la modernización de recursos humanos en el marco de...

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

La modernización de recursos humanos en el marco de una administración pública orientada a resultados: un reto para la gobernabilidad

Beatriz Rosa Guinovart Firpo

Uruguay

1.- El problema Este documento pretende enfatizar la estrecha relación entre tres conceptos: gobernabilidad, gestión por resultados hacia la ciudadanía y modernización en la administración de recursos humanos. El estímulo para hacer hincapié entre dichos conceptos proviene de observar que, en muchos casos de implantación de estrategias de modernización del Estado, no se visualizan planteos y prácticas integrados. Se aprecian en cambio procesos de modernización que avanzan en procesos de mejora de calidad de servicios públicos por un lado, en presupuesto por resultados por otro y, en forma separada, en la modernización de parte de los componentes vinculados a la gestión de recursos humanos. Aún en casos de abordaje simultáneo en el tiempo, no es frecuente visualizar una práctica totalizadora al respecto. Si bien muchas veces en el discurso se alude a un nuevo paradigma de administración pública, en los hechos no se visualiza que se administre consciente y sistemáticamente el riesgo de avanzar en estrategias de modernización de servicio civil desintegradas y descoordinadas de la estrategia de modernización global. Es así que, por ejemplo, pueden observarse mejoras en los mecanismos de evaluación de desempeño, de ascensos, ingresos o de selección sin cambiar la dirección estratégica en cuanto al rol de la gestión de recursos humanos para el logro de los productos, los resultados estratégicos, la creación de valor público y la gobernabilidad. En este sentido, el objetivo de este artículo es visualizar cómo la gestión profesional de los recursos humanos en la Administración Pública aporta y crea valor público y como la esencia de este valor puede ser visto en términos de gobernabilidad. Se entiende por gobernabilidad 1 al conjunto de reglas de hecho y de derecho que garantizan la capacidad de los ciudadanos de hacer demandas al aparato estatal y de hacer respetar sus derechos y que, a su vez, ese aparato sea capaz de responder a esas demandas y consolide esos derechos. Esta noción está asociada también a la capacidad de difundir valores éticos hacia la ciudadanía. Nos referimos pues a una noción de gobernabilidad democrática basada en la ciudadanía. En términos generales, se entiende que la reforma del servicio civil hay que pensarla para desempeñar mejor los servicios públicos (“looking for results”). Es la calidad, oportunidad y pertinencia de estos servicios públicos la esencia de la capacidad institucional, del valor público y por ende de la gobernabilidad. Por otra parte, se pretende enfatizar el hecho de que para el logro de la gobernabilidad, el acento debe estar puesto en los productos pero, fundamentalmente en los resultados. En 1 Tomado de José Sulbrandt (1997).


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este sentido, se entiende además que gobernabilidad implica mediano y largo plazo y por ende, resultados detrás de productos. 2. Nuevo Paradigmas en la Administración Privada En el caso de las organizaciones privadas se acentúa la importancia de generar cadenas de valor entre proveedores, empresas y clientes como un factor sustancial de competitividad. La organización deberá ser capaz de contar y crear capacidades que permitan atender mejor a los clientes, diferenciarse de competidores y realizar alianzas estratégicas que creen valor y logren crecimiento y sostenibilidad en los mercados. Las empresas líderes crean los denominados “programas de cadena de valor” que implican la asociación con proveedores y clientes para evaluar la gestión de la empresa y distribuir valor económico. Se crean asimismo “redes de valor” entre varias firmas a los efectos de potenciar el proceso de creación de valor. En este contexto, se entiende que no alcanza con mecanismos modernos de ingreso, selección, incentivos al desempeño, etc sino que el acento debe estar puesto en la generación de capacidades organizacionales basadas en capacidades de confianza, información y capacidad de cambio. Los gerentes y, en especial, los gerentes de recursos humanos deberán reconceptualizar su función y preguntarse qué valor crea el trabajo de las personas, qué cosas aporta, cambiándose la atención desde lo que se hace hacia lo que se aporta 2. No se piensa tanto en la función a cumplir sino en lo que esa función aporta hoy y debería aportar en el futuro para el cliente. En forma paralela, se han realizado estudios sobre los factores de éxito de empresas de países desarrollados3, encontrándose que un factor de competencia esencial proviene de una adecuada gestión de personal, incluso de mayor peso que la tecnología. Factores tales como la seguridad en el empleo, relaciones jerárquicas con menos verticalidad, trabajo en equipo, entre otros, se consideran claves para el logro de una mayor productividad empresarial. Se visualiza entonces que la puesta en tela de juicio sobre la pertinencia de ciertos atributos inherentes a la función pública son reivindicados como factores de éxito en las organizaciones privadas de los países desarrollados. 3. Valor Público y Gobernabilidad Se entiende que la generación de valor público, tanto para las organizaciones públicas consideradas por separado, como para la Administración Pública en general, está fuertemente asociada a la generación de gobernabilidad. La gobernabilidad implica asegurar que la presunción de valor público proveniente del hecho de autorizar a través de los procesos de democracia representativa la utilización de recursos públicos para el desarrollo de los servicios públicos - donde el presupuesto juega un rol esencial - se transforme en un hecho efectivo. Se trata pues de asegurar que la presunción de valor se transforme efectivamente en valor. Al respecto, conviene destacar algunos puntos.

2 Dave Ulrich, Recursos Humanos Champions (1997) 3 Jeffrey Pfeffer; La Ecuación Humana (1998).


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En primer término, que no deben traspasarse de manera lineal las prácticas de la administración privada hacia la administración pública. Ello implica tener en cuenta que en el área pública hay una doble dimensión de usuarios. Por un lado, está el usuario individual de los servicios públicos. En este sentido, una medida de la creación de valor público puede asociarse al grado de satisfacción de este usuario individual en relación al servicio público. Por otro lado, está el usuario – ciudadanos y los representantes de éstos en el gobierno. Desde esta otra óptica complementaria a la anterior, la creación de valor público emerge de la satisfacción colectiva con los servicios públicos en general y, especialmente, con la percepción de contar con instituciones públicas que aseguren eficiencia, responsabilidad, equidad. Aunado a lo anterior, una percepción de buen uso en el destino y utilización de los impuestos resulta sustancial. Por otro lado y si, además, nos ubicamos en una perspectiva de más largo plazo, aumenta la importancia de que la creación de valor público se base en la capacidad de las organizaciones públicas para lograr cohesión e integración social y transmitir valores al respecto. En síntesis, el valor público se visualizará, en el corto plazo, en la calidad y pertinencia de los servicios o productos públicos. Pero fundamentalmente, el reto fundamental será la creación de valor público en términos de calidad y pertinencia de los resultados. Estos, para el caso de la administración pública, se consideran entonces fuertemente vinculados a la gobernabilidad y a la integración social. 4.- La medición del Valor Público: un desafío también para las Cuentas Nacionales Las cuentas nacionales realizan un tratamiento específico para la medición de la producción del gobierno enmarcada en el concepto de "producción no de mercado". Se plantea, por un lado, que no existe un mercado para los servicios colectivos como la administración pública y la defensa. Por otro, se señala que, para los servicios como los de educación y salud, no se encuentran en el mercado servicios lo suficientemente parecidos que permitan utilizar los precios como referencia para valorarlos, especialmente cuando éstos servicios no de mercado se producen en grandes cantidades. Se conviene entonces realizar la medición de la producción del gobierno a través de la sumatoria de los costos en los que se incurre para realizarla. Como puede apreciarse, esta medición no está asociada ni a la productividad ni al grado de conformidad de los usuarios. En el marco del mismo sistema de cuentas nacionales se plantea como problema la necesidad de considerar en las mediciones las diferencias y cambios de calidad en la producción de mercado. Se discute además el hecho de que, el sistema de precios, refleje siempre estos cambios de calidad ya que no necesariamente diferencias de precios reflejan diferencias de calidad especialmente en situaciones de asimetrías de información o de mercados imperfectos. Se proponen entonces metodologías para el ajuste de las mediciones de forma que éstas incorporen en algún grado las diferencias y cambios cualitativos. Una de esas formas es asociar los diferenciales de precios a ciertas características medibles de los bienes o servicios.


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Aplicado este razonamiento al valor público, sería interesante que, al valor obtenido a través de la sumatoria de costos - lo que no necesariamente refleja, como se mencionó anteriormente, ni mayor productividad ni mayor conformidad por parte de usuarios y ciudadanos - se lo ajustase por un coeficiente que permita reflejar los cambios en productividad de la función de producción pública así como la percepción ciudadana sobre la gestión pública. 5.- Creación de Valor Público y Gestión de Recursos Humanos Vista la relación entre valor público, gobernabilidad, resultados y productos hacia la ciudadanía, interesa destacar la estrecha y decisiva vinculación con la gestión de recursos humanos. Si bien en términos teóricos y de discurso pocos niegan esta estrecha vinculación, se suelen identificar prácticas que no se consideran alineadas a la misma. Desde el punto de vista teórico, la necesidad de centrar la actividad de las personas de la organización hacia la creación de valor y la gobernabilidad, ubica la atención más sobre lo que aportan dinámicamente las personas que sobre lo que hacen en el sentido de rutinas y prácticas establecidas. El aporte de las personas implicará que sean capaces de transformar sus capacidades personales en capacidades organizacionales que permitan adaptarse a un contexto cambiante y reposicionar sus organizaciones. Este enfoque implica que la gestión de los recursos humanos de una organización pública deberá visualizarse como la administración de un “insumo” al servicio de los productos y resultados públicos, y al logro de la gobernabilidad, tal como fue definida en el punto 3. ¿Cuál es el desafío de los gerentes públicos en este contexto? Sustancialmente traspasar la barrera autocomplaciente de restringirse a cumplir con los cometidos establecidos formalmente y dar continuidad a sus organizaciones para, además y también aceptando la eventual contradicción, ser descubridores de lo valioso para la ciudadanía. Más que hacedores deberán ser estrategas que logren negociar los resultados de sus descubrimientos afuera de la organización con el nivel político de forma de viabilizar nuevas formas de servicio público, nuevas formas de organización de actividades para alcanzar éstos, nuevos estilos de conducción asociados y capacidad de transmitir valores éticos. Ello implica que no es suficiente con realizar una reingeniería de los procesos de recursos humanos sino que se deberá reconceptualizar el rol y los métodos de hacer el trabajo de recursos humanos. No es ésta la práctica observada en los casos analizados. Pareciera que, tanto la visión tradicional como aquélla que pretende profesionalizar los procesos de selección, ingreso, evaluación de desempeño, etc comparten una visión parcializada. Para el caso de Uruguay se percibe que se produjo una evolución en la concepción y en las prácticas de gestión de recursos humanos pero todas las reformas lo fueron de parte de sus componentes (ascensos, evaluación de rendimiento, movilidad, ingreso, etc). ¿Qué elemento faltó para lograr una reconcepción y una modernización integral? El tener siempre presente que el propósito fundamental de los gobiernos son los servicios y productos


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públicos y que el servicio civil constituye un insumo para su obtención en calidad y eficiencia. En efecto, si no se identifican claramente productos y resultados, el sistema de gestión de recursos humanos no crea valor ya que no se asocia a la estrategia organizacional general. La academia no está ajena a esto. En efecto, los libros o manuales de recursos humanos tienden a centrarse más en los distintos ítems tradicionales vinculados a la administración de recursos humanos que en el desafío de la creación de valor. Entendemos que esta visión parcializada de la gestión de recursos humanos ha creado y crea dos problemas. Por un lado, se ha ido generando un sentimiento de pertenencia a la función pública con independencia del sentimiento de responsabilidad de creación de valor público. En efecto, se ha apreciado en las experiencias analizadas una suerte de defensa de derechos per se por parte de los funcionarios públicos así como un sentimiento corporativo al respecto. Por otro lado, este sentimiento de derechos adquiridos sin vinculación con la calidad del servicio y de la atención, aunado a situaciones de restricción del gasto, ha generado en la ciudadanía una fuerte reacción en contra de los funcionarios públicos y por extensión a la función pública , lo que no ayuda a la gobernabilidad. Ni los ciudadanos se sienten atendidos y respetados – en muchos casos el sentimiento es de estafa – ni los funcionarios públicos sienten que tienen que rendir cuentas a la ciudadanía a través de productos y resultados – sintiéndose en cambio seriamente amenazados y “despreciados”. Investigaciones realizadas en el ámbito privado indican que existe una importante correlación entre la actitud de los empleados y la actitud de los clientes, aspecto que seguramente se repita para el caso de la actividad pública y sus usuarios. A vía de ejemplo: ¿qué valores se transmiten a la ciudadanía a través de una mala atención por parte del funcionario público? Y a la inversa: ¿qué valores transmite la ciudadanía cuando desacredita a una parte de sí misma? Seguramente ello no redunda en una mayor calidad de la vida colectiva y de la integración social. Surge de lo anterior que es sustancial administrar el riesgo de ubicarse en estrategias de modernización que pretendan mejorar componentes de la gestión de recursos humanos en forma separada de la valorización de la función publica y de la rendición de cuentas hacia adentro y hacia fuera de la administración. La crisis de gasto público y déficit fiscal aunado al descontento de la ciudadanía en relación a la performance de los funcionarios públicos ha llevado a responder desde una perspectiva de “poner la casa en orden”. Ello ha derivado en la necesidad de imponer controles más estrictos de horarios, caídas de salarios real, prohibición de ingresos a la función pública y surgimiento de nuevas modalidades de contratación transitorias. Pero ello no se ha desarrollado generalmente al lado de una estrategia simultánea de valorización del servicio público y de la función pública hacia dentro y fuera de la Administración, lo que puede llevar a poner en riesgo el compromiso del funcionario público. Su relación con la función pública tenderá a volverse transaccional no yendo más allá de lo básico y sin comprometerse con su función. La pregunta es si ello no se hace por un error de estrategia o porque las situaciones críticas no permiten visualizar el valor de la función pública o porque, directamente, se entiende que la función pública no vale la pena de ser jerarquizada. Por otra parte y enmarcados en proyectos de modernización, surgen programas de gestión


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pública y presupuesto por resultados que permiten visualizar los productos públicos pero que no se acompañan de una campaña de comunicación que permita lograr adhesión e interés de la ciudadanía alrededor de la función y los productos públicos. En este contexto, se pone la casa en orden pero no se redignifica la función pública ni sus productos y resultados. 6.- Un problema de agencia mal resuelto Analizando el problema del punto de vista del problema de la agencia, podría formularse de una forma muy simplificada del modo que sigue a continuación. “El principal” - políticos, gobierno - delegan en “el agente” - funcionarios públicos - la realización de actividades de interés colectivo, a cambio de una remuneración, reconocimiento y otros factores (carrera administrativa, inamovilidad, etc). En todas las organizaciones, públicas y privadas, existe un cuerpo de personas especializadas en el desarrollo de ciertas actividades, procesamiento de información, operativización de las decisiones (Williamson, 1993; Albi y otros, 2000). En Uruguay el nombre de "Unidades Ejecutoras" para las Unidades de ejecución de decisiones políticas es reflejo de este concepto. De esta forma, los decisores y los representantes de la ciudadanía reducen los costos de transacción emergentes del desarrollo directo de la ejecución de la función pública a través de las burocracias. En efecto y especialmente los políticos, reducen los costos de decisión y de compromiso acudiendo a la burocracia pública pero dando lugar a problemas de agencia en la ejecución de las políticas públicas. Se plantea (Albi y otros, 2000) que, los burócratas del sector público, a diferencia de los del sector privado, cuentan con procedimientos de selección estandarizados, empleo fijo, una cierta posición monopolística así como objetivos no fácilmente cuantificables, lo que dificulta la introducción de incentivos monetarios asociados a la gestión. Por otra parte, la forma de elección de los políticos y los objetivos diversos y múltiples a los que responden ponen a la eficiencia como uno de sus objetivos pero no el único pudiendo ser llevados a aceptar proyectos públicos ambiguos, no suficientemente claros y cuyo impacto no ha sido dimensionado. La intermediación de los burócratas permite entonces reducir los costos de decisión y compromiso a través de la delegación. El o los problemas se generan cuando “el principal” y “el agente” tienen distintos objetivos y preferencias, cuando la información sobre los resultados del esfuerzo del agente es imperfecta y asimétrica y cuando la información sobre las preferencias de los principales no circula sobre los canales adecuados. En este contexto, los costos de transacción “agente – principal” crecen, perjudicando la maximización del valor creado por la organización. En nuestro caso, se visualiza un grave problema de agencia. Por un lado, existe una percepción por parte de buena parte de la ciudadanía y del gobierno del surgimiento de un fallo del gobierno en la actividad de delegación: la generación de "internalidades" por las cuales la cultura organizativa se ve regida por metas individuales o corporativas desprendida de productos y resultados. Esta percepción de fallo de gobierno se ve acentuada por la propia actitud de los empleados públicos que, intentando preservar


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derechos de corto plazo obtenidos en contextos de crecimiento económico y bonanza, no quieren, en momentos de crisis, jugar con las mismas reglas que los trabajadores del sector privado. Vinculado con lo anterior, se genera una reacción anticorporativa en relación a los funcionarios públicos que tiende a cuestionar los factores de incentivo otorgados para hacer efectiva la delegación (remuneración, carrera, etc) así como, incluso, en algunos casos, la pertinencia de la existencia del empleado público y de la propia función pública. “El principal” tiende pues a intentar no solo reducir el costo explícito de la delegación (salarios, derechos) sino también a desacreditar la imagen del funcionario y a minimizar el resultado de su esfuerzo. Aquéllos partidarios de la privatización a ultranza aprovechan este contexto para desacreditar la función pública per se. En este marco la función pública queda fuertemente comprometida y, con ella, la gobernabilidad: el principal enfrenta no solo al agente sino también al resultado de su trabajo y, en muchos casos, al propio sentido de la delegación realizada y de la misma función pública. Emergen entonces recomendaciones en torno a racionalización salarial, flexibilización de regímenes de contratación, amovilidad, racionalización de regímenes de licencia y asistencia formas de contratación temporales como forma de contratación idónea para realizar la función pública. Estas recomendaciones, por venir acompañadas de un entorno de descrédito del empleado y de la función pública y por no estar adecuadamente coordinadas con las estrategias de direccionamiento de la gestión pública hacia productos y resultados , parecen estar más regidas hacia la reducción de costos e incluso de supresión de la función pública que al logro de una racionalización, profesionalización y jerarquización de la misma. 7.- Recomendaciones: Cuidar la gobernabilidad y la cohesión social El resultado buscado del conjunto de recomendaciones es coadyuvar al desarrollo de la gobernabilidad. El riesgo a administrar es el vinculado a evitar contextos de enfrentamiento permanente entre distintos sectores de la ciudadanía. La recomendación central implica la identificación de un cuerpo medular de funciones públicas y de una plantilla horizonte con perfiles de funcionarios públicos para esas funciones. Las organizaciones públicas deberán concebirse con un cuerpo estable de funciones y funcionarios y cuerpo sujeto a contrataciones temporales. Asociado con lo anterior, se deberán coordinar las estrategias de implantación de programas de gestión pública por resultados – con la consecuente medición del valor público - con las estrategias de modernización de la gestión de recursos humanos. Sabiendo que está instalada actualmente una discusión sobre la pertinencia de incorporar medidas demasiado específicas para productos y resultados que suelen tener dificultades de medición y que pueden llevar a problemas de aproximaciones inadecuadas al resultado del management público, un esfuerzo en el sentido de medición debe ser realizado como elemento esencial de solucionar problemas de asimetría de información y de rendición de cuentas por resultados. No caer en mecanismos perversos de solución de problemas de agencia complementa el centro de la recomendación. La primer área de propuestas asociada a la central implica realizar una campaña de comunicación, primero hacia dentro de la Administración y, luego, hacia fuera, sobre el valor de la función pública y del funcionario público, de forma de redignificar aquélla. La campaña


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de comunicación deberá complementarse de una difusión de la cultura de rendición de cuentas de la burocracia estatal y una internalización por parte de ésta de que todo comportamiento corporativo se traduce en costos para una ciudadanía que, especialmente en momentos de crisis, no está dispuesta ni puede absorber. Ello no será solo responsabilidad de los gobernantes del momento, ni de las burocracias instaladas, ni de los sindicatos exclusivamente, sino del conjunto de actores políticos, gremiales y sindicales que deberán abandonar el oportunismo político en aras de no comprometer la cohesión y la gobernabilidad. La segunda área de propuestas se centra en el estímulo de la competencia dentro de la organización pública. Separar provisión de servicios públicos de la regulación de los mismos constituye un elemento de competencia siempre y cuando sea posible realizar una definición precisa de los servicios a contratar y se administre el riesgo del uso oportunista. En este sentido, las agencias reguladoras juegan un papel esencial. Crear mecanismos que introduzcan competencia en los "mercados laborales internos" de la administración pública (Albi y otros, 2000) - regidos por la estabilidad en el empleo, competencia limitada a los propios empleados públicos, promociones basadas en la antigüedad, evaluación de la gestión basada en el cumplimiento de procedimientos, ausencia de políticas de formación asociada a la actividad, productos y resultados, escasa dispersión salarial - constituye una estrategia abordar. Estos mercados laborales internos, si bien cuentan con la ventaja de limitar la arbitrariedad, desarrollar memoria institucional, evitar conductas de colisión, tienen incorporado el riesgo de llevar a conductas de minimización del esfuerzo, de los incentivos, y la innovación. La inamovilidad absoluta limita la capacidad de la ciudadanía para optar por otro productor de servicios aún en los casos en que existan mecanismos permanentes de relevamiento de la opinión de "clientes"; por otra parte, la movilidad absoluta constituye un desincentivo al compromiso institucional. Opciones vinculadas a los denominados "mecanismos cuasi competitivos y de mercado" están siendo aplicadas. Estos implican, antes que nada, no poner en discusión el rol de la función pública y aceptar que, los fallos de mercado, requieren de una intervención pública que viabilice continuidad y estabilidad en la prestación de ciertos servicios, que limite la arbitrariedad y que garantice coordinación entre políticas públicas y acceso equitativo a las mismas. Pero estos mecanismos de cuasi mercado sí implican introducir alguna característica del mercado. A vía de ejemplo: competencia por comparación entre distintas unidades públicas; vinculación de remuneraciones con resultados; ascensos meritocráticos; mayor movilidad horizontal; mayor empowerment y rendición de cuentas ex - post no tanto en una visión garantista de procedimientos sino también del punto de vista de productos y resultados. Bibliografía Albi, Emilio, González Páramo, José Manuel, y López Guillem (2000): Gestión Pública, Barcelona, Ariel. Comisión de las Comunidades Europeas, Fondo Monetario Internacional, Organización de


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Cooperación y Desarrollo Económicos, Naciones Unidas, Banco Mundial (1993): Sistema de Cuentas Nacionales 1993, Bruselas/Luxemburgo, Nueva York, París, Washington DC. Mazzone Daniel (2003): Un país de 25 watts, Diario El País; Uruguay; Julio 2003. Moore Mark H. (1998): Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público, Barcelona, Paidós. Pfeffer Jeffrey (1998) : La Ecuación Humana, Barcelona, Edipe. Sulbrandt José (1997): Modernización del Estado y Ciudadanía en los procesos de democratización. Una perspectiva desde América Latina, Ministerio de Hacienda, Chile. Ulrich, Dave (1997): Recursos Humanos Champions, Buenos Aires, Granica. Williamson, O (1993): The economic analysis of institutions and organizations, París. OCDE, Working Papers, No. 133. Reseña biográfica Beatriz Guinovart; Uruguaya; Economista; Especialista en Calidad; Catedrática Cuentas Nacionales en la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República Oriental del Uruguay; Coordinadora del Programa de Modernización de las Compras y Contrataciones Estatales y del Programa Estado - Ciudadano del Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado; Consultora en el área de modernización del Estado en países de América Latina. E-mail: [email protected]; Fax: 419.87.27; Tel: 712.59.36; Cel: 099.17.23.85.

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