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INFORME DE INVESTIGACIÓN SOBRELA INDEPENDENCIA Y LA TRANSPARENCIA

DEL PODER JUDICIALEN LA REPÚBLICA DOMINICANA

Titulo Original:Informe de Investigación sobre la Independenciay la Transparencia del Poder Judicial en laRepública Dominicana

Autor:Abraham Siles, Mirte Postema de la Fundaciónpara el Debido Proceso Legal (DPLF)

Edición:Fundacion Institucionalidad y Justicia Inc.(FINJUS)

Cuidado de edición a cargo de:Carlos Villaverde GómezMaria Dolores Díaz

Diseño de portada, diagramación y arte final:Positivo al Cuadrado, Estudio de Diseño.

Impresión:DigDiag

Santo Domingo, República DominicanaJunio 2012

Permitida su reproducción a condición de citarla fuente

Publicación realizada en el marco del ProgramaAcción Ciudadana por la Justicia y laTransparencia, auspiciado por la Agencia de losEstados Unidos para el Desarrollo Internacional(USAID)

Las ideas contenidas en esta publicación no sonnecesariamente las de USAID o las del gobiernode los Estados Unidos.

Al advenimiento de la República en 1844y la consecuente organización del EstadoDominicano, se configura en la letra dela Constitución un Poder Judicial que seejercería “separadamente” de los otrospoderes; un poder “independiente,responsable y temporal”; un poder“indelegable” sometido “a los límitesque le fija la Constitución”; un poderllamado a administrar justicia sólo “Ennombre de la República Dominicana”.La designación de los jueces (por cincoaños originariamente) correspondía alPoder Legislativo, y el Poder Ejecutivoadministraba el presupuesto del PoderJudicial.

Durante 150 años de vida republicana, elPoder Judicial no pudo convertirseefectivamente en una organizaciónjurisdiccional independiente como seproclamaba desde la primera cartamagna. Podría afirmarse tras todo estopervivió “un Poder Judicial sin poder”,una justicia dependiente en la mayoríade los casos. Tal como afirma AlbertoBinder: Los caudillos y presidentesmanipularon a los jueces y los jueces sedejaron manipular. Los TribunalesSuperiores avalaron las dictadurasmilitares y éstas sostenían a tribunalesque les daban cierta legitimidadsuperficial” (Binder).

Ese estado de cosas sólo empieza aresquebrajarse a partir de la reformaconstitucional de 1994 -surgida aconsecuencia del Pacto por laDemocracia- con la consagración laa u t o n o m í a a d m i n i s t r a t i v a ypresupuestaria del Poder Judicial y elreconocimiento de la inamovilidad desus jueces. Se cambió también el sistemade designación, retirandole al Legislativo(específicamente al Senado) la potestadde nombrar los jueces, y creándose, enconsecuencia, el Consejo Nacional de laMagistratura, cuya única función sería lade elegir los jueces de la Suprema Cortede Justicia. El resto de los jueces delorden judicial serían designados por lapropia Suprema Corte.

Esos cambios significaron un gran avancepara el fortalecimiento del Poder Judicial.De manera que cuando en 1997 seconvoca el Consejo Nacional de laMagistratura para elegir los jueces de laSuprema Corte de Justicia, estabaallanado un campo fértil para impulsarun conjunto de transformacionesimprescindibles destinadas a convertirel Poder Judicial en un verdadero poderindependiente que garantizase lae f e c t i v i d a d d e l o s d e r e c h o sfundamentales, la seguridad jurídica, yel clima de inversiones públicas y

PRESENTACIÓN

privadas para el desarrollo de la nacióndominicana.

La primera oleada de reforma judicialt u v o c o m o e p i c e n t r o l ainstitucionalización del Poder Judicial,especialmente el empoderamiento totalde la Suprema Corte de Justicia en laAdministración de la Jurisdicción, confunciones que iban desde Tribunal deCasación tanto en materia ordinaria comocontencioso-administrativa; Tribunal deFondo para jurisdicciones privilegiadas;Tribunal Constitucional; TribunalDisciplinario para todos los jueces; controlde la Escuela Nacional de la Judicatura;administración del Presupuesto del PoderJudicial; manejo de la política de carrera,promociones y salarios; capacidadreglamentaria para regular aspectos noprevistos en la ley en materia judicial eincluso iniciativa legislativa en dichamateria ante el Congreso Nacional.

Tanto poder en ese máximo órgano, sibien jugó un papel importante en laprimera etapa de la reforma judicial,empezó a convertirse en un claro peligropara la independencia interna de losjueces inferiores. Además, tantasfunciones administrativas y de gobiernoen cabeza del máximo tribunal judicialle distraía de la función jurisdiccional. Serequería, por tanto, fortalecer lai n d e p e n d e n c i a i n t e r n a y l a

horizontalización del Poder Judicial, comoforma de asegurar el único sometimientoal derecho de todos los jueces. Es poresto que la Constitución de 2010 optópor establecer un órgano de gobiernojudicial más democrático: el Consejo delPoder Judicial.

El presente informe, elaborado en el 2010por la Fundación Debido Proceso de Ley,constituye una herramienta invaluablepara vislumbrar los logros alcanzados enla primera oleada de la reforma judicial,pero también cuales son los retos quetenemos pendientes en la siguiente etapapara fortalecer la independencia y latransparencia del Poder Judicial. Estetrabajo tiene el merito de sintetizar laexperiencia acumulada en la primeraetapa de la reforma judicial dominicana,señalando oportunamente tanto susaciertos como sus debilidades a la luz delas normas internas y de los estándaresinternacionales de derechos humanosvigentes en el país. Con su publicación,FINJUS aspira que las institucionescompetentes del Poder Judicial, lasociedad civil y la ciudadanía dominicanapuedan ponderar en sus justos términoslos retos que tenemos adelante en lasegunda ola de la reforma judicial.

Los cambios operados en la justiciadominicana a partir de la Constituciónde 2010 no solo requieren de una

Informe de investigación sobre la independencia y la transparencia del Poder Judicial en la República Dominicana

v o l u n t a d i n s t i t u c i o n a l p a r aimplementarlos, sino que también debenpartir de una comprensión de ladimensión de las transformaciones y unaprendizaje de la experiencia acumulada,porque lejos de una ruptura institucional,lo que se ha producido en el PoderJudicial es un perfeccionamiento de lo

iniciado en el 1997. Este trabajo permitesituar estos cambios desde una miradaexterna, y apuntalar las prácticasinstitucionales que deben desarrollarsea lo interno de la judicatura para cumplircon la promesa constitucional de unajusticia independiente y transparente.


Servio Tulio Castaños GuzmánVicepresidente Ejecutivo

ÍNDICE03

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11142024

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63

6464686973

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I. INTRODUCCIÓN

II. EL ENTORNO INSTITUCIONAL Y ECONÓMICO-SOCIAL DOMINICANO

II.1 La organización política y el contexto económico-socialII.2 Las transiciones democráticas y el sistema políticoII.3 El cambio de siglo y las enmiendas constitucionales

II.3.1 Los cambios constitucionales de 2010

III. LA SITUACIÓN DEL PODER JUDICIAL DOMINICANO

III.1 La organización del Poder JudicialIII.2 La reforma judicial en la República Dominicana

III.2.1 Siglo XX y sometimiento al poder políticoIII.2.2 La crisis de 1994 y el «Pacto por la Democracia»III.2.3 La Constitución de 2010 y los cambios al sistema de justicia

III.3 Algunos indicadores básicos sobre el Poder Judicial

IV . LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL

IV. 1 El sistema de selección y nombramiento de los juecesIV.1.1 Los estándares internacionalesIV.1.2 El Derecho dominicano

IV.1.2.1 Nombramientos políticos de los jueces dominicanosIV.1.2.2 La Constitución de 1994 y el inicio de una nueva eraIV.1.2.3 La Constitución de 2010: una nueva oportunidad para

promover la independencia judicialIV.1.2.4 El nombramiento de los jueces

IV.1.3 El aprendizaje de la experienciaIV.2 La carrera judicial y el régimen disciplinario

IV.2.1 Los estándares internacionalesIV.2.2 El Derecho dominicanoV.2.3 El aprendizaje de la experiencia

IV.3 La independencia económica de la judicaturaIV.3.1 Los estándares internacionales

ÍNDICE.............................................................................................

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IV.3.2 El Derecho dominicanoIV.3.3 La realidad presupuestaria del Poder Judicial

IV.4 Las remuneraciones judicialesIV.4.1 Los estándares internacionalesIV.4.2 El Derecho dominicanoIV.4.3 La realidad remunerativa del Poder Judicial

V. LA TRANSPARENCIA DEL PODER JUDICIAL

V.1 Acceso a la información: el marco internacionalV.2 Información básica sobre el funcionamiento del Poder JudicialV.3 Información financieraV.4 Las declaraciones (patrimoniales) juradasV.5 Información sobre las decisiones judicialesV.6 El manejo interno de recursos humanos

V.6.1 El nombramiento de magistrados de la Suprema Corte de JusticiaV.6.2 El nombramiento de jueces

V.7 La evaluación del desempeño de los juecesV.8 El régimen disciplinarioV.9 La política de comunicación del Poder JudicialV.10 Reflexiones finales

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

VI.1 Aspectos generalesVI.2 La reforma judicial en la República DominicanaVI.3 La independencia del Poder Judicial

VI.3.1 El sistema de selección y nombramiento de los juecesVI.3.2 La carrera judicial y el régimen disciplinarioVI.3.3 La independencia económica de la judicaturaVI.3.4 Las remuneraciones judiciales

VI.4 La transparencia del Poder Judicial

VII. BIBLIOGRAFÍA

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131

132137138139140142

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155157159159165168169170

172


INFORME DE INVESTIGACIÓNSOBRE LA INDEPENDENCIAY LA TRANSPARENCIADEL PODER JUDICIAL EN LAREPÚBLICA DOMINICANA

Por comparación con lo ocurridoen general en América Latina, donde elproceso de reforma del sistema de justiciase expandió durante la década de losochenta, en la República Dominicana talproceso recién tuvo inicio hacia mediadosde los años noventa. Las peculiaridadesde la transición democrática en laRepública Dominicana y las caracterís-ticas de su sistema político parecenexplicar, en gran medida, ese retraso, asícomo también parecen explicar elposterior devenir de los cambiosinstitucionales impulsados en lajudicatura.

Como quiera que fuere, sin embargo,desde que los principales grupos políticos del país suscribieran (en el año 1994) eimplementaran (en los años sucesivos)el así denominado «Pacto por laDemocracia», que incluyó en lugarprominente una serie de reformas en lasinstituciones judiciales, el sistema dejusticia dominicano -en especial, el PoderJudicial- ha experimentado una mejorasensible.

Los avances, empero, parecieran haberdisminuido, si no cesado, hace ya algúntiempo. De allí que diversos actores enla arena pública vengan reclamando,

desde la sociedad civil, o anunciando,desde los poderes estatales, una nuevafase de cambios -una «segunda ola dereformas»-, orientada esta vez aconsolidar lo ya logrado y a abordaraspectos de rel ieve hasta hoydesatendidos (la redefinición de las viejasestructuras organizativas, el gobierno dela judicatura y su democratización, elacceso a la justicia, entre otros).

El presente informe procura determinarcuál es la situación actual de la reformadel Poder Judicial, en tanto Poder delEstado e institución central del sistemade justicia, concentrándose para ello endos elementos que se juzga sondeterminantes, a saber, la independenciay la transparencia de la judicatura. Lassiguientes páginas ofrecen, pues, unaevaluación de las principales medidasadoptadas en estos ámbitos por lasautoridades dominicanas, lo mismo que,de manera más específica, de los logrosobtenidos y los obstáculos o dificultadessurgidos en la realidad.

La idea ulterior es, desde luego, que talevaluación o diagnóstico no sólo permitavalorar el camino recorrido y aprenderde la experiencia, sino que ademásfavorezca la identificación de las nuevas

I. INTRODUCCIÓN

03

necesidades de la hora presente y faciliteel esbozo de ciertos lineamientosestratégicos para un nuevo impulso a lareforma y modernización del PoderJudicial dominicano. Ciertamente, esmucho lo avanzado; pero, también lo queresta por hacer.

El informe explora las transicionespolíticas democráticas acaecidas en laRepública Dominicana en los años 1961y 1978, y, a partir de allí, la relación, queresulta muy estrecha y que surge comouna suerte de constante histórica, entreel sistema político general del país y elsistema de justicia, como componentede aquel aunque dotado de autonomíarelativa. En la fuerte dependencia de lajusticia respecto de la política, inclusobajo el marco del Estado constitucionaly democrático de Derecho, parece residiruna de las claves del devenir de lareforma del Poder Judicial dominicano.

Particular atención se dedica también enel informe a los sucesivos cambiosconstitucionales en materia de justiciaocurridos en el país en las últimasdécadas, especialmente en los años 1994y 2010. Y es que, si bien la Constituciónrecoge el consenso político fundacionalde una colectividad y señala el derroterohacia el bien común y el desarrollointegral de las personas que talcolectividad acuerda, es necesario

cumplir «las promesas altas y difíciles»que la Constitución del Estadodemocrático contiene1. Es claro que sóloasí ha de tornarse genuino el ordenconstitucional enunciado, esto es, ha deconvert i rse la Const i tución eninstrumento actuante y Derecho viviente.También es claro que un tal cometidoúnicamente se alcanza mediante eldesarrollo de la Carta Fundamental porla normativa infra-constitucional y, sobretodo, mediante su encarnación yaplicación en la cotidianidad deautoridades y ciudadanos.

Los recientes cambios constitucionalespuestos en vigor en enero de 2010 enmateria de sistema de justicia -algunosde ellos de gran envergadura, tales comola creación del Consejo del Poder Judicial,la disminución de ciertos poderes de laSuprema Corte de Justicia o la creaciónde un Tribunal Constitucional separadode la judicatura ordinaria- emergen, así,como una oportunidad privilegiada parala consolidación y profundización de lasreformas iniciadas en el sector unaquincena de años atrás y que, pordiversas razones, han perdido vitalidad,se han visto truncadas o impedidas ocuyo despliegue o realización requiereun esfuerzo redoblado el día de hoy.

1. La expresión pertenece a Luigi Ferrajoli. Véase Ferrajoli, Luigi,Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, segundaedición, 2001, p. 28.


04

Ahora bien, el canon o parámetroempleado aquí para efectuar laevaluación de la independencia ytransparencia del Poder Judicialdominicano está conformado, ademásde por las normas constitucionales ylegales de República Dominicana, por losestándares internacionales de derechoshumanos vigentes en la materia.Conviene hacer notar, a este respecto,que el Estado dominicano ha ratificado

un conjunto importante de instrumentosinternacionales de derechos humanos,tanto de carácter regional como universal,según se puede apreciar en el siguienteCuadro N° 1, por lo que estos estándarestienen carácter vinculante en el país, aligual que, como es lógico, lajurisprudencia elaborada por lostribunales y órganos de controlinstaurados por aquellos mismosinstrumentos internacionales.


Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)

Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura

Convención Interamericana para la Eliminación de todas lasformas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad

Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicarla Violencia contra la Mujer, «Convención de Belem do Para»

Convención Interamericana contra la Corrupción

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)

Primer Protocolo Facultativo del PIDCP

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales (PIDESC)

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas lasFormas de Discriminación Racial

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas lasFormas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)

Protocolo Facultativo de la CEDAW

Convención sobre los Derechos del Niño

Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo

Estatuto de la Corte Penal Internacional («Estatuto de Roma»)

Cuadro N° 1Principales tratados de derechos humanos ratificados por República Dominicana

19 de abril de 1978

28 de enero de 1987

5 de febrero de 2007

7 de marzo de 1996

8 de junio de 1999

4 de enero de 1978

4 de enero de 1978

4 de enero de 1978

25 de mayo de 1983

2 de septiembre de 1982

10 de agosto de 2001

11 de junio de 1991

4 de enero de 1978

1 de agosto de 2005*

Tratados internacionalesde derechos humanos

Fecha de depósitode ratificación

o adhesión

* Fecha de entrada en vigencia para República Dominicana.

Fuentes: página web de la Corte IDH (www.corteidh.or.cr); Meléndez, Florentín (compilador), Los tratados internacionalessobre derechos humanos vigentes en Centro América y República Dominicana, México DC, Konrad Adenauer Siftung, 2007,pp. 89-99. Elaboración propia.

05

De otro lado, dada la naturaleza de suobjeto de estudio y el propósitoperseguido por la Fundación para elDebido Proceso Legal (DPLF por sussiglas en inglés) de contribuir, en lamedida de lo posible, a mejorar elproceso de reforma judicial en RepúblicaDominicana, el informe adopta unenfoque de naturaleza eminentementepráctica. En consecuencia, su atenciónestá centrada en la dimensión de loshechos y de las realidades institucionales,rehusándose a permanecer sólo en ladimensión de los enunciados legales ylos compromisos discursivos que carecende correlato o expresión en la esferafáctica. En definitiva, como señala unimportante analista, de lo que se trata esde «asomarse a la cara real de la justicia»2.

Para ello, además de la necesaria consultade la documentación y la bibliografíaespecializadas y de los marcosnormativos del Derecho vigente(Constitución, tratados internacionalesde derechos humanos, leyes yreglamentos, jurisprudencia de lostribunales y órganos de control), el equipoinvestigador de DPLF llevó a cabo dosviajes a República Dominicana. Ambos

viajes -el primero, del 3 al 7 de mayo de2010; el segundo, del 5 al 9 de julio delmismo año- sirvieron para tomarconocimiento directo de la realidad ypara celebrar una ronda amplia deentrevistas con representantes dedistintas instituciones y sectoresinvolucrados en la reforma judicial, loque incluyó visitas a tres ciudades delinterior: Santiago de los Caballeros, SanFrancisco de Macorís y Barahona,además, por cierto, de la capital, SantoDomingo.

Fueron entrevistadas las siguientespersonas y representantes deinstituciones, tanto de la esfera estatalcomo del ámbito de la sociedad civil3:

* Alejandro Moscoso Segarra, Fiscal delDistrito Nacional.

* Edgar Hernández Mejía, Magistrado dela Cámara Penal de la Suprema Corte deJusticia.

* Julio Aníbal Suárez, Magistrado de laCámara de Tierras, Laboral, ContenciosoTributario y Contencioso Administrativode la Suprema Corte de Justicia.

* Pablo Garrido, Director General deCarrera Judicial.

2. Pásara, Luis, «Lecciones ¿aprendidas o por aprender?», en Pásara, Luis(compilador), En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma enAmérica Latina, Lima, Consorcio Justicia Viva, 2004, p. 516.

3. Las entrevistas fueron realizadas por Mirte Postema, coordinadora delPrograma de Rendición de Cuentas y Transparencia Judicial de DPLF, yFátima Andrada, integrante del equipo legal de la institución, ambas ademáscoautoras del presente informe.


06

* Hotoniel Bonil la, Director dePersecución de la Corrupción, de laProcuraduría General de la República.

* Laura Hernández Román, Directora dela Defensa Pública.

* Ramón Núñez, Director de la Escueladel Ministerio Público.

* Lino Vásquez y Marien Montero Beard,Comisionado y Directora Ejecutiva de laComisión de Apoyo a la Modernizaciónde la Justicia (Marien Montero Beard fueentrevistada dos veces, una en cada viajede trabajo).

* Perfecto Acosta, Fiscal de la Provinciade Santo Domingo.

* Luis Henry Molina, Director de laEscuela Nacional de la Judicatura.

* Antonio Sánchez, Juez Presidente delPrimer Tribunal Colegiado de la CámaraPenal del Juzgado de Primera Instancia.

* Rafael Ciprián, Juez del TribunalSuperior de Tierras.

* Samuel Arias Arzeno, Juez de laSegunda Sala de la Cámara Civil yComercial de la Corte de Apelación delDistrito Nacional.

* Miriam Germán Brito, Juez PrimerSustituto del Presidente y Juez Presidentede la Primera Sala de la Cámara Penalde la Corte de Apelación del DistritoNacional.

* Hermógenes Acosta De los Santos,Juez de la Segunda Sala de la CámaraCivil y Comercial de la Corte de Apelacióndel Distrito Nacional.

* Justiniano Montero Montero, Juez dela Segunda Sala de la Cámara Civil yComercial de la Corte de Apelación delDistrito Nacional.

* Cristóbal Rodríguez Gómez, abogado,experto en Derecho Constitucional, profesoruniversitario y consultor internacional.

* Eduardo Jorge Prats, abogado, expertoen Derecho Constitucional, profesoruniversitario y consultor internacional(entrevistado dos veces, una en cadaviaje de trabajo).

* Juan Manuel Pellerano, abogado,miembro de un importante bufete deabogados.

* Eric Raful, abogado y profesoruniversitario.

* Andrés Marranzini, abogado y profesoruniversitario.


07

* Olivo Rodríguez Huerta, abogado yprofesor universitario.

* Julio José Rojas Báez, abogado yprofesor universitario.

* Cándido Simón, abogado y profesoruniversitario.

* Adriano Miguel Tejada, Periodista yDirector de Diario Libre.

* Franklin García Fermín, Rector de laUniversidad Autónoma de Santo Domingo.

* Diego José Reyes, Director del Colegiode Abogados de Santo Domingo.

* Manuel Acosta Castillo, Fiscal, fundadorde la Organización de Fiscales.

* Manuel Peña Conce, Decano de laFacultad de Ciencias Jurídicas de laUniversidad Católica Madre y Maestra,de Santo Domingo.

* Rosalía Sosa Pérez, Directora de laCátedra UASD-UNESCO «Cultura de Paz,Derechos Humanos y Democracia», dela Universidad Autónoma de SantoDomingo, y Sub-Directora del Proyectode Justicia y Gobernabilidad, de USAID.

* Lissette Dumit, Gerente del Proyectode Justicia, de USAID.

* Servio Tulio Castaños Guzmán, CarlosVillaverde, María Dolores Díaz, CarmenRosa Lorenzo (los tres últimos fueronentrevistados dos veces, una en cada viajede trabajo), miembros de la FundaciónInstitucionalidad y Justicia (FINJUS).

* Pedro Ubiera, miembro del CentroDominicano de Asesoría y ServiciosLegales (CEDAIL).

* Carlos Pimentel, miembro deParticipación Ciudadana (Área deTransparencia de la Gestión Pública).

* José Cebal los , miembro deParticipación Ciudadana (Área de CasasComunitarias de Justicia).

* Josefina Grullón de Marranzini, Juezade Primera Instancia Civil, Jurisdicciónde Niños, Niñas y Adolescentes.

* Katia Miguelina Jiménez, Jueza de laPrimera Sala Penal del Distrito Nacional.

* Francisco Domínguez Brito, Senador,ex Fiscal del Distrito Nacional.

* Félix Tena De Sosa, miembro de laFundación Institucionalidad y Justicia(FINJUS) (entrevistado dos veces, unaen cada viaje de trabajo).


08

* Vielka Calderón, Procuradora de la Cortede Santiago de los Caballeros.

* Domingo Gil, Juez Primer Sustituto delPresidente de la Corte de Trabajo deSantiago de los Caballeros.

* Rosemary Veras Peña, Jueza Presidentade la Cámara Civil y Comercial delJuzgado de Primera Instancia de Santiagode los Caballeros.

* Miguelina Ureña Núñez, Jueza PrimeraSustituta del Presidente y Jueza de laTercera Sala de la Cámara Civil yComercial del Juzgado de PrimeraInstancia de Santiago de los Caballeros.

* Susy Pola, miembro de Núcleo deApoyo a la Mujer, Santiago de losCaballeros.

* Mildred Mata, miembro de la Unidadde Atención Integral a la Violencia deGénero, Intrafamiliar y Sexual deSantiago de los Caballeros.

* Pedro Balbuena, Juez Presidente de laCorte de Apelación de Puerto Plata.

* Claudio Aníbal Medrano, Juez de laCámara Penal de la Corte de Apelaciónde San Francisco de Macorís.

* Esteban Sánchez, Procurador de laCorte de Justicia de Barahona.

* Miguel Ángel Figuereo, Juez PrimerSustituto del Presidente de la CámaraPenal de la Corte de Apelación deBarahona.

* Carlos Manuel González, Centro deEducación y Desarrollo del Suroeste(CEDESUR), de Barahona.

El presente documento fue elaboradopor Abraham Siles, profesor de derechoconstitucional de la Pontificia UniversidadCatólica del Perú y Mirte Postema,coordinadora del Área de Rendición deCuentas y Transparencia Judicial de laFundación para el Debido Proceso Legal.Los autores agradecen los aportes deFátima Andrada, consultora senior deDPLF, quien realizó un viaje delevantamiento de información, ycontribuyó en la discusión de los distintostemas que aborda el documento y en laredacción de la primera versión de lasección sobre transparencia judicial.

DPLF desea dejar constancia de suagradecimiento a todas las personas einstituciones de República Dominicanaque ofrecieron información y brindaronsu tiempo para reunirse y conversar conlos miembros de su equipo deinvestigación.


09

Sus opiniones -que, por razones deprudencia y conforme a lo convenido conlos entrevistados, cuando en lossiguientes acápites son citadas, lo soncon preservación del anonimato-constituyen un invalorable aporte alpresente informe y han servido de fuentecalificada para compulsar y corroborarlas fuentes de índole documental ybibliográfica. Naturalmente, nada de loque aquí se afirma las compromete, sinoque el contenido del presente informe es

de exclusiva responsabilidad de susautores.

De manera especial, DPLF agradece a laFundación Institucionalidad y Justicia(FINJUS) por su invitación a ejecutar elp r e s e n t e p r o y e c t o y p o r l a scoordinaciones realizadas y el apoyo yorientación que generosamenteproporcionó a su equipo de investigaciónpara el mejor desarrollo del trabajo.


10

Según dispone la flamante Constituciónde la República Dominicana, votada yproclamada por la Asamblea Nacional el26 de enero de 20104, «el gobierno de laNación es esencialmente c ivi l ,r e p u b l i c a n o , d e m o c r á t i c o yrepresentativo», y está dividido en trespoderes -Poder Legislativo, PoderEjecutivo y Poder Judicial-, los que sondefinidos como «independientes en elejercicio de sus funciones» (artículo 4).Por otra parte, la misma NormaFundamental estipula que «la RepúblicaDominicana es un Estado Democrático ySocial de Derecho, organizado en formade República unitaria, fundado en elrespeto de la dignidad humana, losderechos fundamentales, el trabajo, lasoberanía popular y la separación eindependencia de los poderes públicos»(artículo 7).

El país se halla políticamente dividido en31 provincias y un Distrito Nacional5. Al año2010, su población se estima en 10 millones200,000 personas, con un asentamientopredominante en áreas urbanas (62,2% deltotal de la población vive en ciudades), unaedad promedio de 25.0 años y una tasa decrecimiento poblacional anual estimada en1,2% para el quinquenio 2010-20156.

Según el Índice de Desarrollo Humano (IDH),elaborado por el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), en el año2010 la República Dominicana ocupa elpuesto 88 en el ranking mundial y perteneceal grupo de países de «desarrollo humanomedio»7.

El siguiente Cuadro N° 2 muestra losprincipales indicadores de desarrollohumano de República Dominicana en elaño 2010, por contraste con los paísesde América Central, los cuatro grupos dela clasificación del PNUD y el totalmundial. Como se aprecia, RepúblicaDominicana se ve precedida por Panamá(puesto 54) y Costa Rica (puesto 62), peroantecede a El Salvador (puesto 90),Honduras (puesto 106), Nicaragua (puesto115) y Guatemala (puesto 116), con unaesperanza de vida al nacer de 72,8 años,6,9 años de promedio de instrucción yun ingreso nacional bruto per cápitaestimado en 8.273 dólares de EstadosUnidos de América para el año 2008.

II. EL ENTORNO INSTITUCIONAL Y ECONÓMICO-SOCIAL DOMINICANOII.1 La organización política y el contexto económico-social

4. Gaceta Oficial, año CXLVI, núm. 10561, Santo Domingo deGuzmán, 26 de enero de 2010, p. 1.5. Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA),«República Dominicana», en Reporte sobre el estado de la justiciaen las Américas 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009, p. 1.6. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),Informe sobre Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza delas naciones: caminos al desarrollo humano, New York, PNUD,2010, p. 205.7. Ibíd., pp. 162 y 164.


11

Cuadro N° 2Índice de Desarrollo Humano (IDH): América Central,República Dominicana y clasificación mundial (2010)

Fuente: PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollohumano, New York, PNUD, 2010, pp. 163-166. Elaboración propia.

Ingreso nacional

bruto per cápita

(PPA en US $ de 2008)

10.870

6.498

4.694

3.750

2.567

13.347

8.273

37.225

12.286

5.134

1.490

10.631

Clasificación según el IDH

Costa Rica (puesto 62)

El Salvador (puesto 90)

Guatemala (puesto 116)

Honduras (puesto 106)

Nicaragua (puesto 115)

Panamá (puesto 54)

Rep. Dom. (puesto 88)

Desarrollo humano

muy alto (puestos 1 a 42)

Desarrollo humano

alto (puestos 43 a 85)

Desarrollo humano

medio (puestos 86 a 127)

Desarrollo humano

bajo (puestos 128 a 169)

Total mundial

Valor del IDH

0,725

0,659

0,560

0,604

0,565

0,755

0,663

0,878

0,717

0,592

0,393

0,624

Esperanza de vida

al nacer (años)

79,1

72,0

70,8

72,6

73,8

76,0

72,8

80,3

72,6

69,3

56,0

69,3

Años promedio

de instrucción (años)

8,3

7,7

4,1

6,5

5,7

9,4

6,9

11,3

8,3

6,3

4,1

7,4

Por lo demás, la tendencia del índice de desarrollo humano de República Dominicana esde un crecimiento sostenido en las dos últimas décadas, como puede observarse en elsiguiente Cuadro N° 3.

Años Índice de Desarrollo Humano (IDH)

1990 0,5601995 0,5912000 0,6242005 0,6382009 0,6602010 0,663

Cuadro N° 3Tendencia del Índice de Desarrollo Humano en República Dominicana

Fuente: PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, New York,PNUD, 2010, p. 169. Elaboración propia.


12

No obstante estos saludables indicadoressocio-económicos globales, los nivelesde pobreza y desigualdad siguen siendomuy elevados en el país. Así, se calculaque en el año 2007 el 44,5% de lapoblación se encontraba bajo la línea depobreza (43,0% en zonas urbanas y 47,3%en áreas rurales), mientras el 21,1% eraconsiderada indigente8. Por su parte, laOficina de Desarrollo Humano delPrograma de las Naciones Unidas parael Desarrollo (ODH-PNUD) de RepúblicaDominicana incluye, en un reportepublicado hace poco, algunos indicadorespreocupantes, tales como los siguientes:

1) En el largo plazo el producto internobruto (PIB) por habitante ha mejoradomás rápidamente que el índice dedesarrollo humano, lo que revela un nivelde desaprovechamiento de laoportunidad de crecimiento para mejorarlas condiciones de vida de las personas.

2) La concentración del ingreso se hamantenido elevada, por lo que RepúblicaDominicana ocupa el puesto 19 entre 126países de mayor des igualdad.

3) La proporción del ingreso del 20% másrico con relación al 20% más pobre eselevada, lo que coloca al país en laposición 24 de 126 naciones de mayorbrecha entre ricos y pobres.

Según estimaciones de la ComisiónEconómica para América Latina (CEPAL)de la Organización de Naciones Unidas(ONU), la brecha entre ricos y pobres esmayor y tiende a crecer.

4) El nivel de pobreza, cuando se hamedido por las necesidades básicasinsatisfechas, se muestra rígido a la baja(década del noventa y principio del 2000)y, aun cuando se mide por el ingreso, sedeteriora rápido pero se recupera conlentitud frente a los cambios del PIB.Además, según estimaciones de laCEPAL, la pobreza en RepúblicaDominicana es mayor que el promediode América Latina y tiende a crecer.

5) El desempleo se ha mantenido rígidoa la baja a pesar de los elevados ritmosde crecimiento registrados durantedécadas. El nivel más bajo alcanzado dedesempleo abierto fue de 13.9% en elaño 2000 y diferentes mediciones indicanque la generación de empleo adicionalpor cada 1% de crecimiento del PIB sereduce en el largo plazo.

6) Entre los años 2000 y 2007, de cada10 nuevos empleos, 7 fueron creados enel sector informal y casi 5 de cada 10nuevos empleos correspondieron a

8. Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA),«República Dominicana», en Reporte sobre el estado de la justiciaen las Américas 2008-2009, op. cit., p. 1.


13

A partir de los años sesenta del siglo XX,la República Dominicana vivió dostransiciones democráticas. En primertérmino, se produjo la transiciónprovocada por el magnicidio del GeneralRafael Leónidas Trujillo, en mayo de 1961,que puso fin a una larga y feroz dictadura

iniciada en 1930 1 1 . La aperturademocrática duró poco, sin embargo, yaque, no obstante la aprobación de nuevostextos constitucionales en diciembre de1961 y abril de 196312 y la celebración decomicios libres en diciembre de 1962 -en los que resultó ungido el profesorJuan Bosch, del Partido RevolucionarioDominicano (PRD)-, muy pronto el paíshubo de presenciar un golpe de Estado,se vio envuelto en una guerra civil y debiósufrir en 1965 una nueva invasión detropas de Estados Unidos de América13.Restauradas las formas democráticas14,en 1966 fue electo Presidente de laRepública un antiguo colaborador deTrujillo, el doctor Joaquín Balaguer, delPartido Reformista (PR)15. El PresidenteBalaguer se mantuvo en la cúspide delpoder por tres períodos sucesivos (1966-1970, 1970-1974 y 1974-1978) mediantesendos procesos electorales, en más de

trabajo doméstico, salones de belleza,guaguas, motoconchos, vendedores decolmados y colmadones, esto es, trabajoen extremo precario9.

A la luz de estos datos, no extrañaentonces que la ODH-PNUD de RepúblicaDominicana sostenga que « lacombinación de alto crecimiento y rezagosocial e institucional no es un resultado

fortuito», sino que tal resultado «estáasociado a la dinámica de acumulación,que se ha caracterizado por crear riquezay a la vez generar exclusión social»,añadiendo que «estas características hansido transversales a los cambios de laeconomía y la sociedad dominicanas enlos últimos 60 años, pero con diferentesniveles de intensidad y esfuerzosparciales de revertirlos»10.

9. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas depolíticas sociales en República Dominicana, Santo Domingo, ODH-PNUD, 2010, vol. I, pp. 32-34.10. Ibíd., p. 35.11. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos en la República Dominicana», en Zovatto, Daniel(coordinador), Regulación jurídica de los partidos políticos enAmérica Latina, México, IIJ-UNAM - International IDEA, 2008,pp. 811 y 814.12. Gaceta Oficial, año LXXXII, núm. 8631, Santo Domingo, 29de diciembre de 1961, p. 1; Gaceta Oficial, año LXXXIV, núm.8758, Santo Domingo, 30 de abril de 1963, p. 1.13. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana2005. Hacia una inserción mundial incluyente y renovada, SantoDomingo, ODH-PNUD, 2005, pp. 217 y 216.14. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)tuvo un descollante papel de asistencia y supervisión para ello.Véase CIDH, Informe sobre la actuación de la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos en la RepúblicaDominicana, OEA/Ser.L/V/II.13, doc. 14 Rev. (español), de15 de octubre de 1965; y CIDH, Informe de la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos sobre su actuación en laRepública Dominicana, OEA/Ser.L/V/II.15, doc. 6 Rev. (español),de 28 de octubre de 1966.15. Betances, Emelio, «La cultura política autoritaria en la RepúblicaDominicana», en El Cotidiano, vol. 24, núm. 152, México DF,Universidad Autónoma Metropolitana - Azcapotzalco, noviembre-diciembre de 2008, pp. 92 y 94.

II.2 Las Transiciones Democráticas y el Sistema Político


14

15

una ocasión, empero, acusados deirregularidades y aun de fraude16.Esta etapa de la vida política dominicanase caracterizó por mostrar una curiosa

combinación de «elementos autoritarios» con

elementos «facilitadores de una futura

transición democrática»17.

Destacan, entre los primeros -los rasgosautoritarios-, el uso de la represiónpolítica como mecanismo de controlsocial, la personalización del poder y laconcentración de la toma de decisionespolíticas en el Presidente de la República,la nulidad del Poder Legislativo, lasubordinación del Poder Judicial al PoderEjecutivo y las irregularidades electorales;por el contrario, aparecen entre loss e g u n d o s - l o s f a c t o r e s d edemocratización- la permanencia de laestructura formal del Estado (Balaguerno clausuró los poderes públicos), latolerancia de la oposición menos radical,la política económica que favoreció eldesarrollo del empresariado nacional ylas capas medias, y la subordinación delpoder militar al poder civil, junto con lainfluencia externa de la social democraciay la política de derechos humanos de laAdministración Carter18.

En el año 1978, un intento de fraudeelectoral, dirigido a beneficiar alPresidente candidato Joaquín Balaguer,fue vigorosamente resistido por las

fuerzas políticas y la ciudadaníadominicanas, con apoyo de la comunidadinternacional , obl igando a suspromotores a desistir de su empeño. Ellopermitió una segunda transicióndemocrática, si bien esta vez el régimenreemplazado ya no era, como en el casodel gobierno del General Trujillo, unadictadura «sultanista», sino un régimen«cesarista» bajo formas democráticas19.

Interesa poner de relieve dos aspectos delproceso de transición de 1978. El primeroes que la salida de Balaguer fue posible

únicamente a cambio de importantes

concesiones que luego habrían de pesar sobre

el régimen democrático. En efecto, mientraslos militares intentaban retener la primeramagistratura de la Nación para Balaguer,y las fuerzas democráticas, apoyadas porla comunidad internacional, pugnabanpor impedir el fraude electoral en marcha,la aceptación de la derrota electoral y eltraspaso del mando presidencial hubieronde hacerse a costa de que las autoridadeselectorales, de modo ilegítimo, otorgaranal Partido Reformista una mayoría en el

16. Espinal Rosario, «El proceso democrático en RepúblicaDominicana: avances, retrocesos y riesgos», en Salazar, Robinsonet al. (editores), Democracias en riesgo en América Latina, México,Insumisos Latinoamericanos, 2003, p. 624; Duarte, Isis y Espinal,Rosario, «Reformas políticas en América Latina: RepúblicaDominicana», en Zovatto, Daniel y Orozco Henríquez, J. Jesús(coordinadores), Reforma política y electoral en América Latina1978-2007, México, UNAM - IDEA Internacional, 2008, p. 866.17. Espinal Rosario, «El proceso democrático en RepúblicaDominicana...», op. cit., p. 624. Véase también Espinal, FlavioDarío, «Regulación jurídica de los partidos políticos...», op. cit.,p. 817.18. Espinal Rosario, Ibíd.19. Benito, Ana Belén, Luces y sombras de la reformaconstitucional de 2010 en la República Dominicana, España,Universidad de Salamanca, 2010, p. 6 (nota 12).


16

Senado que las urnas le negaban,perjudicando al auténtico ganador, elPartido Revolucionario Dominicano(PRD)20. Éste, sin embargo, pudo accedera la Presidencia de la República, en laprimera transferencia del poder de unpartido civil a otro en la historia del país21.

Como fruto del pacto, empero, JoaquínBalaguer mantuvo no sólo el control delPoder Legislativo, sino también el controlde la designación de los miembros de laJunta Central Electoral y el delnombramiento de todos los jueces delpaís, incluyendo los de la Corte Supremade Justicia 2 2. Preservaba así unaimportante parcela del poder, derelevancia especial por lo que atañe a latemática del presente informe.

El segundo aspecto a destacar de latransición de 1978 es su apego a lasformas democráticas. Y es que, si bien lalucha por el poder desbordó claramente loscauces del ordenamiento jurídico ydemocrático, los actores políticos eligieron

darle apariencia legal. En tal sentido, lasolución al conflicto político fuecanalizada a través de una decisión dela Junta Central Electoral, a la que sedenominó «fallo histórico»23, la cual, comoya se expuso, despojó al PRD de variassenadurías para otorgárselasal partido de Joaquín Balaguer.

De allí que Rosario Espinal sostenga que«la lección política más importante deaquel entonces fue que, aun encondiciones adversas, el compromisopolítico era preferible a la imposiciónabsoluta», añadiendo la destacadaestudiosa, de modo harto significativo,que «este pacto implícito sellaría lamodalidad política que caracterizaría enaños subsiguientes la relación entre loslíderes políticos»24.

Ahora bien, el que durante la transiciónde 1978, y aun durante los 12 años delrégimen cesarista de Joaquín Balaguer(1966-1978), se intentara preservar lasformas democráticas -pese a la esenciaa u t o r i t a r i a o p r o f u n d a m e n t eantidemocrática de los actos mismos-,no es algo extraño en RepúblicaDominicana. Igual hizo el General RafaelLeónidas Trujillo, durante las tres décadasde su gobierno25, e igual hicieron losprimeros gobernantes de la República,apenas obtenida la independencia deHaití, en febrero de 1844.

20. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., p. 817; Espinal Rosario, «El procesodemocrático en República Dominicana...», op. cit., p. 625; Duarte,Isis y Espinal, Rosario, «Reformas políticas en América Latina...»,op. cit., p. 866.21. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., p. 842.22. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., pp. 817 y 843; Espinal Rosario, «El procesodemocrático en República Dominicana...», op. cit., pp. 625-626.23 Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., p. 843.24 Espinal Rosario, «El proceso democrático en RepúblicaDominicana...», op. cit., pp. 625 y 626.25 Según Flavio Darío Espinal, «Trujillo llegó al poder respetandolas formalidades legales» y «rindió siempre un culto a las formasjurídicas». Véase Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica delos partidos políticos...», op. cit., pp. 811 y 813.


17

Así, la primera Constitución dominicanaadoptada en noviembre de 1844, diseñóun sistema político de inspiración liberaldemocrática, no obstante lo cualconsagró en sus disposicionestransitorias un régimen de excepción queconfirió poderes absolutos al caudillomilitar independentista, General PedroSantana (artículo 210). A la vez, la CartaFundamental consignó -siempre a travésde sus reglas transitoriasque elPresidente de la República sería electoen aquella ocasión por la AsambleaConstituyente, y no por el pueblo (artículo205), y que permanecería en el poder pordos períodos presidenciales (artículo 206),postergando, en consecuencia, laaplicación del principio de elecciónmediante colegios electorales (artículo96) e introduciendo una desconcertanteexcepción a la prohibición de reelecciónconsecutiva que la misma Constituciónpreveía (artículo 98)26.

Hay, pues, una línea de continuidadhistórica en estos comportamientos delas élites dirigentes del país: de una parte,combinación de medidas autoritarias y

democráticas; de la otra, acuerdos en las más

altas esferas políticas para la repartición del

poder, aun a costa de los principiosconstitucionales y democráticos,acuerdos que, sin embargo, aparecenrevestidos de un manto de legalidad. Tal líneade continuidad histórica encuentra suorigen en la misma época fundacional

de la República. Es por ello que se hahecho hincapié en que «uno de los rasgossobresalientes de la política dominicanaen esa etapa temprana de su vidaindependiente -el cual, vale decir, sereproduciría a través del tiempo- fue elabismo entre, por un lado, la legalidadformal y, por el otro, la materialidad delejercicio del poder y el funcionamientoconcreto de las instituciones políticas»27.

Se entiende ahora por qué estudiosrecientes insisten en la subsistencia deciertas características negativas que sehallan hondamente enraizadas en latradición política del país, característicasque, desde luego, es imprescindibleenfrentar y desterrar para posibilitar unauténtico cambio institucional de sentidodemocrático. Así, por ejemplo, en elInforme nacional de desarrollo humanodel año 2005, la ODH-PNUD de RepúblicaDominicana afirma que la transicióndemocrática, impulsada desde laselecciones de 1978, tuvo severos límites,habiendo procurado básicamente«cambiar los titulares del poder paragenerar derechos políticos y civiles

26 Sostiene Flavio Darío Espinal que «aun cuando el diseñobásico de la constitución que finalmente se adoptó permanecióinalterado, en términos prácticos el contenido de la mismaquedó anulado por la adopción de un conjunto de disposicionestransitorias...». Véase Espinal, Flavio Darío, «Los frenos ycontrapesos en una democracia constitucional» (conferenciadictada en la Cámara de Diputados, el 13 de noviembre de 2008),Santo Domingo, FINJUS, 2008, pp. 18-1927 Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., p. 805.


18

mínimos, pero sin grandes reformaspolíticas institucionales»28.

Más tarde, en el Informe nacional dedesarrollo humano correspondiente alaño 2008, la misma entidad sostiene quelos elementos que distinguen en laactualidad al sistema político dominicano,son: la centralización del poder en lafigura del Presidente de la República,como «una práctica profundamentearraigada en el quehacer institucional delpaís»; la estabilidad del sistema, «basadaen una alternancia muy limitada del podercentral» (piénsese en los 22 años deejercicio presidencial de JoaquínBalaguer desde la transición de 1961 y,más recientemente, en los 3 períodospresidenciales del actual mandatarioLeonel Fernández, que sumarán 12 añosal término de su actual administración,en el año 2012); la debilidad de lasinstituciones; la elevada participaciónpolítica de la ciudadanía, motivada enmucho por la búsqueda de beneficiospersonales; la lógica del poder por elpoder, que conduce a la apropiación yprivatización del Estado; la degradación

de la política, que se ha visto vaciada decontenidos y de propósitos de desarrollo;y el clientelismo como corolario de dichadegradación política29.

Otros autores han subrayado el carácternocivo de lo que denominan «lapersistencia del presidencialismo extremo»,que confiere al Primer Mandatario de laNación una posición de claro predominioen el cuadro de los poderes públicos,habida cuenta de la concentración depotestades que la misma Constituciónestablece (jefe de la administraciónpública, elaboración y control delpresupuesto del Estado, facultad degobernar por decreto, incidencia en elgobierno municipal, entre otras)30. FlavioDarío Espinal corrobora esta opinión yle da profundidad histórica, al considerarque «desde el primer momentoconstitucional de la nación, el incipienterégimen político quedó marcado por elhiper-presidencialismo, la excesivaconcentración de poder y el caudillismo»,observando además que «una mezcla denormas constitucionales, estilos deejercicio de poder y pautas de culturapolítica confluyeron en la conformaciónd e u n s i s t e m a p o l í t i c opredominantemente autoritario, conintentos fallidos de construcción de unconstitucionalismo liberal-democrático,junto a períodos de crisis crónica y caosen la vida política del país»31.

28 Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana2005, op. cit., p. 216.29. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe sobre desarrollo humano: República Dominicana2008.Desarrollo humano, una cuestión de poder, Santo Domingo,ODH-PNUD, 2008, pp. 110-113.30. Duarte, Isis y Espinal, Rosario, «Reformas políticas en AméricaLatina...», op. cit., pp. 870-873.31. Espinal, Flavio Darío, «Los frenos y contrapesos...», op. cit., p. 17.


19

Es importante tener en cuenta estoselementos de orden histórico para podercomprender los hechos más recientes dela vida institucional del país y, de esemodo, avizorar el futuro sobre bases mássólidas, en particular en el ámbito de lareforma judicial, que es el objeto delpresente informe. Así, las transicionespolíticas de 1961 y 1978 -fuertementecondicionadas, por lo demás, por unalarga tradición autoritaria y caudillista-han dejado su impronta en el posteriordevenir político dominicano. No en vanoEmelio Betances afirma que «la historiadominicana está colmada de regímenesautoritarios que en cierta forma ayudana preparar las condiciones para eldesarrollo de una cultura política de lasubordinación. Caudillos, dictadores ygobernantes autoritarios han sido losmodelos políticos para los dominicanos.Estos modelos han dejado huellasindelebles en las actitudes y creenciastanto de las élites políticas como delpueblo en general y, lamentablemente,han condicionado la conducta política ypenetrado en lo más recóndito del almanacional»32.

Como quiera que fuere, los años quesiguieron a la crisis de 1978 no mostraroncambios abruptos significativos en elsistema político de la RepúblicaDominicana. Tras los dos gobiernos delPRD (Antonio Guzmán, 1978-1982;Salvador Jorge Blanco, 1982-1986), se

produjo el retorno de Joaquín Balaguerpor tres períodos sucesivos (1986-1990,1990-1994 y 1994-1996). Sería recién conla crisis electoral de 1994 que el ritmo delos acontecimientos políticos volvería aacelerarse, inaugurándose una nueva erade reformas, precisamente las que habíanquedado pendientes desde la transiciónde 1978. El siguiente Cuadro N° 4 muestrala sucesión de Presidentes de la Repúblicay partidos políticos en el poder duranteel período 1962-2008.

32. Betances, Emelio, «La cultura política autoritaria en la RepúblicaDominicana», op. cit., p. 92.


20

En medio del conflicto surgido conocasión de las elecciones de 1994,acusadas de fraude en beneficio delPresidente candidato Joaquín Balaguer33,tuvo lugar un acontecimiento políticodistinto en la historia reciente del país:los acuerdos adoptados por las cúpulaspartidarias, con vistas a solucionar el

severo impasse institucional surgido,fueron elevados a rango constitucional.Las experiencias de los procesoselectorales anteriores, en particular el de1990 (donde también se formularonacusaciones de fraude), el mayordesarrollo de los partidos políticos, elsurgimiento de organizaciones de lasociedad civil, de composición amplia yvariada, interesadas en profundizar lademocracia dominicana (incluyendoorganizaciones empresariales), el apoyo

* El Partido Reformista pasó a llamarse Partido Reformista Social Cristiano a partir de 1986.

Fuentes: Espinal, Rosario, «El proceso democrático en República Dominicana: avances, retrocesos y riesgos», en Salazar,Robinson et al. (eds.), Democracias en riesgo en América Latina, México, Insumisos Latinoamericanos, 2003, pp. 623-645;Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidos políticos en la República Dominicana», en Zovatto, Daniel (coord.),Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina, México, IIJ-UNAM - International IDEA, 2008, pp. 814-818;Junta Central Electoral de República Dominicana, «Resultados de procesos electorales» ( www.jce.gov.do). Elaboración propia.

Cuadro N° 4Presidentes electos en República Dominicana (1962-2008)

Año1962196619701974197819821986199019941996200020042008

PresidenteJuan Bosch

Joaquín BalaguerJoaquín BalaguerJoaquín BalaguerAntonio Guzmán

Salvador Jorge BlancoJoaquín BalaguerJoaquín BalaguerJoaquín BalaguerLeonel Fernández

Hipólito MejíaLeonel FernándezLeonel Fernández

Partido políticoPRDPR*PRPR

PRDPRD

PRSC*PRSCPRSCPLDPRDPLDPLD

II.3 El cambio de siglo y las enmiendas constitucionales


33. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., p. 817; Betances, Emelio, «La cultura políticaautoritaria en la República Dominicana», op. cit., p. 94; Benito,Ana Belén, Luces y sombras de la reforma constitucional de2010..., op. cit., p. 1.

21

34. Duarte, Isis y Espinal, Rosario, «Reformas políticas en AméricaLatina...», op. cit., p. 867; Oficina de Desarrollo Humano del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de RepúblicaDominicana, Informe nacional de desarrollo humano: RepúblicaDominicana 2005, op. cit., p. 218.

Reducción del período de gobierno del Presidente Balaguer a dos años y convocatoria deelecciones presidenciales en 1996.

Prohibición de la reelección presidencial inmediata.

Doble vuelta en elecciones presidenciales, si ningún candidato obtiene más de 50% de los votos.

Separación de las elecciones presidenciales de las congresales y municipales, a dos años dediferencia.

Establecimiento de los colegios electorales cerrados (para impedir la doble votación).Creación del sistema de doble nacionalidad.

Reformas al sistema de justicia.

Cuadro N° 5«Pacto por la Democracia»: principales reformas constitucionales (agosto de 1994)

Fuentes: Espinal, Rosario, «El proceso democrático en República Dominicana; avances, retrocesos y riesgos», en Salazar,Robinson et al., Democracias en riesgo en América Latina, México, Insumisos Latinoamericanos, 2003, p. 629; ODH-PNUDde República Dominicana, Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana 2005. Hacia una inserción mundialincluyente y renovada, Santo Domingo, ODH-PNUD, 2005, p. 217. Elaboración propia.


de la cooperación internacional a lareforma del sistema electoral, entre otrosfactores, habían contribuido a unaelevación de la conciencia democráticaen el pueblo dominicano. De ese modo,la manipulación de los resultadoselectorales se vio limitada, tornándoseimposible la imposición fraudulenta deun nuevo período presidencial completopor el gobernante Partido ReformistaSocial Cristiano (PRSC).

Los principales partidos políticos -juntoal PRSC de Joaquín Balaguer, el PRD deJosé Francisco Peña Gómez y el PLD deJuan Bosch-, con la intermediación de laIglesia Católica y de la Organización deEstados Americanos (OEA)34, hubieron

de suscribir el así denominado «Pacto por

la Democracia», mediante el cual seaceptaba la proclamación de JoaquínBalaguer como Presidente de laRepública, pero se reducía su mandatoa la mitad del período, comprome-tiéndose éste a convocar nuevaselecciones presidenciales en 199635. ElPacto incluía, además, una serie dereformas democráticas, predominante-mente de naturaleza electoral, pero quealcanzaban también de modo relevanteal sistema de justicia, de suerte queresulta de interés especial para los finesdel presente informe. El siguiente CuadroN° 5 sintetiza las más importantesenmiendas constitucionales del «Pactopor la Democracia».

35. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidos políticos...»,op. cit., p. 843; Betances, Emelio, «La cultura política autoritaria en laRepública Dominicana», op. cit., p. 94; Espinal Rosario, «El procesodemocrático en República Dominicana...», op. cit., p. 629.

22

En realidad, los cambios constitucionalesde 199436 respondían a una demanda dedemocratización integral largamenteincubada por el pueblo dominicano yque se había visto frustrada con lastransiciones políticas de 1961 y 1978. Dehecho, la Constitución liberal de 196337,que ha sido considerada como expresiónde un «constitucionalismo progresista»en razón de las innovaciones queintrodujo en materia de relacioneslaborales, propiedad, familia, derechossociales y libertades políticas, tuvo unavigencia efímera de algo menos de cincomeses, ya que el 25 de septiembre de1963 fue perpetrado el golpe de Estadoque derrocó al gobierno de Juan Bosche interrumpió el proceso democráticodominicano38.

La Carta sucesora de 1966, aprobadadurante el régimen autoritario de JoaquínBalaguer, negó muchos de los derechosque la anterior Constitución consagraba,habiendo exacerbado los antagonismos

políticos en el país, ya que los partidosde oposición, en especial aquellossituados a la izquierda en el espectropolítico dominicano, la consideraroncomo un instrumento de exclusión yopresión política39.

Resulta comprensible entonces que, conocasión de la crisis electoral de 1994, lasfuerzas políticas dominicanas procuraranaprovechar la oportunidad para plasmaralgunas impostergables demandasdemocráticas en el texto constitucional.Ya se sabe que, al menos en el planoformal de los enunciados legales, lasregulaciones recogidas en la Constituciónofrecen mayores garant ías deobligatoriedad y permanencia. Sinembargo, el carácter coyuntural de los hechospolíticos, y de los acuerdos a que dieron lugar,marcó también los límites del proceso reformistainiciado. De allí que se haya llegado a decirque «los debates sobre la reformaconstitucional que se producen en el paísdesde finales de los años setenta teníancomo razón de ser la necesidad dediseñar un modelo constitucional quesuperara el presidencialismo excesivo ylos rasgos autoritarios de la vida políticadel país», pese a lo cual las enmiendasde 1994 sólo incorporaron algunas detales demandas, por lo que «en esemismo momento quedó evidenciado queuna nueva reforma sería necesaria, puesla misma tuvo un efecto limitado debidoa los constreñimientos de la coyuntura»40.

36. La Constitución de 1994 fue votada y proclamada por laAsamblea Nacional el 14 de agosto de aquel año. Véase GacetaOficial, año XLIII, núm. 9890, Santo Domingo de Guzmán, 20 deagosto de 1994, p. 1.37. Votada y proclamada por la Asamblea Revisora el 29 de abrilde 1963. Véase Gaceta Oficial, año LXXXIV, núm. 8758, SantoDomingo, 30 de abril de 1963, p. 1.38. Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., p. 816. Véase también Oficina de DesarrolloHumano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(ODH-PNUD) de República Dominicana, Informe nacional dedesarrollo humano: República Dominicana 2005, op. cit., p. 217.39. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana2005, op. cit., p. 217.40. Espinal, Flavio Darío, «Los frenos y contrapesos...», op. cit.,pp. 22, 23 y 24. Véase también Espinal Rosario, «El procesodemocrático en República Dominicana...», op. cit., p. 630.


23

En consecuencia, los avatares del procesode implementación del «Pacto por laDemocracia» fueron a menudoacompañados por propuestas paraampliar o renovar el marco constitucional,impulsadas por los grupos políticos opor las organizaciones de la sociedadcivil. A tal punto que, en agosto del año2001, el Presidente Hipólito Mejíaconformó una Comisión para la ReformaConstitucional, integrada por los líderes delos tres partidos políticos mayoritarios,

l a s i g l e s i a s , p e r s o n a l i d a d e sindependientes y representantes deorganizaciones de la sociedad civil. Enseptiembre de ese mismo año, lasprincipales fuerzas políticas suscribieronel «Pacto para la Reforma Constitucional»y, un mes más tarde, el Ejecutivo sometióal Congreso el Proyecto de ReformaConstitucional41. El siguiente Cuadro N°6 resume las principales novedadespolíticas del proyecto de enmiendas a laCarta Fundamental de 2001.

41. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana2005, op. cit., p. 218.

Reducción de la votación necesaria para ganar las elecciones de 50% a 45%.

El candidato que logre 40% de los votos ganará los comicios si su adversario máspróximo tiene desventaja de 10%.

Realización de la segunda vuelta electoral dentro de un plazo de 30 días.

Reducción del plazo de transmisión del mando de 90 a 30 días.

Eliminación de los colegios electorales cerrados.

Elección de los diputados al Parlamento Centroamericano mediante votación popular.Instauración de la figura jurídica de la Asamblea Constituyente para una posteriorreforma constitucional.

Cuadro N° 6Principales modificaciones incluidas en el Proyecto de

Reforma Constitucional de 2001

Fuente: Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD)de República Dominicana, Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana 2005. Hacia unainserción mundial incluyente y renovada, Santo Domingo, ODH-PNUD, 2005, p. 218. Elaboración propia.


24

Lamentablemente, empero, el proyectoconsensuado fue boicoteado y la reformaintegral se vio desplazada por unapropuesta estrechamente oportunista,motivada por las aspiraciones depermanencia en el poder del PrimerMandatario Hipólito Mejía. Así, en juliode 2002, tras haber obtenido elgobernante PRD la mayoría parlamentariaen las elecciones celebradas dos mesesantes, el Congreso aprobó, en medio defuertes cuestionamientos éticos y

políticos, enmiendas parciales a la CartaFundamental con el objetivo primordialde permitir la reelección presidencialconsecutiva, a lo que se añadió laeliminación de los colegios electoralescerrados42. La actuación unilateral delCongreso, basada en la fuerza materialde la mayoría, y las ambiciones políticasinmediatistas que lo guiaron, han llevadoa calificar este cambio constitucional, conjusta razón, como «un retroceso en elproceso democrático dominicano»43.

No sería sino hasta el año 2010 que unconjunto integral de reformas, de sentidodemocrático, quedaría recogido en laCons t i tuc ión de l a Repúb l i caDominicana44. Si bien el documentoaprobado ha generado polémica ydiversos sectores y analistas hanformulado reservas sobre su real valory su viabilidad45, lo cierto es que el nuevo

texto supone una revisión general y

comprehensiva de la normativa constitucional

y consagra diversas reglas democráticas

largamente reclamadas por las fuerzas políticas

y la ciudadanía -incluyendo cambios deimportancia en el sistema de justicia-, loque abre un nuevo horizonte institucionalen el país, como se puede apreciar en elsiguiente Cuadro N° 7.

42 Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana, Informenacional de desarrollo humano: República Dominicana 2005, op. cit.,p. 218; Espinal, Flavio Darío, «Regulación jurídica de los partidospolíticos...», op. cit., pp. 819 y 845; Duarte, Isis y Espinal, Rosario,«Reformas políticas en América Latina...», op. cit., p. 868.

43 Espinal Rosario, «El proceso democrático en RepúblicaDominicana...», op. cit., p. 638. Véase también Duarte, Isis y Espinal,Rosario, «Reformas políticas en América Latina...», op. cit., p. 887.

II.3.1 Los cambios constitucionales de 2010


44. Eduardo Jorge Prats considera que «aunque, desde la ópticaestrictamente formal, la Constitución vigente es la misma de 1966, locierto es que, en el fondo, se trata de una nueva Constitución frutode una reforma constitucional integral y total». Véase Jorge Prats,Eduardo, «La Constitución de 2010», en Hoy, Santo Domingo, 28 deenero de 2010.

45. Benito, Ana Belén, Luces y sombras de la reforma constitucionalde 2010..., op. cit., pp. 2 y 4-5; Espinal, Rosario, «Democracia yConstitución», en Hoy, Santo Domingo, 26 de enero de 2010; Gómez,Luis, «Reitera críticas a la nueva Constitución» (entrevista), en Hoy,Santo Domingo, 24 de enero de 2010; Alcántara, Rosa, «Grupos dela sociedad civil protestan frente al Congreso», en Hoy, Santo Domingo,26 de enero de 2010.

Fuente: Benito, Ana Belén, Luces y sombras de la reforma constitucional de 2010 en la República Dominicana,España, Universidad de Salamanca, 2010, pp. 2-4. Elaboración propia.

25

No puede negarse, sin embargo, que lanueva Constitución contiene también algunas

disposiciones preocupantes y ha omitido

determinadas regulaciones de relieve. En talsentido, se ha hecho notar, entre otrosaspectos, la limitación del catálogo dederechos sociales, la exclusión de los

derechos reproductivos, la ampliaciónde la duración del mandato delegisladores y autoridades municipaleselectos en el año 2010, y, quizá sobretodo, la reelección presidencial indefinidauna vez transcurrido un períodointermedio y, cómo no, la posibilidad de

Definición de la República Dominicana como un Estado Social y Democrático deDerecho.

Consagración de derechos políticos de participación directa, tales como el referéndumy la iniciativa legislativa popular.

Inclusión de mayores garantías constitucionales, tales como los procesos de amparoy hábeas data.

Unificación de las elecciones presidenciales, congresales y municipales.

Reducción de los poderes del Presidente de la República y ampliación de los delCongreso en materia presupuestaria.

Eliminación de los poderes presidenciales de anular arbitrios municipales y llenarlas vacantes de síndicos y regidores.

Reforzamiento de las tareas fiscalizadoras de las dos Cámaras legislativas.

Nombramiento de los miembros de la Cámara de Cuentas por el Senado (ya no porel Presidente de la República).

Establecimiento de la rendición de cuentas anual de los legisladores.

Separación de las funciones administrativas de la Junta Central Electoral de lasfunciones contenciosas del Tribunal Superior Electoral.

Introducción de diversas reformas al sistema de justicia, algunas de ellas deenvergadura.

Creación del Tribunal Constitucional como órgano separado de la jurisdicciónordinaria.

Cuadro N° 7Principales modificaciones democráticas incluidas en la

Constitución de 2010


26

injerencia del Ejecutivo en materia dejusticia46, punto, este último, de especialinterés a los efectos del presente informe.

Como quiera que fuere, una vez aprobaday puesta en vigor la nueva Constitucióna fines de enero de 2010, el eje del debatepolítico se ha desplazado hacia la cuestiónde su efectivo cumplimiento eimplementación. Es ésta la esferaverdaderamente decisiva, pues es claroque, más allá de omisiones y límitescriticables -que sin duda los hay-, la Carta

recoge nuevos preceptos e instituciones con

gran potencial para contribuir a democratizar la

vida política en la República Dominicana, aunque,

al mismo tiempo debe reconocerse, por cierto,

que los enunciados constitucionales no bastan

por sí solos para transformar la realidad.

De allí que algunos críticos de la reformaconstitucional terminen apuntando susbaterías hacia la dimensión de la eficaciade los mandatos contenidos en la CartaFundamental. Ello es explicable, desde

luego -como se ha anotado antes-, por lalarga tradición dominicana de irrespeto alEstado de Derecho y los preceptos legales,tradición que ha generado, tanto en lapoblación como en las élites intelectualesy dirigentes del país, profunda desconfianzaen el valor real de los cambios jurídicos,incluidos los constitucionales. No obstante,si bien son comprensibles el recelo y loscuestionamientos de ciertos sectores yanalistas, ello no puede hacer perder devista que la tarea imperativa de la horapresente ha de ser el llevar a la práctica,con toda consecuencia e integridad, elmodelo constitucional en lo que tiene derenovación y mejora de la vida políticadominicana, empeño que ha decomprender, en lugar privilegiado, lasmedidas de reforzamiento del sistema dejusticia.

No es extraño por ello que, pese a sufuerte y bien fundada opinión crítica,Rosario Espinal finalmente admita comouna realidad incontrastable la existenciade una nueva Constitución, insistiendoempero en que «nos falta democraciapara cumplirla y mejorarla»47. Se aproximaasí, en este punto gravitante, alplanteamiento de un autor como EduardoJorge Prats, firme impulsor y defensordel cambio constitucional efectuado, quienrecalca que «tenemos Constitución, ahoradebemos tratar de vivir en Constitución»48.

46. Benito, Ana Belén, Luces y sombras de la reforma constitucionalde 2010..., op. cit., pp. 2, 4 y 5; Mejía-Ricart, Tirso, «Conclusionesde la reforma constitucional», en Hoy, Santo Domingo, 30 deenero de 2010; Espinal, Rosario, «Democracia y Constitución»,en Hoy, Santo Domingo, 26 de enero de 2010; Gómez, Luis,«Reitera críticas a la nueva Constitución» (entrevista), en Hoy,Santo Domingo, 24 de enero de 2010.47. Espinal, Rosario, «Reforma constitucional: mis comentariosfinales», en Hoy, Santo Domingo, 2 de febrero de 2010. Por suparte, Tirso Mejía-Ricart propone no ignorar ni rechazar laConstitución, sino minimizar sus aspectos negativos y dar vidaa los positivos, hasta que se presenten las condiciones para crearotra Constitución. Véase Mejía-Ricart, Tirso, «Más sobre laConstitución de 2010», en Hoy, Santo Domingo, 20 de febrero de2010.48. Jorge Prats, Eduardo, «La Constitución de 2010», en Hoy,Santo Domingo, 28 de enero de 2010. En el mismo sentido, véaseBenito, Ana Belén, Luces y sombras de la reforma constitucionalde 2010..., op. cit., p. 7.


27

La Constitución de 2010 señala que «lajusticia se administra gratuitamente, ennombre de la República, por el PoderJudicial» y que «este poder se ejerce porla Suprema Corte de Justicia y los demástribunales creados por esta Constitucióny por las leyes» (artículo 149). La CartaFundamental también define la «funciónjudicial», estableciendo que ella «consisteen administrar justicia para decidir sobrelos conflictos entre personas físicas omorales, en derecho privado o público,en todo tipo de procesos, juzgando yhaciendo ejecutar lo juzgado» (artículo149, párrafo I).

El propio Poder Judicial ha estipuladoque su «misión» es la de ser «guardiánde la Const i tuc ión y la ley» ,administrando justicia «para resolverconflictos y garantizar los derechos delas personas, consolidar la paz social yel desarrollo de la democracia dentro delmarco del Estado de Derecho», mientrassu «visión» es «lograr una mejor justicia,compromiso de todos, confiable ycoherente, que responda y garantice laseguridad jurídica del ciudadano y elrespeto de los derechos humanos», y los«valores» que orientan y justifican suquehacer son los de equidad,imparcialidad, honestidad, transparencia,

independencia de criterios y excelencia50.

Los órganos jurisdiccionales queconforman el Poder Judicial sedistribuyen en los siguientes nivelesjerárquicos: la Corte Suprema de Justicia, las

Cortes de Apelación, los Juzgados de Primera

Instancia y los Juzgados de Paz. La actualCarta Política dominicana ha conferidorango constitucional a la «jurisdiccióncontencioso administrativa» como unade las «jurisdicciones especializadas»,aunque también admite la creación deotras por ley, siempre que existan razonesde interés público o de eficiencia delservicio (jurisdicciones de trabajo, deinfancia, etcétera).

El Cuadro N° 8 grafica la organización dela judicatura ordinaria dominicana.

III. LA SITUACIÓN DEL PODER JUDICIAL DOMINICANOIII.1 La organización del Poder Judicial49

49. La información que contiene este acápite se basa, además deen la Constitución dominicana de 2010 (Título V, «Del PoderJudicial», artículos 149-177; Título VI, «Del Consejo Nacional dela Magistratura», artículos 178-183; Título VII, «Del controlconstitucional», artículos 184-189), en Centro de Estudios deJusticia de las Américas (CEJA), «República Dominicana», enReporte sobre el estado de la justicia en las Américas 2008-2009,op. cit., pp. 2-8, y Oficina de Desarrollo Humano del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) deRepública Dominicana, Política social: capacidades y derechos.Análisis y propuestas de políticas sociales en RepúblicaDominicana, Santo Domingo, ODH-PNUD, 2010, vol. III, pp. 12-14. En ocasiones, puede haber ciertas inconsistencias cuantitativasentre las dos últimas fuentes, pese a lo cual los datos permitenuna aproximación a la realidad.50. Poder Judicial de República Dominicana, Plan estratégico2009-2013, Santo Domingo, PJ, 2009, pp. 17 y 18.


28

Existen tres entidades de apoyo, de granimportancia, que forman parte de laestructura del Poder Judicial.

En primer lugar, debe mencionarse a laEscuela Nacional de la Judicatura, encargadade la formación de los aspirantes a jueces(artículo 150, párrafo I, Const.). En segundolugar, hay que destacar al novísimo Consejo

del Poder Judicial, por primera vez recogidoen el texto constitucional de 2010, el cualse halla conformado por jueces de distintogrado y cuya tarea esencial es la de ser el«órgano permanente de administración ydisciplina del Poder Judicial» (artículo 156,Const.). Como se aprecia, ambos entestienen reservado un rol relevante enmateria de carrera judicial. En tercer lugar,cabe referirse al «Servicio Nacional de la

Defensa Pública», cuya finalidad es

«garantizar la tutela efectiva del derechofundamental a la defensa en las distintasáreas de su competencia» (artículo 176,Const.).

Es digno de ser resaltado igualmente, deun lado, la también novísima creación delTribunal Constitucional por la Carta de 2010,órgano jurisdiccional separado eindependiente de la judicatura ordinaria,con potestad de control concentrado deconstitucionalidad (entre otras potestades),y, de otro lado, el mantenimiento delConsejo Nacional de la Magistratura, conla función de designar a los jueces de laCorte Suprema, el Tribunal Constitucionaly el Tribunal Supremo Electoral, ademásde encomendársele la evaluación deldesempeño de los jueces de la CorteSuprema.


PoderJudicial

Suprema Cortede Justicia

Pleno SalasReunidas

Presidencia PrimeraSala

SegundaSala

TerceraSala

Jurisdicciones deSegundo Grado

Jurisdicciones dePrimer Grado

Corte de Apelacióncon Plenitud

de Jurisdicción

Juzgado dePrimera Instancia

Con Plenitudde Jurisdicción

Cámara Penaldel Juzgadode PrimeraInstancia

TribunalesColegiadosde PrimeraInstancia

Oficina deAtención

Permanente

Juzgados dela Instrucción

Juez deEjecuciónde la Pena

Cámara Civily Comercial

del Juzgado dePrimeraInstancia

Juzgado deTrabajo de

PrimeraInstancia

Cámara Penalde la Corte

de Apelación

Cámara Civily Comercialde la Corte

de Apelación

Cortede Trabajo

TribunalSuperiorde Tierras

Corte deNiños, Niñas

y Adolescentes

TribunalSuperior

Administrativo

Tribunal deTierras de

JurisdicciónOriginal

Tribunal deNiños, Niñas

y Adolescentes

Tribunal deControl de las

sanciones de laPersona

Adolescente

Juzgadode Paz

Juzgadode Paz

Ordinario

Juzgadode Paz paralos AsuntosOrdinarios

Juzgadode Paz

Especialde Tránsito

Elaborado por:Dirección de Planificación y Proyectos

Actualizado en Marzo 2010

Cuadro N° 8

29

La Corte Suprema de Justicia es «elórgano jurisdiccional superior de todoslos organismos judiciales» (artículo 152,Const.), está integrada por no menos de16 jueces y tiene competencia nacional.Funciona básicamente como corte decasación y puede actuar en Pleno o através de sus tres Salas, cada unacompuesta por 5 magistrados: la PrimeraSala conoce asuntos de naturaleza civily comercial; la Segunda Sala, de materiaspenales; y la Tercera Sala, de causas detierras, laborales, contencioso-tributariasy contencioso-administrativas. ElPresidente de la Corte Suprema cumple,asimismo, importantes funciones dedirección y administración.

La organización judicial de RepúblicaDominicana está dividida territorialmenteen 12 Departamentos Judiciales, de loscuales 11 están en funcionamiento51. Encada uno de ellos existe una Corte deApelación ordinaria, con plenitud dejurisdicción o dividida en Cámaras o SalasCiviles y/o Comerciales y Cámaras o SalasPenales o Especializadas.

Adicionalmente, la ley ha creadojurisdicciones especializadas. Sólo 3Cortes de Apelación tienen plenitud dejurisdicción, mientras las 8 restantes sedividen en Cámaras o Salas Civiles yComerciales y Cámaras o Salas Penales,con excepción del Distrito Nacional,

donde la Cámara Civil y Comercial tiene2 Salas y la Cámara Penal tiene 3 Salas.

Los Departamentos Judiciales estándivididos en 34 Distritos Judiciales, encada uno de los cuales hay un Juzgadode Primera Instancia Ordinario, quepuede tener plenitud de jurisdicción oestar dividido en Cámara Civil y/oComercial y Cámara Penal. Ademásexisten tribunales especializados. Lostribunales de primera instancia son porlo general unipersonales, salvo enmateria criminal, respecto de la cual elCódigo Procesal Penal prevé tribunalescolegiados para conocer infraccionescuya sanción sea mayor de 2 años deprivación de libertad.Finalmente, los Juzgados de Paz, quepueden ser ordinarios o especiales, sonlos más numerosos y se distribuyen portodo el país.

Los siguientes Cuadros N° 9, N° 10 y N°11 muestran la lista y composición delos Departamentos Judiciales y losDistritos Judiciales, y el número deórganos jurisdiccionales del PoderJudicial según instancias y según materiao especialidad, respectivamente.

51. Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA),«República Dominicana», en Reporte sobre el estado de la justiciaen las Américas 2008-2009, op. cit., p. 4; Oficina de DesarrolloHumano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(ODH-PNUD) de República Dominicana, Política social: capacidadesy derechos. Análisis y propuestas..., op. cit., vol. III, p. 69.


30

Fuente: Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD)de República Dominicana, Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas de políticas socialesen República Dominicana, Santo Domingo, ODH-PNUD, 2010, vol. III, p. 69. Elaboración propia.

Cuadro N° 9Departamentos y Distritos Judiciales de República Dominicana (2009)

Distrito Nacional.Santo Domingo y Monte Plata.Santiago y Valverde.La Vega, Espaillat (Moca), Constanza,Sánchez Ramírez y Monseñor Nouel.Duarte, Salcedo, María Trinidad Sánchez y Samaná.San Pedro de Macorís, El Seybo, Hato Mayor, LaRomana y La Altagracia.San Cristóbal, Peravia y Azua.Barahona, Bahoruco, Independencia y Pedernales.San Juan de la Maguana y Elías Piña (con plenitudde jurisdicción).Montecristi, Dajabón y Santiago Rodríguez (conplenitud de jurisdicción).Con plenitud de jurisdicción.

Departamentos Judiciales Distritos Judiciales

Distrito NacionalProvincia de Santo DomingoSantiagoLa Vega

San Francisco de MacorísSan Pedro de Macorís

San CristóbalBarahonaSan Juan de la Maguana

Montecristi

Puerto Plata

Fuente: CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009: República Dominicana, Santiagode Chile, CEJA, 2009, pp. 3-5. Elaboración: propia.

Órganos jurisdiccionales Número

Corte Suprema 1Cortes de Apelación 43Juzgados de Primera Instancia 270Juzgados de Paz 215Total 529

Cuadro N° 10Número de órganos jurisdiccionales en el Poder

Judicial, según instancias (2009)


31

Diversos estudios han hecho notar quela reforma judicial, iniciada en general en

América Latina durante los años ochenta52, llegó

con retraso a República Dominicana, donderecién comenzó a mediados de la décadasiguiente53. Es llamativo, pero a la vezcomprensible, que ni con la transicióndemocrática de 1961, ni con la de 1978,se haya prestado atención a la necesidadde transformar el sistema de justicia enel país. Las limitaciones impuestas porlas coyunturas políticas de entoncesexplican en gran medida la demora. El

hecho de que, como se ha anotado, lasindicadas transiciones dominicanas

consistieran básicamente en el relevo de los

titulares del poder y el establecimiento de

derechos políticos y civiles mínimos, acontracorr iente de un entorno

Tribunales penales 134Tribunales civiles 51Tribunales con plenitud de jurisdicción 13Tribunales laborales 35Tribunales de niñas, niños y adolescentes 33Tribunales de tierras 34Tribunales de ejecución de la pena 11Tribunales de ejecución de sanciones a adolescentes 2Tribunal contencioso tributario y administrativo 1Tribunales de paz 215Total 529

Cuadro N° 11Número de órganos jurisdiccionales en el Poder Judicial,

según materia o especialidad (2009)

Fuente: CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009: República Dominicana, Santiagode Chile, CEJA, 2009, p. 5. Elaboración: propia.

III.2 La Reforma Judicial en la República DominicanaIII.2.1 Siglo XX y sometimiento al Poder Político

52. Pásara, Luis, «Lecciones ¿aprendidas o por aprender?», enPásara, Luis (compilador), En busca de una justicia distinta..., op.cit., p. 528; Hammergen, Linn, «La lucha contra la corrupciónjudicial. una perspectiva comparada de América Latina», enTransparency International, Informe global de la corrupción 2007.Corrupción en sistemas judiciales, Buenos Aires, Editores delPuerto, 2007, p. 175.53. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial en laRepública Dominicana, Santo Domingo, FINJUS, 2000, p. 15;Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, pp. 11 y 20; Banco Mundial, República Dominicana.Revisión estadística del sector justicia (Reporte N° 23203-DR),Washington DC, BM, 31 de diciembre de 2001, p. 11.


Órganos jurisdiccionales Número

32

institucional y una tradición política defuerte autoritarismo, supuso que tambiénlas vigas estructurales de la judicaturaquedaran intocadas. La incipiente ygradual apertura política y económicaque signó dichas transiciones no alcanzó,sino tiempo más tarde, al sistema judicial,cuando, con el transcurrir de los años,se fue haciendo evidente que, sin Estado

de Derecho y sistema de justicia que cautelara

su cumplimiento, no sería posible el despegue

del país hacia el desarrollo y el bienestar54.

Es más, para forjar la transicióndemocrática de 1978, las principalesfuerzas políticas acordaron concederilegítimamente al Partido Reformista delsaliente Joaquín Balaguer el control delSenado y, con él, el control de losnombramientos de los integrantes de laJunta Central Electoral y de todos losjueces del Poder Judicial, incluyendo losde la Corte Suprema de Justicia, segúnse ha expuesto precedentemente. Así,pues, en la misma transición democrática

intentada por los dominicanos a fines de la

década de los setenta, figuró, como un elemento

esencial de viabilidad del proceso, el

mantenimiento de una indebida sujeción política

de la judicatura (y del órgano electoral), loque, por lo tanto, y de modo paradójico,marcaba sus propios límites.

La reforma del sistema de justicia, y enparticular del Poder Judicial, como Poderdel Estado e institución principal de dichosistema, era, sin embargo, un anhelolargamente acariciado por el pueblodominicano. Nadie discute que lasituación en la que se encontraba elaparato jurisdiccional había sidocalamitosa desde décadas atrás. En talsentido, Roberto Obando Prestol afirmaque «durante prácticamente todo el sigloXX la justicia en la República Dominicanaestuvo bajo los designios del poderpolítico» y que, entre los años 1966 y1978, siendo Presidente de la RepúblicaJoaquín Balaguer, «el sistema deadministración de justicia estabacontrolado por el Poder Ejecutivo»,situación que no se modificó con laapertura democrática de 1978, ya que,en los siguientes años, «el sistema deadministración de justicia continuócautivo de parte del Senado, quien teníala facultad de designar los jueces, y delPoder Ejecutivo, quien tenía en su poderla asignación de fondos y partidaspresupuestarias de los tribunales»55.

A su turno, Tirza Rivera-Cira opina que,

antes de la reforma judicial de los

54. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, pp. 3-7; Oficina de Desarrollo Humano del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) deRepública Dominicana, Informe sobre desarrollo humano:República Dominicana 2008, op. cit., pp. 27-28.55. Obando Prestol, Roberto, «Los mecanismos de evaluacióndel desempeño de jueces en la República Dominicana: situaciónactual y propuestas de reforma», en AA.VV., Control y evaluacióndel desempeño gubernamental, Caracas, Centro Latinoamericanode Administración para el Desarrollo, 2001, p. 65. Este autorinclusive se refiere a la mecánica misma del control senatorial,pues refiere que «los senadores, encargados constitucionalmentede seleccionar a los jueces cada cuatro años, se repartían porprovincias tales designaciones», de tal suerte que «en cadaprovincia los jueces respondían al partido político del senadorelegido por la misma». Ibíd.


33

noventa, «una serie de obstáculos de orden

político y una historia dominada por un

presidencialismo extremo determinaron un

Poder Judicial muy débil supeditado a los

lineamientos del Poder Ejecutivo»56, opinión

que resulta corroborada por las mismas

autoridades judiciales en los términos

más drásticos. En efecto, Jorge Subero

Isa, Presidente de la Corte Suprema desde

1997, considera que, con anterioridad a

los cambios impulsados en la justicia

durante la última década del siglo pasado,

«la credibilidad de la ciudadanía en el

Poder Judicial era muy pobre», pues «los

innumerables escándalos de corrupción

y la influencia política trajeron como

consecuencia un resquebrajamiento de

la confianza e independencia»57. Peor aún,

para la máxima autoridad de la

institución, «el Poder Judicial no gozaba

de autonomía de ningún tipo, ni en la

selección de los jueces, ni en la

adquisición de los recursos financieros

necesarios, dependiendo en ambos [sic]

de los demás poderes del Estado», por

lo que la situación de la judicatura «era

de caos, incertidumbre y desasosiego

para todos los sectores de la sociedad»,

habiendo existido una «época de

oscurantismo judicial»58.

En la misma línea de reflexión, Julio

Suárez Dubernay, juez de la Corte

Suprema de Justicia renovada en 1997,

sostiene que, en los primeros años de la

década del noventa, «el cuadro que

presentaba el Poder Judicial no podía

ser peor: mercados tenidos por

tribunales, donde la mercancía en venta

e r a n l o s f a l l o s j u d i c i a l e s ,

amontonamiento de expedientes sin

fallar, porque los actores no poseían

recursos para intervenir en las subastas,

el ciudadano que clamaba justicia

enredado en el fatídico triángulo que

formaban los jueces, los empleados

judiciales y los abogados inescrupulosos,

periódicos escándalos sobre actos de

corrupción que conmovían la conciencia

nacional, y en fin, una ausencia total de

credibilidad sobre las escasas decisiones

que tomaba la justicia dominicana,

acentuada por el criterio generalizado de

que, como expresó un gobernante: "los

salarios de los jueces eran bajos, pero

su moral lo era más"»59.

La sociedad civil tenía un diagnósticosimilar. Así, según Eduardo Jorge Prats,Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares,

56. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 15-16. Véase también Oficina de Desarrollo Humano delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD)de República Dominicana, Política social: capacidades y derechos.Análisis y propuestas..., op. cit., vol. III, p. 5.57. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma (rendición decuentas, cuarto aniversario), Santo Domingo, Poder Judicial, 4de agosto de 2001, p. 11.58. Ibíd., pp. 12, 13 y 19.59. Suárez Dubernay, Julio, Forjando una conciencia judicial,Santo Domingo, Poder Judicial , 2005, pp. 17-18.


34

antes de la reforma -que ellos sitúancorrectamente en agosto de 1997,atendiendo al inicio de la implementaciónde los cambios legales en la realidad-, «lasituación del Poder Judicial no podía sermás deplorable», en tanto «los partidospolíticos controlaban completamente elaparato judicial, a través de dos elementosbásicos: a) todos los jueces eran

designados por el Senado de la República,que repartía las designaciones entre lospartidos políticos que integraban estacámara legislativa, y b) el presupuestoasignado cada año al Poder Judicial loobligaba a depender de la voluntad políticade los que controlaban el Poder Ejecutivoy el Poder Legislativo»60.

III.2.2 La crisis de 1994 y el «Pacto por la Democracia»

La grave crisis política vivida por el paísen el año 1994, cuyo detonador fue, comose ha visto, un nuevo intento de fraudeelectoral para que el gobernante PartidoReformista Social Cristiano (PRSC) semantuviera en el poder, dio ocasión a losdominicanos para intentar una serie decambios orientados a la cada vez más imperiosademocratización del país, entre los que fueronincluidas varias medidas relativas alsistema de justicia, sin duda habida cuentael desastroso estado de cosas en que éstese encontraba. Así, pues, la razón para lainclusión de tales medidas parece haberresidido en una conciencia acentuada, entrelos grupos políticos que negociaron lasolución al conflicto, acerca de la relevanciade fortalecer el Estado de Derecho y elsistema de justicia, como uno de los mediosnecesarios para satisfacer las exigenciasdemocratizadoras de la ciudadanía y tornar

viable la continuidad del sistema políticodominicano, renovándolo.

Como también se ha visto, los acuerdosdieron lugar a la suscripción del así llamado«Pacto por la Democracia», el cual, paramayor garantía y como muestra de sutrascendencia, tuvo plasmaciónconstitucional. Interesa resaltar aquí que,tras largos años de postergación y dada la situacióninsostenible en que se hallaba el sistema de justicia,los líderes políticos decidieron emprender unareforma del sector. La precipitación a la queobligaban las circunstancias políticas,empero, conspiró contra la elaboración deuna propuesta más completa y profunda61,recibiendo atención únicamente los aspectosmás flagrantes o urgentes. El Cuadro N° 12sintetiza las principales medidas de cambioen el sistema de justicia recogidas en el«Pacto por la Democracia» y en laConstitución Política enmendadaen 1994.60. Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares, Informe

sobre independencia judicial en la República Dominicana, WashingtonDC, DPLF, julio de 200O, p. 1 (disponible en www.dplf.org).

61. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana, Informe nacionalde desarrollo humano: República Dominicana 2005, op. cit., p. 218.


35

Artículo 63 Reconoce al Poder Judicial autonomía administrativay presupuestaria.

Artículo 63, párrafo I Crea la carrera judicial, la cual será reglamentada por la ley.

Artículo 63, párrafo III Establece la inamovilidad de los jueces, salvo sancióndisciplinaria (artículo 67.5).

Artículo 64, párrafos I y II Crea el Consejo Nacional de la Magistratura, encargado de designar a los jueces de la Corte Suprema y a su Presidente.

Artículo 67.1 Crea un recurso de inconstitucionalidad de la ley (control concentrado de constitucionalidad), que debe resolver la Corte Suprema a instancias del Ejecutivo, de uno de los Presidentes de las Cámarasdel Congreso o de parte interesada.

Artículo 67.4 Concede a la Corte Suprema la potestad de elegir alos jueces del Poder Judicial, conforme a la Ley deCarrera Judicial.

Artículo 67.7 Otorga a la Corte Suprema la potestad de crear loscargos administrativos necesarios para el cumplimiento de las funciones del Poder Judicial.

Artículo 67.8 Otorga a la Corte Suprema la potestad de nombrara todos los funcionarios y empleados del Poder Judicial.

Artículo 67.9 Concede a la Corte Suprema la facultad de fijar lossueldos y demás remuneraciones de los jueces y del personal administrativo del Poder Judicial.

Fuentes: Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial en la República Dominicana, Santo Domingo, FINJUS, 2000,pp. 25-26; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de RepúblicaDominicana, Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas de políticas sociales en República Dominicana,Santo Domingo, ODH-PNUD, 2010, vol. III, p. 20; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana, Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana 2005.Hacia una inserción mundial incluyente y renovada, Santo Domingo, ODH-PNUD, 2005, p. 217; Constitución de RepúblicaDominicana de 1994. Elaboración propia.

Cuadro N° 12«Pacto por la Democracia»: principales cambios en el sistema

de justicia recogidos en la Constitución de 1994


Artículo Disposición

36

El grueso de las medidas apuntaba, comos e p u e d e o b s e r v a r, h a c i a e lfortalecimiento de la independencia delPoder Judicial, en particular por lo quese refiere a su dimensión externa, estoes, la estipulada frente a los poderespolíticos o los poderes fácticos62. Por ello,la creación de un nuevo sistema denombramiento de los jueces, laintroducción del Consejo Nacional de laMagistratura, la proclamación de lainamovilidad y de la autonomíaadministrativa y presupuestaria, elreconocimiento de la carrera judicial y elotorgamiento a la Corte Suprema denuevas potestades de nominación yadministración.

Pese al carácter parcial de la reformaacordada63 y al sello coyuntural de sugestación, el paquete de medidasconllevaba algunos cambios de primeraimportancia en la judicatura dominicana,por lo que la población vio avivadas susesperanzas de una pronta transformacióndel Poder Judicial. No obstante, la fuertedependencia del sistema de justicia respectodel sistema político general determinó, una vezmás, el aplazamiento del programa. En efecto,sería recién en 1997, al año siguiente dela asunción del poder por el PresidenteLeonel Fernández, del Partido de laLiberación Dominicana (PLD), y tres añosdespués de la suscripción del «Pacto porla Democracia», que la reforma judicialalcanzaría, todavía de manera incipiente,la dimensión de los hechos64.Conviene resaltar, empero, a los fines delpresente informe, la incidencia de la políticacomo factor decisivo, tanto para acelerar elproceso como, por el contrario, parademorarlo o erigirle obstáculos oimpedimentos. Así, el reclamo ciudadanollevó a los principales partidos ydirigentes políticos a ofrecer en susprogramas de gobierno, durante lacampaña electoral de 1996, la realizaciónde la reforma judicial, en caso de serelectos65. Más allá de la buena voluntadmostrada por el Presidente Fernándezpara impulsar la transformación de lajudicatura66, todo parece indicar que lacarencia de mayoría en las CámarasLegislativas67 y la inferioridad numéricadel Gobierno en el mismo Consejo

62. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 25; Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit.,p. 17; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, p. 20; Oficina de Desarrollo Humano del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) deRepública Dominicana, Informe sobre desarrollo humano:República Dominicana 2008, op. cit., p. 126; Oficina de DesarrolloHumano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(ODH-PNUD) de República Dominicana, Informe nacional dedesarrollo humano: República Dominicana 2005, op. cit., p. 224.63. Obando Prestol, Roberto, «Los mecanismos de evaluacióndel desempeño de jueces en la República Dominicana...», op.cit., p. 66.64. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 26; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y FélixOlivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 2.65. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 16; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de RepúblicaDominicana, Política social: capacidades y derechos. Análisis ypropuestas..., op. cit., vol. III, p. 11.66. Banco Mundial, República Dominicana. Revisión estadísticadel sector justicia, op. cit., pp. 12 y 13.67. En el período 1994-1998, la composición de la Cámara deDiputados fue de 13 representantes del PLD, 50 del PRSC y 57del PRD, mientras la composición de la Cámara de Senadoresfue de 1 representante del PLD, 14 del PRSC y 15 del PRD; en elperíodo 1998-2002, las cosas empeoraron para el PresidenteFernández en las sumas globales, pues la Cámara Baja se integrócon 49 diputados del PLD, 17 del PRSC y 83 del PRD, mientrasla Cámara Alta se integró con 4 senadores del PLD, 2 del PRSCy 24 del PRD, es decir, el opositor PRD obtuvo una clara mayoríafrente a la alianza vigente entre el PLD y el PRSC. Véase Benito,Ana Belén, República Dominicana. Elecciones congresuales (1978-2010): evolución de los principales indicadores, España,Universidad de Salamanca, 2010, pp. 10 y 11.


Nac iona l de la Magis t ra tura 6 8

contribuyeron a desencadenar laimplementación de la reforma, en esteprimer tramo que arranca en 1997.

Más adelante, en el presente informe,serán abordadas con detenimiento lasprincipales medidas específ icasadoptadas en el ámbito de laindependencia y la transparencia delPoder Judicial. Ahora es pertinente sóloponer de relieve ciertas característicasgenerales del proceso. Ante todo, debemencionarse cuáles fueron las másimportantes acciones llevadas a cabo.Destaca, en primer lugar, la convocatoriadel Consejo Nacional de la Magistraturay la designación de una nueva CorteSuprema de Justicia, ahora de 16miembros, mediante un proceso queganó en transparencia, pero del que noestuvieron ausentes los intentos deinterferencia política, sólo mitigados ymantenidos a raya mediante una activavigilancia ciudadana69.

Asimismo, resalta el nombramiento, por laflamante Corte Suprema, de los restantesjueces del Poder Judicial, en un procesotampoco exento de controversia y de tentativas delos poderes políticos por mantener ámbitos decontrol sobre la judicatura, pero que, entérminos generales, y más allá dedeterminados aspectos criticables, contócon la aprobación de la ciudadanía y de losdistintos sectores políticos e institucionales70.

De otro lado, los reformadores sepropusieron renovar algunos de losprincipales cuerpos normativos del país. Paraello, mediante Decreto 104-97, del 27 defebrero de 1997, fueron instaladas cincoComisiones encargadas de la revisión yactualización de los siguientes códigos:Código Civil, Código Penal, Código deComercio, Código de Procedimiento Civily Código de Procedimiento Criminal71.Las comisiones contaban con un plazoinicial de 20 meses para la entrega de losproyectos, el cual debió ser prorrogadodebido a las dificultades que hubieronde enfrentar los expertos para laconclusión oportuna de los trabajos, desuerte que, en octubre de 1999, sólo laComisión redactora del nuevo proyectode Código Penal había culminado sulabor, siendo la Comisión más retrasadala que debía producir el nuevo CódigoCivil72.

Otras leyes importantes fueron aprobadasy puestas en vigor durante los dos primeros

68. El Presidente Leonel Fernández era el único miembro de supartido en el Consejo. Véase Jorge Prats, Eduardo, FranciscoÁlvarez Valdez y Félix Olivares, Informe sobre independenciajudicial en la República Dominicana, op. cit., p. 2.69. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 30 y 32-37; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdezy Félix Olivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 2.70. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 57-58; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez yFélix Olivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 5; Oficina de Desarrollo Humano delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD)de República Dominicana, Informe sobre desarrollo humano:República Dominicana 2008, op. cit., p. 124.71. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 115; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de RepúblicaDominicana, Informe sobre desarrollo humano: RepúblicaDominicana 2008, op. cit., p. 124.72. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 116 y 117.


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años de la implementación de la reformajudicial. Así, la Ley 156-97, modificatoriade la Ley 25-91, «Ley Orgánica de laSuprema Corte de Justicia», fuepromulgada el 10 de julio de 199773. Pocodespués, el 2 de agosto de aquel año, sepromulgó la Ley 169-97, «Ley Orgánica delConsejo Nacional de la Magistratura», quepermitió a este organismo operar y, portanto, elegir la nueva nómina demagistrados de la Corte Suprema deJusticia, verdadero divisorio de aguas delproceso de reforma judicial dominicano74.Un año más tarde, el 11 de agosto de 1998,el Presidente Leonel Fernández promulgóla Ley 327-98, «Ley de Carrera Judicial»,destinada a garantizar los criterios de méritoy capacidad profesional para el ingreso,permanencia y ascenso en la institución.Desde el 6 de febrero de 1996 existía la

Ley 46-97, que proclamaba la autonomíapresupuestaria y administrativa del PoderJudicial, pese a su alcance limitado75. Secompletaba así, de manera auspiciosa, unprimer grupo de leyes encaminadas aimpulsar el ansiado cambio de la judicatura.

Precisamente en materia presupuestaria,debe mencionarse que la reformatambién produjo un saludable incrementoen los montos otorgados anualmente alPoder Judicial en el Presupuesto delEstado76. Ello se vio reflejado, igualmente,en aumentos sustantivos en lasremuneraciones de los jueces, así comoen una serie de trabajos de mejoramientode la infraestructura y del equipamientodel aparato judicial (mobiliario, soporteinformático, etcétera)77.

Además de expresarse en varias de lasacciones hasta aquí reseñadas, lavoluntad política del Gobierno electo en1996, para impulsar la prometida reformajudicial, se manifestó asimismo en elnombramiento de un alto funcionariocon el cometido principal de coadyuvaral desarrollo de un proceso definido comopolítica de Estado, facilitando lascoordinaciones entre las diferentesinstituciones del sistema de justicia: elComisionado de Apoyo para la Reformay Modernización de la Justicia (CARMJ)78.En la esfera institucional, por último, severificaron igualmente distintos avances

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73. La Ley 156-97 dispuso que el máximo órgano de la jurisdicciónordinaria estaría compuesto por 16 jueces, y no sólo por 11,como hasta entonces; reguló la división de la Corte en tresCámaras, cada una de 5 miembros; y dispuso que el Pleno de laCorte Suprema conocería el recurso de inconstitucionalidad delas leyes previsto en el artículo 67.1 de la Constitución enmendadaen 1994. Según refiere, Rivera-Cira, la Ley 156-97 entró en vigenciamientras el Consejo Nacional de la Judicatura sesionaba convistas al nombramiento de una nueva Corte Suprema. VéaseRivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op. cit.,pp. 34-35.74. Véase Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y FélixOlivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 1.75. La Ley 46-97 básicamente estableció la asignación al PoderJudicial de partidas mensuales en fecha fija y la autorización parael manejo autónomo de su presupuesto (artículos 1 y 5).76. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, pp. 17-19.77. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 61-63; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez yFélix Olivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., pp. 6-7. Véase también Subero Isa, Jorge,Los frutos de una reforma, op. cit., pp. 144-145 y 148; SupremaCorte de Justicia de la República Dominicana, Huellas de lareforma judicial: período 1997-2001, Santo Domingo, SCJ, 2001,pp. 1-76.78. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 22 y 111-118; Banco Mundial, República Dominicana.Revisión estadística del sector justicia, op. cit., p. 13 (nota 7).


e innovaciones, entre los que destacanla creación de la Escuela Nacional de laJudicatura en 1998 (prevista en la antesmencionada Ley de carrera judicial)79 y eldesarrollo de programas de capacitación,lo mismo que la apertura, entre 1997 y1999, de oficinas administrativas confunciones técnicas en materia de carrerajudicial, evaluación del desempeño,planificación y control financiero, entreotros aspectos80.

No es posible desdeñar estos logros. Esclaro que las acciones descritas (a lasque se agregan otras) constituyeron unnotable esfuerzo de transformación de la

judicatura y que, efectivamente,supusieron una mejora cualitativarespecto de la deplorable situaciónanterior, muy deficitaria, la cual se habíamantenido en la República Dominicanapor décadas, a pesar de la sucesión deregímenes políticos y de las relativamenterecientes transiciones democráticas de1961 y 1978. Es igualmente claro quetales acciones sentaron las bases de unsistema de justicia moderno y funcional,generando un cambio histórico en el país,por lo que no parece ya imaginable unavuelta a la caótica precariedad del pasado.

Se entiende, por ello, que la reformajudicial de los noventa, aun con sucarácter parcial y hasta cierto puntoprecipitado, concitara de inmediato la

expectativa e ilusión de ciudadanos yobservadores, quienes se mostrabanfavorables a su existencia y continuidad81.Con el transcurrir de los años, sin embargo, el

vigor inicial fue decayendo. Las dilacionesen completar los cambios legales,aprobando las leyes pendientes yreglamentando las que ya habían sidopuestas en vigencia, tanto como, sobretodo, las dificultades para implementarlos cambios en la práctica cotidiana delas instituciones, provocaron, al cabo deunos años, la aparición de sentimientosde descontento y frustración, con laconsiguiente formulación de críticas ynuevas propuestas 8 2 . Pese a lossignificativos avances obtenidos -elogiados, sin falta, por todas laspersonas entrevistadas para estainvestigación-, el gran reto aún distabade ser alcanzado: la conversión de lajusticia dominicana en un servicioconfiable y de calidad, que el Estadobrinda a todos los ciudadanos, porrazones de interés público, para la

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79. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, p. 22.80. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., pp. 115-143. Véase también Suprema Corte de Justicia de la RepúblicaDominicana, 1997-2007: resultados de 10 años de gestión judicial,Santo Domingo, SCJ, 2007, pp. 43-47.81. Obando Prestol, Roberto, «Los mecanismos de evaluacióndel desempeño de jueces en la República Dominicana...», op.cit., p. 66; Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., pp. 16, 19 y 228-229; Jorge Prats, Eduardo, FranciscoÁlvarez Valdez y Félix Olivares, Informe sobre independenciajudicial en la República Dominicana, op. cit., pp. 1, 2, 4 y 10.82. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 195-223 y 229; Oficina de Desarrollo Humano del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) deRepública Dominicana, Política social: capacidades y derechos.Análisis y propuestas..., op. cit., vol. III, pp. 31-32.


resolución justa y segura de los litigios,con pleno respeto de los principiosconstitucionales y democráticos.

Las señales de fatiga que mostraba elproceso hacia los años 1999 y 2000llevaron al Presidente de la CorteSuprema de Justicia, uno de los líderesdel movimiento reformista al interior delPoder Judicial, a plantear, ya en el año2001, la necesidad de transitar hacia una

«segunda ola de reformas», que dieraprioridad a cuestiones tales como laelaboración de políticas de acceso a lajusticia y eficiencia de los servicios83. Talplanteamiento, que ha sido luegoasumido como propio por la mismainstitución en su Plan estratégico 2009-201384, comporta una aceptación de quela primera etapa del cambio haculminado, siendo ahora indispensableun nuevo enfoque que permita abordaraspectos de la compleja problemáticajudicial insuficientemente atendidos oaún intocados.

Y es que, como ha sido observado por

los mismos analistas locales, una miradapanorámica revela que la reforma judicial

dominicana concentró sus primeros esfuerzos

en tres áreas estimadas primordiales: la

sustitución de los jueces, la elaboración de

nueva legislación y las mejoras de

infraestructura y equipamiento85. No sepretende decir, por cierto, que estasmedidas carezcan de importancia o queno fueran necesarias; únicamente seintenta subrayar que ellas solas no bastan,

en particular, luego de un tiempo de iniciado el

proceso.

En tal sentido, Luis Pásara ha hecho notarque la reforma judicial no puede consistirexclusiva ni principalmente en el relevode jueces considerados ineptos ocorruptos, ni en el cambio legislativo, nien la construcción de modernos edificiosy la introducción de tecnología, todoo r i e n t a d o p o r u n e n f o q u epredominantemente tecnocrático o degestión86. Ella es, más bien, esencialmentede orden político y cultural87, debiendoabordar, de modo indispensable, lascausas que determinan el malfuncionamiento de la judicatura, no solosus manifestaciones.

Por consiguiente, según propone LinnHammergren, deben quedar atrás tantoel «enfoque mecanicista» de la reformajudicial -dirigido hacia la solución deproblemas aislados-, como también el

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83. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., pp. 17-18.84. Poder Judicial de República Dominicana, Plan estratégico2009-2013, op. cit., p. 15. Véase también Centro de Estudios deJusticia de las Américas (CEJA), «República Dominicana», enReporte sobre el estado de la justicia en las Américas 2008-2009,op. cit., pp. 10 y 41.85. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe sobre desarrollo humano: República Dominicana 2008,op. cit., p. 124.86. Pásara, Luis, «Lecciones ¿aprendidas o por aprender?», enPásara, Luis (compilador), En busca de una justicia distinta..., op.cit., pp. 518, 519, 520 y 529-531.87. Ibíd., pp. 520 y 519.


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enfoque «s istémico o técnico-institucional» -que, al intentar la«transformación simultánea» de«conjuntos completos de prácticasinterdependientes», deja de percibir laespecificidad de los elementos ydespilfarra recursos-, para dar lugar, así,a un «enfoque de tercera generación»,más selectivo en la definición de losobjetivos y del modo de lograrlos, lomismo que en el establecimiento de lasprioridades y de la secuencia de cambiosnecesarios para enfrentar lo ahoraesencial, a saber, los sistemas deincentivos externos e internos al maldesempeño judicial88.

Vista la conveniencia de delimitar elámbito de la «segunda ola» de la reformajudicial en República Dominicana, resultapertinente, entonces, tomar en cuenta elbalance que realiza el propio PoderJudicial en su Plan estratégico 2009-2013.El siguiente Cuadro N° 13 resume ladefinición de logros, el diagnóstico desituación y los principales desafíos,identificados por la judicatura dominicanacomo fruto del último planeamientoestratégico llevado a cabo por lainstitución.

Cuadro N° 13Situación actual y retos futuros del Poder Judicial

Principales logros

Establecimiento del sistema de carrera judicial.

Establecimiento del sistema nacional de defensa pública.

Ampliación de la cobertura judicial.

Establecimiento de la Escuela Nacional de la Judicatura.

Fortalecimiento institucional, a través de la creación de estructuras administrativasy técnicas.

Implantación de un nuevo modelo de gestión del despacho judicial, en materia penaly contenciosa tributaria y administrativa.

Mejora general de la infraestructura física y equipamiento.

88. Hammergren, Linn, «Quince años de reforma judicial enAmérica Latina: dónde estamos y por qué no hemos progresadomás», en Fuentes, Alfredo (editor), Reforma Judicial en AméricaLatina. Una tarea inconclusa, Washington DC, OEA, s.f., pp. 8 y14 (disponible en www.oas.org).


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Principales debilidades

Limitaciones aún existentes en la cobertura de los servicios de la administración dejusticia.

Dificultades para un mayor acceso de los ciudadanos y atención a los usuarios.Incertidumbre sobre la consolidación de los sistemas de carrera judicial y SistemaNacional de la Defensa Pública.

Limitaciones en los servicios prestados por las áreas administrativas del PoderJudicial.

Falta de integridad de algunos servidores judiciales.

Falta de actualización de algunos marcos normativos, de organización yprocedimentales del Poder Judicial.

Principales oportunidades

Establecimiento de un nuevo marco normativo y reglamentario a partir de lasiniciativas de reforma constitucional.

Reconocimiento nacional e internacional al proceso de modernización del PoderJudicial.

Consenso social existente sobre la forma y contenido de las reformas judiciales.

Disponibilidad de la cooperación internacional para seguir apoyando el proceso demodernización del Poder Judicial.

Principales amenazas

Restricciones presupuestarias.

Desconocimiento de la sociedad de buena parte de las reformas puestas en marcha.Percepción negativa de la ciudadanía sobre los niveles de corrupción en el sistemade justicia.

Proyectos en marcha de modificación de leyes fundamentales en el país.

Debilitamiento de las relaciones con aliados tradicionales de la sociedad civil en losprocesos de reforma del Poder Judicial.

Fuente: Poder Judicial de República Dominicana, Plan estratégico 2009-2013, Santo Domingo, PJ, 2009, pp. 11-13. Elaboración propia.


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A la luz de lo expuesto, una reflexiónquizá puede ser esbozada. Si, según dice

Luis Pásara, los tres problemas centrales de la

reforma del sistema de justicia en América

Latina son los de independencia, acceso y

eficiencia89, es claro que en la República

Dominicana se requiere la adopción de nuevas

políticas públicas judiciales en cada uno de

esos ámbitos. Quizá donde más se haavanzado es en el terreno de laindependencia judicial, pero, como severá luego, también aquí es mucho loque aún falta hacer. Por lo demás, juntoal mejoramiento de la independencia, elacceso de la población, especialmentede los más vulnerables o desaventajados,y la elevación sustantiva de la eficiencia

y calidad del servicio público de justicia-o, más precisamente, como parte de talesfuerzo-, parece perentorio abordar laproblemática que representan las viejasestructuras de organización y de gobiernoy administración de la judicatura, lomismo que las inercias y resistencias alcambio procedentes de la cultura legaly judicial vigente y las dificultades de allíderivadas para llevar a la prácticainstitucional los cambios normativos demayor impacto. Es en estas esferasdonde, es plausible suponer, se decidiráel éxito y la viabilidad de una segundageneración de reformas en el aparatojurisdiccional dominicano.

Como quiera que fuere, y según reconoceel propio Plan estratégico 2009-2013 delPoder Judicial, la elaboración de unanueva Constitución, la cual introduceinstituciones y regulaciones novedosasen materia de sistema de justicia, ofreceuna oportunidad privilegiada para laprofundización y consolidación delproceso de modernización judicialiniciado tres lustros antes en el país. Elsiguiente Cuadro N° 14 sintetiza loscambios más importantes en la justiciadominicana diseñados por la CartaFundamental de 2010.

III.2.3 La Constitución de 2010 y los cambios al sistema de justicia

89. Pásara, Luis, «Lecciones ¿aprendidas o por aprender?», enPásara, Luis (compilador), En busca de una justicia distinta..., op.cit., p. 519.



Artículos 80.1 y 83.1 Otorga al Senado la atribución exclusiva de conocer de laacusación formulada por la Cámara de Diputados contra los jueces de la Corte Suprema, por la comisión de faltasgraves en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 149, párrafo I Reconoce al Poder Judicial autonomía funcional, administrativa y presupuestaria.

Artículo 150 Mantiene la carrera judicial, proclamando los principios de mérito, capacidad y profesionalidad.

Artículo 150, párrafo I Consagra la Escuela Nacional de la Judicatura, cuya funciónes la formación inicial de los aspirantes a jueces.

Artículo 150, párrafo II Establece que la designación de jueces se hará medianteconcurso público de méritos y aprobación del programa de formación de la Escuela Nacional de la Judicatura, salvolos miembros de la Corte Suprema de libre elección.

Artículo 151 Estipula que los jueces son independientes, imparciales, inamovibles y responsables, y que están sometidos a la Constitución y a la ley. Asimismo, recoge la prohibición de remoción, suspensión, separación, traslado o jubilaciónilegal.

Artículo 151.1 Encomienda a la ley establecer el régimen de responsabilidad y rendición de cuentas de jueces y funcionarios del Poder Judicial.

Artículo 151.1 Prohíbe a los jueces el optar por un cargo electivo públicoy participar en actividad político partidista.

Artículo 151.2 Fija la edad de retiro obligatorio para los jueces de la CorteSuprema en 75 años.

Artículo 152 Define a la Corte Suprema como el órgano jurisdiccional superior de todos los organismos judiciales.

Artículo 152 Establece que la Suprema Corte de Justicia se compone de al menos 16 jueces.

Cuadro N° 14Principales cambios en el sistema de justicia recogidos

en la Constitución de 2010


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Artículo 153.4 Recoge la posibilidad de nombrar a profesores de Derecho,además de abogados y miembros del Ministerio Público,como jueces de la Corte Suprema.

Artículo 155 Crea el Consejo del Poder Judicial, integrado por jueces de distinto grado, elegidos por sus pares. Lo define comoórgano permanente de administración y disciplina del Poder Judicial. Entre sus funciones está el presentar al Pleno de la Corte Suprema los candidatos para nombramiento, determinación de jerarquía y ascenso delos jueces.

Artículo 158.4 Establece que es requisito para ser juez de una Corte de Apelación el pertenecer a la carrera judicial y haberse desempeñado como Juez de Primera Instancia durante eltiempo que determine la ley.

Artículo 161.4 Establece que es requisito para ser Juez de Primera Instanciael pertenecer a la carrera judicial y haberse desempeñadocomo Juez de Paz durante el tiempo que determine la ley.

Artículo 178 Añade como miembro del Consejo Nacional de la Magistratura al Procurador General de la República.

Artículo 179 Otorga al Consejo Nacional de la Magistratura la funciónde designar a los jueces de la Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Tribunal Superior Electoral (y sus suplentes,en el último caso), así como la de evaluar el desempeño de los jueces de la Corte Suprema.

Artículo 180 Establece que la composición de la Corte Suprema será: tres cuartas partes provenientes de la carrera judicial y una cuarta parte de profesionales del Derecho, académicosy miembros del Ministerio Público.

Artículo 181 Estipula que el Consejo Nacional de la Magistratura evaluaráel desempeño de los jueces de la Corte Suprema cada sieteaños y que la separación del cargo deberá sustentarse enlos motivos que la ley determine.


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Como se aprecia, se trata de un conjunto

de regulaciones de primera importancia. A losefectos del presente informe, convieneponer de relieve la estipulación dediversas disposiciones encaminadas adefinir mejor y permitir efectivizar laresponsabilidad y la rendición de cuentas de

los jueces, algo que, ya se sabe, debe servisto como la indispensable contrapartidade la independencia judicial90.

Igualmente, deben ser mencionadas lascláusulas constitucionales que aportanprecisiones y regulaciones más detalladasacerca de la carrera judicial, incluyendoreglas ponderadas sobre la composiciónde la Corte Suprema, para la cual sereserva una considerable cuota amagistrados de oficio, sin excluir, empero,aunque en un porcentaje menor, aquienes provengan de fuera del aparato

jur isd icc ional , ev i tando as í e lenclaustramiento de la judicatura. Parece,pues, alentar aquí el propósito decoadyuvar a una mejor aplicación ydesarrollo de los principios que dansustento a la carrera judicial, abarcandoa toda la administración de justicia, loque comprende a su tribunal de cúpula.De otro lado, la Carta Fundamentaltambién parece buscar una loable y más

clara separación de la actividad jurisdiccional

y la esfera de la política, al explicitardeterminadas prohibiciones que pesansobre los jueces para el desempeño decargos electivos y la militancia partidaria.

En fin, en materia de gobierno yadministración del Poder Judicial, peroen conexión as imismo con lat r a s c e n d e n t e c u e s t i ó n d e l aindependencia interna de los jueces, laConstitución de 2010 trae innovacionesde gran proyección. En efecto, ante todo,la Carta contribuye a la reducción de los poderes


Artículo 184 Crea el Tribunal Constitucional, con la función de garantizarla supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales.

Artículo 188 Otorga a los tribunales de la República la función de resolverla excepción de constitucionalidad en los asuntos sometidosa su conocimiento.

Fuente: Constitución de República Dominicana de 2010. Elaboración propia.

90. Montero Aroca, Juan, Independencia y responsabilidad deljuez, Madrid, Civitas, 1990, p. 91. Véase también Hammergen,Linn, «La lucha contra la corrupción judicial...», op. cit., p. 179.


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de la Corte Suprema, al consagrar unadefinición («órgano jurisdiccional superiorde todos los organismos judiciales») quepermite una posterior diferenciación entrefunciones jurisdiccionales y funciones degobierno y administración. En idénticosentido, pero esta vez de modo directo,apunta la creación del flamante Consejodel Poder Judicial, con una integración pluraly representación de los diversos niveles de lajudicatura, el cual es establecido como el«órgano permanente de administración ydisciplina del Poder Judicial», con funcionesde intermediación para el nombramiento,la determinación de jerarquía y el ascensode los jueces. En adición a ello, la NormaFundamental crea el Tribunal Constitucional,al que se encomienda el control concentradode constitucio-nalidad, de suerte que estadelicada potestad, de tanta gravitaciónpara las relaciones y el balance de los

poderes públicos (y aun privados), dejaráde estar en el ámbito de la jurisdicciónordinaria y en particular de la CorteSuprema.

Pero la Constitución de 2010, junto consus cláusulas permanentes, ya reseñadas,contiene varias estipulaciones transitoriasque están llamadas igualmente a jugarun papel significativo en la actualcoyuntura política del país, en la que sehace imperativa la más prontaadecuación al nuevo modelo de sistemade justicia diseñado en la NormaFundamental. El siguiente Cuadro N° 15sintet iza el contenido de talesdisposiciones transitorias.


Cuadro N° 15Principales Disposiciones Transitorias de la Constitución de 2010

relativas al sistema de justicia

Establece que la Corte Suprema determinará las medidasadministrativas necesarias para la adecuación del Tribunal ContenciosoAdministrativo y Tributario como Tribunal Superior Administrativo,hasta que sea integrado el Consejo del Poder Judicial.

Artículo

Primera DisposiciónTransitoria

Disposición

Establece que el Consejo del Poder Judicial debe ser creado dentrode los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la Constitución.

Segunda DisposiciónTransitoria

Dispone que el Tribunal Constitucional debe integrarse dentro delos 12 meses siguientes a la entrada en vigencia de la Constitución.

Tercera DisposiciónTransitoria

Estipula que la Corte Suprema mantendrá las funciones atribuidasal Tribunal Constitucional y al Consejo del Poder Judicial hasta laintegración de estos órganos.

Cuarta DisposiciónTransitoria

Dispone que los actuales jueces de la Corte Suprema que no quedenen retiro por haber cumplido 75 años de edad serán sometidos auna evaluación de desempeño por elConsejo Nacional de laMagistratura, que determinará sobre su confirmación.

Sexta DisposiciónTransitoria

Fuente: Constitución de República Dominicana de 2010. Elaboración propia.

48

Por desgracia, pese al propósito dellegislador constituyente, las adaptacionesinstitucionales por él previstasexperimentan ya un retraso, habiendosurgido diversas dificultades para suinmediata implementación. Así, porejemplo, la Ley que crea y regula elfuncionamiento del Consejo del PoderJudicial ha sido objeto de observación porel Poder Ejecutivo91, por lo que ha sidodevuelta al Congreso, que enfrenta ahorael reto de reunir la mayoría calificada de

dos tercios de miembros presentes de cadaCámara, prevista en la misma Constituciónpara superar el veto presidencial (artículo102). Desde luego, el fantasma de las dilaciones

en el cumplimiento de los pactos políticos y los

mandatos constitucionales, que forma parte de la

tradición imperante en el sistema político

dominicano, reaparece en este contexto y se

cierne como una amenaza sobre la anhelada y

urgente segunda etapa de reformas en el Poder

Judicial.

Conviene ahora revisar algunosindicadores básicos. Los datos parecenconfirmar la estrecha relación existente entre

la situación del sistema de justicia, y más

precisamente la del Poder Judicial, y la

situación del sistema político dominicano engeneral, incluyendo determinadoselementos de la cultura política y cívicacuya gravitación parece fuera dediscusión, tales como la confianza en lasinstituciones, la percepción de corrupcióny el indicador de Estado de Derecho,además, por cierto, de los propiosindicadores de confianza en la justicia.

Otras informaciones cuantitativasfavorecen una idea más clara acerca dela eficiencia del aparato jurisdiccional.La comparación con el estado de cosasen los países de América Central, o laconsideración de líneas de evolución enel tiempo, allí donde ha sido posibleencontrar tal información en las fuentesconsultadas, contribuyen a delinear laimagen de la judicatura dominicana.

Ante todo, resulta pertinente observar elíndice de percepción de confianza en lasinstituciones políticas de RepúblicaDominicana en el año 2006, que aparecerecogido en el siguiente Cuadro N° 16.

III.3 Algunos indicadores básicos sobre el Poder Judicial


91 La ley, cuya tramitación se inició en el Senado el 20 de juliode 2010, fue aprobada en segunda lectura por la Cámara deDiputados seis días después y enviada al Ejecutivo, aquel mismodía, para su promulgación y publicación. No obstante, el Ejecutivola devolvió a la Cámara Baja con observaciones el 4 de agostode 2010, según carta que la Secretaria General de la Cámara deDiputados de la República Dominicana remite al Presidente ydemás miembros de la Comisión Permanente de Justicia de lareferida Cámara, el 31 de agosto de 2010.

49

Presidente de la República 5.4Fuerzas Armadas 4.9Gobierno Nacional 4.9Municipalidad 4.6Fiscalía General 4.4Congreso 4.2Corte Suprema 4.1Sistema de justicia 3.8Junta Central Electoral 3.8Policía 3.2

Cuadro N° 16Confianza en las instituciones políticas en República Dominicana (2006)

* Escala de 1 a 7, en la que los valores más altos significan más confianza en la institución.

Fuente: LAPOP, Cultura política de la democracia en República Dominicana: 2006, Nashville, Tennessee, Vanderbilt University,2006, p. 64. Elaboración propia.

El Cuadro N° 16 muestra que, porcomparación con las restantesinstituciones políticas del país, la CorteSuprema y el sistema de justicia gozande menores niveles de confianza (4.1 y3.8, respectivamente), mientras lasmayores adhesiones las reciben elPresidente de la República (5.4), lasFuerzas Armadas (4.9) y el GobiernoNacional (4.9). Así, pues, los datosapuntan a una precariedad de las instituciones

judiciales y electorales (lo mismo que de laPolicía, dicho sea de paso), que se venpostergadas en el imaginario público porla figura presidencial y el gobierno,acompañadas por la milicia. Ecos de lasituación de la judicatura previa a lasreformas de los noventa parecen resonar

en este cuadro. Desde luego, el fuertepresidencialismo del sistema políticodominicano, del que se ha hablado enlos acápites anteriores de este informe,puede explicar, siquiera en parte, elresultado.

El siguiente Cuadro N° 17 registra lospoderes formales de los Presidentes deAmérica Central y República Dominicana,por contraste con el promedio de AméricaLatina y con el índice de Estados Unidosde América, país paradigmático delmodelo presidencialista, permitiendoapreciar que el índice de poderespresidenciales formales de RepúblicaDominicana es «medio alto».


Instituciones Índice de percepción de confianzaen las instituciones políticas*

50

La debilidad de las instituciones dominicanas,en particular de aquellas encargadas deejercer control sobre los poderespolíticos, y, por ende, la fragilidad del mismoEstado constitucional y democrático deDerecho, puede colegirse también alobservar las percepciones sobre lasituación del fenómeno de la corrupciónen el país. En efecto, una nación en laque la privatización de los poderespúblicos y el pago de sobornos están

generalizados, es una nación en la que,con toda probabilidad, la judicaturatambién se verá afectada por este mal92.

Los jueces hallarán enormes dificultades paracumplir su misión como contralores del poder,si el entorno institucional del país muestraniveles altos de corrupción93. Peor aún, ental situación, las prácticas corruptas enel propio aparato jurisdiccionalencuentran incentivos. Los siguientesCuadros N° 18 y N° 19 muestran el índicede percepción de la corrupción enRepública Dominicana y los países deAmérica Central, incluyendo la evoluciónentre los años 2006 y 2008.


Costa Rica 0,50 Medio alto 0,23 Medio bajo 0,36 Medio bajoEl Salvador 0,50 Medio alto 0,33 Medio bajo 0,42 Medio altoGuatemala 0,25 Medio bajo 0,29 Medio bajo 0,27 Muy bajoHonduras 0,50 Medio alto 0,25 Medio bajo 0,38 Medio bajoNicaragua 0,50 Medio alto 0,19 Muy bajo 0,34 Medio bajoPanamá 0,50 Medio alto 0,43 Medio alto 0,46 Medio altoRepública 0,50 Medio alto 0,37 Medio bajo 0,44 Medio altoDominicanaAmérica 0,41 0,38 0,39LatinaReferente extra-regional

USA 0,48 Medio alto 0,15 Muy bajo 0,31 Medio bajo

Cuadro N° 17Poderes formales presidenciales: América Central y República Dominicana (2002)

* Promedio entre los puntajes asignados según la capacidad de censura legislativa sobre el gabinete y la capacidad de disolucióndel Congreso por parte del Poder Ejecutivo. Las escalas fueron estandarizadas entre 0 y 1 para posibilitar su comparación.** Promedio ponderado de los poderes legislativos del Presidente.*** Promedio de los poderes presidenciales no legislativos y legislativos.Fuente: PRODDAL (Dante Caputo, dir.), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos,Lima, PNUD, abril de 2004, p. 93. Elaboración propia.

País Poderes Poderes Índice de poderes no legislativos* legislativos** presidenciales

formales***

92. Véase Hammergen, Linn, «La lucha contra la corrupciónjudicial...», op. cit., p. 178.93. Siles Vallejos, Abraham, «Mejorar los controles democráticospara enfrentar la corrupción judicial en Centroamérica y Panamá»,en Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF), Controles ydescontroles de la corrupción judicial. Evaluación de la corrupciónjudicial y de los mecanismos para combatirla en Centroaméricay Panamá, Washington DC, DPLF, 2007, p. 33.

51

País 2006 2008

Costa Rica 4,1 5,1El Salvador 4,0 3,9Guatemala 2,6 3,1Honduras -- --Nicaragua 2,6 2,5Panamá 3,1 3,4República Dominicana 2,8 3,0

Cuadro N° 19Evolución del índice de percepción de la corrupción, de Transparencia Internacional:

América Central y República Dominicana (2006-2008)

Fuentes: Transparencia Internacional, Índice de percepción de la corrupción 2006 y 2008; CEJA, Reporte sobre el Estado dela Justicia en las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.


País Puntuación* Puesto

Costa Rica 5,1 47El Salvador 3,9 67Guatemala 3,1 96Honduras -- --Nicaragua 2,5 134Panamá 3,4 85República Dominicana 3,0 102

* Indica el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios y analistas del país. Se emplea unaescala de 10 puntos: la calificación de 10 indica que la percepción es de ausencia de corrupción, la calificación de 0 indicauna percepción de país muy corrupto.

Fuentes: Transparencia Internacional, Índice de percepción de la corrupción 2008; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justiciaen las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.

Cuadro N° 18Índice de percepción de la corrupción, según Transparencia Internacional:

América Central y República Dominicana (2008)

52

En el escenario regional, como se ve enlos Cuadros N° 18 y N° 19, RepúblicaDominicana se halla en situación delicadapor lo que se refiere a la percepción de lacorrupción. Su puntaje de 3,0 en el año2008 sitúa al país muy distante del primerpuesto regional, que corresponde a CostaRica (5,1) y sólo por encima de Nicaragua(2,5). De otro lado, pese a que el índicede la República Dominicana experimentauna mejora en el tiempo, pues pasa de2,8 en el año 2006 a 3,0 en el año 2008,debe tenerse en cuenta que, segúnTransparencia Internacional, unapuntuación inferior a 5 indica un «graveproblema de corrupción», mientras unapuntuación debajo de 3 indica niveles decorrupción «desenfrenados».

Ahora bien, el siguiente Cuadro N° 20brinda información sobre requerimientosde sobornos en distintas institucionespúblicas, incluyendo la administración

de justicia, de República Dominicana ylos países centroamericanos. Los datos,recogidos mediante una encuestarealizada en el año 2008, trazan unpanorama preocupante. Por comparacióncon los demás países de la región, enRepública Dominicana 12.5% de losencuestados reporta sobornos judiciales,situación sólo superada por la registradaen Panamá (14.3%) y Nicaragua (22.7%),y a considerable distancia de Costa Rica,que tiene el indicador más bajo (3.0%).Por otra parte, por contraste con lossobornos reportados en ot rasinstituciones del país, los requerimientosde pagos ilegales en la justiciadominicana también muestran una cifra(12.5%, como se acaba de decir) queresulta mayor a las correspondientes alas demás entidades, incluyendo a laPolicía (10.7%), y que sólo es más bajaque los sobornos reportados en losmunicipios (19.5%).


Cuadro N° 20Requerimiento de sobornos en el sistema de justicia y otras instituciones:

América central y República Dominicana, según encuestados (2008)

Fuente: Secretaría General de la Organización de Estados Americanos y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,La democracia de ciudadanía. Una agenda para la construcción de ciudadanía en América Latina, Washington, DC, SG-OEAy PNUD, 2009, p. 54. Elaboración propia.

País

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

República

Dominicana

Sobornosexigidos

por policías

8.7%

6.6%

11.0%

11.0%

7.3%

6.6%

10.7%

Sobornosexigidos porempleados

públicos

6.1%

2.5%

4.6%

3.9%

4.1%

3.7%

6.3%

Sobornosmunicipales

5.9%

6.0%

6.4%

10.4%

12.5%

16.2%

19.5%

Sobornosjudiciales

3.0%

2.8%

6.3%

7.8%

22.7%

14.3%

12.5%

Sobornosen el servicio

de salud

4.5%

6.7%

7.6%

3.7%

10.2%

3.9%

5.1%

Sobornos eninstitucioneseducativas

4.4%

3.5%

7.4%

3.9%

9.3%

4.1%

3.6%

53

En consonancia con lo anterior, elsiguiente Cuadro N° 21 presenta laevolución del indicador de Estado de Derechoen la región, entre los años 2007 y 2008,siendo de notar que la RepúblicaDominicana pasa de obtener 50,0 en el

2007 a 45,9 en el 2008, ocupando elpenúltimo lugar entre los países estudiados,apenas por encima de Nicaragua (40,1),y a considerable distancia de El Salvador(60,9), Costa Rica (65,7) y Panamá (71,0).

Pasando ahora a los indicadores depercepción de confianza en la justicia, esde apreciar, en el siguiente Cuadro N°

22, el panorama de los países deCentroamérica y República Dominicana,entre los años 2007 y 2009.

País 2007 2008Costa Rica 66,0 65,7El Salvador 58,3 60,9Guatemala 49,5 49,8Honduras -- --Nicaragua 36,9 40,1Panamá 63,1 71,0República Dominicana 50,0 45,9

Cuadro N° 21Evolución del indicador de Estado de Derecho*: AméricaCentral y República

Dominicana (2007-2008)

* Mide el grado en que los agentes confían en las reglas sociales y las obedecen y, en particular, la calidad de la ejecuciónde contratos, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia.

Fuentes: Banco Mundial, Indicadores de Gobernabilidad Mundial 2007 y 2008; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justiciaen las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.

País 2007 2008 2009

Costa Rica 39% 26% 30%El Salvador 43% 38% 40%Guatemala 21% 36% 29%Honduras 16% 26% 28%Nicaragua 32% 33% 21%Panamá 21% 15% 18%República 33% 37% 38%Dominicana

Cuadro N° 22Evolución del índice (%) de percepción de confianza en la justicia:


Fuentes: CIMA, Barómetro Iberoamericano de Gobernabilidad 2007, 2008 y 2009; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justiciaen las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.


54

Es positivo que esta vez la RepúblicaDominicana se encuentre en el segundolugar entre los países estudiados, con 38%en el año 2009, sólo aventajada por ElSalvador (40%). Igualmente, parecedestacable que la línea evolutiva anual reveleuna mejoría consistente, ya que la nacióndominicana pasa de 33% en el año 2007a 37% en el año 2008 y a 38% en el año2009. No obstante, no puede perderse devista que, considerados en sí mismos ycon objetividad, los resultados regionales,aun los mejores, están lejos de llegar a unnivel óptimo, en tanto se mantienen por

debajo de la mitad del puntaje total posible(índice de 100%).

Los siguientes Cuadros N° 23 y N° 24ofrecen información sobre la percepciónde confianza en la justicia por lo que atañea la materia penal, ciertamente de indudablerelevancia, en razón de la problemática dela seguridad ciudadana y la incidencia delcrimen. El Cuadro N° 23 permite una miradacomparativa con los países de AméricaCentral, mientras el Cuadro N° 24 ofrece laevolución de República Dominicana entrelos años 2004 y 2008.

País Índice de percepción de confianza en el sistemade justicia para castigar a los culpables*

Costa Rica 37.6El Salvador 42.2Guatemala 37.9Honduras 43.1Nicaragua 45.1Panamá 45.5República Dominicana 50.3

Cuadro N° 23Confianza en el sistema de justicia para castigar a los culpables:

América Central y República Dominicana (2008)

* Escala de 0 a 100, en donde los valores superiores significan mayor confianza.

Fuente: LAPOP, Cultura política de la democracia en República Dominicana, 2008: el impacto de la gobernabilidad, Nashville,Tennessee, Vanderbilt University, 2009, p. 68. Elaboración propia.

Años Índice de percepción de confianza en el sistemade justicia para castigar culpables*

2004 51.12006 41.42008 50.3* Escala de 0 a 100, en la que los valores superiores significan mayor confianza.

Fuente: LAPOP, Cultura política de la democracia en República Dominicana, 2008: el impacto de la gobernabilidad, Nashville,Tennessee, Vanderbilt University, 2009, p. 69. Elaboración propia.

Cuadro N° 24Evolución de la confianza en el sistema de justicia para castigar

a los culpables: República Dominicana (2004-2008)


55

Más allá de la situación de la justicia penal, el

registro de la confianza ciudadana en la justicia

de ámbito civil y comercial también deja mucho

que desear. El siguiente Cuadro N° 26refleja el índice de derecho de propiedad

que elabora la Fundación Heritage,correspondiente a los años 2008 y 2009,para América Central y RepúblicaDominicana.


Como se puede observar, nuevamentelos resultados obtenidos por RepúblicaDominicana son significativos en el contexto

regional, liderando el elenco de paísesestudiados, con un índice de 50.3,superior en varios puntos a sus dos máscercanos seguidores: Panamá (45.5) yNicaragua (45.1). La evolución temporal,a su turno, muestra una clararecuperación del país entre los años 2006y 2008, en que pasa de 41.4 a 50.3, perosólo después de una severa caída de 51.1en el año 2004, nivel todavía inalcanzado.Por otra parte, puede aquí repetirse lodicho al comentar el Cuadro N° 22, estoes, que no basta el análisis comparativo

con los países de Centroamérica, ya quelas cifras obtenidas en este rubro porRepública Dominicana y las restantesnaciones estudiadas se hallan aún lejos

del nivel óptimo.

De cualquier manera, en materia dejusticia penal, debe necesariamentetomarse en cuenta el número de reclusos

sin condena en la República Dominicana,que, como se aprecia en el siguienteCuadro N° 25, es muy elevado y crece de

manera consistente a lo largo de los últimosaños, acompañando un aumento tambiénsostenido de la población penitenciaria.

Población carcelaria Años

2005 2006 2007 2008

Total 12,970 14,203 15,919 17,179Con condena 4,918 5,322 5,854 6,342Sin condena 8,052 8,881 10,065 10,837

Cuadro N° 25Personas en reclusión penitenciaria, según condición (2005-2008)

Fuente: CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009: República Dominicana, Santiago de Chile,CEJA, 2009, p. 37. Elaboración propia.

56

País 2008 2009

Costa Rica 50 50El Salvador 50 50Guatemala 30 30Honduras -- --Nicaragua 25 25Panamá 30 30República Dominicana 30 30

* Mide, en una escala de 0 a 100, el grado en que las leyes de un país protegen los derechos de propiedad privada y el gradoen que su gobierno hace cumplir las leyes. Asimismo, evalúa la probabilidad de que la propiedad privada sea expropiada yanaliza la independencia del Poder Judicial, la existencia de corrupción en el Poder Judicial y la capacidad de los individuosy las empresas de cumplir los contratos.

Fuentes: Fundación Heritage, Índice de libertad económica 2008 y 2009; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en lasAméricas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración: propia.

Cuadro N° 26Evolución del índice de derecho de propiedad*, según la Fundación Heritage: América

Central y República Dominicana (2008-2009)

A propósito del Cuadro N° 26 convieneexplicitar que, según la misma FundaciónHeritage, un puntaje de 50 indica que elsistema judicial es ineficiente y sujeto adilaciones, puede haber corrupción, lajudicatura puede estar influenciada porotras ramas del gobierno y laexpropiación es posible pero rara,mientras que un puntaje de 30 indica quela propiedad se encuentra débilmenteprotegida, el sistema judicial es muyineficiente y la corrupción es extensa, elPoder Judicial está fuertemente

influenciado por otras ramas del gobiernoy la expropiación es posible. Enconsecuencia, la situación dominicanaes, en cuanto a este indicador, deficitaria.

Los dos siguientes Cuadros N° 27 y N°28 parecen corroborar la problemáticade la justicia civil y comercial enRepública Dominicana, al mostrar bajo

desempeño en los indicadores de eficacia del

marco legal para empresas privadas y de

cumplimiento de contratos mediante litigios.


57

* Pone énfasis en el sector privado y mide las posibilidades de las empresas, dentro del marco jurídico, de resolver conflictosy cuestionar la legalidad de las acciones del gobierno y/o reglamentos. Se califica en base a un rango que comienza con lacalificación 1 si el marco legal es ineficiente y sujeto a manipulación y termina con la calificación 7 si es eficiente y sigue unprocedimiento claro y neutral.

Fuentes: Foro Económico Mundial, Informe de competitividad global 2008-2009; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justiciaen las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.

País Indicador de eficacia del marco legal*

Costa Rica 4,2El Salvador 3,0Guatemala 3,0Honduras --Nicaragua 2,2Panamá 3,0República Dominicana 2,6

Cuadro N° 27Indicador de eficacia del marco legal para empresas del sector privado: América

Central y República Dominicana (2009)


País Procedimientos Tiempo Costos judiciales (número de pasos) (en días calendario) y honorarios de

abogados(% de la deuda)

Costa Rica 40 877 24,3%El Salvador 30 786 19,2%Guatemala 31 1459 26,5%Honduras -- -- --Nicaragua 35 540 26,8%Panamá 31 686 50,0%República 34 460 40,9%Dominicana

* Evalúan la eficiencia en el cumplimiento de los contratos, mediante el seguimiento a una disputa sobre venta de bienes,analizando el número de pasos, tiempo y costo desde el momento de presentación de la demanda hasta el pago.

Fuentes: Banco Mundial, Doing Business 2009; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009,Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.

Cuadro N° 28Indicadores de cumplimiento de contratos*: América

Central y República Dominicana (2009)

58

Como se ve, en cuanto al indicador deeficacia del marco legal para empresas delsector privado, la República Dominicanaobtiene el penúltimo puesto entre los paísesestudiados (2,6), antecediendo únicamentea Nicaragua (2,2) y lejos de Costa Rica, quese sitúa en el primer lugar (4,2). Por otraparte, en lo que atañe a los indicadores decumplimiento de contratos, la realidaddominicana se asemeja a la de los paísesde Centroamérica por lo que se refiere alnúmero de pasos de los procedimientosjudiciales, pero registra una menorestimación de la duración del proceso, si

bien a un costo muy elevado de gastosjudiciales y honorarios de abogados.

Los siguientes Cuadros N° 29, N° 30, N°31, N° 32 y N° 33 presentan informaciónacerca del volumen de causas ingresadasy resueltas por los tribunales dominicanos,según jurisdicciones o especialidades, entrelos años 2006 y 2008, brindando así unaidea aproximada acerca de la cargaacumulada y el nivel de retraso en laresolución de los litigios.

Tribunal 2006 2007 2008

ColegiadoUnipersonalCorte PenalTotal

Cuadro N° 29Jurisdicción penal: causas ingresadas y resueltas, 2006-2008

Ingresadas

7.3345.9858.91522.234

Fuente: Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), «República Dominicana», en Reporte sobre el estado de lajusticia en las Américas 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009, p. 14. Elaboración propia.

Resueltas

3.4634.7035.75513.921

Ingresadas

8.5667.0498.57424.189

Resueltas

5.7075.5577.90619.170

Resueltas

7.2175.1488.33020.695

Ingresadas

7.5726.0859.59423.251

Tribunal 2006 2007 2008

Cámara CivilSala deFamiliaCorte civilTotal

Fuente: Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), «República Dominicana», en Reporte sobre el estado de lajusticia en las Américas 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009, pp. 14-15. Elaboración propia.

Cuadro N° 30Jurisdicción civil: causas contenciosas ingresadas

y resueltas, 2006-2008

Ingresadas

32.2695.136

3.98641.391

Resueltas

28.1695.462

3.22536.856

Ingresadas

34.6185.580

3.96144.159

Resueltas

27.2995.352

3.15235.803

Ingresadas

38.0904.851

4.33347.274

Resueltas

29.5334.690

3.46037.683


59

Tribunal 2006 2007 2008

Cámara CivilSalade FamiliaCorte civilTotal

Cuadro N° 31Jurisdicción civil: causas administrativas ingresadas

y resueltas, 2006-2008

Ingresadas

37.910

4.389--

42.299

Fuente: Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), «República Dominicana», en Reporte sobre el estado de lajusticia en las Américas 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009, pp. 14-15. Elaboración propia.

Resueltas

38.820

4.726--

43.546

Ingresadas

40.326

7.602--

47.928

Resueltas

40.460

8.298--

48.758

Ingresadas

42.617

6.532--

49.149

Resueltas

43.816

6.596--

50.412

Tribunal 2006 2007 2008

Juzgadode trabajoCortede TrabajoTotal


Cuadro N° 32Jurisdicción laboral: causas ingresadas y resueltas, 2006-2008

Ingresadas

15.669

2.888

18.557

Resueltas

7.364

1.690

9.054

Ingresadas

16.959

3.219

20.178

Resueltas

9.415

1.562

10.977

Ingresadas

17.183

4.022

21.205

Resueltas

10.544

1.894

12.438


Materia 2006 2007 2008

CivilPenalTotal

Cuadro N° 33Jurisdicción de niños, niñas y adolescentes: causas

ingresadas y resueltas, 2006-2008


Resueltas

45.60414.45760.061

Ingresadas

46.33413.98560.319

Ingresadas

58.4477.32565.772

Resueltas

57.2558.14065.395

Ingresadas

77.1551.40378.558

Resueltas

57.1911.33058.521

60

A la luz de estas cifras, puede decirse quela carga procesal de los órganos judicialesdominicanos es elevada y que, en líneasgenerales, y pese a algunas mejorasparciales en determinadas jurisdicciones,existe un apreciable nivel de retraso. Sólo lajurisdicción civil en materias administrativasha resuelto consistentemente más de loingresado entre los años 2006 y 2008, loque sin duda constituye un logro que debeser reconocido. La jurisdicción de infanciay adolescencia, por su parte, resolvió casitantos litigios como los ingresados durantelos años 2006 y 2007, algo que igualmentemerece ser destacado, pero en el año 2008sufrió un brusco descenso de casosdecididos. En la jurisdicción penal, seobserva una mejora en la productividad alo largo de los tres años evaluados, lo que,sin embargo, no llega a satisfacer toda lademanda del servicio. Los casoscontenciosos de orden civil, en cambio,muestran un preocupante nivel de rezago,que tiende a empeorar con el transcursodel tiempo, mientras la situación esrealmente acuciante en el ámbito laboral,donde la brecha entre causas ingresadasy resueltas es muy amplia a lo largo detodo el período investigado.

La congestión procesal y los retrasos enlas decisiones son, como se sabe, una delas principales manifestaciones de laineficiencia del aparato judicial y causaimportante del descontento de lapoblación94. En el caso dominicano, dichosmales parecen estar en relación al menoscon dos factores, a saber, el quizá insuficientenúmero de jueces y la inadecuada organizaciónterritorial y material de la judicatura. Y es que,según Tirza Rivera-Cira, el número dejueces dominicanos era de 477 en el año1996 y de 532 en el año 199995, lo queevidencia una muy ligera variación hastael presente, ya que en el año 2008 elnúmero total de jueces era de 572,conforme a los datos registrados porCEJA96. La situación no parece habercambiado mucho desde que Rivera-Ciraconsiderara aquel número «bastanteinadecuado» e «insuficiente» y«alarmante»9 7. No obstante, otroscomentaristas estiman que «actualmenteexisten jueces en cantidad suficiente pararesponder las demandas del sistema», peroque «la distribución de dichos funcionariossiguiendo un criterio estrictamenteterritorial es inadecuada y representa unproblema», lo que «exige una urgenteredefinición»98.

El siguiente Cuadro N° 34 expone la tasade jueces por cada 100,000 habitantesen República Dominicana y los países deAmérica Central, revelando que lasituación dominicana es precaria a nivelregional en cuanto a este indicador.

94. Hernández Marín, Valeriano, Independencia del juez ydesorganización judicial, Madrid, Civitas, 1991, pp. 19-20 y 23-24.95. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 54 (cuadro 6).96. Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), «RepúblicaDominicana», en Reporte sobre el estado de la justicia en lasAméricas 2008-2009, op. cit., p. 12 (Tabla 5).97. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 54.98. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas..., op.cit., vol. III, pp. 13 y 14.


Por último, los siguientes Cuadros N° 35y N° 36 presentan el indicador depercepción de independencia judicial en elmundo de los negocios, tanto enperspectiva comparativa de la República

Dominicana con los países de AméricaCentral como en perspectiva evolutiva alo largo del tiempo para la nacióndominicana, por contraste con elpromedio de América Latina.

País Tasa de jueces cada 100.000 habitantesCosta Rica 21,8El Salvador 10,5Guatemala 4,9Honduras --Nicaragua --Panamá 7,9República Dominicana 5,9

Cuadro N° 34Tasa de jueces cada 100,000 habitantes: América

Central y República Dominicana (2008-2009)

Fuente: CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009(www.cejamericas.org). Elaboración propia.

País Indicador de percepción deindependencia judicial en elámbito de los negocios*


Cuadro N° 35Indicador de percepción de independencia judicial en el ámbito de los negocios:


* Elaborado mediante una encuesta a líderes de administración de negocios, en base a la pregunta: «¿Es el Poder Judicialen su país independiente de influencias políticas de miembros del gobierno, ciudadanos o empresas?». La calificación 1corresponde a muy influenciado, mientras la calificación 7 significa completamente independiente.

Fuentes: Foro Económico Mundial, Informe de competividad global 2008-2009; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justiciaen las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.


61

62

El Cuadro N° 35 muestra que la judicaturadominicana se ubica en el cuarto puesto,de seis países evaluados, con un puntajede 3,0 en una escala que va de 0 a 7puntos. No parece, pues, que haya entre los

líderes de negocios de República Dominicana

una valoración elevada de la independencia de

la justicia. De otro lado, al observar en elCuadro N° 36 la evolución del indicadordel país entre los años 2002 y 2008, seaprecia una mejora, ya que el puntajeobtenido pasa de 2,8 al inicio del período

a 3,0 al final. No obstante, debemencionarse que, en el último añoevaluado, ha habido una disminuciónrespecto del indicador correspondientea los dos años anteriores (3,2 en 2006 y2007). Por lo demás, si bien RepúblicaDominicana alcanza un puntaje igual aldel promedio latinoamericano para elaño 2008, tal puntaje es inferior a la mitadde la escala establecida para el indicador(7, como ya fue mencionado).


Años indicador de percepción de independencia

judicial en el ámbito de los negocios*

República Dominicana América Latina

2002 2,8 3,32003 2,8 3,62004 3,0 3,42005 2,8 2,42006 3,2 3,52007 3,2 3,32008 3,0 3,0

Cuadro N° 36Evolución del indicador de percepción de independencia judicial en el ámbito de los

negocios: República Dominicana y América Latina (2002-2008)

* Elaborado mediante una encuesta a líderes de administración de negocios, en base a la pregunta: «¿Es el Poder Judicialen su país independiente de influencias políticas de miembros del gobierno, ciudadanos o empresas?». La calificación 1corresponde a muy influenciado, mientras la calificación 7 significa completamente independiente.

Fuentes: ODH-PNUD de República Dominicana, Política social: capacidades y derechos, volumen III, 2010, p. 50; Foro EconómicoMundial, Informe de competividad global 2008-2009; CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009,Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboración propia.

En definitiva, de lo hasta aquí expuesto,puede decirse que, históricamente, elsistema político de República Dominicanaha procurado (y a menudo conseguido)suprimir o limitar la independencia delPoder Judicial, subordinándola a losdesignios del Gobierno o del Parlamento,cuando no al de los poderes fácticos. Nisiquiera las transiciones democráticas de1961 y de 1978 lograron cambiar taltradicional estado de cosas, sino quemantuvieron el sometimiento y lapostración de la judicatura, por razonespolíticas de corto alcance. Así, pues, elmodelo hiper-presidencialista y la improntaautoritaria de la cultura política del país seproyectan aún sobre el presente, afectando alsistema de justicia, lo mismo que a todo el aparatodel Estado.

La reforma judicial de la década de losnoventa, impulsada a partir del «Pacto porla Democracia» y las consiguientesenmiendas constitucionales del año 1994,dio inicio, empero, a un nuevo período enla historia del Poder Judicial dominicano.Desde entonces, una serie de cambiosdecisivos ha tenido lugar, por lo queparece fuera de discusión que han sidoestablecidas las bases institucionales deun Poder Judicial remozado y moderno,consciente del rol que debe cumplir parae l fo r ta lec imiento de l Es tadoconstitucional y democrático de Derechoy la viabilidad del proceso de desarrollo

del país.

No obstante, todavía queda un largocamino por recorrer hasta alcanzar unajusticia confiable y segura, que ofrezcaun servicio público eficiente a laciudadanía, capaz de garantizar el controldel poder y la efectividad de los derechosfundamentales de todas las personas,sin distinción. Pese a los significativoslogros conseguidos hasta hoy -los cuales,por cierto, deben ser adecuadamentereconocidos-, diversos indicadoresadvierten que no caben actitudestriunfalistas o de autocomplacencia. Porel contrario, los datos de la realidadmuestran que es indispensable poner enmovimiento las fuerzas que permitan unnuevo avance sustantivo, ante un estadode cosas que, cada vez resulta másevidente, es aún insatisfactorio. Unasegunda etapa de cambios -una «segundaola de reformas»- es, pues, imperativa y hasido ya anunciada por las autoridades.

Para que tal empeño pueda materializarsey dar frutos estables parece que ha deser necesaria, sin embargo, una ampliaconfluencia de fuerzas nacionales. Y esque, en la República Dominicana -como,probablemente, en todo país-, la fuertedependencia del sistema de justicia respectodel sistema político general se muestracomo un factor determinante, sea paraposibilitar el cambio, sea para impedirlo

63

IV. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL


o erigirle obstáculos. La evoluciónhistórica de las instituciones políticasdominicanas, someramente descrita enel presente informe, permite vislumbrarla necesidad de comprometer a todas las fuerzaspolíticas y ciudadanas del país como condiciónsine qua non para una auténtica y perdurablereforma judicial.

Dicho en otras palabras, no basta unenfoque tecnocrático o especializado -sibien éste es, asimismo, imprescindible-,sino que se requiere, además, uncompromiso político que incluya a todoslos actores relevantes (también a lasorganizaciones de la sociedad civil), conuna vasta proyección sobre la culturapolítica y cívica del país.

La independencia del Poder Judicial, desde

luego, es un elemento esencial a tener en cuentaen el programa a desarrollar. De allí que elanálisis que se ofrece en los siguientesacápites procure establecer cuál es lasituación actual y cuán eficaces han sidolas medidas adoptadas durante la primerafase del cambio judicial, iniciada treslustros atrás. Interesa precisar, en lamayor medida posible, cuáles son loscomponentes esenciales del modelo ylas específicas estrategias orientadas aestablecer y conservar una justicia librede ataduras políticas, en condiciones dedesempeñar su rol constitucional decontralor del poder y garante de losderechos ciudadanos. El aprendizaje dela experiencia vivida ha de servir defundamento para e l d iseño eimplementación de medidas en la nuevaetapa naciente.

64

IV.1 El sistema de selección y nombramiento de los juecesIV.1.1 Los estándares internacionales99

El mecanismo para la selección y el

nombramiento de los integrantes de la

judicatura es, conforme a los estándaresinternacionales de derechos humanos,un elemento esencial para determinar la

existencia de un Poder Judicial independiente.En tal sentido, los tratados internacionales

de derechos humanos establecen quetoda persona tiene derecho a ser juzgada,en asuntos penales, civiles o de cualquierotra naturaleza, por «tribunalescompetentes, independientes eimparciales». Cabe citar, a modo deejemplo, las cláusulas consagradas alrespecto por la Convención Americana de

Derechos Humanos (CADH) y el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos

99. Para la presentación de los estándares internacionales sesigue de cerca lo dicho al respecto en Fundación para el DebidoProceso Legal (DPLF), Entre la alarma y la expectativa: el reto defortalecer la independencia judicial en Panamá, Washington DC,DPLF, 2009, pp. 23-25.


(PIDCP), los cuales, como se señaló antes,constituyen Derecho vigente en laRepública Dominicana:

* «Toda persona tiene derecho a seroída, con las debidas garantías ydentro de un plazo razonable, por unjuez o t r ibunal competente ,independiente e imparcial, establecidocon anterioridad por la ley, en lasustanciación de cualquier acusaciónpenal formulada contra ella, o para ladeterminación de sus derechos yobligaciones de orden civil, laboral,fiscal o de cualquier otro carácter»(CADH, artículo 8.1).

* «Todas las personas son iguales antelos tribunales y cortes de justicia. Todapersona tendrá derecho a ser oídapúblicamente y con las debidasgarantías por un tribunal competente,independiente e imparcial, establecidopor la ley, en la substanciación decualquier acusación de carácter penalformulada contra ella o para ladeterminación de sus derechos uobligaciones de carácter civil...» (PIDCP,artículo 14.1).

As imismo, son re levantes lasestipulaciones de los Principios Básicos de

las Naciones Unidas relativos a la

Independencia de la Judicatura100, ya que esteimportante instrumento internacional

complementa y contribuye a dotar desentido a los artículos de los tratadosinternacionales de derechos humanosque se acaba de transcribir101. LosPrincipios Básicos prescriben que «laindependencia de la judicatura serágarantizada por el Estado y proclamadapor la Constitución o la legislación delpaís» y que «todas las institucionesgubernamentales y de otra índolerespetarán y acatarán la independenciade la judicatura» (Principio 1).

Añaden los Principios Básicos de laOrganización de las Naciones Unidas(ONU) que «las personas seleccionadaspara ocupar cargos judiciales seránpersonas íntegras e idóneas y tendrán laformación o las calificaciones jurídicasapropiadas» y que «todo método utilizadopara la selección de personal judicialgarantizará que éste no sea nombradopor motivos indebidos» (Principio 10).

Dada la trascendencia del derechofundamental a tribunales independientese imparciales, el Relator Especial sobrela Independencia de los Magistrados yAbogados, de la ONU, estima que «losrequis i tos de independencia e

65

100. Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidassobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebradoen Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmadospor la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 denoviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.101. Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, sentencia de 31de enero de 2001, párrafos 73 y 74.


imparcialidad de la justicia sonuniversales y se basan tanto en el derechonatural como en el positivo», de tal suerteque «en el plano internacional las fuentesde este último derecho radican en loscompromisos convencionales, lasobligaciones consuetudinarias y losprincipios generales del derecho»102.

De otro lado, también las cortesinternacionales de derechos humanos sehan pronunciado sobre los requisitos qued e b e n c u m p l i r l o s ó r g a n o sjurisdiccionales de los Estados para poderser considerados como dotados delatributo esencial de independencia. Así,el Tribunal Europeo de Derechos Humanos

(TEDH) ha señalado, en la sentenciadictada en el Caso Campbell y Fell vs.Reino Unido, que, para dilucidar si losó r g a n o s j u r i s d i c c i o n a l e s s o nindependientes, ha de tenerse en cuentael modo de nombramiento de sus

titulares, lo mismo que la duración delmandato, la existencia de garantías contralas presiones externas y la apariencia deindependencia (fundamento 78)103. Esteentendimiento ha sido más tardemantenido por el TEDH, de manera quepuede decirse que se trata de una líneajurisprudencial consolidada, según puedeobservarse en los fallos emitidos por elTEDH en los Casos Piersak vs. Bélgica,Findlay vs. Reino Unido e Incal vs.Turquía104, entre otros105.La propia Corte IDH ha hecho suyos estoscriterios, justamente citando losprecedentes de su par europeo. De esemodo, en el Caso del TribunalConstitucional vs. Perú, la Corte IDHsostuvo que, «como lo señalara la CorteEuropea [de Derechos Humanos], laindependencia de cualquier juez suponeque se cuente con un adecuado procesode nombramiento, con una duraciónestablecida en el cargo y con una garantíacontra presiones externas»106.

En el ámbito del sistema universal dederechos humanos, el Comité del PIDCP, en

su Observación General N° 32, sobre elartículo 14 del Pacto, asume y desarrollalos dictámenes jurisprudenciales ales t imar que «e l requ is i to deindependencia se refiere, en particular,al procedimiento y las cualificacionespara el nombramiento de los jueces, ylas garantías en relación con su seguridad

66

102. Relator Especial sobre la Independencia de los Magistradosy Abogados, Informe del Relator Especial sobre la Independenciade los Magistrados y Abogados, Señor Leandro Despouy,documento de la ONU E/CN.4/2004/60, de 31 de diciembre de2003, párrafo 28.103. Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), CasoCampbell y Fell vs. Reino Unido, sentencia del 28 de junio de1984, en TEDH, Jurisprudencia 1984-1987, Madrid, CortesGenerales, s.f., p. 154.104. TEDH, Caso Piersak vs. Bélgica, sentencia de 1° de octubrede 1982, párrafo 27; Caso Findlay vs. Reino Unido, sentencia de25 de febrero de 1997, párrafo 73; Caso Incal vs. Turquía, sentenciade 9 de junio de 1998, párrafo 65.105. Sobre la jurisprudencia del TEDH y los «cuatro criterios»para la determinación de la independencia judicial, véase tambiénTrechsel, Stefan, Human Rights in Criminal Proceedings, NewYork, Oxford University Press, 2005, pp. 53-54.106. Corte IDH, Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, op. cit.,párrafo 75. También la Comisión Interamericana de DerechosHumanos (CIDH) ha establecido que un adecuado proceso deselección de jueces, con respeto a los principios de transparenciae igualdad, es fundamental para la independencia de aquéllos.Véase Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),Democracia y derechos humanos en Venezuela, OEA/Ser.L/V/II.Doc.54 (español), de 30 de diciembre de 2009, párrafo 187.


en el cargo hasta la edad de jubilaciónobligatoria o la expiración de su mandato,en los casos en que exista, lascondiciones que rigen los ascensos,traslados, la suspensión y la cesación ensus funciones y la independencia efectivadel poder judicial respecto de la injerenciapolítica por los poderes ejecutivo ylegislativo»107.

Todavía más, el Comité de DerechosHumanos afirma que «los Estados debenadoptar medidas concretas quegaranticen la independencia del poderjudicial, y proteger a los jueces de todaforma de influencia política en laadopción de decisiones por medio de laConstitución o la aprobación de leyesque establezcan procedimientos clarosy c r i t e r ios ob je t i vos para e lnombramiento, la remuneración, elmandato, la promoción, la suspensión yla destitución, y las sancionesdisciplinarias en relación con losmiembros de la judicatura», y que «todasituación en que las funciones ycompetencias del poder judicial y delpoder ejecutivo no sean claramentedistinguibles o en la que este últimopueda controlar o dirigir al primero esincompatible con el concepto de untribunal independiente»108.

Ahora bien, por lo que se refiere a losmecanismos específicos de nominación

de los jueces , los estándaresinternacionales de derechos humanosadmiten distintos sistemas, con tal deque no resulten lesivos de laindependencia judicial y excluyan losn o m b r a m i e n t o s « p o r m o t i v o sindebidos», conforme prescriben losPrincipios Básicos de las Naciones Unidasrelativos a la Independencia de laJudicatura (Principio 10), antes citados.Igualmente, la Corte IDH sostiene que«uno de los objetivos principales quetiene la separación de los poderespúbl icos es la garant ía de laindependencia de los jueces y, para talesefectos, los diferentes sistemas políticoshan ideado procedimientos estrictos,tanto para su nombramiento como parasu destitución»109.

Tal indeterminación se debe a que ningúnsistema de selección y nombramiento dejueces puede garantizar, sin fisuras, laindependencia del Poder Judicial y desus integrantes. Por lo tanto, no existeun único modelo óptimo, así comotampoco puede descartarse a priorininguno (nombramiento por los poderespolíticos, por los propios jueces o por unConsejo de la Judicatura, por ejemplo).

67

107. Comité de Derechos Humanos, Observación General N° 32,«El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunalesy cortes de justicia», documento de la ONU CCPR/C/GC/32, de 23de agosto de 2007, párrafo 19.108. Ibíd.109. Corte IDH, Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, op. cit.,párrafo 73.


Al contrario, como ha hecho notar unainvestigación anterior de DPLF, «cadanación, atendiendo a sus necesidades yparticularidades, debe encontrar el mejordiseño institucional tomando comoreferencia los diversos paradigmas omodelos teóricos», pero a la vez ha deprocurar que exista siempre «un sistema

de pesos y contrapesos, que distribuya de modo

adecuado el poder y garantice la independencia

de la judicatura»110.

Por tales razones, el sistema dedesignación de los jueces ha de ser fijadopor el Derecho interno de los Estados,bajo el marco de los estándaresinternacionales de derechos humanos.

68

La reciente Constitución de RepúblicaDominicana, puesta en vigor el 26 deenero de 2010, contiene algunas novedades

en materia de nombramientos judiciales. Talesnovedades tienen importancia, a pesarde que no suponen un cambio del modelo de

designación de los miembros del Poder Judicial.

Y no hay cambio de modelo por cuantola actual Carta Fundamental mantiene elsistema introducido por su antecesorade 1994, esto es, la selección de losmagistrados de la Corte Supremamediante el Consejo Nacional de laMagistratura (artículo 179, Constituciónde 2010; artículo 64, párrafos I y II,Constitución de 1994), mientras elreclutamiento de los jueces de losórganos jurisdiccionales inferiores queda

encomendado al propio máximo tribunalde la jurisdicción ordinaria (artículo 154.4,Constitución de 2010; artículo 67.4,Constitución de 1994).E n r e a l i d a d , u n s i s t e m a d enombramientos judiciales distinto existióantes en el país, bajo las Constitucionesprecedentes, incluyendo la de 1966,inmediatamente anterior a la enmendadaen el año 1994. En efecto, como ha sidocomentado en acápites previos delpresente informe, hasta la Carta de 1966,la autoridad encargada de hacer todoslos nombramientos de jueces era elSenado de la República.

IV.1.2 El Derecho Dominicano

110. Siles Vallejos, Abraham, «Mejorar los controles democráticospara enfrentar la corrupción judicial en Centroamérica y Panamá»,en Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF), Controles ydescontroles de la corrupción judicial..., op. cit., p. 40.


69

IV.1.2.1 Nombramientos políticos de los jueces dominicanos

Este modelo, de naturaleza política, en tantosu titular era un órgano eminentementepolítico como lo es la Cámara Alta delCongreso, rigió durante décadas en elpaís, habiéndose mantenido al menosdesde la Constitución de 1908. Es más, puededecirse que el modelo ha sido el mismodurante toda la vida republicana de lanación, puesto que, cuando el titular dela potestad de nominación no ha sido elSenado o su equivalente (el ConsejoConservador en la pr imigeniaConstitución de 1844), lo fue el Congresoo la Cámara Legislativa en aquellos casosen que el ordenamiento constitucional

previó Parlamentos unicamerales. Elmodelo tradicional sólo registra unavariante en la historia constitucional dela República Dominicana, a saber, larelativa a quién recibía eventualmente elencargo de formular ternas o propuestasde candidatos, que en ocasiones fue laCámara Baja o los colegios electorales,a veces también en combinación. Elsiguiente Cuadro N° 37 sintetiza lasprincipales características del sistema denombramiento de magistrados de laCorte Suprema de Justicia en los textosconstitucionales del país.


Cuadro N° 37Sistemas de nombramiento de jueces de la Corte Suprema,

según las Constituciones dominicanas

Const. 1844(artículos 58.1 y 67.7)

Const. febrero de 1854(artículos 37.6,47.4 y 52.5)

El Tribunado presenta al ConsejoConservador candidatos a jueces de laCorte Suprema, escogidos de las listasformadas por los colegios electorales delas provincias.

La Cámara de Representantes presenta alSenado a los candidatos para ministros dela Corte Suprema, que escoge de las listasformadas en los Colegios Electorales delas provincias, a razón de tres por cada unoque haya de nombrarse. El senado puedepedir por cada juez que haya de nombrar,otra terna además de la propuesta por laCámara de Representantes.

ConsejoConservador

Senado

Constitución Mecanismo de nombramiento Autoridadcompetente

70

Constitución

Const. de diciembre de1854 (artículos 15.4,26.6)

Const. 1858(artículos 41 y 47.4)


Const. 1866(artículo 39.2)




Const. 1877(artículo 23)



Mecanismo de nombramiento

El Senado Consultor elige a los ministrosde la Corte Suprema de las listasproducidas por los colegios electoralesprovinciales.

El Senado elige los jueces de la CorteSuprema de los candidatos que lepresente la Cámara de Representantes,pudiendo pedir, por cada juez que hayade nombrarse, otros candidatos que lospropuestos.

El Senado elige los jueces de la CorteSuprema de los candidatos que lepresente la Cámara de Representantes.

El Congreso nombra a los jueces de laCorte Suprema.

El Senado Consultor elige a los ministrosde la Corte Suprema de las listasproducidas por los colegios electoralesprovinciales.


La Cámara Legislativa nombra a los juecesde la Corte Suprema.

La Cámara Legislativa nombra a los juecesde la Corte Suprema.

El Senado nombra a los magistrados dela Corte Suprema de la terna presentadapor la Cámara de Diputados.

El Senado nombra a los magistrados dela Corte Suprema de la terna presentadapor la Cámara de Diputados.

Autoridadcompetente

SenadoConsultor

Senado

Senado

Congreso*

SenadoConsultor

Congreso*

CámaraLegislativa *

CámaraLegislativa *

Senado

Senado


71

Constitución






Const. 1908(artículos 20.1 y 85)









El Congreso elige a los magistrados dela Corte Suprema de las ternas que lepresentan los respectivos ColegiosElectorales.



El Senado nombra a los magistrados dela Corte Suprema de las listas enviadaspor los Colegios Electorales.

Es atribución exclusiva del Senadonombrar a los jueces de la Corte Suprema.





Autoridadcompetente

Congreso*

Congreso*

Congreso*

Congreso*

Congreso*

Senado

Senado

Senado

Senado

Senado

Senado


72

* Las Constituciones de 1866 (artículo 31), 1874 (artículo 32), 1875 (artículo 31), 1877 (artículo 18), 1880 (artículo 18), 1887(artículo 18), 1896 (artículo 18) y 1907 (artículo 16) previeron Congresos unicamerales.

Fuentes: Constituciones de República Dominicana (página web de la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo de RepúblicaDominicana, CJPE, www.consultoria.gov.do). Elaboración propia.

Constitución



Const. 1963(artículos 101.1 y 104)


Const. 1994(artículo 64, párrafo I)

Const. 2010(artículos 150,párrafo II,179 y 180)


Es atribución exclusiva del Senado elegira los jueces de la Corte Suprema.


Es atribución del Senado elegir a losjueces de la Corte Suprema, de las ternasseleccionadas por la Cámara deDiputados.


El Consejo Nacional de la Magistraturadesigna a los jueces de la Suprema Cortede Justicia.

El Consejo Nacional de la Magistraturadesigna a los jueces de la Corte Suprema.La designación de jueces del PoderJudicial se hace mediante concursopúblico de méritos y aprobación delprograma de formación de la EscuelaNacional de la Judicatura, salvo losmiembros de la Corte Suprema de libreelección. Tres cuartas partes de miembrosde la Corte Suprema provienen de lacarrera judicial y una cuarta parte deprofesionales del Derecho, académicosy miembros del Ministerio Público.

Autoridadcompetente

Senado

Senado

Senado

Senado

Consejo Nacionalde la Magistratura

Consejo Nacionalde la Magistratura


73

Como quiera que fuere, el constituyentede 1994 juzgó oportuno poner fin a unatradición sesquicentenaria, lo que sedebió sin duda a una acendrada toma deconciencia sobre los efectos negativosque había producido la politización delos nombramientos judiciales en unsistema de poderes públicos agobiadopor sus rasgos hiper-presidencialistas ypor un ejercicio del poder con demasiadafrecuencia autoritario y clientelar.

La Constitución de 1994 marcó, pues, un puntode inflexión, inaugurando una nueva época, alintroducir el Consejo Nacional de la

Magistratura para la nominación de losmagistrados de la Corte Suprema y al otorgar aésta la potestad de designación de los demásjueces. Conforme a estas pautas fueronllevados a cabo los nombramientos querenovaron la justicia dominicana a partirdel año 1997, como se examinará endetalle más adelante. La actual CartaFundamental de 2010 mantiene el nuevomodelo, con algunas precisiones derelevancia, las mismas que han de serseguidas en los procesos de selecciónjudicial que se avecinan.

IV.1.2.2 La Constitución de 1994 y el inicio de una nueva era

Las principales disposiciones de laConstitución de 2010 sobre la seleccióny nombramiento de los jueces de la CorteSuprema de Justicia son las siguientes:

* La Suprema Corte de Justicia secompone de al menos 16 jueces(artículo 152).

* Para ser juez de la Corte Supremase requiere ser dominicano denacimiento u origen, tener más de 35años de edad, hallarse en plenoejercicio de los derechos civiles ypolíticos, ser licenciado o doctor en

Derecho y haber ejercido por nomenos de 12 años la profesión deabogado, la docencia universitaria enm a t e r i a j u r í d i c a o h a b e r s edesempeñado, por igual tiempo, comojuez del Poder Judicial o representantedel Ministerio Público (períodosacumulables) (artículo 153).

* La Corte Suprema estará integradapor tres cuartas partes de magistradosprovenientes de la carrera judicial yuna cuarta parte de profesionales delDerecho, académicos o miembros delMinisterio Público (artículo 180).

IV.1.2.3 La Constitución de 2010: una nueva oportunidad para promover laindependencia judicial


* La ley regulará la carrera judicial, conarreglo a los principios de mérito,capacidad y profesionalidad(artículo 150).

* Sólo los miembros de la CorteSuprema que sean de libre elecciónestarán exentos de los requisitos denombramiento mediante concursopúblico de méritos y aprobación delprograma de formación de la EscuelaNacional de la Judicatura (artículo 150,párrafo II).

* La edad de retiro obligatorio paralos jueces de la Corte Suprema es 75años (artículo 151.2).

* El Consejo Nacional de laMagistratura es el órgano encargadode designar a los jueces de la CorteSuprema (artículo 179).

* El Consejo Nacional de laMagistratura tendrá la siguientecomposición: el Presidente de laRepública, quien lo preside, y en suausencia, el Vicepresidente de laRepública; el Presidente del Senado yun senador elegido por el Senado departido diferente y que represente ala segunda mayoría; el Presidente dela Cámara de Diputados y un diputadoelegido por la Cámara de partidodiferente y que represente a la segundamayoría; el Presidente de la Suprema

Corte de Justicia y un magistrado dela Suprema Corte de Justicia escogidopor ella misma, quien será elsecretario; el Procurador General dela República (artículo 178).

* El Consejo Nacional de la Magistraturadesigna al Presidente de la CorteSuprema y a dos sustitutos, por sieteaños. Previa evaluación del desempeñopor el Consejo, podrán ser elegidospara un nuevo período (artículo 180,párrafo I).

* Los actuales jueces de la CorteSuprema que no queden en retiro porhaber cumplido 75 años de edad seránsometidos a una evaluación dedesempeño por el Consejo Nacionalde la Magistratura, que determinarásobre su confirmación (CuartaDisposición Transitoria).

Varias de estas cláusulas constitucionalesmerecen comentarios.

• La carrera judicial se extiende hasta laCorte Suprema de Justicia

Ante todo, se observa que elconstituyente ha optado por sujetar al

principio de carrera judicial a la misma Corte

Suprema de Justicia -algo que no habíaocurrido hasta hoy, ni siquiera bajo laConstitución de 1994-, estipulando que

74


75% de sus integrantes habrán deproceder del propio aparato jurisdiccionalmediante ascensos que deberán serotorgados sobre la base del mérito y lacapacidad. Esta encomiable disposicióntiende a afianzar una magistraturaprofesional y cohesionada, despolitizandolos criterios para las designaciones de lagran mayoría de los miembros deltribunal de cúpula. De otro lado, laregulación es lo suficientemente flexiblecomo para permitir que también puedanllegar a la máxima instancia judicialpersonas de fuera de la institución,contribuyendo de ese modo a evitar elensimismamiento de una indeseablejudicatura endogámica.

No obstante, preocupa a la vez laex is tenc ia de una d isposic iónconstitucional que exime de concurso público

de méritos a los magistrados supremos «de libre

elección» (artículo 150, párrafo II). Por ello,

parece aconsejable una interpretación

restrictiva de la misma que conduzca, tantoal legislador democrático como a losórganos de aplicación del ordenamientojur íd ico, a garant izar que lasdesignaciones de la cuarta parte de losmagistrados del máximo tribunal del paísno ocurran por «motivos indebidos» yque se trate de «personas íntegras eidóneas», que cuentan con «la formacióno las calificaciones jurídicas apropiadas»,según el mandato de los Principios

Básicos de las Naciones Unidas relativosa la Independencia de la Judicatura(Principio 10).

• Los riesgos de politización del ConsejoNacional de la Magistratura

En segundo término, es de notar que laconformación del Consejo Nacional de la

M a g i s t r a t u r a e x p e r i m e n t a u n amodificación aparentemente ligera, conla inclusión del Procurador General de la

República, que lleva ahora a ocho elnúmero de consejeros. El cambio es sinembargo sensible, ya que el ProcuradorGeneral es un funcionario nombrado porel Presidente de la República (artículo171, Constitución de 2010) y, aunque laCarta establece que «el Ministerio Públicogoza de autonomía func ional ,administrativa y presupuestaria» (artículo170), tradicionalmente ha estadosubordinado por el Ejecutivo, lo que haacarreado que su desempeño seadeficiente111. En consecuencia, como frutode la ampliación del Consejo Nacionalde la Magistratura, el Jefe de Estado ve

incrementadas sus posibilidades de controlar

las decisiones de la entidad, lo que puede

convertirse en una amenaza sobre la

independencia del tribunal de cúpula de la

jurisdicción ordinaria.

75

111. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., p. 78; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de RepúblicaDominicana, Política social: capacidades y derechos. Análisis ypropuestas..., op. cit., vol. III, pp. 22, 23 y 65-66.


En efecto, todo hace suponer que, debidoa la peculiar composición política delConsejo Nacional de la Magistratura, elPresidente de la República y su partidocontarán con otros dos miembros entrelos procedentes de las Cámaraslegislativas -no parece descabelladocalcular que, a menudo, el partido políticodel Presidente contará con la primera ola segunda mayoría en el Senado y en laCámara de Diputados-, con lo que, si seañade al Procurador General, alcanzarácuatro votos de ocho, requiriéndose quizásu voto calificado para dirimir un eventualcaso de empate. Así, sin contar a losjueces supremos integrantes del Consejo-cuyo desempeño será evaluado cadasiete años por la misma entidad,pudiendo ser separados del cargo comoconsecuencia de tal evaluación (artículo181, Constitución de 2010)-, el Presidente

estaría en la posibilidad de controlar

numéricamente las decisiones de nombramiento

de los jueces de la Corte Suprema, algo a todas

luces inconveniente.

El problema de fondo reside, empero, enla naturaleza política del Consejo Nacional

de la Magistratura. Aunque, a decirverdad, tal problema no se refiere tantoal origen político de determinadosfuncionarios que lo integran, sino, entodo caso, a las características concretasque han de revestir sus procedimientosy actuaciones. Dicho de otra manera,dada la conformación del Consejo con un

predominio de integrantes políticos -la mismadisposición constitucional ha previstouna cierta distribución de partidos conrepresentación en el Parlamento, segúnreglas de mayorías y minoríascongresales-, resulta necesario que la

legislación de desarrollo y las pautas de

aplicación normativa aseguren debidamente la

idoneidad y la transparencia de las

designaciones a realizar. Este es el puntoverdaderamente relevante112.

• La necesidad de renovación de la CorteSuprema

En tercer lugar, debe repararse en que laConstitución de 2010 ha querido, treslustros después de suscrito el «Pacto porla Democracia» y aprobada la NormaFundamental de 1994, que dieron origena la reforma judicial de la década de losnoventa, facilitar una revisión y renovación

de la Corte Suprema.

A ello apuntan la fijación del retiroobligatorio de los magistrados a los 75años de edad, así como, en particular, la

76

112. Como ha señalado Linn Hammergren, la introducción delos Consejos de la Judicatura en América Latina ha conocidoalgunos éxitos, pero también sonoros fracasos y resultadosambiguos, debiendo tenerse en cuenta además que lacomposición y las funciones atribuidas varían mucho de un paísa otro. Véase Hammergen, Linn, «La lucha contra la corrupciónjudicial...», op. cit., p. 183. Para un análisis más completo de losConsejos de la Judicatura en la región, véase Hammergen, Linn,Do Judicial Councils further judicial reform? Lessons from LatinAmerica, Washington DC, Carnegie Endowment for InternationalPeace, 2002.


estipulación de que quienes no debanahora dejar el puesto por edad habránde ser evaluados en su desempeño por elConsejo Nacional de la Magistratura, elcual deberá determinar si los confirmaen sus cargos o los separa. Si ademásse considera que, como ya se señaló, laConstitución ha introducido la evaluacióndel desempeño de los magistradossupremos cada siete años, queda de

manifiesto el designio del constituyentede 2010 de establecer límites temporales yevaluaciones periódicas a las funciones de losjueces de la Corte Suprema. Así, pues, la«segunda ola» de la reforma judicialdominicana incluirá también, pormandato expreso constitucional, unasustitución parcial de la nómina demagistrados del máximo tribunal de lajurisdicción ordinaria.

77

De otro lado, por lo que atañe a ladesignación de los restantes jueces delPoder Judicial, las principales reglascontenidas en la Constitución de laRepública Dominicana de 2010, son lassiguientes:

* Corresponde a la Corte Supremadesignar a los jueces del Poder Judicial,conforme a la Ley de Carrera Judicial(artículo 154.4).

* Es requisito para ser juez de una Cortede Apelación o para ser juez de PrimeraInstancia el pertenecer a la carrera judicialy haberse desempeñado como juez delórgano jurisdiccional inmediato inferiordurante el tiempo que determine la ley(artículos 158.4 y 161.4), mientras quepara ser juez de Paz, como es lógico, estaexigencia desaparece y se requiere

únicamente ser dominicano, hallarse enpleno ejercicio de los derechos civiles ypolíticos, y ser licenciado o doctor enDerecho, exigencias que este cargocomparte con los dos órganosjurisdiccionales inmediatamentesuperiores (artículo 163).

* La ley regulará la carrera judicial, conarreglo a los principios de mérito,capacidad y profesionalidad (artículo150).

* La ley regulará la Escuela Nacional dela Judicatura, cuya función es laformación inicial de los aspirantes ajueces (artículo 150, párrafo I) .

* Los jueces del Poder Judicial serándesignados mediante concurso públicode méritos y aprobación del programa

IV.1.2.4 El nombramiento de los jueces


de formación de la Escuela Nacional dela Judicatura, excepto los miembros dela Corte Suprema de libre elección(artículo 150, párrafo II).

* El Consejo del Poder Judicial, definidocomo el «órgano permanente deadministración y disciplina del PoderJudicial», tiene entre sus funciones elpresentar al Pleno de la Corte Supremalos candidatos para el nombramiento delos jueces del Poder Judicial (artículo156.1).

* El Consejo del Poder Judicial tendrá lasiguiente composición: el Presidente dela Corte Suprema, que lo preside; un juezde la Corte Suprema, elegido por el Plenode la Corte; un juez de Corte de Apelacióno su equivalente, elegido por sus pares;un juez de Primera Instancia o suequivalente, elegido por sus pares; unJuez de Paz o su equivalente, elegido porsus pares (artículo 155).

* El Consejo del Poder Judicial deberáser creado dentro de los seis mesesposteriores a la entrada en vigencia dela Constitución (Primera DisposiciónTransitoria).

* La Corte Suprema mantendrá lasfunciones atribuidas al Consejo del PoderJudicial hasta la integración de esteórgano (Tercera Disposición Transitoria).

• Creación del Consejo del Poder Judicial:una gran oportunidad para promover laindependencia judicial

Es de apreciar que, en materia dedesignación de jueces distintos de losmiembros de la Suprema Corte, laflamante Constitución de 2010 trae uncambio de gran calado, a saber, la creación

del Consejo del Poder Judicial. Resulta claroel propósito del constituyente dominicanode reducir los poderes de nominaciónconferidos a la Corte Suprema por laanterior Carta de 1994. Ya ha sidoindicado en el presente informe que laexcesiva concentración de potestades extra-

jurisdiccionales en el máximo tribunal -dispuesta por la Constitución de 1994,sin embargo, como un paso adelante enla senda de eliminar la injerencia de losPoderes políticos en la judicatura-,conl levaba un pel igro para laindependencia interna de los jueces,puesto que, además de la potestad denombramiento de los jueces inferiores,la Corte Suprema recibió poderes enasuntos admin is t ra t ivos y deremuneración, junto a sus tradicionalesfunciones disciplinarias, que retuvo.

Si bien el Texto Fundamental de 2010 mantiene

una porción importante de las funciones de

dirección y administración de la Corte Suprema,

al mismo tiempo procura establecer límites y

contrapesos a su ejercicio, lo que puede


78

coadyuvar a una mejor garantía de

nombramientos idóneos y a cautelar la

independencia interna de los jueces. De allíla creación del Consejo del Poder Judicial,al que se encomienda la función deintermediar los nombramientos judicialesa través de la presentación de candidatos.En la misma línea de reflexión, debedestacarse que las precisionesconstitucionales sobre la carrera judicialy la Escuela Nacional de la Judicaturatienden hacia idénticos objetivos, por loque sin duda tendrán una gravitaciónimportante para el cumplimiento de lastareas de selección de jueces por partedel Consejo del Poder Judicial y la CorteSuprema.

Por lo demás, la integración del Consejodel Poder Judicial está llamada tambiéna tener un impacto trascendente en elmejoramiento del quehacer de direccióny administración institucional. Y es quee l hecho de que se o torguerepresentación en tan relevanteorganismo a jueces de las distintas instancias

de la judicatura, quienes además seránelectos por sus pares, constituye un factorde democratización que debe contribuira dotar de mayor legitimidad a susactuaciones, tanto como a sudinamización y eficiencia.

En fin, debe recalcarse que la Constituciónde 2010 previó una etapa de adaptación

más bien breve, fijando en seis meses elperíodo en el cual el Consejo del PoderJudicial debía quedar establecido y enfunciones. Como se ha tenido ocasiónde apuntar, el plazo se ha visto,infortunadamente, vencido, al haber elGobierno observado la ley aprobada porel Congreso de la República, sin que hastael momento se haya cumplido el mandatoconstitucional. Algo que hay quelamentar, ya que alimenta el escepticismo

de los críticos y hace surgir las sombras del

pasado dominicano, cuyo devenir políticoe institucional, como se ha podidoapreciar en acápites anteriores delpresente informe, ha estado signadotantas veces por las dilaciones y elincumplimiento de las promesasconstitucionales.

Desde luego, más allá de los beneficiosnominales y de las considerablesexpectativas generadas por los cambiosnormativos en el sistema de selecciónjudicial que la Constitución de 2010 introduceen el ordenamiento jurídico dominicano,tales cambios aguardan aún la prueba de los

hechos y de su implementación práctica. Hade ser en el terreno de la realidad, no enel de los enunciados legales, en el quese decidirá la bondad de las nuevasinstituciones o de las reformas acordadas,en relación a aquellas que ya vienenfuncionando desde la etapa anterior.

79


La experiencia práctica de la selección denuevos jueces conforme al modeloestablecido en el «Pacto por la Democracia»y luego consagrado, con máximo rangojurídico, en la Constitución de 1994, ofreceuna invalorable ayuda para el mejordesarrollo de los nuevos procesos denominación que han de tener lugar bajoel marco de la Carta Fundamental de 2010.

Conviene, pues, recordar las característicasprimordiales de lo que fue la elección dela nueva matrícula de la Corte Supremade Justicia por el Consejo Nacional de laMagistratura, durante el año 1997. Antetodo, la puesta en vigor de la Ley 169-97,«Ley Orgánica del Consejo Nacional de laMagistratura», en agosto de dicho año,brindó el marco legal necesario para elfuncionamiento de la recién creada entidad.

A ello se añadió la voluntad política y elliderazgo mostrado por el Presidente de laRepública Leonel Fernández, quien,honrando las promesas hechas al calor dela campaña electoral que lo llevó a laJefatura de Estado en 1996, y en sintoníacon las demandas democratizadoras de lapoblación, que incluían en lugarprivilegiado la reforma judicial -aunquetambién exigido por las circunstancias

políticas que lo colocaban en minoría alinterior del Consejo Nacional de laMagistratura y sin control directo de lasCámaras legislativas-, convocó al nuevoorganismo e impulsó el proceso de relevode la Corte Suprema.

Todo ello acaeció en un clima político y unentorno institucional en los queprevalecieron la colaboración y laconcurrencia de esfuerzos para laconsecución de uno de los objetivos másurgentes de la reforma: contar con unaCorte Suprema calificada, honesta y dotadade legitimidad ante la ciudadanía. La activaparticipación de las organizaciones de lasociedad civil que desde años atráspromovían la reforma judicial en el país,vino a aportar ideas y credibilidad alproceso puesto en marcha.

Ahora bien, el transcurso de los años nodebe hacer perder de vista que el empeñohubo de vencer dificultades y sortear escollospara arribar a buen puerto. Tirza Rivera-Cira, al comentar la coyuntura de aquelentonces, ha apuntado que «la selecciónde los jueces de la Suprema fue un procesocomplicado, matizado por presionespolíticas de todos los partidos, pero quefinalmente llegó a buen término»113, opinióncon la que coinciden otros analistas114.

80

IV.1.3 El aprendizaje de la experiencia

113. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., p. 32.114. Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y FélixOlivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 2.


¿Cómo se consiguió contener losembates y pretensiones de imposición aque, pese a todo, acudieron determinadosactores políticos, forjados como estabanen una larga tradición autoritaria y desometimiento de la judicatura, ytemerosos, desde luego, de perderimportantes cuotas de poder en elbalance global del sistema políticodominicano? Pues, la clave parece haberestado en la puesta en práctica de unconjunto de medidas de clara raigambredemocrática. En primer lugar, tuvo un rol

destacadísimo la sociedad civil organizada,que promovió candidaturas e interpusotachas contra postulantes de dudosatrayectoria o con vínculos políticos, y querealizó una profusa actividad deseguimiento y vigilancia ciudadana sobreel proceso, todo ello de conformidad conlo regulado por la ya citada Ley Orgánicadel Consejo Nacional de la Magistratura(artículo 12).

El segundo factor crucial para el éxito del

proceso fue la transparencia. En efecto, elhecho de que las actuaciones dirigidasa la nominación se produjeran en elmarco de un debate público y que sepermitiera la divulgación de losantecedentes y méritos de los candidatos,así como, de manera especial, el hechode que se realizaran «vistas públicas»conforme a las previsiones de la LeyOrgánica del Consejo Nacional de la

Magistratura (artículo 15), fuerondeterminantes de la seriedad ycredibilidad del proceso. Las audienciasi n c l u s i v e f u e r o n t e l e v i s a d a s ,asegurándose así una amplia difusiónnacional.

A pesar de algunos elementos criticables, talescomo la superficialidad de las entrevistassostenidas por el Consejo Nacional de laMagistratura con los postulantes y laausencia de evaluaciones de la capacidadtécnica de éstos, el proceso permitió elnombramiento de un nuevo máximotribunal de la jurisdicción ordinaria quecontó con la aprobación de la ciudadanía.De allí que haya podido concluirse que«la designación de la nueva SupremaCorte de Justicia, por el Consejo Nacionalde la Magistratura, constituyó un pasohistórico en el largo y difícil camino haciaun Poder Judicial independiente, eficientey verdaderamente institucionalizado»115.

Por lo demás, existe consenso en que la Corte

Suprema recién nombrada actuó con gran

independencia en el ejercicio de sus

funciones116. Desde luego, donde mejor seecha de ver la independencia de untr ibunal es en sus decis iones

81

115. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 37.116. Ibíd., pp. 138-139; Jorge Prats, Eduardo, Francisco ÁlvarezValdez y Félix Olivares, Informe sobre independencia judicial enla República Dominicana, op. cit., p. 2; Subero Isa, Jorge, Losfrutos de una reforma, op. cit., p. 12. Véase también ObandoPrestol, Roberto, «Los mecanismos de evaluación del desempeñode jueces en la República Dominicana...», op. cit., p. 66.


jurisdiccionales, en particular, en aquellasque versan sobre materias de relevanciaconst i tuc ional , que a menudocomprometen a los poderes políticos oa los grandes intereses económicos117. Esmás, como se ha indicado, la Constituciónde 1994 concedió a la Corte Suprema lapotestad de resolver la acción directa deinconstitucionalidad de la ley (controlconcentrado de constitucionalidad), ainstancias del Ejecutivo, de uno de losPresidentes de las Cámaras del Congresoo de parte interesada (artículo 67.1)118.Precisamente en este ámbito -que ahora,conforme a la Constitución de 2010,pasará a ser de la competencia delTribunal Constitucional, lo que

ciertamente representa un cambio degran impacto en el sistema políticodominicano119-, la Corte Suprema nominada

en el año 1997 expidió varios fallos en los que

se mostró firme en la defensa de los fueros

judiciales y en el control del poder. A manerade ejemplo, merece especial mención lasentencia dictada por la Corte Supremaen relación a la demanda, interpuestapor un conjunto de instituciones de lasociedad civil, contra las medidaslegislativas que sujetaban el principioconstitucional de inamovilidad de los jueces

a una designación por un plazo máximode cuatro años.

En su dictamen, que fue recibido entérminos elogiosos por un importantesector de la comunidad jurídicadominicana1 2 0, el máximo tribunalestableció lo siguiente:

«Considerando, que al establecer losartículos 17 de la Ley N° 169-97, del 2 deagosto de 1997 y 14 y sus párrafos de laLey N° 327-98, del 11 de agosto de 1998,Orgánica del Consejo Nacional de laMagistratura, la primera, y de CarreraJudicial, la segunda, antes transcritos,que los jueces del orden judicial serándesignados por un período de no másde cuatro (4) años a partir de sudesignación, los precitados textos legalesresultan incompatibles con el principiode la independencia de los jueces que se

82

117. Según ha indicado Luis Pásara en un libro de reciente aparición,«el verdadero terreno en el que se juega la independencia deljuzgador son sus decisiones y el campo privilegiado para medirlaes el control judicial sobre el ejercicio del poder». Véase Pásara,Luis,Tres claves de la justicia en el Perú, Lima, PUCP, 2010, p. 185.Véase también Pásara, Luis, «Lecciones ¿aprendidas o poraprender?», en Pásara, Luis (compilador), En busca de una justiciadistinta..., op. cit., pp. 527-528.118. Eduardo Jorge Prats, Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivareshan destacado que la potestad de la Corte Suprema de resolverlas acciones directas de inconstitucionalidad constituía «un armade valor político» para «facilitar» que a la judicatura «se le respetecomo Poder del Estado». Véase Jorge Prats, Eduardo, FranciscoÁlvarez Valdez y Félix Olivares, Informe sobre independenciajudicial en la República Dominicana, op. cit., p. 2.119. Es claro que la creación de una jurisdicción constitucionalseparada e independiente del Poder Judicial puede dar lugar atensiones estructurales no sólo respecto de los poderes políticos,señaladamente respecto del Parlamento, mediante el proceso decontrol de constitucionalidad de las leyes, sino también en relacióna la judicatura ordinaria. En tal sentido, son normales y esperableslos conflictos entre la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional,dando lugar a lo que se conoce como «la guerra de las Cortes»,desde luego en términos figurativos. Si bien es difícil delimitar elámbito de cada jurisdicción, el criterio orientador fundamental hade ser que el Tribunal Constitucional tiene la última palabra enasuntos de constitucionalidad, sin poder invadir, empero, el ámbitode competencias de los jueces ordinarios. Al respecto, véase LópezGuerra, Luis, El Poder Judicial en el Estado constitucional, Lima,Palestra, 2001, pp. 157-184; Landa Arroyo, César, TribunalConstitucional y Estado democrático, Lima, Palestra, segundaedición, 2003, pp. 723-762; Jinesta, Ernesto, «Relaciones entrejurisdcción ordinaria y justicia Constitucional», en Anuario deDerecho Constitucional Latinoamericano, México, 2007, pp. 227-242; Gascón Abellán, Marina y Alfonso García Figueroa, Laargumentación en el Derecho, Lima, Palestra, segunda edición,2005, pp. 273-302.120. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., p. 147.


sustenta en la noción de inamovilidad yen el estatuto de la Carrera Judicialconsagrados en los párrafos III y I delart ículo 63 de la Constitución,respectivamente; que, de consiguiente,hay lugar a declarar no conforme con laConstitución las disposiciones antestranscritas de los artículos 17 de la LeyN° 169-97 y 14 y sus párrafos de la LeyN° 327-98, sometidas a la Suprema Cortede Justicia para los fines ya expresados,en razón de que la inamovilidad, referidaa los jueces del orden judicial, es extrañaal concepto de periodicidad en ladesignación, como aparenta inferirse delpárrafo IV del artículo 63 de laConstitución, y porque, no puede serlimitada, como se ha dicho, más que porun efectivo régimen de pensiones,jubilaciones y retiro que comprenda elescalafón judicial, y por un inflexible perojusto régimen disciplinario, todo lo cualqueda desvirtuado de mantenerse lostérminos de los art ículos cuyainconstitucionalidad es demandada»121.

La Suprema Corte también sostuvo, enesta misma sentencia, una interpretación

amplia de la Constitución, orientada porel propósito de maximizar lasposibilidades de acción legal en el marcode los procesos de acción directa de

declaratoria de inconstitucionalidad, nodebiéndose perder de vista que, en estecaso, habían interpuesto la demanda un

conjunto de organizaciones ciudadanasagrupadas bajo la denominada «Coaliciónpor una Justicia Independiente»122, quede ese modo coadyuvó al elevadopropósito ulterior de la defensa de losprincipios de inamovilidad de los juecese independencia del Poder Judicial. Así,la Corte señaló lo siguiente:

«Considerando, que la acción de que setrata se refiere a la declaratoria deinconst i tucional idad de c ier tasdisposiciones de dos leyes votadas porel Congreso Nacional y promulgadas porel Presidente de la República, intentadapor varias instituciones creadas al amparode la Ley N° 520 de 1920; que la nociónde parte interesada en materia deconstitucionalidad y a la cual se refierela parte in fine del inciso I del artículo 67de la Constitución es definida como:"aquella que figure como tal en unainstancia, contestación o controversia decarácter administrativo o judicial, contrala cual se realice un acto por uno de lospoderes públicos, basado en unadisposición legal, pretendidamenteinconstitucional, o que justifique uninterés legítimo, directo y actual,jurídicamente protegido, o que actúec o m o d e n u n c i a n t e d e l a

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121. Suprema Corte de Justicia, Caso de la inamovilidad de losjueces, sentencia de 30 de septiembre de 1998, en Boletín JudicialN° 1054, 1998 (disponible en www.suprema.gov.do).122. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., p. 31.


inconstitucionalidad de la ley, decreto,resolución o acto, para lo cual se requeriráque la denuncia sea grave y seria"; quelos artículos 44 y siguientes de la Ley N°834 de 1978, invocados por las personasque proponen la inadmisibilidad de laacción en inconstitucionalidad, queconstituyen el derecho común en lamateria y se refieren a la calidad y alinterés directo y personal para solicitaral juez el examen de una pretensión, enmodo alguno pueden interpretarse comorestrictivos del derecho que tienen losparticulares para intentar, en interésgenera l , la acc ión d i rec ta eninconstitucionalidad, si se encuentran enuna de las situaciones arriba enunciadas;que el estudio del expediente revela quelas instituciones impetrantes y losproponentes del medio de inadmisión, ajuicio de esta Suprema Corte de Justicia,tienen calidad e interés para ejercer lapresente acción, los primeros, y oponersea la misma, los segundos, y, enconsecuencia, son parte interesada, porlo que procede ponderar los méritos dela misma»123.

Otras decisiones jurisdiccionalesconfirmaron la actuación de una CorteSuprema independiente. Sin ánimo deexhaustividad y con fines meramenteilustrativos, es pertinente mencionar elfallo que declaró la inconstitucionalidad delDecreto N° 295-94, dictado por el PoderEjecutivo, por invadir las competencias del

Congreso previstas en el artículo 46 de laCarta Magna e imponer el cobro de unacontribución o impuesto de salida delpaís por vía aérea, equivalente a 10dólares de los Estados Unidos deAmérica. La sentencia, emitida el 19 demayo de 1999, declaró nulo el referidodecreto, desautorizando al Gobierno porexcederse en el ejercicio de sus facultadesconstitucionales124. De igual manera, cabecitar la sentencia expedida por la CorteSuprema el 24 de febrero de 1999, en laque determinó que el recurso de amparo

contemplado en el artículo 25.1 de laConvención Americana sobre DerechosHumanos es parte del Derecho positivo

dominicano, indicando la autoridadjurisdiccional competente para tramitarloy el procedimiento a seguir125.

Por otra parte, apenas estuvo en posesióndel cargo, la Corte Suprema hubo deavocarse al nombramiento de losrestantes jueces del Poder Judicial, encumplimiento del nuevo sistemacontemplado por la Constitución de 1994(artículo 67.4). Conviene también

84

123. Suprema Corte de Justicia, Caso de la inamovilidad de losjueces, sentencia de 30 de septiembre de 1998, en Boletín JudicialN° 1054, 1998 (disponible en www.suprema.gov.do).124. Suprema Corte de Justicia, Caso del Decreto del PoderEjecutivo N° 295-94, sentencia de 19 de mayo de 1999, en BoletínJudicial N° 1062, mayo de 1999 (disponible enwww.suprema.gov.do). Véase también Rivera-Cira, Tirza, El sectorjusticia y la reforma judicial..., op. cit., p. 139.125. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 147-148. Para mayores detalles sobre decisiones de la CorteSuprema en materia de control de constitucionalidad, véase SuberoIsa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., pp. 23 y 27-58.


85

rememorar los principales rasgos de laactividad de reclutamiento en que debióembarcarse la Corte Suprema a poco desu nominación, pues ello permitiráigualmente identificar lecciones deimportancia para afrontar el futuro.Lo primero que debe mencionarse esque, esta vez, la tarea debió ser realizadasin contar con un marco legislativo quela regulase. Y es que la Ley 327-98, «Leyde Carrera Judicial», exigida por la CartaFundamental de 1994, recién hubo de serpromulgada en agosto de 1998, por loque no pudo ser aplicada por la CorteSuprema en su trabajo de selección denuevos jueces, llevado a cabo desdenoviembre de 1997 y, en lo fundamental,a lo largo del primer semestre de 1998126.

La carencia de legislación no fue óbicefrente a los bríos con que los magistradossupremos se entregaron al cumplimientode la función que la Carta de 1994 sustraíaal Senado para encomendársela a laCorte Suprema, convirtiendo el viejosistema de nombramiento político de losjueces en uno de cooptación odesignación por los propios miembrosde la judicatura, con el laudable propósitode favorecer una selección judicial basadaen los méritos y en la capacidadprofesional. Con una gran dosis de buenavoluntad, el vacío de la normativa fuecolmado, entonces, mediante unproced imien to t ransparen te y

participativo, a semejanza del que pocoantes fuera utilizado precisamente parala nominación de los nuevos integrantesdel tribunal de cúpula.

Así , los magistrados supremosrecorrieron el país, evaluando a loscandidatos en exámenes orales que seventilaban en público y a los que estabapermitido asistir a las poblacioneslugareñas127. Aunque el mecanismo fue

extenuante y se resintió también de ciertos

defectos, tales como el ya conocido de la

superficialidad de las evaluaciones, en

definitiva permitió remozar en corto tiempo el

elenco de la judicatura de la República

Dominicana 1 2 8, agobiada hasta esemomento por la presencia de lapolitización, el clientelismo y las prácticasde corrupción. El procedimiento seguido,en cuya virtud fueron evaluados 2680candidatos y nombrados alrededor de500 jueces -de los cuales, únicamente34% fueron confirmados o promovidosde instancias inferiores-129, permitióasimismo poner un dique de resistenciaa las arremetidas y presiones políticasindebidas, esta vez desembozadas, a lasque se vio expuesta la Corte Suprema130.

126. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., pp. 149-160.127. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., p. 149;Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op. cit., pp.57-58.128. Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares,Informe sobre independencia judicial en la República Dominicana,op. cit., p. 5.129. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., pp. 158-159.


No obstante lo meritorio que el procesofue en sí mismo, por lo que recibióigualmente el respaldo de ciudadanos yanalistas, un efecto negativo adicional que,en este caso, produjo la carencia delegislación aplicable, fue que losnombramientos efectuados no gozaron dela garantía de la inamovilidad, siendo deobservar que la Ley de Carrera Judicial,aprobada todavía en momento posterior,no previó tampoco ninguna disposicióntransitoria respecto de estos jueces131.

Superadas con éxito las difícilescoyunturas de selección judicial de losaños 1997 y 1998, en gran medida debidoa las circunstancias excepcionales de laépoca, los elementos de improvisación,descuido y falta de institucionalización,que afectaron a los referidos procesosde nombramiento, terminaron por dejaruna onerosa carga. Y es que, al cabo depocos años, tan pronto como en el 2001,se llevó a cabo un proceso de designaciónde tres magistrados de la Corte Suprema

en el que se desconoció todo lo avanzadocon las recién reseñadas experiencias delos años 1997 y 1998. En efecto, elentonces Presidente de la RepúblicaHipólito Mejía debía llenar las plazas dejadas

vacantes por la renuncia o muerte de tres

integrantes del máximo tribunal, habiendo

optado por hacerlo con prescindencia del

mecanismo transparente, participativo y

democrático puesto en práctica por su

predecesor Leonel Fernández132.

El lamentable episodio -sin duda, unretroceso en términos de los estándaresexigidos por el Estado constitucional ydemocrático de Derecho- puso demanifiesto que las prácticas autoritariasy clientelistas, que amenazan laindependencia de la judicatura a travésd e m e c a n i s m o s d e s e l e c c i ó ninapropiados, sólo quedarán realmenterelegadas al pasado si es que las reglasidóneas se institucionalizan en lanormativa y encarnan en las prácticas delas entidades llamadas a ejercer laspotestades de nominación133. Desde luego,el involucramiento de los poderespúblicos y en general del sistema políticoen su conjunto, lo mismo que laparticipación activa de la sociedad civilorganizada, se erigen en importantesbarreras de contención a los designiospolíticos de captura y subordinación dela judicatura, nunca del todo vencidos,sino apenas agazapados a la espera de

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130. Según informa Rivera-Cira, «varios políticos y congresistasenviaron abiertamente sus listas a la Suprema Corte». Véase Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op. cit., p. 57.131. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., p. 58; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez yFélix Olivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 5.132. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, pp. 31 y 64; Oficina de Desarrollo Humano delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD)de República Dominicana, Informe sobre desarrollo humano:República Dominicana 2008, op. cit., p. 379 (nota 29).133. Algo similar se observa en otros países de la región. Véase,por ejemplo, lo sucedido en Panamá, en Fundación para el DebidoProceso Legal (DPLF), Entre la alarma y la expectativa: el reto defortalecer la independencia judicial en Panamá, Washington DC,DPLF, 2009, pp. 36-37, 39-40 y 69-70.


una nueva oportunidad.

También debe ser lamentado el que, enmateria de decisiones jurisdiccionales,la Corte Suprema haya mostrado, enfecha reciente, un significativo cambiode criterio respecto de la cuestión de latitularidad para demandar en los procesosde acción directa de inconstitucionalidad,cuestión respecto de la cual sujurisprudencia progresista le mereciótantos elogios, como se ha expuestoantes. En efecto, en el proceso conocidocomo «Caso Sunland», el máximot r i b u n a l , v a r i a n d o u n a l í n e ajurisprudencial fuertemente consolidada,ha sostenido lo siguiente:

« . . . c u a n d o s e d e m a n d a l ainconstitucionalidad o la nulidad de unode los actos comprendidos en el artículo46 de la Carta Magna por el nocumplimiento de un trámite que debióser agotado por ante el Poder del Estadocorrespondiente, sólo puede hacerlo elmismo órgano o poder a quien la propiaConstitución le atribuye esa competencia.

»Considerando, que, en consecuencia,siendo una potestad exclusiva del Senadode la República y de la Cámara deDiputados aprobar o no el préstamo aque se contraen las acciones eninconstitucionalidad en cuestión,solamente los presidentes de esas

cámaras pueden ser considerados, altenor del artículo 67 inciso 1, de laConstitución de la República, como parteinteresada y, por lo tanto, con calidadpara ejercer dicha acción.

»Considerando, que del estudio delexpediente formado en la ocasión, resultaobvio que los impetrantes no ostentanla calidad de presidentes de las CámarasLegislativas, situación específicamenteprevista en el artículo 67 de la CartaFundamental, para poder ejercerv á l i d a m e n t e l a s a c c i o n e s e ninconstitucionalidad de que se trata, porlo que al no tener los impetrantes esacondición, procede que dichas accionessean declaradas inadmisibles, por faltade calidad»134.

En consecuencia, ante un caso en el queestán en juego poderosos intereseseconómicos privados y la misma gestióndel Poder Ejecutivo -la demandaplanteaba la inconstitucionalidad de unmillonario contrato de construccióncelebrado por el Gobierno con unacorporación privada-, la Corte Supremasorprende con una modificación de sujurisprudencia que introduce una seriarestricción a la posibilidad, hasta hacepoco ampliamente reconocida por ella

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134. Suprema Corte de Justicia, Caso Sunland, sentencia de 18de diciembre de 2008 (disponible en la página web del diarioHoy: www.hoy.com.do).


misma, de que los particulares puedanaccionar en sede de justicia constitucionalpara efectivizar los controles previstosen la Carta Fundamental sobre lospoderes políticos. La decisión es, pues,una clara involución en la defensa

jurisdiccional de la Constitución y de loscontroles jurídicos y democráticos sobrelos titulares de los poderes públicos, porlo que, con justa razón, ha sido objetode fuertes críticas135.

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Los Principios Básicos de las NacionesUnidas relativos a la Independencia dela Judicatura contienen diversasdisposiciones relativas a la carrera y elrégimen disciplinario del Poder Judicial.No se incluyen en esta sección, desdeluego, las reglas referidas a la seleccióny nombramiento de los jueces, pues elloha sido abordado en un acápite anteriordel presente informe. No obstante, lasnormas fundamentales sobre la carrerajurisdiccional y el control de inconductasfuncionales y la eventual separación oremoción, tal como han sido configuradaspor los estándares internacionales,resultan del todo pertinentes.

Así, ha de tenerse en cuenta que, bajo elepígrafe de «Condiciones de servicio einamovilidad», los Principios Básicos de las

Naciones Unidas relativos a la Independencia

de la Judicatura estatuyen lo siguiente:* «La ley garantizará la permanencia enel cargo de los jueces por los períodosestablecidos, su independencia y suseguridad, así como una remuneración,pensiones y condiciones de servicio y dejubilación adecuadas» (Principio 11).

* «Se garantizará la inamovilidad de losjueces, tanto de los nombrados mediantedecisión administrativa como de loselegidos, hasta que cumplan la edad parala jubilación forzosa o expire el períodopara el que hayan sido nombrados oelegidos, cuando existan normas alrespecto» (Principio 12).

* «El sistema de ascensos de los jueces,cuando exista, se basará en factoresobjetivos, especialmente en la capacidadprofesional, la integridad y la experiencia»(Principio 13).

IV.2 La carrera judicial y el régimen disciplinarioIV.2.1 Los estándares internacionales

135. Véase Rodríguez Gómez, Cristóbal, «La Sunland como signo»,en Clave Digital (diciembre de 2008).


De otro lado, con el subtítulo de «Medidasdisciplinarias, suspensión y separacióndel cargo», los Principios Básicos de lasNaciones Unidas disponen lo siguiente:

* «Toda acusación o queja formuladacontra un juez por su actuación judicialy profesional se tramitará con prontitude imparcial idad con arreglo alprocedimiento pertinente. El juez tendráderecho a ser oído imparcialmente. Enesa etapa inicial, el examen de la cuestiónserá confidencial, a menos que el juezsolicite lo contrario» (Principio 17).

* «Los jueces sólo podrán sersuspendidos o separados de sus cargospor incapacidad o comportamiento quelos inhabilite para seguir desempeñandosus funciones» (Principio 18).

* «Todo procedimiento para la adopciónde medidas disciplinarias, la suspensióno la separación del cargo se resolverá deacuerdo con las normas establecidas decomportamiento judicial» (Principio 19).

* «Las decisiones que se adopten en losprocedimientos disciplinarios, desuspensión o de separación del cargoestarán sujetas a una revisiónindependiente. Podrá no aplicarse esteprincipio a las decisiones del tribunalsupremo y a las del órgano legislativoen los procedimientos de recusación o

similares» (Principio 20).

Es claro, entonces, que los estándares

internacionales, si bien no exigennecesariamente la existencia de la carrerajudicial en cada ordenamiento jurídiconacional, admiten como apropiado talmodelo, en el que los jueces ingresan,

permanecen, ascienden y son controlados y

separados de la judicatura sobre la base de los

principios de mérito y capacidad personales136.Y es que este modelo es plenamenteválido para la edificación de un PoderJudicial profesional y eficiente,preservado de interferencias indebidasde los poderes políticos y fácticos, encondiciones de brindar a los ciudadanosun servicio público de justicia confiabley de calidad137.

La importancia del «estatuto de losjueces» es tal, que los Principios Básicos delas Naciones Unidas relativos a la Independenciade la Judicatura dejan de lado su habituallaconismo y elaboran un nutrido conjuntode reglas, con cierto nivel de detalle.No es posible aquí, desde luego, unanálisis exhaustivo, pero sí es del casorecalcar ciertos aspectos de especial

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136. Véase Eguiguren Praeli, Francisco (coordinador), Gobiernoy administración del Poder Judicial, organización de la funciónjurisdiccional y sistema de carrera judicial, Lima, PUCP, 2002, pp.221-236. Véase también Gonzales Mantilla, Gorki, Los jueces.Carrera judicial y cultura jurídica, Lima, Palestra - PUCP, 2009,pp. 306-307.

137. Eguiguren Praeli, Francisco (coordinador), Gobierno yadministración del Poder Judicial..., op. cit., pp. 33-34.


relevancia para los fines del presenteinforme. En tal sentido, debe señalarseque es admisible (no imperativa) lalimitación temporal del nombramientode los jueces (Principios 11 y 12), lo quesin embargo no debe afectar nunca lacaracterística esencial de la inamovilidad(Principio 12). Igualmente, debemencionarse que el sistema de ascensoses una posibilidad aceptable a la luz delos estándares internacionales, y que, encaso de existir, deberá fundamentarseen elementos «objetivos», tales como lacapacidad profesional, la integridad y laexperiencia (Principio 13).

Pero es en materia disciplinaria donde losPrincipios Básicos de las Naciones Unidasdesarrollan una serie de regulaciones másprecisas, lo que sin duda se debe a latrascendencia de garantizar que losmecanismos de control de la conducta ydesempeño de los jueces no lesionen suindependencia e imparcialidad. Despuésde todo, es de sobra conocido que, a lolargo de la historia, ha sido justamente elejercicio de la potestad disciplinaria unmedio a menudo utilizado para elsojuzgamiento político de la judicatura138.En la actualidad, la concentración de poderes

sancionatorios transferidos a los tribunales de

cúpula puede convertirse en una amenaza

ilegítima sobre la independencia interna de los

jueces. En consecuencia, los estándaresinternacionales reconocen los principiosdel debido proceso en materia disciplinariajudicial, incluyendo la imparcialidad delórgano sancionador (Principio 17) y elderecho a una revisión por un tribunalindependiente de las sancionesdisciplinarias impuestas (Principio 20).

Estas regulaciones se han vistoconfirmadas y complementadas hacepoco por la Observación General N° 32 (2007)

del Comité del PIDCP, ya antes citada en elpresente informe, la cual señala losiguiente:

* «El requisito de independencia se refiere, en

particular, al procedimiento y las cualificaciones

para el nombramiento de los jueces, y las

garantías en relación con su seguridad en el

cargo hasta la edad de jubilaciónobligatoria o la expiración de su mandato,en los casos en que exista, lascondiciones que rigen los ascensos,traslados, la suspensión y la cesación ensus funciones y la independencia efectivadel poder judicial respecto de la injerenciapolítica por los poderes ejecutivo ylegislativo.Los Estados deben adoptar medidasc o n c r e t a s q u e g a r a n t i c e n l aindependencia del poder judicial, y

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138. Según Perfecto Andrés Ibáñez y Claudio Movilla Álvarez,«el instrumento disciplinario en la moderna magistratura deinspiración francesa se ha dado en función de la jerarquía, confinalidades de "policía" y para garantizar el orden interno delaparato», dejando al juez «francamente indefenso y a merced delos centros de poder intracorporativos». Véase Andrés Ibáñez,Perfecto y Claudio Movilla Álvarez, El Poder Judicial, Madrid,Tecnos, 1986, p. 143.


proteger a los jueces de toda forma deinfluencia política en la adopción dedecisiones por medio de la Constitucióno la aprobación de leyes que establezcanprocedimientos claros y criteriosobjetivos para el nombramiento, laremuneración, el mandato, la promoción,la suspensión y la destitución, y lassanciones disciplinarias en relación conlos miembros de la judicatura. [...] Parasalvaguardar su independencia, la leydeberá garantizar la condición jurídicade los jueces, incluida su permanenciaen el cargo por los períodos establecidos,su independencia y su seguridad, asícomo una remuneración, condiciones deservicio, pensiones y una edad dejubilación adecuadas».

* «Los jueces podrán ser destituidos

únicamente por razones graves de malaconducta o incompetencia , deconformidad con procedimientosequitativos que garanticen la objetividady la imparcialidad establecidos en laConstitución o en la ley. La destituciónde jueces por el poder ejecutivo, porejemplo antes de la expiración delmandato para el que fueron nombrados,sin que se les dé ninguna razón concretay sin que dispongan de una protecciónjudicial efectiva para impugnar ladestitución, es incompatible con laindependencia del poder judicial. Estotambién se aplica, por ejemplo, a la

destitución por el poder ejecutivo dejueces presuntamente corruptos sin quese siga ninguno de los procedimientosestablecidos en la ley»139.

Por su parte, la Corte IDH también haindicado, mediante su jurisprudencia,determinados aspectos del estándarinternacional que resultan relevantes parael caso dominicano, los cuales tienenrelación con la cuestión de laprovisionalidad de los nombramientosjudiciales, la garantía de no sersancionado por discrepancias deinterpretación jurídica con los tribunalesde alzada y la necesidad de que losórganos de control disciplinario seanindependientes.

En cuanto al primer aspecto -la

provisionalidad del nombramiento-, la CorteIDH ha declarado que «los Estados estánobligados a asegurar que los juecesprovisorios sean independientes y, porello, deben otorgarles cierto tipo deestabilidad y permanencia en el cargo,puesto que la provisionalidad no equivalea libre remoción»140. Es más, la Corte IDH«considera que la provisionalidad nodebe significar alteración alguna delrégimen de garantías para el buen

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139. Comité de Derechos Humanos, Observación General N° 32,«El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunalesy cortes de justicia», documento de la ONU CCPR/C/GC/32, de 23de agosto de 2007, párrafos 19 y 20.


desempeño del juzgador y la salvaguardade los propios justiciables» y que «nodebe extenderse indefinidamente en eltiempo y debe estar sujeta a unacondición resolutoria, tal como elc u m p l i m i e n t o d e u n p l a z opredeterminado o la celebración yconclusión de un concurso público deoposición y antecedentes que nombre alreemplazante del juez provisorio concarácter permanente»141.

E n d e f i n i t i v a , p a r a l a C o r t eInteramericana, «los nombramientosprovisionales deben constituir unasituación de excepción y no la regla», desuerte que «la extensión en el tiempo dela provisionalidad de los jueces o el hechode que la mayoría de los jueces seencuentren en dicha situación, generanimportantes obstáculos para laindependencia judicial», siendo de notarque «esta situación de vulnerabilidad delPoder Judicial se acentúa si tampocoexisten procesos de destituciónrespetuosos de las obligaciones

internacionales de los Estados»1 4 2.

Por lo que se refiere al segundo aspecto-la garantía de la libertad de interpretación

jurídica de los jueces-, el máximo tribunalde derechos humanos de las Américasha resuelto que «los jueces no puedenser destituidos únicamente debido a quesu decisión fue revocada mediante unaapelación o revisión de un órgano judicialsuperior», y que «ello preserva laindependencia interna de los jueces,quienes no deben verse compelidos aevitar disentir con el órgano revisor desus decisiones, el cual, en definitiva, sóloejerce una función judicial diferenciaday limitada a atender los puntos recursivosde las partes disconformes con el fallooriginario»143.

A mayor abundamiento, en el casoconcreto examinado, la Cor teInteramericana consideró que la debidamotivación de la decisión de destituciónimpuesta por el órgano disciplinariojudicial de Venezuela «debía operar comouna garantía que permitiera distinguirentre una "diferencia razonable deinterpretaciones jurídicas" y un "errorjudicial inexcusable" que compromete laidoneidad del juez para ejercer su función,de tal forma que no se sancione a los jueces

por adoptar posiciones jurídicas debidamente

fundamentadas aunque divergentes frente a

aquellas sustentadas por instancias de

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140. Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),Caso Apitz Barbera vs. Venezuela, sentencia de 5 de agosto de2008, párrafo 43.141. Ibíd.142. Ibíd. El Relator Especial sobre la Independencia de losMagistrados y Abogados, de la ONU, ha sostenido que «tratándosede los jueces, resulta frecuente que el estatuto de la magistraturay las garantías legales para el ejercicio de su función tengancaracterísticas que, de hecho, amenacen su independencia, porejemplo, cuando el nombramiento de los jueces es de carácterprovisional y depende directamente del Jefe de Estado». VéaseRelator Especial sobre la Independencia de los Magistrados yAbogados, Informe del Relator Especial sobre la Independenciade los Magistrados y Abogados, Señor Leandro Despouy,documento de la ONU A/HRC/4/25, de 18 de diciembre de 2006,párrafo 23.143. Ibíd., párrafo 84.


revisión»144.

Por último, en lo que atañe al terceraspecto -la garantía de independencia del

órgano disciplinario-, la Corte IDH hainsistido en que la entidad encargada desancionar a los jueces por la comisiónde faltas en el ejercicio de sus funcionesha de estar dotada de la característicaesencial de independencia, lo que se hallaen directa relación con los mecanismosde nombramiento y control de susintegrantes. En efecto, para la CorteInteramericana, «de la prueba aportadase concluye que el TSJ [Tribunal Supremode Justicia] tiene absoluta discreción parareorganizar la CFRSJ [Comisión deFuncionamiento y Reestructuración delSistema Judicial], sin que exista ningúnprocedimiento o mecanismo previamenteestablecido y respetuoso de las debidasgarantías para nombrar o remover a losmiembros de la CFRSJ»145. Y no sólo ello,sino que «en definitiva, si bien en este

caso no ha quedado demostrado que laCFRSJ haya actuado en desviación depoder, directamente presionada por elEjecutivo para destituir a las víctimas, elTribunal concluye que, debido a la libreremoción de los miembros de la CFRSJ,no existieron las debidas garantías paraasegurar que las presiones que serealizaban sobre la Corte Primera noinfluenciaran las decisiones del órganodisciplinario», por lo que declaró que «elEstado violó el derecho de los señoresApitz, Rocha y Ruggeri a ser juzgadospor un tribunal con suficientes garantíasde independencia, lo que constituye unavulneración del artículo 8.1 de laConvención, en relación con los artículos1.1 y 2 de la misma»146.

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La Constitución de la RepúblicaDominicana de 2010 contiene variascláusulas sobre el estatuto de los juecesy el régimen disciplinario de la judicatura,que responden a la conveniencia deperfeccionar el régimen jurídico deasuntos tan trascendentes como éstos,introduciendo salvaguardias de rango

constitucional. Las principales de ellas,con excepción de las relativas alnombramiento de los magistrados queya han sido abordadas en un acápite

IV.2.2 El Derecho dominicano

144. Ibíd., párrafo 90.145. Ibíd., párrafo 142.146. Ibíd., párrafos 147 y 148.


anterior del presente informe, son lassiguientes:

* La ley regulará la carrera judicial, conarreglo a los principios de mérito,capacidad y profesionalidad (artículo 150).

* La ley regulará la Escuela Nacional dela Judicatura, cuya función es laformación inicial de los aspirantes ajueces (artículo 150, párrafo I) .

* Los jueces integrantes del PoderJudicial son independientes, imparciales,responsables e inamovibles y estánsometidos a la Constitución y a las leyes.No podrán ser removidos, separados,suspendidos, trasladados o jubilados,sino por alguna de las causasestablecidas y con las garantías previstasen la ley (artículo 151).

* El Consejo del Poder Judicial, definidocomo el «órgano permanente deadministración y disciplina del PoderJudicial», tiene entre sus funciones elpresentar al Pleno de la Corte Supremalos candidatos para determinación dejerarquía y ascenso de los jueces delPoder Judicial (art ículo 156.1) .

* El Consejo del Poder Judicial tendrá lasiguiente composición: el Presidente dela Corte Suprema, que lo preside; un juezde la Corte Suprema, elegido por el Plenode la Corte; un juez de Corte de Apelación

o su equivalente, elegido por sus pares;un juez de Primera Instancia o suequivalente, elegido por sus pares; unJuez de Paz o su equivalente, elegido porsus pares (artículo 155).

* La Corte Suprema estará integrada portres cuartas partes de magistradosprovenientes de la carrera judicial(artículo 180).

* Es requisito para ser juez de una Cortede Apelación o para ser juez de PrimeraInstancia el pertenecer a la carrera judicialy haberse desempeñado como juez delórgano jurisdiccional inmediato inferiordurante el tiempo que determine la ley(artículos 158.4 y 161.4).

* El Consejo Nacional de la Magistraturaes el órgano encargado de evaluar eldesempeño de los jueces de la CorteSuprema (artículo 179).

* El Consejo Nacional de la Magistraturaevaluará el desempeño de los jueces dela Corte Suprema cada siete años. Laseparación del cargo deberá sustentarseen los motivos que la ley determina(artículo 181).

* El Consejo Nacional de la Magistratura,encargado de designar al Presidente dela Corte Suprema y a dos sustitutos, porsiete años, también recibe la función deevaluar su desempeño, pudiendo

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elegirlos para un nuevo período (artículo180, párrafo I).

* Los actuales jueces de la Corte Supremaque no queden en retiro por habercumplido 75 años de edad seránsometidos a una evaluación dedesempeño por el Consejo Nacional dela Magistratura, que determinará sobresu confirmación (Cuarta DisposiciónTransitoria).

* El Consejo del Poder Judicial deberáser creado dentro de los seis mesesposteriores a la entrada en vigencia dela Constitución (Primera DisposiciónTransitoria).

* La Corte Suprema mantendrá lasfunciones atribuidas al Consejo del PoderJudicial hasta la integración de esteórgano (Tercera Disposición Transitoria).

Interesa poner de relieve, ante todo, laratificación constitucional del modelo dela carrera judicial, que había sidointroducido en la Carta Fundamental de

1994 (artículo 63, párrafo I). LaConstitución de 2010 mantiene estaopción clave y amplía las regulacionesde su predecesora, con varias normasorientadas a producir cambiossignificativos. Así, como se ha dicho, laSuprema Corte de Justicia se vecomprendida en la carrera judicial demanera expresa y una porciónmayoritaria de su nómina provendrá dela propia institución, conforme al principiode ascenso sobre la base de méritos ycapacidad (artículo 180). Se trata, sinduda, de una innovación muy importante.De otro lado, la Constitución de 2010,además de explicitar los principios deorden material que dan sustento almodelo de la carrera judicial (mérito,capacidad y profesionalidad, según elartículo 150), confirma el principioesencial de inamovilidad de los jueces yconsagra los principios de legalidad delas causales disciplinarias y de lasgarantías que deben tener los juecesf rente a un eventual procesosancionatorio por la presunta comisiónde faltas funcionales (artículo 151).


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La inamovilidad, empero, si bien no estásujeta a límites temporales explícitos en laConstitución de 2010, debe ser entendidaen concordancia con el principio deevaluación periódica del desempeño quetambién ha quedado constitucionalizado,cada siete años en el caso de los

magistrados de la Corte Suprema deJusticia (artículos 181 y 180, párrafo I, yCuarta Disposición Transitoria). Laevaluación del desempeño, como parte dela carrera judicial, es también unaimportante novedad que trae la NormaFundamental dominicana de 2010 y apunta

IV. 2.2.1 La Evaluación de Desempeño

a evitar el anquilosamiento de la judicatura,coadyuvando a la actualización permanentey la capacitación profesional de los jueces.En tal sentido, la elevación a rangoconstitucional de la Escuela Nacional dela Judicatura aparece como igualmenteacertada (artículo 150, párrafo I).

No obstante, la división de tareasevaluativas del rendimiento entre elConsejo Nacional de la Magistratura para losmiembros del máximo tribunal de lajurisdicción ordinaria (artículos 179, 180,párrafo I, 181 y Cuarta DisposiciónTransitoria), y el Consejo del Poder Judicialpara los restantes jueces (artículo 156.1),puede devenir en factor desencadenante dediscrepancias entre estas entidades, porlo que el legislador democrático y losórganos de aplicación del ordenamientodeberán hacer los esfuerzos necesariospara reducir las posibilidades de tensióny conflicto inter-orgánicos y, en especial,para su adecuado procesamiento yresolución.

Pero el cambio institucional másrelevante en materia de estatuto de losjueces es, quizá, la creación del Consejodel Poder Judicial, el mismo que, como hasido expuesto antes en el presenteinforme, está llamado a disminuir,s iquiera en parte, la excesivaconcentración de potestades de gobiernoy administración en el tribunal de cúpulade la República Dominicana. En efecto,

el Consejo del Poder Judicial, definidocomo el «órgano permanente deadministración y disciplina del PoderJudicial», tiene un rol reservado por laCarta en el ámbito de la definición delescalafón y las promociones o ascensos,así como en asuntos disciplinarios yadministrativos, sin contar las funcionesya mencionadas en la esfera de losnombramientos de jueces de tribunalesdistintos de la Corte Suprema (artículo156.1).

A no dudarlo, llevar a la práctica estainnovación requerirá grandes dosis de voluntadpolí t ica, concurrencia de esfuerzosinstitucionales, incluyendo aportes de lasociedad civil organizada, y, en general, el másamplio involucramiento del sistema político yla ciudadanía de la República Dominicana, afin de poder vencer las poderosas resistenciase inercias que, todo hace suponer, se leopondrán. De hecho, como también hasido mencionado antes en el presenteinforme, ya es de lamentar el retraso enel cumplimiento de los plazos estipuladospor la Constitución para la conformaciónde la entidad, debido a la observaciónformulada por el Poder Ejecutivo a la LeyOrgánica del Consejo aprobada por elCongreso.

En fin, es de esperar que el propio PoderJudicial dominicano sepa valorar latrascendencia de esta modificación en elcuadro general de organización y

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dirección de la judicatura, con vistas a laanunciada «segunda ola» de la reformajudicial. Y es que el Consejo del PoderJudicial, junto con desconcentrar potestadesahora atribuidas en exceso a la Corte Suprema,puede contribuir vigorosamente a renovar elimpulso reformista que, como se ha dichoantes, ha decaído en los últimos años.De allí que sea deseable que la situaciónde interinidad, prevista en la TerceraDisposición Transitoria de la Constituciónde 2010 para un lapso temporal menor,n o s e p r o l o n g u e , a g r a v a n d o l ai n c o n s t i t u c i o n a l i d a d y a p r o d u c i d a .

Como quiera que fuere, y sin ánimo deexhaustividad, es oportuno citar algunasde las principales cláusulas generalesque la observada Ley Orgánica delConsejo del Poder Judicial contiene, lascuales permiten aquilatar la profundidady el alcance de los cambios que lacreación del nuevo órgano ha de aportara la administración de la carrera judicialy el régimen disciplinario de los juecesen el país. En tal sentido, el artículo 8 dela ley señala que, en ejercicio de susatribuciones administrativas, el Consejotendrá, entre otras, las siguientesfunciones:

* Presentar al pleno de la Suprema Cortede Justicia los candidatos paranombramiento, determinación dejerarquía y ascenso de los jueces de losdiferentes tribunales del Poder Judicial(inciso 4).

* Reglamentar el Sistema de Provisiónde Cargos Judiciales, el Sistema deEscalafón Judicial y el Sistema de CarreraAdministrativa Judicial (inciso 5).

* Aprobar mediante resolución laactualización anual del Escalafón Judicialpropuesta por la Dirección General deAdministración y Carrera Judicial yordenar su publicación y difusión masiva(inciso 6).

* Aprobar anualmente los instrumentosde evaluación de desempeño de losjueces del poder judicial y de losfuncionarios y empleados administrativosa ser aplicados por la Dirección Generalde Administración y Carrera Judicial(inciso 7).

* Presentar a la Escuela Nacional de laJudicatura un reporte cada dos años delas necesidades estratégicas decapacitación de los jueces del PoderJudicial de conformidad con losresultados de las evaluaciones anualesde desempeño aplicadas a los mismos(inciso 8).

* Presentar al Pleno de la Suprema Cortede Justicia propuestas de proyectos deley para el mejoramiento de la CarreraJudicial, los servicios judiciales oaspectos organizativos del Poder Judiciala los fines de ser sometido al CongresoNacional (inciso 9).


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* Formular los programas, normascomplementarias y políticas de la CarreraJudicial de conformidad con laConstitución y las leyes (inciso 10).

* Designar, mediante concurso públicode méritos, al Director General deAdministración y Carrera Judicial, alContralor General del Poder Judicial y alInspector General del Poder Judicial(inciso 12).

* Designar a los funcionarios yempleados del Poder Judicial deconformidad con la presente ley y elSistema de Carrera Administrativa delPoder Judicial (inciso 13).

* Conceder licencias remuneradas o no alos jueces, funcionarios y empleados delPoder Judicial cuando las mismas superenlos 30 días, con excepción de lascorrespondientes a embarazo y postparto,de conformidad con la ley y losreglamentos correspondientes (inciso 14).

* Administrar el plan de retiro, pensiones,jubilaciones y de seguridad social delPoder Judicial, de conformidad con los

principios establecidos en la Ley 87-01,sobre el Sistema Nacional de SeguridadSocial (inciso 15).

* Aprobar los reglamentos y directricesque permitan implementar la presenteley (inciso 16).Por otra parte, en cuanto se refiere a lasatribuciones disciplinarias, la leyobservada estipula que «la dirección y lareglamentación del régimen disciplinariodel Poder Judicial corresponde al Consejodel Poder Judicial, en consecuencia lasfunciones de esta naturaleza conferidasa la Suprema Corte de Justicia por la Ley327-98, de fecha 11 de agosto de 1998,de Carrera Judicial, pasarán a serejercidas por este Consejo» (artículo 13).

Asimismo, la ley observada incluye unasignificativa disposición relativa a lacomisión de faltas graves por miembrosde la Corte Suprema, en los siguientestérminos:

«Cuando el juez que incurra en una faltadisciplinaria grave sea miembro de laSuprema Corte de Justicia el Consejo delPoder Judicial presentará los elementosde prueba correspondiente ante laCámara de Diputados y solicitará suinvestigación a los fines de iniciar unproceso de juicio político de conformidadcon lo establecido por la Constitución dela República» (artículo 20)147.

147. Esta cláusula legal está en consonancia con los artículos80.1 y 83.1 de la Constitución de 2010, en cuya virtud es atribuciónexclusiva del Senado conocer de la acusación formulada por laCámara de Diputados contra los jueces de la Corte Suprema, porla comisión de faltas graves en el ejercicio de sus funciones.Como se puede apreciar, se trata de normas dirigidas a hacerefectiva la eventual responsabilidad de los magistrados de laCorte Suprema. Bajo la normativa constitucional anterior, seentendió que el juicio político no era aplicable a los miembrosde la Corte Suprema, ya que éstos no ostentan la condición defuncionarios electos exigida por los artículos 23.4 y 26 de laConstitución de 1994. Véase, al respecto, Jorge Prats, Eduardo,Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares, Informe sobreindependencia judicial en la República Dominicana, op. cit., p. 6.


99

Como ha sido ya expuesto en el presenteinforme, la entera nómina de la judicaturafue renovada a partir del año 1997,comenzando por el más alto tribunal dejusticia de la República Dominicana, enel marco de la reforma judicial que

entonces daba sus primeros pasos en lapráctica. Sólo los nombramientos de losmagistrados de la Corte Suprema, sinembargo, fueron considerados bajo elalcance del principio de inamovilidad delos jueces, recogido por primera vez en

Por ú l t imo, la ley observadacomplementa el listado de faltasdisciplinarias previsto en la Ley de CarreraJudicial, con la siguiente regulación:

«Los jueces del orden judicial sujetos ala presente ley incurren en faltadisciplinaria sin perjuicio de las previstasen la Ley de Carrera Judicial en lossiguientes casos:

»1) Por incumplimiento recurrente de susdeberes y las normas de trabajoestablecidas.

»2) Por ejercer en forma dolosa odesviada sus derechos y prerrogativas.

»3) Por utilizar su posición o jerarquíapara el logro de favores ilegítimos dentroy fuera del Poder Judicial.

»4) Por intervenir a través de peticioneso instrucciones de cualquier tipo enasuntos de los cuales han sidoapoderados tribunales de una jerarquía

distinta o igual a la propia.

»5) Por incurrir en actuacionesjurisdiccionales manifiestamenteimprocedentes con el objetivo debeneficiar a una de las partes o a untercero.

»6) Por incurrir en denegación de justicia.

»7) Por incurrir en cualquier otra faltadisciplinaria establecida en la presenteley o por aquellas de igual gravedaddeterminada en nivel reglamentario»(artículo 19).

Es claro empero que, mientras no seapuesta en vigor la Ley Orgánica delConsejo del Poder Judicial, lasdisposiciones de la Ley de CarreraJudicial y de su Reglamento, así comolas de la Ley Orgánica del ConsejoNacional de la Magistratura, en lo queresulte pertinente, siguen en vigencia ymantienen por lo tanto su aplicabilidad,como se expone en el acápite siguiente.

IV.2.3 El aprendizaje de la experiencia


100

la Constitución de 1994 (artículo 63,párrafo III)148. No ocurrió lo mismo conlos demás miembros de la corporaciónjurisdiccional, debido a que el procesoen el cual fueron seleccionados se realizóantes de la entrada en vigor de la Ley327-98, «Ley de Carrera Judicial», enagosto de 1998. Todavía tiempo mástarde, en noviembre de 2000, fueaprobado el «Reglamento de la Ley deCarrera Judicial» por la Corte Suprema,el cual entró en vigencia noventa díasdespués149.

La dilación en aprobar la normativajurídica que regulará la carrera judicial yque, en particular, garantizará el principiode inamovilidad de los jueces, trajo comoconsecuencia, ciertamente negativa, elque la inmensa mayoría de los integrantesde la judicatura accediera al cargo encondiciones de mera provisionalidad y, porlo tanto, muy precarias. Ya se ha vistocómo la Corte IDH considera que laprovisionalidad de los jueces ha de serexcepcional y que su prolongación en el

tiempo o su extensión al interior de lacorporación judicial «generan importantesobstáculos para la independencia judicial»,siendo obligatorio para los Estadosasegurar la independencia no sólo de losjueces estables, sino también de aquellossujetos a mandato provisorio, por lo queresulta vedada respecto de ellos la «libreremoción»150.De cualquier modo, al cabo de unos años,la situación comenzó a cambiar noúnicamente en los enunciados legales,sino además en el plano de la realidad,d a n d o i n i c i o a l p r o c e s o d eimplementación de la Ley de Carrera

Judicial. Además de la puesta en marchade la Escuela Nacional de la Judicatura conun tupido programa de capacitación151 yla creación de distintas dependenciasadministrativas relacionadas conaspectos específicos de la carrera judicial(selección, evaluación, escalafón,etcétera)152, debe destacarse, de formaespecial, el que el Pleno de la CorteSuprema de Justicia, mediante laResolución N° 287-2001, haya dispuestoel ingreso a la carrera de 472 jueces,celebrándose la correspondienteceremonia el 27 de abril de 2001153. Deesta manera, tales jueces habrían adquirido

la protección del hasta entonces negado

principio de inamovilidad, lo que contribuiría

decididamente a fortalecer su independencia.

148. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., p.139; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Informe nacional de desarrollo humano: República Dominicana2005, op. cit., p. 224.149. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., p. 99.150. Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),Caso Apitz Barbera vs. Venezuela, sentencia de 5 de agosto de2008, párrafo 43.151. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., pp. 63-66; Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma,op. cit., pp. 219-251.152. Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., pp.115-125.153. Ibíd., p. 100.


101

A propósito del principio de inamovilidad,debe recordarse que la mismajurisprudencia de la Corte Suprema deJusticia estableció la inconstitucionalidadde aquellas disposiciones de la Ley deCarrera Judicial y de la Ley Orgánica delConsejo Nacional de la Magistratura quepretendieron sujetar aquel principio a unlímite temporal por demás reducido(cuatro años), según ha sido expuestoen un acápite precedente154.

Desde luego, la implementación delmodelo de la carrera judicial constituyeuna transformación de gran envergadura.De allí que el Presidente del Poder Judicialhaya podido decir, no sin ciertasolemnidad y énfasis, que «la puesta envigor de la carrera judicial constituye lamás importante medida que, en procuradel fortalecimiento institucional del PoderJudicial, se haya tomado en la RepúblicaDominicana en las últimas décadas»155.Tal entendimiento se ve reflejado,asimismo, en el Plan Estratégico 2009-2013

del Poder Judicial, que considera comouno de sus «principales logros» el«establecimiento del Sistema de CarreraJudicial, dando cabal cumplimiento a laLey N° 327-98 de la Carrera Judicial y sureglamento, celebrando los concursosde oposición para aspirantes a juez depaz, la aplicación del sistema deevaluación del desempeño, el escalafónjudicial y el sistema de provisión de

cargos a los jueces»156. Esta miradaoptimista, sin embargo, no lleva a olvidarque aún se encuentra en la lista de las«debilidades» de la corporaciónjurisdiccional la «incertidumbre en tornoa la consolidación de los sistemas decarrera judicial y Defensa Pública»157, loque revela que la propia judicatura esconsciente de que aún es temprano paracantar victoria y que hay todavía un trecho

largo que transitar hasta el pleno cumplimiento

e implementación de los preceptos de la Ley

de Carrera Judicial.

Ahora bien, las principales regulacionesde la Ley de Carrera Judicial, distintasde las relacionadas con el nombramientode los jueces, que ya fueron comentadasantes en el presente informe, son lassiguientes:

* Comprende sólo a los jueces, dejandofuera al personal administrativo auxiliar.

* Crea la Dirección de Carrera Judicial,encomendándole la administración detodos los procedimientos inherentes a lacarrera judicial y de los recursos

154. Suprema Corte de Justicia, Caso de la inamovilidad de losjueces, sentencia de 30 de septiembre de 1998, en Boletín JudicialN° 1054, 1998 (disponible en www.suprema.gov.do). Véasetambién Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial...,op. cit., p. 147; Suárez Dubernay, Julio, Forjando una concienciajudicial, op. cit., pp. 26-29.

155. Ibíd., p. 98.

156. Poder Judicial de República Dominicana, Plan estratégico2009-2013, op. cit., p. 11.

157. Ibíd., p. 12.


102

necesarios para la adecuada operaciónde los tribunales.

* Estipula que para ingresar a la carreraes requisito haber aprobado losprogramas de capacitación que impartala Escuela Nacional de la Judicatura,salvo los jueces de la Corte Suprema, losabogados de reconocida competencia ycon ejercicio profesional de más de diezaños, los profesores universitarios dealta calificación académica, autores deaportes a la bibliografía jurídica y quieneshan prestado servicio en la judicaturacon eficiencia y rectitud.

* Exige a los miembros de la carrerajudicial el presentar declaración juradaante notario sobre la composición de supatrimonio.

* Crea el escalafón judicial para permitirlos ascensos sobre la base de los méritosy la capacidad profesional, con cuatroniveles: Juez de Paz, Juez de PrimeraInstancia, Juez de Apelación y Juez dela Corte Suprema.

* Prescribe una evaluación anual de losjueces por su superior jerárquico.

* Establece la obligatoriedad de lajubilación de los jueces a los 75 años deedad (lo que, sin embargo, no se aplicaa los magistrados de la Corte Suprema,según la jurisprudencia elaborada por elmáximo tribunal).

* Regula como sanciones disciplinariasla amonestación verbal, la amonestaciónescrita, la suspensión sin sueldo y ladestitución. Las tres primeras sancionespueden ser impuestas por el tribunaljerárquico superior en el procesofuncional, mientras que la última sólocorresponde a la Corte Suprema.

* Establece la Escuela Nacional de laJudicatura, adscrita a la Corte Suprema,como el órgano encargado de laformación y capacitación de losservidores judiciales158.

Es claro, a la luz de las nuevas normasconstitucionales expuestas en la secciónanterior del presente informe, que variasde las principales regulaciones de la Leyde Carrera Judicial han sido modificadaso derogadas por el Texto Fundamentalde 2010 o lo serán apenas entre envigencia la Ley Orgánica del Consejo delPoder Judicial, órgano que se hará cargode la administración del estatuto de losjueces por mandato de la mismaConstitución. Es pertinente indicar aquíque la ahora muy poderosa Dirección de Carrera

158. Véase Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reformajudicial..., op. cit., pp. 59-60. Otros autores opinan que «la leydominicana está bien concebida en las disposiciones que serefieren a la carrera judicial». Véase Jorge Prats, Eduardo,Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares, Informe sobreindependencia judicial en la República Dominicana, op. cit., p. 6.


103

Judicial verá severamente recortadas susatribuciones o deberá subordinarse a unaentidad como el Consejo, de composiciónamplia y democrática, representativa delos distintos niveles de la organizaciónjurisdiccional.

Ello parece adecuado por la misma razónque lo es la disminución de las potestadesde gobierno y adminis t rac iónconcentradas en la actualidad en manosde la Suprema Corte o de su Presidente,esto es, porque, en el marco del Estadoconstitucional y democrático de Derecho,resulta preferible la distribución y limitacióndel poder y el establecimiento de garantías quetiendan a evitar la comisión dearbitrariedades, máxime teniendo encuenta la tradición caudillista y clientelarque, según se ha visto antes, aparececomo una constante histórica en eldevenir político del país. De hecho,distintas personas entrevistadas en elcurso de la presente investigaciónsostuvieron que el poder de la referidaDirección de Carrera Judicial esdesmesurado y se presta a prácticas queponen en peligro la independencia delos jueces al interior de la mismaorganización (independencia interna).

No está demás insistir, en este punto,acerca de la conveniencia de reducir lasfacultades de la Corte Suprema en materia deestatuto de los jueces, ya que ellas sontambién desmedidas. De un lado,dificultan el cabal cumplimiento de sus

funciones primordiales de ordenjurisdiccional159, y de otro lado, se ciernenpeligrosamente sobre la independenciainterna de los jueces, por lo que en lamisma República Dominicana se hanelevado voces críticas señalando estepeligro y recomendando transferir lasfunciones de gobierno y gestión, incluidaslas relativas a la administración de lacarrera y al control disciplinario, delmáximo tr ibunal a un órganoespecializado como el Consejo del PoderJudicial160.

La evaluación del desempeño, precisamente,ofrece un buen ejemplo acerca de cómoun poder administrativo excesivo sobreel estatuto de los jueces, en manos de laCorte Suprema y de la Dirección deCarrera Judicial a ella adscrita, configurauna situación indeseable que puede darlugar a arbitrariedades e incidirnegativamente sobre la independenciainterna de los jueces161. Conviene, pues,examinar la cuestión con algún nivel dedetalle.

159. Ibíd., p. 45.160. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana,Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas...,op. cit., vol. III, pp. 62-63; Oficina de Desarrollo Humano delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD)de República Dominicana, Informe sobre desarrollo humano:República Dominicana 2008, op. cit., p. 126.161. Según Roberto Obando Prestol, «la adopción de mecanismosde evaluación del desempeño viene dada por un sistema degobierno en donde la rendición de cuentas (accountability) seconstituye en el elemento indispensable en la consolidación delEstado de Derecho. Otras razones incluyen: la necesidad deutilizar más eficientemente los limitados recursos fiscales, eldeseo de aumentar la legitimidad de las instituciones públicas,y de crear organizaciones "que aprendan" (learningorganizations)». Véase Obando Prestol, Roberto, «Los mecanismosde evaluación del desempeño de jueces en la RepúblicaDominicana...», op. cit., p. 60.


104

Es de observar, en primer término, quees la Resolución 3739-2009 emitida porla Corte Suprema la que establece losactuales parámetros para el sistema deevaluación de desempeño de los jueces.Hasta la conformación del Consejo delPoder Judicial, la Dirección de la CarreraJudicial es el órgano encargado delsistema de evaluación de desempeño delos jueces.

Los jueces son evaluados tanto por suscompetencias judiciales -las sentenciaso las resoluciones emitidas, lasaudiencias celebradas, los incidentesresueltos y los autos dictados, entre otros-como por sus competencias no judiciales.Entre estas últimas calidades seencuentran la organización y el controlde actividades, y su capacidad deliderazgo y comunicación interpersonal.Para todos los jueces, salvo losintegrantes de la Suprema Corte deJusticia, que no son evaluados, laevaluación tiene lugar anualmente enuna visita del juez calificador al tribunaldel examinado (artículos 8 y 16).

La información estadística es elcomponente más importante en laevaluación. Dependiendo del cargo, tieneun peso de 80 o 90% en la calificaciónfinal del juez evaluado. El análisis de las

competencias judiciales del juez está

compuesto casi completamente por datos

numéricos: cuántas sentencias fueronpronunciadas, cuántos incidentes fueronfallados, en cuántas audiencias separticipó, y para los presidentes de cortes,salas o juzgados, cuántos asuntosadministrat ivos jur isdiccionalesdecidieron (artículo 11.1.4).

El peso de cada uno de esos factoresdepende de la posición del juez y de lamateria de que se ocupa. Para unpresidente de la Corte de Apelación deNiños, Niñas y Adolescentes, porejemplo, la cantidad de proyectos desentencia concluidos tiene un peso de35 (sobre 80) en la parte de competenciasjudiciales, mientras que tiene un peso de50 (sobre 80) para un presidente delTribunal Contencioso Tributario.

El único aspecto no numérico de laevaluación de las competencias judicialeses la revisión de la estructuración de la

sentencia. La División de Evaluación deDesempeño selecciona, al azar, las cincosentencias o resoluciones que seránanalizadas por el juez evaluador (artículo11.2.1). Este último hará una evaluacióntécnica y jurídica de la sentencia, en trespartes: se considera el auto o la decisión(5 puntos), la redacción de la sentencia(5 puntos) y el respeto de las normas yplazos procesales (4 puntos).


105

La evaluación de las competencias nojudiciales consiste en la apreciación dela capacidad de organización y controlde actividades del juez, como laasignación de recursos; sus capacidadesde liderazgo, comprendiendo tanto lacapacidad de dirección como la habilidaden la toma de decisiones; y la capacidadde comunicación, tanto con los colegasdel tribunal como con el usuario delsistema de justicia (artículo 12).

Los jueces son evaluados por sus superiores:los magistrados de la Suprema Corte deJusticia evalúan a los jueces de Corte ydel Tribunal Superior de Tierras. Losjueces de Corte evalúan a los demásjueces, con excepción de los jueces delTribunal de Tierras de JurisdicciónOriginaria, que son evaluados por elTribunal Superior de Tierras (artículo 26,Ley de Carrera Judicial). Hay un sistemade rotación, para asegurar que un juezno sea evaluado cada año por la mismapersona. Sin embargo, algunosentrevistados afirmaron que no siemprese cumple con tal previsión.

El juez que obtiene un puntaje deficienteen la evaluación (69 o menos, de unmáximo de 100) puede ser suspendidohasta por 30 días. El t r ibunaljerárquicamente superior determina elplazo de la suspensión. En este período,el juez puede cursar un programa de

capacitación en la Escuela Nacional dela Judicatura (artículo 22, Resolución3739-2009).

La experiencia con este sistema no hasido del todo positiva. Aunque se notaque se ha hecho un loable esfuerzo enel diseño del sistema de evaluación, sobretodo respecto de la parte de lascompetencias judiciales, existe unproblema primordial: la sobrevaloración de

la cantidad (estadísticas) por encima de lacalidad. Además, la amplitud de ciertos

criterios -como la «motivación de lasentencia»- y la carencia de unmecanismo para compensar a un juezpor una cantidad menor de casos queresuelva cuando tiene entre manosprocesos de alta complejidad, hacen quese perciba que el actual sistema deevaluación del desempeño dista aún deser óptimo1 6 2. El artículo 19 de laResolución 3739-2009, en cuya virtud lasolicitud de revisión tiene que estarfundamentada en la evaluaciónpropiamente dicha y no en el sistema deevaluación implementado, parece sugerirque ha habido cierto descontento entre

162. La situación anterior a la regulación aprobada por la CorteSuprema parece haber sido muy deficiente, lo que exige unesfuerzo especial para remontarla. Así, según Roberto ObandoPrestol, a comienzos del siglo XXI los jueces todavía eran«nombrados y ascendidos atendiendo a los criterios tradicionalesde influencia de grupos de interés, cercanía personal, amistade incluso parentesco con jueces de tribunales superiores,incluyendo magistrados de la Suprema Corte de Justicia», de talmanera que «los procedimientos de selección de jueces hanreforzado una administración de recursos humanos autocrática,no centrada en el desempeño». Véase Obando Prestol, Roberto,«Los mecanismos de evaluación del desempeño de jueces en laRepública Dominicana...», op. cit., pp. 67-68.


106

los jueces con el sistema de evaluación.De otra parte, el que no en todos loscasos sea posible apelar contra unaevaluación si un juez estima que harecibido un puntaje menor al que lecorresponde, parece igualmente sugerirque el sistema da cierto espacio para laarbitrariedad, sobre todo si no siemprese rotan los jueces evaluadores.Solamente si uno tiene un puntaje de 79o menos (artículo 19), se puede pedir unarevisión. En vista de la importancia queel sistema de evaluación tiene para lacarrera laboral de un juez -pues de esodepende su permanencia en la institución,la posibilidad de obtener un ascenso, elotorgamiento de becas y participaciónen cursos especiales de capacitación, laparticipación en programas de bienestarsocial y la concesión de estímulos decarácter moral y económico, entre otros(artículo 5)- debe ser posible apelar contrauna evaluación que el juez estime demasiadobaja para su desempeño.

En lo que atañe al régimen disciplinario,cuestión de la mayor importancia parala configuración de la judicatura comoindependiente, deben ser puestas derelieve las disposiciones de la Ley deCarrera Judicial que definen las faltas demayor entidad:

«Artículo 65»Son faltas que dan lugar a suspensiónhasta treinta (30) días, las siguientes:

»1) Incumplir reiteradamente los deberes,ejercer en forma indebida los derechoso no observar las prohibiciones oincompatibilidades constitucionales olegales cuando el hecho o la omisióntengan consecuencia de gravedad paralos ciudadanos o el Estado.

»2) Tratar reiteradamente en formairrespetuosa, agresiva, desconsideradau ofensiva a los subalternos, a lossuperiores jerárquicos y al público.

»3) Realizar en el lugar de trabajoactividades ajenas a sus deberes oficiales.

»4) Descuidar reiteradamente el manejode documentos y expedientes, conconsecuencia de daño o perjuicio paralos ciudadanos o el Estado.

»5) Ocasionar o dar lugar a daño odeterioro de los bienes que se le confían,por negligencia o falta de debido cuidado.

»6) No dar el rendimiento satisfactorioanual evaluado conforme se indica enesta ley.

»7) Retardar o negar injustificadamenteel despacho de los asuntos a su cargo.

»8) Realizar actividades partidaristas, asícomo solicitar o recibir dinero y otrosbienes para fines políticos, en los lugaresde trabajo.


107

»9) Promover, participar o apoyaractividades contrarias al orden público,en desmedro del buen desempeño desus funciones o de los deberes de otrosempleados y funcionarios.

»10) Divulgar o hacer circular asuntos odocumentos reservados, confidencialeso secretos de los cuales el juez tengaconocimiento por su investidura.

»11) Cualesquiera otros hechos uomisiones que, a juicio de la autoridadcompetente , sean s imi lares oequivalentes a las demás faltasenunciadas en el presente artículo y queno ameriten sanción mayor».

«Artículo 66

»Son faltas graves, que dan lugar adestitución, según lo juzgue la SupremaCorte de Justicia, las siguientes:

»1) Solicitar, aceptar o recibir,directamente o por intermedio de otraspersonas, comisiones en dinero o enespecie; o solicitar, aceptar o recibir,directamente o por interpuesta persona,gratificaciones, dádivas, obsequios orecompensas, como pago por laprestación de los servicios inherentes alcargo que se desempeña. A los efectosde esta falta, se presumen comogratificaciones, dádivas, comisiones,obsequios, recompensas y beneficios

i l íc i tos similares, de contenidoeconómico, sancionables disciplinaria-mente conforme a la presente ley, lassumas de dinero o bienes en especieque, por tales conceptos, reciban losparientes del funcionario, hasta el tercergrado de consanguinidad y segundogrado de afinidad, inclusive, si seobtienen pruebas, evidencias otestimonios ciertos e inequívocos de loshechos o actuaciones objeto de sanción.

»2) Dejar de cumplir los deberes, ejercerindebidamente los derechos o no respetarlas prohibiciones e incompatibilidadesconstitucionales o legales, cuando elhecho o la omisión tengan graveconsecuencia de daños o perjuicio paralos ciudadanos o el Estado.

»3) Tener participación, por sí porinterpuestas personas, en firmas osociedades que tengan relacioneseconómicas, cuando estas relacionesestén vinculadas directamente con algúnasunto cuyo conocimiento está a cargode dicho juez.

»4) Obtener préstamos y contraerobligaciones con personas naturales ojurídicas estando el juez apoderado delconocimiento de un asunto relacionadocon esas personas.


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»5) Realizar o permitir actos de fraudeen relación con el reconocimiento y pagode sueldo, indemnizaciones, auxilios,incentivos, bonificaciones o prestacionessociales.

»6) Cobrar viáticos, sueldos, obonificaciones por servicios no realizadoso no sujetos a pago, por un lapso mayoral realmente empleado en la realizacióndel servicio.

»7) Incurrir en vías de hecho, injuria,difamación, insubordinación o conductainmoral en el trabajo, o en algún actolesivo al buen nombre a los intereses delPoder Judicial.

»8) Ser condenado penalmente, por delitoo crimen a una pena privativa de libertad.

»9) Aceptar de un gobierno extranjerocargo, función, honor o distinción decualquier índole sin previo permiso delGobierno Nacional.

»10) Realizar actividades incompatiblescon el decoro, la moral social, eldesempeño en el cargo y el respeto ylealtad debidos a la administración dejusticia y a la colectividad.

»11) Dejar de asistir al trabajo durantetres (3) días consecutivos, injustificada-mente, incurriendo así en el abandonodel cargo.

»12) Reincidir en faltas que hayan sido causade suspensión de hasta treinta (30) días.

»13) Presentarse al trabajo en estado deembriaguez o bajo el influjo de sustanciasnarcóticas o estupefacientes.

»14) Cometer cualesquiera otras faltassimilares a las anteriores por sunaturaleza y gravedad, a juicio de laautoridad sancionadora».

Debe ser reconocido el esfuerzo del legislador

democrático de la República Dominicana por

mejorar la tipificación de las infracciones más

graves, las mismas que ameritan laimposición de las sanciones de mayorseveridad, además de por recoger unaserie de comportamientos reprensiblesvinculados con actos de corrupción, fraudey conflicto de intereses. Con ello, lasituación dominicana se asemeja a la queprevalece en la región de América Central,según encontró una investigación anteriorrealizada por DPLF163. No obstante, debeadvertirse a la vez que existen algunostipos sancionatorios de carácter abiertoque pueden dar lugar a decisionesarbitrarias de los órganos de control.

163. Siles Vallejos, Abraham, «Mejorar los controles democráticospara enfrentar la corrupción judicial en Centroamérica y Panamá»,en Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF), Controles ydescontroles de la corrupción judicial..., op. cit., p. 71.


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En todo caso, si bien es cierto que todanorma que define conductas sancionablestiene un ineludible margen deindeterminación, parece claro que, almenos en algún caso, los enunciados dela ley dominicana requieren de mayoresprecisiones. Tómese, a manera de ejemplo,el inciso 10 del artículo 66 de la Ley deCarrera Judicial, que autoriza a ladestitución de los infractores y que empleacategorías tan indefinidas como las de«realizar actividades incompatibles con eldecoro, la moral social, el desempeño enel cargo y el respeto y lealtad debidos a laadministración de justicia y a lacolectividad».

En cualquier caso, varias de las personasentrevistadas en la presente investigacióndeclararon que los órganos disciplinarioshacían un empleo abusivo de los márgenesde discrecionalidad otorgados por la ley,para imponer restricciones sobre el ámbitode libertad de apreciación jurídica necesariopara la actuación de jueces independientes.A este respecto, es de destacar asimismoque un número considerable deentrevistados sostuvo que a la excesivaindeterminación de algunos tipos legalesque conforman el régimen disciplinariojudicial en la República Dominicana, se unela práctica ejercida por la cúpula judicial debrindar declaraciones a la prensa criticandodeterminadas decisiones de tal o cualórgano jurisdiccional, con lo que activan el

control disciplinario, el mismo que pareceservir entonces como un mecanismo de

intimidación de los jueces y de persecución de la

legítima disidencia jurídica.

Debe recordarse, pues, que la Corte IDH,como se dijo oportunamente, ha insistidoen que los estándares internacionalesexigen una debida motivación de lasdecisiones que adoptan los órganos decontrol disciplinario de la judicatura, a finde que tal motivación pueda «operar comouna garantía que permitiera distinguir entreuna "d i fe renc ia razonable deinterpretaciones jurídicas" y un "errorjudicial inexcusable" que compromete laidoneidad del juez para ejercer su función,de tal forma que no se sancione a los juecespor adoptar posiciones jurídicasdebidamente fundamentadas aunquedivergentes frente a aquellas sustentadaspor instancias de revisión»164.

El siguiente Cuadro N° 38, que abarca unperíodo de diez años, muestra que laCorte Suprema ha ejercido suspotestades sancionatorias en particularsobre los alguaciles, en cuyo caso elnúmero de destituciones es realmenteelevado, pero también sobre los jueces,siendo de observar que una cantidadapreciable de éstos ha recibido lassanciones más graves, a saber,

164. Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),Caso Apitz Barbera vs. Venezuela, sentencia de 5 de agosto de2008, párrafo 90.


110

Por cierto, una medida que puedecontribuir a fortalecer la posición de losjueces frente a la cúpula del PoderJudicial y frente a sus órganos degobierno y administración, incluidos enprimer lugar aquellos encargados delcontrol disciplinario, es el asociacionismo.Por desgracia, en la República Dominicana no

existen asociaciones de jueces de ningún tipo,

que puedan coadyuvar a la defensa de la

independencia e integridad de la judicatura.La «segunda ola de la reforma judicial»podría dedicar parte de sus esfuerzos afavorecer o promover la formación detales asociaciones, las mismas que suelencooperar a la defensa y fortalecimientode los valores de independencia,imparcialidad y honestidad de los jueces,máxime cuando varios entrevistados en

el marco de la presente investigaciónreportaron la existencia de determinadaspresiones, normalmente veladas y aveces explícitas, para evitar la formaciónde organizaciones de jueces en el país.

Por últ imo, cabe mencionar laimportancia que para el régimendisciplinario y, en particular, para elcombate a la corrupción judicial tiene laobligación, fijada por la ley, de que losjueces presenten declaraciones juradas de

patrimonio. En efecto, en la RepúblicaDominicana, conforme a la Ley 82-79, del16 de diciembre de 1979, todos los jueces,además de los Directores Generales, losSub-Directores, los Administradores ylos Sub-Administradores de losorganismos estatales, entre otros, están

Destitución de 594 alguaciles.

Amonestación verbal de 2 jueces.

Amonestación escrita de 10 jueces.

Suspensión temporal de 40 jueces, 31 de los cuales fueron suspendidos por evaluaciónde desempeño deficiente.

Destitución de 22 jueces por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones.

Cuadro N° 38Resultados de la labor disciplinaria de la Suprema

Corte de Justicia, 1997-2007

Fuente: Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, 1997-2007: resultados de 10 años de gestión judicial, SantoDomingo, SCJ, 2007, p. 52. Elaboración propia.


111

obligados a hacer una declaración juradade bienes, en la que den cuenta de losbienes muebles e inmuebles, además delos activos y pasivos que poseen(artículos 2 y 3). La Ley 82-79 obliga ahacer tal declaración dentro de un mesde la posesión del cargo, así como dentrode un mes de haber cesado sus funciones(artículo 1).

En consonancia con ello, el artículo 41.2de la Ley de Carrera Judicial establece laobligación, a cargo de todos los juecesde carrera, de presentar una declaraciónjurada de bienes cada tres años ante laDirección General de la Carrera Judicial,la misma que debe ser firmada por unnotario y contener la composición activay pasiva del patrimonio.

El Decreto N° 287-06, en vigor desde el año2006, que detalla y amplia lasdisposiciones de la Ley, estableció elSistema Automatizado y Uniforme de laDeclaración Jurada de Bienes. Estesistema posibilita que los funcionariosque tienen que hacer la declaración lapuedan emitir a través de una página deinternet, habilitada para este fin por elDepartamento para la Prevención de laCorrupción Administrativa (DPCA). Unotambién puede rellenar el formulariofísico si no le es posible completar losdocumentos digitales. El formulario físiconecesita ser tramitado ante un notario y

entregado dentro de los 10 días despuésde haberlo retirado (artículo 2, DecretoN° 287-06).

Este mismo decreto establece que laProcuraduría General de la República, através del DPCA, puede solicitar elintercambio de información a cualquieragencia o dependencia del Gobiernoestatal a fin de verificar la informaciónproporcionada por el funcionario (artículo2, párrafo II, Decreto N° 287-06) y,eventualmente, iniciar un proceso penal.

Así, pues, los jueces hacen periódicamenteuna declaración jurada de bienes. En lapágina web de la Suprema Corte de Justicia,se puede acceder a los resúmenes de estasdeclaraciones, donde se alista el total de losactivos y de los pasivos del juez.

En este momento, un proyecto de ley está bajo

discusión en el Congreso dominicano. Lapropuesta detalla los cargos públicos cuyostitulares deben hacer una declaración depatrimonio, y además establece que elfuncionario necesita hacer una declaraciónjurada dentro del mes de su toma deposesión del cargo, al igual que bajo la leyantigua, además de a dos años a partir deesa fecha. Cuando uno es reelegido o entraen un nuevo puesto, tiene que hacer otradeclaración jurada.


En adición a ello, se crearía la obligaciónde incluir el patrimonio de la parejapermanente del funcionario en ladeclaración (artículos 3 y 4 del proyectode ley, aprobado por el Senado el 15 dejunio de 2010). El artículo 6 del proyectode ley amplía la información que unotiene que proveer en la declaración.Incluye, entre otras informaciones sobrelas posesiones del cónyuge, lamembrecía en juntas o consejosadministrativos en instituciones públicaso privadas, e información relativa a sersocio o accionista en corporaciones,asociaciones o sociedades de carácterpúblico o privado, con o sin fines delucro.

Según el artículo 8 del proyecto de ley,la Cámara de Cuentas sería el órganoencargado de la ap l icac ión yreglamentación de esa ley. La Cámarade Cuentas crearía una OficinaEspecia l i zada de Evaluación yFiscalización del Patrimonio de losFuncionarios Públicos. El rol delDepartamento de Prevención de laCorrupción Administrativa (DPCA),dependencia de la Procuraduría Generalde la Nación, sería más bien en ladirección de las investigaciones penalesen los casos en que la Cámara de Cuentaso sus oficinas detecten irregularidades(artículo 10).

Es importante mencionar el artículo 14,que contiene una disposición importante:el funcionario necesita demostrar que elorigen de su patrimonio es lícito. Cuandouno no puede probar la procedencia, seinterpretará como enriquecimiento ilícitoy se solicitará la confiscación delpatrimonio a través del tribunalcompetente. Además de la confiscaciónde la propiedad, uno estará sujeto a laimposición de sanciones como una penade prisión de entre cinco y diez años, unamulta equivalente al duplo del patrimonioilícito y, como pena accesoria, lainhabilitación para ocupar cargospúblicos por un período de entre dos ydiez años (artículo 16).

Otro cambio que el proyecto de leyintroduciría es el relativo a la manera deentregar la declaración: se mantendríasu entrega por el Sistema Automatizadoy Uniforme de la Declaración Jurada deBienes, pero se requeriría el depósito deuna copia impresa de la declaración enla Oficina Especializada de Evaluación yFiscalización del Patrimonio de losFuncionarios Públicos de la Cámara deCuentas (artículo 12).

En el proyecto de ley, se establececlaramente cuáles serán las sancionespor no declarar. Una declaraciónentregada fuera de los plazosestablec idos contará como no


112

113

presentada, y tendrá como consecuenciaque el funcionario público quedasuspendido inmediatamente, con gocede sueldo, pero con la imposición de unamulta igual al salario. Si uno reincide enno declarar, una posible sanción es lainhabilitación para ocupar cargos

públicos (artículo 13).

Después de su aprobación en el Senadoen junio de 2010, el proyecto estáactualmente bajo consideración en laCámara de Diputados.

Uno de los elementos esenciales delconcepto de independencia judicial, enparticular en cuanto atañe a su dimensióninstitucional, es la independenciaeconómica o presupuestaria. Aunque lostratados internacionales de derechoshumanos, por su propia naturaleza y laforma como sus regulaciones han sidoconcebidas y enunciadas, no se ocupande manera directa de la independenciaeconómica del Poder Judicial, es claroque la presuponen y que ella ha deconsiderarse comprendida en la nociónmás amplia de «juez o tribunalcompetente, independiente e imparcial»(por ejemplo, CADH, artículo 8.1 y PIDCP,artículo 14.1), ya mencionado conanterioridad en el presente informe.

Así, pues, los estándares internacionales,en este caso, vienen proporcionados porlos Principios Básicos de las Naciones Unidas

relativos a la independencia de la judicatura ypor la jurisprudencia desarrollada por

ciertos órganos de control supranacionalde los derechos humanos. La normafundamental es la contenida en losPrincipios Básicos de las Naciones Unidasrelativos a la independencia de lajudicatura, los mismos que, de modoescueto, estatuyen lo siguiente:

«Cada Estado Miembro proporcionarárecursos adecuados para que la judicaturapueda desempeñar debidamente susfunciones» (Principio 7).

Por su parte, el Relator Especial sobre la

Independencia de los Magistrados y Abogados,de la Organización de las NacionesUnidas (ONU), en su Informe Anualpresentado en diciembre de 2003, afirmóque «por supuesto, para poder actuarcon eficacia e independencia, el Poder

Judicial debe contar con los recursos

IV.3 La independencia económica de la judicaturaIV.3.1 Los estándares internacionales165

165. Para la presentación de los estándares internacionales sesigue de cerca lo dicho al respecto en Fundación para el DebidoProceso Legal (DPLF), Entre la alarma y la expectativa: el reto defortalecer la independencia judicial en Panamá, Washington DC,DPLF, 2009, pp. 51-54.


114

necesarios y gozar de autonomía financiera con

respecto a los poderes ejecutivo y legislativo»,puesto que «en caso contrario podríansurgir casos de corrupción y otrasprácticas análogas, como el clientelismo»,agregando que «esa independenciapresupuestaria debe ir acompañada deuna auditoría externa eficaz» 1 6 6 .

En cuanto atañe a las consideracionesdel Relator Especial de la ONU respectode países geográfica y culturalmentepróximos a la República Dominicana, enel informe que emitió tras visitarGuatemala en el año 1999, el RelatorEspecial señaló que la previsiónconstitucional de que sea la CorteSuprema de Justicia la que se encarguede preparar el presupuesto judicial«const i tuye un adelanto, puescorresponde a un elemento de autonomíaeconómica para la independenciainstitucional de la judicatura» y que «ladisposición constitucional de un mínimode 2% del presupuesto nacional anualdestinado al Organismo Judicial tambiénes un elemento positivo»167.

No obstante, por contraste con estosaspectos positivos, el Relator Especialhubo de lamentar el impacto de la escasez

de recursos económicos sobre la anhelada

celeridad y eficiencia de la judicatura y sobrela recusable creación de entornosinstitucionales favorables al soborno yla corrupción168.

Como quiera que fuere, entre susrecomendaciones, el Relator Especialindicó que, con respecto a las reformasde la administración de justicia, y enparticular de la judicatura, «el Gobiernodebería aumentar considerablemente lasconsignaciones presupuestarias para lafinanciación de estas reformas en loscinco años próximos a f in decomplementar la ayuda comprometidapor donantes internacionales yregionales»169.

Casi un año más tarde, con ocasión desu segunda visita a Guatemala, el RelatorEspecial consideró que «la reducción dela asignación presupuestaria para el año2000 es causa de grave preocupación,especialmente en un momento en quese necesitan recursos financieros paraacelerar el proceso de reforma»170. Porconsiguiente, tras insistir en «todas lasrecomendaciones realizadas en suanterior informe» y solicitar al Gobiernoque despliegue «intensos esfuerzos para

166. Relator Especial sobre la Independencia de los Magistradosy Abogados, Informe del Relator Especial sobre la Independenciade los Magistrados y Abogados, Señor Leandro Despouy,documento de la ONU E/CN.4/2004/60, de 31 de diciembre de2003, párrafo 32.167. Relator Especial sobre la Independencia de los Magistradosy Abogados, Señor Param Coomaraswamy, Informe sobre lamisión cumplida en Guatemala, documento de la ONUE/CN.4/2000/61/Add.1, de 6 de enero de 2000, párrafo 148.168. Ibíd., párrafo 149.169. Ibíd., párrafo 169.d.ii.170. Relator Especial sobre la Independencia de los Magistradosy Abogados, Señor Param Coomaraswamy, Informe sobre lamisión cumplida en Guatemala, documento de la ONUE/CN.4/2002/72/Add.2, de 21 de diciembre de 2001, párrafo 84.


115

llevarlas a la práctica en su totalidad», elRelator Especial estimó que «debenproseguirse rápidamente las reformas»y que «el Gobierno debería seguir aumentando

las asignaciones presupuestarias para llevar a

cabo todas las reformas»171.

Finalmente, luego de su visita a Méxicoen el año 2002, el Relator Especial aseveróque, pese a los aumentos en lospresupuestos de la administración dejusticia de algunos Estados mexicanos,«en genera l l as res t r i cc ionespresupuestarias constituyen un obstáculoal funcionamiento de la judicatura»,siendo de observar que «en algunosEstados el presupuesto depende de labuena relación que exista entre elPresidente de la Suprema Corte delEstado y el Gobernador»172.

En definitiva, el Relator Especialrecomendó que las autoridadesmexicanas, en el marco del proceso derevisión constitucional que entoncesllevaban a cabo, debían prestar atencióna «asignar anualmente un porcentajerazonable y fijo del presupuesto federalal poder judicial», añadiendo que, demodo similar, «se ordenará a los Estadosque prevean estas asignaciones en susrespectivas constituciones»173.Por otra parte, a nivel de órganosregionales de supervisión de derechoshumanos, ha sido la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos(CIDH) la que ha desarrollado ciertoscriterios vinculados con el contenido ya lcance de la garant ía de laindependencia económica de lajudicatura.

En tal sentido, en su informe sobre Haití(de marzo del 2008), al comprobar lasenormes penurias presupuestarias quesufría el sistema de justicia del país, lascuales afectaban los planes de desarrolloy mejoramiento institucional (creacióndel Concejo Superior de Magistrados,sistema de carrera judicial, EscuelaJudicial, defensa pública, infraestructura,equipamiento, condiciones de trabajo,e tcé tera ) , l a C I D H fo rmuló larecomendación de «elaborar unprograma exhaustivo de reforma judicialnacional y asegurar la dedicación der e c u r s o s s u f i c i e n t e s p a r a l aimplementación de dicho plan,incluyendo la provisión de apoyo técnicoy financiero adecuado a la Secretaría deEstado para la Justicia»174.

De modo semejante, en su informe sobreel acceso a la justicia en Bolivia, hecho

171. Ibíd., párrafos 92 y 92.d.i.172. Relator Especial sobre la Independencia de los Magistrados yAbogados, Señor Param Coomaraswamy, Informe sobre la misióncumplida en México, documento de la ONU E/CN.4/2002/72/Add.1, de24 de enero de 2002, párrafo 176.173. Ibíd., párrafo 192.a.iii.174. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),Observaciones de la Comisión Interamericana de DerechosHumanos sobre su visita a Haití en abril de 2007, Washington,D.C., Secretaría General de la Organización de EstadosAmericanos, 2008 (OEA/Ser.L/V/II.131/Doc. 36, 2 de marzo de2008), párrafos 25, 26, 28, 29 y 67.3.


116

público en junio de 2007, la CIDH «pudoverificar también algunos problemasrelacionados con las asignacionespresupuestarias a la administración dejusticia», recalcando que «la escasainfraestructura física, recursos ypresupuesto que se asignan determinaque en muchas áreas geográficas ruraleslos servicios de justicia sean inexistenteso insuficientes para cubrir la demandade la población»175.

La Comisión Interamericana anotó, conmayor precisión que «la incidencia delpresupuesto para justicia en la gestión2004 frente al Presupuesto General de laNación alcanzaba el 0.84%» y que «el64.21% del Presupuesto General de laNación es asignado a la AdministraciónCentral que comprende los tres poderesdel Estado», pero que «de esteporcentaje, el 62% es absorbido por elEjecutivo y el Poder Judicial no alcanzani siquiera el 1% de ese presupuesto»176.

La Comisión estimó, entonces, que «estascifras son preocupantes pues reflejanque la solución de los problemas queaquejan a la administración de justiciaen Bolivia no constituye una prioridadque se vea materializada en medidas

específicas que incluyan las asignacionespresupuestarias correspondientes» y que«esta situación requiere la adopción demedidas prontas, pues sus efectos seven reflejados diariamente en las escasasperspectivas de justicia de toda lapoblación boliviana»177.

En consecuencia, la CIDH recomendó alEstado boliviano que «adopte lasmedidas necesarias para lograr la mayorcobertura posible de jueces, fiscales ydefensores públicos, a partir de criteriosque resulten de diagnósticos sobre lasreales necesidades de las distintas zonasdel país, tanto en población como enmaterias», medidas que «deben incluirel apoyo presupuestario y humano paraque además de la presencia física de laautoridad respectiva, se garantice supermanencia y la estabilidad de supersonal»178.

Es claro, pues, que los estándaresinternacionales no sólo reconocen laimportancia crucial de la independenciaeconómica de la judicatura, sino queademás abordan una serie de aspectosespecíficos, tales como la convenienciade que el proyecto de presupuesto seapreparado por el propio Órgano Judicial,la necesidad de asignar recursossuficientes para la reforma judicial, lagravedad de cualquier regresividad enmateria presupuestaria judicial (también

175. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Accesoa la justicia e inclusión social: el camino hacia el fortalecimiento dela democracia en Bolivia, OEA/Ser.L/V/II., doc. 34 (español), de 28de junio de 2007, párrafo 60.176. Ibíd.177. Ibíd., párrafo 61.178. Ibíd., párrafo 416.2 (véase también el párrafo 174.2).


117

en razón de su impacto sobre losderechos humanos de la población), lapertinencia de consagrar cláusulasconstitucionales de salvaguarda de unmínimo presupuestario para el sistemade justicia, entre otros.

Tales aspectos específicos, precisamente,son los que han de ser desarrollados porel Derecho interno de los Estados, en elmarco de los estándares internacionalessobre la materia.

La Constitución de la RepúblicaDominicana de 2010, si bien de maneraen extremo lacónica, garantiza laindependencia económica de lajudicatura. En efecto, la vigente CartaFundamental estipula que «el PoderJudicial goza de autonomía funcional,administrativa y presupuestaria» (artículo149, párrafo I, in fine), con lo que reiterael mandato int roducido en e lordenamiento constitucional del paísmediante las enmiendas de mediados delos noventa (artículo 63, Constitución de1994). Y es que, como ha sido apuntadoantes en el presente informe, fue reciénen el marco del «Pacto por laDemocracia», suscrito en agosto de 1994,que las principales fuerzas políticas dela nación convinieron en otorgar a lajusticia una dotación presupuestariaadecuada y en garantizar su manejoautónomo, sin los tradicionales recortes,manipulaciones e interferencias delEjecutivo que eran moneda corriente enel sistema político nacional.

Así, pues, es claro que el legisladorconstituyente dominicano ha querido,tanto en la Carta Magna de 1994 comoen la de 2010, consagrar una garantía demáximo rango jurídico que haga viablela independencia de la corporaciónjudicial como un todo. La razón estribaen que, sin manejo presupuestario autónomo,

no cabe hablar de verdadera independencia de

la entidad. Los reformadores de laConstitución tuvieron la lucidez depercibir esta verdad, cuya negaciónsecular tanto daño ocasionó a laj u d i c a t u r a , y p r o c u r a r o n , e nconsecuencia, evitar los acostumbradosatropellos del Gobierno al Poder Judicialrespecto de la dotación y el manejo delas partidas asignadas a éste por elPresupuesto de la República cada año.

Ahora bien, la parquedad de laConstitución, aunque resulta suficientepara cumplir las exigencias de ordengeneral impuestas por los estándaresinternacionales, requiere el necesario



118

complemento de la normativa infra-constitucional. Dos son los cuerposnormativos aprobados para ello. En primerlugar, la Ley 46-97, de febrero de 1996,desarrolló el mandato contenido en elartículo 63 del Texto Fundamental de 1994,si bien lo hizo con un alcance más bienreducido. La ley, de un lado, estatuyó laobligación de la Oficina Nacional dePresupuesto de asignar una partida global,a más tardar el 20 de cada mes, equivalentea la duodécima parte del presupuestoaprobado a favor del Poder Judicial (artículo1). De otro lado, a la vez que declaró que,a partir de su promulgación, la corporaciónjudicial «gozará de autonomíapresupuestaria y administrativa» (artículo7), la ley autorizó al Presidente de la CorteSuprema a «establecer las unidadesadministrativas que sean necesarias parael manejo autónomo de su presupuesto»(artículo 5).

La Ley 46-97, como se puede apreciar,no llegó a consagrar un monto oporcentaje determinado del PresupuestoGeneral de la República como suma aasignar obligatoriamente al entejurisdiccional, de suerte que puededecirse que el anhelo ciudadano de contarcon un Poder Judicial que, en materiaeconómica, no dependiera de los poderespolíticos, en particular, del Ejecutivo,distaba aún de verse realizado. Decualquier modo, la Ley 46-97 constituyó un

primer paso en el camino correcto,facilitando la gestión administrativa ypresupuestaria de la judicatura ypermitiendo su posterior complementonormativo.

Así, el 28 de julio de 2004, fue promulgadala Ley 194-04, que confirma y amplía laa u t o n o m í a p r e s u p u e s t a r i a yadministrativa del Poder Judicial. En estaoportunidad, a diferencia de la anterior,el legislador democrático consagró unrégimen legal que asegura, en términosóptimos, la independencia económica dela judicatura. Ante todo, la ley estipulóque el Presupuesto del Poder Judicial ydel Ministerio Público será al menos de

4.10% de los ingresos internos, incluyendolos ingresos adicionales y los recargosestablecidos en el Presupuesto deIngresos y Ley de Gastos Públicos, sumade la cual corresponde al Poder Judicial el

65% y al Ministerio Público el restante 35%

(artículo 3).

En adición a ello, la Ley 194-04 dispusoque, una vez que el anteproyecto de leyde presupuesto fuera elaborado yaprobado por la corporación judicial, laOficina Nacional de Presupuesto debeincluirlo en el proyecto general dePresupuesto de Ingresos y Ley de GastosPúblicos, a ser enviado por el Gobiernoal Congreso Nacional conforme a lasprevisiones constitucionales (artículo 6).


119

Todavía más importante, la Ley 194-04señaló que los porcentajes en ellacontemplados «no podrán ser modificados

por el Poder Ejecutivo, salvo que las

estimaciones y situación económica del país

determinen una merma o disminución de los

ingresos, en cuyo caso la entrega de lasp a r t i d a s p r e s u p u e s t a r i a scorrespondientes serán proporcionales ala de los ingresos estimados» (artículo6, párrafo I).

En conclusión, queda de manifiesto queel conjunto de regulaciones formado porlas cláusulas de la Constitución y de lalegislación infra-constitucional dedesarrollo configuran en la actualidad un

cuadro de garantías normativas queaseguran de manera adecuada elprincipio de independencia económicadel Poder Judicial. Desde luego, comose expondrá con detalle en el siguienteacápite, la cuestión pasa a ser ahora elpuntual cumplimiento de los mandatoslegales. Cabe anotar, sin embargo, quela estipulación constitucional de tales garantías

hubiera aportado mayores seguridades de

obligatoriedad y permanencia de las

regulaciones, dada la característica demayor rigidez de que está dotado el textoconstitucional.

Un acercamiento a la real idadpresupuestaria del Poder Judicial de laRepública Dominicana muestra que, sibien ha habido una mejora sensible a lolargo de las dos últimas décadas, losrecursos asignados siguen siendoinsuficientes y, peor aún, se encuentran

por debajo de los niveles fijados comomandatorios por la legislación.

El siguiente Cuadro N° 39 presenta laevolución del gasto público en lajudicatura entre los años 1991 y 2007.

IV.3.3 La realidad presupuestaria del Poder Judicial


120

Como se puede apreciar, en montosabsolutos, el presupuesto otorgado alPoder Judicial pasó de ser 35.8 millonesde pesos en el año 1991 a 712.4 millonesde pesos en el año 2000 y 3,202.3millones de pesos en el año 2007, en unaprogresión constante que, sin embargo,por primera vez a lo largo de las dosdécadas estudiadas, cayó ligeramente

entre el año 2006 (3,238.9 millones depesos) y el año 2007 (3,202.3 millones depesos, como se indicó).

No obstante la impresión favorable queproducen a primera vista estas cifras, locierto es que en ningún momento se harondado siquiera el porcentaje estatuidopor la Ley 194-04. Es verdad que la

Cuadro N° 39Evolución del gasto público en el Poder Judicial, 1991-2007

Años

19911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007

Gasto públicoen PJ

(RD $ millonescorrientes)

35.871.596.397.1110.6148.7303.5542.1638.4712.4923.6933.2

1,068.21,550.22,348.23,238.93,202.3

Gasto públicoen PJ

en % de losingresos internos

0.3%0.4%0.5%0.5%0.5%0.6%0.9%1.4%1.5%1.4%1.6%1.4%1.3%1.2%1.5%1.7%1.4%

Gasto públicoen PJ

en valores reales(RD $ millones

de 1991)

36.069.088.082.083.0106.0199.0339.0375.0388.0462.0444.0399.0382.0555.0712.0663.1

Gasto públicoen PJ

en % del PIBnominal

0.0290.0500.0590.0530.0520.0640.1110.1740.1860.1830.2220.2010.1730.1700.2300.2720.235

Gasto público realen PJ

por habitante(pesos de 1991)

5.010.012.011.011.014.025.043.046.047.055.052.046.042.661.677.071.0

Fuente: ODH-PNUD, Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas de políticas sociales en República Dominicana,Santo Domingo, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo - ODH-PNUD, 2010, volumen III, p. 18. Elaboración propia.


121

Años Monto en US $ % del presupuesto % establecidonacional por ley

2006 95'663,771.74 1,32% 2,66%2007 93'985,597.83 1,22% 2,66%2008 103'593,545.69 1,18% 2,66%

Cuadro N° 40Evolución del presupuesto del Poder Judicial,

2006-2008 (en US $)

Fuente: CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009: República Dominicana, Santiago de Chile,CEJA, 2009, p. 11. Elaboración propia.


cantidad fijada por la ley sólo esjurídicamente obligatoria desde el año2004, pero aún así ella puede servir dei n d i c a d o r d e u n a a s i g n a c i ó npresupuestaria adecuada. Como deja enevidencia el Cuadro N° 39, el porcentaje

legal de 2.66 (el 65% del 4.10% establecidopor el artículo 3 de la Ley 194-04) nunca

ha sido alcanzado ni remotamente, pues laasignación más alta en términos relativosfue la del año 2006, equivalente a 1.7%.El período histórico objeto de estudiocomienza, sin embargo, bastante másabajo, ya que en el año 1991 el gastopúblico en el Poder Judicial fue apenasde 0.3%, habiéndose sobrepasado labarrera de 1% apenas en el año 1998( 1 . 4 % ) , p o r c e n t a j e d e l q u e ,preocupantemente, se desciende en elaño 2007 (1.4%), el último comprendidoen el estudio.

El siguiente Cuadro N° 40 puede servircomo complemento de las cifras aquícomentadas. Si bien la distinta fuenteconsultada determina ciertas diferencias

entre los datos, más allá de lasvariaciones de detalle, lo importante esobservar las tendencias generales. Enese sentido, el Cuadro N° 40 corroboraque entre los años 2006 y 2007 hubo unadisminución, en términos absolutos yrelativos, en el presupuesto asignado ala corporación judicial. De otro lado, elCuadro N° 40 pone de manifiesto que enel año 2008 hubo una recuperación en elmonto presupuestario otorgado (entérminos absolutos), lo que, empero, nosupuso una recuperación porcentual, yaque, por el contrario, la participación enel presupuesto nacional se redujo entérminos relativos (1,18%). En fin, elmismo Cuadro N° 40 permite confirmarque, a lo largo de los tres años estudiados, se

ha incumplido la Ley 194-04 de manera abultada

y flagrante. Las entrevistas realizadas enel marco de esta investigación indicaronque la situación es de extremapreocupación tanto para las autoridadesy jueces, como para los abogados yrepresentantes de ONGs.

122

El anterior Cuadro N° 39 revela asimismoque el gasto público real en el PoderJudicial por habitante (según pesosdominicanos del año 1991) es reducido,ya que evoluciona de 5.0 pesos en el año1991 a 47.0 pesos en el año 2000 y 71.0pesos en el año 2007, disminuyendo, eneste último caso, levemente en relaciónal año que le precedió (77.0 en el año2006). El siguiente Cuadro N° 41 apuntaen la misma dirección y muestra el rezagode la República Dominicana, en cuanto

al monto destinado al Poder Judicial porhabitante, por comparación con los paísesde Centroamérica. Como se ve, RepúblicaDominicana apenas asigna 10,73 dólares deEstados Unidos de América al Poder Judicialpor habitante, ocupando el último lugarentre los países estudiados, muy lejosde Costa Rica, que lidera la lista, con71,32 dólares, y aun de El Salvador, quese ubica en el segundo lugar, con 33,04dólares.

Una primera reflexión que suscita larealidad aquí presentada es que laprecariedad económica del Poder Judicialaún se mantiene. No a los nivelesanteriores a la reforma judicial iniciada

en los noventa o a los existentes durantelos primeros años del proceso de cambio,que dieron lugar a tantas críticas179, perosí se constata retraso con relación a unestándar razonable de 2.66% de losingresos estatales, hasta ahorai n a l c a n z a d o 1 8 0 . U n a s e g u n d aconsideración a tener en cuenta es quela ley de autonomía presupuestaria de lajudicatura (Ley 194-04) está siendoincumplida de manera flagrante, lo que

País Monto destinado al PJ por habitante (US $)


Cuadro N° 41Monto destinado al Poder Judicial por habitante: América

Central y República Dominicana (US $)

Fuente: CEJA, Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas, 2008-2009, Santiago de Chile, CEJA, 2009. Elaboraciónpropia.


179. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op.cit., pp. 49-52; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y FélixOlivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, op. cit., p. 7; Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma,op. cit., p. 12.180. En América Central, las Constituciones de Costa Rica y El Salvadorreservan a sus Poderes Judiciales el 6% de sus presupuestos estatales,en tanto la Carta Magna de Honduras le otorga 3% y la de Guatemala2%. Véase Programa Estado de la Nación (PEN), Informe estado de laregión en desarrollo humano sostenible, San José de Costa Rica, PEN,2008, p. 308.

123

Detalle Valor Porcentaje (%)

Gastos corrientes 3,394,480,663.86 94.55Gastos de capital 63,945,341.94 1.78Aplicaciones financieras 131,926,231.87 3.67Total 3,590,352,237.67 100.00

Cuadro N° 42Presupuesto del Poder Judicial, año 2009:clasificación económica del gasto (RD $)

Fuente: Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, Informe de rendición de cuentas 2009 del Poder Judicial,Santo Domingo, SCJ, marzo de 2010, p. 50. Elaboración propia.


resulta del todo inaceptable en el marcode un Estado const i tucional ydemocrático de Derecho, como el queoficialmente existe en la RepúblicaDominicana. La larga tradición deincumplir las leyes sin consecuencias181,que proviene de las décadas deautoritarismo y falta de democracia enel país, penetra hasta el presente ycontinúa afectando la vida institucionaldominicana, en este caso gravitandonegativamente en el ámbito del sistemade justicia.

Debe insistirse en que el deber estatal de

asignar montos suficientes a la judicatura, para

que pueda cumplir adecuadamente sus

funciones, forma parte de los estándares

internacionales jurídicamente exigibles en la

República Dominicana, de manera que esimperativo que el país corrija a la mayor

brevedad la situación deficitariaconstatada. Ello es todavía másperentorio, si cabe, porque, como se haindicado antes en el presente informe, lanueva Constitución introduce una seriede cambios de envergadura en el aparatojurisdiccional dominicano y porque, a lavez, el país se esfuerza por pasar a unasegunda etapa de la reforma judicial. Elsiguiente Cuadro N° 42 expone ladistribución del gasto presupuestario delPoder Judicial durante el ejerciciocorrespondiente al año 2009, siendo muysignificativo que la casi totalidad delpresupuesto vaya destinada a gastoscorrientes (94.55%), mientras los gastosde capital, que incluye la «inversión realdirecta (activos no financieros)», a duraspenas alcanza la diminuta cifra de 1.78%.

181. Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana, Políticasocial: capacidades y derechos. Análisis y propuestas..., op. cit., vol. III, pp. 24 y 61; Oficina de Desarrollo Humano del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (ODH-PNUD) de República Dominicana, Informe sobre desarrollo humano: República Dominicana 2008, op. cit., pp.121-122.

124

Se entiende, entonces, que el Planestratégico 2009-2013 elaborado por elPoder Judicial consigne como una de las«amenazas» que penden sobre lainstitución «las restricciones delpresupuesto asignado al Poder Judicial,estancado en los últimos años entérminos nominales y decreciente entérminos reales»182. Es claro que se requiere

una dotación de recursos económicos que haga

posible la mejor implementación de los cambios

que la sociedad dominicana reclama en su

aparato jurisdiccional, cuya utilización,desde luego, ha de ser idónea ytransparente y estar sujeta a escrutiniodemocrático riguroso.

Las remuneraciones que perciben losmiembros del Poder Judicial son tambiénun componente esencial de suindependencia, de tal modo que si, endeterminado país, los pagos salariales alos jueces se hallan por debajo de losniveles adecuados que les aseguren unavida digna, puede decirse que talindependencia resulta lesionada.

Como en el caso de las asignacionespresupuestarias a la judicatura, enrelación a las escalas salariales de losjueces los tratados de derechos humanosno contienen estipulaciones específicas.Sin embargo, debe estimarse que elconcepto de «juez o tribunal competente,

independiente e imparcial» (por ejemplo,CADH, artículo 8.1 y PIDCP, artículo 14.1),al que se ha hecho referencia conanterioridad, incluye el requisito deotorgar estipendios adecuados por eltrabajo que realizan los operadoresjudiciales.

Como quiera que fuere, los Principios

Básicos de las Naciones Unidas relativos a la

independencia de la judicatura aportan elmarco normativo fundamental, alestipular, si bien de modo escueto, losiguiente:

* «La ley garantizará la permanencia enel cargo de los jueces por los períodosestablecidos, su independencia y suseguridad, así como una remuneración,pensiones y condiciones de servicio y dejubilación adecuadas» (Principio 11).

IV.4 Las remuneraciones judicialesIV.4.1 Los estándares internacionales183

182. Poder Judicial de República Dominicana, Plan estratégico 2009-2013,op. cit., p. 13. Véase también Corte de Justicia de la República Dominicana,1997-2007: resultados de 10 años de gestión judicial, op. cit., pp. 47-48.183. Para la presentación de los estándares internacionales se sigue decerca lo dicho al respecto en Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF),Entre la alarma y la expectativa: el reto de fortalecer la independenciajudicial en Panamá, Washington DC, DPLF, 2009, pp. 61-62.


A nivel regional , la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos(CIDH) ha abordado la delicada cuestiónde las «remuneraciones adecuadas» delos jueces, con ocasión de sus informessobre Haití. Así, en el informe emitido enoctubre de 2005, la CIDH deploró las muybajas remuneraciones que recibían losjueces haitianos, ya que «según unestudio del sector judicial realizado porIFES en 2002-2003, el salario anual de losjueces de la Corte de Casación era de30.000 gourdes (US $ 726), en tanto quelos jueces del Tribunal de Apelacionesrecibían 20.000 gourdes (US $ 484) y losjueces de los tribunales de primerainstancia entre 12.500 gourdes (US $ 300)y 14.500 gourdes (US $ 350); finalmente,los jueces de paz recibían entre 6.000gourdes (US $ 145) y 10.500 gourdes (US$ 448)», mientras que «los fiscales de losdiversos niveles recibían, en promedio,20.000 gourdes (US $ 484)»184.

La CIDH señaló, asimismo, que «losfuncionarios con los que se reunió laComisión, incluidos el Presidente, elMinistro de Justicia y los miembros dela Asociación de Magistrados, así comolos jueces de la Corte Suprema y delTribunal de Apelaciones, coincidieron enque esos salarios son inadecuados ydeben mejorarse», añadiendo que «tantolas autoridades estatales como losabogados admiten que ese bajo nivel de

remuneraciones de los miembros delsistema judicial, menor que el de losrepresentantes de los otros poderes degobierno, crea una situación propensa ala corrupción...»185

Habida cuenta la dramática situaciónhaitiana en lo que respecta a lasremuneraciones de los jueces -entre otroselementos de penuria institucional, porcierto-, la Comisión Interamericanarecomendó al Estado de Haití queadoptara medidas tendientes a «efectuarreformas estructurales en el PoderJudicial, como garantía de que lost r ibuna les sean competen tes ,independientes e imparciales», las cuales,junto a otras acciones, «deberían incluirapropiados incrementos de los salariosde los magistrados y jueces de paz»186.

Dos años y medio más tarde, en suinforme de marzo de 2008, la ComisiónInteramericana de Derechos Humanosinsistió sobre esta materia. En efecto, alindicar que «las condiciones de trabajoen las cortes aún deben ser mejoradas»,la CIDH mencionó que «en particular lasáreas que continúan requiriendo atencióny asignación de recursos son las

125

184. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),Haití: ¿justicia frustrada o Estado de derecho? Desafíos para Haitíy la comunidad internacional, Washington, D.C., Secretaría Generalde la Organización de Estados Americanos, 2006(OEA/Ser/L/V/II.131/Doc. 6 rev. 1, 26 de octubre de 2005), párrafo147.185. Ibíd.186. Ibíd., párrafo 230.2.


126

instalaciones e infraestructura de lascortes, la falta de equipos y recursos paraque los oficiales judiciales puedan llevara cabo sus funciones de manera efectiva,el salario y la independencia de los jueces,así como la falta de un currículum deformación sólido y estandarizado en unainstitución de formación permanentediseñada para asegurar un alto nivel deformación especializada para todos losoficiales judiciales, independientementede su rango o competencia y que incluyaa los fiscales públicos»187.

Pero no sólo el bajo nivel de las remuneracionesde los jueces puede conllevar una afectaciónde su independencia. Otro factor a tener encuenta es el de la oportunidad de los pagossalariales, pues, como ha determinado elComité de Derechos Humanos, órganode control del PIDCP, «los atrasos en elpago de salarios y la falta de unaadecuada seguridad de la permanenciaen el cargo de los jueces tienen un efectoadverso en la independencia del sistemajudicial»188.

La Constitución de la RepúblicaDominicana de 2010 no contiene ningunaregulación sobre las remuneraciones delos miembros del Poder Judicial. Suantecesora, la Carta de 1994, estipulabaque «corresponde a la Corte Supremafijar los sueldos y demás remuneracionesde los jueces y de l personaladministrativo del Poder Judicial»(artículo 67.9), pero esta cláusula no hasido mantenida en el actual TextoFundamental. De cualquier modo, laatribución al tribunal de cúpula de la potestadde fijar los salarios al interior de la institución,

si bien evita la intromisión de los poderespolíticos en la materia, lo que essaludable, en rigor no impide, en sím i s m a c o n s i d e r a d a , s uinstrumentalización como un mecanismode pres ión indebida sobre laindependencia judicial, medianteeventuales reducciones en los sueldos.

Se echa de menos, en este terreno, la existenciade una cláusula constitucional de intangibilidadremunerativa, a la manera de lascontenidas en otros ordenamientosconstitucionales, tales como, por ejemplo,los de Estados Unidos de América(artículo III, primera sección), México(artículo 94, párrafo noveno) o Argentina(artículo 110), en cuya virtud quedaprohibida cualquier disminución de lossalarios de los jueces.

187. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),Observaciones de la Comisión Interamericana de DerechosHumanos sobre su visita a Haití en abril de 2007, Washington,D.C., Secretaría General de la Organización de Estados Americanos(OEA/Ser.L/V/II.131/Doc. 36, 2 de marzo de 2008), párrafo 29.

188. Véase Moloeznik, Gerardo, «Política presupuestaria eindependencia judicial a la luz del Derecho Internacional»,Washington, D.C., DPLF, s.f., p. 8.



127

No obstante, la normativa infra-cons t i tuc iona l domin i cana hacontemplado algunas disposiciones desalvaguarda de la independencia de losmagistrados mediante la regulación desus niveles remunerativos. Así, la Ley 327-

98, «Ley de Carrera Judicial», reserva ala Corte Suprema la potestad de aprobar,a propuesta de la Dirección General dela Carrera Judicial, «un sistema uniformey equitativo de remuneración para todoslos integrantes de la Carrera Judicial»(artículo 29). La Ley 327-98 prevé tambiénlas siguientes dos disposiciones:

* «El sistema de remuneración estaráintegrado principalmente por escalasgraduales de sueldos, aplicables a lasdistintas categorías de jueces que sedeterminen previamente. Cada escala ogrado salarial comprenderá tiposmínimos, intermedios y máximos deremuneración, o un sueldo único, segúnlo determine la Suprema Corte deJusticia» (artículo 30).

* «Para la elaboración del sistema deremuneración se tendrá en cuenta elcosto de la vida, las posibilidadesfinancieras del Estado, los niveles deremuneración de los organismosdescentralizados del Estado y del sectorprivado, así como otros factores quepuedan contribuir a dar vigencia a losprincipios de justicia retributiva y de igual

paga por trabajos iguales» (artículo 31).

Se trata, como se ve, de lineamientosgenerales para la elaboración de unaescala de remuneraciones judicialessustentada en principios técnicos y en larealidad económica del país, incluyendoparámetros de equivalencia entre losdistintos puestos de la función pública yaun del sector privado. Las disposicionesde la Ley 327-98 han sido desarrolladasy complementadas mediante el«Reglamento de la Ley de CarreraJudicial», aprobado el 1° de noviembrede 2000 por la Corte Suprema de Justicia,y en vigor noventa días después(Disposición Final del Reglamento),siendo de destacar, entre sus diversasdisposiciones, la que estipula lainembargabilidad de los sueldos de losjueces, en conformidad con el artículo580 del Código de Procedimiento Civil(artículo 127 del Reglamento).

Resulta claro, empero, que este régimen

legal ha de cambiar, al menos en lo que se

refiere a las autoridades a quienes se

encomienda las facultades de establecer las

remuneraciones de los jueces. La razón deello es que la nueva Constitución de 2010ha previsto, como ha sido apuntado antesen el presente informe, la figura delConsejo del Poder Judicial, definido como«el órgano permanente de administracióny disciplina del Poder Judicial» (artículo


128

La reforma judicial impulsada en laRepública Dominicana durante la décadade los noventa supuso una mejorasignificativa en las remuneraciones delos integrantes de la judicatura. Como sesabe, la situación salarial en el Poder Judicialfue tradicionalmente de gran precariedad189,señal del relegamiento y la postraciónen que se halló la institución por décadas.Fue recién con la depuración de la planilla

judicial llevada a cabo a partir de 1997 ycon la consiguiente adopción de unconjunto de medidas dirigidas a producirun cambio cualitativo en el sistema dejusticia dominicano, que los salariosfueron mejorados.

El siguiente Cuadro N° 43 presenta laevolución salarial en el Poder Judicialdominicano, permitiendo comparar lasituación existente antes de la reformajudicial y en los primeros años deldesarrollo de ésta.

IV.4.3 La realidad remunerativa del Poder Judicial

Categoría 1966 1997 1998 1999Presidente de la 16,800 70,000 70,000 84,000Corte SupremaJuez de la 13,800 50,000 60,000 72,000Corte SupremaPresidente de 13,200 33,000 45,000 49,500Corte de ApelaciónJuez de Corte 12,000 30,000 40,000 45,000de ApelaciónJuez de 8,400 21,000 30,000 31,500Primera InstanciaJuez de Paz 4,800 12,000 15,000 18,000

Cuadro N° 43Evolución de las remuneraciones mensuales de los jueces del Poder

Judicial (1966-1999) (en pesos dominicanos, RD $)

Fuente: Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial en la República Dominicana, Santo Domingo, FINJUS, 2000,p. 62. Elaboración propia.

189. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op. cit., p.61; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares, Informesobre independencia judicial en la República Dominicana, op. cit., p. 7;Subero Isa, Jorge, Los frutos de una reforma, op. cit., p. 145.


156). De allí que la Ley Orgánica delConsejo del Poder Judicial -que, comose expuso en un acápite anterior, ha sidoobjeto de observación por el PoderEjecutivo- disponga que corresponde al

Consejo, en ejercicio de sus funciones

administrativas, «establecer mediante

reglamento la escala de remuneracionesy viáticos de los miembros de la carrerajudicial y de los funcionarios y empleadosque dependan del Poder Judicial»(artículo 8.11).

Así, pues, en el año 1997 los sueldos delos jueces, por contraste con la situaciónregistrada en el año 1966, más que seduplicaron en los tres primeros peldañosde la organización jurisdiccional (Juecesde Paz, Jueces de Primera Instancia yJueces de Cortes de Apelación) y másque se triplicaron en la Corte Suprema,mientras el Presidente del máximotr ibunal v io cuadrupl icada suremuneración. En los dos siguientes años,1998 y 1999, la situación salarial siguiómejorando, habiendo habido aumentosapreciables en todos los rangos judiciales,hasta casi multiplicar por cuatro el salariode los tres primeros niveles, porcomparación con el año 1966, y hastaquintuplicarlo en el caso de los miembrosde la Corte Suprema y de su Presidente.

Diversos observadores reconocieron laidoneidad de estos salarios190, los cualescoadyuvaron al establecimiento de lasnecesarias condiciones institucionalespara un ejercicio independiente de lafunción jurisdiccional.

En la actualidad, las cosas se presentantodavía mejor. El siguiente Cuadro N°44expone los niveles remunerativosvigentes ahora en la corporación judicial,según información publicada por lamisma institución.

190. Rivera-Cira, Tirza, El sector justicia y la reforma judicial..., op. cit., p.62; Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares, Informesobre independencia judicial en la República Dominicana, op. cit., p. 7.

Categoría Monto (RD $)

Presidente de la Corte Suprema 336,960.00Juez de la Corte Suprema 274,586.40Presidente de Corte de Apelación 132,000.00Juez de Corte de Apelación 110,000.00Juez de Primera Instancia 77,000.00Juez de Paz 49,500.00

Fuente: Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, «Reporte de servidores judiciales correspondiente al mesde noviembre de 2010», Santo Domingo, diciembre de 2010 (disponible en www.suprema.gov.do). Elaboración propia.

Cuadro N° 44Remuneraciones mensuales de los jueces del Poder Judicial

(a noviembre de 2010) (en pesos dominicanos, RD $)


129

130

Para facilitar la apreciación de la actualrealidad remunerativa de los juecesdominicanos, el siguiente Cuadro N° 45muestra el incremento experimentado

entre los años 1999 y 2010, para lo cualse ha convertido los sueldos actuales adólares de Estados Unidos de América.

Categoría 1999 2010

Presidente de la Corte Suprema 5,090.00 9,131.70Juez de la Corte Suprema 4,363.63 7,441.36Presidente de Corte de Apelación 3,000.00 3,577.23Juez de Corte de Apelación 2,727.00 2,981.02Juez de Primera Instancia 1,990.00 2,086.72Juez de Paz 1,090.00 1,341.46

Cuadro N° 45Evolución de las remuneraciones mensuales de jueces del Poder Judicial

(1999-2010) (en dólares de Estados Unidos de América US $)*

* Tipo de cambio, a diciembre de 2010: 36.9.

Fuentes: Jorge Prats, Eduardo, Francisco Álvarez Valdez y Félix Olivares, Informe sobre independencia judicial en la RepúblicaDominicana, Washington DC, DPLF, julio de 200O, pp. 6-7 (disponible en www.dplf.org); Rivera-Cira, Tirza, El sector justiciay la reforma judicial en la República Dominicana, Santo Domingo, FINJUS, 2000, p. 62. Elaboración propia.

Puede decirse, entonces, que los salarios

judiciales en la República Dominicana son en

general idóneos, y aun que son elevados a nivel

de las Cortes de Apelación y de la Corte

Suprema de Justicia, siendo de notar,empero, que las diferencias entre los distintos

grados jurisdiccionales son abultadas, enparticular, si se compara lo que perciben

los Jueces de Paz y los Jueces de PrimeraInstancia con lo que ganan los delmáximo tribunal. Estas distanciasremunerativas deberían ser objeto de revisión

conforme a criterios técnicos y teniendoen cuenta las posibilidades del erarionacional.


131

El concepto de transparencia del PoderJudicial alude a la apertura de la institución,en lo que se refiere al cumplimiento desus funciones, hacia la ciudadanía y losotros poderes del Estado, así como haciasus propios integrantes. Existen al menosdos dimensiones en las que el PoderJudicial ha de ser transparente: de un lado,la del ejercicio de su potestad fundamental,la de resolver conflictos conforme a Derecho,y, de otro lado, la del desempeño de sustareas administrativas. La idea esencial esque, en cada una de estas esferas, debeser posible el escrutinio público y larendición de cuentas. De allí que latransparencia constituya un elementoesencial del sistema democrático degobierno. En definitiva, la justicia delEstado constitucional y democrático deDerecho ha de distinguirse por introduciry respetar un conjunto de estándares detransparencia.

La provisión de información sobre lasfunciones jurisdiccionales sirve para dara conocer cómo funciona el sistema y cuáles

son los trámites judiciales -lo que ayuda afacilitar el acceso de la ciudadanía alsistema de justicia-, pero también paraque cualquier persona pueda saber cómo

se llega a adoptar una decisión judicial:¿cuáles son los criterios aplicables?,¿cómo se garantiza la independencia del

juez y el respeto del debido proceso?,¿dónde se puede acceder la sentencia?,¿cómo se puede enterar uno dedecisiones judiciales tomadas en casossimilares?

Sin embargo, también es esencial queexista apertura acerca de cómo se lleva a

cabo la administración del Poder Judicial.¿Cuáles son las entidades encargadas dela administración y gestión?, ¿cómo segarantiza su independencia?, ¿cómo yen qué se gasta los recursos disponibles?,¿cuál es el nivel del desempeño entérminos de eficiencia del sistema dejusticia?, y ¿cómo funciona el sistemadisciplinario interno a la judicatura?

Para poder lograr la transparencia enestas dimensiones es imprescindible poder

acceder a la información pertinente. Sinembargo, como señala Alberto Binder191,«la transparencia no es sólo un estadode cosas sino una forma de diálogo». Sila provisión de información sobre elfuncionamiento de la institución y elsistema judicial no facilita ese diálogo,no sirve.

V. LA TRANSPARENCIA DEL PODER JUDICIAL

191. Binder, Alberto M. ¿Cómo y sobre qué debe rendir cuentase l s i s t e m a j u d i c i a l ? , p . 6 , a c c e s i b l e e n :http://www.ceja.cl/portal/index.php/es/biblioteca/ biblioteca-virtual/doc_details/5366-icomo-y-sobre-que-debe-rendir-cuentas-el-sistema-judicial.


132

Esto requiere «un esfuerzo comunicacio-nal que es algo más que la transparenciacomo estado de accesibilidad de lainformación»192. Para poder cumplir sufunción, la información transparentadanecesita ser pertinente, entendible y de fácilacceso.

La existencia de transparencia sirve enprimer lugar para informar al públicosobre cómo funciona el sistema. Si existeeste conocimiento, se reducen lasposibilidades de arbitrariedad de parte

de las autoridades públicas. Además,sirve para controlar el desempeño de lainstitución y sus integrantes. En esteaspecto, es importante recordar que elPoder Judicial es uno de los tres poderesdel Estado. Como poder público, está alservicio de la ciudadanía. Tampoco debeperderse de vista que los recursos parasu funcionamiento provienen de losimpuestos pagados por la mismaciudadanía, lo cual hace lógico que sugasto sea explicado y justificado frentea ella.

A pesar de que la transparencia requieremás acciones que únicamente proveeracceso a la información, este último temaes un componente fundamental de latransparencia. Es más: el acceso a lainformación pública es un principio fundamentalen un Estado democrático. Esto ha sidoestablecido en diversos instrumentos yforos internacionales de que la RepúblicaDominicana forma parte. A nivel de laOrganización de Estados Americanos(OEA), por ejemplo, se ha establecido yreafirmado la importancia del acceso ala información pública.

La Carta Democrática Interamericana193

establece lo siguiente: «Son componentesfundamentales del ejercicio de lademocracia la transparencia de lasactividades gubernamentales, laprobidad, la responsabilidad de losgobiernos en la gestión pública, el respetopor los derechos sociales y la libertad deexpresión y de prensa» (artículo 4).

El Comité Jurídico Interamericano, órganode la OEA, ha establecido varios principiossobre el derecho de acceso a la informaciónpública194. Estos principios, que «se aplicande manera interrelacionada» 1 9 5 ,establecen, entre otras cosas, que:

• En principio, toda información enposesión de órganos públicos esaccesible. Sólo de permite «un régimen

V.1 Acceso a la información: el marco internacional

192. Ibíd.193. Carta Democrática Interamericana, aprobada por la AsambleaGeneral de la OEA el 11 de septiembre de 2001, en el VigésimoOctavo Período Extraordinario de Sesiones, celebrado en Lima,Perú.194. Comité Jurídico Interamericano, Principios sobre el derechode acceso a la información, OEA/ Ser. Q, CJI/doc.308/08 rev. 1,5 de agosto de 2008.195. Ibid, preámbulo.


133

limitado de excepciones, acordes de unasociedad democrática y proporcionalesal interés que lo justifica» (Principio 1).

• «El derecho de acceso a la informaciónse extiende a todos los órganos públicosen todos los niveles de gobierno,incluyendo al poder judicial» (Principio 2).

• «El derecho de acceso a la informaciónse refiere a toda la información» en elsentido amplio de la palabra (Principio 3)

• «Los órganos públicos deben diseminarinformación sobre sus funciones yactividades», por ejemplo sobre supolítica, presupuesto y demás temas queafectan al público, «de forma rutinaria yproactiva, aún en la ausencia de unapetición específica, y de manera queasegure que la información sea accesibley comprensible» (Principio 4)

• «Deben implementarse reglas claras,justas y simples respecto al procesamientode solicitudes de información. Estas reglasdeben incluír plazos claros y razonables»y el acceso debe ser gratuito o de bajocosto (Principio 5)

Además, la OEA ha instado a los Estadosa adoptar las medidas necesarias parahacer efectivo este derecho194.Por lo demás, como señaló la CorteInteramericana de Derechos Humanos:

«La Asamblea General de la OEA endiversas resoluciones consideró que elacceso a la información pública es unrequisito indispensable para elfuncionamiento mismo de la democracia,una mayor transparencia y una buenagestión pública, y que en un sistemad e m o c r á t i c o r e p r e s e n t a t i v o yparticipativo, la ciudadanía ejerce susderechos constitucionales, a través deuna amplia libertad de expresión y de unlibre acceso a la información» 1 9 5.

El derecho de acceso a la informaciónpública es considerado tan importanteque durante la última Asamblea Generalde la OEA, los Estados miembrosaprobaron la «Ley Modelo Interamericana

sobre el Acceso a la Información Pública»196.Esta Ley Modelo especifica aun más elderecho a la información pública y detallacómo este acceso se debe llevar a caboen los Estados miembros.

194. Véase Resolución AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), de 10 de juniode 2003, sobre «Acceso a la Información Pública: Fortalecimientode la Democracia»; Resolución AG/RES. (XXXIV-O/04), de 8 dejunio de 2004, sobre «Acceso a la Información Pública:Fortalecimiento de la Democracia»; Resolución AG/RES. 2121(XXXV-O/05), de 7 de junio de 2005, sobre «Acceso a la InformaciónPública: Fortalecimiento de la Democracia»; AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06), de 6 de junio de 2006, sobre «Acceso a la InformaciónPública: Fortalecimiento de la Democracia»; AG/RES. 2288 (XXXVII-O/07), de 5 de junio de 2007, sobre «Acceso a la InformaciónPública: Fortalecimiento de la Democracia»; Resolución AG/RES.2418 (XXXVIII-O/08), de 3 de junio de 2008, sobre «Acceso a laInformación Pública: Fortalecimiento de la Democracia»; yResolución AG/RES 2514 (XXXIX-O/09), de 4 de junio de 2009,sobre «Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de laDemocracia»; y Corte Interamericana de Derechos Humanos,Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sentencia de 19 de septiembrede 2006, párrafo 78.195. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso ClaudeReyes y otros vs. Chile, sentencia de 19 de septiembre de 2006,párrafo 84.196. Resolución AG/RES. 2607 (XL-O/10), aprobada en la cuartasesión plenaria, celebrada el 8 de junio de 2010, en la XXXXAsamblea General, Lima, Perú.


134

Los principios de publicidad y transparencia

deben regir todo actuar del Estado en la gestión

pública. Así lo estableció la CorteInteramericana de Derechos Humanosen el ya mencionado Caso Claude Reyesy otros Vs. Chile197. La existencia de taltransparencia es fundamental porque,como consideró la Corte, posibilita quelas personas que se encuentran bajojurisdicción del Estado ejerzan el controldemocrático de sus gestiones, de formatal que puedan cuestionar, indagar yconsiderar si se está dando un adecuadocumplimiento de las funciones públicas.

La importancia de la existencia detransparencia respecto a todas lasactividades públicas se halla, entonces,claramente establecida a nivelinternacional. De igual manera, está claroque el acceso a esta información es underecho ciudadano y que suministrar esainformación es una obligación positiva parael Estado198.

En la República Dominicana, el derechode acceso a la información se establecióen la «Ley General de Libre Acceso a la

Información Pública»199 y en su Reglamento200.

El Reglamento establece, en términosgenerales, que «todo organismolegalmente constituído o en formaciónque sea destinatario de fondod públicosy cualquier otro órgano, entidad opersona que ejerza funciones públicas oejecute presupuestos públ icos,interpretarán la Ley y el presentereglamento del modo más favorable alprincipio de la publicidad y al plenoejercicio del derecho de acceso a lainformación» (artículo 2). Está claro,entonces, que las normas del Reglamentotambién se aplican al Poder Judicial.

Además, la «Ley General de Libre Accesoa la Información Pública» mencionaexpresamente al Poder Judicial como unode los poderes del Estado que estánobligados a proveer información sobre sus«actividades administrativas»201. El artículo3 detalla que «todos los actos y actividadesde la Administración Pública, centralizaday descentralizada, incluyendo los actos yactividades administrativas de los PoderesLegislativo y Judicial, así como lainformación referida a su funcionamiento,estarán sometidos a la publicidad».

A continuación, se desarrollan algunoselementos indispensables de una buenapolítica destinada a proveer un accesosatisfactorio a la información, en

197. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso ClaudeReyes y otros vs. Chile, sentencia de 19 de septiembre de 2006,párrafo 86.198. Ibíd., párrafo 77. Véase también las Resoluciones de laAsamblea General de la OEA sobre «Acceso a la InformaciónPública: Fortalecimiento de la Democracia», op. cit.199. Ley 200-04, del 28 de julio de 2004 (Gaceta Oficial N° 10290,Santo Domingo, 23 de agosto de 2004).200. Decreto 130-05, del 25 de febrero de 2005 (Gaceta Oficial N°10308, Santo Domingo, 26 de febrero de 2005).201. Artículo 1h, Ley 200-04, op. cit..


135

combinación con una política detransparencia que ayude a garantizar unabuena gestión del Poder Judicial.

En la era digital , una manerarelativamente fácil para la mayoría de lapoblación de acceder a información esa través de una página Web. Por tal razón,es importante que el Poder Judicial presteatención a la provisión de informaciónpor este medio. Para que el sitio weboficial del Poder Judicial cumpla sufunción de informar a la ciudadanía sobresus labores y dar acceso a informaciónt a n t o s o b r e s u s a c t i v i d a d e sjurisdiccionales como sobre lasadministrativas, es clave que contenga,como mínimo, información sobre lossiguientes aspectos202:

* Información básica sobre elfuncionamiento del Poder Judicial

* Información sobre la composición delPoder Judicial.

* Un directorio que contenga direcciones,correos y números de teléfonoprofesionales.

* Información sobre la trayectoria de losjueces, que incluya datos sobre suformación profesional, especialización yexperiencia laboral.

* Documentos institucionales oficiales(leyes y códigos que rigen la actuacióndel Poder Judicial).

* Documentos internos aplicables(reglamentos, acuerdos, instructivos).

* Información respecto a las decisionesjudiciales

* Las sentencias pronunciadas pordiferentes tribunales, en las diversasmaterias e instancias, con un buscadorfuncional que permita un fácil acceso aesta información.

* Estadísticas de las causas ingresadas,resueltas y pendientes (desagregadaspor materia, jerarquía y jurisdicción)actualizadas con frecuencia.

* Los horarios de audiencias.

* La agenda oficial de los jueces (lasreuniones que el juez tiene en eldesempeño de sus funciones) .

* Información financiera

* Información sobre los recursos delPoder Judicial: el presupuesto asignadoy ejecutado, desagregado por gastos pararemuneraciones, costos operativos e


202. Véase Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA),Índice de accesibilidad a la información judicial en internet, Santiagode Chile, CEJA, cuarta versión, 2008, pp. 31-38 (Anexo 1).

136

inversiones.

* Información sobre los salarios, detalladapor categoría ocupacional y jerarquía.

* Información sobre el patrimoniopersonal de los jueces y más altosfuncionarios (declaración jurada depatrimonio), que incluya tanto los activosfinancieros y bienes, como los pasivos.

* Información sobre la auditoría internay externa que se hace al Poder Judicial.

* Manejo interno de recursos humanos

* Los concursos para la contratación depersonal, incluyendo requisitos y criteriosde evaluación.

* Los concursos para la contratación deservicios externos.

* Los mecanismos de evaluación deldesempeño de los jueces y otrosfuncionarios judiciales.

* Las sanciones aplicadas en los procesosdisciplinarios internos, incluyendo lasparticulares de la sentencia o el caso yla eventual sanción aplicada.

* Acceso gratuito y universal a todo loanteriorLo primero que llama la atención cuando

uno visita la página Web de la judicaturadominicana, es que no es la página Web

del Poder Judicial en un sentido másinstitucional: es la página de la Suprema Corte

de Justicia. La dirección de la páginasubraya esto: www.suprema.gov.do.

La página inicial de la Suprema Cortetiene las noticias del Poder Judicial comoel elemento más llamativo. Éstas serefieren a actividades realizadas por(miembros de) la Suprema Corte deJusticia. También se encuentra unasección de novedades en la página. Éstasse refieren tanto a decisiones destacadasde la Suprema Corte, como a acuerdosfirmados entre las judicaturas de laRepública Dominicana y otros países ydiscursos del Presidente de la SupremaCorte. Los concursos para plazosvacantes también tienen un lugar visibleen la página inicial.

Asimismo, hay enlaces, en forma debotones disponibles, a páginas coninformación sobre la gestión del PoderJudicial. El enlace llamado «Transparenciade la Gestión Administrativa» contienediferentes datos valiosos. Empieza conuna explicación del derecho de acceso ala información, los órganos implicados ylos plazos establecidos para la entrega deinformación203.

La «Cápsula Judicial», otro botón en la


137

Sin embargo, hay información generaldisponible sobre el Poder Judicial: lacomposición del Poder Judicial en el país,la cantidad de cortes y juzgados, suubicación y el directorio. Estos datos sepuede encontrar bajo la sección«Información sobre el Poder Judicial» dela página. También está disponible elnúmero de empleados del Poder Judicial.

Esta información más general seencuentra bajo la sección «Informaciónsobre el Poder Judicial», que se puedevisitar directamente desde la páginainicial del Poder Judicial. Informaciónmás concreta, incluyendo el acceso a laConstitución y a tratados internacionales,códigos y leyes de interés, además delos reglamentos internos y autos de

jurisprudencia emitidos por el Presidentede la Suprema Corte, se encuentra bajola sección «Consultas», también accesibledesde la página inicial.

Sin embargo, la información disponible sobrelos jueces es bastante escasa. A través de lasección «Información sobre la SupremaCorte de Justicia», se puede acceder adatos sobre los magistrados del máximotribunal. Hay fotos de los magistrados yse puede ver en cuál Sala prestanservicios, pero la descripción de suformación, cursos especializadosfinalizados, eventuales publicacionesrealizadas y su historia laboral es

V.2 Información básica sobre el funcionamiento del Poder Judicial


página inicial de la Suprema Corte,provee cortas vistas generales ainformación sobre el Poder Judicial.Contiene, por ejemplo, enlaces a ciertalegislación y normativa relevante para elPoder Judicial (incluyendo convencionesinternacionales), enlaces a jurisprudenciay a la búsqueda de expedientes. Otrasección de la Cápsula Judicial contienedatos cortos sobre el número total deexpedientes ingresados y fallados en elaño 2007, y otro más sobre el númerode jueces con acceso a una computadora.Otro enlace en la página inicial nos lleva

al Plan Estratégico del Poder Judicial2009-2013, y otro más a los Proyectos deModernización emprendidos por lajudicatura. Es posible inscribirse pararecibir sentencias y resoluciones de laSuprema Corte en los temas indicadosde interés por el suscriptor, y se puedemandar correos al Presidente de laSuprema Corte de Justicia.

203. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/derechoaccesoip.html.

138

V.3 Información financiera

En la página Web inicial de la SupremaCorte, el enlace llamado «Transparenciade la Gestión Administrativa» ademáscontiene información sobre el presupuestodel Poder Judicial. Esta página específica,desde el año 1997 a la fecha, cuál ha sidoel Presupuesto General de la Nación, ycuál el presupuesto del Poder Judicial.Se visibiliza la diferencia entre elpresupuesto solicitado y el presupuestootorgado a la Judicatura. En el 2009 y2010, sólo el 60.13% del presupuestosolicitado ha sido otorgado206.

De igual manera, están disponibles losdatos sobre la ejecución del presupuesto.Del año 2008, están disponiblesdocumentos de todos los meses. Del año2009, sólo hay cuatro documentos quedan detalles sobre la ejecución del

presupuesto, y del año 2010 estándisponibles los meses de febrero a julio207,aunque en la página inicial de la SupremaCorte está disponible el documento conla ejecución del presupuesto para el mesde agosto de 2010. En el enlace«Transparencia en la Gestión Pública»,además, se dispone de una nómina delos contratos con consultores pagadoscon fondos de la Cooperación EspañolaAECID208, el Banco Interamericano deDesarrollo y la propia Suprema Corte deJusticia. Estas nóminas proveen los nombresde los consultores, la materia de laconsultoría y el monto de la misma.

Información sobre las compras ylicitaciones del Poder Judicial estádisponible tanto a través de la páginaadonde lleva el botón «Transparencia dela Gestión Pública»209, como directamentede la página inicial, a través del botón«Compras y licitaciones»210. Mientras elúltimo enlace sólo contiene informaciónsobre los procesos de compras y licitaciones,además de los requisitos para serproveedor del Poder Judicial, la páginaa la que se accede a través de«Transparencia de la Gestión Pública»


mínima204. Generalmente, se limita a unpárrafo de unas diez líneas. Bajo lasección de «Consultas», se puedeencontrar un enlace llamado «Datos

sobre jueces», que contiene un listadode los jueces del país, dividido pordepartamento judicial. Este listado fueactualizado en enero de 2010 2 0 5 .

204. Véasehttp:/ /www.suprema.gov.do/juecesscj/ juecesscjc.htm.205. Véasehttp://www.suprema.gov.do/jueces/menuc.htm.206. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/presupuestopj.html.207. Véasehttp://www.suprema.gov.do/poderjudicial/estadosfinancierosc.htm.208. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/contratos/Contratos_Fondos_AECID_aSept_09.pdf.209. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/licitacion/compras_por_mes.html.210. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/licitacion/compras_index.html.

139

contiene la rendición de cuentas sobrelas compras y licitaciones efectuadas.

Igualmente, está disponible informacióndetallada sobre los salarios de losempleados del Poder Judicial. Esta listacontiene los nombres de los empleados,el departamento en que cada uno trabaja,su cargo, su fecha de ingreso al cargo y susalario bruto211. Una nómina de lospensionados212 y jubilados213 proveeinformación sobre los montos que el PoderJudicial paga a estos ex empleados. Estaes información reciente: de octubre yseptiembre de 2010, respectivamente.

Se dispone de una nómina de losimpuestos (gastos administrativos)cobrados por los diferentes trámites quese hace ante los tribunales. Los costos

de cada actuación están descritos portribunal e instancia, y se dispone de unejemplo de cálculo de los mismos214.

Para una buena fiscalización de los gastosdel Poder Judicial, es importante contarcon auditores. Es necesario contar conauditores dentro de la institución, quecontrolan los gastos de manera constantey permanente y que pueden hacer visitas(sorpresivas) a los tribunales. De igualmanera, debe haber una auditoríaindependiente, a ser realizada por unaempresa de fuera del Poder Judicial, demanera periódica.

La Ley 10-07 estableció el SistemaNacional de Control Interno parainstituciones públicas215.

Bajo el botón de «Transparencia de laGestión Pública» también estándisponibles una lista de los cargosvacantes en el Poder Judicial216, y lascontrataciones, compras y licitacionesde la entidad.

También se dispone de un resumen de lasdeclaraciones juradas de los jueces. Estosdatos también son accesibles a través delenlace «Datos sobre Jueces» en la sección«Informaciones sobre el Poder Judicial».

El artículo 41.2 de la Ley de Carrera Judicialestablece la obligación para todos losjueces de carrera judicial de presentar unadeclaración jurada de bienes cada tres

211. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/Reporte_empleados_octubre_2010.pdf.212. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/Reporte_pensionados_sep_2010.pdf.213. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/Reporte_jubilados_sep_2010.pdf.214. Véasehttp: / /www.suprema.gov.do/PagoImp/pagoimp.html.215. Véasehttp://www.suprema.gov.do/pdf/leyes/2007/ley_10-07.pdf.216. Véasehttp://www.suprema.gov.do/infpub/plazas_vacantes_nivel_nacional.pdf.

V.4 Las declaraciones (patrimoniales) juradas


140

años ante la Dirección General de laCarrera Judicial. Esta declaración necesitaser firmado por un notario, y debecontener la composición activa y pasivadel patrimonio. El incumplimiento conesta obligación constituye, según elartículo 90 numeral 10 de la Resolución3471-2008 que establece el Reglamentode la Carrera Administrativa Judicial, unafalta que puede dar lugar a una suspensiónde hasta 30 días.

Las declaraciones juradas son accesiblesmediante un buscador por apellido. Se veel nombre completo del juez, el número

de su cédula, su cargo y la dependenciaen que trabaja. Sólo se dispone de montos

totales para el patrimonio de los activos yde los pasivos, probablemente motivadopor razones de privacidad. Los juecestienen que hacer una declaración depatrimonio cada tres años, y se puedeacceder a declaraciones desde el año1998217. Parece que las declaracionesjuradas de las altas autoridadesadministrativas del Poder Judicial no estándisponibles a través de este vía; además,la ley solo les obliga hacer una declaraciónjurada al tomar posesión del cargo y alsalir de ello218.

Es importante señalar, en primer lugar,que para lograr un efectivo acceso a esa

información, es necesario que se publiquen tanto

las sentencias a nivel nacional como las dictadas

en otras escalafones del Poder Judicial. Nosolamente es importante dar a conocer ala ciudadanía y a los profesionales delDerecho las sentencias de la SupremaCorte de Justicia, sino todas las sentenciasque se dictan. Sobre todo, las emitidaspor las Cortes de Apelación, dondemuchos procesos concluyen. Además, lasdecisiones tienen que ser de fácil accesoy ubicación. Es crucial disponer de un buen

buscador en la página Web donde sepermita buscar por tribunal, materia einstancia. Por último, es imprescindibleque se actualice y se añada nuevassentencias de manera continua.

No es fácil acceder a decisiones judiciales en

la República Dominicana. En la página Webde la Suprema Corte de Justicia, bajo laparte «consultas», existe una secciónllamada «Sentencias destacadas» dondeestán disponibles varias sentencias de laSuprema Corte de Justicia. El nombrede la sección parece indicar quesolamente algunas sentencias -lasdestacadas- del máximo tribunal estándisponibles en Internet. Algunos enlaces

V.5 Información sobre las decisiones judiciales

217. Véasehttp://www.suprema.gov.do/declaraciones/declaracionesc.htm.218. Art 1-3, Ley 82-79


a sentencias tienen una descripción cortade los elementos más importantes de ladecisión jurídica; otros enlacessimplemente llevan directamente a lasentencia completa.

Sin embargo, la página inicial de laSuprema Corte de Justicia sí tiene unenlace donde están disponibles todas lassentencias de la Suprema Corte del año2010. Este enlace poco visible seencuentra al final de la sección denovedades. No se pudo acceder asentencias de años anteriores. Sinembargo, mediante el enlace «BoletinesJudiciales» en la sección «Consultas», sepuede acceder a las sentencias de laSuprema Corte de Justicia a partir delaño 1994. La importancia del acceso aesta información es opacada por la poca

visibilidad que tiene en la página Web.Sería recomendable que el acceso a lasdecisiones judiciales sea de más fácilubicación, en su propia sección de lapágina Web.

Llama la atención que generalmente no se

encuentran disponibles las sentencias de otros

tribunales nacionales, ni de todas las Cortes de

Apelación. En la sección «Consultas» dela página, hay un buscador para lassentencias del Tribunal ContenciosoTributario y Administrativo y de lasCámaras Civil y Penal de la Corte deApelación del Distrito Nacional. Sin

embargo, la fecha más reciente delboletín que contiene las sentencias de laCorte de Apelación es de diciembre del2006; de las sentencias del TribunalContencioso Tributario y Administrativoes de diciembre del 2009. Seríarecomendable que se actualice estainformación más a menudo, y que seprovea una lista con todas las sentenciasde un determinado mes o año, en lugarde tener que buscar por materia o fecha.Esto ratifica la importancia de contar conun buen buscador para las sentencias(queda c laro que esto resul taimprescindible), pero sería bueno contarcon las dos cosas: una lista de todas las

sentencias de cada año, más un buscador para

ubicar sentencias determinadas.

La falta de acceso a sentencias de todas las

Cortes de Apelación es una laguna considerable

en el acceso a las decisiones judiciales. Esimportante recordar que muy pocoscasos que entran al sistema de justiciallegan a la Suprema Corte de Justicia.Muchos casos terminan en los Juzgadosde Paz o de Primera Instancia, y otroscasos concluyen en las Cortes deApelación. Es importante que se dé aconocer estos casos también. Esto nosolamente beneficiaría a la ciudadanía,sino también a la comunidad jurídica ya la uniformización de la jurisprudencia.En este momento, no hay manera de queun abogado o un juez de la capital

141


142

conozcan cómo están fallando en losjuzgados o las Cortes de Santiago,Barahona o La Vega. No está claro si seestá usando uniformidad de criterios o sicasos similares no son resueltos de lamisma manera. Tampoco está claro si,por ejemplo, los montos de las fianzasaplicadas son similares en todo el país.Para el desarrollo de la jurisprudencia esfundamental que se facilite una discusiónsobre ella a nivel nacional, y que puedanparticipar todos los profesionalesinteresados. La publicidad de todas lasdecisiones judiciales, en especial las delas Cortes de Apelación, es esencial eneste aspecto.

En la página de la Suprema, sección«Consultas», sí hay una sección dedicadaa la consulta de expedientes registrados enla Secretaría General de la Suprema Cortede Justicia, la Cámara Penal de Apelacióndel Distrito Nacional y las Salas Civilesdel Juzgado de Primera Instancia delDistrito Nacional. Esta consulta se haceen base al número del expediente, o alapellido de una de las partes.

También hay un enlace, igualmente víala sección de «consultas», para observarlas fijaciones de audiencias en diferentestribunales ubicados en el DistritoNacional: las diferentes Cámaras de la

Suprema Corte de Justicia, la CámaraPenal de la Corte de Apelación del DistritoNacional, el Tribunal ContenciosoTributario y Administrativo y las cincoSalas Civiles del Juzgado de PrimeraInstancia del Distrito Nacional. Sinembargo, ninguno de estos enlaces tieneinformación actual disponible. El únicoenlace con alguna información disponibleera el del Tribunal Contencioso Tributarioy Administrativo, y sólo contenía lasaudiencias para los días 21, 22 y 23 deseptiembre de 2010219.

Sin embargo, la sección «Novedades»en la página inicial de la Suprema Cortesí contiene enlaces que llevan a lasfijaciones de audiencias del mes de lasCámaras de la Suprema Corte de Justicia(salvo el Pleno), las audiencias delTribunal Superior Administrativo y lasde la Sala Penal de la Corte de Apelacióndel Distrito Nacional. Sería altamente

recomendable que esta información también

estuviera disponible en la parte temática

correspondiente de la página Web, en lasección «Consultas».

Los boletines estadísticos son publicadospor trimestre. El último boletín disponiblea través de la sección de consultascontiene datos sobre el trimestre deoctubre a diciembre de 2009. Se disponede un resumen, donde las estadísticasestán desagregadas por jurisdicción, el


219. Visitado el 20 de octubre de 2010.

143

tribunal y el asunto tratado. Se veclaramente cuantos casos entraron a lostribunales y cuantos fueron resueltos.Esta información también está disponiblecon más detalle, por tipo de tribunal yjurisdicción220.

Parece que todavía no hay datos de 2010disponibles221.

No está disponible la agenda profesional de los

magistrados de la Suprema Corte de Justicia,

ni de otros jueces. Sí se puede acceder, através de la página Web inicial, a lasfijaciones de audiencias para las salasde la Suprema Corte de Justicia, elTribunal Contencioso Tributario yAdministrativo y de las Cortes Civiles yPenales del Distrito Nacional. Sinembargo, no está claro cuáles reunionestiene un juez en el desempeño de susfunciones. Diferentes jueces entrevistadosindicaron que, con cierta frecuencia,

reciben a una de las partes de los casosque tienen bajo consideración. Aunqueestos jueces enfatizaron que no sedejarían influenciar por una de las partes,sino que querían proveerles lainformación y explicación necesaria parael proceso judicial, extraña que no se informe

a una parte en un caso en que la otra parte ha

visitado el juez, y que tampoco se hagan notas

de estas visitas.

Al respecto, es interesante notar que elnuevo Presidente de la Corte Supremadel Perú, el juez César San Martín, haabordado la necesidad de que los juecestengan agendas públicas que permitensaber con quiénes se han reunido ycuánto tiempo duró la conversación222.Estas medidas son una parte importantede un plan más amplio contra lacorrupción y garantizar la seguridad enel país223.

Como se señaló antes, la reformaconstitucional de 1994 consagró la carrerajudicial . No obstante, la CartaFundamental de 2010 ha modificado lasreglas sobre los órganos encargados deadministrar la carrera judicial. En efecto,la Constitución ahora establece que elConsejo del Poder Judicial será elencargado de la selección, el ascenso y

la remoción de jueces de los diferentestribunales del Poder Judicial (artículo156).

V.6 El manejo interno de recursos humanos


220. Véasehttp:/ /www.suprema.gov.do/Boletines/Welcomec.htm.221. Visitado por última vez en diciembre de 2010.222. Véase Diario La República, 4 de diciembre de 2010, accesibleen http://www.larepublica.pe/archive/all/larepublica/20101204/8/node/307619/todos/15.223. Véase Poder Judicial, República del Perú, Juez César SanMartín anuncia lucha frontal contra la corrupción y garantizaseguridad jurídica, 3 de diciembre de 2010, accesible enhttp://historico.pj.gob.pe/noticias.asp?codigo=18347opcion=detalle

144

No se pudo encontrar una página Web del

Consejo Nacional de la Magistratura que

explique cuáles son los procedimientos que se

sigue en la selección de magistrados de la

Suprema Corte de Justicia.

Extraña que la designación de tanimportantes funcionarios nacionales noesté sujeta a un marco informativoinstitucional o que no esté rodeada demás claridad y transparencia sobre loscriterios que emplea el Consejo Nacionalde la Magistratura. Di ferentesentrevistados indicaron que, aunque enocasiones se ha publicado la lista de lospostulantes para los puestos a llenar, elConsejo de la Magistratura nunca ha dado

transparencia o explicaciones claras sobre los

criterios que usa para seleccionar a los

n o m i n a d o s . La mayor ía de losentrevistados indicó que la falta de

transparencia en los procedimientos delConsejo Nacional de la Magistratura, ala que se agregan sus fuertescaracterísticas políticas (con fuertepresencia del partido del Presidente dela República), han dejado la impresiónde que los nombramientos que hace elConsejo son meramente políticos.

A partir de la entrada en vigencia de lanueva Constitución, otra facultadimportante del Consejo Nacional es laevaluación de los magistrados de laSuprema Corte. Esta facultad conllevaimportantes poderes: se podría separara un magistrado de su cargo, en el casoque se considera que el desempeño delmagistrado ha sido deficiente (artículo181, Constitución). Todavía no se sabe cómo

se llevará a cabo este procedimiento, o cuáles

medidas de transparencia se tomarán.

V.6.1 El nombramiento de magistrados de la Suprema Corte de Justicia

Es importante que la ciudadanía y losposibles postulantes, tanto al puesto dejuez como al de magistrado, cuenten coninformación sobre cómo funciona elsistema de selección -¿cuáles son loscriterios de que se aplican a loscandidatos?-, además de los resultadosde los procesos de selección, por las

razones expuestas arriba.

Sin embargo, aunque ya se venció el plazopara la conformación del Consejo delPoder Judicial, todavía no ha sidointegrado ni ha asumido sus funciones.El Presidente de la Suprema Corte deJusticia ha indicado que, si no se otorga

V.6.2 El nombramiento de jueces


145

presupuesto adicional al Poder Judicial,no habrá Consejo del Poder Judicial ni enel año 2011224. De esto se deduce,lógicamente, que tampoco se ha aprobadoreglamentos que detallen el ejercicio deestas funciones. No hay información disponible

sobre cómo se hará el proceso de selección de

nuevos jueces, cuáles serán los criterios de

selección (si es que van a cambiar), o cuáles

serán los criterios para el ascenso de jueces.Hasta que el Consejo del Poder Judicialasuma sus funciones, el «antiguoprocedimiento», establecido por la Leyde Carrera Judicial de 1998, se mantienevigente. Esta ley establece las bases parael procedimiento de selección.Esencialmente, es la Suprema Corte deJusticia la que está encargada del procesode selección: la Suprema Corte en sí; suPresidente; la Dirección General de laCarrera Judicial (DGCJ); y la EscuelaNacional de la Judicatura (ENJ), siendode notar que los dos últimos órganosestán adscritos a la Suprema Corte deJusticia (artículo 5, Ley 327-98, «Ley deCarrera Judicial»). La Dirección Generalde la Carrera Judicial, cuyo director esnombrado por la Suprema Corte, es elórgano ejecutor del proceso de selección,y los seleccionados tienen que aprobarel curso de formación proporcionado porla Escuela Nacional de la Judicatura antesde poder ser nombrados jueces de paz.

La Ley de Carrera Judicial está disponible

tanto en la página Web de la SupremaCorte de Justicia225, como en la página Webde la Escuela Nacional de la Judicatura226.Siendo la Suprema Corte de Justicia elprincipal responsable de la carrera judicial,su página tiene la mayor informacióndisponible sobre el ingreso a la carrera.Tiene una descripción general sobre losobjetivos y elementos del Programa deFormación de Aspirantes en la páginaWeb227. Además, dispone del Reglamentode Carrera Judicial, aprobado en el año2000228, y bajo el rubro «Contactos» de lapágina, hay un enlace llamado «¿Quiereser Juez?», donde se indica cuáles son lasbases de concurso para ingresar a la carrera

judicial del proceso de 2005, y la forma enque se tiene que postular229. La página inicialde la Suprema Corte de Justicia contieneun enlace a «Concursos». Sin embargo,éste no funciona230.

En este documento se establece que lasbases del concurso de oposición estándisponibles libre y gratuitamente en laDivisión de Reclutamiento y Selección

224. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/2010/noticias/Sin_presupuesto_adicional.html.225. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/sentencias/wlleyesc.htm.226. Véasehttp://enj.org/portal/index.php?option=com_docman&Itemid=149.227. Véasehttp://www.suprema.gov.do/poderjudicial/EJ-contenido.htm#7.228. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/reglamentos/suprema/suprema.htm.229. Véasehttp://www.suprema.gov.do/pdf/quiereserjuez/BasesConcursoJdepProcesoII.pdf.230. Visitado el 20 de octubre de 2010.


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de Personal de la DGCJ de la SupremaCorte de Justicia y en las Oficinas de losEncargados Administrativos de las Cortesde Apelación de los diferentesDepartamentos Judiciales, y que ademásson difundidos a través de la página Webde la Suprema Corte231. Se supone que eldocumento disponible en la página Webde la Suprema Corte, entonces, todavíaes el documento vigente sobre las basesde concurso, aunque su fecha es de 2005.

Este documento además establece loscriterios básicos necesarios para poderconcursar e ingresar a la carrera judicial.Algunos criterios son muy claros: serdominicano de nacimiento u origen, opor naturalización con más de diez añosde haberla obtenido; estar en el ejerciciode los derechos civiles y políticos; serlicenciado o doctor en Derecho; tener porlo menos dos años de haber obtenido elexequátur; y no haber sido condenado apena aflictiva o infamante.

Los requisitos que requieren másexplicación también son detallados en eldocumento mencionado arriba, como sonel de someterse y aprobar el concurso deoposición -debiendo demostrar idoneidadsometiéndose a las pruebas, exámenes y

evaluación de expedientes personales, enla forma que se determine en lacorrespondiente convocatoria pública-,probar los méritos que aduzcan yacrediten, los cuales se valorarán en laforma en que se establezca en lacorrespondiente escala de méritos ysuperar la oposición -en la cual losaspirantes expondrán ante la Comisiónde Calificación, de manera escrita y oral,los temas extraídos al azar del programaestablecido a estos fines-; poseer aptitudmoral y psíquica comprobadas por laDGCJ; y aprobar los programas decapacitación teórica y práctica que dictela Escuela Nacional de la Judicatura.

Como se señaló antes, la Dirección General

de la Carrera Judicial es el órgano ejecutor del

proceso selectivo. En la página Web de laSuprema Corte se menciona la Direccióncomo una dependencia de la Corte232,pero no se dispone de mayor información sobre

su funcionamiento. El enlace a una lista deempleados de la Dirección General de laCarrera Judicial no está funcionando.

El documento en la página Web de laSuprema Corte sobre las bases delconcurso para ingresar a la carrera, síespecifica que la DGCJ, dentro de los 10días después del vencimiento del plazopara las postulaciones, elabora una listaprovisional de los aspirantes que hanremitido la documentación requerida. Esta

231. http://www.suprema.gov.do/scj/dependencias/dircarrerajud/dirgencarjud.html.232. Bases del concurso de oposición para ingresar a los cursosde formación de aspirantes a juez de paz, Proceso 2005, artículo2.1, disponible en:http://www.suprema.gov.do/pdf/quiereserjuez/BasesConcursoJdepProcesoII.pdf.


lista es publicada en el mural deinformación de la Divis ión deReclutamiento y Selección de Personalde la DGCJ en la Suprema Corte deJusticia, en los murales de las Cortes deA p e l a c i ó n d e l o s d i f e r e n t e sDepartamentos Judiciales, por la víaelectrónica, en la página Web de laSuprema Corte de Justicia y por lo menosen un periódico de circulación nacional.Después del día de la publicación de estalista, los candidatos tienen 3 días laboralespara enmendar eventuales errores233.

El documento con las bases del concursode oposición también explica cuáles tiposde exámenes necesitan ser aprobados porlos candidatos, y establece, por ejemplo,que las pruebas psicométricas seránefectuadas de manera anónima. Anexo aeste documento, se encuentran losformularios de postulación. Además, estádisponible el formulario de escala de méritospara el concurso de oposición, que indicacómo se valorará la experiencia académicay práctica de cada candidato, y un anexocon las materias por estudiar -más laliteratura correspondiente- para el examen.También se incluye una lista que especificacuántas plazas vacantes hay y en cuálesdepartamentos judiciales existen estasvacantes. Siendo un documento del 2005que está disponible en la página de laSuprema Corte bajo el enlace «¿Quiereser Juez?», esta es una lista del año 2005.Sin embargo, aunque no se lo pudo

comprobar en esta investigación, pareceprobable que la página inicial de laSuprema Corte contendrá un enlace aldocumento con las bases del concursode oposición actual en el momento enque hayá concurso. De todas maneras,una actualización del documento al interior dela página Web de la Suprema Corte esrecomendable.

Los criterios oficiales para el escalafón judicial-que determinan si uno puede serconsiderado para un ascenso- seencuentran en la Resolución 1960-2008que emana de la Suprema Corte deJusticia. Esta documento se encuentrabajo el enlace «Resoluciones» de lasección «Consultas»234.

La página Web de la Suprema Corte deJusticia también dedica atención a la EscuelaNacional de la Judicatura235. Hay informacióndisponible sobre la misión y visión de laEscuela, sobre su Consejo Directivo,además de información para aspirantes asus cursos de formación -para ingresar ala carrera judicial o a la Defensoría Pública- e información sobre sus cursos deformación continua. La Escuela Nacionaltambién tiene su propia página Web dondedispone de información sobre sufuncionamiento y -principalmente- sobre

233. Bases del concurso, op. cit., artículo 4.234. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/resoluciones/2008/Resolucion_1960-2008.pdf.235. Véase http://www.suprema.gov.do/poderjudicial/enjc.htm.


147

148

Los resultados de las evaluaciones dedesempeño de los jueces están disponiblesen la página Web de la Suprema. En lasección «Informaciones sobre el PoderJudicial», bajo el enlace «Jueces», unopuede acceder a información variada sobre

los jueces en la República Dominicana.Entre otros, los resultados de la evaluaciónde desempeño dividido por distrito judicial,a partir del año 2002. En ese listado, sepuede ver el nombre del juez, el tribunaldonde trabaja y la función que tiene allí,y el puntaje final de la evaluación dedesempeño. No se explica cómo se llevaa cabo la evaluación, ni cuáles son loscriterios aplicables. No se especifica cuáles la escala, pero se supone que el máximosería 100.

Para saber más sobre cómo se lleva a cabola evaluación de los jueces y cuáles sonlos criterios que se usa, uno tiene quebuscar en la página Web de la SupremaCorte. En la sección «Consultas», bajo elenlace «Resoluciones», se encuentra elReglamento de Aplicación del Sistema de

Evaluación del Desempeño de Jueces237, ademásde la Resolución 3739-2009, que modificalas puntuaciones máximas y el peso decada factor de la evaluación, dependiendode la jurisdicción, el cargo y el tipo detribunal en que uno trabaja. Un anexo alReglamento, el Instructivo del Proceso deEvaluación del Desempeño de los Jueces,además detalla cuáles aspectos se tomanen cuenta en la evaluación. Son tanto temasrelacionados con asuntos jurisdiccionalescomo los temas administrativos que -sobretodo, los Presidentes de las Cámaras oJuzgados- los jueces tienen que manejaren su trabajo.

V.7 La evaluación del desempeño de los jueces

236. Véase http://www.enj.org/.237. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/reglamentos/suprema/Reglamento%20de%20EValuacion.pdf.


los cursos de formación continua queofrece para jueces236.

Podemos concluir que hay bastanteinformación básica disponible sobre elingreso a la carrera judicial, cuáles son losórganos encargados y por cuáles normasse conduce su comportamiento. Sinembargo, es importante señalar que losestándares de transparencia que sí existen, no

son aplicables cuando se nombra un juezprovisional en el caso de la existencia devacantes de jueces que no se puede llenarcon jueces de carrera. En estos casos, sesuele nombrar a abogados litigantes paraejercer el trabajo de juez de maneratemporal. Aunque temporal puedesignificar que no sea un nombramientopermanente, y los jueces provisionalespueden estar en sus puestos por años.

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El proceso disciplinario interno del PoderJudicial es un asunto delicado queamerita un cuidado particular de partede las autoridades. Como señala Binder238,porque «la judicatura (...) se encuentrapor definición en medio de intereses enconflicto, se debe tener especial cuidadode que [sus] herramientas disciplinariasno sean distorsionadas para presionar alos jueces». Por esa razón, se le tiene queexigir una «especial transparencia» que décuenta, por un lado, «del nivel deadhesión a los valores, actitudes yconductas que se han establecido comovaliosas», y, por otro lado, «de laprecisión, necesidad y corrección del usode las herramientas disciplinarias»239.

Una primera observación sobre lasituación en la República Dominicana esque no hay un enlace en la página Web de la

Suprema Corte que contenga información clara

sobre el sistema disciplinario interno. Es más,no se menciona el sistema disciplinariointerno de manera expresa en la páginaWeb como tema sobre lo cual se proveeinformación. Uno sólo puede encontraralguna información si sabe qué estábuscando. Bajo la sección «Consultas»,se puede acceder a las normassecundarias aplicables al Poder Judicial.Allí uno puede leer en «Ley de Carrera

Judicial», que ésta establece el régimen

disciplinario del Poder Judicial (artículos57-69).

En esta ley se establece que mediante elpoder disciplinario, que reside en laSuprema Corte de Justicia, las Cortes deApelación y los tribunales (artículo 59),se controla la observancia de «laConstitución, las leyes, reglamentos,instrucciones y demás normas vigentes»(artículo 59). Varias de estas otras normasaplicables se encuentran en la Resolución2006-2009, que establece el Sistema deIntegridad Institucional240. Entre otrascosas, la Resolución establece el Código

de Comportamiento Ético y un sistema deprohibiciones para jueces y otrosfuncionarios judiciales. Además de quelas infracciones al Código son puniblesmediante el sistema disciplinario (ymediante la vía penal, si hubiera undelito), se creó un Comité para elComportamiento Ético, que vigila por sucumplimiento. Está conformado por unjuez de la Suprema Corte de Justicia; unjuez de una Corte de Apelación; el DirectorGeneral de la Carrera Judicial (quienfunge como secretario permanente); elDirector de Asuntos de la Carrera Judicial;

V.8 El régimen disciplinario

238. Binder, Alberto M., op. cit., p. 12.239. Ibíd.240. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/resoluciones/2009/Resolucion_2006_2009.pdf


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y el Director o Subdirector de la EscuelaNacional de la Judicatura, y responde alPleno de la Suprema Corte de Justicia241.No hay mayor información disponible sobre su

funcionamiento.

El artículo 60 de la Ley de la CarreraJudicial establece en general que losjueces del Poder Judicial (no otrosfuncionarios judiciales), incurren en unafalta administrativa cuando dejan decumplir sus deberes y las normas detrabajo establecidas, si ejercenincorrectamente o en forma desviada susderechos y prerrogativas, si desconocenlas órdenes legítimas de sus superioresjerárquicos o incurren en cualesquierade las causas de sanción disciplinariaprevistas en la presente ley y susreglamentos o en la violación de otrasdisposiciones sobre la materia, emanadasde autoridades competentes (artículo 60,Ley 327-98).

A continuación, se describe cuáles

actuaciones constituyen faltas que dan lugara una amonestación oral , unaamonestación escrita o una suspensiónde hasta 30 días, y las faltas graves quedan lugar a destitución (artículos 63-66,Ley 327-98). Sin embargo, estasdescripciones de actuaciones son

bastante generales y permiten un amplio

margen de interpretación. Un ejemplo deuna de estas descripciones amplias seencuentra en el artículo 66.7 de esta Ley,que describe una falta grave que da lugara destitución:

«Incurrir en vías de hecho, injuria,difamación, insubordinación o conductainmoral en el trabajo, o en algún actolesivo al bueno nombre a los interesesdel Poder Judicial».

Otro ejemplo lo constituye el artículo66.10, que de igual manera puede tenerla destitución como consecuencia:

«Realizar actividades incompatibles conel decoro, la moral social, el desempeñoen el cargo y lealtad debidos a laadministración de justicia y a lacolectividad».

La falta de especificidad en describir la

actuación sancionable es problemática. En elReglamento de la Ley de CarreraJudicial242 se precisa cuáles conductasconstituyen «los otros hechos uomisiones» que pueden constituir faltasdiscipl inar ias sancionables poramonestación oral o escrita según la Leyde Carrera Judicial (artículos 64.4 y 65.11),pero no se detalla más cuáles conductaspueden constituir la «conducta inmoralen el trabajo» a que se refiere el artículo

241. Ibíd.242. Véasehttp://www.suprema.gov.do/novedades/reglamentos/suprema/reglamento_carrera_judicial_.pdf.


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66.7 de esa Ley, o cuáles actividadespodrían ser «incompatibles con el decoro,la moral social, el desempeño en el cargoy lealtad debidos a la administración dejusticia y a la colectividad», como dice elartículo 66.10, descrito arriba.

La falta de precisión, entre otras cosas,en un sistema disciplinario, puede darlugar a una arbitrariedad en la aplicaciónde sanciones disciplinarias que dañatanto la estabilidad laboral dentro de lainstitución como su proyección deindependencia hacia fuera. Diferentesentrevistados enfatizaron la falta declaridad en los criterios y las sancionesaplicables, e indicaron que esto constituyeuna incertidumbre significativa para losoperadores de justicia.

De igual manera, no hay información clara

disponible sobre el o los procedimientos que

se siguen para sancionar a un funcionario

judicial. Nuevamente, la página Web dela Suprema Corte de Justicia no proveeinformación expresa sobre estosprocedimientos; uno tiene que saber queel Reglamento de la Ley de CarreraJudicial provee información al respecto.El artículo 170 del Reglamento establececuáles serán los pasos a seguir en elprocedimiento disciplinario: habrá unaprimera fase escrita, de investigación,que podrá ser ejecutada por la InspectoríaJudicial . Se puede iniciar este

proced imien to de o f i c io , porapoderamiento del Ministerio Público opor denuncia. El órgano sancionadorcompetente decide luego sobre si ladenuncia será archivada, o si lasinvestigaciones de la Inspectoría Judicialserán ampliadas. También se puede abrirel expediente disciplinario. La resolucióndictada al respecto es comunicada al juezafectado, y se establece que éste tiene«derecho a conocer en todo momento elestado de la tramitación de la denuncia».Si se decide abrir el expedientedisciplinario, se fija una audiencia y sesupone que el resto del procedimientodisciplinario sea «oral debidamentedocumentado por escrito». Se tiene quetomar la declaración del juez sujeto alprocedimiento, y de los testigos dein te rés . Se es tab lece que e lprocedimiento no puede durar más que90 días.

La sentencia disciplinaria puede ser apeladaen un plazo de 10 días. La apelación seráconsiderada por la Comisión Disciplinariade la Suprema Corte de Justicia, compuestapor tres integrantes de este órgano. Estafase parece ser mayoritariamente escrita,aunque se «oirá testigos». La apelaciónserá decidida dentro de un plazo de 30 días.

No se establece nada de manera expresa sobre

el respeto a las reglas del debido proceso.Aunque sí se refiere a que el juez tenga


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derecho a conocer el estado de latramitación de expedientes, no se sabesi éste tiene acceso a las pruebas en sucontra, o a los expedientes de lainvestigación. También se establece queel juez será «oído en declaración», quizásuno de los requisitos más básicos decualquier investigación, pero no se habladel derecho del juez imputado a teneruna defensa.

Además, llama la atención que laSuprema Corte de Justicia no solamenteejerce el control disciplinario sobre losempleados del Poder Judicial -jueces yfuncionarios administrativos-, sinotambién sobre abogados y notarios. Estedato se puede deducir de la publicaciónde varias sentencias disciplinariasaplicadas a abogados y notarios. No está

claro de cuál instrumento emana la facultad

para juzgar a abogados y notarios, quienes se

supondría que están sujetos al control

disciplinario del Colegio de Abogados.

Sí está disponible información sobre losresultados de los procesos disciplinariosen la página Web de la Suprema Corte.En la sección «Información sobre el PoderJudicial», bajo el enlace «Jueces», estándisponibles listados con los nombres delos jueces que fueron sometidos aprocesos disciplinarios, del año 1998 al2009. Hay otro listado con los juecesdestituidos, que especifica el nombre deljuez, la fecha de la destitución, ladependencia donde trabajaba, y la razónde la destitución. En casi todos los casos,esta explicación se limita al señalamientode que una persona había cometido«faltas graves en el ejercicio de susfunciones»243.

Como ya se indicó, para que exista unaverdadera comunicación sobre todo loque concierne al Poder Judicial, la simpleprovisión de información no es suficiente.Para lograr que los destinatarios de losmensajes entiendan y puedan usar lainformación que les es proporcionada,

es necesario que haya una buena política de

comunicación desde el Poder Judicial. Estapolítica debería explicar en términosclaros y contundentes la información alpúblico destinatario. El Poder Judicialusa YouTube y Twitter para suscomunicaciones, como es de ver por losenlaces en la página inicial de la SupremaCorte.

V.9 La política de comunicación del Poder Judicial

243. Véasehttp://www.suprema.gov.do/pdf/Jueces_destituidos/jueces_destituidos_99-2008.pdf


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Diversos entrevistados manifestaron quehay una persona encargada decomunicaciones en el Poder Judicial. Estapersona pertenece al personal deldespacho del Presidente de la SupremaCorte de Justicia. Tomando en cuenta,como los entrevistados indicaron, que elPresidente de la Suprema Corte de Justicia es

el único funcionario que da declaraciones

públicas ante los medios de comunicación,se genera la impresión de que estefuncionario comunicacional está paraapoyar al Presidente en sus contactoscon la prensa. Sin embargo, la realidaddebería ser distinta, y lo ideal sería decontar con una oficina de prensa para eluso de todo el Poder Judicial.

El propósito del acceso a la informaciónpública y la transparencia es, comoadvierte Binder244, generar un diálogo conlos diversos interlocutores, entre quienes

se encuentran la ciudadanía, lasorganizaciones de la sociedad civil y losintegrantes del propio Poder Judicial.Una política de comunicación del PoderJudicial serviría para traducir toda lainformación disponible en datosfácilmente entendibles y digeribles porlos destinatarios del mensaje. Solamentede esta manera, la Judicatura se puedeasegurar de que la información que seesfuerza tanto en divulgar, llegue de lamanera más clara y fácil a su público.

El presupuesto disponible para laspublicaciones que emanan de la SupremaCorte de Justicia, dando a conocer suplan estratégico, por ejemplo, parece serrelativamente amplio. El uso de por lomenos parte de estos recursos para unaoficina de comunicaciones para el PoderJudicial haría que su mensaje llegue aun público más amplio del actual.

En resumidas cuentas, se puede constatarque la página Web de la Suprema Cortede Justicia contiene una riqueza deinformación, sobre todo acerca de lagestión administrativa. Sin embargo, lainformación no siempre es fácil de ubicar.Es recomendable que las secciones seanmás claras, y que se actualice los enlacesbajo la sección «Consultas» con lainformación que sí está disponible bajo

«Novedades» en la página inicial. Sí hayque anotar que en varios sitios en la páginaWeb se encuentra el número de teléfonoy el correo electrónico del Centro deDocumentación e Información JudicialDominicano (CENDIJD), al cual se puedehacer consultas en el caso de que uno nologre ubicar ciertai n f o r m a c i ó nrequerida.

V.10 Reflexiones finales

244. Binder, Alberto M., op. cit.


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Luego, es altamente recomendable queel Poder Judicial cuente con una páginaWeb. En este momento, la página es dela Suprema Corte de Justicia y parecefuncionar más que nada como un vehículopara esta instancia. Además, llama laatención el espacio y energía (eindudablemente, el presupuesto) otorgadoa «actividades extracurriculares», comola mantención de un coro y una rondalladel Poder Judicial, además de equiposdeportivos. Diversos entrevistados,además, indicaron que se gasta muchodinero en publicaciones que emanan delPoder Judicial, como la visión estratégica,cuando no es necesario imprimir ese tipode documentos, menos en versioneslujosas, y en el estado de escasez de

presupuesto que se siente en todos losniveles del Poder Judicial dominicano.

Es esencial para la estabilidad del PoderJudicial que se institucionalice más losprocesos, y que se los haga menosdependientes de las personas que losadministran. Sólo si se hace este salto,al que dan apertura las reformasconstitucionales de 2010, que creannuevas entidades dentro del PoderJudicial para desconcentrar los poderesde la Suprema Corte de Justicia y suPresidente, se puede consolidar ydesarrollar más el Poder Judicialdominicano, de una manera que posibilitela continuidad de esos avances.


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1) Históricamente, el sistema político dela República Dominicana ha procurado(y a menudo conseguido) suprimir olimitar la independencia del PoderJudicial, subordinándola a los designiosdel Gobierno o del Parlamento, cuandono al de los poderes fácticos. Ni siquieralas transiciones democráticas de 1961 yde 1978 lograron cambiar tal tradicionalestado de cosas, sino que mantuvieronel sometimiento y la postración de lajudicatura, por razones políticas de cortoalcance. El modelo de gobierno hiper-presidencialista y la impronta autoritariade la cultura política del país se proyectanaún sobre el presente, afectando alsistema de justicia, lo mismo que a todoel aparato del Estado.

2) La reforma judicial de la década de losnoventa, impulsada a partir del «Pactopor la Democracia» y las consiguientesenmiendas constitucionales del año 1994,dio inicio a un nuevo período en lahistoria del Poder Judicial dominicano.Desde entonces, una serie de cambiosdecisivos ha tenido lugar, por lo queparece fuera de discusión que han sidoestablecidas las bases institucionales deun Poder Judicial remozado y moderno,consciente del rol que debe cumplir parae l fo r ta lec imiento de l Es tado

constitucional y democrático de Derechoy la viabilidad del proceso de desarrollodel país.

3) Todavía queda un largo camino porrecorrer hasta alcanzar una justiciaconfiable y segura, que ofrezca unservicio público eficiente a la ciudadanía,capaz de garantizar el control del podery la efectividad de los derechosfundamentales de todas las personas,sin distinción. Pese a los significativoslogros conseguidos hasta hoy -los cuales,por cierto, deben ser adecuadamentereconocidos-, diversos indicadoresadvierten que no caben actitudestriunfalistas o de autocomplacencia. Porel contrario, los datos de la realidadmuestran que es indispensable poner enmovimiento las fuerzas que permitan unnuevo avance sustantivo, ante un estadode cosas que es aún insatisfactorio. Unasegunda etapa de cambios -una«segunda ola de reformas»- es, pues,imperativa y ha sido ya anunciada porlas autoridades.

4) Para que tal empeño puedamaterializarse y dar frutos estables serequiere una amplia confluencia defuerzas nacionales. Y es que, en laRepúb l i ca Domin icana - como,

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESVI.1 Aspectos generales


probablemente, en todo país-, la fuertedependencia del sistema de justiciarespecto del sistema político general semuestra como un factor determinante,sea para posibilitar el cambio, sea paraimpedirlo o erigirle obstáculos. Laevolución histórica de las institucionespolíticas dominicanas permite vislumbrarla necesidad de comprometer a todas lasfuerzas políticas y ciudadanas del paíscomo condición sine qua non para unaauténtica y perdurable reforma judicial.

5) No basta un enfoque tecnocrático oespecializado -si bien éste es, asimismo,imprescindible-, sino que se necesita,además, un compromiso político queincluya a todos los actores relevantes(también a las organizaciones de lasociedad civil, cuyo rol coadyuvante escrucial), con una vasta proyección sobrela cultura política y cívica del país. Desdeluego, la atención ha de estar centradaen la dimensión de los hechos y de lasrealidades institucionales, debiendoevitarse el permanecer sólo en ladimensión de los enunciados legales ylos compromisos discursivos que carecende correlato o expresión en la esferafáctica.

6) La nueva fase de cambios -la «segundaola de reformas»- debe estar orientadaa consolidar lo ya logrado y a abordaraspectos de rel ieve hasta hoy

desatendidos, tales como la redefiniciónde las viejas estructuras organizativas,la democratización del gobierno yadministración de la judicatura, laampliación del acceso a la justicia, entreotros. La independencia y la transparenciadel Poder Judicial son elementosesenciales a tener en cuenta en elprograma a desarrollar.

7) Los cambios constitucionales puestosen vigor en enero de 2010 en materia desistema de justicia -algunos de ellos degran envergadura, tales como la creacióndel Consejo del Poder Judicial, ladisminución de ciertos poderes de laSuprema Corte de Justicia o la creaciónde un Tribunal Constitucional separadode la judicatura ordinaria- aparecen comouna oportunidad privilegiada para laconsolidación y profundización de lasreformas iniciadas en el sector hace treslustros y que, por diversas razones, hanperdido vitalidad, se han visto truncadaso impedidas o cuyo despliegue orealización requiere un esfuerzoredoblado el día de hoy.

8) Diversos factores concurren aconfigurar un contexto político einstitucional favorable al diseño eimplementación de una «segunda ola dereformas» en el sistema de justicia de laRepública Dominicana. Además de laprosperidad económica relativa y la


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estabilidad política del país, se cuentacon autoridades electas en el marco deun Estado constitucional y democráticode Derecho y con un grupo deorganizaciones de la sociedad civil,

variado y pluralista, que desde hace añosparticipa en el sector con iniciativas ypropuestas, convirtiéndose en aliadoestratégico de diversas acciones decambio y mejora de la justicia.

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9) Para forjar la transición democráticade 1978, las principales fuerzas políticasacordaron conceder ilegítimamente alPartido Reformista del saliente JoaquínBalaguer el control del Senado y, con él,el control de los nombramientos de losintegrantes de la Junta Central Electoraly de todos los jueces del Poder Judicial,incluyendo los de la Corte Suprema deJusticia. Así, pues, en la misma transicióndemocrát ica intentada por losdominicanos a fines de la década de lossetenta, figuró, como un elementoesencial de viabilidad del proceso, elmantenimiento de una indebida sujeciónpolítica de la judicatura (y del órganoelectoral), lo que, por lo tanto, y de modoparadójico, marcaba sus propios límites.

10) El «Pacto por la Democracia»,celebrado en agosto de 1994, incluyó unaserie de medidas de reformas del PoderJudicial, el grueso de las cuales apuntabahacia el fortalecimiento de la independenciadel Poder Judicial, en particular por lo quese refiere a su dimensión externa, esto es,la estipulada frente a los poderes políticos

o los poderes fácticos. Por ello, la creaciónde un nuevo sistema de nombramiento delos jueces, la introducción del ConsejoNacional de la Magistratura, laproclamación de la inamovilidad y de laautonomía administrativa y presupuestaria,el reconocimiento de la carrera judicial yel otorgamiento a la Corte Suprema denuevas potestades de nominación yadministración.

11) una mirada panorámica revela quela reforma judicial dominicana de losnoventa concentró sus esfuerzos en tresáreas estimadas primordiales: lasustitución de los jueces, la elaboraciónde nueva legislación y las mejoras deinfraestructura y equipamiento. Talesmedidas revisten indudable importanciay son ciertamente necesarias, pero ellassolas no bastan, en particular, luego deun tiempo de iniciado el proceso.

12) Si los tres problemas centrales de lareforma del sistema de justicia enAmérica Latina son los de independencia,acceso y eficiencia, es claro que en la

VI.2 La reforma judicial en la República Dominicana


República Dominicana se requiere laadopción de nuevas políticas públicasjudiciales en cada uno de esos ámbitos.Quizá donde más se ha avanzado es enel terreno de la independencia judicial,pero también aquí es mucho lo que aúnfalta hacer. Junto al mejoramiento de laindependencia, el acceso de la población,especialmente de los más vulnerables odesaventajados, y la elevación sustantivade la eficiencia y calidad del serviciopúblico de justicia -o, más precisamente,como parte de tal esfuerzo-, pareceperentorio abordar la problemática querepresentan las viejas estructuras deorganizac ión y de gobierno yadministración de la judicatura, lo mismoque las inercias y resistencias al cambioprocedentes de la cultura legal y judicialvigente y las dificultades de allí derivadaspara llevar a la práctica institucional loscambios normativos de mayor impacto.Es en estas esferas donde, es plausiblesuponer, se decidirá el éxito y la viabilidadde una segunda generación de reformasen el aparato jurisdiccional dominicano.

13) La Constitución de 2010 introducediversas regulaciones de primeraimportancia en materia de sistema dejusticia. En términos generales, merecenser destacadas las normas encaminadasa definir mejor y permitir efectivizar laresponsabilidad y la rendición de cuentasde los jueces, las cláusulas que aportan

precisiones acerca de la carrera judicial,incluyendo reglas ponderadas sobre lacomposición de la Corte Suprema, y lasque procuran una más clara separaciónde la actividad jurisdiccional y la esferade la política, al explicitar determinadasprohibiciones que pesan sobre los juecespara el desempeño de cargos electivosy la militancia partidaria.

14) De igual manera, la CartaFundamental de 2010 contribuye a lareducción de los poderes de la CorteSuprema. Primero, consagra unadefinición («órgano jurisdiccional superiorde todos los organismos judiciales») quepermite una posterior diferenciación entrefunciones jurisdiccionales y funciones degobierno y administración. Segundo, creael Consejo del Poder Judicial, con unaintegración plural y representación delos diversos niveles de la judicatura, elcual es definido como el «órganopermanente de administración ydisciplina del Poder Judicial», confunciones de intermediación para elnombramiento, la determinación dejerarquía y el ascenso de los jueces.Tercero, crea el Tribunal Constitucional,al que encomienda el control concentradode constitucionalidad, de suerte que estadelicada potestad, de tanta gravitaciónpara las relaciones y el balance de lospoderes públicos (y aun privados), dejaráde estar en el ámbito de la jurisdicción

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ordinaria y en particular de la CorteSuprema.

15) Por desgracia, pese al propósito dellegislador constituyente, las adaptacionesinstitucionales por él previstasexperimentan ya un retraso, habiendosurgido diversas dificultades para suinmediata implementación. Así, porejemplo, la Ley que crea y regula elfuncionamiento del Consejo del PoderJudicial ha sido objeto de observaciónpor el Poder Ejecutivo, por lo que ha sidodevuelta al Congreso, que enfrenta ahora

el reto de reunir la mayoría calificada dedos tercios de miembros presentes decada Cámara, prevista en la mismaConstitución para superar el vetopresidencial (artículo 102). El fantasmade las dilaciones en el cumplimiento delos pactos políticos y los mandatosconstitucionales, que forma parte de latradición imperante en el sistema políticodominicano, reaparece en este contextoy se cierne como una amenaza sobre laanhelada y urgente segunda etapa dereformas en el Poder Judicial .

16) El mecanismo para la selección y elnombramiento de los integrantes de lajudicatura es, conforme a los estándaresinternacionales de derechos humanos,un elemento esencial para determinar laexistencia de un Poder Judicialindependiente.

17) Por lo que se refiere a losmecanismos específicos de nominaciónde los jueces , los estándaresinternacionales de derechos humanosadmiten distintos sistemas, con tal deque no lesionen la independencia judicialy excluyan los nombramientos «pormotivos indebidos», conforme prescribenlos Principios Básicos de las Naciones

Unidas relativos a la Independencia dela Judicatura (Principio 10). Talindeterminación se debe a que ningúnsistema de selección y nombramiento dejueces puede garantizar, sin fisuras, laindependencia del Poder Judicial y desus integrantes. Por lo tanto, no existeun único modelo óptimo, así comotampoco puede descartarse a priorininguno (nombramiento por los poderespolíticos, por los propios jueces o por unConsejo de la Judicatura, por ejemplo).

18) La Constitución de 1994 marcó unpunto de inflexión, inaugurando unanueva época, al introducir el ConsejoNacional de la Magistratura para la

VI.3 La independencia del poder judicialVI.3.1 El sistema de selección y nombramiento de los jueces

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nominación de los magistrados de laCorte Suprema y al otorgar a ésta lapotestad de designación de los demásjueces. Conforme a estas pautas fueronllevados a cabo los nombramientos querenovaron la justicia dominicana a partirdel año 1997. La actual CartaFundamental de 2010 mantiene el nuevomodelo, con algunas precisiones derelevancia, las mismas que han de serseguidas en los procesos de selecciónjudicial que se avecinan.

19) El constituyente de 2010 ha optadopor sujetar al principio de carrera judiciala la misma Corte Suprema de Justicia -algo que no había ocurrido hasta hoy, nisiquiera bajo la Constitución de 1994-,estipulando que 75% de sus integranteshabrán de proceder del propio aparatojurisdiccional mediante ascensos quedeberán ser otorgados sobre la base delmérito y la capacidad. Esta encomiabledisposición tiende a afianzar unamagistratura profesional y cohesionada,despolitizando los criterios para lasdesignaciones de la gran mayoría de losmiembros del tribunal de cúpula.

No obstante, preocupa a la vez laex is tenc ia de una d isposic iónconstitucional que exime de concursopúblico de méritos a los magistradossupremos «de libre elección» (artículo150, párrafo II). Por ello, parece

aconsejable una interpretación restrictivade la misma que conduzca, tanto allegislador democrático como a losórganos de aplicación del ordenamientojur íd ico, a garant izar que lasdesignaciones de la cuarta parte de losmagistrados del máximo tribunal del paísno ocurran por «motivos indebidos» yque se trate de «personas íntegras eidóneas», que cuentan con «la formacióno las calificaciones jurídicas apropiadas»,según el mandato de los PrincipiosBásicos de las Naciones Unidas relativosa la Independencia de la Judicatura(Principio 10).

20) Como fruto de la inclusión delProcurador General de la República comomiembro del Consejo Nacional de laMagistratura, el Jefe de Estado, quiendesigna a aquél, ve incrementadas susposibilidades de controlar las decisionesde la entidad, lo que puede convertirseen una amenaza sobre la independenciadel tribunal de cúpula de la jurisdicciónordinaria, a cuyos integrantes el Consejodebe nominar.

21) Dada la conformación del ConsejoNacional de la Magistratura con unpredominio de integrantes políticos -lamisma Constitución ha previsto una ciertad i s t r i b u c i ó n d e p a r t i d o s c o nrepresentación en el Parlamento, segúnreglas de mayorías y minorías


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congresales-, resulta necesario que lalegislación de desarrollo y las pautas deapl icac ión normat iva asegurendebidamente la idoneidad y latransparencia de las designaciones arealizar.

22) La Constitución de 2010 ha querido,tres lustros después de suscrito el «Pactopor la Democracia» y aprobada la NormaFundamental de 1994, que dieron origena la reforma judicial de la década de losnoventa, facilitar una revisión yrenovación de la Corte Suprema. A elloapuntan la fijación del retiro obligatoriode los magistrados a los 75 años de edad,así como, en particular, la estipulaciónde que quienes no deban ahora dejar elpuesto por edad habrán de ser evaluadosen su desempeño por el Consejo Nacionalde la Magistratura, el cual deberádeterminar si los confirma en sus cargoso los separa. Si además se considera quela Constitución ha introducido laevaluación del desempeño de losmagistrados supremos cada siete años,queda de manifiesto el designio delconstituyente de 2010 de establecerlímites temporales y evaluacionesperiódicas a las funciones de los juecesde la Corte Suprema. En consecuencia,la «segunda ola» de la reforma judicialdominicana incluirá también, pormandato expreso constitucional, unasustitución parcial de la nómina de

magistrados del máximo tribunal de lajurisdicción ordinaria.

23) Si bien el Texto Fundamental de 2010mantiene una porción importante de lasfunciones de dirección y administraciónde la Corte Suprema, al mismo tiempoprocura establecer límites y contrapesosa su ejercicio, lo que puede coadyuvar auna mejor garantía de nombramientosidóneos y a cautelar la independenciainterna de los jueces. De allí la creacióndel Consejo del Poder Judicial, definidocomo el «órgano permanente deadministración y disciplina del PoderJudicial» (artículo 156.1, Const.), al quese encomienda la función de intermediarlos nombramientos judiciales a través dela presentación de candidatos.

24) La integración del Consejo del PoderJudicial está llamada también a tener unimpacto trascendente en el mejoramientode l quehacer de d i recc ión yadministración institucional. Y es que elhecho de que se otorgue representaciónen tan relevante organismo a jueces delas distintas instancias de la judicatura,quienes además serán electos por suspares, consti tuye un factor dedemocratización que debe contribuir adotar de mayor legitimidad a susactuaciones, tanto como a sudinamización y eficiencia.


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25) La Constitución de 2010 previó unaetapa de adaptación más bien breve,fijando en seis meses el período en elcual el Consejo del Poder Judicial debíaquedar establecido y en funciones. Elplazo se ha visto, infortunadamente,vencido, al haber el Gobierno observadola ley aprobada por el Congreso de laRepública, sin que hasta el momento sehaya cumplido el mandato constitucional.Algo que hay que lamentar, ya quealimenta el escepticismo de los críticosy hace surgir las sombras del pasadodominicano, cuyo devenir político einstitucional ha estado signado tantasveces por las d i lac iones y e lincumplimiento de las promesasconstitucionales.

26) Más allá de los beneficios nominalesy de las considerables expectativasgeneradas por los cambios normativosen el sistema de selección judicial que laConstitución de 2010 introduce en elordenamiento jurídico dominicano, talescambios aguardan aún la prueba de loshechos y de su implementación práctica.Ha de ser en el terreno de la realidad, noen el de los enunciados legales, en el quese decidirá la bondad de las nuevasinstituciones o de las reformas acordadas,en relación a aquellas que ya vienenfuncionando desde la etapa anterior.

27) Para la elección de la nueva matrícula

de la Corte Suprema de Justicia por elConsejo Nacional de la Magistratura,durante el año 1997, resultaronfundamentales los siguientes factores:la puesta en vigor de la Ley 169-97, «LeyOrgánica del Consejo Nacional de laMagistratura»; la voluntad política y elliderazgo mostrado por el Presidente dela República Leonel Fernández, en sucondición de Presidente del ConsejoNacional de la Magistratura; un climapolítico y un entorno institucional en losque prevalecieron la colaboración y laconcurrencia de esfuerzos; el roldestacadísimo de la sociedad civilorganizada, que promovió candidaturase interpuso tachas contra postulantes dedudosa trayectoria o con vínculospolíticos, y que realizó una profusaactividad de seguimiento y vigilanciaciudadana; la transparencia del proceso,signado por el debate público, ladivulgación de los antecedentes y méritosde los candidatos y las «vistas públicas»o audiencias, las cuales incluso fuerontelevisadas, asegurándose así una ampliadifusión nacional. Todo ello permitiócontener los embates de las presionespolíticas que, pese a todo, fueronejercidas sobre el proceso.

28) Si donde mejor se aprecia laindependencia de un tribunal es en susdecisiones jurisdiccionales, es de destacarque la Corte Suprema nominada en el


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año 1997 expidió varios fallos en los quese mostró firme en la defensa de losfueros judiciales y en el control del poder.A manera de ejemplo, merece especialmención la sentencia dictada por la CorteSuprema en relación a la demanda,interpuesta por un conjunto deinstituciones de la sociedad civil, contralas medidas legislativas que sujetabanel pr inc ip io const i tuc iona l deinamovilidad de los jueces a unadesignación por un plazo máximo decuatro años. Otras dec is ionesjurisdiccionales confirmaron la actuaciónde una Corte Suprema independiente: elfallo que declaró la inconstitucionalidaddel Decreto N° 295-94, dictado por elPoder Ejecutivo, por invadir lascompetencias del Congreso previstas enel artículo 46 de la Carta Magna e imponerel cobro de una contribución o impuestode salida del país por vía aérea,equivalente a 10 dólares de los EstadosUnidos de América; la sentencia, emitidael 19 de mayo de 1999, que declaró nuloel referido decreto, desautorizando alGobierno por excederse en el ejerciciode sus facultades constitucionales; lasentencia expedida el 24 de febrero de1999, en la que determinó que el recursode amparo, contemplado en el artículo25.1 de la Convención Americana sobreDerechos Humanos, es parte del Derechopositivo dominicano, indicando laautoridad jurisdiccional competente para

tramitarlo y el procedimiento a seguir.

29) Es de lamentar que, en materia dedecisiones jurisdiccionales, la CorteSuprema haya mostrado, en fechareciente, un significativo cambio decriterio respecto de la cuestión de latitularidad para demandar en los procesosde acción directa de inconstitucionalidad,cuestión respecto de la cual sujurisprudencia progresista le mereciónumerosos elogios. En efecto, en elproceso conocido como «Caso Sunland»,el máximo tribunal, variando una líneajurisprudencial fuertemente consolidada,ha introducido una seria restricción a laposibilidad, hasta hace poco ampliamentereconocida por ella misma, de que losparticulares puedan accionar en sede dejusticia constitucional para efectivizar loscontroles previstos en la CartaFundamental sobre los poderes políticos.La decisión es una clara involución en ladefensa jurisdiccional de la Constitucióny de los controles jur ídicos ydemocráticos sobre los titulares de lospoderes públicos, por lo que, con justarazón, ha sido objeto de fuertes críticas.

30) A poco de su nominación, la CorteSuprema hubo de abocarse alnombramiento de los restantes juecesdel Poder Judicial, en cumplimiento delnuevo sistema contemplado por laConstitución de 1994. Dado que aún no


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se contaba con la Ley de Carrera Judicial,l a C o r t e S u p r e m a a d a p t ó e lprocedimiento seguido para su propiadesignación, lo que permitió remozar encorto tiempo el elenco de la judicaturade la República Dominicana, agobiadahasta ese momento por la presencia dela politización, el clientelismo y laspráct icas de corrupción. Dichoprocedimiento permitió asimismo ponerun dique de resistencia a las arremetidasy presiones políticas indebidas, esta vezdesembozadas, a las que se vio expuestoel máximo tribunal.

31) Superadas con éxito las difícilescoyunturas de selección judicial de losaños 1997 y 1998, en gran medida debidoa las circunstancias excepcionales de laépoca, los elementos de improvisación,descuido y falta de institucionalización,que afectaron a los referidos procesosde nombramiento, terminaron por dejaruna onerosa carga. Y es que, al cabo depocos años, tan pronto como en el 2001,se llevó a cabo un proceso de designaciónde tres magistrados de la Corte Supremaen el que se desconoció todo lo avanzadocon las experiencias de los años 1997 y1998. El entonces Presidente de laRepública Hipólito Mejía debía llenar lasplazas dejadas vacantes por la renunciao muerte de tres integrantes del máximotribunal, habiendo optado por hacerlocon prescindencia del mecanismo

transparente, participativo y democráticopuesto en práctica por su predecesorLeonel Fernández.

El lamentable episodio -sin duda, unretroceso en términos de los estándaresexigidos por el Estado constitucional ydemocrático de Derecho- puso demanifiesto que las prácticas autoritariasy clientelistas, que amenazan laindependencia de la judicatura a travésd e m e c a n i s m o s d e s e l e c c i ó ninapropiados, sólo quedarán realmenterelegadas al pasado si es que las reglasidóneas se institucionalizan en lanormativa y encarnan en las prácticas delas entidades llamadas a ejercer laspotestades de nominación. Desde luego,el involucramiento de los poderespúblicos y en general del sistema políticoen su conjunto, lo mismo que laparticipación activa de la sociedad civilorganizada, se erigen en importantesbarreras de contención a los designiospolíticos de captura y subordinación dela judicatura, nunca del todo vencidos,sino apenas agazapados a la espera deuna nueva oportunidad.


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32) Los Principios Básicos de las NacionesUnidas relativos a la Independencia de laJudicatura cont ienen d iversasdisposiciones relativas a la carrera y elrégimen disciplinario del Poder Judicial.Los estándares internacionales, si bien noexigen necesariamente la existencia de lacarrera judicial en cada ordenamientojurídico nacional, admiten como apropiadotal modelo, en el que los jueces ingresan,permanecen, ascienden y son controladosy separados de la judicatura sobre la basede los principios de mérito y capacidadpersonales. De otro lado, es admisible (noimperativa) la limitación temporal delnombramiento de los jueces (Principios11 y 12), lo que sin embargo no debeafectar nunca la característica esencial dela inamovilidad (Principio 12). Igualmente,el sistema de ascensos es una posibilidadaceptable a la luz de los estándaresinternacionales, y, en caso de existir,deberá fundamentarse en elementos«objetivos», tales como la capacidadprofesional, la integridad y la experiencia(Principio 13).

33) Pero es en materia disciplinariadonde los Principios Básicos de lasNaciones Unidas desarrollan una seriede regulaciones más precisas, lo que sinduda se debe a la trascendencia degarantizar que los mecanismos de control

de la conducta y desempeño de los juecesno lesionen su independencia eimparcialidad. En consecuencia, losestándares internacionales reconocen losprincipios del debido proceso en materiadisciplinaria judicial, incluyendo laimparcialidad del órgano sancionador(Principio 17) y el derecho a una revisiónpor un tribunal independiente de lassanciones disciplinarias impuestas(Principio 20).

34) La Corte Interamericana de DerechosHumanos ha indicado, mediante sujurisprudencia, determinados aspectosdel estándar internacional que resultanrelevantes para el caso dominicano, loscuales tienen relación con la cuestión dela provisionalidad de los nombramientosjudiciales, la garantía de no sersancionado por discrepancias deinterpretación jurídica con los tribunalesde alzada y la necesidad de que losórganos de control disciplinario seanindependientes.

35) La Constitución de 2010 ratifica elmodelo de la carrera judicial, que habíasido introducido en la Carta Fundamentalde 1994, y amplía las regulaciones de supredecesora, con varias normasorientadas a producir cambiossignificativos. Así, la Suprema Corte de

VI.3.2 La carrera judicial y el régimen disciplinario


167

Justicia se ve comprendida en la carrerajudicial de manera expresa y una porciónmayoritaria de su nómina provendrá dela propia institución, conforme al principiode ascenso sobre la base de méritos ycapacidad. Se trata, sin duda, de unainnovación muy importante.

36) El cambio institucional más relevanteen materia de estatuto de los jueces es,quizá, la creación del Consejo del PoderJudicial, el mismo que está llamado adisminuir, siquiera en parte, la excesivaconcentración de potestades de gobiernoy administración en el tribunal y cúpulade la República Dominicana.

A no dudarlo, llevar a la práctica estainnovación requerirá grandes dosis devoluntad política, concurrencia deesfuerzos institucionales, incluyendoaportes de la sociedad civil organizada,y, en general , e l más ampl ioinvolucramiento del sistema político y laciudadanía de la República Dominicana,a fin de poder vencer las poderosasresistencias e inercias que, todo hacesuponer, se le opondrán. De hecho, yaes de lamentar el retraso en elcumplimiento de los plazos estipuladospor la Constitución para la conformaciónde la entidad, debido a la observaciónformulada por el Poder Ejecutivo a la LeyOrgánica del Consejo aprobada por elCongreso.

Es de esperar que el propio Poder Judicialdominicano sepa valorar la trascendenciade esta modificación en el cuadro generalde organización y dirección de lajudicatura, con vistas a la anunciada«segunda ola» de la reforma judicial. Yes que el Consejo del Poder Judicial,junto con desconcentrar potestades ahoraatribuidas en exceso a la Corte Suprema,puede contribuir vigorosamente arenovar el impulso reformista que hadecaído en los últimos años. De allí quesea deseable que la situación deinterinidad, prevista en la TerceraDisposición Transitoria de la Constituciónde 2010 para un lapso temporal menor,no se prolongue, agravando lainconstitucionalidad ya producida.

37) Una vez entre en funciones el Consejodel Poder Judicial, la ahora muy poderosaDirección de Carrera Judicial veráseveramente recortadas sus atribucioneso deberá subordinarse a la nueva entidad,de composición amplia y democrática, yque otorga representación a los distintosniveles de la organización jurisdiccional.Ello parece adecuado por la misma razónque lo es la disminución de las potestadesde gobierno y adminis t rac iónconcentradas en la actualidad en manosde la Suprema Corte o de su Presidente,esto es, porque, en el marco del Estadoconstitucional y democrático de Derecho,resulta preferible la distribución y


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limitación del poder y el establecimientode garantías que tiendan a evitar lacomisión de arbitrariedades, máximeteniendo en cuenta la tradición caudillistay clientelar que aparece como unaconstante histórica en el devenir políticodel país.

38) Es conveniente reducir las facultadesde la Corte Suprema en materia deestatuto de los jueces, ya que ellas sontambién desmedidas. De un lado,dificultan el cabal cumplimiento de susfunciones primordiales de ordenjurisdiccional, y de otro lado, se ciernenpeligrosamente sobre la independenciainterna de los jueces, por lo que en lamisma República Dominicana se hanelevado voces críticas señalando estepeligro y recomendando transferir lasfunciones de gobierno y gestión, incluidaslas relativas a la administración de lacarrera y al control disciplinario, delmáximo tr ibunal a un órganoespecializado como el Consejo del PoderJudicial.

39) En materia de régimen disciplinario,debe ser reconocido el esfuerzo dellegislador democrático de la RepúblicaDominicana por mejorar la tipificaciónde las infracciones más graves, lasmismas que ameritan la imposición delas sanciones de mayor severidad,además de por recoger una serie de

compor tamien tos reprens ib lesvinculados con actos de corrupción,fraude y conflicto de intereses. Noobstante, debe advertirse a la vez queexisten algunos tipos sancionatorios decarácter abierto que pueden dar lugar adecisiones arbitrarias de los órganos decontrol.

40) Una medida que puede contribuir afortalecer la posición de los jueces frentea la cúpula del Poder Judicial y frente as u s ó r g a n o s d e g o b i e r n o yadministración, incluidos en primer lugaraquellos encargados del controldisciplinario, es el asociacionismo. Pordesgracia, en la República Dominicanano existen asociaciones de jueces deningún tipo, que puedan coadyuvar a ladefensa de la independencia e integridadde la judicatura. La «segunda ola de lareforma judicial» podría dedicar parte desus esfuerzos a favorecer o promover laformación de tales asociaciones, lasmismas que suelen cooperar a la defensay fortalecimiento de los valores deindependencia, imparcial idad yhonestidad de los jueces, máxime cuandovarios entrevistados en el marco de lapresente investigación reportaron laexistencia de determinadas presiones,normalmente veladas y a veces explícitas,p a r a e v i t a r l a f o r m a c i ó n d eorganizaciones de jueces en el país.


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41) Uno de los elementos esenciales delconcepto de independencia judicial, enparticular en cuanto atañe a su dimensióninstitucional, es la independenciaeconómica o presupuestaria. La normafundamental es la contenida en losPrincipios Básicos de las Naciones Unidasrelativos a la independencia de lajudicatura, los mismos que, de modoescueto, estatuyen lo siguiente: «CadaEstado Miembro proporcionará recursosadecuados para que la judicatura puedadesempeñar debidamente sus funciones»(Principio 7).

42) La Constitución de la RepúblicaDominicana de 2010, si bien de maneraen extremo lacónica, garantiza laindependencia económica de lajudicatura. En efecto, la vigente CartaFundamental estipula que «el PoderJudicial goza de autonomía funcional,administrativa y presupuestaria» (artículo149, párrafo I, in fine), con lo que reiterael mandato int roducido en e lordenamiento constitucional del paísmediante las enmiendas de mediados delos noventa (artículo 63, Constitución de1994). Así, pues, es claro que el legisladorconstituyente dominicano ha querido,tanto en la Carta Magna de 1994 comoen la de 2010, consagrar una garantía demáximo rango jurídico que haga viable

la independencia de la corporaciónjudicial como un todo. La razón estribaen que, sin manejo presupuestarioautónomo, no cabe hablar de verdaderaindependencia de la entidad.

43) El conjunto de regulaciones formadopor las cláusulas de la Constitución y dela legislación infra-constitucional dedesarrollo configuran en la actualidad uncuadro de garantías normativas queaseguran de manera adecuada elprincipio de independencia económicadel Poder Judicial. Cabe anotar, sinembargo, que la es t ipu lac iónconstitucional de tales garantías hubieraaportado mayores seguridades deobligatoriedad y permanencia de lasregulaciones, dada la característica demayor rigidez de que está dotado el textoconstitucional.

44) Un acercamiento a la realidadpresupuestaria del Poder Judicial de laRepública Dominicana muestra que, sibien ha habido una mejora sensible a lolargo de las dos últimas décadas, losrecursos asignados siguen siendoinsuficientes y, peor aún, se encuentranpor debajo de los niveles fijados comomandatorios por la legislación.

45) La precariedad económica del Poder

VI.3.3 La independencia económica de la judicatura


170

Judicial aún se mantiene. No a los nivelesanteriores a la reforma judicial iniciadaen los noventa o a los existentes durantelos primeros años del proceso de cambio,que dieron lugar a tantas críticas, perosí se constata retraso con relación a unestándar razonable de 2.66% de losingresos estatales, hasta ahorainalcanzado. También debe tenerse encuenta que la ley de autonomíapresupuestaria de la judicatura (Ley 194-04) está siendo incumplida de manera

flagrante, lo que resulta del todoinaceptable en el marco de un Estadoconstitucional y democrático de Derecho,como el que oficialmente existe en laRepública Dominicana. La larga tradiciónde incumplir las leyes sin consecuencias,que proviene de las décadas deautoritarismo y falta de democracia enel país, penetra hasta el presente ycontinúa afectando la vida institucionaldominicana, gravitando negativamenteen el ámbito del sistema de justicia.

46) Los Principios Básicos de lasNaciones Unidas relativos a laindependencia de la judicatura aportanel estándar internacional, al prescribir, sibien de modo escueto, que «la leygarantizará la permanencia en el cargode los jueces por los períodosestablecidos, su independencia y suseguridad, así como una remuneración,pensiones y condiciones de servicio y dejubilación adecuadas» (Principio 11).

47) La Constitución de la RepúblicaDominicana de 2010 no contiene ningunaregulación sobre las remuneraciones delos miembros del Poder Judicial. Suantecesora, la Carta de 1994, estipulabaque «corresponde a la Corte Supremafijar los sueldos y demás remuneracionesde los jueces y de l personal

administrativo del Poder Judicial»(artículo 67.9), pero esta cláusula no hasido mantenida en el actual TextoFundamental. Se echa de menos, en esteterreno, la existencia de una cláusulaconstitucional de intangibil idadremunerativa, a la manera de lascontenidas en otros ordenamientosconstitucionales, tales como, por ejemplo,los de Estados Unidos de América(artículo III, primera sección), México(artículo 94, párrafo noveno) o Argentina(artículo 110), en cuya virtud quedaprohibida cualquier disminución de lossalarios de los jueces.

48) La reforma judicial impulsada en laRepública Dominicana durante la décadade los noventa supuso una mejorasignificativa en las remuneraciones de

VI.3.4 Las remuneraciones judiciales


171

los integrantes de la judicatura. Lasituación salarial en el Poder Judicial fuetradicionalmente de gran precariedad,señal del relegamiento y la postraciónen que se halló la institución por décadas.Fue recién con la depuración de la planillajudicial llevada a cabo a partir de 1997 ycon la consiguiente adopción de unconjunto de medidas dirigidas a producirun cambio cualitativo en el sistema dejusticia dominicano, que los salariosfueron mejorados.

49) Puede decirse que los salariosjudiciales en la República Dominicana

son en general idóneos, y aun que sonelevados a nivel de las Cortes deApelación y de la Corte Suprema deJusticia, siendo de notar, empero, quelas diferencias entre los distintos gradosjurisdiccionales son abultadas, enparticular, si se compara lo que percibenlos Jueces de Paz y los Jueces de PrimeraInstancia con lo que ganan los delmáximo tribunal. Estas distanciasremunerativas deberán ser objeto derevisión conforme a criterios técnicos yteniendo en cuenta las posibilidades delerario nacional.

50) El concepto de transparencia delPoder Judicial alude a la apertura de lainstitución, en lo que se refiere alcumplimiento de sus funciones, hacia laciudadanía y los otros poderes del Estado,así como hacia sus propios integrantes.Existen al menos dos dimensiones en lasque el Poder Judicial ha de sertransparente: de un lado, la del ejerciciode su potestad fundamental, la deresolver conflictos conforme a Derecho,y, de otro lado, la del desempeño de sustareas administrativas. La idea esenciales que, en cada una de estas esferas,debe ser posible el escrutinio público yla rendición de cuentas. De allí que latransparencia constituya un elemento

esencial del sistema democrático degobierno. En definitiva, la justicia delEstado constitucional y democrático deDerecho ha de distinguirse por introduciry respetar un conjunto de estándares detransparencia.

51) La página Web de la Suprema Cortede Justicia contiene una riqueza deinformación, sobre todo acerca de lagestión administrativa. Sin embargo, lainformación no siempre es fácil de ubicar.Es recomendable que las secciones seanmás claras, y que se actualice los enlacesbajo la sección «Consultas» con lainformación que está disponible bajo«Novedades» en la página inicial. Hay

VI.4 La transparencia del Poder Judicial


172

que anotar que en varios sitios en lapágina Web se encuentra el número deteléfono y el correo electrónico del Centrode Documentación e Información JudicialDominicano (CENDIJD), al cual se puedehacer consultas en el caso de que unono logre ubicar cierta informaciónrequerida.

52) Es altamente recomendable que elPoder Judicial cuente con una páginaWeb. En este momento, la página es dela Suprema Corte de Justicia y parecefuncionar más que nada como unvehículo para esta instancia. Además,llama la atención el espacio y energía (eindudablemente, el presupuesto)otorgado a «hobbies», como lamantención de un coro y una rondalladel Poder Judicial, además de equiposdeportivos. Diversos entrevistadosindicaron que se gasta mucho dinero en

publicaciones que emanan del PoderJudicial, como la visión estratégica,cuando no es necesario imprimir ese tipode documentos, menos en versioneslujosas, y en el estado de escasez depresupuesto que se siente en todos losniveles del Poder Judicial dominicano.

53) Es esencial para la estabilidad delPoder Judicial que se institucionalice máslos procesos, y que se los haga menosdependientes de las personas que losadministran. Sólo si se hace este salto,al que dan apertura las reformasconstitucionales de 2010, que creannuevas entidades dentro del PoderJudicial para desconcentrar los poderesde la Suprema Corte de Justicia y suPresidente, se puede consolidar ydesarrollar más el Poder Judicialdominicano, de una manera que posibilitela continuidad de esos avances.


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