técnicas normativas

T É C N I C A S N O R M A T I V A S

Modelos de análisis lingüístico y lógico de enunciados jurídicos aplicables durante su elaboración

(estudios de caso)

TÉCNICAS NORMATIVAS Modelos de análisis lingüístico y lógico de enunciados jurídicos aplicables durante su elaboración (estudios de caso) Publicado por la Universidad Pontificia de México G. Victoria 98, Centro de Tlalpan Delegación Tlalpan CP. 14000, México, DF. Tel. 5573-0600 ISBN: 968-5448-09-4 Primera edición, abril 2006 © 2005 Oscar Gutiérrez Parada INDAUTOR , N° registro: 03-2005-103113360400-01 16 noviembre 2005 Derechos reservados conforme a la ley Prohibida por cualquier medio la reproducción parcial o total publicada sin previa autorización expresa de la Universidad Pontificia de México o del autor, titulares de todos los derechos. Impreso y hecho en México Made and printed in Mexico Diseño de portada: Comunicación Gráfica Manuel Belmares www.pontificia.edu.mx [email protected] [email protected] www.asesoriadn.com.mx [email protected] [email protected] La publicación del presente estudio ha sido realizada en colaboración con Asesoría de Diseños Normativos SC.

Oscar Gutiérrez Parada

T É C N I C A S N O R M A T I V A S

Modelos de análisis lingüístico y lógico de enunciados jurídicos aplicables durante su elaboración

(estudios de caso)

DIRECTORIO

Roberto Jaramillo Escutia

Rector de la Universidad Pontificia de México

José Luis Díaz Moreno

Secretario General y de Servicios Escolares

Jorge Luis Roque Pérez

Director del Departamento de Publicaciones


Coordinador General de Asesoría de Diseños Normativos SC

Erick Gómez Tagle López

Coordinador de Investigación

A la memoria de mi padre, Don Héctor Gutiérrez García

Índice

Invitación a la lectura.....……………………………………………................ 15 Introducción……………………………………………………………............... 23 I. Caso agrario…………………..………………...………………….………….. 39 A. Contexto ………………………………………………………………………. 39 B. Metodología de análisis del contenido del artículo 56 de la Ley Agraria……………………………………………………………………………..

43

C. Desarrollo de la metodología……………………………………………... 45 1. Primer paso. Analizar lingüística y lógicamente los enunciados jurídicos contenidos en el artículo 56 de la Ley Agraria (examen lexicográfico, sintáctico y semántico)……..

45

1.1. Significación de las palabras relevantes…............ 46 1.2. Análisis esquemático de los elementos contenidos en el primer párrafo del artículo 56 de la Ley Agraria…....................................................................

53

2. Segundo paso. Determinar el universo de acciones hipotéticamente posibles que requieren llevar a cabo los ejidos……………………………………………………………………..

55

2.1. Asignación de símbolos a cada una de las acciones identificadas……………………………............

55

2.2. Combinación de las acciones entre sí……………. 56 3. Tercer paso. Eliminar las combinaciones de acciones que impliquen equivalencia con otras y fijar las combinaciones de acciones hipotéticamente posibles que requieren llevar a cabo los ejidos………………………………………………………

58

4. Cuarto paso. Determinar las relaciones que las acciones guardan entre sí……………………………………………………….

63

4.1. Acciones previas que actúan como presupuestos procesales para llevar a cabo una o más de las cinco acciones identificadas como rectoras para regularizar la tenencia de la tierra…….

63

4.2. Implicaciones y relaciones entre las acciones calificadas como rectoras………………………………..

65

5. Quinto paso. Determinar el universo de sujetos agrarios que hipotéticamente es posible encontrar en los ejidos……..

71

5.1. Asignación de símbolos a cada uno de los sujetos………………………………………………………….

72

5.2. Combinación de los sujetos entre sí……………….. 72 6. Sexto paso. Eliminar las combinaciones de sujetos que impliquen equivalencia con otras y fijar las combinaciones de sujetos agrarios que hipotéticamente es posible encontrar en los ejidos……………………………………..

72

7. Séptimo paso. Determinar las secuencias de acciones y su vinculación con los sujetos agrarios……………………………

75

Oscar Gutiérrez Parada Técnicas Normativas (modelos…)

8

8. Octavo paso. Combinar los conjuntos de acciones y de sujetos agrarios para obtener el universo de casos hipotéticamente posibles de acciones y sujetos agrarios…….

78

9. Noveno paso. Aplicar al nuevo universo resultado de la combinación de los conjuntos de acciones y de sujetos agrarios (esquema 9) de criterios de viabilidad real basados en las implicaciones lógicas que derivan de la naturaleza de cada acción y de los sujetos agrarios (compatibilidad y congruencia) con el objetivo de determinar el universo, jurídicamente cerrado, de regularización de la tenencia de la tierra y certificación de derechos agrarios……………………

80

II. Asunto de bioética…………………………………………………………… 91 A. Contexto sobre fertilidad, infertilidad y esterilidad como estados de cosas……………………………………………………………………………

91

B. Metodología…………………………………………………………………... 92 1. Primer paso. Determinación de los conjuntos y sus variables…………………………………………………………………

92

2. Segundo paso. Asignación de símbolos………………………. 93 3. Tercer paso. Combinar cada variable de un conjunto con las variables del otro conjunto……………………………………...

93

4. Cuarto paso. Combinar los subconjuntos de variables resultado de los esquemas 12-14 y 13-15…………………………

95

C. Algunas observaciones sobre la utilidad del modelo………………... 96 III. Cuestiones penales................................................................................. 101 A. Código Penal para el Estado de Tlaxcala. Análisis del delito de usura………………………………………………………………………………..

101

1. Enunciado jurídico objeto de análisis………………………….. 101 2. Desarrollo de la metodología…………………………………… 102

2.1. Primer paso. Analizar lingüísticamente el enunciado jurídico objeto de estudio de manera que se diferencien conjuntos de palabras con significación interdependiente de otros conjuntos del mismo enunciado……………………………………...

102

2.1.1. Respecto del contenido de la fracción I……………………………………………

103

2.1.2. Respecto del contenido de la fracción II…………………………………………..

104

2.2. Segundo paso. Significación de los conjuntos de palabras interdependientes y de los signos gramaticales…………………………….............................

104


105

2.2.2. Respecto del contenido de la fracción II………………………………………….

106

2.2.3. Ambigüedad y vaguedad de los enunciados del artículo 307 del Código Penal de Tlaxcala………………….……………..

106

Índice 9

2.3. Tercer paso. Inferencias necesarias de explicitar para el análisis lógico-jurídico y lingüístico…………….

109

2.4. Cuarto paso. Ordenación de los elementos lingüísticos y lógicos del enunciado jurídico y asignación de símbolos para su identificación y correlación…………………………………………………...

110


110

2.4.2. Respecto del contenido de la fracción II..…………………………………………

111

2.5. Quinto paso. Correlación de elementos: determinación de los subtipos penales………………...

112

2.5.1. Respecto de la fracción I……………….. 112 2.5.2. Respecto de la fracción II………………. 113

2.6. Sexto paso. Técnica para la fijación de la sanción………………………………………………………..

114

2.7. Séptimo paso. Determinación de las normas individuales hipotéticamente posibles de aplicar…...

119

B. Código Penal para el Estado de México. Análisis del delito de fraude específico conocido como usura……………………....................

121

C. Análisis del enunciado contenido en la primera parte de la fracción I del apartado A, del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos……………………………………………..

133

IV. Materia municipal................................................................................... 145 A. Contexto jurídico-municipal generado por la reforma constitucional federal de 1999………………………………………………..

147

B. Metodología para el análisis del texto normativo contenido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…………………………………………………………………………

149

1. Primer paso. Contraste entre el texto anterior a la reforma con el nuevo texto (identificación de modificaciones)……….

149

2. Segundo paso. Análisis del contenido de los artículos transitorios del Decreto por el que se expidieron las reformas constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999………………………..

155

3. Tercer paso. Nuevo texto normativo e identificación de elementos……………………………………………………………….

158

4. Cuarto paso. Agrupamiento de enunciados jurídicos a partir del grupo de elementos al que pertenece cada enunciado………………………………………………………………

164

4.1. Agrupamiento de enunciados concernientes a la estructura, organización y funcionamiento del municipio……………………………………………………..

165

4.2. Texto normativo de apartado de constitución estatal relativo a la estructura, organización y funcionamiento del municipio…………………………...

171


10

4.3. Agrupamiento de enunciados relativos a facultades de congreso estatal en relación con la materia municipal……………...…………........................

175

4.4. Texto normativo de apartado de constitución estatal relativo a facultades del congreso estatal en relación con la materia municipal………………………

179

5. Quinto paso. Impacto normativo a partir de los textos para una constitución estatal……………..………………………..

181

5.1. Impacto normativo del texto relativo a la estructura, organización y funcionamiento del municipio……………………………………………………..

181

5.2. Impacto normativo del texto inherente a las facultades del congreso estatal en materia municipal……………………………………………………..

187

6. Sexto paso. Diagnóstico de una Ley en materia municipal en relación con la normativa establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia municipal. El caso de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México……………………………………………………………….

191

7. Séptimo paso. Parámetros de sistematización y ordenación de una ley municipal…………………………………

194

7.1. Aspectos relevantes sobre la estructura de una ley municipal…………………………………………………

197

7.2. Técnica de epígrafes…………………………………. 203 Consideraciones finales………………………………………………………... 215 Bibliografía………………………………………………………………………... 221

Relación de esquemas 1. Análisis lingüístico y lógico de los enunciados contenidos en el artículo 56, primer párrafo, de la Ley Agraria………………………………

54

2.1. Símbolos asignados a cada acción……………………………………. 56 2.2. Las 80 combinaciones simbólicas hipotéticamente posibles de acciones identificadas en el enunciado contenido en el artículo 56, primer párrafo, de la Ley Agraria……………………………………………..

57

3. Los 31 conjuntos simbólicos de combinaciones hipotéticamente posibles de acciones no equivalentes (permutables) con otros conjuntos…………………………………………………………………………..

59

4. Contenido de los 31 conjuntos de combinaciones hipotéticamente posibles de acciones no equivalentes (permutables) con otros conjuntos…………………………………………..

60

5.1. Símbolos asignados a cada sujeto..……………………………………. 72 5.2. Las 12 combinaciones simbólicas hipotéticamente posibles de sujetos agrarios que pueden encontrarse en los ejidos………………….

72

Índice 11

6.1. Los siete conjuntos de combinaciones hipotéticamente posibles de sujetos agrarios no equivalentes (permutables) con otros conjuntos…………………………………………………………………………..

73

6.2. Contenido de los 7 conjuntos de combinaciones posibles de sujetos agrarios no equivalentes (permutables) con otros conjuntos…

73

7. Secuencias de acciones y su vinculación con los sujetos agrarios... 75 8. Combinación de los subconjuntos simbólicos no permutables de acciones (esquema 3) y sujetos agrarios (esquema 6)………………….

78

9. Análisis lógico-jurídico de algunos conjuntos de acciones y sujetos 81 10. Símbolos de las variables del conjunto de estado de cosas………. 93 11. Símbolos de las variables del conjunto de sujetos…………............... 93 12. Combinación de la primera variable del conjunto sujetos con las variables del conjunto estado de cosas……………………………………

93

13. Combinación de la segunda variable del conjunto sujetos con las variables del conjunto estado de cosas………………………………..

94

14. Combinación de las variables del conjunto estado de cosas con la primer variable del conjunto sujetos………………………………………

94

15. Combinación de las variables del conjunto estado de cosas con la segunda variable del conjunto sujetos…………………………………..

94

16. Combinación y contenido de cada subconjunto de variables….. 95 17. Otra forma de presentar el esquema 16………………………………. 96 18. Identificación de palabras o conjuntos de éstas con significación interdependiente de otras u otros, de la fracción I……………………....

103

19. Identificación de palabras o conjuntos de éstas con significación interdependiente de otras u otros, de la fracción II………………………

104

20. Significación de los conjuntos de palabras interdependientes y de los signos gramaticales de la fracción I…………………………………

105

21. Significación de los conjuntos de palabras interdependientes y de los signos gramaticales de la fracción II………………………………...

106

22. Significación léxica de palabras o locuciones……………………….. 107 23. Análisis lingüístico del enunciado de la fracción I, y asignación de símbolos………………………………………………………………………..

110

24. Primea ordenación de elementos contenidos en el enunciado de la fracción I……………………………………………………………………

111

25. Análisis lingüístico del enunciado de la fracción II, y asignación de símbolos……………………………………..…………………………………

111

26. Primera ordenación de elementos contenidos en el enunciado de la fracción II………………………………….………………………………..

112

27. Segunda ordenación. Combinaciones simbólicas de subtipos penales implícitos de la fracción I……………………………………………

112

28. Segunda Ordenación. Combinaciones simbólicas de subtipos penales implícitos de la fracción II…………………………………………...

113

29. Estructura lógica del delito de usura, componentes y expresión lingüística…………………………………………………………………………..

114

30. Consecutivo de meses e identificación numérica de cada uno como sanción privativa de libertad –prisión-………………………………

116

31. Consecutivo de multas e identificación numérica de cada una como sanción pecuniaria……………………………………………………...

117


12

32. Muestra de la matriz de sanción prisión y sanción multa…………... 118 33. Muestra de la matriz de subtipos penales y sanción posible de aplicar………………………………………………………………………………

120

34. Ejemplo de norma individual (Estructura lógica, componentes y expresión lingüística)…………………………………………………………….

121

35. Análisis lingüístico del enunciado contenido en el artículo 317, fracción VIII, del Código Penal del Estado de México…………………..

122

36. Ordenación de elementos contenidos en el enunciado contenido en el artículo 317, fracción VIII, del Código Penal del Estado de México………..............................................................................

123

37. Estructura lógica del delito de fraude específico, modalidad usura, componentes y expresión lingüística………………………………..

129

38. Operaciones para determinar el número de sanciones posibles hipotéticamente…………………………………………………………………

130

39. Ejemplo de norma individual (Estructura lógica, componentes y expresión lingüística)…………………………………………………………….

132

40. Análisis lingüístico del enunciado contenido en el artículo 20, apartado A, fracción I, primera parte, constitucional…….....................

134

41. Dimensión A del esquema 41…………………………………………….. 136 42. Dimensión B del esquema 41…………………………………………….. 137 43. Implicaciones sobre el riesgo…………………………………………….. 138 44. Tipos básicos de ambigüedad…………………………………………… 142 45. Contraste entre texto anterior y texto actual…………………………. 149 46. Texto actual e identificación de elementos…………………………... 158 47. Agrupamiento de enunciados según elementos relativos al Municipio y propuesta de texto para constitución local relativo al Municipio (estructura y funcionamiento)…..………..................................

165

48. Agrupamiento de enunciados según elementos relativos a facultades de congreso local en materia municipal…………………….

175

49. Texto de constitución local sobre el Municipio e impacto normativo………………………………………………………………………….

181

50. Texto de constitución local sobre facultades de congreso local en materia municipal e impacto normativo……………………………….

187

51. Listado de algunos epígrafes de artículos para la construcción de un modelo de ley municipal………………………………………………

205

INVITACIÓN A LA LECTURA

INVITACIÓN A LA LECTURA

n México, uno de los problemas más relevantes en el ámbito

legislativo, cuyas repercusiones afectan todo el sistema social, es la

existencia de enunciados jurídicos elaborados deficientemente, sean

éstos leyes, decretos, reglamentos o bien, cualquier otra forma de texto

normativo del discurso del Derecho.

Situación que conlleva el uso del lenguaje natural por parte de los

legisladores, así como el uso excesivo de términos ambiguos y vagos; el

manejo injustificado de construcciones sintácticas defectuosas y la

confusión del bien jurídicamente tutelado; asimismo, la falta de

sistematización durante el diseño de la estructura formal de una ley,

incluyendo la indeterminación del universo jurídicamente cerrado de

regularización.

Escenario que, aún con los aportes de las teorías de la

argumentación, de la lógica y la dogmática, erosiona paulatinamente la

seguridad jurídica y hace patente la ausencia de una política normativa,

lo que significa que, lejos de utilizar una planeación prospectiva, existan

decisiones inmediatistas, partidistas y coyunturales, las cuales, más que

prevenir, administran crisis y se invierte tiempo y esfuerzo en

administrarlas.

La prognosis como planificación en situaciones operativas, debe

ser aplicada durante la elaboración y conformación de un sistema de

Derecho, con el propósito de prevenir y anticiparse, en buena medida,

al surgimiento de problemas sociales graves, lo que obliga a los

legisladores a superar las viejas fronteras disciplinarias, lo cual les permitirá

analizar aquello que se quiere regular.

E


16

Por otra parte, los congresistas deben adiestrarse en el uso de

técnicas normativas para estar en aptitud de valorar el impacto de lo

prescrito, tanto en términos reales como de efectividad, eficiencia y

eficacia. Enfoques particularmente dependientes de la sociología

jurídica.

Preguntas como: ¿cuál regulación establecer para generar cierta

realidad? y ¿cuáles son las posibilidades de sanción que se pueden

imponer a quien despliegue la conducta descrita en un tipo penal, una

vez realizado el juicio de tipicidad? tienen que estar presentes

ineludiblemente en la racionalidad ―o racionalidades― del legislador.

Para citar algunos ejemplos imaginemos las reacciones y

posibilidades de actuación eficaz de un legislador común ante temas

como la biología sintética y la clonación reproductiva y terapéutica; así

como en lo concerniente a la experimentación con células embrionarias,

la distanasia, la eugenesia, la ingeniería genética y la bioseguridad. ¿Es

acaso que ante la falta de certeza en estos y otros temas, el que legisla

debe negarse a normar lo que técnicamente es posible realizar? Por

supuesto que no. Pero de manera habitual así acontece.

Temas que planteamos en el terreno de la bioética y de la

medicina genómica, pero que lo mismo puede decirse en materia de

sigilo profesional, así como del libre desarrollo de la personalidad, de los

derechos reproductivos y sexuales; igualmente de los menores en

conflicto con la ley penal y la implementación, en el orden interno, de

sistemas de justicia internacionales, por mencionar sólo algunos de los

grandes temas que actualmente están sujetos a debate.

Con lo anterior, queda claro que la transmisión del sentido de “lo

debido”, a través del discurso del Derecho, es dinámica, compleja y no

lineal, dado que la realidad también lo es. En consecuencia, la forma, lo

mismo que el contenido de lo prescrito en una norma, bajo cualquiera

de los operadores deónticos (permitido, prohibido, obligatorio), es

Invitación a la lectura 17

siempre perfectible, ya sea en su condición pragmática como en sus

dimensiones jurídico-formal, teleológica, ética y lingüística.

En esas circunstancias, el magnifico libro del maestro Oscar

Gutiérrez Parada, reconocido experto en el tema, es de amplia utilidad,

particularmente para los servidores públicos cuya función consiste en

formular y producir enunciados con carácter de ley, ya que esta obra

propone, con criterios científicos, la aplicación de técnicas y

metodologías que también pueden ser utilizadas para elaborar diseños

institucionales, así como reformas constitucionales, incluso en una amplia

diversidad de ordenamientos de niveles distintos.

Para lograrlo, el autor nos ofrece su vasta experiencia como

académico, asesor, técnico en materia de educación superior respecto

de planes de estudio de la licenciatura de derecho y abogado

postulante, junto con algunos resultados de sus investigaciones en

materia de análisis lingüístico y lógico de enunciados jurídicos, mismos

que, por su novedad y ventajas en cuanto a las técnicas de creación

normativa, considera fundamental explicitar, tanto en su origen, como

en los pasos metodológicos realizados durante su concepción y

desarrollo.

Los asuntos que nos expone son intencionalmente diferentes y

pedagógicamente indagados con diversa profundidad, buscando que

el lector se familiarice con alguno de los temas que aborda. Explica de

este modo, casos en materia agraria (regularización de la tenencia de la

tierra, titulación de solares y certificación de derechos agrarios);

igualmente, de bioética (infertilidad humana); Derecho penal (delitos de

usura y fraude específico en modalidad de usura), Derecho

constitucional (artículos 20 y 115), así como municipal (apartado de

Constitución estatal y ley reglamentaria).

Como el maestro Gutiérrez Parada lo demuestra, durante el Iter

legislativo, mismo que abarca las fases prelegislativa, legislativa y

poslegislativa, es importante hacer uso de lo que se ha denominado


18

técnicas normativas, las cuales comprenden el estudio de los procesos,

las actividades y lenguaje óptimos, cuyo resultado es la elaboración y

producción, por parte del legislativo y de ciertas áreas administrativas,

de normas jurídicas. Su objetivo, además de producirlas, es hacerlas

efectivas, eficaces y eficientes dotándolos de una mejor calidad técnica

y mayor acercamiento a la realidad social.

Para lograrlo, el autor examina lingüística y lógicamente numerosos

enunciados jurídicos y aplica, con rigor metodológico, criterios de

viabilidad basados en las implicaciones que derivan de la naturaleza de

cada acción y de los sujetos (compatibilidad y congruencia) previstos en

la norma. También determina el abanico de acciones hipotéticamente

factibles y el universo, jurídicamente cerrado, de regularización.

Finalmente realiza, junto con la descomposición y significación

gramatical y sintáctica, un análisis profundo a partir de una perspectiva

terminológica y conceptual, y lleva a cabo una minuciosa evaluación

de la conveniencia de efectuar únicamente modificaciones (reformas,

adiciones o derogaciones) a las leyes vigentes, o proceder a la

elaboración de ordenamientos inéditos.

Sus aportes son, por ende, variados. Parte del examen

lexicográfico, sintáctico y semántico de enunciados jurídicos, y culmina

con la determinación de las normas individuales posibles de fijar.

Cuestión que merece alusión particular es su propuesta de ordenar

los elementos del enunciado jurídico, junto con la asignación de símbolos

para su identificación y correlación. Estrategia que sienta las bases de su

modelo sobre los parámetros de sistematización y ordenación de una ley

(técnica de epígrafes); mismo que puede ser utilizado para diseñar leyes

a partir de enunciados constitucionales o reglamentos derivados de

supuestos legales. Este prototipo jurídico, puede incluso contribuir

eficazmente a la elaboración y diseño de programas de políticas

públicas.

Invitación a la lectura 19

La obra no prioriza, en este sentido, lo que debe regularse sino

cómo se debe hacer una ley una vez que se ha tomado la decisión.

Ambos aspectos son importantes, y por ello se incluyen en la obra

esquemas y mapas mentales acerca de las racionalidades del legislador,

pero sería incorrecto confundir los objetivos propuestos.

Uno de los propósitos, por cierto contundente, es obtener la cifra

total de sanciones posibles de aplicar por cada uno de los delitos

estudiados. Información que presenta el autor mediante matrices, en las

cuales se advierten miles, incluso cientos de miles de sanciones

individualizadas, lo cual echa por tierra la objetividad del juzgador al

momento de transitar de la punibilidad a la punición. Más aún, tanta

brecha de opciones, viabiliza la corrupción, la incertidumbre y el

cuestionamiento social del Poder Judicial.

Para concluir, podemos afirmar que, los ejercicios que conforman

este trabajo permiten habituarnos a leer los enunciados jurídicos de

manera diversa, con el objetivo de comprender su estructura e

identificar las locuciones que desempeñan un papel clave, así como

tomar en cuenta que, al redactar un texto normativo, las reglas

gramaticales y sintácticas son fundamentales para expresar lo que

deseamos con mayor claridad, brevedad y precisión.

Esperemos que la minuciosa y razonada lectura de este texto,

estimule la crítica y permita la aplicación práctica de las técnicas,

métodos y recomendaciones señaladas, lo que seguramente redituará

en mejores leyes y fortalecerá nuestro aún endeble Estado de Derecho.

MTRO. ERICK GÓMEZ TAGLE LÓPEZ

UPM/asesoriADN

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

n este trabajo presento algunos resultados surgidos de

investigaciones en materia de análisis lingüístico y lógico-jurídico

sobre enunciados jurídicos que, por su novedad y ventajas, en el ámbito

de las técnicas de creación normativa considero relevante explicitar, en

cuanto a su origen y con respecto a los pasos metodológicos que realicé

durante su concepción y desarrollo.

En primer lugar, debo referir que los modelos están propuestos

para utilizarse, principalmente, cuando se elaboran enunciados jurídicos

referentes a una ley, incluso textos normativos de nivel constitucional. Sin

embargo –paradójicamente-, algunos de ellos no surgieron del ámbito

del conocimiento teórico y práctico de la técnica legislativa sino de mi

práctica jurídica como abogado postulante. De esta manera, además

de operar en el entorno de las técnicas normativas, también tienen

viabilidad en el ámbito de la aplicación e interpretación jurídica.

El término “modelo”, las más de las veces alude a un punto de

referencia representativo de una realidad problemática y compleja, y se

elabora para imitarlo o reproducirlo, pues facilita la comprensión y el

estudio de algún objeto, situación o comportamiento.

Un modelo, a decir de Helena Beristáin, es una “construcción

teórica que representa formalmente un fenómeno o un proceso por él

explicados, ya sea en cuanto toca a la interrelación de sus elementos

estructurales, ya sea en cuanto se refiere a su funcionamiento, por lo que

constituye un instrumento de trabajo.”1 En este sentido, y a partir de

casos reales, he construido modelos aplicables para la elaboración de

enunciados jurídicos.

1 Beristáin, Helena, Diccionario de Retórica y Poética, 8ª ed., Porrúa, México, 1998, p. 344.

E


24

El caso expuesto en materia agraria tiene su origen en el análisis de

lo establecido en el artículo 56 de la propia Ley Agraria. Lo realicé en

1992 cuando participé en el grupo de trabajo de la Procuraduría Agraria

que elaboró el anteproyecto de reglamento de dicha ley, en materia de

certificación de derechos agrarios y titulación de solares.

Es conveniente recordar que, para operar y concretar las reformas

constitucionales del artículo 27 constitucional en materia agraria (Diario

Oficial de la Federación –DOF- 6 de enero de 1992) y las prescripciones

de la nueva Ley Agraria (DOF 26 de febrero de 1992), se requerían tanto

un reglamento de la mencionada ley para certificar los derechos

agrarios como un programa de política pública, con base en el cual

coordinaran sus labores diversas dependencias y entidades, así como los

órdenes de gobierno estatal y municipal.

Ante tales necesidades, el entonces titular del Ejecutivo ordenó

integrar un comité interinstitucional.2 De este cuerpo colegiado derivó un

subcomité en el que participaron servidores públicos designados por los

integrantes de aquél.

En una de las reuniones del mencionado órgano, uno de sus

integrantes señaló enfáticamente que, ante lo prescrito en el primer

párrafo del artículo 56 de la citada ley, era prácticamente imposible

visualizar en su totalidad la problemática que el campo presentaba

entonces (1992) y, consecuentemente, no era posible “regular” esa

inmensa realidad.

Ante tal planteamiento, en el seno del grupo de trabajo de la

Procuraduría Agraria, hice notar que la realidad, afortunadamente, no

se agota en las regulaciones jurídicas, pues éstas, entre otras cuestiones,

consideran algunas actividades humanas como deseables de realizar

2 Formaban parte del comité, entre otros servidores públicos, los titulares de las Secretarias de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidráulicos; del Registro Agrario Nacional; de la Procuraduría Agraria, y del Instituto Nacional de Información Estadística y Geográfica.

Introducción 25

para el logro de ciertos objetivos y fines; así como para la realización de

determinados valores. Por ello, entre otros factores, se establecen normas

(en su sentido más amplio). De esta manera, resalté que lo prescrito por

el legislador en el artículo 56 de la Ley Agraria constituye una referencia

a algunas acciones que pueden emprender los ejidos para regularizar la

tenencia de su tierra.3

Con base en la premisa que implica la aseveración anterior, surgió

la pregunta siguiente: ¿cuál regulación establecer para generar cierta

realidad?4. Para determinar lo anterior, me avoqué a analizar el

enunciado jurídico contenido en el primer párrafo del artículo 56 de la

Ley Agraria.

Cabe señalar que el modelo de análisis que formulé sirvió para

diseñar el reglamento de la Ley Agraria en materia de certificación de

derechos agrarios, ya que no solamente permitió sistematizarlo y

ordenarlo, sino también hizo posible que se delinearan los principales

puntos de política normativa: qué regular y qué no regular5

Actualmente el modelo puede ser utilizado para crear y diseñar

reformas, tanto de la Ley Agraria como del mencionado reglamento

(V.gr., proponer un PROCEDE,6 por decirlo de alguna manera, para

comunidades agrarias7 –indígenas- y evaluar qué tan conveniente ha

3 El operador deóntico implícito en el lenguaje que el legislador utiliza en la redacción del artículo 56, primer párrafo, de la Ley Agraria, es la permisión: “La asamblea ejidal puede determinar el destino ...”, lo que es equivalente a establecer un derecho de ejercicio potestativo, ya que el ejido puede, libremente, ejercitarlo o no ejercitarlo y, consecuentemente, tanto su ejecución como su omisión están permitidos. Si el ejido opta por ejercer su derecho, se desencadenan otros supuestos. Véase: García Máynez, Eduardo, Introducción a la lógica jurídica, Colofón, México, 1951, pp. 201-213, y, principalmente, 244-253. Sobre las normas permisivas o facultativas consúltese el Capítulo III, “Los enunciados permisivos”, de la obra las Piezas del Derecho: Atienza, Manuel y Ruíz Manero, Juan Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados jurídicos, 2ª ed., Ariel, Barcelona, España, 2004. 4 Cambiar –modificar- un estado de cosas existente. 5 El reglamento referido oficialmente se titula: Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Agrarios y Titulación de Solares, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1993. A la fecha no ha sufrido ninguna reforma y con base en él y en la política pública correspondiente, se ha regularizado la tenencia de la tierra ejidal en más de un 80 % en todo el país. 6 Programa de Certificación de Derechos Agrarios y Titulación de Solares. 7 Véase: Zepeda, Guillermo, Transformación agraria. Miguel Ángel Porrúa-Centro de Investigación para el Desarrollo, México, 2000.


26

sido la supletoriedad de prescripciones diseñadas para los ejidos, y

cuáles deben aplicarse a las comunidades agrarias en cuanto no

contravengan las disposiciones de las comunidades agrarias)8

Después del caso agrario, presento, en el apartado II, un modelo

de análisis típico de estados de cosas sobre los que hay que delimitar

ámbitos posibles de regulación para diseñar programas de política

legislativa, entendida como determinación de los planos factibles de

regulación. En estas circunstancias, el caso que se plantea gira en torno

a la problemática de la infertilidad y esterilidad de parejas.

Posteriormente, expongo, en el apartado III, algunos modelos

sobre delitos. Al respecto, considero pertinente hacer de antemano

algunas precisiones. Por cuestiones pedagógicas, comienzo con el

estudio del delito de usura del Código Penal del Estado de Tlaxcala, ya

que por su relativa sencillez su complejidad es menor, comparada con el

caso del delito de fraude específico en la modalidad de usura del

Código Penal del Estado de México.

Precisamente por esa aparente sencillez, desarrollo de manera

completa y paulatinamente la metodología para su análisis: desde la

determinación de los subtipos penales (por calificarlos de alguna

manera) implícitos relativos a la descripción de la conducta como

acreedora de pena y que se corresponden con el componente “Si es A

…” de la estructura lógica de las reglas de conducta, hasta la

determinación de las sanciones hipotéticamente posibles de aplicar y

que son inherentes al componente “ … debe ser B” de la mencionada

estructura. El resultado es la determinación de las 50,050 normas

individuales (o subtipos penales) hipotéticamente posibles de construir a

8 En el artículo 107 de la Ley Agraria se establece: “Son aplicables a las comunidades todas las disposiciones que para los ejidos prevé esta ley, en lo que no contravengan lo dispuesto en este Capítulo”.

Introducción 27

partir del enunciado jurídico contenido en el artículo 307 del Código

Penal del Estado de Tlaxcala.

Por lo que hace al delito de fraude específico en la modalidad de

usura del Código Penal del Estado de México, se soslayan algunos pasos

metodológicos con el objetivo de no repetir la metodología (en todo

caso, si se prefiere, el análisis está “simplificado”).

Ahora bien, como se indica en el subtítulo de este trabajo, se trata

de estudios de caso. Las cuestiones penales que presentamos tienen su

origen en diversos litigios. Por ejemplo, en 1994 defendí, como litigante,

ante juzgados penales del Estado de México (Barrientos) y de amparo, a

una persona acusada de fraude (usura) y a la cual se le había girado

orden de aprehensión por la presunta comisión de dicho delito.9

Desde que inicié la defensa del referido caso penal, me di cuenta

que la construcción lingüística contenida en el artículo 317, fracción VIII,

del Código Penal del Estado de México (texto vigente en 1994) era, por

demás, compleja: básicamente se observa una aplicación desmedida

de conjunciones y disyunciones, además de un uso excesivo de términos

ambiguos y vagos. Tal complejidad se concreta y visualiza cuando se

identifican grupos de palabras con cierto sentido y se correlacionan

entre sí, ya que cada grupo es tratado como conjunto interdependiente

de otros.

Ante esta problemática lingüística y lógica, me propuse demostrar

al juzgador que la conducta desplegada por la inculpada no se 9 Amparo Indirecto Núm. 73/94 (Quejosa: Baez Camargo Martha; autoridades responsables: H. Segunda Sala Penal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México y Juez Cuarto Penal de Primera Instancia, con residencia en Tlalnepantla, Estado de México), radicado en el juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de México (escrito de demanda de amparo de fecha 24 de enero de 1994, presentado el 1 de febrero de 1994 en oficialía de partes). En la demanda de amparo aparece el desagregado de variables lingüístico-jurídicas del artículo 317 fracción VIII del Código Penal del Estado de México, vigente en 1994, a fojas 42 a la 48. En el Recurso de Revisión interpuesto mediante escrito del 10 de marzo de 1994, presentado el 15 de marzo de 1994, en la oficialía de partes, a foja 6 se hace referencia al análisis lógico-jurídico de variables, con especial mención a las 16 modalidades marcadas en los puntos 33 a la 48 de las posibles 64 variables. En la resolución dictada por el Segundo Tribunal Colegiado en materia Penal y Administrativa del Segundo Circuito el 17 de noviembre de 1994 en el Recurso de Revisión, expediente número 79/94, a fojas 15 a 17, se hace mención del referido análisis.


28

adecuaba al tipo penal, para lo cual era indispensable descomponer el

enunciado contenido en el artículo 317, fracción VIII, del referido Código

Penal cuidando el sentido, significación y operabilidad de las

conjunciones y disyunciones, así como el uso de comas. De tal modo

que a partir de la descomposición se forman conjuntos de palabras que

se vinculan entre ellos de manera que se explicite su interdependencia.

Cual habrá sido mi sorpresa al identificar 1’649,472 subtipos

penales completos, es decir, en los que se contemplan los dos

componentes de la estructura lógica (“Si es A –supuesto de hecho- …

debe ser B –sanción-”) de las reglas de conducta del tipo de mandato

de acción.10

10 Además de la sorpresa, tiempo después me causó asombro otra situación muy distinta: los días 25 y 26 de septiembre de 1999, Grupo Consultor en Regulación Jurídica, S.C. -Grupo CREJ, del cual fui socio- organizó un curso sobre Teoría y Técnica Legislativa que se impartió a los legisladores del Congreso de Tlaxcala. Participaron como ponentes, entre otros, Miguel Ángel Camposeco y el suscrito. En dicho curso expuse el tema acerca de las leyes nuevas y modificativas. Entre el material entregado, tanto a participantes como a expositores, estaba un análisis lógico y lingüístico de las variables normativas derivadas del enunciado contenido en el artículo 317 fracción VIII del Código Penal del Estado de México. Posteriormente, en mayo de 2002, conocí el disco compacto de Miguel Ángel Camposeco titulado “Cuestiones de Técnica Legislativa”, 2ª ed., México, 2001, 2º curso Teórico Práctico. Al examinar su contenido encontré el apartado XXI, titulado “La interpretación de una norma”, en el que se reproduce mi modelo de análisis lingüístico y lógico del delito de usura con un pequeño e irrelevante cambio para no hacer tan obvio el uso o la copia: el examen de referencia no alude al delito de usura del Código Penal del Estado de México sino al delito de usura del Código Penal Federal (texto vigente en 2001). Además de la copia del modelo y su uso sin mayor referencia a su autor, lo presenta de forma equivocada. Solamente por destacar algunos de los errores más graves: señala que el modelo sirve para “localizar” o “descubrir” normas jurídicas, lo cual no es totalmente exacto; en primer lugar, pasa por alto los usos del lenguaje natural por parte del legislador, intérprete, dogmático y teórico general del derecho, ya que no distingue entre enunciado lingüístico, proposición normativa y norma y, en segundo término, no toma en cuenta los elementos básicos de las teorías sobre lógica jurídica y lógica deóntica y ciertas propiedades de los enunciados jurídicos. Por otra parte, solamente contempla uno de los componentes de la estructura lógica de las reglas de conducta del tipo de mandato de acción: “Si es A …”, consecuentemente le falta referir el otro componente: “… debe ser B” y de esta manera construir, en forma completa, la norma (o, en su caso, proposición normativa). Es importante mencionar que los modelos que se presentan en este trabajo han sido expuestos en varios cursos y diplomados, y siempre he señalado su génesis, por lo que conozco el impacto pedagógico que los mismos producen: realmente impresionan y visten mucho. (V. gr., “Curso-Taller de Técnica Legislativa” impartido en la Cámara de Senadores, del 19 de enero al 11 de marzo de 2004, cuyas sesiones se trasmitieron los días sábados y domingos subsecuentes en el Canal del Congreso).

Introducción 29

En el juicio de amparo argumenté, básicamente, que no había

tipicidad, pues era evidente que la conducta de la inculpada no

encuadraba11 en ninguno de los subtipos penales.

En lo referente al análisis de lo prescrito en la primera parte de la

fracción I del apartado A del artículo 20 constitucional, también tiene su

origen en un litigio penal.12 Este profundo estudio permite visualizar, en

especial y para efectos de las técnicas normativas, cuáles son los

elementos que se deben configurar legalmente (regularse por el

legislador ordinario)13 a partir del conocimiento de la estructura

lingüística y lógica de un enunciado jurídico de nivel constitucional.

En el apartado IV presento una metodología para el diseño de una

ley en el que se resaltan ciertas técnicas de análisis vinculadas con

parámetros de sistematización y ordenación de un texto normativo. El

caso se refiere a un modelo de ley municipal y se desarrolla desde el

análisis de la reforma constitucional respectiva hasta la construcción de

la estructura de una ley que regule el Municipio. Como parte relevante

de la metodología, se destaca lo que he denominado “técnica de

epígrafes”, la cual es de suma utilidad para adquirir una mayor idea de

11 El abogado postulante, así como el ministerio público y el juez, realizan argumentaciones a favor o en contra, respecto del “juicio de tipicidad”, las cuales, básicamente, operan en forma silogística. 12 Amparo Indirecto número 31/99, radicado en el entonces Juzgado Primero de Distrito de Procesos Penales Federales en el Distrito Federal, antes Juzgado Primero de Distrito en materia Penal en el Distrito Federal. 13 La terminología del juzgador para referirse a dispositivos constitucionales que requieren de regulación legal es: “disposiciones constitucionales de configuración legal” y, éstas, se oponen a los dispositivos absolutos constitucionales que no requieren que el legislador ordinario los regule o desarrolle legalmente. Véase la sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Sala Superior, dictada el 25 de octubre de 2001, en el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, expediente SUP-JDC-037/2001 (actor: Manuel Guillén Monzón; autoridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán) En el considerando tercero de la mencionada resolución (Pág. 21) se señala lo siguiente: “... se estima que el derecho político-electoral ciudadano a ser votado no es absoluto sino que se trata de un derecho fundamental de base o consagración constitucional y configuración legal, por lo que el legislador ordinario tiene la competencia para establecer ciertas delimitaciones al referido derecho a través de una ley, con el objeto de posibilitar su ejercicio y armonizarlo con otros derechos igualmente valiosos y determinados principios, valores o fines constitucionales”.


30

los criterios para llevar a cabo la sistematización y ordenación de una

ley.

Igualmente los modelos que se presentan en este trabajo están

estrechamente vinculados con la racionalidad lingüística que refieren los

tratadistas de la Teoría de la Legislación y de la técnica legislativa. Por

ello, considero importante referir, sucintamente, cuál es el parámetro

teórico sobre la racionalidad del legislador, y para tal efecto me baso en

el planteamiento que hace Manuel Atienza.14 Para este tratadista la

racionalidad del legislador se presenta en cinco niveles de racionalidad.

A continuación expongo cinco esquemas, uno por cada

racionalidad, en los que se resumen las características esenciales de

cada una de ellas.15

Racionalidad pragmática

14 Atienza, Manuel, Contribución a una teoría de la legislación, Civitas, Madrid, España, 1997, capítulo segundo: “La racionalidad legislativa”, pp. 27-40. 15 En otro estudio abundamos sobre por qué analizamos al final la racionalidad lingüística y llamamos la atención respecto de considerarla como el nivel más básico de la racionalidad del legislador.

R A C IO N A L ID A D P R A G M Á T IC A

D E S T IN A T A R IO S O B E D E C E N L O

P R E S C R IT O

E L S IS T E M A JU R ÍD IC O E S V IS T O

C O M O U N C O N JU N T O D E

N O R M A S EF IC A C E S

LA O B E D IE N C IA N O ES U N V A LO R Ú LT IM O S IN O U N A

C O N D IC IÓ N D E O P E R A T IV ID A D D E L O S S IS T E M A S JU R ÍD IC O S .

D E C IR Q U E E S U N V A L O R Ú L T IM O E S IN C U R R IR E N

U N A D E F O R M A C IÓ N ID EO LÓ G IC A .

F IN : E N LA A C T IV ID A D L E G IS LA T IV A E L F IN D E L A

R A C IO N A L ID A D P R A G M Á T IC A E S

C O N S EG U IR Q U E L A S L E Y E S S E A N O B E D E C ID A S

V A LO R : L A O B E D IE N C IA O R E A L IZ A C IÓ N P R Á C T IC A

D E L D E R E C H O

IR R A C IO N A L ID A D P R A G M Á T IC A : C U A N D O L A LE Y F R A C A S A C O M O

P A U T A D E C O N D U C T A , E S D E C IR , E N S U P R O P Ó S IT O

D E IN F LU IR E N E L C O M P O R TA M IE N T O

H U M A N O

A D E C U A C IÓ N D E LA C O N D U C T A D E L

D E S T IN A T A R IO A LO P R E S C R IT O EN LA L E Y

E M IS O R : S O B E R A N O P O L ÍT IC O

Ó R G A N O D O T A D O D E P O D E R P A R A

S E R O B E D E C ID O

E N E L M O M E N T O D E E L A B O R A C IÓ N D E U N A

LE Y , N O S E D E T E R M IN A O V E L A A D E C U A C IÓ N D E LA

C O N D U C T A D E LO S D E S T IN A T A R IO S A L A S P R E S C R IP C IO N E S , S IN O

Q U E S E R EA L IZ A N A N Á LIS IS D E

P R O S P E C T IV A , S E V IS U A L IZ A N D IF ER E N T ES

E S C E N A R IO S , C O N E S T U D IO S S O C IO LÓ G IC O S , D E C O N T E X T O P O L ÍT IC O , E IN C LU S O D E C A R Á C T E R

P S IC O L Ó G IC O .

E S T U D IO S D E E V A L U A C IÓ N

P O S T LE G IS LA T IV A S O B R E LA

EF IC A C IA D E LA S LE Y ES

O scar G u tiérrez P a rad a

Introducción 31

Racionalidad jurídico-formal

Racionalidad teleológica

R A C IO N A LID A D JU R ÍD IC O -FO R M A L

EM IS O R D EST IN A TA R IO

Ó R G A N O A U TO R IZA D O PA R A CR EA R

EN U N C IA D O S JU R ÍD ICO SD ES TIN A TA R IO

E L S IST EM A JU R ÍD IC O ES V ISTO C O M O U N

CO NJU N TO D E N O R M A S V A LID A M EN TE

ES TA BLEC ID A S Y ES TRU CTU R A D A S

S ISTEM Á T ICA M EN TE

C O NJU N TO D E EN U N C IA D O S LIN G Ü ÍS TIC O S (EN PA RTE

C O N F IG U R A N N O R M A S ) Q U E C O M PO N E U N M EC A N ISM O D E PR EV IS IÓ N D E LA CO N D U C TA

H U M A N A Y SU S C O NS ECU EN C IA S

EL V A LO R S EG U R ID A D N O ES U N V A LO R Ú LT IM O Y , A D EM Á S , ES G R A D U A BLE EN

FU N C IÓ N D E Q U É ES LO Q U E SE A SEG U RA Y , PO R TA N TO , EL V A LO R SEG U R ID A D REM ITE A O TRO S V A LO RES CO M O LA

LIBE R TA D Y LA IG U A LD A D .

EL F IN D E LA A C TIV ID A D LE G IS LA TIV A ES LA

S ISTEM A T IC ID A D : Q U E LA S LEY ES C O N S TITU Y A N U N S ISTEM A S IN LA G U N A S , C O N TRA D IC C IO N ES N I

RED U N D A N C IA S

V A LO R : D E A C U ERD O C O N EL FIN D E ES TA

R A C IO N A LID A D EL V A LO R ES LA SEG U R ID A D

IR RA C IO N A LID A D JU RÍD IC O -FO R M A L: C U A N D O U N A LEY

C O N TR IB U Y E A ER O S IÓ N D E LA

ES TRU C TU R A D EL O R D EN A M IEN TO

JU R ÍD IC O

O scar G utiérrez Parada

RACIONALIDAD TELEOLÓGICA

LOS DESTINATAR IOS DE LAS LEYES NO SON

ÚNICAM ENTE LOS PARTICULAR ES O LOS

ÓRGANOS ADM INISTRATIVOS A LOS

QUE SE DIRIGEN LAS DISPOSIC IONES LEGALES,

SINO GRUPOS O

INDIVIDUOS NO

COM PROM ETIDOS EN EL

CUM PLIM IENTO DE LA

NORM AEL SISTEMA

JURÍDICO ES VISTO COMO UN M EDIO PARA CONSEGUIR

FINES

LOS FINES VARÍAN: FINES ECONÓM ICOS, MERCANTILES, EDUCATIVOS,

CULTURALES, ETC.

EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA EL FIN DE LA

LEY NO ES VISTA DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL

JURISTA SINO DEL CIENTÍFICO SOCIAL

VALOR: DEPENDE DEL FIN QUE SE PERSIGA

IRRAC IONALIDAD TELEOLÓGICA: SI LA LEY NO PRODUCE EFECTOS O

PRODUCE EFECTOS NO PREVISTOS Y QUE NO

PUEDAN CONSIDERARSE COMO DESEADOS O

DESEABLES

EDICTORES: PORTADORES DE LOS INTERESES SOCIALES,

PARTICULARES O GENERALES

LOGRAN QUE ESOS INTERESES SE

TRADUZCAN EN LEYES

EL DERECHO PERSIGUE FINES SOCIALES, PERO

ESTO NO SIGNIFICA QUE, POR ESO MISM O, TALES

FINES ESTÉN JUSTIFICADOS.

NO SE CONSIGUIÓ

EL FIN

LA JUSTIFICAC IÓN ÚLTIMA DE LOS FINES SOLAM ENTE

PUEDE SER UNA JUSTIFICACIÓN ÉTICA

NO SI EL DERECHO PERSIGUE CIERTOS FINES, SINO SI LOS

QUE PERSIGUE SON LOS QUE DEBERÍA PERSEGUIROscar Gutiérrez Parada


32

Racionalidad ética

Racionalidad lingüística

RACIONALIDAD ÉTICA

PARA LOS DESTINATARIOS EL PROBLEMA ESENCIAL ES

SABER CUANDO EXISTE OBLIGACIÓN ÉTICA PARA

OBEDECER LAS LEYES

EL SISTEMA JURÍDICO ES VISTO COMO UN CONJUNTO DE

NORMAS O COMPORTAM IENTOS EVALUABLES DESDE CIERTO

SISTEMA ÉTICO

IRRACIONALIDAD ÉTICA: CUANDO LA LEY NO ESTÁ

JUSTIFICADA ÉTICAMENTE. 1.PORQUE LA HAYA

DICTADO QUIEN NO ESTABA LEGITIMADO. 2. PORQUE

PRESCRIBA COMPORTAMIENTOS

INMORALES. 3. PORQUE PERSIGA FINES ILEGÍTIMOS

EM ISORES: SON VISTOS DESDE EL PUNTO DE VISTA

DE QUIÉNES ESTÁN LEGITIMADOS, Y EN QUÉCIRCUNSTANCIAS PARA

EJERCER PODER NORMATIVO SOBRE OTROS

ABSTRACTAMENTE PUEDE DECIRSE QUE LOS FINES

VALIOSOS SON: LIBERTAD, IGUALDAD Y JUSTICIA

LOS FINES CONSIDERADOS VALIOSOS VARIARÁN SEGÚN EL

SISTEMA ÉTICO QUE SE TOME COMO REFERENCIA

LOS VALORES ÉTICOS SON LAS IDEAS –ORGANIZADAS EN TEORÍAS

ÉTICAS- QUE PERM ITEN JUSTIFICAR LOS FINES

CONSIDERADOS MÁS VALIOSOS

LA RELACIÓN ENTRE

PRINCIPIOS Y REGLAS ES UN PUENTE ENTRE

FILOSOFÍA MORAL Y

FILOSOFÍA DEL DERECHO


RACIONA LIDAD LINGÜ ÍSTICA

EM ISO R DESTINA TARIO

EM ISO R RECEPTOR

REDACTOR DEL

M ENSAJE

DRAFTSM AN

(RED ACTOR DE NORM AS)

C IERTO TIPO DE INFORM ACIÓN

SE ORGAN IZA EN UN SISTEM A

EL SISTEM A JURÍD ICO ES

V ISTO COM O UN SISTEM A DE

INFO RM A CIÓN

SJ-SI: CONSISTE EN UNA SERIE DE EN UNCIADOS LINGÚ ÍSTICOS ORGANIZA DOS A PARTIR DE:

LENGUAJE NA TU RA L,

M ISM O QUE USA EL

LEG ISLA DOR

CANA LES O M EDIOS QUE ASEGURA N LA

TRAN SM ISIÓN DE LOS M ENSAJES

CONSTITUCIÓN, LEYES,

REG LAM EN TOS, D ECRETOS,

ACUERDOS, ETC.

UN CÓDIGO COM ÚN AL

EM ISOR Y A L RECEPTOR

FIN: EN LA ACTIV IDAD LEG ISLATIVA EL FIN DE LA

RACIONA LIDAD LIN GÜÍSTICA ES LA

COM UNICACIÓN FLU ÍDA, CLARA Y ADECUADA DE M EN SAJES N ORM ATIVOS

VA LOR: ES DE TIPO INSTRUM EN TA L. EL

M ENSAJE ADECUADO SÓ LO VA LE EN FUNCIÓN

DEL VALOR DE O TRO S N IVELES D E

REACIONA LIDDAD

IRRAC ION A LIDAD LINGÜ ÍSTICA:

CUANDO EL ACTO COM UNICATIVO FRA CASA COM O

TA L

O scar G utiérrez Parada

Introducción 33

Durante la lectura de esta obra, el lector irá relacionando las

racionalidades con la problemática de cada caso.

Así, por ejemplo, en el modelo basado en el caso agrario, se

vislumbran los fines (racionalidad teleológica) que se plantearon al

reformar, en 1992, el artículo 27 constitucional; los valores jurídicos

(racionalidad ética) que están correlacionados con tales fines; subyace

una prospectiva de la situación del campo en cuanto a la regularización

de la tenencia de la tierra y, por ello, se está en presencia de una

racionalidad pragmática; en lo jurídico-formal fue evidente la necesidad

de introducir normas que posibilitaran impulsar (inducir) tal regularización,

y, finalmente, se asoma cierta racionalidad lingüística para expresar,

quizá, aquellas racionalidades.

En el asunto sobre infertilidad la racionalidad ética cobra gran

relevancia.

En los asuntos sobre materia penal, las racionalidades jurídico-

formal y lingüística (sin menoscabo de las demás, son evidentes; aun

cuando en los delitos de usura y fraude específico en su modalidad de

usura, deja mucho que desear la racionalidad pragmática).

En el diseño de una ley, el caso sobre el Municipio muestra la

importancia de la racionalidad jurídico-formal, en especial lo que

concierne a los aspectos de sistematización y ordenación.

Los ejercicios que conforman este trabajo, así como los modelos

que implican tienen, sobre las técnicas normativas, diversas utilidades

entre las que destacan:

• Habituarnos a leer los enunciados jurídicos de manera diversa

(como aquí lo mostramos) con el objetivo de comprender su

estructura, tanto lógica como lingüística.

• Identificar las locuciones que desempeñan un papel clave en la

forma como está construido un enunciado.


34

• Tomar en consideración que al redactar enunciados jurídicos las

reglas gramaticales y sintácticas (en general, los aspectos

lingüísticos) son fundamentales para expresar con mayor

claridad, brevedad y precisión los enunciados (mensajes). Por,

ende, los ejercicios y sus modelos implican técnicas para operar

la racionalidad lingüística.

• Vincular la “racionalidad lingüística” con las otras racionalidades

(jurídico-formal, pragmática, teleológica y ética).

• Operar modelos (como el caso en materia agraria) en los que se

vinculan acciones con sujetos calificados. A partir de su

vinculación se clarifica la identificación de objetivos y fines (por

lo que también los modelos sirven para proporcionar técnicas

para instrumentar las racionalidades pragmática, teleológica y

ética).

Valga un apunte metodológico-pedagógico respecto del uso de

esquemas: éstos son representaciones gráficas y simbólicas de las cosas

en las que se atienden, básicamente, los aspectos más significativos.16

Por otro lado, respecto del índice y sus correspondientes textos en

la presentación del trabajo, por cuestiones inherentes a su naturaleza, he

optado por dejar la identificación de cada ítem con su numeración para

que se visualice, de manera inmediata, los pasos metodológicos propios

de cada caso analizado, los cuales, a su vez, conforman los parámetros

metódicos de los modelos.

16 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, edición de disco compacto, versión 21.2.0, Espasa Calpe, S.A., Madrid, España,1998; voz: Esquema. Del lat. schema, y este del gr. scÅma, figura. 1. m. Representación gráfica y simbólica de cosas inmateriales. 2. [m.]Representación de una cosa atendiendo solo a sus líneas o caracteres más significativos. El uso de esquemas que hacemos en este estudio está vinculado, definitivamente, con los mapas mentales que se recomiendan pedagógicamente para la enseñanza del conocimiento.

Introducción 35

Finalmente, deseo agradecer a la Universidad Pontificia de

México, muy en especial al Dr. Jorge Luis Roque Pérez, Director del

Departamento de Publicaciones, y al despacho Asesoría de Diseños

Normativos, SC, su apoyo para la publicación de este trabajo. De igual

manera al maestro Erick Gómez Tagle López por sus invaluables

observaciones y su colaboración para lograr esta edición; al señor Mario

Rodríguez por sus sugerencias en la revisión de estilo y a mi esposa

Nayhely, por su valioso, y cariñoso, acompañamiento durante el arduo

camino de elaboración del reporte de investigación.

CASO AGRARIO

I. Caso agrario

n perspectiva lógica, de este caso surge un modelo que implica, por

lo menos, dos conjuntos, cada uno con sus respectivas variables.

Asimismo, involucra, por un lado, la combinación de variables entre sí de

cada conjunto (subconjuntos) y, por el otro, la combinación de los

subconjuntos de cada conjunto. Según esto, se trata de un ejemplo de

compatibilidad total de variables.

A. Contexto

El 6 de enero de 1992, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

Decreto de reformas al artículo 27 constitucional. Poco tiempo después,

el 26 de febrero de ese año, se publicó en el mencionado medio

informativo el Decreto por el que se expidió la Ley Agraria, misma que

entró en vigor el día siguiente de su publicación, es decir, el 27 de

febrero de 1992.

La reforma constitucional y el sentido general de la nueva Ley

Agraria parten de planteamientos sobre la problemática del campo

mexicano propiciados por el agotamiento del modelo de desarrollo rural

que había operado desde los años treinta hasta los ochenta.

Básicamente, el modelo de desarrollo agrario giró en torno al

reparto de la tierra,17 pero al inicio de los años noventa ya no había tierra

que repartir18 y, además, existía una severa incertidumbre en la tenencia

de la tierra.

17 Desde la Ley Agraria de 1915 hasta la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, es patente el reclamo de reparto de tierra. De hecho los antecedentes históricos de la Ley Agraria de 1915, muestran que ésta retoma el reclamo ancestral campesino respecto de los despojos de que fueron objeto los campesinos desde las leyes de desamortización, incluso desde la época colonial respecto de las comunidades indígenas. 18 Es importante relativizar la cuestión acerca de que ya no había tierra para repartir a los campesinos; los estudios al respecto, muestran que no se tocaron tierras afectables por motivos políticos o de interés de grupos capitalistas fuertemente posicionados en el ámbito agrario.

E


40

Ante el complejo escenario que presentaba el campo en los

mencionados años noventa, se tomó la decisión de rediseñar el marco

jurídico en materia agraria para propiciar que el Estado estuviera en

aptitud de atender, entre otros aspectos, dos de los problemas más

complicados: el de la seguridad y certeza en la tenencia de la tierra.

Junto con dicha problemática, se encontraba la del estatus

jurídico de las asambleas ejidales y comunales, en relación con sus

facultades. Bajo el sistema anterior a 1992, los ejidatarios y comuneros

poco decidían sobre sus derechos y, en especial, el destino de sus tierras,

ya que quedaban al arbitrio de la acción gubernamental, la cual era

lenta y complicadísima. Los procedimientos inherentes a las acciones

agrarias dependían no del impulso de los interesados sino de los intereses

del gobierno, en especial los derivados del corporativismo. Ante la

escasa, por no decir nula, injerencia de los ejidatarios sobre sus tierras y

derechos, en el diseño de la nueva pauta normativa (reforma

constitucional y nueva Ley Agraria) se establecieron facultades a favor

de las asambleas ejidales y comunales para que fueran ellas las que

decidieran respecto de sus tierras y derechos.

En relación con lo antes señalado, encontramos los enunciados

jurídicos relevantes en los párrafos 3, 4 y 6, de la fracción VII del artículo

27 constitucional:

Párrafo 3 “La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores”. Párrafo 4 “La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo, establecerá los

Caso agrario 41

procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.” Párrafo 6 “La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funcionamiento que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea.”

A partir de estos enunciados de nivel constitucional, y en las

materias que los mismos refieren, se diseñó la Ley Agraria. Es importante

destacar que el redimensionamiento de la pauta normativa en materia

agraria de nivel constitucional se llevó a cabo de manera simultánea,

pero en forma separada, con el diseño de la pauta normativa de nivel

ley. Así lo indican las fechas de la reforma constitucional: ésta fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de enero de 1992,19

y la ley se publicó, en dicho órgano oficial, el 23 de febrero de 1992.

Basta tomar en cuenta la discusión de las iniciativas correspondientes

para mostrar que, el diseño institucional-jurídico, comprendió los niveles

constitucional y legal.

En el ámbito de la regularización de la tenencia de la tierra, es en

la Ley Agraria en la que se desarrollan las pautas normativas que

permitirán a ejidos y comunidades llevar a cabo, junto con las

autoridades, los procedimientos de regularización de la tierra y

certificación de derechos agrarios. El contenido de los artículos 56 a 62

de la Ley Agraria, inherentes a las facultades de las asambleas ejidales y

comunales para regularizar las tierras, junto con los numerales

19 Día y mes simbólicos en materia agraria, pues se refieren a la fecha en que se expidió la primera Ley Agraria: 6 de enero de 1915, como respuesta del movimiento constitucionalista al problema agrario durante la revolución mexicana.


42

correlativos a esas facultades en lo que corresponde a las formas y

procedimientos para la toma de decisiones (resoluciones) por parte de

dichas asambleas (artículos 23, 24 a 28 y 31) constituyen los enunciados

básicos para iniciar los procedimientos de regularización de la tenencia

de la tierra y certificación de derechos.

Como podemos observar, el resultado del diseño institucional se

concretó en las mencionadas reformas constitucionales, y en la

expedición de una nueva Ley Agraria. Sin embargo, se requería, a partir

de su entrada en vigor, diseñar la política pública (y su programa) para

ejecutar lo ordenado en la constitución y en la ley.

De esta manera se inició, en marzo de 1992, la concepción del

programa de política pública para llevar a cabo la instrumentación de

los procedimientos agrarios que hicieran posible, esencialmente,

regularizar la tenencia de la tierra.

Al comienzo de los trabajos de conceptuación de la política

pública, implícita en el diseño institucional-normativo de reforma

constitucional y de nueva ley agraria, se observó que se requería,

además, reglamentar la mencionada ley para distribuir competencias

entre los órganos públicos (dependencias y entidades de la

administración pública federal, entidades federativas y municipios) e,

incluso, considerar la intervención de fedatarios públicos, que

participarían en los procedimientos de regularización de la tenencia de

la tierra ejidal y comunal, así como en la certificación de los derechos

ejidales.

De manera relevante se percibió que, los procedimientos para

regularizar y certificar, se pueden iniciar y desarrollar si, y sólo si, las

asambleas ejidales y comunales así lo deciden de manera

independiente, por lo que se requería, y se requiere a la fecha, inducir,

en el mejor sentido de la palabra, la aceptación de los ejidos y

comunidades de los mencionados procedimientos.

Caso agrario 43

Esta circunstancia modeló el programa de política pública y,

además, hizo indispensable elaborar y expedir un reglamento de la Ley

Agraria en las materias de regularización de la tenencia de la tierra y

certificación de derechos agrarios.

El contenido del artículo 56 de la Ley Agraria, rico en enunciados

normativos, requería ser reglamentado; es decir, elaborar normas de

nivel reglamentario –administrativo- por las que se permitiera al Poder

Ejecutivo “colaborar” y participar con los ejidatarios y comuneros que

decidieran llevar a cabo los procedimientos de regularización de sus

tierras y certificar sus derechos agrarios.

B. Metodología de análisis del contenido del artículo 56 de la Ley Agraria

De esta manera, en 1992 desarrollé el análisis del contenido del artículo

56 para determinar el universo, jurídicamente cerrado, de la

regularización de la tenencia de la tierra y certificación de derechos

agrarios.

Como resultado del profundo análisis jurídico que realicé, me

propuse, a continuación, llevar a cabo el diseño de la estructura y

contenido del anteproyecto de reglamento de la Ley Agraria que

terminaría por titularse: Reglamento de la Ley Agraria en materia de

Certificación de Derechos Agrarios y Titulación de Solares”.20

El proceso metodológico utilizado fue el siguiente:

− Análisis lingüístico y lógico de los enunciados jurídicos del artículo

56, primer párrafo, de la Ley Agraria (examen lexicográfico,

sintáctico y semántico)

− Determinación del universo de casos de acciones

hipotéticamente posibles que requieren llevar a cabo los ejidos,

20 Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de enero de 1993.


44

de conformidad con lo establecido en la Ley Agraria, artículo 56,

primer párrafo.

− Eliminación de las combinaciones de acciones que implican

equivalencia con otras y fijación de las combinaciones

hipotéticamente posibles de acciones que requieren llevar a

cabo los ejidos.

− Determinación de las relaciones que las acciones guardan entre

sí.

− Determinación del universo de sujetos agrarios que

hipotéticamente es posible encontrar en los ejidos.

− Eliminación de las combinaciones de sujetos agrarios que

implican equivalencia con otras, y fijación de las

hipotéticamente posibles de sujetos agrarios que es dable

encontrar en los ejidos.

− Determinación de las secuencias de acciones y su vinculación

con los sujetos agrarios.

− Una vez determinados los conjuntos de acciones y de sujetos

agrarios, se procede a combinarlos entre ellos para obtener el

universo de casos hipotéticamente posibles de acciones y

sujetos.

− Aplicación al nuevo universo resultado de la combinación de los

conjuntos de acciones y de sujetos agrarios de criterios de

viabilidad real basados en las implicaciones lógicas que derivan

de la naturaleza de cada acción y de los sujetos agrarios

(compatibilidad y congruencia) con el objetivo de determinar el

universo, jurídicamente cerrado, de regularización de la tenencia

de la tierra y certificación de derechos agrarios.

Caso agrario 45

C. Desarrollo de la metodología

1. Primer paso. Analizar lingüística y lógicamente los enunciados jurídicos

contenidos en el artículo 56 de la Ley Agraria (examen lexicográfico,

sintáctico y semántico)

En el artículo 56 de la Ley Agraria,21 se establece lo siguiente:

“Artículo 56.- La asamblea de cada ejido, con las formalidades previstas a tal efecto en los artículo 24 a 28 y 31 de esta ley, podrá determinar el destino de las tierras que no estén formalmente parceladas, efectuar el parcelamiento económico o de hecho o de regularizar la tenencia de los posesionarios o de quienes carezcan de los certificados correspondientes. Consecuentemente, la asamblea podrá destinarlas al asentamiento humano, al uso común o parcelarlas a favor de los ejidatarios. En todo caso, a partir del plano general del ejido que haya sido elaborado por la autoridad competente o el que elabora el Registro Agrario Nacional, procederá como sigue: I. Si lo considera conveniente, reservará las extensiones de tierra correspondientes al asentamiento humano y delimitará las tierras de uso común del ejido; II. Si resultaren tierras cuya tenencia no ha sido regularizada o estén vacantes, podrá asignar los derechos ejidales correspondientes a dichas tierras a individuos o grupos de individuos; y III. Los derechos sobre las tierras de uso común se presumirán concedidos en partes iguales, a menos que la asamblea determine la asignación de proporciones distintas, en razón de las aportaciones materiales, de trabajo y financieras de cada individuo. En todo caso, el Registro Agrario Nacional emitirá las normas técnicas que deberá seguir la asamblea al realizar la delimitación de las tierras al interior del ejido y proveerá (sic) a la misma del auxilio que al efecto le solicite. El Registro certificará el plano interno del ejido, y con base en éste, expedirá los certificados parcelarios o los certificados de derechos comunes, o ambos,

21 Quizá se trate del dispositivo jurídico (enunciado) más importante en materia de regularización y ordenamiento de los derechos y tierras ejidales.


46

según sea el caso, a favor de todos y cada uno de los individuos que integran el ejido, conforme a las instrucciones de la asamblea, por conducto del comisariado o por el representante que se designe. Estos certificados deberán inscribirse en el propio Registro Agrario Nacional.”

Para efectos de este trabajo, únicamente me ocupo de los

enunciados contenidos en el párrafo primero del citado artículo 56 de la

Ley Agraria.

1.1. Significación de las palabras relevantes

En este punto me auxilio, básicamente, de la lexicografía y de la

semántica.22 La recomendación metodológica en este punto consiste en

ser lo más exhaustivo posible:23

1.- Determinar: Del lat. determinare. 1. tr. Fijar los términos de una cosa. 2. [tr.]Distinguir, discernir. 3. [tr.]Señalar, fijar una cosa para algún efecto. 2. Destino: De destinar1. 4. [m.]Consignación, señalamiento o aplicación de una cosa o de un lugar para determinado fin. 3. Parcela: Del fr. parcelle, y este del lat. particella. 1. f. Porción pequeña de terreno, de ordinario sobrante de otra mayor que se ha comprado, expropiado o adjudicado. 4. Formalmente: 1. adv. m. Según la forma debida.

22 La lexicografía es la explicación de la significación de las palabras conforme al diccionario (vocabulario) de la región, lengua o idioma en el que las voces son usadas. La semántica es el estudio del significado de las palabras. Voces lexicografía y semántica: Real Academia Española, Diccionario… Op. Cit. Para Martín Alonso, “La lexicología ... es el estudio de la etimología, significación y forma de los vocablos para su inclusión en el catálogo del idioma, llamado léxico o diccionario. La lexicografía ... como tratado particular, es el arte de redactar léxicos o vocabularios, es decir, de coleccionar todas las palabras de un idioma, determinando el sentido y empleo de cada una de ellas. Véase: Alonso, Martín, Ciencia del Lenguaje y Arte del Estilo. Teoría y sinopsis. 12ª ed., Aguilar, Tomo I, Madrid, España, 1990, p. 119. 23 Para las voces seleccionadas, seguimos Real Academia Española, Diccionario... , Op. Cit., salvo indicación diferente.

Caso agrario 47

4 bis. Formal: Del lat. formalis. 1. adj. Perteneciente o relativo a la forma. En este sentido se contrapone a esencial. 4 ter. Forma: “Una forma es, en general, algo en lo que concuerdan una serie de objetos u operaciones diversos (que pueden diferir en otros aspectos), de tal modo que aunque los objetos varíen, la forma sigue siendo la misma”.24 5. Efectuar: Del lat. effectus, efecto. 1. tr. Poner por obra, ejecutar una cosa. 2. prnl. Cumplirse, hacerse efectiva una cosa. 5 bis. Realizar: realizar. De real 1. tr. Efectuar, llevar a cabo algo o ejecutar una acción. Ú. t. c. prnl. 6. Reconocer: Del lat. recognoscere. 1. tr. Examinar con cuidado a una persona o cosa para enterarse de su identidad, naturaleza y circunstancias 6 bis. Admitir: Del lat. admittere. 1. tr. Recibir o dar entrada. 2. [tr.] aceptar. 3. [tr.]Permitir o sufrir. Esta causa no admite dilación. 6 ter. Recibir: Del lat. recipere. 1. tr. Tomar uno lo que le dan o le envían. 6 quater. Aceptar: Del lat. acceptare, recibir. 1. tr. Recibir alguien voluntariamente lo que se le da, ofrece o encarga. 2. [tr.]Aprobar, dar por bueno. 3. 7. Económico: económico, ca. Del lat. oeconomicus, y este del gr. o€konomikÕj. 1. adj. Perteneciente o relativo a la economía. 7. bis: Oficioso: , sa. Del lat. officiosus. 6. [adj.] Por contraposición a oficial, dícese de lo que hace o dice alguno sin formal ejercicio del cargo público que se tiene. 8. (de: preposición que relaciona un sustantivo pronombre con otra palabra para formar posesión) hecho: , cha. Del lat. factus. 10. [m.]Cosa que sucede. 4. loc. adj. y adv. Aplicase a lo que se hace sin ajustarse a una norma o prescripción legal previa. 2. [loc.] Real y verdadero. ya está hecho. 1. expr. de conformidad con algo ya irremediable. 9. Regularizar: De regular1. 1. tr. Regular 2, ajustar o poner en orden una cosa. Ú. t. c. prnl. 10. Tenencia: 1. f. Ocupación y posesión actual y corporal de una cosa.

24 Cohen, Morris y Ángel, Ernest, Introducción a la lógica y al método científico, Volúmenes 1 y 2, Amorrortu (1ª ed., en castellano, 1968), Buenos Aires, Argentina, 1993, p. 22.


48

11. Posesionarios: No existe en el diccionario. La palabra más cercana es posesionero: posesionero. 1. m. Ganadero que ha adquirido la posesión de los pastos arrendados. 11. bis. Poseedor: poseedor, ra. 1. adj. Que posee. 11. ter. Poseer: Del lat. possidere. 1. tr. Tener uno en su poder una cosa. De los puntos 11, 11 bis y 11 ter, se infiere que el término posesionario es un neologismo “jurídico”, el cual no es otra cosa que un poseedor en materia agraria. Esta afirmación se corrobora al tomar en cuenta los enunciados contenidos en el artículo 48 de la Ley Agraria: “Quien hubiere poseído tierras ejidales, en concepto de titular de derechos de ejidatario, que no sean las destinadas al asentamiento humano ni se trate de bosques o selvas, de manera pacífica, continua y pública durante un periodo de cinco años, si la posesión es de buena fe, o de diez si fuera de mala fe, adquirirá sobre dichas tierras los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela. El poseedor podrá acudir ante el tribunal agrario para que, previa audiencia de los interesados, del comisariado ejidal y de los colindantes, en la vía de jurisdicción voluntaria o mediante el desahogo del juicio correspondiente, emita resolución sobre la adquisición de los derechos sobre la parcela o tierras de que se trate, lo que se comunicará al Registro Agrario Nacional, para que éste expida de inmediato el certificado correspondiente. La demanda presentada por cualquier interesado ante el tribunal agrario o la denuncia ante el Ministerio Público por despojo, interrumpirá el plazo a que se refiere el primer párrafo de este artículo hasta que se dicte resolución definitiva.“ 12. Carezcan: carecer. Del lat. *carescere, de carere. 1. intr. Tener falta de alguna cosa. 13. Certificados: certificado, da. 1. p. p. de certificar. 3. m. certificación, documento en que se certifica.

14. (La asamblea de cada ejido…) podrá: tercera persona, futuro contingente: puede suceder o no. Del verbo poder: transitivo que denota tener expeditas la facultad o potencia de hacer una cosa.

Caso agrario 49

El análisis lexicográfico-semántico que antecede, permite conocer

la significación común o, dicho más precisamente, ordinaria que tienen

las palabras que hemos calificado como claves conforme a la lengua

española, ya que ésta es la de nuestro contexto.25

Asimismo, el conocimiento lexicológico y semántico permite

determinar si en el ámbito jurídico alguna palabra tiene significación

peculiar (uso del lenguaje en determinado ámbito del conocimiento

científico, en este caso jurídico).

Como podemos observar, las palabras analizadas, salvo los

vocablos posesionario y económico, tienen una significación correlativa

a la del lenguaje de diccionario, es decir, su significación corresponde al

vocabulario contenido en el léxico diccionario oficial de la lengua

española.26

Las palabras clave tienen el significado ordinario siguiente:27

� Determinar: fijar una cosa para algún efecto.

� Destinar: señalamiento de una cosa o de un lugar para

determinado fin.

� Parcela: porción pequeña de tierra.

25 El legislador utiliza lenguaje ordinario (o, si se prefiere, natural en contraposición a artificial). No es nada común que utilice lenguaje artificial aunque ocasionalmente incorpore en textos normativos fórmulas matemáticas (V. gr., presupuesto de egresos y leyes fiscales). Cada día es más recurrente encontrar leyes y reglamentos, incluso reformas constitucionales, que establezcan las llamadas definiciones legales. En estos casos el legislador opera una connotación para el ámbito jurídico, es decir, delimita y agrega un significado por semejanza, contigüidad o contraste a la significación en la que coincide la comunidad lingüística –denotación-. (V, gr., pago denota entregar dinero que se debe al comprar alguna cosa; jurídicamente connota cumplimiento de una obligación; fraude, por su parte denota una acción contraria a la verdad que perjudica; jurídicamente es un delito cuyo tipo penal es: quien mediante engaño obtenga una cosa o un lucro indebido) 26 Me refiero a la vigésima segunda edición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: “La vigésima segunda edición del Diccionario de la Lengua Española recoge 88 431 artículos, suma 11,425 a la edición anterior, con 190,581 acepciones y aun tratándose de un diccionario general, no puede registrar todo el léxico del idioma español.” Véase la entrevista hecha a Gregorio Salvador Caja, Vicedirector de la Real Academia Española, en CNI en línea. Internet: http://canales.t1msn.com.mx/cultura/leer_articulo.cfm?article_id=41635; consulta: 23 de marzo de 2002. 27 Evidentemente, tomo la significación más acorde con el contexto del enunciado.


50

� Efectuar: hacer efectiva una cosa, realizarla.

� Reconocer: aceptar, dar por bueno.

� Regularizar: poner en orden una cosa.

En cambio, los términos económico y posesionario no tienen una

correspondencia con el lenguaje natural; sin embargo, es evidente que,

en el contexto que se analiza, significan (connotan), lo siguiente:

� La palabra económico, que en lenguaje natural es relativo o

perteneciente a la economía, se transforma (o, si se prefiere, es

equivalente) por oficioso: sin seguir formalidad alguna; o por

“de hecho”, que ha sucedido.

� El término posesionario presenta una significación propiamente

jurídica. En términos generales, debemos señalar que se trata

de (algo así como) un neologismo28 que viene a significar al

poseedor en materia agraria.

Ahora bien, es evidente que las acciones que pueden llevar a

cabo los ejidos para regularizar la tenencia de su tierra, son las siguientes:

• Determinar el destino de tierras que no estén formalmente

parceladas.

• Efectuar el parcelamiento de tierras que no estén formalmente

parceladas.

• Reconocer el parcelamiento económico.

• Reconocer el parcelamiento de hecho

• Regularizar la tenencia de posesionarios.

28 Neologismo. De neo-, el gr. lÕgoj, palabra, e -ismo. 1. m. Vocablo, acepción o giro nuevo en una lengua. 2. [m.]Uso de estos vocablos o giros nuevos. Real Academia Española, Diccionario... Op. Cit.

Caso agrario 51

• Regularizar la tenencia de quienes carezcan de los certificados

correspondientes.

Las acciones 3 y 4 tienen la misma operación –verbo-, pero el

predicado es diferente; sin embargo, tienen el mismo efecto: reconocer

el parcelamiento existente, bien sea económico o de hecho. Por tanto,

las podemos fundir en una sola acción.

En efecto, no tiene trascendencia alguna diferenciar el

parcelamiento económico del parcelamiento de hecho, dado que las

consecuencias jurídicas son las mismas. Puede considerarse al primero,

como una forma del segundo, o a la inversa, dados los significados de

económico (transformado por oficioso) y “de hecho” (como algo que

acontece sin formalidad), motivo por lo cual es factible tomarlos como

equivalentes y, consecuentemente, atribuir a una misma acción, ya que

el efecto es el mismo.

Respecto de las acciones (i) regularizar la tenencia de

posesionarios o (ii) regularizar la tenencia de quienes carecen de los

certificados correspondientes, vale destacar que son dos cuestiones

distintas. Los predicados presuponen elementos sustancialmente

diferentes: los posesionarios requieren de un tratamiento muy diferente al

que se les da a los ejidatarios que carecen de certificados. Por ende, la

acción de regularización de la tenencia debe atribuirse a dos tipos de

sujetos: i) posesionario e ii) ejidatario.

Cabe destacar, desde este momento, que los posesionarios deben

pasar previamente por la acción de reconocimiento de su

parcelamiento económico o de hecho (es indistinto, como ya lo apunté,

el tipo de parcelamiento), ya que lo trascendente es reconocerles su

parcelamiento y, posteriormente, regularizar su tenencia (salvo que

demanden la prescripción en los términos de lo dispuesto en el artículo

48 de la Ley Agraria).


52

Por su parte, los sujetos que carecen de certificados no pueden

tener otra calidad que la de ejidatarios a los que les falta el testimonio

documental respectivo; sin embargo, habrá que diferenciar si el

ejidatario sin documentos, única y exclusivamente requiere que se le

expida su respectivo certificado de derechos agrarios (simple

regularización documental) o, además de la regularización documental,

necesita previamente el reconocimiento de algún tipo de parcelamiento

(de hecho o económico).

Asimismo, es de suma importancia llamar la atención sobre el uso

de la conjunción29 “o”30 en el enunciado (lingüístico y jurídico) del primer

párrafo del artículo 56 de la Ley Agraria en la parte oracional “... ‘o’ de

regularizar la tenencia de los posesionarios o de quienes carezcan de los

certificados correspondientes.”, en virtud de que su significación

gramatical es la de establecer que cualquiera de las acciones

(determinar, efectuar, reconocer o regularizar) puede ser realizada por sí

sola o junto con otra u otras de las previstas en el propio enunciado. De

aquí que sea posible combinar las acciones entre sí y determinar los

subconjuntos de acciones hipotéticamente posibles de llevar a cabo en

un ejido.

Ahora bien, junto con el uso de la conjunción “o”, se tiene que

considerar el uso lingüístico de la palabra “podrá”, pues jurídicamente

significa que los ejidos tienen un derecho de ejercicio potestativo, es

decir, pueden, libremente, ejercitarlo o no ejercitarlo y,

29 Voz: conjunción. Del lat. coniunctio, -onis. 4. [f.]Gram. Parte invariable de la oración, que denota la relación que existe entre dos oraciones o entre miembros o vocablos de una de ellas, juntándolos o enlazándolos siempre gramaticalmente, aunque a veces signifique contrariedad o separación de sentido entre unos y otros. Real Academia Española, Diccionario... Op. Cit. 30 Voz: o. 1. Conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas. 2. [conj.]Suele preceder a cada uno de dos o más términos contrapuestos. 3. [conj.]Denota además idea de equivalencia, significando o sea, o lo que es lo mismo. Real Academia Española, Diccionario... Op. Cit.

Caso agrario 53

consecuentemente, tanto su ejecución (ejercicio) como su omisión están

permitidos.31

Con base en la equivalencia de los parcelamientos económicos o

de hecho, en cuanto que ambos requieren de la misma acción y, sobre

todo, si se considera la significación que he dado a los términos “de

hecho” y “económico”, con el objetivo de simplificar el manejo de

variables de acciones, la acción de regularización la referiremos tanto a

parcelamientos económicos como a los de hecho, por lo que las

acciones se reducen a cinco.

De lo apuntado se infiere que las cinco acciones (verbos)

identificadas pueden calificarse metodológicamente como rectoras, ya

que a partir de ellas se articula la regularización de la tenencia de la

tierra ejidal con el objetivo de que haya certeza y seguridad en los

derechos ejidales.32

1.2. Análisis esquemático de elementos contenidos del primer párrafo del

artículo 56 de la Ley Agraria

Una vez identificados los elementos, explícitos e implícitos, de los

enunciados contenidos en el primer párrafo del artículo 56, así como las

relaciones que guardan entre sí, estamos en aptitud de esquematizar el

contenido del primer párrafo del artículo 56 de la Ley Agraria.

A continuación presentamos el esquema 1, en el que

descomponemos los elementos de los enunciados lingüístico-jurídicos del

primer párrafo del artículo 56 de la Ley Agraria, con el objetivo de

“graficar” sus elementos y mostrar algunas relaciones entre los elementos

explícitos e implícitos que contiene el primer párrafo del artículo de

referencia.

31 Ver nota de píe de página 3. 32 Este objetivo está expresado en las respectivas exposiciones de motivos de las iniciativas de reforma al artículo 27 constitucional y de la Ley Agraria, 1992.


54

“Artículo 56.- (Ley Agraria) La asamblea de cada ejido, con las formalidades previstas a tal efecto en los artículos 24 a 28 y 31 de esta ley, podrá determinar el destino de las tierras que no estén formalmente parceladas, efectuar el

parcelamiento de éstas, reconocer el parcelamiento económico o de hecho o de regularizar la tenencia de los posesionarios o de quienes carezcan de los certificados correspondientes. Consecuentemente, la asamblea podrá

destinarlas al asentamiento humano, al uso común o parcelarlas a favor de los ejidatarios. En todo caso, a partir del plano general del ejido que haya sido elaborado por la autoridad competente o el que elabora el Registro Agrario

Nacional, procederá como sigue: ...”

En vigor a partir del 27 de febrero de 1992

TIERRAS EJIDALES

Las tierras que estén

formalmente parceladas, seguirán

parceladas

Reconocimiento de derechos

anteriores a la ley

Si los ejidatarios carecen de

certificados se debe regularizar

su tenencia

Tierras que no estén

formalmente parceladas

La asamblea ejidal PUEDE determinar su

destino

Asentamiento humano

Uso común

Parcelas

Efectuar parcela-miento (nuevo)

ACCIÓN 2

Se asignan parcelas a ejidatarios

Reconocer parcelamiento

económico o de hecho ACCIÓN 3

Se reconocen parcelas a ejidatarios

Se reconocen posesio-narios

Determinar el destino de

tierras ACCIÓN 1

Principalmente bosques y selvas

Solares urbanos

Se expide certificado de derechos agrarios

ACCIÓN 5

Ya estaban parceladas

Presupuesto: son ejidatarios

Derecho de ejercicio potestativo: el ejido puede, libremente,

ejercitarlo o no ejercitarlo. Tanto su ejecución como su

omisión están permitidos

Si el ejido opta por ejercer su derecho,

operan otros supuestos

Estructura lingüística y lógica de los enunciados jurídicos

contenidos en el párrafo uno del artículo 56 de la Ley Agraria

Objetivo: mostrar las principales acciones para regularizar la

tenencia de la tierra

PREVIAMENTE SE REQUIERE ELABORAR EL

PLANO GENERAL DEL EJIDO

PRESUPUESTO Regularizar la tenencia de posesio-

narios ACCIÓN 4

Regularización

ESQUEMA 1: Análisis lingüístico y lógico de los enunciados contenidos en el artículo 56, primer párrafo, de la Ley Agraria. ENUNCIADOS JURÍDICOS


Caso agrario 55

2. Segundo paso. Determinar el universo de acciones hipotéticamente

posibles que requieren llevar a cabo los ejidos

El componente metodológico consistente en “combinar” implica unir

cosas diversas de manera que formen un compuesto o agregado.33 De

la combinación de variables del conjunto referido a las acciones que

puede llevar a cabo un ejido se obtiene una serie de subconjuntos de

variables.

En todo caso, la selección de las acciones a realizar en un ejido

está condicionada por las necesidades específicas reales que tenga un

ejido de regularizarse. Tal realidad es la que determina, prima facie, las

acciones que es necesario llevar a cabo en un ejido para ordenar la

tenencia de su tierra. Sin embargo, tal condicionamiento no opera en

forma absoluta, pues como se verá más adelante respecto de ciertas

acciones, el ejido puede, válidamente, dejar de seleccionar alguna o

algunas acciones y solamente ceñirse a otras que asumen el carácter de

estrictamente indispensables para el ejido de que se trate.

Por tanto, lo que pretendemos mostrar con la combinación de

acciones es el universo de acciones hipotéticamente posibles de realizar

en los ejidos que opten por regularizar la tenencia de su tierra.

2.1. Asignación de símbolos a cada una de las acciones identificadas

En el apartado metodológico anterior fijamos las acciones rectoras en

cinco, por lo que para poder llevar a cabo las combinaciones entre ellas

es necesario asignar un símbolo a cada una para identificarlas (para

tales efectos, utilizo las primeras letras del abecedario en minúsculas)

En la asignación de signos –símbolos- la recomendación

metodológica básica es utilizar signos claramente diferenciables entre sí.

33 Voz combinar: Del lat. combinare. 1. tr. Unir cosas diversas, de manera que formen un compuesto o agregado. Real Academia Española, Diccionario... Op. Cit.


56

En el siguiente esquema se muestran las acciones y los símbolos

asignados:

Esquema 2.1. Símbolos asignados a cada acción.

2.2. Combinación de las acciones entre sí

En esta etapa es necesario conocer las combinaciones hipotéticamente

posibles que pueden darse entre las acciones.

Lo anterior, en virtud de que, en perspectiva metodológica

(esquema 2.2.), el sistema de combinaciones está elaborado de manera

“manual” con base en una técnica “circular”: la primer columna

empieza con la primera letra asignada hasta la última en su orden

alfabético;34 en la segunda columna, se pasa de la letra primordial (la a)

al final y se empieza por la segunda, y así sucesivamente hasta agotar el

paso de cada letra siguiente al final.

El sistema o método para obtener las combinaciones es,

matemáticamente infalible, tal y como permite observar su

característica “circular”: en la última columna, el conjunto rector es

“eabcd” y, si quisiéramos continuar, el conjunto siguiente sería “abcde”,

34 A cada acción se le asigna un signo, por ejemplo un número cardinal (1,2,3,4 y 5), una letra del abecedario, en minúsculas o mayúsculas, etc., y realizar las combinaciones hipotéticas posibles. En este ejemplo hemos asignado las primeras letras del abecedario español en minúsculas a cada acción en el orden expuesto.

(Verbos) Acción Símbolo 1 Determinar el destino de tierras que no estén

Formalmente parceladas a

2 Efectuar el parcelamiento de tierras que no estén formalmente parceladas

b

3 Reconocer el parcelamiento económico o de hecho c 4 Regularizar la tenencia de posesionarios d 5 Regularizar la tenencia de quienes carezcan de los

certificados correspondientes e

Caso agrario 57

el cual se desarrolló en la primera fase. En este sentido el sistema es

circular. En todo caso, al agotar el “círculo” se comprueba que no

existen otras combinaciones.

Como se observa en el esquema 2.2., la determinación de los

conjuntos de combinaciones de acciones (subconjuntos) que

conforman el universo de casos de acciones hipotéticamente posibles

cuando se está en presencia de cinco (5) variables, en nuestro aserto

cinco acciones, es de ochenta (80) subconjuntos.

Esquema 2.2. Las 80 combinaciones simbólicas hipotéticamente

posibles de acciones identificadas en el enunciado contenido en el

artículo 56, primer párrafo, de la Ley Agraria.

I II III IV V abcde bcdea cdeab deabc eabcd

abcde 17 bcdea 33 cdeab 49 deabc 65 eabcd 2 abcd- 18 bcde- 34 cdea- 50 deab- 66 eabc- 3 abc-- 19 bcd-- 35 cde-- 51 dea-- 67 eab-- 4 ab--- 20 bc--- 36 cd--- 52 de--- 68 ea--- 5 ab-de 21 bc-ea 37 cd-ab 53 de-bc 69 ea-cd 6 ab-d- 22 bc-e- 38 cd-a- 54 de-b- 70 ea-c- 7 ab--e 23 bc--a 39 cd--b 55 de--c 71 ea--d 8 abc-e 24 bcd-a 40 cde-b 56 dea-c 72 eab-d 9 a-cde 25 b-dea 41 c-eab 57 d-abc 73 e-bcd 10 a-cd- 26 b-de- 42 c-ea- 58 d-ab- 74 e-bc- 11 a-c-e 27 b-d-a 43 c-e-b 59 d-a-c 75 e-b-d 12 a-c-- 28 b-d-- 44 c-e-- 60 d-a-- 76 e-b-- 13 a--de 29 b--ea 45 c—ab 61 d--bc 77 e--cd 14 a--d- 30 b--e- 46 c--a- 62 d--b- 78 e--c- 15 a---e 31 b---a 47 c---b 63 d---c 79 e---d 16 a---- 32 b---- 48 c---- 64 d---- 80 e----


58

3. Tercer paso. Eliminar las combinaciones de acciones que impliquen

equivalencia con otras y fijar las combinaciones de acciones

hipotéticamente posibles que requieren llevar a cabo los ejidos

En estos ochenta subconjuntos, se encuentran combinaciones iguales, es

decir, ciertas combinaciones o subconjuntos son iguales sí, y sólo sí, se

considera que no es trascendente el orden que tengan los elementos

(variables o factores) entre sí.35

La igualdad es evidente si acudimos a un ejemplo: la combinación

o subconjunto Núm. 18 (bcde) es igual36 o equivalente37 a la

combinación Núm. 73 (ebcd), ya que partimos del presupuesto

metodológico de que no es trascendente el orden de los elementos

para este estudio.

Estas “igualdades”38 las denomino “permutas”39, y son las

marcadas con una “X” en el esquema 3.

Esquema 3. Los 31 conjuntos simbólicos de combinaciones

hipotéticamente posibles de acciones no equivalentes (permuta-bles)

con otros conjuntos.

35 En esta primera aproximación no es relevante el orden de los factores o elementos, pero como veremos en el tercer paso metodológico las relaciones entre las acciones tienen una serie de implicaciones importantes. 36 Voz: igual. Del lat. aequalis. 1. adj. De la misma naturaleza, cantidad o calidad de otra cosa. 3. [adj.] Muy parecido o semejante. Real Academia Española, Diccionario... Op. Cit. 37 Voz: equivalencia der. del lat. aequivalens, -entis. 1. f. Igualdad en el valor, estimación, potencia o eficacia de dos o más cosas. Real Academia Española, Diccionario … Op. Cit. 38 Voz: igualdad. Del lat. aequalitas, -atis. 1. f. Conformidad de una cosa con otra en naturaleza, forma, calidad o cantidad. 2. [f.]Correspondencia y proporción que resulta de muchas partes que uniformemente componen un todo. 3. [f.] Mat. Expresión de la equivalencia de dos cantidades. ante la ley. Real Academia Española, Diccionario … Op. Cit. 39 Voz: permutar. Del lat. permutare. 1. tr. Cambiar una cosa por otra, sin que en el cambio entre dinero a no ser el necesario para igualar el valor de las cosas cambiadas y transfiriéndose los contratantes recíprocamente el dominio de ellas. Real Academia Española, Diccionario … Op. Cit.

Caso agrario 59

De conformidad con lo apuntado tenemos dentro de las ochenta

–80- combinaciones (esquema 2.2):

� 49 permutas o equivalentes señaladas con “X”, y

� 31 combinaciones sin permuta, es decir, 16 combinaciones de

la primer columna incluyendo 15 combinaciones de las

restantes columnas señaladas con un asterisco - * -:

subconjuntos del esquema 2, numerados del 1 al 16, 18, 19, 20,

22, 26, 28, 30, 32, 35, 36, 44, 48, 52, 64 y 80.

Los contenidos de cada una de los 31 subconjuntos de acciones

pertinentes se presentan en el esquema siguiente:

I II III IV V abcde bcdea cdeab deabc eabcd

1 abcde * 17 bcdea X 33 cdeab X 49 deabc X 65 eabcd X

2 abcd- * 18 bcde- * 34 cdea- X 50 deab- X 66 eabc- X

3 abc-- * 19 bcd-- * 35 cde-- * 51 dea-- X 67 eab-- X

4 ab--- * 20 bc--- * 36 cd--- * 52 de--- * 68 ea--- X

5 ab-de * 21 bc-ea X 37 cd-ab X 53 de-bc X 69 ea-cd X

6 ab-d- * 22 bc-e- * 38 cd-a- X 54 de-b- X 70 ea-c- X

7 ab--e * 23 bc--a X 39 cd--b X 55 de--c X 71 ea--d X 8 abc-e * 24 bcd-a X 40 cde-b X 56 dea-c X 72 eab-d X 9 a-cde * 25 b-dea X 41 c-eab X 57 d-abc X 73 e-bcd X

10 a-cd- * 26 b-de- * 42 c-ea- X 58 d-ab- X 74 e-bc- X

11 a-c-e * 27 b-d-a X 43 c-e-b X 59 d-a-c X 75 e-b-d X

12 a-c-- * 28 b-d-- * 44 c-e-- * 60 d-a-- X 76 e-b-- X

13 a--de * 29 b--ea X 45 c—ab X 61 d--bc X 77 e--cd X

14 a—d- * 30 b--e- * 46 c--a- X 62 d--b- X 78 e--c- X

15 a---e * 31 b---a X 47 c---b X 63 d---c X 79 e---d X

16 a---- * 32 b---- * 48 c---- * 64 d---- * 80 e---- *


60

Esquema 4: Contenido de los 31 conjuntos de combinaciones

posibles hipotéticamente de acciones no equivalentes (permutables)

con otros conjuntos.

Núm. progresivo A c c i o n e s Símbolos

1

(Núm. 1, en el esquema 3)

• Determinar el destino de tierras que no estén formalmente parceladas

• Efectuar el parcelamiento de tierras que no estén formalmente parceladas

• Reconocer el parcelamiento económico o de hecho • Regularizar la tenencia de posesionarios • Regularizar la tenencia de quienes carezcan de los

certificados correspondientes

a

b c

d e

2




• Reconocer el parcelamiento económico o de hecho • Regularizar la tenencia de posesionarios

a

b c d

3

(Núm., en el esquema 3)



• Reconocer el parcelamiento económico o de hecho

a

b c

4




a

b

5




• Regularizar la tenencia de posesionarios • Regularizar la tenencia de quienes carezcan de los


a

b

d

e

6




• Regularizar la tenencia de posesionarios

a

b

d

7




• Regularizar la tenencia de quienes carezcan de los certificados correspondientes

•

a

b

e

Caso agrario 61

8




• Reconocer el parcelamiento económico o de hecho • Regularizar la tenencia de quienes carezcan de los


a

b c

e

9

(Núm., en el esquema 3)




a c

d e

10




a c d

11




certificados respectivos

a c

e

12




a c

13





a

d e

14




a

d

15




a

e

16



a

17





b c

d e


62

18




b c d

19




b c

20





b c

e 21





b

d e

22



• Regularizar la tenencia de posesionarios

b

d

23




b

e

24



b

25




c

d e

26



c

d

27




c

e

28



c

29




d e

Caso agrario 63

30


• Regularizar la tenencia de posesionarios d

31



e

Con base en los esquemas 3 y 4, podemos decir que, respecto de

las acciones posibles de realizar en los ejidos existentes en el país, éstos

pueden presentar cualquiera de las combinaciones expuestas. Y he aquí

la magia: el universo (cerrado) de casos jurídicos de realización de

acciones posibles de llevar a cabo en los ejidos para regularizar la

tenencia de la tierra y los derechos ejidales correspondientes, se ciñe a

31 tipos de ejidos. Ni uno más ni uno menos.

4. Cuarto paso. Determinar las relaciones que las acciones guardan entre

sí

Con fundamento en lo expuesto en el primer paso metodológico, es

posible inferir que determinadas acciones solamente se pueden realizar

si se han llevado a cabo previamente otros actos al respecto.

Con base en el esquema 1, las inferencias que derivan de las

acciones y las relaciones que éstas guardan entre sí, son las siguientes:

4.1. Acciones previas que actúan como presupuestos procesales para

llevar a cabo una o más de las cinco acciones identificadas como

rectoras para regularizar la tenencia de la tierra

a) Acción consistente en contar con el padrón de ejidatarios.

Quien toma la decisión de llevar a cabo una o más acciones

para regularizar la tenencia de la tierra, es la asamblea ejidal,


64

situación que se traduce, en un primer momento, en que se tiene

que operar la acción a con el padrón de ejidatarios, tengan o no

sus certificados de derechos agrarios.

Es importante resaltar que la asamblea ejidal únicamente puede

sesionar con ejidatarios, cumpliendo el quórum legal

correspondiente. Aquí es imprescindible tener en cuenta la

problemática documental que existía en 1992: era muy bajo el

porcentaje de ejidatarios con certificados, por lo que se tuvo que

recurrir a los registros de padrones de ejidatarios de la Secretaria

de la Reforma Agraria.40 La mayoría de los ejidatarios no

contaban con certificado, por lo que el documento idóneo para

acreditar la calidad de ejidatario fue el padrón de ejidatarios.

b) Acción consistente en contar con el plano general del ejido.

Una vez que se cuente con el padrón de ejidatarios, se requiere,

previamente a la consecución de las demás acciones, tener

elaborado el plano general del ejido “autorizado”. De hecho se

requiere la anuencia de los ejidatarios para que determinado

plano asuma la calidad jurídica de plano general del ejido y, por

ende, todo indica que la primer acción es la de la validación del

padrón de ejidatarios y luego la de la elaboración de dicho

plano.

40 Durante la elaboración del proyecto de reglamento de la ley agraria para la regularización de la tenencia de la tierra (que terminaría titulándose Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Agrarios y Titulación de Solares, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de enero de 1993), con base en datos proporcionados por la Secretaria de la Reforma Agraria se tenía la certeza de que los ejidatarios que contaban con certificado de sus derechos agrarios era mínimo, realmente simbólico, en relación con el probable número total de ejidatarios de los alrededor de treinta mil ejidos contabilizados para 1992.

Caso agrario 65

Es importante destacar que a poco más de trece años de

instrumentarse el Programa de Certificación de Derechos Ejidales

y Titulación de Solares (PROCEDE), la realidad ha mostrado que

en casi el 100 % de los ejidos en los que se han llevado a cabo

acciones de regularización, se ha comenzado, una vez

aceptado el padrón de ejidatarios, por la elaboración

(realmente reelaboración) del plano general del ejido y a partir

de éste se posibilita llevar a cabo otras actividades.

Elaborar el plano general del ejido implica, a su vez, otra serie de

acciones no reguladas en la ley, por lo que fue indispensable

normarlas en el reglamento respectivo, incluso prever una serie

de actividades en el programa de política pública PROCEDE. En

este sentido, contar con el plano general del ejido, ya sea que

pre-exista o se elabore uno nuevo por el Registro Agrario

Nacional, es una actividad que opera como presupuesto

indispensable41.

4.2. Implicaciones y relaciones entre las acciones calificadas como

rectoras

41 En los artículos 21, 22 y 23 del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, se establece: “Art. 21. Cuando la Asamblea lleve a cabo alguna de las acciones referidas en el artículo 19 de este reglamento, lo hará a partir del plano general del ejido; Art. 22. Por plano general del ejido se entenderá: I. El plano de ejecución aprobado que forme parte de la Resolución Presidencial de la acción agraria correspondiente, con base en el cual se entregaron las tierras o se confirmó la posesión de las tierras dotadas al núcleo de población ejidal en forma definitiva; II. El plano elaborado por autoridad competente, a partir del cual el Tribunal Agrario emitió la resolución definitiva, respecto de la acción agraria de que se trate, y III. El que con ese carácter elabore el Registro (Agrario Nacional), de conformidad con el artículo 56 de la Ley (Agraria); Art. 23 (primer párrafo). Cuando el ejido no cuente con plano general, o cuando éste no sea idóneo para la adecuada realización de los trabajos de regularización de la tenencia de la tierra, el Comisariado podrá solicitar al Registro, previamente a la ejecución de cualesquiera de las acciones a que se refiere el artículo 19 de este reglamento.” Es evidente que la clave de solución fue predeterminar que los planos existentes podían no ser idóneos y de allí proceder a su re-elaboración en los términos señalados.


66

a) La acción a, “determinar el destino de tierras que no estén

formalmente parceladas” (para el parcelamiento, el uso común

o asentamiento humano) juega un papel de presupuesto de

procedimiento cronológico o secuencial respecto de las

acciones b, c y d (efectuar el parcelamiento de tierras que no

estén formalmente parceladas, reconocer el parcelamiento

económico o de hecho y regularizar la tenencia de los

posesionarios, respectivamente). Éstas no se pueden llevar a

cabo si no se ha realizado la acción a.

b) La locución tierras que no estén formalmente parceladas, que

aparece en las acciones a y b, implica que pueden existir tierras

formalmente parceladas. Sobre éstas, siempre y cuando existan

como tales antes de la entrada en vigor de la Ley Agraria (27 de

febrero de 1992), no se puede determinar ningún otro destino.42

Se trata de una especie de derechos adquiridos.43 En todo caso,

y bajo un esquema de regularización integral de las tierras

ejidales, lo que puede hacer la asamblea ejidal es confirmar el

parcelamiento formal existente e incluirlo dentro de las tierras que

42 Con base en este presupuesto, se formularon los enunciados del artículo 3º del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titilación de Solares: “Son tierras formalmente parceladas aquellas que han sido asignadas individualmente a los ejidatarios mediante: I. Resolución agraria administrativa; II. Resolución jurisdiccional, o III. Resolución de la asamblea, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley. Las demás tierras ejidales, independientemente del régimen de explotación a que estén sometidas, siempre que no se trate de tierras donde se ubique el poblado ejidal o que hayan sido expresamente destinadas por la Asamblea al asentamiento humano, se considerarán tierras no formalmente parceladas. El parcelamiento que exista en estas tierras, tendrá el carácter de económico o de hecho.” 43 A decir de Miguel Arroyo Ramírez: “Son aquellos que pasan a formar parte del patrimonio de una persona como consecuencia de la realización de un presupuesto necesario para su nacimiento o adquisición, y que no pueden ser afectados por una ley posterior ... El concepto de derechos adquiridos tiene gran importancia, para la determinación de los alcances de una ley en sus efectos retroactivos ...” Voz: Derechos adquiridos, en Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, Porrúa-UNAM, México, 1987. Tomo II –D-H-, pp. 1048-1049.

Caso agrario 67

se destinen al parcelamiento y actualizar los certificados agrarios

de los ejidatarios.44

c) En este sentido, observamos que la acción a se inhibe cuando ya

existen tierras formalmente parceladas (antes del 27 de febrero

de 1992) y la acción correlativa que sigue, siempre y cuando los

ejidatarios respectivos no cuenten con los certificados

correspondientes sobre ese parcelamiento formal, es la acción e,

que consiste en regularizar la tenencia de quienes carezcan de

los certificados correspondientes. Por tanto, la secuencia es:

(tierras formalmente parceladas con anterioridad a la entrada en

vigor de la Ley Agraria, 27 de febrero de 1992) -e.

d) Veamos la acción a como presupuesto de la acción b. La

acción b implica un nuevo parcelamiento, inédito por así decirlo,

por lo que la acción b requiere previamente la realización de la

acción a. No se puede efectuar el parcelamiento de tierras que

no estén formalmente parceladas sin antes haber destinado

tierras al parcelamiento. A su vez, la acción b desencadena la

realización de la acción e, ya que una vez efectuado el

parcelamiento de tierras que no estén formalmente parceladas y

asignadas las nuevas parcelas, se procede, también, a expedir

los certificados correspondientes. Por tanto tenemos la secuencia

siguiente: a-b-e.

e) Ahora bien, puede darse la secuencia a-b, sin e, si solamente se

destinan, por primera vez, tierras para el parcelamiento y las

44 En la práctica el PROCEDE se plantea como una solución integral para la certeza en la tenencia de la tierra ejidal, por lo que si bien los casos de parcelamientos formales han sido escasos, aún en éstos se ha realizado una regularización integral de la tenencia de tierras (en esta labor ha influido de manera determinante el conjunto de sistemas de medición que actualmente son muchísimo más exactos que los utilizados hace décadas)


68

nuevas parcelas no se asignan inmediatamente. Este caso no ha

sido frecuente y da lugar a la secuencia a-b.

f) En una variante de la modalidad anterior, podemos pensar en

que, si bien no se asignan parcelas respecto de un nuevo

parcelamiento, si se requiere una regularización de los derechos

agrarios y, por ende, se requiere expedir los certificados

correspondientes y, entonces, tenemos la secuencia a-b-e.45

g) Acción a como presupuesto de acción c. La acción c,

reconocer el parcelamiento económico o de hecho implica la

existencia de un parcelamiento informal que a través de la

acción a puede pasar a ser un parcelamiento formal. Por tanto,

la acción c presupone realizar la acción a. A su vez, la acción c

desencadena la realización de la acción e, ya que una vez

reconocido el parcelamiento económico o de hecho, se

expiden los certificados correspondientes. Por tanto tenemos la

secuencia siguiente: a-c-e.

h) En la modalidad anterior puede aparecer una variante si

consideramos la situación que puede tener un posesionario

respecto de la acción c. En relación con esta acción un

posesionario puede regularizar la tenencia de su tierra si la

asamblea ejidal lo reconoce como ejidatario46 (inclusión en el

padrón), reconoce su parcelamiento económico o de hecho

45 Esta variante es más viable que la secuencia a-b, en virtud del carácter integral del programa PROCEDE. Véase la nota anterior. 46 En el Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titilación de Solares, artículo 38, se establece lo siguiente: “Los posesionarios que hayan sido aceptados por la Asamblea como ejidatarios de ese núcleo de población ejidal, tendrán además de los derechos referidos en el artículo anterior (uso y disfrute sobre la parcela), el derecho de voz y voto en las Asambleas que traten asuntos relacionados con sus tierras, los que ejercerán a partir de que fueren reconocidos como tales.”

Caso agrario 69

(previamente se destinó esa tierra al parcelamiento –acción a-)

y, con base en lo anterior, la autoridad, por instrucciones de la

asamblea ejidal, le expide su certificado de derechos parcelarios

como ejidatario. En este supuesto tenemos la secuencia

siguiente: a-(reconocimiento del posesionario como ejidatario)-c-

e.

i) Acción a como presupuesto de la acción d. La acción d,

regularizar la tenencia de posesionarios, implica la existencia de

un parcelamiento informal en el que hay posesionarios, por lo

que es simultánea la acción c. Es decir, la acción d solamente

opera junto con la acción c (pero no a la inversa: la acción c no

requiere de la acción d); la regularización de la tenencia de

posesionarios puede darse cuando éstos están en posesión de

parcelas informales. Asimismo, se requiere la acción a para

formalizar el parcelamiento informal, es decir, se necesita

destinar la superficie de que se trate al parcelamiento. Por tanto,

la acción d presupone realizarse conjuntamente con la acción c

y también requiere la acción a. A su vez, la realización conjunta

de las acciones c y d, desencadena la realización de la acción

e, expedir los certificados correspondientes a los posesionarios.

Por tanto, tenemos la secuencia siguiente: a-d,c -e.

Valga destacar, por su trascendencia en el modelo de análisis,

que la conjunción entre las acciones d y c, implica condicionar

la regularización de los posesionarios al reconocimiento del

parcelamiento informal (económico o de hecho) en que ejerzan

su posesión y, consecuentemente, la acción d se hace

dependiente de la acción c y, por ende, la regularización de la

tenencia de posesionarios pasa necesariamente por el


70

reconocimiento del parcelamiento informal en el que estén

poseyendo.

j) La acción d sin que opere la acción a. Sería el caso de

posesionarios de parcelas formales existentes con anterioridad a

la entrada en vigor de la Ley agraria (27 de febrero de 1992). La

regularización de posesionarios está condicionada al

reconocimiento de la asamblea ejidal y a diferencia de lo

mencionado en el inciso f, segundo párrafo, no se les

reconocería como ejidatarios y quedarían como posesionarios

de una parcela formal. A su vez, el reconocimiento como

posesionario implica la expedición del certificado

correspondiente y, por ende, llevar a cabo la acción e.47 La

secuencia es: (reconocimiento de posesionario como tal),

(existencia de parcelamiento formal anterior a la entrada en

vigor de la Ley Agraria)–d-e.

k) Acción a como presupuesto de la acción e. Un ejido en el que

no se destinen tierras para el parcelamiento (V. gr., un ejido con

superficies productivas ubicadas en selvas tropicales o bosques,

o ambos). Las tierras solamente pueden destinarse al uso

común.48 Incluso puede considerarse un ejido en el que la

47 En el Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titilación de Solares, artículos 36 a 40, se regula el mínimo sobre la tenencia de posesionarios. Destacan los enunciados siguientes: “Art. 37. Los posesionarios reconocidos por la Asamblea tendrán los derechos de uso y disfrute sobre las parcelas de que se trate, a menos que la Asamblea decida otorgar derechos adicionales sobre las demás tierras o bienes del ejido; Art. 40. Si la Asamblea, al regularizar la tenencia de posesionarios, no establece expresamente en el acta respectiva, los derechos que les corresponden, se entenderá que solamente se otorgan derechos de uso y disfrute sobre la parcela, en los términos del artículo 34 de este reglamento.” 48 En el artículo 59 de la Ley Agraria se establece la nulidad de pleno derecho de la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales. Prescripción que implica que es nulo el destino de tierras para el parcelamiento sobre superficies que sean bosques o selvas tropicales.

Caso agrario 71

asamblea, aún teniendo tierras para destinar al parcelamiento,

las destine al uso común y, en su caso, para el asentamiento

humano. La secuencia es: a(destino uso común)-e.

l) La única acción que, aparentemente, podría desarrollarse sin la

concurrencia secuencial o simultánea de otra u otras acciones,

sería la e, regularización de la tenencia de quienes carezcan de

los certificados correspondientes, siempre y cuando solamente se

trate de una regularización documental, situación que era poco

viable ante el desorden documental que imperaba en 1992.

Sería la secuencia (Padrón de ejidatarios), (Plano general del

ejido)-e.49

5. Quinto paso. Determinar el universo de sujetos agrarios que

hipotéticamente es posible encontrar en los ejidos

Al conjunto de sujetos que se obtiene al combinar los tipos de sujetos

agrarios lo denominamos universo de sujetos.

Su determinación se obtiene a partir de considerar que en los

ejidos encontramos, primordialmente y para efectos de regularización

de sus tierras ejidales, tres clases de sujetos: ejidatarios con certificados,

ejidatarios sin certificados y posesionarios.50

49 En esta secuencia estarían, entre otros, los ejidatarios conocidos como “ejidatarios con derechos a salvo”, como una modalidad de ejidatarios sin tierras. Este anómalo caso implica la existencia jurídica del ejido, como persona jurídica, pero sin tierras. Son los ejidos, en la mayoría de los casos, que sufrieron altísimos grados de urbanización o sufrieron expropiaciones totales. 50 Para efectos del estudio que se realizó para el diseño del reglamento de la Ley Agraria en materia de certificación de derechos agrarios, en una primera etapa, no se atendió al sujeto titular de solar urbano, ya que éste responde a otra lógica en la que las tierras productivas –parcelas y uso común- no le son relevantes y, por ende, la regularización de los asentamientos urbanos se lleva a cabo conforme a otras acciones, aún cuando siempre se requiere, previamente, destinar ciertas superficies al asentamiento humano, en especial si en tales superficies ya existen solares urbanos. Véase el esquema 1.


72

5.1. Asignación de símbolos a cada uno de los sujetos identificados

A cada sujeto le asignamos un símbolo: utilizamos las primeras letras del

abecedario en mayúsculas.

Esquema 5.1. Símbolos asignados a cada sujeto.

5.2. Combinación de los sujetos entre sí

Con la misma metodología utilizada para determinar el número de

combinaciones posibles de acciones (paso metodológico 2.2., es-quema

2.2.), para los sujetos el esquema es el siguiente:

Esquema 5.2. Las 12 combinaciones simbólicas hipotéticamente

posibles de sujetos agrarios que pueden encontrarse en los ejidos.

6. Sexto paso. Eliminar las combinaciones de sujetos que impliquen

equivalencia con otras y fijar las combinaciones de sujetos agrarios que

hipotéticamente es posible encontrar en los ejidos

Con base en la metodología utilizada para identificar las permutas o

equivalencias del paso metodológico 3, esquema 3, las combinaciones

Sujeto Símbolo Ejidatario con certificado A Ejidatario sin certificado B Posesionario C

I II III ABC BCA CAB 1 ABC 5 BCA 9 CAB 2 AB- 6 BC- 10 CA- 3 A-C 7 B-A 11 C-B 4 A-- 8 B-- 12 C--

Caso agrario 73

cuyo recuadro se remarca y se identifican con un asterisco, son las que

no admiten permuta; por tanto, las combinaciones que nos interesan,

cuando estamos en presencia de tres variables, son siete.

Esquema 6.1. Los siete conjuntos simbólicos de combinaciones

hipotéticamente posibles de sujetos agrarios no equivalentes

(permutables) con otros conjuntos.

De conformidad con lo apuntado, dentro de las doce

combinaciones (esquema 6) tenemos:

� 5 permutas o equivalentes señaladas con “X”, y

� 7 combinaciones sin permuta, es decir, 4 combinaciones de la

primera columna más 3 combinaciones de las restantes

columnas señaladas con un asterisco - * -: subconjuntos del

esquema 6, numerados del 1 al 4, y 6, 8 y 12.

Esquema 6.2. Contenido de los 7 conjuntos de combinaciones

posibles de sujetos agrarios no equivalentes (permutables) con otros

conjuntos.

I II III ABC BCA CAB

1 ABC * 5 BCA X 9 CAB X 2 AB- * 6 BC- * 10 CA- X 3 A-C * 7 B-A X 11 C-B X 4 A-- * 8 B-- * 12 C-- *


74

Al igual que las combinaciones de acciones, el universo (cerrado)

de casos jurídicos de sujetos posibles de encontrar en los ejidos para

regularizar la tenencia de la tierra y sus correspondientes derechos

ejidales, se ciñe a 7 tipos. Ni uno más ni uno menos.

Respecto de las relaciones entre los sujetos, es suficiente señalar

que solamente existe una relación de dependencia de los pose-sionarios

respecto de los ejidatarios, con o sin certificados. Los posesionarios

requieren, de manera necesaria, para su recono-cimiento, de los

ejidatarios, pero no a la inversa: los ejidatarios no de-penden para nada

de los posesionarios. La relación entre los pose-sionarios y los ejidatarios

genera la posibilidad de regularizar la tenen-cia de la tierra de los

primeros siempre y cuando los segundos lo acepten.51

51 En el diseño del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, junto con la política de regulación, solamente se norma el supuesto de los posesionarios que expresamente reconoce la asamblea ejidal. En todo caso, a los posesionarios no reconocidos le son aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 48 de la Ley Agraria: básicamente, adquirir por prescripción (cinco años de buena fe, diez años de mala fe) los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela.

Combinación número

Sujetos Símbolos

1

• Ejidatarios con certificados • Ejidatarios sin certificados • Posesionarios

A B C

2 • Ejidatarios con certificados • Ejidatarios sin certificados

A B

3 • Ejidatarios con certificados A 4 • Ejidatarios sin certificados B 5 • Ejidatarios sin certificados

• Posesionarios B C

6 • Ejidatarios con certificados • Posesionarios

A C

7 • Posesionarios C

Caso agrario 75

7. Séptimo paso. Determinar las secuencia de acciones y su vinculación

con los sujetos agrarios

Ahora bien, en el análisis de las implicaciones de las acciones y las

relaciones de éstas entre sí (paso metodológico 4.2.) es evidente cuáles

son los sujetos vinculados a ellas; sin embargo, para efectos expositivos

presentamos el esquema de los nexos correspondientes.

Esquema 7. Secuencias de acciones y su vinculación con los

sujetos agrarios.

Presupuestos Secuencias acciones

Sujetos Referencia cuarto paso

metodológico

1

[a]Padrón de ejidatarios

[a], [b], [c] -e

1º se acredita pre-existencia de parcelamiento formal, y 2º se expiden certificados

B Ejidatario sin certificado respecto del parcelamiento pre-existente

inciso c)

[b]Plano General del Ejido

[c]Pre-existencia de tierras formalmente

parceladas antes de la entrada en vigor de la Ley

Agraria

2


[a], [b] -a-b-e

1º se destinan tierras para el parcelamiento. 2º se efectúa nuevo parcelamiento y se asignan nuevas parcelas 3º se expiden certificados

A Ejidatario con certificado B Ejidatario sin certificado respecto de nuevo parcelamiento

inciso d)


3


[a], [b]-a-b

1º se destinan tierras para el parcelamiento, y 2º se efectúa nuevo parcelamiento, pero no se asignan parcelas

A Ejidatarios con certificado

Inciso e) [b]Plano General del Ejido


76

4


[a], [b]-a-b-e

1º se destinan tierras para el parcelamiento. 2º se efectúa nuevo parcelamiento, pero no se asignan parcelas nuevas, (pero como se quiere tener certeza en los derechos agrarios, se lleva a cabo la acción e), y 3º se expiden certificados

A Ejidatario con certificado B Ejidatario sin certificado respecto de nuevo parcelamiento

Inciso f)


5


[a], [b]-a-c-e 1º se destinan tierras para el parcelamiento. 2º se reconoce parcelamiento informal (económico o de hecho), y 3º se expiden certificados

A Ejidatario con certificado B Ejidatario sin certificado

Inciso g) [b]Plano General del Ejido

6


[a], [b], [d]-a-c-e

1º se destinan tierras para el parcelamiento. 2º se reconoce parcelamiento informal (económico o de hecho), y 3º se expiden certificados

A Ejidatario con certificado B Ejidatario sin certificado [C Posesionario, que se transforma en ejidatario]

Inciso h)


[d]Posesionarios que tienen parcelas

informales y que por reconocimiento de la

asamblea adquieren la calidad de ejidatarios

7


[a], [b]-a-d,c-e

1º se destinan tierras para el parcelamiento. 2º simultáneamente se regulariza la tenencia de posesionarios y a los mismos posesionarios se les reconoce su parcelamiento informal (económico o de hecho), y 3º se expiden certificados para regularizar los derechos de los posesionarios

C Posesionario

Inciso i)


Caso agrario 77

8


[a], [b], [e], [f]-d-e

1º se reconoce al posesionario como tal en tierras formalmente parceladas pre-existentes al 27 de febrero de 1992, 2º se regulariza la tenencia de posesionarios sobre esas tierras, y 3º se expiden los certificados a los posesionarios respectivos

C Posesionario

Inciso j)


[e]Posesionarios que tienen parcelas en

[f]tierras parceladas formalmente antes de la

entrada en vigor de la Ley Agraria (27 de febrero de

1992)

9


[a], [b]-a[g]-e

1º se destinan las tierras productivas al uso común, y 2º se expiden los certificados respectivos

A Ejidatario con certificado B Ejidatario sin certificado

Inciso k)


[g]El ejido sólo tiene

tierras productivas en bosques o selvas

tropicales, o su voluntad es destinarlas al uso

común

10


[a], [b]—e -Se expiden certificados a los ejidatarios que carecen de ellos (se trata de una regularización documental)

B Ejidatario sin certificado

Inciso l) [b]Plano General del Ejido

Este esquema muestra la secuencia de acciones, en especial las

que operan como presupuestos indispensables para que se pueda llevar

a cabo la regularización de la tenencia de la tierra.52

Sin embargo, el esquema no agota los casos posibles viables en la

realidad. Por ejemplo, la concurrencia de las cinco acciones rectoras

con los tres sujetos es la combinación ideal y tal no se muestra en este

esquema. De allí que se tengan que cruzar las combinaciones de

acciones con las combinaciones de sujetos. En consecuencia, deben

relacionarse las acciones –esquema 4- y los sujetos (esquema 6.2), lo que

presentamos en el octavo paso metodológico.

52 En todo caso, es importante destacar que el cuarto paso metodológico, funge como pauta para el desarrollo del análisis lógico-jurídico que se presenta en el séptimo paso metodológico (esquema 7)


78

De las diez secuencias analizadas, solamente en siete la acción a

es presupuesto necesario para que se active la regularización. Podemos

presumir que, éstos, fueron los más de los casos de regularización de la

tenencia de la tierra. En cambio, las secuencias en las que no se requiere

la acción a, son realmente excepcionales. La secuencia marcada como

siete, que se refiere exclusivamente al posesionario que se reconoce por

la asamblea ejidal como tal, continúa siendo posesionario. Esta

secuencia llegaría a ser altamente recurrente dada la situación real

imperante en el campo y se empalmaría con otras secuencias.

8. Octavo paso. Combinar los conjuntos de acciones y de sujetos

agrarios para obtener el universo de casos hipotéticamente posibles de

acciones y sujetos

Esta medida consiste en cruzar las combinaciones de los conjuntos de

acciones y de sujetos que se obtuvieron una vez eliminadas las permutas

en cada uno de los conjuntos, y que se corresponden con los esquemas

3 y 6.1., y así obtener las combinaciones (o subconjuntos) de acciones y

sujetos hipotéticamente posibles.

Metodológicamente se hace una matriz: en la columna izquierda

colocamos las 31 combinaciones (subconjuntos) de acciones y, en la fila

superior, las combinaciones (subconjuntos) de sujetos.53

Esquema 8. Combinación de los subconjuntos simbólicos no

permutables de acciones y sujetos agrarios.

53 Puede invertirse el orden y el resultado es el mismo. Sin embargo, lo presentamos en la forma indicada por cuestiones de espacio, ya que las combinaciones de acciones son más que las de sujetos y, por tanto, la matriz se extiende hacía abajo.

Caso agrario 79

9. Noveno paso. Aplicación al nuevo universo resultado de la

combinación de los conjuntos de acciones y de sujetos (esquema 8) de

Combinaciones de sujetos 1 2 3 4 5 6 7

ABC AB A B BC AC C Combinaciones

de acciones

1 a b c d e 1 2 3 4 5 6 7 2 a b c d 8 9 10 11 12 13 14 3 a b c 15 16 17 18 19 20 21 4 a b 22 23 24 25 26 27 28 5 a b d e 29 30 31 32 33 34 35 6 a b d 36 37 38 39 40 41 42 7 a b e 43 44 45 46 47 48 49 8 a b c e 50 51 52 53 54 55 56 9 a c d e 57 58 59 60 61 62 63 10 a c d 64 65 66 67 68 69 70 11 a c e 71 72 73 74 75 76 77 12 a c 78 79 80 81 82 83 84 13 a d e 85 86 87 88 89 90 91 14 a d 92 93 94 95 96 97 98 15 a e 99 100 101 102 103 104 105 16 a 106 107 108 109 110 111 112 17 b c d e 113 114 115 116 117 118 119 18 b c d 120 121 122 123 124 125 126 19 b c 127 128 129 130 131 132 133 20 b c e 134 135 136 137 138 139 140 21 b d e 141 142 143 144 145 146 147 22 b d 148 149 150 151 152 153 154 23 b e 155 156 157 158 159 160 161 24 b 162 163 164 165 166 167 168 25 c d e 169 170 171 172 173 174 175 26 c d 176 177 178 179 180 181 182 27 c e 183 184 185 186 187 188 189 28 c 190 191 192 193 194 195 196 29 d e 197 198 199 200 201 202 203 30 d 204 205 206 207 208 209 210 31 e 211 212 213 214 215 216 217


80

criterios de viabilidad real basados en las implicaciones lógicas que

derivan de la naturaleza de cada acción y de los sujetos –

compatibilidad y congruencia- con el objetivo de determinar el universo,

jurídicamente cerrado, de regularización de la tenencia de la tierra y

certificación de derechos agrarios

Antes de iniciar el análisis lógico-jurídico, es importante destacar, como

ya lo hemos señalado, que uno de los objetivos de la reforma

constitucional hecha en 1992 al artículo 27 constitucional en materia

agraria y de la expedición de Ley Agraria y su reglamento para llevar a

cabo la regularización de la tenencia de la tierra, es, sin duda alguna,

generar seguridad y certeza en la tenencia de la tierra y en los derechos

agrarios respectivos, por lo que, basándonos en el análisis expuesto en el

séptimo paso, es evidente que cualquiera de las primeras cuatro

acciones rectoras que no culmine en la expedición del certificado

correspondiente no tendrá como resultado el objetivo referido.

Por tanto, el análisis que a continuación se presenta solamente se

lleva a cabo respecto de nueve combinaciones de acciones en las que

aparece la acción e (regularizar la tenencia de quienes carezcan de los

certificados correspondientes), y sobre uno de los supuestos de la acción

a, vista aisladamente. De esta forma, se pueden observar, entonces, dos

planos: uno en el que se opera instrumentando ciertas acciones y otro

inherente al logro del objetivo fundamental de la reforma agraria de

1992 al que he hecho alusión.

En lenguaje llano: regularización que culmina en la expedición de

los certificados agrarios respectivos cumple con el objetivo primario de la

reforma constitucional, legal y reglamentaria que en materia agraria se

emprendió en 1992, y de allí que realmente lo viable esté determinado,

principalmente, por la concreción de la acción e: expedir los certificados

agrarios.

Caso agrario 81

Esquema 9. Análisis lógico-jurídico de algunos conjuntos de

acciones y sujetos.

Por motivos de espacio, solamente se exponen, en forma

alternada, seis conjuntos viables y cinco conjuntos no viables, mismos

que han sido tomados al azar.

Consecutivo / número de

combinación del esquema 7

Subconjunto Combinación

Acciones


Sujetos

1 / 1 Viable

abcde ABC

Análisis lógico-jurídico: Con base en el esquema 8, la combinación ideal entre acciones y sujetos, en cuanto comprende todas aquellas y éstos, sería la combinación 1; es decir la que correlaciona las cinco acciones y los tres sujetos: a,b,c,d,e y A,B,C. Existen ejidatarios con certificados, ejidatarios sin certificados y posesionarios, y se requiere determinar el destino de tierras, así como efectuar el parcelamiento de las que no estén formalmente parceladas; asimismo, reconocer el parcelamiento económico o de hecho que prevalece en el ejido. Igualmente, regularizar la tenencia de posesionarios y de quienes carecen de los certificados correspondientes. El supuesto de que no exista parcelamiento de ninguna especie queda descartado, ya que la acción de reconocimiento de parcelamiento informal indica que algún tipo de parcelamiento económico o de hecho prevalece en el ejido. Encontramos tres posibles destinos: asentamiento humano, uso común y parcelamiento. En este supuesto, la acción de reconocer el parcelamiento económico o de hecho, indica que existe parcelamiento informal, por lo que el destino tendrá que contemplar necesariamente la de parcelamiento en el área de que se trate, siempre y cuando no se trate de bosques o selvas tropicales. El caso o combinación es viable porque la misma contempla las acciones de regularización de la tenencia de posesionarios y de quienes carecen de los certificados respectivos, y ésta supone la existencia de posesionarios y de ejidatarios sin certificados, mismos que se contemplan en la combinación.


combinación del


Acciones


Sujetos


82

esquema 7 2/ 32

No viable abde B

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios sin certificados y se requiere determinar el destino de tierras, así como efectuar el parcelamiento de tierras que no estén formalmente parceladas; regularizar la tenencia de posesionarios y la tenencia de quienes carezcan de los certificados correspondientes. La combinación no es viable porque al aparecer la acción d, ésta requiere necesariamente de la acción c y ésta no se encuentra contemplada en la combinación. Además, la acción d presupone la existencia de posesionarios y, éstos, no aparecen en la combinación.




Acciones


Sujetos

3/57 Viable

acde ABC

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados, sin certificados y posesionarios, y se requiere determinar el destino de tierras, reconocer el parcelamiento económico o de hecho, regularizar la tenencia de posesionarios, y la de quienes carecen de certificados respectivos. La combinación es viable porque en este tipo de ejido, no se habrá de destinar nuevas tierras para el parcelamiento, ya sea porque así lo decida el ejido (si existen tierras aptas para parcelar), o porque no haya tierras para el parcelamiento. Esta unión de acciones y sujetos, se corresponde con las secuencias (empalmadas) cinco y siete, sobre todo por la concurrencia de ejidatarios con y sin certificados, y posesionarios.




Acciones


Sujetos

4/71 No viable

ace ABC

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados, sin certificados y posesionarios, y se requiere determinar el destino de tierras, reconocer el parcelamiento económico o de hecho y regularizar la tenencia de quienes carecen de sus respectivos certificados. La combinación no es viable porque entre los sujetos hay posesionarios y en las acciones no está la de regularizar la tenencia de posesionarios.

Caso agrario 83




Acciones


Sujetos

5/72 Viable

ace AB

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados y sin ellos, y se requiere determinar el destino de tierras, reconocer el parcelamiento económico o de hecho y regularizar la tenencia de quienes carecen de certificados correspondientes. La combinación es viable, porque existe correlación entre acciones y sujetos. Es inherente a la secuencia cinco.




Acciones


Sujetos

6/113 No viable

bcde ABC

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados, sin certificados y posesionarios, y se requiere efectuar el parcelamiento de tierras que no estén formalmente parceladas, reconocer el parcelamiento económico o de hecho, ordenar la tenencia de parcelas de hecho de los posesionarios y regularizar la de quienes carecen de los certificados respectivos. Esta combinación no es viable porque las acciones b, c y d requieren necesariamente de la acción a y, ésta, no está prevista.




Acciones


Sujetos

7/61 Viable

acde BC

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios sin certificados y posesionarios, y se requiere determinar el destino de tierras, reconocer el parcelamiento económico o de hecho, regularizar la tenencia de posesionarios y de quienes carezcan de los certificados respectivos. La combinación es viable porque en este tipo de ejido no se habrá de destinar tierras nuevas para el parcelamiento, bien sea porque así lo decida el ejido (si existen tierras aptas para parcelar), o porque no haya tierras para el parcelamiento. Este subconjunto se corresponde con las secuencias –empalmadas- cinco y


84

siete, porque concurren ejidatarios sin certificados y posesionarios.




Acciones


Sujetos

8/169 No viable

cde ABC

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados, sin certificados y posesionarios, y se requiere reconocer el parcelamiento económico o de hecho, regularizar la tenencia de los posesionarios y la de quienes carecen de los certificados correspondientes. La combinación no es viable porque las acciones c y d conjuntamente necesitan la realización de la acción a y, ésta, no está prevista.




Acciones


Sujetos

9/108 Viable

a A

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados y se necesita determinar el destino de tierras. La combinación presupone un ejido que solamente requiere delimitar los tres tipos de tierras: para el uso común, el parcelamiento y el asentamiento humano, y que los ejidatarios cuentan con sus respectivos certificados y no requieren que se les expidan nuevos. Además implica que no hay tierras para nuevo parcelamiento ni parcelamiento económico o de hecho y que tampoco hay posesionarios. Un caso extraño (que dudo se haya dado en la realidad con alguna frecuencia) y que habría que agregar al estudio hecho en el tercer paso metodológico, pues no se analizó por sí sola la variable de la acción a.


combinación del


Acciones


Sujetos

Caso agrario 85

esquema 7 10/212 y 214

Viables e AB/B

Análisis lógico-jurídico: Existen ejidatarios con certificados y sin ellos, y se requiere regularizar la tenencia de quienes carecen de los certificados correspondientes. Los supuestos son viables y se trata de una regularización documental que presupone que no es necesario llevar a cabo la acción a. Estamos en presencia de la secuencia diez, con la salvedad de que en la combinación 212 existen ejidatarios con certificados, por lo que presuponemos que no requieren de certificado o que desean actualizarlos.

Hagamos una breve recapitulación. El modelo sobre la materia

agraria sirvió para diseñar el Reglamento de la Ley Agraria en materia de

Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, salvo en lo

relativo a la titulación de solares, ya que para las tierras del asentamiento

humano se siguieron otros parámetros.

Consecuentemente, el modelo puede ser utilizado para diseñar

leyes, a partir de enunciados constitucionales, y también reglamentos,

conforme a su parámetro legal; incluso puede contribuir al diseño de

programas de políticas públicas.

Dejo a mi estimado y amable lector una tarea voluntaria. Al

efecto, planteo los supuestos de un caso interesante de posible

regulación de nivel ley y que armoniza con el modelo del caso agrario.

Se trata de la conocida reforma eléctrica (y que a su vez forma parte, en

una visión integral, de la reforma energética).

En el artículo 27 constitucional, párrafo 6, penúltima parte, se

establece que: “Corresponde exclusivamente a la Nación generar,

conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga

por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se

otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los

bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.”

De conformidad con este enunciado, en materia de energía

eléctrica, la nación, es decir, la federación, puede generarla,

conducirla, transformarla, distribuirla y abastecerla. Esta facultad


86

solamente opera a favor de la nación-federación cuando tenga por

objeto la prestación de servicio público.

Prima facie, a contrario sensu, cuando no tenga por objeto la

prestación de un servicio público, la generación, conducción,

transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica, no es

materia exclusiva de la nación-federación.

¿Qué escenarios tendríamos si en lugar de la conjunción ‘y’ entre

los términos distribuir y abastecer pusiéramos la disyunción ‘o’, y

ampliáramos el abanico de sujetos a tres: Federación y particulares,

tanto nacionales como extranjeros?

Si se sigue el modelo, tendremos bastantes elementos para re-

diseñar la reforma eléctrica o, por lo menos, repensar la reforma

energética. Lo que es seguro: se obtendrán bastantes elementos de

conocimiento para replantear, de manera seria, la problemática que

actualmente existe en materia de energía eléctrica.

Ceñimos a tres los sujetos para seguir el modelo del caso agrario.

Pero habría que contemplar los tres órdenes de gobierno (federación,

entidades federativas y municipios); e igualmente a la iniciativa privada

nacional y a la iniciativa privada extranjera. En total tenemos cinco

sujetos, por lo que el modelo se correspondería entre sí a partir de cinco

acciones (verbos del enunciado constitucional) y los cinco sujetos

mencionados. Interesante ¿no?

Con base en la metodología expuesta, combinaríamos 5 variables

referidas a determinadas acciones (verbos), y 5 variables vinculadas a

ciertos sujetos. El resultado es de 961 (31 x 31) subconjuntos. Bajo esta

técnica, por ejemplo, diferenciaríamos requisitos que deben reunir los

sujetos, según la acción o acciones correspondientes.

Hasta aquí la exposición detallada de la metodología utilizada en

el caso agrario. Sin embargo, creo oportuno y pertinente aprovechar la

inercia del lector y plantear, en el siguiente apartado, un modelo en el

Caso agrario 87

que las variables se excluyen unas de otras y, que a diferencia de aquel

en el que las variables identificadas como acciones pueden presentarse

combinadas entre ellas, puede darse el caso de que las variables se

excluyan o sean incompatibles entre ellas.

ASUNTO DE BIOÉTICA

II. Asunto de bioética

e este tema deriva un modelo que implica, como en el caso

agrario, por lo menos, dos conjuntos, cada uno con sus respectivas

variables, pero a diferencia de aquél, no son combinables entre sí en

virtud de que, por su naturaleza, se excluyen entre sí; sin embargo, las

variables de cada conjunto se puede correlacionar con las del otro

conjunto, de manera tal que se pueden conformar subconjuntos. De

acuerdo con esto, se trata de una dimensión de compatibilidad parcial

externa.

A. Contexto sobre fertilidad, infertilidad y esterilidad como estados de

cosas54

Supongamos que queremos orientar y, en su caso, fijar los parámetros de

una política legislativa respecto de la problemática sobre infertilidad de

parejas.

Un hombre o una mujer pueden ser fértiles, infértiles o estériles, por

lo que podemos formar dos conjuntos: i) un conjunto con las variables, o

fértil o infértil o estéril, y otro conjunto ii) con las variables hombre o mujer.

En los conjuntos el uso lingüístico de la “o” es como conjunción

disyuntiva, por lo que única y exclusivamente puede darse una variable.

En este sentido sería inexacto que un hombre o una mujer fuera al mismo

tiempo fértil e infértil, o fértil y estéril, o infértil y estéril: un hombre o una

mujer o es fértil o es infértil o es estéril. Precisemos que la fertilidad, la

infertilidad y la esterilidad son estados de cosas.

54 Para Atienza y Ruíz Manero, un estado de cosas es: “un conjunto de hechos naturales y/o (sic) institucionales, que, a su vez, pueden o no ser el resultado de acciones naturales o institucionales”. Las piezas del Derecho … Op. Cit., p. 82.

D


92

Como presupuesto diré que estamos ante dos conjuntos, cada

uno con sus variables. Específicamente: en uno se contemplan tres

variables excluyentes o incompatibles55 entre sí, y en el otro, aparecen

dos variables también excluyentes entre sí. Cada una de las variables de

cada conjunto se combina con cada una de las variables del otro

conjunto.

En virtud de que cada variable dentro de su conjunto es

excluyente de las otras, el resultado de combinar cada una de las

variables con cada una de las del otro conjunto es tres combinaciones

de cada operación de combinación, bien sea que se tome uno u otro

conjunto. Si se obtienen tres combinaciones por cada variable

combinada al cruzarlas entre ellas, obtenemos nueve subconjuntos.

Pasemos, entonces, a mostrar el funcionamiento del modelo.56

B. Metodología

1. Primer paso. Determinación de los conjuntos y sus variables

Con base en las posibles combinaciones, tenemos dos conjuntos de

variables:

� Uno inherente al estado de cosas; variables: fértil, infértil y estéril,

y

� Otro relativo a los sujetos; variables: hombre y mujer.

55 Excluir significa que dos cosas son incompatibles. Que dos o más cosas sean incompatibles indica que no tienen aptitud o proporción para unirse o concurrir en un mismo lugar o sujeto. Véase Real Academia de la Lengua Española, Diccionario… Op. Cit., voces excluir e incompatible. 56 El ejemplo que presento tiene su génesis en el trabajo de asesoramiento de tesis de licenciatura de la alumna Aline Rebeca Reyes Valentín, quien ha trabajado el tema sobre regulación jurídica de la fecundación in vitro y anidación de ovúlo, en la Universidad Pontificia de México, Carrera de Derecho (julio-septiembre, 2005)

Asunto de bioética 93

2. Segundo paso. Asignación de símbolos a cada variable

Enseguida asignamos símbolos a las variables de cada conjunto.

Esquema 10. Símbolos de las variables del conjunto de estados de

cosas.

Esquema 11. Símbolos de las variables del conjunto de sujetos.

3. Tercer paso. Combinar cada variable de un conjunto con las variables

del otro conjunto

Esquema 12. Combinación de la primera variable del conjunto sujetos

con las variables del conjunto estado de cosas.

Palabras Estado de cosas

Símbolo

Fértil A Infértil B Estéril C

Sujeto Símbolo Hombre I Mujer II

Estado de cosas

Sujeto

A (Fértil)

B (Infértil)

C (Estéril)

Hombre I A I Hombre I B I Hombre I C I


94

Esquema 13. Combinación de la segunda variable del conjunto

sujetos con los estados de cosas.

El orden de las columnas de la matriz se puede invertir y el

resultado es el mismo. Enseguida se presentan las dos variantes.

Esquema 14. Combinación de las variables del conjunto estado de

cosas con la primer variable del conjunto sujetos.

Esquema 15. Combinación de las variables del conjunto estado de

cosas con la segunda variable del conjunto sujetos.

Estado de cosas

Sujeto

A (Fértil)

B (Infértil)

C (Estéril)

Mujer II A II Mujer II B II Mujer II C II

Sujeto

Estado de cosas

Hombre I

A (Fértil) A I B (Infértil) B I C (Estéril) C I

Sujeto

Estado de cosas

Mujer II

A (Fértil) A II B (Infértil) B II C (Estéril) C II


4. Cuarto paso. Combinar los subconjuntos de variables resultado de los

esquemas 12-14 y 13-15

Esquema 16. Combinación y contenido de cada subconjunto de

variables.

N° consecutivo combinación

Estado de cosas hombre

Estado de cosas

mujer

Contenido-posibilidades

1 A I A II Hombre fértil Mujer fértil

2 A I B II Hombre fértil Mujer infértil

3 A I C II Hombre fértil Mujer estéril

4 B I A II Hombre infértil Mujer fértil

5 B I B II Hombre infértil Mujer infértil

6 B I C II Hombre infértil Mujer estéril

7 C I A II Hombre estéril Mujer fértil

8 C I B II Hombre estéril Mujer infértil

9 C I C II Hombre estéril Mujer estéril


96

Esquema 17. Otra forma de presentar el contenido del esquema 16.

CASO SEXO FÉRTIL INFÉRTIL ESTÉRIL

1 MASCULINO X

FEMENINO X

2 MASCULINO X

FEMENINO X

3 MASCULINO X

FEMENINO X

4 MASCULINO X

FEMENINO X

5 MASCULINO X

FEMENINO X

6 MASCULINO X

FEMENINO X

7 MASCULINO X

FEMENINO X

8 MASCULINO X

FEMENINO X

9 MASCULINO X

FEMENINO X

C. Algunas observaciones sobre la utilidad del modelo

A partir de este análisis es posible diseñar políticas legislativas. De los

nueve casos, ¿cuáles son los que requieren regulación jurídica? Para

plantear esta interrogante previamente se tienen que estudiar las

posibles soluciones que los casos problemáticos plantean.

De entrada se elimina el o los supuestos no problemáticos: prima

facie, el caso que se identifica con el número 1 no presenta problema


alguno (o, por lo menos, no del tipo que se analiza en este apartado). En

los demás casos hay que responder cuáles son las posibles soluciones

para poder calificar los casos en cuanto al tipo de problemática que

cada uno presenta y estar en aptitud de plantear algún tipo de

normatividad.

Así, por ejemplo, la infertilidad de la mujer y del hombre, en

términos generales y desde la perspectiva médica, tiene soluciones

terapéuticas con las cuales se puede lograr la concepción; pero, otros

casos, como el de esterilidad de la mujer y fertilidad del hombre, plantea

la posibilidad de la entrega de un óvulo fértil de otra mujer que se puede

inseminar con esperma del hombre fértil (pareja, esposo, de la mujer

estéril).

Aquí nace el arduo camino de la “problematización jurídica”

dentro del proceso de elaboración de enunciados jurídicos con los que

se pretenda normar una serie de actos inherentes a la entrega

(¿donación?), incluso en sentido metafórico, de un óvulo para su

implantación en el ovario de la mujer que lo entregó, o en otra para que

lo geste (anidamiento), lo que lleva a cuestionar el tipo de acto jurídico

que se realiza: ¿arrendamiento de vientre?

Por otra parte, se enfrentan cuestionamientos del tipo: ¿cuáles son

las bases de las racionalidades teleológica y ética?, por destacarlas de

otras racionalidades. Respectivamente, ¿cuáles son los fines que se

perseguirían al regular lo que los médicos y los bioéticos han dado en

llamar subrogación de útero materno?, ¿se pretende resolver un

problema de salud pública?, ¿solamente se busca dar la posibilidad de

que una mujer geste un ser humano con un óvulo fecundado que le es

extraño y que pudo ser fertilizado por el esperma de un hombre cuya

identidad se desconoce?, ¿qué valores humanos están en juego?,


98

¿cuáles del sistema jurídico?, ¿cuál es la regulación vigente sobre

disposición de órganos y tejidos de seres humanos?57

En fin, el asunto es más que interesante, y me tengo que ceñir al

objetivo de este trabajo. Este modelo, considero, es muestra suficiente

de otro tipo de metodología aplicable durante el proceso de

elaboración normativa, en especial para determinar estados de cosas y

sus sujetos con miras a fijar el ámbito de regulación sobre la que se

elaborarán enunciados jurídicos, y en el que las racionalidades

teleológica y ética cobran inusitada relevancia.

57 En julio de 2005 se inauguró el Laboratorio de Cultivo, Transplante Celular y Medicina Genómica del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el cual desarrollará sus actividades a partir de la disposición de células humanas. Por imaginar y plantear cierta problemática: ¿Cuál es la regulación existente al respecto que pudiera influir en la problemática de las soluciones a la infertilidad? Sobre las cuestiones éticas y de derechos humanos de la reproducción asistida, véase: Vázquez, Rodolfo, “Experimentación en embriones y procreación asistida” en Revista Nexos, año 28, Vol. XXVIII Núm. 339, marzo de 2006, México. Dicho sea de paso, el autor solamente refiere a la infertilidad y, como se ve en los esquemas, la realidad es más amplia y a partir de su “problematización jurídica” se pueden plantear mejores diseños normativos y, quizá, abundar en los análisis teleológico y ético.

CUESTIONES PENALES

III. Cuestiones penales

cerca de la representación lógica de los casos que se abordan en

este capítulo, cabe decir que dan píe a modelos en los que los

conjuntos de palabras, incluso un solo término o signo gramatical,

asumen el carácter de variables construidas bajo el criterio de que, entre

ellas, existe significación interdependiente; de tal forma que se da una

correlación de tales variables; pues si, y sólo si, se vinculan,

semánticamente, entre ellas cobran pleno sentido.

Los modelos que se derivan del análisis de los casos que se

exponen, operan, básicamente, cuando se han elaborado proyectos de

enunciados jurídicos sobre los que hay que revisar, principalmente, si

realmente su racionalidad lingüística cumple con el objetivo

comunicativo: emitir un enunciado que, como mensaje, esté

adecuadamente construido y el destinatario lo entienda de manera

clara y precisa.

En los modelos, o paradigmas, se visualiza de manera precisa el

complejo problema de los términos ambiguos y vagos, así como las

construcciones sintácticas defectuosas. Problemas que inciden de

manera negativa, en un primer aspecto, en la racionalidad lingüística e

indirectamente en las demás racionalidades.

Para mostrarlos nos basamos en tres ejemplos: dos inherentes al

delito de usura según igual número de legislaciones estatales diferentes,

y otro relacionado con enunciados constitucionales que, de así decidirlo

el legislador, requieren de algún tipo de legislación secundaria, incluso

del establecimiento de cierta política pública.

A. Código Penal para el Estado de Tlaxcala. Análisis del delito de usura

1. Enunciado jurídico objeto de análisis

A


102

En el artículo 307 del Código Penal del Estado de Tlaxcala, texto vigente

en abril del 200558, se establece lo siguiente:

(Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Tlaxcala;… Libro Segundo, De los delitos en particular… Título Decimonoveno Delitos contra el patrimonio… Capítulo V. Usura) “Artículo 307. Se impondrá prisión de seis meses a cinco años y multa de diez a cien días de salario: I. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo, aun encubierto en otra forma contractual, con intereses superiores al triple de interés bancario u obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas, para sí o para otro; y II. Al que abusando de la apremiante necesidad ajena, procurase un préstamo cualquiera cobrando una comisión evidentemente desproporcionada para sí o para otro.”

2. Desarrollo de la metodología

2.1. Primer paso. Analizar lingüísticamente el enunciado jurídico objeto

de estudio de manera que se diferencien conjuntos de palabras con

significación interdependiente de otros conjuntos del mismo enunciado

Esta fase se lleva a cabo a partir de la lectura a detalle59 del enunciado

y tiene como finalidad diferenciar palabras o conjuntos de éstas,

respecto de otras u otros, de manera que se establezca

interdependencia entre ellas, así como la función, principalmente, de los

signos gramaticales contenidos en el enunciado.

58 Código Penal del estado de Tlaxcala se expidió en el año de 1979. 59 Detalle: relación, cuenta o lista circunstanciada; pormenor, parte o fragmento de una cosa o asunto. Detalladamente (adverbio de modo): en detalle, por menor –pormenorizadamente: describir o enumerar minuciosamente-. Ver Real Academia Española, Diccionario …, Op. Cit., voces: detalle, detalladamente.

Cuestiones penales 103

2.1.1. Respecto del contenido de la fracción I

Esquema 18. Identificación de palabras o conjuntos de éstas con

significación interdependiente de otras u otros, de la fracción I.

“AL QUE ABUSANDO DE LA APREMIANTE NECESIDAD

DE UNA PERSONA REALIZARE CUALQUIER PRÉSTAMO, aun encubierto en otra forma contractual, con

intereses superiores al triple de interés

bancario u obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas, para sí o para otro”∗

Recuérdese que, conforme a la dogmática penal, en términos

generales, los delitos refieren, entre otros elementos, tipos penales, los

cuales son descripciones de conductas como acreedoras de pena; por

lo que sí una conducta se adecua a un tipo penal, entonces se afirma la

comisión del delito de que se trate y se debe aplicar la pena

correspondiente.60

Ahora bien, en una primera aproximación encontramos seis

conjuntos de palabras con significación interdependiente.

− Al que abusando de la apremiante necesidad de una

persona realizare cualquier préstamo

− aun encubierto en otra forma contractual

− con intereses superiores al triple de interés bancario

∗ Las diferencias tipográficas tienen la intención de hacer visibles los conjuntos de palabras con sentido interdependiente con otros conjuntos. 60 Señala Eduardo Herrera y Lasso: “...entendemos por tipo la descripción abstracta y rígida, hecha por el legislador, de una conducta que lleva aparejada una pena. Y por tipicidad, la cualidad común a los hechos y al derecho penal de corresponder entre sí”. Herrera y Lasso, Eduardo, Garantías constitucionales en materia penal, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Cuadernos N° 2, México, 1979, p. 13.


104

− obtenga otras ventajas evidentemente

desproporcionadas

− para sí

− para otro

2.1.2. Respecto de la fracción II

Esquema 19. Identificación de palabras o conjuntos de éstas, con

significación interdependiente de otras u otros, de la fracción II.

“AL QUE ABUSANDO DE LA APREMIANTE NECESIDAD

AJENA, procurase un préstamo cualquiera cobrando

una comisión evidentemente desproporcionada para sí o para otro”

Encontramos seis conjuntos de palabras con significación

interdependiente.

− Al que abusando de la apremiante necesidad ajena

− procurase un préstamo cualquiera

− cobrando una comisión

− evidentemente desproporcionada

− para sí

− para otro

2.2. Segundo Paso. Significación de los conjuntos de palabras

interdependientes y de los signos gramaticales

Conjunto interdependiente de palabras/ signo

ortográfico

Significación


A su vez, cada uno de los conjuntos de palabras está relacionado con

otros por algún signo gramatical. La significación de cada conjunto

interdependiente y los signos gramaticales es el siguiente:


Esquema 20. Significación de los conjuntos de palabras

interdependientes y de los signos gramaticales de la fracción I

2.2.2. Respecto del contenido de la fracción II

Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo

Señalamiento de la persona activa en la comisión de la conducta. Medio empleado: préstamo.

, Del lat. comma, y este del gr. kÕmma, corte, parte de un período. 1. f. Signo ortográfico (,) que sirve para indicar la división de las frases o miembros más cortos de la oración o del período, y que también se emplea en aritmética para separar los enteros de las fracciones decimales.

aun encubierto en otra forma contractual

Aun. Del lat. adhuc. 1. adv. t. todavía, hasta un momento determinado. 2. adv. m. todavía, no obstante, sin embargo. 3. [adv.] todavía, en sentido concesivo. 4. [adv.] todavía, en sentido de encarecimiento o ponderación. 5. [adv.] Denota a veces idea de encarecimiento en sentido afirmativo o negativo. Se escribe con acento cuando pueda sustituirse por todavía sin alterar el sentido de la frase: aún está enfermo; está enfermo todavía. En los demás casos, es decir, con el significado de hasta, también, inclusive (o siquiera, con negación), se escribirá sin tilde. 1. loc. conjunt. advers. aunque. Debe tratarse de un préstamo sea cual sea la forma contractual bajo la que se encubra.

con intereses superiores al triple de interés bancario

Dato aparentemente objetivo.

u

1. conj. disyunt. que para evitar el hiato se emplea en vez de o ante palabras que empiezan por esta última letra o por ho.

obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas

Dato aparentemente subjetivo.

para sí Quien hace el préstamo y obtiene las ventajas. o

1. conj. disyunt. que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas. 2. [conj.] Suele preceder a cada uno de dos o más términos contrapuestos. 3. [conj.] Denota además idea de equivalencia, significando o sea, o lo que es lo mismo.

para otro Prestanombre o testaferro que obtiene las ventajas.


106

Esquema 21. Significación de los conjuntos de palabras

interdependientes y de los signos gramaticales de la fracción II

2.2.3. Ambigüedad y vaguedad de los enunciados del artículo 307 del

Código Penal de Tlaxcala

Junto con la descomposición y significación gramatical y sintáctica, es

necesario realizar un análisis desde la perspectiva terminológica y

conceptual en la que los aspectos de significación de las palabras son

de suma importancia y, consecuentemente, la ambigüedad y

vaguedad cobran una importancia relevante durante la elaboración de

enunciados jurídicos, sobre todo cuando se aplican y se operan técnicas

de interpretación.

En otros estudios, planteo con mayor detalle los tipos de

ambigüedad y los parámetros de la vaguedad. En este punto solamente

evidencio la ambigüedad del tipo léxico, con el único propósito, por el

momento, de mostrar los usos que hace el legislador del lenguaje

Conjunto interdependiente de palabras/ signo

ortográfico

Significación

Al que abusando de la apremiante necesidad ajena

Señalamiento de la persona activa en la comisión de la conducta

, Del lat. comma, y este del gr. kÕmma, corte, parte de un período. 1. f. Signo ortográfico (,) que sirve para indicar la división de las frases o miembros más cortos de la oración o del período, y que también se emplea en aritmética para separar los enteros de las fracciones decimales.

procurase un préstamo cualquiera

Debe tratarse de un préstamo sea cual sea la forma contractual bajo la que se encubra.

cobrando una comisión Dato aparentemente objetivo. evidentemente desproporcionada

Dato aparentemente subjetivo.

para sí Quien hace el préstamo y cobra la comisión. o

1. conj. disyunt. que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas. 2. [conj.] Suele preceder a cada uno de dos o más términos contrapuestos. 3. [conj.] Denota además idea de equivalencia, significando o sea, o lo que es lo mismo.

para otro Prestanombre o testaferro que cobra la comisión.


natural, con lo que da la impresión de que no está conciente de los

efectos perversos o no deseados que provoca la manera en que lo usa y

que, a la larga, ocasiona la erosión del sistema jurídico generando

confusiones que trastocan, entre otros aspectos, el ámbito de la

seguridad jurídica.

Las palabras y locuciones que destacan por su ambigüedad, tanto

de la fracción I como de la II, con diccionario61 en mano, tienen los

significados siguientes:

Esquema 22. Significación léxica de palabras o locuciones.

Palabra o locución Significación léxica al que abusando (De manera correcta: el que abuse);

abusar: (verbo intransitivo) usar mal, excesiva, injusta, impropia o indebidamente de algo o de alguien.

apremiante necesidad

(Según diccionario, apremiantemente: de modo apremiante); apremiar: dar prisa, compeler a uno a que haga prontamente alguna cosa; oprimir, apretar. Necesidad: impulso irresistible que hace que las causas obren infaliblemente en cierto sentido; todo aquello a lo cual es imposible sustraerse, faltar o resistir; carencia de las cosas que son menester para la conservación de la vida; especial riesgo o peligro que se padece, y en que se necesita pronto auxilio. Necesidad. (Del lat. necessitas, -atis.) Impulso irresistible que hace que las causas obren infaliblemente en cierto sentido. Todo aquello a lo cual es imposible sustraerse, faltar o resistir. Carencia de las cosas que son menester para la conservación de la vida. 4. Falta continuada de alimento que hace desfallecer. 5. Especial riesgo o peligro que se padece, y en que se necesita pronto auxilio.

aun encubierto Aun: todavía, no obstante, sin embargo, hasta un momento determinado; encubierto: participio pasivo irregular;

61 Para la determinación de la significación léxica de palabras o signos gramaticales, utilizo el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Diccionario … Op. Cit.


108

encubrir: ocultar una cosa o no manifestarla, impedir que llegue a saberse una cosa.

intereses superiores Superior: dícese de lo que está más alto y en lugar preeminente respecto de otra cosa.

triple de interés bancario Técnicamente no existe un solo interés bancario. Cada banco establece el suyo. En su caso la tiie –tasa de interés interbancario de equilibrio- es un promedio, pero no es “el interés bancario”.

obtenga Obtener: alcanzar, conseguir y lograr una cosa que se merece, solicita o pretende; tener, conservar y mantener.

ventajas Ventaja: superioridad o mejoría de una persona o cosa respecto de otra; excelencia o condición favorable que una persona o cosa tiene.

evidentemente desproporcionadas Evidentemente, con evidencia: certeza clara, manifiesta y tan perceptible, que nadie puede racionalmente dudar de ella. Desproporcionado: que no tiene la proporción conveniente o necesaria.

necesidad ajena

Necesidad. (Del lat. necessitas, -atis.) Impulso irresistible que hace que las causas obren infaliblemente en cierto sentido. Todo aquello a lo cual es imposible sustraerse, faltar o resistir. Carencia de las cosas que son menester para la conservación de la vida. 4. Falta continuada de alimento que hace desfallecer. 5. Especial riesgo o peligro que se padece, y en que se necesita pronto auxilio. Ajena: perteneciente a otro, de otra clase o condición; distante, lejano, libre de alguna cosa.

para sí Para: preposición con que se denota el fin o término a que se encamina una acción, que junto con los pronombres mí, sí, etc., y con algunos verbos, denota la particularidad de la persona, o que la acción del verbo es interior, secreta y no se comunica a otro.

para otro Preposición que con el adjetivo otro denota el fin de una acción referida a otra persona.

Es evidente el sinnúmero de palabras y locuciones con un altísimo

grado de ambigüedad (como si pudiéramos establecer grados de


ambigüedad) o, en su caso, vaguedad. Por el momento señalo que la

ambigüedad es, básicamente, un efecto semántico en el que hay más

de una interpretación simultánea sin que ninguna predomine y que,

normalmente, el intérprete privilegia una de ellas.

2.3. Tercer paso. Inferencias necesarias de explicitar para el análisis

lógico-jurídico y lingüístico

Del señalamiento en la fracción I de que el abuso se realice mediante

cualquier préstamo o éste sea encubierto en forma contractual, es

importante destacar dos cuestiones:

- Se trata de un equívoco a la luz de la teoría general de las

obligaciones y de los contratos, ya que todo préstamo es un

acuerdo de voluntades por el que se crean y transfieren

derechos y obligaciones, por ende, no es exacto referir

“cualquier préstamo aún encubierto en forma contractual”

porque cualquier préstamo sólo puede asumir forma contractual:

precisamente la del contrato de préstamo. Quizá el legislador

pretendió incluir cualquier figura contractual bajo la cual se

encubra un préstamo, sin embargo no lo logró.

- En todo caso, para efectos de análisis lingüístico y lógico-jurídico,

el señalamiento de que el préstamo sea encubierto en forma

contractual significa que puede asumir cualquier otra forma

distinta a la del préstamo, pero siempre alguna forma

contractual (por ejemplo, contrato de mutuo simple, contrato de

mutuo con interés, aunque bajo cierta perspectiva, son

subespecies del contrato de préstamo) y, consecuentemente,

implica que hay que diferenciar al préstamo como tal y al

préstamo que sea encubierto en forma contractual que no sea


110

préstamo. De aquí que, paradójicamente, haya que ampliar el

espectro de conjuntos de palabras interdependientes con uno

más: el préstamo como tal y deba colocarse enseguida del

segundo conjunto de palabras, igual y como se muestra en el

esquema 23.

Respecto de la fracción II, no hay inferencia alguna parecida a la

que he realizado de la fracción I.

2.4. Cuarto paso. Ordenación de los elementos lingüísticos y lógicos del

enunciado jurídico y asignación de símbolos para identificación y

correlación

Tomando en cuenta las precisiones anteriores, la estructura de los

enunciados contenidos en las fracciones I y II, del artículo 307 del Código

Penal para el Estado de Tlaxcala, vigente, abril 2005, es la siguiente:


Esquema 23. Análisis lingüístico del enunciado de la fracción I, y

asignación de símbolos.

I. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo

1. Como tal 2. Aun

encubierto en forma contractual

A. Con intereses

superiores al

triple del interés

bancario

B. Obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas

a. Para sí

b. Para otro


Esquema 24. Primera ordenación de elementos contenidos en el

enunciado de la fracción I.

Símbolo I 1 A a Contenido

Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo

Como tal Con intereses superiores al triple del interés bancario

para sí

2.4.2. Respecto del contenido de la fracción II

Esquema 25. Análisis lingüístico del enunciado de la fracción II y

asignación de símbolos.

II. Al que abusando de la apremiante necesidad ajena

X. procurase un préstamo cualquiera

1. cobrando una comisión

a. evidentemente desproporcionada

A. Para . sí

B. Para otro

Esquema 26. Primera ordenación de elementos contenidos en el

enunciado de la fracción II, y asignación de símbolos.

Símbolo II X 1 a A

Contenido Al que abusando de la apremiante necesidad ajena

procurase un préstamo cualquiera

Cobrando una comisión

evidentemente desproporcionada

para sí


112

2.5. Quinto paso. Correlación de elementos: determinación de subtipos

penales

Como se observa, a cada conjunto (de palabras) interdependiente, se

le asigna un símbolo (de forma arbitraria) con el objetivo de relacionarlo

gráficamente con otro conjunto, de tal manera que se obtienen las

combinaciones simbólicas respectivas.

2.5.1. Respecto de la fracción I

Esquema 27. Segunda ordenación. Combinaciones simbólicas de

subtipos penales implícitos de la fracción I:

Contenidos de la fracción I:

1. I 1 A a: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual con intereses superiores al triple del interés bancario, para sí.

2. I 1 A b: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual con intereses superiores al triple del interés bancario, para otro.

1 I 1 A a 2 I 1 A b 3 I 2 A a 4 I 2 A b 5 I 1 B a 6 I 1 B b 7 I 2 B a 8 I 2 B b


3. 2 A a: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal con intereses superiores al triple del interés bancario, para sí.

4. I 2 A b: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal con intereses superiores al triple del interés bancario, para otro.

5. I 1 B a: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual y obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas, para sí.

6. I 1 B b: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual y obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas, para otro.

7. I 2 B a: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal y obtenga ventajas evidentemente desproporcionadas, para sí.

8. I 2 B b: Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal y obtenga ventajas evidentemente desproporcionadas, para otro.

2.5.2. Respecto de la fracción II

Esquema 28. Segunda ordenación. Combinaciones simbólicas de

subtipos penales implícitos de la fracción II:

Contenidos de la fracción II:

1. II X 1 a A: Al que abusando de la apremiante necesidad ajena procurase un préstamo cualquiera, cobrando una comisión evidentemente desproporcionada, para sí.

2. II X 1 a B: Al que abusando de la apremiante necesidad ajena procurase un préstamo cualquiera, cobrando una comisión evidentemente desproporcionada, para otro.

1 II X 1 a A 2 II X 1 a B


114

2.6. Sexto paso. Técnica para la fijación de la sanción

Hasta aquí, únicamente me he ocupado de uno de los componentes de

la estructura lógica que presentan las reglas de conducta del tipo de

mandato de acción: el supuesto de hecho. Este, en la estructura lógica:

“Si es A, debe ser B”, se refiere a la primera parte “Si es A…”. Falta,

entonces, atender al segundo componente “… debe ser B”.

Esquema 29. Estructura lógica del delito de usura, componentes y

expresión lingüística.

Estructura lógica Si es A, debe ser B

Supuesto de hecho Sanción Art. 307 Código Penal del Estado de Tlaxcala I. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo, aun encubierto en otra forma contractual, con intereses superiores al triple del inte-rés bancario u obtenga otras ventajas evidentemente des-proporcionadas, para sí o pa-ra otro;

Prisión de seis meses a cinco años y multa de diez a cien días de sala-rio

Expresión lingüística

Observamos que, de la fracción I del artículo 307 del Código Penal

del Estado de Tlaxcala, con base en la técnica de análisis lógico y

lingüístico, se obtienen ocho subtipos penales, por lo que para encontrar

las posibilidades hipotéticas de normas individualizadas, se tienen que

contemplar las posibilidades, también hipotéticas, de la sanción.


La pregunta pertinente es, ¿cuáles son las posibilidades de sanción

que se pueden imponer a quien despliegue la conducta descrita en el

tipo penal (fracción I, artículo 307), una vez realizado el juicio de

tipicidad?

Una técnica para determinar los eventos sancionatorios viables, es

la siguiente:

En el proemio del artículo 307 del Código Penal de Tlaxcala, se

establece que se impondrá prisión de seis meses a cinco años y multa de

diez a cien días de salario a quien cometa el delito de usura. Como se

desprende del esquema 29, segunda columna, la sanción está referida a

dos elementos: a) pena privativa de libertad y b) multa (sanción

económica). El uso de la “y” implica que se trata de una conjunción

copulativa cuya función es unir los dos términos. Por tanto, al fijar la

sanción se debe hacer alusión al tiempo de prisión y al monto de la

multa. Los parámetros de una y otra están mencionados en el propio

enunciado contenido en el proemio. Para la prisión el rango va desde

seis meses hasta cinco años o sesenta meses; para la multa el rango es

desde diez hasta cien salarios mínimos.

a) Respecto de prisión. El número de sanciones de prisión es 55,

cifra que se obtiene restando a 60 meses (equivalentes a cinco años) los

primeros 5 meses que no están contemplados como pena de prisión.

Gráficamente en el esquema 30 se muestran las posibilidades. Valga

precisar que solamente estamos contemplando meses, lo que significa

que no se estén considerando los días, ya que existe la posibilidad de

que se sancione incluyendo días (V. gr, se impone como pena de prisión

un año, dos meses, veinte días). El enunciado “… de seis meses a cinco

años…”, implica que se pueda desagregar en días.

Esquema 30. Consecutivo de meses e identificación numérica de

cada uno como sanción privativa de libertad (prisión).


116

Como se observa, respecto de la pena de prisión, existen 55

posibilidades (referidas única y exclusivamente a meses). Así, por

ejemplo, imponer como pena privativa de la libertad la sanción número

38 equivale a prisión de 43 meses, es decir, tres años (36 meses) 7 meses.

b) Respecto de las sanciones de multa, su número es de 91, cifra

que se obtiene restando a 100 salarios, los primeros 9 salarios que no

están contemplados como sanción de prisión. Gráficamente en el

esquema 31 se muestran las posibilidades.

Esquema 31. Consecutivo de multas e identificación numérica de

cada una como sanción pecuniaria.

CONSECUTIVO MULTAS 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 NÚMERO DE SANCIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

CONSECUTIVO MESES

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

NÚMERO DE SANCIÓN

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

CONSECUTIVO MESES

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

NÚMERO DE SANCIÓN

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

CONSECUTIVO MESES

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

NÚMERO DE SANCIÓN

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

CONSECUTIVO MESES

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

NÚMERO DE SANCIÓN

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

CONSECUTIVO MESES

46 47 48 49 50 51 52 53 54 55

NÚMERO DE SANCIÓN

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

CONSECUTIVO MESES

56 57 58 59 60

NÚMERO DE SANCIÓN

51 52 53 54 55









CONSECUTIVO MULTAS 98 99 100 NÚMERO DE SANCIÓN 89 90 91

Con base en este esquema, es evidente que las posibilidades de

multa son 91. Así, por ejemplo, imponer como multa la sanción número

65, equivale a 74 salarios.

Una vez determinadas las posibilidades de cada una de las

sanciones de prisión y de multa, las juntamos en una matriz para obtener

los subconjuntos relativos a las posibilidades de sanción del delito de

usura. Por cuestiones obvias de espacio, la matriz es demasiado grande,

pues basta multiplicar 55 penas de prisión por 91 sanciones pecuniarias o

multas para obtener la cifra total de sanciones posibles de aplicar para

el delito de usura: 5,005 castigos individualizados.

Una muestra o, si se prefiere una parte, de la matriz se grafica en el

esquema siguiente:

Esquema 32. Muestra de la matriz de sanción prisión y sanción

multa.

PRISION

1

2

3

4

5

-

-

50

51

52

53

54

55


118

De acuerdo con esta tabla, y con el objetivo de ejemplificar, la

sanción “uu” = 10 meses de prisión y 14 salarios mínimos de multa; la

sanción “zz” = 59 meses (4 años, 11 meses) de prisión y 14 salarios mínimos

de multa.

Las sanciones mínima y máxima son la “a” (6 meses de prisión y 10

salarios mínimos de multa) y la “m-“ (5 años de prisión y 100 salarios

mínimos de multa).

Es evidente que al número consecutivo de la sanción prisión se

suman 5 dígitos para obtener el total de meses, de la misma forma se

opera con la multa: al número consecutivo de la sanción se le suman 9

dígitos y se obtiene el número de salarios mínimos.

2.7. Determinación de las normas individuales hipotéticamente posibles

de aplicar.

Y ahora la cereza del pastel. A estas alturas resulta obvio que basta

combinar los subtipos penales obtenidos en el quinto paso con cada una

de las posibles sanciones de la matriz (completa), de la cual se ha

MULTA 1 a b c d e - - f g h i j k 2 l m n ñ o - - p q r s t u 3 v w x y z - - aa bb cc dd ee ff 4 gg hh ii jj kk - - ll mm nn ññ oo pp 5 qq rr ss tt uu - - Vv ww xx yy zz a’ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

86 b’ c’ d’ e’ f’ - - g’ h’ i’ j’ k’ l’ 87 m’ n’ ñ’ o’ p’ - - q’ r’ s’ t’ u’ v’ 88 w’ x’ y’ z’ aa’ - - bb’ cc’ dd’ ee’ ff’ gg’ 89 hh’ ii’ jj’ kk’ ll’ - - mm’ nn’ ññ’ oo’ pp’ qq’

90 rr’ ss’ tt’ uu’ vv’ - - ww’ xx’ yy’ zz’ a- b- 91 c- d- e- f- g- - - h- i- j- k- l- m-


expuesto solamente una parte en el esquema 32 (los extremos superior e

inferior, izquierda y derecha) para obtener las normas individualizadas,

hipotéticamente posibles de aplicar.

Si tenemos que los subtipos penales del delito de usura son diez

(ocho de la fracción I y dos de la fracción II), y que las sanciones pueden

ser 5,005, el resultado es 50,050 (5,005 X 10) normas individuales,

hipotéticamente posibles de aplicar.

Si, como lo señalé, la matriz de sanciones es demasiado grande,

una matriz en la que se combinen los subtipos y las sanciones resulta

“grandota”, pero no es obstáculo para mostrar una parte de tal matriz.

Al efecto, tomamos las combinaciones de sanciones de los recuadros de

la parte inferior derecha del esquema 32, siguientes: mm’, nn’, ññ’, oo’,

pp’ y qq’.

Esquema 33. Muestra de la matriz de subtipos penales y sanción

posible de aplicar.

SANCION SUBTIPO PENAL

mm’

nn’

ññ’

oo’

pp’

qq’


120

1. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual con intereses superiores al triple del interés bancario, para sí.

1 2 3 4 5 6

2. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual con intereses superiores al triple del interés bancario, para otro.

7 8 9 10 11 12

3. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal con intereses superiores al triple del interés bancario, para sí.

13 14 15 16 17 18

4. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal con intereses superiores al triple del interés bancario, para otro.

19 20 21 22 23 24

5. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual y obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas, para sí.

25 26 27 28 29 30

6. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo encubierto en otra forma contractual y obtenga otras ventajas evidentemente desproporcionadas, para otro.

31 32 33 34 35 36

7. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal y obtenga ventajas evidentemente desproporcionadas, para sí.

37 38 39 40 41 42

8. Al que abusando de la apremiante necesidad de una persona realizare cualquier préstamo como tal y obtenga ventajas evidentemente desproporcionadas, para otro.

43 44 45 46 47 48

9. Al que abusando de la apremiante necesidad ajena procurase un préstamo cualquiera, cobrando una comisión evidentemente desproporcionada, para sí.

49 50 51 52 53 54

10. Al que abusando de la apremiante necesidad ajena procurase un préstamo cualquiera, cobrando una comisión evidentemente desproporcionada, para otro.

55 56 57 58 59 60

De esta manera, se obtienen las combinaciones entre subtipos y

sanciones. Así, por ejemplo, la norma individual número 46 del esquema

33, se expresaría así:

Esquema 34. Ejemplo de norma individual62 (estructura lógica,

componentes y expresión lingüística)

62 En todos los códigos penales se establecen reglas que debe acatar el juzgador al momento de fijar la sanción. Destacan las prescripciones siguientes: tener en cuenta las circunstancias exteriores de ejecución; las peculiares del delincuente; la naturaleza de la acción u omisión, así como los medios empleados para ejecutarla y la extensión del daño


Estructura lógica

Si es A, debe ser B Supuesto de hecho Sanción

X abusó de la apremiante necesidad de Y realizán-dole un préstamo y obtu-vo ventajas evidentemen-te desproporcionadas pa-ra W.

Prisión de 58 meses (4 años, 10 meses) y multa de 98 días de sa-lario


B. Código Penal para el Estado de México. Análisis del delito de fraude

específico conocido como usura

Con base en la metodología y técnicas aplicadas al caso del delito de

usura del estado de Tlaxcala, en este solamente desarrollaremos los

pasos metodológicos primero, cuarto, quinto y sexto (obviando algunas

fases).

“Artículo 317. Igualmente comete delito de fraude: VIII. El que valiéndose de la suma ignorancia, notoria inexperiencia o extremada miseria o necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos, convenios o documentos mercantiles o civiles, en los cuales se estipulen réditos o lucros superiores a los usuales en el mercado o tasa de interés bancario autorizados;”63

causado y del peligro corrido; edad, educación, ilustración, costumbres y conducta precedentes del sujeto. Los motivos que le impulsaron o determinaron a delinquir y sus condiciones económicas; las condiciones especiales en que se encontraba el delincuente en el momento de la ejecución del delito y de los demás antecedentes o condiciones personales, así como sus vínculos de parentesco, de amistad o nacidos de otras relaciones sociales, la calidad de las personas ofendidas; las circunstancias de tiempo, lugar, modo y ocasión que demuestren la mayor o menor temibilidad del delincuente, y, en su caso, si es reincidente. Véase, por ejemplo, el Código Penal de Tlaxcala, artículos 41 y 42, principalmente. 63 Presento el texto que estaba vigente en septiembre de 1999, fecha en la que expusimos el modelo de análisis de variables lingüísticas y lógicas en el curso sobre técnica legislativa a los entonces diputados del Congreso de Tlaxcala (ver la nota de píe de página número 11 de este trabajo). Por lo anterior, es pertinente aclarar que, el artículo 317, fracción VIII, trascrito, corresponde al Código Penal del Estado de México vigente desde 1986 (fue publicado en la Gaceta del Gobierno el veintiséis de enero de mil novecientos ochenta y seis) hasta el 24 de marzo del año 2000. El Código actualmente vigente (abril 2005) fue publicado en la Gaceta del Gobierno el 20 de marzo de 2000 y entró en vigor el 25 de


122

La estructura de los enunciados contenidos en este dispositivo es la

siguiente:

Esquema 35. Análisis lingüístico del enunciado contenido en el

artículo 317, fracción VIII, del Código Penal del Estado de México.

A cada conjunto de palabras interdependiente, se le ha asignado

un símbolo (de manera arbitraria) con el objetivo de relacionarlo

gráficamente con otro grupo, de tal manera que se obtienen las

combinaciones simbólicas respectivas:

Esquema 36. Ordenación de elementos contenidos en el

enunciado contenido en el artículo 317, fracción VIII, del Código Penal

del Estado de México.

marzo de 2000. El contenido del artículo 306, fracción IX, del código vigente es idéntico (sin variación alguna) al del artículo que utilizamos como ejemplo y que pertenece al Código Penal vigente en el Estado de México entre 1986 y el año 2000.

V a l i é n d o s e

1. Suma ignorancia

2. Notoria inexperiencia

3. Extremada miseria 4. Necesidad de otro

Obtiene ventajas usurarias por medio de

I. Contratos

II. Convenios III. Documentos

mercantiles

IV. Documentos civiles

En los que se estipulen

A. Réditos B. Lucros

S U P E R I O R E S

a. A los usuales en el mercado autorizados b. Tasa de interés bancario autorizados

W Z X Y


En este caso, se observa que los conjuntos Y, W, Z y X son

constantes, por lo que es posible simplificar el cuadro de combinaciones,

omitiendo tales constancias, de tal forma que queda como tarea

voluntaria para el lector llenar los espacios vacíos:

1. Y 1 W I Z A X a: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

2. Y 1 W I Z A X b: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

Símbolo Y 1 W I Z A X a

Contenido

Quien valiéndose

Suma ignorancia

Obtiene ventajas usurarias por medio

de

Contratos En los que se

esti-pulen

réditos superiores A los usuales

en el mercado autoriza-

dos

1 1 I A a 17 33 49 2 1 I A b 18 34 50 3 1 I B a 19 35 51 4 20 36 52 5 21 37 53 6 22 38 54 7 23 39 55 8 24 40 56 9 25 41 57 10 26 42 58 11 27 43 59 12 28 44 60 13 29 45 61 14 30 46 62 15 31 47 63 16 32 48 64


124

3. Y 1 W I Z B X a: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

4. ________________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

5. ________________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

6. ________________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

7. ________________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

8. ________________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

9. ________________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

10. ________________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

11. ________________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

12. ________________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

13. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

14. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

15. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

16. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de contratos en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

17. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

18. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

19. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.


20. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

21. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

22. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

23. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

24. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

25. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

26. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

27. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

28. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

29. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

30. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

31. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

32. _______________: El que valiéndose de la extrema necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de convenios en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

33. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

34. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

35. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

36. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.


126

37. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

38. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

39. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

40. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

41. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

42. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

43. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

44. _______________: El que valiéndose de la extrema miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

45. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

46. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

47. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

48. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos mercantiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

49. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

50. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

51. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.


52. _______________: El que valiéndose de la suma ignorancia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

53. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

54. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

55. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

56. _______________: El que valiéndose de la notoria inexperiencia de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

57. _______________: El que valiéndose de la extremada miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

58. _______________: El que valiéndose de la extremada miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

59. _______________: El que valiéndose de la extremada miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

60. _______________: El que valiéndose de la extremada miseria de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

61. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en el mercado autorizados.

62. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen réditos superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

63. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en el mercado autorizados.

64. _______________: El que valiéndose de la extremada necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de documentos civiles en los que se estipulen lucros superiores a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados.

No resisto la tentación de mostrar la complejidad de los

enunciados contenidos en la fracción VIII del artículo 317 del Código

Penal del Estado de México, si se realiza el análisis completo de la norma

cuya estructura lingüística y lógica está implícita en dicha fracción y en


128

lo establecido en el artículo 307 del propio código, ya que en este

numeral se alude a la sanción que el juez debe imponer a quien cometa

el delito de fraude en su modalidad específica de usura.

Si se sigue paso a paso la metodología expuesta en el apartado

anterior, el lector se dará cuenta que faltan por desarrollar las posibles

hipótesis sobre la sanción. Al efecto, debe considerarse lo establecido en

el referido artículo 307 en el que el legislador ha establecido lo siguiente:

“Artículo 307.- El delito de fraude se sanciona con las penas siguientes: I. De seis meses a dos años de prisión o de treinta a sesenta días multa, cuando el valor de lo defraudado no exceda de quince veces el salario mínimo; II. De uno a cuatro años de prisión o de cuarenta a cien días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de quince, pero no de noventa veces el salario mínimo; III. De dos a seis años de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de noventa pero no de seiscientas veces el salario mínimo; IV. De cuatro a ocho años de prisión y de cien a doscientos días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de seiscientos pero no de tres mil quinientas veces el salario mínimo; V. De seis a doce años de prisión y de ciento cincuenta a trescientos días multa cuando el valor de lo defraudado exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo; y VI. Si por alguna circunstancia la cuantía de lo defraudado no pudiere ser determinada, se impondrán de uno a cinco años de prisión y de treinta a ciento veinticinco días multa. Este delito se perseguirá por querella de la parte ofendida.”

Cabe señalar, que si el delito de usura en el Estado de Tlaxcala es

medianamente complejo, el delito de fraude específico en su

modalidad de usura en el Estado de México merece otro calificativo. De

entrada son 64 subtipos penales, pero los parámetros de la sanción no es

uno sólo porque están diferenciados por rangos que dependen de la

cantidad defraudada; incluso existe un subtipo de sanción que no se

basa en rango de cantidad alguna cuando lo defraudado no puede ser


determinado. De los subtipos de sanción, dos refieren pena alternativa,

por lo que tales subtipos se deben subdividir en dos cada uno, de tal

forma que, en total, tenemos 8 subtipos.

Esquema 37. Estructura lógica del delito de fraude específico,

modalidad usura, componentes y expresión lingüística.

Estructura lógica Si es A debe ser B

Supuesto de hecho Sanción “Artículo 317. Igualmente comete delito de fraude: .... VIII. El que valiéndose de la suma ignorancia, notoria in-experiencia o extremada mi-seria o necesidad de otro, obtiene de éste ventajas usurarias por medio de con-tratos, convenios o docu-mentos mercantiles o civiles, en los cuales se estipulen ré-ditos o lucros superiores a los usuales en el mercado o tasa de interés bancario au-torizados;”

(IMPLICITAMENTE 64 SUBTIPOS)

I. De seis meses a dos años de prisión cuando el valor de lo defraudado no exceda de quince veces el salario mínimo;


II. Treinta a sesenta días multa, cuando el valor de lo defraudado no exceda de quince veces el salario mínimo; II. De uno a cuatro años de prisión cuando el valor de lo defraudado exceda de quince, pero no de noventa veces el salario mínimo; IV. Cuarenta a cien días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de quince, pero no de noventa veces el salario mínimo; V. De dos a seis años de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de noventa pero no de seiscientas veces el salario mínimo; VI. De cuatro a ocho años de prisión y de cien a doscientos días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de seiscientos pero no de tres mil quinientas veces el salario mínimo; VII. De seis a doce años de prisión y de ciento cincuenta a trescientos días multa cuando el valor de lo defraudado exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo; y VIII. Si por alguna circunstancia la cuantía de lo defraudado no pudiere ser determinada, se impondrán de uno a cinco años de prisión y de treinta a ciento veinticinco días multa.


130

Ahora bien, si aplicamos las técnicas utilizadas para determinar el

número posible de sanciones del delito de usura en el estado de

Tlaxcala, obtendremos, para el caso del estado de México, la cifra de

25,773 como cantidad de sanciones hipotéticamente posibles de

imponer y, si esta cantidad la multiplicamos por los 64 subtipos penales

implícitos, la posibilidad hipotética de normas individualizadas es de

1’649,472.

De manera simplificada, las operaciones y cifras son las siguientes:

Esquema 38. Operaciones para determinar el número de

sanciones posibles hipotéticamente.

… debe ser B Sanción

I. De seis meses a dos años de prisión cuando el valor de lo defraudado no exceda de quince veces el salario mínimo;

6 meses – 24 meses (1-5) - 5 ___

19 = n° sanciones

19 x 64 Subtipos “Si es A … =1,216 “debe ser B”

1,216

(normas individuales)

II. Treinta a sesenta días multa, cuando el valor de lo defraudado no exceda de quince veces el salario mínimo;

30 dm – 60 dm (1-29) - 29 ___

31 = n° sanciones


1,984


II. De uno a cuatro años de prisión cuando el valor de lo defraudado exceda de quince, pero no de noventa veces el salario mínimo;

12 meses – 48 meses (1-11) - 11 ___

37 = n° sanciones


2,368



IV. Cuarenta a cien días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de quince, pero no de noventa veces el salario mínimo;

40 dm – 100 dm (1-39) - 39 ___

61 = n° sanciones

61 x 64 Subtipos “Si es A … =3,904 s “debe ser B”

3,904


V. De dos a seis años de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de noventa pero no de seiscientas veces el salario mínimo;

24 meses – 72 meses (1-23) -23 ___

49 = n° sanciones

49 x 101=4,949 4,949 x 64 Subtipos “Si es A … =316,736 s “debe ser B”

316,736 (normas

individuales) 50 dm – 150 dm (1-49) -49 ___

101 = n° sanciones

VI. De cuatro a ocho años de prisión y de cien a doscientos días multa, cuando el valor de lo defraudado exceda de seiscientos pero no de tres mil quinientas veces el salario mínimo;

48 meses – 96 meses (1-47) -47 ___

49 = n° sanciones


316,736 (normas


101 = n° sanciones

VII. De seis a doce años de prisión y de ciento cincuenta a trescientos días multa cuando el valor de lo defraudado exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo; y

72 meses – 144 meses (1-71) -71 ___

73 = n° sanciones


705,472 (normas

individuales) 150 dm – 300 dm (1-149) -149 _____

151 = n° sanciones


132

VIII. Si por alguna circunstancia la cuantía de lo defraudado no pudiere ser determinada, se impondrán de uno a cinco años de prisión y de treinta a ciento veinticinco días multa.

12 meses – 60 meses (1-11) -11 ___

49 = n° sanciones


301,056 (normas


96 = n° sanciones

TOTAL DE NORMAS INDIVIDUALES

POSIBLES HIPOTETICAMENTE:

1’649,472 (normas

individuales)

Ejemplo de norma individual del delito de fraude específico de la

modalidad usura (estructura lógica y expresión lingüística):

Esquema 39. Ejemplo de norma individual (Estructura lógica,

componentes y expresión lingüística)

Estructura lógica

Si es A, debe ser B Supuesto de hecho Sanción

X se valió de la notoria inexperiencia de Y, y obtuvo de él ventajas usurarias por medio de un documento civil en el que se estipuló un lucro su-perior a los usuales en las tasas de interés bancario autorizados

, consecuentemente, se le impone como sanción: Prisión de 48 meses (4 años) y 100 días multa


(Se acredita que el monto de lo defraudado está en un rango desde 600 hasta 3,500 veces el salario mínimo = sanción del subtipo VI) (Subtipo 56)

Esta sanción es la combinación de las sanciones número 1 de prisión y de días multa del subtipo VI (corre-lativa de la fracción IV del artículo 307 del Código Penal del Estado de México). Si se suma secuencial y progresivamente los números de sanciones, esta pena sería la número 326,209)


C. Análisis del enunciado contenido en la segunda parte de la fracción I

del apartado A, del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

“Artículo 20.- En todo proceso de orden penal, el inculpado, la víctima o el ofendido, tendrán las siguientes garantías: A. Del inculpado: I. Inmediatamente que lo solicite, el juez deberá otorgarle la libertad provisional bajo caución, siempre y cuando no se trate de delitos en que, por su gravedad, la ley expresamente prohíba conceder este beneficio. En caso de delitos no graves, a solicitud del Ministerio Público, el juez podrá negar la libertad provisional, cuando el inculpado haya sido condenado con anterioridad, por algún delito calificado como grave por la ley o, cuando el Ministerio Público aporte elementos al juez para establecer que la libertad del inculpado representa, por su conducta precedente o por las circunstancias y características del delito cometido, un riesgo para el ofendido o para la sociedad.”(Primer párrafo)

Los enunciados contenidos en la parte que hemos resaltado, son

ricos en supuestos normativos y en consecuencias normativas debido a

las variables explícitas e implícitas contenidas en ellos.

Los elementos que encontramos son los siguientes:

- Para que proceda el beneficio de la libertad provisional bajo caución,

se requiere que se trate de delitos que no estén calificados como graves.

- Dos son los supuestos básicos:

o Que el inculpado no haya sido condenado con anterioridad

por algún delito grave, y

o Que el Ministerio Público no aporte elementos para

establecer que la libertad del inculpado representa un riesgo.

- El riesgo que puede representar un inculpado está diferenciado, tanto

por su contenido, como por los sujetos pasivos del riesgo.

- El Ministerio Público tiene cargas procesales diferenciadas.


134

- Solamente de los motivos de riesgo se genera algún tipo de

argumentación; en la otra causa se origina un problema de simple

acreditación-verificación. Incluso permite plantear que se trata de una

problemática institucional que versa sobre bancos de datos.

En el esquema 40, explicitamos de forma minuciosa estos

elementos, mostrando las más relevantes implicaciones que tienen.

En el esquema 41, aislamos la primera dimensión inherente al

primer supuesto en el que pudiera negarse el beneficio.

En el esquema 42, separamos la segunda dimensión, misma que

tiene correspondencia con el riesgo que el inculpado pudiera

representar. En esta representación se encuentran las posibles

combinaciones a que dan lugar las variables explícitas e implícitas

correspondientes.

En el esquema 43, referimos la parte relativa a la problemática

sobre la argumentación que se desprende del segundo supuesto:

justificar la existencia de riesgo.

Esquema 40. Análisis lingüístico y lógico de los enunciados

contenidos en el artículo 20, apartado A, fracción I, constitucional.


136

Esquema 41. Dimensión A del esquema 40.


Esquema 42. Dimensión B del esquema 40.


138

Esquema 43. Implicaciones sobre el riesgo.


En relación con el esquema 41, es evidente que se trata de un

problema meramente documental, pero no por ello menor. El ministerio

público tiene la carga de la prueba y para demostrar que una persona

inculpada con anterioridad ha sido condenada por delito grave,

solamente hay una manera de hacerlo: exhibiendo, en la causa penal

de que se trate, el documento con el que se acredite que el

nuevamente procesado ya había sido condenado por otro delito grave.

Esto no requiere argumentación sino acreditación fehaciente

documental, y para ello se necesita que el ministerio público cuente con

un banco de datos sobre sentencias ejecutoriadas (cosa juzgada). De

nada serviría que el ministerio público alegue o argumente que “sabe”

que el nuevamente inculpado fue condenado con anterioridad por otro

delito grave, pues si no lo acredita, el juez debe otorgar el beneficio de

la libertad provisional bajo caución.

Del esquema 42, podemos derivar la elaboración de varios tipos

de enunciados que podrían estar contenidos en los códigos penales,

sustantivos o adjetivos. Los enunciados varían según se dirijan al juez o al

ministerio público.

En el mencionado esquema se anota la combinación de variables

B 1 a X, B 1 b X, B 2 a Y, B 2 b Y, e indicamos con una W la referencia al

juez.

Si nuestro destinatario directo es el ministerio público, los

enunciados jurídicos serían del tenor siguiente:

“(Artículo __.-) Cuando en una causa penal el inculpado solicite el beneficio de la libertad provisional bajo caución y no se le esté procesando por un delito grave, el ministerio público deberá solicitar al juez niegue tal beneficio, siempre y cuando acredite:

a. Que por la conducta precedente del inculpado represente un riesgo para el ofendido;

b. Que por la conducta precedente del inculpado represente un riesgo para la sociedad;


140

c. Que por las circunstancias de comisión del delito y las características del mismo, el inculpado represente un riesgo para el ofendido, o

d. Que por las circunstancias de comisión del delito y las características del mismo, el inculpado represente un riesgo para la sociedad.”

En cualquiera de los supuestos mencionados, el ministerio público deberá aportar datos e información oportuna y pertinente a la causa. Asimismo, la autoridad ministerial deberá argumentar adecuadamente, en especial que existe riesgo, para que el juez resuelva no otorgar dicho beneficio.”

A partir de estos enunciados se pueden elaborar opciones de

redacción. Así, por ejemplo, si se aplica el criterio de economía de

lenguaje el contenido del artículo podría quedar en la forma siguiente:

“(Artículo __.-) Cuando en una causa penal el inculpado solicite el beneficio de la libertad provisional bajo caución y no se le esté procesando por un delito grave, el ministerio público deberá solicitar al juez niegue tal beneficio siempre y cuando acredite:

a) Que por la conducta precedente del inculpado éste represente un riesgo para el ofendido o para la sociedad;

b) Que por las circunstancias de comisión del delito y las características del mismo, el inculpado represente un riesgo para el ofendido o para la sociedad.

En cualquiera de los supuestos mencionados, el ministerio público deberá aportar datos e información oportuna y pertinente a la causa. Asimismo, la autoridad ministerial deberá argumentar adecuadamente, en especial, que existe riesgo, para que el juez resuelva no otorgar dicho beneficio.”

Por el contrario, si nuestro destinatario directo es el juez, los

enunciados jurídicos serían del tenor siguiente:

“(Artículo __.-) Cuando en una causa penal el inculpado solicite el beneficio de la libertad provisional bajo caución y no se le esté procesando por un delito grave, el juez deberá negar tal beneficio, siempre y cuando el ministerio público haya solicitado al juez lo niegue y acredite en la causa:


a) Que la conducta precedente del inculpado representa un

riesgo para el ofendido; b) Que la conducta precedente del inculpado representa un

riesgo para la sociedad; c) Que por las circunstancias de comisión del delito y las

características del mismo, el inculpado representa un riesgo para el ofendido, o

d) Que por las circunstancias que privaron en la comisión del delito y las características del mismo, el inculpado representa un riesgo para la sociedad.”.

En cualquiera de los supuestos mencionados, la autoridad ministerial deberá aportar datos e información oportuna y pertinente a la causa. Asimismo, el ministerio público deberá argumentar adecuadamente, en especial que existe riesgo, para que el juez resuelva no otorgar dicho beneficio.”

También sobre este artículo se puede economizar lenguaje.

Por lo que hace al esquema 43, en él se expresan los extremos que

debe tomar en cuenta el ministerio público o, en su caso, el juez,

respecto de la argumentación sobre el riesgo que puede representar un

inculpado para el ofendido o para la sociedad. Lo relevante es la

relación causal entre conducta precedente del procesado o

circunstancias y características del delito, como causa, y el efecto riesgo

para el ofendido o para la sociedad. Y la relación causal, si bien se basa

en hechos, se traduce en una problemática argumentativa. Por su parte,

el juez tiene el deber de evaluar, tanto los hechos, como las

argumentaciones de la defensa y del ministerio público.

No está de más apuntar, someramente, que el término “riesgo”

presenta un alto grado de ambigüedad (y quizá se deba hablar, con

mayor exactitud, de vaguedad), en relación con el contexto en el que

opera normativamente tal término. ¿De qué formas una persona puede

llegar a representar un riesgo para el ofendido o para la sociedad?

¿Cómo se puede evaluar razonablemente tal representación? Las

técnicas normativas de vanguardia dejaron atrás aquella directriz que

indicaba que debían evitarse los términos ambiguos (y dentro de tal


142

lineamiento se incluía la vaguedad), pues esto era pura ilusión, dado que

es consustancial al lenguaje no ser unívoco64. En el esquema siguiente

gráficamente presento los tres tipos básicos de ambigüedad.

Esquema 44. Tipos básicos de ambigüedad.

64 Creo que se está pasado a una etapa, o mejor dicho a nuevos procesos, sobre usos del lenguaje natural en el ámbito jurídico, principalmente en el área del derecho administrativo, en los que las definiciones legales –en sentido amplio- son enunciados jurídicos que permiten determinar la significación de ciertos términos o, incluso, de conceptos en cuanto a su operatividad normativa. En este sentido se da un proceso de connotación de términos en el espacio jurídico.

A

M

B

I

G

U

E

D

A

D

Es, básicamente, un efecto semántico: más de una interpretación simultánea sin que

ninguna predomine. El interprete privilegia una de ellas

Disciplina que estudia el significado del signo (de las palabras)

¿Por qué la ambigüedad? La comunicación humana no

es unívoca por naturaleza

TRES

TIPOS

BÁSICOS

AMBIGÜEDAD LÉXICA

SE TRATA DE UNA RELACIÓN EQUÍVOCA EXISTENTE ENTRE PALABRAS HOMÓFONAS U HOMOGRAFAS.

AMBIGÜEDAD SINTÁCTICA

CONSTRUCCIONES EN QUE NO APARECEN CLARAMENTE LAS FUNCIONES GRAMATICALES NI, POR ELLO MISMO, LOS SIGNIFICADOS CONTEXTUALES DE

LAS PALABRAS

AMBIGÜEDAD SEMÁNTICA

UNIÓN, EN UN SIGNIFICADO, DE DOS O MÁS QUE TAMBIÉN SE OFREZCAN COMO ALTERNATIVAS, YA SEA QUE SE PRESENTEN COMO DESCONECTADOS, COMO OPUESTOS Y APARENTEMENTE CONTRADICTORIOS, O

COMO FINGIDA CONFUSIÓN DEL EMISOR QUE EL RECEPTOR RESULEVE.

MATERIA MUNICIPAL

IV. Materia municipal

odelo sobre los parámetros de sistematización y ordenación de

una ley (técnica de epígrafes) desde reforma constitucional

federal y reforma constitucional estatal hasta la construcción de la

estructura de ley estatal.

Antes de entrar en materia, es importante apuntar que la

necesidad creciente de las técnicas normativas (T’s N’s) es una de las

preocupaciones más acuciantes del quehacer legislativo y, en general,

de quien elabora enunciados jurídicos. Hoy en día es incuestionable la

relevancia del conocimiento de las diversas técnicas que permiten

mejorar el trabajo de creación de leyes.

Evidentemente, en esta área del conocimiento no se ha dicho la

última palabra y, por tanto, es necesario seguir trabajando en el

establecimiento de directrices o lineamientos y, sobre todo, de técnicas

que permitan no sólo mejorar el trabajo, sino homogeneizarlo; es decir,

lograr que aquellos documentos que pueden elaborarse sobre la base

de patrones previamente establecidos se realice de esta manera para

que no surjan diversos formatos o esquemas para un mismo tipo de

documento; hecho que sólo genera confusión en una innumerable

cantidad de casos y duplicación del trabajo y pérdida de tiempo.

También es importante entender que, las T’s N’s, deben observarse

en todos los órdenes de gobierno, aunque evidentemente hay

peculiaridades respecto a su aplicación en cada uno de ellos.

Queda claro que quienes tienen mayor libertad de acción son los

legisladores del orden federal, ya que, hablando en términos de derecho

positivo, el único limite que tienen es la constitución; en tanto que el

trabajo legislativo en el orden estatal se ve limitado por las constituciones

federal y estatal, incluso por las leyes generales o leyes marco. Para el

tercer orden de gobierno (municipal) evidentemente las limitaciones

M


146

aumentan. En primer lugar, debido a que el tipo de documentos

normativos que están facultados para emitir, son formalmente diferentes

a los de los otros órdenes (los cuáles muestran cierta homogeneidad, en

cuanto a los documentos que expiden: constituciones, códigos, leyes,

etc.)

Para entender mejor estas diferencias, resulta importante resaltar

que, para la integración y funcionamiento del municipio, éste no cuenta

ni emite una constitución, sino que los poderes normativo y ejecutivo que

tiene, le son dados por las constituciones federal y locales, así como por

varias leyes también de orden federal y local. Precisamente en cada

Estado encontramos una ley que regula al municipio: norma su

organización, le establece sus atribuciones, funciones e indica la forma

de llevarlas a cabo. Lo anterior, junto con otras leyes, conforma el marco

jurídico municipal.

Pero, para elaborar la ley que regule la estructura y

funcionamiento del municipio, es necesario que los legisladores estatales

atiendan, tanto a la constitución federal, como la local, así como a las

leyes generales y las locales, ya que en todos estos documentos

podríamos encontrar artículos en los que se señalen, restrinjan o

especifiquen las competencias y funciones del municipio.

Así pues, este apartado surge de una reforma al artículo 115 de la

Constitución Federal (realizada en 1999), la cual estableció las bases,

entre otras cuestiones municipales, del nuevo marco jurídico edilicio y

que, como mostraré más adelante, lleva de suyo la expedición de

nuevas leyes municipales en los estados de la república bajo los

principios y directrices establecidos, básicamente, en la Constitución

Federal.

La finalidad es presentar la metodología inicial a seguir para

elaborar un modelo de ley municipal, con base en el análisis exhaustivo

Materia municipal 147

de cada una los elementos incluidos en la redacción de la reforma

mencionada.

A. Contexto jurídico-municipal generado por la reforma constitucional

federal de 1999

El 23 de diciembre de 1999, se publicó, en el Diario Oficial de la

Federación, el Decreto de Reformas al artículo 115 de la Constitución

Federal. Conforme al artículo primero transitorio del mencionado

decreto, las reformas entraron en vigor el 22 de marzo del 2000.

De acuerdo con el artículo segundo transitorio del decreto de

reformas al artículo 115 de la Constitución Federal, los Estados deben

adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en las

modificaciones constitucionales. Como se observa, la obligación de

adecuación normativa se ordena en dos niveles: a) constitucional y b)

legislación secundaria, tanto de índole reglamentaria como de

naturaleza ordinaria.

Para tener un referente real de legislación municipal estatal

vigente que no reproduce, en términos generales, los principales

parámetros de la reforma constitucional, he seleccionado la vigente Ley

Orgánica Municipal del Estado de México, en virtud de que se trata de

una de las leyes estatales que no fueron abrogadas para sustituirla por

una nueva ley municipal, tal y como ocurrió en otras entidades

federativas que, además de acatar lo prescrito en el artículo segundo

transitorio del decreto de reforma constitucional (como también lo hizo

el estado de México), expidieron nuevas leyes municipales.

En el estado de México, en correlación con las modificaciones

constitucionales en materia municipal, se actualizó el texto de la

constitucional local, y ha quedado pendiente el ajuste de la legislación

secundaria. Dentro de ésta, lo primordial es revisar y, en su caso,

adecuar la ley que regula la estructura, organización y funcionamiento


148

del Municipio; o bien, si los ajustes modificatorios rebasan los parámetros

de simples adecuaciones a la legislación vigente, expedir un nuevo

ordenamiento.

En la actualización de la legislación secundaria que repercute en

el ámbito municipal del estado de México, encontramos, en términos

generales, avances significativos en materia administrativa, gracias a la

formulación y expedición del Código Administrativo, mismo que fue

publicado en la Gaceta de Gobierno del 13 de diciembre de 2001, y

que entró en vigor el 13 de marzo de 2002. En este código se deja ver un

conjunto normativo relevante que incide directamente en el desarrollo

social y económico de esta entidad y de sus municipios; además de que

implica una forma de regulación de algunas funciones y servicios

públicos de carácter municipal. Sin embargo, tal y como se ha señalado,

no se han actualizado diversas leyes estatales que norman,

precisamente, aspectos municipales, principalmente la ley que regula,

propiamente, el Municipio.

Sin menoscabo de la necesidad de llevar a cabo la mejora

normativo-jurídica integral de las disposiciones legales que regulan

aspectos municipales, se requiere actualizar y dotar de un nuevo marco

jurídico al Municipio, en correlación con los enunciados jurídicos de la

Constitución Federal y de la Constitución del Estado.

Con base en esta necesidad revisé la Ley Orgánica Municipal del

Estado de México, vigente, y una serie de leyes relacionadas con el

Municipio, con el objeto de estar en aptitud de evaluar la conveniencia

de realizar únicamente modificaciones (bien sean mediante reformas,

adiciones o derogaciones) o, de plano, proceder a la elaboración de un

nuevo ordenamiento y dar cabida plena a los cambios constitucionales

en materia municipal.


B. Metodología para el análisis del texto normativo contenido en el

artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El primer paso consiste, entonces, en analizar en detalle el texto

normativo constitucional relativo al municipio contenido en la

constitución federal; esto es, el artículo 115 antes mencionado. En los

apartados se detallan las fases realizadas.

1. Primer paso. Contraste entre el texto anterior a la reforma con el nuevo

texto (identificación de modificaciones)

La primera fase consiste en conocer las modificaciones que tuvo el texto

constitucional. Al efecto, en el esquema 45 se contrastan el texto anterior

y el actual.

Esquema 45. Contraste entre texto anterior y texto actual.

Texto anterior Texto actual

Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo


150

inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.


Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas


de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

e) Las disposiciones a aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

III. Los Municipios, con el concurso III. Los Municipios tendrán a su cargo las


152

de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado b) Alumbrado público c) Limpia d) Mercados y centrales de abasto e) Panteones f) Rastro g) Calles, parques y jardines h) Seguridad pública y tránsito, e i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado,

tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su

equipamiento; h) Seguridad pública, en los

términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda;

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;

IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las

IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las


legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con las contribuciones de esas contribuciones.

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con las contribuciones de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa


154

por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los


fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;


VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente; y

VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

VIII. La leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

IX. Derogada IX. Derogada X. Derogada X. Derogada

2. Segundo paso. Análisis del contenido de los artículos transitorios del

Decreto por el que se expidieron las reformas constitucionales, publicado

en el Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999

Dentro del análisis del nuevo texto normativo en la que se identifican las

modificaciones que se introdujeron, también se examinan los enunciados

contenidos en los artículos transitorios del decreto de reformas

constitucionales con el objetivo de tomar en cuenta si existe algún

elemento relevante que debe considerarse al elaborar los textos


156

normativos relacionados con la materia municipal de una constitución

estatal.

“Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos siguientes. Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001. En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes. Artículo tercero. Tratándose de funciones y servicios que conforme al presente Decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con los municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrán de lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud. En el caso del inciso a) de la fracción III del artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los gobiernos estatales podrán solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La legislatura estatal resolverá lo conducente. En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes. Artículo cuarto. Los estados y municipios realizarán los actos conducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a las constituciones y leyes estatales.


Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad. Artículo sexto. En la realización de las acciones conducentes al cumplimiento del presente decreto, se respetarán los derechos y obligaciones contraídos previamente con terceros, así como los derechos de los trabajadores estatales y municipales.”

Es importante destacar el enunciado contenido en el artículo

segundo transitorio, ya que se establece un año para que los congresos

estatales, siguiendo sus procedimientos particulares de reforma a la

constitución local, las adecuen a las nuevas pautas normativas en

materia municipal.

Sin embargo, queda sin efecto lo prescrito en el párrafo primero de

dicho artículo transitorio, ya que en el párrafo dos se establece que en

tanto no se lleven a cabo las adecuaciones pertinentes, seguirán

aplicándose las disposiciones vigentes, es decir, las disposiciones del

texto constitucional vigente hasta el 21 de marzo de 2000. Esto se

traduce, en una primera lectura, en el hecho de que si en un Estado no

se llevan a cabo las adecuaciones a la constitución estatal, no surten

efectos las modificaciones introducidas a la Constitución Federal.

El contenido del artículo sexto debe tenerse en cuenta al elaborar

los artículos transitorios de los decretos que, en su caso, lleguen a expedir

los congresos estatales. Básicamente para destacar que cualquier

acción derivada por efecto del cumplimiento del decreto de reformas a

la constitución federal, debe respetar los derechos de terceros y los de

los trabajadores estatales y municipales.


158

3. Tercer paso. Nuevo texto normativo e identificación de elementos

En el esquema 46 se presentan el texto del artículo 115 constitucional

(columna izquierda en la que se destacan las reformas constitucionales

de 1999 con subrayado) y la identificación de los elementos relevantes

del texto normativo (columna derecha). Esta actividad constituye la fase

tres.

Esquema 46. Texto actual e identificación de elementos.

Texto actual Elementos Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

Características esenciales del Municipio


Ayuntamiento Integración Función legislativa Función del Ayuntamiento (competencia, genérica) Prohibición genérica

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en

Presupuestos de elegibilidad (materia electoral)


ejercicio. Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

Facultades del legislativo (desaparición, suspensión y revocación de mandato)

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

Integración (suplencia)

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

Facultad del legislativo (concejos municipales) Concejos municipales (integración) Función legislativo


Características esenciales del Municipio (atributos)

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

Función del ayuntamiento (legislativa) (conceptuación) Facultad del legislativo (expedir legislación

para disposiciones generales)

Función del ayuntamiento (legislativa)

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

Facultad del legislativo (expedir legislación)

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;



160







e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

Facultad del legislativo

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado,


d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su

equipamiento; h) Seguridad pública, en los

términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

Funciones del municipio (servicios públicos)


i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Facultad del legislativo

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Sujeción a leyes federales y estatales

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;

Función del municipio (asociarse) Facultad del legislativo Función del Ayuntamiento Función del Ejecutivo Estatal

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley;

Facultad de comunidades indígenas

IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

Función del Ayuntamiento (hacendaria) Función legislativo


Función del Ayuntamiento (hacendaria)

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

Función del Ejecutivo Estatal Función del Ayuntamiento (hacendaria)

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios



162

con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

Facultad del legislativo.




Prohibición para el legislativo federal (hacendaria) Función del legislativo (hacendaria) (excepciones)

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Función del legislativo Función del Ayuntamiento (hacendaria y fiscalización)

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;


Función del legislativo

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

Función del Ayuntamiento

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

Función del Ayuntamiento (ordenamiento territorial)

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán

Función del Ayuntamiento (planeación) Función del Ejecutivo Federal Función del Ejecutivo Estatal


asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

Función del Ayuntamiento (construcciones)

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

Función del Ayuntamiento (ordenamiento ecológico)

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

Función del Ayuntamiento (transporte público)

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

Función del Ayuntamiento (custodias)

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

Función del Ayuntamiento (ordenamiento territorial y ecológico)



VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

Facultad exclusiva del Presidente

Municipal

Facultad del Ejecutivo Estatal (gobernador)

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

Facultad del Ejecutivo Federal

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

Función del legislativo Relaciones laborales de trabajadores municipales


164

IX. Derogada X. Derogada

4. Cuarto paso. Agrupamiento de enunciados jurídicos a partir del grupo

de elementos al que pertenece cada enunciado

Como fase cuatro, a partir de la identificación de elementos según la

materia de que se trate, estamos en aptitud de reagrupar los enunciados

de acuerdo a diversos criterios.

Salta a la vista la diferencia entre los enunciados que

corresponden, propiamente, al municipio y los que corresponden a las

facultades de los congresos locales en relación con el municipio.

Los demás elementos podrían conformar un tercer agrupamiento.

He aquí los dos principales criterios para agrupar los enunciados: uno

relativo a la estructura y organización del municipio y otro inherente a las

facultades de los congresos locales en relación con la materia municipal.

De esta forma, el segundo paso nos llevó a concentrar los

enunciados de los elementos previamente identificados bajo dos

criterios:

• Por un lado, el criterio que atiende a los enunciados

vinculados con la estructura, organización y

funcionamiento del municipio, y

• Por otra parte, el criterio que responde a los enunciados

relacionados con las facultades de los congresos

estatales en materia municipal.

Evidentemente quedan algunos enunciados que no encajan en

ninguno de los dos criterios aludidos, motivo por lo cual es posible

conformar un tercer grupo de enunciados. Sin embargo, como se trata

de enunciados “relacionados” con la materia municipal que no se


ubican directamente con los dos grupos anteriores, se irán “insertando”

en estos grupos, dependiendo de la materia a la que se refieran.

Asimismo, de gran parte de los enunciados se desmenuza su

contenido con el objetivo de aclarar sus componentes y estar en aptitud

de elaborar los nuevos enunciados, incluso de desagregar cada

componente.

Como se observa, cada criterio da lugar a un tipo de

agrupamiento, por lo que la fase cuatro, técnicamente, tiene dos

variantes y cada una de ellas, a su vez, da lugar a un aspecto más. De

manera que tenemos, en suma, que la cuarta etapa se descompone en

cuatro fases, las dos primeras son inherentes al primer criterio y, las dos

siguientes, están relacionadas con el segundo criterio, tal y como se

expone en los siguientes cuatro numerales.

4.1. Agrupamiento de enunciados concernientes a la estructura,

organización y funcionamiento del municipio

En el esquema 47 se agrupan, en la columna izquierda, los enunciados

relativos a la estructura, organización y funcionamiento del municipio. En

la columna de la derecha, se elabora un nuevo texto normativo para

constitución estatal, a partir de los enunciados de la constitución federal

que solamente tienen relación con la estructura, organización y

funcionamiento del municipio.

Esquema 47. Agrupamiento de enunciados según elementos y

propuesta de texto para constitución local relativos al municipio

(estructura y funcionamiento)


166

Agrupamiento de enunciados según elementos relativos al Municipio

(estructura, organización y funcionamiento)

Propuesta de texto para constitución local sobre el Municipio (estructura,

organización y funcionamiento)

Características esenciales del Municipio

…base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre. Definición (atributos) Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, ...no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado...

__) El municipio libre es la base de la

división territorial y de la organización política y administrativa del estado. Está investido de personalidad jurídica y administra su patrimonio en los términos que señalen las leyes respectivas.

__) El gobierno del municipio estará a

cargo de un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.

Integración (Ayuntamiento) …integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

__) El ayuntamiento se integra por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La ley establecerá los requisitos de elegibilidad para cada uno de ellos, y establecerá para las votaciones los principios de votación mayoritaria relativa y de representación proporcional, en la elección de los Ayuntamientos. Si alguno de los miembros del Ayuntamiento o del Concejo municipal dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

Concejo Municipal (Integración) En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

__) En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, el congreso designará de entre los vecinos a los integrantes de los concejos municipales y sus respectivos suplentes. Estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

Los concejos municipales concluirán los


períodos respectivos.

Presupuestos de elegibilidad. Reeleción. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Presupuestos de elegibidad. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

__) No podrán ser reelectos para el período inmediato:

__ ) Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa; __ ) Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, y __ ) Con el carácter de suplentes, los funcionarios antes mencionados que hayan sido propietarios.

Los que tengan el carácter de suplentes, podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Función del Ayuntamiento (competencia genérica) La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Ayuntamiento se auxiliará de los órganos y unidades administrativas que la ley determine. Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

__) Las atribuciones otorgadas al gobierno municipal por la constitución federal, esta constitución y las demás leyes que de ellas emanen, se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el ayuntamiento se auxiliará de los órganos y unidades que integren su administración pública conforme a lo que determine la ley. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la constitución federal, y sus disposiciones reglamentarias.

Funciones y servicios públicos. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: • Agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

• Alumbrado público; • Limpia, recolección, traslado,


__) Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

__) Agua potable, drenaje,

alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

__) Alumbrado público; __) Limpia, recolección, traslado,


168

• Mercados y centrales de abasto; • Panteones; • Rastro; • Calles, parques y jardines y su

equipamiento; • Seguridad pública, en los términos

del artículo 21 de la Constitución federal, policía preventiva municipal y tránsito; La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

• Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


__) Mercados y centrales de abasto; __) Panteones; __) Rastro; __) Calles, parques y jardines y su

equipamiento; __) Seguridad pública, en los términos

del artículo 21 de la constitución federal, policía preventiva municipal y tránsito. El presidente municipal tendrá el mando de la policía preventiva municipal, sin perjuicio de que en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público, aquélla acate las órdenes que el gobernador del estado le transmita. En todo caso el ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los municipios donde resida habitual o transitoriamente;

__) Los que el congreso del estado determine según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, y

__) Los previstos en la constitución federal y en las leyes federales que de ella emanen.

Función del ayuntamiento (legislativa) Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, (…) los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

__) Los ayuntamientos tienen facultad de:

__) Aprobar y expedir, dentro de sus respectivas jurisdicciones, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, con el objeto de:

__) organizar la administración

pública municipal; __) regular las materias,

procedimientos, funciones y servicios públicos a su cargo,

__) dar cumplimiento a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la constitución federal, y

__) asegurar la participación ciudadana y vecinal.

Función del Ayuntamiento __) En materia de ordenamiento


(ordenamiento territorial) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; Otorgar licencias y permisos para construcciones;

territorial:

__) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

__) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

__) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

__) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, y

__) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

Función en relación con reservas ecológicas. Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

__) En lo relativo al ordenamiento ecológico participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas en la materia;

Función hacendaria. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,

__) Administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el congreso establezca a su favor, y en todo caso:

__) Percibir las contribuciones,

incluyendo tasas adicionales, que localmente se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;

__) Percibir las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se


170

montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

determinen por las legislaturas de los Estados;

__) Percibir los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;

__) Proponer al Congreso las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria;

__) Aprobar los presupuestos de egresos, con base en sus ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

Coordinación y asociación con otros municipios. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio; Relación con zonas federales. Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos,

__) Celebrar convenios: __) De coordinación y asociación

para la eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan, bien sea con terceros, otros municipios o el Estado. En caso de asociación con municipios de otras entidades federativas, se requerirá la aprobación del congreso del estado;

__) Con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente se haga cargo en forma temporal de alguno de los servicios públicos o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio;

__) Con el estado a fin de que éste realice algunas funciones de la administración de sus contribuciones;

__) Para la administración y custodia de zonas federales,


en el ámbito de sus competencias, planearán y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;

y __) Con la federación, el estado y

municipios cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, a fin de planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros.

Transporte público. Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; Asunción de funciones por parte del gobierno estatal. El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria la solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes

__) En materia de transporte público de pasajeros, intervenir en la formulación y aplicación de programas cuando éstos afecten su ámbito territorial.

__) Solicitar al gobierno del estado,

por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, asuma una función o servicio municipal cuando esté imposibilitado para ejercerla o prestarlo y no exista el convenio correspondiente.

4.2. Texto normativo de apartado de constitución estatal relativo a la

estructura, organización y funcionamiento del municipio

A partir de los enunciados elaborados de la segunda columna del

cuadro 47, el texto normativo es el siguiente:

“TÍTULO _______ CAPÍTULO ÚNICO DEL MUNICIPIO Artículo ___.- El municipio libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del estado; está investido de personalidad jurídica y administra su patrimonio en los términos que señalen las leyes respectivas. Artículo ___.- El gobierno del municipio estará a cargo de un ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.


172

Artículo ___.- El ayuntamiento se integra por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La ley establecerá los requisitos de elegibilidad para cada uno de ellos, y establecerá para la votación y en la elección de los ayuntamientos los principios de votación mayoritaria relativa y de representación proporcional. Si alguno de los miembros del ayuntamiento o del concejo municipal dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. Artículo ___.- En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, el congreso designará de entre los vecinos a los integrantes de los Concejos Municipales y sus respectivos suplentes. Estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. Los concejos municipales concluirán los períodos respectivos. Artículo ___.- No podrán ser reelectos para el período inmediato: I. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa. II. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, y III. Con el carácter de suplentes, los funcionarios antes mencionados que hayan sido propietarios. Los que tengan el carácter de suplentes, podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Artículo ___.- Las atribuciones otorgadas al gobierno municipal por la constitución federal, esta constitución y las demás leyes que de ellas emanen, se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el ayuntamiento se auxiliará de los órganos y unidades que integren su administración pública conforme lo determine la ley. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la constitución federal, y sus disposiciones reglamentarias. Artículo ___.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; II. Alumbrado público;


III. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; IV. Mercados y centrales de abasto; V. Panteones; VI. Rastro; VII. Calles, parques y jardines y su equipamiento; VII. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la constitución federal, policía preventiva municipal y tránsito. El presidente municipal tendrá el mando de la policía preventiva municipal, sin perjuicio de que en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público, aquélla acate las órdenes que el gobernador del estado le transmita. En todo caso el ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los municipios donde resida habitual o transitoriamente; VIII. Los que el congreso del estado determine según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, y IX. Los previstos en la constitución federal y en las leyes federales que de ella emanen. Artículo ___.- Los ayuntamientos tienen facultad de: I. Aprobar y expedir, dentro de sus respectivas jurisdicciones, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberá expedir el congreso, con el objeto de: a) organizar la administración pública municipal; b) regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos a su cargo, c) dar cumplimiento a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la constitución federal, y d) asegurar la participación ciudadana y vecinal. II. En materia de ordenamiento territorial: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; d) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, y e) Otorgar licencias y permisos para construcciones; III. En lo relativo al ordenamiento ecológico participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas en la materia; IV. Administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el congreso establezca a su favor, y en todo caso:


174

a) Percibir las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que localmente se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Percibir las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados; c) Percibir los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo; d) Proponer al congreso las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; e) Aprobar los presupuestos de egresos, con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. V. Celebrar convenios: a) De coordinación y asociación para la eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan, bien sea con terceros, otros municipios o el estado. En caso de asociación con municipios de otras entidades federativas, se requerirá la aprobación del congreso del estado; b) Con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, y respecto de algún servicio público: 1. Se haga cargo en forma temporal, o 2. Se preste o ejerza coordinadamente por el estado y el propio municipio; c) Con el estado a fin de que éste realice algunas funciones de la administración de sus contribuciones; d) Para la administración y custodia de zonas federales, y e) Con la federación, el estado y municipios cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, a fin de planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros. VI. En materia de transporte público de pasajeros intervenir en la formulación y aplicación de programas cuando éstos afecten su ámbito territorial, y VII. Solicitar al gobierno del estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, asuma una función o servicio municipal cuando esté imposibilitado para ejercerla o prestarlo y no exista el convenio correspondiente.”


4.3. Agrupamiento de enunciados relativos a facultades de congreso

estatal en relación con la materia municipal

En el esquema 48 se agrupan, en la columna izquierda, los enunciados

relativos a las funciones del congreso estatal, en relación con la materia

municipal. Mientras que en la columna derecha se elabora un nuevo

texto normativo para constitución local, a partir de los enunciados de la

constitución federal que solamente tienen relación con funciones del

congreso estatal en materia municipal.

Esquema 48. Agrupamiento de enunciados según elementos

relativos a facultades de congreso local en materia municipal.

Agrupamiento de enunciados según

elementos relativos a facultades congreso local en materia municipal

Propuesta de texto para constitución local sobre facultades del congreso


Artículo __ .- El congreso es competente para: (fracción).- En materia municipal:

__) Expedir la ley orgánica de los municipios, en la que se regule su integración y funcionamiento y se sienten las bases generales de la administración pública municipal.


__) Declarar, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, la desaparición y suspensión de ayuntamientos, así como la suspensión o revocación del mandato a alguno de sus miembros. La ley respectiva establecerá las causas graves y procedimientos para proceder a la declaración de que se trate, que deberán respetar el derecho de audiencia para rendir pruebas y formular alegatos.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los

__) Designar de entre los vecinos a los integrantes de los concejos municipales y sus respectivos suplentes, cuando se haya declarado desaparecido un


176

suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones. La ley establecerá el número de concejales, los requisitos de elegibilidad, que deberán ser los mismos que los exigidos para regidores, así como los procedimientos para su designación.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

__) Expedir la ley que regule el procedimiento administrativo en los municipios, orientada por los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, en donde se incluyan los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares.


__) Legislar en materia de patrimonio inmobiliario municipal y establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos cuando se afecte ese patrimonio.

__) Establecer los casos en que se

requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos, para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al período del


ayuntamiento.


__) Establecer las normas generales para la celebración de convenios:

__ ) Con el estado, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal, de alguno de los servicios públicos, funciones, ejecución y operación de obras, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio, cuando el desarrollo económico o social lo haga necesario;

__ ) Con el estado, a fin de que éste realice algunas funciones de la administración de sus contribuciones, y

__ ) Con la federación, para la administración y custodia de las zonas federales, con la intervención que corresponda al gobierno del estado.


__) Declarar, a solicitud de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes del ayuntamiento, que el gobierno estatal asume una función o servicio municipal, cuando al no existir el convenio correspondiente, considere que el municipio de que se trate está imposibilitado para ejercerlo o prestarlo. La ley determinará los procedimientos y condiciones para que el estado los asuma;

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

__) Establecer las disposiciones aplicables en los municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes;

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los

__) Emitir las normas que establezcan los procedimientos por los que se resuelvan los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los


178

incisos c) y d) anteriores;

actos derivados de los incisos g) y h, y

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo

__) Aprobar los convenios de coordinación y asociación que realicen los municipios con otros municipios de dos o más estados, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden;

IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: … i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

__) Establecer funciones y servicios públicos a favor de los municipios, distintos a los previstos en la constitución federal y esta constitución, para lo cual tomará en cuenta las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


4.4. Texto normativo de apartado de constitución estatal relativo a

facultades del congreso estatal en relación con la materia municipal

A partir de los enunciados elaborados en la segunda columna del esquema 48, el texto normativo es el siguiente:

“[FACULTADES CONGRESO] Artículo __ .- El Congreso es competente para: (fracción).- En materia municipal: A. Expedir la ley orgánica de los municipios, en la que se regule su integración y funcionamiento y se sienten las bases generales de la administración pública municipal. B. Declarar, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, la desaparición y suspensión de ayuntamientos, así como la suspensión o revocación del mandato a alguno de sus miembros. La ley respectiva establecerá las causas graves y procedimientos para proceder a la declaración de que se trate; que deberán respetar el derecho de audiencia, en especial rendir pruebas y formular alegatos; C. Designar de entre los vecinos a los integrantes de los concejos municipales y sus respectivos suplentes, cuando se haya declarado desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones. La ley establecerá el número de concejales, los requisitos de elegibilidad, que deberán ser los mismos que los exigidos para regidores, así como los procedimientos para su designación; D. Expedir la ley que regule el procedimiento administrativo en los municipios, orientada por los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, en donde se incluyan los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares; E. Legislar en materia de patrimonio inmobiliario municipal y establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos cuando se afecte ese patrimonio;


180

F. Establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos, para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al período del ayuntamiento; G. Establecer las normas generales para la celebración de convenios:

a) Con el estado, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal, de alguno de los servicios públicos, funciones, ejecución y operación de obras, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio, cuando el desarrollo económico o social lo haga necesario; b) Con el estado, a fin de que éste realice algunas funciones de la administración de sus contribuciones, y c) Con la federación, para la administración y custodia de las zonas federales, con la intervención que corresponda al gobierno del estado.

H. Declarar, a solicitud de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes del ayuntamiento, que el gobierno estatal asume una función o servicio municipal, cuando al no existir el convenio correspondiente, considere que el municipio de que se trate que está imposibilitado para ejercerla o prestarlo. La ley determinará los procedimientos y condiciones para que el estado los asuma. I. Establecer las disposiciones aplicables en los municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes; J. Emitir las normas que establezcan los procedimientos por los que se resuelvan los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos _) y _); K. Aprobar los convenios de coordinación y asociación que realicen los municipios con otros municipios de dos o más estados, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, y L. Establecer funciones y servicios públicos a favor de los municipios, distintos a los previstos en la constitución Federal y


esta constitución, para lo cual tomará en cuenta las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. En las leyes estatales no se establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público”.

5. Quinto paso. Análisis de impacto normativo a partir de los textos para una constitución estatal

A partir de los textos propuestos es posible, de manera genérica,

establecer el impacto normativo que cada conjunto de enunciados

tiene en un sistema jurídico estatal.

5.1. Impacto normativo del texto relativo a la estructura, organización y

funcionamiento del municipio

A partir del texto normativo propuesto para constitución estatal sobre la

estructura, organización y funcionamiento del municipio, se analiza cada

enunciado y se determina cuál es su impacto normativo en el sistema

jurídico estatal. En el esquema 49 se presentan, genéricamente, los

efectos más relevantes.

Esquema 49. Texto de constitución local sobre el municipio e

impacto normativo.

Texto propuesto Impacto normativo (Revisión y, en su caso,

reformas de:) CAPÍTULO ÚNICO DEL MUNICIPIO ARTÍCULO ___.- El municipio libre es la

- Constitución - Ley Orgánica Municipal, en lo relativo a la

integración del ayuntamiento


182

base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado; está investido de personalidad jurídica y administra su patrimonio en los términos que señalen las leyes respectivas. ARTÍCULO ___.- El gobierno del municipio estará a cargo de un ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.


integración del Ayuntamiento;

ARTÍCULO ___.- El ayuntamiento se integra por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La ley establecerá los requisitos de elegibilidad para cada uno de ellos, y establecerá los principios de votación mayoritaria relativa y de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios. Si alguno de los miembros del ayuntamiento o del concejo municipal dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.


integración del Ayuntamiento (Se prevé de manera supletoria el supuesto de falta absoluta de alguno de los miembros del ayuntamiento)

ARTÍCULO ___.- En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, el congreso designará de entre los vecinos a los integrantes de los concejos municipales y sus respectivos suplentes. Estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

Los concejos municipales concluirán los períodos respectivos.

- Ley Orgánica municipal, para prever el número de miembros que deberán integrar el consejo y, la obligación de cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores (Es posible establecer un procedimiento específico, para este efecto, en la Ley Orgánica del Congreso o en la Orgánica Municipal)

ARTÍCULO ___.- No podrán ser reelectos para el período inmediato:

- Ley electoral

__) Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa;

__) Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad


desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, y

__) Con el carácter de suplentes, los funcionarios antes mencionados que hayan sido propietarios.

Los que tengan el carácter de suplentes, podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

ARTÍCULO ___.- Las atribuciones otorgadas al gobierno municipal por la constitución federal, esta constitución y las demás leyes que de ellas emanen, se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el ayuntamiento se auxiliará de los órganos y unidades que integren su administración pública conforme lo determine la ley. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la constitución federal, y sus disposiciones reglamentarias.


integración del Ayuntamiento;

ARTÍCULO ___.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

- Constitución - Ley Orgánica Municipal

(Establecer normas definitorias de lo que son las funciones y servicios públicos, competencia de los municipios para evitar conflictos competenciales) (Se plasma la constitucionalización de la policía municipal preventiva, y los casos en que expresamente estarán sometidos a las instrucciones del gobernador del estado)

(todos los incisos)

__) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

__) Alumbrado público; __) Limpia, recolección, traslado,


__) Mercados y centrales de abasto;

__) Panteones;


184

__) Rastro; __) Calles, parques y jardines y su

equipamiento;

__) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la constitución federal, policía preventiva municipal y tránsito. El presidente Municipal tendrá el mando de la policía preventiva municipal, sin perjuicio de que en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público, aquélla acate las órdenes que el gobernador del estado le transmita. En todo caso el ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los municipios donde resida habitual o transitoriamente; e

__) Los que el congreso del estado determine según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, y

__) Los previstos en la constitución federal y en las leyes federales que de ella emanen.

ARTÍCULO ___.- Los ayuntamientos tienen facultad de:

- Constitución - Ley Orgánica Municipal, en lo inherente a

la administración pública municipal. - Expedición de una Ley del Procedimiento

Administrativo Municipal - Expedición de ley de participación

ciudadana (Conviene destacar la obligatoriedad para instaurar procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La obligatoriedad debiera quedar recogida desde el texto constitucional local, y su mecanismo desarrollado en un a ley general de participación ciudadana, evaluando los mecanismos de plebiscito, referéndum, o consulta popular)

(primera fracción)

- Aprobar y expedir, dentro de sus respectivas jurisdicciones, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberá expedir el congreso, con el objeto de:


__) organizar la administración pública municipal;

__) regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos a su cargo,

__) dar cumplimiento a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la constitución federal, y

__) asegurar la participación ciudadana y vecinal.

- En materia de ordenamiento territorial: __) Formular, aprobar y administrar

la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

- Constitución - Leyes en materia de ordenamiento

territorial (desarrollo urbano) __) Participar en la creación y

administración de sus reservas territoriales;


territorial (desarrollo urbano) __) Autorizar, controlar y vigilar la

utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


territorial (desarrollo urbano)

__) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, y


territorial (desarrollo urbano) __) Otorgar licencias y permisos para

construcciones; - Constitución - Leyes o reglamentos en materia de

construcciones -En lo relativo al ordenamiento ecológico participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas en la materia;

- Constitución - Leyes en materia ambiental y de

ordenamiento ecológico

-Administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso establezca a su favor, y en todo caso:

- Constitución - Leyes hacendarias.

__) Percibir las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que localmente se establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;

__) Percibir las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que


186

anualmente se determinen por las legislaturas de los estados;

__) Percibir los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;

__) Proponer al congreso las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria;

- Constitución - Leyes hacendarias

__) Aprobar los presupuestos de egresos, con base en sus ingresos disponibles.

- Constitución - Ley de la Contraloría Mayor del

Ingreso y Gasto Públicos - Ley hacendaria

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.


(Sobre todo para regular mecanismos indirectos para ejercer los recursos de la hacienda municipal)

-Celebrar convenios: De coordinación y asociación para la eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan, bien sea con terceros, otros municipios o el estado. En caso de asociación con municipios de otras entidades federativas, se requerirá la aprobación del congreso del estado;

- Constitución. - Ley Orgánica Municipal

Con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, y respecto de algún servicio público:


__) Se haga cargo en forma temporal, o

__) Se preste o ejerza coordinadamente por el estado y el propio municipio;

Con el estado a fin de que éste realice algunas funciones de la administración de sus contribuciones;


__) Para la administración y custodia de zonas federales, y


__) Con la federación, el estado y municipios cuando dos o más centros urbanos situados en territorios


municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, a fin de planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros .

-En materia de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial, intervenir en la formulación y aplicación de programas.

- Constitución - Ley Orgánica Municipal - Ley de planeación del estado

-Solicitar al gobierno del estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, asuma una función o servicio municipal cuando esté imposibilitado para ejercerla o prestarlo y no exista el convenio correspondiente.

- Constitución - Ley Orgánica municipal

(Con la inclusión de los requisitos señalados. Prever el procedimiento a partir de la solicitud hasta la aprobación por la legislatura)

5.2. Impacto normativo del texto inherente a las facultades de congreso

estatal en materia municipal

Esquema 50. Texto de constitución local sobre facultades de congreso

local en materia municipal e impacto normativo

Texto propuesto Impacto normativo (Revisión y, en su caso,

reformas de:) Artículo __ .- El congreso tiene facultad: (fracción).- En materia municipal, para:

- Constitución

__) Expedir la ley orgánica de los municipios, en la que se regule su integración y funcionamiento y se sienten las bases generales de la administración pública municipal;

- Ley Orgánica Municipal, en lo relativo a su integración

__) Declarar, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, la desaparición y suspensión de ayuntamientos, así como la suspensión o revocación del mandato a alguno de sus miembros. La ley respectiva establecerá las causas graves y procedimientos para proceder a la declaración de que se trate; que deberán respetar el derecho de audiencia, en especial rendir pruebas y formular alegatos;


(procedimiento mas detallado y causales)


188

__) Designar de entre los vecinos a los integrantes de los Consejos municipales y sus respectivos suplentes, cuando se haya declarado desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones. La ley establecerá el número de concejales, los requisitos de elegibilidad, que deberán ser los mismos que los exigidos para regidores, así como los procedimientos para su designación;

- Ley Orgánica Municipal (prever el número de miembros que deberán integrar el Concejo y la obligación de cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos por los regidores)

__) Expedir la ley que regule el procedimiento administrativo en los municipios, orientada por los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, en donde se incluyan los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares;

__) Legislar en materia de patrimonio inmobiliario municipal y establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos cuando se afecte ese patrimonio;

- Constitución - Ley Orgánica Municipal.

__) Establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos, para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al período del ayuntamiento;


__) Establecer las normas generales para la celebración de convenios:


__ ) Con el estado, para que éste de manera directa o, a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal, de alguno de los servicios públicos, funciones, ejecución y



operación de obras, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio, cuando el desarrollo económico o social lo haga necesario;

__ ) Con el estado, a fin de que éste realice algunas funciones de la administración de sus contribuciones, y


__ ) Con la federación, para la administración y custodia de las zonas federales, con la intervención que corresponda al gobierno del Estado.


__) Declarar, a solicitud de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes del ayuntamiento, que el gobierno estatal asume una función o servicio municipal, cuando al no existir el convenio correspondiente, considere que el municipio de que se trate está imposibilitado para ejercerla o prestarlo. La ley determinará los procedimientos y condiciones para que el estado los asuma;

- Constitución - Ley Orgánica Municipal (inclusión

de los requisitos señalados y prever el procedimiento a partir de la solicitud hasta la aprobación por la legislatura)

__) Establecer las disposiciones aplicables en los municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes;

- Constitución - Ley Orgánica Municipal (adición o

expedición de ley especializada, que contenga las disposiciones supletorias aplicables a los municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes, establecimiento de un sistema de control constitucional local para dirimir conflictos derivados de convenios celebrados entre los municipios y el estado. Posibilidad de ampliar la resolución de controversias a otro tipo de conflictos no derivados de convenios)

__) Emitir las normas que establezcan los procedimientos por los que se resuelvan los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos g) y h);

- Expedición de la ley que regule los procedimientos para la resolución de estos conflictos


190

__) Aprobar los convenios de coordinación y asociación que realicen los municipios con otros municipios de dos o más estados, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden, y


__) Establecer funciones y servicios públicos a favor de los municipios, distintos a los previstos en la constitución federal y esta constitución, para lo cual tomará en cuenta las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

- Constitución - Ley Orgánica Municipal (establecer

normas definitorias de lo que son las funciones y servicios públicos, competencia de los municipios para evitar conflictos)

En las leyes estatales no se establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

- Constitución. Reforma a la Ley de bienes del Estado y de los municipios, así como a las leyes hacendarias o códigos financieros correspondientes (definir, fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Considerar que cuando los bienes inmuebles de paraestatales federales, estatales y municipales sean utilizados con un fin distinto al del objeto de la institución, deberán pagar las contribuciones respectivas, pues puede constituir una importante fuente de ingresos para el municipio)

Una vez completado el panorama general, se conoce cuáles son

los principios generales sobre los cuales debe estructurarse el municipio,

por lo que se está en aptitud de analizar la Ley Orgánica Municipal del

Estado de México, para determinar, si modificarla es suficiente para

adecuarla a las nuevas reglas establecidas en la constitución, o si lo más

conveniente es elaborar una nueva ley.


6. Sexto paso. Diagnóstico de una Ley en materia municipal en relación

con la normativa establecida en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos en materia municipal. El caso de la Ley Orgánica

Municipal del Estado de México

La Ley Orgánica Municipal del Estado de México tiene por objeto

“regular las bases para la integración y organización del territorio, la

población, el gobierno y la administración pública municipales.” Fue

expedida por la legislatura del estado el 26 de febrero de 1993 y

publicada en la Gaceta de Gobierno del 2 de marzo de 1993 y entró en

vigor el primero de abril de 1993. Esta ley ha sido objeto de diversas

modificaciones (reformas, adiciones y derogaciones) mediante diez

decretos:

N° 10. Por el que se reformó el artículo 53, fracción X de la Ley Orgánica Municipal. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 5 de enero de 1994. N° 51. Por el que se reformó el artículo 6 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 9 de noviembre de 1994. N° 65. Por el que se adicionaron las fracciones IX Bis al artículo 31 y VI Bis al artículo 48, el Capítulo Décimo y su denominación al Título IV y los artículos 147 A, 147 B, 147 C, 147 D, 147 E. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 6 de enero de 1995. N° 135. Por el que se reformaron las fracciones I, II, III y IV del artículo 16. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 2 de marzo de 1995. N° 29. Por el que se reformaron el segundo párrafo del artículo 15 y la fracción I del artículo 18. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 11 de septiembre de 1997. N° 32. Por el que se reformó el artículo 6. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 30 de septiembre de 1997. N° 103. Por el que se adicionaron al titulo IV el Capítulo Cuarto Bis y los artículo 113 A, 113 B, 113 C, 113 D, 113 E, 113 F, 113 G y


192

113 H. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 15 de Febrero de 1999. N° 168. Por el que se reformaron los artículos 59 y 62. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 31 de marzo del 2000. N° 195. Se reformaron los artículos 16 párrafo primero, 17 párrafo primero, 18 párrafo primero, 19 párrafo primero, 48 fracción XV y 73; se adicionó un tercer párrafo al artículo 19; y se derogó del artículo 99, el párrafo segundo. Publicado en la Gaceta del Gobierno el 11 de agosto del 2000, entrando en vigor al día siguiente de su publicación.

N°. 38. Se reformó el artículo 6 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Publicada en la Gaceta del Gobierno el 2 de octubre del 2001, entrando en vigor el 1 de enero del 2002.

La evaluación de la vigente Ley Orgánica Municipal del Estado de

México, necesariamente tiene que partir de una reflexión profunda y

cuidadosa de los principales aspectos de la reforma constitucional de

1999:

• Se reconoce al Ayuntamiento la facultad de gobernar el municipio y

no solamente la de administrarlo. Como orden de gobierno, el

municipio es regido por un órgano colegiado instituido como

Ayuntamiento. Su actividad política y jurídica va más allá de la

simple administración de un territorio. El gobernar incluye la

administración, y de ahí que se faculte al Ayuntamiento para

establecer su propia administración pública como una forma de

organización, entre otras, para realizar las funciones y prestar los

servicios públicos de la exclusiva competencia del municipio.

• Precisamente uno de los puntos nodales de la reforma de 1999 al

artículo 115 de la constitución federal es el que conceptúa y define

el municipio como un orden o ámbito de gobierno, lo que implica

que conforma su propio poder público. El municipio ya no es

administrado por un ayuntamiento sino gobernado por éste, y de


esta forma cobra sentido el hecho de que el municipio constituya el

orden de gobierno inmediato entre la población y el poder público.

• Se protege al municipio de autoridades intermedias y se precisa la

facultad del Ayuntamiento para establecer sus órganos y su

administración pública.

• Se crea la figura de las leyes estatales en materia municipal,

delimitadas por el contenido (parámetro) establecido en la norma

constitucional federal, con lo que se propicia el fortalecimiento de la

función normativa de los municipios, la cual no solamente se expresa

en la facultad reglamentaria sino también en la de expedir cualquier

disposición administrativa de observancia general.

• Las funciones y servicios públicos competencia exclusiva de los

municipios ya no son concurrentes con el estado.

• Se establece el mecanismo de subsidiariedad sobre funciones y

servicios públicos de exclusiva competencia del municipio, el cual

opera para transferir algunos de ellos, siempre y cuando sea la

voluntad del ayuntamiento, expresada con una votación calificada.

• Se elimina la limitante para que municipios de distintos estados se

asocien en la prestación de servicios o ejercicio de funciones.

• Se garantiza que los recursos que integran la Hacienda Municipal se

ejerzan en forma directa por los ayuntamientos o por quienes éstos

autoricen.

• Se resuelve a favor de los presidentes municipales el mando de las

policías preventivas municipales.

Un contraste general entre el contenido de la ley municipal

vigente y las prescripciones constitucionales en materia municipal revela

la insuficiencia de la ley y, ante la vía de introducir modificaciones a la

misma, se corre el peligro de hacer ininteligibles los parámetros de la

reforma constitucional; sobre todo porque, si bien hubo reformas

pertinentes, el contexto, la lógica y el momento político-social bajo los


194

que se elaboró la ley vigente fueron muy diferentes a los que

prevalecieron cuando se formularon y expidieron las reformas

constitucionales de 1999.

De esta manera, a partir de los inconvenientes de introducir

solamente modificaciones a las leyes vigentes en materia del municipio,

la mejor opción es la de elaborar un nuevo texto normativo, o sea, una

nueva ley.

Para ello establezco un parámetro que indique las metodologías y

técnicas para:

• Por un lado, contar con criterios de sistematización y ordenación

para construir la estructura formal de la nueva ley, y

• Por el otro, determinar los contenidos (materias) de los

enunciados jurídicos de un nuevo texto normativo debidamente

articulado.

Sobre estas dos dimensiones se desarrolla el punto siguiente; valga

aclarar que proceder de esta forma, no implica, desde luego, hacer las

cosas a partir de cero. Por el contrario, se tiene presente la normatividad

vigente, incluso este proceder no impide retomar enunciados de la ley

vigente para adaptarlos y mejorarlos e incluirlos en un nuevo texto

normativo que contenga una iniciativa de ley que regule al municipio.

7. Séptimo paso. Parámetros de sistematización y ordenación de una ley

municipal.

Una cuestión de carácter preliminar es el concerniente al título de la ley,

e implícitamente la categoría de ley que expresará. Muchas leyes

estatales que han regulado al municipio, presentan el equívoco en que


se ha incurrido, históricamente, respecto de su título al calificarlas como

leyes orgánicas.

Es erróneo calificar las leyes que regulan el municipio como

preceptos orgánicos porque no se está regulando un órgano del poder

público previsto en la Constitución: los municipios no son órganos del

poder público, no forman parte de ninguno de los tres poderes públicos

clásicos, legislativo, ejecutivo y judicial; tampoco son órganos u

organismos autónomos previstos constitucionalmente, ni forman parte de

alguno de los poderes públicos (v. gr. Comisión Estatal de Derechos

Humanos, Instituto Estatal Electoral). El tipo de ley que se debe expedir es

de índole reglamentario, ya que se regulan (reglamentan) diversos

dispositivos de las constituciones federal y local.

Precisado el punto de la categoría de las leyes que norman el

municipio, y tomando en cuenta las reformas constitucionales

trascendentales en materia municipal, así como la insuficiencia de la

vigente Ley Orgánica Municipal del Estado de México, es importante

destacar que, el método de sistematización y ordenación utilizado para

la construcción del texto normativo, que a su vez está orientado por la

conceptuación del municipio como orden de gobierno, se desarrolló a

partir de la dilucidación de las propiedades fundamentales y de la

identificación de los elementos esenciales del municipio.

Este esclarecimiento, se llevó a cabo a partir de un conjunto de

interrogantes básicas sobre el municipio: qué es; qué hace; cuántos

existen; cómo se crea; cómo se extingue; cómo está estructurado; cómo

se organiza; cómo funciona; cuáles son sus características esenciales, y

cómo se relaciona con otros sujetos de derecho público, privado y

social.

Comprender la nueva significación del municipio, a través de la

respuesta a esas interrogantes a la luz del texto normativo de la

Constitución Federal y del propio contenido en la constitución estatal, es


196

fundamental para propiciar el mejoramiento en la regulación del

municipio a partir de sus propiedades y elementos esenciales.

Las propiedades fundamentales del municipio, tienen, como

núcleo primario, que éste sea considerado un orden de gobierno a

cargo de un órgano colegiado denominado Ayuntamiento, el cual tiene

como responsabilidad gobernar el municipio y no solamente

administrarlo. Este es el cambio cualitatitivo que, en la concepción del

municipio, no solamente subyace a las modificaciones hechas a la

constitución federal el año de 1999, sino que es expresamente

manifestado.

Por lo que hace a los elementos esenciales del municipio: territorio,

población y gobierno, es indispensable identificar sus componentes y

diferenciarlos. Y, a partir de allí, elaborar los enunciados normativos en los

que se integren los nuevos aspectos y responsabilidades que tiene el

municipio, a partir de la consideración de que ya no es algo que

solamente requiere ser administrado, sino gobernado por un órgano

colegiado cuyos miembros son electos democráticamente y, en

consecuencia, decide democráticamente.

Con esta metodología, se posibilita una adecuada construcción de la

estructura y contenido normativo de la ley de manera sistemática y

ordenada, que da como resultado una mejor regulación del Municipio.

De esta manera, se procede a sistematizar, ordenar y desagregar

los componentes de cada una de las propiedades relevantes y de cada

uno de los elementos esenciales del municipio. En estos dos planos, el

análisis está siempre orientado por la visión del municipio como un orden

de gobierno, y entonces se procede a identificar las figuras jurídicas más

relevantes que se conectan o vinculan con sus propiedades relevantes y

elementos esenciales.

Hecho esto, se identifican dos ejes primarios: el atinente a las

propiedades relevantes, y el inherente a los elementos esenciales, y de


cada uno de ellos se desagregan sus partes. A partir de estos ejes, se

sistematiza, ordena y articula el proyecto de un nuevo texto normativo.

De esta forma, se construye el primer eje a partir de las unidades

de análisis de cada propiedad relevante, y de ellas se derivan los

dispositivos correspondientes. Este eje correspondería con un segundo

gran apartado del proyecto de texto normativo.

De igual forma, se procede con el segundo eje: a partir de cada

elemento esencial del municipio se identifican las unidades de análisis, y

de allí salen los enunciados respectivos. Este eje se concretaría en un

tercer gran apartado del proyecto de ley.

Como sistema de ordenación, se utilizan títulos, capítulos,

secciones, apartados y artículos. Cabe resaltar que, las secciones, se

subdividen en apartados que se señalan con números romanos, lo cual

es novedoso y permite identificar las materias reguladas de manera

precisa. El sistema de ordenación muestra la disposición lógica y

conceptual que subyace al acomodo de las materias objeto de

regulación.

7.1. Aspectos relevantes sobre la estructura de una ley municipal.

La parte inicial de la ley corresponde a un primer gran apartado, que

bien podría denominarse “Del objeto de la Ley”, con un capítulo único.

En éste, se establece el objeto de la ley y, enseguida, una serie de

definiciones operacionales que funcionan en dos sentidos: por un lado,

conceptuar figuras jurídicas inherentes al municipio, y delimitar

locuciones que se repiten constantemente en todo el texto normativo y

que, por esa razón, vale la pena referir de manera uniforme.

El segundo gran apartado sería concerniente al municipio, y es

correlativo del primer eje metodológico de los dos en que se estructura

la ley.


198

La estructura del segundo gran apartado está dada por tres

partes; las dos últimas se subdividirían en secciones y, de éstas, la

primera, a su vez, se dividiría también en dos partes, mismas que se

identifican con alguna numeración predeterminada:

• En la primera parte, se formularían las reglas sobre disposiciones

generales del municipio. Se concretarían y, consecuentemente,

se regularían, las propiedades relevantes del municipio como

ente jurídico dotado de personalidad jurídica, el cual, a su vez,

conforma un orden u ámbito de gobierno. Se considera

imprescindible incluir, en esta parte, enunciados que asuman la

calidad de principios y parámetros de acción, en relación con

los fines primordiales que persigue el municipio, y, por ende,

serían definitorios.

• En la segunda sección, se atendería lo inherente a las funciones

y servicios públicos municipales. En este punto se regularía con

detalle la función normativa municipal: expedición de bandos,

reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general”. Asimismo, se tomarían

en cuenta los aspectos inherentes a la función de planeación

municipal.

• En la tercera parte se regularía todo lo relativo a la creación y

supresión de municipios. Igualmente, se contemplaría un punto

sobre las cabeceras municipales y las categorías políticas que

podrían asumir las localidades de un municipio, según la

combinación de diversos criterios, entre los que destacan el

poblacional y el de dotación de infraestructura urbana.

Asimismo, se normaría la facultad del ayuntamiento para

cambiar de categoría a las localidades, y, en el caso de cambio


de villa a ciudad, se establecería que se requiere la autorización

de la legislatura local.

El tercer gran apartado contendría la regulación de los elementos

del municipio, el cual se corresponde con el segundo eje metodológico

de los dos en que se estructura la ley, es decir, el eje relativo a los

elementos esenciales del municipio, el cual sería extenso, debido al

desagregado, a detalle, de cada uno de los elementos esenciales del

municipio.

Optar por la exhaustividad de ninguna manera se contrapone a

los cánones de la desregulación si consideramos la situación actual del

municipio, en cuanto a su propia normatividad: en la casi totalidad de

los municipios del país, existen severas deficiencias de su particular

normativa, contexto que obliga a expedir leyes en materia de

organización y de su funcionamiento que, a su vez, suplan, esa carencia

de regulación. El ideal es que la institución del municipio expida, con

base en los enunciados jurídicos de nivel constitucional, tanto federal

como estatal, su normatividad: bandos, reglamentos, decretos, etc., y se

organice y funcione de conformidad con su propia realidad.

En el tercer gran apartado, se regularían los tres elementos

esenciales del municipio y, su vez, se subdividiría en apartados, que se

identificarían con números predeterminados, correlativos de los temas

población, territorio y gobierno municipal.

Destacaría la regulación del Ayuntamiento bajo los rubros

siguientes, entre otros:

• “De los integrantes y de la renovación de los ayuntamientos”;

• “De la instalación del ayuntamiento”;

• “Del funcionamiento del ayuntamiento”;

• “Procedimiento de producción normativa municipal”;

• “Atribuciones de los ayuntamientos”;


200

• “Actos del ayuntamiento que requieren autorización de la

legislatura local”;

• “Del presidente municipal”;

• “De los síndicos”;

• “De los regidores”;

• “Suplencias, licencias y designación de sustitutos de los

miembros del ayuntamiento”;

• “Declaratorias de suspensión y desaparición de ayuntamientos,

así como de suspensión y revocación de mandato de

miembros de los ayuntamientos”;

• “Designación de ayuntamientos provisionales”;

• Designación de concejos municipales”, y

• Designación de miembros sustitutos”.

Como se puede observar, se desagregan los componentes

relevantes que son inherentes a la estructura, organización,

funcionamiento y facultades de los ayuntamientos. Destacan los

apartados sobre los actos previos de entrega y recepción de la

renovación de los ayuntamientos; el procedimiento de producción

normativa municipal; en el apartado sobre el Presidente Municipal se

introduce la unidad administrativa dependiente del mismo; mientras que

de las materias de suplencias, licencias y designación de sustitutos de los

miembros del Ayuntamiento, se esclarecen las normas aplicables, en

especial los supuestos de cada una de esas figuras; lo mismo se hace

respecto de las declaratorias de suspensión de ayuntamientos o de

alguno de sus miembros y de la revocación de mandato. Se distinguen

los casos de designación de ayuntamientos provisionales, de concejos

municipales y de miembros sustitutos.

Se normarían los órganos auxiliares del Ayuntamiento en los

aspectos siguientes:

• “Comisiones Edilicias del Ayuntamiento”;


• “Consejos de Participación Ciudadana y Representantes

Vecinales”;

• “De los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia de Obra

Pública”, y

• “Órganos de Consulta y Opinión”.

Estos apartados responden a la necesidad de dar coherencia a las

instituciones primarias que coadyuvan con los ayuntamientos a la

realización de sus funciones y para prestar los servicios públicos a su

cargo. De esta manera, se resaltaría el oficio consultivo propio de las

comisiones edilicias. Respecto de los Consejos de Participación

Ciudadana y Representantes Vecinales y de los Comités Ciudadanos de

Control y Vigilancia de Obra Pública, se retomaría de la legislación

vigente y, sobre todo, se continuaría su regulación porque los mismos son

reales mecanismos de participación de la población.

Se regularía lo inherente a la administración pública municipal bajo

tres aspectos:

• “Disposiciones Generales”;

• “De las Dependencias”, y

• “De las Entidades”.

En estos apartados, se parte del reconocimiento de que los

municipios de un Estado no conforman una realidad homogénea y, por

ende, se requiere regular un mínimo de forma de organización de su

administración pública. Se prevé que, independientemente de las

decisiones que tome el Cabildo en relación con su estructura y

organización administrativa, éste se integre por las dependencias

siguientes: Secretaría del Ayuntamiento, Tesorería Municipal, Contraloría

Municipal, uno o varios órganos responsables de la seguridad pública,

policía preventiva y tránsito, Cuerpo de Bomberos en los lugares que se

justifique y Oficialía Central de Conciliadores y Calificadores.


202

Se formularía una sección para establecer prescripciones sobre los

servidores públicos, contemplando seis apartados, en los que se

regularían los aspectos siguientes:

• “De los servidores públicos municipales y sus obligaciones”;

• “De la entrega y recepción de las unidades administrativas

municipales”;

• “Responsabilidad administrativa y procedimiento disciplinario”;

• “Declaración patrimonial de los servidores públicos

municipales”;

• “Del Sistema de Profesionalización de los Servidores Públicos

Municipales”, y

• “Sistema de Mérito y Reconocimiento del Servicio Público

Municipal”.

Concluiría el texto normativo con los indispensables artículos

transitorios. En ellos destacaría la abrogación de leyes, bien sean

orgánicas municipales o simplemente municipales. En algunos estados se

abrogaría la ley que regulase la creación de municipios. Respecto de la

segunda, es necesaria su supresión en virtud de que se incluye en este

nuevo texto normativo la materia de dicha ley y se mejora en forma

significativa la formulación de los enunciados jurídicos respectivos.

Inevitablemente se introduce, en el artículo sexto transitorio, la

doctrinalmente conocida derogación innominada, ante la falta de

certeza respecto a la derogación precisa de disposiciones que entren en

el ámbito de las antinomias.

Considero que, con una ley de este tipo, se cimentarían las bases

para lograr un mejor desarrollo del municipio, institución con verdadero

arraigo político en nuestro país y, en especial en el Estado de México, el

cual presenta un inusitado desarrollo político, económico, social y

cultural.


Una ordenada y notable regulación redundaría sin duda en el

logro de los principios y reglas de comportamiento que se expidieron en

materia municipal en el año de 1999 por efecto de la reforma

constitucional al artículo 115.

En el apartado siguiente, se presentan algunos epígrafes de

artículos que formarían parte de un texto normativo de nivel ley en

materia municipal.

7.2. Técnica de epígrafes.

En algunos manuales sobre técnica legislativa se hace alusión a los

epígrafes como un elemento que deben contener cada uno de los

artículos que integran una ley.65

El epígrafe es un resumen del contenido esencial del artículo y su

utilidad, a decir de Leiva Fernández66, radica en que “su utilización tiene

ventajas: facilita el uso de la ley al ayudar a localizar la norma con mayor

rapidez; obliga a una mayor precisión en la determinación del contenido

de los artículos; facilita la confección de la norma elaborando su

estructura.”

A partir de lo que señala la directriz sobre epígrafes de los artículos,

he desarrollado lo que denomino “la técnica de epígrafes”, la cual es útil

cuando se diseña una ley.

La técnica consiste en ir elaborando los epígrafes de cada uno de

los artículos que conforman el texto normativo; se van colocando en un

documento que solamente refiera los apartados superiores al artículo

65 Véanse, por ejemplo, GRETEL, “Borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes” (Barcelona, abril 1988) en VV. AA. Curso de Técnica Legislativa, GRETEL (Grupo de Estudios de Técnica Legislativa), Centro de Estudios Constitucionales, Serie de Técnica Legislativa I, Cuadernos y Debates, Num. 14, Madrid, España, 1989, pp. 305-323; Leiva Fernández, Luis F.P., Fundamentos de Técnica Legislativa, La Ley, Buenos Aires, Arg., 1999, y Universidad de Buenos Aires, Manual de Técnica Legislativa, Director de la obra: Profesor Antonio A. Martino, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina, 2000. 66 Leiva Fernández, Luis F.P., Fundamentos …, Op. Cit., p. 132.


204

(Libro, Título, Capítulo, Sección, etc.,), según corresponda, y dentro de

cada uno de ellos mostrar los números de artículos con sus respectivos

epígrafes; acto seguido, se imprime el documento y se pega en una

pared (o pizarrón), para poder visualizar de manera completa cómo

está quedando ordenada la ley.

Será evidente la sistematización y ordenación que va teniendo el

texto normativo, según el diseño preconcebido del mismo y, sobre todo,

posibilita revisar y corregir su sistematización y ordenación. Destacará, de

manera relevante, la interrogante sobre cuáles son los criterios que se

están siguiendo para concretar la sistematización y ordenación.67

Lo ideal es que conforme se va formulando el texto normativo del

modelo de ley que se esté diseñando, se vayan elaborando,

simultáneamente, los epígrafes de cada artículo, de forma tal que,

según se avance en la formulación del texto normativo, se esté revisando

la coherencia de todo el texto y, en lo particular de cada artículo, según

su epígrafe.

En este sentido, consideramos pertinente presentar un listado con

algunos epígrafes de artículos tomados al azar que formarían parte de

un modelo de ley municipal, concebido conforme a los parámetros

metodológicos de sistematización y ordenación mencionados en el

punto que antecede. La tarea voluntaria para el lector, es revisar la

67 Participé en la elaboración de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Tlaxcala (Periódico Oficial del 31 de diciembre de 2003) y en su concepción se utilizó, entre otras técnicas, la de diagramas de bloque (conocida como “diablo”) y la que he dado en llamar técnica de epígrafes. El resultado es muy alentador; incluso dicho ordenamiento está publicado oficialmente con los epígrafes, pues así la aprobó el órgano legislativo. Recomiendo consultar la ley y verá el lector su aceptable grado de sistematización y ordenación. En varios cursos impartidos en Tlaxcala, por iniciativa del Instituto de Estudios Legislativos del congreso estatal cuyo director es el maestro Francisco Mixcóatl, junto con los alumnos, he realizado talleres desarrollando la referida técnica, y es satisfactorio ver que los han aplicado con buenos frutos: véase el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala del 3 de agosto de 2005, en el que se publica el Reglamento Interior del Honorable Ayuntamiento de Papalotla de Xicoténcatl con epígrafes, y a decir del alumno Carlos Avila, en su elaboración se utilizó dicha herramienta y le permitió al grupo de trabajo, que elaboró el proyecto, mejorar la sistematización y ordenación.


coherencia integral de los epígrafes y, en su caso, lo que es muy

probable, mejorar su sistematización y ordenación.68

En el esquema siguiente mostramos algunos epígrafes y, de

manera deliberada, aparecen huecos para provocar en la percepción

del lector la idea de que la sistematización y ordenación es algo que se

va depurando conforme se va avanzando en la elaboración del texto

normativo.

Esquema 51. Listado de algunos epígrafes de artículos para la

construcción de un modelo de ley municipal

TITULO PRIMERO DEL OBJETO DE LA LEY CAPITULO ÚNICO

Artículo . Artículo . Definiciones operacionales

TÍTULO … DEL MUNICIPIO

CAPÍTULO … DISPOSICIONES GENERALES SOBRE EL MUNICIPIO

Artículo . Municipio y gobierno Municipal Artículo . Fines primordiales del Municipio Artículo . Patrimonio municipal Artículo . Hacienda pública municipal Artículo . l

CAPÍTULO … SECCIÓN … DE LA FUNCIÓN NORMATIVA MUNICIPAL: EXPEDICIÓN DE BANDOS, REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS, CIRCULARES Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE

68 Recomiendo reproducir el listado y pegar las hojas de arriba hacía abajo, comenzando por la primera desde arriba y terminando con la última hasta abajo, de forma tal que se pueda apreciar la secuencia de epígrafes. Este ejercicio lo he practicado con diversos grupos de cursos y diplomados sobre técnica legislativa y funciona muy bien. Ya en el ámbito pedagógico existen otros ejercicios, entre los que destaca el siguiente: seleccionar un apartado, quitar el número de artículo, revolver los epígrafes y solicitar a los participantes “sistematicen y ordenen” los epígrafes atendiendo al título del capítulo o sección y, además, se les pide indiquen el criterio o criterios que siguieron para ordenar los epígrafes (artículos) de la forma en que lo han hecho. Este ejercicio (auténtico desarrollo de técnicas normativas) tiene varias ventajas que no es el caso destacar aquí, pero si vale la pena mencionar que concreta varias directrices o lineamientos de la llamada técnica legislativa.


206

OBSERVANCIA GENERAL Artículo . Expedición del Bando Municipal Artículo . Contenido mínimo del Bando Municipal Artículo . Modificaciones al Bando Municipal Artículo . Expedición de reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general Artículo . Publicación de reformas y adiciones a los bandos y demás disposiciones

SECCIÓN … DE LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN MUNICIPAL

Artículo . Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal Artículo . Época de elaboración, aprobación y publicación del Plan de Desarrollo Municipal Artículo . Contenido mínimo del Plan de Desarrollo Municipal Artículo . Artículo . Publicación y difusión del Plan de Desarrollo Municipal, sus programas y proyectos Artículo . Artículo . Modificaciones y suspensión del Plan de Desarrollo Municipal, sus programas y proyectos

CAPÍTULO … DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO, SU CREACIÓN Y SUPRESIÓN

SECCIÓN … MUNICIPIOS DEL ESTADO Y SUS CABECERAS

MUNICIPALES Artículo . Denominación de los Municipios del Estado y sus cabeceras municipales Artículo . Artículo . Cambio de categoría de Villa a Ciudad

SECCIÓN … CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Artículo . Facultades de la Legislatura en materia de creación de Municipios Artículo . Requisitos para la creación


de Municipios Artículo . Solicitud para la creación de municipios Artículo . Artículo . Datos adicionales requeridos por la Legislatura Artículo . Artículo . Resolución de la Legislatura respecto de la solicitud de creación de municipios Artículo . Designación de Ayuntamiento Provisional del Municipio de nueva creación

CAPÍTULO … DE LA POBLACIÓN Y DE LA PARTICIPACIÓN Y COLABORACIÓN CIUDADANA Y VECINAL

SECCIÓN … DE LA POBLACIÓN

Artículo . Habitantes del Municipio. Artículo . Obligaciones de los habitantes del Municipio. Artículo . Vecinos del Municipio. Artículo .

SECCIÓN … MUNICIPIOS CON POBLACIÓN INDÍGENA

Artículo . Municipios con población indígena. Artículo . …

CAPÍTULO … DEL GOBIERNO MUNICIPAL: ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO

SECCIÓN DEL AYUNTAMIENTO Y DE SUS MIEMBROS

… Artículo . Integrantes del Ayuntamiento. Artículo . Renovación del Ayuntamiento. Artículo . Principios de elección de los miembros del Ayuntamiento Artículo . Prohibición de reelección para el período inmediato siguiente Artículo . El cargo como miembro de un Ayuntamiento es inexcusable

… Artículo . Sesión solemne

... Artículo . Sede del Ayuntamiento


208

Artículo . Artículo . Sesiones del Ayuntamiento Artículo . Quórum de instalación de sesión y quórum de votación Artículo . Libro de Actas Artículo . Reglas de operación y funcionamiento del Ayuntamiento Artículo …

... Artículo . Procedimiento de producción normativa municipal y etapa de elaboración del texto normativo Artículo . Bases del procedimiento de producción normativa municipal Artículo . Promulgación y publicación son actos de validez, vigencia y legalidad de los instrumentos normativos municipales

… Artículo . Atribuciones de los Ayuntamientos Artículo . Asuntos en los que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento Artículo . Convenios de coordinación y de colaboración de los municipios con la Federación, Estado y otros municipios, así como con los sectores social y privado.

... Artículo Artículo … Artículo . Nulidad de actos realizados sin autorización

... Artículo. Facultades del Presidente Municipal Artículo Artículo Artículo Artículo Unidad administrativa dependiente del Presidente Municipal

...


Artículo . Está a cargo de los síndicos la vigilancia de los aspectos financieros del Municipio, y la procuración y defensa de los derechos e intereses de los municipios Artículo . Facultades de los síndicos Artículo. Está a cargo de los regidores la administración colegiada de los intereses del Municipio Artículo Artículo Artículo Suplencia de las faltas de los miembros del Ayuntamiento Artículo Licencias para faltar al desempeño del cargo Artículo Licencias con goce y sin goce de sueldo

... DECLARATORIAS DE SUSPENSIÓN Y DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS, ASÍ COMO DE SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DE MANDATO DE MIEMBROS DE LOS AYUNTAMIENTOS

Artículo …

…. DESIGNACIÓN DE AYUNTAMIENTOS PROVISIONALES

Artículo . Designación de Ayuntamiento Provisional

... DESIGNACIÓN DE CONCEJOS MUNICIPALES

Artículo . Designación de Concejos Municipales

…. DESIGNACIÓN DE MIEMBROS SUSTITUTOS

Artículo . Designación de miembros sustitutos

SECCIÓN … ORGANOS AUXILIARES DEL AYUNTAMIENTO

… Artículo Artículo … Artículo . Consejos de Participación Ciudadana Artículo . Integración de los Consejos de Participación Ciudadana Artículo . Funciones de los Consejos de Participación Ciudadana


210

Artículo . Remoción de miembros de los consejos de participación ciudadana

... DE LOS COMITÉS CIUDADANOS DE CONTROL Y VIGILANCIA DE OBRA PÚBLICA

Artículo Artículo …

... ÓRGANOS DE CONSULTA Y OPINIÓN Artículo . Constitución y operación de órganos y organismos municipales previstos en las leyes

SECCIÓN … Artículo . Representantes y categorías … Artículo . Faltas temporales y definitivas

SECCIÓN … ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

I. … Artículo …

II. DE LAS DEPENDENCIAS Artículo Artículo …

III. DE LAS ENTIDADES Artículo Facultad de los Ayuntamientos para constituir entidades: organismos descentralizados y fideicomisos, y aportar recursos para participar en empresas paramunicipales y fideicomisos Artículo …

SECCIÓN … DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES

… Artículo . Quiénes son servidores públicos municipales Artículo …

... DE LA ENTREGA Y RECEPCIÓN DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS MUNICIPALES


Artículo Artículo Intervención, apoyo y asesoramiento de la Contraloría Municipal Artículo RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO Artículo Artículo …

... DECLARACIÓN PATRIMONIAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES

Artículo Declaración Patrimonial de los servidores públicos municipales

... Artículo Artículo . Estricta observancia de las disposiciones legales aplicables y respeto del Estado de Derecho

... SISTEMA DE MÉRITO Y RECONOCIMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL

Artículo Artículo

TRANSITORIOS Artículo …. Entrada en vigor Artículo … Abrogación de la Ley … Artículo ... Abrogación de la Ley … Artículo… Vigencia de normas reglamentarias y demás disposiciones administrativas de observancia general en tanto se expiden las que deriven de esta ley Artículo ... Derogación de … Artículo … Referencia en otras leyes a…

CONSIDERACIONES FINALES

Consideraciones finales

on este trabajo, se da un paso adelante en el conocimiento,

operatividad y aplicación de las técnicas para la elaboración de

enunciados jurídicos, en virtud de que constituyen uno de los aspectos

fundamentales cuando nos encontramos ante directrices o lineamientos

de técnica normativa.

En este sentido, las técnicas son innumerables si se ven como

correlativas de las directrices. Evidentemente, de éstas muchas se

agotan en su propio conocimiento, pero, otras tantas, no operan así: se

requiere ensayar técnicas que permitan su concreción. Este es

precisamente el objetivo inmediato de esta obra, y por eso se presentan

las técnicas desarrolladas como modelos, y de manera explícita y

detallada los pasos metodológicos.

Como propósitos mediatos están aquellos que se vinculan con el

postulado del legislador racional del que parte la visión del Derecho

como un conjunto sistemático de enunciados jurídicos puestos en textos

normativos, por lo que habrá que abundar en estos temas. ¿Por qué

algunos textos normativos nos parecen más racionales que otros?, pues

allí están las respuestas. De la manera en que se estén operando las

directrices de técnica normativa, depende, en gran medida, las

técnicas que se estén realizando.

Falta mucho camino por recorrer para lograr que los textos

normativos (cualquiera que sea la forma que asuman: constitución,

reforma constitucional, leyes, tratados internacionales, reglamentos,

normas oficiales, decretos, etc.), cumplan las condiciones y reúnan los

requisitos formales, materiales y racionales, necesarios y suficientes, para

coadyuvar a la realización del Estado de Derecho, en el que la

seguridad jurídica se opera también a través de buenas leyes.

C


216

No basta con que las leyes simplemente se expidan, se requiere

que éstas puedan tomarse, auténticamente, como parámetro de

conducta. No es suficiente que la legitimidad se resuelva en legalidad,

con la simple observancia del procedimiento de producción de normas

de que se trate, según el nivel de enunciado que se esté introduciendo

al sistema jurídico.

Los modelos que se presentan dan para más, tal y como un buen

amigo lo expresó. En efecto, sólo por tomar un ejemplo, los casos de los

delitos de usura permiten revisar la política legislativa sobre la

determinación de rangos de sanción: niveles muy grandes entre mínimo

y máximo, llevan, de suyo, mayor margen de discrecionalidad del juez al

individualizar la pena, y esto habrá que revisarlo, pues la realidad nos

puede indicar que se utilizan parámetros de la media hacia la mínima.

O, por el contrario, si se fijan penas en el nivel máximo no tiene, prima

facie, sentido manejar rangos muy amplios.

Por otra parte, me parece relevante destacar el origen de los

casos y sus respectivos modelos, pues se vincula con el llamado contexto

de descubrimiento, y cómo éste, se relaciona con el contexto de

justificación. Pocas veces se conoce de dónde y cómo surgen ciertas

ideas. En este punto es evidente que el insumo más importante del

draftsman es el propio sistema normativo, pero en movimiento, en su

realización dinámica y, de esta forma, debemos poner esmero a los

procesos de su creación y recreación, por llamar de alguna manera la

actividad por la que se introducen y eliminan del sistema enunciados

jurídicos.

Asimismo, quiero llamar la atención sobre un aspecto

metodológico: el conocimiento humano que denominamos científico, es

producto de investigaciones controladas y, además, es acumulado y, de

estas características, participa el saber del mundo normativo, en

especial, su ámbito jurídico. De tal suerte que habrá que revisar con

Consideraciones finales 217

sentido crítico-constructivo lo que se dice en esta obra, para hacer

avanzar tales conocimientos.

Falta por construir una teoría de la legislación y, quizá, dentro de

ésta, desarrollar los parámetros teóricos de las técnicas normativas. Las

posibles respuestas sobre cómo hacer buenas leyes, van más allá de

listar directrices y someramente explicar en qué consisten. Es urgente

explorar cuáles son las herramientas que posibilitan aproximarnos más al

ideal del legislador racional.

Junto con ejemplos que algunas obras nos exhiben respecto de

cada lineamiento, incluso la sugerencia de responder, de la mejor

manera posible, cuestionarios de varios tipos conocidos como

checklisten, se deben desarrollar las pautas metodológicas que permitan

un auténtico desarrollo de las habilidades necesarias para hacer buenas

y mejores leyes, sin menoscabo de la presencia de los parámetros

teóricos que las racionalidades pragmática, jurídico-formal, teleológica,

ética y lingüística, tienen de suyo.

Bajo otra perspectiva, este trabajo es un pequeño paso, sin duda

perplejo, para construir nuevos parámetros metodológicos sobre uno de

los aspectos fundamentales de las técnicas normativas, y que ha pasado

desapercibido en nuestro medio: su inserción en el desarrollo teórico y

práctico de los diseños normativos, los cuales están vinculados con los

institucionales.

La invitación y reto, están en la mesa de debates. Bienvenido

quién desee jugar algunas partidas.

BIBLIOGRAFÍA

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