Principales dificultades fiscales que enfrentará el

nuevo gobierno

Ricardo BarrientosGuatemala, Centroamérica, 21 de enero de 2020

Contenido

1. Contexto macroeconómico

2. Contexto social

3. Contexto fiscal

4. Contexto político

5. Reflexiones finales

1. Contexto macroeconómico

• Al final de 2019 el Banguat actualizó las cuentas nacionales, reemplazando a 2001 como año base con 2013

• El PIB es menor a las cifras oficiales previas a esta actualización

• Con lo cual muchos de los indicadores calculados como % del PIB ahora tienen valores mayores a los que se venían manejando

• Por ejemplo: carga tributaria, gasto público, déficit fiscal, saldo de la deuda pública, etc.

• El Icefi advierte que el nuevo gobierno debe saber que:• Un ajuste en las cuentas nacionales no implica necesariamente

disminución real de las carencias y precariedades que cotidianamente enfrenta la población guatemalteca

El espejismo de las nuevas cuentas nacionales 2013

Migrantes más importantes que exportadores

• Sin embargo, plan de gobierno de Giammattei le apuesta con prioridad alta a los exportadores

• Pero no tiene un plan robusto para atacar las causas estructurales de la migración• Pese a que son las remesas que envían los migrantes, y no las exportaciones,

las que hoy son el sostén del sector externo de la economía

• Recurre a la fórmula obsoleta y probada inefectiva de privilegiar fiscalmente a exportadores e inversionistas

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Tasa de crecimiento del PIB 4.4 4.1 2.7 3.0 3.1 3.5Remesas familiares como porcentaje del PIB 9.4 10.1 10.7 11.4 13.1 13.8

Exportaciones como porcentaje del PIB 18.3 17.1 15.7 15.3 15.5 13.4

Inversión extranjera directa como porcentaje del PIB 2.4 2.0 1.8 1.6 1.4 0.9

Nota: La cifra de Inversión extranjera directa de 2019 corresponde al valor preliminar al mes de septiembre.Fuente: Icefi con base en cifras oficiales del Banco de Guatemala.

2. Contexto social

Caída en la cobertura educativa, pese a incremento en el presupuesto en educación

Cobertura educativa en términos absolutos (número de estudiantes) y por nivel, versus presupuesto público en educación como porcentaje del PIB 2015-2019

Nota: los datos de 2019 son preliminares a septiembre.Fuente: Icefi con base en el Anuario Estadístico del Ministerio de Educación, Dirección de Planificación Educativa.

2015 2016 2017 2018 2019Diferencia

2019 - 2015

Cobertura educativa por nivel

Total 4,162,432 4,094,768 4,143,354 4,215,965 4,143,664 -18,768

Preprimaria 559,864 550,701 599,028 626,638 610,713 50,849

Primaria 2,381,916 2,323,954 2,323,999 2,362,116 2,343,100 -38,816

Básicos 819,340 812,719 806,654 805,077 777,579 -41,761

Diversificado 401,312 407,394 413,673 422,134 412,272 10,960

Presupuesto público en educación como porcentaje del PIB

Total 3.1 3.0 3.0 3.2 3.3 0.2

• Permaneció en torno al 1.0% del PIB: 1.2% en 2015 y 1.3% en 2019

• El acceso a la salud depende de los ingresos de los hogares: financian aproximadamente el 52.2% del gasto en salud

• Índices de mortalidad y epidemiológicos en deterioro• Un padecimiento continúa generando el riesgo de un gasto que empobrece a los

hogares guatemaltecos

• La razón de mortalidad materna (RMM) ha disminuido a un ritmo demasiado lento y permanece elevada

• Pasó de 153 mujeres fallecidas durante el embarazo, parto y puerperio por cada 100,000 nacidos vivos en 2000, a 105 en 2018

• Una reducción de 31.4%, insuficiente para retomar incluso la meta de los ODM de alcanzar en 2015 una RMM de 55

• Durante 2014-2015 la tasa de mortalidad infantil fue 28 defunciones por cada 1,000 niños, insuficiente para alcanzar la meta de 24 (ODS)

• Estas deficiencias graves evidencian que Guatemala no cumplirá los ODS sin cambios sustanciales y prontos

Gasto público precario en salud

• A pesar del crecimiento económico y la relativa estabilidad macroeconómica, la desigualdad es demasiado grande (Gini 0.53)

• En 2018 Guatemala registró una pérdida en el IDH de 27.4% debido a la desigualdad: pasó de un IDH de 0.651 a un IDH ajustado a la desigualdad de 0.472

• Existe consenso sobre la prioridad que la lucha contra la DCI debiese tener• Pero es poco entendido y reconocido que está vinculada a la gravedad de la

desigualdad

• Se estima que la DCI se ha reducido, pero demasiado poco• De 49.8% en la V Ensmi (2008/2009) a 46.5% en la VI Ensmi (2014/2015)• Informe de Oxfam Guatemala muestra que se pudo haber incrementado en el Corredor

Seco

• La DCI es más profunda en:• Los hogares más pobres (65.9% en el primer quintil de ingreso)• En el área rural (53.0%)• En las hijas e hijos de madres indígenas (61.2%)

• En el plan de gobierno y su discurso de investidura, Giammattei declara prioridad la lucha contra la DCI, pero no reconoce su vinculación con la desigualdad

Desigualdad empeora desnutrición crónica infantil

Gasto público social e IPNA insuficientes

Año Gasto público total Gasto público

social

Inversión Pública en Niñez y Adolescencia

(IPNA)

2013 14.0 7.72 3.1

2014 13.6 7.64 3.4

2015 12.6 7.24 3.2

2016 12.6 7.21 3.1

2017 12.8 7.33 3.2

2018 13.3 7.57 3.5

2019 13.7 7.95 3.9

Gasto público, gasto público social e inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA) como porcentaje del PIB 2013-2019

Fuente: Icefi con estadísticas oficiales y utilizando la información del Sistema de Cuentas Nacionales 2013

Importancia presupuestaria solo a 5 de los 17 ODSInversión pública en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en millones de quetzales y como

porcentaje del PIB: 90% concentrada en los ODS 2, 3, 4, 9 y 16

Fuente: Icefi con estadísticas oficiales y utilizando la información del Sistema de Cuentas Nacionales 2013

ODS 2017 2018 2019

1 – Pobreza 726.7 956.7 835.5

2 – Hambre 1,663.5 2,093.7 2,732.5

3 – Salud 4,986.4 5,376.3 6,643.4

4 - Educación 11,728.2 12,458.6 13,378.1

5 - Igualdad de género 57.2 73.1 64.8

6 - Agua y saneamiento 897.1 1,101.8 1,117.6

7 - Energía 6.3 6.2 6.3

8 - Crecimiento económico 243.8 273.8 281.1

9 - Infraestructura 2,319.8 3,955.5 4,733.7

10 - Desigualdad 142.6 163.4 152.1

11 - Asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles 383.1 348.7 746.3

12 - Consumo y producción sostenibles 26.7 25.3 23.9

13 - Cambio climático 53.8 64.9 103.2

14 - Océanos y recursos marinos 1.9 3.0 4.6

15 - Ecosistemas 97.1 101.5 108.2

16 - Justicia 4,345.8 4,702.6 4,652.7

17 - Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible 72.7 78.7 88.7

Total 27,752.70 31,783.80 35,672.70

Como porcentaje del PIB 5.3 5.8 6.1

3. Contexto fiscal

SAT incapaz de alcanzar las metas de recaudación

Año Recaudación Meta Diferencia

2012 42,819.8 43,611.1 -791.32013 46,335.5 49,107.0 -2,771.52014 49,096.9 51,500.7 -2,403.82015 49,730.7 54,701.1 -4,970.42016 54,109.5 54,309.7 -200.22017 56,684.1 57,994.8 -1,310.72018 58,835.6 57,994.8 840.8

2019 (preliminar) 62,593.6 64,027.7 -1,434.1Nota: la meta de recaudación incluye los impuestos no administrados por la SAT, y corresponde a lo establecido en el presupuesto o en el que la SAT suscribe con el Organismo Ejecutivo.Fuente: Icefi con base a fuentes oficiales.

Recaudación efectiva y metas de ingresos tributarios 2012-2019

• Corrupción: casos como La Línea y Traficantes de Influencias

• Reformas de 2016 a la Ley Orgánica de la SAT no han sido aprovechadas ni aplicadas adecuadamente

• Las reformas fortalecieron las capacidades de la SAT, cerrar posibles caminos a la corrupción y garantizar su autonomía

• Evasión del IVA creciente:• En 2018 representó el 37.9% del potencial recaudatorio (Q16,566.9 millones o 2.8%

del PIB), sobre el 25.6% de 2012 cuando constituía el 25.6%.

• Evasión muy alta del ISR de empresas:• En 2017 el 79.9% del potencial recaudatorio, cerca de Q 24,758.5 millones o 4.5% del

PIB

• Privilegios fiscales plagan el gasto tributario, entre 2014 y 2018 equivalente a entre 2.8 y 2.4% del PIB

• La Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria (Dto. 7-2019)

• En 2020 su aplicación generará una pérdidas de por lo menos Q 2,000 millones.

Otros factores que merman los ingresos tributarios

Más deuda debido a ingresos bajos y despilfarro en compra de armas y otro gasto militar

Déficit fiscal como porcentaje del PIB

1.0

1.3

1.6

1.9

2.2

2.5

2016 2017 2018 2019

Saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB

24.5

25.0

25.5

26.0

26.5

27.0

2016 2017 2018 2019

• Principalmente vía bonos del Tesoro

• En condiciones financieras menos favorables (tasas de interés más altas y plazos de amortización más reducidos), que los préstamos con las IFI

El impacto fiscal de la sentencia de la CC a la acción de inconstitucionalidad de la AEU

Destinos y artículos constitucionales Cálculo previo a la sentencia de la CCCálculo basado en la sentencia de la CC Incrementos

Municipalidades (10% de IO) (Art. 257) 3,124.5 6,402.8 3,278.3

USAC (5% de IO) (Art. 84) 1,562.3 3,201.4 1,639.1

OJ (4% de IO) (Art. 213) 1,249.8 2,561.1 1,311.3

CC (5% del presup. del OJ) (Art. 268) 62.5 128.1 65.6

CDAG y COG (1.5% de IO) (Art. 91) 468.7 960.4 491.7

Deporte no Federado - MCD (0.75% de IO)(Art. 91) 234.3 480.2 245.9

Educación Física, Recreación y Deportes -Mineduc (0.75% de IO) (Art. 91) 234.3 480.2 245.9

Total 6,936.4 14,214.1 7,277.7

Cambio en los aportes constitucionales en presupuesto vigente 2020 por Sentencia de la CC para el expediente No. 5510-2018 del 27/XI/2019

Nota: previo a esta sentencia de la CC, el Minfin calculaba los ingresos ordinarios restando del total de ingresos tributarios (Q64,027.7 millones en elpresupuesto vigente de 2020), los impuestos con destino específico establecidos en la legislación ordinaria (Q32,782.7 millones en el presupuesto vigente de2020), metodología que en el presupuesto vigente de 2020 daba como resultado ingresos ordinarios por Q31,245.0 millones. La sentencia de la CC ordena quelos ingresos ordinarios se calculen como iguales a los ingresos tributarios, con lo cual en el presupuesto vigente de 2020 la base de cálculo los aportesconstitucionales es de Q64,027.7 millones).Fuente: Icefi con base en la Sentencia de la Corte de Constitucionalidad y los datos del Sistema de Contabilidad Integrada.

• Gasto público inefectivo y con prioridades equivocadas• Gasto social descuidado y estancado• Derroche de recursos en compra de armas y equipo militar

• Ingresos insuficientes• SAT incapaz de alcanzar sus metas• Evasión del IVA creciente (del 25.6% en 2012 al 37.9% en 2018) y del ISR de

empresas muy alto (alrededor del 80%)• Pérdidas cuantiosas por la Ley de Simplificación, Actualización e

Incorporación Tributaria (Dto. 7-2019)

• Gasto adicional de Q 7,277.7 millones por sentencia de la CC al expediente 5510-2018

• Déficit fiscal, saldo y costo de la deuda pública al alza⇒ Este contexto fiscal crítico debe solucionarse con una reforma

fiscal integral con componentes de gasto, ingresos, crédito público, transparencia fiscal y lucha contra la corrupción

Necesidad de una reforma fiscal integral

4.Contexto político

• El conflicto entre la administración de Jimmy Morales con la Cicig y su apoyo al pacto de corruptos dilapidaron la legitimidad y sembraron la desconfianza de la ciudadanía hacia el Gobierno

• Para corregir, Giammattei debe demostrar con hechos verificables compromiso auténtico para luchar contra la corrupción, mejorar la transparencia y la rendición de cuentas

• Corregir el orden de prioridades del gasto público• Dejar atrás la falta de prioridad que el gobierno de Jimmy Morales le otorgó al

gasto público social• En contraste con el fortalecimiento del presupuesto del ejército, destinando

recursos para la compra de armas y equipo bélico como fusiles, un buque y el intento reiterado de comprar aviones militares.

• En caso de éxito, el Presidente podría ganar legitimidad frente a la ciudadanía con acciones que mejoren los recursos destinados a aumentar la calidad y provisión de bienes y servicios públicos.

Principales desafíos políticos para una reforma fiscal integral

• Recuperar la efectividad de la SAT puede resultar políticamente muy costoso:

• Reducir la evasión del IVA implica fiscalizar a quienes manejan grandes volúmenes de ganancias operando en la informalidad: comercio en mercados cantonales y actividades agropecuarias (ganadería)

• Estos sectores reaccionarán con rechazo, creando un foco de tensión para el gobierno

• Reducir la evasión del ISR de empresas implica fiscalizar al sector privado empresarial, incluyendo los agremiados en las cámaras y asociaciones empresariales

• También reaccionarán con rechazo, creando otro foco de tensión• Una SAT efectiva puede colisionar con las visión liberales plasmadas

en el plan de gobierno, que contiene abundantes propuestas deincentivos y otros tratamientos tributarios diferenciados

• Colisionarían con las acciones para el fortalecimiento de efectividad de la SAT

Principales desafíos políticos para una reforma fiscal integral

• Diseño y aplicación de un componente robusto de fortalecimiento de la transparencia fiscal

• Que apoye la lucha contra la corrupción desde el manejo probo de las finanzas públicas

• Que adopte reformas administrativas indispensables para mejorar la eficiencia, la eficacia, la integridad y la apertura de la administración pública

• Servicio civil, adquisiciones públicas, planificación y gestión de resultados, simplificación administrativa, auditoría interna, entre otras.

• Que defina con claridad objetivos, metas y compromisos, responsables, cronograma de trabajo y mecanismos de seguimiento e información que permitan conocer, medir y auditar socialmente

• Sin estos elementos, podría quedar nuevamente como una iniciativa de buenas intenciones pero con poca o nula efectividad.

Principales desafíos políticos para una reforma fiscal integral

5. Reflexiones finales

• Impulsar la reforma fiscal integral para corregir la grave

situación financiera que recibe de Jimmy Morales

representa una disyuntiva política para el nuevo gobierno:• Enfrentarse con los sectores que constituyen su base política

• Pero viabilizando el cumplimiento de sus ofertas electorales, ganando el

apoyo y simpatía de la ciudadanía, especialmente de los sectores más

necesitados de la intervención estatal

• O, congraciarse con su base política evadiendo la responsabilidad de

realizar la reforma fiscal

• Pero enfrentando el rechazo popular y ciudadano ante el deterioro del gasto

social prioritario, en particular de los servicios de salud y educación públicas,

y la imposibilidad de mejorar la infraestructura vial y la seguridad

Reflexiones finales

• El nuevo gobierno enfrenta desafíos enormes en los

contextos macroeconómico, social, fiscal y político.• No se manifiestan de manera separada, sino que se interconectan

entre sí

• Las causas estructurales de la migración requieren mejoras

sustanciales en términos de volumen, calidad y efectividad del gasto

público social

• Las remesas han llegado a constituir el sostén del sector externo de la

economía y prácticamente igualan a importancia de las exportaciones,

• Es necesario viabilizar financieramente esas mejoras sustanciales en

el gasto público social

• Imposible de lograr con la situación actual de las finanzas públicas

Reflexiones finales

• El nuevo gobierno debe lograr que sus intervenciones por medio del gasto público alcancen resultados efectivos en áreas clave y urgentes

• Lucha contra la desnutrición crónica infantil

• Reducción de la pobreza y la desigualdad

• Seguridad

• Creación de empleos dignos y respetuosos de los derechos laborales

• Recuperación efectiva y ampliación de la red vial, entre otros

• La agenda fiscal del nuevo gobierno debe incluir un componente robusto de fortalecimiento de la transparencia fiscal y apoyo a la lucha contra la corrupción

• Los resultados coadyuven a mitigar la desconfianza ciudadana y a recuperar gradualmente la legitimidad del Gobierno.

Reflexiones finales

• Medidas de corto plazo• Establecer como prioridad principal fortalecer el presupuesto y

corregir los indicadores de la gestión del presupuesto por resultados en IPNA y lucha contra la desnutrición crónica infantil. En 2020:

• La IPNA debe superar el 3.9% del PIB

• Llas asignaciones para la lucha contra la desnutrición crónica deberían aumentar en por los menos Q1,300.0 millones, concentradas en los 139 municipios priorizados por la Estrategia Nacional para la Prevención de la Desnutrición Crónica.

• Lograr que en 2020 todas las metas para los indicadores del sector educación muestren mejora, con prioridad en:

• La cobertura educativa, la distribución de libros de texto, capacitaciones a docentes y el fortalecimiento de la educación bilingüe intercultural

• Reconocer que la educación en el idioma materno es un derecho fundamental

Reflexiones finales

• Medidas de corto plazo

• Reducir las brechas de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo

Sostenible y la Agenda 2030

• Diseñar una estrategia viable para revertir la caída de la carga

tributaria, recuperando la efectividad de la SAT y superando la crisis

institucional actual

• Derogar la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación

Tributaria, evitando una pérdida de ingresos tributarios en 2020 de

por lo menos Q2,000 millones.

• Revisar la política de endeudamiento público

Reflexiones finales

• Medidas de corto plazo• Publicar un plan de corto plazo de depuración del presupuesto de

egresos, en el que se supriman asignaciones cuestionables a organizaciones no gubernamentales y otros destinos sin respaldo técnico ni justificación

• Publicar un plan de readecuación del programa de inversión pública en infraestructura, transparentando el proceso de readecuación del denominado listado geográfico de obras de 2019 a las necesidades y realidades de 2020

• Racionalizar la importancia del gasto militar• Como criterio general, el gasto social, especialmente la IPNA y la lucha

contra la desnutrición infantil, siempre deben tener una prioridad superior a la compra de armas y equipo bélico

Reflexiones finales

Número de diapositiva 1Número de diapositiva 2Número de diapositiva 3Número de diapositiva 4Número de diapositiva 5Número de diapositiva 6Número de diapositiva 7Número de diapositiva 8Número de diapositiva 9Número de diapositiva 10Número de diapositiva 11Número de diapositiva 12Número de diapositiva 13Número de diapositiva 14Número de diapositiva 15Número de diapositiva 16Número de diapositiva 17Número de diapositiva 18Número de diapositiva 19Número de diapositiva 20Número de diapositiva 21Número de diapositiva 22Número de diapositiva 23Número de diapositiva 24Número de diapositiva 25Número de diapositiva 26Número de diapositiva 27Número de diapositiva 28Número de diapositiva 29