tÜrkİye’de Çevre denetİmİ ve Çevre etİĞİ
TRANSCRIPT
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SOSYAL ÇEVRE BİLİMLERİ
ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİ VE ÇEVRE ETİĞİ
BAĞLAMINDA YENİDEN YAPILANDIRILMASI
Doktora Tezi
Turan ERGÜN
Ankara - 2014
II
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SOSYAL ÇEVRE BİLİMLERİ
ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİ VE ÇEVRE ETİĞİ
BAĞLAMINDA YENİDEN YAPILANDIRILMASI
Doktora Tezi
Turan ERGÜN
Tez Danışmanı
Prof. Dr. Nesrin ÇOBANOĞLU
Ankara - 2014
IV
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE
Bu belge ile, bu tezdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış
ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin
gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve
kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim. (……/……/2014)
Tezi Hazırlayan Öğrencinin
Adı ve Soyadı
Turan ERGÜN
İmzası
………………………………..
I
İÇİNDEKİLER
KONU BAŞLIĞI SAYFA NUMARASI
İÇİNDEKİLER .............................................................................................................. I
KISALTMALAR ........................................................................................................ IX
BÖLÜM: I
GİRİŞ ............................................................................................................................. 1
BÖLÜM: II
KURAMSAL ÇERÇEVE:
DENETİM, ÇEVRE DENETİMİ, ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ
İLE İLGİLİLİ KAVRAMLAR
2.1. YÖNETİM VE AMACI ........................................................................................ 8
2.2. DENETİM ............................................................................................................ 11
2.2.1. DENETİM VE BENZER KAVRAMLAR ................................................................. 11
2.2.2. YÖNETİM KURAMLARI VE DENETİM ................................................................ 17
2.2.3. DENETİM TÜRLERİ ........................................................................................... 20
2.2.3.1. Denetimi Yapan Organa Göre Denetim Türleri ...................................... 20
2.2.3.1.1. Özel Denetim- Kamusal Denetim .................................................... 20
2.2.3.1.2. Siyasal Denetim ................................................................................ 21
2.2.3.1.3. Yönetsel Denetim ............................................................................. 23
II
2.2.3.1.4. Yargısal Denetim .............................................................................. 25
2.2.3.1.5. Kamuoyu Denetimi .......................................................................... 27
2.2.3.1.6. Ombudsman Denetimi ...................................................................... 28
2.2.3.2. Denetim Zamanına Göre Denetim Türleri .............................................. 31
2.2.3.2.1. İşlem veya Eylem Öncesi Denetim .................................................. 31
2.2.3.2.2. İşlem veya Eylem Esnasında Denetim ............................................. 32
2.2.3.2.3. İşlem veya Eylem Sonrası Denetim ................................................. 33
2.2.3.3. Amacına Göre Denetim Türleri ............................................................... 36
2.2.3.3.1. Uygunluk Denetimi .......................................................................... 36
2.2.3.3.2. Mali Denetim .................................................................................... 37
2.2.3.3.3. Performans Denetimi ........................................................................ 39
2.2.3.4. Denetçinin Bağlı Olduğu Kuruma Göre Denetim Türleri ....................... 42
2.2.3.4.1. İç Denetim ........................................................................................ 43
2.2.3.4.2. Dış Denetim ...................................................................................... 44
2.2.3.4.3. Bağımsız Denetim ............................................................................ 47
2.2.4. DENETİM SÜRECİ ............................................................................................. 49
2.2.4.1. Denetim Öncesi Faaliyetler ..................................................................... 49
2.2.4.2. Denetimin Uygulanması .......................................................................... 51
2.2.4.3. Rapor Hazırlama Süreci .......................................................................... 53
2.2.4.4. Denetim Sonrası Faaliyetler .................................................................... 55
2.3. ÇEVRE DENETİMİ ........................................................................................... 56
2.3.1. ÇEVRE KAVRAMI ............................................................................................. 56
2.3.2. ÇEVRE SORUNLARININ NİTELİĞİ ..................................................................... 58
2.3.3. ÇEVRE DENETİMİ KAVRAMI ............................................................................ 60
2.3.4. ÇEVREYE DUYARLI DENETİM (ECO-AUDIT) .................................................... 66
III
2.3.5. ÇEVRE DENETİMİ TÜRLERİ .............................................................................. 68
2.3.5.1. Amaca (Denetim Odağına) Göre Sınıflandırma ...................................... 68
2.3.5.1.1. Mevzuat ve Standartlara Uygunluk Denetimi .................................. 68
2.3.5.1.2. İzleme Programlarının Denetimi ...................................................... 70
2.3.5.1.3. Kullanılan Araçların Etkinliğinin Denetimi ..................................... 71
2.3.5.1.4. Risk Denetimi ................................................................................... 71
2.3.5.1.5. Ürün ve Pazar Denetimi ................................................................... 76
2.3.5.1.6. Çevresel Durum Denetimi ................................................................ 80
2.3.5.1.7. Çevre Yönetim Programlarının Denetimi ........................................ 81
2.3.5.1.8. Çevre Yönetim Yapılarının Denetimi .............................................. 82
2.3.5.1.9. Ortaklığa Katılma veya Satınalma Denetimi .................................... 84
2.3.5.1.10. Planlama İşlemlerinin Denetimi ..................................................... 85
2.3.5.1.11. Mevzuatın Denetimi ....................................................................... 87
2.3.5.1.12. Çevresel Etki Değerlendirmesi - ÇED ........................................... 88
2.3.5.2. Kapsadığı Çevre Değerine Göre Sınıflandırma ....................................... 91
2.3.5.2.2. Ortam Esaslı Denetimler .................................................................. 92
2.3.5.2.2. Birleşik (Entegre) Denetim ............................................................ 103
2.3.5.2.3. Ortam Esaslı ve Birleşik Denetimin Karşılaştırılması .................... 104
2.3.5.3. Denetim Yapan Birime Göre Sınıflandırma .......................................... 107
2.3.5.3.1. Kamusal Denetim ........................................................................... 107
2.3.5.3.2. Özel Denetim .................................................................................. 107
2.3.5.3.3. Karma Denetim .............................................................................. 109
2.3.6. ÇEVRE DENETİMİ SÜRECİ .............................................................................. 109
2.3.6.1. Standartların Oluşturulması ................................................................... 110
2.3.6.2. Denetim Öncesi Çalışmalar ................................................................... 112
IV
2.3.6.3. Saha Çalışmaları .................................................................................... 114
2.3.6.4. Denetim Sonrası Çalışmalar .................................................................. 116
2.3.7. ÇEVRE DENETİM RAPORLARI ........................................................................ 117
2.4. ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ KAVRAMLARI ................................................... 120
2.4.1. ETİK KAVRAMI .............................................................................................. 120
2.4.1.1. Etik ve İlişkili Olduğu Alanlar .............................................................. 125
2.4.1.1.1. Etik ve Ahlak .................................................................................. 125
2.4.1.1.2. Etik ve Kültür ................................................................................. 127
2.4.1.1.3. Etik ve Hukuk ................................................................................. 129
2.4.1.1.4. Etik ve Din ...................................................................................... 132
2.4.1.2 Temel Etik Kuramları ............................................................................. 134
2.4.1.2.1. Kantiyen (Deontolojik) Kuram ....................................................... 134
2.4.1.2.2 Yararcı (Utilitaryen) Kuram ............................................................ 138
2.4.1.3. Meslek Etikleri ...................................................................................... 140
2.4.1.3.1. Kamu Yönetimi Etiği ..................................................................... 142
2.4.1.3.2. Özel Yönetim / İşletme Etiği .......................................................... 144
2.4.1.3.3. Denetim Etiği .................................................................................. 146
2.4.2. ÇEVRE ETİĞİ VE KURAMLARI ........................................................................ 148
2.4.2.1. İnsan Merkezli (Anthropocentric) Etik ................................................. 150
2.4.2.2. Canlı Merkezli (Biocentric) Etik ........................................................... 152
2.4.2.3. Çevre Merkezli (Ecocentric) Etik .......................................................... 153
2.4.2.4. Radikal Çevre Etiği Kuramları .............................................................. 158
2.4.2.5. Sürdürülebilir Kalkınma ve Çevre Etiği İlişkisi .................................... 159
V
BÖLÜM: III
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN MEVCUT
DURUMU VE SORUNLARI
3.1. ÇEVRE DENETİMİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ ........................................ 161
3.1.1. DÜNYA’DA ÇEVRE DENETİMİNİN GELİŞİMİ ................................................... 161
3.1.2. TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN GELİŞİMİ ................................................. 163
3.2. ÇEVRE DENETİMİNİN HUKUKSAL DAYANAKLARI ........................... 172
3.2.1. ANAYASA VE ÇEVRE HAKKI .......................................................................... 172
3.2.2. ULUSLARARASI ANTLAŞMALAR .................................................................... 178
3.2.3. ÇEVRE KANUNU ............................................................................................ 181
3.2.4. DİĞER KANUNLAR ......................................................................................... 185
3.2.5. YÖNETMELİKLER VE DİĞER HUKUKSAL DÜZENLEMELER ............................. 186
3.3. ÇEVRE DENETİMİNİN KURUMSAL YAPILANMASI ............................ 193
3.3.1. SAYIŞTAY ...................................................................................................... 193
3.3.2. DEVLET DENETLEME KURULU ...................................................................... 199
3.3.3. BAŞBAKANLIK TEFTİŞ KURULU ..................................................................... 201
3.3.4. ÇEVRE VE ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞI ................................................................. 202
3.3.5. ORMAN VE SU İŞLERİ BAKANLIĞI .................................................................. 204
3.3.6. İÇİŞLERİ BAKANLIĞI ...................................................................................... 205
3.3.7. DİĞER BAKANLIKLAR .................................................................................... 208
3.3.7.1. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı .................................................. 209
3.3.7.2. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ..................................................... 209
3.3.7.3. Bilim, Sanayii ve Teknoloji Bakanlığı ................................................. 211
3.3.7.4. Kültür ve Turizm Bakanlığı ................................................................... 212
3.3.7.5. Sağlık Bakanlığı .................................................................................... 213
VI
3.3.8. TAŞRA YÖNETİM BİRİMLERİ .......................................................................... 215
3.3.9. YEREL YÖNETİMLER...................................................................................... 217
3.3.9.1. İl Özel İdareleri ...................................................................................... 218
3.3.9.2. Belediyeler ............................................................................................. 219
3.3.9.3. Köyler .................................................................................................... 220
3.4. ÇEVRE DENETİMİNİN TEMEL SORUNLARI .......................................... 222
3.4.1. PARÇALI YAPI VE KOORDİNASYONSUZLUK ................................................... 222
3.4.2. FAALİYET SONRASI DENETİMLERİN AĞIRLIKLI OLUŞU ................................. 225
3.4.3. KAYNAK VE PERSONEL YETERSİZLİĞİ ........................................................... 228
3.4.4. DENETİMLERİN HUKUKİLİK DENETİMİYLE SINIRLI KALMASI ........................ 229
3.4.5. RAPOR SONUÇLARININ TAKİP EDİLMEMESİ ................................................... 230
3.4.6. DENETİMİN, YÖNETİME VE KALKINMAYA ENGEL OLARAK ALGILANMASI ... 232
3.4.7. ÇEVRE POLİTİKALARININ İNSAN MERKEZLİ OLMASI ..................................... 235
3.4.8. DENETİM ETİĞİ İLKELERİNİN İÇSELLEŞTİRİLEMEMESİ ................................... 237
3.4.9. HALK KATILIMININ YETERSİZLİĞİ ................................................................. 239
3.4.10. TAŞRA VE YEREL YÖNETİCİLER ÜZERİNDEKİ BASKILAR ............................. 243
3.4.11. DENETİMİN BAĞIMSIZLIĞI SORUNU ............................................................. 245
3.5. BAZI ÜLKELERDE ÇEVRE DENETİMİ UYGULAMALARI ................. 247
3.5.1. AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ ................................................................... 247
3.5.2. AVRUPA BİRLİĞİ ............................................................................................ 255
3.5.2.1. Ortak Hususlar ....................................................................................... 255
3.5.2.2. Bazı Üye Ülkelerde Çevre Denetimi Örgütlenmeleri ........................... 257
3.5.2.2.1. Avusturya ....................................................................................... 257
3.5.2.2.2. Fransa ............................................................................................. 258
3.5.2.2.3. Birleşik Krallık ............................................................................... 260
VII
3.5.2.2.4. İrlanda ............................................................................................. 262
3.5.2.2.5. Portekiz ........................................................................................... 264
3.5.3. HİNDİSTAN .................................................................................................... 265
BÖLÜM: IV
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA
YENİDEN YAPILANDIRILMASI
4.1. YENİDEN YAPILANDIRMANIN GEREKLİLİĞİ ..................................... 271
4.2. YENİ KAMU YÖNETİMİNİN ÇEVRE DENETİMİNE ETKİLERİ ......... 277
4.3. ETİK BAĞLAMDA YAPILANDIRMA ÖNCELİKLERİ ........................... 286
4.3.1. KAMUSAL - ÖZEL DENETİM ÖNCELİĞİ .......................................................... 286
4.3.2. MERKEZİ YÖNETİM - YEREL YÖNETİM ÖNCELİĞİ ......................................... 294
4.4. ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA YAPILANDRIMA ÖNERİLERİ ............ 302
4.4.1. ÇEVRE DENETİMİNİN CUMHURBAŞKANLIĞI BÜNYESİNDE TOPLANMASI ....... 302
4.4.2. ÇEVRE DENETİMİNİN BAŞBAKANLIK BÜNYESİNDE TOPLANMASI .................. 304
4.4.3. ÇEVRE DENETİMİNİN İLGİLİ BAKANLIK BÜNYESİNDE TOPLANMASI ............. 307
4.4.4. ÇEVRE DENETİMİNİN ÜST KURUL ŞEKLİNDE YAPILANDIRILMASI ................. 309
4.4.5. ÇEVRE DENETİMİ ÜST KURULU (ÇEDÜK) VE GZFT ANALİZİ ..................... 317
4.4.6. ÇEVRE DENETİMİ ÜST KURULUNUN ÖRGÜT YAPISI ...................................... 324
4.5. YAPILANDIRMANIN ETİK BOYUTUYLA TARTIŞILMASI ................. 328
4.5.1. KANTİYEN KURAM BAĞLAMINDA YAPILANDIRMA TARTIŞMASI ................... 328
4.5.2. YARARCI KURAM BAĞLAMINDA YAPILANDIRMA TARTIŞMASI ..................... 330
4.5.3. MEVZUAT VE POLİTİKALARIN ÇEVRE MERKEZLİ OLUŞTURULMASI .............. 332
4.5.4. KURUMSAL ETİK İLKELERİN OLUŞTURULMASI .............................................. 334
4.5.5. ÇEVRE DENETÇİLERİ İÇİN ETİK İLKELER OLUŞTURULMASI ........................... 337
VIII
4.5.6. İŞLETME İÇ DENETİM SİSTEMLERİNİN OLUŞTURULMASI ............................... 342
BÖLÜM: V
SONUÇ VE ÖNERİLER ......................................................................................... 346
ÖZET ......................................................................................................................... 369
SUMMARY ............................................................................................................... 373
KAYNAKÇA ............................................................................................................ 377
IX
KISALTMALAR
AB: Avrupa Birliği
A.B.D.: Amerika Birleşik Devletleri
AICPA: Amerikan Yeminli Serbest Muhasebeciler Enstitüsü
AİTİA: Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi
ATAUM: Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi
AÜ: Ankara Üniversitesi
AY: Anayasa
AYM: Anayasa Mahkemesi
BDDK: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
Bkz.: Bakınız
BM: Birleşmiş Milletler
C.: Cilt
CFC: Kloroflorokarbon
ÇED: Çevresel Etki Değerlendirmesi
ÇEDÜK: Çevre Denetimi Üst Kurulu
Çev. : Çeviren
DDK: Devlet Denetleme Kurulu
DDT: Dikloro Difenil Trikloroethan
DENETDE: Devlet Denetim Elemanları Derneği
DEÜ: Dokuz Eylül Üniversitesi
DPT: Devlet Planlama Teşkilatı
Der. : Derleyen
X
E.: Esas
Ed.: Editör
EPA: Çevre Koruma Ajansı
EPDK: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
EUROSAI: Avrupa Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı
GÜ: Gazi Üniversitesi
GZFT: (bkz. SWOT)
IIA: Uluslararası İç Deneticiler Enstitüsü
ICC: Uluslararası Ticaret Odası
IFAC: Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu
IMPEL: Avrupa Çevre Denetimi Ağı
INCOSAI: Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Kongresi
INTOSAI: Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Birliği
IPPC: Intergovernmental Panel on Climate Change / Hükümetlerarası İklim
Değişikliği Paneli
ISO: Uluslararası Standardizasyon Örgütü
İİBF: İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
İSO: İstanbul Sanayi Odası
İÜ: İstanbul Üniversitesi
K.: Karar
KHK: Kanun Hükmünde Kararname
KİK: Kamu İhale Kurumu
MEHTAP: Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi
OECD: Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü
RG: Resmi Gazete
XI
RK: Rekabet Kurumu
RTÜK: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
S.: Sayı
s.: Sayfa
SBE: Sosyal Bilimler Enstitüsü
SBF: Siyasal Bilgiler Fakültesi
SAL: Yapısal uyarlama kredileri/structural adjustment loans
SECAL: Sektörel uyarlama kredileri/ sectorial adjustment loans
SPK: Sermaye Piyasası Kurulu
SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler,
Fırsatlar, Tehditler)
TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TC: Türkiye Cumhuriyeti
TCK: Türk Ceza Kanunu
TODAİE: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
TAPDK: Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu
TSÇV: Türkiye Çevre Sorunları Vakfı
TSE: Türk Standartları Enstitüsü
TSK: Türk Silahlı Kuvvetleri
TÜSİAD: Türk Sanayici ve İşadamları Derneği
UNEP: Birleşmiş Milletler Çevre Programı
US EPA: ABD Federal Çevre Koruma Ajansı
vb.: ve benzeri
vd.: ve diğerleri
YMMO: Yeminli Mali Müşavirler Odası
1
BÖLÜM: I
GİRİŞ
İlk çağlarda doğa ile uyum içinde yaşayan insanoğlu zamanla doğaya egemen
olmaya başlamış, sanayi devrimiyle birlikte bu egemenlik doğayı sömürme noktasına
ulaşmıştır. Günümüzde çevresel sorunların temelinde bu bozulma bulunmasına
rağmen, insanoğlu bu bozulmayı azaltacak tedbirleri almada ve uygulamada
isteksizdir. Çünkü bu tedbirler, insanlık için bazı fedakârlıklarda bulunma anlamına
gelmektedir.
İnsan ve çevre ilişkilerini çarpık biçimde kavrayan insanoğlu, zamanla
doğaya üstünlük kurma arayışına girmiş; bilimin olanaklarıyla da donanarak doğayı
sınırsızca kullanıp sömürmeye başlamış, uzun süre doğaya verdiği zararlardan dahi
habersiz yaşamıştır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 35).
20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ise insanoğlu, çevre ile olan ilişkisinde
sorunlar bulunduğunu fark etmeye başlamıştır. Çünkü yaşamı oluşturan çevre
ögelerinin kirlenmesi gözle görünür ve tehlikeli bir boyuta erişince sorunun
ayırımına varmamak olanaksızlaşmıştır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 35, 37).
Bu yeni insan-doğa ilişki biçiminin yaşam üzerindeki olumsuz etkisinin artmasıyla
birlikte de, çevreye karşı sorumluluk bilinci gelişmeye ve çevre ile uyum içinde
yaşama algısı oluşmaya başlamıştır.
2
Ekolojik denge; doğada canlı ve cansız varlıkların bütünü arasında karşılıklı
etkileşime dayanan bir dengedir. Bu nedenle ekoloji tek tek parçaları değil, bu
parçaların birbirleri ile olan ilişkilerini esas almaktadır (Kışlalıoğlu ve Berkes, 1993:
36). Çevreye bütüncül bakış açısı olarak özetlenebilecek olan bu anlayış, çevre
merkezli (ecocentric) etik yaklaşım olarak ifade edilebilir. Tepe’nin de belirttiği gibi
(1991: 46); bu görüşün savunucuları insanın ve diğer türlerin iyi bir şekilde
yaşamlarını sürdürmesinden daha ileri bir değer olarak, doğanın kendi başına
varlığının bir değer olduğunu vurgulamaktadırlar.
Çevre sorunlarının kaynağında çevrenin insanlar tarafından kar dürtüsüyle
alabildiğince sömürülmesi, bireysel çıkarların toplumun ortak çıkarlarından daha
üstün tutulması yatmaktadır (Geray, 2002: 292). Diğer bir deyişle çevresel
bozulmanın kaynağında insan faaliyeti bulunmaktadır.
Çevresel bozulmanın temelinde insan faaliyetleri bulunduğuna göre, bu
bozulmanın önüne geçilebilmesinin koşulu da insan faaliyetlerinin
sınırlandırılmasıdır. İnsan faaliyetlerinin sınırlandırılması ise iki yolla
gerçekleştirilebilir: 1- Etkili bir denetim mekanizması kurmak. 2- Bu mekanizmayı
etik değerlere büründürmek.
Çevre sorunsalı günümüzde yerel ve ulusal boyutu aşmış, uluslararası bir
nitelik kazanmıştır. Çevre sorunlarının bu özelliği uluslararası işbirliğini gerekli
kılmaktadır. Çevre sorunsalı ile yüzleşmiş olmasına rağmen, Türkiye etkili bir çevre
denetimi sistemi oluşturamamış, bunu etik değerlerle güçlendirememiştir. Türkiye’de
çevre denetiminin etkili olamamasının en önemli nedeni, denetimin parçalı yapısı ve
kalkınma karşısında gerektiğinde çevre korumanın ikinci plana itilebilmesidir. Başta
3
çok başlılık ve koordinasyonsuzluk olmak üzere Türkiye’nin çevre denetimine ilişkin
sorunları birçok ulusal ve uluslararası belgede de yer almıştır. Tezde değinilecek olan
bu belgeler dahi başka gerekçe aramadan Türkiye’de çevre denetiminin bütüncül bir
anlayışla yeniden yapılandırılmasına gereksinim olduğu savını desteklemektedir.
1970’li yıllardan sonra yaygınlaşan yeni kamu yönetimi anlayışı, devletin
yürüttüğü birçok hizmet alanından çekilmesini, devletin çekildiği bu alanlarının ise
bağımsız idari otoriteler ya da düzenleyici ve denetleyici kurullar denilen yeni
yönetim yapıları tarafından doldurulmasını öngörmektedir. Türkiye’de de 1990’lı
yıllardan sonra ekonomik alan ağırlıklı olmak üzere, birçok sektörün denetimini
yapmakla görevli bağımsız idari otoriteler oluşturulmuştur. Bankacılık Düzenleme ve
Denetleme Kurulu, Kamu İhale Kurulu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, Tütün ve
Alkol ve Piyasası Düzenleme Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu bunlardan
bazılarıdır. Bu kurulların oluşturulmasının temel amacı; önemli sektörlerin siyasi
kaygılardan uzak bir şekilde denetlenmesini ve düzgün olarak işlemesini sağlamaktır.
Günümüzde “çevre” artık bütün alanlardan daha önemli hale gelmiştir. O halde çevre
denetimi, başka görevlere ek olarak yürütülebilir görev olmaktan çıkmış, amacı
sadece bu denetimi yapmak olan bir kuruluş tarafından sunulması gereken hizmet
olma özelliğini çoktan kazanmıştır.
Bu anlayış içinde çevre denetiminin örgütsel ve işlevsel olarak yeniden
yapılandırılması, yeniden yapılandırma sırasında çevre denetimi görevinin bütüncül
yaklaşıma da uygun olan çevre merkezli etik anlayışa paralel olarak bir merkezde
toplanması, aynı zamanda çevre merkezli etik ilkelere göre kurumsal ve bireysel etik
ilkelerin oluşturulup içselleştirilmesi zorunlu hale gelmiştir.
4
Çalışma ile Türk çevre denetiminin mevcut sorunları göz önünde
bulundurularak Türkiye’de çevre denetiminin çevre etiği bağlamında bütüncül ve
çevre korumayı esas alan bir anlayışla yeniden yapılandırılması gereği ortaya
konulmaya çalışılmıştır. Çalışmada teorik olarak çevre denetimi ve çevre etiği
birlikte ele alınarak, çevre denetimi ilk kez çevre etiği bağlamında değerlendirilmiş,
ayrıca çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasına esas politikaların
oluşturulmasına ve uygulamaya ışık tutabilmek de amaçlar arasında yer almıştır.
Çalışmada benimsenen bilimsel yaklaşım, çevre merkezli etik anlayış ile
uyumlu olan ve ekoloji biliminin de benimsediği sistem yaklaşımına paralel bir
şekilde, çevre sorunlarının bütüncüllüğü göz önünde bulundurularak, çevre
denetiminin de bütüncül bir bakış açısıyla ele alınması şeklinde olmuştur. Çevre
denetimi yapılandırılırken hukuk ve etik birbirini tamamlayıcı iki öge olarak
görülmüştür. Etik, dar anlamından kurtarılarak, olabildiğince geniş bir bakış açısıyla
ele alınmıştır. Çünkü uzun bir zaman diliminde sadece bireyler arası ilişkileri ele alan
etik, uygarlığın ilerlemesiyle birlikte, bireyin toplum ve evren ile ilişkilerini de
sorgulama düzeyine erişmiştir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 267-268).
Çalışmada, ileri sürülen görüşleri destekleyecek görüşlerin yanında, karşı
görüşlere de yer verilmiş, yöntem olarak ise tümevarım yöntemi tercih edilmiştir.
Çevre denetiminin yönetsel ve yargısal boyutları bulunmakla birlikte, bu
tezde çevrenin yönetsel denetimi ele alınmıştır. Çevre denetiminin yargısal boyutu
konuyu aşırı genişleteceğinden, tezin kapsamı dışında tutulmuştur. Çevrenin yönetsel
denetiminin incelemeye tabi tutulmasının nedeni ise, yönetsel denetimin sürekli
uygulanabilir olması, uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini de
5
kapsaması, yargısal denetimden farklı olarak eylem sonrası denetimle sınırlı
kalmayıp, önlemeyi de içeren boyutunun bulunmasıdır. Çevre sorunları çoğunlukla
sonradan geri döndürülemez düzeyde tahribata neden olduklarından, önleyici
denetim çevre denetimi için vazgeçilemez niteliktedir.
Beş bölümden oluşan tezin birinci bölümü, tezin konusunun belirlenmesine
neden olan çevre sorunsalı, bu sorunun aşılabilmesi için çevre denetiminin
gerekliliği, Türkiye’de çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasının gerekçelerini
içeren “giriş” bölümüne ayrılmıştır.
İkinci bölümde; konu ile ilgili kuramsal çerçeve çizilmiştir. Bu bölümde
yönetim, kamu hizmeti, denetim, çevre, çevre denetimi, etik ve çevre etiği
kavramları ele alınmış; denetimin yönetimle ilişkisi, benzer kavramlar, yönetim
kuramlarının denetime bakışı, denetim türleri, denetim süreci; çevre ve çevre
denetimi kavramları, çevre denetimi türleri, çevre denetimi sürecinin işleyişi, çevre
denetim raporları; etik ve etikle ilişkili diğer kavramlar, temel etik kuramları ve çevre
etiği kuramları açıklanmıştır.
Üçüncü bölümde; Türkiye’de çevre denetiminin mevcut durumu ve sorunları
ele alınmış; bu başlık altında çevre denetiminin dünyada ve Türkiye’de tarihsel
gelişimi ve hukuksal dayanakları ortaya konmuştur. Bu bölümde ayrıca
Türkiye’de mevcut çevre denetiminin kurumsal yapılanması, çevre denetiminde
doğrudan veya dolaylı olarak görevi bulunan kurum ve kuruluşlar açıklanmış ve
mevcut çevre denetiminin temel sorunları irdelenmiştir.
6
Üçüncü bölümde ele alınan konulardan biri de seçilmiş bazı ülkelerde çevre
denetimi konusundaki uygulamalar olmuştur. Bu kapsamda ABD, AB (Avusturya,
Fransa, Birleşik Krallık, İrlanda, Portekiz) ve Hindistan’daki örnekler incelenmiştir.
Söz konusu ülkelerin seçilmesinin nedeni ise, bu ülkelerin değişik kıtalarda yer alan
ve değişik yönetim modellerine sahip olan ülkeler olmalarıdır. ABD çevre denetim
modeli ülke içinde başarılı bir model olması açısından, AB ülkeleri ise farklı
örnekleri teşkil etmesi açısından ve tek bir modeli zorunlu kılmaması açısından tercih
edilmiştir. Ayrıca Türkiye’nin AB aday ülke statüsünde bulunması sebebiyle bu
ülkelerden alabileceği örneklerin gösterilmesi amaçlanmıştır. Hindistan ise hızla
artan nüfusuyla, dünyadaki çevre kirletici ülkeler arasında önemli bir yer tutması ve
bu özelliğinin gelecekte de artarak devam edecek olması ile gönüllülüğü ön plana
çıkaran denetim örneği sergilemesi nedeniyle tercih edilmiştir.
Dördüncü bölümde; Türkiye’de çevre denetiminin çevre etiği bağlamında
yeniden yapılandırılması ana başlığı altında, yeniden yapılandırmanın gerekli olup
olmadığı tartışılmış, yeni kamu yönetimi anlayışının çevre denetimine etkileri ele
alınmıştır. Etik bağlamda yapılandırma öncelikleri alt başlığı altında yapılandırmada
kamu veya özel denetimden, merkezi yönetim veya yerel yönetim yapılarından
hangisine ağırlık verilerek oluşturulması gerektiği tartışılmıştır.
Bütüncül çevre etiği bağlamında yapılandırma tartışmaları ayrı bir alt başlıkta
ele alınmış; bu alt başlıkta çevre denetimi örgütü için Türkiye Cumhuriyeti’nin
mevcut anayasal ve yönetsel yapısı çerçevesinde alternatif yapılandırma olanakları
irdelenmiştir. Ayrıca çevre denetiminin özerk üst kurul şeklinde yapılandırılmasına
dair tartışmanın teorik ve güncel gerekçeleri ortaya konulmuştur. Bununla birlikte
7
çevre denetimi üst kuruluna dair bir SWOT analizi yapılarak, bu yapılanmanın
yararları, zararları ile olası fırsatlar ve tehditler değerlendirilmiştir. Bu
değerlendirmeler ışığında da çevre denetimi üst kurulu örgüt modeli önerilmiştir.
Ayrıca kurumsallaşma etik boyutuyla ele alınmış, önerilen modelin uygunluğu
Kantiyen (deontoloji) kuram ve yararcı (utilitarian) kuram açısından tartışılmıştır.
Oluşturulacak yeni yapının başarılı olabilmesi için hukuksal altyapının tek başına
yeterli olmayacağı bilinci içinde, çevre mevzuatının ve politikalarının çevre merkezli
etiğe göre oluşturulmasının, çevre merkezli etiği esas alan kurumsal ve bireysel etik
ilkelerinin oluşturulmasının çevre denetiminin etik yönüyle tamamlayıcı unsuru
olduğu ortaya konulmuştur.
Beşinci bölümde ise; tartışmalar ışığında tezden çıkan sonuç, genel hatlarıyla
özetlenmiş ve önerilerde bulunulmuştur.
TEŞEKKÜR: Tezin hazırlanmasında her aşamada beni yönlendirerek,
gerekli düzeltmeleri yapmamı sağlayan ve bu konuda değerli zamanlarını ayıran tez
danışmanım Prof. Dr. Nesrin ÇOBANOĞLU, tez izleme komitesi üyeleri Prof. Dr.
Cevat GERAY ve Prof. Dr. Ruşen KELEŞ hocama bir kez daha en derin saygılarımı
sunarım.
8
BÖLÜM: II
KURAMSAL ÇERÇEVE:
DENETİM, ÇEVRE DENETİMİ, ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ
İLE İLGİLİLİ KAVRAMLAR
2.1. YÖNETİM VE AMACI
Denetim, yönetim içinde yer alan bir fonksiyondur. Bu sebeple yönetimsiz
denetim, denetimsiz de yönetim düşünülemez.
Yönetim; belli bir amacın gerçekleştirilmesi için bireylerin işbirliği
yapmalarıdır. Bu anlamda yönetim, örgütlenmenin yanında örgütün işlerliğini
sağlayacak her türlü yönetsel etkinliği, diğer bir deyişle kaynakların bir araya
getirilmesini, eşgüdüm sağlanmasını, izlenecek yöntemleri ve denetimi de içine
almaktadır. Yönetim bu açıdan bakıldığında evrenseldir; hem kamu, hem de özel
kesimi kapsamaktadır. Kamu kesimindeki yönetimi özel kesimdeki yönetimden
ayırmak için ise kamu yönetimi terimi kullanılmaktadır (Gözübüyük, 2006: 3).
Yönetim hem örgütü, hem de örgütün faaliyetlerini ifade etmektedir.
Yönetim, sosyal hayatın her alanındadır. Bir amacın gerçekleştirilmesi için nerede
bir faaliyet gerçekleştiriliyorsa, orada yönetim olgusu vardır. Bu anlamda yönetim
olgusu bir devlette görüldüğü gibi, özel hayatın her alanında, bir şirkette, bir vakıfta,
bir dernekte, hatta bir apartman dairesinde dahi görülmektedir (Gözler, 2003: 19-
20).
9
Duran (1982: 2- 3); Avrupa kökenli olarak idare terimini, günlük konuşma ve
yazışmadaki yönetme ve yürütme yerine kullandığı gibi, “idareli bir ev hanımı”
örneğinde olduğu gibi, tutum veya tasarruf anlamında da kullanmaktadır. Ona göre,
hukuk ve siyaset bilimi açısından “idare” terimi ise tutum veya tasarruf kelimesi ile
doğrudan ilgili olmayıp, esas itibariyle “yönetim” kavramını ifade etmektedir.
Teknik anlamda “yönetim” kelimesi biri işlevsel (functional), diğeri örgütsel
(organizational) olmak üzere iki anlam içermektedir. Fonksiyonel anlamda yönetim
iş, eylem, faaliyet, yönetme işlevi; örgütsel anlamda ise varlık, yani çeşitli öğelerden
oluşan örgüt biçiminde kendini göstermektedir. Türkçede yönetimin örgütsel yanını
ifade etmek için “idare, daire, kurum, kuruluş, teşkilat gibi birçok kelime; işlevsel
yanını belirtmek için ise, idare etme, yönetme gibi kavramlar kullanılmaktadır.
İşlevsel açıdan yönetimde bir kuruluşun, bir topluluğun bir hedefe
ulaştırılması çabası vardır ki, bu yönetimin bir süreç olduğu anlamına gelmektedir.
Kurumsal anlamda yönetim ise, insanları belli bir amaca doğru yönelten bir
dizi işlevden oluşan toplumsal bir süreçtir. Bu süreçler planlama, örgütleme,
yöneltme, önderlik ve denetim süreçleridir. Bu süreçler birbirleriyle karşılıklı ilişki
içindedirler. Planlama işlevi amaçların tanımlanmasına, örgütleme bu amaçların
gerçekleştirilmesi için uygun yapının oluşturulmasına, yöneltme örgütün
çalışanlarının örgüt amaçlarını gerçekleştirme konusunda güdülenmesine, denetim
ise örgütün belirlenen amaçlara ulaşmadaki başarı derecesini ölçmeye yarayan
işlevlerdir (Ergun, 2004: 3- 5).
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 125. maddesindeki “ idarenin her türlü
eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır” ifadesindeki idare terimi, örgütsel, 126.
10
maddesindeki “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.” ifadesindeki idare
terimi işlevsel (fonksiyonel), 123. maddesindeki “idare kuruluş ve görevleriyle bir
bütündür ve kanunla düzenlenir.” ifadesindeki idare terimi ise her iki anlamı da
içerecek şekilde kullanılmıştır. Bu çalışmada da yönetim terimi hem kurumsal, hem
fonksiyonel anlamda, bazen de her ikisini kapsayacak şekilde kullanılmıştır.
Yönetimin amacı belli bir hedefe ulaşmak olduğuna göre, kamu
yönetimlerinin de ulaşmak istediği bir amaç vardır. Kamu yönetiminin amacı, en
genel anlamda kamu hizmeti sunmaktır. Onar’a göre (1952: 13); devlet veya diğer
kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetimi ve denetimi altında umumi ve
kolektif ihtiyaçları karşılamak ve tatmin etmek, kamu menfaatlerini sağlamak için
icra edilen ve umuma arz edilmiş bulunan devamlı ve muntazam faaliyetler, kamu
hizmeti olarak adlandırılmaktadır.
Bu durumda bir hizmetin kamu hizmeti olabilmesi için; devlet veya diğer
kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimi altında yürütülmesi,
kamu yararını sağlamak amacıyla kurulması, toplumun geneline sunulması ve
kesintisiz olması gerekmektedir.
Hangi hizmetlerin kamu hizmeti olduğunu belirlemede Onar, Duguit’nin
ölçütünü kullanmaktadır. Bu ölçüt çevre denetiminin de bir kamu hizmeti olduğunu
ortaya koyması açısından önemlidir. Duguit’nin ölçütüne göre, hangi tür yönetsel
teşebbüsün kamu hizmeti olacağını, o faaliyetin toplumsal önemi belirlemektedir.
Kamu hizmeti, idare edenler tarafından yerine getirilmesi, düzenlenmesi ve
denetlenmesi gereken faaliyetlerdir. Çünkü bu hizmetler, toplumun uyumu, gelişmesi
ve bütünleşmesi için zaruridirler ve ancak hükümet kuvveti ile yerine getirilebilirler.
11
Bunlar toplum için o derece önemlidir ki, bir dakika bile kesintiye uğramalarına
tahammül edilemez. Bir hizmet kanunda sayılmakla kamu hizmeti niteliği kazanmaz.
Kamu hizmeti niteliği, ihtiyacın kendinde mevcuttur, kanunun görevi sadece bunu
belirtmekten ibarettir (Onar, 1952: 27- 28).
Kamu hizmetinin yukarıda sayılan özellikleri ve Duguit’nin ölçütleri, çevre
denetiminin temel bir kamu hizmeti olduğunu ortaya koymaktadır. Bu nedenle
devletin, çevre denetimi hizmetin sunumuna kayıtsız kalması düşünülemez.
Günümüzde artık “Çevre Devleti’nden bahsedilmekte ve çevre devleti olarak
tanımlanan devlet, diğer görevlerinin yanında daha çok çevre korumaya ilişkin
görev, yetki ve hedefleriyle tanımlanmakta ve çevre koruma devletin öncelikli görevi
durumuna getirilmektedir (Kloepter: 125-141’den aktaran Kaplan: 1997: 175)
2.2. DENETİM
Günümüzde birçok kavram denetim kavramı ile aynı anlamda
kullanılmaktadır. Bu kavramların bazıları sadece isim farklılığı gösterse de, bazıları
içerik bakımından da farklılıklar taşımaktadır.
2.2.1. Denetim ve Benzer Kavramlar
Bir tanıma göre denetim; örgütsel eylemlerin ve işlemlerin öngörülen amaçlar
doğrultusunda benimsenen ilke ve kurallara uygunluğunun belirlenmesidir
(TODAİE, 1991: 40).
12
Başka bir tanıma göre ise denetim; faaliyet ve olaylara ilişkin olarak
gerçekleşmiş sonuçları daha önceden belirlenmiş ölçütlere göre, tarafsız bir şekilde
ölçerek analiz etmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekte
olabilecek hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişilerin ve örgütlerin gelişmesine,
yönetim ve kontrol sistemlerinin güvenilir, geçerli ve tutarlı hale gelmesine rehberlik
etmek ve elde edilen bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistematik bir
süreçtir (Aytuna, 1986: 9).
Kamu Yönetimi Sözlüğünde ise denetim; örgütün başarı ölçütlerine ne ölçüde
yaklaştığını belirlemek üzere, bu ölçütler ile yapılan işin karşılaştırılması ve yapılan
işin örgütsel amaçlara, yönetsel kurallara ve hukuka uygunluğunun araştırılması
faaliyeti olarak tanımlamaktadır (Bozkurt, Ergun ve Sezen, 1998: 68).
Ekonomik açıdan denetim tanımı ise Amerikan Muhasebeciler Derneği
Temel Denetim İlkeleri Komitesi (American Accounting Association Committee on
Basic Auditing Concepts) tarafından yapılmıştır. Bu tanıma göre denetim; ekonomik
faaliyetler ve olaylara ait iddialarla, kabul edilmiş ölçütler arasındaki uyum
derecesini araştırmak ve bu araştırma sonucunda elde edilen sonuçları ilgili
kullanıcılara iletmek amacıyla nesnel ve tarafsız biçimde kanıt toplayarak
değerlendirmek amacıyla uygulanan sistematik bir süreçtir (Thomas, Ward ve
Henke, 1991: 6).
Bu tanımlardan, bir faaliyetin “denetim” olarak kabul edilebilmesi için bazı
özellikleri taşıması gerektiği anlaşılmaktadır. Bunlar:
13
• Denetim; gerçekleşmiş / devam eden ekonomik ya da diğer olaylar hakkında
ileri sürülen bazı iddialar hakkında yapılıyor olmalıdır.
• Denetim için önceden kabul edilmiş ölçütler bulunmalıdır. Diğer bir deyişle,
eylemle ortaya çıkan sonucun beklenen sonuç olup olmadığını belirlemek
için, neyin hedeflendiğinin önceden belirlenmesi gerekmektedir. Bu ölçütler,
ekonomik rakamlar, sayısal veriler, bir hizmetin niteliği ya da yasalarla
belirlenmiş yöntemler olabilir.
• Denetim için önceden oluşturulmuş ölçütler, genel kabul görmüş ölçütler
olmalıdır. Denetimin bu özelliği, denetimin keyfi bir süreç olmadığını
göstermektedir ve denetim etiğini gündeme getirmektedir.
• Denetim sonucunda yapılacak öneriler kanıtlara dayanmalıdır. Örneğin,
İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulunun çalışmalarını düzenleyen
Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğünün 47. maddesinde (R.G. 12.09.1985, 18866);
“Hizmetin nitelikli, verimli ve etkili olabilmesi için gerekli görülen önlemler
ve tavsiyeler layiha ve raporlarda gerekçeli olarak belirtilir.” denilerek,
denetimin kanıtlara dayanması gereğine vurgu yapılmıştır.
• Denetimde elde edilen sonuçlar değerlendirmeye tabi tutulmalı, diğer bir
deyişle yorumlanmalıdır. Bu özellik, denetimin kanıtlara dayanması ile de
yakından ilgili olup, denetimin etik boyutunu gündeme getirmekte ve nesnel
davranış gerektirmektedir. Etik kodları oluşturulmamış bir denetim süreci
sonucunda elde edilen veriler, denetçinin kişisel görüşüne siyasal, sosyal vb.
14
tercihlerine göre değişiklik gösterecek ve kuruluşun amaçlarına hizmet
etmeyecektir.
• Denetim, kuruluşun gelecekte daha iyi olmasını, geçmişte yaptığı hataları
tekrarlamaktan kaçınmasını sağlamalıdır.
• Denetim sonucunda elde edilen bulgular, ilgilere açıklanmalıdır. İlgililer,
kuruluşun yöneticileri, kamuoyu, hissedarlar vb. olabilir. Bu sonuçlar
ilgililerin verecekleri kararlarda yaşamsal önem taşıyabilir.
• Denetim, sistematik bir süreçtir. Denetim, rastgele yapılan bir faaliyet
olmayıp, belli usullere uyularak yapılan bir faaliyetler bütünüdür.
Denetim yapılmasının iki temel amacı vardır. Bunlardan biri, örgütün mevcut
dengesini, var olan durumunu korumaktır. Çünkü örgütü yönetenler, örgütün
belirlenmiş sınırlar içinde çalışması için çaba harcadıklarından, örgütün bu sınırlar
içinde çalışıp çalışmadıklarını bilmek isterler (Üçok, 1988: 195). Denetimin ikinci
amacı da örgütün kusurlarını göstererek, bunların düzeltilmesini sağlamaktır. Bu ise
örgütün belirlediği hedefe ulaşmasını sağlayacaktır (Podol, 1962: 9). Denetimin
ikinci amacına rehberlik etme fonksiyonu denilmektedir.
Sürekli genişleme eğiliminde olan idarenin orantısız biçimde genişlemesine
engel olma, kamuoyunun eleştirilerini dikkate alma, devlet memurlarının keyfiliğini
önleme, bürokratların bulundukları makamları, kamu yararı yerine kendi çıkarları
için kullanmalarına engel olma, devlet yönetiminde bürokratların tek başına söz
15
sahibi olmalarını engelleme çabaları ise denetim yapılmasını haklı kılan nedenler
olarak sayılmaktadır (İsbir, 1977: 3).
Günümüzde denetimle aynı anlamda kullanılan değişik kavramlar
bulunmaktadır. Bu kavramlar ve denetim ile içerdiği bazı anlam farklılıkları ise
aşağıdaki gibidir.
Denetim- teftiş: Aslında nitelik ve uygulanan usuller açısından aralarında bir
fark bulunmadığı söylense de teftiş ve denetim arasında hem yazında hem de
mevzuatta bazı farklar olduğu görülmektedir. Bu farklardan en önemlisi, denetimin
teftişe göre daha geniş kapsamlı olmasıdır. Teftiş soruşturmayı da kapsamakta iken,
denetimin böyle bir amacı yoktur.
Denetim ve teftiş arasındaki bir fark da, teftişin kurum ve kuruluşun daha
derin politika, personel ve gelecek konuları ile ilgili olması, denetimin ise daha çok
güncel ve anlık konularla ilgilenmesidir. Mülkiye Teftiş Kurulu Çalışma
Yönetmeliğinde özel denetim ve özel teftiş kavramlarının bu ayırım esas alınarak
kullanıldığı görülmektedir. Bahse konu Tüzüğün 18. maddesinde (R.G. 15.06.1989,
20196); özel teftişin niteliği, a) mevzuatla belirlenen görevlerin usulüne uygun olarak
ve zamanında yerine getirilip getirilmediğinin, b) hizmet ve görevlerin yerine
getirilmesinde kullanılan metotların, çalışma yerleriyle yerleşim düzenlerinin, hizmet
ve görevin niteliğine ve iş akımına uygun, ekonomik hizmetlerin etkinliğini
sağlamaya, verimliliği gerçekleştirmeye yeterli olup olmadığının, c) Bakanlık emir
ve genelgelerinin uygulanıp uygulanmadığının, d) yıllık genel teftişlerde tespit edilen
aksaklıklarla, eleştirilen ve tavsiyeye değer görülen konularda yapılan işlemlerin, e)
kuruluşların amaçlarına uygun olarak çalışıp çalışmadıklarının belirlenmesi amacıyla
16
yapılması olarak açıklanmaktadır. Aynı Yönetmeliğin 22. maddesinden ise özel
denetimlerin Bakanlığın teftiş ve denetimine tabi kuruluş ve birimlerinin günlük
faaliyetleri içindeki hizmetlerinin kalitesini, verimini ve etkinliğini tespit etmek,
yönetimlerindeki hizmet standartlarının iyileştirilmesini sağlamak, yöneticilerini
işbaşında değerlendirmek ve bunların astlarını hizmete yönlendirmedeki bilgi ve
becerilerini, astları üzerindeki otoritelerini ölçmek üzere yapılan kısa süreli, ani ve
habersiz faaliyetler olduğu anlaşılmaktadır.
Denetim - kontrol: Geniş anlamda kullanıldığında denetim terimi,
İngilizcedeki “control” sözcüğüne denk gelmektedir. Sanal’a göre (2002: 12),
denetim faaliyetinin değişik türlerini ifade eden Türkçe kökenli sözcükler
türetilemediğinden, “denetim” terimi duruma göre dar ve geniş anlamlarda
kullanılagelmekte, teftiş, tahkik, murakabe, kontrol gibi sözcüklerin denetim
faaliyetlerinin özel türlerini ifade etmek için kullanılmasına da devam edilmektedir.
Denetim - inceleme: İnceleme başlı başına sonuç doğuran bir faaliyet
değildir. İnceleme, bir durumun tespiti için yapılan çalışma olup, inceleme
sonucunda genellikle ya herhangi bir işlem yapılmasına gerek olmadığı belirtilmekte
ya da konunun daha derin biçimde irdelenmesi veya mevzuat gereği bir işlem
yapılması gerektiği kanaatine varılması durumunda konunun denetime, teftişe ya da
soruşturmaya tabi tutulması önerilmektedir.
Denetim - murakabe: Murakabe terimi daha çok dış denetim birimleri veya
uzman denetim kurumları tarafından yapılan denetimi ifade etmek için kullanılan bir
kavramdır (Sanal, 2002: 12).
17
Denetim - soruşturma: “Soruşturma” terimi denetimin veya teftişin daha özel
ve derin boyutu için kullanılmaktadır. Amacı da sorumluları ortaya çıkarmak ve
bunlar hakkında adli, idari veya disiplin yönünden işlem yapılmasını sağlamaktır.
Denetim faaliyetinin yürütülebilmesi için, bu işi yapacak uzman kişilere
gereksinim vardır. Bunlara denetçi, müfettiş, kontrolör, murakıp, denetmen, üye gibi
değişik isimler verilmektedir. Müfettiş denetimi ya da teftişi yapan ve bunun
sonucunda soruşturma yapılmasının gerekmesi durumunda bunu da gerçekleştiren
kişidir. Kontrolör, daha çok belli bir konuda uzman olup, müfettiş yetkisi olmayan
kişidir. Denetmen, alt düzeyde ve ülke genelinde değil, bölgesel alanda denetleme
yapma yetkisine sahip kişidir. Bağımsız denetçi, denetim faaliyetini serbest meslek
sahibi olarak gerçekleştiren kişiye, üye ise bir kurul halinde denetimin yapılması
durumunda bu kurulda görev alan kişiye verilen isimdir (Sanal, 2002: 13).
Yeni yönetim reformu anlayışında ve Türkiye’de bakanlıkların yeniden
yapılandırılması kapsamında denetimle ilgili olarak yapılan düzenlemelerde teftiş
yerine denetim, müfettiş yerine denetçi veya denetmen kavramlarının tercih edildiği
görülmektedir. Bu çalışmada ise daha geniş kapsamlı olması bakımından denetim ve
denetçi kavramları tercih edilmiştir.
2.2.2. Yönetim Kuramları ve Denetim
Geleneksel yönetim kuramı: X kuramı olarak da adlandırılan ve Mcgregor’un
geliştirdiği kuramdır. Bu kurama göre örgütü oluşturan üyelerin çoğu doğaları gereği
tembel, çalışmayı sevmeyen, sorumluluk almaktan kaçınan, kendi çıkarlarına önem
18
veren bencil insanlardır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 339). Geleneksel yönetim
kuramı, örgütün üyelerine güvenmeyen bir anlayışa sahip olduğundan, örgütün
başarısı için örgüt çalışanlarının sıkı bir hiyerarşi kalıbı içinde sürekli denetlenmesi
gerektiğini öne sürmektedir.
Weber’in geleneksel yönetim anlayışında da kapsamlı yasal düzenlemeye
önem verilmesinin amaçlarından biri, örgütün üyelerini kontrol altında tutabilmektir.
Bu ise hiyerarşi ile mümkün olduğundan, hiyerarşik denetime aşırı önem
verilmektedir. Bürokraside uygulanan hukuki kontrol da kaynağını hiyerarşiden
almaktadır (Abadan, 1959: 160). Uzmanlaşmaya ağırlık veren ve uzman birimlerin
faaliyetlerini hiyerarşi ile bir arada tutmayı hedefleyen klasik yönetim anlayışı, hiçbir
işin ve görevin denetimsiz bırakılmamasını hedeflemiştir (Al, 2007: 46).
Neo-klasik yönetim kuramı: Örgüt adına karar verme ve denetime bakış
açısından temelde klasik anlayıştan farklı düşünmemektedir. Neo-klasik kurama göre
de yöneticinin görevi örgütü yönetmek, çalışanların görevi ise verilen emirleri
uygulamaktır. Bununla birlikte, neo-klasik kuram örgütte formel ilişkilerin yanında
informel ilişkilerin de önemli olduğunu dikkate almakta ve örgüt çalışanları
arasındaki aidiyet, başarılı olma, toplumda ve örgütte saygınlık gibi duyguların da
dikkate alınması gerektiğine inanmaktadır (Kozlu, 1984: 19- 26). Neo-klasik kurama
göre bir örgütte yapılacak denetim, esas itibariyle hiyerarşik denetim olmakla
birlikte, örgüt çalışanlarının duygularına da önem veren bir denetim olmalıdır.
Modern yönetim kuramı: Daha demokratik ve katılımcı bir anlayışa sahip
olan bu kuramda denetim, ast ve üstlerin birlikte gerçekleştirdiği bir süreç olarak
19
görülmektedir. Bundan dolayı da denetim ilkeleri katılımcılıkla belirlenmeli ve
uygulanmalıdır (Kozlu, 1984: 19-26)
1970’li yıllarla birlikte ortaya çıkan ve 2000’li yıllarla birlikte Türkiye’de
yönetim reformunu derinden etkileyen yeni kamu yönetimi yaklaşımı denetim
anlayışına bakışı da değiştirmiş, klasik yönetimin denetim anlayışından önemli
sapmalar meydana gelmiştir. Bu sapmanın en ayırıcı özelliği, kamu hizmeti
anlayışına ve hiyerarşiye dayanan klasik denetimin terk edilerek, yönetimin ve
denetimin daha çok piyasaya yaklaştırılması olmuştur.
Geleneksel kamu yönetimi piyasa- devlet zıtlığına dayandığından, geleneksel
denetim anlayışında piyasa duyarlılığı yoktur. Piyasa ve devlet (kamu) iki farklı
zihniyete sahip iki farklı sektör olarak algılanmaktadırlar. Bu nedenle kamu
yönetiminin piyasa aracılığıyla teste tabi tutulması ve piyasa değerleriyle
değerlendirilmesi kabul edilebilir bir yaklaşım olarak görülmemektedir. Geleneksel
anlayışta kamu sektörünü özel sektörle mukayese etmek doğru değildir. Çünkü
kamusal hizmetler ekonomik hesaba konu edilemezler. Bundan dolayı da kamu
sektöründe özel işletmeleri model almak doğru olmadığı gibi, ekonomik verimlilik
peşinde koşmak da doğru değildir (Mises, 1947: 44-45’ den aktaran Al, 2007: 48).
Yeni kamu yönetimi anlayışının denetim anlayışı ise, hiyerarşinin
gevşetilmesi, yönetimin basitleştirilmesi, hizmetlerin rekabete dayalı olarak piyasa
ortamında sunulması ve piyasa testine tabi tutulması, mali konuların ön plana
çıkması, amaçlara göre yönetim, sonuca odaklılık, etkinliğe, verimliliğe, hesap
verebilirliğe, performansa dayalı şeffaf bir yönetim ve denetim anlayışıdır. Kısaca
yönetim ve denetimde ekonomik yön ve sonuçlar ön plana çıkarılmaktadır (Al, 2007:
20
47- 48). Aslında geleneksel denetim anlayışında da verimlilik çok önemlidir. Ancak,
geleneksel yönetim ve denetim anlayışının verimliliği nicel olmaktan çok, nitel bir
verimliliktir. Çevre korumanın tam bir kamu hizmeti olduğu göz önüne alındığında,
kanımca çevre denetiminde nitelik sorunu nicelik sorununun önüne geçmelidir.
2.2.3. Denetim Türleri
Denetim; çok geniş bir alanda yapılabilen bir faaliyet olduğundan, değişik
parametrelere göre sınıflandırmaya tabi tutulabilir. Bu sınıflandırmanın en yaygın
olanı denetimi yapan organa göre, denetim zamanına göre, denetimin amacına göre,
denetçinin bağlı olduğu kuruma göre yapılan sınıflandırmalardır.
2.2.3.1. Denetimi Yapan Organa Göre Denetim Türleri
Denetim, denetimi yapan organ esas alınarak sınıflandırıldığında özel-
kamusal denetim, siyasal, yönetsel, yargısal denetim, kamuoyu denetimi ve
ombudsman denetimi gibi ayrıma tabi tutulabilir.
2.2.3.1.1. Özel Denetim- Kamusal Denetim
Bilindiği gibi denetim hem özel kesimde, hem da kamu kesiminde
uygulanabilmektedir. İşletme, şirket, dernek gibi özel sektör içinde yer alan ve özel
hukuk kurallarına tabi kurum ve kuruluşlar tarafından uygulanan denetime özel
21
denetim; kamu kuruluşları ya da özel sektör üzerinde kamu denetim birimleri
tarafından uygulanan denetime de kamusal denetim denilmektedir.
Kamusal denetim, adı üzerinde olduğu gibi kamu denetim birimleri tarafından
kamu kuruluşları üzerinde ya da özel sektör kuruluşları üzerinde uygulanan
denetimdir. Özel işletmelerin kendi kendilerini denetlemesi veya denetletmesi, özel
işletmelerin yeminli mali müşavirler tarafından denetlenmeleri, inşaatların yapı
denetim şirketleri tarafından denetlenmesi özel denetime; kamu kurumlarının,
örneğin Maliye Bakanlığının vergi mükellefleri üzerinde yaptığı denetim, İçişleri
Bakanlığının yerel yönetimler üzerinde yaptığı denetim, Milli Eğitim Bakanlığının
resmi ve özel eğitim kurumlarında yaptığı denetimler ise kamusal denetime örnektir.
2.2.3.1.2. Siyasal Denetim
Siyasal denetim, yasama organı tarafından yapılan bir kamusal denetim türü
olduğundan, yasama denetimi olarak da adlandırılmaktadır. Siyasal denetim
meşruiyetini, kamu yönetiminin kullandığı yetkilerin kaynağının halka
dayanmasından almaktadır. Siyasi organlar ise halktan aldıkları yetkiyi yürütme
organları aracılığıyla kullanmaktadırlar.
İdari amaçlar ve programlar yasalarla ve hükümet kararlarıyla belirlendiği
için, demokratik toplumlarda yetkinin asıl sahibi yasama organı olarak
görülmektedir. Gerçek yetkinin sahibi siyasi organlar olduğu için, o yetkinin yönetim
tarafından nasıl kullanıldığını denetlemek de onların doğal hakkıdır. Bürokratların
otorite isteği ile yöneticilerin egemenlik hakları arasında sürekli bir çatışma
22
bulunmaktadır. Bu çatışmayı uzlaştıracak yollardan biri ise siyasal sistem içinde
kamu yönetimini daha iyi denetleyecek mekanizmaların oluşturulmasıdır (Eryılmaz:
2010: 310).
Yasama organlarının denetim yetkisini kullanma yöntemi ülkelere göre
değişiklik gösterebilmektedir. Türkiye’de yasama organı yönetimi soru, meclis
araştırması, genel görüşme, gensoru ve meclis soruşturması yollarından birini
kullanarak denetlemektedir (Anayasa, m: 98).
Anayasaya göre soru, Bakanlar Kurulu adına, sözlü veya yazılı olarak
cevaplandırılmak üzere başbakan veya bakanlardan bilgi istemek; meclis araştırması,
belli bir konuda bilgi edinilmek için yapılan inceleme; genel görüşme, toplumu ve
Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun, Türkiye Büyük Millet Meclisi
Genel Kurulunda görüşülmesidir. Gensoru, sonucunda ilgili bakanın ya da
hükümetin düşmesi sonucunu doğurabilecek bir denetim yolu, meclis soruşturması
ise bakanlar veya başbakanın cezai sorumluluklarının tespiti amacıyla yapılan bir
denetim faaliyetidir.
Türkiye’de yerel yönetimler de kendi meclisleri aracılığıyla yerel yönetimler
üzerinde bir tür siyasal denetim uygulamaktadırlar. Özellikle 2005 yılından itibaren
uygulamaya giren yerel yönetim reformları ile meclislerin bu yetkileri
genişletilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu, belediye meclislerine, 5302 sayılı İl
Özel İdaresi Kanunu da il genel meclislerine bu yönetimlerin yürütme organlarını
denetleme görevi vermiştir.
23
2.2.3.1.3. Yönetsel Denetim
Yönetsel denetim, yönetimin kendi kendisini denetlemesidir. Bu denetim
hiyerarşik denetim ve idari teftiş şeklinde gerçekleştirilmektedir (Tortop, 1974: 32).
Bu denetim türünde denetimi yapan görevliler yürütme organı içinde yer
almaktadırlar. Teftiş kurulları tarafından yapılan denetim yönetsel denetime örnektir.
Yönetsel denetim içinde yer alan denetim türlerinden biri olan hiyerarşik
denetim, yönetimde üst durumda olanların, astları üzerinde yürüttükleri bir denetim
türüdür. Hiyerarşik denetim hem astların kendileri üzerinde, hem de işlem ve
eylemleri üzerinde yapılmaktadır. Bu denetim üste, astın eylem ve işlemlerini bozma,
değiştirme, kaldırma gibi yetkileri vermekte ve onun yönetme yetkisinden
kaynaklanmaktadır. Hiyerarşik denetim hukuka uygunluk denetimi şeklinde
yapılabileceği gibi, yerindelik açısından da yapılabilmektedir. Valinin kendine bağlı
dairelerde yaptığı denetim, klasik yönetim anlayışında aşırı önem verilen hiyerarşik
denetime örnek olarak gösterilebilir.
Hiyerarşik denetimde örgüt içi hiyerarşik yapıya uyulması önemlidir. Bunun
anlamı üstün astın işlem ve eylemlerini kaldırabilmesine, değiştirebilmesine rağmen
onun yerine geçerek karar alamaması ve komuta birliği ilkesi gereği kademe
atlayamamasıdır (Tortop, İsbir ve Aykaç, 2005: 140).
Yönetsel denetim türlerinden biri de idari (yönetsel) teftiştir. İdari teftiş ile
hiyerarşik denetim arasındaki en önemli fark; idari teftişin yürütme yetkisi olmayan
müfettişler (veya diğer denetim elemanları) tarafından yapılmasıdır (Tortop, İsbir ve
Aykaç, 2005: 140- 141). İdari teftiş, hiyerarşik denetimde olduğu gibi yöneticinin
24
kendisi tarafından bizzat yapılmamakta, onun adına görevlendirilen müfettişlerce
yapılmaktadır. Bakanların bakanlık görevlilerini, kendilerine bağlı teftiş ya da
denetim kurulları tarafından denetlettirmesi idari teftişe örnektir.
Yönetsel denetimin bir türü de vesayet denetimidir. Yönetsel vesayet
kavramı, özel hukuktaki anlamından farklıdır. Katı bir merkezi yönetimin
sakıncalarını ortadan kaldırmak, yönetimde verimliliği en etkin biçimde
gerçekleştirmek, devletin yüklendiği ekonomik ve sosyal birçok görevin yerine
getirilmesini kolaylaştırmak amacıyla yerel yönetim birimlerine, kendi organları
eliyle aldığı kararları uygulama hakkı tanınmıştır. Ancak, kamu düzeni ve kamu
yararı bakımından merkezi yönetim, belirli konularda yerel yönetim ve kamu hizmeti
yönetimi tüzel kişilerini çeşitli şekillerde denetleme yetkisini ise elinde tutmuştur.
İşte bu denetim ilişkisi, idari vesayeti oluşturmaktadır (Coşkun, 1976: 15).
Vesayet denetimi, devlet yetkililerinin, yerel yönetim ve kamu hizmeti
yönetimi tüzel kişileri üzerinde kanuna saygıyı temin etmek, kamu yararı dışında
yetki kötüye kullanılarak yapılması mümkün işlemlerden kaçınmak, yerel ve şahsi
çıkarlara karşı ulusal yararı korumak için yapılmaktadır (Coşkun, 1996: 36).
Yönetsel vesayet denetimi, merkezi idare tarafından yerel yönetimler
üzerinde ancak kanunda açıkça gösterildiği hallerde uygulanabilmektedir. Bu
denetimin amacı ise, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak
yürütülmesini, kamu görevlerinde birliğin sağlanmasını, toplum yararının
korunmasını, yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasını sağlamaktır (Anayasa, m:
127).
25
Anayasa Mahkemesi idari vesayet yetkisini, salt ve biçimsel bir denetim veya
otorite aracı olarak görmemekte, bu yetkiyi aynı zamanda demokratikleşme
sürecinde yerel plandaki katılımcı yönetimi sosyal hukuk devleti anlayışı
doğrultusunda geliştirici, toplumsal dayanışmayı güçlendirici, temel hak ve
özgürlüklere saygı bilincini yüceltici, çağdaş ve uygar bir eğitim yöntemi olarak da
değerlendirilmektedir (A.Y.M., 1998/18).
2.2.3.1.4. Yargısal Denetim
Yargısal denetim, bağımsız yargı kuruluşları tarafından yapılan bir denetim
türüdür. Yargısal denetim sonucunda işlemin iptali söz konusu olabileceği gibi,
tazminata da hükmedilebilmektedir.
Dünyada yargısal denetim, Anglo - Sakson sistemi ve Kara Avrupası sistemi
olmak üzere başlıca iki temel sisteme göre yürütülmektedir.
Anglo - Sakson sisteminde yargı birliği söz konusudur ve yönetim de
vatandaşlar gibi aynı hukuk rejimine tabidir. Yönetimin adli mahkemeler tarafından
denetlendiği bu sistemde, yönetimi denetlemek amacıyla özel bir yönetsel yargı
sistemi bulunmamaktadır. İngiltere ve ABD’de uygulanan sistemdir.
Kara Avrupası’nda uygulandığı için bu isimle ya da “idari yargı sistemi”
olarak adlandırılan sistemde ise, yönetimin işlem ve eylemleri özel olarak kurulmuş
olan yönetsel yargı mahkemeleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Türkiye, Fransa
gibi ülkelerde uygulanan sistem, yönetsel yargı sistemine örnektir.
26
Her sistemin ülkelerin kendi özelliğine göre üstünlükleri olabilmektedir.
Anglo - Sakson sisteminin üstünlüğü farklı hukuk sitemleri yerine tek bir hukuk
sistemi olması, yönetsel yargı sisteminin üstünlüğü ise yönetimin denetiminde
uzmanlaşmayı sağlamasıdır.
Son zamanlarda İngiltere ve Amerika’da da yönetsel faaliyetlerin özel hukuk
hükümleri ile yürütülemeyeceği görüşünün ağırlık kazanması sonucunda, bazı
organlara veya komisyonlara yargı görevleri verilmiştir (Gözübüyük, 1970: 3).
Yargısal denetim, yönetim mekanizmasının işleyişinden doğan
uyuşmazlıkları kesin çözüme bağlama yetkisinin, yönetimden ayrı ve bağımsız bir
organa verilmesi amacını gütmektedir. Bu denetimin asıl amacı, yönetim karşısında
yönetilenlerin ve kamu memurlarının korunmasını sağlamaktır. Yönetimin yargısal
denetimi ile dengeli bir toplum yaratılması ve kolektif çıkarların yönetilmesi
sağlanmaktadır (Tortop, 2005: 143- 145).
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında da; yönetimin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açık tutulmuş, ancak Cumhurbaşkanının tek başına
yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şuranın bazı kararları yargı denetimi dışında
bırakılmıştır. Anayasaya göre yargı denetimi idari işlemlerin hukuka uygunluğunun
denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz ve
yürütme görevinin yerine getirilmesini kısıtlayacak, takdir yetkisini kaldıracak
biçimde yargı kararı verilemez (m: 125, 126).
Yargı denetiminin yararlarından biri de içtihat oluşturmasıdır. Türkiye’de
çevre denetiminin gelişiminde Danıştay’ın içtihatları önemli yer tutmuştur. Yargısal
27
denetim bu çalışmanın kapsamı içinde olmadığından, çevre denetimi için bir yargısal
yapılanma önerisi getirilmemektedir. Ancak, gelişen çevre sorunlarına paralel olarak
Türkiye’de Danıştay bünyesinde sadece çevre davalarını çözümleyecek bir uzman
daire ile iş mahkemeleri, çocuk mahkemeleri, aile mahkemeleri gibi adli yargıda
uzman çevre mahkemelerine gereksinim olduğu açıktır.
Kanımca yargı denetimin yönetsel denetime göre üstün tarafı uyuşmazlıkları
kesin olarak çözümleyebilmesi, zayıf tarafı ise sadece hukukilik denetimi ile sınırlı
kalması, yerindelik denetimini kapsamaması ve önlemeden çok cezalandırmaya
elverişli olmasıdır.
2.2.3.1.5. Kamuoyu Denetimi
Kamuoyu dernekler, siyasi partiler, basın gibi araçlarla belirlenmektedir.
Bunların yönetsel tedbirler, usuller, formaliteler ve çeşitli yükümlülükleri
karşısındaki tepkileri dikkate alındığı ölçüde, vatandaşlarla devlet yönetimi
arasındaki işbirliği ahenge kavuşabilir. Bu nedenle son zamanlarda devletin
kamuoyunu aydınlatması bir görev olarak benimsenmiştir (Tortop, İsbir ve Aykaç,
2005: 153). Yönetimin, kamuoyu tarafından denetlenmesinin en etkili olduğu
alanlardan biri çevre denetimidir. Son yıllarda toplumsal bilincin gelişmesi, çevre
duyarlılığının artması bütün dünyada ve Türkiye’de devlet ya da özel sektör
tarafından yapılmak istenen çevreye zarar verici girişimlere karşı toplumsal
tepkilerin yükselmesine neden olmuş, bu tepkiler sonunda hükümetler çevreyi
bozucu birçok faaliyetten geri adım atmak zorunda kalmışlardır. Türkiye’de
Bergama köylülerinin altın madeni şirketleri karşısında gösterdiği direnç, Karadeniz
28
Bölgesinde yapılması planlanan hidroelektrik santrallerine karşı yöre halkından
yükselen tepkiler, kamuoyunun yöneticiler üzerinde çevresel konularda baskı
oluşturmaya başladığının en güzel örnekleridir.
Kamuoyu denetiminin başarılı olabilmesi için bilinç düzeyi yüksek bir
toplum, demokratik ve insan haklarına saygılı bir yönetim, kitle haberleşme
araçlarının gelişmiş olması öncelikli koşullardır (Uzun ve Mükerrem, 2005: 33).
Buna ilaveten basın ve örgütlenme özgürlüğü, bilgi edinme hakkının yurttaşlara
tanınmış olması da gereklidir (Yanık ve Zeki, 2005: 3). Bilgi edinme hakkının
sağlandığı toplumlarda, bireyler kendileri ya da toplumu ilgilendiren konularda
bilgiye ulaşabilmektedirler. Türkiye’de bilgi edinme hakkı yasayla sağlanmıştır.
Ancak bu yasada bilgi edinme hakkını kısıtlayan birçok istisna bulunması ve çevresel
bilgiye erişimi düzenleyen özel bir yasa bulunmaması, Türkiye’de çevrenin kamuoyu
tarafından denetlenmesi önündeki önemli engeller arasındadır.
2.2.3.1.6. Ombudsman Denetimi
Adli ve idari yargı ayırımı yapılmayan ülkelerde yönetimin hukuka
uygunluğunun sağlanmasında, diğer denetim yollarının yanında ombudsman ya da
kamu denetçiliği denilen bir kuruma da yer verilmektedir (Özer, 1998: 155).
Uluslararası Barolar Birliği ombudsmanı; “parlamentoya karşı sorumlu üst düzey ve
bağımsız bir bürokrat tarafından yönetilen, hükümet kuruluşları ve çalışanları
tarafından kendilerine haksızlık yapıldığına inanan insanların şikâyetleri
doğrultusunda veya kendiliğinden harekete geçerek, araştırma yapma, sorumlular
29
hakkında disiplin uygulaması önerme ve rapor yayınlama hakkı olan ofis” olarak
tanımlamaktadır (Babüroğlu, 1997: 15).
Ombudsman müessesesi, bu isimle ilk kez 1713 yılında İsveç’te kurulmuş,
1809 yılında İsveç Anayasasına girerek anayasal bir kurum niteliğine bürünmüş, iki
asra yakın uygulanmasından sonra, önce İskandinav ülkelerince benimsenmiştir. Bu
kurum; İsveç Kralı XII. Şarl’ın Osmanlı Ülkesinde yaşamak zorunda kaldığı 1709-
1714 yılları arasındaki sürgün döneminde Stockholm’deki yöneticilerin ve
yargıçların yasalara gereği gibi uymasını gözetecek, uzaktaki kralın gözü kulağı
olacak bir bireyi (Hogst Ombudsman) atamasıyla doğmuş ve 1809 İsveç
Anayasası’nda da Anayasal bir kurum olarak yer almıştır. Ombudsman denetiminin
kapsamı ve yetkileri ülkeden ülkeye değişmektedir. Genel olarak ombudsmanın
görevi, kamu otoriteleri ile bireyler arasındaki ilişkiler nedeniyle ortaya çıkan
sorunları çözmektir. Kamu otoritelerinin tamamı ya da bir kısmı ombudsmanın görev
alanına girebilmektedir. Kurumun ortaya çıktığı ülke olan İsveç’te ombudsmanın
görevi, insan hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla hükümet üyeleri dışındaki
tüm kamu güçlerini denetlemektir (Küçüközyiğit, 2003).
Türkiye’de ombudsmanlık kurumu kurulması yönünde çeşitli denemeler
olmuş, en son T.C. Anayasasının 74. maddesine 07.05.2010 tarih ve 5982 sayılı
Kanunun 8. maddesiyle eklenen fıkralarla “kamu denetçiliği” adı altında
ombudsmanlık kurumu oluşturulmuştur. Bu fıkralara göre, herkes, bilgi edinme ve
kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle
ilgili şikâyetleri incelemekle görevlidir.
30
Aynı madde ile Kamu Denetçiliği Kurumunun kanunla düzenleneceği
belirtilmiş ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu yayımlanmıştır (R.G.
29.06.2012, 28338). Kanuna göre TBMM’ye bağlı olarak kurulacak kamu denetçiliği
kurumu, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, Türkiye Cumhuriyetinin
Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile
tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve
hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde
bulunmakla görevlidir. Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile re’sen
imzaladığı kararlar ve emirler, yasama ve yargı yetkilerinin kullanılmasına ilişkin
işlemler kurumun görev alanı dışındadır (m: 5). Kurumdaki başdenetçi ve denetçilere
hiçbir makam veya kişinin emir veremeyeceği belirtilerek, kurumun bağımsız bir
denetim birimi şeklinde oluşturulması hedeflenmiştir (m: 12).
Ombudsmanlık kurumu tarafından yapılacak denetimin kolay ve basit,
ulaşılması kolay bir denetim olması, bu denetim türünün üstünlüğü olmakla birlikte;
demokrasi kültürünün yerleşmediği, insan haklarına saygının gelişmediği, halkın
haber alma hakkının ve haber alma kanallarının yeterli olmadığı toplumlarda başarı
şansının az olması ise sistemin zayıf yönüdür. Kararlarının kesin olmaması da
ombudsman denetiminin diğer bir zayıf yönüdür. Kamu Başdenetçisinin ve 5 kamu
denetçisinin atanmasıyla hayata geçmiş olan Türk Kamu Denetçiliği Kurumu, halen
örgütlenme faaliyetlerini sürdürmektedir. Kamu denetçiliği kurumunun yapacağı
denetiminin Türkiye’de ne derecede başarılı olacağını ise uygulama gösterecektir.
31
2.2.3.2. Denetim Zamanına Göre Denetim Türleri
Bir süreç olarak denetim, denetlenmesi istenen faaliyetten önce yapılabileceği
gibi, faaliyet esnasında ya da faaliyetten sonra gerçekleştirilebilmektedir. Faaliyetin
yürütülme zamanı dikkate alınarak denetim; işlem veya eylem öncesinde, esnasında
veya sonrasında yapılabilmektedir.
2.2.3.2.1. İşlem veya Eylem Öncesi Denetim
Adından da anlaşılacağı gibi, bu denetim işleme veya eyleme başlanmadan
önce yapılan bir denetimdir. Bu denetimin amacı, henüz bir işe girişilmeden önce
olabilecek aksaklıkları belirlemek ve olası aksaklıkları gidererek, yapılacak işin
mevzuata, önceden belirlenmiş hedef ve ölçütlere uygun olarak gerçekleştirilmesine
olanak sağlamaktır. Bu denetim proaktif bir denetim yöntemi olarak, etkili bir
yöntem olduğundan, çevre denetiminde sıklıkla başvurulması gereken bir denetim
türüdür. Çevre denetiminin amacı, çeşitli faaliyetler sebebiyle çevreye verilebilecek
zararları en aza indirmek olduğuna göre, henüz o faaliyete başlanmadan önce
yapılacak bir denetimle doğabilecek zararlar ortaya çıkmadan önlenebilir ve çevre
bozulmadan korunabilir. Çevre korumanın etkili araçlarından biri olan denetimin ön
denetim şeklinde uygulanması, çevre korumada benimsenen temel iki yöntem olan
önleyici ve telafi edici çevre koruma politikalarından önleyici politikaların
uygulanmasına destek sağlayıcı bir denetim türüdür.
Bilindiği gibi önleyici çevre politikalarının özünü, çevreye henüz zarar
verilmeden, iş işten geçmeden gelecekteki olası gelişmeler hesaba katılarak, doğal ve
32
insan elinden çıkmış çevrenin ve canlı yaşamın zarar görmesini önlemek
oluşturmaktadır. Bu politikalara önleyici (preventive) politika denilmesinin nedeni de
zararın önünü almaya çalışmasıdır. Gelecekte doğabilecek tehlikenin kestirimine
dayanan bu önleyici politikaların uygulanmasında, çevre kirlenmesi olgusuna zarar
ortaya çıktıktan sonra değil, çıkmadan önce bakılması nedeniyle de bu yöntemin
topluma maliyeti, onarımcı politikalardan daha azdır (Keleş, Hamamcı ve Çoban,
2009: 349-350).
Ön denetim, genellikle onay, vize, izin şeklinde uygulanmaktadır. Çevre
denetiminin önemli bir türü olan “çevresel etki değerlendirmesi” (environmental
impact analysis) ön denetime örnek olarak gösterilebilir.
Sürekli uygulanabilir olmaması veya bu yönteme sürekli başvurulmasının
işlerin yürümesini yavaşlatabilecek nitelik taşıması, ön denetimin zayıf yönüdür.
Çünkü denetim belli aralıklarla sürekli ve dengeli olarak uygulanmalıdır. Çok sık
denetim, çalışanlarda rahatsızlık uyandırabilmekte; çalışanların inisiyatif
kullanmalarını engelleyebilmekte ve işlerinin istenilenden daha yavaş yürümesine
neden olabilmektedir.
2.2.3.2.2. İşlem veya Eylem Esnasında Denetim
İşlem veya eylem esnasında denetim, faaliyet sürmekte iken, eş zamanlı
olarak bu eylem ve işlemin denetlenmesidir. Ön denetim yapıldıktan sonra bir
faaliyete başlanılsa da, faaliyet esnasında hedeflerden sapmalar ortaya
çıkabilmektedir. Çünkü ön denetimde de her olumsuzluğun önceden tahmin
33
edilebilmesi olanaklı değildir. Bu durumda faaliyet devam ederken ortaya çıkan
sapmaların belirlenebilmesi önem taşımaktadır. Özellikle, her şeyin hızla geliştiği ve
değiştiği iletişim çağında beklenmeyen birçok nedenle yönetici, ileriye yönelik
etkileri olabilecek anlık kararlar alma durumunda kalabilmekte ve bu durumda da
faaliyetin işleyişiyle ilgili anlık bilgilere ihtiyaç duyabilmektedir. Bu anlık bilgiler ise
ancak faaliyetle eş zamanlı olarak yapılacak bir denetimle elde edilebilir.
Anında denetimde süreç çok belirgin olduğundan, bu süreçte ortaya çıkan
sonuçlar ölçülüp, standartlarla karşılaştırılabilmekte ve kısa zamanda doğrulayıcı
eyleme başvurulabilmektedir (Özer, 1998: 145).
2.2.3.2.3. İşlem veya Eylem Sonrası Denetim
İşlem veya eylem sonrası denetim; bir faaliyet sona erdikten sonra, o
faaliyetin geçmiş belli bir dönemini kapsayan ve gerçekleşen faaliyetin planlananla
ne derece örtüştüğünü, faaliyetin öngörülen hedef, mevzuat, plan ve kriterlere uygun
olarak sonuçlanıp sonuçlanmadığını ortaya koymak amacıyla yapılan denetimdir.
Türk kamu yönetiminde uygulanan en yaygın denetim türü faaliyet sonrası denetim
olup, daha çok teftiş şeklinde yürütülmekte ve denetim sonucunda faaliyetin
mevzuata, planlara uygun olarak yürütülmediğinin anlaşılması durumunda
sorumlular hakkında cezai, mali ve idari yaptırımların uygulanması sağlanmaktadır.
Sonradan yapılan denetimin geriye dönüş fırsatı yaratma özelliği vardır.
Denetim sonucunda düzeltilmesi gereken noktalar saptanırsa ve geriye dönüş olanağı
var ise, düzeltici eylemlere girişilmekte; geriye dönüş olanağı yok ise, gelecekte aynı
34
tür yanlışlıkların yinelenmemesi için önerilerde bulunulmakta ve varsa sorumlular
belirlenerek, hakkında kovuşturma yapılmaktadır (Ergun, 2004: 116).
Faaliyet sonrası denetimin güçlü yanı, uygulayıcılarda yaptıkları işlerin daha
sonra denetleneceği ve ileride hesap vermekle yüzleşecekleri algısı yaratarak,
işlerinde azami dikkat göstermelerini sağlamasıdır. İnsanın denetleneceğini
bilmesinin dahi, başlı başına bir denetim olduğundan bahsedilebilir. Faaliyet sonrası
denetimin başarılı sonuçlar verebilmesi, denetim aralığının iyi belirlenmesine
bağlıdır. Çok uzun zaman aralıklarıyla yapılan bu tür denetimler uygulayıcılar
üzerinde gerekli caydırıcılığı göstermezler. Çünkü bu durumda birçok hata
bulunamaz, bulunsa da disiplin ve ceza yönlerinden zamanaşımına uğramış olabilir.
Bunun yanında her ne kadar ön denetim yapılmış, izinler, onaylar verilmiş ve
uygulamada izlenmiş olsa da bu süreçlerde tespit edilemeyen birçok sapma veya
mevzuata aykırılık yine de gerçekleşmiş olabilir. Uygulayıcılar - özellikle kamu
yönetiminde - önceden beri devam eden alışkanlıklara göre işlem yürüttüklerinden,
devam edegelen hataları yapmaya elverişli konumdadırlar. “Murphy Yasası” olarak
da ifade edilen kurala göre, bir şeylerin ters gitmesi ihtimali varsa o şey ters
gidecektir. Eğer her şey iyi gidiyorsa mutlaka ters giden bir şeyler var demektir.
Faaliyet sonrası denetim ile ters giden şeyler ve eksiklikler tespit edilebilmekte ve
sonrasında bu hataların tekrarlanmamasına yönelik önlemler alınabilmektedir.
Faaliyet sonrası yapılan denetimin de son yıllarda niteliği değişmekte ve hata
bulmaktan çok, öğretici / rehberlik edici yönü ön plana çıkarılmaktadır. Mülkiye
Teftiş Kurulunca hazırlanan 2011 yılında yapılacak teftişlerde uyulacak temel ilkeleri
belirleyen görev emrinde “teftişlerin eğitici, yol gösterici ve etkin olmasına özen
35
gösterilmesi” konusuna özel bir vurgu yapılması, bu nitelik değişiminin bir
göstergesidir (Mülkiye Teftiş Kurulu, 2011: 2).
Sonradan yapılması sebebiyle faaliyete başlanmadan önce veya faaliyet
esnasında düzeltilmesi mümkün olan sapmaları belirleyip önleyememesi ise, bu
denetimin zayıf yönüdür.
Faaliyet sonrası denetim, daha çok çevre korumda önleyici politikalar yerine
telafi edici ya da onarıcı politikalara önem veren çevre politikalarının uygulanmasına
elverişli bir araçtır.
Keleş, Hamamcı ve Çoban onarıcı politikaları, tedavi edici (curative)
politikalar olarak nitelendirmekte ve çevre üzerindeki zararlı sonuçlar ortaya
çıktıktan, verilebilecek zararlar verildikten ve çoğu kez de dönülemeyecek noktalara
varıldıktan sonra bu etkilerin giderilmesini amaçlayan, geçmişe dönük politikalar
olarak tanımlamaktadırlar. Bu politikalar, kirliliği üretim faaliyetinin bir sonucu
olarak görmekte ve bu zararları azaltmayı amaçlamaktadırlar. Bu politikaların
uygulanmasında yararlanılan başlıca araçlar ise tazminat alınması, ceza uygulanması
ve kirlenmenin yürütme organlarınca doğrudan doğruya denetlenmesidir (Keleş,
Hamamcı ve Çoban, 2009: 348- 349).
Onarıcı politikalar, kirliliği üretimin doğal ve kaçınılmaz bir sonucu olarak
değerlendirdiklerinden, sürdürülebilir kalkınma yaklaşımının kalkınma - çevre
ikileminde, kalkınmaya öncelik veren alternatifine uygun politikalar niteliğindedirler.
36
2.2.3.3. Amacına Göre Denetim Türleri
Denetim, konusu ve kapsamı geniş bir faaliyet olduğundan, her denetim
faaliyetinin bir amacı bulunmaktadır. Bu amaçları bazı ana başlıklar altında toplamak
gerekirse; uygunluk denetimi, mali denetim, performans denetimi gruplandırması
yapılabilir.
2.2.3.3.1. Uygunluk Denetimi
Uygunluk denetimi genel anlamıyla, örgütün ve bu örgüt tarafından yürütülen
faaliyetin, o örgütün tabi olduğu mevzuata (kanun, tüzük, yönetmelik, genelge,
yönerge, prensip, kriter, vb.) uygun olarak gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini
tespite yönelik olarak yapılan denetimdir.
Sayıştay Kanununda uygunluk denetimi; kamu idarelerinin gelir, gider ve
mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere
uygunluğunun incelenmesine ilişkin denetim olarak tanımlanmaktadır (6085 sayılı
Kanun m: 2/ç). Bu tanım, kamu idareleri yönünden yapılmış bir uygunluk denetimi
tanımıdır.
Uygunluk denetimi sadece kamu kesiminde geçerli bir denetim türü olmayıp,
özel sektörde de uygulanmaktadır. Özel sektör açısından uygunluk denetimi;
işletmenin dış çevresi tarafından yürürlüğe konulan vergi ve iş yasaları gibi mevzuata
veya işletmenin üst yönetiminin işletmeyi daha kolay ve verimli biçimde
yönetebilmesi için yönetmelik, emir, talimatname, bütçe gibi geliştirdiği mevzuata
uygun davranılıp davranılmadığını belirlemeye yönelik denetimdir (Başpınar, 2005:
37
39). Özel işletmelerde bu tür denetim yapılmasının amacı; örgütün kendisi tarafından
konulan kural ve ilkelere ya da örgüt dışı konulan ancak örgütün de uymak zorunda
olduğu mevzuata uygun davranılıp davranılmadığını belirlemektir.
Uygunluk denetimi; kullanıldığı alan olarak kapsamı en geniş, ancak
denetimin özü açısından kapsamı en dar olanıdır (Başpınar, 2005: 39). Uygunluk
denetimi iç denetim veya dış denetim şeklinde gerçekleştirilebileceği gibi, kamu
kurumları üzerinde veya özel sektör üzerinde de yapılabilmektedir. Bir özel bankanın
kendi denetim birimi tarafından denetlenmesi özel sektörde iç denetime, BDDK
tarafından denetlenmesi özel sektörde dış ve kamusal denetime, bir Valiliğin iş ve
işlemlerinin Mülkiye Müfettişleri tarafından denetlenmesi veya bir kamu
kuruluşunun Sayıştay tarafından mali açıdan denetlenmesi kamuda dış denetime
örnek olarak gösterilebilir.
Türkiye’de özellikle kamu kesiminde en çok uygulanan denetim türü,
uygunluk denetimidir. Bu denetim türü Türkiye’de daha çok teftiş şeklinde ve
faaliyet sonrasında uygulanmakta, denetim sonucunda mevzuata aykırı faaliyetlerin
düzeltilmesi önerilirken, bu faaliyetlere sebep olan görevliler hakkında cezai, mali
veya disiplin yaptırımları da uygulanabilmektedir.
2.2.3.3.2. Mali Denetim
Mali denetim, hesaplar ve mali tablolar ile işlemlerin düzenliliğinin ve
mevzuata uygunluğunun incelenmesidir. Mali denetimin amacı, denetlenen
kuruluşun mali işlemlerinin yetkili kurullarca konulmuş olan yöntem ve kurallara
38
uygun olarak gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini saptamaktır (Sanal, 2002: 21).
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 2. maddesinin (c) bendinde ise mali denetim; kamu
idarelerinin hesap ve işlemleri ile mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin
değerlendirme sonuçları esas alınarak, mali rapor ve tablolarının güvenilirliği ve
doğruluğuna ilişkin denetim olarak tanımlanmaktadır.
Mali denetimde kayıtlar, raporlar, iç denetim sistemleri; muhasebe ve mali
uygulamaların gereklerine göre kontrol edilmektedir. Bu tür denetim ile kuruluşun
mal ya da hizmet üretimi, alım satımı, depolanması gibi hareketliliklerin kayıtlara
nasıl yansıdığı ve bu hareketlilik kayıtlarının nasıl tutulduğu; yasalar başta olmak
üzere muhasebe esas ve usullerinin uygulanıp uygulanmadığı, matematiksel işlemler
bakımından doğruluğun sağlanıp sağlanmadığı, mali işlemlerin hesaplara geçirilip
geçirilmediği; kuruluşun mali kaynaklarını kullanmaktan sorumlu olan kişilerin bu
sorumluluklarını gereği gibi yerine getirip getirmedikleri araştırılmaktadır (Uzun,
2005: 35).
Mali denetim, kamu kuruluşları üzerinde yapılabileceği gibi, özel kuruluşlar
üzerinde yapılabilmektedir. Kamu kuruluşlarının mali denetimini yapmaya yetkili
kuruluş, T.C. Anayasasının 169. maddesine göre Sayıştay’dır. Bunun istisnası ise
mahalli idareler üzerinde Başbakanın onayı ile Mülkiye Teftiş Kurulu tarafından
yapılabilecek mali denetimdir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununun 77. maddesi malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı,
belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda
Başbakanın onayı üzerine, İçişleri Bakanına yetkili denetim elemanlarına ilgili
mahallî idarelerin tüm malî yönetim ve kontrol sistemlerini, malî karar ve işlemlerini
39
mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme yetkisi vermiş olup, bu yetki 2011 ve
2012 yılında üç defa kullanılmıştır.
İdari işlemlerin aynı zamanda mali sonuçlar doğurması, mali işlemlerin de
aynı zamanda birer idari işlem olması sebebiyle bir işlemin mali işlem mi, yoksa salt
bir idari işlem mi olduğunun birbirinden ayrılması her zaman mümkün
olamamaktadır1. Bu durum ise mali ve idari denetim yapmakla yetkilendirilmiş
kurumların (örneğin; Sayıştay ve İçişleri Bakanlığı) görev alanlarının birbiriyle
çakışması gibi olumsuzluklara neden olmaktadır.
2.2.3.3.3. Performans Denetimi
Geleneksel yaklaşıma göre kamu yönetiminin denetimi kurallara uygunluk,
yerindelik ve mali denetimden oluşmaktadır. Son yıllarda ise girdi odaklı, süreçlere
önem veren, cezalandırmaya dayalı denetim anlayışı yerini; çıktı odaklı, sonuçları ön
plana alan, ödüllendirmeye ve yol göstermeye dayalı denetim anlayışına bırakmıştır
(Köseoğlu, 2007: 309).
Performans denetimi, önceden belirlenmiş olan performans göstergeleri
kullanılarak gerçekleştirilen ölçümler neticesinde kurumsal amaç ve hedeflere
ulaşma derecesinin tespit edilmesi, personelin başarısının ortaya konulması ve elde
1 İdari işlemler ile mali işlemlerin sınırlarının tespit edilmesi amacıyla İçişleri Bakanlığının
görüş istemi üzerine Sayıştay Genel Kurulu 30.01.2006 tarih ve 5146/1 sayılı kararında; mevzuatta, mali işlemler ile idari işlemlerin tanımının yapılmadığı, dolayısıyla idari nitelikteki işlemlerin mali sonuçlar da doğurabileceği, her işlemin konusu itibariyle farklı özellikler taşıması nedeniyle genelleme yapılamayacağından hareketle, idarenin kamu hizmetine yönelik olarak yaptığı işlemlerin, idari işlem veya mali işlem olarak ayrılması ve tanımlarının yapılarak sınırlarının tayin edilmesinin mümkün olmadığına ve idari işlemler ile mali işlemlerin sınırlarının açık ve kesin bir biçimde belirlenemeyeceğine karar vermiştir.
40
edilen performans sonuçlarının değerlendirilmesi süreçlerini ifade etmektedir
(Köseoğlu, 2007: 325). Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Birliği (INTOSAI)
denetim standartlarına göre performans denetimi, kamu kaynaklarının verimli,
tutumlu ve etkin kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi amacıyla, kamusal
işleyişin değerlendirilmesine yönelik faaliyet olarak tanımlanmıştır (European
Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards, 2011: 74). Bu
tanımdan da anlaşılacağı gibi performans denetiminin verimlilik, etkinlik ve
tutumluluk olmak üzere üç ögesi bulunmaktadır.
Verimlilik (productiveness); bir kuruluşun hizmet veya ürün üretme sürecinde
kullandığı girdilerin, çıktılara oranlanmasıdır. Bir kuruluşun verimli olabilmesi için
ya aynı girdi ile daha çok çıktı elde etmesi ya da aynı çıktıyı elde etmek için daha az
girdi kullanması gerekmektedir. Verimlilik unsurunun tam uygulanabilmesi, ancak
çıktıların tam olarak sayısal verilerle ölçülebildiği durumlarda olanaklıdır. Kamu
kesiminde sunulan hizmetlerin çıktılarının sayısal olarak ölçümünün zorluğu, kamu
kesiminde verimliliğin ölçülemeyeceği, dolayısıyla performans denetiminin
yapılamayacağı görüşlerini de doğurmuştur. Çevre hizmeti de her zaman verimlilik
unsuru göz önüne alınarak yürütülebilecek bir hizmet değildir. Bazen kısa dönemde
verimli olmamasına rağmen, o hizmetin yerine getirilmesi zorunlu olabilir. Çünkü o
hizmetin, sağladığı dışsallık sebebiyle, toplum için ölçülemeyen bir faydası olabilir.
Etkinlik (efficiency); bir kuruluşun hedeflerine ulaşma derecesini ifade
etmektedir. Eğer kuruluş önceden belirlenmiş hedeflerini gerçekleştirmiş ise etkili ya
da etkin çalışmış demektir. Etkinliğin, verimlilikten farkı, sadece hedefleri
41
gerçekleştirmeye odaklanmış olması; bu hedeflere ulaşmada kullanılan girdileri
dikkate almamasıdır.
Tutumluluk/ekonomiklik (economy) ise; hizmetlerin en düşük maliyetle ve en
uygun zamanda belirlenmiş olan hedefler doğrultusunda gerçekleştirilmesidir
(Köseoğlu, 2007: 325). Ekonomiklik hiç kaynak kullanmama anlamına gelmeyip,
hedeflenen amaçları gerçekleştirmek için ihtiyaç duyulan oranda kaynak kullanmak,
israftan kaçınmak demektir. Falay’ göre (1987: 52); tutumluluk (ekonomiklik), hem
kaynak kullanımında tasarruf sağlanmasını, hem de üretim sürecinin en uygun üretim
ölçeğinde gerçekleştirilmesini ve bu arada dış etkilerin de dikkate alınmasını
gerektirmektedir.
Performans denetiminin başarılı olabilmesi için, performans denetimi
uygulanacak kuruluşta performans yönetiminin uygulanması gerekmektedir.
Türkiye’de 2000’li yıllarla başlayan yönetimde yeniden yapılandırma çalışmaları,
performansa dayalı bir yönetim sistemini ve buna bağlı olarak da performans
denetimini uygulamaya geçirmeyi amaçlamış ve performans denetimi Türk hukuk
sistemine de girmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda; kamu idarelerinin,
stratejik planlar ile yürütecekleri faaliyet ve projeler ve bunların kaynak ihtiyacını,
performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlayacaklarına
(m: 9); iç ve dış denetimin kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına
göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek amaçlarıyla yapılacağına (m: 63, 68)
dair hükümler, Türk hukuk sisteminde performans yönetimi ve denetimine geçişin ilk
örnekleridir. Devam eden süreçte de performans denetimi Belediye Kanunu ve İl
42
Özel İdaresi Kanunu ile yerel yönetimler düzeyine inmiştir. (5393 sayılı Kanun m:
55, 5302 sayılı Kanun m: 38). 2010 yılında yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay
Kanunu da Sayıştay’a performans denetimi yapabilme yetkisi vermiş ve Kanunun 2.
maddesinin (d) fıkrasında, performans denetimi, “hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet
sonuçlarının ölçülmesi” olarak tanımlanmıştır.
Türkiye’de çevre denetimi alanında yapılan ilk performans denetimi
denemesi de Sayıştay tarafından gerçekleştirilmiştir. Sayıştay tarafından hazırlanan
08.05.2002 tarihli “Gemilerin Denizleri ve Limanları Kirletmesini Önleme ve
Kirlilikle Mücadele” konulu 2002/1 sayılı rapor, 21.09.2004 tarihli “Ormanların
Korunması Konusunda Sayıştay Raporu, 03.10.2006 tarihli “Kıyıların Kullanımının
Planlanması ve Denetimi” konulu Sayıştay raporu çevre denetimi alanında
performans esaslı olarak yapılmış olan denetimlerdir2. Bu denetimler, önceden
performans ölçütleri belirlenmeden yapıldığı için deneme niteliğinde kalmış,
hazırlanan raporlar sonuç doğuran raporlar olamamıştır. Aydemir’in de belirttiği gibi
(2004: 193); Sayıştay’ın kurum bazında performans esaslı yaptığı denetimler,
sonuçları itibariyle tamamen bir inceleme ve durum tespiti niteliğinde kalmıştır.
2.2.3.4. Denetçinin Bağlı Olduğu Kuruma Göre Denetim Türleri
Denetim, denetçi tarafından yerine getirilen bir faaliyettir. Denetçi ise bir
kuruma bağlı olarak çalışmaktadır. Denetçinin çalıştığı kurum esas alınarak yapılan
2 Bahse konu raporlara http://www.sayistay.gov.tr/rapor/PerformansRapor.asp web
adresinden ulaşılabilmektedir.
43
sınıflandırmaya göre iç ve dış denetim ile bağımsız denetimden söz edilmektedir.
2.2.3.4.1. İç Denetim
İç denetim, bir kuruluşun, o kuruluşun başında bulunan yöneticisi ya da onun
iradesiyle yine o kuruluş içinde yer alan görevlilerce denetlenmesi, başka bir deyişle
kuruluşun kendi kendini denetlemesidir. İç denetim özel ve kamusal denetimin her
ikisinde de söz konusu olabilmektedir.
Denetim, yönetimin önemli bir fonksiyonu olduğuna göre, bir kurumun
yöneticisinin, karar alma sürecinde kurum hakkında bilgilere ihtiyaç duyması
doğaldır. Bu bilgileri sağlama kaynaklarından biri de iç denetimdir. Küçük
kuruluşlarda yöneticinin kendisi bu denetimi bizzat yapabilse de, günümüzde
kuruluşların büyük bürokratik örgütlenmeler haline gelmesi, yöneticinin iç denetimi
bizzat yapması olanağını ortadan kaldırmıştır. Bu nedenle büyük kuruluşlarda,
kuruluşun üst yöneticisine bağlı olarak çalışan denetim birimlerinin kurulmasına
gereksinim doğmuş; yöneticiler bu birimlerde çalışan denetçileri görevlendirerek,
yönettiği kuruluşu denetlettirme yolunu seçmişlerdir.
İç denetimin tarafsız ve başarılı olabilmesi için, iç denetimi yapacak birimin
doğrudan üst yöneticiye bağlı olarak kurulması, kuruluşun diğer birimlerine karşı
bağımsızlıklarının sağlanması gerekmektedir.
İç denetim, bir örgütte yönetsel kontrolün etkin ve doğru biçimde sürdürülüp
sürdürülmediği, kayıt ve raporların mali, muhasebe ve diğer konularda gerçek
işlemleri yansıtıp yansıtmadığı, bu raporların doğru ve çabuk sonuçlar verip
44
vermediği, her hiyerarşik birimin sorumlu olduğu yöntem, politika ve planları
uygulayıp uygulamadığı konularında birinci elden işbaşındaki gözlemlere
dayanılarak yönetim adına yapılan bir dizi araştırma yol ve tekniklerinden
oluşmaktadır (Arthur ve Waynes, 1975: 192’den aktaran, Sanal, 2002: 15). İç
denetimin amacı, kuruluşun eksikliklerini, plandan sapmaları göstermek ve düzeltici
önlemleri almak için üst yöneticiye öneride bulunmaktır.
Türk hukuk sisteminde ise iç denetim, yazındaki iç denetim tanımından daha
dar olarak, sadece mali denetimi kapsayacak şekilde yapılmıştır. Mali denetimin
temel ilkelerini oluşturan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa göre
iç denetim; kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için
kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip
yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız,
nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir ( m: 63).
2.2.3.4.2. Dış Denetim
Dış denetim, bir kurum ya da kuruluşun işlemlerinin başka bir kuruluş
tarafından denetlenmesidir (Ergun: 2004: 115). Dış denetim faaliyetini yerine getiren
görevliye dış denetçi denilmektedir. Dış denetçiler; eğitimleri, uzmanlıkları,
yetenekleri ve bağımsızlıklarıyla denetim sürecinde çok önemli bir görevi yerine
getirmekte ve bu nedenle toplumsal sorumluluk taşımaktadırlar (Erdoğan, 2006: 6).
Dış denetimin amacı, bir kuruluşun mevzuata uygun hareket etmesini ve
birimler arasında koordinasyonu sağlamaktır. Burada söz konusu olan kurumun
45
kendi iç denetim mekanizmasıyla ortaya çıkaramayacağı ya da çıkarmak
istemeyeceği hususların ortaya çıkarılarak düzeltilmesi, varsa sorumluları hakkında
yasal işlem yapılmasıdır. Türkiye’de Sayıştay denetimi, Devlet Denetleme Kurulu
(DDK) tarafından yapılan denetim, Mülkiye Teftiş Kurulu tarafından yerel
yönetimler üzerinde yapılan denetim kamu kurum ve kuruluşları üzerinde yapılan dış
denetime; Maliye Bakanlığının vergi mükellefleri üzerinde, Milli Eğitim
Bakanlığının özel öğretim kurumları üzerinde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığının özel işyerleri üzerinde çalışma hayatı açısından yürüttükleri denetimler
ise özel sektör üzerinde yapılan dış denetime örnektir.
Günümüz demokrasilerinde önem kazanan yönetimlerin halka karşı
sorumluluğunun sağlanmasının iki önemli aracı bulunmaktadır. Bunlardan biri,
çalışanların maneviyatını geliştirmek, yani görevlerini yerine getirirken sahip
olacakları ahlaki değerleri ve meslek ilkelerini içselleştirilmesini sağlamak, diğeri ise
etkili bir denetim sistemi kurmaktır. Denetimin demokratik açıdan da kazandığı bu
önem, denetim işinin sadece kurum ve kuruluşların kendi iç işi olarak görülmesi
olanağını ortadan kaldırmıştır. İç denetimin toplumsal açıdan yetersiz olduğu dikkate
alındığında, dış denetim demokratik ülkeler açısından kaçınılmaz hale gelmektedir
(Peters, 1989: 250).
Dış denetimi gerekli kılan başka bir neden ise, günümüzde artık bir kuruma
ya da işletmeye ait bilgilere sadece o kurumu veya işletmeyi yöneten kişilerin değil,
kamuoyunun da ilgi duymasıdır. Özellikle toplumun bilinç düzeyinin gelişmesiyle
birlikte kamuoyu, kamu hizmetleri hakkında daha fazla bilgi sahibi olmayı istemeye
başlamıştır. Kamu hizmetleri toplumdan alınan vergilerle yürütüldüğünden,
46
kamuoyunun kamu hizmetleri hakkında bilgi sahibi olmayı istemesi, bütçe hakkının
da bir gereği haline gelmektedir. Kanımca çevre hizmeti konusunda toplumun bilgi
edinme hakkı bütçe hakkından daha da kutsal hale gelmektedir. Çünkü çevreyi
etkileyen her faaliyet, artık insan yaşamını da etkiler duruma gelmiştir.
Yukarıda sayılanlardan başka, insanlar yatırımcı olarak veya ilgisi sebebiyle
de özel işletmeler hakkında da bilgi sahibi olmak isteyebilmektedirler. Örneğin, bir
şirketin hissesine yatırım yapmak isteyen yatırımcının, o şirket hakkında bilgiye
gereksinim duyması doğaldır.
Kurum ve ya kuruluş çalışanlarından başka toplumun diğer bireylerinin
gereksinim duyduğu bu bilgiler ise genellikle denetim raporlarından elde
edilebilmektedirler. Dış denetime ihtiyaç duyulmasının nedeni, kurumun
faaliyetlerinin o kurumun dışında bağımsız deneticiler tarafından denetlenmesi
durumunda en doğru bilgilerin kullanıcılarına ve topluma aktarılacağı beklentisidir.
Günümüzde dış denetim raporlarının halka açıklanmasını zorunlu kılan yasal
düzenlemelerin temelinde de bu anlayış bulunmaktadır. 6085 sayılı Sayıştay
Kanunun 44. maddesi, Sayıştay raporlarının, 5393 sayılı Belediye Kanununun 55. ve
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 38. maddeleri yerel yönetimlerin denetimine
ilişkin raporların sonuçlarının kamuoyuna açıklanmasını bu gerekçelerden dolayı
emretmektedir.
Türk mevzuatında iç denetimde olduğu gibi, dış denetim için de, mali
denetimi esas alan bir tanımlama yaklaşımı söz konusudur. 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanununun (R.G. 24.12.2003, 25326) 68. maddesinde; “dış
denetimin, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu
47
çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal
amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının TBMM’ye
rapor edilmesi” olarak tanımlanmasında, mali bakış açısı kolayca görülebilmektedir.
2.2.3.4.3. Bağımsız Denetim
Dış denetim içinde kalmakla birlikte, bir denettim türü olarak bağımsız
denetimden de bahsedilmektedir. Bağımsız denetim, özel bazı işletmelerin muhasebe
ve mali tablolar açısından özel denetim firmaları tarafından denetlenmesidir. Yeminli
mali müşavirlerin yaptığı denetim buna örnek olarak gösterilebilir. Yeni kamu
yönetimi anlayışının ön plana çıkardığı bağımsız denetim sonucunda düzenlenen
raporlar da kamuoyuna açıklanmaktadır.
Bağımsız denetim kavramını kurumsallaştırmak ve bir disipline bağlamak
amacıyla 2011 yılında “Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları
Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”
yayınlanmıştır (R.G: 02.11.2011/KHK No: 660). Kararnameye göre bağımsız
denetim; “finansal tablo ve diğer finansal bilgilerin, finansal raporlama standartlarına
uygunluğu ve doğruluğu hususunda, makul güvence sağlayacak yeterli ve uygun
bağımsız denetim kanıtlarının elde edilmesi amacıyla, denetim standartlarında
öngörülen gerekli bağımsız denetim tekniklerinin uygulanarak defter, kayıt ve
belgeler üzerinden denetlenmesi ve değerlendirilerek rapora bağlanması” olarak
tanımlanmıştır (m:2/b).
Kararname, bağımsız denetim kuruluşunu ise bağımsız denetim yapmak
48
üzere, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafından yetkilendirilen sermaye
şirketleri olarak tanımlayarak, bağımsız denetimin özel hukuk hükümlerine göre
faaliyet gösteren şirketler tarafından yapılacağına vurguda bulunmuştur (m: 2/c).
Türk mevzuatında her ne kadar bağımsız denetim şeklinde tanımlanan
denetim türü sadece mali ve muhasebe denetimi açısından öngörülmüşse de, kanımca
“yapı denetimi” ile “firmaların kendisince veya anlaştığı özel firmalarca yapılması
öngörülen “çevresel iç tetkik” de aslında birer bağımsız denetimdir. Çünkü bağımsız
denetim nitelendirmesinin ayırıcı özelliği olan kamu denetimi şeklinde yapılanma
değil, özel hukuk hükümlerine göre faaliyette bulunan şirketler veya kişiler
tarafından yürütülme özelliği her iki denetim türünde de bulunmaktadır3.
Bağımsız denetimin zayıf yönü, denetim faaliyetini yapan denetçilerin veya
denetim firmalarının, bu hizmetin maddi karşılığını yapacakları sözleşmeye göre
denetleyecekleri işletmelerden almalarıdır. Bu ilişki şekli, her ne kadar adı bağımsız
denetim olsa da, denetimin bağımsızlığı ve tarafsızlığı ilkesini zedeleyebilecek
niteliktedir.
Türkiye’de neredeyse her depremden sonra, binaların sağlam yapılmamasında
denetim şirketlerinin üzerlerine düşen denetim görevini gereği gibi yerine
getirmemelerinin önemli bir faktör olduğuna dair eleştiriler getirilmektedir. Benzer
şekilde yıllardır birçok işletmenin mali denetiminin, bağımsız denetim içinde
değerlendirilen yeminli mali müşavirler tarafından yapılıyor olmasına rağmen, halen 3 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 2. maddesinde; “yapı denetiminin; Çevre ve
Şehircilik Bakanlığından aldığı izin belgesi ile çalışan ve münhasıran yapı denetimi ile uğraşan tüzel kişiliğe sahip yapı denetim kuruluşlarınca, yapı sahibi veya vekili arasında imzalanan sözleşmeye göre yapılacağı; Çevre Denetimi Yönetmeliğinin 7. maddesinde; bünyesinde çevre yönetim birimi veya çevre görevlisi bulunmayan işletmelerin iç tetkik hizmetinin Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş firmalardan satın alacağı belirtilmiştir.
49
büyük işletmelerin vergi sıralamalarında noterlerin ve memurların dahi gerisinde
kalması, bağımsız denetimin zayıflığını gösteren başka bir örnektir. Bu
olumsuzluklarına rağmen, bağımsız denetim yeni kamu yönetimi ve yeni denetim
anlayışının piyasa mekanizmasına ağırlık veren yaklaşımı gereğince bütün dünyada
olduğu gibi Türkiye’de de yayılma eğilimindedir.
2.2.4. Denetim Süreci
Genel olarak bütün denetimler dört aşamalı bir süreç içermektedirler.
Bunlardan birisi denetim öncesi yapılacak faaliyetler, ikincisi denetimin
uygulanması, üçüncüsü rapor oluşturma aşaması, dördüncüsü de denetim sonrası
yapılacak faaliyetlerdir.
2.2.4.1. Denetim Öncesi Faaliyetler
Denetim öncesi faaliyetler, denetimin planlanmasına yönelik faaliyetidir. Bir
denetiminin planlanabilmesi için, öncelikle denetim standartlarının biliniyor olması
gerekmektedir.
Standart, bir şeyin geniş bir şekilde kabul görmüş ölçülebilir örneklemidir.
Standartlar; verilerin birbiriyle karşılaştırılmasına ve bu verilerdeki değişimin
bilimsel olarak ve anlamlı bir şekilde yorumlamasına olanak sağlamaktadırlar.
Standartlar sayesinde şehirler, ülkeler, yıllar, nesneler gibi değişik unsurlar birbiriyle
karşılaştırılabilmekte; nesnelerle ilgili verilerin kritik noktaları, limitleri ortaya
konulabilmektedir (Barrow, 1999: 60).
50
Denetim standartları yasa, tüzük, yönetmelik, yönerge, genelge, vb.
yürürlükteki mevzuat olabileceği gibi; uluslararası antlaşmalardan kaynaklanan
yükümlülükler, bir alanı düzenleme yetkisine sahip kamu kuruluşları (örneğin
düzenleyici ve denetleyici kurullar) tarafından konulmuş olan standartlar ya da
işletmenin veya kurumun kendisi tarafından konulmuş standartlar olabilmektedir.
Denetim standartları göz önünde bulundurularak, önceden belirlenmiş olan
ölçütlere göre nelerin denetleneceği belirlenmekte ve buna göre denetimin
planlaması yapılmaktadır. Kamu kuruluşları için denetimin planlaması yapılırken,
kamu kuruluşunun amaç ve hedefleri göz önünde bulundurulmaktadır. Kamu
kuruluşlarının amaç ve hedefleri kuruluş kanunlarında belirtilmektedir. Bu amaç ve
hedefler yönünden denetim raporları; bütçe, iş planlaması, maliyet analizi, teşkilat
şemaları, özlük işlerinden alınan bilgilerle yapılmaktadır. Bunlar denetim için
stratejik noktaları oluşturmaktadırlar (Sürgit, 1968: 137).
Tespit edilen bu stratejik denetim noktalarındaki standartlar ile elde edilen
sonuçların karşılaştırılmasıyla denetim başlamaktadır. Denetim noktası, izleme ve
rapor verme açısından ekonomik olmalıdır. Diğer bir deyişle sonuçların ölçülmesi
çok güç veya çalışmaları geciktirici ya da çok maliyetli olmamalıdır. Etkili bir
denetim için yöneticinin sadece geçmişte sonuçlanan faaliyetlerin ortalamaları ile
kısa rapor özetleri almasını savunan Taylor’un istisna ilkesi (exception principle)
uygulanabilir. Bu durumda yöneticinin kuruluşun durumunu anlamasının, kısa zaman
alacağından bahsedilmektedir (Tortop, İsbir ve Aykaç, 2005: 132)
Denetime başlanmadan önce denetimin önceliklerini, süresini, adına denetim
yapılan yönetici tarafından belirlenen hedefleri gösteren bir denetim emri
51
oluşturulmalıdır. Mülkiye Teftiş Kurulu tarafından yapılan denetimlerde bu süreç
İçişleri Bakanlığından öncelikle teftiş için onay alınması, bu onay üzerine o teftişin
önceliklerini ve ilkelerini belirleyen teftiş görev emrinin müfettişlere tebliğ edilmesi
ile başlamaktadır. Görev emrinin müfettişlere tebliğinden sonra, eğer yapılan
denetim rutin denetim ise gerek duyulması halinde müfettiş tarafından denetlenecek
birim ile ilişkiye geçilerek, varsa özel olarak hazırlanması istenilen konularda
denetlenecek birime bildirimde bulunulmakta ve hazırlık yapmaları sağlanmaktadır.
Teftişe başlandığında teftiş veya denetimde bakılacak öncelikler, mevzuat,
mevzuattaki değişiklikler, standartlar gözden geçirilip, denetim yapılacak birime
hareket edilerek de denetim öncesi süreç tamamlanmaktadır.
2.2.4.2. Denetimin Uygulanması
Denetimin uygulanması, bizzat denetçi tarafından yürütülen bir süreç olup,
denetçinin denetime tabi birimde inceleme ve araştırmaya başlamasıyla da bu
aşamaya geçilmektedir. Bu aşamada denetçi, denetime tabi birimde denetimin
amacına yönelik olarak kanıt elde etmeyi amaçlamaktadır. Toplanacak kanıtlar doğru
ve güvenilir olmalı, kuruluşun faaliyetleri hakkında yeterli bilgi vermelidir.
Kanıtlar değişik kaynaklardan elde edilebilmektedir. Bu kaynaklar
kuruluştaki fiziki varlıkların (kaynaklar) kontrolü, envanter tespiti, denetlenen yeri
ziyaret gibi fiziki kanıtlardan; yazılı ve sözlü ifade ve görüşmeleri içeren çeşitli
tanıklıklardan; dosya, evrak gibi belge niteliğindeki kanıtlardan veya toplanan
kanıtların analizini içeren analitik kanıtlardan oluşabilmektedir. Denetçi, denetim
esnasında kanıt olabilecek her türlü metottan yararlanabilmektedir. Örneğin;
52
toplantılar, ilgililerle görüşmeler, yerinde inceleme ve gözlem, fazla veri olması
durumunda sondaj yapabilmekte; anket düzenleyebilmektedir (Kubalı, 1999: 56-57).
Denetimin uygulanması esnasında izlenecek yol ve ilkeler denetim
birimlerinin kuruluş mevzuatında yer almakla birlikte, denetim görev emirlerinde de
açıklanmalıdır. Örneğin, Mülkiye Teftiş Kurulu tarafından yapılan denetimlerde
denetimin uygulanması aşamasında uyulacak ilkelere yer verilmektedir. 2011 yılı yaz
teftiş görev emrinden aşağıya alınan bazı ifadeler teftişin uygulanmasına yönelik
ilkeleri gösteren bazı örneklerdir (İçişleri Bakanlığı, 2011):
• “İhtiyaç duyulması halinde mülkiye müfettişlerince teftiş ettikleri birimlerin
yönetici ve görevlileri ile toplantılar yapılarak brifing alınabilecektir.
• Teftişlerin eğitici, yol gösterici ve etkin olmasına özen gösterilecek ve
teftişler mutlaka yetkilinin huzuru ile yapılacaktır.
• Teftişler, mevzuat hükümlerinin objektif ve tam olarak uygulanıp
uygulanmadığı ve kaynakların; verimli, etkin ve kamu yararı doğrultusunda
kullanılıp kullanılmadığı hususları ortaya konulacak şekilde yapılacaktır.
• Konusu suç teşkil ettiği değerlendirilen hususlar incelemeye alınacaktır.
• Müfettişler, teftiş ettikleri birimlere ilişkin olarak uygun görecekleri bazı
hususların denetimini, kendi nezaretlerinde mahallindeki görevlilere
yaptırabilecek ve bu hususu raporda belirteceklerdir.
53
• Teftişlerde, görev süresinde tamamının incelenme imkânı bulunmayan
işlemlerde örnekleme yöntemiyle seçilen dosya ve evrakların incelenmesi ile
yetinilecek, bu durum raporda belirtilecek, ancak örnekleme yöntemiyle
seçilen dosya ve evraklarda ciddi eksiklik ve hataların tespiti halinde ayrıca
derinlemesine inceleme yapılacaktır.
• Teftiş edilen kurum ve yöneticilerle (Vali, Kaymakam, Belediye Başkanı)
ilgili, görev emri ekinde bulunan (EK: 6, 7, 8) tablolar aşağıda belirtilen
esaslar doğrultusunda doldurularak “Görev ve Sonuç” bölümünden önce bir
madde açılarak “Genel Değerlendirme” başlığı altında Teftiş Raporlarına
eklenecektir.”.
Denetimin uygulanması ile ilgili öncelikler, o denetime özgü öncelikler olup,
başka bir denetimde öncelik olmaktan çıkabilmektedir.
2.2.4.3. Rapor Hazırlama Süreci
Denetim raporu, denetimin çıktısı olup, üçüncü kişilere yapılan denetimle
ilgili önemli bilgiler sunmaktadır. Raporda denetim konusunun önemi, niteliği,
bulgular ve tavsiyeler açık ve anlaşılabilir bir ifade ile belirtilmelidir. Raporlar, karar
vericilere aksaklıklar ve bu aksaklıklarla ilgili olarak alınması gereken önlemlerin,
oluşturulması gereken politikaların neler olması gerektiği konusunda net bilgiler
sağlamalıdır. Raporlar, denetim standartlarının bir parçası olan rapor hazırlama
standartlarına uygun olarak hazırlanmalı, bu çerçevede önyargısız, doğru, tam, adil
ve kesin kanıtlara dayanmalıdır (Kubalı, 1999: 58- 60). İçişleri Bakanlığı Mülkiye
54
Teftiş Kurulu Tüzüğüne göre de teftiş raporlarındaki genel format; sorunun tespiti,
sorunun yaygın olması halinde örneklerinin ortaya konulması, sorunun giderilmesi
için yapılması gereken işlem ya da eylemin yasal dayanaklarıyla belirtilmesi
şeklindedir (m: 47).
Mülkiye Teftiş Kurulunun 2011 yılı yaz teftiş görev emrinden aşağıya alınan
bazı ifadeler rapor hazırlama esaslarına ilişkin örneklerdir (İçişleri Bakanlığı, 2011).
• Teftiş raporları, görev emrinde belirtilen formata uygun şekilde, teftişin
amacına uygun olarak gerekçeli biçimde düzenlenecek, raporlarda gereksiz
ayrıntıya yer verilmeyecek ve raporlara görev emrinde belirtilenlerin dışında
ek konulmayacaktır.
• Valilik genel iş ve yürütümü (Bakanlığımıza bağlı valilik bünyesindeki
müdürlükler ve faaliyete başlamış ise İl Sosyal Etüt ve Proje Müdürlükleri
dâhil), il emniyet müdürlüğü (polis evleri dâhil), polis moral eğitim
merkezleri, il nüfus ve vatandaşlık müdürlüğü, il dernekler müdürlüğü, il
planlama ve koordinasyon müdürlüğü iş ve işlemleri ile il jandarma
komutanlığı (mülki görevleri) ve sahil güvenlik bölge/grup komutanlığı (idari
görevleri) teftiş edilerek teftiş raporu düzenlenecektir.
• Merkez ilçe jandarma komutanlığının mülki görevleri il jandarma
komutanlığı teftiş raporu içerisinde; merkez ilçe nüfus müdürlüğü kayıt ve
işlemleri de il nüfus ve vatandaşlık müdürlüğü teftiş raporu içerisinde ayrı
başlıklar altında incelenecektir.
55
• İlçelerde; kaymakamlık genel iş ve yürütümü, ilçe emniyet müdürlüğü veya
amirliği, ilçe nüfus müdürlüğü, ilçe jandarma komutanlığı ve sahil güvenlik
bölge/grup komutanlığı mülki görevleri teftiş edilecek ve her birim için
müstakil rapor düzenlenecektir.
• İçişleri Bakanlığının 20.03.2007 tarih ve 2007/31 sayılı “ağaçlandırma”,
15.08.2008 tarih ve 1819 sayılı “enerji verimliliği”, 04.08.2008 tarih ve 1711
sayılı “en iyi uygulamalar seti” konulu genelgelerinin gereğinin ne ölçüde
yerine getirildiği incelenecek ve valilik ve kaymakamlık genel iş ve yürütümü
raporlarında belirtilecektir.”
2.2.4.4. Denetim Sonrası Faaliyetler
Denetim sonrası faaliyetler, denetim uygulandıktan ve raporlar hazırlanıp
yöneticiye ve ilgili kişilere verildikten sonraki süreçte yapılacak faaliyetleri
kapsamaktadır.
Bu aşamada denetlenen kurum ve kuruluşlarca standartlardan sapmaların
giderilmesi, mevzuata aykırılıkların düzeltilmesi konuları izlenmekte; mevzuattan ya
da eksik veya yetersiz standarttan kaynaklanan sorunların saptanması halinde
mevzuat ya da standartların değiştirilmesi yönünde çalışma yapılarak denetim süreci
sona erdirilmektedir. Bu süreç aynı zamanda denetimin geri beslemesinin de alındığı
dönemdir.
56
2.3. ÇEVRE DENETİMİ
Çevre denetiminin korumayı amaçladığı değer çevredir. Günümüzde çevreyi
etkilemeyen faaliyet neredeyse yok denecek kadar az olduğundan, diğer denetimler
içinde çevre denetiminin önemi günden güne artmaktadır.
2.3.1. Çevre Kavramı
Bilindiği gibi canlıların birbirleri ile ve çevreleriyle ilişkilerini inceleyen
bilim dalı ekolojidir. Biyolojinin bir alt dalı olan ekoloji biliminin kapsamı
günümüzde genişlemiş, “insan ekolojisi” veya “çevre bilimleri” denilen yeni bir
bilim dalının temelini oluşturmuştur. Çevre bilimleri, insan doğa ilişkilerini
inceleyen uygulamalı ve disiplinlerarası bir bilim dalı olmuştur (Kışlalıoğlu ve
Berkes, 1993: 15). Çevre biliminin disiplinlerarası bir bilim dalı olma özelliği, bu
bilimin inceleme konusu olan çevre için net bir tanım getirememesi sonucunu
doğurmuş, hukuk, ekonomi, sosyoloji gibi her bilim çevre kavramını kendi uğraş
alanlarına göre ele aldığından, farklı çevre tanımları ortaya çıkmıştır.
Çevre günlük dilde, etraf, taraf, muhit veya arkadaş grubu gibi kavramlar ile
eş anlamlı olarak kullanılmakta ve bu kullanımı ile sınırları kestirilemeyen bir
kavram konumuna gelmektedir. Genel anlamda çevre; canlılar ve canlıların
yaşamlarını etkileyen ortam ve bu ortamdaki ilişkiler bütünüdür (Ertan ve
Akkoyunlu, 2011: 407- 408). Uluğ ise (1997: 41- 42), çevreyi tanımlarken içsel ve
dışsal etken ayırımı yapmakta ve çevreyi insanları ve diğer canlıları etkileyen içsel
57
ve dışsal etmenlerin karışımı olarak görmektedir. İçsel etmenler canlıların doğuştan
sahip oldukları etmenler, dışsal etmenler ise sonradan maruz kaldıkları etmenlerdir.
Keleş, Hamamcı ve Çoban ise (2009: 51) çevreyi; insan etkinlikleri ve canlı
varlıklar üzerinde hemen veya uzunca bir zaman dilimi içinde, dolaylı ya da dolaysız
biçimde etkide bulunabilecek fiziksel, kimyasal, biyolojik ve toplumsal etmenlerin
belirli bir zamandaki toplamı” olarak tanımlamaktadırlar.
Bu tanımdan da anlaşılacağı şekilde; çevre tanımının üç temel ögesi vardır: 1-
insanın diğer insanlarla olan karşılıklı ilişkileri ve insanların bu ilişki sürecinde
birbirlerini etkilemesi, 2- insanın kendisi dışında kalan tüm canlı varlıklarla, diğer bir
deyişle bitki ve hayvan türleri ile olan karşılıklı ilişkileri ve etkileşimleri, 3- insanın
canlılar dünyası dışında kalan hava, su, toprak, iklim, yeraltı zenginlikleri gibi cansız
varlıklarla ilişkileri ve karşılıklı etkileşimleri (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 22).
Bu tanım, çevrenin bütünlüğüne vurgu yapan özelliğiyle, günümüzde korumayı
amaçladığımız çevre değerlerini bütüncül (holistik) bir yaklaşımla açıklamaya daha
elverişlidir.
Bookchin ise (1994: 30-32), doğal ve yapay çevre ayırımı yapmakta, doğal
çevre deyimi ile insan eli değmeden kendiliğinden oluşmuş olan çevreyi, yapay çevre
deyimiyle de insan faaliyetleri sonucunda oluşmuş çevreyi ifade etmektedir. Doğal
çevreye dağlar, tepeler, denizler, okyanuslar, çöller; yapay çevreye ise şehirler,
barajlar, yollar, parklar, hava alanları örnek olarak gösterilebilir.
Buraya kadar bahsedilen çevre fiziki varlıklarla ilgili olduğu için fiziksel
çevre olarak adlandırılmaktadır. Ancak çevre sadece fiziksel varlıklardan ibaret
58
olmayıp, fiziki alanda canlı ve cansız varlıkların aralarında var olan ilişki biçimi de
çevre tanımı içine girmektedir. Buna da sosyal çevre denilmektedir. Kültür,
toplumsal cinsiyet gibi konular da sosyal çevre kavramı içine giren inceleme konuları
arasındadır.
2.3.2. Çevre Sorunlarının Niteliği
Çevre denetiminin temel amacı, çevre sorunlarını en aza indirmek ve
mümkünse ortadan kaldırmaktır. Çevre sorunları hava, su, toprak gibi çevresel
değerlerin, doğanın kendi kendini yenileyemeyecek boyutlarda bozulmasıdır. Çevre
sorunları sadece insan faaliyetlerinden kaynaklanan sorunlar olmayıp, doğanın
kendisinden de kaynaklanabilmektedir. Örneğin, yıldırım düşmesi sonucunda çıkan
orman yangınları, yanardağ püskürtmesi sonucunda oluşan gazlardan havanın
kirlenmesi doğanın kendi kendine oluşturduğu çevre sorunları arasındadır. Bu
sorunlar dünyanın oluşumundan bu yana yaşanagelmekte olmasına rağmen, çevre
sorunları içinde özel bir önem taşımamaktadırlar. Bunun nedeni ise bu tür
oluşumların doğanın kendini yenileme kapasitesi içinde kalmasıdır.
Çevresel bozulmaya sebep olan sorunlar ise insan faaliyetlerinden
kaynaklanan sorunlardır. Bu sorunlar insan - çevre ilişkilerinin tarihi kadar eskidir.
Antik Yunan kentlerindeki çevre kirliliği, Roma döneminde yaşanan su kirlilikleri,
Kartaca’yı istila eden Romalıların, Kartacalıların tarım arazilerini daha sonra verimli
olarak kullanmalarını engellemek için tuzlamaları gibi örnekler çevre sorunlarının
çok eski tarihlerde de var olduğunu göstermektedir (Ertan ve Akkoyunlu, 1991: 64).
Günümüzde ise çevre sorunlarının sorun olarak algılanması, özellikle sanayi
59
devriminden sonra yoğun endüstriyel faaliyetler ve dünya nüfusunun hızla artması
sonucunda çevresel değerlerdeki bozulmanın doğanın kendi kendini yenileme
kapasitesinin sınırlarını aşması ile anlaşılmaya başlanmıştır. Londra’da 1952 yılında
hava kirliliği sebebiyle dört binden fazla kişinin ölmesi (Akkoyunlu ve Ertan, 2011:
410) insanlığı çevre sorunlarına karşı daha duyarlı olmaya iten dönüm noktalarından
biri olmuştur.
Çevre sorunlarının bir özelliği evrensel nitelikte olması ve sorun alanlarının
birbirinden ayrılamamasıdır. Hava kalitesindeki bozulma, su kalitesinde; su
kalitesindeki bozulma, toprak kalitesinde bozulmaya sebep olabilmektedir. Küresel
iklim değişikliği, ozon tabakasının incelmesi, okyanusların kirlenmesi,
ormansızlaşma, doğal kaynakların aşırı sömürülmesi günümüzde ilk akla gelen sınır
aşan çevresel sorunlardır. Çevre sorunlarının bu özelliği çevreye bütüncül
yaklaşımları gündeme getirmiş ve bunun sonunda günümüzde çevre merkezli etik
ağırlık kazanmaya başlamış ve çevre sorunları uluslararası toplumun en önemli uğraş
alanlarından biri haline gelmiştir.
BM 1972 Stockholm Bildirgesi ile çevre sorunları ilk defa uluslararası
toplumun önüne gelmiş; 1987 yılında BM Genel Kuruluna sunulmuş olan “Ortak
Geleceğimiz (Our Common Future)” adıyla da bilinen “Brundland Raporu” ile
sürdürülebilir kalkınma şeklinde tanımlanan yeni bir yaklaşım doğmuştur. Rapora
göre, “sürdürülebilir kalkınma, gelecek kuşakların kendi ihtiyaçlarını karşılayabilme
olanağını yok etmeksizin bugünkü ihtiyaçların karşılanmasıdır” (TSÇV, 1987: 71).
1992 Rio Zirvesi, 1994 BM Kahire Nüfus ve Kalkınma Konferansı, 1995 BM
Kopenhag Sosyal Gelişme Konferansı, 1995 BM Dördüncü Dünya Kadın
60
Konferansı, 1996 BM İstanbul HABİTAT II Konferansı, 2001 BM Johannesburg
Sürdürülebilir Kalkınma Zirvesi, 2009 BM Copenhagen İklim Zirvesi küresel
düzeyde çevre sorunlarına çözüm arma amacıyla gerçekleştirilen önemli uluslararası
zirvelerdir.
Çevre sorunlarının evrensel niteliğinden dolayı, bugün BM gibi ayrı bir
uluslararası çevre örgütü kurulması gereğinden bahsedilmektedir (Simonis, 2007).
2.3.3. Çevre Denetimi Kavramı
Denetim yönetimin önemli bir fonksiyonu olduğundan, çevre denetimi de
çevre yönetiminin önemli bir fonksiyonudur. Çevre yönetimi; çevrenin taşıma
kapasitesi ile insan ihtiyaçları ve bu ihtiyaçları karşılamaya yönelik faaliyetlerin
etkileri arasında denge kurma çabasının belli bir yönetimsel dizge ile
gerçekleştirilmesi, başka bir deyişle insan ile çevre arasındaki ilişkinin hem insan
hem de çevre için olumlu geri beslemeler yaratacak şekilde yönetilmesi süreci olup;
amacı insanın yaşama biçimini doğanın işleyiş biçimi ile uyumlu duruma getirmektir
(Şengül, 2002: 25). Keleş, Hamamcı ve Çoban ise (2009: 484), çevre yönetimini;
tüm canlıların sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşamaları, doğal kaynakların
korunması, değerlendirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla gerek kamusal, gerekse özel
kesimde elverişli bir iletişim, planlama, eşgüdüm ve denetim sisteminin
oluşturulması ve bu sistemi çalıştıracak bir örgütün kurulması olarak tanımlamakta,
çevre yönetiminin hem örgütsel hem de fonksiyonel yönüne dikkat çekmektedirler.
61
Türk hukukunda da 2872 sayılı Çevre Kanununda çevre yönetimi tanımı
bulunmaktadır. Bu tanıma göre çevre yönetimi; idarî, teknik, hukukî, politik,
ekonomik, sosyal ve kültürel araçları kullanarak doğal ve yapay çevre unsurlarının
sürdürülebilir kullanımını ve gelişmesini sağlamak üzere yerel, bölgesel, ulusal ve
küresel düzeyde belirlenen politika ve stratejilerin uygulanmasıdır (m: 2).
Gerek yazında, gerekse mevzuattaki çevre yönetimi tanımları sürdürülebilir
kalkınma tanımı ile benzerlik göstermekte, sadece gelecek kuşaklara karşı
yükümlülüklere açık bir şekilde vurgu yapılmaktadır. Çevre yönetiminin başarısıyla
gelecek kuşaklara karşı yükümlülük sorunu da kendiliğinden çözülmüş olacağından,
çevre yönetimi, kamu yönetiminin bir parçası olarak, sürdürülebilir kalkınmayı
gerçekleştirmeye yönelik kurumsal yapılanma ve faaliyetler süreci olarak da
tanımlanabilir.
Günümüzde özel işletmelerin sosyal sorumluluk projeleri çerçevesinde çevre
yönetiminin özel işletmeler için de kurulması gereğinden bahsedilmektedir. Bu
kapsamda işletme bazında çevre yönetimi deyiminden; karar alma süreçlerinde
çevreyi önemli bir faktör olarak dikkate alan, faaliyetlerinde çevreye verilebilecek
zararları en aza indirmeyi, mümkünse ortadan kaldırmayı hedefleyen, ürünlerini
tasarımdan tüketime kadar bu anlayışa göre şekillendiren ve çevre korumayı işletme
politikası olarak benimseyen, bunu aynı zamanda bir sosyal sorumluluk projesi
olarak gören işletmelerin benimsediği yönetim anlayışı anlaşılmalıdır (Nemli, 2000:
17). Nemli’ye göre (2000: 109) işletmeleri bu anlayışa iten Dünyanın dört bir
yanındaki binlerce işletme yöneticisinin çevreye karşı tutumlarının hızla
62
değişmesidir. Kanımca işletme yöneticilerini bu yola iten neden, çevreye duydukları
saygıdan çok, çevreye saygıyı pazarlama stratejileridir.
Bu çalışmada çevrenin kamusal denetimi için model önerisi getirileceğinden,
çevre yönetimi olarak işletme esaslı tanımlar değil, kamu yönetimi esaslı tanımlar
kullanılmıştır. Amacı karını maksimuma ulaştırmak olan özel işletmelerin kamusal
zorlama olmadan işletme için ilave maliyetler anlamına gelen (aynı zamanda daha
düşük kar) çevre yönetim sistemini kendiliklerinden kurmalarını beklemek, sadece
iyimser bir bekleyiş olarak kalmaya mahkûmdur. Bundan dolayıdır ki, işletmelerin
çevreye saygısı değişik derecelerde olsa da bütün ülkelerde yasalar ile
zorlanmaktadır. Bu zorlamaların kontrol aracı ise çevre denetimleridir.
Başlangıçta sadece ilgili mevzuata uyum veya izinsiz deşarj veya emisyon
olup olmadığını irdeleyen çevre denetimleri; zamanla daha farklı çevre disiplinlerine,
sorumluluklara ve problemlerine ve daha da ileri giderek yönetim sistemlerine
yönelmiş (Can, 1995: 12); bu farklı arayışlar, çevre denetimleri için kamusal ya da
işletme esaslı olmak üzere birçok tanımı da beraberinde getirmiştir.
Başlıca çevre denetimi tanımları aşağıdaki gibidir:
Çevre denetimi; çevresel açıdan krize yol açabilecek noktaları önlemek için
oluşturulan uzun vadeli yönetim mekanizmasıdır (American Society of Civil
Engineers- ASCE, 1986: 638.).
Çevre denetimi, işletmenin yasal düzenlemelere ve işletme politikalarına
uyum düzeyini yorumlamayı ve çevresel uygulamalarını kontrol etmeyi
63
kolaylaştırma amacıyla çevre korumaya yönelik uygulamalarının belgelere dayalı,
sistematik ve objektif biçimde yorumlanmasını sağlayan bir yönetim aracıdır
(North, 1997: 110).
Çevre denetimi; endüstriyel kuruluşların ve kamu kuruluşlarının kendi iç
politika ve standartları ile olduğu kadar hukuksal gereksinimlerle de uyum durumunu
test eden bir iç değerlendirmedir (Environment Canada, 1998: 122)
Çevre denetimi; bir organizasyonun bütün veya seçilmiş düzeylerinin idari
gereklilikler, iç politika ve standartlarla uyum içinde olup olmadığının
değerlendirilmesi işlemidir (Greeno, Hedstrom ve Diberto, 1985).
Çevre denetimi; çevresel gereklerin karşılanmasına ilişkin olarak faaliyet
gösteren özel sektör ve kamu kuruluşlarının bu faaliyetlerinin nesnel, belgeye dayalı
ve belli aralıklarla tekrarlanmak suretiyle incelenmesidir (USEPA, 1992).
Çevre denetimi; çevre uygulamalarında yönetimin kontrolünü kolaylaştırma,
idari düzenlemelere ve kuruluş politikalarına uyumun değerlendirilmesi amacıyla
çevre organizasyonunun, yönetiminin ve ekipmanının çevrenin korunması için
sistematik, belgeli, düzenli ve nesnel biçimde değerlendirmesini içeren bir yönetim
aracıdır (ICC, 2009: 28).
Çevre denetimi; bir organizasyonun çevre yönetim sisteminin bir parçası
olarak şekillenmiş olup, kuruluşun çevre yasalarına, ISO 1400, 1401 gibi çevre
standartlarına ve kuruluşun kendi çevre politikalarına uyum düzeyini belirlemek;
çevre sistemleriyle çevresel performanstaki gelişimini izleyebilmek için sistemli ve
64
düzenli bir şekilde yürütülen gözleme ve bilgi toplama faaliyetidir (Business and
Management Dictionary, 2007: 2804).
Çevre Yönetim Sistemi Standartlarında ise çevre denetimi; çevre
performansının planlanan hedeflere uyup uymadığının ve yapılan düzenlemelerin
etkili olarak uygulanıp uygulanmadığının ve kuruluşun kendi çevre politikasına
uygun olarak faaliyette bulunup bulunmadığının belirlenmesi amacıyla yürütülen
sistematik bir değerlendirme faaliyeti olarak tanımlanmaktadır (TSE, 1992: 2-3).
Türk hukukunda ise çevre denetimi tanımı Çevre Denetimi Yönetmeliğinde
yapılmıştır. Çevre Denetimi Yönetmeliğine göre çevre denetimi; tesis veya
faaliyetlerin çalışmasının Çevre Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe giren
yönetmeliklere uygunluğunu kontrol etmek için, bu mevzuatın yetkili kıldığı kurum
ve kuruluşlarla işbirliği ve koordinasyon sağlanarak, faaliyetlere ilişkin bilgilerin
tarafsız bir şekilde toplanması, değerlendirilmesi, rapor haline getirilmesi ve idari
yaptırım kararı ile yetkilendirilmiş makama bildirilmesidir (m: 2/f).
Bu tanımdan da anlaşılacağı gibi, Türk hukukunda çevre denetimi sadece
cezai işlemlere esas bazı delillerin toplanmasına indirgendiğinden, tanım çevre
denetimine sistemli ve bütüncül bir bakış getirebilmekten uzaktır.
Çevre denetimi ilk bakışta yapılan gözlemler sonucunda çevrenin durumuna
ilişkin çekilen son resim gibi görünse de, bundan daha karmaşık bir kavram olarak
bir şirkette, bir kurumda, ulusal bir devlette ulusal ve uluslararası düzeyde
uygulanabilmektedir. Çevrenin son durumunu görmeyi, gelişmenin çevre üzerinde
yarattığı etkileri değerlendirmeyi, çevreye zararlı olan etkinlikleri azaltmayı veya
65
bunlardan kaçınmayı, sürdürülebilir kalkınmayı sağlamayı amaçlamaktadır (Barrow,
1999: 65).
Çevre denetimi sonucunda, çevre yönetim sistemi elemanlarının ihtiyaca
cevap verip vermediği ve yeterli olup olmadığı sorgulanarak çevre yönetimi
sistemlerinin yeterliliği ve eksikliği saptanmakta, eksiklik görülmesi durumunda
sistemde gerekli değişikliklerin yapılması yoluna gidilmektedir (Can, 1995: 13).
Eğer çevre denetimi kamu yönetimi veya uluslararası kuruluşlar tarafından
yapılmışsa, bu denetimin sonucunda denetlenen kuruluşun mevzuata aykırı
faaliyetlerinin tespit edilmesi durumunda uyarıdan başlayıp mali ve cezai
yaptırımlara varabilecek sonuçlar doğabilmekte, mevzuat değişiklikleri, hatta
uluslararası yaptırımlar gündeme gelebilmektedir. Bu nedenle ulusal düzeyde çevre
yönetiminin başarılı olabilmesi için, bu yönetimim etkin ve bütüncül bir anlayışa
göre şekillendirilmesi önem kazanmaktadır.
Kamusal anlamda çevre denetiminden söz edebilmek için iki koşulun
bulunması gerekmektedir. Bunlardan biri; hükümetlerin bir çevre politikasının
bulunmasıdır. Çevre politikasının bulunmadığı yerde denetlenecek bir konu da yok
demektir. Kamusal denetim kurumları kendileri politika belirleyen kurumlar
olmadığından (ABD gibi bazı ülkelerde politika oluşturmayı da kapsar), çevre
denetiminde hükümet kararlarından, yasalardan, uluslararası antlaşmalardan veya
diğer belgelerden yararlanarak denetim ölçütleri oluşturmaktadırlar. Çevre
politikaları ulusal veya yerel düzeyde belirlenebilmektedir. Kamusal çevre
denetiminden söz edebilmenin ikinci koşulu ise zorlama unsurudur. Diğer bir deyişle
66
kamusal çevre denetimi, işletmelerin iç denetimleri gibi gönüllülük esasına değil,
zorlamaya dayanmaktadır (Van Leeuwen, 2004).
2.3.4. Çevreye Duyarlı Denetim (Eco-audit)
Son zamanlarda çevre denetimi (environmental audit) kavramına ilave olarak
“çevreye duyarlı denetim” kavramı da sıklıkla kullanılmaya başlanmıştır.
Çevreye duyarlı denetim 1990’lı yılların ortalarında AB tarafından
işletmelerin ve diğer kuruluşların kendi çevre performansını belirlemek,
yorumlamak, rapor haline getirmek ve geliştirmek amacıyla kullanabilecekleri bir
yönetim aracı olarak geliştirilip, 29 Haziran 1993 tarihli ve 1836/93 nolu Avrupa
Konseyi Yönergesinden uyarlanarak Çevre Yönetimi ve Denetimi Planı (The Eco-
Management And Audit Scheme - EMAS) düzenlemesi şeklinde ortaya çıkmıştır.
1836/93 nolu Yönetmelik, başlangıçta sadece endüstri kuruluşlarının programa
katılmasına izin verirken, 24 Nisan 2001 tarihli ve 761/2001 nolu Avrupa
Komisyonu düzenlemesi ile çevreye olumsuz etkisi olan diğer kuruluşları da
kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Programa katılmak gönüllü olmakla birlikte,
programa katılan işletmeler için kendi çevre performansları konusunda kamuoyunu
bilgilendirme zorunluluğu getirilmiştir (Wenk, 2004: 60, 65).
EMAS Programına katılabilmek için işletmelerin geçmesi gereken 8 aşama
bulunmaktadır (Von Zharen, 1996: 29). Bu aşamalar:
1. Kapsamlı bir çevre politikası geliştirmek,
2. Görev alanında çevresel gözlem sistemi oluşturmak,
67
3. Bir eylem programı ve çevre yönetim sistemi programı oluşturmak,
4. Sistemin nasıl çalıştığını kontrol edebilmek için düzenli çalışan bir
çevre denetim sistemini uygulamaya koymak,
5. Denetim sonuçlarına göre hedefler oluşturmak,
6. Denetlenen alanla ilgili bir çevresel durum raporu hazırlamak,
7. Yukarıdaki verilerin tamamını bağımsız bir incelemeden geçirmek,
8. Bu verileri ilgili ulusal kuruluşa göndermektir.
Programın önemli özelliği; faaliyet alanına göre daha sık olabilmekle birlikte,
EMAS’a dâhil olan işletmelerin yılda en az bir defa iç denetim uygulama
zorunluluklarının bulunmasıdır. EMAS ile ISO1401 çevre yönetim sistemi içindeki
denetim arasındaki temel fark ise; ISO 14001’in işleyen bir çevre yönetim sistemi
kurmayı amaçlaması, EMAS’ın ise bundan daha ileri giderek, kurulmuş sistemi
sürekli geliştirmeyi ve kamuoyuna sonuçlar hakkında bilgi vermeyi hedeflemesidir.
Diğer bir deyişle ISO 1401 “uygunluk denetimine” odaklanırken, EMAS
“performans denetimine odaklanmaktadır. (Roberts, 1995: 43, Von Zharen, 1996:
30).
Çevreye duyarlı denetim, aynı zamanda işletmelerin sosyal sorumluk
projeleri kapsamında ve çevre konusunda toplumsal farkındalık yaratmak amacıyla
yaptıkları çevre denetimlerini ifade etmek amacıyla kullanılan ve genellikle
gönüllülük esasına dayanan (Barrow, 1999: 66- 70), işletmelerin kamuoyunda
çevreye saygı gösteren işletme algısı oluşturmak amacıyla da gündeme getirilen bir
kavramdır. Türkiye’de ise Çevre Denetimi Yönetmeliğinde tesis veya faaliyetlerin
68
kendini izlemesi şeklinde ifade edilen “iç tetkik” bir çeşit çevreye duyarlı denetim
olarak değerlendirilebilir.
2.3.5. Çevre Denetimi Türleri
Çevre denetimi değişik açılardan belli gruplar altında toplanabilir. Bu
gruplandırmanın en yaygın olanı denetimin amacına (denetim odağına) göre,
kapsadığı çevre değerine göre, denetimi yapan birime göre yapılan sınıflandırmadır.
2.3.5.1. Amaca (Denetim Odağına) Göre Sınıflandırma
Denetim rastgele yapılan bir faaliyet olmayıp, belli amaçları gerçekleştirmek
üzere yürütülmektedir. Amaca göre yapılan sınıflandırmaya göre mevzuat ve
standartlara uygunluk denetimi, izleme programlarının denetimi, kullanılan araçların
etkinliğinin denetimi, risk denetimi, ürün ve pazar denetimi, çevresel durum
denetimi, çevre yönetim programlarının denetimi, çevre yönetim yapılarının
denetimi, ortaklığa katılma veya satın alma denetimi, planlama işlemlerinin denetimi,
mevzuatın denetimi, ÇED denetimi söz konusu olmaktadır.
2.3.5.1.1. Mevzuat ve Standartlara Uygunluk Denetimi
Mevzuat ve standartlara uygunluk denetimi, kamu veya özel kurum, kuruluş
ya da işletmelerin faaliyetlerinin çevre korumaya yönelik kanun, tüzük, yönetmelik
gibi hukuksal düzenlemelere veya bu düzenlemelerin yetkili kıldığı merciler
tarafından konulmuş olan çevre standartlarına uygun olup olmadığının belirlenmesi
amacıyla yapılan denetimdir.
69
Bir kurum veya kuruluşun çevre ile ilgili mevzuata veya kriterlere uyumda
başarılı olamaması, o kuruluş için finansal riskler içeren cezai yaptırımlara yol
açabilmektedir. Örneğin atıkların izinsiz olarak alıcı ortama verilmesi sonucunda
üçüncü kişilerin, uğrayabileceği zararlar nedeniyle açılacak davalar veya doğrudan
idari merciler tarafından uygulanacak yaptırımlar, kurum ve kuruluşları sorumluluk
altına sokabilir. Böyle bir sorumlulukla karşı karşıya kalmamanın yolu, çevre
mevzuatına ve çevre kriterlerine uyumlu olarak faaliyet göstermektir. Bu uyumu
sağlayan araç ise mevzuat ve standartlara uygunluk denetimidir.
Mevzuat ve standartlara uygunluk denetimi idari merciler tarafından
yapılabileceği gibi, işletmelerin kendisi tarafından da yapılabilmektedir. İdari
mercilerin bu denetimi yapmasındaki amaç, çevreyi korumanın bir kamusal görev
olması iken; işletmelerin kendisi tarafından yapılmasındaki amaç, işletmeyi çevre
mevzuatına aykırı faaliyetlerden olabildiğince koruyarak, maruz kalabileceği cezai
yaptırımlar nedeniyle işletmenin uğrayabileceği gelir kayıplarını önlemektir.
Çevre için öngörülen uygunluk değerlerinin tamamının yasalarda, tüzük veya
yönetmeliklerde kazuistik metotla sayılması mümkün olmadığından, her ülkede
çevre yönetiminden sorumlu kuruluşlara standart oluşturma yetkisi verilmiştir.
ABD’de çevre standartlarını koyma ve değiştirme yetkisi Çevre Koruma
Ajansı’na (Environmental Protection Agency- EPA) aittir. Türkiye’de ise bu yetki
geçmişte Çevre ve Orman Bakanlığına verilmiş iken, bakanlıkların yeniden
yapılandırılması ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığında kalmıştır (2011/644 sayılı
KHK m: 2/b).
70
2.3.5.1.2. İzleme Programlarının Denetimi
Çevre izlemesi, çevrenin kalitesini değerlendirmek, bu kalitedeki
değişiklikleri ölçmek amacıyla yapılan faaliyetlerdir. Çevre izleme çalışmaları kamu
kuruluşları, üniversiteler, özel kuruluşlar tarafından yapılabilmektedir. Hava
kirliliğine sebep olan termik santrallerin kurulu olduğu yörelerde yapılan hava
kalitesi ölçümleri ve ölçüm sonuçlarının o yörede yaşayan insanlara duyurulması,
zaman zaman içme sularından alınan örneklerin incelenmesi yaygın çevre izleme
faaliyetleridir.
İzleme programı; bir kirletici maddenin varlığının, seviyesinin veya yaşama
etkisinin hem miktar, hem de nitelik yönünden ölçülmesi amacıyla önceden
oluşturulmuş olan sistemin faaliyete geçirilmesidir (Yıldırım, 1997).
İzleme programlarının denetimi ise; çevre ölçümleri sonucunda elde edilen
istatistiki verilerin, bilinmesine ihtiyaç duyulan parametrelerin doğruluk
derecelerinin belirlenmesinde kullanılmasıdır. Başka bir deyişle izlenen çevre
parametresinin bilinmesinin yanında, gelecekte bu parametrede olası değişimin ne
yönde olacağını doğru tahmin etmeye yönelik çalışmalardır (Buckley, 1991’den
aktaran Can, 1995: 20).
Çevre izleme programlarının denetimi; çevre yönetimine mevcut
düzenlemelere uyulup uyulmadığını kontrol etme, yönetim sistemleri için bilgi
sağlama, mevcut çevre kalitesinin tatmin edici seviyede olup olmadığını görme ve bu
bağlamda çevre kalitesini yorumlama ile olası riskleri değerlendirme olanağı
sağlamaktadır (Barrow, 1999: 63- 64).
71
2.3.5.1.3. Kullanılan Araçların Etkinliğinin Denetimi
Kullanılan araçların etkinliğinin denetimi, kirlilik ölçme ve izleme aletlerinin
doğru olarak çalışıp çalışmadığının belirlenmesi için teste tabi tutulmasıdır. Bu işlem
önceden belirlenmiş olan standartlarla, test sonucunda ortaya çıkan gerçek sonuçların
karşılaştırılması suretiyle yapılmaktadır. ABD’de yaygın olarak kullanılan bu
denetimler, kapsamlı numuneler alınmasını gerektirmektedir (Buckley, 1990’ dan
aktaran Can, 1995: 26).
2.3.5.1.4. Risk Denetimi
Risk denetimi, fiziksel risklerin denetimi ile finansal risklerin denetimini
içermektedir.
Fiziksel risklerin denetimi: Bazı sektörlerde çalışan işletmelerin faaliyetleri,
doğası gereği diğer işletmelere göre çevre açısından daha fazla risk oluşturmaktadır.
Kimya endüstrisi alanında faaliyet gösteren kuruluşlar, çimento fabrikaları, termik
santraller, ilaç endüstrisinde faaliyet gösteren kuruluşlar bu tür işletmeler arasındadır.
Çevre için risk taşıyan bu tür kuruluşlar, dünyanın her yerinde özel izin
prosedürlerine tabi tutulmuşlardır. Örneğin, ABD’de işletmeler zararlı ve zararsız
atık üretenler olarak iki ana sınıfa ayrılmış ve zararlı atık üretenler çevre için daha
riskli görüldüğünden; bunların izin, faaliyet ve denetimi konuları zararsız işletmelere
göre daha ağır koşullara bağlanmıştır. ABD federal yasaların CRF 261/31, 32, 33
bölümlerinde liste halinde sayılan riskli işletmelere solvent, atık suların
iyileştirilmesi tesisleri, siyanür kullanan işletmeler, petrol rafineri, zehirli böcek ilaç
72
fabrikaları, amonyak üretim tesisleri; asetik asit, amonyum, kalsiyum siyanür, sülfat,
kurşun, civa gibi maddeleri kullanan işletmeler, pil fabrikaları örnek olarak
verilebilir (Ergün, 2009: 20-22).
Türkiye’de de çevre açısından risk taşıyan bu tür işletmeler “İşyeri Açma ve
Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte gayrisıhhî müessese olarak tanımlanmış
ve riskin boyutlarına göre birinci, ikini ve üçüncü sınıf müesseselere ayrılarak işyeri
ruhsatı almaları daha ağır koşullara bağlanmıştır.4 Ayrıca Çevre Kanununca
Alınması Gereken İzin ve Lisanslar Hakkında Yönetmelikte de çevre izin veya
lisansı almak zorunda olan işletmeler çevreye olan etkilerine göre listelenmiş, izin ve
lisans işlemleri farklı yöntemlere bağlanmıştır.5
4 İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin (b) bendinde
gayrisıhhî müessese: faaliyeti sırasında çevresinde bulunanlara biyolojik, kimyasal, fiziksel, ruhsal ve sosyal yönden az veya çok zarar veren veya vermesi muhtemel olan ya da doğal kaynakların kirlenmesine sebep olabilecek müesseseler olarak tanımlanmıştır. Yönetmeliğin 15-28. maddeleri arasında bu tür işyerleri için birinci, ikinci veya üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese olmalarına göre diğer işyerlerinden daha zor ruhsatlandırma şartları getirilmiştir.
Yönetmeliğin ek 2’sinde gayri sıhhi müesseseler sayılmıştır. Buna göre, birinci sınıf olanlara nükleer enerji santralleri, termik santraller, demir-çelik fabrikaları, tersaneler, araç motoru üretim tesisleri, seramik fabrikaları, çimento fabrikaları, alkol, biyoyakıt üretim tesisleri, sülfürlü, fosforlu hidrokarbon üretim tesisleri, amonyum, azot vb. üretim yerleri, gübre fabrikaları, ilaç fabrikaları, asfalt üretim yerleri, petrol rafinerileri, madeni yağ üretim tesisleri, şeker fabrikaları, maya üretim tesisleri, katı atık depolama tesisleri, sentetik elyaf ve iplik fabrikaları, halı fabrikaları; ikinci sınıfa girenlere torba yakıt üretim tesisleri, odun kömürü üretim yerleri, zımpara fabrikaları, alçı ve kireçtaşı üretim tesisleri, kum ocakları, mürekkep üretim tesisleri, çay fabrikaları, mama üretim tesisleri; üçüncü sınıfa girenlere akü tamir yerleri, çini üretim atölyeleri, kolonya üretim yerleri, kuru temizleme yerleri, oto yıkama yerleri örnek olarak gösterilebilir.
5 29.04.2009 tarih ve 27214 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevre Kanununca Alınması Gereken İzin ve Lisanslar Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesi; çevre iznine veya çevre izin ve lisansına tabi işletmeleri, çevresel etkilerine göre a) Çevreye kirletici etkisi yüksek düzeyde olan işletmeler (Ek-1 Listesi) ve b) Çevreye kirletici etkisi olan işletmeler (Ek-2 Listesi) olarak gruplandırmıştır.
EK- 1 listede yer alan işletmelere örnek olarak; katı sıvı ve gaz yakıtlı termik ve ısı santrallerinden toplam yakma sistemi ısıl gücü 100 MW veya daha fazla olan tesisler; kok fırınları; 500 ton/gün ve üzeri ham petrol üretim faaliyetleri; çimento klinkeri ve entegre çimento üretim tesisleri; kapasitesi 5.000 ton/gün ve üzerindeki demir veya çeliğin haddelendiği tesisler; keresteden ya da diğer lifli malzemelerden selüloz ve/veya kağıt hamuru üretim tesisleri; nüfusu 100.000 kişi ve üzeri olan kentsel ve/veya evsel nitelikli atık su arıtma tesisleri gösterilebilir.
73
Devletin yanında, çevre için risk oluşturan faaliyetlerle uğraşan işletmelerin
kendisi de çevreye verebilecekleri zararla ilgilenmek zorundadırlar. Çünkü
doğabilecek riskler toplumun yanında, işletmenin kendisini de ilave bedeller ödemek
zorunda bırakabilir. İşte bu tür zararların doğmaması, eğer zarar doğmuşsa bunun
tam olarak belirlenebilmesi ve en hafif biçimde atlatılabilmesi için fiziksel risk
denetimlerinin yapılması zorunludur.
Fiziksel risk denetimleri, faaliyet sahasındaki potansiyel toksik veya zehirli
maddelerin envanterinin yapılması, saha dışından gelebilecek ve kazai deşarjlara yol
açabilecek potansiyel kaza riskinin gözden geçirilmesi ve bunların olası sonuçlarının
değerlendirilmesi şeklinde yürütülmektedir (Buckley, 1990, 1991’den aktaran Can,
1995: 26-28).
Risk değerlendirmesinin başarısı için işletmedeki rehberlerle her türlü
dokümandan yararlanılarak, proses ve sistemdeki kazaya sebep olabilecek durumlar
saptanmalı; dış etkilere karşı acil durum planlaması yapılmalı ve tehlike iyi bir
şekilde tanımlanmalıdır. Aksi halde fark edilemeyen tehlikeler için risk
değerlendirmesi yapılması olanağı kalmayabilir (Can, 1995: 26).
EK-2 listede yer alan işletmelere örnek olarak ise; katı ve sıvı yakıtlı termik ve ısı
santrallerinden toplam yakma sistemi ısıl gücü 1 MW- 100 MW arasında olan tesisler; klinkerden çimento üreten ve /veya paketleyen tesisler; kireç öğütme, söndürme veya paketleme tesisleri; akarsudan ve denizden mineral çıkarılması; tuz işletmeleri; gemi, uçak, demiryolu ekipmanı üretim ve bakım tesisleri; selüloit üretim tesisleri; doğal asfaltın ergitildiği veya damıtıldığı tesisler; plastik ve organik madde kulanım kapasitesi 25 kg/saat ve daha fazla olan tesisler; 10.000 litre/gün ve üzeri kapasiteli süt veya süt ürünleri işleme tesisleri; bitkisel ve hayvansal ürünlerin nihai paketlendiği tesisler; balık yağı fabrikaları; hayvan dışkısı kurutma tesisleri gösterilebilir.
Yönetmeliğin 5. maddesine göre de, EK-1 listede yer alan işletmelerin izin ve belgelerini vermeye Çevre ve Şehircilik Bakanlığı; EK-2 listedeki işletmelerin izin ve belgelerini vermeye ise İl Çevre ve Şehircilik Müdürlükleri yetkili kılınmıştır.
74
Tehlikenin tanımlanmasından sonra bazı kaza senaryoları hazırlanarak
sonuçları değerlendirilmeli ve kaza olasılıkları hesaplanmalıdır. Kaza olasılıklarının
hesaplanmasında “hata ağacı analizi”, “vaka ağacı analizi” ve “neden-sonuç analizi”
olmak üzere üç ana yöntem kullanılmaktadır6.
Risk denetiminde hata olasılıkları bu yöntemlerden biri ile belirlendikten
sonra, hatanın olmaması için tedbirler alınmakta; ancak buna rağmen yine de hata
olabileceğinden, bundan en az zararla kurtulabilmek için hatanın gerçekleştiği anda
devreye girecek sistemler oluşturulmaktadır.
Fiziksel risk denetimine en güzel örnek bir kuruluşta yangın güvenliği için
alınan önlemlerdir. Burada olabilecek tehlike, yangın çıkma olasılığıdır. Amaç
yangın çıkmamasını sağlamak, eğer yangın çıkarsa bundan en az zararla
kurtulabilmektir. Tehlike yangın olarak belirlendikten sonra, yangına sebep
olabilecek her türlü proses ve olasılık ortaya konulmalı ve bu olasılıkların
gerçekleşmemesi için önlem alınmalıdır. Örneğin bacaların temizliği, yanıcı ve
yakıcı maddelerin kontrollü yerlerde depolanması bu önlemlerdendir. Alınan
önlemlere rağmen yangın olabileceği ihtimaline karşı uyarı sistemleri, alarm
6 Hata ağacı analizinde (Fault Tree Analysis); bir tepe olayın gerçekleşmesi veya
gerçekleşmemesi için alınması gereken önlemler ayrıntılı bir şekilde analiz edilir. Meydana gelmesi istenmeyen tepe olay belirlenip, bu olaya neden olabilecek tüm etmenler gözden geçirilerek analiz edilir. Kökeni havacılık ve uzay sektörüne dayanan bu yöntem, yüksek güvenlik gerektiren sistemlerde oluşan veya oluşabilecek problemlere etki eden veya edebilecek tüm olumsuzlukların grafiksel gösterimi için kullanılabilir. Hataların önceden tanımlanabilmesi sebebiyle, hata oluşmadan önlem alınabilmesine olanak sağlar. (www.ege.edu.tr).
Vaka ağacı analizinde (Event Tree Analysis); seçilen ilk olayın meydana gelmesinden sonra oluşan ara ve son sonuçlar dikkate alınarak hata frekansları hesaplanır. Her hangi bir tehlikeli olayın yaratabileceği çeşitli senaryolar analiz edilir. İdeal olarak, birden fazla proses ve koruma sistemlerinin olduğu tesislerde kullanılır. Kazaların sıklığı ve/veya olasılıkları sayısal olarak belirlenmeye çalışılır (www.ege.edu.tr).
Neden- sonuç analizi (Causality Analysis) ise; önceki iki yöntemin bir karması olup, amacı olaylar arasındaki zinciri tanımlarken istenilmeyen sonuçların nelerden meydana geldiğini belirlemektir (www.ege.edu.tr).
75
sistemleri oluşturulmalı, yangın çıkış merdivenleri, yangın durumunda öncelikle
tahliye edilecek eşyalar belirlenmeli ve yangın durumunda bunlar yerine
getirilmelidir. Bu planlamaların önceden yapılması durumunda, yangını çıkmadan
önlemek mümkün olabileceği gibi, yangın çıkması durumunda da bundan en az
zararla kurtulmak olanaklı hale gelebilmektedir. Aksi halde çıkabilecek bir yangın
kuruluşu yok edebileceği gibi, toplum için de önemli çevresel zararlara yol
açabilecektir. Nükleer bir santralde olabilecek patlama ya da yangını ele alırsak,
bunun doğurabileceği toplumsal zararın çok daha büyük olacağı açıktır.
Hatalar ekipman ve aletlerin bozulmasından kaynaklanabileceği gibi, insan
hatalarından da kaynaklanabilmektedir. İnsan hatası olasılıklarını belirlemek
ekipman hatası olasılıklarını belirlemeye göre daha zordur. Risk denetiminde önemli
bir nokta da risklerin hangilerinin denetim raporuna dâhil edileceğidir. Burada tesisin
güvenilir olduğunu kanıtlamaya çalışmaktan kesinlikle kaçınılmalıdır. Yeterli bir
biçimde yapılan bir risk denetimi, tesisi risklerden koruyacak bir yapılandırılma
sağlayabileceği gibi, otaya çıkabilecek sorumlulukları azaltmaya da katkı
sağlayabilecektir (Freeman, 1989: 29-34).
Finansal risklerin ve sorumlulukların denetimi: Bu denetim daha çok işletme
veya kuruluşun kendi bünyesinde uygulanmakta olan bir denetim türü olarak,
herhangi bir çevre yönetimi ile ilgili ticari risk ve sorumlulukların
değerlendirilmesinden ibarettir. Bu riskler; hukuksal normlara ve yönetsel
düzenlemelere uymamaktan kaynaklanan cezai yaptırımlar, temizleme, iyileştirme,
düzeltme, eski durumuna getirme gibi işlemlerin maliyetleri, ödenmek durumunda
kalınan tazminatlar, geçmiş yıllarda başarısız bir çevre yönetimi uygulayan
76
işletmelerle birleşmeler veya bu işletmelerin satın alınması dolayısıyla üstlenilmek
zorunda kalınan yükümlülükler olabilmektedir (Buckley, 1990’dan aktaran Can,
1995: 29). Bu risk ve sorumluluklar daha çok çevreye verilen zararlar ortaya
çıktıktan sonra meydana geldiğinden, çevre koruma politikası olarak onarımcı
politikalara ağırlık veren ülkelerde bu tür risk ve yaptırımlarla daha sık karşı karşıya
kalınabilmektedir.
Çevre kazaları sonucunda uygulanan yaptırımların kapsamı ülkeden ülkeye
değişiklik gösterse de genel olarak bir değerlendirme yapıldığında aşağıdaki
sonuçlara ulaşılabilmektedir.
• Bu yaptırımlar, işletmenin veya kuruluşun yasal olarak kurulmuş ve faaliyette
olan bir kuruluş olup olmadığına bakılmaksızın kuruluşun tamamına
uygulanabilmektedir.
• Yaptırımlar, kasıt veya ihmal olup olmadığına bakılmaksızın kuruluşun bir
faaliyetine veya bütününe uygulanabilmektedir.
• Çevre sorunlarına sebep olma derecesine bakılmaksızın kuruluşun geçmişteki
veya şimdiki sahiplerine, kuruluşun tüzel kişiliğinin kendisine veya
yöneticilerine ya da bazı çalışanlarına kısmen de uygulanabilmektedir
(Buckley, 1991’den aktaran Can, 1995: 29).
2.3.5.1.5. Ürün ve Pazar Denetimi
Son yıllarda piyasada satılan birçok üründe çevreyle dost olduğunu gösteren
77
işaretlere rastlanmaktadır. Toplumda çevre bilincinin gelişmesi ile birlikte,
insanlarda da çevreye daha az zarar veren ürün tüketimi konusundaki duyarlılık
artmaktadır. Günümüzde tüketiciler tüketicin sağlığını tehdit eden, çevreyi daha fazla
kirleten, doğada daha uzun sürede çözünen atıklar bırakan, çok enerji kullanan,
hayvan haklarını ihlal eder şekilde hayvanların kullanılması ile elde edilen ürünlerde
olduğu gibi çevreyi olumsuz etkileyen ürünleri tüketmeme konusunda daha bilinçli
duruma gelmişlerdir. Bu bilinçlenme ile birlikte, işletmeler de çevreye olan
saygılarının yanında, hayatiyetlerini devam ettirebilmek için de toplumdaki bu algıya
uygun çevre dostu ürünler üretme konusunda daha fazla zorunluluk
hissetmektedirler.
Ürün ve pazarların denetimi de; tüketici algısındaki bu tür değişimi
belirlemek amacıyla, perakende ürünlerin yeşil tüketiciler olarak isimlendirilen
tüketici kesimi olumlu yönde etkileyip etkilemediğini değerlendirmek; olumlu yönde
etkilemiyorsa üretim teknikleri, hammadde veya hammadde kaynakları ya da
paketlemede değişikliğe giderek veya buna benzer yollarla bu ürünlerin nasıl cazip
hale getirileceğini belirlemeye yönelik faaliyetler olarak adlandırılabilir (Buckley,
1990, 1991’den aktaran Can: 1995: 30). Tanımdan da anlaşılacağı gibi, iç denetim
niteliğinde olan bu denetim türü amaç olarak çevre korumaktan çok, işletmenin
devamını sağlama ve karlılığını artırmayı amaçlamaktadır.
Ürün ve pazar denetimi çerçevesinde tartışılması gereken husus, işletmelerin
çevre dostu olmayan ürünleri çevre dostu ürünler ile mi ikame ettikleri, yoksa
tüketicilerdeki çevre dostu duyguyu bu yolla kullanarak toplumu daha fazla tüketime
mi sevk ettikleri konusu olmalıdır.
78
Çevre dostu ürün üretme çabaları işletmelerin hayır yapmayı sevmesine
bağlanmamalıdır. İşletmelerin toplumsal işlevi öncelikle karlarını en çoğa çıkarmak
ve paydaşlarına en çok kar verebilmektir. Eğer paydaşlar isterlerse işletmeden ayrı
olarak, kendileri hayır işlerinde bulunabilmektedirler. İşletmelerin çevre koruma gibi
toplumsal sorumluluk politikaları uygulaması, birtakım karlarından vazgeçme
anlamına gelmektedir. Hâlbuki toplumsal sorumluluğa hizmet edici politikalar
uygulamak devletin işidir. Eğer işletmeler bu tür toplumsal faaliyetlerde
bulunuyorlarsa, topluma şirin görünerek pazar payını artırmak veya vergi indirimi
gibi direkt teşviklerden yararlanmak istedikleri içindir (Friedman, 1970’den aktaran
Tek ve Reyhanoğlu, 2004: 221).
Günümüzde işletmelerin yaptığı aslında etiği etiket olarak kullanmaktır. Etik
insanın çevresini etkilemesi ve çevresinden etkilenmesi gerektiğinden hareketle
uyulması gerekli davranış kalıpları ve bu yolda düşünce biçimine yön verebilecek
temel değerler, normlar ve kurallar bütünü olarak tanımlanırsa, etiğin işletmelerin
kendi özel amaçlarını veya açıklanmamış gizli gündemlerini gerçekleştirmeleri için
kullanılması, işletmelerin etik ile ilgili iyi yönlerinin o işletmeye has özellikler olarak
çeşitli araçlarla kamuoyuna sunulması etiğin etikete dönüştüğünü göstermektedir
(Tek ve Reyhanoğlu, 2004: 221). Etiğin etikete dönüştürülmesi ise başlı başına etik
dışı bir davranış olup, bunu önlemek de yine etik değerleri benimsemiş kamusal bir
denetimle olanaklıdır.
Bu denetim türü - amacı doğrudan çevreyi koruma olmasa da - yarattığı sonuç
bakımında çevre korumaya katkı sağlayabilecek nitelik taşıdığından, yararcı etik
kuram çerçevesinde iyi bir denetim türü olarak değerlendirilebilir. Ancak Kantiyen
79
etik kuram açısından iyi olarak değerlendirme olanağından yoksundur. Çünkü amaç
gerçek sonucu gizlemek olduğundan, iyi niyetle bağdaşmamaktadır.
Ürün ve pazar denetiminin kamusal bir otorite olarak devlet tarafından
yürütüldüğü örnekler çevre bilinci ve çevre standartlarının gelişmesi ile birlikte
artmıştır. Örneğin, ABD’de Çevre Koruma Ajansı tarafından bu tür denetimler
yapılmaktadır. Bu çerçevede EPA tarafından “Çevre Dostu Ürün” programı adı
altında bir işbirliği programı yürütülmektedir.
Çevre Dostu Ürün programda tüketicilerin hangi ürünlerin çevre dostu olduğu
konusunda bilgilendirilmesi için, o ürünlere EPA tarafından çevre dostu ürün
anlamına gelen “DfE” etiketi konulmaktadır. EPA, bu etiketi ancak kendisinin
belirlediği yüksek çevre ve sağlık standartlarına uygun ürünler için vermektedir.
Çevre dostu ürün logosu izni almak demek, o ürünün EPA’nın bilimsel
incelemesinden geçtiği ve çevre ve insan sağlığı için zararlı maddeler içermediği
anlamına gelmektedir. “DfE” etiketli ürünlerin EPA tarafından piyasada denetimleri
yapılmakta, bu etiketin gereğini yerine getirmeyen üreticilere ağır cezalar
verilmektedir (Ergün, 2010: 13).
Türkiye’de ürünlerin üzerinde bulunan “CE” etiketi de, o ürünün AB
yönetmelikleriyle düzenlenen çevre standartlarına uygun olduğu anlamına
gelmektedir. CE etiketi olmayan ürünlerin AB üyesi ülkelerde satışı
yasaklandığından veya zorlaştırıldığından, işletmeler bu etiketi alma gereği
duymaktadırlar.
80
2.3.5.1.6. Çevresel Durum Denetimi
Çevresel durum denetimi; sınırları belirlenmiş bir bölgedeki çevre
parametrelerinin gözden geçirilmesidir. Bu denetim daha çok belli su havzaları,
bölgesel hava sahası, belli yerleşim yerleri gibi alanlarda yerel düzeyde veya ulusal
çapta gerçekleştirilebilmektedir (Buckley, 1991’den aktaran Can: 1995: 30).
Çevresel durum denetimlerinin amacı; yerel çevrenin hava ve su kalitesi,
arazi durumu, gürültü kirliliği, vahşi hayat gibi çevresel değerler yönünden
değerlendirilmesidir. Burada birincil düzeyde çevre izlemesi ile yeni veri toplama
söz konusu olmayıp, denetim yapılan bölge hakkında bilinen, ancak değişik yerlerde
dağınık vaziyette bulunan bilgiler toplanmaktadır. Çevre durum denetimleri
sonucunda düzenlenen raporlar, bazen yetkililerce planlama izinleri için
kullanılmakta ve planlama izin taleplerinin reddedilmesine gerekçe olabilmektedir
(Jacobs, 1992).
Çevre durum denetiminin sonuçları kamuoyuna açıklanmalıdır. Çevre durum
denetim raporlarının kamuoyuna açıklanmasıyla, belli bir mahaldeki en önemli çevre
sorunları ile bunların sebepleri hakkında o mahalde yaşayan insanların bilgi sahibi
olmaları sağlanmaktadır. Bilindiği gibi çevresel bilgiye ulaşma 30 Ekim 2001 tarihli
Aarhus Sözleşmesi ile bir hak olarak düzenlenmiştir. AB’nin 28.01.2003 tarihli ve
2003/4/EC sayılı direktifi de; kamu mercilerinin elinde bulunan veya onlarca temin
edilen çevresel bilgilere erişim hakkını güvence altına alan bir direktiftir.
Türkiye Aarhus Sözleşmesini bazı çekincelerle imzalamış olmakla birlikte,
sözleşme henüz TBMM’de onaylanmamıştır. Bu durumda Türkiye’de kamuoyunun
81
çevresel bilgiye erişimi Anayasa, Dilekçe Hakkının Kullanılması Hakkında Kanun,
Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve Çevre Kanununa göre genel bilgi edinme hakkı
çerçevesinde sağlanabilmektedir7.
2.3.5.1.7. Çevre Yönetim Programlarının Denetimi
Çevre yönetim programlarının denetimi, kamu veya özel sektör ya da
denetleme yetkisine sahip idari mercii tarafından çevre mevzuatı ile uyumlu
olduğundan emin olmak için çevre yönetim programları ve yapılarının yeterliliği,
güvenirliği, verimliliği ve maliyet etkinliğinin gözden geçirilmesi ve
değerlendirilmesi faaliyetidir (Can, 1995: 31). Bu denetim biçimi ekipman, malzeme,
tesis, depolama alanları, proseslerin güvenirliği ve performansı, çalışan prosedürün
kalitesi gibi konularla; emisyon, deşarj ve atıkların durumunu, bunlarda herhangi bir
karmaşa yaşanıp yaşanmadığını ortaya koymak için yapılmaktadır. Bu denetimin
özelliği mümkün olduğunca az atık çıkmasını sağlamaya ve kirliliği kaynağında
önlemeye odaklanmasıdır (Royston ve Carty, 1988: 20-21).
7 T.C. Anayasasının 74. maddesi: “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma
hakkına sahiptir.”
3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılması Hakkında Kanunun 3. maddesi: “Türk vatandaşları kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, Türkiye Büyük Millet Meclisine ve yetkili makamlara yazı ile başvurma hakkına sahiptirler.”
4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanununun 4. maddesi: “Herkes bilgi edinme hakkına sahiptir.”
2872 sayılı Çevre Kanununun değişik 30. maddesi: “Çevreyi kirleten veya bozan bir faaliyetten zarar gören veya haberdar olan herkes ilgili mercilere başvurarak faaliyetle ilgili gerekli önlemlerin alınmasını veya faaliyetin durdurulmasını isteyebilir.
Herkes, 09.10.2003 tarihli ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu kapsamında çevreye ilişkin bilgilere ulaşma hakkına sahiptir. Ancak, açıklanması halinde üreme alanları, nadir türler gibi çevresel değerlere zarar verecek bilgilere ilişkin talepler de bu Kanun kapsamında reddedilebilir.”
Hükümlerini içermektedir.
82
Çevre yönetim programları denetiminin önem verdiği kaynakta kirliliğin
önlenmesi hedefi, önleyici (preventive) çevre koruma politikalarıyla uyumlu bir
denetim türü olarak; birçok çevre mevzuatında yer verilen koruma yöntemi olarak ön
plana çıkmış; ancak buna rağmen gelişmiş ülkelerde bile kirliliğin kaynakta
önlenmesinde istenilen başarı sağlanamamıştır.
ABD’nin birçok eyaletinde olduğu gibi, Illinois Eyaletine ait 1986 tarihli
Illinois Katı Atık Yönetimi Yasasına göre katı atıkların yok edilmesinde izlenmesi
zorunlu olan yol öncelik sırasına göre; kaynakta miktar azaltma, geri dönüştürme ve
yeniden kullanma, enerji üretimi amacıyla yakma, miktar azaltmak amacıyla yakma
ve çöp alanlarına dökerek yok etme şeklindedir. Ancak, istenmese de Illinois’de çöp
alanlarının kapasitesinin yıldan yıla genişlemesi kaçınılmaz olmuştur. Örneğin, 2007
yılında Illinois EPA toplam 60.298 metrekare çöp alanı genişletmesini onaylamış
bulunmaktadır (IEPA, 2007: 2). ABD’de federal düzeyde katı atıkların %53’ü en
istenmeyen yöntem olan çöp alanlarına dökme yoluyla yok edilmekte; bu oran
Illinois Eyaletinde %63,1’i bulmaktadır (IEPA, 2007: 5). Dünyanın en gelişmiş
ekonomilerinden biri olan ABD’de dahi atıkların yarısından çoğunun çevreyi en
kirletici yöntem kullanılarak yok edilmesi, çevre yönetim programları denetiminin,
kaynakta önleme ilkesinin ne kadar önemli olduğunu göstermektedir.
2.3.5.1.8. Çevre Yönetim Yapılarının Denetimi
Çevre yönetim yapısı denilince işletmeler için, o işletmenin çevresel
yükümlülüklerini ve politikalarını oluşturmak ve uygulamakla görevli birim; ulusal
anlamda ise bir ülkenin çevre politikalarını uygulamakla görevli kurumlarının tümü
83
akla gelmektedir. Diğer bir deyişle bir ülkenin çevre yönetimi, o ülkedeki çevre
teşkilatı olup, parlamenter sistemlerde bu teşkilat genellikle bakanlık örgütü olarak
kurulmuş iken (Örneğin: Türkiye’de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Orman ve Su
İşleri Bakanlığı), ABD gibi bazı ülkelerde özerk ajanslar şeklinde örgütlenmişlerdir.
Çevre yönetim yapısı; çevre yönetimini gerçekleştirmek için kamu veya özel
sektördeki herhangi bir kuruluşun kullandığı personel, fonlar ve işlemler bütünüdür
(Can, 1995: 31). Çevre yönetim yapılarının denetimi ise, kurulan bu yapı ve prosesin
istenildiği gibi çalışıp çalışmadığının araştırılmasıdır.
Çevre yönetim yapılarının denetimi ile çevre yönetim programlarının
denetimi aynı şeyler değildir. İkisi arasındaki temel fark; çevre yönetim
programlarının denetiminin kuruluşta çevre ile ilgili olarak “ne yapıldığı” konusuna,
çevre yönetim yapılarının denetiminin ise “nasıl yapıldığı” konusuna odaklanmasıdır
(Buckley, 1991’den aktaran Can: 1995: 31).
Çevre yönetim yapılarının denetimi, mevzuat ve standartlara uyum
denetimine göre daha geniş bir alanı kapsamaktadır. Örneğin, kuruluşun taahhütleri,
otorite ve sorumlulukları, kuruluş içi ve dışı bilgi akışı, kayıtlar, formlar, çevre
yönetiminden elde edilen bilgilerin geri besleme hızı, verimliliği, esnekliği, engelleri,
uyarıların hızı ve güvenirliği, eğitim gibi birçok konu çevre yönetim yapılarının
denetimi alanına girmektedir (Buckley, 1990’den aktaran Can: 1995: 32).
Kuruluşlar dışa açık birimler olduklarından, dış dünya ile ilişkilerdeki bir
yetersizliğin kuruluşa zarar vereceği göz önüne alındığında, dış dünya ile ilişkilerin
de bu denetimin kapsamına girdiği söylenebilir.
84
Bu denetimin en önemli özelliği; yönetim sistemini bir bütün olarak ele alıp
değerlendirmesidir ki (Royston ve Carty, 1998: 21); bu sayede ulusal düzeyde çevre
performansı bütün olarak görülebilmekte ve bu performanstan ulusal politikaların
oluşturulmasında yararlanılmaktadır.
2.3.5.1.9. Ortaklığa Katılma veya Satınalma Denetimi
Özel bir denetim türü olan, kamusal bir yaptırım içermeyen katılma ve satın
alma denetimleri; bir işletmeyi satın almak veya o işletmeyle birleşmek isteyen başka
bir işletmenin, satın almak veya birleşmek istediği işletmenin çevresel
yükümlülüklerinin bulunup bulunmadığını anlamak amacıyla yaptığı veya yaptırdığı
bir denetim türüdür.
Katılma ve satın alma denetiminin amacı; satın alınmak ya da katılmak
istenen işletmenin geçmiş veya mevcut durumda çevreye olan etkileri ile ilgili
hukuksal ve parasal yükümlülükleri bulunup bulunmadığını; var ise bu
sorumlulukların hangilerinin katılma, satın alma veya satma ile transfer
edilebileceğini belirlemektir (Buckley, 1991’den aktaran Can: 1995: 33). Bazen
işletmenin geçmiş faaliyetleri hukuka uygun olsa bile, işletme faaliyetlerden dolayı
temizleme, iyileştirme veya tazminat gibi maliyetler yüklenmek zorunda kalmış
olabilir. Bu denetimler ile bilinen herhangi bir çevre kirliliğinin yapısı ve ölçeği,
çevre mevzuatına uyulmaması, çevresel açıdan risk taşıyan alanlar, çevresel
sorumluluklar ortaya çıkarılmaya çalışılmaktadır. Çünkü bu sorumluluklardan ilki
işletme için temizleme maliyeti, ikincisi uyum maliyeti, üçüncüsü geliştirme
maliyeti, dördüncüsü de bu maliyetlerin tamamının yüklenilmesini zorunlu
85
kılabilmektedir (Cargill, 1993). Denetim sonucunda ortaya çıkarılacak bu
yükümlülükler, satın alma veya katılma bedellerinin belirlenmesinde maliyet unsuru
olarak dikkate alınmakta veya satın alma ya da katılmadan vazgeçilmesi sonucunu
doğurabilmektedir.
2.3.5.1.10. Planlama İşlemlerinin Denetimi
Çevre planlaması işlemlerinin denetimi; planlama işleminin iyi çalışıp
çalışmadığının kontrol edilmesidir. Çevre planlaması, çevre korumanın önemli
araçlarından biridir. Çevre planlaması ulusal, bölgesel veya yerel düzeyde
gerçekleştirilebilmektedir. Türk hukuk mevzuatında yer alan planlama ana
ilkelerinden biri alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun olmasıdır. Çevre
planları için de aynı hiyerarşik yapı geçerlidir.
Ulusal düzeyde çevre planlaması süreci öncelikle hedeflerin belirlenmesiyle
başlamaktadır. İkinci aşamada belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi için izlenecek
çevre politikaları belirlenmektedir. Bu aşamada su, hava, toprak kalitesi, gürültü, katı
atık, afet, enerji, radyasyon, toksik maddeler vb. ile ilgili ayrıntılı politikalar
oluşturulmaktadır. Üçüncü aşamada ise ulusal düzeyde planlama yapılmaktadır. Bu
plana “ulusal master çevre planları” denilmektedir. Ulusal çevre planlarına uygun
olarak bölge, belde veya havza bazında çevre planları hazırlanmaktadır. Bu planların
uygulamaya geçirilebilmesi için optimizasyon projeleri hazırlanmakta, en sonunda da
eylem planları yapılarak planlama süreci tamamlanmaktadır (Yaşamış, 1995: 51).
86
Türkiye’de genel ölçekli çevre planı ulusal çevre stratejisi eylem planı
(UÇEP)’dır. UÇEP eksikliği hissedilen çevre stratejisini belirleyen bir rehberdir.
UÇEP, yaşam kalitesinin iyileştirilmesi, çevre bilinç ve duyarlılığının geliştirilmesi,
çevre yönetiminin iyileştirilmesi, sürdürülebilir nitelikte bir ekonomik, toplumsal ve
kültürel gelişme sağlanmasını hedeflemiştir. Ancak, ulusal çevre stratejisi eylem
planının bağlayıcılığının bulunmaması, başarı şansını azaltmaktadır.
Günümüzde çevre planlaması daha çok arazi ve yerleşim planlaması olarak
gündeme gelmiş, il ve bölge düzeyinde “çevre düzeni planları” yapılması
zorunluluğu Türk mevzuatında yer almıştır. Çevre Düzeni Planı; ülke ve bölge plan
kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi
kullanım kararlarını belirleyen planlardır. Bu planlar nazım ve uygulama imar
planlarına altlık teşkil etmek üzere 1/50.000, 1/100.000 ölçekli olarak
hazırlanmaktadırlar (Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik m: 4/c).
İl çevre düzeni plânı; valinin koordinasyonunda, büyükşehirlerde büyükşehir
belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılmaktadır. İl
çevre düzeni plânı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından onaylanmaktadır.
Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyelerinde ise il çevre düzeni planı
ilgili büyükşehir belediyeleri tarafından yapılmakta veya yaptırılmakta ve doğrudan
belediye meclisi tarafından onaylanmaktadır (5302 sayılı Kanun m: 6).
Çevre planlamasının mevzuata uygun olarak ve çevre politikalarıyla uyumlu
biçimde gerçekleştirilmesi ancak bu planların ve planlama sürecinin denetimi ile
mümkün olduğundan, başarılı bir çevre planlaması denetimi, bir ülkenin çevre
87
performansı açısından büyük önem taşımakta ve çevre denetiminin başarısını da
artırmaktadır.
2.3.5.1.11. Mevzuatın Denetimi
Bir ülkedeki çevre mevzuatı; o ülkenin anayasası, çevreyi düzenleyen genel
yasa ve çevre ile ilgili hükümler içeren diğer yasalar, tüzükler, yönetmelikler,
genelgeler, yetkili kamu otoriteleri tarafından konulmuş çevre standartları gibi ulusal
metinler ile uluslararası antlaşmalar, yargı içtihatları ile doktrinden oluşmaktadır.
Günümüzde çevreyi etkilemeyen faaliyet neredeyse yok denecek kadar az
olduğundan, yürürlüğe giren her yeni hukuksal metinde çevreyi ilgilendiren
hükümlere rastlamak olanaklıdır. Çevre mevzuatı, bir ülkenin çevre politikasına göre
şekillenmekte ve o ülkenin başarmak istediği çevre performansını gerçekleştirmeyi
amaçlamaktadır.
Bir ülkede çevre mevzuatının denetimi; ulaşılması istenen çevre politikası
hedeflerinin, mevcut mevzuatın bu hedeflere ulaşmadaki başarısının
değerlendirilmesi ve bu bağlamda çevre mevzuatının gözden geçirilerek
geliştirilmesi faaliyetleridir (Buckley, 1991’den aktaran Can: 1995: 34).
Çevre mevzuatının denetimi ile daha önce bahsettiğimiz mevzuat ve
standartlarına uyum denetimi arasında amaç yönünden fark bulunmaktadır. Çevre
mevzuatı ve standartlarına uyum denetiminin amacı; o kuruluşun veya faaliyetin
çevre mevzuatına uymada problemleri bulunup bulunmadığının belirlenmesidir. Bu
denetim, belli bir kuruluş veya faaliyet bazında yapılmaktadır. Çevre mevzuatının
88
denetiminde ise amaç, genel olarak ülkenin çevre performansını etkileyen çevre
mevzuatının, çevre politikalarını gerçekleştirmeye yetip yetmediğini belirlemek ve
yetmeyenlerin geliştirilmesini sağlamaktır. Bu nedenle çevre mevzuatı ve
standartlarına uyum denetimi mikro, çevre mevzuatının denetimi ise makro düzeyde
yürütülen ve fayda sağlayan denetimlerdir.
2.3.5.1.12. Çevresel Etki Değerlendirmesi - ÇED
Çevresel etki değerlendirmesi - ÇED (Environmental Impact Analysis);
çeşitli teklif, politika, program ve işlemlerin insan sağlığı ve huzuru üzerindeki
etkilerinin belirlenmesi ve değerlendirilmesi için yapılan faaliyetler olarak
tanımlanabileceği gibi, bir projenin oluşturacağı çevre etkilerinin sosyal ve ekonomik
etkiler ile birlikte değerlendirilmesi ya da proje, plan, politika ve programların
çevresel, sosyal ve ekonomik etkilerle birlikte sistematik olarak incelenmesi şeklinde
de tanımlanmaktadır (Şakar, 2009: 13).
Keleş, Hamamcı ve Çoban ise (2009: 533) daha kapsayıcı şekilde; “ÇED’i bir
ekonomik kuruluşun çevresi üzerinde yaratacağı doğrudan veya dolaylı, uzun ya da
kısa dönemli parasal olan veya olmayan, ölçülebilir veya ölçülemeyen tüm etkilerin
nesnel olarak değerlendirilmesine yarayan araştırma yöntemi” olarak
tanımlamaktadırlar.
Türk çevre mevzuatında ise ÇED; “gerçekleştirilmesi planlanan projelerin
çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki
etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için
89
alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek
değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde
sürdürülecek çalışmalar” olarak tanımlanmaktadır (Çevresel Etki Değerlendirmesi
Yönetmeliği, m: 4/c).
Çevresel Etki Değerlendirmesi, yatırım kararlarının ekonomik yararlar ile
çevresel zararlar arasında maliyet ve yarar karşılaştırması yaparak belirlemeye
çalışan “maliyet-yarar çözümlemesi”nden daha kapsamlı bir yaklaşımdır. Çünkü
Çevresel Etki Değerlendirmesi, gerçekleştirilmesi düşünülen etkinliğin çevreye olası
etkilerini öngörmeyi, almaşıkları saptamayı ve önlemleri belirlemeyi de içermektedir
(Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 533- 534). Çevre maliyetlerinin parasal olarak
ölçülemeyen dışsallıklarını da dikkate alması, Çevresel Etki Değerlendirmesini,
maliyet - yarar analizine göre üstün kılan başka bir özelliktir.
Çevresel Etki Değerlendirmesinden daha geniş bir kavram olarak stratejik
Çevresel Etki Değerlendirmesinden de bahsedilmektedir. Stratejik Çevresel Etki
Değerlendirmesi; bir yatırım veya etkinliğin çevreye olası etkilerinin belirli bir
projeyle sınırlı olarak değil, o yöredeki çevrenin tümü üzerine etkileri dikkate
alınarak yönetilmesidir.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğine göre Çevresel Etki
Değerlendirmesi denetimi yapmak Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yetkisinde
olmakla, birlikte bakanlık bir kısım yetkisini valiliklere devredebilmektedir (m: 5).
Yönetmeliğe göre Çevresel Etki Değerlendirmesi süreç olarak uzun ve ayrıntılı
olduğundan, çevreye etkisi olan her yatırım veya faaliyet için Çevresel Etki
Değerlendirmesi denetimi yapılmasına gerek bulunmamaktadır. Bu kapsamda
90
Türkiye’de Yönetmeliğe ekli 1 sayılı listede yer alan faaliyetler için ÇED denetimi
yapılması zorunluluğu bulunmaktadır8.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğine göre; ÇED süreci aşağıdaki
şekilde işlemektedir: 8 03.10.2013 tarih ve 28784 sayılı R:G.’de yayımlanan Yönetmeliğin EK-1 listesinde yer
alan ve ÇED denetimine tabi faaliyetlerden önemli görülenlerin bir kısmı aşağıdaki gibidir: Rafinerilerden; ham petrol rafinerileri, 500 ton/gün üzeri taşkömürü ve bitümlü maddelerin
gazlaştırılması ve sıvılaştırılması projeleri, doğalgaz sıvılaştırma ve gazlaştırma tesisleri; Termik güç santrallerinden; toplam ısıl gücü 300 MWt (Megawatt termal) ve daha fazla olan
termik güç santralleri ile diğer yakma sistemleri, nükleer güç santralleri; Nükleer yakıt tesislerinden; nükleer yakıtların yeniden işlenmesi, üretimi veya
zenginleştirilmesi, Metal endüstrisi tesislerinden; hurdaya dayalı yılda 250,0000 ton ve üzeri sıvı çelik üreten
tesisler, aynı miktarda demir ve çeliğin ergitildiği tesisler; Tank hacminin 100 m³ ve üzeri olduğu, elektrolitik veya kimyasal bir proses kullanılarak
metal veya plastik maddelerin yüzeylerinin metalle kaplandığı tesisler Asbest madeni işletmeleri ve zenginleştirme tesisleri; yıllık 20.000 ton ve üzeri fosfor, azot
ve potasyum bazlı basit veya bileşik gübrelerin üretimi; patlayıcı ve parlayıcı maddelerin üretildiği tesisler;
Gemi söküm yerleri, yat limanları; şehirlerarası demiryolu hatları, pist uzunluğu 2.100 m ve üzeri olan havaalanları, otoyollar ve devlet karayolları, belli büyüklüğü aşan limanlar, tersaneler ve suyolları,
Yakma kapasitesi 1 ton/gün ve üzerinde olan tıbbi atık yakma tesisleri, günlük 1 ton ve üzeri depolama kapasitesine sahip olan tıbbi atık düzenli depolama tesisleri; günlük kapasitesi 100 ton ve üzeri atıkların yakılması, belediye atıkları hariç olmak üzere alanı 10 hektardan büyük ve/veya hedef yılı da dahil günlük 100 ton ve üzeri olan atıkların düzenli depolanması için kurulacak tesisler,
10 milyon m3/yıl ve üzeri yeraltı suyu çıkarma veya suyu yeraltında depolama projeleri; boru ile içme suyu taşımaları dışında kalan büyük su aktarma projelerinden; olası su sıkıntısını önlemek amacı ile akarsu havzaları arasında 100 milyon m3/yıl ve üzeri su aktarma projeleri; su depolama tesisleri (göl hacmi 10 milyon m3 ve üzeri olan baraj ve göletler);
Kurulu gücü 25 MWm ve üzeri olan hidroelektrik santralleri; kapasitesi 150.000 eşdeğer kişi ve/veya 30.000 m3/gün üzeri kapasiteli atık su arıtma tesisleri;
100 kesim ünitesi/gün ve üzeri büyükbaş ve/veya küçükbaş hayvan kesiminin yapıldığı tesisler, 60.000 adet/gün ve üzeri tavuk ve eşdeğeri kanatlı hayvanların kesiminin yapıldığı tesisler; 5.000 adet ve üzeri büyükbaş, 25.000 adet ve üzeri küçükbaş, 900 adet domuz kapasiteli hayvan yetiştirme tesisleri; 1000 ton/yıl ve üzeri kapasiteli kültür balıkçılığı projeleri;
Çiğ süt işleme kapasitesi 100.000 litre /gün ve üzeri olan süt işleme tesisleri; 25.000 ton/yıl kapasiteli maya fabrikaları; şeker fabrikaları, orman ürünleri ve selüloz tesisleri; kâğıt üretim tesisleri
Madencilik projelerinden; 25 hektar ve üzeri çalışma alanında (kazı ve döküm alanı toplamı olarak) açık işletmeler, 150 hektarı aşan (kazı ve döküm alanı toplamı olarak) çalışma alanında açık işletme yöntemi ile kömür çıkarma, biyolojik, kimyasal, elektrolitik ya da ısıl işlem yöntemleri uygulanan cevher zenginleştirme tesisleri, atık barajları ve/veya atık havuzları,
Çimento fabrikaları; 500 ton/gün ham petrol, 500.000 m3/gün doğal gaz veya kaya gazının çıkarılması faaliyetleri, motorlu hava taşıtlarının üretimi, lastik üretimi,
500 oda ve üzeri turizm konaklama tesisleri, 2.000 konut ve üzeri toplu konut projeleri, 500 yatak ve üzeri kapasiteli hastaneler; 50 hektar ve üzeri golf tesisleri, 50.000 m2 ve üzeri kapalı inşaat alanlı alışveriş merkezleri, türbin sayısı 20 ve üzeri olan rüzgâr enerji santralleri, bazı jeotermal enerji santralleri, kapladığı alan 20 hektar ve üzeri olan güneş enerjisi santralleri, 154 kV (kilovolt) ve üzeri gerilimde 15 km’den uzun enerji iletim hatları.
91
• Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlarca Çevre ve Şehircilik
Bakanlığına başvuru,
• Komisyon oluşturulması,
• Valilikçe süreç başladı duyurusunun yapılması,
• Halkın katılımı toplantısı,
• Komisyonca kapsam ve rapor formatının belirlenmesi,
• Raporun Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilmesi,
• ÇED olumlu veya olumsuz kararının verilmesi,
• Kararın ilanı,
• ÇED gerekli değil ise 5 yıl içinde, ÇED olumlu ise 7 yıl içinde yatırıma
başlanması,
• Yatırımın ÇED izni kapsamında yapılıp yapılmadığının denetimi.
Süreçten de anlaşılacağı gibi ÇED denetiminin çevre denetimleri içinde öne
çıkan özelliği; önleyici çevre koruma politikalarına uygun bir denetim türü olması ve
yapılması düşünülen yatırımın çevresel etkiye sebep olacağı bölgede yaşayan
insanların da sürece katılımını öngörmesidir. Bu çerçevede iyi yapılmış bir ÇED
denetimi ile halk desteği de sağlanarak, çevresel zararlar daha doğmadan
önlenebilmektedir.
2.3.5.2. Kapsadığı Çevre Değerine Göre Sınıflandırma
Fiziksel çevre; hava, su, toprak gibi çevre değerlerinden oluştuğuna göre
çevre sorunları bu değerlerde bozulmaya sebep olan sorunlar olarak karşımıza
92
çıkmakta ve zaman içinde bu sorunlara yenileri eklenmektedir. Su, hava ve toprak
kirliliği, gürültü kirliliği, atıkların yok edilmesi sorunları, imar ve şehirleşme
sorunları, ormanların azalması, nükleer kirlenme sorunları günümüzde en belirgin ve
küresel nitelikteki çevre sorunlarıdır.
Korumayı amaçladığı çevre değerine göre yapılan çevre denetimleri ise bu
sorunların boyutunu, sorunlara sebep olan faaliyetleri, sorunların nasıl
önlenebileceğini belirlemek amacıyla yapılan denetimlerdir. Bu denetimler başlıca
iki grupta toplanmaktadır: 1- Ortam esaslı denetimler, 2- Birleşik denetimler.
2.3.5.2.2. Ortam Esaslı Denetimler
Ortam esaslı denetim veya ortam denetimi; bir tesis veya faaliyetin Çevre
Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe giren hava, su, toprak ortamları ile
atıklara, kimyasallara ve gürültüye ilişkin mevzuattan birinin uygunluğunun ele
alındığı denetimdir (Çevre Denetimi Yönetmeliği m: 4/m).
Ortam denetimi, hava, su, toprak, atık, ormanların azalması vb. çevre
değerlerindeki bozulmalar olarak örneklendirilebilecek çevre sorunlarına çözümü
sadece bir parametrede ele alan denetim türü olarak, aslında eskiden beri
uygulanmakta olan klasik çevre denetimi türüdür. Fiziksel çevreyi oluşturan hava, su,
toprak gibi değerlerdeki bozulmaya dar anlamda çevre sorunları denilmektedir.
Dolayısıyla hava kirliliği, su kirliliği, toprak kirliliği hepsi dar anlamda birer çevre
sorunudur ve ortam esaslı çevre denetimleri ile bu sorunların tek tek ele alıp
giderilmesine yönelik tespitlerde bulunulması amaçlanmaktadır.
93
Ortam denetimlerini daha iyi anlayabilmek için evrendeki iki temel döngü
olan su ve enerji döngüsünden bahsetmek gerekmektedir. Su döngüsü; su buharının
atmosfer içindeki hareketi ile ilgilidir. Yüzey sularının güneş enerjisi ile
buharlaşması sonucunda buharlaşan su yükselmekte ve buralarda soğuk hava
tabakası ile karşılaştığında yoğunlaşarak yağmur, kar, dolu, çiğ gibi bir yağış olarak
tekrar yeryüzüne dönmektedir. Yeryüzüne dönen suyun bir kısmı yüzey sularına
karışmakta, bir kısmı da yeraltı sularını (aküfer) oluşturmaktadır. Devam edip giden
bu sürece su döngüsü denilmektedir (Yaşamış, 1995: 23).
Enerji döngüsü ise, güneş ile yeryüzü arasındaki etkileşim ile ilgilidir. Ana
enerji kaynağı olan güneşten gelen ışınlarının bir kısmı yansıma yoluyla tekrar
atmosfere verilmekte, bir kısmı ise yeryüzü tarafından emilmektedir. Bu karşılıklı
etkileşim arasındaki farklılaşma bir yandan iklimi oluşturmakta (Yaşamış, 1995: 23),
diğer taraftan da dünyada yaşamın var olması için gerekli olan sera etkisine yol
açmaktadır.9
Evrende var olan bu iki büyük döngüye müdahale eden ve bunu bozan her
olgu bir çevre sorunudur. Örneğin; bir sanayi kuruluşunun ya da bir termik santralin
üreteceği kükürtdioksit gazı bir müddet sonra yağışla karşılaştığında su döngüsü ile
sülfürik asit haline gelecek ve büyük su bulutları sülfürik asit ile yükleneceklerdir.
Bu bulutlardan kaynaklanacak yağışlar, üzerine indiği doğal çevreyi tahrip edecektir
9 Sera etkisi şu şekilde oluşmaktadır. Atmosfer, içinde bazı gazları barındıran bir tabakadır.
Güneş enerjisi sera gazlarından etkilenmeden atmosfere girmekte; atmosfere giren bu güneş ışınlarının bir kısmı daha uzun dalga boyuna sahip ısı enerjisi olarak tekrar atmosfere yansıtılmaktadır. Atmosferde bulunan sera gazları ise bu ısının bir kısmını soğurarak atmosferin alt tabakalarında tutmaktadır. Bu döngü yaşanmamış ve yeryüzünden atmosfere yansıtılan ısının bir kısmı atmosferdeki bu gazlar tarafından tutulmamış olsa idi, dünya soğuk ve hayattan yoksun olurdu. Ancak sera gazlarının konsantrasyonu artarsa atmosferde daha fazla ısı tutulmaya başlanmasına yol açmakta, bu da atmosferin alt tabakasında ve yeryüzünde sıcaklığın artmasına neden olmakta ve hem hava koşullarını hem da iklimi etkilemektedir (Godrej, 2003: 26).
94
(Yaşamış, 1995: 23-24). Aynı şekilde insan faaliyetlerinden dolayı atmosferdeki sera
gazı miktarının (karbondioksit, metan, diazot monoksit, kloroflorakarbonlar gibi)
artması atmosferde gereğinden fazla ısı tutulmasına neden olacak ve ilkimde
ısınmaya yol açacaktır. Günümüzde küresel ısınma ve küresel iklim değişikliği
şeklinde nitelendirilen çevre sorunları da enerji döngüsüne müdahaleden
kaynaklanan sorunlardır.
Türkiye’de yapılan belli başlı çevresel ortam denetimleri aşağıdaki gibi
özetlenebilir.
a) Hava kirliliğinin denetimi: Çevre sorunlarının ilk algılanması hava kirliliği
şeklinde olmuştur. Hava kirlenmesi havanın içinde bulunan %78,09 oranında azot,
%20,95 oranında oksijen, %0,3 oranında karbondioksit ve çok az miktarlarda diğer
gazların dengesinde meydana gelen bozulmadır. 1952 yılında Londra’da meydana
gelen hava kirliliğinden dolayı 4.000 kişinin yaşamını yitirmiş olması, insanların
dikkatini öncelikle hava kirliliğine yöneltmiştir (Gürpınar, 1989: 105). Bu sebeple
çevre standartları oluşturma ve denetim anlamında ilk çevresel düzenlemeler hava
kalitesinin korunmasına yönelik olmuştur.
ABD’de 1972 yılında çıkarılan Temiz Hava Yasası (Clean Air Act) hava
kalitesinin korunması ve kirlilik önlenmesinde dönüm taşlarından biridir. Hava
korumda ana yaklaşım; hava kirliliğine neden olan kimyasal maddeler için emisyon
standartları oluşturulması ve kanserojen maddelerin havaya karışmasının tamamen
önlenmesidir (Güneş ve Coşkun, 2004: 33).
95
Türkiye’de hava kirliliğinin önlenmesi konusunda kirletici kaynağına göre
ısınma kaynaklı veya sanayi kaynaklı iki farklı denetim yaklaşımı benimsenmiştir.
Isınmadan kaynaklı hava kirliliği ile ilgili standartlar ve bu standartlara
uyulup uyulmadığının denetimi 13.01.2005 tarih ve 25699 sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan Isınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliğine göre
yapılmaktadır. Yönetmeliğin 32. maddesi gereğince; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
ile Bakanlıkça yetki devri yapılmış ilgili belediyeler, diğer kamu kurum ve
kuruluşları, sıvı yakıtların denetiminde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu veya
yetkilendirdiği kurum veya kuruluşlar ile il çevre ve şehircilik müdürlükleri bu
Yönetmelikte belirlenen kurallara uygun olmayan yakıtları üretenler, satışa sunanlar
ile yakma tesisleri üretenleri ve işletenleri denetlemek ve haklarında yaptırım
uygulamakla yükümlü tutulmuşlardır.
Sanayiden kaynaklı hava kirliliğinin kontrolü ise 03.07.2009 tarih ve 27277
sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü
Yönetmeliğine göre gerçekleştirilmektedir. Bu tür hava kirliliğinin denetimi yetkisi
Yönetmeliğin 34. maddesi gereğince Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile valiliklere ait
olup, gerektiğinde bakanlık bu yetkisini devredebilmektedir.
b) Su kirliliğinin denetimi: Su kirliliği, su kaynaklarının kullanılmasını
bozacak veya zarar verici derece kalitesini düşürecek şekilde organik, inorganik,
radyoaktif veya biyolojik maddenin suya karışmasıdır (TÇSV, 1989: 27, Keleş,
Hamamcı ve Çoban, 2009: 177, Bozyiğit ve Karaaslan, 1998: 58). Su kirliliği suyun
kullanım amacına göre değişiklik gösterebilmektedir. Örneğin; sulama için temiz
olarak nitelendirilebilecek su, içme amaçlı kullanılmak istendiğinde kirli su niteliğine
96
bürünebilmektedir. Bu sebeple su kalitesinin ölçümü için konulacak standartlar
kullanım amacına göre belirlenmek durumundadır. Günümüzde Dünyadaki sular
(akarsular, göller, denizler, okyanuslar) artan bir şekilde kirlenmektedir.
Suların kirlenmesinde rol oynayan başlıca kirletici kaynaklar olarak ise
tarımsal faaliyetler (toprak aşınması, bitki besin maddelerinin oluşturduğu kirlilik,
azot ve fosfor kullanımı, hayvan atıkları, tarımsal mücadele ilaçları); sanayi
faaliyetleri (kimyasal, fiziksel, fizyolojik, biyolojik, radyolojik) ve yerleşim
yerlerindeki atıklar ön plana çıkmaktadır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 178-
187). Su kirlik kriterleri belirlemek kaynağın türü, suyun kullanım amaçları gibi
birçok faktöre bağlı olduğundan, birçok çevre standardı oluşturmaya göre daha
zordur.
Türkiye’de su kirliliğinin denetimi 31.12.2004 tarih ve 25687 sayılı Resmi
Gazetede yayımlanan Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliğine göre yapılmaktadır.
Yönetmelikle içme, göl, yeraltı, deniz vb. kullanım amaçlarına göre farklı su kirlilik
kriterleri getirilmiş; 5. madde ile su kirliğinin oluşmadan önce önlenmesi amacıyla
havza koruma planları yapılması zorunlu kılınarak, proaktif bir denetim yöntemine
öncelik verilmiştir. Yönetmeliğin 51. maddesinde su kirliliği denetimleri
düzenlenmiştir. Suyun kullanım amacına göre bu denetimi yapmakla görevli olan
kurum ve kuruluşlar da değişmektedir. Maddeye göre su kirliliği denetimine yetkili
kılan kuruluşlar aşağıdaki gibi belirlenmiştir.
• Alıcı ortama her türlü atıksa deşarj denetiminde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
yetkili olup, bu yetki taşrada İl Çevre ve Şehircilik Müdürlüklerince
kullanılmaktadır.
97
• Büyükşehirlere içme ve kullanma suyu temin edilen kıta içi yüzeysel su
kaynakları havzalarındaki denetim faaliyetlerinden, 2560 sayılı Kanun
çerçevesinde Büyükşehir Belediyeleri sorumludur.
• Büyükşehir Belediyeleri haricindeki yerleşimlere içme ve kullanma suyu
temin edilen su havzalarındaki denetim faaliyetlerinden, Çevre Kanunu
gereğince İl Çevre ve Şehircilik Müdürlükleri sorumludur.
• Alıcı ortama atık su deşarjı olan kurum, kuruluş ve işletmeler için çevre izin
belgesi ile derin deniz deşarjı olan kurum, kuruluş ve işletmeler için çevre
izin belgesinde belirtilen hükümlere uyulup uyulmadığının denetiminden; Ek-
1 listesinde belirtilen işletmeler için Bakanlık, Ek-2 listesinde belirtilen
işletmeler için il çevre ve şehircilik müdürlüğü sorumludur.
• Atık su arıtma tesisi mevcut olan, atık su altyapı tesisi yönetimlerine ait
kanalizasyon sistemlerine her türlü atık su deşarjı ve denetiminde ilgili atık su
altyapı tesisi yönetimleri yetkilidir.
• Kanalizasyon sistemi arıtma tesisi ile sonuçlanmayan, İş Termin Planı uygun
olan ve taahhütlerine uyan atık su altyapı tesisi yönetimlerine ait
kanalizasyon sistemlerine her türlü atık su deşarjı ve denetiminde, ilgili atık
su altyapı tesisi yönetimleri yetkilidir.
• İş Termin Planını süresi içinde vermeyen veya İş Termin Planında taahhüt
ettikleri işleri yerine getirmeyen atık su altyapı yönetimlerinin
98
kanalizasyonları ile ilgili atık su altyapı sisteminin kısıtlama kapsamındaki
denetimi İl Çevre ve Şehircilik Müdürlüklerince gerçekleşmektedir.
• Kanalizasyona bağlantı izni ile bağlantı kalite kontrol izni belgesinde
belirtilen hükümlere uyulup uyulmadığının denetiminden atık su altyapı
tesisleri yönetimleri sorumludur.
• Çevre Kanunu gereğince faaliyetlerin durdurulması işlemi Çevre ve Şehircilik
Bakanlığınca veya Bakanlık tarafından yetki devri yapılan kurum ve
kuruluşlar tarafından yerine getirilmektedir.
c) Toprak kirliliğinin denetimi: Toprak kirliliği; toprağın doğal yapısının bir
takım atık maddelerin karışması sonucu bozulmasıdır (Güneş ve Coşkun, 2004: 33).
Diğer bir tanıma göre de; insan etkileri sonucunda toprağın fiziksel, kimyasal,
biyolojik ve jeolojik yapısının bozulmasıdır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 189).
Toprak kirliliğine de hava kirliliği, su kirliliği, tarımsal mücadele ve yapay gübre
kullanımı ile katı atıklar sebep olabilmektedir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009:
189-196).
Türkiye’de toprak kirliliğinin önlenmesine dair denetimler 08.06.2010 ve
27605 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Toprak Kirliliğinin Kontrolü ve Noktasal
Kaynaklı Kirlenmiş Sahalara Dair Yönetmelik” hükümlerine göre
gerçekleştirilmektedir. Yönetmelik ile toprak kirliliği sayılabilecek değer noktalar
için standartlar getirilmiş, 6. madde ile kirliliğin kaynakta önlenmesi ilkesi
benimsenmiş; 36. maddede de toprak kirliliği denetiminin Çevre Kanunu ve Çevre
Denetimi Yönetmeliği uyarınca gerçekleştirileceği belirtilmiştir. Bunun anlamı ise,
99
denetimde esas yetkinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olduğu, ancak
Bakanlığın yetki devrettiği kamu kurum ve kuruluşları ile gerektiğinde özel çevre
denetimi firmalarının da bu denetimleri yapabileceğidir.
d) Gürültü kirliliğinin denetimi: Gürültü, istenmeyen ya da dinleyen için bir
anlam ifade etmeyen veya dinleyenin hoşuna girmeyen, rahatsızlık verici seslerin
bütünüdür. (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2005: 172). Tanımdan da anlaşılacağı gibi
gürültü istenmeyen bir durumdur. Gürültüye motorlu araçlar, inşaat makineleri,
uçaklar, ev aletleri, çim biçme makineleri gibi birçok kaynak sebep olabilmektedir.
Gürültü kirliliğinin önlenmesi için ise gürültünün denetimi gerekmektedir. Bu
amaçla gürültü standartları konulması ve bu standartların üstünde olup gürültü olarak
adlandırılabilecek sesleri çıkaran kaynakların önlenmesi ve yaptırım uygulanması
için hukuki düzenlemeler yapılmaktadır.
Gürültü denetimleri için Türkiye’de halen yürürlükte olan düzenlemeler
04.06.2010 tarih ve 27601 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Gürültünün
Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile 23.12.2003 tarih ve 25325 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanan Gürültü Yönetmeliğidir.
Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği; çevresel
gürültü tanımı getirmiş ve çevresel gürültü ile canlı müzik, çarpma gürültüsü gibi
gürültü türlerini birbirinden ayırmıştır. Yönetmeliğe göre çevresel gürültü; “ulaşım
araçları, kara yolu trafiği, demir yolu trafiği, hava yolu trafiği, deniz yolu trafiği, açık
alanda kullanılan teçhizat, şantiye alanları, sanayi tesisleri, atölye, imalathane,
işyerleri ve benzeri ile rekreasyon ve eğlence yerlerinden çevreye yayılan gürültü
100
dâhil olmak üzere, insan faaliyetleri neticesinde oluşan zararlı veya istenmeyen açık
hava sesleridir” (m: 4/m).
Yönetmelikle çevresel gürültünün denetimi için yetkili kılınan kuruluşlar
genel olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (m: 5/b), il çevre ve şehircilik
müdürlükleri (m: 6), belediye ve mücavir alanlar dışında il özel idareleri (m: 7/1),
belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yetki
devri yapılan belediyelerdir (m: 7/2).
Gürültü Yönetmeliği ise işyerlerindeki gürültüden çalışanları korumak
amacıyla çıkarılmış olan bir yönetmelik olup, bu yönetmelik İş Sağlığı ve Güvenliği
Yönetmeliği ile birlikte uygulanmaktadır. Bu yönetmeliğe göre gürültü denetimi
yetkisi ise Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile bağlı birimlerine aittir.
e) Katı atıkların denetimi: Atıklar katı, sıvı veya gaz şeklinde olabilmekle
birlikte, sıvı atıklar için çeşitli deşarj kriterleri, gaz atıklar için emisyon kriterleri
getirilerek denetimler yapılmaya çalışılmaktadır. Bu iki atık türünün denetimi su ve
hava kirliliği denetimlerinden ayrı düşünülemeyeceğinden, su kirliliği ve hava
kirliliği denetimleri ile birlikte ele alınmaktadır. Katı atıklar ise, özelliği sebebiyle
uzun süre doğada kalan ve toprağın yanında hava ve suların da kirlenmesine neden
olan bir atık türü olduğundan, çerce yönetimi ve denetimi içinde özel öneme
sahiptirler.
Katı atık, evlerden çıkan çöpler, ticari faaliyetler sonucunda ortaya çıkan
atıklar, madencilik, tarım ile ilgili faaliyetler sonucunda ortaya çıkan atıklar ile su
tasfiye tesislerinde ortaya çıkan atıklardır (Görmez, 2007: 61).
101
Türkiye’de katı atıkların denetimini düzenleyen genel yönetmelik, 14.03.1991
tarih ve 20814 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Katı Atıkların Kontrolü
Yönetmeliğidir.10 Yönetmeliğe göre katı atık; üreticisi tarafından atılmak istenen ve
toplumun huzuru ile özellikle çevrenin korunması bakımından, düzenli bir şekilde
bertaraf edilmesi gereken katı maddeleri, arıtma çamurlarını; buzdolabı, çamaşır
makinesi, koltuk gibi iri katı atıklar ile evsel katı atıkları ifade etmektedir (m: 3).
Türkiye’de genel olarak katı atıkların kontrolünden belediyeler sorumlu
olmakla birlikte, Yönetmeliğe göre katı atıkların denetiminde Çevre ve Şehircilik
Bakanlığının da yetkisi saklıdır (m: 46). Ayrıca yerel yönetimler üzerindeki vesayet
yetkisi çerçevesinde Belediye Kanununa göre belediyelerin mali işlemler dışında
kalan bütün işlemleri İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenebildiğinden (5393
sayılı Kanun m: 55), bu denetim belediyelerin atıklarla ilgili görevlerini de
kapsamaktadır.
f) Flora- faunanın denetimi: Flora, belli bir ülkeye, bölgeye veya yöreye özgü
bitki örtüsü, fauna ise yabanıl hayvan topluluğudur (Keleş, Hamamcı ve Çoban,
10 Atık konusu çok kapsamlı bir konu olduğundan, Türkiye’de Katı Atıkların Kontrolü
Yönetmeliği dışında atık kontrolü ile ilgili birçok yönetmelik bulunmaktadır. Bu yönetmeliklerin önemlileri aşağıdaki gibidir:
1- Ambalaj Atıkların Kontrolü Yönetmeliği, RG. 24.08.2011, 28035, 2- Atık Pil ve Akümülatörlerin Kontrolü Yönetmeliği, RG. 31.08.2004, 25569, 3- Atık Yağların Kontrolü Yönetmeliği, R.G. 30.07.2008, 26952, 4- Bitkisel Atık Yağların Kontrolü Yönetmeliği, R.G. 19.04.2005, 25791, 5- Atık Yönetimi Genel Esaslarına İlişkin Yönetmelik, R.G. 05.07.2008, 26927, 6- Atıkların Düzenli Depolanmasına Dair Yönetmelik, R.G. 26.03.2010, 27533, 7- Atıkların Yakılmasına İlişkin Yönetmelik, R.G. 06.10.2010, 27721, 8- Gemilerden Atık Alınması ve Atıkların Kontrolü Yönetmeliği, R.G. 26.12.2004, 25682,
Bu yönetmeliklerin tamamında atıkların alınması, depolanması, yok edilmesi görevleri belediyelere, genel olarak bu faaliyetlerin denetimi yetkisi ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilmiştir. Aynı konular, ayrıca İçişleri Bakanlığının belediyeler üzerindeki denetim görevi kapsamına da girmektedir.
102
2009: 198). Ormanlar, sulak alanlar, çayır ve meralar, endemik bitkiler ve hayvanlar,
yaban hayatının hepsi çevresel değerler içinde yer almaktadır ve bunların korunması
için her ülkede farklı mevzuat bulunmaktadır. Türkiye’de ise Çevre Kanununun
yanında Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Su Ürünleri Kanunu, Kültür ve
Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu flora ve faunanın
korunmasına ilişkin temel yasalardır. Bu kapsamdaki denetim görevi, Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı ile Orman ve Su İşleri Bakanlığının birbirinden ayrılması
sonucunda Orman ve Su İşleri Bakanlığı ve bağlı birimlerine verilmiştir. Ayrıca taşra
yönetim birimlerin başı olan vali ve kaymakamlara da aynı mevzuat ile ormanların,
yaban hayatın, kültür varlıklarının korunması ve denetimi ile ilgili değişik görevler
verilmiştir.
g) İmar denetimi: Bilindiği gibi şehirler, yapay çevrenin en önemli
unsurlarıdır. Şehirlerin hızla büyümesi ve şehirleşme sorunları, eskiden beri yapıların
ve şehirlerin belli bir plan içinde geliştirilmesini gerektirmiştir. Şehirlerin belli bir
plan dâhilinde kurulması, geliştirilmesi ve daha yaşanabilir şehirler oluşturulmasını
sağlamanın en etkili yolu imar denetimleridir.
Türkiye’de imar denetimi konusundaki temel yasa 3194 sayılı İmar Kanunu,
imar denetimlerinde yerel makamlara yetki veren kanunlar ise İl Özel İdaresi Kanunu
ile Belediye Kanunu’dur. Bu kanunlar ile imar planlarını yapma ve bu planlamalara
göre yapı kontrolü yetkisi belediyelere, belediye sınırları dışında ise il özel
idarelerine verilmiştir. Yerel yönetimlerin imar uygulamalarını denetleme görevi ise
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK gereğince
Çevre ve Şehircilik Bakanlığına (m: 2/a), diğer taraftan da yerel yönetimler
103
üzerindeki vesayet denetimi yetkisi çerçevesinde İçişleri Bakanlığına aittir (5393
sayılı Kanun m: 55, 5302 sayılı Kanun m: 38). Ayrıca bu konuda bir bağımsız
denetim türü olarak yapı denetim firmalarının yaptığı denetimler de üçüncü bir
denetim yolu olarak uygulanmaktadır.
İmar Kanununun 40. maddesi ile kamu sağlığını tehdit eden, şehircilik,
estetik, gürültü, duman gibi çeşitli açılardan sakıncalı görülen olumsuzlukların
giderilmesi konusunda belediye veya valiliklere verilen görev de Türkiye’de çevre,
sağlık ve şehircilik açısından yerel düzeyde yapılabilecek genel bir denetim türüdür.
2.3.5.2.2. Birleşik (Entegre) Denetim
Çevre Denetimi Yönetmeliğinde birleşik denetim; tesis veya faaliyetlerin,
çalışmalarının Çevre Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe giren hava, su,
toprak, atık, kimyasallar, deniz ve gürültüye ilişkin tüm yönetmeliklere
uygunluğunun bir arada ele alındığı denetim” olarak tanımlanmaktadır (m: 4/c). Bu
denetimde hava, su, toprak, flora-fauna, imar, atık, gürültü gibi tüm çevre ortamları
birlikte ele alınarak, bu ortamlar arasındaki ilişkiler ve kirlilik geçişleri bir bütün
olarak le alınıp incelenmektedir.
Bu denetim türü AB (Hükümetlerarası İklim Değişikliği Paneli - IPPC
yönergesinde “entegre denetim” olarak tanımlanmakla birlikte, Türkiye’de IPPC
yönergesi uygulanmadığından, mevzuatta birleşik denetim ibaresi kullanılmaktadır.
AB IPPC Yönergesinin yürürlüğe girmesiyle; birleşik denetimlerin Türkiye’de
“entegre denetim” sisteminin temelini oluşturacağı düşünülmektedir (Erkal, 2007).
104
Birleşik denetim, ortam esaslı denetim anlayışının yetersizliğine çözüm
olarak ileri sürülmüş bir denetim türüdür. Bilindiği gibi ortam esaslı denetimlerde,
bir çevre değeri ele alınmakta ve o değer korunmaya çalışılmaktadır. Oysaki çevre
sorunlarının değişen niteliği, bu sorunları göründüğünden daha karmaşık hale
getirmiş ve daha organize denetim ve çözüm yolları üretmeyi zorunlu kılmıştır. Bir
faaliyet sadece bir çevre değerini tahrip etmekle kalmayıp, aynı anda bütün değerleri
tahrip eder bir niteliğe bürünebilmektedir. Örneğin, bir çimento fabrikasından çıkan
duman hava kirliğine sebep olurken, aynı fabrikadan çıkan tozlar çevredeki toprak ve
bitki örtüsünde kirlenmeye sebep olmakta, çevredeki flora ve faunaya zarar
vermekte, yerleşim yerlerinde istenmeyen etkiler doğurduğundan imar ve
yapılaşmayı etkilemekte, fabrikanın atıkları ile su kaynakları ve toprak
kirlenmektedir. Kısaca bir fabrikanın faaliyeti bütün çevre değerlerine zarar
verebilmektedir. Bu fabrikayla ilgili ortam esaslı bir denetimle sadece bir çevre
değeri korunabilecek, diğer değerlere verilecek zararlar ise önlenemeyecektir. Hava
kalitesinin korunması amaçlı bir denetim ile bacalara takılacak filtrelerle belki hava
kalitesi artırılabilecek, ancak diğer çevresel sorunlar devem edecektir. Bunun önüne
geçilebilmesinin yolu ise denetimlerin, bütün çevresel değerleri kapsayacak şekilde
daha karmaşık biçimde ele alınıp uygulanmasıdır. Karmaşık yapısı nedeniyle ortam
esaslı (entegre) denetimler, başarılı bir ekip çalışmasını gerektirmektedir.
2.3.5.2.3. Ortam Esaslı ve Birleşik Denetimin Karşılaştırılması
Ortam esaslı ve entegre denetimlerin birbirlerine karşı üstün veya zayıf
yönleri bulunmaktadır. Uygun denetim tipini belirlemek, genel programın amaçlarına
105
ve sahaya özgü koşullara bağlıdır. Bununla birlikte ortam ve entegre denetimlerin
karşılaştırması yapıldığında aşağıdaki sonuçlara ulaşılabilir (Çevre ve Orman
Bakanlığı, 2007: 17- 21).
a)Yaptırım etkinliği açısından: Ortam esaslı denetimlerde denetçilerin
uzmanlaşması nedeniyle entegre denetimlere göre daha iyi yaptırım sonuçları
sağlanmaktadır. Ancak, fazla sayıda denetimden dolayı yaptırımın sayısı artmaktadır.
Buna karşılık detaylı sorgulama özellikleri sebebiyle de entegre denetimlerin
caydırma güçleri yüksektir. Ayrıca entegre denetim, tesis yönetiminin daha fazla
dikkatini çekmektedir. Muhtelif programlarında birçok küçük ihlali bulunan tesislere
karşı yaptırımda entegre denetimler daha etkilidir.
b) Kaynak ihtiyacı açısından: Ortam esaslı denetim bir denetçi tarafından
yapılabileceği için daha az kaynak gerektirirken; entegre denetimler de denetçilerin
birleştirilmiş seyahatleri ve azalan seyahat sayısı nedeni ile potansiyel olarak daha
verimlidir. Çünkü entegre denetimlerin kapsamlı olmasından dolayı daha az sayıda
denetime gerek duyulduğundan, denetim sürecinin tekrarlanan yönleri ortadan
kalkmakta, daha az denetimle yetinilebilmekte; bu ise uzun dönemde artan kaynak
verimliliği sağlamaktadır. Ayrıca denetim sayısının azalması sayesinde, entegre
denetimler denetim sıklığı tezinin iyi ayarlanabilmesine olanak sağlayabilmektedir.
c) Denetlenen tesisin türü açısından: Ortam esaslı denetimler neredeyse
bütün tesislerde yapılabilmekte iken, entegre denetimler küçük işletmeler için uygun
değildir. Çapraz eğitim almış (birden fazla ortam temelinde) denetçilerin varlığı
durumunda entegre denetimlerin uygulanma kabiliyeti de artabilmektedir.
106
d) Gereken zaman açısından: Ortam esaslı denetimler daha kısa zamanlarda
yapılabilmektedir. Ancak bu durumda biriken yük artmaktadır. Entegre denetimler
ise daha uzun zaman gerektirmektedir.
e) Kapsam açısından: Ortam esaslı denetimler geniş kapsamlı tesisler için
uygun olmayıp, küçük ve daha az karmaşık süreçler içeren tesisler için uygundur.
Entegre denetimler ise geniş kapsamlı tesisler için daha uygundur. Bu denetimler
tesisin kapsamlı olarak incelenmesine olanak sağladığından, tali olarak görülen
çevresel konulara değinilebilme özelliğine sahiptir. Bundan dolayı da kirliliği
önlemede bütün sürecin gözden geçirilmesi için daha fazla potansiyel taşımaktadır.
f) Doğurduğu çevresel sonuçlar açısından: Entegre denetimler genellikle
iyileşen çevresel performans ile sonuçlanmaktadır. Örneğin, tek ortamlı yapılan bir
denetim programı tipik olarak diğer ortamlar için doğabilecek sonuçları dikkate
almadan belli bir çevresel ortamda atık azaltılması veya yönetilmesi üzerine
odaklanırken, entegre denetim programı ortamlararası geçisin azaltılmasını
gözeteceğinden, birden fazla çevresel ortamı korumaya katkı sağlayabilmektedir.
g) İletişim olanakları açısından: Entegre denetimler, çoklu ortam faaliyeti
olan tesisler ve bu tür tesisler üzerinde çevresel denetim yapmakla sorumlu denetim
birimi arasındaki iletişimin gelişmesine katkı sağlayabilecek niteliktedir.
Tek ortamlı denetimler tipik olarak her bir çevresel program alanı için farklı
bir denetçi tarafından yürütüleceğinden, bir tesisin sorunu veya sorusu olduğunda,
tesis yetkililikleri bunu iletmek için sürekli değişik denetçilerle ilişkiye geçmek
zorunda kalmaktadırlar.
107
Entegre denetimler ise genel olarak, çevresel uygunlukla ilgili sorunları veya
soruları olan tesisler için kolayca tanımlanabilir temas noktası rolü oynayan bir takım
lideri tarafından yürütüldüğünden, işletme yetkilileri için bu kişi ile iletişim
kurulması yeterli olabilmektedir.
2.3.5.3. Denetim Yapan Birime Göre Sınıflandırma
Denetimi yapan birime göre kamusal, özel ve karma olmak üzere üç tür
denetim söz konusu olabilmektedir.
2.3.5.3.1. Kamusal Denetim
Kamusal çevre denetimi; çevre denetiminin kamu kurum veya kuruluşu
şeklinde örgütlenmiş ve kamu hukukuna göre faaliyette bulunan denetim birimleri
tarafından yapılmasıdır. Kamusal denetim, kamu veya özel sektör kuruluşları
üzerinde doğrudan uygulanabildiği gibi; çevreyi denetlemekle görevli olan kamu
kurum ve kuruluşları üzerinde dolaylı olarak da uygulanabilmektedir. Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığının denetimleri ile Sayıştay’ın performans
esaslı çevre denetimleri Türkiye’de; EPA’nın yaptığı çevre denetimleri de ABD’de
kamusal çevre denetimlerine örnek olarak gösterilebilir.
2.3.5.3.2. Özel Denetim
Denetim; kamu kesimi tarafından yapılabildiği gibi, özel kesim tarafından da
yapılabilmektedir. Özel hukuk kurallarına tabi şirket veya işletme şeklinde
108
örgütlenmiş denetim birimleri tarafından yapılan çevre denetimlerine özel çevre
denetimi denilmektedir.
Özel-kamusal denetim ayırımı, denetlenen kuruluşun özel veya kamu
sektöründe bulunmasına göre yapılan bir ayırım olmayıp, denetimi yapacak olan
birimin kamu veya özel hukuk hükümlerine tabi olmasına göre belirlenmektedir. Bu
esaslara göre, kamu denetiminde denetçiler devlet memuru veya kamu görevlisi
statüsünde çalışan kişiler iken, özel denetimde denetçiler özel denetim firmalarında
özel hukuk ilişkilerine göre çalışan kişiler konumundadır.
Çevre Denetimi Yönetmeliğine göre, işletmelerin kendi kurdukları iç denetim
birimleri tarafından yaptırdıkları iç tetkik ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından
yetki verilmiş özel çevre denetimi firmalarının yaptığı denetim Türkiye’de
uygulanmakta olan başlıca özel çevre denetimi örnekleridir.
Çevre denetiminin özel ya da kamusal olmasının etik boyutu da
bulunmaktadır. Her iki denetim farklı etik ilkelere göre değerlendirme yapmayı
gerektirmektedir. Kamusal çevre denetiminin değer olarak esas alması gereken etik
ilkeler kamu yönetimi etiği ilkeleri olmak zorunda iken, özel denetimin esas alacağı
etik ilkeler işletme etiği ilkeleri olacaktır. Başka bir deyişle kamusal çevre
denetiminde etik değerler kamu yararını koruma amacını gütmek zorunda iken,
işletme etiği ya da özel sektör etiği böyle bir amaç gütmek zorunda değildir. İşletme
etiğinde amaç, işletmenin karının nasıl artırılabileceğidir. Çevre denetimi yapacak
olan özel işletmeler de öncelikle kendi karlarını düşünmek zorundadırlar. Çevre
denetiminin etik yapılandırılması ve etik analizi yapılırken bu ayırım sürekli göz
önünde bulundurulmalıdır.
109
Özel çevre denetiminin kamu yönetimi etiğine göre değerlendirilmesi veya
kamu denetiminin işletme etiğine göre değerlendirilmesi bizi yanlış sonuçlara
götürecektir. Çünkü işletme etiğine göre doğru olarak nitelendireceğimiz birçok
denetim faaliyeti ve amacı, kamu yönetimi etiğine göre yapılacak bir
değerlendirmede etik dışı görülebilecektir.
2.3.5.3.3. Karma Denetim
Karma çevre denetimi, bir ülkede çevre denetiminin kamu ve özel kesim
tarafından birlikte yürütülmesidir. Çevre çok geniş bir alanı kapsadığından, çevre
denetimlerinin en ince ayrıntısına kadar kamu kuruluşları tarafından yapılması
düşünülemez. Böyle bir uygulama çok büyük bir kuruluşu ve aşırı miktarda denetçi
istihdamını gerektirdiğinden, Türkiye dâhil gelişmiş ülkelerin hepsinde kamu ve özel
çevre denetimi birlikte uygulanmaktadır. ISO 14000 denetim standartları, EMAS
çevre denetimi standartları özel işletmeler tarafından yapılacak denetimler için
geliştirilmiş standartlardır. Bu çalışmada önerilecek model de kamu denetiminin
öncülüğü ve belirleyiciliği içinde, işletmelerin kendi iç denetimlerini de özendiren ve
bunlardan da yararlanan bir model olacaktır.
2.3.6. Çevre Denetimi Süreci
Çevre denetimi bir anda başlayıp biten bir faaliyet olmayıp, bir süreci ifade
etmektedir. Bu süreç standartların oluşturulması ile başlayıp, denetim öncesinde,
110
denetim esnasında (sahada) ve denetim sonrasında yürütülen birçok faaliyet ile rapor
hazırlanması faaliyetlerini kapsamaktadır.
2.3.6.1. Standartların Oluşturulması
Çevre denetimi yapılabilmesinin ön koşulu, çevresel standartların
oluşturulmasıdır. Standart, bir şeyin geniş kabul görmüş ölçülebilir örneklemidir.
Standartlar verilerin değişimini, birbiriyle karşılaştırılmasını ve bu verilerdeki
değişimi bilimsel olarak ve anlamlı bir şekilde yorumlayabilmemizi sağlamaktadır.
Standartlar sayesinde şehirler, ülkeler, yıllar, nesneler gibi değişik unsurlar birbiriyle
karşılaştırılabilmekte, nesnelerle ilgili verilerin kritik noktaları, limitleri ortaya
konabilmektedir (Barrow, 1999: 60).
Standartlar genellikle göstergelere, kolaylıkla ölçülebilecek ve standartlarla
bağlantısı kurulabilecek nesnelere bağlıdır. Bazı göstergeler daha çok güvenilir iken,
bazıları daha az güvenilirdir. Bazı göstergeler ise, BM İnsani Gelişim Endeksi gibi,
daha karmaşık bir yapıda olup, geniş yorumlara ihtiyaç duymaktadır.
Çevre standartları, insan sağlığı ve güvenliği ile ilgili olanlar, çevresel
kaliteyi sürdürmeye yönelik olanlar, tüketim mallarının kalitesiyle ilgili olanlar
olmak üzere geniş gruplara ayrılmaktadır. Standartlar; izleme, çevreyi anlama ve
trend oluşturma, tartışma, kuralları uygulama, çevresel denetim, çevresel kaliteyi
sürdürmede yaşamsal öneme sahiptir. Standart oluşturma; kirlilik kontrolü, sağlık ve
güvenlik, toplum sağlığı, su temini, atık yönetimi, tüketim maddeleri (gıda
standartları, elektrik güvenliği, elektromanyetik radyasyon güvenliği), ilaç endüstrisi,
111
ulaşım güvenliği ve kalitesi, elde edilen bilgilerin toplumla paylaşılması gibi faaliyet
alanlarını içermektedir (Barrow, 1999: 61- 62).
Standartlar, kendisine kıyaslama yapılarak gelecekte performans ölçümleri
için kullanılacağından, özellikle çevresel standartlar gibi, hizmet alanında yer alan
standartların belirlenmesinde güçlükler ortaya çıkmaktadır. Çünkü hizmet kalitesini
ölçmeye yarayan standartlar somut bir göstergeye dayanmadığından, bu standartları
verilere dayandırabilmek de kolay değildir (Akyel, 2009: 19).
Standart oluşturma eski çağlardan beri süregelen bir çabadır. Eski Mısır,
Yunan ve Romalıların ölçüm birimleri kurdukları; Ortaçağda Avrupalı halı
tüccarlarının ürünlerin kalitesi konusunda standart oluşturdukları, 19. yüzyılda da
İngilizlerin, Fransızların ve bazı Avrupa ülkelerinin gözlem yapma, standart
oluşturma, uygulama ve geliştirme kurumları kurdukları ve veri tabanlarını
kaydettikleri bilinmektedir (Barrow, 1999: 60).
Ancak, standartların ulusal boyutta kalması durumunda uluslararası
karşılaştırma sorunları baş gösterince, uluslararası standart oluşturma çabaları
başlamıştır. Uluslararası standart oluşturmaya gerek duyulan alanların başında da
çevre gelmektedir. Çünkü uluslararası standartlar olmadan çevrenin yapısı ve
durumu hakkında araştırma yapmak ve global olarak durumu gözlemleyebilmek
olanaksızdır.
Özellikle 1950’lilerden önce dünyada telgraf, radyo gibi birçok alanda
uluslararası standart oluşturma gereği doğmasına rağmen çevre bilimi açısından
1957-1958 yıllarında hidrolojik, meteorolojik, jeofizik ve biyolojik verilerdeki global
112
değişimi anlama çabalarına yönelik verilerin elde edilmesi ve yorumlanmasına
yönelik çalışmalar, uluslararası çevre standartları oluşturmaya dair ilk çabalar olarak
kabul edilmektedir (Barrow, 1999: 60).
Çevre ile ilgili ilk standartlar başlangıçta çevre kaygısıyla değil, toplum
sağlığı kaygısıyla oluşturulmuştur. ABD’de 1899 yılında çıkarılan Çöp Kanunu, su
kirleticileri ile ilgili ilk hükümleri taşımaktadır. 1912 Kamu Hizmetleri Sağlığı
Kanunu, Türkiye’de 1930 yılında çıkarılan Umumi Hıfzısıhha Kanunu, 1913 tarihli
mülga İl Özel İdareleri Kanunu, 1924 tarihli Köy Kanunu toplum sağlığı temelli
olmak üzere çevresel hükümler içeren öncü yasalar konumundadır (Yaşamış, 1995:
141-144).
Karar alma sürecinde çevre yöneticisi için standartlara sahip olma önem
taşımaktadır. Çevresel sorunlara yönelik olarak öncelikle kimyasal ve radyoaktif
kirliliğin güvenli seviyesinin belirlenmesi alanında standartlar oluşturulmuştur.
Zamanla tıp ve ekoloji gibi bilimlerdeki gelişmeler ışığında daha önce oluşturulmuş
bazı standartların revize edilmesi gerekmiştir. Bu çerçevede 1930’ların sonlarında
ozon zararlı CFC’ler, 1960’ların başında da DDT kullanımı ile ilgili standartlar
revize edilmiştir (Barrow, 1999: 61).
2.3.6.2. Denetim Öncesi Çalışmalar
Çevre standartları oluşturulduktan sonra, çevre politikasındaki önceliklere
göre denetim öncesi çalışmalar başlatılmaktadır. Denetim öncesi çalışmaların amacı
113
denetimin yürütülmesi aşamasındaki zaman kaybını en aza indirmek ve denetim
ekibinin verimli çalışmasını sağlamaktır.
Çevre denetimlerinde yaygın olarak kullanılan denetim öncesi faaliyetler;
denetim yapılacak tesislerin ya da sahaların seçilmesi, denetimin programlanması, ön
bilgilerin toplanması veya gözden geçirilmesi, denetim planının gerçekleştirilmesi,
idari detayların tanımlanmasıdır (Greeno, Ladd ve Diberto, 1985).
Denetimi yapılacak tesis veya faaliyetlerin seçimi içinde hangi tesislerin,
hangi sıklıkla, hangi çevre değerleri (hava, su, toprak, v. b. veya bütünleşik - entegre
denetim) açısından denetleneceği sorularına cevap aranmaktadır. Denetimi yapılacak
tesislerin seçimi genellikle yıllık olarak yapılmakta ve denetim yapacak birimin
parasal, personel, vb. kapasitesi; denetime alınacak tesis sayısı, büyüklüğü gibi
etmeler entegre denetim veya ortam esaslı denetim yöntemlerinden hangisinin
kullanılacağının belirlenmesinde etkili olmaktadır.
Denetimin programlanması; tesis ziyaret programlaması, denetim ekibi
üyelerinin seçimi ve yazıyla programın doğrulanması faaliyetlerini içermektedir.
Denetim programlanırken dikkat edilmesi gereken husus, denetimin süresinin amaca
hizmet edip etmeyeceğidir. Kısa süreler, denetimin istenilen kalitede yapılmasını
engelleyeceği gibi, gereksiz uzun süreler de denetimin maliyetini arttırabilmektedir.
Denetimin programlanmasından sonra yapılması gereken iş, denetlenecek
tesis ile ilgili ön bilgilerin toplanması ve gözden geçirilmesidir. Bir çevre denetimi
için gerekli olabilecek bilgiler arasında önceki denetim raporları, mevzuat bilgileri,
kuruluş politikaları, tesisisin fiziksel durumu, tesis planları, izinler, ruhsatlar,
114
personel kapasitesi, tesisin uyguladığı prosesler, kullandığı teknolojiler ilk akla
gelenlerdir.
Denetimin programlanmasından sonra denetim planının geliştirilmesi
gerekmektedir. Denetim planının geliştirilmesi, denetimde nelere öncelik
verileceğinin belirlenmesidir. Bu süreç öncelikli başlıkların seçimi, ekip
kaynaklarının tahsisi; zaman çizelgesinin, denetim ekibinin, çalışma dokümanlarının
belirlenmesi ve denetim planının onaylanarak duyurulması ile tamamlanmaktadır
(Şakar, 2009: 48).
Denetim ekibi, çabasını doğal olarak kuruluşun risk taşıyan alanlarına
yöneltecek; eğer bir önceki denetim özel bazı eksiklikleri saptamışsa, öncelikli olarak
ele alınacak konular da bunlar olacaktır. Denetim öncesi faaliyetlerin son aşaması
idari detayların tamamlanmasıdır. Düzenlemelerin doğrulanması, ekip üyelerinin bir
araya gelmesi için yer ve zaman belirlenmesi, kuruluş veya tesise götürülecek
dokümanların hazırlanması bu aşamada yapılacak faaliyetlerdir (Greeno, Hedstrom
ve Diberto, 1985).
2.3.6.3. Saha Çalışmaları
Saha çalışmaları; denetçinin veya denetim ekibinin denetimi yapılan işletme,
tesis veya sahada yürüttüğü çalışmalardır. Denetimin temel aracı olan saha
çalışmalarının genel amacı, çevre denetim programının amaç ve hedeflerine ulaşmak
için yeterli verinin toplanmasıdır. Saha çalışmaları aşamasında yapılan faaliyetler
aşağıdaki gibi özetlenebilir (Şakar: 2009: 49).
115
• İç kontrollerin anlaşılması: Ön bilgilerin gözden geçirilmesi, açılış toplantısı,
tesis turu, denetim planlarının gözden geçirilmesi, iç kontrollerin
anlaşıldığının işletme yetkilileriyle mutabık kalınarak doğrulanması bu
aşamada yürütülen çalışmalardır.
• İç kontrollerin değerlendirilmesi: İç kontrollerin zayıf ve güçlü yönlerinin
belirlenmesi, denetim planı ve kaynak tahsisinin kabul edilmesi, test ve
doğrulama stratejilerinin tanımlanması bu aşamada yürütülen çalışmalardır.
• Denetim kanıtlarının toplanması: Test ve doğrulama stratejilerinin
uygulanması, verilerin toplanması, eğer denetim protokole dayanan bir
denetim ise (özel denetimler genellikle böyledir) protokol adımlarının
tamamlandığının temin edilmesi, bütün bulgu ve gözlemlerin gözden
geçirilmesi, bütün bulguların gerçekçi ve doğru olduğunun teyit edilmesi,
gerekirse daha fazla test yapılması, numune alınması bu aşamada yürütülen
çalışmalardır.
• Denetim bulgularının değerlendirilmesi: Bulguların ayrıntılı bir listesinin
hazırlanması, çalışma kâğıt ve belgelerinin yerleştirilmesi, bulguların çalışma
kâğıtlarına eklenmesi ve özetlenmesi, kapanış toplantısı için rapor
hazırlanması bu aşamada yürütülen çalışmalardır.
• Tesise bulguların rapor edilmesi: Kapanış toplantısında bulguların sunulması,
gerekiyorsa tesis personeli ile bulguların tartışılması ve personelin
görüşlerinin veya açıklamalarının alınması bu aşamada yürütülen
çalışmalardır.
116
2.3.6.4. Denetim Sonrası Çalışmalar
Çevre denetiminin son aşaması denetim raporunun hazırlanması ile ilgilidir.
Denetim sonrası çalışmalar şu şekilde özetlenebilir (ICC, 1998’den aktaran Can,
1995: 73-81):
• Taslak raporun hazırlanması: Denetim alanında yapılan çalışmalardan sonra
gerek görülürse taslak rapor hazırlanmakta ve denetim ekibi üyelerine
verilmektedir. Taslak raporun hazırlanması aşamasında kapanış raporunda
düzeltilmesi gereken hususlara rastlanması durumunda bu hususlar
düzeltilmekte, raporun nerelere dağıtılacağı belirlenmekte, taslak raporun
dağıtımı yapılmakta ve düzeltme için zaman verilmektedir.
• Son raporun hazırlanması: Taslak rapor da dikkate alınarak, son rapor
hazırlanmakta, son rapor hazırlanırken taslak raporda düzeltilmesi gereken
hususlara rastlanırsa bunlar düzeltilmektedir.
• Eylem planlarının hazırlanması ve takibi: Son raporda yer alan eksikliklerin
düzeltilmesi amacıyla ve bu rapor esas alınarak eylem planları
hazırlanmaktadır. Eylem planları, denetlenen kurum veya kuruluş tarafından
düzeltilmesi gereken hususları da kapsayacağından, bu kuruluşlara da tebliğ
edilmelidir. Denetim sonrası çalışmalar, eylem planlarının takibi ile sona
ermektedir.
Denetim sonrası çalışmalarda denetçinin görevi ilk iki madde ile sınırlıdır ve
son raporu hazırlayıp ilgili yerlere verdikten sonra tamamlanmaktadır. Bu raporun
117
takibi amacıyla eylem planlarının oluşturulması ve bu planların uygulanması ise
çevre yönetimlerinin görevi içinde yer alan konulardır. Çevre yönetiminin bu
konudaki duyarlılığı çevre denetiminin etkinliğini artırmakta iken, tersi bir yaklaşım
ise çevre denetiminin etkinliğini azaltmaktadır.
2.3.7. Çevre Denetim Raporları
Çevre denetim raporları, çevre denetiminin denetim sonrası çalışmalar
aşamasında yer almakla birlikte, öneminden dolayı daha ayrıntılı açıklanması
amacıyla ayrı bir başlık altında değerlendirilmiştir.
Çevre denetim raporu; yapılan çevre denetimi sonucunda elde edilen
bulguların açık ve gerekçesiyle birlikte, çözüm önerilerini de içerecek şekilde
ilgililere bildirilmesi amacıyla hazırlanan rapordur.
Çevre denetimi raporlarının üç temel amacı vardır. 1- İlgililere (yönetim,
kuruluşun kendisi veya üçüncü kişiler) bilgi sağlamak, 2- düzeltici eylem başlatmak,
3- denetim bulgularının kanıt ve dokümantasyonunu sağlamak (EEC, 1993’den
aktaran Can, 1995: 73).
Yönetime bilgi sağlama amacı: Raporlardan öncelikle yararlanacak olanlar,
çevre yönetimleri ve karar alıcılar olduğundan, raporlar yönetime bilgi sağlayan
önemli belgelerdir. Çevre denetim raporları, bu özelliği ile denetlenen kuruluşa da
yol gösterme özelliğine sahip raporlardır.
118
Düzeltici eylem başlatma amacı: Çevre denetim raporları, denetim sonucunda
bulunan eksiklikleri ve düzeltici önlemleri gösteren raporlardır. Her ne kadar yeni
kamu yönetimi yaklaşımında denetimin hata buluma yönünden çok rehberlik edici
özelliği ön plana çıkarılmakta ise de, çevre denetim raporları mutlaka denetlenen
kuruluştaki hata ve eksiklikleri göstermek zorundadır. Bu hata ve eksikliklere göre
düzeltici tavsiyeler raporlarda yer almalı; bu tavsiyelere göre de denetlenen
kuruluşun yöneticileri düzeltici eylem başlatarak, mevcut eksiklikleri gidermeli,
hataları düzeltmelidirler. Aksi durum sonraki denetimde mali ve cezai yaptırımlarla
karşı karşıya kalınmasına yol açabilir.
Dokümantasyon sağlama amacı: Denetim raporu öncelikle denetimin
yapıldığını ve denetim çalışma kâğıtları ile desteklendiğini belgelemekte ve raporun
dayandığı spesifik bulgulara ait detayları sağlamaktadır. Ayrıca denetim raporu,
denetim ekibi veya denetçinin işletmenin çevreye yaklaşımını algıladığını
belgelemektedir. Son olarak da eylem planı ve takip edilmesi gereken düzeltici
eylem ile birlikte, çevre konularına gereken önem ve dikkatin verildiğini veya
verilmediğini belgelemektedir (Can, 1995: 74).
Çevre denetim raporları da genel olarak diğer denetim raporları formatında
hazırlanmaktadır. Çevre denetim raporlarında genel hatlarıyla denetim planı,
uygunsuzluklar, düzeltici faaliyet tanımı ve termini, raporun dağıtımı gibi hususlara
yer verilmektedir (Şakar: 2009: 50).
Örnek bir çevre denetim raporunda aşağıdaki başlıklar yer alabilir (Can,
1995: 76):
119
A. Temel Elemanlar:
A.1. Amaç,
A.2. Denetimin kapsamı (konusu)
A.3. Denetim ekibi
A.4. Denetim süresi
A.5. İstisnalar (rapor kapsamı dışında bırakılan konular)
B. İçerik:
B.1. Genel Bilgiler:
B.1.1. Mevzuattaki düzenlemeler
B.1.2. Denetim yapılan kuruluşun tanımı
B.1.3. Kuruluşun tarihçesi
B.2. Denetim bulguları:
B.2.1. Çevre yönetim ve kontrol sisteminin eksiklikleri
B.2.2. Mevzuat ihlallerinin listesi
B.2.3. Maliyet - etkin uygulamalar
B.2.4. Tesisin çevre programının zayıf ve güçlü yönleri
B.2.5. Tesisin çevre risklerini ele alma kabiliyeti hakkında bilgi
B.2.6. İzin durumları
B.2.7. Analitik işlemler
B.3. Öneriler ve Takip.
B.3.1. Çevre yönetim ve kontrol sistemleri üzerine öneriler
B.3.2. Diğer öneriler
B.3.3. Eylem planları
B.4. Sonuç:
120
B.4.1. Raporun kaç nüsha düzenlendiği ve varsa ekleri
B.4.2. Raporun nerelere verildiği.
Çevre denetim raporları uluslararası denetim standartlarına uygun olarak,
tarafsız biçimde düzenlenmeli, denetçinin yorumları kanıtlara dayalı olarak
desteklenmelidir.
2.4. ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ KAVRAMLARI
Etik, felsefenin bir alt dalı olarak insan-insan ilişkilerinde neyin iyi, neyin
kötü olduğunu belirlemeye yarayan bir bilim dalı olarak doğmuştur. Çevre etiği ise,
sadece insana özsel değer atfeden etik algının zaman içinde genişlemesi ve insan
dışındaki diğer varlıkları da ahlaki değerlendirme konusu yapmasıyla birlikte ortaya
çıkmış bir meslek etiği dalıdır. Etik algının genişlemesinin sınırı son kertede evren
olabilecektir.
2.4.1. Etik Kavramı
Günümüzde etik sözcüğü ile ilişkisi olmayan bilim dalı neredeyse yok
gibidir. Her bilim dalı, etiğe kendi bakış açısıyla yaklaştığı için, bu bakışın da
etkisiyle birçok etik tanımı yapılmıştır.
Sözcük anlamıyla Yunancada “bilgi sevgisi (phila-sophia)” anlamına gelen
felsefe; insanın evrenle olan ilişkisini kavramsal olarak açıklayan sistematik ve
bilimsel bilgidir. Yunanca “ethos” sözcüğünden türetilen etik ise, felsefenin alt dalı
121
olarak, ahlaki değerleri ifade eden insan eylemlerine ilişkin değerler felsefesi olup,
insan - insan ilişkilerinde açık uçlu sorulara “iyi- kötü” değerlendirmeleri ile yanıtlar
bulmaya çalışan bilim dalıdır (Çobanoğlu, 2009: 9).
Diğer bir tanıma göre ise etik; felsefenin bir alt dalı olarak, ahlaki sorunlar ve
ahlaki değerler hakkında felsefi düşünmektir (Frankena, 2007: 20).
Pieper ise (1999: 22) etiği; bir kişinin veya grubun davranışlarına rehberlik
eden, doğrunun veya yanlışın ya da iyinin veya kötünün standartlarını oluşturan
moral ilkelerin kodu olarak tanımlamaktadır.
Pieper’e göre (1999: 30) etiğin başlıca iki anlamı vardır. Birinci anlamda,
alışkanlık, töre, gelenek olup, bunlara uyanlar ve bunları uygulayanlar etik davranış
sergilemiş sayılmaktadırlar. Daha dar olan ikinci anlamıyla ise, insanların kendilerine
aktarılan değer yargılarını ve eylem kurallarını kavrayıp, üzerinde düşündükten sonra
sorgulayarak uygulamaları ve kendilerinden talep edilen iyiyi gerçekleştirmek için,
bu eylem ve değer yargılarını alışkanlık haline getirmeleridir.
Başka bir tanıma göre de etik; insanın dünyadaki var oluş amacından
hareketle, insanın doğası için iyi ve kötü olanı belirleyen, gerek bireysel, gerekse
toplumsal yaşamda insanın karşılaştığı değere ilişkin sorunları ele alıp, bunlar için
çözüm önerisi getiren, her durumdaki varoluşla ilgili doğru ilke ve bilgilere ulaşarak,
yeni ahlak anlayışı önermek amacıyla yürütülen ussal ve eleştirel sorgulama
biçimidir (Karakoç, 2004: 59).
122
Kuçuradi ise; etiği insanlar arası ilişkinin değer boyutunu inceleyen bilim dalı
olarak görmektedir. Ona göre, “değerlere” ilişkin olması, etik ilişkiyi diğer toplumsal
ilişkilerden ayıran temel özelliktir. Bir etik ilişkiyi yaşayanlar (kişiler), ilişkinin
kendisi gibi bağımsız olarak vardırlar. Diğer toplumsal ilişkilerde olduğu gibi,
ilişkiden dolayı ortaya çıkmamışlardır. Toplumsal ilişkilerin değişken yapısal
özelliğine karşılık, etik ilişkinin yapısı değişmez bir yapıdır. Bu sebeple etik ilişki,
her türlü insan ilişkisine temel olmaktadır. Nerede bir insan, insanlarla ilgili bir şey
yapıyor ise, orada bir etik ilişki vardır ve yapılan doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak değer sorunlarıyla ilgilidir (Kuçuradi, 2011: 4-13).
Des Jardins ise etiğin sorgulayıcı yanını ön plana çıkarmaktadır. Ona göre
(2006: 58) etik; genel inançlarla, tavırlarla veya alışılmış davranışları yönlendiren
kurallarla ilgilidir. Ancak etik salt alışılmış olanı doğru olarak kabul etmeyip, bize
nasıl yaşamamız gerektiğini gösteren geleneğin akıl süzgecinden geçirilmesini
amaçlamaktadır.
Bu tanımlardan da anlaşıldığı gibi etik kavramı; bazı ögeleri bünyesinde
barındırmaktadır. Bu ögelerden ilki ödev ve yükümlülüktür. Ödev, bir kişiden olumlu
ya da olumsuz yönde yapması beklenen eylemdir. Yükümlülük ise bu eylemlere yön
veren ahlaki nitelikli istektir. İkinci öge vicdan ve iyi niyettir. Vicdan; kişinin
kendini yargılama yeteneğini kullanarak ahlaki değerleri idrak etmesini sağlayan
yeterliliktir. İyi niyet ise kişinin toplumsal ilişkilerde veya karşılaştığı etik
ikilemlerde eylemlerine yön vermek üzere benimsediği düşüncedir. Üçüncü öge ise
iyilik, doğruluk, onur, sevgi gibi insan eylemlerine yön veren unsurlardır (Köprü,
2007: 8-12.) Son öge içinde yer alan iyilik ve doğruluk; ahlaki bakımdan iyi ve
123
olumlu kabul edilen niyet ve eylemlerdir. Böyle olmayan niyet ve eylemler ise kötü
kabul edilmektedir (Kıllıoğlu, 1998: 114). Sevgi ise, insanların birbirleri ile olan
ilişkilerinde karşılıksız bir özveri gerektiren duygusal bağdır (Şen, 1998: 78). Bunun
zıttı ise benciliktir. Onur ise bireyin, kendi kişiliğine duyduğu saygının toplumun
diğer bireylerince de kabul edilmesidir (İzveren, 1980:115).
İyilik ve doğruluk ögesi etiğin kapsamının genişlemesinde önemli rol
oynamıştır. Çünkü etikte temel olan hangi eylemin iyi, hangi eylemin köyü olduğu
konusunda ayırım yapabilmektir. Bir eylemin iyiliğini veya kötülüğünü belirlemede
kullanılan ölçütlerin çokluğu, farklı etik yaklaşımların doğmasına yol açmıştır.
Etik tartışmaların ana konusu insan eylemlerini değerli ya da değersiz kılanın
ne olduğunu belirlemek olduğundan; etik, sonuçta iyi insan olmanın gerektirdiği
nitelikler ile bireyin davranışını belirleyen ve sınırlayan kuralların neler olduğunu
bulmak gibi iki temel konuda insanlığa yardımcı olmaktadır. Ancak, bu kurallar
belirlenirken birey hiçbir baskı altında kalmamalı, bunları kendi gönül rızası ile
kabullenmelidir. Bireylerin, düşünceleri ve karakter yapıları birbirinden farklı
olduğundan, iyi ve kötü tanımları da birbirinden farklı olacaktır. Etik, bu farklılıkları
ortadan kaldırmak için uğraşmakta ve belli standartlar geliştirmeye çalışmaktadır. Bu
standartlar meslek etikleri aracılığıyla da uygulamaya girmektedir (Erdoğan, 2009:
354-356). Etik değerlerin geçerlilik kazanabilmesi için insanın çevresel, toplumsal ve
dinsel baskılardan kurtulması ve özgür olması gerekmektedir (Akarsu, 1997: 21-22).
Bireylerin farklı karakter ve düşünce yapısında olmalarından kaynaklanan
farklı “iyi” ve “kötü” değerlendirmelerinde göreliliği azaltarak, evrenselliği
sağlarken etik ögelerden yararlanılmaktadır. Çünkü etik bir davranış, ancak bu
124
ögeleri taşıyorsa etik değerlendirmeye tabi tutulabilir. Etik ögeler, etik kavramına
getirilen “görelilik” eleştirisine karşı, “etiğin evrenselliğini” savunma olanağı verdiği
için de ayrı bir öneme sahiptirler.
Etiğin toplumdaki işlevi, belli bir görevi doğrudan buyurmak ya da
yasaklamak olmayıp, salt insanın özgürlüğü nedeniyle insana özgü olan ahlakiliği
ondan talep etmesidir. Bu adeta bir pusulanın sabit bir şekilde sürekli kuzeyi
göstermesi gibidir. Pusula, elinde bulunduğu kişiyi bir yöne gitmeye zorlamaz; ancak
bir yöne doğru gitmek isteyen insan onun sürekli kuzeyi gösterdiğini bilerek, pusula
yardımıyla yönünü kolayca bulabilir. Pusula gibi, etiğin rolü de insanı eylem
yapmaya zorlamadan, eylem yapma iradesini ahlâkî açıdan belirlemesine yardımcı
olmaktır (Kılavuz, 2003: 28).
Etik, kişinin kendi vicdanı ile ilgili bir konu olduğundan ve vicdan herkesin
kendi değer yargısına göre değişebileceğinden, ortak etik yargılara nasıl varılacağı
sorusuna cevap bulmak gerekmiştir. Bu soruya cevap bulunamaması, etiğin evrensel
niteliğini tartışmaya açacak ve etiğin göreli bir kavram olduğu eleştirilerine haklılık
kazandıracaktır. Ortak etik yargılara ulaşabilmek, ancak birtakım etik ilkelerin
kabulü ile mümkündür. Yararlılık, özerkliğe saygı, zarar vermemek, adalet gibi
ilkeler önemli etik ilkeler olarak kabul edilebilir (Çobanoğlu, 2005: 62). Bu ilkeler
ile etik, soyuttan daha somuta indirgenebilmekte ve insanlar etik değerlendirme
yaparken kullanabilecekleri ölçütler sunulabilmektedir.
Günümüzde etiğin genişleyerek evreni de kapsamına alması sonucunda çevre
etiği doğmuştur. Bir toplumdaki çevre denetim sitemi ve yapısının da o toplumdaki
çevre algısına ve bu konudaki etik tartışmalara göre şekillenmesi doğaldır. Örneğin,
125
kapitalist üretim modelini ve bireyciliği mutlak değer olarak benimsemiş toplumlarda
kamusal ağırlıklı bir çevre denetim modelinin; bunun tersi olarak ise bireycilik yerine
sosyal değerlere ve yapılara önem veren bir toplumda da piyasa odaklı bir çevre
denetim sisteminin başarılı olma şansı düşüktür. Sonuç olarak, etik her alanda olduğu
gibi, çevre denetim modellerinin oluşturulmasına da toplumda yaratacağı tartışma
ortamıyla katkı sağlayabilme olanağına sahiptir.
2.4.1.1. Etik ve İlişkili Olduğu Alanlar
Etik kavramı, birçok kavram ile benzerlikler göstermekle birlikte, temelde bu
kavramlarla bazen tamamlayıcılık ilişkisi taşımakta, birbiriyle karıştırılsa da bazı
kavramlarla farklılıklar taşımaktadır. Bu kavramların en önemlileri ahlak, kültür,
hukuk ve din kavramlarıdır.
2.4.1.1.1. Etik ve Ahlak
Ahlak; birden fazla anlamda kullanılan bir kelimedir. Bu anlamlardan biri;
insanların birbirleri ile olan ilişkilerinde uymaları beklenen davranış kurallarıdır.
Toplumun diğer kesimi tarafından yapılmasına izin verilen davranışlar ahlaki, izin
verilmeyenler ise ahlaki olmayan davranışlar olarak nitelendirilmektedir. Bu
anlamıyla ahlak; belli bir zamanda, bir grupta geçerli olan değer yargıları sistemi
olduğundan, etik ile örtüşmemektedir (Bravo, 2009: 142). Çünkü ahlak; toplumların
kültür düzeylerine ve yaşayış biçimlerine göre şekillendiğinden ve çok dar yerel
126
çevrelerde dahi farklı ahlaki davranış kalıpları görülebildiğinden, göreceli bir kavram
olarak, etiğin evrensel özelliğini yansıtmamaktadır.
Akarsu da (1997: 25) ahlâkı; insan topluluklarında bireylerin törelere uygun
davranmasını sağlayan yerel ve bölgesel kuralların toplamı” olarak tanımlamakta, bu
yönüyle ahlakı göreli, etiği ise evrensel bulmaktadır.
İkinci anlamıyla ise ahlak; ahlaklılık anlamında kullanılmaktadır. Sözünde
durmak, insanlara eşit muamele yapmak, ırk ayrımı yapmamak, işkence yapmamak
gibi değerler ahlaklılık örnekleridir (Bravo, 2009: 143). Bu anlamıyla da ahlak, daha
çok kişisel erdem ile ilgilidir.
Üçüncü anlamıyla ise ahlak; genel kabul görmüş doğrular olarak, etik ile aynı
anlamda kullanılmaktadır (Bravo, 2009: 143).
Ahlak, bireyin kendisine rehber alacağı basit bir buluş olmayıp, kişinin dili,
devleti, dini gibi kendisinden önce var olan ve kendisinden sonra da var olacak olan
sosyal bir kurumdur. Bireyler bunun içinde doğmakta ve bunun bir parçası
olmaktadırlar. Bu açıdan ahlak, geleneklerden de farklı olarak, toplumun can alıcı
sorunlarıyla ilgilenmektedir. Ahlak; yasama, yürütme veya yargı gibi bir güç
tarafından oluşturulmadığından, fiziksel güç, cezalandırma gibi yaptırımlar
içermeyip; bunun yerine övme, tekdir etme, kınama gibi yaptırımlar uygulamaktadır
(Frenkena, 2007, 22-28).
127
Çobanoğlu’na göre de (2009: 10); etik ve ahlak kavramları çoğu kez
birbirinin yerine kullanılsa da birbirleri ile aynı kavramlar olmayıp, etik, ahlaka göre
daha geniş kapsamlıdır.
Ahlak kelimesi de önceleri yaratılıştan kazanılan huy olarak tanımlanmışsa
da, anlamı genişleyerek bireyin sosyal değerleri olarak kullanılmaya başlanmıştır.
İngilizcede “ahlak” kelimesinin karşılığı “ethics” olduğundan, bu sözcük Türkçede
etik yerine kullanılmakta ise de; genişlik - darlık, kuram ve uygulama açılarından
etikten farklıdır. Çünkü ahlak, nasıl davranılması gerektiğine ilişkin yazılı olmayan
kuralları kapsarken, etik daha somut kavramları içermektedir (Koçberber, 2009:
285).
2.4.1.1.2. Etik ve Kültür
Latince ekip biçmek anlamına gelen “colere” kelimesinden türemiş olan ve
Türkçe’ ye “ekin” şeklinde geçen “kültür” kelimesi için birçok tanım bulunmakla
birlikte, burada kapsayıcı olan iki tanımdan bahsetmek yerinde olacaktır.
Voltaire’in tanımıyla kültür; insan zekâsının oluşumu, gelişimi, geliştirilmesi
ve yüceltilmesi; Marx’ın tanımıyla ise doğanın yarattığına karşılık, insanoğlunun
yarattığı her şeydir (Güvenç, 1979: 95-97). Öğrenilmesi, tarihsel ve sürekli olması,
sosyalliği, idealleşmiş veya idealleştirilmiş kurallar sistemi oluşu, ihtiyaçları
karşılaması ve doyurucu olması, değişkenliği, bütünleştiriciliği ve soyutluğu kültürün
temel özellikleridir (Güvenç, 1979: 103-108).
128
Taylor’a göre ise kültür; bir toplumun üyesi olarak insanın kazandığı bilgi,
inanç, gelenek, sanatsal faaliyetler, hukuk, ahlaki değerler ve diğer yetenek ve
alışkanlıkları içeren karmaşık bir bütündür. Bu tanımın öne çıkan özelliği, insanın
biyolojik olarak soya çekimine değil, bir toplumda yetişerek elde ettikleri inanç ve
davranışlara odaklanmış olmasıdır (Kottak, 2008: 46).
Etik konusu ise, bir kurumun çevresel ilişkileri yönüyle toplumsal boyutlu, iç
süreçleri açısından ise örgüte özgüdür. Dolayısıyla toplumların olduğu gibi
kurumların da birer kültürü bulunmaktadır. Buna kurumsal ya da örgütsel kültür
denilmektedir. Örgütsel kültür, bir örgütün üyelerinin paylaştığı değer, inanç ve
idealleri açıklamaktadır. Etik ilke ve uygulamalar bu kültürden beslenmektedir.
Dürüstlük, adalet, sorumluluk gibi etik ilkelerin anlam kazanabilmesi, bu ilkelerin
aynı zamanda örgütsel kültürün bir parçası haline gelmesiyle mümkündür (Uluğ,
2009: 7).
Örgütsel kültürün etik davranış üzerindeki belirleyiciliğini ortaya koymak
amacıyla yararlanılabilecek modellerden biri “güç aralığı” modelidir (Weaver,
2001’den aktaran Kılıç ve Kamaşak, 2009: 715). Güç aralığı modeli; bir toplumun
kurumlarında veya organizasyonlarında gücün eşit olmayan biçimde dağıtıldığını
ifade etmektedir. Yüksek güç aralığının varlığı, bir kültürün sosyal statü ve sınıfa
bağlı olarak eşitsizliğin kabulü ve buna saygı gösterilmesini amaçlayan ve hiyerarşik
örgütsel ilişkilerde geçerli olan bir modeldir. Düşük güç aralığının bulunduğu
kültürler ise; eşitsizliklerin en aza indirilmesine yardımcı olan kültürlerdir ve sosyal
pozisyonlar arası görece gayrı resmi ilişkiler daha yaygındır. Yüksek güç aralığına
sahip kültürlerin insanların iş ahlakına ilişkin tutumlarını olumsuz yönde
129
etkileyeceği, düşük güç aralığına sahip kültürlerde ise etik davranışın daha fazla
gelişeceği ileri sürülmektedir (Kılıç ve Kamaşak, 2009: 715).
Etik değerlerin de toplumsal kültürün bir parçası olarak kültürün içinde
oluştuğu ve kültürel değerlerin etik ilke ve anlayışın gelişmesinde belirleyici olduğu
söylenebilir. Günümüzde halen etik görelilikten bahsedilmesinin temelinde
toplumsal kültürel farklılıkların da payı olduğu söylenebilir.
2.4.1.1.3. Etik ve Hukuk
Hukuk, bir toplumda bireylerin birbirleriyle ve toplumla olan ilişkilerini
düzenleyen kurallar koyan; bu kurallara uymayanlar için ise çeşitli yaptırımlar
öngören normlar bütünüdür. Hukuku bu anlamda etikten ayıran en önemli özellik,
hukukun maddi olarak cezai yaptırım içermesi, etiğin ise maddi bir yaptırımının
olmamasıdır.
Norm getirmek felsefenin işi olmadığından, etik de norm getiren ve normlara
değerlendirmeler öngören bir alan değildir. Etiğin norm ile ilişkisi, normların
oluşumundan önce yarattığı tartışma ortamıyla bunların şekillenmesine sağladığı
katkı dolayısıyladır (Tepe, 1998).
Etik ve hukuk aynı şeyler olmamasına rağmen, her ikisinin de iyi olanın
peşinde olmaları, amaç birlikteliğini göstermektedir. Ancak, iyi olanın ne olduğunu
sorgularken kullandıkları yöntemler birbirinden farklıdır. Etik, iyi olanın ne
olduğunu kişinin içsel değerlerine göre sorgularken; hukuk, yasalara uygun olup
olmadığına göre sorgulamaktadır (Kılavuz, 2003: 36). Hukuk, yasalar kötü olsa bile
130
onlara uyulmasını savunmaktadır. Bu sorgulama farklılığından çıkan sonuç; bir
eylemin hukuksal olmasının onu kendiliğinden etik kılmayacağıdır. Diğer bir deyişle,
bir eylem hukuksal açıdan yasalara uygunsa iyidir, ancak etik değerler açısından iyi
olmayabilir. Aynı eylemin hem etik hem de hukuksal açıdan iyi olabilmesi; hukuk
kurallarının etik kurallardan türetilmiş olması ile mümkündür. Aslında her ikisinin de
adalet, ödev, yükümlülük, hak gibi ortak değerleri bulunduğuna göre hukuk
kurallarının etik değerlerle örtüşmesi ideal olandır. Bu sağlandığında, reel hukukun
ideal hukuka yaklaşması söz konusu olabilir. Böyle bir yaklaşma ise, ancak hukuksal
normların özgür etik tartışmalar sonucunda oluşturulması ile gerçekleşebilir.
Etik değerler eskiden metafizik kavramlarla nitelendirilirken, günümüzde
insanlığın daha iyi yaşamasını ve bir bütün olarak dünyanın daha ileriye gitmesini
amaçlayan kavramlarla temellendirilmektedir. Değerler felsefesi olarak etik;
geçmişte dar bir çerçevede ve dar bir zaman diliminde oluşan ikilemleri incelerken,
teknolojideki hızlı gelişmeler sonucunda “gelecek kuşaklar”, “evren” gibi çevreye
yönelik ikilemleri de kapsamına almıştır. Bu yönüyle etik, yeni ortaya çıkan
sorunsala ilişkin tartışma ve çözüm önerileri getirerek, bilimin ve hukukun yolunu
açan bir nitelik de taşımaktadır (Çobanoğlu, 2009: 10).
Bilindiği gibi hukuk normları oluşmadan önce demokratik bir toplumda o
konuda toplumsal bir ihtiyacın olduğuna dair tartışmalar önceden başlamakta ve bu
konuda toplumda oluşan asgari uzlaşı (consensus) üzerine yöneticiler tarafından
politikalar geliştirilmektedir. Etik, sağladığı tartışma ortamı ile bu politikaların
oluşmasını şekillendirmektedir. Günümüzde birçok hukuksal normun toplum
ihtiyaçlarıyla uyuşmadığından söz edilmesinin nedeni, normun oluşmasına esas
131
ikilemlerin toplumda tartışılmadan yasa haline getirilmesidir. Bu normlar ise çoğu
zaman uygulama olanağı dahi bulamadan sıkça değiştirilmektedir. Bir toplumun etik
değerlere bakışı ve etiğin sağladığı özgür düşünce ve tartışma ortamı, hukuksal
normların oluşmasında belirleyici olmaktadır.
Yaptırım açısından incelendiğinde; etikten hukuka doğru giden çizgide
“deontoloji” yer almaktadır. Bilindiği gibi etikte maddi yaptırım olmayıp, bu
yaptırım kişinin vicdanıdır. Deontoloji ise, uyulması gereken standartların tümünü
içeren bir kavram olarak, ilk defa hekimlik alanında ortaya çıkmış ve tıp etiğindeki
soyutluğu daha somut düzeye indirgemiştir. Etik hep açık uçlu sorulara yanıtlar
bulmaya çalışırken, deontoloji eldeki kurallara göre değerlendirme yapmakta ve bu
açıdan dışsal yaptırım ve sorumlulukları da içermektedir. Bu yönüyle deontoloji
hukuk kurallarıyla benzerlik taşımaktadır. Çünkü deontolojik kurallara uymamak
çoğu zaman hukuksal yaptırımları gerektirebilmektedir (Çobanoğlu, 2009: 23-26).
Bu açıdan bakıldığında etik, deontolojik ve hukuksal kuralların içinde oluştuğu bir
alan olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bu etkileşime rağmen hukuk ve etik; hukukun dışa, etiğin içe dönük
davranışlarla ilgili olması, yani hukukun toplumu düzenleme, etiğin ise kişiyi
düzenleme ile meşgul olması; hukukun otoriteyi dışta aramasına rağmen, etiğin
otoritesinin içte yani kişinin kendi vicdanında olması; hukukun daha somut olmasına
rağmen etiğin daha soyut düzeyde kalması gibi konularda temel farklılıklar da
göstermektedir.
Hukuk - etik ilişkisinde hukukun etiğe, etiğin ise hukuka alternatif olarak
değil, birbirlerinin tamamlayıcısı olarak düşünülmesi gerekmektedir. Çünkü hukuk
132
normları ile her türlü ayrıntıyı düzenlemek olanaklı olmadığından, hukukun
boşluklarını doldurmada yine kişinin vicdanı önem kazanmaktadır. Diğer taraftan,
toplumsal hayat hukuk normları bir tarafa bırakılarak, sadece kişinin kendi vicdanına
da bırakılmayacak bir konudur. Bundan dolayı da bu tezde çevre denetiminin
yeniden yapılandırılmasında göz önünde bulundurulan temel husus, daima hukuk ve
etik arasındaki tamamlayıcılık unsuru olmuştur.
2.4.1.1.4. Etik ve Din
Etik, felsefenin bir alt dalı olarak ayrı ve bağımsız bir bilim dalı olmakla
birlikte, din ile karşılıklı bir etkileşim içindedir. Çünkü dinler de temelinde bir ahlak
felsefesi barındırmaktadır. Etik gibi din de, insanlara nasıl yaşamaları gerektiği,
hangi davranışın iyi, hangi davranışın kötü olduğu, insanların hangi yaşam tarzını
benimsemeleri durumunda iyi insan olacakları konusunda ilkeler getirmektedir.
Aslında etik de başlangıçta insanlar arası ilişkileri ele alıp, daha sonra bu ilişkileri
evrene doğru genişleterek insan-insan, insan-doğa ilişkilerinde hangi davranışın iyi,
hangi davranışın kötü olduğunu ortaya koyarak, insan için bir pusula görevi
görmektedir. Bu açıdan bakılınca din ve etiğin amaçlarının birbirinden farklı
olmadığı, her ikisinin de iyi insanı ve iyi davranışı bulmayı amaçladıkları
söylenebilir.
Karşılıklı etkileşim ve amaç birlikteliğine rağmen, bir din tarafından
emredilen yaşam tarzı veya din adamları tarafından ortaya konan dini ahlak ile
filozoflar tarafından ortaya konulan etik kuramlar arasında farklılıklar bulunduğu da
gözden uzak tutulmamalıdır. Din ve etik arasındaki en temel fark, felsefi etiklerin
133
temelinde Tanrı inancı bulunsa bile, doğaüstü bir kendiliğe bağlanmaktan ziyade,
teoride sergilenen kavramsal ve rasyonel düşünüş, eleştirel sorgulama ve değerleme
derecesindeki farklılıktır (Cevizci, 2002: 27-28).
Diğer taraftan, din ile ahlaki ölçütler ya da Tanrı ile ahlaki doğruluk
arasındaki ilişkinin içeriği önemli tartışma konularından biridir. Bir eylemin niçin iyi
veya kötü olduğuna etik ve dinin yaklaşımı farklıdır. Din Tanrı’nın iyi olarak
yapılmasını istediği eylemi artık tartışmamakta ve onu iyi olarak kabul etmekte; etik
ise bunu da bir sorun olarak alıp, tartışmaktadır.
İyi ve doğruyu Tanrı buyruğuna dayandıran etik kuramlara “ilahi emir
kuramı” ya da “Tanrıcı etik” kuramlar denilmektedir. Bu kuramlar, doğrunun ve
yanlışın ölçütünü Tanrı’nın isteği veya buyruğuna bağlamaktadır. Yani iyi ve doğru
Tanrı istediği için iyi ve doğrudur. Bu buyruklar inananlar için koşulsuz buyruktur.
Yanılabilir insanlar tarafından değil, yanılmaz ve her şeyi bilen Tanrı tarafından
buyrulduklarından da insanlar için kesin ve bağlayıcıdırlar (Frankena, 2007: 60-61,
Ünder, 1996: 144-145).
Akarsu ve Kaygı, etik-din ilişkisine özgür tartışma açısından
yaklaşmaktadırlar. Akarsu (1997: 21-22), etik değerlerin geçerlilik kazanabilmesini,
insanın çevresel, toplumsal ve dinsel baskılardan kurtulması ve özgür olması şartına
bağlamakta; Kaygı ise (2006: 50), aynı şartı “sınama” özgürlüğünün bulunması
olarak ifade etmekte ve “sınama” olanağının bulunmasını, felsefenin ve onun alt dalı
olarak etiğin gelişebilmesinin temel koşullarından biri olarak görmektedir.
134
Dinde doğrunun ve iyinin ne olduğu tartışmaları yapılabilmekle birlikte, son
kertede bu konu Tanrı buyruğuna dayandırılmakta ve tartışma konusu olmaktan
çıkabilmektedir. Etik ise iyi ve doğru konusunda sınırsız bir tartışma ortamının
varlığını gerekli kılmaktadır.
Etik ve din ilişkisi çevre etiği açısından da gündeme gelen bir konu olmuştur.
Özellikle başta Hıristiyanlık olmak üzere semavi dinlerin insan merkezli bir anlayış
içerdiği tartışmalarına da sıklıkla rastlanmaktadır. Semavi dinlerin insan merkezli
olduğuna dair tartışmaların temelinde ise, bunların insanı yüceltmeleri, doğayı ve
diğer canlıları insanın yararlanmasına sunulmuş varlıklar olarak görmeleri
yatmaktadır.
2.4.1.2 Temel Etik Kuramları
Frankena (2007: 36), etik kuramları ödevci ve erekçi kuramlar olmak üzere
iki ana grupta toplamaktadır. Ödevci kuramların temel özelliği eylemin iyiliğini veya
kötülüğünü belirlemede ölçüt olarak, eylemde bulunma sebebini (niyet) almaları;
erekçi kuramların özelliği ise aynı konuda ölçüt olarak eylemin doğuracağı sonucu
esas almalarıdır. Bu iki temel etik kuram içinde ödevci kuramları Kantiyen kuram,
erekçi kuramları da “yararcı- utiliteryan” kuram temsil etmektedir.
2.4.1.2.1. Kantiyen (Deontolojik) Kuram
Kantiyen etik kuramın özü, bir eylemin iyi veya kötülüğünü belirlemede ölçüt
olarak amacı (niyet) almasıdır. Bu açıdan Kantiyen etik bir ödevci etik yaklaşımdır.
135
Eğer bir eylem iyi niyetle yapılıyorsa, eylem sonucunda doğacak sonuç kötü de olsa,
o eylem etik açıdan iyi ve doğru bir eylemdir. Diğer bir deyişle eylemin iyiliğini
veya kötülüğünü belirlemede eylemin doğuracağı sonucun önemi bulunmamaktadır.
Kant’ın etik kuramını iyi anlayabilmek için etiğin temeli olduğu varsayılan
“altın kural”ı anlamak gerekmektedir. Altın kural; “sana yapılmasını istemediğin şeyi
sen de başkalarına yapma” şeklinde ifade edilmektedir (Kuçuradi, 2006: 2). Bu
kuralın tersinden yorumunda ise, sana yapılmasını istediğini sen de başkasına
yapabilirsin sonucu çıkarılabilir.
Kant’ın etik kuramı “kesin buyruk” da denilen bir ahlak yasasına
dayanmaktadır. Kesin buyruk; ancak aynı zamanda genel bir yasa olmasını
isteyebileceğin maksime (ilke) göre eylemde bulun” şeklinde tanımlanmaktadır
(Kant, 2003: 38). Bir üst ilke olan kesin buyruk bize, hukukta evrensel ilkelere
ulaşabilmenin mümkün olacağına inanan “evrensel hukuk” anlayışını hatırlatmakta
ve içe dönük olan etik ile dışa dönük olan hukuk arasındaki ayrımı minimuma
indirmektedir.
Kant, kesin buyruk ile koşullu buyruk arasında ayrım yaparak; koşullu
buyruğu, yalnızca eylemin herhangi bir olanaklı ya da gerçek amaç için iyi olduğunu
söyleyen bir buyruk olarak tanımlamaktadır (Kuçuradi, 2006: 5). Diğer bir deyişle
kesin buyruk evrensel ve her durumda geçerli bir kural iken; koşullu buyruk belli
amaçların gerçekleştirilmesi için kullanılabilecek bir kuraldır. Örneğin; “zengin
olmak istiyorsan para biriktir” kuralı, koşullu bir buyruktur. Çünkü zengin olmak
istemeyen birisi için geçerliliği yoktur.
136
Kant’ın kesin buyruğu ile altın kuralı karşılaştırdığımızda, altın kuralın
koşullu buyruk olduğunu söylemek mümkündür (Kuçuradi, 2006: 6). Çünkü altın
kural bizi sana yapılmasını istediğini sen de başkalarına yapabilirsin sonucuna
götürdüğünden, sübjektif bir ilke olarak kalmaktadır. Örneğin intihar etmeyi düşünen
bir insanın davranışıyla ilgili olarak, altın kurala göre bir değerlendirme yaparsak,
böyle düşünen birinin başkalarını öldürmesini kötü bir davranış olarak görme olanağı
ortadan kalkar. Çünkü o kendisine yapılmasını istediği bir davranışı başkalarına karşı
uygulamıştır. Fakat bu davranış her durumda geçerli genel bir yasa olması
istenebilecek bir eylem olmadığından, kesin buyruk tarafından olumlandırılamaz.
Kant’ın ahlak yasasının ya da kesin buyruğun içeriğini dolduran ilke, “pratik
buyruk” ilkesidir. Pratik buyruk; kendimizi ve başkalarını araç olarak değil, aynı
zamanda kendi başlarına amaç olarak görerek eylemde bulunmayı istemektir.
Kuçuradi (2006: 6), bunu bir başkası için yapılan eylemin onda bitmesi, yapana bir
şey dönmesini beklemeden eylemde bulunulması olarak ilkeselleştirmektedir. Yani
eylemde bulunulan ilke çıkara göre belirlenmemeli ve insan araç olarak değil, amaç
olarak görülmelidir. İnsanın araç olarak görülmemesi ilkesi, sadece eylemin
hedefinde olan kişiyi değil, eylemde bulunanın kendisini de kapsamaktadır. Eğer
eylemde bulunan kişi kendisini de araç olarak görerek bir eylemde bulunuyorsa, bu
da kötü ve yanlış bir eylemdir.
Kant’ın ahlak yasasının hayata yansıması olan “pratik buyruk”, bizim için
çevre etiğinde ahlaki ilgiye konu olan varlıkların niçin bu ilgiye değer olduklarını
açıklamaya yarayan özsel ve araçsal değer ayırımında kullanabileceğimiz bir
137
argüman niteliği de taşımaktadır11. Her ne kadar Kant, sadece insanın araç olarak
kullanılamayacağını belirterek, özsel değeri sadece insana atfetmişse de, etiğin
genişleyip diğer canlı ve cansız varlıkları da kapsamına alması ile birlikte, çevre
merkezli etiğin özsel değer olgusunu Kant’ın pratik buyruğuna dayandırmak olanaklı
hale gelmektedir.
Kant’a göre, eylemin değerini belirleyen ve onu iyi veya kötü, yanlış veya
doğru yapan “niyet”in, kişinin sorumluluk duygusu ve özgür iradesiyle, kendi içsel
değerleri doğrultusunda aldığı tutuma göre belirlenmiş olması gerekmektedir
(Çobanoğlu, 2009: 16). Kant’ın ahlak yasası; yukarıdaki ilkelere uygun olarak, özgür
iradeyle yapılmış bir eylemi, doğuracağı sonuçtan bağımsız olarak iyi/kötü veya
doğru/yanlış bir eylem olarak kabul etmektedir.
Kant’ın ahlak yasasına getirilen en büyük eleştiri, onun çok soyut kaldığıdır.
Ancak kesin buyruk, bir tek ilkeyi değil, eylemde bulunurken içinde bulunulan
koşullar bütününe göre yasa biçimini taşıyabilecek bir ilkeyi buyurduğu için kesin
olabilmektedir (Kaygı, 2006: 12). Kesin buyruk, eylemde bulunurken göz önünde
bulundurulacak her bir ilkenin kendisine uygun olarak belirlenmesini öngördüğü için
de diğer ilkelerin üstünde ve evrensel bir ilke konumuna gelmektedir.
11 Araçsal değer, bir şeyin değerini insanlara sağladığı faydaya göre belirleyen değerdir.
Özsel değer ise bir şeyin kendiliğinden sahip olduğu değer olarak ifade edilmektedir. Özsel (intrinsic) değer yerine çoğu kitaplarda içsel (inherit) değer kavramı da kullanılmaktadır. Özsel ve içsel değer kavramlarının farklı anlamlarda kullanıldığı durumlarda, özsel olarak değerli olan bir şeyin değerinin, onu takdir eden özneden bağımsız olduğu vurgulanmak istenir. Eğer bir şey değerli ise, yeryüzünde onu takdir edecek insan bulunmasa bile değerlidir. İçsel değer ise, bir şeyin değerini takdir edebilecek bir öznenin varlığını gerektirir. İçsel değer kavramı, insan dışındaki varlıkların değerli oluşunu insanın varlığına bağlamakla birlikte, değeri insana yararlı oluşuna bağlamaz (Ünder, 1996: 59).
138
Kaygı’nın da belirttiği gibi (2006: 9), Kant’ın ahlak yasası/kesin buyruk tam
da yeryüzündeki birbirinden farklı, hatta birbirine zıt ahlakların birbirine zıt
buyrukları karşısında şaşıran insanların, ne yapmaları gerektiğini ona dayanarak
bulabilecekleri bir buyruktur.
Kant’ın ahlak kuramının günümüzde de geçerli olduğuna inanan yazarlardan
biri de Soysal’dır. Ona göre (2009: 218), Kant’ın ahlak yasasının geçerli olmadığı bir
dünyada insanların kolaylıkla göreceli etiğe düşebilmeleri olasıdır.
2.4.1.2.2 Yararcı (Utilitaryen) Kuram
Yararcı kuram, deontolojik kuramdan farklı olarak, eylemin değerini amaca
göre değil, eylemin doğuracağı sonuca göre belirleyen kuramdır ve erekçi bir
kuramdır.
Yararcı kurama göre, eğer bir eylem bir bütün olarak dünyada kötüye kıyaysa
mümkün olan en büyük iyiyi ya da iyiye kıyasla mümkün olan en az kötüyü
üretiyorsa o eylem iyi ve doğru, aksi durumda kötü ve yanlıştır (Frankena, 2007: 72).
Bu yaklaşımda bireyin içsel değerleri önemsenmeyip, az sayıda insanın zarar
görmesi de çok sayıda insanın yararının yanında göz ardı edilebilmektedir
(Çobanoğlu, 2009: 17).
Mill ve Bentham tarafından haz/acı temelinde geliştirilmiş olan yararcı
kuramın eylem yararcılığı, genel yararcılık ve kural yararcılığı olmak üzere üç farklı
türü bulunmaktadır.
139
Eylem yararcılığı, iyi veya doğrunun ne olduğunu belirlerken, kişiye uygun
olan eylemlerden hangisinin evrende kötüye kıyasla en büyük oranda iyiyi
üreteceğini veya üretme olanağının bulunduğunu dikkate almaktadır. Kişi eylemde
bulunurken, “böyle bir durumda herkesin bu tür bir eylemde bulunması, genelde
kötüye kıyasla iyinin oranını nasıl etkiler?” sorusunu sormamalı, tersine “böyle bir
durumda benim bu tür bir eylemde bulunmam, genelde kötüye kıyasla iyinin oranını
nasıl etkiler?” sorusunu sormalıdır. Örneğin doğru söylemek genellikle en büyük
iyinin lehinedir. Ama belli durumda doğru söyleme her zaman genel iyinin lehine
olmayabilir (Frankena, 2007: 73). Eğer, benim davranışım, bu durumda en çok iyiyi
üretecekse, yalan söylemek etik açıdan iyi ve doğru bir eylemdir.
Eylem yararcılığı bize, her durumda geçerli mutlak doğru ve iyi sunmaz.
(deontolojik kuram, her durumda geçerli mutlak doğru olan “kesin buyruk” ilkesine
dayanıyordu.). Çünkü her doğru her zaman toplam yararını artırıcı yönde sonuç
doğurmayabilir. Doğru ve iyi eylemin hangisi olduğunu anlamada, bizi içinde
bulunulan duruma göre hareket etmeye götüren bu kuram, etik görelilik eleştirisiyle
karşı karşıya kalmaktadır.
Genel yararcılığa göre - eylem yararcılığının tersine - kişi belli bir durumda
ben nasıl davranmalıyım diye sormayıp, bu durumda herkes böyle davranırsa nasıl
bir sonuç doğabilir? sorusunu sormalıdır. Bir şeyi yapmak, birisi için belli bir
durumda doğruysa, o zaman o şeyi yapmak aynı durumdaki herkes için doğrudur
(Frankena, 2007: 77).
Mill’e atfedilen bir görüş olan kural yararcılığı ise; her duruma göre hangi
eylemin en çok yararı üreteceğini aramak yerine, genel geçerli kurallara başvurarak
140
eylemin iyiliğini veya kötülüğünü belirlemeyi önermektedir (Frankena, 2007: 80).
Deontolojik görüşün genel geçerli kural önermesini dikkate aldığı için bu görüşe
yaklaşmakla birlikte, kural yararcılığının deontolojik kuraldan temel farkı, kuralların
daima, hangi kuralın herkes adına en büyük genel iyiyi sağlayacağını düşünerek
belirlenmesi gerektiğini savunmasıdır. Yani temel soru en büyük yararı hangi
eylemin sağlayacağı değil, hangi kuralın sağlayacağı sorusudur (Frankena, 2007: 80).
Kural yararcılığı, eylem yararcılığına getirilebilecek etik görelilik eleştirisini
gidermektedir.
Frankena’ya göre (2007: 71); ödevci kuramlar (örneğin: deontoloji) diğer
insanlara önem vermekte, ama iyinin artmasına yeteri kadar önem vermemektedirler.
Bencilik iyinin artmasına önem vermekte, ama diğer insanlara yeteri kadar önem
vermemektedir. Yararcılık ise bu kusurların ikisini de gidermekte, ayrıca temel
ilkeler arasındaki olası çatışma sorunlarını da ortadan kaldırmaktadır.
2.4.1.3. Meslek Etikleri
Etiğin, açık uçlu sorularla neyin iyi ve doğru, neyin kötü ve yanlış olduğunu
ortaya koymaya çalışan bir alt felsefe dalı olduğundan daha önce bahsedilmişti.
Özellikle insan yaşamının karmaşık hale gelmesi, yeni faaliyet konularının ve
mesleklerin ortaya çıkması ile birlikte, felsefi tartışmaların konusu olan etik sadece
birer felsefi tartışma konusu olmaktan çıkmış, geliştirdiği çeşitli ilkeler yoluyla
uygulamalı etiğe dönüşmüştür. Etiği uygulamaya dönüştüren veya hayata yansıtan bu
özel etik dallarına meslek etikleri denilmektedir.
141
Meslek etiği; belirli bir meslek grubunun, mesleğe ilişkin olarak oluşturup
koruduğu, meslek üyelerine emreden, onları belli şekilde davranmaya zorlayan,
meslek mensuplarının kişisel eğilimlerini sınırlayan, yetersiz ve ilkesiz üyeleri
meslekten dışlayan, meslek içi rekabeti düzenleyen ve meslek ideallerini korumayı
amaçlayan mesleki ilkeler bütünüdür (Pehlivan, 1998: 4). Tanımdan da anlaşılacağı
gibi, meslek etikleri sadece meslek mensuplarının uymaları gereken ilkeleri
göstermekle kalmamakta, aynı zamanda o meslek mensuplarını, mesleğin
gerektirdiği kaliteyi taşımaya da zorlamaktadır.
Meslek etiğinin, genel olarak etikten farklı olup olmadığı konusunda etikçiler
arasındaki tartışma halen devam etmektedir. Meslek etiklerinin doğuşunun nedeni,
belli mesleklerin icrası sırasında ortaya çıkan ve o mesleğe özgü olan ikilemleri
çözmek olmuştur. Bundan dolayı meslek etikleri, felsefi etik bilgiye ilave olarak,
mesleğin özelliklerine ve icrasına ilişkin bilgileri de içselleştirmeyi gerektirmektedir.
İnsan etkinliklerinin çeşitli alanlarında karşılaşılan etik sorunlar tekliklerinde
tümüyle farklı oldukları halde, meslek etiklerinden söz etmeyi olanaklı kılan şey, her
mesleğin kendine özgü yollar izleyerek, mesleğin icrasında ortaya çıkacak sorunları
çözmeye yönelik ortak normlar geliştirme çabasıdır (Kuçuradi, 2009: 33).
Bu durumda meslek etiğinin soruları, belirli tek tek durumlar karşısında
meslek sahibinin ne yapması veya ne yapmaması gerektiğine ilişkin sorulardır.
Verilebildikleri takdirde bu soruların yanıtları ise uluslararası bildirgeler, sözleşmeler
ve meslek ahlak kodları olarak karşımıza çıkmaktadır (Kuçuradi, 2009: 28).
142
Meslek etiğinin, tıp etiği ile doğduğu kabul edilmektedir. Çünkü tabiplik
mesleği ile ilgili ilk ilkeler Hipokrat yeminine kadar götürülebilir (Çobanoğlu, 2009:
14). Koslovski’ye göre de (2009: 52), en yüksek uzmanlık gerektiren meslekler
bilimler değil, uygulamalı bilimler, dolayısıyla sanatlar olmuştur. Profesyonel
mesleklerden olan hekimlik de özel anlamda bir sanattır. Çünkü onun yöneldiği şey,
hasta olarak insan, genel olmayan ve standartlaştırılamayan eylem nesnesidir.
Bundan dolayı meslek etikleri hareketinin tıp etiği ile başlaması, daha sonra
ekonomi, mühendislik, diğer teknik meslekler etiğine kadar uzanması akla yatkındır.
Meslek etikleri özellikle son 30 yıl içinde gelişmeye başlamış ve neredeyse
her meslek kadar meslek etiği doğmuştur. Bugün mühendislik etiği, yasama etiği,
kamu yönetimi etiği, çevre etiği, işletme/özel yönetim etiği, denetim etiği, basın
etiği, bilim etiği gibi birçok mesleki etikten söz edilebilmektedir.
Bu çalışmanın konusu başlı başına meslek etikleri olmadığından, bütün
meslek etikleri tek tek incelenmeyecek ancak, konumuzla ilgisi bakımından kamu
yönetimi etiği, özel yönetim etiği ve denetim etiğine kısaca değinilecek, çevre etiği
ise ayrı bir alt başlık altında kuramlarıyla birlikte daha geniş biçimde ele alınacaktır.
2.4.1.3.1. Kamu Yönetimi Etiği
Bilindiği gibi etik kuramları, kişilerin kamusal alan dışında özel ilişkilerinde
ortaya çıkan ilişkileri ahlaki bakımdan değerlendirmeye yönelik normatif ilkeleri
tanımlamaktadır. Bu sebeple “ayrılık tezi” olarak bilinen görüş mensuplarınca özel
alanda bireyler arasında geçerli olan ilkelerin profesyonel meslek etiğinde veya
143
profesyonel bir meslek etiği olarak kamu yönetimi etiğinde uygulanamayacağı
savunulmaktadır. Çünkü profesyonel meslek mensupları sahip oldukları eğitim,
uzmanlık, sosyal ve mesleki roller gereği kendi üyelerine özgü hak ve görevlere
sahip oldukları için, özel alana ait etik ilkeler bu alanlara aynen uygulanamaz. Diğer
bir deyişle, özel ilişkiler alanında etik açıdan yapılabilir olan her şey, profesyonel
mesleklerde veya kamu yönetiminde yapılamaz. Bunun tersi olarak da kamu
yönetiminde yapılabilir olan her şey, özel ilişkilerde yapılabilir olmayabilir (Yazıcı
ve Yazıcı, 2009: 230).
Bireysel etik ile kamusal etik arasındaki ilişki iki boyutlu bir ilişkidir. Birinci
boyut kurumsal anlamda bir ilişki olup, devletin veya kamu kuruluşlarının
vatandaşlarla olan ilişkisinde etik ilkelere uymasını gerektirmektedir. İkinci boyut ise
kamu görevlilerinin, sırf kamu görevlisi olmaları sebebiyle birey olarak uymaları
gereken etik ilkelerle ilgilidir (Yazıcı ve Yazıcı, 2009: 231).
Kantiyen kuramın her ne kadar bireylere açık ve zorlanabilir yükümlülükler
yüklemesi bakımından kamu etiği için en uygun yaklaşım olduğu öne sürülmüşse de
(Yazıcı ve Yazıcı: 2009), kamu etiğinin temelini oluşturan ve kamu - özel alan
ayırımına dayanan “ayrılık tezi”, kanımca Kant’ın “kesin buyruğu” ile çelişmektedir.
Çünkü kesin buyruk, evrensel bir ilke olarak, “kamu” veya “özel” ayırımı olmaksızın
her alanda geçerlidir; aksi halde evrensel bir ilke olma özelliğini kaybeder.
Kamu etiğinin dayandırıldığı etik anlayışlardan biri de erdem ahlakıdır.
Erdem ahlakına göre, erdemler kendinde iyi ahlaki değerler olduğundan, bu
erdemlere sahip olmak iyidir. Bir eylemin doğruluğu, eylemin erdemli kişi tarafından
yapılmış olmasına bağlıdır. Yani erdem ahlakı eylemin iyiliğini veya doğruluğunu
144
eylemin niyetine veya sonucuna göre değil, bunu yapanın karakter özelliklerine göre
belirlemektedir. Eğer eylemi yapan erdemli ise, eylem de doğrudur. İyi kurallar
koymak önemli olmakla birlikte, bunu uygulayacak erdemli insanların varlığı da
önemlidir. (Karakoç, 2004: 60, Yazıcı ve Yazıcı: 2009).
Yazıcı ve Yazıcı’ya göre (2009) kamu etiği ile en uyumlu etik anlayış erdem
ahlakıdır. Çünkü erdem ahlakının önem verdiği sadakat, dayanışma, yardımseverlik,
hoşgörü, fedakârlık gibi birçok özellik kamu etiğinin bünyesinde zaten
bulunmaktadır. Kanımca kamu etiğini erdem etiği ile temellendirmek uygun değildir.
Çünkü “erdem” olarak ifade edilen özellikler sadece kamusal alanda değil, özel
yönetim alanında ve bireysel alanda da geçerli olması gereken özelliklerdir. Birey,
kamusal veya özel alan ayırımı yapılmaksızın, bütün ilişkilerinde erdemli
davranmalıdır.
Kamu etiğinin daha çok yararcı etik kuramdan beslendiği söylenebilir. Çünkü
kamu yönetiminin nihai amacı kamu yararını sağlamaktır. Kamu yararı da en genel
ifadesiyle, çoğunluğun yararının azınlığın yararından üstün tutulması anlamına
geldiğinden, yararcı etiğin “öyle bir eylemde bulun ki, eylem genel yararı maksimize
edecek sonuç doğursun” önerisi ile uyumlu görünmektedir.
2.4.1.3.2. Özel Yönetim / İşletme Etiği
Özel yönetim, kamu yönetimi dışında kalan yönetim faaliyetlerine verilen
isimdir ve işletme yönetimiyle ilgili olduğu için işletme yönetimi olarak da ifade
edilmektedir.
145
Kamu yönetimi etiğinin dayanağını oluşturan “ayrılık tezi” özel yönetim
etiğinin de temelini oluşturmaktadır. Kamu yönetiminin ve özel yönetimin
kendilerine özgü özellikleri sebebiyle, kamu yönetimi etiği ilkelerinin işletme
yönetimlerinde birebir uygulanması olanaklı değildir. İşletme yönetimini ve kamu
yönetimini birbirinden farklı kılan temel özellik, amaç farklılığıdır. Kamu
yönetiminin amacı kamu yararını gerçekleştirmek iken, işletme yönetiminin amacı
işletmenin karlılığını artırmaktır. Kamu yönetimi yürüttüğü hizmetleri, zorlama
gücüne dayanarak elde ettiği vergilerle finanse edebilirken, işletmelerin böyle bir
olanağının bulunmaması da öncelikli amacın kar olmasını haklı kılmaktadır.
Dünyada 1980’li yıllarda gelişen, Türkiye’de ise 2000’li yıllarda kamu
yönetimi alanında yapılan reformlarla uygulama olanağı bulan “yeni kamu yönetimi”
anlayışı her ne kadar kamu yönetimini işletme yönetimine yaklaştırmaya, işletme
yönetiminin kurallarını kamu yönetimine uygulamaya başlamışsa da, işletme
yönetimi ile kamu yönetimi amaç ve finansal kaynak sağlama gibi iki temel konuda
birbirinden farklı olduğundan, aynı etik ilkeleri hem kamu hem de özel yönetim
alanında uygulamak doğru değerlendirmeler yapmayı zorlaştırmaktadır.
Kamu yönetiminde işletme etiği ilklerini hâkim kılmayı öneren yeni kamu
yönetimi savunucularının, etik dışı bir davranış örneği olan yolsuzluğu devletin
sosyo-ekonomik yaşama müdahalesine indirgemelerine, devletin sosyo-ekonomik
yaşama müdahalesinin sona ermesi ve toplumsal yaşamın her yönüyle piyasa
ekonomisine bırakılması durumunda yolsuzluğun ortadan kalkacağını iddia
etmelerine rağmen; yolsuzluk, bu politikaların uygulamaya konulduğu 1980’li
yıllarla birlikte yoğun bir biçimde artmıştır (Şaylan, 1995: 5).
146
Sayan ve Kışlalı tarafından 90 ülkeyi içeren ve 8 kategoride 12 değişkenin
yolsuzlukla ilgili olarak değerlendirilmesine dayanan bir araştırmada da GSMH
içinde kamu bütçesinin büyüklüğü ile yolsuzluğun büyüklüğü arasında ters bir ilişki
olduğu; kamu bütçesi büyüdükçe yolsuzluk miktarının azaldığı, kamu bütçesi
küçüldükçe yolsuzluk miktarının arttığı sonucuna ulaşılmıştır (Sayan ve Kışlalı,
2004: 48).
Kamu bütçesinin küçülmesi, kamu yönetiminin küçüldüğüne, özel kesiminin
ise büyüdüğüne işaret ettiğine göre; bu araştırma işletme yönetimi ilkelerini kamu
yönetimine hâkim kılma çabalarının kamu yönetiminde etik dışı davranışları ortadan
kaldırmadığını, tersine arttırdığını ortaya koymaktadır. Bunun nedeni, kamu ve özel
yönetimin değer yaklaşımlarının birbirinden farklı olmasına rağmen, özel kesimin
değerlerinin kamu yönetimine egemen kılınmaya çalışılmasıdır. Bu durumda özel
alanda etik olarak algılansa dahi, kamu yönetiminde etik olmadığına inanılan
eylemler yöneticiler tarafından etik davranış olarak kabul edilmekte ve bu
davranışlar toplumda da zamanla etik davranışmış gibi görülmeye başlanmaktadır.
Çünkü kamu yönetimi alanına işletme etiği ilkelerinin uygulanmaya başlanması ile
birlikte, eylemin iyiliğini belirlemeye yarayan ölçüt daha başlangıçta yanlış olarak
seçilmiş demektir.
2.4.1.3.3. Denetim Etiği
Denetim tanımları daha önce yapıldığı için, burada yeniden denetim tanımı
yapılmamakla birlikte, denetimin yönetimin bir fonksiyonu olması sebebiyle,
denetim etiğinin de yönetim etiği içinde değerlendirilmesi gerektiği belirtilecektir.
147
Ancak denetim fonksiyonunun önemi sebebiyle, denetçiler için genel yönetim etiği
ilkelerinden ayrı olarak, denetim etiği ilkelerinin getirilmesi gereği doğmuş ve
denetim standartları olarak uluslararası standartlar oluşturulmuştur.
Uluslararası denetim standartlarından en önemlileri, Uluslararası Yüksek
Denetim Kurumları Örgütünün (INTOSAI), Uluslararası Muhasebeciler
Federasyonunun (IFAC), Uluslararası İç Deneticiler Enstitüsünün (IIA), Amerikan
Yeminli Serbest Muhasebeciler Enstitüsünün (AICPA) geliştirdiği etik kurallardır.
INTOSAI’nin geliştirdiği etik ilkeler; dürüstlük, bağımsızlık, tarafsızlık, çıkar
çatışmasından kaçınma, meslek sırlarını saklama, meslekte yeterli ve mesleki
gelişime açık olmadır (INTOSAI, 2011).
Türkiye’de ise bütün denetim elemanları için bağlayıcı olacak şekilde
denetim etiği ilkeleri yönetmelikle düzenlenmiştir. Denetim Görevlilerinin
Uyacakları Meslekî Etik Davranış İlkeleri Hakkında Yönetmelik (R.G. 14.09.2010,
27699) denetim görevlilerinin uyacakları etik davranış ilkelerini, “tarafsızlık ve
nesnellik, eşitlik, dürüstlük, gizlilik, çıkar çatışmasından kaçınma, nezaket ve saygı,
yetkinlik ve mesleki özen” şeklinde saymıştır. Bu ilkeler INTOSAI’nin etik
ilkelerine benzemektedir.
Türk kamu yönetiminde denetçilerin etik davranışları konusunda 346
Sayıştay Denetçisinin katılımıyla yapılan bir araştırmada; kamudaki deneticilerin;
bağımsız denetim yaptığına inananların oranının %51,3, bilgileri tarafsız
yorumladıklarına inananların oranının %60,6, dürüst, objektif ve adil bir denetim
yaptıklarına inanlarını oranının %55,3, kamuoyunca denetim raporlarına duyulan
148
güven oranının %45,6, mesleki olarak yeterli olduklarına inananların oranının %68,7
olduğu görülmektedir (Koçberber, 2007: 126-196). Bu araştırma göstermektedir ki,
Türkiye’de henüz denetim etiği ilkeleri yerleşmiş değildir.
2.4.2. Çevre Etiği ve Kuramları
Çevre etiği; insanlar ile doğal çevreleri arasındaki ahlaki ilişkilerin sistematik
bir biçimde incelenmesi olup (Jardins, 2006: 46), hem bir uygulamalı etik, hem de
bir meslek etiği dalıdır. Etiğin uğraş alanı değerler sistemi olduğundan, çevre etiğinin
de uğraş alanı çevreye ilişkin değerlerin bütününü kapsayacak genişliktedir (Keleş,
Hamamcı ve Çoban, 2009: 266).
Tarihsel süreç içinde etiğin gelişimi incelendiğinde, etiğin binlerce yıl sadece
insanların birbirleri arasındaki ilişkilerin ahlaki boyutunu ele aldığı görülmektedir.
Diğer bir değişle tarihsel süreç içinde ahlaki ilgiye sadece insan layık görülmüştür.
Ancak özellikle sanayi devriminden sonra, özelde ise 1950’lerden sonra fark
edilmeye başlanan çevre sorunları ahlaki ilgi alanının sınırlarını insanlardan diğer
canlılara ve cansızlara doğru genişletmiştir. Etiğin ilgi alanının insanlardan çevreyi
de kapsayacak şekilde genişlemesiyle de çevre etiği doğmuştur.
Çobanoğlu’nun da ifade ettiği gibi (2009); etik değerler, eskiden sadece
metafizik kavramlarla nitelendirilirken, günümüzde insanlığın daha iyi yaşamasını ve
bir bütün olarak dünyanın daha ileriye gitmesini amaçlayan kavramlarla
temellendirilmeye başlanmış ve hızlı teknolojik gelişmeler sonucunda çevreye
yönelik ikilemleri de kapsamına almıştır. Etiğin çevre etiğini de kapsayacak şekilde
149
genişlemesi, yeni ortaya çıkan sorunsala (çevre sorunsalı) ilişkin tartışma ve çözüm
önerileri getirerek, bilimin ve hukukun yolunu açan bir nitelik de kazanmıştır.
Çevre etiğinin bu özelliğinden yararlanmak, özellikle yeni bir hukuk dalı olan
çevre hukukun şekillendirilmesi açısından önem taşımaktadır. Bir toplumda çevreye
yönelik benimsenen değer yargıları, çevre politikalarının belirlenmesinde önemli rol
oynayacağından, çevre denetimine de yön verecektir. Örneğin çevreyi sistem
yaklaşımı içinde bütüncül bir açıdan dikkate almayan bir çevre etiğinin, çevreyi uzun
erimli korumaya yönelik bütüncül bir denetimi benimsemesi de olanaksızdır.
Etik bir davranışta bulunmak, bu davranışın niyet ya da sonuç olarak iyi ya da
kötü olup olmadığını idrak ederek hareket etmeyi gerektirdiğinden, etik insanı
dilediğini yapmaktan alıkoymakta ve sınırlamaktadır. Çevre etiği de insan ile
ekolojik çevreleri arasındaki ilişkileri incelediğinden, insanın canlı ve cansız çevreye
karşı davranışlarında neyin iyi, neyin kötü olduğu sorularını sormayı ve iyi olanı
yapmayı, kötü olandan ise kaçınmayı önererek, insanı, çevre ile olan ilişkilerinde
sınırlandırmaktadır. Bu sınırlamanın boyutu ise, benimsenen çevre etiği kuramlarına
göre değişiklik göstermektedir.
İnsanın çevre ile olan ilişkilerini açıklamada üç temel çevre etiği yaklaşımı
bulunmaktadır: 1- insan merkezli etik, 2- canlı merkezli etik, 3- çevre merkezli etik.
Bunların yanında çevre merkezli etik kuram içinde değerlendirilmekle
birlikte, radikal çevre etiği kuramlarına ve çevre etiği içinde günümüzde en yaygın
biçimde kabul görmüş olan sürdürülebilir kalkınmaya da değinilmesi gerekmektedir.
Çünkü Des Jardins’in de belirttiği gibi (2006: 46); insanın çevreye karşı
150
sorumluluklarını açıklama konusunda farklı çevre etiği yaklaşımları tarafından farklı
cevaplar verilebilmektedir.
2.4.2.1. İnsan Merkezli (Anthropocentric) Etik
Antik Yunan’dan itibaren etiğin konusunu insan-insan ilişkileri
oluşturmuştur. Özellikle sanayi devrimiyle birlikte teknolojide ve bilimdeki
gelişmeler, insanın doğaya hâkim olma tutkusunu üst seviyelere çıkarmış ve bunu
gerçekleştirebilecek olanakları da sunmuştur. Bu olanaklar dünyada egemen üretim-
tüketim ilişkisine uygun ve doğayı insanın yararlanmasına sunulmuş bir meta olarak
gören felsefi düşüncelerle desteklenmiştir. Bu felsefi düşünceler ile bilimsel altyapıyı
destekleyecek düşünsel altyapı oluşturulmuş ve insan-çevre ilişkilerinde insan
merkezli etik olarak ifade edebileceğimiz kuram egemen olmuştur.
İnsan merkezli etik kuram; yalnızca insanın ahlaki değere sahip olduğunu
ileri süren görüştür (Des Jardins, 2006: 46). Bu kuram, insan-çevre ilişkilerinde
insanı, diğer türlerden ayrı ve doğadaki hiyerarşi zincirinin tepesinde yer alan bir
varlık olarak görmektedir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 74).
İnsan merkezli etik kuram, modern matematik bilimlerinin oynadığı role, yani
doğayı önceden kurulmuş ve aynı düzende işleyen bir makineye benzer görmesi
nedeniyle “mekanist dünya görüşü”, teknolojiye verdiği önem nedeniyle
“teknomerkezli” görüş, Fransız aydınlanmasından esinlenmesi nedeniyle
“aydınlanmacı görüş” ya da modern çağa denk gelmesi nedeniyle “modern görüş”
olarak da isimlendirilmektedir (Ünder, 1996: 37).
151
İnsan merkezli etik kuram, insanı her şeyin merkezine koyarak; canlı veya
cansız diğer varlıkların insanların yararlanması için var olduğunu kabul eden bir
görüş olduğundan, bu görüşte insanların ne diğer canlılara ne de doğaya saygı
göstermek gibi bir sorumluluğunun bulunmadığı kabul edilmektedir. Doğadaki
varlıklar, kendi başlarına bir değere sahip olmayıp, insana sağladıkları fayda
ölçüsünde değerlidirler (araçsal değer). İnsan merkezli yaklaşımda toplumun doğaya
hâkim olması için teknolojiye ve bilimsel gelişmelere önem verilmekte; ancak
teknolojiye önem verilirken, bunun çevre ve diğer canlılara verebileceği zararlar göz
ardı edilmektedir. Çevre koruncaksa bile, bu koruma çevrenin kendiliğinden sahip
olduğu bir değerden dolayı değil, yine insan çıkarlarının gerektirdiği için olmalıdır.
Çünkü insan amaçlarından bağımsız, kendisi için korunacak bir doğa yoktur.
Görüldüğü gibi insan merkezli etik kuram, bir davranışın iyi veya kötü olarak
kabulünü, o davranışın insana sağlayacağı faydaya göre belirlemekte, diğer varlıkları
ve doğal çevreyi içsel değer taşıyan varlıklar olarak görmemektedir.
İnsan merkezli etiğin felsefi temellerini atan düşünürlerden Becon, bilgiyi
insanın doğayı diz çöktürebileceği bir güç olarak görmüştür. Descartes ise, madde -
ruh ikiciliği (düalizm) ile madde ve ruhu birbirinden ayırarak, insanın üstünlüğüne
felsefi temeller hazırlamıştır. Ona göre insanın ruhu dışında kalan ve insanın bedeni
dâhil her şey maddedir ve mekanik ilişkilere göre açıklanabilmektedir.
Madde-ruh ayrımı, insanı doğada, ruhu da bedende yabancı bir unsur haline
getirmektedir. Evrende hem ruhu hem de bedeni olan (madde ve ruhu birlikte
barındıran) tek varlık insan olduğundan, sadece ahlaki ilgiyi insan hak etmektedir.
İnsanın dışında kalan varlıklar ise ruhtan yoksun oldukları için mekanik ilkelere göre
152
faaliyet gösteren birer makineye dönüşmektedirler (Ünder, 1996: 40-42). Doğal
olarak makine düzeyine indirgenen varlıkların ahlaki ilgiye değer olduklarını iddia
etmek de anlamsız hale gelmektedir.
İnsan merkezli etik terk edilmedikçe, bu etik anlayışın ulaşabileceği son sınır
“aydınlanmış öz çıkar” anlayışı olabilir: Doğaya öyle davranmalıyız ki, insanın uzun
vadeli çıkarına zarar gelmesin. İnsan merkezli etik anlayışı terk etmek istemeyen bu
görüş sahipleri, insan merkeze alınarak da doğanın korunabileceğini ileri
sürmektedirler (Ünder, 1996: 69, 139).
2.4.2.2. Canlı Merkezli (Biocentric) Etik
Ünder; çevre etiği, insan - insan ilişkileri hakkında değil, insanın diğer
canlılarla ya da onların türleriyle ilişkileri hakkında bir etiktir” derken (1996: 8),
aslında etiğin insan - insan ilişkilerini ele alan alanını canlıları da kapsayacak şekilde
genişletmekte, diğer bir deyişle insan dışındaki canlıları da etik ilgiye değer varlıklar
kategorisine dâhil etmektedir.
İnsanların yanı sıra hayvan ve bitki topluluklarının oluşturduğu canlı
varlıkların yaşam hakları odağında gelişen canlı merkezli etik kuram, çevre etiği
yönünden canlı yaşamı temel alan bir bakış açısı geliştirmiştir. Bu görüşe göre, insan
diğer canlılardan üstün değil, onlarla eşit konumdadır (Akkoyunlu ve Ertan, 2011:
413). Bu durumda, insanlar diğer canlılara saygı göstermek yükümlülüğündedirler.
İnsan dışındaki canlıların da insana yararlılıklarına göre değil, kendiliklerinden bir
değere sahip oldukları kabul edilmektedir (içsel/özsel değer).
153
Canlıları içsel değere sahip olarak görmek, doğaya saygı tavrını da
benimsemek demektir. Kendine özgü bir iyiliği olmak, bir canlıya ahlaki ilginin
konusu olma olanağını vermektedir. Eğer bir canlı gerçekte geliştirilebilecek kendine
özgü bir iyiliğe sahip ise, ona karşı sorumluyuz demektir. İnsan ve diğer canlılar
arasındaki çıkarların çatışması durumunda dahi, insanın çıkarına üstünlük vermeyen
bir çözüm üretilmelidir (Taylor, 1986: 66-75).
Görüldüğü gibi canlı merkezli etik, insan merkezli etiğin doğayı yıkıcı
etkilerine karşı, insan dışındaki canlılara da içsel değer atfetmekte; ancak bunu
yaparken sadece canlıları birey olarak ele almakta; ayrıca türler için herhangi bir
koruma önermemekte ve canlılar arasındaki sistematik ilişki düzenini de göz ardı
etmektedir. Bu nedenle canlı merkezli etik, ekolojik krize bütüncül bir bakış açısı
getirmekten uzaktır. Buna rağmen insan merkezli etiğin sorgulanmasını sağlayarak,
hayvan hakları koruyuculuğunun gelişmesine öncülük etmiş ve çevre merkezli etiğe
giden yolu açmıştır.
2.4.2.3. Çevre Merkezli (Ecocentric) Etik
Çevre etiklerinin başlıca çabası, ahlaksal topluluğun sınırlarını insan
dışındaki varlıkların bir kısmını ya da tümünü kapsayacak şekilde genişletmek
olmuştur (Ünder, 1996: 63). İnsan merkezli etikte bu sınır sadece insan iken (tarihte
etiğin bütün insanları kapsaması da bir süreç şeklinde gelişmiş, ahlaki ilgi konusu
olarak görülmeyen köleler, akıl hastaları vb. zamanla ilgi alanına girmiştir), canlı
merkezli etikte bu sınır önce hayvanları, daha sonra bitkileri de kapsayacak şekilde
154
genişlemiş, çevre merkezli etik ile de cansız varlıkları ve varlıklar arası ilişkileri ele
alacak boyuta varmıştır.
Etik sıfatı uzunca bir süre sadece bireylerarası ilişkilerde söz konusu olan
davranışları anlatmak üzere kullanmakta iken (mikrosfer); günümüzde bireylerin
gezegen üzerindeki bütün toplumlara ve onların değerlerine karşı bazı sorumluluklar
taşıması, teknolojik gelişmelerin onlara zarar vermesinden kaçınması gibi değerleri
de içinde alacak şekilde (makrosfer) genişlemiştir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009:
267-268). Etiğin mikrosferden makrosfere doğru genişlemesiyle canlı merkezli etik,
son aşamada da çevre merkezli etik doğmuştur.
Lovelock’un “gaia” yaklaşımına göre, bireysel varlıklar ve türler, sahip
olduğumuz hücre ve organlar gibi doğanın parçalarını oluşturmaktadır. Bu varsayıma
göre dünyadaki tüm yaşam biçimleri, insan vücudunda olduğu gibi, optimum
düzeyde bir çevrenin sürüp gitmesini sağlayacak şekilde birbirleriyle işbirliği
yapmaktadır (Nash, 1989: 114, 157’den aktaran Keleş ve Ertan, 2002: 195).
Tarihsel süreç içinde etiğin evrimi aşağıdaki aşamaları izlemiştir (Nash: 1988:
5).
a- Etik öncesi dönem: birey,
b- Geçmiş dönem: Aile- Kabile- Bölge,
c- Günümüz: Uluslar- Irklar- İnsanlar- Hayvanlar,
d- Gelecek: Bitkiler- yaşam- kayalar- ekosistem- gezegen- evren.
155
Şekil: Etik anlayışın evrimi
Nash’ın 1988’de etiğin evrimi sürecinde gelecek aşama olarak gördüğü
bitkiler, yaşam gibi değerler gelecek olmaktan çıkmış, günümüz düzeyine dâhil
olmuştur diyebiliriz.
Çevre merkezli etik kuram doğal kaynakların hızla tükenmekte olduğu
dünyamızda, ekolojik dengeyi koruma adına insan merkezli etik anlayışa alternatif
olarak ortaya çıkmış bir yaklaşımdır. Bu görüşe göre, insan, canlı - cansız bütün
varlıklar bir bütün olarak içsel değer taşımakta ve korunmayı hak etmektedirler.
Tepe’nin de belirttiği gibi (1991: 46); bu görüşün savunucuları, insanın ve
diğer türlerin iyi bir şekilde yaşamlarını sürdürmesinden daha ileri bir değer olarak,
doğanın kendi başına varlığının bir değer olduğunu vurgulamaktadırlar. Bu
yaklaşımda insan, diğer varlıklardan ayrı bir değer olarak ele alınıp incelenmemekte
156
ve ekosistemin öğeleri arasındaki bağımlılığa dayanan karşılıklı ilişkilerin
bozulmadan devamına önem verilmektedir.
Özellikle çevre merkezli etiğin radikal versiyonları olan derin ekoloji ve eko-
faşizm gibi yaklaşımlarda insan, diğer canlı ve cansız varlıklarla tamamen eşdeğer
tutulmakta ve insan nüfusunun hızla artışı ekolojik sorunların temel kaynağı olarak
görülmektedir.
Çevre merkezli etiğin ayırıcı özelliği bütüncül (holistik) olmasıdır. Holistik
bakışa göre, bütün, tek tek parçaların toplamından daha büyüktür. Çevre merkezli
etiğin bütüncüllüğü sadece maddi alanda kalmayıp, metafizik bütüncüllüğü de
kapsamaktadır. Metafizik bütüncüllük, bütünün kendisini oluşturan parçalardan bile
daha gerçek olmasıdır. Bu da ekosistemin, tek tek öğelerinin varlığının ötesinde
bağımsız bir varlığının olduğu anlamına gelmektedir ki, bu kabul etik anlayışta
bireycilikten bütüncüllüğe geçiş demektir. Etik bütüncüllükle, ahlaki ehliyet konusu
olabilme özelliği birimlerden bütünlere yaygınlaşmaktadır (Des Jardins, 2006: 338-
340).
Bu özellikleri dikkate alındığında, çevre merkezli etik kuramın; sistem
yaklaşımı anlayışına uygun ve ekolojik krizin aşılabilmesine yönelik olarak ortaya
konulmuş en kapsamlı kuram olduğu söylenebilir.
Çevre merkezli etik görüşlerin bilimsel temelleri; Malthus’un nüfus kuramı,
Darwin’in evrim kuramı ve ekolojinin bilim olarak doğması ile atılmıştır (Ünder,
1996).
157
Malthus’un nüfus kuramı; dünyada besin kaynaklarının aritmetik, nüfusun ise
geometrik bir hızla artığını ve artan dünya nüfusunun açlıkla karşı karşıya kalacağını
öngörmekte ve tedbir olarak nüfus artışının durdurulmasını önermektedir (Ünder,
1996: 91-92).
Darwin’in evrim kuramı, türlerin bir defada, ayrı ayrı yaratıldığı ve hep öyle
kalacağı savına dayanan “Büyük Varlık Zinciri” (Great Chain of Being) fikrinin
aksine, türleri birkaç kökene indirgemektedir. Ona göre, insan doğal evrim sürecinin
bir parçasıdır. Bu yaklaşımla insan genetik bir süreklilikle yeryüzündeki diğer
canlılara bağlanmakta ve onlarla akraba haline getirilmektedir (Ünder, 1996: 94).
Ekoloji bilimi ise; ekosistem betimlemesine dayanan ve organizma ile
çevrelerinin karşılıklı ilişkilerini inceleyen bir bilim dalı olarak, insanı doğanın bir
parçası olarak görmektedir (Ünder, 1996: 96, 118). İnceleme alanı bu şekilde
saptanan bir bilim dalının doğması demek, artık insanın ekosistemin dışında değil,
diğer varlıklar gibi onun içinde bir varlık olması demektir.
Gerek Malthus, gerek Darwin, gerekse ekoloji biliminin doğuşunun canlı
merkezli etiğin bilimsel temellerini oluşturması, her üçünün de insanın diğer canlı
veya cansızlardan üstün olduğu savına son vermesiyle açıklanabilir. Çünkü Malthus,
nüfusun sınırlandırılması gerektiği görüşü ile hiç sınırlamaya tabi olmayan
insanoğlunu ilk defa sınırlama konusu yapmış; Darwin, insanoğlunun kökenlerini
diğer canlılarla aynı kökenlere indirgeyerek, insanın köken olarak üstünlüğü inancını
reddetmiş; ekoloji bilimi de insanı ekosistemin bir parçası haline getirerek, onu
ekosistemi oluşturan diğer varlıklarla eşit duruma getirmiştir (Ergün ve Çobanoğlu,
2012: 115).
158
Görüldüğü gibi, çevre merkezli etik kuramların kökeninde uygarlıktan kaçıp
yaban hayatı, doğayla içli dışlı yaşamı yüceltme, bozulmamış doğayla teması
zihinsel ve bedensel sağlığın ve en yüce yaşantının kaynağı olarak kutsama
bulunmaktadır. Bu görüşe kaynaklık eden 19. Yüzyıl Amerikan Aşkıncıları, toprak
etiğinin kurucusu Aldo Leopald’ın ortak noktaları yaban doğayı, yüce duyguların
kaynağı olarak görmeleridir (Ünder, 1996: 9).
2.4.2.4. Radikal Çevre Etiği Kuramları
Radikal çevre etiği kuramları, temelde uygarlıktan kaçıp yaban hayatı,
doğayla içli dışlı yaşamı yücelten yaklaşımlar olarak çevre merkezli etik içinde yer
almaktadır. Bunlara radikal denilmesinin nedeni, mevcut üretim - tüketim ilişkisi
içinde ekolojik krizin üstesinden gelinemeyeceğine olan inançlarıdır. Radikal çevre
etiği içinde sayılabilecek görüşler, sorunun kaynağı olarak kapitalizmi görmekte ve
mevcut sistemin temelden değiştirilerek, yeni bir etik anlayışın yerleşmesinin tek
çıkar yol olduğunu savunmaktadır.
Ünder’in de belirttiği gibi (1996: 17-18), radikal çevrecilere göre ekolojik
sorun ekonomik, demografik ya da teknolojik tercihlerden çok, metafizik inançlardan
kaynaklanmaktadır. Sorunun kaynağı, insanın kendisine ve çevresine ilişkin
düşünceleridir. Bu düşünceler değişmedikçe, çevre sorunları köklü biçimde
çözülemez.
Radikal çevre etiği kuramlarının en önemlilerinden biri olan, Naess ve
Sessions’un geliştirdiği “derin ekoloji (deep ecology)” kuramına göre, çevre
159
sorunlarının aşılması için egemen dünya görüşünü değiştirecek yeni bir felsefe
geliştirilmesi gerekmektedir. Bu değişiklik, hem kişisel, hem de kültürel
dönüşümlerin gerçekleşmesini gerektirmekte ve temel ekonomik ve ideolojik yapıları
etkilemektedir. Bu görüş; insan dışındaki yaşamın ve türlerin kendi başlarına değerli
olduklarını, yaşamsal gerekler dışında insanların bu zenginliği azaltmaya haklarının
olmadığını, insan nüfusunun azaltılmasını, politikaların esaslı biçimde
değiştirilmesini ve bu ilkeleri benimseyen herkesin eyleme geçmesi gerektiğini temel
ilkeler olarak kabul etmektedir (Des Jardins, 2006: 402-405).
Radikal çevreci akımlardan biri olan ekofeminzm ise; toplumsal cinsiyet
ayırımı içinde kadınların baskı altına alınması ile doğanın baskı altına alınması
arasında ilişki kurarak, ancak bu baskı kalktığında ekolojik bozulmanın
önlenebileceğini savunmaktadır.
Murray Bookchin’ in toplumsal ekoloji kuramına göre de, ekolojik sorunların
temelinde toplumlardaki hiyerarşik yapı bulunmaktadır. Hiyerarşinin varlığı,
tahakkümü özendirdiğinden, hiyerarşik yapısı keskin olan toplumlarda çevre daha
fazla sömürülmekte ve çevre sorunları yaygınlaşmaktadır. Ekolojik kriz ancak
toplumdaki hiyerarşik yapının yıkılması ile aşılabilecektir (Bookchin, 1994).
2.4.2.5. Sürdürülebilir Kalkınma ve Çevre Etiği İlişkisi
“Ortak geleceğimiz” adıyla bilinen 20 Mart 1987 tarihli BM Brundland
Komisyonu Raporunda sürdürülebilir kalkınma; “gelecek kuşakların gereksinimlerini
karşılama olanağını ortadan kaldırmadan bugünkü kuşakların gereksinimlerinin
160
karşılanması” biçiminde tanımlanmıştır (United Nations, 1987).
Günümüzde sürdürülebilir kalkınma kavramı, kalkınma ve çevre ilişkilerinin
değerlendirilmesinin temel ölçütü haline gelmiş (Keleş, Hamamcı, 2002: 165);
mevcut üretim - tüketim ilişkisi içinde doğayı ve doğal kaynakları serbest mal olarak
gören anlayışı eleştiren bir etik yaklaşım olarak, çevresel değerlerin serbest mal
olmadığını ve maliyet unsurları arasına katılması gerektiğini göstermiştir. Bu
anlayışla çevre, gelecek kuşakların sermaye stokunun bir parçası durumuna gelmiş
ve korunması gereken bir değer olarak görülmeye başlanmıştır.
Sürdürülebilir kalkınma kavramı bizi gelecek kuşaklara karşı yükümlülük
altına soktuğundan, bu yaklaşıma göre, gelecek kuşakların refahlarını azaltan ya da
yok eden bir davranış, bugünkü kuşaklara fayda sağlıyor olsa bile etik açıdan iyi bir
davranış olarak kabul edilmemektedir. Bundan dolayı da sürdürülebilir kalkınma
anlayışının, bugünkü kuşakları, sadece gelecek nesiller için yükümlülük altına
soktuğu ve doğayı yine kaynak olarak algıladığı dikkate alındığında, insan merkezli
olduğu söylenebilirse de, yarattığı sonuçlar bakımından canlı ve çevre merkezli etik
değerlere de hizmet ettiği görülmektedir (Ergün ve Çobanoğlu, 2012).
Sürdürülebilir kalkınma kavramının çevre etiği açısından önemi; radikal
çevre etiği yaklaşımlarından farklı olarak, mevcut ekonomik düzen içinde ekolojik
sorunlara çözüm aramasıdır. İnsanın doğayı sorumsuzca sömürmesine küresel
anlamda ilk defa büyük ölçekte itiraz yükseltmesi açısından sürdürülebilir kalkınma
kavramı, çevre etiğine yeni bir boyut kazandırmış ve ulusal ve uluslararası alanda en
kabul görmüş çevre etiği yaklaşımı durumuna gelmiştir.
161
BÖLÜM: III
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN MEVCUT
DURUMU VE SORUNLARI
3.1. ÇEVRE DENETİMİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ
Çevre Denetimi, dünyada ve Türkiye’de zaman içinde gelişmiş ve gelişmekte
olan bir denetim türüdür. Önceleri sağlığın korunması amacıyla yapılan çevre
denetimleri ABD’de çevresel değerleri koruma amacına dönük olarak yapılmaya
başlanmış, daha sonra Kanada’da yaygınlaşmıştır. Çevre denetimine olan ilgi
Türkiye’de de çevre korumanın uluslararası alanda kabul görmesiyle birlikte artmaya
başlamıştır.
3.1.1. Dünya’da Çevre Denetiminin Gelişimi
Bütüncül anlamda çevre denetimi ABD’de gelişmiştir. ABD çevre koruma
önlemleri ile toplum sağlığı arasında her zaman bir ilişki kurulmuştur. ABD’de çevre
ile ilgili en eski kanunlar; toplumsal sıkıntılara sebep olan hava kirliliğini azaltmayı
ve havanın temizliğini sağlamayı amaçlayan yerel fermanlar şeklinde 1880’li yıllarda
çıkarılmıştır (Layzer, 2006). 20. Yüzyılın ortalarından itibaren zehirli dumanların
sebep olduğu bazı ölümcül olaylar sonrasında, hava kirliliği algılaması toplumsal
rahatsızlık boyutundan, kamu sağlığı problemi algılamasına doğru yön değiştirmiştir.
162
Önceleri federal hükümetin bu duruma yanıtı, genellikle eyaletlere hava kirliliği
araştırmaları ve eğitim çalışmaları için kaynak aktarma şeklinde olmuştur. 1970
yılında Federal Çevre Koruma Ajansının (Environmental Protection Agency- EPA)
oluşturulmasına kadar, federal düzeyde kirliliğe karşı mücadelenin yürütülmesinden
Sağlık, Eğitim ve Sosyal Refah Bakanlığı (Department of Health, Education and
Welfare- HEW) sorumlu olmuştur. Bu da ABD’de çevre koruma fikrinin, sağlığı
koruma fikrinden doğduğunu göstermektedir (Neal, David ve Ann, 2008: 95).
2 Aralık 1970’de çevre korumayı ve denetimini tek bir elden yürütmek ve
planlamak amacıyla Federal düzeyde Çevre Koruma Ajansı (US EPA) kurulmuş, bu
sebeple 1970 yılı ABD’de çevre denetiminde dönüm noktası olmuştur.
Çevre Koruma Ajansı 1970’li yılların sonları ile 1980’li yılların başlarında
çevre denetimleri yapmaya başlamıştır. İlk denetimler daha çok yoğun kirlilik
kaynaklı çelik, kimyasallar ve petrol endüstrilerinde yapılmıştır. 1980’li yıllarda da
işletmeler iç denetim yolları geliştirmeye başlamışlardır. Bu yıllarda kimyasal ürün
üreten birçok kuruluş, çevresel yasalara uyum kabiliyetlerini artıracak çevre denetim
programlarını uygulamaya koymuştur. 1990’ların ortalarında ise çevre denetimi
olgunlaşmış ve tehlikeli kimyasallar üreten işletmelerde başlayan uygulama bütün
endüstriyel kuruluşları kapsayacak şekilde yaygınlaşmıştır (Cahill, 1996: 18-19).
Çevre denetiminin ilk örnekleri daha çok büyük tesislerde iç denetimler
şeklinde yapılmış, amaç olarak da işletmelerin çevresel düzenlemelere uyumunu
sağlayarak, uyumsuzluklardan kaynaklanabilecek riskleri (ceza, adli yargılama, vb.)
azaltmayı hedeflemiştir (Deturbide, 1996: 7-11).
163
ABD’de başlayan çevre denetimi 1980’li yıllarda Kanada’da da yapılmaya
başlanmıştır. Çevre denetimi Kanada’ya Kanada’da iş yapan ABD şirketleri
tarafından yine iç denetim şeklinde getirilmiştir. Bu gelişmeyi o yıllarda Kanada’da
çevresel yasaların çıkmaya başlamasının zorladığı söylense de, birçok işletme henüz
çevre yasaları çıkmadan ve standartlar oluşmadan kendi işletmelerine yönelik iç
denetim programları geliştirmiş bulunmaktaydı. 1984 yılında Kanada sanayi
kuruluşları üzerinde yapılan bir araştırmada işletmelerin %25’inin çevre yasaları ve
standartları çıkmadan önce çevre denetim programlarına sahip oldukları anlaşılmıştır.
Bu programlar, işletmelerin çevresel performansını artırmayı amaçlayan
programlardır. Kanada’da iç denetim programları olarak başlayan çevre denetimi,
daha sonra hükümet tarafından dışa dönük düzenlemeler şeklinde yaygınlaştırılmıştır
(Deturbide, 1996: 13-14).
Kanada’da çevre denetimi günümüzde büyük ölçüde gönüllülük esasında
dayalı olarak yürümektedir. Devletin fonksiyonu ise standartları oluşturmak,
işletmelerin çevre denetim programları oluşturmalarını teşvik etmek ve işletmeleri
buna zorlamaktır (Deturbide, 1996: 111).
Çevre denetimi, Amerika ve Kanada’dan sonra 1990’lı yıllarda diğer ülkelere
yayılmaya başlamıştır.
3.1.2. Türkiye’de Çevre Denetiminin Gelişimi
Eski Türkler göçebe bir hayat sürdükleri için doğa ile iç içe yaşamışlardır.
Göçebe toplum değerlerinde doğa tanrısal bir değer taşıdığından, eski Türk
164
toplumlarında da dağ, nehir gibi doğal varlıklara kutsal değer atfedilmiştir.
Dolayısıyla doğa ile iç içe ve onunla uyumlu bir yaşam söz konusudur. Osmanlı
döneminde doğaya saygılı olunduğunu gösteren birçok örnek bulunmaktadır. Fatih
Sultan Mehmet zamanında Haliç’in dolmaması için Kâğıthane çevresinde hayvan
otlatılması, bina yapılması ve tarla açılmasının yasaklanması, erozyona müsait
yerlerde ağaçlandırmaya önem verilmesi ve ağaç kesiminin yasaklanması, Lale
Devrinde estetik kaygılara dayalı doğa anlayışının hâkim olması doğa korumaya
yönelik önemli örneklerdir (Kabaklı, 1998: 38; Görmez, 2007: 118). “Ağaç kesen
baş keser” gibi atasözleri de ağacın insan gibi görülerek, insan merkezli etik anlayışı
canlı merkezli etik anlayışa doğru genişleten çevre koruma örnekleridir. Ancak, bu
örneklerin özelliği, dönemin yöneticisine bağlı olması; sistemli, sürekli ve bütüncül
bir koruma içermemesidir.
Kurumsal açıdan bakıldığında Osmanlı İmparatorluğu döneminde çevre ile
ilgili konularda kurulan ilk kurumun 1839 tarihli Beynelminel Sıhhiye Meclisi
olduğu söylenebilir (Tekeli, 1980: 36). Sağlık Bakanlığı tarafından da bu kurum
Türkiye’de ilk sağlık teşkilatlanması olarak kabul edilmektedir12. Bu kurum daha
12 Bulaşıcı hastalıklarla örgütlü mücadele amacıyla II. Mahmut'un emriyle karantina kararları
almak üzere ilk defa Meclis-i Tahaffuz adında bir meclis toplanarak 1838 yılında göreve başlamıştır. Bu mecliste Meclis-i Tahaffuz-ı Ula (Yüksek Karantina Meclisi) ve Meclis-i Tahaffuz-ı Sanı (Yüksek Karantina Bürosu) olmak üzere iki meclis görev yapmaktaydı.
Meclis, Çanakkale'de Akdeniz yolcularının İstanbul'a gelmeden evvel sağlık kontrolünden geçirildiği ve gerekli tedbirlerin alındığı bir merkez kurdurmuştur. Merkez yetkililerine Akdeniz tarafından gelecek imtiyazlı veya imtiyazsız her gemiye karantina konulması, bu gemilerde bulunan istisnasız herkesin aynı kayda tabi tutulması, karantina sonunda da kendilerine bir vesika verildikten sonra İstanbul'a gitmelerinde bir sakınca bulunmadığının bildirilmesi, hatta emri dinlemeyenlere zor kullanılması ve karantinadan kaçarak İstanbul'a gelecek gemilerin tekrar boğaza iade edilmesi talimatını vermiştir. Ülkenin her tarafı için bir “Karantina Talimatnamesi” düzenlenerek dağıtımı yapılmıştır.
1839 yılında Meclis-i Tahaffuz-ı Ula (Yüksek Karantina Meclisi) Meclis-i Umuru Sıhhiye adını almış, meclisin ilk işi Türkiye ve İstanbul Limanı hakkında bir tüzük düzenlemek olmuştur. 26 maddeden ibaret olan bu tüzükte patentalar, gemilerin zorunlulukları, şüpheli veya bulaşık gemiler ve
165
sonra Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü olarak varlığını sürdürmüş; ancak,
çevre korumadan çok, uluslararası dolaşımdan dolayı ortaya çıkabilecek bulaşıcı
hastalıklara karşı halk sağlığını korumaya yönelik bir kurum olarak kalmıştır.
Cumhuriyetin ilk yıllarında da doğrudan çevre korumaya yönelik olarak
kurulmuş kurumlar bulunmamaktadır. Bütüncül bir çevre denetimi anlamında ilk
düzenlemelerin 1970’lerin sonlarında endüstriyel kazalar ile başladığı görülmektedir.
1970’li yıllar dünyada kurumsal anlamda çevre koruma ve denetim yapılarının
oluşturulmaya başlandığı yıllardır. Özellikle Amerika Birleşik Devletlerinde federal
düzeyde Çevre Koruma Ajansı’nın (Environmental Protection Agency) kurulması,
çevre korumaya bütüncül yaklaşım açısından dönüm noktası olmuş, bu durum
Türkiye’de de çevreye tüzel anlamda ilgiyi artırmıştır.
Türkiye’de de Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren çeşitli konularda halk ve
çevre sağlığı, hava kirliliği, trafik gibi çevre sorunlarının kontrolüne yönelik bazı
mevzuat çıkarıldığı görülmekte ise de, 1970’li yıllara gelene kadar ülke ölçeğinde
çevre politikası ve denetimi konusunda bütüncül bir yaklaşım sergilenememiştir
(Toprak, 2012: 207).
karantina sırasında uyulacak kurallar açıklanmış, 8 Nisan 1840'da da karadan gelecek olanlar için ayrı bir tüzük çıkarılmıştır.
Meclis-i Umuru Sıhhiye 1914 yılında kapitülasyonlarla beraber kaldırılmış, yerine bağımsız Türk doktor ve bilim adamlarının yönetiminde Hudut Sıhhiye Müdüriyeti kurulmuştur. Birinci Dünya Savaşı yenilgiyle sona erip İstanbul İtilaf Devletleri tarafından işgal edilince, 1918 yılında bu kez çoğunluğu yabancılardan oluşan Beynelmüttefikin Sıhhiye Kontrol İdaresi kurulmuştur.
1923 yılında İstanbul geri alındıktan sonra Beynelmüttefikin Sıhhiye Kontrol İdaresi dağıtılmış ve Lozan anlaşmasından sonra yerine "İstanbul Limanı ve Boğazları Sıhhiye Müdüriyeti" kurulmuştur. 1924 yılında bu Müdüriyetin adı "Hudut ve Sevahil Sıhhiyesi Müdüriyeti Umumiyesi" (Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü) olarak değiştirilmiştir. (http://www.hssgm.gov.tr/menu/kurumsal/tarihce.aspx. Erişim: 28.07.2012).
166
Türkiye’de 1970’li yıllara kadar bütüncül bir çevre denetimi algısının
oluşmamasında belli bir çevre politikasının oluşturulamamış olmasının birinci
derecede etken olduğu söylenebilir. Bu yıllara kadar Türkiye’de çevre denetimi
denilince akla gelen uygulamalar halk ve çevre sağlığının korunması amacıyla Sağlık
Bakanlığı tarafından yapılan bazı denetimler, belediyelerin imar ve şehircilik
uygulamalarına yönelik İçişleri Bakanlığı tarafından yapılan denetimler, hava
kirliliğini önlemeye yönelik olarak alınan bazı tedbirler ile mülki ve yerel
yönetimlerin Umumi Hıfzısıhha Kanununa dayanarak yaptıkları bir takım
denetimlerdir.
Çevre algısının yayılması uluslararası düzeyden ulusal düzeye doğru bir yön
izlediğinden, 1972 Stockholm Çevre Konferansının da etkisiyle Türkiye’de ilk defa
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında çevre sorunlarına ayrı bir başlık altında yer
verilmiştir.
1974 yılında DPT Müsteşarının başkanlığında Çevre Sorunları Daimi
Danışma Kurulunun oluşturulması, bu kurul tarafından Birleşmiş Milletler Çevre
Programı - UNEP için Türkiye Raporunun hazırlanması, aynı yıl çevre sorunları ile
ilgili olarak bakanlıklardan bir eşgüdüm kurulu oluşturulması Türkiye’de çevre
sorunlarına ve denetimine kurumsal açıdan bütüncül yaklaşımın artmaya başladığını
gösteren örneklerdir. Bu kurumsal yapılanmayı 1978 yılında Başbakanlık Çevre
Örgütünün kurulması izlemiştir. Toprak’ın da belirttiği gibi (2012: 207), böyle bir
örgütün kurulması çevre politikası açısından önemli bir gelişmedir. Ancak bu örgüt
gelişimini sürdürememiş, isim ve örgütsel yapıda sık sık değişiklik geçirerek
167
müsteşarlık, müdürlük, müsteşarlık ve bakanlık olarak mehter yürüyüşünü andıran
bir süreç geçirmiştir.
1980’lerin başında ise çevre denetimine “çevre yönetimi” kavramı
çerçevesinde yeni yaklaşımlar getirilmeye başlanmış ve endüstriyel faaliyetler bu
yaklaşımlar çerçevesinde; enerji ve çevre performanslarını yükseltmek üzere yeniden
ele alınmıştır. 1980’lerin ortalarına gelindiğinde endüstriyel üretim sistemlerinde
hammadde ve enerji akışının çevre üzerindeki etkileri tekrar tasarlanmıştır. Bu
yaklaşım, atıkların ve yan ürünlerin üretime yeniden girdilerinin sağlanması,
ürünlerin çevresel etkilerinin değerlendirilmesi, daha temiz üretim için süreçlerin
analiz edilmesi gibi unsurları içermektedir.
1990’lara gelindiğinde, sanayi ve hizmet sektörünün büyümesi ile birlikte
çevre eğitimi, çevresel değerlerin ölçümü ve izlenmesi, atıkların azaltılması ve
çevresel yönetim stratejilerinin belirlenmesi konularına dair daha kapsamlı
yaklaşımlara ihtiyaç duyulmuş ve bunun sonucu olarak “Toplam Kalite” kavramı
doğmuştur.
Çevrenin korunması ve denetimini dağınıklıktan kurtarmaya yönelik en
önemli girişim ise 1991 yılında Çevre Bakanlığının Kurulmasıdır (mülga 443 Sayılı
KHK, R.G. 21.08.1991). 2003 yılında ise orman işleri de Çevre Bakanlığı bünyesine
alınarak, Çevre ve Orman Bakanlığı kurulmuştur. (mülga 4856 sayılı Kanun, R.G.
01.05.2003). Çevre denetiminin koordinesinden sorumlu olan bakanlığın isim
değişikliği devam etmiş ve 3 Haziran 2011 tarihinde Çevre, Orman ve Şehircilik
Bakanlığı ismini almıştır (mülga 636 sayılı KHK, R.G. 03.06.2011). Bir ay sonra ise
çevre ve şehircilik işleri ile su ve orman işleri birbirinden ayrılarak 04.07.2011
168
tarihinde 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (KHK No: 2011/644, R.G. 04.07.2011, 27984
mükerrer); aynı tarihli ve 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında KHK ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı kurulmuştur (KHK No:
2011/645, R.G. 04.07.2011, 27984 mükerrer). Son yapılanma şekline göre çevre
yönetimi ve denetimi çevre ve şehircilik ile su ve orman olarak birbirinden ayrılmış,
çevre denetiminde kurumsal açıdan bütüncül yapıdan bir adım daha uzaklaşılmıştır.
1991 yılında yayınlanan Kamu Yönetimi Araştırması Genel Raporunda da;
çevre ve doğa koruma başlığı altında; çevre denildiğinde, Türkiye’de yakın zamana
kadar şehir planı konut ve gecekondu ile bir kısım belediye hizmetlerinin halka
sunuluşunun akla geldiği, son birkaç yıl içinde ise özellikle Ankara’daki hava
kirliliği, Marmara kıyılarının, İzmir ve İzmit Körfezlerinin kirlenmesi, Haliç’in
dolması gibi değişik çevre sorunlarının ortaya çıkmasıyla birlikte çevre koruma
algısının genişlediği belirtilmektedir (TODAİE, 1991: 110). 1990’lı yıllarda
Türkiye’de çevre koruma ve denetiminin düşük düzeyde ve bütünsellikten yoksun
olduğu konusunda yapılan tespitler, günümüzde de sorun olarak varlığını
korumaktadır.
Türkiye’de çevre sorunlarını bütüncül bir yaklaşımla ele alacak bir örgütün
yakın tarihe kadar, hatta günümüzde de bulunmadığı söylenebilir. Bu da çevrenin
korunmasına ilişkin yürütme, planlama ve denetleme görevlerinin değişik kurum ve
kuruluşlarca birbirinden bağımsız olarak yürütülmesi demektir (Keleş, Hamamcı ve
Çoban, 2009: 484).
169
Çevre denetimine esas mevzuatın oluşması açısından tarihi sürece
bakıldığında ise; Osmanlı İmparatorluğu döneminde çevre denetimine yönelik bazı
hukuksal metinler bulunsa da, bunların sistematik bir çevre denetimi öngördüğü
söylenemez.
18. yüzyılda çevre imar ve kent planlaması olarak algılandığından, çevre
denetimine ilişkin hükümler içeren ilk hukuki metinler de imar alanında olmuştur.
1848 tarihli Ebniye Nizamnamesi imar alanında denetim hükümleri içeren ilk
Osmanlı hukuk metnidir. Ebniye Nizamnamesinde yol, bina yapımı, kamulaştırma
ile ilgili düzenlemeler yer almışken, 1864 yılında bu nizamname yürürlükten
kaldırılmış, İstanbul ve tüm İmparatorlukta uygulanması düşünülen Turuk ve Ebniye
Nizamnamesi yürürlüğe konulmuştur. Ancak bu nizamname de İstanbul ve birkaç
şehirle sınırlı kalmış, tüm ülkede uygulanamamıştır. 1882 yılında ise Osmanlı
İmparatorluğunun ilk imar kanunu olan Ebniye Kanunu yürürlüğe girmiştir. 1869
yılında Orman Nizamnamesi, 1900’lü yıllarda eski eserlerin korunması amacıyla
Asar-ı Atika Nizamnamesi çıkarılmıştır (Görmez, 2007:153).
Cumhuriyet Döneminde de ilk yıllarda çevre denetimi imar esaslı
yürümüştür. 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu (mülga), 1593 sayılı
Umumi Hıfzısıhha Kanunu, 1933 yılında çıkarılan 2290 sayılı Belediye Yapı ve
Yollar Kanunu, 1937 yılında çıkarılan Kara Avcılığı Kanunu, aynı yılda çıkarılan
Orman Kanunu Cumhuriyetin ilk döneminde çevre denetimi ile ilgili hükümler
içeren hukuksal metinlerdir.
1960’lı yıllarla birlikte Türkiye’de planlı dönem başlamıştır. İlk defa 3. Beş
Yıllık Kalkınma Planında (1973-1977) çevre özel olarak ayrı bir başlık altında
170
değerlendirilmiştir. Ancak bu belgede çevre sorunları ileri sürülerek gelişme
çabalarının yavaşlatılamayacağı vurgulanmakta (Mengi ve Algan, 2003: 227) ve
gelişme kaygısı çevre denetiminin önüne geçmektedir. Kalkınma planlarının
genelinde çevre korumada sürdürülebilir kalkınma anlayışı benimsenerek, bunu
gerçekleştirmenin en önemli araçlarında biri olan etkili bir çevre denetiminin
oluşturulmasına yönelik kurumsal ve mevzuat yapısı desteklenmiş; ancak halen
uygulanmakta olan 9. Planda çevre korumanın kalkınma hedeflerini engellemediği,
çevre korumanın ve kalkınmanın birlikte sürdürülebileceği yönünde anlayış
değişikliği görünse de (Bozkurt, 2010: 63) kalkınma planlarının tamamında çevre-
kalkınma dengesi ikileminde kalkınmaya önem veren tercihler nedeniyle çevre
denetiminin oluşup gelişmesi güçleşmiştir.
Türkiye’de çevre denetiminin hukuksal altyapısı açısından en önemi gelişme
1982 Anayasasının 56. maddesinde herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama
hakkının olduğu vurgulanarak, çevre hakkının kabul edilmesi olmuştur. Bu
gelişmede 1980’li yıllarla birlikte çevre sorunlarının toplumun büyük kesimi
tarafından daha fazla hissedilmeye başlanmasının ve 1972 Stockholm Çevre
Konferansından sonra çevre sorunları konusunda gelişen uluslararası kaygının
Türkiye’de de artmasının etkili olduğu söylenebilir.
1982 Anayasasının emredici hükmü gereğince 1983 yılında çıkarılan 2872
sayılı Çevre Kanunu, Türkiye’de çevre denetimi açısından dönüm noktası olmuştur.
Kanunda çevre ile ilgili kavramlar tanımlanmış, ilk defa çevre yönetimi ve denetimi
kavramlarından bahsedilmiştir. Çevre Kanunu şüphesiz ki çevre denetimini
düzenleyen tek kanun olmadığı gibi, bu kanundan önce de çevre denetimine esas
171
hükümler içeren kanunlar bulunmaktaydı. 1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi
Kanunu, 3830 sayılı Kıyı Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu, 6831 sayılı Orman
Kanunu, 1971 yılında çıkarılan 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu, 5403 sayılı Toprak
Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu, 2004 yılında çıkarılan 5199 sayılı Hayvanları
Koruması Kanunu, 1996 yılında çıkarılan ve 2008 yılında değiştirilen 4207 sayılı
Tütün Ürünlerinin Zararlarının Önlenmesi ve Kontrolü Hakkında Kanun, Türk Ceza
Kanunu çevre koruma ve denetimine ilişkin hükümler içeren kanunlara örnek olarak
gösterilebilir.
Çevre Kanununun, çevre denetiminde dönüm noktası olmasının nedeni; çevre
yönetimi ve denetimi gibi kavramlara açık olarak yer vermesi ve bu konudaki
ayrıntıyı düzenleyen ikincil mevzuata dayanak oluşturmasıdır.
1980’li ve 90’lı yıllar çevre denetimine esas ikincil çevre mevzuatının
oluşturulduğu yıllardır. 2000’li yıllar ise ikincil mevzuatta revizyon veya önceki
yönetmeliklerin yerine yeni yönetmeliklerin yapıldığı yıllardır. Halen yürürlükte olan
2003 yılında çıkarılan ÇED Yönetmeliği (2008 tarihinde yenilendi); 1991 yılında
çıkarılan Katı Atıkların Kontrolü Yönetmeliği; 2004 yılında çıkarılan Su Kirliliği
Kontrol Yönetmeliği, Mahalli Çevre Kurullarının Oluşumu, Çalışma Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmelik, Merkez Av Komisyonunun Oluşumu, Görevleri, Çalışma
Usul Ve Esasları Yönetmeliği; 2005 yılında çıkarılan Isınmadan Kaynaklanan Hava
Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği, Bitkisel Atık Yağların Kontrolü Yönetmeliği,
Toprak Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği, Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetmeliği,
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği, Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği;
2008 yılında çıkarılan Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi
172
Yönetmeliği ile aynı yıl çıkarılan Çevre Denetimi Yönetmeliği çevre denetimine esas
ikincil mevzuattan önemli olanlarıdır.
Türkiye’de çevre denetimi kurumsal ve mevzuat açısından genel olarak
değerlendirildiğinde; çevre denetimine esas mevzuatın yeterli olduğu, denetimlerin
daha çok yönetmeliklerle düzenlendiği; ancak kurumsal açıdan bakanlıklar, genel
müdürlükler, taşra kuruluşları ve yerel yönetimler gibi birçok kurum ve kuruluşun
çevre yönetiminde ve denetiminde değişik düzeyde görevlerinin bulunması nedeniyle
çok başlılığın mevcut olduğu, yeni Çevre Denetimi Yönetmeliği ile çevre denetimini
özel sektörün kendisine yaptırma eğiliminin ön plana çıktığı görülmektedir. Bu
durum ise çevre denetimini etkisizleştirmektedir.
3.2. ÇEVRE DENETİMİNİN HUKUKSAL DAYANAKLARI
Çevre denetimi, kurumsal ve hukuksal yapının birlikte kurulmasını
gerektirmektedir. Çevre denetiminin hukuksal dayanakları, denetimin yapılmasına
gerekçe olan ve denetimlere haklılık kazandıran kaynaklardır. Bu kaynaklar;
uluslararası antlaşmalar, anayasa, çevreye ilişkin yasa, tüzük, yönetmelik, genelgeler,
plan ve politikalar ve kriterlerdir.
3.2.1. Anayasa ve Çevre Hakkı
Bilindiği gibi anayasaların iki temel fonksiyonu vardır. Bunlardan biri,
devletin şeklini ve yapısını diğer bir deyişle teşkilatını düzenlemesi; ikincisi ise temel
hak ve özgürlükleri koruyup güvence altına alması, bu özgürlükleri gerçekleştirmek
173
için Devlete pozitif ve negatif yükümlülükler yüklemesidir. 1982 yılında kabul edilen
T.C. Anayasasının 12-75. maddelerini kapsayan ikinci kısmı “Temel Hak ve
Ödevler” başlığı altında, anayasaların özgürlükleri koruma fonksiyonunu
gerçekleştirmek üzere düzenlenmiş olan bölümüdür.
Dönemin çevreyi sağlığın türevi olarak gören genel çevre algısına uygun
olarak, Türkiye’de 1961 Anayasasında doğrudan çevre hakkını içeren bir düzenleme
yer almamıştır. 1961 Anayasasının 49. maddesinde devlete herkesin beden ve ruh
sağlığı içinde yaşamasını sağlama ödevi verilerek sağlık hakkı kabul edilmiş, ayrıca
bir çevre hakkından bahsedilmemiştir. 1982 Anayasasının “Sağlık hizmetleri ve
çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinin birinci fıkrasında ise “herkesin, sağlıklı
ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; ikinci fıkrasında çevreyi
geliştirme, çevre sağlığını koruma ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve
vatandaşların ödevi olduğu belirtilerek, Türkiye’de ilk defa anayasa ile “çevre hakkı”
kabul edilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında çevre hakkı, ekonomik ve sosyal haklar
arasında düzenlenmiştir. Ekonomik ve sosyal hakların en önemli özelliği; bu hakları
gerçekleştirme konusunda devlete yüklenen pozitif yükümlülüklerin diğer hak
kategorilerine göre daha fazla olmasıdır. Diğer bir deyişle devlet, bu hakların anlam
kazanabilmesi için asgari bazı adımlar atmak zorundadır. Bu özellikleri dikkate
alındığında, ekonomik ve sosyal hakların mahkemeler yoluyla elde edilebilecek
haklardan olmadığı ileri sürülmektedir (Freeman, 2006: 164-165).
T.C. Anayasasında ekonomik ve sosyal haklar arasında düzenlenmiş olsa da;
nitelik itibariyle çevre hakkı ile ekonomik, toplumsal ve kültürel haklar birbirinden
174
farklıdır. Ekonomik ve sosyal haklarda olduğu gibi, her ne kadar çevre hakkının
gerçekleşmesinde devletten “olumlu bir edim” beklense de, “bireyler” ile “özel ve
tüzel kuruluşların” da devlet gibi sorumluluğunun bulunduğu kabul edilmektedir
(Keleş ve Ertan, 2002: 75).
Yazında negatif ve pozitif haklardan bahsedilmektedir. Negatif haklar ile
devletin tanımakla yetinmesi, ayrıca hakkın kullanımına müdahale etmesinin
istenmediği haklar ifade edilmektedir. Tabi ki, bu anlayış negatif haklar konusunda
devletin onu tanımaktan başka yükümlülüğünün olmadığı anlamı taşımamaktadır.
Devlet, negatif hakkın kullanımına toplumun diğer kesimlerinden gelebilecek
müdahaleyi de önlemekle görevlidir. Örneğin, yaşama hakkı negatif bir hak olarak
görüldüğünden, bu hakkın kullanımı için, devletin aktif olarak müdahalesine gerek
yoktur. Ancak, bir kişinin yaşama hakkına başkaları tarafından yapılacak olan
saldırıyı önlemek ise Devletin zorunlu görevidir.
Pozitif hak deyimiyle ise; devletin tanımakla görevinin sona ermediği, hakkın
anlam kazanabilmesi için asgari düzeyde bazı görevleri yerine getirmesinin zorunlu
olduğu haklar anlatılmak istenmektedir. (Gewirth, 1996: 31-38). Pozitif hakların
kullanımı sürecinde, devlet aktif olarak rol almak zorundadır.
Bütün haklarda olduğu gibi, çevre hakkının insan hakkı olarak kabul edilmesi
de çelişkilere dayanmaktadır. Çevre hakkını doğuran çelişki, gelişme ve bu
gelişmenin doğurduğu çevresel sorunlardır. Çevre ve sınai ilerleme arasında ortaya
çıkan çatışma, çevre lehine mücadeleleri başlatmış ve çevrenin korunması talebi,
belli grupların istekleri olmaktan çıkıp, tüm insanlığın tür olarak yaşamını sürdürme
sorunsalı haline dönüşmüştür (Kabaoğlu, 1996: 25). Bu mücadeleler sonucunda
175
çevre hakkı uluslararası alanda ilk kez 1972 BM Stockholm Çevre Konferansı
sonunda yayınlanan Stockholm Bildirgesinde tanınmıştır. Bu bildirgede; “insanın
kendisine onurlu ve iyi bir yaşam sürmeye olanak sağlayacak nitelikte bir çevrede,
özgürlük, eşitlik ve tatmin edici yaşam koşulları hakkına sahip olduğu”
belirtilmiştir13.
Çevre hakkının, diğer hakların yaşama geçirilmesi için de bir zorunluluk
olduğundan bahsedilmektedir. Bu hakları ihlal edilen bireylerin, diğer haklarının da
yeterli ölçüde gerçekleşmesi beklenemez; çünkü çevre hakkı yaşama hakkının
koşuludur (Keleş ve Ertan, 2002: 75). Çevre hakkı, korumayı amaçladığı değer
itibariyle ulusal sınırları da aşan bir haktır. Bu sebeple, çevre hakkının temelinde,
geleceği düşünen, dengeli yaşayan, egosit olmayan, sağlıklı olan, başkaları için, 13 Çevre hakkı, üçüncü kuşak haklar olarak da isimlendirilen dayanışma hakları arasında yer
almaktadır. Çevre hakkı, ekosistem yaklaşımına uygun bir şekilde Devlet ve toplumların dayanışması ile hayata geçirilebilecek bir haktır.
Birinci kuşak haklar, genellikle yazında negatif haklar olarak adlandırılan hakları karşılamak için kullanılmaktadır. Birinci kuşak haklar, ilk defa hukuksal belgelerle tanınan haklardır. En önemlileri 1776 Amerikan ve 1789 Fransız Hak Bildirgeleridir. Bunlar, doğal hukuk ve kutsallık bağlamında bireycilik değer sistemine dayanır. Bunlar insanın insan oluşu sebebiyle sahip olduğu haklardır ve kişiye özgü dokunulmaması gereken bir alan yaratmayı hedefler. İlke olarak siyasal iktidarların ve üçüncü kişilerin müdahale edemediği haklardır (Kabaoğlu, 1996: 10). Yaşama hakkı, işkence ve gayriinsani müdahalelerden korunma hakkı, aile hakkı, özel hayat, konut dokunulmazlığı, kişi güvenliği, seyahat özgürlüğü gibi haklar bunlar arasındadır.
19. yüzyıldan itibaren ise sosyal refah devleti anlayışının egemen olmaya başlamasının da etkisiyle, birinci kuşak hakların yeterli olmadığı anlayışı yaygınlaşmaya başlayınca, ikinci kuşak haklar olarak ifade edilen pozitif haklar anlayışı yerleşmeye başlamıştır. Bu hakların özelliği devlete hakkın kullanımını sağlamaya yönelik pozitif yükümlülükler yüklemesidir. Sendika hakkı, örgütlenme hakkı, sağlık hakkı, eğitim hakkı, sosyal güvenlik hakkı, çalışma hakkı gibi toplumsal haklar bu niteliktedir.
Üçüncü kuşak haklar ise dayanışma unsurunu ön plana çıkardığı için “dayanışma hakları” olarak adlandırılmaktadır. II. Dünya Savaşından sonraki dönemde özellikle azgelişmiş ülkelerin isteği ile bu isimle anılan haklar ile insan haklarının uluslararasılaşma dönemi başlamıştır. 1968 BM Tahran Bildirgesi ile somutlaşan bu haklar, birey anlayışına dayanan hak anlayışından, grup ve topluluk eksenine dayanan insan hakları anlayışına geçişi ifade etmektedir. Barış hakkı, gelişme hakkı, çevre hakkı bu haklardandır (Kabaoğlu, 1996: 12).
Üçüncü kuşak insan hakları; bireye, devletin karışamayacağı bir alan yaratma ya da onu devlet yönetimine ortak etme kimliğinde olmadığı gibi, belli dengesizliklerin giderilmesi ya da gereksinimlerin karşılanması için devletten bir edim bekleyen nitelikte haklar da değildir. Üçüncü kuşak haklar, bireyi ve devleti aynı sorumluluğun altına sokan, gelecek kuşakları ve devletleri ilgilendiren haklardır (Keleş, Ertan, 2002: 75).
176
özellikle toplum için fedakârlıkta bulunan, sorumluluklarının bilincinde olan insan
olma hakkı yatmaktadır (Özer, 1998: 54). Bu ise “nasıl iyi bir insan olunur” sorusuna
cevap arayan erdem etiğinin konusu içindedir.
Çevre hakkının özneleri şimdiki ve gelecek kuşaklardır. Bu bakımdan çevre
hakkı zaman ögesini hakka dâhil ederek, diğer hak kategorilerinden ayrılmaktadır.
Çevre hakkının konusu ise diğer hak kategorilerine göre daha muğlaktır. Çevre
hakkına, bu hakkın neyi koruduğunun belli olmadığına dair eleştiriler yapılsa da, bu
hakkın koruduğu konu, tüm insan varlığı ve biyosferdir. Bu sebeple çevre hakkının
konusu başta uluslararası antlaşmalar olmak üzere anayasalar ve iç hukuk ile
belirlenmek durumundadır (Kabaoğlu, 1996: 56-58).
Gerek uluslararası metinlerde, gerekse Türk Anayasasında “insan” veya
“herkes”in çevre hakkından bahsedilmesi, o günün şartları altında olumlu bulunsa da,
bunun insan merkezli çevre etiği yaklaşımını çağrıştırdığı söylenebilir. Çünkü
“herkes” veya “insan” kavramı evrenin diğer unsurlarını kapsamamaktadır. Çevre
hakkının koruduğu “konunun” kapsamını belirlemede, benimsenen etik değerlerin
önemi yadsınamaz. Örneğin, insan merkezli bir yaklaşımı esas alan etik değerlere
göre konunun kapsamında insan unsuruna özel bir vurgu yapılmakta iken; canlı
merkezli veya çevre merkezli bir etik değer, korunacak konuda insana özel bir vurgu
yapma gereği duymamakta; konuyu tüm evren olarak algılamaktadır. Etik anlayışın
mikrosferden makrosfere doğru evrildiği, bu bağlamda insan dışındaki diğer
varlıkların da ahlaki ilgiye değer olduğunun kabul gördüğü günümüzde çevre
hakkının öznelerini insanla sınırlandırmak etiğin tarihsel gelişimine de uygun
düşmemektedir.
177
Anayasa ile güvence altına alınan çevre hakkının anlam kazanabilmesi için,
hakkın kullanımına yönelik olarak bazı usulî hakların tanınmış olması da önemlidir.
Çevresel belgelere ulaşma, bilgi edinme, çevresel kararlara katılma ve başvuru
hakları ile örgütlenme hakkı bunlar arasındadır (Kabaoğlu, 1996: 93). Türkiye’de
çevresel bilgilere ulaşmayı düzenleyen özel bir yasa hükmü bulunmamakta, bu konu
genel bilgi edinme kapsamında değerlendirilmektedir. 4982 sayılı Bilgi Edinme
Hakkı Kanunu (R.G. 24.10.2003, 25269) ile herkesin bilgi edinme hakkına sahip
olduğu kural olarak kabul edilmiştir (m: 4). Bu erişim hakkı kural olarak 15 gün
içinde, istisnai durumlarda ise 30 gün içinde karşılanmak zorundadır (m: 11).
Türkiye’de başvuru hakkı ise Anayasa ile güvence altına alınmış, 3071 sayılı
Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun (R.G. 10.1.1984, 18571) ile de
vatandaşların kendileri veya kamu ile ilgili olarak TBMM ve diğer makamlara
başvuruda bulunma haklarının olduğu ifade edilmiştir. Bu başvuru yönetsel
makamlara yapılabileceği gibi, adli makamlara da yapılabilmektedir.
Türkiye’de çevre hakkının kullanımını kolaylaştırıcı haklar açısından, bilgi
edinme hakkının önemli bir kazanım olduğu söylenebilirse de, toplumun bilinç
düzeyine bağlı olarak çevresel kararlara katılımın ve kamu otoritelerinin çevresel
riskler konusunda bilgilendirme işlevlerinin yeterli olduğunu söyleyebilmek zordur.
Ayrıca, çevresel riskler konusunda kendilerinden talep olmasa da, yasa ile kamu
otoritelerinin bilgilendirme yükümlülüğü altına sokulması gerekmektedir.
Çevre hakkının Anayasa ile temel hak ve ödevler içine alınmasıyla,
Anayasanın 5. maddesiyle Devlete yüklenen temel görevler içine, çevre hakkının
kullanılmasını sağlayacak tedbirleri alma ve çevreyi bozucu etmenleri ortadan
178
kaldırma sorumluluğu da girmiştir. Bundan dolayıdır ki, çevre denetimine esas
olacak devlet görevinin kaynağında, T.C. Anayasasının 56. maddesi ile tanınan çevre
hakkının ve Devletin temel amaç ve görevlerini düzenleyen 5. maddesinin bulunduğu
söylenebilir. Anayasanın 5. maddesi ile “kişilerin ve toplumun refah, huzur ve
mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve
adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal
engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli
şartları hazırlamaya çalışmak” Devlete temel amaç ve görev olarak verilmiştir.
Anayasanın 56 ve 5. maddeleri birlikte ele alındığında; 56. madde ile tanınan çevre
hakkının gereği gibi sağlanabilmesi için de, 5. maddenin Devlete her türlü tedbiri
alma görevini yüklediği anlaşılmaktadır. Bu tedbirlerden biri de şüphesiz ki çevreyi
koruyacak, kişilerin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşamasını olumsuz etkileyecek,
çevreyi bozacak etmenleri ortadan kaldırmaya yönelik etkili bir çevre denetimi
oluşturmaktır. Bu yapılmadığı takdirde Anayasa ile tanınmış olan çevre hakkı kâğıt
üzerinde kalmaya mahkûmdur.
3.2.2. Uluslararası Antlaşmalar
Uluslararası ilişkilerin hızla artması sonucunda, son yıllarda gerek ikili
gerekse çok taraflı uluslararası antlaşmaların sayısında hızlı bir artış yaşanmıştır.
Özellikle çevre olgusunun Stockholm Çevre Konferansı ile uluslararası toplumun
gündemine girmesinden itibaren, çevre sorunlarının sınır tanımayan özelliğinin de
etkisiyle, çevre sorunlarına çözüm aranması ve çevre koruma önlemlerine ilişkin
tedbirler öncelikle uluslararası alanda tartışılmış; daha sonra ulusal ve yerel düzeye
179
doğru yayılmıştır. Türkiye’de çevre korumaya yönelik girişimlerin öncesinde bir
uluslararası çevre konferansının yaşanmış olması da bu durumu doğrular niteliktedir.
Bu gelişime uygun olarak Türkiye de çevre korumaya yönelik birçok uluslararası
antlaşmaya taraf olmuştur14.
Çalışmanın amacı Türkiye’nin taraf olduğu çevre korumaya yönelik
uluslararası antlaşmaları saymak veya bunları tartışmak olmadığından, burada 14 Türkiye’nin taraf olduğu çevre korumaya yönelik önemli uluslararası antlaşmalardan
bazıları şunlardır.
- Akdeniz'in Kirlenmeye Karşı Korunmasına Ait Sözleşme (31 Ekim 1980 tarih ve 2328 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunmuştur.
- Avrupa'nın Yaban Hayatı ve Yaşama Ortamlarını Koruma Sözleşmesi (BERN) (9 Ocak 1984 tarih ve 84/7601 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 20 Şubat 1984 tarih ve 18318 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi (29 Ağustos 1996 tarihli ve 4177 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunmuştur.
- Denizlerin Gemiler Tarafından Kirletilmesinin Önlenmesine Ait Uluslararası Sözleşme (3 Mayıs 1990 tarihli ve 90/442 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 24 Haziran 1990 tarih ve 20558 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme (14 Nisan 1982 tarih ve 2658 sayılı Kanunla uygun bulunmuş, 14 Şubat 1983 tarih ve 17959 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.)
- Nesli Tehlikede Olan Yabani Hayvan ve Bitki Türlerinin Uluslararası Ticaretine İlişkin Sözleşme (27 Eylül 1994 tarihli ve 4041 sayılı Kanun ile uygun bulunmuş, 20 Haziran 1996 tarih ve 22672 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Nükleer Kaza veya Radyolojik Acil Hallerde Yardımlaşma Sözleşmesi (8 Haziran 1990 tarih ve 90/565 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 3 Eylül 1990 tarih ve 20624 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (RAMSAR) (28 Aralık 1993 tarihli ve 3958 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunmuş, 17 Mayıs 1994 tarih ve 21937 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Ozon Tabakasını İncelten Maddelere Dair Montreal Protokolü (8 Eylül 1990 tarih ve 20629 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Ozon Tabakasının Korunmasına Dair Viyana Sözleşmesi (6 Haziran 1990 tarihli ve 3655 sayılı Kanunla onaylanarak, 8 Eylül 1990 tarih ve 20629 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Tehlikeli Atıkların Sınırlar Ötesi Taşınımının ve Bertarafının Kontrolüne İlişkin Basel Sözleşmesi (28 Aralık 1993 tarihli ve 3957 sayılı Kanun ile uygun bulunmuş, 15 Mayıs 1994 tarih ve 21935 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Uzun Menzilli Sınırlarötesi Hava Kirlenmesi Sözleşmesi (28 Nisan 1982 tarih ve 2667 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunmuş, 23 Mart 1983 tarih ve 17996 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.)
- Karadeniz'in Kirlenmeye Karşı Korunması Sözleşmesi.
180
antlaşmalar tek tek sayılmayacak; ancak Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının
uluslararası antlaşmalar konusunda getirdiği hükümler çerçevesinde bu antlaşmaların
ulusal bir çevre denetimine nasıl dayanak oluşturdukları tartışılacaktır.
T.C. Anayasasının 90. maddesine göre usulüne uygun olarak yürürlüğe girmiş
olan uluslararası antlaşmalar normlar hiyerarşisinde kanunlarla eşdeğer yaptırım
gücüne sahiptir. Çünkü uluslararası antlaşmalar TBMM tarafından bir kanunla uygun
bulunmakta ve iç hukuk kuralı haline getirilmektedir. Aynı maddenin bu antlaşmalar
aleyhine Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağını belirtmiş olması, antlaşmalara
kanunlara göre kısmi bir üstünlük dahi vermektedir. Aynı maddeye 2004 yılında
eklenen ek cümle ile usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere
ilişkin uluslararası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi
nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda uluslararası antlaşma hükümlerinin esas
alınacağı belirtildiğinden, temel hak ve özgürlüklere ilişkin antlaşmalar normlar
hiyerarşisinde kanunların üstüne çıkarılmış, anayasaya eşdeğer konuma
getirilmiştir15.
15 Anayasanın uluslararası sözleşmeler ilişkin 90. maddesinin tam metni aşağıdaki gibidir:
“Madde 90 – Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.
Ekonomik, ticari veya teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan andlaşmalar, Devlet Maliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek, kişi hallerine ve Türklerin yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak şartıyla, yayımlanma ile yürürlüğe konabilir. Bu takdirde bu andlaşmalar, yayımlarından başlayarak iki ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur.
Milletlerarası bir andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari, teknik veya idari andlaşmaların Türkiye Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluğu yoktur; ancak, bu fıkraya göre yapılan ekonomik, ticari veya özel kişilerin haklarını ilgilendiren andlaşmalar, yayımlanmadan yürürlüğe konulamaz.
Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasında birinci fıkra hükmü uygulanır.
181
Anayasanın 90. maddesine eklenen bu hüküm, Anayasanın çevre hakkını
düzenleyen 56. maddesi ile birlikte ele alındığında; Türk çevre denetimine dayanak
oluşturmaktadır. Çevre hakkının temel haklar ve ödevler içinde düzenlenmiş olması,
Türkiye’nin taraf olduğu çevreye ilişkin uluslararası antlaşmaları çevre denetiminin
birincil kaynakları olan kanunların üstüne çıkarmaktadır. Bu durumda, çevre
denetimine ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesinde uluslararası antlaşmalar
başvurulacak temel mevzuat içine girmektedir. Temel haklar, günümüzde devletlerin
iç sorunu olarak görülmekten çıkmış, uluslararası toplum tarafından korunması
gereken değerler katına yükselmiştir. BM kararları ile insan hakları ihlalleri
iddiasıyla birçok ülkeye askeri müdahalede bulunulmuş olması da temel hakların
ulusları koruması esasına dayandırılmıştır.
3.2.3. Çevre Kanunu
Çevre mevzuatının oluşturulması konusunda 1982 yılında yürürlüğe giren
yeni Anayasa ile çevre hakkının kabulü ve Anayasanın çevre ile ilgili düzenlemelerin
kanunla yapılacağına dair hükmünün gereği olarak 1983 yılında 2872 sayılı Çevre
Kanunu yürürlüğe girmiştir. Çevre Kanunu, çevre denetimine ilişkin ayrıntılı
düzenlemeler getirmek yerine, denetime yetkili kurum ve kuruluşları, verilecek
cezaları ve bu cezaları gerektirecek eylemleri belirlemiş, ayrıntılı düzenlemeyi ise
yönetmeliklere bırakmıştır.
Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar
hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004 -5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.”
182
Çevre Kanununun çevre denetimine temel oluşturan 12. maddesi “denetim,
bilgi verme ve bildirim yükümlülüğü” başlığını taşımaktadır. 12. maddeye göre çevre
denetimi yetkisi kural olarak Çevre ve Orman Bakanlığına (yeni duruma göre Çevre
ve Şehircilik Bakanlığı) ait bulunmaktadır. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel
idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik
Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 2918 sayılı Karayolları Trafik
Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine devredilebilmektedir.
Askerî işyerleri, askerî bölgeler ve tatbikatların bu Kanun çerçevesindeki
denetimi ise Genelkurmay Başkanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı
ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından ortak olarak hazırlanan yönetmeliğe göre
yürütülmektedir.
Çevre Kanununun denetimi düzenleyen 12. maddesi denetimi hangi kurum ve
kuruluşların yapabileceğini belirlemiş, ancak denetimim nasıl uygulanacağını ve
denetçilerin niteliklerini düzenlemeyi yönetmeliklere bırakmıştır. Bu konudaki temel
yönetmelik ise, daha ileride değinilecek olan Çevre Denetimi Yönetmeliğidir.
Kanunun 15. maddesi ise çevre denetiminin sonucunda ortaya çıkabilecek
önemli yaptırımlardan biri olan faaliyetlerin durdurulması konusunu düzenlemiş;
Çevre Kanunu ve yönetmeliklerde getirilen yasaklara uymayanlara Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı ile kendisine çevre denetimi görevi devredilen kurumlarca
öncelikle aykırılığın giderilmesi için bir yıla kadar süre verilmesini, aykırılığın
devamı halinde ise faaliyetin kısmen veya tamamen durdurulmasını öngörmüştür. Bu
görev 2006 yılında yapılan değişiklikten önce mülki amirlere verilmiş iken,
günümüzde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile çevre denetimi yetkisi devredilmiş olan
183
kuruluşlar tarafından bizzat kullanılabilmektedir. Madde ile ayrıca çevre ve insan
sağlığı yönünden tehlike yaratan faaliyetler için ise süre verilmeksizin faaliyetlerin
durdurulması hükmü getirilmiştir. 2006 yılında maddede yapılan değişiklikle ÇED
incelemesi yapılmadan başlanan faaliyetlerin sadece Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
tarafından durdurulabileceği, proje tanıtım dosyası hazırlanmaksızın başlanan
faaliyetlerin ise mahallin en büyük mülkî amiri tarafından süre verilmeksizin
durdurulacağı kuralı benimsenmiştir.
Çevre denetiminin sonuçlarından biri de çevreyi kirletenlere karşı yaptırım
uygulanmasıdır. Bu cezalar hürriyeti kısıtlayıcı cezalar olabileceği gibi, adli veya
idari para cezaları da olabilmektedir. Çevre denetimi sonucunda doğabilecek cezai
yaptırımlar ayrıntılı olarak Türk Ceza Kanununda “çevre suçları” başlığı altında
düzenlenmiş olup, bu cezalar adli yargılama sonucunda uygulanabilmektedir. Çevre
Kanunun 26. maddesi de bazı faaliyetler için hürriyeti bağlayıcı cezalar
öngörmüştür16.
Ceza davalarına konu olabilecek çevre denetimleri, doğrudan denetimler
şeklinde yapılabileceği gibi, dolaylı denetimler şeklinde de yapılabilmektedir.
Dolaylı denetim, çevre kirliliğine sebep olan kişi veya işletmelerin bizzat
denetlenmesi değil, bunları denetlemekle görevli kurum ve kuruluşların denetim
16 Çevre Kanununun adli cezaları düzenleyen 26. maddesinin tam metni aşağıdaki gibidir.
“Madde 26 – (Değişik: 26.4.2006 – 5491/18 md.)
Bu Kanunun 12nci maddesinde öngörülen bildirim ve bilgi verme yükümlülüğüne aykırı olarak yanlış ve yanıltıcı bilgi verenler, altı aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.
Bu Kanunun uygulanmasında yanlış ve yanıltıcı belge düzenleyenler ve kullananlar hakkında 26.9.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun belgede sahtecilik suçuna ilişkin hükümleri uygulanır.
Bu maddeye göre yargıya intikal eden çevresel etki değerlendirmesine ilişkin ihtilaflarda çevresel etki değerlendirmesi süreci yargılama sonuna kadar durur.”
184
görevini mevzuat çerçevesinde yerine getirip getirmediklerinin denetlemesi
faaliyetidir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından çevre denetimi yetkisi verilen il
özel idareleri ve belediyelerin, kirletici kişi veya tesisler üzerinde yaptığı denetim
doğrudan yapılan bir çevre denetimi iken, İçişleri Bakanlığının bu kuruluşlar
üzerinde çevre denetimi görevini mevzuata uygun olarak yerine getirip
getirmediklerinin belirlenmesine yönelik denetimi ise dolaylı çevre denetimine örnek
olarak gösterilebilir.
Dolaylı çevre denetimi sonucunda ortaya çıkacak cezai yaptırımalar ise
çoğunlukla denetim görevini yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında TCK
hükümleri çerçevesinde görevi ihmal veya kötüye kullanma suçlamalarıyla dava
açılmasıdır.
Çevre Denetimi sonucunda ortaya çıkan yaptırımlardan biri de kirletici
kaynaklara karşı uygulanan idari para cezalarıdır. Çevre Kanununun kabul ettiği ve
Türkiye’de çevre denetimim sonucunda büyük ölçüde ortaya çıkan bu durum ise
Çevre Kanunun 20. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddede hangi faaliyete hangi
miktarda para cezasının verileceği cezaların kanuniliği ilkesi gereğince ayrıntılı
olarak sayılmıştır.
Kanunun 24. maddesinde 2006 yılında yapılan değişiklikle idari para cezası
verme yetkisi yeniden düzenlenmiş, 2006 yılından önce eylemin ağırlığına göre
sadece Bakanlık, mülki amirler ve büyük şehir belediyelerine verilen yetki 2006
yılında 5491 sayılı Kanunla maddede yapılan değişiklikle Çevre ve Şehircilik
Bakanlığına, çevre denetim yetkisinin devredildiği kurum ve mercilere bırakılmış;
yetkinin Bakanlık merkez teşkilatında genel müdürler, taşra teşkilâtında ise il çevre
185
ve şehircilik müdürlerince kullanılacağı kuralı getirilerek, mülki amirlerin idari para
cezası verme yetkisi ortadan kaldırılmıştır.
Çevre Kanununa 2006 yılında eklenen ek 5. madde ile çevre denetimini
yapmak için gerekli olan kurumsal altyapının oluşturulması görevi de Çevre ve
Şehircilik Bakanlığına verilmiştir.
3.2.4. Diğer Kanunlar
Çevre Kanunu, çevre denetimine yetkili kurum ve kuruluşlar ile çevre
suçlarına karşı uygulanabilecek idari yaptırımları düzenlemesi açısından çevre
denetiminin yasal dayanağı konumundadır. Bununla birlikte başka kanunlarda da
çevre denetimi veya çevre denetimi sonucunda doğabilecek yaptırımları düzenleyen
doğrudan ya da dolaylı hükümler yer almaktadır.
İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun çevre denetimi ile
ilgili dolaylı hükümler içeren kanunlara örnek olarak gösterilebilir. 3152 sayılı
Kanunun 15. maddesinin (a) bendinde; Teftiş Kurulu Başkanlığının görevleri
arasında il ve ilçelerle mahalli idarelerin teftiş edilmesi ve denetlenmesi sayılarak,
çevre denetimine ilişkin dolaylı hükümlere yer verilmiştir. Bilindiği gibi Çevre
Kanunun 12. maddesi ile çevre denetimi yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca il
özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Sahil
Güvenlik Komutanlığına, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen
denetleme görevlilerine devredebilme yetkisi tanınmış ve bu yetki devri artan bir
şekilde kullanılmaya başlanmıştır. Yetki devri yapılan kuruluşların tamamının
186
İçişleri Bakanlığının denetimine tabi olan kuruluşlar olduğu dikkate alındığında,
İçişleri Bakanlığının dolaylı çevre denetimi yapma görevinin bulunduğu söylenebilir.
Çevre denetimi ile ilgili hükümler içeren Kanunlardan biri de 5237 sayılı
Türk Ceza Kanunudur. Kanunun üçüncü kısım ikinci bölümü çevreye karşı işlenecek
suçlara karşı getirilmiş olan yaptırımlara ayrılmıştır17. Çevre denetimi bazen adli
ceza yaptırımı sonucu doğurabileceğinden, Türk Ceza Kanunu da çevre denetimi ile
ilgili hükümler içeren kanunlar arasında yer almaktadır.
442 sayılı Köy Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel
İdaresi Kanunu, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 6831 sayılı Orman Kanunu, 3194
sayılı İmar Kanunu, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu, 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 2873
sayılı Milli Parklar Kanunu, 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu, 4915 sayılı Kara
Avcılığı Kanunu, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu, 5199
sayılı Hayvanları Koruma Kanunu çevre denetiminde özellikle uygunluk denetimi
boyutuyla çevre denetçilerinin başvuracağı önemli kanunlar arasında yer almaktadır.
3.2.5. Yönetmelikler ve Diğer Hukuksal Düzenlemeler
Çevre denetiminin ayrıntılı olarak yönetmeliklerle düzenlenmiş olması, Çevre
Kanununun bu konuyu yönetmeliklere bırakmasından kaynaklanmaktadır.
17 12.10.2004 tarih ve 25611 sayılı R.G.’de yayımlanan TCK’nın bu bölümünde; çevrenin
kasten kirletilmesi (m: 181), çevrenin taksirle kirletilmesi (m: 182), gürültüye neden olma (m: 183), imar kirliliğine neden olma (m: 184) gibi mülga 765 sayılı kanunda yer almayan çevre suçları öngörülmüş ve bunlar yaptırıma bağlanmıştır.
187
ÇED Yönetmeliği, Katı Atıkların Kontrolü Yönetmeliği; Su Kirliliği Kontrol
Yönetmeliği, Mahalli Çevre Kurullarının Oluşumu, Çalışma Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmelik, Merkez Av Komisyonunun Oluşumu, Görevleri, Çalışma
Usul Ve Esasları Yönetmeliği; Isınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü
Yönetmeliği, Bitkisel Atık Yağların Kontrolü Yönetmeliği, Toprak Kirliliğinin
Kontrolü Yönetmeliği, Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetmeliği, Sulak Alanların
Korunması Yönetmeliği, Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği, Çevresel
Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği, Çevre Denetimi
Yönetmeliği çevre denetimine esas yönetmeliklerden önemli olan birkaçıdır.
Ayrıca kalkınma planları, çevre eylem planları, çevre planları, imar planları
gibi hukuki metinler ve özellikle çevresel standartlara ilişkin Bakanlar Kurulu ve
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayınlanmış olan standartlar da çevre
denetiminin ikincil mevzuatı arasında yer almaktadır.
Türkiye’de çevre denetiminin tanım, çeşit, usul ve ilkeleri ile bu konudaki
yetkili kişi ve kuruluşlara ilişkin ayrıntılı düzenlemeler getiren ve uygulama olanağı
bulunan Çevre Denetimi Yönetmeliği ise ancak 2008 yılında çıkarılabilmiştir18. Bu
sebeple Türkiye’de 2008 yılına kadar çevre denetimi diyebileceğimiz çeşitli
uygulamalar değişik kuruluşların kendi görev alanı içine giren konulara göre parçalı
bir şekilde yürümüş, daha sistematik ve planlı bir çevre denetimi ise ancak 2008
yılından sonra gündeme gelebilmiştir.
18 Türkiye’de ilk defa 05. 01. 2002 tarih ve 24631 Sayılı Resmi Gazetede Çevre Denetimi
Yönetmeliği yayımlanmış ve 30.01. 2003 tarih 25009 sayılı Resmi Gazetede de değişiklik yapılmıştır. Ancak, bu ilk yönetmelik ve değişiklikleri uygulama olanağı bulamadığından, Türkiye’de uygulama olanağı bulunan Çevre Denetimi Yönetmeliği ancak 2008 yılında çıkarılmış ve 21.11.2008 tarih ve 27061 sayılı R.G.’de yayımlanmıştır. 2009, 2010 ve 2011 yıllarında ise neredeyse her yıl Yönetmelikte yeniden değişikliğe gidilmiştir. Bu değişiklikler ise daha iyi bir denetimi gerçekleştirmeyi amaçlamak yerine, kalkınma endişelerini ön planda tutan değişiklikler olmuştur.
188
Çevre Denetimi Yönetmeliğinin 1. maddesinde Yönetmeliğin amacının,
çevrenin korunması için tesis veya faaliyetin çalışmaya başlamasından sona
erdirilmesine kadar olan süreçte çevre denetiminin usul ve esaslarını; denetim
yapacak personelin, çevre yönetim birimi/çevre görevlisinin, çevre hizmeti
konusunda yetkilendirilmiş firmaların nitelikleri ile yükümlülüklerini düzenlemek
olduğu belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 2. maddesi ile askeri işyerleri, askeri bölgelerin ve tatbikatların,
Türkiye Atom Enerjisi Kurumunun yetki alanına giren kurum, kuruluş ve
işletmelerin, iş sağlığı ve güvenliği konularının denetimi yönetmelik ile düzenlenen
çevre denetimi dışında tutulmuştur. Bu konuyu düzenlemek amacıyla da 2009 yılında
Türk Silahlı Kuvvetleri Çevre Denetimi yürürlüğe girmiştir.
Yönetmelikte çevre denetim görevlisinin, çevre ile ilgili denetim yapabilecek
ve eğitim programını tamamlayarak eğitim belgesi alanlardan 70 ve üzeri puana
sahip bakanlıkça görevlendirilen kişi olarak tanımlanmış olmasından kamu veya özel
sektörde faaliyet gösteren herkesin çevre denetim görevlisi olabilmesinin
amaçlandığı anlaşılmaktadır. Aynı madde ile denetime tâbi kurum, kuruluş veya
işletmelerin faaliyetlerinin mevzuata uygunluğunu, alınan tedbirlerin etkili olarak
uygulanıp uygulanmadığını değerlendirmek, tesis içi yıllık iç tetkik programları
düzenlemek üzere çevre görevlisi çalıştırma zorunluluğu veya çevre yönetim hizmeti
veren firmalardan çevre görevlisi hizmeti satın alma zorunluluğu ve denetime tabi
tesislerde çevre yönetim birimi kurma zorunluluğu getirilmiştir. (m: 4).
Yönetmeliğin 5. maddesi ile Türkiye Cumhuriyeti sınırları içerisinde kalan
serbest ve münhasır ekonomik bölgeler dâhil egemenlik ve yargılama sahaları
189
içerisindeki tüm kara ve deniz alanlarında kalan kirlilik kaynakları ve ihlaller çevre
denetimi kapsamına alınmıştır.
Yönetmeliğin 7. maddesi ile tesis ve işletmelere kurdukları çevre yönetim
birimi veya çevre görevlisi tarafından tesisin çevresel yükümlülüğünü kendisinin
izlemesi veya bu hizmeti piyasadan satın alması zorunlu hale getirilerek, bir ölçüde
tesis ve işletmelerin kendi kendilerini denetlemeleri de amaçlanmıştır. Ancak 2010
2010 yılında çevre yönetim birimi ve çevre görevlisi çalıştırma zorunluluğundan
uygulamaya geçilmeden vazgeçilmiş, bunun yerine isteğe bağlı ve herhangi bir
yaptırım yetkisi bulunmayan çevre gönüllüsü uygulaması benimsenmiştir.
Yönetmelik ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının çevre denetimi yapmaya
yetkili birimleri olarak Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğü, Çevresel Etki
Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğü ile illerde İl Çevre ve Şehircilik
Müdürlükleri sayılmış ve Çevre Kanunu ve bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan
yönetmeliklerin yetkili kıldığı kurum ve kuruluşların denetim yetkileri de
korunmuştur (m: 20).
Yönetmeliğin 2 ve 22. maddeleri ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının
denetim birimi tarafından ülkenin çevre politikası ve stratejisi çerçevesinde çevre
denetimi konusundaki öncelikleri, genel amaç ve hedefleri belirlemek üzere ulusal,
bölgesel ve yerel ölçekte risk önceliklerine göre denetim planı, bu planlara göre de
yıllık denetim programları hazırlanması ve denetimlerin buna göre yürütülmesi ilkesi
benimsenmiştir.
190
Yönetmeliğin 24. maddesiyle de Bakanlık çevre denetim görevlilerinin, bağlı
bulundukları denetimle yetkili birimin en üst amiri tarafından görevlendirilmesi ve
denetimlerin en az iki kişi tarafından yapılması ilkesi benimsenmiştir.
Yönetmeliğin 29. maddesi ile denetim sonucunda tutulacak çevre denetim
tutanağı ile 30. maddesinde idari yaptırımların uygulanma usulü ve denetimlerde suç
unsuruna rastlanması halinde kovuşturma yapılması için Cumhuriyet Savcılığına suç
duyurusunda bulunulması, 31. maddesi ile uygunsuz eylemleri tespit edilen tesis ve
işletmelerin faaliyetin durdurulması hususları düzenlenmiştir.
Yönetmeliğin 32. maddesi ise çevre denetimleri sonucunda düzenlenecek
olan denetim raporlarına ilişkindir. Buna göre raporlar, denetimin tamamlanmasını
takip eden kırk iş günü içinde düzenlenecek olup, denetim raporlarında aşağıdaki iki
hususa yer verilmesi zorunluluğu getirilmiştir:
a) Denetim sırasında tespit edilen eksiklikler ve uygunsuzluklar,
b) Cezai müeyyide uygulanmasını gerektiren durumlarda önerilen cezalar ile
yasal dayanakları.
3 örnek olarak düzenlenecek denetim raporlarının bir nüshası tesis veya
faaliyetlere gönderilmekte, diğer örnekleri ise gereği yapıldıktan sonra Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı ve/veya bu bakanlığın il müdürlüklerinde muhafaza
edilmektedir.
Denetim sonuçları, Bakanlıkça hazırlanan yıllık denetim programlarının sona
ermesini müteakip denetimle yetkili birim amirlerince değerlendirilmektedir.
191
Değerlendirme sonuçları ile öneriler ise Bakanlık makamına sunulmakta; bu öneriler
denetim planlarının ve yıllık denetim programlarının hazırlanmasında da dikkate
alınmaktadır (m: 33).
Yönetmeliğin 35. maddesinde 2011 yılında yapılan değişiklikle çevre
denetim görevlilerinde aranacak nitelikler sayılırken, bu görevin sadece Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı mensuplarına bırakılmasına karar verilmiştir.
Çevre Denetimi Yönetmeliğinin genel olarak değerlendirilmesinde denetimin
kalkınmaya engel olmayacak şekilde düzenlenmeye çalışıldığı sonucu ortaya
çıkmaktadır. Bundan dolayıdır ki Yönetmeliğin birçok hükmü daha uygulama
olanağı bulmadan sık sık değiştirilmiştir. Yönetmelikle denetim hizmetini özel
sektöre yaptırma eğilimi ağırlık kazanmış, denetimler genel olarak faaliyet sonrası
yapılacak bir eylem olarak algılanmış, çevre denetimi görevlisi olabilmek için Çevre
ve Şehircilik Bakanlığınca düzenlenecek bir eğitimde başarılı olma yeterli görülerek
görevlilerin niteliklerinin görevin ağırlığı ile orantılı olması gereği göz ardı edilmiştir
denilebilir.
Çevre Denetimi Yönetmeliğinin askeri tesislerde yapılacak çevre denetimini
istisna kapsamında tuttuğundan daha önce bahsedilmişti. Bu istisnanın gereği olarak
askeri tesislerde yapılacak çevre denetimini düzenlemek amacıyla da Türk Silahlı
Kuvvetleri Çevre Denetimi Yönetmeliği yürürlüğe girmiştir (R.G. 24.07.2009,
27298).
Türk Silahlı Kuvvetleri Çevre Denetimi Yönetmeliğinin amacı; çevrenin
korunması için, askerî birlik, bölge, tesis, işyeri ve tatbikatlarda faaliyet süresince
192
çevre denetiminin usul ve esaslarını; denetimi yapacak personelin, çevre yönetim
kısmı ile çevre yönetim işlem sorumlusunda aranacak şartlar ile görevlerini
düzenlemek olarak belirlenmiştir (m: 1). Yönetmeliğe göre, Türk Silahlı
Kuvvetlerinin bütün birlik, kurum, karargâh, tesis, bölge ve işyeri faaliyetleri ile
tatbikatlar dâhil her türlü askerî faaliyet, çevre mevzuatı hükümleri doğrultusunda
çevre denetimine tabi tutulmuştur (m: 5).
Türk Silahlı Kuvvetleri Çevre Denetimi Yönetmeliği incelendiğinde, Çevre
Denetimi Yönetmeliği ile paralel hükümler taşıdığı görülmektedir. Bu Yönetmelikle
de denetime tabi askeri birliklerde çevre yönetim ve denetim birimleri kurulmuş,
Yönetmeliğin 12/c maddesi ile denetleme ve değerlendirme başkanlıklarında çevre
denetim elemanları görevlendirilerek, dış denetimlerin söz konusu personel
vasıtasıyla yerine getirilmesi esası benimsenmiştir. Bu görevlilerini kadrolu olması
esası benimsenerek de denetçilere bir çeşit güvence sağlanması amaçlanmıştır.
Yönetmeliğe göre silahlı kuvvetlerde de çevre denetimi, hazırlanan plan ve
programlara göre yürütülmektedir.
Türk Silahlı Kuvvetleri Çevre Denetimi Yönetmeliği ilk bakışta TSK’nın
çevre denetimine önem verdiği gibi yorumlansa da, TSK birimlerinde yapılacak
çevre denetimini düzenlemek amacıyla Çevre Denetimi Yönetmeliğinden ayrı özel
bir yönetmelik çıkarılmasının amacı, TSK’nın, çevre denetiminde genel görevli olan
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görev alanına girmeye istekli olmamasıdır. Bu
durum da Türk çevre denetim sisteminin bütüncüllüğünün bir defa daha bozulması
anlamına gelmektedir. Yapılması gereken istisnalar koymak yerine, her kurum ve
kuruluşun genel denetim yetkisine sahip kuruluşların görev alanına dâhil edilmesidir.
193
3.3. ÇEVRE DENETİMİNİN KURUMSAL YAPILANMASI
Çevre denetiminin kurumsal yapılanması ile denetimi yapacak olan örgütsel
yapılar ifade edilmektedir. Bu örgütlenme ülkelerin yönetsel sistemlerine göre
farklılıklar gösterse de genel olarak dünyada kamu kurum veya kuruluşları şeklinde
ve merkezi yönetim içinde yer alan yapılara öncelik verilmiştir. Türkiye’de mevcut
durum buna paraleldir. Bununla birlikte Türkiye’de birçok kurumun çevre
denetiminde doğrudan veya dolaylı olarak görevi bulunmaktadır.
3.3.1. Sayıştay
Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal
güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetlemek
ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen
inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli bir hesap
mahkemesidir (A.Y. m: 160). 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 5/a maddesi de
Sayıştay’ın görevlerini buna paralel olarak düzenlemiştir.
2010 yılında yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu Sayıştay’a
performans denetimi yapabilme yetkisi vermiş ve Kanunun 2. maddesinin (d)
fıkrasında, performans denetimi, “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce
belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi”
olarak tanımlanmıştır.
Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda parlamento adına denetim yapan
sayıştayların, çevreye ilişkin konuları da denetim alanlarına dâhil etmeleri, “kim
194
çevreye zarar veriyor veya çevresel değerleri tehlikeye atıyorsa aynı zamanda kamu
malına da zarar veriyor demektir” görüşüne dayandırılmaktadır (Sayıştay, 1999: 1).
Çevre, sayıştaylar için önemlidir. Çünkü sayıştay denetimine tabi kurumlar için çevre
önemlidir. Aslında önemliliği belirleyen sayıştaylar değildir, onlar sadece önemli
olduğunu gördükleri her konuyu parlamento ve kamu adına denetlemekle
görevlidirler. Bu kurumlara çevre için önemli kaynaklar ayrılmakta ve bu kaynaklar
denetime tabi kurumlarca kullanılmaktadır (Efendi, 2005: 157). Bu durumda kamuya
hesap verme sorumluluğu çevre denetimi için de gerekçe durumuna gelmektedir.
Çünkü çevre kamuya aittir.
Türk Sayıştay’ının çevre denetimine ilgisi de Dünya sayıştayları ile birlikte
başlamıştır. Sayıştayların çevre denetimine girmeleri ile sonuçlanan sürecin, Rio de
Janeiro'da 1992 yılında yapılan Çevre ve Gelişme konulu BM Konferansının sonucu
olarak, aynı yıl Washington’da yapılan XIV. Uluslararası Yüksek Denetim
Kurumları Teşkilatı (INTOSAI) ve Kongresi (INCOSAI) ile başladığı görülmektedir.
Anılan Kongrede çevre denetiminin giderek artan önemi kabul edilmiş ve üye yüksek
denetim kurumlarınca bu konuda yardımcı ve rehber olacak çalışmaların yapılması
gereği vurgulanmıştır. Bu amaçla 17 üyeden oluşan INTOSAI Çevre Denetimi
Çalışma Grubu oluşturulmuştur. Kahire'de 1995 yılında düzenlenen XV.
INCOSAI’da Çevre Denetimi konusu ele alınmış ve sonucunda INTOSAI’nin çevre
denetimi tavsiye kararlarını içeren ''Kahire Bildirisi'' kabul edilmiştir.
Kahire Bildirisinin tavsiye kararları aşağıdaki hususları içermektedir.
• Görev ve sorumluluklar yerine getirilirken, çevreye ilişkin hususlar da göz
önüne alınmalıdır.
195
• Farklı tanımlara yol açmamak için, çevre denetimi tanımı içinde mali,
uygunluk ve performans ögelerinin ve denetlenen hükümet programı veya
projesinin bir parçası olması halinde çevre denetiminin bir bölümü olarak
sürdürülebilir kalkınma kavramının içerdiği bir çerçeve yaklaşımı kabul
edilmelidir.
• Çevre Denetimi Çalışma Grubunun çevre denetimi konusunda bilgi toplama
ve bu bilgilerin üyelerle paylaşım işlevi sürdürülmelidir.
• Sayıştaylar; hükümetlerini planlama ve karar verme süreçlerine çevre
maliyetlerini de dâhil etme konusunda harekete geçirerek, ülkelerinde etkin
bir rol oynamalıdır.
Haziran 1999’da Paris'te yapılan Avrupa Yüksek Denetim Kurumları
Teşkilatı (EUROSAI)’nın IV. Kongresinde, EUROSAI bünyesinde de bir ''Çevre
Denetimi Çalışma Grubu'' oluşturulmasına karar verilmiştir (Sayıştay, 1999).
INTOSAI üyesi olarak Türk Sayıştay’ı da bu süreçte yer almış ve yürütülen
çalışmalar sonucunda ilk defa 2002 yılında performans denetimi esaslı bir çevre
denetim raporu düzenlenmiştir. Sayıştay tarafından performans denetimi kapsamında
çevre konuları ile ilgili olarak aşağıdaki 4 rapor hazırlanmıştır19:
1- 08.05.2002 tarihli ve 2002/1 sayılı “Gemilerin Denizleri ve Limanları
Kirletmesini Önleme ve Kirlilikle Mücadele” konulu rapor (Bu rapor Sayıştay
19 Sayıştay Genel Kurulu tarafından uygun bulunan bu raporlara
http://www.sayistay.gov.tr/rapor/PerformansRapor.asp adresinden ulaşılabilmektedir (erişim: 08.08.2012)
196
Başkanlığının 02.05.2002 tarih ve Bşk.2002/35 E.456149/2508 sayılı yazısı ile
TBMM Başkanlığı’na gönderilmiştir.)
2- 13.9.2004 tarih ve 5100/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararıyla uygun
bulunmuş olan “Ormanların Korunması Konulu rapor,
3- 17.07.2006 tarih ve 5164/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararıyla uygun
bulunmuş olan “Kıyıların Kullanımının Planlanması ve Denetimi” konulu rapor,
4- 12.03.2007 tarih ve 5181/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararıyla uygun
bulunan “Türkiye’de Atık Yönetimi Ulusal Düzenlemeler ve Uygulama Sonuçlarının
Değerlendirilmesi” konulu rapor.
Gemilerin Denizleri ve Limanları Kirletmesini Önleme ve Kirlilikle Mücadele
Raporunda; başlıca aksaklıklar olarak kamu kurumlarının yetki, görev ve sorumluluk
alanlarının açık biçimde belirlenmemiş olması, kurumlar arasında etkili bir
işbirliğinin bulunmaması, ulusal politika oluşturulmasındaki yetersizlikler, güncel,
geçerli, güvenilir veri ve bilgiler üretilememesi veya bu bilgilere erişilememesi,
limanların çoğunda hiçbir atık kabul tesisi bulunmaması, kurum ve kişilerin araç-
gereç yetersizliğinin bulunması hususlarına yer verilmiştir.
Ormanların Korunması Raporunda başlıca aksaklıklar olarak; ormanların
hukukî sınırlarının tespitine yönelik kadastro çalışmalarının tamamlanamaması, tapu
tescillerinin eksik olması, orman niteliğini kaybeden alanların tespitinin, bilimsel ve
objektif ölçütlere dayanmaması, ormanlarda çöp döküm alanı, toptancı hali, mezar
yeri, spor tesisleri, vakıf üniversiteleri, askerî tesisler gibi yapılara izin verilmesi
197
sebebiyle orman varlığının azalması, ormanlık alanlardaki çöp döküm yerleri ve
enerji nakil hatlarının yangın için risk oluşturması, orman zararlıları ve hastalıkları
ile mücadele tedbirlerinin yetersiz olması, ormanlık alanlara yapılan kaçak yapıların
yıkılamaması, orman teşkilâtının personel ve araç eksikliğinin bulunması gibi
hususlar sayılmış ve bu eksiklikleri giderici önlemler alınması tavsiyesinde
bulunulmuştur.
Kıyıların Kullanımının Planlanması ve Denetimi Raporunda başlıca
aksaklıklar olarak; kıyı alanlarının planlanmasında görevli kurumlar arasında ortak
bir planlama anlayışı ve koordinasyonun bulunmaması, plancı kuruluşlarda istatistiki
veri eksikliğinin bulunması, ulusal bir kıyı politikasının oluşturulamaması, dolguların
genellikle plansız olması ve izinsiz dolguların büyük bölümünün belediyelerce
yapılması, kıyıda plansız ve kaçak yapılaşmaların bulunması, Kıyı Kanununun
öngördüğü 100 metrelik çekme mesafesinin konut alanlarında genel olarak
uygulanamaması, kıyı kenar çizgisi tespitlerinde eksiklik ve yetersizlikler bulunması,
kıyıların yasa dışı kullanımını önlemekle görevli kurumların görevden kaçmaları
veya görevlerini savsaklamaları, Maliyenin bir defa alınması gereken ecrimisili
yıllarca almaya devam ederek yasadışı kullanıma haklılık kazandırması, Kıyı
Kanununa aykırı uygulamalar için öngörülen yaptırımların caydırıcı olmaması,
kıyıları yasa dışı kullananların başında kamu kurumlarının bulunması hususları tespit
edilmiştir.
Türkiye’de Atık Yönetimi Ulusal Düzenlemeler ve Uygulama Sonuçlarının
Değerlendirilmesi Raporunda ulusal atık yönetim stratejisinin genel çerçevesi, atık
önleme politikaları; Çevre ve Şehircilik Bakanlığının işlevleri ve uygulama
198
sonuçları, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, denetim faaliyetleri, Ankara metropol
alanındaki uygulama sonuçları değerlendirilmiş; atık yönetim stratejisinin
geliştirilmesi ve uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi gereğine vurgu yapılmıştır.
Sayıştay’ın performans denetimi olarak yaptığı çevre denetim raporlarının da
gösterdiği gibi, kurum bazında yapılan performans denetimleri sonuçları itibariyle
tamamen bir inceleme ve durum tespiti niteliğinde kalmıştır (Aydemir, 2004: 193).
Çünkü Sayıştay’ın çevre denetimi raporlarında tespit edilen aksaklıkların hiç biri
yeni olmayıp, herkes tarafından bilinen aksaklıklar durumundadır. Sayıştay’ın bu
raporlarla ortaya koyduğu ise durumun yeniden tespiti olmaktan öteye gidememiş;
bu aksaklıklar için sorumlular belirlenmemiş, herhangi bir yaptırım öngörülmemiştir.
Önceden belirlenmiş performans kriterleri oluşturulmadan hazırlanan bu raporlar da
deneme niteliğinde kalmış, sonuç doğuran raporlar olamamıştır.
Sayıştay’ın çevre denetimine ilgisinin performans denetimi şeklinde
uygulamaya yansıdığı dikkate alınırsa, Sayıştay Kanununun 35. maddesine 2012
yılında eklenen fıkralar ile Sayıştay’ın performans denetimi yapma olanağının
kısıtlandığı söylenebilir20.
20 Sayıştay Kanununun 35. maddesine 04.07.2012 tarih ve 6353 sayılı Kanunun 45. maddesi
ile eklenen ek fıkra, Anayasa Mahkemesinin 27/12/2012 tarihli ve E.: 2012/102 K.: 2012/207 sayılı iptal kararından sonraki haliyle aşağıdaki gibidir:
Madde 35/b) “Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin mali nitelikteki tüm hesap ve işlemlerinin denetiminde; yetkili merci ve organlar tarafından usulüne uygun olarak alınan karar veya yapılan iş ve işlemlerin mevzuata ve idarelerce belirlenen hedef ve göstergelere uygun olmasına rağmen, yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, (…) uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim raporu düzenlenemez. Denetim raporlarında, kamu idaresinin yerine geçerek belirli bir iş ve işlemin yapılmasını veya belirli bir politikanın uygulanmasını zorunlu kılacak, kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlayacak veya ortadan kaldıracak görüş ve talep içeren rapor düzenlenemez.”
199
3.3.2. Devlet Denetleme Kurulu
Devlet Denetleme Kurulu (DDK), 1982 Anayasası ile oluşturulmuş bir
denetim birimidir. DDK’nın bir ihtiyaçtan çok, Cumhurbaşkanının 1982 Anayasası
ile güçlenen konumuna bağlı olarak ortaya çıktığı ve kurulmasının gerçek nedeninin
siyasi olduğu öne sürülmektedir (Sanal, 2002: 147-148). 1982 Anayasası ile
Cumhurbaşkanının yetkileri önemli miktarda artırılmış, Cumhurbaşkanı gerek 1924,
gerekse 1961 Anayasası ile kendisine tanınan sembolik temsil görevini aşan görev ve
yetkilerle donatılmıştır. Bu yetkileri düzenleyen 104. madde ile Cumhurbaşkanının
devletin başı olduğu, devletin ve milletin birliğini temsil ettiği, Anayasanın
uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği
belirtildikten sonra, cumhurbaşkanına yasama, yürütme ve yargısal nitelikli birçok
görev verilmiştir. 1982 Anayasası Cumhurbaşkanını, klasik parlamenter sitemlerde
hükümete ait olan yürütme yetkisine ortak konuma getirmiştir. DDK da, güçlü bir
Cumhurbaşkanının kullanabileceği bir denetim kurumu olarak oluşturulmuştur.
Sanal (2002: 148), 1982 Anayasasından önceki dönemde siyasi partilerin ve
ideolojik akımların kendi ideolojilerini güçlendirebilmek için dernek, sendika ve
vakıfları sıklıkla kullanmaları sebebiyle, bu yerlerin Devlet tarafından yakın gözetim
ve denetim altına alınmak istenmesinden dolayı, bunların da DDK’nın denetim
alanına dâhil ediliş olmasını, DDK’nın aslında siyasi amaçlarla kurulmasına
bağlamaktadır.
Kuruluş gerekçesi ne olursa olsun, DDK’nın çevre denetimi ile ilgisi,
Kurul’un yetkilerini düzenleyen Anayasanın 108. maddesinden kaynaklanmaktadır.
Bu maddeye göre DDK; idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde
200
yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, silahlı kuvvetler ve yargı
organları hariç tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından
fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek
kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma
ve denetlemeleri yapma yetkisine sahiptir. DDK’nın tüm kamu kurum ve
kuruluşlarında denetim yapabiliyor olması, çevre denetimi yapmakla görevli olan
kamu kurum ve kuruluşlarını da dolaylı olarak denetleyebilme yetkisine sahip olması
anlamına gelmektedir.
DDK, sık olmasa da çevreyi doğrudan veya dolaylı olarak ilgilendiren
denetimler yapmış ve raporlar düzenlemiştir. 1983 yılında yayınlanan baraj
ihalelerini inceleme raporu, 1983-85 yılları arasında PETKİM, SEKA, ERDEMİR,
İSDEMİR İnceleme Raporları, 1989 tarihli Atatürk Orman Çiftliği İnceleme Raporu,
1992 yılında hazırlanan Erzincan Depremi İnceleme Raporu, 1994 yılına ait Özel
Çevre Koruma Bölgeleri ve Özel Çevre Koruma Kurumu İnceleme ve Denetleme
Raporu, 2000 yılına ait Sınır Aşan Sular Araştırma Raporu çevre ile ilgili dolaylı
raporlardır. 1995 yılına ait Türkiye’de Çevre Sorunlarının İncelenmesi ve Çözüm
Yollarının Araştırılması Raporu da Kurul’un çevre konusunda yaptığı doğrudan
denetime ilişkin örnek rapordur.
DDK’nın yaptığı denetimler sonucunda düzenlenen raporların doğrudan bir
yaptırım gücünün bulunmaması, kurulun çevre denetimine ilişkin etkinliğini
zayıflatmaktadır. Kurul kararları kural olarak gereği yapılmak üzere Başbakanlığa
gönderilmekte, Cumhurbaşkanı gerek gördüğünde önemli konularla ilgili raporları
201
doğrudan adli ve idari mercilere intikal ettirmektedir21. Ayrıca DDK’nın kendi
müfettiş veya denetçi kadrosunun olmayışı, konunun özelliğine göre bakanlıkların
müfettiş ve denetçilerinin kurulda görevlendirilmesi ile raporların hazırlanması da
kurulun çevre denetiminde yasal olarak yetkili olmasına rağmen fiilen etkili
olmamasının önemli bir nedenidir.
3.3.3. Başbakanlık Teftiş Kurulu
Başbakanlık Teftiş Kurulu gibi bir denetim biriminin oluşturulmasının gerekli
olmadığına dair görüşler bulunmasına rağmen22, 1984 yılında Başbakanlık Teftiş
Kurulu kurulmuştur.
Başbakanlık Teftiş Kuruluna çevre denetimi yapabilme yetkisi de DDK’da
olduğu gibi dolaylı yollarla verilmiştir. 3046 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında
KHK’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 20. maddesinde Kurul’unun
görevleri arasında; bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla, kamu iktisadi
21 2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanunun kurul raporlarının
bağlayıcı olmadığına dair 6. maddesindeki düzenlemenin tam metni aşağıdaki gibidir.
“Madde 6 – (Değişik: 16.1.1990 - KHK - 406/2 md.)
Kurul adına hazırlanan raporlar, Kurulda konuşulur ve Cumhurbaşkanına arz edilmek üzere karara bağlanır.
Kurul raporları Cumhurbaşkanının onayı alındıktan sonra Başbakanlığa gönderilir.
Kurul raporlarında; incelenmesi, teftişi, tahkiki veya dava açılması istenilen konular en geç kırkbeş gün içinde gereği yapılmak üzere Başbakanlıkça yetkili mercilere intikal ettirilir. Sonuçtan Başbakanlık aracılığı ile Cumhurbaşkanlığına bilgi verilir.
Cumhurbaşkanı gerek gördüğünde önemli konularla ilgili raporları doğrudan adli ve idari mercilere intikal ettirir.”
22 Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Raporunda (MEHTAP); her yürütme faaliyetinin başında bulunan politikacı veya yöneticinin sorumluluğu altındaki işlerin iyi yürüyüp yürümediğini bilme hakkına dayanarak merkezi bir teftiş birimi kurulması durumunda, her idari kuruluşun kendisi için yeni bir teftiş birimi kurma gereği duyacağı, bu durumun da merkezi birimin zaman içinde koordinasyon görevinden uzaklaşmasına neden olacağı belirtilmiştir (TODAİE, 1966: 102).
202
teşebbüslerinde teftişin etkin bir şekilde yürütülmesi hususunda genel prensipler
belirlemek ve personelin verimli çalışmasını teşvik edici teftiş sistemi geliştirmek, bu
kuruluşlarla bunların iştirak ve ortaklıklarında, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarında, teftiş, denetim veya bu maksatla kurulmuş olan birimlerin görev,
yetki ve sorumluluklarını haiz olarak her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve
teftiş yapmak veya yaptırmak sayılmıştır. Bu madde ile Başbakanlık Teftiş Kuruluna
çevre denetimi ile ilgili iki görev vermiştir. Bunlardan biri çevre denetiminin etkin
bir biçimde yürütülmesi için genel prensipler tespit etmek, bu işleri yapacak
personelin verimli çalışmasın teşvik edecek sistem geliştirmek; diğeri ise çevre
denetimi yapmaya yetkili kuruluşlar üzerinde teftiş, denetim, inceleme, soruşturma
gibi yetkiler kullanarak, çevre denetiminde dolaylı biçimde yer almaktır.
Başbakanlık Teftiş Kurulunun denetimle ilgili görevleri özel sektörü de
kapsayacak boyuttadır. Buna rağmen Kurul’un görevlerinin tamamını yapacak
personel ve araç-gereç kapasitesi ise bulunmamaktadır. Uygulamada ise Başbakanlık
Teftiş Kurulu, Başbakanlık birimlerinin denetimini yapan veya birden fazla bakanlığı
ilgilendiren soruşturmalarda koordinasyon görevi gören kuruluş durumundadır.
Dolayısıyla Türk hukuk mevzuatında Başbakanlık Teftiş Kurulunun dolaylı veya
doğrudan çevre denetimi yapma yetkisi ve görevi bulunmasına rağmen, uygulamada
bu görev ve yetkiler kullanılmamaktadır.
3.3.4. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
Çevre Kanununa göre Türkiye’de çevre denetimi yapmakla yetkili ve görevli
kuruluş Çevre ve Orman Bakanlığıdır. Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve
203
Şehircilik Bakanlığı, Orman ve Su İşleri Bakanlığı olarak ikiye ayrılmasından sonra
yetkili bakanlık olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığının anlaşılması gerekmektedir.
Çevre Kanununa göre, daha önce bahsedildiği gibi, TSK birimleri Çevre ve
Şehircilik Bakanlığının denetim alanından istisna tutulmuştur. Ayrıca Çevre
Kanunu’nun 12. maddesi gereğince Bakanlık denetim yetkisini gerektiğinde; il özel
idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik
Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, Karayolları Trafik Kanununa göre
belirlenen denetleme görevlilerine devredebilme yetkisine de sahiptir.
Çevre denetim yetkisinin devredilmesinin birtakım sonuçları doğmaktadır.
Çevre Kanunun 24. maddesine göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olan idari
yaptırım uygulama yetkisi, yetki devri durumunda denetim yetkisinin devredildiği
kurum ve kuruluşlara geçmektedir.
Çevre denetimi yetkisinin devri Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından
çıkarılan genelgelerle gerçekleştirilmektedir. 2009/13 nolu genelge ile Türkiye’nin
yargı yetkisine dâhil denizlerde yapılacak çevre denetimi yapma ve bu denetim
sonucunda idari yaptırım uygulama yetkisi, kurumların görev alanları da belirtilerek
Denizcilik Müsteşarlığı ve Bölge Müdürlüğü bağlısı Liman Başkanlıklarına; Sahil
Güvenlik Komutanlığı, Bölge Komutanlığı bağlısı Bot Komutanlıklarına; İstanbul,
Kocaeli, Antalya ve Mersin Büyükşehir Belediye Başkanlıklarına devredilmiştir.
Belediyelerin çevre birimi kurmaları ile birlikte, bu devirlerin artmaya devam
edeceği anlaşılmaktadır.
644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK’nin (RG. 04.07.2011 tarih, 27984 mükerrer) 2/c maddesinde de çevre denetimi
204
yapmak Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır23. Çevre
Kanununda ve 644 sayılı KHK’da verilen çevre denetimi görevini yapmak üzere
Bakanlık bünyesinde Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel
Müdürlüğü kurulmuş ve söz konusu KHK’nin 9. maddesinde her türlü çevre
denetimi yapma görevi bu Genel Müdürlüğe verilmiştir.
Çevre denetimi açısından, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Teftiş ve Rehberlik
Başkanlığının fonksiyonuna da değinmek gerekmektedir. KHK ile bu birime
doğrudan çevre denetimi görevi verilmemiş olsa da, Rehberlik ve Teftiş
Başkanlığının görevleri arasında, bu başkanlığın Bakanlık teşkilatının her türlü
faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak teftiş, inceleme ve soruşturma yapmaya yetkili
olduğu belirtildiğinden (m: 14/1-a), Teftiş ve Rehberlik Başkanlığının dolaylı çevre
denetimi yapma görevi bulunduğu söylenebilir. Çünkü Teftiş ve Rehberlik
Başkanlığı Bakanlık merkez ve taşra birimlerinde her türlü teftiş, inceleme ve
soruşturma yapabildiğinden, bu birimlerin çevre denetimi görevini gereği gibi yerine
getirip getirmediklerini denetleyebilmektedir.
3.3.5. Orman ve Su İşleri Bakanlığı
Çevre ve Orman Bakanlığının ikiye ayrılmasından sonra 644 sayılı KHK ile 23 644 sayılı KHK’nin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına çevre denetimi yapma görevi veren 2.
maddesinin (a) ve (c) bentleri şu şekildedir.
“Madde: 2 – (1) Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevleri şunlardır:
a) Yerleşmeye, çevreye ve yapılaşmaya dair imar, çevre, yapı ve yapım mevzuatını hazırlamak, uygulamaları izlemek ve denetlemek,…”
c) Faaliyetleri sonucu alıcı ortamlara katı, sıvı ve gaz halde atık bırakarak kirlilik oluşturan veya oluşturması muhtemel her türlü tesis ve faaliyetin, çevresel etkilerini değerlendirmek; alıcı ortamlar ile ilgili ölçüm ve izleme çalışmalarını yapmak; bahse konu tesis ve faaliyetleri izlemek, izin vermek, denetlemek ve gürültünün kontrol edilmesini sağlamak.”
205
Çevre ve Şehircilik, 645 sayılı KHK ile de Orman ve Su İşleri Bakanlıkları
kurulmuştur. 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri
Hakkında KHK’nin (R.G. 04.07.2011, 27984 mükerrer) Bakanlığın görevlerini sayan
2. maddesinde denetime ilişkin herhangi bir hüküm yer almamakla birlikte, Bakanlık
merkez teşkilatı içinde yer alan Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün
görevleri arasında kısmen çevre denetimi içinde değerlendirilebilecek hükümler
bulunmaktadır. KHK’nin Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğüne verdiği
milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları ve sulak alanların
tespiti, bunlardan Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca tescil edilenlerin korunması,
geliştirilmesi, tanıtılması, yönetilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesi ile ilgili işleri
yürütmek ve denetlemek (m: 8/a); hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları,
ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği içinde
yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek veya
denetlenmesini sağlamak (m: 8/f) Bakanlığın çevre denetimi içinde yer alan
görevleridir.
Son düzenlemelerden sonra Türkiye’de Çevre ve Şehircilik Bakanlığı çevre
denetimi açısından genel görevli, Orman ve Su İşleri Bakanlığı ise hayvanların
korunması, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları ve
sulak alanların korunması gibi özel konularda kısmi görevli Bakanlık konumundadır.
3.3.6. İçişleri Bakanlığı
İçişleri Bakanlığı 1920 yılında Dâhiliye Nezareti olarak, bakanlık şeklinde
örgütlenmiş en eski bakanlıklardan biridir. İçişleri Bakanlığının çevre denetimindeki
206
rolü iki yolla gerçekleşmektedir. Birincisi mevzuatın doğrudan Bakanlığa veya bağlı
kuruluşlarına sağladığı denetim yetkisinin kullanılması, diğeri ise mahalli idareler
üzerinde kullanılan vesayet yetkisi yoludur.
Türkiye’de suçlarla mücadele etmek üzere kuruluşmuş olan Emniyet Genel
Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Göç İdaresi
Genel Müdürlüğü İçişleri Bakanlığına bağlı kuruluşlardır. Bunun dışında valilik ve
kaymakamlıklar aracılığıyla Bakanlığın Türkiye’nin taşra yönetimi üzerinde izleme,
yönlendirme ve denetleme görevleri bulunmaktadır.
İçişleri Bakanlığının doğrudan müdahil olduğu çevre denetimi görevi daha
çok bağlı kuruluşları ve taşra yönetimi aracılığı ile gerçekleşmektedir. Bakanlığın
kuruluşunu ve görevlerini düzenleyen 3152 sayılı Kanunda (R.G. 23.02.1985,
18675), Bakanlığa doğrudan çevre denetimi yetkisi veren bir düzenleme
bulunmamakla birlikte, Kanunun 2. maddesinde sayılan görevlerin bir kısmı dolaylı
olarak Bakanlığı çevre denetimine dâhil etmektedir24. Toprak’ın da belirtiği gibi
(2012: 222), bu hükümleri İçişleri Bakanlığının çevre denetimine geniş anlamda ve
dolaylı etkide bulunabilecek düzenlemeler olarak görmek gerekmektedir.
24 3152 sayılı Kanunun İçişleri Bakanlığına çevre denetimi yapma görevi veren 2.
maddesinin ilgili kısımları aşağıdaki gibidir.
“Madde: 2- İçişleri Bakanlığının görevleri şunlardır: a) Bakanlığa bağlı iç güvenlik kuruluşlarını idare etmek suretiyle ülkesi ve milleti ile
bölünmez bütünlüğünü, yurdun iç güvenliğini ve asayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasada yazılı hak ve hürriyetleri korumak,
b) Sınır, kıyı ve karasularımızın muhafaza ve emniyetini sağlamak, c) Karayollarında trafik düzenini sağlamak ve denetlemek, d) Suç işlenmesini önlemek, suçluları takip etmek ve yakalamak, e) Her türlü kaçakçılığı men ve takip etmek”
207
Yurt içinde suçlarla mücadele etme görevi, bu kapsamda çevre suçları ile
mücadele ve bu suçların sorumlularını adli mercilere sevk etme görevi İçişleri
Bakanlığı bağlı kuruluşlarınca yerine getirilmektedir. Ayrıca 5442 sayılı İl İdaresi
Kanununa göre vali ve kaymakamlar il ve ilçelerde asayişin ve kamu düzeninin
sağlanmasına yönelik önleyici kolluk hizmetlerinden birinci derecede sorumlu
makamlar olarak, halkın huzur ve asayişini etkileyecek her türlü çevresel olaya
müdahale etme yetkisine sahip bulunmaktadırlar.
2692 sayılı Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunun (R.G. 13.07.1982, 17753)
4. maddesinde, komutanlığın görevleri arasında çevre denetimine ilişkin birçok
hüküm sayılmıştır. Liman sınırları dışında: Umumi Hıfzıssıhha Kanununa,
Hayvanların Sağlık Zabıtası Hakkında Kanuna, Zirai Mücadele ve Zirai Karantina
Kanununa, Su Ürünleri Kanununa; deniz ve hava araçları ile denizlerdeki tesislerden
yapılacak her türlü kirletmelerle ilgili hükümlere, bu konulara ilişkin uluslararası
antlaşmalara aykırı eylemleri önlemek, izlemek, suçluları yakalamak, gerekli
işlemleri yapmak, yakalanan kişi ve suç vasıtalarını yetkili makamlara teslim etmek
görevleri doğrudan çevre denetimi ile görevlerdir.
2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu, 2802 sayılı Jandarma Teşkilat
ve Görevleri Hakkında Kanun polis ve jandarma teşkilatına çevre suçları ile
mücadele etme görevi vermiştir.
İçişleri Bakanlığının çevre denetiminde görev almasının ikinci yolu ise
dolaylı denetimlerdir. Bakanlığın yerel yönetimler ve taşra teşkilatı üzerinde sahip
olduğu denetim yetkisinin kullanılması, dolaylı çevre denetimine olanak
sağlamaktadır. İçişleri Bakanlığı Teşkilat Kanunu, Mülkiye Teftiş Kurulu
208
Başkanlığına il ve ilçelerle mahalli idarelerin iş ve işlemlerini teftiş etme ve
denetleme görevi vermiştir (m: 15/a). Çevre Kanunun 12. maddesi ise Çevre ve
Şehircilik Bakanlığına çevre denetimi yetkisini il özel idarelerine, çevre denetim
birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 2918
sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine
devredebilme yetkisi tanınmıştır. Yerel yönetimlerin doğrudan çevre denetimi yapma
yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığının devrettiği yetki ile de sınırlı değildir. İl Özel
İdaresi, Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Belediye Kanunu, yerel yönetimlere çevre
denetimi olarak değerlendirilebilecek birçok görev vermiştir. İster devir yoluyla
verilmiş olsun, isterse bizzat mevzuattan kaynaklansın, yerel yönetimlere verilmiş
olan çevre denetimi görevlerinin mevzuata uygun biçimde yapılıp yapılmadığı
İçişleri Bakanlığınca denetlenmekte ve böylece Bakanlık dolaylı bir biçimde çevre
denetiminde görev almaktadır. Uygulamada da yıllık teftiş programları içinde
valiliklerin ve yerel yönetimlerin çevreye ilişkin görevlerine raporlarda yer
verilmekte, son yıllarda atık bertaraf tesislerini kurmayan belediyeler hakkında
sıklıkla açılan araştırma ve soruşturmalara da rastlanmaktadır.
3.3.7. Diğer Bakanlıklar
Yukarıda sayılan bakanlıklar kadar olmasa da Gıda, Tarım ve Hayvancılık
Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji
Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının da çevre denetimi
içinde görevleri bulunmaktadır.
209
3.3.7.1. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı
Tarım ve Köyişleri Bakanlığının varlığı sona erdirilerek, Bakanlık 2011
yılında Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı adı altında yeniden yapılandırılmıştır.
639 sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK’nin (R.G. 08.06.2011, 27958 mükerrer) 2. maddesi Bakanlığa bitkisel ve
hayvansal üretim ile su ürünleri üretiminin, gıda üretimi güvenliğinin sağlanmasına;
toprak ve su kaynakları ile biyoçeşitliliğin korunmasına yönelik uygulamaları
denetleme görevi vermiştir. Bakanlığın bu görevleri ise merkez teşkilatında Gıda ve
Kontrol Genel Müdürlüğü, Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğü, Hayvancılık Genel
Müdürlüğü, Balıkçılık ve Su Ürünleri Genel Müdürlüğü ile Teftiş ve Rehberlik
Başkanlığı eliyle, taşrada ise il müdürlükleri aracılığı ile yerine getirilmektedir.
3.3.7.2. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı
Gerek enerji, gerekse doğal kaynakların üretimi ve kullanımı çevre biliminin
ele aldığı ana konulardandır. Keleş ve diğerlerinin de belirttiği gibi (2009: 495),
enerji ve doğal kaynakların üretimi ve tüketiminin çevre için doğurduğu sonuçlar
bulunmaktadır. Bu sonuçlar ise genellikle olumsuzluk şeklinde karşımıza
çıkmaktadır. Günümüzde çevreyi kirleten en önemli faaliyetler arasında enerji
üretimi ve doğal kaynakların kullanımının olduğunda şüphe yoktur.
Türkiye’de enerji ve doğal kaynak kullanım politikalarını belirleyen ana
kuruluş Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığıdır. 3154 sayılı Enerji ve Tabii
Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun (R.G. 01.03.1985,
210
18681) incelenmesinden, bu Bakanlığın çevre denetimine daha çok izin ve ruhsat
verme yoluyla müdahale ettiği anlaşılmaktadır. Ayrıca 3154 sayılı Kanunun 2.
maddesinin (d) bendinde Bakanlığa verilen; kamu ihtiyaç, güvenlik ve yararına
uygun olarak enerji ve tabii kaynaklar ile enerjinin üretim, iletim, dağıtım,
tesislerinin etüt, kuruluş, işletme ve devam ettirme hizmetlerinin genel politikasını
tespit çalışmalarını denetleme görevi doğrudan çevre denetimi görevidir.
Aynı Kanunla, Maden İşleri Genel Müdürlüğüne verilen maden hakları ile
ilgili ruhsatları verme ve bu ruhsat sahalarındaki madencilik faaliyetlerini takip etme
(m: 9/a); Enerji İşleri Genel Müdürlüğüne verilen enerji fiyatlarını denetleme (m:
10/e); Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğüne verilen enerji verimliliği uygulama
projelerini ve araştırma ve geliştirme projelerini denetleme (m: 10/B-c); Denetim
Hizmetleri Başkanlığına verilen Bakanlığın denetimi altındaki her türlü kuruluş ile
gerçek ve tüzel kişilerin faaliyet ve işlemleri ile ilgili olarak Bakanlığın görev ve
yetkileri çerçevesinde inceleme, denetim ve soruşturma yapma (m: 13/b) görevleri
ise Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının çevre denetiminde üstlendiği rolü
gösteren hükümlerdir.
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının görev alanındaki kuruluşlar
özellikleri sebebiyle çevreyi kirleten kuruluşlar olduğundan, bu Bakanlık, doğal
çevreyi bozucu faaliyetleri dolayısıyla çevreyi korumaya yönelik tedbirler almadığı
durumlarda çevreyi kirleten bir bakanlık olarak karşımıza çıkmaktadır (Görmez,
2007: 142).
Karaman ise (1998: 170), Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının görevlerini
doğal kaynakların korunmasından çok, bu kaynakların kullanımını ön plana çıkaran
211
görevler olarak görmekte ve Bakanlığın çevre koruma amacının ikincil planda
kaldığına vurgu yapmaktadır.
3.3.7.3. Bilim, Sanayii ve Teknoloji Bakanlığı
Çevre kirliliğinin önemli sebeplerinden biri de sınai faaliyetlerdir. Çevreyi
kirleten tesislerin büyük çoğunluğu sınai tesisler olduğundan, bu tesisler çevre
denetimlerinin yapıldığı alanlar olarak önem kazanmaktadır. Sanayi bakanlıklarının
rolü ise daha çok sanayiyi geliştirici politikalar uygulamak olduğundan, çevre
bakanlıkları veya çevre denetimi yapan kuruluşlarla sanayi bakanlıklarının karşı
karşıya gelmesi çoğu zaman kaçınılmazdır. Bu bakımdan sanayi bakanlığı gibi
kuruluşların çevre denetimine olumlu katkı sağlayabilmeleri için, en azından
sürdürülebilir kalkınma ilkesini benimsemiş olmaları önem kazanmaktadır.
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, 2011 yılında bakanlıkların yeniden
yapılandırılmasına yönelik reformlar çerçevesinde Bilim, Sanayi ve Teknoloji
Bakanlığı olarak yeniden yapılandırılmıştır.
635 sayılı Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri
Hakkında KHK (R.G. 08.06.2011, 27958 mükerrer) ile Bakanlığa verilen çevre
denetimi görevleri arasında; ekonomik kalkınma konularında işbirliği ve denetim
yapma, organize sanayi bölgelerini denetleme; sanayi ürünlerinin ürün güvenliği ve
teknik mevzuatına uygunluğuna yönelik piyasa gözetimi ve denetimi yapma veya
yaptırma, sanayi ürünlerinin denetimine ilişkin usul ve esasları belirleme, sanayi
kuruluşlarının temiz üretim politikalarını destekleme sayılabilir (m: 2). Sanayi Genel
212
Müdürlüğü, Sanayi Ürünleri Güvenliği ve Denetim Genel Müdürlüğü, Rehberlik ve
Teftiş Başkanlığı ise Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının çevre denetimine
yönelik görevlerini yürüten ana hizmet birimleri olarak kurulmuşlardır.
3.3.7.4. Kültür ve Turizm Bakanlığı
Kültür ve Turizm Bakanlığının görevlerinden biri tarihi ve kültürel varlıkları
korumaktır (4848 sayılı Kanun m: 2/c). Tarihi ve kültürel varlıklar ise korunması
gereken çevre değerleri arasındadır. Bu sebeple Kültür ve Turizm Bakanlığı da çevre
denetimi ile ilgili görev üstlenmiş teşkilatlar arasında bulunmaktadır. Bakanlığın ana
hizmet birimleri arasında yer alan Kültür Varlıkları ve Müzeler Genel Müdürlüğünün
görevleri arasında kültür yatırım ve girişim faaliyetlerini denetlemek bulunmaktadır
(4848 sayılı Kanun m: 9/h).
Kültürel varlıkların 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
(R.G. 23.07.1983, 1813) hükümleri çerçevesinde korunması için oluşturulmuş yetkili
kuruluşlar arasında Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Yüksek Kurulu ile bölge
kurullarının da bulunduğunu söylemek gerekmektedir.
Bakanlığın, turizm tesisleri yönünden çevre denetimi görevi ise Yatırım ve
İşletmeler Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir. Bu Genel Müdürlük
turizm işletmelerini denetlemek, denetim sonuçlarına göre, bu işletme, kuruluş ve
kişilerin ödüllendirilmesi veya cezalandırılması işlemlerini yürütmekle görevlidir
(4848 sayılı Kanun m: 12/l).
213
Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı ise Bakanlık merkez, taşra ve yurt dışı
teşkilâtları ile bağlı kuruluşların her türlü faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak
denetim, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek göreviyle donatıldığından (4848
sayılı Kanun m: 18/a), hem kültür varlıklarının korunmasına yönelik, hem de turizm
tesislerinin denetimine yönelik görevleriyle çevre denetimi içinde yer almaktadır.
Kültür ve Turizm Bakanlığının turizm tesislerine izin verme ve bunları
denetleme görevi de Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile Enerji ve Tabii
Kaynaklar Bakanlığının çevre korumadaki yaklaşımına benzer özellikler
taşımaktadır. Çünkü Türkiye’de turizm işletmeleri genellikle kıyılarda ve Devlet
ormanı niteliğindeki arazilerin tahsisi ile kurulmakta, çoğu zaman da sanayileşme
gibi, ülke kalkınmasının itici güçleri arasında görülmektedir. Bu algı ise çoğu zaman
turizm tesislerinin açılıp, faaliyete geçmesi için çevre değerlerini ikinci plana iten
uygulamalara yol açmaktadır. Bunun üstesinden gelebilmenin yolu da sürdürülebilir
kalkınma ilkesi ile uyumlu politikalar benimseyerek, çevresel değerlerden taviz
vermeden bu tesisleri ruhsatlandırmak ve denetlemektir.
3.3.7.5. Sağlık Bakanlığı
Türkiye’de çevre bakanlığı gibi bir kuruluşun olmadığı dönemlerde çevre
denetimine ilişkin görevlerin büyük bir bölümü Sağlık Bakanlığı tarafından
üstlenilmiş bulunmaktaydı. Çünkü bütün dünyada olduğu gibi, Türkiye’de de çevre
korumanın temelinde halk sağlığını koruma düşüncesi yatmaktaydı. Benzer şekilde
ABD’de 1970 yılında US EPA’nın kurulmasına kadar, federal düzeyde kirliliğe karşı
mücadelenin yürütülmesinden idari olarak Sağlık, Eğitim ve Sosyal Refah Bakanlığı
214
(Department of Health, Education and Welfare- HEW) sorumlu tutulması, kurumsal
olarak da çevre koruma ve insan sağlığının iç içe geçmiş olduğunu göstermektedir
(Woods, Konisky ve Bowman, 2008).
Türkiye’de geçmişte çevre hizmetlerinin Sağlık Bakanlığı tarafından
üstlenilmesinde henüz Çevre Bakanlığı gibi bir kuruluşun bulunmaması, kurulduktan
sonra da uzun süre teşkilatlanmasını tamamlayamamış olması gibi sebepler de
yatmaktadır. 2011 yılında Sağlık Bakanlığının yeniden yapılandırılmasına kadar
geçen dönem içinde Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri
arasında çevre sağlığını ilgilendiren her türlü tedbiri alma görevi bulunmaktaydı.
Ayrıca 2872 sayılı Çevre Kanununun 15 ve 16. maddelerinde 2006 yılında yapılan
değişikliğe kadar, çevre kirliliğinin toplum sağlığı açısından bir tehdit oluşturması
durumunda, Sağlık Bakanlığı kendiliğinden veya Çevre Bakanlığının isteği üzerine
buna sebep olan tesisin faaliyetini durdurabilmekteydi. Refik Saydam Hıfzısıhha
Enstitüsünün görevleri arasında çevrenin sağlık açısından denetimi kapsamında
laboratuvar hizmetlerini yürütmek görevi bulunmaktaydı (Karaman, 1998: 180).
Türkiye’de Sağlık Bakanlığı 02.11.2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi
Gazetede yayımlanan 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında KHK ile yeniden yapılandırılmıştır.
Yeniden yapılandırma ile birlikte Sağlık Bakanlığının çevre denetimi
sayılabilecek yukarıdaki görevleri sona ermiştir. Söz konusu KHK ile Sağlık
Bakanlığına bağlı olarak kurulan Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun görevleri
arasında mülga Refik Saydam Hıfzısıhha Enstitüsünün görevlerine benzer şeklide
215
çevre sağlığını denetlemeye yönelik laboratuvarların kurulmasını koordine etme
görevinin dâhil edildiği görülmektedir (m: 12/d).
Bakanlığa bağlı Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünün uluslararası
giriş noktalarında yapılması gereken tüm sağlık hizmetlerini ve çevre sağlığını
denetleme görevi ise halen devam etmektedir (m: 28/g).
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teşkilat ve kapasitesinin güçlenmesiyle
birlikte, Sağlık Bakanlığının çevre denetimi olarak değerlendirilebilecek birçok
görevin sona erdiği, ancak çevre sağlığı açısından denetim görevlerinin halen devam
ettiği söylenebilir. Çevre ve halk sağlığı konularını birbirinden kesin çizgilerle
ayırmak mümkün olmadığından, uygulamada Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile
Sağlık Bakanlığının çevre denetimi görevleri zaman zaman çakışmaktadır.
3.3.8. Taşra Yönetim Birimleri
T.C. Anayasasına göre Türkiye’nin yönetim yapısı merkezden yönetim ve
yerinden yönetim esasına dayanmaktadır. Merkezden yönetim içinde kamu hizmetini
ülke düzeyinde sunan yönetim birimleri yer almaktadır. Bu teşkilat ise genellikle
bakanlıklar şeklinde örgütlenmiştir. Cumhurbaşkanlığı, Bakanlıklar, Diyanet İşleri
Başkanlığı merkezden yönetim kuruluşlarına örnek olarak verilebilir.
Yerinden yönetim ise iki şekilde gerçekleşmektedir. Bunlardan biri belli bir
hizmetin ülke genelinde merkez teşkilatından ayrı, ancak merkezi yönetimin denetim
ve gözetimi altında kendi bütçesi olan, özerk kuruluşlarca yürütülmesidir. Bu tür
kuruluşlara hizmet yerinden yönetim kuruluşları denilmektedir. Diğer yerinden
216
yönetim türü ise belli bir alanda mahalli müşterek nitelikteki birtakım ihtiyaçların
merkezi idare dışında, ancak onun vesayet denetimine tabi, kendisine ait bütçesi ve
idari özerkliği olan, genel karar organları o yörede oturan seçmenlerce seçilerek
oluşturulan yönetim birimleri eliyle yürütülmesidir. Bu tür kuruluşlara da yer
bakımından yerinden yönetim veya yerel yönetim kuruluşları denilmektedir. TRT,
RTÜK, üniversiteler hizmet yerinden yöneyim kuruluşlarına; il özel idareleri,
belediyeler ve köyler yer bakımdan yerinden yönetim kuruluşlarına örnektir.
Başkentte örgütlenen merkezi idarenin ülke düzeyindeki bütün hizmetlerini
başkentten yürütmesine olanak bulunmadığından, bu teşkilatın başkent dışında da
hizmet birimlerinin bulunması zorunludur. Merkezi idarenin üstlendiği görevleri
taşrada yürütmek üzere oluşturulmuş idari birimlere merkezi yönetimin taşra teşkilatı
denilmektedir.
Türkiye’de taşra teşkilatı temel olarak il, ilçe ve bucak düzeyinde
örgütlenmiştir. Günümüzde bucak teşkilatı fiilen sona erdiğinden il ve ilçe teşkilatları
söz konudur. Bu teşkilatı düzenleyen temel kanun ise 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu
(R.G. 18.06.1949, 7236) ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları
Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13.12.1983 Gün ve 174 sayılı
Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202
Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanundur
(R.G. 09.10.1984, 18540). Bu kanunlara göre; il idaresinin organları vali, il idare
kurulu ve il idare şube başkanlıkları; ilçe idaresinin organları ise kaymakam, ilçe
idare kurulu ve ilçe idare şube başkanlarıdır.
217
Çevre denetiminde doğrudan veya dolaylı olarak görevli olan bakanlıkların
illerde ve bazı ilçelerde taşra yönetim birimleri olarak örgütlenmeleri mevcuttur.
Örneğin, Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü, Bilim, Sanayi ve Teknoloji İl
Müdürlüğü, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü, İl Sağlık Müdürlüğü, Kültür
ve Turizm İl Müdürlüğü çevre denetimine yetkili il idare şube başkanlıklarıdır.
Bakanlıklara verilen görevler taşra teşkilatı tarafından yürütüldüğünden bakanlıkların
sahip olduğu doğrudan çevre denetimi yetkisinin bir kısmı taşrada bu bakanlıkların il
müdürlükleri tarafından kullanılmaktadır.
Taşra teşkilatının başı olarak valiler ve kaymakamlar da bu teşkilat üzerinde
sahip oldukları denetleme, koordinasyon, yönlendirme gibi hiyerarşik yetkilerle
taşrada yapılmakta olan çevre denetimleri üzerinde yönlendirici konumdadırlar.
Anayasanın 126. maddesi gereğince de, valiler yetki genişliği ilkesi gereğince çevre
denetiminde kendiliklerinden inisiyatif alabilmekte, ayrıca hükümet politikalarının
uygulayıcısı olarak, çevre denetimi politikasının taşrada uygulayıcısı konumunda
bulunmaktadırlar25.
3.3.9. Yerel Yönetimler
Yerel yönetimler, belli bir alanda mahalli müşterek nitelikteki birtakım
ihtiyaçları karşılamak için kurulan, merkezi idare dışında, ancak onun vesayet
denetimine tabi, kendisine ait bütçesi ve idari özerkliği olan, genel karar organları o
yörede oturan seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilikleridir.
25 Yetki genişliği; merkezi yönetimin taşrada görevlendirdiği bazı üst düzey görevlilerinin
merkez adına, ancak merkeze danışmadan icrai kararlar alabilmesi ve bu kararları uygulayabilmesidir. Türkiye’de bu yetki en yaygın şekilde valilere aittir.
218
Türkiye’de yerel yönetim kuruluşları il özel idareleri, belediyeler ve
köylerdir. Bu kuruluşların başta Belediye Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanunu olmak
üzere, başka kanunlardan kaynaklan çevre denetimi görevleri bulunmaktadır. Ayrıca
bu yönetimler Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yapılan yetki devirleri ile de
çevre denetiminde görev üstlenmektedirler.
3.3.9.1. İl Özel İdareleri
İl özel idareleri Türkiye’de yerel nitelikli birtakım hizmetleri il düzeyinde
yürüten kuruluşlardır. İl özel idarelerini düzenleyen 5302 sayılı İl Özel İdaresi
Kanununun (R.G. 04.03.2005, 25745); il özel idaresine verdiği, belediye sınırları
dışındaki gayri sıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine ruhsat
verme ve denetleme (m: 7/g); imar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım
ve kurtarma; orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine
ilişkin hizmetleri belediye sınırları dışında yürütme (m: 6/b) görevleri il özel
idaresinin çevre denetimi içinde değerlendirilebilecek görevlerindendir.
Aynı Kanunun 7/a maddesinde belirtilen, kanunlarla verilen görev ve
hizmetleri yerine getirebilmek için gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetlerini denetleme
yetkisi de çevre denetiminin alanını genişletmektedir.
İl özel idareleri, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yapılan yetki devri
uygulamalarıyla da Çevre ve Şehircilik Bakanlığının sahip olduğu denetim yapma ve
yaptırım uygulama olanağına kavuşmuşlardır.
219
3.3.9.2. Belediyeler
Belediyeler, Türkiye’de çevre denetimi yetkisine sahip en eski
kuruluşlardandır. 1877 tarihli Dersaadet Belediye Yasası herkesin girip çıktığı halka
açık yerlerin denetlenmesi görevini belediyelere vermişti. Mevcut mevzuat da yerel
olarak gereksinimleri karşılamakla görevli olan belediyelere çevre ile ilgili tüm
hizmetleri görme olanağı sağlamaktadır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 503).
5393 sayılı Belediye Kanunu (R.G. 13.07.2005, 25874) ile imar, su ve
kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık
hizmetleri (m: 14/a); g) katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri
kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapma
yetkisi (m: 15/g), gayrisıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence
yerlerini ruhsatlandırma ve denetleme yetkisi (m: 15/l), gayrisıhhî işyerleri ile halk
sağlığına ve çevreye etkisi olan diğer işyerlerinden ve taşımalardan kaynaklanacak
çevre kirliliğinin oluşmaması için gerekli olan önlemleri alma yetkisi (m: 15/o) gibi
geniş alanlara yayılmış görev ve yetkiler belediyelerin çevre denetimi görevleri
içindedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (R.G. 23.07.2004, 25531) da;
büyükşehir belediyelerine ilçe belediyelerinin imar planlarını onaylama ve bunların
imar uygulamalarını denetleme (m: 7/b, 11), gecekondulaşmayı önleme (7/c),
sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak çevrenin, tarım alanlarının ve su
havzalarının korunmasını sağlama, gayrisıhhî işyerleri ve çevre kirliliği yaratmaya
elverişli yerlerin çevre kirliliğine sebep olmasını engelleme, atıklarla ilgili denetim
dâhil her türlü görevi yerine getirme (m: 7/ı); gıda ile ilgili olanlar dâhil birinci sınıf
220
gayrisıhhî müesseseleri ruhsatlandırma ve denetleme, yiyecek ve içecek
maddelerinin tahlillerini yapmak üzere laboratuvarlar kurma ve işletme (m: 7/j)
görevleri büyükşehir belediyelerinin çevre denetimi görevleri arasındadır.
Belediyelerin çevre denetimi yetkisine temel oluşturan yasalar 5393 ve 5216
sayılı yasalar olsa da, Umumi Hıfzısıhha Kanunu, İmar Kanunu, Gecekondu Kanunu
gibi yasalarla da belediyeler çevre denetimi sayılabilecek görevler üstlenmişlerdir.
Belediyelerin çevre denetimi yapabilmelerinin diğer bir yolu da yetki devri
yoludur. Belediyeler ve büyükşehir belediyeleri; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
tarafından devredilen çevre denetimi yetkisini kullanarak da Çevre ve Şehircilik
Bakanlığının sahip olduğu denetim yapma ve yaptırım uygulama olanağına sahip
olmuşlardır.
Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Belediye Kanununda 2012 yılında yapılan
değişiklikle Türkiye’de “büyükşehir” kavramından “bütünşehir” kavramına
geçilerek, büyükşehir belediyelerinin görev alanı, il mülki sınırları ile ilçe
belediyelerinin görev alanı da ilçe mülki sınırları ile çakıştığından, belediyelerin
çevre denetimine esas görevlerinin gelecekte daha da artacağı söylenebilir.
3.3.9.3. Köyler
Türkiye’de en eski yerleşim birimlerinden biri de köy yönetimleridir. 1924
yılından bu yana yürürlükte olan 442 sayılı Köy Kanununa göre, nüfusu iki binden
aşağı olan yurtlara köy denilmektedir. Kanunda köy, bir yerden bir yere taşınabilir
veya taşınamaz mallara sahip olan ve kendisine verilen işleri yapan başlı başına bir
221
varlık olarak da tanımlanmıştır. Sosyolojik olarak ise köy, tarım ve hayvancılık
faaliyetlerinin yaygın olarak yürütüldüğü yerleşim birimleridir.
Köy Kanununa göre; köylerin sağlık ve çevre ile ilgili zorunlu veya isteğe
bağlı birçok görevi bulunmaktadır. Köylerin zorunlu görevleri içinde sayılan çevresel
görevler şunlardır (442 sayılı Kanun m: 12): Su birikintilerini kurutmak; köye kapalı
yoldan içilecek su getirmek, bunlara bakmak; köylerdeki kuyuların ağızlarını
kapatmak; evlerde odalarla ahırları bir duvarla ayırmak; evlerde ve köyde tuvalet
yapmak; evlerden dökülecek pis suların kuyu, çeşme, pınar sularına karışmayacak
şekilde akıp gitmesi için üstü kapalı akıntı yapmak; köyün sokaklarını temiz tutmak,
her eve kendi önünü süpürtmek; çeşme, kuyu ve pınar başlarını temiz tutmak ve fazla
suların etrafa yayılarak bataklık yapmaması için akıntı yapmak; köyün süprüntü ve
gübreliğini köyden uzakça yol üstü olmayan sapa ve rüzgâr altı yerlere yapmak;
köyü ağaçlandırmak, bu ağaçları korumak; sel baskını için önlem almak; tarım
ürünlerine zarar veren haşerelerle mücadele etmek; çürümüş ya da eğilmiş duvar
veya damları yıktırmak veya tamir ettirmek; köyde çürümüş veya kokmuş sağlığa
aykırı maddeleri köyden dışarıya götürüp gömmek.
Bu zorunlu görevler dışında köyler, isteğe bağlı olarak da şu görevleri
yapabilmektedirler (m: 14): köyün evlerinde ahırları odalardan ayrı bir yere yapmak;
ev, ahır, helâ duvarlarının iç ve dışlarını senede bir defa badanalamak; yolları taş
kaldırımla döşemek; köy mezarlığı yapmak; köyde çamaşırlık, hamam, pazar ve çarşı
yerleri yapmak; köy ormanı ve korusu yetiştirmek; köy yolunun çevresini
ağaçlandırmak, yabanî ağaçları aşılamak.
222
Görüldüğü gibi, sistemli olmasa da köy yönetimlerinin çevre denetimi içinde
sayılabilecek birçok görevi bulunmaktadır. Ancak günümüzde, köylere ait diğer
görevler gibi, çevresel görevler de kaynak yetersizliği sebebiyle bu yönetimler
tarafından yerine getirilmemekte, bu görevler büyük ölçüde merkezi yönetim
kuruluşları tarafından veya il özel idareleri tarafından gerçekleştirilmeye
çalışılmaktadır.
3.4. ÇEVRE DENETİMİNİN TEMEL SORUNLARI
3.4.1. Parçalı Yapı ve Koordinasyonsuzluk
Bir önceki ana başlık altına Türk çevre denetiminin kurumsal yapılanması
incelenirken, çevre denetiminde doğrudan veya dolaylı birçok kuruluşun yer aldığı
ifade edilmişti. Bu kuruluşların bir kısmı bakanlık veya genel müdürlük şeklinde
merkezi teşkilat içinde yer alırken, bir kısmı da belediye, il özel idaresi ve köy gibi
yerel yönetim kuruluşları şeklinde örgütlenmişlerdir.
Gerek merkezi yönetim, gerekse yerel yönetim kuruluşlarının çevre denetimi
uygulamaları günümüzde bir otorite tarafından kontrol edilmemekte ve birbirinden
habersiz, belli standartlardan yoksun biçimde uygulanagelmektedir. Bunun
sonucunda çevre denetimi ile ilgili olarak ulusal bir veri tabanı tutulamamakta, çevre
denetimi özellikle yerel boyutta denetime yetkili kurum ve kuruluşların başında
bulunan idarecilerin konuya verdiği öneme bağlı olarak değer görmekte ya da göz
ardı edilmektedir.
223
Türkiye’de çevre denetiminin nerdeyse bütün merkezi kuruluşlar ve yerel
yönetim kuruluşları tarafından değişik konularda yapılıyor olması, bu kuruluşların
denetimini organize edecek bir üst birimin bulunmaması çevre denetiminin başarısız
olmasında en önemli etmendir.
Türkiye’de genel olarak denetimin çok başlılığından bahseden birçok rapor ve
kitap yayınlandığı gibi, çevre denetiminin dağınıklığından bahseden belgeler de
azımsanmayacak sayıdadır. Bu belgelerin en önemlileri aşağıdaki gibidir.
1997 yılında yayınlanan Kalkınma Planı Çevre Alt Komisyonu Raporunda
“denetimdeki dağınıklığın nedeninin eşgüdüm sorunu olduğu vurgulanmıştır (DPT,
1997: 37).
OECD tarafından yayınlanan Türkiye Çevresel Başarı Raporunda (OECD,
1999: 20) Çevre Bakanlığının teftiş biriminin geliştirilmesi ve ülke düzeyindeki
olanaklarının güçlendirilmesi gereğinden bahsedilmiştir.
Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planının çevre açısından uygulama ve
değerlendirmesine yönelik olarak Çevre Bakanlığınca hazırlanan tabloda (Çevre
Bakanlığı, 1993: 128), çevre denetim ve izleme sistemine gerekli etkinlik
kazandırılarak, tek merkezden koordine edilmesi gereği hedef, ilke ve politikalar
arasında yer almıştır.
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planına yönelik olarak hazırlanan Çevre Alt
Komisyonu Raporunda (DPT, 1993), denetim ve yaptırım konusunda merkezi
224
idareler ve yerel yönetimlerde dağınık şekilde bazı faaliyetler bulunsa da, bunların
belirli bir sistematikte ve etkinlikte olmadığı belirtilmiştir
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında (Turan, 2001: 55) çevre yönetim ve
denetimine yetkili kurum ve kuruluşlar arasında yetki dağılımının belirsizliği ve
koordinasyon eksikliği en önemli sorunlar olarak gösterilmiştir.
2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planında (Bozkurt,
2010: 60) çevresel izleme, denetim, rapor hazırlama konularında ilgili kuruluşlar
arasında bilgi akışının ve paylaşımının bütüncül bir sistemle sağlanması ihtiyacının
sürdüğünden bahsedilmiştir.
AB ilerleme raporlarında da Türk çevre denetimindeki koordinasyon
sorununa sıklıkla değinilmiştir. İlerleme raporları, adaylık sürecinde olan ülkenin
mevzuat, kapasite ve uygulama açısından AB müktesebatına uyumda gösterdiği
gelişmeleri değerlendirmek amacıyla AB Konseyi tarafından yayınlanmaktadır.
Türkiye için yayınlanan ilerleme raporlarında çevre başlığı 2004 yılına kadar 22.
Bölümde yer almıştır. Bu başlık 2005 yılından itibaren de 27. Fasılda yer almaktadır.
2005 Yılı AB İlerleme Raporunun 138-141. sayfalarında yer alan “çevre”
başlığı altında idari kapasiteyle çevre politikalarının uygulanmasına müdahil
kurumlar arasındaki eşgüdümü sağlayan mekanizmaların güçlendirilmesine özel
önem verilmesi gereğine vurgu yapılmış; 2007 Yılı AB İlerleme Raporunun 69-71.
sayfaları arasında yer alan, 2008 yılı AB İlerleme Raporunun 78-80. sayfaları
arasında yer alan, “çevre” başlığı altında “teftiş faaliyetlerinin açık biçimde
225
tanımlanması, ilgili makamlar arasında tüm seviyelerde eşgüdüm de dâhil olmak
üzere, idari kapasitenin daha fazla güçlendirilmesi gerektiğinden bahsedilmiştir.
En son yayınlanan 16.10.2013 tarihli ilerleme raporunun 71-73. sayfalarında
“çevre ve iklim değişikliği” faslında yer alan “su sektörünün, Çevre ve Şehircilik
Bakanlığından Orman ve Su İşleri Bakanlığına aktarılmasının ardından,
sorumlulukların net bir şekilde paylaşılmamış olması nedeniyle kurumsal
koordinasyon konusunda sorunlar yaşandığına; Bu bakanlıkların ayrılmış olması
nedeniyle Türkiye’nin güçlü bir çevre ve iklim değişikliği politikası izlemeye
yönelik idari kapasitesinin önemli ölçüde zayıfladığına; denetim, izleme ve izinler
olmak üzere, çevre yönetimi alanında il bazındaki yetkinliğin kaybedildiğine ve tüm
düzeylerdeki ilgili makamlar arasında koordinasyon ve işbirliğinin gerekli olduğuna
dair tespitlerde bulunulmuştur26.
Ulusal ve uluslararası belgelerde yer alan bu tespitler eskiden olduğu gibi
günümüzde de Türk çevre denetiminin parçalı yapısını ve koordinasyonsuzluğunu
gösteren resmi belgelerdir. AB ilerleme raporları ise AB katılım sürecinde olan
Türkiye açısından dikkate alınması ve çözümlenmesi gereken sorunlar arasındadır.
3.4.2. Faaliyet Sonrası Denetimlerin Ağırlıklı Oluşu
Türk çevre denetiminin önemli sorunlarından biri de, denetimlerin genellikle
çevreyi kirletici veya bozucu faaliyetin gerçekleşmesinden sonra ve cezalandırma
amacına yönelik olarak yapılmasıdır. Denetimin bu şekilde yürümesinde en büyük
26 AB İlerleme Raporlarının tamamına http://www.abgs.gov.tr adresinden ulaşılabilmektedir.
(Erişim: 27.01.2014)
226
etmen ise Türk çevre politikalarının önleyici olmaktan çok, onarıcı politikalara
ağırlık veren yapısıdır.
Faaliyet sonrası yapılan denetimlerin ortak amacı, geçmişte tekrarlanmış olan
hataların gelecekte tekrarlanmasını önlemektir. Bu tür bir denetim, kamusal veya
özel nitelikli birçok denetimde kuruluşun amacına hizmet edebilmektedir. Ancak
çevre denetiminin faaliyet sonrasında yapılması, faaliyet sonrası yapılan diğer
denetimlere göre daha etkisiz kalmaktadır. Çünkü bozulan çevreyi eski durumuna
getirmek daha zor, çoğu zaman da olanaksızdır.
Çevre denetiminin önceki aşamasının izleme aşaması olduğu dikkate
alındığında, izleme sonucunda görülecek aksaklıkların bir an önce giderilmesi için
çevre denetiminin faaliyet öncesinde veya faaliyet esnasında yapılması, çevresel
bozulmayı en az seviyede yakalayabilmek ve önlemleri kısa sürede devreye
sokabilmek için önemlidir.
Faaliyet öncesi çevre denetimi örneklerinden biri izin sistemidir. Bir faaliyete
başlamadan önce izin alma zorunluluğu, çevreye zarar vermesi olası etkinliklere
başlamadan önce, düzenleyici kurallara uygunluğun etkinlik öncesinde
denetlenmesine olanak sağlamaktadır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 393).
Faaliyet öncesi denetim örneklerinden biri de ÇED denetimleridir. ÇED
uygunluk raporu olmadan bir etkinliğe başlanamaması sayesinde, çevresel bozulma
başlamadan önlenebilmektedir. ÇED denetiminin etkinliği, insan merkezli olmayan
ve sürdürülebilir kalkınma anlayışında kalkınmayı ön plana çıkarmayan çevre
politikalarının benimsendiği ülkelerde daha da artmaktadır.
227
Türkiye’de ise çevre mevzuatı ve politikaları daha çok kalkınmayı
yeğlediğinden, bu durum faaliyet öncesi denetimin önemli bir örneği olan ÇED
denetimlerinin önleyiciliğini azaltmaktadır. ÇED sonucunda verilen birçok etkinlik
izninin yargı yerlerince iptal edilmesi üzerine, değişik yollarla bu iptallerin aşılarak,
yargı kararlarının etkisiz kılındığı örnekler yaygındır. 2011 ve 2013 yıllarına ait AB
İlerleme Raporunda da ön denetim türü olan ÇED Yönetmeliğine tabi etkinliklerden
bazılarına getirilen istisnalardan kaygı duyulması, ÇED denetimlerini etkisiz kılan
girişimleri doğrular niteliktedir (2011 ve 2013 yılı AB İlerleme Raporları,
http://www.abgs.gov.tr, 27.01.2014).
Türkiye’de faaliyet sonrası denetimlerin çevre korumada başarısızlığına dair
örneklerden biri de imar denetimleridir. Yapılması sıkı izin kurallarına bağlanmış
olmasına rağmen, yerel yönetimlerin imarsız yapılara göz yumması sonucunda
plansız kentleşme yaygın bir hal almıştır. Bina yapıldıktan sonra yapılan bir
denetimde binanın kaçak yapı durumunda olduğu tespit edilse dahi, İmar Kanununda
bu binaların yıkılması konusunda yerel yönetimlere verilmiş olan yetkiler büyük
ölçüde siyasi kaygılar veya binaya yerleşilmiş olması gibi sebeplerle
kullanılamamaktadır.
Çevre korumaya yönelik ilkelerden biri olan “kirleten öder ilkesi” de adeta
faaliyet sonrası denetimin dayanağı olarak kullanılagelmiştir. Kısaca çevreyi
kirletenin bunun bedelini ödemesi esasına dayanan bu ilke, kanımca günümüzde
çevreyi korumaya değil, çevreyi bozmaya hizmet eder bir hal almıştır.
Çevreyi bozulmadan korumak için ise, çevresel bozulmanın geri
döndürülemez olduğu bilinci içinde ve çevre merkezli bir etik anlayışla, çevreyi
228
bozduktan sonra tekrar düzeltme çabasına girmek yerine, kirletmeyecek önlemlerin
alınması ve bu önlemelere uyulması en etkili yol olarak görülmelidir.
3.4.3. Kaynak ve Personel Yetersizliği
Türkiye’de kaynak yetersizliği kamu yönetiminin temel sorunlarından biri
olduğu gibi, çevre denetimi yapan kamu denetim birimleri için de temel sorunlar
arasında yer almaktadır. Türk kamu yönetiminde sıklıkla çıkarılmış bulunan tasarruf
tedbirleri kaynak yetersizliği sorunlarına çözüm aramak amacını gütmüş, ancak bu
sorunu çözmede başarılı olamamıştır.
Çevre denetimi Türkiye’de yeni bir olgu olduğundan gerek merkezi, gerekse
yerel düzeyde çalışan denetçi sayısı da yeterli değildir. Personelin sayısal yetersizliği
yanında, nitelik olarak yetersizliği de personel yetersizliğinin diğer bir yönüdür.
Türkiye’de çevre denetimi için ayrılan mali kaynaklar da yeterli düzeye
gelememiştir. Genellikle denetimler, kaynak yetersizliği sebebiyle olması
gerekenden daha kısa tutulmakta, bu ise denetim boşluklarına sebep olmaktadır.
Türkiye’de kamusal denetime ayrılan kaynakların yetersiz oluşu, denetimin özel
sektöre yaptırılması yolundaki görüşlerin ağırlık kazanmasına da gerekçe olarak
gösterilmektedir. Çevre denetimi açısından da durum buna paralel gelişmekte, çevre
üzerinde olumsuz etkileri olan işletme ve teşebbüslerden kendi çevre denetim
birimlerini kurmaları veya bu hizmeti veren özel kuruluşlardan denetim hizmeti satın
almaları beklenmektedir.
229
3.4.4. Denetimlerin Hukukilik Denetimiyle Sınırlı Kalması
Türkiye’de denetimin genel sorunu olan hukukilik denetimi ile sınırlı
kalınması, çevre denetimi için de geçerliliğini korumaktadır. Yönetsel denetimi
yargısal denetimden ayıran önemli özelliklerden biri, yönetsel denetimin hukukilik
yanında yerindelik denetimini de içermesidir. Yerindelik denetimi, bir işlem ve
eylemin kamu yararı açısından da gerekli olup olmadığının denetlenmesidir. Bir
eylemin hukuka uygun olması, onun her zaman yerinde olduğu anlamına
gelmemektedir.
Yerindelik denetimi yapılması, çevre denetimi alanında diğer alanlara göre
daha büyük bir zorunluluktur. Çünkü çevre, kamu yararının en fazla gündeme geldiği
alan durumundadır. Bu durumda, çevre denetimi sonucunda bir faaliyetin hukuka
uygun olduğunun belirlenmesinin yanında, kamu yararına uygunluğu açısından da
değerlendirilmesi önem kazanmaktadır.
Yerindelik denetimi, idareler tarafından genellikle hoş karşılanmamaktadır.
Sayıştay tarafından yapılan yerindelik denetimine 2012 yılında getirilen sınırlama
bunun örneğidir27. Bu sınırlama ile Sayıştay tarafından 2002 yılından itibaren
27 Sayıştay tarafından yapılan yerindelik denetimini zayıflatan 6085 sayılı Sayıştay
Kanununun 35. maddesine 4.7.2012 tarih ve 6353 sayılı Kanunun 45. maddesi ile eklenen ikinci fıkranın ilgili hükümleri Anayasa Mahkemesi’nin 27/12/2012 tarihli ve E.: 2012/102 K.: 2012/207 sayılı iptal kararından sonra aşağıdaki biçimdedir:
“(2) (Ek: 4.7.2012- 6353/45 md.) Denetimin yürütülmesi ve kamu zararının tespitinde aşağıdaki hususlara uyulur:
a) Düzenlilik denetimi, kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin mali nitelikteki tüm hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespitini kapsayacak şekilde yapılır. (İptal ikinci ve üçüncü cümle: Anayasa Mahkemesi’nin 27/12/2012 tarihli ve E.: 2012/102 K.: 2012/207 sayılı Kararı ile.)
b) Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin mali nitelikteki tüm hesap ve işlemlerinin denetiminde; yetkili merci ve organlar tarafından usulüne uygun olarak alınan karar veya
230
başlanmış olan ve yerindelik denetimi sayılabilecek çevre denetimlerinin hukuksal
dayanağı zayıflamıştır.
Sayıştay’ın mali denetime odaklanması gerekirken, bunu aşarak asli
görevinin dışına çıkması, mali denetimin dışına taşacak şekilde performans denetimi
denilen denetimlere başlamış olması, Türk denetim sistemi açısından yeni bir
karmaşaya neden olacağından (Sanal, 2002: 260), Sayıştay’a getirilen bu
sınırlamanın olumlu olduğu da söylenebilir.
Türk çevre denetimini etkin kılmak için yapılması gereken ise, çevre
denetimini tek bir merkezde toplayarak, hukukilik denetiminin yanında yerindelik
denetimi yapılmasının da önünü açmaktır. Bunun için de denetime tabi idarelerin
bütün eylem ve işlemlerinde kamu yararını ön planda tutmaları ve denetimi etkisiz
kılacak uygulamalardan kaçınmaları gerekmektedir.
3.4.5. Rapor Sonuçlarının Takip Edilmemesi
Çevre denetiminin amacı; çevreyi bozma riski bulunan faaliyetlerin, çevreyi
bozmaması için olası tedbirleri almak veya bozulan çevresel değerleri eski haline
getirmek ya da bozulmayı azaltmaktır. Ancak, çevre denetçisi, bunu sağlayacak
önlemleri alma ve uygulama yetkisine sahip değildir. Çevre denetçisin görevi,
yönetici veya karar alıcı makamları aydınlatıcı raporu hazırlamakla sona ermektedir.
yapılan iş ve işlemlerin mevzuata ve idarelerce belirlenen hedef ve göstergelere uygun olmasına rağmen, yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim raporu düzenlenemez. Denetim raporlarında, kamu idaresinin yerine geçerek belirli bir iş ve işlemin yapılmasını veya belirli bir politikanın uygulanmasını zorunlu kılacak, kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlayacak veya ortadan kaldıracak görüş ve talep içeren rapor düzenlenemez.”
231
Raporda getirilen önerilerin hayata geçirilmesi ise tamamen uygulama yetkisine
sahip makamlara aittir. Türkiye’de ise bu makamlar, başta Çevre ve Şehircilik
Bakanı olmak üzere, çevre denetimi yapmaya yetkili diğer bakanlıklar, taşra
teşkilatları ve yerel yönetimlerin başında bulunan bakanlar, genel müdürler, valiler
ve belediye başkanları gibi yöneticilerdir.
Türkiye’de çevre denetimi çoğunlukla cezalandırma amacı güttüğünden,
denetimlerin etkinliği taşrada denetimler sonucunda tutulan tutanaklara dayanarak,
bazı idari cezalar verilmesinden ileri gidememektedir. Bu cezalar da üst yöneticinin
algısına göre önem kazanmakta veya sıklıkla da ceza uygulanmasından
kaçınılmaktadır.
Merkezi birimler tarafından yapılan çevre denetimi sonucunda hazırlanan
raporlar ise, çoğu zaman raporu uygulayacak konumda olan üst yöneticileri
kalkınma-çevre ikilemi arasında bırakmakta, bu ikilemdeki yöneticilerin kalkınmayı
çevre korumaya tercih etme eğiliminde olmaları nedeniyle de, raporlar genellikle
uygulama olanağı bulamamaktadır.
Türk çevre denetiminin tarihine bakıldığında, etkili bir denetim aracı olan
ÇED raporlarının aşılması yönünde gösterilen gayretler, yönetimin denetime bakışını
da ortaya koymaktadır28. Mülkiye Müfettişleri tarafından belediyelerin teftişi
sonucunda düzenlenen neredeyse her raporda imar planı değişikliklerinin mevzuata
uygun olmadığı, kaçak yapıların yıkılmadığı yönünde sorunlar tespit edilmesine 28 Türk basınında ÇED sonucu uygun olmayan bir yatırım için bunu etkisiz kılacak önlemlere
girişildiğine dair birçok örnek yer almaktadır. Bir örnek; ulusal basında “ÇED almak kolaylaşacak, çevreciler çok kızacak” başlığı altında yayınlanan içeriğinde ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, ÇED raporu alımını kolaylaştırmak üzere harekete geçtiğinden, HES’lere, çimento fabrikalarına, tavuk çiftliklerine, maden sahalarına teminat karşılığı ÇED raporu verilebileceğinden bahseden haberdir (Hürriyet, 19.09.2012).
232
rağmen, bir sonraki teftişte aynı sorunların devam ettiği yönünde benzer tespitler yer
almakta, bu sebeple açılan soruşturmaların çoğu ise kimsenin katılmayacağı bilindiği
halde usulen yapılan bir yıkım ihalesi sayesinde beraatla sonuçlanabilmektedir.
Sorunun devamının ana kaynağı ise, belediye başkanlarının kaçak yapılarla mücadele
etmek istememesi, bu yönde öneri getiren denetim raporlarını aşacak yol arayışına
girmeleri ve çoğu zaman da bu yolu bulabilmeleridir.
Özetle çevre koruma, Türkiye’de çevre denetim raporlarını uygulamakla
yetkili ve görevli siyasal iktidarların önceliği olmamıştır (Şengül, 2008: 78). Çevre
denetim raporlarının sonuçlarının yeterince takip edilmemesinin temelinde de bu
anlayış bulunmaktadır.
3.4.6. Denetimin, Yönetime ve Kalkınmaya Engel Olarak Algılanması
Denetimin yönetime engel olarak algılanması, Türkiye’de sadece çevre
denetiminin değil, bütün denetimlerin ortak bir sorunudur. Çünkü denetlenenler,
işlemleri hukuka uygun olsa dahi denetlenmekten hoşlanmamaktadırlar. Bunun
nedenleri arasında, “uygulayıcılardaki önce işler yürüsün, yasal prosedür arkadan
gelsin” anlayışı bulunmaktadır. Bu anlayış çevreye olumsuz etkisi olan bir faaliyete
başlanırken de geçerlidir. Gerek özel sektörde, gerekse kamu yönetiminde yönetim,
çevre korumadan çok kalkınmaya odaklandığından, çevre koruyucu önlemler
çoğunlukla görmezden gelinerek yatırıma başlanabilmekte, izin, ÇED gibi
prosedürler, işi uzatıcı ve gereksiz bürokratik süreçler olarak görülmekte ve
çoğunlukla da çevre korumaya yönelik olarak yerine getirilmesi gereken
zorunluluklar, yatırıma başlandıktan sonra usulen tamamlanmaya çalışılmaktadır.
233
Çevre konusunun ilk defa yer aldığı 3. Kalkınma Planına konulan “çevrenin
korunmasına dair tedbirlerin ekonomik kalkınmayı etkilemeden mevzuata dâhil
edileceğine” dair ifade yöneticilerin kalkınmadan yana tavır aldıklarının
göstergesidir (Yıldırım ve Budak, 2005: 198).
2007-2013 dönemini kapsayan ve halen yürürlükte olan 9. Kalkınma Planında
ise (DPT, 2006: 73); sürdürülebilir kalkınma anlayışı gözetilmiş olmakla birlikte,
uluslararası yükümlülüklerin karşılanmasında, sürdürülebilir kalkınma ve ortak, fakat
farklı sorumluluk ilkelerine uygun olarak hareket edileceği belirtilerek, kalkınma
hamlesini geri plana atabilecek yaklaşımların önüne geçilmeye çalışılmıştır.
16.10.2013 tarihinde AB tarafından yayınlanan son Türkiye ilerleme
raporunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığında, çevre ve kalkınma gündemleri arasında
hâlâ bir denge kurulmadığına dair eleştiri bulunması, kalkınma – çevre ikileminde
kalkınmadan yana tavır alındığını gösteren başka bir tespittir (2013 AB İlerleme
Raporu: 72, http://www.abgs.gov.tr (erişim: 27.01.2014)
Toprak, “kalkınma tek başına bir hedef midir” sorusuna Türkiye açısından
yanıtın politik/yönetsel yönüyle “evet” olduğunu belirtirken, tam da Türkiye’de
kalkınmanın çevresel kaygıların önüne geçtiğini vurgulamaktadır. Oysa kalkınma
adına yapılan her tasarrufun insana, yaşama ve çevreye yüklediği maliyetlerin
bilinmesi ve yapılan tercihlerin bu açıdan değerlendirilmesi gerekmektedir (Toprak,
2012: 190-191).
Türkiye’de kalkınmanın nerdeyse bütün çevre değerlerinin önüne geçtiğini,
bunu önleyecek bir çevre denetimi sisteminin de bulunmadığını göstermesi
234
bakımından Küçükşahin’in “Google’dan HES Bulmak” başlıklı bir köşe yazısında
kullandığı aşağıdaki ifadeler ilgi çekicidir.
“Çevre hassasiyetli yatırım yapan şirketlerin yeni modası, bölgedeki köylere hayrat
eserler dikmek, çevreyi ne kadar koruduklarını kesecekleri ağaçların bilmem kaç
katını dikeceklerini söyleyerek anlatmaya çalışmak. Ama şu da bir gerçek: Söktüğün
ağacın yerine şu kadarını dikmek, kaybolan orman varlığını gizleyebilir mi ve orman
binlerce ağaç dikmekten öte bir şey değil mi?.. HES’lerde neredeyse Google’dan
bak, yatımı kap noktasına gelinmiş… Bu hallerde denetim mekanizmasının
güçsüzlüğü de isyanı tetikliyor. …Mevcut denetim birimi yetersiz bulunurken,
hazırlanan bir tasarıda denetim çevre bakanlığının bir alt birimi haline getiriliyor. …
Oysa STK’lar, odalar, belediyeler, vb. ‘den oluşan daha güçlü denetim kurulları
şart…” (Küçükşahin, Hürriyet, 11.07.2013).
Bahse konu yazı, günümüzde çevreci görünen işletmelerin bile çevreyi nasıl
etiket olarak kullandıklarını, çevre ögeleri arasındaki karşılıklı ilişkiden habersiz
olduklarını, kalkınma karşısında çevrenin ikinci plana itildiğini, çevre denetim
sisteminin yetersizliğini ve yeni katılımcı bir denetim sisteminin gerektiğini
özetlemesi açısından önem taşımaktadır.
Denetimin kalkınmaya ve yönetime engel olarak algılanmaması için, denetim
sıklığı dengeli biçimde ayarlanmalıdır. Denetim, ne çok kısa aralıklarla, ne de çok
uzun aralıklarla yapılmalıdır. Sık denetim, denetlenenleri iş yapamaz duruma
düşürebilmekte ve onların zamanının büyük çoğunluğunu denetime cevap vermekle
harcamalarına yol açabilmektedir. Bu durum da denetime karşı bir bıkkınlık
oluşturabilmektedir. Denetimin çok uzun aralıklarla yapılması ise denetim delilerine
235
ulaşmayı zorlaştırmakta ve denetlenenlerde denetlenmeyeceklerine dair algı
gelişmesine yol açmaktadır. Bu durum da denetimin etkinliğini azaltabilmektedir.
Çevresel zararlar geri döndürülemez sonuçlar doğurma potansiyeli taşıdığından,
kanımca çevre denetimlerinin diğer denetimlere göre daha sık yapılması haklı
görülebilir.
EPA’ya göre, çevre denetiminin sıklığını belirlemede mutlak bir periyot söz
konusu değildir. Denetim sıklığı öncelikle çevre denetimine tabi olacak işletmelerin
durumuna, daha sonra da denetimi yapacak kuruluşun kapasitesine göre
belirlenmelidir. Bu belirlemede esas alınan ölçütler ise çevresel risk düzeyi,
denetlenecek birimin ölçeği ve personel yapısıdır. Bu unsurlar göz önünde
bulundurularak ayarlanan denetim periyodu uygun denetim aralığıdır (EPA, 1989:
27).
Çevre denetiminin yürütmeye ve kalkınmaya engel olarak algılanmasını
önlemenin etkili bir yolu da, öncelikle yasalara saygılı, bunun yanında etik değerleri
içselleştirmiş yöneticilerin sayısının arttırılmasıdır. Atatürk’ün dediği gibi;
“Yaptıkları işin doğruluğuna inanan insanlar, çalışmalarının denetlenmesinden, karşı
fikirler ortaya atılmasından ve tercihleri üzerinde münakaşa yapmaktan zevk alırlar.”
(www.mulkiyeteftis.gov.tr, erişim: 24.09.2012).
3.4.7. Çevre Politikalarının İnsan Merkezli Olması
Çevre denetiminin başarısı ile benimsenen çevre politikası arasında yakın bir
ilişki bulunmaktadır. Çevre politikası, toplumun çevreyle olan ilişkisini düzenlemek
236
için belirlenen amaçlar, hedefler, ilkeler ve tercihler ile çevrenin korunmasına ve
geliştirilmesine dönük olarak alınan önlemler bütünüdür (Keleş, Hamamcı ve Çoban,
2009: 335). Bu önlemler yasa, tüzük, yönetmelik, genelge, plan gibi metinlerde yer
almaktadır. Özellikle demokratik toplumlarda bu metinlerin hazırlanmasında, diğer
bir deyişle çevre politikasının benimsenmesinde toplumsal talepler belirleyici
olmaktadır. İnsan merkezli bir etik anlayışın hâkim olduğu toplumlarda çevre
politikaları da insan merkezli etik çevresinde gelişmekte, çevre merkezli etiğe doğru
yol almış toplumlarda ise çevre politikaları çevreyi bir bütün olarak ele alıp koruma
fikrine uygun olarak şekillenmektedir. İkinci tür toplumlarda çevre denetimi çevre
korumaya daha fazla hizmet etmektedir.
Bilindiği gibi denetim, önceden belirlenmiş ölçütlere göre bir değerlendirme
yapmayı ve varsa sapmaları belirlemeyi amaçlamaktadır. Çevre denetiminin önceden
belirlenmiş ölçütleri ise çevre politikası ve bunun yansıması olan hukuksal
düzenlemelerdir. Diğer bir deyişle, çevre denetimi ile çevre politikalarının
uygulanma düzeyi ölçülmektedir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 393). Eğer bu
politikalar insan merkezli ise, çevre denetimi insanın refahını daha çok arttırmaya
odaklanmakta, politikalar çevre merkezli ise çevreyi bütün olarak korumaya hizmet
etmektedir.
Türkiye’de çevre politikalarının hedefi bireylerin sağlıklı bir çevrede
yaşamasının sağlanması, toplumun sahip olduğu çevre değerlerinin korunması ve
geliştirilmesi, çevre korumada yükün paylaşımında toplumsal adaletin sağlanmasıdır
ki; bunlar insanı odağına alan bir çevre politikası anlayışını ortaya koymaktadır
(Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 336).
237
Yürürlükteki yasal düzenlemelere bakılınca Türk çevre politikasının genel
özelliğinin kalkınmayı tek başına hedef olarak almış olduğu söylenebilir. Oysa
kalkınma adına yapılan her tasarrufun insana, yaşama ve çevreye yüklediği
maliyetlerin bilinmesi ve yapılan tercihlerin bu bakış açısından değerlendirilmesi
gerekmektedir (Toprak, 2012: 190-191). Bu da ancak çevre politikalarının çevre
merkezli etik yaklaşıma göre şekillenmiş olması halinde mümkündür. Kalkınmaya
öncelik veren politikalar ise genellikle çevre merkezli değil, insan merkezlidir.
3.4.8. Denetim Etiği İlkelerinin İçselleştirilememesi
Etik konusunun Türkiye’nin gündemine girmesi yeni olduğundan, konunun
kamu yönetiminde veya özel sektörde tam olarak içselleştirildiğini söylemek olanaklı
değildir. Son dönemlerde etikten sıklıkla bahsedilmesinin sebebinin etiğe verilen
önemden mi kaynaklandığı, yoksa etik kavramının popüler olmasından mı
kaynaklandığı da tartışma konusudur.
Denetim söz konusu olunca, etik ilkelerin belirlenmiş ve denetçiler tarafından
içselleştirilmiş olması önem kazanmaktadır. Denetçi, denetim görevini yerine
getirirken kanıtlara dayanmak, topladığı kanıtları yorumlamak durumundadır. Bu
yorumu yapma denetçinin zaman zaman ikilemde kalmasına yol açabilmekte; etik de
karşılaşılan ikilemlerde doğruyu bulmada pusula görevi görmektedir.
Çevre denetçilerinin, görev sırasında karşılaştığı ikilemlerde yapacakları
yanlış tercihlerin sosyal sonuçları diğer denetçilerin yanlış tercihlerinden daha ağır
olabilmektedir. Çünkü çevre denetçisi yorum yaparken, çoğunlukla kalkınma ve
238
çevre koruma ikilemini aynı anda yaşayacaktır. Bu ikilemde yapacağı değerlendirme,
denetçinin içselleştirdiği etik anlayışa ve denetçinin bağlı olduğu kurumda
benimsenen etik değerlere göre şekillenecektir. Eğer denetçi ve kurum veya daha
genel ifade ile ülkede etik değerler insan merkezli etiğe göre oluşmuşsa, çevre
koruma kalkınmaya kurban edilebilmekte, çevreyi bozucu faaliyetlere gösterilen
müsamaha artmaktadır. Çevre merkezli bir etik anlayış içselleştirilmiş ise, çevreyi
bozucu etkinliklere gösterilen müsamaha da azalmaktadır.
Türkiye’de denetim etiği ilkeleri bu isimle 2010 yılında benimsenmişse de,
aslında bu dönemden önce de birtakım etik ilkeler ve standartlar, denetim
birimlerinin tüzük ve yönetmeliklerinde yer almakta idi. Türkiye’de ilk denetim
standartları özel sektöre yönelik olarak ve özel sektör birimlerince yapılan
denetimlere ilişkin olarak çıkarılmıştır. SPK’nın 1988 yılında sermaye piyasası
mevzuatına tabi olan kuruluşlarda yapılacak bağımsız denetimde uygulanmak üzere
ilan ettiği standartlar Türkiye’de ilk denetim standartlarıdır. 1989 yılında da Serbest
Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununun
çıkarılmasından sonra oluşturulan geçici kurul tarafından geliştirilen bazı standartları
bankacılık sektöründe görevli denetim elemanların çoğunluğunu oluşturduğu Türkiye
İç Denetim Enstitüsü Derneği tarafından 1998 yılında geliştirilen iç denetim
standartları ve denetim mesleğinin etik kurallarını içeren dokümanları, denetim etiği
ve standartlarının ilk örnekleridir (Sanal, 2002: 254-255).
Özel sektör ağırlıklı olmak üzere bazı denetim standartları oluşturma çabaları
görülse de, Türkiye’de denetim etiği çerçevesinde ilkeler oluşturulması ancak 2010
239
yılında çıkarılan bir yönetmelikle mümkün olabilmiştir29. Bu yönetmeliğin
kapsamına bakıldığında da sadece kamu denetçilerini kapsadığı görülmektedir.
Hâlbuki çevre denetimi de yeni kamu yönetimi anlayışının denetimi piyasaya
bırakma eğiliminden etkilenmektedir. Piyasa mantığı ile çevre koruma ise mümkün
değildir. Çünkü çevre koruma zor ve maliyetli bir iş olduğundan piyasa mantığı buna
yanaşmamaktadır. Bu nedenle çevre koruma ve çevre sorunlarının önlenmesi, önemi
hiçbir şekilde yadsınamayacak bir kamu hizmet alanıdır (Çağlar, 2004: 56).
Türkiye’de denetim etiği ilkelerinin yeni ve içselleştirilememiş olmasının
yanında, çevre denetçileri için oluşturulmuş bu alana özgü etik ilkeler ise
bulunmamaktadır. Çevre denetçileri için çevre merkezli etiği esas alan ayrı denetim
etiği ilklerine ihtiyaç duyulmaktadır. Örneğin, bu kapsamda yaşama saygı, gelecek
kuşakları gözetme, çevre korumaya öncelik verme gibi çevreye özgü etik ilkeler
geliştirilmelidir.
3.4.9. Halk Katılımının Yetersizliği
Türkiye’de mevcut çevre denetiminin önemli sorunlarından biri de halk
katılımının yetersizliğidir. Halkın denetime katılması, denetim delillerinin
toplanması, değerlendirilmesi ve sonuçlandırılmasında kamuoyunun ilgisinden
yararlanılması ve denetim sonuçlarının kamuoyunun beklentileri ile de uyumlu
olması demektir.
29 Denetim Görevlilerinin Uyacakları Mesleki Etik Davranış İlkeleri Hakkında Yönetmelik
14.09.2010 tarih ve 27699 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu Yönetmeliğe göre; denetim etiğinin ilkeleri; tarafsızlık ve nesnellik (m: 4), eşitlik (m: 5), dürüstlük (m: 6), gizlilik (m: 7), çıkar çatışmasından kaçınma (m: 8), nezaket ve saygı (m: 9), mesleki yetkinlik ve özendir. (m: 10)
240
Halkın denetime katılmasının en önemli aracı bilgilendirmedir. Kamuoyu
ancak bilgi sahibi olduğu konuda fikir beyan edebilir. Çevre sorunlarının toplumun
sadece bir kısmını etkilemekle sınırlı kalmayıp, sınır aşan özellik taşımasından dolayı
bilgilendirmenin önemi çevresel konularda daha fazla önem kazanmaktadır. Bu
nedenle de çevresel bilgilendirmeye erişim, uluslararası antlaşmalarla güvence altına
alınmıştır.
30 Ekim 2001 tarihinde yürürlüğe giren Çevresel Konularda Bilgiye Erişim,
Çevresel Karar Verme Sürecine Halkın Katılımı ve Yargıya Başvurma Sözleşmesi
(Aarhus Sözleşmesi) çevresel bilgiye erişimi düzenleyen en önemli uluslararası
antlaşmadır.
Aarhus Sözleşmesi ile gelecek kuşaklara karşı yükümlü olduğumuz
gerçeğinden hareketle, sürdürülebilir kalkınmanın toplumun tümünün katılımı ile
sağlanabileceği kabul edilmektedir. Sözleşmenin 4 ve 5. maddelerinde çevresel
konularda bilgiye erişim hakkı güvenceye alınmaktadır. 4. madde gereğince resmi
makamlar talep halinde çevresel bilgileri herhangi bir menfaat şartı aramadan
müracaat tarihinden itibaren en geç bir ay (istisna iki ay) içinde bireylerin
kullanımına sunmak durumundadırlar (Güneş, 2010: 306).
Eğer yetkili otoriteler tarafından bu bilgilere erişim sağlanmaz, müracaatlar
yanıtsız bırakılır, reddedilir veya yetersiz yanıtlanırsa, sözleşmenin 9. maddesine
göre müracaat sahibine ulusal mahkemelere veya tarafsız bir organa başvurarak,
talebinin incelenmesini isteme hakkı tanınmaktadır. Sözleşmenin 6, 7 ve 8. maddeleri
ile de halkın çevresel kararların alınması sürecine katılma hakkı tanınmakta ve bunun
kullanımı düzenlenmektedir (Güneş, 2010: 303, Uz, 2008: 105).
241
Sözleşmeye göre çevre kavramı klasik toprak, su, hava gibi çevresel
unsurlardan daha geniş tutulmaktadır. Örneğin, genetiği değiştirilmiş organizmalar,
karar alma süreçlerinde yararlanılan fayda-maliyet analizleri ve diğer iktisadi
analizlere dair bilgiler de çevresel bilgi kapsamında değerlendirilmektedir (Güneş,
2010: 307).
Burada bilinmesi gereken nokta ise çevresel kararların alınması sürecine
herkesin değil, ancak bu karar sürecinden somut bir şekilde etkilenen veya
etkilenmesi muhtemel olan kesimlerin katılabileceğidir. Çevre koruması konusunda
faaliyet gösteren sivil toplum örgütleri de, ulusal hukuk çerçevesinde tanındıkları
takdirde katılım sürecinde yer alabilmektedirler (Güneş, 2010: 312).
Aarhus Sözleşmesi, çevre hakkı ile diğer insan haklarını birbirine bağlayan
sözleşme olması bakımından ayrı bir öneme sahiptir (Uz, 2008: 105).
Türkiye’de çevresel bilgiye erişim için özel bir düzenleme bulunmamakta, bu
konu genel bilgi edinme hakkı içinde kalmaktadır. Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve
Yönetmeliğinin, içinde birçok istisna barındırması nedeniyle çevresel bilgiye erişim
sağlamada yeterli olduğu söylenemez. Ayrıca kamuoyunun bilgilendirilmesi bireysel
bilgi başvurusundan daha önemli olduğundan, önceden belirlenmiş ilkeler
çerçevesinde çevre yönetiminde görev alan kurum ve kuruluşların talep olmasa da
çevresel riske ilişkin bilgileri kamuoyuna düzenli olarak açıklamalarını zorunlu
kılacak yasal metinlerin yapılması, çevre denetiminde kamuoyu katılımın
sağlanmasının önemli koşullarından biridir.
242
Kamuoyunu denetime katmanın bir yolu da, denetim sonuçlarının düzenli
olarak kamuoyunun bilgisine sunulmasıdır. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve
5393 sayılı Belediye Kanunu ile yerel yönetimlerin denetim sonuçlarını kamuoyuna
açıklamaları zorunluluk haline getirilmiştir. Bu zorunluluğa rağmen, belediyelerin
çoğu bu kurala uymamaktadır.
Halkın çevre denetimine katılımı, çevre bilincinin, demokrasinin, basın
özgürlüğünün, çevresel bilgiye erişim olanaklarının gelişmiş olduğu ülkelerde daha
yüksek iken; bunların gelişmediği ülkelerde daha düşük düzeyde kalmaktadır. Zaman
içinde artmasına rağmen, Türkiye’de halkın çevre denetimine katılımının halen
düşük düzeyde olduğu söylenebilir.
Etik alt yapının en önemli unsurlarından biri olan denetim, ancak iyi bir
hukuksal çerçeve, etkili bir hesap verebilirlik mekanizması ve kamuoyunun etkili
katılımı ile başarılı sonuçlar verebilmektedir (TUSİAD - OECD, 2003: 49).
Halkı çevre denetimine katabilmenin en önemli yolu, halkın çevresel
sorunlara karşı bilinç düzeyinin yükseltilmesidir. Bu ise iyi bir eğitimi
gerektirmektedir. Halkın çevre denetimine katılımı ise ancak çevresel durumlarla
ilgili olarak halkı bilinçlendirmek anlamına gelen çevre eğitimi ile değil, çevre için
eğitim yapılması ile olanaklı hale gelebilir.
Geray’ın da ifade ettiği gibi (2002: 291), eğitimin toplumda iki temel işlevi
bulunmaktadır. Bunlardan biri bilimsel ve ekinsel birikimi yeni kuşaklara aktarmak,
diğeri de doğal ve toplumsal çevreyi değiştirmek, geliştirmektir. Birinci işlevin ağır
bastığı toplumlarda eğitim kurulu düzeni, var olan toplumsal, ekonomik, ekinsel,
243
doğal ve yapay çevreyi değiştirmekten, geliştirmekten çok buna uyum sağlamayı
bireye öğretmektedir. Bu anlamda eğitim ise var olan statükoyu korumayı
amaçlamaktadır. İkinci işlev ise mevcut durumu öğretmeyi değil, değiştirebilmeyi
amaçlamaktadır.
Eğitimin birinci işlevini ön plana çıkaran çevre eğitimi, bireye mevcut
durumu korumayı öğreteceğinden, çevre denetimine ve çevre korumaya katkı
sağlamaktan uzak kalmaktadır. Çünkü mevcut durumuyla çevre zaten bozuktur.
Bozuk olanı korumanın ise anlamı bulunmamaktadır. Çevre için eğitim ise, eğitimin
ikinci işlevini ön plana çıkardığından, mevcut durumu değiştirecek birey
yetiştirebilme olanağı sunmaktadır ve bu niteliği ile çevre denetimine halk katılımını
artırmaya ve çevre korumda daha aktif bir toplum yetiştirmeye elverişlidir.
Eğitimin birinci veya ikinci işlevinin hangisinin ağır bastığını ise toplumdaki
ekonomik yapı ve siyasal karar verme süreçlerine egemen olan toplumsal güçler
belirlemektedir (Geray, 2002: 291).
3.4.10. Taşra ve Yerel Yöneticiler Üzerindeki Baskılar
Taşra yönetimi, merkezi yönetimin başkent örgütünün il, ilçe ve bölge
düzeyinde kurulmuş olan birimlerini kapsamaktadır. Bu çerçevede taşra yöneticileri
içine il genel idaresinin başı olan valiler ve ilçe idaresinin başı olan kaymakamlar ile
İl İdaresi Kanununa göre bunların emir ve direktifi altında görev yapan merkezi
kuruluşların (Bakanlık, Müsteşarlık, Genel Müdürlük gibi) il müdürleri, ilçe
müdürleri gibi yöneticileri girmektedir. Çevre denetimi görevi bulunan başlıca taşra
244
yöneticileri ise Çevre ve Şehircilik İl Müdürleri, Orman ve Su İşleri Bakanlığı İl
Müdürleridir. Yerel yöneticiler içine ise il özel idaresinin başı sıfatıyla valiler,
belediye başkanları ve köy muhtarları girmektedir.
Türkiye’de taşra ve yerel yöneticiler çevre koruma görevlerinin yerine
getirilmesinde olumsuz sonuçlar doğurma anlamında birçok baskılara maruz
kalmakta, çevreye olumsuz etkileri olacak yatırımlara karşı tavır alamamaktadırlar.
Bunun nedeni merkezi yönetimin çoğu zaman taşrada gerçekleştireceği yatırımların
biran önce sonuçlandırılması çabası içine girmesi, diğer bir deyişle çevre koruma ve
kalkınma dengesinde kalkınmayı tercih etmesidir. Hızlı yatırım için de bürokratik
engellerin kaldırılması, taşra yöneticilerinden ve yerel yöneticilerden
beklenmektedir.
Taşra ve yerel yöneticilerin çevre etiğini ve sürdürebilirlik dengesini
benimsemiş olmaktan uzak oluşları da, bu yöneticileri etkin çevre denetimi
uygulamaktan alıkoymaktadır.
Taşra yöneticilerini ve yerel yöneticileri çevre koruma ve çevre denetiminde
pasif kalmaya iten etmenlerden biri de - son dönemlerde aksi yönde bazı çabaların
yaygınlaştığı görülse de - o yörede yaşayan halkın çevre koruma bilincinden uzak
oluşu nedeniyle yörelerine yapılacak yatırımdan kendilerine iş olanakları doğacağı
beklentisiyle, yöneticileri her ne pahasına olursa olsun bu yatırımları desteklemeye
zorlamalarıdır. Bu etki seçimle gelen görevliler üzerinde daha yoğun olmakla
birlikte, atanmış yöneticiler üzerinde de kendini hissettirmektedir. Atanmış
yöneticiler yönetimin genel çıkarını korumak yerine, zaman zaman yerel yöneticiler
gibi yerel halkı mutlu edecek popülist uygulamalara da girebilmektedirler.
245
Mahmutoğlu (2009: 123), toplumda var olan çevre duyarsızlığını, kırsal
alanda kurumsal yapılanma ve alt yapı yetersizliğine bağlamakta, bu sorunun
çözülememiş olmasının, kırsal kesim için yıkıcı ve tahrip edici boyutta var olan çevre
sorunlarını kalıcı hale getirdiğini öne sürmektedir. Bu durumda, yerel halkın taşra ve
yerel yöneticileri etkili bir çevre denetimine zorlayabilmesi için, kırsal alanda
kurumsal yapı eksikliğinin ve altyapı sorunlarının giderilmiş olması önem
kazanmaktadır.
Son dönemde özellikle Doğu Karadeniz Bölgesinde yapılan HES’lere karşı
yerel halkta olumsuz kanılar doğduğu ve bunlara karşı eylemler gerçekleştirildiği
bilinmektedir. Bu eylemler seçimle göreve gelen yöneticileri geri adım atmaya
zorlasa da, taşra yöneticileri genellikle merkezi yönetimin takdirini alabilmek için
halka rağmen bu tür yatırımların yanında daha kolay yer alabilmektedirler.
Taşra ve yerel yöneticilerin çevre sorunlarına yaklaşımları ve etik anlayışları,
çevreye ilişkin görevlerin yapılması, yetkilerin kullanılması ve sorumlulukların
yerine getirilmesi bakımından anlamlıdır (Mahmutoğlu, 2009: 120). Çevre
denetiminin başarılı olabilmesi için de taşra ve yerel yöneticiler üzerindeki olumsuz
baskıların kaldırılması önem taşımaktadır.
3.4.11. Denetimin Bağımsızlığı Sorunu
Bağımsızlık, denetim çalışmalarının dürüst ve tarafsız olarak yürütülmesini
sağlamaya yönelik anlayış ve davranışlar bütünüdür. Bundan dolayı da bağımsızlık,
denetim mesleğinin temelini oluşturmaktadır. Tarafsız ve dürüst davranma olarak
246
tanımlanan bağımsızlık, denetçilerin vazgeçmemeleri gereken bir özelliktir. Çünkü
denetim raporlarını kullananlar sadece yöneticiler veya karar alıcılar değil, aynı
zamanda üçüncü kişilerdir. Denetim raporlarını kullananlar (özellikle üçüncü kişiler),
denetçilerin bağımsız olduğuna inanmaktadırlar. Kullanıcılar, denetçinin
bağımsızlığından şüpheye düşerlerse, denetim raporu onlar için anlamsız hale
gelecek ve bu durumda denetimin, üçüncü kişileri bilgilendirme fonksiyonu yerine
getirilemeyecektir. Oysaki üçüncü kişilerin denetçinin bağımsızlığına olan inancı,
denetim mesleğinin varlığı için en önemli güvencedir (Yılmaz ve Orhan, 2012: 93).
Denetçinin bağımsızlığı hem yürütme organına karşı, hem de denetlediği
kurum veya kuruluşa karşı sağlanmalıdır. INTOSAI Denetim Standartları arasında da
yer alan bağımsızlık standardına göre, Sayıştayların bağımsız olması için
yürütmeden emir almaması gerekmektedir. Yürütmeden emir alınması durumunda,
denetimin onun istediği yönde yapılması sonucu doğabilmekte veya denetim
yumuşatılabilmektedir (Alptürk, 1990: 53).
Çevre denetimi sonucunda düzenlenecek raporların tarafsız olması için çevre
denetçisinin de görevini bağımsız olarak yürütmesi zorunludur. Türkiye’de ise çevre
denetçilerinin bağımsızlığı bulunmamaktadır. Çünkü Sayıştay denetçileri dışında,
genel idare içinde yer alan bütün denetçiler bakana, müsteşara, genel müdüre,
taşradakiler ise valiye, yerel yönetim birimlerindeki denetçiler ise belediye başkanına
bağlı olarak görev yapmaktadırlar. Çevre denetimi sonucunda düzenlenen raporların
güvenilir olabilmesi için, denetçilerin bağımsızlığının sağlanması ayrı bir önem
taşımaktadır.
247
Çevre denetçisinin bağımsızlığı konusunda değinilmesi gereken bir konu da
denetimin piyasaya yaptırılıp yaptırılamayacağıdır. Bilindiği gibi piyasa eliyle
denetim Türkiye’de uygulanmakta olan bir yöntemdir. Yeminli mali müşavirlere
yaptırılan mali denetimler, yapı denetimi Türkiye’de uygulanmakta olan piyasa
denetimi örnekleridir. Bağımsız denetim de denilen piyasa denetiminin en büyük
eksikliği, adının tersine bağımsızlığının bulunmamasıdır. Çünkü piyasaya yaptırılan
denetimlerde, denetçinin geliri denetlediği işletme tarafından karşılanmaktadır. Bu
durum ise, denetçinin denetlediği kurum veya kuruluşa karşı bağımsızlığını ortadan
kaldırmaktadır.
3.5. BAZI ÜLKELERDE ÇEVRE DENETİMİ UYGULAMALARI
Çevre denetimi gerek kurumsal yapılanma, gerekse mevzuat ve uygulama
açısından ülkelere göre farklılıklar gösterebilmektedir. Bu farklılıkları yansıtması
açısından ABD, AB ve Hindistan örnekleri incelenmiştir.
3.5.1. Amerika Birleşik Devletleri
ABD federal bir devlet sistemine sahip olduğundan, kanun, tüzük ve
yönetmeliklerin bir kısmı federal düzeyde, bir kısmı da eyaletler düzeyinde
geçerlidir. Çevre yasaları dâhil, eyalet yasaları federal yasalara aykırı olamamaktadır.
ABD’de çevre denetiminin yasal dayanaklarını oluşturan federal yasaların en
önemlileri Temiz Hava Yasası (Clean Air Act), Temiz Su Yasası (Clean Water Act),
SUPERFAUND, Enerji Politikaları Yasası, Ulusal Çevre Politikaları Yasası, Kirlilik
248
Önleme Yasası, Kaynakları Koruma ve Geliştirme Yasasıdır. Bunlardan Ulusal
Çevre Politikaları Yasası çevreyi bozucu etkileri olabilecek büyük federal yatırımlar
için, ihtiyat ilkesi gereğince önceden Çevre Koruma Ajansından izin alma
zorunluluğu getirdiğinden, Kirlilik Önleme Yasası da çevreyi bozucu faaliyetleri
oluşmadan önlemeyi amaçlamadığından, ABD çevre denetiminin izin sistemine
dayalı kısmı için önem taşımaktadır.
ABD Federal Anayasasında ise doğrudan çevre ile ilgili bir düzenleme
bulunmamaktadır. Bunun nedeni ABD Anayasasının yazıldığı 1876 yılında henüz
çevre sorunları üzerinde ciddi bir tartışma bulunmamasıdır. 1970-1979 yılları
arasında Hawaii, Illinois, Massachusetts, Montana ve Pensilvanya eyalet
anayasalarında çevre hakkını tanıyacak şekilde değişikliklere gidilmiş, bu
değişiklikler zaman içinde diğer eyaletlere de yayılmış; ancak Federal Anayasada
çevre hakkı açıkça kabul edilmemiştir.
ABD federal anayasasında çevre ile ilgili direkt kural bulunmamasına ve
çevre hakkı kavramına yer verilmemesine rağmen, çevre koruma konusu sadece
eyaletlerin iç işi olarak da görülmemiştir. Bilindiği gibi federal devlet geleneğinde,
federal devletin görevlerinin anayasada sayılması, burada sayılmayan görev ve
hizmetlerin federe devletlere bırakılması esası bulunmamaktadır.
Federal anayasada yer almamasına rağmen ABD’de çevre korumanın ve
çevre denetiminin federal hükümet tarafından üstlenilmiş olmasının temelinde iki
görüş bulunmaktadır. Bunlardan biri, eyaletler arası ticaretin düzenlenmesi, ikincisi
ise toplumsal refahın sağlanması görüşüdür. ABD Anayasa Mahkemesi, Çevre
Koruma Ajansını da kuran 1970 tarihli Temiz Hava Yasası aleyhine açılan bir
249
davada verdiği kararla Kongrenin çevre korumada anayasal güce kavuşmasını
sağlarken, özellikle Anayasanın birinci başlığının 8. bölümündeki “genel refahın ve
toplum sağlığının korunması” ilkelerine dayanmıştır. Mahkeme böylece çevre
korumanın ve çevre denetiminin federal hükümetin görevleri arasında bulunmasının,
toplum sağlığının ve güvenliğinin korunması için zorunlu olduğunu kabul etmiştir.
ABD’de 1970 yılında US EPA’nın kurulması, çevre koruma ve denetiminde
dönüm noktası olmuştur. Wisman (1985: 1), US EPA’nın doğuşunu Amerikan
halkının, çevre kirliliğinin farkına varmasına dayandırmaktadır. Ona göre US
EPA’nın kurulması; hava, su ve topraktaki bozulmaya karşı bir şeyler yapılması
gerektiği konusunda büyüyen toplumsal inanca verilen yanıtın bir parçasıdır.
EPA, bakanlıklarla eşdeğer statüde olan bir kuruluştur; misyonu insan
sağlığını ve çevreyi korumaktır. Çevre denetimi ise bu misyonu gerçekleştirmenin
önemli bir aracıdır. EPA; bir başkan, 9 başkan yardımcısı ve onlara bağlı ofisler ile
10 bölge kuruluşu şeklinde örgütlenmiştir. Ofisler; Kaynak Yönetimi, Hava ve
Radyasyon, Şikâyet Kabul ve Çözüm, Uluslararası İlişkiler, Çevre Bilgilendirme,
Koruma ve Zararlı Maddeler, Kaynak Geliştirme, Katı Atık, Su Ofisleridir. Ayrıca
doğrudan başkana karşı sorumlu olan Finans ve Danışma Ofisi ile Genel Müfettişlik
bulunmaktadır. Çevre denetimini yerine getiren birim ise Genel Müfettişlik Ofisi
(Inspector General Office)’dir. Genel Müfettişlik Ofisi; Kontrol ve Denetçiler Ofisi,
Araştırmalar Ofisi, Teknik Yardım ve Yönetim Ofisinden oluşmakta, bu ofislerde de
alt birimler bulunmaktadır.
EPA, ABD’de ulusal düzeyde sadece çevre denetimi yapmaktan sorumlu
olmayıp, çevre yasalarının oluşturulması, uygulanması ve geliştirilmesi; çevre
250
politikalarının oluşturulması, uygulanması ile denetim ve yaptırım uygulama
yetkilerine de sahip bulunmaktadır. Bu özellikleri nedeniyle de ABD’de çevre
yönetimi ve denetiminin tek elde toplandığı söylenebilir.
EPA’nın kurulması ile çevre denetiminin koordinasyonu bir otoritede
toplanmış, bunun sonucunda 1970 yılından bu yana ABD’de çevre korumada elde
edilen bazı kazanımlar aşağıdaki gibi gerçekleşmiştir (www.epa.gov., erişim:
12.11.2009):
• 1972’de ülke genelindeki akarsuların sadece %36’sı yüzme ve balık tutma
gibi aktiviteler için elverişli iken, ABD akarsularının %60’ı bu tür kullanım
için güvenli hale gelmiştir.
• Radon gazının azaltılması ve yeni yapıların radondan korunmaya uygun
şekilde yapılması sayesinde her yıl yaklaşık olarak 575 kişinin hayatı
kurtarılmıştır.
• EPA’nın uyguladığı programlar ve işbirliği sayesinde, Amerikan halkının
%80’inden fazlası evlerinde sigara içmemeyi başarmıştır.
• ABD halkının büyük çoğunluğu sağlıklı içme suyuna kavuşturulmuştur.
• Sülfürdioksit (SO2) emisyonu %70, nitrojenoksit (Nox) emisyonu %65
oranında azaltılmıştır.
• Amerikan halkı 20-30 yıl öncesine göre daha temiz hava, su ve toprağa sahip
konumdadır.
251
ABD çevre politikalarının ve çevre denetimin ülke içinde başarılı sonuçlar
vermiş olmasına rağmen, küresel açıdan ABD’nin çevreyi kirleten girişimlerini
sınırlandırmada isteksiz oluşu, onu evinin içini süpüren, ancak evinden çıkan çöpleri
sokağa atan komşulara benzetmektedir.
EPA tarafından kullanılan başlıca çevre denetimi türleri ise aşağıdaki gibidir
(Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 14-17):
Uygunluk Değerlendirme Denetimi: İzin sahibinin, verilen izinde belirtilen ve
izin sahibi için getirilen kriterler bakımından iyi bir izleme olanağı sağlayıp
sağlamadığını belirlemeye; atık suyun limitlere uyup uymadığını kontrol etmeye
yönelik olarak tasarlanan ve numune alınmaksızın yapılan denetimdir.
Uygunluğun Numune Alınarak Denetimi: İzin verilmiş veya verilmemiş
tesislerden denetçiler tarafından temsili numuneler alınarak yapılan denetimlerdir.
Denetçiler bunu müteakip izin sahibinin kendi kendini izleme programının ve
raporların doğruluğunu, kimyasal ve bakteriyolojik analizler aracılığı ile tasdik
etmekte, deşarj kısıtlamalarına uygunluğu ve atık sularının miktarını ve kalitesini
belirlemekte, izin düzenlemekte veya yaptırım uygulanmasının gerektiği durumlarda
yaptırım davaları için delil temin etmektedirler. Uygunluğun numune alınarak
denetimi, uygunluk değerlendirme denetimi ile ayni amaçları da güdebilmektedir.
Performans Tetkik Denetimi: Denetçinin, izin sahibinin kendi kendini izleme
programını değerlendirmek için önceden belirlenmiş kriterlere göre, bu programları
tetkik etmesidir. Uygunluk değerlendirme denetiminde olduğu gibi, performans
tetkik denetiminde de izin sahibinin rapor edilmiş verileri ve uygunluğu, kayıtların
252
incelenmesiyle kontrol edilmektedir. Performans tetkik denetimi, denetçi tarafından
numunelerin toplanmasını içermeyip; izin sahibinin kendi kendini izleme
programının daha kaynak yoğun olarak gözden geçirilmesini sağlamaktadır. Bu
denetim türünde laboratuvar analizleri büyük yer tuttuğundan, EPA, ülke genelinde
geniş bir laboratuvar ağı kurmuştur.
Uygunluk Biyo-İzleme Denetimi: Bu denetim uygunluğun numune alınarak
denetimi ile aynı amaçları taşımaktadır. Atık su denetiminde uygulanan bu tür
denetim ile Ulusal Kirletici Deşarjı Eliminasyon Sistemi İzni uyarınca biyo-izleme
ile uygunluğu değerlendirmek ve atık suyun zehirli olup olmadığını belirlemek için,
izin sahibinin zehirlilik biyo-değerlendirme teknikleri ve bakım onarım kayıtları
gözden geçirilmektedir. İzin sahibinin, atık su deşarjının test organizmalarının
üzerindeki biyolojik etkilerini değerlendirmek üzere akut ve kronik zehirlilik
testlerinin yürütülmesi için denetçi tarafından atık su numunelerinin alınması da bu
tür denetim kapsamındadır.
Zehirli Maddelerin Numune Almayla Denetimi: Geleneksel uygunluğun
numune alınarak denetimi ile aynı amacı taşımaktadır. Bununla birlikte, izinde ele
alınan zehirli maddelere daha fazla önem verilmektedir. Daha çok ağır metaller,
fenoller ve siyanürler başta olmak üzere bunlara benzer öncelikli kirleticileri
kapsayan bir denetimdir. Zehirli maddelerin numune almayla denetimi karmaşık
teknikler kullandığından, uygunluğun numune alınarak denetimine göre daha fazla
kaynak gerektirmektedir.
Tanı Denetimi: Tanı denetimi, birincil olarak, henüz izin süreci
tamamlanmamış kamuya ait arıtma tesisleri üzerinde yoğunlaşan bir denetimdir. Tanı
253
denetiminin amacı, uygunsuzluğun nedenlerinin tanımlanması, kamuya ait arıtma
tesislerinin standartlara uygunluğunun sağlanabilmesi için derhal uygulanabilecek
önlemlerin belirlenmesidir.
Keşif Denetimi: İzin sahibinin uygunluk programının ilk incelemesini
sağlamak için kullanılmaktadır. Denetçinin, izin sahibinin arıtma tesisi, atık ve alıcı
ortam suları üzerinde kısa bir görsel inceleme yürütmesiyle uygulanmaktadır. Bütün
denetim tipleri içerisinde en kısa ve en az kaynak kullanılan denetimdir.
Arıtma Öncesi Uygunluk Denetimi: Kamuya ait arıtma tesislerinin
onaylanmış arıtma öncesi programının uygulanmasını değerlendiren denetim türüdür.
Kamuya ait arıtma tesislerinin endüstriyel kullanıcılar için izleme, denetim ve
yaptırım faaliyetleri ile ilgili kayıtlarının gözden geçirilmesini amaçlayan bu
denetim, endüstriyel kullanıcıların denetimleri ile tamamlanabilmektedir. Bir
endüstriyel kullanıcı denetimi, kamuya ait arıtma tesislerine boşaltım yapan herhangi
bir endüstriyel kullanıcının incelenmesi demektir.
Takip Denetimi: Kaynak yoğun bir denetim olan bu denetim, bir şikâyet veya
rutin denetim sonucunda, yaptırım uygulanmasını gerektiren bir sorunla
karşılaşıldığında uygulanmaktadır.
Kanalizasyon Arıtma Çamuru Denetimi: Bu denetimin amacı, çamur veya
bertaraf uygulaması ile uğraşan herhangi bir tesisin, çamur yönetmeliklerine uyup
uymadığını belirlemektir. Çamur gerekliliklerine uygunluğu değerlendirmek için
arıtma öncesi uygunluk denetimi, uygunluk değerlendirme denetimi ve performans
tetkik denetimi kullanılması en muhtemel araçtır.
254
Yağmur Suyu Denetimi: Tesislerin, yağmur suyu deşarjı ve yağmur suyu
kirlilik önleme planı bulunduğundan emin olmak için tasarlanmıştır ve her birinin
niteliğine göre uygulanmaktadır. Denetim sırasında denetçi, izni ve yağmur suyu
kirlilik önleme planını gözden geçirmekte ve işletmenin yağmur suyu kirlilik önleme
planının, izinde belirtilen gereklilikleri karşılayıp karşılamadığını araştırmaktadır. Bu
denetimde daha çok, sahada gezilerek yapılan gözlem tekniği kullanılmaktadır.
Bileşik Kanalizasyon Sistemi Denetimi: Bir bileşik kanalizasyon sistemi
denetimi ile uzun dönemli bileşik kanalizasyon sistemi kontrol planının geliştirilmesi
amaçlanmaktadır.
Sıhhi Kanalizasyon Sistemi Denetimi: Bu denetim türü ile bir tesisin, Ulusal
Kirletici Deşarjı Eliminasyon Sistemi iznine, bir yaptırım talimatına veya diğer bir
yasal dokümanda mevcut olan sıhhi kanalizasyon sistemi koşullarına uygunluğu
değerlendirilmektedir. Tesisin, standart izin koşullarına ve gerekli ihbar
prosedürlerine uygunluk gösterdiğini teyit edebilmek için bilgi toplanmakta, izinde
belirtilen deşarj noktası haricinde herhangi bir noktadan ABD sularına boşaltım
yapılıp yapılmadığı araştırılmaktadır.
Besi Hayvancılığı İşletmeleri Denetimi: Bu denetimin amacı, besi
hayvancılığı işletmelerinin izin gereklilikleri, izin koşulları, uygulanabilir yasal
düzenlemeler ve diğer gerekliliklere uygunluğunu değerlendirmektir.
ABD’de uygulanan bütün bu çevre denetim türleri, aslında bir çeşit uygunluk
denetimidir. Çünkü hepsinde bir yasaya veya standarda uygunluğun bulunup
bulunmadığı araştırılmaktadır.
255
EPA tarafından kullanılan çevre denetimi türleri Türkiye’de de uygulanan
çevre denetimi türlerine benzerlik göstermekle birlikte, Türkiye’de bu denetimleri
yapacak kurumlar arasında bir bütünlük bulunmamaktadır.
3.5.2. Avrupa Birliği
Avrupa Birliği’nde (AB) çevre denetimi için bazı temel ilkeler geliştirilmiş
olmakla birlikte, bütün üyeler için zorunlu bir model benimsenmemiştir. Bundan
dolayı da çevre denetiminin yasal ve kurumsal yapılanması üye ülkelere göre
farklılık gösterebilmektedir. Tüm üye ülkeler için geçerli olan denetim yollarından
biri izin sistemidir. Üye ülkelerin tamamında büyük sanayi işletmelerin kurulması ve
faaliyette bulunması izne bağlanmıştır. Bunun yanında izin sisteminde de farklılıklar
bulunmaktadır. Bazı ülkelerde izin sistemleri ortam esaslı (hava, su, toprak, gürültü)
yürümekteyken, bazı ülkelerde tek bir mevzuatın bütün izinlerin koordinasyonunu
sağladığı entegre izin sistemleri benimsenmiştir.
3.5.2.1. Ortak Hususlar
AB’de çevre mevzuatına uygunluk genel olarak idari kanun, ceza kanunu ve
özel kanunlarla sağlanmaktadır. Çevre denetiminin yasal çerçevesini oluşturan bu tür
kanunlar ülkelerin çoğunda merkezi yönetim tarafından oluşturulmuşken, az sayıda
ülkede ise bu yasaları hazırlama görevi bölge veya eyaletlere devredilmiştir.
Özel sektöre ait işletmelerin denetiminde kullanılan en önemli araç olan idari
kanun, çevre denetçisi tarafından sıklıkla kullanılmaktadır. İdari kanunlar denetçilere
256
işletmelerden belge talep etme, nakliyeleri durdurma, kargoları arama, tesislere
girme, ürünleri ve üretim süreçlerini inceleme gibi haklar vermektedir. İdari
kanunların yaptırımı ise para cezası, düzeltici faaliyette bulunma zorunluluğu,
faaliyetin durdurulması veya izin iptali şeklinde olabilmektedir (Maaskant, Hoeve,
Rutten ve Ruhaak, 1999: 9-10).
Ceza kanunu ise çevre denetimi sonucunda uygulanacak adli cezaları
düzenlemektedir. Bütün ülkelerde çevre suçları için değişik adli cezalar
öngörülmüştür. Denetçiye düşen görev, ceza kanununda yazılı bir çevre suçuna
rastladığında, buna ilişkin delilleri savcıya iletmektir. Savcı ihlale karar verirse dava
açmaktadır (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 6-8).
Özel kanunlar ise belli bir çevresel değeri korumayı esas alan kanunlardır
Tarihsel ve kültürel değerleri koruyan kanunlar özel kanuna örnek olarak
gösterilebilir.
Her ülkenin hukuk sistemi, coğrafi yapısı ve sanayileşme düzeyi birbirinden
farklı olduğundan, AB mevzuatında çevre denetiminin kurumsal yapılanması için de
tek bir model benimsenmeyip, üye ülkelere bu konuda geniş bir takdir alanı
tanınmıştır (Maaskant, Hoeve, Rutten ve Ruhaak, 1999: 8 ).
Bunun sonucu olarak AB’de çevre denetiminin kurumsal yapılanması
ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Bazı ülkelerde merkezi, bazı ülkelerde ise
yerel yapılar ağırlıklı olarak tercih edilmiştir.
257
3.5.2.2. Bazı Üye Ülkelerde Çevre Denetimi Örgütlenmeleri
AB üyesi ülkelerin çevre denetimi örgütleri bütün ülkelerde aynı şekilde
gerçekleşmemiştir. Bunun nedeni ülkelerin sahip oldukları farklı siyasal ve yönetsel
yapılardır. AB genel olarak ilkeleri belirlemekte ve sonuçlara odaklanmaktadır. Bu
açıdan Avusturya, Fransa, Birleşik Krallık, İrlanda ve Portekiz AB’nin değişik
örneklerini yansıtmaktadır.
3.5.2.2.1. Avusturya
Avusturya çevre denetimi örgütü genel anlamıyla yerel olup, ülkede merkezi
bir denetim örgütü bulunmamaktadır. Avusturya yönetimi idari bölgeler esasına göre
örgütlendiğinden, idari bölge yönetimleri çevresel etkisi olan faaliyetlere izin
vermeye ve bunları denetlemeye yetkili kılınmıştır.
Yerel otoriteler yetkili olmakla birlikte, denetlenecek çevresel değerin
konusuna göre farklı birimler de oluşturulmuştur. Örneğin hava kirliliği ve gürültü
denetimleri tamamen idari bölgeler tarafından yürütülmekte iken, atık denetimi için
ayrı bir atık denetimi birimi, su kirliliğinin denetimi için ayrı bir su denetim birimi
kurulmuştur (Özer, 2011: 11).
Avusturya’da çevre denetiminin başarıya ulaşmasında kullanılan birinci araç
idari hukuktur. Bir tesis faaliyete geçebilmek için gerekli lisansları almak ve
faaliyetlerini de bu lisansa uygun olarak yürütmek zorundadır. Aksi halde çevre
denetimi sonucunda yaptırımla karşılaşabilir. İdari hukukun yaptırımları eski haline
getirtmek, para cezası vermek, tesisi kısmen veya tamamen, süreli veya süresiz
258
olarak kapatmaktır. İdari hukuka paralel olarak uygulanan ikinci araç ise ceza
hukuku olup, kirletmenin derecesine göre hapis cezasına kadar uzanan cezalar
uygulanabilmektedir (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 8).
Parçalı ve yerele dayalı yapısından dolayı, Avusturya çevre denetimi örgütü
entegre bir denetim yapabilme yeteneğinden yoksundur.
3.5.2.2.2. Fransa
Fransız kamu yönetiminin merkezi ağırlıklı özelliği, çevre denetiminin
örgütlenmesine de yansımış, çevre denetimi merkezi yapıda oluşturulmuştur.
Fransa’da Ekoloji ve Sürdürülebilir Kalkınma Bakanlığı çevre politikalarının, çevre
mevzuatının oluşturulmasından ve çevre denetiminden sorumlu bakanlıktır. Bu
Bakanlık çevre denetimini merkezde ve 24 bölge ile 100 departmandan oluşturulan
teşkilatı aracılığıyla yerine getirmektedir.
Fransa’da idari bölgeler (24 adet) ve ona bağlı olarak oluşturulan ve
Türkiye’de ilçeye benzetilebilecek olan departmanların (100 adet) yöneticileri
merkezi hükümetin görevlileri olarak, çevre denetimini gerçekleştiren görevlilerdir.
Bu görevliler, merkezi hükümetin temsilcileri olarak Bakana karşı sorumludur. Bölge
idarelerinde çevre denetimi yapmak üzere oluşturulmuş ve Ekoloji ve Sürdürülebilir
Kalkınma Bakanlığına bağlı yönetim birimleri ise Bölge Sanayi, Araştırma ve Çevre
Müdürlüğü (24 adet), Bölge Tarım ve Orman Müdürlüğü Veterinerlik Kısmı (100
adet), Paris Bölge Teknik Denetim Müdürlüğü ve Bölge Çevre Müdürlükleridir. Bu
259
Müdürlüklerin başında bulunan yöneticiler “prefect” denilen bölge yöneticilerine
karşı sorumludurlar (Maaskant, Hoeve, Rutten ve Ruhaak, 1999: 24-25).
Bölge Sanayi, Araştırma ve Çevre Müdürlüğü, genel olarak sanayi
işletmelerin denetimi ile görevlidir. Bu Müdürlüğün çevre denetimine yönelik başlıca
görevleri sanayii işletmelerin genel olarak denetimi, bu işletmelerin atıklarının
kontrolü, hava kalitesi denetimleri, atık yönetimi, bazı izinlerin verilmesi ve
yaptırımların uygulanmasıdır. Bu kuruluş çevre denetiminin taşra ayağını
oluşturmaktadır. Ülke genelinde 1300 civarında çevre denetçisi görev yapmaktadır
(Özer, 2011: 15).
Bölge Çevre Müdürlükleri ise doğa koruma ile ilgili alanlardan sorumludur.
Bu müdürlüklerin görevleri; doğa korumaya yönelik olmak kaydıyla doğal alanların
ve toprakların korunması, kalkınma planlaması, doğa ve toprak koruma kapsamına
giren çevre mevzuatının uygulanması, denetimi ve yaptırım uygulanması, doğa
korumaya yönelik olarak sanayi işletmelerin denetimi, işletmelerin atık, emisyon ve
deşarjlarının kontrolü, hava kalitesinin korunmasına yönelik denetimlerin
uygulanması, atık yönetimi ve denetimi, genel olarak doğa koruma kapsamındaki
çevresel izinlerin verilmesidir.
Fransa’da çevre denetimi görevi bulunan bir başka kuruluş ise Çevre ve
Enerji Yönetim Ajansıdır. Ajansın temel görevi; çevre konusunda danışmanlık
hizmeti vermek, araştırma-geliştirme faaliyetlerini teşvik etmek, en iyi uygulama
örneklerinin yaygınlaşmasına öncülük etmektir. Çevre ve Enerji Yönetim Ajansı
tüzel kişiliğe sahip bir kuruluş olarak Bakanlığa bağlı bir birim olmamakla birlikte,
Bakanlığın denetimine tabidir.
260
Bakanlık merkezinde çevre denetiminin koordinasyonundan sorumlu birim
ise Kirlilik ve Risk Önleme Genel Müdürlüğüdür. Bu Müdürlük bünyesindeki
Endüstriyel Çevre Hizmetleri Müdürü, aynı zamanda ülkenin Avrupa Çevre
Denetimi Ağı (IMPEL) ulusal koordinatörlüğü görevini de üstlenmiştir. Bu
Müdürlüğün önemli bir görevi de ülke düzeyinde çevre denetiminin
koordinasyonunu sağlamaktır. Bu amaçla, Bölge Sanayi, Araştırma ve Çevre
Müdürleri, Paris Bölge Teknik Denetim Müdürü yılda beş defa Bakanlık merkezinde
toplanmaktadırlar. Bu toplantılarda çevre denetçilerinin IMPEL ağındaki
gelişmelerden haberdar olmaları sağlanmakta, çevre denetimi konusunda yapılan
uygulamalarda görülen aksaklıklara çözüm aranmaktadır. Toplantılara, konularına
göre çevre denetçileri ile sanayi kuruluşlarının temsilcileri de davet edilmekte ve
sanayi kuruluşları ile denetçiler arsındaki işbirliği geliştirilmeye çalışılmaktadır. Bu
toplantıların temel hedefi ülke genelinde çevre denetiminin birbirine benzer şekilde
ve uyum içinde yürümesini sağlamak ve merkez ile taşra arasındaki iletişimin
zayıflamasını önlemektir (Maaskant, Hoeve, Rutten ve Ruhaak, 1999: 25).
Fransız çevre denetiminin güçlü yanı; denetçilerin yeni hukuki
düzenlemelerden ve gelişmelerden sürekli haberdar edilmesi ve hukuksal
düzenlemeler oluşturulurken denetçilerin görüşlerinin alınmasıdır.
3.5.2.2.3. Birleşik Krallık
Birleşik Krallıkta çevre denetimi için üç farklı düzenleme bulunmaktadır.
Bunun sebebi ülkede İngiltere ve Galler, İskoçya, Kuzey İrlanda için farklı yasal
sistemlerin bulunmasıdır. Bununla birlikte çevre denetimi için benimsenen genel
261
model; çevre yasalarının ulusal düzeyde hazırlanması ve kısmi bağımsızlığı bulunan
üç çevre ajansı tarafından bu yasaların uygulamasıdır. Üç çevre ajansından biri
İngiltere ve Galler bölgesinde yetkili Çevre Ajansı, ikincisi İskoçya Çevre Koruma
Ajansı, üçüncüsü de Kuzey İrlanda’da yetkili Çevre ve Doğal Miras Hizmetleri
Ajansıdır.
Çevre denetimi bu ajansların yanı sıra Tarım ve Köy İşleri Departmanı, yerel
yönetimler, su otoriteleri gibi değişik kuruluşlar tarafından da yürütülmektedir.
İngiltere Çevre Ajansının birimleri merkez ofisi, ulusal hizmetler ofisi, bölge ofisleri
ve alan ofisleri şeklinde yapılandırılmıştır. Merkez ofisin görevi ulusal politikaları
belirlemek ve bölge ofislerini desteklemektir. Ulusal hizmetler ofisi ise daha çok
laboratuvar, kütüphane gibi destek hizmetlerini sunmakta ve ülke çapında 22 birimi
bulunmaktadır. Bölge ofisleri 8 adet olup, bölge müdürleri tarafından
yönetilmektedir. Bölge ofislerinin başlıca görevleri alan ofisleri arasında
koordinasyonu sağlamak, bunları teknik ve idari açıdan desteklemektir. Alan ofisleri
ise çevre ajansının görevlerini yerel düzeyde yürüten birimlerdir. Bunlar 26 adet
olup, acil durumlara ve olaylara daha hızlı müdahale edebilmek amacıyla
kurulmuşlardır (Maaskant, Hoeve, Rutten ve Ruhaak, 1999: 33).
Görüldüğü gibi, Birleşik Krallık’ta ülkede uygulanan üç farklı yasal sistem
bulunması nedeniyle organik anlamda bütüncül bir çevre denetimi oluşturulmamış
olsa da, çevre denetiminin uygulanması ve sonuçlanması ülke düzeyinde benzerlik
göstermektedir.
1995 tarihli Çevre Yasasına göre denetçilerin tesislere girme, numune alma,
personel ile görüşme gibi birçok hakkı bulunmaktadır. Resmi yaptırım ise yetkili
262
organ tarafından yerel seviyede veya ulusal seviyede başlatılabilmektedir. Bir tesisin
performansını önceden belirlenmiş olan ölçütlerle karşılaştırmak ise denetçinin
görevidir. Denetçi bunu yaparken, uygun olan yerlerde yasal süreci başlatabilmek
için iş arkadaşları ve kıdemli personel ile iletişim halinde bulunmaktadır. Çevresel
ölçütlere uygunsuzluğun tespiti halinde uyarı yazıları yazılmakta; buna rağmen
uygunsuzluk giderilmemişse bir sonraki aşamada uygunsuzluk mahkemeye intikal
ettirilmektedir. Bu aşamada denetçi raporu İskoçya’da kamu adli takibat birimine
sunulmakta, İngiltere ve Galler’de ise savcı bu sürece dâhil olmayıp, adli tahkikat
Çevre Kurumunun kendi uzmanları tarafından yürütülmektedir. Yasal takibat para
cezalarını ödeme yükümlülüğü veya verilen çevresel zararı giderme kararları gibi
yaptırımlarla sonuçlanabilmektedir (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 10).
3.5.2.2.4. İrlanda
Merkezi bir hükümet yapılanmasına sahip olan İrlanda’da çevre denetiminden
sorumlu birimler; Çevre Departmanı, yerel birimler (114 adet) ve Çevre Koruma
Ajansıdır. Ülke genelinde çevre mevzuatının uygulanmasından, koordinasyonun
sağlanmasından ve denetimden sorumlu birim Çevre Departmanıdır. Yerel
yönetimlerin çevre denetimindeki görevi ise küçük ölçekli işletmelerin hava
emisyonu, atık su deşarj izinleri gibi izinlerini vermektir. Yerel yönetimler ayrıca
izinlerini verdikleri işletme ve tesislerin denetimlerinden de sorumludur. Çevre
Koruma Ajansı ise 1992 tarihli Çevre Koruma Ajansı Yasası ile ülke genelinde
yetkili bir birim olarak kurulmuştur. Çevre Koruma Ajansının çevre denetimindeki
temel görevi 1992 tarihli Çevre Koruma Ajansı Yasasında liste olarak sayılan işletme
263
ve tesislerin çevresel izinlerini vermek ve bu tesisleri denetlemektir. Çevre Koruma
Ajansı ayrıca, yerel seviyede küçük ölçekli tesislerin denetiminden sorumlu olan
yerel yönetimleri de denetlemekle görevlidir. Yerel yönetimleri denetlemek amacıyla
Çevre Koruma Ajansı tarafından 5 adet bölge birimi kurulmuştur. Dolayısıyla Çevre
Koruma Ajansı çevre denetiminde doğrudan denetim ve dolaylı denetim yoluyla yer
almaktadır. Büyük kaza riski taşıyan tesislerin denetimi ise Sağlık ve Güvenlik
Otoritesi tarafından yerine getirilmektedir (Maaskant, Hoeve, Rutten ve Ruhaak,
1999: 27-28).
İrlanda’da yargısal yapılanma da buna paralel olarak düzenlenmiştir. Ülke
düzeyinde yetkili olan savcılık, Çevre Koruma Ajansı tarafından yapılan denetimler
sonucunda kendisine gelen çevre suçlarına bakmaktadır. Yerel mahkemeler de Çevre
Koruma Ajansının bölgesel birimi aracılığıyla kendisine gelen çevresel suçlarda
yetkili kılınmıştır. İrlanda’da yerel otoriteler tarafından yapılan denetim sonuçlarında
tespit edilen ve adli yaptırım içeren konular savcılıklara Çevre Koruma Ajansı
aracılığıyla iletilmektedir.
İrlanda’da da çevre denetimi merkezden yerele doğru bir kontrol
mekanizması içermekte, merkezi idare çevre denetiminde doğrudan veya dolaylı
olarak aktif görev almaktadır.
Denetim sonucunda uygunsuzluğun tespiti halinde sözlü uyarıdan yasal
kovuşturmanın başlatılmasına kadar uzanan değişik bir yelpaze söz konusudur. Her
bir gayri resmi yaptırım ihbarı lisans sahibinin bilgi sunmasını gerektirebilmektedir.
Resmi bir yaptırım fiili, belli bir zamanda lisans sahibinin belli bir yanıt verici
harekette bulunmasını gerektirmektedir. Bu yanıta göre de ilave bir işleme gerek
264
olup olmadığına karar verilmektedir. Denetimin uygulanması ile yaptırım
uygulanmasının gerekip gerekmediği farklı birimler tarafından değerlendirilmektedir.
Bir uygunsuzluğun tespiti halinde buna nasıl yanıt verileceğine yaptırım bölümü
karar vermektedir. İrlanda’da idari para cezası uygulaması ise bulunmamaktadır.
Ancak, yaptırım biriminin tavsiyesi üzerine savcılar tarafından yasal işlem
başlatılarak, mahkemeler tarafından cezai yaptırımlar uygulanabilmektedir. Örneğin
ceza hukuku, suyollarına herhangi bir kimse tarafından kirletici bırakılmasını veya
böyle bir tesise lisans verilmesini, limitleri aşacak şekilde emisyona neden
olunmasını, çevre kirlenmesine yol açacak veya açması muhtemel şekilde atık
taşınmasını suç saymaktadır. Ayrıca medeni hukuk gereğinde, su ve hava
kirlenmesini önleme kanunları ve atık kanununda tanımlandığı şekilde, kirlenmelere
karşı şahısların uygun mahkemelere başvurma hakkı bulunmaktadır. Bu başvuru
sonucunda hapis cezası da dâhil olmak üzere kişisel sorumluluk yaptırımları söz
konusu olabilmektedir (Çevre ve Orman Bakanlığı, 2007: 9).
3.5.2.2.5. Portekiz
Portekiz’de çevre denetiminde genel yetkili kuruluş Çevre Bakanlığıdır.
Bakanlık bünyesinde mevzuatın hazırlanması ve çevre politikalarının
belirlenmesinde katılımcılığı ön planda tutan Ulusal Çevre ve Sürdürülebilir
Kalkınma Konseyi ile Ulusal Su Konseyi oluşturulmuştur. Çevre denetimini
yürütmek ve koordinasyonu sağlamak üzere, Çevre Bakanlığı bünyesinde 1999
yılında Çevre Denetimi Genel Müdürlüğü kurulmuştur.
265
Portekiz’de çevre denetiminin merkezileştirilmesinin amacı; çevre
mevzuatının uygulanmasını ve denetimi etkinleştirmektir. Sanayi tesisleri kurulurken
Sanayi Bakanlığından izin alınmakla birlikte, faaliyetin çevresel etkisine göre Çevre
Bakanlığından da izin alınması zorunludur. Çevre Denetimi Genel Müdürlüğü özel
tesislerin yanında kamu tesislerinin veya faaliyetlerinin yol açtığı çevre kirliliklerini
denetlemede de yetkilidir. Örneğin, belediyelerin su sağlama sistemlerinin denetimi
ve atık su deşarj sistemlerinin denetimi Çevre Denetimi Genel Müdürlüğü tarafından
yapılmaktadır.
Çevre denetimleri hava, su, toprak, atık, gürültü gibi farklı türlerdeki kirlilik
ve endüstriyel güvenlik gibi konuları kapsayacak şekilde entegre denetimlere ağırlık
verilerek gerçekleştirilmektedir. Denetimlerin bir özelliği de risk denetimi esaslı
olması ve önleme ilkesine ağırlık vermesidir. Bu nedenle de sıklıkla habersiz saha
denetimlerine başvurulmaktadır (Maaskant, Hoeve, Rutten ve Ruhaak, 1999: 29-31).
3.5.3. Hindistan
Hindistan’da çevre korumada kullanılan en önemli araç, önceden belirlenmiş
çevresel standartlardır. Hindistan gelişmiş bir ülke olmadığından, standartlar
belirlenirken üretim üzerindeki olası etkileri daima göz önünde bulundurulmuş, çevre
koruma ve kirlilik kontrolü zaman zaman görmezden gelinebilmiştir. Gelişmekte
olan ülkelerde olduğu gibi, Hindistan’da da sanayinin az gelişmişliği ve bunun
sonucu olan yoksulluk çevresel bozulmanın en önemli nedeni olmuştur. (Badrinath
ve Raman, 1995: 472).
266
Bütün az gelişmiş ülkelerde olduğu gibi, Hindistan’da da çevre kirliliğinin
temelinde sanayi aktivitelerin sebep olduğu aşırı kaynak tüketimi, aşırı emisyon ve
aşırı atık oluşumu yatmaktadır. Bu sebeple çevre denetiminin kapsamına insanlara
çevresel bozulmayı azaltacak faaliyetlere yönelme anlayışı kazandırmayı amaçlayan
düzenlemeler de dâhil edilmektedir.
Hindistan çevre denetimi ikili bir kamusal yapılanma öngörmektedir. Birinci
yapı bakanlık örgütlenmesi, ikinci yapı ise düzenleyici kurullardır. Her iki yapı
merkezi düzeyde ve eyalet düzeyinde örgütlenmiştir. Çevre Bakanlığı hem merkezi,
hem de eyalet düzeyinde hükümetin bir parçası konumundadır. Düzenleyici kurullar
ise merkezde ve eyaletlerde oluşturulan “kirlilik kontrol kurulları” olup, özerk
birimlerdir. Zaman zaman hükümet ile düzenleyici kurullar arasında çatışma ortaya
çıkmakta, bu çatışmalar sonucunda kurulların bütçelerinde kesintiler yapılarak,
denetimler etkisizleştirilmeye çalışılmaktadır. Bazen de kurullar ile sanayi lobileri
karşı karşıya gelmekte ya da sanayi lobileri ile kurullar arasında menfaate dayalı
bozuk ilişkiler ağı oluşabilmektedir. Bu sebeple Hindistan’da çevresel zararların
önlenmesinde yasaların kullanımı etkili bir sonuç vermemektedir (Mayya, 2009: 42-
43).
Hindistan çevre denetiminin önemli bir özelliği çevresel bozulmanın
oluşmasını önlemeye yönelik çalışmalara ve bu kapsamda sanayi tesislerinin
öncelikle kendi kendilerini kontrol etmesi yöntemine önem vermesidir. Çevre
denetiminde iç kontrol ve analiz yöntemleri, kalite kontrol analizleri, çevresel
gözlem ve tanı teknikleri, sağlık denetimleri ön plana çıkmaktadır. Hindistan’da
267
çevre denetimine esas 250 civarında mevzuat ve standart bulunmaktadır (Badrinath
ve Raman, 1995: 472).
Hindistan’da çevre denetimine ilişkin yasal düzenlemeler sanayi üretimin
sebep olduğu çevresel kirlenmeyi önlemeye yönelik doğrudan düzenlemeler ve
kaynakların daha az tüketimini, temiz üretim teknolojilerinin kullanımını zorunlu
kılan veya özendiren dolaylı düzenlemeler olarak iki kategoriye ayrılmaktadır. Çevre
denetimine dayanak teşkil eden dört temel yasa 1974 tarihli Su Koruma ve Kirlilik
Kontrol Yasası, 1981 tarihli Hava Koruma ve Kirlilik Kontrol Yasası, 1986 tarihli
Çevre Koruma Yasası ve 1989 tarihli Tehlikeli Atıklar Yasasıdır (Mayya, 2009: 41)
1986 tarihli Çevre Koruma Yasası; sanayi kuruluşlarına çevre denetim raporu
hazırlama zorunluluğu getirmiştir. 1992 yılında yapılan bir değişiklikle çevre
denetim raporunun adı, çevre durum raporu olarak değiştirilmiştir. Sanayi kuruluşları
tarafından hazırlanan çevre durum raporunun içeriğinde Su Koruma ve Kirlilik
Kontrol Yasası, Hava Koruma ve Kirlilik Kontrol Yasası ile Zararlı Atıklar
Yasasında sayılan çevresel yükümlülüklerin ve standartların ne ölçüde karşılandığına
ilişkin rakam ve açıklamalara yer verilmektedir. Çevresel Durum Raporu bu bilgilere
göre hazırlandıktan sonra, 1993 yılından bu yana her yıl 31 Mart tarihine kadar
eyaletlerde bulunan Kirlilik Kontrol Kuruluna sunulmaktadır. Bu raporun amacı
sanayi kuruluşlarının çevreyi olumsuz etkileyen faaliyetlerini devletin
gözlemleyebilmesini sağlamak, devlete tesisin çevre politikalarının Hindistan çevre
politikalarına, yasalara ve ölçütlere uyup uymadığını kontrol olanağı vermektir.
Rapor, işletmenin endüstriyel faaliyetlerine kapsamlı bir bakış açısı sağlayabilmekte
268
ve işletmeleri kirlilik azaltıcı önlemlere zorlamaktadır (Badrinath ve Raman, 1995:
473).
Hindistan çevre denetiminin hedefi; öncelikle atık oluşumunu azaltmak,
hammadde dönüşümünü maksimize etmek, hammaddenin tam kullanımını
sağalamaya yönelik üretim süreçleri geliştirmek, geri dönüşümü artırmak, enerji
kullanımını azaltmak, işletmelerde sağlık ve güvenlik koşullarını geliştirmektir
(Badrinath ve Raman, 1993: 47).
Genel olarak bütün çevre denetimi uygulamalarında olduğu gibi,
Hindistan’da da çevre denetimi üç aşamada gerçekleşmektedir. Bu aşamaların ilki
denetim öncesi çalışmalar, ikincisi saha çalışmaları, üçüncüsü ise denetim sonrası
çalışmalardır. Bu aşamalarda yapılan faaliyetler ise aşağıdaki gibi özetlenebilir
(Badrinath ve Raman, 1995, Mayya, 2009: 19-20, Cahill, 1996).
Denetim öncesi çalışmalar kapsamında; denetimin amacının belirlenmesi,
denetimin kapsamının belirlenmesi, kriterlerin belirlenmesi, çevresel ve üretim
süreçlerini takip açısından uyumlu bir denetim ekibinin oluşturulması, bir denetim
planı geliştirilmesi, gerekirse protokol yapılması, gerekirse denetim yapılacak
kuruluşun bilgilendirilmesi ve elde edilen sonuçların gözden geçirilmesi faaliyetleri
yer almaktadır.
Saha çalışmaları kapsamında; toplantı yapılması, denetim alanının gezilmesi,
numune alınması ve gözlem yapılması, gözlemlerin belgelendirilmesi, işletme
personeli ile müzakere edilmesi, bulguların değerlendirilmesi, gerekirse kapanış
toplantısı yapılması faaliyetleri yer almaktadır.
269
Denetim sonrası faaliyetler ise; bulguların son olarak yorumlanması, taslak
denetim raporunun hazırlanması, raporun hazırlanması ve raporda önerilen
hususların uygulanmasını sağlamaya yönelik bir eylem planı hazırlanması
çalışmalarını içermektedir.
Çevre denetiminin Hindistan’da aşağıdaki yararları sağladığı gözlemlenmiştir
(Mayya, 2009: 50).
• İşletmelerin çevresel düzenlemelere ve standartlara uyumu artmıştır.
• İşletmelerin sağlam bir çevre yönetim sistemi kurmaları sağlanmış ve
çevresel performansları gelişmiştir.
• Çevre koruma uygulamalarında standardizasyon artmıştır.
• İşletme yönetiminin ve personelin çevresel sorunlara karşı farkındalıkları
artmıştır.
• Bilgi paylaşımı artmıştır.
• İşletmelerin iç kontrol sistemlerinin gelişmesi ile zorlayıcı yasalar devreye
girmeden, çevresel sorunların erken algılanması ve önlem alınabilmesi
olanaklı hale gelmiştir.
• İşletmelerin uzun dönemli potansiyel çevresel risklerden kaynaklanabilecek
yükümlülükleri azalmıştır.
270
• İşletmelerin çevresel düzenlemelere uyumu ile şikâyetlerde azalma ve buna
bağlı olarak finansal harcamalarda azalma gerçekleşmiştir.
• Girdilerin daha etkin kullanımı ile maliyetlerde azalma sağlanmıştır.
Hindistan’da yapılan bir araştırma sonucuna göre; etkili bir çevre denetimi
uygulanarak, hammadde denetimi ve atık kazanım yöntemleri ile kâğıt fabrikalarında
ağaç kaybının %0,5 - 0,75 oranında azaltılabileceği, su kullanımında yıllık 3,2 milyar
dolar, elektrik kullanımında ise yıllık 129 milyar dolarlık bir tasarruf yapılabilme
potansiyelinin bulunduğu belirtilmiştir (Raman ve Badrinath, 1994; Badrinath ve
Raman, 1995).
Diğer az gelişmiş ülkelerde olduğu gibi, Hindistan çevre denetim sistemini de
kalkınma - çevre ikileminde kalkınmaya öncelik veren çevre politikalarının
belirlediği söylenebilir.
271
BÖLÜM: IV
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA
YENİDEN YAPILANDIRILMASI
4.1. YENİDEN YAPILANDIRMANIN GEREKLİLİĞİ
Herhangi bir konuda yeniden yapılandırmadan söz edebilmek veya yeni bir
model önerebilmek için, öncelikle bunun gerekli olup olmadığı tartışılmalıdır.
Türkiye’de çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasının önerilebilmesi için de
öncelikle mevcut durumda böyle bir gereksinim olup olmadığının irdelenmesi
gerekmektedir. Türkiye’de mevcut çevre denetiminin yapısı incelendiğinde, bir
önceki bölümde ayrıntılı olarak anlatılan yasal ve kurumsal yapı ile bu yapının
işleyişinde önemli sorunlar bulunduğu karşımıza çıkmaktadır. Mevcut sorunların
bazı düzenlemelerle ortadan kaldırılabileceğine inanılması durumunda köklü bir
yeniden yapılandırmaya gerek de duyulmayacak, aksi durumda ise yeniden
yapılandırma gereği ortaya çıkacaktır.
Türk çevre denetiminin yeniden yapılandırılması gereğinden bahsedilmesi,
çevre denetiminin mevcut haliyle çevreyi korumada verimli olmadığı ve bu konuda
yapılacak birtakım reformlarla da bunu sağlamanın olanaksız olduğu anlamında
gelmektedir.
272
Türk çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasına gerek var mıdır?
Sorusunun yanıtı, çevre denetiminin temel sorunları içinde aranmalıdır. Üçüncü
bölümde ayrıntılı olarak incelenen bu sorunları aşağıdaki gibi sırlamak olanaklıdır.
• Türk çevre denetimde çok başlılık ve koordinasyonsuzluk hali mevcuttur.
• Denetim, hukukilik denetimi ile sınırlı kalmaktadır.
• Rapor sonuçları yeterince takip edilmemektedir.
• Yöneticiler tarafından denetim, yönetime ve kalkınmaya engel olarak
algılanmaktadır.
• Türk çevre politikaları genel olarak insan merkezli etik anlayışa göre
şekillenmiştir.
• Türkiye’de özellikle çevre denetimi alanında denetim etiği ilkeleri yetersizdir
ve denetçilerce içselleştirilebilmiş değildir.
• Denetimlere halkın katılımı yetersizdir.
• Taşra yöneticileri ve yerel yöneticiler üzerindeki baskılar etkin bir çevre
denetimini engellemektedir.
• Genelde denetim, özelde ise çevre denetimi bağımsız çalışamamaktadır.
Denetimlerin hukukilik denetimi ile sınırlı kalması ve rapor sonuçlarının
takip edilmemesi şeklindeki sorunlar birtakım hukuksal düzenlemelerle
iyileştirilebilecek sorunlar olarak görülse de, bunların dışında kalan diğer sorun
alanları için aynı olanak söz konusu değildir. Sorunların geneli birtakım hukuksal
düzenlemelerle iyileştirilemeyecek, köklü bir yapı ve anlayış değişikliği gerektiren
sorunlar niteliğindedir. Sorunların bu niteliği dahi başlı başına Türk çevre
denetiminin yeniden yapılandırılmasına gereksinim olduğunu göstermektedir.
273
Bilindiği gibi çevre sorunlarının temelinde ekolojik dengenin bozulması
yatmaktadır. Ekolojik denge; doğada canlı ve cansız varlıkların bütünü arasında
karşılıklı etkileşime dayanan bir dengedir. Bu sebeple ekoloji biliminin çağdaş
boyutu, bütüncül yaklaşımı benimsemektedir ve ekolojide doğanın parçalarının tek
tek nasıl işlediğine değil, bu parçaların birbirleri ile nasıl bir ilişki içinde olduğuna
bakılmaktadır (Kışlalıoğlu ve Berkes, 1993: 36).
Bu özelliği ile ekoloji biliminin çevreye yaklaşımı, çevreye en son ve
kapsamlı etik yaklaşım olan çevre merkezli (ecocentric) etikle örtüşmektedir. Çevre
merkezli etik görüşün savunucuları ise insanın ve diğer türlerin iyi bir şekilde
yaşamlarını sürdürmesinden daha ileri bir değer olarak, doğanın kendi başına
varlığının bir değer olduğunu vurgulamaktadırlar (Tepe, 1991: 46).
Çevresel bozulmanın temelinde insan faaliyetleri yattığına göre, bu
bozulmanın önüne geçilebilmesinin en önemli koşulu insan faaliyetlerinin çevresel
bozulmaya olan etkisinin azaltılmasıdır. Bu da insan faaliyetinin sınırlandırılması
anlamına gelmektedir. Bunun yapılabilmesi için ise kullanılabilecek en önemli iki
araç bulunmaktadır. Bunlardan biri etkili bir çevre denetim sistemi oluşturmak,
diğeri de çevrenin başlı başına bir değere sahip olduğuna vurgu yapan çevre merkezli
etiğin içselleştirilmesini sağlamaktır.
Çevre sorunları Türkiye’de kendini en yoğun biçimde hissettirmesine
rağmen, bu sorunları azaltmaya yönelik etkili bir denetim sistemi geçmişte
kurulamadığı gibi, günümüzde kurulamamıştır. Türkiye’de çevre denetiminin
başarısızlığına yol açan koşullardan biri nerdeyse bütün bakanlıklar ile yerel yönetim
kuruluşlarının değişik boyutlarda bu denetimde görevlerinin bulunmasıdır. Bu
274
kuruluşlar arasında da herhangi bir koordinasyon bulunmadığından, Türk çevre
denetiminin örgütsel ve işlevsel anlamda çok başlı ve koordinasyondan uzak bir
durumda olduğunu söylemek zor değildir.
Türk çevre denetimindeki parçalı yapı ve koordinasyon sorunlarının ulusal ve
uluslararası birçok belgede vurgulandığı ve halen de vurgulanmaya devam ettiği
görülmektedir.
1997 yılında yayınlanan Çevre Alt komisyonu Raporunda da “bu görüntünün
yol açtığı en önemi sorun, kaçınılmaz olarak eşgüdüm sorunu olmuştur.” şeklinde
dile getirilen kaygı (DPT, 1997: 37) bu tespitlerden biridir.
Diğer bir tespit OECD tarafından 1999 yılında yayınlanan Türkiye Çevresel
Başarı Raporudur. Bu raporda; Çevre Bakanlığının teftiş biriminin geliştirilmesi ve
ülke düzeyindeki imkânlarının güçlendirilmesi gereğinden bahsedilmektedir (OECD,
1999: 20).
Başka bir tespit ise Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planının çevre açısından
uygulama ve değerlendirmesine yönelik olarak Çevre Bakanlığınca belirlenen hedef,
ilke ve politikalar arasına çevre denetim ve izleme sistemine gerekli etkinlik
kazandırılarak, tek merkezden koordine edilmesinin katılmış olmasıdır (Çevre
Bakanlığı, 1993: 128).
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planına yönelik olarak hazırlanan Çevre Alt
Komisyonu Raporunda da; denetim ve yaptırım konusunda merkezi idareler ve yerel
275
yönetimlerde dağınık şekilde bazı faaliyetler olsa da bunların belirli bir sistematikte
ve etkinlikte olmadığının altı çizilmektedir (DPT, 1993),
2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planında; çevresel
izleme, denetim ve rapor hazırlama konularında ilgili kuruluşlar arasında bilgi
akışının ve paylaşımının bütüncül bir sistemle sağlanmasına ihtiyaç bulunduğu
belirtilmektedir (Bozkurt, 2010: 60).
Sayıştay tarafından 2000’li yıllarda performans denetimi adı altında
ormanların ve kıyıların korunması gibi isimler altında hazırlanan raporlarda da en
büyük sorunlar olarak, birimler arasındaki koordinasyon bozukluğu, bilgi
altyapısının yetersiz oluşu ve yetkili kurumlar arasında bilgi paylaşımının
bulunmaması gösterilmektedir.
Örnekleri sıralanan birçok belgede çevre denetiminin etkin kılınacağı
belirtilmiş olmasına rağmen, bu parçalı yapı günümüzde de giderilememiş, aksine
daha da artmıştır. Bu tespitler de göstermektedir ki, Türkiye’de çevre denetiminin
bütüncül bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına olan gereksinim günümüzde de
varlığını sürdürmektedir. Çevre sorunları ise nitelik itibariyle bütüncül bir yaklaşımla
üstesinden gelinebilecek sorunlardır.
Çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasının gereklerinden biri de bir
sonraki başlıkta tartışılacak olan “yeni kamu yönetimi” veya “yeni kamu
işletmeciliği” (new public management) yaklaşımının yaygınlaşmasıdır. Yeni kamu
yönetimi yaklaşımı, devletin çekildiği hizmet alanlarının, devletin düzenleyici ve
denetleyici rolü çerçevesinde denetimini öngörmektedir. Bu yaklaşım gereğince,
276
diğer gelişmiş ülkelerden daha sonra olmakla birlikte Türkiye’de de 1990’lı yıllardan
itibaren birçok hizmet alanının denetimini yapmak üzere bağımsız düzenleyici ve
denetleyici kurullar oluşturulmuştur. Bu kurullardan beklenen yarar, önemli görülen
sektörlerin siyasetin müdahalesinden uzak bir şekilde yürümesini ve denetlenmesini
sağlamaktır.
Günümüzde “çevre” bütün sektörlerden daha önemli hale gelmiştir. Bu önemi
nedeniyle de, çevre denetimi başka kurum ve kuruluşların görevlerine ek olarak
yürütülebilecek yan görev olmaktan çıkmış, sadece bu görevle donatılmış bir kurum
tarafından yerine getirilmesi gereken bir hizmet olma özelliğini çoktan kazanmıştır.
Çevre denetiminin çevre etiği bağlamında yeniden yapılandırılması önerisi
getirilirken unutulmaması gereken bir husus da kurulacak çevre denetim sisteminin
hukuksal açıdan etkili olmasının yanında, etik ilkelerle de desteklenmesi gerektiğidir.
Çünkü hukuk kuralları ile bütün bir alanı eksiksiz biçimde düzenlemek olanaklı
değildir.
Hukukun eksik bıraktığı boşlukların hem bu kurallara uyması gerekenler,
hem de bu kurallara uyulup uyulmadığını denetlemekle görevli olanlar tarafından
etik ilkelere göre doldurulabildiği durumlarda denetimin etik boyut kazandığından
söz edilebilir. Ayrıca hukuk kurallarının çevre korumaya hizmet edecek şekilde
yorumlanabilmesi de bu yorum yapacak olanların çevre etiği ilkelerini içselleştirilmiş
olmaları ile doğru orantılıdır. Çünkü aynı kurallardan sahip olunan etik değerlere
göre farklı sonuçlara ulaşabilmek olanaklıdır.
277
4.2. YENİ KAMU YÖNETİMİNİN ÇEVRE DENETİMİNE ETKİLERİ
Kamu yönetiminin değişik sektörlerinde yapılan reformlar yalnızca ilgili
olduğu alanla değil, başta çevre olmak üzere öteki alanlarla ilgili sonuçlar da
doğurmaktadır. Dolayısıyla doğrudan çevre örgütü üzerinde olmasa da, diğer
alanlarda yapılan değişiklikler çevre üzerinde de sonuç doğurucu niteliktedir
(Şengül, 2008: 77).
Denetim olgusu kamu yönetiminin yapısına, işleyişine ve zihniyetine göre
şekillendiğinden, aslında kendisi başlı başına bir tartışma konusu değildir. Kamu
yönetimi ile ilgili gelişmeler denetim anlayışını de belirlemektedir. Bundan dolayı da
kamu yönetimi anlayışındaki değişmeler, denetim anlayışını da kökten değiştirmiştir
(Al, 2007: 45).
Denetim anlayışında, buna bağlı olarak da çevre denetimi anlayışında
değişime yol açan gelişmelerden biri klasik kamu yönetimi anlayışındaki paradigma
değişimidir. Bu paradigma değişiminin sonucu; yönetimi verimli hale getirmeyi
hedefleyen ve ağırlıklı olarak hiyerarşik şekilde örgütlenen klasik kamu yönetimi ve
denetim anlayışının dışlanması, bunun yerine piyasa temelli yeni kamu yönetimi
anlayışının, bunun uzantısı olarak da sonuç odaklı denetimin yerleştirilmesi
olmuştur.
Dünyada 1970’li yıllardan sonra yazında ve uygulamada kendine yer bulan
yeni yaklaşımı ifade etmek üzere önceleri “kamu işletmeciliği (public management)”
(Perry ve Kraemar, 1983), “işletmecilik/yöneticilik (managerialism)” (Pollitt, 1993),
“arz yönlü yönetim (supply side management)” (Carroll, Fritschler ve Smith, 1985),
278
“yeni kamu işletmeciliği (new public management)” (Hood, 1991, Pollitt, 1993) gibi
terimler kullanılmıştır.
Yeni kamu yönetiminin ne ifade ettiğini anlayabilmek için, öncelikle klasik
kamu yönetimi anlayışının kavranması gerekmektedir. Klasik kamu yönetimi
anlayışı öncelikle modern bilim anlayışına dayanmaktadır. Modern bilim anlayışının
ortaya konulmasında önemli referanslardan biri olan Galileo ise düşünce tarihindeki
üç temel fikrin yaratıcısıdır. Bu fikirler; doğanın kesin yasalar ve olgularla
yönetildiği, zekâmızın doğal olayların iç hakikatini kavrayabileceği, bu hakikatin
temelde matematiksel yasalarla ifade edildiği ve aynen geometri gibi, hesaplamanın
da aklın ideal modelini oluşturduğudur. Bu üç yasanın sonucu olarak da eğer felsefe
genelliğin yüzeyselliğinden kurtulmak istiyorsa bu gerçeği kabul etmek zorundadır
(Forti, 1997: 25). Özlem de (1998: 56) aynı düşünceyi “evrensellik mitosu” olarak
kavramlaştırmaktadır.
Taylor, Gulick ve Urwick de modern bilimlerin yöntemlerini kamu yönetimi
için uygulayarak yönetimi evrenselleştirme çabasında olmuşlardır. Onlara göre
yönetim ve denetim ağında oluşan sorunlar ancak evrensel kurallar oluşturularak
aşılabilir (Şener, 2007: 33). Görüldüğü gibi, klasik yazarlar yönetim bilimini
“nesnellik ve evrensellik” özelliği ile fizik bilimlerine benzetme uğraşı içinde
olmuşlardır.
Modern kamu yönetimi anlayışının üç temel taşı; 1- Wodroow Wilson’da
ifadesini bulan yönetim ve siyaset ayrımı, 2- Gulick ve Urwick’in ortaya koyduğu
yönetim için geçerli evrensel ilkeler 3- Weber’de ifadesini bulan bürokrasi
kavramıdır (Fox ve Miller, 1995).
279
Wilson döneminde ABD’de mevcut olan kamu yönetiminin yapısı yağma
düzeni (spoil system) olarak adlandırılmaktadır. Wilson bu durumu aşağıdaki
sözlerle ifade etmektedir:
“Şehir yönetimlerinin zehirli atmosferi, eyalet yöneticilerinin hileli suları,
Washington ofislerinde çeşitli fırsatlarda keşfedilen kargaşalık, çalışmaksızın ödenen
maaşlar, rüşvetler bizi Amerika’da iyi yönetimin ne olduğu hakkındaki bilgilerin
yaygın olduğuna inanmaktan alıkoymaktadır.” (Wilson, 1961: 57).
Wilson, bu sorunların çözümünü de, yönetimin siyasetten ayrılmasında
aramaktadır.
Wilson’un siyaset-yönetim ayrılığını işletmecilik veya piyasa ilkelerine
dayandırarak inşa etme arzusu, aynı zamanda değerlerden arındırılmış bir kamu
yönetimi isteğini içinde barındırdığından, Wilson’un bilimsel işletmecilik akımı,
klasik yönetim kuramının temel varsayımları ile örtüşmektedir. Bu varsayımlar ise
yönetimin görevlerini siyasetin belirleyeceği, ancak yönetim alanının siyasal alandan
ayrı olacağı, yönetimin bir bilim olarak dönüştürülebileceğidir (Akbulut, 2005: 94-
97).
Klasik anlamda kamu yönetimi disiplini klasik sömürgeciliğin sona erdiği ve
dünya düzeninin yeni sömürgecilik olarak adlandırılan bir döneme açıldığı yıllarda
kurulmuştur. 1945 - 80’li yıllar arasındaki dönem ulusal kalkınmanın devlet ve
devletin yönetim aygıtı eliyle sağlanabileceğine inanılan yıllardır. Bu nedenle
geleneksel kamu yönetiminin, devletin kalkınma sorunlarının çözümünde asli bir
280
unsur olarak görüldüğü ideolojik atmosferden beslendiği söylenmektedir (Güler,
1994: 3, Ömürgönülşen, 2003: 6).
Klasik ve yeni kamu yönetimi arasındaki temel farkı anlamamıza yarar en
önemli ilke klasik dönemde kamu yönetimine hâkim olan piyasa - devlet zıtlığı
ilkesidir (Ayrılık tezi). Bu ilkeye göre piyasa ve devlet iki farklı zihniyete sahip iki
ayrı sektör olduğundan, kamu yönetiminin piyasa değerleriyle teste tabi tutulması
olanaklı değildir. (Mises, 1947: 45-46’dan aktaran Al, 2007: 48). Yeni kamu
yönetimi ise bu ayrılığı reddederek, piyasa değerlerini kamu yönetiminin
değerlendirilmesinin de aracı olarak görmektedir.
Yeni kamu yönetimi anlayışı ise özellikle 1970 petrol krizi sonrasında klasik
anlamda kamu yönetimine ve kamu bürokrasisine olan güvenin sarsılması
sonucunda, bürokrasiyi ve devleti bizzat krizlerin sorumlusu olarak gören görüşlerin
yaygınlık kazanması ile doğmuş ve klasik kamu yönetiminin ilkelerini toptan
reddetmiştir.
İkinci dünya savaşından sonra kalkınmanın lokomotif gücü olarak görülen
devlet ve kamu yönetimi, 1970 ekonomik krizinden sonra kalkınmanın başlıca engeli
olarak algılanmaya başlanmıştır. Bu algıya göre piyasa mekanizmaları yerine devlet
müdahalesinin tercih edilmesi kaynak israfına yol açmış, sürekli büyüyen bürokrasi
toplum üzerine abanarak, girişimcilik ruhunu köreltmiştir. Bu anlayışın kabulü
durumunda kalkınma için devlet ve bürokrasi bir kenara bırakılmalı, bunun yerine
serbest piyasa ilkeleri egemen kılınmalıdır (Güler, 1994: 3-4).
281
Güler (1995), “yapısal uyarlanma” olarak ifade ettiği yeni kamu yönetimi
anlayışını, uluslararası egemen güçlerin dayatması olarak görmekte, bunun
uygulayıcı aktörleri olarak ise İMF ve Dünya Bankası’nı işaret etmektedir. Ona göre
Türkiye için bu yönetsel değişimin kılavuzu 1980’li yıllarda başlayan ve Dünya
Bankası ile yapılan SAL, SECAL ve Proje Kredileri anlaşmalarıdır.
Bu anlaşmalar kamu sektöründe özelleştirme uygulamalarının
gerçekleştirilmesine öncülük etmiş, geriye kalan kamu yönetimi aygıtının da özel
sektörleştirilmiş bir içeriğe kavuşması için önlemler alınmasını gerekli kılmıştır. Bu
özellikleriyle Dünya Bankası anlaşmaları işlev alanı daralmış kamu yönetimi
yaratma ve bu aygıtı "kamusal" özden sıyırarak özel sektöre benzer bir yapıya
kavuşturma hedefi ile yönetimi dönüştürme kılavuzlarına dönüşmüştür (Güler,
1995).
Sezen ise yeni kamu yönetimi ve reformların arkasında uluslararası örgütlerin
etkisinin bulunduğunu kabul etmekle birlikte, paradigma değişimini sadece buna
bağlamamaktadır. Ona göre (2009: 37), ekonomik koşullar, iç dinamikler gibi
ülkeden ülkeye değişen koşullar da reformlarda etkili olmuştur.
Hassard, yeni kamu yönetimi anlayışını post modern dönemin anlayışı olarak
ifade etmektedir. Ona göre post modernizm hem tarihsel bir dönem, hem de bilgi
kuramıdır. Tarihsel dönem olarak post modernizm 1970’lerde yaşanan kapitalizm
krizi sonrasında ekonomik ve toplumsal olarak yeni bir tarihsel döneme geçildiğine
işaret etmektedir. Bilgi kuramı (epistemoloji) olarak ise post modernizm aklın ve
gerçekliğin egemenliğinin yapıbozuma uğratıldığı bilim anlayışını ifade etmektedir
282
(Hassard, 1993’den aktaran Şener, 2007: 31). Bu bilim anlayışı ise modernizmin
reddi anlamına gelmektedir.
Yeni kamu yönetimi, en yalın ifadesiyle iş ilkelerinin ve işletme tekniklerinin
özel sektörden kamu sektörüne transfer edilmesidir (Drescher, 2005’ten aktaran
Şener 2007: 36). Yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı; öncelikle modernizmin ve klasik
kamu yönetiminin kabullerinden olan evrensel ilkeleri reddetmekte; klasik kamu
yönetimindeki vatandaş, yeni kamu yönetimi anlayışında müşteri olarak karşımıza
çıkmaktadır. Bu yaklaşım ayrılık tezini reddederek de, kamu ve özelin tekliğini, hatta
özel sektör ilke ve tekniklerini kamuda hâkim kılarak da kamuyu ortadan kaldıran bir
yönetim anlayışını yerleştirmeye çalışmaktadır. Bu ilkelerle de uyumlu olarak Stivers
(2000: 11), yeni kamu yönetimi anlayışını “kamusu olmayan yönetim” olarak
sembolize etmektedir.
Yeni kamu yönetimini, klasik kamu yönetiminden ayıran önemli bir özellik
klasik kamu yönetiminin girdilere ve süreçlere odaklanmış olmasına karşın, yeni
kamu yönetiminin sonuçlara odaklanmış olmasıdır. Bu durum etkinlik, verimlilik ve
ekonomiklik ilkeleri ile ifade edilmektedir. Yeni kamu yönetiminde yöneticiler
hizmet sunarken, sadece girdileri belirlenen süreçlere uygun olarak kullanmakla
sorumlu olmayacaklar, aynı zamanda bu girdileri etkin, verimli ve ekonomik olarak
kullanacak ve bunun da hesabını vereceklerdir.
Verimlilik klasik kamu yönetimin anlayışında da reddedilmemektedir. Ancak
klasik kamu yönetiminin verimlilik anlayışı ile yeni kamu yönetiminin verimlilik
anlayışı birbirinden farklıdır. Weberyen klasik anlayışta verimlilik niceliğe değil,
niteliğe önem vermektedir. Örneğin, mevzuata uyma, kamu yönetiminin doğasından
283
kaynaklanan ayırım yapmama gibi ilkeler nicel kavramlarla ifade edilen bir
verimsizliğe yol açsa dahi klasik anlayışta başlı başına verimlilik olarak kabul
edilmektedir (Heper, 1977: 41). Yeni kamu yönetiminin verimlilik anlayışı ise nitelik
yerine, niceliği (sayısal verimlilik) ön plana çıkarmaktadır.
Hesap verebilirlik konusunda etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik ilkelerine,
etik ilke ve standartlara uygun davranma da eklenmelidir. Çünkü etik ilke ve
standartların toplum refahıyla doğrudan ilişkisi vardır. İlk üç ilke kamu yönetiminin
hesap vermesini sağlarken, dördüncü ilke olan etik davranış, kamu yönetiminin
dürüstlüğünü sağlayan bir ilkedir (Yüksel, 2005: 43).
Hesap verebilirlik ilkesinin ve etik ilkelerin sadece yeni kamu yönetimi
anlayışı içinde var olan ilkeler gibi algılanması doğru değildir. Klasik kamu yönetimi
de hesap verme ve etik kurallara uygun davranmayı reddetmemektedir. Geleneksel
kamu yönetiminin siyaset-yönetim ayırımı, öncelikte kamu yöneticilerinin davranış
sınırlarının siyasi iktidar tarafından çizilmesini ve yönetimin siyaset kurumuna hesap
vermesini gerektirmektedir. Örneğin, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında
yürütmenin parlamentoya karşı hesap vermesini ve parlamento denetimini öngören
birçok hüküm bulunmaktadır30. Bunun yanında kamu görevlileri, konusu suç olan
eylemlerinden dolayı yargı yerlerinde eskiden beri hesap vermektedirler. Ayrıca
kamu görevlilerinin kamu mallarına veya üçüncü kişilere verdikleri zararlardan
dolayı mali sorumlulukları da bulunmaktadır.
30 T.C. Anayasasının 98- 100. maddeleri arasında Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgi edinme ve denetim yolları düzenlenmiştir. Bunlar; soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması olmak üzere beş adettir. Gensoru hükümetin düşmesine yol açabilecek sonuçlar dahi doğurabilmektedir. Meclis soruşturması ile de başbakan ve bakanların cezai sorumlulukları gündeme gelebilmektedir.
284
Yeni kamu yönetimi yaklaşımının sonuca odaklı oluşu, kamu yönetiminin
temel ilkelerinden olan yetki ve sorumlulukların orantılı olması ilkesi ile uyumlu
değildir. Çünkü günümüzde üst yöneticiler de, belli bir sonuca ulaşmak için
süreçlerden bağımsız olarak hareket etme yetkisine sahip kılınmamışlardır.
Yöneticilerin izleyeceği yol yasalarda belirtilmiştir. Bu durumda yasaların çizdiği
sürecin götüreceği başarısız bir sonuçtan sadece kamu yöneticilerini sorumlu tutmak
adaletli değildir.
Türkiye’de 1980’li yıllarda başlayan yeni kamu yönetimi süreci, özellikle
2004 yılından itibaren öncelikle yerel yönetim yasalarında yapılan değişiklikle
uygulama olanağı bulmuş, 2012 yılında bakanlıkların yapısını yeniden düzenleyen
kanun hükmünde kararnamelerle merkezi yönetimi de kapsar şekilde genişlemiştir.
Yeni kamu yönetiminin çevresel değerlere bakışı aslında olumsuzdur. Çünkü
bu yaklaşımda doğayı korumak maliyetleri arttırıcı unsur olarak görülmektedir.
Ayrıca çevresel önlemler, üretim sürecinin ve ticaretin kontrol edilmesi, kamu
denetimi oluşturulması anlamına gelmektedir. Kamunun karışması ise piyasa
işleyişini bozmaktadır (Şengül, 2008: 71).
Yeni kamu yönetimi anlayışının çevre konusundaki en büyük yansıması az
gelişmiş ülkelerde ulus devletlerin aradan çekilmesiyle veya kolaylaştırıcılık işlevi
üstlenmesiyle küresel sermayenin çevre varlıklarına doğrudan ve en az maliyetle
ulaşabilme yeteneği kazanması, atıklardan da en az maliyetle kurtulma olanağı elde
etmesi olmuştur. Bu ise ekosistemin kendini yenileme süreçlerine yaşamsal zararlar
vermektedir (Şengül, 2008: 72).
285
Yeni kamu yönetimi anlayışının çevre denetimine yansıması, öncelikle
denetimin klasik fonksiyonlarının değiştirilerek, performansa ağırlık veren bir
denetim şekline dönüştürülmesi şeklinde olmuştur. Bunun sonucunda kamusal
denetim yerine özel denetimi ön plana çıkaran, işletmelerle işbirliğine önem veren
denetim anlayışı gelişmeye başlamıştır.
Yeni kamu yönetimi özel sektör tekniklerini kamuya aktarmakla yetinmeyip,
özel sektöre ait değerleri de kamuya aktarması bakımından önemlidir. Bu değer
aktarımı aynı zamanda kamu yönetimi etiğinin de yerini işletme etiğine bırakması
anlamına gelmektedir. Önceki bölümlerde de açıklandığı gibi, kamu yönetimi etiği
ile işletme etiğinin değerlendirme ölçütleri ise birbirinden farklıdır. Örneğin; kamu
yönetimi alanında “kamu yararı” bütün etik değerlendirmelerde temel alınan bir ölçüt
iken, işletmelerde bu kavram öncelikli bir değerlendirme aracı değildir.
Özellikle çevre olgusunun kamusal niteliğinin ağır bastığı dikkate
alındığında, çevre denetiminin kamu yararını esas alan ölçütlerden uzaklaşması,
bunun yerine işletme etiği ilkelerini içselleştirmesi çevre denetiminin etkinliği
konusundaki sorunları da beraberinde getirecektir. Çünkü çevre sorunlarının
temelinde zaten yenidünya düzeninin sınır tanımaz tüketim tutkusu bulunmaktadır.
Çevre sorunlarının üstesinden gelinebilmesi için önerilen yol ise, mevcut
üretim ve tüketim alışkanlıklarının terkedilmesidir. Böyle bir önceliği bulunmayan
işletme etiği ilkelerini içselleştirmiş bir denetimin ise çevre korumada başarılı
olabilmesi olanaklı değildir.
286
Yeni kamu yönetimi anlayışının işletme değerlerini kamuya aktaran, başta
kamu yararı olmak üzere kamusal değerleri dışlayan özelliği, çevre denetiminin
etkililiğini sınırlamaktadır. Çünkü yeni kamu yönetiminde verimlilik vazgeçilmez
derecede önemlidir ve verimlilik israf istemez. Buna karşılık, özel sektör için israf
anlamına gelen bir şey kamu için israf anlamına gelmeyebilir (Farmer, 1995: 200).
Kamu bazen sosyal amaçlarla bile bile israfta bulunabilir.
4.3. ETİK BAĞLAMDA YAPILANDIRMA ÖNCELİKLERİ
4.3.1. Kamusal - Özel Denetim Önceliği
Çevre denetiminin etik bağlamda yeniden yapılandırılması tartışmaları içinde
ele alınması gereken konulardan biri de temel etik kuramlar olan yararcı kuram ile
deontolojik kuramın kamu yönetiminde uygulama olanağının bulunup
bulunmadığıdır. Bu olanağın bulunmadığının kabulü durumunda, çevre denetiminin
özel sektör tarafından yapılmasına yapılabilecek itirazlar da temelsiz kalabilecektir.
Yararcı kuram, eylemin en çok toplam faydayı sağlamasına odaklanmıştı.
Diğer bir değişle eylemin etik değerini, yarattığı sonuç belirlemekteydi. Bir eylem
hangi niyetle yapılmış olursa olsun, belli kişilerin zararına sonuçlar doğursa dahi,
daha fazla toplam yararı sağlıyorsa bu eylem etik açıdan iyi bir eylemdi.
Deontolojik kuram ise eylemin yapılış amacına, diğer bir deyişle eylemin
yapılmasındaki niyete odaklanan kuramdı. Buna göre bir eylem iyi niyetle yapılmış
ise, sonuçları ne olursa olsun etik açıdan iyi bir eylem olarak kabul edilmekteydi ve
287
eylemin doğurduğu sonucun eylemin değerini belirlemede bir önemi
bulunmamaktaydı.
Her iki etik kuram, kamu yönetimi etiğinin yanında işletme etiği açısından da
başvurulabilecek bir anahtar olmakla birlikte, kamu kuruluşları ile işletmelerin varlık
nedenleri birbirinden farklıdır. Kamu kuruluşlarının varlık nedeni kamu yararını
sağlamak iken, işletmenin varlık nedeni işletmenin karını en çoğa çıkarmaktır. O
halde özel sektöre ait bir etik değer olan karı en çoğa çıkarma ilkesinin alınıp kamu
kuruluşlarının gerçekleştireceği eylemlerin değerini belirlemede odak noktaya
konulması, değerlendirme ölçütünün başlangıçta yanlış olarak belirlenmiş olduğu
anlamına gelmektedir ki, bu durum kamu kuruluşlarının eylemlerinin doğruluğunu
anlamaya elverişli ortam sunmaktan uzaktır.
Bir ülkede işlerin yolunda gitmesi, dolayısıyla ekonomik ve sosyal
kalkınmanın sağlanması, kamu görevlilerinin etik düşüncesine ve ahlaki davranışına
bağlıdır. Çünkü kamu görevlilerinin değer yargılarının bozulması durumunda,
görevlilerin içinde yer aldığı toplum da bozulmaktadır (Usta, 2011: 17).
Kamu yönetiminin varlık sebebinin kamu yararı olmasına ve bunu sağlayıcı
kurallar yasalarla düzenlenmesine rağmen, bazen kamu görevlileri bu temel ilkeye
göre hareket etmemektedirler. Tarihin her döneminde yolsuzluklara bulaşmış,
zimmetine para geçirmiş, hizmet götürürken ayırımcılık yapmış, kamu yararından
çok kişisel çıkarının peşinden koşmuş kamu görevlilerinin bulunması söz konusu
durumun göstergesidir.
288
Kamu görevlileri, hükümet politikalarına uygun olarak, kamu kaynaklarının
yönetimi konusunda vatandaşlarla bağ kurarak yetki kullanmakta ve görev ifa
etmektedirler. Bu yetkinin keyfi kullanımını önlemek için ise etik, denge unsuru
olarak gereklidir (Usta, 2011: 24).
Kamu görevlilerinin, görevlerini yapmaları sırasında iki temel etken rol
oynamaktadır. Bunlardan biri yasalar, diğeri ise kişisel değerlerdir. Yasalar, kamu
görevlileri için dışsal, değerler ise içsel belirleme ve denetleme araçlarıdır. Yasalar,
kamu görevlilerini kamu yararına yönelik eylemde bulunmaya zorlasalar da
(Özdemir, 2008: 182), yine de son karar görevlilerin kişisel değerlerine göre
verilmektedir.
Kişisel değerlerin, örgüt içinde kamu yönetimi etiğini içselleştiren etik
anlayışa göre şekillendiği durumlarda, kamu hizmeti sunumunda herhangi bir sorunla
karşılaşılmamaktadır. Ancak, bu değerlerin kamu yönetimi etiğine göre
şekillenmediği durumlarda, işletme etiği değerlerine göre şekillenmiş olsa dahi kamu
hizmetinin üretimi ve sunumunda sorunlar ortaya çıkmaktadır. Örneğin, kar
maksimizasyonunu değer olarak ele alırsak, kamu yöneticisi bütün eylemlerini kamu
kurum veya kuruluşunun karlılığına göre ayarlamak durumunda kalacak; karlı
olmayan hizmetleri sunmaktan çekinecektir. Çünkü değerlendirmeye esas ilke “kar”
olduğundan, kamu görevlisinin zararına sunduğu her hizmet etik açıdan yanlış bir
davranış olarak değerlendirilecektir. Oysaki devletin varlık sebebi kar sağlamak
değildir. Güvenlik, çevre koruma, sağlık gibi birçok kamu hizmeti mali anlamda
devlete zarar da yüklese kesintisiz olarak yerine getirilmek zorundadır. Aksi
durumda devlet - toplum ilişkisini düzenleyen toplumsal sözleşme bozulur.
289
Bundan dolayı kamu çalışanlarının, bünyelerinde bulundukları bürokratik
yapıların amaçlarına uygun kararlar almaları ve bu kararları kamu yararını gözeterek
uygulamaları beklenmektedir (Kılavuz, 2003: 88). Kamusal hizmetlerin, işletme etiği
ilkelerini benimsemiş kamu görevlileri tarafından sunulması durumunda ise, bu
görevlilerin hizmet sunumunda karşı karşıya kalacakları ikilemlerde işletme etiği
ilkelerine göre davranış sergilemeleri doğal olacağından, kamu görevlileri hizmet
sunumundaki aksaklıkları dahi fark edemeyeceklerdir.
Son kertede yararcı kuramın en çok yararı sağlama ilkesi kamu yönetiminin
varlık sebebi olan kamu yararı kavramı ile örtüştüğünden; deontolojik kuramın ise
ödevi, erdemi ve dürüstlüğü esas alan tutumu kamu görevlilerinin verilen emirlere
uymalarını ve erdemli kamu görevlileri olmalarını kolaylaştırdığından, her iki
kuramın da kamu yönetiminde uygulama olanağının bulunduğu söylenebilir (Usta,
2011).
Bu tespitten sonra, kamusal ve özel denetim bağlamında çevre denetiminin
yapılandırılması tartışıldığında, aşağıdaki sonuçlara ulaşılabilir.
Denetimin, denetimi yapan organa göre kamusal veya özel denetim şeklinde
ayrıma tabi tutulduğundan daha önce bahsedilmişti. Aynı ayırım çevre denetimi
içinde geçerliliğini korumaktadır. Kamusal çevre denetimi; çevre denetiminin kamu
kurum veya kuruluşu şeklinde örgütlenmiş ve kamu hukukuna göre faaliyette
bulunan denetim birimleri tarafından yapılmasıdır. Kamusal denetim, kamu denetim
birimleri tarafından çevreye etki eden kamu kuruluşları üzerinde ya da özel sektör
kuruluşları üzerinde uygulanabildiği gibi; çevreyi denetlemekle görevli olan kamu
kurum ve kuruluşları üzerinde dolaylı denetim şeklinde de uygulanabilmektedir.
290
Bazı denetimler ise özel kesim tarafından da yapılabilmektedir. Özel hukuk
kurallarına tabi şirket veya işletme şeklinde örgütlenmiş denetim birimleri tarafından
yapılan çevre denetimlerine özel çevre denetimi denilmektedir.
Özel-kamusal denetim ayırımı, denetimi yapacak olan birimin kamu veya
özel hukuk hükümlerine tabi olmasına göre belirlenmektedir. Bu esaslara göre, kamu
denetiminde denetçiler devlet memuru veya kamu görevlisi statüsünde çalışan kişiler
iken, özel denetimde denetçiler özel denetim firmalarında özel hukuk ilişkilerine
göre çalışan kişiler durumundadırlar.
Çevre denetiminin kamusal veya özel denetimden hangisine ağırlık verilerek
yapılandırılmasının daha doğru olacağını, günümüzün en önemli çevre sorunlarından
biri olan küresel iklim değişikli ile mücadele örneği üzerinden tartışmak aydınlatıcı
olacaktır. Küresel iklim değişikliği insan yaşamını tehdit eden çevre sorunlarından
biri olduğundan, bunun denetimi de o derece önemli bir konu olarak kabul
edilmelidir.
İklim değişikliği ile mücadele faaliyetleri piyasa mekanizması tarafından
gerçekleştirilemez. Çünkü bu hizmet kamusal bir hizmettir. Kamusal nitelikteki
hizmetlerin, özel sektör tarafından etkin olarak sunulmaları ise olanaklı değildir
(Satterhwaite, 2007: 37). Aksine iklim değişikliği ile ilgili önlemler ve eylemler,
çoğu zaman kar sağlayıcı nitelikte olmadıkları gibi, ilave kaynak kullanımını
gerektirmektedir. Öreğin karbon salınımını azaltmak için fosil yakıt tüketimini
azaltmak, kentlerde toplu taşım araçlarının kullanımını teşvik etmek karlılık
güdüsüyle yapılabilecek faaliyetler olmayıp, daha çok toplumsal yarar bakışı ile
kamu sektörünün müdahalesini gerektiren önlemlerdir (Balaban, 2010: 86-87).
291
İklim değişikliğinin kendisi başlı başına adaletsiz bir durumu da
yansıtmaktadır. Çünkü iklim değişikliğinden en çok etkilenen kesim, buna en az
sebep olan yoksul ülkeler ile yoksul halk kesimleridir. (Costello, Abbas, Allen ve
vd., 2009: 1700-1701). Bundan dolayı da yoksulluğun önlenmesi, iklim
değişikliğiyle mücadelede önemli bir yer tutmaktadır. Yoksulluğun önlenmesiyle
mücadele etmek gibi bir görevi bulunmayan özel sektörden, yoksulluğu azaltıcı
politikalar üretmesi ise beklenemez. Sosyal politikalar ile gerçekleştirilebilecek bu
görev devlete ait olduğundan, iklim değişikliği ile mücadelenin gereklerinden biri
olan yoksulluğu azaltıcı politikaların uygulanması dahi başlı başına devlet
müdahalesini gerektirecek niteliktedir.
İklim değişikliğiyle mücadele çok boyutlu ve karmaşık bir süreç olduğundan,
farklı kurumlar ve sektörler arasında koordinasyon gerektirmektedir (Balaban, 2010:
87). Bu boyutta bir koordinasyonun ise devlet müdahalesi olmadan sağlanamayacağı
açıktır.
Çevresel sorunlar, negatif dışsallık olarak da ifade edilen sosyal maliyeti
yüksek olan sorunlardır. Sanayii kuruluşların faaliyetleri toprak, hava ve su
kirliliğine neden olmakta, doğanın tahrip edilmesi toplum sağlığını olumsuz
etkilemektedir. Özel sektör kuruluşları sosyal maliyet sorunu ile ilgilenmek
istememektedirler. Çünkü onlar için sosyal maliyetleri önlemeye yönelik faaliyetler
işletme maliyetlerini artırıcı, dolayısıyla karı azaltıcı faaliyetlerdir. Hiçbir işletme
kamu yönetiminin yaptırım gücü olmadan arıtma tesisi kurmak veya sigara
paketlerinin üzerine “sağlığa zararlıdır” ibaresi koymak gibi bir önlem almaya
292
kendiliğinden yanaşmaz (Eryılmaz, 2010: 48-49). Bunu sağlamak da devletin
zorlayıcı gücüne kalmaktadır.
İklim değişikliği ile mücadelede kamuya biçilen rol, aslında çevre
sorunlarının tamamı için geçerlidir. Çünkü çevre sorunlarının kaynağında zaten
egemen üretim - tüketim ilişkisi ve bu ilişkinin yarattığı adaletsizlikler
bulunmaktadır. Çevre denetiminin özel sektöre yaptırılması, denetimin de büyük
oranda bu sorunlara neden olanlara bırakılması anlamına gelecektir. Oysaki en basit
bir sorunun çözümünün dahi, buna sebep olanlara bırakılması sorunu daha da
büyütmeye adaydır.
Çevre sorunları ile mücadele, özel sektör için ilave maliyet anlamına
geleceğinden, devlet zorlaması olmadan kar amacıyla hareket eden özel şirketlerin
kendiliğinden bu mücadeleye katılmaları beklenmemelidir. Çevre sorunlarının
üstesinden gelmeye yönelik bütün faaliyetler gibi, çevre denetimi de kamusal
nitelikli bir hizmet olduğundan, bu denetiminin devlet kontrolünde yürütülmesi bir
zorunluluk olarak kendini göstermektedir.
Yukarıda bahsedilen hususlar, çevre denetiminin neden kamusal denetim
şeklinde yapılandırılması gerektiğini açıklayan maddi örneklerdir. Bu maddi
örneklerin yanında, çevre denetiminin kamusal ağırlıklı olmasının tinsel / etik
gerekçesi de bulunmaktadır. Çünkü çevre denetiminin özel ya da kamusal olması,
bunların değerlendirilmesinde farklı etik değerleri esas almayı gerektirecektir.
Kamusal çevre denetiminin değer olarak esas alması gereken etik ilkeler kamu
yönetimi etiği ilkeleri olmak zorunda iken, özel denetimin esas alacağı etik ilkeler
işletme etiği ilkeleri olacaktır. Başka bir deyişle, kamusal çevre denetiminde etik
293
değerler kamu yararını koruma amacını gütmek zorunda iken, işletme etiği böyle bir
amaç gütmek zorunda değildir. İşletme etiğinde amaç, işletmenin karının nasıl
artırılabileceğidir. Bu nedenle çevre denetimi yapacak olan özel işletmeler, öncelikle
kendi karlarını düşünmek zorundadır. Çevre denetiminin etik yapılandırılması da bu
ayırım göz önünde bulundurularak gerçekleştirilmelidir. Çünkü işletme etiğine göre
doğru olarak nitelendirilebilecek birçok denetim faaliyeti, kamu yönetimi etiğine
göre etik dışı olarak görülebilir.
Dünya uygulamalarına bakıldığında çevre denetiminin tamamen kamu
kesimine veya tamamen özel kesime bırakıldığı bir sistem bulunmamaktadır. Çevre
denetimi ülke örneklerinin incelendiği bölümde de ifade edildiği gibi, çevre denetim
sistemleri kamu veya özel denetimlerden birine ağırlık verecek şekilde
yapılandırılmıştır. Örneğin, ABD, dünyada kapitalizmin en kesin kurallarıyla
uygulandığı ve özel girişime büyük önem veren bir sisteme sahip ülke olmasına
rağmen, çevre denetimi örgütlenmesini kamusal denetime ağırlık verecek şekilde
oluşturmuş ve denetimi tek elde toplamıştır. Bununla birlikte EPA özel kişi ve
kuruluşlarla birçok işbirliği projesini de ortak olarak yürütmektedir.
Bazı ülkelerde bakanlık bünyesinde, bazı ülkelerde özerk kurumlar şeklinde
örgütlenen yapılar bulunmakla birlikte, AB ülkelerinin tamamında da çevre denetimi
kamusal ağırlıklı bir yapı taşımaktadır. Örneğin; Avusturya’da yerel otoriteler yetkili
olmakla birlikte, denetlenecek çevresel değerin konusuna göre oluşturulmuş bulunan
birimler; Fransa’daki çevre denetimi teşkilatı, İrlanda’daki Çevre Departmanı ile
yerel birimler ve Çevre Koruma Ajansı, Portekiz’deki Çevre Bakanlığının hepsi birer
kamu denetim birimidir.
294
Kamusal yön ağırlıklı olmasına rağmen, son yıllarda çevre denetiminde özel
sektörü de denetime dâhil eden karma denetim sistemlerinin yaygınlaştığı da bir
gerçektir. ISO 14000 denetim standartları, EMAS çevre denetimi standartları özel
işletmeler tarafından yapılacak denetimler için geliştirilmiş olan standartlardır.
Çevre çok geniş bir alanı kapsadığından çevre denetimlerinin en ince
ayrıntısına kadar tamamen kamu kuruluşları tarafından yapılması zaten
düşünülmemelidir. Ancak, yeni kamu yönetimi yaklaşımının işletme teknik ve
değerlerini olduğu gibi kamuya aktarmayı amaçlayan görüşler doğrultusunda çevre
denetimini özel sektöre bırakmak da çevre korumada başarı sağlamaktan uzaktır.
Çünkü kamusal denetim ile özel denetimin etik anlayışları temelde birbirinden
farklıdır ve birinin değerleri olduğu gibi diğerine aktarılamaz.
Çevre denetimi kamusal bir hizmet olduğundan, çevre ancak kamu yararını
esas alan bir denetim anlayışı ile korunabilir. Bu nedenle Türkiye’de de çevre
denetimi kamusal denetim şeklinde örgütlenmeli, bunun yanından işletmelerden de
yararlanılmalıdır.
4.3.2. Merkezi Yönetim - Yerel Yönetim Önceliği
Bilindiği gibi bütün dünyadaki yönetim sistemleri merkezi veya yerel
yönetim olarak iki temelde örgütlenmiştir. Ülkeler kendi anayasal rejimlerine ve ülke
gerçeklerine göre bunlardan birine ağırlık veren yapı oluşturmuşlardır. Bir önceki
başlık altında tartışılan ve kamu ağırlıklı olarak yapılandırılması gereği ortaya
konulan Türk çevre denetimi sistemi için tartışılması gereken ikinci nokta ise, bu
295
yapılanmanın merkezi yönetim veya yerel yönetim yapılanmalarından hangisine
ağırlık verilerek oluşturulması gerektiğidir.
Yerel yönetim terimi hem siyasal, hem de yönetsel anlamda kullanılmaktadır.
Yerel yönetim terimi siyasal anlamda kullanıldığında federal devlet yapıları, yönetsel
anlamda kullanıldığında ise siyasal açıdan üniter (tekçi) devlet yapısına sahip
olmakla birlikte, bazı kamu hizmetlerinin sunumunun merkezi yönetim dışındaki
kuruluşlarca sağlandığı devlet yapıları anlaşılmaktadır. Türkiye, siyasi açıdan üniter
devlet modeline sahip olan, yönetsel açıdan ise merkezi ve yerel yönetim modellerini
birlikte uygulayan bir anayasal sisteme sahiptir.
Yönetsel anlamda merkezden yönetim; en genel ifadesiyle kamu
hizmetlerinin ülke genelinde devletin başkentinde örgütlenmiş bakanlıklar veya buna
benzer kuruluşlar eliyle görülmesidir. Merkezi yönetimin ülke genelinde kamu
hizmetlerini tek merkezden yürütmesinin zorluğu karşısında, başkent dışında
merkeze bağlı biçimde oluşturulan teşkilatlara da taşra teşkilatı denilmektedir. Taşra
teşkilatının önemli özelliği taşrada hizmetleri merkezi yönetim adına yürütmesi,
bunun hesabını da hiyerarşik denetim altında merkezi hükümete vermesidir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 126. maddesinde merkezi yönetim
düzenlenmiş, bu teşkilatın taşradaki örgütlenmesi ise 5442 sayılı İl İdaresi
Kanunuyla il, ilçe, bucak (aktif değil) ve bölge şeklinde oluşturulmuştur. Bu
teşkilatın başındaki görevliler de merkezi yönetim tarafından atanmaktadırlar.
Yönetsel anlamda yerinden yönetim ise, bazı kamu hizmetlerinin merkezi
yönetim teşkilatı dışında kendi tüzel kişilikleri bulunan ve genel karar organları
296
seçimle işbaşına gelen kurum ve kuruluşlar tarafından sunulmasıdır. Hizmetin
kendisine özerklik verilmesi durumunda hizmet bakımından yerinden yönetim; bazı
yerel nitelikli hizmetlerin belli bir alanda yürütülmesi amacıyla yönetsel alana
özerklik verilmesi durumuna da yer bakımdan yerinden yönetimden
bahsedilmektedir. Yerel yönetimler de yer bakımdan yerinden yönetim içinde
kalmaktadır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 127. maddesinde yerel yönetim
kuruluşları il özel idaresi, belediye ve köy olarak düzenlenmiş, idari vesayet denetimi
denilen bir tür denetim yolu ile de bu teşkilatın merkezi yönetimle bağı kurulmuştur.
Kabaoğlu’nun da belirttiği gibi (1996: 150), günümüz ve yarının dünyası için
ortaya çıkan büyük tehlikelerin denetim altına alınarak sınırlı boyutlara
indirilebilmesi için küresel ölçekli kuralların oluşturulması ve uygulamaya
geçirilmesi şarttır. Bu gerçekleştirilebilirse, çevre hakkının ve diğer dayanışma
haklarının güvence altına alınabilmesinden söz edilebilir.
Çevre sorunlarının yerel boyutu aşıp ulusal, hatta uluslararası boyuta ulaşmış
olması; bu sorunların denetimini ve bu sorunlarla mücadeleyi yerel ölçekli
politikalarla düzenleme olanağını ortadan kaldırmıştır. Bu nedenle dünyada çevre
denetimleri genellikle merkezi boyutta ele alınmış, bunun yanında ülkelerin kendi
özel şartlarına, demokrasi ve yerel yönetim geleneklerine göre değişik boyutlarda da
yerel yönetimlere denetleme yetkisi verilmiştir.
Çevre denetiminde başarılı bir ülke örneği olarak ABD çevre denetim örgütü
incelendiğinde; çevre denetiminin eyaletlere bırakılmadığı, merkezi hükümetin
297
(federal hükümet) sorumluluğuna verildiği görülmektedir. ABD’de çevre korumanın
federal hükümet tarafından yürütülmesi gereken bir hizmet olarak kabul edilmesi
gerektiğine ilişkin görüş, federal devlet ve federe devletlerarasındaki işbölümü
açısından ilginç bir örnek oluşturmaktadır.
Kural olarak federal yönetime sahip devletlerde, federal ve federe devletlerin
görev alanları anayasa ile belirlenmekte; federal anayasalarda federal (merkezi)
hükümetin görevleri sayılmakta, burada sayılmayan görevler ise federe devletlere
bırakılmaktadır. ABD Federal Anayasasında doğrudan çevre ile bir düzenleme
bulunmamasına rağmen, çevre koruma konusu ulusal düzeyde ele alınmıştır. Bunun
gerekçesi olarak ise eyaletler arası ticaretin düzenlenmesi ve toplumsal refahın
korunması görevinin federal devlete ait olması gösterilmektedir.
Günümüzde ABD çevre denetimi ulusal düzeyde örgütlenmiş olan federal
çevre koruma ajansı (Environmental Protection Agency) tarafından yerine
getirilmekte, bununla birlikte federal ajans, eyalet ajansları ve yerel yönetimler ile
işbirliği içinde çalışmaktadır.
AB ülkelerinde ise çevre denetiminin merkezi yönetim veya yerel yönetim
ağırlıklı olarak örgütlenmesinde standart bir yapı bulunmamaktadır. Birlik, çevre
koruma konusunda oluşturduğu standartlara ulaşabilmek açısından üye ülkelerin
kendi idari ve sosyo - ekonomik yapılarına göre örgütler oluşturmalarına müdahale
etmemektedir. Bu sebeple AB üyesi ülkelerin idari geleneklerine, üniter veya federal
bir sisteme sahip olmalarına göre farklı yapılar söz konusu olabilmektedir.
298
Örneğin Avusturya çevre denetimi örgütü genel anlamıyla yerel olup, ülkede
merkezi bir denetim örgütü bulunmamaktadır. Çünkü Avusturya yönetimi genel
olarak idari bölgeler esasına göre örgütlenmiştir. Ancak yerel otoriteler genel yetkili
olmakla birlikte, denetlenecek çevresel değerin konusuna göre farklı birimler de
oluşturulmuştur. Hava kirliliği ve gürültü denetimleri tamamen idari bölgeler
tarafından yürütülmekte iken, atık denetimi için ayrı bir atık denetimi birimi, su
kirliliğinin denetimi için ayrı bir su denetim birimi kurulmuştur (Özer, 2011: 11).
Fransız kamu yönetiminin merkezi ağırlıklı özelliği sebebiyle, çevre
denetiminin örgütlenmesi de merkezi ağırlıklı olmuştur. Fransa’da Ekoloji ve
Sürdürülebilir Kalkınma Bakanlığı çevre politikalarının, çevre mevzuatının
oluşturulmasından ve çevre denetiminden sorumlu bakanlıktır. Bu Bakanlık çevre
denetimini merkezde ve 24 bölge ile 100 departmanda oluşturulan teşkilatı ile yerine
getirmektedir.
Birleşik Krallık’ın kendine özgü yönetsel yapısı çevre denetiminin
örgütlenmesine de yansımıştır. Ülkede çevre denetimi için üç farklı düzenleme
bulunmaktadır. Bunun sebebi İngiltere ve Galler, İskoçya, Kuzey İrlanda için farklı
yasal sistemlerin bulunmasıdır. Bununla birlikte çevre denetimi için benimsenen
genel model; çevre yasalarının ulusal düzeyde hazırlanması ve kısmi bağımsızlığı
bulunan Galler, İskoçya ve Kuzey İrlanda çevre ajansları tarafından uygulamasıdır.
Merkezi bir hükümet yapılanmasına sahip olan İrlanda’da çevre denetimi
merkezi ağırlıklıdır. Ülke genelinde çevre mevzuatının uygulanmasından,
koordinasyonun sağlanmasından ve denetimden sorumlu birim Çevre Departmanıdır.
299
Yerel yönetimlerin çevre denetimindeki görevi ise küçük ölçekli işletmelerin hava
emisyonu, atık su deşarj izinleri gibi izinlerini vermek ve bunları denetlemektir.
Portekiz’de çevre denetiminde genel yetkili kuruluş merkezi bir kurum olan
Çevre Bakanlığıdır. Çevre denetimini yürütmek ve koordinasyonu sağlamak üzere,
Çevre Bakanlığı bünyesinde 1999 yılında Çevre Denetimi Genel Müdürlüğü
kurulmuştur.
AB ülkeleri için genel olarak söylenebilecek olan, çoğunlukla ülkelerin
merkezi yönetime ağırlık veren bir çevre denetimi modeli oluşturmuş olmaları,
bunun yanında değişik düzeylerde de yerel yönetimleri bu sürece katmalarıdır. Çevre
denetiminin merkezileştirilmesinin esas amacı ise çevre mevzuatının uygulanması ve
denetimde etkinlik sağlamaktır.
Hindistan da ise çevre denetimi örgütlenmesi özel sektör ağırlıklıdır. Kamusal
örgütlenme de de ikili bir yapı söz konusudur: Bakanlık ve düzenleyici kurullar. Her
iki yapı hem merkezi hem de eyalet düzeyinde örgütlenmiştir. Çevre Bakanlığı hem
merkezi, hem de eyalet düzeyinde hükümetin bir parçası konumundadır. Düzenleyici
kurullar ise merkezde ve eyaletlerde oluşturulan “kirlilik kontrol kurulları” olup,
özerk birimlerdir. Hindistan çevre denetiminin en temel sorunu ise çevre bakanlığı
ile özerk yerel kurullar arasındaki çekişmedir.
Türkiye’de de mevcut çevre denetimi merkezi esaslıdır. Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı çevre denetiminde genel yetkili kuruluştur. Bunun yanında değişik
düzeylerde yerel yönetimlerin de sürece katılmaları söz konudur. Örneğin, atık
konusunda yerel yönetimlerin yetkileri oldukça fazladır. Bunun yanında imar
300
denetimleri, sıhhi ve gayrisıhhi işletme ruhsatları verilmesi gibi konularda yerel
yönetimler doğrudan yetkili birimlerdir. Merkezi yönetim ise yerel yönetimlerin bu
yetkilerini dolaylı denetim yoluyla tekrar denetleyebilmektedir.
Çevre denetiminin yerel düzeyde olması lehindeki en önemli görüş “halka
dayalı koruma” görüşüdür. David Western’in de taraftarları arasında bulunduğu ve
kalkınma ile koruma arasında denge gözeten bu anlayışa göre, korumanın odak
noktası merkezcilikten yerelleşmiş bir denetim birimine kaydırılmaktadır. Bu görüşe
göre bir ekosistem ancak yerel topluluğun kendisine dayanırsa başarılı olabilir. Bu
koruma aynı zamanda yerel halkın toplumsal, ekonomik ve siyasal gereksinimlerine
yanıt vermek zorundadır. Çünkü çevre sorunlarından en fazla yerel halk
etkilenmektedir (Des Jardins, 2006: 501).
Yereli ön plana çıkaran yaklaşımlar, ekolojik toplum görüşü ile uyumlu olan
yaklaşımlardır. Ekolojik toplumda yerelliğe ve küçük ölçeğe vurgu yapılmaktadır.
Bu vurgu, yerel kaynakların kullanılması ve yerel birimlerin yetkilendirilmesi
sayesinde kendine güven ve kendine yeterlilik ilkelerinin gerçekleştirilmesi ve
sonuçta, ekolojik döngülerle uyumlu, sürdürülebilir toplum pratiklerinin mümkün
olabilmesi gerekçesine dayanmaktadır. Ancak, mevcut endüstri toplumunun
alternatifi olan ekolojik toplum, şimdinin eleştirisi üzerinden giderek kurgulanan bir
'gelecek' ütopyasıdır (Çoban, 23-24). Bu nedenle çevre denetimi yapılandırılırken
ütopya üzerinden hareket etmek yerine, pragmatik davranmak daha uygun bir
yaklaşım olacaktır.
Denetimi halka dayandırmayı ve bu şekilde yerelleştirmeyi savunan
yaklaşımlara karşı pek çok eleştiri getirilebilir. Öncelikle bu yaklaşımların göz ardı
301
ettiği husus, yerel halkın karşılığında bir kazanç elde etmedikçe bu korumaya
katılmayacağıdır. Bunun için yerel halkın sürekli ve dengeli bir ekosistemin değerini
idrak etmiş olması gerekmektedir. Richard Leakey’in de aralarında bulunduğu karşı
görüş sahipleri, bu görüşün çevre korumayı ekonomik gelişmeyle birleştirerek
doğayı salt bir kaynak olarak görmeyi özendirdiğini ve bunun da çevre korumaya
hizmet etmediğini ileri sürmektedirler (Des Jardins, 2006: 502-503). Dolayısıyla
halka dayalı koruma, çevreyi özsel bir değer olarak ele alan çevre merkezli etik ile
uyuşmayıp, insan merkezli etiğin bir devamı niteliğinde kalmaktadır.
Çevre denetiminin yerelleştirilmesinin, yerel halkın çevre merkezli etik
anlayışı içselleştirmiş olması ile bir dereceye kadar başarılı olabileceği kabul edilse
dahi, Türkiye’nin de içinde yer aldığı dünyanın birçok bölgesinde çevre sorunlarını
en çok hissedenlerin, toplumun en fakir kesimleri olduğundan ve bu özellikleri
nedeniyle de çevre sorunlarının birer adaletsizlik kaynağı olduğundan daha önce
bahsedilmişti. Bu şartlar altında insanların ekonomi - çevre dengesinde çevre
korumadan yana tavır almalarını beklemek ise gerçekçi olmamaktadır.
Çevre denetiminin yerelleştirilmesinin bir sakıncası da, çevre sorunlarının
yerel sorunlar olma boyutunu çoktan aşmış olmasıdır. Halka dayalı korumada yerel
halk çevre değerlerine sahip olacak bilince erişmiş olsa dahi, sorunu bütüncül bir
bakış açısıyla değerlendiremeyecek, sadece kendi yörelerindeki sorunu çözmeye
odaklanacaklardır. Bu durum ise çevre merkezli etiğin holistik yapısına ve çevre
denetiminin bütüncüllüğüne uygun düşmemektedir.
Türkiye’de yerel yönetimlerin çevre denetimindeki en büyük yetersizliği,
kapasite, maddi olanaklar gibi sorunlardan daha önemli olarak yerel yöneticilerin ve
302
yerel halkın çevre bilincinin yeterince gelişmemiş olmasıdır. Kalkınma - çevre
koruma paradoksunda yerel yöneticiler kolaylıkla kalkınma yolunda tavır alarak,
çevre korumayı ikinci plana itebilmektedirler. Bergama örneğinde olduğu gibi, yerel
halkın çevreye zararlı yatırımlara karşı son zamanlarda daha fazla direnç gösterdiği
bilinmekte ise de, kurulacak işletmelerde iş vaadi, köylerin birtakım ihtiyaçlarının
karşılanması gibi bazı çıkarlar karşılığında bu direncin kolaylıkla aşılabildiği
durumlar da az değildir.
Bütün bu örneklerden ve tartışmalardan çıkan sonuç, çevre denetiminin
merkezi bir yapı şeklinde örgütlenmesinin mevcut sosyo - ekonomik koşullar
karşısında daha uygun olduğudur. Çevre denetiminin merkezi yapıda örgütlenmiş
olması, yerel örgütleri bu süreçten tamamen dışlayan bir yaklaşım da değildir.
Kapasitelerine göre bu sürece değişik boyutlarda yerel yönetimler de katılmalıdır.
Ancak denetimin yönlendirilmesi ve koordinasyonu konusu mutlaka merkezi
düzeyde ele alınmalıdır.
4.4. ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA YAPILANDRIMA ÖNERİLERİ
4.4.1. Çevre Denetiminin Cumhurbaşkanlığı Bünyesinde Toplanması
Çevre denetiminin merkezi yönetim ağırlıklı yapılanması gereği karşısında,
mevcut alternatifler içinde bu yapılanmanın Türkiye’nin yönetsel yapısında nerede
birleştirilebileceğinin tartışılması gerekmektedir. Merkezi yönetim içinde
303
yapılandırma alternatiflerinden biri denetimi Cumhurbaşkanlığı bünyesinde toplama
alternatifidir.
Bilindiği gibi Türkiye Cumhuriyeti üniter bir devlet yapısına sahiptir.
Yönetsel açıdan ise merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri birlikte
uygulanmaktadır. Merkezden yönetim teşkilatı Cumhurbaşkanlığı ve hükümet olmak
üzere iki başlı bir yapı ortaya koymaktadır. Ülkenin yönetiminden hükümet sorumlu
olmakla birlikte, 1982 Anayasasının Cumhurbaşkanı’na tanımış olduğu yetkiler,
Cumhurbaşkanlığı’nı sembolik makam olmaktan çıkarmıştır31.
1982 Anayasası ile Cumhurbaşkanlığı’nın artan rolüne uygun olarak,
Cumhurbaşkanı’na bağlı Devlet Denetleme Kurulu kurulmuştur. Devlet Denetleme
Kurulu; Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve
sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü
kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi
ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, inceleme,
araştırma ve denetleme yapmakla görevlendirilmiştir (Anayasa m: 108).
DDK gibi bir kuruluş var iken, çevre denetiminin bu kuruluş bünyesinde veya
buna benzer bir yapıda Cumhurbaşkanlığı bünyesinde toplanıp toplanamayacağı
sorgulanabilir. Kanımca Türkiye’nin siyasal ve yönetsel yapısı, Cumhurbaşkanlığı
bünyesinde etkin bir çevre denetimi örgütü oluşturmaya elverişli değildir. Bunun
birinci nedeni DDK örneğinin iyi bir denetim sonucu vermediğidir. Kurulun yaptığı
denetimler, doğrudan bir yaptırım uygulama yetkisi içermediğinden, denetim
31 Cumhurbaşkanı’nı güçlü kılan düzenlemeler için T.C. Anayasasının 101, 102 ve 104.
maddelerine bakınız.
304
raporları sadece kamuoyunu ve hükümeti harekete geçirici nitelikte kalmaktadır.
Oysaki çevre denetimi, etkin bir yaptırım ögesi de içermek zorundadır.
Çevre denetiminin Cumhurbaşkanlığı bünyesinde toplanamayacağı görüşünü
destekleyen ikinci gerekçe ise Cumhurbaşkanı’nın sorumsuzluğu ilkesidir (A.Y. m:
105). Çevre denetimi gibi önemli bir konu sorumsuzluk içinde düşünülemez. Bu
nedenle çevre denetimi için oluşturulacak örgüt, başarısının veya başarısızlığının
hesabını verebilmelidir. Günümüzde yaygın olarak kabul görmüş olan yeni kamu
yönetimi akımı da yönetimin hesap verebilir olmasını gerektirmektedir.
Çevre denetiminin Cumhurbaşkanlığı bünyesinde toplanmasına engel diğer
bir sorun ise, Cumhurbaşkanı’nın görevlerinin yasama, yürütme ve yargı erkelerini
de içerecek şekilde çok geniş alanlara yayılmış olmasıdır. Böyle bir görev ve yetki
alanı içinde çevre denetiminin etkinlikle uygulanması beklenemez. Böyle bir
düzenlemede çevre denetimi, diğer görevler içinde kaybolarak, sıradan bir görev
haline gelebilir.
Günümüzde çevrenin etkilemediği alan hemen hemen kalmamıştır. Bundan
dolayı da çevre denetimi, görevi sadece çevreyi korumak amacıyla örgütlenmiş bir
kurum tarafından yerine getirilmelidir.
4.4.2. Çevre Denetiminin Başbakanlık Bünyesinde Toplanması
Çevre denetimini merkezi yönetim ağırlıklı olarak yapılandırma
alternatiflerinden biri de, bu denetimin Başbakanlık bünyesinde toplanmasıdır.
Türkiye açısından yapılandırma alternatifleri tartışılırken ülkenin yönetsel yapısı,
305
yönetsel geleneği, sosyo - ekonomik koşullarının buna elverişli olup olmadığı gibi
hususlar göz önünde bulundurulmalıdır.
Türkiye, parlamenter sisteme sahip bir ülkedir. Parlamenter sistemlerde
yürütme organı yasama organına karşı sorumlu olmakla birlikte, yürütme gücü
hükümet tarafından kullanılmaktadır. Hükümetin başında ise başbakan
bulunmaktadır. Klasik ifadesiyle parlamenter demokrasilerde başbakanın bakanlar
karşısındaki konumu eşitler arasında önde gelen olarak ifade edilebilir. Türkiye
açısından ise bu nitelendirmenin doğru olmadığı söylenebilir. Çünkü Anayasada
Başbakan’a verilen görev ve sorumluluklar, onu fiilen diğer bakanların üstü
konumuna getirmektedir32.
Başbakanlık’ta bir teftiş kurulu bulunması nedeniyle zaten hazır bir yapı
bulunduğu, bu sebeple çevre denetiminin bu kurul bünyesinde toplanmasının uygun
olacağı ileri sürülebilir. 3046 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında KHK’nin
Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 20. maddesi ile Kurul’a; bütün kamu
kurum ve kuruluşlarıyla, kamu iktisadi teşebbüslerinde, bunların iştirak ve
ortaklıklarında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında teftiş, denetim
veya bu maksatla kurulmuş olan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını haiz
olarak her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve teftiş yapma veya yaptırma
32 T.C. Anayasasının 109. maddesindeki bakanların, Başbakan tarafından seçileceği ve Cumhurbaşkanı tarafından atanacağı; gerektiğinde Başbakan’ın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı’nca görevlerine son verileceği, Anayasanın 112. maddesindeki Başbakan’ın, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlayacağı, hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözeteceği; her bakanın, Başbakan’a karşı sorumlu olduğu; Başbakan’ın, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlü olduğuna dair hükümler, Başbakan’ı bakanların üstü konumuna getiren anayasal hükümlerdir.
306
görevi verilmiştir. Bu görev aslında çevre denetimi yapmaya yetkili kuruluşlar
üzerinde teftiş, denetim, inceleme, soruşturma yaparak, Kurul’un çevre denetiminde
dolaylı denetim yoluyla yer almasına olanak sağlamaktadır. Bu yetki ise uygulamada
sık kullanılan bir yetki değildir.
Türkiye’de çevre denetiminin Başbakanlık Teftiş Kurulu veya oluşturulacak
başka bir yapı şeklinde Başbakanlık bünyesinde toplanması, çevre merkezli etiğin
bütüncüllük ilkesine uygun düşse de, çevre denetiminin etkinliğini artıracak
nitelikten uzaktır. Bunun nedenlerinden biri Başbakanlığın hizmet bakanlığı
olmaması, diğer hizmet bakanlıkları arasında koordinasyon sağlama görevinin
Başbakanlığın asli görevi olmasıdır. Böyle bir yapılanma durumunda, çevre
denetiminin diğer görevler içinde kaybolan sıradan işler düzeyine inme olasılığı
bulunmaktadır.
Bir diğer olumsuzluk ise, Başbakanlığın hükümetin genel siyasetini
yönlendiren birim olmasından dolayı, zaten mevcut çevre politikalarını belirleyen
ana birimlerden biri olmasıdır. Önceki bölümlerde tartışıldığı gibi, Türk çevre
politikaları ise daha çok insan merkezli etik ilkelere göre belirlenmiştir. Bu durumda
çevre denetimini gerçekleştirecek kurumun da insan merkezli etik anlayıştan
kurtulması kolay olmayacaktır.
Çevre denetiminin Başbakanlık bünyesinde toplanmasının bir olumsuz
boyutu da her ne kadar sürdürülebilir kalkınma esaslı olduğu belirtilmekte ise de,
çevre denetimine esas politikaların çevre koruma - kalkınma ikileminde kalkınmaya
öncelik veren bir anlayışa göre şekillenmiş olmasıdır. Dolayısıyla Başbakanlığın
307
hiyerarşik yapısı içinde yer alacak bir çevre denetimi örgütünün kalkınma - çevre
ikileminde, çevre korumayı esas alan bir yaklaşımı öne çıkarması beklenmemelidir.
Açıklanan sakıncalar göz önünde bulundurulduğunda, oluşturulacak yeni
çevre denetimi örgütünün çevre merkezli etiğin bütüncüllük ilkesi ışığında insan
merkezli etikten uzak, kalkınma - çevre koruma dengesinde çevre korumayı ikinci
plana itmeyen bir denetim yapabilmesi için hükümetlerin kalkınma esaslı politikaları
karşısında bir derece fren ve karşı ağırlık mekanizması olabilmesi gerekmektedir.
Hükümet bünyesinde yapılandırma kurumun gerektiğinde muhalefet edebilme
gücünü ortadan kaldıracağından, Türkiye’de çevre denetiminin Başbakanlık veya
hükümet bünyesinde yapılandırılması etkin bir çevre koruma amacına uygun
düşmemektedir.
4.4.3. Çevre Denetiminin İlgili Bakanlık Bünyesinde Toplanması
Çevre Kanununa göre Türkiye’de çevre denetimi yapmakla yetkili ve görevli
kuruluş Çevre ve Orman Bakanlığıdır. Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve
Şehircilik Bakanlığı, Orman ve Su İşleri Bakanlığı olarak ikiye ayrılmasından sonra
asıl yetki Çevre ve Şehircilik Bakanlığında kalmıştır. Ayrıca Çevre Kanununun 12.
maddesi gereğince Bakanlık denetim yetkisini gerektiğinde; il özel idarelerine, çevre
denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil
Güvenlik Komutanlığına, Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme
görevlilerine devredebilme yetkisine sahiptir. Bu devir yetkisi Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı tarafından çıkarılan genelgelerle gerçekleştirilmektedir. Bu devirler ise
belediyelerin çevre birimi kurmaları ile birlikte sürekli artmaktadır.
308
645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK’nin (R.G. 04.07.2011, 27984 mükerrer) Bakanlığın görevlerini sayan 2.
maddesinde denetime ilişkin herhangi bir hüküm yer almamakla birlikte, Bakanlık
merkez teşkilatı içinde yer alan Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün
görevleri arasında kısmen çevre denetimi içinde değerlendirilebilecek hükümler
bulunmaktadır. KHK’nin Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğüne verdiği
milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları ve sulak alanların
tespiti, bunlardan Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca tescil edilenlerin korunması,
geliştirilmesi, tanıtılması, yönetilmesi, işletilmesi ve işlettirilmesi ile ilgili işleri
yürütmek ve denetlemek (m: 8/a); hayvanların korunmasına yönelik çalışmaları,
ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği içinde
yapmak, yaptırmak, bu konuda yürütülen faaliyetleri desteklemek, denetlemek veya
denetlenmesini sağlamak (m: 8/f) görevleri bu nitelikte görevlerdendir.
Günümüzde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı çevre denetimi açısından genel
görevli, Orman ve Su İşleri Bakanlığı ise hayvanların korunması, milli parklar, tabiat
parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları ve sulak alanların korunması
konularında kısmi yetkili Bakanlık konumundadır.
Çevre denetiminin yeniden yapılandırılması çalışmaları içinde yeni öneri
getirilirken, dikkate alınması gereken alternatiflerden biri de mevcut yapının
Bakanlık bünyesinde kurulması durumunda, çevre denetiminden beklenen etkinliğin
sağlanıp sağlanamayacağıdır. Türkiye’de çevre denetiminin Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı bünyesinde yapılandırılması durumunda, günümüzdeki sorunlar devam
edecek nitelikte görünmektedir. Çevre ile ilgili görevlerin iki bakanlık arasında
309
dağıtılmış olması denetimde bütüncül yaklaşımdan biraz daha uzaklaşma anlamına
gelmektedir.
Bakanlıklar, hükümetin bir parçası olarak, çevre politikalarının
belirlenmesinde etkili kurumlardır. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı da Türk çevre
politikalarının belirlenmesinde önemli görevler üstlenmiştir. Türk çevre
politikalarının ise genel hatlarıyla insan merkezli etik çerçevesinde belirlendiği,
kalkınma - çevre koruma ikileminde kalkınmaya öncelik verdiği daha önceki
bölümlerde ifade edilmişti. Aynı çekinceler, denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
bünyesinde toplanması durumunda da devam edecektir. Çevre ve Şehircilik
Bakanlığının çevre politikalarını belirleyen rolüne ilave olarak, bütün çevre
denetimini de bünyesine alması kalkınma - çevre koruma dengesinde çevre korumayı
ikinci plana itme potansiyeli taşımaktadır.
Çevre denetiminin yeniden yapılandırılması durumunda, Çevre ve Şehircilik
Bakanlığının bütün denetim yetkisinin ortadan kaldırılması gibi bir durum
önerilmemektedir. Çünkü denetim, yönetimin bir fonksiyonu olarak zaten yönetim
faaliyeti içinde vardır. Önerilen durum ise, Türkiye için çevre denetimini tek bir
yapıda örgütleyerek, çevresel etkileri olan bütün faaliyetleri, hükümetin ve siyasetin
etkilerinden uzak bir kurum tarafından dış denetime tabi tutmaktır.
4.4.4. Çevre Denetiminin Üst Kurul Şeklinde Yapılandırılması
Ekolojik sorunların çözümü konusunda son dönemde ortaya atılan iki temel
görüş bulunmaktadır. Bunlardan biri “ekolojik yönetim modeli”, diğeri ise “çevre
310
korumacı” modeldir. Ekolojik yönetim modeli, klasik ulus devlet süreci içinde
uygulanan hiyerarşik, merkezi, büyük ölçekli yönetim modeli yerine âdemi
merkeziyetçi, yerele dayalı, küçük ölçekli yönetim modelini ifade etmektedir. Çevre
korumacı yaklaşım ise günümüzde sürdürülebilir kalkınma anlayışı içinde var olan
koruma yaklaşımıdır (Mutlu, 2008).
Çevre korumacılığın korumacılık yaklaşımı pragmatik olduğundan, ekolojik
düşünce yaklaşımının ütopik nitelikli yaklaşımına göre daha uygulanabilir
niteliktedir. Günümüzde dünyada uygulanan en ileri çevre koruma politikaları çevre
korumacı modele göre yürümektedir. Buna karşılık ekolojik koruma modelinin ise
uygulama örneği bulunmamaktadır. Ekolojik model düşünsel olarak artan bir taraftar
kitlesine sahip olsa da, uygulanabilirlik açısından sorgulanmaktadır (Mutlu, 2008).
Çevre denetimi için yeni model önerilirken, önerilecek modelin uygulanabilir
olması ve ülkenin yönetsel yapısıyla uyumlu olması önem taşımaktadır. Aksi halde
önerilen modelin başarı şansı yoktur. Bu sebeple henüz ütopik nitelikli olan ekolojik
koruma modeline göre bir öneri getirmek yerine, günümüzde geçerli model olan ve
uygulama olanağı bulunan çevre korumacı modele uygun bir öneri getirilmesi
önerilen yeni modelin başarı şansını artıracaktır.
Yeni kamu yönetimi yaklaşımının devletin iktisadi faaliyetlerden çekilmesini,
çekilmediği alanlarda da işletme kurallarına göre faaliyet göstermesini önerdiği daha
önce ifade edilmişti. Yeni kamu yönetimi yaklaşımı ile Dünyada ve Türkiye’de
sayıları hızla artan yönetsel yapıların en önemlileri üst kurul / düzenleyici ve
denetleyici kurul olarak ifade edilen özerk yapılardır. Sezen (2003: 111) ise
düzenleyici kurulları küreselleşmenin kurumları olarak gören düşüncelere katılmakla
311
birlikte, bunların 19. yüzyıla kadar uzanan geçmişlerinin bulunmasının bu yargıyı
tümüyle haklı çıkarmadığını kabul etmektedir.
Bu yeni yönetim yapıları, devletin düzenlediği sektörleri siyasetin
baskısından kurtarmak amacıyla oluşturulmuş, değişik düzeylerde hükümetten
bağımsız çalışan ve kamu gücü kullanan karma yapılardır. Bu özellikleri dikkate
alındığında üst kurulların, devlete biçilen yeni rolün, serbest piyasa ekonomisi
kurallarına dayanarak işler kılınmasının kurumsal araçları olduğu söylenebilir
(Sezen, 2003: 112).
Kamunun küçültülmesi söylemi doğrultusunda, devlet çekildiği alanlardaki
ekonominin yönetimini üst kurullara (düzenleyici ve denetleyici kurullar)
bırakmaktadır. Bu kurumlar, seçimlerle işbaşına gelen hükümetlerin düzenleme ve
denetleme yetkilerini ilgili oldukları alanla sınırlı olmak üzere devralmaktadırlar
(Tepe ve Ardıyok, 2004: 106). Üst kurul, düzenleyici ve denetleyici kurul, bağımsız
idari otorite gibi kavramların tamamı bahse konu özerk kurulları ifade etmek üzere
kullanılmaktadır.
Üst kurulları diğer idari yapılardan ayıran başlıca özellikler; kamu hukukuna
dayanan yetki ve sorumluluklara sahip olmaları, yöneticilerinin karma (seçim -
atama) modelle seçilmesi, değişik düzeylerde düzenleme yetkisine sahip olmaları,
özerkliklerinin ve kendi bütçelerinin bulunmasıdır.
Bağımsız idari otoritelerin oluşturulması şu gerekçelere dayandırılmaktadır
(Thatcher, 2002: 131-132’den aktaran Sezen, 2005: 86, Majone 1993: 3-4):
312
• Siyasetçiler gerek ayrıntılı siyasalar oluşturmada ve gerekse bunları değişen
koşullara uyarlamada yetersiz kalmaktadır. Yansız personeliyle uzmanlaşmış
kurumlar ise, bu siyasaları etkili ve verimli biçimde yerine getirebilir.
• Uzmanlaşmış kurumlara yetki aktarımı, karar verme maliyetini azaltmaktadır.
• Yetki aktarımı siyasetçilere, alınan kararların sorumluluğundan kaçınma
olanağı vermekte ve alınması gerekli olan ancak yarattığı sonuçlar açısından
cazip olmayan kararlar için siyasetçiler hedef olmaktan çıkarak, bu kurumlar
bizzat hedef haline gelmektedir. Bu durum ise ülkede acı reçetelerin
uygulanmasını kolaylaşabilecek niteliktedir.
• Siyasetçiler genel olarak yararı uzun dönemde ortaya çıkacak politikalar
yerine, sonuçları iktidar döneminde alınabilecek politikaları tercih etme
eğiliminde olduklarından, popülist davranma eğilimleri yüksek kimselerdir.
Kurullar ise uzun dönemli sonuç doğuracak kararları daha kolay alabilmekte
ve uygulayabilmektedir.
• Piyasaların liberizasyonu; düzenlemeleri siyasi olmaktan çok teknik ve
karmaşık niteliğe büründürmekte, bu da hükümetlerin ve yasa koyucuların
karar vermeye etkili bir biçimde katılımını güçleştirmektedir. Kurullar ise bu
teknik donanıma sahip bulunmaktadır.
• Uluslararası ve uluslarüstü düzenlemeler, ulusal makamları düzenleyici
otoritelere yetki aktarımına zorlamaktadır.
313
Dünyada ilk bağımsız idari otorite örneği ABD’de 1887 yılında eyaletler arası
ticareti düzenlemek amacıyla çıkarılan bir yasa ile demir yolu taşımacılığı alanında
federal düzeyde kurulan Eyaletler Arası Ticaret Komisyonu (ICC)’dur. Bayramoğlu
(2005: 250, 253), ABD Çevre koruma Ajansını da tek kişinin yönettiği bağımsız
düzenleyici kurum olarak nitelemektedir.
Bağımsız idari otoriteler 1980 sonrasında neo-liberal ekonomi politikalarının
uygulanmaya başlaması ile birlikte dünyada yaygınlaşmaya başlamıştır. Aynı yıllar
Türkiye’de de neo-liberal politikaların uygulanmaya başladığı dönemdir. Sezen
(2003: 117- 136) bu kurulların Türkiye’de gelişimini filizlenme, serpilme ve büyüme
olmak üzere üç evreye ayırmaktadır. Filizlenme dönemi 1980’li yılların ilk yarısına
denk gelmektedir. 1981 yılında kurulup,1982 yılında faaliyete geçen Sermaye
Piyasası Kurulu (SPK), Türkiye’deki ilk üst kurul yapılanmasıdır. 1990’lı yıllar ise
bu kurulların serpilme yıllarıdır. 1994 yılında Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
(RTÜK), Rekabet Kurumu bu dönemin üst kurullardır. Büyüme dönemi ise 1990’lı
yılların sonundan günümüze kadar uzanan dönemi kapsamaktadır.
Türk kamu yönetimi sisteminde halen Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
(1994), Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (2000), Sermaye Piyasası Kurulu
(1981), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (1999), Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu (2001), Kamu İhale Kurumu (2002), Rekabet Kurumu (1994),
Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu (2002), Kamu Gözetimi, Muhasebe ve
Denetim Standartları Kurumu (2011) olmak üzere 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanununun 3 sayılı cetvelinde “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar”
başlığı altında sayılan dokuz adet üst kurul bulunmaktadır.
314
Klasik Türk yönetim sisteminde yeri olmayan üst kurul tarzı örgütlenme, kısa
sürede yaygınlaşmıştır. Türkiye’de bağımsız idari otoriteler, her biri görev alanlarına
giren kanunlarla kurulduklarından bu kurumların isim, teşkilat, kuruluş, personel,
görev ve yetkileri konusunda tam bir yeknesaklık bulunmamaktadır. Bu durum
başlangıçta, üst kurulların kendi üye ve personeline diğer devlet görevlilerine
nazaran büyük ekonomik ve mali haklar sağladıkları gibi gerekçelerle sıklıkla
eleştirilmiştir. Bu sorunun sebebi, üst kurulları düzenleyen ortak ilke ve kurallar
koyan yasal bir düzenlemenin bulunmayışıdır. Bu sakıncaları ortadan kaldırmak
amacıyla, “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı”
hazırlanmış ve 12.07.2004’te TBMM’ye sunulmuştur. Tasarı halen yasalaşmayı
beklemektedir.
Tasarıda; bağımsız idari otoriteler “kanunla kurulan, kuruluş kanunları ile
belirlenen çerçevede ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme,
arabuluculuk ve yönlendirme faaliyeti yapan, idarî ve malî özerkliği haiz, kamu tüzel
kişiliğine sahip düzenleyici ve denetleyici kurumlar” (m.3/a) olarak tanımlanmış;
bunların yetkili karar organlarının “kurul” olduğu ifade edilmiştir (m.3/b). Tasarıda
“kurulların yedi kişiden oluşacağı (m.5), “kurul üyelerinin Bakanlar Kurulunca
atanacağı, başkan ve üyelerin “görev sürelerinin altı yıl olacağı (m.6), “görev süresi
bitmeden başkan ve üyelerin görevlerinden alınamayacakları (m.6) ve “süresi biten
başkan ve üyelerin tekrar atanamayacakları (m.6) hükme bağlanarak, üst kurullar
hakkında standartlar getirilmeye çalışılmaktadır.
Bayramoğlu (2005: 240-241), üst kurulları ekonominin yönetiminde
bürokrasiden, parlamentodan ve siyasal iktidardan özerk ve bağımsız olarak işlev
315
gören kurumlar olarak tanımlamakta, bu kurumları ülke ekonomisinde stratejik
alanları yönettiği ve demokrasi açığı oluşturduğu gerekçeleriyle eleştirmektedir.
Syrett ise (2000: 2), regülasyonları diğer bir deyişle devletin yeni düzenleme
ve denetleme rolünü, seçilmiş temsilciler tarafından oluşturulan ve öncelikleri
yansıtan politik araçlar olarak görmekte, Bayramoğlu’nun ileri sürdüğü demokrasi
açığı fikrine katılmamaktadır.
Aslan ise (2010: 43-44), bağımsız idari otoriteleri tamamen faydalı ya da
tamamen zararlı sonuçlar doğuran kuruluşlar olarak görmenin yanlışlığına vurgu
yaparak, bakış açısı ve beklentilere göre değerlendirmelerin farklı olacağından
bahsetmekte, bu kuruluşların kısa vadede daha verimli, rasyonel bir yönetim
sayesinde başarılı olacağını savunurken, uzun vadede gerekli önlemler alınmazsa
olumsuz sonuçlar doğurabileceğinden de endişelenmektedir. Ona göre (2010: 44)
olası tehlikeler, bu kuruluşlar üzerindeki denetim eksikliği, temsili demokrasi krizine
sebep olabilme ihtimali, cezalandırma yetkisinin sınırlarının iyi çizilememesidir.
Sezen tarafından yapılan bir araştırmada (2005), Türkiye’de kurulların üye
yapısı ve işleyişi bağlamında, siyasi otoritelerin bu kurullara yetki aktarımını
tümüyle haklı çıkarabilecek göstergelere ulaşılamadığı, kurulların geleneksel kamu
yönetiminden uzaklaşmayı ve yeni kamu işletmeciliği anlayışına uygun bir
yapılanmayı sergilemekle birlikte, işleyiş ve işlevsellik açısından kendilerinden
beklenen düzeyde etkin bir yönetim sağlayamadıkları belirtilmektedir.
Yeni çevre denetimi örgütünün düzenleyici üst kurul şeklinde yapılanmasına
dair bir öneri getirilirken, lehinde ve aleyhinde birçok tartışma bulunan bu yapıların
316
Türk idare sitemine uygun olup olmadığının değerlendirilmesi de ayrı bir
zorunluluktur.
Türkiye’de üst kurulların “yerinden yönetim kuruluşu” olduğu doktrinde
genel kabul görmekle birlikte, bu kurumların “yerinden yönetim kuruluşları”
içerisinde hangi kategoriye girdiği konusunda farklı görüşler ileri sürülmektedir.
Bazı yazarlar bu kurumları, hizmet yerinden yönetim kuruluşları (kamu kurumları)
(Gözler, 2003: 490) kategorisine dâhil ederken; bazı yazarlar mahalli idareler ile
hizmet yerinden yönetim kuruluşları dışında “üçüncü bir yerinden yönetim
kuruluşu”(Günday, 2001: 76) kategorisi içinde değerlendirmektedir.
Türk idare sistemi merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına
dayandığından, bunların ikisine de uymadığı gerekçesiyle üst kurulların Türk idare
sistemine aykırılığı iddia edilmişse de; Anayasa Mahkemesi tarafından verilen
kararda bu yapıların T.C. Anayasasına uygun olduğu ve hizmet yerinden yönetim
kuruluşları olarak değerlendirildiği anlaşılmaktadır33. Bu durumda üst kurul
33 Anayasa Mahkemesi; 03.01.2002 tarih ve 4733 sayılı “Tütün ve Tütün Mamulleri, Tuz ve
Alkol işletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılması ile Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satıma, 4046 sayılı Kanunda ve 233 sayılı KHK’de Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun” Anayasaya aykırı olduğuna dair açılan iptal davasında, ilk kez bu kurumlar için “bağımsız idari otorite” kavramını kullanmış ve kararında bu kurumların “kamu kurumu” olduğunu belirtmiştir.
Yüksek mahkemeye göre, “…Yasa’nın 2. maddesiyle özerk bir düzenleme kurumunun öngörüldüğü, literatürde “bağımsız idarî otoriteler” olarak adlandırılan… Tütün, Tütün Mamulleri Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, idarî ve malî özerkliğe sahip, kamu hizmeti görmek üzere Anayasa’nın 123. maddesine göre kurulmuş, denetim ve düzenleme görevi de üstlenebilen tüzel kişiliği haiz bir “kamu kurumudur. Kurumun, Devlet Bakanlığı ile olan ilişkisi nedeniyle merkezi idareden tamamen bağımsız olmadığı, idarenin bütünlüğüne dahil edildiği anlaşılmaktadır….
…Bu bağlamda Tütün, Tütün Mamulleri Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, Yasa’nın gösterdiği çerçevede tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler piyasası ile ilgili düzenlemeler yapma yetkisine sahiptir. Ayrıca Kurulun, söz konusu piyasa ile ilgili kamu yararı amacıyla yaptığı düzenlemeler ve sınırlamalar ise yargı denetimine tabidir…” (bkz. AYM, E.2002/32, K.2003/100 sayılı kararı, R.G. 11.08.2004/ 25550).
317
yapılanmasının Anayasaya uygun olmadığı yönünde getirilen tartışmaların da
geçerliliği kalmamaktadır. A.Y.M. kararı da dikkate alındığında Türkiye’de üst kurul
şeklindeki yapılanmaları hizmet yerinden yönetim kuruluşları içinde değerlendirmek
daha doğru görünmektedir.
Bütün bu değerlendirmeler ışığında, Türkiye’de çevre denetiminin yeniden
yapılandırılması tartışmaları çerçevesinde oluşturulacak örgütün “Çevre Denetimi
Üst Kurulu” adı ile bağımsız idari otorite/üst kurul şeklinde yapılandırılmasının,
Türkiye’nin yönetsel yapısına uygun olduğu, bu yapının çevre denetiminin
bağımsızlığına ve bütüncül denetim anlayışına da yatkın olduğu söylenebilir.
4.4.5. Çevre Denetimi Üst Kurulu (ÇEDÜK) ve GZFT Analizi
GZFT veya SWOT (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar, Tehditler -
Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) analizi, bir proje veya kuruluşun
güçlü ve zayıf yönlerini belirlemek, iç ve dış çevreden kaynaklanan fırsat ve
tehditleri ortaya koymak amacıyla yapılan çok yönlü bir tekniktir. Bu analizle,
kuruluşun amaca ulaşmasını olumlu ya da olumsuz yönde etkileme olanağı bulunan
etmenler tanınmaya çalışılmaktadır. Çevre Denetimi Üst Kurulu adı altında yeni bir
denetim birimi kurmanın da güçlü ve zayıf yönlerinin yanında, buna olanak sağlayan
fırsatlar ve tehditler de bulunmaktadır. Güçlü ve zayıf yönler ile olası fırsat ve
tehditler aşağıdaki gibi özetlenebilir.
Sermaye Piyasası Kurulunu da bir “kamu kurumu” olarak tanımlayan kararlar için bkz.
Uyuşmazlık Mahkemesi 27.11.1989, E.1989/24, K.1989/30 sayılı kararı, R.G. 24.12.1989/20382; Danıştay 10. Dairesi E.1986/1763, K.1987/1746, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu E.1998/355, K.1989/277 sayılı kararları.
318
Güçlü Yönler:
1- Üst kurul yapılanması karma bir yapı olsa da, kamusal yönü ağır basan bir
örgütlenme modelidir. Üst kurul yapılanması kamusal ve özel denetimi, kamusal
denetime ağırlık verecek şekilde harmanlayabilme özelliğine sahiptir. Bu nedenle
tezdeki çevre denetiminin kamu ağırlıklı olması önermesi ile uyumludur.
2- Üst kurul yapılanması, merkezi denetim örgütlenme modeline uygundur.
Üst kurul yapılanması, merkezi bir yapılanma olduğundan; tezde çevre denetiminin
merkezi mi yerel mi ağırlıklı olması gerektiğine yönelik tartışmada merkezi denetimi
öne çıkaran önerme ile de uyumludur. Çünkü üst kurullar, merkezden yönetim içinde
yer alan bir örgütlenme modelidir.
3- ÇEDÜK, çevre denetimine bağımsızlık kazandırabilme özelliğine sahiptir.
Üst kurul yapılanması, çevre denetimini Başbakanlık veya Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı gibi hükümet kuruluşlarının dışına çıkararak, çevre denetimine bağımsızlık
kazandırabilecek bir özelliğe sahiptir. Bu durumda hükümetlerin çevre koruma -
kalkınma dengesinde kalkınmayı yeğ tutan yaklaşımları karşısında bir fren ve karşı
ağırlık mekanizması olabilir. Diğer bir deyişle çevre denetimi üst kurulu, siyasal
iktidarların kalkınma önceliğine karşı çevre korumaya öncelik veren anlayış
geliştirerek, muhalefet yapma görevi de üstlenebilir.
4- ÇEDÜK yapılanması, çevre denetiminde taşra yöneticileri ve yerel
yöneticiler üzerindeki yerel siyasal baskıların da önüne geçebilir. Çünkü çevre
denetimi, merkezi bir kuruluş tarafından yerine getirileceğinden, yerel siyasetçilerin
denetçileri veya denetim sonucunda verilecek yaptırım kararlarını etkisizleştirmeye
319
dönük girişimleri azalacak, olası girişimlerin sonuca ulaşması da o yörede yaşayan
denetçileri etkilemekten uzak olacaktır.
5- ÇEDÜK yapılanması Türkiye gerçeklerine uygundur. Bu şekilde bir
yapılanmayla, ulusal ve uluslararası belgelerde ifadesini bulan Türk çevre
denetimindeki çok başlılık ve koordinasyonsuzluk sorunu giderilebilir.
6- ÇEDÜK ile çevre denetiminin tek elden koordine edilmesi, teoride
denetim sıklığı olarak ifadesini bulan denetimin zamanlamasının iyi ayarlanmasını
sağlayabilir. Denetim sıklığı terimi ile en iyi sonucu elde edebilmek için denetimin
tekrarlanması gereken aralık ifade edilmektedir. Denetim faaliyeti ne gereğinden sık,
ne de gereğinden seyrek olmalıdır. Eğer denetim gereğinden daha sık aralıklarla
yapılırsa, denetlenende bıkkınlığa neden olabilir ve denetime konu olan birimler iş
yapamaz hale gelebilir. Aksi durumda ise, hem geçmişe ilişkin denetim delillerine
ulaşmak zorlaşabilir, hem de denetlenenlerde denetime karşı hazırlıklı olma
alışkanlığını sekteye uğratabilir.
Özellikle çevre denetiminde denetimin uzun zaman dilimlerine sarkması, geri
döndürülemez zararların doğmasına yol açma potansiyeli taşımaktadır. Çevre
denetiminin tek elden koordine edilmesi ile denetim sıklığı istenildiği gibi
ayarlanabileceğinden, aynı konuda birbirinden farklı birimler tarafından sıklıkla
yapılan, ama sonuç alınamayan denetimlerin de önüne geçmek olanaklı hale
gelecektir.
7- ÇEDÜK yapılanması, tezin ana temalarından biri olan çevre etiğinin
bütüncüllüğüne uygundur. Çevre etiği bilindiği gibi, insan ve insan dışında kalan
320
diğer canlı ve cansız varlıkların özsel değerini benimseyen ve çevresel ögeler
arasındaki ilişkiler ağını gözeten sistem yaklaşımına dayanmaktadır. Bu yaklaşımla
çevre sorunları çevre etiğinin bütüncüllüğü içinde değerlendirilebilir. Çevre sorunları
günümüzde yerel boyutu, hatta ulusal boyutu çoktan aşmış; küresel bir bakış ve
işbirliği ile çözümü mümkün olan sorunlar haline gelmiştir. ÇEDÜK ise çevre
denetimini, uluslararası işbirliği ile bütüncül bakış açısı içinde yönlendirip, koordine
edebilme yeteneğine sahip olabilir.
8- ÇEDÜK, yeni kamu yönetimi anlayışında ve buna paralel olarak Türk
idaresindeki dönüşümde ifadesini bulan etkinlik, verimlilik, hesap verebilirlik ve etik
davranış ilkelerini gerçekleştirmeye elverişlidir.
9- ÇEDÜK, çevre denetimini daha uzun erimli olarak planlayabilir. Bu ise
kısa dönemli dalgalanmaların yaratacağı olumsuz etkileri en aza indirebilir.
10- Çevre merkezli etik ilkelere göre yapılandırılacak olan ÇEDÜK, çevre
denetçileri için uygun bir kurumsal etik ve kurumsal kültür ortamı da sağlayabilir.
Zayıf Yönler:
1- ÇEDÜK’ün zayıf yönlerinden biri, yereli ikinci plana itmesidir. Her ne
kadar merkezi denetimin güçlü olduğu söylenebilirse de, özellikle çevresel
bozulmalara yol açan bazı uygulamalara karşı yerel halkın tepki gösterdiği örnekler
çoğalmaya başlamıştır. Türkiye’de Bergama’lı köylülerin altın madenine karşı
mücadelesi, Doğu Karadeniz’de yapımı planlanan HES inşaatlarına, nükleer enerji
santrallerine karşı o yörede yaşayan insanların gösterdiği tepkiler yerel halkın çevre
321
korumaya artan ilgisini göstermektedir. Bu nedenle çevre denetimi üst kurulu çevre
denetiminde yerel halkı çevre korumanın içine dâhil eden yöntemler uygulamalıdır.
2- ÇEDÜK’ün zayıf yönlerinden biri de, kurulun yeni kurulacak olması ve
Türk çevre denetimi tarihinde de köklü bir çevre denetimi birimi bulunmadığından
dolayı, kurumsal kültür oluşturmanın zorluğudur. Bu durumda yeni oluşturulacak bir
kurum için kurumsal etik ilkelerin oluşturulup, bu ilkeleri çevre denetiminde egemen
kılmak da zor olacaktır.
3- ÇEDÜK bünyesinde çalışacak olan çevre denetçilerine çevre merkezli etik
ilkeleri benimsetmek ve bu ilkeleri denetimde karşılaştıkları ikilemlerde
kullanmalarını sağlayabilmek de kolay değildir. Çünkü Türkiye’de etik ve denetim
etiği çok yeni kavramlar olduğundan, mevcut çevre denetçileri arasında genel olarak
etik ilkelerden daha ileri değerler ifade eden çevre etiği ilkelerini içselleştirmeye
hazır bir denetim görevlileri grubu kanımca bulunmamaktadır. Bu da çevre
denetiminde çevre etiği ilkelerini egemen kılmayı güçleştirmektedir.
Fırsatlar:
1- ÇEDÜK yapılanması günümüz şartları için pragmatiktir. Üst kurul
yapılanması, yaygın olarak yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya çıkardığı bir
yapılanma modelidir ve dünyada hızla yaygınlaşmaktadır. Bu nedenle yeni kamu
yönetimi yaklaşımının savunucuları tarafından reddedilemeyecek bir yapılanmadır.
Çevre denetiminin Sayıştay benzeri bir yapıda örgütlenmesi önerilse de bu
şekilde bir öneri yeni kamu yönetimcileri tarafından reddedilebilecektir. Bilindiği
322
gibi üst kurullar, önemli sektörlerin işleyişinde herhangi bir aksaklık doğmaması
için, o sektörü korumak ve geliştirmek amacıyla kurulmuşlardır. Günümüzde çevre
sektörü de en azından telekomünikasyon, elektrik, tütün, şeker, bankacılık sektörü
kadar korunmayı hak etmektedir. Bugüne kadar çevreyi korumaya yönelik bir üst
kurul yapılanmasının önerilmemiş olması, aslında neo-liberalizmin piyasa aktörlerini
korumayı esas alan anlayışının bir sonucudur. Çünkü çevre koruma özel sektör için
kar değil, aksine ilave maliyet anlamına gelmektedir. Çevresel felaketlerin daha da
büyüyeceği öngörülmesine rağmen, ne yazık ki diğer karlı sektörleri düzenlemek için
önerilen üst kurul yapılanmasının çevrenin düzenlenmesi ve denetimi için bugüne
kadar önerilmemiş olmasının temelinde de çevre korumanın neo-liberal politikalarla
çelişmesi yatmaktadır. ÇEDÜK önerisini ise neo-liberal politikalar
reddedemeyecektir. Aksi halde bu düşünce sahiplerinin kendi içinde inandırıcılığı
kalmayacaktır. Bundan dolayı da üst kurul yapılanması günümüz şartlarında en
pragmatik çevre denetimi örgütü yapılanması olarak öne çıkmaktadır.
2- Türkiye’de ÇEDÜK’ün başarılı olabileceğine dair örnekler mevcuttur.
BDDK, Merkez Bankasının bağımsız yapısı ekonomik alanda yaşanan krizlerin
aşılmasında ve istikrarlı ekonomik politikaların uygulanmasında önemli rol
oynamıştır. Bu sayede bankacılık temelli sorunlar aza indirilebilmiş, enflasyonla
mücadelede başarı kazanılabilmiştir.
Bağımsız bir şekilde oluşturulabilmesi ve yeterli güvenceye
kavuşturulabilmesi halinde, bu örnekler ÇEDÜK’ün de çevre korumada başarılı
olabileceğine dair güveni artırmaktadır.
323
3- Türk çevre denetiminde koordinasyon sorunu bulunduğuna ve bu konuda
güçlü bir merkezi denetim örgütü oluşturulması gerektiğine dair ulusal ve
uluslararası birçok belgede tespitler ve öneriler bulunmaktadır. Kalkınma planları,
AB ilerleme raporları, Sayıştay raporları bu tespit ve önerilere örnektir. Çevre
Denetimi Üst Kurulu kurulması, bu önerilere de uygun bir yapılanma modeli
sunarak, ulusal ve uluslararası belgelerden destek sağlayabilecektir.
4- Kamuoyunun çevre korumaya ilgisinin giderek artması, güçlü çevre
denetimi yapılarının oluşturulması için elverişli ortam sunmaktadır. ÇEDÜK’ün
kurulduktan sonra başarılı birkaç denetim gerçekleştirmesi ve sonuçlarını kamuoyu
ile paylaşması durumunda, kolaylıkla kamuoyu desteğini kazanması sağlanabilir.
5- Özellikle günümüzde BM gibi uluslararası bir çevre örgütü kurulması
yolundaki görüşlerin ortaya çıkması, ÇEDÜK şeklinde oluşturulacak merkezi yapıyı
haklı gösterecek gerekçeler sunmaktadır.
6- Yazında her ne kadar üst kurul yapılanmasının Türk idari sistemine uygun
olmadığı yönünde tartışmalar bulunsa da, yargı kararlarıyla bu yapılanma Anayasaya
uygun bulunduğundan; teorik açıdan bu tür tartışmalar yapılsa bile, hukuksal
açısından tartışma sona ermiş görünmektedir. Bu durumda kurulun Anayasaya uygun
olmayacağı yönündeki teorik tartışmalar, en azından hukuksal anlamda son bulmuş
olacaktır.
Tehditler:
1- Yeni kamu yönetimi anlayışının üst kurul yapılanmasını olumlandırması
324
çevre denetimi üst kurulu için bir fırsat sunarken, aynı anlayışın merkezi yapılar
yerine yerel yapıları özendirmesi ÇEDÜK için bir tehdit de oluşturmaktadır.
2- Yeni kamu yönetimi anlayışının piyasa mekanizmasını kutsayan yapısı da
ÇEDÜK için bir tehdittir. Çünkü günümüzde devletler, başta ekonomik alanlar
olmak üzere birçok alandan çekilmekte ve bu alanlar özel sektöre bırakılmaktadır.
Bunun sonucu ise kamu yönetiminin küçültülmesi ve küçülen kamu yönetimine de
işletme ilkelerinin egemen kılınması olmuştur. Kamu yönetiminin işletme yönetimi
ile ikamesi, kamusal denetimi de özel sektöre yaptırmayı özendirmektedir.
Türkiye’de de denetimin özelleştirilmesi örneklerine gittikçe daha fazla
rastlanmaktadır. Bu durum kamusal denetim ağırlıklı olan çevre denetimi üst kurulu
için bir tehdit oluşturmaktadır.
3- Türkiye’de çevre politikalarının kalkınmayı ön planda tutması ve siyasi
iktidarların kendi kontrolleri dışında güçlü bir denetim örgütüne yetki devretmekte
istekli olmaması da ÇEDÜK’ün hayata geçirilebilmesinin önünde bir engel teşkil
etmektedir. Çünkü Sayıştay denetimi dâhil olmak üzere, son dönemde denetim
gittikçe zayıflatılmıştır. Böyle bir ortamda güçlü ve bağımsız bir denetim örgütünün
kurulması en azından siyasal anlamda kolay görünmemektedir.
4.4.6. Çevre Denetimi Üst Kurulunun Örgüt Yapısı
ÇEDÜK, diğer üst kurullarda olduğu gibi, “kurum” ve “kurul” şeklinde
yapılandırılmalıdır. Kurul, karar organı olup 7 kişiden oluşmalıdır. Kurul üyelerinden
biri Cumhurbaşkanı tarafından, biri kamuda görev yapan müfettiş, kontrolör veya
325
denetçi gibi unvanlarda çalışan görevliler arasından Bakanlar Kurulu tarafından
atanmalıdır.
Kurulun bir üyesi TBMM tarafından belli özelliklere sahip kamu görevlileri
veya denetim elemanları arasından seçilmeli, bir üyesi yüksek yargı organları ve
Sayıştay tarafından yargı personeli veya Sayıştay denetçileri arasından seçilmelidir.
Kurulun bir üyesi TOBB Genel Kurulu tarafından, bir üyesi çevre koruma
konularında faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşlarının oluşturacağı ortak bir kurul
tarafından kendi üyeleri arasından, bir üyesi de üniversitelerarası kurul tarafından
profesör unvanına sahip öğretim üyeleri arasından seçilmelidir.
Bu şekilde oluşturulacak kurulun, siyasal iktidarlardan bağımsız hareket
edebilme yeteneğine sahip olacağı düşünülmektedir.
Kurul üyelerinin bağımsızlığını güçlendirecek koşullardan biri olarak da,
üyelerin 7 yıl için sadece bir defa seçilebilmeleri kuralı getirilmelidir. Bunun dışında
kanuna konulacak bazı suçların işlenmesi ve yüz kızartıcı eylemlerde bulunulması
haricinde kurul üyelerinin görevden alınamamaları sağlanmalıdır.
Kurul üyelerinin görevden alınması işlemi de ancak Danıştay’ın ilgili
dairesinin kararıyla olabilmeli, bu karara karşı da Danıştay Temyiz Kuruluna başvuru
olanağı sağlanmalıdır.
ÇEDÜK teşkilatı ise Çevre Denetimi Üst Kurumu adıyla oluşturulmalıdır.
Kurum, bir başkan tarafından yönetilmeli, kurum başkanını kurul seçmeli ve
görevden alabilmelidir.
326
Çevre Denetimi Üst Kurumunun çevre denetimine ilişkin raporlarının
TBMM’ye sunulmasını ve kamuoyuna açıklanmasını zorunlu kılan düzenlemeler
yapılmalıdır.
Çevre Denetimi Üst Kurumunun merkez teşkilatı ve bölge teşkilatı
bulunmalıdır. Merkez teşkilatında genel yetkili olan kurula bağlı bir etik kurul
oluşturulmalıdır. Kurul tarafından atanan kurum başkanına bağlı olarak özel kalem
müdürü, kurul işleri ve kararlar müdürü, basın ve halkla ilişkiler müşaviri görev
yapmalıdır.
Merkez teşkilatında kurum başkanına bağlı başkan yardımcıları bulunmalıdır.
Başkan yardımcılarına bağlı olarak görev yapmak üzere Hava, Su, Toprak, Gürültü
Denetimi Daire Başkanlıkları ile Entegre Denetim Daire Başkanlığı oluşturulmalıdır.
Ana hizmet birimleri dışında yardımcı hizmet birimleri olarak ise İnsan
Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanlığı, Hukuk İşleri Daire Başkanlığı, Uluslararası
İlişkiler Daire Başkanlığı, Bilgi İşlem Daire Başkanlığı, Etik İlke ve Eğitim Daire
Başkanlığı, Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Standart Geliştirme Daire
Başkanlığı, Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı, İzleme ve Değerlendirme Daire
Başkanlığı oluşturulmalıdır. Bunun dışında klasik örgüt modellerinde bulunan
yardımcı hizmet birimleri oluşturulmalıdır.
ÇEDÜK’ün ayrıca çevresel sorunların niteliği ve birbirine benzer özellikleri
dikkate alınarak oluşturulacak bölge kuruluşları bulunmalı, bölge kuruluşlarını kurul
tarafından atanan bölge başkanları yönetmeli, bölge başkanları çevre denetçileri
arasından atanmalıdır.
327
Bu özel düzenlemeler dışında Çevre Denetimi Üst Kurumunun yapılanması
diğer üst kurul yapılanmalarına benzer şekilde oluşturulmalıdır.
Aşağıdaki şekilde ÇEDÜK için geliştiren bir örgüt modeli önerisi yer
almaktadır.
Şekil: Çevre Denetimi Üst Kurulu Örgüt Modeli
328
4.5. YAPILANDIRMANIN ETİK BOYUTUYLA TARTIŞILMASI
ÇEDÜK yapılandırılmasının etik boyutu ile tartışılması başlığı altında
ÇEDÜK yapılanmasının Kantiyen ve yararcı temel etik kuramların yaklaşımına göre
desteklenip desteklenemeyeceği tartışılacak; niçin çevre merkezli politikalara ve etik
ilkelerin içselleştirilmesine gereksinim olduğu irdelenecektir.
4.5.1. Kantiyen Kuram Bağlamında Yapılandırma Tartışması
Kantiyen etik kuramın en belirgin özelliği, bir eylemin iyiliği veya
kötülüğünü belirlemede ölçüt olarak amacı (niyeti) esas almasıydı. Bu kurama göre,
bir eylem iyi niyetle yapılıyorsa, sonucu kötü de olsa, o eylem etik açıdan iyi ve
doğru bir eylemdi. Eğer eylem kötü niyetle yapılıyorsa, eylemin sonucu iyi de olsa, o
eylem etik açıdan kötü ve yanlış bir eylemdi.
Kantiyen kuram, “kesin buyruk” da denilen bir ahlak yasasına
dayanmaktaydı. Kesin buyruk; bireyin ancak aynı zamanda genel bir yasa olmasını
isteyebileceği ilkeye göre eylemde bulunmasıydı (Kant, 2003: 38).
Kant, kesin buyruk ile koşullu buyruk arasında ayrım yaparak; koşullu
buyruğu, yalnızca eylemin herhangi bir olanaklı ya da gerçek amaç için iyi olduğunu
söyleyen bir buyruk olarak tanımlamaktaydı (Kuçuradi, 2006: 5). Bu durumda belli
şartlarda geçerli olan koşullu buyruk, çevre korumada etkili bir ilke olarak
kullanılamaz. Çünkü koşullu buyruk bireylere genel ilkeye göre değil, kendi kişisel
değerlendirmelerine göre eylemde bulunma olanağı vermektedir. Eğer bir şeyin
olmasını istiyorsan ona göre davranışta bulunacaksın kuralı işletilirse, bir şeyin
329
olmasını istemeyen kişi için öyle davranmama haklı gösterilebilir. Bu durumda
evrensel ilkeye ulaşmak da olanaksız hale gelir. Çevre sorunları ise evrensel nitelikte
sorunlar olduğundan, çevre koruma ancak evrensel ilkelerle gerçekleştirilebilir.
Kantiyen kuram toplumsal nitelikli sorunlar yerine, bireylere karşı
davranışlarımızın nasıl olması gerektiğini açıklamak için daha elverişlidir. Bu
bakımdan çevre denetiminin çevre etiği bağlamında yeniden yapılandırılmasında bu
tezde önerilen kurumsal yapının açıklanmasına yararcı kuram kadar temel
oluşturamamaktadır.
Kant’ın ahlak yasasının hayata yansıması olan “pratik buyruk”, ahlaki ilgiye
konu olan varlıkların, neden bu ilgiye değer olduklarını açıklamada yararlı olabilir.
Her ne kadar Kant sadece insanın araç olarak kullanılamayacağını söyleyerek, özsel
değeri sadece insana atfetmişse de; etiğin genişleyip diğer canlı ve cansız varlıkları
da kapsamına alması ile birlikte, Kant’ın pratik buyruğu insan dışındaki diğer
varlıkları da kapsayacak şekilde genişletilebilirse, bu durumda diğer varlıklar da
kendi başlarına amaç haline geleceklerinden, pratik buyruk insan dışındaki varlıklara
özsel değer atfedilmede etik alt yapı sağlayabilecek duruma gelebilir.
Bununla birlikte Kantiyen kuram, çevre denetiminin kurumsal yapılanmasının
nasıl olması gerektiğinden çok, çevre denetçilerinin bireysel olarak nasıl bir etik
anlayışa sahip olmaları gerektiğini açıklamada daha elverişlidir. Çevre denetçilerinin
Kant’ın kesin buyruğunu ilke olarak benimsemeleri durumunda, hukuksal boşlukları
bu ilkeye göre doldurmaları söz konusu olacağından, bireysel etik sağlam
oluşturulabilir. Çünkü Kaygı’nın da ifadesiyle (2006: 9), Kant’ın ahlak yasası/kesin
buyruk tam da yeryüzündeki birbirinden farklı, hatta birbirine zıt ahlakların birbirine
330
zıt buyrukları karşısında şaşıran insanların, ne yapmaları gerektiğini ona dayanarak
bulabilecekleri bir buyruktur.
4.5.2. Yararcı Kuram Bağlamında Yapılandırma Tartışması
Daha önce ifade edildiği gibi yararcı kuram, eylemin değerini amaca göre
değil, eylemin doğuracağı sonuca göre belirleyen kuramdı. Yararcı kurama göre,
eğer bir eylem bir bütün olarak dünyada kötüye kıyaysa mümkün olan en büyük iyiyi
ya da iyiye kıyasla mümkün olan en az kötüyü üretiyorsa o eylem iyi ve doğru, aksi
durumda kötü ve yanlıştı (Frankena, 2007: 72). Bu kuramda bireyin içsel değerleri
önemsenmeyip, az sayıda insanın zarar görmesi de çok sayıda insanın yararının
yanında göz ardı edilebilmekteydi (Çobanoğlu, 2009: 17).
Ödevci kuramlar (örneğin: deontoloji) diğer insanlara önem verirken, iyinin
artmasına yeteri kadar önem vermemekte; bencilik iyinin artmasına önem vermekte,
ancak diğer insanlara yeteri kadar önem vermemektedir. Yararcılık ise bu kusurların
ikisini de gidererek, temel ilkeler arasındaki olası çatışma sorunlarını da ortadan
kaldırmaktadır (Frankena, 2007: 71).
ÇEDÜK yapılanması, yararcı etik kuramın yaklaşımına uygun düşmektedir.
Çünkü yararcı kuramın eylemin iyiliğini belirlemede esas aldığı temel ölçüt en fazla
faydayı sağlamak olduğundan, kamu yararı kavramı yararcı etikte anlam
bulmaktadır. Çevrenin korunmasında kamu yararı bulunduğu ise muhakkaktır ve
belki de kamu yararının en net görülebildiği alan çevredir.
331
Toplumda bir şirketin hem yüksek ilkelere hem de yüksek gelire sahip
olamayacağı kanaati yaygındır. Toplum, birçok firmanın etik sorumluluk taşımadığı;
firmaların çoğunun çevre ve tüketicilerin sağlığı, güvenliği pahasına acımasızca
karlarını artırmaya çalıştıkları düşüncesindedir (Leisinger, 2009: 94). Bu nedenle
kamu yararını, amacı kamu yararını sağlamak olmayan işletmeler eliyle korumak
olanaksızdır. O halde kamu yararının en yoğun olduğu çevre koruma hizmetlerinin
de özel işletmeler tarafından yerine getirilmesi kamu yararına uygun düşmemektedir.
Bundan dolayı da çevre denetimi, temelde kamunun görev ve sorumluluğunda
yürütülmesi gereken bir hizmet niteliğindedir. Bu özellik ise, üst kurul
yapılanmasında mevcuttur.
Yararcı etik kuram; çevre denetiminin kamusal ağırlıklı olmasının yanında,
çevre denetiminin merkezi yapıda olması gerektiğini açıklamaya da elverişlidir.
Çevresel sorunların şehir, bölge, ülke gibi sınırları tanımayıp uluslararası nitelik
kazanmış olması; çevre korumada yerel unsurları öne çıkaran görüşleri haklı
çıkarmamaktadır. Yerele dayalı bir denetimde bütünün tamamı görülemeyeceğinden,
çok sayıda insanın yararına olan bir eylem, az sayıda yerel halkın yararına feda
edilebilme riski taşımaktadır. Yararcı etik ise tam da bunun aksine, az sayıda kişinin
uğrayacağı zararı daha geniş kitlelerinin yararı için görmezden gelebilmektedir.
Bir ülkede çevre korumada kamu yararının nasıl gerçekleştirilebileceği ancak
merkezi bir bakış açısıyla anlaşılabilir. Bu nedenle çevre denetimi de merkezi bir
bakış açısı taşımalıdır. Kurul yapılanması da bir merkeze dayanan yapılanma
modeline uygundur.
332
Çevre denetiminin üst kurul şeklinde yapılandırılması dağıtımcı adalet ilkesi
açısından da önemlidir. Çevre sorunlarının doğasında adaletsizlik bulunduğundan
daha önce bahsedilmişti. Çünkü bu sorunlardan en çok etkilenenler, bu sorunlara
daha az sebep olan halk kesimleridir.
Dağıtımcı adalet ilkesi çevresel yükün, diğer deyimle çevre sorunlarının
oluşturduğu negatif dışsallığın adil dağıtımını gerektirmektedir. Eşitlik çevresel
yükün dağıtımında her zaman adalet sağlamayacağından, dezavantajlı kesimlere
pozitif ayrıcalıklar tanınması gerekebilir. Bu ayrıcalıkları da kapsayacak şekilde,
yükün adil dağıtımı ise ancak bütüncül bir bakış açısı ile merkezden
gerçekleştirilebilir.
4.5.3. Mevzuat ve Politikaların Çevre Merkezli Oluşturulması
Çevre denetimi üst kurulunun kurulması çevre denetiminin başarısı için tek
başına yeter koşul değildir. Böyle bir kurum oluşturulsa dahi, mevzuat veya çevre
politikalarının çevre merkezli etiğe göre oluşturulmaması, çevre denetimini etkisiz
kılacaktır. Çünkü ÇEDÜK çevre denetimini yürürlükteki mevzuat ve çevre
politikalarına göre gerçekleştirecektir. Mevzuat oluşturma ve çevre politikalarını
belirleme görevi ise demokratik ülkelerde yasama organına verilmiştir.
Çevre denetimi örgütü özellikle çevre politikalarının uygulanmasında ne
derece başarıya ulaşıldığını ölçmekle görevli olacağından, çevre politikalarının insan
merkezli politikalara göre oluştuğu toplumlarda insan dışındaki çevre unsurları
araçlar bir değer olarak görülecektir. Çünkü insan merkezli çevre politikaları çevre
333
korumayı değil, kalkınmayı öncelikli hedef alan politikalardır34. Bu durumda çevre
koruma, kalkınmanın gölgesinde kalacağından; çevre denetimi de çevreyi koruyan
değil, kalkınmayı sürdürmeyi hedefleyen bir yapıya dönüşecektir. Dolayısıyla çevre
denetiminden elde edilen sonuçlar yine insan merkezli çevre politikalarının daha
başarılı olarak uygulanmasına hizmet edecek, bu durum ise uzun erimli çevre
koruma amacına hizmet etmeyecektir.
Türkiye’de çevre politikaları genellikle insan merkezli olduğundan, çevre
denetiminin çevre korumayı sağlayabilmesi için, bu politikaların insan merkezli
bakıştan kurtarılması gerekmektedir. Bunun için de çevre politikaları, çevre merkezli
etiğe göre bütüncül bakış açısıyla ve çevresel ögeler arasındaki ilişkiler ağına saygı
gösterecek biçimde yeniden oluşturulmalıdır.
Politikalar toplumun sahip olduğu etik değer ortamında geliştiğinden,
öncelikli olarak yapılması gereken ise toplumsal çevresel algının yükseltilmesi
olmalıdır. Toplumsal çevresel algı, klasik çevre eğitiminden daha ileri bir anlayışı
ifade eden “çevre için eğitim” anlayışının benimsenmesi ile gerçekleştirilebilir35.
34 Melis ALPHAN “Kalkınma ve Çevre İkilemi” başlıklı bir köşe yazısında Türkiye’de çevre
ve kalkınma ilişkisine nasıl bakıldığını şu cümlelerle özetlemektedir. “…Bugüne kadar Türkiye’de çevre meselesine değer veren hiçbir hükümet olmadı. ….. Ülkeler uygarlaştıkça insanların duyarlılığı artar. Bizde de böyle olması gerekirken, çevre talanı artarak sürüyor. …. Yatırım süreçlerinin yoğunlukta olduğu ülkelerde çevre-kalkınma ikilemi yaşanır. Bizim çevre katliamı olarak gördüklerimizi, erk sahipleri ülkeyi kalkındırmak olarak ifade ediyor. … Varsın para içinde yüzmeyelim. Toprağa, ağaca, suya saygımız olsun yerine.” Hürriyet Gazetesi, 22.06.2013.
35 Çevre için eğitim, çevre eğitiminden farklı bir kavramdır.
Çevre eğitimi; bireylerde çevre bilincinin geliştirilmesi, çevreye duyarlı, olumlu ve kalıcı davranış değişikliklerinin kazandırılması amacıyla yapılan eğitimi ifade etmektedir (Türkiye Çevre Durum Raporu, 2007: 533).
Çevre için eğitim ise, çevreyi biçimlendiren kararların alınması konusunda siyasal ve aktöresel (moral) bir uyanıklık ve bilinçlenme yaratmaktır. Çevre için eğitimde önemli olan, bireylerin doğayla ilişkilerini belirleyen tutumlarının, egemen olan ekonomi biçimleriyle ne denli yakından ilişkili olduğunu bireye göstermektir (Geray, 1997: 325- 326, Geray, 1991). Bu sebeple çevre için eğitimin üç önemli amacı bulunmaktadır. 1- İnsanlara ekolojik çevre dizgelerini ve insanlığın bu dizge
334
Bununla birlikte Geray’ın da vurguladığı gibi (2002: 292), toplumsal ve siyasal
düzeltimler gerçekleştirilemedikçe, çevre sorunları gibi karmaşık konularda köklü bir
değişimin sadece eğitim yoluyla sağlanabilmesini ummak da büyük bir iyimserliktir.
4.5.4. Kurumsal Etik İlkelerin Oluşturulması
OECD’nin 23 Nisan 1998 tarihli kamu hizmetinde etik davranışı geliştirmeye
yönelik “Kamu Hizmetinde Etik İlkeler” başlıklı tavsiye kararı, ülkelere etik yönetim
sistemlerini gözden geçirmeye yardımcı olacak bir çerçeve sunmuştur
(PUMA’1998’den aktaran Demirci ve Genç, 2008: 44). Kamuda etiğin ortaya çıkma
nedenleri arasında güven ve yönetişim açığını kapatma ihtiyacı, yurttaşların hizmet
kalitesi beklentilerinin artması, iyi yönetişim gündemi, uluslararası örgütlerin
öncülüğü, yeni kamu yönetimi reformlarının kamuda değer sistemlerini değiştirmesi
gibi etkenlerin rol oynağından bahsedilmektedir (Demirci ve Genç, 2008: 45-46).
Günümüzde örgütlerin büyümesiyle birlikte örgüt içindeki ve dışındaki resmi
veya gayrı resmi ilişkiler ağının karmaşık hale gelmesi, örgüt çalışanlarının tarafsız,
doğru, adil davranmalarını sağlayacak hukuk kuralları dışında ilkelere gereksinim
doğurmuştur. Örgütlerin kültürlerinin ürünü olan ve çalışanları belirli yönde
davranmaya yönelten yazılı olmayan bu kurallar, etik kurallardır. (Mocan, 2002: 6).
Ancak, örgüt kültürünün etik davranışlar açısından anlam kazanabilmesi için, onların
tanımlanması ve yazılı hale getirilmesi gereklidir (Pehlivan, 1998: 52).
içindeki yerini kavratmak, 2- İnsanların gezegenle nasıl uyum içinde yaşayabileceklerine dair görüş geliştirmek, 3- İnsanların etkin ve sorumlu bir katılım için gerekli olan beceriyi kazanmalarına yardım etmek. Çevre için eğitim, daha geniş toplumsal hareketlerin bir parçası olarak gelişmiştir (Geray, 2002: 291) ve özünde yapısal değişiklik vardır (Geray, 2002: 294.).
335
Kurumsal etik, bir kurumda çalışanların bireysel olarak sahip oldukları etik
değerlerin toplamından daha büyüktür. Kurum personeli bütün etik değerleri
içselleştirmiş olsa dahi, kurumsal etik kültürün oluşmaması durumunda kurumun
görevlerinin bir bütünlük içinde yürütülmesinde sorunlar ortaya çıkacaktır. Çünkü
etik ikilemlerle karşılaşan kurum görevlileri, ancak kurumsal düzeyde etik ilkelerin
de oluşturulması halinde, aynı yönde davranış sergileyebilirler. Tenbrunsel, Crowe
ve Umphress’in deyimiyle (2003: 286), organizasyonlarda sağlam bir etik altyapı
oluşturma kaya gibi bir zemine bina inşa etmeye benzemektedir; aksi ise kuma bina
inşa etmek demektir.
OECD, kurumlarda etik bir altyapı oluşturulmasının sekiz şartını aşağıdaki
gibi sıralamaktadır (Ömürgönülşen, 2009).
• Etkili bir yasal çerçeve oluşturmak,
• Siyasi kararlılık göstermek,
• Etkin hesap verme mekanizmaları oluşturmak,
• Uygulanabilir davranış kuralları belirlemek,
• Mesleki sosyalleşme mekanizmaları oluşturmak,
• Uygun çalışma koşulları sağlamak,
• Koordinasyon,
• Etkin bir sivil toplumun varlığı.
Bir toplumda etik altyapıyı şekillendiren etmenlerden biri de kültürdür.
İnsanlar davranışta bulunurken, içinde bulundukları kültüre göre hareket
336
etmektedirler. Ancak çoğu zaman bu hareketlerini kültürün etkilediğinin farkında
dahi değildirler (Cowperthwaite, 2010: 178).
Hofstede (2001: 9) kültürü, bir grubun üyelerini diğerlerinden ayıran aklın
ortak programlanması olarak tanımlamaktadır. Kültür, toplumları biçimlendirmede
nasıl rol oynamaktaysa, kurumları şekillendirmede de aynı derecede rol
oynamaktadır. O halde çevre denetçilerinin ortak akılda programlanmasını
sağlayacak olan şey, ÇEDÜK’ün kurumsal kültürü olacaktır.
İnsanlar, doğuştan kazandıkları bireysel genetik özellikler ve toplumsal
yaşamda kazandıkları kültür ile yoğrularak bir kişilik oluşturmaktadırlar. Bundan
dolayıdır ki, bir kurumda çalışmakla elde edilecek kurumsal kültür, o kurumun bir
mensubu olarak çalışanlarının iş hayatını ve işe bakışını da etkileyecektir. ÇEDÜK
de kendine özgü bir kurumsal kültür oluşturabilir ve bunu etik ilkeleler haline
getirebilirse, çevre denetçilerinin bireysel değerlendirmelerinde kurumsal etik
ilkelere göre hareket etmeleri sağlanabilecektir. Bunun gerçekleştirilememesi
durumunda ise, çevre denetçilerinin karşılaştıkları etik ikilemlerde farklı toplumsal
yönlendiricilerin rolü artacak ve ortak bir paydaya ulaşılamayacaktır.
Bütün ülkelerde ortak denetim standartları oluşturulsa, denetimlerde aynı
prosedürler izlense dahi ortaya aynı sonuçlar çıkmamaktadır. Bunun nedeni,
standartların uygulanmasının, ülkelerin sahip oldukları kültüre göre değişmesidir.
Çünkü denetçiler, evrensel de olsa kuralları kendi değer yargılarına göre
yorumlamaktadırlar (Cowperthwaite, 2001: 182).
337
Farklı yorumları azaltabilmenin yolu ise, kişisel değer yargılarının etkisini en
aza indirecek ortamın yaratılmasıdır ki, bu da ortak kurumsal kültürü benimsemekle
gerçekleşebilir. Bundan dolayıdır ki, önerilen ÇEDÜK’ün kendi etik kültürünü
oluşturması, çevre denetiminin başarı şartlarından birisidir. ÇEDÜK bir denetim
birimi olacağından, bu kurumun denetçilerinin denetim etik ilkelerini içselleştirmiş
olmasının yanında, kurumsal etik kültürün bir parçası oldukları bilincine ulaşmaları
da sağlanmalıdır.
ÇEDÜK’ün kurumsal olarak benimseyeceği etik ilkeler ise insan merkezci
etiği aşan bir anlayış taşımalıdır. Eğer ÇEDÜK, kurumsal kültür olarak çevre
merkezli etiğin bütüncüllüğünü ve sistem yaklaşımını içselleştirebilirse, bu yöndeki
politikaları olumlandırarak, çevre denetçilerinin önünü açabilir. Aksi durumda çevre
denetçileri bireysel anlamda çevre merkezli etiği ne kadar içselleştirmiş olurlarsa
olsunlar, bu değerleri denetim raporlarına yansıtma sorunlarıyla karşılaşacaklarından,
çevre denetimi gelecekte de bugün içinde bulunduğu sorunlardan kurtulamayacaktır.
4.5.5. Çevre Denetçileri İçin Etik İlkeler Oluşturulması
Kamuda etik anlayışın geliştirilmesinden iki şey beklenmektedir. Bunlardan
biri, kamu görevlilerinin etik davranış sahibi olmalarını dış denetimle sağlamak
(uyuma dayalı etik / compliance based ethics); diğeri ise bunu iç denetimle
sağlamaktır (dürüstlüğe dayalı etik / integrity based ethics). Klasik kamu yönetiminin
de metotları arasında olan dış denetim daha çok yasalarla sağlanmaktadır. Kamuda
etik anlayışın buna ilave ettiği ise, iç denetim yoludur. İç denetim; kamu görevlisinin
kendi kendisini denetlemesidir. Dış denetim, Kıta Avrupası geleneğine; iç denetim
338
ise Anglosakson geleneğine daha uygundur. Yeni kamu yönetimi anlayışı, uymaya
dayalı etiği dışlamadan, etik anlayışı dürüstlüğe dayalı iç denetim yaklaşımına doğru
kaydırmıştır. Çünkü takdir yetkisi ve performans yönetiminin genişlemesiyle birlikte,
etik ikilemleri çözmede iç bakış açısı daha fazla önem kazanmıştır
(Behnke’2002:691’den aktaran Demirci ve Genç, 2008: 48).
Etik her ne kadar iç değerlendirme ile ilgili ise de, bunun dışa yansıması
birtakım mesleki etik ilkelerin oluşturulması ile olanaklı hale gelmiştir. Aksi halde
herkesin kendi iç değerlendirmesi birbirinden farklı olacağından, etik görelilik
sorunu ile karşı karşıya kalınması olasıdır. Farklı iç değerlendirmeleri ortak bir
noktaya doğru yönlendirebilmek ve etik görecelikten kurtulabilmek için mesleki
denetim standartları oluşturulmuştur.
Denetim standartları, denetçiye mesleki sorumluluklarını yerine getirmesinde
yardımcı olan, ona denetim faaliyetlerinde ışık tutan ilkelerdir. Uluslararası alanda
denetçiler için ilk etik kodlar mali denetim alanında oluşturulmuştur. Uluslararası
Muhasebeciler Federasyonu - International Federation of Accountant (IFAC)
tarafından oluşturulan başlıca mesleki etik ilkeler aşağıdaki gibidir (Başpınar, 2005:
60-62, Koçberber, 2008: 73-75).
• Açıklık ve tarafsızlık,
• Sorunların çözümü,
• Mesleki yeterlilik,
• Sır saklama, vergisel konularda danışmanlık,
• Sınır ötesi faaliyetler,
339
• Tanıtım.
Dünyada denetçiler için etik ilkeler geliştiren kurumlardan biri de
INTOSAI’dir. INTOSAI’nin denetçiler için geliştirdiği etik ilkeler aşağıda
sıralanmıştır (Koçberber, 2008: 71-73).
• Dürüstlük,
• Bağımsızlık,
• Tarafsızlık,
• Çıkar çatışmasından kaçınma,
• Meslek sırlarını saklama,
• Mesleki yeterlilik ve mesleki gelişmelere açık olma.
Türkiye’de de muhasebeciler için konulan bu standartlar geliştirilerek, bazı
kamu ve özel denetim kurumları tarafından etik kodlar haline getirilmiştir. Türk
kamu yönetiminde görev yapan denetim elemanlarının büyük çoğunluğu 5176 Sayılı
Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkındaki Kanunda belirlenen etik
ilkelere tabidirler. Bunların dışında bazı denetim kurumları, mensupları için etik
anlamda ilkeler içeren bazı düzenlemeler de geliştirmiştir. Bunlardan Kamu İç
Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları, Sayıştay Denetçileri Hakkında Disiplin
Kovuşturmasını Gerektiren Hallerle Bunlara Verilecek Disiplin Cezalarına Dair İç
Yönetmelik, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu (mülga) Etik İlkeleri ve Serbest
Muhasebeciler, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirlerin
Mesleki Faaliyetlerinde Uyacakları Etik İlkeler Hakkında Yönetmelik, Bağımsız
Denetleme Kuruluşları ve Denetçilerine İlişkin Genel Esaslar, Bankacılık Düzenleme
340
ve Denetleme Kurulu Üyeleri ile Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
Personelinin Uyacakları Meslek İlkeleri denetçilere yönelik geliştirilen bireysel etik
ilkelerdir (Koçberber, 2008: 79-80).
Kamuda görevli denetim elemanları için 2010 yılında ortak ilkeler getirilerek,
bu alanda asgari kodlar oluşturulmuş ve Denetim Görevlilerinin Uyacakları Meslekî
Etik Davranış İlkeleri Hakkında Yönetmelik yürürlüğe girmiştir (R.G. 14.09.2010,
27699). Yönetmeliğe göre, denetim görevlileri için getirilen etik davranış ilkeleri
aşağıdaki gibidir.
a) Tarafsızlık ve nesnellik: Denetim görevlilerinin görevlerini herhangi bir
baskı, etkileme ve yönlendirme olmaksızın yerine getirmesidir (m: 4). Tarafsızlık
hem denetlenen, hem de bağlı olunan kuruma karşı olmalıdır. Kanıtlar nesnel olarak
toplanmalı ve yorumlanmalıdır. Tarafsızlık, denetimin kamuoyu nezdinde de
güvenilirliğini belirlemede en önemli unsurdur. Bu nedenle ÇEDÜK ve çevre
denetçilerinin siyasi organa karşı bağımsızlığının güvence altına alınması önemlidir.
b) Eşitlik: Denetçinin, görevini yaparken dil, din, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce
gibi sebeplerle farklılık gözetmeden kanun önünde eşitlik ilkesine göre hareket
etmesidir (m: 5). Eşitlik ilkesi denetçinin önyargılardan uzak olmasını da
gerektirmektedir.
c) Dürüstlük: Denetçilerin, çalışmalarını sorumluluk duygusu içinde
yürütmeleri, başkalarına görevleri ile ilgili olarak herhangi bir vaatte bulunmamaları,
görevlerinin saygınlığını ve güvenilirliğini zedelememeleri, suçlara göz
yummamalarıdır (m: 6).
341
d) Gizlilik: Denetçilerin, görevleri esnasında öğrendiklerini yetkili makamlar
dışında başkalarıyla paylaşmamasıdır (m: 7).
e) Çıkar çatışmasından kaçınma: Denetçilerin, görevleri ile ilişkili olarak
kendisi veya yakınlarının çıkarlarının söz konusu olabileceği her türlü durumdan
kaçınması, denetim faaliyetini yürütürken nüfuzunu kullanmaması, tarafsızlığını
engelleyecek durumların oluşması halinde görevinden çekilmesidir (m: 8).
f) Nezaket ve saygı: Denetim görevlilerinin onur kırıcı, küçük düşürücü ve
keyfi davranışlar sergilememeleri, hakaret ve tehdit edici uygulamalardan
kaçınmaları ve nezaketli olmalarıdır (m: 9).
g) Yetkinlik ve meslekî özen: Denetim görevlilerinin görevin gerektirdiği
bilgiye sahip olmaları, mesleki bilgilerini geliştirmeleri, denetledikleri birimin işleyiş
düzenine, yönetim ve karar alma süreçlerine müdahale etmemeleridir (m: 10).
Bu etik ilkeler, bütün denetçiler gibi çevre denetçilerinin de içselleştirmesi
gereken ilkelerdir. Ancak çevre denetiminin çevre merkezli etiği esas alan bir
anlayışla yapılandırıldığı bir kurumun mensubu olan çevre denetçileri, bu ilkelerin
yanında çevre denetçilerine özel etik ilkeleri de içselleştirmek durumundadırlar. Bu
ilkeler ise aşağıdaki gibi oluşturulabilir.
• Görevlerini yaparken kamu yararını korumayı amaç edinmek,
• Gelecek kuşakların haklarına saygı göstermek,
• İnsan dışında diğer canlıların ve cansız varlıkların özsel değere sahip
olduğunu idrak etmek,
342
• Çevreyi sistem yaklaşımı içinde bütüncül olarak görebilmek, çevresel olaylar
arasındaki ilintilere saygı göstermek,
• Çevre-kalkınma ikileminde çevreyi dışlayan veya önemsizleştiren
davranışlardan kaçınmak,
• Çevresel konularda işbirliğine önem vermek.
4.5.6. İşletme İç Denetim Sistemlerinin Oluşturulması
ÇEDÜK’ün kurulması, çevre denetiminin her aşamasının ve bütün çevresel
faaliyetlerin kurulacak bu kurum tarafından bizzat yapılması anlamı taşımamaktadır.
ÇEDÜK, çevresel bozulmaya neden olan veya olabilecek bütün işletmelerde iç
denetim sistemlerini oluşturmayı teşvik etmeli, hatta bunu zorunlu hale getirmelidir.
İşletmelerde iç denetim sistemleri biri hukuksal, biri etik sistemler olmak üzere iki
temelde oluşturulabilir.
Hukuksal denetim sistemi ile işletmelerin kendi faaliyetlerinden kaynaklanan
çevresel bozulmaları önleyici bir denetim birimi kurmaları gereği kastedilmektedir.
Böyle bir birimin kurulması, işletmeleri ileride doğabilecek tazminat ödemelerinden
de kurtarabilecektir. Günümüzde işletmeler de büyük organizasyonlar haline
geldiğinden, işletme yönetiminin bütün faaliyetleri kontrol edebilme olanağı ortadan
kalkmıştır. Bu amaçla büyük ölçekli işletmeler kendi iç denetim sistemlerini
oluşturma gereği duymuşlardır. İşletme yönetimi çevreye saygılı bir üretim modeli
benimsemiş ve bu amaçla gerekli tedbirleri almış olsa dahi, bazen alt yönetim
birimleri veya çalışanlar bu kuralların dışına çıkabilirler. İşletme iç denetim birimi bu
343
riskleri ortadan kaldırarak, üst yönetime çevre dostu üretim yapmada yardımcı olma
rolünü üstlenebilir.
İşletmelerde sağlıklı işleyen bir iç denetim sisteminin bulunması, çevre
denetçisi için de kolaylık demektir. Kuruluşun sahip olduğu iç denetim sistemi etkin
ise, denetçinin kuruma olan güveni de artacak ve buna bağlı olarak denetim riski
azalacaktır. Çünkü etkin bir iç denetim sisteminin varlığı, raporların ve bilgilerin
hatalı olma riskini azaltacaktır. Hata riskinin az olması ise, denetçinin görüş
oluşturmada kullanacağı denetim işlemlerinin sayı ve kapsamını azaltarak, denetçiye
fayda sağlayacaktır. Bu nedenle çevre denetçisi, mevcut iç denetim sisteminin
bulgularını da değerlendirmelidir. Ancak denetçiler, iç denetim mekanizmalarının
mevzuata aykırılıkları tespit etme ve önleme konularında bazı riskler taşıyabileceğini
gözden uzak da tutmamalıdırlar. Denetim esnasında iç denetim sistemlerinden
yararlanılsa da, iç denetimin yapısı ve işleyişini örneklerle sınanmalı ve buna göre
değerlendirilmelidir.
İşletme içi çevre denetim sistemleri geliştirme, yeni kamu yönetimi anlayışı
ile günümüzde gittikçe yaygınlaşan bir yöntemdir. Eco-audit (EMAS), ISO 1401 gibi
sistemler çevre denetiminde işletme içi denetim sistemi örnekleridir.
“Eco-audit” 1990’lı yılların ortalarında AB tarafından işletmelerin ve diğer
kuruluşların kendi çevre performansını belirlemek, yorumlamak, rapor haline
getirmek ve geliştirmek amacıyla kullanabilecekleri bir yönetim aracı olarak
geliştirilmiştir. Bu programa dâhil olan işletmeler, faaliyet alanına göre daha sık
olabilmekle birlikte, yılda en az bir defa iç denetim uygulama zorunluluğundadırlar.
ISO 1401 çevre yönetim sistemi de EMAS gibi işletmelerin iç denetimini özendiren
344
bir sistemdir. İkisi arasındaki temel fark ise ISO 14001 işleyen bir çevre yönetim
sistemi kurmayı amaçlamışken, EMAS’ın bundan daha ileri giderek, kurulmuş
sistemi sürekli geliştirmeyi ve kamuoyuna sonuçlar hakkında bilgi vermeyi
içermesidir. Diğer bir deyişle ISO 1401 “uygunluk denetimine” odaklanırken, EMAS
“performans denetimine odaklanmıştır (Roberts, 1995: 43, Von Zharen, 1996: 30).
İşletme içi denetim sistemlerinin zayıf yönü isteğe bağlı olmasıdır. Bu
durumda akla şu soru gelebilir. İşletmeler gönüllü olarak neden kendileri için maliyet
anlamına gelen bu sistemlere dâhil olmak isterler? Nedenlerden biri, yukarıda ifade
edildiği gibi işletmeyi ileride doğacak çevresel zararlar nedeniyle uğrayabileceği
tazminat yükümlülüklerinden korumaktır. Diğer bir neden ise, son zamanlarda
toplumda gelişen çevre bilincinin işletmeler üzerinde oluşturduğu baskıdır.
İşletmeler, böyle davranarak kamuoyunda çevreye saygı gösteren işletme algısı
oluşturabilmektedirler.
Türkiye’de de Çevre Denetimi Yönetmeliğinde tesis veya faaliyetlerin
kendini izlemesi şeklinde ifade edilen “iç tetkik” bir çeşit iç denetim modeli olarak
görülebilir.
İşletmelerde iç denetim sistemlerinin oluşturulmasının ikinci boyutu
işletmelerde çevreye saygı esasına dayanan etik altyapı oluşturabilmektir. Böyle bir
etik altyapının oluşturulabildiği durumda, işletme içi denetim sistemleri yarar
sağlayabilecektir. İşletmelerde çevre merkezli etik algı ne kadar yerleştirilebilirse,
işletme içi denetim sistemi, kamuoyunda çevreye duyarlı işletme algısı oluşturmak
yerine, çevreyi gerçekten korumaya o denli hizmet edebilir. Bununla birlikte çevre
koruma, sadece işletmelerin kendi iç denetimlerine bırakılabilecek bir konu da
345
değildir. Bu yönüyle iç denetim; katılımcılık ve etik sorumluluk çerçevesinde çevre
denetimine yararlı olabilirse de, gönüllülük esasına dayanması nedeniyle ancak çevre
denetiminde destekleyici öge olarak görülebilir.
Bu değerlendirmeler ışığında, Türkiye açısından yapılması gereken iki
hususun bulunduğu söylenebilir. İlk husus çevre denetimi için sağlam bir kurumsal
ve hukuksal yapı kurmak; ikinci husus ise bunu desteklemek ve tamamlamak üzere
çevre merkezli bir etik altyapı oluşturmaktır. ÇEDÜK ise hem hukuksal hem de etik
yapılanmasıyla bu gereksinime yanıt verebilecek niteliktedir.
346
BÖLÜM: V
SONUÇ VE ÖNERİLER
Denetim, yönetimin fonksiyonlarından biri, hatta en önemlisidir. Bundan
dolayıdır ki, denetimsiz bir yönetim düşünülemez. Yönetim ise, bazen bir kurumsal
yapıyı, bazen bir işleyişi, bazen de her ikisini birlikte ifade etmek için
kullanılmaktadır.
Kamu yönetiminin amacı en genel ifadesiyle kamu hizmeti sunmaktır. Kamu
hizmeti ise toplum halinde yaşamadan kaynaklanan ortak hizmetlerdir. Duguit’ye
göre bir girişimin kamu hizmeti olma özelliğini, onun toplumsal önemi
belirlemektedir. Kamu hizmetleri, toplum için o derece önemlidir ki, kesintiye
uğramalarına tahammül edilemez. Çevre denetimi de kesintisiz olarak yürütülmesi
gereken bir kamu hizmetidir.
Çevre; insan etkinlikleri ve canlı varlıklar üzerinde hemen veya uzunca bir
zaman dilimi içinde, dolaylı ya da dolaysız biçimde etkide bulunabilecek fiziksel,
kimyasal, biyolojik ve toplumsal etmenlerin belirli bir zamandaki toplamıdır (Keleş,
Hamamcı ve Çoban, 2009: 51).
Bilindiği gibi doğada canlı ve cansız varlıkların bütünü arasında karşılıklı
etkileşime dayanan bir denge bulunmaktadır. İlk çağlarda doğa ile uyum içinde
yaşayan insanoğlu, zamanla bilimin de yardımıyla doğaya egemen olmuş, doğayı
347
sömürme noktasına varan bu egemenlik, doğada var olan dengeyi bozmuştur (Keleş,
Hamamcı ve Çoban, 2009: 35).
Doğal dengenin bozulması yaşam üzerinde olumsuz etkiler doğurmaya
başlayınca, insanlık çevre sorunları ile yüzleşmek zorunda kalmıştır. Bu sorunlar ise
küresel nitelikte olması ve sorun alanlarının iç içe geçmiş bulunması dolayısıyla
diğer sorunlardan daha ağır seyretmiş ve yaşamı tehdit eder boyutlara ulaşmıştır.
Küresel iklim değişikliği, ozon tabakasının incelmesi, okyanusların
kirlenmesi, ormansızlaşma, doğal kaynakların aşırı sömürülmesi günümüzde ilk akla
gelen küresel çevresel sorunlardır. Çevre sorunlarının insan hayatına olumsuz etkileri
ile birlikte etik algı, insan merkezcilikten, çevre merkezciliğe doğru genişleme
eğilimine girmiştir.
Çevre merkezli etik görüş savunucularının ortak noktası, insanın ve diğer
türlerin iyi bir şekilde yaşamlarını sürdürmesinden daha ileri bir değer olarak,
doğanın kendi başına varlığının bir değer olduğunu vurgulamalarıdır (Tepe, 1991:
46).
Çevresel bozulmanın temelinde insan faaliyetleri yattığına göre, bu
bozulmanın önüne ancak insan faaliyetlerinin sınırlandırılması ile geçilebilecektir.
Bu sınırlandırmanın ise hukuk ve etik olmak üzere iki yolu bulunmaktadır. Bu
nedenle çevre denetimi, her iki yolu da etkili biçimde kullanmak durumundadır.
Çevre denetimi; çevresel açıdan krize yol açabilecek noktaları önlemek için
oluşturulan uzun vadeli yönetim mekanizmasıdır (American Society of Civil
348
Engineers - ASCE, 1986: 638.). Bir tanıma göre de çevre denetimi; çevresel
gereklerin karşılanmasına ilişkin olarak faaliyet gösteren özel sektör ve kamu
kuruluşlarının bu faaliyetlerinin nesnel, belgeye dayalı ve belli aralıklarla
tekrarlanmak suretiyle incelenmesidir (US EPA, 1992).
Çevre denetimi bir süreçtir. Çevre denetimi süreci; 1- denetim öncesi
faaliyetler, 2- saha çalışmaları, 3- denetim sonrası faaliyetler olmak üzere üç
aşamada yürütülmektedir. Bu aşamaların sonunda çevre denetim raporu
hazırlanmaktadır.
Çevre denetim raporu; yapılan çevre denetimi sonucunda elde edilen
bulguların açık ve gerekçesiyle birlikte, çözüm önerilerini de içerecek şekilde
ilgililere bildirilmesi amacıyla hazırlanan rapordur.
Çevre denetimi raporunun üç temel amacı vardır. 1- İlgililere (yönetim,
kuruluşun kendisi veya üçüncü kişiler) bilgi sağlamak, 2- Düzeltici eylem başlatmak,
3- Denetim bulgularının kanıt ve dokümantasyonunu sağlamak (EEC, 1993’den
aktaran Can, 1995: 73).
Çevre denetiminin, etkinliğini sağlamada hukuk yanında etik de kullanılması
gereken bir yoldur. Etik; felsefenin alt dalı olarak, ahlaki değerleri ifade eden insan
eylemlerine ilişkin değerler felsefesi olup, insan - insan ilişkilerinde açık uçlu
sorulara “iyi - kötü” değerlendirmeleri ile yanıtlar bulmaya çalışan bilim dalıdır
(Çobanoğlu, 2009: 9).
349
Çevre korumada yararlanılan başlıca iki temel etik kuram bulunmaktadır:
Kantiyen kuram ve yararcı kuram. Kantiyen kurama göre, eğer bir eylem iyi niyetle
yapılıyorsa, eylem sonucunda doğacak sonuç kötü de olsa, o eylem etik açıdan iyi ve
doğru bir eylemdir. Yararcı kurama göre ise, eğer bir eylem bir bütün olarak dünyada
kötüye kıyaysa mümkün olan en büyük iyiyi ya da iyiye kıyasla mümkün olan en az
kötüyü üretiyorsa o eylem iyi ve doğru, aksi durumda kötü ve yanlıştır (Frankena,
2007: 72). Yararcı kuram, az sayıda insanın zarar görmesini de çok sayıda insanın
yararının yanında göz ardı edebilmektedir (Çobanoğlu, 2009: 17).
Etik kuramlar, özellikle son 30 yıllık zaman dilimi içinde gelişmeye başlayan
meslek etikleri yoluyla pratik hayata uygulanabilir hale gelmiştir. Çevre denetimi,
genelde bir kamu yönetimi faaliyeti olduğundan, bir meslek etiği dalı olarak kamu
yönetimi etiğinin çevre denetimince benimsenmesi önemlidir. Kamu yönetimi
etiğinin temelini ise “ayrılık tezi” oluşturmaktadır. Bu görüşe göre özel alanda
bireyler arasında geçerli olan ilkeler, profesyonel meslek etiğinde veya profesyonel
bir meslek etiği olarak kamu yönetimi etiğinde uygulanamaz. Çünkü özel ilişkiler
alanında etik açıdan yapılabilir olan her şey, profesyonel mesleklerde veya kamu
yönetiminde yapılabilir değildir (Yazıcı ve Yazıcı, 2009: 230).
Etik anlayış ilk çağlarda sadece insan - insan ilişkilerini ele almış, insan
dışındaki varlıklar ahlaki ilgiye değer görülmemiştir. İnsan merkezli
(anthropocentric) etik olarak ifade edilen bu kuram, insan - çevre ilişkilerinde insanı,
diğer türlerden ayrı ve doğadaki hiyerarşi zincirinin tepesinde yer alan bir varlık
olarak görmektedir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 74). Kanımca çevresel
bozulmanın temelinde de bu anlayış bulunmaktadır.
350
Özellikle 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren, artan çevre sorunları ile
birlikte, insan dışındaki canlı varlıklara da ahlaki ilgi atfedilmeye başlanmıştır. Canlı
merkezli etik olarak ifade edilen bu görüşler ile insan diğer canlılardan üstün değil,
onlarla eşit konuma getirilmektedir (Akkoyunlu ve Ertan, 2011: 413). Bu anlayışın
kabulü durumda, insan dışındaki canlılar da kendiliklerinden bir değere sahip
konuma gelmektedirler (özsel değer). Canlı merkezli etik, ekolojik krize bütüncül bir
bakış açısı getirmese de; insan merkezli etiğin doğayı yıkıcı etkilerini sorgulayarak,
çevre merkezli etiğe giden yolu açmıştır.
Etik sıfatı uzunca bir süre sadece bireylerarası ilişkilerde söz konusu olan
davranışları anlatmak üzere kullanmakta iken (mikrosfer); günümüzde bireylerin
gezegen üzerindeki bütün toplumlara ve onların değerlerine karşı bazı sorumluluklar
taşıması, teknolojik gelişmelerin onlara zarar vermesinden kaçınması gibi değerleri
de içinde alacak şekilde (makrosfer) genişlemiştir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009:
267-268). Etiğin genişlemesindeki son halka çevre merkezli etik olarak ifade
edilmektedir.
Çevre etiklerinin başlıca çabası, ahlaksal topluluğun sınırlarını insan
dışındaki varlıkların bir kısmını ya da tümünü kapsayacak şekilde genişletmek
olmuştur (Ünder, 1996: 63). Bu sınır son kertede tüm evren olabilmektedir.
Çevre denetiminin çevre korumaya hizmet edebilmesinin koşullarından olan
etik yolunu kullanması ise ancak çevre merkezli etiği esas alması durumunda çevre
korumaya hizmet edebilir. Aksi durumda çevre denetimi, mevcut durumu korumaya
hizmet eder ki, mevcut durum zaten çevresel bozulmanın kendisidir.
351
Çevre korumada hukukun etkin olarak kullanılabilmesi için çevre hakkının,
bir insan hakkı olarak kabul edilmesi önem taşımaktadır. 1982 yılında kadar
Türkiye’de çevre hakkı kabul edilmemiş, bu hak sağlık hakkı içinde anlaşılmıştır.
1982 Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında ise çevre hakkı, ekonomik ve sosyal haklar
arasında sayılmıştır. Ekonomik ve sosyal hakların en önemli özelliği; bu hakları
gerçekleştirme konusunda devlete yüklenen pozitif yükümlülüklerin diğer hak
kategorilerine göre daha fazla olmasıdır. Diğer bir deyişle bu hakların anlam
kazanabilmesi için, devletler asgari bazı adımlar atmak zorundadır.
Günümüzde Türkiye’de çevre hakkı kabul edilmiş olsa da, çevresel bozulma
devam etmektedir. Bundan dolayı da Türk çevre denetimi, yeniden yapılandırılmaya
gereksinim duymaktadır. Çünkü Türk çevre denetiminde;
• Çok başlılık ve koordinasyonsuzluk hali mevcuttur.
• Denetim, daha çok hukukilik denetimi ile sınırlı kalmaktadır.
• Rapor sonuçları yeterince takip edilmemektedir.
• Denetim, yönetime ve kalkınmaya engel olarak algılanmaktadır.
• Çevre politikaları genel olarak insan merkezlidir.
• Denetim etiği ilkeleri yetersizdir ve denetçilerce içselleştirilebilmiş değildir.
• Denetimlere halkın katılımı yetersizdir.
• Taşra yöneticileri ve yerel yöneticiler üzerinde siyasal baskılar vardır.
• Denetim bağımsız değildir.
Türkiye’de çevre denetiminin etkili olamamasının önündeki en büyük sorun
kurumlar arası görev karmaşası ve koordinasyon eksikliğidir. Bu durum ulusal ve
352
uluslararası birçok belgede de ifade edilmiştir. 1997 Çevre Alt komisyonu Raporu,
OECD’nin 1999 Türkiye Çevresel Başarı Raporu, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı,
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Çevre Alt Komisyonu Raporları, Dokuzuncu
Kalkınma Planı, Sayıştay raporları, AB Türkiye İlerleme Raporları ilk akla gelen
belgelerdir.
Bu parçalı yapı 2011 yılında çevre, orman ve su işlerinin farklı bakanlıklar
arasında bölünmesiyle daha da artmıştır. Bundan dolayı da Türkiye’de çevre
denetiminin bütüncül bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına olan gereksinim
günümüzde de devam etmektedir.
Çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasına gereksinim doğuran
gelişmelerden biri de “yeni kamu yönetimi” anlayışıdır. Çünkü kamu yönetiminin
değişik sektörlerinde yapılan reformlar yalnızca ilgili alanla değil, başta çevre olmak
üzere öteki alanlarla ilgili sonuçlar da doğurmaktadır. Dolayısıyla doğrudan çevre
örgütü üzerinde olmasa da diğer alanlarda yapılan değişiklikler çevre üzerinde de
sonuç doğurucu niteliktedir (Şengül, 2008: 77). Kamu yönetimi anlayışındaki
değişmeler de denetim anlayışını, bu bağlamda da çevre denetimi anlayışını kökten
değiştirmiştir (Al, 2007: 45).
Yeni kamu yönetimi anlayışı, devletin küçülmesini önermekte, halen devletin
düzenlediği alanların ise bağımsız idari otoriteler tarafından denetimini
öngörmektedir. Bu yaklaşım Türkiye’de de karşılık bulmuş ve 1990’lı yıllardan
itibaren birçok hizmet alanının denetimini yapmak üzere üst kurullar
oluşturulmuştur.
353
Üst kurulların kurulmasındaki amaç, önemli görülen bazı sektörlerin siyasetin
müdahalesinden uzak bir şekilde denetlenmesini ve sektörlerin düzgün olarak
işlemesini sağlamaktır. Günümüzde “çevre” bütün sektörlerden daha önemli hale
gelmiş bulunmaktadır. Bu önemi nedeniyle de çevre denetimi, başka kurum ve
kuruluşların görevlerine ek olarak yürütülebilecek bir hizmet olmaktan çıkmıştır. Bu
nedenle çevre denetiminin, çevreye bütüncül bakışı esas alan çevre merkezli etik
kurama paralel biçimde bir merkezde toplanması gerekmektedir. Denetimin başarılı
olabilmesi için ise hukuksal yapının etik ilkelerle desteklenmesi zorunlu hale
gelmiştir. Çünkü hukuk kuralları ile eksiksiz biçimde düzenleme yapmak olanaklı
değildir. Hukuksal boşlukların etik tarafından doldurulması halinde ise, denetimin
etik çerçeveye oturtulabilmesi olanaklı hale gelecektir.
Türkiye’nin yönetsel yapısına göre çevre denetimi kamusal ağırlıklı olarak
yapılandırılmalıdır. Bunun maddi ve tinsel olmak üzere iki boyutlu açıklaması
bulunmaktadır. Maddi anlamda çevre denetimi mutlak bir kamu hizmeti olduğundan,
kamu kurumları tarafından yerine getirilmek durumundadır. Kamusal nitelikteki bu
tür hizmetler, çoğu zaman kar sağlayıcı nitelikte olmadıkları gibi, çevre gibi negatif
dışsallıkları yüksek olan sektörler başlı başına bir adaletsizlik kaynağıdır. Çünkü bu
sorunlardan, sorunların oluşmasında daha az sorumluluğu bulunan yoksul toplum
kesimleri ağırlıklı olarak etkilenmektedir. Bu adaletsizliğin düzeltilebilmesi ve karlı
olmayan bu tür hizmetlerin sunumu da ancak kamu kuruluşları tarafından yerine
getirilebilir.
Çevre denetiminin kamusal ağırlıklı olmasının tinsel gerekçesi ise kamu
yönetimi ve işletme yönetiminin sahip olduğu etik değerlerin farklılığında
354
aranmalıdır. Kamu yönetimi etiğinin önceliği kamu yararını sağlamak iken, işletme
etiğinin önceliği kar maksimizasyonunu sağlamaktır. İşletme etiği ilkeleri çevre
denetimine aktarılacak olursa, kamu etiğinde birinci derecede önemli olan kamu
yararı gibi değerler göz ardı edilebilecektir.
Dünya ülkelerinde de çevre denetimi kamusal ağırlıklı olarak örgütlenmiştir.
ABD, dünyada kapitalizmin en kesin kurallarıyla uygulandığı ve özel girişime büyük
önem veren bir sisteme sahip ülke olmasına rağmen, çevre denetimi örgütlenmesini
kamusal denetime ağırlık verecek şekilde oluşturmuş ve 1970 yılında Çevre Koruma
Ajansını kurarak, denetimi tek elde toplamıştır.
Bazı ülkelerde bakanlık bünyesinde, bazı ülkelerde özerk kurumlar şeklinde
örgütlenen ve bazı ülkelerde merkezi denetime, bazı ülkelerde yerel denetime ağırlık
veren yapılar bulunmakla birlikte, AB ülkelerinin tamamında da çevre denetimi
kamusal ağırlıklıdır.
Çevre çok geniş bir alanı kapsadığından, çevre denetimlerinin en ince
ayrıntısına kadar tamamen kamu kuruluşları tarafından yapılması da
düşünülmemelidir. Kamusal çevre denetimini destekleyici olarak, özel denetimlerden
de yararlanılmalıdır. Ancak, bu yararlanma yeni kamu yönetimi yaklaşımının işletme
teknik ve değerlerini olduğu gibi kamuya aktarmayı amaçlayan görüşler
doğrultusunda çevre denetimini özel sektör ağırlıklı olarak yapılandırma şeklinde
olmamalıdır.
Çevre denetimi, merkezden yönetim içinde yer almalı, yerel yönetimlerden de
denetim sürecinde yararlanılmalıdır. Çünkü Kabaoğlu’nun da belirttiği gibi (1996:
355
150), günümüz ve yarının dünyası için ortaya çıkan büyük tehlikelerin denetim altına
alınarak sınırlı boyutlara indirilebilmesi için, küresel ölçekli kuralların oluşturulması
ve uygulamaya geçirilmesi şarttır. Ancak bu gerçekleştirilebilirse, çevre hakkının ve
diğer dayanışma haklarının güvence altına alınacağından söz edilebilir.
Çevre sorunlarının yerel boyutu aşıp, ulusal, hatta uluslararası boyuta ulaşmış
olması, bu sorunların denetimini ve bu sorunlarla mücadeleyi yerel ölçekli
politikalarla düzenleme olanağını ortadan kaldırmıştır. Bundan dolayı da Dünyada
çevre denetimleri genellikle merkezi boyutta ele alınmış, bunun yanında ülkelerin
kendi özel şartlarına, demokrasi ve yerel yönetim geleneklerine göre değişik
boyutlarda yerel yönetimler de sürece dâhil edilmiştir.
Çevre denetiminde yereli öne çıkaran görüşler “halka dayalı koruma”
anlayışına dayandırılmaktadır. Bu görüşe göre bir ekosistem ancak yerel topluluğun
kendisine dayanırsa başarılı olabilecektir. Çünkü çevre sorunlarından en fazla yerel
halk etkilenmektedir. Bundan dolayıdır ki, korumanın odak noktası merkezcilikten
yerelleşmiş bir denetim birimine kaydırılmaktadır.
Ancak yereli ön plana çıkaran halka dayalı koruma ve ekolojik toplum görüşü
gibi yaklaşımlar mevcut endüstri toplumunun alternatifi olan ekolojik toplumu,
şimdinin eleştirisi üzerinden giderek kurgulayan gelecek' ütopyası (Çoban, 23-24)
olmaları nedeniyle günümüz koşullarında pragmatik değildir. Ayrıca, bu
yaklaşımların göz ardı ettiği husus; yerel halkın, karşılığında bir kazanç elde
etmedikçe bu korumaya katılmayacağıdır. Bunun için yerel halkın sürekli ve dengeli
bir ekosistemin değerini idrak etmiş olması gerekmektedir. Bu görüş, çevre korumayı
ekonomik gelişmeyle birleştirerek doğayı salt bir kaynak olarak görmeyi
356
özendirdiğinden çevre korumaya hizmet etmekten de uzaktır (Des Jardins, 2006:
502-503). Dolayısıyla halka dayalı koruma, çevreyi özsel bir değer olarak ele alan
çevre merkezli etik ile uyuşmayıp, insan merkezli etiğin bir devamı niteliğinde
kalmaktadır.
Çevre denetiminin yerelleştirilmesinin bir sakıncası da çevre sorunlarının
yerel sınırları aşmış olmasıdır. Halka dayalı korumada yerel halk çevre değerlerine
sahip olacak bilince erişmiş olsa dahi, sorunu bütüncül bir bakış açısıyla
değerlendiremeyecek, sadece kendi yöresindeki sorunu çözmeye odaklanacaktır. Bu
durum ise çevre merkezli etiğin holistik yapısına ve çevre denetiminin
bütüncüllüğüne uygun düşmemektedir.
Türkiye’de yerel yönetimlerin çevre denetimindeki yetersizliklerinden biri de
kalkınma-çevre koruma paradoksunda yerel yöneticilerin kolaylıkla kalkınma
yolunda tavır alarak, çevre korumayı ikinci plana itebilmeleridir.
Bütün bu örneklerden ve açıklamalardan çıkan sonuç, Türkiye’de çevre
denetiminin merkezi bir yapı şeklinde örgütlenmesinin mevcut sosyo-ekonomik
koşullar karşısında daha uygun olacağıdır. Çevre denetiminin merkezi yapıda
örgütlenmiş olması, yerel örgütleri bu süreçten tamamen dışlayan bir yaklaşım
olmamalı, kapasitelerine göre bu sürece değişik boyutlarda yerel yönetimler de dâhil
edilmeli, denetimin yönlendirilmesi, koordinasyonu gibi konular ise mutlaka merkezi
düzeyde ele alınmalıdır.
Türkiye’nin yönetsel yapısı dikkate alındığında, Türk çevre denetiminin üst
kurul şeklinde yapılandırılması diğer merkezi birimler bünyesinde birleştirme
357
yapılmasından daha yararlı ve pragmatik görünmektedir. Üst kurul şeklinde
yapılandırılacak yeni çevre denetimi örgütü, çevre sorunlarına bütüncül
yaklaşabilecek, insan merkezli etikten uzaklaşabilecek, kalkınma - çevre koruma
dengesinde çevre korumayı ikinci plana itmeyen bir denetim yapabilecek, özetle
hükümetlerin kalkınma esaslı politikaları karşısında fren ve karşı ağırlık
oluşturabilecektir. Bunun gerçekleştirilebilmesinin koşulu ise hukuksal altyapının
çevre merkezli etik ilkelerle bütünleştirilmesidir.
Ekolojik sorunların çözümü konusunda son dönemde ortaya atılan iki temel
görüş vardır. Bunlardan biri “ekolojik yönetim modeli”, diğeri ise “çevre korumacı”
modeldir. Ekolojik yönetim modeli, klasik ulus devlet süreci içinde uygulanan
hiyerarşik, merkezi, büyük ölçekli yönetim modeli yerine ademi merkeziyetçi, yerele
dayalı, küçük ölçekli yönetim modelini ifade etmektedir. Çevre korumacı model ise
günümüzde sürdürülebilir kalkınma anlayışı içinde var olan koruma yaklaşımıdır
(Mutlu, 2008).
Günümüzde Dünyada uygulanan en ileri çevre koruma politikaları çevre
korumacı modele göre yürümektedir. Buna karşılık ekolojik koruma modelinin ise
uygulama örneği bulunmamaktadır. Ekolojik model düşünsel olarak artan bir taraftar
kitlesine sahip olsa da, uygulanabilirlik açısından sorgulanmaktadır (Mutlu, 2008).
Çevre denetimi için yeni model önerilirken, önerilecek modelin uygulanabilir
olması ve ülkenin yönetsel yapısıyla uyumlu olması önemlidir. Bu sebeple henüz
ütopik nitelikli olan ekolojik koruma modeline göre bir öneri getirmek yerine,
günümüzde geçerli model olan ve uygulama olanağı bulunan çevre korumacı modele
uygun bir öneri getirmek, önerilen yeni modelin başarı şansını artıracaktır.
358
Yeni kamu yönetimi yaklaşımının, devletin iktisadi faaliyetlerden
çekilmesini, çekilmediği alanlarda da işletme kurallarına göre faaliyet göstermesini
öneren temel yaklaşımı, Dünyada ve Türkiye’de üst kurul/ düzenleyici ve denetleyici
kurul ya da bağımsız idari otorite olarak ifade edilen özerk yapılarla uygulamaya
geçmiştir.
Bağımsız idari otoriteleri savunanalar bu görüşlerini başlıca aşağıdaki gibi
gerekçelendirmektedirler.
• Üst kurullar tarafsızlık ilkesini sağlamaya müsait yapılardır.
• Üst kurullar, uzman kuruluşlar olmaları nedeniyle ve sahip oldukları teknik
donanım avantajları sayesinde, karar alma süreçlerinin maliyetini
azaltmaktadırlar.
• Üst kurullar, cazip olmayan kararlar için siyasetçileri hedef olmaktan
çıkararak, acı reçetelerin uygulanmasını kolaylaştırmaktadırlar.
• Siyasetçiler daha çok uzun dönemde ortaya çıkacak politikalar yerine,
sonuçları iktidar döneminde alınabilecek politikaları tercih etme eğiliminde
olduklarından, kurul yapılanması uzun dönemli sonuç doğuracak kararları
daha kolay alabilmektedir.
Buna karşılık, Sezen tarafından (2005) Türkiye’de kurulların üye yapısı ve
işleyişi bağlamında yapılan bir araştırmaya göre, kurulların geleneksel kamu
yönetiminden uzaklaşmayı ve yeni kamu işletmeciliği anlayışına uygun bir
359
yapılanmayı sergilemekle birlikte, işleyiş ve işlevsellik açısından kendilerinden
beklenen düzeyde etkin bir yönetim sağlayamadıkları belirtilmektedir.
Buna ilave olarak Türkiye’de üst kurulların Türk yönetim sistemine
uygunluğu da uzun bir süre tartışılmış, ancak yargı tarafından bu yapılanma
modelinin Türk yönetim sistemine aykırı olmadığına karar verilmiştir. Dolayısıyla
üst kurul yapılanması önünde hukuksal açıdan da herhangi bir engel
bulunmamaktadır.
Elbette üst kurul yapılanmasının güçlü yönlerinin yanında, zayıf yönleri de
bulunmaktadır. Önemli olan bunlar birlikte değerlendirildiğinde, toplamda daha fazla
faydaya ulaşılabilecek bir sonuca varabilmektir. Bunun için ÇEDÜK yapılanmasının,
güçlü ve zayıf yönleri ile ortamın sunduğu fırsat ve tehditler dikkate alınarak
değerlendirilmesi gerekmektedir.
Üst kurul yapılanmasının güçlü yönleri aşağıdaki gibi sıralanabilir.
• Üst kurul yapılanması kamusal yönü ağır basan bir örgütlenme modeli
olduğundan, tezdeki çevre denetiminin kamu ağırlıklı olması önermesi ile
uyumludur.
• Üst kurul yapılanması, merkezi denetim örgütlenme modeline uygundur.
• Çevre denetimine bağımsızlık kazandırabilme potansiyeline sahiptir.
• Taşra yöneticileri ve yerel yöneticiler üzerindeki yerel siyasal baskıların
önüne geçilebilme potansiyeli taşımaktadır.
360
• Türkiye’de çevre denetimindeki çok başlılık ve koordinasyonsuzluk sorununu
giderebilecek niteliktedir.
• Çevre denetiminin tek elden koordine edilmesiyle denetim sıklığı gerektiği
gibi ayarlanabilecek, bu sayede yönetimi iş yapamaz hale getiren bir denetim
anlayışının veya de denetimi önemsemeyen bir yönetim anlayışının oluşması
önlenebilecektir.
• ÇEDÜK, çalışmanın ana temalarından biri olan çevre etiğinin bütüncüllüğüne
de uygundur. Çevre sorunları günümüzde yerel boyutu aşmış, küresel bir
bakış ve işbirliği ile çözümü mümkün olan sorunlar haline gelmiştir. ÇEDÜK
ise, çevre denetimini uluslararası işbirliği anlayışı içinde bütüncül bir bakış
açısıyla yönlendirip koordine edebilme yeteneğine sahiptir.
• ÇEDÜK günümüz şartlarında pragmatiktir. Çünkü yeni kamu yönetimi
anlayışının öngördüğü model olduğundan, bu anlayış tarafından teorik olarak
reddedilemeyecek bir yapıdır.
• Çevre merkezli etik ilkelere göre yapılandırılacak olan ÇEDÜK, çevre
denetçileri için uygun bir kurumsal etik ve kültür ortamı da sağlayabilir.
Sayılan güçlü yönlerinin yanında, ÇEDÜK yapılanmasının zayıf yönleri ise
aşağıdaki gibi sıralanabilir.
• ÇEDÜK, yereli ikinci plana itme potansiyeli taşımaktadır. Bu nedenle
ÇEDÜK yerel halkı çevre korumanın içine dâhil eden yöntemler
uygulamalıdır.
361
• Türk çevre denetiminin tarihinin eskilere dayanmaması, yeni bir kurum için
kurumsal etik ilkelerin oluşturulmasını zorlaştırmaktadır.
• Türkiye’de etik ve denetim etiği yeni kavramlar olduğundan, genel olarak etik
ilkelerden daha ileri değerleri ifade eden çevre etiği ilkelerini içselleştirmeye
hazır bir denetim görevlileri grubu bulunmamaktadır. Bu da çevre
denetiminde çevre etiği ilkelerini egemen kılmayı zorlaştırabilecektir.
ÇEDÜK yapılanması için günümüz koşullarının sunduğu bazı fırsatlar da
bulunmaktadır. Bu fırsatlar ise aşağıdaki gibidir.
• Üst kurul yapılanması, yaygın olarak yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya
çıkardığı bir yapılanma modeli olduğundan pragmatiktir ve teorik olarak
kolayca savunulabilmektedir.
• BDDK ve Merkez Bankasının bağımsız yapısı ekonomik alanda yaşanan
krizlerin aşılmasında ve istikrarlı ekonomik politikaların uygulanmasında
önemli rol oynadığından, bu uygulamalar Türkiye’de ÇEDÜK’ün başarılı
olabileceğine dair kanaatleri güçlendirmektedir.
• Türk çevre denetiminin özellikle koordinasyon sorunu bulunduğu, bunun
aşılması için ise güçlü bir merkezi denetim örgütü oluşturulması gerektiğine
dair ulusal ve uluslararası belgelerde çok sayıda öneri yer aldığından,
ÇEDÜK modeli ulusal ve uluslararası belgelerden destek sağlayabilecektir.
• Kamuoyunun çevre korumaya ilgisinin giderek artması, güçlü çevre denetimi
yapılarının oluşturulması için elverişli ortam sunmaktadır.
362
• Özellikle günümüzde BM gibi uluslararası bir çevre örgütü kurulması
yolundaki görüşlerin ortaya çıkması, merkezi yapıları haklı gösterecek
gerekçeler sunmaktadır.
• Yazında her ne kadar üst kurul yapılanmasının Türk idari sistemine uygun
olmadığı yönünde tartışmalar bulunsa da, yargı kararlarıyla hukuksal anlamda
bu tartışmalar son bulmuştur.
ÇEDÜK için günümüz koşullarından kaynaklanan tehditler ise aşağıdaki gibi
sıralanabilir.
• Yeni kamu yönetimi anlayışının üst kurul yapılanmasını olumlandırması
ÇEDÜK için bir fırsat sunarken, aynı anlayışın merkezi yapılar yerine yerel
yapıları özendirmesi bir tehdit de oluşturmaktadır.
• Yeni kamu yönetimi anlayışının piyasa mekanizmasını kutsayan yapısı,
piyasa mantığından uzak olacak şekilde önerilen çevre denetimi üst kurulu
için bir tehdit oluşturmaktadır.
• Türkiye’de çevre politikalarının kalkınmayı ön planda tutması, siyasal
iktidarların kendi iradelerini sınırlayabilecek bağımsız bir kurul
oluşturulmasına istekli olmayacakları yönünde kanıtlar sunmaktadır.
Bu değerlendirmeler ışığında Türkiye’de çevre denetiminin “Çevre Denetimi
Üst Kurulu” isimli bağımsız bir idari otorite/üst kurul olarak yapılandırılmasının
Türkiye’nin mevcut anayasal sistemine ve yönetsel yapısına aykırı olmadığı,
bütüncül bir çevre denetimi anlayışına, dolayısıyla da çevre denetiminin çevre
363
merkezli etik bağlamında yapılandırılmasına elverişli ortamı sağlayacağı
söylenebilir. Çünkü ÇEDÜK yapılanması hem teorik gerekçelere dayanmaktadır,
hem de dünyada egemen olan yeni yönetim yaklaşımında pragmatik bir yol olarak
görünmektedir. Ancak önemli olan, sadece kurul kurmak değil, bu kurulu etik
ilkelere göre ve bağımsız bir anlayışla çalıştırabilmektir. Bu nedenle de kurulun,
toplumun çevre ve denetime ilişkin görüş üretebilecek değişik kümelerini temsil
edecek biçimde ve hükümetten bağımsız olarak örgütlenmesi gerekmektedir.
Kurulun bağımsız çalışması önemli olduğundan, bu bağımsızlığı sağlamak
amacıyla da ÇEDÜK’ün 7 kişiden oluşması önerilmektedir. Toplumsal uzlaşıyı
temsil edebilmesi açısından, Kurul üyelerinden birinin Cumhurbaşkanı tarafından,
birinin kamuda görev yapan müfettiş, kontrolör veya denetçi gibi unvanlarda çalışan
görevliler arasından Bakanlar Kurulu tarafından atanması; bir üyenin TBMM
tarafından belli özelliklere sahip kamu görevlileri veya denetim elemanları arasından,
bir üyenin yüksek yargı organları ve Sayıştay tarafından yargı personeli veya
Sayıştay denetçileri arasından, bir üyenin TOBB Genel Kurulu tarafından, bir üyenin
çevre koruma konularında faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşlarının oluşturacağı
ortak bir kurul tarafından kendi üyeleri arasından, bir üyenin ise üniversitelerarası
kurul tarafından profesör unvanına sahip öğretim üyeleri arasından seçilmesi
önerilmektedir.
Kurul üyelerinin bağımsızlığını güçlendirebilmek için, üyelerin 7 yıl için
sadece bir defa seçilebilmeleri ve kanuna konulacak bazı suçları işleme ve yüz
kızartıcı eylemlerde bulunma haricinde görevden alınamamaları, görevden alma
işleminin de ancak Danıştay kararıyla yapılabilmesi sağlanmalıdır.
364
ÇEDÜK yapılanması etik boyutuyla ele alındığında ise aşağıdaki sonuçlara
ulaşılabilmektedir.
Kantiyen kurama göre eylemin iyiliğini belirlemede ölçüt olarak amaç esas
alındığından, bu kuram toplumsal nitelikli sorunlar yerine, bireylere karşı
davranışlarımızın nasıl olması gerektiğini açıklamada daha elverişlidir ve çevre
denetiminin kurumsal yapılanmasının nasıl olması gerektiğinden çok, çevre
denetçilerinin bireysel olarak nasıl bir etik anlayışa sahip olmaları gerektiğini
açıklamada kullanılabilir.
Yararcı kuram ise eylemin değerini doğuracağı sonuca göre belirlediğinden,
ÇEDÜK yapılanması yararcı etik kuram kullanılarak açıklanmaya daha uygundur.
Çünkü yararcı kuramın eylemin iyiliğini belirlemede esas aldığı temel ölçüt en çok
faydayı sağlama olduğundan, kamu yararı kavramı en iyi yararcı etikle anlamını
bulmaktadır. Çevrenin korunmasında kamu yararı bulunduğu muhakkaktır ve belki
de kamu yararının en net görülebildiği alan çevredir.
Yararcı etik kuram çevre denetiminin kamusal ağırlıklı olmasının yanında,
çevre denetiminin merkezi yapıda olması gereğini açıklamaya da elverişlidir.
Çevresel sorunlarının ulusal sınırları aşması, çevre korumada yerel unsurları öne
çıkaran görüşleri haklı çıkarmamaktadır. Yerele dayalı bir denetimde bütünün
tamamı görülemeyeceğinden, çok sayıda insanın yararına olan bir eylem, az sayıda
yerel halkın yararına kolayca feda edilebilme riski taşımaktadır. Yararcı etik ise tam
da bunun aksine, az sayıda kişinin uğrayacağı zararı, daha geniş halk kitlelerinin
yararı için görmezden gelebilmektedir.
365
ÇEDÜK, çevre denetiminin başarısı için tek başına yeter koşul değildir.
Böyle bir kurum oluşturulsa dahi, mevzuat ve çevre politikalarının çevre merkezli
etiğe göre oluşturulmaması, çevre denetimini etkisiz kılacaktır. Çünkü ÇEDÜK,
çevre denetimini mevzuat ve çevre politikalarına göre gerçekleştirecektir.
Türkiye’de çevre denetiminin çevre korumayı sağlayabilmesi için çevre
politikalarının insan merkezli bakıştan kurtarılması, çevre merkezli etiğe göre
bütüncül bakış açısıyla ve çevresel ögeler arasındaki ilişkiler ağına da saygı
gösterecek şekilde yeniden belirlenmesi gerekmektedir.
ÇEDÜK’ün başarılı olabilmesinin koşullarından biri de kurumsal etik
ilkelerin oluşturulmasıdır. Kurumsal etik, bir kurumda çalışanların bireysel olarak
sahip oldukları etik değerlerin toplamından daha büyüktür. Çünkü kurum personeli
bütün etik değerleri içselleştirmiş olsa dahi, kurumsal etik kültürün oluşmaması
durumunda kurumun görevlerinin bir bütünlük içinde yürütülmesinde sorunlar ortaya
çıkacaktır. Etik ikilemlerle karşılaşan kurum görevlileri, kurumsal etik ilkelerin
oluşturulması durumunda aynı yönde davranış sergileyebilmektedirler. Bundan
dolayıdır ki organizasyonlarda sağlam bir etik altyapı oluşturma, kaya gibi bir
zemine bina inşa etmeye benzetilmektedir.
Bütün ülkelerde ortak denetim standartları oluşturulsa, denetimlerde aynı
prosedürler izlense dahi ortaya aynı sonuçlar çıkmamaktadır. Çünkü standartların
uygulanması, ülkelerin sahip oldukları kültüre göre değişmektedir ve denetçiler,
evrensel de olsa kuralları kendi değer yargılarına göre yorumlamaktadırlar
(Cowperthwaite, 2001: 182).
366
Farklı yorumları azaltabilmenin yolu ise kişisel değer yargılarının etkisini en
aza indirecek ortamın yaratılmasıdır ki, bu da kurumsal kültür oluşturmakla
gerçekleştirilebilir. ÇEDÜK’ün de kendi kurumsal etik kültürünü oluşturması, çevre
denetiminin başarısı için gereklidir. Bu etik ilkeler ise, ancak insan merkezli etiği
aşan bir anlayış taşıması halinde, çevre denetçilerinin önünü açan bir rol
üstlenebilecektir.
Kamuda etik anlayışın geliştirilmesinden iki şey beklenmektedir. Bunlardan
biri, kamu görevlilerinin etik davranış sahibi olmalarını dış denetimle sağlamak
(uyuma dayalı etik / compliance based ethics), diğeri ise bunu iç denetimle
sağlamaktır (dürüstlüğe dayalı etik / integrity based ethics). Klasik kamu yönetiminin
de metotları arasında bulunan dış denetim daha çok yasalarla sağlanmaktadır.
Kamuda etik anlayışın buna ilave ettiği ise, kamu görevlisinin kendi kendisini
denetlemesi anlamına gelen iç denetim yoludur.
Etik her ne kadar iç değerlendirme ile ilgili ise de, bunun dışa yansıması
birtakım mesleki etik ilkelerin oluşturulması ile olanaklı hale gelmiştir. Aksi halde
herkesin kendi iç değerlendirmesi birbirinden farklı olacağından, etik görelilik
sorunu ile karşı karşıya kalınabilecektir. Farklı iç değerlendirmeleri ortak bir noktaya
doğru yönlendirebilmek ve etik görecelikten kurtulabilmek için de, denetim
görevlilerine özgü denetim standartları oluşturulmasına ihtiyaç duyulmuştur.
Denetim standartları, denetçiye mesleki sorumluluklarını yerine getirmesinde
yardımcı olan, ona denetim faaliyetlerinde ışık tutan tarafsızlık, sorunların çözümü,
mesleki yeterlilik, sır saklama, dürüstlük, bağımsızlık, çıkar çatışmasından kaçınma,
367
meslek sırlarını saklama, mesleki yeterlilik ve mesleki gelişmelere açık olma gibi
standartlardır.
Ancak çevre denetçileri, bu ilkelerin yanında çevre denetçilerine özgü etik
ilkeleri de içselleştirmek durumundadırlar. Bu ilkeler ise aşağıdaki gibi
oluşturulabilir.
• Görevlerini yaparken kamu yararını korumayı amaç edinmek,
• Gelecek kuşakların haklarına saygı göstermek,
• İnsan dışında diğer canlıların ve cansız varlıkların özsel değere sahip
olduğunu idrak etmek,
• Çevreyi sistem yaklaşımı içinde bütüncül olarak görebilmek, çevresel olaylar
arasındaki ilintilere saygı göstermek,
• Çevre ve kalkınma ikileminde çevreyi dışlayan veya önemsizleştiren
davranışlardan kaçınmak,
• Çevresel konularda işbirliğine önem vermek.
Sonuç olarak; koordinasyon sorunu öncelikli olmak üzere, içinde bulunduğu
sorunlar yüzünden Türkiye’de çevre denetimi etkinlikle yerine getirilememekte ve
yeniden yapılandırmaya gereksinim duymaktadır. Türkiye’nin mevcut yönetsel
yapısı ve yeni kamu yönetimi anlayışının yönetime egemen olmaya başlaması da göz
önünde bulundurulduğunda, yeniden yapılandırmanın üst kurul şeklinde
gerçekleştirilmesi pragmatik görünmektedir.
Yeni oluşturulacak çevre denetiminin başarılı olabilmesi için ise iki aşamalı
bir yol izlemelidir. Birinci yol çevre denetiminin örgütsel ve işlevsel olarak maddi
368
hukuk anlamında yeni bir yapıya kavuşturulması; ikinci yol ise hukuksal yapının
hem kurumsal hem de bireysel anlamda çevre merkezli etik anlayışla
desteklenmesidir. Etik algının insan merkezcilikten, çevre merkezciliğe doğru
genişlemesi, bize çevre denetiminde hukukun yanında etik yolun kullanılmasını
kolaylaştıracak olanaklar sunmaktadır.
369
ÖZET
Doğada canlı ve cansız varlıkların bütünü arasında karşılıklı etkileşime
dayanan bir denge bulunmaktadır. Bu dengenin bozulması günümüzde çevre
sorunları olarak karşımıza çıkmıştır. Günümüz çevre sorunlarının en önemli özelliği
küresel nitelikte olması ve sorun alanlarının iç içe geçmiş bulunmasıdır.
Çevresel bozulmanın temelinde insan faaliyetleri yattığından, bu bozulma
ancak insan faaliyetlerinin sınırlandırılması ile önlenebilir. Günümüz egemen üretim
– tüketim ilişkisi ise bu sınırlamayı zorlaştırmaktadır. İnsanların çevreyi bozucu
faaliyetlerini kısıtlamada kullanılabilecek etkili yollardan biri çevre denetimidir.
Çevre denetimi; çevresel açıdan krize yol açabilecek noktaları önlemek için
oluşturulan uzun vadeli yönetim sürecidir. Çevre denetiminin, hukuk ve etik olmak
üzere çevre korumada kullanabileceği iki yol bulunmaktadır. Etik ve hukuk insan
faaliyetini sınırlamada iç ve dış araçlar olarak birbirlerinin tamamlayıcısıdırlar.
Çevre etiklerinin çabası, ahlaksal topluluğun sınırlarını insan dışındaki
varlıkların bir kısmını ya da tümünü kapsayacak şekilde genişletmek olmuştur.
Egemen üretim-tüketim ilişkisi insan faaliyetini sınırlamayı zorlaştırırken; etik
algının insan merkezcilikten, çevre merkezciliğe doğru genişlemesi, çevre
denetiminde etik yolun kullanılmasını kolaylaştıracak olanaklar da sunmaktadır.
Günümüzde Türk çevre denetiminin en büyük sorunu koordinasyonsuzluktur.
Bu özelliği ile Türkiye’de çevre denetimi hukuk yolunu etkin olarak kullanamadığı
370
gibi, etik yolu da hiç kullanmamaktadır ve yeniden yapılandırmaya gereksinim
duymaktadır.
Günümüzde kamu yönetimi anlayışındaki değişmeler Dünyada olduğu gibi,
Türkiye’de de denetim anlayışını, bu bağlamda da çevre denetimine bakışı kökten
değiştirmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışı devletin küçülmesini, önemli sektörlerin
de bağımsız idari otoriteler tarafından denetimini öngörmektedir.
Üst kurulların kurulmasındaki amaç, önemli görülen bazı sektörlerin siyasetin
müdahalesinden uzak bir şekilde denetlenmesini sağlamaktır. Günümüzde “çevre”
bütün sektörlerden daha önemli hale gelmiştir. Bu önemi nedeniyle de çevre
denetimi, başka kurum ve kuruluşların görevlerine ek olarak yürütülebilecek bir
hizmet olmaktan çıkmıştır. Bundan dolayıdır ki, Türkiye’de çevre denetiminin,
çevreye bütüncül bakışı esas alan çevre merkezli etik kurama paralel biçimde bir
merkezde toplanması ve kamu hizmeti olarak sunulması gerekmektedir. Çünkü çevre
sorunları başlı başına birer adaletsizlik kaynağıdır. Bu adaletsizlikler ise kamu
müdahalesi olmadan düzeltilemez.
Çevre denetiminin kamusal bir denetim olması gerektiği savının tinsel
gerekçesi ise kamu yönetimi ve işletme yönetiminin sahip olduğu etik değerlerin
farklılığında aranmalıdır. Kamu yönetimi etiğinin önceliği kamu yararını sağlamak
iken, işletme etiğinin önceliği kar maksimizasyonunu sağlamaktır. Çevre denetiminin
önceliği ise kar maksimizasyonu değil, kamu yararını sağlama olmalıdır.
Tezde ele alınan ülke örneklerinde de görüldüğü gibi, dünyada çevre denetimi
kamusal ağırlıklı olarak örgütlenmiştir. Çevre denetiminde özel denetimlerden de
371
yararlanılabilir; ancak bu yararlanma yeni kamu yönetimi yaklaşımının işletme
teknik ve değerlerini olduğu gibi kamuya aktarma şeklinde olmamalıdır.
Çevre denetimi aynı zamanda merkezden yönetim içinde yer almalıdır.
Çünkü çevre sorunlarının yarattığı büyük tehlikelerin denetim altına alınarak sınırlı
boyutlara indirilebilmesi, küresel ölçekli kuralların oluşturulması ve uygulamaya
geçirilmesi ile olanaklıdır. Çevre denetiminin yerelleştirilmesi ise çevre merkezli
etiğin holistik yapısına ve çevrenin bütüncüllüğüne uygun düşmemektedir.
Türkiye’nin yönetsel yapısı dikkate alındığında, Türk çevre denetiminin üst
kurul şeklinde yapılandırılması pragmatiktir. Çünkü üst kurul şeklinde
yapılandırılacak yeni çevre denetimi örgütü, çevre sorunlarına bütüncül
yaklaşabilecek, insan merkezli etikten uzaklaşabilecek, kalkınma - çevre koruma
dengesinde çevre korumayı ikinci plana itmeyen bir denetim yapabilecek, özetle
hükümetlerin kalkınma esaslı politikaları karşısında fren ve karşı ağırlık
oluşturabilecektir. Kurulun başarılı olabilmesi için ise hukuksal altyapının çevre
merkezli etik ilkelerle bütünleştirilmesi ve kurulun bağımsızlığının garanti altına
alınması gerekmektedir. Aksi halde bağımsızlık sorunu yaşayan üst kurulların
amacından uzaklaşarak, devlet içinde yeni ayrıcalıklı alanlar yaratmaktan başka işe
yaramadığı örnekler de bulunmaktadır.
Çevre Denetimi Üst Kurulunun başarılı olabilmesinin koşullarından biri de
kurumsal etik ilkelerin oluşturulmasıdır. Çünkü kurumsal etik, bir kurumda
çalışanların bireysel olarak sahip oldukları etik değerlerin toplamından daha
büyüktür. Bundan dolayıdır ki, organizasyonlarda sağlam bir etik altyapı oluşturma,
kaya gibi bir zemine bina inşa etmeye benzetilmektedir.
372
Çevre denetiminin başarılı olabilmesi için genel denetim standartlarına ilave
olarak; çevre denetçilerine özgü kamu yararını korumayı amaç edinme, gelecek
kuşakların haklarına saygı gösterme, çevrenin bütüncüllüğüne ve çevresel olaylar
arasındaki ilintilere saygılı olma, çevre ve kalkınma ikileminde çevreyi dışlayan
davranışlardan kaçınma, çevresel konularda işbirliğine önem verme gibi etik
değerlerin oluşturulması ve içselleştirilmesi de gerekmektedir.
Bu ilkeler ışığında yeniden yapılandırılacak olan Türk çevre denetiminin,
çevre korumada mevcut duruma göre daha başarılı sonuçlar doğuracağı
değerlendirilmektedir.
Anahtar kelimeler: çevre denetimi, çevre etiği, çevre denetimi üst kurulu.
373
SUMMARY
There is a balance between live and lifeless assets based on mutual interaction
in the nature. Deterioration of this balance leads to environmental issues. The most
important characteristic of the current environmental issues are global and
intertwined.
That’s why human activities caused this environmental deterioration; it can
be prevented thanks to limit mankind activities. But current ruling production–
consumption relationship makes difficult this limitation. One of the most effective
ways of limitation of human activities causing environmental issues is environmental
audit. Environmental audit is long run management period that has been constituted
to prevent the points that can cause environmental crises. Environmental audit has
two ways as law and ethics in using environmental protection. Ethics and law
complete to each other to limit mankind activities as of intrinsic and extrinsic tools.
Endeavour of the environmental ethics are to extend limits of moral
community in the manner that contain some or whatsoever of entity that are different
from human. The extension of ethical perception from anthropocentrism to eco-
centrism has submitted some opportunities to use ethical ways in environmental
audit; while ruling production–consumption relationship makes difficult limitation of
human activities.
Most important problem of Turkish environmental audit is lacking
coordination today. Environmental audit in Turkey with this characteristic does not
374
use ethical way as well as it cannot use law way efficiently and it needs to be
reorganized.
Evolution in public administration today has thoroughly changed perception
of audit in this context perception of environmental audit in Turkey as wall in the
World. New public administration has recommended limitation of the public
meanwhile auditing of important sectors by independent regulatory agencies.
The purpose of establishing independent boards is to make sure of controlling
some important sectors without political intervention and to ensure properly
functioning of them. Today, the "environment" has become more important than all
other sectors. Due to the importance of it, the environmental audit no longer a service
that can be carried out as an addition to existing responsibilities. Therefore in
Turkey, environmental audit service must be provided as a public service and it
should be concentrated in a center in parallel with an ethical agency that has a
holistic environmental overview. Because environmental problems in itself a source
of injustice, and thus, this injustice cannot be adjusted without the intervention of the
public.
The spiritual justification of the argument that environmental control should
be a public service should be sought in the difference between ethical values of
public and business administrations. While the priority of public administration
ethics is to promote the public interest, the priority of business ethics is to maximize
profits. The priority of the environmental audit should be to ensure the public
interest, not profit maximization.
375
As can be seen from the country examples discussed in the thesis, the
environmental audit is predominantly organized as a public service in the world. For
environmental audit, it is also possible to benefit from business-like control;
however, this benefiting should not happen as directly transferring the business
mentality and values to public sector, as it is the case in new public management
approach.
Furthermore, environmental audit service must be located in central
government. Because, taking the control of and limiting major hazards posed by
environmental problems depend on the formulation and then the implementation of
global regulations. Localizing the environmental audit service does not suit the
interest of holistic nature of the environmental ethics and its globality.
Given the administrative structure of Turkey, the formation of Turkish
environmental audit as an independent board is pragmatic. Because a new
environmental audit organization, to be configured in the form of an independent
board can approach holistically to environmental problems, can avoid from
anthropocentric ethics, can make a regulation without overshadowing environmental
protection in the sake of development, can be a check and balance mechanism
towards government’s development-centered policies. To make sure success of the
board, its legal structure should be consolidated with the environmental ethical
principles, and its independence must be guaranteed. Otherwise, there are some
examples showing that boards with independence problem eventually end up with
the fact nothing but creating new privileged areas within government.
376
Another condition of successful operation of Environmental Control Supreme
Board is establishing its organizational ethical principles. Because, organizational
ethics is greater than the sum of ethical values of all individual employees.
Accordingly, to establish a persistent ethical background in organizations is like
constructing a building upon a solid rock ground.
In addition to the general standards for successful environmental audit, it is
necessary to establish and internalize many ethical values such as idealizing
protection of public interest, respecting future generation’s rights, respecting
correlation between environment’s globosity and environmental events, avoiding
exclusives behaviors towards environment in development-environment dilemma,
giving importance on environmental issues.
Turkish environmental control, to be restructured in the light of above-
mentioned principles, is likely to reveal successful result regarding environment
audit than current position.
Key words: environmental audit, environmental ethics, supreme board of
environmental audit.
377
KAYNAKÇA
KİTAP, DERGİ, TEZ, MAKALE VE RAPORLAR
Abadan, Nermin, Bürokrasi, Ankara, AÜ SBF Yayınları, 1959.
AB Türkiye İlerleme Raporları, http://www.abgs.gov.tr (Erişim Tarihi:
27.01.2014).
Akarsu, Bedia, “Bilimsel Özgürlük ve Çevre Etiği”, İnsan Çevre Toplum
(Ed. Ruşen Keleş), İkinci Baskı, Ankara, İmge Kitabevi, 1997, s. 18-40.
Akbulut, Örsan Ö., Siyaset ve Yönetim İlişkisi: Kuramsal ve Eleştirel Bir
Yaklaşım, Ankara, TODAİE Yayını, 2005.
Akkoyunlu, Kıvılcım ve Ertan, Birol, “Çevreci Düşüncede Yeni
Yaklaşımlar”, Türkiye’de Kamu Yönetimi ve Kamu Politikaları (Ed. Filiz
Kartal), Ankara, TODAİE Yayını, Yayın No: 357, 2011, s. 408-434.
Akyel, Recai, “Yönetimin Kontrol Fonksiyonunun Uygulanmasındaki
Güçlükler”, Türk İdare Dergisi, İçişleri Bakanlığı Yayını, Ankara, Aralık
2009, S. 465, s. 11-25.
378
Al, Hamza, “Kamu Kesiminde Yeni Denetim Yaklaşımları: Süreç Odaklı
Denetimden Sonuç Odaklı Denetime Geçiş”, Amme İdaresi Dergisi, Aralık
2007, C. 40, S. 4, s. 45-59.
Alptürk, Gül, "INTOSAI Denetim Standartları", Sayıştay Dergisi, Ekim -
Aralık 1990, S. 2, s. 52- 59.
Arthur, Holmes, Waynes, S. Owemyer, Muhasebe Denetim Standartları ve
Yöntemleri (Çev. Oğuz Göktürk), Ankara, Bilgi Yayınları No: 5, 1975.
ASCE (American Society of Civil Engineers Task Committee on
Environmental Auditing, “Environmental Auditing Overview”, Journal of
Environmental Engineering, August 1986, Vol. 112, No: 4, p. 638-646.
(doi: 10.1061 / (ASCE)0733-9372(1986)112:4(638).
Aslan, Nagehan Talat, “Yönetimin Yeni Yapı Taşları Bağımsız İdari
Otoriteler: Yavru Leviathanlara Doğru”, Sosyal Siyaset Konferansları
Dergisi, 2010, C. 2, S. 59, s. 25-49.
Aydemir, Süleyman Ruhi, “Türk Kamu Yönetimi Denetim Sisteminin
Kırılma Noktası: Performans Denetimi”, Kamu Yönetimi Çalışmaları 2003-
2004 (Kamu Yönetimi ve Değişim), A.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu
Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı Yayınlanmamış Derleme
Çalışmalar, Ankara, 2004, s. 173-197.
Aytuna, Türkan, “Felsefeci Gözüyle Denetim”, Denetim, Ankara,
DENETDE Yayını, 1986, S. 10, s. 444-448.
379
Babüroğlu, Oğuz, Ombudsman (Kamu Hakemi) Kurumu İncelemesi,
İstanbul, TÜSİAD Yayını, 1997.
Badrinath, S. D. ve Raman, N. S., “Certification Scheme for Environmental
Audit”, Chemical Business, 1993, Vol. 7, Issue: 4, p. 47-57.
Badrinath, S. D. ve Raman, N. S., “Environmental Audit: Indian Scenario”,
Journal of Environmental Engineering, June 1995, Vol. 121, Issue: 6, p.
742-477.
Balaban, Osman, “İklim Değişikliği İle Mücadelede Kamu Sektörünün Rolü:
Türkiye Üzerine Bir İnceleme”, Amme İdaresi Dergisi, TODAİE Yayını,
Eylül 2010, C. 43, S. 3, s. 82-108.
Barrow, C. J., Environmental Management, Principles and Practice, 29
West 35th Street, New York, NY 10001, Routlegde Taylor and Francis
Group,1999.
Başpınar, Ahmet, “Türkiye’de ve Dünyada Denetim Standartlarının
Oluşumuna Genel Bir Bakış”, Maliye Dergisi, Mart-Nisan 2005, Maliye
Bakanlığı Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Yayını, S. 148, s.
35-62.
Bayramoğlu, Sonay, Yönetişim Zihniyeti, Türkiye’de Üst Kurullar ve
Siyasal İktidarın Dönüşümü, Ankara, İletişim Yayınları, 2005.
Bookchin, Murray, Özgürlüğün Ekolojisi, İstanbul, Ayrıntı Yayınları, 1994.
380
Bozkurt, Ömer, Ergun, Turgay ve Sezen, Seriye (Ed.), Kamu Yönetimi
Sözlüğü, Ankara, TODAİE Yayını, 1998.
Bozkurt, Yavuz, Avrupa Birliğine Uyum Sürecinde Türkiye’de Çevre
Politikalarının Dönüşümü, Bursa, Ekin Yayın ve Dağıtım, 2010.
Bozyiğit, Recep ve Karaaslan, Tufan, Çevre Bilgisi, Ankara, Nobel
Yayınları, 1998.
Bravo, Işıl Bayar, “Kamu Alanında Karşılaşılan Etik Sorunlara Felsefi
Çözüm Önerisi”, Kamu Etiği Sempozyum Bildirileri 1, Ankara, TODAİE
Yayını, 25-26 Mayıs 2009, s. 141-148.
Buckley, R. C., “Environmental Audit: Review and Guidelines”
Environmental and Planning Low Journal, June 1990, Vol. 7, p. 127-141.
Buckley, R. C., “Perspectives in Environmental Management” Springer
Verlag, Berlin, 1991.
Carroll, J., D., Fritschler, A., L. ve Smith, B., L., R., “Supply-side
Management in the Reagan Administration”, Public Administration
Review, 1985, Vol. 45, No. 6, s. 805-814.
Business and Management Dictionary, Wiley, Credo Reference
Collections, ISBN: 9780470723951, 2007.
Cahill, Lawrance B., Environmental Auditing (7th Edition), Rockville, MD:
Government Institutes Publishing, 1996.
381
Can, Fatma, Etkili Bir Çevre Yönetimi Aracı: Çevre Denetimi, Ankara,
Çevre Bakanlığı Çevre Yazıları - 6, 1995.
Cargill, Jennifer D., “Environmental Auditing Practice”, Water and
Environment Journal, February 1993, Vol. 7, Issue; 1, DOI:
10.1111/j.1747-6593.1993.tb00807.x, p. 32-36.
Cevizci, Ahmet, Etiğe Giriş, İstanbul, Paradigma Yayınları, 2002.
Costello, Anthony; Abbas, Mustafa, Allen, Adriana, v. d. , “In Lancet and
University College London Institute for Global Health Commission Report -
Managing The Health Effects of Climate Change”, The Lancet- UCL,
London, UK, May 2009, Vol. 373, p. 1693-1733.
http://download.thelancet.com/pdfs/journals/lancet/PIIS0140673609609351.p
df?id=de2e5b4b1d461676:-2f2dc3ff:13dcad7999f:15a1364911043171
(Erişim Tarihi: 02.04.2013).
Coşkun, Bayram, “Türkiye’de İdari Vesayet Denetimi ve Yerel Yönetimlerin
Özerkliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Mayıs 1996, C. 5, S. 3, s. 35-
47.
Coşkun, Sabri, İdarenin İdari Denetiminde İdari (Yönetsel) Vesayet,
Ankara, 1976.
Cowperthwaite, Philip, “Culture Matters: How Our Culture Affects the
Audit”, Accounting Perspectives; September 2010, Vol. 9, Issue 3, p. 175-
215. Doi:10.1111/j.1911-3838.2010.00010.x
382
Çağlar, Yücel, “Kamunun Yeniden Yapılanması ve Çevre”, Kamu Yönetimi
Dünyası, Ocak- Haziran 2004, Yıl: 5, S. 17-18, s. 54- 56.
Çevre Bakanlığı, Ekoplan Ulusal Çevre Yönetimi Planı Hazırlık
Çalışması Raporu, Ankara, 1993.
Çevre ve Orman Bakanlığı, Çevre Denetçileri El Kitabı, Ankara, 2007.
Çoban, Aykut, “Çevreciliğin İdeolojik Unsurlarının Eklemlenmesi”, AÜ SBF
Dergisi, C. 57, S. 3, s. 3-30.
Çobanoğlu, Nesrin, “Bireysel Etikten Toplumsal - Siyasal Etiğe”, Yaman
Örs Armağanı, (Ed. Yayın Kurulu), Adana, Türkiye Biyoetik Derneği
Yayını, 2005.
Çobanoğlu, Nesrin, Kuramsal ve Uygulamalı Tıp Etiği, Ankara, Eflatun
Yayınevi, 2009.
Demirci, Mustafa ve Genç, F. Neval, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Reform
Sürecinde Etik Yapılanma”, Amme İdaresi Dergisi, TODAİE Yayını,
Haziran 2008, C. 41, S. 2, s. 43-58.
Des Jardins, Joseph R., Çevre Etiği, Çevre Felsefesine Giriş (Çev. Ruşen
Keleş), Ankara, İmge Kitabevi, 2006.
Deturbide, Michael E., Corporate Protector or Environmental Safeguard?
The Emerging Role of the Environmental Audit. (Dissertation), Halifax,
Nova Scortia, Canada, Dalhousie University, Master Tezi, 1996.
383
DPT, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Çevre Alt Komisyonu Raporu,
Ankara, 1993.
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı, R.G. 01.07.2006, Sayı: 26215 mükerrer.
DPT, Türkiye - AT Mevzuatı Uyumu Sürekli Özel İhtisas Komisyonu
Çevre Alt Komisyonu Raporu, Ankara, 1997.
Duran, Lütfi, İdare Hukuku, İstanbul, İ.Ü. Yayın No: 2956, Hukuk Fakültesi
Yayın No: 648, 1982.
Efendi, Mehmet, Çevre ve Sayıştay, AÜ SBE Yayınlanmamış Doktora Tezi,
Ankara, 2005.
Ege Üniversitesi, Risk Değerlendirmesi Seminer Notları,
http://halksagligi.med.ege.edu.tr/seminerler/2005-
06/RiskDegerlendirme_MT.pdf (Erişim Tarihi: 13.11.2011).
Environment Canada, “Measures to Promote Compliance: Promotion of
Environmental Audits”, Environmental Auditing, Paris, UNEP/IEO
Technical Report Series No: 2, 1989.
Environmental Protection Agency, Environmental Audit Program Design
Guidelines for Federal Agencies, US EPA, Office of Federal Activities,
Washington D. C., August 1989.
384
Erdoğan, Fevzi, “Kolluk (Polis) Denetiminde Etik İlkelerin İçselleştirilmesi”
Kamu Etiği Sempozyum Bildirileri 1, Ankara, TODAİE Yayını, 25-26
Mayıs 2009, s. 353-374.
Erdoğan, Melih, Denetim, Kavramsal ve Teknolojik Yapı,
Güncelleştirilmiş Üçüncü Baskı, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara, 2006.
Ergun, Turgay, Kamu Yönetimi, Kuram, Siyasa, Uygulama, Birinci Baskı,
Ankara, TODAİE Yayını, 2004.
Ergun, Turgay ve Polatoğlu, Aykut, Kamu Yönetimine Giriş, Ankara,
TODAİE Yayını, 1992.
Ergün, Turan, Amerika Birleşik Devletleri’nde Çevrenin Korunması, Katı
Atık Konusunda Federal ve Eyalet Düzeyinde Yapılan Çalışmalar,
İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığı Yayınlanmamış Yurtdışı
İnceleme-Araştırma Raporu, Ankara, Tarih: 25.01.2010, Sayı: 135/5, 2010.
Ergün, Turan ve Çobanoğlu, Nesrin, “Sürdürülebilir Kalkınma ve Çevre
Etiği”, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, DOI:
10.1501/sbeder_0000000041, Yıl: 3, S. 1, 2012, s. 97-123.
Erkal, İbrahim Fatih, Çevre Denetimi, Çevre ve Orman Bakanlığı
Yayınlanmamış Seminer Notları, Marmaris, Mayıs 2007.
Ertan, Birol ve Akkoyunlu, Kıvılcım, “Çevre ve Sürdürülebilir Kalkınma”
Mülkiyeliler Birliği Dergisi, Ankara, Temmuz 1991, S. 133, s. 64-67.
385
Eryılmaz, Bilal, Kamu Yönetimi, Üçüncü Baskı, Ankara, Okutman
Yayıncılık, 2010.
Falay, Nihat, “Verimlilik, Etkinlik, Tutumluluk”, Çağdaş Sayıştay Denetimi
Sempozyumu, T.C. Sayıştay 125. Kuruluş Yıldönümü Kutlamaları, 4-5
Haziran 1987, s. 47-55.
Farmer, David John, The Language of Public Administration:
Bureaucracy, Modernity and Postmodernity, Alabama, University of
Alabama Press, 1995.
Fox, Charles J. ve Miller, Hugh T., Postmodern Public Administration,
London/USA, Sage, 1995.
Forti, Augusto, Modern Bilimin Doğuşu ve Düşünce Özgürlüğü (Çev.
Mehmet Küçük), Ankara, TÜBİTAK Popüler Bilim Kitapları, Bilim ve
İktidar Yayını, 1997.
Fredman, Milton, “The Social Responsibility of Business is to Increase its
Profits”, The New York Time Magazine, September 13, 1970.
Freeman, Michael, Human Rights, an Interdisciplinary Approach,
Malden, MA, USA, Polity Press, 2006.
Freeman, Randy A., “What Should You Worry About When Doing a Risk
Assessment”, Chemical Engineering Progress, 1989, Vol. 88, p. 29-34,
Frankena, William, Etik (Çev. Azmi Aydın), Ankara, İmge Kitabevi, 2007.
386
Geray, Cevat, “Çevre İçin Eğitim”, İnsan Çevre Toplum (Ed. Ruşen Keleş ),
İkinci Baskı, Ankara, İmge Kitabevi, 1997, s. 323-342.
Geray, Cevat, “Çevre İçin Duyarlılık Eğitimi ve Bir Bildirge”, İller ve
Belediyeler Dergisi, Haziran 1991, Yıl 47, S. 548, s. 314-320.
Geray, Cevat, Halk Eğitimi, Güncelleştirilmiş Üçüncü Baskı, Ankara, İmaj
Yayınları, 2002.
Gewirth, Alan, The Community of Rights, Chicago, IL, USA, The
University of Chicago Press, ISBN: 0-226-28880-3, 1996.
Godrej, Dinyar, Küresel İklim Değişimi (Çev. Ohannes Kılıçdağı), İstanbul,
Metis Yayınları, 2003.
Görmez, Kemal, Çevre Sorunları, Ankara, Nobel Yayın ve Dağıtım, 2007.
Gözler, Kemal, İdare Hukuku, 1. Cilt, Bursa, Ekin Yayınları, 2003.
Gözübüyük, A. Şeref, Yönetim Hukuku, Genişletilmiş 24. Baskı, Ankara,
Turhan Kitabevi, 2006.
Gözübüyük, A. Şeref, İdari Yargı, Ankara, TODAİE Yayınları, 1970.
Greeno, J. Ladd; Hedstrom, Gilbert S. ve Diberto, Maryanne, Environmental
Auditing- Fundamentals and Techniques, Cambridge, Arthur D. Little,
İnc., 1985.
387
Güler, Birgül, “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, Amme İdaresi
Dergisi, TODAİE Yayını, Aralık 1994, C. 27, S. 4, s. 3-19.
Güler, Birgül A., “Kamu Yönetimi ve Dünya Bankası”, Amme İdaresi
Dergisi, TODAİE Yayını, Eylül 1995, C. 28, S. 3, s. 19-29.
Günday, Metin, Bağımsız İdari Otoriteler, Ankara, Rekabet Kurumu
Yayınları, 2001.
Güneş, M. Ahmet, “Aarhus Sözleşmesi Üzerine Bir İnceleme”, Gazi
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Ankara, 2010, C. 14, S. 1, s. 299-
333.
Güneş, Yusuf ve Coşkun, Aynur Aydın, Çevre Hukuku, İstanbul, Kazancı
Yayınları, 2004.
Gürpınar, Ergun, Çevre Sorunları Ders Notları, İstanbul, 1989.
Güvenç, Bozkurt, İnsan ve Kültür, Üçüncü Basım, İstanbul, Remzi
Kitabevi, 1979.
http://www.hssgm.gov.tr/menu/kurumsal/tarihce.aspx (Erişim Tarihi:
28.07.2012).
Heper, Metin, Türk Kamu Bürokrasisinde Gelenekçilik ve Modernleşme,
İstanbul, Boğaziçi Üniversitesi Yayını, 1977.
388
Hofstede, Geert, Culture’s Consequences: Comparing Values, Behaviors,
İnstitutions, and Organizations Across Nations, Thousand Oaks, CA:
Sage, 2001.
Hood, Christopher, “A Public Management for All Seasons”, Public
Administration, 1991, Vol. 69 (1), Spring Issue, p. 193-206.
IEPA, Annual Landfill Capacity Report, Illinois, USA, 2007.
INTOSAI, Code of Ethics and Auditing Standards, http://intosai.connexcc-
hosting.net/blueline/upload/1codethaudstande.pdf (Erişim Tarihi:17.10.2011).
International Chamber of Commerce (ICC), EU - Russia Cooperation Paper
Final Technical Report, Cluster 4, Environmental Audit, Moscow, July
2009, http://www.airgovernance.eu (Erişim Tarihi: 28.05.2013).
İsbir, G. Eyüp, Türkiye'de Devlet Memurlarının Denetimi, Ankara, AİTİA
Yayını, Yayın No 105, 1977.
İzveren, Adil, Toplumsal Törebilim (Sosyal Ahlak), Ankara, A.İ.T.İ.A.
Yayını, 1980.
Jacobs, Jennifer M., “Environmental Auditing and Management in Local
Government”, Water and Environment Journal, December 1992, Vol. 6,
Issue 6, doi: 10.1111/j.1747-6593.1992.tb00794.x, p. 583-587.
Kabaklı, Ahmet, “Tarih Boyunca Türklerde Çevre Koruma”, Çevre ve İnsan,
Başbakanlık Çevre Genel Müdürlüğü Yay., Ankara, Aralık 1987, Yıl 3, S. 8.
389
Kabaoğlu, İbrahim, Ö., Çevre Hakkı, Üçüncü Baskı, Ankara, İmge Kitabevi,
1996.
Kant, Immanuel, Ahlak Metafiziğinin Temellendirilmesi (Çev. İonna
Kuçuradi), Ankara, Türkiye Felsefe Kurumu Yayını, 2003.
Karakoç, Aysel Gamze, “Çevre Sorunlarına Etik Yaklaşım”, Çevre
Sorunlarına Çağdaş Yaklaşımlar: Ekolojik, Ekonomik, Politik ve
Yönetsel Perspektifler (Ed. Mehmet Marin, Uğur Yıldırım), Ankara, Beta
Yayınları, No: 1483, s. 59-72.
Karaman, Zerrin Toprak, Çevre Yönetimi ve Politikası, İzmir, 1998.
Kaygı, Abdullah, “Kesin Buyruğu Doğru Anlamak”, Barışın Felsefesi, 200.
Ölüm Yıldönümünde Kant (Yayına Hazırlayan İonna Kuçuradi), Ankara,
Türkiye Felsefe Kurumu Yayını, 2006, s. 7-53.
Keleş, Ruşen ve Ertan, Birol, Çevre Hukukuna Giriş, Ankara, İmge
Kitabevi, 2002.
Keleş, Ruşen ve Hamamcı, Can, Çevrebilim, Dördüncü Baskı, Ankara, İmge
Kitabevi, 2002.
Keleş, Ruşen; Hamamcı, Can ve Çoban, Aykut, Çevre Politikası, Altıncı
Baskı, Ankara, İmge Kitabevi, 2009.
Kılavuz, Recai, Kamu Yönetiminde Etik ve Bir Sorun Alanı Olarak
Yozlaşma, Ankara, Seçkin Yayınları, Eylül 2003.
390
Kılıç, Bülent ve Kamaşak, Rıfat, “Bireysel ve Kültürel Faktörlerin
Çalışanların İş Ahlakına İlişkin Tutumlarına Etkisi”, Kamu Etiği
Sempozyum Bildirileri 2, Ankara, TODAİE Yayını, 25-26 Mayıs 2009, s.
713-720.
Kıllıoğlu, İsmail, Ahlak - Hukuk İlişkisi, Birinci Basım, İstanbul, Marmara
Üniversitesi İlahiyat Fakültesi Yayını, İlmi Eserler Dizisi, 1998.
Kışlalıoğlu, Mine ve Berkes, Fikret, Çevre ve Ekoloji, İstanbul, Remzi
Kitabevi, 1993.
Kloepter, Michel, “Umweltshutz und Verfassungsrecht- Zum Umweltschutz
Als Stoatspflicht” Ökolagie: Krise Bewustsering Handeln, Vortraege im
Wintersemester 1987/88, 1989, s. 125-141.
Koçberber, Seyit, “Dünyada ve Türkiye’de Denetim Etiği”, Sayıştay Dergisi,
Ocak - Mart 2008, S. 68, s. 65-89.
Koçberber, Seyit, “Türk Kamu Yönetiminde Denetim Etiğine Genel Bir
Bakış”, Kamu Etiği Sempozyum Bildirileri 1, Ankara, TODAİE Yayını,
25-26 Mayıs 2009, s. 285-299.
Koslovski, Peter, “Etik ve Hekimlik Sanatı”, Etik ve Meslek Etikleri
(Yayına Hazırlayan: Harun Tepe), Ankara, Türkiye Felsefe Kurumu Yayını,
2009, s. 47-65.
391
Kottak, Conrad Phillip, Antropoloji (Çev. Serpil N. Altuntek, v. d.), Ankara,
Ütopya Yayınları, Yayın No: 53, 2008.
Kozlu, Cem, Kurumsal Kültür, İstanbul, Bilkom Yayını, 1984.
Köprü, Burcu, Türk Kamu Yönetiminde Etik Değerlerden Sapma ve
Yönetsel Yozlaşma, G.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi
Anabilim Dalı Yönetim Bilimleri Dalı Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
Ankara, 2007.
Köseoğlu, Özer, “Türk Kamu Yönetiminde Değişen Değişim Anlayışı ve
Performans Denetimi, Teoride Değişim, Yeniden Yapılanma, Sorunlar ve
Tartışmalar”, Kamu Yönetimi Yazıları (Ed. Bilal Eryılmaz, Musa Eken,
Mustafa Lütfi Şen), Ankara, Nobel Yayın Dağıtım, 2007, s. 309-338.
Kubalı, Derya, “Performans Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Mart 1999,
C. 32, S. 1, s. 31-62.
Kuçuradi, Ioanna, Etik, Ankara, Türkiye Felsefe Kurumu Yayını, Türk
Felsefesi / Simurg Dizisi: 5, 2011.
Kuçuradi, İonna, “Altın Kurala Karşı Kesin Buyruk”, Barışın Felsefesi, 200.
Ölüm Yıldönümüde Kant (Yayına Hazırlayan: İonna Kuçuradi), Ankara,
Türkiye Felsefe Kurumu Yayını, 2006, s. 1-6.
392
Kuçuradi, İonna, “Felsefi Etik ve Meslek Etikleri”, Etik ve Meslek Etikleri
(Yayına Hazırlayan: Harun Tepe), Ankara, Türkiye Felsefe Kurumu Yayını,
2009, s. 28-43.
Küçüközyiğit, H. Galip, “Bağımsız Bir Kamusal Denetim Organı:
Ombudsman”, 2003. http://www.turkhukuksitesi.com/makale_100.htm
(Erişim Tarihi: 10.10.2011).
Küçükşahin, Şükrü, “Google’dan HES Bulmak”, Hürriyet, 11.07.2013.
Leisinger, Klaus M., “İşletme Etiği, Çok Uluslu Şirketler ve Gelişmekte Olan
Ülkeler”, Etik ve Meslek Etikleri (Yayına Hazırlayan: Harun Tepe), Ankara,
Türkiye Felsefe Kurumu Yayını, 2009, s. 91-120
Layzer, Judith A., The Environmental Case: Translating Values into
Policy, Washington, D.C., Congressional Quarterly Press, 2006.
Maaskant, W., Hoeve, R. J. W., Rutten, A.L.M ve Ruhaak, J. G.; European
Union Network for The Implementation and Enforcement of
Environmental Law (Impel Reference Book for Environmental
Inspection),June1999,http://impel.eu/wp-
content/uploads/2009/12/refbook.pdf (Erişim Tarihi: 15.10.2012).
Mahmutoğlu, Abdulkadir, Kısal Alanda Çevre Sorunlarına Etik Yaklaşım:
Kırsal Çevre Etiği, AÜ SBE, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 2009.
393
Mayya, Sureshramana, Report on Emerging Opportunities for
Environmental Auditing: A Study of Large Scale Industries of
Karnataka, Mahatma Gandhi Memorial College, Udupi–576102
Karnataka,India,September2009,http://www.icai.org/resource_file/17799
enviormental_ auditing.pdf (Erişim Tarihi: 06.05.2012).
Mengi, Ayşegül ve Algan, Nesrin, Küreselleşme ve Yerelleşme Çağında
Bölgesel Sürdürülebilir Gelişme, AB ve Türkiye Örneği, Ankara, Siyasal
Kitabevi, 2003.
Mises, Ludwig Von, Planned Chaos, Irvington-on-Hudson, New York: The
Foundation for Economic Education, Inc., 1947, s. 44-45.
Mocan, M. Reşat, “Etik ve Meslek Etikleri”, Yüksek Denetim Dergisi, 2002,
S.1, s. 5-9.
Mutlu, Ahmet, “Ekolojik Sorunlara Karşı Benimsenen Yaklaşımlarda
Yönetim Düşüncesi”, Amme İdaresi Dergisi, TODAİE Yayını, Aralık 2008,
C. 41, S. 4, s. 101-123.
Nash, Roderick Frazier, The Rights of Nature, A History of
Environmental Ethics, Medison, Wisconsin, USA, The University of
Wisconsin Press, 1988.
Nemli, Esra, Çevreye Duyarlı İşletmecilik ve Türk Sanayinde Çevre
Yönetimi Uygulamaları, İstanbul, İSO Yayını, Yayın No: 2000/11, Çevre
Şubesi Yayın No: 2000/4, Kasım 2000.
394
North, Klaus, Environmental Business Management: An Introduction,
Second (revised) Edition, An Introduction, Management Development Series
No.30, ILO, Genova, 1997.
OECD, Türkiye Çevresel Başarı Raporu, Ankara, 1999.
Onar, Sıdık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, 1. Cilt, Üçüncü
Baskı, İstanbul, İsmail Akgün Matbaası, 1952.
Ömürgönülşen, Uğur, “Kamu Sektörünün Yönetimi Sorununa Yeni Bir
Yaklaşım: Yeni Kamu İşletmeciliği” (Der. M. Acar ve H. Özgür), Çağdaş
Kamu Yönetimi I, Ankara, Nobel Yayınları, 2003, ISBN: 975-591-529-X, s.
3-43.
Ömürgönülşen, Uğur, Türkiye’de Etik Kamu Yönetimi Kurulmasına
Yönelik Hukuki Altyapı Ve Süreçler, Etik Sorunların Ortaya Çıkma
Sebepleri Üzerine Düşünceler, İçişleri Bakanlığında verilen 11 Aralık 2009
Tarihli Yayınlanmamış Etik Konferansı Notları.
Özdemir, Murat, “Kamu Yönetiminde Etik”, Zonguldak Karaelmas
Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 2008, C. 4, S. 7, s. 179-195,
Özer, Atilla, “Çevre Hakkı ve 1982 Anayasası”, Ankara Barosu Dergisi,
1998/1, s. 54-75.
395
Özer, Erdem, Çevre Denetimi Konusunun Avrupa Birliği ve Türkiye
Kapsamında Ele Alınması, ATAUM 47. Dönem AB Temel Eğitim Kursu
Yayınlanmamış Ders Notları, Ankara, 2011.
Özer, Mehmet Akif, “Yönetimin Denetimi, Temel Unsurları, İlkeleri ve
Kamu Yönetimi Açısından Değerlendirilmesi”, Türk İdare Dergisi, İçişleri
Bakanlığı Yayını, Haziran 1998, S. 419, s. 141-161.
Pehlivan, İnayet, Örgütsel ve Yönetsel Etik, Ankara, Pagem Yayını, 1998.
Perry James L. ve Kraemer, Kenneth, L. (Ed.), Public Management: Public
and Private Perspectives, Mayfield Public Co., Palo Alto, CA, 1983, p. 93-
108.
Pieper, Annemarie, Etiğe Giriş (Çev. Veysel Ataman ve Gönül Sezer),
İstanbul, Ayrıntı Yayınları, 1999.
Peters, B. Guy, The Politics of Bureaucracy, 3rd Edition, New York,
Longman Publisher, 1989.
Podol, Richard, Sevk ve İdarenin Esasları, Ankara, TODAİE Yayınları,
1962.
Pollitt, Christopher, Managerialism and The Public Services, 2nd Edition,
Blackwell, Oxford, 1993.
396
Raman, N. S. ve Badrinath, D. S., Sustainable Development in Indian
Mines Through Environmental Audit, Visweswaraiah Regional Collage of
Engineering (VRCE), Nagpur, India, 1994.
Roberts, Michael, “Europe Wrangles over ISO, EMAS; What to Choose?”,
Chemical Week, 1995, November, Vol. 157, No. 17, p. 43-47.
Royston, M. G. Ve Mc Carty, T. M., “The Environmental Management
Audit”, Industry and Environment, 1988, Vol. 11, No. 4, p. 20-21.
Sanal, Recep, Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu,
Ankara, TODAİE Yayını, 2002.
Satterhwaite, David; Huq, Saleemul; Reid, Hannah; v. d., “Adapting to
Climate Change in Urban Areas: The Possibilities and Constraints in Low
and Middle Income Nations”, Human Settlements Discussion Paper Series:
Climate Change and Cities 1, International Institute for Environment and
Development, London, 2007.
Sayan, İpek Özkal ve Kışlalı, Mustafa, “Yolsuzluk Üzerine Ekonometrik Bir
Çalışma” Amme İdaresi Dergisi, Haziran 2004, C. 37, S. 2, s. 31-50.
Sayıştay, Dış İlişkiler Grubu Yayınlanmamış Çevre Denetimi Notları,
Ankara, 1999.
Sezen, Seriye, Türk Kamu Yönetiminde Kurullar, Geleneksel
Yapılanmadan Kopuş, TODAİE Yayını, Ankara, 2003.
397
Sezen, Seriye, “Türkiye’de Düzenleyici Kurulları Kimler, Nasıl Yönetiyor?”,
Amme İdaresi Dergisi, Aralık 2005, C. 38, S. 4, s. 85-115.
Sezen, Seriye, “Kamu Yönetimi Reformları Küresel Bir Düzenleme mi?”,
Amme İdaresi Dergisi, Mart 2009, C. 42, S. 1, s. 23-41.
Simonis, E. Udo, “Global Environmental Governance - On The Need for A
World Environment Organization”, Çevre ve Politika, Başka Bir Dünya
Özlemi (Ed. Ayşegül Mengi), Ankara, İmge Kitabevi, 2007, s. 53-74.
Soysal, Mümtaz, “Politika ve Etik”, Etik ve Meslek Etikleri (Yayına
Hazırlayan: Harun Tepe), Ankara, Türkiye Felsefe Kurumu Yayını, 2009, s.
211-223.
Stivers, Camilla, “Resisting The Ascendancy of Public Management:
Normative Theory and Public Administration”, Administrative Theory and
Praxis, Vol. 22, No. 1, p. 10-23.
Sürgit, Kenan, “Sevk ve İdarede Kontrol - Sonuçların Değerlendirilmesi”,
Yüksek Sevk ve İdare Konferansı, Ankara, Maliye Bakanlığı Yayını, 1968.
Syrett, Keith, "İngiltere'de Özelleştirme: Siyasal ve Hukuksal Temelleri"
Yayınlanmamış Seminer Notları, A.Ü. S.B.F. Ankara, 12 Mayıs 2000.
Şakar, Süleyman, Çevre Kaynaklarının Planlanması, Yıldız Teknik
Üniversitesi İnşaat Fakültesi Çevre Mühendisliği Bölümü Yayınlanmamış
Ders Notları, İstanbul, 2009.
398
Şaylan, Gencay, “Değişim ve Yolsuzluk”, Amme İdaresi Dergisi, Eylül
1995, C. 28, S. 3, s. 3-18.
Şen, Mustafa Lütfi, Kamu Yönetiminde Yozlaşmanın Önlenmesinde
Yönetsel Etik Yaklaşımı, DEÜ SBE Yayınlanmamış Doktora Tezi, İzmir,
1998.
Şener, Hasan Engin, “Kamu Yönetiminde Postmodernizm”, İç Kamu
Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner),
Ankara, Nobel Yayınevi, 2007, s: 31-47.
Şengül, Mihriban, “Çevre Yönetimine Halk Katılımı Yolu Olarak Belediye
Yönetimine Halk Katılımı” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, 2002, C. 11,
S. 2, s. 25-40.
Şengül, Mihriban, “Türkiye’de Kamu Yönetiminde Neoliberal Dönüşümün
Çevresel Sonuçları”, Memleket Siyaset Yönetim, Ankara, 2008, C. 3, S. 6, s.
67-87.
Taylor, Paul, Respect for Nature, Princeton N.J., Princeton University Pres,
1986.
TÇSV, Dünya Çevre ve Gelişme Komisyonu, Ortak Geleceğimiz (Çev.
Belkıs Çorakçı), Ankara, 1987.
399
Tek, Murat ve Reyhanoğlu, Metin, “Etikten Etikete İşletmelerde Çevresel
Etik: Söylem - Eylem Farklılaşması, G.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, 2004, C. 6, S. 3, s.
205-229.
Tekeli, İlhan, “Türkiye’de Kent Planlamasının Tarihsel Kökleri”, Türkiye’de
İmar Planlaması, Ankara, 1980.
Tenbrunsel, Ann E., Crowe, Kristin Smith ve Umphress, Elizabeth E.,
“Building Houses on Rocks: The Role of the Ethical Infrastructure in
Organizations”, Social Justice Research, September 2003, Vol. 16, No. 3, p.
285-307.
Tepe, Harun, “Bir Felsefe Dalı Olarak Etik”, Doğu Batı Düşünce Dergisi
Sayı 4: Etik, Doğu Batı Yayınları, İstanbul 2012, S. 4, s. 9-24. ISBN:
9771303724030.
Tepe, Harun, “Çevre Etiği: Toprak Etiği' mi Yoksa İnsan Etiği mi?",
Felsefelogos, 1999, Yıl: 2, Sayı: 6, s. 41-56.
Tepe, Berna ve Ardıyok, Şahin, “Devlete Yeni Rol: Regülasyon”, Amme
İdaresi Dergisi, Mart 2004, C. 37, S. 1, s. 105-130.
Thomas, Villiam; Ward, H. Bart ve Henke, O. Emerson, Auditing: Theory
and Practice, 3rd Edition, Boston, PWS-Kent Publishing Company, 1991.
TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, Ankara, TODAİE
Yayınları No: 238, Ankara, 1991.
400
TODAİE, Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Raporu, Ankara,
TODAİE Yayını, 1966.
Toprak, Zerrin, Çevre Yönetimi ve Politikası, Dördüncü Baskı, İzmir, Albi
Yayınları, 2012.
Toprak, Zeynep İspir, “Meslek Etikleri Etikten Bağımsız mıdır?”, Kamu
Etiği Sempozyum Bildirileri 1, Ankara, TODAİE Yayını, 25-26 Mayıs
2009, s. 375-382.
Tortop, Nuri, “Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri”, Amme
İdaresi Dergisi, Mart 1974, C. 7, S. 1, s. 27-50.
Tortop, Nuri; İsbir, Eyüp ve Aykaç, Burhan, Yönetim Bilimi, Gözden
Geçirilmiş ve Genişletilmiş Dördüncü Baskı, Ankara, 2005.
TSÇV, Türkiye’nin Çevre Sorunları, Ankara, TÇSV Yayını, 1989.
TSE, Çevre Yönetim Sistemleri Kısım 1, Kavram, Elemanlar ve
Uygulamalara Giriş, Ankara, 1992.
Turan, Aziz, “Avrupa Birliğinin Çevre Politikası”, Uluslararası İlişkilerde
Olaylar ve Yorumlar, Bahar 2001, S. 36.
Türkiye Çevre Durum Raporu, T.C. Çevre ve Orman Bakanlığı, Çevresel
Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğü, Ankara, 2007.
TÜSİAD - OECD, Kamu Hizmetinde Etik, İstanbul, 2003.
401
Uluğ, Erol S., “Çevre Kirlenmesinin Boyutları”, İnsan Çevre Toplum, İkinci
Baskı, Ankara, İmge Kitabevi, 1997, s.41-49.
Uluğ, Feyzi, “Yönetim ve Etik”, Kamu Etiği Sempozyum Bildirileri 1,
Ankara, TODAİE Yayını, 25-26 Mayıs 2009, s. 3-15.
United Nations, Report of The World Commission on Environment and
Development: Our Common Future, United Nations General Assembly,
New York, 1987, http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm.
Usta, Aydın, “Etik ve Ahlak Teorilerinin Kamu Yönetimine
Uygulanabilirliği”, Kuram ve Yöntem Açısından Türkiye’de Kamu
Yönetimi, IX. Kamu Yönetimi Forumu Bildiriler Kitabı (KAYFOR
2011), (Yayına Hazırlayan: Hikmet Kavruk), İSBN: 978-975-8918-49-2,
Ankara, TODAİE Yayını, 2012, s. 15-31.
US EPA, Principles of Environmental Enforcement, Washington, US
Government Printing Office, 1992.
Uz, Abdullah, “Türkiye’de Çevre Hakkının Mülkiyet Hakkı ve Özel
Teşebbüs Hürriyeti Üzerindeki Etkileri”, Amme İdaresi Dergisi, Eylül
2008, C. 41, S. 3, s. 99-124.
Uzun, Mükerrem, “Bağımsız Bir Disiplin Olarak Denetim”, Belediye
Dünyası, Aralık 2005, Yerel Yönetimler Eğitim Derneği Yayını, C. 6, S.12,
s. 26-39.
402
Üçok, Tengiz, Yönetim İlkeleri, Birinci Baskı, Ankara, Gazi Büro Yayınları,
1988.
Ünder, Hasan, Çevre Felsefesi, Ankara, Doruk Yayınları, 1996.
Van Leeuwen, Sylvia, “Developments in Environmental Auditing by
Supreme Audit Institutions”, Environmental Management, February 2004,
Vol. 33, Issue: 2, DOI: 10.1007/s00267-003-0063-9, p. 163-172.
Von Zharen, W. M, ISO 14000: Understanding The Environmental
Standards, Rockville, MD Government Institutes, ISBN 13:
9780865875104, April 1996.
Weaver, G. R., “Ethics Programs in Global Business: Culture’s Role in
Managing Ethics”, Journal of Business Ethics, C. 30, S. 1, s. 3-15.
Wenk, Michael S., “EU’s Eco-Management and Audit Scheme: An Analysis
of EMAS, with a Case Study of its Impacts”, Environmental Quality
Management, Autumn 2004, Vol. 14, Issue: 1, DOI: 10.1002/tqem.20026, p.
59-70.
Wilson, Woodrow, “Yönetimin İncelenmesi” (Çev. Nermin Abadan),
Woodrow Wilson Seçme Parçalar, İstanbul, Siyasi İlimler Türk Derneği
Yayını, 1961, s. 53-73.
Wisman, Phil, EPA History 1970-1985, Washington D. C., EPA Published,
1985.
403
Woods, Neal D., Konisky, David M. Ve Ann, O’ M. Bowman, “You Get
What You Pay For: Environmental Policy and Public Health” Publius;
Winter 2009, Vol. 39, Issue: 1, p. 95-116.
Yanık, Zeki, Muhasebe Denetimi Konferansı Notları, Ankara, Ankara
YMMO Yayınları, 2005.
Yaşamış, Firuz Demir, Çevre Yönetiminin Temel Araçları, Ankara, İmge
Kitabevi Yayını, 1995.
Yazıcı, Sedat ve Yazıcı, Aslı, “Erdem Ahlakı ve Kamu Etiği” Kamu Etiği
Sempozyum Bildirileri 1, Ankara, TODAİE Yayını, 25-26 Mayıs 2009, s.
229-234.
Yıldırım, Uğur ve Budak, Sevim, “Son Gelişmeler Işığında Avrupa Birliği
Çevre Politikasında Değişimler ve Türkiye’nin Politik Yaklaşımı”, Marmara
Avrupa Araştırmaları Dergisi, İstanbul, Marmara Üniversitesi Yayını,
2005, C. 13, S. 1-2.
Yıldırım, Ferzan Bayramoğlu, Çevre Terimleri Sözlüğü, İstanbul, İGDAŞ
Genel Müdürlüğü Yayını, 1997.
Yılmaz, Rıza ve Orhan, Mithat, Mülkiye Teftiş Kurulunun Görev ve
Yetkileri Kapsamında Yürüttüğü Çalışmaların, Uluslararası Denetim
Standartları ve Kuralları Açısından Değerlendirilerek
Uygulanabilirliğinin Araştırılması, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş
404
Kurulu Başkanlığı, Yayınlanmamış İnceleme - Araştırma Raporu, Ankara,
Tarih: 21.05.2012, Sayı: 79/23, 179/36.
Yüksel, Cüneyt, Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Yönetiminde Etik,
Cilt 1, İstanbul, TÜSİAD Yayını, 2005.
YASA, TÜZÜK, YÖNETMELİK VE YARGI KARARLARI
Anayasa Mahkemesi Kararı, 22.06.1998, Esas 1998/23.
Anayasa Mahkemesi Kararı, E. 2002/32, K. 2003/100, RG. 11.08.2004,
25550.
Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun
Hükmünde Kararname İle 13.12.1983 Gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların
Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi
Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek
Kabulü Hakkında Kanun, Kanun No: 3046, R.G. 09.10.1984, 18540.
Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, Kanun No: 3056, R.G.
19.10.1984, 18550.
Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, R.G. 03.07.2005, 25874.
Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, Kanun No: 4982, R.G. 24.10.2003, 25269.
405
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK, No: 635, R.G. 08.06.2011, 27958 mükerrer.
Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Kanun No: 5216, R.G. 23.07.2004, 25531.
Çevre Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK, sayı: 443, R.G.
21.08.1991 (mülga).
Çevre ve Orman Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,
Kanun No: 4856, R.G. 01.05.2003 (mülga).
Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK, sayı: 636, R.G. 03.06.2011 (mülga).
Çevre Denetimi Yönetmeliği, R.G. 21.11.2008, 27061.
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik, R.G. 11.11.2008, 27051.
Çevre Kanununca Alınması Gereken İzin ve Lisanslar Hakkında
Yönetmelik, R.G. 29.04.2009, 27214; Ekler: R.G. 02.12.2010, 27503, Ek
Listede Değişiklik R.G. 16.09.2011, 28027.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK,
No: 2001/644, R.G. 04.07.2011, 27984 (mükerrer).
Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği, R.G. 03.010.2013, 28784.
Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği, R.G.
04.06.2010, 27601.
406
Denetim Görevlilerinin Uyacakları Meslekî Etik Davranış İlkeleri
Hakkında Yönetmelik, R.G. 14.09.2010, 27699.
Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanunun, Kanun No:
2443, R.G. 03.04.1981, 17299.
Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun, Kanun No: 3071, R.G.
10.1.1984, 18571.
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri
Hakkında KHK, No: 639, R.G. 08.06.2011, 27958 mükerrer.
Gürültü Yönetmeliği, R.G. 23.12.2003, 25325.
Isınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği, R.G.
13.01.2005, 25699.
İçişleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, Kanun No:
3152, R.G. 23.02.1985, 18675.
İl İdaresi Kanunu, Kanun No: 5442, R.G. 18.06.1949, 7236.
İl Özel İdaresi Kanunu, Kanun No: 5302, R.G. 04.03.2002, 25745.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik, R.G.
10.08.2005, 25902.
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu, Kanun No: 6328, R.G. 29.06.2012,
28338.
407
Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumunun
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, No:
2011/660, R.G. 02.11.2011.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu, Kanun No: 5018, R.G.
24.12.2003, 25326.
Katı Atıkların Kontrolü Yönetmeliği, R.G. 14.03.1991, 20814.
Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Kanun No: 2863, R.G.
23.07.1983, 1813.
Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,
Kanun No: 4848, R.G. 29.04.2003, 25093.
Mülkiye Teftiş Kurulu, 2011 Yaz Teftişi Görev Emri, İçişleri Bakanı Onay
Tarihi: 10.05.2011.
Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğü, R.G. 12.09.1985, sayı: 18866.
Mülkiye Teftiş Kurulu Çalışma Yönetmeliği, R.G. 15.06.1989, sayı:
20196.
Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK, No: 663, R.G. 02.11.2011, 28103.
Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunu, Kanun No: 2692, R.G. 13.07.1982,
17753.
408
Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği, R.G.
03.07.2009, 27277.
Sayıştay Kanunu, Kanun No: 6085, R.G. 19.12.2010, sayı: 27790.
Sayıştay, Genel Kurul Kararı, Tarih: 30.01.2006, Sayı: 5146/1.
Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği, R.G. 31.12.2004, 25687.
T.C. Anayasası, Kanun No: 2709, R.G. 09.11.1982, 17863 (mükerrer).
Türk Ceza Kanunu, R.G. 12.10.2004, 25611.
Türk Silahlı Kuvvetleri Çevre Denetimi Yönetmeliği, R.G. 24.07.2009,
27298.
Toprak Kirliliğinin Kontrolü ve Noktasal Kaynaklı Kirlenmiş Sahalara
Dair Yönetmelik, R.G. 08.06.2010, 27605.
Yapı Denetimi Hakkında Kanun, Kanun No: 4708, R.G. 13.07.2001,
24461.