la tenencia de la tierra y la reforma agraria en colombia

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Bersarión Gómez Hernández** Universidad Libre, Bogotá D.C.

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ResumenSe analiza la política de tierras y la normatidad que en torno a la tierra y su tenencia se ha implementado en Colombia; se centra el estudio en el desarrollo normativo ocurrido en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, entre ellos la Ley 975 de 2005 y la nueva ley de víctimas y su capítulo de restitución de tierras, considerando el debate generado respecto al supuesto carácter progresivo que estas medidas han tenido en términos de restauración de la tierra, pero también considerando los vacios, inconsistencias y desa-f íos que dicha política ha creado. El actual panorama de la tierra en Colombia muestra que incluso antes de la crisis de desplazamiento masivo de los últimos 40 años, la propiedad de la tierra estaba altamente concentrada y Colombia está en la urgente necesidad de una reforma agraria. La expropiación por parte de grupos armados ilegales condujo de hecho a una “contra-reforma agraria”, incrementando en gran medida la concentración de la tierra. A los largo del conflicto, ambos grupos, guerrilleros y paramilitares, se han apoderado de tierras para consolidar ventajas estratégicas, por ejemplo, los corre-dores de exportación de drogas o de importación de armas, para establecer cultivos de drogas o para establecer zonas de influencia política. Las alianzas de los paramilitares y los empresarios también han permitido utilizar las tierras ilegalmente apropiadas para el desarrollo de megaproyectos, minería extensiva, agroindustria, incluyendo la palma africana, a menudo recibiendo apoyo del gobierno para estos proyectos a través de las políticas, programas y leyes promulgadas en los últimos años.

Palabras clavesTenencia de la tierra, reforma agraria, política agraria, ley de tierras, ley de víctimas.

AbstractIt is analyzed land policy and rules which around this topic and their possession it has been implemen-ted in Colombia; it is also focused on the study of law development happened during Álvaro Uribe Vélez government, among them Act 975 of 2005 and the new bill of victims and its section of land restitution, bearing in mind the debate fostered in respect of the progressive character of these measures, but also considering empties, inconsistencies and challenges created by those policy. The current outlook

Fecha de recepción del artículo: 28 de mayo de 2011. Fecha de aprobación del artículo: 27 de junio de 2011.* Artículo resultado del proyecto de investigación “Desplazamiento y Tierra en el Marco de la Política de

Justicia y Paz” dentro de la tesis doctoral del Doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas de la Universidad Externado de Colombia.

** Abogado y especialista en Filosof ía del Derecho y Teoría Jurídica, de la Universidad Libre Sede Principal. Doctorante en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas, Universidad Externado de Colombia. Docente investigador integrante del Grupo de Investigaciones Socio Jurídicas – GISJ del Centro del Investigacio-nes Socio Jurídicas de la Universidad Libre Sede Principal.

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of land in Colombia is showing us that even before massive displacement crisis in last forty years, property of land was highly concentrated and Colombia is in a rush necessity to an agrarian reform. The expropriation for illegal armed groups leaded in fact to an “agrarian counter-reform”, increasing land concentration. Throughout conflict, both guerrilla and paramilitary groups seized many lands so as to consolidate strategic advantages, for example, like exportation drug corridors or for importing weapons, establishing drug crops or setting up political influence zones. The alliances between military and businessmen has also allowed to use illegal seized lands for developing outstanding projects, exten-sive mining, agroindustry, including palm, which often receive government support through policies, programs and law enacted last years.

Key words

Land possession, agrarian reform, agriculture policy, land law, bill of victims.

Introducción

La tierra sigue siendo uno de los factores de la producción y el desarrollo, más rele-vante para el desarrollo de las naciones y de las economías modernas; numerosos y determinantes episodios y conflictos his-tóricos en todos los continentes han estado ligados a las formas de apropiación del territorio; un hecho social que ha contri-buido a generar transformaciones sociales y políticas en occidente, especialmente desde el siglo XIX. El modelo económico en Colombia está directamente relacionado con la dinámica del conflicto, “la amplia-ción del control de la tierra y del territorio se convierte en una tendencia dominante directamente asociada al conflicto”.1

En el presente trabajo se presenta una descripción de la tenencia de la tierra en Colombia realizando un análisis del contexto político desde la década de los treinta, periodo donde la violencia surgió,

1 ILSA, El campesinado en la economía y la socie-dad colombiana, ILSA, Bogotá, Agosto de 2002. Pág. 16.

entre otros factores, como consecuencia de las movilizaciones y luchas sociales por la tierra en un contexto de marcada tendencia latifundista.2

Es así como el trasegar político del país se ha caracterizado por la lucha constante de ostentar poder, ya sea para mantener intereses de grupos económicos de gran influencia, o para hacer oposición, armada o pacífica, para la desarticulación del sistema político vigente.

En consecuencia, la violencia política rei-nante se agudizó aproximadamente en los años treinta, momento histórico de ascenso del partido liberal que se conoce como Segunda República Liberal (1930 – 1946). Este partido político aprovechó el des-prestigio institucional que sufrió el partido Conservador en razón de varias matanzas dirigidas por el gobierno contra organiza-

2 Para una profundización sobre la época véase LEGRAND, Catherine. Los antecedentes agra-rios de la violencia: el conflicto social en la fron-tera colombiana, 1850 – 1936, Bogotá, CEREC. 1986. Pp. 87 - 110

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ciones obreras y estudiantiles en particular la matanza de las bananeras en el año 1928.

Así las cosas, los liberales guiaron la nación por un periodo de diez y seis años, lapso necesario para que el descontento de la población se orientara hacia la consecución de una reforma agraria a la que los terrate-nientes se opusieron, se trataba de mantener el conjunto de privilegios políticos y sociales derivados del control sobre un activo clave del esquema productivo semifeudal preva-leciente en Colombia en ese momento; se debe tener en cuenta que la mayor parte de la población era rural, campesinos sin tierra y agricultores desplazados, con enormes obstáculos para desarrollar actividades productivas, e incluso para poderse man-tener en sus territorios dadas las afujías económicas y la violencia política y social que correspondía afrontar (en esta época se inicia el proceso de desplazamiento de habitantes del campo a la ciudad).

En este contexto, los esfuerzos progre-sistas de algunos gobiernos liberales no llegaron a fructificar aunque se hayan tra-ducido en leyes. Tal es el caso del gobierno de Alfonso López Pumarejo, llamado de la “Revolución en Marcha”, quien en 1936 presentó al Congreso de la Republica la llamada Ley 200 sobre el régimen de tierras, al tiempo que se reformó la Constitución en materia de la concepción de la propiedad privada.

Esta ley pretendió modificar y moderni-zar la estructura de tenencia de la tierra y buscó regular el proceso, dar un impulso sustancial a la utilización económica del suelo, clarificando los derechos de propie-dad y posesión sobre baldíos, encuadrar los conflictos agrarios a un nuevo orden jurí-dico a través de la jurisdicción del Estado,

dar un plazo a los propietarios de la tierra para que la explotaran adecuadamente y neutralizar las protestas rurales iniciadas desde los años 20.

Posteriormente, desde los años sesenta, Colombia ha estado aplicando la “reforma agraria” sin un éxito notable y sin poder solucionar los problemas derivados de la tenencia de la tierra. La “reforma agraria” de los sesenta (ley 135 de 1961, ley 1ª de 1968) fue distribucionista y marginal; sólo hizo una reparación superficial de la estructura agraria. La ley 4ª de 1973 frenó los procesos de “reforma agraria” y la ley 35 de 1982 buscó agilizar los trámites para entrega de tierras en zonas de conflicto (Plan Nacional de Rehabilitación).

La ley 30 de 1988 introdujo cambios importantes en el proceso de “reforma agraria”, pero mantuvo el espíritu de la ley 135 de 1961, e intentó remover los obstácu-los legales y de procedimiento que hicieron impracticables las leyes anteriores. Esta reforma siguió siendo marginal, pese a que trató de afectar directamente los últimos vestigios del latifundio tradicional, sin importar si las tierras estaban o no explota-das adecuadamente.

La “reforma agraria” contemplada en la ley 160 de 1994 puede entenderse como la adecuación de la intervención del Estado para regular la estructura de la propiedad en un esquema de economía más abierta e internacionalizada. Se busca sustituir la intervención directa del Estado por la operación del mercado asistido de tierras, creando algunos incentivos a los agentes privados para que participen en él. La intervención directa se deja para casos muy particulares de conflictos o de ubicación de desplazados por la violencia.

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La ley establece un subsidio a la compra de tierras por parte de campesinos y trabajadores sin tierra, y se abren líneas de crédito para compra de tierras para pequeños productores con tasas de interés cercanas a las del mercado. Esta alternativa de acceso a la propiedad también fracaso para resolver el problema de la tenencia de tierras en Colombia.

Estos intentos de “reforma agraria” que llevan 40 años no han logrado una transfor-mación significativa en la estructura de la propiedad. El funcionamiento del mercado asistido de tierras está condicionado a la disponibilidad de recursos del Estado para otorgar los subsidios a la compra de tierras, por tanto su dinámica es lenta.

Paralelo a ello se ha producido una con-trarreforma agraria por la compra masiva de tierras de parte de los narcotraficantes y la expulsión de cerca de más de un millón de personas del campo en los últimos 10 años.3

Colombia ha pasado así a este nuevo siglo sin resolver los problemas que le genera una estructura de la propiedad y la tenencia marcadamente desigual y bimodal, y un mercado de tierras caracterizado por distorsiones en la formación de precios, inflexibilidad en la oferta y presencia de factores extra-económicos en la posesión y uso de la propiedad.

El actual panorama de la tierra en Colom-bia muestra que incluso antes de la crisis de desplazamiento masivo de los últimos

3 MACHADO Absalón, Tenencia de tierras, pro-blema agrario y conflicto. En Desplazamiento Forzado. Dinámicas de Guerra Exclusión y Desarraigo, ACNUR, Universidad Nacional de Colombia, 2004, pág. 2.

40 años, la propiedad de la tierra estaba altamente concentrada y Colombia está en la urgente necesidad de una verdadera reforma agraria. La expropiación por parte de grupos armados ilegales condujo de hecho a una “contrarreforma agraria”, incre-mentando en gran medida la concentración de la tierra.

El desplazamiento también ha acelerado procesos de urbanización y la migración la inflación económica, aumentado las filas de los pobres urbanos, y la concentración de tierras ha exacerbado la inseguridad existente, la pobreza, la desigualdad y la seguridad alimentaria de la nación.

Casi la mitad de la población colombiana vive en la pobreza (42,8 por ciento) y más del 22,9 por ciento en pobreza extrema. En 2008 Colombia fue el sexto país más desigual del mundo, en comparación con el puesto noveno ocupado en el año 2005.

Aunque las estimaciones varían, la magnitud de la crisis de la tierra es cla-ramente enorme. En 2011, la Comisión de Seguimiento a las Políticas Públicas sobre Desaparición Forzada declaró que entre 1980 y julio de 2010, 6,6 millones de hectáreas de tierras fueron abandonadas o usurpadas. Acción Social órgano de gobierno, estima que las personas que se han visto obligadas a abandonar sus tierras ascienden a 6,8 millones de hectáreas, mientras que el Movimiento Nacional de las Víctimas contra la delincuencia de Estado (MOVICE) sitúa la cifra en alrededor de 10 millones de hectáreas.

Existe una afirmación que ya hace parte de la historia: Colombia no ha resuelto su problema agrario. Este problema no es sólo el de la tenencia de la tierra, la cuestión

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agraria se ha hecho más compleja a medida que avanza la sociedad.

El informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue entregado oficialmente el día 27 de Sep-tiembre de 2011, deja ver desde ya sus no tan amables cifras: el 52% de la tierra está en manos del 1,15% del total de la población. Dato que refleja a su vez una realidad cono-cida por la mayoría, pero que en números concretos luce mucho más terrible: el coeficiente de Gini (el más aceptado por investigadores para medir la desigualdad) llega al 0,85 en una escala de 0 a 1, convir-tiendo de esta forma a Colombia en uno de los países más desiguales del hemisferio.

A juicio del informe, las políticas agrarias que se han emprendido en Colombia por más de tres décadas no han servido sino para una cosa: hacer más ricos a los ricos, por medio de la acumulación de grandes terrenos. Los pobres, por oposición, se quedan cada vez con menos. Esto, sumado obviamente al conflicto armado interno que azota a Colombia desde hace años (con lo que surgen, de paso, despojos violentos y masivos de tierra que ascienden a la cifra de 6,6 millones de hectáreas) multiplica esa brecha inequitativa que nos caracteriza.4

El problema agrario es la carencia de una decisión política de reformar la estructura agraria en función de objetivos de desarrollo y equidad de largo plazo. Es la no conside-ración del sector agropecuario como un sector estratégico para la sociedad, tanto en términos de seguridad alimentaria como de dominio territorial a través de actividades

4 EL ESPECTADOR, Editorial, La tenencia de la tierra el eterno problema, Bogotá, Septiembre 26 de 2011.

económicas lícitas, y también en calidad de sector que contribuye con externalidades significativas en la conservación del medio ambiente y calidad de vida.

El país si bien tiene un potencial de 21,5 millones de hectáreas, solo cultiva el 22,7 % de las tierras aptas (4,9 millones de hectá-reas). En cambio, hay una ‘ganaderización’ de la tierra en Colombia, pues 39,2 millones de hectáreas están destinadas para pastos, rastrojos y malezas, de las cuales 31,6 están usadas en ganadería bovina, donde hay menos de una cabeza de ganado por hec-tárea.

Ese territorio es 10,6 millones de hectá-reas, más grande que el de las tierras aptas destinadas para producción de alimentos. Esto resulta paradójico porque Colombia es de los pocos países del mundo, junto con Brasil que dispone de tierras para expandir su frontera agrícola.

Los conflictos por el uso de tierra para ganadería, agricultura, minería o para fines de conservación requieren una pronta solución. El narcotráfico es un elemento adicional que incide en el conflicto agrario de manera especial en Colombia y que se ha traducido en el despojo y desplazamiento de los habitantes rurales del país.

La tierra en Colombia, además, se ha convertido en un bien especulativo que se acumula para obtener rentas sin ningún esfuerzo productivo. Es símbolo de riqueza, estatus, y prestigio social, algo que no ocurre en otros países. Eso explica en parte las luchas que se han dado por tenerla y es una de las razones por las cuales no han prosperado las “reformas agrarias” que se vienen intentando desde los años 30 del siglo pasado.

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Problema de Investigación

¿Qué elementos y tendencias han caracte-rizado los procesos de reforma agraria en Colombia y de la política de tierras, parti-cularmente en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez?

Aspectos Metodológicos

La presente investigación es de tipo socio jurídico, de carácter descriptivo y expli-cativo; desde un enfoque crítico social, utilizando el análisis, el método histórico y comparativo se avanzó en las indagaciones del caso para darle respuesta al problema central de investigación relacionado con la tenencia de la tierra en Colombia.

1. Antecedentes recientes de la tenencia de la tierra en colombia - situación creada por el narcotáfico a partir de 1980

A partir del citado año, los narcotrafican-tes indujeron a los campesinos a cultivar la coca, amapola y marihuana en varios departamentos, las fortunas percibidas por su comercio, quedaron en manos de los barones de la droga y los campesinos quedaron en la misma pobreza.

Las fortunas ilícitas fueron invertidas por los narcotraficantes; algunos compraron mansiones solariegas, automóviles de alta gama y adquirieron fincas ganaderas de tipo extensivo, las custodian con ejércitos pri-vados y son propiedades suntuarias; otros importaron reses productoras y de carne y leche y búfalos con las cuales se iniciaron ganaderías extensivas de tipo capitalista; los barones de la droga adquirieron 4 millones de hectáreas de tierras de primera, ubicadas en los valles y altiplanos de la geograf ía

nacional, estas zonas del narcotráfico, han sido objeto del accionar de la insurgencia armada y de la delincuencia común, por lo cual, fundaron las autodefensas unidas de Colombia, entre ganaderos, comerciantes, ex militares y militares activos, con el fin de defender sus intereses económicos y despla-zar a los campesinos para apropiarse de sus tierras, como ha ocurrido en el Magdalena Medio, Urabá, Antioquia, Córdoba, Sucre, Bolívar, Santander, Cauca, Valle del Cauca, César, Tolima, Caldas y Llanos Orientales.

La compra de estas tierras ha fortalecido el latifundio y ha llevado a la emigración forzada de campesinos pobres y sin tierra a los centros urbanos, situación que se constituye en una contrarreforma agraria armada, estas zonas son manejadas de la misma forma como lo manejaron en los feudos europeos, en donde los barones de la droga son los amos y señores del lugar y quienes no obedezcan sus políticas, tienen que irse o los desaparecen, mediante los grupos de autodefensas que operan en las respectivas zonas.

1.1 Ley 35 de 1982

Esta ley dio nacimiento al Plan Nacional de Rehabilitación, con el que se compraron tierras, por intermedio del INCORA, en los lugares dominados por la guerrilla, con el objeto de rescatar a los campesinos de su influencia y atraerlos nuevamente a sus filas partidistas. Mediante la comentada ley, entre 1984 y 1992, el INCORA compró 95.498 hectáreas, tierras de mala calidad pero pagadas como de primera, fueron adjudicadas a los campesinos mediante créditos a largo plazo y altos intereses de financiamiento; la política neoliberal impuesta por César Gaviria, trajo la paráli-

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sis parcial del campo, dejaron de cultivarse cerca de dos millones de hectáreas debido a la importación de productos alimen-ticios para combatir la especulación de precios, esto desestimuló a los campesinos y empresarios agrícolas para seguir con sus empresas. No podían competir con los precios de los productos importados, subsidiados por los respectivos estados de origen, mientras la agricultura nacional no recibía subsidios gubernamentales de ninguna índole.

1.2 Ley 30 de 1988

Esta ley modificó otro aspecto de la ley 135 de 1961, como fue eliminar la calificación de tierras y la explotación agropecuaria, a la vez vinculó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos- Anuc, a participar en estas políticas estatales para el reordena-miento territorial, a cambio de entregar 460 mil hectáreas a 74 mil familias en diferentes regiones del país.

1.3 El PLANTE

El gobierno de Ernesto Samper Pizano, creó el Plan de Desarrollo Alternativo- PLANTE, con el fin que el campesinado reemplazara los cultivos ilícitos por productos agrícolas lícitos, a cambio de recibir cada uno la suma de seis millones de pesos; sin embargo, fueron pocos los que se acogieron a él, debido a los trámites dispendiosos.

Para fortalecer el plan, el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID), otorgó un préstamo de 94 millones de dólares; FINAGRO facilitó 40 millones de pesos y el gobierno de turno, le asignó una partida de 124 mil millones de pesos, para el cum-plimiento del programa de sustitución de

cultivos, pero fueron pocos los campesinos que se acogieron, pues los barones de la droga incentivaron con más dinero a los campesinos pobres para proseguir con tales cultivos.

1.4 Ley 160 de 1994

El gobierno nacional, los terratenientes y la burguesía comercial, lograron conjun-tamente que el congreso expidiera la Ley 160, con el objeto de adelantar un reorde-namiento rural mediante la compra y venta de tierras. Los fundamentos generales de la citada ley, es el acceso progresivo a la propiedad de las tierras de los trabajadores agrarios, mejorar los servicios públicos rurales y la calidad de vida e ingresos de los campesinos.

Objetivos de la comentada ley, a saber:

a) Apoyar con subsidios a los campesinos para que accedan a la propiedad.

b) Descentralizar hacia los municipios y comunidades los procesos de reforma agraria.

c) Capacitar y preparar a los campesinos para que hagan uso adecuado de las tierras.

d) Regular el manejo de los resguardos indígenas.

e) Propiciar la intervención directa del estado en la compra y para definir políticas para adjudicación de baldíos y colonización.

f ) Titular tierras en unidades productivas familiares.

g) Regularizar al acceso a la propiedad rural por parte de las comunidades negras.

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Al respecto, sobre la legislación existente para el tema de tierras y conflicto armado, la investigación de la Procuraduría general de la nación señala entre algunas, las siguientes normas:

- Ley 171 de 1994 Se aprueba el Protocolo II de 1977 adicional a los convenios de Ginebra de 1949. Se prohíbe el desplaza-miento forzado.

- Ley 812 de 2003. Mediante la cual se aprueba el PND 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”. Arts. 27 y 28. Sobre acceso a la tierra: tenencia provisional de tierras adquiridas o expropiadas hasta por 5 años. Otras formas de acceso a la tierra. (comodatos, leasing, arrenda-mientos etc.)

- Decreto 2217 de 1996 Programa para la adquisición de tierras para poblaciones campesinas desplazada por la violencia.

- Decreto 2569 de 2000 Establece un pro-grama de estabilización socioeconómica, uno de cuyos componentes es el acceso a la tierra con fines productivos.

- Y el Decreto 2007 de 2001. Que protege la propiedad de las personas desplazadas internas al prohibir las transacciones de tierras en zonas de guerra. Un análisis a esta norma, permite destacar de manera puntual lo siguiente: sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en un lugar y a nombre de él. (…) El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.

Normatividad que nunca se ha cumplido. Si bien es probable que Colombia tenga la legislación más avanzada del mundo en materia de desplazamiento interno, estas normas tienen muy bajo nivel de ejecución.

2 La actual politica de tierras en Colombia

2.1 Iniciativas de ley sobre tierras

Un repaso a lo sucedido en últimos años en el sector agrícola remite a titulares de prensa que en su momento estremecían a la opinión colombiana, pero que se olvidan con pronti-tud por la rapidez con la que uno sustituye al otro, recuerdense algunos de ellos:- Créditos de redescuento de Finagro a

paramilitares y a narcotraficantes con-fesos como Carlos Mario Jiménez, alias Macaco5 y Micky Ramírez.6

- Despojo de tierras de comunidades desplazadas de Jiguamindó, Curbaradó. Uno de los más importantes proyectos palmicultores en la zona fue desarro-llado por la sociedad anónima Unión de Cultivadores de Palma de Aceite en el Urabá (Urapalma) empresa que recibió millonarios préstamos de las entidades estatales Finagro y el Banco Agrario, aunque su gestión ha sido cuestionada por organismos de control en Colombia y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

- La Ley de Tierras que tal y como fue formulada, según dijo en su momento la Procuraduría General de la Nación, puede prestarse para el lavado de activos y legalización de predios ilegítimamente

5 EL ESPECTADOR.COM. “Dineros de Finagro para ‘Macaco’”. 21 de junio de 2008. Disponible en: http://www.elespectador.com/impreso/investiga cion/articuloimpreso-dineros-de-finagro-macaco

6 CARACOL.COM. “Capturan a ex presidente de FINAGRO por presunto favorecimiento a ‘Micky’ Ramírez”. 11 de Junio de 2008. Dis-ponible en: http://www.caracol.com.co/nota.aspx?id=612770

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adquiridos7. Dicha ley fue posterior-mente declarada inconstitucional por la Corte.

- Escándalo por los créditos otorgados al ex senador Miguel de la Espriella y la ex senadora liberal de Córdoba, Flora Sierra de Lara en donde se constituyeron los presuntos delitos de estafa, desviación de créditos y enriquecimiento ilícito8.

- María Fernanda Zúñiga, Presidenta de Fiduagraria (Fiduciaria del Banco Agra-rio) hace parte de la Junta Directiva de una de las empresas palmeras involucra-das con paramilitares e investigada por usurpación de tierras y desplazamiento forzado en el Chocó9.

- Andrés Uribe, ex presidente de la Bolsa Agropecuaria, fue retirado de su cargo por el uso indebido de información privilegiada en beneficio propio cuando compró acciones10.

- El ex gerente de INCODER, Luis Ortiz, entregó tierras en el Vichada y en el Meta a empresarios y a paramilitares que se hacían pasar por desplazados11.

7 COLECTIVO DE ABOGADOS.COM. “Ley de Tierras podría prestarse para el lavado de activos”. 21 de octubre de 2006. Disponible en: http://www.colectivodeabogados.org/PALMA-DESPOJO-Y-DESARROLLO

8 REVISTA CAMBIO.COM. “La Gran Estafa”. 2 de noviembre de 2008. Disponible en: http://www.cambio.com.co/paiscambio/707/3398366-pag-3_4.html

9 NOTICIAS UNO.COM “Dos funcionarios de Minagricultura en problemas”. Disponible en: www.noticiasuno.com/noticias/minagricultura.html

10 OROZCO TASCÓN, Cecilia. “Qué ‘bonito’ Ata-que”. 16 de septiembre de 2008. Disponible en: www.elespectador.com/columna-bonito-ataque

11 bídem

- La fallida entrega de tierras a empresarios privados en Carimagua, Meta, que en principio estaban destinadas a decenas de familias de desplazados12.

- En junio de 2008 la Fiscalía capturó a Roger Taboada, ex presidente de FINA-GRO, y a 13 personas más por manejos irregulares en la institución.

- Denuncia sobre entrega irregular de 14 millones de dólares por parte de Alma-grario, otra entidad adscrita al Ministerio de Agricultura, a Ecocafé13.

Aunque estos y otros escándalos tienen actores, expresiones y raíces más o menos distintas y distantes, ellos en su conjunto apuntan hacia ciertos acentos de la política real o la realpolitik agraria bajo el gobierno Uribe.

Desde el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez se han presentado ante el Congreso de la República dos proyectos de ley, y se ha apoyado uno más, que permiten legalizar la usurpación de tierras por grupos parami-litares y destinar presupuesto estatal para financiar proyectos productivos en tales tierras.

Estas medidas ponen en riesgo el dere-cho a la restitución, como medida principal de reparación, de las tierras usurpadas a millones de víctimas de violaciones a los derechos humanos, negando así los prin-

12 EL ESPECTADOR.COM. “Minagricultura afron ta debate sobre Carimagua”. 11 de marzo 2008. Disponible en: www.elespectador.com/noticias/política/articulo-minagricultura-afronta-deba-te-carimagua

13 CARACOL RADIO.COM. “Denuncian supuesta entrega irregular de dinero por parte de Alma-grario”. 29 de septiembre de 2009. Disponible en: www.caracol.com.co/nota.aspx?id=886982

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cipios esenciales en los que supuestamente se funda la ley 975 de 2005), que prevé como un requisito de procedibilidad para acceder a beneficios, la entrega de bienes para restituir a las víctimas. No obstante, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación – CNRR- admite que los paramilitares desmovilizados no han confesado, ni entregado la totalidad de propiedades que la norma exige, y ninguno de los bienes ofrecidos por ellos en sus ver-siones libres han ingresado al Fondo para la Reparación a las Víctimas14.

Muchas de las tierras usurpadas violenta-mente a través del proyecto paramilitar se encuentran hoy en manos de personas que las están explotando económicamente. A través de cambios normativos contenidos en estos proyectos de ley, los usurpadores podrían consolidar y fortalecer los benefi-cios económicos derivados de la apropiación a sangre y fuego de tales tierras.

Uno de esos proyectos de ley es el “Esta-tuto de Desarrollo Rural”, que, entre otros aspectos, pretende otorgar subsidios para la compra y adecuación de tierras, y para la formulación y ejecución de proyectos agroindustriales a quienes presenten proyectos de alta productividad. Con ese criterio de asignación del subsidio, tendrán notable ventaja proyectos de explotación agroindustrial a gran escala que sean res-paldados por grandes empresas.

14 COMISIÓN NACIONAL DE REPARACIÓN Y RECONCILIACIÓN – CNRR. Informe al Congreso. Proceso de Reparación a las Víctimas: balance actual y perspectivas futuras. Bogotá. 2007. p: 105. Disponible en: www.cnrr.org.co/new/interior_otros/informe_congreso2007.pdf. 44 Decreto 2007 de 2001.

Algunos de tales proyectos pueden haber promovido o aprovechado la sistemática usurpación de tierras desarrollada por los grupos paramilitares, como lo constató la Defensoría del Pueblo en su Resolución Defensorial Nº 39 de 2 de junio de 2005. Según la Defensoría, se han sembrado extensos cultivos de palma africana en territorios usurpados en el Bajo Atrato (Chocó) a comunidades enteras que han sido previamente obligadas por tales grupos a desplazarse. En la misma resolución, la Defensoría verificó además cómo los grupos paramilitares, durante su incursión a esas tierras, advirtieron que “el territorio les pertenecía y que allí establecerían culti-vos de palma aceitera”. Dicho ultimátum fue respaldado por el jefe paramilitar Vicente Castaño, quien, días después, señaló: “En Urabá tenemos cultivos de palma. Yo mismo conseguí los empresarios para invertir en esos proyectos que son duraderos y productivos”.15

El proyecto de Estatuto de Desarrollo Rural admite además que, así no se tenga “justo título” sobre un predio, se demues-tre la propiedad a través de cualquier otra prueba (art. 121 numeral 2º), lo cual permite legalizar predios que hayan sido usurpados ilegalmente. El artículo 122 del mismo pro-yecto fijaba un término de prescripción de cinco años incluso para predios adquiridos de mala fe. Debido al gran cuestionamiento del que fue objeto por parte de organismos de control y organizaciones sociales, este artículo fue excluido del proyecto de ley. Sin embargo, la supresión del artículo 122 es compensada por otro proyecto de ley,

15 CORTINAS DE HUMO- CUAL REPARACIÓN en douglasporlaverdad.blogspot.com/2007/05/cual-reparacion.html

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conocido con el nombre de “saneamiento de titulación de propiedad inmueble”. Este proyecto buscaba flexibilizar los mecanismos para la titulación de tierras para quienes carecieran de “justo título” y hubieran inscrito la “falsa tradición”. Para el efecto, el proyecto instituía un procedi-miento excesivamente sencillo, que excluía de plano la exigencia de la buena fe sobre el hecho que dio origen a la posesión y no establecía excepciones en los casos en que los poseedores o propietarios originales de los bienes se encuentren en situación de desplazamiento, con lo cual se desconocía su derecho a la restitución de los bienes forzadamente abandonados.

Este Estatuto expedido como la Ley 1152 de 25 de julio de 2007 fue declarado inexe-quible por la Corte Constitucional porque no se cumplió con la obligación suscrita por Colombia ante la OIT de consultar a las comunidades indígenas, más aun cuando estas personas tienen vocación agrícola, dijo el presidente del alto tribunal, Nilson Pinilla al explicar la decisión.

El Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2007) recientemente declarado inconsti-tucional, fue seriamente cuestionado porque reflejaba los intereses de quienes durante años, aprovechando el uso de la violencia, concentraron la propiedad o posesión de las mejores tierras del país, algunas de ellas ubicadas en lugares donde se realizarían megaproyectos y grandes inversiones. Se temía que los procedimientos previstos en esta ley consolidaran el despojo de tierras de la población desplazada mediante argu-cias que legalizaban la tenencia en manos de quienes ahora se lucran de la guerra. Aunque la ley recogía el procedimiento

administrativo de protección de tierras16, el método adolecía de herramientas eficaces para la recuperación de tierras, que tomara en cuenta la situación de exclusión social y de extrema vulnerabilidad que padecen los desplazados.

Esta Ley permitía legalizar títulos de compraventa adulterados o ilegalmente fabricados hasta el año 199717. Si bien la figura de legalización no aplicaba respecto de terrenos o predios de población despla-zada por la violencia o cuando la tenencia o posesión del demandante tenga origen en conductas de intimidación o violencia, es claro que las personas desplazadas dif í-cilmente pueden asumir los costos para la defensa de sus derechos. Bajo esta ley, los términos de prescripción para adquirir bienes operaban en favor de los poseedores actuales de fundos abandonados o despo-jados a familias desplazadas.

16 Decreto 2007 de 2001. 17 El artículo 138 de la ley 1152 de 2007 mencio-

na que acreditan propiedad sobre un predio, además de los títulos originarios expedidos por el Estado, “los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalen las leyes para la prescripción extraordinaria”. El término que señalan las leyes para la prescrip-ción extraordinaria es de 10 años (Ley 791 de 2002 y art. 137 de la ley 1152 de 2007). Además de lo anterior, fuera de los títulos originarios del Estado, también acreditan propiedad privada sobre las tierras cualquier otra prueba mediante la cual se demuestre que el dominio del terreno salió del patrimonio del Estado. Pero la ley no hace explícitos esos medios de prueba, de suerte que de esta manera se permiten “lavar” títulos fabricados posteriormente, mediante su com-praventa por el gobierno, u otras pruebas que el proyecto no menciona.

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Pese a las disposiciones aparentemente favorables18, las familias desplazadas en la práctica tienen anuladas sus capacidades de defensa en los procedimientos judiciales, pues deben asumir la carga de demostrar que el usurpador viene ocupando la tierra de mala fe. Ellas sobreviven bajo un ambiente de vulneración sistemática de sus derechos, en muchos casos sin acceder a la ayuda humanitaria de emergencia luego de meses e inclusive años de desplazamiento.

La ley 1152 de 2007 fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucio-nal (Sentencia C-175 de 2009) porque en su expedición se omitió el procedimiento de consulta previa a los pueblos étnicos. Aun así, preocupa el hecho de que una vez más se adelanten iniciativas legislativas que incorporan las medidas desfavorables para la protección de las tierras de familias campesinas y pueblos étnicos desplazados internamente, que contenía el Estatuto de Desarrollo Rural.

Los propósitos del Estatuto de Desa-rrollo Rural fueron complementados con

18 Ley 1152 de 2007. “artículo 127, parágrafo 3o. En cualquier caso, la prescripción ordinaria, la prescripción extraordinaria, los procesos de saneamiento de la propiedad y los de jurisdic-ción coactiva,se suspenden en beneficio de los desplazados por la violencia y mientras dure el desplazamiento forzado”.

“Artículo 132. Los desplazados propietarios o poseedores de predios rurales, que hayan enaje-nado o transferido sus derechos en condiciones tan desfavorables que hagan presumir que no hubo libertad jurídica en la celebración, podrán ejercer las acciones de nulidad, lesión enorme, rescisión o posesorias;

para lo cual, la prescripción de las mismas empezará a correr cuando cese la condición de desplazamiento”.

el segundo proyecto de Saneamiento de Bienes Inmueble dictado con la Ley 1182 de 2008, que establece un procedimiento breve para sanear títulos viciados de propiedades inmuebles tanto en el sector urbano, no superiores a la media hectá-rea, como del sector rural, no superiores a 10 hectáreas; precisamente el tamaño promedio de los predios que poseían los hogares desplazados19. Como sucede con la anterior ley, ésta también tiene disposicio-nes que excluyen del proceso los predios adquiridos mediante violencia, usurpación o desplazamiento forzado y aquí las vícti-mas tampoco cuentan con las garantías y los recursos para intervenir en el procedi-miento en defensa de sus derechos.

Todo esto se da en un contexto donde los derechos de posesión o tenencia de tierras de hogares desplazados no están amparados por el registro inmobiliario que si tiene el derecho a la propiedad. Por lo tanto, las víctimas del desplazamiento tienen dificultades probatorias para que

19 El Instituto Geográfico Agustín Codazzi calcula que el 57,3% de propietarios rurales son dueños de predios de menos de 3 hectáreas, lo que representa el 1,.7% del área predial rural regis-trada, mientras que predios con tamaños de más de 500 hectáreas, que representan el 61,2% de la superficie del área predial rural registrada tan sólo está concentrado en el 0,4% de propietarios rurales. En: IGAC, CORPOICA. Zonificación de los Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia. Bogotá. 2002. De acuerdo a estudios de Pastoral Social y CODHES, el tamaño de los predios abandonados por las familias desplazadas es de: (a menos de 5 Has: 33,4%; b) menos de 20 Has: 65,6%; c) más de 100 Has: 7,6%. Alejandro Reyes. Dimensiones y Características del Desplaza-miento Forzado en Colombia. Conversatorio sobre Programas de Restitución de Bienes con-vocado por COHRE. Bogotá. Julio 11 de 2008.

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sus derechos sean identificados y prote-gidos en el proceso dispuesto por la Ley 1182 de 2008.

El mismo análisis se puede hacer respecto de la Ley 1183 de 2008, mediante la cual los poseedores materiales de inmuebles urbanos de barrios pobres que carezcan de título pueden registrarse ante una autoridad administrativa como poseedores regulares, con el fin de habilitarse para adquirirlos por prescripción.

El tercer proyecto es el conocido con el nombre de “Agro Ingreso Seguro”, pre-sentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que ya fue aprobado como Ley 1133 de 2007. Al igual que el primero de los proyectos aquí mencionados, tiene como propósito la “empresarización del campo”, a través del otorgamiento de cré-ditos condicionados a la reconversión del uso de la tierra para desarrollar proyectos productivos a gran escala que respondan a las exigencias del mercado externo (arts. 2º y 3º). Así, el programa de “Agro Ingreso Seguro” otorga beneficios económicos a algunos sectores de producción agrícola, olvidando que en determinados casos el desarrollo del modelo agroindustrial se ha realizado a través de la comisión de crímenes de lesa humanidad, como el desplazamiento forzado, el asesinato y la desaparición forzada, limitando de nuevo el derecho de las víctimas a la restitución de las tierras usurpadas por los grupos paramilitares. En efecto, el programa no establece mecanismos que permitan esclarecer cuáles de los predios que serán destinados a la implementación de pro-yectos productivos han sido usurpados ilegalmente por los grupos paramilitares.

2.2 La ley 1133 de 2007 y sus “reales” intenciones

Esta ley20 se origina en el marco de las discusiones para la aprobación, por parte del Congreso de Colombia, del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Caso en el cual es entendible que su objetivo sea salvaguardar los ingresos de los productores que se vean afectados por las distorsiones derivadas de los mercados externos para asegurar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional. Las razones que generalmente explican por qué los gobiernos apoyan y protegen al sector agrario se pueden resumir en:

- Asegurar la producción de alimentos para cubrir las necesidades internas.

- Salvaguardar a los campesinos y agricul-tores de las consecuencias de situaciones meteorológicas perjudiciales y de las fluctuaciones internacionales de precios.

- Proteger y preservar a las comunidades rurales21.

Algunos economistas hacen notar que, en caso de que el TLC se hubiera firmado, efectivamente uno de los sectores más afectados hubiera sido el agrario, dada la competencia desigual que iban a tener que afrontar con los subsidios que otorgan al sector rural, tanto los Estados Unidos como Europa. Y sin embargo, como bien lo anota Armando Montenegro, “El TLC no se ha firmado, pero la plata sí se está repartiendo

20 Ley 1133 de 2007 Por medio de la cual se crea e implementa el Programa “Agro Ingreso Seguro - AIS”

21 Organización Mundial del Comercio. “Qué es ‘distorsión’”. Disponible en: http://www.wto.org/thewto_s/whatis_s/tif_s/grmrm3_s.htm

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a chorros”22. Por su parte, Rudolf Hommes afirma que desde sus inicios era evidente que “la política de ‘Agro Ingreso Seguro’ iba a contribuir a acentuar la concentración del ingreso y de la riqueza en el campo sin claros efectos sobre la producción, con consecuencias negativas sobre el mercado laboral y sin aportar a las condiciones de abandono y extrema pobreza en las que vive la población rural” 23.

Tanto Montenegro como Hommes sostienen que, a pesar de los esfuerzos, el sector agrario va de mal en peor dado que su crecimiento es menor al del resto de la economía. Además, el PIB está creciendo más rápidamente que el sector agropecua-rio; la participación del sector en el total de las exportaciones ha decrecido y -como si fuera poco- el aumento en el despojo de tierras es inocultable así como el fracaso de la política de prevención del desplaza-miento.

Adicionalmente cabe preguntarse por qué se subsidian actividades que de todas formas deberían ser asumidas por los propietarios de las grandes extensiones de tierras. E incluso, en caso de la aprobación del TLC ¿serían éstos los subsidios adecua-dos para la realidad del país? Lo cierto es que los resultados indican que el objetivo no se está logrando y esto se reconoce en

22 EL ESPECTADOR.COM. “Horribles subsidios”. 26 de septiembre de 2009. Disponible en: http://www.elespectador.com/tlc/columna163585-horribles-subsidios

23 HOMMES. Rudolf “Momento para ser audaces”. 28 de septiembre de 2009. Disponible en: http://www.portafolio.com.co/opinion/columnistas/rudolfhommes/ARTICULO-WEB-NOTA_IN-TERIOR_PORTA-6216047.html

que ha venido cayendo la productividad o el valor de la producción por hectárea.

La ley es clara en anotar que “el Programa ‘Agro Ingreso Seguro’ se enmarca dentro de las acciones previstas por el gobierno nacional para promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internaciona-lización de la economía”24. En el parágrafo 1 del Artículo Tercero dice además: “Para todos los efectos, se debe entender que los apoyos económicos directos o incentivos son una ayuda que ofrece el Estado sin contra-prestación económica alguna a cambio, por parte del particular. Se entregan de manera selectiva y temporal, dentro del ejercicio de una política pública, siendo potestad del gobierno nacional seleccionar, de una manera objetiva, el sector que se beneficiará con el apoyo económico directo o incentivo y el valor de los mismos...”.

La ley también prevé que el Comité Intersectorial -integrado por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural (quien lo presidirá), Hacienda y Crédito Público, Comercio, Industria y Turismo; el Director del Departamento Nacional de Planeación; los respectivos presidentes de: el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Federación Nacional de Ganaderos (FEDEGAN) y la Federación Nacional de Avicultores (FENAVI); el Gerente General de la Federación Nacio-nal de Cafeteros y un representante de los pequeños agricultores-, está encargado de:

24 AGRO INGRESO SEGURO. Ley 1133 de 7 de abril de 2007. Artículo Segundo. Disponible en: http://www.ais.gov.co/sitio/index.php?option=com_docman&task=search_result&Itemid=141

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- Asesorar al Ministerio en la distribución de los recursos asignados en cada vigen-cia.

- Asesorar en el diseño de la metodo-logía de cuantificación, asignación y distribución por producto de los apoyos económicos directos a que se refiere la Ley, sobre la base de criterios técnicos.

- Asesorar en el diseño y ejecución de los apoyos para la competitividad a través de incentivos a la productividad, créditos para la modernización y la reconversión productiva e instrumentos de comercia-lización.

- Diseñar e implementar los mecanismos de seguimiento y monitoreo permanen-tes de la ejecución del programa.

- Evaluar anualmente los resultados de la ejecución del programa y adoptar las modificaciones que considere pertinen-tes.

- Adoptar su propio reglamento.

Los requisitos para acceder a los subsi-dios no reembolsables, según el ex ministro Andrés Felipe Arias son: ser colombiano, ser empresario del campo, cumplir con los requisitos, sacar el puntaje y aportar los recursos necesarios. (Subrayados nuestros)

Es de anotar que los Términos de Refe-rencia para aplicar a los subsidios exigen que el proponente (incluyendo a los campe-sinos y pequeños agricultores) demuestre que posee de sus propios recursos, como contrapartida, al menos el 20% del total del subsidio que está solicitando. También se hace claridad en que el proponente, que asuma mayor valor de contrapartida, obten-drá mayor puntaje, así como aquel proyecto que más hectáreas beneficie con riego. Es decir, quien demuestre mayores recursos

y mayor tenencia de tierra, es quien mayor puntaje obtiene y, obviamente, quien final-mente accederá a los subsidios.

La evaluación de los proyectos es rea-lizada por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA). Pero la decisión final sobre la asignación de subsidios es tomada por el Comité Intersectorial, que como se sabe está constituido por al menos cinco personas con rango ministerial. El IICA se limita a presentar una lista de los proyectos que cumplen con las condiciones de la ley, pero la calificación que haga el Instituto no es obligatoria para el Comité y es éste quien en efecto, escoge a los beneficiarios del Programa. Para decirlo en forma resu-mida: los Términos de Referencia inclinan la balanza en favor de los ricos y el Comité con sus cinco ministros decide a quienes repartirles la plata.

Las inversiones financiables a través de esta línea especial son: la producción y mantenimiento de cultivos; la adquisición de maquinaria y equipos nuevos; la ade-cuación de tierras; y la infraestructura para la producción y la transformación.

Según el ministro Andrés Fernández Acosta, con la línea de crédito DTF-2 se han financiado 81.000 proyectos agrope-cuarios, de los cuales 73.000 pertenecen a pequeños productores. Es el caso, por ejemplo, de Omar Aparicio Jiménez del municipio de Curití, Santander, a quién se le aprobó un crédito por $28.953 pesos; según lo indica la página del ministerio, este campesino tiene un plazo hasta de 15 años para pagarlo, a una tasa de interés del 2% anual. En su gran mayoría, los présta-mos (2007, 2008, 2009) hechos a pequeños productores oscilan entre los $200.000 y

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los $3.000.000 (hay montos de $26.000, $50.000, $60.000, $80.000)25.

En contraste, algunas cifras de familias “prestantes” beneficiarias del Programa Agro Ingreso Seguro (Tabla 1)

Las cifras ilustran los hechos, pero no sobra recordar que algunos medios subra-yan que ciertos beneficiarios del Programa AIS a su vez contribuyeron a las campañas

25 MINISTERIO DE AGRICULTURA. Programa Agro Ingreso Seguro. Disponible en: www.ais.gov.co/sitio/

de elección del presidente Uribe en 2002 y 2006. Pero no menos importante es reflexionar sobre quiénes financiaron las aspiraciones presidenciales del ex ministro Andrés Felipe Arias, como lo insinuaron algunos medios.

En tales condiciones, las tres iniciativas aquí comentadas pueden conducir a la consolidación del despojo sistemático de predios rurales a la población campesina, utilizando como herramienta la financia-ción estatal bajo el supuesto de fortalecer la explotación agroindustrial, lo que impediría la restitución de los bienes a las víctimas de

Tabla 1. Recursos entregados bajo el Programa Agro Ingreso Seguro

Años Familias Monto ($)2007 y 2008 Familias Lacouture $ 11.996.021.3992007 y 2008 Familias Vives $ 7.068.996.154

2007 Familias Fernández de Castro $ 942.130.8802007 y 2008 Familias Posada Grillo $ 1.037.639.2452007 y 2008 Familias Cuello $ 490.266.0522008 y 2009 Familias Dávila Abondano $ 2.982.577.988

2008 Familias Villamizar $ 496.400.0002008 Familias Solano Tribín $ 2.140.076.8892008 Familias Riveros Paéz $ 1.622.063.7672009 Familias Sardi de Holguín $ 200.000.0002008 Familias Rengifo Vélez

Presidente de la Asociación de Fiduciarias$ 35.466.764

2008 Familias Rojas Jiménez*

Senador Héctor Elí Rojas$ 37.961.000

2007 Familias Mejía Marulanda Senadora Liberal de Pereira (2002 – 2006)

$ 112.020.641

2008 Familias Ochoa Daza (Hermano del Ex alcalde de Valledupar)

$ 283.097.500

2009 Familias Carvalho y Díaz Saavedra** $ 1.439.695.770Total $ 30.884.414.049

*Corresponde al Senador Héctor Elí Rojas del Partido Liberal en: www.razónpublica.org.co/wp-includes/plugins/paste/blank.htm **Hernando Carvalho fue el Presidente del Fondo Nacional del Ahorro y Néstor Díaz Saavedra Director de la DIAN. Ambos socios de Agroindustria El Conuco S.A.Fuente: Cuadro de elaborado utilizando las cifras de la página web del programa AIS y del comunicado de prensa del Ministerio de Agricultura del 30 de septiembre de 2009 sumando todos los montos correspondientes a un mismo apellido.

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usurpación. Más aún, la política que anima a estos tres proyectos se sintoniza con el marco diseñado por el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 (y reiterado en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010), que privilegia a los que considera como los pro-ductos agropecuarios “primordiales”, que corresponden a cultivos que exigen grandes capitales y son de tardío rendimiento, como la palma aceitera, el cacao y el caucho, entre otros.

Ya la Comisión Interamericana de Dere-chos Humanos, en su Tercer Informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia en 1999, había insistido en la estrecha relación entre desplazamiento forzado y despojo de tierras. Por su parte, la ley 975 ha dispuesto como uno de sus principios el derecho a la reparación de las víctimas (art. 8). En el caso particular de las víctimas de despojo de tierras este princi-pio debe materializarse, en concordancia con los parámetros internacionales, en la restitución de los bienes usurpados, como mecanismo de reparación principal.

Sin embargo, la ley 975 no prevé como mecanismo preferencial la restitución de los bienes usurpados. Por el contrario, establece un fondo común en donde se acumulan los bienes entregados por los paramilitares, sin prever mecanismos que permitan recono-cer los derechos individuales o colectivos de las víctimas de usurpación de tierras, y opta preferentemente por medidas de repa-ración colectiva o simbólica para ellas.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha recomendado al Estado colombiano “solucionar efectivamente los problemas de pobreza y desigualdades en las áreas rurales”. Para ello se requiere proteger la

propiedad campesina y asegurar la restitu-ción de tierras que han sido usurpadas por los grupos paramilitares y que están siendo utilizadas para grandes proyectos agroin-dustriales, e implementar una auténtica reforma agraria como componente indis-pensable para la superación del conflicto armado interno.

Por el contrario la adopción de disposi-ciones legislativas que estimulen el aumento en los niveles de concentración de la tierra, como los tres proyectos de ley aquí reseña-dos, niega los derechos de las víctimas a una reparación integral y aleja las posibilidades de justicia y paz en el país.

2.3 La nueva ley de victimas y de tierras

A la par con el futuro de la nueva ley de víctimas, surge una nueva discusión sobre la restitución de tierras a víctimas del con-flicto a raíz de dos pronunciamientos de la Corte Constitucional tomadas durante los últimos meses: el auto 008 del 26 de enero de 2009, que confirma el estado de cosas inconstitucional frente a la población des-plazada y ordena, entre otras, formular una política de tierras, y la sentencia C-175 del 18 de marzo pasado, que declaró incons-titucional el Estatuto de Desarrollo Rural, el cual incluía medidas de protección de tierras para víctimas del conflicto.

La ley de víctimas, por su parte, incluye todo un capítulo de restitución de bienes, con mecanismos como las zonas de aten-ción prioritaria para reparar a las víctimas por las violaciones a los derechos sobre la tierra, exenciones en el pago de impuestos y servicios públicos de los bienes usurpados y facilidades para demostrar que se es víctima de expropiación ilegal (como gratuidad del

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proceso y el hecho de que quien se apropia del bien es quien debe probar que lo adqui-rió legalmente).

No obstante, por una parte, para expertos en el tema de tierras harían falta medidas adicionales, no contempladas en el proyecto de ley y exigidas por la sentencia C-175, para garantizar la restitución. Y por la otra, algunos sostienen que la razón por la que la Corte “tumbó” el Estatuto de Desarrollo Rural podría aplicarse también a la Ley de Víctimas: no se consultó con comunidades indígenas y afrocolombianas, lo cual sería necesario por tener que ver con sus territo-rios, entre otras de sus falencia, una opción que ya se plantea –incluso entre entidades del gobierno– es empezar a formular una ley exclusivamente para tierras, “que recoja lo que se ‘cayó’ del Estatuto de Desarrollo Rural, lo propuesto en el capítulo de resti-tución de bienes de la ley de víctimas y lo que ordenó la Corte frente a la política de tierras”.

ConclusionesComo conclusión general de la realidad de la tenencia de la tierra en Colombia se puede afirmar que el 52% de la tierra está en manos del 1,15% del total de la población. Dato que refleja a su vez una realidad conocida por la mayoría, pero que en números concretos luce mucho más terrible: el coeficiente de Gini (el más aceptado por investigadores para medir la desigualdad) llega al 0,85 en una escala de 0 a 1, convirtiendo de esta forma a Colom-bia en uno de los países más desiguales del hemisferio.

Las políticas agrarias que se han emprendido en Colombia por más de tres décadas no han servido sino para una cosa:

hacer más ricos a los ricos, por medio de la acumulación de grandes terrenos. Los pobres, por oposición, se quedan cada vez con menos. Esto, sumado obviamente al conflicto armado interno que azota a Colombia desde hace años (con lo que surgen, de paso, despojos violentos y masi-vos de tierra que ascienden a la cifra de 6,6 millones de hectáreas) multiplica esa brecha inequitativa que nos caracteriza.

El modelo de desarrollo agrario que se ha venido aplicando en Colombia en las últimas décadas solo ha favorecido aún más la concentración de tierras. Después de la apertura económica, la lógica de “más mercado y menos Estado”, sumado al debilitamiento de las instituciones y al control de territorios por parte de los grupos armados ilegales dejaron como resultado una estructura agraria inequita-tiva. “Toda la estructura de tenencia de la tierra y estructura agraria que tiene el país impiden y dificultan el desarrollo humano”.

La tierra en Colombia, además, se ha convertido en un bien especulativo que se acumula para obtener rentas sin ningún esfuerzo productivo. Es símbolo de riqueza, estatus, y prestigio social, algo que no ocurre en otros países. Eso explica en parte las luchas que se han dado por tenerla y es una de las razones por las cuales no han prosperado las reformas agrarias que se vienen intentando desde los años 30 del siglo pasado.

Analizadas las tres iniciativas sobre tierras y política agraria en el Gobierno de Álvaro Uribe aquí comentadas, estas solo conducen a la consolidación del despojo sistemático de predios rurales a la población campesina, utilizando como herramienta la financiación estatal bajo el supuesto de

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fortalecer la explotación agroindustrial, lo que impediría la restitución de los bienes a las víctimas de usurpación.

Más aún, la política que anima a estos tres proyectos se sintoniza con el marco diseñado por el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 (y reiterado en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010), que privilegia a los que considera como los productos agropecuarios “primordiales”, que corres-ponden a cultivos que exigen grandes capitales y son de tardío rendimiento.

El análisis de la ley de Victimas y su acá-pite de restitución de tierras nos permite concluir, la Ley es limitada, es iimperfecta, incompleta. Incluso de tener éxito sólo nos devolvería a un statu quo muy insatisfac-torio.

Además, no es tan claro que el Estado tenga la capacidad para responder a las demandas que exige su implementación.

Aquí hay cinco preguntas básicas. ¿Será capaz de proveer seguridad a los líderes campesinos que interactuarán con el proceso? ¿Podrá recoger y procesar la información necesaria para desarrollarlo de manera clara y consistente? ¿Podrá financiarlo? ¿Podrá superar, o evitar, la infiltración y la oposición por parte de élites violentas y criminalizadas y grupos armados ilegales? ¿Podrá acompañar los esfuerzos productivos de la pequeña propiedad campesina? Responder a esas inquietudes no es fácil. Hay vacíos sig-nificativos, por ejemplo en términos de manejo y sistematización de información, un tema lleno de intrincados problemas técnicos. En algún momento habrá que pensar en serio el tema de los impuestos, y en particular del predial.

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