Efectos distributivos del Efectos distributivos del sistema fiscal en Guatemalasistema fiscal en Guatemala

Maynor CabreraICEFI

Contenido

• Antecedentes• Aspectos metodológicos• Resultados

– Equidad del sistema tributario– Equidad del gasto público

• Conclusiones

(1) Antecedentes: Sistema tributario 1996-2007

• Reformas tributarias múltiples– 1997, 2000-3, 2004 y 2006 (Ley antievasión)

• Recursos de inconstitucionalidad– Sistema inestable

• Procesos de desgravación arancelaria– CAFTA

• Incremento carga tributaria 9% al 12%• Indirectos

– Menor participación (+ IVA –Aranceles)• Directos

– Mayor participación (Recuperación ISR, Temporales)

(2) Antecedentes: Estudiossobre progresividad

• (1)Galper y Ramos 1992

• (2)Larios 1999

• (3) Mann 2002

• (4) Aguste y Artana 2004

• Distintas metodologías y fuentes de datos

• Todos modelos de equilibrio parcial estáticos y sin comportamiento (“reacciones de consumidores”)

• Medida de bienestar: ingreso (1-3) ingreso y consumo (4)

• Unidad de análisis: ingreso total del hogar (1-3), ingreso per cápita del hogar de adultos equivalentes (4)

Sistema Tributario

Aguste y Artana

Mann

Larios

Galper y RamosISR individual

ISR empresas

IVA

Aranceles

Comparativo estudios incidencia Sistema Tributario

Ligeramente progresivo

Progresivo hasta el decil 9

Proporcional Proporcional

Progresivo

Proporcional

Progresivo

Progresivo

Progresivo Progresivo Progresivo

ProporcionalLigeramente

regresivo

ProgresivoProgresivo decil 1-8, imp. Prop.

Regresivo

Progresivo Proporcional Proporcional

Proporcional

(3) Antecedentes: resultados estudios previos

Especificos

Aguste y Artana

Mann

Larios

Galper y RamosTabacos

Bebidas

Combustibles

Circulación vehículos

Comparativo estudios incidencia Sistema Tributario

Progresivo… …

Regresivo

…

…

…

…

Regresivo ¿? Regresivo

¿? Regresivo

Proporcional Proporcional Progresivo

Proporcional Progresivo Progresivo

Regresivo

(4) Antecedentes: resultados estudios previos

MetodologíaMetodología

(1) Aspectos metodológicos• Reglas tributarias a finales del año 2005• Impuestos considerados 58.1% del total

– IVA– Específicos (tabacos, bebidas, combustibles, circulación

vehículos)– ISR personas (asalariados y Régimen General 5%)

• No incluidos– ISR individual (no domiciliados, intereses, mora y multas, IPF,

régimen especial individual)– ISR empresas, IETAAP, IPF– Patrimonio, aranceles, timbres fiscales, regalías petroleras,

salida del país, distribución de cemento

(2) Aspectos metodológicos

• Modelo de simulación – Estático– Equilibrio parcial – Sin variaciones de comportamiento

• Supuestos de incidencia– 100% del IVA y específicos se trasladan al consumidor– Caso especial Combustibles: traslación según bienes consumidos

que utilizan derivados del petróleo– ISR personal es cubierto por quienes perciben los ingresos

• Fuentes de información– ENCOVI 2000, Cuentas Nacionales Base 1958– Caso especial combustibles: versión preliminar SCN 2001– Estadísticas de recaudación SAT

(3) Aspectos metodológicos

• Ingreso fue ajustado “pre-acción fiscal” y sin ingresos extraordinarios

• Ajuste por subdeclaración con cuentas nacionales 1958– No se tuvo acceso a las cuentas nacionales 2001

• Medida de bienestar– Ingreso per cápita familiar

• Sin ajuste por adulto equivalente

– Consumo per cápita familiar

(6) Escenarios alternativos

• IVA (2 escenarios)– (1) Eliminando productos exentos de la base imponible

– (1) + ajuste por exención por consumo de alimentos básicos comprados en Mercados, carnicerías y vendedores ambulantes

• Específicos: combustibles (2 escenarios)• (1) consumo final de combustibles distribuido por patrones de consumo

• (1) + impacto indirecto : consumo intermedio empresas distribuido por patrones de consumo de bienes finales encuesta (que emplean los combustibles)

(7) Rubros considerados en gasto público

• Educación– Preprimaria, primaria, secundaria, diversificado y

superior • Salud

– Atención primaria, hospitales, acceso a medicamentos (farmacias estatales)

• Nutrición infantil– Desayuno y refacción escolar

• No fue incluida la seguridad social

(7) Criterios de imputación

• Educación– Inscripción escolar, dependiendo nivel y sector

• Salud– Utilización de servicios de salud según sector

• Otros programas– Según participación en beneficios de programas

específicos

ResultadosResultadosSistema TributarioSistema Tributario

-

5

10

15

20

25

30

DECILES DE INGRESO PER CÁPITA ( HOGARES)

INC

IDE

NC

IA

(2) Ingreso ajustado 27.9 12.6 10.3 9.7 8.0 8.2 8.0 6.9 7.2 5.5

(3) Ingreso ajustado +lugares de compra

21.6 9.7 7.9 7.6 6.3 6.6 6.3 5.6 6.1 4.9

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Incidencia del IVA

EscenarioEscenario KK R-SR-S 20%+/40%-20%+/40%-

Base -0.174 -0.012 2.1

Alternativo -0.143 -0.008 2.5

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

Deciles de consumo del hogar per cápita

INC

IDE

NC

IA

Encovi 5.7 5.9 6.2 6.4 6.7 7.0 7.3 7.7 7.7 7.5

Ajuste por lugares de compra 4.3 4.5 4.7 4.9 5.2 5.5 5.7 6.1 6.4 6.7

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Encovi

Ajuste por lugares de compra

Incidencia del IVA* Consumo*

Escenario K R-S 20%+/40%-

Base 0.033 0.002 2.7

Alternativo 0.063 0.004 3.1

-

0.050

0.100

0.150

0.200

0.250

0.300

0.350

0.400

0.450

0.500

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

TABACO BEBIDAS ALCOHOLICAS

BEBIDAS NO ALCOHOLICAS CIRCULACION VEHÍCULOS

Impuesto K R-S

Tabaco -0.118 -0.002

Bebidas A -0.146 -0.001

B. No Alco. -0.216 -0.002

C.Vehículos 0.094 0.001

Incidencia de Impuestos Específicos

-

0.25

0.50

0.75

1.00

1.25

1.50

1.75

2.00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Con efectos indirectos

Solo efectos directos

Escenario K R-S

Directos 0.2073 0.0007

+ Indirectos -0.0142

-0.0001

Incidencia Impuestos petróleo y sus derivados

Gasolina

-

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Con efectos indirectos

Solo efectos directos

Diesel

-

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Con efectos indirectos

Solo efectos directos

Gas Licuado

-

0.01

0.01

0.02

0.02

0.03

0.03

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Solo efectos directos

Con efectos indirectos

Kerosene

-

0.001

0.002

0.003

0.004

0.005

0.006

0.007

0.008

0.009

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Solo efectos directos

Con efectos indirectos

Incidencia Impuestos petróleo y sus derivados

Incidencia ISR individual

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

ISR PERSONAS INDIVIDUALES ASALARIADASISR PERSONAS INDIVIDUALES NO ASALARIADASISR PERSONAS INDIVIDUALES

Escenario K R-S

Asalariados 0.3565 0.0011

PI no mercantiles 0.0470 0.0000

(Total) 0.2819 0.0011

IncidenciaSistema tributario

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

GINI exante 0.6024

CUASIGINI 0.5014

KAKWHANI (0.1009)

GINI expost 0.6103

R-S (0.0079)

ResultadosResultadosGasto públicoGasto público

Gasto social limitado

10.2

11.7

13.1

14.3

17.317.5

14.6

19.1

19.4

16.1

17.6

20.4

20.524.0

28.3

27.1

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30

Guatemala (SPNF) a/

El Salvador (SPNF)

Honduras (GC) b/

Nicaragua (SPNF)

Panamá (SPNF)

Costa Rica (SPNF)

Colombia (SPNF)

Brasil (SPNF)Argentina (SPNF)

Estados Unidos

Japón

Inglaterra

OECD

Italia

Francia

Alemania

Fuente: elaboración propia sobre las bases de datos de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales de América Central, CEPAL y OECD para el resto de países. a/ El dato de Guatemala es una estimación propia basada en reportes auxiliares de los gobiernos l

Composición del gasto social incluido

Salud; 25%

Nutrición Infantil;

4%

Educación; 71%

Total 100.0

Salud 25.0Salud/Primaria 7.8 Hospitales 16.6 Acceso Medicamentos 0.6 Educación 70.9 Ed./Preprimaria 4.8 Ed./Primaria 47.1 Ed./Básico 5.2 Ed./Diversificado 2.4 Ed./Superior 11.5 Nutrición Infantil 4.1 Desayuno Escolar 2.1 Refacción Escolar 2.0

Gasto social educación primaria y preprimaria por decil

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

Preprimaria Primaria

  K R-S

Preprimaria 0.658 0.0010

Primaria 0.745 0.0080

Gasto social educación secundaria y terciaria por decil

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Básico Diversificado Universitaria

  K R-S

Básico 0.443 0.0010

Diversificado 0.173 0.0000

Superior -0.091 0.0000

Gasto social en nutrición

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

  K R-S

Desayuno escolar 0.727 0.0000

Refacción Escolar

0.806 0.0000

Gasto social en salud

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

Salud Atención Primaria Hospitales Medicamentos

K R-S

0.515 0.002

Gasto social

8.0

8.5

9.0

9.5

10.0

10.5

11.0

11.5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

% del Ingreso total % GPS por decil Aumento Y por decil

ConclusionesConclusiones

Conclusiones

• El sistema tributario guatemalteco a finales del año 2005 era ligeramente regresivo ( casi neutral).

• Capacidad de redistribución del ingreso muy limitada– Diseño de los impuestos no era excesivamente concentrador – Recaudación de los impuestos baja como % del ingreso nacional

• El análisis de la incidencia del sistema no es independiente de la medida de bienestar utilizada. – Ingreso permanente (consumo): ligeramente progresivo. – Aún con diferencias, no hay grandes diferencias en la capacidad de

redistribución del sistema. – Con ambas mediciones el sistema es casi neutral

Conclusiones

• Los resultados del ejercicio influidos por el IVA – Impuesto de mayor importancia en la recaudación.

• Análisis de la incidencia del IVA no es completamente concluyente.– Ingreso: ligeramente regresivo – Consumo: ligeramente progresivo. – Pero, siempre al considerar compras exentas

realizadas en mercados cantorales su progresividad es mayor.

Conclusiones• Impuestos específicos regularmente regresivos con excepción del impuesto

s/circulación de vehículos. • Incidencia de los impuestos a los combustibles es sugerente

– Progresivos: compras de combustibles de los hogares – Regresivos: si se consideran los efectos indirectos – Caso más dramático el Diesel y la excepción la Gasolina. – Impacto agregado resultaría en un impuesto ligeramente regresivo, casi

proporcional.• ISR personal es progresivo y con un potencial de redistribución

– Mayor (en valor absoluto) respecto a los impuestos específicos– Por debajo del IVA.

• A esto influye que el ISR sobre asalariados solamente es pagado por los deciles que están en mejores condiciones.

• Problema: escasas oportunidades de empleos formales generadas en la economía guatemalteca limitan el potencial de recaudación

Conclusiones• Futuros trabajos se beneficiaran de nueva información estadística

– SCN93 (ajuste del ingreso por sub-declaración). – ENCOVI 2006, y ENIGFAM 2008?, información más actualizada y consistente.

• Resultados coinciden en gran parte con estudios anteriores– ISR sobre personas e Imp. s/circulación de vehículos progresivos,– Tabacos y bebidas son regresivos.

• Divergencias– IVA progresivo (Galper, Larios y Mann). Este informe (ligera regresividad)– Al comparar el consumo o ingreso permanente, los resultados coinciden con el

estudio de Aguste y Artana (2005). – Combustibles coinciden en caso de efectos directos (progresivo). – Con efectos indirectos difiere, ya que estos impuestos se vuelven ligeramente

regresivos, con la excepción del impuesto aplicado a la Gasolina.

Conclusiones• El impacto sobre el ingreso preacción fiscal tiende a

ser progresivo (con excepción de la educación terciaria) pero su impacto redistributivo es nulo.

• La proporción del gasto social por deciles tiene una cobertura proporcional, favoreciendo por igual desde los más pobres hasta los más ricos.

• Las desigualdades socio-económicas que han hecho de Guatemala un ejemplo de desigualdad extrema exigen una recomposición del gasto social a favor, en primera instancia, a los más pobres de los pobres.

Conclusiones• El gasto en educación primaria es el más progresivo de todos. • La regresividad del gasto en educación aumenta en la medida que avanzan en

nivel educativo– Bajas tasas de completación de primaria y luego de secundaria

• El Estado debe mejorar sus esfuerzos para capitalizar su recurso humano, en el sentido de cobertura y equidad.

• La universalización de la educación primaria es ya una meta insuficiente, dadas las demandas del mercado laboral a nivel nacional y las presiones en el área de la competitividad a nivel global

• Deben revisarse y fortalecerse los incentivos a la demanda para garantizar, en el mediano plazo, que la población en edad estudiantil no quede fuera del sistema educativo.

Conclusiones• En nutrición infantil el problema es grave: el Estado no

está atendiendo a la población más vulnerable. – Niños entre los 0 y 24 meses de edad y madres

embarazadas. • Tanto el desayuno como la refacción escolar se

distribuyen entre la población infantil que atiende el nivel primario de educación en el sector público, mucho después de cuando ya se predeterminó el alcance de la formación física e intelectual de la persona.

Conclusiones

• En materia de salud, la atención primaria está más cerca de los

más pobres– Aunque es necesario fortalecer la cobertura en el 1er. Decil.

• Contrario al servicio de los hospitales públicos, que están más

cerca de los no pobres que de los pobres

• En lo que a acceso a medicamentos se refiere, la asignación

presupuestaria no refleja una política coherente y la población

más pobre –ubicada en el 1er decil de ingresos- prácticamente no

está atendida.

Conclusiones

• El impacto redistributivo de la política fiscal es neutral (R.S.=0.0051)– Sistema tributario ligeramente regresivo– Gasto social potencialmente progresivo pero con recursos

insuficientes.• Equidad puede mejorar resultado de

– Aumento en la dotación de recursos al gasto social– Mejora en la calidad y transparencia del gasto– Fortalecimiento de la tributación directa (ISR)

¡Muchas gracias!