim

uslužbencem pogodba o zaposlitvi ne bo prenehala, v drugi situaciji, ko naloge

ukinjenega organa ne preidejo na noben drug organ, pa tudi javnemu uslužbencu

pogodba o zaposlitvi preneha, in sicer pod pogoji, določenimi v ZJU.

4.1.1 Razlike med ukinitvijo organa in prenosom nalog po 153. členu ZJU

Že iz samega naslova 153. člena ZJU lahko ugotovimo, da gre tukaj zgolj za primere

ukinjanja državnih organov. V prvem odstavku 153. člena ZJU je določeno, da če se

organ ukine, prevzame organ, v katerega delovno področje preidejo naloge, vse

javne uslužbence. Pogodba o zaposlitvi javnim uslužbencem ne preneha. Javni

uslužbenci se razporedijo na enaka delovna mesta. V drugem odstavku 153. člena

ZJU pa je določeno, da če naloge organa, ki je bil ukinjen, ne preidejo na drug organ,

preneha javnemu uslužbencu pogodba o zaposlitvi pod pogoji, določenimi v tem

poglavju zakona (upošteva se poslovni razlog). Poudarila bi, da ZJU v 156. členu

glede razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov izrecno

izključuje uporabo določb ZDR-1 in sam dokaj natančno ureja odpoved pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga. Organ primeru, ko naloge ukinjenega organa ne

preidejo na drug organ, dokončno preneha delovati šele, ko predstojnik izvede

postopek v zvezi s prenehanjem delovnih razmerij iz poslovnega razloga.

ZJU sicer izrecno ne določa, kaj se zgodi z nazivom javnega uslužbenca, če gre za

uradniško delovno mesto, ki se opravlja v nazivu, a se pri tem tudi sama strinjam z

mnenjem Jakoba Krištofa Počivavška, da je potrebno to določbo razlagati v smislu

ohranitve pridobljenega naziva, glede na to, da bo javni uslužbenec razporejen na

enako delovno mesto, kot ga je že zasedal. Organ, na katerega so prešle naloge, bo

le-te izvajal še naprej in smisel prevzema javnih uslužbencev je v takšnem primeru

131

Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 69.

66

tako v varstvu delovnega razmerja javnega uslužbenca, kot tudi v tem, da bodo lahko

iste naloge še naprej opravljali javni uslužbenci, ki so to počeli do ukinitve organa.132

Zakonodajalec pa ni določil ničesar glede drugih pravic javnega uslužbenca,

vsebovanih v pogodbi o zaposlitvi v ukinjenem organu in ki lahko temeljijo bodisi na

področnih zakonih in podzakonskih aktih, lahko pa bi bile sklenjene tudi kolektivne

pogodbe za posamezne državne organe ali organe v sestavi, ki bi javnemu

uslužbencu, ki se prevzema, dajale določene pravice. Iz prvega odstavka 153. člena

ZJU ni razvidno, da bi lahko javni uslužbenec te pravice ohranil, niti ni predvidena

možnost, da bi javni uslužbenec v primeru bistvenega poslabšanja pravic iz pogodbe

o zaposlitvi iz objektivnih razlogov lahko odpovedal pogodbo o zaposlitvi, podobno

kot to določa tretji odstavek 75. člena ZDR-1. Povsem enaka ureditev in posledično

pravno varstvo javnih uslužbencev velja tudi v primeru prenosa nalog z enega na

drug organ, ko do ukinitve organa ne pride. Glede na to, da višine pravic, ki so med

različnimi organi različne, izhajajo zlasti iz zakonske oziroma podzakonske ureditve,

bi kazalo morebitne posebnosti prenosa urediti v zakonu, na katerem bi prenos

temeljil.133

Iz zgoraj navedenega torej izhaja, da če ob ukinitvi organa naloge v celoti preidejo

na drug organ, ta prevzame tudi vse javne uslužbence, ki se razporedijo na enaka

delovna mesta in jim delovno razmerje ne preneha. Javni uslužbenci bodo v takih

primerih nadaljevali svoje delo v okviru drugega organa, saj gre samo za vprašanje

organizacijske razdelitve delovnih področij med različne organe, vsebina in obseg

dela pa ostaneta nespremenjena. Če pa naloge organa, ki je bil ukinjen, ne preidejo

na drug organ, javnemu uslužbencu preneha pogodba o zaposlitvi. Gre za redno

odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki jo odpove delodajalec iz poslovnih razlogov, organ

pa dokončno preneha delovati šele, ko predstojnik izvede postopek v zvezi s

prenehanjem pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. ZJU v nadaljevanju

poglavja o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi določa, da se glede razlogov

za redno odpoved delodajalca iz poslovnih razlogov ne uporabljajo določbe ZDR-1,

zato to vrsto odpovedi sam dokaj natančno ureja.134

132

Povzeto po Počivavšek Jakob Krištof, isto kot 126, str. 343. 133

Počivavšek Jakob Krištof, isto kot 126, str. 343-344. 134

Povzeto po Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 69-70.

67

V primeru, ko prevzame naloge državnega organa uprava lokalne skupnosti ali

obratno, pogodba o zaposlitvi preneha in se z naslednjim dnem ponovno sklene pri

novem delodajalcu brez objave oziroma javnega natečaja, pri čemer javni uslužbenci

obdržijo enakovredna delovna mesta in vse pravice, pridobljene s pogodbo o

zaposlitvi pri prejšnjem delodajalcu oziroma z odločbo (četrti odstavek 153. člena

ZJU).

Iz navedene določbe sledi da so, ko na primer pride do prenosa pristojnosti z države

na občino, zaradi spremembe delodajalca tudi posledice nekoliko drugačne.135 V tem

primeru namreč pride do prenehanja pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem, ki so

bili premeščeni, s tem da se takoj naslednji dan z njimi sklene nova pogodba o

zaposlitvi. Ugotavljam, da se v primeru prenosa nalog med državnim organom in

upravo lokalne skupnosti, za razliko od primerov prenosa nalog med organi samimi,

delovno razmerje javnega uslužbenca preneha. Res je, da se z naslednjim dnem

pogodba o zaposlitvi pri novem delodajalcu ponovno sklene, vendar do prenehanja

pogodbe o zaposlitvi v tem primeru kljub temu pride.

V primeru, ko pa gre za ukinitev državnega organa (npr. službe na ministrstvu) in

prenos nalog ter premestitev javnih uslužbencev v drug državni organ (npr. na

upravno enoto), pa pogodba o zaposlitvi tem javnim uslužbencem ne preneha. Ti

javni uslužbenci se razporedijo na enakovredna delovna mesta v drugem državnem

organu. Določba prvega odstavka 153. člena ZJU je za javne uslužbence zelo

pomembna, saj jim zagotavlja ohranitev zaposlitve tudi v primeru prenehanja organa,

seveda v primeru, če naloge ukinjenega organa preidejo na drug organ, ki tudi

prevzame te javne uslužbence.

Ne glede na to, da v primeru prenosa nalog med državnim organom in upravo

lokalne skupnosti sicer pride do prenehanja delovnega razmerja, pa so javni

uslužbenci tudi v tem primeru varovani, saj se njihovo delovno razmerje dejansko

neprekinjeno nadaljuje pri drugem delodajalcu. Prav tako na njihovo varovanost, ki je

celo večja in še bolj poudarjena, kot v primeru prenosa nalog med organi, kaže to, da

ti javni uslužbenci obdržijo enakovredna delovna mesta in vse pravice, pridobljene s

pogodbo o zaposlitvi pri prejšnjem delodajalcu oziroma z odločbo.

135

Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 70.

68

To določilo je sicer nekoliko nejasno, saj se ne ve, kaj pomeni, »obdržati

enakovredno delovno mesto«. Pojem »obdržati« napeljuje na to, da javni uslužbenec

ohrani, kar je že imel, pojem »enakovredno« pa kaže na to, da očitno ne gre za nujno

ohranitev istega delovnega mesta, temveč za delovno mesto, ki je staremu

delovnemu mestu enakovredno. V čem se kaže ta enakovrednost prav tako ni jasno,

saj bi se to lahko kazalo v enakovrednosti v smislu tarifnega razreda, plačnega

razreda, zahtevnosti ali česa drugega. Glede na to, da javni uslužbenec ohrani v tem

primeru tudi vse pravice, pridobljene s pogodbo o zaposlitvi oziroma z odločbo in ob

upoštevanju ustreznih določil ZSPJS glede uvrstitve v plačni razred, Jakob Krištof

Počivavšek meni, da je enakovrednost mogoče razumeti predvsem kot

enakovrednost v smislu delovnega mesta, ki je uvrščeno v enak plačni razred, pri

tem pa bi bilo potrebno upoštevati tudi morebitne posebnosti glede nazivov in

njihovega vrednotenja. Ker gre za prenos, bi po mnenju imenovanega avtorja, moralo

biti novo »enakovredno« delovno mesto, tudi po vsebini najmanj sorodno staremu

delovnemu mestu.136

ZJU ne daje izrecnega odgovora na vprašanje, kakšne so posledice odklonitve

sklenitve nove pogodbe o zaposlitvi v primeru prevzema nalog državnega organa s

strani lokalne skupnosti ali obratno. Glede na gramatikalno razlago tega člena bi

lahko šteli, da v primeru takšnega prenosa delovno razmerje javnega uslužbenca, ki

se prenaša, preneha že po zakonu s prevzemom nalog. Odklonitev sklenitve nove

pogodbe o zaposlitvi, ki mora seveda ustrezati pogojem iz 153. člena ZJU, pa bi

pomenila izgubo pravic, ki sicer delavcu pripadajo v primeru prenehanja pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga.137

V petem odstavku 153. člena ZJU pa je določeno še, da se v primeru, ko se naloge

organa prenesejo na osebo javnega prava ali drugo pravno ali fizično osebo,

zagotovi prevzem vseh javnih uslužbencev, ki so opravljali te naloge v organu. Ta

določba je zelo pomanjkljiva, saj ničesar ne določa ne o pravicah in ne o varstvu

javnih uslužbencev v tem primeru, niti o samem postopku prevzema le-teh.

136

Povzeto po Počivavšek Jakob Krištof, isto kot 126, str. 345. 137

Povzeto po Počivavšek Jakob Krištof, isto kot 126, str. 345.

69

Še večjo težavo predstavlja obratna situacija, ko bi torej državni organ prevzel

naloge, ki jih je dotlej opravljala oseba javnega prava ali druga fizična oseba ali

pravna oseba, saj ZJU tovrstne situacije sploh ne omenja in je ne ureja. Takšen

primer je npr. prevzem nalog v zvezi z odločanjem o pravicah iz naslova zavarovanja

za primer brezposelnosti s strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve od

ZRSZ in prevzem zaposlenih, ki so na ZRSZ odločali o pravicah po določbah Zakona

o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti ali prevzem javnih

uslužbencev, ki so na lokalnih skupnostih vodili postopke ugotavljanja upravičenosti

do posameznih socialnih pravic, s strani Centrov za socialno delo. V zvezi s temi

primeri so se v praksi pojavile težave glede kompatibilnosti ureditve delovnih razmerij

pri delodajalcu prevzemniku, ko gre za subjekte javnega prava in pri delodajalcu

prenosniku, težave pa bi bile še toliko bolj izrazite, če bi šlo za prevzem nalog ali

dejavnosti od subjekta zasebnega prava s strani državnega organa.138

Glede na zgoraj ugotovljeno, tudi sama menim, da bi ZJU natančneje moral urediti

prevzem delavcev v primerih prenosa nalog med državnim organom in osebo

javnega prava oziroma drugo pravno ali fizično osebo. Bolj dosledno bi bilo potrebno

urediti sam postopek prevzema delavcev ter tudi vprašanje njihovih pravic in

obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi. Vsekakor je v vseh primerih ukinitve organa ter

prenosa nalog najpomembnejša zaščita tistih delavcev, ki jih prenos oz. prevzem

prizadene, pri čemer je še posebej pomembna dobra zakonska ureditev tega

področja.

4.1.2 Primeri ukinitve in preoblikovanja državnih organov v praksi

Ukinjanje in preoblikovanje posameznih državnih organov že na prvi pogled sodi v

okvir reorganizacije in racionalizacije javne uprave, je torej eden izmed načinov, s

katerim želi vlada doseči boljše in predvsem varčnejše upravljanje z javnimi sredstvi.

Predvsem iz razloga strogih varčevalnih ukrepov je tudi v Sloveniji v zadnjih letih bilo

ukinjenih ali vsaj zmanjšanih veliko državnih organov, predvsem javnih agencij v

sestavi ministrstev, pa tudi uradov in služb na posameznih ministrstvih. Kot praktičen

primer ukinitve organa bi torej navedla npr. »ukinitev javnih agencij, večinoma tistih,

138

Povzeto po Počivavšek Jakob Krištof, isto kot 126, str. 346.

70

ki so samostojne osebe javnega prava«,139 medtem ko praviloma pride npr. pri

»ukinitvi kakšnega urada ali službe na ministrstvu« samo do prenosa nalog. Tako

ukinitev javnih agencij kot tudi ukinitev posameznih uradov postaja v Sloveniji vse

bolj aktualna, saj gre v bistvu pri tovrstnih organizacijskih ukrepih v okviru

reorganizacije javne uprave hkrati tudi za varčevalne ukrepe.

Ukinjanje posameznih organov je stalen proces, do katerega ne prihaja samo v času

krize, čeprav se najpogosteje pojavlja prav v kriznih razmerah, ki smo ji tudi v naši

državi priča že nekaj let.

Številne ukinitve posameznih organov so se samo predvidevale in načrtovale, vendar

pa naposled le niso bile realizirane. Poudarjam, da gre v mnogih primerih zgolj za

organizacijske ukrepe, torej le za spremembo organizacijske strukture znotraj

organov javne uprave in postavlja se vprašanje, kolikšni sploh so pozitivni učinki, še

predvsem finančni učinki, posamezne tovrstne reorganizacije. V nadaljevanju

navajam nekaj primerov predvidenih in izvedenih ukinitev javnih agencij, do

preoblikovanja katerih v praksi tudi najpogosteje prihaja. Ugotovila sem, da do

ukinitve največkrat pride v primeru tistih javnih agencij, ki spadajo med samostojne

osebe javnega prava, ne pa tistih, ki so v sestavi ministrstev in spadajo med državne

organe. V mnogih primerih ukinitev se je izpostavljalo, da javne agencije ali drugi

državni organi ne dosegajo svojih ciljev in jih je zato potrebno preoblikovati oziroma

ukiniti, dejansko pa je v večini primerov šlo za izvajanje načrtovanih varčevalnih

ukrepov.

4.1.2.1 Javna agencija za knjigo in Slovenski filmski center

Kot aktualen primer iz prakse v Sloveniji bi navedla načrtovanje ukinitve Javne

agencije za knjigo ter Slovenskega filmskega centra, ki pa se naposled le nista

ukinila. V primeru ukinitve javne agencije za knjigo gre za ukinitev samostojne osebe

javnega prava, ne pa za primer ukinitve državnega organa.

V letu 2012 se je načrtoval prenos nalog obeh institucij na takratno Ministrstvo za

izobraževanje, znanost, kulturo in šport. Na tem ministrstvu je takratni minister Žiga

139

Javne agencije, ki niso v sestavi ministrstev, ne sodijo med državne organe, ampak so samostojne osebe javnega prava in imajo status pravne osebe.

71

Turk 23. marca 2012 javnost seznanil s tem, da se Javna agencija za knjigo in

Slovenski filmski center ne ukinjata. Nadalje je povedal še, da bo pa glede na težko

javnofinančno stanje in na začetni namen, da obe instituciji del sredstev pridobita iz

zunanjih virov, država zmanjšala sredstva za uradniški del delovanja agencije in

centra. Dejal je še, da bosta Javna agencija za knjigo in Slovenski filmski center za

svoje delovanje in kasneje tudi za podporo knjigi in filmu pridobila tudi sredstva izven

državnega proračuna.140 Vsekakor je iz poskusa ukinitve navedenih dveh organov ter

ministrovih besed v zvezi s tem, jasno razvidno, da gre za varčevalne ukrepe na

področju kulture, ki postajajo vse bolj pogost pojav tudi na ostalih področjih

delovanja. Danes tako Javna agencija za knjigo kot tudi Slovenski filmski center kot

javna agencija Republike Slovenije obstajata in samostojno delujeta še naprej kot

javni agenciji v kulturi, katerih ustanoviteljica je država in jih financira ministrstvo.

Zakon o javni agenciji za knjigo Republike Slovenije (ZJAKRS)141 določa ustanovitev,

delovanje, organizacijo, financiranje in nadzor nad Javno agencijo za knjigo

Republike Slovenije ter opredeljuje njene naloge. V skladu z določbo 2. člena

ZJAKRS je Agencija za knjigo oseba javnega prava, ki jo ustanovi Republika

Slovenija. Zakon o Slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije

(ZSFCJA)142 določa namen, dejavnost, delovanje, organizacijo, financiranje in nadzor

nad Slovenskim filmskim centrom, javno agencijo Republike Slovenije. V skladu z 2.

členom ZSFCJA je Slovenski filmski center, javna agencija Republike Slovenije,

pravna oseba javnega prava. Ustanoviteljica agencije je Republika Slovenija. Pravice

in obveznosti ustanoviteljice v agenciji izvršuje Vlada Republike Slovenije.

4.1.2.2 Javna agencija za javno naročanje

Kot primer bi omenila tudi ukinitev Javne agencije za javno naročanje, do katerega je

prišlo v letu 2012, in takratni prenos njenih pristojnosti na nov direktorat na

Ministrstvu za finance. Tukaj gre za primer, ko se naloge osebe javnega prava

prenesejo na organ in poudarila bi, da v tem primeru ZJU ne zagotavlja prevzema

javnih uslužbencev iz agencije na organ.

140

http://www.mizs.gov.si/nc/si/medijsko_sredisce/novica/article/12058/7279/ (dostop z dne 23.3.2012). 141

ZJAKRS, Uradni list RS, št. 112/07, 40/12-ZUJF in 63/13. 142

ZSFCJA, Uradni list RS, št. 77/10, 40/12-ZUJF in 19/14 - odl.US.

72

Leta 2010 ustanovljeno agencijo so ukinili oziroma je prenehala delovati 30. junija

2012, dan pozneje pa je njene naloge in zaposlene prevzelo ministrstvo za finance,

je leta 2012 poročala Slovenska tiskovna agencija. Ukinitev agencije za javno

naročanje sodi v okvir racionalizacije in reorganizacije javne uprave, je ob

predstavitvi predloga v letu 2012 pojasnil takratni minister za finance Janez

Šušteršič. Vlada si je namreč zadala cilj boljšega upravljanja z javnimi sredstvi. Javna

agencija za javno naročanje je začela delovati v začetku leta 2011, ko je prevzela

naloge takratnega ministrstva za javno upravo na tem področju. V letu 2011 je

oddala skoraj sto velikih javnih naročil, od tega 14 skupnih v skupni vrednosti več kot

170 milijonov evrov. Letni obseg prihrankov je Šušteršič ocenil v višini sedem do

devet milijonov evrov. S 1. julijem 2012 so se torej naloge agencije skupaj z

zaposlenimi prenesle na direktorat za javna naročila, ki deluje pod okriljem

ministrstva za finance, delo na tem področju pa se bo nadaljevalo tako, kot je

potekalo dotlej, je ob ukinitvi Javne agencije za javno naročanje v letu 2012 zagotovil

takratni minister.143

Javna agencija ja javno naročanje je prenehala po samem zakonu, njene naloge pa

je prevzelo Ministrstvo za finance. V povezavi z navedenim bi omenila Zakon o

prenehanju javne agencije za javno naročanje (v nadaljevanju ZPJAJN)144, ki poleg

določb o prenehanju vsebuje tudi določbe o prehodu zaposlenih. V ZPJAJN je v 1.

členu določeno, da ne glede na določbe zakona, ki ureja javne agencije, Javna

agencija za javno naročanje Republike Slovenije preneha 30. junija 2012 po samem

zakonu brez izvedbe postopka likvidacije. V prvem odstavku 4. člena ZPJAJN je

določeno, da javne uslužbence, zaposlene v Agenciji za javno naročanje, z

naslednjim dnem po prenehanju te agencije prevzame ministrstvo. Z dnem

prenehanja Agencije za javno naročanje javnim uslužbencem na javni agenciji

preneha pogodba o zaposlitvi. Naslednji dan po prenehanju pogodbe o zaposlitvi

javni uslužbenci brez objave ali javnega natečaja pogodbo o zaposlitvi v ministrstvu

za delovna mesta, ki so določena v aktu o sistemizaciji, za katera izpolnjujejo pogoje.

V drugem odstavku 4. člena ZPJAJN je določeno, da javni uslužbenci, ki so pred

sklenitvijo delovnega razmerja z Agencijo za javno naročanje opravljali naloge na

uradniških delovnih mestih v organih državne uprave, so ne glede na ZJU, z dnem

143

http://www.delo.si/novice/politika/javna-agencija-za-javno-narocanje-se-ukinja.html (Delo.si, dostop z dne 15.6.2012). 144

ZPJAJN, Uradni list RS, št. 48/12.

73

sklenitve pogodbe o zaposlitvi v ministrstvu imenovani v uradniški naziv, kot so ga

imeli na dan pred prevzemom v Agencijo za javno naročanje.

Navedeni 4. člen ZPJAJN je zelo pomemben z vidika ohranitve zaposlitve javnih

uslužbencev, ki so bili zaposleni v Agenciji za javno naročanje, saj le-te z naslednjim

dnem po prenehanju agencije prevzame ministrstvo. Tukaj gre za poseben primer,

saj se naloge iz samostojne osebe javnega prava prenašajo na organ (ministrstvo).

4.1.2.3 Javna agencija RS za zdravila in medicinske pripomočke

Omenila bi še v letu 2015 načrtovan prenos Javne agencije Republike Slovenije za

zdravila in medicinske pripomočke na ministrstvo za zdravje, ki pa kljub takratni

napovedi ni bil prenesen pod njegovo okrilje. Enako kot v primeru zgoraj

obravnavane Javne agencije za javno naročanje, gre tudi pri tej javni agenciji za

samostojno osebo javnega prava, ne pa za javno agencijo v sestavi ministrstva.

Predlagatelj prenosa Javne agencije RS za zdravila in medicinske pripomočke pod

okrilje ministrstva za zdravje je bilo ministrstvo za finance. Na račun pripojitve k

ministrstvu bi v proračunu prihranili okoli milijon evrov, so takrat ocenili. Ministrstvo za

zdravje pa se je, po preučitvi predloga odločilo, da predvsem zaradi vsebinske

pomembnosti in kompleksnosti področja, ne gre v izvedbo tega postopka. A še pred

kratkim, novembra leta 2014, so na ministrstvu pojasnili, da predvidena ukinitev javne

agencije oz. njena pripojitev ministrstvu za zdravje kot organ v sestavi, ni posledica

zgolj zaradi želje po zmanjšanju stroškov državnega proračuna, ampak »tudi in

predvsem iz želje po optimizaciji organizacije dela tega vsebinskega področja ter

enotnejšega pristopa urejanja področja.«145

4.1.2.4 Primeri združevanj in preimenovanj ministrstev

Poleg ukinjanja agencij, predvsem javnih agencij kot samostojnih pravnih oseb, je

zadnja leta bilo zelo aktualno tudi združevanje ministrstev. Tukaj pa gre prav za

primere združevanja in preoblikovanja državnih organov. Državni zbor je že leta 2012

145

Povzeto iz http://www.regionalobala.si/novica/javne-agencije-rs-za-zdravila-in-medicinske-pripomocke-ostaja (dostop z dne 26.02.2015).

74

sprejel novelo Zakona o vladi Republike Slovenije146 (v nadaljevanju ZVRS), s katero

se je še isto leto zmanjšalo število ministrstev s 15 na 11147. Že v letu 2013 se je

število in poimenovanje ministrstev ponovno spremenilo, in sicer se je Ministrstvo za

izobraževanje, znanost, kulturo in šport ločilo na Ministrstvo za izobraževanje,

znanost in šport ter na samostojno Ministrstvo za kulturo, medtem ko se je

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve preimenovalo v Ministrstvo za delo,

družino, socialne zadeve in enake možnosti. Posebej zanimivo je tudi nenehno

priključevanje Ministrstva za javno upravo drugim ministrstvom, in sicer najprej

Ministrstvu za pravosodje v letu 2012, nato pa Ministrstvu za notranje zadeve v letu

2013. V letu 2014 pa se je število ministrstev spet povečalo in doseglo število 14.148

Ob podrobnejšem pregledu združevanj in preimenovanj ministrstev na podlagi novel

ZVRS sem ugotovila, da se je v zadnjih dveh letih število ministrstev začelo ponovno

povečevati. Ob tem se mi postavlja vprašanje, ali morda združevanje ministrstev ni

prineslo pričakovanih finančnih in drugih pozitivnih učinkov. Menim, da se velikokrat v

postopkih reorganizacije zastavijo nerealni cilji, ki nato v praksi ne prinesejo želenih

učinkov. Vse večkrat se v ospredje postavljajo samo finančni vidiki reorganizacije,

medtem ko se o ostalih posledicah ne razmišlja dovolj. Kot še posebej zanimiv primer

bi izpostavila poimenovanje oziroma združevanje Ministrstva za javno upravo, ki se je

v letu 2012 preimenovalo v Ministrstvo za pravosodje in javno upravo, nato je že v

letu 2013 postalo Ministrstvo za notranje zadeve in javno upravo, medtem ko je v letu

2014 ponovno postalo samostojno Ministrstvo za javno upravo. Iz navedenega

primera sklepam, da izvedene združitve tega ministrstva niso prinesle pričakovanih

rezultatov in je ministrstvo ponovno postalo samostojno, enako kot tudi Ministrstvo za

notranje zadeve in Ministrstvo za pravosodje, ki sta prav tako postali samostojni

ministrstvi.

4.1.2.5 Primer s področja racionalizacije finančnega področja dela upravnih enot

Kot primer na področju reorganizacije bi omenila trenutno zelo aktualen projekt z

naslovom »Racionalizacija finančnega področja dela upravnih enot«, s katerim so

146

Zakon o vladi Republike Slovenije - ZVRS, Uradni list RS, št. 24/2005-UPB1, 109/2008, 38/2010-ZUKN, 8/2012, 21/2013, 47/2013-ZDU-1G in 65/2014. 147

Glej 8. člen novele ZVRS-F (Uradni list RS, št. 8/12). V 8. členu Zakona o vladi RS so navedena področja ministric ali ministrov v vladi. Teh področij je po novem 11. 148

Glej 8. člen novele ZVRS-G (Uradni list RS, št. 21/13) in novele ZVRS-H (Uradni list RS, št. 65/14).

75

pred kratkim bili seznanjeni predstojniki vseh 58 obstoječih upravnih enot v Republiki

Sloveniji, kot samostojnih izvajalcev skoraj vseh podpornih nalog. V bistvu gre pri tem

projektu za primer »ukinitve urada ali službe na posameznih (zlasti manjših in

srednjih) upravnih enotah«, dejansko pa bo prišlo samo do prenosa nalog in nekoliko

drugačne organizacije dela. To pomeni, da se načrtuje ukinitev finančnih služb na

posameznih upravnih enotah, naloge pa bi se prenesle na »skupne finančne službe«

pod okriljem MJU. Navedeno načrtovano združevanje finančnih služb je primer, pri

katerem bo prišlo do premestitve javnih uslužbencev in prenosa nalog iz enega v

drug organ, in sicer v tem primeru iz upravne enote (samostojnega državnega

organa) na ministrstvo.

4.1.3 Sprememba delodajalca, urejena v ZDR-1 in primerjava z ukinitvijo

organa in prenosa nalog v ZJU

Prestrukturiranje je pogost pojav v sodobnih tržnih gospodarstvih in njegova

posledica je pogosto sprememba delodajalca. V primerih, ko se spremeni

pravnoorganizacijska oblika delodajalca, ko se spremeni delodajalec zaradi

združitve, pripojitve ali razdelitve, ali ko delodajalec s pravnim poslom prenese del

dejavnosti ali celotno dejavnost na drugega delodajalca, preidejo vse pravice,

obveznosti in odgovornosti iz delovnih razmerij na novega delodajalca

(prevzemnika), kot to tudi določa prvi odstavek 75. člena ZDR-1. Izpostavila bi tudi

drugi odstavek 75. člena ZDR-1, ki določa, da prenesene pravice morajo delavcem

biti zajamčene še najmanj eno leto, razen če je pred iztekom tega roka nehala veljati

kolektivna pogodba, ki je zavezovala prejšnjega delodajalca, ali če je bila v tem času

sklenjena nova kolektivna pogodba. V zvezi s tem proučujem tudi sodno prakso

Sodišča EU in sodišč v Sloveniji. V tem poglavju ugotavljam tudi to, ali je institut

prenosa nalog po ZJU podoben institutu spremembe delodajalca po ZDR-1.

Ureditev v poglavju o »Spremembi delodajalca« v ZDR-1 temelji na dveh ustavnih

svoboščinah, na načelu svobodne gospodarske pobude, ki je določena v 74. členu

Ustave Republike Slovenije149 (v nadaljevanju URS) ter na načelu svobode dela, ki je

določeno v 49. členu URS. Delodajalci se bodo svobodno odločali o

149

Ustava Republike Slovenije - URS, Uradni list RS, št. 33I/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 68/2006, 47/2013).

76

pravnoorganizacijskih oblikah, v katerih bodo uresničevali svojo pravico do svobodne

gospodarske pobude, prav tako pa se svobodno odločajo o morebitnem kasnejšem

prestrukturiranju delodajalca oziroma ukinitvi celotne ali pa le določene dejavnosti.

Kljub svobodni odločitvi pa sprememba pravnoorganizacijske oblike ne bo smela

povzročiti oškodovanja pravic delavcev.

Institut varstva delavcev v primeru spremembe delodajalca se nanaša le na

spremembo delodajalca, ki je posledica prenosa podjetja (ali dela podjetja) z enega

na drugega delodajalca. Posledica prenosa podjetja ali dela podjetja na drugega

nosilca podjema, je da prvi nosilec podjema (prenosna družba) preneha biti nosilec

pravic, obveznosti in odgovornosti v zvezi s podjetjem, drugi nosilec podjema

(prevzemna družba) pa postane nosilec pravic, obveznosti in odgovornosti. Prenosna

družba tako preneha biti tudi delodajalec v razmerju do delavcev podjetja ali dela

podjetja, ki se prenaša, delodajalec pa postane prevzemna družba. Gre torej za

spremembo identitete delodajalca, zaradi česar je treba delavcem zagotoviti posebno

varstvo.

Institut varstva delavcev v primeru spremembe delodajalca se nanaša na primere, ko

gre za drugačne spremembe delodajalca, za spremembe, ki niso posledica prenosa

podjetja in pri katerih se identiteta delodajalca ohrani. Takšna sprememba

delodajalca je npr. sprememba pravnoorganizacijske oblike gospodarske družbe, ki

je zgolj oblikovna oziroma formalna – spremeni se zunanja oblika (npr. delniška

družba se preoblikuje v družbo z omejeno odgovornostjo), identiteta obstoječe

družbe pa je ohranjena. Ker po spremembi isti subjekt ostaja nosilec pravic in

obveznosti, tudi ni treba urejati vprašanja varstva tretjih oseb, vključno z delavci. Iz

enakega razloga se obravnavani institut ne nanaša na primere, ko se iz

kakršnegakoli razloga spremeni lastniška struktura delodajalca, saj to ne vpliva na

identiteto delodajalca.

Bistveni značilnosti prenosa podjetja sta ohranitev identitete podjetja in sprememba

identitete nosilca podjema – delodajalca. Podjetje (ali njegov del) kot gospodarska

celota se prenese od ene gospodarske družbe k drugi.150

150

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 431-432.

77

4.1.3.1 Direktiva Sveta 2001/23/ES v povezavi z institutom spremembe delodajalca

Institut spremembe delodajalca je bil v slovensko pravo prvič uveden z ZDR iz leta

2003, zakonska ureditev pa pri tem sledi pravu EU. Gre za Direktivo 77/187/EGS o

zbliževanju zakonov držav članic glede varstva pravic delavcev v primeru prenosov

podjetij, obratov ali delov obratov,151 kasneje spremenjeno Direktivo 98/50/ES,152 ki

spreminja in dopolnjuje Direktivo 77/187/EGS, obe pa sta bili razveljavljeni in

nadomeščeni z novo Direktivo 2001/23/ES o zbliževanju zakonov držav članic glede

varstva pravic delavcev v primeru prenosov podjetij, obratov ali delov podjetij ali

obratov.153 Direktiva 2001/23/ES izhaja iz tega, da ima prenos podjetja ali dela

podjetja od enega na drug pravni subjekt pomemben vpliv na delavce, ki delajo v

podjetju ali delu podjetja, ki se prenaša, zato je treba predvideti varovanje delavcev

in zagotoviti ohranitev njihovih pravic. V tej zvezi ta Direktiva spodbuja države članice

k usklajevanju nacionalnih zakonodaj, s katerimi se to varstvo določa.154

Direktiva 2001/23/ES v 1. členu določa področje uporabe. Uporablja se za vsak

prenos podjetja, obrata ali dela podjetja ali obrata na drugega delodajalca, ki je

posledica pravnega prenosa ali združitve (točka a prvega odstavka 1. člena

Direktive). Za prenos po tej Direktivi se šteje prenos gospodarske enote, ki ohrani

svojo identiteto, se pravi prenos organiziranega skupka virov, katerega cilj je

opravljanje gospodarske dejavnosti, ne glede na to, ali je ta dejavnost glavna ali

stranska (točka b prvega odstavka 1. člena Direktive). Direktiva se uporablja za javna

in zasebna podjetja, ki opravljajo gospodarske dejavnosti, ne glede na to, ali so te

pridobitne ali ne. Upravna reorganizacija organov oblasti ali prenos upravnih funkcij

med organi oblasti nista prenos v smislu te direktive (točka c prvega odstavka 1.

člena Direktive).155

V 2. členu Direktive 2001/23/ES so opredeljeni pojmi, izmed katerih bi izpostavila, da

je »odsvojitelj« vsaka fizična ali pravna oseba, ki zaradi prenosa v smislu prvega

odstavka 1. člena preneha biti delodajalec v podjetju, obratu ali delu podjetja ali

obrata, »pridobitelj« pa je vsaka fizična ali pravna oseba, ki zaradi prenosa v smislu

151

UL L 061, 5. 3. 1977. 152

UL L 201, 17. 7. 1998. 153

UL L 082, 22. 3. 2001. 154

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 429. 155

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 429.

78

prvega odstavka 1. člena postane delodajalec v podjetju, obratu ali delu podjetja ali

obrata. V 3. členu obravnavana Direktiva zagotavlja ohranitev pravic delavcev, tako

da določa, da se na dan prenosa obstoječe pravice in obveznosti iz pogodbe o

zaposlitvi na podlagi prenosa prenesejo od odsvojitelja na pridobitelja (prvi odstavek

3. člena Direktive), pri tem pa državam članicam omogoča, da določijo solidarno

odgovornost odsvojitelja in pridobitelja za obveznosti, nastale od datuma prenosa;

ureja pa tudi obveznost odsvojitelja, da pridobitelja obvesti o pravicah in obveznostih,

ki bodo prešle nanj (drugi odstavek 3. člena Direktive); in prav tako določa obveznost

pridobitelja, da delavcem (vsaj določno obdobje) zagotavlja pravice iz kolektivnih

pogodb, ki so zavezovale pridobitelja (tretji odstavek 3. člena Direktive). Iz 4. člena

Direktive izhaja, da prenos podjetja, obrata ali dela podjetja ali obrata sam po sebi

odsvojitelju ali pridobitelju ne daje podlage za odpuščanje (prvi odstavek 4. člena

Direktive). Ta določba pa ne preprečuje morebitnega odpuščanja iz ekonomskih,

tehničnih ali organizacijskih razlogov, zaradi katerih so potrebne kadrovske

spremembe. Iz varstva po prvem odstavku lahko države članice izvzamejo kategorije

delavcev, ki tudi sicer niso varovane pred odpovedjo. Če pogodba o zaposlitvi

preneha, ker se delovni pogoji zaradi prenosa bistveno spremenijo v škodo delavca,

se šteje, da je za prenehanje pogodbe odgovoren delodajalec (drugi odstavek 4.

člena Direktive).156

Izpostavila bi, da je v skladu z Direktivo za prenosnika možno označiti vsako fizično

ali pravno osebo, ki zaradi prenosa izgubi naravo delodajalca, za prevzemnika pa

vsako fizično ali pravno osebo, ki zaradi tega postane delodajalec, pri tem pa

vprašanje lastništva ni pomembno. V skladu z Direktivo zajema pojem delavca vsako

osebo, ki je v državah članicah deležna delovnopravnega varstva. Direktiva velja tudi

za delavce, ki opravljajo delo s krajšim delovnim časom, ali imajo sklenjeno pogodbo

o zaposlitvi za določen čas oziroma za zagotavljanje dela drugemu uporabniku.

Poudarila bi, da direktiva za javne uslužbence ne velja, velja samo za gospodarske

subjekte.

Obravnavana Direktiva 2001/23/ES o zbliževanju zakonov držav članic glede varstva

pravic delavcev v primeru prenosov podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov

uvaja tri stebre zaščite delavcev, in sicer je to avtomatski prenos delovnega razmerja

156

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 429-430.

79

s pravicami in obveznostmi od delodajalca prenosnika na delodajalca prevzemnika,

nadalje steber zaščite delavcev pred odpovedjo pri delodajalcu prenosniku ali

prevzemniku in kot zadnji, tretji steber še obveznost delodajalca prenosnika in

delodajalca prevzemnika, da delavske predstavnike (predvsem tistih delavcev, ki jih

prenos prizadene) obveščata o spremembi delodajalca in se z njimi posvetujeta. V

navedenih primerih oziroma »treh stebrih« gre za minimalne zahteve na področju

»spremembe delodajalcev«, ki jih morajo države članice uresničevati pri varstvu

delavcev.157

Kot zanimivost bi omenila to, da so države članice proste pri tem, da bodisi

uporabljajo zakone ali druge predpise, ki so za delavce ugodnejši, in da spodbujajo

ter dopuščajo ugodnejše kolektivne pogodbe ter sporazume med socialnimi partnerji,

ki so ugodnejši za zaposlene.158

Direktiva 2001/23/ES je tudi t.i. »sredstvo delnih uskladitev«. To pomeni, da njen

namen ni »vzpostaviti enotno raven varstva v vsej Evropski Uniji na podlagi skupnih

meril« in iz tega razloga ima nacionalna zakonodaja še vedno pomembno vlogo,

zlasti pri opredelitvi ključnih pojmov, kot je npr. »delavec«. Nacionalna zakonodaja

predpisuje tudi posledice zavrnitev ter tudi sankcije v primeru opustitve obveščanja in

posvetovanja s predstavniki delavcev v primeru prenosa. Neizogibna posledica

»delne uskladitve« je določeno razhajanje v stopnji zaščite delavcev po vsej Evropski

Uniji.159

Pri razlagi in uporabi določb ZDR-1 je lahko v pomoč bogata sodna praksa Sodišča

EU, ki se je razvila v zvezi z razlago določb obravnavane direktive, imenovane tudi

»Direktiva pridobljenih pravic« (Aquired Rights Directive). Dejstvo, da je navedena

direktiva največkrat obravnavana direktiva pred Sodiščem EU, kaže da obstajajo

nejasnosti in težave pri uveljavljanju instituta spremembe delodajalca tudi v drugih

državah članicah EU, ne le v Republiki Sloveniji, kot to v svojem prispevku v knjigi

»ZDR-1 s komentarjem« ugotavlja tudi avtorica Darja Senčur Peček.

157

Povzeto po Barnard Catherine, EC Employment Law, Third Edition, Oxford University.Press, 2006, str. 621-622 (v nadaljevanju cit. Barnard C., EC Employment Law, 2006, isto kot 157). 158

Barnard Catherine, EU Employment Law, Fourth Edition, Oxford University.Press, 2012, str. 579 (v nadaljevanju cit. Barnard C., EU Employment Law, 2012, isto kot 158). 159

Barnard C., EU Employment Law, 2012, isto kot 158, str. 580.

80

Sodišče EU je v primeru Spijkers160 zavzelo stališče o tem, kateri so kriteriji, ki jih je

skupaj z drugimi dejanskimi okoliščinami treba upoštevati pri odgovoru na vprašanje,

ali gre za prenos podjetja. Sodišče je določilo, da so to naslednji kriteriji: vrsta

podjetja ali obrata ali posla, na katerega se nanaša prenos, ali so ali niso prenesene

nepremičnine in premičnine, vrednost nematerialnega premoženja v času prenosa,

ali je novi delodajalec prevzel jedro zaposlenih, ali so bili preneseni kupci, stopnja

podobnosti med dejavnostmi, ki so se izvajale pred prenosom in po njem in čas

morebitne vmesne prekinitve dejavnosti.161 Senčur Peček Darja pri odgovoru na

vprašanje, ali oz. kdaj se je ohranila identiteta podjetja, navaja, da je treba upoštevati

okoliščine, značilne za konkretno transakcijo, predvsem pa navedene kriterije, ki

izhajajo iz sodbe v znanem primeru Spijkers.

V zadevi Spijkers je Sodišče EU definiralo tudi pojem prenosa podjetja, ki se je

neprekinjeno uporabljal tudi v kasnejši sodni praksi. V novejši praksi je Sodišče EU

zavzelo široko stališče glede vprašanja prenosa podjetja, pri čemer je kot odločilni

kriterij štelo ohranitev identitete podjetja – dejansko nadaljevanje ali ponovni začetek

opravljanja enake ali podobne dejavnosti.

Zaključim lahko, da so merila Spijkersa pomembna predvsem zato, ker nacionalnim

sodiščem zagotavljajo smernice o tem, kako odgovoriti na vprašanje, ali podjetje

ohrani svojo identiteto. Sodišče je v tej zadevi dejalo, da ni odločilen noben

posamezen dejavnik, ampak morajo nacionalna sodišča opraviti oceno splošnega

položaja.162

V primeru Schmidt163 pa gre za primer, ko je Sodišče EU dogovor o opravljanju

pomožne dejavnosti čiščenja, ki jo je pred prenosom opravljala ena sama delavka,

štelo za prenos obrata v smislu direktive.

Kljub prvotnemu stališču Sodišča EU, da nobeden od teh kriterijev (iz primera

Spijkers) ni odločilen in da morajo nacionalna sodišča presoditi celotno situacijo,164

pa iz kasnejših sodb izhaja, da se je osredotočilo na dva kriterija – na dejavnost in

160

Zadeva C-24/85, Spijkers, 18.03.1986, ECLI:EU:C:1986:127. 161

Glej 13. točko sodbe v znani zadevi C-24/85, Spijkers, isto kot 149. 162

Povzeto po Barnard C., EU Employment Law, 2012, isto kot 158, str. 591- 592. 163

Zadeva C-392/92, Schmidt, 14.04.1994, ECLI:EU:C:1994:134. 164

Glej 16. točko sodbe v zadevi C-392/92, Schmidt (isto kot 152), in 14. točko sodbe v zadevi C-13/95, Süzen, 11.03.1997, ECLI:EU:C:1997:141.

81

na gospodarsko enoto. Nujni, ne pa zadostni pogoj za ohranitev identitete podjetja je

dejstvo, da novi delodajalec nadaljuje ali ponovno začne opravljati isto ali podobno

dejavnost, kot jo je opravljal stari delodajalec. Drugi pogoj je ohranitev identitete

gospodarske enote. Njena identiteta je odvisna tudi od drugih dejavnikov, kot so

delavci, vodstveni kader, način, na katerega je organizirano delo, metode poslovanja,

kjer je to primerno, tudi sredstva za delo, ki so ji na voljo.165

V nekaterih dejavnostih (npr. pri čiščenju, varovanju) lahko gospodarska enota

funkcionira brez pomembnega premoženja, tako da ohranitev identitete gospodarske

enote v prenosu ne more biti odvisna od prenosa takšnega premoženja.166 V teh

dejavnostih je bistvenega pomena delovna sila, zato lahko skupina delavcev, ki

stalno opravljajo neko delo, pomeni gospodarsko celoto.167

V teh primerih do prenosa podjetja pride le, če prevzemnik prevzame večino

prenosnikovih delavcev (po številu in usposobljenosti), ki so pri prenosniku opravljali

določeno delo. Po nekaterih stališčih v teoriji to dejansko pomeni, da je v teh primerih

uporaba direktive odvisna od volje prevzemnika. To je v nasprotju z duhom direktive,

katere namen je zaščita zaposlitve delavcev.168

4.1.3.2 Ureditev spremembe delodajalca v ZDR-1

Besedilo 75. člena ZDR-1, ki vsebuje določbe o spremembi delodajalca, je v

primerjavi z besedilom 73. člena ZDR bistveno spremenjeno.

Sprememba tega člena v primerjavi z dosedanjo ureditvijo je bila potrebna zaradi vse

večjega števila zlorab tega instituta. V praksi se je množično dogajalo, da se je izvajal

prenos dejavnosti in zaposlenih iz matičnih družb v t.i. slamnate družbe brez

premoženja, ki gredo nato v stečaj. Zaradi tega, ker prevzemnik praviloma ni imel

omembe vrednega premoženja, so delavci ostali brez plač in odpravnine ter drugih

terjatev do delodajalca, saj podjetje ob prenehanju ni imelo dovolj sredstev za

165

Glej 15. točko sodbe v zadevi C-13/95, Süzen, 11.03.1997, ECLI:EU:C:1997:141, v kateri je navedeno,da se dejansko subjekt ne sme omejiti zgolj na dejavnost, ampak njegova identiteta izhaja še iz drugih dejavnikov, kot so njegovi delavci, vodstveno osebje, organizacija njegovega dela, njegov način poslovanja in, po potrebi, razpoložljiva obratna sredstva. 166

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 434-435. 167

Glej primere Süzen; C-127/96, C-229/96 in C-74/97., Hernandez Vidal in drugi, 10.12.1998, ECLI.EU:C:1998:594, Hidalgo in drugi. 168

Barnard C., EC Employment Law, 2006, isto kot 157, str. 642.

82

poplačilo svojih obveznosti do zaposlenih. Z dopolnitvijo ureditve se želi zagotoviti

širše in učinkovitejše varstvo pravic delavcev, ki so prešli na delo k prevzemniku.169

V 75. členu ZDR-1 so določene pravice delavcev in obveznosti delodajalcev, tako

prenosnika kot tudi prevzemnika v primerih, ko na podlagi zakona, drugega predpisa,

pravnega posla oziroma pravnomočne sodne odločbe ali zaradi združitve ali delitve

pride do spremembe delodajalca. Posebej je potrebno poudariti, da je v tržnih

gospodarstvih prestrukturiranje podjetij pogost pojav, saj se na takšen način podjetja

odzivajo razmeram na trgu. Ob izostanku posebne ureditve v primeru prenosa

podjetja oziroma njegovega dela, bi imelo takšno ravnanje delodajalca za posledico

prenehanje pogodbe o zaposlitvi, saj ne gre spregledati, da je razmerje med

delavcem in delodajalcem osebno razmerje. Prav tako bi se pojavilo pogosto

množično odpuščanje delavcev, kar bi negativno vplivalo tako na zaposlene kot tudi

na trg dela.170

V prvem odstavku 75. člena ZDR-1 je opredeljen pojem spremembe delodajalca, ki je

ključnega pomena, saj je nanj vezano posebno varstvo delavcev, opredeljeno v

nadaljevanju določbe. Od tega, kako široka je opredelitev pojma spremembe

delodajalca, je odvisen tudi domet zakonskih določb, ki zagotavljajo varstvo delavcev

v primeru spremembe delodajalca.

V primeru, ko podjetje ali del podjetja s pravnim prenosom (na podlagi zakona,

drugega predpisa, pravnega posla oziroma pravnomočne sodne odločbe) ali zaradi

združitve ali delitve delodajalca prenosnika preide od delodajalca prenosnika k

delodajalcu prevzemniku, to za delavce, ki delajo v tem podjetju ali delu podjetja,

pomeni spremembo delodajalca.171

Drugi odstavek obravnavanega 75. člena ZDR-1 se nanaša na zagotavljanje pravic

in obveznosti iz kolektivne pogodbe. Poleg tega, da vstopi v pogodbo o zaposlitvi in

je torej vezan s pogodbenimi določili, mora delodajalec prevzemnik tudi po

opravljenem prenosu podjetja delavcem zagotavljati pravice in obveznosti iz

kolektivne pogodbe, ki je zavezovala delodajalca prenosnika, in sicer še najmanj eno

169

Krašovec Darko, isto kot 121, str. 325. 170

Krašovec Darko, isto kot 121, str. 325-326. 171

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 430- 431.

83

leto, razen če kolektivna pogodba preneha veljati pred potekom tega roka ali če je

pred potekom tega roka sklenjena nova kolektivna pogodba.172

Za delavce prenesenega podjetja torej še najmanj eno leto (oziroma do izteka

veljavnosti pogodbe ali uveljavitve nove kolektivne pogodbe) veljajo pravice in

obveznosti, ki izhajajo iz kolektivnih pogodb (splošne, panožne ali podjetniške), ki so

zavezovale delodajalca prenosnika, ne glede na to, da bodo za druge delavce

delodajalca prevzemnika veljale manj ugodne pravice in obveznosti iz kolektivnih

pogodb, ki zavezujejo delodajalca prevzemnika.173

ZDR-1 ne ureja situacije, ko so kolektivne pogodbe, ki veljajo za delodajalca

prevzemnika, ugodnejše od tistih, ki so veljale za delodajalca prenosnika, medtem ko

v primerjalnem pravu ponekod lahko najdemo izrecne določbe o tem , da v tem

primeru ugodnejše kolektivne pogodbe veljajo tudi za delavce, ki so prešli k

delodajalcu prevzemniku zaradi prenosa podjetja. Glede na namen določbe drugega

odstavka 75. člena ZDR-1, da se delavcem, prizadetim zaradi spremembe

delodajalca, vsaj za določen čas ohranijo (morebitne ugodnejše) pravice, ki so jih

imeli pri delodajalcu prenosniku, ta določba ne bi smela postati ovira za to, da bi

ugodnejše kolektivne pogodbe pri delodajalcu prevzemniku od prenosa naprej veljale

tudi za delavce prevzemnika, ki so bili pred prenosom podjetja zaposleni pri

delodajalcu prenosniku.174

V tretjem odstavku 75. člena ZDR-1 pa je urejena situacija, ko se delavcu pri

delodajalcu prevzemniku poslabšajo pravice iz pogodbe o zaposlitvi oziroma se

bistveno spremenijo pogoji dela pri prevzemniku. Če delavec zaradi tega poslabšanja

pravic oziroma delovnih pogojev, do katerega pride v dveh letih od datuma prenosa,

odpove pogodbo o zaposlitvi, ima enake pravice, kot če pogodbo o zaposlitvi odpove

delodajalec iz poslovnih razlogov. Pri določanju odpovednega roka in odpravnine ter

drugih pravic se upošteva delovna doba delavca pri obeh delodajalcih.175

172

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 437. 173

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 437. 174

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 437-438. 175

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 438.

84

To določbo (tretji odstavek 75. člena ZDR-1) je treba razlagati v duhu obravnavane

Direktive, ki v tej zvezi uporablja izraz »če se delovni pogoji zaradi prenosa bistveno

spremenijo v škodo delavca«.176

Iz sodb sodišča EU, npr. v zadevi Juuri177 lahko razberemo, da gre tudi za takšne

primere, ko delavec po prenosu delo opravlja v drugem kraju (na sedežu delodajalca

prevzemnika), ko ima delavec zaradi slabše prodaje na novi lokaciji nižjo plačo, ki je

odvisna od uspešnosti, in podobno.

Kot posebej pomembne bi izpostavila 32., 33. in 34. točko sodbe v zgoraj navedeni

zadevi Juuri. Sodišče je v 32. točki te sodbe navedlo, da mora pridobitelj po prenosu

podjetja ohraniti delovne pogoje, ki so bili sklenjeni s kolektivno pogodbo, v enakem

obsegu, kot jih je določil odsvojitelj, in to do dneva prenehanja veljavnosti ali izteka iz

te kolektivne pogodbe ali vse do dneva uveljavitve ali začetka uporabe druge. Cilj

navedene določbe je tako ohranitev vseh delovnih pogojev v skladu z voljo strank

kolektivne pogodbe, in to kljub prenosu podjetja. Po drugi strani ta določba ne more

odstopati od volje navedenih strank, kot je bila izražena v kolektivni pogodbi. Če sta

torej pogodbeni stranki sklenili, da po določenem datumu ne bosta zagotavljali

nekaterih delovnih pogojev, člen 3(3) Direktive 2001/23/ES pridobitelju ne more

naložiti obveznosti, naj jih spoštuje po dogovorjenem dnevu izteka kolektivne

pogodbe, saj navedena pogodba po tem datumu ni več v veljavi. Sodišče je nadalje v

34. točki sodbe v zadevi Juuri navedlo, da iz tega sledi, da člen 3(3) navedene

Direktive ne zavezuje pridobitelja, da zagotavlja ohranitev delovnih pogojev,

sklenjenih z odsvojiteljem, po dnevu izteka kolektivne pogodbe, čeprav ta sovpada z

dnevom prenosa podjetja.178

Določba četrtega odstavka obravnavanega 75. člena ZDR-1 ureja odgovornost

delodajalca prevzemnika in delodajalca prenosnika za obveznosti, in sicer za terjatve

delavcev. S prenosom podjetja vse pravice in obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi

preidejo na delodajalca prevzemnika. To pomeni, da z dnem prenosa delodajalec

prevzemnik postane nosilec pravic in obveznosti iz pogodbe, delodajalec prenosnik

pa sočasno preneha biti nosilec teh pravic in obveznosti. Navedeno načelo se lahko

176

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 438. 177

Zadeva C-396/07, Juuri, 27.11.2008, ECLI:EU:C:2008:656. 178

Glej 32., 33. in 34. točko sodbe v zadevi C-396/07, Juuri, isto kot 166.

85

pokaže kot krivično do delodajalca prevzemnika v primeru, da iz pogodbe o zaposlitvi

izhajajo neporavnane obveznosti do delavcev, ki so nastale pred prenosom podjetja.

Zato Direktiva državam članicam omogoča, da v svojih zakonih določijo, da po

prenosu podjetja za obveznosti, ki so nastale pred prenosom podjetja, solidarno

odgovarjata delodajalec prenosnik in delodajalec prevzemnik.179

Omenila bi še peti in šesti odstavek 75. člena ZDR-1, ki sta spremenjena v primerjavi

s prej veljavnim ZDR ter sta pomembna še posebej zato, ker z njima preprečujejo

zlorabe pravic delavcev, do katerih je prihajalo v praksi, ko so delodajalci prenosniki

ustanovili hčerinske družbe (t.i. slamnata podjetja) z minimalnim kapitalom, nanje

prenesli podjetje (dejavnost, posle) in delavce, potem ko je takšna hčerinska družba

(delodajalec prevzemnik) v stečaju prenehala, pa v stečajni masi ni bilo dovolj

sredstev za poplačilo terjatev delavcev. Če je delodajalec prenosnik pretežni lastnik

delodajalca prenosnika, je njegova odgovornost za navedene terjatve delavcev

solidarna (peti odstavek), sicer pa subsidiarna (šesti odstavek).180

V sedmem odstavku obravnavanega 75. člena ZDR-1 je določeno, da če delavec

odkloni prehod in dejansko opravljanje dela pri delodajalcu prevzemniku, mu lahko

delodajalec izredno odpove pogodbo o zaposlitvi.181

ZDR-1 ohranja dosedanjo ureditev odklona prehoda prevzetega delavca od enega k

drugemu delodajalcu. Če bo delavec odklonil prehod k delodajalcu – prevzemniku,

do prenosa ne bo prišlo, zato bo še vedno v delovnem razmerju pri delodajalcu –

prenosniku. Delavec bo lahko sam odpovedal pogodbo o zaposlitvi, če pa tega ne

stori, mu lahko delodajalec – prenosnik izda izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi.

Ker so v tem primeru vsebinski razlogi za odpoved na strani delavca je pravilo, da se

delavcu ne zagotavljajo pravice kot v primeru, da bi bil odpuščen zaradi razlogov, ki

so na strani delodajalca (na primer poslovni razlogi). Takšno stališče izhaja tudi iz

sodbe Sodišča EU v primeru Katsikas182 Sodišče se je v tem primeru postavilo na

stališče, da s tem ko direktiva omogoča delavcu, da ostane v delovnem razmerju pri

179

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 439. 180

Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 439. 181

Glej sedmi odstavek 75. člena ZDR-1. 182

Združene zadeve C-132/91, C-138/91 in C-139/91, Katsikas: Grigorios Katsikas proti Angelos Konstantinidis in Uwe Skreb in Günter Schroll proti PCO Stauereibetrieb Paetz&Co. Nachfolger GmbH, 16.12.1992, ECLI:EU:C:1992:517.

86

delodajalcu – prevzemniku pod enakimi pogoji, kot so bili dogovorjeni z delodajalcem

– prenosnikom, delavca direktiva ne obvezuje, da mora nadaljevati delovno razmerje

z delodajalcem – prevzemnikom. Navedeno pomeni, da delavec lahko odkloni

prehod k delodajalcu prevzemniku. Iz tega izhaja, da Direktiva delavca ne zavezuje,

da bi nadaljeval delovno razmerje s prevzemnikom. Takšna obveznost bi kršila

temeljne pravice delavca (pravico delavca do svobodne izbire delovnega mesta), ki

mora biti svoboden pri izbiri delodajalca in ga ni mogoče prisiliti, da dela za

delodajalca, ki si ga ni svobodno izbral. Sodišče je tudi zavzelo stališče, da naj

države članice določijo, kakšna bo usoda delovnega razmerja delavca, ki se

prostovoljno odloči, da ne bo nadaljeval delovnega razmerja pri delodajalcu

prevzemniku, predvsem, ali se delovno razmerje nadaljuje z delodajalcem –

prenosnikom, ali pa se šteje za odpovedano, bodisi s strani delavca ali delodajalca.

Sodišče je jasno poudarilo, da Direktiva ne zavezuje držav članic, da ohranijo

delavčevo zaposlitev pri delodajalcu prenosniku, niti jim tega ne prepoveduje, kot to

navaja tudi Darja Senčur Peček v Komentarju ZDR-1.

V osmem odstavku 75. člena ZDR-1 je urejeno varstvo pravic prevzetih delavcev v

primeru začasnega prenosa podjetja. Ob upoštevanju sodne prakse Sodišča EU je

bil že v ZDR in je na enak način zdaj v ZDR-1 urejen začasni prenos podjetja na

podlagi pravnega posla. Določba osmega odstavka 75. člena ZDR-1 se nanaša na

dve skupini primerov, in sicer na primere, ko delodajalec prenosnik podjetje na

podlagi pravnega posla začasno prenese na delodajalca prevzemnika, po izteku

veljavnosti pravnega posla pa prevzame podjetje nazaj, in na primere, ko delodajalec

prenosnik podjetje na podlagi pravnega posla začasno prenese na prvega

delodajalca prevzemnika, po izteku veljavnosti pravnega posla s prvim

prevzemnikom pa ga začasno prenese na novega prevzemnika. V prvem primeru

preidejo po prenehanju veljavnosti pravnega posla pravice in obveznosti iz delovnih

razmerij delavcev spet na delodajalca prenosnika, v drugem primeru pa preidejo na

delodajalca – novega prevzemnika.183

183

Povzeto po Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 442.

87

4.1.3.3 Kratka primerjava z institutom prenosa nalog v ZJU

Kot sem v prejšnjih poglavjih že podrobno obravnavala, ZJU v prvem odstavku 153.

člena določa, da če se organ ukine, prevzame organ, v katerega delovno področje

preidejo naloge, vse javne uslužbence, javni uslužbenci pa se razporedijo na enaka

delovna mesta. Drugače pa je v primeru, ko naloge ukinjenega organa ne preidejo na

drug organ, saj javnemu uslužbencu takrat delovno razmerje preneha. Bežen pregled

določb ZJU o ukinitvi organa in prenosu nalog ter določb ZDR-1 o spremembi

delodajalca nam da vedeti, da gre v bistvu za podobne določbe, ki pa se vsebinsko

kljub temu precej razlikujejo.

Upravna reorganizacija organov oblasti ali prenos upravnih funkcij med organi oblasti

ne predstavljata prenosa v smislu obravnavane Direktive Sveta 2001/23/ES z dne

12.03.2001, kot to v komentarju ZDR-1 ugotavlja tudi Darja Senčur Peček. Institut

spremembe delodajalca po ZDR-1 tako za javne uslužbence neposredno ni

uporabljiv, v poštev bi lahko prišel samo v primerih nekaterih dejavnosti, kot sta npr.

čiščenje ali varovanje. V teh primerih namreč gre za dejavnosti, ki temeljijo na

sredstvih oziroma opremi, ki bi se lahko prenesla ali dala v najem drugemu

delodajalcu, prav tako ohranitev identitete gospodarske enote v prenosu le-teh ne

more biti odvisna od prenosa takšnega premoženja. Pri institutu spremembe

delodajalca je namreč zelo pomembno, da gre za prenos podjetja takrat, ko pride do

prenosa gospodarske enote, ki ohrani svojo identiteto, se pravi prenos

organiziranega skupka virov, katerega cilj je opravljanje gospodarske dejavnosti, ne

glede na to, ali je ta dejavnost stranka ali glavna,184 medtem ko pri ukinitvi državnega

organa te okoliščine ne pridejo v poštev. Pri ukinitvi državnih organov nastopa

Republika Slovenija in prav tako na splošno ne gre za prenos premoženja. Navedeno

potrjujejo v svojih primerih tudi naša sodišča.

Za proučevanje instituta spremembe delodajalca po ZDR-1 je še posebej pomembna

analiza elementa oziroma pojma podjetja in del podjetja. Pomembno je tudi

poznavanje pojma prenosa podjetja ter razlikovanje pojma delodajalca prevzemnika

in delavca pa tudi varstva, ki se zagotavlja delavcem v primeru prenosa podjetja.

184

Povzeto po Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 428 in 434.

88

Iz teorije prava družb izhaja, da je »podjetje skupek organiziranega premoženja ljudi,

organiziranih in namenjenih opravljanju gospodarske dejavnosti, ki mu pravni red

posredno prek njegovega nosilca podjetništva (družbe kot pravno pojavne oblike

podjetja) priznava status pravne osebe, s pravicami in obveznostmi«. Podjetje ni

subjekt, ampak objekt prava, in kot tako je lahko predmet prenosa (npr. gospodarska

družba ali podjetnik proda podjetje kot celoto ali le del podjetja drugi gospodarski

družbi ali podjetniku).185

Ob proučitvi ureditve spremembe delodajalca v ZDR-1 ugotavljam, da pri primerih

ukinitve državnega organa ne gre za elemente oziroma okoliščine, ki so značilni za

institut spremembe delodajalca. Pri slednjem je namreč bistven prenos premičnega

in nepremičnega premoženja, prenos delavcev, pa tudi strank. Iz navedenih

značilnosti izhaja, da sprememba delodajalca v bistvu ni podobna institutu prenosa

nalog po ZJU. Podobnost med obravnavanima institutoma je opazna izključno pri

varstvu pravic, in sicer z vidika, da je cilj obeh institutov zagotoviti ustrezen nivo

pravnega varstva tistih delavcev, ki prehajajo od enega delodajalca k drugemu

oziroma iz enega organa v drug organ. Poudarila pa bi, da v javnem sektorju pri

prenosu nalog iz enega v drug organ ne pride do spremembe delodajalca, saj se

delodajalec v bistvu ne spreminja (do prenosa nalog na podlagi 153. člena ZJU

prihaja med samimi državnimi organi oziroma v okviru lokalnih skupnosti, pri čemer

pa ne pride do spremembe delodajalca).

4.1.3.4 Primeri iz slovenske sodne prakse

Iz sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča (v nadaljevanju VDSS) Pdp

1384/2004 z dne 09.02.2006, izhaja, da je o prenosu podjetja vselej mogoče govoriti

takrat, kadar pride do spremembe delodajalca, ki podjetje prevzame, le-to pa ohrani

svojo identiteto, s čimer so mišljene iste ali podobne dejavnosti, poleg tega pa so

pomembne še naslednje okoliščine: tip obrata, prenos nepremičnin, premičnin in

pravic, prevzem delavcev, prevzem strank. V primeru spremembe delodajalca po

veljavnem 75. členu ZDR-1 (oziroma prejšnjem 73. členu ZDR) med delavcem in

delodajalcem – prevzemnikom ni predvidena sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi. Pri

185

Povzeto po Senčur Peček Darja v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 431.

89

prenosu podjetja oziroma spremembi delodajalca delavec pri delodajalcu –

prevzemniku obdrži vse pravice, ki jih je imel pri delodajalcu – prenosniku, kar

pomeni, da ostane v veljavi pogodba o zaposlitvi, sklenjena z delodajalcem –

prenosnikom. Prevzeti delavec obdrži pogodbo o zaposlitvi, sklenjeno z delodajalcem

– prenosnikom ne le eno leto, ampak vse dotlej, dokler ta ni odpovedana ali

spremenjena. Enoletni rok iz drugega odstavka prejšnjega 73. člena ZDR, v katerem

je delodajalec – prevzemnik delavcem dolžan zagotavljati enake pravice, kot

delodajalec – prenosnik, velja le za pravice, ki jih je delavcu zagotavljala kolektivna

pogodba, ki je veljala za delodajalca – prenosnika in za delodajalca – prevzemnika

ne velja.186

Navedla bi še sodbo VDSS Pdp 172/2012 z dne 19.04.2012, iz katere izhaja, da pri

spremembi delodajalca prevzeti delavec pri delodajalcu prevzemniku ohrani

delovnopravni status, ki ga je imel pri delodajalcu prenosniku. Ker je imela tožnica z

delodajalcem prenosnikom sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za določen čas, je tudi pri

delodajalcu prevzemniku (toženi stranki) ohranila isti delovnopravni status. Tudi

kasnejše pogodbe o zaposlitvi za določen čas je sklenila zakonito iz razloga

nadomeščanja delavk, ki so bile začasno odsotne. Zato tožnica neutemeljeno

zahteva, da se šteje, da je s toženo stranko sklenila pogodbo o zaposlitvi za

nedoločen čas.187 Bistveno je torej, da delavec pri novem delodajalcu (prevzemniku)

ohrani delovnopravni status, ki ga je imel pri prejšnjem delodajalcu (prenosniku), kar

pomeni, da delavec ne sme priti v slabši položaj, kot ga je imel pri delodajalcu

prenosniku. Iz navedene sodbe pa izhaja, da to ne pomeni, da bi moralo priti do

sklenitve pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas z novim delodajalcem, če je delavec

s prejšnjim delodajalcem imel sklenjeno pogodbo za določen čas. To bi dejansko za

delavca pomenilo že pridobitev pravic oziroma izboljšanje njegovega položaja in ne

zgolj ohranitev delavčevega obstoječega delovnopravnega statusa.

186

Povzeto po Krašovec Darko, isto kot 121, str. 334. 187

Glej jedro sodbe VDSS Pdp 172/2012 z dne 19.04.2012.

90

4.2 Postopek reorganizacije v državni upravi

4.2.1 Splošno o reorganizaciji

Reorganizacija oziroma sam postopek reorganizacije v državnih organih je tesno

prepleten z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Kot sem v

magistrski nalogi že ugotovila in navajala, se glede razlogov za redno odpoved

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov ne uporabljajo določbe ZDR-1, temveč

določbe ZJU, kot to tudi določa prvi odstavek 156. člen ZJU. Poslovni razlog po ZJU

se razlikuje od tega pojma po ZDR-1, saj poslovni razlog v skladu z določbo drugega

odstavka 156. člena ZJU pomeni zmanjšanje obsega javnih nalog, privatizacijo javnih

nalog ter organizacijski, strukturni, javnofinančni in podoben razlog. Poslovni razlog

je še posebej pomemben zato, ker javnemu uslužbencu prav iz navedenih poslovnih

razlogov pogodba o zaposlitvi lahko preneha ali pa je premeščen na delovno mesto,

ki ne ustreza njegovemu nazivu.

Podlaga za ugotovitev poslovnega razloga je sprememba akta o notranji organizaciji

in sistemizaciji delovnih mest v organu oziroma t.i reorganizacija, ki ji v skladu s

petim odstavkom 156. člena ZJU mora biti priložena pisna obrazložitev, ki vsebuje

cilje reorganizacije, razloge za izvedbo reorganizacije, analizo delovnih opravil in

delovnih postopkov ter število in strukturo delovnih mest in število javnih

uslužbencev. Odločitev o reorganizaciji se lahko sprejme na ravni organa, za organe

državne uprave pa na predlog organa o uvedbi reorganizacije odloči vlada, kot to

določa četrti odstavek 156. člena ZJU. Šesti odstavek navedenega člena nadalje

določa še to, da z obrazloženo reorganizacijo mora predstojnik seznaniti

reprezentativne sindikate v organu, ki lahko dajo k analizi delovnih opravil in delovnih

postopkov mnenje, kar je še zlasti pomembno zaradi uresničevanja socialnega

partnerstva.

Omenila bi še 157. člen ZJU, ki vsebuje določbe o programu razreševanja presežnih

delavcev, in določa da se tudi v tem primeru uporabljajo določbe ZDR-1, pri čemer se

za ugotavljanje, ali reorganizacija prizadene večje število javnih uslužbencev,

upošteva število javnih uslužbencev in presežnih javnih uslužbencev za vsak organ

posebej. V skladu z drugim odstavkom navedenega člena, se program razreševanja

91

presežnih javnih uslužbencev za organe, ki so vključeni v interni trg dela, pripravi

tako, da se upoštevajo kadrovske potrebe vseh organov, ko so vključeni v interni trg

dela.

4.2.2 Postopek reorganizacije

V nadaljevanju magistrske naloge obravnavam celoten postopek reorganizacije, kot

je določen v ZJU. Poudarek je na opisu izvedbe postopka oziroma poteka

reorganizacije za javne uslužbence, zaposlene v državnih organih in upravah

samoupravnih lokalnih skupnosti.

Na pomembnost in aktualnost »reorganizacije« v državni upravi kaže tudi dejstvo, da

je Vlada RS na svoji seji dne 29.03.2012 sprejela sklep, številka: 00700-10/2012/3, s

katerim je sprejela odločitev o uvedbi reorganizacije v ministrstvih in v vladnih

službah. V navodilu oziroma dopisu takratnega MPJU188 je bilo navedeno, da glede

na to, da je bil s 1. aprilom 2012 v skladu z ZVRS-F189 in ZDU-1F190 izveden prevzem

javnih uslužbencev, je treba v skladu s sprejetim sklepom vlade pričeti s postopkom

reorganizacije. To pomeni, da ministrstva in vladne službe preverijo obstoječo

organizacijsko strukturo in vrste ter število organizacijskih enot, prav tako pa preverijo

tudi število in strukturo delovnih mest v organu. Nadalje je v navedenem dopisu

MPJU navedeno, da so posledice izvedene reorganizacije lahko različne, od

spremenjene organizacijske strukture (drugačno število in vrsta organizacijskih enot)

do spremenjenega števila in strukture delovnih mest, kar seveda lahko vpliva tudi na

potrebno število javnih uslužbencev. V nadaljevanju se pri opisovanju postopka

reorganizacije sklicujem predvsem na pojasnila in postopkovnik, ki ga je pripravilo

tedanje MPJU, sedaj MJU, in so v veliko pomoč za pripravo in izvedbo postopka

reorganizacije.

V skladu z ZJU je možno spreminjati število javnih uslužbencev in strukturo delovnih

mest tudi zaradi zmanjšanja obsega javnih nalog, iz organizacijskih, strukturnih in

javnofinančnih razlogov. Kot sem že navedla, je podlaga za ugotavljanje razlogov za

prenehanje pogodbe o zaposlitvi ali za premestitev na delovno mesto, na katerem se

188

Dopis MPJU, št. 007-134/2012/13 z dne 02.04.2012. 189

ZVRS-F, Uradni list RS, št. 8/2012. 190

ZDU-1F, Uradni list RS, št. 21/12.

92

naloge opravljajo v nižjem nazivu, kot ga ima javni uslužbenec, sprememba akta o

notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest (v nadaljevanju reorganizacija).

Posledica izvedene reorganizacije je torej lahko spremenjena organizacijska

struktura v organu, prav tako pa se posledice odražajo tudi v številu in strukturi

delovnih mest, zato je treba postopku reorganizacije določiti cilje, ki jih reorganizacija

sledi.

Cilji reorganizacije so lahko naslednji: zmanjšanje števila organizacijskih enot v

organu, spremenjena struktura in vrste organizacijskih enot v organu, zmanjšanje

števila delovnih mest v organu, sprememba števila in strukture delovnih mest v

organu (sprememba števila uradniških delovnih mest, sprememba števila

najzahtevnejših delovnih mest,…) in spremenjeno število javnih uslužbencev,

potrebnih za izvajanje naloge organa.

V postopku reorganizacije je treba torej določiti cilje, pripraviti obrazložitev in

spremembe in dopolnitve akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest,

veljavni akt pa bo potem podlaga za razporeditev javnih uslužbencev in za

ugotavljanje možnosti za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov.191

V postopku reorganizacije lahko pride tudi do odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga. Najpomembnejši pravni podlagi pri tem sta ZJU in ZDR-1, njuna

uporaba pa je v primeru odpovedi iz poslovnega razloga medsebojno povezana.

Prav tako se v postopku reorganizacije uporabljajo tudi določbe 31. člena Kolektivne

pogodbe za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji192 (v nadaljevanju

KPND).

191

»Postopek reorganizacije« (gradivo MJU), izdajatelj MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, št. gradiva 007-134/2012/13 z dne 2.4.2012, str. 2-3, gradivo objavljeno na spletni strani http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/postopek_reorganizacij- (dostop z dne 30.04.2012); v nadaljevanju cit. »Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191. 192

Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti v RS - KPND v Republiki Soveniji, Uradni list RS, št. 18/91-I, 53/92, 13/93 – ZNOIP, 34/93, 12/94, 18/94 –ZRPJZ, 27/94, 59/94,80/94, 64/95, 19/97, 37/97, 87/97–ZPSDP, 3/98, 3/98, 39/99 -ZMPUPR, 39/99, 40/99-popr., 99/01, 73/03, 77/04, 115/05, 43/06-ZKolP, 71/06, 138/06, 65/07, 67/07, 57/08–KPJS, 67/08, 1/09, 2/10, 52/10, 2/11, 3/12, 40/12, 1/13, 46/13, 95/14 in 91/15.

93

V postopku reorganizacije je treba torej najprej določiti cilje reorganizacije, ki bodo

uresničeni s spremembo akta o sistemizaciji delovnih mest.

Sprememba akta o sistemizaciji lahko pomeni spremembo števila in strukture

organizacijskih enot, spremembo števila in strukture števila delovnih mest ali

določitev drugačnih delovnih mest, ki za opravljanje nalog zahtevajo javne

uslužbence z drugačno strokovno usposobljenostjo, kot je bilo zahtevano do tedaj.193

Kot izhaja iz 156. člena ZJU, je v primeru, ko je podan poslovni razlog (torej

zmanjšanje obsega javnih nalog, privatizacija javnih nalog, organizacijski, strukturni,

javnofinančni ali podoben razlog), treba najprej opraviti analizo delovnih opravil in

delovnih postopkov ter na tej podlagi določiti število in strukturo delovnih mest in

število javnih uslužbencev, ki bodo predmet reorganizacije. Ta del se vključi v

obrazložitev reorganizacije, ki zajema tudi razloge in cilje reorganizacije.194

Podlaga za reorganizacijo je analiza delovnih opravil, iz katere je razvidno, katera

dela se opravljajo (ali se več ne opravljajo oziroma se opravljajo v manjšem obsegu)

na delovnih mestih, ki bi bila predmet reorganizacije ter na kakšen način se bodo

naloge, ki se opravljajo prerazporedile. Na podlagi analize delovnih opravil se nato

pripravi predlog spremembe akta o sistemizaciji delovnih mest, pri čemer je najprej

potrebno usklajevanje s sindikati v skladu s 26. členom ZJU.

Predstojnik mora pred sprejetjem splošnega akta, ki vpliva na pravice oziroma

obveznosti javnih uslužbencev, omogočiti reprezentativnemu sindikatu, ki deluje v

organu, da poda mnenje. Za reprezentativni sindikat, ki deluje v organu, se šteje

reprezentativni sindikat v organu oziroma reprezentativni sindikat dejavnosti ali

poklica v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti, če ima imenovanega

zaupnika v organu (četrti odstavek 26. člena ZJU).

ZJU ne razlikuje med postopkom odpovedi pogodbe o zaposlitvi enemu javnemu

uslužbencu ali postopkom odpovedi pogodbe o zaposlitvi večjemu številu

uslužbencev, zaradi česar je treba postopek, kot je predviden v 156. členu, uporabiti

193

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 4. 194

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 5.

94

vedno, kadar gre za odpoved iz poslovnega razloga, ne glede na to, ali gre za

individualno odpoved ali odpoved večjemu številu delavcev. V primerih, ko bo

ugotovljeno, skladno z določbami 157. člena ZJU, da gre za večje število presežnih

javnih uslužbencev, pa je treba pripraviti tudi program razreševanja.195

Pri reorganizaciji je potrebno upoštevati še določbo šestega odstavka 156. člena

ZJU, ki določa, da z obrazloženo reorganizacijo mora predstojnik seznaniti

reprezentativne sindikate v organu, ki lahko dajo k analizi delovnih opravil in delovnih

postopkov mnenje. Usklajevanje reorganizacije z reprezentativnimi sindikati v organu

se izvede v skladu z določbami 26. člena ZJU.

Pomemben je tudi peti odstavek 26. člena ZJU, ki določno ureja postopek

usklajevanja. Najprej se predlog akta pošlje reprezentativnemu sindikatu in se določi

razumen rok za oblikovanje mnenja, nadalje pa če reprezentativni sindikat poda

mnenje, mora predlagatelj mnenje upoštevati in sprejeti usklajen akt, ali če

predlagatelj mnenja, kot je podano, ne more upoštevati, mora povabiti reprezentativni

sindikat k usklajevanju. Če pa predlagatelju ne uspe doseči uskladitve predlog akta z

mnenjem reprezentativnih sindikatov, se lahko sprejme neusklajen akt, vendar je

treba razloge, zaradi katerih ni bilo upoštevano mnenje reprezentativnih sindikatov,

pisno obrazložiti in poslati reprezentativnim sindikatom v organu, katerih mnenje ni

bilo upoštevano. Torej delodajalec glede reorganizacije ni vezan na mnenje

reprezentativnega sindikata, dolžan pa je izpeljati zgoraj navedeni postopek

usklajevanja. Navedeni postopek usklajevanja zahteva sodelovanje

reprezentativnega sindikata, kar je glede varstva javnih uslužbencev in upoštevanja

pravilnosti reorganiziranja pomembno, tudi, če se sprejme neusklajen akt.

Sledi sprejem sistemizacije po predvidenem postopku. Sistemizacija se za organe

državne uprave sprejme po postopku, določenem z zakonom, ki ureja državno

upravo, in zakonom, ki ureja sistem javnih uslužbencev. Sprejeta sistemizacija se

objavi, skladno z določbo prvega odstavka 5. člena Uredbe o notranji organizaciji,

sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih

organih, ki določa, da se sistemizacija in njene spremembe se objavijo na način , ki

omogoča seznanitev s sprejetjem sistemizacije oziroma njenih sprememb in

195

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 6.

95

dopolnitev ter dostop do celotne njene vsebine vsem zaposlenim v organu, če zakon

ne določa drugače, upoštevaje velikost organa, opremljenost s sredstvi informacijske

tehnologije in lokacijske razmere, pri čemer mora biti zagotovljeno, da je

sistemizacija dostopna zaposlenim na vpogled kadarkoli med delovnim časom in na

lokaciji posamezne organizacijske enote.196

4.2.3 Postopek premestitve in uvrstitev javnega uslužbenca na interni trg dela

ter odpoved pogodbe o zaposlitvi

Po sprejemu sistemizacije sledi po mojem mnenju eden najpomembnejših korakov v

postopku reorganizacije, to je ugotavljanje za katerega javnega uslužbenca ali

uslužbence bo treba izvesti postopek premestitve in vključitve v interni trg (skladno s

kriteriji).

Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse VSRS, na katero VSRS pogosto opozarja v

svojih sodbah,197 že prejšnji ZDR ni razveljavil kolektivnih pogodb, ki so veljale ob

njegovi uveljavitvi. Ni bila torej njihova »prosta odločitev«, ali bodo spoštovali

kolektivno pogodbo ali ne. Če je kolektivna pogodba, ki zavezuje delodajalca,

določala kriterije, po katerih se določajo presežni delavci, je delodajalec dolžan te

kriterije uporabiti.198

31. člen KPND določa, da se kriteriji za določanje delavcev, katerih delo postane

trajno nepotrebno, določijo po naslednjem vrstnem redu:

Prvi, temeljni kriterij za ohranitev zaposlitve je delovna uspešnost. Prednosti pri

ohranitvi zaposlitve imajo delavci, ki dosegajo večjo delovno uspešnost.

V primeru enake delovne uspešnosti delavcev se kot prvi korekcijski kriterij za

ohranitev zaposlitve upošteva strokovna izobrazba delavca oziroma usposobljenost

za delo (v primeru enake delovne uspešnosti delovno mesto obdrži tisti delavec, ki

ima višjo izobrazbo oziroma usposobljenost).

196

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 6-7. 197

VIII Ips 78/2007 z dne 11.09.2007, VIII Ips 62/2007 z dne 12.02.2008, VIII Ips 172/2007 z dne 25.03.2008, in druge sodbe VSRS. 198

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 7-8.

96

Drugi kriterij so delovne izkušnje. Ta kriterij se upošteva v primeru enake delovne

uspešnosti in izobrazbe delavcev. Prednosti pri ohranitvi zaposlitve imajo delavci z

daljšimi delovnimi izkušnjami (ob enaki uspešnosti in izobrazbi).

Tretji kriterij je delovna doba. Ta kriterij se upošteva v primeru enake delovne

uspešnosti, izobrazbe in delovnih izkušenj. Prednost pri ohranitvi zaposlitve imajo

delavci z daljšo delovno dobo (ob enaki uspešnosti, izobrazbi in delovnih izkušnjah).

Četrti kriterij je zdravstveno stanje delavca (v poštev pride ob enaki uspešnosti,

izobrazbi, delovnih izkušnjah in delovni dobi). Prednost prih ohranitvi zaposlitve imajo

delavci, ki so zboleli za poklicno boleznijo, delavci, ki so utrpeli poškodbe pri delu v

organizaciji, ustanovi in zavodu, oziroma delavci s slabšim zdravstvenim stanjem.

Peti kriterij je socialno stanje. Upošteva se, če imajo delavci iste kategorije enako

delovno uspešnost, strokovno izobrazbo, delovne izkušnje, delovno dobo in

zdravstveno stanje. Prednost pri ohranitvi zaposlitve imajo delavci s slabšim

socialnim stanjem. Pri ugotavljanju socialnega stanja se upošteva predvsem dohodek

na družinskega člana, število nepreskrbljenih otrok, zaposlenost družinskih članov,

opravljanje obrtne dejavnosti kot postranskega poklica, opravljanje kmetijske

dejavnosti, lastništvo oziroma solastništvo zasebnih in mešanih podjetij.

Zavod mora delavce obveščati o vseh aktivnostih povezanih z nastankom in

reševanjem presežkov delavcev, delavci pa morajo biti osebno seznanjeni z možnimi

načini reševanja njihovega delovnega položaja.199

Glede primerljivosti delovnih mest obstaja dokaj obširna sodna praksa, iz katere

povzemam naslednja stališča:

Iz sklepa VSRS VIII Ips 364/2008 z dne 08.06.2010 izhaja, da je pri poslovnem

razlogu (1. alineja prvega odstavka veljavnega 89. člena ZDR-1) bistveno prenehanje

potreb po opravljanju določenega dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi. V skupino

primerljivih delavcev, izmed katerih bo enemu odpovedana pogodba o zaposlitvi, je

zato potrebno uvrstiti delavce, ki opravljajo tisto delo, glede katerega je prenehala

199

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 8.

97

potreba po opravljanju pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi. Ker je v obravnavani

zadevi prenehala potreba po delu vodje oddelka, ki ga je kot edina opravljala tožnica,

tožena stranka utemeljeno ni oblikovala posebne kategorije primerljivih delavcev, pri

katerih bi šele z uporabo kriterijev določila tistega delavca, ki mu preneha delovno

razmerje, temveč je odločila, da delovno razmerje preneha tožnici.

Iz Sklepa VSRS VIII Ips 363/2008 z dne 10.05.2010 pa je razbrati, da le takrat, ko

postane nepotrebno delo le nekaterih delavcev (zmanjšanje števila delavcev na

določenih delovnih mestih), pride tudi v primeru individualnih odpustov v poštev

uporaba kriterijev, določenih v kolektivnih pogodbah in splošnih aktih delodajalca.

Vendar le v primeru, da so taki kriteriji določeni oziroma zavezujejo delodajalca in na

podlagi dejanskih ugotovitev, da obstoji primerljiva kategorija delavcev, med katerimi

je možna izbira presežnih delavcev.

Možnost medsebojnega razporejanja delavcev ne pomeni le možnosti razporeditve

delavca, ki dela na ukinjenem delovnem mestu, na druga delovna mesta, temveč tudi

možnost razporejanja drugih delavcev na delovno mesto, ki se ukinja.

4.2.3.1 Premestitev po 158. členu ZJU

Glede ugotavljanja možnosti za premestitev in glede prednostne pravice do

zaposlitve se ne uporabljajo določbe ZDR-1, temveč posebnosti določa ZJU, kot je to

tudi določeno v prvem odstavku 158. členu ZJU.

V okviru reorganizacije je predvideno, da se uradnika oziroma strokovno-tehničnega

javnega uslužbenca poskuša premestiti na ustrezno delovno mesto, če je to prosto.

Uradnika, čigar delo na delovnem mestu ni več potrebno, se premesti na delovno

mesto, ki se opravlja v istem nazivu in za katero izpolnjuje pogoje in je zanj ustrezno

strokovno usposobljen, če je seveda tako delovno mesto v organu prosto, strokovno-

tehničnega javnega uslužbenca pa na delovno mesto, ki je ovrednoteno z najmanj

enako osnovno plačo, zanj izpolnjuje pogoje in je ustrezno strokovno usposobljen,

tudi seveda, če je tako delovno mesto v organu prosto (drugi odstavek 158. člena

ZJU). Izpolnjevanje teh pogojev ugotavlja predstojnik organa, v katerem je prosto

ustrezno delovno mesto. Če presežnega javnega uslužbenca ni možno premestiti na

ta način, se mu lahko zagotovi poklicna prekvalifikacija ali dokvalifikacija, na podlagi

98

katere izpolni pogoje oziroma se usposobi za prosto delovno mesto v organu (tretji

odstavek 158. člena ZJU). Pred odločitvijo za tako možnost bo praviloma prišlo do

tehtanja med primerljivostjo rešitve ter stroški za izvedbo prekvalifikacije oziroma

dokvalifikacije. Če je bila ugotovljena tako nemožnost premestitve na ustrezno

delovno mesto kot tudi nemožnost prekvalifikacije oziroma dokvalifikacije, ima

uradnik pravico do premestitve na delovno mesto, ki se opravlja v nazivu istega

kariernega razreda ali prvega nižjega kariernega razreda. Uradnik se v tem primeru

razreši naziva in imenuje v najvišji naziv, v katerem se lahko opravlja delo na

delovnem mestu, na katero je premeščen (četrti odstavek 158. člena ZJU). V

skrajnem primeru se javnega uslužbenca uvrsti na interni trg dela. Če ni mogoče

izvesti nobene od navedenih premestitev oziroma če ga tudi v enem mesecu od

uvrstitve na interni trg dela ni mogoče premestiti na ustrezno delovno mesto, se mu

odpove pogodba o zaposlitvi. Če pride do premestitve v času trajanja odpovednega

roka, se odpoved s soglasjem javnega uslužbenca prekliče. Izpolnjevanje pogojev iz

navedenega drugega odstavka 158. člena ZJU ugotavlja predstojnik organa, v

katerem je prosto ustrezno delovno mesto (peti odstavek 158. člena ZJU). V primeru

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga ima javni uslužbenec pravico

do odpravnine in druge pravice v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in v

skladu s kolektivno pogodbo, ima pa tudi posebno boniteto – ne glede na določbe

ZJU o javnem natečaju ima dve leti po odpovedi pogodbe o zaposlitvi prednostno

pravico do zaposlitve na navedena prosta delovna mesta v organu, v katerem je

delal (sedmi odstavek 158. člena ZJU).

158. člen ZJU, v katerem so določbe o ugotavljanju možnosti premestitve,

predstojniku tako državnega organa kot tudi organa lokalne skupnosti nalaga

dolžnost, da mora storiti vse ter preveriti vse možnosti za ohranitev zaposlitve,

preden javnemu uslužbencu odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga.

Menim, da prav institut premestitve javne uslužbence varuje pred prenehanjem

pogodbe o zaposlitvi bolj, kot pa so varovani delavci v zasebnem sektorju.

Omeniti velja še, da glede premeščanja velja krajevna omejitev iz 149. člena ZJU, ki

v drugem odstavku določa, da je premestitev zaradi delovnih potreb na območju

Republike Slovenije dopustna le, če kraj opravljanja dela v primeru premestitve od

dotedanjega kraja opravljanja dela ni oddaljen več kot 70 km oziroma več kot eno uro

99

vožnje z javnim prevozom (drugi odstavek 149. člena ZJU). Delodajalec je

premestitev kljub vsemu dolžan javnemu uslužbencu ponuditi, tudi če presega te

omejitve, javni uslužbenec pa lahko izbira med premestitvijo in odpravnino.200

V nadaljevanju nekaj besed namenjam še uvrstitvi javnega uslužbenca na interni trg

dela ter odpovedi pogodbe o zaposlitvi v primeru nemožnosti premestitve javnega

uslužbenca.

4.2.3.2 Uvrstitev na interni trg dela in obvestilo javnemu uslužbencu

V primeru, če premestitev znotraj organa ni možna, se javnega uslužbenca, skladno

z določbo petega odstavka 158. člena ZJU, uvrsti na interni trg dela in se mu

istočasno izda obvestilo o možnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi.

Skladno z določbo petega odstavka 158. člena izpolnjevanje pogojev za zasedbo

ustreznega prostega delovnega mesta v organu, kjer je prosto delovno mesto,

ugotavlja predstojnik organa, v katerem je prosto ustrezno delovno mesto.

Če pride do premestitve v času trajanja odpovednega roka, se odpoved s soglasjem

javnega uslužbenca lahko prekliče.

Pri premestitvi iz enega kraja v drug kraj potrebno upoštevati omejitev 70 km oziroma

eno uro vožnje z javnim prevozom do kraja opravljanja dela od dotedanjega kraja

opravljanja dela ter da je delodajalec dolžan javnemu uslužbencu ponuditi tudi

premestitev, ki presega te omejitve, javni uslužbenec pa lahko izbira med

premestitvijo in odpravnino. Pri premestitvah javnih uslužbencev iz kraja v kraj je

treba upoštevati tudi stališče VSRS, zapisano v sodbi št. VIII Ips 97/2008 z dne

11.05.2009.201

200

Povzeto po Korade Purg Štefka in drugi, isto kot 66, str. 73-74. 201

VSRS je v sodbi št. VIII Ips 97/2008 z dne 11.05.2009 zapisalo, da je potrebno upoštevati določbe KPND, ki določajo omejitve pri premestitvah javnih uslužbencev iz kraja v kraj, ker so le-te zanje ugodnejše (širše) kot jih določa ZJU.

100

4.2.3.3 Odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu

Če v enem mesecu javnega uslužbenca ni možno v skladu s pogoji iz drugega

odstavka 158. člena ZJU premestiti na ustrezno delovno mesto, se mu po izteku tega

roka odpove pogodba o zaposlitvi. Rok prične teči po preteku enomesečnega roka iz

petega odstavka 158. člena ZJU. Skladno z določbo 95. člena ZDR-1 začne teči

odpovedni rok naslednji dan po vročitvi odpovedi, vendar pa je treba upoštevati, da

ZJU v 24. členu določa, da se o pravici in obveznosti javnega uslužbenca odloči s

pisnim in obrazloženim sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba, pri čemer

pritožba v primeru prenehanja delovnega razmerja zadrži izvršitev. Odpovedni rok

prične teči šele z dokončnostjo sklepa o redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga.202

V skladu s 155. členom ZJU se sklep o odpovedi pogodbe o zaposlitvi vroči v skladu

z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek (v nadaljevanju ZUP203). Če naslovnika

ni najti na naslovu, se lahko vročitev opravi tako, da vročevalec na primernem mestu

pusti obvestilo o dokumentu, ki se vroča, ki vsebuje podatke o dokumentu, in mestu,

kjer ga lahko naslovnik prevzame, ter opozorilo, na posledice, če naslovnik

dokumenta ne bo prevzel v 15 dneh. Po preteku 15 dnevnega roka vročevalec pusti

dokument v hišnem oziroma izpostavljenem predalčniku naslovnika, če ga ta ima, in

je uporaben za redno uporabo. V nasprotnem primeru se pošiljka vrne pošiljatelju. S

potekom 15-dnevnega roka od dneva, ko vročevalec pusti obvestilo, nastopi pravna

domneva, da je bila vročitev opravljena.204 Omenila bi, da se zaradi precej

zapletenega in velikokrat tudi dolgotrajnega načina vročanja odpovedi pogodbe o

zaposlitvi po ZUP-u na tem področju v prihodnosti načrtujejo spremembe tega načina

vročanja. ZDR-1 je na novo uredil institut vročanja, glede na posebnosti, ki veljajo za

delovna razmerja oziroma razmerja med delodajalcem in delavcem in ne vidim ovir,

da ne bi način vročanja po ZDR-1 veljal tudi za javne uslužbence.

V skladu s šestim odstavkom 158. člena ZJU ima javni uslužbenec v primeru

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga pravico do odpravnine in druge

202

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 12. 203

Zakon o splošnem upravnem postopku – ZUP, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13. 204

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 12.

101

pravice v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivno pogodbo.

Določbe o pravici in višini do odpravnine najdemo v 108. členu ZDR-1, ki so z

upoštevanjem načela in favorem v kolektivni pogodbi lahko višje, vendar pa ne v

KPND ne v Kolektivni pogodbi za javni sektor (v nadaljevanju KPJS)205, ki sta veljavni

kolektivni pogodbi za javne uslužbence, ki so zaposleni v državnih organih in

upravah lokalnih skupnosti, zanje ni drugačne ureditve.

Posebnost za javne uslužbence predstavlja tudi določba sedmega odstavka 158.

člena ZJU, ki določa, da ima javni uslužbenec, ki mu je prenehalo delovno razmerje

iz poslovnega razloga, ne glede na določbe ZJU o javnem natečaju, prednostno

pravico do zaposlitve na prosto delovno mesto v skladu z drugim, tretjim in četrtim

odstavkom 158. člena ZJU v organu, v katerem je delal, dve leti po odpovedi

pogodbe o zaposlitvi.

Glede posebnega varstva pred odpovedjo ZJU nima nobenih določb, pač pa je to

področje v celoti urejeno v ZDR-1, in sicer v posebnem poglavju »Posebno varstvo

pred odpovedjo«, v členih 112 – 117, v prejšnjem ZDR pa je to bilo urejeno v členih

113 – 117. Posebno pravno varstvo pred odpovedjo uživajo predstavniki delavcev,

starejši delavci, starši (nosečnice, doječe matere ter starši, ki izrabljajo starševski

dopust v obliki polne odsotnosti z dela in še en mesec po izrabi tega dopusta),

invalidi in odsotni z dela zaradi bolezni.

Pri tem velja opozoriti na to, da ne gre v vseh naštetih primerih za absolutno varstvo

pred odpovedjo, pač pa za relativno, skladno z določbami ZDR-1, kar pomeni, da

samo dejstvo, da nekdo uživa posebno varstvo, ne pomeni, da v nobenem primeru

ne more dobiti odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, pač pa, da je ob

morebitni odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga treba preveriti načine

in pogoje, ki jih za to skupino predpisuje veljavna zakonodaja, vendar se sama s tem

področjem v magistrski nalogi podrobneje ne ukvarjam.206

205

Kolektivna pogodba za javni sektor – KPJS, Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09, 89/10, 89/10, 40/12, 46/13, 95/14 in 91/15. 206

»Postopek reorganizacije«, gradivo MJU, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, isto kot 191, str. 14.

102

4.2.4 Odpoved pogodbe o zaposlitvi s ponudbo nove po ZDR-1 v primerjavi z

institutom premestitve po ZJU

Na podlagi proučevanja instituta prenehanja pogodbe o zaposlitvi in ukinitve

državnega organa ugotavljam, da je tako v javnem kot v zasebnem sektorju,

delodajalec dolžan v vsakem primeru najprej poiskati vse možnosti za ohranitev

zaposlitve. Eden od institutov za varnost javnih uslužbencev je vsekakor institut

premestitve v ZJU,207 iz katerega je jasno razvidno, da mora delodajalec preveriti in

poiskati vse možnosti, preden uradniku oziroma strokovno-tehničnemu uslužbencu

odpove pogodbo o zaposlitvi. Opozorila bi tudi na to, da ZJU določa le institut

premestitve, medtem ko izrecno izključuje odpoved pogodbe s ponudbo nove, ki jo

določa ZDR-1.208

Glede na institut premestitve na splošno velja prepričanje, da so javni uslužbenci bolj

varovani od delavcev v zasebnem sektorju, saj ZDR-1 le-tega ne določa. Tudi sama

sem mnenja, da institut premestitve nekoliko bolj varuje javne uslužbence, kot pa to

omogoča odpoved pogodbe o zaposlitvi s ponudbo nove zaposlenim v zasebnem

sektorju, saj delodajalcu natančno nalaga, katere možnosti premestitev javnih

uslužbencev je dolžan ugotavljati, preden jim lahko odpove pogodbo o zaposlitvi iz

poslovnega razloga.

Velja pa opozoriti na to, da se to prepričanje zaradi kriznih razmer hitro lahko

spremeni in tako tudi stopnja varnosti zaposlenih v javnem sektorju ne bo več tako

visoka. Na to dejstvo kažejo tudi številni poskusi združevanja državnih organov v

praksi, pa tudi različni drugi poskusi reorganizacije. Čeprav velikokrat tovrstni poskusi

v realnosti ne zaživijo oziroma ne prinesejo pričakovanih rezultatov in izboljšav, če

sploh pride do njihove realizacije, pa vsekakor zlasti v mislih javnih uslužbencev

vzbujajo občutek, da tudi zaposlitev v javnem sektorju danes ni več tako varna kot je

bila nekoč. V povezavi s tem bi omenila primere odpovedi pogodb o zaposlitvi po

ZUJF-u, na podlagi katerega se je v zadnjih letih tudi v javnem sektorju povečalo

število odpovedi pogodb o zaposlitvi na račun »prisilnih upokojitev javnih

uslužbencev«, ki izpolnijo pogoje za starostno upokojitev. Gre za dejansko nov razlog

207

Ugotavljanje možnosti premestitve javnih uslužbencev je določeno v 158. členu ZJU. 208

Odpoved s ponudbo nove pogodbe je urejena v 91. členu ZDR-1.

103

odpovedi pogodbe o zaposlitvi, in sicer je to odpovedni razlog po ZUJF-u, in ne po

ZDR-1.

Odpoved s ponudbo nove pogodbe je urejena v 91. členu ZDR-1. V prvem odstavku

tega člena je določeno, da če delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega

razloga ali razloga nesposobnosti in delavcu istočasno ponudi sklenitev nove

pogodbe o zaposlitvi, se uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na redno

odpoved pogodbe o zaposlitvi. Nadalje je v drugem odstavku 91. člena ZDR-1

določeno tako, kot je že določal ZDR v drugem odstavku 90. člena, da če delavec

sprejme ponudbo delodajalca po prvem odstavku tega člena, mora skleniti novo

pogodbo o zaposlitvi v roku 15 dni od prejema pisne ponudbe.

Pri odpovedi s ponudbo nove pogodbe gre za posebno pojavnost, modaliteto

odpovedi pogodbe o zaposlitvi, in sicer redne odpovedi, zato pridejo v poštev vse

relevantne določbe o redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Poleg njih je treba

upoštevati še določbe, ki urejajo ponudbo delodajalca za sklenitev nove pogodbe o

zaposlitvi, in (v primeru sprejetja te ponudbe) še določbe, ki urejajo samo sklenitev

pogodbe o zaposlitvi. Pravzaprav gre za kombinacijo dveh institutov, to je redne

odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki je usmerjena v prenehanje zaposlitve, in ponudbe

za sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi, ki je usmerjena v ohranitev zaposlitve. Do

česa bo na koncu prišlo, ali do prenehanja ali do ohranitve zaposlitve, pa je odvisno

od tega, kako na navedeno ponudbo odgovori delavec.209

V tretjem odstavku 91. člena ZDR-1 je določeno, da če delavec v primeru iz drugega

odstavka tega člena sprejme ponudbo delodajalca za ustrezno zaposlitev za

nedoločen čas, nima pravice do odpravnine, obdrži pa pravico do pravnega varstva

pred pristojnim sodiščem, kot v drugih primerih redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi.

V primeru ugotovitve nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi se šteje, da je bila

nova pogodba sklenjena pod razveznim pogojem.

V skladu s četrtim odstavkom obravnavanega 91. člena ZDR-1, delavec nima pravice

do odpravnine po 108. členu ZDR-1, če ne sprejme ponudbe delodajalca za sklenitev

209

Kresal Barbara v Bečan Irena in drugi, isto kot 43, str. 541-542.

104

nove pogodbe o zaposlitvi za ustrezno zaposlitev in za nedoločen čas ter mu

preneha pogodba o zaposlitvi.

V petem odstavku obravnavanega 91. člena ZDR-1 je opredeljena »definicija«

ustrezne zaposlitve, in sicer je ustrezna zaposlitev tista zaposlitev, za katero se

zahteva enaka vrsta in raven izobrazbe, kot se je zahtevala za opravljanje dela, za

katero je imel delavec sklenjeno prejšnjo pogodbo o zaposlitvi, in za delovni čas, kot

je bil dogovorjen po prejšnji pogodbi o zaposlitvi, ter da kraj opravljanja dela ni

oddaljen več kot tri ure vožnje v obe smeri z javnim prevoznim sredstvom ali

organiziranim prevozom delodajalca od kraja bivanja delavca.210

Delavec ima v skladu s šestim odstavkom obravnavanega člena v primeru, ko

sprejme neustrezno novo zaposlitev, pravico do sorazmernega dela odpravnine v

višini, ki jo dogovori z delodajalcem. V zadnjem, sedmem odstavku, istega člena je

še določeno, da če delodajalec delavcu ne ponudi sklenitve nove pogodbe o

zaposlitvi, mora ob začetku teka odpovednega roka obvestiti ZRSZ o odpovedi

pogodbe o zaposlitvi delavcu.211

Na podlagi norm, ki veljajo za odpoved pogodbe o zaposlitvi, lahko sklenem, da so

javni uslužbenci v bistvu še v slabšem položaju, saj so razlogi za odpoved pogodbe o

zaposlitvi številčnejši, predvsem pa je njihov položaj poslabšal ZUJF in še veljaven

ZIPRS1617, ki predstojniku prepušča presojo o tem, ali bo javnemu uslužbencu

prenehala pogodba o zaposlitvi. Institut premestitve je res institut, ki na eni strani

varuje javnega uslužbenca, vendar če obstajajo omejitve zaposlovanja v javnem

sektorju, potem tudi ne more priti do povpraševanja po delu javnega uslužbenca in

se potem tudi premestitev ne more uresničiti. Ta institut je po moji oceni lahkjo

učinkovit le v primeru, če obstaja veliko povpraševanje po javnih uslužbencih.

Glede primerjave instituta odpovedi pogodbe o zaposlitvi s ponudbo nove z

institutom premestitve po ZJU je posebnost predvsem ta, da se premestitev po ZJU

lahko v primerih, če javni uslužbenec z njo ne soglaša, izvede z enostranskim

sklepom delodajalca. Ta enostranski akt delodajalca je v nasprotju s pogodbenostjo

delovnih razmerij, zato, kot v svojem članku ugotavlja tudi Etelka Korpič – Horvat, če

210

Definicija »ustrezne zaposlitve« je bila določena v tretjem odstavku 90. člena ZDR in je tudi v novem ZDR-1 ostala nespremenjena. 211

Glej četrti, peti in šesti odstavek 91. člen ZDR-1.

105

bi želeli uveljaviti večjo pogodbenost delovnih razmerij tudi v javnem sektorju in

doseči večjo izenačitev položaja javnega uslužbenca z delavcem, bi se lahko institut

premestitve nadomestil s ponudbo nove pogodbe o zaposlitvi, kot je to veljalo za

ZDR in sedaj tudi ZDR-1.

Menim, da po ZJU mora predstojnik najprej poiskati vse možnosti za premestitev

javnega uslužbenca in s tem ohranitev zaposlitve. ZJU določa več možnosti

premestitev na ustrezno ali neustrezno delovno mesto. Slednja premestitev se lahko

opravi le, če ni prostega ustreznega delovnega mesta.

Za premestitev po ZJU velja tudi omejitev glede oddaljenosti kraja 70 km oziroma več

kot eno uro vožnje z javnim prevozom od dotedanjega kraja opravljanja dela.

Delodajalec lahko javnemu uslužbencu ponudi tudi premestitev, ki presega navedeno

omejitev in javni uslužbenec ima pravico izbire med ponujeno premestitvijo in

odpravnino (osmi odstavek 158. člena ZJU).

Oddaljenost kraja od dotedanjega kraja opravljanja dela delavca tako kot že ZDR tudi

ZDR-1 ne določa kot omejitev pri ponudbi nove pogodbe o zaposlitvi, določajo pa jih

kolektivne pogodbe, ki jih delodajalec mora upoštevati. Po mnenju Etelke Korpič-

Horvat je navedena omejitvena določba premestitve na delo v drug kraj po ZJU

smiselna ne samo z vidika varstva javnega uslužbenca, ampak tudi z vidika stroškov

dela (stroški prevoza na delo in iz dela, nadomestilo za ločeno življenje), saj so vsi

organi države in lokalne skupnosti dolžni poslovati gospodarno.212

4.3 Aktualnost odpovedi iz poslovnega razloga in vprašanje upravičenosti

in dopustnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu iz

poslovnih (javnofinančnih) razlogov

Poslovni razlogi so v zadnjem času vsekakor eden od najpogostejših razlogov za

redno odpoved pogodbe o zaposlitvi. V tem poglavju posebno pozornost namenjam

odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz javnofinančnega razloga, ki je prav tako eden od

poslovnih razlogov. Zanima me predvsem to, ali v javnem sektorju, v primeru, če

212

Povzeto po Korpič- Horvat Etelka, isto kot 88, str. 367.

106

država ne bo imela zadostnih javnofinančnih sredstev, lahko iz tega razloga

delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi javnemu uslužbencu. V pomoč mi bo tudi

članek »Delodajalčeva odpoved pogodbe o zaposlitvi v javni upravi« Gregorja

Viranta, ki se je posvetil tudi vprašanju odpovedi iz javnofinančnih in drugih poslovnih

razlogov.

V javni upravi je največ posebnosti pri redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi prav pri

poslovnem razlogu. Kot sem v magistrski nalogi že navedla, je logično, da poslovni

razlog v javni upravi pomeni nekaj drugega kot v gospodarstvu, saj javna uprava v

nasprotju z gospodarskimi družbami ne deluje tržno, kot to v svojem članku ugotavlja

tudi Gregor Virant. V podjetjih preneha potreba po opravljanju določenega dela pod

pogoji iz pogodbe o zaposlitvi zaradi zmanjšanja povpraševanja (upad naročil),

likvidnostnih težav (denimo zaradi neizterljivih terjatev), sprememb v tehnologiji

(avtomatizacija procesov ipd.)213. ZDR-1 v 89. členu, poslovne razloge definira kot

»ekonomske, organizacijske, tehnološke, strukturne ali podobne razloge na strani

delodajalca«. ZJU pa jih v 156. členu definira kot »zmanjšanje obsega javnih nalog,

privatizacijo javnih nalog, organizacijske, strukturne, javnofinančne ali podobne

razloge«. Deloma se torej razlogi pokrivajo, deloma pa razlikujejo.

Poslovni razlog v javni upravi, katere položaj je monopolen, pomeni torej nekaj

drugega kot v gospodarstvu. Do razlik prihaja predvsem zaradi drugačnega

delovanja oseb javnega prava, ki delujejo v javnem interesu, in gospodarskih družb,

katerih glavni cilj je ustvarjanje dobička.

Utemeljen razlog za odpoved iz poslovnih razlogov v javni upravi bi tako lahko bila

npr. privatizacija upravnih nalog (prenos na zasebnopravne subjekte), pa tudi

opustitev določenih nalog zaradi deregulacije ali podobnih razlogov, poenostavitev

postopkov v okviru odpravljanja administrativnih ovir, ter reševanje javnofinančnih

težav (zmanjševanje javne porabe, deficita, javnega dolga).

Iz naštetega izhaja, da vlada (ali župan na lokalni ravni) lahko torej tudi zaradi

javnofinančnih razlogov (kot varčevalni ukrep) odpove pogodbo o zaposlitvi

določenemu številu zaposlenih. Poslovni presežki se lahko ugotavljajo na ravni

posameznega organa ali ravni državne uprave. Podlaga za ugotovitev razlogov za

213

Povzeto po Virant Gregor, isto kot 6, str. 21.

107

odpoved je sprememba akta o notranji organizaciji in sistemizaciji (reorganizacija), ki

mora biti obrazložena. ZJU posebej ureja postopek ugotavljanja presežkov in pravic

javnih uslužbencev – v tem delu le deloma velja ZDR-1. ZJU daje premestitvi

prednost pred odpovedjo, pri čemer se problem javnih uslužbencev rešuje v okviru

enotnega trga dela, ki zajema organe državne uprave, pa tudi druge državne organe

in uprave občin, ki so prostovoljno stopile na interni trg dela (to pa so skoraj vse

občine). Javni uslužbenec torej ne more biti presežek, če njegovo delo ni potrebno v

enem organu, v drugem pa so prosta delovna mesta, za katera izpolnjuje pogoje. Kot

sem v nalogi že podrobneje obravnavala, so merila za določanje presežkov določena

v 31. členu KPND, in sicer po tem vrstnem redu: delovna uspešnost, delovne

izkušnje, delovna doba, zdravstveno in socialno stanje.214

Ne glede na zakonske možnosti v javni upravi do odpovedi iz poslovnega razloga ni

prihajalo. Kot sem v magistrski nalogi že omenila, so vlade sicer že vse od leta 2004

zmanjševale število zaposlenih, vendar z mehkimi ukrepi, to je z učinkovitejšim

upravljanjem nadomestnih zaposlitev. To pomeni, da se ob izpraznitvi delovnega

mesta najprej preveri, ali je to delovno mesto nujno treba zasesti, ali se to opusti, da

se tako zmanjša število zaposlenih, ali pa odpre delovno mesto na področju z višjo

prioriteto oziroma v organizacijski enoti, ki je bolj obremenjena. Tudi ko so se obetali

večji presežki, npr. ob vstopu v EU, ko je prenehala potreba po delu okrog 400

carinikov), je vlada našla mehke rešitve in zaposlene pravočasno premestila na

področja, kjer so bile potrebe (presežki v Carinski upravi so se časovno ujemali z

nujnim zaposlovanjem v Policiji zaradi uvedbe schengenskega režima na meji s

Hrvaško). Do ugotavljanja presežkov zato sploh ni prišlo.215

V javni upravi sta na podlagi spremembe sistemizacije, torej na podlagi

reorganizacije, mogoča tako ugotavljanje »presežkov« kot tudi odpoved pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnih razlogov. Poslovni razlog v ZJU je definiran drugače kot v

ZDR-1, eden od možnih razlogov za tovrstno odpoved pa je tudi javnofinančno

stanje. Gregor Virant v obravnavanem članku ugotavlja, da doslej do takih primerov

ni prišlo, vlade pa so »mehko« zmanjševale število zaposlenih v upravi, z

učinkovitejšim gospodarjenjem z nadomestnimi zaposlitvami. Tudi ko so se obetali

214

Virant Gregor, isto kot 6, str. 21. 215

Virant Gregor, isto kot 6, str. 22.

108

presežki je torej doslej vlada rešila problem s premestitvami v druge organe. V tem

smislu je zaposlitev v javni upravi varna, vsaj dokler zaposleni dosega pričakovane

delovne rezultate in ne krši pogodbenih obveznosti. Upamo, da tudi v prihodnje ne bo

treba poseči po ugotavljanju presežkov in odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Vlade bi

morale še naprej postopno zmanjševati število zaposlenih z mehkimi ukrepi in

uporabiti zakonsko možnost zaposlovanja za določen čas na področjih, kjer se

pričakuje zmanjšanje obsega dela (npr. Carinska uprava ob vstopu Hrvaške v EU,

Policija ob vstopu Hrvaške v schengensko območje).216

Zaključim lahko, da v javnem sektorju sicer obstaja možnost odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz javnofinančnega razloga, kar pomeni, da je zakonsko dopustno in

upravičeno, da bi država v primeru, če ne bi imela zadostnih javnofinančnih sredstev,

začela s postopki odpovedi pogodb o zaposlitvi javnim uslužbencem. Reševanje

javnofinančnih težav oziroma »javnofinančni razlog« namreč predstavlja enega od

poslovnih razlogov za prenehanje pogodbe o zaposlitvi po ZJU, vendar pa, predvsem

zaradi širokih možnosti ohranjanja zaposlitev s premestitvami, doslej v javni upravi ni

bilo veliko primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Menim pa,

da javnofinančni razlog sam po sebi, ne more biti zadosten in legitimen razlog za

odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu. Pomembno je tudi to, da so

učinki javnofinančnega razloga prikazani v proračunu. Z javnofinančnim razlogom v

javni upravi smo se nazadnje lahko srečali v primeru »prisilnega upokojevanja« po

ZUJF-u, o katerem sem v magistrski nalogi že pisala. Glavni cilj ZUJF-a je

vzpostavitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje proračunskih izdatkov, pri čemer pa

se sprašujem, ali je lahko slaba finančna situacija v državi sama po sebi zadosten

razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem (v primeru ZUJF-a

tistim javnim uslužbencem, ki izpolnijo pogoje za starostno upokojitev). V takih

primerih namreč lahko pride do diskriminacije starejših javnih uslužbencev, ki se

zaradi svoje starosti morajo »prisilno upokojiti«, in to zgolj na podlagi

javnofinančnega razloga. Prav tako lahko pri »prisilnem upokojevanju«, kot ga ureja

ZUJF, pride tudi do vprašanja o možnosti diskrecijskega odločanja predstojnika o

tem, kateremu javnemu uslužbencu bo prenehala pogodba o zaposlitvi in kateri bo

ostal še naprej zaposlen.

216

Povzeto po Virant Gregor, isto kot 6, str. 22.

109

Z izjemo ZUJF-a, ki je v 188. členu uzakonil t.i. »prisilno upokojevanje«, pa menim,

da je zaradi »instituta premestitev« javnim uslužbencem še vedno težje odpovedati

pogodbo o zaposlitvi, kot pa delavcem v zasebnem sektorju. Kot sem že zapisala,

ZJU daje prednost premestitvi pred odpovedjo, pri čemer se problem presežnih

javnih uslužbencev, če je le možno, rešuje znotraj internega trga dela. Kot je zapisal

tudi Gregor Virant, javni uslužbenec torej ne more biti presežek, če njegovo delo ni

potrebno v enem organu, v drugem organu pa obstajajo prosta delovna mesta, za

katera izpolnjuje pogoje. Zaposlitev v javnem sektorju je, kljub že nekaj časa

trajajočim kriznim razmeram, zaenkrat še relativno varna, vsaj dokler javni

uslužbenec dosega pričakovane delovne rezultate, je torej delovno uspešen, in

seveda ne krši svojih pogodbenih obveznosti.

4.4 Pregled in primerjava števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz

poslovnega razloga v javnem in zasebnem sektorju

Glede na aktualnost tematike v praktičnem delu magistrske naloge ugotavljam, kako

je s številom odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v javnem sektorju

v primerjavi z zasebnim sektorjem. S pomočjo obdelave in primerjave podatkov

dokazujem svojo trditev, da je število odpovedi iz poslovnega razloga v zasebnem

sektorju še vedno veliko večje kot v javnem sektorju.

Za potrebe pregleda in primerjave števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega

razloga v javnem in zasebnem sektorju sem zbrala podatke o številu tovrstnih

odpovedi, s tem da sem posebej analizirala in ugotavljala, kako se giblje število

novoprijavljenih oseb v »evidenci brezposelnih oseb« zaradi redne odpovedi

delodajalca zaradi poslovnega razloga v obdobju od leta 2008 do vključno leta 2015.

Tabelo s podatki so mi posredovali iz ZRSZ. Podatki so se zbirali za celoten poslovni

razlog, ne pa strogo ločeno samo za ukinitev organa.

Prav tako sem za lažjo primerjavo podatkov od ZRSZ pridobila tudi podatke o številu

registriranih brezposelnih oseb z razlogom prijave »Redna odpoved delodajalca

zaradi poslovnega razloga« s stanjem na koncu leta, to je glede na dejavnost

zadnjega delodajalca na zadnji dan obdobja za leta 2008 do 2015.

110

Pregledala sem tudi Kadrovska poročila, ki jih letno izdaja ministrstvo, pristojno za

javno upravo, in iz njih izpostavila tiste podatke, ki so aktualni za obravnavano

tematiko ukinitve državnega organa kot razloga za prenehanje pogodbe o zaposlitvi

javnim uslužbencem. Na podlagi zbranih podatkov sem podala svoje zaključke in

ugotovitve, do katerih sem prišla na podlagi analize vseh pridobljenih podatkov. Iz

Kadrovskih poročil sem zajela podatke za obdobje od leta 2010 do vključno leta

2014.

4.4.1 Analiza podatkov, pridobljenih od Zavoda Republike Slovenije za

zaposlovanje (ZRSZ)

Temelj te analize predstavlja število novoprijavljenih oseb v »evidenci brezposelnih

oseb« (evidenca BO) zaradi redne odpovedi delodajalca zaradi poslovnega razloga v

obdobju od leta 2008 do vključno leta 2015. Tabelo s podatki so mi posredovali iz

ZRSZ.

Preglednica 1: Primerjava med številom novoprijavljenih oseb v evidenci

brezposelnih oseb iz razloga prijave »Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega

razloga«

Novoprijavljeni v evidenci BO, razlog prijave Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga*

SKIS I-XII

2008 I-XII

2009 I-XII

2010 I-XII

2011 I-XII

2012 I-XII

2013 I-XII

2014 I-XII

2015

Zasebni sektor 6.453 19.311 19.096 14.724 18.230 16.170 13.738 11.832

Javni sektor 728 946 1.743 853 1.218 865 847 1.088

Neopredeljeno 1.119 2.038 723 477 630 814 793 786

Skupaj 8.300 22.295 21.562 16.054 20.078 17.849 15.378 13.706 Vir: ZRSZ, Centralna služba, Rožna dolina, cesta IX/6, 1000 Ljubljana (poslano po e-pošti dne 11.

april 2016).

Iz preglednice 1 že na prvi pogled izhaja, da je število odpovedi pogodb o zaposlitvi

iz poslovnega razloga v zadnjih osmih letih (2008 – 2015) bilo v zasebnem sektorju

veliko večje kot v javnem sektorju (ne glede na sprejem ZUJF-a v letu 2012), prav

tako je razvidno tudi to, da je število novoprijavljenih brezposelnih oseb iz razloga

prijave redne odpovedi delodajalca iz poslovnega razloga v letu 2009 začelo naglo

naraščati, še zlasti v zasebnem sektorju. Skupno število novoprijavljenih

111

brezposelnih oseb v zasebnem in javnem sektorju ter preostalih neopredeljenih je v

letu 2008 bilo 8.300, v letu 2009 pa je naraslo na kar 22.295 oseb, torej se je to

število brezposelnih v letu 2009 v primerjavi z letom 2008 povečalo za več kot 2,5 –

krat. Tudi v letu 2010 je bilo število novoprijavljenih oseb še zelo veliko, skupaj je

znašalo kar 21.562 novoprijavljenih brezposelnih oseb, in sicer v zasebnem sektorju

19.096, v javnem sektorju pa 1.743 oseb, kar pomeni, da je število le-teh v javnem

sektorju v primerjavi z letom 2009 celo naraslo in je bilo tudi najvišje v zadnjih osmih

letih. Menim, da so navedeni podatki o naglo naraščajočem številu novoprijavljenih

brezposelnih oseb, prijavljenih na ZRSZ iz razloga prijave redne odpovedi

delodajalca iz poslovnega razloga, še posebej v letih 2009 in 2010, tesno povezani s

takratno gospodarsko krizo in posledično težko javnofinančno situacijo, katere

posledice občutimo zaposleni tako v zasebnem kot tudi javnem sektorju. Ugotavljam

da je tudi v kasnejših letih, v obdobju od 2011 do 2015, število obravnavanih

novoprijavljenih brezposelnih oseb še vedno precej visoko, sicer je v primerjavi z

letom 2009 nekoliko upadlo, vendar ne občutno. V letu 2015 je bil skupno število

novoprijavljenih brezposelnih oseb, ki jim je bila pogodba o zaposlitvi odpovedana iz

poslovnega razloga, še vedno 13.706 oseb, pri čemer je upoštevan javni in zasebni

sektor ter neopredeljeni, kar pomeni da se je v primerjavi z letom 2009 število sicer

zmanjšalo, je pa še vedno večje od tistega v letu 2008. Vsekakor lahko zaključim, da

je odpoved pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca iz poslovnih razlogov najbolj

pogosta posledica kriznih razmer, ki so vplivale tudi na prej zelo visoko stopnjo

varnosti zaposlenih v javnem sektorju.

V nadaljevanju, zaradi bolj nazornega prikaza gornjih ugotovitev, podajam še

grafična prikaza zgoraj obravnavane Preglednice 1 »Novoprijavljeni v evidenci BO,

razlog prijave Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga”, ki jo ponovno

prikazujem z dodanimi skupnimi seštevki za posamezne rubrike:

112

Preglednica 2: (Preglednica 1 z dodanimi skupnimi seštevki)

SKIS I-XII 2008

I-XII 2009

I-XII 2010

I-XII 2011

I-XII 2012

I-XII 2013

I-XII 2014

I-XII 2015

Skupaj

Zasebni sektor 6.453 19.311 19.096 14.724 18.230 16.170 13.738 11.832 119.554

Javni sektor 728 946 1.743 853 1.218 865 847 1.088 8.288

Neopredeljeno 1.119 2.038 723 477 630 814 793 786 7.380

Skupaj 8.300 22.295 21.562 16.054 20.078 17.849 15.378 13.706 135.222

Vir: ZRSZ, Centralna služba, Rožna dolina, cesta IX/6, 1000 Ljubljana (poslano po e-pošti dne 11.

april 2016).

Graf 1: Primerjava med številom novoprijavljenih oseb v evidenci brezposelnih oseb

iz razloga prijave »Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga«

Vir: ZRSZ, Centralna služba, Rožna dolina, cesta IX/6, 1000 Ljubljana (poslano po e-pošti dne 11.

april 2016).

113

Graf 2: Primerjava med številom novoprijavljenih oseb v evidenci brezposelnih oseb

iz razloga prijave »Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga«

Vir: ZRSZ, Centralna služba, Rožna dolina, cesta IX/6, 1000 Ljubljana (poslano po e-pošti dne 11.

april 2016).

Prvi graf nazorno prikazuje delež novoprijavljenih brezposelnih oseb iz razloga

prijave redne odpovedi delodajalca iz poslovnega razloga za zasebni sektor, javni

sektor in neopredeljene, v obdobju od 2008 do 2015. Iz grafa je razvidno, da je ta

delež daleč največji v zasebnem sektorju, kar velja tako za povprečje osmih let, kot

tudi za vsako leto posebej (graf 2). Navedeni podatki so potrdili mojo tezo, da je v

zasebnem sektorju več primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega

razloga, kot pa v javnem sektorju. Tudi sama sem predpostavljala, da je v javnem

sektorju zelo malo odpovedi iz poslovnega razloga oziroma jih še skoraj ni bilo, torej

so zelo redke. Sicer iz podatkov v zadnjih osmih letih izhaja, da se odpovedi iz

poslovnega razloga pojavljajo tudi v javnem sektorju (predvsem po sprejetju ZUJF-a

se je tudi v javnem sektorju povečalo število odpovedi pogodb o zaposlitvi zaradi

»prisilnega upokojevanja javnih uslužbencev«), vendar v veliko manjši meri kot v

zasebnem sektorju, kjer so izredno pogosti.

Od ZRSZ sem zaradi lažje primerjave podatkov pridobila tudi za podatke o številu

registriranih brezposelnih oseb z razlogom prijave »Redna odpoved delodajalca

zaradi poslovnega razloga« s stanjem na koncu leta, to je glede na dejavnost

114

zadnjega delodajalca na zadnji dan obdobja za leta 2008 do 2015, ki jih prikazujem s

pomočjo spodnjih dveh preglednic:

Preglednica 3: Registrirane brezposelne osebe zaradi »redne odpovedi delodajalca

iz poslovnih razlogov« glede na dejavnost zadnjega delodajalca na zadnji dan

obdobja za obdobje od leta 2008 do 2011

Registrirane brezposelne osebe z razlogom prijave Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga, stanje konec leta

Standardna klasifikacija dejavnosti dec. 2008

dec. 2009

dec. 2010

dec. 2011

00.000 NEZNANA DEJAVNOST 2.390 2.553 1.953 1.579

A KMETIJSTVO IN LOV, GOZDARSTVO, RIBIŠTVO 104 126 247 206

B RUDARSTVO 80 128 87 76

C PREDELOVALNE DEJAVNOSTI 3.411 7.544 7.978 6.673

D OSKRBA Z ELEKTRIČNO ENERGIJO, PLINOM IN PARO 44 55 86 66 E OSKRBA Z VODO; RAVNANJE Z ODPLAKAMI IN ODPADKI; SANIRANJE OKOLJA 62 103 166 118

F GRADBENIŠTVO 518 1.692 3.047 3.117 G TRGOVINA; VZDRŽEVANJE IN POPRAVILA MOTORNIH VOZIL 1.299 2.587 3.554 3.496

H PROMET IN SKLADIŠČENJE 350 838 1.180 930

I GOSTINSTVO 370 681 888 939

J INFORMACIJSKE IN KOMUNIKACIJSKE DEJAVNOSTI 167 396 600 560

K FINANČNE IN ZAVAROVALNIŠKE DEJAVNOSTI 161 255 427 497

L POSLOVANJE Z NEPREMIČNINAMI 66 133 192 207

M STROKOVNE, ZNANSTVENE IN TEHNIČNE DEJAVNOSTI 340 813 1.261 1.274

N DRUGE RAZNOVRSTNE POSLOVNE DEJAVNOSTI 210 449 662 660 O DEJAVNOST JAVNE UPRAVE IN OBRAMBE; DEJAVNOST OBVEZNE SOCIALNE VARNOSTI 24 43 61 59

P IZOBRAŽEVANJE 195 218 244 240

Q ZDRAVSTVO IN SOCIALNO VARSTVO 97 125 195 200 R KULTURNE, RAZVEDRILNE IN REKREACIJSKE DEJAVNOSTI 96 90 309 287

S DRUGE DEJAVNOSTI 131 196 281 278 T DEJAVNOST GOSPODINJSTEV Z ZAPOSLENIM HIŠNIM OSEBJEM; PROIZVODNJA ZA LASTNO RABO 2 5 2 2 U DEJAVNOST EKSTERITORIALNIH ORGANIZACIJ IN TELES 4 4 2 2

Skupaj 10.121 19.034 23.422 21.466

Vse BO 66.239 96.672 110.021 112.754

Vir: ZRSZ, Centralna služba, Rožna dolina, cesta IX/6, 1000 Ljubljana (poslano po e-pošti dne 11.

april 2016).

115

Preglednica 4: Registrirane brezposelne osebe zaradi »redne odpovedi delodajalca

iz poslovnih razlogov« glede na dejavnost zadnjega delodajalca na zadnji dan

obdobja za obdobje od leta 2012 do 2015

Registrirane brezposelne osebe z razlogom prijave Redna odpoved delodajalca zaradi poslovnega razloga, stanje konec leta

Standardna klasifikacija dejavnosti dec. 2012

dec. 2013

dec. 2014

dec. 2015

00.000 NEZNANA DEJAVNOST 1.402 1.454 1.360 1.176

A KMETIJSTVO IN LOV, GOZDARSTVO, RIBIŠTVO 184 166 117 108

B RUDARSTVO 88 68 82 62

C PREDELOVALNE DEJAVNOSTI 6.891 6.430 5.366 4.688

D OSKRBA Z ELEKTRIČNO ENERGIJO, PLINOM IN PARO 81 57 56 93 E OSKRBA Z VODO; RAVNANJE Z ODPLAKAMI IN ODPADKI; SANIRANJE OKOLJA 129 112 84 92

F GRADBENIŠTVO 3.680 3.099 2.577 2.374 G TRGOVINA; VZDRŽEVANJE IN POPRAVILA MOTORNIH VOZIL 3.517 3.578 3.365 2.879

H PROMET IN SKLADIŠČENJE 957 1.121 832 701

I GOSTINSTVO 1.045 1.107 1.052 941

J INFORMACIJSKE IN KOMUNIKACIJSKE DEJAVNOSTI 604 624 567 623

K FINANČNE IN ZAVAROVALNIŠKE DEJAVNOSTI 475 385 518 469

L POSLOVANJE Z NEPREMIČNINAMI 193 193 171 146 M STROKOVNE, ZNANSTVENE IN TEHNIČNE DEJAVNOSTI 1.515 1.505 1.354 1.208

N DRUGE RAZNOVRSTNE POSLOVNE DEJAVNOSTI 736 708 836 1.026 O DEJAVNOST JAVNE UPRAVE IN OBRAMBE; DEJAVNOST OBVEZNE SOCIALNE VARNOSTI 60 66 58 60

P IZOBRAŽEVANJE 245 247 233 221

Q ZDRAVSTVO IN SOCIALNO VARSTVO 175 199 210 201 R KULTURNE, RAZVEDRILNE IN REKREACIJSKE DEJAVNOSTI 304 263 216 179

S DRUGE DEJAVNOSTI 295 334 287 284 T DEJAVNOST GOSPODINJSTEV Z ZAPOSLENIM HIŠNIM OSEBJEM; PROIZVODNJA ZA LASTNO RABO 1 1

Skupaj 22.577 21.717 19.341 17.531

Vse BO 118.061 124.015 119.458 113.076

Vir: ZRSZ, Centralna služba, Rožna dolina, cesta IX/6, 1000 Ljubljana (poslano po e-pošti dne 11.

april 2016).

Iz Preglednice 3 in Preglednice 4, ki prikazujeta delitev po Standardni klasifikaciji

dejavnosti (v nadaljevanju SKS) v obdobju od 2008 do 2015 po stanju na koncu leta,

je razvidno, da je upoštevaje vse v preglednicah navedene dejavnosti, prav na

področju javne uprave in obrambe in dejavnosti socialne varnosti, bilo v navedenih

letih najmanj registriranih brezposelnih oseb z razlogom prijave redna odpoved

delodajalca zaradi poslovnega razloga, in sicer dec. 2008 jih je bilo 24, dec. 2009 je

116

bilo 43, dec. 2010 je bilo 61, dec. 2011 je to število 59, v dec. 2015 je to 60, v dec.

2013 znaša 66, v dec. 2014 je bilo 58 in v dec. 58 je število teh znašalo 60. Našteti

podatki kažejo, da so se v zadnjih osmih letih tudi na področju javne uprave in

obrambe ter dejavnosti socialne varnosti sicer pojavljali primeri odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga, vendar veliko manj, kot na ostalih področjih

dejavnosti.

4.4.2 Analiza podatkov, pridobljenih iz Kadrovskih poročil Ministrstva za javno

upravo (MJU)

Za potrebe analize podatkov v magistrski nalogi sem na MJU zaprosila za podatke o

številu odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga javnim uslužbencem ter o

številu odpovedi pogodb o zaposlitvi iz razloga ukinitve državnega organa. Pojasnili

so mi, da z natančno strukturiranimi podatki, ki bi vsebovali tudi podatke o številu

odpovedi zaradi ukinitve državnega organa, ne razpolagajo, zato so se tudi podatki

za magistrsko nalogo zbirali za celoten poslovni razlog, ne pa strogo ločeno za

ukinitev organa. V pomoč so mi bili podatki (objavljeni v Kadrovskih poročilih, ki jih

letno objavlja MJU na svoji spletni strani) o prenehanju delovnih razmerij javnim

uslužbencem, ki so zaposleni v organih državne uprave, s poudarkom na obdobju od

leta 2010 do vključno 2014, saj kadrovsko poročilo za leto 2015 v času pisanja

magistrske naloge še ni bilo objavljeno. V nadaljevanju s pomočjo preglednic in

grafov, pridobljenih iz posameznih kadrovskih poročil,217 prikazujem podatke o

prenehanju pogodb o zaposlitvi javnih uslužbencev, zaposlenih v državnih organih:

217

Kadrovska poročila MJU so objavljrna na spletni strani http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/ (dostop z dne 1.6.2016), v nadaljevanju cit. http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217.

117

Preglednica 5: Prenehanje pogodb o zaposlitvi po razlogih v letih 2010 in 2011

Vrste prenehanja

Leto 2010 Leto 2011 Razlika 2011-2010 Število

Delež v % Število

Delež v %

1 2 3=2-1

Odpoved pogodbe s strani javnega uslužbenca

76 4,2 58 4,2 -18

Pisni sporazum o razveljavitvi pogodbe

240 13,1 251 17,9 11

Neopravljen strokovni izpit, ki je bil kot pogoj določen v pogodbi o zaposlitvi

16 0,9 10 0,7 -6

Odpoved pogodbe s strani delodajalca

45 2,5 74 5,3 29

Potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba

322 17,6 333 23,9 11

Upokojitev 974 53,2 516 37,0 -458

Drugi načini (smrt, nastop funkcije, prenehanje funkcije,…)

156 8,5 153 11,0 -3

Skupaj 1.829 100,0 1.395 100,0 -434

Vir: Kadrovsko poročilo za leto 2011, RS, MPJU, Ljubljana, oktober 2012, str. 28.218

Iz preglednice 5 je razvidno, da je v letu 2011, ko ZUJF še ni veljal, je največ javnim

uslužbencem pogodba o zaposlitvi prenehala zaradi upokojitve, saj 516 upokojitev

predstavlja 37 odstotkov vseh razlogov za prenehanje delovnega razmerja. Drugi

največji razlog prenehanja delovnega razmerja je potek časa, za katerega je bila

sklenjena pogodba o zaposlitvi (23,9 odstotka), tretji pa pisni sporazum o razveljavitvi

pogodbe (17,9 odstotka).219

V letu 2012 je največ javnim uslužbencem pogodba o zaposlitvi prenehala, enako kot

v letu 2011, zaradi upokojitve, saj 996 upokojitev predstavlja v tem letu nekaj več kot

polovico razlogov za prenehanje pogodb o zaposlitvi. V letu 2011 so upokojitve

predstavljale 37 odstotkov prenehanj pogodb o zaposlitvi in jih je bilo 516, drugi

največji razlog prenehanja pogodb o zaposlitvi je bil potek časa, za katerega je bila

sklenjena pogodba o zaposlitvi (16,4 odstotka), tretji pa pisni sporazum o razveljavitvi

pogodbe (15,5 odstotka).220

218

http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217. 219

Kadrovsko poročilo za leto 2011, RS, MPJU, Ljubljana, oktober 2012, str. 28. 220

Kadrovsko poročilo za leto 2012, RS, MNZ, Ljubljana november 2013, str. 37.

118

Spodnja tabela nadalje prikazuje število in delež prenehanja pogodb o zaposlitvi po

razlogih v letih 2012 in 2013.

Preglednica 6: Prenehanje pogodb o zaposlitvi po razlogih v letih 2012 in 2013

Vrste prenehanja

Leto 2012 Leto 2013 Razlika 2013-2012

Število Delež v % Število Delež v % Število Delež v %

1 2 3 4 5=3-1 6=5/1

Odpoved pogodbe s strani javnega uslužbenca

42 2,1 38 2,8 -4 -9,5

Pisni sporazum o razveljavitvi pogodbe

301 15,5 247 17,7 -54 -17,9

Neopravljen strokovni izpit, ki je bil kot pogoj določen v pogodbi o zaposlitvi

0 0,0 0 0,0 0 0,0

Odpoved pogodbe s strani delodajalca

73 3,7 66 4,8 -7 -9,6

Potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba

319 16,4 362 26,0 43 13,5

Upokojitev 996 51,2 467 31,3 -529 -53,1

Drugi načini (smrt, nastop funkcije, prenehanje funkcije,…)

216 11,1 244 17,4 28 13,0

Skupaj 1.947 100,0 1.424 100,0 -523 -26,9

Vir: Kadrovsko poročilo za leto 2013, RS, MNZ, Ljubljana, junij 2014, str. 39.221

Iz preglednice 6 izhaja, da so letu 2012 upokojitve predstavljale 51,2 odstotkov

prenehanj pogodb o zaposlitvi in jih je bilo 996. V letu 2013 je največ javnim

uslužbencem pogodba o zaposlitvi prenehala, enako kot v letu 2012, zaradi

upokojitve, saj 467 upokojitev predstavlja 31,3 odstotkov razlogov za prenehanje

pogodb o zaposlitvi, drugi največji razlog prenehanja delovnega razmerja je bil potek

časa, za katerega je bila sklenjena pogodba o zaposlitvi (26 odstotkov), tretji pa pisni

sporazum o razveljavitvi pogodbe (17,7 odstotkov).222

Spodaj prilagam še grafični prikaz preglednice 6:

221

http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217. 222

Kadrovsko poročilo za leto 2013, RS, MNZ, Ljubljana, junij 2014, str. 39.

119

Graf 3: Razlogi za prenehanje pogodb o zaposlitvi v letu 2012 in 2013

3%

17%5%

25%

33%

17%

Odpoved pogodbe s strani javnega uslužbencaPisni sporazum o razveljavitvi pogodbe Neopravljen strokovni izpit, ki je bil kot pogoj določen v pogodbi o zaposlitvi Odpoved pogodbe s strani delodajalca Potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba UpokojitevDrugi načini (smrt, nastop funkcije, prenehanje funkcije,…)

Vir: Kadrovsko poročilo za leto 2013, RS, MNZ, Ljubljana, junij 2014, str. 39.

223

Spodnja tabela prikazuje število in delež prenehanja pogodb o zaposlitvi po razlogih

v letih 2013 in 2014.

Preglednica 7: Prenehanje pogodb o zaposlitvi po razlogih v letih 2013 in 2014

Vrste prenehanja

Leto 2013 Leto 2014 Razlika 2014-2013

Število Delež v % Število Delež v % Število Delež v %

1 2 3 4 5=3-1 6=5/1

Odpoved pogodbe s strani javnega uslužbenca

38 2,8 30 2,3 -8 -21,1

Pisni sporazum o razveljavitvi pogodbe

247 17,7 232 17,5 -15 -6,1

Neopravljen strokovni izpit, ki je bil kot pogoj določen v pogodbi o zaposlitvi

0 0,0 0 0,0 0 0,0

Odpoved pogodbe s strani delodajalca

66 4,8 23 1,7 -43 -65,2

Potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba

362 26,0 245 18,5 -117 -32,3

Upokojitev 467 31,3 592 44,7 125 26,8

Drugi načini (smrt, nastop funkcije, prenehanje funkcije,…)

244 17,4 203 15,3 -41 -16,8

Skupaj 1.424 100,0 1.325 100,0 -99 -7,0 Vir: Kadrovsko poročilo za leto 2014, RS, MJU, Ljubljana, junij 2015, str. 39.

224

223

http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217. 224

http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217.

120

Iz preglednice 7 je razvidno, da so letu 2013 upokojitve predstavljale 31,3 odstotkov

prenehanj pogodb o zaposlitvi in jih je bilo 467. V letu 2014 je največ javnim

uslužbencem pogodba o zaposlitvi prenehala, enako kot v letu 2013, zaradi

upokojitve, saj 592 upokojitev predstavlja 44,7 odstotkov in glavni razlog za

prenehanje pogodb o zaposlitvi. Drugi največji razlog prenehanja pogodbe o

zaposlitvi je bil potek časa za katerega je bila sklenjena pogodba o zaposlitvi (18,5

odstotkov), tretji razlog prenehanja pa pisni sporazum o razveljavitvi pogodbe (17,5

odstotkov).225

Spodaj prilagam še grafični prikaz preglednice 6:

Graf 4: Razlogi za prenehanje pogodb o zaposlitvi v letu 2014

2%

18%2%

18%

45%

15%

Odpoved pogodbe s strani javnega uslužbencaPisni sporazum o razveljavitvi pogodbe Neopravljen strokovni izpit, ki je bil kot pogoj določen v pogodbi o zaposlitvi Odpoved pogodbe s strani delodajalca Potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba UpokojitevDrugi načini (smrt, nastop funkcije, prenehanje funkcije,…)

Vir: Kadrovsko poročilo za leto 2014, RS, MJU, Ljubljana, junij 2015, str. 39.226

4.4.3 Sklepne ugotovitve na podlagi primerjave podatkov pridobljenih od

ZRSZ in Kadrovskih poročil MJU

V praktičnem delu magistrske naloge sem ugotavljala, kako je s številom odpovedi

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v javnem sektorju v primerjavi z

zasebnim sektorjem. S pomočjo obdelave in primerjave podatkov sem dokazovala

svojo trditev, da je število odpovedi iz poslovnega razloga v zasebnem sektorju še

vedno veliko večje kot v javnem sektorju. Opravila sem temeljito analizo podatkov,

225

Kadrovsko poročilo za leto 2014, RS, MJU, Ljubljana, junij 2015, str. 39. 226

http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217

121

pridobljenih s strani Službe za analitiko ZRSZ ter s strani Direktorata za javni sektor

na MJU, in na podlagi le-teh podala natančne ugotovitve glede razmerja med

številom odpovedi iz poslovnega razloga v obeh sektorjih.

Ena od tez, ki sem jo v magistrskem delu želela potrditi ali ovreči, je, da je več

primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v zasebnem sektorju

kot v javnem sektorju. Predpostavila sem, da je v javnem sektorju odpovedi iz

poslovnega razloga manj oziroma jih do sedaj skorajda še ni bilo. Menila sem, da tudi

v javnem sektorju postaja odpoved pogodbe iz poslovnega razloga, predvsem zaradi

ukinitev posameznih državnih organov in možnosti zaradi javnofinančnega razloga

kot poslovnega razloga za odpuščanje javnih uslužbencev, vse bolj aktualna.

Pri dokazovanju te teze je poudarek bil predvsem na temeljiti analizi podatkov, ki sem

jih pridobila od ZRSZ in od takratnega MPJU. Podatki, ki sem jih pridobila od ZRSZ

potrjujejo mojo tezo, da je v zasebnem sektorju več primerov odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga, kot pa v javnem sektorju.

Pri ugotavljanju števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga javnim

uslužbencem ter števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz razloga ukinitve državnega

organa so mi bila v pomoč tudi Kadrovska poročila za posamezna leta (podatke sem

zbrala za obdobje 2010 – 2014).

Pri pregledu Kadrovskih poročil, izdanih s strani MJU sem ugotovila, da so v obdobju

od 2010 do 2014 med načini prenehanja pogodb o zaposlitvi najpogostejši naslednji

trije (ta vrstni red velja za vsako navedeno leto): najpogostejša je upokojitev, sledi ji

potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba o zaposlitvi in nato sporazumna

razveljavitev pogodbe o zaposlitvi.

Šele nato sledijo naslednji načini prenehanja pogodb o zaposlitvi javnim

uslužbencem, in sicer so to: odpoved pogodbe s strani delodajalca, odpoved

pogodbe s strani javnega uslužbenca, neopravljen strokovni izpit, ki je bil kot pogoj

določen v pogodbi o zaposlitvi ter kot zadnji še morebitni drugi načini prenehanja

pogodbe o zaposlitvi (smrt, nastop funkcije, prenehanje funkcije,…).227

227

Povzeto iz http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217.

122

Še posebej pomembni za obravnavano tematiko so zame primeri odpovedi s strani

delodajalca. Iz podatkov izhaja, da je največ primerov prenehanj pogodbe o

zaposlitvi prav zaradi upokojitev, torej še vedno velja, da se število zaposlenih v

javnem sektorju zmanjšuje na »mehak način«, pojavljajo pa se tudi številni primeri

prenehanja pogodbe o zaposlitvi zaradi poteka časa, za katerega je bila sklenjena

pogodba o zaposlitvi (potek pogodb o zaposlitvi za določen čas) in zaradi

sporazumne razveljavitve pogodbe o zaposlitvi. Šele nato jim po vrstnem redu sledi

»odpoved pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca«, v kateri so zajeti tudi morebitni

primeri odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Iz kadrovskih poročil

sem ugotovila, da je sicer v zadnjih letih bilo tudi v javnem sektorju nekaj primerov

odpovedi s strani delodajalca, vendar le-ti niso bili številčni. V letu 2010 jih je bilo 45

(2,5 odstotka), v letu 2011 74 (5,3 odstotka), v letu 2012 73 (3,7 odstotka), v letu

2013 66 (4,8 odstotka) in v letu 2014 pa je le-teh bilo 23 (1,7 odstotka).228

Menim, da se število upokojitev povečuje tudi zaradi sprejema ZUJF-a, ki je v letu

2012 določil, da se morajo »prisilno upokojiti« tisti javni uslužbenci, ki izpolnijo pogoje

za starostno pokojnino. Na podlagi pridobljenih podatkov lahko potrdim tudi svojo

trditev, da je v javnem sektorju odpovedi iz poslovnega razloga manj oziroma jih do

sedaj skorajda še ni bilo, vendar pa predvsem zaradi javnofinančnega razloga kot

poslovnega razloga za odpuščanje javnih uslužbencev, postaja tudi ta vse bolj

aktualna, na kar vsekakor kaže tudi sprejem ZUJF-a.

4.5 Ugotovitve o odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga s

poudarkom na ukinitvi državnega organa

Pomembno vprašanje, ki sem ga zastavila kot eno od tez v magistrskem delu je, ali

je kljub težnjam po izenačevanju položaja javnih uslužbencev in delavcev v

zasebnem sektorju, zaposlitev v javnem sektorju še vedno bolj varovana in je

posledično javnemu uslužbencu težje odpovedati pogodbo o zaposlitvi, kot pa

delavcu v zasebnem sektorju.

228

Povzeto iz http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/, isto kot 217.

123

Predpostavila sem, da so javni uslužbenci v državnih organih zaradi »instituta

premestitve« bolj varovani v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi in jim je tudi težje

odpovedati pogodbo iz poslovnega razloga, kot to velja za delavce po ZDR-1.

Eden od najpomembnejših institutov za varnost javnih uslužbencev je vsekakor

institut premestitve v ZJU, iz katerega je jasno razvidno, da mora delodajalec

preveriti in poiskati vse možnosti, preden uradniku oziroma strokovno-tehničnemu

uslužbencu odpove pogodbo o zaposlitvi. Opozorila bi tudi, da ZJU določa le institut

premestitve, medtem ko izrecno izključuje odpoved pogodbe s ponudbo nove, ki jo

določa ZDR-1. Glede na institut premestitve velja prepričanje, da so javni uslužbenci

bolj varovani od delavcev v zasebnem sektorju, saj ZDR-1 le-tega ne določa. Kot

sem že navedla, pa ZDR-1 določa institut odpovedi pogodbe o zaposlitvi s ponudbo

nove, ki sem ga v nalogi prav tako obravnavala in pri tem poskušala ugotoviti, ali gre

za vsebinske razlike ali le za drugo poimenovanje.

Zaključila bi z ugotovitvijo, da v javnem sektorju sicer obstaja možnost odpovedi

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, vendar pa, predvsem zaradi širokih

možnosti ohranjanja zaposlitev s premestitvami, doslej v javni upravi ni bilo veliko

primerov tovrstnih odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Menim, da je res prav zaradi

»instituta premestitev« že v preteklosti bilo javnim uslužbencem veliko težje

odpovedati pogodbo o zaposlitvi, kot pa delavcem v zasebnem sektorju. Kot sem že

zapisala ZJU daje prednost premestitvi pred odpovedjo, pri čemer se problem

presežnih javnih uslužbencev rešuje na »mehak način« znotraj internega trga dela.

4.6 Ocena in mnenje na podlagi analize podatkov in vsebine posameznih

institutov

Menim, da je javnemu uslužbencu, kljub zelo podobni ureditvi načinov prenehanja

pogodbe o zaposlitvi, še vedno težje odpovedati pogodbo o zaposlitvi. Razlog je v

širokih možnostih ohranjanja zaposlitve s premestitvami, menim pa, da zaradi kriznih

razmer temu ni več popolnoma tako.

Omeniti je treba, da je ZDR-1 glede na pogodbeno naravo delovnega razmerja

določil t.i. pogodbeno teorijo, ki se prenaša tudi na javni sektor. Vsekakor je zaznati

124

približevanje ZDR-1 in ZJU, vendar pa so ostale nekatere posebnosti pri urejanju

delovnega razmerja za javne uslužbence, kar velja tudi pri posamezni vrsti odpovedi

pogodbe o zaposlitvi, vključno z ukinitvijo organa.

Približevanje položaja javnih uslužbencev položaju delavcev v zasebnem sektorju je

možno opaziti v številnih evropskih državah, ki so se v tem času lotile reforme

uslužbenskega prava, dejstvo pa je, da morajo biti nekatere pravice in obveznosti

javnih uslužbencev vendarle urejene drugače. Kot sem že navedla, se zaradi

posebne vloge države in varstva javnega interesa se do neke mere drugačna

ureditev ohranja tudi v našem sistemu. Nekateri razlogi za prenehanje veljavnosti

pogodbe o zaposlitvi so tako urejeni posebej, urejene pa so tudi določene posebnosti

pri redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca, kot je na primer tudi

prednostna pravica do zaposlitve na prosto delovno mesto dve leti po odpovedi

pogodbe o zaposlitvi.229

Glede prednostne pravice do zaposlitve, ki jo ima javni uslužbenec v primeru

odpovedi pogodbe o zaposlitvi, v vseh organih na delovnem mestu, za katero

izpolnjuje pogoje, in sicer dve leti po odpovedi pogodbe o zaposlitvi, bi dodala še

mnenje Etelke Korpič-Horvat, ki pravi, da ne najde upravičenega razloga za

razlikovanje z delavcem glede časa, ki se nanaša na pravico do ponovne zaposlitve

po odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki je po ZJU daljša za eno leto. Razlaga, da

javnega uslužbenca, ki je že bil zaposlen v državnem organu, ni treba uvajati v delo,

ker pozna organizacijo in izvajanje nalog organa in je zato ponovna zaposlitev tudi v

interesu organa, po mnenju

Etelke Korpič-Horvat, ni prepričljiva, saj se bo javni uslužbenec po enoletni odsotnosti

moral prav tako ponovno uvesti v delo.230 Pri prednostni pravici do zaposlitve, ki za

javne uslužbence znaša dve leti po odpovedi pogodbe o zaposlitvi, za delavce po

ZDR-1 pa le eno leto, gre za enega od primerov, kjer pride do izraza dejstvo, da so

nekatere pravice in obveznosti javnih uslužbencev tudi v našem pravnem sistemu

urejene drugače.

229

Povzeto po Korade-Purg Štefka, isto kot 66, str. 69. 230

Korpič-Horvat Etelka, isto kot 88, str. 368.

125

5 UREDITEV ODPOVEDI POGODBE O ZAPOSLITVI JAVNEMU

USLUŽBENCU NA MADŽARSKEM S POUDARKOM NA

ODPOVEDI IZ POSLOVNEGA RAZLOGA

5.1 Madžarska ureditev prenehanja pogodbe o zaposlitvi v Zakonu o

delovnih razmerjih in Zakonu o javnih uslužbencih

V primerjalno-pravnem delu magistrske naloge sem proučevala institut odpovedi

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga na Madžarskem in le-tega primerjala z

našo ureditvijo. Ugotavljala sem tudi, kako je s primeri odpovedi pogodbe na

Madžarskem v primeru ukinitve državnega organa. Tudi pri obravnavi madžarske

zakonodaje sem se osredotočila na proučevanje ureditve za javne uslužbence, ki so

zaposleni v državnih organih.

5.1.1 Splošno o zakonski ureditvi na Madžarskem

Med najpomembnejšimi predpisi, ki obravnavajo delovnopravna razmerja na

Madžarskem, je Zakon o delovnih razmerjih, ki se na Madžarskem imenuje »A

munka törvénykönyve« in se v dobesednem prevodu glasi »Knjiga zakona o delu«, v

praksi se pa uporablja tudi izraz »Zakonik dela« oz. »Kodeks dela«.231 Zakon o

delovnih razmerjih je bil kot prvotni zakon sprejet na Madžarskem leta 1992, to je

XXII. zakon iz leta 1992 – Zakon o delovnih razmerjih, ki se v prevodu dobesedno

glasi Knjiga zakona o delu (1992. évi XXII. Törvény a Munka Törvénykönyvéről – v

nadaljevanju Mt.).232 Le-ta je doživel spremembe in nastal je Novi zakon o delovnih

razmerjih (Új Munka Törvénykönyve 2012. évi I. törvény), ki je I. zakon iz leta 2012233

in je objavljen v drugi številki Uradnega lista Madžarske dne 6. januarja 2012, ter

obravnava vsa delovna razmerja zaposlenih v javnem in zasebnem sektorju, ki

opravljajo dela na Madžarskem, in delovna razmerja zaposlenih s strani

231

Zakon o delovnih razmerjih je bil kot prvotni zakon sprejet na Madžarskem leta 1992, to je bil XXII. zakon iz leta 1992 (1992. évi XXII. Törvény a Munka Törvénykönyvéről – kratica zakona - Mt.). 232

http://www.kozlonyok.hu/nkonline/index.php?menuindex=0200&pageindex=0210&ev=2012, Magyar közlöny 2012. január 6., (Uradni list Madžarske iz leta 2012 , 6. januar 2012), str. 257. 233

Novi Zakon o delovnih razmerjih je bil objavljen v drugi številki Uradnega lista Madžarske, v petek, 6. januarja 2012, na 257. strani in je začel veljati 1. julija 2012 (Magyar közlöny, Magyarország hivatalos lapja - Uradni list Madžarske), številka 2 (2. Szám), 6. Januar 2012 - 2012. január 6., 257. oldal – str. 257).

126

madžarskega delodajalca, ki začasno opravljajo delo v tujini. V Uradnem listu št. 80,

z dne 28. junija 2012, pa je objavljen na 12344. strani LXXXVI zakon iz leta 2012234,

ki vsebuje prehodne določbe in zakonske dopolnitve, vezane na začetek veljavnosti

navedenega novega Zakona o delovnih razmerjih.

Zakon o delovnih razmerjih iz leta 2012 (Új Mt. 2012 évi I. törvény) je nastal z

namenom doseči večjo prožnost zaposlovanja na Madžarskem. Temu ustrezno

vsebuje številne take določbe, ki za potrebe proizvodnje in trga povečujejo

delodajalčeve možnosti pri zaposlovanju in urejanju delovnih razmerij, vendar pa je

pri sprejetju tega zakona hkrati obstajala bojazen, da so lahko zaposleni v primerjavi

s prejšnjim Zakonom o delovnih razmerjih v še bolj podrejenem in ranljivem položaju

kot so bili doslej. Tudi po navedenem zakonu mora biti vzrok odpovedi pogodbe

jasen, s strani predlagatelja realno določen. Delno ostanejo v zakonu odpovedne

prepovedi, vzporedno s tem pa je več primerov, v katerih zaposleni lahko prosi za

ponovno sklenitev delovnega razmerja, če je bilo le to protizakonito prekinjeno oz. je

bilo prenehanje delovnega razmerja protizakonito. Prenehanje in ukinitev delovnega

razmerja razlaga deseto poglavje veljavnega madžarskega Zakona o delovnih

razmerjih. Razlika med prenehanjem in ukinitvijo delovnega razmerja je v tem, da pri

prenehanju delovno razmerje samodejno preneha po samem zakonu, medtem ko

ukinitev delovnega razmerja vedno nastopi na podlagi odločitve delodajalca ali

zaposlenega oz. njunih skupnih odločitev. Ukinitev delovnega razmerja je lahko

posledica enostranskega pravnega dejanja ali obojestranskega sporazuma.235

Spremembe Zakona o delovnih razmerjih, ki so bile sprejete 1. januarja 2016 leta, se

ne nanašajo na odpoved pogodbe o zaposlitvi. Uveljavile so se npr. spremembe pri

dnevnem počitku delavca, pri varstvu nosečnic in mater z majhnimi otroki, pri

odgovornosti delodajalca glede odškodnin za delavce, pri nadomestilu za nastalo

škodo za izgubljeni dohodek, odgovornost zaposlenega glede odškodnin in drugo.236

234

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), 80. szám (številka 80), Magyarország hivatalos lapja (Uradni list Madžarske), 2012. június 28. (28.6.2012), 12344. oldal (str. 12344). 235

Sneider Marianna-Az új Munkatörvénykönyv magyarázata, str. 4, 5 in 37 (Sneider Marianna -Razlaga Novega zakona o delovnih razmerjih, str. 4, 5, in 37) objavljeno na spletni strani http://www.liganet.hu/news/6550/Az_uj_Munka_torvenykonyve_magyarazata.pdf (dostop z dne 21.02.2013); v nadaljevanju cit. Sneider Marianna na http://www.liganet.hu/, isto kot 235. 236

https://twobirdsideas.hu/2015/10/15/miben-valtozik-a-munka-torvenykonyve-2016-januar-1-tol-a-sajtoban-megjelentekkel-ellentetben-a-vegkieligetes-szab... (dostop z dne 14.4.2016).

127

V prvem členu madžarskega Zakona o delovnih razmerjih je zapisano, da ta zakon

vsebuje bistvena pravila poštenega zaposlovanja v skladu z načeli podjetništva in v

skladu z načelom svobode dela, ob upoštevanju ekonomskih in socialnih interesov

delodajalca in zaposlenih.237 Že v izhodišču je madžarski zakon podoben našemu

ZDR-1, ki v drugem odstavku 1. člena določa, da so cilji zakona vključevanje

delavcev v delovni proces, zagotavljanje usklajenega poteka delovnega procesa ter

preprečevanje brezposelnosti, pri čemer se upošteva pravica delavcev do svobode

dela, dostojanstva pri delu in varuje interese delavcev v delovnem razmerju. V bistvu

gre tukaj za temeljne človekove pravice, ki jih je vseboval že naš ZDR iz leta 2003, in

predstavljajo osnovno izhodišče delovnopravne ureditve.

V nadaljevanju navajam nekaj vzrokov prenehanja pogodbe o zaposlitvi na

Madžarskem, ki jih obravnava novi madžarski zakon in ki so povezani z mojo temo

magistrske naloge.

Prenehanje pogodbe o zaposlitvi na Madžarskem temelji na treh osnovah, in sicer je

to medsebojni dogovor, odpoved in odpoved s takojšnjim učinkom.

Te tri možnosti prenehanja pogodbe o zaposlitvi so v bistvu zelo podobne ureditvi

instituta prenehanja pogodbe o zaposlitvi po ZDR-1, le da so izrazi v madžarski

zakonodaji nekoliko drugačni. Medsebojni dogovor je podoben našemu institutu

prenehanja pogodbe o zaposlitvi s sporazumom, odpoved s takojšnim učinkom pa bi

lahko primerjala z izredno odpovedjo v našem pravu. Ugotavljam, da gre za zelo

podobne osnove oziroma razloge za odpoved pogodbe o zaposlitvi v madžarskem in

našem pravu.

V primeru, da obstaja za odpoved pogodbe o zaposlitvi pravna podlaga, mora le ta

biti jasna in utemeljena, resnična, objektivna ter razumna.238 V magistrski nalogi sem

pri obravnavanju odpovednih razlogov poudarila pomen utemeljenosti odpovednih

razlogov v naši ureditvi, kar pomeni, da tudi na tem področju gre za zelo podobno

ureditev v slovenskem in madžarskem pravnem sistemu.

237

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), 2. szám (številka 2), Magyarország hivatalos lapja (Uradni list Madžarske), 2012. januar 6. (6. januar 2012), 257 oldal (str. 257), v nadaljevanju cit. Magyar közlöny, isto kot 237. 238

Sneider Marianna na http://www.liganet.hu/ isto kot 235, str. 38 (dostop z dne 21.02.2013).

128

Zakon o delovnih razmerjih je obdržal prepovedi odpovedi pogodbe, ki se nanašajo

na starševske primere (nosečnost, porodniški dopust in drugo). Tudi ZDR-1 ne

dovoljuje odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi začasne odsotnosti z dela zaradi

izrabe starševskega dopusta. V tem primeru bi v našem pravu šlo za neutemeljen

odpovedni razlog, ki ga ZDR-1 ureja v prvem odstavku 90. člena.

Med ostalimi vzroki preneha pogodba o zaposlitvi tudi zaradi prenehanja delodajalca,

ki nima pravnega naslednika. To so primeri, ko npr. preneha delovati gospodarska

družba, če glavni organ sklene, da preneha delovati družba, ki nima pravnega

naslednika oz. če se izbriše iz sodnega registra oz. če preneha združenje ali če se

glavni organ odloči za prenehanje in se začne postopek prenehanja oz. likvidacije.239

Bistvena razlika v primerjavi s prejšnjim madžarskim zakonom o delovnih razmerjih

je, da lahko po novem zakonu z odpovedjo preneha tudi delovno razmerje, sklenjeno

za določen čas, zaradi stečaja ali likvidacije, zaradi razloga delavčeve nesposobnosti

in če obstoj delovnega razmerja pri zaposlenem postane nemogoč zaradi

neizogibnega zunanjega vzroka. Navedeni odpovedni razlogi so določeni v 66. členu

madžarskega zakona o delovnih razmerjih iz leta 2012 in so zelo podobni

odpovednim razlogom v slovenskem pravu, zato jih bom v nadaljevanju tega

poglavja še podrobneje analizirala.

Za stečaj ali likvidacijo po madžarski zakonu ni potrebna posebna obrazložitev, druga

dva vzroka, torej delavčeva nesposobnost ali neizogiben zunanji vzrok, pa lahko

povzročita težave za zaposlene, kajti delodajalec v praksi kadarkoli lahko najde

vzrok, ki je povezan s sposobnostjo zaposlenega, pa tudi razumevanje neizogibnega

zunanjega vzroka, ki onemogoča obstoj delovnega razmerja, je lahko problematično.

Zaposleni lahko tudi po veljavnem zakonu odpove pogodbo o zaposlitvi tako za

določen čas, kot tudi za nedoločen čas. Pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi za

nedoločen čas zaposlenemu odpovedi ni potrebno utemeljevati, pri odpovedi

delovnega razmerja za določen čas pa je to potrebno. Vzrok za odpoved je lahko

samo takšen, ki bi zaposlenemu onemogočil ohranitev njegovega delovnega

razmerja ali pa bi ob upoštevanju okoliščin nastala za njega nesorazmerna škoda.

Vzroki lahko izhajajo tako od strani delodajalca ali kot tudi od zaposlenega, npr. če

239

Sneider Marianna na http://www.liganet.hu/ isto kot 235, str. 37 (dostop z dne 21.02.2013).

129

se spremeni kraj opravljanja dela in bi se npr. čas prevoza na delo povečal za več ur

ali pa bi npr. v delavčevih družinskih razmerah nastale take spremembe, zaradi

katerih se ne more pričakovati ohranitev delovnega razmerja in vse to je v bistvu

vzrok za odpoved pogodbe o zaposlitvi. Da bi se izognili nastanku morebitnih krivic,

ki bi doletele zaposlene pri odpovedi, je treba vzeti delodajalcu v obzir, kakšna škoda

nastane za zaposlenega s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi.240

Znana Madžarska avtorica za področja delovnega prava Tálné Molnár Erika v svoji

knjigi z naslovom »Prenehanje delovnega razmerja«241 v uvodu poudarja, da so

določbe v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi, ki so vsebovane v Zakonu o

delovnih razmerjih (Mt.) relativno skope in iz tega razloga se je oblikoval zelo širok

krog pravne prakse vezan na te določbe. Dodaja, da iz statistike izhaja, da je največ

delovnih sporov prav zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi.

Zaradi temeljitejšega pregleda veljavnega madžarskega Zakona o delovnih razmerjih

v nadaljevanju navajam nekatere člene tega zakona, ki določajo prenehanje pogodbe

o zaposlitvi.

Madžarski Zakon o delovnih razmerjih v 63. členu določa, da pogodba o zaposlitvi

preneha v naslednjih primerih: s smrtjo delavca, s prenehanjem delodajalca brez

pravnega naslednika, s potekom določenega časa in v drugih z zakonom določenih

primerih. Tudi v našem pravu velja zelo podobna ureditev, in sicer ZDR-1 skoraj

enake odpovedne razloge določa v 77. členu. Ugotavljam, da v madžarski ureditvi ni

posebej navedena le delitev na redno in izredno odpoved, ter prenehanje pogodbe

na podlagi sodbe sodišča, vendar tudi madžarska zakonodaja pozna te načine

prenehanja, le ureja jih v drugi določbi oziroma uporablja druge pravne izraze zanje.

V 64. členu navedenega madžarskega zakona je določeno, da pogodba o zaposlitvi

preneha v naslednjih primerih: s sporazumnim dogovorom, z odpovedjo ter z

odpovedjo s takojšnjim učinkom, prav tako iz utemeljitve mora biti odpovedni razlog

jasno razviden. Pogodba o zaposlitvi lahko preneha tako z odpovedjo delodajalca kot

240

Sneider Marianna na http://www.liganet.hu/ isto kot 235, str. 39, 40 (dostop z dne 21.02.2013). 241

Tálné Molnár Erika, Munkaviszony megszüntetése (“Prenehanje delovnega razmerja”), Complex Kiadó jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest 2009, 13. oldal (str. 13).

130

tudi delavca, s tem da delodajalec mora svojo odpoved utemeljiti.242 Takšna ureditev

velja tudi pri nas.

V povezavi z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi in odpovednimi razlogi je zelo

pomembno obravnavati osmi odstavek 66. člena madžarskega zakona o delovnih

razmerjih. V tej določbi je določeno, da lahko delodajalec odpove delavcu pogodbo o

zaposlitvi, sklenjeno za določen čas, zaradi stečaja ali likvidacije, nadalje zaradi

delavčeve nesposobnosti in tudi v primeru, če obstoj delovnega razmerja postane

nemogoč zaradi neizogibnega zunanjega vzroka pri zaposlenem. Te odpovedne

razloge lahko primerjam z odpovednimi razlogi, določenimi v našem ZDR-1, ki v 89.

členu kot razloge za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi delavcu s strani

delodajalca določa poslovni razlog, razlog nesposobnosti, krivdni razlog in

nemožnost za opravljanje dela zaradi invalidnosti ter neuspešno opravljeno

poskusno delo.

Ugotavljam, da so v madžarskem zakonu o delovnih razmerjih posebej določeni

odpovedni razlogi v primeru prenehanja pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Gre za

posebnost v madžarski delovnopravni ureditvi, saj so navedeni odpovedni razlogi v

madžarskem pravu posebej določeni samo za odpoved pogodbe o zaposlitvi za

določen čas. Po našem ZDR-1 preneha veljati pogodba o zaposlitvi za določen čas

brez odpovednega roka s potekom časa, za katerega je bila sklenjena, oziroma ko je

dogovorjeno delo opravljeno ali s prenehanjem razloga, za katerega je bila sklenjena

(prvi odstavek 79. člena ZDR-1). Naša ureditev je v tem primeru veliko bolj splošna

od madžarske ureditve. Kljub tej posebnosti pa sta si v bistvu 66. člen madžarskega

zakona in 89. člen našega ZDR-1 po vsebini zelo podobna. Opažam, da je pri nas

sam poslovni razlog bolj razdelan in opredeljen ter natančneje definiran, medtem ko

se v madžarski ureditvi pogosteje omenja zgolj prenehanje pogodbe o zaposlitvi

zaradi stečaja ali likvidacije. V obeh ureditvah je kot odpovedni razlog posebej

določena delavčeva nesposobnost, medtem ko nastanek »neizogibnega zunanjega

vzroka pri zaposlenem« lahko primerjam s krivdnim razlogom po ZDR-1, pa tudi z

razlogom nemožnosti za opravljanje dela zaradi invalidnosti ter neuspešno

opravljenim poskusnim delom po ZDR-1. Ugotavljam torej, da tudi v madžarskem

pravu poznajo poslovni razlog in ga v praksi tudi uporabljajo, vendar ni tako natančno

opredeljen kot v našem ZDR-1. Strinjam se z madžarsko avtorico Tálné Molnár Eriko,

242

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), isto kot 237, str.269.

131

da so določbe v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi, ki so vsebovane v

madžarskem Zakonu o delovnih razmerjih (Mt.) relativno skope.

V povezavi z ureditvijo odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga na

Madžarskem, bi omenila še kolektivna odpuščanja, ki so urejena v 71., 72. in 73.

členu madžarskega zakona o delovnih razmerjih. Tudi naš ZDR-1 v posebnem

poglavju vsebuje določbe o kolektivnih odpustih, se pa ureditvi medsebojno nekoliko

razlikujeta. Ugotavljam, da je v madžarski zakonodaji področje kolektivnih odpustov

urejeno nekoliko strožje kot pri nas, prav tako se v praksi večkrat izvaja. Po tem

madžarskem zakonu se za kolektivno odpuščanje šteje, če delodajalec na podlagi

povprečnih statističnih podatkov, za pol leta vnaprej sprejme odločitev za zmanjšanje

povprečnega števila zaposlenih, in sicer se pri več kot dvajset in manj kot sto

zaposlenih, ukine delovno razmerje vsaj za deset zaposlenih, pri sto ali več, vendar

manj kot tristo zaposlenih, se ukine delovno razmerje vsaj za 10% - ov delavcev, pri

tristo ali več zaposlenih pa se ukine delovno razmerje za vsaj trideset zaposlenih.

Pogodba o zaposlitvi preneha na podlagi določenih tehtnih razlogov, ki izhajajo iz

opravljanja del zaposlenih v zadnjih tridesetih dneh.

Če delodajalec načrtuje kolektivno odpuščanje, se mora posvetovati s svetom

delavcev, pisno mora seznaniti svet delavcev o svojih načrtih in o vzrokih za

kolektivno odpuščanje. Pri pogajanjih je treba najti možnost, če je le mogoče, da se

izognejo kolektivnemu odpuščanju oz. da se čim manj zaposlenih odpusti.243

Kolektivna odpuščanja se pojavljajo ter izvajajo tudi med javnimi uslužbenci na

Madžarskem, še pogosteje kot pri nas. Praktičen primer radikalnejših kolektivnih

odpuščanj javnih uslužbencev na Madžarskem obravnavam v poglavju 5.1.3 v

nadaljevanju magistrske naloge.

Pri proučevanju Zakona o delovnih razmerjih na Madžarskem (Mt.) sem ugotovila, da

le-ta zelo natančno razlikuje in definira prenehanje in ukinitev delovnega razmerja.

Do prenehanja pogodbe o zaposlitvi pride brez posebnih postopkov, izvedenih s

strani delodajalca ali delavca, pogodba o zaposlitvi pa preneha po samem zakonu.

Pri ukinitvi delovnega razmerja pa je potrebna delodajalčeva ali delavčeva izjava,

obravnava ali drugo aktivno dejanje (medsebojni dogovor, odpoved s takojšnjim

učinkom).

243

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), isto kot 237, str. 271.

132

V drugem členu Zakona o delovnih razmerjih (Mt.) je določeno, da pravna razmerja

za javne uslužbence na Madžarskem urejata dva posebna zakona. Prav iz tega

razloga v nadaljevanju naloge proučujem tudi veljaven zakon, ki obravnava delovna

razmerja državnih javnih uslužbencev.

5.1.2 Prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu na Madžarskem

Do leta 2011 je veljal t.i. »Zakon o pravnem statusu državnih uslužbencev«, ki je bil

XXIII. zakon iz leta 1992244, vendar je bil namesto tega zakona sprejet »novi Zakon o

javnih uslužbencih«, to je zakon CXCIX.245 iz leta 2011, ki je začel veljati 1. marca

2012.246

Iz uvoda tega madžarskega zakona je razbrati, da močna država, ki se je sposobna

hitro prilagajati spremembam in ki v ospredje postavlja interese državljanov, mora

imeti takšen javni sektor, ki uživa spoštovanje javnosti, ki je učinkovit in varčen,

demokratičen, strankarsko nevtralen in pravno delujoč. V takem javnem sektorju

zaposleni delujejo po načelih sodobnih strokovnih spoznanj in z ljubeznijo do

domovine služijo za interese ter za javno dobro Madžarske. Prav iz teh razlogov je

cilj države, da prispeva k razvoju močnega javnega sektorja, ki temelji na ustvarjanju

močne narodne zavesti državljanov in spoštovanja vrednih javnih uslužbencev. V ta

namen je Državni zbor na Madžarskem na svoji seji dne 19.12.2011 sprejel novi

Zakon o javnih uslužbencih.247

Prvi del veljavnega zakona o javnih uslužbencih vsebuje splošna določila, prvo

poglavje v splošnih določilih pa navaja vsa področja tega zakona. Ta opredeljena

področja zakona so zelo pomembna za razumevanje samega zakona, zato jih v

nadaljevanju podrobneje navajam.

Prvi del Zakona o javnih uslužbencih v splošnih določilih določa veljavnost zakona in

podaja razlago določil. 244

1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról (Zakon o javnih uslužbencih iz leta 1992). 245

2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről (Zakon o javnih uslužbencih iz leta 2011- kratica zakona - Ktv.) 246

Novi Zakon o javnih uslužbencih je bil objavljen v 164. številki Uradnega lista Madžarske, v petek, 30. decembra 2011, na 40622. strani (Magyar közlöny, Magyarország hivatalos lapja (Uradni list Madžarske), 164. szám (številka 164), 2011. december 30. (30.12.2011), 40622. oldal – str. 40622). 247

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), isto kot 237, 40622. oldal – str. 40622.

133

V 1. členu so določene pristojnosti zakona, ki se nanašajo na Urad predsednika

vlade, ministrstvo, vladni urad, centralni urad (v nadaljevanju: centralni organ vladne

uprave), nadalje se nanašajo na urad vlade in območja centralnega urada, lokalni

organ, vladni urad za županijo, glavno mesto ter območni organ, ter organ, določen s

strani vlade, pa tudi na policijo, centralne in območne organe organov za izvrševanje

zaporne kazni in poklicnih organov za varstvo pred naravnimi katastrofami in tudi na

pravni odnos javnih uslužbencev v državnih upravnih službah, nadalje na pravni

odnos državnega sekretarja ministrstva za javno upravo in namestnika državnega

sekretarja in državnega sekretarja namestnika premierja ter pravni odnos javnih

uslužbencev urada skupščine lokalne samouprave in združenja vladne uprave,

nadzora nad javnimi površinami območnega notariata.

Posebno poglavje v zakonu obravnava primere prenehanja pogodbe o zaposlitvi

javnim uslužbencem v vladnih službah na Madžarskem. V 60. členu Zakona o javnih

uslužbencih (Ktv.) je navedeno, kdaj oz. v katerih primerih preneha pogodba o

zaposlitvi zaposlenim v vladnih službah.

V nadaljevanju tako, kot je v madžarskem Zakonu o javnih uslužbencih določeno,

navajam primere prenehanja pogodb o zaposlitvi vladnih službah.

V 60. členu madžarskega Zakona o javnih uslužbencih so določeni primeri

„prenehanja vladnih služb” na naslednje načine: s potekom mandata, s smrtjo, v

primerih, ki jih določa ta zakon, s prenehanjem imenovanja sodnika, oziroma

državnega tožilca na pravosodnem ministrstvu, z dopolnitvijo 70. leta starosti, v

primeru nastopa izredne službe na podlagi posebnih pravil, s prenehanjem

državnega organa brez pravnega naslednika, z imenovanjem oz. izvolitvijo vladnega

uradnika v političnega vodjo, pa tudi z izgubo uradniške funkcije zaradi disciplinske

kazni in z upokojitvijo.

Drugi del 60. člena navedenega zakona določa, da se vladno (službeno) pravno

razmerje lahko ukine s skupnim dogovorom strank, s premestitvijo med upravnimi

organi, oziroma s premestitvijo k organom s pristojnostmi javne uprave ali organom s

pristojnostmi profesionalnih služb, pa tudi z odstopom, z razrešitvijo ali s takojšnjo

veljavo med poskusnim rokom. Ugotavljam, da so tudi ti razlogi prenehanja pogodbe

134

o zaposlitvi zelo podobni naši ureditvi, menim, da so nekoliko podrobneje razdelani in

opredeljeni.

Vladni uslužbenec lahko v skladu z 61. členom obravnavanega zakona kadarkoli

odpove funkciji.

Odpovedni rok vladnega uslužbenca je dva meseca. Stranki se lahko dogovorita tudi

za krajši odpovedni rok. V primeru delovnega razmerja za določen čas odpovedni rok

ne sme biti daljši od trajanja delovnega razmerja. Pri nas določa odpovedne roke za

javne uslužbence Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji delovnih mestih in

nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, in sicer določa za uradnike

trimesečni odpovedni rok, za strokovno-tehnične delavce dva meseca za ostale javne

uslužbence pa en mesec. Tudi na tem področju ne opažam večjih odstopanj med

obema ureditvama.

V 62. členu je določeno, da če vladni uslužbenec z delovnim razmerjem za določen

čas v državni ali medvladni nacionalni organizaciji ali v organih EU sklene delovno

razmerje, se njegovo delovno razmerje pred sklenitvijo delovnega razmerja v teh

organih ukine.248

5.1.3 Načini prenehanja pogodbe o zaposlitvi po Zakonu o javnih uslužbencih

s poudarkom na odpovedi iz poslovnega razloga

Pri institutu odpovedi pogodbe iz poslovnega razloga je pomembno omeniti 63.a člen

Zakona o javnih uslužbencih (Ktv.), ki predstavlja temelj za to, da se pogodba o

zaposlitvi lahko odpove, če se na podlagi odločitve parlamenta oziroma vladnega

poslanskega telesa morajo v upravnih organih ugotavljati presežni delavci in zaradi

tega ne obstaja več potreba po zaposlitvi javnega uslužbenca. Ta člen v bistvu

predstavlja temelj za prenehanje pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v

madžarski zakonodaji. Prav na podlagi 63. člena obravnavanega zakona je prišlo na

Madžarskem tudi do ugotavljanja presežnih delavcev oz. do kolektivnih odpuščanj,

torej do primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Glede na to,

da je 63. člen najpomembnejši člen zakona pri obravnavani tematiki naloge, v

248

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), isto kot 237, 40644 és 40645 oldal - str. 40644 in 40645.

135

nadaljevanju podrobneje obravnavam. 63. člen zakona določa tudi primere ukinitev

državnega organa. Menim, da je v madžarskem zakonu o javnih uslužbencih

poslovni razlog podrobneje urejen kot v njihovem zakonu o delovnih razmerjih, prav

tako opažam da je poslovni razlog na Madžarskem tesno povezan s kolektivnimi

odpuščanji javnih uslužbencev.

Ugotovila sem, da sta si tudi na tem področju madžarska in slovenska zakonodaja

precej podobni, saj naš ZJU v 156. členu določa, da se glede razlogov za redno

odpoved delodajalca iz poslovnih razlogov ne uporabljajo določbe ZDR-1, temveč

določbe ZJU. To pomeni, da tudi ZJU natančno določa odpoved pogodbe o zaposlitvi

iz poslovnega razloga, in sicer tako, da posebej definira poslovni razlog in podrobno

določa postopek reorganizacije (156. člen ZJU). Vsebuje pa tudi določbe o programu

razreševanja presežnih delavcev (157. člen ZJU) in podrobno določa ugotavljanje

možnosti premestitev (158. člen ZJU).

V skladu s 63. členom madžarskega zakona je razrešitev vladnega uslužbenca

mogoča, če je potrebno na podlagi sklepa parlamenta, vlade, vodje organa za

državni proračun ali vodje urada za javno upravo v organih državne uprave zmanjšati

število zaposlenih, vsled česar se ukine delokrog vladnega uslužbenca oz. če je

prenehala dejavnost državnega organa, kjer je bil vladni uslužbenec zaposlen in se

je zaradi reorganizacije njegovo delovno mesto ukinilo in zaradi upokojitve.

Drugi del 63. člena določa, da je vladno delovno razmerje potrebno ukiniti, če vladni

uslužbenec ni vreden opravljanja svoje funkcije, neprimerno opravlja svoje delo, če

zaradi zdravstvenih razlogov ni zmožen opravljati svojega dela, če zaradi imenovanja

na podlagi 48. člena (2.c, d točke) sam zaprosi za to, če izgubi zaupanje vodje, ali če

za to zaprosi na podlagi zakona o pokojninskem zavarovanju.

Tretji del obravnavanega 63. člena določa, da je delodajalec dolžan razrešitev

utemeljiti. Iz obrazložitve mora jasno izhajati, kaj so vzroki za ukinitev, prav tako mora

delodajalec dokazati, da je ukinitev utemeljena.

V povezavi s 63. členom obravnavanega madžarskega zakona v nadaljevanju

navajam tudi praktičen primer odpuščanja javnih uslužbencev na Madžarskem.

136

Vlada na Madžarskem se je že jeseni leta 2003 odločila za znižanje števila javnih

uslužbencev. Tej odločitvi je posledično sledila vladna odredba, št.1106/2003.(X.31),

ki je določila za osrednje državne urade in teritorialne državne organe, v kolikšnih

odstotkih se naj zmanjša število javnih uslužbencev. Na podlagi te vladne odredbe so

se v mesecu novembru 2003 začela radikalna odpuščanja, vendar brez tega, da bi

odpuščenim javnim uslužbencem ponudili drugo delovno mesto. Odpovedi pogodb o

zaposlitvi so dali tudi številnim javnim uslužbencem, ki so bili zaščiteni in jih je ločilo

le nekaj let od pogojev za odhod v pokoj. Svet za usklajevanje interesov javnih

uslužbencev (Érdekegyeztető Tanács) je sklenil z vladno stranjo in delodajalci

tristransko pogodbo, ki jo ima sklenjenih večina članic Evropske unije, od katerih so v

pogodbi najbolj pomembne 3., 4., 7., 8. in 15. točka. Z upoštevanjem teh točk je

vladna in delodajalčeva stran sprejela, da javnim uslužbencem, ki so kot presežni

delavci dobili odpoved, predlagajo drugo zaposlitev (3. točka). Sprejeli so tudi, da se

za ženske, starejše od 50 let in moške, starejše od 55 let oziroma za javne

uslužbence, ki sami vzgajajo majhne otroke, odpoved lahko da le v izrednih primerih,

ki so strokovno zares utemeljeni (4. točka), prav tako je pred odpovedjo na prošnjo

javnega uslužbenca potrebno preveriti možnost predčasne starostne upokojitve (7.

točka), vladna stran pa se pri ugotavljanju presežnih delavcev obvezuje, da bo

poskrbela za možnost čim hitrejše zaposlitve in ureditve položaja presežnih delavcev

(8. točka). Vladna stran se je tudi obvezala, da v Uradnem listu Madžarske objavi

dogovor oz. sporazum, kar se je zgodilo 14. novembra.249 Iz navedenega primera je

razvidno, da so se že leta 2003 na Madžarskem lotili radikalnih odpuščanj in na ta

način zmanjševali število javnih uslužbencev. Opažam, da na Madžarskem pogosteje

prihaja do odpuščanj v javnem sektorju kot pri nas, prav tako sprejemajo tudi strožje

ukrepe.

Kot zanimivost bi navedla tudi konkreten primer kolektivnega odpuščanja, ki sem ga

zasledila na madžarskih spletnih straneh, kjer je zapisano, da se je začelo po objavi

uredbe vlade250 izvajanje kolektivnih odpuščanj. V uredbi je bilo določeno, da je

potrebno znižati število zaposlenih v vladnih službah za 2.300 ter da se več kot 6.700

delovnih mest ukine v javnem sektorju. Vlada je torej z uredbo določila kolektivno 249

Prugberger Tamás: Adalékok a csoportos létszémleépítés gyakorlatához, különös tekintettel a közszolgálatban dolgozókra, Valóság, 2005, 7.sz. 78-84.oldal (prevod: Pruberger Tamás: članek Prispevki za prakso o kolektivnih odpuščanjih, zlasti pri javnih uslužbencih, Revija Valóság »Resničnost«, 2005, št. 7, str. 78-84, objavljeno na www.valosagonline.hu/index.php?oldal=cikk&cazon=600&lap (dostop z dne 8.5.2012). 250

Objavljena v Uradnem listu Madžarske, št. 3, leto 2012, str. 401 (Priloga k vladni uredbi, št. 1004/2012.(I.II.)).

137

odpuščanje javnih uslužbencev zaradi proračunskega primanjkljaja na Madžarskem.

Izvajanje te uredbe se je začelo že 18. januarja in 29. februarja ter je bil en del

realiziran do 31. julija 2012.251 Javni sektor je na Madžarskem v letu 2012 zaposloval

okoli 690 tisoč javnih uslužbencev in vlada se je odločila za leto 2013 število

zaposlenih znižati za 25-30 tisoč. Približno 25 tisoč naj bi odšlo z naravnim odlivom,

največ naj bi se jih upokojilo, ostale pa naj bi zaposlili v zasebnem sektorju, je leta

2012 izjavil madžarski gospodarski minister.252

Ostala poglavja 63. člena madžarskega zakona o javnih uslužbencih določajo tudi to,

da se delovno razmerje vladnega uslužbenca lahko ukine tudi iz zdravstvenih

razlogov. Nadalje določajo, da v primeru, če pride do ukinitve organa javne uprave

brez pravnega naslednika, odloča o delodajalčevih obveznostih inšpekcijski organ

javne uprave, če zakon ne določa drugače. Pokojninska doba se dokaže s sklepom,

ki ga izda upravni organ za pokojninsko zavarovanje, delodajalec pa ni dolžan podati

obrazložitve za prenehanje delovnega razmerja za nedoločen čas, če se vladni

uslužbenec upokoji.

Odpovedni razlog velja tudi za primer, ko javni uslužbenec s svojim vedenjem tako

na delovnem mestu, kakor tudi izven njega, škodi dobremu imenu delodajalca,

oziroma omaja zaupanje prebivalcev v javno upravo. Gre za razlog, ki pri nas ni

posebej določen, lahko pa ga uvrstimo v veljavne razloge tako redne odpovedi kot

izredne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, saj gre za neizpolnjevanje pogodbenih in

drugih obveznosti.

Do razrešitve zaradi neprimernega opravljanja dela pride, če na podlagi ocen vladni

uslužbenec ne opravlja kvalitetno svojega dela, oziroma če v javni upravi ni drugega

primernega dela za vladnega uslužbenca, ali če vladni uslužbenec ne sprejme

ponujeno delo. Pri tem je potrebno poudariti, da je treba vladnemu uslužbencu pred

razrešitvijo ponuditi v javni upravi drugo delovno mesto, vladni uslužbenec pa se

mora v petih dneh izjasniti, ali sprejema ponujeno delovno mesto, ali ne. V primeru,

da ne bi podal izjave, se smatra, da ponujenega dela ni sprejel, razen če izjave ne

251

http://www.szakszervezetek.hu/index.php/koezlemenyek/5885-10042012-i-11-kormany-hatarozata (dostop z dne 3.7.2012). 252

http://www.szakszervezetek.hu/index.php/hirek/446-matolcsY-25-30-ezerrel-csoekken-akoezszfera-letsz… (dostop z dne 3. 7. 2012).

138

more podati zaradi tuje krivde. V primeru, da vladni uslužbenec sprejme ponujeno

delovno mesto, ga je potrebno uvrstiti skladno z novim delovnim mestom in je

upravičen do dohodka na podlagi uvrstitve. V primeru, če vladni uslužbenec zavrne

ponujeno delovno mesto ali če ni primernega delovnega mesta na podlagi 2.

odstavka, je potrebno vladnega uslužbenca na podlagi 2.c točke 63. člena razrešiti.

Gre za podobna razloga kot po ZDR-1 oziroma ZJU. Nekvalitetno opravljanje dela

sodi po ZDR-1 v možen razlog odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga,

če pa za javnega uslužbenca ni več primernega dela, pa je to poslovni razlog

odpovedi po ZJU.

Vladnemu uslužbencu na Madžarskem pripada odpravnina, če vladno službeno

pravno razmerje preneha zaradi prenehanja organa javne uprave brez pravnega

naslednika.

Višina odpravnine se zviša za višino štirih mesečnih dohodkov, če delovno razmerje

preneha pet let pred upokojitvijo javnega uslužbenca. Ne pripada pa odpravnina

vladnemu uslužbencu, če je predhodno že bil deležen odpravnine. Znesek izplačane

odpravnine je potrebno navesti na potrdilu javne službe.

Pri določitvi višine odpravnine je mogoče upoštevati le delovno dobo v javni upravi.253

Poleg zgoraj obravnavanega Zakona o javnih uslužbencih na Madžarskem obstaja

še en zakon o javnih uslužbencih, in sicer XXXIII. zakon iz leta 1992, ki se v

dobesednem prevodu imenuje »Zakon o pravnem položaju oz. statusu javnih

uslužbencev«254. Za temo magistrske naloge je pomembnejši prvi obravnavani zakon

o javnih uslužbencih, ki ga v nalogi tudi podrobneje proučujem. Zaradi poznavanja

vseh zakonov, ki urejajo delovnopravna razmerja na Madžarskem, pa samo na

kratko podajam tudi bistvene značilnosti tega zakona oz. bistvena področja, ki jih

ureja ta zakon.

Nekatera pomembna delovna področja oz. nekatere organe, ki se pokrivajo iz

proračuna in so pod nadzorom ministrstev, urejajo poleg XXXXIII. zakona iz leta

1992 še posebna pravna določila. To so npr. zdravstvene ustanove, izobraževalne

ustanove, kulturne ustanove, pa tudi organi, ki so pod vodenjem notranjega

253

Magyar közlöny (Uradni list Madžarske), isto kot 237, str. 40645, 40646 in 40647. 254

1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról (kratica zakona - Kjt.).

139

ministrstva, vojska, organi državne in lokalne uprave, ter oborožitev, redarstvo in

drugi organi.255

Zakon o pravnem položaju javnih oz. državnih uslužbencev – XXXIII. Zakon iz leta

1992 ureja pravne odnose v državnih oziroma lokalnih proračunskih organih.

Pravna razmerja pri teh javnih oz. državnih uslužbencih urejajo zakon, vladna

uredba, ministrska uredba, kolektivne pogodbe in ostali predpisi, ki narekujejo

medsebojne odnose teh javnih uslužbencev. Kolektivne pogodbe in predpisi, ki

veljajo za javne uslužbence, si ne smejo nasprotovati. Javnim uslužbencem, ki jih

obravnava ta zakon iz leta 1992, se lahko odpove delovno razmerje samo na podlagi

določb, ki jih vsebuje zakon.

Madžarska avtorica Berki Erzsébet navaja v svojem članku Delovno pravna

opazovanja (Munkaügyi szemle),256 da glede na obravnavana dva zakona o javnih

uslužbencih delimo javne uslužbence na tiste, ki jih obravnava prvi obravnavani

Zakon o javnih uslužbencih iz leta 2011 (kratica Ktv.) in so zaposleni v tistih državnih

ustanovah, ki omogočajo oz. zagotavljajo delovanje države. To so tiste državne

ustanove, iz katerih je država praktično zgrajena. Medtem ko so javni uslužbenci, ki

jih obravnava Zakon o pravnem položaju javnih uslužbencev iz leta 1992 (kratica Kjt),

zaposleni v tistih državnih ustanovah oz. institucijah, ki zagotavljajo storitve za

državljane. Nekatere od teh so z vidika financiranja proračunski organi. Odnos javnih

uslužbencev do države v teh dveh skupinah je dejansko drugačen, saj prvi

predstavljajo dejansko izvršno oblast, to je državne organe (neposredne proračunske

uporabnike), drugi zakon o javnih uslužbencih pa ureja delovna razmerja posrednih

proračunskih uporabnikov, kot so javni zavodi, javne agencije in druge osebe

javnega prava.

Na podlagi proučevanja Zakonov na Madžarskem ugotavljam, da obstajata na

Madžarskem poleg Zakona o delovnih razmerjih (Mt.) še dva Zakona o javnih

uslužbencih (Ktv. in Kjt.), pri nas pa za razliko od tega, v taki oblik obstaja samo

eden.

255

http://www.munkaesjog.hu/kozalkalmazottak (dostop z dne 14.4.2016). 256

Berki Erzsébet, A köz szolgái - A közszféra szegmentálása - Cikk a Lapban Munkaügyi szemle – članek Javni uslužbenci - Delitev javnega sektorja – članek v reviji »Delovni nadzor«, Budimpešta, november 1998, str.16.

140

5.1.4 Ukinitev državnega organa kot razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi

javnemu uslužbencu na Madžarskem

V zvezi z ukinitvijo državnega organa na Madžarskem bi ponovno izpostavila in

obrazložila 63. člen Zakona o javnih uslužbencih (Ktv.), ki obravnava ukinitev vladne

službe, torej državnega organa, in sicer določa, da se državni organ lahko ukine na

naslednje načine: s skupnim dogovorom - konsenzom posameznih strank, s

premestitvijo med posameznimi upravnimi organi oz. v okviru javne uprave, kjer velja

enaka zakonodaja za javne uslužbence, s prenehanjem vladne službe, ki je

zadolžena za dolgotrajno zunanjo službo, s takojšnjim prenehanjem v času

poskusnega dela, z odpovedjo in s pravdanjem oz. oprostilno sodbo.257 Navedeni 63.

člen v bistvu določa primere ukinitve državnega organa na Madžarskem. Ugotavljam,

da so ti primeri v madžarskem zakonu podrobneje določeni kot pri nas. ZJU namreč

samo v enem členu, tj. 153. členu ZJU, vsebuje določbe o ukinitvi organa in prenosu

nalog in tudi tukaj napotuje na uporabo pogojev, ki veljajo za poslovni razlog. Naša

ureditev ukinitve državnih organov je torej precej skopa in ne določa, tako kot

madžarski zakon o javnih uslužbencih, posameznih primerov ukinitve organa.

Ugotovila pa sem, da madžarski zakon pri ukinitvi državnih organov ne ureja posebej

dveh situacij, ki izhajata iz 153. člena ZJU. Prva situacija je ta, ko se naloge

ukinjenega organa prenesejo na drug organ, v drugi situaciji pa naloge organa, ki je

bil ukinjen, ne preidejo na noben drug organ. Ta določba predstavlja temelj zakonske

ureditve ukinitve organa in prenosa nalog v našem pravu, medtem ko v madžarski

zakonodaji ni posebej določena.

Madžarski zakon o javnih uslužbencih podrobno navaja razloge, na podlagi katerih

se lahko v upravnem organu odpove pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem.

Razloge za odpoved razvršča zakon v dve skupini. V prvo skupino spadajo razlogi,

ko do odpovedi lahko pride, vendar pa ni nujno, torej je le kot možnost, v drugo

skupino pa spadajo razlogi, ko je odpoved obvezna.258

Nova ureditev ni prevzela predhodnih določil, temveč je razloge za odpoved

razvrstila v dve skupini, in sicer so to organizacijski razlog in razlogi povezani z

osebnostjo uslužbenca.

257

http://docplayer.hu/766195-A-kozszolgalati-tisztviseloi-torveny-magyarazata.html - Obrazložitev Zakona o javnih uslužbencih (kratica zakona Ktv.), str. 136 (dostop z dne 14.4.2016). 258

http://docplayer.hu/766195-A-kozszolgalati-tisztviseloi-torveny-magyarazata.html, isto kot 257, str. 140 (dostop z dne 14.4.2016).

141

Med organizacijske razloge spadajo običajni razlogi za ukinitev, povezani s

preoblikovanjem sistema javne uprave. To so naslednji: zmanjšanje števila

zaposlenih, ukinitev funkcije in prestrukturiranje.

Pogoj za uporabo vseh treh pravnih naslovov za odpoved je, da se ukinejo dela oz.

delovno mesto uslužbenca. Navedeno določilo navaja tudi več sodb vrhovnega

sodišča v zvezi z ukinitvijo dotičnega delovnega mesta, kot pravni pogoj za odpoved.

Ta določila so veljavna tudi v primeru »Zakona o pravnem položaju oz. statusu javnih

uslužbencev«.259

V primeru, da se zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu zaradi

zmanjšanja števila zaposlenih, na isto delovno mesto sprejme druga oseba še pred

iztekom odpovednega roka, je odpoved protipravna. Na podlagi odredbe lokalne

samouprave o zmanjšanju števila javnih uslužbencev, je delodajalec z odpovedjo

prekinil funkcijo javnega uslužbenca, vendar je še pred nastopom odpovedi ustvaril

podoben delokrog, kot ga opravlja razrešeni javni uslužbenec. Na podlagi doslednih

ugotovitev je odpoved zaradi zmanjšanja števila zaposlenih kljub odrejenemu in

realiziranemu zmanjšanju števila zaposlenih nepravilna v primeru, ko delodajalec za

dela, ki so predmet odpovedi istočasno z odpovedjo zaposli novega delojemalca.

Sodišče torej protipravno odpoved ugotovi na podlagi števila zaposlenih pred

zmanjšanjem oziroma po zmanjšanju števila zaposlenih.

Odpoved je zakonita, če pride do prerazporeditve nalog, združitve (četudi delne) del

oz. delovnega mesta. Vrhovno sodišče je odpoved ocenilo kot zakonito tudi, ko je

delodajalec odpoved javnega uslužbenca utemeljeval z odlokom sveta lokalne

skupnosti o zmanjšanju števila javnih uslužbencev in zaradi prestrukturiranja, ko se je

delovno mesto razrešenega javnega uslužbenca reorganiziralo tako, da se je

nalogam dodal del nalog drugega sodelavca in je na tako nastalo delovno mesto

postavil slednjega sodelavca. Prerazporeditev nalog se namreč smatra kot

reorganizacija, kakor tudi združitev (četudi delna) delovnih mest. Delodajalec je

pristojen za odločitev, katero osebo bo razrešil v primeru zmanjšanja števila

zaposlenih. Prerazporeditev nalog ter združitev del bi lahko primerjali s prenosom

nalog z ukinjenega organa na drug organ, urejeni v ZJU.

259

1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról (kratica zakona - Kjt.).

142

Odpoved zaradi prestrukturiranja je utemeljena tudi tedaj, če se naloge nekega

delovnega mesta razdelijo. Do odpovedi pa lahko pride tudi takrat, kadar delovno

mesto in naloge javnega uslužbenca, ki je dobil odpoved, ostanejo, vendar pa jih

delodajalec razdeli drugim javnim uslužbencem.260 Zanimivo je, da madžarski zakon

ne omenja konkretno prenosa nalog med posameznimi organi, omenja pa razdelitev

nalog drugim javnim uslužbencem.

V zvezi z ukinitvijo državnih organov na Madžarskem, sem zasledila, da je na

Madžarskem objavljena lista državnih organov, ki se bodo ukinile s prvim julijem

2016. S ciljem, da se zmanjša birokracija v državi, se bodo ukinile oz. združile

državne institucije in agencije s pravnim naslednikom ali brez pravnega naslednika.

Iz seznama je razvidno, da bo s 1. julijem ukinjen »Design Terminál« (prevod

»Terminal oblikovanja«), Inštitut za zunanje zadeve in zunanjo trgovino in Nacionalni

center za javno zdravje. Izjemoma bo ukinjen s 1. januarjem 2017 Zavod za

kmetijstvo in razvoj podeželja s pravnim naslednikom.261

Na madžarski internetni strani je bilo 21.01.2016 bilo objavljeno, da je glavni minister,

ki vodi ministrsko predsedstvo Lázar János na tiskovni konferenci napovedal, da bo

zaradi zmanjšanja birokracije potrebno več kot 70 državnih proračunskih organov

ukiniti oziroma reorganizirati. Vzpostaviti je potrebno enostavnejši, cenejši sistem s

hitrejšim delovanjem. Opozoril je, da je v takih ustanovah 50 tisoč zaposlenih.

Objavljena je celotna lista, na podlagi katere bodo od 01.07.2016 ukinjene nekatere

ustanove, uradi s pravnim ali brez pravnega naslednika.

Državni organi naj bi bili ukinjeni v glavnem s pravnim naslednikom. Na listi je bilo

navedenih 49 državnih organov, ki bodo ukinjeni s pravnim naslednikom in bo pravni

naslednik upravno ministrstvo. Ostalih sedem državnih organov bo ukinjenih z

drugimi pravnimi nasledniki.262 Iz navedenega je razvidno, da se primeri ukinjanja

državnih organov na Madžarskem vse pogosteje načrtujejo in tudi v praksi izvajajo.

260

http://docplayer.hu/766195-A-kozszolgalati-tisztviseloi-torveny-magyarazata.html, isto kot 257, (prevod) str. 140 in 141 (dostop z dne 14.4.2016). 261

http://mandiner.hu/cikk/20160121_vs_megvan_a_megszuno_allami_hivatalok_listaja, str. 1 (dostop z dne 30.05.2016). 262

http://mandiner.hu/cikk/20160121_vs_megvan_a_megszuno_allami_hivatalok_listaja, isto kot 261, str.1 in 2 (dostop z dne 30.05.2016).

143

5.2 Primerjava slovenske in madžarske ureditve prenehanja pogodbe o

zaposlitvi javnemu uslužbencu iz poslovnega razloga

Ugotavljam, da sta si slovenska in madžarska zakonodaja na področju odpovedi

pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga in nasploh ureditve prenehanja pogodbe

o zaposlitvi zelo podobni. Tudi na Madžarskem je med najpomembnejšimi predpisi,

ki urejajo delovnopravna razmerja, Zakon o delovnih razmerjih, ki se na Madžarskem

imenuje »A munka törvénykönyve« (kratica Mt.). Ta zakon je doživel spremembe in

tako je tudi na Madžarskem nastal Novi zakon o delovnih razmerjih (Új Munka

Törvénykönyve 2012. évi I. törvény), ki je I. zakon iz leta 2012, ki je bil objavljen v

drugi številki Uradnega lista Madžarske dne 6. januarja 2012, predvidevajo pa se tudi

nove spremembe tega zakona. Opažam, da se je v zadnjih letih zelo podobno

dogajalo tudi na področju naše delovnopravne zakonodaje, saj je tudi pri nas zakon o

delovnih razmerjih doživel precejšnje spremembe. Prej veljaven ZDR je namreč bil v

letu 2013 spremenjen in tako od 13. aprila 2013 dalje tudi v Sloveniji velja novi ZDR-

1, ki sem ga skozi celotno magistrsko nalogo tudi podrobno obravnavala. V

madžarskem zakonu najdemo v posebnem poglavju določbe o prenehanju in ukinitvi

delovnega razmerja, tako kot tudi v naši ureditvi, posebej pa je obravnavano tudi

prenehanje pogodbe o zaposlitvi v primeru prenehanja delodajalca, ki nima pravnega

naslednika.

Izpostavila bi 63. in 64. člen veljavnega madžarskega zakona o delovnih razmerjih, ki

vsebujeta določbe o prenehanju in prekinitvi delovnega razmerja. Navedena člena

sta v osnovi zelo podobna našemu 77. členu ZDR-1, v katerem je določeno, da

pogodba o zaposlitvi preneha veljati na naslednje načine: s potekom časa, za

katerega je bila sklenjena, s smrtjo delavca ali delodajalca – fizične osebe, s

sporazumom, z redno ali izredno odpovedjo, s sodbo sodišča, in po samem zakonu v

primerih, ki jih določa ta zakon, in v drugih primerih, ki jih določa ta zakon.

Ugotavljam, da so si navedeni členi zelo podobni, pravzaprav gre v obeh

zakonodajah za skoraj iste primere prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi.

Izpostavila bi, da tudi na Madžarskem poznajo primere odpovedi iz poslovnega

razloga in tudi primere ukinitev državnih organov.

144

Naslednja podobnost, ki sem jo zasledila v naši in madžarski zakonodaji pa je

ureditev »kolektivnih odpuščanj«, ki jih pozna in ureja tudi naš ZDR-1. Na

Madžarskem so urejeni v 71., 72. in 73. členu Zakona o delovnih razmerjih, pri nas

pa jih ZDR-1 določa v 98. členu. Ob prebiranju in proučevanju madžarske

zakonodaje in člankov ter aktualnih spletnih strani sem ugotovila, da tudi na

Madžarskem poznajo in izvajajo kolektivna odpuščanja v praksi, prav tako poznajo in

tudi za v prihodnje načrtujejo številne primere ukinitev posameznih državnih organov,

ki sem jih v magistrski nalogi tudi navedla.

Po temeljitem pregledu madžarske delovne in uslužbenske zakonodaje ugotavljam,

da obstajata na Madžarskem poleg Zakona o delovnih razmerjih (Mt.) še dva Zakona

o javnih uslužbencih (Ktv. in Kjt.), pri nas pa za razliko od tega, v taki obliki obstaja

poleg splošno veljavnega ZDR-1 samo eden, to je ZJU. Seveda pa imamo tudi pri

nas posamezne področne zakone, kot so npr. Zakon o policiji, Zakon o obrambi, itd.,

ki pa jih v magistrski nalogi nisem posebej obravnavala.

Na splošno je v naši literaturi o prenehanju pogodbe o zaposlitvi na Madžarskem

malo napisnega. Zasledila sem, da je Janez Novak v članku z naslovom »Nekatere

posebnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi (Primerjalno pravni pregled)« zapisal, da

na Madžarskem pravno razmerje državnih uradnikov preneha na podlagi določb

posebnega zakona, ki velja za osebe v javnih zavodih (na primer v šolah in

bolnišnicah) in za državne uradnike v organih lokalnih oblasti. Pogodba o zaposlitvi

za navedene državne uradnike preneha na načine, ki so urejeni v Zakoniku dela, ki

sem ga v magistrski nalogi tudi podrobno obravnavala. Pravice in položaj javnih

uslužbencev ureja Zakon o javnih uslužbencih. To so osebe, ki pretežno delajo v

ministrstvih. Zaposlitev jim lahko preneha po skupnem dogovoru (sporazumu), s

premestitvijo, z odpovedjo, z odpustom ali s takojšnjo odpovedjo med sodnim

postopkom.263 Navedeno sem v primerjalno pravnem delu magistrske naloge

ugotovila tudi sama. Ugotavljam, da ni večjih razlik na področju ureditve prenehanja

pogodbe o zaposlitvi med našim in madžarskim pravom. Podobnost opažam tudi v

tem, da tudi na Madžarskem sprejemajo ukrepe, ki težijo k uresničevanju cilja

zmanjševanja števila zaposlenih v javnem sektorju.

263

Novak Janez, Nekatere posebnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi (Primerjalno pravni pregled), delavci in delodajalci, št. 1, leto 2005, letnik V, str. 97.

145

6 SKLEPNE UGOTOVITVE

Moj glavni cilj v magistrskem nalogi je bil potrditi ali ovreči tezo, da so javni

uslužbenci v državnih organih zaradi »instituta premestitve«, urejenega v ZJU, bolj

varovani v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi in jim je tudi težje odpovedati

pogodbo iz poslovnega razloga, kot to velja za delavce po ZDR-1. Vprašanje, na

katerega sem želela odgovoriti je tudi, ali je kljub težnjam po izenačevanju položaja

javnih uslužbencev in delavcev v zasebnem sektorju, javnemu uslužbencu še vedno

težje odpovedati pogodbo o zaposlitvi, kot pa delavcu v zasebnem sektorju.

Ugotavljam, da v javnem sektorju sicer obstaja možnost odpovedi pogodbe o

zaposlitvi iz poslovnega razloga, vendar pa, predvsem zaradi širokih možnosti

ohranjanja zaposlitev s premestitvami, doslej v javni upravi ni bilo veliko primerov

tovrstnih odpovedi pogodbe o zaposlitvi, vendar pa pri tem ne upoštevam odpovedi

pogodb o zaposlitvi po ZUJF.

Potrditev navedene teze lahko temelji le na oceni, da so javni uslužbenci bolj

varovani kot pa delavci v zasebnem sektorju, in sicer zaradi »instituta premestitve«

formalno pravne (zakonske) ureditve. Nimamo namreč točnih podatkov o tem, kolikim

javnim uslužbencem je prenehala pogodba o zaposlitvi prav iz poslovnega razloga.

Po drugi strani pa je ZUJF (še veljavni ZIPRS1617), ki je uvedel dejansko nov razlog

za prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem, omogočil predstojnikom, da

na podlagi enostranske presoje javnim uslužbencem, ki izpolnijo pogoje za starostno

upokojitev, odpovejo pogodbo o zaposlitvi. ZUJF je tako znatno strožje uredil

odpoved pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem v primerjavi z delavci v zasebnem

sektorju. Dejansko gre za javnofinančni razlog odpovedi pogodbe o zaposlitvi, če

upoštevam določilo 1. člena ZUJF-a.

Eden od mojih ciljev v magistrskem delu je bil tudi potrditev ali ovrženje teze, da je

več primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v zasebnem

sektorju kot v javnem sektorju. Predpostavila sem, da je v javnem sektorju odpovedi

iz poslovnega razloga manj oziroma jih do sedaj skorajda še ni bilo. Ugotovila sem,

da postaja tudi v javnem sektorju odpoved pogodbe iz poslovnega razloga, predvsem

zaradi ukinitev posameznih državnih organov in možnosti zaradi javnofinančnega

razloga kot poslovnega razloga za odpuščanje javnih uslužbencev, vse bolj aktualna.

146

Ugotovila sem, da je še največ posebnosti pri redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi v

javni upravi pri poslovnem razlogu. Razumljivo je, da poslovni razlog v javni upravi

pomeni nekaj drugega kot v gospodarstvu. V podjetjih preneha potreba po

opravljanju določenega dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi zaradi zmanjšanega

povpraševanja (upad naročil), likvidnostnih težav (denimo zaradi neizterljivih

terjatev), sprememb v tehnologiji (avtomatizacija procesov ipd.), medtem ko v javni

upravi pri poslovnem razlogu gre za »zmanjšanje obsega javnih nalog, privatizacijo

javnih nalog, organizacijske, strukturne, javnofinančne ali podobne razloge«, ki so

povezani z naravo dela javnih uslužbencev, ki opravljajo dela zaradi uresničevanja

javnega interesa.

Bistvena je ugotovitev, da se pri poslovnem razlogu po ZJU razlogi za odpoved

pogodbe o zaposlitvi razlikujejo od razlogov po ZDR-1. Po ZJU glede »instituta

premestitve« velja, da se najprej v vsakem primeru preverijo potrebe po premestitvi

javnega uslužbenca v organu, nato še na internem trgu dela in šele na zadnje lahko

pride do odpovedi pogodbe o zaposlitvi, medtem ko ZDR-1 instituta premestitve ne

določa.

Zaključim lahko, da se ureditev prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi v ZJU

večinoma sklicuje na določbe ZDR-1, vendar pa za javne uslužbence kljub temu

ohranja nekatere posebnosti. ZJU prevzema vse načine prenehanja pogodbe o

zaposlitvi po ZDR-1 in dodaja nekatere svoje, poleg tega pa jih tudi širi (ZUJF,

ZUPPJS16). Prav ZUJF in ZUPPJS16 sta privedla do večjega števila odpovedi

pogodb o zaposlitvi v javnem sektorju, saj sta uzakonila t.i. »prisilno upokojevanje«

javnih uslužbencev. Tudi iz pridobljenih podatkov MJU izhaja, da je najpogostejši

razlog za prenehanje pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem v zadnjih letih, prav

upokojitev, pripomnila pa bi, da se je tudi javnofinančni razlog po ZUJF-u najbolj

uveljavil.

Glede ukinitve državnih organov, pa je zelo pomembna ugotovitev, da se ob ukinitvi

organa lahko pojavita dve situaciji, ki izhajata iz 153. člena ZJU, in sicer je prva

situacija ta, ko se naloge ukinjenega organa prenesejo na drug organ, v drugi situaciji

pa naloge organa, ki je bil ukinjen, ne preidejo na noben drug organ. Navedeni dve

situaciji se med seboj bistveno razlikujeta, saj v prvi situaciji javnim uslužbencem

147

delovno razmerje ne bo prenehalo, v drugi situaciji, ko naloge ukinjenega organa ne

preidejo na noben drug organ, pa tudi javnemu uslužbencu delovno razmerje

preneha, in sicer pod pogoji, določenimi v ZJU.

Ukinjanje in preoblikovanje posameznih državnih organov že na prvi pogled sodi v

okvir reorganizacije in racionalizacije javne uprave, je torej eden izmed načinov, s

katerim želi vlada še posebej v času težkih gospodarskih razmer doseči boljše in

predvsem varčnejše upravljanje z javnimi sredstvi. Ugotovila sem, da kljub

varčevalnim ukrepom v Sloveniji v zadnjih letih ni bilo ukinjenih oziroma zmanjšanih

veliko državnih organov, ampak so se ukinjale bolj samostojne osebe javnega prava,

npr. večinoma javne agencije, prihajalo pa je tudi do primerov ukinjanja in

združevanja uradov in služb na posameznih ministrstvih. Ukinitev posameznih

organov, še zlasti uradov, postaja v Sloveniji vse bolj aktualna, saj gre v bistvu pri

tovrstnih organizacijskih ukrepih v okviru reorganizacije javne uprave hkrati tudi za

varčevalne ukrepe v trenutni težki javnofinančni situaciji, ki smo ji v naši državi priča

že nekaj let.

Številne ukinitve posameznih organov so se samo predvidevale in načrtovale, vendar

pa naposled le niso bile realizirane. V mnogih primerih gre zgolj za organizacijske

ukrepe, torej le za spremembo organizacijske strukture znotraj organov javne uprave

in postavlja se vprašanje, kolikšni sploh so pozitivni učinki, še predvsem finančni

učinki, posamezne tovrstne reorganizacije. Z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga je torej tesno prepletena tudi reorganizacija oziroma sam

postopek reorganizacije v državni upravi.

Na podlagi temeljitega proučevanja instituta prenehanja pogodbe o zaposlitvi po

ZDR- 1 in ZJU ter spoznavanja tematike ukinitve državnega organa ugotavljam, da je

delodajalec dolžan v vsakem primeru najprej poiskati vse možnosti za ohranitev

zaposlitve. Eden od najpomembnejših institutov za varnost javnih uslužbencev je

vsekakor institut premestitve v ZJU, iz katerega je jasno razvidno, da mora

delodajalec preveriti in poiskati vse možnosti, preden uradniku oziroma strokovno-

tehničnemu uslužbencu odpove pogodbo o zaposlitvi. Opozorila bi tudi na to, da ZJU

pozna le institut premestitve, medtem ko izrecno izključuje odpoved pogodbe s

ponudbo nove, ki jo določa ZDR-1. Glede na institut premestitve na splošno velja

148

prepričanje, da so javni uslužbenci bolj varovani od delavcev v zasebnem sektorju.

Tudi sama sem mnenja, da institut premestitve nekoliko bolj varuje javne uslužbence,

kot pa to omogoča odpoved pogodbe o zaposlitvi s ponudbo nove zaposlenim v

zasebnem sektorju, pri čemer bi izpostavila, da ponudba nove pogodbe o zaposlitvi,

ni več obvezna, torej ni več pogoj za zakonitost delodajalčeve odpovedi pogodbe o

zaposlitvi, kar kaže na manjše varstvo delavcev pred odpovedjo. Velja pa opozoriti

na to, da se to prepričanje zaradi kriznih razmer hitro lahko spremeni in tako tudi

stopnja varnosti zaposlenih v javnem sektorju ne bo več tako visoka. Na to dejstvo

kažejo tudi številni poskusi združevanja državnih organov v praksi, pa tudi različni

drugi poskusi reorganizacije, predvsem pa sprejem ZUJF-a in ZUPPJS16 v letošnjem

letu. Čeprav velikokrat tovrstni poskusi v realnosti ne zaživijo oziroma ne prinesejo

pričakovanih rezultatov in izboljšav, če sploh pride do njihove realizacije, pa vsekakor

zlasti v mislih javnih uslužbencev vzbujajo občutek, da tudi zaposlitev v javnem

sektorju danes ni več tako varna kot je bila nekoč.

Po ZJU mora torej predstojnik v vsakem primeru najprej poiskati vse možnosti za

premestitev javnega uslužbenca in s tem ohranitev zaposlitve. ZJU določa več

možnosti premestitev na ustrezno ali neustrezno delovno mesto. Slednja premestitev

se lahko opravi le, če ni prostega ustreznega delovnega mesta.

Glede primerjave instituta odpovedi pogodbe o zaposlitvi s ponudbo nove z

institutom premestitve po ZJU velja, da se premestitev lahko v primerih, če javni

uslužbenec z njo ne soglaša, izvede z enostranskim sklepom delodajalca. Ta

enostranski akt delodajalca je v nasprotju s pogodbenostjo delovnih razmerij, zato,

kot v svojem članku ugotavlja tudi Etelka Korpič – Horvat, če bi želeli uveljaviti večjo

pogodbenost delovnih razmerij tudi v javnem sektorju in doseči večjo izenačitev

položaja javnega uslužbenca z delavcem, bi se lahko institut premestitve nadomestil

s ponudbo nove pogodbe o zaposlitvi, kot je to veljalo za ZDR in sedaj tudi ZDR-1.

Poslovni razlogi so v zadnjem času vsekakor eden od najpogostejših razlogov za

redno odpoved pogodbe o zaposlitvi. V magistrski nalogi sem posebno pozornost

namenila tudi odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz javnofinančnega razloga, ki je prav

tako eden od poslovnih razlogov. Zanimalo me je predvsem to, ali v javnem sektorju,

v primeru, če država ne bo imela zadostnih javnofinančnih sredstev, lahko iz tega

149

razloga delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi javnemu uslužbencu. V javnem

sektorju sicer obstaja možnost odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz javnofinančnega

razloga, kar pomeni, da je zakonsko dopustno in upravičeno, da bi država v primeru,

če ne bi imela zadostnih javnofinančnih sredstev, začela s postopki odpovedi pogodb

o zaposlitvi javnim uslužbencem. Reševanje javnofinančnih težav oziroma

»javnofinančni razlog« namreč predstavlja enega od poslovnih razlogov za

prenehanje pogodbe o zaposlitvi po ZJU, vendar pa, predvsem zaradi širokih

možnosti ohranjanja zaposlitev s premestitvami, doslej v javni upravi ni bilo veliko

primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga (razen v primerih

odpuščanj po ZJUF). Po mojem mnenju javnofinančni razlog sam po sebi, ne more

biti zadosten in legitimen razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu

uslužbencu, ne da bi bili ocenjeni javnofinančni učinki v finančnih načrtih uporabnikov

javnih sredstev ali v proračunu države in občin. Pri tem je treba upoštevati tudi

kadrovske načrte, na podlagi katerih se lahko načrtuje zmanjšanje zaposlenih s

pasivnimi oblikami prenehanja pogodb o zaposlitvi, npr. predvsem z upokojitvami.

Ena od tez, ki sem jo v magistrskem delu prav tako želela potrditi ali ovreči, je, da je

več primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v zasebnem

sektorju kot v javnem sektorju. Predpostavila sem, da je v javnem sektorju odpovedi

iz poslovnega razloga manj oziroma jih do sedaj skorajda še ni bilo. Menila sem, da

tudi v javnem sektorju postaja odpoved pogodbe iz poslovnega razloga, predvsem

zaradi ukinitev posameznih organov in možnosti zaradi javnofinančnega razloga kot

poslovnega razloga za odpuščanje javnih uslužbencev, vse bolj aktualna. Do vse

večjega števila odpovedi pogodb o zaposlitvi iz poslovnega razloga prihaja tudi

zaradi sprejema ZUJF-a v letu 2012 in trenutno veljavnega ZUPPJS16.

Podatki, ki sem jih pridobila od ZRSZ so nedvoumno potrdili mojo tezo, da je v

zasebnem sektorju več primerov odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega

razloga, kot pa v javnem sektorju.

Pri pregledu Kadrovskih poročil, izdanih s strani MJU sem ugotovila, da so v obdobju

od 2010 do 2014 med načini prenehanja pogodb o zaposlitvi najpogostejši naslednji

trije: upokojitev, potek časa, za katerega je bila sklenjena pogodba o zaposlitvi in

sporazumna razveljavitev pogodbe o zaposlitvi.

150

Z navedenimi podatki lahko tudi potrdim svojo trditev, da je v javnem sektorju

odpovedi iz poslovnega razloga manj oziroma jih do sedaj skorajda še ni bilo, vendar

pa predvsem zaradi javnofinančnega razloga kot poslovnega razloga za odpuščanje

javnih uslužbencev, postaja tudi ta vse bolj aktualna, kar izhaja tudi iz sprejema

ZUJF-a, ki je v letu 2012 »začasno« uzakonil »prisilno upokojevanje« tistih javnih

uslužbencev, ki izpolnijo pogoje za starostno upokojitev.

Pri proučevanju madžarske delovne in uslužbenske zakonodaje sem ugotovila, da

med obema ureditvama obstajajo številne podobnosti, še posebej bi izpostavila, da

tudi na Madžarskem poznajo primere odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega

razloga in tudi primere kolektivnih odpuščanj ter ukinitev državnih organov. V

madžarskem zakonu o javnih uslužbencih je poslovni razlog podrobneje urejen kot v

njihovem zakonu o delovnih razmerjih, prav tako opažam da je poslovni razlog na

Madžarskem tesno povezan s kolektivnimi odpuščanji javnih uslužbencev.

Tudi na Madžarskem, tako kot pri nas, sprejemajo ukrepe, ki težijo k uresničevanju

cilja zmanjševanja števila zaposlenih v javnem sektorju. Pripomniti pa je, da na

Madžarskem zadnja leta sprejemajo zmeraj strožje in radikalnejše ukrepe na

področju ugotavljanja presežkov in le-te v praksi tudi dejansko izvajajo, ko je to

zaradi javnofinančne situacije potrebno. Podobnost med našim in madžarskim

pravom sem opazila tudi na področju ureditve odpovednih razlogov, in sicer ZDR-1

pozna skoraj enake odpovedne razloge kot madžarski zakon o delovnih razmerjih.

Ugotovila sem, da madžarski zakon pri ukinitvi državnih organov posebej ne ureja

dveh situacij, ki izhajata iz 153. člena ZJU. Ta določba predstavlja temelj zakonske

ureditve ukinitve organa in prenosa nalog v našem pravu, medtem ko v madžarski

zakonodaji ni posebej določena. V madžarskem zakonu se večkrat omenja

prerazporeditev nalog, pa tudi razdelitev nalog med posameznimi javnimi uslužbenci,

ne omenja pa se prenos nalog z ukinjenega organa na drug organ.

151

7 LITERATURA, PRAVNI IN DRUGI VIRI

7.1 Literatura

Aljančič Falež Vera, Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga

večjemu številu delavcev, Delavci in delodajalci, št. 1, leto 2006, letnik VI.

Barnard Catherine, EC Employment Law, Third Edition, Oxford

University.Press, 2006.

Barnard Catherine, EU Employment Law, Fourth Edition, Oxford

University.Press, 2012.

Bečan Irena, Belopavlovič Nataša, Petriček Tatjana, Tratnik Lilijana, Evropsko

delovno pravo (European Labour Law), Direktive ES/EU z uvodnimi pojasnili,

GV Založba, Ljubljana 2005.

Bečan Irena, Belopavlovič Nataša, Korpič – Horvat Etelka, Kresal Barbara,

Kresal Šoltes Katarina, Mežnar Špelca, Robnik Ivan, Senčur Peček Darja,

Šetinc Tekavc Martina, Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1) s komentarjem,

GV Založba, Ljubljana 2016.

Belopavlovič Nataša, Odpoved pogodbe o zaposlitvi javnemu uslužbencu,

Revija HRM, letnik 4, št. 11, februar 2006.

Belopavlovič Nataša, Odpoved pogodbe o zaposlitvi: Kaj narekuje delovno

pravo, Revija HRM, letnik 9, št. 42, september 2011, str. 14-17.

Belopavlovič Nataša, Zakon o delovnih razmerjih (ZDR) z uvodnimi pojasnili,

GV Založba, Ljubljana 2008.

Berki Erzsébet, A köz szolgái, Munkaügyi szemle, november 1998, 16 -19

oldal; (Berki Erzsébet, Javni uslužbenci, revija Delovni nadzor, november

1998, str. 16-19).

Bohinc Rado, Delovna in uslužbenska razmerja, GV Založba, Ljubljana 2004;

Brus Petra, Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) z uvodnimi pojasnili, GV

Založba, Ljubljana 2002.

Korade Purg Štefka, Brus Petra, Koželj Sladič Barbara, Zakon o javnih

uslužbencih (ZJU-UPB2 – uradno prečiščeno besedilo) z uvodnimi pojasnili,

GV Založba, Ljubljana 2006.

Korpič – Horvat Etelka, Ali je novela zakona o javnih uslužbencih izenačila

položaj delavca in javnega uslužbenca pri prenehanju pogodbe o zaposlitvi

152

(prispevek na konferenci), Gospodarski subjekti na trgu – Posodobitev

gospodarskega prava; Štirinajsto posvetovanje o aktualni problematiki s

področja gospodarskega prava, Pravna fakulteta, Inštitut za gospodarsko

pravo Maribor, Portorož 2006, str. 363-372.

Korpič – Horvat Etelka, Odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga,

Revija RDP – Revija za računovodstvo, davke, carine, gospodarsko in delovno

pravo ter pravo skupnosti, letnik 2, št. 3 (leto 2009), str. 45-50.

Korpič-Horvat Etelka, Svoboda sklepanja pogodb o zaposlitvi v javnem

sektorju, Podjetje in delo, št. 6-7, leto 2007, letnik XXXIII.

Korpič – Horvat Etelka, Zaposlovanje in deagrarizacija pomurskega

prebivalstva, Zbirka Panonika, Pomurska založba Murska Sobota, Murska

Sobota 1992.

Korpič – Horvat Etelka, Senčur Peček Darja, Mali komentar Zakona o delovnih

razmerjih (ZDR-1), Verlag DASHÖFER, založba d.o.o., Ljubljana 2013.

Koželj Sladič Barbara, Poseben status javnih uslužbencev, Podjetje in delo,

številka 6-7, leto 2005, letnik XXXI.

Krašovec Darko, Novi veliki komentar Zakona o delovnih razmerjih in reforme

trga dela 2013, Založba Reforma d.o.o., Ljubljana 2013.

Kresal Barbara, Mednarodnopravni okvir ureditve odpovedi pogodbe o

zaposlitvi, Podjetje in delo, št. 6-7, letnik 2006, letnik XXXII, str. 1372-1382.

Kresal Barbara, »Prisilno upokojevanje« po ZUJF v luči prepovedi

diskriminacije na podlagi spola in na podlagi starosti, Pravna praksa, št. 23,

14.06.2012, leto 31/1045, str. II-III v Prilogi navedenega časopisa za pravna

vprašanja.

Mežnar Drago, Delovno pravo z osnovami prava, Založba Moderna

organizacija v okviru FOV, Ljubljana 2000.

Novak Mitja, Končar Polonca, Bubnov Škobrne Anjuta, Kresal Barbara, Kresal

Šoltes Katarina, Strban Grega, Vodovnik Zvone, Tičar Luka, Konvencije

Mednarodne organizacije dela s komentarjem, Inštitut za delo pri Pravni

fakulteti Univerze v Ljubljani, GV Založba, Ljubljana 2006.

Novak Janez, Nekatere posebnosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi

(Primerjalno pravni pregled), delavci in delodajalci, št. 1, leto 2005, letnik V.

153

Počivavšek Jakob Krištof, Varstvo javnih uslužbencev v primeru ukinitve

organa ali drugih primerih spremembe delodajalca z vidika aktualne prakse,

Delavci in delodajalci, št. 2-3, leto 2012, letnik XII.

Prugberger Tamás, Adalékok a csoportos létszámleépités gyakorlatához,

különös tekintettel a közszolgálatban dolgozókra, Valóság, 2005, 7. szám;

(Prugberger Tamás, Prispevki k izvajanju kolektivnega odpuščanja zaposlenih

s posebnim poudarkom na zaposlenih v javni upravi, revija z naslovom

Valóság, leto 2005, št. 7).

Scortegagna Kavčnik Nina, Zakonita odpoved pogodbe o zaposlitvi iz

poslovnega razloga, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2015.

Sneider Marianna, cikk - Az új Munkatörvénykönyv magyarázata (Sneider

Marianna, članek - Razlaga Novega zakona o delovnih razmerjih - članek

objavljen na spletni strani http://www.liganet.hu).

Tálné Molnár Erika, Munkaviszony megszüntetése, CompLex Kiadó Jogi és

Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2009 (Tálné Molnár Erika,

madžarska knjiga z naslovom »Prekinitev delovnega razmerja«, izdaja

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budimpešta, leto

2009).

Virant Gregor, Delodajalčeva odpoved pogodbe o zaposlitvi v javni upravi (s

poudarkom na odpovedi iz javnofinančnih razlogov), Revija HRM, letnik 9, št.

42, september 2011, str. 18-22.

Virant Gregor, Delovna razmerja v javni upravi, Podjetje in delo, št. 6-7, leto

2003, letnik XXIX.

Vrtačnik Urban, Resnost in utemeljenost poslovnega razloga ter drugi elementi

zakonitosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga,

Podjetje in delo, št. 1, leto 2006, letnik XXXII.

7.2 Pravni viri

PRAVNI VIRI V REPUBLIKI SLOVENIJI:

Direktiva Sveta 98/59/ES z dne 20. 7. 1998 o kolektivnih odpustih (UL L 225,

12.8.1998).

Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje

držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij,

obratov ali delov podjetij ali obratov (UL L 82, 22.3.2001).

154

Evropska socialna listina, spremenjena - MESL (Uradni list RS-MP, št.

7/1999).

Kolektivna pogodba za javni sektor – KPJS (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09,

91/09, 89/10, 89/10, 40/12, 46/13, 95/14 in 91/15).

Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji -

KPND v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 18/91-I, 53/92,13/93-

ZNOIP, 34/93, 12/94, 18/94ZRPJZ, 27/94, 59/94,80/94, 64/95, 19/97, 37/97, 8

7/97ZPSDP, 3/98, 3/98, 39/99ZMPUPR, 39/99, 40/99popr., 99/01, 73/03, 77/0

4, 115/05, 43/06ZKolP, 71/06, 138/06, 65/07, 67/07,57/08KPJS, 67/08, 1/09, 2

/10, 52/102/11, 3/12, 40/12, 1/13, 46/13, 95/14 in 91/15).

Konvencija Mednarodne organizacije dela (MOD) št. 158 o prenehanju

delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ-MP, št. 4/184).

Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v

organih javne uprave in v pravosodnih organih (Uradni list RS, št. 58/03,

81/03, 109/03, 43/04 (popr. 58/04), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05,

49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10,

82/10, 17/2011, 14/2012, 17/2012, 23/2012, 98/2012, 16/2013, 18/2013,

36/2013, 51/2013, 59/2013, 14/2014, 28/2014, 43/2014, 76/2014, 91/2014,

36/2015, 57/2015, 4/2016 in 44/2016).

Ustava Republike Slovenije - URS (Uradni list RS, št. 33I/1991, 42/1997,

66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 68/2006, 47/2013).

Zakon o delovnih razmerjih – ZDR-1 (Uradni list RS, št. 21/2013 (78/2013-

popr.).

Zakon o delovnih razmerjih – ZDR (Uradni list RS, št. 42/2002 in 103/2007);

Zakon o gospodarskih družbah – ZGD-1 (Uradni list RS, št. 65/09 –

UPB, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15).

Zakon o javni agenciji za knjigo Republike Slovenije – ZJAKRS (Uradni list

RS, št. 122/07, 40/12 – ZUJF in 63/13).

Zakon o javnih uslužbencih – ZJU (Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008,

69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E in 40/2012 - ZUJF).

Zakon o pravdnem postopku – ZPP (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno

prečiščeno besedilo, 45/08 – ZArbit, 45/08, 111/08 – odl. US, 57/09 – odl.

US, 12/10 – odl. US, 50/10 – odl. US, 107/10 – odl. US, 75/12 – odl.

US, 40/13 – odl. US, 92/13 – odl. US, 10/14 – odl. US in 48/15 – odl. US).

155

Zakon o prenehanju javne agencije za javno naročanje – ZPJAJN (Uradni list

RS, št. 48/12).

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju – ZSPJS (Uradni list RS, št.

108/2009-UPB13, 13/2010, 59/2010, 85/2010, 94/2010-ZIU, 107/2010,

35/2011, 110/2011-ZDIU12, 40/2012-ZUJF, 46/2013, 25/2014 – ZFU,

50/2014, 95/2014 – ZUPPJS15, 82/2015).

Zakon o Slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije –

ZSFCJA (Uradni list RS, št. 77/10, 40/12-ZUJF in 19/14-odl.US).

Zakon o splošnem upravnem postopku – ZUP (Uradni list RS, št. 24/2006-

UPB2, 105/2006-ZUS-1, 126/2007, 65/2008, 8/2010 in 82/2013).

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-1 (Uradni list RS,

št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 114/06 – ZUTPG, 10/08 –

ZVarDod, 98/09 – ZIUZGK, 38/10– ZUKN, 61/10 – ZSVarPre, 79/10 –

ZPKDPIZ, 94/10 – ZIU, 94/11 – odl. US, 105/11 – odl. US, 110/11 –

ZDIU12, 40/12 – ZUJF).

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ-2 (Uradni list RS, št.

96/12, 39/13, 99/13-ZSVarPre-C, 101/13-ZIPRS1415, 44/14-ORZPIZ206,

85/14-ZUJF-B in 95/14-ZUJF-C).

Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2016 in

drugih ukrepih v javnem sektorju - ZUPPJS16 (Uradni list RS, št. 90/15).

Zakon o urejanju trga dela – ZUTD (Uradni list RS, št. 80/10, 40/12 –

ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 – ZPDZC-1 in 47/15 – ZZSDT).

Zakon o vladi Republike Slovenije – ZVRS (Uradni list RS, št. 24/2005-UPB1,

109/2008, 38/2010-ZUKN, 8/2012-ZVRS-F, 21/2013-ZVRS-G, 47/2013 –

ZDU-1G in 65/2014-ZVRS-H).

Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti – ZZZPB,

Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo, 114/06 –

ZUTPG, 59/07 – ZŠtip, 51/10 – odl. US, 80/10 – ZUTD in 95/14 – ZUJF-C

(delno podaljšanje uporabe ZZZPB – glej 192. člen Zakona o urejanju trga

dela- ZUTD, Ur. list RS, št. 80/10, 40/12 –ZUJF, 21/13, 63/13, 100/13, 32/14 –

ZPDZC-1 in 47/15 – ZZSDT).

Zakon za uravnoteženje javnih financ - ZUJF (Uradni list RS, št 40/2012,

105/2012, 85/2014, 25/2013-Odl.US, 107/13-Odl.US, 95/2014, 24/2015-

Odl.US, 90/2015 in 102/2015).

156

PRAVNI VIRI NA MADŽARSKEM:

1992. évi XXII. Törvény a Munka Törvénykönyvéről – Mt. (XXII. Zakon iz leta

1992, Zakon o delovnih razmerjih), Magyar közlöny, Magyarország hivatalos

lapja (Uradni list Republike Madžarske), 2. szám (2. številka), 2012. január 6.

(6. januar 2012), 257. oldal (str. 257).

2012. évi I. törvény Új Munka Törvénykönyve (I. zakon iz leta 2012, Novi

zakon o delovnih razmerjih), Magyar közlöny, Magyarország hivatalos lapja

(Uradni list Republike Madžarske), 80. szám (80. številka), 2012. június 28.

(28. junij 2012), 12344. oldal (str. 12344).

2011. évi CXCIX. törvény A közszolgálati tisztviselőkről – Ktv. (CXCIX zakon

iz leta 2011, Zakon o javnih uslužbencih), Magyar közlöny, Magyarország

hivatalos lapja (Uradni list Republike Madžarske), 164. szám (164. številka),

2011. december 30. (30. december 2011).

1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról és a módosítása

2011 – Kjt. (XXXIII. Zakon iz leta 1992, ki se v dobesednem prevodu imenuje

Zakon o pravnem položaju oz. statusu javnih uslužbencev in dopolnitev

zakona iz leta 2011), Magyar közlöny, Magyarország hivatalos lapja (Uradni

list Republike Madžarske), 128. szám (128. številka), 2011. november 3. (3.

november 2011).

SODBE, SKLEPI IN ODLOČBE SODIŠČ:

Odločba US RS št. U-I-146/12 z dne 14. 11.2013.

Sklep VSRS VIII Ips 364/2008 z dne 08.06.2010.

Sklep VSRS VIII Ips 363/2008 z dne 10.05.2010.

Sodba VDSS Pdp 1384/2004 z dne 09.02.2006.

Sodba VDSS Pdp 172/2012 z dne 19.04.2012.

Sodba VSRS VIII Ips 97/2008 z dne 11.05.2009.

Sodba in sklep VSRS VIII Ips 335/2007 z dne 13.05.2008.

SODBE SODIŠČA EU:

Sodba v zadevi C-396/07,Juuri, 27.11.2008, ECLI:EU:C:2008:656.

Sodba v združenih zadevah C-132/91, C-138/91 in C-139/91, Katsikas,

16.12.1992, ECLI:EU:C:1992:517.

Sodba v zadevi C-392/92, Schmidt, 14.04.1994, ECLI:EU:C:1994:134.

157

Sodba v zadevi C-24/85, Spijkers, 18.03.1986, ECLI:EU:C:1986:127.

Sodba v zadevi C-13/95, Süzen, 11.03.1997, ECLI:EU:C:1997:141.

7.3 Drugi viri

Dostopni na:

http://data.si/blog/2013/11/15/zdruzitev-durs-curs-v-novo-financno-upravo/

(dostop z dne 16.7.2016).

http://www.delo.si/novice/politika/javna-agencija-za-javno-narocanje-se-

ukinja.html (Delo.si, dostop z dne 15.6.2012).

http://docplayer.hu/766195-A-kozszolgalati-tisztviseloi-torveny-

magyarazata.html - Obrazložitev Zakona o javnih uslužbencih (kratica zakona

Ktv.) (dostop z dne 14.4.2016).

http://www.kozlonyok.hu/nkonline/index.php?menuindex=0200&pageindex=02

10&ev=2012 - Magyar közlöny, 2012. január 6., (Uradni list Madžarske, 6.

januar 2012).

http://mandiner.hu/cikk/20160121_vs_megvan_a_megszuno_allami_hivatalok

_listaja (dostop z dne 30. 5.2016).

http://www.mizs.gov.si/nc/si/medijsko_sredisce/novica/article/12058/7279/

(dostop z dne 23.3.2012).

http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/zaposleni_v_drzavni_upravi/

(dostop z dne 1.6.2016) - Kadrovska poročila in drugi statistični podatki MJU

za posamezna leta.

http://www.munkaesjog.hu/kozalkalmazottak (dostop z dne 14.4.2016).

http://www.regionalobala.si/novica/javne-agencije-rs-za-zdravila-in-

medicinske-pripomocke-ostaja (dostop z dne 26.2.2015).

http://www.szakszervezetek.hu/index.php/koezlemenyek/5885-10042012-i-11-

kormany-hatarozata (dostop z dne 3.7.2012).

http://www.szakszervezetek.hu/index.php/hirek/446-matolcsY-25-30-ezerrel-

csoekken-akoezszfera-letsz (dostop z dne 3.7.2012).

https://twobirdsideas.hu/2015/10/15/miben-valtozik-a-munka-torvenykonyve-

2016-januar-1-tol-a-sajtoban-megjelentekkel-ellentetben-a-vegkieligetes-

szab... (dostop z dne 14.4.2016).

http://www.24ur.com/novice/slovenija/slovenski-cariniki-po-vstopu-v-eu.html

158

(dostop z dne 25.8.2016).

www.liganet.hu/news/6550/Az_uj_Munka_torvenykonyve_magyarazata.pdf

(dostop z dne 21.2.2013).

www.valosagonline.hu/index.php?oldal=cikk&cazon=600&lap (dostop z dne

8.5.2012).

Kadrovsko poročilo za leto 2011, RS, Ministrstvo za pravosodje in javno

upravo, Ljubljana, oktober 2012.

Kadrovsko poročilo za leto 2012, RS, Ministrstvo za notranje zadeve, Ljubljana

november 2013.

Kadrovsko poročilo za leto 2013, RS, Ministrstvo za notranje zadeve,

Ljubljana, junij 2014.

Kadrovsko poročilo za leto 2014, RS, Ministrstvo za javno upravo, Ljubljana,

junij 2015.

Magyar közlöny (Uradni list Republike Madžarske), 2. szám (številka 2),

Magyarország hivatalos lapja (Uradni list Madžarske), 2012. januar 6. (6.

januar 2012).

»Postopek reorganizacije«, gradivo Ministrstva za javno upravo (MJU), št.

007-134/2012/13 z dne 2.4.2012, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana – gradivo

objavljeno na spletni strani

http://www.mju.gov.si.fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/po

stopek_reorganizacije (dostop z dne 30.04.2012).

»Prenehanje pogodbe o zaposlitvi«, gradivo Ministrstva za javno upravo

(MJU), Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana – gradivo objavljeno na spletni strani

http://www.mpju.gov.si/fileadmin/mpju.gov.si/pageuploads/SOUS/mnenja/pren

ehanje_POZ_pregled_zakonskih_dolocb.pdf (dostop z dne 1.4.2016).

DELOVNI ŽIVLJENJEPIS

Rodila sem se 19.08.1982 v Murski Soboti. Leta 1997 sem uspešno končala

Dvojezično osnovno šolo I Lendava in pridobila Zoisovo štipendijo, ki sem jo

redno prejemala vse do zaključka študija prava. Srednješolsko izobraževanje sem

nadaljevala v domačem kraju na Dvojezični srednji šoli I Lendava. Leta 2001 sem

z odličnim uspehom zaključila gimnazijo in maturirala. Tako v osnovni šoli kot tudi

v gimnaziji sem se učila oba jezika, slovenščino in madžarščino, na višjem nivoju.

Po uspešno opravljeni maturi sem v študijskem letu 2001/2002 izobraževanje

nadaljevala na Pravni fakulteti v Mariboru. Diplomsko nalogo z naslovom

»Uresničevanje pravic uporabe svojega jezika madžarske narodne skupnosti« s

področja upravnega prava sem decembra 2006 zagovarjala z odlično oceno. Ker

me je še posebej zanimalo področje delovnega prava, sem se v študijskem letu

2008/2009 ob delu vpisala na podiplomski študij na Pravni fakulteti v Mariboru, in

sicer na znanstveni magistrski študijski program iz delovnega prava in prava

socialne varnosti.

Od marca 2007 sem zaposlena na Upravni enoti Lendava, kjer sem tudi začela

svojo poklicno pot kot pripravnica na Oddelku za občo upravo, upravne naloge in

skupne zadeve. Maja 2007 sem opravila strokovni izpit iz upravnega postopka,

decembra 2007 pa državni izpit iz javne uprave. Moje delovno področje je

raznoliko, sestavljeno iz več različnih področij, in sicer zajema področje vojne in

invalidske zakonodaje, opravljam pa tudi naloge s kadrovskega področja upravne

enote. Ker sem zaposlena na dvojezičnem območju, mi je v veliko pomoč aktivno

znanje madžarskega jezika.

V preteklih več kot devetih letih sem pridobila številne delovne izkušnje, še zlasti s

področja delovnega in uslužbenskega prava, pa tudi z drugih področij dela

upravne enote. Svoje znanje nenehno izpopolnjujem, predvsem z obiskovanjem

raznih delavnic in seminarjev s področja delovnega in uslužbenskega prava. Od

decembra 2014 dalje sem tudi članica Nadzornega odbora Občine Lendava.