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Este artículo analiza las políticas de lucha contra lapobreza y la exclusión social desarrolladas en Fran-cia en los últimos años. Su autor defiende la hipóte-sis según la cual, tras la crisis económica de losaños 70, que conduce a un incremento de la pobrezay de la exclusión social durante la siguiente década,el Gobierno de Michel Rocard pone en marcha todaune serie de dispositivos entre los cuales seencuentra la Renta Mínima de Inserción (RMI). Estedispositivo conoce tal éxito que el número de bene-ficiarios no cesa de aumentar hasta alcanzar 1,2millones de personas. Si la RMI responde a unademanda social y consigue reducir la gran pobreza,no llega a insertar profesionalmente a sus benefi-ciarios y dificulta incluso su reinserción en el mundolaboral. Ante semejante situación, el gobierno deFrançois Fillon, bajo el impulso de Martin Hirsch,Alto Comisario a las Solidaridades activas contra lapobreza, ha puesto en marcha la Renta de Solidari-dad Activa (RSA) que permite compaginar las pres-taciones económicas con las rentas del trabajo. Estedispositivo, que tiene sus límites, pude ser extendi-do a otros países, siempre y cuando se tengan encuenta las diferencias de los dispositivos de rentasmínimas y las peculiaridades de las organizacionespolítico-administrativas.

1. Introducción

La pobreza y la exclusión social son objeto de múlti-ples definiciones que reflejan las diferentes inter-pretaciones de la amplitud de estos fenómenos, desus causas y de las políticas que conviene poner enmarcha para abordarlas. En este sentido, puedenser consideradas de manera relativa o absoluta. Enel primer caso, son tratadas en términos de desi-gualdad social. En el segundo caso, traducen laincapacidad de acceder a un bienestar material bási-co y a unos recursos inmateriales, entre los cualesse encuentra la cultura. Al igual que en la CAPV, losdispositivos de lucha contra la pobreza y la exclu-sión social han constituido parte fundamental de laacción social de los años 80 y 90 en Francia. Lainserción económica y social de los jóvenes y de losadultos, la vivienda, el acompañamiento social y laatención médica, la lucha contra el analfabetismo, lapromoción de la cultura para todos y la extensión delos derechos de ciudadanía, han sido los principalesesquemas utilizados.

Este artículo se interesa por la política de lucha con-tra la pobreza y la exclusión social en Francia.Defiende la hipótesis según la cual, tras la crisiseconómica de los años 70, que conduce a un incre-mento de la pobreza y de la exclusión social durantela década siguiente, el gobierno de Michel Rocardpone en marcha toda una serie de dispositivos entrelos cuales se encuentra la Renta Mínima de Inser-ción (RMI). El dispositivo conoce tal éxito que elnúmero de beneficiarios no cesa de aumentar, hastaalcanzar 1,2 millones de personas. La valoración desus resultados es ambivalente: aunque la RMI res-ponde a una demanda social y consigue reducir lagran pobreza, no llega a insertar profesionalmente asus beneficiarios, e incluso dificulta su inserción enel mundo laboral. Ante esta situación, el Gobiernode François Fillon, bajo el impulso de Martin Hirsch,Alto Comisario para las Solidaridades Activas contra

Las políticas de lucha contra la pobrezay la exclusión social en FranciaEguzki UrteagaDepartamento de Sociología I. Universidad del País Vasco1

1 Eguzki Urteaga es profesor de Sociología en la Universidaddel País Vasco e Investigador en el Centro de investigación IKER,laboratorio asociado al CNRS francés.

la Pobreza, pone en marcha la Renta de SolidaridadActiva (RSA) que permite compaginar las prestacio-nes económicas con las rentas del trabajo. Este dis-positivo, que tiene sus límites, pude ser extendido aotros países, siempre y cuando se tengan en cuentalas diferencias de los dispositivos de rentas mínimasy las peculiaridades de las organizaciones político-administrativas.

2. Breve historia del abordaje de lapobreza y de la exclusión social en Francia

En Francia, la toma de conciencia respecto a lapobreza que acompaña la revolución industrial con-duce al final del siglo XIX a la irrupción de la cues-tión social. La Iglesia, los patronatos de empresa ylas sociedades mutualistas actúan a través de unasayudas en metálico o en especie destinadas a lospobres y, especialmente, a las familias. Se sientanasí las bases de lo que se convertirá en el sistemade protección social, vía la creación de las cajas desocorro mutuo o de compensación. El Estado, a suvez, se compromete progresivamente en la acciónsocial y sanitaria contra la pobreza y los problemassociales. Junto a la acción caritativa, pública o priva-da, se desarrolla una lucha contra las desigualdadesque conduce a la puesta en marcha progresiva de unsistema redistributivo de inspiración republicana. En1945, la creación de la Seguridad Social será la tra-ducción de esta voluntad de solidaridad y de justiciasocial.

2.1. Los Treinta Gloriosos y la crisis de los años 70 y 80

El desarrollo económico de los Treinta Gloriosos(1945-1975) permite a un mayor número de personascompartir los frutos del crecimiento y del progreso.Los años 50 y 60 son periodos de casi plenoempleo, de modo que la pobreza prácticamentedesaparece de la agenda política e institucional.Aunque el fenómeno de la pobreza persiste, lo hacede manera suficientemente marginal como para quela red de la asistencia social pública pueda compen-sar las insuficiencias de la protección social. Losbarrios de chabolas alrededor de las ciudades desa-parecen conforme avanza el tiempo y las familiasacceden a viviendas de protección oficial en losbarrios de reciente construcción. El acceso a la edu-cación, a la sanidad y a la cultura se democratiza, sefomentan los movimientos de educación popular yse impulsa la creación de centros sociales y decasas de cultura. La situación es suficientementebuena como para poder hacer frente a la llegada delos repatriados de Argelia. La población activaaumenta con el advenimiento de las generacionesdel baby-boom al mercado laboral y la incorporaciónde las mujeres al mercado de trabajo, mientras quela escasez de mano de obra de los años 50 y 60 pro-

voca un uso masivo de los trabajadores extranjeros.Este aumento de la población activa contribuye enlos años 70 al tensionamiento del mercado laboral,con unas estructuras industriales cada vez másobsoletas.

La quiebra del modelo fordista y las dos crisis petro-leras de 1973 y 1979 provocan una recesión económi-ca que sumerge al país en una crisis social de granmagnitud. A partir de 1974, René Lenoir, director dela acción social, alerta a la opinión pública a travésde su libro titulado Los excluidos, un francés de cadadiez. Entre 1973 y 1996, la tasa de desempleo pasadel 2,7% al 12,7% de la población activa. Duranteeste periodo, la economía experimenta grandesmutaciones que contribuyen a transformar la imagendel mercado laboral. Ante la competencia mundial,la industria debe proceder a importantes y doloro-sas reestructuraciones en la siderurgia, el textil, laconstrucción naval, la automoción y la química, quese traducen en numerosos expedientes de regula-ción de empleo. La automatización y el declive delas industrias que necesitan una importante manode obra conducen a la desaparición de una parteimportante del empleo poco cualificado.

A partir de ese momento, la flexibilidad se convierteen la piedra angular que organiza la producción enfunción de las necesidades del mercado. El recurso ala interinidad, a los contratos subvencionados y alos empleos precarios se multiplica. La adquisiciónconstante de competencias se convierte en requisitoindispensable para numerosos puestos de trabajo.Poco a poco, la frontera que separa el empleo, lainactividad y el desempleo desaparece: la sucesiónen las trayectorias personales de periodos de traba-jo e inactividad, el aumento del tiempo parcial elegi-do o padecido, las jubilaciones anticipadas, sonotros tantos elementos que contribuyen a la meta-morfosis de la cuestión social.

Como consecuencia de todos estos cambios, la cues-tión de la pobreza y de la exclusión se instala progre-sivamente en el debate político y social. Hay queesperar sin embargo cerca de diez años para que lapobreza se convierta en una prioridad de la acciónpública y se pongan en marcha medidas acordes a lagravedad del fenómeno. En el otoño de 1983, los pri-meros planes de urgencia intentan luchar contra losefectos más visibles del desempleo. En 1988, la ins-tauración de la Renta Mínima de Inserción (RMI)marca un paso adicional en dicha dirección y permitea cerca de un millón de personas evitar la gran pobre-za. No obstante, las situaciones de pobreza y de pre-cariedad se mantienen. La sucesión de planes deacción y leyes sociales resulta insuficiente para solu-cionar el problema del desempleo.

Los años 80 están marcados por el insustituiblepapel desempeñado por la acción humanitaria ycaritativa de las asociaciones. La idea de una protec-

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ción social universal es cuestionada cuando el con-junto de la opinión pública toma conciencia de laexistencia de una pobreza masiva que parecía perte-necer al pasado. Las comidas nocturnas del Ejercitode la Salvación no desaparecen y acogen a nuevosusuarios. Médicos Sin Fronteras abre sus consultasen Francia. Estas y otras entidades sin fin de lucroacogen a un número creciente de personas afecta-das por el desempleo, especialmente a los jóvenes,incluso con títulos universitarios. Los llamamientosa la solidaridad permiten apoyar la acción de lasasociaciones, empezando por la ayuda alimenticia.Pero, más allá de las donaciones, las asociacionesse rebelan contra la escasa movilización de lospoderes públicos y su falta de conciencia respecto ala gravedad de la situación y de lo que está enjuego. En 1989, algunos meses después de la ins-tauración de la RMI, 80 personas firman un mani-fiesto dirigido al Gobierno a favor de la aprobaciónde una ley de orientación para luchar contra la granpobreza. Constituidas en grupos de presión, semovilizan sin cesar para conseguir la aprobación deuna ley de lucha contra la exclusión.

El “nuevo pobre” es la figura emblemática de losaños 80. Muestra la precariedad de unas situacio-nes sociales que hasta entonces parecían seguras.Cualquier persona puede caer en la pobreza comoconsecuencia de un accidente de la vida, la pérdidade un empleo o de una vivienda, un divorcio, unaenfermedad y, generalmente, tras la acumulaciónde varios factores. Robert Castel habla de desafilia-ción, sabiendo que los individuos más afectadosson aquellos que viven en situaciones de gran vul-nerabilidad social: menores desescolarizados, jóve-nes sin cualificación, desempleados de larga dura-ción, trabajadores pobres, jóvenes con empleosprecarios, mujeres solas con ingresos limitados,personas aisladas o extranjeras. La pobreza con-temporánea se sitúa en el cruce entre la falta derecursos, la precariedad y la exclusión.

Según el Alto Consejo de la Salud Pública, la preca-riedad no caracteriza a una categoría social en par-ticular. Es el resultado de un encadenamiento deacontecimientos y de experiencias que desembocanen situaciones de fragilización económica, social yfamiliar. Se define como un estado de inestabilidadsocial caracterizado por “la ausencia de una o devarias seguridades, especialmente la del empleo,que permiten a las personas y familias asumir susobligaciones profesionales, familiares y sociales ydisfrutar de sus derechos fundamentales. Conducea la gran pobreza cuando afecta a varios ámbitos dela existencia, que deviene persistente, que compro-mete las oportunidades de asumir de nuevo susresponsabilidades y de reconquistar sus derechosen un futuro previsible”2.

2.2. La creación de la RMI

En los años 80, varias ciudades han creado progra-mas de rentas mínimas orientados a colectivosdeterminados, que se añaden a los dispositivosexistentes. Estas experiencias conducen a partir de1985 a la elaboración de complementos locales derecursos bajo la forma de ayudas condicionales. Unaprimera experiencia es puesta en marcha en 1986 enIle-et-Vilaine bajo el impulso de Adrien Zeller, secre-tario de Estado para la Seguridad Social, encargadode la Acción social. La experiencia es consideradapositiva, pero sólo alcanza a un número limitado depersonas. Además, ante el aumento de las necesida-des, los alcaldes de los ayuntamientos más activosen la materia hacen un llamamiento a la implicacióndel Estado. La cuestión llega al Parlamento, dondetiene lugar un intenso debate hasta la aprobaciónpor unanimidad de la ley que instaura una rentamínima de inserción (RMI) el 1 de diciembre de1988. En su artículo primero, la ley establece losiguiente: “Cualquier persona que, en razón de suedad, de su estado físico o mental, de la situacióneconómica o del empleo, se encuentra en la incapa-cidad de trabajar, tiene derecho a obtener de lacomunidad unos medios convenientes de existencia.La inserción social y profesional de las personas endificultad constituye un imperativo nacional”.

La RMI es concebida como un dispositivo de insercióncentrado en la persona, que utiliza diferentes mediosmovilizables en el seno de otros dispositivos de pre-vención o de lucha contra la exclusión. Quiere ser unaherramienta transitoria en una situación de crisis eco-nómica cuya responsabilidad no puede recaer única-mente sobre los individuos. Creada para aportar unasrespuestas al fenómeno del desempleo masivo, debeconstituir una transición hacia la inserción y acompa-ñar las mutaciones de la sociedad. El dispositivo de laRMI está organizado en torno a tres ejes:

• El mantenimiento y la adaptación del sistema deprestaciones sociales ya existentes en los ámbitosde la ayuda familiar, de la ayuda a la vivienda y dela ayuda social.

• La puesta en marcha, el desarrollo y la coordina-ción de las políticas destinadas a favorecer elempleo en puestos de trabajo poco cualificados odirigidas a las personas que pueden tener proble-mas de inserción profesional.

• La instauración de la renta mínima de inserción ydel contrato de inserción.

Frente a las concepciones anglosajonas, más basa-das en la responsabilidad individual, el modelo fran-cés, actualizando principios que se remontan a laRevolución, subraya la responsabilidad colectivafrente a la exclusión y apuesta por aunar en unamisma figura prestación económica y acompaña-

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2 WRESINSKI, J. (1987). Rapport au conseil économique etsocial.

miento social para la inserción. La RMI francesainaugura así un nuevo modelo de rentas mínimas deinserción, que se extiende rápidamente a otros paí-ses. Es el caso del País Vasco, que a finales de losaños 80, en una situación socioeconómica parecidapero con un sistema de protección social muchomenos desarrollado, crea un Ingreso Mínimo deInserción (IMI) que en gran parte se inspira en lanueva RMI y que impulsa, a su vez, la creación deprestaciones similares en el resto de las comunida-des autónomas españolas.

El modelo francés subrayala responsabilidad colectivafrente a la exclusión yapuesta por aunarprestación económica yacompañamiento socialFundamentada sobre el reconocimiento de un dere-cho, la instauración de la renta mínima de inserciónfrancesa rompe con la lógica asistencial previa. Setrata de una prestación concedida a toda personacon la condición de carecer de los recursos necesa-rios para vivir dignamente. Es incondicional, no con-tractual y sin contrapartida. Sin embargo, la leyprevé la puesta en marcha de un contrato de inser-ción. La articulación entre la ayuda y el contrato esel objeto de numerosos debates a partir de la puestaen marcha del dispositivo. Para algunos, la ayudasocial es incondicional y puede estar vinculada a uncontrato, obedeciendo a la lógica del Estado de bie-nestar. La inserción depende más de las condicionesgenerales del mercado laboral que de la sola volun-tad de una persona. Para otros, sin embargo, la exis-tencia de una contrapartida indica un abandono dela lógica de asistencia. Es la lógica anglosajona delworkfare, que vincula la ayuda al trabajo y que con-diciona la obtención de la ayuda a la firma y al res-peto de un contrato de inserción. La jurisprudenciaque se desarrolla tiende a dar la razón a los prime-ros, en la continuidad de la tradición francesa, con-duciendo los partidarios de la segunda perspectivaa desarrollar un discurso sobre la asistencia.

La RMI entra en vigor muy rápidamente. Los prime-ros decretos de aplicación son publicados el 13 dediciembre y los primeros pagos se realizan a partirdel final del mes de diciembre. Siete meses despuésde su puesta en marcha, la RMI es concedida a270.000 personas. Su rápida extensión pone demanifiesto la existencia de unos sectores de lapoblación desconocidos hasta entonces por los ser-vicios sociales, excluidos de hecho o de derecho decualquier protección social. Desvela igualmente laheterogeneidad de los colectivos afectados, del agri-cultor endeudado al parado de larga duración,

pasando por el estudiante a la búsqueda de empleo.Desde su concepción, la instauración de la RMIencarna un cuestionamiento de las políticas socialestradicionales, centralizadas y sectoriales, en benefi-cio de unos enfoques que pretenden ser más globa-les, transversales y próximos a la población. La RMIquiere ser una política de cooperación territorial quefunciona sobre el modelo del contrato y de la inser-ción. Es concebida como un dispositivo central delas políticas de inserción, que se imponen progresi-vamente como una nueva categoría de acción públi-ca de lucha contra la exclusión. La ley de la RMIestablece así una ruptura fundamental, introducien-do en el derecho universal las peculiaridades decada situación para adaptarlas a su especificidad.

Este dispositivo plantea varias cuestiones. La prime-ra es la de su contrapartida. Surgen interrogantessobre la renovación automática de la ayuda sin con-tractualización de un objetivo de inserción. Estasprácticas traducen el sentimiento de numerosos tra-bajadores sociales sobre la inutilidad de los contra-tos y de la transformación de un dispositivo dinámi-co en la red de protección social. Muestran ladificultad de integrar en la práctica la noción de con-trato como instrumento de desarrollo personal ysoporte de una relación de acompañamiento funda-da sobre el compromiso y la responsabilización decada una de las partes.

En 1992, un informe de evaluación titulado RMI, laapuesta de la inserción hace balance de los prime-ros años de funcionamiento. Muestra los desfasesexistentes entre las previsiones respecto a los colec-tivos destinatarios y su realización. Así, a 30 dejunio de 1991, el 58% de los beneficiarios son perso-nas solas sin hijos (frente al 24% según las estima-ciones); las parejas con hijos representan el 37%, enlugar del 57%. Las parejas sin hijos representan el5% de los beneficiarios frente a una estimación del19%. El informe propone una serie de modificacio-nes que serán integradas en la ley del 29 de julio de1992 que completa y modifica el dispositivo de laRMI. Tres grandes ámbitos experimentan un notableprogreso en el marco de esa Ley: a) el derecho a lasanidad y a la modernización de la atención médica,b) la modificación de las reglas de concesión de laayuda en caso de reanudación de la actividad, y c) lamejora de los procedimientos de elaboración y deseguimiento de los contratos de inserción.

La ley de 1992 relanza igualmente el apartado dedi-cado al empleo. Desarrolla las funciones de las lla-madas comisiones locales de inserción y les confíauna misión de animación de la política local deinserción, a través de las relaciones con los cargoselectos, las empresas y el mundo asociativo. El con-sejo departamental de inserción (CDI) debe definir yponer en marcha un programa departamental deinserción (PDI). A nivel departamental, las comisio-nes locales de inserción (CLI) renuevan o aprueban

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los contratos de inserción en presencia de los dife-rentes actores locales concernidos. Sin embargo, laatención constante prestada a los contratos firma-dos ha tenido escasos efectos. El nivel medio de loscontratos firmados se establece en torno al 50%. Lasdisparidades entre los departamentos son notables(del 15% al 100%) así como la movilización en tornoa las acciones propuestas en el marco del Plandepartamental de inserción.

Entre 1990 y 1996, el número de beneficiarios de laRMI se multiplica por dos. Después de la crisis vin-culada a la puesta en marcha del dispositivo, losincrementos más notables se producen en 1993 y1994, tras la reforma que en 1992 reduce las cuantí-as de la prestación por desempleo. A partir de 1995,el dispositivo se equilibra en términos de entradas yde salidas. El incremento del número de beneficia-rios se atenúa. Se observa el crecimiento proporcio-nal del número de jóvenes entre los cuales algunosutilizan la RMI como una renta transitoria antes deintegrar el mercado laboral de manera duradera. En1996, la RMI es concedida a un millón de usuarios,lo que, con las personas de las que son responsa-bles, representa alrededor de 1,8 millones de perso-nas, el 3,1% de la población.

2.3. La lucha contra la exclusión en los años 90

Poco a poco, en los años 90, la lucha contra la exclu-sión se convierte en una cuestión central y en unobjetivo de cohesión social. Da lugar a la creación denumerosos dispositivos destinados a favorecer lainserción o a prevenir la marginación. Durante esteperiodo, se considera que entre 12 y 15 millones depersonas se ven afectadas por la precariedad. Laexclusión es objeto de definiciones múltiples y tien-de a imponerse a los conceptos de pobreza y de mar-ginación. Cubre una realidad difícil de delimitar por-que presenta diferentes aspectos. Los agentes queintervienen sobre el terreno insisten sobre la diversi-dad de las situaciones de exclusión, que son otrostantos dramas individuales o familiares, otras tantashistorias diferentes que exigen respuestas personali-zadas. Ante esta diversidad, el conocimiento de suscausas y mecanismos es difícil, a partir del momentoen que se sale de una explicación en términos de fra-gilidad personal o familiar de los excluidos.

Según Robert Lafore, “lo que está en juego no sonlos problemas de los excluidos, sino una nuevacuestión social, el problema de la fragilización delestatus salarial y de la protecciones que le han sidovinculadas progresivamente. Todo ello conlleva elderrumbe del proyecto socialdemócrata de progresosocial continuo que resulta de un consenso, bajo elarbitraje del Estado, y afecta al reparto y a la redis-tribución de la renta. El problema de la exclusión yde la fractura social se plantea en el ámbito, queconcierne a todo el mundo y no solamente a los

excluidos, de la construcción de los estatus socia-les, anteriormente asociados al trabajo asalariado yal contrato de duración indefinida. El viejo binomiodel trabajo y de la protección social se deshace, sinque se haya podido encontrar otro modo de articula-ción entre unas actividades cada vez más fluidas yprecarias, como consecuencia de las evoluciones delos modos de producción, por una parte, y, por otraparte, unos estatus protectores construidos sobreuna solidaridad cuyos fundamentos están por defi-nir”3.

La lucha contra la exclusión abre un amplio abanicoy constituye un enfoque transversal al conjunto delas políticas sociales, a la vez en términos de pre-vención y de reparación. Se manifiesta en las cues-tiones de la vivienda, las políticas de familia, el tra-tamiento del sobreendeudamiento, los dispositivosde inserción, las políticas de la infancia y de lajuventud, la toma en consideración de la margina-ción, de la toxicomanía y del sinhogarismo, el acom-pañamiento de los adultos en dificultad. Pone demanifiesto la inadaptación de los dispositivos clási-cos generalmente segmentados y la complejidad delacceso a los derechos y a la atención médica paralas personas con dificultades. Afecta también a lascuestiones de justicia social y de redistribución. Así,pone en cuestión la articulación entre los grandesregímenes de seguro social y la red de asistenciasocial, cuyas mallas no retienen a las personas afec-tadas por la espiral de la pobreza y de la exclusión.

No obstante, la mayoría de las respuestas que seplantean frente a la exclusión parten de unos dispo-sitivos específicos que aspiran a la inserción de losexcluidos a través unas medidas de ayuda y deacompañamiento. Se orientan en varias direcciones:la inserción por la actividad económica, la inserciónde los jóvenes, el tratamiento del desempleo delarga duración, la inserción en el marco de la RMI...La diversidad de las respuestas caracteriza el hechocentral de la nueva cuestión social, que no consiguesin embargo movilizar una energía suficiente comopara reformar el sistema de protección social. Lalucha contra la exclusión impulsa también el desa-rrollo de la acción del Tercer Sector, que se ha con-vertido en indispensable como complemento de unaacción social pública superada por la amplitud y lacomplejidad de los fenómenos que debe abordar.Simultáneamente, da una importancia renovada alas instituciones tradicionales de acogida, sea elhospital o los centros de acogida y reinserción social(CHRS). En 1995, la presidenta de ATD Quart-Mondeentrega al Consejo Económico y Social un informesobre la evaluación de las políticas públicas delucha contra la pobreza. Según este informe, en su

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3 LAFORE, R. (1996). «Exclusion, insertion, intégration, fracturesociale, cohésion sociales: le poids des maux», Revue de droit sani-taire et social, n°32 (4), octubre-diciembre 1996.

gran mayoría, las personas en situación de exclu-sión no se benefician de las políticas destinadas alconjunto de la población y, por lo tanto, de los diver-sos derechos que consagran. En lugar de consagrarestatus particulares, el informe preconiza el refuerzode los derechos universales, abiertos a toda lapoblación, única manera de evitar el aislamiento. Setrata de asegurar un verdadero derecho de acceso ala atención médica, a la vivienda y al empleo, y deconstruir una acción coherente y continua paraluchar contra la dispersión de los dispositivos, fac-tor fundamental del fracaso de la inserción.

Ese mismo año, el presidente de la República france-sa, Jacques Chirac, anuncia un proyecto de ley con-tra la exclusión. Dos proyectos son presentados a lolargo del verano de 1996, uno por el ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales, otro por la secretaria deEstado para la Acción Humanitaria de Urgencia. Elprimero propone la puesta en marcha de un disposi-tivo específico a favor de los más desfavorecidos,mientras que el segundo considera que el problemade la pobreza y de la exclusión debe ser tratadocomo el resultado del funcionamiento económico ysocial y, por lo tanto, por una puesta en coherenciaglobal. El ante-proyecto de ley de orientación sobreel fortalecimiento de la cohesión social, presentadopúblicamente en septiembre de 1996, refleja la difi-cultad de una elección clara respecto a estas dosopciones. Pese a todo, la Ley afirma que “no crea underecho de los excluidos, sino que organiza, al con-trario, el acceso de todos a los derechos comunes afin de garantizar una igualdad real de oportunidadesa todos los ciudadanos”.

La disolución de la Asamblea nacional en abril de1997 se produce durante el debate parlamentariosobre esta ley. La suspensión de la ley, esperadadesde hace años por las asociaciones, es mal acep-tada. El nuevo Gobierno nombrado en junio se com-promete a relanzar su tramitación. Inicia un procesode consultas y de estudios que conduce finalmentea la aprobación de la ley el 29 de julio de 1998. Estaley de lucha contra las exclusiones, que cubre nume-rosos ámbitos de las políticas sociales, está consi-derada como un avance importante en numerososámbitos. Algunos la comparan con la ley del 30 dejunio de 1975, punto de partida de la acción socialpública.

La ley del 29 de julio de 1998 sobre la lucha contrala exclusión consta de 47 propuestas estructuradasen torno a cuatro ejes, que a su vez se dividen envarios temas:

• Garantizar el acceso a los derechos fundamentales:afirmar y traducir en la realidad el acceso alempleo, actuar más decididamente a favor delderecho a la vivienda, garantizar el acceso univer-sal a la atención médica, a la educación y a la cul-tura.

• Prevenir las exclusiones: mejorar los procedimien-tos de tratamiento del sobreendeudamiento, pre-venir la exclusión a través del mantenimiento en lavivienda, mejorar las condiciones de vida de losmás desfavorecidos, facilitar la vuelta al empleo yfavorecer el ejercicio pleno de los derechos de ciu-dadanía.

• Hacer frente a la urgencia social: extender el dis-positivo de urgencias sociales y de primeros auxi-lios, evitar las situaciones de ruptura familiar, pre-servar el acceso al abastecimiento de agua, deenergía y a los servicios telefónicos.

• Actuar mejor conjuntamente contra las exclusio-nes: mejorar la coherencia y la continuidad de laacción de los poderes públicos, asegurar la coordi-nación del dispositivo al nivel local y valorizar elpapel del trabajo social.

3. Los años 2000, la vuelta de la pobreza

3.1. La reaparición de los trabajadores pobres

En los años 2000, reaparece con fuerza el debatesobre los trabajadores pobres. Si había disminuidoconstantemente desde los años 70, en 2005, la tasade pobreza aumenta, especialmente entre los jóve-nes, las familias y las personas activas. El empleo hadejado de proteger de la pobreza, incluso la másextrema.

Según la definición de los working poors, utilizada amediados de los años 90 en Estados Unidos, Franciacuenta con entre 1,8 y 3,6 millones de trabajadorespobres, en función de los umbrales tenidos en cuen-ta: el del INSEE o el umbral europeo. Al final de losaños 90, el retroceso del desempleo marca unamejora que se espera relativamente duradera, yaque el fuerte crecimiento económico acaba surtien-do efectos positivos sobre el empleo. No obstante,la reactivación deja a una importante categoría de lapoblación al margen, instalada en los límites entreprecariedad y pobreza, con dificultades de viviendao de salud no resueltas. Varios años serán necesa-rios para que la disminución del desempleo conduz-ca a un equilibrio menos desfavorable a los máspobres. El informe del Observatorio Nacional de laPobreza y de las Exclusiones Sociales de 2003 revelaque, si el fenómeno de los trabajadores pobres seha atenuado entre 1996 y 2001, la tendencia seinvierte a partir de 2002. El informe avanza dos ele-mentos de explicación. Por una parte, la moderaciónsalarial se ha traducido en una rebaja del poderadquisitivo de los asalariados durante los años 1990y la política de control de las prestaciones sociales apartir de 1983. En el mejor de los casos, la mayoríade las prestaciones sociales está indexada sobre lainflación, mientras que las condiciones de concesión

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de estas prestaciones son cada vez más restrictivas.Por otra parte, el desarrollo de la pobreza en elempleo resulta de la evolución del mercado laboral yde las nuevas formas de desigualdad salarial.

El 80% de los trabajadores pobres son asalariados.La probabilidad de ser pobre se incrementa clara-mente con la precariedad del estatus laboral, comolo indica la investigación realizada en 2006 por elCREDOC. Esta pobreza se explica, por una parte, porla precariedad de los empleos ocupados (tiempoparcial no elegido, duración limitada del contratolaboral), y por la baja cuantía de las remuneracio-nes, por otra parte. Como consecuencia de todo ello,el complemento económico que suponen las transfe-rencias sociales no permite asegurar un nivel devida decente a las familias. Los efectos de umbralque reducen la cuantía de las prestaciones mínimascontribuyen a alimentar la dificultad de los trabaja-dores pobres o a desanimar una vuelta al empleo. Adiferencia de lo que ocurre en nuestro país, el fenó-meno de los trabajadores pobres y, en general, laerosión de la capacidad adquisitiva de la mayorparte de la ciudadanía saltan con fuerza a la agendapública y acceden al centro del debate político,mediático e institucional francés. También la RMI–notablemente más conocida en Francia que cual-quiera de los sistemas de rentas mínimas existentesen el Estado español, completamente ausentes deldebate público y político durante años– se sitúa enel centro del debate, a partir de infinidad de infor-mes y trabajos de evaluación. Entre los aspectosmás discutidos, destaca el del efecto desincentiva-dor de la RMI, a la que normalmente se añaden unaserie de derechos y exenciones conexas, en lo quese refiere al acceso al empleo4.

En 2006, la FNARS publica un libro blanco tituladoLos excluidos del empleo y los trabajadores pobresque empieza así: “Cuando el empleo estable corre elriego de convertirse en atípico y la sociedad france-sa se dirige hacia un asalariado precario, para reto-mar una expresión de Robert Castel, los más débilesy los menos formados son los primeros en encon-trarse en las márgenes del mercado laboral”. Estelibro blanco formula ocho propuestas concretas parapaliar esta situación: combinar las rentas salarialesy asistenciales, fortalecer la financiación pública de

nuevos contratos subvencionados y la creación deun contrato de inserción único, evaluar la inserciónpor la actividad económica en su doble dimensiónde inserción social y de acceso al empleo, adaptarlos convenios colectivos para que tomen en conside-ración la diversidad de la inserción, mejorar la for-mación, facilitar el paso a las empresas clásicas, ysimplificar el acceso a las financiación pública paralas empresas de menor tamaño. Estas propuestas seconfunden ampliamente con el compromiso nacionalde reducción de la pobreza.

A diferencia de lo queocurre en nuestro país,el fenómeno de lostrabajadores pobres saltacon fuerza a la agendapública

En 2001, un informe de la Cour des comptes sobre laRMI muestra la fragilidad del dispositivo de inser-ción. Las medidas de inserción propuestas seenfrentan al desempleo crónico y tienen dificultadespara funcionar como un trampolín hacia un empleoestable. El legislador refuerza a lo largo del tiempola posibilidad de acumular durante un cierto periodolas rentas mínimas con las rentas del empleo a tra-vés de un mecanismo de estímulos al empleo. Estesistema de acumulación sin embargo, difícil deentender y de gestionar, sólo beneficia a una partede los usuarios.

3.2. La descentralización de la RMI

La ley del 18 de diciembre de 2003 confía a losdepartamentos regionales la dirección integral deldispositivo de la RMI, poniendo fin al sistema decogestión con el Estado. No obstante, la descentrali-zación no cuestiona el carácter nacional de la pres-tación, la cuantía y las condiciones de concesión dela RMI, que siguen siendo fijados al nivel estatal.Las Cajas de Ayuda Familiar siguen gestionando elpago de la prestación. El principal objetivo de estadescentralización es mejorar la inserción profesionaly social de los beneficiarios de la RMI, que continúasiendo la dimensión menos operativa y la más criti-cada. Así, los departamentos tienen la responsabili-dad de animar el dispositivo de inserción: del plandepartamental de inserción a la consolidación de lassalidas de los beneficiarios.

El segundo objetivo se refiere a la puesta en marchade un nuevo dispositivo: el contrato de inserción-renta mínima de actividad (CI-RMA), destinado afavorecer la inserción social y profesional de los

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4 Para algunos autores, dado el mecanismo diferencial sobre elque se asientan los programas de rentas mínimas, el problema dela desincentivación es real, por mucho que no sea ni el único ni elmás importante de los que plantea el diseño de las rentas mínimasde inserción. Para L’Horty, por ejemplo, los mecanismos diferencia-les son disuasorios, injustos y desvalorizadores. Disuasorios por-que no ofrecen ningún beneficio económico a los perceptores queacceden a un empleo remunerado por debajo de la cuantía de laprestación; injustos porque equiparan los ingresos de personasque trabajan con los de personas que no lo hacen; y desvalorizado-res porque con ellos se transmite a los perceptores de rentas míni-mas el mensaje de que su trabajo no vale nada o casi nada (L’Horty,2004).

beneficiarios de la RMI que justifiquen una presen-cia en el dispositivo de al menos un año durante losúltimos dos años. El CI-RMA es enmendado yampliado a los titulares de otras prestaciones asis-tenciales de menor importancia, como la Ayuda paraFamilias Monoparentales (API) o de la Ayuda de Soli-daridad Específica (ASS) por la ley de programaciónde cohesión social del 18 de enero de 2005.

Esta descentralización de la RMI es continuista res-pecto a la ley de 1988. No introduce una modifica-ción en profundidad en la concepción de la solidari-dad, pero asegura la continuidad de la política de laRMI por otros medios. No obstante, se plantea confuerza la cuestión de la financiación, especialmentepor los departamentos que se preocupan por la dis-tancia creciente existente entre le evolución de losrecursos y la evolución del gasto. El ministro deHacienda evalúa el diferencial entre 820 y 850 millo-nes de euros. Según la Asociación de los Departa-mentos de Francia, han hecho falta mil millones deeuros en 2005 y mil doscientos en 2006, lo queplantea la cuestión de la perenización a medio plazodel dispositivo de la RMI. Se puede considerar queen el estado actual, solo una mejora de las condicio-nes económicas del mercado laboral, que provocaráuna rebaja del número de beneficiarios de la RMI,podría salvar el dispositivo. Entretanto, se inicianlas negociaciones para experimentar la Renta deSolidaridad Activa (RSA) que será extendido poste-riormente.

3.3. De la RMI a la RSA

En los años 2000, la RMI es cuestionada a causa delos frenos al empleo que pueden constituir losmecanismos de concesión de las ayudas. Se alude,en concreto, a que el riesgo de pérdida de los dere-chos asociados a la RMI puede restar atractivo a lainserción laboral y desincentivar así el acceso alempleo. Para muchos, esta situación es el resultadode la precariedad del empleo, que no permite con-templar serenamente el futuro, y conduce a algunosa preferir la seguridad de una ayuda a la incertidum-bre de un contrato temporal. A pesar de ello, lainserción profesional sigue siendo un objetivo priori-tario. La mayoría de los beneficiarios entra en el dis-positivo en razón de unas dificultades de inserciónlaboral, por lo cual su principal demanda se refiere ala dimensión profesional a través del acceso a unaactividad remunerada. Los estudios muestran a esterespecto que la cartografía de la RMI coincide glo-balmente con la del desempleo. Esta dimensión dela inserción profesional plantea dos cuestiones: poruna parte, las personas que perciben la RMI están aveces muy alejadas del empleo y su inserción labo-ral no puede plantearse como un objetivo inmedia-to; por otra parte, los trabajadores sociales carecende la preparación necesaria para abordar la dimen-sión económica de la inserción.

La RMI era un derecho y se ha convertido en un esta-tus para numerosos beneficiarios que no han acce-dido a una verdadera inserción. Para muchos, la RMIjuega un papel de red de protección cuando se inte-rrumpe la indemnización del desempleo de largaduración; para otros constituye en la práctica unaprejubilación, que en cualquier caso no evita siem-pre la pobreza. Para quienes se encuentran menosalejados del mercado laboral, la RMI acompaña unproceso cuyo objetivo sigue siendo el empleo. Elfuturo de la RMI plantea numerosas cuestiones, vin-culadas a su articulación con el resto de las políticasde protección social y especialmente con los dispo-sitivos de indemnización por desempleo. Las evalua-ciones sobre la RMI muestran que la edad y el nivelde estudios son criterios significativos para accederal empleo. Además, los recursos y las redes relacio-nales a las que cada persona tiene acceso resultanmás importantes que las medidas de inserciónpuestas en marcha por las Administraciones.

Con todo, los beneficiarios más veteranos y menoscualificados siguen estando al margen y no se bene-fician de los periodos de crecimiento económico. Lamayoría de las evaluaciones relativas a la inserciónprofesional constatan la cronificación de numerosassituaciones en la exclusión social. Un gran númerode personas siguen confinadas en las márgenes delempleo estable, pasando de un contrato subvencio-nado a otro, de una estructura de inserción a otra.Esta situación ha fomentado la crítica de las “tram-pas de pobreza” o “trampas de inactividad” –en vir-tud de las cuales el acceso a un puesto de trabajoresultaría menos ventajoso y rentable que seguirpercibiendo la prestación– que condenan los benefi-ciarios a la asistencia. Así, numerosas voces se ele-van para criticar un dispositivo percibido, cada vezmás, no como un trampolín, sino como un obstáculoa la inserción en el marcado laboral.

Entre 2005 y 2007 se hacen públicos numerososanálisis para demostrar en qué medida la inserciónlaboral resulta, objetivamente, poco ventajosa paramuchas familias que perciben prestaciones de ren-tas mínimas. Entre ellas, figura la de Martin Hirsch5,entonces presidente de Emmaüs, que demuestracon precisión, basándose en datos objetivos, elcoste considerable que representa una vuelta alempleo para una familia en situación de precarie-dad, dado que, a falta de otras opciones, esteempleo suele corresponder generalmente a una jor-nada parcial. “La reducción de ingresos no es laúnica incoherencia del sistema. No es sólo que lapersona que deja la RMI para acceder a un empleono gana más, sino que pierde además un ciertonúmero de ayudas que le eran automáticamenteconcedidas en razón de su estatus de beneficiario

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5 HIRSH, M. (2006). La pauvreté en héritage. Paris, Robert Laf-font.

4. La Renta de Solidaridad Activa (RSA)

4.1. Características básicas

Para asegurar la implementación de estas propues-tas, se crea, al inicio de 2006, la Nueva Agencia delas Solidaridades Activas, presidida por MartinHirsch. Al poco, Hirsch se integra en el nuevoGobierno de Nicolás Sarkozy y recibe de éste elencargo de generalizar la Renta de Solidaridad Acti-va. La política activa de lucha contra la pobreza quese pone en marcha bajo el impulso de Martin Hirschse apoya en tres ejes: 1) la puesta en marcha a títuloexperimental de la Renta de Solidaridad Activa en 16departamentos voluntarios, 2) el lanzamiento delGrenelle de la inserción (un debate multipartito rela-tivo a la definición de las políticas de inserción), y 3)el lanzamiento de licitaciones para unas nuevasexperimentaciones sociales.

En octubre de 2007, Christine Boutin, ministra de laVivienda y de la Ciudad, y Martin Hirsch, Alto Comi-sario para las Solidaridades Activas contra la Pobre-za, presentan un plan nacional de acción para lainclusión que pretende reducir de un tercio la pobre-za en cinco años. Este plan se organiza en torno atres prioridades:

a) favorecer el acceso y el retorno al empleo de laspersonas que están muy alejadas del mercadolaboral,

b) acompañar la inserción social y profesional delos jóvenes en gran dificultad, y

c) mejorar la oferta de vivienda social y de aloja-miento.

La experimentación de la Renta Solidaridad Activase inscribe en el primer eje, previsto en el artículo18 de la ley a favor del trabajo, del empleo y delpoder adquisitivo, conocida como ley TEPA. Según laley, “La renta de solidaridad activa tiene como obje-tivo asegurar el aumento de los recursos de una per-sona beneficiaria de un mínimo social que trabaja ovuelve a trabajar, ejerce o incrementa su actividad afin de alcanzar una renta garantizada, que toma enconsideración unas rentas de actividad profesional yde responsabilidad familiar”.

Se inicia entonces un proceso de experimentaciónen el que participan 25 departamentos o regiones,con la colaboración de la Nueva agencia de las Soli-daridades Activas. La experimentación se comple-menta con la constitución de un grupo de estudiocompuesto por agentes sociales, asociaciones ycolectividades territoriales, cuya misión es la de eva-luar los efectos de la RSA sobre las políticas deempleo y las políticas salariales. Este método, quepretende ser riguroso y permitir una evaluacióncientífica, comparando la situación en los Departa-

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ade la RMI. Pierde la posibilidad de beneficiarse ple-namente de las generosas ayudas a la vivienda exis-tentes en Francia, la exoneración de determinadosimpuestos y tasas municipales, la tarificación socialdel teléfono, la prima de Navidad [paga extra deNavidad contemplada en la RMI], la gratuidad de lacotización a la cobertura médica universal (CMU) y elacceso automático a la CMU complementaria. Ade-más, en el caso de existir deudas fiscales, suspendi-das mientras se mantiene la prestación, la vuelta alempleo las convierte de nuevo en exigibles. Mien-tras que esperan del retorno al trabajo un desahogoy un mayor bienestar, las familias pueden estartodavía más fragilizadas y sumergidas en situacio-nes financieras dramáticas por este mecanismoabsurdo y penalizante, porque la pérdida potencialde los ingresos y la de los derechos asociados a laRMI se producen en el mismo momento”6. A todoello, se le añaden los gastos de cuidado de loshijos, los gastos de transporte y los demás gastosinducidos por la actividad laboral.

En 2005, la Conferencia de la Familia crea una comi-sión para trabajar sobre esta cuestión. Esta comi-sión Familias, vulnerabilidad, pobreza, presidida porel propio Hirsch, trabaja durante 100 días antes definalizar su informe al Primer ministro en abril de2005. El informe, titulado Debemos hacer todo loposible, propone quince resoluciones para vencer lapobreza infantil. Una de las propuestas principalesdel informe consiste, precisamente, en la aplicaciónde una renta de solidaridad activa que permita com-patibilizar mejor los ingresos salariales y las presta-ciones económicas asistenciales, pasando de unalógica de sustitución a una lógica de complementa-ción. En el mismo sentido se pronuncia ese mismoaño el informe especial del Senado francés elabora-do por Valerie Letard, entonces senadora centrista yahora Secretaria de Estado de Trabajo, RelacionesSociales y Solidaridad, encargada de Solidaridad.Tras describir las principales carencias e incoheren-cias del sistema francés de rentas mínimas, el infor-me plantea una mejora “necesaria y realizable” delconjunto del dispositivo, que pasa fundamentalmen-te por buscar una mejor articulación entre las rentasmínimas y los ingresos salariales. En ese sentido, eldocumento del Senado actualiza la propuesta dePrestación de Compensación de Ingresos que plan-teó en 1999 Roger Godino y apuesta por convertir lasrentas mínimas en una prestación decreciente vincu-lada al salario –menor cuanto mayor sea éste–,mucho más orientada a complementar que a reem-plazar los ingresos del trabajo.

6 HIRSH, M. (2006). La pauvreté en héritage. Paris, Robert Laf-font, p.40.

mentos en los que se aplica la nueva prestación conaquellos en los que se mantiene el sistema antiguo,es cuestionado en la medida en que puede vulnerael principio de igualdad de trato a la ciudadanía.

Tras un largo debate público y parlamentario, laRenta de Solidaridad Activa (RSA) es finalmenteaprobada y generalizada al conjunto del territoriofrancés. Se trata de una nueva prestación que susti-tuye algunas de las prestaciones sociales existentesanteriormente (RMI y API), así como los dispositivosde estímulos temporales al retorno al empleo (primade retorno al empleo, prima concertada de vuelta alempleo e interesamiento proporcional). Este dispo-sitivo tiene tres objetivos:

• fomentar el acceso o el retorno al empleo, garanti-zando que cualquier integración o reintegración enel mercado laboral se traduce en un incremento derenta,

• asegurar a los beneficiarios los recursos económi-cos necesarios para evitar la pobreza, y

• mejorar el acompañamiento hacia la inserción pro-fesional y contribuir a simplificar el complejo siste-ma de ayudas sociales.

La RSA entra en aplicación a partir del 1 de junio de2009 en la metrópoli y del 1 de enero de 2011, comomuy tarde, en los departamentos de ultramar (DOM).Afecta a más de tres millones de personas, es decira los 1,1 millones de beneficiarios actuales de la RMIy de la API, que se encuentran sin actividad o eninteresamiento, y a cerca de los 2 millones de traba-jadores pobres que no perciben ninguna prestaciónsocial actualmente. De hecho, se estima que, de losmás de 3 millones de beneficiarios potenciales de laRSA, tres cuartas partes son actualmente beneficia-rios de las prestaciones que gestionan las Cajas deAyuda Familiar y de la MSA; las 900.000 personasrestantes están compuestas mayoritariamente porpersonas solas (63%) así como por parejas, con osin hijos. Los beneficiarios actuales de la RMI, de laAPI o de la RSA experimental se beneficiarán auto-máticamente de la RSA el 1 de junio de 2009, sintener que realizar ninguna gestión.

Conviene subrayar que la RSA experimental es másventajosa que la RSA generalizada, de modo que eldispositivo experimental se mantendrá, excepto si elConsejo general toma una decisión contraria, hastael 31 de mayo de 2010. Asimismo, los beneficiariosde la RMI o de la API en proceso de interesamientoconcertado (estímulos al empleo) solo pasarán a laRSA si la cuantía de la nueva prestación es más ele-vada que la anterior. La prima de retorno al empleoy la prima concertada de interesamiento gestionadadesde los dispositivos de empleo se mantienen paralos beneficiarios de la ayuda de solidaridad específi-ca (ASS).

Para acceder a la RSA, el beneficiario potencial debecumplir las condiciones de edad, de empadrona-miento y de residencia exigidas. Así, los beneficia-rios deben tener más de 25 años, aunque las perso-nas de menos de 25 años que tienen un hijo que hanacido o que está en gestación (bajo la condición dedeclaración de embarazo) podrán igualmente bene-ficiarse de este dispositivo. No se exige ningunacondición de residencia a las personas de nacionali-dad francesa, mientras que los residentes suizos ylos de la Unión Europea deberán haber residido enFrancia durante los tres meses que preceden la soli-citud y cumplir las condiciones de derecho de resi-dencia. Los extranjeros extracomunitarios deberánser titulares, desde al menos cinco años, de un per-miso de residencia. En cuanto a los refugiados, apá-tridas y beneficiarios de la protección subsidiaria,deben presentar un documento oficial de la prefec-tura que atestigua de su estatus. Por último, elbeneficiario debe residir en Francia de manera esta-ble, efectiva y permanente.

La aplicación de la RSA supone la cooperación denumerosas instituciones:

• los Consejos generales (Gobiernos regionales) diri-gen la puesta en marcha de la prestación y los dis-positivos de acompañamiento,

• los Consejos generales, las Cajas de Ayuda Fami-liar (CAF), las MSA, las CCAS y las asociaciones sinfin de lucro, habilitadas localmente, reciben, regis-tran e instruyen las solicitudes,

• las CAF y las MSA calculan y aplican el derecho,

• los Consejos generales definen la trayectoria deorientación,

• el Polo Empleo y los demás actores, bajo la direc-ción del Consejo General, aseguran el acompaña-miento profesional y social,

• el Departamento, competente en materia de políti-ca de inserción, se encarga de financiar la RSA alnivel de la cuantía concertada para las personasprivadas de actividad y de recursos. El presidentedel Consejo general concede la RSA, orienta a losbeneficiarios que precisan de un acompañamientoindividualizado y organiza los equipos multidisci-plinares,

• el Estado, competente en materia de política deempleo, financia, a través del Fondo Nacional deSolidaridad Activa (FNSA), la RSA que se abona enconcepto de complemento salarial de los trabaja-dores con salarios más bajos. El representante delEstado en el departamento participa al conveniode orientación y de acompañamiento y en el pactoterritorial de inserción para la puesta en marchade los programas departamentales de inserción.

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4.2. Los límites de la RSA

Saludada por algunos, la RSA también genera críti-cas. Así, en junio de 2007, en pleno debate sobre laRenta de Solidaridad Activa, la red UNIOPSS-URIOPSS, subraya sus carencias:

• Provoca una fuerte desigualdad entre los benefi-ciarios de la RMI y de la API que se beneficiarán deuna renta complementaria, mientras que los traba-jadores pobres no tendrán acceso a este tipo deingresos. Para el mismo número de horas trabaja-das, unos alcanzarán el umbral de pobreza mien-tras que otros seguirán viviendo por debajo dedicho umbral.

• Solamente los que trabajan ganaran más, lo queincrementará la dualización de la sociedad.

• Los menores de 25 años no se beneficiarán, excep-to si tienen hijos/as a su cargo, de este dispositi-vo. Si hasta entonces, los jóvenes no disponían dela RMI, la gran mayoría de ellos no cobrará la RSA,sabiendo que la edad media en la que se tiene elprimer hijo/a supera los 29 años.

• Existe un riesgo de subvencionar a las empresaspara aumentar las rentas de los salarios bajos.

• Si no se fija una cuantía al nivel nacional, se correel riesgo de generar disparidades entre los depar-tamentos en función de sus recursos y de susorientaciones políticas.

• Se plantea el problema de la progresión de las ren-tas, ya que solo habría una diferencia de 50 eurosentre los que trabajan 15 horas y aquellos que tra-bajan 26 horas.

• La necesidad de una evaluación rigurosa del dis-positivo que fomente la participación ciudadana através de la participación de las asociaciones delucha contra la pobreza y la exclusión en las comi-siones encargadas de realizar el seguimiento de laRSA.

Asimismo, la Renta de Solidaridad Activa no resuel-ve el problema de la escasa empleabilidad de nume-rosos beneficiarios de la RMI. Efectivamente, paraque los beneficiarios de las rentas mínimas puedanacceder al mercado laboral e insertarse profesional-mente, los incentivos financieros son insuficientes.Para que sean efectivos, es indispensable que laspersonas que carecen a menudo de los títulos aca-démicos pertinentes y de la experiencia profesionalexigida, dispongan de las habilidades y de los sabe-res necesarios para el ejercicio de un empleo remu-nerado. El problema es que numerosos beneficiariosde las rentas mínimas están alejados del mercadolaboral desde hace varios meses e incluso años, loque ha deteriorado notablemente sus habilidades y

los han convertido en no empleables. Por lo tanto, laRSA debe ser acompañada de una política de forma-ción profesional, que practique la alternancia entreel sistema educativo y el mundo empresarial.

Más allá, la reinserción profesional de los beneficia-rios de las prestaciones mínimas implica la necesi-dad de la puesta en marcha de políticas activas deempleo. Se trata de reorganizar el mercado laboralpara integrar lo antes posible a los desempleados,poniendo a su disposición los servicios del empleoeficaces, los incentivos para reencontrar un empleoy unas formaciones, incluso de larga duración, cuan-do se quiere reconvertir totalmente a las personas.Esta política permite a los individuos evitar el dete-rioro de sus competencias y reencontrar un empleorápidamente. Ello supone aumentar o, por lo menos,reorientar en ese sentido el gasto social.

Estos son algunos ejemplos de lo que funciona enotros países en materia de políticas activas deempleo:

• los dispositivos de asesoramiento personalizadode búsqueda de empleo,

• la formación, el empleo protegido y las subvencio-nes al empleo,

• los servicios públicos del empleo que gestionanestos dispositivos deben disponer de los mediosnecesarios, entre otros aspectos, del número ade-cuado de asesores competentes para comunicarsecon los usuarios,

• la lógica de obligación reciproca de estos disposi-tivos para que el usuario que recibe una presta-ción y unos servicios de calidad, se comprometa abuscar activamente un empleo.

Para poner en marcha esta política, no es necesariocambiar el marco institucional, puesto que es sufi-ciente modificar los dispositivos relativos a los ser-vicios de búsqueda de empleo, articular las forma-ciones con las competencias de las personas, lasnecesidades de las empresas y las previsiones deempleo y definir claramente los objetivos que sequieren alcanzar. Durante el periodo de búsquedade empleo, los desempleados recibirán prestacioneselevadas, proporcionales a sus ingresos, concedidasdurante un largo periodo y vinculadas a las ayudassociales.

Es posible aproximarse a dicho modelo: 1) dotandolas agencias encargadas de colocar a los desemplea-dos de recursos humanos y financieros adicionales,2) buscando más eficacia y un mejor reparto de lasresponsabilidades entre los tres actores encargadosde la colocación, de la indemnización y de la forma-ción, 3) favoreciendo la creación de lazos estrechosentre las empresas y las agencias encargadas de la

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colocación de los parados, 4) desarrollando el acom-pañamiento individual, a través de entrevistas regu-lares y de un único referente, 5) la puesta en marchade un sistema de formación continua más centradoen la reconversión y que tenga en cuenta el bajointerés de ciertos trabajadores por la formación, 6)el refuerzo del control ejercido sobre la búsqueda deempleo de los parados, 7) dando prestaciones másgenerosas y abiertas y 8) comprometiéndose sobrela oferta de empleo conveniente.

Los países escandinavos han aplicado estas medi-das en una década, rompiendo con las políticaspúblicas que daban señales de agotamiento. Antesde generalizar estas políticas, han desarrolladounos dispositivos de experimentación-evaluación-adecuación.

4.3. Posibilidades de extensión de la RSA

La Renta de Solidaridad Activa puede perfectamenteser extendida a otros países, siempre y cuando setengan en cuenta las peculiaridades de las organiza-ciones político-administrativas y las diferenciasentre los dispositivos de rentas mínimas que existenen cada país.

La Comunidad Autónoma Vasca, por ejemplo, ha sidopionera en España en el impulso de las políticassociales que pretenden luchar contra la pobreza y laexclusión social, creando el Ingreso Mínimo de Inser-ción, las Ayudas de Emergencia Social, los Planes deLucha contra la Exclusión Social o las Leyes contra laexclusión social. Todos estos mecanismos se dirigenhacia un objetivo: la inserción social y laboral de laspersonas excluidas. A su vez, el artículo 9.2. del Esta-tuto de Autonomía para el País Vasco ordena a lospoderes públicos vascos que, en el ámbito de sucompetencia, garanticen el adecuado ejercicio de losderechos y deberes fundamentales de la ciudadanía,impulsen una política tendente a mejorar las condi-ciones de vida y de trabajo, fomenten el incrementodel empleo y la estabilidad económica, promuevenlas condiciones y remueven los obstáculos para quela libertad y la igualdad de las personas y de los gru-pos en que se integran sean efectivas y reales y faci-liten la participación de todos los ciudadanos en lavida política, económica y cultural.

En este marco, tras más de una década de luchacontra la pobreza a través fundamentalmente delIMI, la Comunidad Autónoma Vasca se dota endiciembre del año 2000 de una Renta Básica que sedirige a las personas empadronadas en la CAPV conal menos un año de antigüedad y que, teniendo encuenta las rentas y patrimonio de la unidad de con-vivencia a la que pertenecen, carecen de los recur-sos económicos suficientes para poder hacer frentea las necesidades básicas y a las derivadas de unproceso de inserción social y laboral. En un primer

momento, la cuantía de la Renta Básica es la nece-saria para garantizar unos ingresos del 75% delsalario mínimo interprofesional (SMI) anual para unasola persona, más un 25% del mismo para la segun-da persona, y un 10% más para cada persona a par-tir de la tercera. Ninguna unidad de convivencia reci-birá como renta básica un importe superior al 125%del salario mínimo interprofesional. La Renta Básicadejará de percibirse cuando se subsanen las causasque dieron origen a la falta de cobertura de las nece-sidades básicas o se logre la inserción social. A suvez, la ley precisa que todas las personas que seencuentran en situación de exclusión social tienenel derecho a la inserción socio-laboral, mediante laparticipación obligada en convenios de inserción.

En julio de 2008, el Consejero de Empleo, Justicia ySeguridad Social del Gobierno Vasco propone unarevisión del marco de la Ley de Lucha contra la Exclu-sión Social endureciendo las condiciones para acce-der a la Renta Básica y vinculándolo directamente ala búsqueda activa de empleo. La Renta Básicaseguirá dirigiéndose a las personas que carecen derecursos económicos, su cuantía se fija en el 88%del salario mínimo interprofesional y siempre iraacompañada del compromiso del perceptor de firmarun convenio de inclusión, por el que se comprometea seguir una formación para incorporarse al mercadode trabajo. Otro grupo que se puede beneficiar de larenta básica es el de los pensionistas que percibenlos subsidios más bajos. En este caso, el salariosocial complementará las pensiones hasta que lasuma de los ingresos alcance el 100% del SMI. El ter-cer colectivo es el de los ciudadanos que tiene untrabajo pero cuyo salario mensual no alcanza elimporte de la Renta Básica. La ley prevé además que,en el caso de las familias monoparentales, se sumeotro subsidio económico a la renta básica, dando untratamiento diferenciado a este tipo de familias.

Las principales novedades figuran en el apartadodedicado a los mecanismos de control. Se limita ados años el periodo de concesión de la renta básica,mientras que anteriormente no existía dicha limita-ción. Tras la aprobación de la nueva ley, la concesiónde la ayuda se renovará cada dos años, previo infor-me de los servicios sociales de los ayuntamientossobre la trayectoria del perceptor. Además, se reali-zará un control más riguroso para comprobar que elbeneficiario busca de manera activa un empleo.Negarse a suscribir un convenio de inclusión orechazar un empleo serán causas de retirada de larenta básica. Se refuerzan asimismo los sistemasinformáticos y de coordinación de los ayuntamien-tos. El Gobierno intervendrá cuando lo considereoportuno en la concesión de las prestaciones, algoque, en principio, es competencia exclusiva de lasDiputaciones. Y se regulara el número máximo deperceptores de la renta básica que puede vivir en elmismo piso, de acuerdo a los metros cuadrados dela vivienda y el número de habitaciones.

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Pese a estos cambios, que pueden leerse en claverestrictiva e incluso de aplicación de filosofías cerca-nas al workfare, la reciente Ley para la Garantía deIngresos y la Inclusión Social –aprobada por el Par-lamento Vasco el pasado mes de diciembre– conso-lida, al menos en la teoría, la filosofía del doblederecho al reconocer tanto el derecho a una presta-ción económica como a los apoyos necesarios parala inserción, estableciendo lógica diferentes paracada uno de ellos. Por otra parte, la creación delcomplemento de vivienda, y su establecimientocomo derecho subjetivo, permitirá dar respuesta alas necesidades que en materia de alojamiento tie-nen los beneficiarios de la RB, sin necesidad derecurrir a las Ayudas de Emergencia Social, que sereservan para casos de verdadera urgencia, desaho-gando además a los Servicios Sociales de la pesadatarea de tramitar estas ayudas.

La nueva Ley se hace eco además, en buena medida,de los cambios aplicados en el sistema francés derentas mínimas y del debate que precedió a esoscambios. Efectivamente, no cabe duda de que elestablecimiento en la Ley para la Inclusión Social yla Garantía de Ingresos de una modalidad de Rentade Complemento de Ingresos de Trabajo obedece aargumentos similares a los que llevaron a la crea-ción de la RSA y que se inspira claramente en losdebates que dieron lugar a la reforma francesa. Así,tanto la exposición de motivos de la Ley como elmarco filosófico que delimita el Plan de InserciónSocial actualmente vigente reconocen que “el origende la mayor parte de los problemas de pobreza y deausencia de bienestar se asocian a la precariedadlaboral, manifestada no sólo en las altas tasas deinestabilidad en el empleo, sino también en la exis-tencia de un núcleo importante de bajos salarios”.

En ese sentido, la nueva Ley establece la necesidadde “responder con soluciones específicas a unasituación crecientemente observada, a saber, elhecho de que la prestación se conceda, cada vezmás, como una ayuda orientada a complementar unbajo nivel de ingresos y tenga por destinatarias apersonas cuyas dificultades son de naturaleza exclu-sivamente económica y no precisan, por tanto, deapoyos especializados para la inclusión”. Según eltexto de la Ley, esta evolución de la población bene-ficiaria se deriva principalmente del efecto combina-do de tres factores: por un lado, la precarización delmercado laboral y el aumento del número de pues-tos de trabajo de bajo nivel salarial; por otro, elaumento del umbral económico de acceso a la pres-tación, que abre la puerta a unidades familiares concierto nivel de ingresos propios; y, por último, la eli-minación de la edad máxima de acceso que determi-na la incorporación de las personas titulares de pen-siones de baja cuantía. Por todo ello, la Ley apuntahacia “la posibilidad y la conveniencia de diseñar yarticular diferentes modalidades de prestación, y enconcreto de prever modalidades específicamente

destinadas a complementar los ingresos propios, enfunción de la procedencia de estos –rentas de traba-jo o pensiones–, de gestión más ágil, que tendríanla virtud de descargar en cierta medida a los y lasprofesionales de los Servicios Sociales de Base, yles permitiría concentrar sus esfuerzos en los colec-tivos más necesitados de acompañamiento socialpara la inclusión”. La Ley apuesta así, expresamen-te, por “implantar un modelo que, considerando elempleo como la mejor vía de inclusión, consigahacer atractiva la incorporación al mercado laboralincluso para acceder a un empleo de bajo nivel sala-rial, en cumplimiento, por otra parte, de las directri-ces que en materia de cohesión social y acceso almercado de trabajo se derivan de la Estrategia Euro-pea de Empleo”.

No cabe duda de que elestablecimiento en la Leyde Garantía de Ingresos deuna modalidad de Renta deComplemento de Ingresosde Trabajo obedece aargumentos similares a losque llevaron a la creaciónde la RSA

La exposición de motivos de la Ley establece, final-mente, que el desarrollo de las políticas de makingwork pay o rentabilización del empleo “puede tenerun impacto positivo en términos de estimulación dela inclusión laboral y, sobre todo, en términos deredistribución de la renta y de protección de las y lostrabajadores con bajos salarios, devolviendo así alempleo su capacidad como mecanismo de protec-ción frente a la pobreza y como herramienta privile-giada para la integración social”. Si bien esa argu-mentación no se desarrolla plenamente en el nivelde las medidas concretas, la influencia del debatefrancés, y de la filosofía que dio lugar a la RSA, espatente en el discurso que subyace a la nueva Leyvasca para la Inclusión Social.

Cabe pensar que en la actual coyuntura de crisiseconómica, el incremento del desempleo puedereducir la necesidad de aplicar medidas en beneficiode los trabajadores pobres o que incentiven el acce-so al mercado de trabajo de los perceptores de ren-tas mínimas. Pese a ello, el desarrollo reglamentariode esa Ley debería entenderse como una oportuni-dad para desarrollar con mayor profundidad –a par-tir por ejemplo del sistema de estímulos al empleovigente, todavía escasamente desarrollado– unmodelo que complemente los bajos salarios de una

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parte creciente de la población ocupada y permita alos beneficiarios de la Renta Básica que acceden aun empleo acumular el salario y la prestación, de talforma que la reinserción en el mundo laboral no seasinónimo de penalización financiera. Esta medida esaun más necesaria en el País Vasco, donde existeuna fuerte precariedad laboral y donde –debido a ladesregulación del mercado de trabajo y al escasonivel del SMI– la diferencia de cuantía entre lasprestaciones asistenciales y los ingresos salarialeses en ocasiones muy escasa.

Sin duda, como en Francia, el desarrollo de estetipo de medidas deberá basarse en la realización

de programas experimentales, que entre otrascosas analicen la viabilidad de este tipo de medi-das en un marco económico determinado por la cri-sis y el incremento del desempleo. Igualmente, eldesarrollo de este tipo de medidas deberá basarse,previamente, en el análisis y la evaluación de losresultados que se derivan de la experiencia france-sa, tanto al objeto de evitar los fallos o disfuncio-nes que allí se detecten como al objeto de optimi-zar sus ventajas.

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