Cumhuriyet Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü

Çalışma Ekonomisi ve Endüstri Đlişkileri Anabilim Dalı / Yönetim ve Çalışma Sosyolojisi Bilim Dalı

KÜRESELLEŞEN DÜNYA YÖNETĐMĐNDE YEREL YÖNETĐMLER BAĞLAMINDA

SOSYAL POLĐTĐKA

Engin KARAKIŞ

Yüksek Lisans Tezi

Tez Danışmanı Prof. Dr. Nevzat GÜLDĐKEN

Sivas Mart 2009

KÜRESELLEŞEN DÜNYA YÖNETĐMĐNDE YEREL YÖNETĐMLER BAĞLAMINDA

SOSYAL POLĐTĐKA

Engin KARAKIŞ

Cumhuriyet Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü

Lisansüstü Eğitim, Öğretim ve Sınav Yönetmeliğinin Çalışma Ekonomisi ve Endüstri Đlişkileri Anabilim Dalı Yönetim ve Çalışma Sosyolojisi Bilim Dalı Đçin Öngördüğü

YÜKSEK LĐSANS TEZĐ Olarak Hazırlanmıştır.

Sivas Mart 2009

KABUL VE ONAY

Engin KARAKIŞ’ın hazırlamış olduğu “Küreselleşen Dünya Yönetiminde, Yerel Yönetimler Bağlamında Sosyal Politika” başlıklı bu çalışma, 23.02.2009 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda başarılı bulunarak jürimiz tarafından, “Çalışma Ekonomisi ve Endüstri Đlişkileri Anabilim Dalı, Yönetim ve Çalışma Sosyolojisi Bilim Dalı”nda Yüksek Lisans tezi olarak kabul edilmiştir.

Prof. Dr. Nevzat GÜLDĐKEN (Başkan, Danışman)

Yrd. Doç. Dr. Mehmet ARSLAN (Üye)

Yrd. Doç. Dr. Recep MAKAS (Üye)

Yukarıdaki imzaların, adı geçen öğretim üyelerine ait olduğunu onaylarım.23/02/2009

Prof. Dr. Zafer CĐRHĐNLĐOĞLU

Enstitü Müdürü

I

ÖZET

KARAKIŞ, Engin., Küreselleşen Dünya Yönetiminde, Yerel Yönetimler Bağlamında Sosyal Politika, Yüksek Lisans Tezi, Sivas, 2009. Çok boyutlu bir değişim sürecini kapsayan küreselleşme olgusu yerelleşme

tartışmalarını da beraberinde getirmektedir. Küreselleşme kamu yönetimi anlayışını

yeniden şekillendirmekte, merkez karşısında yerel yönetimleri güçlendirmektedir.

Küreselleşme sürecinde yerel yönetimler, yönetimde etkinlik ve ekonomik verimlilik

sağlama yanında demokratikleşmenin de önemli yapıtaşları olarak görülmektedir.

Yeni yönetim anlayışı ile yerel yönetimlerin sosyal politikalarının da içerik

değiştirdiği görülmektedir. Bu değişim süreci ülkemiz kamu yönetimi politikalarını

dolayısıyla yerel yönetimleri ve yerel yönetimlerin sosyal politikalarını

etkilemektedir.

Bu çalışmanın konusu Yerel yönetimlerin, Kamu Yönetim Sistemi

içerisindeki yerinin açıklanması ve Sosyal Politika üreten ve uygulayan birimler

olarak yerel yönetimlerin sosyal politika sorunlarına getirdiği çözümlerdir.

Çalışmada Yerel Yönetimlerin Sosyal Politika bilim dalı açısından önemi

vurgulanarak yerel yönetimlere sosyal politika disiplini açısından bakmaya

çalışılmaktadır.

Çalışmanın birinci bölümünde yerel yönetim kavramı üzerinde durulmuştur.

Yerel yönetimlerin tarihsel değişimi, yönetim sistemi içindeki yeri ve temel işlevleri

ortaya konmaya çalışılmıştır. Đkinci Bölümde Türk Yerel Yönetimlerinin tarihsel

değişimi, Osmanlı’dan günümüze gelinceye kadar genel olarak incelendikten sonra

günümüz yerel yönetim kuruluşları hakkında bilgiler verilmiştir. Üçüncü bölümde

sanayileşme sonrasında ortaya çıkan Sosyal Politika bilim dalının doğuşu, amaçları

ve bu amaçlara ulaşılmasında sosyal politikanın araçları açıklanmıştır. Çalışmanın

dördüncü ve son bölümünde Küreselleşme olgusu açıklanarak bu olgunun ekonomik,

sosyal ve siyasal yaşamda ortaya çıkardığı değişim ve dönüşümler saptanmaya

çalışılmıştır. Bu bölümde küreselleşmeye bağlı olarak devletin işlevlerinde ve kamu

II

yönetimi anlayışında yaşanan değişimler ortaya konarak yaşanan ekonomik ve

siyasal değişimlerin yerel yönetimlerin sosyal politikalarına yansımaları

belirlenmeye çalışılmıştır.

Anahtar Sözcükler Yerel Yönetimler, Sosyal Politika, Küreselleşme, Yerelleşme.

III

ABSTRACT KARAKIŞ, Engin., Social Policy in terms of Local Managements In the Globalizing World Management, Sivas, 2009. The globalization concept which includes a multi-dimensional

differentiation process, also arise the localization arguments together with itself.

Globalization reshapes the public management understanding and strengthens the

local managements against central managements. The local managements in the

globalization process, are considered as important building stones of democracy as

well as effectiveness in management and economical efficiency. Together with

globalization and new public management understanding, the change in the social

political content of local managements can be observed. This period of change,

effects the public management policies of our country and accordingly the local

managements and social politic functions of the local managements.

The subject of this study, is to explain the place of local managements

within the public management system and the solutions that local managements bring

to social policy problems as units that produce and apply social politics. In the study,

the importance and function of local managements in means of social policy was

emphasized and the local managements were considered from the social policy

discipline point of view.

In the first part of the study, the local management concept was

evaluated. The historical change of local managements, their place in the

management system and their basic functions were explained. In the second part, the

historical change of Turkish Local Managements was examined from Ottoman

period until today and information is given about actual local management

institutions. In the third section, the birth of the social policy after industrialization,

its purposes and the means to achieve these purposes were explained. In the fourth

and final section of the study, the globalization concept was explained and the

changes and transformation it caused in economic, social and politic life. In this

IV

section, the changes in state functions and public management understanding were

evaluated and the reflections of the economic and politic changes to the social

politics of the local managements were determined.

Key Words Local Managements, Social Politics, Globalization, Localization,

V

ĐÇĐNDEKĐLER

ÖZET I

ABSTRACT III

ĐÇĐNDEKĐLER V

TABLOLAR VE ŞEKĐLLER LĐSTESĐ IX

KISALTMALAR X

GĐRĐŞ 1

BĐRĐNCĐ BÖLÜM

YEREL YÖNETĐM KAVRAMI, TARĐHSEL GELĐŞĐMĐ

VE TEORĐK ÇERÇEVE

1.1. YEREL YÖNETĐM KAVRAMI 6

1.2. YEREL YÖNETĐMLERĐN TARĐHSEL GELĐŞĐMĐ 9

1.2.1. Feodalite ve Ortaçağ Kentleri 10

1.2.2. Komün Geleneği ve Ortaçağda Yerel Yönetim 14

1.3. YEREL YÖNETĐM TÜRLERĐ 19

1.3.1. Yönetsel Yerinden Yönetim 19

1.3.1.1. Hizmet Yönünden Yerel Yönetim 19

1.3.1.2. Yer Yönünden Yerel Yönetim 20

1.4. MERKEZĐ YÖNETĐM VE YEREL YÖNETĐM ĐLĐŞKĐLERĐ 21

1.4.1. Yetki Genişliği 25

1.4.2. Đdari Vesayet (Yönetsel Denetim) 26

1.4.3. Özerklik 29

1.5. YEREL YÖNETĐMLERĐN ĐŞLEVLERĐ 31

1.5.1. Ekonomik Đşlevleri 33

1.5.2. Siyasal ve Yönetsel Đşlevleri 35

1.5.2.1. Yerel Yönetimler ve Demokrasi 36

1.6. YEREL YÖNETĐMLERDE ÖLÇEK SORUNU 40

1.7. YEREL YÖNETĐMLERĐN KALKINMADAKĐ ROLÜ 44

VI

1.7.1. Yerinden Yönetimin Yararları 46

1.7.2. Yerinden Yönetimin Sakıncaları 47

ĐKĐNCĐ BÖLÜM

TÜRKĐYEDE YEREL YÖNETĐMLER, GELĐŞĐMĐ

VE YEREL YÖNETĐM KURULUŞLARI

2.1. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN KISA TARĐHÇESĐ 51

2.1.1. Osmanlı Devletinde Yerel Yönetimler 53

2.1.2. Cumhuriyet Sonrasında Yerel Yönetim 60

2.2. TÜRKĐYE’DE YÖNETSEL ÖRGÜTÜN YAPISI 61

2.3. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN ANAYASAL ÇERÇEVESĐ 63

2.4. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN DAYANDIĞI ĐLKELER 64

2.4.1. Merkezden Yönetim 64

2.4.2. Yerinden Yönetim 65

2.4.3. Yönetsel Denetleme (Đdari Vesayet ) 65

2.4.4. Đdarenin Bütünlüğü 65

2.5. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐM TÜRLERĐ 66

2.5.1. Köyler 67

2.5.2. Đl Özel Đdaresi 70

2.5.3. Belediyeler 76

2.5.4. Büyükşehir Belediyeleri 82

2.6. YEREL YÖNETĐMLERĐN BÜTÇELERĐ 86

2.6.1. Đller Bankası 92

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

SOSYAL POLĐTĐKA KAVRAMI,

SOSYAL POLĐTĐKANIN DOĞUŞU VE GELĐŞĐMĐ

3.1. SOSYAL POLĐTĐKA KAVRAMI 95

3.2. SOSYAL POLĐTĐKANIN ORTAYA ÇIKIŞI 99

3.2.1. Klasik Ekonomi Düşüncesi ve Liberal Devlet 103

VII

3.2.2. Keynezyen Ekonomi Düşüncesi ve Müdahaleci Devlet 105

3.3. SOSYAL POLĐTĐKANIN KONUSU VE KAPSAMI 107

3.4. SOSYAL POLĐTĐKANIN AMAÇLARI 108

3.2.3. Sosyal Refah ve Sosyal Gelişme 109

3.2.4. Sosyal Adalet 110

3.2.5. Sosyal Barış ve Sosyal Bütünlük Hedefi 111

3.5. SOSYAL POLĐTĐKANIN ARAÇLARI 112

3.5.1. Kamu Müdahalesi 112

3.5.1.1. Yasa Yapıcı Olarak Devletin Piyasaya Müdahalesi 114

3.5.1.2. Kamu Girişimcisi Olarak Devletin Piyasaya Müdahalesi 115

3.5.1.3. Kurumsal Düzenlemeler Yolu Đle Devletin Piyasaya

Müdahalesi 116

3.5.2. Sendikalar 117

3.5.2.1. Toplu Pazarlık ve Toplu Sözleşme Đle Düzenleme 121

3.5.2.2. Baskı Grubu Olarak Sendikalar 122

3.5.3. Kooperatifler 123

3.5.4. Uluslar Arası Kuruluşlar 124

3.5.4.1. Uluslar Arası Çalıma Örgütü ( ILO) 125

3.5.4.2. Birleşmiş Milletler (BM) 127

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

KÜRESELLEŞME VE

YEREL YÖNETĐMLER BAĞLAMINDA SOSYAL POLĐTĐKA

4.1. KÜRESELLEŞME KAVRAMI 128

4.1.1. Ekonomik Boyutuyla Küreselleşme 130

4.1.1.1. Üretimin Küreselleşmesi ve Çok Uluslu

Şirketler(ÇUŞ) 131

4.1.2. Küreselleşme ve Kamu Yönetiminde Dönüşüm 134

4.2. KÜRESELLEŞMEYĐ DOĞURAN VE HIZLANDIRAN

FAKTÖRLER 136

4.2.1. Teknolojik Gelişmeler 136

VIII

4.2.2. Sıkışan Pazarlar ve Azalan Karlar 137

4.3. KÜRESELLEŞME BAĞLAMINDA YERELLEŞME 138

4.4. YENĐ KAMU YÖNETĐMĐ 141

4.4.1. Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler 143

4.4.2. Avrupa Birliği Özerklik Şartı ve Subsidiarite Đlkesi

(Hizmette Halka Yakınlık) 145

4.5. KÜRESELLEŞME SÜRECĐNDE SOSYAL DEVLET VE YENĐ

SOSYAL POLTĐKA ANLAYIŞI 147

4.5.1. Neoliberal Politikalar 149

4.5.1.1. Bireysel Sorumluluk 150

4.5.1.2. Sivil Toplum Örgütleri 152

4.5.1.3. Sosyal Politikadan Sosyal Yardıma Dönüşüm 153

4.6. SOSYAL DEVLET ĐLKESĐ VE YEREL YÖNETĐMLERĐN

SOSYAL POLĐTĐKA UYGULAMA GEREĞĐ 156

4.6.1. Yerel Yönetimlerde Sosyal Politikadan Sosyal Yardımlara 158

4.6.2. Avrupa’da Yerel Yönetimlerin Sosyal Politika Uygulamaları 159

4.6.2.1. Fransa 161

4.6.2.2. Đsviçre 163

4.7. YEREL YÖNETĐMLERDE SOSYAL POLĐTĐKALAR VE

SOSYAL YARDIMLAR 166

4.8. BELEDĐYELERĐN SOSYAL POLĐTĐKALARI VE

UYGULAMALARI 170

4.8.1. Belediye Đktisadi Teşebbüsleri ve Đstihdam (BĐT) 173

4.8.2. Konut Politikası 176

4.8.3. Piyasa Denetimi ve Tüketicinin Korunması 178

4.8.4. Çevre Politikası ve Çevre Denetimi 179

4.8.5. Sosyal ve Kültürel Hizmetler 181

4.8.6. Sosyal Yardım ve Sağlık Hizmetleri 184

SONUÇ 196

KAYNAKÇA 201

IX

TABLOLAR VE ŞEKĐLLER LĐSTESĐ Tablo - 1 Türkiye’de Yerel Yönetim Türleri ve Organları

Tablo - 2 Türkiye’de Kent ve Kır Nüfusu

Tablo - 3 Türkiye’de Belediye Sayısı

Tablo - 4 Yerel Yönetim Gelirlerinin GSMH Đçindeki Oranı

Tablo - 5 Mahalli Đdarelerin Gelir ve Harcamalarının Yüzde Dağılımı

Tablo - 6 Fransa’da yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetimin Yetki ve

Görev Paylaşımı.

Tablo - 7 Đsviçre’de Yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetimin Yetki ve Görev

Paylaşımı.

Tablo - 8 5393 Sayılı Belediye Kanununda Belediyenin Görev Alanları

Tablo – 9 Sivas Belediyesi Sosyal Yardım Đşleri Müdürlüğü Performans Raporu

Şekil - 1 Yönetsel Yapının Genel Görünümü

X

KISALTMALAR

AB Avrupa Birliği

ABD Amerika Birleşik devletleri

BĐT Belediye Đktisadi Teşekkülleri

BM Birleşmiş Milletler

ÇUŞ Çok Uluslu Şirketler

DB Dünya bankası

DPT Devlet Planlama Teşkilatı

DTÖ Dünya Ticaret Örgütü

GSMH Gayri Safi Milli Hasıla

ILO Uluslar arası Çalışma Örgütü

IMF Uluslar arası Para Fonu

IULA Avrupa Konseyi ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği

KGK Kar Gütmeyen Kuruluşlar

NGO Hükümet Dışı Organizasyonlar

OECD Ekonomik Kalkınma ve Đşbirliği Örgütü

SYDV Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı

TODAĐ Türkiye Ortadoğu ve Amme Đdaresi

TÜĐK Türkiye Đstatistik Kurumu

TÜSĐAD Türkiye Sanayici ve Đş Adamları Derneği

1

GĐRĐŞ

Devlet, üstlendiği işlevler ve kapsadığı alan bakımından insanlığın geliştirdiği

en üst ve en gelişmiş yönetim aygıtıdır. Siyasal ve ekonomik bir örgütlenme biçimi

olan devletin yönetim sistemleri zaman içinde toplumların üretim biçimlerine siyasal,

sosyal ve kültürel yapılarına bağlı olarak değişmiştir. Günümüzde kamu yönetimi

sistemleri merkezi yönetim ve yerel yönetimlerden oluşmakta ve kamusal fayda

düşüncesiyle çalışmaktadır. Merkezi yönetimler ile yerel yönetimler arasındaki güç

paylaşımı, yetki ve görev dağılımı tarihsel süreç içerisinde değişime uğramıştır.

Tarihi çok eskilere dayanan yerel yönetimlerin günümüzdeki biçimiyle ortaya çıkışı

sanayileşme ve modern devletlerden sonra olmuştur. Kamu yönetim sisteminin

önemli bir parçası olan yerel yönetimler merkezi yönetime bağlı, merkezi yönetimi

yönetsel ve işlevsel olarak tamamlayan yönetim birimleridir. Yerel yönetim

birimlerinin sayısı ve türleri ülkeler arasında farklılıklar göstermektedir. Sosyal

Politika üreten en önemli aktör olan devlet, sosyal politikalarını merkezi yönetim ve

yerel yönetim düzeyinde oluşturmaktadır.

Sanayileşme ile birlikte dünyanın üretim merkezleri kentler olmaya başlamış,

kırdan kente göçler hızlanmış ve dünya nüfusu kentlerde toplanmaya başlamıştır.

Buna karşın kırsal alanların nüfusu, tarımsal üretimde makineleşme, toprakların

sürekli bölünerek küçülmesi, kentlerin birçok bakımdan cazibesini artırması nedeni

ile azalmaya başlamıştır. Dünyada kentlerdeki nüfusun artmasına bağlı olarak bu

alanların yönetiminin önemi de sürekli artmıştır. Kentlerde nüfus artarken kentlerin

ekonomik sosyal, kültürel, sorunları da artmıştır. Sanayileşme sürecinde gerek

kentsel yerleşim yerlerinin sayısı gerekse bu kentlerde yaşayan insan nüfusu

artmıştır. Kentleşme demografik verilerden daha kapsamlı ve çok boyutlu bir

kavramdır. Kentleşme tarımsal bir üretim biçiminden daha ileri bir üretim düzeyini

ifade ederken aynı zamanda üretimde işbölümü, uzmanlaşma sağlayan, toplumsal

yapıyı oldukça değiştiren bir olgudur. Kentlerde hızla artan nüfusla birlikte kentlerde

barınma, işsizlik, yoksulluk, çevre ve gıda sağlığı, ulaşım, gibi sorunların doğmasına

neden olmuştur. Kentler üretimin, dağıtımın, bölüşümün yapıldığı yerler olmuştur.

2

Çalışmada kentleşmenin kazandığı hız ve kentlerin önemli yerleşim yerleri olarak

öne çıkması nedeniyle kent yerel yönetimleri olan belediyeler öne çıkmıştır.

Bu çalışmanın konusunu Yerel Yönetimlerin sosyal politikaları

oluşturmaktadır. Başta Yönetim Hukuku olmak üzere bir çok bilim dalının

konusunu oluşturan yerel yönetimler, ekonomik ve sosyal kalkınma yanında

demokratik kültürün geliştirilip, halk tarafından benimsenmesinde önemli işlevleri

olan kuruluşlardır. Çalışmada yerel yönetimler, kamu yönetimi sistemini

tamamlayan, ekonomik, toplumsal, yönetsel işlevleriyle kamu yönetimi sisteminin

önemli bir alt parçası olarak değerlendirilmiştir. Yerel yönetimler ile merkezi

yönetimler birbirilerinin yerini alamayan, işlevleri ayrı olan, ancak bu işlevleri

birlikte ve işbirliği içinde çalışmaları durumunda gerçekleştirebilecek yönetim

kuruluşlarıdır.

Çalışmanın dayandığı temel düşünce olan yönetimin, merkezi ve yerel

birimleri ile bir bütün oluşturduğu düşüncesi çerçevesinde, yerel yönetimlerin sosyal

politika alanındaki rolleri ve önemi ortaya konmaya çalışılmıştır. Kamu yönetimini

oluşturan merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki bütünlük siyasal,

ekonomik, yönetsel alanda olduğu gibi sosyal politika alanındaki uygulamalarda da

etkinliğin önkoşuludur. Kamu yönetimi kuruluşları arasında yetki ve görev

dağılımında gelenekler yanında işlevsellik, ekonomiklik, demokratiklik ölçütleri son

derece önemli etkenler olmuştur. Yerel kamusal gereksinmelerin ve genel kamusal

gereksinmelerin karşılanması gereği, kamu yönetimi kuruluşlarında etkinlik ve

verimliliğe dayalı işlevsel görev dağılımını zorunlu kılmıştır.

Kamusal gereksinimlerin hangi yönetim düzeyinde karşılanmasının daha

uygun olacağı tartışmalarında söz konusu kamusal gereksinimin nitelikleri, kamusal

gereksinimin hangi coğrafi ölçekte ortaya çıktığı, bu gereksinmelere hangi yönetsel

kademenin daha hızlı ve ekonomik çözüm üreteceği, üretilen çözümlerin

dışsallıklarının neler olabileceği, önemli noktalar olarak öne çıkmaktadır. Sosyal

politikaların nitelikleri ve bu politikaların hangi yönetim düzeyinde üretileceği

tartışması diğer kamusal mal ve hizmet tartışmalarında olduğu gibi teknik bir

3

tartışma olma yanında siyasal bir bakış açısı ve siyasal bir tartışma alanı olarak da

ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda kamu yönetiminin ve onun sosyal politikalarının

bütünsel bir bakış açısıyla değerlendirilmesi doğru bir yaklaşım olacaktır.

Kamu yönetim sisteminin önemli bir yönetim kademesi olan yerel

yönetimlerin sosyal politika üretmeleri zorunluluğu bulunmaktadır. Yerel yönetimler,

sosyal politika üreten önemli bir aktör olan devleti tamamlayan, onun bir parçası ve

alt birimi olması nedeniyle bu işlevleri yerine getirmek zorunda bulunan

kuruluşlardır. Ekonomik ve sosyal olarak kalkınmanın sağlanmasında yerel

yönetimler çok etkin işlevler yüklenmektedir. Ekonomik ve sosyal politikaların

başarılı olabilmesi, merkezi yönetimin ve yerel yönetimlerin sosyal politikalarında

etkinliğin sağlanabilmesi için, yerel yönetim birimleri ile merkezi yönetim birimleri

arasında eşgüdüm ve işbirliği sağlanması gerekli ve zorunludur. Bununla birlikte

devletlerin siyasal , sosyal, yönetsel yapıları ve ekonomileri, yaşanan küreselleşme

sürecinden önemli ölçüde etkilenmekte değişime uğramaktadır.

Küreselleşme süreci sosyal politika alanında önemli değişimleri beraberinde

getirmektedir. Küreselleşme aynı zamanda yererleşmeyi artıran, yerel yönetimlerin

öne çıktığı bir süreçtir. Sosyal Politika açısından bakıldığında ekonomi ve ekonomi

politikaları küresel bir boyut kazanırken, sosyal politika alanı yerel düzeyde

kalmaktadır. Küreselleşme olgusu bir yandan bir bütünleşmeyi ifade ederken diğer

yandan küreselleşme içinde ekonomik ve sosyal alan bütün olmaktan çıkarak küçük

bölümlere, küçük parçalara ayrılarak yerelleşmektedir. Kamusal düzenlemeler,

kamusal girişimler azalırken kamusal kuruluşların ve kamusal düzenlemelerin yerine

sivil toplum kuruluşları toplumsal sistemde yer almaktadırlar. Sivil toplum

kuruluşlarının olumlu sosyal görevler üstlenmelerine karşılık bu süreçte yoksulluğun,

eşitsizliğin ve güvencesizliğin büyük sosyal kesimler için arttığı görülmektedir. Bu

değişim karşısında devlet, merkezi yönetim ve yerel yönetim birimleri ile ekonomik

ve sosyal işleyişe birbiriyle uyumlu politikalar geliştirerek ve birbirini tamamlar

biçimde müdahale etmek zorundadır. Devlet ekonomik ve sosyal sisteme gerek yasal

çerçevenin çizilmesi gerek kurumsal düzenlemeler, gerekse kurduğu ekonomik ve

sosyal girişimleri ile müdahalede bulunmaktadır. Başta ücretli çalışan emek kesimi

4

olmak üzere korunması gereken kesimlerin de bu sürece, örgütleri aracılığı ile

ekonomik sistemin doğurduğu olumsuzluklara karşı kendi kendine yardım

mekanizmalarını çalıştırarak katılmak zorunluluğu bulunmaktadır.

Yerelleşme eğilimleri küreselleşme ile artarak devam etmektedir. Ulusal

ölçekte örgütlenen ekonomik, sosyal ve siyasal sistemler daha küçük bir ölçekte

örgütlenme eğilimine girmektedir. Küreselleşme sürecinde devletlerin uluslar arası

kuruluşlarla olan ilişkileri artarken, bunun yanında yerel birimler de önemli bir

yönetim birimi olarak belirmektedir. Bu değişimin sosyal politika alanında da önemli

değişimler getirdiği görülmektedir. Bu değişim makro ölçekte sosyal politikaların

uygulanmasını olumsuz etkilemektedir. Üretim süreçlerindeki değişimler sonucunda

işgücünün esnekleştirilmesi ile yerelleşme eğilimleri işgücünün dağınıklığına neden

olmuştur. Bu dağınıklığın önemli bir etkisi de işçilerin ortak yararlarını kavrama ve

bu yararları savunma bilincindeki zayıflama olmuştur. Bu süreçte Đşgücünün

sendikal örgütlenme düzeyi bu süreçte gerilemiştir. Đşgücünün yerel ölçekte sıkıştığı

buna karşın ekonomi ve ekonomi politikalarının küresel ölçekte oluştuğu

görülmektedir. Đşgücünün esnek ve parçalı yapısı geniş örgütlenmelere dayalı

muhalefet olanağını ortadan kaldırmaktadır. Bu ölçek kayması ekonomik ve sosyal

nedenlerin ve sonuçların sosyal olarak oluşturulduğu gerçeği dışında yerel ve

birbirlerinden bağımsız olarak algılanması ve açıklanmaya çalışılması sonucunu

doğurmaktadır.

Yerinden yönetim ve merkezi yönetim tartışmaları bir yönüyle de yönetimin

yönetilmesi tartışmaları içerisinde de değerlendirilmektedir. Ademi-i merkeziyetçilik

olarak da ifade edilen yerelleşme ve merkeziyet tartışmaları ağırlıklı olarak

kaynakların etkin ve verimli kullanılması kavramları etrafında toplanmaktadır.

Kaynak etkinliğinin sağlanması ve demokratikleşmenin yerel düzeyde

gerçekleştirilmesi tartışmaları küreselleşme olgusu ışığında birlikte değerlendirilmesi

gereken, bütüncül bir bakış açısına ihtiyaç duyan tartışmalardır. Kamu yönetiminin

kaynak kullanımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanması yanında yönetim birimleri

arasında işbirliği ve koordinasyonu diğer bir ifadeyle, yönetimin yönetimini ve

etkinliğini de sağlaması söz konusudur.

5

BĐRĐNCĐ BÖLÜM

YEREL YÖNETĐM KAVRAMI,

TARĐHSEL GELĐŞĐMĐ VE TEORĐK ÇERÇEVE

Yönetim kavramı ile ilgili olarak farklı tanımlamalar yapılmakla birlikte

yönetim genel olarak, belli bir amacı gerçekleştirmek üzere bir topluluğun

bireylerinin birlikte hareket etmeleri, işbirliğine gitmeleri olarak ifade edilebilir.

Yönetim, amaçları, yapıları ve büyüklükleri ne olursa olsun her örgüt için söz

konusudur. Günümüzde toplumlar modern devlet örgütünün yönetiminde mal ve

hizmet üretmek amacıyla sosyal, ekonomik, siyasal örgütlenmelerini kurarlar. Devlet

belirli bir üretim biçiminin varlığı ve gelişimi için gerekli olan koşulları toplumsal

çapta sağlama uğraşıdır(Eroğul, 1999:42). Devlet bu örgütlenmeyi kurabilmek için

toplum adına güç ve meşruiyete dayalı otoritesini kullanır. Diğer bir ifadeyle devlet

tüm toplum üzerinde yönetsel, yargısal ve siyasal üstünlüğünü sürdürür.

Günümüzdeki biçimiyle modern devletin kurulmasına kadar geçen tarihsel

süreçte devlet, sosyal, ekonomik, siyasal ve kültürel özellikleri farklı toplumlarda

farklı siyasal örgütlenmeler olarak görülmüştür. Devletin farklı toplumlarda

birbirinin aynı olmayan bir yapı göstermesi devleti oluşturan alt yönetim

birimlerinde de farklılıklar doğurmuştur. “Ülkelerin tarihi, sosyo- kültürel yapısının

yanı sıra iktisadi imkan ve araçları, yerel yönetim birimlerinin yapısı ve faaliyetlerini

belirlemektedir”(Toprak, 2006:3 ).

Modern devlet ekonomik ve sosyal sorunların çözümünde ve toplumsal

ihtiyaçların karşılanmasında önemli işlevler üstlenmiştir. Kamu yönetimi, kamu

yararı gözeterek ekonomik ve sosyal politikalar oluşturmakta, mal ve hizmetler

üretmektedir. Devlet kamusal hizmetleri çok farklı tüzel kişilikleri eliyle yerine

getirmektedir. Toplumsal ihtiyaçların giderilmesi için devlet en etkin ve en uygun

yönetim sistemini ve yönetim organizasyonunu kurmak ve geliştirmek

durumundadır. Üzerinde tam bir görüş birliğine varılamayan kamusal ve yarı

kamusal nitelikli mal ve hizmetlerin, en etkin şekilde üretilebilmesi kamu yönetim

6

sistemlerinin başlıca amaçlarından birini oluşturmuştur. Kamusal hizmetlerin

görülmesinde toplumlar merkezden yönetim ve yerinden yönetim sistemlerini

uygulamaktadırlar. Merkezden yönetimde kararlar tek bir merkezden alınırken

yerinden yönetimde ise kararlar yerel yönetim birimlerince alınmaktadır. Yerel

yönetimler, merkezi yönetimle birlikte kamu yönetimi bütününü oluşturan önemli bir

yönetim ve karar birimidir.

1.1. YEREL YÖNETĐM KAVRAMI

Kamu Yönetimi Merkezi Yönetim ve Yerinden yönetim olmak üzere ikiye

ayrılmakta ve incelenmektedir. Yerel Yönetimler Kamu yönetiminin önemli bir

parçasını oluşturmakta organları seçimle işbaşına gelen, ülkelerin yönetsel bütünlüğü

içinde yer alan özerk demokratik kurumlardır. Yerel yönetim ya da yerinden yönetim

günümüzde demokrasinin gelişme süreci içinde giderek önem kazanmaktadır. Kamu

yönetim sistemi, kamusal mal ve hizmetlerin üretiminin tek merkezden sağlanmasını

ifade eden merkezi yönetim ve kamusal mal ve hizmetin farklı merkezlerden

üretilmesini ifade eden yerel yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Merkezi

yönetim kavramı dar anlamıyla yönetsel fonksiyonların merkezi otoritede

toplanmasını ifade ederken geniş anlamda yasama, yürütme ve yargı gücünü elinde

bulunduran siyasal otoriteyi anlatmaktadır.

“Bir devletin ülkesi içindeki tüm kamu hizmetlerinin bir elde devlet tüzel

kişiliğinde toplanması durumunda merkezden yönetim ilkesi, kamu hizmetlerinin

belli bölümlerinin devletin dışında, başka kuruluşları eliyle yürütülmesine de

yerinden yönetim ilkesi denir”(Gözübüyük, 2006:36). “Yerinden yönetim ya da

yerel yönetim, Yönetim Bilim’inde “adem-i merkeziyet” olarak bilinen bir

kavramdır”(Keleş, 2006: 21). Devlet yönetimi sürecinde kamu gücünün merkezde

toplanmasını savunan merkeziyetçilik düşüncesi ile kamu gücünün yerel birimlere

aktarılmasını savunan adem-i merkeziyet düşüncesi çatışmıştır.

Yerel yönetim kavramı ile ilgili tanımlamalarda Yerel yönetimin vurgulanan

ortak özelliği, belli bir yerde yaşayan insanların ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere

7

kendi aralarında oluşturdukları organları aracılığı ile ortak amaçları ve ihtiyaçları

doğrultusunda o topluluğu yönlendirmeleri ve yönetmeleridir. “Bu kuruluşların temel

olarak a) tüzel kişiliğe, b) merkezden ayrı mal varlığına ve bütçeye, c) seçimle iş

başına gelen karar organlarına, d) sınırlanmış da olsa belli bir özerkliğe sahip

bulunmaları zorunlu birer ön koşul olarak kabul edilmektedir“(Nadaroğlu, 2001: 17).

Yerel hizmetlerin merkezi yönetimce karşılanmaya çalışılması zaman ve

kaynak kaybına yol açacağı için ülkelerin yönetim sistemlerinin merkezi yönetim ve

yerel yönetim birimlerine ayrıldığı görülmektedir. Yerel yönetimlerin varlık

nedenlerine ilişkin olarak ileri sürülen nedenlerin başında “ekonomik etkinlik”

gelmektedir. “Merkezi yönetimin avantajlarına rağmen yerel nitelikli ortak

ihtiyaçların gerek tespiti gerekse karşılanması konusunda etkin bir biçimde faaliyet

gösteremez. Đşte devletler, hem bu sebepten, hem de demokratik düzenin

gereklerinden ötürü merkezi yönetimin yanı sıra ondan ayrı olarak “yerel yönetim”

örgütlerini kurmuşlardır”(Nadaroğlu, 2001: 3).

Merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasındaki ilişkiler Anayasa ve

yasalarla oluşturulmaktadır. Yasalarla gösterilen bu ilişki hiyerarşik bir nitelik

göstermez. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişki özerklik niteliğinde

ve merkezi yönetimin denetimine açık bir ilişkidir. Yerel yönetimin kullandığı yetki

ve güç merkezi yönetim tarafından yasalarla verilen yetkilerin ve gücün kullanımıdır.

Bu yetkinin devri, sınırları ve kapsamı başta Anayasalar olmak üzere yasalarda yer

almaktadır. Merkezi yönetimin kendi organları ve kuruluşları arasında hiyerarşik bir

ilişki varken merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerinde yetkilerin yerinde ve

uygun kullanılıp kullanılmadığına ilişkin bir denetim yetkisi bulunmaktadır. Yerel

yönetimler merkezi yönetimden ayrı görev ve yetkilere sahip yasama yetkisi ve

yargısal yetkileri bulunmayan sadece kendisine tanınan yerel nitelikte yürütme

yetkileri bulunan yönetim kuruluşlarıdır. Merkezi yönetim bu yetkilerin içeriğini ve

kapsamını istediği biçimde düzenleyebilmektedir.

Her devlette varolması doğal olan yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm

yetkileri kısaca kamu gücünün tamamı merkezi bir otoritede toplanır. Yerinden

8

“Yönetim (Adem-i Merkeziyet) ise, kısaca yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin

devletin tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için bir

kısım kamu güçlerinin daha az yetkili bir otoriteye transfer edilmek amacı ile

merkezi otoriteden geri çekilmesini ifade eder”(Nadaroğlu, 2001: 20).

Ülkeler kamu hizmetlerini merkezi yönetim ve yerel yönetimlerden yalnızca

birinin hakim olduğu bir yönetim sistemi ile kamusal hizmetlerin yürütülmesinin

olanaksızlığı karşısında bu iki yönetim düzeyine gereksinim duymuşlardır. Ülkeler,

Yerel yönetimlerin güç kazanması oranında merkezi yönetimin gücünün ve

görevlerinin azaldığı, merkezi yönetimin güç ve yetki artışına bağlı olarak da yerel

yönetimlerin zayıfladığı, merkeziyetçilik ve yerelleşme eğilimleri arasında farklı

uygulamalara sahiptirler. Bazı ülkelerde merkezi yönetim ağırlıklı bir yönetim

görülürken bazılarında ise merkezi otorite yetkilerinin daha çok yerel yönetimlere

verildiği biçimler görülmektedir.

“Đlk çağ devletleri merkezden yönetimi en geniş şekilde uygulamışlardır.

Zaten bu devletlerin yapıları bir işbölümüne yer vermeyecek kadar ilkel ve devletten

beklenilen hizmetlerde son derece sınırlı idi. Fakat ilk çağlardan orta çağlara

geçerken merkezden yönetim eski durumunu muhafaza edememiştir. Bu devirde

hükümdar merkezin ülke içerisinde güvenlik ve düzeni temin edemediğini, görünce

kuvvet ve yetkilerini derebeyleri ile paylaşmak zorunluluğunu duymuştur. Böylece

görülüyor ki ortaçağ devletleri merkezden yönetimi tamamen kaybetmişlerdir.

Ortaçağdan yeni çağlara geçince merkezden yönetimin yeniden ortaya çıktığını

görüyoruz”(Versan, 1990: 73).

Yerel yönetim kavramı ile mahalli idare kavramlarının birbirinin yerine

kullanıldığı görülmektedir. Ancak mahalli idareler kavramı yer yönünden yerel

yönetimleri anlatan bir kavram olup, mahal “yer”, bölge, alan anlamlarını ifade eden

Arapça kökenli bir kelimedir. Bu nedenle mahalli idare kavramı ile anlatılan yer

yönünden yerel yönetim kuruluşları olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla yerel

yönetim kavramı mahalli idareleri de içine alan daha geniş bir kavramdır. Đleride

değinileceği gibi fonksiyonel ya da teknik yerinden yönetim olarak da ifade edilen

9

hizmet yerinden yönetimde belirli bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi merkezin

dışında özerk bir kuruma bırakılmıştır. Burada yer yönünden değil hizmet çeşidi

bakımından alana bağlı kalmaksızın bir yerinden yönetim söz konusudur.

Sonuç olarak yerel yönetimler; “Belirli bir coğrafi alanda(kent, köy, il vb)

yasayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yasamak nedeni ile kendilerini en çok

ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacı ile kurulan, karar organları(kimi

durumlarda yürütme organları) yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla

belirlenmiş görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, merkez

yönetimi ile ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel

kişileridir”(Yalçındağ, 1991:123).

1.2. YEREL YÖNETĐMLERĐN TARĐHSEL GELĐŞĐMĐ

Yerel yönetimler tarihsel olarak eskilere dayanmaktadır. Đlk kentlerin ortaya

çıkışı ile yerel yönetimlerin ortaya çıktığı söylenebilir. Yerleşik hayat uygarlığın

başlangıcı olmakla birlikte yerel nitelikli ihtiyaçların da ortaya çıkmasına neden

olmuştur. Đlk kentlerin ortaya çıkışının tarımsal ürün artışına bağlı olarak belirmeye

başlayan işbölümü sonucunda olduğu ifade edilir. Bu artık ürününün ortaya çıkışı ile

tarımsal araç-gereç yapımına yönelik olarak ilk zanaatçılığın başladığı görülür.

Ticaretle tüccarların ortaya çıkışı da bu üretim artışı ile başlamıştır. Đlk kentler

bugünkü kentlerden daha küçük ve nüfusu daha az olan kentlerdir. Tarımsal artık

ürün yaratmaya başlayan köylerin ortasında bu artık ürünlerle beslenen tarımsal bir

yapıdaki kasabalar ilk kentlerin oluşum biçimi olarak görülmektedir. Bugünkü

kentler ise sanayi üretiminin yapıldığı, tüketim ve bölüşüm ilişkilerinin belirlendiği

mekanlardır. Diğer bir ifade ile Đnsanlar yerleşik olarak ve belli bir yerde bir arada

yaşamaktan kaynaklanan yerel nitelikli ihtiyaçları insanlık tarihi kadar eskidir. Bu

yerel ihtiyaçların karşılanması günümüze kadar toplumlarda çeşitli kuruluşlarca ve

farklı tekniklerle yerine getirilmiştir.

Đlk yerleşim yeri ve ilk uygarlık izleri dünyanın farklı yörelerinde ve değişik

zaman dilimlerinde görülmektedir. Đlk yerleşim ve uygarlık merkezleri Mısır-

10

Mezopotamya bölgesinde ırmak kenarlarında kurulan kentler olmuştur. Bu dönemde

kent devletlerinin ortaya çıkışı görülmektedir. Kentin oluşumu için gerekli olan

ekolojik temel teknoloji ve karmaşık organizasyonların sağlandığı ilk bölge olan

Mezopotamya M.Ö. 4000-3500 yıllarında Dicle ve Fırat ırmakları kenarında köylere,

kasabalara ve kentlere ev sahipliği yapmıştır(Görmez, 1997: 19).

Antik çağda Yunan site devletleri demokratik yönetim biçiminin uygulanışı

ile diğerlerinden ayrılmaktadır. Antik Yunan’da Site olarak ifade edilen kent

devletleri, kendi kendini yöneten ve siyasal karar alma yetkisi bulunan kent halkının

oluşturmuş olduğu yönetim biçimidir. Belirli bir toprak parçası üzerinde kurulu bu

kent devletlerinde sınırlı bir katılımla gerçekleştirilen demokratik bir yönetim şekli

vardır. Birbirinden bağımsız site-kent devletleri ancak dış tehlike durumunda bir

araya gelen küçük devletlerdir.

“Antik çağda kendi kendini yöneten, belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan

insanların oluşturduğu en küçük demokratik yönetsel birim olarak kabul edilen “site”

Roma imparatorluğu döneminde yönetsel özerklikten yararlanan “municipe” ve

Antik Yunan da toplumsal yaşamın en gelişmiş örgütlenme biçimi olarak kabul

edilen “polis” günümüzdeki anlamı ile mahalli idarelerin ilk ortaya çıktıkları

örnekler olarak kabul edilmektedir”(Tortop,Aykaç, Yayman, Özer, 2006:2).

Tarihsel olarak bakıldığında yerel yönetimler antik çağda devletle birlikte

ortaya çıkmıştır. Kent hizmetleri aynı zamanda yerel yönetim olan bu devlet

örgütlenmesi tarafından sağlanmaktadır. Ancak bu yerel yönetimler günümüzdeki

yapısından faklı olarak, yasama ve yargı yetkilerine sahip, bağımsız yönetimlerdir.

1.2.1. Feodalite ve Ortaçağ Kentleri

Antik çağ sonrası Roma imparatorluğunun ortaya çıkışı ile birlikte kent

devletleri dağılmıştır. Roma imparatorluğu içinde geniş özerkliklere sahip kent

yönetimleri ortaya çıkmıştır. Đmparatorluk dönemi diğer imparatorluklarda olduğu

gibi merkeze bağlı çok sayıda yerel birimden oluşan dağınık bir yapı gibidir. Roma

11

imparatorluğunda da ekonomik gelişmenin yeni topraklar kazanılması ile sağlandığı

görülmektedir. Roma imparatorluğunun barbar Germen saldırıları ile yıkılmasına

kadar Roma kentlerinin varlıklarını sürdürdükleri görülür.

Roma imparatorluğu kentleri Atik-Yunan kentlerinin temeline dayalı olarak

varlıklarını sürdürürler. Đç işlerinde özerk ancak imparatorluk merkezine bağlı idiler.

Kentler üzerinde roma imparatorluğunun otoriter gücü hissettirmektedir. “Kentler

sivil seçkin sınıfının yönetimi altındaydı ve yönetime katılma antik yunanda olduğu

gibi sınırlı bir düzeydeydi”(Pustu, 2006: 134).

“Roma da imparatorluğa yeni katılan topraklara “municipe” adı verilirdi.

“Municipe”ler kimi yerel ve siyasal yetkileri olmakla birlikte, daha çok bir yönetsel

özerklikten yararlanırlardı. Yeni kazanılan topraklar üzerinde yaşayanlara önce

tecimsel(ticari) etkinliklerde bulunma hakkı tanınıyor; sonra da, kentin yönetimine

ilişkin yetkiler bir ölçüde bırakılıyordu”(Keleş, 2006: 32).

Avrupa’da Batı Roma Đmparatorluğunun yıkılışı ile feodalite ortaya çıkmıştır.

Batı roma imparatorluğunun merkezileşmiş gücünün yıkılması, kan bağlarına dayalı

kabile topluluklarının kitlesel olarak yer değiştirmeleri sonucunda merkezi iktidarın

yok olduğu karışıklıklar ve güvensizlik ortamının adeta yerleştiği ticaretin neredeyse

durduğu kent yaşamının önemini yitirdiği böyle bir ortamda öne çıkmıştı

(Ağaoğulları, Köker, 2001:181). Germen istilalarından sonra Batı Roma

Đmparatorluğu çöküş sürecine girmiş buna bağlı olarak ticari ve ekonomik yaşam

sarsılmış Roma Đmparatorluğunun şehir yönetim sistemi yıkılmıştır.

Ortaçağda kilise önemli bir toplumsal, ekonomik ve siyasal güçtür. Ortaçağ

boyunca din adamlarının kentler üzerinde etkisi görülmektedir. Kilise merkezi

yönetimlere karşı oldukça güç kazanmış geniş toprakların sahibi olmuş hatta birçok

kentte yargılama yetkilerine sahip olmuştur. Onuncu yüzyıldan itibaren canlanan

ticaret ile güç kazanan tüccarlar kiliseye karşı mücadeleye başlamışlardır. Ortaçağ

Avrupa’sında Roma Đmparatorluğunun çöküşü siyasal iktidarın merkezi yönetimden

yerel güçlere, derebeylere geçmesine neden olmuş, iktidar yerelleşmeye başlamıştır.

12

Merkezi iktidarın boşluğunda oluşan güvensizlik ve kargaşada ticari yaşamı olumsuz

etkilenirken toprağa bağlı serf’liğin yaygınlaştığı görülür.

“Kilise dinsel bölgeleri imparatorluğun yönetim bölgelerinin modeline uygun

olarak düzenlemişti. Kilise örgütü germen istilaları döneminde değişikliğe

uğramadığından fatihlerin kurdukları yeni krallıklarda da bu ayırıcı özelliğini

korumuştur. Gerçekten altıncı yüz yılın başlangıcından itibaren civitas sözcüğü

piskoposluk kenti piskoposluğun merkezi anlamını kazanmıştır. Bu yüzden kilise

temelinin dayandığı imparatorluktan sonra varlığını sürdürürken Roma kentlerinin

varlığının korunmasına büyük ölçüde katkıda bulunmuştur”(Pirenne, 2006: 18 ).

Feodalitede Ortaçağ Avrupa’sında otoritenin aralarında paylaşıldığı çok

sayıda derebeyi ve kralların hüküm sürdüğü dağınık bir yapı vardır. Feodal toplumda

üretim toprağa dayalı olarak yapılıp tarımsal bir niteliktedir. Bu tarıma dayalı

toplumsal düzende üretim pazar için yapılmamakta, tüketim için yapılmaktadır.

Toplumsal sınıflar; toprağı işleyerek üretim yapan serfler, toprağın sahibi derebeyler

ve kilise mensubu olan ruhban sınıfıdır. Daha sonra bunlara ekonomik ve sosyal

değişimler sonucu yine feodal toplum içinde doğup büyüyen tüccar(burjuva) sınıfı

eklenmiştir. Bu sınıf işbölümünün artması, paranın kullanılmaya başlaması

sonucunda ortaya çıkmıştır. Bu yapıda tarımsal üretimin hakim olduğu üretimin

sonundaki ürünlerin ve üretimi sağlayan emeğin değişim değerinin olmadığı görülür.

Üretimi gerçekleştiren serf(köylü) toprağın sahibi olan derebeyine çalışmakta ve

toprağa bağlı olarak çalışmaktadır. Serfler üretimi gerçekleştirmekte ve topraktan

alınan ürüne feodal beyler el koymaktadır. Serfler derebeyi için çalışmakta, kendileri

sadece geçimlerini sürdürebilmektedirler. Serfler köleler gibi bir hukuksal statüsü

olmayıp toprak üzerine yerleşmiş, toprağa bağlı ve sınırlandırılmış bir hareketliliğe

sahip köylülerdi. Serfler her konuda derebeyinin yönetimi altında idi. Öyle ki serfler

malikane sahibi derebeyinin yargılamasına dahi tabi olmuşlardır. Her derebeyinin

kendinden daha üst bir soyluya bağlı olduğu, hiyerarşik bir yapı görülmektedir.

Soylular savaş zamanlarında asker karşılığında sahip oldukları toprakları mülkiyetine

almışlardır. Bu hiyerarşik zincir bütün arazinin kendisine bağlı olduğu bir üst

soyluya kadar uzanmaktadır.

13

Ticaretin gelişmesi ve tüccarlar ortaçağ Avrupa’sında büyük değişikliklere

yol açmıştır. Tüccarlar ticari faaliyetlerini rahatça sürdürebilmek için güvenli ve

ulaşım bakımından stratejik yerler aramışlardır. Feodal dönemde zenginliğin ölçüsü

olan toprak dışında para, mal mübadelesini kolaylaştırarak ticareti teşvik etti

(Huberman, 2003:36). Ticaretle zenginleşen ve gücü artan tüccar sınıfı kendi

faaliyetleri üzerindeki sınırlamaların kaldırılması için ve toplumsal düzenlemelerde

kendilerinin de söz sahibi olabilmeleri için çeşitli taleplerle ortaya çıktı. Yükselen

tüccar sınıfı derebeylere ve krallara karşı güç elde ederken şehirlerin büyümesine ve

büyüyen bu şehirlerde tüccarların yönetimine katıldıkları ilk yerel yönetim biçimleri

görülmeye başlamıştır.

Onuncu yüzyıldan itibaren paranın yaygın kullanımı, ticaretin canlanmaya

başlaması ile komünlerin ortaya çıktığı görülür. Feodal yapı, tarıma dayalı kapalı bir

toplumsal yaşamın hakim olduğu bir yapıdır. Ortaçağda bu yapı sürerken bu

toplumsal yapı içinden kilisenin ticareti ahlaki olmayan bir uğraş olarak görme

tutumunun değişmesi ticaretin canlanması ile ulaşımın kolay sağlandığı ırmak ve

nehir kenarlarında, ticaret dinamiğine bağlı olarak yerleşimler görülmüştür. Tarımsal

ürünlerin üretiminin dışında bir tüccar sınıfının ortay çıkışı ve ticaretin gelişimi ile

birlikte ortaçağ kentleri oluşmaya başlamıştır.

“On birinci yüzyılın sonundan itibaren zanaatkar sınıfı ve tüccar sınıfı hem

sayıca büyüdüklerinden hem de herkesin yaşamı için vazgeçilmez hale

geldiklerinden kentsel kadro içinde giderek daha güçlü bir konum kazanıyorlardı.

Herkesten önce tüccar sınıfı büyük güç kazanıyordu. Çünkü orta çağ ekonomisi bu

belirleyici yılların büyük dönüşüne tanık olmaya başladıkları andan itibaren üretici

tarafından değil tüccar tarafından yönlendirilmiştir. Bu insanlar için küçük bir yer

işgal ettikleri eski ekonomik sistemin üzerinde oluşmuş bulunan eski hukuk artık dar

gelmekteydi. Uygulamaya dönük istekleri ve zihniyetleri onları hukuk sisteminin

içinde sisteminin içine yeni bir kurucu unsur olarak katılmaya zorluyordu”(Bloch,

2005:116).

14

“Ortaçağ kentinin, on ikinci yüzyıldaki durumuyla, kale duvarlarıyla çevrili

bir kapalı alanın sığınağında yaşayan; ona toplumsal, ayrıcalıklı bir kişilik

kazandıran kendine özgü bir yasa, yönetim ve hukuk bilimine sahip bir ticaret

olduğunu söyleyebiliriz"(Pirenne, 2006: 155 ). Kentler krallara, feodal beylere karşı

özgürlüklerin korunduğu kendi kendini yöneten ve ekonomik faaliyetlerin

çeşitlendiği yerler olmuştur. Bu dönemde ekonomik faaliyetler güvenliğin

sağlanmasına paralel olarak sürmekte ve artmaktadır. Güvenliğin sağlanabilmesi için

birlikte hareket edilerek güvenli mekanlar oluşturuluyordu. Ulaşımı kolay,

istilacılara karşı yükseltilmiş duvarlarla güvenliğin sağlandığı, çevrili kale kentler

doğal olarak tüccarların yerleştikleri kentleri kasabaları oluşturuyorlardı. Zamanla

topraktan koparak gelen serflerin göçleri ile kalabalıklaşan kentler dışa doğru

genişlemeye kale duvarlarının dışın doğru taşmaya başlamıştır.

Kentler her dönemde birlikte sosyo-ekonomik gelişmeler sonucu

biçimlenmiştir. Bu biçimleniş her dönemdeki üretim faaliyetlerinden önemli ölçüde

etkilenmiştir. Kentler ortaçağda kentsoyluların, burjuvaların etkili olduğu ve onlar

tarafından şekillendirilen yerler olmuştur. “Hiçbir uygarlıkta kent yaşamı ticaret ve

sanayiden bağımsız gelişmemiştir”(Pirene, 2006: 99).

1.2.2. Komün Geleneği ve Ortaçağda Yerel Yönetim

Yerel yönetimlerin ilk ortaya çıkışını antik Yunan site devletlerine kadar

götürenler olduğu gibi günümüzdeki anlamıyla yerel yönetimlerin ortaçağ komünleri

ile ortaya çıktığı görüşü yaygındır. Bugünkü anlamda organlarının seçimle

belirlendiği ayrı bir bütçeye sahip yerel yönetimlerin ortaya çıkışı ve gelişimi

ortaçağ komünleri ile başlamıştır. Bugünkü şekilde halkın geniş kesimlerinin

yönetimine katıldığı modern yerel yönetim düzenlemeleri ondokuzuncu yüzyıl

ortalarında yapılan düzenlemelere dayanmaktadır.

Komün bir arada yaşayan doğal topluluklar olarak ifade edilebilir. Toplu

halde yaşamak zorunda kalan insanlar kendilerine elverişli gelen belli bir yörede

yerleşip ortak çıkarlarını korumak ve ihtiyaçlarını gidermek üzere örgütlenirler. Bir

15

anlamda ve adeta kendiliğinden ortaya çıktığı için doğal bir özelliğe sahip olan bu tür

topluluklara komün adı verilir(Falay ve Varcan 2007: 3). “Yerel yönetim geleneğinin

tarihi “komün” geleneğinin tarihidir. Belirli bir uzam(mekan) üzerini yaşamını

sürdüren bir toplum birlikte yaşamaktan kaynaklanan sorunlarını çözümlemek ve

toplu gereksinimlerini karşılamak amacıyla oluşturulmuş birlikteliklere ve

örgütlülüklere komün adı verilmektedir. Dikkat edilmesi gereken bir nokta

komün’ün tarihinin modern devletin tarihinden eski oluşudur. Komünlerin tarihi

ortaçağa kadar inmektedir”(Ertan, 2002: 23). Yerel yönetimler başlangıçta tarihsel ve

sosyal bir olgu olarak komün biçiminde ortaya çıkmıştır. “Bu tür klasik mahalli

idarelerin temelinde, belli bir insan topluluğunun bir arada ve komşuca ilişkiler

içinde yasamasının ortaya çıkardığı ihtiyaçların kendileri veya kendilerinin seçtiği

organlar vasıtasıyla giderilmesi olgusu yatar”(Nadaroğlu, 2001: 18). Merkezi

devletlerin zayıflaması ile ortaçağda ortaya çıkan komün yönetimleri batılı anlamda

günümüz mahalli idarelerinin de temelini oluşturmuştur. Komünler doğal bir biçimde

oluşmuş dışarıdan bir güç tarafından kurulmamışlardır.

Ortaçağ monarşilerinde komünlerin ilk yerel yönetim hareketi biçiminde

doğuşu ile yönetilenlerin yönetime katılmaya başlamasını sağlamıştır. Ortaçağın

soylular, serfler sınıfına daha sonra katılan burjuvazi komünlerde siyasal iktidara

ortak olmuşlardır. Burjuvazinin iktidara gelme isteği ve gücü burjuvazinin gelişimine

ve toplumsal yapı içerisinde gücünü artırmasına paralel olarak güçlenmiştir.

Başlangıçta kent; senyör, piskopos gibi bir ya da birkaç senyörün bölgesi üzerinde

kurulmuş olan bu kentlerin sakinleri, yani burjuvalar kentlerin ilk sahipleri ile bazen

savaşarak bazen de anlaşarak farklı bir oluşumun ortaya çıkmasına ön ayak oldular.

Ortaçağ kentleri zenginleşip kuvvetlendikçe, tüccarlar ve kent halkı bazen merkezi

devletle birlik olarak, bazen de Kiliseye karşı savaşarak beratlarını(charte) aldılar

(Görmez, 1997: 25).

Komünler onuncu yüzyıldan itibaren kilise ve feodal beylere karşı kralların

desteğinde gelişmiştir. Monarşinin çıkarı feodalizmin düşmanları olan burjuvaları

desteklemeyi gerekli kılıyordu. Kilise ve beylere karşı oluşan bu ittifak komünlerin

16

doğuşunda etkilidir. “Komün kentsel sistemi güvence altına alan ve düzenleyen,

derebeyliğe karşı doğmuş bir örgütlenme olarak Ortaçağda oluşmuş bir yerel

yönetim birimi kimliğindedir. Komün zaman içinde derebeyi ya da kraldan alınan

“komün charter”ları ile güçlenmiş ve bağımsız bir birim olma yoluna

girmiştir”(Ertan, 2002:25).

Komün charter’ları ile siyasal iktidarı elinde bulunduran derebeyi ve krallar

komünü kabul etmiş ve tanımışlardır. Diğer bir ifadeyle bu tanıma belgeleri

komünün hukuksal ve siyasal gelişiminde önemli belgelerdir. Komüne katılan

burjuvalar yemin ederek komün üyesi olmaktadırlar. Komün zaman içinde

derebeyinin ve kralın sahip olduğu yargılama başta olmak üzere mali ve idari birçok

yetkileri üstlenmiştir. Komünlerin yetkilerinin ve gücünün artışı karşısında

derebeyleri ve kralların yetkileri ve gücü azalmıştır.

Komünlerin ortaya çıkışı modern devletlerin ortaya çıkışından öncedir. Bu

anlamda komün bir kurulum değil bir oluşumu ifade etmektedir. Komünler devlet

tarafından kurulmamıştır. Komünler devletçe kurulmamış ancak daha sonra merkezi

yönetimin güçlenmesi ile devlet tarafından hukuki statü kazandırılmış topluluklardır.

Belirli bir yerde bir arada yaşayan ortak ihtiyaç ve çıkarları olan topluluklar olarak

komün kavramı bugünü de kapsayacak şekilde yerleşim alanlarındaki toplulukları

ifade eder. Ancak ortaçağ komünleri günümüzdekinden farklı olarak yasama

yürütme ve yargı erkine sahip doğal oluşumlar olduğu görülmektedir. Tarihsel

süreçte yerel yönetimler askeri örgütlenme yoluyla savunma, suçluların yargılanması

ve cezalandırılması ve yasal ve idari düzenlemeler yapan yasama organına sahip

olmuş günümüz modern devletlerinin üstlendiği görevleri yerine getirmişlerdir.

Merkezi devletin gelişip güçlenmesi sonucunda komünler zamanla bu yetkilerini

bırakıp merkezi devlete bağlanmak zorunda kalmıştır.

Komünler bugünkü batı demokrasilerinin ve yönetim sistemlerinin

gelişiminde etkili olmuş kaynaklık etmiş kuruluşlardır. Komünler Merkezi yönetime

karşı yerel özgürlüklerin savunulduğu ve yerel yönetim ve kararlara katılımın ilk

başladığı demokratik geleneği başlatan kuruluşlardır. Bu anlamda batı uygarlığında

17

görülen bu özgün kuruluşlar batı uygarlığının temel taşları gibi değerlendirilip

incelenmektedir. Doğuda ise böyle bir geleneğin olmadığı görülmektedir. Doğuda o

dönemde ortaçağ feodal Avrupa’sından farklı olarak daha merkeziyetçi ve özel

mülkiyetin sınırlı ve merkezi otoritenin çok güçlü olduğu daha katı ve kapalı bir yapı

görülmektedir.

Ülkemizde batıdakine benzer bir komün geleneğini yoktur. Ülkemizde

merkeziyetçi yapının devamı olarak yerel yönetimler, devlet tarafından oluşturularak

hukuki statü kazandırılmış kuruluşlar olmuşlardır. Osmanlıdan günümüze gelen

doğal topluluklar köyler olmuştur. Köyler dışında belediye ve diğer idare birimleri ve

kurumlar oluşturulurken Tanzimat dönemi ile birlikte batı kurumları örnek alınarak

oluşturulmuştur.

Halkın kendi kendini yönetmesi olarak tanımlanabilen klasik demokrasi

komünlerde yaşayanların alınan kararlara katılım istekleri ile hayata geçirilmiştir. Bu

nedenle yerel yönetimler halka en yakın birimler olarak ifade edilip halkın yönetime

katılması, alınacak kararlara katılımının sağlanması için en uygun ölçekler olarak

görülmektedir. Hizmetin halka en yakın olan birim tarafından sağlanması ve halkın

katılımının sağlanması ilkesine doğru giden değişim bu temel düşünceden

kaynaklanmaktadır. Bu temel ilke Avrupa Anayasasında(Subsidiarity) Đkincillik

ilkesi olarak da yer almıştır. “Birliğin yetkilerine ilişkin (AB- Anayasa; Başlık III,

md. 1-11 ) temel ilkelerden birisi de Subsidiarity ilkesidir. Yerellik ilkesi ile sahip

bulundukları yetkiler yeterli olmak koşuluyla, her zaman, üst basamaklardaki

yönetimlere değil, alt basamaklarda bulunan halka en yakın bulunan yönetimlere

öncelik tanınması öngörülmektedir”(Toprak, 2006: 16 ).

Ortaçağın sonlarına doğru yaşanan ekonomik ve siyasal değişimler sonucu

yerel yönetimler merkezi otoritelerin etrafında toplanmışlarıdır.16. yüzyıldan itibaren

merkezi idarelerin güçlenmesi ile komün yönetimleri özerkliklerini kaybederek

merkezin otoritesi altına girmişlerdir. Batı Avrupa ortaçağının yerel yönetimleri 16.

yüzyıldan başlayarak sanayi-ticaretin yerel ayrıcalıklar sisteminin sınırlarını zorlayan

gelişmesi ile karşı karşıya kalmışlardır. Bütünleşmiş ve bir örnek bir iç pazar, tek

18

ölçü tartı sistemi, bireysel feodal bağlardan kurtulmuş işgücü, eşit haklara sahip alıcı

ve satıcı, vb. talep eden kapitalist üretim bütün bunlar için merkezileşmiş bir devlet

gücü talep etmiştir(Ayman Güler, 2003:91-92). Bütün bu taleplerin yaşama

geçirilmesi dağınık ve her biri vergilerden yönetim yetkilerine kadar farklı

uygulamalara sahip kent yönetimlerinin ortadan kalkmasını getirmiştir. 17. ve 18.

yüzyıldan itibaren güçlenen ulus devlet anlayışı ile yerel yönetimler bugünkü ulus

devlet modelinde merkezi yönetimlerin alt birimleri haline gelmişlerdir. Burjuva

sınıfının güçlenerek ortaçağ boyunca toplumsal yapıda üstlendiği dönüştürücü rolü

ile yerel yönetim geleneğinin başlangıcını oluşturması sürecinin devamında bugünkü

yerel yönetim anlayışının ilk örneği Đngiltere’de 1835 yılında bir yasayla

getirilmiştir. Bu dönemde seçme ve seçilme hakkı sadece mal sahipleriyle

sınırlandırılmıştır. Daha sonra ise mal sahipleri olmayanların seçilebilmesi

sağlanmıştır.

Mekanların şekillenmesinde temel üretim faaliyetlerinin, ekonomik

faaliyetlerin etkili olduğu görülmektedir. “Yerele dayalı iktidar yapısının çözülüşü ve

ulus-devlet ölçeğinin hakimiyetine doğru ortaya çıkan yönelimin arkasındaki temel

itki, yerel ölçeğin kapitalist üretim ve birikim süreçleri açısından sınırlı kalmasıdır.

Bir kez yerele dayalı toplumsal örgütlenme çözüldüğünde ortaya daha büyük ölçekte

bir mekansal sabitin çıkması kaçınılmazdır. Kapitalist üretim ve yeniden üretim

süreçleri bu tür bir düzenleme olmadan yaşayamaz. Bu çerçevede, ulus-devletin bir

ölçek olarak ortaya çıkması, kapitalizmin kendi yarattığı mekansal eşitsizliklere, belli

ölçeklerde zorlanmış ya da düşlenmiş bir homojenlik kazandırma gereksiniminden

doğmuştur. Ortak bir para birimi, ortak bir mal ve emek pazarı yaratmak, özel

mülkiyeti güvence altına alacak hukuksal yapıları belli bir ölçekte yaratmak

kapitalizm için gereklidir. Kısaca, verili bir tarihsellik içinde ve teknolojik düzeyde,

bu tür bir homojenlik için şehir devlet ölçeği küçük, küresel ölçek ise büyük gelmiş,

bu süreçten, ulus-devlet ölçeği karmaşık siyasal mücadelelerin sonucunda başat

ölçek olarak çıkmıştır”(Şengül, 2000:127). Günümüzde ise yaşanan teknolojik

gelişmeler, ekonomik faaliyetlerin mekana olan bağlılığını azaltırken mekansal

ölçeklerin geçmişe göre öneminin daha zayıfladığı görülmektedir. Mekansal ölçekler

içinde en büyük ölçek olan küresel ölçek günümüzde önemli hale gelmiştir. Zaman

19

ve mekanda daralma yaratan küreselleşme pazarın önündeki engellerin aşılmasında

önemli bir rol oynamaktadır. Bu yeni ölçekte yeni güç ilişkileri ve siyasal iktidar

ilişkileri doğmaktadır. Yerel günümüzdeki küresel pazarda kendiliğinden bir aktör

olarak hareket edebilmektedir. Küresel ekonomi ile doğrudan ilişki kurmakta, kendi

üst ölçeğinden ayrı ilişki kurabilen bir ölçek olarak önemini devam ettirmektedir.

1.3. YEREL YÖNETĐM TÜRLERĐ

Yerel yönetimleri hukuki yapısı, organlarının oluşturulması, işlevleri ve

verdiği hizmetlerin nitelikleri yanında kurulu bulundukları yerin büyüklüğü gibi

kriterlere göre farklı şekillerde sınıflandırmak mümkündür. Yerinden yönetim

kuruluşlarını sınıflandırmada temel hareket noktasını yönetsel ve işlevsel ayrımların

oluşturduğu görülmektedir.

1.3.1. Yönetsel Yerinden Yönetim

Yerel yönetim, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları ve hizmet

yönünden yerel yönetim kuruluşları olarak ikiye ayrılır. Yer yönünden yerel yönetim

kuruluşları bir arada yaşamaktan kaynaklanan ortak nitelikli yerel ihtiyaçların

karşılanması için faaliyet gösterirken Hizmet Yerinden Yönetim kuruluşları hizmete

bağlı olarak o hizmetin teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren, daha karmaşık kamu

hizmetlerinin verilmesi için faaliyet gösteren kuruluşlardır(Keleş, 2006: 23).

1.3.1.1. Hizmet Yönünden Yerel Yönetim

Đşlevsel yerinden yönetim olarak da adlandırılan hizmet yönünden yerinden

yönetim kuruluşları, uzmanlık ve teknik bilgi gerektiren işlerin ve hizmetlerin

sunulmasında merkezi yönetim dışında bu hizmetleri sunan ve yerine getiren özerk

kuruluşlardır. Bu kuruluşlar ülkenin tamamına hizmet verebildiği gibi belli bir

bölgesine ya da bir kısmına da hizmet sunabilmektedirler. Bu kuruluşların kendi

bütçeleri ve ayrı ve özerk yönetimleri vardır. Üniversiteler, Sosyal güvenlik

kuruluşları, Ticaret ve sanayi odaları, bu kuruluşlara örnek olarak verilebilir.

20

Hizmet yerinden yerel yönetim kuruluşları teknik özellikler taşıyan kamusal

mal ve hizmetlerin üretimi için oluşturulan yönetsel özerkliği olan kamu tüzel

kişileridir. Bu kuruluşlar bir alan, bir meslek ya da bir yerle ilgili bağımsızlık ve

egemenlik yetkileri taşımazlar yetkilerini yasalar çerçevesinde kullanan

kuruluşlardır. Merkezi yönetimin yer yönünden yerel yönetim kuruluşlarında olduğu

gibi hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde de denetimi söz konusudur.

“Hizmet yönünden Yerel Yönetim (Đşlevsel Yerinden Yönetim), teknik bilgi

ve uzmanlık gerektiren belli kamu hizmetlerinin özeğin dışında, merkezi yönetimin

denetimi altında anacak bağımsız bir örgütçe yerine getirilmesidir”(Keleş, 2006: 23).

1.3.1.2. Yer Yönünden Yerel Yönetim

Yer yönünden yerel yönetimler belli bir yerdeki topluluk temel alınarak ve

bu topluluğun yerel nitelikteki ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla oluşturulan

yönetsel özerkliği bulunan kuruluşlardır. Yer yönünden yerel yönetimlerde belli bir

yerdeki topluluğun seçmiş olduğu ve onların temsilcisi olan yönetim organlarının

özerkliği söz konusu iken hizmet yerinden yönetim kuruluşlarında hizmete bağlı bir

özerklik söz konusudur. Yer Yönünden Yerinden Yönetim(Mahalli Adem-i

Merkeziyet) biçiminde ise, bir yerde yaşayanların ortak ve yerel nitelikteki

gereksinmelerini yeterince karşılayabilmek ve bunları kendi organları eliyle

gerçekleştirebilmek için özerklik tanınması söz konusudur.

Bazı yazarlarca siyasal anlamda yerel yönetim ayrımı yapıldığı da

görülmektedir. Ancak bir yerel yönetimden bahsedebilmek için o yerel yönetimi

yasal olarak, coğrafi olarak kuşatan ve tek merkezde toplanmış yasama, yürütme ve

yargı erk’ine sahip olan bir merkezi yönetimin olması gerekir. Bu yetkilerin bir kamu

tüzel kişiliğine verilmesi ise bir merkezi otoriteye bağlı olan tüzel kişiliğin bağımsız

ve merkezden ayrı bir tüzel kişilik oluşturmasını ifade eder. Böyle bir oluşum ise

siyasi, idari ve mali anlamda bir merkezi yönetime bağlı olan yönetimin bu yetkilerle

yerellikten çıkarak merkez konumuna geçmesini ifade eder. Bu ayrı bir siyasal rejim

ve siyasal oluşumdur. Bu durumda başta yasal düzenleme yapma yetkisi olan yasama

21

ve buna dayanılarak yapılan, idari, mali ve hukuksal düzenleme yapma yetkisi

bağımsız olarak kullanılmakta ve bağımsızlığı ifade etmektedir.

1.4. MERKEZĐ YÖNETĐM VE YEREL YÖNETĐM ĐLĐŞKĐLERĐ

Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmet, yetki ve kaynakların

bölüşümü söz konusu olduğu için ilişiklerin siyasi, mali ve yönetsel boyutları vardır.

Hizmet ve yetki bölüşümü doğal olarak yönetsel kuruluşlar arasında kaynak

bölüşümünü de zorunlu kılmaktadır. Yerine getirilmesi gereken hizmetlerin belirli

bir gelire bağlı oluşu nedeniyle bu ilişkilerlin belirleyici ve daha çok üzerinde

durulan yönünün mali ilişlikler olduğu görülmektedir. Öyle ki yönetsel özerkliğin,

tek başına özerkliliği sağlayamayacağı bunun mali özerklik ile tamamlanması

gerektiği, özerkliğin tam olarak bu şekilde sağlanacağı ifade edilmektedir. Gelir

paylaşımı maliye bilimince incelenirken yetki ve görev paylaşımı yönetim hukuku

bilim dalı tarafından incelenmektedir.

“Yerel yönetimlerle merkezi devlet ilişkisini betimlemesi açısından Birleşmiş

Milletler, Avrupa Konseyi ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği (IULA)

belgelerinde yer alan ve Türkiye’nin de onayladığı evrensel nitelikler oldukça

önemlidir. Öyle ki, bu belgelere göre yerel yönetimler ülkenin yönetim sisteminin

bütünlüğü içindeki bir kuruluştur ve yerel yönetimlerin kuruluş ilkeleri, görev ve

yetkileri, gelir sistemleri yasama organı tarafından belirlenir. Öte yandan, yerel

yönetimler merkezi yönetimin hiyerarşik denetimi altında olmamakla birlikte

merkezi yönetim, ülke yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacı ile yerel

yönetimlerin de uymaları gereken ulusal amaçları, hedefleri, ilkeleri ve standartları

belirler”(Ersöz, 2005:761).

Merkezi yönetimle yerel yönetimler ilişkisinin birincisi, “temsilci”, diğeri

“ortaklık” modeli olmak üzere temelde iki şekilde ele alındığı görülmektedir.

Merkezi yönetimin temsilcisi konumundaki yerel yönetimlerin, merkezi yönetimin

yerel düzeydeki bir temsilcisi gibi faaliyet gösterdiği şeklinde ele alınırken, ortaklıkta

22

ise yerel yönetim merkezi yönetim dışında daha çok kararlar alabilen bir karşılıklı

işbirliği ve bağımlılık söz konusudur. Yerel yönetimlerle ilgili politika ve hedefler

ulusal düzeyde merkezi yönetimce belirlenmektedir. Ancak her iki bakış açısında da

daha önce vurguladığımız gibi bir bütünden söz edilmektedir. Yerel yönetimler kamu

yönetimi sisteminin bir parçasıdır. Merkezi yönetim yerel yönetimlere yönelik

politikalarıyla bu kurumların rol yapı ve işlevlerini belirleyebilmekte ve

değiştirebilmektedir.

Merkezi ve yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi gerekli ve

önemlidir. Aksi halde yönetim birimleri arasındaki eşgüdüm, uyum ve bütünlük

yerini karmaşaya ve kamu hizmetlerinde aksamaya bırakır. Yönetimler arasındaki

ilişkiler genel olarak şu nedenlerle düzenlemelidir;

- Kamu düzeninin korunarak yönetimin bütünlüğünün sağlanarak ve

yönetimler ararsı çekişmelerin önlenmesi

- Kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması ve kaynak verimliliğinin

sağlanması

- Kamu yönetim birimleri ararsında rekabet ve yetki çatışmalarının

önlenmesi dolayısıyla yönetsel ve kaynak etkinliğinin sağlanması

- Yönetimler arasında ve hizmetlerde eşitlik sağlanarak iller ve bölgeler

ararsındaki gelişmiş farklarının ortadan kaldırılması

- Görev, yetki ve kaynak dağılımında açıklık sağlanarak sorumluluk

bilincinin kazandırılarak ve denetimde kolaylık sağlanması

Mali tevzin olarak da ifade edilen yönetimler ararsında gelirlerin paylaşımı

konusunda temel yaklaşım, yüklenilen görevleri sağlayacak olan kaynaklara yönetim

kuruluşlarının kavuşturulması gereği yönündedir. Bu konuda görev ve kaynak

dengesi ve uyumunun sağlanması gerektiği açıktır. Bu iki unsur arasındaki bir

uyumsuzluk kamu hizmetlerinin aksaması ve kaynak kaybına yol açacaktır. Aynı

şekilde görev ve yetki paylaşımı konusunda da bir uyum ve dengenin gözetilmesi

23

gereklidir. Çok görev yüklenmiş ancak yetki sıkıntısı yönetsel birimde kilitlenmeye

az görev çok yetki ise yönetsel birimde savurganlık ve sorumsuzluğa neden olacaktır.

Günümüzde çoğulcu demokrasilerde egemen olan anlayış yerel özerkliğin

sağlanması ve idari vesayetin yerine hukuka uygunluk denetiminin getirilmesi

yönündedir. Yönetimler ararsındaki ilişkilerin diğer boyutlarını da etkileyen görev

bölüşümü yapılırken kullanılan ölçütler hizmetlerin ekonomik ve sosyal niteliği

hizmet verilen alanın genişliği ve bu alandaki nüfus büyüklüğü ve hizmet veren

yönetim kuruluşunun nitelikleri olarak öne çıkmaktadır. Bu ölçütler siyasal,

ekonomik ve yönetsel ölçütlerdir. Bu ölçütlerin birbiri ile çeliştiği de olmaktadır. Bir

görevin hangi birim tarafından gerçekleştirileceğine karar verilirken bir ya da birkaç

ölçüt sağlanırken diğer bir ölçüt sağlanamayabilmektedir. Örneğin demokratiklik

ölçütü bazen etkinlik ve ölçek ekonomisi ölçütü ile çelişebilmektedir.

Etkinlik ölçütü kamu hizmetinin en uygun, en az maliyetle en çok faydayı

sağlayacak şekilde karşılanmasını ifade eder. Buna göre kamusal hizmetler etkinlik

maliyet analizi olarak ortaya çıkmaktadır. Merkezi yönetim bazı hizmetlerde yerel

yönetime göre daha etkin ve daha az maliyetle faaliyet gösterirken bazılarında ise

merkezi yönetim daha az maliyetle daha etkin olabilmektedir.

Kamu Hizmetleri ulusal kamu hizmetleri ve yerel kamu hizmetleri şeklinde

ayrılmaktadır. Merkezi idareler genellikle tam kamusal mal ve hizmet sunarken yerel

yönetimlerde yarı kamusal mal ve hizmet sunumunu yapmaktadırlar. Hizmetlerin

bölünebilirliği ile ekonomik olarak anlaşılması gereken mal ve hizmetlerin

fiyatlandırılabilme özelliğidir. Örneğin ulusal savunma adalet gibi kamusal mallar

tam kamusal mallar olarak tanımlanırken sokakların temizliği su ve kanalizasyon

hizmetleri sokak aydınlatmaları yarı kamusal mallara örnek olarak verilebilir. Burada

tam kamusal malların faydalarının bölünemez nitelikte yarı kamusal mal ve

hizmetlerin ise bölünebilir oldukları görülmektedir. Faydanın bölünebilmesi mal ya

da hizmetin fiyatlandırılabilmesidir.

24

Faydanın bölünebilir olması ya da fiyatlandırılabilirlik dışsallık kavramı ile

de ilişkilidir. Dışsallık üretilen mal ve hizmetin fayda ya da maliyetinin taşmasını

ifade eder. Yönetim birimlerince üretilen mal ve hizmetlerde maliyet taşmaları

pozitif ya da negatif dışsal etkiler gösterebilmektedir. Örneğin bir fabrikanın atıkları

negatif dışsal bir etki yaparken Eğitim hizmetlerinin tüm topluma yayılan pozitif

dışsal etkileri söz konusudur.

Bazı durumlarda Kamusal hizmetlerin ölçekleri küçük olan yerel

yönetimlerce yerine getirilmesi kaynak kaybına yol açmakta ortalama maliyetlerin

yüksek seyretmesine engel olunamamaktadır. Örneğin eğitim, sağlık, enerji

hizmetlerinin merkezi yönetimce verilmesi maliyetleri azaltmakta iken yerel

yönetimlerce üretilmesi maliyetlerin artmasına neden olabilmektedir. Yani bu

durumda ölçek ekonomisinden faydalanılamamış olunmaktadır.

Yerel Yönetimler ve merkezi yönetim arasında görev ve yetki paylaşımı üç

yöntem kullanılarak yapılmaktadır. Bunlar Genellik ilkesi, Yetki Đlkesi, Liste ilkesi

olarak ifade edilmektedir. Genellik ilkesine göre yerel yönetimler yasaların açıkça

göstermese dahi yasaklamadığı ve başka bir kuruma vermediği görevleri yerine

getirebilirler. Liste ilkesine göre ise yerel yönetimler açıkça kendilerine verilen ve

tek tek belirtilen görevleri yapabilirler. Yetki ilkesi sistemde ise yerel yönetimler

yapmak istedikleri her görevle ilgili olarak merkezi yönetimden yetki alınmak

durumundadır. Yerel yönetimlerin görevleri sayılmakla beraber sayılan görevler

dışındaki görevleri de yasaklanmadığı ve başka bir kuruma verilmediği sürece yerine

getirebilmektedirler. Yani yerel yönetimlerin görevleri konusunda hem genellik

ilkesi hem de liste ilkesi görülmektedir.

Yerel ve Merkezi yönetimin birimleri ararsında yetki ve görev paylaşımı

yapılırken kullanılan farklı ölçütler yanında bu yönetimlerin yarar ve sakıncalarının

karşılaştırılarak değerlendirilmesi de tartışmalara katkı sağlayacaktır. Yönetimlerin

birbirlerine kıyasla yarar ve sakıncalarına ilerde değinilecektir. Yerel yönetimlerle

ilgili kavramsal çerçeveyi daha iyi çizebilmek için bazı kavramların anlaşılması

yararlı olacaktır.

25

1.4.1. Yetki Genişliği

Merkezi yönetim görevlerini merkezi yönetim örgütü ve merkezden uzaktaki

yönetim birimlerine tanınan yetki genişliği ile yürütür. Merkezi yönetimlerin ülkenin

her yanındaki kamusal mal ve hizmetin sağlanması ve toplumsal düzenin

kurulmasında rol alması çeşitli sorunlara yola açabilmektedir. Bu nedenle merkez

dışındaki yerlerde merkezi yönetimin yetkilerini kullanan ve merkez adına görev

yapan çeşitli yönetim birimleri kurulur. Bu birimler yetki genişliği çerçevesinde

kamusal hizmetleri sağlarlar. Böylece hizmet üretiminde ve sorunların çözümünde

yaşanan gecikmeler önlenerek daha hızlı çözüm sağlanabilmektedir. “Yetki genişliği

merkezden yönetimin bazı sakıncaların gidermek için merkez tarafından kendi

memurlarına bazı yetkilerin devredilmesinden ibarettir”(Nadaroğlu, 1994: 22).

Merkez adına ve merkezin onayı ile görev yapan, yönetim birimlerinin kullanmış

olduğu bu yetki, yetki genişliği olarak ifade edilir. Yetki genişliği ile merkezi

yönetimin yereldeki temsilcisi olan yöneticilerin hızlı karar alabilme ve sorunlara

zamanında çözüm bulabilme olanağı artarak bürokrasi azaltılır. Yetki genişliği ile

yereldeki kamu yöneticisinin karar alma yeteneği artırılarak kamu yönetimine

esneklik kazandırılmış olmaktadır. Yetki genişliği il yönetimlerinde yaygın

uygulama olanağı bulmakla birlikte merkezi yönetim örgütü içindeki birimlerde de

yetki devri söz konusu olabilmektedir. Yetki devri coğrafi uzaklıkla ilişkili ancak

tamamen bu uzaklıkla ilgili bir kavram değildir. Aynı bina içinde de yetki genişliği

ilkesi uygulanabilmektedir. Yerel yönetimler kendilerine yasalar çerçevesinde

tanınan yetkileri olan, seçilmiş organları aracılığı ile yönetilen yetki genişliğinin

dışındaki kuruluşlardır.

Yetki genişliği, merkezi yönetim tarafından sağlanan ve merkezi yönetimin

bir uygulaması olduğu için tüm yetkiler merkezi yönetime aittir. Yerel yönetimin

kendi adına ve bağımsız hareket etme serbestisi yoktur. Yetki genişliği adı verilen bu

sistemde, merkezi yönetimin taşra teşkilatında görev yapan yüksek düzeyde kamu

görevlilerine belirli konularda kararlar alma ve uygulama yetkisi tanınır.

(Gözübüyük, 2006 : 41).

26

Yetki genişliği ile yetki devri kavramları zamana zaman biribirlerinin yerine

kullanılmakla birlikte bu iki kavram farklı anlamlar ifade eder. Merkezi yönetimin

yerel nitelikteki faaliyetlerini, o yerde kurdukları yönetim birimleri ile yürütmeleri

yetki genişliğine dayanan bir uygulamadır. Yetki genişliği, merkezi yönetim

etkinliğini ve esnekliğini arttırmaktadır. “Yetki devrinde yasalar hangi konularda

hangi yetkilerin, hangi makama devredilebileceğini öngörülür. Bu gibi durumlarda,

yönetsel bir işlemle yetki devredilebilir. Yetki devri ile birlikte hem karar alma

yetkisi hem de sorumluluk yetki devredilene geçer”(Gözübüyük,2006:41). Valilerin

kullanmış olduğu yetkiler yetki genişliği uygulamasına örnek olarak verilebilir. Đl

idarelerinin başında bulunan valilere, merkezi hükümet ve onun temsilcisi olan bakan

adına yasalarda belirtilen konularda karar alma, uygulama yetkisinin verilmesi bir

yetki genişliğidir.

Yerel yönetimler yetki genişliği dışında kendi yetkilerini kullanan

kuruluşlardır. Belediyeler yetki genişliği dışında yasalarla belirlenen ve çerçevesi

çizilen görev ve yetkileri seçilmiş organları aracılığı ile kullanan özerk kuruluşlardır.

Yetki genişliği merkezi yönetim örgütünün merkez dışındaki birimlerine kamusal

görevlerini yerine getirebilmeleri amacıyla merkezi yönetimce verilen yetkilerdir.

Yerel yönetim kuruluşları yetki genişliği dışında kalan, kendilerine ait olan yetkileri

kullanan kuruluşlardır. Yetki genişliğinde merkezdeki kuruluşlar merkezden uzakta

bulunan bir örgüte, belli işlevlerin yerine getirilmelerine yetecek yada daha çok

yetkiyi, kendi adlarına kullanmak üzere devrederler. Merkezdeki kuruluşların, kimi

etkinliklerini, taşrada kurdukları örgütler eliyle yürütmeleri, yetki genişliğine

dayanan bir uygulamadır(Ulusoy, Akdemir, 2002:21).

1.4.2. Đdari Vesayet (Yönetsel Denetim)

Yerinden yönetim bir ülkenin yönetim sisteminin bir parçasıdır. Kamu

yönetimi merkezi yönetim ve yerinden yönetimden oluşan bir bütün olduğuna göre

yönetsel bütünlüğün, siyasal bütünlüğün ve her açıdan etkinliğin sağlanabilmesi için

yerel yönetin ve merkezi yönetimler arasında uyum ve birliğin olması gereklidir. Bu

nedenle yerel yönetimlerin merkezi yönetimden ayrı ve merkezi yönetimin

27

tamamıyla kontrolü dışında olmaları olanaklı değildir. Đşte bu bütünlüğün ve

etkinliğin sağlanmasına yönelik olarak yerel yönetimlerin denetimi gereklidir.

Yerel yönetimlerde denetimi kendi organları ile denetimini ifade eden iç

denetim ile devletin diğer birimleri ve organlarınca denetlenmesini ifade eden dış

denetim olarak ikiye ayrılabilir. Yerel yönetimlerde, Đç denetim dışında Sayıştay

tarafından mali denetim, yargı organlarınca yapılan yargısal denetim, parlamento

tarafından yapılan siyasal denetim ve merkezi idare örgütünce yapılan, “idari

vesayet” denetimi olarak da ifade edilen yönetsel denetim uygulanır.

“Kamu hizmetlerinin yürütülmesindeki temel ilkelerden biri de uyum ve

birliğin sağlanmasıdır. Buradaki uyum ve birlik, hizmet alanı itibari ile ülkenin

tümünü kapsamaktadır. Ademi merkeziyet, dolayısıyla mahalli idareler, bu uyumu ve

birliği bozabilecek niteliktedirler. Çünkü mahalli idarelerin her biri, kendine tanınan

özerklikten farklı şekilde faydalanabilirler ve dolayısıyla hizmetleri hem bölgeler

arasındaki ekonomik ve sosyal eşitliksizler de sebep olabilir. Örneğin, geri kalmış

bölgelerin seçenleri de, seçilenleri de çevre sağlığı, kanalizasyon, park vb. konulara

gereken önemi vermek hususunda gelişmiş bölgelerin seçenleri ve seçilenleri kadar

bilinçli ve bilgili olmayabilirler. Bazı bölgelerde de politikacılar duruma hakim olup

parti çıkarları açısından tercihlerin saptırılmasında etken olabilirler. Bütün bunlara

karşılık unutmamak gerekir ki, ülke idare açısından bir bütündür”(Nadaroğlu,

1994:25-26).

Vesayet denetimi merkezi yönetimden ayrı ve özerk olarak çalışan yerinden

yönetim kuruluşlarının merkezi yönetim tarafından yasalarla belirlenen sınırlar

içerisinde denetlenmesidir. Bu denetimin amacı yerel yönetimlerin yasalarla

belirlenen sınırlar içerisinde belirlenen kurallar içerisinde çalışmasını sağlamaktır.

Denetim yönetimin kanunlara uygun olarak çalışmasını ve ülke yönetiminde

bütünlüğün sağlanarak, özerkliğin amaç dışında kullanılması önlemek amacıyla

yapılır.

28

Anayasanın 127. maddesinin hükmüne göre, merkezi yönetime yerel

yönetimler üzerinde şu nedenlerle vesayet hakkı tanınmıştır:

- Yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi,

- Kamu görevlerinde birliğin sağlanması,

- Toplum yararının korunması,

- Yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması (Coşkun, 1996:37).

Kamu yönetimleri etkinliğin ve yasalara uygunluğun sağlanabilmesi amacıyla

denetlenirler. Merkezi yönetim kendisine bağlı olan alt birimlerini hiyerarşik denetim

yoluyla denetler. Hiyerarşik denetim üst makamların alt makamları, ast üst ilişkisi

içerisinde denetlemesini ifade eder. “Hiyerarşik denetim mahalli idarelerin idari ve

mali özelliği ile bağdaşamaz”(Nadaroğlu, 1994:26).

Yerel yönetimlerin gelirleri ile ilgili olarak merkezi yönetimin yerel

yönetimler üzerinde kaynak sağlama bakımından bir mali denetim olanağı

bulunduğu da ifade edilmektedir. Yerel yönetimlerin önemli gelir kaynaklarından

biride merkezi yönetimden aldıkları mali yardımlardır. Mali yardımlar merkezi

yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetim yollarından birisini oluşturmaktadır.

Bu denetimi yönetsel denetim olarak düşünmek de olanaklıdır. Mali yardımlar

yoluyla denetim kaynakları yetersiz olan yerel yönetimler üzerinde uygulanan en

etkili denetim yollarından birisi olmaktadır. Mali yardımlar, belirli bir hizmetin

yerine getirilmesi için verilen şartlı yardımlar ve şartsız yardımlar olmak üzere ikiye

ayrılmaktadır. Şartlı yardımlar tahsis edildikleri amacın dışında kullanılamaz, şartlı

yardımların verilmesinde objektif kıstas bulunmamaktadır. Yardımın verilmesi ve

miktarı merkezi yönetimin takdirine bağlıdır. Genel kural gereği yardımlar,

kullanacağı alanla ilgili bakanlığın o yardıma ihtiyaç duyduğu konusunda ikna

edilmesine bağlıdır. Düzenleme ve talimat verme yoluyla denetim, “Avrupa’da yerel

yönetimlerin görev alanları çok geniş olduğundan dolayı yerel yönetimlere ilişkin

yasalarda, genellikle bu yasaların nasıl uygulanacağı hususunda düzenleme yapma

yetkisi ilgili bakanlığa bırakılmaktadır. Yasalar genel ilkeler koymakta ve ayrıntılar

29

çoğu zaman bir bakanlık tarafından düzenleyici işlemler ve talimatlarla

düzenlenmektedir”(Ekici,Toker, 2005:15-16).

“Türk mahalli idareleri üzerinde uygulanan vesayet denetimi, esas itibariyle,

belediye idareleri üzerinde bir yoğunluk göstermektedir. Bununda başlıca nedeni,

mahalli idareler arasında en fazla belediyelerin mahalli idare niteliği taşımalarıdır.

Her ne kadar köy idareleri – belediyelere kıyasla – daha özerk iseler de, bu görünüm

daha çok teoride kalmaktadır. Köylerin, merkezi idare taşra yetkililerine hiyerarşik

tabiiyetleri o derecede doğal bir durum almıştır ki, vesayet denetimi, hemen hemen

hiyerarşik denetime dönüşmüştür demekte, fazla abartma yoktur”(Aktan, 1976:22).

1.4.3. Özerklik

“Özerklik kurumların kendi öz sorumlulukları altında ve ülke yararları

doğrultusunda kendi hizmetlerini düzenleme haklarıdır”(Tortop, 1991:3). Özerk

kuruluşlar karar alma ve aldıkları bu kararları uygulama hakkına sahiptirler.

Özerklikte özerk kurumlar hiçbir baskı ve engelleme olmadan karar organlarını

oluşturup karar alabilirler. Karar alırken karar organlarının özgür olması gereklidir.

Ancak bu özgürlük ülke yararına aykırı ve yasal çerçevenin dışında bir özgürlük

anlamı taşımaz. Örneğin karar organları görev ve yetki alanına girmeyen bir konuda

karar alıp o kararı özerklik adına uygulayamazlar.

Özerklik hizmetlerin etkinlik ve verimliliğini ve hızlı bir şekilde halka

sunulması için gereklidir. Özerklik yönetimde etkinlik ve demokratikleşmenin bir

yöntemi olarak görülmektedir. Yönetimde bütünlük ilkesini zedeleyici kişi ve

kurumlara özel çıkarlar sağlayıcı uygulamalar özerklik uygulamasına ters

düşmektedir. Özerklik gerek yer yönünden yerel yönetim kuruluşlarına gerek hizmet

yerinden yönetim kuruluşlarına tanınmıştır. Kamu yönetimi kurumlarının özerklikleri

anayasalarca güvence altına alınarak düzenlenmiştir.

Yerinden yönetimlerin merkezi yönetim dışında seçimle belirlenmiş ayrı

karar organları, ayrı bütçeleri vardır. Yerel yönetimler idari ve mali olarak merkezi

30

yönetim karşısında özerk olmaları söz konusudur. Ancak yerel yönetimlerin

kararlarından bağımsız oluşu bu yönetimlerin merkezi yönetimin kontrolü dışında

bağımsız hareket etmelerini ifade etmez. Yerel yönetimler yasalarda belirtilen

konularda yasalarla çizilmiş çerçeve içerisinde özerktirler. Özerklik hizmetlerde ve

yönetimde etkinlik ve verimliliğin bir aracıdır. Özerklikten yönetimlerde beklenen

başlıca fayda üretkenlik ve yaratıcılığın artmasıdır. Özerklik kuruluşların ve

yöneticilerinin siyasal otoriteden bağımsız onun etkisi altında kalmadan rahat

çalışabilmelerinin de bir yöntemi olarak görülmektedir.

Özerklik yöneticiler ve kurumlar üzerindeki politik baskıların önlenmesi ve

rahat çalışmalarını sağlamanın bir yöntemidir. Özerklik nitelikli ve nesnel insanların

elinde yararı ortaya çıkan bir yöntemdir. Özerklik kavramsal olarak bir anlam ifade

etmemektedir. Uygulama önemlidir. Uygulayıcıların tutumları önemlidir. Özerk

kurumların yetkileri bu yetkilerini iyi kullanmazlar ise, özerklikten beklenen yararlar

sağlanamayacağı gibi büyük bunalımlara neden olabilir. Özerklik bu açıdan bakılırsa

tek çözüm ve seçenek değildir. “Özerk olmadığı halde etkin ve tarafsız bir denetim

sayesinde başarılı çalışmalar yapmış ve özerksizlikten hiç zarar görmemiş

kurumlarda vardır”(Tortop,1991:5). Özerklik uygulaması gerekli olan ancak amaca

uygun olarak kullanılmadığında beklenen yararı sağlayamamaktadır. Özerklik doğru

kullanıldığı zaman ve yetenekli yöneticilerin elinde beklenen yararı sağlayan bir

uygulamadır. Özerkliğin sağlanabilmesi için özerk kuruluşların bağımsız organlara

sahip olmasına, bu organları aracılığı ile karar alma yetkisine ve alınan kararların

uygulanması için bütçe olanaklarına sahip olmaları gerektiği vurgulanmaktadır.

Yerel yönetimleri demokratikleşmenin vazgeçilemez kuruluşları olarak

niteleyen Avrupa Konseyi, Avrupa yerel Yönetimler Özerklik şartını yürürlüğe

sokmuştur. 1980’li yılların başında yürürlüğe giren ve Türkiye’nin 1988 tarihinde

imzaladığı bu şart temel olarak demokratik bir Avrupa için yerel yönetimlerde halkın

katılımının önemini vurgulamaktadır. Yerel yönetimlerin çalışabilmesi için

özerkliklerinin sağlanması, yetki ve mali olanaklara kavuşturulması gerekliliğini

vurgulayan şart yerel yönetimlerin güçlendirilmesi konusunda düzenlemeleri

içermektedir. Şartta Yerel yönetimlerin denetiminin yalnızca belirlenen yöntemlere

31

göre denetleneceği, bu denetimin anayasada ya da yasalarda öngörülmüş olmasını ve

denetimin yalnızca hukuka uygunluğun sağlanması amacıyla yapılacağını

belirtmektedir(Keleş, Mengi, 2002: 13). Türkiye’de yerelleşme sürecinin AB ile

bütünleşme sürecinde, AB’nin de etkisi ve yönlendiriciliği altında olduğu

görülmektedir. Yerelleşme bu anlamda küresel bir aktör olan AB tarafından

desteklenerek, birlik üyesi ülkelerde uygulanması için politikalar geliştirilmektedir.

“Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı şöyle tanımlanmaktadır: “özerk

yerel yönetim kavramı, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar

çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümü kendi sorumlulukları altında ve yerel

nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanı anlamını

taşır. Bu hak, doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre

serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme

organlarına sahip olabilen meclisler veya kurul toplantıları tarafından kullanılacaktır”

(Coşkun, 1996:42).

1.5. YEREL YÖNETĐMLERĐN ĐŞLEVLERĐ

Yerel yönetimlerin ortaya çıkış nedenleri, işlevleri, yararları birbirinden

ayrılamaz niteliktedir. Bu nedenle yerel yönetimler siyasal gücün dağılımını,

ekonomik bölüşümün gerçekleşmesi ve sosyal yaşamın devamında önemli

kuruluşlardır. Devletlerin kamu hizmetlerini merkezi örgütleri mi yoksa yerel

yönetim örgütleri aracılığı ile mi vereceği ya da hangi alanlarda hangi yönetim

örgütünün yetkili ve görevli olacağı, ülkeden ülkeye değişmekte, ekonomik, siyasal,

kültürel bir çok farklı etken tarafından belirlenmektedir.

Yerel yönetimlerin varoluş ya da ortaya çıkış nedenleri olarak ifade edilen

tarihsel köken açıklamaları ile günümüzde yerel yönetim işlevleri arasında ortak

noktalar olmakla birlikte yerel yönetimlerin işlevleri günümüzde hem sayıca artmış

hem de farklılaşmıştır. Üretim biçiminin ve toplumsal yapının değişimine bağlı

olarak yönetsel kuruluşların ekonomik ve siyasal işlevlerinin farklılaştığı

görülmektedir. Yerel yönetimler demokratikleşmenin gerçekleştirilmesi yanında

32

ekonomik ve sosyal kalkınmanın sağlanmasında da önemli işlevleri alan

kuruluşlarıdır. Ortak ihtiyaçlar ekonomik ve sosyal yapıda yaşanan değişimlere bağlı

olarak sürekli artmakta ve çeşitlenmektedir. Đnsanların yerel yönetim kuruluşlarından

ve dolayısı ile merkezi yönetimden beklentileri, değişen yaşam koşulları, ekonomik

ve sosyal sorunlar karşısında sürekli artış göstermektedir. Yerel yönetimler bir

yöredeki su, temizlik, kanalizasyon yapımı, gibi geleneksel işlevler yanında

sanayileşme ile ortaya çıkan, kent imarı, çocukların ve yaşlıların bakımı, eğitim

hizmetleri, sağlık hizmetleri, sosyal yardım ve sosyal hizmetler gibi sosyal nitelikli

olduğu kadar gelirin yeniden dağıtılmasını sağlayan ekonomik nitelikli işlevler de

üstlenmektedirler. Yerel yönetimlerin üstlendikleri işlevleri ekonomik, siyasal ve

sosyal değişmelerden etkilenmektedir. “Yerel yönetimlerin var oluş sebepleri

hakkında kesin şeyler söylemek mümkün değildir. Ayrıca sayabileceğimiz sebepler

arasında hangisinin daha etkili olduğunun belirlenmesi de zor bir iştir. Üstelik yerel

yönetimler var olduktan sonra çoğu zaman yeni işlevler de yüklenmişlerdir”

(Görmez, 1997. 43).

Yerel yönetimin varlığı ile üç amacın gerçekleştirilmek istendiği söylenebilir.

Bunlardan birincisi insanların temel haklarından birini kullanmaya olanak

vermesidir. Kişilerin mali güçleri olanak verdiği ölçüde piyasa mallarını

tüketebilmekte özgür oldukları kabul edilince, aynı kişilerin birlikteki

gereksinmelerini karşılayabilmek için bir araya gelerek kamu mal ve hizmetleri

üretiminde ve dolaysıyla tüketiminde de özgür oldukları kabul edilmek zorundadır.

Böyle bir kurumdan gerçekleştirmesi beklenen ikinci amaç etkinliktir. Toplumda

devletin üreteceği tüm kamu hizmetlerinin merkezi yönetimce üretilmesi gerçekte

çok pahalı bir çözümdür. Kamu hizmetlerinin sunulmasında, hem ekonominin, hem

de üretilen hizmetin yerel taleplere uyumluluğunun sağlanması, merkezi yönetimle

yerel yönetim arasında bir işbölümünün yapılmasını gerektirir. Ama yerel yönetim

olgusu sadece teknik bir işbölümü sorunu olarak algılanamaz. Bu işbölümünün de

ötesinde yerel yönetim anlayışı içinde gerçekleştirilmek istenilen son amaç

demokrasidir(Tekeli, 1983: 3). Organları seçimle belirlenen yerel yönetimler olan

mahalli idareler demokrasi ile yakından ilişkilidir. Mahalli idareler bütün ülkelerde

kamu yönetiminin önemli ve vazgeçilmez unsurudur. Mahalli idarelerin gücü ve

33

etkinliği söz konusu ülkedeki demokrasinin düzeyi ile yakından ilişkilidir. “Mahalli

idareler demokrasi açısından önemli olduğu kadar, yerel hizmetlerde verimliliği ve

etkinliği sağlamada da vazgeçilmez kurumlardır”(Ulusoy, Akdemir, 2002 :18) .Yerel

yönetimlerde halkın yönetime katılma isteği yerel yönetim birimlerinin sayısında

artışı gerektirmekte bu ise yerel yönetim birimlerinin çok küçük yerlerde de

kurularak kaynak dağılımında etkinlikten uzaklaşmaya neden olabilmektedir.

1.5.1. Ekonomik Đşlevleri

Çok geniş bir bakışla yerel yönetimler etkin, demokratik, doğru ekonomik

kararlar alınmasını ve hizmetlerin hızlı olmasını sağlarlar. Yerel yönetimler

ekonomik ve sosyal gelişmenin birer aracıdırlar. Dolayısıyla kıt kaynakların

kullanımı açısında yerel yönetimler özellikle az gelişmiş ülkelerde son derece önemli

ekonomik işlevler üstlenmişlerdir. Yerel yönetimler, merkezi yönetimler tarafından

ulusal ölçekte planlanan ekonomik ve sosyal programların uygulanmasında önemli

araçtırlar. Ekonomik ve sosyal planlar ulusal nitelikli olmalarına rağmen,

programların uygulanması için yerel düzeyde çalışacak olan yerel yönetimlerin

varlığı zorunludur.

Yerel yönetimlere kanunlarda verilen işlev ve görevlerin ekonomik ve sosyal

niteliklerinin birbirinden kesin çizgilerle ayrılamadığı görülmektedir. Yerel

yönetimler alt yapı hizmetleri yanında konut, eğitim sağlık alanında hizmet

vermektedirler. Örneğin belediyelerin, düzenli kentleşmeyi sağlamak amacıyla imarlı

ve altyapılı arsa ile konut ve toplu konut üretme ve yapılan konutları satma veya

belediye konutu olarak kiralama yetkisi vardır. Yerel yönetimlerin birçok faaliyeti

gibi konut yapımı ekonomik olduğu kadar sosyal bir nitelikte taşımaktadır.

Yerel yönetimler ekonomide çok önemli birer karar birimi olarak yer alırlar.

Yerel yönetimler toplumlardaki üretim, bölüşüm ilişkileri içinde yer alırlar. Yerel

yönetimler bir toplumda üretim için gerekli olan altyapının sağlanarak üretimin

yapılamasını sağlayarak çok temel bir işlev görürüler. Kentsel hizmetlerin verilmesi

34

ile işgücünün verimliliği ve kendini yeniden üretime hazır hale getirmesini sağlarlar.

Yerel yönetimler imar yetkileri, piyasayı düzenleme yetkileri, ekonomik girişimleri

yoluyla piyasadaki alıcı ve satıcı konumları, çalıştırdıkları personel bakımından

istihdam sağlayıcı konumları gibi birçok faaliyetleri ile üretimde ve bölüşümde son

derece etkindirler.

“1929 ekonomik krizine kadar yerel yönetim kuruluşlarının rolleri, piyasa

ekonomisinin geliştirilmesi doğrultusundadır. Kriz ve ardından gelen dönemde

gelişen refah iktisadı yaklaşımı çerçevesinde Krizin II. Dünya savaşının ortaya

çıkardığı sorunlar için sosyal programların önem kazanması nedeniyle, merkezi

yönetim ile yerel yönetimler ararsında ekonomik işbirliği dönemi başlamıştır. Yerel

yönetim kuruluşları bu dönemde özellikle sosyal politikaların uygulanmasında rol

almış ve oldukça çeşitlenmiş bulunan kamu hizmetlerinin yerel düzeyde uygulayıcısı

konumuna gelmişlerdir”(Sarıoğlu, 2007: 22).

Liberal düşünceye göre yerel yönetimler kamusal hizmetlerin piyasa

koşullarında üretilmesini sağlamalı ve özel kesimin gelir-gider ve kar mantığı

içerisinde etkinlik göstermesi gereken kuruluşlardır. Bu düşünce doğrultusunda

sadece yerel yönetimler değil diğer kamu yönetim birimleri de piyasa mantığı ile

hareket eden kuruluşlar olarak değerlendirilmektedir. Liberal anlayış çerçevesinde

geliştirilen Tiebout tezi bu savunusu ile dikkat çekicidir. Bu teze göre vatandaşlar

kendilerine en uygun ve en kaliteli hizmet veren yöreleri ve yönetimlerini buralara

göç ederek bu hizmetleri diğer birimlere tercih etmektedirler. Aynı siyasal karar

mekanizmalarının oluşturulmasında olduğu gibi bazı yerel yönetimleri diğerlerine

tercih ederek ayakları ile oylama yapmaktadırlar. Yani tam rekabet varsayımı ille

hareket edilmektedir. Bu teze göre yerel yönetimler en maliyetsiz bir şekilde hizmet

sunarak kaynak kullanımında etkinliği sağlayacaklardır. Bu bakış açısına göre yerel

yönetimler piyasaya en uygun yönetim birimleri olarak yani piyasa mantığı ile

etkinlik sağlamaya en uygun birimler olarak yerel yönetimleri görmektedirler.

Böylece tüketici dengesi ve üretici dengesinin sağlanacağı ifade edilmektedir.

35

Yerel yönetimlerin piyasa mantığı içinde çalışması için serbestçe karar

almaları halinde çeşitli yerel yönetim birimleri arasında tam rekabet koşullarının

bulunmayışı nedeniyle ekonomik etkinlikten uzaklaşılacağı ifade edilerek Tiebout

tezi eleştirilmiştir. Bu durumda hizmetlerin düzenliliği ve standartlarının yönetim

birimleri arasında farklılaşacağı ifade edilmiştir. Böylece kamusal hizmetlerde

standart kalite düzeyinin yakalanması olanaklı olmayacaktır. Farklı gelir düzeyine

sahip vatandaşlar arasında vergi ve hizmet fiyatlarının farklılığı nedeniyle sosyal

faydanın adil dağıtılması olanaklı olamayacaktır.

Yerel yönetimlerin ekonomik etkinlik sağlanmasında önemli bir yönetim

birimi olmaları yanında, gelişmiş ülkelerde yerel yönetim reformlarının daha çok

siyasal işlevlerde odaklandığı görülmektedir. “Bu nedenle gelişmiş ve gelişmekte

olan ülkelerde ülkelerin kendine özgü koşullarını göz ardı ederek değerlendirme

yapmak ve yerel yönetimleri değerlendirmek, yerel yönetimlerden beklenen

yararların alınamaması sonucunu doğurabilir. Gelişmekte olan ülkelerin gelişme

sürecinin başlangıcında piyasa ekonomisi ile uyumlu bir ekonomik ve idari yapı

oluşturmak üzere aşağıdan yukarıya(yerelden merkeze) doğru kamu yönetimi

reformlarına girişmeleri, gelişmiş ülkelerin pek çoğunun gelişme yolunda kullandığı

araçlardan mahrum kalmaları anlamına gelmektedir. Bu nedenle gelişmekte olan

ülkelerin öncelikle piyasa ekonomisinin temel hedefleri olan kitle üretimini ve bunu

en düşük maliyetle gerçekleştirmek üzere üretimin belli merkezlerde toplanmasını

sağlamak gibi tercihlerde bulunmaları ekonomik gelişme açısından makul bir tercih

olarak değerlendirilebilir”(Sarıoğlu, 2007: 27).

1.5.2. Siyasal ve Yönetsel Đşlevleri

Yerel yönetim kuruluşları ekonomik işlevleri yanı sıra çok önemli siyasal ve

yönetsel işlevler üstlenen kuruluşlardır. Merkezi yönetim merkezden uzaktaki

birimlerine işlevlerini yerine getirebilmeleri için yetkiler devreder. Bu rasyonel

nitelikli bir yönetim örgütlenmesinin sonucu ve gereğidir. Yetki genişliğinin

temelinde, merkezden yönetim nedeniyle oluşacak sakıncaları gidermek amacı vardır.

Yerel yönetimler yönetimin örgütlenmesini sağlayan kuruluşlardır. Yerel yönetim

36

kuruluşları devlet organizasyonunda pek çok işlev yüklenen ve devletten ayrı olarak

incelenemeyecek bir yapı gösterir.

Merkezden yönetimin yetkilerini yerel yönetimlere bırakması ve yerinden

yönetimi güçlendirmesinin daha demokratik ve katılımcı bir yönetim anlayışı niteliği

taşıdığı ifade edilmektedir. Yerel yönetim kuruluşları devletin önemli bir siyasal

karar mekanizmasıdır. Türkiye’nin de kabul ettiği ve yerel yönetimlerin evrensel

ilkelerini belirleyen en önemli uluslar arası belge, Avrupa Konseyince kabul edilen

"Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı"dır. Bu şart ile yerel yönetimlerin

demokratik toplum yapısının ve demokratik rejimin temeli olduğu vurgulanmaktadır.

Bu belge ile halkın yönetim organlarına ve yönetim etkinliklerine katılımının

sağlanması ile daha katılımcı bir yönetime kavuşulacağını ifade etmektedir. Belge

Avrupa Konseyine üye olan ülkelerce de kabul edilmiştir. Bu belge kısaca

demokratik yönetimin tüm devletlerce paylaşılan bir demokratik ilke olduğunu ve

yerel yönetimlerin demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğunu

vurgulamaktadır.

Küreselleşme sürecinde yerel yönetimlerin işlevleri dışında ve ötesinde yerel

yönetimlerin konumunun yeniden tanımlanmakta olduğu görülmektedir. Bu yeniden

tanımlama köklü siyasal ve yönetsel değişimler içermektedir. Yerel yönetimler, kent

yönetimleri küreselleşen dünyada yeni yönetsel, siyasal birimler ve sorumluluk

noktaları olarak öne çıkıyor.

1.5.2.1. Yerel Yönetimler ve Demokrasi

Demokrasi genel bir kavramsal çerçevede halkın kendi kendini yönetmesi,

alınan karalara ve yönetime halkın katılması olarak tanımlanabilir. Yerel yönetim

kuruluşları demokratik yaşamın önemli kuruluşları arasında görülmekte ve

demokratikleşmenin sağlanmasında önemli işlevler üstlenen kuruluşlar olarak

değerlendirilmektedir. “Yerel yönetimlerin demokrasi ile birlikte anılması temelini

komün yönetimlerinden almaktadırlar. Komünler bulundukları dönemde demokrasi

37

hücreleri olarak görülmüşler ve o dönemin iktidarlarına karşı hep özgürlüğün

eşitliğin katılımın ve kendi kendini yönetmenin örneğini oluşturmuşlardır”(Görmez,

1997: 12). Ancak 16. yüzyılda işlevlerini kaybetmeye merkezi devlet yönetimlerinin

bir parçası olmaya başlayarak 19.yüzyıla kadar, merkezi devletlerin sıkı denetimi

altında kalmışlardır(Pustu, 2005, 123). Avrupa yerel Yönetimler özerklik şartı da

yerel yönetimlerin bu işlevine değinerek bu işlevi vurgulamaktadır. Yerel

yönetimlerin seçimle gelen organları aracılığı ile kararlar almaları ve yönetmeleri

halkın kendi kendini yerel ölçekte yönetme hakkının yaşama geçirilmesi olarak

görülmektedir.

Demokratikleşme yerel yönetimlerde halkın katılımının sağlanması ile

artırılabilecektir. Halk katılımının artırılması için gerekli olan yasal düzenlemeler

önemlidir. Merkezden yerele ya da yukarıdan aşağıya doğru şekillenen seçim

süreçleri katılımın yaygınlaşmasını engellemektedir. Tabandan tavana doğru bir

süreç geliştirilerek, memur ve işçi kesimlerinin temsilci olma olanakları yasal

düzenlemelerle sağlanmalıdır. Böylece siyasal alanda iktidar kullanımının serbest

meslek sahiplerinde toplanmış olan siyasal ve yönetsel işlevlerinin tüm topluma

dağıtılması sağlanmalıdır. Böylelikle çoğunluğu oluşturan ücretli kesimlerin yerel

yönetimlerde yer alması sağlanarak, politikaların toplumsal faydayı yaratacak

biçimde oluşturulması yanında bu kesimlerde politik kültürün gelişmesi

sağlanacaktır. Politik kültürün gelişmesi sonucu yönetime katılma istekliliği yanında

toplumsal gelişmenin bir ölçütü de olan toplumun örgütlülüğü artacak, politikaların

toplumsal amaçlarla oluşturulması sağlanacaktır.

Ortaçağda ortaya çıkan komünlerle birlikte siyasi iktidarın kullanımının

soylulardan ve krallardan giderek tabana yayılmaya başladığı görülmektedir.

Demokrasinin temel ilkeleri olan özgürlük ve eşitlik ilkeleri siyasal iktidara katılma

düşüncesinin doğması ve gelişmesi ile ortaya çıkmıştır. Siyasi iktidara katılım

yönetimde bulunma kararlara katılma anlamını taşır. Siyasal iktidara katılma ve

kararlarda söz hakkı elde etmek ekonomik kaynakların kullanımı ve paylaşımında

da söz sahibi olma olanağı yaratır. Dolayısıyla yerel yönetimlerde demokratik

süreçlerin yanlış olması adeta diktatör demokrasi anlayışı bu karar yetkisinde

38

tekelleşme tehlikesini de taşır. Kamusal mal ve hizmetlerin ne zaman, nasıl ve ne

kadar üretileceği sorularının cevapları siyasal karar mekanizmalarınca verilecek

kararlara göre şekillenmektedir.

“Demokrasinin tarihsel kökeninde yerel yönetimler kent devletleri

bulunmaktadır. Yunan- Roma uygarlığının şehir demokrasisi çağdaş dünyanın

siyasal kültürünün başlangıcı olarak kabul edilmektedir”(Pustu, 2005: 123).

Günümüzde yerel yönetimler demokrasinin temel kurumları olarak halkın yönetime

katılmasını sağlayan kuruluşlardır. Yerel yönetimlerde halkın katılımı kararlara

katılım dışında yönetimin yakından denetlenmesini içerir. “Demokratik bir yerel

yönetim, ancak demokratik bir toplum içinde gelişebilir. Yerel yönetimlerde

yönetenlerle yönetilenler arasındaki toplumsal ve mekansal uzaklık en aza

indiğinden, yönetilenler yönetenleri daha etkili ve doğrudan denetleyebilir.

Demokrasi en yalın tanımıyla halkın kendi kendini yönetimidir. Yerel yönetimler

halkın bu imkanı bulabilecekleri ve kullanabilecekleri kuruluşlar olarak demokrasiyi

tabandan tavana yayılmasını sağlarlar”(Pustu, 2005:124) Yerel yönetimler

demokrasinin yerleşmesi ve gelişmesini sağlayarak çok önemli bir işlev üstlenirler.

“Mahalli idareler bunlardan başka toplumun mahalli kademeden başlayarak milli

düzeye kadar siyasal yönetim sürecine katılması yoluyla siyasal yönden gelişmesine

de büyük katkıda bulunur. Siyasal kültürün gelişmesi ise mahalli idarelerin bir başka

kültürel fonksiyonudur”(Başarır 1973:106).

Yerel yönetimler halkın yönetime katılımının sağlanarak demokrasi kültürünü

öğrendiği ve daha üst örgütlerdeki görevler için eğitildiği bir okul olarak da

görülmüştür. Bu anlamda ulusal düzeyde politika yapmak isteyenlerin deneyim ve

beceri kazandığı birimler olma özelliği taşıdıkları görülmektedir. Öyle ki bazı yerel

yöneticilerin birçok ülkenin bütçesinden daha büyük bütçeleri yönettiği, çok daha

fazla nüfusa hizmet verdikleri, bu hizmetleri yönettikleri görülmektedir. Bu anlamda

yerel yönetim uygulamaları bir geçiş ve eğitim süreci olarak düşünmekle birlikte

ülkeye hakim olan siyasal kültürden ve siyasal demokrasiden ayrılamayacağı, yerel

yönetimlerde karar organlarının oluşturulması ve iktidarın kullanılması bakımından

ulusal düzeydekine benzer siyasal iktidar özellikleri göstereceği ifade edilmektedir.

39

Vatandaşların ulusal düzeyde temsil ve katılma olanağı yerel yönetimlere

oranla daha sınırlıdır. Çünkü ulusal düzeyde politik faaliyetler yerel politikaya oranla

daha karmaşık ve zordur. Yerel yönetimler ulusal düzeyde temsilci olma olanağına

sahip olamayan kişilere yerel düzeyde temsilci olma olanağı sunarlar. Ayrıca yerel

yöneticilerin denetlenmesi seçmenlerin yönetimle olan coğrafi yakınlıkları nedeniyle

ulusal düzeyde yönetimlerin denetlenmesine oranla daha kolaydır. Bu açıdan daha

etkili bir denetimin sağlanacağı ileri sürülmektedir. Ancak demokratik yerel

yönetimler için bütün bu olumlu unsurların gerçek anlamda hayata geçirilmesi ve

uygulamada karşılaşılan sorunların giderilmesi gereklidir.

Küreselleşme süreci ile birlikte temsili demokrasilerin içine girdiği krizden

çıkış arayışları katılımcı demokrasi anlayışına ilişkin uygulamaları getirmiş özellikle

kentlerde demokrasinin yetersizliği ilgiyi farklılaştırmıştır(Adıgüzel, 2003: 46).

Yerel yönetimlerde seçim, temsil ve katılma gibi demokrasinin ilke ve unsurlarının

uygulamada yaygınlık kazandırılarak uygulanmasının yerel yönetimlerde

demokratikleşmeyi daha da artıracağı görülmektedir. “Yerel yönetimlerde temsil

üzerine yapılan çalışmalar, temsil temelli demokratik yerel yönetimler inancına gölge

düşürecek sonuçlara ulaşmaktır. Temsil konusunda dile getirilen eleştirilerin başında,

yerel yönetim meclislerinin yerel siyasal seçkinlerden oluşu, temsil ettiği kişilerden

büyük ölçüde farklılaştığı, yerel yönetim meclislerinin çoğu kez halk isteminin

gerçek bir yansımasını oluşturmaktan çok, yerel oligarşileri ve siyasal klikleri

edebileceği, geleneksel bir toplumsal yapının varlığı durumunda kişisel bağlılığa

dayalı tercihlerin egemen olabileceği gibi değerlendirmeler yer almaktadır”(Çitci,

1996:8).

Yerel yönetimler ve demokrasi ilişkisi ve tartışmalarında öne çıkan diğer bir

kavramda “sivil toplum” kavramıdır. Sivil toplumun askeri olanın karşıtı olmayıp

devlet dışındaki kurumları ifade ettiği belirtilmektedir. Yerel yönetimleri bazı

düşünürlerin sivil toplum örgütü olarak niteledikleri görülmektedir. Yerel yönetimler

kamu yönetim sisteminin önemli bir parçası olup devletin kurumsal yapısı dışındaki

kurum ve kuruluşlar olmadıklarından sivil toplum kurumları olarak

değerlendirilmemektedirler

40

1.6. YEREL YÖNETĐMLERDE ÖLÇEK SORUNU

Yerel yönetimlerin kamusal hizmetleri verme zorunluluğu yanında yerel

yönetimlerin kurulu oldukları yerleşim yerlerinin alan büyüklüğü, nüfusu ve yerel

yönetim örgütlerinin büyüklüğü, kamu kaynaklarının etkin kullanımı ve dağılımının

sağlanması açısından yerel yönetimlerde ölçek sorununu ortaya çıkarmaktadır.

Hizmetlerin başarılı ve etkin yönetilmesi bir hizmetin en az maliyetle sunulmasını

gerektirmektedir. Bunun için hizmet sağlanan yerel yönetim biriminin nüfusu ile

yerleşim alanının en uygun büyüklüğe sahip olması gerekir. Politik tercihler sonucu

ve politik baskılarla yerel yönetim kuruluşları oluşturmak yerel yönetimlerde bu

açıdan sıkıntılar doğurmaktadır.

Küçük yerleşim yerleri küçük üretim gerektirmekte bunun için sağlanan

teknolojik ve yönetsel olanaklarla ölçek ekonomisinden faydalanılamamaktadır.

Gelişmiş teknolojiler küçük yerel yönetim birimlerinde kullanılamamaktadır. Bu

yetersizlikler sonucunda yerel yönetim birliklerinin kurulması bu sorunun

çözümünde etkili olabilmektedir. Ayrıca ölçek ekonomisinden faydalanabilmek için

küçük yerel yönetimler arasında birleştirmelerde dünyada kullanılan yaygın bir

çözümdür. Ölçek ekonomilerinden yararlanma düşüncesi ve iller ve bölgeler

arasındaki gelişmişlik tartışmalarının azaltılması amacıyla bölge kavramı ve

kavramla ilgili kurumlardan kalkınma ajansları küreselleşme süreci içinde gündeme

gelmiştir. Bölge kavramı ve bölgesel kalkınma düşüncesi Avrupa Birliği içinde 1991

yılında Maastrich Anlaşması ile uygulamaya konmuştur. Avrupa Birliği ülkeleri

içinde bölge ayrımına gidilerek kalkınma ajansları ve kalkınma fonları

oluşturulmuştur. Avrupa Birliği uyum süreci içerisinde bölgeselleşme Avrupa

konseyi tarafından Türkiye’ye ilerde daha yoğun bir talep olarak getirilecektir.

“Bölgesel farklılıkları kaldırma iddia ve amacına sahip bu ajansların bölgesel

farklılıkları siyasal anlamda derinleştirme olasılığı vardır. Sakıncaların giderilerek

bölgesel farklılıkların ekonomik anlamda azaltılması anlamında ifade edilen amacına

ulaşması için gerekli koşuların yaratılması gerekmektedir”(Apan, 2004:56-57).

Yerel yönetimlerin sundukları hizmetlerde etkinliğin sağlanabilmesi için öncelikle

hizmet alanında ve nüfus büyüklüğünde optimum büyüklüğün belirlenmesi gerekir.

41

Bununla ilgili olarak Avrupa ülkeleri olmak üzere birçok ülkede yerel yönetimlerin

toplam sayısı büyük ölçüde azaltılmıştır. 1960 ve 1970’lerde yapılan reformlarla

Avrupa’da yerel yönetimlerin hizmet üretiminde etkinlik ve verimlilik artmıştır.

Belçika’da 1976 yılında yerel yönetim sayısı 2359’dan 589’a, 1974 yılında

Đngiltere’de 1210’dan 377’ye, Galler’de 185’ten 45’e, Đskoçya’da 430’dan 65’e Yine

Đsveç’te 1862’de 3000 olan belediye sayısı 288’e düşürülmüştür (Akdede, Acartürk,

2005:7-8). Yerel yönetimlerin optimal büyüklüğünde en önemli ölçütün nüfus olarak

ön plana çıktığı görülmektedir. Yasal düzenlemelerin de bu ölçütü kullanarak

yönetsel ayrımlara gittiği görülmektedir.

“Yerel yönetim sistemi bakımından Batı Avrupa ülkelerinde son otuz yıldan

bu yana yaşanan yeniden düzenlemeler, çekiciliğini demokrasi kavramından alan

meşruiyet çerçevesini deyim yerindeyse ezip geçmiştir. Dönem boyunca yüceltilen

kavram etkinlik kavramı olmuştur. Gerekçeler ülke toprağını çok küçük alanlara

bölen çok sayıda yerel birimin var olduğu saptamasından türetilmiştir. Sayıları çok

fazla olan ve ölçekleri çok küçük olan bu birimler kent kır ayrımının kaybolduğu

sanayi ötesi toplumlarında artık bölgesel ölçeği zorlayan kentsel planlamayı olumsuz

yönde etkilemekte; sosyoekonomik gelişmenin temposuna ayak uydurmaları için

gereken uzman ve kaynak yoğunlaşmasına engel olmaktadırlar. O halde yapılması

gereken ölçek ekonomilerinin büyüyen boyutlarına uygun olarak yönetsel-akçal-

mekansal bölünmenin boyutlarını genişletmek bölgesel ve ulusal ölçekte

yoğunlaşmaktır”(Güler Ayman,2006:165). Batı Avrupa’daki ülkelerde çok dağınık

ve çok sayıdaki yerel yönetim birimlerinin sayısı ya azaltılarak ya birleştirilerek ya

da üst kademe oluşturularak ölçek ekonomilerinden yararlanma yoluna gidilmiştir.

Demokratik uygulamalar dışında değerlendirilen ve nitelendirilen bu yöntemler Batı

Avrupa ülkelerinde yönetsel süreçlerle uygulama gerçekleştirilmiştir. Yerel

yönetimlerin kaynak sıkıntısı gelişmekte olan ülkeler düşünüldüğünde gelişmiş

ülkelere göre son derecede yetersizdir.

Türkiye’de politik nedenlerle ve yanlış uygulamalar sonucunda yerel yönetim

sayısının arttığı görülmektedir. Bu sorun nüfus sayımlarında nüfus taşımaları ile de

sürdürülen bir sorun olarak görülmektedir.Ancak bu sayısal artış yerel yönetimlerde

42

olumsuzluklar doğurmaktadır. Birbirine çok yakın belediyelerin tek bir belediye

örgütlenmesi içinde toplanması kaynak kullanımı açısından önemlidir.

Günümüzde giderek önemi artan yerel yönetimlerin etkin ve verimli

çalışabilmesi için tüm ülkelerde düzenlemeler ve reformlar gerçekleştirmektedir.

Yerel yönetimler nüfus artışlarında artan bu nüfusun kentlerde toplanmasında

teknolojik gelişmelerden etkilenmektedir. Ülkeler arasındaki ekonomik ilişkilerin

artmasını da ifade eden küreselleşme olgusuyla toplumsal ve ekonomik yapıda

yaşanan değişimler yerel yönetimleri doğrudan etkilemektedir. Teknolojik gelişmeler

iletişim ve ulaştırma olanaklarını son derece arttırmış insanlar bu olanaklardan

yararlanarak daha hareketli bir yaşam biçimi benimsemiş ve kentlerdeki yoğunluk

artmıştır. Yine iletişim olanakları insanların başka coğrafyalardaki yaşam standartları

ile kendilerinin yaşam standartlarını karşılaştırma olanağı vermiştir. Bunun sonucu

insanların yönetimlerden beklentilerinin, isteklerinin artması olmuştur. Hızlı

kentleşmeyle birlikte ekonomik ve sosyal sorunlar artmış bu sorunların çözümünde

ise yerel yönetimlere büyük roller düşmüştür. Artan nüfusla birlikte yerel yönetimler

ölçek olarak büyümüş ve ölçek ekonomisinden yararlanabilmek için yerel yönetim

birimleri birlikler ya da birleşmeler yoluna gitmişlerdir. Đletişim teknolojisindeki

artan olanaklar insanların, farklı yerel yönetimler arasında karşılaştırma yapmalarına

olanak tanıyarak onların yerel yönetimlerden taleplerini arttırmıştır.

Sanayileşmenin artışına bağlı olarak ekonomik kurumların ve kuruluşların

işletmelerin ölçeğini büyütmüş küçük işletmeler yerini büyük işletmelere bırakmış

kitlesel üretim atmıştır. Đşletmelerde yaşanan bu değişim yerel yönetimlerin alt

yapıya ilişkin görevlerini çevreye ve sağlığa ilişkin görevlerini artırmıştır.

“Toplumsal yaşantının ve ekonomik eylemlerin ölçeklerinde ve niteliklerinde

ortaya çıkan bu dönüşümler, yerel yönetim hizmetlerinin salt sayıca ve ölçekçe

artmasına yol açmamış, bunun yanı sıra anılan hizmetlerin giderek daha teknik bir

nitelik kazanmasına neden olmuş ve daha çok uzmanlık bilgisine gereksinim

duyulmuştur. Bunun sonucu olarak pek çok yerel sorunun çözümünde ve hizmet

sunumunda artık yerel bilgi ve deneyim yetersiz kalmaya başlamıştır. Kısacası yerel

43

hizmet kavramında ve anlayışında önemli değişiklikler olmuştur. Yerel yönetim

personelini eğitimi yerel maliye fiziksel planlama projelendirme halkla ilişkiler

özeksel yönetimle ilişişler işçi-işveren ilişkileri sosyal hizmetler uzmanlığı vb gibi

alanlardaki uzmanlık bilgileri ile donatılmak yerel istem ve gereksinmelere karşı

duyarlı ve etkin bir yerel yönetim dizgesi oluşturmanın kaçınılmaz koşullarını

belirlemiştir”(Güven, 1982 : 34).

Teknolojik gelişmeler ölçek ekonomilerini yaratmış bir yerdeki yerel

yönetimin sağladığı yerel hizmetler o yerel yönetim dışındaki birimler üzerinde

dışsal etkiler oluşturmaya başlamış özel sektördeki üretilen mal ve hizmetlerin

tüketimi yerel yönetimlerin mal ve hizmet üretimi üzerinde etkili olmaya başlamış

kısaca yerel yönetimler küçük ve kapalı bir ekonomik sosyal ve siyasal bir yapıda

küresel bir yapıya dönüşen topluma mal ve hizmet üretmek durumuna gelmektedir.

Yerel yönetimlerin en uygun büyüklüğünün saptanması tartışmalarında öne

çıkan ölçütler şu şekilde sıralanabilir:

- Belli bir hizmeti sunmakla yükümlü olan yönetsel alanı, o hizmetin

yararının esas olarak bu alan içinde kalmasını sağlayacak kadar geniş

tutulmalıdır.

- Yönetim birimi ölçek ekonomilerini gerçekleştirmeye olanak tanıyacak

ölçüde büyük tutulmalıdır.

- Belli bir işlev yüklenen yönetim biriminin bu işlevi etkin bir biçimde

sağlayacak gerekli coğrafi alana, yeterli yasal, yönetsel yetki ve mali

kaynaklara sahip olmalıdır.

- Yerel yönetimlerin gördüğü işlevler etkin denetime olanak tanıyacak aynı

zamanda halkın kolay ulaşımına olanak sağlayacak ölçekte olmalıdır.

- Yerel yönetimlerin işlevleri belirlenirken yerel halkın aktif katılımını en

çoğa çıkarma diğer taraftan performans yeterliliğinin gözden kaçırılmama

konusuna özen gösterilmelidir.

- Ülkenin yada bölgenin kentleşme ve ekonomik kalkınma düzeyi, coğrafya

özellikleri, ülkenin sosyal ve siyasal yapısı(Güven, 1982: 37-43).

44

Yerel yönetim birimlerinde ölçek sorunu ve en uygun büyüklük tartışması

birçok bilim dalının konusunu oluşturmakta ve bu sorunun çözümü için farklı

ölçütler getirilmektedir. En uygun ölçeğin bulunması için öne sürülen ölçütler aşağı

yukarı aynı olmakla birlikte en uygun ölçeği belirleyecek ve üzerinde anlaşılmış bir

teknik ortaya konamamaktadır. Ancak bu ölçütlerin seçiminde gelişmekte olan ve

gelişmiş ülkeler için dikkate alınacak ölçütlerin farklı ölçütler olacağı açıktır.

Küreselleşme süreci ile birlikte öne çıkan yerelleşme anlayışı gelişmekte olan

ülkelerin ölçek ekonomilerinden ve dışsallıklardan yeterince yararlanamaması

sonucunu doğurabilmektedir.

Küçük yerel yönetim birimlerinin en başta gelen sorunu kaynak yetersizliği

olmakla birlikte bu yerel yönetimlerde nitelikli personel yetersizliği, alanca, nüfusça

yetersizlik görülmektedir. Günümüzde yerel yönetimlerin teknik ve uzmanlık

bilgilerine ve yetişmiş personele olan gereksinimi artmıştır. Yerel hizmetlerin etkin

ve kaliteli sunulması için yerel yönetimlerin en uygun ölçeğin belirlenmesi

tartışmalarında, merkezi yönetimle görev bölüşümü konusunda olduğu gibi en

yüksek ekonomik yarar ilkesi öne çıkmaktadır.

1.7. YEREL YÖNETĐMLERĐN KALKINMADAKĐ ROLÜ

Kalkınma ekonomik ve sosyal boyutları olan bir kavramdır. Yerel

yönetimlerin ekonomik ve sosyal kalkınmanın gerçekleştirilmesinde ve

sürdürülmesinde önemi son derece büyüktür. Devlet kalkınmayı sağlayabilmek için

kısa, orta ve uzun vadeli hedefler belirleyerek bu hedeflere ulaşılması için planlama

yapar. Ulusal kalkınma anlayışı içerisinde merkezi düzeydeki planlama faaliyetleri

ile bölgesel sorunlar ülke koşullarına uygun biçimde çözülmeye çalışılır. “Ancak bu

yaklaşım yerel kalkınma dinamiklerini ve toplum kalkınması modellerinin göz ardı

edilmesini gerektirmemektedir”(Erençin, 2006: 26). Planlamalar kamu kesimi için

bir zorunluluk ifade ederken özel kesim için yol gösterici niteliktedir. Yerel

yönetimler, üretimin devamının sağlanması için her türlü yerel alt yapı hizmetlerini

vermesi kalkınmayı destekleyen ve sürdüren bir faaliyettir. Yerel nitelikte alt yapı

hizmetleri ülkenin ekonomik ve toplumsal yapısını oluşturan bir hücre niteliğindedir.

45

Bunun dışında yerel yönetimlerin kamu kurumu olarak ekonomik alanda özel sektör

ile rekabet içine girdiği görülmektedir. Yerel yönetimler özel sektörün girmek

istemediği alanlarda mal ve hizmet üreterek piyasa başarısızlıklarında devletin birimi

olarak müdahale etmektedir. Yerel yönetimlerin etkinlikleri nedeniyle piyasada

önemli bir alıcı ve satıcı olması yanında önemli bir işveren rolü bulunmaktadır. Yerel

yönetimler alt yapı hizmetleri ile piyasa maliyetlerini dolaylı olarak etkilerken

ekonomik girişimleri nedeniyle piyasa fiyatlarını doğrudan etkileyebilmektedir.

Yerel halk yerel yönetimlerden kalkınmaya katkıda bulunmalarını

bekledikleri gözlenmektedir. Yerel yönetimlerden özellikle belediyeler halkın

beklentileri doğrultusunda denetleyici rolü yanı sıra kaynak yaratıcı üretici

belediyeciliğe geçmek, aracı edilgen konumdan kurtarılmak zorundadırlar(Kazancı,

1983: 44). Belediyeler tüketimin düzenlenmesi denetlenmesi konusunda da aktif

görev almak zorundadır. Sağlık şartlarına uygun olarak tüketim maddelerinin halka

ulaştırılması konusunda halkın belediyelerden beklentileri vardır. Aynı şekilde konut

sorununun giderilmesi konusunda da halkın belediyeler üzerinde beklentileri olduğu

görülmektedir. Yerel yönetimler çeşitli faaliyetleri ile halkın beklentileri

doğrultusunda gerek ekonomik ve gerekse sosyal kalkınmaya katılmaktadır. Ancak

ülkelerin ekonomik siyasal, geleneksel gelişimlerinin farklı oluşlarına göre bu

katılımın düzeyi farklı olabilmektedir.

Ekonomik ve sosyal kalkınmanın gerçekleştirilmesi için hazırlanan planların

beklenen yararı sağlayabilmesi için yerel yönetimler ve merkezi yönetimlerin uyum

ve bütünlük içinde çalışması kalkınmayı kolaylaştıracaktır. Böylece yerel olanaklar

ile merkezi olanaklardan en çok fayda sağlanabilecektir. Yerel ihtiyaçlar ve bunların

çözüm yolları yerel yönetimleri planlamalar ve kalkınma faaliyetleri içinde önemli

kılar. Kentleşmenin yarattığı sorunların çözümlenmesi için kişisel ve özel kesim

girişimlerinin gönüllü derneklerin çabalarının yetersiz kalması birçok ülkede hem

daha çok maddi olanağı ve teknik bilgiye sahip olduğu için ve hem de devletin

müdahalesini etkin kılmaktadır. Ulusal politikayı güçlendirecek ve uyum sağlayacak

şekilde istek inisiyatif ve enerjinin bir araya gelmesini sağlayarak kalkınma

46

planlarını yersel halkın gereksinmesine ve koşullarına daha uygun olmasını olanaklı

kılar(Maddick, 1973 : 71).

Üretimin ve kalkınmanın sağlanabilmesi için makro ve mikro ölçekli

planların ve çabaların eşgüdüm içinde yerine getirilmesi zorunludur. Aksi halde

sosyal olan ve ekonomik olanın bütünlüğü gerek yerel ölçekte gerek ulusal ölçekte

göz ardı edilecektir. Ayrıca yerel birimlerin merkezi birimleri ile ve birbirleri ile

yaşayacakları kopukluk kaynak ve zaman israfına neden olacaktır. Yapılacak olan

çalışmaların yerel halkın aşağıdan yukarıya bir şekilde katılımı etkinliği artıracak

ulusal kalkınmayı hızlandıracaktır. Planlama yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya

doğru gerekleşen bir faaliyet olmalıdır. Görüldüğü gibi ekonomik ve sosyal kalkınma

bir bütünlük taşımakta ayrıca ülke kalkınması yönetimler ararsındaki uyum ve

bütünlük içinde etkin şekilde yürütülebilmektedir. “Nasıl yersel yönetimin görüşleri

merkezi yönetimin faaliyetlerine büyük ölçüde ışık tutuyorsa, bunun gibi merkezi

yönetiminde geniş kitleleri ilgilendiren konularda genellikle dar olan görüş açılarını

genişletebilir”(Maddick, 1973:75).

1.7.1. Yerinden Yönetimin Yararları

Yerinden yönetim ve merkezi yönetim karşılaştırıldığında her iki yönetimin

olumlu ve olumsuz yanlar taşıdığı görülmektedir. Yerinden yönetim yerel

ihtiyaçların karşılanması yanında halkın yönetime katılmasına olanak sağlayarak

daha demokratik bir toplumsal yapının gerçekleştirilmesinde etkilidir. Yerinden

yönetimin olumlu yanlarını şu şekilde sıralamak mümkündür;

- Ortak gereksinimleri karşılaması ve organlarının seçiminde halk katılımını

sağlaması nedeni ile demokratik ilkelere daha uygun düşer. Demokratik

toplumun kurulmasında öğretici ve eğitici bir işlev üstlenerek, toplumun

demokratikleşmesine katkıda bulunur.

- Bürokratik zorluklar ve kırtasiyeciliği azaltarak, kararların daha çabuk

alınmasını ve uygulanmasını sağlar. Hızlı ve ihtiyaçlara uygun karar alabilme

olanağı yerel yönetimlerde merkezden yönetime göre oldukça fazladır. Çünkü

47

yörede yaşayan insanlar sorunları, ihtiyaçları ve etkin çözüm yollarını

merkezi yönetime göre çok daha iyi bilirler. Yerinden yönetim yerel

hizmetlerin gereksinmelere uygun yürütülmesini katkıda bulunur.

- Yerel yönetimlerce hizmetlerin sağlanması ve sorunların çözülmesi

merkezi yönetimin bürokrasisinde sıkışıklıkları önleyerek merkezi yönetimin

iş yükünü azaltır.

- Kamu kaynaklarını daha verimli ve etkin kullanmaya olanak tanıdığından

kıt olan ülke kaynaklarında tasarruf sağlar.

1.7.2. Yerinden Yönetimin Sakıncaları

Kamu hizmetlerinin merkezden verilmesinin gerekli ve zorunlu olduğunu

savunan merkeziyetçi görüşler ise yerinden yönetimin sakıncalarına dikkat

çekmişlerdir. Yerinde yönetimin gelişmekte olan ülkelerde güçlenmelerinin

önündeki engeller kaynakların kıtlığı ve verimli kullanma gereği, teknik projelerin

büyük yatırıma ihtiyaç duyması, personel ve mali kaynak yetersizliği olarak

sayılmaktadır(Maddick, 1970: 208). Yerinden yönetimin sakıncaları genel olarak

merkezi yönetimin yararları ile örtüşmektedir. Yerinden yönetimin sakıncalarını ise

şu şekilde sıralamak olanaklıdır;

- Yerinden yönetim ülkenin bütünlüğünü tehlike altına sokabilecek

uygulamalara daha açıktır. Merkezden yönetim ilkesi devlet yönetiminde

bütünlüğün sağlanmasını sağlar. Merkezden yönetim güçlü bir devlet

yönetimi sağlar. Merkezden yönetimin bölgeler arası eşitliği sağlayıcı ve

ulusal birliği güçlendirici etkisi vardır(Gözler, 2007:29).

- Kamu hizmetlerinin verimli bir şekilde yürütülmesi için gereken

uzmanlık, kaynak ve teknolojik araç gereçler, yerel yönetimlerde merkezi

yönetime kıyasla sınırlıdır. Yerel yönetimler uzman, nitelikli personel

sıkıntısı çekmektedir. Yetenekli ve yetişmiş personeli küçük yerleşim

yerlerinde tutmak zor olmaktadır.

- Hizmetlerin ülkenin her yanına adil ve eşit bir düzeyde

yayılamamasına neden olabilir. Yerel yönetimler ararsında rekabetin artması

48

zaman zaman kaynakların etkin ve eşit bir şekilde dağılmasını

önleyebilmektedir.

- Özellikle nüfusu çok az olan yerel yönetimlerde ölçek ekonomilerinden

yararlanılamayarak hizmetler daha yüksek maliyetle sunulabilmekte buda

kaynak etkinliğinden uzaklaşmayı getirmektedir. Bu nedenle Büyükşehir

belediyeleri dışındaki birimlerde ölçek ekonomisinden çok

yararlanılamamaktadır.

- Kamu görevlileri yerel etkilerde kalabilmektedir. Özellikle küçük

yerlerde kamu görevlileri yerel güç ilişkilerinin etkisi ve baskısı altına

girebilmektedirler. Bunun sonucunda kamu yönetiminde ve hizmetlerin

sunulmasında tarafsızlık kaybolmaktadır.

- Dağınık ve küçük çok sayıda yerleşim birimlerine kullanabilecekleri

kıt kaynakların dağıtılması gelişmekte olan ve kıt kaynaklara sahip olan

ülkeler için zorluklar doğurabilmektedir. Eğitim alanı ile ilgili olarak

toplulaştırılmış, taşımalı sistemin uygulanması bu zorluklara verilebilecek bir

örnektir.

- Ulusal düzeyde yürütülmesi gereken, büyük kaynak, organizasyon ve

uzman personel gerektiren hizmetler için kaynakları çeşitli ölçeklerde

birleştirmek yararlı olabilmektedir. Örneğin Türkiye’de yürütülen Güneydoğu

Anadolu Projesi, ya da çeşitli ülkelerdeki nükleer enerji santrali yapım işleri

gibi. Bölgesel kalkınma ajanslarının kurulması ve bölgesel planlar ve

programlar yapılması da kaynakların etkinliği için verilebilecek

uygulamalardır.

Merkezden ve yerinden yönetim sistemleri toplumların ihtiyaçlarını tek

başlarına karşılayamadığından merkezi yönetimin ve yerinden yönetimin bir bütün

oluşturduğu kamu yönetimi sistemi daha yararlı görülmektedir. Merkezden yönetim

ve yerinden yönetim karşılaştırıldığında bu iki yönetim türünün olumlu ve olumsuz

yanları vardır. Merkezi yönetim mal ve hizmetlerin ülke düzeyinde eşit olarak

sunulmasında önemli bir işlevi vardır. Merkezi yönetim bölgeler arası ve şehirler

arasındaki gelişmişlik farklarının giderilmesinde önemli rol oynar(Ulusoy ve

Akdemir, 2002:27)

49

Ülkelerin ulusal politikalarının oluşturulmasında merkezden yönetim

sistemine ihtiyaç duyulmaktadır. Ülkelerin ekonomik ve sosyal kalkınma plan ve

programları merkezden yürütülmektedir. Đnsan kaynakları planlaması, sosyal

güvenlik, bölgesel gelişmişlik farkları, kadın ve gençlik politikası, ulusal düzeyde

çözülmesi gereken politikalara örnek olarak verilebilir.

Çağımızın çeşitli problemleri de merkezden yönetimi bu konularda öne

çıkarmaktadır. Örneğin deprem felaketleri, son yıllarda yaygınlaşan insanlardan

insanlara ya da hayvanlardan insanlara bulaşan viritük hastalık ve salgınlarla

mücadele yerel yönetimlerin olanakları ile sağlanamayacak boyuttadır. Hizmetlerin

merkezi ya da yerel biçimde sunulmasında birçok etken rol alabilmektedir. Yukarıda

saydığımız yerel yönetimin yarar ve sakıncaları kamusal mal ve hizmetlerin hangi

birim tarafından yürütülmesi gerektiği konusunda yararlı olabileceği gibi, sosyal

kalkınma ve sosyal politikaların en etkin hangi birimce sunulmasının daha uygun

olacağı konusunda da ışık tutabilecektir. Makro ölçekli politika ve uygulamaların,

etkilerinin geniş bir coğrafi alana yayılımı da dikkate alınarak merkezi, mikro ölçekli

politika ve uygulamaların ise yerel yönetim birimlerince sağlandığı görülmektedir.

50

ĐKĐNCĐ BÖLÜM

TÜRKĐYEDE YEREL YÖNETĐMLER, GELĐŞĐMĐ

VE YEREL YÖNETĐM KURULUŞLARI

Batıda yerel yönetimlerin ortaya çıkışı, feodal toplum içinde doğup gelişen

burjuva sınıfının kent yönetimlerinde söz sahibi olma istek ve çabalarına dayanırken

Osmanlı toplumunda batıdaki biçimiyle yerel yönetimlerin ortaya çıkışı Tanzimat

döneminde gerçekleştirilen yönetsel reformlarla olmuştur. Batı Avrupa’da yerel

yönetimlerin Ortaçağ’da merkezi otoritelere karşı toplum tarafından yaratıldığı,

krallara ve güçlü monarşilere rağmen demokratik değerleri içinde barındırarak

oluştuğu ifade edilmektedir.

Ülkemizdeki yerel yönetimler batıdakinden farklı bir biçimde doğmuş ve

gelişmiştir. Yerel yönetimler Ortaçağ Avrupa’sında on ikinci yüzyıla kadar uzanan

tarihsel bir olgudur. Onuncu yüzyıldan itibaren Ortaçağ Avrupa’sında gelişen ticaret

ile birlikte kendi kendini yönetme geleneğine sahip komünler ortaya çıkmıştır. Bu

yönetimler merkezi yönetimden sosyo-ekonomik gelişme süreci içinde özerkliklerini

almışlardır. Komün geleneği ortaçağa kadar inen ve günümüzdeki belediye

örgütlenmesindeki oluşumunda etkili olan Batı Avrupa geleneğidir. Doğuda yerel

yönetimlerin komüne benzer bir geleneğe dayanmadığı ancak yerel yönetimlerin

farklı biçimlerde varlığı görülür. “Ortaçağ da(geniş bakış açısı ile değerlendirilecek

olursa, devletin kendisi olmalarına karşın modern devlet öncesi toplu gereksinimleri

karşılayan birimler olarak) komünler, yasama, yürütme ve yargı erkini ellerinde

bulunduran bağımsız birimlerdi. Daha sonraları mutlak monarşinin burjuvazinin

desteği ile tarih sahnesinde yerini alarak merkezi devletin ortaya çıkması ile

komünlerin yetkileri sınırlandırılmaya başlamış ve özerkliklerini yitirerek bağımsız

konumlarını kaybetmişlerdir. Günümüzde komün geleneğinin uzantısı olarak

yaşamaya devem eden belediye yönetim sisteminde komün geleneğinin belirleyici

etkileri bulunmaktadır”(Ertan, 2002: 24).

51

Đster yönetsel ister ekonomik işlevleri açısından bakılsın yerel topluluk

ihtiyaçlarının varlık temeline bağlı olarak yerel yönetimler her toplumda ve her

dönemde var olmuştur. Her toplum tarihsel dönem içinde ihtiyaçlarının karşılanması

için yerel yönetim örgütlerine sahip olmuştur. Tarihsellik tartışmalarında dikkat

çeken nokta her dönemde bulunduğu vurgulanan yönetim yapılarının birbirinden

farklılık olduğu vurgusunun atlanmasıdır. O halde yerel yönetimler merkezi

yönetimin önemli ve sorunlu bir alt birimi olarak var olmuşlardır. Çünkü yerel

nitelikler gösteren insan ihtiyaçları büyük ya da küçük, gelişmiş yada gelişmemiş her

toplulukta vardır. “Yerel yönetim kurumu devlet aygıtının organik bir parçasıdır; ve

bu parçanın tanımlayıcı özelliği belirleyen değil belirlenen parça olmasıdır. Bu

kurumun ne zaman ortaya çıktığı konusunda entellektüel bir merakımız varsa, bu

merakımızı devletle birlikte ortaya çıktığını söyleyerek doyurmamız mümkündür.

Batı tipi yerel yönetim kurumunun değil evrensel yerel yönetim kurumunun

başlangıcı devletin başlangıcı ile aynıdır”(Ayman Güler, 1993: 92).

Osmanlı tarihine yerel yönetimlerin batıdaki şekli ile girişini aramak üzere

baktığımızda çok eskilere gidilmemektedir. Yerel yönetimler devletle birlikte ortaya

çıktığına göre bütün devletlerde yerel yönetimlerin varlığı söz konusudur. Ancak

bütün devletlerde farklı değişim çizgisine sahip olan yerel yönetimlerden bahsetmek

olanaklıdır. Osmanlı’daki yerel yönetim oluşumu süreci Batı’daki ile aynı

olmadığından, Doğuda yerel yönetimlerin tarihsiz olarak nitelendirilmesi Batı’daki

değişimi temel alan bir yaklaşımdır. “Osmanlı tarihine batı tipi yerel yönetim

kurumu aranmak üzere değil, evrensel çizgiyi kucaklayan bir yerel yönetim tanımı

ile yaklaşıldığında, daha ilk başta önümüze 150 değil 600 yıllık bir araştırma alanı

serilecektir”(Ayman Güler 1993: 94).

2.1. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN KISA TARĐHÇESĐ

Yerel Yönetimler her ülkede farklı sayıda yönetsel basamaktan oluşmakta ve

farklı adlarla adlandırılmaktadır. Farklı adlarla anılan bu yönetim birimi

kademelerinin sayısı ve yönetim sisteminin yapısı tarihsel değişim içinde her ülkede

farklılıklar taşımıştır. Ülkemizdeki yerel yönetim birimleri il özel idaresi, belediye,

52

Büyükşehir belediyesi ve köylerdir. 1984 yılına kadar üç tür olan yerel yönetimler

1984 yılında Büyükşehir belediyelerinin kurulmasıyla yerel yönetimlerin sayısı

dörde çıkmıştır.

Đmparatorlukların geleneksel devlet yapısında yani merkez etrafında ve

merkezden bağımsız birçok birimin olduğu bir yapıdan ulus temeline dayalı üniter

devlet yapısına geçiş on sekizinci ve on dokuzuncu yüzyıllarda yaşanmıştır. Osmanlı

imparatorluğunda bu geleneksel yapıdan merkeziyetçi yapıya geçiş eğilimleri on

dokuzuncu yüzyılda görülmüştür. Osmanlı imparatorluğunda Tanzimat döneminde

bürokraside merkeziyetçi reformlar gerçekleştirilmiştir. Bu merkeziyetçi süreç

öncelikle idari ve hukuki mevzuatta görülmüştür. Bu dönemde gerçekleştirilen

reformlarda Fransa model alınmıştır. Đdari düzenlemelerde görülen Fransa etkisi

devlet örgütlenmesi dışında edebiyattan sanata kadar birçok alana yansımıştır. Batıda

yerel yönetimler ekonomik ve sosyal yapı içinde kendiliğinden doğup gelişirken

doğuda oluşumdan çok kuruluş niteliği göstermiştir.

“Mahalli idare siyasal, hukuki bir kavram ve sosyal idari bir kurum olarak

geç ortaçağ Avrupa’sının ürünüdür. Sahip olduğu mali kaynakları kendi organlarının

kararları doğrultusunda kullanan özerk bir mali idari yapının doğması ve bu yapının

tüzel kişilik kazanması yoluyla şehirlerin özgürleşmesi, gerçekte on ikinci yüzyıl

Avrupa’sında başlayan ve boyutları bu güne kadar uzanan bir tarihsel olgudur. Ne

eski Yunan-Roma şehir yönetimini ne orta çağın Đslam ülkelerindeki veya

Bizans’taki beledi idareyi modern mahalli idarenin başlangıcı ve kaynağı olarak

görmek pek doğru olarak sayılmamalıdır”(Ortaylı, 2006:154).

Yönetsel yapıda batılı tüccarların yoğun olarak yaşadığı liman yerlerinde yine

batı kuruluşları model alınarak merkezi yönetimce oluşturulmaya başlanan yerel

yönetim örgütleri doğunun ekonomik ve sosyal dinamikleri ile gelişen ve ülkeye

özgü kurumlar olamamışlardır. Osmanlı imparatorluğunda batılı anlamda yerel

yönetim kuruluşları Tanzimatla birlikte ve farklı dinamiklerle ortaya çıkmaya

başlamış yönetsel yapı içinde yerel yönetimler geleneksel bir evrim içerisinde değil

merkeziyetçi bir anlayışla merkezi yönetim tarafından kurulmuştur.

53

2.1.1. Osmanlı Devletinde Yerel Yönetimler

Osmanlıda da yerel yönetimler batıda olduğu gibi eskilere dayanmaktadır.

Ancak doğuda yerel yönetimler batıdakinden farklı ekonomik sosyal ve siyasi

dinamiklere dayanmıştır. Batıda güçlenen burjuvazi kent yönetimlerinde merkezi

otoriteye karşı özgürlük ve katılımı sağlamak için çalışırken, tabandan başlayan bir

değişim sürecini yaşanmış, doğuda bu sürecin daha merkezi ve tavandan gelişen bir

sürecin yaşandığı görülmektedir. Bu değişimde Osmanlının merkeziyetçi ve otoriter

yapısının etkileri görülmektedir. Batı’da feodalite, merkezi otorite dışında dağınık

bir çok iktidarın olduğu ve otoritenin sürekli el değiştirdiği bir süreç olarak

yaşanmıştır. Osmanlı imparatorluğu ise kuruluşundan itibaren feodal güç ilişkilerini

kırmak, feodalite karşısında merkezi otoriteyi güçlendirmek için feodal yapı ile

savaşım vermiştir. Merkezi gücün korunması iktidarın otoriter niteliğini ön plana

çıkarmaktadır. Osmanlıda Tımar sistemi vardı Tımar sistemi topraktaki devlet

mülkiyetinin devam etmesi yanından toprakta tasarruf hakkının sipahilere bırakıldığı

bir sistemdir. Osmanlıdaki Tımar sisteminin batıdaki fief’lere karşı gelen bir sistem

olduğunu ifade edenler olduğu gibi bu iki toprak sisteminin farklı olduğunu

düşünenler vardır. Tımar sisteminin yanı sıra yine toprak mülkiyetinin devlete ait

olduğu miri arazi sistemi Osmanlıda merkeziyetçi bir yapının ifadesi olarak tespit

edilmiştir. “Gerçekten Osmanlılarda devletin mülk biçiminde anlaşılması devlet

müdahalesine sınırsız boyutlar kazandırıyor ve özel mülkiyetin statüsünü tehlikeye

düşürüyordu”(Timur, 2001: 241). Osmanlı devlet yapısını açıklamalarımla merkezi

ve despotik bir devlet yapısı olarak niteledim “Osmanlı devleti göçebe ve yerleşik

unsurların karışımından doğmuştu. Ancak kurucu unsurunun göçebe hayvancı bir

aşiretin kan bağlarını henüz çözmemiş bir hanedan teşkil etmişti. Bu yüzden

Osmanlıların devlet anlayışında da aşiret bağlarının unsurları olan askeri demokrasi

kalıntıları ve komünal (ortakçı) fikirler yer aldı”(Timur, 2001: 238,240).

Osmanlı imparatorluğu kuruluş dönemlerinden itibaren doğal bir örgütlenme

ve yerel bir örgütlenme şekli olarak köy dikkat çekicidir. Doğudan Anadolu’ya gelen

göçler Osmanlıda temel yerleşim yeri olarak köy yerleşimlerinin sayısını artırmış ve

yerleşim birimi olarak ağırlığını korumuştur. Osmanlı’da tarımsal üretim yapan

54

köyler aynı zamanda yeni fethedilen topraklarda iskan birimi olmaktaydı. “Aslında

Osmanlı toplumunda üretim ilişkilerinin gelişmesi feodal düzene doğru olmakla

beraber en yaygın ilişkiler komünal ve patriyarkal ilişkilerdi”(Timur, 2001: 287).

Osmanlı imparatorluğunda modern anlamda yerel yönetimler batı ile olan

ilişkilerin arttığı Tanzimat döneminde oluşturulmaya başlamıştır. Osmanlı

imparatorluğunda yerel yönetimlerin değişimini Tanzimat öncesi ve sonrası olarak

ele almak olanaklıdır. Bu döneme gelinceye kadar Osmanlı imparatorluğunda başta

ulusçu, ayrılıkçı düşünce akımları olmak üzere siyasal tartışmalara sıcak bakılmamış

tehlikeli bulunmuştur. Buna bağlı olarak da merkeziyetçi yapıyı zayıflatan yerel

örgütlemelere kuşkuyla yaklaşmıştır. 1908-1914 yıllarında yoğunlaşan tartışmalarda

Prens Sabahattin Osmanlı için “teşebbüsü şahsi, meşrutiyet, adem-i merkeziyet

ilkelerinin yaşama geçirilmesini öngörüyordu(Ayman Güler, 2000: 15).

Osmanlı Đmparatorluğunda yerel yönetim örgütleri kurulmadan önce yerel

yönetim örgütlerinin işleri ve kamusal hizmetler vakıf ve esnaf örgütlerince yerine

getiriliyordu. Şehirlerin ve köylerin idaresi, kamusal hizmetler merkezi yönetimce

atanan ve Padişahın onayladığı kadılar tarafından merkezi yönetimin temsilcisi

olarak sağlanıyordu. Kadılar bu hizmetleri yürütmek için ayrı bir binada çalışmıyor

onların bulundukları ikametgahları hizmetlerin verildiği kamuya ait yerler oluyordu.

Klasik dönemde Osmanlı şehrinin idaresi ve yargı görevi ilmiye sınıfından olan

kadılara bırakılmıştı. Kadı sadece şehrin değil civardaki köy ve nahiyelerin de mülki

amiri ve yargıcı idi(Ortaylı, 2006:155).

Tanzimat’ın ilk yıllarına kadar Osmanlı taşra yönetimi eyalet esasına dayalı

olarak sürdürülmüştür. Eyalet yönetiminde başlıca iki yönetici bulunmaktadır. Eyalet

yöneticisi olan beylerbeyi ve il yöneticisi olan sancak beyi ile yargı işlerinden

sorumlu ve diğer hizmetlerden sorumlu olan kadıdır. Şehirler merkezden atanan bu

görevlerce yönetilmiştir. Tanzimat öncesinde belediyelerin yapmış olduğu hizmetler

halkın ortak çabasıyla yürütülmüştür.

55

“Tanzimat öncesi dönemde, belediyeyle ilgili hizmetler daha çok yerel halkın

bireysel ve ortak çabaları ile yerine getirilmiştir. Yerel hizmetlerde, dikkatleri çeken

bir diğer husus da, hizmetlerin yürütülmesinde vakıflar, loncalar ve mahallelerin

etkin görevler üstlenmesidir. Padişahlar, vezirler ve bireylerin kent ve kasabalardaki

vakıflar yoluyla yaptırdıkları hastane, çeşme, hamam, aşevi ve imarethane gibi

kurumlar, dönemin imar ve sosyal hizmetlerini yapmıştır. Kent ve kasabadaki

sokakların temizlik işleri, sokak sakinlerince; çarşıların temizliği ise esnafça

yapılmıştır”(Ulusoy, Akdemir, 2002:124).

Yerel yönetimler batıda yönetime katılmanın başladığı ve demokratik

toplumun ilk biçimleri olarak ortaya çıkmıştır. Osmanlı imparatorluğunda aynı

şekilde ülkenin tümüne ilişkin genel demokrasi uygulaması başlamadan önce yerel

yönetimlerde ortaya çıktığı görülür. Bu uygulama muhassıllık meclisleri ile

başlamıştır(Eryılmaz, 2002:8).

Osmanlı imparatorluğunda Kadı’lar dışında vakıflar, mahalleler ve lonca

teşkilatı yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde önemli roller üstlenmişlerdir. Kadı

belediye işlerinden sorumlu ve devletin temsilcisi olarak çalışmaktaydı. Kadı’nın

belediye işlerinde kendisine yardım eden yardımcısı muhtesiptir. Kadı belediye

zabıtalarının gördüğü işleri yardımcısı ile birlikte yerine getirmektedir. Bu işler genel

olarak; çarşı pazar denetimi, ekonomik faaliyetlerin düzenlenmesi, tartı ve ölçü

aletlerinin kontrolü narh koyma sağlık ve çevrenin denetimidir.

Vakıflar yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde önemli görevler üstlenen

diğer kuruluşlardır. Vakıflar hastane, hamam, han, çeşme, ibadethane yapımında ve

su ihtiyacının karşılanmasında etkin olmuşlardır.

Mahalleler Osmanlı devletinde imamların öncülüğünde ve muhtarların

öncülüğünde evlenme boşanma, nüfus işleri başta olmak üzere mahallenin

temizliğinde ve sosyal yardımlaşma konusunda etkin olmuşlardır.

56

Bu kuruluşlar dışında mesleki örgütlenmelerde çarşı ve pazarların yollarının

yapımı temizliği, su ihtiyacının karşılanması, malların kalite ve standardının

sağlanması, kendi aralarında kurmuş oldukları sandıklar aracılığıyla sosyal

dayanışmanın sağlanmasında önemli görevler üstlenmişlerdir.

Batı ile olan ilişkilerin sıklaşması oralardaki belediye örgütlenmelerin

görülmesi ve geleneksel kurumların gereksinmeleri karşılayamaması sonucunda

modern belediye örgütlenmeleri kurulması başlamıştır. “Kırım Savaşı (1854-2856)

esnasındaki yoğun trafiğin sebep olduğu kargaşa ve aksaklık Đstanbul’un birçok

probleminin açıkça ortaya çıkmasına sebep oldu. Çünkü, Đstanbul o sırada bütün

müttefik kuvvetler için merkezi bir üs haline gelmişti. Beledi hizmetlerin yok

denecek durumda bulunuşu, sağlık koşullarının ve kent içi ulaşımın düzensiz ve

yetersiz oluşu kentte büyük bir rahatsızlık yaratmış, huzurun bozulmasına yol

açmıştı. Bu durum, Đstanbul’da modern anlamda bir belediyenin kurulması için acil

olarak girişimde bulunulmasının nedeni oldu. Modern olarak da Fransızların komün

idaresi alındı”(Nadaroğlu 1994:197).

1855 yılında Đstanbul da ilk belediye örgütü şehremaneti adıyla kurulmuştur.

Şehremanetinin kurulmasındaki amaç batılı ülkelerdeki şehirlerin yapmakta olduğu

görevleri yapmaktı. Şehremaneti’nin iki organı bulunmaktaydı. Şehremanetinin

yürütme organı olan Şehremini, karar organı Şehremaneti Meclisi idi. Şehremini

hükümetin seçimi ve padişahın onayı ile belirleniyordu. Şehremaneti Meclisi yine

hükümet tarafından seçilip padişah tarafından onaylanıyordu. Şehir Meclisi esnaftan

ve ileri gelen üst düzey memurlar arasından seçiliyordu. Şehremanetinin çalışmaları

hükümetin denetimi ve gözetimi altında yapılıyordu. Şehremanetinin kararları

hükümetin kararları ile yürürlülüğe giriyordu. Şehremaneti daha önce geleneksel

kurumlar ve kadılar tarafından yerine getirilen belediye hizmetlerinin yerine

getirilmesi için kurulmuş bulunmaktaydı.

“1855 yılında şehremanetinin Avrupa standartlarında çalışmasını temin etmek

ve Đstanbul’da kurulacak belediyenin hangi tarz ve biçimde olması gerektiğine dair

görüş bildirmek üzere intizam-ı şehir komisyonu kurulmuştur. Komisyon kendisine

57

verilen görev doğrultusunda 1857 yılında bir nizamname düzenlemiştir”(Ulusoy ve

Akdemir, 2002:128). Şehremaneti’nin başarılı olamaması üzerine kurulan

komisyonun önerileri doğrultusunda 1858 yılında Đstanbul’da Beyoğlu ve Galata

bölgelerini içine alan Altıncı Belediye Dairesi kuruldu. Bu belediyenin kurulmasında

azınlıkların yoğun olarak yaşadığı bu bölgede Paris örnek alınmıştır. Bu daire daire

müdürü, daire meclisinden oluşmaktaydı. Daire meclisi yedi kişiden oluşmakta daire

meclisi üyeleri ve daire başkanı(müdür) hükümetçe atanmaktaydı. Daire meclisi

üyeleri arasında yabancı uyruklu kişilerde katılmakta ve dairenin resmi dili

Osmanlıca yanında Fransızca idi(Tortop, 1999:2). Altıncı dairenin başında daire

müdürü yürütme organı olarak, daire meclisi de karar organı olarak görev

yapmaktaydı.

Altıcı belediye dairesinin başarılı olmasından sonra tüm Đstanbul’da belediye

örgütü kurulması kararı alınmıştır. “Osmanlı imparatorluğunda sadece Đstanbul’da,

Đstanbul’un da belli bir semtinde bir belediye örgütü kurulmuş ve bu örgüte o tarihe

kadar başka hiçbir kuruluşun sahip olmadığı bazı ayrıcalıklar tanınmıştı. Ancak,

Đstanbul’un diğer semtleri henüz şehremanetinin yetersiz düzeni içinde yaşamını

sürdürmeye devam ediyorlardı. Sonunda, Şürayı Devlet (Danıştay) tarafından

hazırlanan ve 18 Cemaziyelahır 1289 (6 Ekim 1868) tarihinde yürürlüğe konulan bir

Đstanbul Belediye Đdaresi Nizamnamesi (Dersaadet Đdare-i Belediye Nizamnamesi)

ile belediye örgütünün bütün Đstanbul’a yayılması kararlaştırıldı. Bu amaçla

Đstanbul’da Şehremaneti örgütünün yeniden kurulması ve kentin 14 belediye

dairesine ayrılması ön görülüyordu. Bu belediye dairelerinin üstünde Şehremanetinin

şu üç organı bulunacaktı: Şehremini, Şehremaneti Meclisi, Cemiyeti

Umumiye”(Nadaroğlu,1994:198). “Cemiyeti Umumiye üyeleri şehremini

başkanlığında belediye dairelerini başkanları ve bu dairelerin kendi aralarından

seçecekleri üçer kişiden oluşacaktı. Üye olabilmenin şartları en az on yıl Đstanbul’da

ikamet etmek ve Beyoğlu Galata semtinde en az 100.000 kuruşluk bir emlake sahip

olmaktı”(Eryılmaz, 2002:9).

1868 yılına kadar çalışmalar yapılmış ve bu nizamname doğrultusunda

Đstanbul’da bazı belediyeler kurulmuştur. Bu çalışmalar devam ederken 1868 yılında

58

çıkartılan yeni bir nizamnameyle Đstanbul dışındaki vilayetlerde ve kazalarda

belediye örgütü kurulması ön görülmüştü. Bu belediye örgütlerinin organları

belediye başkanı ve belediye meclisinden oluşacaktı. Belediye başkanı hükümet

tarafından atanacak belediye meclisi üyeleri ise beldede emlak sahibi olanlar

tarafından ve erkek hemşehriler tarafından seçiliyordu(Nadaroğlu, 1994:199).

Dersaadet belediye kanunu ve vilayetler belediye kanunu olmak üzere iki

yasanın kabul edildiğini görüyoruz. Đstanbul’un diğer illerden farklı görülmesi

nedeniyle ayrı bir kanunla düzenleme yapıldığı görülmektedir. Đstanbul belediyesinin

kurulmasının diğer illerde ve ilçelerde belediye kurulması çalışmalarında önemli bir

yere sahip olduğu görülmektedir. 1855 ve 1876 Kanuni Esasi arasında belediyelerin

kurulması sürecidir. Dersaadet belediye kanunu daire meclislerinin halk tarafından

seçilmesini öngörmüş ancak bu seçim esası öngörmüşse de uygulamada hayata

geçmemiştir. “Daire meclisleri iki yıllığına halk tarafından seçilecek ve sayıları nüfus

durumlarını göre 8-12 üyeden meydana gelecekti”(Eryılmaz,2002:11).

“Dersaadet belediye kanunu ilk defa tek dereceli seçim esası getirmiş,

demokratik sistemin en önemli ilkeleri olan gizli oy açık tasnif esası benimsenmiştir.

Bununla beraber kanun Avrupa’nın aristokrat geleneğinin bir yansıması olarak seçme

ve seçilme hakkına sahip olabilmek için belirli bir emlak vergisi vermeyi zorunlu

hale getirmiştir”(Eryılmaz, 2002:11).

1876 Kanun-i Esasi Đstanbul ve taşrada kurulacak belediyelerin seçimle iş

başına gelecek meclisler tarafından yönetilmesine ve bunların kuruluş ve görevleri

ile meclis üyelerinin seçim usulünün kanunla belirtilmesini ön görmüştür. Taşrada

kurulacak belediye teşkilatının başında bir başkan, belediye meclisi ve cemiyeti

belediye olmak üzere üç organ bulunacaktı. Belediye başkanı meclis üyeleri

arasından hükümetçe atanacak, üyeler ise halk tarafından seçilecektir, cemiyeti

belediye, belediye meclisi üyeleri ile o zamanki teşkilatlanmada mevcut bulunan

mahalli idare meclisi üyelerinden meydana gelmektedir(Tortop, 1999:3).

59

1868 yılında çıkarılan Dersaadet Belediye Kanunu ile diğer vilayetler

belediye kanunu belediye örgütlenmelerinin kurulması sürecinde temel kanunlar

olmuştur. 1877 tarihinde vilayetler belediye kanunu küçük değişiklikler dışında 1930

tarihinde çıkartılan belediye kanununa kadar yürürlülükte kalmıştır. 1924 tarihinde

Ankara için Ankara şehremaneti kanunu çıkarılmıştır. Bu kanunda seçme ve seçilme

hakkına sahip olabilmek için emlak vergisi verme kuralı kaldırılmıştır. Osmanlı’dan

“Cumhuriyet yönetimi 389 belediye devralmıştır. Bu sayı 1930 yılında çıkarılan

1580 sayılı belediye kanunu ile 492 ye yükselmiştir”(Eryılmaz, 2002:14).

Osmanlı döneminde il özel idarelerinin ortaya çıkışı 1864 tarihli vilayet

nizamnamesi ile başlamıştır. Bu nizamname ile valinin başkanlık ettiği ve her

sancaktan seçilen dörder üyeden oluşan il genel meclisinin bulunduğu bir il özel

yerel yönetimi de kuruldu(Tortop, 1999:4). Bu nizamname ile eyalet yönetiminden il

yönetimine geçilmiş ülke vilayet, sancak, kaza, köylere ayrılmıştır. Bugünkü il genel

meclisinin oluşumu bu kanuna dayanmaktadır.

1864 yılında yapılan düzenlemeyle mülki idarenin her kademesinde,

üyelerinin bir kısmının seçimle iş başına geldiği, idare meclisleri ortaya çıkmıştır. Bu

dönemde vilayetler için iki türlü meclis oluşturulmuştur. Birincisi “vilayet idare

meclisi”, ikincisi ise “vilayet umumi meclisi”(il genel meclisi)’dir. Vilayet umumi

meclisi bugünkü il genel meclisinin kaynağını ve il özel idaresinin çekirdeğini teşkil

etmiştir(Ulusoy, Akdemir, 2002:129). 1913 tarihli “Đdare-i Umumiye-i Vilayet

Kanun-u Muvakkatı” kanunu ili, ilin genel yönetimi ve ilin özel yönetimi olmak

üzere iki bölüme ayırmıştır.

“Muhassıllık Meclisleri Tanzimat’tan sonra vilayet idaresindeki ilk mahalli

kurul uygulamasıdır. Gülhane Hattı Hümayunu ilkel ve adaletsiz bir vergileme

tekniği olan iltizama son vermişti. Muhassıllık örgütü işte bu alandaki boşluğu

doldurmak maksadıyla gerçekleştirilmiştir. Vergilemeye ilişkin sorunların yanı sıra

kendi bölgelerinin özel ve genel bazı sorunlarını da görüşüp karara bağlayan ve esas

itibari ile defterdar, hakim vb. memurlardan oluşan muhassıllık meclislerine ayrıca

yörenin ileri gelenlerinden dört kişide katılıyordu. Gayr-i Müslim tab’a’nın

60

bulunduğu yerlerdeki metropolit (Ortodoksların ruhani lideri) üyeler arasında yer

alıyordu. Đşte bu nedenlerden ötürü muhassıllık kurumu ve muhassıl meclisleri bazı

yazarlar tarafından “Tanzimat’tan sonra eyalet yönetiminde Müslüman ve Hıristiyan

mahalli nüfus guruplarının yönetime katılması” ve “mahalli idare kurullarının sınırlı

bir anlamda ilk örneği” şeklinde nitelendirilmiştir”(Nadaroğlu, 1994:176).

2.1.2. Cumhuriyet Sonrasında Yerel Yönetim

1912 yılında çıkarılan Dersaadet belediyesi hakkındaki geçici kanunu ile

Đstanbul’daki belediye daireleri kaldırılmış, bunların yerine belediye şubeleri

kurulmuştur. Şehremaneti Meclisi yerine de bir Encümen kurulması öngörülmüştür.

Bu sistem 1930 yılındaki 1580 sayılı kanun yürürlüğe girinceye kadar devam

etmiştir.(Tortop, 1999:4). 1930 tarihli belediye kanunundan sonra 1963 yılında kabul

edilen bir kanunla belediye başkanlarının seçimi halk tarafından doğrudan yapılması

öngörülmüştür. 1580 sayılı belediye kanundan sonra 1982 anayasasıyla getirilen

önemli bir değişiklikte Büyükşehir belediyelerinin kurulmasına olanak

sağlanmasıdır. 1984 yılından itibaren 3030 sayılı Büyükşehir belediyelerinin

yönetimine ilişkin kanun ile Büyükşehir belediyeleri kurulmaya başlanmıştır.1580

sayılı kanun 2005 yılına kadar yürürlükte kalmış bu tarihte 5393 sayılı belediye

kanunu çıkarılmıştır.

Đl idareleri ile ilgili olarak 1864 yılında çıkarılan Vilayet Nizamnamesi ile

başlayan sistem 1913 yılında kabul edilen Đdare-i Umumiye-i Vilayet geçici kanunu

ile il genel yönetimi ve il özel yönetiminin birlikte düzenlenmesinden sonra Đl Genel

Yönetimi 1929 yılında 1426 sayılı kanunla kaldırılmıştır. 1987 tarihinde 3360 sayılı

kanunun arkasından 2005 yılında çıkarılan 5302 sayılı kanunla il özel idareleri

düzenlenmiştir.

Türkiye’de iller hem merkezi yönetimin taşradaki temsilcisi hem de bir yerel

yönetim biriminin bulunduğu yerleşim yerleridir. Ancak illerin yerel yönetim birimi

olma özelliği belediyelere oranla daha az bilinmektedir.

61

2. 2. TÜRKĐYE’DE YÖNETSEL ÖRGÜTÜN YAPISI

Türkiye’de kamu yönetimi merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak

üzere iki temel yönetim ilkesi üzerine kurulmuştur. Kamu yönetiminin merkezi

örgütü genel yönetim olarak ifade edilirken merkezi örgüt ve taşra örgüt olmak üzere

ikiye ayrılmaktadır. Yerinden yönetim kuruluşları ise yer yönünden yerel yönetim ve

hizmet yönünden yerel yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

Cumhurbaşkanı merkezi yönetimin en üst basamağı ve yürütmenin de başı olup

yürütmeyle ilgili yönetsel görevler üstlenmektedir. Bakanlar kurulu başbakan ve

bakanlardan oluşmakta ve hükümet adını almaktadır. Hükümet yasama organınca

oluşturulan yasal mevzuatın yerine getirilmesinden sorumludur. Merkezi idarenin

genel yönetiminin oluşturan diğer kurum ve kuruluşlar Danıştay, Sayıştay, milli

güvenlik kuruludur. Genel yönetimin taşra örgütünü ise il, ilçe, bucak yönetimleri

yanında bölge yönetimleri oluşturmaktadır. Genel yönetimin illerdeki temsilcisi ve

yöneticisi vali ilçelerde kaymakamdır.

Yerinden yönetim kuruluşları ise yerel kuruluşlar, hizmetsel kuruluşlar ve

meslek kuruluşları şeklinde oluşmaktadır. Genel yönetimin merkez örgütü ve taşra

örgütü arasında hirerarşik bir yönetsel yapı vardır. Genel yönetim karşısında yerel

yönetim kuruluşlarının özerkliği olup genel yönetimin yerinden yönetim kuruluşları

üzerinde idari vesayet denetimi vardır. Yerinden yönetim kuruluşları idari mali ve

yönetsel özerklikleri ile merkezi idareden ayrılırlar. Ülkemizde yerel yönetim

kuruluşları il özel yönetimi, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve köylerdir.

Bir yerel yönetim birimi olmakla birlikte köyler ayrı bir bütçesi ve tüzel

kişiliği olmadığı gerekçesi ile bazı yazarlarca yerel yönetim birimi olma yönünden

eksiklik olarak değerlendirilmektedir. Ancak daha önce de belirtildiği gibi köyler ilk

ve geleneksel yerleşim birimi ve yönetim birimleridir.

62

Şekil : 1 Yönetsel Yapının Genel Görünümü

Merkez Örgütü Taşra Örgütü Yerel Kuruluşları

- Cumhurbaşkanı - Đl -Đl Özel yönetimi

- Bakanlar Kurulu - Đlçe - Belediye

- Bakanlıklar -Bucak - Köy

- Yardımcı Kuruluşlar

- Bölge

Hizmetsel kuruluşlar

- Danıştay - Üniversiteler

- Sayıştay - TRT

- Devlet Planlama - KĐT’ler

- Milli Güvenlik Kurulu -Emekli Sandığı

- Diğerleri - Diğerleri

- Diyanet Đşleri Başkanlığı Meslek Kuruluşları

- Baro

- Ticaret Odası

- Diğerleri

Kaynak: GÖZÜBÜYÜK, Şeref, Yönetim Hukuku, Genişletilmiş 24.bası, Ankara, s.67.

T.C. Yönetsel Yapısı

Genel Yönetim Yerinden Yönetim Kuruluşları

63

2.3. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN ANAYASAL

ÇERÇEVESĐ

Yerel yönetim kuruluşları 1982 Anayasasından önce Osmanlı devleti

anayasası olan 1876 Kanuni Esasiden başlayarak 1921, 1924, 1961 Anayasalarında

yer almış ve düzenlenmiştir. Her bir anayasa birbirini tamamlar şekilde yerel

yönetimlerle ilgili düzenlemeler yapmıştır. Türk idari yapılanması Tanzimat

döneminde yapılan düzenlemelerle günümüzdeki şekline ulaşmıştır.

1961 Anayasası mahalli idarelerle ilgili düzenlemelere giden ilk Anayasadır.

Daha sonra ise 1982 Anayasası 123 ve 127 maddelerinde mahalli idareler ile ilgili

düzenlemelere yer vermiştir. Anayasa yerel yönetim kuruluşlarını ayrıca

düzenleyerek 127.maddesinde bu kuruluşlarla ilgili düzenleme yapmıştır. Anayasaya

ve Anayasada belirtilen ilkeleri göz önünde bulundurarak yerel yönetim

kuruluşlarının özellikleri şöyle sıralanabilir:

- Yerel yönetim kuruluşlarının kamu tüzel kişilikleri vardır.

- Yerel yönetim kuruluşları Anayasaya göre yerinden yönetim ilkesine

dayanan özerk kuruluşlardır.

- Yerel yönetim kuruluşlarının genel karar organları seçimle işbaşına gelirler

(Gözübüyük, 2006 :114).

1982 Anayasası yerel yönetimlerle ilgili olarak ayrıca şu temel düzenlemelere

de yer vermiştir;

- Yerel yönetim birimi olarak anayasa il özel idareleri, belediyeler ve

köyleri saymıştır.

- Yerinden yönetim ilkesine göre kurulmalarını öngörmüştür.

- Büyük yerleşim birimleri için özel yönetim biçimleri getirilebileceğini

belirtmiştir.

- Yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının sıfatlarını kazanmalarına ve

kaybetmelerine ilişkin konulardaki anlaşmazlıkların karara bağlanmasını

yargıya vermiştir. Bunun dışında görevleri ile ilgili bir suçta ise belediye

başkanlarını yargı kararına göre Đç işleri bakanı görevden alabilir.

64

- Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde bir denetim yetkisi olduğunu

belirtmiş ve bunun yönetimde bütünlüğün ve uyumun bir gereği olduğu açıktır.

- Anayasa Bakanlar kurulunun izni ile kendi ararlarında birlik

kurabileceklerini belirtmiştir.

- Yerel yönetimlere görevleri ile ilgili ve orantılı gelir kaynaklarının

sağlanması gerektiği belirtilmiştir.

Yerel idarelerin görev yetkilerinin düzenlenmesi konusundaki, yerel

yönetimlerin yasayla yasaklanmamış ve başka yönetim birimlerine bırakılmamış olan

bütün hizmetleri görmeye yetkili olduğu genellik ilkesinden farklı olarak liste ilkesi

benimsenmiştir. Ancak bunun yerel yönetimler mantığıyla çelişikliği nedeniyle

yaratacağı katılığı gidermek için yasal düzenlemelerde esneklik

getirilmektedir.(Karahanoğulları, 2001:29). Anayasanın 127 maddesinde belirtildiği

gibi yerel yönetimlerde temel varlık nedeni yerel ihtiyaçların giderilmesidir. Ancak

yerel ihtiyaçlarında yasayla belirtilmiş olmasına ihtiyaç olduğu anlaşılmaktadır.

2.4. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐMLERĐN DAYANDIĞI ĐLKELER

Ülkemizde üniter yapıya sahip bir devlettir. Ülkemizin idari yapısı 1982

anayasasında da belirtildiği gibi merkezden yönetim ve yerinden yönetim sistemine

dayanmaktadır. Merkezi yönetim, yönetimin bütünlüğü ilkesi gereğince yerinden

yönetim kuruluşlarını denetleme yetkisine sahiptir. Bu denetleme yetkisi merkezi

yönetimce yerel yönetimlerin görevlerini kamu yararı gözeterek yürütmesini

düzenlemek amacıyla yapılmaktadır.

2.4.1. Merkezden Yönetim

Merkezden Yönetim, yönetsel hizmetlerin merkezde toplanması ve bu

hizmetlerin merkez ve merkezin hiyerarşiye dayanan yönetim yapısı içinde yer alan

örgütlerce yürütülmesidir(Gözübüyük,2006:37). Merkezden yönetim ilkesi tek olarak

ve çok katı bir şekilde uygulanması başta ekonomik siyasal bir çok nedenle olanaklı

değildir. Ülkeler merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerini birlikte

65

uygulamaktadırlar. Ülkemizde de merkezden yönetim yanı sıra yerinden yönetim

ilkesi uygulanmaktadır.

2.4.2. Yerinden Yönetim

Yerinden yönetim, yerel kamu hizmetlerinin yerel yönetim kuruluşları

aracılığı ile yürütülmesini ifade eder. Ülkenin yerleşim yerlerindeki yerel nitelikli

hizmetlerin ekonomik, siyasal ve sosyal nedenlerle tamamının merkezce

karşılanması olanaksız olup bu hizmetlerden yerel nitelikteki kısmı yerel

kuruluşlarca yerine getirilir. Bu yönetim ilkesi de ülkemizde merkezden yönetim

ilkesi ile birlikte uygulanmaktadır. Yerel yönetim kuruluşları yer yönünden ve

hizmet yönünden olarak ayrılmaktadır. Yer bakımından yerel yönetim örgütleri yer

yönünden yerel yönetim olarak ifade edilmekte, hizmet ölçütüne göre kurulan diğer

yerel yönetim kuruluşları ise hizmet yönünden yerel yönetim olarak ifade

edilmektedir.

2.4.3. Yönetsel Denetleme (Đdari Vesayet )

Yerinden yönetim kuruluşlarını merkezi yönetim organlarının ülke bütünlüğü

ve yönetsel bütünlüğü sağlamak ve yapılan işlerde kamu yararının sağlanması

amacıyla denetim yetkisi vardır. Merkezi yönetimin yerel yönetim kuruluşlarını

denetleme yetkisi merkezden yönetim kuruluşlarına göre çok değildir. “Merkezden

yönetim ve yetki genişliğine dayanan kuruluşlardaki hiyerarşik denetime karşılık

yerinden yönetim kuruluşlarında yönetsel denetim yani idari vesayet vardır”(Tortop

vd., 2006: 50). Ülkemizdeki yer yönünden yerel yönetim kuruluşları ile hizmet

yerinden yönetim kuruluşları merkezi yönetimin yönetsel denetimine tabidir.

2.4.4. Đdarenin Bütünlüğü

Yerinden yönetim ilkesini benimsemiş olsalar da ülkelerin yönetsel yapıları

üniter devletlerde bütünlük taşır. Ülkemizde de üniter yani tekçi bir yönetim yapısına

uygun olarak yönetim bir bütün oluşturur. Yönetsel bütünlük kamu kuruluşları

66

arasında uyum ve birlikte çalışmayı ifade eder. Kamu hizmetlerinin yerine

getirilmesi için yönetsel kuruluşlar arasında yapılan görev dağılımı, yönetimin bir

sistem içinde çalışmasını ve bütünlüğünü bozmaz. Görev ve yetki paylaşımı kamu

kaynaklarında etkinlik, verimlilik sağlanması ve demokratik karar almanın

gerçekleştirilmesi için yapılmaktadır. Bunun dışında yönetimin bölünmesi anlamını

taşımamaktadır. Bu bütünlüğün sağlanmasında hiyerarşik denetim ve vesayet

denetimi etkili ve önemli birer yönetsel araçtır.

2.5. TÜRKĐYE’DE YEREL YÖNETĐM TÜRLERĐ

Türkiye’de günümüzde yerel yönetim birimleri dört örgütlenme

biçimindedir. Bunlar il özel idareleri, köyler, belediyeler ve daha sonra kanunla

kurulmasına olanak sağlanan Büyükşehir Belediyesi biçiminde sıralanabilir.

Aşağıdaki tabloda yerel yönetimlerin organları toplu bir şekilde gösterilmiştir.

Tablo 1 : Türkiye’de Yerel Yönetim Türleri ve Organları

Yerel Yönetimler Yerel Yönetimlerin Organları

Muhtar

Đhtiyar heyeti

Köy

Köy Derneği

Başkan

Đl Genel Meclisi

Đl Özel Đdaresi

Đl Encümeni

Başkan

Belediye Meclisi

Belediye

Belediye Encümeni

Başkan

Büyükşehir Belediye Meclisi

Büyükşehir Belediyesi

Büyükşehir Belediye Encümeni

Görevlerin merkezle yerel yönetimler ararsında bölüşümü bakımından

özellikle il özel idareleri ve köy yönetimleri, zaman içerisinde önemli ölçüde görev

kaybına uğramış bulunmaktadırlar. Bu kuruluşlar için başlangıçta öngörülmüş olan

67

ve geniş alanları kapsayan çeşitli görevler zamanla merkezi yönetime geçmiş

bulunmaktadır. Dolayısı ile bu iki yerel yönetim birimi günümüzde bir bakıma adları

var, kendileri yok kuruluşlar durumundadırlar(TÜSĐAD, 1995: 33).

2.5.1. Köyler

Köy, bir arada yaşayan insanların oluşturdukları en küçük yönetsel yerleşim

birimidir. Köyler, geleneksel yerleşim yerleri olup insanlık tarihi kadar eskidir.

Köyler, Osmanlı imparatorluğundan önce Selçuklular zamanında ve daha öncesinde

görülen ilk ve temel yerleşim birimleridir.

Đl özel idareleri ve belediyelerden Cumhuriyet dönemi öncesinde tüzel kişilik

kazandığı ülkemizde, Köy idareleri 18 Mart 1924 tarih ve 442 sayılı “Köy

Kanunu”yla tüzel kişilik kazanmış ve ilgili kanun hükümlerince yönetilmektedir. 442

sayılı kanuna göre köyler şu şekilde tanımlanmıştır; Nüfusu iki binden aşağı yurtlara

köy denir(Köy Kanunu Md. 1). Ülkemizde Köy sayısı 34.414'dir.

Köy idareleri yerel yönetimlerin biçimlendiği ilk yerleşim birimleridir.

Köylerin belirlenmesinde en önemli ölçüt nüfustur. Köyler, genellikle nüfusu az ve

ekonomik faaliyetlerin tarıma dayalı geleneksel yerleşim birimleridir. Köyler

sosyolojik anlamda iş bölümü ve uzmanlaşmanın az olduğu, geleneksel aile

ekonomisinin ve informel ilişkilerin hakim olduğu ve akrabalık ilişkilerinin önemli

olduğu yerleşim birimleridir. Köyler de diğer yerel yönetim birimleri gibi ortak

ihtiyaçları olan ve bu ihtiyaçların karşılanması için karar organları halk tarafından

seçilen kamu tüzel kişilikleridir. 1924 tarihli ve 442 sayılı kanunla köylere kamu

tüzel kişiliği verilmiştir.

“Köylerin kurulması il idare kurulu, il genel meclisi ve bayındırlık

bakanlığının mütaalası ile içişleri bakanının kararı ile kurulur”(Tortop vd. 2006:

110). Köylerin tüzel kişilikleri ile ilgili değişiklikler yine aynı yöntemle yapılır. Köy

kamu tüzel kişiliğinin görevleri köy kanununda zorunlu işler ve isteğe bağlı işler

olmak üzere ikiye ayrılmıştır.

68

Köy kamu tüzel kişiliğinin organları, köy derneği, köy ihtiyar meclisi ve köy

muhtarından oluşmaktadır. Köy derneği günümüzde işlevini yitirmiş bir organdır.

Köy derneği seçmenlerin toplamından oluşan bir organdır. Köy derneğinin temel

görevi ihtiyar meclisini ve muhtarı seçmek yanında zorunlu işleri yerine getirmektir.

Köy ihtiyar meclisi seçim kanunları gereğince muhtarlık seçiminde olduğu

gibi seçmen kütüklerine yazılan köy seçmenleri tarafından yapılmaktadır. Nüfusu

1000’den az olan köylerde 8, 1001 ve 2000 olan köylerde 10 üye, 2000’den fazla

köylerde 12 üye seçilir. Bunlardan en çok oyu alan yarısı asıl kalanı yedek üyedir

(2972 sayılı Kanun Md.30). Köy ihtiyar meclisleri köy kanununda sayılan görevleri

yapan önemli bir karar organıdır. Đhtiyar meclisi köydeki işlerin hangi sırada nasıl

yapılacağına karar verir. Köy imamı ve köy öğretmeni ihtiyar meclisinin doğal

üyeleridir.

Köyün diğer önemli organı ise muhtardır. Köylü seçmenleri tarafından

seçilen muhtar köy kamu tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Muhtar köyün yürütme

organıdır. Diğer mahalli idarelerden Diğer bir deyişle yer yönünden yerel

yönetimlerden farklı olarak köy muhtarı siyasi bir parti temsilcisi değildir. Köy

muhtarı ve köy karar organları merkezi yönetimin vesayet denetimine tabidirler.

Muhtarlar, Đl merkezine bağlı köylerde valiler, ilçe merkezlerine bağlı köylerde

kaymakamlar tarafından denetlenirler.

Sanayileşmeyle birlikte kentlerin çekiciliği artmış, mülkiyet hukuku ve

tarımdaki makineleşme sonucunda köylerden kentlere doğru sürekli bir göç

yaşanmaya başlamıştır. Sürekli nüfus kaybeden köyler ekonomik sosyal ve yönetsel

açılardan önemini ve ağırlığını giderek yitirmektedirler. Ülkemizde köyler sayıca çok

olmaları yanında coğrafi olarak da çok dağınık yerleşmişlerdir. Ülkenin coğrafi

özellikleri ve kaynakların kıtlığı dikkate alındığında köyler kamu hizmetlerinden

yeterince yararlanamamaktadır. Kırsal yerleşimler, kamu hizmetlerinin yeterince

sağlanamaması nedeniyle nüfusun kentlere göçmesine ve kentlerin plansız ve

düzensiz bir şekilde büyümesine neden olmaktadır. Nüfusun sürekli göç verdiği

69

kırsal kesimde dağınık yerleşim birimleri, temel hizmetlerin ve alt yapı hizmetlerinin

sağlamasının önündeki en büyük engeli oluşturmaktadır.

Köylerden kentlere doğru yaşanan göçün kentlerde önemli sorunlara neden

olduğu görülmektedir. Ülkenin sanayileşme düzeyine uyumlu olarak gerçekleşmeyen

nüfus hareketleri kentsel sorunların kaynağı haline gelmektedir. Yani kentlerle ilgili

olduğu ifade edilen birçok problemin kaynağı kırsal kesimdedir. Sanayileşme

düzeyine paralel olarak gerçekleşmeyen göç, kentlerde ekonomik ve sosyal

sorunlarında doğmasına yol açarken ekonomik ve sosyal kalkınmanın önünde engel

oluşturmaktadır.

Köy kanununda yer alan zorunlu ve isteğe bağlı görevlerin yerine

getirilebilmesi için gelire gereksinim vardır. Köy gelirleri köy kanununda üç gurupta

toplanmaktadır.

- Salma

- Đmece

- Diğer gelirler

Salma köyde oturanlardan ve köyde oturmamakla birlikte köyle maddi ilişkisi

bulunanlardan köyün zorunlu giderlerinin karşılanması için alınan hane başına

belirlenen zorunlu bir vergi olup, salma tutarını köy ihtiyar meclisi saptamaya

yetkilidir. Đmece ise geleneksel bir yöntem olup köyde yaşayanların yardımlaşma ve

dayanışmasını içeren bir yöntemdir. Đmece köyün işlerini yapmak üzere köylülerin

birlikte ve zorunlu çalışmalarını ifade eder. Köyün salma ve imece dışında kalan

diğer öz kaynakları, köylere yeter derecede gelir getirecek nitelikte değildir.

Köyün diğer gelirleri ise cezalar, kiraya verilen veya işletilen gelirleri ile

bağışlardan oluşmaktadır. Köyün işlerinin yapılmasında okul, yol, su, kanalizasyon

gibi alt yapı hizmetlerinin yerine getirilmesinde il özel idareleri yetkili ve görevli

olarak belirlenmiştir. Köy kamu tüzel kişiliği günümüzde işlevini yitirmiş ve idari

vesayetin en fazla kullanıldığı yerleşim birimleri haline gelmiştir. Köy gelirleri,

70

köylerde kanunla verilmiş görevleri yürütmeye yeterli değildir. Köylere ait hizmetler

büyük oranda il özel idareleri ve Bakanlıkların taşra teşkilatlarınca yürütülmektedir.

Köy giderleri köy kanununda belirtilen gelirlerinin yine köy kanununda

belirtilen zorunlu ve isteğe bağlı görevlerin yerine getirilebilmesi için harcanan

paralardır. Köy kanununu md. 18 ve 19 da köy köyün zorunlu ve isteğe bağlı

giderleri belirtilmiştir. Köy korucu ve imamları ile köyün diğer zorunlu vergi ve

harcamaları zorunlu giderleri olarak belirtilmiştir.

2.5.2. Đl Özel Đdaresi

Đl özel idareleri ile ilgili düzenlemeler 1913 tarihli Đdare-i Umumiye-i Vilayet

Kanununu ile değişikliğe uğrayan Đdare-i Umumiye-i Vilayet yasasına

dayanmaktadır. “Bu Kanun il genel yönetimi ve aynı zamanda il özel yönetimi ile

ilgili hükümler içermekte idi. Adı geçen yasa il özel idareleri ile ilgili yapılan kimi

düzenlemelere rağmen temel metin olma özelliğini muhafaza etmektedir.”(Tortop

vd. ,2006: 128)

“Đdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu yerini 1929 yılında 1426 sayılı Kanuna

bırakmıştır. 1913 tarihli Kanunun, 1929 düzenlemeleriyle il genel yönetimle ilgili

hükümleri kaldırılarak il özel yönetimi ile ilgili düzenlemeleri yürürlükte kalmıştır.

Bu hükümler de 1987 de yayınlanan 3360 sayılı Kanunla değişikliğe uğramıştır. Đl

özel idareleri konusunda yapılan en son değişiklik 2005 yılında yapılmıştır. 5302

sayılı Đl Özel Đdaresi Kanunu 22 Şubat 2005 tarihinde TBMM’de görüşülmüş ve 4

Mart 2005 tarihli resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir”(Tortop vd. ,2006:

128) Đl özel idareleri kanunla kurulurlar. Türkiye’de illerde kurulu bulunan il özel

idarelerinin sayısı 81’dir.

Đl özel idareleri diğer yerel yönetim kuruluşları ile birlikte Anayasanın 127.

maddesinde gösterilerek organlarının seçimle oluşturulduğu bir kamu tüzel kişiliği

olduğu ifade edilmiştir. 2005 yılında yürürlüğe giren 5302 sayılı kanun il özel

idarelerini ”il halkının mahalli nitelikteki ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan

71

ve karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe

sahip kamu tüzel kişileri” olarak tanımlamış ve daha önceki görev ve

sorumluluklarına oranla daha geniş görev ve sorumluluklar yüklemiştir. Đl özel

idarelerinin görevleri 5302 sayılı Kanunun 6.maddesinde sıralanmıştır. Yeni

düzenlemeyle eski Kanunda tek tek sayılan görevler yerine hizmet alanları

sıralanmıştır. Đl özel idaresinin görev alanları il sınırlarını kapsamaktadır. Đl özel

idaresinin il sınırları içinde yerine getirmesi gereken görevleri:

- Sağlık,

- Tarım,

- Sanayi ve ticaret,

- Đlin çevre düzeni planı,

- Bayındırlık ve iskan,

- Toprağın korunması,

- Erozyonun önlenmesi,

- Sosyal hizmet ve yardımlar,

- Yoksullara mikro kredi verilmesi,

- Çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları,

- Đlk ve ortaöğretim kurumlarına arsa temini, binaların yapımı, bakımı ve

onarımının sağlaması şeklindedir.

Đl özel idarelerinin Belediye sınırları dışındaki görevleri ise:

- Đmar,

- yol, su, kanalizasyon, katı atık,

- Çevre,

- acil yardım ve kurtarma,

- Kültür, turizm,

- Gençlik ve spor,

- Orman köylerinin desteklenmesi,

- Ağaçlandırma park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye sınırları

dışında yapmak, olarak belirtilmektedir.

72

Đl özel idaresinin görevleriyle, köy ve belediye, büyük şehir belediyeleri

görevleri arasında eşgüdüm ve uyum sağlama görevi il valisine bırakılmıştır. Đl çevre

planının hazırlanmasında ve uygulanmasında ise valinin koordinasyonunda büyük

şehirlerde, büyük şehir belediyeleri, diğer illerde ise il belediyesi ve il özel idaresi

birlikte çalışır. Đl özel idaresi kanununun altıncı maddesi ek fıkrasına göre; Merkezi

idare tarafından yürütülen görev ve hizmetlere ait yatırımlardan ilgili bakanlıkça

uygun görülenler, il özel idareleri eliyle de gerçekleştirilebilir. Bu yatırımlara ait

ödenekler, ilgili kuruluş tarafından o il özel idaresi bütçesine aktarılır. Đl özel idaresi

bu yatırımların yüzde yirmi beşine kadar olan kısmı için kendi bütçesinden harcama

yapabilir. Merkezi idare, ayrıca, desteklemek ve geliştirmek istediği hizmetleri proje

bazında gerekli kaynaklarını ilgili il özel idaresine aktarmak suretiyle onlarla işbirliği

içinde yürütebilir. Bu kaynak ve ödenekler özel idare bütçesi ile ilişkilendirilmez ve

başka amaçla kullanılamaz. Yine aynı ek maddenin ek fıkrasında Đl özel idaresi

bütçesinden, emniyet hizmetlerinin gerektirdiği teçhizat alımıyla ilgili harcamalar

yapılabilir. Đl çevre düzeni plânı; valinin koordinasyonunda, Büyükşehirlerde

Büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte

yapılır. Đl çevre düzeni plânı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından

onaylanır. Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyelerinde il çevre düzeni

planı ilgili Büyükşehir Belediyeleri tarafından yapılır veya yaptırılır ve doğrudan

Belediye Meclisi tarafından onaylanır. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik

sırası, il özel idaresinin malî durumu, hizmetin ivediliği ve verildiği yerin gelişmişlik

düzeyi dikkate alınarak belirlenir(Đl Özel Đdaresi kanunu Madde 6).

Đl genel meclisi, il özel idaresinin karar organıdır. “5302 sayılı Đl Özel Đdaresi

Kanununa göre valinin il genel meclisinin başkanı olma görevine son verilmiştir.

Böylelikle il özel idarelerinin özerkliğini zedeleyici bir uygulama yürürlükten

kaldırılmıştır”(Sobacı, 2005: 47). Yeni Đl Özel Đdaresi Kanunu eski kanunda “Đl

Daimi Encümeni” olan kurulun ismini “Đl Encümeni“ olarak değiştirmiştir. Đl

Encümeni, il özel idaresinin yürütme organıdır. Kanun, il genel meclisi

başkanlığından valiyi alırken, il encümeninin başkanlığından almamıştır.

5302 sayılı Kanunun 42 ve 43.maddelerinde il özel idaresinin gelir ve

73

giderleri sıralanmıştır. Buna göre il özel idaresinin gelirleri:

- Kanunlarla gösterilen il özel idaresi vergi, resim, harç ve katılma payları.

- Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylar.

- Genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler.

- Taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle

değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler.

- Đl genel meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek

hizmet karşılığı ücretler.

- Faiz ve ceza gelirleri.

- Bağışlar.

- Her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler.

- Diğer gelirlerden oluşmaktadır.

5302 sayılı kanunun 43 maddesine göre Đl özel idaresinin giderleri şunlardır:

- Đl özel idaresi binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini,

yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler.

- Đl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen

maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim

harcamaları ile diğer giderler.

- Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.

- Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve

diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.

- Đl genel meclisince belirlenecek ilkeler çerçevesinde köylere veya

köylerin aralarında kurdukları birliklere yapılacak yardımlar.

- Đl özel idaresinin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili

ortaklık payı, üyelik aidatı giderleri.

- Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri.

- Yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak sosyal hizmet ve

yardımlar.

- Dava takip ve icra giderleri.

74

- Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.

- Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak

ödemeler.

- Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle

birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri.

- Sosyo-kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.

- Özel idare hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve

araştırması giderleri.

- Doğal afet giderleri.

- Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer

giderler.

Đl Özel Đdarelerinin üç organı vardır. Bunlar;

- Vali

- Đl genel meclisi

- Đl Encümeni

Vali Merkezi idarenin illerdeki temsilcisidir. Valiler Đl Özel idarelerinde Đl

özel idarelerinin ve yürütme organının başıdır. Vali merkezi idarenin ildeki en üst

yetkilisidir. Đç işleri bakanlığınca önerilen vali ilde hükümetin temsilcisi olarak özel

idarenin başıdır. Kaymakamlar da aynı şekilde hükümetin ilçedeki temsilcisi ve

idarenin temsilcisidir. Kaymakamlar valilere karşı sorumludurlar.

Đl genel Meclisi il özel idaresinin karar organıdır. Đl genel meclisi üyelerinin

tamamı ve başkanı seçimle belirlenir. Her ildeki nüfus sayısına göre il genel meclisi

seçilmektedir. Buna göre:

- Nüfusu 25.000 e kadar olan ilçelerde 2

- Nüfusu 25.001 den 50.000 e kadar olan ilçelerde 3

- Nüfusu 50.001 den 75.000 e kadar olan ilçelerde 4

- Nüfusu 75.001 den 100.000 e kadar olan ilçelerde 5

75

- Nüfusu 100.000 den yukarı olan ilçelerde her 100.000 nüfus için bir üye ilave

edilerek il genel meclisi sayıca oluşturulmaktadır.

3360 sayılı eski kanunla Đl Daimi Encümeni olarak adlandırılan il Encümeni

Đl özel idaresinin yürütme organı olup valinin başkanlığında 10 üyeden oluşur. Đl

Encümeninin on üyesinden beşini il genel meclisi gizli oyla kendi arasından seçerken

kalan beş üye ise biri ildeki mali işler kuruluşunun başındaki kişi olmak üzere vali

tarafından diğer kurum amirleri arasından seçilir. Tüm encümen üyelerinin süresi bir

yıldır.

Đl özel idareleri yerel yönetim organı olarak faaliyet gösteren birimler iken

uygulamada bu çok fazla bilinmemektedir. Gerçekten il özel idareleri konu ile ilgili

olmayanlar arasında başında valinin bulunduğu ve merkezi hükümetin illerdeki

temsil edildiği yerler olarak bilinmektedir. Görevlerin merkezle yerel yönetimler

arasında bölüşümü bakımından özellikle il özel idareleri ve köy yönetimleri zaman

içinde önemli ölçüde görev kaybına uğramış bulunmaktadırlar. Bu kuruluşlar için

başlangıçta öngörülmüş olan ve geniş alanları kapsayan görevler zamanla merkez

yönetimine geçmiş bulunmakta, dolayısıyla bu yönetim kuruluşlar adları var kendi

yok kuruluşlar haline gelmiştir(TÜSĐAD, 1995: 33). Đl özel idareleri merkezi

hükümetçe de yapılan işleri yapmakla görevli olmaları nedeniyle ayrı bir yönetim

kademesi olarak yer alamamıştır. Yapılan işlerin finansmanında da merkezi

yönetimin etkin oluşu nedeniyle il özel yönetimlerinin merkezi hükümetin temsilcisi

gibi düşünülmesine neden olmuştur. Ayrıca bu kuruluşlarda denetim ve onay

makamı olarak valinin bulunması il özel yönetimlerinin yerel olma niteliğini

zayıflatmaktadır. Avrupa ülkelerinde bizdeki il özel yönetimlerinin görevlerinin

çoğunlukla belediyeler tarafından yerine getirildiği görülmektedir. Aynı şekilde

köyler de başında muhtarın bulunduğu ve merkezi hükümetin işlerini köydeki

takipçisi ve uygulayıcısı olan idare olarak düşünülmektedir. Uygulamada gerçek

anlamda, merkezden özerk olarak bilinen yerel yönetimler belediyeler olarak öne

çıkmıştır.

76

2.5.3. Belediyeler

Toplumlar tarihsel süreçte tarımsal üretimden sanayi üretimine ve sanayi

toplumuna doğru geçerken farklı yerleşim yerleri toplumların siyasal, ekonomik,

sosyal hayatına damgasını vurmuştur. Sanayi devrimi üretimin biçimini ve üretim

ilişkilerini çok köklü bir biçimde değiştirirken, kökenleri devlet kadar eski olan

kentlerin yerine yeni üretim mekanları olarak hızla büyüyen günümüz kentlerinin

ortaya çıkmasına neden olmuştur. Kentsel alanların nüfusu, doğumla artan nüfus

artışları dışında, kırsal alandan gelen göçlerle sürekli artış göstermektedir.

Günümüzde kırsal alanların ağırlığı azalırken kentlerin nüfus yoğunluğu artmakta,

üretim ve tüketimin toplandığı alanlar olarak giderek önem kazanmaktadır. Yeni

üretim yapısına bağlı olarak, nüfus artışları nedeniyle artan ve ağırlaşan ekonomik

sorunlar özellikle kentsel alanlarda pek çok sorun doğurmuştur. Kentler bir yandan

özgürlüğü sembolize ederken diğer taraftan zor koşulların ve sefaletin sembolü

olarak da anılır olmuştur. Sanayi devrimi ile tarih sahnesine çıkan işçi sınıfının

kitlesel üretim yapan fabrikalarda toplanması ve kentlerde yoğunluğun artması,

kentleri üretimin ve tüketimin gerçekleştirildiği mekanlara dönüştürmüştür. Kentsel

alanların üretimin ve tüketimin merkezleri konumuna gelişi, ulaştıkları nüfus

büyüklüğü ve yoğunlukları nedeniyle bu yerleşim alanlarını, dolayısıyla bu alanların

yönetiminin önemini artırmıştır. Sosyal sorunların çözülerek ekonomik ve sosyal

yaşamın sürdürülebilmesi yönetimlerin etkin ekonomik ve sosyal politikalar ortaya

koyması ile olanaklıdır. Sanayi toplumu olarak nitelendirilen yeni toplumsal yapıda

kentsel alanların yönetim ve hizmet birimi olan, yerel yönetimler, kırsal yerleşim

yerlerinin yönetimlerine oranla çok daha ön planda ve çok daha önemli hale

gelmektedir. Yerel yönetim birimi olarak belediye hızlı kentleşmeye bağlı olarak öne

çıkan bir yerel yönetim birimidir.

Belediyeler sayıca çoğalarak, belediyelerin kapsadığı alanlar genişlemekte ve

hizmet sunduğu topluluklar nüfus bakımından giderek büyümektedir. Belediyeler

giderek daha fazla kaynağa ve giderek büyüyen bütçelere sahip yerel yönetim

kuruluşları olmaktadır. Türkiye’de belediyeler, kentleşmenin artmasıyla giderek daha

fazla sayıda nüfusa hizmet veren birimler haline gelmektedir. Aşağıdaki tabloda

77

kentsel alanların kırsal alanlar karşısında nüfus artışı izlenmektedir. Tablo 2 yerleşim

alanlarının nüfus bakımından oranlarını vermektedir. Tabloda yer alana yıllar

kentleşmenin önceki yıllara oranla giderek daha fazla hız kazandığı 1970 yılından

başlamıştır. Tabloya bakıldığında kent nüfusunun artışına bağlı olarak, belediyelerin

yerel yönetimler içerisindeki öneminin önümüzdeki dönemlerde artarak süreceği

görülmektedir. Tabloda yer alan 2008 yılı nüfus rakamları Adrese Dayalı Nüfus

Kayıt Sistemi’ne (ADNKS) göre ortaya çıkan nüfus sayım sonuçlarıdır.

Tablo 2: Türkiye’de Kent ve Kır Nüfusu.

Kaynak: TÜĐK (Genel Nüfus Sayımı Đstatistikleri)

Cumhuriyet dönemindeki belediyelerle ilgili ilk düzenleme 1930 Tarihinde

1580 sayılı yasa ile yapılan Belediye Kanunudur. 2004 yılında yapılan kamu

yönetimi reformu kapsamında yerel yönetim birimleri de bu reformdan etkilenmiş ve

başta Belediye Kanunu olmak üzere değişiklikler yapılmıştır. “Bugün yürürlükte

olan Kanun 03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunudur. 1930 Cumhuriyet

ilan edildikten sonra uzun bir süre valiler belediye başkanlığı görevini de

üstlenmişlerdir. 1948 yılında Ankara ve 1954 yılında Đstanbul’da ilk defa belediye

başkanlığı valilik görevinden ayrılmıştır. 1961 Anayasası ile mahalli idare

birimlerinin seçimle işbaşına geleceği belirtilmiştir. 19.07.1963 tarih ve 307 sayılı

kanunla belediye başkanlarının halk tarafından seçilmesi benimsenmiştir. Đlk mahalli

seçimler 1963 yılında yapılmış ve ilk defa seçmenler tarafından seçilmiş belediye

başkanları görev başına gelmiştir”(Tortop vd.,2006: 149).

YIL

TOPLAM NÜFUS

KENT NÜFUSU (ĐL, ĐLÇE)

%

KIR NÜFUSU (BELDE,KÖY)

%

1970 35.605.176 13 691 101 38,45 21 914 075 61,55

1975 40.347.719 16 869 068 41,81 23 478 651 58,19

1980 44.736.957 19 645 007 43,91 25 091 950 56,09

1985 50.664.458 23.926.262 53,03 23 798 701 46,97

1990 56.473.035 33 326 351 59,01 23 146 684 40,99

2000 67.803.927 44 006 274 64,90 23 797 653 35,10

2008 71.517.100 53 611 723 74,96 17 905 377 25.04

78

21 Mart 2008 tarihinde kabul edilen 5747 sayılı büyükşehir belediyesi

sınırları içerisinde ilçe kurulması ve bazı kanunlarda değişiklik yapılması hakkında

kanun’a göre toplamı 3225’i bulan ilk kademe, belde belediyelerinden 1120 tanesinin

tüzel kişilikleri kaldırılarak köy ve mahalleye dönüştürülmüştür. Bu kanun ile

Türkiye’deki belediye sayısı 2105’e düşürülmüştür. Ancak Danıştay tüzel kişilikleri

kaldırılan belediyelerin itiraz etmeleri halinde seçime girebileceğine karar vererek bu

konuda yeni bir tartışmayı başlatmıştır. 5747 sayılı yasa sonrası belediye sayısı tablo

3’deki gibidir.

Tablo 3 : Türkiye’de Belediye Sayısı

BELEDĐYE TÜRÜ SAYISI

BÜYÜKŞEHĐR BELEDĐYESĐ 16

ĐL BELEDĐYESĐ 65

ĐLÇE BELEDĐYESĐ 892

BELDE BELEDĐYESĐ 1132

TOPLAM 2105

Kaynak : www.mahalli- idareler gov.tr (Erişim : 10.06.2008)

Yeni Kanunla belediye kurulması ile ilgili olarak değişiklik yapılmış 1580

sayılı Kanun Belediye kurulması için 2000 nüfusu yeterli ölçüt olarak düzenlerken,

5393 sayılı Belediye Kanunu 5000 nüfusu belediye kurulması için gerekli nüfus

ölçütü olarak düzenlemiştir. 5393 sayılı belediye kanunu madde 4 e göre; Nüfusu

5.000 ve üzerinde olan yerleşim birimlerinde belediye kurulabilir. Đl ve ilçe

merkezlerinde belediye kurulması zorunludur. Đçme ve kullanma suyu havzaları ile

sit ve diğer koruma alanlarında ve meskûn sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına

5.000 metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde belediye kurulamaz. Köylerin

veya muhtelif köy kısımlarının birleşerek belediye kurabilmeleri için meskûn

sahalarının, merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskûn sahasına azami 5.000

metre mesafede bulunması ve nüfusları toplamının 5.000 ve üzerinde olması gerekir.

Aynı maddenin devamında belediyelerin kuruluşuna ilişkin olarak düzenlemeye yer

verilmiştir. Buna göre: Danıştayın görüşü alınarak müşterek kararname ile o yerde

belediye kurulur. Yeni iskân nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5.000 ve üzerinde olan

herhangi bir yerleşim yerinde, Đçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek

79

kararnameyle belediye kurulabilir. 5393 sayılı belediye kanununun 11.maddesi

belediye tüzel kişiliğinin sona ermesini düzenlemektedir. Buna göre: Nüfusu 2.000'in

altına düşen belediyeler, Danıştayın görüşü alınarak, Đçişleri Bakanlığının önerisi

üzerine müşterek kararname ile köye dönüştürülür. Tüzel kişiliği kaldırılan

belediyenin tasfiyesi il özel idaresi tarafından yapılır. Bu belediyenin taşınır ve

taşınmaz malları ile hak, alacak ve borçları ilgili köy tüzel kişiliğine intikal eder.

5393 sayılı belediye kanununun Belediyelerin görev ve sorumluluklarına

ilişkin düzenlemeler 14.maddesinde gösterilmiştir. Belediyelerin görevleri yeni

düzenlemeyle şu hizmet alanlarında toplanmıştır: Belediye, mahallî müşterek

nitelikte olmak şartıyla;

- Đmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi

sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım,

kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve

yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet

ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi

hizmetlerini yapar veya yaptırır. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000'i geçen

belediyeler, kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açar.

- Okul öncesi eğitim kurumları açabilir; Devlete ait her derecedeki okul

binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir, her türlü araç,

gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir; sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilir ve

işletebilir; kültür ve tabiat varlıkları ile tarihî dokunun ve kent tarihi bakımından

önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlayabilir; bu amaçla bakım

ve onarımını yapabilir, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden

inşa edebilir. Gerektiğinde, öğrencilere, amatör spor kulüplerine malzeme verir ve

gerekli desteği sağlar, her türlü amatör spor karşılaşmaları düzenler, yurt içi ve yurt

dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara belediye

meclisi kararıyla ödül verebilir. Gıda bankacılığı yapabilir.

80

- Belediye, kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen

mahallî müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır(5393

sayılı belediye kanunu md.14).

Belediye kanununun 14.maddesinde görüldüğü gibi ülkemizde belediyelerin

görev ve yetkilerinin belirlenmesinde genellik ve liste yöntemleri adeta birlikte

benimsenmiştir. Liste anlayışı belediyelerin yasalarında sayılan görevlerin dışına

çıkamadıkları yeni görevlerin ancak yasal düzenlemelerle verilebileceği bir

yöntemdir. Ancak 5393 sayılı kanunla belediyelerin bir kısım görevleri isteğe bağlı

görevlerle belediyelerin kendi istek ve çabalarına bırakılmıştır.

Belediyelerin organları belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye

başkanıdır. Belediye başkanı yürütme, belediye meclisi ve belediye encümeni ise

belediyenin karar organıdır. Belediye başkanı, belediyenin belediye tüzel kişiliğinin

temsilcisidir. Belediyelerin organlarının görev süresi seçimlerin yenilenme süresi

olan 5 yıldır.

Belediye meclisi belediyenin genel karar organı olup belde halkı tarafından

seçilen üyelerden oluşur. Belediye meclisinin alacağı kararlar belediye başkanına

gönderilir. Belediye başkanının geri göndermediği kararlar kendiliğinden kesinleşir.

Kararda meclisin ısrarı karşısında belediye başkanı karar aleyhinde yargıya

başvurabilir. Kesinleşen belediye meclisi kararları yedi gün içerisinde o yerin en

büyük mülki amirine gönderilir. Mülki amire gönderilmeyen kararlar yürürlüğe

girmez. Mülki amiri hukuka uygun bulmadığı kararlar aleyhine yargıda dava açabilir.

Siyasal partiler aldıkları oy oranında belediye meclisinde temsilci bulundururlar.

Buna göre nüfusa orantılı olarak oluşacak olan belediye meclisi üye sayısı şu

şekildedir;

- Nüfusu 10.000 ve daha az olan belediyelerde 9

- Nüfusu 10.001 ve 20.000 ararsında olan belediyelerde 11

- Nüfusu 20.001 ve 50.000 ararsında olan belediyelerde 15

- Nüfusu 50.001 ve 100.000 ararsında olan belediyelerde 25

81

- Nüfusu 100.001 ve 250.000 ararsında olan belediyelerde 31

- Nüfusu 250.001 ve 500.000 ararsında olan belediyelerde 37

- Nüfusu 500.001 ve 1.000.000 ararsında olan belediyelerde 45

- Nüfusu 1.000.000 dan fazla olan belediyelerde meclis üyesi aynı sayıda

üyeden oluşur.

Belediye meclisi kendi arasından seçeceği üyelerden ve belediyenin yetkili

birim amirlerinden oluşan belediye encümenini seçer. Belediye encümeni de

belediyenin karar organıdır.

Belediyelerin kanunla kendilerine verilen görevlerin yürütülebilmesi hiç

kuşkusuz yeterli kaynaklara sahip olmalarına bağlıdır. Belediyelerin öz kaynak

gelirleri vergiler, harçlar ve harcamalara katılım paylarından oluşmaktadır.

Belediyelerin bu gelirlerinin oranlarını ve miktarlarını merkezi yönetim

belirlemektedir. Vergiler emlak, çevre temizlik, ilan ve reklam, eğlence, haberleşme

ve tüketim vergilerin oluşmaktadır. Harçlar ise başta bina yapım ve onarım harcı

olmak üzere ticari işlemlerden kaynaklanan harçlardan oluşmaktadır. Katılım payları

ise su, kanalizasyon yol gibi harcamalara katılım paylarından oluşmaktadır. 2005

yılında yapılan yeni düzenlemeye göre belediye gelirleri şu şekildedir:

- Kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve katılma payları.

- Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay.

- Genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler.

- Taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle

değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler.

- Belediye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek

hizmet karşılığı ücretler.

- Faiz ve ceza gelirleri.

- Bağışlar.

- Her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler.

- Diğer gelirler. (Belediye kanunu md. 59).

82

2.5.4. Büyükşehir Belediyeleri

Hızlı kentleşme sonucunda büyük kentlerin daha çok büyümesi belediye

sınırlarının dışında düzensiz ve plansız gelişmelere yol açarak belediyelerin yetersiz

kalmasına neden olunca metropol kentlerin ve hizmetlerinin yönetimi için aranılan

çözümler Büyükşehir belediyelerini gündeme getirmiştir.

“Türkiye’de ki kentleşme hareketi, bazı farklılıklarına rağmen, az gelişmiş ve

gelişmekte olan ülkelerin kentleşme süreçlerine benzemektedir. Sanayileşmiş

toplumlarda kentleşme süreci ile Türkiye’de ki gibi gelişmekte olan ülkelerde

kentleşme süreci sosyo-ekonomik gelişimlerine bağlı olarak birbirinden elbette ki

farklı şekilde gerçekleşmektedir”(Görmez, 1997:13). Sanayileşme ile birlikte

ekonomik ve toplumsal yapı değişirken bu yeni üretim şekli yerleşim yerlerinin de

değişmesine neden olmuştur. Çünkü tarıma dayalı üretim yapısının dağınık ve küçük

yerleşim yerleri sanayileşme ile birlikte yerini makineye dayalı büyük topluca

yaşanılan nüfus yoğunluğunun çok arttığı kentlere bırakmıştır. Kentlerin büyümesi

ile kentlerdeki sorunlarda büyümeye başlamıştır. Ancak kentsel sorunlar özünde

sanayileşme ve sanayileşme sonucunda oluşan sınıfsal toplum yapısının sorunları

olarak ortaya çıkmaktadır.

Türkiye’de Büyükşehir yönetimlerine ilişkin olarak Anayasada doğrudan bir

düzenleme yer almamakla birlikte; 1982 Anayasasının 127.maddesinin üçüncü

fıkrasında Kanun “büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir”

denilmek suretiyle dolaylı bir düzenlemenin olduğu tespit edilmektedir. “Büyükşehir

belediyeleri Anayasa’nın 127.maddesinde yer alan hükme bağlı olarak 1984 yılında

çıkarılan 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanunla

düzenlenmiştir”(Tortop vd.,2006: 215). Daha sonra 2004 tarih ve 5216 sayılı

Büyükşehir Belediyesi kanunu ile düzenleme yapılmıştır.

3030 sayılı kanundan farklı olarak 5216 sayılı kanun Büyükşehir yönetimi

kurulabilmesi için 750.000 bin nüfusu şartını getirmiştir. 5216 sayılı kanuna göre

Büyükşehir belediyesi: En az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu

83

belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve

sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve

karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisini, ifade

ettiği belirtilmiştir.

Kanunda belirtildiği gibi ; “Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla

10.000 metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam

nüfusu 750.000’den fazla olan il belediyeleri, fiziki yerleşim durumları ve ekonomik

gelişmişlik düzeyleri dikkate alınarak kanunla Büyükşehir belediyesine

dönüştürülürler” denmektedir. 5216 sayılı Kanunla Büyükşehir Belediyesi

Kanununa göre bu belediyelerinin yapmakla yükümlü oldukları sosyal görevleri

şöyle sıralanmıştır:

- Sağlık merkezleri, hastaneler, gezici sağlık üniteleri ile yetişkinler, yaşlılar,

engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik olarak her türlü sosyal ve kültürel

hizmetleri yürütmek, geliştirmek ve bu amaçla sosyal tesisler kurmak, mesleki beceri

kazandırma kursları açmak, işletmek veya işlettirmek. Bu hizmetleri yürütürken

üniversiteler, yüksekokullar, mesleki liseleri, kamu kuruluşları ve sivil toplum

örgütleri ile işbirliği yapmak,

- Afet riski taşıyan veya can ve mal güvenliği açısından tehlike oluşturan

binaları insandan tahliye etmek ve yıkmak,

- Gerektiğinde sağlık, eğitim ve kültür hizmetleri için bina ve tesisler yapmak,

kamu kurum ve kuruluşlarına ait bu hizmetlerle ilgili bina ve tesislerin her türlü

bakım ve onarımlarını yapmak, gerekli malzeme desteğini sağlamak.

Büyükşehir Belediyesinin organları, Belediye Meclisi, Belediye Encümeni ve

Belediye Başkanıdır. Büyükşehir belediye meclisi, Büyükşehir belediyesinin karar

organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşur.

Büyükşehir belediye başkanı Büyükşehir belediye meclisinin başkanı olup,

Büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları, Büyükşehir belediye meclisinin

doğal üyesidir.

84

5216 sayılı Büyükşehir belediyesi kanununun 14. maddesine göre meclis

kararlarının yürürlüğe girmesi düzenlenmiştir. Buna göre Büyükşehir belediye

başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde

gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir.

Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de

Büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar

kesinleşir. Büyükşehir belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar

aleyhine idarî yargıya başvurabilir. Kararlar, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi

gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine

gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü

kararlar aleyhine on gün içinde idarî yargı mercilerine başvurabilir(5216 sayılı kanun

md.14).

Büyükşehir belediyesinin gelirleri ise kanunun 23. maddesinde şu şekilde

gösterilmiştir;

- Genel bütçe vergi gelirleri tahsilât toplamı üzerinden ilçe ve ilk kadem

belediyelerine verilen paylardan Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecek

oranlar içinde ayrılarak Đller Bankası tarafından gönderilecek pay.

- Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri

tahsilât toplamı üzerinden Maliye Bakanlığı tarafından hesaplanıp, ertesi ayın

sonuna kadar ilgili Büyükşehir belediyesine yatırılacak % 5 pay.

- 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan oran ve esaslara göre

Büyükşehir belediyesince tahsil olunacak at yarışları dahil müşterek

bahislerden elde edilen Eğlence Vergisinin % 20’si müşterek bahislere konu

olan yarışların yapıldığı yerin belediyesine, % 30’u nüfuslarına göre

dağıtılmak üzere diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerine ayrıldıktan sonra

kalan % 50'si.

- Büyükşehir belediyesine bırakılan sosyal ve kültürel tesisler, spor, eğlence

ve dinlenme yerleri ile yeşil sahalar içinde tahsil edilecek her türlü belediye

vergi, resim ve harçları.

85

- Hizmetlerin Büyükşehir belediyesi tarafından yapılması şartıyla 2464

sayılı Belediye Gelirleri Kanununda belirtilen oran ve esaslara göre alınacak

yol, su ve kanalizasyon harcamalarına katılma payları.

- Kira, faiz ve ceza gelirleri.

- Kamu idare ve müesseselerinin yardımları.

- Bağlı kuruluşların kesin hesaplarındaki gelirleri ile giderleri arasında

oluşan fazlalık sonucu aktarılacak gelirler.

- Büyükşehir belediyesi iktisadî teşebbüslerinin safi hasılâtından

Büyükşehir belediye meclisi tarafından belirlenecek oranda alınan hisseler.

- Büyükşehir belediyesinin taşınır ve taşınmaz mal gelirleri.

- Yapılacak hizmetler karşılığı alınacak ücretler.

- Şartlı ve şartsız bağışlar.

- Diğer gelirler.

Belediyeler kendilerine verilen zorunlu ve isteğe bağlı görevleri arasında imar

sağlık ve sosyal yardım zabıta ve kentsel hizmetler ile ilgili olanlarıdır. Günümüzde

belediyeler zorunlu görevlerini tam olarak yerine getirmekte zorlanmaktadırlar.

Belediyelerin yeterli kaynaklara sahip olamayışı yeterli teknolojik araç gereç ve

uzman personele sahip olamayışı görevlerini yerine getirememesinin başta gelen

nedenleridir. Büyükşehir yönetimleri dışında Belediyelerin kentsel altyapı ve temel

hizmetler dışında ekonomik ve sosyal uygulamalara sahip olamadıkları

görülmektedir. Bu yetersizlikler içinde belediyelerin sosyal politika işlevleri sosyal

yardım alanı içine sıkışmaktadır. Planlama ve kalkınma programlarının yerini piyasa

ve fiyat mekanizmasına bırakması, yerel yönetimlerin gücünü aşan şekilde görevler

yüklenmesi, sonucunda yerel düzeyde sosyal politikalar yeterince oluşturulamamakta

ve uygulanamamaktadır.

Küreselleşme süreci ile birlikte kamunun daraltılması ve özelleştirilmesi

politikaları yerel yönetimlerde de daralma ve bu yönetimlerin işlevlerinde

özelleştirmeler getirmiştir. Kamu girişimciliğinin savurganlık ve etkinsizlik olarak

değerlendirilmesi sonucunda devletin dolayısıyla yerel yönetimlerin etkinlik

alanlarının daraltılması ile sonuçlanmıştır. Hizmet alanlarındaki özelleştirmeler

86

sonucunda yerel yönetimlerin, yatırımcı, denetleyici, geliri yeniden dağıtıcı

işlevlerinde azalmalar olmuştur. Bu uygulamalar yerel yönetim sosyal politikalarına

olumsuz yansımıştır.

2.6. YEREL YÖNETĐMLERĐN BÜTÇELERĐ

Yerel yönetim bütçelerinin yerel yönetimlerin işlevlerini yerine getirmekteki

önemi daha önce vurgulanmıştı. Ancak yerel yönetimler merkezi yönetime bağlı

yönetim kademeleri olarak bu yönetimlerin bütçe kısıtı ya da sınırı merkezi yönetim

bütçeleri olduğu açıktır. 1929 dünya ekonomik krizinden sonra 1980’li yıllara kadar

özellikle gelişmiş ülkeler daha dengeli bir gelir dağılımı sağlayabilmek için kamu

harcamalarını devamlı olarak artırmışlardır. “Kamu harcamalarının artmasının

nedenleri arasında, geçmişte ortaya çıkan işçi hareketleri ve Sovyetler tehlikesi,

yaşanan büyük ekonomik bunalımlar, iki büyük dünya savaşının ortaya çıkarttığı

yıkımın doğurduğu sefalet gibi nedenler vardır. Bu yüzden, 20. yüzyılın başlarına

kadar devam eden “ekonomide çok küçük bir devlet” anlayışı, yerini 20. yüzyılın

ikinci yarısından itibaren “ekonomide giderek büyüyen bir devlet” anlayışına

bırakmış, müdahaleci ve dengeleyici devlete duyulan gereksinim artmıştır”(Özdemir,

2006:162).

1980 li yıllara gelindiğinde ise kamu harcamalarında daralma görülmeye

başlanmıştır. Dolayısıyla, 1980’lerden itibaren, vergileri artırıcı baskılar artık

vergilerin azaltılması yönünde olmuştur. Küreselleşme ile birlikte artan uluslar arası

rekabet ülke yönetimleri üzerinde bir baskı yaratmıştır. Ülkeler sermaye çekebilmek

ya da yatırımcıların kaçırılmaması, için vergilerde azaltmaya gitmişlerdir. Bu ise

kamu bütçesini yani içerisinde yerel yönetimlere verilen payları ve sosyal

harcamaların finansman payının da bulunduğu bütçenin daralmasını ifade etmektedir.

Yerel yönetim paylarının görece yükseldiği dönemler bulunmakla birlikte bu daralma

yerel yönetimlerin bütçelerinin dolayısıyla faaliyetlerinin sınırlarının daralmasını

ifade etmesi bakımından önemlidir. Dünyada yaşanan bu konjonktür ülkemizin

kendine özgü koşullarını ortadan kaldırmamakta ancak desteklemektedir. Ülkemiz

yerel yönetimlerinin bütçeleri konjonktürel gelişmelerin dışında ve öncesinde de

87

gelişmiş ülkelerdeki yerel yönetim bütçelerinin oldukça gerisindedir. Daralan kamu

bütçeleri ülkemiz gibi temel gelirleri merkezi hükümetlerin yardımlarından oluşan

yerel yönetimler açısından bir olumsuzluktur.

Belediyeler günlük yaşantımızda ekonomik, sosyal, kültürel nitelikte pek çok

temel kamu hizmeti sunan kuruluşlardır. Yerel yönetimler bu hizmetleri sunarken

kaynağa gereksinim duyarlar. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında kamu

hizmetleri ile görevlerinin hem de gelir kaynaklarının dengeli ve adaletli bir biçimde

bölüştürülmesi mali denkleştirme olarak ifade edilmektedir(Keleş, 1987:65). Yerel

yönetimlere verilen görevlerin yerine getirilebilmesi için kaynaklara sahip olmaları

çok önemli ve gereklidir. Yerel yönetimlerin kaynak sağlama bakımından, merkezi

yönetimden bağımsız vergi alabilme ve kaynak yaratabilme olanağına göre

bağımlılık sistemi ve bağımsızlık sistemi olarak iki grupta ele alınmaktadır. Ancak

bu iki sistemi ülkelerde saf olarak uygulama olanağı bulunamamaktadır. Ülkeler bu

iki sistemi de değişik ağırlıkta birlikte uygulamaktadırlar. Mali denkleştirmede

görevlerin yerine getirilmesinde yeterli kaynak ayrılması, görevlerin sahipsiz

kalmaması, gelir kaynaklarının çifte vergilendirilmemesi, görevlerin ve görev

alanının açıkça belirtilmesi ilkelerine uyulması gerekmektedir. Ülkemizde Yerel

yönetimlerin başlıca gelir kaynakları;

- Devlet gelirlerinden alınan paylar,

- Belediyelerin özkaynakları,

- Devletin, merkezi yönetimin yardımları,

- Borçlanmalardır.

Yerel yönetimlerin Gayri Safi Milli Hasıladan aldıkları pay düşüktür.

Günümüzde kamu harcamalarının çok küçük bir bölümü yerel yönetimlerce büyük

bölümü ise merkezi yönetimce yapılmaktadır. Avrupa ülkelerinin bazılarında bu oran

eşite yakın ya da kimilerinde daha fazladır. Bu oranlar yerel yönetimlerimizin yerel

hizmetlerin önemli bir kesiminin üzerinde yönetim yürütme yetkisinden yoksun

olduğunu açıkça göstermektedir. Türkiye’de yerel yönetimler tüm kamu personelinin

88

%10 unu çalıştırmaktadırlar. Bu oran F.Almanya’ da % 31, Japonya’da % 65,

ABD’de % 60, Norveç’te ve Đsveç’te % 70 dolayındadır(TÜSĐAD, 1995: 33). Bu

durum yerel yönetimlerin işlevlerini ve hizmetlerin yerine getirilmesi önündeki

önemli bir engeldir. “Sağlıksız ve sahte bir kentleşme olgusu özellikle büyük kent

belediyelerinin büyük boyutlara varan akçalı sorunlarının temel kaynağını

oluşturmaktadır”(Güven, 1977:33). Özellikle büyük kentlere olan hızlı nüfus akışı

bu sorunların artışı yönünde gittikçe belirgin bir baskı yaratmaktadır. “Tüm belediye

birimlerinde vergi gelirleri temel kaynak niteliğinde olup özellikle küçük

belediyelerde gelir potansiyelinin düşük olması nedeniyle orta ve büyük birimlerine

kıyasla özel yardım ve fonların payları göreli daha yüksektir”(Falay, 1997:4)

Transfer harcamalarının yerel yönetim bütçeleri içindeki payının arttığı, bunda borç

ödemelerinin önemli bir unsur olduğu görülmektedir. Aşağıdaki tabloda yerel

yönetimlerin belli dönemlerde Gayri Safi Milli Hasılaya oranı görülmektedir. Bu

tabloda yerel yönetimlerin kaynak yapısının yıllar ve dönemler itibari ile çok

değişmediği bunun dışında Avrupa ülkelerine oranla yerel yönetim kaynaklarının

oldukça düşük kaldığı görülmektedir.

Tablo 4 : Yerel Yönetim Gelirlerinin GSMH Đçindeki Oranı (1)

Yıl 1980 1985 1990

1995 2000 2001 2002 2003 2004

%

Oran 1,24 1,94 2,38 3,17 4,33 4,90 3,69 3,61 3,73

Kaynak : DPT

(1)Belediyeler,Đl Özel Đdareleri, Đller Bankası ve Su-Kanalizasyon Đdareleri, Doğalgaz ve Toplu Taşıma Đşletmeleri. Belediyelerde kaynak yetersizliğinin nedenleri arasında en önemlileri,

belediyelerin merkezi yönetime mali bağımlılığı, kentlerde artan nüfus,

belediyelerde bütçe ve vergi, anlayışının gelişmemesi, politik kaygılar nedeniyle

harcama katılım paylarının vatandaşlardan alınamayışı sayılmaktadır. Ancak her

bakımdan özerklik isteyen belediyelerin merkezi yönetimden yardım istemeleri

çelişki oluşturmaktadır. Bunun dışında kaynak yetersizlikleri nedeniyle ülke içinden

89

ve uluslar arası finans piyasalardan borçlanan belediyeler, çeşitli altyapı ve diğer

kent projelerinde zaman zaman ulusal sınırlar dışında küresel finans piyasalarına

kredi için başvurmaktadırlar. Uluslar arası Finans piyasaları için gerçek anlamı ile

yerelleşmenin ötesinde yerel yönetimler kredi pazarı oluşturma tehlikesi vardır.

Hizmetlerin özelleştirilmesi ve fiyatlandırılması da etkinlik tartışmaları saklı kalmak

kaydıyla aynı tehlike içinde olabilmektedir. Đller bankasının belediye kredilerinde ve

teknik hizmetlerindeki gerilemeler bu tehlike kuşkusunu artırmaktadır. Böyle bir

finansman yöntemi hem belediye aktiflerinin küçülmesi sonucunu hem de sermaye

birikiminin dış ülkelere aktarılarak ülke içinde birikimin yetersiz kalması sonucunu

doğurmaktadır.

Belediye gelirlerinin türlerine bakıldığında ise aşağıdaki tabloda görüldüğü

gibi gelirlerin önemli bir bölümünün özel yardım ve fonlar kaleminden oluştuğu

gözlenmektedir. Belediyelerin öz gelirleri toplam içerisinde çok düşük düzeyde

kalmaktadır. Bu nedenle belediyelerin borçlanma oranlarının son derece yükseldiği

ifade edilmektedir. Aşağıdaki tablo yerel yönetim gelir ve harcamalarının yapısı yer

almaktadır. Tablodan anlaşıldığı gibi Yerel yönetimlerin gelirlerindeki kompozisyon

yıllar itibari ile çok büyük değişiklikler göstermemiştir. Belediyelerin gelirleri

ararsında yer alan merkezi yönetimden alınan yardımlar politik bir içerik taşımakta

kriz dönemlerinde ve politik yakınlıklara göre değişmektedir. Bu ise bu gelirlerin

borçlarda olduğu gibi istikrarlı bir kaynak olmadığını göstermektedir.

Yerel yönetimlerin kaynak bakımından merkezi hükümetin yardımlarına

bağımlılığı özellikle belediyelerin özerkliğini tehdit eden bir nokta olarak

vurgulanmaktadır. Belediyelerin istikrarlı ve bağımsız gelir kaynaklarına sahip

olması özerklik açısından son derece önemli sayılmaktadır. Belediyelerin memur

alımlarında merkezi hükümetten izin almaları da aynı şekilde özerkliğe ters bir

uygulama olarak nitelendirilmektedir. Tablo 5’te mahalli idarelerin gelir ve

harcamalarını gösteren veriler yer almaktadır. Tabloda gelir ve harcama tutarları

değil bu turtaların toplam rakamlar içinde kapladığı yer diğer bir ifadeyle toplam

içindeki oranları olarak verilmiştir.

90

Tablo 5. Mahalli Đdarelerin Gelir ve Harcamalarının Yüzde Dağılımı (1)

1980 1985 1990 19995 2000 2003 2004

GELĐRLER 100 100 100 100 100 100 100

1.Vergiler 50 65.2 73.3 65.9 66.4 53.7 58.5

2.Vergi Dışı

Normal Gelirler

37.8 25.9 17.1 17.9 21.9 19.3 17.3

3. Faktör gelirleri 12.2 8.9 9.6 16.2 11.7 27 24.2

HARCAMALAR 100 100 100 100 100 100 100

1.Cari Harcamalar 52 43.1 51.9 33.7 33.4 39.5 48.5

2.Yatırım

Harcamaları

34.7 48.2 28.2 27.1 31.1 35.7 34.9

3.Cari Transferler 4 4.9 16.2 30.1 22.7 12.5 11.7

4.Sermaye

Transferleri

8.3 3.8 3.7 9.1 12.8 12.3 4.9

KAYNAK: DPT

(1) Belediyeler, Đl Özel Đdareleri, Đller Bankası, Su-Kanalizasyon Đdareleri Doğalgaz ve

Toplu Taşıma Đşletmeleri.

Belediyelerin giderlerine bakıldığında ise belediyelerin giderlerinin cari

harcamalarda toplandığı buna karşın yatırım ve transfer harcamalarının payının

toplam giderler içinde düşük kaldığı görülmektedir. Yıllar itibari ile bakıldığında

giderlerin dağılımında çok büyük değişiklik ve farklılıklar söz konusu olmadığı

görülmektedir. Harcamaların cari harcamalar içinde personele ödemeler ve hizmet

yönetimi giderlerine yapıldığı ifade edilmektedir.

Türkiye de yerel yönetimlere ayrılan gelirlerden en büyük payı belediyeler

almaktadır. Belediyeler en çok nüfusa hizmet veren kuruluşlardır. Yerel yönetimlerin

gelir gider dengesini yakalayamaması sonucunda dış finansal piyasalar ile bağlar

kurduğu ve borçlarında bir artış olduğu gözlenmektedir. Đller bankası dışında dış

finansal piyasalardan borç almaları, belediyelerin projelerinin ve harcamalarının

üzerinde uluslar arası şirketlerin daha fazla etkin hale gelmeleri sonucunu

doğurmaktadır.

91

Belediyelerin gelir ve gider yapıları hakkında genel olarak altı çizilecek

noktalar şunlardır;

- Belediye gelirlerinin GSMH’ya olan oranı küçük değişimler dışında aşağı

yukarı aynı olmuştur.

- Belediye gelirlerine bakıldığında devlet yardımları, özgelirler ve

borçlanmalar tablosu borçlanmalar dışında çok değişmemiş , % 35 oranında devlet

yardımlarında oluşmuştur.

- Belediyelerin yatırım harcamalarının % 20 gibi bir oranda gerçekleştiği

görülmekte bu ise Cumhuriyet döneminde giderek azalan bir seviyeyi ifade

etmektedir.

- Belediyelerin gelirleri GSMH karşısında esnek değildir. GSMH’daki

azalışlar çok etkilemektedir.

- Belediye gelirleri politik bir özellik göstermektedir. Hükümete yakın

olan belediyeler bu yardımlardan daha kolay yararlanabilmektedir.

Mali sermaye ile 1980 sonrasında daha fazla ilişki kurulmuş ve finansal

sermayenin belediye gelirleri içindeki payı giderek artmıştır (Güler Ayman, 2006:

211-214). Bu gelişme sonucunda Đller bankası yerel maliye sistemindeki konumunu

yitirme sürecine girmiştir. Bu süreçte altyapı yatırımlarının finansmanında kamu

kaynaklarının kullanımından vazgeçilerek, sektörün yerli ve yabancı mali piyasalara

bağlanmasını öngören politikalar etkili olmuştur(Güler Ayman, 1997b:29 ). Dış

borçlanmalar daha çok büyük belediyelerce gerçekleştirilmekte ve borç alınan

projeler daha çok ulaşım, doğalgaz sistemi, su kanalizasyon sistemleri olmaktadır.

Bu süreç hizmetlerin fiyatlandırılarak piyasaya açılması biçiminde devam

etmektedir. Uluslararası şirketler borçları proje kapsamında vererek denetlemeye ve

yönetmeye çalışmaktadır. “Yeterli sermaye birikiminin olmadığı, adil ve oturmuş bir

vergi düzeninin tesis edilemediği ve yatırımların finansmanına büyük gereksinim

duyulan ülkelerde dış borçlanma, bugüne değin sermaye ve kaynak açığını

gidermede bir çıkış yolu olarak görüle gelmiştir”(Doğanyiğit, 1999: 75).

Borçlanmanın sürekli bir kaynak oluşturmaması ve ilerideki yerel yöneticilerin bütçe

yapma olanağını daralttığı, zorunlu olan ve üretken yatırımlar için borç alınması

92

gerektiği dikkate alınmalıdır. Yerel yönetimlerin gelir ve giderler kompozisyonu

temel olarak devletin sosyo-ekonomik konumunun işlevlerinin değişmesinden

etkilenmektedir.

2.6.1. Đller Bankası Đller bankası yerleşim birimlerinin imar faaliyetlerini ve altyapı faaliyetlerini

desteklemek amacıyla kurulmuştur. Đller bankası 1933 tarihinde 15 milyon TL

sermaye ile belediyeler bankası adıyla kurulmuştur. Bankanın ortakları yerel

yönetimler ve kamu tüzel kişilikleridir. Banka yerel yönetimlere merkezi yönetimce

kaynak aktarımına da aracılık yapmaktadır. Đller bankasının görevleri beş grup olarak

ele alınmaktadır;

- Yerel yönetimlere kentsel planlama ve alt yapı yatırımları için

kredi sağlamak,

- Aynı birimlerin aynı konulardaki yatırımları üstlenerek yapmak

ya da yaptırmak,

- Yerel yönetimlere bu işler için gerekli araç-gereç ve malzemeyi

sağlamak,

- Yine aynı birimlerin taşınır ve taşınmazları sigorta ettirmek,

- Tüzüğünde izin verilen diğer görevleri yapmak(Güler Ayman,

1997a: 55).

Đller bankası yerel yönetimlerin altyapı yatırımlarının finansmanında önemli

bir kuruluş olarak görev yapmıştır. Özellikle mali bakımdan güçsüz olan yerel

yönetimlerin altyapı projelerine teknik destek ve finansman sağlaması iller

bankasının önemini artırmıştır.

Yerel yönetimlerin mali ve teknik destek gereksinimi sonucu kurulan

belediyeler bankasının adı değişerek 1945 yılında iller bankası olmuştur. Đller

bankasının yerel yönetimlerin alt yapı üst yapı ve diğer konulara ilişkin mali,

yönetsel ve teknik desteği önemlidir. Đller bankası ile ilgili olarak bankanın şeffaf

93

olmayışı, sadece banka olarak çalışması gerektiği ve diğer görevlerini bırakması gibi

eleştiriler yapılmaktadır. Đller banksının görevini tamamlamış bir kuruluş mu olduğu

yoksa etkinliğinin artırılarak sürdürülmesi gereken bir kuruluş mu olduğu, sadece bir

kredi bankası gibi çalışması gerektiği konuları tartışılmaktadır. Ancak iller desteğine

sahip olması önemli ve gerekli görülmektedir. Ülkemizdeki çok sayıda küçük

belediye düşünüldüğünde bu belediyelerin kredi ve teknik destek ihtiyacını başka

yerlerden sağlayamayacağı gerçeği dikkate alındığında bu kuruluşun son derece

önemli ve işlevsel bir kuruluş olduğu görülmektedir. Ancak bankanın teknik personel

ve araç-gereç yönünden güçlendirilmesi artan birim sayısı ve nüfus karşısında

yetersiz kalmakta, bankanın her bakımdan güçlendirilmesi gerekmektedir. “Đller

bankası kuruluşundaki gerekçeler belediyelerimizin alt yapı ve bunların

karşılanmasında destek ihtiyacı, geçerliliğini bugün hızlı kentleşme olgusu nedeniyle

daha da fazla korumaktadır”(Çoker, 1997: 35). Bankanın özerk bir kuruluş olması

ancak özerkliğin sağlanmaması nedeniyle bankanın yönetimi ve kararları üzerinde

yerel yönetimlerin etkisinin azalarak merkezi yönetimin etkinliğini zaman içinde

artırdığı diğer bir eleştirisi konusudur. Bu özerliğin sağlanamaması nedeniyle yerel

yönetimlerin gerekli destekten yoksul kaldıkları görülmektedir. Bu açıdan

bakıldığında özerk kuruluşların desteği olan bankanın kendisinin özerk olmayışı

çelişki gibi görünmektedir.

Yerel yönetimlerin yasalarında yapar ya da yaptırır ifadesi yerel yönetimlerin

bu hizmetleri, hatta bu işlere ait projeleri bile dışardan satın alabilme olanağı

vermektedir. Bu olanak bu hizmetlerin yapılması ve işletilmesini piyasaya açarak

fiyatlandırılması biçiminde kamusal mal ve hizmetlerin özel mal ve hizmet gibi

değerlendirilme sürecini tamamlamaktadır. Yerel altyapı yerel yönetimlerin temel

görevleri arasında olup özellikle büyük kentlerde büyük mali kaynak gerektiren ve

girişimcilerin, müteahhitlerin, uluslararası şirketlerin üzerinde durdukları ve

izledikleri karlı bir alandır. Yerel yönetimlerin görev alanlarında yapılan hizmet satın

alınması ve özelleştirmeler ile yerel yönetimlerin özellikle belediyelerin hizmet

alanlarını piyasaya bıraktıkları görülmektedir. Bu durum dar anlamda endüstri

ilişkileri istemine doğrudan önemli etkiler yaparken geniş anlamda sosyal

politikalarını da önemli ölçüde etkilemektedir.

94

“Yerel altyapı finansmanı ve yatırımı teknik değil, öncelikle politik bir

sorundur. Bir yanıyla ulusal çıkarlara bir yanıyla toplumsal eşitlik sorununa uzanır.

Bu nedenle iller bankasının değişimi sıradan bir kurumsal-örgütsel kaderi temsil

etmez. Buna ek olarak yerel maliye sistemini, genel kamu maliyesini, uluslar arası

mali sistemi ve yatırım boyutu ile iç ve dış inşaat sanayi ile inşaat sektörünü içeren

büyük bir alana ilişkindir. Đller bankasının konumunu, rolünü ve geleceğini böyle bir

alanı kucaklayan iktisadi politikalar belirlemektedir”(Güler Ayman, 1997a:66).

Đller Bankası, amacı ve görevi itibariyle tamamen bir yerel yönetim

bankasıdır. Yerel yönetimlere hizmet sunmak için kurulmuştur, yerel yönetimler

dışında başka bir görevi yoktur. Yasal niteliği ve başlangıçtaki kuruluş şekli de,

özerk bir kuruluş olarak, yerel yönetimlerin altyapı sorunlarını gidermek amacıyla

kurulduğunu göstermektedir. Bankanın yerel niteliğini belirleyen bir diğer unsur da

kullandığı kaynaklarının ve sermayesinin hemen hemen tamamının yerel

yönetimlerden gelmesidir. 1995 yılı itibariyle Banka sermayesinin %75’i yerel

yönetimlerden gelmektedir. Bunun %65’i belediyelerden, %5.5’i Đl Özel

Đdarelerinden ve %4.5’i de köy idarelerinden kaynaklanmaktadır

Yerel yönetimlerin projelerinin finansmanında yurt içi kaynakları ve bunun

içinde de kamu kaynaklarına başvurulması yerel yönetimlerde piyasa zorlamaları,

yönlendirmeleri karşısında bağımsızlık açısından önemlidir. Yerel yatırımların

finansman sisteminde kamu kredilerini güçlendirmek, kamu kredilerini özel sermaye

kredileri ile dış kredi kullanımını yönlendirecek, güçlü bir araç olarak kullanmak, bu

amaçla kamu kredileri sistemini merkezi olarak yönetmek amaçlarına yönelik olarak

iller Bankası'nın güçlendirilmesi öncelik taşımalıdır(Berk, 2003: 91).

95

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

SOSYAL POLĐTĐKA KAVRAMI,

SOSYAL POLĐTĐKANIN DOĞUŞU VE GELĐŞĐMĐ

Toplumsal düzeni sağlamaya yönelik önlem ve uygulamaları sosyal politika

olarak tanımlamak olanaklıdır. Sosyal politika toplumun, ekonomik, sosyal ve

siyasal sisteminin devamlılığını sağlar. Sosyal politikalar toplumsal olarak zayıf ve

korumasız olan kesim ve sınıflara yönelik politikalar bütünüdür. Sosyal politika da

diğer sosyal bilim dallarının olduğu gibi sosyal disiplinin diğer alanları ile çok yakın

ilişki ve etkileşim içindedir. Sosyal politikanın en yakın ilişkili olduğu alanlar başta

ekonomi, sosyoloji, hukuk ve siyaset bilimi olmak üzere çeşitlidir. Sosyal politika

alanında bilimsel bilgiye, sosyal politikanın diğer bilim dalları ile ilişkilerini ve

etkileşimini diğer bir deyişle toplumsal olanın bir bütün oluşturduğunu göz ardı

ederek ulaşmak olanaklı değildir. Sosyal politika çok disiplinli bir alan özelliği

göstermektedir. Sosyal politika bilim dalının diğer bir özelliği ise normatif bir bilim

dalı oluşudur. Sosyal politika olması gerekenle ilgilenerek, düzetme yönünde bilgiler

ortaya koyan bir bilim dalıdır.

3.1. SOSYAL POLĐTĐKA KAVRAMI

Sosyal politika kavramını dar ve geniş anlamda tanımlamak olanaklıdır.

Sosyal politikanın bir bilim dalı olarak ortaya çıkışı sanayi devrimi ile birlikte

olmuştur. Sosyal politika dar anlamda sanayi devrimi sonrasında ortaya çıkan işçi

sınıfı ile üretim araçlarının sahibi olan sermayedar sınıfın çıkar çatışmalarını konu

edinen bilim dalıdır. Ancak insanlık tarihi boyunca üretim ilişkilerinin zayıf ve güçlü

kesimleri, grupları ve sınıfları olmuş sosyal politika ihtiyaç olarak her çağda var

olagelmiştir. Sermaye ve emek arasındaki ücret ve kar çelişkisi konusu dar

anlamdaki sosyal politikanın temel ilgi alanıdır. Đşçi sınıfının sermaye karşısında

güçsüz ve korumasız oluşu karşısında, sosyal politikalar işçi sınıfına yönelik

uygulamaları içermektedir. Dar anlamda Sosyal politikanın ortaya çıkışı bu bilim

dalının üretim ve bölüşüm ilişkileri ve ekonomik olgularla çok yakın ilişki içinde

96

olduğunu ifade eder. Çünkü sınıf çelişkileri temelinde üretim ve bölüşüm ilişkilerine

dayalı olarak ortaya çıkmaktadır. Soysa politika dar anlamda kapitalist sistemin

ortaya çıkardığı ve bu sistemin önemli bir parçası olan bilim dalıdır. Sanayi

devriminin ilk dönemlerinde Sermayenin karını daha çoklaştırabilmek için maliyet

unsurlarından birisi olan işçilik ücretlerinde en az gidere ulaşma çabası, işçileri

sefalet koşullarına itmiştir. Đşçilerin bu duruma örgütlü tepkileri ve muhalefeti ve

devletin karışmacı bir rol üstlenmesi ile sosyal politikalar oluşturulmaya başlamış,

işçiler çalışma koşullarında ve ücretlerde iyileştirmeler sağlayabilmişlerdir. Sosyal

politika çalışma barışının, toplumsal düzenin ve devamlılığın bir güvencesi olmuştur.

“Dar anlamda sosyal politika toplumda var olan sınıfsal ilişkiler, devinimler,

savaşımlar ve çelişkiler karşısında devleti ve hukuksal düzeni ayakta tutmaya ve

korumaya dönük çalışmaları içeren bir uğraş alanıdır”(Talas, 1992:15).

Geniş anlamıyla sosyal politika ise sadece işçi sınıfının korunmasına yönelik

olarak değil tüm toplumsal kesimlere yönelik olarak ortaya konan önlemler bütünü

olarak ifade edilebilir. Geniş anlamda sosyal politikanın konuları başta istihdam,

gelir dağılımı, işsizlik, sendikalar, toplu pazarlık, sosyal güvenlik, vergi politikaları,

endüstriyel demokrasi olmak üzere oldukça geniştir. Geniş anlamda sosyal politika

sadece çalışan sınıfları ve onların sorunlarını değil yaşlıları, çocukları, bakıma

muhtaçları, işsizleri, de içine alarak endüstriyel ilişkilerden ve ekonomiden daha çok

konuyu kapsamına almaktadır. Geniş anlamda sosyal politika topluma bir bütün

olarak bakar. Toplumun tüm sınıflarına yönelik olarak eğitim, sağlık, konut, çevre ve

gıda sağlığı, toplumun sosyal ve kültürel gelişimi gibi birçok konuda politikalar

geliştirir.

Sosyal politika temel olarak ekonomik olaylardan doğan toplumsal sorunların

incelenmesini içeren bir bilim dalıdır. Sosyal politika genel olarak tanımlanırsa

ekonomik bakımdan güçsüz olanları korumaya yönelik önlemler bütünüdür. Sosyal

politika toplumun refahı ve mutluluğunu sağlamaya çalışır. Bu bilim dalının konusu

sosyal nitelikteki sorunlardır. Sosyal politika dar anlamda işçi sınıfının çalışma

yaşamındaki sorunlarını inceleyen bilim dalı olarak tanımlanırken geniş anlamda

sosyal politikanın konusu ve kapsamı oldukça geniştir.

97

Geniş anlamda sosyal politika sanayi devrimi sonrasında oluşan yeni

toplumsal yapıda sosyal adaleti, sosyal barışı sağlayan, sanayi toplumunun yarattığı

sosyal riskleri, işsizlikleri, dengesizlikleri gidererek refahı toplumsal tabana yayarak

toplumsal gelişmeyi inceleyen bilim dalı olarak tanımlanabilir.

Günümüzün sosyal politika sorunlarına bakıldığından işsizlik, gelir dağılımı,

ücretler, sosyal güvenlik, çalışma koşullarının iyileştirilmesi, işçi ve işveren

arasındaki endüstriyel ilişkilerin düzenlenmesi sosyal yardıma ve bakıma muhtaç

kesimlerin korunması belli başlı sosyal politika sorunları olarak görülür.

“Sosyal politika”yı, toplumdaki tüm sosyal grupların barış ve çalışma

ahengini temin etmek, tam istihdamı sağlayarak işsizliği önlemek, çalışma şartlarını

düzelterek insan haysiyetine yaraşır bir çalışma düzeni kurmak herkesin yaptığı işe

uygun insanca yaşamasını sağlayacak düzeyde ücret almasını temin etmek, sosyal

sigortalar ve sosyal yardım kurumları vasıtasıyla kişi ve toplumu yarın endişesinden

kurtaracak sosyal güvenlik sistemini kurmak; vergi adaletiyle milli gelirin adil

dağılımını sağlayıp, sosyal adaleti gerçekleştirerek refahı yaygınlaştırmak toprak ve

tarım reformu ve geri kalmış bölgelere yeni yatırımlar yaparak bölgeler arası

dengesizlikleri ortadan kaldırmak, kadın erkek eşitsizliğini ortadan kaldıracak

önlemleri almak, toplumun sağlıklı bir çevrede yaşaması için çevre ve doğayı

koruyucu önlemeler almak, kısacası toplumu ve bireyleri korumak ve geliştirmek

için alınan, uygulanan ve alınması uygulanması düşünülen sürekli ve dinamik

tedbirler ve önlemler paketi olarak tanımlayabiliriz”(Kocaoğlu, 1997:21-22). Sosyal

politikanın çok geniş bir kapsamının olduğunu ve çok dinamik bir yapıya sahip

olduğunu görmekteyiz. Sosyal politika normatif bir bilim dalıdır. Çünkü sosyal

politika toplumda olması gerekenle ilgilenen düzenleme ve düzeltme amacı taşıyan

bir disiplindir.

Tuna ve Yalçıntaş’a göre geniş manada sosyal siyaset dar manadaki sosyal

siyasetten belli başlı iki noktada ayrılmaktadır;

98

- Dar manadakinin aksine olarak geniş manada sosyal siyaset iki sınıf

sınırının dışına taşmakta ve diğer bütün sosyal sınıf ve gurupların

problemleri ile uğraşmaktadır.

- Zaman ve tarih bakımından da sınır aşılmakta, dar manada sosyal

siyaset sanayi devriminin başladığı XVII. Yüzyılın son çeyreği ile XIX.

Yüzyıldan bu yana olan ve endüstri devrimine bağlı bulunan problemlerle

uğraştığı ve sanayi ihtilalinin bir ürünü olduğu halde geniş manadaki sosyal

siyaset tarifinin içine iki bin yıl öncesinden Roma ve Bizans

Đmparatorluklarından bu yana ortaçağların feodal rejimindeki problemlerle

günümüzün işçi-işveren münasebetleri dışında kalan meseleleri

girmektedir(Tuna ve Yalçıntaş, 1997:30).

Sosyal politika ekonomi bilimini kapsamına almakla birlikte ekonomi

biliminden daha geniş bir alanı kapsamaktadır. Çünkü çalışanları, çalışmayanları ya

da sendikalı işgücü ile sendikasız çalışanları yani istihdamın tamamını ve sosyal

problemlerin tümünü inceleyen bir kavram olarak sosyal politika çok daha geniş bir

disiplindir. Sosyal politika bu geniş kapsamı ile başta ekonomi olmak üzere birçok

disiplinin bilimsel bilgilerinden yararlanılan çok disiplinli bir bilim dalıdır. Sosyal

politika tüm insanların mutluluğunu sağlamaya çalışan ve toplumsal barış amacı

taşıyan bir bilim dalıdır.

“Bütün ekonomik sistemlerin amacı daha çok üretim değildir. Daha çok

üretim her ekonomik örgütlenmenin amaçlarından yalnızca biridir. Böyle de olmak

gerekir. Çünkü, daha öncede değinmiş olduğumuz üzere, mademki ekonomik

sistemler, son bir tahlilde, kişileri daha çok refaha ulaştırmaya çalışmaktadırlar, o

halde, bu sonuca ulaşmak için ürettiklerini, başka bir deyimle ulusal gelirleri daha

adil bir biçimde dağıtmaya da yönetmelidirler. Tabiatile ulusal gelirin daha adil bir

biçimde dağıtımını sağlamak, başka deyimle ekonomik ve sosyal adalet gelirde

değişiklik istemek değildir. Gereken ve istenen, ulusal gelirin dağılımında yoksula,

gereksinim içinde olanlara, mülksüzlere sosyal politika bakımından bir öncelik

tanıyarak, devletin topluma karşı sorumluluğunu artırmaktır. O halde, söz konusu

olan, gelirin dikey bir biçimde dağılışını sağlamak değildir. Bunun için, gelir eşitliği

99

gözetmeksizin bütün ekonomik sistemlerin temelinde bir sosyal adalet düşüncesi

vardır”(Talas, 1980:13).

3.2. SOSYAL POLĐTĐKANIN ORTAYA ÇIKIŞI

Sosyal politika 18.yüzyılda Đngiltere’de başlayan endüstri devrimi ile birlikte

ortaya çıkmıştır. Endüstri devrimi o zamana kadar kas gücüne dayalı olarak yapılan

tarımsal üretimin yerine mekanik güce dayalı sanayi üretimini getirmiştir. Endüstri

devrimi ile birlikte üretim biçimi ve üretim ilişkileri değişmiş yeni bir toplumsal

sistem ortaya çıkmıştır.

Sosyal politikanın gelişmesi ve önem kazanması sanayi devriminin doğup,

oluşup yayılması siyasal rejimlerin özgürlükçü ve sosyal adaletçi yanlarının ağırlık

kazanması ile olmuştur. “Şu halde sosyal politika ve onun içinde yer alan sosyal

ekonomi bir bilimsel disiplin olarak çok eski bir oluşun adı değildir”(Talas, 1983:1).

“Endüstrileşme gelişmelerin ve zenginliğin kaynağı olduğu kadar sorun ve

çatışmalarında kaynağı; ancak endüstrileşme sonrası ortaya çıkan emek ve sermaye

arasındaki mücadelede batıda siyasal demokrasinin gelişmesinde en büyük

etken”(Koray, 2005b:23). Sanayi devrimi toplumsal yapıyı baştan aşağı değiştirmiş

yeni toplumsal sınıfların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu sınıfların çatışmaları

toplumsal yapı içinde olurken bu yapıyı da değiştirmiştir. Bu çatışmalar

demokrasinin gelişmesinde en büyük etkenlerden birisi olurken demokrasi hak

aramanın bir aracı olmuştur.

Soysal politika batıda ortaya çıkan kapitalizmin kendi içindeki koşullarından

doğup gelişmiştir. Kapitalist sistemin kendine özgü ayırıcı karakteri ayrıcalıklı bir

şekilde, bir ekonomik etkinlik arayışıdır. Teknolojik gelişmeler bilimsel gelişmelere

paralel olarak kapitalizmin sanayi üretimi, toplumsal yaşamı her yönüyle derinden

değiştirmiştir.

100

Sanayi devrimine kadar tarıma dayalı feodal toplumsal yapı sürmektedir. Bu

yapıda temel üretim şekli tarımsaldır. Tarımsal üretim yanında kentlerde zanaata ve

ticarete dönük ekonomik faaliyetler görülmektedir. Ancak bu faaliyetler ekonominin

küçük kısmını oluşturmaktadır. Tarımsal üretimde toprağa ve toprağın sahibi olan

feodal beye bağlı olarak serfler çalışmaktadır. Serfler feodal dönem öncesindeki

köleler gibi alınıp satılmamakta, ancak toprağa ve beye bağlı bir statüde

bulunmaktadırlar. Serfler aileleri ile birlikte toprak beyine çalışmakta topraktan

aldığı üretim sonucunda bu ürünlerden sadece karınlarını doyurmak için

yararlanmakta bunun dışında üretilen ürünün kalanını feodal beye ait olmaktadır.

Kentsel alanlarda ortaçağın bu tarımsal üretimi yanında küçük zanaat ve ticari

faaliyetler sürdürülmektedir. Aynı meslek yada zanaat dalında çalışan kimseler lonca

denilen mesleki örgütlenmeler içinde yer almaktadır. Loncalar hiyerarşik yapıya

sahip meslek kuruluşlarıdır. Lonca düzeni içinde ustanın yanında çalışan kalfa ve

çıraklar aynı çalışma ve yaşam koşullarına sahiptirler aralarındaki ilişkiler

gelenekseldir ve dinsel kurallar bu ilişkilerde son derecede etkilidir. Bu sistem içinde

çalışanlar birbirleri ile yüz yüze ilişkiler kurmakta merkezi dayanışma ve mesleki

öğrenimi bu loncalarda sağlamaktadırlar. Loncalardaki faaliyetler çok küçük çaplı

olup çok sayıda insan çalışmamaktadır.

Lonca düzenin hakim olduğu bu sistemde zanaat üretimi, tarımsal üretimi

destekleyici aletlerin yapıldığı basit faaliyetlerdir. Daha sonraları tekstil üretimi

yaygınlaşmaya başlamıştır. Lonca düzeninde üreticiler arasında rekabet söz konusu

değildir. Loncalar mesleğe giriş ve mesleki kariyerde, üretilen malların piyasa

koşulları, fiyatları belirleyen ayrıcalıklı tekel konumunda kuruluşlardır. On yedi ve

on sekizinci yüzyılda makinenin ve mekanik enerjinin üretime sokulmasıyla büyük

fabrikalar ortaya çıkmıştır. Bu dönemde yapılan buluşlarla teknoloji çok hızlı

gelişerek fabrika üretimini güçlendirmiştir. Bu dönemde teknolojik gelişmeler sadece

üretimin yapısında ve miktarında gelişme sağlamamış üretilen ürünlerin uzak yerlere

taşınmasını sağlayacak ve pazarları genişletecek olan ulaşım teknolojilerinde de

kendilerini göstermişlerdir.

101

Teknolojik gelişmeler sonucunda ortaya çıkan fabrika düzeni küçük üretimi

derinden sarsmıştır. O zamana kadar kas gücüne dayalı olarak az miktarda ve yüksek

maliyetle üretilen ürünler fabrika düzenin ortaya çıkışıyla mekanik enerji sayesinde

çok daha fazla miktarda ve çok daha az maliyetle üretilmeye başlanmıştır.

Fabrika düzeni tarımsal ürünler dışında sanayi ürünlerinin üretilmesini

sağlayarak toplumsal yapıyı derinden değiştirmiştir. Fabrika düzeni üretim biçimin

değişmesiyle birlikte ekonomik ve sosyal yapıda büyük değişmeler ortaya

çıkarmıştır. Üretim teknolojilerindeki gelişmeler büyük fabrikaları orta çıkartmış ve

bu fabrikalar üretimi gerçekleştirebilmek için çok sayıda iş gücü ihtiyacı ortaya

çıkmıştır. Đş gücü ihtiyacının karşılana bilmesi için toprakta çalışan serflerin ve

üretimi kısıtlayan lonca sistemi içinde çalışan usta çırak ve kalfaların fabrikalarda

istihdam edilmeleri gerekliydi. Sanayi devrimi bu iki büyük değişimi

gerçekleştirerek yani feodal sistemi ve lonca sistemini sona erdirerek büyük kitleler

halinde özgür işçilerin ortaya çıkmasını getirdi. Topraktan koparak kente akın eden

serfler ve lonca düzeninde çalışan usta, kalfa ve çıraklar fabrikalara giderek

işçileştiler.

Özgür işçinin ortaya çıkması için gereken şartları Marks’tan aktaran

Baechler’e göre şunlar gerekmiştir;

- “ Toprağa olan bağımlılığın çözülmesi” bir kent örgütlenmesi içinde yeni

bağların dokunması

- “Đnsanın iş araçlarının sahibi olarak gözüktüğü ilişkilerin çözülmesi”

(Orta Çağ zanaatkarlığı)

- Đşçinin belirli bir üretim süreci sırasında, kendini yeniden üretmek için

gerekli tüketim maddelerine sahip olamaması, yani işçinin her tür

birikimden yoksun olması,

- “Đş”in yaşayan gücü olarak işçinin üretimin nesnel koşullardan birisi

olmasını gerektiren ilişkilerin çözülmesi ve onun bu niteliğinden ötürü

ona köle veya serf olarak sahiplenmesinin sona ermesi(Baechler, 1994:

35).

102

Sanayi devrimi ile ortaya çıkan fabrika düzeninde çalışma koşulları o

dönemde oldukça ağırdı. Đşçilerin ücretleri çok düşük ve çalışma saatleri çok uzundu.

Đş sağlığı ve iş güvenliği olmayan fabrika düzeninde iş güvenliği de yoktu. Yaşamın

çok ağır olduğu ve çalışma koşullarının çok zor olduğu bu ortamda kadınlar ve

çocuklarda çalıştırılıyordu.

Sanayi devrimi ile birlikte ortaya çıkan fabrika düzeni çalışanlar açısından

çok olumsuz koşulları beraberinde getirmiştir. Sefalet ve sosyal adaletsizlik işçileri

son derecede zor koşullarla karşı karşıya bırakmıştır. Bunun yanı sıra işverenler daha

rahat daha yüksek bir refah içerisinde bulunmaktadırlar. Sermaye sınıfı edindiği

ekonomik gücün yanı sıra siyasal gücüde kullanabiliyor toplumsal kuralları ve

yasaları belirleye biliyordu.

Sanayi toplumu çalışanları bu yeni toplumsal düzende sözleşme serbestisi

hakkına sahip olan özgür işçiler konumuna getirdi. Ücretliler sayıca çok arttılar.

Sanayileşmiş ülkelerin çalışanlarının büyük bir çoğunluğu ücretli çalışanlardan

oluşmaktadır. Çünkü sanayi üretimi ölçek ekonomilerine dayalı üretim yapısıyla her

sektördeki küçük üreticiyi tasfiye ederek fabrika çalışanı haline getirmiştir. Sosyal

politikanın tarafı ve önemli bir aktörü olan çalışanların gücü bu sayısal çoğunluğa da

dayanmakta sendikal örgütlenmeleri büyük baskı gücü oluşturmaktadır.”Ücretlilerin

sayısındaki bu artış onları ekonomik , siyasal toplumsal açıdan önemli bir güç

durumuna getirmektedir.Siyasal yönden ücretliler demokraside önemli bir seçmen

grubu olarak ortaya çıkmaktadır. Ekonomik yönden ise üretimin en önemli öğesi

olan bu grup aynı zamanda toplumdaki en önemli tüketici grubunu oluşturmaktadır.

Toplumsal açıdan da endüstri ilişkilerinin bir tarafı olarak çalışma barışı ve

toplumsal uzlaşmanın sağlanmasında en fazla söz sahibi olmaktadırlar(Koray,

Topçuoğlu,1995: 16). Bunun yanı sıra hem işin sahibi hem de işi yapan kişilerin,

yani sermaye ve emeğin sahipliğini değiştirdi, emekle sermayeyi birbirinden ayırdı.

Fabrika düzeni mesleki dayanışma yanında sosyal dayanışma ve sosyal güvenceleri

sağlayan lonca sistemini ortadan kalkmıştır. Bunun sonucunda çalışanlar fabrikalarda

sosyal güvenceden yoksun olarak çalışmaya başlamışlardır. Đşsizlik korkusu

çalışanlar üzerinde baskı oluşturmuştur.

103

Sanayi toplumunda iş bölümü ve uzmanlaşma son derece artmıştır. Çalışanlar

artık bir işin tamamı ile ilgili bilgi ve beceriler yerine o işin küçük parçaları üzerinde

uzmanlaşmaya gitmişlerdir. Üretimin yapısındaki bu değişmeyle birlikte genel olarak

eğitim ve özelde mesleki eğitim aile ve loncaların dışına çıkarak kurumsallaşmaya

başlamıştır. Yani informel eğitim yerini formel eğitime bırakmıştır. Sanayi devrimi

çalışma yaşamından eğitime kadar uzanan daha birçok alanda çok köklü değişiklikler

ortaya çıkarmıştır.

Çalışma yaşamının sanayi devrimi ile uğradığı bu değişiklikler birçok sorunu

da beraberinde getirmiştir. Sanayi sonrasında ortaya çıkan bu sorunların çözüme

kavuşturulması sosyal politika biliminin konusunu oluşturmuştur. Sosyal politika

ekonomik üretimin artması, çalışanların örgütlenerek bir güç oluşturması, sosyalist

fikir akımlarının gelişmesi ve refah toplumunun oluşması gibi etkenlerin etkisiyle

gelişmiştir.

Sosyal refah devleti ilk kez Almanya’da 19. yüzyılın sonunda sosyal güvenlik

alanında alınan önlemler nedeniyle kullanılmaya başlanmıştır. Ancak kavramın gerek

gelişimi gerek yaygın anlamda kullanımı ikinci dünya savaşı sonrasındadır.Kapitalist

ekonomilerde endüstrileşme ile ortaya çıkan sorunlar artan eşitsizlik ve güvensizlik

karşısında siyasal akımların da gelişmesiyle devletin seyirci kalamayacağı

düşüncesinden hareketle gelişen bir kavramdır(Koray, Topçuoğlu, 1995:20).

3.2.1. Klasik Ekonomi Düşüncesi ve Liberal Devlet

Klasik ekonomi düşüncesi 1776 tarihinde Adam Smith’in yayınlamış olduğu

eseri Ulusların Zenginliği adlı eseri ile başlayan ve David Ricardo’nun çalışmalarıyla

devam eden dönemle başlamıştır. Klasik ekonomi düşüncesinin getirmiş olduğu yeni

düşünce sistemine Liberalizm adı verilmektedir. Liberalizm ekonomik alanda

devletin ekonomiye karışmaması ve sadece güvenlik ve adalet gibi geleneksel

işlevlerini yerine getirmesini savunan bir düşüncedir.Bu düşünceye göre Bireyler

rasyonel hareket ettiklerinden herkes faydasını en çoklaştırdığında dolayısıyla

toplumsal fayda en çoklaştırılmış olacaktır.Bu düşünceye göre devlet kötü bir

104

girişimcidir. Bu durumda devletin ekonomiye müdahalesi kendiliğinden işleyen

piyasansın dengesini bozacaktır. Devlet ekonomiye müdahale etmezse piyasa

kendiliğinden dengeye ulaşacak ve tam istihdam sağlanacaktır. Yani hiçbir üretim

faktörü atıl olmayacak ve tam istihdamda olacaktır.Bunu sağlayacak olan fiyat

mekanizması piyasanın oluşturduğu ve arz talebe göre olaşan fiyat sistemini ifade

eder. Buna göre fiyat mekanizması ya da serbest piyasa ekonomide kaynakların en

uygun dağılımını gerçekleştirir.

Liberalizm siyasal anlamda da buna paralel olarak devletin sosyal ve siyasal

alana müdahalesine karşı çıkmaktadır. Siyasal boyutu da olan liberal felsefeye göre

devlet bireysel özgürlükler önündeki en büyük engel ve en büyük tehlikedir. Liberal

felsefe göre en iyi devlet en küçük devlet düşüncesini taşır. Buna göre devlet küçük

ama etkin bir yapıda olmalıdır. Ne ekonomiye ne de siyasal alana müdahale

etmemelidir. Liberal felsefeye göre insanlar kendileri için neyin iyi neyin kötü

olacağını en doğru şekilde değerlendirmektedir. Dolayısıyla bireylerden oluşan

toplum müdahaleye gerek kalmadan kendi faydasını çoğaltacaktır.

“Bu düşünce düzeni içinde önce, anamalcı sisteminin işleyişinin ilkeleri

görülmektedir. Her sosyal olayın bir yasası bulunduğu bu yasaların iyi işleye bilmesi

için bu yasalara dokunulmaması temel ilke olarak kabul olunmuştur”(Talas, 1982:1).

Ancak ekonomik yaşamda ve sosyal yaşamda bireylerin rasyonel hareket

edeceği varsayımı her zaman ve bütün bireyler için doğru değildir. Bireyler kendi

faydalarını sağlama konusunda yeterince bilgiye sahip olmayabilirler. Bu durumda

toplumsal faydanın tüm kesimler için sağlandığını söylemek olanaklı değildir. Sanayi

devrimi ile birlikte ekonomik ve sosyal alandaki özgürlükler kişisel fayda arayışı

temelinde dayalı düşünceler sonunda önemli sosyal ve ekonomik problemler ortaya

çıkmıştır. Üretim ve zenginlik sanayi devrimi ile birlikte artarken artan refahtan tüm

toplum kesimleri faydalanamamıştır.

Liberal felsefenin doğal yasaları, müdahaleyi reddeden ekonomik düşünce

sistemi ortaya çıkan sorunlara çözüm üretememiştir. Bu sorunlar üzerine liberal

105

felsefenin kendiliğinden dengeyi sağlayamadığı ve faydayı tüm toplum kesimlerine

aktaramadığı düşüncesi doğmaya başlamıştır.

Liberalizm ekonomik düşüncesine göre devlet müdahalesinin en aza

indirilmesi kamunun ekonomik ve sosyal yaşamın dışında olması ve harcamalarının

da en az olması sonucunu doğurmaktadır. Bu düşüncede kamu harcamalarının

azaltılarak, bütçe denkliğinin sağlanması maliye politikasının ana eksenini

oluşturmaktadır. Buna göre azalan kamu harcamaları en önemli finansman kaynağı

olan vergilerin de azaltılmasını içermektedir. Kamu harcamalarını liberal ekonomik

düşünce sistemine göre devletin klasik görevleri sayılan olan iç güvenlik dış güvenlik

ve adalet hizmetlerinin sağlamasına yönelik harcamalar oluşturmaktadır. Kamu

harcamalarının azaltılması zorunluluğu kamu yararı gözetilerek yapılan sosyal

harcamalara finansman ayrılmaması sonucunu doğurmaktadır.

3.2.2. Keynesyen Ekonomi Düşüncesi ve Müdahaleci Devlet

Liberal felsefenin sosyal ve ekonomik sorunlara çözüm üretememesi

sonucunda müdahaleci devlet anlayışı doğmaya başlamıştır. Bu düşünce piyasanın

kendiliğinden dengeye ulaşamayacağı bu nedenle devletin tam istihdamın sağlanması

ve dengeli bir kalkınma için ekonomik ve sosyal hayata doğrudan katılarak etkin

olmasını savunuyordu.

“Devletin zayıfı korumaya dönük karışımları yeni bir kurum oluşturuyor:

Sosyal politika doğuyor. Bu politikanın odak noktasına daha adil bir gelir dağılımını

sağlayacak vergi, ücret, sosyal güvenlik önlemleri ile örgütlenme hakkı belirleniyor.

Bu gelişmeler 1929 ekonomik bunalımından ve ikinci dünya savaşından sonra hızla

büyüyüp yayılıyor”(Talas, 1988:3)

1929 dünya ekonomik krizi ile birlikte klasik ekonomi düşüncesi terk

edilmeye başlanmış ve müdahaleci ekonomik düşünce benimsenmeye başlanmıştır.

1929 ekonomik krizi ile birlikte ekonomide durgunluk içinde enflasyon yaşanmıştır.

Yaşanan stagflasyon ekonominin kendiliğinden dengeyi kuramayacağına bu nedenle

106

devletin ekonomiye müdahale ederek ekonomik krizi çözmesi gerektiği fikrini Đngiliz

iktisatçı Keynes ifade etmiştir. Krizle birlikte devletin ekonomiye aktif olarak

katılması ve talebi canlandırarak krizin aşılmasını sağlayan Keynezyen ekonomik

düşüncesi doğmuştur. Müdahaleci devlet anlayışı ekonomik krizin atlatılmasını

sağlayarak refahın tüm toplum kesimlerine yayılmasını sağlayan uygulamalar

geliştirmiştir. Vergilerin artırılması alım gücünün, ücretlerin yükseltilmesi, sosyal

güvenlik önlemlerinin ve harcamalarının artırılması, bütçe denkliği anlayışının terk

edilmesi bu politikalara ve uygulamalar örnek olarak verilir.

“Sosyal politika da kapitalist sistemin bağıt serbestliğine dayanan ve

ekonomik bakımdan güçsüz insanların sömürülmesine ve ezilmesine yol açan

bırakınız yapsıncı ilkesine karşı hem bir tepki hem de bir sistemi ayakta tutabilmenin

bir aracı olarak doğmuştur. Sanayi devrimini ilk yaşayan ve işçiyi en çok sömüren

ülke olan Đngiltere’den başlayarak öteki ülkelere de sanayi sürecine koşut olarak

yayılmıştır. Sosyal politika kapitalist sistemin hem bir ürünü hem de sonradan doğan

bir kurumudur”(Talas, 1983:5).

Ekonomik ve sosyal yaşama zorunlu olarak müdahalesi gereken devlet, aynı

zamanda sosyal politika üreten önemli bir aktör olarak rol almıştır. Devlet ekonomik

işleyişin devam edebilmesi için toplumsal kesimler adına ekonomiye müdahale eder

hale gelmiştir. Devletin ekonomiye müdahalesinin ana nedeni ekonomik işleyişin

kesintisiz sürmesi yanında oluşturulan ekonomik refahın toplumsal kesimler arasında

adaletli bir şekilde dağıtılmasıdır.

Devlet ekonomik gelişmeye, sermaye birikimini sağlamaya dönük olarak

gereken önlemleri alırken zenginliğin toplumda adaletli bir şekilde dağıtılmasını

sağlamaya çalışmaktadır.

1929 Dünya ekonomik krizinden sonra ekonomik ve sosyal hayata devlet

müdahale etmiştir. Bu dönemde Keynesyen iktisat politikaları uygulanmaya

başlamıştır. Devlet üretimin artmasının ve toplumsal refahın artırılmasını sağlarken

sanayi öncesinde var olan geleneksel mekanizmalar yerine yeni kurum ve yöntemler

107

geliştirmiştir. Sosyal güvenlik sanayi öncesi dönemde geleneksel yöntemlerle

sağlanmaya çalışılırken sanayileşme sonrasında devlet toplumun yarınlarını güven

altına alabilmek için sosyal güvenlik sigortaları, sosyal güvenlik kurumları

oluşturmuştur. Aynı şekilde devlet eğitimi sağlık, kentleşme, konut ve sosyal hayatın

birçok alanında yeni kurumsal düzenlemeler getirmiştir. Bu dönemde ortaya çıkan

sosyal refah devleti anlayışı halkının sosyal durumlarıyla ilgilenen, onlara asgari bir

yaşam düzeyi sağlamayı amaçlayan devlet olarak tanımlanmaktadır.

Refah devleti anlayışına dayalı uygulamalar, özellikle dünya ekonomilerini

sarsan 1929 da yaşanan bunalım sonucu ortaya çıkmıştır. Bu dönemde kamu

harcamalarını artırıcı genişlemeci maliye politikalarının benimsendiği görülmektedir.

Vergilerin ve kamu harcamalarının yüksek olduğu, kamu harcamaları içinde de

sosyal harcamaların arttığı bir dönemdir.

3.3. SOSYAL POLĐTĐKANIN KONUSU VE KAPSAMI

Sosyal politika biliminin konusu sosyal politikanın tanımlanması ile ilişkili

olarak çalışma yaşamına ilişkin sorunlar olarak dar anlamda ifade edilebileceği gibi

sosyal politikanın geniş anlamda konusunu ücret, gelir ve servet dağılımı ergonomi

yönetime katılma, çalışma mevzuatı, verimlilik, istihdam, işsizlik, kadınlar, yaşlılar,

çocuklar, her alandaki sosyal ve ekonomik eşitsizlikler oluşturmaktadır. “Sosyal

politika, gerek kavram gerek kapsam ve gerekse bu politikaların belirlenmesi ve

uygulanmasında rol alan kurumlar bakımından sınırları kesin çizgilerle

belirlenememiş bir çalışma alanıdır”(Ersöz, 2005:759).

“Çalışma yaşamı ve çalışma ilişkilerinin, sosyal politika uygulamalarının ilk

yöneldiği alan olduğuna değinmiştik. Örgütlenme, toplu pazarlık, grev gibi işçilerin

kendi kendilerini korumalarını sağlayacak haklar ise, uzun mücadeleler sonunda

tanınmıştır. Sendika hakları izleyen yıllarda da hastalık ve maluliyet sigortalarını

kapsayan sosyal güvenlik alanı devletin müdahale ettiği alan olmuştur”(Koray,

2005b:87).

108

Sanayi devrimi sonrasında çalışma ilişkileri alanında koruyucu uygulamalar

ile başlayan sosyal politikalar daha sonraları çeşitlenmiş ve yeni boyutlar kazanmıştı.

Sanayi devrimi sonrasında yeni toplumsal yapıda ortaya çıkan sorunlara çözüm

üreten sosyal politikalar geliştirilmiştir. Örneğin çocuk bakım evleri, yaşlı bakım

evleri, hastane ve rehabilitasyon merkezleri, mesleki eğitim sorunları gibi çalışan

guruplara yönelik politikalar geliştirilmiştir. Bunların dışında sanayi toplumlarında

ortaya çıkan sanayileşme sürecinden kaynaklanan sorunların, ekonomik ve sosyal

eşitsizlik sorunlarının giderilmesi için sosyal politikalar üretilmiştir.

Đşte gerek kapsam gerek uygulama olarak son derecede gelişen ve çeşitlenen

sosyal politika hem geniş hem sürekli değişen bir anlam kazanmaktadır. Bu geniş

anlamıyla da sosyal politika toplumun tüm bireylerine yönelmiş onlara belli bir

yaşam düzeyi, kendilerini gerçekleştirme ve geliştirme olanağı sağlayan önlem ve

uygulamalar bütünü olmaktadır. Bu uygulamaların temel amacı toplumda göreceli

olsa da ekonomik ve sosyal eşitlik sağlanmasıdır. Bu ekonomik ve sosyal eşitliğin

sağlanmasında devletin oynayacağı önemli işlevler bulunmaktadır. Devlet toplumsal

refahın artırılması kadar refahın dağılımıyla ilgili önlemler alarak ve ekonomik

olduğu kadar sosyokültürel anlamda eşitlikleri geliştirerek de toplumun yalnızca

belirli kesimleri için değil tüm kesimleri için yaşamı daha yaşanır yapmakla

yükümlüdür.

Sanayi devriminin öncesinde ve ilk yıllarda liberal iktisat politikalarının

etkisiyle ekonomik yaşama karışmayan devlet daha sonraları hakem ve denge kurucu

rol üstlenmiş 20. yüzyılın ilk yarısında müdahaleci devlet anlayışının gelişimine

paralel olarak da sosyal devlet niteliğini kazanmıştır.

3.4. SOSYAL POLĐTĐKANIN AMAÇLARI

Sosyal politika biliminin amaçları sosyal politika sorunlarını çözüme

kavuşturarak sosyal barışın sağlanması olarak ifade edilebilir. Sosyal barışın

sağlanması temelde çalışma barışının sağlanması ile olanaklıdır. Çalışma barışı

toplumsal düzenin ve toplumsal bütünlüğün sağlanması için son derecede önemlidir.

109

Çalışma barışının sağlana bilmesi için başta üretim faktörleri arasında adil bir gelir

dağılımının sağlanması, çalışma sürelerinin ve çalışma koşularının iyileştirilmesi

işsizlik problemini çözülmesi zorunludur.

3.4.1. Sosyal Refah ve Sosyal Gelişme

Kalkınma sadece ekonomik yönü olan bir amaç değildir. Kalkınma

olgusundan bahsederken sosyal gelişme sosyal kalkınmayı da içerdiği görülmektedir.

Ekonomik büyüme yapısal bir gelişmeyi içermeyip sadece kazanç artışını ifade

ederken ekonomik kalkınma yapısal bir değişikliği yani kazançta sağlanan artışın

nasıl gerçekleştiğini bize ifade etmektedir. Kalkınma ise sadece ekonomide yaşanan

yapısal değişimi değil aynı zamanda toplumun tümünü kapsayan bilimsel, kültürel,

ekonomik ve sosyal olanaklarını ifade eder. Ekonomideki büyüme ekonomideki

kalkınmayı ifade etmeyeceği gibi ekonomideki kalkınmada sosyal gelişmeyi ve

sosyal kalkınmayı ifade etmez. Sanayileşme, endüstrileşme toplumların ekonomik

kalkınmalarını ifade ederken, sosyolojik olarak modernitede ifadesini bulmaktadır.

Toplumsal barışın sağlanabilmesi için üretime katılan çalışanların yaratılan

ekonomik değerde verimliliklerine paralel olarak adil bir pay almaları ile olanaklıdır.

Gelir dağılımının iyileştirilmesi ve sosyal refahın sağlanması sosyal politikanın temel

amaçlarından birini oluşturur.

Serbest piyasa ekonomisi ekonomik gelişmeye önen vermekte sosyal gelişme

ve kalkınma ekonomik gelişmenin gerisinde kalmaktadır. Sosyal politika sosyal

kalkınma ve gelişmeyi hedefleyen ve bunun için politikalar üreten bilim dalıdır.

Ekonomik refahın artışı kadar artan bu refahın toplumsal kesimler arasında dengeli,

adil ve verimlilik temeline dayalı olarak dağıtılması yani refahın geniş kitlelere

yaygınlaştırılması da bir ülkenin kalkınması açısından temel bir ölçüttür. Ekonomik

refahın sosyal kesimler arasında yaygınlaştırılması sosyal politikanın sosyal gelişme

hedefine ulaşılması bakımından önemlidir. Bireylerin gelişimi sosyal refahın

sağlanmasıyla olanaklıdır. Kişilerin ekonomik düzeyleri onların sosyal kültürel

mesleki, eğitsel gelişimlerini sağladığı gibi bulundukları yaşam düzeyinden daha iyi

110

koşullara ulaşmada önemli olanaklar sunmaktadır. Kişilerin ekonomik olanakları

aynı zamanda eğitim, sağlık ve diğer toplumsal hizmetlerden yararlanmalarını

sağlayan önemli bir etkendir. Toplumsal yaşamın bir parçasını oluşturan bireylerin

tümünün eğitim, sağlık, konut ve diğer hizmetlerden yararlana bilmeleri sosyal

politikanın ana hedeflerindendir.

Sosyal politika kendi olanakları ile bireysel yaşamını ve gelişmesini

sağlayacak olanaklardan yoksun olan bireylerin korunarak ekonomik ve sosyal

eşitsizliklerin giderilmesini amaçlar. Diğer bir değişle sosyal politika toplumsal

olarak dışta kalan, dışlanmış kesimleri korumaya çalışır. Sosyal dışlanma çok geniş

bir kavram olup ekonomik yoksunluk sosyal dışlanmanın sadece bir yönünü

oluşturur. Örneğin; kadınlar engelliler, çocuklar, ekonomik olarak yoksul olmasalar

bile sosyal olarak toplumsal yaşamın dışında kalabilmektedirler.

3.4.2. Sosyal Adalet

Sosyal politikanın diğer bir hedefi ise sosyal adaleti sağlamaktır. Sosyal

adalet kamu vicdanı açısından son derece önemlidir. Sosyal adalet çalışma barışını,

toplumsal barışın, temelini oluşturur. Sosyal adalet bireylerin verimliliğine ve

üretime olan katkılarına bağlı olarak üretimden pay alması ilkesidir. Ulusal gelirin

üretim faktörleri arasında adil bir dağılımın yanında her üretim faktörünün ulusal

gelirden aldığı payın o üretim faktörü sahibi arasıda da adaletli bir şekilde dağılımı

gereklidir.

Emek ile sermaye arasında ulusal gelirden alınan paylaşım dışında yani kar ve

ücret paylaşımı dışında diğer üretim faktörleri olan doğal kaynaklar ve finansal

sermayenin aldığı rant ve faiz dağılımı da son derece önemlidir. Ekonomilerde

üretim yapa bilmek için yatırımda bulunan ve reel sektör olarak ifade edilen

yatırımcılar dışında finans kuruluşlarının yani finansal sektörün ulusal gelirden

yüksek paylar aldığı görülmektedir. Ekonomilerdeki yapısal problemler nedeniyle

finansal sermaye üretimde bulunan sermaye üzerinde baskı oluşturabilmektedir.

111

Sosyal adalet amacının diğer önemli bir yanı da bireylere ekonomik ve sosyal

gelişmelerini sağlayabilmeleri için fırsat eşitliğinin ve fırsat adaletin tanınmasıdır.

Sosyal gelişme ve sosyal refah hedefi sosyal adalet hedefini sağlanmasında

temel oluşturmaktadır. Sosyal gelişme sosyal adaletin sağlanması ile oluştuğu kadar

sosyal adalette sosyal gelişmeye yardımcı olur. Sosyal adaletten anlaşılması gereken

mutlak eşitlik değildir. Bireyler üretime katılmaya, çalışmaya mutlak eşitlikçi bir

anlamda yönlendirilemezler. Bu nedenle bireylere üretime katkıları ölçüsünde adil

pay verilmelidir. Sosyal adalet amacının somut ifadesi adil ücret politikaları ve gelir

dağılımı adaletinin sağlanmasıdır. Bu amaca yönelik olarak ekonomik ve sosyal

politikaların bütünlüğü son derece önemlidir.

3.4.3. Sosyal Barış ve Sosyal Bütünlük Hedefi

Sosyal politika bilimi tanımlanırken soysal dengenin sosyal bütünlüğün

sağlanması amaç edilen bilim dalı olduğu vurgulanmaktadır. Serbest piyasa

ekonomisinde fiyat mekanizmasının kaynak dağılımında ve gelirin paylaşılmasında

sorunlara yol açtığı görülmektedir. Bunların giderilmesinde sosyal devlet ve sosyal

politikalar önem taşımaktadır. Zaman zaman oluşan piyasa aksaklıkları çalışma

barışını dolayısıyla toplumsal barışı tehdit edebilmektedir. Ekonomik yönden zayıf

ve korunmaya ihtiyaç duyan kesimlerin sosyal politika önlemlerinden

yararlanamaması ve bu kesimlere dönük sosyal politikaların oluşturulamayışı

çalışma barışını uyuşmazlıklar ve çatışmalar yaratarak bozmaktadır. Bir bütün

oluşturan sosyal sistemin birbirine uyumunu yitirmeden birbirine yabancılaşmadan

toplumsal çözülmeye uğramadan varlığını sürdürmesi gereklidir. Gerilimler ve

çatışmalar toplumsal parçalanmaya neden olurlar. Sosyal politikaların geliştirilip

uygulanması ekonomik ve sosyal eşitsizliklerin azaltılması çalışma barışını ve

dolayısı ile toplumsal bütünlüğün sağlanmasında çok önemlidir. Sosyal politika

sosyal farklılıkları azaltarak toplumsal yapıyı sağlamlaştırmayı amaçlar(Güven,

2001:31).

112

3.5. SOSYAL POLĐTĐKANIN ARAÇLARI

Sosyal politikanın araçları sosyal politika hedeflerine ulaşmayı sağlayan

araçlardır. Sosyal politika araçlarının ulusal düzeydeki araçlar ve uluslar arası araçlar

olarak iki kısımda incelendiği görülmektedir. Sosyal politikanın ulusal araçlarını

kamu karışımı, kendi kendine yardım kuruluşu olan sendikalar kooperatifler ve

sosyal güvenlik oluşturmaktadır. Sosyal politikanın uluslar arası araçları ise uluslar

arası çalışma örgütü ve uluslar arası sendikalar oluşturmaktadır.

3.5.1. Kamu Müdahalesi

Devlet, sanayi devriminden sonra oluşan olumsuz ekonomik ve sosyal

koşullarda demokrasini gelişimi ve farklı düşünce akımlarının ortaya çıkması ile en

önemli sosyal politika aracı olarak etkinliğini artırmıştır. Liberal düşüncenin piyasa

mekanizmasının ekonomik ve sosyal dengenin kendiliğinden sağlanacağı düşüncesi

zayıflamış devletin piyasaya ve sosyal yaşama aktif olarak katılmasını sağlayan

müdahaleci devlet anlayışı güçlenmiştir. Liberal ekonomik felsefenin ekonomik ve

sosyal kalkınmayı fiyat mekanizmasına bırakan anlayışı terk edilmiş devlet

düzenleyici olmanın dışında sosyal politikalar uygulayan önelmiş bir aktör olarak ön

plana çıkmıştır. On dokuzuncu yüzyıl endüstrileşme ile önemli ekonomik gelişmeler

sağlamakla birlikte birçok sosyal sorunu da ortaya çıkarmıştır. Liberal devlet anlayışı

Keynezyen iktisatla birlikte yerini müdahaleci devlet anlayışına, sosyal devlete

bırakmıştır.

Kamu müdahaleleri başta ekonomi alanında olmak üzere, sosyal, siyasal ve

hukuksal alanlar başta olmak üzere tüm alanlarda kendisi çok ciddi şekilde

hissettirmiştir. Kamu müdahalelerinin hem kapsam hem de içerik olarak giderek

genişlemesine bağlı olarak kamu harcamaları artmıştır. Kamu harcamalarını öngören

Keynezyen politikalar ve yüksek harcama düzeyleri, 1970’lerde başlayan dünya

ekonomik krizine kadar devam etmiştir. 1929’daki dünyanın yaşadığı birinci kriz ile

geniş kamu harcamalarına olanak tanıyan politikaların benimsenmesine karşın, ikinci

113

kriz ile yüksek kamu harcamalarının arttırılması düşüncesi ter edilmiş, kamu

harcamaları aleyhine bir cephe oluşmuş, harcamalar olabildiğince azaltılmaya

başlanmış her tür harcamadan kaçınmanın yolları aranmaya başlanmıştır(Özdemir,

2006:156).

Devletin müdahalesini doğuran nedenler, ülkeden ülkeye önemli farklar

göstermekle birlikte, bu müdahaleyi aşağıdaki nitelikler içinde görmek

mümkündür(Ekin, 1994: 12-13).

- Her şeyden önce devlet, doğrudan doğruya çıkaracağı sosyal yasalarla, iş

kanunları ile, endüstri hayatındaki çalışma koşullarının insanca

çalışmaya yaraşır asgari şartlarını sağlamaya yönelik faaliyetlerde

bulunmuştur.

- Devlet zamanın geçişi içinde bununla da yetinmemiş, bizzat çalışanların

kendi hak ve çıkarlarını koruyup sağlayabilecekleri örgütlenme

olanaklarını bir hak olarak onlara vermeye yönelmiş ve “koalisyon”

yasaklarını kaldırarak sendikacılık hareketlerinin başlamasını imkan

dahiline sokacak şartları sağlamıştır.

- Ayrıca devlet ülkedeki sosyal gelişmeyi hızlandırıcı, bütün grup ve

sınıfları dikkate alan politikalara yönelmiş eğitim sağlık gelir dağılımı

sosyal güvenlik istihdam politikaları yoluyla ekonomik ve sosyal refahını

sağlayacak tedbirleri almağa başlamıştır.

Kamu karışımı ekonomik ve sosyal hayata değişik kapsam da politikaları ve

çıkardığı yasalarla müdahale etmektedir. Kamu ekonomik faaliyetleri ekonomik

büyüme ve gelişme, gelir dağılımının adaleti, ekonomik istikrar amacı taşımaktadır.

Böylelikle kamu karışımı ekonomik ve sosyal hayatı düzenlemeyi, yönlendirmeyi ve

sosyal problemleri çözmeyi amaçlamaktadır. Devlet tüm toplumsal hayatı

düzenlediği gibi çalışma hayatını da çalışma mevzuatı ile düzenlemekte ve

114

yönlendirmektedir. Devlet bu yasal mevzuat ile çalıştıranlar ile çalışanlar arasındaki

çalışma ilişkilerini şekillendirmektedir. Çalışma mevzuatı başta bireysel iş hukuku,

sendika toplu sözleşme ve grev kanunu olmak üzere iş güvenliği ve iş sağlığına kadar

çok geliş bir alanı kapsamaktadır. Devlet tarafından yasal çerçevenin çizilmiş olması

sosyal politikanın amaçlarına uymada yeterli görülmemiş yasal mevzuatı belirleme

dışında devlet ekonomik ve toplumsal hayata kurumsal düzenlemeler ile de

müdahale etmiştir. Kurumsal düzenlemeler başta sosyal güvenlik sistemleri, iş gücü

piyasası kurumları ve korunmaya muhtaç kesimlerin korunması amacıyla oluşturulan

kurumları kapsamaktadır.

Sosyal güvenlik ve sosyal yardım sistemleri gelirin ikincil dağılım

mekanizması olarak adlandırılmakta ve bu yönüyle son derece önemli bir sosyal

politika kurumu olmaktadır. Sanayi toplumundan önce geleneksek yöntemlerle

sağlanan sosyal güvenlik ihtiyacı sanayi devrimi ve sosyal devletin ortaya çıkışı ile

birlikte bireyler için bir hak olurken devlet için ise bir ödev niteliği kazanmıştır.

3.5.1.1. Yasa Yapıcı Olarak Devletin Piyasaya Müdahalesi

Devlet birçok alanda düzenlemelerle sosyal, siyasal, kültürel ve daha birçok

alanda olduğu gibi ekonomik alanda da önemli roller üstlenerek piyasalara müdahale

etmektedir. Keynezyen ekonomik düşüncesinden bu yana devlet piyasalara çok daha

fazla karışmaktadır. Devletin piyasaya müdahale araçlarından en önemlisi yasal

düzenlemelerdir. Ekonomide yaşanan değişimler birçok konuda olduğu gibi çalışma

hayatı ve iş piyasasını düzenleyen yasalarında değişmesini yeniden düzenlenmesini

gerekli kılmaktadır. Yaşanan ekonomik ve sosyal değişimler doğrultusunda yasalarla

ekonomik ve sosyal hayat devlet tarafından düzenlenmektedir. Sosyal politika alanı

ile doğrudan ilgili olarak devletin yasal düzenlemelerini iş hukuku ve çalışma

mevzuatı örnek olarak verilebilir. Devlet çalışma mevzuatında toplumsal fayda ve

sosyal adalet ilkelerine uygun olarak ekonomik refahın tüm toplum kesimlerine

dağıtılması amacına uygun düzenlemeler yapmaktadır. Bu düzenlemelerle devlet

toplumun doğal yasların işleyişine terk etmemekte, çalışma hayatına müdahale

etmektedir.

115

3.5.1.2. Kamu Girişimcisi Olarak Devletin Piyasaya Müdahalesi

Devlet sadece yasal ve kurumsal düzenlemeler yoluyla değil kamu girişimcisi

olarak da piyasaya müdahale etmektedir. Devlet girişimci olarak piyasaya doğrudan

müdahale etmektedir. Yasal ve kurumsal düzenlemeler devletin piyasaya müdahale

etmesi dolaylı yöntemler içerisinde değerlendirilmektedir. Çünkü bu yöntemlerle

devlet ekonomide mal ve hizmet üreticisi olarak bulunmamaktadır.

Devlet girişimci olarak piyasaya girdiğinde mal ve hizmet üretmekte

doğrudan arz ve talebe etki etmektedir. Devlet mal ve hizmet üreterek piyasaya

girdiğinde kaynak dağıtımına ve ekonomik dengeye doğrudan müdahalede

bulunmaktadır. Devletin ekonomiye girişimci olarak karışması kaynak dağılımı ve

kaynakların etkinliğinin sağlanması dışında bazı ülkelerde sermaye birikiminin

yetersiz oluşu nedeniyle girişimci azlığından da kaynaklanmaktadır.

Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler hızlı sanayileşebilmek için kamu

girişimciliğine başvururlar ekonominin işleyişi sırasında bazı sektör ve piyasalarda

tekelleşmenin, monopol ve monopsonların gücünün kırılması içinde kamu

girişimciliği zorunlu bir yöntem olarak ortaya çıkmaktadır.

1970’li yıllarda başlayan petrol krizi ile başlayan süreçte neoliberal ekonomik

politikalarının etkisiyle devletin ekonomik alandan çekilmesi, ekonomiye müdahale

etmemesi düşüncesi ifade edilmeye başlanmıştır. Devletin serbest piyasa

ekonomisinin etkinlik ve işleyişini bozduğu kaynakların etkin ve verimli dağılmasını

önlediği düşüncesi ortaya çıkmıştır. Bu amaçla devletin elinde bulundurduğu kamu

girişimlerini özelleştirme yoluyla özel girişimlere devretmesi öne sürülmeye ve

uygulanmaya başlandı. Ayrıca kamu girişimlerinin sosyal siyasi ve ekonomik

nedenlerle kötü bir girişimci olduğu belirtilmiştir. Devletin piyasa şartlarına uyum

sağlayamadığı bürokratik işlemlerinin fazlalığı nedeniyle hızlı karar veremediği

görülmektedir. Devletin ekonomik koşullara uygun, piyasa yönelimli girişimcilik

yapamaması nedeniyle piyasa dengesini bozduğu ve rekabet güçlerini olumsuz yönde

etkilediği ileri sürülmektedir. Özelleştirmeler yoluyla devletin ekonomiden

116

çekilmesi, kurumsal, yasal düzenlemelerde en az seviyede piyasaya müdahalesiyle

ekonomik işleyişin sağlanacağı ifade edilmektedir.

Devlet ekonomik girişimci olarak aynı zamanda işveren rolünü de

üstlenmektedir. Devlet günümüzde çalıştırdığı işçi ve memur sayısı nedeniyle en

büyük işveren konumundadırlar. Dolayısıyla devlet emek istihdamının önemli ölçüde

sağlandığı bir yönetim aygıtıdır. Özelleştirme politikaları doğrultusunda devletin

ekonomik alandan çekilmesine paralel olarak devletin işveren rolünde azalmalar

olmaktadır.

Devlet iş piyasasına ve istihdama sadece işveren olarak değil istihdam

politikaları yoluyla da müdahale etmektedir. Devlet işsizlik sorununu çözmek

amacıyla istihdam politikaları üretmekte ve uygulamaktadır. Devlet istihdam

politikaları uygularken vergi politikaları sosyal güvelik politikaları ücret politikaları

gibi daha birçok enstrümanı birlikte ve uyum içerisinde kullanmaya çalışmaktadır.

3.5.1.3. Kurumsal Düzenlemeler Yolu Đle Devletin Piyasaya Müdahalesi

Devlet yasal düzenlemeler ve kamu girişimciliği yoluyla piyasaya müdahale

etmek yanında kurumsal düzelmemeler yoluyla da piyasaya müdahale etmektedir.

Devletin kurumsal düzenlemeler yoluyla piyasaya müdahale etmesinin başlıca

araçları sosyal güvenlik kurumları iş ve işçi bulma kurumları mesleki eğitim

kurumlarıdır.

Sosyal güvenlik kurumları sosyal politika uygulamalarının en çok bilineni, en

hızlı ve en yaygın kullanılanıdır. Sosyal güvenlik ilk olarak sanayileşen ülkelerde ilk

sosyal politika uygulamaları olarak görülmüştür. Çalışanların sosyal güvenliklerinin

sağlanması aile üyelerine sosyal güvencenin sağlanması son derecede önemlidir. Bu

nedenle devlet sosyal güvenlik kurumlarının kurulmasında ve geliştirilmesinde en

etkin rolü üstlenmiştir.

117

Sosyal güvenlik kurumları dışında iş ve işçi bulma kurumları mesleki eğitim

kurumları kurulmasında ve geliştirilmesinde devlet çok etkin olarak piyasaya

müdahale etmiştir. Đşsizlerin iş bulmaları iş bulabilmeleri için gerekli mesleki bilgi

ve becerinin kazanılması için bu kurumlar önemli görevler üstlenmişlerdir. Devlet bu

kurumları kurarak toplumun ekonomik yönden zayıf kesimlerini korumayı

amaçlamıştır.

Devlet kurumsal düzenlemeler yoluyla da piyasada önemli görevler

üstlenmişlerdir. Devletin piyasaya müdahale yöntemleri onun merkezi bir otorite ve

önemli bir güç kaynağı olmasından kaynaklanmaktadır. Devlet piyasadaki bu etkin

rolünden uzaklaştığında bu görevleri etkin bir biçimde yerine getirecek başka bir

aktör görülmemektedir. Daha öncede vurgulandığı gibi devletin tüm toplumsal

kesimleri kapsayan ve tüm toplumsal kesimlerin faydasına yönelik bir yönetim aygıtı

olmak zorunda olduğu açıktır. Devletin piyasaya müdahale yöntemlerinin ortadan

kalkması devletin işlevlerinin özellikle devlete sosyal bir nitelik kazandıran

işlevlerinin ortadan kalkmakta olduğu anlamını taşımaktadır. Devletin piyasaya

müdahalesinin ortadan kalkması çeşitli toplumsal sınıflar arasındaki göreceli

dengenin de ortadan kalkmasıdır.

“1970’li yılların sonundan beri egemen hale gelen yeni liberal anlayış iş gücü

piyasasının düzenlenmesi de içinde olmak üzere devletin rolünü azaltmayı salık

vermektedir. Düzenleme bir dengesizlik faktörü, pazarların iyi işleyişinin dengeli ve

büyüme istihdam ve hatta gelir dağılımı konusunda performansların gerilemesinin bir

nedeni olarak düşünülmüştür. Sanayileşmiş ülkelerde koruyucu devler ve iş gücü

piyasasının düzenlenmesi işsizliğin giderek artışını ve sürekliliğinin başlıca nedenleri

arasında algılanmıştır”(Erdut, 2004:25).

3.5.2. Sendikalar

Sosyal politikanın doğuşunda sendikalar çok önemli rol oynamıştır.

Ücretlilerin ve işçilerin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla kurdukları örgütlere

sendika denmektedir. Sendikalar ücretlileri bir araya getirerek önemli bir baskı gücü

118

oluşturan örgütlerdir. Sendikayı çok genel tanımlama ile ; işçi sınıfının ekonomik ve

toplumsal alanlardaki hak ve çıkarlarını savunan, yaşam ve çalışma koşullarını

geliştirmeyi amaçlayan mesleki örgütler şeklinde tanımlayabiliriz(Güven, 2001:

105). Sendikaların doğuşu ve toplu pazarlık yapma hakkını elde etmesi ile birlikte

sosyal politika alanında da önemli gelişmeler olmuştur. Güçlü sendikal

örgütlenmeler yoluyla birleşen ücretliler hem işverenler karşısında toplu pazarlık

gücü kazanarak önemli haklar elde etmişler hem de baskı grubu olarak çalışanlar

lehine düzenlemeler yapması için devlete baskı yapma olanağını elde etmişlerdir.

“Liberal doktrinde sendikalar, işçilerin ekonomik çıkarlarını ve haklarını

savunmanın bir aracı olarak görülmüştü. Bu nedenden ötürü, dün olduğu gibi

bugünde liberal düşüncede sendikacılık hareketine ekonomik işlevler dışında başka

işlevler tanınması esas itibari ile gerekli görülmez. Buna karşılık, sosyalist

doktrininin temel felsefesinde, sendikacılık hareketi bir savaşın aracıdır. Ekonomik

işlevden çok siyasal işlevi önemlidir. Sosyalistlere göre, özel girişim toplumunu

değiştirip sosyalist bir topluma ulaşınca, sınıf sorunu yavaş yavaş ortadan kalkacak

ve işçiler sendikaları yoluyla siyasal güçle birlikte ekonomik gücü de ellerine

alacaklardır. Ancak, bu konuda işçiler başka bir deyimle işçi sınıfı, kurtuluşlarını

kendileri sağlayacaklardır. Bunun içinde örgütlenmek, sendikalarını kurup bu yoldan

gerekli savaşımlara girişmek zorundadırlar”(Talas, 1983:174-175). Sendikalara bakış

açıları farklı olmakla birlikte bu düşüncelerin ortak noktası sendikaların çalışanların

hak ve menfaatlerini korumada temel kuruluş olmalarıdır.

Sendikalar sanayi devrimi sonucunda ortaya çıkmışlardır. Ancak sendikaların

ortaya çıkmasında tek etken sanayileşme olmayıp işçi sınıfının ortak bir bilinç

oluşturması ve sendika fikrinin doğması etkili olmuştur. Makineleşme büyük işçi

guruplarının bir araya gelmesinde ve sendikacılığın gelişmesinde büyük rol

oynamıştır. Eski üretim biçiminin değişmesi kadın ve çocuklar da dahil olmak üzere

niteliksiz iş gücünü büyük yığınlar halinde fabrikalarda toplamıştır. Küçük miktarda

üretim yapan ve lonca sisteminin hakim olduğu üretim biçimi makineleşmeyle

birlikte ortadan kalkmış buralarda çalışan küçük guruplar fabrikalarda toplanmıştır.

Gerçekten küçük atölye sistemini yıkarak imalathanelerde kalabalık işçiler

119

toplayarak, anamalcı sistem vaktiyle loncalar içinde toplanmış öğeleri ve katları

birbirinden ayırdı ve girişimcinin karşısına durmadan artan, işçi olarak kalması

kaçınılmaz ve sınıf bilincine ulaşmakta bulunan insanları koydu(Talas, 1983:178).

Đşçilerin bir araya gelmesiyle ortak yaşam koşulları ve çalışma koşulları onların

kolayca anlaşmalarını ve birlikte dayanışma zorunluluğunu ortaya çıkardı.

Küreselleşme süreci ile birlikte üretimin yapısına bağlı olarak ortaya çıkan

değişmeler işçilerin niteliklerini de değiştirmiş, aralarındaki ortak yanları ve çalışma

koşullarını farklılaştırmıştır. Đşin ve iş gücünün niteliğinde meydana gelen

değişmeler işçi örgütlenmeleri olan sendikalar üzerinde de etkili olmuştur.

Ücretlilerin sendikal oluşumları karşısında işverenlerde sendikal örgütlerde

bir araya gelmişlerdir. Ancak öncelikle kurulan sendikalar işçi sendikaları olmuştur.

Sendikalar devlete sosyal politikalar oluşturması ve uygulaması konusunda önemli

baskı grupları olmaktadır.Sosyal politikanın dar anlamda işçi işveren ilişkilerinin

düzenlenmesi olduğu düşünüldüğünde oluşturulan sosyal politikalar sendika

üyelerini doğrudan ilgilendirmekte olduğu görülür.Ancak sendikalar sadece çalışma

ilişkileri ve kendi hak ve menfaatleri için baskı grubu oluşturmamakta toplumsal

sorunların çözülmesi sürecinde de etkili demokratik örgütler olarak rol almaktadır.

Küreselleşme sürecinde meydan gelen gelişmelerle, olumsuz dinamik yeni

koşullara rağmen günümüzde bütün dünyada olduğu kadar, özellikle endüstri

toplumlarında da sendikalar, hala toplumun en güçlü, en önemli fonksiyonlar gören

ve çoğulcu toplumların ayrılmaz bir parçasını teşkil eden ve sosyal gelişmenin

hızlanmasında önemli roller oynayan örgütleri ve baskı grupları olmakta devam

etmektedirler(Ekin, 1994: 96).

“Endüstrileşmenin başlaması ile işçiler çalışma koşullarının iyileştirilmesi

için birlikte örgütlenerek mücadele etmeye başlamışlardır. Bu süreçte sendikaların

doğuşu görülmektedir. Endüstrileşmenin ilk başladığı ülke olan Đngiltere’de ilk

örgütlenme hareketleri de görülmüştür. Đlk işçi örgütü 1792’de bir ayakkabıcının

başlattığı ve “Londra Yazışma Derneği” adını taşıyan dernektir. Bu derneğin yayılma

120

eğilimi göstermesi 1799’da derneğin kapatılmasıyla sonuçlanmış ve 1800 yılında her

türlü örgütlenme yasağı getiren Birleşme Yasası çıkarılmıştır. Ancak yasal olmasa da

örgütlenmeler ve iş bırakma eylemleri biçiminde işçi hareketleri bu dönem içinde

sürüp gitmiş ve 1824 yılında Đngiltere’de sendikalaşma serbest bırakılmıştır. ABD’de

1842, Fransa’da 1884, Almanya’da 1869 yıllarında sendikaların yasal olarak

tanınması gerçekleşmiştir”(Koray, Topçuoğlu, 1995: 43).

Sendikalar endüstrileşmeyle doğup büyüyen işçi sınıfının ortaya çıkması ve

demokratik toplum modellerinin ortay çıkması ile doğup gelişen mesleki örgütlerdir.

Sendikalar çok güçlü baskı grubu olmaları dolayısıyla ekonomik yaşam yanında

siyasal yaşamında çok önemli aktörleridir.

Sendikalar üyelerinin halk ve menfaatini korumak ve geliştirmek amacıyla

ekonomik ve sosyal faaliyetlerde bulunurlar. Sendikaların ekonomik faaliyetleri

arasında temel olarak toplu pazarlık yapmak ve uyuşmazlıklar halinde greve gitmek

vardır. Sendikalar ekonomik faaliyetler dışında üyelerinin çıkarlarını korumak

amacıyla sosyal faaliyetlerde de bulunurlar. Bunun için üyeleri arasında dayanışma

mekanizması kurarak maddi ve hukuki yardımlaşmaları sağlamak, kooperatifler

kurmak sağlık ve spor tesisleri kurmak mesleki eğitim çalışmaları yapmak gibi daha

birçok faaliyette bulunurlar.

Sendikalar toplu pazarlık süreci içerisinde işverenle olan uyuşmazlıklarını,

işverene baskı yaparak çözmek üzere greve başvururlar. Grev işçilerin isteklerini

elde etmek için hizmet sözleşmesini geçici olarak yerine getirmeme niyetlerini

açıklayan, topluca ve bir karara uyarak işi bırakmalarıdır(Tokol,1997:27). Grev

işçileri işverenler üzerinde ve toplumsal kurumlar üzerinde baskı kurmak amacıyla

toplu halde gittikleri iş bırakma faaliyetidir. Grev aracını işçiler sadece işverenlere

karşı değil toplumsal olaylar karşısında baskı oluşturabilmek amacıyla devlete ve

diğer kurumlara karşı da kullanırlar. Grev sendikal haklar içinde ondan ayrılamaz bir

unsurdur. Đşçilerin grev kararı karşında işverenlerde lokavt kararı ile işçiler üzerinde

sözleşme imzalamaları için baskı oluşturur.

121

3.5.2.1. Toplu Pazarlık Ve Toplu Sözleşme Đle Düzenleme

Đşçiler adına toplu pazarlık yapmak ve bunun sonucunda iş sözleşmesi

imzalamak sendikaların önde gelen klasik görevini oluşturmaktadır. Đşçilerin

gözünden bakıldığında, toplu iş sözleşmesi, yasal düzenlemelerin de ötesinde bir

anlam ve değer taşımaktadır.Bunun nedeni yasal düzenlemelerin genellikle

ücretlerin ve çalışma koşullarının asgari ölçülerini belirlemesine karşılık, toplu iş

sözleşmelerinin anılan konularda daha üst düzeydeki hakları ve çıkarları

gerçekleştirmenin başlıca aracı olmasıdır.Gerçekten de çalışma yaşamını düzenleyen

yasaların genellikle rejim yasaları olmalarına ve bu yasalarda işçilerin aleyhine

hüküm de bulunabilmesine karşılık toplu sözleşmelerin doğrudan işçilerin özgür

istençlerini yansıtması, yukarıdaki olgunun nedenini açıklamaktadır(Güven,

2001:112).

Bireysel olarak pazarlık gücü düşük olan işçilerin sendikal örgütlenmeleri

aracılığıyla daha güçlü pazarlık olanağına kavuşmaları toplu pazarlık süreci ile

olmuştur. Sosyal refah devletinin gelişimine paralel olarak yaygınlaşan toplu pazarlık

uygulamaları 1970’lerden sonra değişen koşullara bağlı olarak bireysel pazarlık

sistemine doğru kaymaya başlamıştır.

Toplu pazarlık kavramı çok çeşitli şekillerde tanımlanabilmektedir. Bu

kavramı ilk defa kullanan Webb’lere göre, “toplu pazarlık bir tarafta işveren veya

işveren örgütleri diğer tarafta sendikalar olmak üzere ücret ve çalışma koşulları ile

ilgili görüşmeleri” ifade etmektedir. Toplu pazarlık kavramı çoğu kez sözleşme

kavramı ile karıştırılmakta her iki kavramın birbiri yerine kullanıldığı görülmektedir.

Gerçekte toplu sözleşme toplu pazarlığın son aşamasını oluşturmaktadır. Toplu

sözleşme işçiler adına hareket eden sendikalarla işverenler veya onların sendikaları

arasında bir toplu pazarlık sonunda tarafların karşılıklı ha ve menfaatlerini bir süre

için düzenleyen ve belirleyen bir yazılı belgedir(Tokol, 1997:22)

122

3.5.2.2. Baskı Grubu Olarak Sendikalar

Sendikalar toplu pazarlık ve toplu pazarlığın bir unsuru olan grev

mekanizması ile işverenler üzerinde baskı kurarlar. Uyuşmazlıklar ortaya çıktığında

toplu halde grev kararı alarak ve greve giderek ücretlerin yükseltilmesi ve diğer

çalışma koşullarının iyileştirilmesini sağlamak üzere baskı kurmaya çalışırlar. Ancak

sendikalar günümüzde dar anlamda sosyal politika kurumu olmaktan öte bir anlam

ifade ederler. Günümüzde sendikalar toplu pazarlık ve işçi-işveren ilişkileri dışında

toplumsal olaylar karşısında baskı gurubu olarak ortaya çıkarlar.

Çalışan nüfusun büyük bir kesimini oluşturan işçileri temsil eden işçi

kuruluşları genel olarak toplum hayatında büyük bir güce sahiptirler. Ayrıca, işçilerin

sendikalarına kesinti yoluyla ödedikleri aidatlar, sendika faaliyetlerinden sağlanan

gelirlerin de buna eklenmesiyle işçi kuruluşlarının politik güçleri, ekonomik güçle

desteklenerek önemini artırmış olmaktadır. Đşçi kuruluşları karşısında yer alan

işveren kuruluşları da ekonomik olanakları, geniş sermaye kesimini temsil etmeleri

ve üyelerinin çok sayıda işçi çalıştırması nedeniyle toplum hayatında önemli bir güce

sahip bulunmaktadırlar.

Đşçilerin ve işverenlerin sayıları arttıkça ve kuruluşları etrafında birleşip

bunları daha güçlü hale getirdikçe toplum hayatına etkileri de artmaktadır. Đşçi ve

işveren kuruluşlarının ve özellikle işçi kuruluşlarının sayısal ve ekonomik güçlerinin

siyasi hayatta rolü ve ağırlığı büyüktür. Sendikaların siyasal faaliyette bulunmaları

çok tartışılan bir konu olmakla birlikte uygulamada sendikaların siyasal yaşamın

içinde oldukları ve siyasal yaşamı etkiledikleri görülmektedir. Bu kuruluşların

üyelerinin ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerine ilişkin öneri ve faaliyetlerinin

siyasi hayatı etkileyeceği kesindir. Ekonomik ve toplumsal hayatın birbiri ile bir

bütün olduğu ve ekonomik ve sosyal olayların bir bütün oluşturduğu dikkate alınırsa

sendikalar birçok ekonomik ve toplumsal olayda etkileme amacıyla faaliyette

bulunmaktadırlar. Kısaca siyasi hayatı etkilemede önemli rol alan baskı grupları

arasında işçi ve işveren kuruluşlarının önemli bir yeri vardır. Çağdaş yaşamda

ekonomik ile sosyal, ekonomik ile siyasalı ayırmak da olanaklı değildir.

123

Batı Avrupa’da sanayileşmeye işçi örgütlenmelerinin kendilerine yakın

partileri destekledikleri, böylece ülke yönetiminde bulundukları görülmektedir.Bu

kadar büyük bir güç oluşturan sendikaların sosyal ve ekonomik hayatın

düzenlenmesinde aktif roller üstlendikleri ve siyasal yaşamda yer aldıkları

görülmektedir.

3.5.3. Kooperatifler

Kooperatifler de sendikalar gibi sosyal politikanın hedeflerine ulaşılmasını

sağlayan kendi kendine yardım kuruluşlarında birisidir. Kooperatifler günümüzde

tüm dünyada çok yaygın sosyal politika kuruluşlarıdır. Kooperatifçilik daha çok

üretici ve tüketici kesimlerin ekonomik ve sosyal sorunlarının çözülmesinde zayıf

kesimlerin bir araya gelerek oluşturdukları dayanışma kuruluşlarıdır. Kooperatifler

ekonomik tekelleşmenin, spekülatif kazançların, güçsüz üretici ve tüketicinin rekabet

gücünü yitirmesinin önüne geçmek için önemli sosyal politika kuruluşlarıdır.

Kooperatifler zayıf kesimlerin güçlü kesimler karşısında ezilmelerini engelleyen bir

sosyal politika aracıdır.

Kooperatifçilik hareketi bir işçi hareketi olarak Đngiltere ve Fransa da;

birincisi tüketim kooperatifleri ikincisi de üretim kooperatifleri şeklinde başlamıştır.

Bugünkü anlamda ilk kooperatif 1844 yılında Đngiltere’nin Manchester kentindeki

Rochdale kasabasında 128 dokuma işçisinin kurduğu tüketim kooperatifidir(Güven,

2001:130).

Kooperatifçilik ekonomik ve sosyal politika aracı olarak çeşitli evrensel

ilkeler etrafında gelişmiştir. Kooperatiflere üye olmak ve kooperatiflerden çıkmak

serbesttir. Kooperatiflerde üyelerin ortaklık payı ne kadar olursa olsun üye bir oya

sahip olur. Bu kooperatiflerin demokratik yönetim ilkesi olarak ifade edilir. Bu

ilkeyle ekonomik demokrasinin de gerçekleştirileceği de ifade edilmektedir.

Kooperatifler ekonomik bakımdan zayıf kesimlerin kara dayalı olmayan, demokratik

bir şekilde işleyen üyelerinin kendi kendilerine yardım ettikleri sosyal politika

124

aracıdırlar. Kooperatiflerin ana amacı üyeleri arasında yardımlaşma ve dayanışma

olup kooperatiflerde kar amacı güdülmemektedir.

Tüketim ve üretim kooperatifleri birçok alanda kurulmaktadır. Örneğin sanayi

devriminden sonra sanayileşmeye paralel olarak büyüyen kentlerde konut sorunu

ortaya çıkmıştır. Düşük gelirli toplum kesimleri konut gereksinimlerini karşılaya

bilmek için konut kooperatifleri kurmuşlardır. Konut kooperatifleri düşük maliyetle

düşük gelir gurubuna yönelik konut üretmektedirler. Böylece konut maliyetlerini

azaltarak düşük gelir gurubundaki çalışanların konut sahibi olmaları

amaçlanmaktadır. Kooperatifler arsa spekülatörlerine ve müteahhitlere giden karı

ortadan kaldırarak düşük faizli konut kredileri sağlayarak konut maliyetlerini aşağı

çekmektedirler. Konut kooperatiflerinin en önemli ekonomik katkıları şöyle

sıralanabilir: a) Küçük tasarrufların birikimini sağlar, b) Ortakların ferden harekete

geçmeleri haline oranla çok daha düşük faizle kredi sağlayabilirler, c) Ortakların

gerek arsa alımında, gerek konut yaptırmada toplu hareketi yaratarak pazarlık gücünü

yükseltirler, ç) Nihayet büyük çapta inşaata girişmeleri maliyeti düşürmektedir( Tuna

,Yalçıntaş. 1997: 224).

Tüketim ve üretim kooperatifleri günümüzde çok yaygın sosyal politika

aracıdırlar. Kooperatifçilik her alanda ve her sektörde tüm dünyada yaygındır.

Özellikle konut kooperatiflerinin düşük gelirli çalışanların konut sahibi olmalarında

çok önemli görevler üstlenmektedir.

3.5.4. Uluslar Arası Kuruluşlar

Sosyal politikanın amacına ulaşması için çalışan uluslar arası kuruluşlar

vardır. Bu kuruluşlar sosyal politika uygulamalarının tüm dünyada gerçekleşmesi

için çalışan kuruluşlardır. Bu kuruluşların faaliyetlerini iki ana noktada toplamak

olanaklıdır:

- Bu kuruluşlar tüm ülkelerde uygulanmak üzere uluslar arası sosyal

politika norm ve standardı oluştururlar,

125

- Oluşturulan norm ve standartlara ülkelerin uyup uymadıkları denetlenerek,

bu standartlara uymaları konusunda baskı oluşturmak.

Uluslar arası sosyal politika uygulamalarının doğuşunda barışın korunmasına

ulusal olduğu kadar uluslar arası bir sosyal adaletin sağlanmasının ve bu konuda

araştırmalar yapılması tüm insanlığın barışı ve huzuru için gerekli ve zorunlu olduğu

düşüncesi hareket nokrasını oluşturmuştur(Koray, Topçuoğlu, 1995: 50). Bu temel

düşüncenin dışında uluslar arası çalışma hukukun ve tüm ülkelerdeki sosyal politika

uygulamalarının uyumlu olması böylelikle, tam rekabet koşulları altında ekonomik

ve sosyal kalkınmanın gerçekleştirilebileceği düşüncesi rol oynamıştır.

Küreselleşmeyle birlikte piyasalar bütünleşme yoluna girmiştir. Yani ülke

sınırları içinde kalan emek, sermaye, mal ve hizmet piyasaları uluslar arası bir nitelik

kazanarak, uluslar arası piyasalara entegre olmuşlardır. Bu ekonomik koşullarda

sosyal politika uygulamaları yapan ülkeler ile sosyal politika uygulamaları olmayan

ülkeler arasında aksak rekabet doğmaktadır. Sosyal politika uygulayanlar uluslar

arası pazarlardaki rekabet gücü yönünden adeta cezalandırılmış olmaktadırlar. Çünkü

bu ülkelerde soysal politika uygulamaları bu ülkelere ekonomik maliyetler

yükselmektedir.

Uluslar arası kuruluşlar uluslar arası nitelik kazanan pazarlarda rekabetin

sağlanması için ortak norm ve standartlar belirleme yoluna gitmektedirler. Bu amaçla

ülkelerin sosyal politika kuruluşları, uluslar arası üst kuruluşlarda bir araya

gelmektedirler. Bu kuruluşların en önemlisi Uluslar arası Çalışma Örgütüdür(ILO).

3.5.4.1. Uluslar Arası Çalışma Örgütü ( ILO)

ILO, 1919 yılında Versailles Barış Antlaşmasının 8. bölümünde yer alan

hükümlere dayanılarak kurulmuştur. Kuruluşuna egemen olan temel ilke; çalışma

hayatında sosyal barışın ancak sosyal adaletle sağlanabileceği şeklindedir. 1939

yılına değin Milletler Cemiyetine bağlı olarak çalışan ILO, Đkinci Dünya Savaşının

bitimini izleyen 1946 yılında bağımsız uluslar arası uzmanlık kuruluşu statüsünü

126

kazanmıştır. ILO, devletler arası bir kuruluş olup, üyelerini devletler

oluşturmaktadır(Güven, 2001 :161).

Versay Barış Antlaşmasında yer alan aşağıdaki dokuz ilke, örgütün felsefesini

belirtmesi yönünden önemlidir. Bu ilkeler;

- Emeğin bir mal sayılmaması

- dernek kurma ve toplantı hakkının tanınması

- 14 yaşından küçüklerin endüstri ve ticarette çalıştırılmaması

- Normal yaşam düzeyi sağlayacak bir ücret verilmesi

- Eşit işe eşit ücret ödenmesi

- Hafta tatilinin sağlanması

- Haftalık çalışma süresinin 48 saatten fazla olmaması,

- Yabancı işçilere bulundukları ülkelerin işçilerine sağlanan sosyal sigorta

kurallarının uygulanması ve aynı ücretin ödenmesi,

- Çalışma yaşamının denetlenmesi için her ülkede bir denetim organı

kurulması olmaktadır(Koray, Topçuoğlu, 1995:51 -52).

ILO’nun başlıca üç organı vardır. Bunlar Uluslar arası Çalışma Konferansı,

Yönetim Kurulu, Uluslar arası Çalışma Bürosudur. ILO bu organları aracılığıyla

uluslar arası çalışma hukuku ve uluslar arası sosyal politika alanında araştırma ve

yayın faaliyetleri ile teknik yardım faaliyetleri yaparak düzenleyici rol oynamaktadır.

ĐLO ‘nun en önemli ve en yüksek organı olan Uluslararası Çalışma

Konferansı uluslar arası çalışma sözleşmelerini ve önerilerini kabul ederek onaylar

konferansa her üye ülke iki hükümet, bir işçi ve bir işveren temsilcisi olmak üzere 4

üye ile katılır.

Örgütün diğer organı olan yönetim kurulu örgütün yürütme organı olup eş

güdümü sağlamakla görevli organdır. Yönetim kurulu konferansın gündemini saptar,

konferansta alınan kararların yürütülmesini sağlar.

127

Uluslar arası çalışma bürosu ise örgütün sekreterya işlerinin yürütüldüğü

yerdir. Büronun başında yönetim kurulu tarafından belirlenen bir müdür olup,

çalışmalarında hiçbir otorite ve hükümetlerin emrine uymaz.

3.5.4.2. Birleşmiş Milletler (BM)

Birleşmiş milletler çok önemli bir uluslar arası kuruluş olarak birçok uluslar

arası kuruluşun çatısını oluşturmuştur. ILO 1944 de toplanan uluslar arası çalışma

konferansında örgütün amaçlarını ve konularını yeniden belirten bir deklarasyon

kabul edilmiştir. Örgütün çalışma alanını genişleten Philadelphia bildirisi ile

özellikle ücretlilerin durumu üzerinde etkili olan ekonomik sorunlara eğilinmesi

benimsenmiştir. 1946 yılında birleşmiş milletlerle yaptığı bir anlaşma ile birleşmiş

milletlerin özel bir kuruşu olarak tanınmıştır(Koray, Topçuoğlu,1995:52).

128

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

KÜRESELLEŞME VE

YEREL YÖNETĐMLER BAĞLAMINDA SOSYAL POLĐTĐKA

Küreselleşme olgusunun ne zaman ortaya çıktığı ve küreselleşme kavramının

tanımı konusunda görüş birliği bulunmamaktadır. Ancak küreselleşme olgusunun

dünya ülkeleri ve insanları için kaçınılmaz bir süreç olduğu düşüncesi yaygındır.

Sosyal olay ve olguların küreselleşme kavramından bağımsız düşünülemeyeceği ve

kavramın dışında değerlendirilemeyeceği düşünülmektedir. Küreselleşme olgusu

ülkeler için olumlu ve olumsuz yanları olan, toplumların yaşamlarını kolaylaştıran

ve zorlaştıran, uluslar arası bütünleşme ve rekabet sürecidir. “Bu çerçevede bir

yandan bu yarışmacı sistem içinde daha iyi bir yer tutabilmek için ne yapılması

gerektiği tartışılırken, diğer yandan da küreselleşme olgusunun ortaya çıkardığı

sorunların nasıl üstesinden gelinebileceği, bir kaygı olarak belirginleşmektedir”

(Şengül, 2000:114). Ekonomiden siyaset bilimine, sanattan kültüre çok çeşitli

boyutları olan küreselleşme kavramını inceleyenler, kavramı kendilerini ilgilendiren

boyutlarını öne çıkararak ele alıp incelemektedirler.

Bu bölümde çok boyutlu bir kavram olan küreselleşmenin, kamu yönetimi

sistemi ve yerel yönetimlerin sosyal politikaları üzerindeki etkileri incelenecektir.

Devletin, kamu yönetimi sistemlerinin, dolayısıyla yerel yönetimlerin, başta sosyal

politika olmak üzere işlevlerinin küreselleşmeden etkilenerek değişime uğradığı

görülmektedir.

4.1. KÜRESELLEŞME KAVRAMI

Küreselleşeme genel olarak bir bütünleşme ve benzeşme süreci olarak

değerlendirilmektedir. Küreselleşmenin hız kazanması ile birlikte ülkeler ararsındaki

sınırların ve her türlü koruma duvarının zayıfladığı, her alanda uluslararası

bütünleşme ve ekonomik rekabet sürecinin hızlandığı ifade edilmektedir.

Küreselleşme sosyal ekonomik, siyasal ve kültürel ilişkilerin dünya üstünde

129

yayılmasıdır. Küreselleşme ile birlikte ulusal nitelikteki kural ve düzenlemelerin

aşındığı görülmektedir. Küreselleşme ekonomik yanıyla sermayenin, mal ve

hizmetlerin ülkeler arasında serbestçe dolaşabildiği, mal, hizmet ve finans

piyasalarının giderek bütünleştiği bir süreçtir. Ulus devletlerin gücünün giderek

zayıflaması, buna karşılık çokuluslu şirketlerin, uluslar arası örgütlerin, uluslar arası

birliklerin önemli birer aktör olarak ortaya çıkmaları küreselleşme sürecinin temel

özellikleri arasında yer almaktadır.

“Bugün, çok hızlı teknolojik gelişmeler yaşandığı, uluslararası iletişimin ve

karşılıklı etkileşimin düne göre epeyce yoğun olduğu, ulusal ve ulus üstü düzeyde

birçok yeni aktörün devreye girdiği, üretim ve tüketim açısından küresel çapta bir

pazarın oluştuğu, siyasal ve kültürel açıdan çok yönlü ve çok düzeyli ilişkilerin

ortaya çıktığı, birden fazla kimliğin benimsendiği ve birçok alanda

uluslararasılaşmanın önem kazandığı dünyamızda tek boyutlu bir küreselleşmeden

söz etmek pek mümkün değil”(Koray, 2005c: 13). Çok boyutlu bir kavram olan

küreselleşmenin ana belirleyicileri arasında gelişen teknolojiler, özellikle bilişim ve

iletişim teknolojilerinde yaşanan gelişmelerle, dünyanın tek bir pazar etrafında

birleşmesi yani ekonomik entegrasyon düşüncesi bulunmaktadır. Küreselleşme,

teknolojik olanakların artması ile iletişim, ulaşım ve nakliye maliyetlerinin azalması

ve ulusal ölçekte faaliyet gösteren firmaların daha geniş pazar olanakları arayışının

hızlanması sonucu giderek artmaktadır. Uluslararası ticaretin önündeki engellerin

kaldırılması yanında, dünyanın çeşitli bölgelerindeki ülkeler arasında yaşanan

ekonomik birlikler, bütünleşmeler küreselleşmeye hız kazandıran diğer faktörlerdir.

Küreselleşmenin hız kazanmasında neoliberal ekonomik ve siyasal düşüncenin önem

kazanması Doğu Blok’unun dağılması da önemli etkenlerdir. Küreselleşmenin en

önemli aktörleri bu sürecin yönetiminde de belirleyici rolü olan ve bu sürecin en

kazançlıları çok uluslu şirketlerdir. Çok uluslu şirketler, ulusal pazarların dışına

çıkarak geniş pazarlara ulaşmak, ulusal pazarlardaki hukuksal, yasal nitelikteki

kısıtlamaları aşarak üretim maliyetlerini düşürmek amacıyla, uluslar arası ekonomik

faaliyetlerin önündeki engellerin kaldırılmasını talep etmektedirler.

130

4.1.1. Ekonomik Boyutuyla Küreselleşme

Küreselleşme olgusu özellikle ekonomik boyutuyla öne çıkmış ve önem

kazanmıştır. 1970’li yıllarda şirketler, üretim teknolojilerindeki değişimlerden,

üretim sistemlerindeki değişimlerden, pazarlardaki değişimlerden ve rekabetin

artmasından etkilenmişlerdir. Pazarların doyuma ulaşması, tüketici tercihleri ile

talepte yaşanan değişim ve dalgalanmalar şirketleri esnek üretim yapmaya ve

pazarlarını genişleterek üretimlerini talebe duyarlı hale getirip, en az maliyetle üretim

yapmaya itmiştir. Bu amaçla esnek üretim, sıfır stok gibi maliyetleri azaltma

yöntemleri geliştirilirken, ortaklık ve yeni girişimler yolu ile dış pazarlara açılarak

üretimi dünya üstüne yaymayı tercih etmişlerdir. Gerek üretim teknolojileri ve gerek

iletişim ulaşım teknolojileri küresel ekonominin genişlemesini sağlamıştır.

Küreselleşeme süreci 20. yüzyılın sonunda hızlanırken bu değişimin

ekonomik boyuttaki ideolojisini neoliberal ekonomi politikaları olmuştur. Neoliberal

ekonomi düşüncesine göre ekonomiye yapılan müdahaleler en aza indirilmeli, devlet

küçülerek dünya pazarının önünü açmalıdır. Bu sağlandığında ekonomilerde ve

dünya ekonomisinde etkinlik sağlanacağını ifade etmişlerdir. Buna karşın

küreselleşme süreci ile birlikte, gelişmiş ve az gelişmiş ülkeler arasındaki ekonomik

gelişmişlik farklarının artmaya başladığı ifade edilmektedir. Küreselleşme süreci

ülkeler arasındaki gelişmişlik farklarını arttırdığı gibi, ülkelerin içindeki gelir

dağılımını da olumsuz etkilediği tespit edilmektedir. Dünyanın en zengin 200

kişisinin sahip oldukları toplam servet, yeryüzündeki en yoksul 2.5 milyar insanın

toplam gelirinden fazladır. Bu 200 zenginin 112’si ABD’li. Dünyanın en zengin 3

kişisinin (ABD) servetlerinin toplamı, en yoksul 48 ülkenin gayri safi yurt içi

hasılasından yüksektir. Dünyanın en yoksul ülkesine kıyasla, en zengin ülkesinde

kişi başına düşen milli gelir 228 kat daha çoktur. Dünya üzerindeki 29 ülke son 10

yıl içinde 23 kat yoksullaşmıştır. Son 10 yılın verilerine göre refah düzeyi yükselen

ülkeler: ABD, Avrupa Birliği üyesi ülkeler ve Japonya. ABD, Avrupa Birliği ülkeleri

ve Japonya uluslararası üretimin %86’sını, uluslararası ticaretin %82’sini kontrolleri

altında tutarken bu rakam en yoksul 48 ülke için %1'dir(Mürtezaoğlu, 2000: 80).

131

Bu süreçte küreselleşmenin bir çok alanda kurallarını belirleyen gelişmiş ülke

ekonomileri ve firmaları dünya üretiminden daha fazla pay alırken, gelişmekte olan

ülkelerin ise yoksullaştıkları görülmektedir. Bugün için devletin mali alandaki rol ve

fonksiyonlarında belirleyici olan en önemli etken globalleşme olgusudur.

Globalleşme devletin mali alandaki rolünün yeniden sorgulanmasına neden olmuştur.

Globalleşmenin ülkeler için sağladığı avantajlar yanında özellikle gelişmekte olan

ülkeler açısından risk taşıyan yönlerine karşı gerekli tedbirlerin alınmasının

devletlerin görevlerinden biri olduğu savunulmaktadır. Fakat devletlerin bunu nasıl

gerçekleştireceği konusunda görüş birliği bulunmamaktadır. Global risklere karşı

koruyucu ve müdahaleci devlet politikalarının uygulanmasını savunanlar olduğu gibi,

koruma duvarlarıyla örülü dışa kapalı bir ülkenin global bir köy haline gelen

dünyada etkinliğini daha fazla yitireceğini savunan görüşler de mevcuttur(Dileyici

2004: 33). Küreselleşme karşısında sergilenen tutumların karşı olmak, desteklemek

ve bu süreçten nasıl yararlanılabileceği konusunda tartışmak, etrafında toplandığı

görülmektedir.

4.1.1.1. Üretimin Küreselleşmesi ve Çok Uluslu Şirketler(ÇUŞ)

Çok uluslu şirketler genel olarak birden fazla ülkede faaliyet gösteren

firmaları ifade etmektedir. Bu şirketler sermayenin serbest dolaşımı ve pazarların

bütünleşmesini sağlarken, gerek kendi ülkelerinde gerekse faaliyet gösterdikleri

ülkelerde, üretimi ve istihdamı önemli ölçüde etkilemektedirler. ÇUŞ’lar büyük

sermayesi olan çok geniş teknolojik, yönetsel olanaklara sahip olan şirketleridir. Mali

bakımdan çok güçlü olan bu şirketler teknolojik yeniliklerin öncüsü oldukları gibi

faaliyet gösterdikleri ülkeler üzerinde önemli ekonomik ve politik etkilere sahiptir.

Öyle ki çok uluslu şirketlerin bir kısmının cirosu pek çok ülkenin bütçesini aşar

konumdadır. Çok uluslu şirketler piyasalarda faktör fiyatlarının farklı oluşu

nedeniyle dünya üstünde hareketli haldedirler. Ayrıca bu şirketler uluslar arası faktör

piyasalarının oluşmasının önündeki engelleri aşmak için etkin rol oynamaktadırlar.

Sermayenin, üretilen malların ve hizmetlerin serbest dolaşımının sağlanmasına

yönelik faaliyetlerde bulunmaktadırlar. Buna karşın en önemli üretim faktörü olarak

emeğin serbest dolaşımının sağlanması ise bölgesel düzeyde kalmaktadır. Serbest

132

dolaşım olanağını sağlamış bulunan sermayenin, emeğin serbest dolaşımını, emeğin

ucuz ve maliyetinin düşük olduğu alanlarda yatırım yaparak dolaylı olarak da olsa

sağladığı görülmektedir. Çok uluslu şirketler bu faaliyetlerini, kendi ülke

yönetimlerinin, kurulu bulundukları ülkelerin yönetimleri üzerindeki etkileri ve

yönetiminde etkin veya egemen oldukları Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası,

Birleşmiş Milletler, gibi uluslararası kuruluşların baskı gücü ile sürdürmektedirler.

ÇUŞ’lar gelişmiş ülke firmalarıdır. ÇUŞ’lar daha çok Amerika Birleşik Devletleri,

Avrupa Birliği üyesi ülkeleri gibi gelişmiş bölge ve ülkelerde kurulmuşlardır. ABD

ve AB gibi ekonomik bakımdan gelişmiş bulunan bölgelerdeki ÇUŞ’lar dünyanın

diğer yerlerindeki fabrikalarının karlarının önemli bir kısmını kendi ülkelerine

aktarmakta, bulundukları yörelerde sermaye birikimine, ekonomiye katkıları kendi

ülkelerine yaptıkları katkılara oranla düşük kaldığı görülmektedir. ÇUŞ’lar üretimi

tüm dünya üzerine yayarak aynı zamanda işgücü piyasalarını, hammadde piyasalarını

ve pazarlarını genişletmektedirler. Bu şirketler üretim politikalarıyla kurulu

bulundukları ülkelerin ekonomik yapılarını, gelirlerini ve bu gelirlerin ülke içinde

dağılımını, siyasal karar mekanizmalarının dışında önemli ölçüde etkilemektedir.

Teknolojik olanakları geniş olan ÇUŞ’lar özellikle az gelişmiş ülkelerde ilkel

teknolojili emek yoğun üretim yapılan sektörlerde kendileri için çalışan, kendilerine

bağımlı olarak üretim yapan taşeron firmalar aracılığı ile ekonomiler üzerinde,

istihdam üzerinde etkili olmaktadır.

Küreselleşme sürecinde devletin sosyal ve ekonomik işlevlerinde önemli

değişiklikler olmuştur. Devletin gerek ulusal ekonomide gerekse diğer alanlarda

karar mekanizmalarının dışına çıkarıldığı küreselleşme sürecinde, devletin ekonomik

ve sosyal işlevlerindeki değişim en önemli etkilerini sosyal politika alanında

göstermiştir. Devletin piyasanın dışına çıkarılması ve sosyal alanda etkinliğinin

azalmasında, devletin hem kaynak bakımından gücünün azalması, hem müdahale

araçlarının sayısının ve niteliklerinin zayıflamasının önemli olduğu görülmektedir.

“Tahsis işlevi, diğer bir deyişle kamusal malların üretilmesi işlevi aslında başıbozuk

kapitalist ekonomik modelde klasik liberal devletin tek mali işlevini oluşturmuştur.

Klasik anlayışta bu işlev gereğince devlet sadece güvenlik, diplomasi vb. tam

kamusal mal ve hizmetleri üretmeli, diğer mal-hizmet üretimini piyasaya

133

bırakmalıdır. Sadece tam kamusal-mal üreten devletin tek bütçesi (genel bütçe)

olmalı, böylece devletin ekonomik büyüklük olarak ne kadar yer kapladığı rahatlıkla

görülebilmelidir. Devlet kötü bir tacir, harcamaları da zorunlu kötülük olduğundan

piyasadaki tasarruf ve yatırım eğilimlerini etkilemeden topladığı gelirleri kadar

harcama yapmalı ve söz konusu gelir ve giderler birbirine denk olmalıdır”(Demirbaş,

2003: 88).

Küreselleşme olgusu en olumsuz etkilerini işgücü üzerinde yapmıştır. Ülke

ekonomileri dünya ekonomisinin dışa açılma ve küreselleşme olarak ortaya çıkan

dönüşümünden yararlanarak kalkınma amaçlarını yerine getirmeye çalışmışlardır. Bu

amaçla gelişen ülkeler sanayileşmek, ekonomik olarak gelişmek için finans

piyasalarını, mal ve hizmet piyasalarını uluslar arası alana açmışlardır. Böylelikle

yatırımların çekilmesi amaçlanmıştır. Gelişmekte olana ülkeler yatırımcılar için cazip

yatırım ülkesi niteliği kazanabilmek amacıyla başta vergi mevzuatında, çalışma

mevzuatında, sermaye piyasaları mevzuatında olmak üzere önemli değişikliklere

gitmişlerdir. Yatırım çekebilmek için vergi muafiyetleri yanında, çalışma yaşamında

kuralların esnetildiği, esnek çalışma biçimlerinin mevzuata girdiği işgücünde

esnekleşme ve insan kaynakları yönetimi anlayışı ile birlikte düşünülen bir endüstri

ilişkileri sistemi kurma yönünde değişimlere gidildiği görülmüştür. Böylece ülke

içindeki yatırımcıların dünya küresel pazarındaki rekabet güçlerinin arttırılması,

yabancı yatırımcıların ülke içinde yatırım yapmaları amaçlanmıştır. Bu dönüşümler

işgücü açısından başta işsizlik ve ücretlerin düşüklüğü, sendikalaşma seviyesinin

düşmesi ve örgütsüz bir çalışma yaşamının ortaya çıkması gibi önemli olumsuzluklar

doğurmuştur.

Küreselleşme sürecinde kamunun daraltılmasına bağlı olarak azalan kamu

gelir ve harcamaları sosyal harcamaları çok olumsuz etkilemektedir. Yatırımları

çekmek için küresel rekabet koşullarında hükümetler vergi indirimleri yoluna

girmekte buda kamu maliyesini daraltıcı etkide bulunmaktadır. Kamu maliyesindeki

bu daralma ile yönetimler sosyal harcamalarına ayırdıkları payları azaltmakta,

kaldırmaktadırlar. Kamudaki daralma devletlerin ikincil gelir dağıtımı

mekanizmalarından en önemlisi olan vergi politikalarından, soysal güvenlik

134

politikalarından yararlanma olanağını azaltmakta ya da ortadan kaldırmaktadır. Gelir

dağılımı, sosyal güvenlik, eğitim olanaklarının ve sağlık sisteminin düzenlenmesinde

ve yönetiminde piyasa etkili olmaya başlamaktadır. Diğer taraftan sosyal

harcamalardaki daralma sunulan hizmetlerin kalitesindeki gerilemelere neden

olmakta, işgücü kalitesini ve verimliliğini olumsuz etkilemektedir.

4.1.2. Küreselleşme ve Kamu Yönetiminde Dönüşüm

Küreselleşme kamu yönetimi alanında önemli değişimlerin başlangıcı

olmuştur. 1970 dünya küresel ekonomik krizi ile firmalar maliyetlerini azaltmak için

üretim süreçlerinde ve kamunun da ekonomi içerisindeki rolünde değişikliğe

gidilmesinin başladığı görülmektedir. Kamu kesimi krizin sorumlularından birisi

olarak değerlendirilmiştir. Kitlesel ve standart üretime dayalı fordist üretim biçimi

yerini sıfır stok ve dalgalanan talep koşullarını dikkate alan esnek üretime dayalı

post-fordist üretim biçimine bırakmıştır. Ekonomik yapıdaki bu değişimle birlikte

kamu yönetimlerinde de esneklik ve maliyet, performans kavramları tartışılır

olmuştur. “Küresel ölçekte ekonomik, toplumsal, siyasal yapılanmalara yön veren

birey odaklı ve piyasa ideolojisi eksenli değişimin kamu yönetimlerini etkilemesi;

devletin rolünün, işlevlerinin ve vatandaşlar karşısındaki konumunun tartışılmasını

da beraberinde getirmiştir”(Saran, 2004:311). Liberal felsefi düşüncenin en az devlet,

etkin devlet düşüncesi benimsenmiştir. Kamunun ekonomiden özelleştirmeler,

dışarıdan mal ve hizmet satın alınması gibi yöntemlerle çekilmesi ile birlikte

kamunun faaliyetlerinde yaşanan daralma ile birlikte devletin etkinliği azalmaya

başlamıştır. Piyasa ekonomisinin ağırlık kazanması ve işletmecilik kurallarının temel

alınması kamu sektörüne yansımış kamu sektörünü de etkilemiştir. Kamunun artan

mali sorunları, bürokratik yapının yenilenemeyerek verimsizleşmesi, vatandaşların

beklentilerine cevap verememesi kamu yönetiminde değişimin diğer nedenlerini

oluşturmaktadır. Kamudaki bu değişim yönetim sistemleri ve yönetim anlayışına da

yansımıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışı kamunun ekonomik alandan başlayarak

etkinlik alanının daraltılmasını, daralan bu yapıda müşteri odaklı bir yaklaşımın

hakim kılınmasını içermektedir. Kamu etkinliklerinde işlem süreçleri, performans,

işlem maliyetleri kavramları öne çıkmaya başlamıştır. Böylelikle kamu mal ve

135

hizmet sunmamalı eğer sunacaksa verimlilik ve bütçe performansı anlayışı içinde

sunmalı düşüncesi benimsenmiştir. Kamunun hizmet üretiminden çok düzenleme

yapma yol gösterme rolü öne çıkmıştır.

Küreselleşme süreci ekonomide, sosyal ve siyasal yapıda ulus devlet

egemenliğini zayıflatan bir etki göstermektedir. Dolayısıyla bu süreçte kamunun mali

olanakları yanında hukuksal düzenleme yapma olanakları azalmakta, gücü

zayıflamaktadır. Bunun sonucunda ekonomik ve sosyal alanda düzenlemeler

yapmak, sosyal politikalar oluşturmak için kullandığı karar mekanizmalarındaki

konumu zayıflamaktadır. Kamu yönetimlerinin ellerindeki sosyal politika araçları

ellerinden çıkmaktadır. Devletin mali alandaki rol ve fonksiyonlarındaki değişime

neden olan en önemli faktör, 1970’li yılların sonlarından itibaren birçok ülkede

piyasa ekonomisine dayalı sistemin yaygınlaşmaya başlamasıdır. Đngiltere ve ABD

başta olmak üzere birçok ülkede, ekonomide kamu kesiminin payını küçültücü,

piyasa ekonomisinin payını arttırıcı politikalar uygulanmaya konmuştur(Dileyici,

2004: 32).

Devlet müdahalelerinin ekonomik istikrarsızlığın ve krizlerin temel nedeni

olduğu ve devletin ekonomik ve sosyal sorumluluklarının azaltılması gerektiği

düşüncesi, yeni kamu yönetiminin başlangıcını oluşturmuştur. Küreselleşme ile

birlikte demokrasi, insan hakları, özgürlük, çevrenin korunması gibi temel değerler

evrensel nitelik kazanırken, her düzeydeki yönetim aygıtı gibi ulus-devlet de

demokratikleşme, yerelleşme, saydamlık, katılım, esneklik, hesap verilebilirlik gibi

güçlü eğilimlerin yoğun baskısı altında yeniden şekillenmeye zorlanmaktadır. Bu

çerçevede devletin küçülmesi, deregülasyon, özelleştirme, siyasal reformlar, sosyo-

ekonomik politikaların dönüşümü gibi stratejiler, ülkelerin temel politikaları haline

gelmiştir. Bu süreçte ulus-devletin geleneksel politika araçları giderek zayıflamakta,

dünyada hemen her alanda entegrasyonun derinleşmesi ile siyasal iktidarın küresel

kurumlara ve yerelleşme eğiliminin güçlenmesi ile yerel parçalara doğru dağıtılması

sonucu ulus-devlet iki yönlü bir baskının kıskacına girmektedir. Bu kıskaç karşısında

bariz bir şekilde geri çekilen devletin yeniden yapılanması da kaçınılmaz olmakta,

özellikle küreselleşmenin temel dinamiğini oluşturan teknolojik devrim, kurulu

136

devlet hiyerarşileri, örgütsel yapıları, yönetim süreçleri ve hizmet sunma biçimleri

üzerinde büyük baskılar yapmaktadır(Köse, 2003: 3). Küreselleşme sürecinde kamu

yönetimi, piyasanın temel karar mekanizma olma niteliğinin güçlenmesi ile yeni

üretim anlayışına uygun olarak düzenleyici rol üstlenmiş, müşteri odaklı bir yönetim

yaklaşımını benimsemeye başlamıştır.

4.2. KÜRESELLEŞMEYĐ DOĞURAN VE HIZLANDIRAN

FAKTÖRLER

Küreselleşme süreci, temelde üretim yapısındaki değişimi de doğuran

teknolojik ilerlemeler ve liberal ekonomi politikalarının benimsenmesi ile hız

kazanmıştır. Sermayenin uluslar arası bir nitelik kazanması ile yeni bir birikim,

üretim, tüketim, ve çalışma biçimi bu süreçte öne çıkmıştır. Güç, devletler karşısında

uluslar arası örgütlerde ve uluslar arası şirketlerde toplanmaya başlamıştır.

Küreselleşme olgusu, çok uluslu şirketlerin, üretim, tüketim faaliyetleri ile sermaye

birikimini tüm dünya üstünde sağlama taleplerini teknolojik yenilikler dinamiğinin

desteklemesi ile hız kazanmıştır. Piyasaların bütünleşmesi yanında Doğu Blokunun

çökmesi, liberal ekonomik ve siyasal düşüncelerin güç kazanması, küreselleşmeyi

hızlandıran etki göstermiştir.

4.2.1. Teknolojik Gelişmeler

Küreselleşme olgusunun ve küreselleşme sürecin ortaya çıkmasında bilişim

ve iletişim teknolojilerindeki hızlı değişim önemli rol oynamıştır. Teknolojik

yenilikler, üretim teknolojilerini etkilemiş üretimin yapısını değiştirmiş, ulaşım ve

nakliye olanaklarını oldukça arttırmış, maliyetlerini aşağıya çekmiştir. Böylelikle

mal ve hizmet piyasalarının, sermaye piyasalarının bütünleşmesinde teknik altyapı

sağlanmıştır. Ulaştırma maliyetlerindeki azalma ve yeni teknolojilerin üretimde

kullanılması piyasaların bütünleşmesi üzerinde çok önemli etki göstermiştir.

Mekanlar arasındaki coğrafi uzaklıklar azalmış, adeta zaman daralmıştır. Teknolojik

gelişmeler hem bu değişimi sağlamış hem de ekonomik ve sosyal hayatın bir parçası

olmuştur. Ekonomik ve sosyal hayat bilgisayar, iletişim ve bilgi ile biçimlenmeye

137

başlamıştır. “Dünya beyin gücü ekonomisine geçmekte ekonomiler enformasyona ve

bilgi akışına bağlanmaktadır. Böylece de daha ucuza, daha kalitelisi

üretilebilmektedir”(Kocacık, 2003: 164).

Bilgi ve iletişimin arttığı bu süreç dünya ülkelerinde ekonomik ve toplumsal

yasamı çok yönlü olarak etkilemiş ve bu etkileşim kültürel siyasal, sosyal alanlarda

görülmeye başlanmıştır. Küreselleşme bilginin, teknolojinin dağıtılması ve sınırlar

arasında dolaşımının sağlanması, bu alanda dışsallıkları ortaya çıkarmaktadır.

Dolayısıyla bu dışsallıkların faydalarından yararlanma olanağı sunmaktadır.

Teknoloji emek piyasalarını etkilemekte ve değiştirmektedir. Teknoloji ile

birlikte iş ve işgücünün vasfı değişmekte bazı işler ortadan kalkarken vasıflı işgücüne

olan talep artmaktadır. Đşgücüne olan etkileri dışında teknolojinin finansal sermayeye

bir hareketlilik kazandırdığı görülmektedir. Diğer bir ifadeyle teknoloji üretimin en

önemli girdilerinden olan sermaye piyasalarını dünya üstünde hızlı, akışkan hale

getirerek da ekonomilerde önemli değişimler meydana getirmiştir. Sermaye

piyasalarının küresel piyasalarla bütünleşmesi diğer bir ifade ile finansal serbestlik

sağlanarak, dünya finans piyasalarının tüm etkilerine açık bir ekonomik yapıya

geçilmiştir. Teknolojinin ve yeni yatırım araçlarının yardımıyla çok hızlı hareket

edebilen küresel yatırımcılar finansal krizlere neden olurken, merkez bankalarını ve

ulusal ekonomi politikalarını etkisizleştirebilmektedirler. Finansal serbestlik ile

yabancı sermayenin ülkeye çekilerek yatırımların arttırılması amacıyla oluşturulan

teşviklerle desteklenmiştir. Finansal piyasalarda benimsenen politikalar çerçevesinde

yüksek faiz oranları, dolaylı portföy yatırımlarını arttırırken üretim ve istihdam

yaratan reel sektörü olumsuz etkilenmiştir.

4.2.2 Sıkışan Pazarlar ve Azalan Karlar

Küreselleşme aynı zamanda sermaye birikim sürecinin küresel bir pazarda

gerçekleşmesi sürecidir. Yurt içi pazarların doyması, üretim maliyetlerinin artması ve

dalgalanan talep karşısında azalan kar marjlarını artırmak için üretimin yeni

pazarlara açılması, pazarın genişlemesi bir zorunluluk olmuştur. 1970 lerde başlayan

138

ekonomik kriz ile birlikte temel olarak iki önemli gelişme yaşanmıştır. Bunlardan ilki

dünya ekonomileri eskisine oranla daha çok dışa açık hatta ülkeler arasındaki çeşitli

birlikler yolu ile bütünleşmiştir. Diğer bir ifade ile yeni olmayan küreselleşme olgusu

bu yıllarda daha önce olmadığı kadar hız kazanarak artmıştır. Đkinci olarak krizle

başlayan bu küreselleşme süreci ile eski ekonomik ve sosyal politikalar bırakılarak

yeni ekonomik ve sosyal politikalar benimsenmeye başlanmıştır. Dolayısıyla

sermaye birikim sürecinin biçimi değişmiştir.

“Böylece, her türlü kaynak dağılımında varolan devlet-piyasa dengesi,

seksenli yıllarda piyasa lehine değişmiştir. Kamu harcamalarının kısıtlanması veya

kaldırılması, sosyal güvenlik ve sosyal refah programlarında kesinti yapılması, artan

oranlı vergilendirmede indirim, tam istihdam politikalarının terki, sendikalara

getirilen kısıtlamalar, esnek emek piyasalarının oluşturulması, kamu kuruluşlarının

özelleştirilmesi, yeniden yapılanmanın taslarını oluşturmuştur. Yapısal uyumun

serbestleştirme, kuralsızlaştırma ve Özelleştirme politikaları; teknolojik değişim ile

birlikte tüm dünyayı içeren küresel pazarı kaçınılmaz, bir ölçüde kontrol edilemez

bir gerek haline getirmiştir. Kar oranlarındaki düşüş ve şiddetlenen rekabet,

teknolojik yeniliklerin yaratılması ve firma örgütlenmesinde yeni birimlerin ortaya

çıkmasını zorunlu kılarken; ulusal mal, hizmet ve finans piyasalarının

serbestleştirilmesi; uluslararası sermaye akımlarının önündeki tüm idari ve yasal

düzenlemelerin kaldırılması; ulusal üretim ve emek piyasalarının kuralsızlaştırılması

da gerekmiştir”(Özşuca, 2003: 4).

4.3. KÜRESELLEŞME BAĞLAMINDA YERELLEŞME

Küreselleşme ve yerelleşme kavramı iç içe geçmiş birbirinden ayrı

değerlendirilemeyen ve düşünülemeyen kavramlardır. Küreselleşme ile artan

yerelleşme eğilimleri birçok açıdan değerlendirilmektedir. Yerelleşme kavramı bazı

yazarlarca küreselleşme ile gündeme gelen yerelleşme ve merkezi yönetimlerin yetki

devrederek demokratikleşmeyi amaçlayan yerelleşme kavramı olarak ayrılmakta,

incelenmektedir. Merkezi yönetimler karşısında yerel yönetimlerin güçlendirilmesi

demokratikleşme süreci olarak ele alınırken bu süreç aynı zamanda piyasanın

139

egemen kılınması, devletin küçültülmesi süreci olarak da ele alınmaktadır. Bu bakış

açıları yerelleşme süreci içinde ekonomik ve sosyal politikaların değişiminin de

tartışılmasını gerekli kılmaktadır. “Bununla birlikte hemen belirtmemiz gerekir ki, bu

yeni yerelleşme (veya yerelleştirme) olgusu klasik yerelleşmeden farklıdır. Klasik

anlamda yaklaşık 200 yıldır tartışılan yerelleşme(desantralizasyon) olgusu, ulus-

devlet içinde merkezi idareden mahalli idarelere görev, yetki ve kaynak aktarımını

yani merkezi idareye göre mahalli idarenin güçlendirilmesini ifade etmektedir.

Küreselleşme süreci ile gündemimize giren yerelleştirmede ise merkezi idarenin

elinde olan karar verme, planlama, kaynak yaratma vb. yetkilerin sadece yerel

yönetimlere değil, taşra kuruluşlarına, yarı-özerk kurumlara, vakıf-dernekler gibi

gönüllü kurumlara, meslek örgütlerine ve şirketlere aktarılması

önerilmektedir”(Demirbaş, 2003: 96). Küreselleşme sürecinde yaşanan yerelleştirme

kavramının boyutları yerel adem-i merkeziyetçilik tartışmalarını aşan bir boyuttadır.

Günümüzde ise yerelleştirme, merkezi yönetimin elindeki planlama, karar verme,

kaynak oluşturma ve bunları yürütme gibi yönetsel yetkilerin taşra kuruluşlarına,

yerel yönetimlere, yarı özerk kurumlara, meslek kuruluşlarına, gönüllü örgütlere

(vakıflar, dernekler gibi) ve şirketlere aktarılması olarak kabul edilmektedir. Yetki

genişliği, özelleştirme ve sivilleşme kavramları, modern anlamdaki yerelleştirme

teriminin çeşitli uygulamalarıdır. Yerel yönetimler, yerelleştirme politikaları ile

güçlendirilmekte ancak asıl olarak yetkilerin buradan piyasa güçlerine transferi

amaçlanmaktadır. Modern anlamda yerelleştirmenin yöneldiği bu hedef, onu klasik

anlamda yerelleştirmeden ayıran en önemli özelliklerden biridir (DPT Raporu 1999

:10).

Küreselleşme ile birlikte ulus devlet ölçeğinde oluşturulan ekonomik ve

sosyal politikaların yerel düzeylere doğru kaydığı görülmektedir. Küreselleşme bu

yönüyle sosyal politikaların niteliklerinde ve bu politikaların ortaya konması

işlevlerinin dağıtımında önemli değişiklikler ortaya çıkarmıştır. Seksenli yıllarla

birlikte uygulanmaya konulan ekonomik politikalar, sosyal politika alanında önemli

değişimleri başlatmıştır. Fordist üretim biçiminin yerine post-fordist üretim

yöntemleri üretimde kullanılan işgücünün esnekleştirilmesi sonucunu doğurmuştur.

Yeni çalışma biçimlerinin yaygınlaştığı bu üretim biçiminde sendikalar güç

140

kaybetmiş toplu pazarlık sistemi bireysel pazarlık sistemine doğru kaymaya

başlamıştır. Bir anlamda her bir işletme ekonomik ve sosyal koşullarda bireysel karar

alma ve uygulama olanağı elde etmiştir. Bu işgücünün dağınık, küçük parçalar

şeklinde istihdam edilmesini ve istihdam koşullarının oluşturulmasını getirmiş, bir

anlamda merkezi, standart normlardan ve uygulamalardan uzaklaştırarak yerel

düzeye indirgenmiştir.

Bu süreçte piyasa mekanizmasının kaynak dağılımında optimizasyonu

sağladığı bu nedenle devletin hem ulusal hem de uluslararası düzeyde ekonomiye

müdahalesinin azalması gerektiği düşüncesiyle devletin piyasadaki işveren konumu

zayıflamıştır. Devletlerin yeni ekonomik politikalara uyum politikaları ile ekonomik

ve sosyal yapıdan çekilmesi düzenleme yapma yetkilerini piyasaya bırakması, dar

anlamda endüstri ilişkileri isteminin dışına çıkmasıyla sosyal politika alanında bir

boşluk doğmuştur. Sosyal politikalar yerel düzeyde ve sivil toplum tarafından

oluşturulmaya başlanmıştır. Devletin ekonomik ve sosyal alanlarda karar alma gücü

sınırlandırılmış, kamunun elindeki güç uluslar arası kuruluşlar ve yerel düzeyde

kuruluşlara devredilerek yeniden şekillendirilmiştir.

Yerelleşme ve yerel yönetimlerin güçlenmesi süreci, iletişim teknolojisindeki

gelişmelerin ulusal sınırların önemini ortadan kaldırarak dünyayı küçültmeleri üst

yönetsel birimlerin etkisini zayıflatarak, yerel toplulukların kendisini daha çok ifade

edebilmesine ve üst yönetimden ayrı olarak dış dünya ile ilişkiler kurmasına olanak

sağlamıştır. Hızla büyüyen küreselleşme sürecinde politik ve ekonomik ilişkilerin

kendi yerel mekanlarından bağımsızlaştığı ifade edilmektedir. Bu süreç aynı

zamanda uluslararası kuruluşlar içinde etkili olmuş etkinlikleri yerelleşme ile birlikte

artmıştır. Post-fordist dönemde devlet gücünün ulus-üstü ve yerel-bölgesel düzeyde

yeniden ölçeklendiğini, bu bağlamda yeni kurumsal yapılar oluşturulduğunu ve

kontrol politikalarının dışsal sermaye biriktirim stratejileri ile uyumlaştırıldığı, dünya

ekonomisinin Fordist-Keynezyen ulus-devlet formlarının eklemlenmesiyle değil

kentlerin eklemlenmesiyle oluştuğu, global ölçekte bir sermaye birikim mekanı

olarak global kentlerin ön plana çıktığı belirtilmektedir(Topal, 2003:57).

141

“Küreselleşme ile yaşanan yerelleşme teziyle, mikro ölçekteki sosyal

ekonomik gelişmelerin teşvik edildiği ve benimsendiği günümüzde; bölgeler veya alt

bölge ile kentler adeta yeniden keşfedilmeye ve onlara yeni-önemli anlamlar

yüklenmeye başlamıştır. Hatta küreselleşme sürecinde bölgelerin toplulukların öne

çıkmaları, söz ve rey sahibi haline gelmeleri, küresel aktörler tarafından -milli devlet

bir yana bırakılarak- muhatap alınmaları karşısında, yaşananın esasında

"globalizasyon"(küreselleşme) değil glokalizasyon"(küyerelleşme) olduğu öne

sürülebilmektedir”(Köse, 2004:40). Küreselleşme sürecinde devletin uğradığı

dönüşümle birlikte yerel yönetimlerin de yeniden konumlandırılmakta, işlevlerinin

artarak, yeniden belirlenmekte olduğu görülmektedir.

4.4. YENĐ KAMU YÖNETĐMĐ

Yeni kamu yönetimi arayışları, dünya ekonomik krizi ile başlayan süreçte

artan kamu açıkları, bürokraside etkilikten uzaklaşılması, verimliliğin düşmesi,

politik süreçlerde kamuya duyulan güvenin sarsılması gibi nedenlerle ortaya

çıkmıştır. Küreselleşme sürecinin desteklediği yeni bir kamu yönetim biçimi

gelişmektedir. OECD Kamu Yönetimi Komitesi yeni kamu yönetimini “kamu

yönetimi için daha az merkeziyetçi bir kamu kesiminde performans yönelimli bir

kültürü desteklemeyi amaçlayan yeni bir yaklaşım” olarak tanımlamaktadır(Erençin,

2002:26). Bu tanımlamadan da anlaşılacağı gibi yeni kamu yönetimi yaklaşımı

süreçlerden çok sonuçlarla ilgilenmekte, kamu yönetiminde merkeziyetçilikten

uzaklaşılma vurgulanmaktadır. Sonuçlara ulaşmak için yeni ve farklı yöntemler

geliştirilmeli yönetsel işlerin özelleştirilmesini de içeren alternatif hizmet sunma

şekilleri ile yönetim örgütü yeniden şekillendirilmelidir. Yeni kamu yönetiminde

merkeziyetçilikten uzaklaşma ile etkinlik, hız ve bürokrasinin aza indirilmesi gibi

amaçlarla hareket edilmektedir.

Yönetim kavramı yeni anlayış çerçevesinde “yönetişim” olarak ele alınmaya

başlamıştır. Bu kavramla yönetimde tek yönlülük yerine çok yönlü bir etkileşim, her

kademenin yatay ve dikey olarak yönetime katıldıkları bir yapı ifade edilmektedir.

Ayrıca yönetişim kavramı, bu etkileşimin örgüt içinde çıkarılıp örgüt dışı aktörlerle

142

de yapılacağını öngörmektedir. Sivil toplumun rolü vurgulanarak yönetişimde

yukarıdan aşağıya bir yönetim anlayışı yerine hep birlikte yönetme ifade edilmiştir.

Katılımcılık ile sivil toplum kuruluşları ve özel kesimin yönetime katılımı, karar

süreçlerine ve denetim süreçlerine katılımı öngörülmüştür.

1980’li yıllarla birlikte kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesi gündeme

gelmiştir. Liberal politikaların etkisi ve küreselleşen ekonomik ve sosyal yapı siyasal

yapıda ve kamu yönetimi anlayışında dönüşümlere eden olmuştur. Yaşanan hızlı

değişimler toplumsal ve ekonomik örgütleri değişmeye ve yeni durumlara uymaya

zorlamaktadır. Bunun sonucunda kamu yönetimi kuruluşlarında da yeniden

düzenlemeleri gündeme gelmiştir. Bu gelişmeler sonucunda çağdaş devlet

fonksiyonlarının sorgulandığı görülmektedir(Altıntaş, 2003:6). Kamu yönetimdeki

yeniden düzenleme çalışmaları sistemin önemli bir parçası olan yerel yönetimleri de

kapsamaktadır. Kamu yönetimindeki yeniden düzenleme çalışmalarıyla;

- Devletin küçültülmesi

- Bürokrasinin azaltılması

- Yetkilerin yerel birimlere dağıtılması

- Politika oluşturma görevi ile bu politikaları uygulayan birimlerin

birbirinden ayrılması

- Sivil toplum kuruluşlarının yönetim içinde yer almaya başlaması

- Hizmet sunma maliyetlerinin azaltılması

- Hizmetlerin fiyatlandırılması ve olabildiğince kamu dışına çıkartılması

sağlanmaya çalışılmaktadır.

Yönetim kavramı yerine yönetişim kavramı konularak yeni kamu yönetimi

anlayışı tanımlanmaya başlanmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışında politika üreten

birimler ile bu politikaları uygulayan birimlerin birbirinden ayrıldığı ve çok sayıda

küçük birimlere bölündüğü dikkat çekmektedir. Devletin küçültülerek kamu

hizmetlerinin azaltılması amaçlanmış bunu sağlamak amacıyla özelleştirmeler

gündeme gelmiştir. Yeni kamu yönetiminde kurallardan çok amaca ve sonuca

odaklanmış bürokrasi yerine müşterinin ihtiyaçlarına odaklanan yetkilerin

143

merkeziden yerele doğru aktarıldığı bir yapı görülmektedir. Bu süreçte vatandaşın

yerini müşteri almıştır. “Kamu sektörü modernizasyon sürecinde bazı yaygın trentler

vardır: kamu yönetiminin içsel modernizasyon sürecine odaklanmak, kamu hizmet

sunumunda piyasa mekanizmasının ön plana çıkarılması, yerel demokrasinin dirilişi.

Bu sınıflandırmalar çok farklı yaklaşımlara dayansa da kullanılan araçlar ve amaçlar

çerçevesi içinde birçok benzerliklere rastlamak olasıdır”(Altıntaş, 2003: 12). Yeni

kamu yönetimi kamu sektörü karşısında özel sektörü ön plana çıkarmakta, kamunun

ekonomik ve sosyal yaşamdaki rolünü azaltmaktadır. Bu amaçla kamu toplumsal

yaşamdan özelleştirmeler ve yetki devri yöntemleri ile geri çekilmektedir.

4.4.1. Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler

Yeni kamu yönetimi anlayışı, merkeziyetçilikten uzaklaşma düşüncesinde

hareketle yerel yönetimlerin merkezi yönetim birimlerine göre daha etkin hizmet

sunacağı ileri sürmektedir. Đktisat politikası içinde yerel yönetimler, piyasanın siyasi

eşdeğeri olarak değerlendirilmektedir. Liberal düşünce çerçevesinde yerel

yönetimlerin piyasa kadar etkin olmasalar bile bir hizmetin piyasa tarafından

sağlanamaması durumunda yerel yönetimlerin en iyi ikinci olduğu belirtilmektedir.

Yerel yönetimlere yakınlık nedeniyle vatandaşların etkin bir denetim ve katılım ile

müdahale etme olanağı bulunduğu ifade edilmektedir.

Yeni kamu yönetimi anlayışı yukarıda belirtildiği gibi hizmetlerin piyasadan

alınması eğer mümkün olmuyorsa yerel yönetimlerce verilmesi anlayışı çerçevesinde

yerel yönetimlere giderek artan oranda görev ve sorumluluk vermektedir. Yerel

yönetimlerin işlevleri genişlemekte ve önemi artmaktadır. Ancak bazı ülkelerde bu

görev ve sorumluluk artışına bağlı olarak yetki ve kaynak artışı sağlanmamaktadır.

Yerel yönetimlere üstlendikleri işlevleri piyasaya yaptırma ya da piyasadan satın

alma olanağı getirilmektedir. Bir bütün olarak bakıldığında kamu ekonomik ve

sosyal yaşamdaki ağırlığını piyasa lehine kaybetmektedir. Merkezden yerele

yerelden piyasaya doğru bir geçiş yaşanmaktadır. Yerel yönetimler hizmet sağlayıcı

olmaktan çıkarak sözleşmeler ile bu hizmetlerin sunumunu denetleyen birimler

haline gelmektedirler.

144

Kamu yönetim birimleri bir işletme gibi düşünülmeye başlanmış bunun

sonucunda kamu hizmetlerinin alanının daraltılması kamu harcamalarının

azaltılmasını getirmiş sonuç olarak devletin küçülmesi istenmiştir. Özel işletmelerle

kamusal birimler etkinlik karlılık ölçütleri ile karşılaştırılmaya başlanmıştır. Burada

kamunun sosyal fayda ilkesiyle faaliyet göstermesi göz ardı edilmiştir. Bunun yerel

yönetim birimlerine yansıması aynı çerçeve içerisinde oluşmuş yerel yönetimleri

rekabetçi bir hale getirilerek, yerel yönetimlerin işlevlerinin piyasaya devredilmesi

söz konusu oluştur. Karar alma süreçlerinde teknik sorun ve işlemlerin toplumsal

kaygıların önüne geçmesi, özelleştirme kararlarını siyasi sürecin dışındaymış gibi

göstermektedir(Kartal, 2000: 79,80 ). Yerel yönetimlerde işlev artışına karşın bu

işlevlerin yerine getirilmesi konusunda sorunlar yaşanmaya başladığı görülmektedir.

Bunun sonucunda sosyal politika uygulamalarının kapsamında ve niteliğinde azalma

olmuştur. Yerel yönetimler zorunlu görevlerin dışında eğitim, sağlık, konut gibi

alanlarda etkinlikten uzaklaşmışlardır. “Yeniden düzenleme arayışlarında öne

sürülen bazı yaklaşımlarda merkezi yönetimin yetkilerinin; yerel kamu hizmetlerinin

özelleştirilmesi, çağdaş yönetim tekniklerinin uygulanması ve yap-işlet-devret

modeli gibi bilinen ve uygulanan piyasa yönelimli araçlar yanında yerel yönetimlere

yetki aktarımıyla azaltılması gerektiği savunulmaktadır”(Erençin, 2002:33). Yerel

yönetimlere aktarılan yetkilere paralel olarak merkezi yönetim tarafından bu

yönetimlere kaynak aktarılmaması, yerel yönetimlerin sosyal politika işlevlerinden

uzaklaşarak sınırlı alanlarda faaliyet göstermelerinin başka bir nedenini

oluşturmaktadır.

“Türk yerel yönetim sistemi için öncelikli sorun, merkezi ve yerel yönetimler

arasında bütünleştirici bir yaklaşımın ve adil bir gelir dağılımının

gerçekleştirilememiş olmasıdır”(Erençin, 2002:37). Kamu yönetiminin yeniden

düzenlenmesinde yerel yönetimlerin ve dolayısıyla belediyelerin görev alanının

genişletilmesine ve merkezden görevlerin aktarılmasına paralel olarak gelir

kaynaklarının yeterince artırılmaması kentlerde yaşanan yoksulluk ve yoksunluğu

daha da artıracaktır. Yerel yönetim birimlerinin diğer kamu yönetim birimleri için de

hizmet üreten birimler olması nedeniyle piyasa ve kamu birimlerinin taleplerinin

145

aynı özelliklere sahip olmayışları hizmetlerin devredilmesinde dikkate alınması

gerek bir nokta olarak ileri sürülmektedir.

Yeni kamu yönetiminde merkezilikten uzaklaşma vurgulanırken yeni yönetim

anlayışının kamu yönetiminde eşgüdüm gereksiniminin ihmal edildiği ileri

sürülmektedir. Hızlı teknolojik gelişmelerinde etkisiyle hızlı bir toplumsal gelişme

yaşanmakta vatandaşlar kamuda daha hızlı daha kaliteli ve daha çok hizmet

beklemektedirler. Ülkemizde yerel yönetimlerin sorumluluk ve işlevleri geniş

olmakla birlikte gelirleri bu işlevleri sağlamaya elverişli değildir. Yerel yönetimlerin

merkezi yönetim ile eşgüdümü sağlanarak bütünleştirici bir yaklaşımla genel olarak

kamu yönetimi ve yerel yönetim etkinlikleri için gerekli yeniden düzenlemeler

yapılmalıdır. Bu amaçla hizmetlerin yeni teknolojik olanaklarla basit kolay hızlı bir

şekilde sunulması sağlanmalı, sosyal politikaların bu süreçte daha etkin uygulanması

gerçekleştirilmelidir.

4.4.2. Avrupa Birliği Özerklik Şartı ve Subsidiarite Đlkesi (Hizmette

Halka Yakınlık)

Kavram olarak Subsidiarite yerellik yerindelik hizmette yerellik sözcükleri ile

anlatılmaktadır. Kavram daha çok hizmette yerellik olarak Türkçe’ye çevrilmektedir.

Kavramın dayandığı iki temel düşünce kaynakların etkin kullanımı ve kararlara

katılım olarak ifade edilmektedir. Bu ilke halka en yakın yönetimin hizmet vermesini

öngörürken kamu hizmetlerinin karşılanmasında ilk olarak yerel yönetimlerin görev

üstlenmesi gerektiğini ifade etmektedir. Subsidiarite ilkesi yerelleşmenin

unsurlarından yani yerelleşmeyi teşvik eden bir ilkedir. Subsidiarite ilkesi gücün

merkezden yerel birimlere aktarılması gerektiğini böylelikle kaynakların etkin

kullanımın ve kararlara halkın katılımının sağlanmasını ifade eder. Subsidiarite ilkesi

hizmet maliyetleri kavramının ve etkin yönetim düşüncesinin çok yakından ilişkili

olduğu bir kavramdır. Kavram küreselleşme sonrasında gündeme gelen yeni kamu

yönetimi anlayışı ile ortaya çıkmıştır. bu kavramda hizmetlere olan talebi en uygun

düzeyde belirlenmesinin sağlanacağı da ifade edilmektedir. Yani kavram kamu

mallarının fiyatlandırılamaması sonucunda ortaya çıkan talep belirsizliğini netleştiren

146

bir kavram olarak sunulmaktadır. “Kamusal mallara olan talebin belirlenmesi için

bireylerin ayaklarıyla gidip oy verebilecekleri düşüncesi, bireylerin yerel yönetimler

konusundaki seçimlerinin tıpkı bireylerin özel mal tercihlerini açıkladığı biçimde

yerel düzeyde sunulan kamu mallarına yönelik tercihlerinin de açıklanacağı

iddiasındadır”(Zeyrekli, Ekizceleroğlu,2007:35).

“Tiebout tezi” olarak adlandırılan tüketicilerin ayaklarıyla oylayarak tercihte

bulunması, çeşitli açılardan eleştirilmektedir. Tiebout tezinin şu varsayımlara

dayanmaktadır.

- Kişiler, yerel yönetimlerin mal ve hizmetleri, vergiler, kendi gelir ve

harcamaları hakkında türlü bilgiye sahiptir,

- Tüketicilerin aralarında seçim yapabileceği çok sayıda seçenek vardır ve bu

coğrafi alanlara göçler bireylerce maliyetsiz ve rahat olarak yapılmaktadır.

- Kamu hizmetlerinin hiçbirisi dışsallıklara sahip değildir.

Seçmenlerin yerel yönetimlerin hizmetleri hakkında bilgilerinin tam

olmaması, seçmenlerin gelirlerinin eşit olmaması ayrıca yerel yönetimler çeşitli

farklılıkları nedeniyle farklı hizmet sunma olanaklarının farklı olması, ve insanların

yer değiştirmesinin zor ve maliyetli oluşu nedenlerine bağlı olarak tez

eleştirilmektedir. Tez piyasa mekanizmasının aksaklık göstermeden işlediği, kamusal

mal ve hizmetlerin dışsallıklarının olmadığı varsayımı ile oluşturulmaktadır.

Bir yerel yönetim biriminin ürettiği belli bir hizmetin toplumsal faydasından ne

kadarının diğer bir yerel yönetim birimi tarafından kullanıldığının saptanması her

zaman olası değildir. Aynı şekilde bir temel hizmetin sunumu bir dizi alt işlevleride

içerdiğinden her bir alt hizmetin diğer topluluklara taşan yararının saptanması güçtür.

Benzer bir güçlük, çevre yönetimlerin faaliyetlerinden bu yönetime yansıyan toplumsal

maliyetlerin ve dışşallıkların ölçülebilmesinde de söz konusudur. Çünkü fayda veya

maliyetlerin tamamı ile ortadan kaldırılması oldukça güçtür. Yerel yönetimlerce

147

görülen hizmetlerden hangilerinin yerel ölçekte, hangilerinin bölgesel ölçekte

sunulması konusundaki diğer bir zorlukta bu hizmetlerin homojen olmayıp bir dizi alt

hizmetleri ve uzmanlıkları içermesidir (Güven, 1982:38).

Subsidiarite ilkesi Avrupa yerel yönetimler özerklik şartında 1985 yılında

düzenlenmiştir. Türkiye şartın kısmi olarak 1991 tarihinde uygun bulmuş ve

onaylamıştır. Türkiye hizmetin yerindeliğini düzenleyen hükmü kabul etmiştir.

“Ancak yerinden yönetim ile Subsidiarite ilkesi aynı şey değildir. Yerinden

yönetimler merkeze bağlı olarak çalışan kuruluşlardır. Subsidiarite ilkesi ise bu

kuruluşlara daha fazla yetki verilerek; hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından

gerçekleştirilmesine olanak sağlayan bir düzenleme olmaktadır”(Zeyrekli,

Ekizceleroğlu,2007: 41).

Subsidiarite ilkesi ekonomik etkinlik ve kararlara katılım işlevleri dışında

bölgesel ve yerel toplulukların farklılıklarının korunması ve geliştirilmesi işlevleri

olan bir ilkedir. Subsidiarite ilkesi aynı zamanda devletin ekonomiye aşırı

müdahaleleri önünde engel oluşturmaktadır.(Bezci, Coşkun, 2007:12). Bu ilke

kapsamında, bölgelerin bu ilkeyi doğru ve yerinde kullanmamaları sonucunda ulusal

bütünlüğü ve yönetimde bütünlüğü bozma tehlikesi ortaya çıkabilecektir. “Đlkenin

uygulanmasına ilişkin sabit bir yapının var olmaması, Türkiye açısından Subsidiarite

ilkesini kendi koşulları perspektifinde değerlendirip uygulama imkanı

vermektedir”(Bezci, Coşkun, 2007:23). Merkeziyetçilik ilkesini koruyarak yerel

yönetimleri güçlendirmek ve özerkliği güçlendirmek mümkündür

4.5. KÜRESELLEŞME SÜRECĐNDE SOSYAL DEVLET VE YENĐ

SOSYAL POLĐTĐKA ANLAYIŞI

Küreselleşme sürecinde sosyal devlet anlayışı ve sosyal politikalar önemli

değişimlere uğramaktadır. Devlet anayasalarla kendisine verilen sosyal ödevlerinden,

sorumluluklarından uzaklaşmakta, sosyal politikalar en önemli başrol oyuncusunu

yitirmektedir. Benimsenen yeni sosyal politika anlayışı bu alanın sorumluluğunu,

148

yerel yönetimlere, devlet dışındaki sivil toplum örgütlerine, gönüllü kuruluşlara

vermektedir. Devletin sosyal kaygılarla piyasaya müdahalelerinin kaynak dağılımını

bozacağı ve ekonomiyi etkinlikten uzaklaştıracağı düşüncesi ile devletin görevleri ve

işlevleri azaltılmakta devredilmektedir.

Sosyal devlet vatandaşlarının refah düzeyi ile ilgili olan ve asgari bir yaşam

düzeyini sağlamayı ödev sayan bir devlet olarak tanımlanmaktadır(Giritli ve

Sarmaşık, 2001:112). Sosyal devlet, ulusal geliri artırarak adaletli bir şekilde dağıtan,

bireylere özgürlüklerini gerçekleştireceği fırsat eşitliği ve maddi olanaklar yanında

bireylerin sosyal güvenliklerini sağlayan devlettir. Devletin mali işlevlerinden tahsis

işlevi için yaptığımız açıklamaların dışında yeni devlet anlayışında bölüşüm işlevinin

dayandığı temel felsefe ise piyasa, gelir dağılımına müdahale edilmemesi ve

yoksulluk gibi sorunların çözümünün piyasanın gelişimine bırakılmasıdır(Demirbaş,

2003: 94). Devlet sosyal politikanın hedefinde olan ve korunmaya muhtaç olan

sosyal kesimlere ekonomi politikaları, sosyal koruma ve sosyal bakım programları ile

yardım etmektedir. Böylelikle piyasanın gelir dağılımı başta olmak üzere,

başarısızlıklarının giderilmesi devlete çok önemli sosyal görevler yüklemektedir.

Devletlerin bu görevleri yerine getirmeleri sonucunda toplumdaki sosyal barış ve

sosyal uyum devam ederek gelişmektedir.

“Yapısal uyum tartışmaları, ağırlıklı olarak kaynak dağılımında verimlilik

konusu üzerinde yoğunlaşmıştır. Etkin kaynak dağılımı ekonomik refahın

artırılmasının tek koşulu olup, bu koşulun sağlanması ancak tümüyle

kuralsızlaştırılan serbest pazar ekonomisinden geçmektedir. Bu kurgu, sağlık, eğitim

ve sosyal altyapıya ait tüm yatırımları, diğer yatırım harcamalarından farklı kabul

etmemekte; pazar ekonomisinin arz talep koşullarına göre değerlenmelerini esas

almaktadır. Bu alanlardaki tüm girişimlerin, finansal maliyet -zarar hesabı yönünden

ele alındıklarında verimsiz oldukları ön kabulü; sosyal altyapının süreç içinde piyasa

fiyatlarından maliyetlendirilerek özelleştirilmesini gerektirmektedir. Bu mantık

doğrultusunda, istikrar ve uyum politikalarının, özellikle sosyal hizmet ve refaha

yönelik kamu harcamalarının kısıtlanması veya azaltılmasını şart koşacağı; sağlık ve

eğitimin ticari meta olarak kabul edileceği açıktır”(Özşuca, 2003: 5). Kamu

149

ekonomik ve sosyal alandan en az devlet düşüncesi ile çekilmeye başlamış kamu

harcamaları ile birlikte sosyal harcamaları azalmıştır. Sosyal politikalar devletin

sorumluluğu yanında sivil topluma ve bireysel sorumluluğa bırakılmaya başlanmıştır.

4.5.1. Neoliberal Politikalar

1929 dünya ekonomik krizi ile başlayan ve ikinci dünya savaşından sonra

artarak devam eden müdahaleci devlet anlayışı ve sosyal devlet anlayışı 1970’lerden

sonra yerini neoliberal politikalara bırakmıştır. Liberalizmden müdahaleciliğe,

ekonomik sorunlar bölüşüm yapısındaki bozulma ve tekellerin egemenliğini artırarak

büyük sermayeli girişimlerin ekonomik ve sosyal sorunlara neden oluşu sonucunda

geçilmişti. Devlet eşitsizliklerin ve gelir dağılımı adaletsizliklerinin önüne

geçebilmek, ekonomik ve sosyal sorunları önleyebilmek için müdahaleci anlayışı

benimsemişti. Müdahaleci devlet anlayışı ikinci dünya savaşı sonrasında kamu

girişimleri ile yeni bir boyut kazanmıştır. Sosyal devlet anlayışı ile devlet artık

kuralları koyan yani jandarma devlet konumundan çıkarak düzenleyici rolünün yanı

sıra aynı zamanda ekonomik girişimci olarak da ekonomideki yerini almıştır. Kısaca

liberalizmin toplumun doğal yasaları olduğu düşüncesi ve A.Smith’in görünmez el

ilkesinin toplumsal ekonomik faydayı oluşturamaması sonucu devletin ekonomiye ve

sosyal hayata müdahalesi bir zorunluluk olarak ortaya çıkmıştı.

Müdahaleci devlet anlayışı ile birlikte üretim ve tüketim dengesi, alt yapının

geliştirilmesi, yüksek büyüme hızlarına erişilmesi ve sosyal politika alanında

gelişmeler sağlanmıştır. “Müdahaleci kapitalizmin tartışmasız en önemli başarısı

sosyal politika alanındaki gelişmelerdir. Liberal kapitalizmin çok ihmal ettiği alan

olan sosyal politika alanında gerçekleşen en olumlu olay daha önce bağıt özgürlüğü

çerçevesinde işleyen işçi-işveren ilişkilerinde toplu sözleşme rejiminin yerleştirilmesi

olmuştur”(Mazgit, 1993:162). Müdahaleci devlet anlayışı eksikliklerine rağmen

sosyal barış ve sosyal adalet konusundaki başarısı açıktır. 1970’lere kadar süren

sosyal devlet anlayışı işsizlik ve enflasyonun yaygınlaşması ile birlikte Keynesyen

iktisat politikalarından uzaklaşmış neoliberal iktisat politikalarını benimsemeye

başlamışlardır. Kamu girişimciliği gelişmiş ülkelerde tekelci piyasa eğilimlerini

150

kırmak, gelişmekte olan ülkelerde ise kalkınma isteği ve özel girişimin yetersizliği

nedeniyle başlamıştır. Ancak 1970’lerde başlayan dünya ekonomik kriz ile birlikte

liberalizmin yeniden benimsenen politikaları sonucu kamu girişimciliği

özelleştirmeler yoluyla özel kesime devredilmeye başlanmıştır. Bu süreç 1980’li

yıllarda bütün ülkelerde yaygınlaşmaya başlamıştır. 1970’lerle birlikte yeniden

ekonominin ve toplumun doğal yasaları bulunduğunu, dolayısıyla müdahale

edilmemesi gerektiğini piyasanın kendiliğinden dengeye ulaşacağını ve toplumsal

faydanın bu şekilde oluşacağını söyleyen liberal düşünceye geçiş başlamıştır.

Neoliberal politikaların benimsenmeye başladığı 1970’li yıllar devletin

ekonomiden çekilerek küçülmeye başladığı başta finans piyasaları olmak üzere mal,

hizmet ve faktör piyasalarının bütünleştiği yani küreselleşmenin başladığı dönem

olmuştur. Ancak gelinen süreç sonunda düşünürlerce günümüzdeki ekonomik ve

sosyal sorunların arttığı, dünya ekonomisindeki gelişmelere rağmen olarak neoliberal

politikaların ekonomik ve sosyal sorunlara yeterince çözüm üretemediği ifade

edilmektedir. Ülkeler arasındaki gelişmişlik farkları, aynı ülke içerisindeki bölgeler,

iller arasındaki gelişmişlik farkları son derece artmıştır. Buna bağlı olarak ülkeler

arasında ve ülkelerin içindeki gelir dağılımı adaleti bozulmuş ekonomik ve sosyal

eşitsizlikler artmıştır.

Neoliberal politikalar devletin ekonomik sosyal ve siyasal özgürlükler

önündeki en büyük engel olduğu düşüncesi ile kamusal müdahale ve düzenlemeleri

en aza indirilmesini öngörmektedir. Bunun sonucunda devletin etkinlikleri azalmakta

ve daralmakta rasyonel insan temeline dayalı liberal anlayışı güçlenmiştir. Neoliberal

bakış açısı bireylerin ve sivil toplum örgütlerinin ekonomik ve sosyal aktörler olarak

devletin yerini almasını öngören politikalar ortaya koymuştur.

4.5.1.1. Bireysel Sorumluluk

Müdahaleci devlet anlayışının gelişmesinden önce ortaya çıkan ekonomik

bunalımlar ekonomik ve sosyal eşitsizlikler, tekelleşme eğilimleri çalışanların sefalet

şartlarına itilmelerine neden olmuştu. Çalışanların ekonomik koşulların ve çalışma

151

koşularının iyileştirilmesi yönünde örgütlenmeye başlaması ve yine bu dönemde

liberal kapitalizme karşı düşünürlerin tepki göstererek çözüm öne sürmeleri ve

demokratik açılımlar sonucunda Almanya’da başta olmak üzere sosyal sigorta ve

sosyal güvenlik önlemleri yaygınlaşmaya başlamıştır. 1880’li yıllarda ilk kez

Almanya’da zorunlu sosyal sigortalar kurulmuştur. Bu dönemden başlayarak devlet

güçsüz bireylerin durumlarını düzeltmek için sosyal politikalar geliştirmeye ve

uygulamaya başlamıştır. Bireysel sözleşme düzeninden toplu sözleşme düzenine

geçilmiş işçilerin örgütlenerek sendikaları aracılığıyla toplu sözleşme yapma

özgürlüğü kazanılmıştır. Sosyal politika alanı gerek dar anlamda gerekse geniş

anlamda kurumsallaşarak birey ve sivil toplumun dışına çıkarılmıştır. Yardım ve

bakımlar hayır ve gönüllülük anlayışından çıkarılarak pozitif statü hakları olarak

vatandaşa bir hak, devlete ise bir ödev olarak verilmiştir.

Neoliberal iktisat politikaları ile birlikte, Fordist üretim yerini Post-Fordist

üretim modellerine bırakmaya başlamıştır. Bunun sonucunda kitle üretimi ve

fabrikasyon üretim yerini küçük ve siparişe dayalı fason üretime dönüşmüştür. Yeni

üretim yapısında daralan çeşitlenen ve dalgalanan talep yapısına uyumlu üretim

yapılması gerekmiştir. Bu süreçte emek üretimdeki yapıya bağlı olarak

esnekleştirilmek istenmiştir. Dolayısıyla emek piyasaları farklılaşmış emek örgütleri

üye kaybederek güçsüzleşmeye başlamıştır. Örgütlenmeden uzak işgücü düşük

ücretli, çalışma koşullarının bozulduğu, iş güvencesinin azaldığı emek piyasalarında

istihdam edilmeye başlanmıştır. Đşletmeler üretim sürecini parçalayarak fabrika

düzeninden küçük, dağınık ve esnek üretime geçmişlerdir. Buna bağlı olarak

sendikasızlaşan ve kuralsızlaştırılan işgücü toplu sözleşme düzeninde bireysel iş

sözleşmesi düzenine kaymıştır.

Küreselleşme ve neoliberal politikaların yükselişi ile birlikte çalışanlar

ekonomik ve sosyal durumlarının düzeltilmesinde bireysel sorumluluk

yüklenmişlerdir. Sosyal Sigortanın dayandığı temel düşünce olan, çalışmanın

toplumsal olarak ortaya çıkışına bağlı olarak risklerin de sosyal olarak karşılanması

ve önlenmesi düşüncesinden uzaklaşılmıştır. Neoliberal politikalar devletin

küçültülerek sosyal ödevlerinden uzaklaşması sonucunu doğurmuştur. Bu

152

politikalara göre devlet sosyal refah ve sosyal adaleti sağlamak ödevi ile birinci

derecede sorumlu değildir. Bireyler ekonomik ve sosyal koşullarını düzeltmede

birinci derecede sorumludurlar. Neoliberal politikalar soysal politikaları bireylerin ve

diğer toplumsal kuruluşların üstlenmeleri sonucunu doğurmaktadır. Neoliberal

politikalar sürecinde sosyal politika sağlayıcı kurumların görevlerinin piyasalara

kaydırılması, kar gütmeyen kuruluşlara(KGK) devlet dışı organizasyonlara

kaydırılması görülmektedir.

4.5.1.2. Sivil Toplum Örgütleri

Neoliberal politikalarla birlikte sosyal sorumluluk yüklenerek öne çıkarılan

bir diğer önemli aktörde sivil toplum örgütleridir. Bu örgütlerden kar gütmeyen

kuruluş, hükümet dışı organizasyon refah karması gibi kavramlarla ifade edildiği de

görülmektedir. Küreselleşme süreci ile birlikte devletin ekonomik sosyal ve siyasal

alandan çekilerek küçültülmesine paralel olarak ortaya çıkan boşluğu doldurmak

amacıyla bireysel sorumluluk, bireysel çaba dışında sivil toplum örgütleri de ön

plana çıkmıştır. Bu örgütler sosyal politika alanında devlet gibi etkinlik göstermeye

çalışmaktadırlar. “Bu bağlamda temel olarak üç yönelimden bahsedilir. Birincisi,

yönetim aygıtının bir parçası da olsa, merkezi yönetime nazaran daha etkin ve

verimli olan yerel yönetimlerin sosyal refah sunumunda artan oranında öne çıkmaya

başlamasıdır. Đkinci hiyerarşik ve bürokratik olmayan kendi kendini yönetim

biçimlerinin(KGK) sosyal refah hizmetlerinin yerine getirilmesinde giderek artan bir

ölçüde rol üstlenmeye başlamasıdır. Üçüncü eğilim ise devlet müdahalesini sınırlama

amacına dönük olarak refah devletinin piyasalara kaydırılmasıdır”(Özdemir, 2004b

:130). Devletin ekonomideki ağırlığını kaybetmesi, ekonomik politikalar belirleme

yanında sosyal politikalar belirleme etkinliği ve gücünü de yitirdiği bu alandaki

rolünü başka kuruluşlara bıraktığı görülmektedir. Devletin sosyal alandan

çekilmesine neden olan en büyük etmen liberal politikalardır. Liberal politikalar

merkezi devlet örgütlenmesini devreden çıkarırken onun yerine yerel yönetimler,

sivil toplum örgütleri ve bireyleri koymaya çalışmaktadır. “Liberal ilkeler

doğrultusunda son yıllarda gittikçe daha belirgin hale geldiği üzere ulus devletin

otorite ve yetkilerinden bir kısmını ya ulus altı(Yerel Yönetimler, KGK, Hükümet

153

Dışı Organizasyonlar) ya da ulus ötesi(IMF, Dünya Bankası ve DTÖ gibi) düzeydeki

kurumlara dağıldığı gözlenmektedir. Bu nedenle belirtilmelidir ki KGK’ın

gelişiminin arkasında yer alan en büyük etmen liberal felsefenin tekrar güçlenmeye

başlamasıdır”(Özdemir, 2004b:142). Küreselleşmeyle birlikte sosyal politikaların

sağlanmasında devletin işlevlerini üstlenen sivil kuruluşlar, dini kurumlar, gönüllü

kuruluşlar, yerel yönetimler ve özel sektörden oluşan sosyal refah sağlayıcı

kurumlar, refah karması, gibi kavramların ön plana çıktığı görülmektedir. Sosyal

refah karması sosyal politika alanında tek başına olan devletin bu niteliğinin

değişmeye başladığı sosyal refahı sağlamada karma bir yapıyı ifade

etmektedir(Özdemir, 2004a:98).

Sanayileşme yeni üretim biçimi ve sosyal yapı sonunda ortaya çıkan

sorunların çözümlenmesinde aile, hayır kurumları, vakıflar, kilise, gibi geleneksel

kurumların yetersiz kalması sonucu bunların yerine bu gereksinimleri yerine

getirecek yeni ve modern kurumlar oluşmasını sağlamıştı. Sanayileşme ile birlikte

devlet bu tür sosyal ve ekonomik işlevler üstlenen bir yapıya kavuşmuştu.

Küreselleşme süreci ile birlikte ve onun ideolojisi olan neoliberal politikalar

gereğince devlet bu işlevlerinden soyutlanarak tanımlanmaya başlanmıştır. Kısaca

devletin ekonomik rolünde olduğu gibi sosyal politika alanındaki işlevlerinde de

önemli bir değişim sürecinin başladığı görülmektedir. Sanayi devrimi öncesinde

sosyal politika uygulamaları devlet organizasyonu dışına gönüllülük, inanç, ahlak,

karşılıklı yardım temellerinde yapılmaktaydı. Ancak geleneksel kuruluşların

yetersizliği devletin sosyal politika alanında işlevler üstlenmesini ve bunu hukuksal

temele oturtarak bir ödev biçimine gelmesinin koşullarını oluşturmuştur. Devlet

yeniden sanayi dönemi öncesi ağırlıklı liberal politikalara yöneldiği kamunun

alanının daralarak devlet dışı organizasyonlar için geniş bir faaliyet alanı açıldığı

görülmektedir.

4.5.1.3. Sosyal Politikadan Sosyal Yardıma Dönüşüm

Sosyal politika alanında en önemli aktör olan devletin bu alandan

çekilmesinin önemli sonuçları olmuştur. Bu sonuçları söyle ifade edebiliriz.

154

- Devletin sosyal politika alanından çekilmesi ile birlikte sosyal yardımları

da içeren sosyal politika uygulamalarında bir gerileme olmuştur.

- Devletin sosyal politika alanında çekilmesi ile birlikte sosyal politikaların

ekonomi politikalarıyla olan uyumu ve bütünlüğü bozulmuş, sosyal

politikalar ekonomik politikalardan ayrılarak sosyal yardıma

indirgenmiştir.

- Devletin sosyal politika alanından çekilmesi ile birlikte sosyal hukuk

devletinin bir ödev olarak yüklendiği sosyal politikalar tekrar gönüllülük,

inanç, ahlak, karşılıklı yardım temellerine dönmüştür.

Devletin sosyal alandan çekilmesi ile birlikte bu alandaki boşluğun bireylere

ve sivil toplum örgütlerine bırakılmaya başlandığı görülmektedir. Bu örgütler tüm

topluma yönelik olarak, ekonominin örgütlenme yapısını değiştirerek yoksulluğun ve

sosyal dışlanmanın ortadan kaldırılmasına yönelik politikalar üretecek büyüklük ve

etkiye sahip olma konusunda devlet kadar etkin olmadıkları görülmektedir.

Gerçekten işsizlik, hastalık, yaşlılık gibi riskler karşısında sürekli ve sistematik bir

biçimde kurumsallaşarak çözüm üretmek gerekmektedir. Bu anlamda refah karması

kurumlarının hiç birisi bu çözümü üretebilecek güce ve olanağa sahip

olamamaktadır. Ekonomik büyümede olduğu gibi bölüşümde de devlet son derece

önemli görevler üstlenmektedir. Ekonomik politika niteliği kadar sosyal politika

niteliği de taşıyan vergi politikaları ve sosyal güvenlik politikaları gelirin ikincil

paylaşım mekanizmaları olarak sadece devletlerin içeriğini ve kapsamını

değiştirmeye yetkili oldukları mekanizmalardır. Devlet bu yetkilerini kullanamadığı

taktirde hem ekonomik büyümeye yön veremeyeceği gibi sosyal politika alanında da

etkin olamayacaktır. Bu alanın sivil topluma bırakılması kıt olan kaynakların etkin

dağılımından, kalkınma odaklı toplumsal eş güdümden, gelirin toplumsal refaha

hizmet etmesinden ve sosyal adaletten uzaklaşmak gibi önemli sonuçları olacaktır.

Devletin sosyal politika alanında üstlendiği işlev, ödev kavramıyla hukuksal

düzenlemelerdeki yerini alırken sosyal politika görevlerini üstlenen ve özel hukuka

tabi kurum ve kuruluşlar için ise ödev kavramından söz etmek olanaklı değildir. Bu

kuruluşlar. Sosyal politika alanında zorunluluk gereği değil gönüllülük temellinde

155

bulundukları için bu alandaki işlevleri sosyal yardım kapsamıyla sınırlı kalmaktadır.

Örneğin bir sivil toplum kuruluşunun ortaya koyduğu sosyal işlevler sosyal ve

ekonomik sorunların önlenmesinden çok olumsuz sonuçlarının giderilmesine

dönüktür. Bunu aktif istihdam politikaları ve pasif istihdam politikaları ile açıklamak

olanaklıdır. Devlet gerek vergi politikalarında gerekse sosyal güvenlik politikalarında

yapacağı değişikliklerle var olan istihdam düzeyini, ücret düzeyini yükseltme

olanağına sahipken sivil toplum kuruluşları böyle bir olanağa sahip değildirler.

Yapılacak olan yardımlar işsizliğin olumsuz sonuçlarını hafifletmeye yönelik olan ve

işsizliği ortadan kaldırmayı sağlamayan sosyal yardımlardan ibarettir. Dolayısıyla

sivil toplum kuruluşları ekonomik ve sosyal eşitsizliklerin nedenleri üzerinde değil

sonuçları üzerinde durmaktadırlar. Ancak sosyal politikanın en önemli aktörü olan

sosyal devlet, toplumu oluşturan bireylerin tamamının eğitim, sağlık, konut, ve temel

insani ihtiyaçlarını karşılayarak bireylere fırsat eşitliğini sağlamaktadır.

Devlet üretimin yapısını tamamı ile kavrayan ve düzenleyen bir örgüt olarak

son derece geniş yetki ve olanaklara sahiptir. Devlet üretim tüketim ve bölüşüm

üzerinde üst bir organizasyon olma özelliği ile birincil etki ve belirleme yetkilerini

çeşitli enstrümanları aracılığı ile yürütmektedir. Dolayısıyla toplumsal ve ekonomik

sorunların ortaya çıkmadan önce önlenmesi konusunda diğer organizasyonlara göre

öncelikle müdahale etme avantajını elinde bulundurmaktadır. Bu müdahale

avantajını yerel yönetimler gibi yönetim örgütleri, hukuksal düzenleme yetkisini

kullanan merkezi yönetim eliyle kullanmaktadır. Bu açıdan bakıldığında sosyal

sorunların kaynağında çözümlenmesi hem zaman hem kaynak bakımından etkinliğin

sağlanmasına yol açacaktır. Bu nedenle refah karması olarak adlandırılan kurumlar

yanında kamunun müdahale üstünlüğü çok önemlidir.

Dolayısıyla, 1970’lerde ortaya çıkan krize kadar, devletin fonksiyon ve

görevlerinin sürekli genişlediği, bu tarihten günümüze kadar ise, devletin ekonomik

ve sosyal yaşamdaki konumunun daralması, azaltılması çabalarının başladığı, ancak

yaşanan süreçte yine de devletin sosyal politikanın en büyük aktörü, uygulayıcısı

olmayı sürdürdüğü görülmektedir(Özdemir, 2004a: 112).

156

4.6. SOSYAL DEVLET ĐLKESĐ VE YEREL YÖNETĐMLERĐN

SOSYAL POLĐTĐKA UYGULAMA GEREĞĐ

Devlet uluslararası kuruluşlara, yerel düzeydeki yönetim organlarına oranla

ve sivil toplum kuruluşlarına oranla ekonomik ve sosyal yaşamda düzenleme

yapabilme bakımından en etkili ve en geniş örgütlenme olarak karşımıza

çıkmaktadır. Küreselleşme sürecinde devlet, etkinliğinin azalmasına rağmen gerek

uluslar arası alanda ve gerek ulusal düzeyde temel düzenleyici olma özelliğini

sürdürmektedir. Sanayileşme ile birlikte sosyal politika alanında önemli bir aktör

olarak beliren devlet, üretimin ve toplumsal dengenin sürdürülebilmesi için sosyal

politikalar üretmek zorundadır. Devlet merkezi ve yerel yönetim birimleri eli ile

vatandaşlarına, çalışma, sosyal güvenlik, barınma ve kendi varlıklarını koruyup

geliştirmeleri için eğitim ve sağlık olanakları sağlayan, bunun için gerekli

düzenlemeleri yaparak toplumsal dengeyi sağlayan önemli bir yönetim örgütüdür.

Devlet sosyal politika üreten diğer aktörlerin dışında, o aktörlerinde varlık ve çalışma

koşullarını belirleyebilme yetkilerini de taşıyan en büyük ve en üst tüzel kişidir. Bu

yönüyle bakıldığında devlet sosyal politika aktörleri içinde önemli ve diğerlerine

göre ekonomik bakımdan, yönetsel ve hukuksal bakımdan üstün bir konumdadır. Bu

üstünlük devletin ulusal ve uluslar arası ölçekte ekonomik, sosyal ve siyasal

düzenleme yapma yetkilerini elinde bulundurması, yasal düzenleme yapma olanağını

taşıması, bir bütün olarak toplumsal örgütlenmeyi biçimlendirme olanağı olarak ifade

edilebilir.

Anayasal düzenlemelerle devletin temel niteliği olan “sosyal devlet” genel

olarak, vatandaşlarının sosyal durumlarını iyileştiren, onlara belirli standartlarda

yaşam düzeyi sağlayan ve onlara sosyal güvenlik olanağı sunan devlettir. Sosyal

devlet ya da sosyal hukuk devleti kavramı çok kapsamlı görevleri devlete ödev

olarak vermiştir. Devletin sosyal politikalar üretmek zorunluluğu yasal bir

zorunluluktur. Devlet bu zorunluluğu yönetsel kademeleri aracılığı ile yerine getirir.

Yerel yönetimler kentsel alt yapının yapılması ve günlük gereksinmelerin

sağlanması dışında sosyal politika üretmek zorunluluğu ve görevi vardır. Yerel

157

yönetimler üretim altyapısı sağlayarak, ekonomik girişimler kurarak ve işleterek,

üretim ve bölüşüm etkinliklerini doğrudan etkileyen kuruluşlardır. Kamu yönetimi

kamu maliyesi aracılığıyla üç temel işlev olan ekonomik istikrarın sağlanması, gelir

dağılımı adaletinin sağlanması, ekonomik istikrarın sağlanarak kamu hizmetlerinin

yerine getirilmesi işlevleri bulunmaktadır. “Merkezi yerel yönetim birimleri

arasındaki ilişki bir devlette ikincil bölüşüm ilişkileri, uygulanan toplumsal politika

ve iç güvenlik sorununun düzeyine göre bu üç işlev çerçevesinde formüle

edilir”(Güler Ayman,2006:189). Yerel yönetimler gelirin yeniden bölüşüldüğü yerler

ve devletin ikincil bölüşüm ilişkileri sürecime müdahale araçlarından birisidir. Bu

nedenle gelir dağılımının adil olarak sağlanması için yerel yönetimler önemli bir

sosyal politika birimleridir.

Yerel yönetimler altyapı, eğitim, sağlık, barınma, güvenlik kültürel gelişim

alanlarında önemli işlevler yüklenerek üretimin ve toplumsal yaşamın devamını

sağlamaktadırlar. Sosyal ve ekonomik yapının değişimine, kentleşmenin hız

kazanmasına bağlı olarak yerel yönetimlerin günümüzdeki sosyal politika

fonksiyonları her geçen gün çeşitlenerek artmaktadır. Kadınların çalışma hayatına

girişi, çocukların eğitim bakım ihtiyacı yanında yaşlıların bakım ihtiyacının artışı

sosyal hizmetlerin önemini artırarak yerel yönetimlerin bu alanlarda politika

üretmesini zorunlu kılmıştır. Günümüzde karmaşık ve zor bir hale gelen kent yaşamı,

kentlerde güvenlik ve sosyal koruma programlarının sosyal kültürel faaliyetlerle de

desteklenerek uygulanmasını zorunlu kılmıştır. Gün geçtikçe artan ihtiyaçlar

karşısında yerel yönetimler kurumsal düzenlemeler ve sosyal yardım programları ile

hizmet sunar hale gelmişlerdir. Yerel yönetimler kamu hizmetlerinin yürütülmesinde

uygulayıcı olmuşlardır. Yerel yönetimler merkezi yönetimler tarafından belirlenen

ulusal ölçekli ekonomik ve sosyal plan ve programların uygulanmasında araç rolü

üstlenmişlerdir. Gelişmiş Avrupa ülkesinde yerelleşme politikaları sonucunda yerel

yönetimler daha fazla yetki ve sorumluluk almışlar, yerel yönetimler sosyal

politikaların, refah politikalarının en önemli tamamlayıcı-uygulayıcı ajansı haline

gelmişlerdir. Günlük sosyal ve ekonomik yaşamın çoğunu oluşturan kamu refahı

hizmetleri yerel yönetimler tarafından organize edilmekte ve dağıtımı

yapılmaktadır(Ersöz, 2005:770).Vatandaşlar ise yerel yönetimlerden her geçen gün

158

daha fazla hizmet daha kaliteli hizmet sunmasını beklemektedirler. Yerel düzeyde

demokrasinin gelişmesi, üretim artışı gerçekleşmesi ve refah düzeyinin yükselerek,

sosyal barışın sağlanabilmesi için yerel yönetimlerin soysal politika uygulama gereği

vardır.

Sivil toplum, aile, dini örgütler, özel kesim gibi devlet dışı organizasyonların

sosyal politika işlevleri son derece önemli ve gereklidir. Ancak bunların devletin

alternatifi olamayacağı, dolayısıyla, devletin yerel yönetim birimleri ile birlikte en

önemli sosyal politika aktörü olarak kalacağı görülmektedir. Đnsanlığın örgütlenme

düzeyi basamakları değerlendirildiğinde en üst örgütlenme düzeyi olan devletin

küreselleşme sürecinin koşulları altında önemini koruduğu görülmektedir. Geniş

anlamda sosyal politikanın, sürekliliği olan eğitim, sağlık, sosyal güvenlik gibi

hizmetlerin sunulmasında devlet gücünün bile yetersiz kaldığı görülmektedir. Bu

nedenle devlet yerel yönetimler ve sivil toplumla birlikte hareket ederek sosyal ve

ekonomik sorunların çözümünü gerçekleştirmesi gereklidir.

4.6.1. Yerel Yönetimlerde Sosyal Politikalardan Sosyal Yardımlara

Küreselleşmenin olumsuz sonuçlarından kurtulmak ya da bu sonuçları

azaltmak bakımından yerel yönetimler ve sivil toplum kuruluşları zaman zaman aynı

dezavantajları taşımaktadırlar. Yerel yönetimler devletin küçültülmesine paralel

olarak liberal politikalar gereğince ekonomik girişimlerini özelleştirmeler yoluyla

azaltarak ekonomik alandan çekilmektedirler. Bunun sonucunda yerel ekonomik

ölçekte kaynak dağılımı ve gelir dağılımında önemli bir etken olmaktan

uzaklaşmaktadırlar. Ayrıca ekonomik girişimlerin özel kesimlere devredilmesi

sonucunda ve yerel hizmetlerinde özel kesime yaptırılmaya başlaması sonucunda

yerel yönetimler istihdam yaratmadaki etkilerini de kaybetmektedirler. Kamu

yönetiminde yapılan değişiklikler sonucunda yerel yönetimler ekonomik

girişimcilikten çekilerek, yerel hizmetleri özel kesime aktardıkları görülmektedir.

Küreselleşmenin bir sonucu olarak kanunun daralması, yerel yönetimlerle de devam

etmiştir. Yerel yönetimlerin sundukları hizmetler toplumsal fayda dışında

159

fiyatlandırılarak piyasada alınıp satılan mal ve hizmete dönüşmektedir. Kamu

hizmetlerinin piyasaya aktarılması ile birlikte düşük gelirli kesimler bu hizmetlerden

yararlanamaz hale gelmektedir. Yerel yönetimler ekonomideki üretim ve bölüşümde

etkili olan aktif işlevlerinden uzaklaşarak, sosyal yardım niteliklerinde ağırlık

kazanmaktadırlar. Yerel yönetimlerde özelleştirmenin genel olarak tüm ekonomide

özel olarak yerel yönetimlerde uygulamalarının çalışanlar açısından olumsuz

sonuçları Geray’a göre şunlardır: çalışma koşullarının kötüleşmesi, ikramiye ve fazla

çalışma ücretlerinin kaldırılması, düşük ücretle işçi çalıştırılması, yarı zamanlı işçi

çalıştırarak sigorta primlerinden kaçınılmasıdır(Geray, 2001:14).

Yerelleşmenin anlamında ve amacında sapmalar olduğu düşünülmektedir.

Yerelleşmenin yerel yönetim birimi için organizasyon ve pazarlık gücünde zayıflama

yanında makro düzeyde ekonomik dağınıklığı doğurabileceği ifade edilmektedir.

“Özellikle dünyanın yapısal uyum yöneltilerine (politikalarına) ilişkin söylemler

arasında yerelleşmeye genellikle yabancı çok uluslu sermaye ortaklıklarına karşı

ulusal ekonomiye ilişkin korumacı yöneltiler güden ulus devletini dışlayarak,

çevrimdışı bırakarak yerel toplumlarla ya da yerel iş gücüyle doğrudan ilişkiye

girilmesini amaçlayan bir içerik kazandırmak istenmektedir. Emeğin serbest

dolaşımının engellenmesi yoluna gidilerek, öte yandan sendikaların

işlevsizleştirilmesine çalışılarak işgücünün daha da güçsüzleştirilmesi yoluyla

emeğin yabancı sermayenin sömürüsüne açılması için ulus devletin aşılması

amaçlanmaktadır. Bu anlamıyla yerelleşme küreselleşmenin bir gereği imiş gibi

gösterilmek istenmektedir. Böylece yerelleşme yerinden yönetim (Adem-i

Merkeziyet, decentralizasyon) ve işlerin yerel halka en yakın düzeyde görülmesi

(subsidiarity) ilkelerine göre yerel yönetimlerin güçlendirilmesi anlamından

saptırılmış olmaktadır”(Geray,2001:8).

4.6.2. Avrupa’da Yerel Yönetimlerin Sosyal Politika Uygulamaları

Avrupa’da yerel yönetimlerin kullandığı yetkilerin ülkelerin Anayasalarında

düzenlendiği görülmektedir. Ülkelerde yerel yönetimler ile merkezi yönetimler

arasında yetkilerin ve kaynakların paylaşımında ülkelerin sosyal, ekonomik, siyasal,

160

kültürel, coğrafi bir çok faktörün etkili olduğunu belirtmiştik. Bu nedenle Ülkeler

birbirinden farklı yerel yönetim uygulamaları ortaya koymaktadır. Bütün bu

faktörler yanında Avrupa ülkelerinin yerel yönetim ve merkezi yönetimleri

arasındaki yetki ve görev paylaşımında en öne çıkan temel etkenin ulusal, bölgesel

veya yerel en büyük yarar ilkesi olduğu görülmektedir. Bir ülkede bir görev ve yetki

yerel yönetime tanınmışken aynı görev ve yetkinin başka bir ülkede ülkenin kendine

özgü koşulları, sosyal, ekonomik yapısı nedeniyle merkezi yönetime verildiği

görülmektedir. Yerel yönetimler ile merkezi yönetimlerin görev ve yetki

paylaşımında demokratikleşmenin olabildiğince sağlanması amacı yanında

devletlerin ulusal ekonomi politikaları ile belirlenen ulusal amaçlarla uyumlu,

bölgesel ve yerel kalkınmanın sağlanmasına yönelik olarak hareket edildiği

görülmektedir. Yerel düzeyde hizmetlerin sağlanması için yönetimlerin yeterli gelir

kaynaklarına sahip oldukları görülmektedir.

Avrupa yerel yönetimleri ile ülkemiz uygulamalarına bakıldığında ülkemizde

il özel idarelerinin üstlendikleri görevleri Avrupa ülkelerinin çoğunda belediyelerin

üstlendikleri görülmektedir. Örneğin okulların yapım bakım ve onarımı, belediye

dışında kalan merkeze uzak olan yerleşim yerlerinin imar ve iskanının alt yapısının

yapılmasının belediyelerce üstlenildikleri görülür. Avrupa’da mesleki ve teknik

öğretim ile yetişkinlerin eğitimi yerel düzeyde sağlanmakta iken eğitim

programlarının oluşturulmasının, yüksek öğretimin ve sosyal güvenliğin merkezi

yönetimlerce üstlenildiği görülmektedir. Kuzey Avrupa ülkelerine bakıldığında yetki

ve görev dağılımında diğer Avrupa ülkelerine oranla yerel yönetimlerinin daha güçlü

olduğu görülmektedir. Sosyal politika alanında Kuzey Avrupa ülkelerinin yerel

yönetimlerinin oldukça etkin olduğu düşünülebilir.

Bu çalışmada Avrupa yerel yönetim uygulamalarında Fransa ve Đsviçre yerel

yönetimlerinin görev ve yetkileri çok genel olarak ele alınmaya çalışılacaktır. Fransa

kamu Yönetimi Türk kamu yönetiminin esinlendiği yönetim sistemidir. Ayrıca

çalışmada farklı uygulamalar içermesi ve kuzey Avrupa ülkeleri için örnek

oluşturması bakımından Đsviçre yerel yönetimlerinin görev ve yetkileri kısaca

açıklanacaktır.

161

4.6.2.1. Fransa

Fransa’da devlet ile yerel yönetimler ararsında yetki ve görev dağılımı

Fransız Anayasasında belirtilerek ve özel yasalarla yapılmaktadır. Fransa’da yerel

yönetimler Belediyeler, Đller, denizaşırı yerleşimler ve bölgelerdir. Bu yerel yönetim

birimlerinin karar organları Belediye Meclisi, Đl Genel Meclisi ve Bölge Meclisidir.

Đllerde ve denizaşırı yerleşim yerlerinde bir hükümet temsilcisi bulunur. Bakanlar

kurulunca atanan bu vali bölgede ya da ilde devleti temsil etmektedir. Đlçelerin

başındaysa kaymakam bulunur. “Vali devletin tarım, sağlık, istihdam, çevre ve

sosyal yardım gibi hizmetlerin görülmesini sağlamakla görevlidir. Valiler ve

kaymakamlar yerel yönetim birimlerinin kararları üzerinde yasalara uygunluk ve

bütçe denetimi ile sınırlı olmak üzere bir yönetsel denetim uygularlar”(Erten, 1999:

59).

Fransa da halk sağlığı tamamı ile devletin kontrolü ve denetimi altındadır.

Bununla birlikte bölge yönetimleri ekonomik kalkınmanın hızlandırılması amacıyla

ekonomik ve sosyal planlamaya ilişkin olarak pek çok konuda etkinlik

üstlenmektedirler. Belediyeler ise, daha yerel ölçekli halka en yakın kent içi ulaşım,

şehircilik, kitaplık ve müze hizmetleri gibi günlük hizmetleri sağlarlar. “Fransa’da

devletin yerel yönetimlere bıraktığı ve merkezi yönetimce topladığı vergilere

bakıldığında bina, arazi, oturma, meslek, çöp, imarla ilgili vergiler, işyeri açma,

sinema, ilan ve tanıtım, alkollü içki vergileri, gazinolardaki oyunlar, maden suları

gibi değişik yerlerden alınan vergiler doğrudan yerel yönetimlere

kalmaktadır”(Erten, 1999: 65). Fransa’da yerel yönetimler kendi öz gelirlerin

yanında ayrıca devlet yardımları ile gelir sağlamaktadır. Görev ve yetki paylaşımına

bakıldığında Fransa’da sosyal yardım ve sağlık hizmetlerinde yerel yönetimlerin

merkezi yönetimle birlikte işlevler üstlendikleri görülmektedir. Tablo 6 Fransa’da

yönetimler arasında görev ve yetki paylaşımını göstermektedir.

162

Tablo 6 : Fransa’da yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetimin yetki ve Görev Paylaşımı.

KONU BELEDĐYE ĐL BÖLGE DEVLET

Eğitim 1986

dan beri

Đlkokulların

yapım bakım ve

onarımı

Ortaokulların yapım

bakım ve onarımı

Liselerin ve

belli bir

konuda eğitim

veren

kurumların

yapım bakım

ve onarımı

Programların

hazırlanışı

,personelin işe

alınması ve

derslerin

organizasyonu

Öğrenci

taşımacılığı

1984 den beri

Şehir hudutları

içinde

taşımacılığın

finansmanı ve

teşkilatlanması

Belediye hudutları

içinde taşımacılığın

finansmanı ve

teşkilatlanması

Sürekli

mesleki

eğitim ve

çıraklık

eğitimi

Mesleki

çıraklık

eğitiminin

yapılaması

Genel çerçeve

faaliyet alanının

seçimi

Sağlık ve

sosyal

faaliyetler

Đlin

harcamalarına

mali katılım.

Bazı acil yardım

halinde

Tıbbı denetim

çocuklara, ailelere,

özürlülere yaşlılara,

sosyal yardım .Ana

çocuk koruması verem

ve tüberkülozla

mücadele,Đlin sosyal

kurumları üzerinde

vesayet denetimi

Ulusal

dayanışmaya

ilişkin yardımlar.

Geçim yardımları

Uyuşturucu

kullanımı ile

mücadele Devletin

sağlık kurumları

üzerinde vesayet

denetimi Ruh

sağlığını koruma

Şehircilik ,

çevre ve orta

mal varlıkları

Arazi kullanımı,

yapı inşaat

izinlerinin

verilmesi

Đl planlarının , nazım

planlarının

hazırlanması

Bölge

planlarının

hazırlanması,

bölgesel

doğal parklar

Devletin kontrolü ,

milli parklar ve

mimari varlığı

koruma

KAYNAK : (Ünüsan, 1996: 103-104)

163

Fransa’ yerel yönetim birimi olarak bölge yönetimleri dikkat çekicidir. Bölge

yönetimleri gerek planlama gerekse uygulama ve yönetim aşamasında önemli bir

yerel yönetim birimi olarak görülmektedir. Fransa’da bölgeler kendi planlarını

hazırlayarak ulusal planların hazırlanması çalışmalarına katılırlar. Bu yönetsel

düzeyin oluşturulmasının ulusal, etnik, kültürel ya da dil etkenleriyle beslenen bir

özerkleşme akımı biçiminde olmadığı vurgulanmaktadır(Erten 1999: 62).

4.6.2.2. Đsviçre

Đsviçre fedaeral bir devlettir. Đsviçre’de Kantonlar konfederasyonu oluşturan

ayrı ve egemen birer devlettir. Ayrı egemen devlet olmaları nedeniyle her bir

Kantonda yönetim ve yönetim organları arasında yetki dağılımı farklıdır. Đsviçre 26

Kanton ve 3000 belediyeden oluşmaktadır. Yerel yönetim birimi olan belediyelerin

karar organı belediye meclisleridir. Đsviçre’de federe yönetimler olan Kantonlar

kendilerine bağlı yerel yönetim birimleri arasında farklı yetki ve görev dağılımı

yapmaktadırlar. “Kimi komünler sıkı bir merkeziyetçilikle yönetilirken kimileri daha

özgür olarak çalışmalarını sürdürmektedirler”(Erten, 1999: 79). Đsviçre’de yerel polis

kent içi gaz, ısıtma ve elektrik hizmetlerinin yerel yönetim birimlerince

gerçekleştirdiği görülmektedir. Đsviçre yerel yönetimlerin güçlendirilmiş olduğu

ülkelere örnek olarak ele alınmıştır. Neuchatel Kantonunda merkezi yönetim ile

belediyeler ararsındaki görev ve yetki paylaşımı tablo 7’de görülmektedir. Đsviçre’de

Neuchatel Kantonunda yerel yönetimlerde özerkliğin ileri düzeyde olduğu

görülmektedir.

Tablo 7: Đsviçre’de yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetimin yetki ve Görev Paylaşımı.

KONU KANTON BELEDĐYE

1. Güvenlik Adalet Polis

- Güvenlik , Polis

- Yangınla

Mücadele

- Sivil savunma

- Adalet

X (Adli ve Trafik)

X

X

X

X (Yerel Polis)

164

2. Eğitim

- Đlk ve orta

öğretim

- Okul öncesi

eğitim

- Mesleki ve

teknik eğitim

- Yüksek öğretim

- Yetişkinlerin

eğitimi

X (orta ve yüksek) X X X X

X (ilk )

X

3. Sağlık

- Hastaneler

- Bireysel sağlık

hizmetleri

X (dar bir gözetim)

X

X (Yönetim)

x

4. Sosyal faaliyetler

- Kreşler ve çocuk

bakımevleri

- Aile yardımı ve

gençlik

- Huzurevleri

- Sosyal güvenlik

X

X

X (Kısmen)

X

X (Tam yetki )

X

5. Konut ve şehircilik

- Konut

- Şehircilik

- Kent ve alan

düzenlemesi

X (Kanton yardımı )

X (Yönlendirme ve gözetim)

X (Belediye Yardımı)

X

X (Belediye planları)

6. Çevre ve kamu esenliği

- Suların arıtılması

- Çöp

- Mezarlıklar ve

itfaiye

- Mezbahalar

- Çevre koruması

X

X (Yakma ve değerlendirme)

X (Yönlendirme ve Gözetim)

X (Toplama)

X

X

X

7. kültür boş zamanların

değerlendirilmesi ve boş

zaman

X

165

- Tiyatro ve Konserler

- Müzeler San’at galerileri

- Parklar ve yeşil alanlar

- Spor ve boş zamanları

değerlendirme

X (Kısmen)

X

X (Esas)

X

x

8. Trafik ve taşımacılık

- Karayolları

- Kent içi toplu

taşıma

- Kent içi

demiryolu

taşımacılığı

- Limanlar

X (Kanton içi )

X (Kent içi )

X

X

X

9. Ekonomik hizmetler

- Gaz

- Kent içi ısıtma

- Đçme suyu

- Tarım

ormancılık

hayvancılık

- Elektrik

- Ticaret

- Turizm

X (Ana hatlar )

X (Kara ve deniz avı)

X (Anahatlar)

X

X

X (Tali şebeke)

X

X

X (Tarım ve orman)

X (Tali şebeke)

KAYNAK : (Ünüsan, 1996: 127-128)

Genel olarak batı Avrupa ülkeleri, Özelliklede kuzey ülkeleri yerel

yönetimleri dikkate alındığında ülkemizden farklı olarak ülkemizde merkezi

yönetimce gerçekleştirilen bazı görevlerin yerel yönetimlerce gerçekleştirildiği

görülmektedir. Örneğin ülkemizde eğitim, sağlık, trafik, güvenlik gibi hizmetler

merkezi yönetimlerce verilirken batı Avrupa ülkelerinde bu hizmetlerin bazılarının

ya da tümünün yerel yönetimlerce de verildiği görülmektedir. Bu ülkelerde yerel

yönetimlerin görev alanının genişlemesine bağlı olarak, makro ekonomik ve sosyal

politikalarda yerel yönetimlerin merkezi yönetimle birlikte etkin işlevler üstlendikleri

görülmektedir.

166

4.7. YEREL YÖNETĐMLERDE SOSYAL POLĐTĐKALAR VE SOSYAL

YARDIMLAR

Tarihsel süreçte yerel yönetimlerin her dönemde önemli işlevler üstlendiği

görülür. Sanayi devrimi ekonomik ve sosyal yapıda köklü değişiklikler ortaya

çıkararak yeni sınıf ve toplum kesimlerinin, yeni yönetim ve örgütlenme biçimlerinin

ve yeni kurumların ortaya çıktığı bir dönemi başlatmıştır. Bu dönemde ekonomik

üretim çok hızlı artarken nüfusta çok hızlı bir şekilde artmış, buna karşın geniş

toplum kesimleri sefalete düşmüştür. Demokrasinin gelişmesi, sefalet şartlarına karşı

geniş kesimlerin örgütlenmeleri ve sosyalist fikir akımlarının etkisiyle müdahaleci

devlet anlayışı ortaya çıkmıştır. Devletin etkinliğinin artışına bağlı olarak yerel

yönetimlerin sosyal politika alandaki işlevlerinde de artış olmuştur. Kentleşme yerel

yönetimleri sosyal politika alanında her geçen gün daha aktif işlevler üstlenmeye iten

bir olgu olarak ortaya çıkmıştır. Sanayileşmeyle hızlanan kentleşme gıda, altyapı,

barınma, çevre, sağlık, eğitim alanlarında sorunlar ortaya çıkarmıştır. Sanayi devrimi

öncesinde gönüllü kuruluşlar, dini örgütler, hayırseverler tarafından çözülmeye

çalışılan sorunlar bu hızlı nüfus artışı ve yerleşim birimlerindeki büyüme sonucu

geleneksel kurumların çözemeyeceği boyutlara ulaşmıştır. Bu koşullarda yerel

yönetimler temel kamu hizmetlerinin yanı sıra sosyal politika işlevleri de

üstlenmişlerdir.

1929 ekonomik krizin ardından devlet toplumsal yaşamda yeniden ağırlıklı

bir rol üstlenmiştir. Bu dönemde yerel yönetimler merkezi yönetimin politikalarının

uygulama birimleri olarak görülmektedir. Đkinci dünya savaşı öncesinde doğan ve

savaşla birlikte sosyal devlet anlayışının gelişmesine bağlı olarak devletin ekonomik

ve sosyal yaşama müdahalesi artmıştır. Bu dönemde devlet sosyal politikaların

uygulanmasında çok etkin bir şekilde işlev yüklenmiş buna paralel olarak yerel

yönetimlerde sosyal politikaların uygulanmasında önemli bir araç haline gelmiştir.

Sosyal devlet anlayışında yerel yönetimler merkezi yönetim tarafından belirlenen

ulusal ekonomik ve sosyal kalkınma planlarının çok önemli birer uygulayıcısı

olmuşlardır. Özellikle Đskandinav ülkelerinde yerel yönetimler sosyal devletin yerel

167

ölçekteki uygulayıcısı haline gelmişlerdir. Ulusal düzeyde belirlenen sosyal

politikalar yerel yönetimler tarafından uygulanırken yine bu ülkelerde refah

belediyesi kavramı yerel yönetimlerin sosyal politika üretimindeki önemli rolüne

dikkat çekmek için kullanılmaktadır(Ersöz, 2005:770). 1970 yıllarındaki ekonomik

krize kadar yerel yönetimler sosyal refah devlet işlevlerinin yerine getirilmesinde

önemli bir araç olmuştur.

1970 dünya ekonomik krizinden bu yana kentlerde ve diğer yerleşim

yerlerinde sosyal politikalara duyulan ihtiyaç azalmamış artmıştır. Sosyal devlet

anlayışı yerel yönetimlerin uygulamalarını ekonomik kaynakların yeniden

dağıtılmasında bir araç olarak kullanılırken günümüzde liberal politikalar

doğrultusunda yerel yönetimlerin ekonomik ve sosyal yaşamdaki rolünün

azaltılmasına bağlı olarak, yerel yönetimlerin yeniden dağıtım işlevi zayıflamıştır.

Yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin piyasaya açılması ve fiyatlandırılması

sonucunda zayıf toplum kesimlerinin bu olanaklardan yoksun kalma sonucunu

doğurmuştur. Yerel yönetimlerin sosyal devlet anlayışındaki değişimlere bağlı olarak

dönüşüm geçirdiği görülmektedir.

OECD ülkelerinde refah devletinin geçirdiği değişim süreçlerinde yerel

yönetimler doğrudan etkilenmişlerdir. Bir ülkedeki refah devleti tipi merkezden

yönetilen refah devletinden adem-i merkezi refah merkezine dönüştüğünde yerel

yönetimlerde reorganizasyon süreci yaşanmakta refah devleti rekabet stratejisini

benimsediğinde yerel yönetimlerde piyasa merkezli bir model hakim olmaktadır.

Yerel yönetimler yıllardır refah hizmetlerinin lider üreticilerinden biri olmuştur.

Ancak yerel yönetimlerin refah hizmetlerinin sağlanması rolü de 1980’lerin

sonlarından itibaren büyük değişikliğe uğramıştır. Bu kurumlar refah hizmetlerini

doğrudan üreten kurumları iken refah hizmetlerini piyasadan satın alan veya bu

hizmetlerin sağlanmasında garantör olan güvence veren kurumlar haline gelmişlerdir.

Refah devleti döneminde merkezi devlette olduğu gibi yerel yönetimler için de son

aşama olup yerel yönetimlerin sosyal politika fonksiyonları en üst düzeye

ulaşmıştır(Ersöz, 2005: 771-773).

168

Sosyal politikalar dinamik bir yapıya sahip olup çok geniş bir kapsam

içermektedir. Geniş kapsamdaki bu politikaların çeşitli ekonomik politika ve sosyal

politika araçları ile uygulamaya geçirildiği görülmektedir. Bununla birlikte sosyal

politikaların araçları uygulanan ekonomi politikaları, yasal düzenlemeler, kurumsal

düzenlemelerdir. Günümüzde sosyal güvenlik, vergi politikası, gelirin yeniden

dağıtımını sağlamaya çalışırken soysa hizmet ve sosyal yardım politikaları ise gelirin

dağılımının olumsuz sonuçları üzerinde telafi edici niteliktedir. Ulusal düzeydeki bu

araçlar yanında yerel yönetimlerin uyguladıkları imar düzenlemeleri, vergiler,

harçlar, hizmet fiyatları, kentsel alanların yönetimi, yerel düzeyde gelirin yeniden

dağıtılması, yerel yönetimlerin sosyal politika uygulamaları ve faaliyetleridir. Bütün

bu araçlar dışında yerel yönetimler hem aktif hem de pasif nitelikli sosyal ve

ekonomik politikalar üretmek olanağına sahip kuruluşlardır.

Yerel yönetimler yoksulluğa karşı vatandaşların korunmasını sağlarken

yoksulluğun nedenlerine karşı da kapsamlı sosyal politikalara ihtiyaç vardır. Yerel

yönetimler ekonomik ve sosyal sorunların olumsuz sonuçlarını önlemek için mutlaka

çaba göstermelidir. Ancak yoksulluğu ve sosyal sorunları ortadan kaldırarak

kalkınmayı hedefleyen aktif nitelikli ekonomik ve sosyal politikalar uygulamak yerel

yönetimlerin önemli faaliyet alanıdır. Aksi halde işsizlik, yoksulluk nedeniyle çıkan

sorunlar yerel yönetimlerin sürekli olarak çözmeye çalıştığı bu nedenle kaynak ve

zaman kaybı yaşadığı sorunlar olacaktır. Örneğin gecekondu sorunu arsa ve konut

fiyatları ile alım gücünün temelde belirlediği bir sorundur. Merkezi yönetimlerin

gelir dağılımı politikaları yanında yerel yönetimler gerek arsa arzını artırarak arsa

fiyatları üzerinde ve konut yapımı ile konut arzını artırarak konut fiyatları üzerinde

etkili olma olanağına sahiptir. Aynı şekilde çevre ve gıda sağlığı konusu, kayıt dışı

ekonomilerden türeyen sorunlar, kentsel ölçekte yerel yönetimlerin girişimleri ve

denetimleri ile çözebileceği sorunlar olarak görülmektedir.

Yerel yönetimlerin sosyal yardımlar kapsamında özellikle muhtaç kişilere

maddi ya da nakdi yardımlar yaptıkları görülmektedir. Sosyal yardımlar, ilgilinin

herhangi katkısı bulunmadığı için, primsiz sosyal güvenlik sistemi olarak da

adlandırılmakta yardıma muhtaç durumdaki kişilere, sosyal gelir sağlanması

169

anlamını taşımaktadır. Sosyal yardım sistemi sosyal güvenlik ihtiyacı en fazla olan

kesimlere sosyal güvenlik sağlaması açısından son derece önemlidir. Yerel

yönetimler çeşitli şekillerdeki sosyal yardım faaliyetleri ile yerel düzeyde sosyal

politikalar ortaya koymaktadırlar. Yoksulluğa karşı mücadelede dikkate alınması

gereken önemli konu, yardıma muhtaç kişilerin muhtaçlık ölçütünün belirlenmesinde

objektif, adil, davranılmasıdır. Aksi halde yerel yönetimler politik kaygılarla sosyal

yardım faaliyetlerine yön verebilmektedirler. Ayrıca sosyal yardıma muhtaç kişilerin

karar verme yetkisini ellerinde bulunduranlar karşısında küçük düşmeleri ya da

onurlarının kırılması gibi bir durumla karşı karşıya kalmaları önlenmelidir. Sosyal

yardımlar insan onuruna yakışan bir şekilde yerine getirilmelidir.

Yerel yönetimler daha çok kamu hizmetlerinin verilmesinde rol aldıkları

görülmektedir. Ancak Yerel yönetimlerin merkezi devletle birlikte kamu hizmetlerini

yerine getirirken daha çok geniş anlamda sosyal politikanın konusuna giren

hizmetlerin yerine getirilmesinde görev almışlarıdır. “Çünkü işçi sınıflı merkezli ve

çalışma hayatını düzenleme amaçlı sosyal politika önlemlerinin neredeyse tamamı

yasama erkine sahip merkezi devlet tarafından yürütülebilecek bölgesel nitelikli değil

ulusal düzeydeki politikalardır. Örneğin çalışma koşullarını iyileştirmeye yönelik

yasal düzenlemeler bir ülkedeki tüm işçi ve işverenler için bağlayıcı olup her yerel

yönetimin ayrı ayrı düzenlenmelerine terk edilemez”(Ersöz, 2005:763). Yerel

yönetimlere ilişkin yasal düzenlemeler bu yönetimlere gelir dağılımını düzenleyici ve

gelir dağılımı adaletini sağlayıcı birçok yetki ve uygulama aracı vermesine karşın

yerel yönetimler gerek kaynak gerek nitelikli yönetim ve nitelikli personel gibi

sorunları nedeniyle bu alanda yeterince etkinlik gösterememektedir. Örneğin yerel

yönetimler konut alanında çok önemli işlevler üstlenecek yetki ve araçlara sahip

olmakla birlikte bu alan inşaat müteahhitlerine terk edilmiş görülmektedir. Ayrıca

yerel yönetimler piyasa başarısızlıkları ve yetersizliklerinin olduğu alanda ekonomik

girişimlerde bulunarak hem ekonomik istikrarın sağlanmasında hem de gelir dağılımı

adaletinin sağlanmasında önemli roller üstlenebilirler. Gelişmiş ve gelişmekte olan

ülkelerin belediyelerinin ekonomik girişimleri aracılığıyla kaynak dağılımını

etkiledikleri görülmektedir. Böylece oluşturulan ekonomik girişimlerde yerel

yönetimler önemli büyüklükte istihdam sağlayabilmektedirler. Özellikle gelişmiş

170

ülkelerde kamu sektörü istihdamının önemli bir kısmı yerel yönetim birimleri

bünyesinde olup bu ülkelerde dar anlamda sosyal politikanın oluşturulmasında rol

aldıkları ifade edilmektedir. “Bu kurumlar toplu pazarlık müzakerelerindeki

tutumları ve toplu iş sözleşmelerinde ülke genelinde örnek olabilecek çağdaş

düzenlemeleri ile çalışma koşullarının iyileştirilmesine öncülük edebilir, bölgesel

istihdam politikaları uygulayabilirler. Diğer bir ifadeyle yerel yönetimler kamu

hizmetinin sağlanmasına katılımlarının yanı sıra dar anlamda sosyal politika alanında

da fonksiyon icra edebilirler”(Ersöz, 2005:764).

4.8. BELEDĐYELERĐN SOSYAL POLĐTĐKALARI VE

UYGULAMALARI

Yerel yönetimlere yasal düzenlemelerce eğitim, sağlık, konut başta olmak

üzere kadınları çocukları ve bakıma muhtaçları içine alan çok geniş sosyal politika

uygulamalarına ilişkin yetkiler verilmiştir. Ancak bu yetkilere paralel olarak

kaynaklara sahip olamayan yerel yönetimler kıt olan kaynaklarını yerel alt yapı ve su

kanalizasyon temizlik gibi temel kamusal hizmetlerin yerine getirilmesi için

harcamaktadırlar. 2005 tarihinde yürürlülüğe giren 5393 sayılı belediye kanununun

14. maddesinde önce yerel ve ortak nitelikte olmak koşuluyla belediyenin temel

görev alanları ve sonra isteğe bağlı görev alanları sayılmıştır. Bu düzenleme 2.

fıkrada yer alan belediye kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen

mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır

hükmüyle birlikte düşünüldüğünde belediye üstlenebileceği yerel ve ortak görevler

bakımından açıkça genel yetkilidir. Ancak herhangi bir kamu kurum yada kuruluşu

belirli bir hizmetin görülmesi konusunda yasa ile yetkilendirildiğinde belediyenin bu

alandaki yetkisi ortadan kalkmaktadır(Erençin, 2006 :23). Bu açıdan bakıldığında

ülkemizde yerel yönetimlerin işlevleri ve faaliyet alanı ile ilgili bir yasal kısıt

bulunmamakla birlikte yerel yönetimlerin geniş işlevleri yerine getirecek mali

olanakların eksikliği ön plana çıkmaktadır. Mali yetersizlikler geniş bir bakışla yerel

yönetimleri bağımlı ve özerklikten uzak bir hale getirmektedir. Dolayısıyla yasal

kısıtlar dışında yerel idarelerin bütçelerinin genişliği ve oluşturulma şekli özerkliğin

ölçülmesinde temel ölçütlerden birisi olarak değerlendirilmektedir.

171

Tablo 8 : 5393 Sayılı Belediye Kanununda Belediyelerin Görev Alanları

Kaynak: Erençin, Arif, Belediye Görevleri Üzerine Bir Đnceleme, Çağdaş Yerel

Yönetimler, Cilt 15, Sayı 1, 2006. s. 23.

Belediyelerin görev alanlarının Tablo 8’de görüldüğü gibi çok geniş olması

belediyelerin yerel yönetim birimi olarak önemini artırmaktadır. Belediyeler

yasasının 14. maddesi sosyal politikaların yerine getirilmesinde çok etkin kuruluşlar

14. Madde

Belediyelerin görev ve Sorumlulukları

14/1-(a) 14/1-(b)

Belediyelerin Temel

Görev Alanları

Belediyelerin Đsteğe Bağlı

Görev Alanları

• Kentsel Altyapı

• Coğrafi Ve Kent Bilgi Sistemleri

• Çevre Ve Çevre Sağlığı

• Temizlik Ve Katı Atık

• Zabıta

• Đtfaiye

• Acil Yardım

• Kurtarma Ve Ambulans

• Şehir Đçi Trafik

• Defin Ve Mezarlıklar

• Ağaçlandırma

• Park Ve Yeşil Alan

• Konut

• Kültür Ve Sanat

• Turizm Ve Tanıtım

• Gençlik Ve Spor

• Sosyal Hizmet Ve Yardım

• Nikah

• Meslek Ve Beceri Kazandırma

• Ekonomi Ve Ticaretin Geliştirilmesi

• Kadınlar Ve Çocuklar Đçin Koruma Evleri

Açma(Büyük Şehir Belediyeleri Ve Nüfusu

50 Bini Geçen Belediyeler)

• Okul Öncesi Eğitim Kurumları

Açmak

• Okul Binalarının Đnşaatı, Bakım Ve

Onarımı, Malzeme Đhtiyaçlarının

Karşılanması

• Sağlık Tesisi Açma Ve Đşletme

• Kültür Ve Tabiat Varlıklarının

Korunması, Bakım Ve Onarımı,

Yeniden Đnşası

• Öğrencilere Ve Amatör Spor

Kulüplerine Destek

• Amatör Spor Karşılaşmaları

Düzenlemek

• Başarılı Sporculara Ödül Vermek

• Gıda Bankacılığı

172

olduğunu göstermektedir. Özellikle gelişmiş ülkelerde eğitim, sağlık ve konut

alanında çok etkin oldukları görülürken ülkemizde Büyükşehir belediye dışındaki

belediyelerin aynı etkinliği gösteremedikleri görülmektedir. Büyükşehir belediyeleri

dışındaki belediyeler çeşitli yetersizlikler ve kaynak yetersizliği nedeniyle kentsel

altyapı ve kamu hizmetlerinin verilmesi konusuna yönelmişlerdir. Ancak yasal

düzenlemeler çerçevesinde bakıldığında belediyeler önemli işlevler üstlenebilecek

yetkilere sahiptirler.

“Yeni belediye yasası ifadesiyle, belediyelerin diğer kamu kurum ve

kuruluşlarına açıkça terk edilmemiş herhangi bir görev konusunda doğrudan harekete

geçebileceklerini düzenlemektedir. Bu, belediyelerin gerçek bir yerel yönetim birimi

olmaları yolunda atılmış önemli bir adım olarak nitelendirilmektedir”(Ersöz, 2006:

136). Bu düzenlemelerle yerel yönetimlerin özelleştirme, yap işlet devret, hizmet

satın alınması gibi alternatif hizmet sunma biçimlerinin yaygınlaştığı, bu

düzenlemelerin alternatif hizmet sunma yöntemlerine bir atıf olduğu

görülmektedir(Yıldırım, 2004: 25).

Sosyal politika alanının genişlemesine bağlı olarak yerel yönetimler

kendilerine kaynak yaratabilecek girişimlerde bulunmak zorundadırlar. Büyükşehir

belediyeleri kaynak bakımından diğer belediyelere oranla merkezi yönetimin

yardımını daha çok almakta ve sosyal politika uygulamalarına daha fazla

yöneldikleri görülmektedir. Özellikle sağlık konut ve eğitim alanında büyükşehir

belediyeleri sosyal politikalar uygulamakta yoksul toplum kesimlerine gelir transfer

edebilmektedirler. Ancak diğer belediyeler temel alt yapı ve temel hizmetleri dışında

çok etkin olamamaktadırlar. Belediyelerin faaliyet alanlarını ele aldığımızda,

belediyeler ekonomik ve sosyal yaşamda son derece etkin oldukları görülür.

Belediyelerin vatandaşların yaşam kalitesini doğrudan ve yakından etkileyen

kuruluşlar oldukları görülür. Belediyelerin önemli faaliyet alanlarından başlıcaları,

ekonomik girişimler kurmak, konut yapımında bulunmak, piyasa denetimleri yapmak

ve toplumun sosyo-kültürel gelişimini sağlamak için geliştirilen etkinlikler olarak

sayılabilir. Çalışmanın bu bölümünde öne çıkan yerel yönetim birimleri olan

173

belediyelerin, sosyal politika konusunda geniş etkinlik alanının ve yerel yönetimlerin

bu alanlardaki öneminin ortaya konabilmesi için sosyal ve ekonomik etkinliklerinin

başlıcaları incelenecektir.

4.8.1. Belediye Đktisadi Teşebbüsleri ve Đstihdam (BĐT)

Türkiye’de yerel yönetimler içinde en önemli ve en güçlü yönetim birimi

belediyelerdir. Belediyeler istihdam açısından bakıldığında en yetkili ve olanakları

en güçlü kuruluştur. Đl özel idareleri ve köyler istihdam oluşturabilme açısından

sınırlı olanaklara sahiptir. Bu özelliği nedeni ile belediyeler çeşitli bağlı kuruluşları

ve kendi bünyelerinde istihdama katkıda bulunma olanağının genişliği ile dar

anlamda sosyal politika konusunda öne çıkarlar. Kalıcı olarak işsizlik sorununun

çözümü için yatırım ve kalkınma zorunludur. Đşsizlik konusunda pasif istihdam

politikaları sosyal güvenlik sisteminin işleyişi bakımından sürekli hale getirilemezler.

Bu nedenle kalkınma programlarının temel amacı sanayileşme düzeyini arttırarak

işsizliği azaltmaktır.

Sanayileşme ve hızlı nüfus artışı ile ortaya çıkan kentsel sorunların çözülmesi

için vatandaşlara sunulan yerel hizmetlerin çeşitlenerek artışı yerel yönetimleri çeşitli

girişimlere zorlamıştır. Ayrıca ekonomide yaşanan piyasa başarısızlıkları da bu

arayışın önemli bir nedenlerinden biri olmuştur. Yerel yönetimler yerel yönetsel ve

siyasal bir kademe olmaktan öte ekonomik girişimlerde bulunmak zorunda kalmıştır.

Yerel yönetimler yerel anlamda sosyal yardım ve hizmetlerin daha etkin, verimli

sunulması, daha düşük maliyetle mal ve hizmet üretmek için faaliyetlerini ekonomik

girişimler yolu ile genişletmişlerdir. Günümüzde kent yönetimleri büyüklükleri

oranında ekonomik girişimler kurmakta ya da kurulmuş bulunan girişimlerde

ortaklıklar kurmaktadırlar. Yerel yönetimler gerek ülke bazında makro ekonomik

sosyal planlamaların bir sonucu gerekse yerel koşulların bir sonucu olarak çeşitli

ekonomik girişimlerde bulunmak zorunda olmuşlardır.

“Bu bağlamda, günümüzde belediye bünyesinde yer alan ve ayrı tüzel kişiliği

bulunan bağlı kuruluş, iktisadi teşekkül ve benzeri örgütlenmelerin yanında, katma

174

bütçe, fon, işletme, sandık gibi çeşitli adlar altında faaliyet gösteren ve tüzel kişiliği

bulunmayan, ancak belirli bir özerklik içerisinde hareket eden çok sayıda oluşuma

yer verildiği bilinmektedir. Bu oluşumlar, genel olarak, belediye iktisadi teşebbüsleri

şeklinde nitelenmektedir”(Berk, 2003: 47) Belediye girişimleri ile diğer yerel

yönetim kademlerinin ekonomik girişimleri mal ve hizmet üreterek ekonomiye katkı

sağlama yanında istihdama büyük katkı sağlamaktadır. Yerel yönetim girişimleri

kamusal fayda ilkesi ile mal ve hizmet üreterek piyasadaki üretim miktarını

arttırmaktadır. Yerel yönetim girişimleri ve özellikle belediye iktisadi teşekkülleri

mal ve hizmet miktarını arttırarak fiyatları etkilerken enflasyonu önleme konusunda

da önemli işlev yüklenmektedir. Günümüzde kent yönetimleri olan belediyeler, dar

gelirli kesimler lehine çeşitli mal ve hizmet üretimini sağlamaktadır. Belediyelerin

tanzim satış mağazaları, ekmek fırınları, altyapıya yönelik mal üretmek amacıyla

asfalt üretimi, yol malzemeleri üretimi bu işletmelere verilebilecek örneklerdir. Bu

işletmeler özel kesimde olduğu gibi kar maksimizasyonu dışında sosyal fayda, sosyal

kar ilkesi ile faaliyet göstermektedir.

Belediye iktisadi teşekkülleri özel hukuk tüzel kişisi olarak faaliyetlerini

sürdürmektedirler. Bu girişimler belediyelerin hisselerinin tamamına sahip olduğu

kuruluşlar olabildikleri gibi hisselerinin bir kısmının sahibi oldukları ortaklıklar

şeklinde de kurulabilmektedir. Bu kuruluş genellikle kar amacı gütmeyen ekmek, su,

ulaşım, gibi halkın temel ihtiyaçlarını karşılamayı, bölge kalkınmasını ya da gider

tasarrufunu amaçlayan kuruluşlardır. Bu girişimlerin bazen otopark işletmeciliği

pazaryeri ve diğer tesislerin kurulması ve işletilmesi gibi kar amaçlı çalıştığı ve

belediyelere gelir sağlamak amacını taşıdığı da görülür.

BĐT’lerin kuruluş nedenlerini Berk şu şekilde sıralamıştır:

- Yerel doğal tekeller: Su, gaz ve ulaşım gibi hizmetler.

- Devletin ve Kamu Đktisadi Teşebbüsleri’nin üstlenmediği temel ihtiyaç

maddelerinin makul fiyatlarla yerel tüketicilere sağlanmasının temini: Ekmek, un, et,

şeker ve kömür gibi ihtiyaçların temini; tanzim satış mağazaları; kreş, düğün ve

nikah salonlarının kurulup işletilmesi, içme suyu temini ve halka ulaştırılması gibi.

175

- Yerel kalkınma girişimlerine öncülük çabaları: Yerel yönetimler, sermaye ve

müteşebbis kıtlığını, yerel vergi gelirleri ve bürokratlarla aşmaya çalışmış, halı,

dokuma, konfeksiyon, kaplıca, tatil köyü gibi kalkınma projelerini üstlenerek yerel

kalkınmaya öncülük etmiştir.

- Hizmet sunumunu olumsuz etkileyen mevcut bürokratik yapının dışına çıkma

isteği.

- Yeni gelir kaynakları yaratma isteği.

- Nitelikli eleman istihdam etme isteği: Belediyelerin tabi olduğu ücret rejimi

nitelikli elemanları istihdam etmeye imkan vermediğinden kurulan şirketlerin

yönetim kademelerine getirilen nitelikli elemanlara ek gelir olanakları

sunulmaktadır.

- Merkezi yönetimin denetiminden kurtulma isteği : Belediyeler kamu

hukukuna tabi olduğundan merkezi yönetimin (Bakanlıklar, Sayıştay vb.) denetimi

altındadırlar. Belediye Đktisadi Teşebbüslerinin çoğu özel hukuka bağlı

olduklarından sadece Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın denetimi altında olup,

denetimleri özel hukuk hükümlerine göre gerçekleşmektedir(Berk, 2003: 56).

Yerel yönetim girişimlerinin temel olarak kurulma nedenleri hizmet genişliği

ve kalitesinin sağlanması için gerekli olan kaynaklarının kıtlığı etrafında

toplanmaktadır. Bunun dışında doğal tekeller, korunmaya muhtaç kesimlere

korumanın sağlanması bu girişimlerin kurulma nedenlerini oluşturmaktadır. Yerel

yönetimler bu girişimlerinde sosyal fayda amacı taşırlar. Belediye kuruluşlarının

belediyeye yakın siyasal düşüncedekilerin iş olanaklarına kavuşturulması ve belediye

başkanlarının kendilerine ek gelir oluşturmak amaçları ile kullanılması eleştirilen bir

nokta olarak görülmektedir. Yerel yönetimlerin son dönemde özelleştirmeler yolu ile

girişimlerini piyasaya açtıkları ya da piyasadan mal ve hizmet satın aldıkları

görülmektedir. Bu süreçte piyasa mekanizmasına ağırlık verilmektedir. Piyasa

mekanizması çerçevesinde piyasa mantığı ile çalışan özel girişimler ise kar amacını

benimsedikleri için sosyal amaçlar taşımamaktadırlar. Bu nedenle düşük gelirli

kesimler özelleştirmeler ve hizmet satın alınmasından olumsuz etkilenmektedir.

Benimsenen yeni politikalar uygulanan sosyal politikaları daraltarak düşük gelir

grupların kurumsal ve yasal yardımlar dışına çıkartılması sonucunu doğurmaktadır.

176

Yerel yönetimlerin ekonomik kuruluşları yerel halk için son derece önemli ve

zorunlu temel hizmetlerin üretilmesinde rol almaktadırlar. Bu anlamda BĐT’lerin

sosyal politika üretmede belediyelerin temel araçlarından birisi olduğu ve bu

araçların sosyal fayda yaratmak amacı ile etkin ve verimli kullanılmasının çok

önemli olduğu görülmektedir.

4.8.2. Konut Politikası

Sanayileşme ile ortaya çıkan sosyal sorunlardan bir tanesi de konut sorunudur.

Kentlerdeki nüfus yoğunluğunun artışı ve yığılmalar kentlerde barınma sorununu

ortaya çıkarmaktadır. Dar gelirli bağımlı çalışanların sayısındaki artış çok sayıda ve

yeterli kalitede konut yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu konuda Đmar yasası

yetkilerini elinde bulunduran belediyeler yetkili ve görevli kılınmıştır. 5393 Sayılı

Belediye Kanununda Belediyenin görev alanları arasında konut sayılmıştır.

Sanayileşme ve ekonomik gelişmeye bağlı olarak ortaya çıkan kentleşme hızlı nüfus

artışı ve nüfusun alanda yoğunlaşması sonucunu doğurur. Artan nüfusun barınma

sorunlarının çözülmesi sosyal politikanın önemli bir alanı haline gelmiştir. Birçok

ülke konut politikalarını devlete görev olarak yükleyerek konut ihtiyaçlarının

giderilmesini sosyal devlet kapsamı içine almıştır. Kent alanlarının etkin kullanımı

konut ve ekonomik faaliyetlerin sürdürülebilmesi için gerekli olan mekanların

oluşturulmasının önemini artırmış, yönetimlerin bu konu üzerinde kapsamlı

çalışmalar yapmalarını gerektirmiştir.

Günümüzde gelişmekte olan ülkelerde kentleşmenin sanayileşme hızından

kopuk ve sanayileşme hızından daha yüksek oluşu nedeniyle kentlerdeki aşırı nüfus

sadece konut açığı soru ortaya çıkarmamakta ayrıca gecekondulaşma, işsizlik,

marjinal sektörlerin ortaya çıkışı gibi pek çok ekonomik ve sosyal sorun ortaya

çıkarmaktadır. Sınırlı kaynaklara sahip olan gelişmekte olan ülkelerde sorunun

çözümü daha da güçleşmektedir.

Konut sorunu barınma ihtiyacına yönelik olarak sosyal bir sorun olarak ele

alınırken diğer bir yönü ile ise konut sorunu az olan kaynakların etkin kullanımı

177

açısından ve sektörel olarak üretim ve istihdam boyutu ile ekonomik bir nitelik

taşımaktadır. Ayrıca ülkedeki işgücünün barınma sorununun rahat ve sağlıklı

konutlarla çözülmesi işgücünün verimliliği ve motivasyonu üzerinde doğrudan

etkilere sahiptir. Bu yönüyle de sosyal sorun ekonomik niteliği ile bir bütün olarak

görülmektedir. Konut sorununun çözümüne yönelik sermaye birikimini azalttığı ve

kalkınma hızını sağlayacak olan kıt kaynakların verimsiz kullanıldığı ileri sürülmekle

birlikte konut sorununun çok önemli bir sorun olduğu açıktır. Konut sorununun

çözümüne yönelik tedbirlerin ekonomik ve sosyal etkilerini Ertürk şu şekilde

sıralamaktadır;

- Konut sorununun çözümü, adil olmayan gelir dağılımının

iyileştirilmesinde önemli bir rol oynamaktadır.

- Konut sorununun çözümü bireylerin toplumsal uyumunda ve

siyasal istikrarın oluşumunda yardımcı olmaktadır.

- Konut sektörü işgücü yoğun bir sektör olduğundan önemli ölçüde

istihdam olanağı yaratmaktadır.

- Barınma koşullarının iyileştirilmesi işgücü verimliliğini

arttırmaktadır (Ertürk, 1997: 193-195).

Konut sorununun çözülmesi için gelir dağılımının iyileştirilerek konut

yapımının düzenlenmesi gereklidir. Bu amaçla imar yasası yetkileri ile arsa arzını

elinde bulunduran ve konut yapımı ile ilgili olarak diğer kuruluşlara göre daha geniş

olanakları elinde bulunduran belediyelerin etkili olması zorunludur. Ayrıca kent

planlaması görevini almış bulunan belediyelerin kent gelişim planlarına uygun olarak

gelişen bir konut politikasını hayata geçirmeleri zorunluluğu vardır. Aksi halde

kentsel gelişime uyumlu olamayan altyapıdan uzak ve estetik olamayan bir

yapılaşma ile karşılaşılacaktır. Oluşturulması gereken toplumsal konut politikasının

taşıması gereken unsurlarını Ertürk şöyle sıralamıştır: Politikanın toplumsal

kalkınma hedefleri ile uyumunun sağlanması, Politikanın ilgili ülkenin gelişme ve

kent politikaları ile uyumunun sağlanması, Politikanın toplumsal sınıf , gelir düzeyi

ve konut standartları bakımından önceliklerinin olması(Ertürk. 1997: 205). Dolayısı

ile ülkemizde hem bir yatırım hem de bir tüketim malı olma özelliği gösteren

178

konutun, devlet yerel yönetimler ve diğer kuruluşlar arasında geniş bir eşgüdüm

gerektiren önemli bir sosyal ve ekonomik sorun olduğu görülmektedir. Düşük

gelirlilere yönelik konut politikasının eşgüdüm halinde geliştirilip uygulanması, etkin

bir kira denetimi sağlanması dar gelirliler açısından son derece önemlidir. Böylelikle

konut sorununu çözümü ile gecekondu sorununun ortadan kalkması sağlanmış

olacaktır. Bunun için imar yasasının verdiği yetkilere dayanarak belediyelerin arsa

arzını artırarak kentsel rantların dar gelirli kesimlere zarar vermemesi sağlanmalıdır.

Kentlerin büyümesi sonucu ortaya çıkan toprak rantı önemli ekonomik ve sosyal

sorunlar çıkarmaktadır. Çünkü toprakların arzının kıt oluşu ve kent merkezlerine

yakınlık gibi konumsal nedenlerle büyüyen toprak rantı aynı zamanda gelir, bölüşüm

sorunudur. Bu amaçla belediyeler arsaların spekülatif amaçlarla kullanılmasının

önüne geçmelidirler. Kent topraklarının toprak rantı nedeni ile spekülatif amaçlarla

kullanılması düşük gelirli kesimlerin konut sorununu ve gecekondu sorununu daha

da büyütmektedir. Bu nedenle belediyeler kentsel toprakların yönetimini bireyler

yanında geniş toplumsal kesimler yararına olacak şekilde yürütmelidirler. Ayrıca

belediyeler pek çok Avrupa ülkesinde olduğu gibi piyasanın yanında konut yapımını

üstlenerek konut arzını arttırmalı kentsel rantların dar gelirli kesimleri ezmesinin

önüne geçmelidirler. Aksi halde kırdan göçenlerin ve kentsel işlerde istihdam

edilemeyen yoksul kesimlerce çözüm olarak başvurulan gecekondu sorunu

büyümektedir. Gecekondular konut fiyatlarının yüksek olduğu ve konut yapımı için

kent toprağı arzının yetersizliği sonucunda artmaktadır. Ülkemizde konut yapımı

konusunda Toplu Konut Đdaresince başarılı çalışmalar yapıldığı görülmektedir.

4.8.3. Piyasa Denetimi ve Tüketicinin Korunması

Yerel yönetimler piyasa denetimi ve tüketicinin korunması amacı ile

faaliyetlerde de bulunurlar. Bu faaliyet alanlarından biri de halkın temel

ihtiyaçlarının sağlanmasında gıda güvenliği ile ucuzluğun sağlanmasıdır. Temel

ihtiyaçların fiyatlarının düşük tutulması dar gelirli kesimler açısından çok önemlidir.

Yerel yönetimler fiyat denetimlerini o yörede yaşayan halkın ekonomik yararı

doğrultusunda gerçekleştirirler. Yerel yönetimler ve özellikle kent yönetimini

üstlenen belediyeler tüketiciyi korumak amacıyla faaliyet göstermektedirler. Bu

179

amaçla yaptıkları faaliyetler iki şekilde incelenebilir. Đlk olarak belediyeler yasal

mevzuatın kendilerine vermiş olduğu bir çok yetkiyi kullanarak belediye sınırları

içerisindeki ekonomik faaliyetlerde denetim yapabilmektedir. Özellikle halk sağlığı

ve gıda kontrolü, tartı ve ölçü aletlerinin kontrolü, fiyat denetimleri, çevre sağlığı ve

çevre güvenliği, imar izni ve imar ruhsatları gibi pek çok konuda yasaların vermiş

olduğu denetim yetkilerini kullanırlar. Bu yetkilerini belediyeler ve diğer yerel

yönetim kuruluşları toplumun yararı ve toplum ve çevre sağlığının sağlanması

amacıyla kullanırlar.

Đkinci olarak belediyeler mal ve hizmet piyasasına girişimci olarak katılarak

piyasa denetimini gerçekleştirirler. Belediyeler halka ucuz ve sağlıklı gıda ve temiz

bir çevre sunmak amacıyla çeşitli faaliyetlerde bulunurlar. Belediyelerin bu

faaliyetleri ile ilgili olarak altyapı hizmetlerinin belediye eli ile sunulması, halk

ekmek fabrikaları, alt yapıya ilişkin imalat faaliyetleri, konut yapım faaliyetleri,

örnek olarak verilebilir. Belediyeler halk ekmek fabrikaları yani fırınlar çalıştırarak

dar gelirli ve yoksulların ekmek ihtiyacının karşılanmasını sağlarlar. Bunun dışında

tanzim satış mağazaları ile de gıda ve diğer tüketim maddeleri satışı yaparak yoksul

kesimlerin ucuz ve güvenli alışveriş yapmalarını sağlarlar. Bu faaliyetler günümüzde

özellikle büyük ilçe merkezlerinde ve illerde belediyeler tarafından yürütülmektedir.

Bu temel faaliyetler dışında Büyükşehir belediyeleri geniş bütçe sahip olmaları

nedeniyle olanakları ile çok daha fazla sosyal ve ekonomik hizmetler sunmaktadırlar.

Ülkemizde Đstanbul, Ankara, Đzmir gibi Büyükşehir belediyelerinin tüketicinin

korunmasına yönelik olarak çok daha fazla olanağa sahip oldukları görülmektedir.

Yerel yönetimler bu faaliyetleri ile mevzuat ve düzenleme yetkilisi olarak değil

piyasada rekabet eden bir aktör olarak faaliyet göstermektedir. Bu faaliyetleri ile

yerel yönetimler geniş toplum kesimlerine yönelik yararlar sunarlar. Geniş halk

kesimleri için hizmet verirken aynı zamanda istihdama katkıda bulunurlar.

4.8.4. Çevre Politikası ve Çevre Denetimi

Teknolojik gelişmeler, sanayileşme, nüfus artışı gibi nedenlerle dünyanın

bütün kentlerinde ve diğer yaşam alanlarında çevre sorunları görülmektedir. Bu

180

sorunlar sanayileşmeye bağlı olarak ve sanayi tüketiminin artışına bağlı olarak da

giderek artmaktadır. Çevre sorunu tüm canlı yaşamını tehdit eder boyutlarda her

türlü çevre kirliliğini ifade etmektedir. Canlı yaşamının sağlıklı olarak

sürdürülebilmesi için ülke bazında çabaların yeterli olamayışı neden ile sorunun

çözümü için uluslararası platformda faaliyetler sürdürülmektedir. Bu amaçla her

kentin ülkenin ve dünyanın sağlıklı bir çevre politikası oluşturulması ve bunun

benimsenmesine ihtiyaç vardır. Sorunun büklüğü karşısında her yönetim

kademesinde çevre sağlığı konusunda birimler oluşturulmaktadır. Ülke düzeyinde

bakanlıklar sorunun çözümü ile ilgili çalışırken kentlerde çevre ile ilgili birimler

özellikle belediyelerde kurulmuştur.

Doğadaki ekolojik dengenin bozulması tüm canlıların yaşamını olumsuz

etkilemektedir. Bu nedenle yerel yönetimler halkın temiz ve sağlıklı bir çevrede

yaşaması ve sağlıklı gıdaların tüketilmesi konusunda önemli görevler üstlenmişlerdir.

Çevre sorunu her ne kadar bakanlık düzeyinde ele alınsa da yerel çözümlerin

üretilmesi zorunlu olan önemli bir alandır. Her kentsel alanın kendine özgü sorunları

olmakla birlikte çevre bir bütün oluşturmaktadır. Örneğin bir havzadaki suyu

kilometrelerce uzaktaki bir başka kent kullanabilmektedir. Öyle ki bir kentin çevre

sorunlarını çözmesi dahi yeterli olmamakta çevre sağlığı ve temizliği için yerel,

ulusal hatta uluslar arası düzeyde işbirliği gerekmektedir. Bu konuda ülke

yönetimlerinin ve kent yönetimlerinin son yıllarda artan duyarlılıklarına karşın

sorunun çözülmesi için yeterince yol alınmış değildir.

Kentlerde yaşanan çevre sorunları çok geniş bir çalışma alanını

kapsamaktadır. Bu sorunları şu şekilde sıralamak olanaklıdır: Hava kirliliği, su

kirliliği(içme suları, göl, ırmak, deniz suları,) katı atıklar (çöp), atık suları

(kanalizasyon), cadde ve sokakların düzeni, imar planlarına uygun yapılaşma

(gecekondu), trafik, gürültü kirliliği, bulaşıcı hastalıklar, gıda temizliği gibi. Bu

amaçla yerel yönetimler çevre müdürlükleri kurarak bu sorunları kurumsallaşmış bir

şekilde çözmeye çalışmaktadırlar.

181

Çevre temizliği günümüzde kent yönetimlerinin başarılı olarak

nitelendirilmelerinde önemli ölçütlerden biri haline gelmiştir. Bu amaçla kent

yönetimleri, trafiğin düzenlenmesi, yatırım alanlarının düzenlenmesi, oturma

alanlarının ve binaların düzenlenmesi, diğer bir ifade ile kent imar planlaması,

ısıtma, enerji tüketimi, parklar, bahçeler, spor alanları, oyun ve gezi alanlarını da

içine alan bir çevre politikasına sahip olup uygulamaya başlamışlardır. Çevre

temizliği tüm kentliler açısından çok önemli bir konudur. Çevre sorunu sağlıklı

tarım, sağlıklı gıda, temiz gıda konusu ile de iç içe geçen ve önemli bir sorundur. Son

yıllarda halkın bu konularda daha bilinçli olduğu ve yerel yönetimlerden

beklentilerinin arttığı görülmektedir.

4.8.5. Sosyal ve Kültürel Hizmetler

Yerel yönetimlerin diğer bir hizmet alanını da sosyal ve kültürel hizmetler

oluşturmaktadır. Yerel yönetimlerin sosyal ve kültürel hizmet alanları çok çeşitlidir.

Yerel yönetimler bu amaçla organizasyon yapıları içerisinde bu konuyla ilgili

birimler kurmakta, kurulan bu birimlerde konu ile ilgili uzman personel istihdam

etmektedir. Sosyal ve kültürel hizmetler kentleşmenin getirdiği toplumsal yapıda

toplumsal uyum ve bütünlüğün sağlanmasında son derece önemli birçok işlev

yüklenmektedir. Ağırlaşan ekonomik ve sosyal hayat içerisinde sosyal, kültürel,

sportif etkinlik ve faaliyetler kentlilerin fiziksel sağlık ve ruhsal sağlığının

korunmasında yararlı olmaktadır. Yerel yönetimler ve özellikle belediyelerden

insanların bu yöndeki beklentileri giderek artmış, belediyeler bu konularda çok

başarılı uygulamalara girişmişlerdir.

Sanayileşme ile değişen toplumsal yapı dinamik bir özellik göstermektedir.

Buna bağlı olarak sosyo-ekonomik yapı birçok sosyal sorunu doğurmaktadır.

Sanayileşmenin artmasıyla çekirdek aileye dönüşüm yaşanmaktadır. Değişen sosyo-

ekonomik yapının çekirdek aileyi yaygınlaştırmasıyla yaşlıları ve çocukların bakımı

endüstri toplumlarının önemli sorunlarından birisi olarak ortaya çıkmaktadır. Yine

ekonomik ve sosyal yapıya bağlı olarak kadının çalışma yaşamına girişi ile birlikte

182

çocukların ve yaşlıların bakımı sosyal bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Bu amaçla

belediyeler çocuk bakım evleri ve yaşlı bakım evleri açarak bu konuda sosyal hizmet

üretmektedirler. Belediyeler çok yaygın olarak çocuk bakımevi ve kreşler,

anasınıfları ile yaşlılar için huzurevi açmaktadırlar. Böylelikle çalışan işgücünün

verim düzeyi arttırılmakta, bunun yanında çalışarak emekli olmuş yaşlıların da huzur

içinde ve mutlu bir şekilde hayatlarını devam ettirtmeleri sağlanmış olmaktadır.

Yerel yönetimler sağlıktan eğitime kültürden spora kadar çok çeşitli

faaliyetleri yürütmek zorunda kalmışlardır. Özellikle belediyelerin konservatuvarlar

kurduklarını, çeşitli sergiler açtıklarını, spor tesisleri açtıklarını, sportif faaliyetlere

katıldıklarını, kütüphaneler açtıklarını, yayınlar, paneller, konferanslar ve

sempozyumlar düzenleyerek daha birçok kültürel hizmet verdikleri görülmektedir.

Bunların dışında belediyelerin faaliyetleri çocuk bakım evleri, kreşler, anaokulları,

eğlence alanları, tiyatrolar, kadın sığınma evleri, düşkünler ve yaşlılar için aş evleri

ve sığınma evleri, özürlülere yönelik kazandırma faaliyetleri, müzeler işletme,

mesleki ve teknik kurslar açmak olarak sıralanabilir. Belediyeler bu görevlerin

dışında Đtfaiye, hizmetleri, mezarlıklar gibi temel hizmetleri de yerine

getirmektedirler.

Yerel yönetimlerin sosyal ve kültürel hizmetlerinin özellikle Büyükşehir

belediyelerinde bütçe olanakları içerisinde oldukça kapsamlı olduğu görülmektedir.

Yerel yönetimlerde soysal ve kültürel hizmetlerin sunulmasında birçok etken yanında

en önemli kısıtlayıcı etkenin bütçe olanakları olduğu görülmektedir. Orta ölçekli bir

kent yerel yönetimi olan Sivas belediyesinin sosyal ve kültürel hizmetlerine

bakıldığında yine önemli hizmetler yürüttüğü görülmektedir. Sivas belediyesi 2007

yılı faaliyet raporuna göre belediyenin gerçekleştirdiği faaliyetler çok çeşitlidir.

Belediye Kültür ve Sosyal işler Müdürlüğü 2007 yılı içerisinde, Her Şey

Yandı Gül Oldu adlı Şiir Programı, Osmanlıca Kursu, Halk Gezileri, II. Buruciye

Şiir Akşamları programı gibi kültürel etkinlikler yürütmüştür. Belediye Kültür ve

Sosyal Đşler Müdürlüğü toplantı salonunda oluşturulan kütüphanede okuma

183

alışkanlığını yaygınlaştırmak ve boş zamanların verimli değerlendirilmesi için

hizmet verilmektedir. Belediyede bulunan halk oyunları araç gereç ve ekiplerinin yıl

içerisinde düzenlenilen tören ve kutlamalarda temsil görevi yanında halk kültürünün

geliştirilmesi bakımından önemli bir rol oynadığı görülmektedir Belediye ayrıca

Büşra Gündüz Bakımevi ve Kreşi ile çocuklara yönelik olarak hizmet vermektedir.

Belediye halkın spor yapmasına olanak sağlamak için belediyeye ait olan Sabahattin

Öztürk Spor Salonunda faydalanmak isteyenlere hizmet vermektedir(SĐVAS

BELEDĐYESĐ 2007 FAALĐYET RAPORU:81-82).

Sivas belediyesinin sosyal hizmetleri kapsamında, belediye bünyesindeki

Özürlüler kültür merkezi bünyesinde yürütülen kurs ve eğitim çalışmaları ile

engellilere beceri ve meslek kazandırıcı faaliyetler yürütülerek engellilerin

toplumdan soyutlanmaları önlenerek topluma kazandırılmaları için çalışıldığı da

görülmektedir. Özürlüler kültür merkezinde özürlülerin istihdamına yönelik ve

topluma kazandırılmalarına yönelik olmak üzere yürütülen diğer çalışmalar faaliyet

raporunda şu şekilde belirtilmiştir:

- Türkiye genelinde engellilerin sorunlarını dile getiren ve özürlü

kuruluşlardan biri olan Türkiye Sakatlar Konfederasyonu, Türkiye Ortopedik

Engelliler Federasyonu ve çeşitli illerden gelen Dernek Başkanları ile birlikte

1.Geleneksel Engelliler Şenliği gerçekleştirilmiştir.

- Engelli Bireylere Yönelik Kurslar verilip Ortopedik Engelliler Derneği ile

ortaklaşa Takı Tasarımcılığı Kursu, Sivas Hizmet Vakfı ile ortaklaşa Webb

Tasarımcılığı ve Grafikerlik Kursu, Görme Engelliler Derneği ile ortaklaşa Đngilizce

Kursu, Beyaz Ay Derneği ile ortaklaşa Bilgisayar kursu gerçekleştirilmiştir.

- On Kursiyerin katılımıyla Ebru kursları düzenlendi ve üretilen eserlerden

oluşan Ebru Kursu Sergisi açılmıştır.

184

- 2007 yılı içerisinde ortopedik engelli olup maddi imkansızlıklar nedeniyle

akülü araba veya tekerlekli sandalye alamayan 30 ortopedik şahsa akülü araba ve

tekerlekli sandalye verilmiştir.

- Đşitme Engelli bireylere yönelik Okuma - Yazma kursları düzenlenmiş

engellilerin katıldığı panel konferans ve bilgilendirici toplantılar düzenlenmiştir.

Özürlüler kültür merkezinde engellilerin rehabilitasyonu çalışmalarının yapıldığı

belirtilmiştir(SĐVAS BELEDĐYESĐ 2007 FAALĐYET RAPORU: 100).

Yine belediye bünyesinde Engelliler Danışma ve Koordinasyon Merkezi

oluşturularak Sivas ilindeki bulunan ancak kültür merkezine gidemeyecek olan

engellilerin sorunlarına çözüm bulup onlara yardım etmeyi, onları kültürel olarak

desteklemeyi amaçlayan bir birim olarak dikkat çekmektedir. Sivas belediyesi ayrıca

kadınlara yönelik mesleki, eğitici ve kültürel faaliyetler yürütmek için Hanımlar

Kültür Merkezi oluşturduğu görülmektedir.

4.8.6. Sosyal Yardım ve Sağlık Hizmetleri

Yerel yönetimlerin sosyal yardımları ayrı bir inceme konusunu

oluşturabilecek kadar zengin içeriğe sahiptir. Sosyal yardım, sosyal güvenlikte en

geç gelişen ve sosyal politikanın giderek önem kazanan bir aracıdır. Sosyal yardımlar

aileleri ve bireyleri yoksulluktan, yoksulluk nedeniyle ve diğer nedenlerle ortaya

çıkan sosyal dışlanmadan koruyan en son başvurulan önlemlerdir. Bu nedenle sosyal

yardımların etkin bir şekilde yapılması bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır.

Sosyal yardım sosyal politikanın en eski ve en çok bilinen bir alanıdır. Sosyal yardım

sanayi toplumunun gelişiminden önce sosyal güvenliğin sağlanmasında geleneksel

araçlardan biridir. En eski örneklerini dini inançlarda gördüğümüz sosyal yardımlar,

on dokuzuncu yüzyılda çeşitli ülkelerde uygulanan yoksullara yardım

uygulamalarına dayanmaktadır. Đngiltere’de yardıma muhtaçların korunmasını

amaçlayan Yoksulluk Yasaları’ndan I.Kraliçe Elizabeth tarafından 1601 yılında

çıkarılan yasa sosyal politika açısından önemlidir. Genellikle çalışma gücünü

yitirmiş ve bir gelire sahip olmayan yoksulları ve yaşlıları koruyan sosyal yardımlar

185

primsiz sosyal güvenlik önlemleri olarak sigortalardan daha önce ortaya çıkmıştır.

Sosyal yardımlar geleneksel toplum yapısının çözüldüğü, dayanışma duygusunun

zayıflamasına karşın artan yoksulluk ve işsizlik nedeniyle önemli bir sosyal politika

uygulaması olarak görülmektedir. Ülkemizde sosyal yardım alanında yerel

yönetimler yanında çok sayıda kurum faaliyet göstermektedir. Bu kurumları

şunlardır:

- Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü

- Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel

Müdürlüğü

- Başbakanlık Özürlüler Đdaresi Başkanlığı

- Vakıflar Genel Müdürlüğü

- Yerel Yönetimler

Belediyeler, Đl özel Đdareleri.

- Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı(Emekli sandığı, SSK, Bağ-Kur)

- Sağlık Bakanlığı

Yerel yönetimlerin sosyal yardımları günümüzde artarak ve çeşitlenerek

sürmektedir. Yerel yönetimler genel olarak sosyal politika ve sosyal yardım alanında

giderek artan biçimde rol almaktadırlar. Yerel yönetimlerin sosyal alanda öne

çıkmasındaki etkenleri aşağıdaki şekilde sıralamak olanaklıdır:

- Anayasa ve yasaların yerel yönetimlere sosyal yardım ve sosyal politika işlevlerini görev olarak yüklemesi, - Merkezi yönetimlerin sosyal yardımlarındaki yetersizlik, - Kaynak kullanımında etkinlik arayışı, sosyal yardımların yerel yönetimler eliyle sağlanmasında sağlanan etkinlik, - Yerel halkın yerel yönetim birimlerinden beklenti ve istekleri.

186

Yerel yönetimlerin sosyal yardımlarına değinmeden önce sosyal yardımın

sosyal politikalar içerisindeki yeri hakkında bilgi vermek ve sosyal yardım kavramını

açıklamak yararlı olacaktır.

Sosyal devlet, ekonomik ve sosyal amaçlarına ulaşmak için, çeşitli sosyal

politika araçlarını kullanır. Daha öncede belirtildiği gibi sosyal amaçlara ulaşmak

için kullanılan sosyal politika araçları, ekonomik ve sosyal gelişmeye bağlı olarak ve

izlenen sosyal politikalar doğrultusunda ülkeler arasında ve her ülkede zaman içinde

farklılıklar göstermektedir.

Geniş anlamda sosyal politika araçları, çok çeşitli ve geniştir. Devletin

ekonomiye müdahalede kullandığı kamu politikası kapsamında yer alan tüm araçları

kapsamaktadır. Bu araçlar para ve kredi politikası, maliye politikası olmak üzere çok

geniş ekonomik politikalardan oluşmaktadır. Sosyal devlet, özellikle maliye

politikası araçları ile kamu gelirleri ve kamu harcamalarını kullanarak, ekonomik ve

sosyal hayata müdahale eder ve düzenler. Sosyal politika araçları dar anlamda ele

alındığında ise sosyal sigortalar, sosyal yardım ve sosyal hizmetleri kapsamaktadır.

Dar anlamda sosyal politika araçları, toplumda ekonomik bakımdan güçsüz, yoksul

ve muhtaç durumda olan kişileri koruma, çalışanların durumunu iyileştirme ve

kişilere gelecek güvencesi sağlamaya çalışırken, geniş anlamda sosyal politika

araçları, toplumun tümünün ekonomik ve sosyal düzeyini yükseltmek için kullanılan

araçlardır.

Sosyal sigorta, sosyal yardım, sosyal hizmet ve sosyal tazmin dar anlamda

sosyal politika araçlarıdır. Sosyal sigortalar, ödenen prim karşılığı bireylerin çeşitli

riskler karşısında korunmalarını sağlarken, sosyal yardım ve sosyal hizmet, yoksul

kişilerin zorunlu ihtiyaçlarını karşılayarak korunmalarını sağlamaktadır. Sosyal

sigorta, zorunluluk esasına dayalı, devletçe organize edilmiş, kamu hukuku niteliği

gösteren, çalışan nüfusun gelir elde etme yeteneğinin kaybı ya da gider artışı

durumunda, ölüm ve işsizlik gibi hallerine karşı koruyan bir sigortadır. Sosyal

sigorta, kişilere bir gelir ya da servet ölçütü dikkate alınmadan önceden ödenen

187

primler ya da katkılar karşılığında işsizlik ya da belirli bir yaş sınırına ulaşma gibi

belirli bir riskin gerçekleşmesi halinde işleyen bir sosyal güvenlik mekanizmasıdır.

Sosyal yardım, sosyal sigortanın kapsama dışındakilere yönelik olarak ya da

sosyal sigortaya ilave olarak yoksul kişilere ve ailelere yardım etmek için

düzenlenen, genelde olumsuz sonuçların giderilmesine yöneliktir. Nitelikleri itibari

ile sosyal sigortalar ile sosyal yardımlar arasında derin farklılıklar vardır. Sosyal

yardımlar genellikle vergiler ile finanse edilmektedir. Đkinci olarak herhangi bir

karşılık söz konusu olmadan gereksinim içinde olanları kapsar. Üçüncü olarak sosyal

yardım tek yanlı olarak devlet tarafından yapılır, yararlanan kişinin mali katkısı söz

konusu değildir(Talas, 1983: 331). Sosyal yardımdan yararlanmak için, kişilerin

belirli bir gelirden yoksun olmaları koşuluna bağlanmıştır. Muhtaç olma ifadesi ile

açıklanan yosunluk herhangi bir gelir ve servet sahibi olamama durumundur.

Muhtaçlık kişilerin bakmakla yükümlü olduğu aile fertlerinin asgari koşullarda

geçiminin temin edilememesi halidir.

Günümüzde sosyal güvenlik sistemleri içinde sosyal yardım önlemlerinin

sürdürülmesinde çeşitli etkenler rol oynamaktadır. Öncelikle sosyal yardım önlemleri

sosyal güvenlik şemsiyesinin kapsamadığı, sosyal güvenlik sistemlerinin yasal

boşluklarını doldurabilen esnek bir yapısı vardır. Gelir dağılımında uçurumlar

oluştuğunda ve bu gelir dağılımı politikalarıyla giderilemediği toplumlarda yüksek

gelirli gruplardan düşük gelirli gruplara geliri yeniden dağıtarak bu sorunu kısa

vadede çözüm getirmektedir. Đkinci olarak yerleşik sosyal güvenlik sistemlerini

bütünleme ve olgunlaştırma olanağı tanımakta ve sosyal reformlar için uygun bir

araç niteliği taşımaktadır(Güven, 2001:148).

Sosyal hizmetler, bireylerin birbirleriyle ve çevresi ile uyum sağlamasını

kolaylaştıran çalışmalardır. Devletin, kişilere ya da ailelere, sosyal güvenlik, sosyal

refah, sağlık, emeğin korunması, boş zamanların değerlendirilmesi, eğitim-öğretim

ve konut konusunda verilen hizmetleridir. Genel olarak toplumun insan kaynaklarını

üretim gücünü, koruyan ve geliştirilmesini hedefleyen bu hizmetler, yoksullukla

188

mücadele ve insanların asgari bir yaşam seviyesine kavuşturulmaları amacına

yöneliktir. Sosyal hizmetler, sosyal yardımlardan farklı olarak, parasal faydalardan

daha çok hizmet biçiminde sağlanan faydalardır.

Toplumun muhtaç olan bireylerine devlet çeşitli birimleri aracılığı ile ayni ve

nakdi yardımlarda bulunarak mağduriyetlerinin sosyal yardımlarda bulunurlar.

Devlet merkezi yönetim birimleri ve yerel yönetimler aracılığı ile kişilere

mağduriyetlerini gidermek amacıyla sosyal yardımlarda bulunurlar. Ayni yardımlar,

eğitim, tıbbi bakım ve genel olarak düşkünlerin, ruhsal ve fiziksel açıdan sağlıklı

olmayan kişilerin bakımı, yiyecek, giyecek, yakacak, eşya yardımları ile korunmaya

muhtaç çocukların bakımını kapsayan geniş bir faaliyet alanını kapsar. Nakdi

yardımlar ise katkı gerektirmeyen ya da primsiz olup herkese sağlanan yardımlardır.

Bu kapsamda ülkemizde yerel yönetimler sosyal yardım, sağlık ve sosyal

hizmetlerde bulunmaktadır. Türkiye’de yerel yönetimlerin sosyal politika ve sosyal

yardım programları alanında üstlendiği görevlerin uygulamaya yönelik olduğu

görülmektedir. Planlama, düzenleme ve denetleme gibi temel unsurlar merkezi

yönetim tarafından yerine getirilmekle birlikte son yıllarda ülkemizde yerel

yönetimler sosyal politika alanındaki kamu politikalarının oluşturulmasında önemli

olmaya başlamışlardır.

Yerel yönetimler sosyal hizmet faaliyetleri ile de topluma yararlı faaliyetlerde

bulunurlar. Ancak sosyal hizmet alanının eğitim ve sağlık konularında merkezi

yönetimler ağırlıklı olarak rol alırken konut hizmetlerinde imar yetkileri nedeni ile

belediyeler önemli işlevler üstlenmektedirler. Yerel yönetimler primsiz sosyal

güvenlik olarak nitelendirilen sosyal yardım alanında da önemli işlevler

üstelenmektedirler. Özellikle belediyeler muhtaçlara çok geniş ve çeşitli biçimlerde

sosyal yardımlar yapmaktadırlar.

Sağlık hizmetleri tüm topluma yönelik olarak verilen çok önemli bir sosyal

refah hizmetidir. Sağlık hizmetleri özellikle dar gelirli kesimler ve yoksullar

189

açısından son derece önemlidir. Günümüzde pahalı olan sağlık hizmetlerinden geniş

kesimlerin yararlandırılması, gelir dağılımı adaleti ve sosyal refah sağlama yanında

işgücü verimliliğinin yükseltilerek insan kaynağının verimli kullanılması açısından

da gereklidir. Bu amaçla sosyal güvencesi olan kesimlerin sosyal sigortaları aracılığı

ile sigortasız kesimlerin ise yeşil kart, ücretsiz hizmet sunulması gibi yöntemlerle

sağlık sisteminin içine alındığı görülmektedir.

Sağlık hizmetlerinin ülkemizde merkezde yoğunlaştığı görülmektedir.

Bununla birlikte Özellikle Büyükşehir belediyelerinin sağlık hizmetleri verdikleri

görülmektedir. Kentleşme ve nüfus artışı ile hastanelerin yeterli hizmet

sunamamaları karşısında yerel yönetimler bünyelerinde oluşturdukları sağlık

kurumları ile sağlık hizmetleri üretmektedirler. Belediyeler ve il özel idareleri sağlık

hizmetlerine örnek olarak Altınova Belediyesi Demet Hastanesi, Ankara Büyükşehir

belediyesi hastanesi, Đstanbul Eşrefpaşa Belediye Hastanesi, Đstanbul Đl Özel Đdaresi

Ağız ve Diş hastalıkları Hastanesi, Đzmit belediyesi 100. Yıl Hastanesi, örnek olarak

verilebilir. Böylelikle belediyeler sağlık hizmetleri mücavir alanları içindeki en uzak

noktaya kadar ulaştırarak, sağlık hizmetlerinde yaygınlaştırma sağlamakta, koruyucu

sağlık hizmetleri ile sağlık sistemi üzerindeki yükü hafifletmektedirler. Belediyeler

aynı şekilde özürlülere yönelik hizmetleri yürütmek ve özürlüler merkezlerini

oluşturmaktadırlar.

Yerel yönetimlerin sosyal yardım ve hizmetleri orta ölçekli bir kent olan

Sivas Belediyesi örneğinde değerlendirildiğinde belediyenin soysal politika

işlevlerini belediye organizasyonu içinde oluşturduğu çeşitli birimleri aracılığı ile

yürüttüğü görülmektedir. Günümüzde yerel yönetimlerin işlevlerinin artışına, bu

işlevlerin etkinlikle yönetilmesi ve kaliteli bir hizmet sunumu için organizasyonlarını

sürekli bir şekilde geliştirdikleri, bu amaçla örgütsel yapılarının büyüdüğü yeni

hizmet birimleri oluşturulduğu görülmektedir. Sivas Belediyesinin Sosyal Yardım

Đşleri Müdürlüğü bünyesinde hizmetlerin etkinlikle verilebilmesi için :

- Sosyal Đşler Genel Đdari Hizmetler

- Engelliler Danışma ve Koordinasyon Merkezi

- Özürlüler Kültür Merkezi

190

- Hanımlar Kültür Merkezi

- Hayat Ağacı Derneği Gıda Bankası birimleri oluşturulduğu görülmektedir.

Belediye soysal yardım ve hizmetleri belediyenin 2007 yılı faaliyet raporunda

yer almıştır. Buna göre belediye gıda bankası aracılığı ile gıda yardımı, hazır yemek

yardımı, ekmek yardımı, ramazan çadırı, kurban bağışı yardımı, eşya yardımı,

yakacak yardımı, aceze sevki gibi yardım ve hizmetlerin verildiği görülmektedir.

Sosyal Yardım Đşleri Müdürlüğü 2007 yılı faaliyet raporunda Ramazan ayı

içerisinde başvuruda bulunan 3000 ailenin yardıma muhtaç olduğu belirlenmiş bu

ailelerden 1000 aileye belediye bütçesinden, 2000 aileye ise Sivas esnafından alınan

bağışlarla gıda bankasından gıda yardımı yapıldığı belirtilmiştir. Müdürlüğün

bünyesinde yürütülen sosyal yardımların ve diğer faaliyetlerin daha pratik ve etkin

olarak yapılabilmesi amacıyla Belediye öncülüğünde kurulan Hayat Ağacı Sosyal

Yardımlaşma Derneği bünyesinde açılan Gıda Bankası ile sosyal yardımlar daha

planlı ve programlı hale getirildiği belirtilmektedir. Yoksul ve muhtaç aile

çocuklarından 1000 öğrenciye kırtasiye yardımı, Bayram dolayısıyla yoksul ve

muhtaç 1500 aileye kıyafet yardımı yapıldığı belirtilmektedir. Gıda Bankasından

kuru gıda verildiğinde yemek pişirecek konumda olan ailelere gıda yardımı yapıldığı,

kuru gıda maddesini pişiremeyecek derecede hasta, yaşlı ve özürlü 75 aileye hazır

yemek firmasından ihale ile hizmet alımı yapılarak ekmekleri ile birlikte günlük

toplam 200 porsiyon yemeğin verildiği belirtilmektedir(SĐVAS BELEDĐYESĐ 2007

FAALĐYET RAPORU: 98).

2007 yılında gezici ekmek dağıtım araçları ile elli yedi dağıtım istasyonundan

4000 kişilik günlük ekmek yardımı yapılmıştır. Ayrıca Özbelsan A.Ş’nin 18 ayrı

yerde ekmek büfesi olan bölgelerde ise yoksul aileler kendilerine verilen ekmek fişi

ile günlük 1000 ekmek yardımı yapılmış ve yıl boyu ortalama günlük 5000 ekmek

yardımı yapılmıştır. Yardımlarda inşaat sektöründe çalışan aileleri ekonomik yönden

olumsuz etkilediğinden bu eksikliğin karşılanması için bu ailelere kış sezonu ve

eğitim dönemi boyunca yani 7 ay(Kasım-Haziran ayları arası) geçici ekmek yardımı

yapılmıştır.

191

Kurban bayramı ve diğer sair günlerde yapılan bağışlar neticesinde

kurbanlıkların ve adaklık kurbanlıkların bağış ve kesim işlemleri makbuz karşılığı

gerçekleştirilmiştir. Bağışlar sonucunda elde edilen 5 ton et paketlenerek gıda

bankası et reyonunda fakir ailelerin et ihtiyacını karşılamak amacıyla dağıtıma

sunulmuştur. Ayrıca kurban bayramında geniş çaplı bir kurban bağış kampanyası

başlatılmış ve bu kapsamda 30 adet büyükbaş hayvan ve 150 adet de küçükbaş

hayvan kurban edilerek elde edilen etlerin paketlenmiş kavurmalar halinde yoksul

ailelere gıda bankası aracılığıyla dağıtımı sağlanmıştır.

2007 yılında Hayat Ağacı Derneği ve Gönül Dostları Derneği işbirliğiyle

Belediye tarafından kurulan Ramazan çadırında Ramazan ayı boyunca her gün

ortalama 1000 kişiye yemek verilmiştir. Sosyal Yardım Müdürlüğü tarafından kayıt

altına alınan 2000 aileye 250kg’lık yakacak odun (toplam 500 ton ) yardımda

bulunulmuştur. Bu yardımların dışında Sivas belediyesinin ihtiyacı olanlara, ev tamir

etmek veya yeni ev yapmak için müracaat edenler arasından 129 kişiye kum, çimento

ve çeşitli inşaat malzemeleri yardımı yapılmıştır. Sosyal Yardım Đşleri Müdürlüğü’ne

verilen yeni ve kullanılmış ev eşyaları ile her türlü yapı malzemeleri gıda bankası

bünyesinde faaliyet yürüten sosyal market sistemi ile depolanarak yangın, doğal

felaket ve fakirlik gibi ihtiyaçlı duruma düşen aile ve kişilere verildiği ifade

edilmektedir. Đlaçlarını alamayacak durumda olanların reçeteleri, yine sosyal işler

müdürlüğünce karşılanmıştır. Sahipsiz ve mağdur durumda olan kimselerin cenaze

ve defin işleri müdürlük tarafından gerçekleştirilmekte olduğu belirtilmiştir(SĐVAS

BELEDĐYESĐ 2007 FAALĐYET RAPORU: 99).

Mülkiyeti Belediyeye ait olduğu belirtilen toplam 78 adet sosyal konutta

yoksul ailelerin barınma ihtiyaçları karşılanmıştır. Özürlüler kültür merkezi

düzenlediği kurslarla özürlüleri topluma kazandırmayı amaçlayan faaliyetler

yürütmektedir. Yine Müdürlük bünyesinde hanımlara yönelik olarak eğitici ve

meslek kazandırıcı kurslar düzenleyecek, hanımlar için spor ve step hizmetleri

yürütecek, hanımlar için her türlü kültür ve eğitim hizmetleri veren Hanımlar Kültür

merkezi oluşturulduğu görülmektedir.

192

Sivas Belediyesinin dikkat çeken diğer bir sosyal politika uygulaması ise

Toplu Konut organizasyonu olarak görülmektedir. Başbakanlık Toplu Konut Đdaresi

ve Belediye işbirliğiyle alt gelir grubuna yönelik olarak 848 adet konutun yapımı için

çalışmalar yapılmıştır. 2006 yılı içerisinde 384 konutun yapımı ve teslimi

gerçekleştirilmiş kalan 464 konutun inşaatı da 2007 yılında tamamlanmış altyapı

çalışmalarının yapılmakta olduğu ifade edilmektedir(SĐVAS BELEDĐYESĐ 2007

FAALĐYET RAPORU: 100).

Belediyelerin halkın bilgi ve beceri düzeyinin yükseltilerek onlara yeni

mesleki beceriler kazandırılması için kültürel, mesleki ve teknik eğitim programları

geliştirmesi gerekmektedir. Dolayısıyla yerel yönetimler tarafından uygulanan sosyal

yardımların sadece ayni ve nakdi yardımlarla sınırlı kalmaması, sosyal yardımı

sürekli olmaktan çıkaracak sosyal yardımlar ve hizmetler de yapması gerekmektedir.

Bu tür faaliyetlerle işsiz bireylerin kendilerine ve topluma yararlı hale gelmesinde,

meslek edinmesinde, dolayısıyla işsizliğin azaltılmasında, yerel yönetimler

tarafından uygulanan mesleki ve teknik eğitim programları önemli yer tutmaktadır.

Kadınların ve gençlerin işgücüne katılarak iş bulmalarının ve gelir elde etmelerinin

sağlanması, onların ülke ekonomisine kazandırılmaları çok önemli ve gerekli bir

uygulamadır. Bunların dışında belediyelerde kurulan çeşitli birimler aracılığı ile

sokakta yaşayan çocuklara yapılan yardımlar, engelli bireylere yapılan yardımlar ve

engellilere sağlanan olanaklar, çocuklar, gençler, kadınlar ve yaşlılar için kurulan

merkezler ve buralardaki sosyal faaliyetler bireylerin topluma kazandırılmasında çok

önemli yer tutmaktadır.

Yerel yönetimler halka en yakın hizmet birimleri olmaları nedeniyle gerek

sosyal yardım ihtiyacının tespitinde gerekse sosyal yardım çalışmalarının en etkin

biçimde sürdürülmesinde merkezi yönetimlere göre üstünlükleri olan yönetim

kademeleridir. Bu nedenle ülkemizde yerel yönetimler sosyal politika ve sosyal

yardımlarda işlevler yüklenmektedirler. Tablo 9 da Sivas Belediyesinin 2006 ve 2007

yıllarında yapmış olduğu bazı sosyal yardımları topluca görülmektedir.

193

Tablo 9: Sivas Belediyesi Sosyal Yardım Đşleri Müdürlüğü Performans Raporu

Performans Bilgileri 2006 2007

Gıda Yardımı (Gıda

Bankası)(aile/yıl)

5000* 3000**

Yemek Yardımı (aile/gün) 70 75

Ekmek Dağıtımı Kış

Sezonu (adet/gün)

7000 5000

Ekmek Dağıtımı Yaz

Sezonu (adet/gün)

5000 3000

Kurban Bağışı (büyükaş+

küçükbaş adet)

30+150

Ramazan Çadırı (kişi/gün) 1000 1000

Yakacak Yardımı (aile/yıl)

(250 kg/aile)

2000 2000

Đnşaat Malzemesi Yardımı

(kişi/yıl)

129 129

Kırtasiye Yardımı

(Öğrenci/yıl)

1000

Aceze Sevki (kişi/yıl) 187 324

Sosyal Konut Sayısı 70 78

Toplu Sünnet

Organizasyonu (Çocuk

sayısı)

300 300

Resmi Nikah

Organizasyonu (Çift Sayısı)

62 44

Kaynak: Sivas Belediyesi 2007 Yılı Faaliyet Raporu, s. 102.

*2006 yılı Ramazan ayında 5000 aileye bir defada yapılan yardım

** 2007 yılında 1000 aileye her ay, 2000 aileye de değişik periyotlarda yapılan yardım.

Yoksulluk, Türkiye’de ve dünyada yaşanmakta olan günümüzün en önemli

sorunlarındandır. Yoksulluğun azaltılarak ortadan kaldırılması için ülkeleri sosyo-

ekonomik düzeylerine, yönetim yapılarına göre politikalar üretmektedirler. Ülkemizde

yoksulluğa karşı uygulanan sosyal politikalar çerçevesinde değerlendirebileceğimiz

uygulamalardan biri de 1986 yılında 3294 sayılı yasa ile kurulan Sosyal Yardımlaşma ve

Dayanışma Teşvik Fonu ve Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarıdır. Ülkemizin

hem kapsam hem bütçe bakımından sosyal yardım alanında en önemli kuruluşu Sosyal

194

Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfıdır. SYDV yoksullukla mücadelede gerek doğrudan

yoksulluğun olumsuz sonuçlarının giderilmesine yönelik yardımları ile ve gerekse

yoksulluğun ortadan kaldırılması ve azaltılması amacıyla hazırlanan proje destek

yardımları ile çok önemli işlevler üstlenmektedir.

5263 sayı ve 01.12.2004 tarihli Kanunla sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma

Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Genel Müdürlük, taşradaki sosyal yardım

faaliyetlerini ülke genelinde tüm il ve ilçe bazında oluşturulmuş olan Sosyal

Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı(SYDV) aracılığıyla gerçekleştirmektedir. Her il

ve ilçede, mülki idare amirlerinin başkanlığında Türk Medeni Kanunu hükümlerine

göre, Sosyal Yardımlaşma ve dayanışma vakıfları kurulmuştur. Halen 81 il ve 850

ilçe olmak üzere 931 adet SYDV Türkiye genelinde faaliyetlerini sürdürmektedir.

Vakfın başkanı vakfın kurulu bulunduğu yerdeki mülki amirler, yani vali ve

kaymakamlardır. Đl özel idarelerinin de bir organı olan yerel yöneticiler bu sosyal

yardım amaçlı vakıflarında başkanlığını da yapmaktadır. Merkezi yönetim kuruluşu

olan vakfın yönetimine yerel yöneticiler ve merkezi yönetimin taşra teşkilatı

yöneticileri katılmaktadır. Vakfın yönetiminde yer alan yerel yönetim yöneticileri,

valiler, kaymakamlar, belediye başkanları, muhtarların kendi aralarından seçtikleri

temsilcileridir. Ayrıca sivil toplum kuruluşları da vakfın yönetiminde yer

almaktadırlar. Bu anlamda merkezi yönetimin sosyal yardım kuruluşu, yönetim

hizmetini yerel yöneticilerden alarak vakıfta yerel ve merkezin işbirliği

görülmektedir.

Vakfın sağladığı yardımlar aile yardımları, eğitim yardımları, sağlık

yardımları, özürlü yardımları, özel amaçlı yardımlar ve proje desteklerin

oluşmaktadır. Vakıf yoksulların gıda, yakacak, ilaç v.b. gereksinimlerinin

karşılanması amacı ile cari harcamalarda bulunmaktadır. Vakıf ayrıca sosyal

güvenceden yoksun kişilere sağlık giderlerini karşılamaktadır. Ekonomik ve sosyal

yoksulluk içinde bulunan ve sosyal güvencesi olmayan kişilere Yeşil kart uygulaması

ile sağlık hizmetlerinin verilmesini sağlamaktadır. Vakıf yoksul kişilerin, ailelerin

eğitim çağındaki çocuklarına yönelik eğitim yardımları yapmaktadır. Okul çağındaki

195

fakir aile çocuklarının okul ihtiyaçlarının karşılanması yanında dar gelirli yüksek

öğrenim öğrencilerine de eğitime katkı amacıyla burs vermektedir.

Yerel yönetimler tarafından muhtaçlara yapılan yardımlar toplum açısından

son derece yararlıdır. Bununla birlikte bu yardımların bireylere veya ailelere ulaşıp

ulaşmadığı, amacına ulaştığı konusunda sorunlar çıkmaktadır. Yapılan yardımların

dağınık olduğu, farklı birçok kurum ve kuruluş tarafından eşgüdümden uzak bir

şekilde aynı iş için aynı zamanda para harcandığı tespit edilmektedir. Bir kişi ya da

ailenin birden çok kişi ve kurumdan yardım alabildiği görülmektedir. Bunun

sonucunda kıt kaynakların, yoksullukla mücadele için ayrılan kaynakların etkin

kullanımdan uzaklaşılmaktadır. Ayrıca bu durumun yardım yapanların

vicdanlarındaki yardım etme duygusuna zarar verdiği görülmektedir.

Ülkemizde sosyal yardım ve sosyal hizmet konusunda merkezi yönetim

kurumlarının, yerel yönetimlerin, sivil toplum kuruluşlarının kişilere hizmet

götürdüğü ancak bu hizmetlerin bugünkü koşullarda dağınık ve birbirinden kopuk

olduğu görülmektedir. Dağınıklıkları, aksaklıkları ve kıt kaynakların verimsiz

kullanımını ortadan kaldırmak için bu yardım ve hizmetlerin tek elde toplanması

olumlu sonuçlar verecektir. Ayrıca Türkiye’de yerel yönetimler tarafından, sosyal

yardım ve hizmetin bir politika aracı olarak kullanıldığı da görülmektedir. Sosyal

yardım ve hizmetlerin siyasallaştırılmadan objektif ölçütlere göre yapılması

gereklidir. Yapılan yardımların uzman personel tarafından ve gösterişten uzak bir

şekilde yapılması, yardım alanların incitilmeden yardıma kavuşturulmaları açısından

son derece önemlidir.

196

SONUÇ Yerel yönetimler, merkezi yönetimlerin güçlenmesinden önce batının sosyo-

ekonomik koşullarında kendiliğinden doğup gelişen ve komün geleneği üzerinde

durmakta olan kuruluşlardır. Sanayi kapitalizminin gelişmesine ve merkezi

yönetimlerin güçlenmesine kadar yerel yönetimler batıda merkezi yönetim dışında

bağımsız yönetim kuruluşları iken günümüzde yerel yönetimler merkezi yönetim

altında ve ona bağlı yönetim kademeleridir. Batıda sosyo-ekonomik gelişmeye bağlı

olarak kendiliğinden doğup gelişen yerel yönetim kuruluşları bizde merkezi

yönetimce kurulan yönetim kademeleri olarak yer almışlardır.

Kamu yönetimi aygıtının önemli unsurları olarak Yerel yönetimler yerel

nitelikli ortak ihtiyaçların tespiti ve karşılanmasındaki etkinlikleri yanında piyasa

ekonomisinin başarısızlığı veya yetersizliğinden dolayı ekonomik ve sosyal hayata

müdahale ederek çok önemli işlevleri yerine getiren, devletin sorumluluklarını

paylaşan yönetim örgütleridir. Yerel yönetimler ekonomik istikrarın sağlanması,

gelir dağılımının düzenlenmesi ve kamu hizmetlerinin yürütülmesinde önemli

işlevler üstlenmektedirler.

Devletin organik bir parçası olarak yerel yönetimlerin devletin kendisinden

çok farklı işlevler yüklenmedikleri açıktır. Kamu yönetim sisteminin merkezi

yönetimden sonraki en büyük ve en önemli parçası olan yerel yönetimler, kamu

hizmetlerinin yerine getirilmesinde merkezi yönetimle birlikte görev alan

kuruluşlardır. Dolayısıyla yerel yönetimler merkezi yönetimlerin sosyal, ekonomik

politikaları dışında ve bu politikalara karşı, sosyal politika üretme ve uygulama

olanağına sahip değildir. Yerel yönetimlerin özellikleri ve türleri ülkelerin yönetim

sistemlerine, ekonomik ve sosyal yapılarına bağlı olarak değişmektedir. Ülkelerin

yönetim sistemleri içinde yer alan yerel yönetim kuruluşlarının, görevleri, yetkileri,

gelir ve giderleri merkezi yönetimce belirlenmektedir. Yerel yönetimlerin ekonomik

ve sosyal refahın sağlanmasındaki rol ve etkinliği büyük ölçüde merkezi yönetimin

ekonomik ve sosyal yaklaşımına bağlı olarak değişmektedir.

197

Ekonomik yarar ilkesi, yönetimin demokratikleşmesi ve yönetimin

etkinliği nedenleri ile yerel yönetimlerin varlığı bir zorunluluktur. Yerel yönetimlerin

varlığı ekonomik ve sosyal kalkınma için ne kadar gerekli ise aynı şekilde yerel

yönetimlerin ekonomik ve sosyal yapı içindeki işlevlerini planlayarak ulusal

kalkınma çabalarında eşgüdüm sağlayacak olan merkezi yönetim de gerekli ve

önemlidir. Yerel yönetimler ülkenin siyasi, coğrafi bütünlüğü yanında ekonominin ve

kaynakların bir bütün olması gerçeğinden hareketle merkezi yönetimin

koordinasyonu ve yönetiminde, ulusal ve bölgesel planlara uyum sağlayarak etkinlik

kazanabilirler.

Küreselleşme ile yerelleşme artmış, bir anlamda yerelleşme küreselleşmenin

önemli bir unsuru ve küreselleşmenin önemli bir aşamasını oluşturmuştur.

Küreselleşme ve yerelleşme iç içe geçmiş bir sürecin iki farklı yüzü olmuştur.

Küreselleşme süreci kamu yönetimi sistemini ve onun önemli bir parçası olan yerel

yönetimleri önemli ölçüde etkileyerek değiştirmiştir. Bu değişim devletin işlevlerinin

yeniden şekillendirilmesi, dolayısıyla da yönetim sistemlerinin önemli birimleri olan

yerel yönetimlerin işlevlerinin yeniden şekillendirilmesini içermektedir. Yerel

yönetimlerin yetki ve görev alanları değişirken bunun yerel yönetim sosyal

politikalarına ve uygulamalarına önemli etkileri olmuştur.

Küreselleşme sürecinin hız kazanması ile devletin görev ve yetkilerini de

kapsayan bir değişim süreci içine girilmiştir. Bu süreçte devlet sosyal ve ekonomik

yaşama müdahale eden devlet anlayışından düzenleyici devlet anlayışına doğru

çekilmeye başlamıştır. Devlet piyasaya müdahale etmek yerine kuralları koyan ve

uygulamayı denetleyen bir konuma geçmiştir. Küreselleşme sürecinde ulus-devletler

güç kaybederken ulus-devletin önemli birimleri olan yerel yönetimler önem

kazanmaktadır. Bu süreçte küresel kentler ve kent yönetimleri öne çıkmaya

başlamıştır. Bu aşamada sosyal politikaların devlet yerine yerel yönetimler ve sivil

toplum örgütlerince üretilmesi öngörülmüştür. Bu anlayış çerçevesinde yerel

yönetimlerin sosyal politikaları önem kazanmış, sosyal politika alanı yerel

yönetimler için genişlemiştir. Ancak devletin merkezi yönetimlerince bile zorlandığı

198

çok geniş kapsamlı ve süreklilik göstermesi gereken sosyal politikaların

sağlanmasında, merkezi yönetim, yerel yönetimler, piyasa ve diğer sivil toplum

kuruluşları ortak hareket etmelidirler. Bununla birlikte yerel yönetimlerin aktif

nitelikli sosyal politikalar oluşturabilmesi, yerel yönetimlerin merkezi yönetim

koordinasyonunda mali, hukuksal ve yönetsel anlamda güçlendirilmesine bağlıdır.

Kamunun, dolayısıyla kamu hizmetlerinin sunucusu olan yerel yönetimlerin

ekonomik girişimlerden özelleştirmeler ile çekilmesi kamunun işveren konumunun

daralması ile sonuçlanmaktadır. Söz konusu değişimle çalışanlar çok sayıda işyeri ve

işverenle atipik çalışma ilişkileri kurmak durumunda kalmaktadır. Çalışanların

talepleri bu şekilde tek merkez yerine sayısız odağa bölünmektedir. Bunun doğal

sonucu olarak çalışma ilişkilerinde ortak norm ve standarttan bahsetmek olanağı

azalmakta, bu anlamda sosyal politika açısından yerelleşme tek merkezin çok sayıda

alt parçalara ayrılması sonucunu doğurmaktadır. Çalışanlar açısından güçlü

toplumsal talepler oluşturma olanağı azalırken bu taleplerin muhatabı çoğalmakta,

belirsizleşmektedir.

Yerel yönetimler demokrasinin gelişmesi ve yerleşmesini sağlayan

kuruluşlardır. Yerel yönetimlerin özerkliklerinin sağlanarak güçlendirilmesi tek

başına demokratikleşmeyi sağlamada yeterli olamayacaktır Yerel yönetimlerin

demokrasinin temel tapı taşları olarak işlevlerini yerine getirebilmesi için yerel

düzeyde temsil eksikliklerinin ortadan kaldırılarak tüm toplum kesimlerinin

toplumdaki ağırlıkları oranında yerel meclislerde temsil edilmeleri gereklidir. Yerel

yönetimlerde katılımın sağlanamaması yerel güç ilişkilerinin hakim olduğu yönetim

yapılarına yol açmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler tüm toplumsal kesimlerin

katılımının sağlandığı ve kent yönetiminin tüm kentlilerin yararını sağlayacak şekilde

yürütüldüğü yerler olmak zorundadırlar. Bağımlı çalışanların, sosyal kesimlerin ve

meslek odalarının yerel yönetim organlarına katılımı sağlanmalıdır.. Yerel

yönetimlerin demokratikleşmesi, ülkedeki tüm toplumsal gelişmeden bağımsız

düşünülemez.

199

Demokratik yönetim kuruluşları olarak Yerel yönetimler sivil toplum

kuruluşu olarak da değerlendirilmektedir. Yerel yönetimler devlet yönetim sisteminin

önemli alt birimleridir. Dolayısıyla devlet aygıtı içerisinde yer alan yerel

yönetimlerin sivil toplum kuruluşu olarak sayılamayacağı açıktır.

Yerel yönetimler ve merkezi yönetimce yapılan sosyal yardım ve sosyal

hizmetlerin etkin dağıtılmasının sağlanması amacıyla yerel ve merkezi yönetim ve

yardım yapan diğer kurumlar arasında koordinasyon sağlanması gereklidir. Bu

koordinasyon ile yardımların tekrarı önlenerek yardımların objektif kriterlere göre ve

hakkaniyete uygun olarak gerçek ihtiyaç sahiplerine ulaştırılması sağlanmalıdır.

Sosyal yardım ve hizmetlerden yararlanacakların belirlenmesine yönelik olarak

objektif bir sistemin geliştirilerek tüm kurum ve kuruluşlarca benimsenmesi, ve

yardımların insan onurunu incitmeyecek şekilde yapılması, yardımlarda adalet

ilkesinin sağlanmasında yararlı olacaktır.

Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde önemli ölçüde gücü ve etkisi

vardır. Bu etki ve güç nedeniyle merkezi iktidarlar ve yerel yönetimlerin ilişkileri

farklı siyasal parti ve düşüncelerce yönetilmeleri halinde mali kaynak temini,

personel sağlama, merkezin her türlü desteğini alma bakımından yerel yönetimler

aleyhine değişebilmektedir. Merkezi iktidar tarafından sağlanan diğer destekler

nedeniyle yerel yönetimlerin özerkliği, merkeze bağımlılık şekline

dönüşebilmektedir. Yerel yönetimlerin merkezi yönetim ve siyasal iktidarla olan

ilişkilerinin bağımlılık şekline dönüşmesi yerel yönetimlerin özerk ve demokratik

olmalarının ve etkin olmalarının önündeki engellerdendir. Özerkliklerinin

sağlanmasına paralel olarak yerel yönetimlerin mali yapısı düzenlenerek görevleri ile

orantılı gelir kaynaklarına kavuşturulmaları gereklidir.

Ülkelerde ekonomik gelişmenin, ekonomik istikrarın sağlanması ve gelir

dağılımının dengeli hale getirilmesinde merkezi yönetimler ağırlıklı rol üstlenilirken,

yerel yönetimler kaynak dağılımı ve kamu hizmetlerinin sağlanmasında daha aktif

işlevler üstlenmektedirler. Yerel yönetimlerin işlevlerindeki önem ve öncelikler

ülkelere göre farklılıklar gösterebilmektedir. Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler tüm

200

ekonomik işlevlerin sağlanmasına daha etkin olarak katılırken, gelişmekte olan ülke

yerel yönetimleri, temel kamusal hizmetlerin sağlanmasına yönelmişlerdir. Birçok

ülkede, ekonomik ve sosyal kalkınmanın önemli bir bölümünün yerel yönetimlerce

gerçekleştirilmesi, ekonomik ve sosyal kalkınmanın yalnızca merkezi yönetimlerin

görevi olmadığını, yerel yönetimlerin de bu alanda desteklenmesi gerektiğini ortaya

koymaktadır.

Ekonomik ve sosyal gelişmenin sağlanarak, değişen koşullara ayak

uydurabilmek için yerel yönetimlerin sosyal politikalarının genişletilerek

geliştirilmesine ihtiyaç vardır. Ekonomik ve sosyal kalkınmanın yerel olanaklar ve

avantajlarla desteklenmesi gereklidir. Yerel yönetimlerin, sosyal alanlarda planlama,

düzenleme ve uygulama işlevleri üstlenerek, yerel düzeyde sosyal harcamaların

arttırılarak, istihdam, yoksulluğun giderilmesi, sağlık, eğitim ve çevrenin korunması

alanlarını kapsayacak şekilde sosyal programlar üretmeleri çok önemlidir. Yerel

yönetimlerce aktif sosyal politikalar üretilmesi için, yerel yönetim kuruluşlarının

merkezi yönetim karşısındaki kaynak, yetki ve özerkliğinin genişletilerek merkezi

yönetimlerce desteklenmesi gereklidir.

201

KAYNAKÇA ADIGÜZEL, Şenol.

2003 “Yerel Düzeyde Yönetime Katılıma ve Yerel Yönetim Sürecindeki Đşlevleri Açısından “Yerel Gündem 21”: Malatya Belediyesi Yerel Yönetim 21 Örneği”, TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 12, Sayı 1, s.45-63

AKTAN, Tahir.

1976 “Mahalli Đdarelerde Vesayet Denetimi” TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 9, Sayı 3, s.3-24.

AKTAN, C. C. , D. DĐLEYĐCĐ Ve Đ. Y. VURAL.

2006 Kamu Ekonomisi ve Kamu Politikası, Seçkin Yayıncılık, Gözden Geçirilmiş 2. Baskı, Ankara.

AKDEDE, Sacit Hadi. Ve ACARTÜRK, Ertuğrul. 2005 “Türkiye’de Đlçe ve Belediyelerin Optimizasyonu” TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetim Dergisi, Cilt 14, Sayı 3, s.5-17. ALTINTAŞ, Hakan.

2001 “Yerel Yönetimlerin Modernizasyon Süreci ve Yeni Kamu Yöntemi Anlayışı” TODAĐ, Çağdaş Yerel

202

Yönetimler Dergisi, Cilt 12, Sayı 1, s.6-22. ALICI, Orhan Veli.

2007 “Türkiye’de Belediye Reformu ve Yaşanan Değişiklikler” TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, s.7-19

APAN, Ahmet. 2004 “Bölge Kavramı ve Bölgesel Kalkınma Ajansları”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 13, Sayı 4, s.39-58. BAKICI, Zeynel,

2004 “21. Yüzyılda Yönetimler Arası Mali Đlişkiler”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 13, Sayı 1, s.5-32.

2003 “Yönetimler Arası Mali Đlişkileri Düzenleyen Uluslar arası Anlaşmalar ve Organizasyonlar”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt13, Sayı 2, s.5-32. BALABAN, Osman.

2004 “Krizden Kaçış, Krize Kaçış: Türkiye’de Kamu Yönetimi Reformu”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt13, Sayı4, s.4-18.

BAECHLER, Jean.

203

1986 Kapitalizmin Kökenleri, ( Çev. Mehmet Ali Kılıçbay)

Đmge Kitabevi, 2. Baskı, Ankara. BAŞARIR, Aslan,

1973 “Kalkınmada Mahalli Đdarelerimize Düşün Görevler” TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 6, Sayı 3, s.87-108 BAYAR, Doğan.

2002 “Yönetim Yerel Yönetim Ve Đl Özel Đdaresi Đçin Bir Model Önerisi” Sayıştay Dergisi, Sayı 48, s.3-31. (http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der48m1. pdf. 22.09.2008).

BERK, Ahmet.

2003 “Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye Đktisadi Teşebbüsleri” Sayıştay Dergisi , Sayı: 49, s. 47-63. http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der49m2. pdf. 24.01.2009).

2002 “Đller Bankası ve Yerel Yönetimler” Sayıştay Dergisi , Sayı: 48, s. 75-92.

(http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der48m4. pdf. 06.05.2008).

BEZCĐ, Bünyamin.

Ve ÇOSKUN, Bayram.

204

2005 “Avrupa Birliği Ve Subsidiarite Đlkesi Đlkenin AB’de Uygulaması Ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme” TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 16, Sayı 3, s.5-27.

BLOCH, Marc.

1939 Feodal Toplum, (1983) , (Çev. Mehmet Ali Kılıçbay), Doğu Batı Yayınları, 4. Baskı, Đstanbul. BOSTANOĞLU, Özer

1990 “Türk Belediyeciliğinde Güncel Tarihsellik” TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 23, Sayı 2, s.75-93

2005 “Türk Kentleşmesinde Hakikat: Habire “Habitat”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 14, Sayı 1, s.29-54

BOZLAĞAN, Recep.

2002 “ Sürdürülebilir Gelişme Süresine Giriş”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 1, s.56-72

ÇELĐK, Abdullah, ve AYKANAT, Şuayip.

2007 “Komünlerin (Belediyelerin) Ortaya Çıkışı ve Đşlevleri” Elektronik Sosyal Bilimler Dergis, Cilt 2 , Sayı: 6

s.101-115. (www.esosder.org. 08.05.2008)

205

ÇELĐK, Abdülhalim. 2006 “Refah Devletinde Kriz ve Yeniden Yapılanma” Sosyal Siyaset Konferansları, s.301-320. (http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/16.pdf 05.06.2008). ÇETĐN, Halis.

2002 “Liberalizmin Tarihsel Kökenleri” Cumhuriyet Üniversitesi, ĐĐBF Dergisi, cilt 3, Sayı 1, s.79-96.

CERĐTLĐ, Đsmail.

2003 Kentleşme Sürecinin Ekonomi –Politiği ve Bir Türkiye Uygulaması, Yargı Yayınevi, Ankara.

ÇĐFÇĐ, Oya.

1996 “Temsil Katılma Ve yerel Demokrasi “ TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 5, Sayı 6, s.5-14.

COŞKUN, Bayram.

1994 “Türkiye’de Đdari Vesayet Denetimi Ve Yerel

Yönetimlerin Özerkliği”, TODAĐ, Çağdaş Yerel

Yönetimler Dergisi, Cilt 5, Sayı 3, s. 35- 47

ÇOKER, Ziya.

1987 “Đl Özel Đdareleri Nasıl Geliştirilir? TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 20, Sayı 3, s. 13-18.

206

1990 “Yerel Yönetimler ve Đller Bankası” TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 22, Sayı 1, s.23-32

1997 “Đller Bankası Ve Yerel Yönetimler” TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 2, s.34-45

ÇUKURÇAYIR, M. A.

2003 “Dünyada Yerel Yönetimlerin Değişen Rolü ve Yeni Kimliği”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 12, Sayı 3, s.5-21

DEMĐRBAŞ, Tolga.

2003 “Küreselleşmenin Modern Devlet Maliyesine Etkileri “Sayıştay Dergisi, Sayı: 50-51, s. 87-101. (http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der50m5. pdf. 04.05.2008).

DEMĐRCAN SĐVEREKLĐ, Esra.

2006 “Yeni Ekonomik Düzende Küreselleşme Yerelleşme Bağlamında Belediyelerin Yeni Mali Yönetim Anlayışı” Erciyes Üniversitesi, ĐBBF Dergisi, Sayı 29, s.135-159.

DEMĐREL, Demokaan. 2006 “Küresel Eksende Devletin Yeni Kimliği: Etkin Devlet” Sayıştay Dergisi, Sayı: 60, s. 105-128

http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der60m6.

207

pdf 10.03.2008). DĐVĐTÇĐOĞLU, Sencer.

1981 Asya Üretim Tarzı ve Osmanlı Toplumu, Sermet Matbaası, Kırklareli.

DOĞANYĐĞĐT, Sadettin.

1997 “Belediyelerin Dış Borçlanmaları”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 8, Sayı 2, s.75-81

DOOB, M. , P. SWEEZY, C. HILL, K.H. TAKAHASHĐ Ve R. HILTON.

1970 Feodalizmden Kapitalizme Geçiş, ( 1970) ( Çev. Çetin Yetkin) Kaynak Yayınları, 2.Basım, Đstanbul.

DPT, SEKĐZĐNCĐ BEŞ YILLIK KALKINMA PLANI 2001 Yerel Yönetimler Özel Đhtisas Komisyonu Raporu, Ankara. EKĐCĐ, Birol, ve TOKER,M.C..

2004 “Avrupa’da ve Ülkemizde Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Etkinliği”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 14, Sayı 1, s.5-28 Güncelleştirilmiş 9. Baskı, Bursa.

208

EKĐN, Nusret. 1994 Endüstri Đlişkileri, Beta Yayınevi, 6. Bası, Đstanbul, ERDUT, Zeki.

2004 “Liberal Ekonomi Politikaları ve Sosyal Politika” Çalışma ve Toplum Dergisi, Sayı: 2 , s. 11-39. (http://www.calismatoplum.org/sayi2/makale1. pdf, 29.03.2008).

ERENÇĐN, Arif.

2002 “Yerel Yönetimler ve Yeni Kamu Yönetimi Tartışmaları”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 4, s. 25- 40

2006 “Belediye Görevleri Üzerine Bir Đnceleme” TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 15, Sayı 1, s.17-29. ERYILMAZ, Bilal.

2002 “Belediyelerde Demokrasi Geleneği ve Değişim

Đlkeleri”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 3, s.6-21

ERSÖZ, Halis Yunus.

2001 “ Yerel Yönetimlerde Özelleştirme Uygulamaları ve

Yaygınlık dereceleri”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 10, Sayı 2, s. 31-50

2005 “Sosyal Politika- Refah Devleti-Yerel Yönetimler

209

Đlişkisi” Sosyal Siyaset Konferansları, s.760-775.

(http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/armaganlar/ tokerdereli /35.pdf , 14.03.2008).

2006 “5272 sayılı Yasa Öncesinde Türkiye’de Belediyelerin Sosyal Politika Alanındaki Deneyimleri,” Sosyal Siyaset Konferansları, s.134-151. (http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/11.pdf 03.01.2008). ERTAN, Birol.

2002 “Yerel Yönetim Kavramı” TODAĐ Çağdaş Yerel

Yönetimler Dergisi, Cilt 11,Sayı 1, s.22-30. “Yerel Yönetimler ve Demokrasi” Review of Social

,Economic & Business Studies, Vol. 2, s.204-215.

ERTEN, Metin

1999 Nasıl Bir Yerel Yönetim ?, Anahtar Kitaplar Yayınevi,

1. Baskı, Đstanbul.

EROĞUL, Cem.

1999 Devlet Nedir?, Đmge Kitabevi, 2. Baskı, Ankara. ERTÜRK, Hasan.

1997 Kent Ekonomisi, Ekin Kitabevi, Genişletilmiş 2. Baskı,

Bursa.

ESEN, Hikmet.

210

1998 “Yerel Yönetimlerde Dış Borçlanma Ve Sonuçları”,

TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7 Sayı 3, s.3-15

FALAY, Nihat.

1997 Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapısına Đlişkin Eğilimler”, TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 2, s.3-13

1998 “Yerel Yönetimlerde Özelleşmeye Đlişkin Sorunlar”, TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, s.14-20

FALAY, N., M. ŞAHĐN

ve A. KESĐK.

2008 Kamu Maliyesine Yeni Bakış / Teori ve Uygulama, Seçkin Yayıncılık, Ankara.

FALAY, Nihat ve N. VARCAN.

2009 Yerel Yönetimler, Anadolu Üniversitesi Yayını No:1754, Eskişehir.

GERAY, Cevat.

1969 “Đlçe Çapındaki Toplum Kalkınması Çalışmaları,

Mahalli Đdare Birlikleri ve Birkaç Örnek Olay”, TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi,

211

Cilt 2, Sayı 2, s.16-33.

2000 “ Köy Yönetimlerinin Yeniden Yapılandırılması”,TODAĐ,

Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9 Sayı 3, s. 3-24

2001 “Kentleşme Sorunlarının Çözümü Açısından

Küreselleşme, Özelleştime, Yerelleşme ve Yerel Yönetimler”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 10, Sayı 4, s.7-22

GĐRĐTLĐ, Đsmet. ve Jale SARMAŞIK.

2006 Anayasa Hukuku, Genel Esaslar- Türk Anayas

Hukuku, Beta Yayınları, 2. Baskı, Đstanbul.

GÖRMEZ, Kemal. 1997 Kent ve Siyaset, Gazi Kitabevi, 1. Baskı, Ankara. GÖZLER, Kemal.

2006 Đdare Hukukuna Giriş, Ekin Kitabevi, Güncelleştirilmiş 7. Baskı, Bursa.

GÖZÜBÜYÜK, Şeref.

2007 Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Güncelleştirilmiş 24. Bası, Ankara.

GÜLDĐKEN, Nevzat.

2004 “ Ulus, Ulus-Devlet ve Uluslaşma Kavramlarına

212

Đlişkin Tartışmalar ve Türkiye”, Cumhuriyet Üniversitesi, ĐĐBF Dergisi, cilt 7, sayı 2, s.157-168.

GÜLER AYMAN, Birgül.

1993 “Yerel Yönetimler Tarihine Yaklaşım Sorunu”,TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 26, Sayı 1, s.87-96.

1996 “Kentsel Altyapı Finansmanı:Belediyeler Bankası:1945-

1995”,TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 29, Sayı 1, s. 87-105. 1997a “Yerel Altyapı Yatırımı ve Finansmanı: Đller Bankası:1945- 1995”, TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 30, Sayı 1, s.43-67

1997b Yerel Yönetimlerde Dış Borçlanma”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi,, Cilt 6, Sayı 2, s. 20-30.

1997c “Küreselleşme Ve Yerelleşme Yerel Alt Yapı Sektörü”,

TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 3, s. 62 -77.

2000 “Yerel Yönetimleri Güçlendirmek Mi? Adem-i Merkeziyetçilik Mi?”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9, Sayı 2, s. 14-29.

2001 “ Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu” TODAĐ, Çağdaş

Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 10, Sayı 3, s.7-12

2006 Yerel Yönetimler Liberal Açıklamalara Eleştirel

Yaklaşımlar, Đmge Kitabevi, 3.Baskı, Ankara.

213

GÜVEN, Sami. 1977 “Belediyelerin Akçalı Sorunları” TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 10, Sayı 1, s.18-34.

1982 “Değişen Yerel Hizmet Kavramı ve Yerel Yönetimlerde Ölçek Sorunu”TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 15, Sayı 4, s.27-48.

1995 Sosyal Politikanın Temelleri, Ezgi Kitabevi, 3.Bası, Bursa.

HASANOĞLU, Mürteza.

1998 “Küreselleşmenin Devlet Yönetimine Etkileri” Sayıştay Dergisi sayı: 43, s. 68-82.

(http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der43 m4.pdf 10.01.2008).

HOLTON, R.J.

1986 Kentler kapitalizm ve Uygarlık, (1999),

( Çev. Ruşen Keleş ), Đmge Kitabevi, 1. Baskı, Ankara.

HUBERMAN, Leo.

1938 Feodal Toplumdan Yirminci Yüzyıla, ( 1974)

(Çev. Murat Belge ), Đletişim Yayınları,

3. Baskı, Đstanbul.

ĐSBĐR, Eyüp. G.

1986 “Şehirleşme ve Meseleleri”, Ocak Yayınları, Ankara.

214

KARABAĞ, Servet,

2002 Mekanın Siyasallaşması, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara.

KARTAL, Filiz

2000 “Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması Çerçevesinde

Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi: Ankara’dan Örnekler” TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9, Sayı 1, s.58-80.

KARAHANOĞULLARI, Onur

2001 “Kamu Hizmetini Kurulmasında Yerel Yönetimlerin

Etkisi”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 10, Sayı 4, s.23-35.

KARAKILÇIK, Yusuf,

ve ÖZCAN, Ayşe.

2007 “Yerellik (Subsidiarite) Đlkesinin Türk Yerel Yönetim Dizgesinde Uygulanabilirliğinin Đrdelenmesi”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 14,Sayı4, s.5-30

KAZANCI, Metin.

1983 “Yerel Yönetimler Üzerinde Birkaç Not”,

TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, s.36-51

215

KELEŞ, Ruşen.

2008 Kentleşme Politikası , Đmge Kitabevi , 7. Baskı , Ankara.

2006 Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, Genişletilmiş 5. Basım, Ankara. KELEŞ, Ruşen, Ve MENGĐ, Ayşegül.

2002 “Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na Doğru”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 4, s. 6-24

KIRAY, B. Mübeccel.

2003 Kentleşme Yazıları, Bağlam Yayınları,

2. Basım, Đstanbul.

KIRIŞIK, Fatih, Ve SEZER, Özcan.

2006 “Türk Anayasalarında Yerel Yönetimler”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 15, Sayı 2, s.5-30

KOCACIK, Faruk.

2003 Toplumbilim Ders Notları, Cumhuriyet Üniversitesi Yayınları No: 92, Genişletilmiş 3. Baskı, Sivas.

216

KOCAOĞLU, Mehmet.

1999 Sosyal Politika, Türk Ağır Sanayii ve Hizmet Sektörü

Kamu Đşverenleri Sendikası, Ankara. KORAY, Meryem.

1995 Sosyal Politika, Ezgi Kitabevi Yayınları,

3. Baskı, Bursa.

2005a Görülmek Đstenmeyen Gerçek: Sosyal Refah

Politikaları Ve Demokrasi Đlişkisi” Çalışma ve Toplum Dergisi, Sayı: 2 , s.27-59. (http://www.calismatoplum.org/sayi5/Makale5/ makale2. pdf , 30.04.2008).

2005b Sosyal Politika, Đmge Kitabevi, 2. Baskı , Đstanbul.

2005c “Reel“ Küreselleşme veya Küreselleşmenin Realitesi” Çalışma ve Toplum Dergisi , Sayı 4, s.11-46. http://www.calismatoplum.org/sayi7/makale1. pdf, 08.03.2008).

KÖSE, H. Ömer. 2003 “Küreselleşme Sürecinde Devletin Yapısal ve Đşlevsel Dönüşümü” , Sayıştay Dergisi, Sayı: 49 , s.3-46. (http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der49m1. pdf , 20.04.2008).

2004 “Yerel Yönetim Olgusu ve Küreselleşme Sürecindeki Yükselişi”, Sayıştay Dergisi , Sayı: 52 , s.3-43

217

(http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der52m1. pdf , 25.07.2008).

LORDOĞLU, K. ve N. ÖZKAPLAN

1992 Çalışma Đktisadı”, Düzeltilmiş Đkinci Baskı, Der

Yayınları, Đstanbul.

MADDICK, Henry.

1970 “Demokrasi, Yerinden Yönetim ve Kalkınma(çev.

Semay BÜYÜKDAVRAS)”,TODAĐ Amme Đdaresi

Dergisi, Cilt 3, Sayı 3, s.207- 226

1973 “Ekonomik ve Toplumsal Gelişmeye Yerel Yönetimin

Katkısı (çeviren Semay BÜYÜKDAVRAS)”, TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 6, sayı 2, s.69-77

MAZGĐT, Đsmail.

1993 “Kapitalizmde Yeniden Yapılanma Müdahalecilik–

Liberalim Döngüsü” Dokuz Eylül Dergisi ĐBBF Dergisi, Cilt 8, Sayı 1, s.152-174.

NADAROĞLU, Halil. 1994 Mahalli Đdareler, Beta Yayınevi, Yenilenmiş 5. Bası, Đstanbul. 2001 Mahalli Đdareler, Beta Yayınları, Yenilenmiş 7. Bası, Đstanbul.

218

ORTAYLI, Đlber.

2001 Batılılaşma Yolunda, Merkez Kitapçılık Yayıncılık,

1. Baskı, Đstanbul.

ÖZDEMĐR, Süleyman. 2004a “Sosyal Refah’ın Sağlanmasında Yeni Bir Anlayış: “Refah Karması” ve sosyal Refah Sağlayıcı Kurumlar” Sosyal Siyaset Konferansları, s.97-127. ( http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap48/03. pdf , 28.05.2008). 2004b “Kar Gütmeyen Kuruşlar”(KGK) ve Sosyal Refah’ın Sağlanmasında Srtan Rolü” Sosyal Siyaset Konferansları, s.129-161. http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap48/04. pdf, 16.07.2008). 2006 “Başlangıcından Günümüze Refah Devletlerinde Sosyal Harcamaların Analizi “Sosyal Siyaset Konferansları, s.153-204. http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/12. pdf, 12.06.2008). ÖZER, Mehmet.

2000 “Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme Đlkesi:

Yerellilik (subsidiaritaet)”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9 Sayı 3, s.25-43

219

ÖZKALP, Enver.

2005 Sosyolojiye Giriş, Yenilenmiş 13. Baskı,

Ekin Kitabevi, Yayınları, Bursa.

ÖZŞUCA, Şerife Türcan.

2006 “ Yapısal Uyum, Küresel Bütünleşme ve refah devleti “ Kamu-Đş Dergisi, Cilt 7, Sayı 2, s.1-11.

(http://www.kamu-is.org.tr/pdf/7217.pdf 23.10.2008)

PEHLĐVAN, Osman. 2006 Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon. PIRENNE, Henrı.

2006 Ortaçağ Kentleri , (1982), ( Çev. Şadan Karadeniz).

Đletişim yayınları, 6. Baskı, Đstanbul.

PUSTU, Yusuf.

2007 “Yerel Yönetimler Ve Demokrasi” Sayıştay Dergisi

Sayı 57,s.121-133. http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der57m5 .pdf , 20.04.2008). 2008 “Küreselleşme Sürecinde Kent Antik Site‘den Dünya kentine” Sayıştay Dergisi, Sayı 60, s.129-151.

http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der60m7. pdf. 25.04.2008).

220

SARAN, Ulvi.

2000 “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Kalite

Odaklı Bir Yaklaşım”, Atlas Yayıncılık,

1.Baskı, Ankara.

SARIOĞLU, Fatih.

2007 “ Türkiye’de Yerel Yönetim Reformları Üzerine :

Ekonomik Bir Yaklaşım “ TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, s.21-37.

SĐVAS BELEDĐYESĐ 2008 2007 Faaliyet Raporu. SOBACI, M. Zahid.

2005 “Yeniden Yapılanma Sürecinde Đl Özel Đdarelerinin

Dünü, Bugünü ve Geleceği Üzerine değerlendirmeler”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt14, Sayı 4, 31-50

ŞENGÜL, H. Tarık.

1999 “Yerel Yönetim Kurumları: Yönetimden Yönetişime” TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 8, Sayı 3, s.3-19.

2000 “Siyaset ve Mekansal Ölçek Sorunu : Yerelci Stratejilerin Bir Eleştirisi” E.A. TONAK, K. BORATAV, O. TÜREL, C.SOMEL, T.ŞENGÜL,

221

H. ARSLAN, Küreselleşme, Đmge Kitabevi, Ankara s.111-159.

TÜRKĐYE EKONOMĐK VE TOPLUMSAL TARĐH VAKFI

2002 STK’lar, Yerelleşme ve Yerel Yönetimler, Đstanbul.

TALAS, Cahit.

1980 Ekonomik Sistemler, S Yayınları, Gözden geçirilmiş

4.Bası, Ankara.

1983 Sosyal Ekonomi, S Yayınları, Gözden Geçirilmiş

6.Baskı Ankara.

1992 Türkiye’nin Açıklamalı Sosyal Politika Tarihi,

Bilgi Yayınevi, 1. Basım, Ankara.

TEKELĐ, Đlhan.

1982 “Yerel Yönetimlerde Demokrasi ve Türkiye’de

Belediyelerin gelişimi”,2003“Siyasal Toplum Đle Sivil Toplum Arasında Yerini Belirlemekte Olan Yerel Yönetimler”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 12, Sayı 2, s.5-15.

TĐMUR, Taner.

2001 Osmanlı Toplumsal Düzeni , Đmge Kitabevi ,

4. Baskı ,Ankara. TOKOL, Aysen.

222

1997 Sosyal Politika, Uludağ Üniversitesi Güçlendirme Vakfı Yayını No: 20, 2. Baskı, Bursa. TOPAL, A.Kadir

2003 “Global Kapitalizmde Sermaye Birikimi Đçin Yeni

Mekansal Ölçekler: Dünya Kentleri/ Global Kentler”,

TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi

Cilt 12, Sayı 2, s. 41-61.

2004 “ Kavramsal Olarak Kent Nedir ve Türkiye’de kent

Neresidir?” Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 6, Sayı: 1 , s.276-294

TOPRAK, Zerrin. 2006 Yerel Yönetimler, Nobel Yayın Dağıtım, 6. Baskı, Đzmir. TORTOP, Nuri.

1985 “Yönetim Sistemimiz Đçinde Belediyelerin Önemi ve Yeni Düzenlemeler”, TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 18, Sayı 4, s.3-12.

1989 “Özerk, Üretken ve Katılımcı Mahalli Đdare Anlayışı”

TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 4, s.3-9.

1992 “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma”, TODAĐ

Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 25, Sayı 3, s. 37-50. 1993 “Yerel Kamu Hizmetlerinin Yönetim Biçimi” TODAĐ

223

Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 26, Sayı 2, s. 65-72.

1998 “Yerel Yönetimler ve Küçük ve Orta Ölçekli Đşletmeler”, TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, s.71-77 2001 “Yerel Yönetimlerin Sorunları ve Yeniden Düzenlenme Gereksinimleri”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi Cilt 10, Sayı 2, s.5-17.

2002 “Yerel Yönetimlerin Artan Önemi ve Çağdaş Görevleri”

TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetim Dergisi, Cilt 11, sayı 1, s.7-21.

TORTOP, N., B. AYKAÇ, H. YAYMAN ve M. A. ÖZER.

2006 Mahalli Đdareler, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. TUNA, Orhan ve Nevzat YALÇINTAŞ

1999 Sosyal Siyaset, Filiz Kitabevi, Đstanbul.

TÜRKĐYE KAMU- SEN 2002 Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısına Đlişkin , Türkiye Kamu-Sen Raporu, Türkiye Kamu- Sen Ar-ge yayınları, Yayın No: 9, Ankara.

TÜSĐAD

224

1995 Yerel Yönetimler Sorunlar Çözümler Raporu, Đstanbul. UÇKAN, Banu. “Küreselleşme ve Devletin Đş Piyasasındaki Rolü” (http/www. Cmis.org.tr/dregiDocs/1 mak982.htm. 09.06.2006). ULUSOY, Ahmet Ve AKDEMĐR, Tekin. 2001 Mahalli Đdareler Maliyesi, Seçkin Yayınevi , 1. Baskı, Ankara. ÜNÜSAN, Teoman. 1996 Avrupa’da Yerel Yönetimler, Mahalli Đdareler Genel Müdürlüğü Yayın No : 9, Ankara. VERSAN, Vakur.

1991 Kamu Yönetimi, Đdari ve Siyasi Teşkilat, Der Yayınları, 10. Basım, Đstanbul.

WEBER, Max.

2007 Şehir , Modern Kentin Oluşumu,(1960),

(Çev. Musa Ceylan), Bakış Yayınları, Dördüncü Baskı,

Đstanbul.

YALÇINDAĞ, Selçuk.

1988 “Yerel Yönetimler Đçin Yeni Model Arayışı”, TODAĐ

225

Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 21, Sayı 3, s.3-22.

1991 “Türk Yerel Yönetimlerinde Yeniden Yapılanma”

TODAĐ, Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 3,

s. 123-152.

1993 “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu”

TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 26, Sayı 1, s. 43-69.

1997 “ Yerel Yönetimlerde Etkinlik”, TODAĐ Çağdaş Yerel

Yönetimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 1, s. 3-15. YAŞAMIŞ, Firuz Demir.

1991 “Hızlı Kentleşmenin Sonuçları ve Belediyelerin

Kurumsal, Örgütsel,Yönetimsel Olanakları” TODAĐ Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 3, s.163-188. YILDIRIM, Uğur.

2002 “Yeni Belediye Yasaları Çerçevesinde Alternatif Hizmet Sunma Yöntemleri”, TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 13, Sayı 4, s. 19-37

YILDIRIM, Ramazan.

2006 “59. Hükümet Zamanında Yapılan Belediye

Reformunun Kısa Bir Değerlendirilmesi”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 15, Sayı 2, s.31-60.

226

YILDIRIM, U., ÖNER, Ş., AYRIÇAY, Y., TAŞ, Đ.E..

2006 “Đl Özel Đdaresi ve Belediye Gelirleri Yasa Tasarısı

Taslağı: Mali Özerklik mi? Merkez Kaynaklı Gelirlerin Revizyonu mu?”, TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 15, Sayı 3, s.43-61.

YILDIZ, Mete.

1996 “Yönetimler ve Demokrasi” TODAĐ Çağdaş Yerel Yönetim Dergisi, Cilt 5, Sayı 4, s.3-15.

YILMAZ, H. Hakan.

2003 “Yerel Yönetimlerde Planlama, Bütçe, Borçlanma ve Denetim Süreçlerinin Yeni Yasalar Çerçevesine Değerlendirilmesi” Sayıştay Dergisi , Sayı 55 , s.3-40.

ZEYREKLĐ, Sedef. Ve EKĐZCELEROĞLU, Rengül.

2008 “Avrupa Birliği Bağlamında Yerellik (Subsidiarite) Đlkesi Ve Đlkenin Türkiye Açısından Ele Alınışı” TODAĐ, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi,

Cilt 16, Sayı 3, s.29-48.