Intervensi Politik Terhadap SDM Aparatur Pemerintah Daerah

Disampaikan dalam Roundtable Discussion “Intervensi Politik dalam Penyelenggaraan

Pemerintahan di Daerah”

PKP2A II Makassar, 27-28 Oktober 2009

Tri Widodo W. Utomo

Relasi Politik – Administrasi

“Nothing is more central in thinking about public administration than the nature and

interrelations of politics and administration. Nor are the nature and

interrelations of politics and administration matters only for academic theorizing.

What is more important in the day-to-day, year-to-year, decade-to-decade operation

of government than the ways in which politics and administration are

conceptualized, rationalized, and related one to the other?”

(Dwight Waldo, 1987)

EXECUTIVE ASCENDANCYEXECUTIVE ASCENDANCY Pejabat politik sebagai master,pejabat birokrasi Pejabat politik sebagai master,pejabat birokrasi

sebagai subordinasi dari politik.sebagai subordinasi dari politik. Anggapannya antara lain: pejabat politik memperoleh Anggapannya antara lain: pejabat politik memperoleh

mandat untuk memimpin dari Tuhan / rakyat / mandat untuk memimpin dari Tuhan / rakyat / public public interestinterest melalui pemilihan / kekerasan / melalui melalui pemilihan / kekerasan / melalui penerimaan secara penerimaan secara de factode facto dari rakyat. dari rakyat.

BUREAUCRATIC SUBLATIONBUREAUCRATIC SUBLATION Asumsinya: birokrasi pemerintahan itu bukan hanya Asumsinya: birokrasi pemerintahan itu bukan hanya

mesin pelaksana (mesin pelaksana (WeberianWeberian), akan tetapi sebagai ), akan tetapi sebagai suatu kekuatan yg bisa membuat kebijakan suatu kekuatan yg bisa membuat kebijakan profesional yg tepisah dari kekuasan politik.profesional yg tepisah dari kekuasan politik.

Oleh karena itu dalam beberapa hal kedudukannya Oleh karena itu dalam beberapa hal kedudukannya seimbang (seimbang (co equality with the executiveco equality with the executive).).

(Miftah Thoha)

Model Relasi Politik – Administrasi

No separations: Civil servants are ready to unquestioningly follow orders form political appointees.

Village Life: Assumes that civil servants and politicians are both part of a unified state elite and should not be in conflict over power within the government structure itself.

Functional Village Life: Assumes a certain degree of integration in civil service and political careers.

Adverse Model: Assumes a significant split between the two groups, with no clear resolutions to their struggle for power.

Civil Service Model: Assumes a clear separation between policy makers and administration but in which civil servants are the dominant force.

Model Relasi Politik – Administrasi

Karakter Politik v.s. Administrasi

POLITIK ADMINISTRASIParty loyalty Merit and performance

Authority endorsed by the democratic process

Conventional authority

Not necessarily high academia High academia

A political agenda Administrative and perhaps

hidden political agenda

No tenure or short tenure Long term tenure

A different view of accountability (cabinet, people, parliament)

A different view of accountability (Minister, legislature)

Be seen and heard Be faceless

Politically active (politicized)Politically neutral (depoliticized

and independent)

Being a change sponsor Being a change agent

Paradigma Baru KORPRI

Profesional yakni menangani kemampuan untuk melaksanakan tugas di bidang masing-masing dengan tingkat kompetensi yg tinggi dalam rangka meningkatkan pengabdian kepada negara & pelayanan kepada masyarakat.

Netral adalah sikap yg tidak memihak kepada salah satu kelompok, partai politik tertentu menggunakan hak memilih sesuai hati nuraninya dalam pemilihan umum, dan tidak diskriminatif di dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Sejahtera, antara lain memperoleh imbalan yg pantas baik secara materiil maupun spiritual, berupa gaji & fasilitas lainnya untuk kehidupan yg layak.

MUNAS KORPS PNS ke V Thn 1999 di Jakarta KORPRI mendukung reformasi dan siap mereformasi diri sendiri, mereposisi pada sikap netral, yg bermakna melepaskan diri & tidak berafiliasi dengan kekuatan politik manapun.

Paradigma Baru PNS

Era Orde Baru Era Reformasi

Monoloyalitas Netralitas

Loyalitas thd Rezim Loyalitas thd Sistem

Makna & Ruang Lingkup “Netralitas”

Ruang lingkup: 1) Tidak memihak/mendukung pada partai tertentu; 2) Tidak ikut kampanye; 3) Tidak menggunakan fasilitas dinas untuk keperluan pemenangan partai/gol tertentu; 4) Tidak menggunakan atribut/tanda-tanda yg mengarah pada partai/golongan tertentu; 5) Dilarang membuat keputusan / tindakan yg menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon; 6) Dilarang menjadi anggota/pengurus partai/gol tertentu.

Dasar Hukum “Netralitas” – 1

Pasal 3 UU No. 43/1999 PNS sbg unsur aparatur Negara harus NETRAL dari pengaruh semua golongan dan Parpol, tidak diskriminatif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, dan dilarang menjadi Anggota/Pengurus Parpol.

Pasal 84 UU No. 10/2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD jo. Pasal 41 dan 43 UU No. 42/2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden pelaksana kampanye dalam kegiatan kampanye dilarang mengikutsertakan PNS, TNI/Polri, Kades/Perangkat Desa.

Pasal 2 PP No. 37/2004 tentang Larangan PNS Menjadi Anggota Parpol PNS yg menjadi Anggota/Pengurus Papol diberhentikan sbg PNS (baik dengan hormat atau tidak dengan hormat).

Dasar Hukum “Netralitas” – 2

Pasal 3-4 PP No. 5 Thn 1999 tentang PNS yg Menjadi Anggota Parpol.

Surat Edaran MENPAN No. SE/03.A/M.PAN/5/2005 PNS yg menjadi Calon Kepala atau Wakil Kepala Daerah wajib membuat surat pernyataan mengundurkan diri dari jabatan Negeri.

Peraturan Kepala BKN No. 10/2005 tentang PNS yg menjadi calon kepala daerah dan wakil kepala daerah.

Surat Edaran Kepala BKN Nomor K. 26-3-/V.31-3/99 (12/03/2009) ttg netralitas PNS dalam Pemilu Legislatif dan Calon Pres/Wapres.

Birokrasi & Sistem Pemerintahan Negara

Mengapa Intervensi Politik thd Birokrasi terjadi?

Primordialisme politik ikatan kekerabatan, hasrat menanam “budi”, naluri membangun “dinasti”, insting mencari rasa aman, perilaku oportunistik dlm birokrasi, dll.

Tingkat kematangan (maturity) Parpol yg rendah dan ketergantungan (dependency) yg tinggi thd Birokrasi kurang kader yg handal, kemampuan finansial yg rendah, sistem jaringan yg lemah, politisi sbg “makelar proyek”, dll.

Faktor kesejahteraan PNS aktivitas politik terselubung sbg side income.

Kekuasaan birokrasi sendiri cenderung disalahgunakan (power tends to corrupt – Lord Acton) “Intervensi” bisa dimaknakan sebaliknya sbg “pelacuran diri” birokrasi thd politik atau vested interest tertentu.

Budaya kontrol (checks n balances) yg belum berjalan dengan baik & efektif.

Mengapa Intervensi Politik thd Birokrasi terjadi? … (2)

Kelemahan instrumentasi pembinaan kepegawaian tidak ada anjab, ABK, sistem & jenjang karir, standarisasi kompetensi, mekanisme reward & punishment, dll.

Tidak terinternalisasikannya Code of conduct / Kode Etik PNS (more than Peraturan Disiplin – PP No. 30/1980) dengan baik.

Pemberian status “Pembina Kepegawaian” kepada Gubernur / Bupati / Walikota (PP No. 100/2000 pasal 1 butir 6-7).

Banyaknya rangkap jabatan KDH dengan Ketum Parpol. Adanya aturan2 yg kurang tegas (limitatif), namun lebih

bersifat enumeratif shg menimbulkan kerancuan atau pertentangan interpretasi.

Sumber Intervensi thd Birokrasi

BirokrasiBirokrasiKelompok Kelompok lainlain

KDHKDH Legislatif Legislatif

PengusahaPengusaha

ParpolParpolKeluargaKeluarga

Ruang Intervensi

Penempatan pejabat: rekrutmen, mutasi & promosi.

Penyusunan anggaran: alokasi & distribusi.

Formulasi kebijakan: Perda2 pajak & retribusi atau bisnis para politisi.

Pengadaan barjas: tender, penetapan pemenang.

Pemilihan KDH: tim sukses, kepengurusan, kader/simpatisan, kampanye, “operasi subuh”, hari pencoblosan, dll.

Intervensi: Perspektif Perilaku Organisasi

Tendency to grow / expand (in size/structure, product, market share, financial sources, number of employees). requires more layers of leadership, requires even more training

and contact. tendency toward personal and institutional self-aggrandizement. growth may easily become dysfunctional as individuals contend

with others to gain more control over more territory.

Tendency to survive. power is a tool to help leaders build a trust culture. study identified few leader's willingness to share power.

Tendency to maintain traditional ways of thinking and behaving. everyone works at an adequate level, not beyond. leaders and workers fear change as a potential harm to the

power structure (resistance to change).

Mutasi & Intervensi: Perspektif HAN

Mutasi adalah Perbuatan Hukum Bersegi Satu (eenzijdige publiekrechtelijke handelingen), bukan persesuaian kehendak kedua belah pihak (vrye verdrag).

Manajemen kepegawaian pemerintah lebih banyak berjalan atas dasar kontrak istimewa (contract suigeneris), bukan kontrak sukarela.

PNS yg melakukan contract suigeneris itu tidak dapat melakukan hak-hak azasinya secara penuh sepanjang berkaitan dengan statusnya sebagai PNS yg memangku hubungan dinas publik (Buys). PNS tsb dianggap “menundukkan diri” thd aturan yg diciptakan pemerintah.

Terhadap keputusan Pejabat yg berwenang, berlaku asas PRADUGA RECHTMATIG (het vermoeden van rechtmatigheid = praesumption iustae causa), setiap tindakan / keputusan Pejabat TUN harus diangap rechtmatig (benar menurut hukum), selama belum dibuktikan sebaliknya. Adanya gugatan thd Beschikking, tidak menunda pelaksanaan Keputusan (ps 67 ayat 1 UU PTUN).

Pertanyaan2 Kritis Seputar Mutasi

Kepada siapakah PNS menundukkan diri? (KDH selaku pembina kepegawaian?; “pemerintah” siapa?; fungsi?)

Bagaimana batas2 kewenangan Pj., Plt., Plh.? Sejauhmana seorang pegawai dapat / berhak “menolak”

untuk dimutasikan? Bagaimana mengukur obyektivitas kebijakan Pembina

Kepegawaian dalam melakukan mutasi? Atau, bagaimana menilai kebijakan tsb: melanggar hukum (onrechmatige overheidsdaad), menyalahgunakan wewenang (detournement de pouvoir), sewenang-wenang (abus de droit).

Apa tolok ukur adanya intervensi politik dalam manajemen kepegawaian (cq. Mutasi)?

“Jawaban Sementara”

KDH sbg personifikasi Pemda, shg PNS menundukkan diri kpd KDH (sbg representasi sistem pemerintahan daerah).

Pj. dan Plt. memiliki kewenangan penuh selaku KDH, sedang Plh. Hanya menjalankan kewenangan operasional harian (bukan kewenangan strategis) prinsip dasar: kewenangan melekat pada jabatan.

Tidak ada hak tawar dalam sistem kepegawaian publik sudah menandatangani “kontrak” (pernyataan) siap ditempatkan dimana saja & kapan saja.

Belum ada instrumen untuk menguji kadar obyektivitas & gejala intervensi politik dalam kebijakan KDH di bidang kepegawaian perlu segera dirumuskan.

KESIMPULAN

Interaksi Politik & Administrasi tidak bisa dihilangkan sama sekali, mengingat birokrasi (administrasi negara) bukanlah konsep yg bebas nilai clear division is impossible (Colin Campbell 1983, Carl Friedrich 1965, Donald Kingsley 1944, Guy Peters 2001, Nelson Polsby 1984, Fred Riggs 1964, Herbert Simon 1976, James Svara 1998, dalam Dag Ingvar Jacobsen 2006).

Perlu keseimbangan peran & tanggungjawab. Sebab, too much control by politics will inevitably “produce evil rather than good” by fostering “inefficient administration” (Goodnow 1990, dalam Dunn and Legge Jr 2002).

Perlu penguatan sistem birokrasi yg relatif lebih tahan (immune) dari pengaruh / intervensi yg kurang positif self reinforcing system & early warning system.

Semoga Bermanfaat …